Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 689/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 3, art. 6 a - 6 g, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 25 maja 2006 r. nr LI/432/2006 w przedmiocie zasobu mieszkaniowego oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kłodzko I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. nie orzeka, w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kłodzko na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 września 2012 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku, Nr LI/432/2006, z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zasobu mieszkaniowego oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kłodzko, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Podniósł, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska uchwaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kłodzko. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 71 poz. 733 ze zm. - zwana dalej ustawą) rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie z kolei z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu,

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu art. 21 ust. 3 ustawy prowadzi do stwierdzenia, iż określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. O ile jednak w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które winny być w zasadach ujęte, o tyle użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, iż uchwalane zasady obligatoryjnie muszą obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 3 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów zasad skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy zauważyć przy tym trzeba, iż wszystkie kwestie określone w ust. 3 składają się na treść zasad. Dlatego też nie jest możliwe wyłączenie któregokolwiek z elementów, jako przedmiotu odrębnej uchwały (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 480/07).

Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada nie uwzględniła w pełni dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, to jest obowiązku określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu. Rada Miejska w Kłodzku ustanowiła jedynie w § 9 ust. 1 uchwały wysokość dochodu gospodarstwa domowego przy wyborze osób, którym przysługuje pierwszeństwo wynajmu lokalu mieszkalnego, co jest realizacją postanowienia art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, natomiast nie stanowi o wysokości dochodu, o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy.

W uchwale nieuregulowano ponadto kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, o których stanowi art. 21 ust. 3 pkt 7 przedmiotowej ustawy, a z treści uchwały wynika, że Gmina takimi lokalami dysponuje.

Obowiązek określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu wynika również z treści art. 7 ust. 2 ustawy, stanowiącego, że właściciele, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia odpowiednio uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zarządzenia wojewody lub uchwały organu wykonawczego państwowej osoby prawnej, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale odpowiedniego organu lub w zarządzeniu wojewody. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy Rada zobligowana jest do kompleksowego uregulowania wszystkich postanowień w zakresie punktów 1-7, czego, mocą przedmiotowej uchwały, nie dokonała. Niewypełnienie przez Radę całej dyspozycji art. 21 ust. 3 ustawy stanowi wybiórcze i cząstkowe korzystanie z normy prawnej, a w sytuacji jej bezwzględnego obowiązywania jest to niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Nie znajdzie tu zastosowania przepis § 119 ust. 2 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi: "Jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie". Z brzmienia art. 21 ust. 1 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że skoro "rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy", ma to być jeden akt, normujący kompleksowo zagadnienia określone w art. 21 ust. 3 ustawy. Potwierdza to także brzmienie art. 21 ust. 3, który stanowi, że: "zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności (...)".

Wskazano również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 5/060), w którym przyjęto, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie elementy wskazane w upoważnieniu ustawowym, zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ powyższe wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje.

W konsekwencji, brak uregulowania przez Radę Miejską w Kłodzku w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy elementów, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 7 ustawy jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Ponadto organ nadzoru wskazał na inne istotne naruszenia prawa stwierdzone w przedmiotowej uchwale.

W § 5 przedmiotowej uchwały postanowiono, że:

"1. Do remontu we własnym zakresie przed oddaniem w najem przeznacza się lokale zniszczone, których koszt remontu liczony w stosunku do 1m2 powierzchni użytkowej mieści się od 100 do 200 zł.

2. Koszt remontu lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie protokołu typowania robót oraz ich wyceny.

3. Remontu lokalu mieszkalnego określonego w ust. 2 dokonuje przyszły najemca na koszt własny. W przypadku osoby niepełnosprawnej posiadającej zgodę Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie na wykonanie remontu lokalu mieszkalnego (likwidacja barier architektonicznych) ze środków PFRON, umowa najmu zawierana jest przed wykonaniem tego remontu a najemca może być zwolniony z opłat czynszowych do czasu jego zakończenia, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy.

