Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3722/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki jawnej z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 306/18 w sprawie ze sprzeciwu A. Spółki jawnej z siedzibą w Z. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach na rzecz A. Spółki jawnej z siedzibą w Z. kwotę 1.188 (tysiąc sto osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 306/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw A. Spółki jawnej z siedzibą w Z. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydenta Miasta Zabrza decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] orzekł o:

1) aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie roku zakończenia budowy budynku o powierzchni zabudowy 330m2 położonego na działce nr [...], w Z. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego w ww. ewidencji identyfikatorem [...] wprowadzając zamiast daty: 1925 r. rok 1971 r.

2) umorzeniu postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie (tj. pozostałych trzech budynków o powierzchniach zabudowy: 298m2, 148m2 i 38m2).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. [...] usytuowanych jest pięć budynków, z czego dla czterech budynków o powierzchni zabudowy odpowiednio 298m2, 330m2, 148m2 i 38m2 data zakończenia budowy została określona jako 1925 r. Podstawę wpisu stanowiła dokumentacja geodezyjna (nr [...]) zawierająca m.in. wykazy zmian danych ewidencyjnych opracowane przez geodetę uprawnionego W. S., przyjęta w dniu 19 września 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] oraz właścicielem budynków na niej usytuowanych jest A. Spółka jawna z siedzibą w Z. Na skutek pism radcy prawnego K. B. z 17 marca 2017 r. i 2 maja 2017 r. reprezentującego R. B., który wraz z D. B. wystąpił przeciwko spółce A. Spółka Jawna z powództwem o zapłatę, wskazujących, że zmiany danych ewidencyjnych roku zakończenia budowy ww. czterech budynków z roku 1971 i 1975 na rok 1925 miały wpływ na wartość nieruchomości określoną przez biegłego sądowego - rzeczoznawcę majątkowego, organ ewidencyjny podjął czynności, które miały na celu ustalenie, czy przedmiotowe dane ewidencyjne są prawidłowe.

W celu weryfikacji danych dotyczących roku zakończenia budowy ww. budynków organ ewidencyjny wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informacje co do daty powstania przedmiotowych budynków.

W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zabrzu stwierdził, że nie posiada danych określających rozpoczęcie, bądź zakończenie budowy przedmiotowych budynków. Z kolei dokumentacja z Archiwum Urzędu Miasta w Zabrzu okazała się niejednoznaczna.

W związku z powyższym organ I instancji na mocy art. 61 k.p.a. wszczął z dniem 11 lipca 2017 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie daty zakończenia ich budowy. Podstawę działania organu ewidencyjnego stanowił przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ ewidencyjny w toku postępowania ustalił, że nieruchomość położona w Z. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Zabrzu prowadzona jest księga wieczysta nr [...], powstała z podziału działek nr [...], [...], [...], [...] zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Działka nr [...] powstała natomiast w 1977 r. z działek nr [...] i [...]. Nieruchomość gruntowa obejmująca działki nr [...], [...], [...] i [...] decyzją z dnia [...] listopada 1964 r. została przekazana w zarząd Spółdzielni Pracy "E." w Z., która to spółdzielnia zmieniła nazwę na Spółdzielnię Pracy "E." w Z. Zgodnie z zarządzeniem nr l/Org/77 Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 22 stycznia 1977 r. Spółdzielnia "E." w Z. została przejęta z dniem 1 stycznia 1977 r. przez "P.", która z kolei zmieniła nazwę na "H.". Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. Wojewoda Katowicki stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "H." w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego działki nr [...], [...], [...] oraz [...] wraz z prawem własności następujących budynków i urządzeń: 1) budynku portierni o pow. zabudowy 12,6m2, 2) budynku produkcyjnego o pow. zabudowy 742,5m2, flM, 3) magazynu nr 1 o pow. zabudowy 317,7m2, 4) magazynu nr 2 o pow. zabudowy 317,7m2, 5) magazynu materiałów malarskich o pow. zabudowy 38,4m2, 6) kotłowni o pow. zabudowy 140,9m2, 7) kotłowni pomocniczej o pow. zabudowy 50m2, 8) wiaty nr 1 o pow. zabudowy 34,2m2, 9) wiaty nr 2 o pow. zabudowy 40,5m2, 10) kanalizacji, 11) parkanu.

