Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 197/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 i art. 101a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na porozumienie zawarte przezeń z Gminą T. P. dnia (...) r. w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem porozumienia postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Skargą z (...) r. A. S. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego A.P., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o stwierdzenie niezgodności z prawem porozumienia "o wzajemnych roszczeniach stron" zawartego (...) r. pomiędzy Gminą T. P. (dalej: "Gmina") i Skarżącym, a także o zasądzenie od organu, Wójta Gminy T. P. (dalej: "Wójt" lub "Organ"), "kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa".

W uzasadnieniu wskazał, że skargę opiera o przepisy art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."). Wyjaśnił, że zaskarżonym porozumieniem z (...) r. (dalej jako: "Porozumienie") Gmina uznała roszczenia Skarżącego do kwoty (...) zł, zaś Skarżący wyraził zgodę na zaspokajanie naliczanych opłat planistycznych i innych przez pomniejszenie ww. kwoty (potrącenie). Gmina – wbrew późniejszym oświadczeniom składanym po 2012 r., o tym że na mocy tego Porozumienia nabyła wszelkie grunty bez zapłaty (iż ten sposób nabycia wynika z Porozumienia) – wymusiła na Skarżącym przeniesienie na jej rzecz własności kilku nieruchomości za symboliczną złotówkę. Skarżący podkreślił, że z przywołanych w skardze, wybranych dokumentów wynika, iż Gmina jako podmiot prawa publicznego prowadzi działalność finansowo-rozliczeniową ze Skarżącym w sposób sprzeczny z obowiązującymi zasadami podejmowania zobowiązań i rejestracji operacji rozliczeniowych. W jego ocenie "Organ Gminy wykorzystuje Porozumienie do rozliczeń (czynności technicznych i rozliczeniowych wewnętrznych) nie mających nic wspólnego z jego istotą, czy też do unicestwiania skutków zakończonych postępowań (wyroków) sądowoadministracyjnych i obecnie toczonych postępowań ustalających wartość i obowiązek zapłaty odszkodowań za grunty, do których niedopuszczalnym jest ustalanie odszkodowań w drodze ugody z mocy przepisu art. 118 ust. 2 ustawy o gosp. nieruchomościami."

Dalej Skarżący wskazał, że pismem z (...) r. wezwał Organ do usunięcia naruszeń swego interesu prawnego i uprawnień, szeroko uzasadniając powstanie po swojej stronie dolegliwości ekonomicznych poprzez zawarcie Porozumienia i godzenie przez Organ w zasady rozliczeń. Dodał, że w sprawie rysuje się konieczność skorzystania przez Sąd z możliwości zastosowania nakazu, o jakim mowa w art. 101a ust. 2 u.s.g. Ponadto poinformował, że równocześnie ze skargą w niniejszej sprawie, złożył także skargę [z (...) r. – uw. Sądu] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, za którą to zmianę Gmina obciąża Skarżącego ww. kwotą (...) zł. W ocenie Skarżącego obie sprawy pozostają ze sobą w związku uzasadniającym ich połączenie.

