Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 417/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12a, art. 12b ust. 5, art. 40f, art. 40 ust. 8
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 33, art. 33 1§ 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi R.P., K.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...].


UZASADNIENIE

W dniu 11 września 2014 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynęło, podpisane przez geodetę uprawnionego R.P., zawiadomienie Biura [...] s. c. o wykonaniu prac geodezyjnych, objętych zgłoszeniem [...] tj. geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych. W tym samym piśmie wniesiono też o opatrzenie 4 egzemplarzy geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych - jako dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne - odpowiednimi klauzulami urzędowymi, przy czym zaznaczono, że wniosek ten nie stanowi wniosku o uwierzytelnienie w trybie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych.

W tym samym dniu złożony został też wniosek ( przez R.P. ) o uwierzytelnienie tych samych dokumentów, w którym jako wnioskodawcę wskazano Biuro [...] s.c.,

W wystawionym [...] września 2014 r. w związku z wnioskiem o uwierzytelnienie "Dokumencie obliczenia opłaty" wskazano jako wnioskodawcę Biuro [...] spółka cywilna R.P. i K.S., zaś wysokość ustalona została na kwotę 65 zł według tabeli 16 lp. 3 ( 50 zł za uwierzytelnienie dokumentacji ) i 16.4 ( 3x5 zł za trzy kopie uwierzytelnianego dokumentu ).

1 października 2014 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Biura [...] s.c., podpisane przez R.P. z żądaniem zwrotu uiszczonej opłaty za uwierzytelnienie. Powołując się na przepis art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ( dalej jako: pgik ) wskazano w nim, że z chwilą przyjęcia operatu do zasobu na organie ciąży obowiązek opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje takie prace, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, zatem dla ich uzyskania nie jest wymagane ani złożenie wniosku o uwierzytelnienie, ani uiszczenie opłaty. Powołany przepis ustanawia bowiem procedurę odrębną od uwierzytelniania dokumentów. W konsekwencji zarzucono, iż organ nie dopełniając ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 12b ust. 5 pgik, wymusił wykonawcy prac geodezyjnych złożenie wniosku o uwierzytelnienie i poniesienie opłaty, która powinna podlegać zwrotowi jako nienależnie pobrana.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku, odmówił zwrotu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów będących rezultatem prac geodezyjnych zgłoszonych pod numerem [...].

W wyniku odwołania Biura [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej jako: ) WINGiK decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], Starosta, działając na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit.b w zw. z art. 40b ust. 1 pkt 3 pgik i wskazując, że rozstrzyga po rozpatrzeniu wniosku "Biura [...] s.c. R.P. i K.S." o zwrot nienależnej opłaty, odmówił zwrotu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów będących rezultatem prac geodezyjnych, zgłoszonych pod numerem [...].

W motywach decyzji, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania wskazał, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy dokonano w dniu [...] lutego weryfikacji operatu, co udokumentowano stosownym protokołem. Wskazano, iż opłata za uwierzytelnienie dokumentów, będących rezultatem pracy geodezyjnej została ustalona wnioskodawcy tj. Biura [...] na kwotę 65 zł wg tabeli 16 lp. 3 i 4, co obrazuje "Dokument obliczenia opłaty nr [...]" z dnia [...] września 2014 r., przekazany wnioskodawcy drogą elektroniczną. Stwierdzając, iż stosownie do art. 40 f ust. 2 pgik wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia opłaty nie wstrzymuje udostępnienia materiałów zasobu o ile opłata została uiszczona, organ I instancji wskazał iż Biuro uiściło ją w dniu [...] września 2015 r. Zdaniem organu opłata za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych co do ich zgodności z dokumentacją przekazaną przez wykonawcę do zasobu została ustalona w dokumencie obliczenia opłaty i pobrana prawidłowo stosownie do przepisów art. 40b ust. 1 pkt 3 i 40e pgik.

W odwołaniu, podpisanym przez R.P. jako wspólnika spółki cywilnej Biuro [...], podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazano, iż skoro w § 21 rozporządzenia MGPiB w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie z dnia 21 lutego 1995 r. (Dz.U.z 1995 r. Nr 25, poz. 133) nie ma mowy o uwierzytelnianiu dokumentów, to wymuszanie ich uwierzytelniania przez PODGiK jest nadinterpretacją art. 40b ust. 1 pkt. 3 pgik. Brzmienie drugiej części tego punktu w zestawieniu z brzmieniem art. 12b. ust. 5 pgik wskazuje, że opatrzenie klauzulami i uwierzytelnienie są odrębnymi procedurami.

