Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2452/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 62/15 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. B. C. w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. A. na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. B. C. w Poznaniu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. M. B. C. w Poznaniu, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., uznając spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), ustalił na wniosek J. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi na działce nr [...], obrębu Naramowice w rejonie ul. B. w P.. W treści tej decyzji organ określił odległość obowiązującej linii zabudowy na 10 m od jednej z działek sąsiednich - działki drogowej o nr 6/95. W odniesieniu natomiast do odległości planowanej zabudowy od granic pozostałych działek ewidencyjnych organ wskazał m. in. na konieczność zachowania odległości przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315). W tym drugim rozporządzeniu, w jego § 3 ust. 1 przewidziano, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W analizie funkcji i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do wydanej decyzji organ określił, że działka objęta wnioskiem od północy graniczy bezpośrednio z torami kolejowymi, a od południa znajduje się w sąsiedztwie terenów cmentarza i jest w strefie jego oddziaływania. Na załączniku graficznym nr 1 do decyzji wskazano na te odległości, a w legendzie rysunku powtórzono, że sytuowanie budynków ma być zgodne z przepisami w/w rozporządzeń.

Z akt sprawy i zgodnych w tym zakresie twierdzeń stron postępowania wynika, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy bezpośrednio graniczy z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej Parafii. Lokalizacja cmentarza na tej nieruchomości nie jest jednak uregulowana prawnie, co wywołuje pewne wątpliwości co do tego czy nieruchomość objęta wnioskiem rzeczywiście graniczy z cmentarzem i co faktycznie wyznacza granice tej budowli. Kwestie te z uwagi na to, że zaważyły na wyniku sprawy sądowoadministracyjnej i miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku dla czytelności wywodów wymagają omówienia na wstępie. Działka o numerze [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza wyznaniowego zlokalizowanego na działkach nr 11 i 12 nie graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Decyzją z [...] maja 1985 r. Prezydent Miasta Poznania w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r, poz. 912) wyraził zgodę na poszerzenie należącego do Parafii cmentarza o działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 1985 r. zatwierdzono plan realizacyjny tego przedsięwzięcia. Ostatni obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. Nr X/58/II/94, który obowiązywał do 2003 roku, przeznaczenie działek skarżącej 11, 12 i [...] określał w następujący sposób: "cmentarz przy ul. Jasna Rola – teren cmentarza w systemie zieleni publicznej, stanowiącej strefę izolacyjną w odniesieniu do terenów mieszkalnych w sąsiedztwie oraz rezerwę terenu dla rozwoju cmentarza". Uznając, że powyższe akty są wystarczające dla rozszerzenia cmentarza na działkę nr [...] skarżąca Parafia około 1999 r. przystąpiła do wykonywania na niej niezbędnej dla tej budowli infrastruktury, a także chowania zmarłych. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 437/08 (orzeczenie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpatrując skargę jednego z uczestników niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - T. M. (także właściciela jednej z działek sąsiadujących z terenem cmentarza) na decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozszerzenia cmentarza na działkę nr [...] przesądził, że jego realizacja wymagała dodatkowo uzyskania pozwolenia na budowę, a sama decyzja wydana w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyrażająca zgodę na rozszerzenie, a także decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie dawały podstaw do rozpoczęcia robót budowlanych. Od czasu wydania tego wyroku do chwili obecnej przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie rozszerzenia cmentarza na działkę nr [...]. Organy prowadzące to postępowanie zażądały przedstawienia przez inwestora tj. skarżącą Parafię decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyżej opisanych względów zawarty w decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] wymóg zachowania odległości przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, jak wynika z dalszego toku postępowania, wywołał u stron wątpliwości co do tego jak powinna być liczona odległość, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z uwagi na opisane okoliczności skarżąca Parafia od wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. ustalającej warunki zabudowy wniosła odwołanie w którym wskazując, że na działce nr [...] zlokalizowany jest cmentarz wyznaniowy, zakwestionowała prawidłowość tak ogólnie sformułowanego warunku o konieczności zachowania odległości podanych w rozporządzeniu i wniosła o takie jego doprecyzowanie, aby z treści decyzji, w tym jej załącznika graficznego jednoznacznie wynikało, że odległość strefy przewidzianej w rozporządzeniu będzie liczona od granicy działki [...] i będzie ustanowiona w całości na działce inwestora. Gdyby natomiast tak ustalona strefa 50 metrów nie mogła być przewidziana na działce [...] w kontekście planowanej jej zabudowy, to skarżąca zażądała uchylenia decyzji organu I instancji i wydania rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeczność ich ustalenia z przepisem § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło uwarunkowania prawne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy ocenił prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie i spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wskazując na ogólny charakter decyzji o warunkach zabudowy wyznaczającej jedynie ramy dla przyszłej inwestycji bez szczegółowej lokalizacji obiektów Kolegium uznało, że ustalenia decyzji organu I instancji o konieczności zachowania odległości określonych w rozporządzeniu z 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są przeznaczone na cmentarze, są wystarczające i prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję Parafia zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Podniosła, że planowana inwestycja "może naruszać 50-ciometrową strefę ochronną cmentarza zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...], licząc w/w strefę na zewnątrz od granicy działki nr [...] będącej częścią cmentarza". Wywodziła, że organy z uwagi na konieczność wyznaczenia strefy nie przeanalizowały należycie możliwości realizacji inwestycji opisanej we wniosku inwestora i nie odniosły się właściwie do jej twierdzeń zgłaszanych w toku postępowania. Skarżąca podkreśliła, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ogólnikowy warunek decyzji o zachowaniu odległości nie jest wystarczający, a zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego wymagała, aby treść decyzji w tym przypadku była precyzyjna i jasna.

