Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 308/86
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1986-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Geologiczne prawo
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Otwory rozpoznawcze i obserwacyjne, wykonywane w ramach badań geologicznych dla ustalenia zasobów wód podziemnych, nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 230/, lecz są elementami badawczych robót geologicznych, dla których samodzielną podstawę prowadzenia stanowią przepisy prawa geologicznego.

2. Stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu badań geologicznych są właściciele /osoby władające/ tylko tych nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tym projektem, na których przewidziano wykonywanie robót dotyczących projektowanych na tym obszarze prac geologicznych.

TEZY

1. Otwory rozpoznawcze i obserwacyjne, wykonywane w ramach badań geologicznych dla ustalenia zasobów wód podziemnych, nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 230/, lecz są elementami badawczych robót geologicznych, dla których samodzielną podstawę prowadzenia stanowią przepisy prawa geologicznego.

2. Stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu badań geologicznych są właściciele /osoby władające/ tylko tych nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tym projektem, na których przewidziano wykonywanie robót dotyczących projektowanych na tym obszarze prac geologicznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 skargę Adama R., Krystyny T. i Leona K. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 9 stycznia 1986 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu badań hydrogeologicznych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 lipca 1984 nr KDN/013/4961/M/84, wydaną na podstawie par. 9 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 107 Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 września 1963 r. w sprawie zasad sporządzania i trybu zatwierdzania projektów badań geologicznych /M.P. nr 71 poz. 349/ i par. 7 zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia 5 maja 1969 r. w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz trybu zatwierdzania zasobów wód podziemnych /M.P. nr 19 poz. 163/, Prezes Centralnego Urzędu Geologii zatwierdził projekt badań geologicznych, dotyczący ustalenia zasobów wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w kat. "B" w rejonie J. przy ujściu rzeki Ś. do rzeki W.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 1985 r.  I SAB 14/85, wydanym na podstawie art. 216 par. 4 Kpa, uwzględnił skargę Adama R., Krystyny T. i Leona K. i zobowiązał Prezesa Centralnego Urzędu Geologii do wydania decyzji o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 lipca 1984 r., przyjmując, że właścicielom nieruchomości położonych na terenie objętym projektem badań geologicznych przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia takiego projektu.

W wykonaniu wyroku Prezes Centralnego Urzędu Geologii postanowieniem z dnia 4 listopada 1985 nr GP/BG-3/1324/85, wydanym na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, na wniosek Adama R., Krystyny T. i Leona K. wznowił postępowanie w sprawie. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych, który przejął kompetencje Centralnego Urzędu Geologii na mocy ustawy z dnia 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej /Dz.U. nr 50 poz. 262/ decyzją z dnia 9 stycznia 1986 nr GP/BG 3/1324/86, wydaną na podstawie art. 151 par. 2 Kpa, stwierdził, że decyzja Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia 5 lipca 1984 nr KDH/013/4961/M/84 została wydana z naruszeniem art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, jednakże decyzji tej nie uchylił ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 146 par. 2 Kpa, gdyż w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że przed przedłożeniem projektu badań w Centralnym Urzędzie Geologii inwestor /Urząd Miejski w J./ uzyskał pozytywną opinię Wydziału Gospodarki Wodnej Urzędu Miasta w W. oraz Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego co do lokalizacji zamierzonej inwestycji wodociągowej. Wytypowany teren jest jedynym w rejonie J. nadającym się do budowy ujęcia dla potrzeb komunalnych tego miasta, gdyż jest położony poza zabudową miejską i są warunki do utworzenia odpowiednich stref ochrony ilościowej i jakościowej zasobów wód podziemnych.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Adam R., Krystyna T. i Leon K., zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana bez rozpatrzenia ich wniosków i zarzutów w stosunku do decyzji Prezesa CUG z dnia 5 lipca 1984 r., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z pominięciem procedury budowlanej odnośnie do otworów studziennych, które - ich zdaniem - są obiektami budowlanymi. Decyzja ta została wydana po utracie aktualności informacji o terenie bez zbadania, czy planowane przedsięwzięcie geologiczne nie naruszy zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych w rezerwacie rzeki Ś., zawartego w zarządzeniu Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 16 stycznia 1978 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody /M.P. nr 4 poz. 20/, a ponadto - na podstawie opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego, która ustanawia nie przewidzianą prawem "strefę wzmożonego nadzoru". Zarzucili także, że we wznowionym postępowaniu nie zbadano, czy brały udział w nim wszystkie zainteresowane strony oraz że zaskarżona decyzja gołosłownie stwierdza, że wytypowany teren jest jedynym odpowiednim w rejonie miasta J. i leży poza strefą zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych wniósł o jej oddalenie, podając, że opinia Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz informacja o terenie nie mają bezpośredniego znaczenia dla organu zatwierdzającego projekt badań geologicznych. Przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania w tym postępowaniu, natomiast kwestie związane z eksploatacją wód, których zasoby zostaną udokumentowane w wyniku przeprowadzonych badań, nie należą do postępowania o zatwierdzenie projektu badań hydrogeologicznych. Teren wytypowany do badań geologicznych jest optymalny ze względu na warunki hydrogeologiczne, sanitarne i urbanistyczne, a obszar projektowanych badań - w odróżnieniu od reszty miasta - ma minimalną zabudowę, w większości jest pokryty karłowatym lasem i nie użytkowanymi łąkami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza dotyczy zatwierdzenia projektu badań geologicznych, mających na celu ustalenie zasobów wód podziemnych dla ewentualnej budowy ujęcia wody dla potrzeb miasta J. Mają tu zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 listopada 1960 r. o prawie geologicznym /Dz.U. nr 22 poz. 303 ze zm./ i aktów wykonawczych do tej ustawy, a zwłaszcza zarządzenia nr 107 Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 września 1963 r. w sprawie zasad sporządzania i trybu zatwierdzania projektów badań geologicznych /M.P. nr 71 poz. 249/, uchwały nr 64 Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1969 r. w sprawie ustalania zasobów podziemnych przy podejmowaniu działalności inwestycyjnej związanej z eksploatacją tych wód /M.P. nr 15 poz. 112/ oraz zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia 5 maja 1969 r. w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz trybu zatwierdzania zasobów wód podziemnych /M.P. nr 19 poz. 163/.