4. W przypadku lokalu mieszkalnego wymagającego remontu kapitalnego remont taki wykonywany jest na koszt gminy.

5. O najem mieszkania do remontu we własnym zakresie mogą ubiegać się osoby, które:

a) zostały umieszczone na liście zakwalifikowanych do przydziału mieszkania do remontu we własnym zakresie w danym roku kalendarzowym,

b) dochód w gospodarstwie wieloosobowym w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego mieści się w granicach od 100% do 200% najniższej emerytury,

c) dochód w gospodarstwie jednoosobowym powinien mieścić się w granicach od 150% do 250% najniższej emerytury.

6. Przy wyborze osoby uprawnionej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego do remontu we własnym zakresie bierze się pod uwagę oprócz sytuacji finansowej i okresu oczekiwania - aktualną sytuację mieszkaniową i rodzinną ubiegających się osób.

7. Wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do remontu we własnym zakresie podawany jest do publicznej wiadomości przez wywieszenie jego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta w Kłodzku.

8. Osoby zakwalifikowane do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego do remontu we własnym zakresie mają prawo do pisemnego zgłoszenia wniosku o jego przydział w terminie 14 dni od daty ogłoszenia wykazu o którym mowa w ust. 7."

Wskazano, że tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego).

Od 1 stycznia 2005 r. obowiązują art. 6a-6g ustawy, wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 Nr 281, poz. 2783). Zapisy te szczegółowo określają obowiązki najemcy i wynajmującego w zakresie dokonywania remontów w wynajmowanych mieszkaniach i zapewnienia właściwego funkcjonowania urządzeń znajdujących się w lokalach. Artykuł 6f dodaje zaś, iż w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a-6e.

Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego przez publiczny zasób mieszkaniowy należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.

Z powyższego wynika, że w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego art. 6a-6e są więc bezwzględnie wiążące, a tylko w odniesieniu do pozostałych zasobów może obowiązywać odmienna regulacja umowna. Innymi słowy w ustawie uregulowano w sposób wyczerpujący, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów i w jaki sposób obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a - 6e ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, a tym bardziej nie można tego czynić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

Mocą § 5 niniejszej uchwały Rada Miejska w Kłodzku zadecydowała, iż Gmina zawrze umowę najmu lokalu pod warunkiem, że osoba ubiegająca się o najem lokalu, na własny koszt, wykona remont tego lokalu.

Odnosząc się do powyższego stwierdzono, że, po pierwsze, w ramach kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały określającej zasady wynajmowania lokali, brak podstaw do określenia warunków, jakie musi spełnić najemca chcący wynająć lokal. Rada może jedynie określić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego.

Po wtóre, uchwalone przez Radę Miejską przepisy dotyczące lokali przeznaczonych do remontów wykonywanych przez przyszłych najemców we własnym zakresie stanowią istotne naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, tj. art. 6f ustawy. Jak wskazano wyżej, w publicznym zasobie mieszkaniowym obowiązki wynajmującego i najemcy określone są w art. 6a - 6e ustawy i niedozwolone jest ich modyfikowanie w drodze umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej w drodze uchwały Rady Miejskiej.

Celem uregulowań ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego jest ochrona praw lokatorów. Zgodnie z art. 1 ustawa reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepisy ustawy mające charakter bezwzględnie obowiązujący nie mogą być modyfikowane w drodze umów cywilnoprawnych z powołaniem się na zasadę swobody umów. Istotą bowiem tychże przepisów jest ograniczenie swobody umów celem ochrony praw słabszej strony stosunku cywilnoprawnego - najemców.

Po trzecie, kwestionowane zapisy mogą prowadzić do braku realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Celem tejże ustawy jest realizacja zadania własnego gminy polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ustawa określa krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy i upoważnia organ stanowiący do wyznaczenia bardziej szczegółowych reguł umożliwiających zaspokojenie w pierwszej kolejności potrzeb tych spośród osób spełniających kryteria ustawowe, które najbardziej tej pomocy potrzebują. W tym celu rada gminy powinna bowiem określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego). Przedmiotowa uchwała stwarza poważne ryzyko wyłączenia członków wspólnoty, którzy nie spełniają wymogów do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, ale mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają kryterium dochodowe, lecz nie są w stanie pokryć kosztu remontu. W konsekwencji zaskarżona uchwała wprowadza stan, w którym szanse na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy będą miały osoby, które są w stanie sfinansować remont lokalu, co w ocenie organu nadzoru jest niezgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ustawy. Skoro bowiem uprawnionymi do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy są osoby o niskich dochodach, to tym samym mało prawdopodobne jest by stać je było na wykonanie remontu lokalu na własny koszt.

