Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2235/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 927/17 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 927/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił "W." sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej typu [...] o mocy do 2000 kW, oznaczonej w projekcie jako EW-11 [...] wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej, na działkach o nr ewid. [...], położonych w miejscowości L., gm. W., kategoria obiektu budowlanego XXIX.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. P., uchylił ww. decyzję w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, iż usytuowanie projektowanego obiektu jest zgodne z uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] i fragmentu miasta [...] i decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowej [...]" składającej się z 14 turbin o maksymalnej mocy do 3,0 MW każda, zlokalizowanych w całości w granicach gminy [...] w obrębie ewidencyjnym: [...] na działce o nr ewid. [...]; [...] na działkach o nr ewid. [...]; [...] na działkach o nr ewid. [...]; [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...] na działkach o nr ewid. [...]. Podkreślił, że z decyzji środowiskowej nie wynika obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ani też obowiązek przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Z załączonej do tej decyzji charakterystyki przedsięwzięcia wynika, iż projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenach upraw rolnych, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości co najmniej 500 m od najbliższej turbiny, w związku z tym nie przewiduje się przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenie zabudowy mieszkalnej. Natomiast tereny w bezpośrednim sąsiedztwie turbin (tereny rolnicze) nie są normowane akustycznie. W decyzji tej określono ponadto, iż przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga sporządzenia analizy porealizacyjnej w przedmiocie oddziaływania elektrowni wiatrowej na środowisko w zakresie klimatu akustycznego. W analizie tej należy dokonać porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji. Zdaniem organu załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa oraz ochrony zdrowia i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnymi na dzień jego opracowania zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Uzasadniając decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji, Wojewoda podkreślił, iż działka o nr ewid. [...] stanowi działkę drogową, na której nie są realizowane żadne roboty budowlane. Działka ta z uwagi na projektowany z niej zjazd mieści się natomiast w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, Wojewoda wyjaśnił, iż decyzja środowiskowa nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, jest ostateczna i dopóki istnieje w obrocie prawnym, jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającego pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję R. P. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, bowiem obszar ten został określony bez zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu obiektu, które nie zostały wskazane w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, na której to decyzji organ oparł swoje ustalenia. Skarżący wskazał przy tym, że decyzja środowiskowa nie określa prawidłowo obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych będących jej przedmiotem, a ponadto na dzień wydania przedmiotowej decyzji jest nieaktualna, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania elektrowni, których oddziaływanie będzie się kumulowało z obiektem, którego dotyczy przedmiotowa sprawa. W bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięć objętych decyzją środowiskową powstała Farma [...], znajdująca się na obszarze gminy [...] oraz [...]. Farma ta składa się z kilkunastu elektrowni wiatrowych, z których najbliższe są usytuowane w odległości ok. 600 m od elektrowni wiatrowych objętych decyzją środowiskową z dnia [...] czerwca 2012 r. Fakt powstania Farmy [...] jest znany Staroście [...] z urzędu, gdyż Starosta wydawał pozwolenia na budowę tych elektrowni.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 495/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotowe zamierzenie budowlane organy administracji wykonały w prawidłowy sposób spoczywające na nich obowiązki wynikające z przepisów prawa. W szczególności, projektowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wskazał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor załączył wydaną dla przedmiotowej inwestycji, ostateczną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta, korzystając z przymiotu ostateczności, wiąże m.in. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Sąd zaznaczył, że związanie organów architektoniczno-budowlanych treścią decyzji środowiskowej nie tylko nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania o pozwolenie na budowę, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tegoż postępowania i badanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami środowiskowymi w niej określonymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P., zarzucając naruszenie:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej usytuowanej na działkach nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...] został określony prawidłowo, w sytuacji gdy obszar ten został określony bez zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu obiektu, które nie zostały wskazane w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, o którą to decyzję organ, wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, oparł swoje ustalenia oraz niewyjaśnienie powyższej kwestii w sposób dostateczny w uzasadnieniu wyroku;

