Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1293/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. sprawy ze skargi Super Marketu "R" na uchwałę Rady Miejskiej w M.P. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M.P. I. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, II. zasądza od Miasta M.P. na rzecz skarżącego kwotę 4160 zł. (cztery tysiące sto sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1293/06

UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 1999 r., Nr [...] przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego miasto M., a także planów, obejmujących 6 okolicznych wsi. Projekt planu dotyczącego M. został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 grudnia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2002 r.

Rada Miejska w M. podjęła [...] grudnia 2002 r. uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów i protestów nieuwzględnionych w w/w projekcie. W związku z nieprzyjęciem przez Radę Miejską w M. uchwał w sprawie odrzucenia niektórych zarzutów i protestów ponowiono procedurę w zakresie wymaganych opinii i uzgodnień, a następnie Burmistrz M. w drodze komunikatów prasowych ogłosił o terminie sesji Rady Miejskiej, dotyczącej ponownego rozpatrzenia zarzutów i protestów. Termin sesji wyznaczono na 31 sierpnia 2004 r., a następnie na 17 listopada 2004 r. W dniu [...] listopada 2004 r. Rada Miejska w M. podjęła w kolejne uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów i protestów.

Jak wynika z akt sprawy, równolegle zadecydowano o zmianie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego miasto M., działek nr "1", "2", "3", "4", "5", z symbolu "UCI" (tereny usług komercyjnych o znaczeniu ogólnomiejskim i ponadlokalnym) na tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego o symbolu "MN", projekt tych zmian został wyłożony do publicznego wglądu od 26 sierpnia 2004 r., do 17 września 2004 r. Informację na ten temat Burmistrz Miasta przedstawił w drodze komunikatów prasowych. W aktach znajduje się pismo z dnia 14 września 2004 r. zatytułowane "notatka służbowa" podpisane przez S.R., A.R., M.C. – sekretarza gminnego, J.M. i K.K. – pracowników Urzędu Miejskiego w M., z którego treści wynika, że termin wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego miasto M. w zakresie działek nr "1", "2", "3", "4", "5" ustalono do dnia 8 października 2004 r.

W dniu 21 października 2004 r. zarzut do powyższego projektu złożył Supermarket "R". Spółka Jawna z siedzibą w N., właściciel działki nr "1" położonej w M. przy ul. O. (zwany dalej Spółką).

W uzasadnieniu zarzutu wskazano, że wyłożony w dniach od 27 grudnia 2001r. do dnia 31 stycznia 2002 r. projekt planu obejmujący całą miejscowość przewidywał przeznaczenie działki pod usługi komercyjne "UCI". Wówczas jeszcze Spółka nie była właścicielem terenu, a poprzedni właściciele terenu nie złożyli zarzutów ani protestów do ustaleń planu, bowiem przeznaczenie na cele usług komercyjnych było zgodne z ich oczekiwaniami. Z uwagi na zakończony etap wyłożenia projektu planu działka została przez Spółkę zakupiona w celu prowadzenia tam usług komercyjnych, w tym handlu. W wypadku gdyby do uchwalenia planu miejscowego nie doszło, jako teren bez planu miejscowego również mógłby zostać zainwestowany zgodnie z życzeniem Spółki usługami komercyjnymi, bowiem sąsiedni teren posiada również taką funkcję a wskaźniki zabudowy dla działki sąsiedniej odpowiadają zamierzeniom Spółki.

Podniesiono w uzasadnieniu, że Spółka w zakresie swojej działalności nie ma budowy mieszkań. W wypadku zmiany przeznaczenia terenu na zabudowę mieszkaniową niezbędne byłoby zaoferowanie przez gminę działki zamiennej, równie atrakcyjnie położonej z możliwością realizacji podobnego obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej do 1000 m². Wskazano także, że teren ten nie nadaje się do realizacji budynków mieszkalnych z lokalami do sprzedaży lub wynajęcia, ponieważ posiada bardzo nieatrakcyjne dla celów mieszkaniowych położenie i niską wartość otoczenia. Jednocześnie te wady sąsiedztwa dla lokalizacji terenów mieszkaniowych są zaletą dla przeznaczenia na cele usług oraz handlu. Przeznaczenie terenu na cele mieszkaniowe związane było w przeszłości z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym, lecz z chwilą jego rozebrania dalsze utrzymywanie takiego stanu jest postępowaniem nieekonomicznym. Przekwalifikowanie działki na cele mieszkaniowe, które całkowicie abstrahuje od walorów ekonomicznych przestrzeni oznacza nadużycie władztwa planistycznego.

