Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 612/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4, art. 5,  art. 9, art. 14,  art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 września 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Głównego Specjalisty Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr [...], postanawiającej: 1) przyznać zasiłek rodzinny na dziecko – T. R. na okres od 1 marca 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. w wysokości 124,00 zł miesięcznie; 2) przyznać zasiłek rodzinny na dziecko – S. R. na okres od 1 marca 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. w wysokości 95,00 zł miesięcznie; 3) nie przyznać prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko: T. R. na okres od 1 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz nie przyznać dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100,00 zł; 4) nie przyznać prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. R., na okres od 1 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz nie przyznać dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części punktu 3, dotyczącego nieprzyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100,00 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2017 r. na dziecko T. R.

W tym zakresie orzekło o przyznaniu M. R. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 w wysokości 100,00 zł jednorazowo, przez T. R. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem złożonym dnia 16 marca 2017 r. M. R. zwróciła się do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci T. R. i S. R. oraz dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka na S. R. i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na T. R. Podała, że w skład rodziny wchodzą 4 osoby: ona sama, mąż M. Ł., syn T. R. oraz córka S. R. Do wniosku dołączyła m.in.: 1) oświadczenie własne i M. Ł. o nieosiągnięciu w roku 2015 dochodu innego niż podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych; 2) oświadczenie własne i M. Ł. o nieosiągnięciu w roku 2015 dochodu z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; 3) zaświadczenie wydane przez położną rodzinną z dnia 10 marca 2017 r. potwierdzające pozostawanie M. R. pod opieką medyczną od 13 tygodnia ciąży do porodu.

Decyzją Głównego Specjalisty Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr [...], postanowiono: przyznać zasiłek rodzinny na T. R., na okres od 1 marca 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. w wysokości 124,00 zł miesięcznie; przyznać zasiłek rodzinny na S. R., na okres od 1 marca 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. w wysokości 95,00 zł miesięcznie; nie przyznać prawa do zasiłku rodzinnego na T. R., na okres od 1 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz nie przyznać dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł; nie przyznać prawa do zasiłku rodzinnego na S. R., na okres od 1 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz nie przyznać dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że miesięczny dochód w 2015 r. czteroosobowej rodziny wyniósł 2.319,95 zł. Z kolei, miesięczny dochód na jednego członka rodziny stanowił kwotę 579,99 zł.

Organ wskazał, że w związku z uzyskaniem przez M. R. świadczenia rodzicielskiego od marca 2017 r. należało ponownie przeliczyć dochód rodziny i zweryfikować prawo do świadczeń od dnia 1 maja 2017 r. Obliczono, że łączny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny od maja 2017 r. wynosił 3.319,95 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniosło 829,99 zł, przekraczając kwotę 674 zł uprawniającą do zasiłku rodzinnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego 4-osobowej rodziny miesięcznie wynosiła 623,95 zł (3.319,95 zł - 674,00 zł x 4) i była wyższa od łącznej kwoty zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, jaka przysługiwałaby M. R. w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. .

Wobec powyższego, organ stwierdził, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami nie przysługiwał we wskazanym okresie. Następnie organ podał, że zgodnie z art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim z dnia 10 marca 2017 r. dodatek z tytułu urodzenia dziecka nie został przyznany, ponieważ ww. termin nie został zachowany.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. R. podniosła, że w jej ocenie, błędnie wyliczono jej dochód, tj. do sumy dochodów nieprawidłowo wliczono stypendium socjalne. Wskazała, że jako studentka studiów doktoranckich [...], otrzymywała stypendium socjalne do lipca 2016 r. Podniosła również, że według karty ciąży i jej obliczeń, po raz pierwszy udała się do ginekologa w około 11 tygodniu ciąży. Ponadto wskazała, że jej sytuacja materialna jest trudna.

W uzasadnieniu, opisanej na wstępie decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie jedynie w części, dlatego postanowiono uchylić zaskarżoną decyzję w części i orzec co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania w sprawie, organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.) zwanej w dalszej części ustawą oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2017 r., poz. 1238).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca uzależnił przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego od spełnienia kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674,00 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł (art. 5 ust. 2 ustawy). W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. (art. 5 ust. 3 ustawy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło również definicję ustawową dochodu (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy). Odnotowało, że dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz w okresie późniejszym (do dnia ustalania prawa do świadczeń rodzinnych), podając co należy rozumieć za utratę dochodu, po myśli art. 3 pkt 23 ustawy. Wywodziło, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 ustawy).

