Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 21/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1,  art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36(4) ust. 1, 8 i 10, art. 36(5) ust. 2,  art. 36(5) ust. 4 pkt 1, art. 36(8) ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2115
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 325/16 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia 25 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. D. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu radcowskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 325/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia 25 listopada 2015 r. nr DZP-II-614-314/15 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach od 11 do 13 marca 2015 roku skarżąca przystąpiła do egzaminu radcowskiego przed Komisją Egzaminacyjną do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą we Wrocławiu (dalej też jako: Komisja I stopnia).

Uchwałą z dnia 8 kwietnia 2015 roku nr 51/2015 Komisja I stopnia stwierdziła, że skarżąca uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu Komisja podkreśliła, że skarżąca z zadania z zakresu prawa karnego otrzymała ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa cywilnego ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa gospodarczego ocenę dostateczną, zaś z zadania z zakresu prawa administracyjnego ocenę niedostateczną. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 36(6) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm. dalej: u.r.p.) pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną.

Skarżąca, rozwiązując zadanie z prawa administracyjnego, przygotowała skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Obydwoje egzaminatorzy, którzy sprawdzali jej pracę, wystawili z niej oceny niedostateczne. Uchwałą z dnia 8 kwietnia 2015 r. Komisja I stopnia stwierdziła, że skarżąca uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego wobec uzyskania oceny niedostatecznej z zadania z zakresu prawa administracyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia 25 listopada 2015 r. (dalej: Komisja II stopnia, Komisja odwoławcza) utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Komisja II stopnia odnosząc się do odwołania zawierającego szczegółową analizę recenzji obu egzaminatorów oraz zwrotów użytych przez zdającą w ocenianej pracy – wskazała, że odwołująca nie odnosi się wprost do podstawowych zarzutów zawartych w recenzji. Za egzaminatorami stwierdziła, iż kluczowymi zarzutami w sprawie były:

- naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dla potrzeb wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego,

- brak obligatoryjnych części decyzji wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Komisja odwoławcza zauważyła, że co prawda skarżąca postawiła w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r., poz.199, dalej u.p.z.p.) - jednakże w petitum nie wskazała, na czym miała polegać jego błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zawarte zostało jedno zdanie stanowiące rozwinięcie tego zarzutu, jednak bez żadnego powiązania z błędnym określeniem obszaru analizowanego – co leżało u podstaw naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. W pracy nie wskazano ani nie uzasadniono zarzutu błędnego określenia obszaru analizowanego. Co więcej, skarżąca błędnie zinterpretowała przepis określający granice tego obszaru wskazując, że "przepisy stanowią te granice nieostro poprzez określenie ich na, nie mniej niż 50 m a nie więcej niż trzykrotność frontu działki".

W pracy nie podano, jakich załączników obligatoryjnych nie zawierała zaskarżona decyzja ani też nie podano przepisów nakładających na organy sporządzenie przedmiotowych załączników. W pracy powołano się wprawdzie na § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury), jednakże pod kątem granic obszaru analizowanego, a nie wymogu dołączenia kopii mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym stanowiącą cześć graficzną decyzji. W skardze nie powołano się na § 9 ust. 2 rozporządzenia mówiący o wynikach analizy urbanistycznej. Skarżąca nie zarzuciła także naruszania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.), albowiem pomimo wadliwości decyzji pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ją w mocy. Podsumowując Komisja odwoławcza podkreśliła, że skarżąca powinna postawić trzy kluczowe zarzuty zaskarżonej decyzji - tymczasem jeden zarzut nie pojawia się wcale (błędne określenie granic obszaru analizowanego), drugi jest uzasadniony jednym zdaniem (naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa) a w trzecim nie podaje przepisów prawa nakładających na organ obowiązek sporządzenia i dołączenia do decyzji stosownych załączników. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, sporządzona skarga zawiera też uchybienia formalne, wskazanie organu pierwszej instancji jako strony postępowania sądowoadministracyjnego (art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zamiast organu odwoławczego, brak adresu pełnomocnika, jak i niedołączenie pełnomocnictwa, które zgodnie z treścią art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a. obligatoryjnie musi być dołączone do skargi oraz brak wniosku o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Komisja II stopnia zaznaczyła przy tym, że wbrew zarzutom odwołania, podstawą oceny negatywnej nie było napisanie pracy językiem potocznym. Zarzut ten był najmniej istotny.

