Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2508/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1519/13 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1519/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (pkt 1), orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) i zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 29 maja 2012 r. B. G. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego wolnostojącego o wymiarach 5,3 m x 3,0 m i wysokości 2,20 m - 1,9 m w R. na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. Do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podając, że prawo to wywodzi ze współwłasności nieruchomości (podała nazwiska współwłaścicieli).

Pismem z 19 czerwca 2012 r. A. G., M. M., B. L. i S. M. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika, że nie wyrażają zgody na budowę budynku przez B. G., a inwestorka przystąpiła do robót bez zgody wszystkich współwłaścicieli. Pismem z [...] października 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu na żądanie ww. osób postępowania w sprawie robót związanych z realizacją obiektu gospodarczego na działce nr [...].

Pismem z 11 października 2012 r. B. G. wyjaśniła, że budynek postawiła w 23. dniu od złożenia zgłoszenia działając pod wpływem informacji uzyskanej od pracownika organu, że zgłoszenie zostało przyjęte bez uwag i może prowadzić roboty. Odnośnie do sprzeciwu części współwłaścicieli podała, że przed kupnem domu przyszli właściciele uzgodnili, że każdy właściciel postawi 1 garaż lub domek gospodarczy, jeśli go nie posiada (trzech współwłaścicieli zakupiło mieszkanie z istniejącymi garażami).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) nałożył na B. G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestorka złożyła projekt zagospodarowania działki i oświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Jednocześnie pismem z 19 grudnia 2012 r. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd jej wniosku z 19 grudnia 2012 r. o ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej i wydania orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na budowę na części wspólnej budynku gospodarczego. Wskazała, że rozstrzygnięcie to w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym ma charakter rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika, na podstawie art. 98 § 1, art. 101 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił zawieszenia postępowania przyjmując, że w sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika, na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego nakazał B. G. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z posadzką.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że realizacja obiektu wymagała dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Roboty rozpoczęto przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, wobec czego stanowią one samowolę budowlaną. Podjęto próbę legalizacji obiektu, nakładając określone obowiązki w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W wyznaczonym terminie inwestorka nie przedłożyła wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od tej decyzji B. G. podała, że dokonała zgłoszenia, zostało ono przyjęte i opatrzone pieczęcią "przyjęto zgłoszenie bez uwag" w dniu 31 maja 2012 r., podpisane przez pracownika Urzędu. Do robót przystąpiła zatem w dobrej wierze.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ potwierdził zasadność ustaleń, że obiekt wybudowano bez skutecznego zgłoszenia, albowiem do robót przystąpiono przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia. Nadto złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było prawdziwe, ponieważ inwestorka nie dysponowała zgodą wszystkich współwłaścicieli. W ocenie organu wszczęte postępowanie legalizacyjne nie mogło odnieść skutku, gdyż strona w terminie nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Orzeczony nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania ww. obowiązku. Zdaniem organu wszczęcie postępowania cywilnego w sprawie uregulowania sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej nie uzasadniało zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję B. G. zarzuciła organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, skutkujące odmową zawieszenia postępowania, mimo że rozpoznanie sprawy zależało od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w R. w sprawie o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę, że realizując obowiązek nałożony postanowieniem wystąpiła do Sądu Rejonowego z wnioskiem o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę współwłaścicieli na budowę. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Sąd wydał takie nieprawomocne postanowienie, którym upoważniono skarżącą do posadowienia budynku gospodarczego na części wspólnej nieruchomości. W ocenie skarżącej organ niezasadnie odmówił zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego konsekwencją jest nakaz rozbiórki. Wskazała, że tempo rozpoznania wniosku przez Sąd Rejonowy w R. nie zależało od woli strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd przyjął za prawidłowe następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy: Skarżąca dokonała wymaganego zgłoszenia, ale przystąpiła do robót z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżąca nie otrzymała pisemnej informacji organu o niewniesieniu sprzeciwu, mogącej ją uprawniać do rozpoczęcia robót przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. W sprawie nie została wydana decyzja o sprzeciwie. W ocenie Sądu, po ustaleniu przez organ, że doszło do realizacji obiektu przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zasadnie wszczął postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego, kwalifikując budowę jako przeprowadzoną bez skutecznie dokonanego zgłoszenia.

