Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1165/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 641/04 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie sprzeciwu po zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 30 czerwca 2004 r. Z. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania schodów zewnętrznych, dobudowanych do budynku mieszkalnego przy ul. R. w Z. W związku z ustaleniem, że do zawiadomienia dołączono dziennik budowy wydany dla innej inwestycji, organ nadzoru budowlanego wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i przedłożenia oryginału właściwego dziennika budowy. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik inwestora A. B. wyjaśnił, że kierownik budowy na skutek omyłki dokonał wpisów dotyczących prowadzonych robót budowlanych do dziennika budowy wydanego dla dokumentowania innych robót budowlanych, związanych z budynkiem przy ul. R. Wskazał, że roboty te były prowadzone na tym samym obiekcie, lecz w oparciu o inne pozwolenie na budowę, które zostało udzielone Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. R. w Z. Pełnomocnik inwestora przedłożył także zmienione oświadczenie kierownika budowy B. Ś. stwierdzające, że w trakcie budowy, z uwagi na stan dachu obiektu, wprowadzona została, w stosunku do zatwierdzonego projektu, zmiana lokalizacji zrealizowanych schodów. Do oświadczenia dołączono rysunek zawierający rzut poddasza, opatrzony adnotacją autora projektu budowlanego, w której zaakceptował on dokonaną zmianę usytuowania schodów oraz ekspertyzę stanu technicznego zrealizowanych schodów wraz z inwentaryzacją powykonawczą sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., po przeprowadzeniu oględzin terenu budowy, decyzją z dnia 19 lipca 2004 r., wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zgłoszenie sprzeciwu było zasadne, bowiem obiekt został wybudowany mimo, że inwestor nie pobrał dziennika budowy. Do zgłoszenia o zakończeniu budowy dołączono też sprzeczne oświadczenia kierownika budowy. W jednym z nich (dołączonym bezpośrednio do zawiadomienia) stwierdzono zgodność wykonanych robot budowlanych z udzielonym pozwoleniem, a w drugim (złożonym później) wskazano na odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Zdaniem organu, schody zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, co potwierdza m.in. dostarczona przez inwestora ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji Z. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji "celem przeprowadzenia postępowania z zachowaniem koniecznej staranności w rozpatrzeniu i zbadaniu powołanych przez odwołującego się dowodów". W uzasadnieniu podniósł, że skoro otrzymał poprzednio od organu jeden dziennik budowy na wykonanie robót budowlanych, w oparciu o dwie wcześniej wydane decyzje dotyczące tej samej części budynku, to miał powód uznać, że w dzienniku tym można będzie dokonywać wpisów dotyczących także robót prowadzonych w oparciu o trzecie pozwolenie na budowę. Wskazał również, że dokonane w nim zostały wszystkie wymagane wpisy. Inwestor z własnej inicjatywy zlecił też rzeczoznawcy budowlanemu wykonanie ekspertyzy stanu technicznego schodów. Stwierdził w związku z tym, że w świetle tej ekspertyzy odstępstwo od zatwierdzonego projektu nie było istotne, a kierownik budowy zgłosił je w drugim swoim oświadczeniu. Zarzucił także organowi nieprawidłowości w przeprowadzonej kontroli placu budowy wskazując, że inwestor nie był powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia takiej kontroli.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wykazało, że inwestor zrealizował roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że kierownik budowy złożył dwa sprzeczne ze sobą oświadczenia w przedmiocie zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, daje podstawę do stwierdzenia, że inwestor miał pełną świadomość dopuszczenia się w trakcie budowy istotnego odstępstwa od tego projektu. Ponadto, jak stwierdził organ, budowa została zrealizowana mimo, że inwestor nie pobrał dziennika budowy. W efekcie stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu, według oceny organu II instancji, wypełniało przesłanki o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 ustawy – Prawo budowlane.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108, poz. 953).

W uzasadnieniu skargi zarzucił organom pominięcie istotnych dowodów w sprawie oraz naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał także na pominięcie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, który stwierdził, że nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu uznając, że schody spełniają warunki wytrzymałościowe oraz właściwości użytkowe i mogą być przekazane do użytkowania po wykonaniu robót wykończeniowych. Za bezpodstawny, w świetle § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uznał skarżący także zarzut nie pobrania dziennika budowy i dokonywania wpisów do dziennika wydanego dla innego pozwolenia, dotyczącego tego samego budynku. Stwierdził, że wymóg posiadania odrębnych dzienników dla każdego pozwolenia jest obciążaniem inwestora obowiązkami nie wynikającymi wprost z przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii dwóch sprzecznych oświadczeń kierownika budowy, skarżący zakwestionował wnioski, jakie z tego faktu wyciągnął organ II instancji. Podniósł, że składając drugie oświadczenie kierownik budowy chciał skorygować swój błąd i nie ukrywał tego faktu przed organem.

