Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2932/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1975/18 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Towarzystwa [...] na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1975/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...], uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na wniosek Prezydenta [...] z dnia 30 listopada 2016 r., nr [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w L. w obrębie ewidencyjnym [...] (arkusz mapy [...]), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,0229 ha.

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2. nieruchomość była zajęta pod drogę,

3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Nieruchomość, położona w L. w obrębie ewidencyjnym [...] (arkusz mapy [...]), oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,0229 ha dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] jest własnością Towarzystwa [...], które było również właścicielem ww. działki w dniu 31 grudnia 1998 r. Oznacza to, że sporna działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej.

Drugą przesłanką art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów lub pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych na związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1985 r. Nr 10, poz. 76) ulica [...] była zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Stosownie zaś do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanym na terenie Województwa [...] ulicy [...] nadano nr [...]. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

W toku postępowania odwoławczego na podstawie analizy akt sprawy, w dniu 31 sierpnia 2018 r. została sporządzona opinia geodezyjna przez geodetę uprawnionego A. G., która jednoznacznie wskazuje, że teren działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę – ul. [...]. W opinii wskazano, że:

• ulica ta biegnie od ul. [...] (obecnie [...]) do mostu na rzece [...], szerokość ulicy wynosi 14,00 m do 30,00 m. Ulica wyposażona jest w odwodnienie powierzchniowe do kratek ściekowych, w ulicy znajdują się także podzielne przewody kanalizacji wodociągowej, kanał sanitarny ciepłowniczy, deszczowy, gazowy, kable telefoniczne, energetyczne i oświetleniowe oraz słupy oświetleniowe, słupy trakcji elektrycznej i znaki drogowe, a także nadziemna linia elektryczna. (metryka ulicy [...] założona w dniu 3.01.1967r.);

• na odcinku ulicy na wysokości terenu kościelnego zaprojektowano pas drogi składający się z jezdni o szerokości 9 m, pasów zieleni o szer. 2,5 m położonych po obu stronach jezdni oraz obustronnych chodników o szer. 2,5 m., teren działki [...] położony poza pasem drogi; w związku z budową ogrodzenia szerokość chodnika na wysokości wjazdu do Kościoła została poszerzona i wynosi ponad 5 m, obejmując teren obecnej działki [...]. (dokumentacja budowy muru ogrodzenia z 1967 r.);

• południowa granica działki nr [...] biegnie wzdłuż muru ogrodzenia i prawie w całości zajęta jest pod chodnik i podjazd, niewielka jej część – zajęta jest pod trawnik – obecnie teren krzyża misyjnego (kopia mapy z dokumentacji projektowej końcowego odcinka ulicy [...], nie opatrzona datą wykonania lecz z pewnością wykonana przed rokiem 1998 r.);

• teren działki nr [...] w całości zajęty jest pod chodnik i podjazd, otoczenie krzyża misyjnego znajduje się na terenie trawnika na działce nr [...]. (kopia mapy zasadniczej złożonej w 1983 r.);

• dopiero po modernizacji zgodnie z projektem otoczenia krzyża misyjnego (placyk z kostki) został nieco powiększony na teren działki [...]. Modernizacja była po dacie 31 grudnia 1998 r., zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. teren działki [...] w całości zajęty był pod chodnik i podjazd (zjazd), które stanowią część pasa drogowego ulicy [...] (dokumentacja projektu zmiany urządzenia terenu przy krzyżu misyjnym z października 2000 r.).

Organ nie miał zatem wątpliwości, że działka [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zleconych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentacja powykonawcza; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.; umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właściciel nieruchomości sąsiednich.

Organ pierwszej instancji zebrał obszerną dokumentację dotyczącą potwierdzenia władania publicznego przed dniem 1 stycznia 1999 r., a mianowicie:

• oświadczenie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów [...] z dnia 12 czerwca 2017 r., w którym wskazano, że działka [...] wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...]. Działka ta została zabudowana płytami chodnikowymi w 1966 r. Przed dniem 1 stycznia 1999 r. była objęta i w dalszym ciągu jest, bieżącym utrzymaniem ulic, polegającym m.in. na cząstkowych naprawach ubytków w chodniku z płyt betonowych;

• pismo przewodnie z Pracowni Sztuk Planistycznych ws. załączonej dokumentacji rozwiązania murów oporowych przy ul. [...] zatwierdzonej przez Wydział Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...];

