Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2646/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1866/14 w sprawie ze skargi [..] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] lipca 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] lipca 2014 r., nr [..], i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] maja 2014 r., nr [..]; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [..] S.A. z siedzibą w W. kwotę 820 zł (osiemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1866/14 oddalił skargę P. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 14 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 4 kwietnia 2014 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 77b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, wpłynęło pismo od M. nr [...] z dnia 3 kwietnia 2014 r. przekazujące do wiadomości taryfę opłat lotniskowych dla lotniska K. (dalej jako "taryfa opłat lotniskowych" lub "taryfa"). Przedłożona taryfa obejmowała zmianę postanowień pkt 7.1 i 7.2 oraz wprowadzenie nowego pkt 7.5 taryfy opłat lotniskowych.

Zmiana pkt 7.1. Taryfy opłat, polegała na rozszerzeniu katalogu obniżonych stawek opłat za zadeklarowanego pasażera odlatującego w danym roku kalendarzowym poprzez dodanie do tabeli w pkt 7.1. Taryfy opłat, kolejnych obniżonych stawek opłat w zależności od liczby pasażerów, tj. począwszy od 550 000 pasażerów - w kwocie 31 zł za pasażera; od 600 000 pasażerów - w kwocie 29 zł za pasażera; od 650 000 pasażerów w kwocie 27 zł za pasażera; od 700 000 pasażerów - w kwocie 25 zł za pasażera; od 750 000 pasażerów - w kwocie 23 zł za pasażera; od 800 000 pasażerów - w kwocie 21 zł za pasażera; od 850 000 pasażerów - w kwocie 20 zł za pasażera; od 900 000 pasażerów - w kwocie 19 zł za pasażera; od 950 000 pasażerów - w kwocie 18 zł za pasażera; od 1 000 000 pasażerów - w kwocie 17 zł za pasażera. Jednocześnie zarówno obniżone stawki opłat lotniskowych w przedziałach: powyżej 250 000 pasażerów (w kwocie 38 zł za pasażera); powyżej 300 000 pasażerów (w kwocie 37 zł za pasażera), powyżej 350 000 zł (w kwocie 36 zł za pasażera), powyżej 400 000 (w kwocie 35 zł za pasażera), powyżej 450 000 pasażerów (w kwocie 34 zł za pasażera) oraz powyżej 500 000 pasażerów (w kwocie 31 zł za pasażera), jak również opłata podstawowa z pkt. 5.1. Taryfy opłat w wysokości 45 zł za pasażera (przy zadeklarowanych pasażerach do 250 000), nie uległy zmianom.

Zmiana pkt 7.2. Taryfy opłat polegała na zmianie jednej z rubryk w tabeli zniżek w pkt 7.2. od opłaty za lądowanie określonej w pkt 3.2. Taryfy opłat. Nie zmieniając pkt 3.2. Taryfy opłat, Zarządzający w pkt 7.2. w tabeli w rubryce "zniżka w okresie pierwszych 3 miesięcy" od opłaty z pkt 3.2. Taryfy opłat, zastąpił zniżkę w wysokości 100% zniżką w wysokości 99%.

Nowo dodany punkt 7.5 Taryfy opłat przyznaje zniżkę od opłaty postojowej w wysokości 99% od opłaty postojowej, określonej w pkt 4.1 Taryfy opłat, każdemu użytkownikowi lotniska posiadającemu na lotnisku K. bazę operacyjną.

Wnioskiem nr [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r., P. zwróciły się do Prezesa Urzędu, w trybie art. 77b ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, o nakazanie zmiany taryfy opłat lotniskowych przedłożonej przez M. w przedmiocie wprowadzenia jednolitej stawki opłaty pasażerskiej, zapewniającej równe traktowanie wszystkich użytkowników, na poziomie 34 PLN oraz ustalenia obiektywnych i przejrzystych kryteriów korzystania ze zniżki w opłacie pasażerskiej. Jednocześnie wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., uzupełnionym dnia 23 kwietnia 2014 r., I. (dalej jako "I.") zwróciła się do Prezesa Urzędu o zmianę taryfy opłat lotniskowych przedłożonej przez M. w zakresie odrzucenia nowej taryfy opłat lotniskowych zaproponowanej przez M.

W związku z powyższymi wnioskami P. i I. oraz w związku z art. 77b ust. 5 i ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, dnia 29 kwietnia 2014 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie nakazania zmiany taryfy opłat lotniskowych przedłożonej przez M. pismem nr [...] z dnia 3 kwietnia 2014 r.

W swych wnioskach P. oraz I. wnioskowały o:

- odrzucenie progu dla rabatu ilościowego na opłatę pasażerską i wprowadzenie jednolitej stawki opłaty pasażerskiej, zapewniającej równe traktowanie wszystkich użytkowników, na poziomie 34 PLN;

- wprowadzenie obiektywnych i przejrzystych kryteriów korzystania ze zniżki w opłacie postojowej;

- odrzucenie nowej taryfy opłat lotniskowych zaproponowanej przez M., zarzucając projektowi taryfy opłat lotniskowych przedłożonemu przez M. naruszenie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 114 - dalej jako "rozporządzenie ws. opłat") w związku z art. 102 TFUE oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie opłat i art. 15 Konwencji.

W dniu 30 maja 2014 r. Prezes Urzędu wydał decyzję nr [...] o odmowie nakazania zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych dla lotniska K. Prezes Urzędu uznał, że nie zachodzą podstawy do nakazania zmiany ww. postanowień taryfy w oparciu o wnioski sformułowane przez I. i P.

W dniu 13 czerwca 2014 r. do Prezesa Urzędu na podstawie art. 127 § 3 i art. 129 § 2 k.p.a. wpłynął wniosek P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję w dniu 14 lipca 2014 r. znak: [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 maja 2014r. nr [...].

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, iż żadna ze stron nie zgłosiła nowych wniosków dowodowych, a stan faktyczny w sprawie od czasu wydania decyzji w pierwszej instancji nie uległ zmianie.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odniósł się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu kierował się zasadą prawdy obiektywnej, dokonując czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy nie tylko na wniosek stron, ale także z urzędu. Odpowiadając na zarzut braku zakwestionowania taryfy przygotowanej zdaniem P. jedynie pod kątem przewoźnika R., organ wskazał, iż w przeciwieństwie do stwierdzeń P., z dowodów zebranych w sprawie wynika, że potencjalnych beneficjentów zniżki może być więcej niż jeden. Podał, że w piśmie nr [...] z dnia 29 kwietnia 2014 r. M. przedstawił wiarygodną prognozę liczby pasażerów odlatujących dla 2014 r. i 2015 r. Jak wyjaśnił organ, wynika z niej, że w 2014 r. dwóch, a w 2015 r. trzech przewoźników lotniczych może obsłużyć ponad 250 tys. pasażerów odlatujących i tym samym być uprawnionymi do otrzymania omawianej zniżki. Te same prognozy zostały przedstawione w dokumentach, które jak wskazuje M. stanowiły podstawę programu emisji obligacji, w ramach którego to postępowania prognozy te poddane były zewnętrznemu audytowi pod względem rzetelności i realności wykonania. W związku z tym, zdaniem organu, nie jest uzasadnione twierdzenie, że "Prezes Urzędu kierował się wyłącznie interesem M. i przewoźnika R.", bowiem materiał dowodowy, na którym oparł się Prezes Urzędu przy wydawaniu decyzji potwierdza, iż beneficjentów zniżek najprawdopodobniej będzie wielu.

