Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2488/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217-220
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

H. N. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2019 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z [...] lipca 2019 r. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego istnienie gospodarstwa rolnego w latach od 1967 r. do 1974 r. położonego w S. gm. S. o powierzchni około 3,00 ha dzierżawionego od Urzędu Gminy z Państwowego Funduszu Ziemi przez C. i H. małżonków N. (rodziców skarżącego).

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł do Starosty [...] o wydanie "zaświadczenia potwierdzającego istnienie gospodarstwa rolnego w latach od 1967 r. do 1974 r. położonego w S. gmina S. o powierzchni około 3,00 ha, na którym gospodarowali rodzice C. i H. N. zamieszkali w S. Grunty te były dzierżawione od Urzędu Gminy z Państwowego Funduszu Ziemi. [...]. Zaświadczenie to niezbędne jest do przedłożenia w KRUS-ie w celach emerytalnych".

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Starosta [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie gospodarstwa rolnego w latach od 1967 r. do 1974 r. położonego w S. gm. S. o powierzchni około 3,00 ha dzierżawionego od Urzędu Gminy z Państwowego Funduszu Ziemi przez C. i H. - małżonków N. Starostwa wskazał, że nie jest w posiadaniu umowy dzierżawy gruntów Państwowego Funduszu Ziemi przez C. i H. małżonków N. położonych na terenie obrębu S. gm. S. i nie dysponuje jakimikolwiek dokumentami, które mogłyby potwierdzić treść żądanego zaświadczenia.

H. N. wniósł zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2019 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że Starosta [...], badając rejestry, ewidencje oraz inne dokumenty pozostające w jego zasobach ustalił, iż ojciec skarżącego – C. N. figurował w ewidencji gruntów obrębu S. jako osoba władająca działką nr [...] o pow. 0,07 ha położoną w S. (dowód: rejestr szacunku gruntów przed scaleniem sporządzony w marcu 1974 r.). Wskazana działka została nabyta przez H. i C. N. przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. (postanowienie Sądu z [...] grudnia 1999 r., sygn. akt [...]). Spadek po C. N. nabyli: żona H. oraz dzieci – H. N. i G. B. po 1/3 części (postanowienie Sądu z [...] października 1999 r., sygn. akt [...]). Współwłasność została zniesiona [...] stycznia 2001 r. (akt notarialny Rep. [...] Nr [...]) w ten sposób, jedynym właścicielem przedmiotowej działki stała się G. B. Organ I instancji nie odnalazł w swych zbiorach dokumentów, na podstawie których mógłby potwierdzić, iż H. i C. małżonkowie N. posiadali lub dzierżawili na terenie gminy S. inne nieruchomości niż działka nr [...]. W wyniku badań dokumentacji ustalił ponadto (na podstawie operatu odnowienia ewidencji gruntów - protokół czynności w sprawie stwierdzenia stanu władania gruntami w związku z wykonywaniem nowego pomiaru, aktualizacji istniejącego podkładu mapowego z dnia [...] i [...] maja 1969 r. oraz protokołu wyników pomiaru stanu władania gruntami położonymi w S., sporządzonego w dniach [...]-[...] marca 1972), że C. N. był wpisany jako władający działką nr [...] o pow. 0,07 ha. W obowiązującej ewidencji gruntów w operacie scaleniowym (rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem obrębu S.), sporządzonym w marcu 1974 r. C. N. został uwidoczniony jako osoba władająca działką nr [...] o pow. 0,07 ha (poz. [...]); brak zapisu w pozycji PFZ nr [...] o dzierżawie gruntów przez C. N. W rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, sporządzonym w sierpniu 1974 r. C. N. figuruje jako osoba władająca działką nr [...] o pow. 0,07 ha położoną w S. (poz. [...]), również tu brak zapisu o dzierżawie gruntów przez ojca skarżącego z PFZ. Tak więc organ I instancji uznał, iż na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów nie jest w stanie potwierdzić żądanych przez wnioskodawcę treści, tj. poświadczyć w drodze zaświadczenia, iż w latach 1967-1974 istniało gospodarstwo rolne o pow. ok. 3,00 ha, które rodzice wnioskodawcy dzierżawili od Państwowego Funduszu Ziemi i na którym gospodarowali we wskazanym okresie. Oznacza to, że organ I instancji słusznie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści, jako że na podstawie posiadanych przez siebie ewidencji, rejestrów i innych dokumentów nie mógł potwierdzić żądanych przez skarżącego treści. Subiektywne przekonanie skarżącego, że organ I instancji ma dokumenty, np. dotyczące dzierżawionej ziemi przez C. N. nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ zauważył, że skarżący przesłał [...] sierpnia 2019 r. do SKO dokumenty, które odnalazł w Archiwum Państwowym w M. (niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie), co według skarżącego świadczy o tym, że w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji zawarte są kłamstwa. SKO podkreśliło, że Starosta [...] mógł potwierdzić w drodze zaświadczenia żądaną przez skarżącego treść wyłącznie na podstawie prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, czy innych dokumentów znajdujących się w jego zasobach, nie zaś na podstawie dokumentów znajdujących się w innych organach czy instytucjach.

