Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 346/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Gminy B. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia o interpretację prawną do organu nadzoru oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Gminy B. B., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.g.") pojęła uchwałę Nr [...], w której postanowiła wystąpić do Wydziału Prawnego i Nadzoru [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. o interpretację prawną w zakresie możliwości zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w formie uchwały po terminie, który wynika z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz o wyjaśnienie, czy taryfy weszły w życie, w związku z nie przedłożeniem Radzie taryf przez Wójta w ustawowym terminie.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały uznając, iż została podjęta bez upoważnienia ustawowego.

Zdaniem Wojewody wskazany przez Radę jako podstawa prawna uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. jest klauzulą generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Ta ogólna norma kompetencyjna nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały przez radę gminy, uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z przepisu szczególnego. Tymczasem ani w art. 18 ust. 2 u.s.g., który konkretyzuje normę zawartą w art. 18 ust. 1 u.s.g., ani w przepisach ustaw szczególnych nie przyznano radzie gminy uprawnienia do stanowienia w formie uchwał o występowaniu z wnioskiem o interpretacje prawne. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru wskazał orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2001 r. sygn. II SA/Wr 2250/01, z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 939/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. I SA/Wa 1354/05) oraz wypowiedzi w literaturze przedmiotu ("Komentarz do u.s.g. pod red. P. Chmielnickiego wyd. 2 Warszawa 2006, str. 199).

Wojewoda odniósł się także do zaprezentowanego w toku postępowania nadzorczego stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy podnosząc, iż jego rozstrzygnięcie nie odbiera Radzie zagwarantowanego w art. 63 Konstytucji RP prawa do składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej, ale jest tylko konsekwencją wykonania ciążącego na organie nadzoru obowiązku czuwania nad przestrzeganiem prawa przez jednostki samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę, iż Rada powinna przestrzegać także uchwalonego przez siebie prawa miejscowego. W tej kwestii wskazał, że zgodnie z § 15 ust. 2 Statutu Gminy B. B. (Dz. Urz. Woj [...] z 2004 r., Nr 109, poz. 1854, z późn. zm.), oprócz uchwał Rada może podejmować postanowienia proceduralne, oświadczenia, apele i kierować je do wskazanych przez siebie organów.

W skardze do sądu administracyjnego Rada wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody zarzucając, iż błędnie przyjął on jakoby art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może być podstawą uchwały rady gminy.

W opinii skarżącej z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że o ile to nie jest sprzeczne z innymi przepisami, rada może podejmować uchwały w zakresie swojego działania. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano możliwość wydawania uchwał na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., o ile rada nie wchodzi w kompetencje innych organów (wyroki NSA z 18 września 2003 r., sygn. II SA/Po 1438, z dnia 17 maja 287/06, sygn. II OSK 287/06).

Skarżąca podniosła, że jest organem kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.) i dlatego kontrolując wójta mogła wystąpić o wyjaśnienie wątpliwości prawnych do organu nadzoru.

Rada zwróciła uwagę, iż w przypadku potrzeby zawiadomienia Wojewody o naruszeniu przez Wójta ustaw lub Konstytucji (sytuacja z art. 96 ust. 2 u.s.g.), podjęta w takim przypadku przez radę uchwała zawiadamiająca Wojewodę będzie oparta na art. 18 ust. 1 i art. 96 ust. 2 u.s.g.

Zdaniem skarżącej, jeżeli Wojewoda uznaje, że nie jest właściwy do odpowiedzi zawartej w uchwale Rady, to powinien zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. odpowiedzieć radzie, że sprawa nie leży w jego kompetencji, a nie stwierdzać nieważność uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że skargę podpisał radca prawny nie mając właściwego umocowania, gdyż pełnomocnictwa udzielił mu Wiceprzewodniczący, a nie Przewodniczący Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, iż Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut Wojewody o charakterze formalnym, odnośnie podpisania skargi przez osobę nieuprawnioną. Wprawdzie do skargi zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone podpisanemu pod skargą radcy prawnemu przez Wiceprzewodniczącego Rady Gminy B. B., co mogłoby skutkować uznaniem zarzutu za zasadny, tym niemniej jednocześnie do skargi dołączono uchwałę Rady Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi m.in. w przedmiotowej sprawie, gdzie w § 2 Rada wprost upoważniła radcę prawnego E. K. do reprezentowania Rady w sprawie wnoszonej skargi. Źródłem udzielonego pełnomocnictwa w istocie jest zatem ta uchwała, a nie odrębny dokument podpisany przez jednego z członków organu kolegialnego, jakim jest strona skarżąca.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy – konieczne jest wskazanie, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Należy zwrócić uwagę, iż cytowany przepis określa właściwość rady gminy wiążąc ją z zakresem działania gminy. Konieczne jest zatem odwołanie się do treści art. 6 u.s.g., który w ustępie 1 określa zakres działania gminy stwierdzając, że "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Jednocześnie w art. 6 ust. 2 u.s.g. ustawodawca wskazał, iż w sprawach określonych w ustępie 1 tj. "publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów" gmina ma prawo podejmowania rozstrzygnięć, "jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".