Ponadto organ zaznaczył, że sam charakter zniżki, jak wskazuje M., ma posłużyć rozwojowi ruchu – zgodnie ze strategią portu lotniczego, co jest zgodne z celem § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. opłat, tj. rozwojem ruchu lotniczego. Co więcej, zniżka została ustalona i określona w taki sposób, aby każdy przewoźnik lotniczy, który jest zainteresowany rozwojem ruchu z lotniska K. mógł z niej skorzystać na tych samych warunkach. Działanie, którego celem jest rozwój połączeń lotniczych do/z lotniska, jest również zgodne z interesem społecznym, którym jest niewątpliwie dostęp do możliwie szerokiej oferty połączeń lotniczych. Jednocześnie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie stwierdził zaistnienia przesłanek świadczących o niezgodności zmiany taryfy z przepisami prawa w zakresie wskazanym przez strony, a tym samym nie stwierdził podstaw dla nakazania zmiany tych opłat.

W odniesieniu do zarzutu P., że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powinien zgodnie z art. 100 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie nakazania zmiany taryfy opłat lotniskowych i wystąpić do właściwego organu (Prezesa UOKIK) o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Organ zaznaczył, że w pierwotnym wniosku o nakazanie zmiany taryfy opłat lotniskowych dla portu lotniczego K. nr [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r. P. postulowały wprowadzenie jednolitej stawki opłaty pasażerskiej, zapewniającej równe traktowanie wszystkich użytkowników oraz wprowadzenie obiektywnych i przejrzystych kryteriów korzystania ze zniżki w opłacie postojowej. Z kolei kwestia nadużycia z tego tytułu pozycji dominującej znalazła się w uzasadnieniu do przedmiotowego wniosku.

W toku postępowania Prezes Urzędu odniósł się do podnoszonej kwestii nadużywania pozycji dominującej w związku z wnioskiem o nakazanie zmiany taryfy opłat lotniskowych złożonym przez I. Prezes Urzędu w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych nr [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. poinformował I. o tym, że nie jest organem właściwym w zakresie rozstrzygania spraw o nadużywanie pozycji dominującej jednocześnie wskazując, że organem właściwym do oceny w kontekście zgodności z prawem konkurencji w tym przedmiocie jest Prezes UOKIK. W piśmie nr [...] z dnia 7 maja 2014 r. skierowanym do I., Prezes Urzędu ponownie wskazał, że zarzuty przedmiotowego wniosku I. zostaną rozpoznane przez Prezesa Urzędu w granicach jego właściwości, tj. pod względem zgodności przedłożonej taryfy opłat lotniskowych z zasadami ustalania opłat lotniskowych określonymi w Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 i 214, ze zm.). Organ wskazał, iż obowiązek powyższego badania oraz rozstrzygnięcia w zakresie zaistnienia dyskryminacji, jest po pierwsze niezależny od faktu posiadania bądź nieposiadania przez zarządzającego pozycji dominującej, a po drugie ograniczony jest do badania zaistnienia dyskryminacji cenowej, więc nie dotyczy wszelkich innych aspektów naruszania konkurencji (w tym wieloaspektowego zagadnienia nadużywania pozycji dominującej), wynikających z przykładowego katalogu praktyk wymienionych w przepisach dotyczących ochrony konkurencji i konsumentów. Tym samym, Prezes Urzędu poinformował I. o zamierzonym zakresie badania taryfy w zakresie dotyczącym zasad niedyskryminacji i jednocześnie zawiadomił I., że zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a., w zakresie zbadania zgodności taryfy opłat lotniskowych M. pod kątem ewentualnego nadużywania pozycji dominującej, strona powinna wnieść odrębne podanie do organu właściwego do rozstrzygania takich spraw, tj. do Prezesa UOKiK.

Niezależnie od powyższego, organ zaznaczył iż wbrew twierdzeniom P., Prezes Urzędu nie uznał się za niewłaściwy co do zakresu rozstrzygnięcia wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. opłat. Prezes Urzędu rozpoznał sprawę w tym przedmiocie zgodnie z zakresem przyznanej mu przepisami prawa kompetencji rzeczowej. Wskazał przy tym, iż do zakresu badania, potrzebnego do analizy zgodności taryfy ze wskazanymi wyżej właściwymi przepisami i wydania decyzji, niezbędne jest w myśl m.in. § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. opłat, zbadanie spełnienia wymogu niedyskryminacji opłat oraz zniżek, co z istoty materiału podlegającego badaniu (opłaty oraz zniżki) ogranicza się do badania czy nie zaszła dyskryminacja cenowa. Badanie to jest całkowicie niezależne od faktu czy zarządzający posiada pozycję dominującą czy też jej nie posiada. Przy czym organ ponownie podkreślił, iż nadużywanie pozycji dominującej jest wielopłaszczyznowe i wieloaspektowe oraz z pewnością nie realizuje się jedynie w działaniu polegającym na dyskryminacji cenowej przewoźników lotniczych.