Zauważyło, że art. 5 ust. 4b ustawy stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Kolegium przedstawiło regulacje odnoszące się do dodatków do zasiłku rodzinnego, przytaczając treść art. 8 ustawy. Nadmieniło, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje jednorazowo, w wysokości 1000,00 zł. Dodatek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 ustawy). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną.

Dodało, że zgodnie z art. 14 ust. 1-2 ustawy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek przysługuje również na dziecko rozpoczynające roczne przygotowanie przedszkolne. Dodatek przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego, w wysokości 100,00 zł na dziecko.

Odnosząc cytowane przepisy do realiów sprawy, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że dochody z 2015 r. nie były uwzględniane w związku z utratą zatrudnienia przez M. Ł. (świadectwo pracy z dnia 31 grudnia 2016 r.). Dostrzegło, że M. Ł. uzyskał zatrudnienie z dniem 10 stycznia 2017 r., w związku z powyższym należało doliczyć jego dochód do dochodu miesięcznego rodziny w wysokości 1.465,47 zł za miesiąc luty 2017 r. Ponadto dodać należało kwotę 428,33 zł (5.140,00 zł: 12 miesięcy) M. R. z tytułu stypendium socjalnego, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy. Jak również do dochodu rodziny należało doliczyć kwotę 426,15 zł z tytułu otrzymywanych alimentów na syna T. R.

W konsekwencji SKO zauważyło, że łączny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny do dnia 30 kwietnia 2017 r. wynosił 2.319,95 zł (1.465,47 zł + 428,33 zł+ 426,15 zł), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie oznaczało kwotę 579,99 zł, nie przekraczając kwoty 674,00 zł, uprawniającej do pobierania zasiłku rodzinnego. Dlatego przyjęło, że należało przyznać stronie wnioskowane świadczenie za okres od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skoro stronie przysługiwał zasiłek rodzinny na T. R. w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r., to należało przyznać stronie również dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018, ponieważ przepis nie wskazuje, w jakim miesiącu strona powinna taki dodatek otrzymać, a wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony, w myśl zasady wyrażonej w art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że w związku z uzyskaniem przez M. R. świadczenia rodzicielskiego od marca 2017 r., należało ponownie przeliczyć dochód rodziny i zweryfikować prawo do świadczeń od dnia 1 maja 2017 r.

W nawiązaniu do powyższego Kolegium przypomniało, że na miesięczny dochód rodziny od dnia 1 maja 2017 r. złożyły się dochody w wysokości 2.319,95 zł oraz dochód M. R. za miesiąc kwiecień 2017 r. w wysokości 1.000,00 zł w związku z uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego od marca 2017 r.

W związku z powyższym Kolegium przyjęło, że łączny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny od 1 maja 2017 r. wyniósł 3.319,95 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosiło 829,99 zł, przekraczając kwotę 674,00 zł uprawniającą do zasiłku rodzinnego. Dlatego zasiłek rodzinny wraz z dodatkami nie przysługiwał w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 października 2017 r.

Ponadto SKO podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, powołując się na złożone zaświadczenie lekarskie z dnia 10 marca 2017 r., że matka dziecka nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W związku z tym, że M. R. pozostawała pod opieką medyczną od 13 tygodnia ciąży uznało, że należało odmówić stronie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Nadmieniło, że nawet gdyby uznać, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży, to i tak nie spełniła przesłanki z art. 9 ust. 6 ustawy, która wskazuje, że aby otrzymać ww. świadczenie kobieta musi pozostawać pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.

Opierając się o zebrany materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że należało zmienić zaskarżoną decyzję jedynie co do punktu 3, gdyż z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługiwał jedynie pod warunkiem przysługiwania zasiłku rodzinnego we wrześniu. W pozostałym zakresie, nie znalazło podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie zostały spełnione przesłanki do przyznania stronie zasiłku rodzinnego na dzieci T. R. i S. R. za okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, by nie wliczać stypendium socjalnego do dochodów, Kolegium wskazało, że jak wynika z przytoczonych regulacji prawnych należało stypendium wliczyć do dochodu strony, ponieważ brak jest podstaw do uznania stypendium socjalnego za dochód utracony. Zaakcentowało, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, nie dopuszczając tzw. uznania administracyjnego.