Skarżący zakwestionował także ustalenia dokonane w czasie kontroli na miejscu budowy wskazując, że inwestor nie został powiadomiony o terminie wizji, a w jego opinii wątpliwe jest, czy miała ona w ogóle miejsce. Zwrócił także uwagę na treść notatki sporządzonej na dzień przed kontrolą, w której stwierdzono istotne odstępstwa od projektu polegające m.in. na zrealizowaniu podnóżka o szerokości 29 cm (zamiast 30 cm) i balustrady o wysokości 108 cm (zamiast 110 cm) stwierdzając, że za istotne odstępstwa uznano zmiany mieszczące się w granicach błędu pomiarowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wyniki sprawy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zawiadomienie, o jakim mowa w art. 54 ustawy – Prawo budowlane uruchamia postępowanie administracyjne zarówno wówczas, gdy jego następstwem będzie wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ nadzoru budowlanego milcząco przyzwoli inwestorowi na użytkowanie obiektu budowlanego. Zauważył przy tym, że choć czynność tę należy potraktować jako żądanie wszczęcia postępowania, to nie można tutaj mówić o wszczęciu postępowania na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto – zdaniem Sądu – do postępowania tego, z uwagi na jego specyfikę, nie będą też miały w pełni zastosowania inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte, zwłaszcza w dziale II tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, w toku uproszczonego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego winien przede wszystkim ustalić, czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka obligująca go do wydania decyzji o sprzeciwie.

Sąd zaakceptował w pełni stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., który wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu dobudowy schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego przy ul. R. w Z. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynikało bowiem, że przedmiotowa dobudowa została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie usytuowania wybudowanego obiektu, a także zmianie jego parametrów. W ocenie Sądu, odstępstwa te w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane należało uznać za istotne, nie mogło bowiem ulegać wątpliwości, że projekt zagospodarowania działki obejmuje przede wszystkim usytuowanie obiektu na działce. Zdaniem Sądu zasadne było także, wbrew zarzutom skargi, stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji o nie wywiązaniu się inwestora z obowiązku dołączenia do zawiadomienia oryginału dziennika budowy. Sąd nie zaakceptował stanowiska, że dopuszczalne jest prowadzenie jednego dziennika budowy dla robót wykonywanych w oparciu o pozwolenia na budowę udzielone różnym inwestorom.

Sąd nie uwzględnił także zarzutów skargi, dotyczących naruszenia w toku postępowania szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielił stanowisko organu II instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. naruszył w toku postępowania niektóre przepisy k.p.a., a w tym przede wszystkim art. 79 § 1 i § 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż dokonane przez organ z naruszeniem przywołanych przepisów ustalenia faktyczne były zbędne z punktu widzenia celów postępowania prowadzonego w oparciu o art. 54 ustawy – Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach za pozbawione podstaw uznał także zarzuty skarżącego, dotyczące pominięcia przez organy obu instancji treści przedłożonej przez niego ekspertyzy stanu technicznego wybudowanych schodów. Ekspertyza ta nie mogła bowiem znaleźć zastosowania w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, gdyż nie zmierzało ono – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 51 ustawy - Prawo budowlane – do legalizacji wybudowanego obiektu.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Z. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

– naruszeniu prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż do postępowania wszczętego na podstawie tego przepisu nie mają w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte zwłaszcza w dziale II tego kodeksu;

– naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wyniki sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zastosowaną przez Sąd I instancji zawężoną wykładnię przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane uznać należy za nieuzasadnioną i prowadzącą do naruszenia praw strony postępowania administracyjnego wszczynanego na podstawie tego przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skutkiem takiej wykładni doszło do zignorowania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne dowodów, które przedstawiał skarżący. Stwierdził, że uproszczenie i odformalizowanie postępowania wszczętego na podstawie art. 54 ustawy – Prawo budowlane nie może prowadzić do ograniczenia po stronie organów administracyjnych obowiązku dopuszczenia dowodów wskazywanych przez stronę (art. 75 § 1 k.p.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązku uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.), czy też obowiązku powiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, jak również prawa strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 1 i § 2 kpa). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stanowiska takiego nie sposób zaaprobować, gdyż godzi ono w zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażone w dziale I, rozdział 2, przede wszystkim w art. 7, art. 8 oraz art. 10.

