Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 211/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 15, 28, 127a, art. 129, 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33, 64a, 64b, 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa B S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, stwierdzono w punkcie 1 brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie działek nr [...] w [...], które realizowane będzie przez Przedsiębiorstwo B. S.A. W punkcie 2 decyzji określono warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, natomiast w punkcie 3 wskazano, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik nr 1 do tej decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 2 kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek B. S.A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie działek nr [...], uzupełniony pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wyjaśniono następnie, że wniosek zawierał w odpowiedniej liczbie egzemplarzy załączniki, wymagane przez art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 2081 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 284 – określanej dalej jako u.u.i.ś.). Kwalifikacji przedsięwzięcia organ I instancji dokonał w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 71 – określanego dalej jako r.p.m.z.o.ś. ) i uznał, że dla powyższego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie Prezydent wskazał, że pismami z dnia [...] kwietnia 2019 r. wystąpił o opinię w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego . Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji podzielił stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie skali potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Na koniec organ I instancji zaznaczył, że mając na względzie, iż planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na terenie przekształconym antropogenicznie

(w obszarze terenów byłych zakładów przemysłu jedwabniczego), poza obszarami wymagającymi specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, zwierząt i ich siedlisk, a realizacja przedsięwzięcia nie będzie źródłem ponadnormatywnych emisji substancji i energii do środowiska, oddziaływanie przedsięwzięcia nie będzie wywierać istotnego wypływu na środowisko przyrodnicze, nie spowoduje negatywnego oddziaływania na ludzi i zabytki, nie pogorszy krajobrazu i klimatu.

Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożyła A. Sp. z o.o., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty przez ustalenie, że przedsięwzięcie polegające na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanych na terenie działek [...] wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niepoinformowanie o toczącym się postępowaniu wszystkich stron postępowania. Zarzuciła, że w ogóle nie została poinformowana o podejmowanych przez organ czynnościach, nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Podała, że o toczącym się postępowaniu dowiedziała się przypadkiem i to dopiero w dniu 25 lipca 2019 r.

w "biurze urzędu ochrony środowiska w [...]", gdzie niezwłocznie zapoznała się z wydaną już decyzją. Wyjaśniła też, że jest współwłaścicielką działki, nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 2,0925 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...] oraz jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 1,0593 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...], a także współużytkownikiem wieczystym w dwóch udziałach po 8/200 części do dnia [...] grudnia 2089 r., stanowiącego własność Skarbu Państwa, gruntu położonego w [...], oznaczonego nr ewid. działki [...] o powierzchni 0,4092 ha, dla którego Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...]. Skarżąca Spółka podała, że wskazane nieruchomości stanowią teren objęty oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Opisane powyżej działki znajdują się w bardzo nieznacznej odległości od działki, na której planuje się wytwórnię mas bitumicznych – są oddalone maksymalnie o około 30 m od działki, na której planuje się inwestycję.

Zdaniem Spółki, mając na uwadze rozmiar i charakter planowanej inwestycji nie ulega wątpliwości, że inwestycja ta będzie miała wpływ, tj. będzie w bardzo dużym stopniu oddziaływała na środowisko naturalne wskazanych działek. Dojdzie do znaczącego pogorszenia jakości powietrza, wody i gleby, niewątpliwie planowana inwestycja będzie oddziaływać na komponenty środowiska. Oddziaływanie to nie ograniczy się wyłącznie do tych działek, ale obejmie swoim oddziaływaniem cały obszar w promieniu kilkuset metrów od planowanej inwestycji. Skarżąca jest współwłaścicielką działki, na której obecnie realizowanym jest drugi etap inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Usytuowanie planowanej inwestycji w tak małej odległości od osiedla wpłynie na obniżenie jakości życia mieszkańców (współwłaścicieli działki) przez zwiększenie emisji pyłów, gazów, odorów i zwiększonego poziomu hałasu. W obszarze oddziaływania planowanej inwestycji znajdują się również budynki wielorodzinne zlokalizowane na innych działkach, chodzi tu o budynki zlokalizowane wzdłuż ulicy [...]. W obszarze oddziaływania znajduje się również przedszkole.

Zdaniem skarżącej wskazane w złożonym wniosku parametry i obliczenia odnośnie oddziaływania na otaczające planowaną inwestycję nieruchomości są błędne i nieprawdziwe. Zostały spreparowane wyłącznie na potrzeby uniknięcia przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania oceny oddziaływania na środowisko. Wobec tego strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność faktycznego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz prawidłowego wskazania obszaru oddziaływania inwestycji podczas budowy,

a w szczególności jego eksploatacji na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu. Odwołanie powyższe skarżąca Spółka uzupełniła kolejnymi pismami, które wpływały do Kolegium w dniach: 12 września 2019 r., 21 października 2019 r., 5 grudnia

2019 r. oraz 16 stycznia 2020 r.

Organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] września 2019 r. wezwało A. Sp. z o.o. do wskazania podstawy prawnej, z której strona odwołująca wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem Przedsiębiorstwa B. S.A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie działek nr [...]. W odpowiedzi Spółka podała, że swojego interesu prawnego upatruje w przesłankach sformułowanych w art. 74 ust. 3a pkt 2 oraz w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.o.o.ś. oraz twierdzi, że negatywne oddziaływanie wytwórni mas bitumicznych nie zamknie się w obszarze działki, na której jest planowane jej wybudowanie, ale będzie oddziaływać na działki znajdujące się nie tylko w najbliższym sąsiedztwie (100-200 m) inwestycji, ale będzie wykraczało znacznie poza jej obszar.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła także R. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty przez ustalenie, że przedsięwzięcie polegające na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanych na terenie działek [...] wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niepoinformowanie o toczącym się postępowania wszystkich stron postępowania. Skarżąca Spółka podała, że w ogóle nie została poinformowana o podejmowanych przez organ czynnościach, skarżąca nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, a o toczącym się postępowaniu dowiedziała się przypadkiem i to dopiero w dniu 25 lipca 2019 r., w "biurze urzędu ochrony środowiska w [...]", gdzie niezwłocznie zapoznała się z wydaną już decyzją. Wyjaśniła ona ponadto, że jest użytkownikiem wieczystym zespołu działek o powierzchni łącznej 35,70 m2, w tym działki bezpośrednio przyległej nr [...] o powierzchni 3022 m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...]. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że wskazane powyżej nieruchomości stanowią teren objęty oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia (wytwórni mas bitumicznych) na środowisko.