Stanowisko to zasadniczo podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - wydane przez organy obu instancji decyzje, w uzasadnieniu wyroku odniósł się w pierwszej kolejności do prezentowanego przez jednego z uczestników postępowania poglądu jakoby przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie mógł być "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy z tego względu, że odnosi się on wyłącznie do możliwości lokalizacji cmentarza, a nie lokalizacji zabudowy w jego otoczeniu. Nie podzielając tego poglądu Sąd I instancji wyjaśnił, że norma wyrażona w tym przepisie odnosi się zarówno do nowopowstających cmentarzy, jak i do zabudowy powstającej przy cmentarzach i związana jest z zachowaniem przepisów sanitarnych i wykluczeniem szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie (§ 1 rozporządzenia). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in wyroku z 18 grudnia 2012 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1518/11) Sąd przywołał następującą argumentację: "Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Celem wydania omawianego rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 z późn. zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości". Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie uznał zatem, że § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia jako przepis działający niejako "w obie strony" (i dla lokalizacji cmentarza, i dla lokalizacji zabudowy w jego otoczeniu) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym niemożność zachowania wskazanej w nim odległości dla nowej zabudowy może co do zasady skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Sąd stwierdził następnie, że obowiązek zachowania odległości wynikającej z powołanego rozporządzenia ciąży na tym inwestorze, który później rozpoczął proces budowlany. Żaden z przepisów nie wskazuje, by norma ta obowiązywała jedynie podmiot, który występuje z wnioskiem o lokalizację cmentarza. Skoro dotyczy ona również cmentarzy istniejących, które mieszczą się w granicach działki, inwestor występujący o warunki zabudowy dla działki graniczącej z istniejącym cmentarzem winien wymaganą tym przepisem odległość przy swoim zamierzeniu budowlanym uwzględnić. W przypadku nowej lokalizacji przy istniejącym cmentarzu inwestor winien w zamierzeniu inwestycyjnym uwzględnić w/w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i tak zaplanować inwestycję, by odległość ta była zachowana. Trudno bowiem oczekiwać, by konieczność zachowania tej normy była w całości scedowana na właściciela działki na której istnieje cmentarz, tym bardziej w sytuacji, gdy w chwili lokalizacji cmentarza nie było żadnych zabudowań mieszkalnych na działkach sąsiednich, a zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1959 r. cmentarz ma być oddalony nie od granicy działki o minimum 50 m ale od zabudowań (istniejących).