Jak wynika z powyższych przepisów, domniemanie właściwości rady gminy nie oznacza możliwości działania rady we wszystkich możliwych sprawach i we wszystkich możliwych formach. Pierwszym ograniczeniem jest zakres spraw powierzonych gminie (art. 6 ust. 1 u.s.g.). Rada nie może działać szerzej, niż może działać gmina, której rada jest organem. Istotnym ograniczeniem jest tutaj nie tylko charakter spraw (publiczne, o znaczeniu lokalnym), ale także brak wskazania w przepisach prawa, że dana sprawa (choćby była ona sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym) nie została zastrzeżona na rzecz innego podmiotu niż gmina. Drugie ograniczenie dotyczy możliwości podejmowania rozstrzygnięć. Gmina (a więc także rada gminy) może tylko rozstrzygać w tych sprawach, które:

– mają charakter publiczny, o znaczeniu lokalnym i nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów,

a ponadto

– brak jest zastrzeżenia ustawowego tego rodzaju, iż rozstrzyganie w danej sprawie, pomimo że ma ona charakter publiczny, o znaczeniu lokalnym i nie została zastrzeżona na rzecz innych podmiotów – nie należy do gminy, ale do innego podmiotu.

Rada gminy nie może zatem w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. podejmować działań władczych, tj. rozstrzygać w takich publicznych sprawach lokalnych, gdzie przepis prawa zastrzega możliwość działania przez inny podmiot.

Co więcej, rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji) wymagałoby oparcia o wyraźny przepis prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Niewątpliwie kwestia prawidłowości działań wójta jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Co więcej istnieje przepis prawa tj. art. 15 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy jest organem kontrolnym w gminie, a z art. 18a ust. 1 u.s.g. wynika, iż kontrola ta obejmuje działalność wójta. Trzeba jednakże zauważyć, że ustawodawca wypowiedział się tj. dokonał zastrzeżenia, iż nadzór (tj. działalność o charakterze szerszym niż kontrola) nad działalnością gminną należy m.in. do wojewody (art. 85 u.s.g.). Nadzór ów obejmuje także działalność wójta, będącego jednym z organów gminy (art. 91 ust. 1 u.s.g., 96 ust. 2).

Do kontroli wójta uprawniona jest zatem zarówno rada gminy jak też wojewoda. Jednakże ustawodawca przewidział dla każdego z tych podmiotów odrębny sposób wykonywania kontroli. Rada wykonuje kontrolę poprzez działalność komisji rewizyjnej i innych komisji rady, natomiast wojewoda kontroluje wójta w ramach powierzonego mu przez ustawodawcę nadzoru samodzielnie podejmując decyzje co do potrzeby podjęcia działań nadzorczych (m.in. rozstrzygnięcia nadzorczego, wezwania do zaprzestania naruszeń Konstytucji lub ustaw, wniosku do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta). Nadzór sprawowany przez wojewodę sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Pierwszym zatem krokiem do podjęcia przez wojewodę decyzji o potrzebie wkroczenia w działalność gminną jest ocena zgodności z prawem działań gminy, w tym działań wójta. Ustawodawca nie przewidział w tym względzie możliwości działania wojewody na wniosek rady gminy.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Rada występując do wojewody, w formie uchwały, o opinię prawną w istocie formułuje żądanie, aby wojewoda dokonał prawnej oceny działań wójta. Jak wynika z powyższego – takie żądanie wkracza w zakres rozstrzygania odnośnie działalności wójta zastrzeżony przez ustawodawcę dla wojewody. Działanie rady nie znajduje zatem oparcia w art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 u.s.g.

Nie można przy tym uznać argumentacji skarżącej, sugerującej jakoby przedmiotowa uchwała z dnia [...] r. była rodzajem niewiążącej Wojewody prośby. Słusznie w tym względzie Wojewoda zwrócił uwagę na § 15 Statutu Gminy B. B. Z § 15 ust. 2 pkt 3 wynika bowiem, że "formalnie nie wiążące adresatów zewnętrznych wezwania do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania" rada gminy stanowi w formie apeli. Natomiast forma działania w postaci podjęcia uchwały została przewidziana dla rozstrzygania wszystkich spraw należących do kompetencji rady, określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz innych ustawach. Jak wyżej wskazano – do kompetencji rady nie należy inicjowanie działań wojewody w zakresie sprawowanego przez niego nadzoru nad działalnością gminną.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.