Ponadto Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, iż w myśl ww. właściwych przepisów, przedmiotem jego badania była okoliczność czy zasady ustalania opłat i zniżek nie są dyskryminujące, podczas gdy strona opiera swoje zarzuty jedynie na okoliczności nierównego traktowania. Z faktu nierównego traktowania przewoźników lotniczych strona wywodzi, iż zarządzający dopuścił się dyskryminacji poprzez dodatkowo nadużycie pozycji dominującej. Organ wyjaśnił, iż nierówne traktowanie nie jest pojęciem tożsamym z dyskryminacją. Wskazał także, iż organ nie uzależnia wydania decyzji nakazującej zmianę postanowień taryfy od faktu, że zachodzi w ogóle nierówne traktowanie. Prezes Urzędu stwierdzając nierówne traktowanie, występujące zresztą bardzo często w warunkach rynkowych, bada zgodnie z ww. właściwymi przepisami, czy nie stanowi ono przejawu zakazanej dyskryminacji (w tym wypadku cenowej). Tym samym organ podkreślił, iż nierówne traktowanie w zakresie zniżek jest jak najbardziej legalnym działaniem, o ile nie stanowi jednocześnie zakazanej dyskryminacji. Jak wskazał, nie każde zróżnicowanie cen i innych warunków umów (nierówne traktowanie) jest zakazaną dyskryminacją w świetle prawa konkurencji. Niedopuszczalna jest tylko dyskryminacja powodująca zróżnicowanie antykonkurencyjne. Tak więc zróżnicowane w postaci dopuszczenia różnych wysokości zniżek od jednakowych opłat w zależności od ilości wykonywanych operacji, nie może być zdaniem organu uznane za zakazaną dyskryminację. Prezes ULC przyjął, że zakazaną dyskryminacją będzie jedynie taka sytuacja, której celem lub skutkiem jest ograniczenie konkurencji, nieuzasadnione żadnymi innymi czynnikami, w szczególności ekonomicznymi i społecznymi, a mianowicie m.in. jeśli rezultaty działania zarządzającego godziłyby w wolność i równość przewoźników lotniczych oraz obniżałyby poziom dobrobytu konsumentów. W świetle powyższego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż dopuszczalne jest jedynie jednakowe traktowanie w zakresie zniżek. Wskazał, że zróżnicowane traktowanie co do zniżek w zależności od ilości, częstotliwości operacji, mające na celu zwiększenie ruchu lotniczego, rozwój konkurencji pomiędzy przewoźnikami – jest jak najbardziej uzasadnione i nie stanowi zakazanej dyskryminacji. Organ nadmienił, że w przedmiotowej sprawie dyskryminacją zakazaną mogłoby być traktowanie nieuwzględniające czynników takich jak: ilości wykonywanych przewozów lotniczych, przesłanki społeczne, ekonomiczne czy też korzyści dla konkurencji i konsumentów jako, że nie znajdowałoby to żadnego uzasadnienia.

Nadto, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podkreślił, że ustalone w ramach taryfy opłaty lotniskowe nie dyskryminują żadnego z użytkowników lotniska. Zaproponowane bowiem w taryfie opłaty są identyczne dla każdego użytkownika, a więc spełniają zapis w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ws. opłat. Natomiast zaproponowany system zniżek ma na celu rozwój ruchu lotniczego, co jest również zgodne z § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. opłat.

Odnosząc się natomiast do zarzutu P., że organ niesłuszne przyjął, że zaproponowana zniżka w taryfie M. ma na celu zwiększenie ruchu w porcie lotniczym K., także w związku z faktem, że zaproponowana zniżka nie została ograniczona w czasie, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż system zniżek ma zmotywować linie lotnicze do zwiększania swojego zaangażowania na lotnisku K. Wskazał także, że w toku postępowania M. przedstawił również wiarygodną zdaniem organu prognozę liczby pasażerów odlatujących dla 2014 r. i 2015 r. obsłużonych przez głównych przewoźników w porcie lotniczym K. Wskazuje ona na prognozowany wzrost ruchu lotniczego na lotnisku K. Ponadto dodał również, że w związku z informacją przekazaną przez M. w piśmie z 30 maja 2014 r., nowo wprowadzona zniżka zgodna jest z § 4 ust. 3 rozporządzenia ws. opłat, ponieważ zmiana taryfy opłat lotniskowych dla portu lotniczego K. obowiązuje przez 5 lat, tj. od dnia 5 czerwca 2014 r. do dnia 4 czerwca 2019 r. Nadto wskazał, że w dniu 18 czerwca 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego ukazało się Ogłoszenie Nr 15 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie opłat lotniskowych na lotnisku K., w którym wyraźnie wskazano na ograniczenie obowiązywania zmiany taryfy opłat do 5 lat (Dz. Urz. ULC z 18.06.2014, poz. 48).

W dalszej części uzasadnienia Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, że nie jest uzasadniony argument P., że decyzji z dnia 30 maja 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych dla lotniska K. nie powinien być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ nie dotyczy większości użytkowników, a wyłącznie jednego przewoźnika organ. Organ wskazał, że taryfa opłat lotniskowych dotyczy funkcjonowania całego portu lotniczego i jest skierowana do wszystkich użytkowników portu. Zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wobec braku naruszeń ww. właściwych przepisów, a także w celu umożliwienia realizacji założeń biznesowych przez M., nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było zgodne z art. 108 k.p.a. ze względu na interes społeczny.

Wreszcie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ustosunkował się do zarzutu braku zawieszenia postępowania przed organem z powodu - jak wskazał P. - wystąpienia zagadnienia wstępnego. Organ dodał, że o zagadnieniu wstępnym można mówić jeśli jego związek ze sprawą przejawia się w takiej relacji, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oznacza bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji w prowadzonej sprawie. W wypadku, gdy taki związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania z tego powodu. W świetle powyższego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, iż podnoszona przez P. konieczność ustalenia jako zagadnienia wstępnego okoliczności czy działanie zarządzającego polegające na nierównym traktowaniu stanowiło nadużycie pozycji dominującej, w żadnym z powyższych aspektów (które muszą być spełnione łącznie) nie spełnia wymogów zagadnienia wstępnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 14 lipca 2014 r., znak: [...] wniosły P. wnosząc o jej uchylenie.

Strona skarżąca podniosła, że w trakcie prowadzonego postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego doszło do naruszeń następujących przepisów prawa, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracji, tj.:

- art. 102 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

- art. 67, art. 77b ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze , w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz. U. 2013 r., poz. 114),

- art. 6, art. 7, art. 97 § 1 w związku z art. 100 § 1 i art. 108 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w decyzji z dnia 14 lipca 2014 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez przewoźnika we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jego argumentacja zdaniem strony skarżącej wydaje się sprzeczna, w niektórych miejscach pozbawiona uzasadnienia prawnego.

W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że Prezes ULC myli pojęcie obowiązującej taryfy opłat lotniskowych ze zmianą taryfy opłat lotniskowych, której dotyczyło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podała, że w zaskarżonej decyzji organ podniósł, że z prognozy liczby pasażerów odlatujących w latach 2014 i 2015 wynika, że "w 2014 r. dwóch, a w 2015 r. trzech przewoźników lotniczych może obsłużyć ponad 250 tys. pasażerów odlatujących i tym samym być uprawnionym do otrzymania omawianej zniżki". W odniesieniu do powyższego strona skarżąca podniosła, że wskazany przez organ wolumen 250 tys. pasażerów nie dotyczy zmiany taryfy opłat lotniskowych, w sprawie której przed ULC prowadzone było postępowanie, a obowiązującej od roku 2013 taryfy opłat lotniskowych, która zakłada, że po osiągnięciu liczby 250 tys. przewiezionych pasażerów, opłata za pasażera odlatującego wyniesie odpowiednio 38 PLN, powyżej 300 tys. - 37 PLN, 350 tys. - 36 PLN, 400 tys. - 35 PLN, 450 tys. – 34 PLN i wreszcie powyżej 500 tys. - 33 PLN. Dotyczy ono nowych zniżek.

