Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 636/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 8, 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 132/20 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 132/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że kontroli podlegała decyzja z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: WINB), którą po rozpatrzeniu odwołania Z.S., organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] i nałożył na B.M., J.M., B.M., Ł.M i N,M., jako inwestorów i współwłaścicieli budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], na działce o nr ewid. [...], obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 1 marca 2020 r. projektu budowlanego zamiennego ww. budynku usługowo-handlowego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem nałożył obowiązek wykonania w określonym terminie robót budowlanych polegających na:

- wykonaniu instalacji odgromowej budynku wraz ze szczegółami technicznymi zapisanymi w pkt. 12.6.-Instalacja odgromowa przedłożonej oceny technicznej;

- przedłużeniu przewodu dymowego (zgodnie PN-98/B-10425 "Przewody Dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne przy odbiorze") rurą dwuścienną izolowaną termicznie ze stali kwasoodpornej długości 2 m ponad istniejący komin murowany;

- zabezpieczeniu wykonanego przewodu poprzez montaż obejmy, od której należy poprowadzić odciągi stalowe kotwione przez pokrycie do konstrukcji dachu i ścian zewnętrznych budynku;

- wykonaniu dwóch nawiewów powietrza zewnętrznego o przekroju 150 mm w pomieszczeniu, w którym znajduje się piec na drewno;

- zamontowaniu na dole przewodu dymowego drzwiczek rewizyjnych do okresowej kontroli i wybierania sadzy - według pkt. 9.10. - Wentylacja przedłożonej oceny bieżnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarówno organy obu instancji, orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach związani są wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 496/17. W uzasadnieniu tego orzeczenia WSA w Kielcach wskazał na zastrzeżenia, co do sposobu wykonania wytycznych WSA w Lublinie dotyczących ustalenia odstępstw od projektu, zwracając uwagę na konieczność ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji (poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych) oraz porównania go z treścią projektu, zastrzegając że w razie wątpliwości co do możliwości wykonania tych robót organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia ocen technicznych bądź ekspertyz; zdaniem WSA taki materiał dowodowy umożliwiłby organowi podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zwłaszcza że ustawa ta przewiduje obowiązek przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz; natomiast w przypadku niezastosowania tego trybu, organ może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. dopuścić dowód z opinii biegłego, zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja może stanowić element żądanej opinii. Po ustaleniu stanu faktycznego, organ powinien:

- dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności,

- ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż nie wiadomo, na podstawie jakich dowodów organy wywiodły, że zachodzą stwierdzone odstępstwa od projektu (zmiana wymiarów zewnętrznych budynku, jak również zmiana wymiarów piwnic), czy odstępstw tych nie ma więcej, jak też dlaczego zdaniem organów, odstępstwa te mają charakter istotny i czy możliwe jest ich zalegalizowanie. Organy nie uzasadniły przy tym nie tylko na jakich dowodach w powyższym zakresie się oparły, ale również dlaczego zbędnym było sięganie do środków dowodowych wymienionych przez Sąd w poprzednim wyroku, takich jak inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych. Organy skupiły się na zagadnieniu dotyczącym wadliwego wykonania komina, pomijając jednak ponownie kwestię budowy pieca. Po drugie, uznał "za nieprawidłowe pominięcie w wydanej przez organ I instancji decyzji istotnych odstępstw od projektu budowlanego i nieobjęcie ich tą decyzją, wbrew dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Po trzecie, podkreślił, omawiając poprzedni wyrok z dnia 12 listopada 2015 r., że WSA w Lublinie odwołał się wyłącznie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku z czym trudno zrozumieć, skąd organy wyinterpretowały możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustaliły, że doszło zarówno:

- do istotnych odstępstw od projektu,

- jak i zachodzi konieczność wykonania określonych czynności czy robót.

