Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 357/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg W. J. oraz B. K. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 21 września 2006 r., nr XLI/53/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 31 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. określa, że uchwała w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność nie może być wykonywana; IV. zasądza od Rady Gminy Zielonki na rzecz skarżących W. J. oraz B. K. po 570 (pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zielonki podjęła w dniu 21 września 2006 r. uchwalę nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew rejon Nowa Wieś.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę złożył w dniu 9 lutego 2010 r. W.J. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.S.. W tym samym dniu została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na tę samą uchwałę przez B.K. , również reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M.S. . Obydwie skargi zostały poprzedzone wezwaniem Rady Gminy Zielonki do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które wpłynęło do właściwego organu w dniu 18 stycznia 2010 r. Rada Gminy Zielonki nie udzieliła odpowiedzi na wezwania skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Zielonki nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew rejon Nowa Wieś w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] będącej własnością W.J. oraz nr [...] będącej własnością B.K. , położonych w miejscowości K. . Ponadto wnieśli o orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w sprawie. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W.J. i B.K. podali, uzasadniając swój interes prawny do wystąpienia ze skargą na miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, iż są odpowiednio właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz nr [...] w miejscowości K Skarżący wskazali, iż dla wyżej wymienionych nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje oznaczenie [...] oraz [...]. Zgodnie z § 18 zaskarżonej uchwały obszar ten w części stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi, oznaczone symbolem [...]. Jako przeznaczenie podstawowe tak oznaczonych terenów ustalono funkcję agroturystyczną obejmującą istniejącą i nową zabudowę wraz z ewentualnymi zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi produkcji rolnej, infrastruktury turystycznej, budynkami zamieszkania zbiorowego. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono m.in. możliwość lokalizacji budynków o funkcji mieszkaniowej o charakterze zabudowy jednorodzinnej. Wśród zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy ustalono m.in. obowiązek pozostawienia terenów biologicznie czynnych zagospodarowanych wysoką zielenią w wysokości 85% terenu inwestycji.

Podniesiono w skargach, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym nieruchomości należących do skarżących, została wydana z naruszeniem interesu prawnego skarżących, który wynika z normy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi normę prawa materialnego, z której wynika uprawnienie gminy do kształtowania sposobu wykonywania przez właścicieli prawa własności ich nieruchomości w zakresie ich zagospodarowania - tzw. władztwo planistyczne. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 wspomnianej ustawy planistycznej każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści tej normy wynika uprawnienie, polegające na tym, iż jeśli uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to właściciel może żądać od gminy jednoznacznego określenia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego wynika, że normy planu miejscowego powinny w sposób jasny i czytelny wskazywać konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Normy uchwały Rady Gminy Zielonki naruszają tak rozumiany interes prawny skarżących czyniąc nieczytelnymi uprawnienia wynikające dla nich z ustaleń planu miejscowego dotyczących należącej do nich nieruchomości. Ponadto skarżący wskazali na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2009 roku, sygn. akt: II SA/Kr 776/09, w świetle którego skarżący posiadają interes prawny w niniejszej sprawie wywodzony z norm prawa cywilnego – prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem.

Skarżący podnieśli zarzut naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu. Naruszenie to dotyczy sprzeczności w treści § 18 i § 31 zaskarżonej uchwały, co jest niezgodne z treścią art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy planistycznej, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis § 31 wprowadza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefę "Z" zalewową. Zakres wspomnianej strefy został określony w części opisowej uchwały poprzez odesłanie do części rysunkowej. Tymczasem zakres ten został wyznaczony na rysunku planu w sposób niedokładny, niepozwalający w praktyce ustalić, które części objętej nim nieruchomości należą do strefy zalewowej, a które pozostają poza nią. W ocenie skarżących naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest fakt odesłania w kwestii przebiegu granic strefy "Z" do części graficznej planu bez opisowego ujęcia jej zakresu w części tekstowej.