Sąd I instancji zwrócił następnie uwagę, że skoro w wydanych decyzjach organy wskazały na konieczność zachowania odległości przewidzianej w rozporządzeniu z 1959 r., to tym samym przyjęły, że inwestycja ma być realizowana przy granicy cmentarza. Przy takim założeniu nie ustaliły natomiast ani czy realizacja wskazanej we wniosku inwestycji w ogóle będzie możliwa, ani też gdzie faktycznie przebiega granica cmentarza od której należałoby liczyć odległość strefy 50 m do nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej. Generalnie za dopuszczalne uznał Sąd I instancji w treści decyzji o warunkach zabudowy ogólne odesłanie do konkretnych przepisów rozporządzenia regulujących kwestie odległości. Przyjął natomiast, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było to wystarczające i to z kilku względów. Po pierwsze, ze stanowisk stron wynikało, że interpretacja tego warunku mogła być różna (odległość mierzona od granicy legalnego cmentarza, czy od granicy rozbudowanego na działce [...] cmentarza, czy wreszcie od granicy działki [...]). Po drugie, jak wywodził Sąd, inwestor we wniosku opisał konkretne zamierzenie inwestycyjne, doprecyzowane w toku postępowania i na przedłożonej do wniosku mapie zwymiarował odległości budynków od granic działki w części graniczącej z drogą i w części graniczącej z terenami PKP (po 10m). Nie określił odległości zabudowy od cmentarza. Przeprowadzając stosowne obliczenia z uwzględnieniem podanych przez inwestora gabarytów budynków i odległości Sąd doszedł do wniosku, że przy założeniu, iż cmentarz mieści się w granicach całej działki [...] to konieczność zachowania strefy o której mowa w par. 3 ust. 1 rozporządzenia na działce inwestora zniweczy możliwość realizacji planowanej inwestycji. Po trzecie wreszcie, jak argumentował Sąd, najbardziej istotne, na tym etapie postępowania, z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej granic cmentarza nie jest możliwe przesądzenie, czy zamierzenie to będzie możliwe. Pozostaje bowiem do wyjaśnienia kwestia granic cmentarza, która jak Sądowi z urzędu wiadomo nadal nie jest jasna. W toku są bowiem liczne postępowania związane z legalizacją cmentarza, jak i w przedmiocie lokalizacji celu publicznego. Organ w prowadzonym postępowaniu okoliczności tych nie przedstawił. Jedynie ze znajdującego się w aktach organu pisma z 24 września 2013 r. wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy cmentarza wyznaniowego na działkach nr [...] (arkusz nr 14, obręb Naramowice) i nr 12 (arkusz nr 15, obręb Naramowice) w Poznaniu jest nadal prowadzone. Przeszkodą do zakończenia tego postępowania jest skarga Parafii na decyzję SKO w Poznaniu z [...] marca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2012 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do rozbudowy cmentarza, złożona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu. Brak zakończenia postępowania legalizacyjnego, jak i postępowania w przedmiocie lokalizacji celu publicznego nie był sporny, przyznały go strony na rozprawie. Sąd wskazał, że w dniu 30 stycznia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 77[...]3 został wydany nieprawomocny jeszcze wyrok uchylający decyzje organów obu instancji odmawiające Parafii wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z jego uzasadnienia wynika, że powodem uchylenia decyzji organów było m. in. niewyjaśnienie w jakim zakresie wniosek Parafii o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozszerzenia cmentarza m. in. o działkę [...] odnosi się do urządzonego już cmentarza dla potrzeb jego legalizacji, a w jakiej dotyczy samej możliwości jego nowej rozbudowy dla potrzeb przyszłego pozwolenia na budowę. Dodatkowo, jak ustalił Sąd I instancji, z uzasadnienia innego wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 705/14 wynika, że wydana została w dniu 31 stycznia 2014 r. decyzja rozbiórkowa cmentarza znajdującego się na działkach nr [...] i 12 w zakresie dotyczącym elementów wchodzących w skład infrastruktury rozbudowywanej części cmentarza tj. ogrodzenia, alejek o nawierzchni kostki brukowej i punktów czerpania wody. Decyzja ta także została uchylona, gdyż jak uznano "wynik niezakończonego postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej