Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 883/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1  3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 pkt 1  3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 marca 2015r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2013 r. K.S. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "ZUS", "Zakład", "organ rentowy") o umorzenie należności z tytułu składek.

Przedmiotowy wniosek skarżący uzasadnił trudną sytuacją materialną związaną z problemami powstałymi w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej, a także koniecznością regulowania innych zobowiązań. W złożonym wraz z wnioskiem oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej podał, że źródłem utrzymania jego czteroosobowej rodziny jest jego wynagrodzenie za pracę oraz dochód z działalności gospodarczej. Obciążają go zobowiązania z tytułu opłat czynszowych w wysokości 1.150 zł miesięcznie oraz raty kredytu hipotecznego w wysokości 1.300 zł miesięcznie. Dodatkowo posiada zobowiązania z kredytów zaciągniętych na zakup samochodów w wysokości 92.000 zł oraz użytkowania karty kredytowej w wysokości 80.000 zł. Ma również zobowiązania wobec innych wierzycieli. Zadłużenie to jest spłacane w ratach w wysokości 800 zł miesięcznie. Strona reguluje też na rzecz Urzędu Skarbowego kwotę 1.000 zł miesięcznie. Posiada ponadto wierzytelności w łącznej kwocie ok. 93.000 zł, a także majątek ruchomy, tj. samochody: "[...]", rok prod. 2003, "[...]", rok prod. 2007, oraz "[...]", rok prod. 2002.

Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za marzec 2009 r. – sierpień 2011 r., październik 2011 r. - grudzień 2013 r., na ubezpieczenie zdrowotne za marzec – październik, grudzień 2009 r., luty 2010 r. – kwiecień 2011 r., czerwiec 2011 r., październik 2011 r. – lipiec 2012 r., wrzesień 2012 r. – grudzień 2013 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za grudzień 2009 r. – lipiec 2010 r., listopad 2010 r. – kwiecień 2011 r., czerwiec 2011 r., październik 2011 r. – grudzień 2013 r. wraz z odsetkami za zwłokę.

W ocenie Zakładu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w przepisach art. 28 ust. 1 – 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442), dalej jako: "u.s.u.s.", oraz w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzenie".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego. Zarzucił, że nie ustalono wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponuje miesięcznie, gdyż uwzględniono wartość dochodów brutto, a ponadto nie wzięto pod uwagę, że podlegają one potrąceniom w wyniku egzekucji. W ocenie strony, Zakład pominął również zaległości wobec innych wierzycieli, które łącznie sięgają kwoty 600.000 zł. Nie uwzględniono także faktu, że wnioskodawca nie ma majątku, a zadłużenie z tytułu składek jest całkowicie nieściągalne. Skarżący podkreślił, że jego trudna sytuacja finansowa ma wyjątkowy charakter, a odmowa umorzenia należności z tytułu składek pozostaje w kolizji z interesem społecznym, gdyż kwota, którą dysponuje miesięcznie rodzina strony (625 zł na osobę), jest znacznie poniżej minimum socjalnego.

Utrzymując w mocy ww. decyzję z dnia "[...]", Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" wskazał, że z przedłożonych przez skarżącego przy piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. kopii dokumentów wynikało, że właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Prowadzący na wniosek Zakładu postępowanie egzekucyjne Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w okresie od 1 lipca do 6 sierpnia 2014 r. dokonał wpłat na poczet zadłużenia z tytułu składek w łącznej kwocie 3.209,63 zł. Ponadto ustalono, że wnioskodawca jest współwłaścicielem na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej udziału w nieruchomości opisanej w księdze wieczystej "[...]". W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie Zakładu, w sprawie nie wystąpiły przesłanek z art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s..