• protokół odbioru i przekazania do użytku/eksploatacji muru oporowego z dnia 30 listopada 1967 r. wybudowanego przez wykonawcę Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane [...], który następnie przekazany został Miejskiemu Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni [...];

• metryka ulicy [...], z której wynika, że ulica posiadała kanalizację wodociągową; kanał: sanitarny ciepłowniczy, deszczowy, gazowy, kable: telefoniczne, energetyczne i oświetleniowe oraz słupy: oświetleniowe i trakcji elektrycznej; znaki drogowe, linie elektryczne;

• rejestr robót budowlano-remontowych wykonanych na ulicy [...] w latach: 1969; 1987 oraz 1987; protokół skrócony z dnia 31 sierpnia 1966 r. ws. odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) inwestycji ulicy [...] robót niekubaturowych w postaci robót ziemnych, podbudowy, nawierzchni, chodników, muru oporowego, które odbywały się w latach 1965 – 1966, wykonane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane [...], przekazane Miejskiemu Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni [...].

Z powyższych dowodów wynika, że działka [...] była we władaniu Gminy [...]. Wbrew stanowisku skarżącego, według którego "incydentalne czy przypadkowe naprawy chodnika na cudzej działce nie dowodzą jeszcze faktycznego nią władztwa". Tym samym Towarzystwo przyznaje, że do takich czynności ze strony Miasta [...] dochodziło. Bez znaczenia również w niniejszej sprawie jest okoliczność, że działka [...] położona jest tuż przy kościele i ma zapewnić dostęp do tego obiektu, z uwagi na specyfikę oraz funkcję tejże nieruchomości. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego zdaniem organu wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie występowania w przedmiotowej sprawie wszystkich trzech wymaganych przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji są prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż nieruchomość została objęta wnioskiem Urzędu Miasta [...], złożonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy, iż nie ma to wpływu na niniejsze postępowanie, w którym wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy są badane według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy oznacza, że nieruchomość będzie stanowić już własność podmiotu publicznego, a tym samym nie będzie jej można ponownie nabyć na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Na powyższą decyzję z dnia [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Towarzystwo [...], zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych odnoszących się do stanu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawą materialną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Prawidłowo Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Rozpoznając sprawę organy jako najistotniejszy dowód w sprawie powołały opracowanie sporządzone przez geodetę uprawnionego uznając, że skoro posiada on wiadomości specjalne, to stanowić może główny dowód w sprawie na okoliczność stwierdzenia, że sporna działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) była zajęta w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę ulicę [...], której nie może zastąpić mapa sytuacyjna, z której będzie wynikał w sposób jasny status ww. działki. Sąd nie podzielił tej opinii, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest jednoznaczny. To że ulica [...] została zaliczona do dróg kategorii dróg lokalnych, nie oznacza, że sporna działka znajdowała się w jej granicach. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument z dnia 11 maja 2006 r., w którym skarżący dokonał z gminą [...] uzgodnienia, w ramach którego gmina potwierdziła, że z całej istniejącej wówczas działki nr [...], tylko wydzielona jej część, która po podziale stała się działką nr [...] znajdowała się w tej dacie w liniach regulacyjnych ulicy [...] i ulicy [...] i za tę część skarżący otrzymał inną działkę zamienną. Zatem bezsporne wyjaśnienie tej kwestii stanowi istotę sprawy i przesądzi o spełnieniu pozostałych przesłanek wynikających z art. 73 ustawy. Do rozstrzygnięcia powyższej kwestii niezbędne jest sporządzenie przez uprawnionego geodetę mapy sytuacyjnej dla celów prawnych, z której będzie w sposób jasny i bezsporny wynikać czy działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną (znajdowała się w jej liniach rozgraniczających) w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa taka powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak sporządzona mapa dla celów prawnych będzie dopiero w ocenie sądu dokumentem urzędowym będącym najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym. Dokumentu nie może zastąpić opinia sporządzona nawet przez biegłego geodetę. Takiej mapy w materiale dowodowym rozpatrywanej sprawy brak. Przedstawione braki dowodowe mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dowodowy o mapę dla celów prawnych, a następnie na nowo oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście spełnienia lub nie spełnienia przez sporną działkę przesłanek wynikających z art. 73 ust.1 ustawy.