rozbudowy będzie miał zasadnicze znaczenia dla kwestii postępowania legalizacyjnego". Z powyższego wynika, że nie ustalono czy prowadzone postępowania w odniesieniu do działki [...], graniczącej z inwestycją dotyczą legalizacji istniejącego cmentarza czy jego nowej lokalizacji, co ma znaczenie w niniejszej sprawie w odniesieniu do ustalenia sposobu liczenia odległości od cmentarza zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie można ustalić jednoznacznie "granic cmentarza" Nie można bowiem uznać, że granicę tą wyznacza linia grobów, opłotowanie, czy wybudowanie alejek. Granice cmentarza wynikają bowiem nie tyle ze stanu faktycznego, czyli tego jak cmentarz wygląda, ile z decyzji administracyjnych, których w odniesieniu do cmentarza na działce [...] nie wydano. Nie można jednak zupełnie pomijać okoliczności związanych z tym, że postępowania takie się toczą. Nie można przyjąć, że występuje samowola budowlana, wobec czego nie ma potrzeby odnoszenia się do zapisów rozporządzenia z 1959 r. W toku jest bowiem postępowanie legalizacyjne i nadto organy nie ustaliły jednoznacznie, czy dotyczy ono działki [...]. W przypadku bowiem legalizacji cmentarza w granicach działki inwestor nie będzie mógł zrealizować swojego zamierzenia budowlanego, co powoduje, że tak wydana decyzja o warunkach zabudowy z nałożonym na inwestora obowiązkiem respektowania przepisów rozporządzenia okaże się niewykonalna Przy założeniu, że cmentarz zostanie zalegalizowany na całej działce nr [...], inwestor na działce [...] będzie musiał uwzględnić linię zabudowy wynosząca minimum 50 m od granicy działek, o ile nie zachodzi sytuacja wymagająca zachowania odległości 150 m. W przypadku zaś gdy powstanie nowy cmentarz, to przy jego wyznaczaniu Parafia będzie musiała uwzględnić te 50 m. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie dokładnych granic cmentarza, wobec czego zastrzeżenie w decyzji, że linia zabudowy ma być zgodna z rozporządzeniem z 1959 r. nie jest wystarczające. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania budynków. Nie może jednak być wydana w sytuacji gdy usytuowanie budynków zgodne z zamierzeniem budowlanym zawartym we wniosku w ogóle nie będzie możliwe, a takiej sytuacji na tym etapie postępowania wykluczyć nie można. Nie może również odsyłać jedynie ogólnie do przepisów rozporządzenia (w całości bez podania numeracji), kiedy jak już widoczne było w niniejszej sprawie, odesłanie to budzi wątpliwości interpretacyjne stron postępowania. Z tych względów, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, organy powinny ustalić na jakim etapie jest postępowanie w sprawie legalizacji cmentarza i w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakiego terenu dotyczą te postępowania, które z nich dotyczą działki nr [...], w jakiej odległości od zabudowy mieszkaniowej planowanej przez inwestora faktycznie wytyczony został cmentarz, czy wytyczając cmentarz zachowano jakąkolwiek odległość od granicy działki [...], czy też wytyczony jest on do granicy z działką inwestora i czy objęte jest to postępowaniem legalizacyjnym ( w jakim zakresie w odniesieniu do działki [...]), czy wniosek inwestora obejmuje budowę mieszkaniową w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, czy w przypadku obliczenia odległości 50 w granicach działki inwestora realizacja zamierzenia budowlanego jest możliwa. Sąd zalecił również organom rozważenie zasadności zawieszenia postępowania w przypadku, gdyby okazało się, że toczy się postępowanie legalizacyjne odnośnie działki nr [...], cmentarz jest usytuowany w granicach całej działki, a zamierzenie budowlane inwestora z uwagi na konieczność zachowania odległości nie jest możliwe. Wynik tego postępowania w takiej sytuacji, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, będzie miał wpływ na treść decyzji.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy powinny też wyjaśnić, jak kształtują się uzgodnienia w gestorem sieci energetycznej E., gdyż w przedstawionym przez inwestora zaświadczeniu z 26 czerwca 2013 r. podano, że jest ono ważne przez 12 miesięcy od dnia wystawienia. Z tego też względu Kolegium nie miało podstaw do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł inwestor - J. A..

