Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 847/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 480/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 13 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 480/15 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2010 rok.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Białobrzegach decyzją z 12 stycznia 2015 r. odmówił [...] – dalej: skarżącemu, wnioskodawcy lub stronie - przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r.

W uzasadnieniu organu I instancji wskazał, że odmowa przyznania wnioskodawcy płatności nastąpiła w oparciu o art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006). Przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej: rozporządzenie Rady nr 73/2009). Chodzi tu o stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że we wniosku skarżącego zadeklarowano grunty rolne do płatności rolnośrodowiskowych pakiet 2.3 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) [...] ha, pakiet 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach [...] ha, pakiet 6.1 produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych [...] ha, pakiet 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) [...] ha.

Kierownik ARiMR wydał w dniu 2 lutego 2011 r. decyzję o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości.

W wyniku odwołania strony Dyrektor ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia 5 października 2011 r. przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na 2010 r. w pomniejszonej wysokości.

W wyniku odwołania strony Dyrektor ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 17 maja 2009 r. [...] złożył wniosek transferowy o przejęcie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. od spółki [...]

Organ I instancji wydał 5 stycznia 2011 r. decyzję, którą odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z wniosku [...] a następnie Dyrektor ARiMR utrzymał ją mocy.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2012 r. obie decyzje zostały uchylone.

Ostatecznie organ I instancji decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor ARiMR decyzją z 13 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności, działając celem obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. W tym celu dokonano podziału gospodarstwa rolnego na mniejsze podmioty. Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków. Jednakże problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dlatego przy interpretowaniu powyższego pojęcia pomocne jest posłużenie się ocenami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, z zastrzeżeniem, że wyrok ten dotyczy wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz. U. L 277, s.1; dalej: rozporządzenie EFRROW). Wyrok w sprawie C-434/12 określa sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Organ II instancji podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego zgromadził materiał dowodowy, w postaci zarówno informacji wynikających z publicznych rejestrów (CEIDG, KRS), jak też Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) oraz zeznań świadków i dokumentów składanych przez [...] w ramach postępowań dotyczących sztucznie wydzielonych przez niego spółek. Dane zawarte w ZSZiK są danymi pochodzącymi z wniosków rolnika i są wprowadzane i przetwarzane w celu zapobiegania nienależnemu przyznaniu płatności. W ramach oceny elementu subiektywnego, to jest oceny, czy [...] działał z zamiarem uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek organ wskazał, że skarżący został zarejestrowany w ewidencji producentów, jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo, jako wspólnik około 90 podmiotów, w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Dodatkowo [...] prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N[...] Nadto, według stanu na rok gospodarczy 2010, ustalono, że [...] pozostający w związku małżeńskim będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym (zgodnie z decyzją [...] z dnia 12 lutego 2011 r., numer producenta [...] nadany [...] - jako małżonki rolnika już zarejestrowanego - został anulowany) utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również [...] - syn [...] został zarejestrowany w ewidencji producentów, jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz w 2009 r. dodatkowo, jako wspólnik 14 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z [...] są jedynymi wspólnikami. Począwszy zaś od 2010 r. zarejestrowano kolejnych 30 spółek, przy czym dwie z nich ([...]) są jedynymi wspólnikami trzynastu ze spółek z ograniczoną odpowiedzialnością utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Łącznie w 2010 r. numery w ewidencji producentów posiadało 60 podmiotów, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, zaś w 2012 r. było ich już 90. Podmioty te powiązane są ze sobą osobowo - poprzez osobę [...] , który pełni w nich funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami - wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta bądź pełnomocnika. Ponadto podobne funkcje we wszystkich wspomnianych spółkach sprawują także członkowie rodziny wnioskodawcy: [...], oraz inne osoby, których nazwiska powtarzają się w większości podmiotów: [...]. Powyższe występuje zarówno bezpośrednio, jak pośrednio, gdzie wspólnikiem spółki występującej o płatności jest, oprócz wymienionych osób, także inna spółka, w której skład osobowy jest zbliżony. Powoduje to, że mimo pozornej wielości podmiotów działalność rolnicza prowadzona jest przez te same osoby. Powyższe potwierdzają także rachunki bankowe poszczególnych podmiotów, gdzie w większości z nich ([...]przypadków), jako posiadacz rachunku, bądź osoba upoważniona występuje [...] . Ponadto rejestrowane na przestrzeni lat 2005-2012 spółki podawały, jako swe siedziby te same adresy: [...] , będący jednocześnie adresem zamieszkania [...] , względnie [...] (przy czym do korespondencji wskazywano adres [...]). Po 2013 r. część spółek zmieniła siedzibę przenosząc się do innych województw, natomiast część została przeniesiona i mieści się przy [...] (szczegółowe zestawienie adresów znajduje się w formie tabeli na stronie 24 i 25 zaskarżonej decyzji).

