Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 549/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 9nb ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 8 marca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skrzącego M. F. kwotę 4109 (cztery tysiące sto dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 8 marca 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 8 marca 2021 r. Wójt Gminy nałożył na M. F., prowadzącego Skup Surowców Wtórnych, karę pieniężną w wysokości 16.400 zł za przekazanie do Wójta Gminy po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, za 2019 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że M. F. prowadzący Skup Surowców Wtórnych - podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązany był do sporządzenia i przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9 nb ust. 1 w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. za rok 2019 r. Tymczasem dopiero w dniu 12 lutego 2021 r. strona złożyła, za pomocą, Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce odpadami (BDO), roczne sprawozdanie podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za 2019 r., przekraczając w tym zakresie termin określony w ustawie o 164 dni. Zgodnie zaś z art. 9xaa pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb ust. 1 ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W związku ze stwierdzeniem przekroczenia terminu przekazania sprawozdania organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu i ustalił wysokość kary pieniężnej jako iloczyn stawki 100 zł x 164 dni, co dało kwotę 16.400 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. F. zarzucając brak zastosowania w jego przypadku instytucji odstąpienia uregulowanej w k.p.a. Odwołujący zarzucił naruszenie:

1) art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek, tj. naruszenie prawa było znikome, a odwołujący zaprzestał dalszego naruszenia prawa składając sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu - podczas gdy organ był zobligowany do zastosowania ww. przepisu mając na uwadze stan faktyczny sprawy,

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadziło do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej mimo, że zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia,

3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe i lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zarówno w warstwie faktycznej, jak i prawnej, w tym pominięcie wyczerpującej analizy przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary oraz innych ważnych dla sprawy okoliczności.

W dniu 12 kwietnia 2021 r. do postępowania wstąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców podtrzymując stanowisko odwołującego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu przedsiębiorcy, w myśl art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 12a pkt 1 u.p.c.g. termin złożenia sprawozdania za rok 2019, o którym mowa w art. 9nb, wydłużony został do dnia 31 sierpnia 2020 r. Skarżący obowiązek ten wykonał w dniu 12 lutego 2021 r., a więc po terminie, co obligowało Wójta do nałożenia na zobowiązanego przedmiotowej kary pieniężnej.

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie kar, o których mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., organy pozbawione są możliwości miarkowania jej wysokości. Wynika to z art. 9zc ust. 1 u.p.c.g. Przepis ten ustanawia katalog kar określonych przepisami u.p.c.g., których wysokość nie została w sposób precyzyjny stratyfikowana. Przepis wskazuje, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W katalogu tym ustawodawca nie wymienił art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., co oznacza, że nie dopuszcza możliwości miarkowania kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb, z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Innymi słowy, jakkolwiek ustawodawca przewidział w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej na podstawie art. 9xaa pkt 2 ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 9zf u.p.c.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie prawne w niniejszej sprawie, albowiem muszą skutkować uznaniem zarzutów skarżącego domagającego się zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a. za bezzasadne. Zgodnie z art. 189a k.p.a. przepisów działu IVA tej ustawy (Kary pieniężne) nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przesłanki wymierzenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania regulują przepisy u.p.c.g. Kara, o której mowa w art. 9xaa u.p.c.g. ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość unormowana w art. 9xaa jest określona sztywną kwotą - 100 zł za dzień opóźnienia. Z kolei pozostałe wskazane wyżej kwestie związane z tymi karami, jak ulgi w ich spłacie, odsetek za zwłokę, przedawnienia oraz odpowiedzialności osób trzecich regulowane są przez Ordynację podatkową na podstawie odesłania do tej ustawy. Wykładnia przepisów u.p.c.g. wraz z odpowiednio stosowanymi przepisami działu III Ordynacji podatkowej zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" pozwala przyjąć, że regulacje te mają charakter kompleksowy. Z wyraźnej woli ustawodawcy organ administracji został więc pozbawiony prawnej możliwości zastosowania do wskazanej kary regulacji zawartej w dziale IVA k.p.a., w tym art. 189f § 1 k.p.a. wskazującego na możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie u.p.c.g. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r., II OSK 3775/18).

Zdaniem Kolegium, na przeszkodzie w zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 189f § 1 k.p.a. przemawiają jeszcze inne względy. Otóż warunkiem odstąpienia od ukarania jest zaprzestanie naruszenia prawa. Tymczasem naruszenie prawa przez osobę nieskładającą sprawozdania w terminie ma charakter nieusuwalny, albowiem ustawodawca zakreślił sztywny termin przekazania dokumentu. W związku z tym nie można zaprzestać naruszenia prawa polegającego na nieterminowym złożeniu sprawozdania poprzez jego złożenie po terminie (por. wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18).

Także wzgląd na powyższe unormowanie wyłącza możliwość zastosowania odstąpienia od ukarania w przypadku kary orzeczonej na podstawie art. 9 xaa pkt 2 u.p.c.g. Ponadto, art. 189f § 1 k.p.a. wymaga, aby naruszenie prawa było znikome. Znikomość naruszenia prawa jest elementem ocennym. Jak się przyjmuje, regulacji art. 189f § 1 k.p.a. nie da się zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie (por. cyt. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., Vlll SA/Wa 205/18). Okoliczność ta również wyłącza możliwość zastosowania odstąpienia od ukarania w przypadku kary orzeczonej na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g.

