Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2058/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju Pracy i Technologii na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] kwotę 44337 (czterdzieści cztery tysiące trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...] orzekającej, w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność M. N. i S. N. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, przeznaczonej na realizację inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część Il - km [...]", w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, opisanej w pkt 1, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) – dalej zwanej "specustawą", czyli o kwotę [...] zł, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 na rzecz M. N. i S. N. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona na realizację inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część Il - km [...]".

Decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] orzekł, w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność M. N. i S. N., przeznaczonej na realizację inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część ll- km [...]", w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt 1, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy, czyli o kwotę [...] zł, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 na rzecz M. N. i S. N. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W odwołaniu wskazał, iż Wojewoda [...] błędnie wyodrębnił część nieruchomości wieczystoksięgowej stanowiącej pewną całość gospodarczą - stację paliw, co spowodowało, iż operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie mógł być uznany za wiarygodny dowód w sprawie. Zdaniem odwołującego sporządzenie operatu szacunkowego zawierającego wycenę części stacji paliw (tj. działek nr: [...],[...],[...]) wynika wyłącznie z wadliwie dokonanego przez Wojewodę [...] podziału całości spraw odszkodowawczych, dotyczących zamierzenia inwestycyjnego, na odrębne postępowania administracyjne, które są prowadzone dla poszczególnych działek ewidencyjnych, a nie nieruchomości, co wymusiło określenie wartości odtworzeniowej, zamiast rynkowej wycenianych działek i stanowi działanie prawnie niedopuszczalne.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu organ powołał: art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2, art. art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1 specustawy.

Organ podał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...],[...],[...] stanowiła własność M.N. i S. N..

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...] stanowił operat szacunkowy z [...] czerwca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J.. [...] czerwca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego.

