Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1986/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 lit. c, ust. 4 i ust. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. Okręg [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] umorzył, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., postępowanie odwoławcze z wniosku P. - Okręg [...] w związku z decyzją Starosty O. z dnia [...] marca 2008 r., którą, w wyniku wznowienia postępowania, odmówiono uchylenia decyzji tego Starosty z dnia [...] listopada 2005 r. o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w Gminie M. (ówcześnie działka ew. nr [...] obecnie nr [...]). W wyniku zmiany część gruntu przeklasyfikowano z wód płynących (symbol Wp) na wody stojące (symbol Ws).

Uzasadniając zaskarżoną decyzję WINGiK wskazał, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił, wnoszący następnie odwołanie, P. Jednak podmiot ten, w ocenie organu, nie ma w postępowaniu statusu strony. Twierdzenie to organ uzasadnił następującymi okolicznościami sprawy.

Kwestią rozstrzyganą, w ramach postępowania którego wznowienia żądano, było m.in. przeklasyfikowanie rodzaju użytków w ewidencji - wód płynących na wody stojące. Po wznowieniu postępowania wypowiedział się w tej kwestii właściwy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej wskazując, iż zmiana klasyfikacji była prawidłowa (pismo z 3 marca 2008 r.). P. z kolei jest użytkownikiem rybackim obwodu rybackiego rzeki [...] nr [...] (umowa z dnia [...] grudnia 2004 r.). Jednak z pisma RZGW (administratora wód) wynika, iż:

- wody zbiornika, na którego terenie znajduje się działka o dawnym nr ew. [...] nie wchodzą w skład obwodu rybackiego użytkowanego przez P.,

- zbiornik stanowi starorzecze i nie ma stałego dopływu (odpływu) do rzeki [...],

- zgodnie z opisem obwodu rybackiego, zawartym w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz w świetle treści operatu rybackiego, wody zbiornika nie są przedmiotem umowy użytkowania rybackiego P.

Skoro grunty oznaczone uprzednio jako działka nr ew. [...] nie są przedmiotem umowy użytkowania rybackiego przez P., podmiot ten nie ma statusu strony w sprawie dotyczącej zmiany klasyfikacji gruntu.

W skardze P. podniósł, iż decyzja została podjęta bez wystarczającego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Uznając, iż wody zbiornika nie mają stałego dopływu i dopływu do rzeki [...] oparto się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w piśmie RZGW. Pozostają one w sprzeczności z konkluzjami zawartymi w notatce z wizji terenowej z dnia [...] września 2008 r. jak i ekspertyzy hydrologa, której wykonanie zleciła Strona i przedłożyła ją wraz ze skargą.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy przed wydaniem orzeczenia.

Organ administracji, oceniając interes prawny skarżącego trafnie uznał, iż może on, co do zasady wynikać z faktu objęcia wód, których klasyfikację zmieniono, użytkowaniem rybackim ustanowionym na rzecz P. Umowy tego rodzaju rodzą wprawdzie generalnie pomiędzy stronami stosunek o charterze obligacyjnym, tzn. nie powstaje prawo rzeczowe do gruntu. Skutek zobowiązaniowy dotyczy jednak sfery możliwości wykorzystywania wód do celów rybackich z pominięciem innych podmiotów oraz obowiązku zapłaty określonej należności z tego tytułu, co wynika z art. 13 ust. 1c - 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Jednocześnie jednak wykonywanie uprawnień w zakresie połowu zostało powiązane z obowiązkiem prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, której celem jest wykorzystywanie możliwości produkcyjnych wód w sposób nienaruszający interesów innych uprawnionych do rybactwa z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym pokoleniom, co ma się odbywać zgodnie z określonym dokumentem - operatem rybackim pozytywnie zaopiniowanym przez specjalistyczną uprawnioną jednostkę - art. 6, 6a ust. 5 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 ze zm.) i art. 13 ust. 4 ustawy - Prawo wodne. Trzeba więc dostrzec, iż równocześnie z wykonywaniem uprawnień wynikających z umowy podmiot obligowany jest do wykonywania poruczonych mu zadań z zakresu ochrony równowagi zasobów środowiska, które, pomimo iż są następstwem zawarcia określonej umowy, mają charakter obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Zaniechanie ich wykonywania jest przy tym sankcjonowane zarówno w sferze skutków cywilnych (rozwiązanie umowy - art. 13 ust. 7 ustawy - Prawo wodne) jak i karnych (art. 27b ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym). W tej sytuacji zasadnym jest uznanie, iż dla ochrony możliwości wykonywania przejętych w wyniku zawarcia umowy zadań publicznych, użytkownik rybacki wód posiada interes prawny w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą kwestii mogących mieć wpływ na wykonywanie spoczywających na nim obowiązków. Interes ten wynika ze wskazanych norm prawa materialnego, nakładających na użytkownika rybackiego obowiązek prowadzenia gospodarki zgodnie z postanowieniami operatu. Wskazany interes prawny istnieje wyłącznie w przypadkach, gdy przedmiot sprawy administracyjnej może się wiązać z wykonywaniem ciążących na podmiocie zadań o charakterze publicznoprawnym. Hipotetycznie może więc dotyczyć sytuacji, gdy w wyniku zmiany klasyfikacji wód mogą powstać określone trudności odnośnie wykonywania zadań na danym terenie, wobec braku zasady, przynależności tych wód do Skarbu Państwa (a contrario art. 10 ust. 1a ustawy i art. 12 ust. 1 - Prawo wodne).