Z powyższym korespondują orzeczenia NSA: sygn. akt I OSK 82/08 z dnia 15 kwietnia 2008 r. i sygn. akt OSK 883/04 z dnia 17 listopada 2004 r., zgodnie z którymi zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. W powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. SA/Wr 210/11 podkreślił, że: "w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego art. 6a - 6e są bezwzględnie wiążące, a tylko w odniesieniu do pozostałych zasobów może obowiązywać odmienna regulacja umowna. Innymi słowy w ustawie uregulowano w sposób wyczerpujący, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów i w jaki sposób obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a - 6e ustawy, a tym bardziej nie można tego czynić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego".

Podsumowując, przesłanki ubiegania się o lokal socjalny a także o lokal wynajmowany na czas nieoznaczony określa ustawa, a rada gminy w ramach uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali jest uprawniona do określenia wyłącznie wysokości dochodu uprawniającej do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, co oznacza, że nie może określać dodatkowych warunków oddania w najem lokalu, a tym bardziej czynić to z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy.

W § 6 uchwały Rada regulując zasady postępowania w stosunku do lokali o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2 postanowiła, że:

"1. Wolne lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej do 80 m2 oddawane są w najem za stawkę czynszu uregulowanego ustaloną przez Burmistrza Miasta Kłodzka na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku.

2. Wolne lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 przeznaczone są do sprzedaży w trybie przetargu. W przypadku braku możliwości sprzedaży lokalu, np. wspólny przedpokój, lokal ten może być oddany w najem na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższa stawkę czynszu.

3. Sprzedaż lokali oddawanych w najem na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższą stawkę czynszu może nastąpić nie wcześniej niż po upływie 5 lat od zawarcia umowy najmu. W przypadku rozstrzygnięcia przetargu o najwyższą stawkę czynszu - lokale o powierzchni powyżej 80m2 oddawane będą w najem w drodze uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku.

4. Lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane jako lokale socjalne, o ile do takich zostały zaliczone.

5. Środki uzyskane ze sprzedaży lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80m2 przeznacza się w całości na odtworzenie gminnego zasobu mieszkaniowego."

Uchwalając zapisy zaskarżonej uchwały Rada Miejska w § 6 ust. 2 przewidziała możliwość oddania w najem lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższą stawkę czynszu w przypadku braku możliwości sprzedaży przedmiotowego lokalu. Kolejno, w § 6 ust. 3 uchwały Rada przewidziała możliwość sprzedaży lokali oddawanych w najem na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższą stawkę czynszu pod warunkiem, że sprzedaż ta nastąpi po upływie 5 lat od zawarcia umowy najmu, a w przypadku nierozstrzygnięcia przedmiotowego przetargu o najwyższą stawkę czynszu, przedmiotowe lokale będą oddawana w najem w drodze uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku.

W oparciu o powyższe, w przepisach zaskarżonej uchwały wysokość czynszu została więc uzależniona od wyniku przetargu, co zdaniem organu nadzoru jest niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego.

W oparciu o art. 7 oraz art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego - w przypadku gdy właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 - powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala jej organ wykonawczy, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową - wskazane w art. 7 ust. 1 tejże ustawy.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż do lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 zastosowanie mają wszystkie przepisy ustawowe, które dotyczą zasobu mieszkaniowego gminy, w tym art. 7 ust. 1 tej ustawy. Brak jest przy tym podstawy prawnej do wyłączenia tych lokali spod regulacji ustawowych, które obowiązują dla pozostałych lokali komunalnych.

W oparciu o powyższe, zdaniem organu nadzoru, zapisy zaskarżonej uchwały wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Ustawodawca bowiem w art. 7 ust. 1 tejże ustawy wprowadził zasadę ustalenia wysokości czynszu za 1m2 - powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oznacza to, że czynniki wymienione w ustawie muszą być obligatoryjnie uwzględnione jako przesłanki ustalenia stawki czynszu - co nie wyklucza możliwości stosowania przez organy gminy także innych czynników mających wpływ na obniżenie lub podwyższenie ich wysokości.