Wywodzono, iż wymuszenie złożenia wniosku o uwierzytelnienie odbyło się przez niepodjęcie (zaniechanie) przez PODGiK działań polegających na opatrzeniu dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne (tj. zamawiającego), odpowiednimi klauzulami urzędowymi zgodnie z art. 12b ust. 5 ustawy pgik. Ponieważ inwentaryzacja obiektów budowlanych odbywa się na zlecenie zamawiającego, aby zadośćuczynić takiemu zleceniu, czyli dostarczyć przedmiot zlecenia, wykonawca został do złożenia wniosku o uwierzytelnienie. W takiej sytuacji Starosta w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie przyjął, że opłata została naliczona prawidłowo, bo czynność uwierzytelnienia odbyła się na wniosek wykonawcy.

W odwołaniu zakwestionowano także, jako błędny, sposób naliczenia opłaty za samo uwierzytelnienie. Zarzucono, iż organ nie stosuje współczynnika K- 0,5, co jest sprzeczne z ust. 3 pkt. 1a, ust. 16 oraz tabelą 16 (lp.1-5) załącznika do ustawy co odbywa się na podstawie błędnej interpretacji stosowania współczynników K i CL zamieszczonej na stronach GUGIK, wg której opłaty określone m.in. w Ip. 3-4 w tabeli 16 nie dotyczą udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem odwołującego, w przypadku gdy wniosek o uwierzytelnienie dokumentów jest składany w związku z przekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uwierzytelnienie dokumentów następuje z chwilą przyjęcia tej dokumentacji stosownie do § 4. 1. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 (Dz. U. 2014 poz. 914) do zasobu, zatem jest to udostępnienie danych zasobu. Ponadto zgodnie z § 21 rozporządzenia MGPiB z dnia 21 lutego 1995 r. (Dz.U.z 1995 r. Nr 25, poz. 133) wykonawca prac geodezyjnych przekazuje do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej - oryginał dokumentacji, a zamawiającemu - kopię mapy powstałej w wyniku geodezyjne] inwentaryzacji powykonawczej. Zatem opłata za uwierzytelnienie powinna nastąpić wyłącznie na podst. tab. 16.4, czyli za 4 kopie uwierzytelnianego dokumentu, z pominięciem tabeli 16.3.

W końcowych wywodach odwołania podkreślano, iż w obowiązującym systemie prawnym wszelkie obciążenia, a w szczególności o charakterze pieniężnym mogą być nakładane w drodze ustawy, zatem nie można § 2 ust. 1 rozporządzenia z 8 lipca 2014 r. interpretować jako podstawy żądania złożenia wniosku o uwierzytelnienie (i poniesienia jego kosztu) gdyż prowadzi to do jego niekonstytucyjności i przekroczenia upoważnienia wynikającego z ustawy. Przepis ten odnosić należy wniosków o uwierzytelnienie dokumentacji wcześniej przekazanej do zasobu (archiwalnej), a nie jako uszczegółowienie procedury opisanej w art. 12b ust. 5 pgik. Z treści tego przepisu rozporządzenia nie można bowiem domniemywać, że skoro uwierzytelnienie odbywa się poprzez opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami, to każde opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami stanowi ich uwierzytelnienie. Klauzulowanie dokumentów geodezyjnych ma odbywać się z urzędu, a więc nieodpłatnie, a starostwo nie ma prawa wymuszać ich wcześniejszego uwierzytelniania, co potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt III SAB/Lu 74/14).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia bardzo obszernie organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i obowiązujące regulacje prawne wynikające z pgik oraz przepisów wykonawczych, w szczególności w odniesieniu do sposobu i trybu uwierzytelniania dokumentów. WINGiK stwierdził, że z konstrukcji znowelizowanej z dniem 12 lipca 2014 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ustawodawca przewidział w zakresie sposobu wystąpienia wykonawcy do organu o opatrzenie klauzulami w myśl art. 12b ust. 5 taką samą regulację prawną, jak dla zawiadomienia o zakończeniu prac, o którym mowa w art. 12a ust. 1 pgik. Ustawodawca przewidział, tak w zakresie wystąpienia o opatrzenie klauzulami dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, o których mowa właśnie wart. 12b ust. 5 pgik, analogicznie jak dla zawiadomienia o zakończeniu prac o którym mowa w art. 12a ust. 1, taką sama regulacje prawną, zaś wzór wniosku o uwierzytelnienie takich dokumentów określił w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12d ust. 2 pgik. W przepisie tym wskazano, że właściwy minister "określi w drodze rozporządzenia, sposób i tryb uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, w tym wzór wniosku o uwierzytelnienie opracowanych dokumentów, mając na względzie zapewnienie prawidłowości i rzetelności działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz szczególne znaczenie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Żaden inny z przepisów rozdziału 3 pgik pod tytułem "Prace geodezyjne i kartograficzne (od art. 11 do art. 19), oprócz art., 12d ust. 2, nie odnosi się wprost do określenia uwierzytelnienie opracowanych dokumentów, dlatego z treści powyższej delegacji wynika, że może ona dotyczyć jedynie uregulowania zasad opatrywania dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, o których mowa w drugiej części przepisu art. 12b ust. 5. Za powyższym wnioskiem przemawia również fakt, że jak wskazano w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014r., poz. 914), wydanego na podstawie art. 12d ust. 2 ustawy, "dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych podlegają uwierzytelnieniu poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.".