Organ odwoławczy zauważył, że strona prowadzi również działalność gospodarczą, jako [...] . Działając, jako przedsiębiorca [...] pobierał zlecenia i wystawiał faktury i rachunki za wykonanie prac na rzecz utworzonych przez siebie podmiotów. Pomimo różnej formy organizacyjnej wymienionych podmiotów [...] występował w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR. Pokazuje to, w jaki sposób wnioskodawca traktował spółki, tj., jako jedną wielką całość, a nie każdą sprawę z osobna, w ramach różnych podmiotów, które są odrębnie działającymi spółkami. Powiązanie osobowe pomiędzy poszczególnymi spółkami powoduje, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane są te same osoby. Podmioty te są także powiązane ze sobą organizacyjnie, przez co nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powiązania organizacyjne pomiędzy spółkami przejawiają się także w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne spółki i samego [...], przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych mają być oświadczenia, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby. Powiązania organizacyjne i brak samodzielności poszczególnych podmiotów stworzonych przez stronę przejawiają się także w strukturze zatrudnienia i sposobie prowadzenia działalności rolniczej na gruntach deklarowanych do płatności. Grunty deklarowane przez stronę w ramach różnych spółek do płatności zostały w latach 2005-2008 nabyte lub wydzierżawione przez wnioskodawcę i [...] od Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) Skarbu Państwa. Grunty te zostały nabyte lub wydzierżawione przez [...] oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] są jedynymi wspólnikami. Działki te były następnie poddzierżawiane bez zgody ANR nowo tworzonym przez wnioskodawcę podmiotom i na tej podstawie zgłaszane przez te podmioty do płatności. W wyniku umów lub porozumień dotyczących przenoszenia posiadania działek były one deklarowane w kolejnych latach przez różne spółki, przy czym przenoszenie posiadania gruntów następowało bez względu na ich położenie geograficzne oraz siedzibę spółki. W 2010 r. podmioty zgłaszały do płatności grunty położone w znacznej odległości od ich siedzib ([...]), w innych województwach, dodatkowo grunty te nie były własnością spółek (głównie dzierżawionych przez spółki lub samego [...] od ANR lub użytkowanych bezumownie). Prowadzenie działalności rolniczej spółki zlecały firmie [...] prowadzonej przez wnioskodawcę, ponieważ żadna ze spółek nie dysponowała odpowiednim zapleczem sprzętowym i pracownikami niezbędnymi do wykonywania działalności rolniczej (przykładowo: umowa [...] ). [...] wykonywał prace rolne na terenie całego kraju, bez względu na miejsce położenia działek, dodatkowo w większości z użyciem tego samego sprzętu (ciągnik marki [...]) wykonując jedynie kilka rodzajów zabiegów agrotechnicznych: na działkach z uprawami rolniczymi występowała produkcja prosa lub lucerny na kiszonkę, natomiast na działkach z uprawą trwały użytek zielony - koszenie. Okoliczność tę ustalono na podstawie zeznań świadków: [...] złożonych w postępowaniach o przyznanie płatności poszczególnym spółkom za lata 2010-2012. Działki nie były zagospodarowywane w inny sposób. Ponadto [...] jest osobą podejmującą kluczowe dla podmiotów gospodarczych decyzje, np. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, udzielania wyjaśnień w imieniu spółek, w sprawach toczących się przed organami ARiMR, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, zawieranie umów dzierżawy z ANR, podpisywanie protokołów zdawczo-odbiorczych.

W ocenie organu II instancji, uwzględniając definicje rolnika oraz gospodarstwa należy uznać wnioskodawcę oraz współdziałającą z nim grupę osób ([...]) jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tą grupę osób, wraz z prowadzoną przez stronę działalnością jako jedno gospodarstwo prowadzone przez wnioskodawcę wraz z członkami jego rodziny.