Skarżąca zaznaczyła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że na podstawie taryfy opłat lotniskowych obowiązującej przed zatwierdzeniem zmiany taryfy, jedynym przewoźnikiem uprawnionym do skorzystania z obowiązującego systemu zniżek było wyłącznie przewoźnik R. Żaden inny przewoźnik lotniczy korzystający na stałe z K. nie jest uprawniony do skorzystania ze zniżki na poziomie 38 PLN, bo żaden z nich nie osiąga liczby 250 tys. przewiezionych pasażerów. Skarżąca wskazała, że zmiana taryfy opłat lotniskowych dotyczy liczby przewiezionych pasażerów powyżej 550 tys. do 1 miliona i z całą pewnością będzie ona dotyczyła wyłącznie przewoźnika R., który na podstawie danych złożonych przez nią w postępowaniu przed organem przewiózł na koniec 2013 r. liczbę 846 905 pasażerów i tym samym jako jedyny uprawniony będzie do skorzystania z opłaty pasażerskiej wprowadzonej zmianą do taryfy opłat lotniskowych w wysokości 21 PLN. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom organu administracji zatwierdzona zmiana taryfy opłat lotniskowych nie służy rozwojowi ruchu, gdyż przewoźnik lotniczy R. – jedyny uprawniony do skorzystania z nowych stawek opłaty pasażerskiej otrzyma przy zachowaniu dotychczasowego status quo opłatę niższą o 12 PLN od każdego przewiezionego pasażera, podczas gdy wszyscy pozostali przewoźnicy uiszczać będą opłatę podstawową w wysokości 45 PLN. Tym samym zdaniem skarżącej bezzasadnym jest twierdzenie organu, że kilku innych przewoźników uprawnionych będzie do skorzystania z systemu zniżek wprowadzonych zmianą do taryfy opłat lotniskowych, gdyż pułap 250 tys. pasażerów nie dotyczy zmiany taryfy opłat lotniskowych, którą zakwestionowała skarżąca, a odnosi się do taryfy opłat lotniskowych obowiązującej przed dniem zatwierdzenia zmiany do tej taryfy. W świetle powyższego zdaniem strony skarżącej Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie odniósł się do zarzutu przewoźnika podniesionego w trakcie postępowania.

W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wynikających art. 108 k.p.a., a zatwierdzona decyzja przez Prezesa ULC zmiana taryfy opłat lotniskowych w efekcie uderza w pozostałych użytkowników lotniska, którzy w koszcie biletu uwzględnić muszą maksymalną stawkę taryfy opłat lotniskowych (45 PLN), co w dalszej konsekwencji przekłada się na koszt ponoszony przez finalnych odbiorców usług lotniczych (pasażerów), z których tylko część, dowożona przez przewoźnika R., uprzywilejowana jest niższym poziomem opłaty. Argument ten, zdaniem skarżącej, świadczy o tym, że rygor natychmiastowej wykonalności wydany został z naruszeniem interesu społecznego. Skarżąca nadmieniła także, iż od kilku lat korzysta z Terminala 2 M., który odbiega zdecydowanie od standardu zapewnionego w Terminalu 1, z którego m.in. korzysta R., a mimo to, jego opłata za pasażera jest wyższa, od tej uiszczanej przez przewoźnika R. w Terminalu 1 i takie działanie ze strony M. stanowi zdaniem skarżącej nierówne traktowanie w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy.

Zdaniem skarżącej niezrozumiałe są twierdzenia Prezesa ULC dotyczące różnicy pomiędzy pojęciem "nierównego traktowania" i "dyskryminacji", podnoszone wielokrotnie w zaskarżonej decyzji, a niewyjaśniające rozumienia organu administracji w tym przedmiocie. Skarżąca podniosła, że przepisy ustawy posługują się zarówno pojęciem "zasady równego traktowania" (art. 67 ust. 1), jak i pojęciem "dyskryminacji" i nie czynią rozróżnienia pomiędzy tymi dwoma pojęciami.

Skarżący podniósł, że nieuprawnione jest twierdzenie przez Prezesa ULC, że "ustalenie czy zarządzający posiada pozycję dominującą na rynku jest zupełnie obojętne dla podjęcia przez Prezesa Urzędu decyzji w sprawie taryfy opłat lotniskowych" i że "zakres badania w zakresie konkurencji, konieczny do wydania decyzji, ogranicza się wyłącznie do tego czy wystąpiła dyskryminacja cenowa i nie obejmuje żadnych innych aspektów ewentualnego naruszania konkurencji/nadużywania pozycji dominującej". Strona skarżąca podniosła, że jeśli zatem według Prezesa ULC "przesądzającą nie jest okoliczność, czy zachodzi nierówne traktowanie, ale czy jest ono przejawem zakazanej dyskryminacji", to tym bardziej przy badaniu sprawy powinien był on uwzględnić przepis art. 102 TFUE. Badanie zgodności taryfy opłat lotniskowych, przyznane Prezesowi ULC na podstawie art. 77 b ust. 2 ustawy, powinno uwzględniać wszystkie aspekty zgodności taryf z przepisami prawa międzynarodowego, w tym również uwzględniać treść artykułu 102 TFUE.

Skarżąca zaznaczyła także, iż brak uwzględnienia w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego zagadnienia nadużywania pozycji dominującej stanowi w jej ocenie nieodłączny aspekt badania zmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Element ten zdaniem skarżącej stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie powinien być pomijany przed organem. Dalej skarżąca podniosła, że jeśli organ nie uznał się za kompetentnego przy rozstrzyganiu tej kwestii (co wynika z treści zaskarżonej decyzji), stanowiącej aspekt badania zgodności taryfy opłat lotniskowych z przepisami prawa, to powinien jej zdaniem obligatoryjnie zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że skorzystała z prawa wniesienia do Prezesa ULC wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i na każdym etapie sprawy wnioskowała o konieczność zbadania aspektu dyskryminacji (nierównego traktowania) użytkowników portu w rozumieniu art. 102 TFUE, ale nie była jednocześnie zobowiązana do wniesienia podania do Prezesa UOKiK. Zdaniem strony skarżącej obowiązek w tym zakresie ciążył na Prezesie ULC, który ani nie wezwał żadnej ze stron do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, ani sam nie wystąpił w tej kwestii do Prezesa UOKiK.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, w pierwszej kolejności uznał, iż przedstawione zmiany Taryfy opłat nie naruszają przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U z 2013 r., poz. 114). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 6 przywołanego rozporządzenia – opłaty lotniskowe na lotniskach użytku publicznego ustala się w sposób zapewniający zachowanie niedyskryminacji użytkowników statku powietrznego lub innych posiadaczy statku powietrznego, uwzględniający zarobkowy cel działania zarządzającego lotniskiem użytku publicznego. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia – zarządzający lotniskiem, z zachowaniem zasad niedyskryminacji użytkowników statku powietrznego, może udzielać zniżek od ustalonych opłat lotniskowych, w szczególności w celu rozwoju ruchu lotniczego i zwiększenia liczby obsługiwanych pasażerów. Przy czym WSA w Warszawie podkreślił, iż udzielenie zniżki jest możliwe w odniesieniu do każdej opłaty lotniskowej jeśli jest to uzasadnione rozwojem ruchu lotniczego na danym lotnisku.

