Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 348/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 3, art. 105 par 5.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego studni usytuowanej w [...] nr [...], na działce nr a, należącej do U. i Z. C. Postępowanie wszczęte zostało w związku z pisemną interwencją R. S., domagającej się likwidacji studni na sąsiedniej działce, z uwagi na to, że jej eksploatacja powoduje zalewanie należącego do niej budynku.

Decyzją z dnia 14 maja 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie, w tym przywołał protokół z oględzin dokonanych w dniu 26 marca 2015 r., na działce nr a. Wskazał także, iż w trakcie postępowania zwrócono również uwagę na okoliczności, że postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. nałożono na U. C. obowiązek wykonania i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego studni. Obowiązek ten został wykonany w całości, wobec przedłożenia przez U. C. w dniu 15 listopada 2013 r. wymaganej ekspertyzy oraz aneksu do ekspertyzy z dnia 2 stycznia 2014 r. W ekspertyzie zawarto stwierdzenie, że "stan techniczny studni jest dobry", a elementy studni, tj. przykrycie studni, uszczelnienie gliną, cembrowina i korek żwirowy są w dobrym stanie technicznym i studnia jest szczelna. Organ wywiódł też, że w celu prawidłowego użytkowania studni, decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., został nałożony na U. C. obowiązek wykonania - w pasie o szerokości co najmniej 1 m, licząc od zewnętrznej obudowy studni - nawierzchni utwardzonej, ze spadkiem 2% w kierunku zewnętrznym, zgodnie z § 32 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Wymienione i nakazane, w decyzji z dnia 16 stycznia 2014 r., roboty budowlane U. C. również wykonała w całości, co potwierdzono podczas kontroli w dniu 24 kwietnia 2014 r. Organ podkreślił, że nie zostały wykonane żadne roboty budowlane wewnątrz i na zewnątrz studni bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Dokonując analizy dowodów, organ uznał, że sporna studnia "jest w średnim stanie technicznym i dlatego należy wydać decyzję na podstawie art. 105 § 1 K.p.a." Decyzję tę organ doręczył stronom postępowania, tj. U. C., Z. C. i R. S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. S., która jako wadliwe wskazała wydanie decyzji bez przeprowadzenia oględzin jej miejsca zamieszkania i wskutek tego uwzględnione zostało tylko stanowiska U. i Z. C. Odwołująca akcentowała, że sporna studnia usytuowana jest tuż przy granicy nieruchomości, w odległości 1,3 m od ściany jej budynku mieszkalnego, którego piwnica regularnie jest zalewana wodą, co powoduje jej zawilgocenie i negatywnie wpływa na stan techniczny całego budynku, stanowiącego jej własność. Uznała, że przyczyną zalewania piwnicy budynku jest niewłaściwy stan techniczny studni - jej przeciekanie. Odwołująca dodała, że w przeszłości wydana była decyzja o zasypaniu studni, jednak nie została ona wykonana. Natomiast remont studni, który ostatnio przeprowadzono, nic nie dał i sytuacja nie uległa poprawie, gdyż woda ze studni w dalszym ciągu zacieka pod jej dom. Wnosząc o dokonanie oględzin piwnicy jej budynku, celem stwierdzenia zniszczeń spowodowanych przeciekającą studnią, odwołująca stwierdziła, że "studnia musi zostać zasypana, gdyż nie ma innego sposobu na zaprzestanie zalewania jej budynku." O ile, w ocenie odwołującej, odpompowanie wody ze studni do rowu przez Z. C. spowodowało, że "pod budynkiem nie było wody, to w sytuacji, gdy woda nie została odpompowana, natychmiast zalewała piwnicę."

Decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uznał bowiem, że w sprawie zaistniała procesowa przeszkoda do prowadzenia postępowania i należało je umorzyć z powodu formalnoprawnej przesłanki, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji, z przyczyn merytorycznych. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśniał, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji merytorycznej, a do umorzenia postępowania administracyjnego dochodzi wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Taką przyczyną, uzasadniającą umorzenie postępowania, jest stan powagi rzeczy osądzonej, czyli wcześniejsze rozstrzygnięcie tej samej "tożsamej" sprawy. O tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Wobec powyższego stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie organu pierwszej instancji, zakończone decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...], oraz decyzją z dnia 14 maja 2015 r., nr [...], dotyczyły tego samego obiektu, jego stanu technicznego, przy niezmienionym stanie faktycznym. Jedynym nowym elementem tego postępowania stanowiło uznanie za stronę postępowania R. S., co - zdaniem organu odwoławczego - nie ma wpływu na tożsamość rozpatrywanych spraw. Dlatego też, wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji merytorycznej wiązałoby się z jej nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przy zachowanej tożsamości sprawy jedyną możliwością jej ponownego rozpoznania jest postępowanie w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 145 K.p.a., czyli wznowienie postępowania.

Decyzja odwoławcza została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. S., która wniosła:

- o uchylenie decyzji, jako niezgodnej z prawem i ze stanem faktycznym,

- o przekazanie sprawy do uzupełnienia, w kierunku wydania decyzji nakazującej zasypanie studni z uwagi na to, że jest ona nieszczelna i zalewa budynek skarżącej. Skarżąca podniosła, że w tej sprawie nie przeprowadzono wskazanych przez nią dowodów. W szczególności, nie dokonano oględzin jej budynku mieszkalnego, w tym fundamentów i ścian piwnicy, nie przesłuchano świadków na okoliczność zalewania fundamentów budynku wodą ze studni. Wyjaśniała, że studnia znajduje się w odległości 1,3 m od ścian jej budynku i od 40 lat przeciekanie tej studni powoduje zalewanie fundamentów jej domu. Z kolei, zalewanie piwnicy powoduje zawilgocenie ścian i może doprowadzić do zawalenia się budynku mieszkalnego. Dodała też, że studnia nigdy nie była remontowana, a rosnące w bezpośredniej bliskości, wysokie na 4 m drzewa, spowodowały zapadnięcie się terenu tuż przy studni.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdzając, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z art. 7 K.p.a. i strony były informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, organ podkreślił, że przedmiotem postępowania był stan techniczny studni należącej do U. i Z. C. Wskazując natomiast na przebieg postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia 16 stycznia 2014 r., nakładającą na U. C. obowiązki w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy podniósł, że PINB w powiecie głubczyckim stwierdził, że U. C. nie wykonywała żadnych robót budowlanych wewnątrz i na zewnątrz studni bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśnił też, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stroną postępowania i w sprawie dotyczącej stanu technicznego studni stroną była U. C.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej – A. S. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Uznał, że decyzja została wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zaakcentował, iż sprawdzenie studni winno się odbyć przy udziale komisji nadzorowanej przez Prokuratora oraz Biuro Dochodzeniowe. Dodał, że doszło do obsunięcia się ziemi do studni.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, że w sytuacji, gdyby nawet skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, to brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych powodów niż te, które zostały przedstawione przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.),

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, jednakże stwierdzająca inną podstawę bezprzedmiotowości - umorzenia - niż ustalona przez organ pierwszej instancji. PINB w powiecie głubczyckim uznał bowiem, że postępowanie należy umorzyć wobec ustalenia, że sporny obiekt budowlany jest w odpowiednim stanie technicznym, podczas, gdy organ odwoławczy przyjął, że sprawa już wcześniej została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją i dlatego postępowanie powinno podlegać umorzeniu.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy w zakresie prowadzonego postępowania nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych sprawy związanych z wniesieniem odwołania, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana i doszło do naruszenia art. 6 i art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W szczególności, w pierwszej kolejności - co należy podkreślić - organ nie dokonał na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. ustaleń dotyczących dopuszczalności odwołania, czym naruszył również wskazany przepis. Powyższe spowodowało, że organ odwoławczy dokonał nieuprawnionej oceny co do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i nieprawidłowo ustalił, że postępowanie w sprawie należało umorzyć, gdyż sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Zatem, aby postępowanie odwoławcze mogło skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobowiązany jest ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy powoduje, że organ ten nie może przystąpić do dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego i następnie dokonać jego oceny oraz merytorycznego rozpoznania sprawy. Wówczas bowiem prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe i w konsekwencji oznacza to konieczność podjęcia, na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a., rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Z uwagi na to, że przepis 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa wprost przesłanek umorzenia, stąd odnieść należy się do ogólnego kryterium obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Według tego przepisu, organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W przypadku postępowania odwoławczego, bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła właśnie w sytuacji, gdy organ, o którym mowa w art. 127 § 2 K.p.a., ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną.