W dalszej kolejności Zakład dokonał oceny wniosku dłużnika pod kątem przesłanek umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia. Wskazał, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, z której osiągnął w 2013 r. dochód w wysokości 1.770,63 zł. Ponadto jest zatrudniony w Zespole Szkół i osiąga z tego tytułu średnie wynagrodzenie netto w wysokości 2.331,71 zł. Żona wnioskodawcy I.S. nie pracuje i nie jest zarejestrowana jako osoba poszukująca pracy. Łączne dochody czteroosobowej rodziny wynoszą 2.479,26 zł miesięcznie, zaś stałe miesięczne wydatki rodziny – 1.150 zł. Skarżący spłaca raty kredytu hipotecznego w wysokości ok. 1.300 zł miesięcznie. Posiada wierzytelności wobec następujących podmiotów: Spółki A - ok. 80.000 zł, P. E. G. - 8.000 zł oraz P. J. P. - ok. 5.000 zł, jak również zobowiązania w łącznej kwocie ok. 459.398,70 zł tytułem należności głównych wobec:

- Funduszu B w wysokości 117.103,88 zł;

- Naczelnika Urzędu Skarbowego w wysokości 27.506,13 zł;

- Spółki C w wysokości 88.508,56 zł;

- K.M. w wysokości 28.123,20 zł;

- Spółki D w wysokości 15.903,79 zł;

- Spółki E w wysokości 994 zł;

- Spółki F w wysokości 427,06 zł;

- Spólki G w wysokości 7.000 zł;

- Banku H w wysokości 35.722,14 zł;

- Spółki I w wysokości 10.088,72 zł;

- W.G.-R. oraz M.R. w wysokości 29.270,62 zł;

- Wojewody w wysokości 1.000 zł;

- Towarzystwa J w wysokości 1.920 zł;

- Towarzystwa K w wysokości 630,60 zł.

Skarżący wykazał również zobowiązania wobec Spółki L na kwotę ok. 50.000 zł; Firmy Ł na kwotę ok. 40.000 zł; oraz P.M. na kwotę ok. 5.200 zł.

Z ustaleń Zakładu wynikało ponadto, że strona jest współwłaścicielem na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej udziału 3/40 części nieruchomości opisanej w księdze wieczystej "[...]". Jak wskazał organ, pozostałe nieruchomości zostały przepisane na I.S. na podstawie umowy o podział majątku wspólnego z dnia "[...]", tj.: lokal mieszkalny w O. przy ul. "[...]" o powierzchni 102,47 m2; nieruchomość gruntowa w N. o powierzchni 0,2439 ha; nieruchomość rolna o powierzchni 1,63 ha oraz garaż. Ponadto strona przedłożyła dokumenty potwierdzające przewłaszczenie samochodów "[...]" oraz "[...]" na rzecz Banku H, stanowiących zabezpieczenie roszczeń wynikających z umów kredytowych.

W odniesieniu do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle której rodzina skarżącego dysponuje środkami poniżej minimum socjalnego, Zakład zaznaczył, że pomimo to skarżący wpłaca kwotę 1.000 zł miesięcznie na poczet zaległości w Urzędzie Skarbowym, a zatem posiada zdolność regulowania wybranych zobowiązań, z pominięciem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Dodał, że w przypadku odmowy umorzenia tych należności, strona zaproponowała spłatę w kwocie 500 zł miesięcznie. Tym samym trudna sytuacja finansowa strony nie wyklucza możliwości regulowania ciążących na niej zobowiązań, co wskazuje, że nie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, odnosząca się do sytuacji, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład podniósł również, że wnioskodawca nie podniósł okoliczności określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, tzn. nie wskazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Ponadto, w ocenie Zakładu, nie było podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, odnoszącej się do przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawiłaby wnioskodawcę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jednocześnie Zakład przyznał, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna. Wskazał jednak, że fakt wystąpienia zaległości nie może stanowić samoistnej przesłanki umorzenia należności. Udzielenie ulgi byłoby bowiem wyrazem niesprawiedliwości wobec wszystkich płatników, którzy pomimo trudności wywiązują się ze swoich zobowiązań. W ocenie Zakładu, umorzenie należności możliwe jest jedynie w sytuacjach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które płatnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania. ZUS dodał, że przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej, zaś wysoka kwota zadłużenia wnioskodawcy nie jest obecnie zjawiskiem rzadkim. Skarżący prowadzi działalność od "[...]" i według wpisu w CEiDG posiada statut "aktywny", co oznacza, że w jego przekonaniu istnieje możliwość osiągnięcia zysku i wyjścia z kłopotów finansowych. Ponadto osiąganie stałych miesięcznych dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę, prowadzenie działalności gospodarczej, młody wiek oraz dobre zdrowie wskazują na możliwość poprawy, w określonej perspektywie czasu, sytuacji finansowej strony. Odwołując się z kolei do zasady tzw. interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, Zakład podniósł, że nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Podkreślił, że mimo dużego dofinansowania z budżetu państwa, z trudem realizuje nałożone na niego obowiązki w zakresie zapewnienia środków na wypłaty rent i emerytur będących źródłem utrzymania dużej grupy społeczeństwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]", zakwestionowała dokonane w decyzji ustalenia stanu faktycznego i oceną materiału dowodowego.

