Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 300/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. sp. j. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 8 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy salonu przy ul. B. [...]. oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia 23 lutego 2009 r. nr 18/2009, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku salonu wystawowego mebli wraz elementami infrastruktury technicznej na terenie nieruchomości położonych we W., oznaczonych geodezyjnie jako działki: nr [...], nr [...], część działki nr [...] i nr [...] AM-19, obręb K. oraz na część działki nr [...], AM-28, obręb K. - do czasu sporządzenia planu miejscowego ale nie dłużej niż do dnia 29 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji wystąpił inwestor Spółka A. Spółka jawna. W toku postępowania organ ustalił, że dla terenu na którym planowana jest inwestycja nie obowiązują ustalenia planu miejscowego, jednakże na mocy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 października 2006 r. nr LVI/3330/06 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego Kowale Komercyjne we Wrocławiu. Natomiast według informacji przekazanej przez Biuro Rozwoju Wrocławia (pismo z dnia 12 lutego 2009r.) lokalizacja przedmiotowej inwestycji na narożniku Placu K. będzie miała istotny wpływ na wykreowanie charakteru wnętrza urbanistycznego i powinna służyć poprawie wizerunku miasta. Plac K. stanowi bowiem ważne miejsce w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, dlatego ustalenie odpowiednich parametrów zabudowy w planie miejscowym dla przedmiotowego terenu określono jako szczególnie ważne.

Mając na uwadze powyższą informację Prezydent W. stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia może wejść w kolizję z ustaleniami opracowywanego planu, dlatego też za zasadne uznał skorzystanie z możliwości zawieszenia postępowania przewidzianego przepisem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu umożliwienia Gminie dokonania wyboru właściwego sposobu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem urbanistyki i architektury oraz potrzeb interesu publicznego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie; art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie; art. 7, art. 77 art. 124 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Wskazał również na nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z uzyskaną przez niego decyzją Prezydenta W. z dnia 2 grudnia 2008 r. udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego byłego salonu mebli zlokalizowanego na działce nr [...].

W uzasadnieniu zażalenia strona zarzuciła, że powody zawieszenia postępowania są natury ogólnej i mało konkretnej. Podniesiono, że organ nie wziął pod uwagę faktu, iż zostały już przeprowadzone roboty rozbiórkowe na podstawie przywołanej decyzji z dnia 2 grudnia 2008 r. jak również tego, że planowane zamierzenie inwestycyjne uwzględnia określone w studium kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta dla tego obszaru. W ocenie żalącej się strony, organ nie udowodnił w sposób jasny i bezsporny zasadności zawieszenia postępowania. Nie wziął też pod uwagę interesu wnioskodawcy. Prawo zabudowy jest bowiem elementem prawa własności a regulacje planistyczne są elementem ograniczenia tego prawa. Zdaniem inwestora postanowienie nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśniło, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza możliwość a jednocześnie uprawnienie do zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli organ stwierdzi istnienie ku temu przesłanek.

Kolegium przywołało treść pisma Biura Rozwoju Miasta z dnia 12 lutego 2009r. zauważając, że oprócz informacji przedstawionych w postanowieniu Prezydenta z pisma tego wynika również, że projekt planu dla części zespołu urbanistycznego Kowale Komercyjne we Wrocławiu realizowany w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 października 2006 r. Nr LVI/3330/06 jest już po rozpatrzeniu wniosków, zaś wstępny projekt planu jest przygotowany do opiniowania. Zdaniem Kolegium oznacza to znaczny stopień zaawansowania prac w toku procedury planistycznej.

Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji podkreślił znaczenie planu miejscowego jako podstawowego instrumentu kształtowania przestrzeni – co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy. Rozwiązania przyjęte w ustawie o planowaniu przestrzennym wskazują bowiem, że co do zasady gmina określa warunki zagospodarowania i zabudowy oraz przeznaczenie terenu poprzez plan zagospodarowania przestrzennego a decyzja lokalizacyjna ma drugorzędny charakter. To ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Również w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy). Jeżeli zatem organ lokalizacyjny uzna, że o zagospodarowaniu terenu – z uwagi na jego rolę w strukturze urbanistycznej miasta – powinien przesądzić plan miejscowy, może zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium z przedstawionych uregulowań wynika, że wystarczającą podstawą do skorzystania przez organ z uprawnienia do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, jest zasadność ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Nie bez znaczenia w ocenie Kolegium jest i to, że w przygotowanym planie przewiduje się istotne rozwiązania w zakresie charakterystyki urbanistycznej obszaru na którym ma być planowana inwestycja, w tym w zakresie parametrów zabudowy. W takiej sytuacji uwzględniając prymat planu miejscowego oraz biorąc pod uwagę lokalizację działek potencjalnego zainwestowania – przy jednej z głównych arterii komunikacyjnych miasta - zawieszenie postępowania było uzasadnione. Zaznaczono również, że w przypadku zawieszenia postępowania lokalizacyjnego interes strony jest chroniony przez instytucję obligatoryjnego podjęcia postępowania z urzędu zgodnie ze wskazaniami art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia, organ drugiej instancji wskazał, że przepisy prawa nie przewidują innych niż wymienione przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. W szczególności bez znaczenia pozostaje okoliczność przeprowadzenia robót rozbiórkowych na podstawie stosownej decyzji, która wydawana jest w postępowaniu odrębnym od postępowania lokalizacyjnego. Przeprowadzone prace rozbiórkowe nie mają – zdaniem organu – żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Kolegium dodało również, że organ lokalizacyjny nie jest związany ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Warunki niezbędne do wydania decyzji lokalizacyjnej określone są w art. 61 ustawy. Studium nie jest zaś aktem prawa miejscowego a zawarte w nim ustalenia wiążą jedynie w procedurze planistycznej. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia wykonywania prawa własności organ wskazał, że – zgodnie z art. 140 k.c. – granice wykonywania tego prawa wyznacza również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem akt ten przyznaje organowi uprawnienie do skorzystania – w uzasadnionych przypadkach – z zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, to nie można zgodzić się z zarzutem, że wydanie postanowienia zawieszającego ogranicza prawo własności. Bezpodstawny zdaniem Kolegium jest też zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Jak wskazują akta sprawy organ pierwszej instancji realizował zasadę prawdy obiektywnej oraz zupełności postępowania dowodowego. Jego aktywność wyrażała się w zebraniu i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz wskazaniu w uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia, wyrażającego się również w ocenie zebranego materiału dowodowego. Ustaleń poczynionych w tym względzie nie można uznać za dowolne. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał również dopuszczalny okres zawieszenia postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem spółka A. Spółka jawna w G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił: naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie; naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy przez jego niezastosowanie; naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie (przy czym w przypadku art. 124 § 2 k.p.a. wskazano na brak uzasadnienia faktycznego). Przedstawiając powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wykazywał dlaczego nie zgadza się z wydanym postanowieniem i jego prawnym uzasadnieniem. Analizując argumentację zaprezentowaną przez Kolegium zauważył, że w postanowieniu organu pierwszej instancji nie było przywołanej przez Kolegium informacji na temat zaawansowania prac w toku procedury planistycznej. Jednak podkreślania zdaniem skarżącego wymaga, że postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno zostać zawsze poprzedzone analizą możliwości uchwalania planu w okresie zawieszenia postępowania. Jeżeli wyniki analizy prowadzić będą do wniosku, że uchwalenie planu w okresie zawieszenia nie będzie możliwe, postępowanie powinno być kontynuowane, gdyż w przeciwnym wypadku stanowiłoby to niepotrzebne wydłużenie procedury administracyjnej, która i tak (przy braku przeciwwskazań), powinna zakończyć się ustaleniem warunków zabudowy. Wobec tego zarzucił, że Kolegium nie ustaliło w postępowaniu dowodowym jaki będzie przybliżony okres uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzestając na własnych przekonaniach, że pismo z dnia 12 lutego 2009 r.