Komisja odwoławcza zaakcentowała nadto, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest skuteczny tylko wtedy, jeżeli to naruszenie może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie zaistniał taki stan, w którym organ przyjął, że występuje brak materialnoprawnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy i z tego powodu odmówił żądaniu wnioskodawcy. Wobec tego wpływ na rozstrzygnięcie miało naruszenie prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni przepisu, a nie naruszeniu przepisów prawa postępowania. Z tego powodu naruszenie tych przepisów miały charakter uboczny, a nie podstawowy.

To daje podstawę do stwierdzenia, że zdająca nie zastosowała właściwych przepisów prawa i nie dokonała ich poprawnej interpretacji.

Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że istota i charakter egzaminu zawodowego obligują zdających, w tym także w zakresie zadania z prawa administracyjnego, do dostrzeżenia i podniesienia wszystkich istotnych uchybień organów, zaś zaproponowany sposób rozwiązania zadania egzaminacyjnego powinien zawierać poprawnie zredagowane zarzuty i wnioski oraz należyte ich uzasadnienie. Skoro zdanie egzaminu radcowskiego ma uprawniać do wykonywania zawodu, sposób rozwiązania przyjęty przez egzaminowanego powinien odpowiadać wymogom przepisów prawa, aby mógł funkcjonować w obrocie prawnym jako środek skuteczny, możliwie najlepiej zabezpieczając interesy strony reprezentowanej zgodnie z treścią zadania egzaminacyjnego.

W ocenie Sądu nie wystarczy więc, jak to uczyniła skarżąca, samo podniesienie zarzutu, jak w przypadku naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też braku załączników w ramach decyzji I instancji, lecz właściwe ich uzasadnienie zawierające poprawną analizę problemu w kontekście prawidłowej wykładni przepisów i oceny ich subsumcji. Takiej właściwej analizy w przypadku pracy skarżącej zabrakło. Skarżąca nie wskazała w skardze, na czym polegał błąd organów w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Tymczasem organy przyjęły minimalną odległość, przewidzianą w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skutkiem błędu organów było to, że obszar analizowany nie objął całej działki sąsiedniej, lecz jedynie tę jej część, która nie jest zabudowana. Organy obu instancji niezasadnie uznały, że minimalne granice obszaru analizowanego są jednocześnie granicami maksymalnymi. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi o minimalnej odległości granic obszaru analizowanego, co oznacza, że nie mogą one zostać wyznaczone w mniejszej odległości. Nie oznacza to jednak, że w konkretnym przypadku granice obszaru analizowanego nie mogą zostać ustalone w odległości większej od minimalnej. Decydująca jest bowiem zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak więc, zarzut naruszenia ww. przepisu w oczywisty sposób należało uzasadnić poprzez wykazanie, dlaczego takie naruszanie miało miejsce. Tymczasem w pracy skarżącej zabrakło prawidłowego uzasadnienia w tym zakresie. Co więcej, skarżąca mylnie zinterpretowała przepisy dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, wskazując, że "przepisy stanowią te granice nieostro poprzez określenie ich na, nie mniej niż 50 m a nie więcej niż trzykrotność frontu działki".

Podobnie, zdaniem Sądu I instancji wyglądała kwestia braku wskazania w pracy skarżącej, jakie załączniki, i w oparciu o jakie przepisy, winny stanowić integralną część decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest załącznik, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji, umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali. Jest to pierwszy z integralnych załączników. Przepis § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia stanowi z kolei, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie do ust. 2 § 9, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, oznacza to, że są one integralną częścią decyzji. Skarżąca natomiast w ogóle nie powołała ww. przepisów, stwierdzając jedynie, że doręczenie decyzji bez załączników uniemożliwia zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym.

WSA uznał, że taki sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również braku załączników do decyzji, w oczywisty sposób nie pozwala na ocenę, że praca skarżącej spełnia kryteria poprawnie rozwiązanego zadania odnośnie prawidłowości zastosowania przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji.

Za zasadne Sąd I instancji uznał argumenty organu, który poszczególne braki i uchybienia w pracy pisemnej kandydatki zakwalifikował jako istotne w stopniu dyskwalifikującym przedmiotową pracę. Wskazał, że wbrew zarzutom skargi odnośnie braku nieuwzględnienia przez organ czterostopniowej skali ocen, nie wszystkie błędy pracy egzaminacyjnej popełnione przez osobę zdającą mogą dopuszczać wartościowanie tej pracy w ramach skali określonej w art. 36(4) ust. 10 pkt 1) lit. a) - d) ustawy o radcach prawnych. Stwierdzenie bowiem błędu, którego ciężar gatunkowy dyskwalifikuje pracę, skutkować będzie wyłącznie oceną negatywną (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1959/12).

