Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1509/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 6 - 7a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. F. kwotę 755 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], i przekazujące organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 czerwca 2015 r. została przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kontrola robót budowlanych wykonywanych przez inwestora K.F. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr 1410/1 przy ul. [...]. Organ ustalił, że kontrolowany budynek mieszkalny jest budynkiem parterowym, częściowo podpiwniczonym, z fundamentami betonowo-kamiennymi, ze ścianami murowanymi, stropem ceglanym nad piwnicą oraz stropem konstrukcji drewnianej, belkowym, nad pomieszczeniami parteru. Budynek został wybudowany w latach 30-tych XX wieku. Podczas kontroli stwierdzono, że w budynku zostały wykonane roboty murowe od poziomu stropu nad parterem: ścianki kolankowe o wysokości ok. 1,2 m (wysokość łącznie z wieńcem żelbetowym) oraz ściany szczytowe o wysokości ok. 4,9 m, konstrukcja więźby dachu dwuspadowego z trójkątną lukarną w połaci od strony zachodniej oraz daszkiem loggii wykonanej od strony wschodniej. Na konstrukcji dachu zamocowana została wiatroizolacja oraz wykonane zostało łacenie. Okapy dachu nad ścianami szczytowymi od stron działek nr 1429 (ul. [...]) oraz 1409 (działka zabudowana niewielkim budynkiem gospodarczym, murowanym) posiadają wysięg 0,6 m. Nowo wykonane ściany szczytowe poddasza nie posiadają okien. Podczas kontroli inwestor robót K.F., wyjaśnił, że roboty budowlane w budynku zostały rozpoczęte na początku czerwca 2015 r. Roboty te polegały na rozbiórce więźby dachowej, murowanych ścian szczytowych i kolankowych strychu, wymurowaniu nowych ścian kolankowych i szczytowych oraz montażu nowej konstrukcji dachu z lukarną i daszkiem loggii. Ustalono, że nowo wykonany dach posiada nieznacznie większe nachylenie od dachu starego, natomiast ścianki kolankowe są wyższe o około 0,4 cm, a ściany – 0 ok. 0,8 m. Zdaniem organu są to wielkości jedynie przybliżone, gdyż w dniu kontroli dach i ściany strychu były już rozebrane, a zatem nie można było stwierdzić, o ile wyższe od starych są nowe ściany. Inwestor K.F. wyjaśnił również, że okapy starego dachu nad ścianami szczytowymi posiadały wielkość około 0,3 m. Inwestor przedłożył podczas kontroli zgłoszenie remontu powyższego budynku dokonane do Starosty [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Roboty wyszczególnione w zgłoszeniu to: "wymiana pokrycia dachu, wymiana łacenia, częściowa wymiana zużytych elementów więźby dachowej, wykonanie podbitki okapów oraz wymiana rynien i rur spustowych".

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (p.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] i nałożył na inwestora K.F. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej wykonanych robót.

