Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1717/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust 2 pkt 11
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 91 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 220/07 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 220/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez Gminę K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...], w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi D., D., O., P., W., żądając uchylenia wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie organu nadzorczego uchwała z dnia [...] jest niezgodna z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego uchwałę oparto o przepis nieobowiązującej już ustawy.

Organ stwierdził, że brak jest uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również to, iż nie przystąpiono do czynności proceduralnych związanych z przygotowaniem projektu planu miejscowego. Procedura planistyczna zakończona uchwałą z dnia [...] nie może obecnie stanowić podstawy do kontynuowania procedury planistycznej dla podejmowania kolejnych uchwał mających na celu zmianę uchwalonego w [...] roku planu miejscowego.

Skargę Gminy K. Sąd uznał za niezasadną, podzielając stanowisko Wojewody O., iż uchwała zatwierdzająca plan miejscowy podjęta została z rażącym naruszeniem procedury planistycznej ponieważ podjęto ją przed rozpatrzeniem zarzutu wniesionego do projektu tego planu. Sąd stwierdził bowiem nieważność uchwały z dnia [...] którą Rada Gminy K. odrzuciła zarzut, wniesiony m.in. przez B. i J. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczący przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w P. na tereny nieuciążliwej działalności gospodarczej.

Sąd zauważył, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...], została podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) a zatem procedura planistyczna dotycząca planów miejscowych wsi określonych w przywołanej wyżej uchwale została ukończona z dniem promulgacji uchwały i do procedury tej miały zastosowanie przepisy dotychczasowej ustawy - obowiązującej do dnia 11 lipca 2003r. ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalony plan części gminy K. został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], wszedł w życie i znalazł się wśród aktów prawa miejscowego.

Powołując regulację z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd podkreślił, że procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmujących obszary zurbanizowane, została zakończona podjęciem uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi D., D., O., P., W. i obecnie brak jest podstaw do kontynuowania procedury planistycznej dla podejmowania kolejnych uchwał, mających na celu zmianę uchwalonego w [...] roku planu miejscowego.

Podzielając stanowisko Wojewody O., Sąd przyjął, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. W konsekwencji, Rada Gminy chcąc zmienić uchwalony plan powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwalę o uchyleniu części planu (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r.).

Z powyższych względów Rada Gminy K. naruszyła art. 27 przywołanej wyżej ustawy o planowaniu a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze - w zakresie, w jakim stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały - jest trafne i dlatego skarga Gminy K. podlega oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina K. reprezentowana przez Wójta i zastępowana przez r. pr. A. P.-S., Zaskarżając w całości powyższy wyrok strona skarżąca wniosła o jego zmianę lub uchylenie a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zwrotu wydatków, wg spisu przedłożonego na rozprawie.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie zaistniały w sprawie przesłanki do podjęcia przez Radę Gminy uchwały mającej na celu zmianę uchwalonego w roku [...] planu miejscowego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., mimo że postępowanie ze skargi na uchwałę odrzucającą zarzuty nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i nawet wówczas, gdy dotyczy ona zmiany wynikającej z orzeczenia sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na uchwałę Rady Gminy o odrzuceniu zarzutów do planu miejscowego. Zdaniem strony skarżącej Sąd przyjmując że, wyrok stwierdzający nieważność uchwały odrzucającej zarzuty zgłoszone do projektu planu nie odnosi się do uchwały w sprawie planu dochodzi do błędnego wniosku, że w tej zaskarżonej części procedura planistyczna została już zakończona i chcąc zmienić uchwalony plan Rada Gminy powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwałę o uchyleniu części planu podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury;

2) art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 12 ust. 4, art. 15 i art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwałę o uchyleniu części planu uchwalonego w [...] r. Rada Gminy winna podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej.

Jak podnosi strona skarżąca, zmiana uchwały z [...] dokonana uchwałą z dnia [...] dokonana została na skutek orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 18 kwietnia 2005 r. (sygn. akt IISA/Op 415/04) i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 832/05 wydanych w związku z uchwałą dotyczącą rozpatrzenia zarzutu zgłoszonego do uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego przez Państwo K. oraz Państwo P.. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie Sądu i organu nadzoru, że procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą nr [...] została skutecznie zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3) art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] istotnie narusza prawo skutkując stwierdzeniem jej nieważności;

4) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (a contrario), poprzez pominięcie przez Sąd I instancji istotnego faktu, iż uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] nie narusza interesu prawnego ani uprawnień skarżących - wnoszących zarzuty do projektu planu miejscowego.

Odnośnie naruszenia prawa procesowego, skarżący organ uznał za podstawę skargi kasacyjnej art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności przez przyjęcie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy K. została zakończona podjęciem przez Radę Gminy K. uchwały nr [...] z dnia [...], mimo że skarga na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] odrzucającą protesty skarżących w części projekt planu została skutecznie rozstrzygnięta dopiero wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 832/05, oddalającym skargę kasacyjną Rady Gminy K., doręczonym skarżącej w dniu 7 lipca 2006 r. a więc w części zaskarżonej nie można było przyjąć, że zakończona została procedura planistyczna.

Zdaniem autora kasacji o naruszeniu powyższego przepisu świadczy także przyjęcie przez Sąd, że uchwałę o uchyleniu części planu uchwalonego w [...] r. Rada Gminy winna podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji poprawnie wyłożył (zinterpretował) zarówno przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jak i przepisy aktualnie obowiązuje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 85 ust. 2 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy tej ustawy stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale stosowne postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Już brzmienie przepisu (wykładnia gramatyczna) wespół z jego zamieszczeniem pośród przepisów przejściowych i końcowych zdaje się nie pozostawiać wątpliwości, że chodzi o kontynuowanie rozpoczętej pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. procedury planistycznej, a nie o zmianę uchwalonego już planu, nawet wówczas, gdy jest ona dokonywana w wyniku skutecznego zakwestionowania uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu, jak w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu nie jest równoznaczne z wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały o planie. Co prawda, w związku z regulacją art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., rada gminy winna uchwalić plan dopiero po uzyskaniu orzeczeń sądu administracyjnego wydanych w związku ze złożonymi zarzutami, ale jeśli zrobiła to z naruszeniem ww. obowiązku nie można zasadnie twierdzić, że tak uchwalony plan nie pozostaje w obrocie prawnym. Pozostając w obrocie może i powinien być przez radę zmieniony w trybie przepisów obowiązujących w dacie zmiany. Przesądza o tym nie tylko brak w tym zakresie normy interporalnej, ale i fakt, że w wyniku uchwalenia plan jako akt prawa miejscowego stał się źródłem praw i obowiązków właścicieli nieruchomości i jako taki mógł wywołać na określonym obszarze skutki prawne wymagające rozważenia pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji zasadnie stanął na stanowisku, że Wojewoda O. miał podstawy ku temu aby przyjąć, że zakwestionowana przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy K. istotnie narusza prawo, zobowiązując do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W tym stanie faktycznymi i prawnym sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, z mocy art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.