Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 583/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 roku sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U.2018 poz.570 t.j.), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U.2021. poz. 735 dalej k.p.a.) w związku z art.65, art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.2022.503 t.j. dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 11 maja 2020r. sygn. [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 31 marca 2006r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz na budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w obrębie działki nr [...] przy ulicy [...] we W. z zapisem w treści pkt 1 ppkt 2 lit. "c" w brzmieniu "wysokość budynku do 15,50 m" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości.

Z akt sprawy wynika, że A. K. otrzymała dwie decyzje o warunkach zabudowy z dnia 31 marca 2006r. Burmistrza Miasta i Gminy W. o tym samym numerze [...] dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w obrębie działki nr [...] przy ulicy [...] we W.. Decyzje różniły się tylko jednym zapisem w zakresie pkt 1 ppkt 2 lit. c dotyczącym wysokości budynku:

- jedna decyzja posiadała zapis "wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich" (dalej "decyzja I")

- druga decyzja - w pkt 1 ppkt 2 lit. c posiadała zapis " wysokość budynku do 15,50 m" (dalej decyzja II). Każda z nich była odrębnym dokumentem, który stanowił podstawę prawną do wnioskowania przez inwestorkę o wydanie pozwolenia na budowę.

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2019r. B. P. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji II.

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 11 maja 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji II. Organ wskazał, że inwestorka zrealizowała swoją inwestycję w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 17 maja 2010r. w postaci zezwolenia Starosty [...] na rozbiórkę dotychczasowego budynku i budowę nowego budynku mieszkalnego na podstawie decyzji II. Inwestycja objęta wyżej wymienionym pozwoleniem na budowę została zakończona (I część) w 2013 roku, co potwierdza decyzja nr [...] z dnia 13 września 2013r. [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Następnie zrealizowała II część inwestycji, która została zakończona w dniu 28 grudnia 2015r. co potwierdza decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o pozwoleniu na użytkowanie (część II). Powyższe oznacza, że proces inwestycyjny został przez inwestorkę ostatecznie zakończony w roku 2015.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2019r. Burmistrz Miasta i Gminy W. stwierdził wygaśnięcie decyzji I, bowiem stwierdził, że na podstawie tej decyzji inwestorka nie zrealizowała inwestycji.

Odwołanie od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W. z dnia 11 maja 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji II złożyła B. P. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości gdyż jako strona otrzymała wyłącznie decyzję zawierającą zapis o dopuszczalnej zabudowie do wysokości odpowiadającej wysokości zabudowy istniejącej na działce sąsiedzkiej.

Kolegium następnie wydało opisaną we wstępie decyzję z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wywiodło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez zachowania norm prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie.

Zdaniem Kolegium w tej sprawie istotne jest to, że organy uczestniczące w postępowaniu są związane treścią zapadłych wyroków, z których ostatni z dnia 18 września 2019r. sygn. IV SA/Po 399/19 daje jasną wykładnię prawa. Zgodnie z treścią tego wyroku nie jest do zaakceptowania sytuacja, gdy pod tym samym numerem, z tej samej daty, funkcjonować mogą dwie różne decyzje dotyczące tego samego "co do zasady" zamierzenia, które różnią się dopuszczalnymi parametrami.

Uchylając w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 11 maja 2020r. sygn. [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji II Kolegium będzie miało otwartą drogę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obydwu decyzji o warunkach zabudowy, wydanych w dniu 31 marca 2006 r.

W związku z powyższym zdaniem Kolegium postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza: art. 6 k.p.a., który stanowi, że organu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które wskazują, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W decyzji zawarto pouczenie, że przysługuje od niej sprzeciw.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 162 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy odmówił, decyzją z dnia 11 maja 2020 r., stwierdzenia wygaśnięcia decyzji II.

b) art. 138 k.p.a poprzez jego wadliwe zastosowanie i wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nieznanego ustawie. Alternatywnie, w przypadku braku uwzględnienia ww. zarzutu zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jej wadliwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż decyzja organu I instancji winna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania,

c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy;

d) art. 162 §1 pkt. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie pochylenie się nad tym czy zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy, a zatem czy organ mógł wydać decyzję o odmowie wygaśnięcia decyzji oraz błędne przyjęcie, że ewentualne ubieganie się o unieważnienie decyzji Burmistrza ma wpływ na możliwość zastosowania wygaśnięcie tej decyzji,

g) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z słusznym interesem obywatela tj. skarżącej oraz interesem społecznym,

h) art. 7a §1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (Skarżącej);

i) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie prawne decyzji, brak wyjaśnienia podstawy prawnej jej wydania oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia rzekomych naruszeń organu I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu

W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...], którym uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 11 maja 2020r. sygn. [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 31 marca 2006r. Nr [...] (decyzji II). Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym kontekście wskazać trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z art. 138 § 1 Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Stosownie do pkt 2 tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2 poz. 88 oraz niepublikowany wyrok NSA z 6 października 1987 r., sygn. akt SA/Wr 520/87).

Jak już wcześniej wskazano, z sentencji decyzji SKO wynika, iż wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć wypada organowi odwoławczemu, że osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W., lecz orzeczenie to jest wadliwe, gdyż nie zawiera ani orzeczenia co do istoty sprawy, ani rozstrzygnięcia co do umorzenia postępowania. Cytowany wyżej art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. narusza prawo procesowe, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać trzeba, że od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przysługiwałby środek odwoławczy w postaci skargi, a nie sprzeciwu, o którym A. K. została pouczona. Sąd zwrócił uwagę, iż z treści uzasadnienia decyzji Kolegium, jak wspomnianego pouczenia o sprzeciwie można wyciągnąć wniosek, iż Kolegium chciało zastosować instytucję wskazaną w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika zaś z uzasadnienia skarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na naruszenie szeregu przepisów postępowania, co przemawiało za uchyleniem decyzji. Z drugiej jednak strony Kolegium nie dało organowi I instancji wytycznych co do dalszego postępowania, co jest obligatoryjne przy zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Nie można więc z całą stanowczością stwierdzić, że SKO zamierzało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawiera więc wiele sprzeczności- istnieje bowiem nie tylko rozdźwięk pomiędzy sentencją a uzasadnieniem, sentencją a pouczeniem, ale przede wszystkim SKO wydało niepełne rozstrzygnięcie wyłącznie uchylając decyzję Burmistrza. Z tego powodu decyzja w sprawie okazała się wadliwa, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.

Z powyższych względów ocenie Sądu nie podlegały stawiane przez skarżącą zarzuty merytoryczne np. odnoszące się do zagadnienia wygaśnięcia decyzji. Wytknięte przez Sąd wady decyzji organu odwoławczego sprawiały, że nie poddawała się ona merytorycznej kontroli.

Rolą organu odwoławczego będzie ponowne rozpoznanie odwołania i wydanie rozstrzygnięcia, które przewidziane jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz właściwe go umotywowanie i sformułowanie pouczenia adekwatnego do wydanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze wniesiony przez A. K. sprzeciw podlegał uwzględnieniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 zd. I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329).