W jej podstawach materialnoprawnych wskazał na naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowią "przepisy odrębne" w rozumieniu tego przepisu;

b) § 3 ust. 1 w /w rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy

o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 92 ust.

1 Konstytucji RP poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że

przepisy rozporządzenia można stosować wstecz, w stosunku do

istniejących już cmentarzy, podczas gdy samo brzmienie przepisów

rozporządzenia wskazuje, że dotyczą one zakładania cmentarzy, a nie

lokalizowania zabudowy mieszkaniowej, czy jakiejkolwiek innej,

w pobliżu cmentarzy;

c) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647ze zm.) poprzez bezrefleksyjne oparcie się na normie wyinterpretowanej z rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., która jakoby ma dotyczyć warunków lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, a której to obowiązywanie w systemie prawnym ewidentnie i bez najmniejszych wątpliwości nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej tj. w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (minister "określi w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze");

d) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w powiązaniu z § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r.) poprzez uznanie, że ograniczenie prawa własności o skutkach wykluczających zabudowę nieruchomości ze względu na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej (zaprowadzenia tam cmentarza) może wynikać z aktu podustawowego i bez wyraźnego umocowania w delegacji ustawowej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy").

W oparciu z kolei o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające, jak to określił, na lakonicznym uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i braku odniesienia się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie złożonym na rozprawie jako załącznik do protokołu (pismo z dnia 29 kwietnia 2015 r.) oraz nie wyjaśnienie przyczyn nie odniesienia się do argumentów skarżącego, a tylko poprzestanie na stwierdzeniu, że stanowisko organów obu instancji było błędne i przyjęcie a priori, że nie są spełnione warunki do zabudowy terenu sąsiadującego z cmentarzem.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej inwestor oponował przyjęciu, że przewidziana w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 1959 r. odległość może skutkować odmową wydania warunków zabudowy. Jego zdaniem przepis ten dotyczy wyłącznie lokalizacji cmentarzy. W swojej argumentacji nawiązał do charakteru i tytułu rozporządzenia. Zarzucił ponadto, że zalecając zawieszenie postępowania w sprawie o warunki zabudowy do chwili zakończenia postępowania legalizacyjnego Sąd pierwszej instancji przyznał pierwszeństwo uprawnieniu samowolnika budowlanego do legalizacji samowoli budowlanej nad prawem właściciela do zabudowy nieruchomości, co godzi w wartości konstytucyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej uwzględnienie, przekonując, że z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej jedynie promesę dla inwestora, treść wydanych przez organy rozstrzygnięć odpowiada prawu. O uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku wniósł również uczestnik postępowania – T. M..

Oddalenia skargi kasacyjnej zażądała natomiast skarżąca Parafia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zwróciła uwagę na okoliczności opisane na wstępie. Na usprawiedliwienie swoich, jak się później okazało mających charakter samowolnych działań podjętych w celu rozszerzenia cmentarza na działkę nr [...] wskazała, że nie miała świadomości konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji przez wiele lat ten stan rzeczy tolerowały i nie interweniowały. Dopiero wskutek wygaśnięcia z mocy prawa obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciele nieruchomości pozostających dotychczas w zasięgu strefy ochronnej cmentarza podjęli działania mające na celu lokalizację zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie cmentarza. W odniesieniu do zarzutu przyznania pierwszeństwa prawu do legalizacji samowoli budowlanej nad prawem właściciela nieruchomości do zagospodarowania swojej nieruchomości skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie legalizacyjne trwa już wiele lat i zostało zainicjowane przez nią wcześniej niż sprawa o warunki zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Wprawdzie jedno ze wskazań Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego toku postępowania organów administracji publicznej budzi pewne zastrzeżenia i wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zostanie omówione w dalszej części rozważań, to jednak kwestia ta nie miała znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu nie tylko gdy nie są usprawiedliwione jej podstawy, ale także wtedy gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja częściowo występuje w sprawie i odnosi się wyłącznie do zalecenia zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego w przypadku ustalenia, że legalizacja ta obejmuje teren całej działki nr [...], o czym jednak w dalszej kolejności.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa procesowa skargi kasacyjnej. Pomijając okoliczność, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, a mianowicie gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 dostępna na https://cbois.nsa.gov.pl), bądź gdy nie pozwala ono na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli kasacyjnej orzeczenia (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07 dostępny j.w.), czego skarżący kasacyjnie nawet nie podnosi, to i tak twierdzenia mające uzasadnić naruszenie tego przepisu zawarte w skardze kasacyjnej są bezpodstawne. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie dość, że zawiera wszystkie elementy poprawnego uzasadnienia wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., to co więcej uwzględnia chyba wszelkie poglądy i wymagania, jakie w piśmiennictwie i orzecznictwie wyrażono na temat prawidłowości tej czynności procesowej sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji bowiem, oprócz tego, że w sposób niezwykle szczegółowy i wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy, dogłębnie i szeroko omówił motywy i podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, a także dał organom szczegółowe zalecenia w sprawie, to odniósł się także i do zarzutów skargi, i do stanowisk pozostałych stron postępowania. Argument, że liczące niemal 30 stron uzasadnienie jest "lakoniczne" nie wymaga nawet ustosunkowania. Sąd w sposób jasny i czytelny przedstawił swój tok rozumowania w sprawie. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie ma odmienne poglądy co do zaprezentowanej w uzasadnieniu wykładni przepisów prawa i wyrażonej przez Sąd oceny stanu sprawy nie uprawniała do stawiania zarzutu naruszenia przepisu regulującego w istocie wyłącznie wymagania poprawnego uzasadnienia. Powołany przepis nie służy ani kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ani kwestionowaniu oceny prawnej sądu pierwszej instancji. Nie może on też być rozumiany w taki sposób, jak sugeruje skonstruowany zarzut, że w opisie stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny powinien wymienić szczegółowo wszelkie pisma procesowe stron postępowania i odrębnie się do nich odnieść. Zatem zarzucany brak odniesienia się Sądu do stanowiska zawartego w załączniku do rozprawy i to w sytuacji gdy załącznik ten powtarza znane z wcześniejszych pism argumenty strony, nie świadczy o jakimkolwiek naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury sądowoadministracyjnej. W odniesieniu do treści omawianego zarzutu należy też wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd ani nie "poprzestał na stwierdzeniu, że stanowisko organów obu instancji było błędne", ani nie "przyjął a priori, że nie są spełnione warunki do zabudowy terenu sąsiadującego z cmentarzem". Zapoznanie się z treścią uzasadnienia dowodzi, że Sąd precyzyjnie wyjaśnił z jakich przyczyn wydane decyzje okazały się wadliwe. Nie przesądził też, jak sugeruje skarżący kasacyjnie, ostatecznego wyniku sprawy administracyjnej.

