Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 373/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. wystąpił ze skargą na uchwałę nr [...] Rady Gminy w C. z [...] lipca 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C..

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów § 115, § 135, §146 i §147 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r (Dz.U. nr 100, poz.908 - dalej ZTP) w związku z art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. z 03 lutego 2016r. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm. ) poprzez zamieszczenie w niżej wymienionych przepisach uchwały uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej (u.c.p.g), ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U z 2013r. poz.21), ustawy z 21 sierpnia 1997 r (tj. z 19.04.2013 r Dz.U. z 2013 r., poz.856) o ochronie zwierząt w szczególności:

- pominięcie w załączniku do uchwały zapisu dotyczącego uregulowania wymaganego w art. 4 ust. 1 lit b u.c.p.g. dotyczącego uprzątania błota , śniegu , lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

- nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiorki odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje właściciel nieruchomości na zasadach dobrowolności;

- nałożenie w § 2 ust. 5 regulaminu obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby koszy na śmiecie przez właścicieli nieruchomości, na których znajdują się obiekty publiczne;

- w § 2 ust. 6 regulaminu wprowadzono zasady mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości prywatnych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt.l lit. c;

- w § 2 ust. 7 regulaminu wprowadzono zezwolenie na przeprowadzenie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego - zawiera modyfikację regulacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt.l lit. c;

- nałożenie w § 6 ust. 7 regulaminu obowiązku zapewnienia dostatecznej liczby pojemników bądź kontenerów do gromadzenia odpadów , a także toalet przenośnych

przez właścicieli terenów na których organizowane są imprezy masowe;

- w § 7 regulaminu wprowadzono ograniczenia w zakresie kompostowania odpadów

ulegających biodegradacji powstających na terenie nieruchomości z przekroczeniem

delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g ;

- w § 9 ust. 3 regulaminu wprowadzono określenie dopuszczenia zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg gruntowych po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi;

- w §14 załącznika do uchwały powtórzono zapis obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na odbieranie nieczystości ciekłych , zawartego w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.;

- sfomułowanie w §14 obowiązku okazania osobom upoważnionym przez wójta aktualnej umowy i dokumentacji potwierdzającej realizacje usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych;

- w § 19 ust. 5 i ust. 6 wprowadzono z przekroczeniem upoważnienia ustawowego art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g zapisu obowiązującego właściciela do prowadzenia psa na smyczy zaś psy należące do ras uznawanych za agresywne oraz psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi i innych zwierząt należy prowadzić na smyczy i w kagańcu na terenach przeznaczonych do użytku publicznego natomiast zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie na terenie ogrodzonych wybiegów dla psów.

Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w C. w całości.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że przedmiotowy regulamin, zgodnie z art. 4 ust 1 u.c.p.g. ma charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Podniósł, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust 2 u.c.p.g., którego treść przytoczył. Zdaniem Prokuratora zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art.4 ust. 2 ustawy. Rada nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podniósł, że z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a także gdy Rada reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co narusza zasady techniki prawodawczej.

Stwierdził, że pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u. s. g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, że również z "Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r., w tym reguła wynikająca z §115 w zw. z §143 w/w rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, czy dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie, jest co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy §118 w zw. z § 143 ZTP ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał m.in., że z § 115 Zasad techniki prawodawczej w związku z § 143 wynika, że w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, zaś § 135 stanowi, że w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Cytując treść § 146 i § 147 podniósł, że redagując zaskarżony Regulamin Organ zastosował zalecenia i wskazówki ZTP i nie przekroczył zarzucanych przepisów, a w ramach posiadanych uprawnień określonych art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 3 ustawy u.c.p.g.o określił treść Regulaminu. Wskazał, że art. 6k ust. 3 stanowi o obowiązku selektywnej zbiorki odpadów komunalnych.

Mając na uwadze nieprecyzyjność zarzutów i ich nieuzasadnienie przez Skarżącego z daleko posuniętej ostrożności procesowej - o ile zdaniem Sądu zaskarżone przepisy Regulaminu naruszają prawo - Organ wnosi o stwierdzenie nieważności tylko zaskarżonych przepisów, bowiem wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie C. jest nieadekwatny i nieproporcjonalny do przedstawionych zarzutów Skargi i ich uzasadnienia. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Podkreślił, że na mocy art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm.) rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu dotychczasowym do przepisów tejże ustawy w brzmieniu nadanym mniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.