W skardze kasacyjnej wskazano także, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń dotyczących istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż nie był o fakcie wizji powiadomiony. Organy administracji prowadzące postępowanie złamały tym samym zasadę ogólną wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się w przedmiocie rzekomego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący nie zgodził się także z argumentacją Sądu, iż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż – jak określił to Sąd – dokonane przez organ z naruszeniem przywołanych przepisów ustalenia faktyczne były zbędne z punktu widzenia celów postępowania prowadzonego w oparciu o art. 54 ustawy – Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Rozpoznają skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca skargę tę oparła na obu przewidzianych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach kasacyjnych, tj. zarówno naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez przyjęcie, że do postępowania wszczętego na podstawie tego przepisu nie mają w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte zwłaszcza w dziale II tego kodeksu.

Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Wskazać należy na treść przepisu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, iż Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji. Uznać należy, że skoro w sprawie wszczętej zgłoszeniem (w tej sytuacji na podstawie art. 54 ustawy – Prawo budowlane), zachodzi możliwość wydania decyzji o sprzeciwie, to sprawę tę traktuje się jako sprawę administracyjną regulowaną przepisami k.p.a. Nie można jednak abstrahować od tego, iż ustalenie w przepisach szczególnych uregulowań odmiennych od tych, jakie zawiera k.p.a., wyłącza zastosowanie przepisów tego Kodeksu, które ze względu na szczególne unormowanie instytucji nie mogą znaleźć zastosowania. Prowadzone na podstawie takich uregulowań postępowanie będzie więc w pewnej mierze "postępowaniem uproszczonym". Nie w każdym bowiem przypadku, wymaga się wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Sytuacja ta dotyczy w szczególności braku podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem, gdy bezskutecznie upłynie termin do wypowiedzenia się w tym przedmiocie przez organ administracji.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia decyzji konkludentnych, których istota sprowadza się do tego, że zaniechanie wydania w zakreślonym terminie decyzji negatywnej (odmownie załatwiającej żądanie strony) oznacza w istocie podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 564).

Niezgłoszenie sprzeciwu przez organ administracji powoduje, że uprawnienie inwestora do użytkowania obiektu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Owo milczenie organu z jednej strony kończy wszczętą sprawę administracyjną, z drugiej zaś strony nie stanowi rozstrzygnięcia będącego decyzją administracyjną. Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie nakładają na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego. Przy instytucji zgłoszenia taka forma załatwienia sprawy będzie właściwa jedynie wówczas, gdy organ wniesie sprzeciw.

Warto też zauważyć, że 21-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, który nie może być przedłużony, ani też skrócony. W tym kontekście nie będą też miały w sprawie zastosowania przepisy działu II kpa o zawieszeniu postępowania, jako prowadzące w istocie do przedłużenia terminu prawa materialnego.

W tej sytuacji uznanie tezy autora skargi kasacyjnej, że postępowanie w sprawie zgłoszenia jest takim postępowaniem, w którym stosuje się przepisy k.p.a. bez żadnych ograniczeń, nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten uznać należy za całkowicie chybiony. Przede wszystkim podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej postawił w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd l instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a.

Sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach zakreślonych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 powoływanej ustawy chodzi bowiem o przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, tj. przepisy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli więc strona zamierzała – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to winna wskazać konkretny przepis (przepisy) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Możliwe to było również w ewentualnym powiązaniu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, które miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji publicznej.

Podkreślić należy przy tym, że sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, wprawdzie ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa w tym i przepisami normującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych (k.p.a.) w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do oceny legalności zaskarżonego aktu nie stosuje.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że błędny jest pogląd organów administracji, powielony również przez Sąd I instancji, uznający schody za obiekt budowlany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, schody nie mieszczą się w definicji pojęcia "obiekt budowlany", sformułowanej w art. 3 pkt 1 lit a) – c). Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; obiekt małej architektury. Niewątpliwie w zakresie pojęciowym wskazanej definicji nie mieszczą się schody. Zasadnym jest natomiast przyjęcie, że w niniejszej sprawie zrealizowane zostały roboty budowlane polegające na rozbudowie, a nie dobudowie, jak przyjął to w swoim rozstrzygnięciu organ I instancji, obiektu budowlanego, jakim jest z całą pewnością dom (art. 3 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane).

Niewątpliwie do wykonania wskazanych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy – Prawo budowlane). Natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy, zgodnie z treścią art. 54 ustawy – Prawo budowlane, dotyczy co do zasady tylko zawiadomienia o zakończeniu budowy polegającej na wzniesieniu obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku obiekt budowlany nie był wznoszony, zrealizowane zostały natomiast roboty budowlane polegające na rozbudowie. Stąd też należało przyjąć, że przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane nie miał w tym zakresie zastosowania.

Nie wpływa to jednak w żadnym zakresie na trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji, albowiem skarga kasacyjna zarzutu w tym zakresie nie zawierała.

Z przytoczonych powyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.