Podkreślić należy, że dla oceny legitymacji do wniesienia odwołania nie ma znaczenia fakt uczestniczenia przez wnoszącego odwołanie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Legitymacja do bycia stroną postępowania musi zawsze wynikać z przepisów prawa i nie można wywodzić jej z czynności prawnych. Dopuszczenie danego podmiotu przez organ pierwszej instancji do udziału w prowadzonym przez niego postępowaniu nie powoduje, że staje się on stroną tego postępowania i nabywa prawo do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. O tym, czy dany podmiot posiada legitymację, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, jak również uznanie jej za stronę przez organ pierwszej instancji, lecz to - czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny co znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi istnieć norma prawna przyznająca w określonym stanie faktycznym, określonemu podmiotowi uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w przedmiocie oceny stanu technicznego studni należącej do U. i Z. C., w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Stosownie do tej regulacji wyjaśnić należy, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia w drodze decyzji obowiązku usunięcia nieprawidłowości w celu doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu, określając przypadki, w których nakaz taki może zostać nałożony. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Ponadto, tryb ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego, mając na uwadze zakres podmiotowy regulacji art. 61 Prawa budowlanego, zgodzić należy się z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Tylko na te podmioty może być nałożony nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają natomiast uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267). Decyzje podejmowane w tym trybie nie dotyczą tzw. osób trzecich.

Zaznaczyć można, że we wcześniej obowiązującym stanie prawnym istniała przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich, w postępowaniu dotyczącym utrzymania i użytkowania, jednak odpadła ona po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 oraz art. 61 Prawa budowlanego. W aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Mogą mieć oni jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, który nie korzysta jednak z ochrony prawnej i nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez właściciela nieruchomości sąsiedniej zawiadomienia o złym stanie obiektu budowlanego i żądania wszczęcia postępowania, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu i prowadzić je, jednakże bez udziału tych osób jako stron postępowania. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2444/10, LEX nr 1424318 i wyrok z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 945/12, LEX nr 1610726 oraz wyroki WSA: w Opolu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 280/12, LEX nr 1234425; w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 208/14, LEX nr 1476869; w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/GL 805/12, LEX nr 1311467; WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 826/12, LEX nr 1334841).

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło oceny stanu technicznego studni (usytuowanej na działce nr a, należącej do U. i Z. C.) i wszczęte zostało przez organ pierwszej instancji z urzędu, na podstawie zawiadomienia złożonego przez skarżącą – R. S. Organ ten uznał skarżącą za stronę tego postępowania, skutkiem czego doręczył jej decyzję wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia odwołania. Jednakże, jak wynika z akt administracyjnych, R. S. nie jest właścicielką studni stanowiącej przedmiot postępowania, lecz właścicielką nieruchomości sąsiadującej z działką, na której znajduje się sporna studnia. W świetle przedstawionych powyżej rozważań nie mogła być ona stroną postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Tym samym brak było podstaw faktycznych i prawnych do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym, na podstawie odwołania wniesionego przez skarżącą. Jak już wcześniej wyjaśniono, dla oceny legitymacji skarżącej nie mógł mieć znaczenia fakt uznania ją za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przed dokonaniem jakichkolwiek ustaleń, stosowanie do art. 127 § 1 K.p.a., organ odwoławczy powinien samodzielnie, dokonać oceny legitymacji skarżącej na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. W przypadku uznania, że nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania i nie była ona legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązany był zastosować art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i w oparciu o ten przepis umorzyć postępowanie odwoławcze. Jak wyjaśnił NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, LEX nr 37956, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną - w rozumieniu art. 28 K.p.a. - następuje w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Zaznaczyć należy, że wniesienie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony postępowania nie może doprowadzić do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji może złożyć skutecznie jedynie strona postępowania - art. 127 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. Obowiązująca w postępowaniu odwoławczym zasada skargowości wyłącza prowadzenie tego postępowania z urzędu. Brak środka zaskarżenia, pochodzącego od uprawnionego podmiotu, którym zgodnie z art. 127 K.p.a. jest "strona" postępowania, czyni niedopuszczalnym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Dotyczy to także rozpoznania kwestii związanych z umorzeniem postępowania w sprawie.