Z powyższych względów Kolegium nie podzieliło ocen wyrażanych przez skarżącego, jak i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, którzy domagali się zastosowania w sprawie regulacji art. 189f § 1 k.p.a. oraz odstąpienia od ukarania skarżącego. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty odnośnie wysokości kary jako nieproporcjonalnej do wagi naruszenia prawa oraz nieprawidłowego postępowania. Skarżący oraz Rzecznik wskazali na art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Kolegium podkreśliło, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń podzielił poglądy zaprezentowane w orzeczeniach sądów wojewódzkich zapadających w podobnych sprawach, że naruszeniem norm konstytucyjnych jest nakładanie na podmiot kar w wysokości drakońskiej, bez względu na okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu prawnego, czy bez możliwości miarkowania kary. Stosowany w sprawie przepis art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. jest jednak skonstruowany w sposób przewidujący wymierzanie kary administracyjnej w sposób uwzględniający tak szkodliwość, jak i wielkość sankcjonowanego naruszenia przepisów, wyrażającego się przecież w okresie opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia). Wysokość kary została w ten sposób określona przez samego ustawodawcę, stąd nie można formułować zarzutu pod adresem organów administracji, że orzekając karę w przewidzianej przez prawodawcę wysokości naruszają zasadę proporcjonalności. Ponadto, z woli prawodawcy wykluczone zostało wymierzenie kary niewspółmiernie dolegliwej, poprzez wprowadzenie górnej granicy jej wymiaru, bowiem karę wymierza się za okres nie dłuższy niż 365 dni.

Dodatkowo, Kolegium wskazało, że organ administracji nie ma prawnego obowiązku informowania przedsiębiorców w sposób indywidualny o tym, jakie spoczywają na nich obowiązki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Znajomość prawa regulującego daną branżę jest powinnością podmiotu podejmującego działalność w jej ramach.

Następnie, Kolegium odniosło się do argumentu skarżącego i Rzecznika o niekonstytucyjności przepisów, które legły u podstaw decyzji o karze zapadłej w niniejszej sprawie, w szczególności art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g. Odwołali się do wyroku TK z dnia 15 października 2013 r. (sygn. P 26/ 11), w którym zakwestionowano przepis art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wskazano, że przepis ten konstruował analogiczną sankcję do tej, jaką przewiduje art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g., co Trybunał uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Wywiedziono z tego argument o niezgodności z Konstytucją art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g. Kolegium podkreśliło, że z mocy art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz że pozbawione są możliwości oceny przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie wyeliminuje przepisu z systemu prawnego, organy administracji mają bezwzględny obowiązek stosować się do ich treści. Zarzuty niekonstytucyjności przepisu art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g. nie mogą zatem prowadzić do uwzględnienia odwołania.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa. Z uzasadnienia wynika, za naruszenie jakiego obowiązku i w oparciu o jakie parametry określono wysokość kary administracyjnej. W ocenie organu, nie było potrzeby poszerzania uzasadnienia o dodatkową argumentację prawną związaną z wymierzaniem kar administracyjnych, albowiem zarzuty w tym zakresie pojawiły się dopiero na dalszym etapie postępowania. Kolegium wskazało także, iż odwołanie do Ordynacji podatkowej pozwala skarżącemu na ubieganie się o zastosowanie względem niego ulgi w spłacie zaległości z tytułu kary polegającej na jej całkowitym bądź częściowym umorzeniu, odroczeniu lub rozłożeniu na raty. Są to jednak odrębne sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. F. zarzucając:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 9xxa pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że do deliktu administracyjnego polegającego na naruszeniu obowiązku sprawozdawczego nie jest możliwe zastosowanie instytucji nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji niedokonanie analizy zachodzących w stosunku do skarżącego przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, takich jak to, że naruszenie prawa było znikome, a skarżący zaprzestał dalszego naruszenia prawa składając sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji także normy proceduralnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jej niezastosowanie, podczas gdy Kolegium powinno uchylając zaskarżoną decyzję w całości odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, poprzestając na pouczeniu;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla orzekania w sprawie, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów i okoliczności, takich jak:

a) to, że Gmina uzyskała przewidziane prawem poziomy recyklingu, wynikające z dokumentu "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gmina za 2018, 2019 r.",

b) to, że skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze, wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności sporządził zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania odpadami w terminie do Marszałka Województwa, a tym samym masa odpadów zebranych przez [..] została ujęta w sprawozdawczości i prawidłowo rozliczona na poziomie wojewódzkim,

c) to, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa dobrowolnie a nie poprzez środki egzekucji administracyjnej,

d) to, że waga naruszenia była znikoma, a strona prowadzi stosunkowo małą działalność gospodarczą będąc mikro przedsiębiorcą,

e) to, że zbierane przez skarżącego odpady znajdują finalnych odbiorców: huty lub inne zakłady przetwarzania odpadów metali szlachetnych, a zatem praktycznie w całości poddawane są procesom recyklingu i powtórnie wracają jako surowiec do gospodarki,

- a które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną mimo, że zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie instytucji odstąpienia od jej nałożenia,

3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 16.400 zł za przekazanie Wójtowi po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za 2019 r., która to decyzja obarczona jest rażącymi naruszeniami prawa materialnego i procedsowego uzasadniającymi jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, a zatem zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.,

4) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia skarżącemu przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji rozpoznając sprawę, w tym pominięcie wyczerpującej analizy przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary, analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zwłaszcza przytoczonych okoliczności faktycznych tak przez odwołującego, jak i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców,

5) naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie, że zgodnie z zasadą zaufania to na organach administracji ciąży obowiązek informowania, który nie ma charakteru abstrakcyjnego, a jeśli organy nie wypełniają tego obowiązku należycie, zwłaszcza do uregulowań nowych to powinny łagodniej traktować nieznajomość prawa, a tymczasem organy obu instancji pominęły, że obowiązek z art. 9nb u.c.p.g. został wprowadzony na mocy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 2056 ze zm.), przy czym sprawozdanie za 2019 r. po raz pierwszy było składane za pośrednictwem systemu BDO,

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców polegające na prowadzeniu postępowania i nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności i sprawiedliwości wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), albowiem organy stosujące prawo powinny respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny do osiągnięcia założonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, podczas gdy nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 16.400 zł na osobę fizyczną, w sytuacji gdy strona sama zawiadomiła organ o naruszeniu i zadośćuczyniła prawnemu obowiązkowi, jawi się jako kara nadmiernie ingerująca w prawo własności, a nadto, niekonieczna dla zapewnienia funkcji prewencji generalnej i indywidualnej, albowiem Gmina uzyskała wymagane prawem poziomy recyklingu za rok 2018, 2019 r. dla odzysku: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła na poziomie, a co więcej w przypadku deliktu skarżącego brak zależności między naruszeniem a skutkami dla środowiska naturalnego, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być zastosowana.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na rażące naruszenia prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Wójta Gminy w całości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą SKUP SUROWCÓW WTÓRNYCH. Dnia 12 lutego 2021 r., za pośrednictwem Bazy danych o produktach, opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), skarżący złożył roczne sprawozdanie podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2019 r. (nr sprawozdania: [..]). Jednocześnie M.F. wystąpił do Wójta Gminy z "wnioskiem o odstąpienie od kary", który nie został rozpoznany z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wskazano, że art. 189f § 1 k.p.a. może znaleźć zastosowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jeżeli przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., nie regulują tej kwestii w sposób autonomiczny. Powyższe potwierdził także WSA w Krakowie w wyroku z 25 września 2018 r., II SA/Kr 791/18, wskazując, że o ile w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowane są przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, o tyle nie uregulowano w niej przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. W związku z tym zastosowanie powinien znaleźć art. 189f k.p.a. Natomiast, instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a., w odróżnieniu od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d, znajduje zastosowanie nie tylko do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych, lecz także do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych. Jest to bowiem w stosunku do kar bezwzględnie oznaczonych jedyny środek łagodzący odpowiedzialność administracyjną o charakterze sankcyjnym.

Bezwarunkowo i bezwzględnie ukształtowana wysokość kary, tj. "100 zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu po terminie sprawozdania, nie więcej jednak niż za 365 dni" (art. 9xa pkt 3 u.c.p.g.), mogłaby stać się przejawem odpowiedzialności absolutnej. Przepis został sformułowany tak kategorycznie i jasno, że nie ma przy jego stosowaniu żadnych "luzów" natomiast już Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego. W wyroku z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, TK zaznaczył, iż obiektywna koncepcja odpowiedzialności cywilnej (także administracyjnej) przypominająca anglosaską koncepcję strict liability nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Ustawodawca nie odrzuca kategorii winy jako elementu odpowiedzialności, tyle tylko, że na zasadach przyjętych i akceptowanych na gruncie prawa cywilnego, co w gruncie rzeczy oznacza odrzucenie zasady domniemania niewinności. Jednakże brak winy podmiotów w stosunku, do których ma być zastosowana sankcja może być przesłanką odstąpienia od zastosowania sankcji lub jej złagodzenia, tyle tylko, że fakt ten musi wykazać podmiot w stosunku, do którego istniał normatywnie określony obowiązek określonego zachowania. Od lat w doktrynie i orzecznictwie wskazywany był postulat, aby możliwe było "uchylenie się" od odpowiedzialności administracyjnej, jak i jej złagodzenie także w stosunku do kar sztywnych liczonych wg. taryfikatorów. Główną funkcją odpowiedzialności administracyjnej jest ochrona interesu publicznego, a nie stosowanie represji.

Zdaniem skarżącego, stosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kar bezwzględnie oznaczonych jest konieczne, aby zapewnić elastyczność i sprawiedliwość w zróżnicowanych sytuacjach faktycznych. Nie sposób zgodzić się z organem II instancji, że wystarczającą gwarancją sprawiedliwości kary jest określenie przez ustawodawcę maksymalnej górnej granicy kary, ponieważ w przypadku niniejszej sprawy jest ona nieadekwatna do naruszenia, nieproporcjonalnie dotkliwa i niesprawiedliwa.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium wykluczającym możliwość rozważania, w przypadku kar sztywnych, okoliczności zaprzestania naruszenia prawa poprzez złożenie sprawozdania po terminie czy wagi naruszenia. Nie uzasadnia go bowiem koncepcja Kolegium uznająca każdy dzień przekroczenia za odrębny delikt administracyjny karany ściśle określoną co do wysokości karą.