Odnosząc się do zarzutu dyskryminującego charakteru przedstawionych zniżek opłat lotniskowych Sąd uznał go za nieuzasadniony w kontekście przedstawionej w dokumentacji prognozy ruchu i stopniowego zwiększania się ilości uprawnionych (co najmniej trzech w 2015 r.) do korzystania ze zniżek, jak i celu tych zniżek – zwiększenia ruchu lotniczego. Materiał dowodowy przedstawiony przez Zarządzającego wskazuje zdaniem Sądu I instancji, że potencjalnych beneficjentów zniżek może być więcej niż jeden. Zarządzający przedstawił bowiem w ocenie Sądu pierwszej instancji wiarygodną prognozę liczby pasażerów odlatujących dla 2014 r. i 2015 r. Wynika z niej, że w 2014 r. dwóch, a w 2015 roku trzech przewoźników lotniczych może obsłużyć ponad 250 tys. pasażerów odlatujących i tym samym być uprawnionymi do otrzymania zniżek. Jak wskazał Sąd, "twierdzenie to nie zostało obalone przez P. ani w toku postępowania przez Prezesem ULC ani przed sądem."

Sąd stwierdził też, iż – wbrew zarzutom skargi – zniżki w progach od ponad 250 000 do powyżej 550 000 nie uległy zmianie od 2013 roku, nie były też przedmiotem niniejszego postępowania. Na uwagę zasługuje także fakt, iż nie były wcześniej kwestionowane przez P.

Ponadto Sąd odnotował, iż M. wskazał, że ustanowienie zniżki wynikało z planów Zarządzającego i prawidłowej oceny rynku oraz ma prowadzić do zwiększenia poziomu ruchu lotniczego, a tym samym zapewnienia odpowiedniego poziomu przychodów. W tym kontekście WSA w Warszawie uznał, że niezasadny jest zarzut skarżącego, jakoby Prezes Urzędu mylił przedmiot postępowania jakim jest zmiana Taryfy opłat poprzez rozszerzenie progów rabatowych od ilości 550 000 pasażerów, z obowiązującymi już od dawna rabatami w przedziałach od 250 000 – od 550 000 pasażerów.

W dalszej kolejności Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego o zniesienie zniżek i wprowadzenie jednej opłaty dla wszystkich podmiotów w wysokości 34 zł bez względu na ilość obrotów wykraczał poza zakres postępowania bowiem zarzucał wadliwość systemu zniżek i ich istnienia co do zasady, pomimo, że postępowanie przed Prezesem Urzędu nie dotyczyło ani zmiany wysokości stawki podstawowej od pasażera (bez zniżki) w wysokości 45 zł, ani też zmiany czy usunięcia początkowych progów zniżek we wspomnianych przedziałach od 250 000 – od 550 000 pasażerów, a dotyczyło jedynie progów nowo wprowadzonych (czyli zmian) tj. od 550 000 do 1 000 000 pasażerów.

W ocenie WSA w Warszawie nie znajdował także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 15 Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym z dnia 7 grudnia 1944 r. formułujący zakaz dyskryminacji zagranicznych użytkowników statków powietrznych względem użytkowników krajowych. Jak wskazał ten Sąd, przedstawione do akceptacji organu zniżki obejmują bowiem wszystkich przewoźników pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów bez względu na to czy dotyczy to przewoźnika krajowego czy tez obcego.

Również zniżka w wysokości 99 % od opłaty za postój statku powietrznego dla użytkownika lotniska posiadającego w porcie lotniczym K. bazę operacyjną, określona w pkt 7.5 Taryfy, nie narusza w ocenia Sądu I instancji § 4 ust 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie opłat lotniskowych, bowiem stwarza możliwość skorzystania ze zniżki każdemu użytkownikowi lotniska jeśli tylko zechce stworzyć na jego terenie bazę operacyjną. Kryterium jest więc, zdaniem WSA w Warszawie, jasne i skierowane do każdego użytkownika lotniska.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2007 r., Nr 50, poz. 331 ze zm.), dostosowana jest do wymogów Rozporządzenia Rady nr 1/2003/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu WE (Dz. Urz. UE.C 2012. 326.47). Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes Urzędu jest organem wykonującym zadania nałożone na władze państw członkowskich Unii Europejskiej na podstawie art. 84 i art. 85 Traktatu WE. W szczególności Prezes Urzędu jest właściwym organem ochrony konkurencji w rozumieniu art. 35 rozporządzenia nr 1720031WE. Stosownie z kolei do art. 5 rozporządzenia 1/2003 prawo stosowania art. 81 i 82 TWE (obecnie 101 i 102 TFUE) mają prawo wyłącznie właściwe organy ochrony konkurencji, czyli Prezes UOKIK. Zarzuty skargi dotyczące niestosowania przez Prezesa ULC art. 102 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej WSA w Warszawie uznał na tym tle za chybione. Jak wskazał, nie jest zadaniem tego organu w ramach postępowania na podstawie art. 77b ustawy Prawo lotnicze badanie, czy inny użytkownik lotniska nadużywa pozycji dominującej na rynku wewnętrznym, a jedynie ocena, czy zmiany Taryfy opłat lotniskowych przedstawione przez Zarządzającego lotniskiem nie naruszają zasad niedyskryminacji użytkowników statków powietrznych. W tym kontekście, jak wskazał ten Sąd, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 102 TFUE.