W ocenie strony, zarzut braku ustaleń faktycznych dotyczy w szczególności jej stanu majątkowego, który został ustalony w sposób niezupełny, wybiórczy, a w konsekwencji dowolny. W kwestii przesłanki całkowitej nieściągalności strona podniosła, że ZUS pominął celowo postanowienie Komornika Sądowego z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", w którym stwierdzono bezskuteczność egzekucji z ruchomości, wierzytelności i rachunków bankowych. Podkreśliła, że w 2013 r., po uwzględnieniu potrąceń, otrzymała w istocie kwotę 7.207,06 zł tytułem wynagrodzenia za pracę, czyli kwotę 600,59 zł miesięcznie, co z uwzględnieniem dochodu z działalności gospodarczej daje kwotę 748,09 zł miesięcznie. W świetle powyższego, ustalenia zaskarżonej decyzji, w świetle których łączne dochody rodziny wynoszą 2.479,26 zł miesięcznie, są oczywiście nietrafne. W ocenie skarżącego, na to, że jego sytuacja wypełnia przesłanki przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 pkt. 1 rozporządzenia, wskazuje też zestawienie aktywów skarżącego (wynagrodzenie za pracę ok. 700 zł miesięcznie, udział do 3/40 na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej w nieruchomości stanowiącej drogę o pow. 0,6110 ha, wierzytelności na kwotę 93.000 zł) oraz jego długów (ok. 500.000 zł u wierzycieli prywatnych i 300.000 zł. w ZUS). Skarżący podniósł, że bez pomocy rodziny nie byłby w stanie spłacać kredytu hipotecznego, a także ponosić stałych opłat oraz kosztów wyżywienia rodziny. Za bezpodstawną uznał ocenę co do jego dobrej sytuacji zdrowotnej, a także uznanie, iż, jako osoba 40 – letnia, jest w młodym wieku. W ocenie strony, opisane wyżej okoliczności winny skłonić organ do ewentualnego odebrania od niej wyjaśnień. Sam fakt, że nadal prowadzi działalność gospodarczą, radząc sobie z kosztami bieżącego utrzymania koniecznego, wynika z faktu korzystania z pomocy finansowej mamy i teściowej. To, że skarżący, korzystając okresowo z pomocy rodziny, nie korzysta z pomocy społecznej, nie świadczy jeszcze o możliwościach finansowych spłaty zadłużenia w układzie ratalnym i w dłuższej perspektywie czasowej. Nie do zaakceptowania byłaby natomiast sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej. Niewystarczający jest także argument dotyczący posiadania nieruchomości, na której Zakład posiada zabezpieczenie, czy posiadania wierzytelności, w sytuacji gdy pominięto rzeczywistą wartość tych składników majątku.

Strona przyznała, że jakkolwiek okoliczności przemawiające za umorzeniem należności zasadniczo powinna wykazać osoba ubiegająca się o zastosowanie tej ulgi, to nie zwalnia to organu z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W jej opinii, stanowisko ZUS jest równie nietrafne, jak i dowolne. W sytuacji istnienia ustawowej przesłanki umorzenia należności, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu publicznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony (p. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 203/11). Odwołując się z kolei do zasad sądowej kontroli legalności decyzji uznaniowej strona podniosła, że szczególnie decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07), co realizuje zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z wyrażoną zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a., p. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el., 2013, teza 11.).

