Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2637/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I.S. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 931/17 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 931/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej jako: "sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi I.S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia I.S. r. nr I.S. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia I.S. r., nr I.S. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Wójt Gminy B. (dalej również jako: "Wójt" albo "organ I instancji") decyzją z dnia I.S. r. nr I.S. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie siłowni wiatrowej (OZE) w miejscowości B., gmina B. (działka nr 151/3). W ocenie organu I instancji planowane przedsięwzięcie przewidziane jest do realizacji na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co czyni wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bezprzedmiotowym z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 654 ze zm., dalej również jako: "ustawa").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe I.S. podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi elektrownię wiatrową w rozumieniu powołanego przepisu. W ocenie inwestora analiza przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które wyznaczają przedmiotowy zakres jej stosowania prowadzi do wniosku, że powyższa ustawa nie ma zastosowania do siłowni wiatrowej będącej przedmiotem mniejszego postępowania, gdyż siłownia ta nie stanowi elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 2 pkt. 1 i 2 ustawy. Z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy, wynika, że elektrownią wiatrową jest tylko i wyłącznie taka budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, która składa się z - co najmniej - elementów wymienionych w tym przepisie. Jednym z tych elementów są "elementy techniczne", które zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2. Analizując art. 2 ust. 2 pkt. 1 ustawy odwołujący się zauważył, że mowa w nim jest o "elementach technicznych" nie zaś o "elemencie technicznym". Ponadto art. 2 pkt. 2 przywoływanej ustawy, przy definiowaniu pojęcia elementów technicznych zawiera koniunkcję. Użycie w art. 2 pkt. 1 ustawy sformułowania "co najmniej" oznacza natomiast, że przepis ten wskazuje na minimalną ilość elementów, z których składa się elektrownia wiatrowa w rozumieniu przepisów ustawy.

Siłownia wiatrowa, której dotyczy przedmiotowe postępowanie w ogóle nie zawiera elementu w postaci wirnika z zespołem łopat, co wynika ze złożonego wraz wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia opisu technicznego oraz "Opinii o innowacyjności", wskazujących w sposób jednoznaczny, odmienność rozwiązań technicznych siłowni GVT od elektrowni wiatrowej o poziomej osi obrotu wirnika i łopat. Powyższe potwierdza opinia pracownika naukowego Instytutu Agrofizyki Polskiej Akademii Nauk – prof. dr hab. inż. Marka Molendy.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej jako: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "Kolegium", "organ odwoławczy" albo "organ II Instancji") wskazało, że przeciwne do stanowiska inwestora stanowisko przyjął prof. dr hab. inż. Krzysztof Jóźwik. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w jego ekspertyzie, ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zakresie art. 2 ust. 2, w którym następuje uszczegółowienie elementów technicznych wymaganych, aby obiekt techniczny zaklasyfikowany był jako elektrownia wiatrowa, mylnie wskazuje na listę elementów technicznych jako całość wymaganych do wskazanej klasyfikacji. W ust. 2 tego przepisu, poszczególne elementy techniczne wymienione są bez użycia logicznego wymogu koniunkcji, a więc należy je traktować alternatywnie. Wynika z tego, że obiekt techniczny, który posiada choćby jeden z wymienionych elementów oraz spełnia wymogi ust. 1 art. 2 ustawy jest elektrownią wiatrową. Wskazane rozwiązanie techniczne posiada wirnik z łopatami, co w rozumieniu ogólnym maszyn przepływowych, a szczególnie turbin i sprężarek stanowi o układzie bębnowym urządzenia. W takim urządzeniu, jak podają autorzy rozwiązania, w segmencie zainstalowany jest wirnik. Odbiór energii wiatru następuje w wirniku poprzez odpowiednio skonstruowane łopaty - jest więc spełniony wymóg art. 2 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Opisana wyżej ekspertyza została wykonana na zlecenie organu orzekającego w sprawie, czego potwierdzeniem jest postanowienie o powołaniu biegłego z dnia 12 stycznia 2017 r.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych brak jest wprawdzie przepisów przejściowych regulujących kwestię, na podstawie jakich przepisów toczyć się mają postępowania dotyczące decyzji środowiskowych wszczęte przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. przed 16 lipca 2016 r., co przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Brak przepisów intertemporalnych oznacza więc, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. Jeśli natomiast zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych, tak jak miało to miejsce w przypadku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz studiów uwarunkowań i planów miejscowych, jak też właściwości organów.

Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych brak planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczał powstania elektrowni wiatrowej. W tym przypadku uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe było na zasadach ogólnych, co pozostawało w zgodzie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku miejscowego planu organ wydający decyzję środowiskową nie miał obowiązku weryfikować zgodności lokalizacji przedsięwzięcia. Z dniem wejścia w życie ustawy o wiatrakach, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość procesu inwestycyjnego w postaci budowy elektrowni wiatrowej. Skutkiem tego jest bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego rodzaju inwestycji, co musi skutkować umorzeniem postępowania.