Biegły ustalił, że wyceniania nieruchomość położona jest w [...], przy skrzyżowaniu ul. [...] z [...], która stanowi fragment drogi krajowej nr [...]. Dojazd do nieruchomości został urządzony od strony ul. [...], która stanowi lokalną drogę. W najbliższym otoczeniu przedmiotowej nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, stacja benzynowa oraz tereny niezbudowane. Przy [...] znajdują się przystanki komunikacyjne. Nieruchomość oddalona jest od centrum administracyjnego miasta o ok. [...] km. Biegły wskazał, że przedmiotowe działki mają kształty zbliżone do trapezów i w całości przeznaczone są pod inwestycję drogową. Nieruchomość zabudowana jest obiektami stacji paliw z infrastrukturą towarzyszącą i uzbrojeniem w sieć energetyczną, kanalizację do zbiornika szczelnego, sieć wodociągową gminną, sieć gazową ze zbiornika dzierżawionego, oświetlenie oraz kanalizację deszczową. Na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się również naniesienia podlegające wycenie w postaci: ogrodzenia z paneli betonowych (2x2 m) - długość 78 m; ogrodzenie metalowe na podmurówce z cegły, 2 słupki z cegły, długość ok. 6,10 m; brama przesuwna metalowa długość 6 m, wysokość 1,65 cm; lampy parkowe - 8 szt.; lampy parkingowe metalowe sodowe 250W - 4 szt.; ogrodzenie metalowe wypełnione sztachetami 1,6 m x 2 m, ogrodzenie metalowe wypełnione sztachetami drewnianymi, długość 12,2 m; furtki metalowe - 2 szt. 1,3 m x 1,15 m, wypełnione sztachetami; reklama o konstrukcji metalowej wys. 4 m, podświetlana, profil zamknięty 10 cm x 10 cm, szerokość 4 m; reklama o konstrukcji metalowej 3 x 3 cm, 3,10 x 2 m - 4 szt.; agregat prądotwórczy 15 kW, obudowa blaszana na płycie betonowej 1,5 m x 1,1 m, wysokość 1,3 m (wyceniana jest tylko zabudowa na stałe związana z gruntem, agregat jest rzeczą ruchomą); mur oporowy tynkowany i malowany, szerokość 0,25 m, długość 3,25 m, wysokość 2,25 m; mur oporowy szerokość 0,25 m, tynkowany i malowany, długość 6,15 m, wysokość 1,68 m; pylon cenowy 8 m wysokości; maszt metalowy wysokość 10 m - 2 szt.; budynek baru - parterowy, dach jednospadowy, kryty blachą trapezową, rynny i rury spustowe PCV. Konstrukcja budynku metalowa wypełniona panelami z blachy stalowej powlekanej z ociepleniem. Stolarka okienna drewniana z kratami, podłogi gres techniczny, instalacje: alarmowa, elektryczna, ogrzewanie elektryczne, woda ciepła - bojler, drzwi wejściowe aluminiowe, 2 szt. drzwi blaszanych zewnętrznych, 2 szt. drzwi płycinowych wewnętrznych, wyposażenie - miska ustępowa, umywalki, zlew z blachy kwasoodpornej, wyciąg kuchenny z systemem wentylacji mechanicznej, pomieszczenia w budynku: sala barowa ([...] m2), łazienka ([...] m), wc ([...] m2), kuchnia ([...] m2), obieralnia warzyw ([...] m2), pomieszczenie ([...] m2) - łączna pow. użytkowa [...] m2; szambo szczelne betonowe [...] m3; wiata nad dystrybutorami wym. 8,5 m x 22,5 m, rozstaw słupów 7,5 m, całkowita wysokość wiaty 4,5 m, konstrukcja stalowa, dwuteowniki walcowe, fundament na poziomie 1,45 pod ziemią, konstrukcja pokryta blachą fałdową ułożoną na belkach; teren utwardzony kostką betonową gr. 2 cm na podsypce cementowo - piaskowej gr.2 cm, podbudowa - chudy beton B-10 gr. 25 cm, dolna warstwa podbudowy z kruszywa mineralnego ubitego mechanicznie, między dystrybutorami, a budynkiem sklepu folia odporna na związki ropopochodne, powierzchnia kostki [...] m2; szczelna płyta betonowa pod dystrybutorami 8,5 x 22,5 m zamiast kostki betonowej; płyta betonowa pod zbiornikiem gazu i dystrybutorem 11,5 x 3 m, wiata nad dystrybutorem gazu konstrukcja metalowa z profili zamkniętych 3 x 5 cm, wymiary 1,2 x 3,4 m, wysokość 2,3 m; kanalizacja deszczowa - 140 m; budynek usługowy jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, konstrukcji tradycyjnej, powierzchnia zabudowy [...] m2, pow. użytkowa [...] m2, kubatura [...] m3, instalacje: wodno-kanalizacyjna, elektryczna, gazowa, centralne ogrzewanie z kotła gazowego (sala sprzedaży-podłogowe wodne)-grzejniki płytowe z termostatami, instalacja odgromowa, klimatyzacja, monitoring, witryna aluminiowa, podwójne szyby, drzwi aluminiowe przesuwne, drzwi aluminiowe rozwierane, drzwi wewnętrzne płycinowe, sufit- panel podwieszany, ocieplenie - wełna mineralna 10 cm, podłoga gres techniczny, ściany tynk, gładzie malowane, w łazienkach miski ustępowe, pisuar, umywalki, brodzik prysznicowy, na ścianach płytki; zbiorniki: paliwowy dwupłaszczowy 60 m, cztery komory (20, 20,10,10) z instalacją paliwową, zbiornik gazu propan-butan o poj. 4 850 dm3 - 2 szt., dystrybutory: dystrybutor dla TlR-ów dwustronny, jednowężowy, razem 2 węże, dystrybutor paliwa dwustronny, trzywężowy, razem 6 wężów - 2 szt., dystrybutor LPG dwuwężowy, dystrybutor LPG jednowężowy; chodnik przed budynkiem usługowym kostka gr. 6 cm, szer. 1 m, dł. 38 m, inne chodniki o łącznej pow. 70 m2, sieć wodociągowa - 82 m, sieć energetyczna - 335 m, sieć kanalizacyjna - 47 m, nasadzenia podlegające wycenie: dąb - pierśnica 16 cm, jałowiec płożący - 8 szt., wiek ok. 15 lat, tuja kolumnowa- 18 szt., wiek ok. 15 lat.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działki nr: [...],[...],[...] objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] września 2002 r. Zgodnie z nim wywłaszczane działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem A10aU - teren usług oraz na terenie oznaczonym symbolem O1KE17 - droga krajowa-ekspresowa nr [...] [...].