Zdaniem Dyrektora ARiMR nie sposób uznać, że działanie polegające na multiplikowaniu podmiotów występujących o płatności miało uzasadnienie gospodarcze i ekonomiczne inne niż pozyskanie nienależnych środków z Unii Europejskiej. W sytuacji prowadzenia działalności rolniczej z użyciem tego samego sprzętu na terenie całego kraju przez te same osoby bez względu na fakt, która ze spółek zgłaszała je do płatności prowadziło to raczej do zwiększenia kosztów, niż do ich zmniejszenia.

Reasumując wnioskodawca występując o płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. i jednocześnie tworząc dużą liczbę podmiotów występujących równolegle o przyznanie płatności, co do gruntów wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego działał z zamiarem uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Multiplikowane przez stronę podmioty były ze sobą organizacyjnie i osobowo powiązane, w rezultacie w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby. Spółki nie prowadziły samodzielnie jakiejkolwiek działalności, a osoby formalnie występujące we władzach miały realnego wpływu na sposób prowadzenia działalności rolniczej. Całym gospodarstwem rolnym zarządzał samodzielnie [...] i do niego trafiały korzyści uzyskiwane przez poszczególne spółki, w tym nienależnie. Stworzenie dużej liczby podmiotów, które poza występowaniem o płatności nie prowadzą żadnej innej działalności umożliwiło stronie nienależne uzyskanie środków z budżetu Unii Europejskiej. Przedsatwione wyżej powiązania osobowe i funkcjonalne pomiędzy poszczególnymi podmiotami tworzonymi przez wnioskodawcę wskazują na działanie w celu uzyskania korzyści w postaci dodatkowych płatności.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...] , niemniej jednak postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 113 § 1 pkt 1 kpa orzekł o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej wskazując, że decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] . Z zaskarżonej decyzji organ przywołał omyłkowo nieprawidłowy numer decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach z dnia 25 kwietnia 2014 r., która została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 25 lipca 2014 r. Stanowi to oczywistą omyłkę, co zostało sprostowane postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wiedza i wola organu odwoławczego, co do utrzymania w mocy decyzji Kierownika ARiMR nr [...] z dnia 12 stycznia 2015 r. Dlatego zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Sąd I instancji podniósł, że istota sporu sprowadza się do oceny czy organy dokonały prawidłowego ustalenia, że działania skarżącego, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006.

WSA zauważył, że skarżący wraz z rodziną utworzył liczne podmioty ubiegające się o płatności. Składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie - nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