- art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na braku merytorycznego rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, tj. zarzutu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nieaktualne stały się ustalenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która była podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania elektrowni, co do których została wydana decyzja środowiskowa, nowych obiektów (przedsięwzięć), których oddziaływanie będzie się kumulowało z obiektem, którego dotyczy przedmiotowa sprawa. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięć objętych decyzją środowiskową nr [...] powstała Farma [...], znajdująca się na obszarze gminy [...] oraz [...]. Farma ta składa się z kilkunastu elektrowni wiatrowych, z których najbliższe są usytuowane w odległości około 600 m od elektrowni wiatrowych objętych decyzją środowiskową nr [...], w tym elektrowni, której dotyczy zaskarżona decyzja, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2) k.p.a. i oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "F. [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz w piśmie procesowym z dnia 8 września 2017 r. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1694/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdził, że przytoczone w skardze zarzuty nie zostały przez Sąd wojewódzki poddane właściwej analizie na płaszczyźnie stanu faktycznego sprawy, jak też przepisów prawa materialnego i procesowego, wyznaczających kryteria legalności kontrolowanych decyzji. Zarzuty te dotyczyły braku zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, a konkretnie elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu spornego obiektu, a także wadliwości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2012 r., która nie zawierała prawidłowych ustaleń co do obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych będących jej przedmiotem, a ponadto na dzień wydania pozwolenia na budowę nie była już aktualna wobec wybudowania w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni innej Farmy, składającej się z kilkunastu elektrowni wiatrowych. NSA uznał, że Sąd Wojewódzki powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji środowiskowych i ewentualnego pozwolenia na budowę Farmy [...], która według skarżącego powinna być uwzględniona przy ocenie oddziaływania spornej elektrowni wiatrowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 927/17, oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów załączonych do akt sprawy o sygn. akt II SA/Łd 635/17, tj. w szczególności: dokumentów zawartych w aktach postępowania środowiskowego, rozstrzygniętego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla Elektrowni Wiatrowej [...] [...] (nie istnieje bowiem obiekt określany mianem "Farma [...]"), obejmującą 19 turbin (decyzja powyższa, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], była również przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1025/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 844/13, oddalającego skargę). Sąd wziął również pod uwagę dokumenty zawarte w aktach 16 spraw prowadzonych przez Starostę [...] (załączonych do ww. sprawy o sygn. akt II SA/Łd 635/17), których przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę oraz przedłożony przez inwestora raport środowiskowy, dotyczący przedsięwzięcia pod nazwą Farma Wiatrowa [...] [...] wraz z aneksami, w oparciu o który wydana została decyzja środowiskowa Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Sąd I instancji stwierdził, po lekturze obu raportów środowiskowych, że ich autorzy badali skumulowane oddziaływanie zarówno elektrowni istniejących, jak i projektowanych. Raport sporządzony dla przedsięwzięcia pod nazwą [...] [...], uwzględnia m.in. skumulowane oddziaływanie elektrowni znajdujących się i projektowanych na terenie Gminy [...], przy czym żadna z elektrowni wiatrowych, znajdujących się w lokalizacji [...] [...] nie jest położona w odległości mniejszej niż 1,7 km od elektrowni, będącej przedmiotem niniejszego postępowania pozwoleniowego. Najbliżej położone są dwie elektrownie w [...] (nie zaś [...]). W piśmie z dnia 29 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazuje odległości odpowiednio – od 580 m do 950 m, jednakże nie od elektrowni, będącej przedmiotem niniejszego postępowania (EW 11), lecz od innych elektrowni, których dotyczy decyzja środowiskowa, tj. EW 10 i EW 12, oddalonych od elektrowni, będącej przedmiotem niniejszego postępowania o ponad 1 km – współrzędne źródła str. 26 raportu. W podawanej przez pełnomocnika skarżącego w uzasadnieniu skargi odległości około 600 m od elektrowni EW 11 nie została również ulokowania żadna inna elektrownia wiatrowa, która nie miałaby umocowania w decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2012 r. (mogą być to co najwyżej elektrownie EW 10 i EW 7, względnie EW 8, EW 13, lokowane na podstawie tejże decyzji). W ocenie Sądu I instancji, nie znalazły zatem potwierdzenia zarzuty skargi o rzekomej "nieaktualności decyzji środowiskowej, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania elektrowni nowych obiektów, których oddziaływanie będzie się kumulowało z obiektem, którego dotyczy przedmiotowa sprawa". W odniesieniu do błędnego, jak podaje skarżący, określenia współoddziaływania elektrowni wiatrowych w ramach farm [...] [...] i [...] [...] (skarżący podnosi zarzuty związane z niewłaściwym określeniem odległości od elektrowni EW 10 i 12 (w ramach inwestycji [...] [...]) oraz elektrowni położonych w [...] (w ramach inwestycji [...] [...])), Sąd stwierdził, że tak formułowane zarzuty nie odnoszą się w najmniejszym stopniu do interesu prawnego skarżącego badanego na gruncie Prawa budowlanego. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uczynić to przy tym powinien, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2017 r. z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 9 ustawy Prawo budowlane, tj. zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących ochrony środowiska oraz zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanego są zatem uwarunkowania środowiskowe, w tym określone w decyzji środowiskowej, odnoszące się wszakże do obiektu lub obiektów, których dotyczy postępowanie pozwoleniowe. Działki skarżącego (w tym zwłaszcza działki o geodezyjnym numerze [...], obręb R.) położone są w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej nr 11, będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania pozwoleniowego. Działki te posiadają charakter rolny i takież przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tej racji teren ten nie podlega ochronie akustycznej. Wymagania ochrony środowiska, w tym w szczególności określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny natomiast odnosić się, jak wspomniano, do przedsięwzięcia, objętego wnioskowanym pozwoleniem na budowę. Brak jest więc podstaw do wywodzenia wadliwego określenia obszaru oddziaływania projektowanej elektrowni (EW 11) i związanego z tym nieprawidłowo określonego oddziaływania na nieruchomość skarżącego w oparciu o zarzuty, dotyczące kwestionowanych przez skarżącego odległości pomiędzy innymi elektrowniami w ramach przedsięwzięcia [...] [...] a elektrowniami, usytuowanymi w [...] (w ramach przedsięwzięcia [...] [...]).