Pismem procesowym z [...] lipca 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. dodatkowo podniósł, niezależnie od argumentacji skargi, ze zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji z art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez:

1.ustalenie w § 8 ust. 3 Regulaminu, że w przypadku gromadzenia różnych odpadów podlegających segregacji w jednym pojemniku lub worku, odbiorca odpadów ma prawo odmówić jego odbioru w ramach selektywnej zbiórki;

2.nałożenie w § 10 ust. 3 na bliżej nieokreślone podmioty obowiązku niezwłocznego usuwania odpadów po zakończeniu imprezy masowej;

3.nałożenie w § 15 – wobec bliżej nieokreślonych podmiotów – zakazu odprowadzania wody zużytej na cele bytowe i gospodarcze, ciekłych odchodów zwierzęcych z gnojowników, odcieków z kompostowni, ścieków z budynków mieszkalnych oraz ścieków przemysłowych do rzek, potoków, rowów, do ziemi oraz na grunty sąsiednie;

4.zobowiązanie w § 20 ust. 1 pkt 2 osoby utrzymującej zwierzę agresywne na terenie nieruchomości do umieszczania przy każdym wejściu na teren nieruchomości, widocznej tabliczki ostrzegawczej, z czytelna informacją o utrzymaniu zwierzęcia agresywnego, w tym agresywnego psa na terenie nieruchomości oraz urządzenia służące do przywołania właściciela nieruchomości;

5.nałożenie w § 23 pkt 2 i 3 obowiązków na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym obowiązku nie powodowania uciążliwości dla innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich oraz przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych.

Dodatkowo Skarżący wskazał na kolejne pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania terminów przeprowadzania deratyzacji, gdyż przepis § 24 ust. 2 zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazuje na częstotliwość jej przeprowadzenia. Podniósł, że trudno mówić o pełnej realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników, gdyż § 3 ust. 4 ogranicza się do stwierdzenia, że pojemniki do gromadzenia powinny spełniać techniczne warunki bezpieczeństwa i higieny sanitarnej, a w szczególności winny być wyposażone w szczelną pokrywę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a)prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon i odpadów zielonych,

b)uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c)mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)liczby osób korzystających z tych pojemników,

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego,

4)(uchylony),

5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach,

8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy w C. nr [...] z [...] lipca 2019r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oznacza, że Rada uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wyzkazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków powtarza i modyfikuje ustawowe regulacje.

Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że w § 2 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy o tym czy odpady zbierane będą w sposób selektywny czy nie decyduje właściciel nieruchomości na zasadzie dobrowolności. Należy mieć na uwadze, że w dniu wejścia w życie uchwały tj. w dniu 15 sierpnia 2019 r. ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw nakładająca selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady – art. 2 a tiret drugie – jeszcze nie obowiązywała. Zawarta w tym przepisie norma weszła w życie dopiero z dniem 6 września 2019 r. tj. po dniu wejścia w życie kontrolowanej uchwały.

W ocenie Sądu należy uznać za niezgodny z prawem zapis § 2 ust. 6 i 7 regulaminu, bowiem rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, jest wskazanie warunków, by opisane w tych normach czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie zgodnie z ustawą — powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowej. Ponadto uzależnienie możliwości naprawy pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Zapis, że powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami i niepowodujących uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości może być różnie interpretowany. Tymczasem akty prawa miejscowego winny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak by nałożone w regulaminie obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Uregulowanie to narusza zatem sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19) i pozwalający w sposób jednoznaczny na zdekodowanie przez adresata normy wzorca powinnego zachowania i zakresu zastosowania zawartego w normie sformułowania.

Poza delegacją ustawową wykracza przepis §7 regulaminu z uwagi na fakt, że

kompostowanie odpadów nie stanowi formy pozbywania się tychże odpadów ale jest sposobem ich zagospodarowania. Ponadto art. 13 ust. 2 pkt.2 ustawy o odpadach dopuścił możliwość kompostowania przez osoby fizyczne na potrzeby własne, bez żadnych ograniczeń. Analogiczna sytuacja – wyjścia poza delegację ustawową ma miejsce w przypadku zapisu z § 9 ust. 3, § 2 ust. 5, § 6 ust. 7 regulaminu.