Na potrzeby postępowań administracyjnych, tj. w celu zgłoszenia do właściwego organu o zakończeniu inwestycji budowlanej, w przedmiotowej sprawie zostały opracowane mapy "geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych", na które wskazano w zawiadomieniu skarżącego z dnia [...] września 2014 r. oraz we wniosku o uwierzytelnienie z dnia [...] września 2014 r. Konkludując poczynione wywody organ II instancji stwierdził, że opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami, o którym mowa w art. 12b ust. 5 pgik, realizowane jest poprzez ich uwierzytelnienie dokonywane w omówionym trybie. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie ma również zastosowanie § 2 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wydanego na podstawie ww. art. 12d ust. 2 ustawy, w myśl którego uwierzytelnienie dokumentów następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację zawierającą zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy, a wzór takiego wniosku został określony w załączniku do rozporządzenia.

W odniesieniu do kwestii odpłatności za opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami, w myśl art. 12b ust. 5 pgik, organ wskazał na wynikającą z art. 40a ust. 1 ogólną zasadę, zgodnie z którą organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie z wyjątkami, gdy ustawodawca określił sytuacje w których opłata za udostępnianie nie jest pobierana. Zgodnie zaś z art. 40b ust. 1 pgik organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty m.in za ( pkt 3 ) uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz bb, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto w ust. 2 wskazano wyjątki od powyższej zasady, jednak dotyczą one jedynie opłaty w zakresie sporządzania i wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Oprócz wymienionych sytuacji, z których wynika pobieranie przez starostą opłat, ustawodawca dodatkowo w art. 12 ust. 3 ustawy określił, że organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 pgik. W ocenie WINGiK, z uwagi na powyższe zapisy, brak w samym art. 12b ustawy wskazania, że wykonawca składa wniosek o opatrzenie odpowiednimi klauzulami, czy też ściślej - o ich uwierzytelnienie, jak również brak w nim zapisu, że organ pobiera za nie opłatę, nie może wykluczać stosowania przytoczonych przepisów ustawy, z których wynika zarówno wzór wniosku składanego przez wykonawcę, jak i obowiązek naliczenia opłaty przez organ, który wniosek zrealizował. W odmiennym przypadku przepisy art. 40a i art. 40b pgik dotyczące opłat, stałyby się bezprzedmiotowe, a starosta w związku z realizowanymi zadaniami mógłby pobierać tylko opłaty o jakich mowa w art. 12 ust. 3.

W dalszej kolejności, powołując regulacje art. 40b ust. 1 pkt 3, 40d , 40e ust. 1, ust. 1 Załącznika do ustawy pn. "Wysokość stawek podstawowych(...), a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty" oraz Tabeli nr 16 dotyczącej ustalania opłat za udostępnianie materiałów zasobu niewymienionych w tabelach nr 1-15, uwierzytelnianie i udostępnianie do wglądu dokumentów oraz uzgadnianie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, jak też analizując obowiązujące współczynniki korygujące oraz pojęcia "dokument" i "kopia", organ II instancji uznał prawidłowość ustalenia opłaty wskazanej w "Dokumencie obliczenia opłaty".

Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Lublinie organ odwoławczy stwierdził, iż jest on nieprawomocny i został zaskarżony do NSA oraz, że brak jeszcze ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie odnoszącym się do decyzji w sprawach dotyczących zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty.

W kwestii zarzutu wymuszania na R.P. złożenia wniosku o uwierzytelnienie, stwierdził że jest on bezpodstawny bowiem jak wynika ze stanu faktycznego został złożony w tym samym dniu, w którym wpłynęło zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac, poszerzone o wniosek w zakresie opatrzenia 4 egzemplarzy map "odpowiednimi klauzulami urzędowymi". Nadto operat pomiarowy sporządzony w ramach wykonanej pracy geodezyjnej został wpisany do ewidencji materiałów zasobu w [...] września 2014 r., co zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami uprawniało organ prowadzący zasób do opatrzenia odpowiedniki klauzulami dokumentacji, opracowanej dla zamawiającego, dopiero w tym dniu, zatem złożenie wniosku o uwierzytelnienie nie mogło wynikać z bezczynności organu I instancji.