W ocenie skarżącego Kolegium zastosowało błędną wykładnię art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza treści art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy wskazuje bowiem, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega uznaniu administracyjnemu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uznanie to nie może być dowolne, nie poparte konkretną argumentacją, która w sposób jasny i czytelny przesądzałaby o zajętym stanowisku organu oraz o potrzebie wydania postanowienia. Zdaniem strony skarżącej zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium nie udowodnili w sposób jasny i bezsporny, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest zasadne. W szczególności w sposób przekonujący nie udowodniono, że istnieje potrzeba zawieszenia postępowania i że możliwe jest wejście w życie do dnia 29 grudnia 2009r. planowanego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przedstawiono żadnego dowodu, na to, że władza planistyczna jest w stanie nie tylko uchwalić ale i wprowadzić w życie tenże plan we wskazanym terminie. Dla inwestora, który chce rozwijać działalność gospodarczą nie jest przekonujące enigmatyczne stwierdzenie o istotnej funkcji jaką pełni Plac K. w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta i w związku z tym ważne jest ustalenie parametrów zabudowy w planie miejscowym. Tok postępowania w tym zakresie wskazuje, zdaniem strony, że organy naruszyły art. 8 k.p.a.

Skarżący zarzuca również, że Kolegium nie odniosło się w sposób prawidłowy do argumentów zażalenia, gdyż nie uwzględniło uznaniowego charakteru przedmiotowego postanowienia. W ocenie strony, kompetentny organ podejmując takie postanowienie winien kierować się przesłankami racjonalności i zasadności. Przesłanki te wytycza zaś zd. 2 art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku ze zd. 1. W kontekście tych przesłanek organ może zawiesić postępowanie o ile zachodzą racjonale powody uzasadniające przypuszczenie, że w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia rada gminy podejmie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, albo w przypadku gdy taka uchwała została już podjęta, w okresie zawieszenia postępowania (nie dłuższym niż 12 miesięcy) zostanie uchwalony plan miejscowy. Jeżeli ze względu na kwestie natury praktycznej lub ze względu na obowiązujące przepisy prawa okaże się, że nie jest możliwe w zakreślonych terminach podjęcie stosowanych uchwał, brak racjonalnych podstaw do zawieszenia postępowania. Skarżący zaważa, że w sytuacji gdy stan zaawansowania prac planistycznych z góry wyklucza możliwość uchwalania planu w okresie zawieszenia, nie można zawieszenia uznać za zgodne z prawem.

Strona stwierdziła również, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jakakolwiek wzmianka, że planowana inwestycja stałaby w sprzeczności z kierunkami do których zmierzają ustalenia opracowywanego planu. Ogólne sformułowania którymi posłużyły się organy nie dają natomiast jakiejkolwiek pewności co do kierunków do których zmierza władza planistyczna i ewentualnej kolizji zamierzenia z ustalanymi tego planu. Skarżący podkreślił, że kontrola rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy w należyty sposób wyważone zostały interes społeczny i interes obywatela, w szczególności na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego.

W ocenie strony granice swobodnej oceny przy uznaniu administracyjnym zostały w niniejszej sprawie naruszone. Wskazując na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zarzucono, że całe postępowanie dowodowe zostało ograniczone jedynie do pisma Biura Rozwoju Miasta z dnia 12 lutego 2009 r., które nie odnosi się wprost do zamierzenia skarżącego, nie wykazuje kolizji tego zamierzenia z ustaleniami opracowywanego planu i ogranicza się do stwierdzeń na temat polityki urbanistycznej i wizji. Kolegium nie przeprowadziło żadnego dowodu wykazującego, że w terminie do 29 grudnia 2009 r. możliwe jest uchwalenie i wejście w życie planu miejscowego. Skarżący podniósł również, że Kolegium uznając, iż organ pierwszej instancji nie naruszył zasady prawdy obiektywnej i obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy, nie wykazało jednocześnie na jakiej podstawie sformułowano takie twierdzenie - a zatem jakie to wyczerpujące postępowanie przeprowadzono i jakie dowody zgromadzono, które pozwoliłby na dokonanie takiej oceny. Brak odniesienia się do dowodów jakie zostały przeprowadzone w sprawie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. Naruszono też art. 7 k.p.a., gdyż interes skarżącego w ogóle przez organy nie został wzięty pod uwagę. Przez wydanie postanowienia z takimi wadami doszło również do uchybienia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie granic uznania administracyjnego powoduje bowiem, że naruszone zostało prawo strony do zabudowy terenu którego jest właścicielem.

