Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 82/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

dnia 15 listopada 2022 roku POSTANOWIENIE Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy a Burmistrzem Miasta i Gminy P. a Wójtem Gminy Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.F. o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: 1. wskazać Wójta Gminy Ł. jako organ właściwy w sprawie skierowania W. F. do domu pomocy społecznej, 2. oddalić wniosek w zakresie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.F. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy P. (Burmistrz) na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Ł. (Wójt) poprzez wskazanie Wójta jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej W. F. (Zainteresowany).

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] czerwca 2022 r. Wójt przekazał Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w P. wniosek o skierowanie i umieszczenie Zainteresowanego w domu pomocy społecznej wraz z dokumentacją z R. Szpitala Specjalistycznego im [...].

Zdaniem Wójta, W. F. nie jest osobą bezdomną. Posiada majątek w postaci m.in. jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Ł. [...] a tym samym zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej “u.p.s.") Gmina P. jest gminą właściwą do rozpoznania jego wniosku.

Burmistrz wskazał, że w jego ocenie stanowisko Wójta jest błędne. Jeśli bowiem przyjąć, w ślad za przekazującym wniosek, że Zainteresowany ma nadający się do zamieszkania budynek mieszkalny to o jego miejscu zamieszkania winien decydować art. 25 k.c. Zatem na pewno nie jest to Gmina P. Zainteresowany nie przebywa na jej terenie od pewnego czasu i co najważniejsze nie posiada na jej terenie tytułu do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. Zatem nie może budzić wątpliwości, że jest osobą bezdomną. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 pkt 8 u.p.s. użyte w niej określenie "osoba bezdomna" oznacza osobę niezamieszkującą lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tymczasem z załączonego do wniosku kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] maja 2022 r. wynika jednoznacznie, że Zainteresowany nie mieszka w lokalu mieszkalnym.

Pojęcie lokalu zdefiniowane zostało jako lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Lokalem nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Nie można zatem uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej takiego pomieszczenia, które nie spełnia podstawowych warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, typu: szopa, garaż, budynek gospodarczy (przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2012 r., I O W 169/11 oraz z 16 listopada 2010 r., I OW 81/10).

Skoro Zainteresowany jest osobą bezdomną, właściwą gminą do rozpoznania wniosku zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 u.p.s. jest gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały a tą jest Gmina Ł.

W odpowiedzi na wniosek Wójt wyjaśnił, że nie jest właściwym organem do rozpatrzenia wniosku. Wyjaśnił, że Burmistrz błędnie uznał, że jest niewłaściwy w sprawie Zainteresowanego, bezpodstawnie uznając go za osobę bezdomną. Wójt podkreślił, że miejscem pobytu Zainteresowanego zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i zgodnie z jego wolą jest P., gdzie ten przebywał od kilkunastu lat i tam też wynajmował lokal.

Wójt wskazał, że Zainteresowany nie jest osobą bezdomną z uwagi na fakt, iż jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego. Udział ten Zainteresowany otrzymał w spadku po swoim ojcu K. F. W skład spadku wchodzi budynek mieszkalny wraz z gospodarstwem rolnym położonym w miejscowości Ł., gmina Ł., oznaczony księgą wieczystą NR [...]. Budynek ten spełniać może potrzeby mieszkaniowe pomimo, że obecnie pozostaje niezamieszkany. W toku prowadzonego postępowania Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. ustalił, że nabycie spadku nie zostało sformalizowane przez spadkobierców w związku z czym [...] czerwca 2022 r. złożony został przez Gminę Ł. - reprezentowaną przez Wójta wniosek w Sądzie Rejonowym w G., Wydział I Cywilny o przeprowadzenie postępowania spadkowego po K. F. Sprawa dotycząca nabycia spadku prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w G., Sygn. akt I Ns 442/22 a posiedzenie na którym zapadnie ostateczne postanowienie Sąd wyznaczył na [...] sierpnia 2022 r.

Wójt podkreślił, że nawet w przypadku gdy jest brak w miejscu stałego zameldowania ciepłej wody, energii, ogrzewania czy urządzeń sanitarnych, mimo niewątpliwej uciążliwości, nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim. Możliwość zamieszkiwania w lokalu, nawet bez mediów, nie pozwala - w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s.- uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną, (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1241/21). Co więcej z ustaleń pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. poczynionych na etapie badania właściwości Organu wynika, że budynek jednorodzinny stanowiący współwłasność Zainteresowanego jest w dobrym stanie technicznym, posiada okna, pokrycie dachowe i Zainteresowany ma możliwość zamieszkania w nim.

Wójt wyjaśnił również, że ostatnim miejscem pobytu W. F. była miejscowość P., w której przebywał od dłuższego czasu i w której ze względu na swój pobyt i jak należy rozumieć deklarację stałego pobytu otrzymywał pomoc z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy w P. Oznacza to, że nawet jeśli przyjąć definicję miejsca zamieszkania zgodnie z art. 25 k.c., to miejscem tym jest zatem P. gdzie Zainteresowany zamieszkiwał i posiadał centrum życiowe od kilkunastu lat. Tak też wynika z wywiadu przeprowadzonego przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy w P.