W celu dokonania wyceny szacowanej działki biegły w pierwszej kolejności dokonał analizy rynku w zakresie możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści. W tym celu przeprowadzono analizę cen transakcji nieruchomościami drogowymi. W wyniku przeprowadzonej analizy rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na przestrzeni ostatnich dwóch lat na terenie miasta i gminy [...] nie wyłoniono transakcji kupna-sprzedaży dotyczących działek "drogowych" przeznaczonych pod drogi ekspresowe, a właśnie tego rodzaju transakcje powinny zostać wzięte pod uwagę jako, że ranga drogi w znacznym stopniu wpływa na ceny gruntów drogowych. Ze względu na brak transakcji rynek rozszerzono na teren całego powiatu [...] oraz okolicznych powiatów, przy czym na tak określonym rynku również nie odnotowano tego typu transakcji. Zatem na podstawie analizy transakcji drogowych stwierdzono, że zarówno na rynku lokalnym, jak i na rynku regionalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi.

Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy brak transakcji drogowych przeznaczonych pod drogi ekspresowe wynika głównie z tego, że działki takie nabywane są głównie na podstawie decyzji, a nie aktów notarialnych, a ich przeznaczenie pod drogę nie wynika z dokumentów planistycznych tylko z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Biorąc pod uwagę powyższe uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można określić zasady korzyści dla wywłaszczonego i nie można określić wartości nieruchomości na podstawie cen gruntów drogowych. Do celów wyceny przeanalizowano transakcje nieruchomościami zabudowanymi podobnymi budynkami i budowlami i stwierdzono, że brak jest podobnych transakcji. Jednakże analiza rynku pokazała, że dość dobrze rozwinięty jest rynek wynajmu stacji paliw koncernom paliwowym. Biegły wyjaśnił, że koncerny takie zamawiają u właścicieli stacji paliw obiekty wykonane w odpowiednim zakresie usług, wyposażeniu i firmowej szacie graficznej, a następnie wynajmują je od właściciela, gdzie do podstawowych warunków takiego wynajmu należą: ocena lokalizacji, ze względu na intensywność ruchu samochodów, okres wynajmu na 20 lat, czynsz stały w całym okresie wynajmu (przy normalnej inflacji na poziomie ok. 3%), komplet dokumentów niezbędnych do funkcjonowania stacji, czynsze z nieruchomości płacone przez koncern obejmują wszystkie wpływy właściciela.

W wyniku analizy rynku uzyskano informacje o kilkunastu takich transakcjach (zestawienie str.14-15 operatu). Na tej podstawie wartość nieruchomości określono jako skapitalizowany dochód z 10 lat działalności, przy założeniu, że stan techniczny stacji zapewnia możliwość eksploatacji obiektu przez okres 10 lat. Okres pełnej eksploatacji wynosi 20 lat i po tym okresie stacja ulega gruntownej modernizacji, zatem założono, że koszt takiej modernizacji jest równy kosztowi budowy nowej stacji, a wartość stacji po 10 latach eksploatacji jest równa wartości gruntu.

Określenie wartości czynszu miesięcznego dokonano metodą korygowania czynszu średniego. Dodatkowo określono również cechy mające wpływ na wielkość czynszu. Należą do nich takie cechy jak: lokalizacja (waga 30%), rodzaj i klasa drogi (waga 20%), zakres świadczonych usług (waga 20%), wartość gruntu w okolicy (waga 20%) oraz wielkość działki (waga 10%).