Podniesiono, że Gmina samodzielnie gospodarując przestrzenią nie może czynić tego dowolnie. Przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ponadto przekwalifikowanie tylko jednej działki na cele mieszkaniowe na całym obszarze usług komercyjnych jest przejawem nierównego traktowania podmiotów przez gminę. Podniesiono, że rada gminy rażąco narusza procedurę byleby tylko nie dopuścić inwestorów z zewnątrz.

Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zarzut został szczegółowo zbadany w oparciu o wyliczony tu materiał dowodowy. Na podstawie jego analizy ustalono, że Gmina M. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy, z podziałem na plany dla poszczególnych miejscowości gminy. Sporządzony projekt planu dla M. był zbadany pod kątem spójności z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Został też zaopiniowany i uzgodniony przez właściwe organy, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wszystkie wniesione zarzuty i protesty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miejski w M. Zarzuty nieuwzględnione w całości lub części Zarząd Miejski przekazał do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia Radzie Miejskiej.

W związku z niepodjęciem przez Radę Miejską na sesji w dniu 28 sierpnia 2002 r. szeregu uchwał w sprawie zarzutów i protestów, Burmistrz M. uwzględniając wyniki głosowania na tej sesji oraz uwagi i argumenty zgłoszone przez radnych w trakcie dyskusji nad projektami uchwał, zlecił dokonanie stosownych korekt w projektach planów i skierował je do ponownego zaopiniowania i uzgodnienia przez Wojewodę i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Na kolejnych sesjach zwołanych dla rozstrzygnięcia zarzutów i protestów w dniach 31 sierpnia 2004 r. i 17 listopada 2004 r., Rada Miejska postanowiła przesunąć termin podjęcia uchwał. Na wyżej wymienionych sesjach nie był rozpatrywany zarzut złożony przez Spółkę z N., gdyż zarzut tego podmiotu został wniesiony w okresie późniejszym niż pozostałe zarzuty i protesty.

W związku z decyzją podjętą przez Radę Miejską, dotyczącą zmiany przeznaczenia dla terenu obejmującego działki nr "1", "2", "3", "4" i "5", z terenu usług komercyjnych o zasięgu ogólnomiejskim i ponadlokalnym (UCI) na tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN), co oznacza przywrócenie przeznaczenia dla tych działek wg miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., Burmistrz M. podjął wymagane działania związane z przeprowadzeniem takiej zmiany. Projekt planu w zakresie terenowym obejmującym w/w działki, skorygowany w zakresie zmiany przeznaczenia z usług komercyjnych na mieszkalnictwo jednorodzinne został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 26 sierpnia 2004r. do dnia 11 września 2004 r., o czym Burmistrz powiadomił poprzez stosowne ogłoszenia, komunikaty i zawiadomienia. Na wniosek Spółki wyłożenie skorygowanego projektu zostało przedłużone do dnia 8 października 2004 r., zgodnie z notatką służbową z dnia 14 września 2004 r. W ustawowym terminie Spółka złożyła zarzut do przedmiotowego projektu.

Podniesiono, że Rada Miejska odrzucając zarzut Spółki dokładnie rozważyła przesłanki przemawiające zarówno za uwzględnieniem, jak i za odrzuceniem zarzutu. Stwierdziła ona, że skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. istnieje obowiązek uwzględniania szeregu różnorodnych kryteriów, w tym: wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności - to ze względu na fakt, że w wielu przypadkach wymogi te mogą być wzajemnie wykluczające się, musi zaistnieć problem uznaniowości rozstrzygnięcia. Rada Miejska przy rozpatrywaniu zarzutu Spółki musiała rozstrzygnąć pomiędzy interesem indywidualnym właściciela a własną oceną stanu faktycznego i prawnego wyrażającą się w tym, że bardziej prawidłowe, zdaniem Rady, dla ładu przestrzennego i struktury przestrzennej miasta będzie pozostawienie terenu obejmującego działkę "1" w przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to więc decyzja podjęta w oparciu o "władztwo planistyczne gminy".