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja odnosi się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zastosowanie przez Sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie również w całości decyzji Komisji II stopnia i decyzji Komisji I stopnia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie przepisu art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wniosła o objęcie kontrolą również 1) decyzji Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia 25 listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją 2) decyzji Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą we Wrocławiu powołanej na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu nr 51 z dnia 8 kwietnia 2015 roku w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach 11-13 marca 2015 r., ustalającej negatywny wynik egzaminu radcowskiego złożonego przez Skarżącą w dniach 11-13 marca 2015 r.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 kpa w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 36(8) ust. 12 u.r.p., a w konsekwencji bezzasadne nieuwzględnienie skargi na uchwałę Komisji II stopnia, pomimo tego, że sporządzona przez Skarżącą w ramach rozwiązania zadania z zakresu prawa administracyjnego skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie spełnia kryteriów poprawnie rozwiązanego zadania, tj. zachowania wymogów formalnych, prawidłowości zastosowania przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, poprawności zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony, wymogów językowych, stylu i staranności pracy w stopniu uzasadniającym wystawienie oceny negatywnej w sytuacji, gdy zadanie pisemne sporządzone przez Skarżącą spełnia wszystkie z ww. kryteriów ustawowych, jest poprawne pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes reprezentowanej strony, a rodzaj i charakter niektórych mankamentów pracy, zarówno rozpatrywanych z osobna, jak również we wzajemnym powiązaniu z całością pracy oraz przy uwzględnieniu jej elementów pozytywnych uzasadnia stopniowanie oceny w ramach czterostopniowej skali ocen pozytywnych zgodnie z art. 36(5) ust. 4 pkt 1 u.r.p. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa ocena pracy pisemnej Skarżącej, przy uwzględnieniu całokształtu elementów pozytywnych powinna prowadzić do wystawienia oceny pozytywnej. Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie wziął pod uwagę ww. naruszeń przepisów prawa przez organy administracji, na skutek czego nie uwzględnił skargi, lecz bezzasadnie ją oddalił.

b) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a i art. 36(8) ust. 12 u.r.p., a w konsekwencji bezzasadne nieuwzględnienie skargi na uchwałę Komisji II stopnia pomimo tego, że Komisja II stopnia w sposób wadliwy i niepełny ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od uchwały Komisji I stopnia, w zakresie oceny z egzaminu z prawa administracyjnego oraz pominęła lub jedynie lakoniczne odniosła się do większości zarzutów podniesionych przez Skarżącą. Komisja II stopnia przyjęła za własne ustalenia egzaminatora radcy prawnego przy jednoczesnym pominięciu i dezawuowaniu całokształtu pracy oraz odmiennej oceny Egzaminatora sędziego, błędnie uznała, iż pomiędzy ocenami obojga egzaminatorów nie zachodzą sprzeczności, w sytuacji gdy odmienność ocen jest ewidentna, w szczególności, Egzaminator sędzia nie doszukał się elementów pracy, które drugi z egzaminatorów oraz Komisja II stopnia uznała za dyskwalifikujące. Jednocześnie Komisja II stopnia błędnie wyeksponowała pewne mankamenty pracy, z pominięciem lub dyskwalifikowaniem pozytywnego całokształtu pracy. Ponadto, Komisja II stopnia dokonała ustaleń sprzecznych z opinią językową eksperta współczesnego języka polskiego dra Marcina Poprawy z Uniwersytetu Wrocławskiego, Instytutu Języka Polskiego pod kierownictwem prof. Jana Miodka, nie podając logicznego uzasadnienia dla twierdzenia sprzecznego z tą opinią, iż praca zawiera zwroty języka potocznego. Powyższe podważa zaufanie Skarżącej do komisji egzaminacyjnych pełniących funkcje administracji publicznej. Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie wziął pod uwagę ww. naruszeń przepisów prawa przez organy administracji, na skutek czego nie uwzględnił skargi, lecz bezzasadnie ją oddalił.

c) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 36(5) ust. 2 u.r.p. a w konsekwencji bezzasadne nieuwzględnienie skargi na uchwałę Komisji II stopnia, pomimo tego pomimo tego, że Komisja II stopnia utrzymała w mocy uchwałę Komisji I stopnia o negatywnym wyniku egzaminu radcowskiego Skarżącej na skutek przyznania oceny negatywnej za rozwiązanie zadania z części trzeciej egzaminu, w sytuacji, gdy sporządzone przez Skarżącą rozwiązanie zadania z zakresu prawa administracyjnego spełnia wszystkie ustawowe kryteria poprawności w zakresie zachowania wymogów formalnych, prawidłowości zastosowania przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, poprawności zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony, wymogów językowych, stylu i staranności pracy w stopniu uzasadniającym wystawienie oceny pozytywnej. Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie wziął pod uwagę ww. naruszeń przepisów prawa przez organy administracji, na skutek czego nie uwzględnił skargi, lecz bezzasadnie ją oddalił.

d) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 36(4) ust. 10 u.r.p. w zw. art. 36(5) ust. 2 u.r.p. oraz art. 36(4) ust. 1 i 8 u.r.p., a w konsekwencji bezzasadne nieuwzględnienie skargi na uchwałę Komisji II stopnia w sytuacji, gdy Komisja II utrzymała w mocy uchwałę Komisji I stopnia ustalającą w sposób nieuzasadniony ocenę negatywną z zadania z zakresu prawa administracyjnego pomimo tego, że sporządzone przez Skarżącą rozwiązanie zadania z zakresu prawa administracyjnego spełnia wszystkie ustawowe kryteria poprawności w zakresie zachowania wymogów formalnych, prawidłowości zastosowania przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, poprawności zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony, wymogów językowych, stylu i staranności pracy w stopniu uzasadniającym wystawienie oceny pozytywnej, a rodzaj i charakter występujących w pracy mankamentów powinien prowadzić do stopniowania oceny w ramach skali ocen pozytywnych. Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie wziął pod uwagę ww. naruszeń przepisów prawa przez organy administracji, na skutek czego nie uwzględnił skargi, lecz bezzasadnie ją oddalił.

e) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36(8) ust. 12 u.r.p. a w konsekwencji bezzasadne nieuwzględnienie skargi na uchwałę Komisji II stopnia w sytuacji, gdy naruszenie przez Komisję II stopnia ww. przepisów uzasadniało uchylenie zaskarżonej uchwały Komisji I stopnia oraz odmienne orzeczenie, co do istoty sprawy. Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie wziął pod uwagę ww. naruszeń przepisów prawa przez organy administracji, na skutek czego nie uwzględnił skargi, lecz bezzasadnie ją oddalił.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, bowiem jej zarzuty są nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej Uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości oraz postępowania, które doprowadziło do jej podjęcia nie dostrzegł, że Uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o radcach prawnych, w konsekwencji czego oddalił skargę strony z naruszeniem przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 36(6) ust.1 u.r.p. pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną.

Zgodnie z art. 36(5) ust. 2. u.r.p. oceny rozwiązania każdego z zadań z części od pierwszej do czwartej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.

Stosownie do art. 36(4) ust. 10 pkt 1 u.r.p. egzaminatorzy dokonują oceny każdej z części egzaminu radcowskiego z zastosowaniem skali ocen, gdzie oceny pozytywne to: celująca (6), bardzo dobra (5), dobra (4) i dostateczna (3). W myśl pkt.2 ocena negatywna to ocena niedostateczna (2).

W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej (a) skarżąca zarzuca, że Komisja egzaminacyjna błędnie oceniła jej pracę z zakresu prawa administracyjnego, ponieważ pisemne zadanie egzaminacyjne sporządzone przez skarżącą spełnia wszystkie z kryteriów ustawowych, to znaczy jest poprawne pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes reprezentowanej strony, a rodzaj i charakter niektórych mankamentów pracy, zarówno rozpatrywanych z osobna, jak również we wzajemnym powiązaniu z całością pracy oraz przy uwzględnieniu jej elementów pozytywnych uzasadnia stopniowanie oceny w ramach czterostopniowej skali ocen pozytywnych zgodnie z art. 36(5) ust. 4 pkt 1 u.r.p. Wskazuje, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa ocena pracy pisemnej skarżącej, przy uwzględnieniu całokształtu elementów pozytywnych powinna prowadzić do wystawienia oceny pozytywnej. Powołuje się przy tym na rozbieżność ocen obu egzaminatorów.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji nie wszystkie błędy pracy egzaminacyjnej popełnione przez osobę zdająca mogą dopuszczać wartościowanie pracy w ramach skali ocen określonej w art. 36(4) ust. 10 pkt 1 u.r.p., bowiem stwierdzenie błędu, którego ciężar gatunkowy dyskwalifikuje pracę, skutkuje wyłącznie oceną negatywną.