Jednak wobec tak zarysowanych uwarunkowań formalnych, kwestia o charakterze pierwszorzędnym, dla oceny istnienia interesu prawnego w danej sprawie, związanej ze zmiana klasyfikacji użytków gruntowych, jest ustalenie, czy dany podmiot (P.) jest istotnie zobligowany do wykonywania zadań związanych gospodarką rybacką na danym gruncie, a więc czy obszar danego cieku został mu oddany w użytkowanie rybackie.

W rozpoznawanej sprawie, ustalenia w tym zakresie poczyniono wyłącznie na podstawie stanowiska zajętego przez zarządcę wód tj. RZGW (nota bene równocześnie jedną z równorzędnych stron umowy oddania wód w użytkowanie rybackie, choć w pewnych zakresach - dyrektor zarządu wyposażony jest w kompetencje władcze jako organ administracji publicznej). Ten wyspecjalizowany podmiot wyraził stanowisko, iż sporny ciek nie należy od obwodu rybackiego, powołując się na treść rozporządzenia o ustanowieniu tego obwodu rybackiego, w związku z ustaleniami dotyczącymi trwałych przepływów pomiędzy zbiornikiem a rzeką [...] oraz na treść operatu rybackiego, stanowiącego załącznik do umowy oddania wód w użytkowanie rybackie.

Trzeba podkreślić, iż organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie, jest zobligowany do samodzielnej oceny materiału dowodowego i na tej podstawie formułowania określonych wniosków. Naturalnie z uwagi na brak formalizmu dowodowego (art. 75 § 1 K.p.a.) dopuszczalne jest dokonywanie ustaleń z wykorzystaniem wszystkich dostępnych źródłach informacji, w tym opinii wyspecjalizowanych jednostek i instytucji. Jednak zgromadzony materiał dowody musi być poddany wnikliwej ocenie, pod kątem jego wiarygodności, a ewentualne wątpliwości wyjaśnione. W rozpoznawanej sprawie wskazanym wymaganiom uchybiono, nie gromadząc całego niezbędnego materiału dowodowego jak i nie dokonując jego samodzielnej oceny.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż zajmujący w sprawie stanowisko RZGW, uzasadniając tezę, iż sporny zbiornik nie pozostaje w użytkowaniu rybackim P., powołał się na postanowienia operatu rybackiego. Brak tego dokumentu w aktach sprawy jak i treść samej decyzji (powołanie na pismo RZGW) pozwala uznać, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał samodzielnej oceny tego dokumentu lecz, odnośnie zaprezentowanych konkluzji, oparł się wyłącznie na stanowisku zawartym w piśmie z dnia [...] września 2008 r. Jednocześnie odpowiednia ocena tego dokumentu może mieć istotne znaczenie w sprawie. O ile bowiem w jego treści zawarte byłyby szczegółowe informacje odnośnie granic akwenów objętych użytkowaniem (w części graficznej lub opisowej w zw. z treścią art. 6a ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym), a więc akwenów wodnych objętych obowiązkiem prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, dokument ten, jako stanowiący integralną cześć umowy wiążącej strony (w umowie odsyła się do jego treści), miałby pierwszorzędne znaczenie dla oceny zakresu zobowiązań P. (w tym publicznoprawnych), a więc ustalenia, czy ma on interes prawny w sprawie dotyczącej spornego akwenu. O ile z operatu wynikałoby jednoznacznie, iż strony nie traktowały spornego fragmentu starorzecza, jako części obwodu rybackiego, wykluczałoby to przyjęcie, iż P. ma status strony w sprawie dotyczącej terenu poza ujętym w umowie. Konkretne zapisy umowy, w której treści odsyła się do postanowień operatu, kształtują zakres obowiązków publicznoprawnych użytkownika obwodu, zaś ewentualna kwestia ochrony interesu Skarbu Państwa odnośnie części obwodu ewentualnie nie ujętego w operacie (o ile sytuacja taka miałaby miejsce), w postępowaniach mogących mieć wpływ na możliwość wykonywania prawa własności, pozostaje w gestii, wykonującego uprawnienia właściciela, zarządcy wód (tu RZGW). Stąd kwestia postanowień umowy (w tym znaczenia informacji zawartych w operacie, do którego odsyła się w treści umowy) powinna zostać w pierwszym rzędzie wyjaśniona przez organ orzekający w sprawie.