Skarżąca podała też, że jest użytkownikiem wieczystym działki, na której przygotowuje inwestycję polegającą na budowie Parku Handlowego, a usytuowanie inwestycji (wytwórni mas bitumicznych) w tak małej odległości od działki, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca bez wątpienia wpłynie na obniżenie jakości funkcjonowania Parku Handlowego przez zwiększenie emisji pyłów, gazów, odorów

i zwiększonego poziomu hałasu.

Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność faktycznego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz prawidłowego wskazania obszaru oddziaływania inwestycji podczas budowy,

a w szczególności jego eksploatacji na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., skierowanym do Prezydenta Miasta, R. Sp. z o.o., poinformowała o cofnięciu odwołania z dnia [...] lipca 2019 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r.

Kolegium pismem z dnia [...] września 2019 r. wezwało R. Sp. z o.o. do wskazania podstawy prawnej, z której odwołująca wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem Przedsiębiorstwa B. S.A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie działek nr [...], jednocześnie zaznaczając, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a przepis powyższy zastrzega, że organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. R. Sp. z o.o., nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Po rozpatrzeniu obu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze

art. 138 § 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 265 – określanej dalej jako k.p.a.), art. 62a ust. 2, art. 63, art. 72 oraz art. 74 ust 3a u.u.i.ś. oraz art. 4 ust. 1

w związku z art. 1 pkt 17 lit d) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie u.u.i.ś. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712 – określanej dalej jako u.z.u.u.i.ś.), wydało dnia [...] marca 2020 r., decyzję nr [...], którą uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

W uzasadnieniu decyzji organ w sposób obszerny omówił przeprowadzone dotychczas postępowanie wyjaśniające, a następnie wskazał, że z "Charakterystyki przedsięwzięcia" wynika, iż przedmiotem przedsięwzięcia jest budowa wytwórni mas bitumicznych o wydajności 64 Mg/rok (przy zakładanej wydajności eksploatacyjnej 80 Mg/h) na działkach [...] w [...]. Ponadto wytwórnia zajmować ma powierzchnię ok. 1,3 ha, z czego 1,2 ha pokryte zostanie nawierzchnią bitumiczną, projektowany budynek socjalny będzie zajmował powierzchnię ok. 92 m2 pozostała część zostanie zagospodarowana jako tereny zielone. Eksploatacja przedsięwzięcia będzie prowadzona wyłącznie w czasie i na potrzeby modernizacji wschodniego wylotu drogi [...]. Roczny czas pracy wytwórni to ok. 800 godzin. Proces technologiczny produkcji mas bitumicznych polegać będzie na wymieszaniu gorącego kruszywa z bitumem, wypełniaczem (sproszkowanym wapniem i pyłami z systemu odpylania) oraz

z innymi składnikami dodawanymi w mniejszych ilościach (środkami adhezyjnymi, destruktem asfaltowym). Przyjęte rozwiązania obejmują: magazynowanie w boksach do wysokości 2 m kruszywa o różnych frakcjach i destruktu asfaltowego, załadunek kruszywa do dozatorów, podawaniem kruszywa do suszarki, suszenie

i podgrzewanie kruszywa, transport gorącego kruszywa do sortownika, magazynowanie gorącego kruszywa w sześciokomorowym zbiorniku, naważanie,

a następnie mieszanie składników, magazynowanie gotowej masy, rozładunek produktu na samochody ciężarowe.

Następnie organ przywołał treść art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Na tle przywołanej regulacji art. 129 § 2 k.p.a., w kontekście art. 28 k.p.a. - obejmującego definicję strony postępowania jako podmiotu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – organ podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, o ile spełnia ona ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego, stosownie do treści art. 28 k.p.a., względnie przepisów szczególnych determinujących posiadania w danej sprawie interesu prawnego przez oznaczony podmiot. Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem, względnie ogłoszeniem decyzji organu

I instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), w przypadku strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, jako niekwestionowany pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu,

a w przypadku, gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi - od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji.

Zdaniem organu, w przypadku Przedsiębiorstwa A. Sp. z o. o. – strony postępowania, skutek doręczenia w dniu 16 lipca 2019 r. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. przyjęty został w konsekwencji wyczerpania dyspozycji art. 45 w związku z art. 44 § 3-5 k.p.a., a zatem Spółka najpóźniej mogła wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 30 lipca 2019 r. Jednocześnie jest to najpóźniejszy termin w jakim mogło nastąpić wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, będący konsekwencją uznania daty 16 lipca 2019 r. za najpóźniejszy termin, w jakim jednej ze stron postępowania doręczono decyzję I instancji. We wskazanej dacie zarówno A. Sp. z o. o., jak i R. Sp. z o. o. wniosły odwołanie od przedmiotowej decyzji organu I instancji.

Następnie Kolegium podało, że w dniu 26 lipca 2019 r. Przedsiębiorstwo "A." Sp. z o. o. złożyło w sposób bezpośredni w Urzędzie Miasta skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska i datowane na dzień [...] lipca 2019 r. pismo zatytułowane "Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania". W treści ww. pisma Spółka oświadczyła, że. zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta. Zgodnie z treścią art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl § 2 tego artykułu z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne Kolegium stwierdziło, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w sprawie przez jedyną stronę, której doręczono decyzję organu I instancji nie skutkuje tym, że z dniem złożenia tego oświadczenia decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna, a odwołanie wyniesione przez podmiot nieuznany za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jest wówczas niedopuszczalne. W kontekście treści art. 127a § 2 k.p.a. nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, to nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowa stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Wskazuje to na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą,

a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro bowiem prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ta strona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego.