Skarżący zwrócili uwagę, iż w § 31 ust. 2 uchwały ustanowiono szereg szczegółowych wymogów przewidzianych dla sposobu zainwestowania nieruchomości objętych strefą "Z" zalewową. Tymczasem w treści § 31 ust. 2 pkt 2 uchwały na obszarze strefy "Z" obowiązuje jako preferowana forma użytkowania gruntów m.in. zieleń niska, nieurządzona. W tym zakresie w przypadku działki gruntu należącej do skarżących dochodzi do sprzeczności norm planu uniemożliwiającej ich stosowanie. Z jednej strony z treści § 18 ust 4 pkt 3 uchwały wynika bezwzględny nakaz utrzymania zieleni wysokiej, z drugiej strony treść § 31 ust 2 pkt 2 nakłada obowiązek pozostawienia zieleni niskiej, co uzasadnione jest względami przeciwpowodziowymi. Tak ukształtowane wytyczne zagospodarowania terenu są w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących wzajemnie sprzeczne i nie nadają się do zastosowania w praktyce.

Skarżący wskazali, że zgodnie z § 31 ust. 2 pkt 1 uchwały w strefie "Z" obowiązują następujące ustalenia: "istniejące i nowopowstałe zainwestowanie pozostawia się do adaptacji, z możliwością przebudowy pod warunkiem przeprowadzenia szczegółowych badań hydrologicznych" itd. Powyższa treść normy planistycznej nastręcza w ocenie skarżących poważne wątpliwości interpretacyjne albowiem nie jest jasne, co oznacza sformułowanie "nowopowstałe zainwestowanie pozostawia się do adaptacji". Z powyższego nie wynika czy dopuszczono możliwość lokalizacji nowego zainwestowania, na co wskazywałby zabieg redakcyjny w postaci wskazania obok kategorii "nowopowstałe" kategorii "istniejące", czy też dopuszczono jedynie przebudowę już zrealizowanego zainwestowania, co wynikałoby z zastosowanego pojęcia "adaptacja". Norma ta, stanowiąca zasadniczą treść ustaleń, obowiązujących na terenie oznaczonym na rysunku planu jako strefa "Z" nie pozwała na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu należącego do skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Rada Gminy Zielonki wskazała, iż nieruchomości skarżących, a to działki numer ewidencyjny [...] i [...] zlokalizowane są w terenie [...] stanowiącym zgodnie z zaskarżoną uchwałą teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej istniejącej i nowej o funkcji agroturystycznej, a także o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami. Teren ten równocześnie objęty jest zgodnie z § 31 strefą zalewową "Z". Strefa ta obejmuje tereny zagrożone zalaniem wodami powodziowymi Prądnika.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności pomiędzy postanowieniami § 18 ust. 4 pkt 3 a § 31 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Zielonki podniosła, że ustalenia § 18 uchwały potwierdzają, że zgodnie zarówno z przeznaczeniem podstawowym, czy dopuszczalnym, a także zgodnie z zasadami zagospodarowania teren [...], w którym znajduje się część działki nr [...] i [...] jest terenem zabudowy mieszkaniowej zagrodowej istniejącej i nowej, o funkcji agroturystycznej, a zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym także o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, z nieuciążliwymi usługami. Strefa zalewowa "Z" obejmuje zaś tereny zagrożone zalaniem wodami powodziowymi oraz położone w strefach ekologicznych potoków. Strefa "Z" jest strefą wyznaczoną planem na podstawie dostępnych materiałów i dokumentacji, a jej celem było wskazanie terenów zagrożonych potencjalnie zalaniem, jak również sposobów przeciwdziałania zagrożeniom powodziowym i ich ewentualnym skutkom.