Nadto, przytoczone zapisy uchwały zezwalające na oddanie w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 we wskazanym powyżej zakresie mogą doprowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy: "Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach". Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08 (a także w wyroku z 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, LEX nr 164541): "zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu".

Z powyższego wynika, iż krąg osób, którym gmina może przyznawać lokale z prowadzonego przez nią zasobu mieszkaniowego ogranicza się do osób o niskich dochodach. Wprowadzenie przez Radę możliwości oddania lokalu w najem w drodze przetargu może doprowadzić do sytuacji, w której lokal z mieszkaniowego zasobu gminy będzie mogła wynająć, wbrew intencji ustawodawcy, osoba spoza kręgu osób o niskich dochodach. W podobny sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 października 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wr 437/06 oraz w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 338/10.

Na uwagę zasługuje również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1467/09, który w uzasadnieniu podniósł, iż: "czynniki określone w przepisie art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Tymczasem, ustalenie czynszu za najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 w drodze przetargu publicznego uniemożliwia jednoczesne uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających jego wysokość. W takiej bowiem sytuacji, na co zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, wysokość czynszu zostaje uzależniona jedynie od możliwości nabywczych uczestników tej czynności".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż oddawanie w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 w drodze przetargu ograniczonego faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej, a dodatkowo uniemożliwia, aby cena najmu takiego lokalu ustalona w drodze przetargu publicznego uwzględniała czynniki wymagane przepisem art. 7 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, kwestionowane zapisy § 6 ust. 2 we fragmencie: "W przypadku braku możliwości sprzedaży lokalu, np. wspólny przedpokój, lokal ten może być oddany w najem na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższą stawkę czynszu." oraz § 6 ust. 3 w istotny sposób naruszają art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Równocześnie możliwość oddania w najem lokali o powierzchni powyżej 80 m2 w drodze przetargu zaprzecza intencji Ustawodawcy określonej w art. 4 ust. 2 omawianej ustawy, bowiem przedmiotowe lokale winny być oddawane mieszkańcom o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i o niskich kryteriach dochodowych. Tymczasem ideą przetargu jest uzyskanie jak najwyższej ceny za lokal.

Należy ponadto wskazać, że na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego rada gminy określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w których określa w szczególności kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Tymczasem zapis § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały kształtuje swoistego rodzaju zasadę zbycia nieruchomości gminnej.

Ustawa o ochronie praw lokatorów, zasobie mieszkaniowym gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewiduje kompetencji zgodnie, z którą w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Rada Miejska ustala zasady sprzedaży tych lokali. Przepisy określające zasady zarządu mieniem gminnym regulowane są w aktach podejmowanych w oparciu o normę kompetencyjną wyrażoną w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którą: "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy".

W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, który stanowi: " Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością danego zapisu.

W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kłodzku stwierdziła, że uwzględniając zawarte w niej zarzuty, przygotowano projekt uchwały, który zostanie skierowany pod obrady Rady. Następnie wskazano, jakie zmiany mają być wprowadzone w stosunku do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, powołanej wyżej, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jako podstawę wydania przedmiotowej uchwały wskazano przede wszystkim art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W myśl regulacji art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie z kolei z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu,

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że w przedmiotowej uchwale Rada nie uwzględniła w pełni dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, to jest obowiązku określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu. Rada Miejska w Kłodzku ustanowiła jedynie w § 9 ust. 1 uchwały wysokość dochodu gospodarstwa domowego przy wyborze osób, którym przysługuje pierwszeństwo wynajmu lokalu mieszkalnego, co jest realizacją postanowienia art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy natomiast nie stanowi o wysokości dochodu, o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. W uchwale nieuregulowano ponadto kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, o których stanowi art. 21 ust. 3 pkt 7 przedmiotowej ustawy, a z treści uchwały wynika, że Gmina takimi lokalami dysponuje.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest poza sporem, że zawarte w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe regulacje związane z najmem. Pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji, określonej w art. 21 ust. 2 ustawy skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały. Wskazane zaniechanie prawodawcze polega na nie wyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nie uregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. Taki stan rzeczy bez wątpienia dowodzi sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem, albowiem jest to bezczynność polegająca bądź na niepodjęciu aktu prawodawczego, gdy obowiązek jego wydania przewiduje przepis prawa lub sprowadzająca się do sytuacji, gdy akt prawodawczy nie zawiera wszystkich elementów nakazanych przepisami prawa. Tego rodzaju zaniechania bez wątpienia stanowią naruszenie prawa.