Z tym stwierdzeniem wiązała się ocena kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia 97 § 1 w związku z art. 100 § 1 i 108 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania przez organ do czasu rozstrzygnięcia przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zagadnienia wstępnego jakim jest wynik postępowania opartego na zarzucie naruszenia art. 102 TFUE. Treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd uznał, że nie istnieje bezpośrednia i bezwzględna zależność pomiędzy postępowaniem przed Prezesem UOKiK, którego przedmiotem miałby być zarzut naruszenia art. 102 TFUE, a postępowaniem przed Prezesem ULC, którego celem jest ocena, czy przedstawione zmiany Taryfy opłat lotniskowych nie naruszają zasad ustalania opłat lotniskowych określonych w Konwencji chicagowskiej, Prawie lotniczym, rozporządzeniu w sprawie opłat lotniskowych i w tym zakresie bada czy działania Zarządzającego lotniskiem nie noszą cech dyskryminacji. Nie bada ten organ natomiast, czy Zarządzający jest dominantą na rynku. Jak odnotował Sąd I instancji, zarówno z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i ze skargi wynika, iż skarżący pozycji dominującej doszukuje się u innego, konkurencyjnego przewoźnika lotniczego, korzystającego z portu lotniczego K. i posiadającego na jego terenie bazę operacyjną. Zdaniem tego Sądu, nie zaistniała, wbrew twierdzeniom skargi sytuacja, w której Prezes ULC nie mógłby rozpoznać wniosku P. bez rozstrzygnięcia sprawy przed Prezesem UOiKK a tylko taka zależność determinuje konieczność zawieszenia niniejszego postępowania.

Za znamienne uznał Sąd I instancji to, że skarżące P. nie wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania do Prezesa UOiKK, bezzasadnie zdaniem tego Sądu twierdząc, iż z inicjatywa taką winien wystąpić Prezes ULC.

W ocenie Sądu I instancji wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy oraz dokonano oceny sprawy na podstawie całokształtu zebranych dowodów z uwzględnieniem zasad wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Jak wskazał WSA w Warszawie, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia ww. przepisów. Ocena dowodów została zdaniem tego Sądu dokonana wyczerpująco, zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania, oraz wnikliwie uzasadniona, ze szczegółowym wyjaśnieniem, dlaczego jedne dowody organ uznał za wiarygodne, a innym odmówił wiary. Decyzja zawiera wszelkie elementy zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez błędne ustalenie, że artykuł ten nie stanowi przedmiotu postępowania w zatwierdzaniu taryf opłat lotniskowych przez ULC;

- art. 67 i art. 77b ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie opłat lotniskowych – przez błędne ustalenie, że nierówne traktowanie (dyskryminacja) przewoźników nie ma związku bezpośredniego z faktem nadużywania przez zarządzającego portem pozycji dominującej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne ustalenie, że art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie stanowi przedmiotu postępowania przed Prezesem ULC i tym samym nie stanowi zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem postępowania przed Prezesem ULC;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi P., gdy decyzja Prezesa ULC wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 97 § 1 w związku z art. 100 § 1 i art. 108 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Prezesa ULC, a dalej WSA, stanu faktycznego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. powołały się m.in. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta z dnia 30 kwietnia 2015 r., w którym ten wskazał - w nawiązaniu do wyroku SN z dnia 25 maja 2004 r. o sygn. akt: III SK 48/08 - że taryfa poddana kontroli organu regulacyjnego nie może być przedmiotem kontroli Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji.

Na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dniu 28 czerwca 2017 r. pełnomocnik P. nadesłał kopię ww. pisma Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a nadto prawidłowo skonstruowane.

Niezasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że "Niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zakazane jest nadużywanie przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części, w zakresie, w jakim może wpływać na handel między Państwami Członkowskimi. Nadużywanie takie może polegać w szczególności na:

a) narzucaniu w sposób bezpośredni lub pośredni niesłusznych cen zakupu lub sprzedaży albo innych niesłusznych warunków transakcji;

b) ograniczaniu produkcji, rynków lub rozwoju technicznego ze szkodą dla konsumentów;

c) stosowaniu wobec partnerów handlowych nierównych warunków do świadczeń równoważnych i stwarzaniu im przez to niekorzystnych warunków konkurencji;

d) uzależnianiu zawarcia kontraktów od przyjęcia przez partnerów zobowiązań dodatkowych, które ze względu na swój charakter lub zwyczaje handlowe nie mają związku z przedmiotem tych kontraktów".

Odnośnie do tego zarzutu skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. Prezes UOKiK wskazał, iż nadzór nad taryfą opłat lotniskowych należy do kompetencji Prezesa ULC, jak też przywołał wyrok SN w sprawie o sygnaturze III SK 48/08 (prawidłowe oznaczenie: III SK 48/04).

Na tym tle należy zauważyć, że istotnie w wyroku SN z dnia 25 maja 2004 r. o sygn. akt: III SK 48/04 podniesiono, iż "Ceny i stawki opłat taryfy ustalonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, obowiązujące w wyniku ich zatwierdzenia decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a następnie prawidłowego ogłoszenia (art. 47 w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.), nie mogą być przedmiotem kontroli Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.)". Sąd Najwyższy zapatrywania tego szerzej nie uzasadnił, opierając je jednak na założeniu, że przepisy ustawy – Prawo energetyczne mają charakter szczególny względem regulacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Stąd doszedł do przekonania, że w tej części, w jakiej powierzone zostają kwestie z zakresu ochrony konkurencji i konsumenta organowi nadzorującemu wysokość taryfy, nie jest właściwy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta.

Wskazać jednakże należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła dokładnie, na czym w jej ocenie powinno polegać zastosowanie art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w analizowanej sprawie. Podobnie w samym wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. o nakazanie zmiany taryfy opłat lotniskowych co prawda przywołała wskazany przepis (czyniąc to w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 114)), jednak po pierwsze upatrywała jego naruszenia w faworyzowaniu jednego z przewoźników, a po drugie wiążąc jego uchybienie z ww. przepisem rozporządzenia w istocie sugerowała, że jego realizacja zdaniem P. mieści się w granicach stosowania § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia. Nie jest jasne, jaka w ocenie strony skarżącej kasacyjnie norma postępowania i kompetencje dla Prezesa ULC wynikają z przywołanego przepisu art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinny być one przez ten organ realizowane. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny ma dalece utrudnione zadanie w zakresie zweryfikowania zaskarżonego wyroku pod kątem tego zarzutu skargi kasacyjnej, nie jest zaś uprawniony do zastępowania w formułowaniu zarzutu strony skarżącej kasacyjnie czy domyślania się jej intencji.