Z przepisów ustawy o prawie geologicznym wynika, że prace geologiczne obejmują planowanie i prowadzenie badań geologicznych połączonych z robotami w terenie, do których w szczególności należy wykonywanie robót górniczych i wierceń studziennych, sporządzanie dokumentacji geologicznych i bilansu zasobów złóż kopalin oraz określenie zasobów wód podziemnych. Według przepisów wyżej podanej uchwały nr 64 Rady Ministrów ustalanie zasobów wód podziemnych obejmuje rozpoznanie budowy geologicznej i warunków hydrogeologicznych na pewnym obszarze, stwierdzenie występowania wody w poziomie wodonośnym, jakości wody podziemnej i jej zasobów eksploatacyjnych oraz technicznych możliwości eksploatacji.

Wyniki powyższych prac geologicznych stanowią podstawę opracowania dokumentacji geologicznej, zawierającej ustalenie zasobów wód podziemnych na danym obszarze, ich przydatności dla celu, ze względu na który prowadzono badanie oraz wpływu ich eksploatacji na środowisko. Taka dokumentacja geologiczna po zatwierdzeniu stanowi ważny element operatu wodnoprawnego /zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny - M.P. nr 6 poz. 32/, który stosownie do art. 31 i 53 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ jest podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych i na wykonanie służących do tego urządzeń.

Prace geologiczne zatem, związane z ustalaniem zasobów wód podziemnych, są integralną częścią działalności geologicznej w tym zakresie, której wyniki dopiero są podstawą do decydowania o podejmowaniu działalności inwestycyjnej związanej z eksploatacją tych wód i jej wpływu na zmiany stosunków wodnych, w tym także ustanowienia stref ochronnych i ich zagospodarowania. Ponadto, jak to już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 1985 r. I SAB 14/85, przepisy cytowanego zarządzenia nr 107 Prezesa Rady Ministrów stanowią, że podstawą prowadzenia badań geologicznych połączonych z wykonywaniem wierceń lub innych robót górniczych albo pomiarów geofizycznych jest zatwierdzony projekt badań geologicznych, który określa zadanie geologiczne, geologiczną koncepcję jego rozwiązania, zakres prac niezbędnych do wykonania zadania oraz ich orientacyjny koszt, a także rodzaj dokumentacji geologicznej, w jakiej powinno być przedstawione rozwiązanie zadania.