We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła organom naliczenie nieaktualnych i nieprawidłowych dochodów rodziny w celu ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, co oznaczało niewłaściwą interpretację przepisów prawnych. Podniosła, że od sierpnia 2016 r. nie otrzymuje stypendium socjalnego na [...], więc obliczanie dochodu w rodzinie powinno uwzględniać wszelkie zmiany w dochodzie, w tym zarówno powiększenia, jak i pomniejszenie tych dochodów. Niezrozumiałym dla skarżącej, jest doliczenie do dochodu świadczenia rodzicielskiego w kwocie 1.000 zł, natomiast nieodjęcie od dochodu sumy stypendium socjalnego, którego ponad rok nie pobiera. Przekonywała, że organy powinny wziąć pod uwagę faktyczny i aktualny stan dochodu rodziny i kierować się dobrem dzieci. W odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego nieprzyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, skarżąca zakwestionowała przedstawioną przez organy interpretację przepisów prawnych oraz niezasadne przyjęcie, że termin pierwszej wizyty u ginekologa przypadł na 13 tydzień ciąży. Podniosła, że w jej wypadku nie jest to dokładnie wyliczony termin, ze względu na jej nieregularne cykle miesięczne, pojawiające się czasem, co 2 miesiące. Odnotowała, że ginekolog na pierwszej wizycie wyliczyła, że jest w 11 tygodniu ciąży, jednak "późniejsze wizyty pokazują niedokładne wyliczenia i błędy w stwierdzonych terminach i liczbach tygodni ciąży". Skarżąca zauważyła, że najpóźniej mogła być u ginekologa w 10 lub w 11 tygodniu ciąży, a mógł być to nawet 9 tydzień ciąży.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, podtrzymała stanowisko w sprawie. Uzupełniając wywody skargi, pełnomocnik skarżącej dodał, że organy powinny dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pełnomocnik argumentowała, że socjalne stypendium doktoranckie nie powinno być uznane za dochód, a tym samym przy ponownym przeliczeniu dochodu nie powinno wpływać na wysokość dochodu rodziny. Ponowiła zarzut naruszenia art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1); jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części (§ 1 pkt 2); stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (§ 1 pkt 3). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518, z późn. zm.), zwanej dalej nadal ustawą.

Stosownie do art. 2 pkt 1 ww. ustawy, świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:

1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie uczącej się.

Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (art. 5 ust. 1 ustawy). Jak wynika z art. 8 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu urodzenia dziecka – art. 9 ust. 6 ustawy.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 ustawy), z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku.

Istotne w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego jest ustalenie przez organ "dochodu rodziny" wnioskodawcy, który stosownie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodziny, oznacza sumę dochodów członków rodziny. Definicja "dochodu członka rodziny", została przedstawiona w art. 3 pkt 2a ww. ustawy, jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.

Zgodnie z definicją "utraty dochodu", określoną w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznacza to utratę dochodu spowodowaną:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej.

f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.),

h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;

j) utratą świadczenia rodzicielskiego,

k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Ustawodawca operuje na gruncie ww. ustawy pojęciami dochodu uzyskanego i dochodu utraconego, mając na względzie urealnienie dochodu w dacie przyznania świadczeń, dla którego punktem odniesienia jest sytuacja dochodowa członków rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2a ustawy) z uwzględnieniem aktualnego poziomu dochodu wnioskodawcy oraz członków jego rodziny. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że w dniu 16 marca 2017 r. skarżąca wystąpiła do organu o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na T. R. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz na S. R. i dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia córki.

W takiej sytuacji, organ prawidłowo uwzględnił w swej analizie potrzebę ustalenia wysokości dochodu członków rodziny skarżącej w roku 2015, jednocześnie zasadnie przyjął, że dochody za 2015 r. nie były uwzględniane z związku z utratą zatrudnienia przez M. Ł. z dniem 31 grudnia 2016 r.

Przedstawiając miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącej organ podał, że w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. wyniósł on 579,99 zł, nie przekraczając kwoty 674 zł, uprawniającej do pobierania zasiłku rodzinnego. Zaznaczył organ, że do miesięcznego dochodu rodziny wliczono kwotę uzyskaną przez M. Ł. z tytułu zatrudnienia z dniem 10 stycznia 2017 r. (1.465,47 zł) oraz kwotę 426,15 zł, uzyskaną tytułem alimentów na T. R., a także kwotę 428,33 zł z tytułu stypendium socjalnego przyznanego skarżącej - a to wobec treści art. 3 pkt 1 lit. c ustawy. W tej sytuacji nie budziło zastrzeżeń organu, że do dnia 1 maja 2017 r. skarżąca była uprawniona do części wnioskowanych świadczeń.