Następnie biegły dokonał wyceny dochodowej stacji na podstawie miesięcznego rynkowego czynszu za wynajem, który został oszacowany na kwotę [...] zł. Ze względu na ograniczony okres prognozy, wyceny dokonano poprzez dyskontowanie strumieni dochodów, w której wartość nieruchomości określa suma zdyskontowanych strumieni dochodów możliwych do uzyskania z wycenianej nieruchomości w poszczególnych latach przyjętego okresu prognozy, powiększoną o zdyskontowaną wartość rezydualną nieruchomości. Wartość rezydualną w przedmiotowej wycenie, określono jako wartość gruntu, zaś wszystkie wartości sprowadzono do dnia wyceny. Oszacowano także wartość stopy dyskonta (zwrotu). Natomiast wartość strumieni pieniężnych, czynszu otrzymywanego od najemcy, pomniejszono o wydatki operacyjne, obciążające właściciela nieruchomości, tj, podatek od nieruchomości, ubezpieczenie budynków, koszty administrowania, wydatki na remonty bieżące i naprawy oraz inne koszty obciążające właściciela.

Pozwoliło to na łączne oszacowanie wartości nieruchomości na kwotę [...] zł. W takiej też kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. N. oraz S.N., którą to kwotę następnie powiększono o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust.1e specustawy drogowej (protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący wydania przedmiotowych działek do dyspozycji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2018 r.).

Minister wskazał, że celem dokonania oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) - dalej zwanej "ugn" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem".

Dalej Minister powołał przepisy: art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 135 ust. 1 2,4 i 5 ugn oraz § 6, § 7, § 8,§ 9 ust. 1-3, § 10 ust. 1-3, § 11, § 55 ust. 2, § 56 § 1 pkt 7 rozporządzenia.

Zdaniem Ministra ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z przepisami rozporządzenia pozwoliła stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy z [...] czerwca 2018 r. jest prawidłowy.

Organ odwoławczy podał, że biegły wskazał, że w związku z tym, że na rynku lokalnym i regionalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o zagospodarowaniu porównywalnym do wycenianego, nie było możliwości określenia jej rynkowej wartości w podejściu porównawczym. Natomiast analiza rynku pokazała, że dobrze rozwinięty jest rynek wynajmu stacji paliw koncernom paliwowym i w oparciu o wyniki analizy kilkunastoma takimi transakcjami, biegły wycenił przedmiotową nieruchomość, stosując podejście dochodowe. Autor operatu wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny.

Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu Minister wskazał, że nie zasługują one uznanie. Argument, że postępowanie odszkodowawcze dotyczące działek nr: [...],[...],[...] powinno było toczyć razem z postępowaniem dotyczącym działek sąsiednich nr [...] i [...] nie wskazuje na żadne uchybienie organu I instancji dokonane w procesie wyceny, a tym bardziej nie może mieć wpływu na oszacowaną wartość przedmiotowych działek. Wbrew twierdzeniom odwołującego w niniejszej sprawie została ustalona wartość rynkowa przedmiotowych działek.

Powołując art. 152 ust. 3 ugn Minister wskazał, że - jak wynika z treści operatu szacunkowego z 15 czerwca 2018 r. - jako wynik końcowy przyjęto wartość otrzymaną w podejściu dochodowym (str. 26 operatu szacunkowego). Biegły w operacie szacunkowym w sposób wyczerpujący wyjaśnił wybraną przez siebie metodę wyceny, a organ nie ma żadnych podstaw uważać, że wyjaśnienia te nie zasługiwały na uznanie.

Minister podkreślił, że wybór podejścia i metody wyceny należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do art. 154 ust. 1 ugn. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości.

Minister wskazał, że odwołujący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli skarżący uznał, iż sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi jego wątpliwości powinien był przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn) lub operat szacunkowy sporządzony na własne zlecenie.