W okresie międzywojennym na terenie obecnej nieruchomości przy ul. [...] w Z. funkcjonowała cegielnia której zabudowania zostały uwidocznione na znajdujących się w aktach sprawy kopiach planów/map z lipca 1925 r., z 13 marca 1936 r., z 15 maja 1936 r. oraz kopii - wykonanej w Archiwum Państwowym w Katowicach Oddział w Gliwicach - fragmentu mapy ówczesnej gminy M. (obecnie dzielnicy [...] w Z.), z lat trzydziestych XX wieku. Teren ówczesnej cegielni obejmował obszar znacznie przekraczający granicę obecnej działki nr [...], jak również działek nr [...], [...], [...] i [...] przekazanych w zarząd Spółdzielni "E." w Z.

Od wymienionej na wstępie decyzji w części dotyczącej pkt 1 odwołanie złożyła A. Spółka jawna.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta Zabrza i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji, wskazując że § 63 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) dopuszcza możliwość określenia przybliżonej daty zakończenia budowy ustalonej na podstawie innych miarodajnych informacji, w przypadku gdy brak jest danych z rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego. W tym stanie wykorzystanie przez organ I instancji innej miarodajnej informacji w odniesieniu do budynku nr 2 o pow. 330m2 i wprowadzenie roku 1971 jako RBB dla ww. budynku - ze względu na brak danych z administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie roku zakończenia budowy - należy uznać za właściwe pod względem merytorycznym i prawnym.

Odnośnie punktu 2, w ramach którego umorzono postępowanie w pozostałym zakresie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji co do formy zakończenia sprawy. W jego ocenie postępowanie w tej części nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że z dokumentacji archiwalnej dostępnej dla geodety uprawnionego nie wynika w sposób jednoznaczny zasadność sporządzenia wykazów zmian co do roku zakończenia budowy tych budynków, natomiast geodeta uprawniony tak właśnie uznał i na tej podstawie w opracowaniu technicznym przyjętym w dniu 19 września 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotychczasowy rok zakończenia budowy budynków zmienił z roku 1971 i 1975 na rok 1925. Tymczasem materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje na liczne wątpliwości co do prawidłowości takiego rozwiązania. Przedmiot postępowania istnieje bowiem, budynki są posadowione na gruncie, natomiast brak dokumentu uzasadniającego aktualizację obecnie ujawnionych danych w zakresie roku budowy dla każdego z tych budynków oznacza, że nie stwierdzono, że dane te są błędne. Ten fakt nie przesądzał o bezprzedmiotowości postępowania, a jedynie o bezzasadności aktualizacji danych ewidencyjnych będących przedmiotem postępowania.

W sprzeciwie z dnia 7 lutego 2018 r. A. Spółka jawna podniosła zarzuty dotyczące:

1) błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że w zakresie umorzonego decyzją Prezydenta Miasta Zabrza postępowania sprawa wymagała merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ I instancji nie znalazł podstaw do aktualizacji daty zakończenia budowy budynków poza jedynym przypadkiem, którego dotyczył merytoryczny pkt 1 decyzji;

2) wydania decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a.;

3) wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.;

4) wydania decyzji z naruszeniem art. 136 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając sprzeciw wskazał, że zakwestionowanie w odwołaniu jedynie części decyzji (jednego z rozstrzygnięć w niej zawartych) nie ogranicza możliwości (nawet obowiązku) dokonania oceny całej decyzji i orzeczenia co do całości sprawy. Ustawodawca dopuszcza orzekanie przez organ odwoławczy co do części decyzji w przypadku określonym w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., który może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Ponadto wskazano, że orzekanie merytoryczne przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, która zawiera w sobie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy administracyjnej. Umarzając postępowanie, organ I instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Spółka jawna z siedzibą w Z., zarzucając:

1) wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przy ocenie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. kwestii możliwego naruszenia przez organ zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej i konieczności wykazania przez organ rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, gdy uchylenie decyzji stanowi w istocie działanie na niekorzyść skarżącego;

2) wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ ma prawo do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, nawet gdy składa się ona z kilku rozstrzygnięć, z których tylko niektóre zostały zaskarżone, podczas gdy organ może orzec na niekorzyść strony odwołującej się tylko wówczas, gdy wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie sprzeciw od decyzji, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek skarżącej spółki o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt 1 skargi kasacyjnej, tj. art. 64a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie Sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oceniając prawidłowość decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ocenił, że zakwestionowanie przez skarżącą spółkę w odwołaniu jedynie części decyzji (jednego z rozstrzygnięć w niej zawartych) nie ograniczało możliwości dokonania oceny całej decyzji i orzeczenia co do całości sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty strona zostałaby pozbawiona prawa do odwołania, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie zatem wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/ lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2016).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uzasadniając decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach ocenił bowiem, że wykorzystanie przez organ I instancji innej miarodajnej informacji w odniesieniu do budynku nr 2 o pow. 330m2 i wprowadzenie roku 1971 jako RBB dla ww. budynku - ze względu na brak danych z administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie roku zakończenia budowy - należy uznać za właściwe pod względem merytorycznym i prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwie zatem Sąd I instancji przyjął, że zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja w części dotyczącej pkt 1 nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto zakres sprawy w części, której dotyczyło odwołanie nie wymagał przeprowadzania dodatkowych wyjaśnień. Na prawidłowość decyzji organu odwoławczego zwracał uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, jednakże wadliwie wywiódł, że okoliczność ta dawała podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

Ponadto nie zasługuje na aprobatę pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zmierzający do wykazania, że pomimo ograniczenia odwołania jedynie do części decyzji Prezydenta Miasta Zabrza (tj. do pkt 1), za uchyleniem tej decyzji w całości przemawiał fakt, że ustawodawca dopuszcza orzekanie przez organ odwoławczy co do części decyzji jedynie w przypadku określonym w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Przyjmuje się zatem, że w sytuacji, gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to podważa jedynie zaskarżoną część rozstrzygnięcia, a nie całe orzeczenie organu I instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika bowiem, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji zaś, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest zatem zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części, ale – co należy podkreślić – odnosi się to do sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego nie akceptuje wyodrębnionej części decyzji, i jedynie w tym zakresie wnosi odwołanie, to należy przyjmować, że decyzja ta w pozostałej (tj. niezaskarżonej części) staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. W takim zaś przypadku, organ odwoławczy będzie związany zakreślonym przez stronę zakresem odwołania. Jak wskazano wyżej, istotne jest to, że przesłanką zastosowania powyższego mechanizmu będzie możliwość wyodrębnienia poszczególnych części decyzji organu I instancji, które jako samodzielne rozstrzygnięcia będą mogły funkcjonować w obrocie prawnym. Przy zaistnieniu powyższego ograniczenia, rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość prowadzonego przez ten organ postępowania. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 27/10, z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2180/16, z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15 oraz z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 184/16).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia decyzji nie mogły stać się przedmiotem zaskarżenia odwołaniem. W odwołaniu A. Spółka jawna z siedzibą w Z. jednoznacznie wskazała, że przedmiot zaskarżenia obejmuje pkt 1 decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., a zatem intencją strony było skuteczne zaskarżenie jedynie tej części orzeczenia. Prawidłowość zawartego w pkt 1 rozstrzygnięcia nie rzutowało przy tym na pkt 2 decyzji, tj. na umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie aktualizacji danych dotyczących daty zakończenia budowy trzech pozostałych budynków usytuowanych na działce [...]. W kontrolowanej sprawie nie zachodził przypadek by pomiędzy formalnym orzeczeniem o umorzeniu postępowania, a rozstrzygnięciem co do istoty zawartym w odrębnym punkcie decyzji istniała więź uniemożliwiająca skuteczność zaskarżenia w odwołaniu jedynie części decyzji. Ocena prawidłowości zawartego w pkt 1 rozstrzygnięcia nie miała wpływu na treść orzeczenia zawartego w pkt 2.

W realiach rozpoznawanej sprawy dopuszczalne było wniesienie przez skarżącą kasacyjnie spółkę odwołania od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Zabrza jedynie w zakresie pkt 1. Skoro rozstrzygnięcie co do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie roku zakończenia budowy budynku o powierzchni zabudowy 330m2 położonego na działce nr [...] może funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od rozstrzygnięcia w części dotyczącej roku zakończenia budowy pozostałych budynków położonych na ww. działce przyjąć należało, że niezaskarżona część decyzji stała się ostateczna, co ograniczało możliwość ingerencji organu odwoławczego względem pozostałej (niezaskarżonej) części tej decyzji.

Wobec zajętego w sprawie stanowiska, aktualne będzie rozpoznanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach odwołania od decyzji organu I instancji, w zakresie określonym w odwołaniu.

Wobec uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 64a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu odwoławczego bezprzedmiotowym było odnoszenie się do zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a.

Z przedstawionym motywów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. art. 182 § 2a i 3 oraz art. 151a § 1 w zw. z art. 138 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.