Natomiast, wobec uzyskania przez M. R. świadczenia rodzicielskiego od marca 2017 r. organ podał, że należało ponownie przeliczyć dochód rodziny i zweryfikować prawo do świadczeń od dnia 1 maja 2017 r.

Z uwagi na powyższe, organ przyjął, że na miesięczny dochód rodziny od dnia 1 maja 2017 r. złożyły się dochody w wysokości 2.319,95 zł oraz dochód M. R. za miesiąc kwiecień 2017 r. w wysokości 1.000,00 zł w związku z uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego od marca 2017 r.

Dlatego przedstawiono ponowne wyliczenie miesięcznego dochodu 4-osobowej rodziny od 1 maja 2017 r., który w ocenie organu, wyniósł 3.319,95 zł (1.465,47 zł + 428,33 zł + 426,15 zł + 1.000,00 zł), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 829,99 zł i przekraczało kwotę 674,00 zł, uprawniającą do zasiłku rodzinnego. Co z kolei oznaczało, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy przy uwzględnieniu przepisu ust. 3 cyt. przepisu art. 5 zasiłek rodzinny wraz z wnioskowanymi dodatkami od 1 maja 2017 r., zdaniem organu, stronie nie przysługiwał.

Z takim wyliczeniem dochodu rodziny nie godziła się skarżąca, argumentując zarówno w odwołaniu jak i skardze, że od sierpnia 2016 r. nie otrzymuje stypendium socjalnego jako doktorantka [...], stąd stypendium socjalne otrzymane w roku 2016 r. w kwocie 3.290 zł uznać należy za dochód utracony.

Zatem, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia nieuwzględnienia utraty dochód skarżącej, wobec niepobierania przez nią stypendium socjalnego dla doktorantów od sierpnia 2016 r. Fakt ten potwierdza zaświadczenie [...] z dnia 12 maja 2017 r., w którym wskazano, że M. R. w okresie od 1 października 2016 r. do 31 maja 2017 r. otrzymywała kwotę "0" złotych z tytułu przyznanych stypendiów.

Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami art. 3 pkt 23 ustawy utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną:

a)uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b)utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c)utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d)utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,

f)wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819),

h)utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

i)utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;

j)utratą świadczenia rodzicielskiego,

k)utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

l)utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści zwrotu "utrata dochodu", a jedynie wskazał, że w rozumieniu ustawy utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 3 pkt 23 ustawy, w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. Należy zatem przyjąć, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-l przepisu art. 3 pkt 23 ustawy należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście treści tego właśnie zwrotu. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), na tle art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2016 r. poz. 195), przepisu odnoszącego się do dochodu utraconego o tożsamej treści ze stosownym przepisem ustawy o świadczeniach rodzinnych. NSA wywodził, że w języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (tak B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487).

W odniesieniu do pojęcia dochodu, wedle NSA, trzeba przyjąć, że o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Z konstatacją tą w pełni zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-l przepisu art. 3 pkt 23 ustawy to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu.

Dodać przyjdzie, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do utraty pracy, w jakim można mówić na tle ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, jednakże interpretacja utraty dochodu w postaci stypendium socjalnego dla doktorantów, powinna być rozumiana funkcjonalnie, tj obejmować świadczenia socjalne przyznawane szeroko rozumianej grupie osób. Skoro skarżąca miała w 2016 r. status doktorantki na [...] i z tego tytułu pobierała określone świadczenie o charakterze socjalnym, uzyskane na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183), to można powiedzieć, że otrzymywane stypendium mieściło się wręcz w pojęciu "stypendium dla bezrobotnych". Do konkluzji takiej, zasługującej na aprobatę, doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 43/16 (CBOSA), uznając, że brak zastrzeżenia przez ustawodawcę, że chodzi jedynie o "stypendium dla bezrobotnych" w rozumieniu przepisów jakiejś, konkretnej ustawy tu niewymienionej. Dostrzec przyjdzie, że art. 3 pkt 23 ustawy wymieniając jako dochód utracony - utratę zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych nie odwołuje się bezpośrednio do konkretnego aktu prawnego (tj. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.) lub ogólnie do przepisów dotyczących konkretnego świadczenia. Takie odwołania zawiera jedynie przepis pkt 23 lit. l wymieniający utratę stypendium doktoranckiego - odwołując się do konkretnej ustawy tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.). Z kolei art. 3 pkt 23 lit. k wymieniając utratę zasiłku macierzyńskiego, wskazuje, że chodzi o świadczenie, " (...) o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników".