Wobec powyższego organ uznał, że odwołanie A. Sp. z o.o. wniesione zostało w zakreślonym w k.p.a. czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania przez stronę postępowania, której decyzję doręczono najpóźniej, tj. spółkę "A". Oświadczenie jednej ze stron o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie powoduje bowiem, że termin do wniesienia powyższe środka prawnego przestaje biec. Tym bardziej, złożenie takiego oświadczenia przez jedną ze stron nie może skutkować pozbawieniem innych podmiotów prawa do złożenia odwołania. Złożone natomiast przez Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania odnosić mogło skutek procesowy wyłącznie w odniesieniu do tego podmiotu.

Kolegium podało następnie, że w dniu 30 lipca 2019 r. odwołanie o decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. złożone zostało także przez R. Sp. z o. o . Podmiot ten następnie w dniu 16 sierpnia 2019 r. złożył do Prezydenta Miasta oświadczenie o cofnięciu złożonego odwołania. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wobec treści przywołanego przepisu, biorąc pod uwagę okoliczność wniesienia odwołania także przez inny podmiot, tj. A. Sp. z o.o., która nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, Kolegium uznało, że na etapie wstępnym i wyjaśniającym postępowania odwoławczego brak jest podstaw do uwzględnienia, jako skutecznego oświadczenia o cofnięciu odwołania i umorzenia postępowania w sprawie zainicjowanej przez R. Sp. z o.o.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium rozważało kwestie podstawy normatywnej prawa materialnego, pozwalającej na określenie zakresu stron postępowań dotyczących przedsięwzięć, dla których jest wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym przedmiocie organ odwołał się do treści przepisu 74 ust. 3a u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2019 r., a to w związku z art. 4 ust. 1 u.z.u.u.i.ś., stanowiącym, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 oraz w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zainicjowane zostało wnioskiem Przedsiębiorstwa B. S.A. datowanym na dzień [...] kwietnia 2019 r. i złożonym w tej samej dacie w Urzędzie Miasta. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] czerwca 2019 r., odwołanie wniesiono w dniu 30 lipca 2019 r., a sprawa w dacie 24 września 2019 r. nie została zakończona. Tym samym w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdować będzie przepis art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. w brzmieniu poprzedzającym aktualny stan prawny i obowiązującym w dacie wszczęcia tego postępowania. Stanowił on mianowicie, że stroną postępowania o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się

w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż art. 74 ust. 3a u.u.i.ś, służy zawężeniu, przez doprecyzowanie definicją legalną, kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zawężenie to służyć miało ograniczeniu zakresu podmiotowego postępowania wyłącznie do tych podmiotów, których interes prawny - oparty z woli ustawodawcy już nie na kryterium ogólnym, lecz wyróżnionych w tym przepisie kryteriach szczególnych - poddany został także

z jego woli szczególnej ochronie. Organ odwoławczy analizując powyższy przepis wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy, w odniesieniu do podmiotów, które wniosły odwołanie nie będzie zachodziła przesłanka określona w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.o.o.ś. Podmiotom tym nie przysługuje bowiem prawo rzeczowe do nieruchomości stanowiących działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. W zakresie przesłanki określonej w art. 74 ust. 3a pkt 2 u.u.i.ś. organ podkreślił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. – określanej dalej jako u.p.o.ś."), ochrona zasobów środowiska w szczególności realizowana jest poprzez określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu.

Z kolei art. 83 ust. 2 u.p.o.ś. stanowi, że standardy jakości środowiska mogą być zróżnicowane w zależności od obszarów i są wyrażane jako poziomy substancji lub energii. Przez przekroczenie standardów jakości środowiska w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. rozumieć należy sytuację, w której w ramach funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia zostałyby naruszone określone w odrębnych aktach normatywnych dopuszczalne poziomy określonych substancji lub energii. W zakresie przedmiotowego przedsięwzięcia aktem normatywnym wyznaczającym dopuszczalne standardy jakości środowiska, który należy uwzględniać w aspekcie podmiotowym postępowania, a których przekroczenie uzasadniać może przypisanie określonym podmiotom statusu strony jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.). Przywołując dane oraz oparte na nich stanowiska odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia, a także tego rodzaju przedsięwzięć jak planowane, w szczególności zawarte w przedłożonej przez wnioskodawcę Karcie informacyjnej przedsięwzięcia (KIP), jak również w ekspertyzach przedłożonych przez A. Sp. z o. o., a także innych wyrażonych stanowiskach przez strony postępowania odwoławczego, w tym także stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Kolegium stwierdziło - abstrahując na tym etapie od argumentów i wyliczeń przedstawionych przez stronę odwołującą co do przekroczenia standardów jakości – uzasadnione jest w pierwszej kolejności dokonanie analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przesłanki określonej art. 73 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. Dokonując wykładni tego przepisu Kolegium odwołało się do wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., II OSK 3964/19, w którym zajęto stanowisko, że w powołanym przepisie ustawodawca określa obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie jako działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia

w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. NSA zaznaczył, że ustawodawca nie wskazuje jednocześnie przy tym czy oddziaływanie to ma być negatywne, stwierdzając jedynie, że ma to być oddziaływanie znaczące. Sąd ten podkreślił, że nie można przy tym zrównywać znaczącego oddziaływania,

o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. z przekroczeniem standardów jakości środowiska, bowiem do kwestii tej odnosi się art. 74 ust. 3a pkt 2 u.u.i.ś. statuujący inną przesłankę uprawniającą do bycia stroną postępowania. W związku

z tym należy wziąć pod uwagę, że już sama okoliczność, że określona działka została uwzględniona w pomiarach oddziaływań wykraczających poza granice działki, na których planowane jest przedsięwzięcie, pomimo że stwierdzono, że

w odniesieniu do niej nie zostały przekroczone standardy jakości środowiska, przesądza o przymiocie strony podmiotów, którym przysługuje prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Następnie organ wskazał, że zarówno w u.u.i.ś., jak i przepisach odrębnych brak jest legalnej definicji wyrażenia "znaczące oddziaływanie".