H. N., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł skargę na postanowienie SKO w [...] z [...] sierpnia 2019 r., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 76 § 1, art. 217 § 2, art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Skarżący podniósł, że w posiadaniu Starosty [...] znajdują się dokumenty w postaci protokołów z [...] i [...] maja 1969 r. oraz z [...] i [...] marca 1972 r., które w powiązaniu z dokumentami przedłożonymi przez skarżącego oraz w oparciu o jego twierdzenia stanowiły postawę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2019 r.

SKO w [...] - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie SKO w [...] z [...] sierpnia 2019 r. i postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2019 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie odmówiono skarżącemu wydania żądanego przez niego zaświadczenia.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", zawarte w art. 217 – 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.) - dalej K.p.a.]. Przewidują one wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 K.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.).

Zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP nr 10, z 2004 r. s. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień, czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Nie jest dopuszczalne, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (pod. wyroki NSA z: 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 i 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 2554/16). Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645).

Wbrew oczekiwaniom skarżącego w toku postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia SKO w [...] i organ I instancji nie dokonywały ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wydane przez organ zaświadczenie nie mogło bowiem tworzyć nowej sytuacji prawnej. Organ mógł przy tym bazować na posiadanych przez siebie dokumentach, źródłach.

Zdaniem składu orzekającego, organy nie naruszyły art. 217 i art. 218 K.p.a. Ustalenia poczynione przez organy w oparciu o posiadane dokumenty źródłowe nie pozwalały na wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, gdyż nie wynikały ona z danych będących w posiadaniu organu I instancji. Organ ten nie mógł bowiem potwierdzić faktu, który nie znajdował ewidentnego odzwierciedlenia i potwierdzenia w posiadanych dokumentach urzędowych. W Protokole czynności w sprawie stanu władania gruntami w S. w związku z wykonywaniem nowego pomiaru – aktualizacji istniejącego podkładu mapowego w dniach [...] i [...] maja 1969 r., pod poz. [...] (rubryka 1) widnieje wpis: N. C. s. B. (rubryka 2), władający (rubryka 3), działka [...] (rubryka 4), PFZ (rubryka 10) oraz pod poz. [...] (rubryka 1) widnieje wpis: PFZ (rubryka 2), działki [...] i [...] (rubryka 6), N. C. Umowa dzierżawna [...] XI 63 S. dz. Nr [...]. W Protokole czynności w sprawie stanu władania gruntami we wsi S. z [...] - [...] maja 1972r. widnieje wpis: N. C. s. B., działka [...] o pow. 0,07, posiada PFZ. W rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem (wyk. III 1974 r.) widnieje pod poz. [...] wpis: N. C. s. B., działka [...], pow. 0,07 ha. W rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu (wykonanym VIII 1974 r.) widnieje pod poz. [...] wpis: N. C. s. B., działka [...], pow. 0,07 ha. W rejestrze gruntów tom II założonym w 1975r. widnieje wpis jako osoby władającej gruntem – N. C. s. B., działki [...] o pow. 0,07 ha. Przedstawiona treści wyżej wymienionych dokumentów, będących w posiadaniu Starosty [...], nie potwierdza istnienia gospodarstwa rolnego w latach 1967 – 1974 położonego w S. o powierzchni ok. 3 ha, na którym gospodarowaliby rodzice skarżącego, czy chociażby sam jego ojciec C. N. Po pierwsze w żadnym z tych dokumentów nie pojawia się wskazywana przez skarżącego powierzchnia ok. "3 ha". Jedyną powierzchnią jaka widnieje w tych dokumentach jest powierzchnia 0,07 ha i odnosi się ona przed scalaniem - do działki oznaczonej nr [...], a po scalaniu - do działki oznaczonej numerem [...], którą rodzice skarżącego nabyli przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. Z kolei wpis, na który powołuje się skarżący o treści "N. C. Umowa dzierżawna [...] XI 63 S. dz. Nr [...]", istotnie wskazuje na działki nr [...] i [...] (co potwierdza rubryka 6 poz. [...]), ale brak wskazania ich powierzchni (zatem nie określa tych działek powierzchnią 3 ha, której potwierdzenia żąda skarżący) i mówi o umowie dzierżawnej, której w dokumentacji nie posiadał organ I instancji. Oznacza to, że nie jest to zapis, dający organowi podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia mogącego potwierdzić istnienie gospodarstwa rolnego w latach 1967 – 1974 o powierzchni 3 ha dzierżawionego od PFZ przez rodziców skarżącego. Skarżący w zażaleniu twierdzi, że podczas osobistej wizyty w Starostwie [...] czerwca 2019 r. (czyli jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści) w archiwum odnalazł dokumenty świadczące o istnieniu gospodarstwa, niemniej ani do wniosku z [...] lipca 2019 r., ani do zażalenia, nie przedkłada żadnych innych dokumentów poza tymi, które zostały wyżej wymienione. Wykazy gruntów Głównego Urzędu Statystycznego (najpierw załączone do przez skarżącego do uzupełnienia zażalenia z [...] sierpnia 2019 r., a następnie do skargi), uzyskane w Archiwum Państwowym w M., wskazują z kolei i jedynie na nieruchomość (?) o powierzchni 1,90 ha.