Sąd I instancji ocenił, że zalecenia wynikające z wyroku WSA w Kielcach oraz wyroku WSA w Lublinie zostały wykonane w całości w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

W wyniku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania prawidłowo ustalono, że:

- w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 1994 r. wykonane zostały odstępstwa od projektu polegające na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku - długość budynku według projektu miała wynosić 18,12 m, a jego szerokość - 6,00 m, tymczasem długość budynku wynosi około 17,44 m, a jego szerokość ok. 6,15 m;

- powyższa zmiana wymiarów budynku jest zmiana istotną, jednak nie wymagającą zmian i przeróbek;

- szerokość piwnicy jest mniejsza o 0,38 m od szerokości pomieszczenia na parterze, co świadczy o fakcie wykonania w piwnicy ściany fundamentowej obok starego fundamentu, na którym stoi ściana w granicy;

- w odniesieniu do powyższego, uzasadniając stanowisko o braku konieczności przeprowadzenia zmian i przeróbek, stwierdzono, że w przedmiotowym budynku nie występują jakiekolwiek oznaki problemów związanych z fundamentami czyli z niewłaściwym posadowieniem budynku;

- postulowana w przedłożonych przez skarżącą opracowaniach dr inż. K.M. konieczność podmurowania fundamentu wyżej położonego w przypadku lokalizacji fundamentów położonych obok siebie, nie dotyczy przedmiotowego budynku, który posiada fundamenty głębiej posadowione niż fundamentu budynku skarżącej;

- wykonanie urządzenia stanowiącego piec do wypieku pizzy w przedmiotowym budynku nie stanowi zmiany istotnej w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 1994 r.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro pieca do wypieku pizzy nie sposób zakwalifikować do żadnej z jednostek redakcyjnych art. 36a ust. 5 ustawy, to jego wykonania nie sposób zakwalifikować jako zmiany istotnej w stosunku do udzielonego pozwolenia.

WINB szczegółowo odniósł się do kwestii związanych z przewodem dymowym spornego pieca na drewno, postąpił zgodnie z wytycznymi zawartymi w obu wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, w których wskazano na konieczność odwołania się przez organ wyłącznie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przeanalizowania kwestii związanych budową tego pieca. Jednocześnie wyeliminowano wadliwość poprzednio prowadzonego postępowania, w którym organ zajął stanowisko, że dopiero po wykonaniu wyszczególnionych robót, możliwe będzie nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Obecnie, w zaskarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na strony zarówno obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego (uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych), jak i wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wobec przedstawienia przez inwestorów oceny technicznej, do przedłożenia której zostali zobowiązani prawomocnym postanowieniem WINB z dnia [...] grudnia 2018 r., brak było potrzeby powoływania przez organ dowodu z opinii biegłego.

W przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych nie jest więc tak, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują domniemanie legalności istniejącego obiektu. Do robót budowlanych wykonanych przed tą datą, art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania, a ponadto PINB uzyskał w dniu [...] lutego 2014 r. szereg dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu - które nie pozwalają zakwalifikować go jako samowolę budowlaną, w tym decyzję z dnia 23 sierpnia 1994 r. zatwierdzającą plan zagospodarowania działki i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą wybudowanie budynku handlowo-usługowego z częścią o funkcji gospodarczej i garażem wg projektu indywidualnego na działce nr ewid [...] - w której dość szczegółowo opisano ten obiekt.

Stwierdzając np. istnienie przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązków przewidzianych art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję, w której nakłada zarówno obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, jak i - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Jeśli organ nie stwierdzi istotnego odstąpienia od projektu, wówczas nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót na podstawie punktu art. 51 ust. 1 pkt 2.