W związku z powyższym dla ustalenia jego znaczenia celowe jest odwołanie się do powszechnie stosowanych reguł znaczeniowych języka polskiego i ustalenie ich znaczenia, w kontekście treści całego unormowania art. 74 ust. 3a pkt 3 u.o.o.ś. Według słownika języka polskiego PWN, słowo "znaczący" określane jest jako "odgrywający ważną rolę" (źródło: sjp.pwn.pl), jak też jako "mający duże znaczenie, znaczny, poważny" (źródło: sjp.pwn.pl/doroszewski). Termin "znaczny" - jako synonim słowa "znaczący" wyjaśniany jest także jako "ważny" (źródło: sjp.pwn.pl). Słowo "oddziaływanie" z kolei definiowane jest jako "wpływ wywierany przez kogoś lub coś" (źródło: sjp.pwn.pl).

W przypadku wyrażenia "ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości" także brak jest jego definicji legalnej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przez "ograniczenie" rozumieć należy "normę, przepis, zarządzenie krępujące czyjąś swobodę działania", ale także "ograniczony charakter czegoś" (źródło: sjp.pwn.pl).. Słowo "zagospodarowanie" zaś to forma rzeczownikowa słowa "zagospodarować" (źródło: sjp.pwn.pl/doroszewski), które według słownika PWN oznacza z kolei "racjonalnie wykorzystać teren lub zasoby" (źródło: sjp.pwn.pl). Kolegium zauważyło także, że w ramach definicji legalnej pojęcia sformułowanego w odrębnym akcie prawnym ustawodawca posłużył się zbliżoną kategorią pojęciową, a mianowicie wyrażeniem "związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu". Zgodnie

z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) ilekroć w ustawie tej jest mowa

o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu,

w tym zabudowy, tego terenu. Na tle regulacji art. 3 pkt 20 u.p.b. przyjmuje się, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Mówiąc o znaczącym oddziaływaniu należy mieć na względzie okoliczność, że nie musi, lecz może ono wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Definicja ta bowiem posługuje się elementem potencjalności, a co za tym idzie istotna jest okoliczność, że na nieruchomości wystąpi możliwość ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę - w ocenie Kolegium - przepis art. 74 ust. 3a pkt 3 w zw. z pkt 2) u.u.i.ś. powinien być interpretowany w ten sposób, że przez "znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia

w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem" rozumieć należy znaczny (ważny), lecz choćby okazjonalny wpływ, w zakresie ewentualnych skutków, jakie poprzez swoją działalność planowane przedsięwzięcie w wyniku jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania w wariancie przyjętym przez inwestora, wywierać będzie na działki znajdujące się w jego zasięgu, w szczególności przejawiający się działaniami, które z uwagi na ich rodzaj oraz skalę właściwe są tym, jakie powodować mogą przekroczenia standardów jakości środowiska, lecz nie powodujące tego rodzaju naruszenia, ale którego skutkiem, choćby potencjalnym, mogą być utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości w ramach celów, jakim nieruchomość ta może służyć w aspekcie jej statusu prawnego.

Zdaniem Kolegium, pod uwagę należy wziąć to, że planowana inwestycja, stanowiąca wytwórnię mas bitumicznych zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto z funkcjonowaniem wytwórni mas bitumicznych związane są emisje zanieczyszczeń m.in. emisje hałasu, emisje dwutlenku siarki, tlenków azotu, tlenku węgla, a ponadto emisje pyłów. W ocenie Kolegium nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności, w szczególności gdy chodzi

o realizację inwestycji, która z założenia emituje szkodliwe dla środowiska czynniki takie jak hałas i pył, czy też inne zanieczyszczenia powietrza.

Organ wskazał, że w ramach załączników do KIP zawarto graficzne przedstawienie izolinii stężeń maksymalnych dla jednej godziny dwutlenku siarki oraz tlenków azotu. Z powyższych załączników graficznych wynika, że wartość stężenia, według graficznego odwzorowania, odpowiadać będzie wartości stężenia, jakie w wyniku oddziaływania planowanego przedsięwzięcia występować będzie także na stanowiącej własność A. Sp. z o.o. działce nr [...] o powierzchni 1,0593 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...]. Oddziaływanie o tej wartości stężenia, tj. 300 ug/m3 - według graficznego odwzorowania izolinii w załączniku - dochodzić będzie niemal do połowy szerokości przedmiotowej działki. Stężenie o wartości od 300 ug/m3 do 230 ug/m3 obejmować będzie pozostałą część działki nr [...], jak również stanowiącą współwłasność A. Sp. z o.o. działki nr [...], o powierzchni 2,0925 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...].

W przypadku z kolei maksymalnych stężeń dla jednej godziny tlenków azotu wartości te przedstawiają się następująco. Na obszarze planowanej inwestycji stężenia te obejmują zakres od 200 pg/m3 do 100 pg/m3. Wartość maksymalnych stężeń na większości działki należącej do A. Sp. z o.o. nr [...] także określona została na poziomie 100 pg/m3. Z kolei wartości oddziaływania na pozostałej części działki nr [...] określone zostały w przedziale 80 - 100 pg/m3. W przypadku źródeł hałasu, na podstawie analizy zawartej w KIP i zawartym do niej załączniku wynika, że w przypadku działki nr [...] poziom hałasu osiągać może wartość w porze dziennej 50 dB, a na działce nr [...] 45 dB, przy dopuszczalnych poziomach hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej

55 dB.