Biorąc pod uwagę zasadę równego traktowania, jak i utrwaloną praktykę orzeczniczą, zdaniem skarżącego, Kolegium powinno instytucję odstąpienia rozważyć w sposób pogłębiony i merytoryczny, a nie jedynie zdawkowo przedstawić, dlaczego nie może ona znaleźć zastosowania w postępowaniach o nałożenie kary za delikt w postaci niezłożenia w terminie sprawozdania, w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie Kolegium przywołało wybiórczo treść wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18 oraz WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18, pomijając, że w wyrokach tych wprost wskazano na możliwość złożenia zasadnie skargi do Trybunału Konstytucyjnego, który ma kompetencję do generalnej oceny konstytucyjności spornego rozwiązania przyjętego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie sztywnego określenia administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania.

W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zaprzestanie naruszenia jest możliwe w odniesieniu do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania. Co więcej, zaprzestanie naruszenia prawa powinno stanowić dobrowolne działanie sprawcy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem skarżący, dobrowolnie zaprzestał naruszenia prawa, tj. złożył zaległe sprawozdania niezwłocznie po tym, jak dowiedział się o swoim obowiązku. W ocenie skarżącego, argumentacja organu II instancji jest bezzasadna, ponieważ dopóki organ nie ustali naruszenia, strona może dokonać czynnego żalu i złożyć sprawozdanie w sposób dobrowolny, przerywając stan niezgodnego z prawem zaniechania. Nieracjonalnym byłoby przyjęcie koncepcji, że strona nie możne zaprzestać bezprawnego zachowania polegającego na zaniechaniu. O zaprzestaniu świadczy dopełnienie publicznoprawnego obowiązku.

Skarżący wskazał nadto, że sam fakt uregulowania instytucji ulg w wykonaniu kary, które są orzekane w odrębnych postępowaniach na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, nie wyłącza stosowania przepisów działu IVA k.p.a. wbrew sugestii Kolegium, a zwłaszcza instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Podkreślono, że przepisów działu IVA k.p.a. nie powinno się stosować w zakresie dyrektyw wymiaru kary, które w niniejszym postępowaniu i tak nie znajdują zastosowania, natomiast do pozostałych instytucji, tj.: odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się z tezą Kolegium, że skoro w u.c.p.g. odesłano do Ordynacji podatkowej w zakresie m.in. ulg w wymiarze kary, to jest to wystarczająca gwarancja dla ukaranych. W u.c.p.g. ustawodawca nie uregulował odrębnie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnie kary pieniężnej, ani też nie wskazał żadnego wyłączenia regulacji kodeksowej w tym zakresie, takiej regulacji nie zawiera także Ordynacja podatkowa. Zatem, w ocenie skarżącego, ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 189f k.p.a.

Odnośnie realizacji dwóch przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, strona wskazała, już na etapie postępowania odwoławczego, że możliwa jest ocena wagi naruszenia, które w niniejszej sprawie należy uznać za znikome, jak i tego, czy doszło do zaprzestania naruszenia. Oceniając pierwszą z przesłanek dla zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, tj. "znikomego" charakteru naruszenia należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a., czyli do wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czasu trwania tego naruszenia. Okoliczności te są mierzalne i można je zastosować także w stosunku do

naruszenia skarżącego. Niektórzy przedstawiciele doktryny nakazują przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną.

Dla oceny skutków, które naruszenie wywołało lub mogło wywołać, konieczne jest wskazanie celu sankcji za nieterminowe przekazanie sprawozdania. Celem stworzonego systemu sprawozdań o odpadach komunalnych jest w efekcie końcowym wykazanie, czy gmina spełnia wymagania w zakresie uzyskania poziomów odzysku, recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Zatem należało ocenić, czy zwłoka w złożeniu sprawozdania przez skarżącego, w związku z prowadzonym przez niego skupem złomu, mogła narazić gminę na nieosiągnięcie ww. poziomów odzysku, recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Skarżący już w odwołaniu powołał się na treść dokumentu pt. "Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gmina za 2019 r.", opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy dnia 3 czerwca 2020 r., w którym wskazano ilość odpadów odebranych z terenu Gminy wynosiła 1 819,145 Mg. Co natomiast istotne, Gmina w 2019 r. osiągnęła: a) poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła na poziomie 43%, przy czym wymagany poziom wynosił tylko 40%; b) poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpady budowlane i rozbiórkowe na poziomie 100%, przy czym wymagany poziom wynosił tylko 60%.

Tym samym niezrealizowanie obowiązku sprawozdawczego przez [..] w terminie nie mogło wywołać w tym wypadku negatywnych skutków z punktu widzenia Gminy. Skarżący zauważył również, że niezależnie od obowiązków sprawozdawczych wynikających z u.c.p.g., [..] wykonywała pozostałe obowiązki sprawozdawcze, wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Tym samym masa odpadów zebranych przez [..] została ujęta w sprawozdawczości i prawidłowo rozliczona na poziomie wojewódzkim. Wobec powyższego możliwość wystąpienia negatywnych skutków faktycznych lub prawnych w związku ze stwierdzonym naruszeniem należy ocenić jako mało prawdopodobne. Stąd też nie ulega wątpliwości, że w przedstawionych okolicznościach faktycznych waga naruszenia prawa jest znikoma.

W niniejszej sprawie została spełniona także druga przesłanka przewidziana w art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. w postaci zaprzestania naruszenia prawa. Skarżący samodzielnie wykonał obowiązki, choć po terminie. Organy nie uruchamiały środków egzekucyjnych. Każdorazowo samodzielne, dobrowolne wykonanie obowiązku powinno prowadzić do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dodatkowo, do naruszenia prawa doszło przez nieznajomość prawa, która była usprawiedliwiona często zmieniającymi się regulacjami. Zaniechanie skarżącego nie wynika w żadnym razie ze złej woli czy świadomego naruszenia prawa, a jedynie z przeoczenia. W związku z tym, jako przedsiębiorca zasługuje on na ochronę prawną opisaną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bez żadnych zastrzeżeń. Przepis ten został wprowadzony właśnie z uwagi na tego rodzaju przypadki.