Wskazano, że realizację instytucji władztwa planistycznego ustawy powierzyły radzie gminy, która: zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminny uchwala miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - zasadnym jest więc, że na etapie rozpatrywania zarzutów i protestów, rada rozstrzygając w zasadzie sprawy indywidualne, w istocie orzeka również i o treści projektu planu miejscowego. Z przepisów ustawy wynika też, że do zadań własnych gminy należą sprawy ładu przestrzennego. Zadanie to jest realizowane głównie poprzez sporządzenie planu, zatem już na tym etapie planistycznym sprawa ładu przestrzennego ma zastosowanie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia zarzutu.

Rozstrzygając zarzut Rada kierowała się poprzednim przeznaczeniem terenu, uznając, że takie właśnie przeznaczenie pod mieszkalnictwo jednorodzinne winien mieć teren obejmujący działkę nr "1" oraz pozostałe działki objęte zmianą przeznaczenia z usług komercyjnych na tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego z uwagi na wymogi ładu przestrzennego oraz bardzo dobre skomunikowanie i uzbrojenie terenu. Rada z należytą starannością rozpoznała i zważyła okoliczności taktyczne oraz przepisy prawa wiążące się ze stwierdzonym stanem faktycznym. Rada uznała, że pozostawienie poprzedniego przeznaczenia terenu pod mieszkalnictwo jednorodzinne winno mieć pierwszeństwo przed uprawnieniami wynikającymi z prawa własności nieruchomości, jako korzystniejsze dla kształtowania ładu przestrzennego w mieście. Zakres uznaniowości rozstrzygnięcia, które wynika z ustawowego umocowania władztwa planistycznego gminy, został zminimalizowany.

Spółka Super Market "R" złożyła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały względnie o jej uchylenie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- nieważność wynikającą z naruszenia dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 w zw. z art. 25 tej ustawy, polegającego na opracowaniu nowego projektu planu dla części miasta M. przy zastosowaniu procedury przewidzianej dla wprowadzania zmian w poprzednim projekcie planu miejscowego,

- naruszenie art. 17 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez opracowanie nowego planu miejscowego według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, choć nowy plan wyłożono do publicznego wglądu w dniu 26 sierpnia 2004 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyduje o tym, iż zaskarżoną uchwałę podjęto bez podstawy prawnej,

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące usankcjonowaniem wprowadzenia do projektu planu miejscowego zmian naruszających ład przestrzenny i walory ekonomiczne.

W uzasadnieniu podniesiono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy i Miasta M. sporządzony został w roku 2001. Rada Miejska w M. na sesji w dniu 28 sierpnia 2002 r. zdecydowała wprowadzić w tym projekcie zmiany. W odniesieniu do obszaru miasta M. zmierzały one do ograniczenia możliwości lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W efekcie tych zmian, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, do projektu planu wprowadzono poprawki, które wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 26 sierpnia 2004 r. do dnia 8 października 2004 r. Do tego projektu skarżący wniósł zarzut, który zaskarżoną uchwałą odrzucono.

Podniesiono, że skarżący jest w posiadaniu egzemplarza opisanych zmian planu, wyłożonych do publicznego wglądu. Różnią się one w kilku punktach od projektu z roku 2001. Najważniejszą jednak różnicą jest to, że projekt z 2001 r. zwany jest "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M." i obejmuje obszar miasta M. oraz miejscowości B., G., J., K., W. i Z.. Tymczasem dokument z lutego 2003 r., nazywany "zmianą" wskazanego projektu nosi tytuł "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta M.", a z treści jego § 1 wynika, że dotyczy on obszaru o powierzchni 2092 ha, położonego w granicach miasta. Oznacza to, iż dokument, który powstał przy zastosowaniu procedury zmiany projektu jest w swej istocie nowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien był więc zostać przygotowany według procedury uchwalania takowego, w szczególności na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. o przystąpieniu do jego sporządzania.