W ocenie strony, w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpująco przeanalizowane istotne okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanek umorzenia, co stanowiło o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił również decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 i art. 7 K.p.a. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują, stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów, o czym stanowi § 2 art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647).

Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść materialnych norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do stanu prawnego.

- dla orzeczeń NSA/WSA z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl;

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wyżej zakreślonych granicach Sąd - nie będąc związanym granicami skargi - stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co powoduje, że skargę w rozpoznawanej sprawie należy uznać za zasadną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia "[...]" odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu

W kontrolowanej sprawie podstawę do analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły prawidłowo przywołane przez organy przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewidziano możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub - w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek - również mimo braku całkowitej nieściągalności w przypadkach określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, co odnosi się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o wskazany przepis zostały określone w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, w świetle którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Powyższy katalog przypadków umożliwiających umorzenie należności jest katalogiem otwartym, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Należy przy tym podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Wynikająca z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a.") zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie Zakład stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zachodzą przypadki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przesłanki z pkt 1, 2 i 4 tego przepisu nie odnoszą się w ogóle do skarżącego, ponieważ zobowiązany żyje, nie zgłaszał wniosku o ogłoszenie upadłości i nie było prowadzone wobec niego postępowanie likwidacyjne. Nie budzi również wątpliwości, że nie zachodzi przesłanka z pkt 4a tegoż przepisu, ponieważ wysokość zaległych składek przekracza wysokość kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie skarżącego nie zachodzi także przesłanka, o której stanowi pkt 5 i 6 analizowanej regulacji, bowiem żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził całkowitej nieściągalności przedmiotowych należności, a w postępowaniu egzekucyjnym istnieje możliwość uzyskania kwoty wyższej od wysokości wydatków egzekucyjnych. Wreszcie w ocenie Sądu organ zasadnie uznał brak wystąpienia przesłanki z pkt 3 przywoływanej regulacji.

Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w odniesieniu do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności, należy wskazać, że nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że w sprawie tej nie zaistniała przesłanka umorzenia należności wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ skarżący nie powoływał się na okoliczności wskazane w tym przepisie a działania podejmowane przez organ z urzędu także nie doprowadziły do stwierdzenia zaistnienia takich okoliczności. Prawidłowo organ stwierdził brak przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż takich okoliczności skarżący także nie wskazywał i nie dokumentował. Wobec tego organ miał podstawy, by stwierdzić, że stan zdrowia skarżącego nie pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu jakkolwiek zbyt daleko idące były stwierdzenia o dobrym zdrowiu skarżącego i o jego młodym wieku oraz o możliwości opłacenia przedmiotowych należności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, aby skarżący musiał sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co uniemożliwiałoby mu uzyskanie takiego dochodu. Małżonka skarżącego nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana jako osoba poszukująca pracy. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę skarżącego oraz dochód z prowadzonej działalności gospodarczej.

Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest natomiast analiza okoliczności sprawy i ich ocena dokonane przez organ z punktu widzenia przesłanki umorzenia wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności, a więc dotyczących wykazania przez skarżącego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pozbawiłoby to skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji dostrzega trudną sytuację finansową skarżącego, lecz jednocześnie dopatruje się możliwości poprawy tej sytuacji w określonej perspektywie czasu nie wskazując jednocześnie, ,jakie przesłanki dają podstawę do tak pozytywnej prognozy.

Twierdzenia organu w tym zakresie są dalekie od przedstawienia stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej skarżącego, a tym bardziej od dokonania analizy czy okoliczności te powodują, że skarżący nie jest w stanie opłacić dochodzonych w tym zakresie należności, ponieważ pozbawiłoby to skarżącego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący, w kierowanych do organu pismach oraz przedstawionych na poparcie zawartych w nich twierdzeń dokumentach, szeroko przedstawił swój stan majątkowy oraz sytuację rodzinną. Na te okoliczności składają się nie tylko wzięte pod uwagę przez organ dochody oraz wydatki w gospodarstwie domowym skarżącego, lecz także ogół ciążących na skarżącym zobowiązań.