Podzielić należy stanowisko Skarżącego, że zawarte w § 14 obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w regulaminie utrzymania czystości i porządku, według których zostali oni zobowiązani do zawierania umów na odbieranie nieczystości ciekłych, stanowią powtórzenie zapisu art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Regulamin jako akt prawa miejscowego winien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. W tym miejscu przywołać należy regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia). Za istotnie naruszający prawo należało też uznać obowiązek okazania osobom upoważnionym przez wójta aktualnej umowy i dokumentacji potwierdzającej realizacje usługi opróżniania zbiorników. W art. 9u, 9v i 9 u.c.p.g. określono bowiem kto ma uprawnienia kontrolne i odesłano do przepisów określających sposób kontroli.

Jeśli chodzi o § 19 ust. 5 i 6 to generalny obowiązek prowadzenia psów na smyczy i bezwzględny nakaz zaopatrywania w kaganiec psów ras uznanych za agresywne ocenić należy jako nadmierny, a w wielu przypadkach jako niehumanitarny, gdyż nie dopuszcza racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, przez co jest bardziej rygorystyczny niż to przewidziano w ustawie.

Odnośnie zobowiązania w § 20 ust. 1 pkt 2 osoby utrzymującej zwierzę agresywne na terenie nieruchomości do umieszczania przy każdym wejściu na teren nieruchomości, widocznej tabliczki ostrzegawczej, z informacją o utrzymaniu zwierzęcia agresywnego, w tym agresywnego psa na terenie nieruchomości oraz urządzenia służące do przywołania właściciela nieruchomości wskazać trzeba, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, z której wprost wynika, ze organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Ponadto taka regulacja stanowi też nieuprawnioną ingerencję w prawo własności.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż ustalenie w § 8 ust. 3 Regulaminu, że w przypadku gromadzenia różnych odpadów podlegających segregacji w jednym pojemniku lub worku, odbiorca odpadów ma prawo odmówić jego odbioru w ramach selektywnej zbiórki wykracza poza delegację ustawową. Ta sama uwaga dotyczy zapisu § 10 ust. 3 nakładającego na bliżej nieokreślone podmioty obowiązku niezwłocznego usuwania odpadów po zakończeniu imprezy masowej, § 15 nakładającego wobec bliżej nieokreślonych podmiotów – zakazu odprowadzania wody zużytej na cele bytowe i gospodarcze, ciekłych odchodów zwierzęcych z gnojowników, odcieków z kompostowni, ścieków z budynków mieszkalnych oraz ścieków przemysłowych do rzek, potoków, rowów, do ziemi oraz na grunty sąsiednie.

Z kolei w § 23 pkt 2 i 3 regulaminu nałożono obowiązki na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym obowiązek nie powodowania uciążliwości dla innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich oraz przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych. Sposób sformułowania tych warunków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów. Tymczasem, jak to wskazano wyżej, akty prawa miejscowego winny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak by nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania.

Wreszcie należy się odnieść do zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. tj. pominięciu wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zarzut ten jest niewątpliwie najpoważniejszy z podniesionych w skardze i Sąd w całości go podziela. Równie poważne jest kolejne pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania terminów przeprowadzania deratyzacji, gdyż przepis § 24 ust. 2 zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazuje na częstotliwość jej przeprowadzenia. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg wskazuje jednoznacznie, że regulamin określa wymagania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że trudno mówić o pełnej realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników, w sytuacji gdy zapis § 3 ust. 4 ogranicza się do stwierdzenia, że pojemniki do gromadzenia powinny spełniać techniczne warunki bezpieczeństwa i higieny sanitarnej, a w szczególności winny być wyposażone w szczelną pokrywę.

W ocenie Sądu stanowisko Organu w żadnym stopniu nie podważa zarzutów podniesionych przez Skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna, a jej przedmiotem winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu należy zaś formułować w sposób odpowiadający zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu. Uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż wyliczając komponenty takiej uchwały ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" lub podobnym, zatem w regulaminie muszą się znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów cyt. przepisu.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze Skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy C., narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba, a przede wszystkim stwierdzone pominięcia uchwałodawcze przesądzają o tym, że akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w wyroku – art. 147 § 1 p.p.s.a.