Zarzuty materialnoprawne skargi kasacyjnej koncentrują się z kolei wyłącznie wokół niewłaściwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i przyjęcia, że przepis ten jest "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak uznał Sąd I instancji, a w konsekwencji, że przepis ten może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy, a tym samym, że wprowadza ograniczenie w wykonywaniu prawa własności polegające na pozbawieniu możliwości zabudowy własnej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten dotyczy wyłącznie lokalizacji cmentarzy i nie ma zastosowania w przypadku lokalizacji zabudowy w otoczeniu cmentarza. Stanowiska uczestnika postępowania skarżącego kasacyjnie nie można jednak podzielić. Wprawdzie analizowany przepis pochodzi z okresu w którym dla lokalizacji zabudowy nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy w kształcie określonym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym niemniej katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego zależny jest nie od daty uchwalenia przepisu, ale od obowiązywania danej normy w systemie prawa. Do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także – jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) – brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa. Wymaga to podkreślenia, albowiem w kontekście regulacji zawartej w art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego) można dojść do wniosku, że skoro lokalizacja cmentarza następuje wyłącznie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to w konsekwencji również ustanowienie strefy wokół niego wyznaczonej przepisem § 3 ust. 1 powinno mieć miejsce wyłącznie w planie i nie powinno w ogóle zaistnieć w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Możliwość uzyskania przez właścicieli terenów położonych w tak zwanej strefie izolacyjnej cmentarza odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywałaby na spójność takiego rozwiązania. Wskutek jednak przyjętych w systemie prawa innych rozwiązań prawnych w tym takich, które m. in. skutkowały wygaśnięciem z mocy prawa miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dały możliwość ubiegania się o warunki zabudowy dla terenów położonych w sąsiedztwie cmentarzy przepis ten nie może być rozumiany w sposób proponowany przez skarżącego kasacyjnie. Argumenty w tym zakresie trafnie przedstawił Sąd pierwszej instancji na stronach 21-22 uzasadnienia, odwołując się przy tym do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1518/11. Należy zauważyć, że w kwestii wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowisko judykatury jest w zasadzie jednolite (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2013 r. (II OSK 557/12), z 14 kwietnia 2015 r. (II OSK 2138/13) czy z dnia 27 maja 2014 r. (II OSK 3047/12). Odmienne poglądy, dopuszczające tak zwane jednokierunkowe zastosowanie tej normy tj. tylko w odniesieniu do lokalizacji cmentarzy, a nie zabudowy wokół niej, wyrażone w kilku jednostkowych orzeczeniach (przykładowo w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. IV SA/Wa 1501/11; wszystkie orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl) nie zasługują na aprobatę. W orzecznictwie, opowiadającym się za takim rozumieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, jakie w rozpoznawanej sprawie przyjął Sąd pierwszej instancji zwraca się uwagę na cel wprowadzenia tego unormowania. Podkreśla się, że jego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca, stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m. in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już tak nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Norma z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. jest więc skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu ( Teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie). Szkodliwe oddziaływanie działa w dwóch kierunkach – zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza – na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy – w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych. Przepis ten stanowi: "Minister właściwy do spraw zdrowia (...) określi w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności mieszkaniowych (...)". Stawiając zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, że "Sąd I instancji bezrefleksyjnie oparł się na normie, której obowiązywanie w systemie prawnym ewidentnie i bez najmniejszych wątpliwości nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej" skarżący kasacyjnie nie dostrzegł albo tylko nie przywołał w skardze kasacyjnej tej części cytowanego przepisu, która