W dniu 18 czerwca 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajętości pod drogę publiczną;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji;

3. art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.) przez błędną ocenę dokumentu w postaci uzgodnienia z dnia 11 maja 2006 r. zawartego pomiędzy gminą [...] a Towarzystwem [...], z którego wynika jedynie, że działki nr [...] i [...] leżą w liniach regulacyjnych ul. [...] i ul. [...], a tym samym, że działka nr [...] nie leżała w liniach regulacyjnych ul. [...];

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest opinia geodezyjna sporządzona przez A.G. z dnia 31 sierpnia 2018 r. na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w której jednoznacznie wskazano, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę dokumentu w postaci opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.G. z dnia 31 sierpnia 2018 r., polegające na uznaniu, że ww. opinia nie stanowi pełnowartościowego dowodu, ponieważ w aktach sprawy nie ma tzw. mapy sytuacyjnej dla celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której w sposób jasny i bezsporny wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.;

6. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77,art. 80 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na uznanie, że w sprawie organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o mapę do celów prawnych na okoliczność zajętości działki nr [...] pod ul. [...] pomimo, że w sprawie została sporządzona opinia geodezyjna przez geodetę uprawnionego, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym map zasadniczych.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 zostały spełnione;

2. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę, w skutek czego Sąd błędnie przyjął, iż w toku postępowania organ nie wyjaśnił, czy działka nr [...] zajęta była pod pas drogi publicznej ul. [...] w dacie 31 grudnia 1998 r.;

3. art. 84 § 1 w związku z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że opinia geodety uprawnionego A.G. z dnia 31 sierpnia 2018 r. nie jest dokumentem wystarczającym na uznanie zajętości nieruchomości pod drogę, pomimo, że opinia stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę, jednocześnie w sytuacji, gdzie nie został przeprowadzony przeciwdowód.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwo [...] wniosło o jej oddalenie w całości, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty w większości są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, który uchylił zaskarżone decyzje uznając, że zebrany w sprawie materiał dowody jest niejednoznaczny, a zatem nie można z jego treści wysnuć niebudzących wątpliwości wniosków, że sporna działka nr [...] zajęta była w dacie 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...]. W szczególności WSA w Warszawie uznał, że nie może mieć takiego charakteru opinia biegłej geodety A.G. Pogląd Sądu pierwszej instancji jest błędny, ponieważ zgromadzony w sprawie obszerny, sięgający lat 60-tych XX wieku materiał dowodowy wskazuje, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, a zatem zostały spełnione warunki do zastosowania art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym samym nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym kwestię, czy dana okoliczność została udowodniona, ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W świetle art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych na związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