Jak zostało wykazane, w postępowaniu, które doprowadziło do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, posiadania gospodarstwa rolnego przez jego rodziców skarżącego, nie potwierdziły zgodnie ze stanowiskiem skarżącego "inne niepodważalne dokumenty". Organy, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie prowadziły postępowania dowodowego, o którym mowa w Dziale II K.p.a., nie mogły oprzeć swoich rozstrzygnięć na dokumentach pochodzących od skarżącego (zeznaniach świadków, oświadczeniach, czy dokumentach wystawionych przez inne organy administracji publicznej). Innymi słowy, organ nie był uprawniony do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści w oparciu o dokumenty źródłowe pochodzące od innych organów administracji publicznej, czy też w oparciu o oświadczenia czy zeznania osób trzecich. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, żądaną przez wnioskodawcę treść zaświadczenia organ może jedynie potwierdzić na podstawie prowadzonych ewidencji, rejestrów, czy też innych dokumentów – znajdujących się w zasobach organu, nie zaś na podstawie dokumentów znajdujących się w innych organach czy instytucjach oraz dokumentów pozostających w posiadaniu wnioskodawcy (skarżącego).

W przedstawionym stanie, Sąd nie stwierdził, aby organy dopuściły się naruszenia reguł postępowania administracyjnego, w tym związanych z zasadami gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Ponownie należy pokreślić, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia zostało i mogło być ograniczone tylko do zbadania przez organ - czy w jego zasobach - ewidencjach, rejestrach - są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, ma pozwolić na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, ale nie obejmuje ich ustalenia. Organ nie może w sposób arbitralny przesądzić w formie zaświadczenia wątpliwych kwestii, nasuwających wątpliwości, wprost niewynikających z zasobów będących w jego posiadaniu.

Należy jeszcze wskazać, że skarżący do skargi załączył kserokopię pisma pochodzącego od Urzędu Gminy S. z [...] sierpnia 2019 r., z którego wynika, że Urząd w załączeniu przedmiotowego pisma przesyła skarżącemu "kserokopię wnioskowanej umowy potwierdzającej istnienie gospodarstwa" i kserokopię Umowy dzierżawnej z [...] listopada 1963 r. zawartej pomiędzy Prezydium GRN w S. a N. C., z której wynika, że Prezydium GRN oddaje N. C. na okres 8 lat nieruchomość wchodzącą w skład PFZ, stanowiącą grunty PFZ w ilości 1,73 ha. Przedmiotowa umowa nie znalazła się więc w zasobach Starostwa [...] (wydającego postanowienie o odmowie zaświadczenia), tylko Urzędu Gminy S. i stanowi o powierzchni gruntów 1,73 ha ("w ilości 1,73 ha). Z "Adnotacji" zamieszonej pod umową wynika, że umowę tę wpisano do rejestru ewidencyjnego Prezydium GRN umów dzierżawnych w dniu [...] listopada 1963 r. pod poz. Nr [...] ("Adnotacja pkt 1 c") i rejestru ewidencji umów dzierżawnych Prezydium PRN w dniu [...] listopada 1963 r. pod poz. Nr [...], następnie przekreśloną i zamienioną poz. [...] ("Adnotacja pkt 2 a)".

Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.