następuje po słowie "w szczególności" i wyraźnie daje podstawę do określenia w rozporządzeniu wykonawczym szerokości pasów izolujących teren cmentarny. Tym samym ograniczenie w wykonywaniu prawa własności wynikające z normy zawartej w § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika w istocie z ustawy, a nie - jak podnosi skarżący kasacyjnie - z przepisu wykonawczego uchwalonego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Przesądza to także o niezasadności zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji skarżący kasacyjnie upatruje dodatkowo w zaleceniu Sądu I instancji dotyczącym możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o warunki zabudowy na wypadek ustalenia, że nadal trwa postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do robót budowlanych związanych z rozbudową cmentarza i obejmuje ono cały teren sąsiedniej działki nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczywiście z punktu widzenia powołanej normy ustawy zasadniczej, a także jej art. 2 (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) trudno zaakceptować pogląd, że przyznane przez ustawodawcę prawo do legalizacji samowoli budowlanej należy traktować priorytetowo w stosunku do prawa własności i związanego z nim prawa do zabudowy własnej nieruchomości i to nawet w przypadku gdy chodzi o taką budowlę jak cmentarz. Skoro doszło do takiej sytuacji, że cmentarz rozszerzono na teren działki nr [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to konsekwencje tego stanu rzeczy nie powinny obciążać wyłącznie właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zalecenie Sądu pierwszej instancji, aby w takiej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie warunków zabudowy do chwili zakończenia postępowania legalizacyjnego powoduje, że w interesie skarżącej Parafii pozostaje dalsze samowolne zajmowanie terenu działki nr [...] pod infrastrukturę cmentarną i chowanie zmarłych, a także podejmowanie takich czynności, które mogłyby skutkować przedłużaniem postępowania legalizacyjnego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji, analizując przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stwierdził, że konieczność jego respektowania w istocie ciąży na tym inwestorze, który jako pierwszy rozpoczął proces zagospodarowania własnej nieruchomości. W kontekście rozpoznawanej sprawy należałoby jednak dodać, że zasada ta obowiązuje jedynie w odniesieniu do legalnego sposobu zagospodarowania. Z powyższych względów, organy administracji publicznej, uwzględnią wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z wyjątkiem konieczności zawieszenia postępowania na wypadek ustalenia, że legalizacja obejmuje cały teren działki nr [...]. Wyjaśnienia też wymaga, że legalizacja w istocie nie dotyczy terenu działki, lecz dotyczy budowli na niej usytuowanej, a zatem organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ustali w porozumieniu z organem nadzoru budowlanego jaka część działki nr [...] została rzeczywiście w ramach samowoli budowlanej zagospodarowana pod infrastrukturę cmentarną i chowanie zmarłych, gdyż w konsekwencji tylko tej części działki może dotyczyć postępowanie legalizacyjne. Nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby w obecnym stanie prawnym i faktycznym sprawy, po wygaśnięciu planu miejscowego i braku obowiązującego, strefa ochronna o której mowa w §. 3 ust. 1 rozporządzenia dla samowolnie zrealizowanej budowli nie mogła zostać wyznaczona na terenie stanowiącym własność Parafii tj. na niezagospodarowanej pod cmentarz części działki nr [...], co umożliwiłoby zabudowę działki inwestora.

W kontekście powyższego należy wyjaśnić stronom, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny po myśli art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu odmiennej oceny prawnej na temat określonego zagadnienia prawnego, charakter wiążący w rozumieniu przepisu art. 153 P.p.s.a. ma ocena prawna Sądu II instancji. Z tego względu organy nie będą związane oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu co do konieczności zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na wynik postępowania legalizacyjnego.

Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.

Z uwagi na wynik postępowania kasacyjnego wnoszącego skargę kasacyjną uczestnika postępowania J. A. obciążono obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą, a związanych ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną. Takie rozstrzygnięcie umożliwia bowiem przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Taka sytuacja natomiast miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.