Pomimo tego, organy Gminy M. prowadziły postępowanie w sprawie projektu planu miejscowego tak, jakby chodziło tylko o dokonanie zmiany projektu, a zatem w trybie art. 25 ustawy. Dowodem tego jest notatka służbowa w sprawie przedłużenia terminu wyłożenia projektu z lutego 2003 r. Dokument ten, spisany dnia 14 września 2004 r. wyraźnie stwierdza, że w siedzibie Gminy wyłożono cyt. "zmianę przeznaczenia" określonych działek w projekcie miejscowego planu obejmującego miasto M. Jednocześnie wskazano, że wyłożony projekt jest zmianą projektu z 2001r., którego uwierzytelnioną kopię otrzymał skarżący w dniu 7 października 2004r. Wskutek tego naruszenia pominięto cały szereg czynności opisanych w art. 18 wskazanej ustawy, jakie należy wykonać sporządzając nowy projekt planu. Ta wada skutkuje nieważnością całej procedury uchwalania planu według projektu z lutego 2003 r. Nie jest to zmienianie projektu istniejącego, lecz tworzenie nowego. Nieważna jest również zaskarżona uchwała, gdyż podjęta została z naruszeniem powołanego art. 18 ustawy. Skoro bowiem nie wykonano wstępnych czynności związanych z przygotowaniem planu miejscowego, opisanych w art. 18 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy, nie ma podstawy prawnej do rozpatrywania zarzutów do projektu.

Wskazano także, że skoro decyzję o zmianie projektu czy też przygotowaniu nowego podjęto w dniu 28 sierpnia 2002r., lecz projekt wyłożono do publicznego wglądu we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okresie, do prac nad nim nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W momencie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obowiązywała już wszak od ponad roku ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, według art. 85 tego aktu, ustawa z 1994r. nie może być podstawą prawną żadnych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Postępowanie winno toczyć się według przepisów nowej ustawy. Zaskarżona uchwała podjęta jest na podstawie nie obowiązujących już przepisów, co przesądza o jej nieważności według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podniesiono także, że według przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne organów administracji publicznej (w tym i Gminy) powinno być wykonywane z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego i walorów ekonomiczne terenu, oraz prawa własności. Podobne uregulowania zawiera także obecnie obowiązujący przepis art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tym na gruncie nowych przepisów większy nacisk należy położyć na postulat uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Te czynniki poprzednia ustawa ujmowała bowiem w jednym punkcie przepisu art. 1 ust. 2, obecnie są to dwa odrębne punkty, co świadczy o zamiarze ustawodawcy podniesienia ich rangi.

Skarżący wskazuje, że działki objęte nowym planem miejscowym (czy jak to określono w zaskarżonej uchwale "zmianą"), w tym i nr "1", położone są w obszarze M. zabudowanym obiektami służącymi wyłącznie prowadzeniu działalności gospodarczej i nie nadającymi się do zamieszkania. W postanowieniach przyjętego przez Radę Miejską w M. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., centrum miasta obejmujące m. in. wskazany obszar zostało przeznaczone na stworzenie "atrakcyjnego ośrodka obsługi o znaczeniu lokalnym i częściowo ponadlokalnym" (cyt. za ww. studium, str. 7). W omawianym obszarze nie sposób sensownie lokalizować zabudowy mieszkalnej. Takowej nie ma bowiem w bliskim sąsiedztwie, nadto istniejąca w obszarze infrastruktura magazynowo transportowa czyniłyby zamieszkanie tam wysoce uciążliwym. Sąsiedztwo działki stanowią tereny przeznaczone pod usługi i zabudowane budynkami gospodarczymi dość uciążliwymi dla ewentualnych mieszkańców. Wskazano, że nie bez kozery w projekcie z 2001 r. przewidziano, że przedmiotowa działka przeznaczona będzie na usługi komercyjne o znaczeniu ogólnomiejskim i ponadlokalnym (symbol UCI), zgodnie z postanowieniami studium. Zaskarżona uchwała sankcjonuje ten niezgodny z przepisami prawa stan, a zatem również narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że do sporządzania miejscowych planów przystąpiono na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 1999 r.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r. (II SA/Kr 566/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił w/w skargę.