Argumentując zarzuty naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. skarżący wskazał na konieczność zachowania zgodności pomiędzy treścią uzasadnienia a materiałem dowodowym. W związku z tym podniósł, że Kolegium w uzasadnieniu postanowienia prowadzi do konkluzji związanych z postępowaniem dowodowym, nie dokonując prezentacji tego materiału i odwołując się jedynie do akt sprawy z których konkluzje te wynikają. Postanowienie organu drugiej instancji nie odbiega jakościowo od postanowienia organu pierwszej instancji. Poza wspomnianym pismem z dnia 12 lutego 2009 r., szerzej zacytowanym, organ drugiego stopnia nie wskazuje żadnego innego dowodu. Zdaniem skarżącego przyczyny zawieszenia podane w postanowieniu są całkowicie oderwane od konkretnego przypadku w tej sprawie administracyjnej, niezwykle ważnej dla strony ze względu na zawieszenie postępowania i związane z tym wymierne straty finansowe i brak pewności co do uchwalenia planu do dnia 29 grudnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi – poza argumentacją zawartą w postanowieniu – Kolegium podniosło, że prawodawca nie nałożył na organy lokalizacyjne obowiązku udowodnienia możliwości uchwalenia miejscowego planu w okresie zawieszenia postępowania. Gdyby taka była jego intencja, to w ustawie taka przesłanka byłaby wprost wprowadzona. Organ zauważył, że w art. 62 ust.1 nie wprowadzono żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli chodzi natomiast o należyte umotywowanie podjętego postanowienia to, zdaniem Kolegium, wystarczającą przesłanką jest już sam fakt istnienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, tym bardziej, że w niniejszej sprawie procedura planistyczna jest już w znacznym stopniu zaawansowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji i postanowień uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja lub postanowienie dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności takiego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zbadał jego legalność w kontekście przyczyn stwierdzenia jego nieważności, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających takie orzeczenie. Sąd nie stwierdził również, aby przedmiotowe postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Wyjaśniając motywy takiego stanowiska przede wszystkim wskazać należy na materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, którą stanowi przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Dla dalszych rozważań konieczne jest przywołanie pełnego brzmienia tego przepisu, według którego postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1/ w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2/ w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując interpretacji przywołanej normy skład orzekający podzielił w całości stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 października 2007 r. sygn.akt II OSK 1287/06 i II OSK 1288/06, według którego przepis art. 62 ust.1 zawiera w sobie dwie normy prawne regulujące dwie odrębne przedmiotowo materie. Pierwsza norma zawarta w zdaniu pierwszym ust. 1 art. 62 reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawach warunków zabudowy oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania. Druga norma, obejmująca zdanie drugie oraz pkt 1 i 2 ust. 1 art. 62 dotyczy przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Co istotne, zauważyć należy, że uregulowania zawarte w normie drugiej nie dotyczą przesłanek zawieszenia postępowania lecz jedynie wskazują okoliczności, których zaistnienie nakłada obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem jak wywiódł to NSA na podstawie uregulowań zawartych w normie drugiej nie można oprzeć kontroli legalności zawieszenia postępowania. Natomiast w świetle normy pierwszej art. 62 ust. 1 podjęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie jest nawet uzależnione od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie ma znaczenia – w świetle tego uregulowania – czy uchwała taka została podjęta. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań w niniejszej sprawie.