W końcowych wywodach WINGiK stwierdził, iż za przedstawionym rozumieniem podstawowego dla sprawy art. 12b ust. 5 pgik przemawia również konieczność jednolitości w traktowaniu podmiotów. Nie może bowiem mieć miejsca sytuacja, w której wykonawca prac geodezyjnych, po ich zakończeniu, otrzymuje dokumenty poświadczone odpowiednimi klauzulami urzędowymi - nieodpłatnie, natomiast podmiot (zamawiający) na którego zlecenie prace te były realizowane, aby otrzymać takie dokumenty będzie składał wniosek i ponosił opłatę za ich uwierzytelnienie.

Skargę na wskazaną decyzję złożyli R.P. i K.S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, w szczególności przepisu art. 12 b ust. 5 pgik.

W motywach skargi R.P., działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik procesowy drugiego skarżącego K.S., powołując się ponownie na wyrok WSA w Lublinie jak i wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SAB /Ke 8/15, wywodził, iż nałożenie dodatkowych obowiązków w szczególności o charakterze fiskalnym możliwe jest wyłącznie gdy w sposób jednoznaczny przewiduje to ustawa. Stanowisko WINGiK, iż do złożenia wniosku o uwierzytelnienie i poniesienie jego kosztów obliguje przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia z 8 lipca 2014 r. czyni go niekonstytucyjnym i przekraczającym upoważnienie ustawowe. Z mocy samego art. 12 b ust. 5 pgik klauzulowanie dokumentów ma odbywać się z urzędu, a więc nieodpłatnie a organy nie mają prawa wymuszać ich uwierzytelniania. Podstawy do tego nie daje też art. 40a ust. 1 pgik. Odnosząc się zakwestionowania przez WINGiK faktu wymuszenia złożenia wniosku o uwierzytelnienie ze względu na zbieżność dat wniosku o uwierzytelnienie i zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac wskazywał, iż wynikała ona z faktu, że już podczas składania operatu wraz z zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonych prac i mapami dla zamawiającego w PODGiK, został uprzedzony przez pracownika Ośrodka, że bez wniosku o uwierzytelnienie, mapy dla zamawiającego nie będą opatrzone klauzulami w trybie art. 12b. ust. 5 ustawy, czyli nieodpłatnie. Wskazał, że jedynie konieczność dochowania terminu wynikającego z zamówienia, spowodowała złożenie wymuszonego wniosku o uwierzytelnienie gdyż, była to jedyna droga do uzyskania klauzul wymaganych na mapach w rozsądnym dla zamawiającego terminie.

Odnosząc się do stanowiska organu II instancji o konieczności jednolitego traktowania podmiotów wywodził, iż ideą prawa geodezyjnego i kartograficznego zawsze pozostawało preferencyjne traktowanie wykonawców prac geodezyjnych przy ponoszeniu opłat za korzystanie z zasobu, bowiem wzbogacają oni ten zasób, co jest namiastką odszkodowania za wywłaszczenie z ich rezultatów pracy, które obowiązkowo przekazywane są do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bez odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz.1647 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa ).

Przy weryfikacji zaskarżonej skargą decyzji, wynikające z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej i stosowane przez sąd administracyjny kryterium legalności ( zgodności z prawem ) umożliwia mu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji uchybiającej przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa), jak też decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanej bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W odniesieniu do zasad sprawowania kontroli sądowej wskazać też należy, że sąd administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Kontroli legalności sąd administracyjny dokonuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą ( art. 134 § 1 ppsa ).

Stosując tak określone kryteria badania legalności, Sąd uznał, że skarga ze względu na jej zarzuty jak i wynik kontroli przeprowadzonej z urzędu, zasługiwała na uwzględnienie.

Sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji skierowaną do podmiotu określonego jako " Biuro [...] s.c. R.P. i K.S.", odmawiającą temu podmiotowi zwrotu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów. Dostrzec przy tym należy, iż decyzja organu II instancji adresatem podjętego rozstrzygnięcia uczyniła również wskazany podmiot, przyjmując przy tym, że także odwołanie które wszczęło postępowanie odwoławcze, wniesione zostało przez "firmę Biuro [...] spółka cywilna R.P. i K.S.".