Sąd przypomniał, że w stosunku do obiektu została podjęta procedura legalizacji i wydano postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązków, który to przepis zakreśla 30-dniowy termin przedłożenia wymienionych dokumentów. Termin ten nie może być przez organ zmieniany, skracany ani przedłużany. Skutkiem niespełnienia w terminie nałożonego obowiązku jest nakaz rozbiórki. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na zaostrzenie reżimu legalizacji obiektów wybudowanych bez zgłoszenia w porównaniu do przypadków objętych regulacją art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, która przewiduje miarkowanie długości terminu lub wręcz jego zmianę, w zależności od okoliczności. Wskazał, że w celu zapewnienia realnej możliwości przeprowadzenia procedury legalizacji należy dopuścić możliwość zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie skarżąca taki wniosek złożyła, wykazując, że wobec stanu współwłasności zmuszona jest uzyskać orzeczenie sądu zastępujące zgodę pozostałych współwłaścicieli. Postępowanie takie zostało wszczęte, a rozstrzygnięcie wydane. W ocenie Sądu okoliczność ta winna być uznana za przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania orzeczenia zastępującego zgodę współwłaścicieli, mającego znaczenie dla dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmowa zawieszenia postępowania doprowadziła natomiast do sytuacji, w której możliwe jest ponowne wykonanie budynku przez skarżącą, ale na skutek upływu terminu nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu już istniejącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1) naruszenia prawa materialnego - art. 49b ust 2 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że zasadnym jest zalegalizowanie samowoli budowanej w sytuacji niespełnienia wymagań nałożonych postanowieniem w terminie 30 dni w związku z trwającym postępowaniem cywilnym dotyczącym kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo domniemań prawnych przewidzianych w art. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece;

2) naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 97 pkt 4 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że zagadnieniem wstępnym dla postępowania legalizacyjnego z art. 49b Prawa budowlanego jest, w przypadku braku wątpliwości co do stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, kwestia toczącego się przed sądem cywilnym postępowania w trybie przepisów księgi drugiej tytułu I działu IV Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że ścisłe określenie w przepisie art. 49b Prawa budowlanego terminu na przedłożenie przez inwestora określonych dokumentów było świadomym i zasadnym działaniem ustawodawcy. Potrzeba oczekiwania przez organy nadzoru budowlanego na zakończenie się odpowiednich procedur mogących zmienić stan prawny sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa, a zatem nie może być oceniana jako legalna. Wskazano przy tym na analogię z kwestią trwającego postępowania w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystnej dla inwestora, kiedy to organy nadzoru budowlanego nie są zobligowane do zawieszania postępowania do czasu podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy.