Sąd I instancji uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przeprowadzone zostało z uwzględnieniem zasad, o których mowa w art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Organy architektoniczno-budowlane, dokonały w istocie analizy i oceny wniosku inwestora w świetle wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mimo iż nie dały w pełni temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] lipca 2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] i fragmentu miasta [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z 2012 r., poz. [...]), bowiem działki nią objęte, położone są na terenie oznaczonym symbolem 11R-EW - tereny upraw rolnych z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz symbolem KDW1, tereny dróg wewnętrznych (niepublicznych), stanowiących obsługę terenów upraw rolnych oraz obsługę urządzeń elektrowni wiatrowych. Przedłożony przez inwestora projekt jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w tym w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ostateczna i funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja środowiskowa z dnia [...] czerwca 2012 r. określała środowiskowe uwarunkowania m.in. dla budowy elektrowni wiatrowej na działkach nr [...], [...] w obrębie [...], fabrycznie nowa o maksymalnej mocy do 3,0 MW, średnicy wirnika do 112 m, zawieszonego na wysokości do 119 m n.p.t.; wysokość całkowita elektrowni wiatrowej – wieży wraz ze śmigłem w pionie nad nią – do 175 m n.p.t. i maksymalnej mocy akustycznej turbin nieprzekraczającej w porze dziennej i porze nocnej 106,5 dB). Zgodnie z postanowieniami decyzji środowiskowej elektrownia powinna składać się z wieży rurowej wraz z jednym zespołem siłowni oraz generatora, wewnętrznej stacji transformatorowej (opcjonalnie) bądź oraz infrastruktury towarzyszącej, tj. fundamentu o powierzchni do 900 m2, placu montażowego (na etapie budowy), placu manewrowego, wewnętrznej drogi dojazdowej szerokości do 5 m, transformatora zewnętrznego zlokalizowanego u podnóża wieży (opcjonalnie), podziemnej linii kablowej SN (15 kV). Przedłożony projekt budowlany realizuje powyższe wymagania, szczegółowo określone w cz. IV decyzji środowiskowej, odpowiada zatem wymaganiom ochrony środowiska, gdyż jak wynika z raportu środowiskowego, zostaną dotrzymane standardy środowiskowe w odniesieniu do wszystkich normatywnie regulowanych zagadnień (oddziaływanie akustyczne, promieniowanie elektromagnetyczne niejonizujące). Przedłożony projekt budowlany jest również kompletny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a stanowiący jego element projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zobligowany był do jego zatwierdzenia i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku wraz z poprzedzającymi wyrok decyzjami, jak również o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym podzieleniu przez Sąd, nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej usytuowanej na działkach o nr [...] położonych miejscowości [...], gm. [...] został określony prawidłowo, w sytuacji gdy obszar ten został określony bez prawidłowego zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu obiektu (Elektrownia Wiatrowa [...] [...] obejmująca 19 turbin), które nie zostały wskazane w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, o którą to decyzję organ, wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, oparł swoje ustalenia oraz nie wyjaśnienie powyższej kwestii w sposób dostateczny w uzasadnieniu wyroku;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d oraz pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

- nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego,

- nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się organ uznając, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w postaci "Parku elektrowni wiatrowej "[...] [...]" zostało przeprowadzone prawidłowo, w tym w szczególności w zakresie kumulowania się oddziaływań z innymi pobliskimi przedsięwzięciami tego samego rodzaju,

- wadliwe zaakceptowanie w rozpoznanej sprawie ustaleń organów obu instancji polegających na przyjęciu, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w postaci "Parku elektrowni wiatrowej "[...] [...]" zostało przeprowadzone prawidłowo, w tym w szczególności w zakresie kumulowania się oddziaływań z innymi pobliskimi przedsięwzięciami tego samego rodzaju;

c) art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w postaci:

- akt postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] zakończonego decyzją znak [...] i dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach ww. spraw, w szczególności z decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (poz. 35), postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] znak: [...] z dnia [...] października 2011 r. (poz. 24), raportu oddziaływania na środowisko wraz z aneksami,

- 18 map zasięgu hałasu wiatraków w gminie [...] [...], WSA II SA/Łd 844/13,

- mapy planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w sołectwach: [...] i fragmentu miasta [...] z zaznaczonymi elektrowniami wiatrowymi "Parku elektrowni wiatrowej "[...] [...]" oraz elektrowniami Farmy [...] nr EW 02, EW 08, EW 01 wraz z zaznaczonymi odległościami,

- mapy zawierającej izolinie hałasu stanowiącej integralną część raportu oddziaływania na środowisko złożonej przez Inwestora w sprawie zakończonej decyzją środowiskową numer [...], na której wskazano trzy najbliższe turbiny farmy [...] wraz z odległościami od turbin EW 10, EW 12, EW13,

- wycinka mapy zasięgu hałasu wiatraków w gminie [...] SKO [...], WSA II SA/Łd 844/13, na której wskazano dwie najbliższe turbiny "Parku elektrowni wiatrowej "[...] [...]", tj. EW 12 i EW 13 wraz z odległościami,

i w konsekwencji błędne ustalenia co do okoliczność kumulowania się oddziaływań elektrowni Farmy [...] z elektrowniami wiatrowymi "Parku elektrowni wiatrowej "[...] [...]", w tym z turbiną wiatrową oznaczoną numerem EW 11, której dotyczy niniejsze postępowanie oraz brak ustalenia, że odległość farmy wiatrowej położonej w gminie [...] (Farma [...]) od "Parku elektrowni wiatrowej "[...] [...]" jest znacznie mniejsza niż wskazał to inwestor w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową numer [...] wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], tj. nie jak wskazuje inwestor w aneksie do raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej "[...] [...]" gm. [...] (załącznik 1b do pisma inwestora z dnia 7 listopada 2017 r.) 3 kilometry lecz:

- turbina EW 01 (sygn. akt [...]) - odległość ok. 620 m od turbiny EW 12 farma [...] [...], ok. 720 m od turbiny EW 13 farma [...] [...], ok. 1050 m od turbiny EW 10 farma [...] [...]

- turbina EW 02 (sygn. [...]) - odległość ok. 580 m od turbiny EW 12 farma [...] [...]