Wynika z tego, że wiercenia studzienne wykonywane w ramach badań geologicznych dla ustalenia zasobów wód podziemnych - otwory rozpoznawcze i obserwacyjne - nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i prawa wodnego, lecz są elementami badawczych robót geologicznych, dla których samodzielną podstawę stanowią przepisy prawa geologicznego. Jeżeli prace geologiczne obejmują roboty górnicze lub wiercenia studzienne, nadzór nad tymi robotami sprawują urzędy górnicze na podstawie przepisów prawa górniczego i o urzędach górniczych lub organy do spraw geologii urzędów wojewódzkich, w zależności od głębokości wyrobiska - wierceń /art. 2 ustawy o prawie geologicznym/.

Z powyższych względów zarzuty skarżących, że decyzja Prezesa CUG z dnia 5 lipca 1984 r. i zaskarżona decyzja Ministra zostały wydane z pominięciem przepisów "procedury budowlanej", w tym - po utracie aktualności informacji o terenie, oraz z naruszeniem przepisów o zakazie zmiany stosunków wodnych i o ustanawianiu stref ochronnych, są niezasadne w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu badań hydrogeologicznych.

Projekt badań geologicznych w rozpatrywanej sprawie odpowiada warunkom zawartym w par. 2 ust. 1 cytowanego zarządzenia nr 107 Prezesa Rady Ministrów, zawiera bowiem określenie zadania geologicznego, koncepcję jego rozwiązania, zakres prac niezbędnych do wykonania tego zadania, orientacyjny kosztorys oraz wskazuje rodzaj dokumentacji, jaką należy sporządzić po wykonaniu prac badawczych. Wbrew zarzutom skarżących ustalenia te są także wyczerpujące dla oceny zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie art. 7 Kpa, z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli co do wyboru rejonu dla przeprowadzenia tych badań. Z zebranych dokumentów wynika, że wybrany rejon miasta J. jest zalesiony drzewostanem o bardzo niskiej klasie i małej przydatności gospodarczej, nie rokującej poprawy. Grunty nie zalesione kl. V i VI są w zasadzie piaszczystymi nieużytkami porośniętymi trawą o niskim potencjale produkcyjnym. Nieliczna zabudowa jest rozproszona.

Organy orzekające w sprawie zatwierdzenia spornego projektu badań hydrogeologicznych miały prawo uznać ten teren za optymalny do przeprowadzenia tych badań nie tylko ze względu na warunki hydrogeologiczne, lecz także sanitarne i urbanistyczne oraz ze względu na obecny i perspektywiczny stan jego zagospodarowania, co równocześnie dawało podstawę do uznania realności ewentualnego zlokalizowania na tym obszarze urządzeń wodnych dla potrzeb miasta po stosownej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle takiego stanu rzeczy zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia zasady, że interes obywatela powinien zostać uwzględniony, jeżeli nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.

Odnośnie do zarzutu skarżących, że we wznowionym postępowaniu nie brały udziału wszystkie zainteresowane strony, to należy przypomnieć, że wznowienie postępowania nastąpiło wyłącznie na wniosek skarżących. Brali oni udział we wznowionym postępowaniu i byli powiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, w której wzięli osobisty udział, a zatem ich interesy w tym postępowaniu nie zostały naruszone.

Jeżeli zaś chodzi o właścicieli /osoby władające/ innych nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym projektem badań geologicznych, to z akt sprawy wynika, że we wznowionym postępowaniu uczestniczyło oprócz skarżących jeszcze sześć osób władających nieruchomościami, na których projekt badań geologicznych przewidywał wykonanie konkretnych robót geologicznych. Objęcie określonego obszaru projektem badań geologicznych nie oznacza samo przez się, że na wszystkich nieruchomościach położonych w granicach tego obszaru będą wykonywane prace geologiczne. Postępowanie więc o zatwierdzenie projektu badań geologicznych może dotyczyć prawnych interesów właścicieli tylko tych nieruchomości, na których przewidziane jest wykonywanie robót związanych z projektowanymi pracami badawczymi. Wobec tego stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu badań geologicznych mogą być właściciele /osoby władające/ tylko tych nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tym projektem, na których przewidziano wykonywanie robót dotyczących projektowanych na tym obszarze prac geologicznych, jak budowa dróg dojazdowych, wiercenia itp.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.