W uzasadnieniu tego wyroku napisano, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U .z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Fakt późniejszego dopuszczalnego prawnie powtarzania określonych etapów procedury planistycznej nie daje podstaw do stosowania na tych etapach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w stosunku do pozostałej części procedury planistycznej przepisów ustawy z dnia o zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości składania zarzutów do projektu planu, a zatem przyjęcie, że w sprawie miały zastosowanie w tym zakresie przepisy tej ustawy wykluczałoby dopuszczalność skutecznego składania w tej sprawie zarzutu do projektu planu.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi w art. 24 ust. 2, że zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. Termin ten nie podlega żadnym modyfikacjom, a w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Termin do złożenia zarzutu kończy się z upływem 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W przedmiotowej sprawie projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miasto M. w zakresie działek nr "1", "2", "3", "4", "5" został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 sierpnia 2004 r., do dnia 17 września 2004 r. Informację na ten temat Burmistrz Miasta M. przedstawił w drodze komunikatów prasowych. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu od dnia 26 sierpnia 2004 r., do dnia 17 września 2004 r. doręczono również Super Market "R". Spółce Jawną z siedzibą w N. przy ul. M.

Oznacza to, że termin do złożenia zarzutu minął z dniem 1 października 2004r. Okoliczność, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 14 września 2004r. zatytułowane "notatka służbowa", z którego treści wynika, że termin wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działek nr "1", "2", "3", "4", "5" ustalono do dnia 8 października 2004 r. nie skutkuje w żaden sposób w zakresie zmiany terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Tryb ogłaszania o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu reguluje art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ogłoszenie w trybie sporządzenia notatki służbowej z pominięciem wskazanego trybu nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

W dniu 3 czerwca 2006 r. Spółka Super Market R. skierowała w stosunku do powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 134 ust. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie ustalenia przyczyn i skutków błędnego przedłużenia przez organ okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu,

- oraz art. 133 ust. 1 tejże ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2006 r. (II OSK 1037/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny napisał, że nie można zaakceptować zaskarżonego wyroku z uwagi na przesłanki, jakie zadecydowały o takim rozstrzygnięciu. Wadliwe działanie organu, naruszające przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obciąża organ, który tak działa, a nie stronę, która postępowała zgodnie z pouczeniem organu. Tym bardziej, że owa "notatka służbowa" z dnia 14 września 2004 r. została również podpisana przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej działającego z upoważnienia Burmistrza, o czym świadczy pieczątka, jakiej użył, a więc organu upoważnionego do określania terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Przedłużenie takiego terminu jest oczywiście możliwe, jednak musi to się odbywać w odpowiedniej formie z uwzględnieniem wymogów z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Poza tym Sąd Wojewódzki nie zauważył, że Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r. odrzuciła zarzut, jednak z przyczyn merytorycznych, a nie z powodu uchybienia terminu do wniesienia zarzutu, co oczywiście nie usprawiedliwia takich działań, chociaż faktycznie je sankcjonuje. Sąd I instancji miał obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżanej uchwały zgodnie z wytycznymi w oparciu o akta sprawy, czego nie uczynił.