Podsumowując skarżący stwierdził, że organ II instancji naruszył art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej pomimo zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organy I, jak i II instancji całkowicie pominęły analizę i uzasadnienie tego, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, jak i czy strona zaprzestała naruszenia prawa. Wskazane zaniechanie jest rażące, ponieważ we wniosku z dnia 12 lutego 2021 r. skarżący domagał się "odstąpienia od kary". Mimo to organy zaniechały oceny tego, czy w wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że oceny w zakresie spełnienia przesłanek z art. 189f k.p.a. organ powinien dokonać z urzędu, nawet bez wniosku strony.

Ponadto, skarżący podniósł, że organ nie może sprowadzać celu postępowania odwoławczego do potwierdzenia zasadności decyzji organu I instancji bez cienia refleksji. Nie wypełnia obowiązku ponownego zbadania sprawy lakoniczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości. Zdaniem skarżącego, Kolegium pominęło liczne okoliczności i dowody, nie dokonując pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego utrzymało w mocy rażąco wadliwe rozstrzygniecie Wójta Gminy.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również faktu, że obowiązek został nałożony na zbierających odpady na mocy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 2056 ze zm.). W rezultacie pierwszy obowiązek sprawozdawczy w tym zakresie obejmował 2018 r., przy czym sprawozdanie za 2019 r. po raz pierwszy było składane za pośrednictwem systemu BDO. Organ II instancji swoje uzasadnienie odmowy uznania tej okoliczności jako dodatkowo przemawiającej za zastosowaniem dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary oparł się na orzecznictwie dotyczącym obowiązku z art. 9o ust. 1 u.c.p.g. wskazującym, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań i jest w tym zakresie traktowany jako świadomy profesjonalista.

Organ jednak pominął zupełnie, że regulacja ta jest znana polskim przedsiębiorcom, bowiem została wprowadzona do porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.152.897), a zatem w większości przedsiębiorcy rozpoczynający działalność w tym przedmiocie uzyskali informację o obowiązku sprawozdawczym wprost od organów administracji. Tymczasem, w niniejszej sprawie, doszło do wprowadzenia nowego obowiązku publicznoprawnego dla przedsiębiorców już prowadzących działalność gospodarczą. Jednocześnie skarżący zauważył, że oczywiste jest, że obowiązek sprawozdawczy skarżącego wynika wprost z ustawy i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia, czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Jednakże stosowanie dotkliwej sankcji powinno być sprawiedliwe, a zatem okoliczność zmiany przepisów powinna być wzięta pod uwagę na korzyść strony postępowania zgodnie z zaufaniem jednostki do organów administracji publicznej i stosowanego przez nią prawa zwłaszcza o charakterze represyjnym. Kara administracyjna dotycząca zaniechania wypełnienia obowiązku sprawozdawczego, jest tak ukształtowana, aby przymusić do sporządzania i przekazywania sprawozdań.

W niniejszej sprawie jeszcze przed wszczęciem postępowania sprawozdanie przez skarżącego zostało złożone do organu. To zaś oznacza, że wystarczającym byłoby poprzestanie na pouczeniu o naruszeniu prawa. Instytucja odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu wypełniłaby funkcję prewencji indywidualnej. Wystarczyłoby to także dla realizacji celu jakim jest ochrona środowiska naturalnego. Dobro to nie zostało naruszone zaniechaniem skarżącego. W ocenie skarżącego, niewątpliwie organy powinny różnicować sytuację dużych podmiotów spółek prawa handlowego od osób fizycznych prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, niemających takich zasobów finansowych, aby zlecać stałe monitorowania zmian w prawie. Zgodnie z zasadą zaufania to na organach administracji ciąży obowiązek informowania, który nie ma charakteru abstrakcyjnego, a jeśli organy nie wypełniają tego obowiązku należycie to zwłaszcza do uregulowań nowych, powinny łagodniej traktować nieznajomość prawa. Zasada zaufania jest przestrzegana wtedy, gdy organ dba o zachowanie w toku postępowania zasady równości traktowania stron, wątpliwości rozstrzyga na korzyść uczestników postępowania, zachowuje stałość rozstrzygnięć, nie wykorzystuje zmian w prawie do zaskakiwania niespodziewanymi czynnościami, czy nakładaniem drakońskich w stosunku do wagi naruszenia kar.

W ocenie skarżącego, utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej naliczającej karę pieniężną w wysokości 16 400 złotych za złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9na po terminie w każdej sytuacji faktycznej, jest sprzeczne jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Brak zastosowania przez organy na podstawie przepisów k.p.a. instytucji łagodzących karę nie pozostają w korelacji z zasadą państwa prawnego i wyrażoną w niej zasadą sprawiedliwości społecznej. Wielokrotnie TK wypowiadał się, że nawet kary bezwzględnie określone nie powinny być nakładane automatycznie. Wyeliminowanie takiego zjawiska legło u podstaw wprowadzenia do k.p.a. działu IVa. Skarżący wskazał, że niewykluczone jest kwestionowanie przez niego w przyszłości konstytucyjności regulacji art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., jednak zarówno Wójt Gminy, jak i Kolegium miały możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym nie sposób wskazać, że organy nie mogły w żaden sposób zadbać o realizację gwarancji konstytucyjnych wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, jak i zasady proporcjonalności na gruncie konstytucji, k.p.a. i ustawy Prawo przedsiębiorców.