Rada Gminy Zielonki podkreśliła, że strefa "Z" nie ustala przeznaczenia terenów, a jedynie wprowadza dodatkowe warunki ich zagospodarowania. Zasięg tej strefy, jest w omawianym przypadku bardzo łatwy do stwierdzenia na podstawie rysunku planu. Obejmuje on całą południową część działki [...] i [...], znajdującą się w terenie oznaczonym [...], a w części pozostałej północnej, to jest położonej w terenie [...] strefa "Z" sięga w kierunku drogi KDL i dochodzi prawie do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jest ona na tyle wyraźnie wrysowana, że jej określenie w metrach np. od drogi KDL na podstawie rysunku planu nie nastręcza żadnych trudności nie tylko dla urbanistów czy organów administracji publicznej, ale dla każdego innego użytkownika planu. Rada wyjaśniła, że dla terenów [...], jak i innych terenów budowlanych położonych w strefie "Z" ([...]) zapisy dotyczące tej strefy należy rozumieć jako przede wszystkim informację dla właścicieli i inwestorów o potencjalnym zagrożeniu powodzią i o potrzebie przeprowadzenia badań hydrologicznych i ustalenia rozwiązań konstrukcyjno-technicznych przy budowie obiektów. Zatem ustalenia strefy "Z" nie uniemożliwiają budowy obiektów zgodnych z przepisami planu o przeznaczeniu terenu, w tym przypadku terenów oznaczonych jako "MRA". Ustalenia planu o przeznaczeniu terenu MRA dotyczące formy zieleni określonej jako wysoka należy traktować jako obowiązujące dla tego terenu i mające pierwszeństwo przed przepisami strefy "Z" o zieleni niskiej, która jest "preferowaną", a nie obligatoryjną formą użytkowania gruntów w tej strefie.

Rada Gminy Zielonki podnosi, że tereny budowlane objęte strefą "Z" (MRA, MN, U) położone są w pasie przylegającym do drogi KDL, oddzielonym od cieku wodnego szerokim pasem terenu zieleni urządzonej ZP, zagrożonym najbardziej zalaniem (z powodu bliskości cieku, ale i rzędnych tego terenu) w przypadku wystąpienia powodzi. Ten wyznaczony planem pas terenu ZP ma w założeniu funkcję przyrodniczo czynną, a ponadto izolującą tereny mieszkaniowe od zagrożeń związanych z zalaniem wodami powodziowymi. Dlatego też teren [...], w którym znajduje się część działki [...] i [...] (podobnie jak w przypadku działek sąsiednich z obu stron tej działki) jest terenem, który należy określić jako "niebudowlany", a preferowana forma jego użytkowania jako zieleni niskiej ma swoje uzasadnienie dla zminimalizowania skutków ewentualnych zalań.

Przepisy o zieleni niskiej w strefie "Z" należy więc odnosić do terenu [...] . Ustalony w planie sposób zagospodarowania wynika z położenia terenu ZP wzdłuż cieku, celów ochronnych sporządzenia planu i warunków jego uzgodnienia, szczególnie z Dyrektorem Ojcowskiego Parku Narodowego, z racji położenia w otulinie OPN. Zgodnie z § 20 zaskarżonej uchwały w terenie zieleni urządzonej [...] plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji obiektów kubaturowych, dotyczy to nawet urządzeń i obiektów sportu i rekreacji. Obiekty istniejące pozostawione są do adaptacji dla celów przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego, z możliwością remontów i przebudowy. Teren [...] objęty jest się w całości strefą "Z". Zapisy tej strefy nie ustalają przeznaczenia terenu, tylko współtworzą łącznie z przepisami o przeznaczeniu zasady i warunki jego zagospodarowania.

Z tych względów w terenie ZP nie ma możliwości realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Dodatkowo Rada Gminy Zielonki zaznacza, że przedmiotowe działki, jak i działki sąsiednie w pasie po obu jej stronach mają identyczne warunki zagospodarowania.