W piśmie procesowy z (...) r. uzupełniającym skargę, Skarżący wniósł o połączenie sprawy niniejszej ze sprawą objętą ww. skargą z 06 marca 2015 r. [o sygn. akt IV SA/Po 220/15 – uw. Sądu], a ponadto o nakazanie organom nadzoru: Wojewodzie i Regionalnej Izbie Obrachunkowej, wykonanie niezbędnych czynności na rzecz Skarżącego mających za cel doprowadzenie do usunięcia naruszeń interesu prawnego i uprawnień Skarżącego związanych z opracowaniem i realizacją planu miejscowego objętego ww. uchwałą Rady Gminy z dnia (...) r. Nr (...). W dalszych pismach procesowych: z (...) r., z (...) r. i z (...) r., Skarżący podtrzymał i uszczegółowił swe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Wójt, reprezentowany przez radcę prawnego A.R., wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, a także o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Organ wskazał, że Skarżący opiera swą skargę o przepisy art. 101a u.s.g., które dotyczą uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tymczasem zaskarżone Porozumienie tego przymiotu nie posiada. Nie mieści się ono również w katalogu spraw będących w zakresie orzekania przez sądy administracyjne, określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W tej sytuacji skarga powinna, zdaniem Wójta, ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadniając zaś "z daleko idącej ostrożności procesowej" wniosek ewentualny o oddalenie skargi, Organ podniósł, że Porozumienie nie narusza przepisów prawa i określa wspólnie wyrażoną wolę jego stron odnośnie do warunków inwestowania przez Skarżącego w infrastrukturę podnoszącą wartość nieruchomości, obrotem którymi Skarżący się zajmował. Porozumienie to nie posiada charakteru administracyjnoprawnego, lecz oparte jest na zasadach regulowanych przez prawo cywilne.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązkiem sądu było zbadanie dopuszczalności jej wniesienia, a więc czy skarga spełnia wszystkie wymogi formalne, a w szczególności, czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia danej skargi skutkuje bowiem jej odrzuceniem z mocy art. 58 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga została oparta przez Skarżącego na przepisach art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W myśl § 1 tego artykułu, przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 u.s.g.).

Z cytowanego art. 101a u.s.g. jasno wynika, że znajduje on zastosowanie do dwóch różnych sytuacji, a mianowicie, gdy organ gminy: (1) nie wykonuje czynności nakazanych prawem, albo (2) przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Z treści skargi oraz dalszych pism procesowych Skarżącego wynika, że skarga dotyczy drugiej z wymienionych sytuacji – gdy organ gminy podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich – przy czym za taką "czynność" Skarżący uznaje przedmiotowe porozumienie zawarte (...) r. pomiędzy Gminą a Skarżącym (zwanym w treści Porozumienia "Inwestorem").

Ustawodawca nie sprecyzował wyraźnie, jakiego rodzaju czynności prawnych i faktycznych dotyczy cytowany art. 101a ust. 1 u.s.g. Jednakże zawarte w tym przepisie odesłanie do art. 101 u.s.g. – w którym mowa jest o określonych aktach (uchwałach i zarządzeniach) podjętych przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" – przesądza, że w art. 101a u.s.g. chodzi też tylko o czynności (prawne / faktyczne) podejmowane w takich właśnie sprawach. Pogląd, że art. 101a u.s.g. znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do czynności prawnych lub faktycznych w sprawach z zakresu administracji publicznej jest powszechnie przyjmowany zarówno w doktrynie (zob.: A. Matan [w]: B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2 do art. 101a; W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 8 do art. 100–101a; A. Faruga, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, CASUS, 2010, nr 58, s. 30), jak i w orzecznictwie (por. postanowienia WSA: z 12.07.2005 r., III SAB/Lu 8/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 38; z 29.11.2007 r., II SA/Łd 415/07 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Zawarte w art. 101a u.s.g. odesłanie do art. 101 u.s.g. uzasadnia także posiłkowanie się przy wykładni pojęcia "czynności prawnej lub faktycznej podejmowanej w sprawie z zakresu administracji publicznej" bogatym dorobkiem doktryny i orzecznictwa wypracowanym na gruncie art. 101 u.s.g. w odniesieniu do analogicznego pojęcia "aktu (uchwały, zarządzenia) podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, że nie jest możliwe określenie w sposób generalny, poprzez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które takiego charakteru nie mają (zob. wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA). Nieuprawnionym byłoby jednak przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Taki pogląd czyniłby bowiem w istocie bezprzedmiotowym zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio także: w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) zawężenie dopuszczalności skarg tylko do aktów (uchwał, zarządzeń) w sprawach "z zakresu administracji publicznej" (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2012, uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). Tym samym stałby w sprzeczności z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, w myśl której nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne (tzw. zakaz wykładni per non est – zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123). Nie ulega wątpliwości, że organy gminy podejmują uchwały w różnorodnych sprawach i o zróżnicowanym charakterze prawnym. W świetle powyższych uwag należy zatem przyjąć, że istnieje grupa aktów i czynności organów gminy, które nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Intencją ograniczenia dopuszczalności skarg tylko do aktów (czynności) podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej było wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami działającymi przez swe organy w formie uchwał (zarządzeń), a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikająca z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.c.") – powinny należeć do właściwości sądów powszechnych (tak trafnie T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). Wypada zauważyć, że taka interpretacja miała wyraźne oparcie normatywne w art. 20 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.NSA") – w świetle którego przez sprawy z zakresu administracji publicznej, należało rozumieć wszelkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego – ale pomimo uchylenia tej ustawy, nic nie straciła na swej aktualności.