Zważywszy na obowiązek sądu administracyjnego badania legalności rozstrzygnięcia w granicach sprawy administracyjnej, zatem niezależnie od charakteru i zakresu zarzutów skargi, oraz mając na uwadze rozbieżność orzecznictwa w odniesieniu do kwestii organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty ( vide: wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 360/15, III SA /Łd 248/15, IV SA/WA 1341/15 ) jak też skutki ewentualnego uznania, iż w sprawie rozpoznał odwołanie organ niewłaściwy rzeczowo ( vide: art. 156 § 1 pkt 1 Kpa ) rozstrzygnąć należało kwestię, czy pozostaje nim samorządowe kolegium odwoławcze, czy też wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

W tej kwestii w pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja organu I instancji wydana została w wyniku postępowania wywołanego pismem z dnia [...] września 2014 r. ( wpływ do starosty 1 października 2014 r. ), a decyzja WINGiK jako organu odwoławczego [...] kwietnia 2015 r., zatem już po zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897 ). Zmiana stanu prawnego wywołana wskazaną ustawą nowelizującą nastąpiła bowiem z dniem 12 lipca 2014 r.

W związku z tym zauważyć należy, że problem podstawy prawnej, określającej formę i organ właściwy do ustalania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 5), podjętej tuż przed tym, jak uchwalona już wówczas ustawa z 5 czerwca 2014 r. zaczęła obowiązywać. NSA przyjął w tej uchwale, że o ustaleniu opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem NSA, wpływ na rozpatrywaną kwestię wywarły zmiany dokonane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wcześniej bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, które jednolicie kwalifikowano jako należności o charakterze publicznoprawnym, należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 60 ustawy o finansach publicznych opłaty te stały się natomiast niepodatkowymi należnościami budżetowymi, do których zastosowanie znajduje art. 61 tej ustawy. Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego był odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez te organy jest samorządowe kolegium odwoławcze. Podkreślić jednak wypada, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa nowelizująca z 5 czerwca 2014 r. wprowadziła wszak do treści ustawy tego rodzaju przepisy szczególne odnośnie do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. W myśl art. 40f ustawy, który został dodany wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 r., w przypadku sporu w przedmiocie wysokości tej opłaty, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Wedle art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Służbę tę stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał więc nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo iż jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, lecz w związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu.

Zaprezentowany pogląd, podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyrażony został przez NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie I OW 226/14 ( niepublik. ). Podobne stanowisko, w odniesieniu do stanów faktycznych analogicznych jak w sprawie niniejszej, wynika też z analizy uzasadnień postanowień NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. ( I OW 45/15, I OW 44/15 i I OW 41/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ) oraz postanowienia NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. ( I OW 206/14 ). Odmienny w tej mierze pogląd wskazujący nadal na samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy, zaprezentowany w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 3 września 2014 r. ( I OW 82/14 ) pozbawiony jest uzasadnienia, co wyklucza odniesienie się do jego zasadności.

Tak więc w okolicznościach sprawy uznać należało, iż zaskarżoną decyzję wydał organ właściwy rzeczowo do rozpoznania odwołania.

W dalszej kolejności dostrzec z urzędu należało, iż z sentencji i uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy traktowały jako stronę postępowania administracyjnego podmiot określony jako Biuro [...] s.c. R.P. K.S. i do tego podmiotu tj. do spółki cywilnej kierowały wszystkie swoje działania, w tym także wydane w sprawie rozstrzygnięcia, traktując przy tym R.P. raz jako "wspólnika spółki cywilnej", a raz jako "przedstawiciela ww spółki". Z części wstępnej decyzji WINGiK wynika, iż organ ten wydał zaskarżoną decyzję po rozpoznaniu odwołania "firmy Biuro [...] spółka cywilna R.P. i K.S.".

Działania takie uznać należy za naruszające przepisy prawa. Zgodnie z art. 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W myśl art. 30 § 1 Kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego ( Kc ) osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Stosownie do art. 331 § 1 Kc do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Ponieważ ani Kodeks cywilny nie przyznaje spółce cywilnej osobowości prawnej, mogłaby ona mieć zdolność prawną jedynie w przypadku, gdyby istniały szczególne przepisy prawa, które jej taką zdolność przyznają. Wówczas zgodnie z art. 33 § 1 Kc byłaby traktowana jak osoba prawna.