Nie może ulegać wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do celowego, zasługującego na dezaprobatę, uporczywego naruszania prawa, a jedynie do błędu mikro przedsiębiorcy, który bez wezwania i zastosowania środków przymusu administracyjnego zaprzestał naruszeniu prawa. Taki stan faktyczny powinien być przez organy, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, rozróżniony od deliktu oczywistego naruszenia prawa, a kara winna być proporcjonalna do wartości naruszonego dobra. Nadto, organy administracji stosujący środki represyjne są zobowiązane także przez pryzmat zasady proporcjonalności i równego traktowania stron do rozważenia dyrektyw wynikających z Rekomendacji Nr R (91) 1, przyjętej w dniu 13 lutego 1992 r. Komitetu Ministrów Rady Europy stwierdzającej, że z punktu widzenia ochrony jednostki pożądane jest zahamowanie kar drakońskich stwarzających zagrożenie dla poszanowania interesów jednostki. Organy nakładające kary powinny respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny do osiągnięcia założonego celu. Skutkiem wymierzonej skarżącemu administracyjnej kary jest co najmniej ograniczenie przysługującego mu prawa własności poprzez uszczuplenie należących doń zasobów majątkowych, które nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do celów, jakim służy sankcja.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że organy administracji dostrzegają surowość z jaką prawodawca potraktował delikt polegający na nieterminowym złożeniu sprawozdania, jednakże ocena tego stany rzeczy, w szczególności jego zgodności z Konstytucją, nie należy do organów administracji.

W piśmie z dnia 12 października 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Oddział Terenowy, uzupełnił skargę złożoną przez przedsiębiorcę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa bądź o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Rzecznika decyzja organu II instancji narusza następujące przepisy prawa:

1. przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 9xxa pkt. 2 u.c.p.g. poprzez błędną interpretację i uznanie, że w przypadku kary nakładanej na podstawie tego przepisu nie istnieje obowiązek zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą karę na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie,

2) art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 189a i następne k.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w zw. z art. 189d pkt 1,2 i 4-6, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że art. 9zf wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy przepisów Działu IV a k.p.a. (Administracyjne kary pieniężne), a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisów k.p.a. do wymierzanej kary,

3) art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie,

2. przepisy prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów i okoliczności takich jak:

a) Gmina uzyskała przewidziane prawem poziomy recyklingu wynikające z dokumentu pod nazwą "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy za 2018 i 2019 r.,

b) skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności sporządził zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania odpadami w terminie do Marszałka Województwa, w konsekwencji czego masa odpadów zebranych przez skarżącego została ujęta w sprawozdawczości i prawidłowo rozliczona na poziomie wojewódzkim,

c) skarżący dobrowolnie zaprzestał naruszenia prawa przez to, że złożył w dniu 12 lutego 2021 r. do Wójta Gminy pismo pn. "Wniosek o odstąpienie od kary", w którym poinformował o złożeniu sprawozdania za lata 2018 - 2020 na podstawie art. 9nb u.c.p.g. i poprosił o odstąpienie od wymierzenia kary za nieterminowe wywiązanie się z obowiązku złożenia sprawozdań ze względu na niską szkodliwość czynu, wskazując w uzasadnieniu wniosku, że powodem takiego działania była niewiedza i ciągle zmieniające się przepisy prawa, a zatem zaprzestał naruszenia prawa bez konieczności posłużenia się przez organy administracji publicznej środkami egzekucji administracyjnej,

d) waga naruszenia była znikoma, a skarżący jest mikroprzedsiębiorcą,

e) odpady, które zbiera skarżący znajdują finalnych odbiorców w hutach i innych zakładach przetwarzania odpadów metali szlachetnych, a zatem praktycznie w całości poddawane są procesom recyklingu i powtórnie wracają jako surowiec do gospodarki,

które to miały istotny wpływ na wynik sprawy co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo że zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia, co naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, zasadę pewności prawa, a także obowiązek zebrania w sposób pełny i wszechstronny materiału dowodowego w sprawie,

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia przez organ, w tym brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w treści odwołania oraz w zawiadomieniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. o wstąpieniu Rzecznika do postępowania administracyjnego z odwołania przedsiębiorcy,

3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana.

Zdaniem Rzecznika, wprowadzenie działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" do k.p.a. uprawnia do subsydiarnego stosowania reżimu ogólnoadministracyjnego w sytuacjach, gdy przepisy odrębne nie zawierają rozwiązań uregulowanych w k.p.a. (art. 189a § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy powinny były rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czego wadliwie nie uczyniliby, a w przypadku ustalenia, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa obligatoryjnie odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli legalności decyzji wydanych przez Wójta Gminy z dnia 8 marca 2021 r. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 12 lipca 2021 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej podmiotowi zbierającemu odpady komunalne za nieprzekazanie w terminie sprawozdania za rok 2019 odnośnie zbieranych frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organami administracji była możliwość zastosowania, w odniesieniu do wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, wynikającej z przepisów k.p.a. instytucji odstąpienia od jej nałożenia (jak wywodzi skarżący), czy też nie (jak uznają organy). Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy administracji wykładnia mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa jest nieprawidłowa, co spowodowało, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Wskazać należy, że obowiązek sporządzania rocznych sprawozdań przez podmiot zbierający odpady komunalne, wynika z art. 9nb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g. Sprawozdanie to jest składane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, co do zasady, w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (art. 9nb ust. 2). Przy czym, na mocy art. 12a tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), przedmiotowe sprawozdanie za rok 2019 przekazać należało w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów komunalnych, w związku z czym zobowiązany był do składania Wójtowi Gminy sprawozdań rocznych z tej działalności, w tym za rok 2019. Nie jest też kwestionowane, że do dnia 31 sierpnia 2020 r. sprawozdanie takie za rok poprzedni nie zostało złożone, a nastąpiło to dopiero w dniu 12 lutego 2021 r., a więc 164 dni po wyznaczonym ustawowo terminie.