Godzi się jednak wyjaśnić, że zatwierdzone taryfy mają zapewniać korzystanie z lotniska użytku publicznego na równych zasadach (art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.)), a opłaty za korzystanie z lotniska użytku publicznego mogą być zróżnicowane tylko w sposób niepowodujący dyskryminacji użytkowników i zapewniający zachowanie zasad uczciwej konkurencji (art. 67 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wymogi częściowo realizują i konsumują cel art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w postępowaniu w sprawie dotyczącym taryfy opłat lotniskowych. W tej części właściwy jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W świetle zaś przywołanego w sprawie wyroku SN z dnia 25 maja 2004 r. o sygn. akt III SK 48/04, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta zachowuje właściwość w pozostałym zakresie, w jakim przepisy szczególne nie czynią właściwym innego organu (w niniejszej sprawie – Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne byłoby powoływanie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, gdyż sprawa dotyczy zmiany taryfy opłat lotniskowych, zastosowanie znajdują zaś w niej bezpośrednio przywołane przepisy ustawy – Prawo lotnicze i rozporządzenia, do których stosowania zobligowany jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Jak zatem prawidłowo zauważył Sąd I instancji, organ ten nie jest zobligowany do prowadzenia w tym zakresie postępowania w oparciu o art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Właściwy do zastosowania tego przepisu (i przepisów wykonawczych względem niego) pozostaje tym samym Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta – w takim zakresie, w jakim nie jest właściwy inny, wyspecjalizowany organ regulacyjny. W analizowanej sprawie Prezes UOKiK, jak wynika z jego pisma z dnia 30 kwietnia 2015 r., nie podjął działań w materii nadużywania przez M. pozycji dominującej. Organ ten uznał, że kwestia przedstawiona w zawiadomieniu P. z dnia 4 marca 2015 r. w tej sprawie mieści się zasadniczo właśnie we właściwości Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Jak wskazał Prezes UOKiK w rzeczonym piśmie, "ewentualna analiza zarzutu naruszenia przepisów u.o.k.k. dotyczyłaby w praktyce tego samego zachowania Portu Lotniczego (taryfa) w tym samym aspekcie (nieuzasadniona dyskryminacja kontrahentów), w jakim wypowiedział się już Prezes ULC". Jednocześnie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Prezes UOKiK w ww. piśmie nie wykluczył z własnej właściwości badania tego, czy zarządzający lotniskiem posiada pozycję dominującą, jak też, czy przedsiębiorcy mają utrudnione warunki konkurowania, czyli w istocie materii art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Takich okoliczności, przedstawionych w zawiadomieniu P. z dnia 4 marca 2015 r., jednak nie stwierdził. Poza zakresem zaś kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena prawidłowości zapatrywania Prezesa UOKiK w tym zakresie. Jak wskazuje się w literaturze, zawiadamiającemu nie przysługują żadne środki kontroli (w tym kwestionowania) sposobu rozpatrzenia zawiadomienia przez Prezesa UOKiK, zawiadamiający może jednak wnieść skargę na podstawie art. 227 k.p.a. (zob. J. Krüger, Art. 86, w: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, red. A. Stawicki, E. Stawiski, Warszawa 2016, uwaga 3). Niemniej kwestia ta wykracza poza zakres niniejszej sprawy.

W kontekście powyższego nie ma usprawiedliwionych podstaw drugi zarzut skargi kasacyjnej w części końcowej dotyczącej pozycji dominującej. Jak bowiem wyżej wskazano, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie był właściwy do weryfikowania tego, czy zarządzający portem lotniczym nadużywa pozycji dominującej. Powtórzyć należy, że – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – Prezes UOKiK nie uznał w tym zakresie właściwości Prezesa ULC, lecz – przyjmując własną właściwość – stwierdził w oparciu o art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.), że nie znajduje podstaw do podjęcia działań co do tej kwestii.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił też brak podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie, gdyż kwestia tego, czy M. posiada pozycję dominującą jest irrelewantna w sprawie administracyjnej dotyczącej zmiany taryfy opłat lotniskowych. Stosowane bowiem w niej normy materialnoprawne nie łączą ze wskazaną okolicznością konsekwencji prawnych. Tym samym rozstrzygnięcie analizowanej sprawy nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przedstawionych względów trzeci i częściowo czwarty (w zakresie 97 § 1 i art. 100 § 1 k.p.a.) zarzut skargi kasacyjnej również nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Zarzut czwarty skargi kasacyjnej w zakresie art. 108 k.p.a. nie został uzasadniony i stąd wymyka się kontroli kasacyjnej.

Zasadny jest jednak częściowo drugi i czwarty zarzut skargi kasacyjnej. Obie wydane bowiem w sprawie decyzje administracyjne naruszają art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 77b ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie opłat lotniskowych w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. Organ nie wykazał bowiem, że zatwierdzone nowe taryfy zapewniają korzystanie z lotniska użytku publicznego na równych zasadach (jak wymaga tego art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze) oraz że opłaty za korzystanie z lotniska użytku publicznego są zróżnicowane w sposób niepowodujący dyskryminacji użytkowników i zapewniający zachowanie zasad uczciwej konkurencji (jak wymagają tego art. 67 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych). Przedstawione w uzasadnieniu obu decyzji wywody nie rozwiewają wątpliwości, czy rzeczywiście – materialnie – udzielone nową taryfą zniżki są wprowadzane w celu rozwoju ruchu lotniczego i zwiększenia liczby obsługiwanych pasażerów, zwiększenia liczby połączeń lotniczych lub częstotliwości połączeń istniejących, nie prowadząc do dyskryminacji użytkowników, a zatem czy odpowiadają warunkom określonym w § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych. Zwrócić bowiem należy uwagę – co Spółka podniosła już w skardze, a co pominął Sąd I instancji - że zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, iż "w 2014 r. dwóch, a w 2015 r. trzech przewoźników lotniczych może obsłużyć ponad 250 tys. pasażerów odlatujących i tym samym być uprawnionym do otrzymania omawianej zniżki", nie odnosi się do kwestii skorzystania ze zniżki wprowadzanej nową taryfą, lecz zniżki wcześniej istniejącej. Argument ten stanowi podstawę wywodu organu o niedyskryminacyjnym charakterze taryfy, tymczasem wprowadza ona zniżki powyżej 550 000 pasażerów odlatujących. Dla oceny zatem, czy wprowadzenie nowych zniżek przez zmiany w taryfie prowadzi do zabronionej prawnie dyskryminacji, organ powinien analizować kwestię istniejących i potencjalnych beneficjentów przede wszystkim tej zmiany, nie zaś zniżek, których zmiana nie obejmuje (pozostają w poprzedniej wysokości). Takiej analizy brak jednak w aktach sprawy, jak też brak jest stosownego wywodu w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Świadczy to o wadliwym ukierunkowaniu postępowania organu.

Niezrozumiałe w tym kontekście jest twierdzenie Sądu I instancji, że "niezasadny jest zarzut skarżącego jakoby Prezes Urzędu mylił przedmiot postępowania jakim jest zmiana Taryfy opłat poprzez rozszerzenie progów rabatowych od ilości 550 000 pasażerów, z obowiązującymi już od dawna rabatami w przedziałach od 250 000 – od 550 000 pasażerów", gdyż – jak tłumaczy ten Sąd – "M. wskazał, że ustanowienie zniżki wynikało z planów Zarządzającego i prawidłowej oceny rynku oraz ma prowadzić do zwiększenia poziomu ruchu lotniczego, a tym samym zapewnienia odpowiedniego poziomu przychodów". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie bowiem tej okoliczności przez M. jest irrelewantne dla oceny, czy Prezes Urzędu wadliwie pomylił przedmiot postępowania "jakim jest zmiana Taryfy opłat poprzez rozszerzenie progów rabatowych od ilości 550 000 pasażerów, z obowiązującymi już od dawna rabatami w przedziałach od 250 000 – od 550 000 pasażerów". Analiza zaś akt sprawy potwierdza prawidłowość tezy skarżącej P., że organ wadliwie skoncentrował postępowanie nie tyle na kwestii nowowprowadzanych zniżek, ile na zniżkach istniejących już w poprzedniej taryfie, zachowanych w nowej.