W ocenie organu pierwszej instancji wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku, wymagającą na podstawie obecnie obowiązujących przepisów zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku wykonanych robót w niewielkim stopniu zwiększyła się wysokość oraz kubatura budynku (kubatura również w związku z wykonaniem lukarny i loggii) oraz zmieniły się jego parametry techniczne i użytkowe. Nie zmieniła się natomiast ilość kondygnacji (pierwotnie był to strych gospodarczy, w zamiarze ma być poddasze mieszkalne). Inwestor posiada zgłoszenie robót remontowych w przedmiotowym budynku, jednak roboty wykonane, w ocenie tutejszego organu, stanowią przebudowę. Z kolei zgodnie z przepisami § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które stosuje się również przy przebudowie budynków odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu. Z aktualnej mapy zasadniczej posiadanej przez tutejszy inspektorat wynika, iż przebudowany budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy działki nr 1409, znajdującej się od strony północnej tego budynku, zatem wykonanie od strony tej działki okapów dachu o wysięgu 0,6 m stanowi naruszenie powołanych powyżej warunków technicznych.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyzy. W ocenie organu prowadzone przez inwestora roboty budowlane stanowią przebudowę budynku. Organ wskazał, że pod pojęciem robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.) należy rozumieć: "(...) wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego", natomiast pod pojęciem przebudowy: "(...) wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)". Zdaniem organu, ponieważ z jednej strony sporne roboty budowlane nie zostały zakończone, z drugiej zaś wykraczają one poza zakres określony przez inwestora w zgłoszeniu remontowym, dlatego uzasadnione jest wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Jednocześnie organ na podstawie art. 50 ust. 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonywanych robót, która stanie się dopiero podstawą podjęcia stosownej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły właścicielki działki nr 1409 w osobach: [...], wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zażalenia skarżące wskazały, że roboty wykonane przez inwestora K.F. nie mają charakteru przebudowy budynku. Z definicji przebudowy wynika bowiem, że parametry charakterystyczne zachowują swoją wielkość sprzed rozpoczęcia przebudowy. Przebudowa nie wpływa na kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość i szerokość. Zdaniem stron wnoszących zażalenie budynek przy ulicy [...] został znacznie rozbudowany zarówno w poziomie, jak i w pionie ("został podniesiony o 4 pustaki"); również budynek po lewej stronie pokryty płaskim, czerwonym dachem został "dobudowany i otynkowany". Ponadto – zdaniem żalących się – rozbudowany dom znajduje się w odległości 95 cm, a okap 35 cm od granicy działki nr 1409.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji uznał, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji zażalenie zasługuje na uwzględnienie i postanowienie tego organu należy wyeliminować z obrotu prawnego. Zdaniem organu zażaleniowego ocena prawna organu pierwszej instancji przyjmująca, że inwestor dokonał przebudowy, jest błędna, albowiem okoliczności ustalone w sprawie wskazują, że wykonane roboty budowlane wyczerpują znamiona nadbudowy. Organ wskazał, że z akt sprawy oraz z ustaleń organu I instancji wynika, że prowadzone roboty doprowadziły do zwiększenia wysokości budynku oraz jego kubatury. Została wykonana konstrukcja więźby dachu dwuspadowego z trójkątną lukarną w połaci od strony zachodniej oraz daszkiem loggii wykonanej od strony wschodniej. Od strony działek nr [...] zostały wykonane okapy o szerokości 0,6 m. W wyniku prowadzonych robót budowlanych powstała nowa kondygnacja, ponieważ jak wynika z oświadczenia inwestora K.F. nad przedmiotowym budynkiem pierwotnie był strych gospodarczy, natomiast planowane jest wykonanie poddasza mieszkalnego. W związku z powyższym zdaniem organu zażaleniowego należy stwierdzić, że zakres wykonanych robót budowlanych przekracza ramy przebudowy, a w sprawie powinien znaleźć zastosowanie "inny tryb postępowania", który "powinien być poprzedzony prawidłowym zakwalifikowaniem wykonanych robót budowlanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego".

W konkluzji organ zażaleniowy wskazał, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu w całości, a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż "postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania". Ponadto organ wskazał, że "w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien prawidłowo zakwalifikować wykonane roboty budowlane i przeprowadzić postępowanie w odpowiednim trybie ustawy Prawo budowlane".

Skargę na postanowienie organu zażaleniowego wniósł reprezentowany przez fachowego pełnomocnika K.F., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa, które miały wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 3 pkt 6 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowią nadbudowę obiektu budowlanego, podczas gdy wykonywane roboty budowlane przez skarżącego prowadzą do przebudowy tego obiektu, w myśl art. 3 ust 7 a prawa budowlanego,

2. naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, nieuzasadnione uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek do zmiany kwalifikacji wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych z przebudowy na nadbudowę,

b) art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zalegającej w aktach sprawy ekspertyzy technicznej robót budowlanych prowadzonych w budynku Skarżącego, a sporządzonej przez uprawnionego technika budowlanego [...] oraz ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji na miejscu wykonanych robót,

c) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że prowadzone przez skarżącego stanowią nadbudowę, a nie przebudowę obiektu budowlanego będącego jego własnością, podczas gdy zarówno ustalenia organu I instancji jak i przedłożona przez Skarżącego ekspertyza wskazują na przebudowę tego budynku mieszkalnego.