W tej sytuacji ziściła się hipoteza art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., który przewiduje, że podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb (sprawozdanie roczne) - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

W związku z tym, Wójt Gminy nałożył na skarżącego jako podmiot zobowiązany karę administracyjną w 16.400 zł. Wysokość kary również nie jest przedmiotem sporu, natomiast strona skarżąca wywodzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe i zasadne było rozważenie odstąpienia od jej nałożenia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia, w sytuacji, gdy skarżący z własnej inicjatywy złożył zaległe sprawozdanie.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie wskazać należy, że kwestia subsydiarnego stosowania przepisów ogólnych Działu IVa K.p.a. zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne", w tym instytucji odstąpienia od nałożenia kary, do przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej nie jest rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie.

Przeciwnicy stosowania przepisów k.p.a., w tym przepisu art. 189f § 1 przewidującego możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, powołują się na art. 9zc ust. 1 u.p.c.g. który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Oponenci stosowania instytucji odstąpienia akcentują, że hipoteza powyższego przepisu nie obejmuje art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., przewidującego karę za nieterminowe złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb ustawy, a skoro tak to wykluczone jest w tym przypadku wymierzenie kary z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Ponadto, według nich, przepisy u.c.p.g. oraz, stosowanych na podstawie art. 9zf u.c.p.g., przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, tworzą regulacje kompletną niewymagającą sięgania do instytucji ogólnych k.p.a.

Z powyższym stanowiskiem Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może się zgodzić, podzielając w tym zakresie poglądy tej części judykatury, która opowiada się za stosowaniem przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych w wypadku, gdy przepisy u.c.p.g. oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. II OSK 3509/19, z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 943/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., II SA/Kr 791/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2261/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zapatrywanie, że z uwagi na charakter u.c.p.g. i jej szczegółowość nie mogą mieć zastosowania w sprawie przepisy działu IVa k.p.a. O braku możliwości zastosowania regulacji k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie przesądza także treść art. 9zc oraz odesłanie zawarte w art. 9zf u.c.p.g. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do przepisu działu III Ordynacji podatkowej.

W ocenie Sądu, jeśli przepisy u.c.p.g. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych i działu III Ordynacji podatkowej nie są regulacją kompleksowo administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego, a będzie tak jeśli nie przewidują odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to w tym zakresie winny znaleźć zastosowanie przepisy k.p.a.

Przepisy działu IVa k.p.a. zatytułowane "administracyjne kary pieniężne" zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Celem tej regulacji miało być zapewnienie jednolitych standardów traktowania podmiotów oraz zagwarantowanie wymierzania kar racjonalnych i odpowiadających wadze popełnionego naruszenia, co służyć ma realizacji zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia projektu powyższej ustawy nowelizującej (Druk nr 1183, Sejm VIII Kadencji) wynika, że potrzebę wprowadzenia ogólnych regulacji w zakresie administracyjnych kar pieniężnych dostrzeżono zwłaszcza w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy są szczególnie narażeni na automatyzm i nadmierny rygoryzm nakładania administracyjnych kar pieniężnych. W szczególności dla przedsiębiorców z sektora MŚP (małych i średnich przedsiębiorstw) kary te wywierają istotny wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej.

W art. 189a § 2 k.p.a. przewidziano, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Powyższe przepisy stanowią uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów działu IVa nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 k.p.a.).

Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2-6.

Z art. 189a § 1 k.p.a. wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonywaniu. W uzasadnieniu projektu wskazano, że w przepisach działu IVa k.p.a. przez nałożenie kary administracyjnej rozumie się fakt ukarania strony. Wyraźnie podkreślono, że pojęcie to odnosi się do kar administracyjnych określonych w sposób sztywny lub widełkowy ("od" "do"). Natomiast wymierzenie kary oznacza określenie wysokości nakładanej kary w granicach przewidzianych w przepisie prawa. Innymi słowy, jest to czynność mająca na celu wskazanie konkretnej kwoty pieniężnej, którą strona będzie obowiązana zapłacić w konsekwencji naruszenia prawa, którego się dopuściła.