W skardze kasacyjnej Z.S. zaskarżyła ww. w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a poprzez całkowicie bezzasadne i arbitralne uznanie, iż organy I i II instancji w całości zastosowały się do bezwzględnie wiążącej oceny prawnej l wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 7/15 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 496/17, podczas gdy organy w dalszym ciągu nie wypełniły wszystkich wytycznych wynikających z przedmiotowych orzeczeń;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż WINB podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, podczas gdy organ:

- nie dokonał wszechstronnej analizy treści oceny technicznej przedłożonej przez inwestora pod kątem zgodności poczynionych w niej wniosków z obowiązującymi normami prawnymi, a także z zasadami sztuki budowlanej, pochopnie uznając ją za prawidłową i wystarczającą, podczas gdy już sama treść ekspertyzy przedłożonej przez skarżącą poddaje w wysoką wątpliwość prawidłowość poczynionych w tej ocenie ustaleń, co skutkowało błędnym i niepełnym ustaleniem stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

- nie odniósł się do wszystkich rozbieżności występujących pomiędzy ekspertyzą sporządzoną na zlecenie skarżącej, a dokumentacją przedłożoną w toku postępowania przez inwestora, co skutkowało błędnym i niepełnym ustaleniem stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

- nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia wymaganej wysokości komina oraz nie zbadał czy możliwe jest jego wykonanie z punktu widzenia konserwatorskiego i wymagań konstrukcyjnych pomimo wyraźnie nałożonego na organ zobowiązania przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. do wyjaśnienia tej kwestii, co w konsekwencji doprowadziło do braku ustalenia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności;

- nie przeanalizował w sposób wszechstronny kwestii budowy pieca i jego zgodności z przepisami prawa, wymogami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej, a w szczególności nie ustalił czy budowa pieca wymagała uzyskania opinii, pozwolenia lub innych dokumentów wymaganych przepisami prawa, pomimo wyraźnie nałożonego na organ zobowiązania przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 3 października 2017 r. do pełnego i merytorycznego odniesienia się do kwestii budowy pieca, poprzestając wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, iż roboty te stanowią nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i odwołując się jedynie do treści art. 36a ust 5 Prawa budowlanego;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ w sposób wszechstronny i wyczerpujący uzasadnił swoją decyzję, podczas gdy z jej treści nie wynika:

- z jakich względów organ oceniając zmianę wymiarów budynku jako istotną, lecz nie wymagającą przeróbek pominął rozważania dotyczące tej kwestii zawarte w ekspertyzie przedłożonej przez skarżącą, odwołując się jedynie w tym zakresie w sposób wysoce lakoniczny do oceny przedłożonej przez inwestora, która nie tylko jest sprzeczna z treścią ekspertyzy jaka przedłożona została w toku postępowania przez skarżącą, ale również nie została poddana wnikliwej analizie organu;

- na podstawie jakich dowodów organ uznał, iż budowa pieca stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- na podstawie jakich dowodów i z jakich względów organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą inne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego;

4) art. 84 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego wobec przedłożonej przez inwestora dokumentacji, podczas gdy zachodziły istotne rozbieżności pomiędzy jej treścią, a treścią przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy, które wymagały wyjaśnienia przy zasięgnięciu wiadomości specjalnych od niezależnego eksperta.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji pobieżnie zapoznał się oceną prawną i wytycznymi jakie zawarte zostały w wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 7/15 oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 496/17, przez co poczynił całkowicie błędne ustalenia jakoby organ zarówno I jak i II instancji w pełni się do nich zastosował. Zgodnie z treścią uzasadnienia pierwszego ze wskazanych rozstrzygnięć Sąd nie tylko zakwestionował podstawę prawną decyzji i tok rozumowania organów co do wykładni treści art. 51 Prawa budowlanego, ale również poddał stanowczej krytyce zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy rozpatrujące sprawę, szczegółowo wyliczając poczynione w trakcie przedmiotowego postępowania uchybienia, jednocześnie wskazując jakie okoliczności organ winien był wyjaśnić i jakie czynności w tym celu zobligowany był podjąć. WSA w Lublinie podniósł, iż norma art. 51 ust 3 Prawa budowlanego zobowiązuje organ administracji do podjęcia następujących czynności przed wydaniem decyzji:

