Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 888/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.138 par.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2015 r. ,nr [...] w przedmiocie wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o. o. z/s w G. będącej organem prowadzącym Zaoczne Liceum Ponadgimnazjalne w L. oraz Zaoczne Liceum Uzupełniające w L., od decyzji Starosty Powiatowego z dnia 25 listopada 2014 r. określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 67.600 zł i nakazującej zwrot tej dotacji w terminie 15 dni od doręczenia decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Powiatu, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzja organu została wydana na tle następującego stanu faktycznego:

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu i dokonanej w jego toku kontroli dokumentacji strony skarżącej potwierdzającej podstawę i wysokość naliczenia wynagrodzenia dla menadżerów oraz jego wypłatę w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. ze środków pochodzących z dotacji, w dniu 25 listopada 2014 r. organ I instancji wydał decyzję określającą wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 67.600 zł i nakazującą zwrot tej dotacji w terminie 15 dni od doręczenia decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie nie zgadzając się z argumentacją organu co do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem poprzez wydatkowanie jej na wynagrodzenie dla menadżera szkół. Ponadto w odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Również zdaniem odwołującej się Spółki organ I instancji winien był określić konkretne kwoty przypadające do zwrotu odnośnie każdej ze Szkół osobno. Jednocześnie odwołująca się podniosła, że niedopuszczalne jest żądanie zwrotu dotacji związanej z prowadzeniem Zaocznego Liceum Uzupełniającego w L., gdyż szkoła ta nie istnieje - została zlikwidowana.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 marca 2015 r. uchyliło w całości ww. rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy i przyjmując wyniki ponownej kontroli ustalił jakie kwoty zostały wydatkowane z dotacji na wynagrodzenie menadżerów i czy składały się na nie również składka do ZUS oraz podatek dochodowy. Ponadto organ wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy wziął pod uwagę wskazówki Kolegium również co do prawidłowości określenia strony decyzji jaką powinien być organ prowadzący szkoły. Niemniej jednak organ I instancji pominął w swojej decyzji istotną kwestię. Mianowicie organ I instancji dochodzi również zapłaty odsetek od kwoty dotacji przypisanej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, żądając ich zwrotu od dnia przekazania dotacji z budżetu Powiatu. Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika jaki to dzień czy dni dla poszczególnych kwot. W poprzednio uchylonej przez Kolegium decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. organ I instancji wymienił wszystkie kwoty, które uważa za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem przypadające na konkretne miesiące, w których dokonywano wypłaty dotacji ze wskazaniem dnia przekazania dotacji, czyli tym samym dnia, od którego może żądać zwrotu odsetek. Z zaskarżonej decyzji nie wynika również łączna kwota przekazanej dotacji, o czym pisał organ we wcześniej uchylonej decyzji. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej żądanie odsetek. Daty wynikające z dokumentacji księgowej znajdującej się w aktach sprawy nie pokrywają się z datami wskazanymi przez organ w decyzji z 13 listopada 2013 r. W aktach brak dokumentów, na podstawie których Kolegium mogłoby ewentualnie uchylić decyzję i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dalszej części uzasadnienia SKO odniosło się do zarzutów odwołania.

Kolegium przywołując treść przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych i wskazało, że dotacja uzyskana przez szkołę prywatną winna zostać spożytkowana na zadania, które realizuje ta szkoła, tj. kształcenie, wychowanie i opiekę, nie może zaś być wykorzystana na inne cele. Zatem nie jest dopuszczalne wypłacanie z dotacji wynagrodzeń dla tych pracowników, którzy nie zajmują się realizacją bezpośrednio ww. zadań, a także osób związanych innymi umowami niż pracownicze, które również nie zajmują się realizacją bezpośrednio tych zadań. Nie sposób uznać, że zadania menadżerów określone w umowach zawartych z organem prowadzącym przedmiotowe szkoły, m.in. koordynowanie i kontrola dyrektora szkół, doradztwo w zakresie strategii rozwoju szkół i pozostałe czynności polegające głównie na koordynacji i kontroli, są pracą bezpośrednio związaną z kształceniem, opieką i wychowaniem. Czynności te raczej zmierzają do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówek. Kosztów związanych z zarządzaniem pracami szkół nie można zaliczyć do bezpośrednio związanych z procesem kształcenia. Rola udzielonej dotacji nie polega na finansowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę czy też pokrywania wszelkich jej wydatków, zatem wydatkowanie środków z niej pochodzących na wynagrodzenie menadżerów, jest zdaniem Kolegium sprzeczne z celem takiej dotacji.