Kolejne uchybienie wiąże się z treścią § 5 przedmiotowej uchwały, w której przyjęto, co następuje:

"1. Do remontu we własnym zakresie przed oddaniem w najem przeznacza się lokale zniszczone, których koszt remontu liczony w stosunku do 1m2 powierzchni użytkowej mieści się od 100 do 200 zł.

2. Koszt remontu lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie protokołu typowania robót oraz ich wyceny.

3. Remontu lokalu mieszkalnego określonego w ust. 2 dokonuje przyszły najemca na koszt własny. W przypadku osoby niepełnosprawnej posiadającej zgodę Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie na wykonanie remontu lokalu mieszkalnego (likwidacja barier architektonicznych) ze środków PFRON, umowa najmu zawierana jest przed wykonaniem tego remontu a najemca może być zwolniony z opłat czynszowych do czasu jego zakończenia, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy.

4. W przypadku lokalu mieszkalnego wymagającego remontu kapitalnego remont taki wykonywany jest na koszt gminy.

5. O najem mieszkania do remontu we, własnym zakresie mogą ubiegać się osoby, które:

a) zostały umieszczone na liście zakwalifikowanych do przydziału mieszkania do remontu we własnym zakresie w danym roku kalendarzowym,

b) dochód w gospodarstwie wieloosobowym w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego mieści się w granicach od 100% do 200% najniższej emerytury,

c) dochód w gospodarstwie jednoosobowym powinien mieścić się w granicach od 150% do 250% najniższej emerytury.

6. Przy wyborze osoby uprawnionej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego do remontu we własnym zakresie bierze się pod uwagę oprócz sytuacji finansowej i okresu oczekiwania - aktualną sytuację mieszkaniową i rodzinną ubiegających się osób.

7. Wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do remontu we własnym zakresie podawany jest do publicznej wiadomości przez wywieszenie jego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta w Kłodzku.

8. Osoby zakwalifikowane do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego do remontu we własnym zakresie mają prawo do pisemnego zgłoszenia wniosku o jego przydział w terminie 14 dni od daty ogłoszenia wykazu o którym mowa w ust. 7."

Organ nadzoru zasadnie skonstatował, że od 1 stycznia 2005 r. obowiązują art. 6a-6g ustawy, wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Zapisy te szczegółowo określają obowiązki najemcy i wynajmującego w zakresie dokonywania remontów w wynajmowanych mieszkaniach i zapewnienia właściwego funkcjonowania urządzeń znajdujących się w lokalach. Artykuł 6f dodaje zaś, iż w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a-6e.

Powyższe oznacza, że w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego art. 6a-6e są więc bezwzględnie wiążące, a tylko w odniesieniu do pozostałych zasobów może obowiązywać odmienna regulacja umowna. Innymi słowy w ustawie uregulowano w sposób wyczerpujący, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów i w jaki sposób obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a - 6e ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, a tym bardziej nie można tego czynić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