W dniu 31 sierpnia 2018 r., w toku postępowania odwoławczego, została sporządzona, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: metryki ulicy [...] założonej w dniu 3 stycznia1967 r.; dokumentacji projektowej ulicy [...] z lat 60-tych; dokumentacji budowy muru ogrodzenia z 1967 r.; kopii mapy z dokumentacji projektowej końcowego odcinka ulicy [...], wykonanej przed rokiem 1998 r.; kopii mapy zasadniczej założonej w 1983 r. oraz dokumentacji projektu zmiany urządzenia terenu przy krzyżu misyjnym z października 2000 r., przez geodetę uprawnionego A.G. opinia geodezyjna. Wynika z niej, że teren działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę - ul. [...], która biegnie od ul. [...] (obecnie [...]) do mostu na rzece [...], szerokość ulicy wynosi od 14,00 m do 30,00 m. Ulica wyposażona jest w odwodnienie powierzchniowe do kratek ściekowych, w ulicy znajdują się także podzielne przewody kanalizacji wodociągowej, kanał sanitarny, ciepłowniczy, deszczowy, gazowy, kable telefoniczne, energetyczne i oświetleniowe oraz słupy oświetleniowe, słupy trakcji elektrycznej i znaki drogowe, a także nadziemna linia elektryczna. Na odcinku ulicy na wysokości terenu kościelnego zaprojektowano pas drogi składający się z jezdni o szerokości 9 m, pasów zieleni o szer. 2,5 m położonych po obu stronach jezdni oraz obustronnych chodników o szer. 2,5 m. Teren działki nr [...] położony był poza pasem drogi. W związku z budową ogrodzenia szerokość chodnika na wysokości wjazdu do Kościoła została poszerzona i wynosi ponad 5 m, obejmując teren obecnej działki nr [...]. Południowa granica [...] działki biegnie wzdłuż muru ogrodzenia i prawie w całości zajęta jest pod chodnik i podjazd, niewielka jej część - zajęta jest pod trawnik - obecnie teren krzyża misyjnego. Teren działki nr [...] w całości zajęty jest pod chodnik i podjazd, otoczenie krzyża misyjnego znajduje się na terenie trawnika na działce nr [...]. Dopiero po modernizacji zgodnie z projektem otoczenie krzyża misyjnego został nieco powiększony na teren działki nr [...]. Modernizacja nastała po dacie 31 grudnia 1998 r., zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. teren działki nr [...] w całości zajęty był pod chodnik i podjazd (zjazd), które stanowią część pasa drogowego ulicy [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sporządzenia opinii nie budzi wątpliwości. Jej autorka wskazała, że dokumenty, na których oparła swoje twierdzenia, w tym także mapy geodezyjne. Konkluzje zawarte w niej są jasne i czytelne, wywód zaś logiczny. Nadto stanowisko zawarte w opinii biegłego potwierdzają inne dokumenty zebrane w toku postępowania administracyjnego. W tym przed wszystkim jednoznaczne oświadczenie z dnia 12 czerwca 2017 r. Zarządu Dróg i Mostów [...], z którego wynika, że sporna działka była zabudowana płytami chodnikowymi jako część pasa drogowego już 1966 r. i przed dniem 1 stycznia 1999 r. była utrzymywana przez podmioty publiczne (k-3 Tomu II akt administracyjnych), protokół skrócony w sprawie odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji przy ulicy [...], z którego wynika, że działka [...] wchodzi w skład pasa drogowego (k. 8-12 Tomu II akt administracyjnych) oraz mapa geodezyjna z 1983 r. (k. 22 Tomu II akt administracyjnych), z której wynika, że znajdowały się na niej elementy charakterystyczne dla pasa drogowego. Tak więc z treści zebranego materiału dowodowego wynika, że sporna działka była w całości zajęta pod chodnik i podjazd, niewielka jej część zajęta była pod trawnik w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. znajdowały się elementy infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nadto zależy zwrócić uwagę na Protokół uzgodnień w sprawie zamiany nieruchomości z dnia 11 maja 2006 r. (k. 55 Tomu I akt administracyjnych), podczas którego dokonywano zamiany nieruchomości pomiędzy Miastem [...], a skarżącym. Wynika z niego, że umawiające się strony nie miały wątpliwości, co do tego, że działka [...] była w pasie ruchu drogowego, a więc nie trzeba dokonywać zamiany dotyczącej tej działki.

Powyższe wskazuje na to, że sporna działka znajdowała się w pasie drogi publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ rzeczywiste granice drogi obejmują jej pas drogowy, w skład którego wchodzi niezbędna infrastruktura. Fakt wybudowania w na terenie spornej działki obiektu małej architektury w postaci krzyża misyjnego nie zmienia faktu, że sporna działka znajdowała się na takim terenie, gdyż nie ma to wpływu na jego przeznaczenie.

Uznać zatem należy, że wbrew poglądom wyrażonym w zaskarżonym wyroku, organy orzekające w sprawie sprostały wymogom zebrania i rozpoznania materiału dowodowego określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zebrany materiał pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie.

Należy jednak podnieść, że nie można uznać za zasadny zarzut dotyczący uznania opinii urzędowej za dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że aby dokument mógł być uznany za dokument urzędowy i korzystać z domniemania prawdziwości, o którym mowa w art. 76 §1 k.p.a. powinien posiadać łącznie następujące cechy: 1) jest sporządzany przez organ państwowy; 2) organ ten działała w ramach swej właściwości; 3) dokument posiada formę wyznaczoną przez prawo. W tym zakresie opinia sporządzona przez biegłego nie jest organem administracji publicznej. Nie można do niego również zastosować art. 75 § 2 k.p.a. wedle którego domniemanie z art. 76 § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, ponieważ biegly nie pełni takiej funkcji. Organami takimi zgodnie z art. 5 § 2 k.p.a. są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. Biegły nie jest zatem wymieniony w przepisach o postępowaniu administracyjnym ogólnym jako organ administracji publicznej. Brakuje mu zatem jednego elementów pozwalających na uznanie, że sporządzona przez niego opinia może korzystać z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a.

Nadto nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Podstawą uchylenia orzeczenia WSA w Warszawie było błędne odczytanie zebranych w sprawie dowodów, a nie nieprawidłowo lub niejasno sformułowane uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 193 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., które sprowadzają się do zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz zasądzenia wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w kwocie 240 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) (pkt 2 wyroku).