Przy wykładni art. 62 ust.1 w zakresie zawieszenia postępowania należy również mieć na względzie, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania przestrzennego. Decyduje on bowiem o przeznaczeniu danego terenu, o rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego, o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. W przypadku braku planu funkcję aktu decydującego o sposobie i warunkach zagospodarowania przejmują decyzje lokalizacyjne (decyzja o warunkach zabudowy i decyzja inwestycji celu publicznego), które mają charakter deklaratoryjny - potwierdzają jedynie dopuszczalność realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w świetle obowiązujących przepisów prawa. W takich sytuacjach gmina – w ramach przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego - nie może zatem rozstrzygać w sposób kształtujący o przeznaczeniu i zagospodarowaniu danego terenu. Tymczasem kształtując przeznaczenie i zagospodarowanie terenu gmina może nawet poszerzyć pewne wymogi ustawowe. Natomiast w przypadku, gdy o zagospodarowaniu decyduje akt administracyjny gmina pozbawiona jest możliwości promowania odmiennej zabudowy niż ta, która wynika choćby z zasady dobrego sąsiedztwa, pomimo, że obejście tej zasady byłoby pożądane ze względu na wymagania ładu przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że skoro ustawodawca wprowadził w art. 62 ust.1 instytucję zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, to jego wolą było umożliwienie gminie podjęcia prac planistycznych, ewentualnie ich zakończenia (jeżeli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu). Jeżeli zatem organy gminy, z różnych względów dojdą do wniosku, że lepiej ustalić zagospodarowanie terenu w planie, to dostają instrument prawny w postaci zawieszenia postępowania ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007). Zawieszenie postępowania jest bowiem klasyczną instytucją procesową każdego postępowania – w tym postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy przecież od uprzedniego ustalenia stanu prawnego i faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzygnięciu. Brak zawieszenia postępowania w określonej sytuacji prawnej prowadziłoby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w przywołanych wyżej wyrokach).