Powyższe potwierdza, że zamiarem ustawodawcy było rozróżnienie pomiędzy wymiarem kar w ramach uznania administracyjnego, którego należy dokonywać zgodnie z określonymi w art. 189d dyrektywami wymiaru kar administracyjnych, a nakładaniem kar, których wymiar jest z góry określony przez ustawodawcę w przepisach szczególnych w sposób sztywny bądź zakresowy ("od" "do"). W art. 189f k.p.a. przewidziano natomiast zasady odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Ze względu na subsydiarność regulacji ogólnych działu IVa k.p.a. odnoszących się do administracyjnych kar pieniężnych ich zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej wymaga ustalenia w pierwszej kolejności, czy przepisy ustawy szczególnej, stanowiącej podstawą wymiaru bądź nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie regulują kwestii objętych hipotezą art. 189a § 2 k.p.a. odrębnie. Wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. instytucje są bowiem autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, o ile każda z tych instytucji nie została samodzielnie uregulowana w przepisach odrębnych. Oznacza to, że jeśli przepisy odrębne regulują np. terminy przedawnienia nakładania administracyjny kar pieniężnych, to wyłącza to stosowanie przepisów k.p.a. Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak będzie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje.

Badając tą kwestię w odniesieniu do orzeczonej w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, wskazać należy, że przepis ten w sposób wyraźny unormował wyłącznie wysokość kary określając jej wymiar za każdy dzień opóźnienia oraz górną jej granicę. Lektura całokształtu przepisów u.c.p.g. odnoszących się do tego rodzaju kar zaprzecza twierdzeniom Kolegium, aby kwestia odstąpienia od nałożenia tej kary została przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uregulowana. Dział III Ordynacji podatkowej również nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nadużyciem jest natomiast twierdzić, że brak uwzględnienia art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. w hipotezie art. 9zc u.c.p.g. świadczy o woli ustawodawcy, aby instytucji odstąpienia nie stosować do kar z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g.

Przede wszystkim bowiem przepis art. 9zc u.c.p.g. nie reguluje kwestii odstąpienia od nałożenia kary, a dotyczy zasad wymiaru kar, ich miarkowania adekwatnie do stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia i dotychczasowej działalności podmiotu, które faktycznie nie mają zastosowania do kar z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., które mają charakter stały. Nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na charakter kary (kwota stała), ale przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że kwestia ustalania wysokości kary została uregulowana w art. 9zc u.c.p.g., przepisy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. dotyczące wymiaru kary nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Jednakże okoliczność ta nie stanowi przesłanki negatywnej do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Instytucje te bowiem nie zostały uregulowane w u.c.p.g. ani w dziale III Ordynacji podatkowej. Zaakcentować przy tym należy, że w związku z treścią art. 189a § 1 i 2 k.p.a., aby przepisy k.p.a. miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie jest konieczne zawarcie w u.c.p.g. odesłania do stosowania regulacji k.p.a. Obowiązek taki istnieje w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 189a § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, również charakter kary administracyjnej z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. jako kary stałej, o wysokości określonej za każdy dzień opóźnienia, nie stoi na przeszkodzie zastosowania instytucji odstąpienia z art. 189f § 1 k.p.a. Zwrócono na to zasadnie uwagę w skardze, kierując się poglądami doktryny prawa administracyjnego, gdzie wskazuje się, że odstąpienie od nałożenia kary znajduje zastosowanie nie tylko do kar względnie oznaczonych, ale również do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych, stanowiąc dla nich jedyny środek łagodzący odpowiedzialność administracyjną o charakterze sankcyjnym. Regulacja zagadnień ogólnych związanych z administracyjnymi karami pieniężnymi jest odpowiedzią ustawodawcy na podnoszone w doktrynie i orzecznictwie postulaty stworzenia możliwości "uchylenia się" od odpowiedzialności administracyjnej, jak i jej złagodzenia także w stosunku do kar sztywnych liczonych według taryfikatorów (tak W. Radecki, Kary pieniężne w polskim systemie prawnym. Czy nowy rodzaj odpowiedzialności karnej?, PPK 1996, nr 14-15, s. 5 i n.; tenże, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska, Warszawa 2002, s. 79). Ujawnione, w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.p.a. z 2017 r., intencje ustawodawcy potwierdzają, że celem wprowadzenia ogólnych przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych było złagodzenie automatyzmu nakładania kar oraz uwzględnienie okoliczności danej sprawy, po to, aby kary były sprawiedliwe, adekwatne do wagi naruszenia i odpowiadające celom, dla których są stosowane.

Nie można także podzielić stanowiska organu, że art. 187f § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem naruszenie dotyczące nieterminowego złożenia sprawozdania za każdy dzień przekroczenia stanowi osobny delikt. Przepisy działu IVa k.p.a. nie dają podstaw do tego rodzaju twierdzeń, albowiem nie różnicują możliwości stosowania instytucji odstąpienia w zależności od rodzaju kary. Natomiast zasada proporcjonalności obowiązująca w demokratycznym państwie prawa wymaga, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, przepisy dotyczące kar pieniężnych wykładać dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa. W doktrynie nie wyklucza się natomiast uwzględnienia okoliczności zaprzestania naruszenia w odniesieniu do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania (zob. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018, s. 56).

Podkreślić przy tym należy, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Wobec powyższego, wykluczenie przez organy obu instancji możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., stanowiące wynik błędnej wykładni przepisów u.c.p.g., doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy w aspekcie wskazanych przez skarżącego okoliczności indywidualizujących jego sytuacją jako podmiotu, który uchybił obowiązkowi terminowego złożenia sprawozdania rocznego. Nie dokonały bowiem wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2019 r. jest przedwczesne.

Organ odwoławczy nie dostrzegając opisanych wyżej uchybień organu I instancji i utrzymując w mocy jego decyzję orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 8 marca 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., w świetle dyspozycji art. 189f k.p.a., uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 4109 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 492 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 3600 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zgłosiła w wyznaczonym terminie sprzeciwu.