Rada Gminy Zielonki podniosła, że skargi zostały złożona w dniu 11 lutego 2010 r., zaś wezwanie wpłynęło do Rady Gminy Zielonki w dniu 18 stycznia 2010 r. Termin dla organu gminy do rozpatrzenia wezwania określa art. 35 k.p.a. Rada zwróciła uwagę, iż w postanowieniu z dnia 20 stycznia 1996 r., sygn. akt: SA/Po 3025/95 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że wymagania wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie spełnia skierowanie skargi równocześnie do sądu administracyjnego i do rady gminy.

Wobec powyższych uwag zdaniem organu, a w szczególności w sytuacji, gdy skargi w niniejszej sprawie zostały złożone przed upływem terminu do rozpatrzenia przez Radę Gminy Zielonki wezwania do usunięcia naruszenia, skargi powinny zostać odrzucone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułują jako skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew rejon Nowa Wieś, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżących dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Gminy Zielonki nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew rejon Nowa Wieś mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżący mogą być legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takimi wezwaniami do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniami (data wpływu na dziennik podawczy Urzędu Gminy Zielonki - 18 stycznia 2010 r.), brak odpowiedzi na powyższe wezwania, okoliczność, że skarżąca skierowała skargę do WSA w Krakowie w dniu 9 lutego 2010 r. (data stempla pocztowego), treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. W związku z powyższą uchwałą powoływane w odpowiedzi na skargę poglądy wyrażone orzecznictwie sądowo administracyjnych z 1995 r. nie zachowują aktualności. Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Zgodnie z brzmieniem powołanej uchwały jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Zgodnie z powyższym stanowiskiem skargi W.J. i B.K. na uchwałę Rady Zielonki z dnia 21 września 2006 r. uchwalę nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew rejon Nowa Wieś, zostały złożone w ustawowym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia, które przez swoją niejednoznaczność i wzajemną sprzeczność uniemożliwiają odczytanie przeznaczenia i warunków zagospodarowania ich nieruchomości, przez co powodują negatywne oddziaływanie na prawo własności ich nieruchomości, wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżących upatrujących wadliwości zaskarżonej uchwały w jej niejednoznaczności, która uniemożliwia zorientowanie się co do tego, na jakim wycinku ich nieruchomości obowiązują zakazy związane z wprowadzeniem strefy zalewowej "Z" i jak należy je odczytywać w kontekście regulacji przewidzianych dla obszaru [...], w którym m.in. położone są działki skarżących. Wskazana wyżej wada zaskarżonej uchwały wynika przede wszystkim stąd, że w części tekstowej planu (§ 31) nie oznaczono w sposób opisowy granic strefy "Z" odwołując się do rysunku planu. Na rysunku tym z kolei strefa "Z" jest zaznaczona przy pomocy ukośnych, nierównych kresek i nie jest oznaczona linią ciągłą, któro pozwoliłaby na precyzyjne odczytanie granic. W rezultacie nie wiadomo, gdzie strefa "Z" zaczyna się, a gdzie kończy tym bardziej, że przecina ona istniejące nieruchomości w sposób dowolny, nie odnosząc się w ogóle do ich granic. Opisana wyżej wada zaskarżonej uchwały oznacza jej sprzeczność z prawem w części zawartej w § 31 wprowadzającej strefę zalewową "Z" i odsyłającej do oznaczenia na rysunku planu, przez co w tymże fragmencie rysunek ten jest również sprzeczny z prawem. Sprzeczność ta polega na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, póz. 717 z późn. zm.), który wymaga m. in. od organu tworzącego plan ustalenia "granic" zagospodarowania terenów. Nie ulega wątpliwości, że słowo: "granice" oznacza precyzyjne oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu. W innym miejscu (art. 16) ustawodawca posługuje się również słowem: "mapa", co wzmacnia wymóg precyzji. Wymóg ten wynika również w sposób oczywisty z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587).

W opisanej sytuacji, skoro część zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 21 września 2006 r., nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew rejon Nowa Wieś w zakresie § 31. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).