- ustalenia jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

- dokonania oceny czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

- dokonania oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Pomimo wskazanych powyżej wytycznych organy w dalszym ciągu przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wysoce niedbały, co potwierdził WSA w Kielcach rozpoznając skargę na decyzję organu II instancji wydaną w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowym orzeczeniu Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., przywołując wytyczne zawarte w uprzednio wydanym orzeczeniu, a nadto wskazując na istotne braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd zarzucił, iż nie można zaakceptować stanowiska organu za wyczerpujące w zakresie w jakim ten odniósł się do kwestii zmiany wymiarów budynku oraz budowy pieca. Podkreślić natomiast należy, iż uzasadnienie decyzji organu dotyczące zmiany wymiarów budynku zakwestionowane przez WSA w Kielcach, zostało następnie powielone w treści decyzji WINB z dnia 18 listopada 2019 r. i uzupełnione jedynie poprzez lakoniczne odniesienie się do oceny technicznej inwestora, która nie została poddana jakiejkolwiek analizie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w decyzjach wydanych po cytowanych wyżej wyrokach próżno jest szukać merytorycznego odniesienia się kwestii zmiany wymiarowy budynku, budowy pieca, jak też komina

Wskazane powyżej błędne stanowisko Sądu I instancji zdaniem skarżącej doprowadziło w konsekwencji do naruszenia również art. 7, art. 77 i 8 k.p.a. Mianowicie Sąd przyjmując, że organ w niniejszej sprawie w pełni zastosował się do wytycznych zawartych uprzednio zapadłych wyrokach uznał, iż w sprawie podjęto wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Organy w zasadzie ograniczyły się jedynie do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót zawierającej ocenę techniczną, niemniej jednak nie poddając tych dokumentów jakiejkolwiek analizie, a jedynie w sposób całkowicie arbitralny uznając ją za właściwą, bez jednoczesnego wskazania jakichkolwiek racjonalnych argumentów w tym zakresie. Organ chcąc oprzeć swe stanowisko na treści dokumentów jakie dostarczone zostały przez inwestora, winien był w pierwszej kolejności poddać je wnikliwej analizie, której to wyniki następnie powinny zostać w sposób wyczerpujący opisane w treści decyzji.

Mimo wyraźnego zobowiązania przez WSA w Lublinie organów mających ponownie rozpatrzyć sprawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia wymaganej wysokości komina oraz zbadania czy możliwe jest jego wykonanie z punktu widzenia konserwatorskiego i wymagań konstrukcyjnych, organy nie podjęły jakichkolwiek czynności w tym zakresie, ani też w żaden sposób nie odniosły się do tejże kwestii w treści uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie sposób jest również podzielić stanowiska Sądu I instancji jakoby organ wyczerpująco wyjaśnił kwestię budowy pieca. Organ nie podjął w tej materii jakichkolwiek czynności wyjaśniających, nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, ani też nie wskazał na jakich dowodach oparł się uznając, iż budowa pieca stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, uzasadnienia decyzji WINB nie sposób uznać za wyczerpujące i zgodne z prawem. Z treści decyzji organu II instancji nie sposób wywnioskować z jakich względów organ oceniając zmianę wymiarów budynku jako istotną, lecz nie wymagającą przeróbek pominął rozważania dotyczące tej kwestii zawarte w ekspertyzie przedłożonej przez skarżącą. W tym zakresie organ jedynie lakonicznie odwołał się do oceny technicznej przedłożonej przez inwestora. Również argumentacja organu odnosząca się do budowy pieca jako nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może być uznana za wyczerpującą i spełniającą wymogi prawidłowego uzasadnienia decyzji. Przede wszystkim również w tym zakresie organ nie wskazał na jakich oparł się dowodach, ani też jakie podjął czynności wyjaśniające w tym zakresie. Niewiadomym jest również na podstawie jakich dowodów i z jakich względów organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą inne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mimo, iż WSA w Kielcach wyraźnie zobligował organ do uzupełnienia swojej decyzji w tym zakresie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 84 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie. Takiego stanowiska nie sposób podzielić w szczególności z uwagi na występujące istotne rozbieżności pomiędzy dokumentacją jaką przedłożył inwestor, a ekspertyzą przedłożoną przez skarżącą. Zdaniem skarżącej organ nie tylko powinien odnieść się do wspomnianych rozbieżnych wniosków wynikających z przedmiotowej dokumentacji, ale również winien był zasięgnąć opinii niezależnego eksperta celem ostatecznego usunięcia wszelkich okoliczności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Sąd I instancji, a także organy nadzoru budowlanego związani byli uprzednio zapadłymi w sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 listopada 2015 r., II SA/Lu 7/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 października 2017 r., II SA/Ke 496/17.