Zdaniem SKO zarzut strony co do niezbadania przez organ I instancji faktycznych czynności wykonywanych przez menadżerów, czym zdaniem odwołującej organ ten naruszył art. 7 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Z umów (kontraktów menadżerskich) wprost wynika zakres obowiązków menadżerów, który w żaden sposób nie wskazuje na wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z kształceniem, opieką i wychowaniem.

Nie jest również uzasadniony, w ocenie Kolegium, zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem wynikający z niego obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu strony co do niedopuszczalności dochodzenia zwrotu dotacji przyznanej na szkołę, która uległa likwidacji Kolegium wyjaśniło, że jedynie organ prowadzący placówkę może być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji, zatem nie ma znaczenia, że Zaoczne Liceum Uzupełniające w L. zostało zlikwidowane, bowiem i tak do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zobowiązany jest organ prowadzący tę szkołę.

Ponadto za nietrafiony uznano zarzut strony co do obowiązku rozdzielenia przez organ I instancji kwot przypadających do zwrotu na obie szkoły. Jak wyjaśniono powyżej to organ prowadzący jest zobowiązany do zwrotu dotacji. Zatem nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy jaka dokładnie kwota została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem przez poszczególne szkoły. Organ I instancji posiłkując się protokołami kontroli ustalił łączoną kwotę dotacji wykorzystanej na wypłatę wynagrodzeń dla menadżerów, którą uznał za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i przypisał prawidłowo do zwrotu organowi prowadzącemu, nie zaś każdej szkole z osobna. Jednocześnie stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie podmiot prowadzący działalność oświatową działa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zatem rachunkowość organu prowadzącego powinna być prowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Wedle przepisu art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i organizacyjnej szkoły lub placówki obligują organ prowadzący szkoły do prowadzenia odrębnej rachunkowości i dokonywania operacji finansowych związanych z rachunkowością każdej ze szkół, w oparciu o rachunek bankowy tej szkoły. W niniejszej sprawie na dokumentach przedłożonych przez stronę widniały opisy wskazujące jaką kwotę w danym miesiącu wydano na sfinansowanie wynagrodzeń dla menadżerów. Umożliwiło to osobom kontrolującym kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji. Kolegium zaznaczyło też, że strona nie kwestionowała w odwołaniu ani dalszych pismach kierowanych do organu odwoławczego wysokości kwoty ustalonej przez organ I instancji wykorzystanej na wypłatę wynagrodzeń dla menadżerów z dotacji.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie prawa polegające na:

- błędnym przyjęciu, iż pojęcie "wydatki bieżące" w zakresie dotyczącym niepublicznej szkoły w odniesieniu do wydatków bieżących ponoszonych w 2012 r. należy definiować na gruncie art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, co doprowadziło do zawężania grupy wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły niepubliczne,

- błędnym przyjęciu, iż tylko zawarcie umowy o pracę z osobą wykonującą usługi na rzecz szkoły niepublicznej uzasadnia refundację tego wydatku z kwot przyznanych w ramach dotacji,

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, iż pracownicy przeprowadzający kontrolę oraz wydający dwa razy rażąco niekorzystne dla skarżącej i wadliwe decyzje administracyjne mogą brać nadal w rozstrzyganiu sprawy,