WSA zauważył, że podmioty stworzone przez skarżącego powiązane są ze sobą osobowo - poprzez jego osobę, który pełni w nich funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami - wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta bądź pełnomocnika. Ponadto podobne funkcje w tych spółkach sprawują także inni członkowie rodziny skarżącego (syn, córka oraz była żona). Pomimo pozornej wielości podmiotów działalność rolnicza prowadzona jest przez te same osoby. Powyższe potwierdzają rachunki bankowe poszczególnych podmiotów, gdzie w większości z nich ([...]przypadków), jako posiadacz rachunku, bądź osoba upoważniona występuje skarżący lub jego syn. Ponadto rejestrowane na przestrzeni lat 2005-2012 spółki podawały, jako swe siedziby te same adresy: [...], będący jednocześnie adresem zamieszkania skarżącego, względnie [...]. Skarżący prowadzi również działalność gospodarczą i działając, jako ten przedsiębiorca pobierał zlecenia i wystawiał faktury i rachunki za wykonanie prac na rzecz utworzonych przez siebie podmiotów. Pomimo różnej formy organizacyjnej wymienionych podmiotów skarżący występował też w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR. Powiązanie osobowe pomiędzy poszczególnymi spółkami powoduje, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane są te same osoby. Podmioty te są także powiązane ze sobą organizacyjnie, przez co nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powiązania organizacyjne pomiędzy spółkami przejawiają się m.in. w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne podmioty i samego skarżącego, przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych mają być oświadczenia, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby. Powiązania organizacyjne i brak samodzielności poszczególnych podmiotów stworzonych przez skarżącego przejawiają się także w strukturze zatrudnienia i sposobie prowadzenia działalności rolniczej na gruntach deklarowanych do płatności. W 2010 r. podmioty powiązane ze skarżącym zlecały prowadzenie działalności rolniczej firmie [...], ponieważ nie dysponowały odpowiednim zapleczem sprzętowym i pracownikami niezbędnymi do wykonywania działalności rolniczej. Skarżący, jako przedsiębiorca wykonywał prace rolne na terenie całego kraju, bez względu na miejsce położenia działek, dodatkowo w większości z użyciem tego samego sprzętu, wykonując jedynie kilka rodzajów zabiegów agrotechnicznych: na działkach z uprawami rolniczymi występowała produkcja prosa lub lucerny na kiszonkę, natomiast na działkach z uprawą trwały użytek zielony - koszenie. Okoliczność tę ustalono na podstawie zeznań świadków złożonych w postępowaniach o przyznanie płatności poszczególnym spółkom za lata 2010-2012. Powyższe potwierdza, że skarżący jest osobą podejmującą kluczowe dla powiązanych z nim podmiotów gospodarczych decyzje, np. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, udzielanie wyjaśnień w imieniu spółek, w sprawach toczących się przed organami ARiMR, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, zawieranie umów dzierżawy z ANR, podpisywanie protokołów zdawczo odbiorczych. W związku z powyższym skarżącego oraz współdziałającą z nim grupę osób (w szczególności syn oraz była żona) winno się traktować, jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tą grupę osób, jako jedno gospodarstwo prowadzone przez skarżącego wraz z członkami jego rodziny. Powiązane ze skarżącym poszczególne podmioty występujące w 2010 r. o płatności zostały zaś utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej w ramach programu rolnośrodowiskowego z pominięciem ograniczenia, co do deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności. Skarżący występując o płatności rolnośrodowiskowe na 2010 r. i jednocześnie tworząc dużą liczbę podmiotów występujących równolegle o przyznanie płatności, co do gruntów wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego działał z zamiarem uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Sąd podał, że przyjęcie przez organy, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej jest zasadne. Działanie skarżącego wyczerpało przesłanki art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. Strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności, działając celem obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. W tym celu skarżący dokonał podziału swojego gospodarstwa rolnego na mniejsze podmioty.

Zdaniem Sądu, organy ARiMR zebrały wystarczający materiał dowodowy na podstawie, którego poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny małżonków [...]. Przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w swoich decyzjach. To skarżący wraz z członkami rodziny jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i to on prowadzi działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek

WSA zauważył, że "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. programie rolnośrodowiskowym.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i uchylenia skarżonych aktów obu instancji. Ewentualnie skarżący wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

Przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w zw. z art. 4 ust.1 Iit. b) oraz art. 4 ust. 2a także art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami,

2. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia EFRROW byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4usi 1 lit. b, ust. 2 oraz art. 39 tego rozporządzenia EFRROW,

3. art. 4 ust. 1 lit. b) i ust. 2 oraz art. 39 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem, jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Sąd błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "cel systemu wsparcia", tymczasem cel w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej,

4. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby skarżący starał się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a skarżący uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu,

5. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art, 4 lit. b) w zw. z art. 39 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, pomijające analizę zasadności kontynuowania przez skarżącego w roku 2010 zaciągniętych przez poprzednich współposiadaczy gruntów, które należały do gospodarstwa spółki, zobowiązań wieloletnich ONW i RŚ. Uchybienie to również doprowadziło do nieuprawnionego uznania stworzenia sztucznych warunków wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami systemu- wsparcia, bez uwzględnienia okoliczności, iż działanie beneficjenta może mieć inne uzasadnienie niż tylko wzrost płatności w ramach systemu wsparcia.

6. art. 4 ust. 1 lit. c) w związku z ust. 2 rozporządzenia EFRROW, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkującym nieustaleniem, jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006.

7. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1395 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23,12.1995) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy normy prawa wspólnotowego nawet hipotetycznie nie zostały naruszone.

8. § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z przywołanym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/20069 art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROTOM) Nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

9. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 2 pkt h rozporządzenia EFRROW, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, przyjmującą, że do oceny tego, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów, a więc nie tylko samego wnioskodawcy, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę, w ewentualnym celu uzyskania korzyści, szczególnie w odniesieniu do elementu obiektywnego tej normy prawnej

10. art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwą wykładnię i naruszenie przez Sąd legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego,

11. § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 134 p.p.s.a. skutkującego brakiem analizy zastosowania w/w krajowego przepisu modulacyjnego, zamiast wyłączenia z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006

II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 135 oraz art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek bezwzględnej, nieważności skarżonych decyzji.

13. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanych w sprawie a objętych kwalifikowanymi wadami nieważności.

14. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, pomimo nie dopuszczenia przez organ drugiej instancji żądania skarżącego, przeprowadzenia; dowodów z zeznań świadków na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego oraz sposobu optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia.

15. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nie odniesienie się przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, przez m.in. niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodów z zeznań świadków, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno, zatem umożliwiać jego kontrolę.

16. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu sprawy i stanowiska strony skarżącej na podstawie wybranych zeznań świadków z innych i niepowiązanych spraw toczących się przed organem administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. W dalszej kolejności skutkowało to uznaniem przez Sąd, że dowody z innych spraw administracyjnych mogą być włączone, jako pełnoprawny materiał dowodowy, tylko na postawie przypuszczenia Sądu, że świadkowie w spranie niniejszej mogliby zeznawać podobnie.

17. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, 75 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy, dokonanych przez organy administracji, jako własnych,

18. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 75 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mającym, istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony.

19. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż skarżący w roku 2010 rzeczywiście objął w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadził działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym działaniach celem zwiększenia gospodarstwa, a także nie spostrzeżenie okoliczności, iż spełniał on wprost cele systemów wsparcia - a okoliczności realizacji programu rolnośrodowiskowego 1 kontynuacji realizacji zagrożonych zobowiązań innego podmiotu stanowiła inną niż otrzymywanie dopłat przesłankę działania.

20. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 oraz art. 4 ust. 1 lit b) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń, co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominiecie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy.

21. Art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego w zakresie wskazania celów programu wsparcia rolnośrodowiskowego w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, było niezbędne dla wydania wyroku.

22. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego niezastosowanie oraz poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ wyraźnie złożonego przez skarżącego w postępowaniu żądania zapewnienia mu udziału w postępowaniu, w szczególności zapewnienia możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23. art. 8 i art. 16 kpa w związku z art. 134 p.p.s.a. poprzez akceptację przez Sąd wydania przez organy skarżonych pomimo funkcjonowania w obrocie decyzji o przyznającej pierwszą płatność rolnośrodowiskową i przy braku istotnych zmian stanu faktycznego p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie pismem z 15 stycznia 2019 r., wniósł o wyłączenie sędziego NSA.

NSA postanowieniem z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 847/18 oddalił wniosek o wyłączenie sędziego.

[...] pismem z 16 maja 2019 r. złożył załącznik do protokołu, w którym uzupełnił uzasadnienie zgłoszonych w skardze podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Tak postawione zarzuty wymagają w pierwszej kolejności odniesienia się do naruszenia przepisów postępowania. Zastosowanie, a także wykładnię przepisów prawa materialnego należy bowiem zaliczyć do etapu stosowania prawa, następującego po ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 135 oraz art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a (pkt II ppkt 12 i 13 petitium skargi kasacyjnej) tj. wystąpienia nieważności skarżonych decyzji należy wskazać, że jest on nieusprawiedliwiony. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że decyzja organu I instancji z dnia 2 lutego 2011 r. dotyczyła przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Natomiast strona wnosząc środek zaskarżenia wskazała ogólnie, że składa odwołanie od decyzji zmniejszającej płatność, nie wskazała konkretnie jakiej części to dotyczy (pakietu, wariantu). Budowa decyzji wskazywała, że dokonano przyznania płatności w łącznej wysokości oraz odmówiono przyznania płatności do poszczególnych pakietów (wariantów). Z samej konstrukcji decyzji nie wynika fakt pomniejszenia płatności (pomimo tytułu decyzji). Decyzja przyznawała kwotę w łącznej wysokości, na którą składały się zarówno część przyznająca, jak również część odmawiająca, które stanowią nierozerwalną całość. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w swej sentencji zawiera rozstrzygnięcie o przyznaniu wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości, po czym następuje wskazanie poszczególnych części składowych łącznej kwoty płatności. Strona nie wskazała, której konkretnie części rozstrzygnięcia decyzji (w tym również, której części rozstrzygnięcia odmownego) dotyczy odwołanie poza ogólnym stwierdzeniem odwołania się od płatności zmniejszającej. W takiej sytuacji organ II rozpatrzył odwołanie w odniesieniu do całości rozstrzygnięcia, skoro strona wyrażała niezadowolenie z wysokości ogólnie przyznanej kwoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odróżnić zakres zaskarżenia decyzji od zakresu wniosków (żądań) zawartych w odwołaniu. W tej sprawie zakres zaskarżenia obejmował całość decyzji organu I instancji W konsekwencji zaskarżenia w całości tej decyzji, organ odwoławczy zobligowany został do rozpoznania i rozstrzygnięcia po raz wtóry i w całości - sprawy zakończonej wskazaną decyzją pierwszoinstancyjną (tak też NSA w wyroku z 24 października 2018 r. sygn. akt I GSK 765/18).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt II ppkt 14-18 petitium skargi kasacyjnej wskazać na wstępie należy, że z ustaleń organów obu instancji, następnie zaakceptowanych przez WSA, wynika jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącego kasacyjnie, jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Takie działania organ podjął, co poprawnie zaakceptował Sąd I instancji.

W świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Należy zwrócić szczególną uwagę na to, że wbrew zarzutowi zawartemu w ppkt 22 pkt 2 petitium skargi kasacyjnej, skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu. Mimo to nie tylko nie przedstawił dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływał się na żadne dowody, które potwierdzałyby jego stanowisko dotyczące rzekomego braku stwarzania sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieudolną próbę negacji (poprzez zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków) wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę jego samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. Tymczasem z danych ustalonych przez organ m.in. na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli - ZSZiK (którego znaczenie dowodowe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości) wynikają powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Podkreślić wypada, że skarżący nie zakwestionował żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. Podobnie poprawnie zrekonstruowano stan faktyczny na podstawie analizy rachunków bankowych skarżącego oraz zeznań świadków.

W ocenie NSA żaden z zarzutów określonych w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń organów, zaakceptowanych przez WSA, a dotyczących braku samodzielności skarżącego jako producenta rolnego. Organy obu instancji w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy i niebudzący wątpliwości mechanizm działania skarżącego, który polegał na utworzeniu kilkudziesięciu spółek ( cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością), w których [...] miał wpływ na działalność spółek jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent. Zasadnicze decyzje dla istnienia i funkcjonowania podmiotów zarządzanych przez stronę tj. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, dysponowanie zbiorami, wydawanie pracownikom poleceń, a nadto udzielane wyjaśnienia w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami ARMiR, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, podejmowane były przez [...] , na którego rachunek była w istocie prowadzona działalność. Także przedmiot działalności założonych przez niego spółek jest niemalże jednakowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że spółki nie zatrudniały własnych pracowników, jak też, co istotne, nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały, zatem we własnym zakresie prac polowych, te bowiem zasadniczo zlecano innej firmie, zarządzanej również przez skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą jako [...] ). Środki finansowe przelewane były na numer rachunku bankowego należący do [...]. Skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji, z której wynikałoby, czemu miałby służyć taki podział gospodarstwa (jego rozdrabnianie), jaki cel gospodarczy mógłby przemawiać za takim podziałem. Ustaleń tych nie zmieniłoby przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z zeznań świadków. Organ odwoławczy w trakcie postępowania wyjaśniającego zgromadził materiał dowodowy, w postaci m.in. zeznań świadków: [...] złożonych w postępowaniach o przyznanie płatności poszczególnym spółkom za lata 2010-2012 na okoliczności świadczące o tworzeniu przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności. Skarżący kasacyjnie nie zaoferował materiału dowodowego, z którego miałoby wynikać potwierdzenie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa czy sposobu optymalizacji kosztów działalności gospodarczej. Zarzuty skarżącego mają wyłącznie charakter polemiczny. Wobec powyższego nie sposób zaprzeczyć tezie, że w istocie, pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, to skarżący samodzielnie zarządzał gospodarstwem i to on faktycznie posiadał, jedynie formalnie przekazane innym podmiotom grunty. Zwłaszcza, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które przeczyłyby tym ustaleniom. Tym samym przyjąć należy, że postawiona przez organy teza, zaakceptowana przez WSA, iż wnioskodawca występując o płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. i jednocześnie tworząc dużą liczbę podmiotów występujących równolegle o przyznanie płatności, co do gruntów wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego działał z zamiarem uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Multiplikowane przez stronę podmioty były ze sobą organizacyjnie i osobowo powiązane. W rezultacie w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby. Spółki nie prowadziły samodzielnie jakiejkolwiek działalności, a osoby formalnie występujące we władzach nie miały realnego wpływu na sposób prowadzenia działalności rolniczej. Całym gospodarstwem rolnym zarządzał samodzielnie [...] i do niego trafiały korzyści uzyskiwane przez poszczególne spółki, w tym nienależnie. Powyższe nie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. W takiej sytuacji beneficjent wnioskujący o unijną pomoc finansową, musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo podziału, sugerującego obchodzenie istniejących ograniczeń w płatności np. ze względu na wielkość powierzchni, dane wsparcie mu się jednak należy. W sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie udzieliła. O ile, bowiem na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjąć należy, że organ zobowiązany jest wykazać, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, to niewątpliwie obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o jej przyznanie. Powyższego zabrakło.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II ppkt 15 i 16 petitum skargi kasacyjnej) określający wymagania, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 196/18 i I GSK 2177/18).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość, co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, gdy wykładnia przepisów prawa wspólnotowego dokonana przez organy administracji nie budziła wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takich wątpliwości nie ma również Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy czym dodać należy, że w skardze do WSA spółka nie składała wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego. Wniosek taki nie pojawił się również na dalszym etapie postępowania przed WSA w Warszawie. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że dostateczna wykładania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, (którego treść jest zbieżna z mającym zastosowanie w tej sprawie art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006) - została dokonana przez TSUE w wyroku C-434/12 (o czym będzie mowa niżej).