Zatem, dokonując oceny pracy egzaminacyjnej, egzaminatorzy i komisja egzaminacyjna podejmująca uchwałę o wyniku egzaminu, a w przypadku wniesienia odwołania także komisja odwoławcza muszą rozważyć ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez osobę zdającą i ocenić je w perspektywie wypełnienia przez pracę wszystkich kryteriów oceny wskazanych w art. 36(5) ust. 2 ustawy o radcach prawnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną należało zatem ocenić, czy prawidłowe jest stanowisko WSA, który stwierdził, że zaproponowane przez skarżącą rozwiązanie zadania z prawa administracyjnego eliminowało możliwość wystawienia oceny pozytywnej.

NSA podzielił zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko Komisji II stopnia, że kluczowymi zarzutami, które skarżąca zobowiązana była postawić sporządzając projekt skargi były:

- naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dla potrzeb wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego,

- brak obligatoryjnych części decyzji wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazała jednak na czym polegało naruszenie tego przepisu przez organy orzekające w sprawie.

Przede wszystkim nie zarzuciła, że organy błędnie ustaliły obszar analizowany, przyjmując, że minimalne granice obszaru analizowanego są jednocześnie granicami maksymalnymi, podczas gdy przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wydanego na podstawie delegacji z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (1), a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (2). Z przywołanego przepisu wprost wynika, że wskazane odległości są odległościami minimalnymi, co oznacza, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co równocześnie oznacza, że w konkretnym przypadku mogą zostać wyznaczone w odległości większej od minimalnej.

Takiego uzasadnienia i powiązania przepisów w pracy skarżącej zabrakło. Ponadto skarżąca powołując się na przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury błędnie wskazała, że określa on "granice nieostro poprzez określenie ich na, nie mniej niż 50 m a nie więcej niż trzykrotność frontu działki".

Błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego spowodowało w rozpoznanej sprawie, że obszar analizowany nie objął całej działki, ale jedynie jej część niezabudowaną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak postawienia zarzutu błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, który to zarzut winien być poparty wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów wskazuje, że skarżąca nie zauważyła istoty błędu popełnionego przez organy orzekające w sprawie, w związku z czym nie postawiła prawidłowych zarzutów, co w konsekwencji nie pozwala na ocenę, że skarżąca spełniła kryteria poprawnego rozwiązania zadania.

Drugim istotnym błędem projektu skargi, który w ocenie Sądu I instancji nie pozwalał na ocenę, że praca skarżącej spełnia kryteria poprawnie rozwiązanego zadania odnośnie prawidłowości zastosowania przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji jest kwestia sformułowania zarzutu o braku załączników do decyzji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji skarżąca, stwierdziła jedynie, że doręczenie decyzji bez załączników uniemożliwia zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, w ogóle natomiast nie wskazała jakie załączniki i w oparciu o jakie przepisy, winny stanowić integralną część decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W kontekście oceny tego zarzutu dot. pracy egzaminacyjnej WSA prawidłowo przypomniał, że stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest załącznik, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji, umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali. Jest to pierwszy z integralnych załączników. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi z kolei, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie do § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, oznacza to, że są one integralną częścią decyzji.

NSA i w tym zakresie podziela stanowisko WSA, że sposób uzasadnienia tego zarzutu nie pozwalał na ocenę, że praca jest poprawna pod względem zastosowania przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji.

Oceniana praca skarżącej zawierała również istotne uchybienia formalne takie jak niedołączenie pełnomocnictwa i brak adresu pełnomocnika, wskazanie organu I instancji jako strony postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzenie przez zdającą egzamin radcowski skargi, w której nie podniesiono właściwych i skutecznych zarzutów nie wypełnia obowiązku właściwego zabezpieczenia interesu podmiotu, na rzecz którego świadczona jest pomoc prawna, nie można zatem przyjąć, iż zdająca jest należycie przygotowana do samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego.

W świetle powyższych ustaleń, twierdzenie skarżącej, że sporządzone przez nią rozwiązanie zadania z tej części egzaminu jest poprawne pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes strony jest nieuzasadnione i nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z powyższym nie mógł zostać uwzględniony pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej (a).