W aktach przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 sierpnia 2002 r., brak też dowodów na to, że zawiadomienie o sesji Rady Miejskiej w M. wyznaczonej na dzień 30 grudnia 2002 r. zostało ogłoszone w prasie. Poza tym przyjęta przez Sąd koncepcja rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwoliła na skontrolowanie prawidłowości całej procedury planistycznej. Wątpliwości musi budzić zakres przedmiotowy uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 października 1999 r. w zestawieniu z uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r., tym bardziej że organy Gminy w swojej korespondencji raz mówią o projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., innym razem o planach zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości wchodzących w skład Gminy. Przedstawiane dokumenty w tym zakresie są również niekompletne, gdyż w oparciu o nie, nie można dać jednoznacznej odpowiedzi, czy w podanych terminach był wyłożony do publicznego wg jeden projekt planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., czy też kilka oddzielnych projektów odnoszących się do poszczególnych miejscowości wchodzących w skład tej Gminy. Wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne, gdyż w zależności od tego należy przesądzić o tym, czy do zmiany projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w terminie od 26 sierpnia 2004 r. do 17 września 2004 r., powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie wiadomo na jakiej podstawie na sesjach Rady Miejskiej w dniach 31 sierpnia 2004r. 17 listopada 2004r. i 23 lutego 2005r., zgodnie z treścią zawiadomień i obwieszczeń o terminie sesji, rozpatrywano ponownie nieuwzględnione protesty i zarzuty złożone do projektu planu. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mówi o jednokrotnym, a nie dwukrotnym rozpatrywaniu przez radę gminy nieuwzględnionych protestów i zarzutów, od czego służy skarga do sądu administracyjnego. Nie wiadomo też, dlaczego w zawiadomieniu z dnia 4 sierpnia 2004 r. informującym o wyłożeniu do publicznego wglądu, zmienionego projektu planu, w terminie od 26 sierpnia — 17 września 2004r., powołano się na przepis art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, która wówczas już nie obowiązywała. Skoro po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, rozpatrzeniu protestów i zarzutów, nagle się zmienia przeznaczenie w projekcie planu kilku działek, w tym działki skarżących nr "1", musi to budzić wątpliwości. Wytłumaczeniem tego faktu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały względami ładu przestrzennego strukturą przestrzenną miasta, nie może być uznane za wystarczające skoro to jest jedyny fragment uzasadnienia faktycznego uchwały z dnia 23 lutego 2005r. gdyż w pozostałej części uzasadnienie to skupia się na tzw. władztwie planistycznym gminy, przesadnie i nadmiernie eksponowanym.

Rozpatrując ponownie skargę Wojewódzki Sąd zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie przynosi to ten skutek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek uznać, że zarzut wniesiony w dniu 21 października 2004 r. przez skarżących, został skierowany z zachowaniem terminu pomimo, że termin ten wynikał jedynie z notatki służbowej, o jakiej mowa wyżej. Kwestia ta należy do "wykładni prawa", gdyż Naczelny Sąd Administracyjny poddał tu interpretacji przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące terminów wykładania projektów planów do publicznego wglądu.

Pozostałe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu jego wyroku z dnia 24 października 2006 r., dotyczą stanu faktycznego i wątpliwości, jakie niesie ze sobą lektura akt sprawy i zgodnie z cyt. wyżej art. 190 p.p.s.a. nie są wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który winien rozpatrzyć sprawę od początku.

Przystępując do jej analizy należy stwierdzić, że proces planistyczny – toczący się w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym - składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły środki obrony przed regulacjami planu, które godziły w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. Na etapie, w którym doszło do wydania zaskarżonej uchwały, obowiązkiem organów Miasta M. była analiza przedstawionego zarzutu i - w przypadku jego odrzucenia - udzielenie odpowiedzi zawierającej faktyczne i prawne uzasadnienie. Należy podkreślić, że w tej fazie procedury nie dochodziło jeszcze do oceny samego planu, a tylko do oceny jego projektu. Także więc odpowiedź udzielona na zarzut nie wywoływała skutków prawnych w obrębie samego planu. Zawierała ona jedynie stanowisko organów planistycznych, które powinno zostać uzasadnione.

Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów w zakresie sprawy, w jakiej zostały one podjęte. Dlatego też, badając uchwałę o odrzuceniu zarzutów wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie może on kontrolować poglądów organów planistycznych, a tym bardziej nie może poddawać analizie samego projektu planu. Na decyzję sądu nie mogą mieć również wpływu te uchybienia procesu planistycznego, które nie wiążą się z odrzuceniem zarzutów, a dotyczą przygotowania samego planu. Będą one mogły być kwestionowane w ewentualnej skardze na uchwałę przyjmująca plan. Sąd na tym etapie nie kontroluje całego procesu planistycznego, a tylko to, co może wpłynąć na orzeczenie dotyczące uchwały odrzucającej zarzut.