Należy zauważyć, że z pisma M. z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr [...] wynika (na s. 4), iż z nowych względem wcześniejszej taryfy zniżek, przy prognozowanej ilości pasażerów odlatujących zarówno w 2014 r., jak i w 2015 r., skorzysta wyłącznie jeden przewoźnik (R., odpowiednio 854 00 i 895 000 pasażerów), zaś drugi w kolejności przewoźnik (E.) by skorzystać ze zniżek musiałby niemalże podwoić, względem prognozowanej na te lata, ilość pasażerów (wg prognozy ma mieć odpowiednio 259 000 i 272 000 pasażerów). Zawartego w decyzji twierdzenia organu, że "beneficjentów zniżek najprawdopodobniej będzie wielu", nie można zatem w świetle tego materiału odnosić do nowowprowadzanych zniżek. Port Lotniczy podniósł w rzeczonym piśmie, że system zniżek według nowej konstrukcji "ma zmotywować linie lotnicze do zwiększenia swojego zaangażowania na lotnisku K.", jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki konkretnie sposób wprowadzenie nowych zniżek dopiero powyżej 550 000 pasażerów, przy pozostawieniu dotychczasowych zniżek poniżej tej wielkości, motywuje linie lotnicze do zwiększenia swojego zaangażowania na lotnisku K., skoro – za wyjątkiem jednego przewoźnika – aż do poziomu 500 000 pasażerów, co stanowi niemalże dwukrotność liczby pasażerów drugiego co do wielkości przewoźnika na lotnisku, taryfy pozostają bez zmian i podmioty te na niezmienionych zasadach mogą z nich korzystać. Brak jest w aktach stosownej analizy na tę okoliczność. Jednocześnie z chwilą wejścia w życie nowych taryf ich wyłącznym beneficjentem był tylko jeden przewoźnik (R.), co sprzyjało konkurencyjności ekonomicznej tego przewoźnika (w tym jego oferty) względem pozostałych, w konsekwencji organ powinien był rozważyć także, czy ta okoliczność związana z wprowadzeniem nowych taryf w istocie nie prowadzi do wypierania innych przewoźników przez przewoźnika objętego nowymi zniżkami, co w przypadku potwierdzenia nie tylko mogłoby pozostawać w niezgodzie z realizacją zasad uczciwej konkurencji czy niedyskryminacji, ale także prowadzić do utrudnienia wzrostu zaangażowania mniejszych przewoźników w działalność na lotnisku, a w rezultacie godzić w wyrażone w § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych założenie rozwoju ruchu lotniczego i zwiększenia liczby obsługiwanych pasażerów. Brak jest jednak w aktach sprawy i takiej symulacji. Przy ocenie motywacji wprowadzenia nowych zniżek organ powinien był ponadto uwzględnić przebieg konsultacji z przewoźnikami lotniczymi. Jak wynika ze znajdującego się w aktach protokołu ze spotkania w dniu 6 marca 2014 r. dotyczącego konsultacji projektu taryfy opłat lotniskowych, przedstawiciel P. podnosił, że rejsom krajowym tego przewoźnika odmawia się od roku 2010 dostępu do Terminala 1 oferującego wyższy standard obsługi przy takiej samej opłacie (s. 3-4 protokołu), zaś przedstawiciel I. wskazał, że uzasadnienie zmiany taryf stoi w sprzeczności "z jednoczesnymi stwierdzeniami portu o braku jakiejkolwiek dostępnej przepustowości umożliwiającej przeniesienie przewoźników lotniczych z tak zwanego terminala krajowego (obsługującego także loty Schengen) do terminala głównego". Organ powinien był zatem w toku postępowania wyjaśniającego zweryfikować, czy lotnisko faktycznie posiada techniczne możliwości realizacji celu wprowadzenia nowych taryf w postaci rozwoju ruchu lotniczego na lotnisku oraz zwiększenia liczby obsługiwanych na nim pasażerów, a tym samym ocenić wiarygodność twierdzeń w tym zakresie oraz to, czy wprowadzana zmiana faktycznie, a nie tylko deklaratywnie odpowiada intencjom prawodawcy, który uchwalił przepisy ją umożliwiające.

Przedstawione powyżej okoliczności w swojej analizie zarówno organ, jak i Sąd I instancji, całkowicie pominęli, mogą mieć one zaś istotny wpływ na ocenę tego, czy nowe taryfy mają charakter dyskryminacyjny i godzący w zasady uczciwej konkurencji, a zatem na wynik sprawy z perspektywy stosowanych w niej norm materialnoprawnych.

Warto też dodać, że organ przyjął w zaskarżonej decyzji, iż "zróżnicowanie w postaci dopuszczenia różnych wysokości zniżek od jednakowych opłat w zależności od ilości wykonywanych operacji nie może być uznane za dyskryminację", tymczasem brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia takiego apriorycznego założenia, dyskryminacyjny charakter winien być bowiem badany z uwzględnieniem indywidualnego charakteru stanu faktycznego sprawy i związanego z nim oddziaływania zniżek.

Opisany brak uzasadnienia wydanych decyzji świadczy o niedostatecznie dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przyjętego przez organ rezultatu zastosowania przepisów prawa, co stanowi naruszenie art. 6 oraz art. 7 k.p.a. i uniemożliwia na obecnym etapie merytoryczne potwierdzenie lub zakwestionowanie przez sąd administracyjny materialnej dopuszczalności wprowadzenia omawianych taryf, w szczególności, czy mają one charakter dyskryminacyjny w rozumieniu przywołanych przepisów i jako takie wymagają zmiany na podstawie art. 77b ust. 7 ustawy – Prawo lotnicze.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyeliminuje opisane wyżej uchybienia i przeprowadzi postępowanie na okoliczność, czy wprowadzone w nowych taryfach zniżki mają faktycznie w istocie charakter niedyskryminacyjny i niegodzący w zasady uczciwej konkurencji oraz czy prowadzą do realizacji prawnie chronionego celu, dla którego zostają wprowadzone, w postaci zwiększenia liczby połączeń lub częstotliwości połączeń istniejących, a lotnisko posiada techniczne możliwości jego realizacji. Organ rozważy sięgnięcie po opinię biegłego (art. 84 k.p.a.).

Orzeczenie o kosztach oparto na art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.