Wobec tego niezasadny jest też zarzut czwarty (d) stanowiący w istocie polemikę z dokonaniem negatywnej oceny pracy skarżącej.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej (b). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ nie ma obowiązku odnoszenia się w wydawanym rozstrzygnięciu do każdego przywołanego w odwołaniu orzeczenia sądowego czy wypowiedzi doktryny. Prawidłowe jest również stwierdzenie, że nie odniesienie się do wszystkich argumentów odwołania nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a. jeżeli wskazane i objaśnione przez organ w uzasadnieniu decyzji okoliczności przesądzają o jej trafności.

Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła na czym polegać miało naruszenie przepisów art. 8, art. 80 i art. 140 k.p.a., którego to naruszenia miał nie dostrzec Sąd I instancji, zatem odniesienie się do tej części zarzutu nie jest możliwe.

NSA za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznał zarzut wyeksponowania przez Komisję II stopnia pewnych mankamentów pracy z pominięciem lub dyskwalifikacją pozytywnego całokształtu pracy. Jak wyjaśniono wyżej przy ocenie zarzutu pierwszego (a), praca skarżącej zawierała istotne błędy, które nie pozwały na jej pozytywną ocenę. Nie jest eksponowaniem "pewnych mankamentów pracy" wskazanie na takie właśnie istotne i dyskwalifikujące pracę błędy. Przy stwierdzeniu błędów dyskwalifikujących pracę, mniej lub bardziej obszerne wskazanie w uzasadnieniu Uchwały na pozytywne jej cechy nie może spowodować przyznania pracy oceny innej niż negatywna. Wobec eksponowania tej okoliczności przez skarżącą, należy podkreślić, że nie miało znaczenia dla wystawienia oceny negatywnej uznanie, iż praca zawiera zwroty języka potocznego. Komisja II instancji wprost wskazała, że "wbrew zarzutom odwołania, podstawą oceny negatywnej nie było napisanie pracy językiem potocznym" (str. 15 Uchwały). Wobec tego opinia eksperta współczesnego języka wydana w zakresie oceny czy dane zwroty użyte w pracy skarżącej są zwrotami języka potocznego nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie jest też uzasadniony zarzut skarżącej, że między ocenami jej pracy wykonanymi przez dwóch egzaminatorów zachodzą sprzeczności, których Komisja egzaminacyjna II stopnia miała nie zauważyć. Zarzut taki mógłby być skuteczny w przypadku wykazania przez skarżącą, że przynajmniej jeden z oceniających ocenił jej pracę pozytywnie, a Komisja tego nie dostrzegła. Natomiast w rozpoznanej sprawie obaj oceniający ocenili pracę z zakresu prawa administracyjnego na ocenę niedostateczną. Istotnie, oceniający radca prawny wskazał na więcej elementów dyskwalifikujących pracę niż oceniający sędzia. Komisja II stopnia ocenę pracy dokonaną zarówno przez pierwszego jak i drugiego z oceniających uznała za prawidłową i nie znalazła podstaw do zmiany Uchwały Komisji Egzaminacyjnej, WSA stanowisko to podzielił, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania.

Wobec przedstawionego wyżej stanowiska za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało też uznać zarzut trzeci (c), to jest zarzut wadliwego przyjęcia przez WSA, że w sprawie nie został naruszony przepis art. 36(5) ust. 2 u.r.p.

W rozpoznanej sprawie oceny pracy dokonali dwaj egzaminatorzy, których kompetencji ani prawidłowości powołania zgodnie z ww. przepisem skarżąca nie kwestionuje. Okoliczność, iż dokonana przez nich ocena pracy została przeprowadzona pod kątem spełnienia kryteriów określonych w art. 36(5) ust. 2 u.r.p., to jest pod kątem zachowania wymogów formalnych, zastosowania właściwych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje, została wyjaśniona przy rozpoznaniu zarzutu pierwszego.

Nieuprawniony jest też ostatni, piąty z zarzutów skargi kasacyjnej (e), w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie został naruszony przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36(8) ust. 12 u.r.p., w sytuacji gdy naruszenie przez Komisję II stopnia tych przepisów uzasadniało uchylenie uchwały Komisji I stopnia i odmienne orzeczenie co do istoty sprawy.

Wskazany przepis u.r.p. stanowi, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Ponieważ pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów przez Komisję II stopnia okazały się nieuzasadnione, nie można uznać, że organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej I stopnia naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36(8) ust. 12 u.r.p.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną. O koszach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.