Tym samym organ uznał, że operat szacunkowy M.J. nie zawiera niejasności, które dyskwalifikowałyby go jako dowód o wartości przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 ugn poprzez ich niezastosowanie; 2) art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy; 3) art. 11 i art. 107 kpa polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. w całości. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy zawiera oczywiste sprzeczności i niespójności oraz błędne założenia metodologiczne, wynikające wprost ze sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, polegające na sztucznym, nieuzasadnionym wyodrębnieniu części nieruchomości z księgi wieczystej stanowiącej pewną całość gospodarczą - stację paliw, które powoduje, że ww. operat szacunkowy nie mógł być uznany za wiarygodny dowód w postępowaniu administracyjnym.

W rozdziale 3 operatu - str. 6 i 7 rzeczoznawca zamieścił opis szacowanej nieruchomości oraz pominął fakt, że działki wchodzą w skład kompleksu gospodarczego i są wspólnie zagospodarowane jako stacja paliw z działkami nr [...] i [...]. Do celów wyceny oceniono kształt jedynie działek wykazanych w wycenie. Następnie autor operatu przystąpił do analizy rynku nieruchomości występujących w obrocie, po czym na stronie 12 stwierdził – "z uwagi na brak transakcji na rynku lokalnym nieruchomości o zagospodarowaniu porównywalnym do wycenianego, nie było możliwości określenia rynkowej wartości naniesień i nasadzeń dlatego do wyceny zdecydowano się zastosować podejście kosztowe do określenia wartości odtworzeniowej zamiast wartości rynkowej".

Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że na rynku nie występują w obrocie nieruchomości podobne do wycenianej, gdyż nikt nie sprzedaje, ani też nikt nie nabywa części nieruchomości zabudowanej stacją paliw. Z zasady nieruchomości występujące w obrocie są nieruchomościami stanowiącymi całość funkcjonalno-użytkową, którą można wykorzystywać zgodnie z jej przeznaczeniem i istniejącym zagospodarowaniem.

Dalej skarżący przywołał treść art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 ugn. Z przepisów tych wywiódł, że skoro nieruchomości zabudowane stacjami paliw występują w obrocie, to przepisy prawa wykluczają, co do zasady, możliwość ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie wartości innej, niż rynkowa.

Sporządzenie operatu zawierającego wycenę części stacji paliw (tylko działek nr: [...],[...],[...]) wynika wyłącznie z wadliwie dokonanego przez Wojewodę [...] podziału całości spraw odszkodowawczych dotyczących zamierzenia inwestycyjnego na odrębne postępowania administracyjne, które są prowadzone dla poszczególnych działek ewidencyjnych, a nie nieruchomości, co wymusiło określenie wartości odtworzeniowej zamiast rynkowej wycenianych działek i stanowiło działanie prawnie niedopuszczalne.

Dodatkowo skarżący stwierdził, że dla działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] prowadzona jest jedna księga wieczysta, a zatem stanowią one jedną nieruchomość i winny być objęte jednym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, postępowanie administracyjne jest prowadzone w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość, a nie za poszczególne działki wchodzące w skład nieruchomości, tym bardziej, że nie zawsze suma wartości poszczególnych działek odpowiada wartości całej nieruchomości.

Na istnienie opisanej nieprawidłowości odwołujący zwracał uwagę w kierowanym do organu I instancji piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Organ całkowicie pominął uwagi GDDKiA, nie udzielił na nie odpowiedzi i całkowicie pominął fakt ich złożenia w treści uzasadnienia decyzji. Również autor operatu szacunkowego w piśmie z [...] września 2018 r. wyraził gotowość do zmiany operatu szacunkowego prosząc o zlecenie i dane wejściowe w postaci umowy dzierżawy przedmiotowej stacji paliw. Z kolei dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości pismem z [...] października 2018 r. wyrazili zgodę na prowadzenie postępowań administracyjnych w dotychczasowej formie, tj. ze sztucznym podziałem nieruchomości stacji paliw na odrębne działki i odrębne sprawy administracyjne.