O ile z kolei treść operatu nie pozwalałby na sformułowanie jednoznacznych konkluzji odnośnie przynależności fragmentu starorzecza do obwodu rybackiego, kwestia ta wmusiłaby zostać wyjaśniona w oparciu o treść wskazanego wcześniej rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących. Wynika z niego, iż do obwodu tego należą m.in. wody starorzeczy o ciągłym dopływie lud odpływie (patrz zał. nr 3 poz. 39), a więc kwestia właściwej klasyfikacji fragmentu starorzecza miałoby przesądzające znaczenie z punktu widzenia określenia granic obwodu oddanego w użytkowanie rybackie P. Wyjaśniając kwestie klasyfikacji wód, organ administracji powinien był mieć na uwadze z jednej strony opinie specjalistycznej jednostki zawartą w piśmie RZGW z dnia [...] września 2008 r. z drugiej równocześnie, znaną organowi orzekającemu w sprawie (udział przedstawienia organu - pkt notatki), treść notatki z wizji lokalnej z dnia [...] września 2008 r. Stwierdzono w niej m.in., iż "warunki dostępności nie pozwoliły potwierdzić istnienia swobodnego przepływu wód z zachodniej części starorzecza przez zabagniony teren w kierunku rozlewiska" a dalej "Wobec różnicy zdań wśród uczestników spotkania na temat charakteru wody w spornym zbiorniku oraz wobec braku możliwości dokładanej analizy hydrologicznej na zlustrowanym terenie w ramach doraźnej wizji terenowej, stwierdzamy, że spór merytoryczny na temat hydrologicznego charakteru wody mógłby rozstrzygnąć uprawniony hydrolog". Wprawdzie, w końcowej części notatki, przedstawiciel RZGW wskazał, iż stanowisko tej jednostki w sprawie przynależności części starorzecza do obwodu rybackiego zostanie zajęte na podstawie treści operatu rybackiego. Jednocześnie jednak w piśmie z dnia [...] września 2008 r. RZGW odnosi się zarówno do kwestii formalnych (domniemana treść operatu) jak i faktycznych (twierdzenie o braku przepływu). Stąd wskazana istotna różnica pomiędzy materiałem zgromadzonym w sprawie a sformułowaną konkluzją przez wyspecjalizowaną jednostkę, bez przywołania nowych okoliczności, które pozwoliłyby wyjaśnić dotychczasowe wątpliwości (np., dokonanie dalszych własnych ustaleń lub sporządzenie specjalistycznej opinii) nie pozwalała na uznanie materiału dowodowego w kwestiach faktycznych za w pełni wiarygodnego. Z kolei brak własnej oceny, przez organ orzekający w sprawie, treści operatu i przywołanie w uzasadnieniu orzeczenia jego postanowień, z których wywodzonoby wniosek o nie przynależeniu starorzecza do obwodu rybackiego, nie pozwala na uznanie, aby kwestia ta została wyjaśniona. Nie zgromadzono więc i nie oceniono materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na ostateczne orzeczenie w sprawie, przez co uchybiono wymaganiu właściwego jej wyjaśnienia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O ile nie będzie miała przesądzającego znaczenia treść operatu rybackiego, dodatkowo może potwierdzać powyższą konkluzję treść złożonej na etapie wniesienia skargi "Ekspertyzy dotyczącej określenia charakteru wód w zbiorniku wodnym [...] (-)" sporządzonej przez uprawnionego hydrologa dr inż. T. S. Dokument nieznany był wprawdzie organowi na etapie postępowania administracyjnego, ale obecnie jego treść utwierdzać może w ocenie, iż orzeczenie w sprawie było przedwczesne. Ostatecznej oceny znaczenia tego dokumentu w sprawie organ administracji dokona ponownie orzekając w związku z wniesionym odwołaniem.

Uchybieniem, które jednak w konkretnej spawie nie miało istnego wpływu na jej wynik, było naruszenie przepisów postępowania poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w związku z uznaniem, iż P. nie ma statusu strony w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy decyzja, w przedmiocie wznowienia postępowania, została wydana przez organ I. instancji, w związku z wnioskiem wnoszącego odwołanie. Podmiot, na wniosek którego wydano określone orzeczenie, co do zasady jest stroną postępowania odwoławczego. Jego status strony wynika z tzw. interesu formalnego, jaki ma w sprawie zakończonej decyzją orzekającą w I. instancji co do jego żądań. Nie wyklucza to uznania przez organ odwoławczy, iż określony podmiot nie ma interesu materialnego w sprawie, co oznacza, iż nie był on faktycznie legitymowany do zainicjowania postępowania w danej sprawie. Uznanie w toku postępowania, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie powinno skutkować umorzeniem postępowania (art. 105 §. 1 K.p.a.). Stąd dokonanie tego rodzaju ustaleń na etapie postępowania odwoławczego powinno prowadzić do uchylenia decyzji organu I. instancji, gdy została wydana na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie, i umorzenia postępowania w sprawie (tryb art. 138 § 1 pkt 2 nie zaś pkt 3 K.p.a.). Zasygnalizowane uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik konkretnej sprawy. O ile bowiem trafnie uznanoby, iż wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, umorzenie postępowania odwoławczego i pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, gdy odmówiono nią zmiany orzeczenia wcześniejszego, rodzi analogiczne skutki prawne co decyzja, mocą której orzeczenie organu I. instancji w przedmiocie wznowienia zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę WINGiK uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.