Sąd podkreśla, że zasadnie skarżąca wskazywała na krzywdzący ją efekt braku precyzyjnej i proporcjonalnej regulacji sposobu obliczania uzyskiwanych dochodów i dochodów utraconych. Parlament przyjął bowiem maksymalnie szeroką definicję dochodów poprzez zaliczenie do nich wszystkich źródeł opodatkowanych podatkiem dochodowym oraz tych nieopodatkowanych, ale wymienionych dodatkowo w kolejnym z przepisów (art. 3 pkt 1 lit. a i b oraz lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak obliczoną bazową podstawę dochodu rodziny należało skorygować o tzw. dochody uzyskane i utracone w roku wypłaty świadczenia. Stosunkowo wąski katalog "dochodów utraconych" spowodował w indywidualnym przypadku skarżącej, że pomimo utracenia jej głównego źródła dochodu za 2016 r. (stypendium socjalnego) przekroczyła podstawę dochodową, ponieważ źródło to nie zostało potraktowane jako "utracone" w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy.

W przekonaniu Sądu, wykładnia celowościowa uzasadniona jest w rozpatrywanej sprawie zwłaszcza ze względu na fakt, że w wyniku nieprecyzyjnej legislacji, skarżąca dysponując faktycznie dochodem mniejszym nie nabyła prawa do świadczenia. Z tych też powodów Sąd kierował się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 5 października 2017 r., I OSK 817/17, wskazał, że literalne odczytanie definicji legalnej pojęcia "utraty dochodu", nie uwzględnia celu wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ów został przez ustawodawcę wyeksponowany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To z kolei oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć. Powołany wyrok wprawdzie dotyczył art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, niemniej jednak nie ma to znaczenia, ponieważ pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter ogólny i może być odnoszony do interpretowania celowościowego wszystkich kategorii "dochodu utraconego".

Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji dokona prawidłowego wyliczenia dochodu , zgodnie z powyższą interpretacją Sądu i wskazanymi przepisami, a następnie wykaże czy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe, uprawniające do przyzna świadczeń rodzinnych i dodatków do tych świadczeń.

Niezależnie od wyżej wskazanej wadliwości zaskarżonej decyzji, Sąd nie zgadza się z przyjętą przez organy wykładnią art. 9 ust. 6 ustawy, która doprowadziła do odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – S. R., w sytuacji, gdy skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży.

Zgodnie z art. 9 ustawy dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje jednorazowo, w wysokości 1000,00 zł. W przypadku wystąpienia o przysposobienie więcej niż jednego dziecka lub urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko. Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.

Z literalnego brzmienia powołanego przepisów oraz przepisu art. 15b ust. 5 ustawy wynika, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wprawdzie na tle art. 15b ust. 5 ustawy, ale przepisie o brzmieniu zbieżnym z art. 9 ustawy - ugruntowane zostało orzecznictwo wskazujące na konieczność przy stosowaniu przywołanego przypisu dokonywania każdorazowo przez organy administracji ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w przywołanych przepisach terminu poddania się opiece medycznej. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 czy art. 9 ust. 6 ustawy ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym - np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie bądź faktycznym - np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13; WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13; WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 73/14; WSA w Opolu z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 354/14; WSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 31/15; NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14 - CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający stwierdza, że organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji art. 9 ust. 6 ustawy i w konsekwencji zaniechały przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że w istocie nie wie, czy pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych, bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. W tej kwestii wyjaśniła, że ma nieregularne cykle miesięczne, które czasem pojawiają się, co 2 miesiące, a z karty ciąży wynika, że określenie terminu porodu ulegało zmianom, a co za tym idzie nie wiadomo, w którym tygodniu ciąży miała pierwszą wizytę u ginekologa. Jest to okoliczność, która może uzasadniać objęcie skarżącej opieką lekarską po okresie określonym ustawą.

Kwestia jednak przyczyn, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską później niż od 10 tygodnia ciąży powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką.

Z uwagi na naruszenie prawa materialnego (art. 3 pkt. 23 i art. 9 ust. 6 ustawy), mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekając jak w sentencji.