Podkreślił, że sam zainteresowany uznał P. za swoje centrum życiowe. Związanie z miejscowością P. potwierdza dokumentacja jaką posiada W.F. tj. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w P. [...] czerwca 2020 r oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS II oddział w W. z [...] listopada 2021 r. Rodzina Zainteresowanego w rozmowach wspomniała, z miejscowością Ł. nie jest on związany od kilkunastu lat, nie przyjechał nawet na pogrzeb swojej matki w 2005 r.

Wójt przywołał następnie definicję osoby bezdomnej z art. 6 pkt 8 ustawy o u.p.s. i wyjaśnił, że przepis ten przewiduje odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnoś się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stale zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

W niniejszej sprawie nie występuje stan faktyczny umożliwiający uznanie Zainteresowanego za osobę bezdomną w myśl ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 k.c. - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak jak była już mowa, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OW 9/20). W realiach niniejszej sprawy dla Zainteresowanego, taką miejscowością jest P. Zainteresowany przebywał w P. i można wnioskować, że stanowiło dla niego centrum życiowe, ponieważ zmieniając lokale mieszkalne nadal pozostawał w obrębie miejscowości P. (orzeczenie o niepełnoprawności wydane przez Powiatowy Zespół DS. Orzekania o Niepełnosprawności w P. wskazany jest adres ul. [...] [...]; pismo Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wskazuje jako miejsce zamieszkania P., ul. M. [...] m [...]).

Mając na względzie powyższe Wójt stanął na stanowisku na stanowisku, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie skierowania i umieszczenia W. F. w domu pomocy społecznej leży w kompetencji Burmistrza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 6 lit. a i pkt 7 lit. f) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 u.p.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Zainteresowany jest osobą bezdomną czy też nie. Wójt w odpowiedzi na wniosek wskazał prawidłowo, że w rozumieniu przepisów u.p.s. osobą bezdomną jest :

1. osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych,

2. a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt posiadania przez Zainteresowanego stałego zameldowania w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zatem nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w punkcie 1 powyżej, pozwalające na uznanie go za osobę bezdomną.

Ocenić należy zatem, czy Zainteresowany F. jest osobą niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i czy możliwe jest zamieszkiwanie przez niego w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały.

Jak wynika z akt sprawy przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, W. F., zamieszkiwał w P., następnie od [...] stycznia 2022 r. do [...] marca 2022 r. był hospitalizowany. Po pobycie w szpitalu uznany został za osobą w kryzysie bezdomności i umieszczony w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w O., następnie znów znalazł się w szpitalu. W trakcie owego drugiego pobytu w szpitalu wystąpił z wnioskiem o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych. wyjaśniając w swoim wniosku, że nie może wrócić do domu po rodzicach, gdyż jest on ruiną.

W aktach sprawy znajduje się również pismo P. F. (brata W. F.), z którego wynika, że dom w Ł. jest od kilkunastu lat pustostanem, nie ma tam ogrzewania, bieżącej wody, szyby w oknach są powybijane. Dom przez kilkanaście lat nie był ogrzewany, jest tam wilgoć, co będzie miało wpływ na stan zdrowia Zainteresowanego z uwagi na powikłania po gruźlicy.

Wójt wskazywał, że w ocenie pracowników organu dom stanowiący współwłasność Zainteresowanego jest w dobrym stanie technicznym posiada okna i pokrycie dachowe. Ustalenia te odnoszą się jednak jedynie do zewnętrznej substancji budynku, nie dotyczą natomiast dostępności do mediów czy też zawilgocenia, co ma podstawowe znaczenia dla ustalenia, czy lokal ten uznać można za zdatny do zamieszkiwania.

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 25 marca 2022 r. I OSK 1241/21. Stanowisko to wyrażone zostało jednak na tle odmiennego stanu faktycznego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 25 marca 2022 r. w budynku zamieszkiwanym przez osobę wnoszącą o przyznanie pomocy media zostały "odcięte" z uwagi na zadłużenie w opłatach za zużycie energii i gazu. Ustalono również, że wnioskodawczyni w 2017 r. sprzedała trzypokojowe mieszkanie za kwotę [...] zł, a [...] lutego 2019 r. zgłosiła się po pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej twierdząc że nie posiada już żadnych oszczędności ze sprzedaży mieszkanie. Nie było sporne, że zadłużenie w opłatach za zużycie energii elektrycznej oraz gazu powstało w okresie przed sprzedażą przez stronę mieszkania oraz że rachunki za media nadal nie są regulowane.

Zatem w sprawie zakończonej wyrokiem z 25 marca 2022 r. przyczyną braku dostępu do mediów było działanie strony. W niniejszej sprawie przyczyny braku możliwości zamieszkania w budynku w Ł. nie są następstwem woli Zainteresowanego, czy też jego intencjonalnych działań.

Zatem uznać należało, że Zainteresowany nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym a jednocześnie nie ma możliwości zamieszkiwania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., co oznacza konieczność zastosowania reguł ogólnych, określonych w w art. 101 ust. 2 u.p.s. Organem właściwy do rozpoznania wniosku o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest zatem organ ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, to jest Wójt Gminy Ł.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek w zakresie wskazania organu właściwego do umieszczenia W. F. w domu pomocy społecznej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.s. decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5 art. 59 ustawy. Na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe ustalenie jaka gmina prowadzić będzie dom pomocy społecznej, do którego skierowany zostanie W. F.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.