Rozważając status spółki cywilnej wskazać należy, że na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej ( vide: uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993r., III CZP 176/92, OSNCP z 1993 r. Nr 10, poz.171; uchwała 7 sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNCP z 1996 r. Nr 5, poz.63; wyrok SN z 28 października 2003r., I CK 201/02, Lex 151608/. Analizując status prawny spółki cywilnej należy też wskazać, że obowiązująca w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( obecnie tekst jednolity Dz.U z 2015 r., poz. ) w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Stosownie do ust.2 art. 4 tej ustawy za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest spółka cywilna, lecz poszczególni jej wspólnicy. Brak zatem przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej osobowość prawną oraz brak przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej zdolność prawną, mimo braku osobowości prawnej. W tym stanie rzeczy, spółki cywilne nie mają zdolności bycia stroną postępowania administracyjnego ani zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 106/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., II GSK 5/08; wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II GSK 115/08, wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., II GSK 2024/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Podkreślić trzeba, iż ma na niego wpływu regulacja art. 11 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ( w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2014 r. ), zgodnie z którym "wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego, mierniczego górniczego lub asystenta mierniczego górniczego". W świetle tego przepisu wykonawcą prac geodezyjnych nie jest spółka cywilna, a jej wspólnicy jako przedsiębiorcy.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że wspólnicy spółki cywilnej działającej pod nazwą Biuro [...] s.c tj. osoby fizyczne – R.P. i K.S. występują w obrocie prawnym jako odrębni przedsiębiorcy, którzy prowadzą wspólne przedsięwzięcie w postaci spółki cywilnej. Przedsiębiorcy ci są związani stosunkiem zobowiązaniowym, tj. umową spółki. Każdy z nich oddzielnie ma zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym – jako osoba fizyczna. Spółka cywilna działająca pod wskazaną nazwą nie ma zdolności prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy spółki. To, że w nazwie spółki figurują nazwiska wspólników nie jest wystarczające dla przyjęcia, iż postępowanie administracyjne prowadzone było z udziałem każdego z nich, skoro decyzje skierowane zostały do odrębnego od nich podmiotu tj. spółki a z ich uzasadnienia wynika bez wątpliwości, że organy administracji, jako stronę postępowania, traktowały spółkę cywilną, tj. podmiot nie mający zdolności prawnej i sądwej. Należy też wskazać, że w sytuacji kiedy stroną postępowania administracyjnego są osoby fizyczne pozostające w stosunku zobowiązaniowym spółki cywilnej, mogą oni działać osobiście lub przez pełnomocnika, który zostanie indywidualnie ustanowiony przez każdego ze wspólników spółki. Brak przy tym podstaw do uznania za prawidłowe, umocowania do reprezentowania wspólników spółki cywilnej w postępowaniu administracyjnym, zawartego w umowie spółki cywilnej tj. jej zapisu o udzieleniu pozostałym wspólnikom lub wspólnikowi umocowania do działania w imieniu spółki w postępowaniach administracyjnych. Umowa taka upoważnia bowiem do reprezentacji samej spółki, a nie wspólników. Może być ona uznana za skuteczną na gruncie postępowania administracyjnego (podatkowego) lub sądowoadministracyjnego, ale tylko tych, w których stroną postępowania jest spółka, w sytuacji gdy przyznana została jej wyjątkowo podmiotowość prawna jak np. w sprawach dotyczących podatku od towarów i usług. Skoro jednak co do zasady na gruncie postępowania administracyjnego jego stroną jest każdy ze wspólników spółki cywilnej, to reprezentowanie każdego ze wspólników możliwe jest na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ten aspekt umknął uwadze organów orzekających w sprawie w wyniku czego za stronę postępowania uznały one spółkę cywilną przypisując R.P. rolę "przedstawiciela spółki cywilnej" ( nota bene nawet bez badania treści umowy spółki ). Wadliwości działań organów nie sanuje fakt, iż decyzje wydane przez nie doręczone zostały każdemu ze wspólników odrębnie.

Odnosząc się zaś do meritum sporu wskazać należy, że organy orzekały w sprawie pod rządem znowelizowanych od 12 lipca 2014 r. przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl 40f ust. 1 pgik, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji ( ust. 2 ). W przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi ( ust. 3 ).

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało pismem z dnia [...] września 2014 r., zawierającym wniosek o zwrot opłaty uiszczonej jako opłata za uwierzytelnienie dokumentów, w sytuacji stanowiska wnioskodawcy kwestionującego istnienie podstaw do jej pobierania ze względu na treść art. 12b ust. 5 pgik, ustanawiającego - jego zdaniem - obowiązek nadania wymaganych klauzul z urzędu i bez ustalania i pobierania takiej opłaty. Faktycznie zatem istota sporu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 12b ust. 5 pgik. W związku z tym wskazać należy, że w myśl art. 12 ust. 1 pkt 3 pgik, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom. Organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 (art. 12 ust. 3 pgik ). Stosownie do art. 12a pgik, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac przekazując stosowną dokumentację. Z kolei zgodnie z art. 12b ust. 1 pgik organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały przekazane zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wynik weryfikacji utrwalany jest w protokole (art. 12b ust. 3 pgik.). Pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 4 pgik ).

