Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 954/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 133 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 a ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 87
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Darłowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1485/13 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Darłowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego od Gminy Darłowo kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1485/13 oddalił skargę Wójta Gminy Darłowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g."), stanowiąc, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). powyższe przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Podstawę materialnoprawną zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Darłowo z [...] września 2013 r. stanowił art. 36a ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) stanowiący, że o czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powierzenie to ma charakter czasowy, a nadto ustawodawca ogranicza krąg osób, które mogą uzyskać takie upoważnienie, przyznając pierwszeństwo wicedyrektorowi szkoły, a dopiero następnie nauczycielom tej szkoły.

Wójt Gminy Darłowo powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach B. K., która nie spełniała wymogów określonych w ww. przepisie, bowiem [...] września 2013 r. nie była ani to wicedyrektorem Gimnazjum, ani też nauczycielem tej szkoły. Wprawdzie Wójt zarządzeniem nr [...] z [...] września 2013 r. na podstawie art. 36a ust. 5 i art. 39 ust. 3 u.s.o. udzielił B. K. zgody jako "p.o. dyrektora szkoły na dokonanie czynności prawnej "z samym sobą" związanej z zawarciem umowy o pracę jako nauczycielem szkoły", określając w zarządzeniu termin rozpoczęcia pracy na dzień 1 września 2013 r., to jednak udzielenie tego pełnomocnictwa miało charakter następczy w odniesieniu do zarządzenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem zostało udzielone osobie p.o. dyrektora szkoły. Powyższe oznacza, że B. K. w chwili wydania zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach nie była nauczycielem tej szkoły, a zatem powierzenie to nastąpiło wadliwie, z istotnym naruszeniem art. 35a u.s.o.

Sąd na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. dopuścił dowody z dokumentów przedłożonych przez Wójta Gminy Darłowo na okoliczność, że B. K. była nauczycielem Gimnazjum [...] w Dąbkach na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] maja 2013 r. z K. G., nauczycielem Zespołu Szkół [...] w Dąbkach, wyznaczonym przez organ prowadzący do zastępowania Dyrektora Zespołu Szkół [...]. Wójt Gminy Darłowo przedłożył również dokument opatrzony datą 30 sierpnia 2013 r., skierowany do Dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach, z którym organ prowadzący zapoznał się w dniu jego złożenia, o czym świadczyć ma adnotacja na piśmie wraz z datą 30 sierpnia 2013 r. Z pisma tego wynika, że B. K., powołując się na "umowę ujętą w Porozumieniu spisanym w dniu [...] maja 2013 r." na okoliczność zatrudnienia jej jako nauczyciela Gimnazjum [...] w Dąbkach wnosi o dopuszczenie do pracy w dniu 1 września 2013 r. jako nauczyciela świetlicy. Pism tych organ prowadzący nie przedłożył organowi nadzoru, chociaż Wojewoda pismem z dnia 5 września 2013 r. zobowiązał go do poinformowania, czy pełnienie obowiązków m.in. dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach zostało powierzone zgodnie z art. 36 a ust. 5 u.s.o. wicedyrektorowi lub nauczycielowi wskazanej szkoły. Wójt poinformował jedynie organ nadzoru, że funkcję pełniących obowiązki dyrektorów szkół, w tym Gimnazjum [...] w Dąbkach powierzył nowozatrudnionym nauczycielom, na dowód czego w dniu 16 września 2013 r. przedłożył Wojewodzie faksem umowę z [...] września 2013 r., którą B. K., jako p.o. Dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach zawarła "sama z sobą" zatrudniając się na stanowisku nauczyciela świetlicy.

W ocenie Sądu, przedłożone na rozprawie dokumenty zaprzeczają twierdzeniom Wójta Gminy Darłowo, jakoby umocowanie przez organ prowadzący B. K. do zawarcia ze sobą umowy o pracę na stanowisku nauczyciela sankcjonowało powierzenie jej funkcji pełniącego obowiązki dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o. Sprzeczności wynikających z tych dokumentów organ nadzoru nie mógł wyjaśnić, albowiem - jak to już wyżej zostało wskazane, dokumentów tych na etapie postępowania nadzorczego, z sobie tylko wiadomych powodów, Wójt Gminy Darłowo nie złożył. Legalność zarządzenia Wójta będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, mogła zostać zatem oceniona wyłącznie na podstawie tych dokumentów, które przedłożono organowi nadzoru. Z tychże wynikało, iż [...] września 2013 r. organ prowadzący nie mógł powierzyć B. K. funkcji pełniącego obowiązki dyrektora Gimnazjum [...] w Dąbkach, albowiem nie spełniała ona żadnego z wymogów określonych w art. 36a ust. 5 u.s.o.

