Wyrok NSA, sygn. akt I SA 258/82
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 67, art. 72
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 Kpa, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 Kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.

2. Nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 Kpa, nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. Kpa.

TEZY

1. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 Kpa, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 Kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.

2. Nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 Kpa, nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Beaty G. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 1982 r. nr L.II.565-916/81 w przedmiocie cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Praga Północ z dnia 3 listopada 1981 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Zastępca Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Praga Północ, działając z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy, podpisała decyzję nr L-7/I-VI/146/81 datowaną 3 listopada 1981 r., w której - powołując się na art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ - orzeczono cofnięcie Beacie G. przydziału lokalu nr 23 przy ul. O. nr 22 w W. z uzasadnieniem, że najemczyni w lokalu tym nie przebywa, gdyż zamieszkuje we własnościowym lokalu spółdzielczym nr 6 przy ul. nr 6 w W. Decyzją tą wezwano Beatę G. do opróżnienia lokalu przy ul. O. w terminie 14 dni.

Od decyzji tej odwołała się Beata G. za pośrednictwem swego pełnomocnika ustanowionego w sprawie, podając, że lokal nr 6 przy ul. nr 6 jest wprawdzie jej własnością, jednakże nie jest przez nią zajmowany, gdyż zamieszkują tam najemcy. Wprawdzie zamierza ona zamieszkać w tym lokalu, jednak dopiero po wykwaterowaniu najemców m.in. do lokalu przy ul. O.

Odwołania nie uwzględniono i decyzją z dnia 14 stycznia 1982 r. nr L.II.565-916/81 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uzupełniając podstawę prawną o art. 21 prawa lokalowego jako właściwy w sprawie. Beata G. bowiem zajmuje dwa lokale mieszkalne, przy czym w lokalu przy ul. O. faktycznie nie przebywa.

Decyzję tę pełnomocnik strony zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji administracyjnych jako sprzecznych z prawem, gdyż organy nie ujawniły w nich, na jakich dowodach oparły swe twierdzenie, że skarżąca zamieszkuje w lokalu przy ul. R. W szczególności podkreślił fakt, iż skarżąca nie mogła w tym lokalu zamieszkać, gdyż jest on zajęty przez inne osoby. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z uzasadnieniem, że w świetle załączonych notatek pracowników trudno jest uznać, że brak jest dowodów uzasadniających podjęcie zaskarżonych decyzji.

Ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 5 marca 1982 r. postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonych decyzji na czas trwania postępowania sądowego.

Rozpoznając sprawę ze skargi Beaty G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, organy administracji bowiem dopuściły się w trakcie postępowania uchybień istotnych dla sprawy i mogących stwarzać domniemanie, że nie działały one w sposób bezstronny. Na domniemanie takie rzutuje fakt, że w dniu 12 listopada 1981 r. organ I instancji wydał decyzję nr L-7/III-7/299/81, mocą której przydzielił lokal nr 23 przy ul. O. nr 22 na rzecz Ewy i Wojciecha małżonków K. Zważywszy, że decyzja tego organu, objęta skargą, nosi datę 3 listopada 1981 r., organ ten jeszcze przed uprawomocnieniem się tej decyzji zadysponował spornym lokalem. Należy także wskazać, że przed uprawomocnieniem się decyzji organu II instancji, organ I instancji wystosował upomnienie do skarżącej w sprawie opróżnienia spornego lokalu /upomnienie z dnia 20 stycznia, decyzja z dnia 14 stycznia 1982 r./, a następnie /dnia 29 stycznia 1982 r./ wydał postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego i tytuł wykonawczy, nie dając w ten sposób możliwości organowi odwoławczemu do skorzystania z art. 201 par. 1 Kpa co do wstrzymania wykonania decyzji na wniosek strony, zawarty w skardze noszącej datę 20 stycznia 1982 r.

Powyższe domniemanie należy jednak rozpatrywać na poboczu głównego przedmiotu skargi, nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadniczym uchybieniem organów są braki materiału dowodowego. Nie można mianowicie - wbrew poglądowi organu odwoławczego, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - uznać odręcznych notatek pracowników za dowody w sprawie, nie można bowiem z nich ustalić, kto je sporządził. Trzeba przy tym dodać, że w aktach sprawy znajduje się w ogóle tylko jedna notatka z dnia 22 listopada 1981 r. /lub 22 października 1981 r./, oparta na informacji jednej z lokatorek domu przy ul. nr 6. Inne zapiski w aktach nie mają dla sprawy znaczenia. Stanowi to obrazę art. 67 i 68 Kpa, zobowiązujących organ do sporządzenia protokołu "z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 Kpa, nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy, gdyż mówi się tam jedynie o znaczeniu dla sprawy. Mogą to więc być bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nie obejmujące ustaleń, od których rozstrzygnięcie należy lub może zależeć. Natomiast ustalenia "istotne" objęte są dyspozycją z art. 67 i nast. Kpa Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, czy naruszył przepisy art. 75, 77 par. 1, art. 79, 80 i 81 Kpa.

Wad tych nie dostrzegł organ II instancji, który ponadto nie ustosunkował się w ogóle do tak istotnego dokumentu przedstawionego przez stronę, jakim jest zaświadczenie Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "D.R." w W. z dnia 8 września 1981 r., w którym określono stan zaludnienia lokalu nr 6 przy ul. nr 6. Nie wyjaśniono przy tym, w jakim sensie w zaświadczeniu tym użyto sformułowania "zamieszkują jeszcze dwie obce rodziny". Słowo "jeszcze" bowiem może być użyte w znaczeniu "nadal", tj. "na prawach powojennych nakazów kwaterunkowych", ale może ono oznaczać również, że rodziny te zamieszkują "oprócz" Beaty G. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do stwierdzenia pełnomocnika skarżącej, zawartego w odwołaniu i w protokole rozprawy z dnia 5 stycznia 1982 r., że Beata G. "chciałaby przekwaterować lokatorów z lokalu przy ul. R. do lokalu przy ul. O. Oznacza to, że organ II instancji nie rozpatrywał w ogóle sprawy na tle art. 25 ust. 3 prawa lokalowego, pomimo obligatoryjnie sformułowanej tam treści.

Podane wady postępowania miały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie dla wyniku sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji obu instancji zgodnie z art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa.

Dodać należy, że sposób prowadzenia rozpatrywanej sprawy wykazuje, że organy administracji na terenie m.st. Warszawy często wykazują w sprawach lokalowych lekceważący stosunek do stron postępowania, czym uchybiają zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym zwłaszcza w art. 7-11 Kpa. Trzeba zatem przypomnieć, że zasady te są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym treść art. 7 jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.