Szczególne trudności stwarza kwalifikowanie do kategorii "spraw z zakresu administracji publicznej" aktów (odpowiednio: czynności) podejmowanych przez organy gminy w sferze gospodarowania (zarządu) mieniem komunalnym. W tym zakresie, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, kryterium "sprawy z zakresu administracji publicznej" nie może być rozumiane w sposób literalny, gdyż wówczas należałoby w ogóle wyłączyć możliwość zaskarżenia aktów (uchwał, zarządzeń, innych czynności) organów gminy podejmowanych w tych sprawach. Wszak dotyczą one – najogólniej rzecz ujmując – statusu prawnego gminy jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Dlatego za uzasadnione należy uznać proponowane rozróżnienie, w świetle którego wszystkie uchwały rady gminy ustalające ogólne zasady zarządu majątkiem gminy i reguły gospodarowania jej mieniem mieszczą się w kategorii uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Kryterium wyróżniające stanowi w tym przypadku charakter danej uchwały i skutki z niej wynikające. Jeśli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w, podjętej jeszcze pod rządem art. 20 ust. 3 uNSA, uchwale składu siedmiu sędziów z 06 listopada 2000 r. (OPS 11/00, ONSA nr 2/2001, poz. 52), przyjmując, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych, do których NSA w cytowanej uchwale zaliczył podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży.

Natomiast oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego (w tym także wyrażone czy to w formie uchwały organu kolegialnego, czy zarządzenia organu monokratycznego, skierowane do oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie), stanowiące realizację powyższych ogólnych zasad i reguł, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 26.11.1996 r., SA/Rz 920/96, CBOSA; por. też T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). W konsekwencji nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przykładowo, uchwała o oddaniu w najem konkretnego budynku czy sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych (por.: wyrok SN z 26.11.1992 r., III ARN 74/92, OSNCP nr 10/1993, poz. 182; T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3).

Generalnie, nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych (por. wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA).

Odnosząc odpowiednio powyższe rozważania do art. 101a u.s.g. należy stwierdzić, że przepis ten na pewno nie obejmuje czynności prawnych i faktycznych o charakterze cywilnoprawnym, normowanych przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.").

W ocenie Sądu przedmiotowe Porozumienie zawarte pomiędzy Gminą a Skarżącym ("Inwestorem") jest czynnością prawną o charakterze cywilnoprawnym i jako takie nie mieści się w zakresie unormowania art. 101a u.s.g.

Charakter cywilnoprawny Porozumienia wynika jasno z jego treści, w tym ze stosowanych w nim, typowo cywilistycznych, konstrukcji prawnych i terminologii. W szczególności w części wstępnej § 1 Porozumienia expressis verbis wskazano, że zostało ono zawarte po to, aby uregulować "wzajemne roszczenia stron – istniejące i przyszłe" wynikające z wymienionych w tym paragrafie faktów. Takie sformułowanie wyraźnie nawiązuje do cywilistycznej konstrukcji ugody, unormowanej w art. 917 i art. 918 Kodeksu cywilnego, przez którą to ugodę – jak stanowi art. 917 k.c. – "strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać." Konsekwentnie w treści tego Porozumienia strony "zobowiązują się" do określonych świadczeń, o charakterze pieniężnym oraz niepieniężnym (zob.: § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 Porozumienia). Ponadto:

– w § 1 ust. 5 Porozumienia Gmina "uznaje roszczenia" Inwestora z określonych tytułów – o uznaniu roszczenia i jego skutkach wyraźnie stanowi art. 123 § 1 pkt 2 k.c.;