Sposób określenia przez ustawodawcę podstawy zawieszenia postępowania w art. 62 ust. 1 wskazuje, że możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 omawianej ustawy nie zależy od okoliczności, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić należy się z poglądem zaprezentowanym w wyroku z dnia 8 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Bk 593/07 WSA w Białymstoku, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta – zdaniem tego Sądu – jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego. Zabezpieczeniu władztwa planistycznego służyć ma także przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego poprzez możliwość zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że nieruchomości na których planowane było zamierzenie inwestycyjne położone są na obszarze dla którego Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę z dnia 5 października 2006 r., nr LVI/3330/06 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego Kowale Komercyjne we Wrocławiu. W takiej sytuacji – zgodnie z prezentowaną wyżej linią orzeczniczą – samo podjęcie tej uchwały aczkolwiek nie stanowiło warunku zawieszenia postępowania jednak dostatecznie uzasadniało i dostarczało argumentów za podjęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania (por. przywołane już wcześniej orzeczenia NSA i orzeczenia WSA np. z dnia 8 listopada 2007 r. II SA/BK 593/07; z dnia 24 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 83/08; z dnia 25 marca 2009 r. II SA/Gd 685/08). W ocenie Sądu organy miały zatem podstawę do zawieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosowały.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd nie podzielił wykładni art. 62 ust.1 zaprezentowanej w skardze, tym samym nie podzielił stanowiska skarżącego, że Kolegium naruszyło art. 62 ust. 1 przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie. Przy przedstawionej wyżej konstrukcji zawieszenia postępowania przyjętej w art. 62 ust. 1 nie można bowiem organom postawić zarzutu, że zobowiązane one były badać i dowodzić, czy zachodzą racjonale przesłanki zawieszenia postępowania wytyczone w zdaniu drugim art. 62. tzn. – w odniesieniu do niniejszej sprawy – czy istnieją racjonale podstawy do przyjęcia, że w ustawowym terminie zawieszenia (12 miesięcy) organ planistyczny będzie w stanie uchwalić i wprowadzić w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego można jednak zauważyć, że Kolegium i tak zwróciło uwagę na jakim obecnie etapie znajduje się proces planistyczny, posługując się informacją pochodzącą z komórki organizacyjnej Urzędu Miejskiego która realizuje zdania z zakresu kształtowania polityki przestrzennej poprzez sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego Miasta (por. załącznik nr 3 do Zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2007 r. nr 900/07 w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego) – a więc ze źródła wiarygodnego. Oznacza to, że organ brał pod uwagę także i ten aspekt i doszedł do wniosku, że również stan zaawansowania prac na uchwaleniem planu, przemawia za zawieszeniem postępowania. Skoro jednak brak jest normatywnych przesłanek dla nałożenia na organ zawieszający postępowanie obowiązku uwzględniania przy zawieszaniu postępowania możliwości uchwalania planu w terminie 12 miesięcy od dnia zawisłości sprawy, brak również podstaw do stawiania zarzutu, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego dla sprawdzenia jaki będzie przybliżony okres uchwalania planu miejscowego opierając się jedynie na własnym przekonaniu i informacji z Biura Rozwoju Miasta. Tym samym nie można z tego względu podzielić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Kierując się przedstawioną wyżej interpretacją art. 62 ust. 1 nie można też uznać, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i naruszenia w związku z tym wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium umotywowało przyjęte stanowisko wskazując przede wszystkim, że podstawową okolicznością przemawiającą za zawieszeniem postępowania jest fakt, że nieruchomości na których planowana jest inwestycja znajdują się na terenie objętym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co już eliminowało dowolność działania organu. W świetle przedstawionej wyżej interpretacji podstawy zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, bez znaczenia pozostaje zatem, że organ szczegółowo nie wskazał na sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a opracowywanym projektem planu. Wykazanie takiej sprzeczności nie jest konieczne dla uzasadnienia zawieszenia postępowania. Trzeba bowiem pamiętać, że organ może zawiesić postępowanie nawet gdy nie ma uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu miejscowego, w takiej sytuacji trudno byłoby zaś uzasadniać zawieszenie postępowania lokalizacyjnego sprzecznością planowanej inwestycji z projektem planu, którego nawet nie ma. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa jednak, że w niniejszej sprawie organ motywując zawieszenie postępowania wskazał również na prymat planu miejscowego wynikający z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślił, że ze względu na lokalizację działek – przy głównej arterii komunikacyjnej miasta oraz ze względu na istotne rozwiązania w zakresie charakterystyki urbanistycznej miasta – w tym parametrów zabudowy, zasadne jest zawieszenie postępowania. Już zatem samo odwołanie się do istotnych rozwiązań przewidywanych w planie w zakresie parametrów zabudowy wskazuje na potencjalną możliwość wystąpienia sprzeczności o której mowa w skardze (gmina może wszak ustalić w planie inne parametry zabudowy niż wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa). Jak jednak już zauważano wykazanie tej sprzeczności – w świetle regulacji art. 62 ust.1 - nie było konieczne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak już wspomniano, jeżeli ustawodawca wprowadził omawianą instytucję zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, to jego wolą było umożliwienie gminie podjęcia prac planistycznych, ewentualnie ich zakończenia. Natomiast właśnie ze względu na ochronę interesu prawnego inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy, możliwość utrzymywania stanu zawiłości sprawy ograniczona została przez ustawodawcę restrykcyjnie (biorąc pod uwagę długość prac planistycznych) terminami ustalonymi w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, których bezskuteczny upływ nakazuje bezwzględnie podjąć zawieszone postępowanie. Jeżeli zatem, w niniejszej sprawie organ był upoważniony do zawieszenia postępowania na okres 12 miesięcy, to czynność ta, dokonana w granicach prawa, nie mogła naruszać prawa strony do zagospodarowania jej terenu.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów, również zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego nie może doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i uzasadnienie prawne w którym Kolegium przedstawiło podstawę wydanego orzeczenia, przyjętą interpretację przepisów oraz odniosło się do zarzutów zażalenia. Natomiast okoliczności faktyczne i dowody, które zostały przez Kolegium wskazane (fakt podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i informacja co do aktualnego etapu na jakim znajduje się postępowanie planistyczne wraz ze wskazaniem podstawowych motywów przemawiających dodatkowo za zawieszeniem) były w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 62 ust. 1 wystarczające.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.