Ani w toku postępowania nadzorczego wszczętego 10 października 2013 r., ani na etapie wniesienia skargi, Wójt nawet nie zasygnalizował, jakoby B. K. związała się w dniu [...] maja 2013 r. umową o pracę z Gimnazjum [...] w Dąbkach, a taką wiedzę Wójt rzekomo posiadał, co miałoby wynikać z adnotacji na piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. Wiarygodność przedstawionych Sądowi argumentów podważać może również to, że przez cały okres poprzedzający przedłożenie dokumentów na rozprawie Wójt Gminy Darłowo przedstawiał zupełnie inną argumentację, zwracając uwagę na dopuszczalność zawarcia umowy o pracę przez nowo powołaną p.o. dyrektora szkoły B. K. z samą sobą, co byłoby całkowicie zbędne, gdyby rzeczywiście osoba ta była już zatrudniona w tejże placówce przed 1 września 2013 r. Okoliczności te nie pozwoliły na przyznanie złożonym dokumentom mocy dowodowej, która mogłaby skutecznie podważać ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do twierdzenia Wójta, że ocena stosunku pracy nauczyciela należy do kompetencji sądu pracy, nie zaś organu nadzoru stwierdzić należy, że co do zasady Wójt ma rację. Tym niemniej, ustawowym uprawnieniem Wojewody jest ocena legalności uchwał i zarządzeń organów gminy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej, a nie aktem o charakterze oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego, bądź prawa pracy. Skoro z kontrolowanych przez organ nadzoru zarządzeń wynikało, że powierzenie obowiązków dyrektora szkoły nastąpiło na rzecz osoby, która w dniu powierzenia nie spełniała wymogów określonych w art. 36a ust. 5 u.s.o., albowiem powierzenie to nastąpiło przed zawarciem umowy o pracę, co wprost wynika z treści zarządzenia, to ingerencja Wojewody nie dotyczyła sfery prawa pracy, lecz stosunku administracyjnoprawnego, ujętego w formę zarządzenia. Do kontroli legalności tychże Wojewodę upoważnia ustawa o samorządzie gminnym.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Wójta Gminy Darłowo poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 5 u.s.o. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w dniu [...] września 2013 r. B. K. była zatrudniona w Gimnazjum w Dąbkach na podstawie stosunku pracy, a także

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., zakreślających zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, poprzez przekroczenie swojej kognicji i dokonanie oceny stosunku pracy łączącej B. K. z Gimnazjum w Dąbkach,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie tylko niektórych materiałów dowodowych i pominięcie pozostałych, dopuszczonych na podstawie art. 106 § 3 ww. ustawy, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście ustalenia istnienia stosunku pracy B. K. w Gimnazjum w Dąbkach,

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w toku postępowania nadzorczego art. 36a ust. 5 u.s.o. oraz art. 87 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wykroczenie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego poza swoje ustawowe kompetencje w zakresie oceny stosunku pracy B. K.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, względnie 2) o zmianę zaskarżonego wyroku i o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego oraz o 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi Wójt podniósł, że zdaniem Sądu, Wojewoda Zachodniopomorski stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta Gminy Darłowo słusznie ocenił, że Wójt nie sprostał obowiązkom, jakie nakłada na organ prowadzący ustawa o systemie oświaty, albowiem powierzył obowiązki dyrektora szkoły osobie nieuprawnionej, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Sąd rozstrzygnął sprawę posiadając w aktach zarówno materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, jak również materiał dowodowy dopuszczony na rozprawie 15 stycznia 2014 r. z mocy przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowody te, istniejące w dniu rozstrzygania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, zostały przedłożone przez Wójta Gminy Darłowo, a było nim porozumienie zawarte w dniu [...] maja 2013 r. pomiędzy B. K. i Zespołem Szkół [...] w Dąbkach reprezentowanym przez K. G. zastępującą dyrektora tego Zespołu, z którego wynikało, że B. K. była pracownikiem Gimnazjum w Dąbkach, jak również pismo opatrzone datą 30 sierpnia 2013 r., w którym B. K. powołując się na ww. porozumienie wnosi o dopuszczenie jej do pracy jako nauczyciela Gimnazjum w Dąbkach w dniu 1 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuszczając dowody w postaci ww. pism podniósł, że pisma te nie zostały przedłożone organowi nadzoru. Stało się to podstawą nieuwzględnienia ich przez Sąd pomimo tego, że Sąd nie zakwestionował ich prawdziwości.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Pojęcie "akta sprawy" o jakim mowa ww. art. 133 § 1 nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą, gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do akt w sposób formalny. Skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, należy do sądu administracyjnego zgodnie z art. 62 pkt 1 tej ustawy. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy" nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości wzięcia przez Sąd pod uwagę faktów powszechnie znanych i to także wówczas, gdy strony nie powołują się na te fakty, jak i przeprowadzenia przez Sąd - zgodnie, a nawet wbrew sugestiom skarżących - uzupełniającego postępowania dowodowego i to nawet po zamknięciu rozprawy. Podstawą orzekania sądu powinien być więc materiał zgromadzony w toku całego postępowania przed organem oraz przed sądem. Przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu może stanowić jednak usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, oraz ich wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie bezpodstawnie pominął dopuszczony jako dowód w postępowaniu sądowym i istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy ww. wskazany, nie kwestionując jego prawdziwości, a uzasadniając swoje stanowisko wyłącznie okolicznością jego przedłożenia dopiero na rozprawie, a nie w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Pominięcie istotnej części akt postępowania sądowoadministracyjnego stanowi naruszenie przepisów art. 133 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania.