– w § 3 ust. 1 Porozumienia mowa jest o tym, że Inwestor ma "prawo potrącić" określone należności – instytucja "potrącenia" została unormowana w art. 498– art. 500 k.c. Zgodnie z art. 498 § 1 k.c. znajduje ona zastosowanie, "gdy dwie osoby są jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami"; wówczas "każda z nich może potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej strony, jeżeli przedmiotem obu wierzytelności są pieniądze lub rzeczy tej samej jakości oznaczone tylko co do gatunku, a obie wierzytelności są wymagalne i mogą być dochodzone przed sądem lub przed innym organem państwowym";

– w § 3 ust. 2 Porozumienia unormowano sytuacje, w przypadku zaistnienia których Inwestor "zrzeka się dochodzenia roszczeń" – także czynność "zrzeczenia się" (uprawnienia, roszczenia, zarzutu) ma charakter typowo cywilistyczny i jako taka normowana jest przepisami prawa cywilnego, zarówno materialnego (zob. np.: art. 117 § 2, art. 246, art. 373, art. 746 § 3, art. 7582, art. 889, art. 1048–art. 1050 k.c.), jak i procesowego (zob. np.: art. 73 § 2, art. 91 pkt 4, art. 158 § 1, art. 203 § 1 i 4, art. 332 § 2, art. 469, art. 5058 § 3, art. 870 § 3 k.p.c.);

– w § 4 przesądzono, że Porozumienie "będzie wiązać strony, pod warunkiem podjęcia przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne uchwały (...)" – zastosowano więc typową klauzulę unormowaną w Kodeksie cywilnym (art. 89–art. 94) pod nazwą "warunku" (tu: warunku zawieszającego), mocą którego los czynności cywilnoprawnej zostaje uzależniony od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Jak bowiem stanowi art. 89 k.c.: "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek)."

– w § 5 Porozumienia postanowiono, że: "Wszelkie zmiany umowy wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności" – tym samym strony wyraźnie przesądziły, iż porozumienie to jest "umową" (tak też w § 5 ust. 2 i 3 Porozumienia), a ponadto skorzystały z upoważnienia do zawarcia tzw. umowy o formie (pactum de forma), uzależniającej skuteczność danej czynności prawnej (tu: zmiany Porozumienia) od zachowania wybranej przez strony formy, które wynika z art. 76 k.c. W myśl tego przepisu: "Jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi powinna być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy. Jednakże gdy strony zastrzegły dokonanie czynności w formie pisemnej, nie określając skutków niezachowania tej formy, poczytuje się w razie wątpliwości, że była ona zastrzeżona wyłącznie dla celów dowodowych."

Cywilnoprawny charakter zaskarżonego Porozumienia został ostatecznie "przypieczętowany" przez strony poprzez fakt wyraźnego poddania tego porozumienia reżimowi Kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 Porozumienia: "W sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego oraz inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa."

Powyższe uwagi nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zaskarżone Porozumienie jest czynnością dwustronną o charakterze cywilnoprawnym, normowaną przepisami Kodeksu cywilnego, w tym jego art. 3531, statuującym tzw. zasadę swobody umów, w myśl której strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Sąd podkreśla, iż nie ocenia, czy zaskarżone Porozumienie zostało zawarte w sposób prawidłowy (w tym, czy nie jest dotknięte którąś z wad oświadczenia woli, o jakich mowa w art. 82–art. 88 k.c.), ani czy jego treść nie wykracza poza granice zakreślone w art. 3531 k.c. – a więc w szczególności czy jest ono zgodne z prawem, ważne lub skuteczne. Analizowanie tych kwestii i formułowanie wiążących ocen w tym zakresie należy do właściwości sądów powszechnych.

Sąd jedynie stwierdza, że Porozumienie to nie jest czynnością prawną ani faktyczną z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 101a u.s.g., ani nie stanowi żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. – co oznacza, że zaskarżenie Porozumienia do sądu administracyjnego nie było dopuszczalne.