W pierwszym z przywołanych wyroków Sąd uznał, że po ustaleniu stanu faktycznego, organ powinien dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Następnie organ powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z kolei w drugim z wyroków Sąd zobowiązał organ do dokonania jednoznacznych i pełnych ustaleń co do zakresu odstępstw od projektu, ich istotności, a następnie oceny, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

WINB ustalił, że w sprawie wykonane zostały odstępstwa od projektu polegające na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku. Długość budynku według projektu miała wynosić 18,12 m a jego szerokość miała wynosić 6,00 m. Według ustaleń organu długość budynku wynosi około 17,44 m, a jego szerokość wynosi około 6,15 m. Zmianę tą organ ocenił jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego, jednak nie wymagające zmian i przeróbek. Organ ustalił także, że szerokość piwnicy jest mniejsza o 0,38 m od szerokości pomieszczenia na parterze, co świadczy o fakcie wykonania w piwnicy ściany fundamentowej obok starego fundamentu, na którym stoi ściana w granicy. W przedmiotowym budynku nie występują jakiekolwiek oznaki problemów związanych z fundamentami czyli z niewłaściwym posadowieniem budynku. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że zmiana wprowadzona w piwnicach budynku stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, jednak nie jest to zmiana wymagająca przeróbek obiektu. Natomiast w kwestii pieca do wypieku pizzy, organ uznał, że nie stanowi to zmiany istotnej w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, WINB zgodnie z wytycznymi wynikającymi z uprzednio wydanych wyroków ustalił zakresu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ustalił także czy odstępstwa te należy uznać za istotne, a także które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Niezasadne były także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 8 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania wskazują, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie uzasadnić rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art 107 § 3 k.p.a.

Co zostało już wskazane powyżej i nie wymaga powtórzenia, WINB w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalił, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wyjaśnił które z tych odstępstwa uznał za istotne, a także które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wyjaśnił dlaczego roboty związane z piecem do wypieku pizzy uznał za nieistotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. W tym zakresie WINB przytoczył treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawierający katalog odstępstw od pozwolenia na budowę, które mogą zostać uznane za odstępstwa istotne i wyjaśnił, że żadna z opisanych tam sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ ocenił ponadto przedłożoną przez inwestorów ocenę techniczną. Na jej podstawie stwierdził, że przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono żadnych pęknięć, odkształceń i zarysowań elementów konstrukcyjnych obiektu. Stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami technicznymi. Stwierdził uchybienia dotyczące przystosowania przewodu wentylacyjnego do funkcji kanału dymowego oraz przystosowania pomieszczenia do użytkowania pieca z otwartą komorą spalania, a także z brakiem instalacji odgromowej i w tym zakresie nakazał je usunąć.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie ocenił, iż WINB nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 8 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego. WINB dysponował przedłożoną przez inwestorów oceną techniczną, sporządzoną przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do opinii dr. inż. K.M.. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 84 § 1 k.p.a. pozostawił organowi swobodę w korzystaniu ze środka dowodowego w postaci opinii biegłego. Użyty w tym przepisie zwrot "może" oznacza bowiem, że skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego opiera się na uznaniu administracyjnym. A zatem, ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W sprawach z zakresu prawa budowlanego nie bez znaczenia jest także okoliczność, że organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, których pracownicy posiadają wiadomości specjalne niezbędne do dokonania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Skoro organy nadzoru budowlanego uznały dostępny materiał dowodowy, za wystarczający do rozpatrzenia sprawy, a Sąd tą ocenę podziela, to nie sposób zarzucić, iż organ zobowiązany dodatkowo był do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.