Należy przy tym podkreślić, że zarówno porozumienie z [...] maja 2013 r., jak również oświadczenie B. K. z 30 sierpnia 2013 r. istniały w czasie prowadzenia postępowania nadzorczego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, Były to jednak dokumenty Zespołu Szkół [...] w Dąbkach, a następnie Gimnazjum w Dąbkach (odrębnych jednostek organizacyjnych Gminy Darłowo o statusie pracodawcy dla zatrudnionych w nich pracowników), a nie Urzędu Gminy Darłowo, czy Wójta Gminy Darłowo i jeżeli nawet były wcześniej przedłożone Wójtowi Gminy, to z uwagi na swój charakter i ilość dokumentów przedkładanych Wójtowi mogły być zapomniane. Dokumenty te zostały przekazane Wójtowi Gminy Darłowo w dniu 8 stycznia 2014 r., w związku z tym dopiero na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie zostały przedstawione temu Sądowi, który dopuścił je jako dowody w sprawie (w załączeniu pismo z 2 stycznia 2014 r., doręczone do Urzędu Gminy Darłowo w dniu 8 stycznia 2014 r.).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowane jest stanowisko, z którego wynika, że wadliwość czynności z zakresu prawa pracy, w tym związanych z niewłaściwą reprezentacją nie powoduje nieważności złożonych oświadczeń woli, a zastosowanie sankcji określonych w Kodeksie cywilnym może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, w których czynności prawnej dokonano niezgodnie z wolą pracodawcy i nie została ona przez niego potwierdzona (vide wyrok SN z 19 maja 1999 r., I PKN 662/98, LEX nr 37363, wyrok SN z 9 maja 2006 r. II PK 270/2005, LEX nr 257551). Mając to na względzie, skarżący podnosi, że w żaden sposób nawiązanie przedmiotowej umowy o pracę pomiędzy B. K. a Gimnazjum w Dąbkach nie naruszało obowiązujących przepisów prawa. Nie stanowiło ono również obejścia prawa, albowiem zawarcie przedmiotowej umowy o pracę jawiło się w sposób oczywisty jako uzasadnione. Dotyczy to również czynności dokonanych przez B. K. w dniu [...] września 2013 r. Trudno też czynności tej zarzucić pozorność. "Zatem występowanie tej samej osoby fizycznej po dwóch stronach czynności prawnej, jaką stanowi rozwiązanie stosunku pracy, nie powoduje z góry nieważności tej czynności prawnej, w szczególności, jeśli ta osoba uzyskała status osoby reprezentującej pracodawcę w rozumieniu art. 31 k.p., w wyniku objęcia zarządu majątku pracodawcy na podstawie postanowienia sądu i z mocy art. 1062 k.p.c. - bez uprzedniego rozwiązania stosunku pracy." (wyrok SN z 29 maja 2006 r. I PK 189/2005, LEX nr 203 579). Skarżący w tym miejscu wskazuje, że w piśmie z 9 września 2013 r. skierowanym do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie skarżący podniósł, iż powierzenie stanowisk dyrektorów Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum w Dąbkach w drodze konkursu z dniem 1 września 2013 r. nie było zasadne w sytuacji, gdy rozprawa sądowa w sprawie likwidacji powyższych szkół została ustalona na dzień 5 września 2013 r. W przypadku niekorzystnych dla skarżącego rozstrzygnięć sądowych, uprzednio przeprowadzone przez skarżącego postępowania konkursowe byłyby bezprzedmiotowe i naraziłyby gminę na nieuzasadnione koszty. Nie bez znaczenia w sprawie jest fakt, że nikt z nauczycieli Zespołu Szkół w Dąbkach, nie wyłączając dyrektora Zespołu, nie zgodził się na przyjęcie funkcji dyrektora zarówno Gimnazjum jak i Szkoły Podstawowej. Postawiło to skarżącego w trudnej sytuacji, jako że w tym czasie istniała konieczność zorganizowania szkół przed nowym rokiem szkolnym.