Za niepoddające się kontroli instancyjnej uznać należy zarzuty wymienione w pkt II ppkt 19 i 20 pettium skargi kasacyjnej. W pierwszym z nich autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący w roku 2010 objął on w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadził działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym działaniach celem zwiększenia gospodarstwa, a także nie spostrzeżenie okoliczności, iż spełniał on wprost cele systemów wsparcia - a okoliczności realizacji programu rolnośrodowiskowego i kontynuacji realizacji zagrożonych zobowiązań innego podmiotu stanowiła inną niż otrzymywanie dopłat przesłankę działania. W drugim zaś zarzucie (pkt 20), wywodził, że Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń, co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominiecie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy. Przypomnieć zatem należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy, bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli chodzi o art. 134 p.p.s.a. to wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu – § 1 czy też § 2 art. 134 p.p.s.a. – dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. Skarżąca kasacyjnie nie wyjawia, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jaki sposób argument ten przekłada się na całokształt przyjętych w rozprawie ustaleń faktycznych. Czyni ten zarzut nieczytelnym i jako takim niepoddającym się kontroli instancyjnej. Podobnie art. 133 p.p.s.a. zawiera trzy jednostki redakcyjne. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z nich naruszył WSA.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione. Nieskuteczność zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku sądu I instancji.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt I ppkt 1 do 11 petitum skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie uprzednio czyniąc kilka uwag natury ogólnej. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Stosownie do tego przepisu nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi, zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy, więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zmierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53). Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków. Jednakże problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dlatego też przy interpretowaniu powyższego pojęcia posłużyć się należy ocenami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencja). Wyrok ten dotyczy wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz.U. L 277, s.1).