Organ zakwestionował stanowisko Sądu, zgodnie z którym ustalenie przez sąd powszechny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora stanowić będzie dla organów nadzoru budowlanego zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł bowiem, że kwestia posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości nie zamyka drogi organowi nadzoru budowlanego do wydania decyzji w sprawie. Wskazał ponadto, że orzecznictwo sądowe krytycznie wypowiada się co do możliwości zawieszania postępowania z uwagi na trwanie postępowania cywilnego mogącego zmienić stan prawny aktualnie ujawniony w księdze wieczystej i znany organom, a także że istnieje możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że inwestor musi mieć świadomość potrzeby uzyskania odpowiednich zgód zastępczych, jeżeli jest współwłaścicielem podejmującym się inwestycji budowlanej bez zgody reszty współwłaścicieli i ewentualnie w odpowiednim czasie zainicjować właściwe postępowania. W ocenie organu nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor legalnie próbując wybudować obiekt budowlany bez wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na moment złożenia zgłoszenia, nie uzyskałby takiego uprawnienia, a w przypadku legalizacji takiej inwestycji brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na moment zakończenia postępowania nie oznaczałby dla niego niekorzystnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w niniejszej sprawie skorzystała z uprawnień przyznanych przez przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i uzyskała stosowne orzeczenie sądu zastępujące zgodę pozostałych współwłaścicieli. Postanowienie to jest prawomocne. Wskazała, że skoro inwestor pragnący zalegalizować samowolę budowlaną nie może uczynić zadość wymogom stawianym przez art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego inaczej niż poprzez uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego, to uzyskanie orzeczenia sądu zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli niewątpliwie jest kwestią prejudycjalną. Wykładnia prowadząca do wniosków przeciwnych pozbawiałaby faktycznie inwestora możliwości skorzystania z uprawnień przysługujących mu na mocy art. 49b ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało ocenić, czy doszło do naruszenia pierwszych z przywołanych wyżej przepisów, bo jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie i niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy umożliwia właściwe zbadanie, czy w sprawie został trafnie zastosowany przepis prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułował zarzut naruszenia art. 97 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 834/10, LEX nr 965128, a także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; LEX nr 422065, oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.a., mimo że przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne - składa się z 2 paragrafów, a dopiero § 1 składa się z 4 punktów. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, to winny być one tak sformułowane, aby nie musiał domyślać się ich treści. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pomimo nieprawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia prawa procesowego, przyjąć należało, że intencją jej autora było postawienie zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem tak wskazany przepis został wymieniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego wyjaśnienia wymaga, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej powinien bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik. Wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć, skoro go nie stosował, bowiem reguluje on postępowanie przed organami administracji publicznej. Rolą Sądu wojewódzkiego było jedynie dokonanie oceny jego zastosowania w sprawie przez orzekające organy nadzoru budowlanego obu instancji.

Niezależnie jednak od powyższej wady konstrukcyjnej, nawet odczytując postawiony zarzut jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i przywołanym przepisem procedury administracyjnej - poprzez nieprawidłowe uchylenie decyzji organów obu instancji będące efektem dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny zastosowania przez organy administracji publicznej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Rozpoznając sprawę w tym zakresie uznać bowiem należało, że uzasadnione było stanowisko Sądu pierwszej instancji o nieprawidłowym niezastosowaniu przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Prejudykatem w znaczeniu omawianego przepisu może być zaś jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Innymi słowy, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - jego brak uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia, nie zaś determinuje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Niewątpliwie kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowana gruntem na cele budowlane ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarówno o pozwolenie na budowę (dokonanie zgłoszenia) jak i legalizacji popełnionej samowoli.

Zauważyć trzeba, że w przypadku niezłożenia stosownego oświadczenia w ustawowym terminie 30 dni wynikającym z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jedyną decyzją, jaką organ może wydać, jest decyzja nakazująca rozbiórkę, o czym wprost stanowi art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Kwestią wymagająca analizy jest zatem charakter tego terminu. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ma on charakter ustawowy. Oznacza to, że termin ten nie może być dowolnie skracany ani wydłużany przez organy administracji (tak m.in. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego, wydanie I LexisNexis 2012). Powyższe prowadzi natomiast do wniosku, że organ nadzoru budowlanego, który prowadzi postępowanie legalizacyjne, jest zobligowany do wyznaczenia takiego właśnie terminu do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że jego niedochowanie musi bezwzględnie prowadzić do nakazania rozbiórki obiektu. W piśmiennictwie przyjmuje się wszak, że termin ten może być przywrócony. Może także nastąpić sytuacja, gdy jego bieg będzie wstrzymany poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego. Taka sytuacja niewątpliwie nastąpi wówczas, gdy inwestor nie ma możliwości dochowania 30-dniowego terminu wobec nieuzyskania rozstrzygnięć, od których zależy możliwość legalizacji. Odmienna interpretacja prowadzić mogłaby do sytuacji, gdy możliwość legalizacji takiego obiektu byłaby fikcją, skoro inwestor z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł wypełnić obowiązków nałożonych przez organ administracji. Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że przedstawiona przez niego interpretacja (odmienna od powyższej) jest zgodna z intencją ustawodawcy, który inaczej ukształtował charakter terminu w art. 48 ust. 2 i 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie powołuje się wprawdzie na "racjonalność ustawodawcy", jednakże w ocenie Sądu to właśnie ta racjonalność nakazuje stwierdzenie, że skoro dopuszcza się możliwość legalizacji samowoli budowlanej i wskazuje na konieczność nakazania rozbiórki jedynie w sytuacji bezwzględnego braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (bądź niepodjęcia współdziałania w tym zakresie przez inwestora), to niewątpliwie interpretacja przepisów musi uwzględniać tę właśnie okoliczność, nawet jeśli przedmiotem postępowania jest obiekt niewielkich rozmiarów.