Natomiast skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa art. 12b ust. 5 pgik. Stosownie do przepisu, przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8.

W ocenie Sądu, zasadne pozostawało stanowisko skarżących, iż powyższy przepis art. 12 b ust. 5 pgik stwarza po stronie organu administracji obowiązek opatrzenia dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, po pierwsze - wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a po drugie - opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje te prace, stosownymi klauzulami urzędowymi. W sytuacji gdy ustawodawca w przepisie art. 12b ust. 5 pgik nie wskazał terminu do opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi, czynność taka powinna być przez organ wykonana niezwłocznie po pozytywnej weryfikacji materiałów geodezyjnych i po przyjęciu tych materiałów do zasobu.

Zdaniem Sądu, norma prawna zawarta w analizowanym przepisie jest jednoznaczna. W sposób wyraźny reguluje obowiązki organu administracji publicznej ( starosty ) wynikające z przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego. Organ ma więc obowiązek, oprócz potwierdzenia przyjęcia dokumentacji wpisem do ewidencji, umieścić odpowiednie klauzule urzędowe na egzemplarzach przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego została sporządzona praca geodezyjna, bez osobnego wniosku, który podlegałby opłacie. Opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 pgik, stanowi więc oczywistą i nieobwarowaną żadnymi warunkami konsekwencją pozytywnego wyniku weryfikacji i przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego. Ustawodawca bowiem nie uzależnił dokonania takiej czynności od uiszczenia jakichkolwiek opłat.

Na wynik powyższej wykładni art. 12b ust. 5 pgik nie może mieć wpływu przepis art. 40b ust. 1 pkt tej ustawy. Skoro bowiem z tego pierwszego w sposób jednoznaczny wynika, że z chwilą przyjęcia materiałów do zasobu organ ma obowiązek nie tylko potwierdzić to wpisem ale także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace, odpowiednimi klauzulami, to nie można przepisu tego interpretować w ten sposób, że opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu zlecającego wykonanie prac może nastąpić tylko na osobno złożony i podlegający opłacie, wniosek o uwierzytelnienie. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było uzależnienie nadania klauzuli wykonalności materiałom przeznaczonym dla podmiotu zlecającego prace od złożenia wniosku o ich uwierzytelnienie, wówczas w art. 12b ust. 5 ustawy poprzestałby na wskazaniu, że przyjęcie zbiorów danych lub materiałów do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego potwierdza się wpisem do ewidencji. Dalsza część art. 12b ust. 5 ustawy byłaby zbędna, skoro nadanie klauzuli miałoby nastąpić na podstawie art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy.

Odnosząc się zaś do stanowiska WINGiK, konstruującego obowiązek uiszczenia opłaty za uwierzytelnianie dokumentów również w oparciu o powoływane w uzasadnieniu przepisy podustawowe, stwierdzić należy, że nałożenie na podmiot dodatkowych obowiązków, w tym w szczególności fiskalnych, możliwe jest tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny przewiduje to ustawa. Jak zaś wyżej wskazano, ustawa co do zasady przewiduje jedynie pobieranie opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjno – kartograficznego.

Podobne stanowisko co do braku podstaw prawnych do pobierania opłaty jak za uwierzytelnianie dokumentów w odniesieniu do opatrzenia odpowiednimi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla podmiotu zlecającego wykonanie prac geodezyjnych, wyrażone zostało w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku ( wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., III SAB/Gd 15/15 ), w Lublinie ( wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., III SAB/Lu 74/14 ), w Kielcach ( wyrok z dnia 4 marca 2015 r.,II SA/Ke 8/15 ), w Rzeszowie ( wyrok z dnia 10 czerwca 2015 r. II SAB/Rz 28/15 ) i w Warszawie ( wyrok z dnia 8 czerwca 2015 r. IV SA/Wa 1150/15 ; wszystkie dostępne w bazie orzeczeń.nsa.gov.pl).

Wskazać też należy, iż za zaprezentowanym poglądem przemawia fakt kolejnej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2015 r. , poz. 831 ) przepisowi art. 12b ust. 5 nadana została – od 1 lipca 2015 r. nowa treść. Od wskazanej daty przepis ten otrzymał brzmienie następujące: "Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2".