W ocenie Kolegium, w odniesieniu do zadeklarowanej w KIP wartości stężeń maksymalnych dla jednej godziny dwutlenku siarki i tlenków azotu, uznać należy za oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, które wywierać może znaczny wpływ na wskazane nieruchomości. Wskazane wartości, tj. 300 pg/m3 i 230 pg/m3 -stanowią bowiem odpowiednio 85% i 65% wartości stężenia dopuszczalnego.

W konsekwencji zakwalifikować należy – w ocenie Kolegium - jako znaczące oddziaływania mogące wprowadzać utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości obejmujących działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem Kolegium, w kwestii możliwości wystąpienia wspomnianych utrudnień istotne znaczenie wykazuje przy tym okoliczność, że nieruchomości o numerach działek [...] służą i w dalszej perspektywie ich zagospodarowania w szerszym jeszcze zakresie służyć mają funkcji mieszkaniowej z wyłączną zabudową wielorodzinną oraz funkcji innej niż mieszkaniowa, jednakże funkcjonalnie powiązanej z funkcją mieszkaniową.

Zdaniem Kolegium nie można ponadto wykluczyć, że nasilenie funkcjonowania wytwórni mas bitumicznych (przy zakładanym przewidywanym rocznym czasie pracy wytwórni mas bitumicznych na poziomie 800 godzin) może zachodzić w miesiącach (np. od kwietnia do listopada), w których temperatura otoczenia będzie umożliwiała bieżące wykorzystanie wyprodukowanych mas bitumicznych. Skumulowanie oddziaływań w takim okresie, także uznać można za ewentualny przejaw utrudnień w korzystaniu z nieruchomości.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w przypadku A. Sp. z o.o. wyczerpane zostały przesłanki, o których mowa w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś., co przesądza zasadności przypisania temu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta na wniosek B. SA. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie działek nr [...]. i zakończonego zaskarżoną do Kolegium decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r.

Jeśli chodzi o przymiot strony drugiego podmiotu odwołującego organ wskazał, że w przypadku działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest R. Sp. z o.o. w KIP wskazano występowanie oddziaływania stężeń maksymalnych dwutlenku siarki w przedziale poniżej 300 pg/m3 do poziomu 230 pg/m3. Tym samym adekwatne do tego podmiotu będą rozważania poczynione na tle regulacji art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś., jakie przedstawione zostały w stosunku do A. Sp. z o.o. Tym samym organ uznał, że także R. Sp. z o.o., jako podmiot, któremu w oparciu o przedłożone założenia KIP należy przypisać status strony, złożył w terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r.

Okoliczność pomięcia strony w postępowaniu stanowi – zdaniem Kolegium - jednocześnie samodzielną i wystarczającą przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyznającej każdej ze stron prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy z uwzględnieniem pełni jej uprawnień procesowych.

Jeśli zaś chodzi o kwestie merytoryczne organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. w przypadku planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem organu, w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, objętego wnioskiem B. S.A. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w dacie jego złożenia oraz rozstrzygania przez organ I instancji zastosowanie znajdowało r.p.m.z.o.ś.. Rozporządzenie to z dniem 19 października 2019 r. utraciło moc prawną w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Ostatni z wymienionych aktów w § 4 zastrzega jednak, że do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1 b u.u.i.ś., stosować należy przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że do planowanego przedsięwzięcia zastosowanie znajdować będzie pierwszy ze wskazanych powyżej aktów wykonawczych. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 22 r.p.m.z.o.ś. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje do produkcji mas bitumicznych.

Dalej organ, powołując przepisy u.u.i.ś., omówił szczegółowo postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, elementy karty informacyjnej przedsięwzięcia, a także wskazał sytuacje, w których konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Podał również, że stosownie do treści art. 63 ust. 2 u.u.i.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, konieczne było wydanie przez organ stosownego postanowienia również wtedy, jeżeli organ nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium podkreśliło, że B. S.A. złożyło wolny od braków formalnych wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia. Do wniosku dołączone zostały stosowne dokumenty. Wniosek uzupełniony został następnie pismem z dnia

[...] kwietnia 2019 r., w którym wnioskodawca poinformował, że przedmiotowa wytwórnia mas bitumicznych funkcjonować będzie tylko i wyłącznie na czas modernizacji wschodniego wylotu DK nr [...]. Organ odwoławczy dostrzegł jednak brak na egzemplarzu karty informacyjnej podpisu autora tego dokumentu, jednakże w jego ocenie brak ten mógłby zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego, jeśli z innych powodów decyzja organu I instancji nie podlegałby uchyleniu, a tym samym powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ wskazał, że Prezydent Miasta, w trybie i zakresie określonym w art. 64 ust. 1 u.u.i.ś., osobnymi pismami z dnia [...] kwietnia 2019 r. prawidłowo wystąpił odpowiednio do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOS), jak też Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego (DRZGW) o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której to czynności pismem z dnia [...] kwietnia 2019r. zawiadomił także podmioty, uznawane przez organ za strony postępowania. W odpowiedzi PPIS pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia; taką opinię wyraził również RDOŚ pismem z dnia [...] maja 2019 r. DRZGW, pismem z dnia [...] maja 2019 r., wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia organ ten nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ponadto wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określonych w tej opinii warunków i wymagań.