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia przez skarżącego poszczególnych powiązanych z nim podmiotów w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. W ramach istnienia elementu obiektywnego do organu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej nieakceptacji postępowania beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty, w tym skarżącego kasacyjnie, kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – kwalifikowałyby się do znacząco niższej pomocy, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. W tym miejscu wskazać należy, że kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez ten podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych. Taka postawa producenta rolnego nie oznacza jednakże, że ta formalnie ukształtowana przez dany podmiot struktura organizacyjna jego gospodarstwa zostanie zaakceptowana przez organy udzielające wsparcia unijnego na potrzeby tego właśnie wsparcia. Inaczej mówiąc, wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie, tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje a limine z płatności tych wszystkich podmiotów (producentów rolnych działających w formie spółek prawa handlowego czy spółek cywilnych), które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga, że to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej, dopuszczalnej prawem, będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot. Nie można, zatem wykluczyć, iż nawet dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. Jednak o spełnieniu przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego posiadanego przez [...] na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o. i spółki cywilne), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonej powierzchni gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc, jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza. Takie działania skarżącego z uwagi na intencje, miały na celu pobranie dopłat rolnośrodowiskowych ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżący kasacyjnie, nie wykazał innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, rodzinnie powiązanych podmiotów, zarządzanych jednakże przez jedną i tę samą osobę, prowadzącą również własne gospodarstwo rolne. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi, zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się celu, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Chodzi to o: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy, jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego (Oś 1) dotyczy środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez: m.in. kształcenie zawodowe i działania informacyjne, w tym rozpowszechnianie wiedzy naukowej i praktyk innowacyjnych, skierowane do osób działających w sektorze rolnym, żywnościowym i leśnym, podejmowanie działalności przez młodych rolników, wcześniejsze emerytury rolników i robotników rolnych, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów; (Oś 2) to m.in. poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą krajobrazu; (Oś 3) obejmuje, jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, w tym celu zostały przewidziane środki dotyczące m.in. poprawy, jakości życia na obszarach wiejskich, różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw; (Oś 4) LEADER, wskazuje m.in. na wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prawne, zwane "lokalnymi grupami działania".

Z powyższego wynika, zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed jego dalszą degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem modulacji a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych osi.

Naczelny Sąd Administracyjny, zatem zwraca uwagę, że konkretyzacja celów wsparcia następuje w przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Stosownie do art. 39 ust. 1-4 rozporządzenia 1698/2005 wsparcie rolnośrodowiskowe udzielane jest przez państwo członkowskie zgodnie z jego szczególnymi potrzebami, a więc uwzględniającymi np. charakter gruntów, strukturę gospodarstw rolnych jak i realne potrzeby przyznawania tego rodzaju pomocy danej grupie beneficjentów. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują przy tym dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, które bez wątpienia obciąża gospodarstwo rolne, przy czym jego wysokość, już na poziomie unijnym, jest limitowana określoną kwotą do hektara. Wyjaśnienie celów wsparcia nie może ograniczać się, do literalnego odczytania przepisu art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Odkodowanie celów wymaga zarówno analizy preambuły tego rozporządzenia, jak i jego innych norm. Z pkt 62 preambuły wynika, zatem, iż w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFFROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Powyższe należy powiązać z art. 18, który ustanawia procedurę zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale Komisji Europejskiej. Tym samym zauważyć należy, że modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności, jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, iż nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstw, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności.

Podsumowując, przedstawione powyżej okoliczności pozwalają uznać, że deklarowana przez wnoszącego skargę kasacyjną działalność na wskazanych we wniosku gruntach nie miała na celu prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów, a jedynie stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności w nienależnej wysokości. Z uwagi na występujące powiązania osobowe, ekonomiczne i techniczne z pozostałymi podmiotami, podmiot stracił możliwość samodzielnego podejmowania działań gospodarczych. W związku z tym organ prawidłowo wywiódł, że wnioskodawca występując o płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. i jednocześnie tworząc dużą liczbę podmiotów występujących równolegle o przyznanie płatności, co do gruntów wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego działał z zamiarem uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Multiplikowane przez stronę podmioty były ze sobą organizacyjnie i osobowo powiązane, w rezultacie w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby. Spółki nie prowadziły samodzielnie jakiejkolwiek działalności, a osoby formalnie występujące we władzach miały realnego wpływu na sposób prowadzenia działalności rolniczej. Całym gospodarstwem rolnym zarządzał samodzielnie [...] i do niego trafiały korzyści uzyskiwane przez poszczególne spółki, w tym nienależnie. Stworzenie duże liczby podmiotów, które, poza występowaniem o płatności nie prowadzą żadnej innej działalności umożliwiło stronie nienależne uzyskanie środków z budżetu Unii Europejskiej Wskazane wyżej powiązania osobowe i funkcjonalne pomiędzy poszczególnymi podmiotami tworzonymi przez wnioskodawcę wskazują na działanie w celu uzyskania korzyści w postaci dodatkowych płatności. W takiej sytuacji mamy, bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wprowadzone w przepisach prawa unijnego generalne klauzule pozwalają organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Dlatego też organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności był uprawniony/zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – odmówić przyznania tej płatności.

Kończąc powyższe rozważania można dodatkowo wskazać, że TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), odnoszącego się również do zagadnienia sztucznie tworzonych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Tym samym skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).