Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 596/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 5a ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Wodzisław z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr VII/59/03 w sprawie zatwierdzenia statutu sołectwa Kowalów Górny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Wodzisław z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr VII/59/03 w całości.


UZASADNIENIE

1.1 Rada Gminy w Wodzisławiu uchwałą Nr VII/59/03 z dnia 29 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 35 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", w związku z art. 4 ust.1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.), po przeprowadzeniu konsultacji na zebraniu wiejskim w dniu 31 stycznia 2003 r., w § 1 zatwierdziła statut sołectwa Kowalów Górny, którego treść stanowi załącznik do niniejszej uchwały (§ 2).

W § 4 ust. 1 pkt c/ statutu ustanowiono, że organami sołectwa są rada sołecka, która jest organem wspomagającym działalność sołtysa. W § 4 ust. 2 ustanowiono, że zebranie wiejskie może powoływać także inne stałe, lub doraźne organy samorządowe sołectwa, np. komisje określając zakres ich działania. Paragraf 16 ust. 1 stanowi, że przy wykonywaniu swoich zadań, sołtys trwale współdziała z radą sołecką i pełni funkcję jej przewodniczącego. Paragraf 23 ust. 2 stanowi, że głosowanie odbywa się w sposób jawny za wyjątkiem określonym w § 27 niniejszego statutu. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Paragraf 25 ust. 1 stanowi, że aby wybór sołtysa i rady sołeckiej był ważny, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa w dniu wyborów. Uprawnionymi do głosowania są osoby mające czynne prawo wyborcze do rady gminy w myśl ustawy Ordynacja Wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta. Paragraf 29 ust. 1 stanowi, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał zebrania wiejskiego lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska. Paragraf 30 ust. 2 stanowi, że w przypadku wygaśnięcia mandatu sołtysa, wójt gminy zwołuje zebranie wiejskie dla wyboru nowego sołtysa. Z kolei § 30 ust. 3 stanowi, że wybory dla uzupełnienia składu rady sołeckiej lub wybrania całego składu rady sołeckiej przeprowadza samodzielnie zebranie wiejskie zwołane przez sołtysa.

2.1 W skardze na powyższą uchwałę, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;

- art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w regulaminach sołectw stanowiących załącznik do uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać regulamin sołectwa, wynikającej z u.s.g. tj.: określenie w § 4 ust. 1 pkt c/, że organami sołectwa jest rada sołectwa, wskazanie w § 4 ust. 2, że zebranie wiejskie może powoływać inne lub doraźne organy samorządowe sołectwa, nadanie w § 25,

§ 30 ust. 2 i 3 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej (§ 25 ust. 1 oraz § 30 ust. 3), § 23 ust. 2 zdanie drugie, gdzie wskazano, iż zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowanie nad konkretną sprawą, wskazanie w § 16 ust. 1, że sołtys może być przewodniczącym rady sołectwa, § 29 gdzie przyznano, że sołtys i członkowie rady sołectwa podlegają bezpośrednio odpowiedzialności przed zebraniem wiejskim i że zebranie wiejskie ma kompetencje do odwołania sołtysa i członków rady sołectwa.

2.2 W uzasadnieniu skargi prokurator wyjaśnił, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. W rozpatrywanym stanie faktycznym z protokołu z sesji Rady Gminy w Wodzisławiu wynika jedynie, że projekty statutów zostały przedstawione na zebraniach wiejskich. Ponadto ustalono, że Rada Gminy w Wodzisławiu nie podejmowała uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Czynności, które ograniczyły się do przekazania projektu uchwały w sprawie nadania statutu sołtysom poszczególnych sołectw w celu konsultacji projektu statutu z mieszkańcami, nie są wystarczające do spełnienia warunków przeprowadzenia konsultacji społecznych. Podobnie nie jest wystarczające do spełnienia ustawowego wymogu poprzedzenia podjęcia uchwały konsultacjami z jej mieszkańcami, umieszczenie tekstu statutu na stronie internetowej urzędu miasta i gminy.