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego i przyjęcie a priori negatywnych dla skarżącej wniosków bez analizy okoliczności sprawy, w szczególności dlaczego praca wykonana przez dwie osoby fizyczne na podstawie umów cywilnoprawnych stanowiła zadanie własne organu prowadzącego dwie szkoły niepubliczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, chociaż z innych względów niż w niej podniesiono, a zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przy czym od razu też podkreślić należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzja kasacyjna) przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy tj. zakwalifikowania, bądź nie, wydatków strony na wynagrodzenia dla menedżerów do wydatków bieżących szkoły finansowanych z dotacji.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w ocenie Kolegium organ I instancji pominął w swojej decyzji istotną kwestię. Mianowicie organ I instancji dochodzi również zapłaty odsetek od kwoty dotacji przypisanej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, żądając ich zwrotu od dnia przekazania dotacji z budżetu Powiatu. Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika jaki to dzień czy dni dla poszczególnych kwot. Z zaskarżonej decyzji nie wynika również łączna kwota przekazanej dotacji, o czym pisał organ we wcześniej uchylonej decyzji. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej żądanie odsetek. Daty wynikające z dokumentacji księgowej znajdującej się w aktach sprawy nie pokrywają się z datami wskazanymi przez organ w decyzji z 13 listopada 2013 r. W aktach brak dokumentów, na podstawie których Kolegium mogłoby ewentualnie uchylić decyzję i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu tak przedstawione "naruszenia" w żaden sposób nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie okoliczność niewskazania przez organ I instancji w wydanej decyzji dat przekazania dotacji nie stanowi okoliczności skutkującej koniecznością uchylenia ww. decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, co zauważyło Kolegium, że w poprzednio wydanej decyzji organu I instancji daty przekazania dotacji, od których to dni należy liczyć odsetki za zwłokę, zostały wskazane (odpowiednio 26 stycznia, 24 lutego, 26 marca, 27 kwietnia, 28 maja, 29 czerwca, 30 lipca, 30 sierpnia, 29 października i 30 listopada 2012 r.). Nawet jeśli SKO w tym względzie powzięło jakieś wątpliwości (chociaż skarżąca na żadnym etapie postępowań nie kwestionowała ani dat przekazania dotacji ani ich wielkości), nic nie stało na przeszkodzie żeby okoliczności te wyjaśnić występując z zapytaniem do organu I instancji czy też zlecić temu organowi uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Udowodnienie dat przekazania dotacji z pewnością nie mogło przysporzyć znacznych trudności a ewentualne postępowanie w tym zakresie miałoby jedynie fragmentaryczny i niewielki charakter. Z akt sprawy nie wynika także aby sama strona miała jakiekolwiek zastrzeżenia co do kwoty i sposobu obliczenia odsetek (kwestionowano w ogóle zasadność zwrotu dotacji). W tej sytuacji odstąpienie od przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego i wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Zastrzeżenia Kolegium co do niewskazania podstawy prawnej uzasadniającej żądanie odsetek, zostały odczytane przez Sąd jako zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Wyjaśnić zatem należy, że z sytuacją wydania decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia, a nie wówczas, gdy przepis taki istnieje, a jedynie nie został wskazany lub błędnie został powołany w tym zakresie inny przepis. W niniejszej sprawie podstawę prawną naliczenia odsetek stanowi przepis art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Niewskazanie, przez organ I instancji w sentencji decyzji, powyższego przepisu należy ocenić tylko w kategoriach wady decyzji niemającej wpływu na wynik sprawy. Nawet uznając te uchybienie za nieprzywołanie przepisów jako podstawy prawnej działania, to błędy w tym zakresie wręcz zobligowany jest naprawić organ odwoławczy. Przepisy te bowiem istnieją, a nie zostały przywołane.

Zdaniem Sądu nie było również konieczności wskazywania "łącznej kwoty przekazanej dotacji" (rozumianej najprawdopodobniej przez Kolegium jako kwoty zwrotu dotacji i odsetek, bo tylko taka "łączna kwota" wyeksponowana została w poprzedniej decyzji organu I instancji), gdy z decyzji wprost wynika kwota zwrotu dotacji i zasady naliczania odsetek.

Już tylko ze wskazanych wyżej powodów decyzję Kolegium należało uchylić, jednakże w ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w przepisie art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wskazać bowiem należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej (podkreślenie Sądu) kompetencji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się merytorycznie do przedmiotu sporu uznając, że wynagrodzenia menedżerów nie są bezpośrednio związane z procesem kształcenia i nie mogą być finansowane z dotacji udzielonej skarżącej. Do podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ nie był uprawniony wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Rację natomiast należy przyznać SKO, że zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji.

Zasadnie również Kolegium uznało, że jedynie organ prowadzący placówkę może być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji, zatem nie ma znaczenia, że Zaoczne Liceum Uzupełniające w L. zostało zlikwidowane, bowiem i tak do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zobowiązany jest organ prowadzący tę szkołę. Z tych samych powodów organ I instancji nie był obowiązany do rozdzielenia kwot zwrotu dotacji przypadających na obie szkoły.

W związku ze wskazanymi naruszeniami przepisów postępowania przedwczesna jest ocena pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, w szczególności, w razie konieczności, uzupełni materiał dowodowy o dokumenty dotyczące dat wypłat dotacji i w konsekwencji dat, od których winny zostać naliczone odsetki, a po uzupełnieniu materiału dowodowego wyda merytoryczną decyzję co do meritum sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą w kwocie 200 zł.