Z powyższego względu na decyzję Sądu nie miał wpływu zarzut skargi, dotyczący wprowadzenia do projektu planu zmian, naruszających zdaniem skarżących ład przestrzenny i walory ekonomiczne. Na ocenę uchwały o odrzuceniu zarzutu nie mógł wpłynąć także zarzut, że opracowano nowy plan, bez nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i niezgodnie z uchwałą wcześniejszą z dnia 27 października 1999 r. Analiza całych akt sprawy wykazuje, że mamy do czynienia ze zmianą tego samego projektu, ale nie z nowym projektem planu. Nota bene, gdyby był to nowy projekt, musiałby on być realizowany zgodnie z nową ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w ogóle zrezygnowała z instytucji zarzutów wnoszonych do projektu planu. W tej sytuacji oczywiste uchybienie, polegające na niejasnym i nieformalnym przygotowaniu zmiany projektu (jak wynika z oświadczenia skarżących, uchwała z dnia 28 sierpnia 2002 r., której tekstu brakuje w aktach w ogóle formalnie nie zapadła) też nie rzutuje na kwestię zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd bada natomiast jej uzasadnienie, prawdziwość zawartych w nim stwierdzeń i jego kompletność. Trzeba bowiem zauważyć, że zarzut do projektu planu był indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji, a powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Z tego punktu widzenia uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w M. jest niewystarczające. W tej jego części, która powinna mieć charakter uzasadnienia "faktycznego" umieszczono bardzo ogólny, choć obszerny wywód o władztwie planistycznym gminy i o wynikającej z niego "uznaniowości" w ocenie wnoszonych zarzutów. Wywód ten idzie za daleko. Władztwo planistyczne nie jest nieograniczone a uznanie administracyjne (jeśli w ogóle można tu o nim mówić – uznanie bowiem łączy się zazwyczaj z wydawaniem aktów administracyjnych indywidualnych) nie może się przekształcać w dowolność lub w zbyt wielką swobodę. Właśnie m. in/. uzasadnienie aktu służy temu, żeby wytłumaczyć się z rozstrzygnięcia uznaniowego. Rada Gminy w M. uczyniła właśnie odwrotnie, pisząc w uzasadnieniu właśnie o uznaniu.

Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie jest wystarczające także dlatego, że nie wyjaśnia ono szczegółowo sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się działka skarżących w chwili przygotowania projektu planu, a także, w jakiej będzie się znajdować po jego wprowadzeniu w życie. Rada Gminy nie podaje tu żadnych konkretów, a tylko wskazuje materiały, na jakich się oparto, wydając rozstrzygnięcie. Nie można się dowiedzieć, jak przebiegał proces myślowy jego twórców, którzy rozstrzygali sprawę w oparciu o te materiały. Uzasadnienie nie tłumaczy również, czy mamy do czynienia cały czas z projektem tego samego planu (wobec używania w różnych dokumentach różnych nazw można się tego tylko domyślać), dlaczego nagle zmieniono projekt i w jakiej kolejności różne fragmenty planu były przedkładane do publicznego wglądu i według jakich kryteriów grupowano wniesione protesty i zarzuty. Nie wynika z niego, dlaczego dla skarżących zaproponowano dodatkowy termin wyłożenia i dlaczego przyjęto zarzut, wniesiony w oparciu o cyt. wyżej "notatkę służbową", a także czy w tym dodatkowym terminie wpłynęły jakieś inne protesty lub zarzuty. Uzasadnienie nie odnosi się wreszcie do poszczególnych elementów zarzutu, wniesionego przez skarżącą Spółkę.

Negatywnie należy ocenić uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały. Przytoczono tu wprawdzie szereg przepisów prawnych, ale nie powiązano ich z sytuacja faktyczną, przez co cel uzasadnienia prawnego nie został spełniony. Celem tym powinna być przecież odpowiedź na pytanie, dlaczego w takim, a nie innym stanie faktycznym zastosowano takie, a nie inne przepisy oraz wytłumaczenie sposobu interpretacji tych przepisów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. Jednakże, ponieważ od jej wydania upłynął już rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.