Dopiero zestawienie wszystkich powyższych okoliczności z wysokością ciążących na skarżącym należności, które miałyby podlegać w tym zakresie umorzeniu, pozwoli organowi na przeprowadzenie wnikliwej analizy, co do groźby pozbawienia skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych z uwagi na opłacenie tych należności. W przeciwnym razie, bez wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności w zakresie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, organ narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które to uchybienie należało stwierdzić wobec zaskarżonej decyzji.

Jakkolwiek okoliczności przemawiające za umorzeniem należności zasadniczo powinna wykazać osoba ubiegająca się o zastosowanie tej ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, nie zwalnia to organu administracji z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że - jak wykazano powyżej - decyzja w przedmiocie umorzenia jest decyzją uznaniową, co oznacza, że także w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości. W takiej jednak sytuacji, odmowa umorzenia należności musi być należycie uzasadniona. Nie wystarczy zatem powołanie się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia i ogólnie pojęty interes społeczny wszystkich ubezpieczonych oraz obowiązek egzekwowania przez Zakład należności publicznoprawnych. W tej sytuacji konieczne jest zestawienie indywidualnego interesu ubezpieczonego domagającego się umorzenia należności oraz interesu publicznego i wykazania w konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie prymatu tego drugiego interesu w stopniu uzasadniającym odstąpienie od zastosowania ulgi wobec osoby spełniającej przesłanki umorzenia, a więc znajdującej się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej. Zarówno poczynione przez organ ustalenia faktyczne, jak i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak również motywy rozstrzygnięcia co do zastosowania bądź odmowy zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znaleźć pełny wyraz z uzasadnieniu decyzji, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze.

Ponieważ z powyższego wynika, że w kontrolowanej sprawie nie zostały wyczerpująco przeanalizowane istotne okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać, że odmowa umorzenia wnioskowanych należności była co najmniej przedwczesna.

Dodatkowo, wadliwości w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych Sąd upatruje w tym, że zarówno decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i decyzja ją poprzedzająca, jako jeden z argumentów wskazują na okoliczność, iż skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości bez wskazania o jaką nieruchomość chodzi i jaka jest ewentualna możliwość wykorzystania posiadanego udziału do uregulowania zaległości z tytułu składek. W aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia, że faktycznie skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości. Wprawdzie w skardze przyznano, że takie mienie jest składnikiem majątku skarżącego, ale wyjaśniono też, że nieruchomość ta stanowi drogę.

Ustalenia faktyczne mogą być dokonywane wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Odwoływanie się zaś przez organ do faktów, które nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym stanowi oczywiste naruszenie przepisu art.77 k.p.a. Uwaga ta dotyczy nie tylko okoliczności związanej ze wskazywanym przez ZUS posiadaniem udziału we współwłasności nieruchomości, ale także z powoływaną w zaskarżonej decyzji okolicznością, że prowadzona na wniosek ZUS przez Komornika Sądu Rejonowego egzekucja doprowadziła do wyegzekwowania w okresie od czerwca do sierpnia 2014 r. kwoty 3000 zł oraz z okolicznością, że w wyniku podziału majątku wspólnego żonie skarżącego przypadły cztery nieruchomości. W aktach administracyjnych nie można dopatrzyć się umowy zawartej między małżonkami ani też informacji o rezultatach egzekucji. W związku z tym Sąd nie jest w stanie poddać kontroli dokonanych w tym zakresie ustaleń oraz wysnutych na podstawie tych ustaleń wniosków.

W myśl art.133 §1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i to analiza tych akt stanowi podstawę do formułowania ocen, czy zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, czy ocena dowodów jest prawidłowa. Trzeba też zwrócić uwagę na to, że umożliwiając stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ powinien przedstawić stronie wszystkie dowody jakie zgromadził i na jakie zamierza powołać się swym rozstrzygnięciu. W przeciwnym razie instytucja przewidziana w art.10 § 1 k.p.a. nie miałaby żadnego sensu. Bez znaczenia jest przy tym, czy w konkretnym przypadku strona skorzystała z uprawnienia do zapoznania się z materiałem dowodowym.