Zdaniem skarżącego zgoda właścicieli na prowadzenie postępowań w obecnym kształcie nie jest przesłanką do prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego opierającego się na dowodach sporządzonych z naruszeniem art. 134 i 135 ugn. Operat szacunkowy na podstawie którego organ orzeka o odszkodowaniu winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa niezależnie od woli właścicieli nieruchomości.

Z zapadłego rozstrzygnięcia wywnioskować można, że dla Wojewody [...] wola właścicieli nieruchomości jest ważniejsza, niż przepisy prawa, w oparciu o które powinno się prowadzić postępowanie.

Skarżący potwierdził drogą elektroniczną (e-mail z [...] października 2018 r.) swoje stanowisko w sprawie i ponownie wniósł o dokonanie oceny operatu szacunkowego według prawidłowej metodologii. W treści decyzji organ I instancji uznał operat szacunkowy za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o ten dowód ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości.

W ocenie GDDKiA lakoniczne sformułowanie przez Wojewodę [...] oceny wiarygodności materiału dowodowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 7 i art. 77 oraz art. 11 i art. 80 kpa. Wobec oczywistej wady w metodologii sporządzenia operatu szacunkowego organ I instancji winien wyjaśnić zaistniałe wątpliwości w sposób rzetelny, jednoznaczny i wyczerpujący, czego jednak nie uczynił.

Co więcej skarżący w odwołaniu nie kwestionował w żaden sposób, ani pozycji rzeczoznawcy majątkowego, ani jego ustawowych kompetencji. Nie mógł się jednak zgodzić na uznanie, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi spójności i stanowi podstawę do rzetelnego określenia wartości nieruchomości. Odwołujący się ma świadomość, że operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w niniejszej sprawie.

Zdaniem GDDKiA organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie mając świadomość, że sztuczny i nieuzasadniony podział nieruchomości na dwie odrębne sprawy doprowadził do określenia wartości nieruchomości niezgodnie z art. 134 i art. 135 ugn.

Zarówno organ I, jak i II instancji powinien był w pierwszej kolejności ocenić spójność logiczną przedstawionego operatu szacunkowego, a proces tej oceny powinien doprowadzić do dostrzeżenia oczywistej niespójności w postaci niezgodności operatu z art. 134 i art. 135 ugn.

Pomimo podniesionych wyżej argumentów organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów wskazujących na nieprzydatność operatu szacunkowego. Pomimo, że w treści decyzji odszkodowawczej organ I instancji w sposób ogólny i lakoniczny stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy uznaje za wiarygodny dowód w sprawie bez szczegółowego i wnikliwego przeanalizowania zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących niezgodności operatu z art. 134 i art. 135 ugn. Tym samym organ II instancji naruszył przepisy postępowania wskazane w petitum skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania

Poza tym skarżący wskazał, że Wojewoda [...] naruszył art. 10 § 1 kpa nie zawiadamiając stron o zakończeniu postępowania dowodowego i nie odpowiadając na zgłoszone żądania. Co prawda pocztą elektroniczną pracownik MUW powiadomił [...] października, godz. 14:32 pracownika GDDKiA o tym, że w najbliższym czasie wydana zostanie decyzja, jednak zważając na porę dnia w której informacja ta została przesłana oraz fakt, że decyzja wydana została jeszcze tego samego dnia, to faktycznie zawiadomienie to nie wypełniło przesłanek z art. 10 kpa. GDDKiA zgłosiła ponownie uwagi poprzez pocztę elektroniczną [...] października, godz. 9.26, jednak okazało się, że uwagi te zostały zgłoszone już po wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z [...] marca 2020 r. GDDKiA wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu – opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] marca 2020 r. nr [...] celem wykazania, że operat szacunkowy M. J. nie mógł być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że z opinii stowarzyszenia zawodowego rzeczoznawców majątkowych wynika, że operat szacunkowy dotyczący działek nr: [...],[...],[...] zawiera szereg wad, w szczególności: - przedmiot i zakres, a także uwarunkowania wyceny zostały określone nieprawidłowo stanowiąc naruszenie § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, - analiza rynku nieruchomości gruntowych została wykonana niezgodnie z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, doprowadzając do niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych jako "nieruchomości podobnych" w procesie wyceny gruntu, - analiza rynku w zakresie podejścia o charakterze dochodowym została wykonana niezgodnie z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia skutkując przyjęciem niewłaściwych założeń do wyceny nieruchomości oraz w efekcie wpływem na wynik wyceny (brak udokumentowania przyjętych założeń po stronie wydatków operacyjnych, błędne założenie dotyczące trwałości funkcjonowania stacji, co poskutkowało przyjęciem wartości rezydualnej [RV] jako wartości gruntu), - zastosowanie niewłaściwego wzoru do szacowania techniką dyskontowania przepływów, niezgodnego z procedurą opisaną w rozdziale 4.3.4. Noty Interpretacyjnej: "Zastosowanie podejścia dochodowego w wycenie nieruchomości", co doprowadziło do błędnego wyniku wyceny i spowodowało zawyżenie wartości o [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2058/19 uwzględnił powyższy wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Rajcę ma Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że operat szacunkowy M. J. z [...] czerwca 2018 r. nie mógł być wykorzystany do celu, w jakim był sporządzony.

Jak wynika z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] marca 2020 r. przedmiotowa wycena zawiera szereg wad merytorycznych dyskwalifikujących opinię o wartości nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia odszkodowania za nabycie przez Skarb Państwa działek nr [...],[...] i [...] pod inwestycję, o której mowa w decyzji o zrid z [...] marca 2018 r. nr [...].

W opinii MSRZM zwrócono, w szczególności uwagę na: 1) błędne ustalenie przedmiotu i zakresu wyceny, a także wartości nieruchomości. Eksperci ocenili, że działki nr [...],[...],[...] powinny być szacowane łącznie z działkami nr [...] i [...]. Te wszystkie działki były [...] marca 2018 r. zapisane w jednej księdze wieczystej i stanowiły funkcjonalną całość gospodarczą (grunt na którym znajduje się stacja paliw). Należało określić wartość rynkową całej nieruchomości; 2) niepełny opis stanu prawnego nieruchomości. Brak odniesienia się do pozwolenia na budowę stacji paliw i do treści umowy zobowiązaniowej (dzierżawy lub franszyzy), co mogło mieć wpływ na wybór podejścia i metody wyceny i wynik wyceny; 3) brak pełnych ustaleń w zakresie przeznaczenia szacowanej nieruchomości (w szczególności dotyczących wielkości terenu objętego funkcją planistyczną usługi i droga krajowa oraz wskaźników urbanistycznych na terenie objętym przeznaczeniem usługowym), co mogło mieć na wybór podejścia i metody wyceny, wybór nieruchomości podobnych i ocenę cechy rynkowej możliwości inwestycyjne, a w konsekwencji na wynik wyceny; 4) niepełny opis w zakresie charakteru nasadzenia (dębu), co miało wpływ na sposób jego wyceny; 5) brak wymaganych załączników – decyzji o zrid, map pokazujących lokalizację ogólną nieruchomości; 6) brak analizy rynku gruntów drogowych, jest tylko wniosek. Zespół opiniujący ustalił, że na rynku lokalnym (w powiecie [...]) zanotowano szereg transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi w okresie badanym w operacie szacunkowym. Opiniujący nie zgodzili się z rzeczoznawcą, że brak transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi ekspresowe eliminował transakcje drogowe (dotyczące innych kategorii dróg) jako transakcje podobne do nieruchomości szacowanej. Tym powodem były znacznie niższe ceny gruntów drogowych w stosunku do gruntów przeznaczonych pod usługi; 7) analiza rynku nieprawidłowego pod względem rodzajowym – wybór nieruchomości porównawczych niepodobnych pod względem przeznaczenia do przedmiotu wyceny (przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a nie usługową), co determinuje wybór innych cech cenotwórczych; 8) wadliwe przyjęcie przez biegłego, że na rynku właściwym dla wyceny nie było transakcji nieruchomościami zabudowanymi stacją paliw. Brak analizy rynku regionalnego. Zespół oceniający ustalił, że na rynku regionalnym odnotowano 8 transakcji stacjami paliw spełniającymi kryterium podobieństwa; 9) analiza stawek czynszu wynajmu nieruchomości zabudowanych stacjami paliw nie została przeprowadzona w wystarczającym zakresie, nie odzwierciedla mechanizmów i uwarunkowań rynkowych na rynku wynajmu stacji paliw (nie odniesiono się do cechy natężenie ruchu, czynnika konkurencja, stopień zurbanizowania otoczenia). Brak wniosków końcowych uzasadniających założenia przychodowe przyjęte do szacowania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym; 10) braki i błędy w procedurze szacowania nieruchomości w podejściu dochodowym (błędne założenie, że wartość rezydualna będzie stanowić wartość rynkową gruntu). Przy założeniu, że przepływy finansowe w płaszczyźnie dochodów i wydatków nie wykazują zmian w kolejnych latach prognozy powinna być zastosowana technika kapitalizacji prostej, a nie technika dyskontowania strumieni dochodów. Przyjęta stopa dyskonta była zbyt niska, nieprzystająca do rynku. Przy zastosowaniu techniki dyskontowania przepływów zastosowano wzór niezgodny z procedurą opisaną w Nocie Interpretacyjnej’ pt. "Zastosowanie podejścia dochodowego w wycenie nieruchomości" wchodzącej w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, co spowodowało zawyżenie wartości o [...] zł; 11) pominięcie istotnego zróżnicowania nieruchomości porównawczych pod względem lokalizacji ogólnej, wielkości powierzchni, przeznaczenia i uwarunkowań planistycznych, dostępu do infrastruktury technicznej przy ustalaniu cech rynkowych; 12) niejednoznaczność opisu ocen dla cechy lokalizacja i walory mikrolokalizacji; 13) brak uzasadnienia dla otrzymanego wyniku wyceny. Szczegółowy opis stwierdzonych braków i uchybień zawarto w opiniach i wnioskach oraz podsumowaniu.