Wbrew przedłożonym Wojewodzie dokumentom i niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustalił on, że nie doszło do zawarcia umowy o pracę. W zakresie takiego ustalenia Wojewoda wykroczył poza swoje kompetencje. Jest bowiem oczywiste w świetle obowiązujących przepisów, że nie jest on organem właściwym do rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy. Zgodnie z art. 87 u.s.g. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Zwrot "przypadki określone ustawami" należy rozumieć w ten sposób, że ingerencja nadzorcza uzależniona jest od istnienia przepisu ustawowego, który wyznacza zarówno obszar działań organu nadzoru, jak i ich formę/rodzaj środków nadzoru. Zdaniem skarżącego można z tego wyprowadzić wniosek, że skoro ustawa tj. w tym przypadku kodeks pracy, zastrzega kompetencje z zakresu prawa pracy dla sądów pracy, to organ nadzoru nie może w nią ingerować. Przyjmując za prawidłowe działania Wojewody Zachodniopomorskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył swoją kognicję zakreśloną przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd ten dokonał bowiem oceny stosunku pracy łączącego B. K. z Gimnazjum w Dąbkach, nie mając do tego uprawnień.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie miał natomiast podstaw, aby ten stosunek podważyć i tym samym uznać, że Wójt Gminy Darłowo naruszył art. 36a ust. 5 u.s.o. przy wydaniu zarządzenia z [...] września 2013 r. B. K. była bowiem pracownikiem Gimnazjum w Dąbkach w dniu powierzenia jej pełnienia obowiązków dyrektora tej szkoły na podstawie stosunku pracy zawartego w maju 2013 r., a gdyby nawet hipotetycznie zakwestionować tę okoliczność, to na podstawie umowy zawartej w dniu 1 września 2013 r. zgodnie z umocowaniem Wójta Gminy Darłowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie są trafne.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie tylko niektórych materiałów dowodowych i pominięcie pozostałych, dopuszczonych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bezzasadny. Sąd I instancji nie pominął bowiem dowodów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie na rozprawie, lecz odmówił im wiarygodności.

Po pierwsze dlatego, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że byłoby naruszeniem zasady wyrażonej w art. 133 § 1, samodzielne ustalanie przez Sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dokumentów, które pojawiły się już po dniu wydania zaskarżonej rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wszak z tego względu nie mogły być one znane organowi, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sprzeczności wynikających z tych dokumentów organ nadzoru nie mógł wyjaśnić, albowiem dokumentów tych na etapie postępowania nadzorczego, z sobie tylko wiadomych powodów, Wójt Gminy Darłowo nie złożył. Zatem legalność zarządzenia Wójta będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, mogła zostać oceniona wyłącznie na podstawie tych dokumentów, które przedłożono organowi nadzoru – por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007/2, poz. 35.

Po drugie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiarygodność przedstawionych Sądowi I instancji dokumentów podważa również to, że przez cały okres poprzedzający ich przedłożenie dokumentów na rozprawie skarżący kasacyjnie opierał swoje stanowisko na zupełnie innej argumentacji, zwracając uwagę na dopuszczalność zawarcia umowy o pracę przez nowo powołaną p.o. dyrektora szkoły B. K. z samą sobą, co byłoby całkowicie zbędne, gdyby rzeczywiście osoba ta była już zatrudniona w tejże placówce przed [...] września 2013 r. Okoliczności te nie pozwalają na przyznanie złożonym dokumentom mocy dowodowej, która w świetle zasady swobodnej oceny dowodów mogłaby skutecznie podważać ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę w toku postępowania nadzorczego.

Również zarzut uchybienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji swojej kognicji i dokonanie oceny stosunku pracy łączącej B. K. z Gimnazjum w Dąbkach jest oczywiście nietrafny. Jeżeli zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. można powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły (...) nauczycielowi tej szkoły, to pozostawanie w stosunku pracy osoby, której wójt powierza pełnienie obowiązków dyrektora szkoły jest kryterium prawnym, warunkującym podjęcie stosownego zarządzenia (w niniejszej sprawie zarządzenia Wójta Gminy Darłowo z [...] września 2013 r. nr [...]). Zatem, zarówno organ nadzoru, badając zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.) powyższego zarządzenia Wójta Gminy Darłowo, jak i Sąd I instancji badając legalność (art. 1 p.u.s.a.) zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Zachodniopomorskiego, obowiązane były ocenić, czy B. K. była nauczycielką Gimnazjum [...] w Dąbkach w dniu [...] września 2013 r., bo tylko w ten sposób organy te mogły ustalić, czy nie doszło do obrazy art. 36a ust. 5 u.s.o.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 u.s.o. poprzez jego niezastosowanie nie ma również usprawiedliwionych podstaw. Skoro B. K. nie była nauczycielką Gimnazjum [...] w Dąbkach w dniu [...] września 2013 r., to nie można było jej powierzyć na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o. pełnienia obowiązków dyrektora tego Gimnazjum.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 b i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.