Uważna analiza jego znowelizowanej treści pozwała przyjąć, iż dopiero w stanie prawnym zaistniałym w wyniku nowelizacji z dnia 15 maja 2015 r. w sytuacji opisanej w art. 12b ust. 5 pgik istnieją podstawy do pobierania opłaty za uwierzytelnienie.

Odnosząc zaprezentowane poglądy do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Starosta - w stanie prawnym obowiązującym do 30 czerwca 2015 r. - nie miał podstaw do domagania się za umieszczenie odpowiednich klauzul urzędowych na egzemplarzach dokumentacji przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego została sporządzona praca geodezyjna.

W ustalonych na podstawie akt administracyjnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie faktycznie doszło do uzależnienia nadania wskazanych w art. 12b ust. 5 pgik klauzul od faktu uiszczenia przez wykonawcę prac geodezyjnych za tę czynność opłaty jak za uwierzytelnianie dokumentów. Świadczy o tym jednoznacznie treść zawiadomienia z [...] września 2014 r., o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych o identyfikatorze: [...] ( złożonego do PODGiK w dniu 11 września 2014 r. ) w którym to już zawarty był wniosek o nadanie klauzul o jakich mowa w art. 12b ust. 5, zastrzeżeniem że nie jest to wniosek o uwierzytelnienie oraz fakt złożenia w tym samym dniu w tymże Ośrodku wniosku o uwierzytelnienie dokumentów dotyczących tych samych prac. Okoliczność ta czyni w sposób oczywisty wiarygodnym twierdzenie skarżącego R.P., że już w dniu składania zawiadomienia o wykonaniu prac geodezyjnych uzyskał od pracownika Ośrodka informację, iż klauzule nie zostaną nadane z urzędu i bez opłaty za uwierzytelnienie. W przeciwnym wypadku nie byłoby żadnego racjonalnego wytłumaczenia dla opisanej sytuacji równoczesnego złożenia przez skarżącego do organu dwóch sprzecznych wniosków.

Mając na uwadze wyrażone stanowisko o brak podstaw prawnych do pobrania opłaty za " klauzulowanie" za bezprzedmiotowe na tym etapie postępowania Sąd uznał odnoszenie się do kwestii prawidłowości ustalenia wysokości opłaty.

Odnosząc się zaś sposobu sformułowania osnowy, utrzymanej w mocy przez WINGiK, decyzji Starosty wskazać należy, że stanowi ona negatywną "odpowiedź" na żądanie wynikające z wniosku z dnia [...] września 2014 r. o zwrot nienależnej opłaty.

W związku z tym zwrócić należy uwagę, że w myśl 40f ust. 1 pgik, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.

Wprawdzie przepis ten nie daje wskazówek co do prawidłowego sposobu sformułowania rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla strony, to dalsze jego ustępy dostarczają w tym zakresie odpowiednich wskazówek. Stosownie do ust. 3, w przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Wykładnia ust.1 i 3 prowadzi do kilku wniosków. Po pierwsze, że zakwestionowanie "wysokości należnej opłaty" dotyczy też sytuacji gdy strona neguje obowiązek jej uiszczenia. Po drugie owo "zakwestionowanie" może przybrać formę żądania zwrotu opłaty jako pobranej w nadmiernej wysokości lub jako opłaty nienależnej. Po trzecie organ nie jest uprawniony do orzekania o zwrocie lub odmowie zwrotu uiszczonej opłaty. Uprawnienie organu do wydania decyzji o jakiej mowa w ust. 1 art. 40f pgik oznacza uprawnienie do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, zmniejszającej opłatę lub ustalającej, iż opłata nie powinna być pobrana. W przypadku bowiem, gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona ( w stosunku do tej wynikającej z dokumentu obliczenia opłaty,) nadpłata podlega zwrotowi z mocy prawa i to wraz z odsetkami ustawowymi o czym stanowi ust. 3. Natomiast ustalenie w decyzji administracyjnej opłaty na poziomie wskazanym w dokumencie ustalenia opłaty jest równoznacznie z brakiem podstaw do zwrotu opłaty czy jej nadpłaty.

Z powołanych przyczyn, ze względu na naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 134 § 1 oraz 135 ppsa ) zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty podlegały uchyleniu.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak wniosku skarżących o ich przyznanie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą ( art. 153 ppsa ) do podporządkowania się wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej, skierują podjęte rozstrzygnięcia do prawidłowo ustalonych stron postępowania, jak też rozważą wpływ zmiany stanu prawnego na podstawy materialno prawne podjętych rozstrzygnięć, mając na uwadze brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjno i kartograficzne.