Podkreślić należy, że w ramach sądowej kontroli legalności decyzji o charakterze uznaniowym podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie sposób rozstrzygnięcia będący wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ prawidłowo ustalił, że przesłanki umorzenia zostały spełnione, lub że żadna z nich w stanie faktycznym sprawy nie występuje. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Zwłaszcza decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Skoro zatem wnioski organu zostały oparte częściowo o materiał dowodowy, który tylko wynika z wiedzy organu, wypowiadanie się co do prawidłowości dokonanych ustaleń i płynących z nich wniosków byłoby przedwczesne. W ocenie Sądu sytuacja finansowa skarżącego jest na tyle skomplikowana, że konieczne jest także szczegółowe odniesienie się do przedstawionego przez stronę dowodu w postaci postanowienia o bezskuteczności egzekucji oraz wyjaśnienie podnoszonych w toku postępowania okoliczności związanych z koniecznością korzystania pomocy ze strony osób trzecich.

Z decyzji musi bowiem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Sąd nie podzielił zatem dokonanej przez organy oceny o braku spełnienia przesłanek wynikających z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, uznając, że oparta jest ona na niekompletnym materiale dowodowym a w świetle dokonanych przez organy ustaleń pozostaje ona w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki.

Zdaniem Sądu, na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy nie dopełniły formalności wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego. W rozpoznawanej sprawie organ zebrał materiał dowodowy, lecz dokonał jego wadliwej analizy i wyciągnął błędne wnioski, że sytuacja życiowa i majątkowa skarżącego pozwala na opłacenie zaległych składek. Powołał się przy tym na dowody , które nie zostały włączone do akt sprawy. Analizując tak zebrany materiał dowodowy organ uznał, że brak jest przesłanek do umorzenia należności.

Podkreślić należy, że organ orzekający ma obowiązek ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r. o sygn. III SA/Wa 2994/06 "pojęcia użyte w § 3 cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. są nieostre to zaś wymaga od organu dokonania oceny okoliczności w konkretnej sprawie. Ocena taka musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowana hierarchią wartości". W ocenie Sądu, wnioski dotyczące niespełnienia przez skarżącego omawianej przesłanki umorzenia są dowolne. Jak bowiem wskazuje się w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ prowadząc postępowanie o umorzenie składek obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest ona w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012 r. III SA/Po 33/12.).

W rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym organy nie sprostały. W zaskarżonej decyzji nie przedstawiono jasnej oceny wynikającej z porównania ustalonych dochodów skarżącego z realną możliwością uregulowania, w oparciu o te dochody, istniejącego już zadłużenia wobec Zakładu.

W ocenie Sądu, zestawienie wskazanych w zaskarżonej decyzji kwot dochodów oraz zadłużeń z różnych tytułów powyżej kwot jasno pokazuje, że jej jednorazowa spłata przez skarżącego zadłużenia wobec ZUS jest niemożliwa. Podsumowując ten wątek sprawy wskazać należy, że przy badaniu tej przesłanki należało ocenić sytuację skarżącego w kontekście posiadania środków niezbędnych do przeżycia, a zwłaszcza wskazać dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia w sposób, który nie doprowadzi do zagrożenia egzystencji zobowiązanego. Takiej oceny w kontrolowanej sprawie zabrakło. W tej sytuacji dokonaną przez organ ocenę o braku spełnienia przez skarżącego przesłanek do umorzenia należy uznać za naruszającą prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po uzupełnieniu materiału dowodowego o wskazywane w decyzji dokumenty organ dokona swobodniej, a nie dowolnej oceny sytuacji oceny materialnej skarżącego, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, z uwzględnieniem uwag Sądu odnoszących się do tej kwestii.

Mając na względzie opisane powyżej uchybienia procesowe przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy, Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.