Dalej organ podał, że odpady niebezpieczne magazynowane będą selektywnie, w oznakowanych szczelnych pojemnikach lub workach foliowych, ustawionych w zadaszonym, wydzielonym boksie o szczelnym podłożu lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności. Magazynowany w boksie o nawierzchni utwardzonej masą bitumiczną destrukt asfaltowy, tj. zerwana nawierzchnia asfaltowa z dróg, wykorzystywany będzie do produkcji masy bitumicznej w ramach prowadzonego odzysku tego rodzaju odpadu. Ścieki bytowe odprowadzane będą do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Wody opadowe z terenów wytwórni, po oczyszczeniu w separatorze piasku

i substancji ropopochodnych poprzez zbiornik retencyjno-odparowujący o pojemności ok. 300 m3, odprowadzane będą przelewem do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Organ podkreślił też, że przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami objętymi ochroną, w tym stref ochronnych ujęć wód, poza obszarami wodno-błotnymi, innymi obszarami o płytkim zaleganiu wód podziemnych, poza obszarami wybrzeży, środowiskiem morskim, poza obszarami o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne. Teren ten nie stanowi obszaru przylegającego do jezior, obszaru górskiego, leśnego ani ochrony uzdrowiskowej. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest także zlokalizowane na obszarach wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, zwierząt i grzybów lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną,

w tym na obszarach Natura 2000 oraz pozostałych terenach objętych formami ochrony przyrody. Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia wyklucza możliwość znaczących negatywnych oddziaływań w skali lokalnej i regionalnej na drogi migracji zwierząt. Planowane przedsięwzięcia zlokalizowane będzie poza obszarami, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone, analizowany teren nie jest położony na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Obszar przedsięwzięcia położony jest w zalewni rzeki [...], która przepływa po zachodniej stronie analizowanego terenu, w odległości ok. 2,6 km.

Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie, przy przyjętych rozwiązaniach chroniących środowisko gruntowo-wodne nie będzie negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, nie będzie powodować zagrożenia dla osiągnięcia celów środowiskowych zawartych w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], określonych dla jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych. Ponadto zarówno w fazie realizacji, jak i eksploatacji nie będzie wpływało na zmiany klimatu w rejonie inwestycji, a także nie zmienią się warunki klimatu lokalnego i warunki bioklimatyczne w zakresie skutków krótko-, średnio-, czy długoterminowych. Planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do zakładów wymienionych w art. 248 ustawy Prawo ochrony środowiska stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych,

w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się

w zakładzie, określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Przewidywane oddziaływanie analizowanego przedsięwzięcia ma charakter lokalny, nie będzie powodować powstawania ponadnormatywnych zanieczyszczeń środowiska, mogących się przemieszczać na dalekie odległości, w związku z czym nie wystąpi możliwość określona w art. 104 ust. 1 pkt 1 lit a u.u.i.ś., znaczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko, pochodzącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Ponadto Kolegium odniosło się do kwestii przyjętego przez organ I instancji stanowiska, opartego na opiniach organów współdziałających, potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wskazało, że stosownie do treści art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. W powyższym zakresie organ ten obowiązany jest uwzględnić łącznie następujące kryteria, takie jak rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia z uwzględnieniem wskazanych w tej jednostce redakcyjnej okoliczności. Ponadto powinien wziąć pod uwagę usytuowanie przedsięwzięcia,

z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych

i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem wskazanych w tej jednostce redakcyjnej okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego, organ prowadzący postępowanie powinien zweryfikować zasadność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko biorąc pod uwagę szersze kryteria, niż stanowią podstawę opinii wyspecjalizowanych organów współdziałających. Te ostatnie bowiem, w zakresie przedmiotu wydawanych przez siebie opinii ograniczone są przypisanym im ustawowo zakresem działania. Właśnie z uwagi na powyższą okoliczność stanowiska organów współdziałających przybierają formę niewiążących opinii, stanowiących wyłącznie element materiału dowodowego, stanowiącego podstawę ustaleń stanu faktycznego sprawy i podejmowanego następczo rozstrzygnięcia. Działania w powyższym zakresie powinny być samodzielnie prowadzone przez właściwy w sprawie organ, który powinien dokonać niezależnej oceny, w tym także uwzględniając wiedzę posiadaną z urzędu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zaniechał realizacji stosownego obowiązku w pełnym jego aspekcie. Przejawem powyższego może być choćby okoliczność, że w KIP w zakresie dokonanej w ramach pkt 2 KIP ("Rodzaj, cechy, skala i usytuowanie przedsięwzięcia") analizy usytuowania przedsięwzięcia w kwestii zabudowy mieszkaniowej oraz gęstości zaludnienia wskazano, że obszar, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie jest położony na terenie, który nie sąsiaduje bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej. Zaznaczono, że najbliższe budynki mieszkalne w sąsiedztwie przedsięwzięcia to m. in.:

- pięciokondygnacyjny budynek wielorodzinny (Ml) - zlokalizowany na działce nr [...], 160 m od granicy terenu przedsięwzięcia,

- pięciokondygnacyjny budynek wielorodzinny (M2) - zlokalizowany na działce nr [...], 190 m od granicy terenu przedsięwzięcia,

- pięciokondygnacyjny budynek wielorodzinny (M3) - zlokalizowany na działce nr [...], 215 m od granicy terenu przedsięwzięcia.