3. błąd w ustaleniach faktycznych prowadzących do zakwalifikowania przez organ odwoławczy wykonanych przez skarżącego robót budowlanych jako nadbudowy, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane stanowią przebudowę, a co za tym idzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi przedmiotowe postępowanie kontrolne w odpowiednim trybie ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

W dniu [...] września 2015 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., wydał postanowienie nr [...], w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr 1410/1 oraz nałożył na inwestora K.F. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. dokumentacji (czterech egzemplarzy projektu budowlanego powyższej nadbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi; zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności nadbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane - działka nr 1410/1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu zażaleniowego, przesądzając jego wadliwość procesową. W konsekwencji Sąd z urzędu zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie.

Skarżony organ orzekając jako organ zażaleniowy naruszył bezpośrednio przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kompetencji kasatoryjnej polegającej na uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wadliwość ta polegała na użyciu przez organ zażaleniowy wyjątkowej i szczególnej kompetencji do uchylenia się od orzekania merytorycznego w sposób naruszający ustawowe przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Jednocześnie Sąd z urzędu stwierdza, że ponieważ przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie formalno-procesowe (postanowienie kasatoryjne), które – mając charakter niemerytoryczny – nie rozstrzyga sprawy co do istoty, dlatego zakres rozpoznania i orzekania sądowoadministracyjnego podlega ograniczeniu do kontroli legalności wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek, natomiast nie obejmuje co do zasady kwestii merytorycznych związanych z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie jest przedwczesne i wykracza poza granice zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. (obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) organ drugiej instancji może wydać orzeczenie kasacyjne, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obecnie kodeks wyraźnie formułuje zatem dwie przesłanki wydania przez organ zażaleniowy postanowienia kasacyjnego, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ zażaleniowy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ zażaleniowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te muszą zostać spełnione koniunkcyjnie, aby realizacja przez organ zażaleniowy z kompetencji kasatoryjnej była legalna.

Celem wskazanej wyżej nowelizacji było niewątpliwie ograniczenie zakresu stosowania rozstrzygnięć kasacyjnych przez organy odwoławcze i zażaleniowe. Z tego powodu wprowadzono wyraźny ustawowy warunek uruchomienia kompetencji kasatoryjnej, to jest ustalenie przez organ odwoławczy lub zażaleniowy, że organ pierwszej instancji dopuścił się określonych i konkretnych naruszeń przepisów postępowania. Warunek ten z pewnością ogranicza zakres swobody organu drugiej instancji. Przed nowelizacją organ odwoławczy lub zażaleniowy dysponował szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". W aktualnym stanie prawnym natomiast swoboda tego organu nie dotyczy interpretacji faktów sprawy (stanu faktycznego sprawy), a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części, lecz interpretacji prawa, a mianowicie, czy zostały naruszone przepisy postępowania (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138 kpa, pkt 6, Lex 2016). Stwierdzenie przez organ zażaleniowy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona. Organ orzekający kasatoryjnie musi jednak w sposób szczegółowy i precyzyjny wskazać przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające, które zostały naruszone, a następnie przekonująco wykazać, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy nie została wyjaśniona, co ostatecznie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy, której dotyczy skarga, należy stwierdzić, że organ zażaleniowy nie wykazał realizacji przesłanek warunkujących dopuszczalność uruchomienia wyjątkowej kompetencji z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazano w sposób wyraźny i precyzyjny żadnych przepisów procesowych regulujących postępowanie wyjaśniające, które miały zostać zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, jak również nie wykazano, że ich naruszenie skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy, w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść wydanego postanowienia. Na podstawie uzasadnienia postanowienia organu zażaleniowego można sformułować wniosek, że w istocie podstawą wydania przez ten organ rozstrzygnięcia kasatoryjnego było uznanie, że kwalifikacja prawna stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ pierwszej instancji była wadliwa. Organ zażaleniowy zakwestionował prawidłowość dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w zakresie kwalifikacji robót budowlanych skarżącego jako przebudowy (uznając, że roboty te wyczerpują znamiona nadbudowy) oraz w zakresie wyboru podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Jakkolwiek skarżony organ uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, to jednak nie omieszkał się stwierdzić w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że ze względu na to, że roboty wykonane przez skarżącego "nie stanowią" przebudowy, lecz "wskazują" na nadbudowę, w sprawie powinien "znaleźć zastosowanie inny tryb postępowania", co należy interpretować jako podważenie prawidłowości prowadzenia dotychczasowego postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz jako skierowanie do organu niższego stopnia polecenia przeprowadzenia postępowania z art. 48 ust. 1 p.b. Tego rodzaju pośrednie narzucenie nowej oceny prawnej organowi pierwszej instancji w ramach wykonywania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. bez wykazania realizacji przesłanek z tego przepisu jest niedopuszczalne.

Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że dyskwalifikacja przez organ drugiej instancji subsumpcji dokonanej przez organ pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o których mowa w 138 § 2 k.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ drugiej instancji stwierdzając wadliwość subsumpcji stanu faktycznego i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne organ zażaleniowy w sposób niedopuszczalny uchylił się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto formułując wadliwe (niepełne, pozorne i ogólnikowe) uzasadnienie prawne w zakresie realizacji przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., organ zażaleniowy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego, to ich ocena w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalna, albowiem przedmiotem bezpośredniej kwalifikacji Sądu była sprawa legalności wykonania przez organ zażaleniowy kompetencji do kasatoryjnego orzekania. Ponieważ organ odwoławczy nie wydał orzeczenia merytorycznego i nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, dlatego Sąd nie może na tym etapie "sprawy w toku" wypowiadać się co do kwestii materialnoprawnych lub procesowych, które staną się przedmiotem ponownych rozważań organu drugiej instancji. Dopiero po sformułowaniu przez organ zażaleniowy ostatecznego stanowiska co do istoty sprawy możliwa będzie ocena jego prawidłowości.

Należy zatem uznać, że wobec uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezprzedmiotowości pozostałych podniesionych w niej zarzutów, Sąd odstąpił od odniesienia się do ich treści oraz od oceny ich zasadności, albowiem nie mają one znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie podejście jest konsekwencją treści art. 134 § 1 p.p.s.a., który ustanawiając zasadę niezwiązania granicami skargi uchyla obowiązek rozważania tych zarzutów i wniosków skarżącego, które nie są istotne z punktu widzenia ostatecznej oceny legalności przedmiotu zaskarżenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., FSK 2326/04).

Jeżeli natomiast chodzi o wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w dniu [...] września 2015 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienie, to organ zażaleniowy powinien mieć na względzie, że dotyczy ono w istocie odrębnej w płaszczyźnie normatywnej sprawy, która jakkolwiek odnosi się do tego samego stanu faktycznego, co sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi, to jednak w sensie prawnym nie jest tożsama. Organ ponownie orzekając w sprawie i dokonując ostatecznie wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uwzględni fakt wszczęcia na tle tożsamego stanu fatycznego przez organ pierwszej instancji postępowania w odrębnej – w sensie materialnoprawnym – sprawie. Oczywiście ten sam stan faktyczny nie może być przedmiotem dwóch odrębnych i wykluczających się spraw administracyjnych, a tym samym nie może być także przedmiotem odrębnych postępowań.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.