- turbina EW 08 (sygn. akt [...]) - odległość ok. 950 m od turbiny EW 12 farma [...] [...]

co powoduje, że obszar oddziaływania turbin wiatrowych składających się na "Park elektrowni wiatrowej "[...] [...]", w tym elektrowni oznaczonej numerem EW 11 został błędnie określony w decyzji środowiskowej nr [...] co spowodowało konieczność zbadania przez organ architektoniczno-budowlany, w postępowaniu o pozwolenie, na budowę, zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, szczególnie w zakresie kumulowania się oddziaływań, czego organ budowlany nie uczynił.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "F. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zauważyć również trzeba, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (zob. postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Powierzenie sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi opiera się na założeniu, iż zapewni to skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynienie powyższych ogólnych uwag było konieczne, z uwagi na sposób zredagowania zarzutów skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że pomimo wskazania na podstawę kasacyjną także z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną w głównej mierze formułuje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które w jego ocenie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zapatrywania tego nie zmienia okoliczność, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zostały także powołane przepisy prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) i pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Podkreślić należy, że w przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego obowiązkiem wnoszącego skargę jest wskazanie, czy chodzi o błędną wykładnię określonego przepisu, czy też jego niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie nie miało to jednakże miejsca. Analiza niniejszej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że podobnie jak we wcześniejszych fazach postępowania sądowego, także i teraz skarżący podnosi błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący ustalenia obszaru oddziaływania spornego obiektu, w szczególności w zakresie kumulowania się oddziaływań z innymi przedsięwzięciami tego samego rodzaju.

Na konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1694/16. Stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze wymagały analizy zagadnień dotyczących ewentualnej kumulacji oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej z innymi elektrowniami, które według twierdzeń skarżącego zrealizowane zostały w ramach innego przedsięwzięcia. Uznał, że Sąd wojewódzki powinien na podstawie materiału zawartego w aktach sprawy zweryfikować zarzuty sformułowane przez skarżącego. Celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z zarzutami zawartymi w skardze Sąd wojewódzki powinien również rozważyć przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji środowiskowych i ewentualnego pozwolenia na budowę Farmy [...], która według skarżącego powinna być uwzględniona przy ocenie oddziaływania spornej elektrowni wiatrowej. Zdaniem NSA, ustalenie czy w raporcie uwzględniono kumulatywne oddziaływanie planowanych i realizowanych przedsięwzięć na danym terenie było najprostszym sposobem weryfikacji zarzutu stawianego przez stronę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji, stosownie do wiążącego go ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., rozważył kwestię kumulowania się oddziaływań elektrowni wiatrowej projektowanej i elektrowni wiatrowych już istniejących.

Przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowego, którego wynik nie budzi zastrzeżeń. Sąd I instancji dokonał analizy raportów środowiskowych i doszedł do słusznego przekonania, że autorzy badali skumulowane oddziaływanie zarówno elektrowni istniejących, jak i projektowanych. Zauważyć należy, że praktycznie cała argumentacja skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do kwestii rozstrzyganych w decyzji środowiskowej. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/16, zapadłym w zbliżonym stanie faktycznym, "dla sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że kwestia kumulacji oddziaływań była uwzględniona w decyzji środowiskowej. Nie można jednak w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ponownie rozpatrywać problematyki już wcześniej rozpatrzonej w decyzji środowiskowej, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest weryfikacja decyzji podjętej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym bardziej dowodów, na podstawie których decyzję tę wydano. Po prawidłowo przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że decyzja środowiskowa narusza prawo". Powyższe zresztą wynika także z wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 21 września 1017 r. W niniejszej sprawie decyzja środowiskowa została przedłożona, jest ona ostateczna, prawomocna i wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Na uwagę zasługuje również fakt, że działki skarżącego, w tym zwłaszcza działki o nr geod. [...], obr. [...], położone w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej nr 11, będącej przedmiotem kontrolowanego pozwolenia na budowę, posiadają charakter rolny (takie też jest ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), z tej racji teren ten nie podlega ochronie akustycznej. Ponadto, skarżący nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja może mieć jakikolwiek negatywny wpływ na należącego do niego nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, co wynikało z wytycznych wyrażonych w wyroku NSA z dnia 21 września 2017 r., ponownie rozpatrując sprawę, niewątpliwie poddał właściwej analizie, sporne kwestie, na płaszczyźnie stanu faktycznego sprawy, w szczególności na podstawie raportów środowiskowych, będących podstawą decyzji środowiskowej, jak też przepisów prawa materialnego i procesowego, wyznaczających kryteria legalności kontrolowanych decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości i poddaje się kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.