W KIP nie uwzględniono zatem budynku wznoszonego na działce nr [...], który posadowiony będzie istotnie bliżej działek nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. W dacie wydawania decyzji budynek był już wznoszony, niemniej w przedmiocie realizacji niniejszego zamierzenia budowlanego organ I instancji posiadał już także wiedzę z urzędu. Organy współdziałające w sprawie, przez brak stosownej informacji - co wynika z analizy akt, w tym z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w zakresie odległości przedsięwzięcia od najbliższych budynków posiadały natomiast wiedzę opartą wyłącznie na informacjach zawartych w KIP, tj. że jest to odległość od 160-240 m. KIP bowiem nie został w tym zakresie zmieniony. W aspekcie wskazanych wyżej okoliczności w ocenie Kolegium organ zaniechał przeprowadzenia wszechstronnej i kompleksowej analizy w zakresie zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W oznaczonym wyżej zakresie uniemożliwił rzetelne wyrażenie opinii przez organy współdziałające, co także uznać można za okoliczność przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Ponadto organ odwoławczy w sposób obszerny omówił stanowiska organów opiniujących, a także ekspertyzy przedłożone przez strony postępowania w trakcie postępowania odwoławczego. Analizując powyższe dokumenty zwrócił uwagę, że

z treści "Charakterystyki przedsięwzięcia", stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, że organ określił wyłącznie kwestię maksymalnej rocznej wydajności wytwórni, wydajności eksploatacyjnej w wymiarze godzinowym oraz rocznego wymiaru czasu pracy wytwórni. W istocie żaden element rozstrzygnięcia oraz charakterystyki nie odnosi się do podstawowego z punktu widzenia ochrony środowiska parametru dotyczącego wartości zużycia pyłu węglowego. W konsekwencji na podstawie aktualnej treści wydanej decyzji można przyjąć, że inwestor będąc w istocie w sposób wyraźny ograniczony jedynie w zakresie wydajności rocznej i eksploatacyjnej oraz rocznej ilości godzin mógłby osiągać te wartości z przekroczeniem szacunkowo podanych w karcie wartości godzinowego lub rocznego zużycia pyłu węgłowego. Zresztą określona w sposób uśredniony moc pracy instalacji w wymiarze 80 Mg/h także może powodować wątpliwość co do możliwości wyprodukowania 80 Mg masy bitumicznej w wymiarze połowy czasu przy wykorzystaniu pełnej mocy instalacji. Z tego względu Kolegium podzieliło stanowisko GDOŚ, że postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny uwzględniać dane wejściowe, które wprowadzono do obliczeń i uwarunkowania, które wpłynęły na wysnute na etapie wydawania rozstrzygnięcia wnioski. Kolegium uznało także – posiłkując się również stanowiskiem GDOŚ – iż nie można uznać, że przyjęte w opracowaniach przedłożonych przez podmiot odwołujący się założenia są z pewnością błędne, niemniej jednak różnic w otrzymanych wynikach także nie można pomijać, z punktu widzenia interesu prawnego właścicieli działek znajdujących się w zasięgu potencjalnie znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia. Przyjęty w analizie załączonej przez odwołującego się ( określana nr 1 ) sposób wyliczenia wartości aerodynamicznej szorstkości terenu przez przyjęcie wyłącznie jednego wskaźnika odpowiadającemu typom pokrycia terenu, wspólnego dla całego obszaru objętego w tym zakresie badaniem tj. terenu o promieniu 50-krotnej wysokości najwyższego emitora instalacji, jest niezgodny z przepisami rozporządzenia z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, w szczególności regulacjami pkt 2,3 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. Ze stanowiskiem tym należy się niewątpliwie zgodzić. Stanowisko GDOŚ potwierdza zatem wcześniejsze stanowisko Kolegium, że z uwagi na zawarte w Ekspertyzie 1 i Ekspertyzie 2 błędne parametry, dokumenty te nie mogą stanowić miarodajnej podstawy do uznania, że w przypadku przedmiotowej instalacji doszło do naruszenia standardów jakości środowiska, co stanowiłoby podstawę do przyznania skarżącej A. Sp. z o.o. statusu strony postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją na podstawie art. 74 ust. 3a pkt 2 u.u.i.ś. Podobnie, jak GDOŚ, Kolegium uznało jednak, że dokumentów tych nie można pomijać na etapie późniejszego postępowania, w zakresie konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w aspekcie interesu prawnego właścicieli działek znajdujących się w zasięgu potencjalnie znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia. Powyższe ma o tyle znaczenie, że jak wykazano dokumenty przedłożone przez inwestora, jak i wydana przez organ I instancji decyzja nie są wolne od wad. W aspekcie wykazanej wadliwej metody obliczania aerodynamicznej szorstkości terenu w ekspertyzach przedłożonych przez odwołującą się spółkę zauważyć należy, że także w przypadku KIP, pomimo przyjęcia w tym dokumencie prawidłowej metody obliczania wartości aerodynamicznej szorstkości terenu można z kolei — w ocenie składu orzekającego Kolegium - wyrazić zastrzeżenia co do ustaleń w zakresie typów pokrycia terenu. W szczególności dotyczy to ustalenia, że na badanym terenie o promieniu równym 875 m występują lasy, których powierzchnia stanowi 7%. W przekonaniu Kolegium, na podstawie dokonanej analizy przyjąć należy, że na przedmiotowym terenie lasy — dla których przyjmuje się współczynnik Zo—2 nie występują. Co najwyżej występują sady, zarośla, zagajniki, dla których współczynnik Zo wynosi 0,4.

Mając na uwadze powyższe – w ocenie Kolegium - zaskarżona decyzja wydana została z determinującym tego rodzaju rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięto, jak na wstępie. Jednocześnie organ wskazał, że rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie uwzględnienie zapatrywań Kolegium w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym w szczególności przeprowadzenie analizy w zakresie konieczności uzupełnienia i aktualizacji danych zawartych w KIP, a w razie takiej konieczności ponowne zasięgnięcie opinii organów współdziałających, a następnie dokonanie wszechstronnej analizy zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. B. S.A., działające przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzuciło naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127a §1 i 2 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta była ostateczna i prawomocna, co zobowiązywało organ odwoławczy do wydania w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie decyzji kasacyjnej;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z tego przepisu, bowiem odwołującym

się spółkom nie przysługiwał status strony, czego błędnie nie dostrzegł organ odwoławczy z uwagi na nieprawidłową wykładnię art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś., co zobowiązywało organ odwoławczy do wydania w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie decyzji kasatoryjnei;