Sytuacja opisana wyżej zaistnieje zatem wówczas, gdy inwestor zobowiązany będzie do złożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zakończenie postępowania w tym przedmiocie w terminie 30 dni byłoby, i to tylko teoretycznie, możliwe jedynie w sytuacji, gdyby wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było związane z koniecznością współdziałania z innymi organami i uzyskania uzgodnień, a żadna ze stron nie skorzystałaby z prawa do wniesienia odwołania. Każda inna sytuacja, biorąc pod uwagę ustawowe terminy do dokonywania czynności, uniemożliwiałaby dochowanie przez inwestora 30-dniowego terminu, choćby ze względu na fakt, że nie byłoby możliwe uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Podobnie rzecz przedstawia się z oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia w przypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli związane jest z koniecznością wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną, które to orzeczenie zastąpi omawiane oświadczenie.

Wydanie takiego rozstrzygnięcia - skoro musi zastąpić zgodę pozostałych współwłaścicieli, a w konsekwencji oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane - niewątpliwie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jego niezłożenie prowadzi bowiem do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Warto przypomnieć także, że postępowanie takie zostało wszczęte, skarżąca przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła w Sądzie Rejonowym w R. stosowny wniosek, o czym poinformowała organ nadzoru budowlanego pismem z 19 grudnia 2012 r., wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania.

Konkludując, rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że kwestia, która zawisła przed sądem powszechnym w niniejszej sprawie, stanowiła zagadnienie wstępne, a w konsekwencji jej wyłonienie się (złożenie stosownego wniosku przez inwestorkę) obligowało organ nadzoru budowlanego do zawieszenia postępowania. Natomiast uszło uwadze organu administracji, że postępowanie zainicjowane przed sądem powszechnym nie dotyczy stanu prawnego nieruchomości inwestycyjnej, który w niniejszej sprawie jest jasny: nieruchomość pozostaje we współwłasności osób wpisanych w dziale II Księgi wieczystej. Postępowanie to ma na celu jedynie rozstrzygnięcie sporu co do decydowania o nieruchomości wspólnej i to w konkretnym zakresie. Bez względu zatem na treść tego rozstrzygnięcia stan prawny nieruchomości nie ulegnie zmianie. O ile zatem Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzeczeniach przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do tego, że wynik postępowania cywilnego mogący zmienić stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, o tyle rozstrzygnięcie sądu powszechnego w niniejszej sprawie dotyczy zupełnie innej kwestii.

I wreszcie o ile wśród komentatorów Prawa budowlanego jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że w omawianej sytuacji inwestorowi przysługuje prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów i stanowisko to Sąd w pełni podziela, o tyle zauważyć należy, że taka sytuacja uzasadniona byłaby jedynie wówczas, gdyby organ nadzoru budowlanego nie orzekł o nakazie rozbiórki. Orzeczenie o powyższym czyniłoby bezskutecznym wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają uzasadnionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.