2.3 Funkcje uchwałodawcze jak i wykonawcze ustawodawca w u.s.g. powierzył zebraniu wiejskiemu i sołtysowi oraz stwierdził, że rada sołectwa "wspomaga" sołtysa. W związku z tym, rada sołectwa nie ma samoistnych kompetencji i jest organem doradczym i opiniodawczym sołtysa. Ustawa nie przewiduje tworzenia i funkcjonowania innych organów sołectwa poza organem uchwałodawczym (zebrania wiejskie) i wykonawczym (sołtys). Z tego też względu regulacje zawarte w statucie objętym niniejszą skargą określające, że rada sołecka jest organem sołectwa oraz że zabranie wiejskie może powoływać inne lub doraźne organy samorządowe sołectwa są nieprawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g.

2.4 Ustawa nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Przyznanie zebraniu wiejskiemu możliwości związanych z odwołaniem oraz powołaniem sołtysa lub członków rady sołeckiej pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

2.5 Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

2.6 Ustawodawca nie precyzuje, na czym polega "wspomaganie" sołtysa przez radę sołecką. Z literalnego brzmienia przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa. Jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady.

2.7 Rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) to ex lege organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zebranie wiejskie jest odrębnym bytem od ogółu uprawnionych do głosowania danej jednostki pomocniczej, mimo, iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Ograniczenie ponoszenia odpowiedzialności sołtysa i członków rady sołeckiej tylko przed zebraniem wiejskim, jako organu uchwałodawczego jest nietrafne, gdyż zarówno sołtys jak członkowie rady wybierani są przez ogół mieszkańców sołectwa i są przed mieszkańcami odpowiedzialni.

2.8 Dalej prokurator zarzucił, że odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów.

3.1 W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że uznaje ją za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

4.1 Skarga okazała się zasadna.

4.2 Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

4.3 W myśl art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W sprawie w dniu 8 lipca 2020 r. został złożony wniosek prokuratora oraz w dniu

1 lipca 2020 r. przez Wójta Gminy Wodzisław o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

4.4 Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

4.5 W niniejszej sprawie prokurator objął skargą uchwałę Rady Gminy Wodzisław z 29 kwietnia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia statutu sołectwa Kowalów Górny. Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd w składzie niniejszym w całości podziela stanowisko wyrażane już przez tut. Sąd w podobnych sprawach, np. sygn. akt II SA/Ke 40/20, sygn. akt II SA/Ke 659/19, sygn. akt II SA/Ke 605/20. W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw ww. wyroków, posłuży się argumentacją w nich zawartą.

4.6 Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, iż w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

4.7 Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Innymi słowy, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

4.8 Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 u.s.g., zatytułowanym "Władze gminy". Przepis art. 5a znajduje się w rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne". Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a u.s.g. znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

4.9 Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

4.10 W niniejszej sprawie Rada Gminy Wodzisław, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Organ gminy nie wskazał, aby taka regulacja została w ogóle w gminie wprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g., co wprost wynika z pisma Wójta tej Gminy (k. 5 akt sadowych). Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej). Określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze obejmuje nie tylko drugie z wymienionych, ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Innymi słowy, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. także A. Feja-Paczkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy - co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.

4.11 Sąd dostrzega przy tym, że odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 378/10 i 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1310/10 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) mają być pozbawieni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie zasad i trybu wyboru organów tej jednostki pomocniczej.

Ponadto, konsekwencją zaakceptowania stanowiska przeciwnego musiałoby być założenie, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej, zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie można by mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, mogłyby się pojawić kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", iż konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.

4.12 Na koniec podkreślić należy, że pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 roku, sygn. akt II OSK 652/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

4.13 Podsumowując, sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

4.14 Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g., stwierdzając na tej podstawie nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Z uwagi na stwierdzony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji z mieszkańcami, których dotyczą zatwierdzone statuty sołectw, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, za bezprzedmiotowe uznać należy odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.

4.15 Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.