Trafne są zarzuty organu nadzoru pod adresem treści § 5 uchwały, w którym Rada Miejska w Kłodzku zadecydowała, iż Gmina zawrze umowę najmu lokalu pod warunkiem, że osoba ubiegająca się o najem lokalu, na własny koszt, wykona remont tego lokalu. Wojewoda Dolnośląski zasadnie podniósł, że w ramach kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały określającej zasady wynajmowania lokali, brak podstaw do określenia warunków, jakie musi spełnić najemca chcący wynająć lokal. Rada może jedynie określić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, jak i to, że uchwalone przez Radę Miejską przepisy dotyczące lokali przeznaczonych do remontów wykonywanych przez przyszłych najemców we własnym zakresie stanowią istotne naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, tj. art. 6f ustawy. W publicznym zasobie mieszkaniowym obowiązki wynajmującego i najemcy określone są w art. 6a - 6e ustawy i niedozwolone jest ich modyfikowanie w drodze umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej w drodze uchwały Rady Miejskiej. Zasadnie również podniesiono, że rozważana regulacja może pozostawać w sprzeczności z celem ustawy, którym jest realizacja zadania własnego gminy polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Należy zgodzić się z wywodem organu nadzoru, gdy stwierdza, że ustawa określa krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy i upoważnia organ stanowiący do wyznaczenia bardziej szczegółowych reguł umożliwiających zaspokojenie w pierwszej kolejności potrzeb tych spośród osób spełniających kryteria ustawowe, które najbardziej tej pomocy potrzebują. W tym celu rada gminy powinna bowiem określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego). Przedmiotowa uchwała stwarza poważne ryzyko wyłączenia członków wspólnoty, którzy nie spełniają wymogów do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, ale mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają kryterium dochodowe, lecz nie są w stanie pokryć kosztu remontu. W konsekwencji zaskarżona uchwała wprowadza stan, w którym szanse na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy będą miały osoby, które są w stanie sfinansować remont lokalu, co jest niezgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ustawy. Skoro bowiem uprawnionymi do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy są osoby o niskich dochodach, to tym samym mało prawdopodobne jest by stać je było na wykonanie remontu lokalu na własny koszt.

W § 6 uchwały Rada regulując zasady postępowania w stosunku do lokali o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2 postanowiła, że:

"1. Wolne lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej do 80 m2 oddawane są w najem za stawkę czynszu uregulowanego ustaloną przez Burmistrza Miasta Kłodzka na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku.

2. Wolne lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 przeznaczone są do sprzedaży w trybie przetargu. W przypadku braku możliwości sprzedaży lokalu, np. wspólny przedpokój, lokal ten może być oddany w najem na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższa stawkę czynszu.

3. Sprzedaż lokali oddawanych w najem na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższą stawkę czynszu może nastąpić nie wcześniej niż po upływie 5 lat od zawarcia umowy najmu. W przypadku rozstrzygnięcia przetargu o najwyższą stawkę czynszu - lokale o powierzchni powyżej 80m2 oddawane będą w najem w drodze uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku.

4. Lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane jako lokale socjalne, o ile do takich zostały zaliczone.

5. Środki uzyskane ze sprzedaży lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80m2 przeznacza się w całości na odtworzenie gminnego zasobu mieszkaniowego."

Organ nadzoru trafnie skonstatował, że w oparciu o powyższe, w przepisach zaskarżonej uchwały wysokość czynszu została uzależniona od wyniku przetargu, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z art. 7 i 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdy właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 - powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala jej organ wykonawczy, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową - wskazane w art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Brak jest przy tym podstawy prawnej do wyłączenia tych lokali spod regulacji ustawowych, które obowiązują dla pozostałych lokali komunalnych.

Zasadnie ponadto podniesiono, że przytoczone zapisy uchwały zezwalające na oddanie w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 we wskazanym powyżej zakresie mogą doprowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. W konsekwencji należy zgodzić się z wnioskiem organu, że kwestionowane zapisy § 6 ust. 2 we fragmencie: "W przypadku braku możliwości sprzedaży lokalu, np. wspólny przedpokój, lokal ten może być oddany w najem na zasadzie przetargu licytacyjnego o najwyższą stawkę czynszu." oraz § 6 ust. 3 w istotny sposób naruszają art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie ich nieważności, jak i z konstatacją, że postanowienie § 5 ust. 2 uchwały, niezależnie od wcześniej podniesionych zastrzeżeń dotyczących jego prawidłowości, kształtuje swojego rodzaju zasadę zbycia nieruchomości gminnej.

Podsumowując należy stwierdzić, że wskazane wady analizowanej uchwały, w szczególności brak określonych unormowań zastrzeżonych przez ustawodawcę do uregulowania w akcie prawa miejscowego co jest równoznaczne z niewypełnieniem przyznanej kompetencji, wykonanie upoważnienia ustawowego w sposób prowadzący do modyfikacji przepisów bezwzględnie obowiązujących, czy wreszcie określenie dodatkowych pozaustawowych warunków oddania w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy mieszczą się w kategoriach działań istotnie naruszających prawo, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.