3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z tego przepisu, bowiem jedno z odwołań stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie mogło być rozpatrzone z uwagi na jego cofnięcie, którego to błędnie nie uznał organ odwoławczy, naruszając przy tym art. 137 k.p.a., co obligowało go do wydania w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

w odniesieniu do spółki R. S.A.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności

w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach

i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA

z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ

II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zarzuty sformułowane w skardze koncentrują się w istocie na okolicznościach, które pozostają poza kognicją sądu rozpoznającego sprzeciw zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Strona skarżąca wykazuje bowiem, że podmioty, które złożyły odwołania nie miały przymiotu strony w świetle przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. , kwestionując w szczególności wykładnię przyjętą przez organ odwoławczy pkt 3 tego przepisu, a ponadto zarzucając, iż podmioty te złożyły odwołanie od decyzji, która stała się ostateczna stosownie do art. 127a § 2 k.p.a., przed ich wniesieniem, a także, że nie uwzględniono, że jeden z nich cofnął odwołanie.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a.

w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a.

Uregulowanie zawarte w art. 64b § 3 p.p.s.a. jest poddawane słusznej krytyce. Podnosi się, że wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych jest szczególnie kontrowersyjne w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach (por. A. Kabat, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2018 r., s. 271).

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, może ono prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem. Trzeba bowiem mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W związku z tym, zdaniem Sądu art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA

z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r.,

II OSK 3552/19, wyrok NSA 12 marca 2020 r., II OSK 570/20). W tym ostatnim wyroku ponadto wyraźnie podkreślono, że sąd rozpoznający sprzeciw nie ma obowiązku weryfikowania przyjętej przez organ oceny w zakresie wykładni

i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, a jedynie czy zastosowane przepisy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie, wnoszącym sprzeciw było bowiem Przedsiębiorstwo B. S.A. , które składało wniosek wydanie o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a tym samym zarówno "A." Sp. z o.o., jak R. SA nie byli uczestnikami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a właśnie kwestia ich interesu prawnego stanowiła istotę skargi.

W związku z tym Sąd nie mógł zakwestionować, iż wyżej wskazane podmioty miały przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, wywodzonym z przepisu art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. , wykładni tego przepisu zaprezentowanego przez organ odwoławczy, ani też konsekwencji wynikających z powyższego ustalenia

w powiązaniu z okolicznością, iż spółki te nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Wydanie natomiast decyzji

w postępowaniu odwoławczym nie może sanować takiego uchybienia, stanowiłyby to uchybienie zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski,K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138,

K. Glibowski /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), K.p.a. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020, t. VIII.B.2.2.b. do art. 138, wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r.,

II GSK 3928/17, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2018 r., II OSK 2721/16, wyrok NSA

z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2832/19, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., IV SA 124/97, wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96). Stąd też już stwierdzenie tylko tej okoliczności pozwalało uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, iż również z tych samych względów nie mogły zostać uwzględnione pozostałe zarzuty – odnośnie niezachowania terminu do wniesienia odwołania i bezpodstawnego rozpoznania cofniętego odwołania - podniesione przez skarżącą spółkę w skardze, gdyż również godziłoby to w interes niebiorących udziału przed sądem administracyjnym stron postępowania administracyjnego.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, iż Sąd podziela stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie przez Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o. o. 26 lipca 2019 r. nie spowodowało, że decyzja stała się ostateczna w tym dniu. W świetle bowiem ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się niekwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. B. Adamiak, op. cit, t. 4 do art. 129, K. Glibowski, op.cit., t. 8 do art. 129, oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Wobec powyższego, pominiętym w postępowaniu administracyjnym wyżej wskazanym spółkom termin do złożenia odwołania upływał w dniu 30 lipca 2019 r., czyli 14 dni od dnia, w którym najpóźniej doręczono decyzję organu I instancji i w tym też dniu zostały przez nie złożone odwołania. Nie zmienia tej konstatacji okoliczność, że podmiot, któremu najpóźniej doręczono decyzję zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Rzeczywiście, zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie z § 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Tym bardziej zatem brak jest związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę lub strony uczestniczące w postępowaniu, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), to tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia innych stron nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego, jakim jest prawo do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 10 lipca 2019 r. , II SA/Kr 635/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Kr 125/20, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 listopada 2019 r., II SA/Lu 578/19, wyrok WSA w Szczecnie z dnia 12 marca 2020 r., II SA/Sz 4/20). Ponadto organ odwoławczy był również uprawniony do nieuwzględnienia cofnięcia odwołania przez jedną ze spółek na podstawie art.137 k.p.a., w sytuacji stwierdzenia, iż decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., zwłaszcza, iż zachodziła tożsamość zarzutów sformułowanych przez obie strony odwołujące się i podobieństwo ich sytuacji prawno-faktycznej. Nie podjęcie przez organ odwoławczy uprzedniego odrębnego postanowienia w przedmiocie nieuwzględnienia cofnięcia odwołania nie stanowiło istotnego uchybienia, które miałoby wpływ na wynik postępowania.

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego wskazującego na celowość ponowienia postępowania wyjaśniającego z udziałem wyspecjalizowanych organów opiniujących w kontekście nie tylko pominięcia w sprawie stron postępowania, które wniosły odwołania, przy uwzględnieniu ich argumentacji wynikającej z przedłożonych prywatnych opinii, co było samodzielną podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, ale również z powodu niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności – stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - związanych z kwestiami dotyczącymi typów pokrycia występującego na terenie, co miało znaczenie do obliczania wartości aerodynamicznej szorstkości terenu, parametru wartości zużycia pyłu węglowego oraz istnienia zabudowy mieszkaniowej w odległości bliższej niż ta wskazywana w KIP, co mogło mieć znaczenie dla konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż sprzeciw jest niezasadny i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. go oddalił.