Uwzględniając dokonane wyżej rozważania, w ocenie Sądu uznać należało, że w badanej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził wymaganej oceny w zakresie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, czym naruszył art. 6 i art. 7 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego, na podstawie odwołania wniesionego przez skarżącą, organ odwoławczy nieprawidłowo dokonał też oceny w zakresie przesłanek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas, gdy istniały podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Niewątpliwie, w takich okolicznościach dochodzi również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przez jego niezastosowanie.

Wskazane naruszenia, zdaniem Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do badania przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych sprawy związanych ze stwierdzoną przesłanką nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a następnie podjęcia - w postępowaniu odwoławczym - niewłaściwego rozstrzygnięcia, które nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia oceny legalności.

Dostrzec też trzeba, że wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, ale jednocześnie wyraźnie stwierdził, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. To potwierdza, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo - podniesionego w odpowiedzi na skargę - stwierdzenia świadczącego o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, przy jednoczesnym braku rozwinięcia kwestii legitymacji skarżącej w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też, zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obiegu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Dodatkowo, jedynie odnotować można, stosownie do argumentów strony skarżącej, że w granicach sprawy, której przedmiotem była ocena stanu technicznego spornej studni, nie mieści się badanie stanu technicznego i dokonywanie oględzin jej budynku mieszkalnego.

Wskazać jeszcze trzeba, że nie do zaakceptowania jest również ocena przedstawiona w zaskarżonej decyzji, a odnosząca się do stwierdzenia zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodzić należy się z tym, że brak podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zaistnieje wtedy, gdy postępowanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a więc, gdy zaistnieje przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaistnienie omawianej przesłanki wymaga jednak stwierdzenia identyczności obu spraw, która ma miejsce jedynie wtedy, gdy występuje tożsamość podmiotu i przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej identyczności stanu prawnego oraz faktycznego. Dla uznania tożsamości sprawy konieczne jest zatem ustalenie, że sprawa dotyczy tego samego przedmiotu oraz tych samych stron i w tym samym stanie faktycznym podlega ocenie i na tej samej podstawie prawnej. Zaakcentować też przyjdzie, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

Z kolei, na podstawie okoliczności wskazanych w zaskarżonej decyzji nie sposób przyjąć, aby taka tożsamość zachodziła między prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniem, a postępowaniem w sprawie oceny stanu technicznego spornej studni zakończonym decyzją organu pierwszej instancji z dnia 16 stycznia 2014 r., nakładającą na U. C. obowiązki, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją tą nałożono obowiązek z uwagi na stwierdzenie okoliczności z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie było zatem wykluczone wydanie, w odniesieniu do spornej studni, nakazu, w sytuacji ustalenia innych okoliczności określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, że na skutek wykonania obowiązków z decyzji wydanej dnia 16 stycznia 2014 r., zmianie uległ stan techniczny studni. Ponadto, nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może być nałożony na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego także po wykonaniu wcześniejszych obowiązków, nałożonych na podstawie tej regulacji, jeśli tylko zostanie stwierdzone, że w związku z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu zachodzą okoliczności wskazane w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Właściciel lub zarządca jest bowiem cały czas zobowiązany do utrzymywania obiektu w takim stanie technicznym, aby nie zachodziły okoliczności z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a organy mogą kontrolować ten stan, który także może ulec zmianie. Dlatego też, organy w każdym czasie mogą wszcząć postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego, gdyż może dojść do sytuacji, że na skutek użytkowania obiektu lub podejmowania działań związanych z jego utrzymaniem zaistnieją okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a to z kolei będzie wymagało wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności dokonania przez organ odwoławczy - w realiach tej sprawy - oceny w zakresie legitymacji skarżącej i wydania stosownego rozstrzygnięcia.