Sąd stwierdza, że opinia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] marca 2020 r. jest rzetelna, logiczna, szczegółowo uzasadniona. Wnioski z niej płynące wskazują, że biegły dokonał wyceny działek nr: [...],[...],[...] z naruszeniem art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 ugn, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 4, § 7 ust. 2, § 10 ust. 2, § 11, § 14, § 56 ust. 1 pkt 1, 5 i 7 rozporządzenia, co miało wpływ na wynik wyceny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, po dokonaniu oceny przedmiotowego operatu szacunkowego i wspomnianej wyżej opinii eksperckiej, podziela stanowisko zawarte w opinii MSRZM z [...] marca 2020 r. w zakresie niezgodności wykonanej wyceny z powołanymi wyżej przepisami prawa.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda [...] ustalił w niniejszej sprawie odszkodowanie w oparciu o niewiarygodną i niezgodną z prawem wycenę, co miało wpływ na wynik sprawy, a decyzję Wojewody wadliwie zaakceptował Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zakres wyceny winien dotyczyć gruntu zabudowanego stacją paliw, stanowiącego [...] marca 2018 r. funkcjonalnie zorganizowaną całość gospodarczą, składającą się z nabywanych przez Skarb Państwa z mocy prawa pod przedmiotową inwestycję drogową działek nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. Zatem rzeczoznawca majątkowy winien dokonać podzielenia wartości nieruchomości według zaleceń zawartych w pkt 3.2.4. i 4.1. opinii eksperckiej z [...] marca 2020 r. Jeżeli nie będzie możliwe wydanie jednej decyzji ustalającej odszkodowanie w stosunku do wszystkich wymienionych wyżej działek wówczas organ I instancji uwzględni to przy ustalaniu odszkodowania.

Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 210 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).