W ocenie Kolegium, sprawy dotyczące określenia środowiskowych uwarunkowań nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Skoro więc elektrownie wiatrowe mogą być lokalizowane tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność, że na danym terenie taki plan nie obowiązuje uprawnia organ orzekający do uznania, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej jest bezprzedmiotowe. W przeciwnym razie, prowadzenie postępowania w celu wydania takiej decyzji generowałoby jedynie jego przewlekłość i zbędne koszty, zarówno dla strony, jak i Skarbu Państwa, co stoi w sprzeczności z zasadą ekonomiki postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I.S. podtrzymując zarzuty naruszenia art. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że co do zasady należało zgodzić się, iż w sprawie nie zaszły okoliczności wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej spółki z dnia 25 maja 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie siłowni wiatrowej (OZE). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały zasadność umorzenia postępowania, wskazując na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), z powodu wejścia w życie z dniem 26 lipca 2016 r. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która wprowadziła zasadę, iż inwestycje tego rodzaju mogą być realizowane tylko na obszarach, na których takie inwestycje przewiduje plan miejscowy (art. 3). Sama okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji nie obowiązuje, jest niesporna.

Zdaniem sądu I instancji przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. organ może zatem umorzyć postępowanie tylko w sytuacji, gdy w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie nie brakowało bowiem ani elementu podmiotowego, ani przedmiotowego. Przedmiotem postępowania nie były warunki zabudowy planowanej inwestycji, czyli zagadnienia dotyczące lokalizacji, lecz jej środowiskowe uwarunkowania. To zaś powoduje, że podstawą orzekania w niniejszej sprawie nie jest ustawa z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, jak przyjęły to organy obu instancji, lecz ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oczywiście z uwzględnieniem zmian, które wprowadza w zakresie tego rodzaju przedsięwzięć ustawa w sprawie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jedynie etapem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych czy planowanej działalności, lecz sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Określa zatem wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Organ winien zatem wydać decyzję, o którą strona wniosła w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tj. treść ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko przy uwzględnieniu zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w tym, w zakresie odległości, w których mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe.

W przedmiotowej sprawie doszło do zmian legislacyjnych, jednak ich treść nie uzasadniała stwierdzenia bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej. Ustawodawca w treści przepisów przejściowych do ustawy w sprawie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych nie uregulował kwestii, na podstawie jakich przepisów mają toczyć się postępowania dotyczące decyzji środowiskowych wszczęte przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. przed 16 lipca 2016 r. Ustawodawca przewidział taką sytuację w przypadku postępowań dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i wskazał w art. 14 ust. 5 ustawy, że postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone przed do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Tym samym zdaniem sądu I instancji organy administracji publicznej dokonały nadinterpretacji art. 3 ustawy, ignorując jednocześnie fakt, iż ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w treści art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który wskazuje na możliwość ubiegania się o wydanie decyzji środowiskowej dla terenu nie objętego miejscowym planem. Odrębną kwestią jest natomiast prawna możliwość wydania takiej decyzji dla określonej inwestycji w zmienionych uwarunkowaniach prawnych. Niewątpliwie w niniejszym postępowaniu winien znaleźć zastosowanie art. 4 ustawy w sprawie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, wprowadzający wymóg w zakresie odległości instalacji wiatrowych od zabudowań, a to z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 6 pkt 7 tej ustawy. Wskazana zmiana (wejście w życie wskazanej ustawy w toku postępowania i konieczność stosowania aktualnego stanu prawnego) nie skutkuje jednak bezprzedmiotowością postępowania w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, lecz będzie miała wpływ na jej treść - w zależności od ustalenia, czy odległości te w niniejszej sprawie są zachowane czy też nie.

Odnosząc się natomiast do kwestii czy planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi elektrownię wiatrową w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych sąd I instancji podtrzymał stanowiska organów, że budowla, która posiada choćby jeden z elementów technicznych wymienionych w art. 2 pkt 2 wskazanej ustawy oraz spełnia wymogi pkt 1 art. 2 tej ustawy, jest elektrownią wiatrową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi oraz I.S.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez I.S. podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję organu I i II instancji w całości, przy równoczesnym braku podzielenia zasadności skargi w zakresie wskazywanych naruszeń prawa procesowego przez organ I i II instancji, tj. naruszeń: art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez poczynienie ustaleń w zakresie zakwalifikowania elektrowni siłowej do kategorii elektrowni wiatrowej w rozumieniu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na podstawie wybranego przez organ na zasadzie dowolności jednego tylko z dowodów, tj. Ekspertyzy dotyczącej wydania opinii o zakwalifikowaniu siłowni wiatrowej GVT sporządzonej przez prof. dr hab. inż, Krzysztofa Jóźwika - Dyrektora Instytutu Maszyn Przepływowych Politechniki Łódzkiej, bez uwzględnienia i bez odniesienia się do przedstawionych przez skarżącego: "Opinii o innowacyjności", opinii pracownika naukowego Instytutu Agrofizyki Polskiej Akademii Nauk, druku sejmowego nr 315, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie wykładni art. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jednoznacznie wynika odmienność rozwiązań technicznych siłowni GVT (planowanego przedsięwzięcia) od elektrowni wiatrowej o poziomej osi obrotu wirnika i łopat, której dotyczy ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z dnia 20 maja 2016 r., a co za tym idzie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, z powodu których dowodom innym niż ten, na którym oparto rozstrzygnięcie, odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 par, 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję organu I i II instancji w całości, przy równoczesnym braku podzielenia zasadności skargi w zakresie wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa procesowego przez organ I i II, co wynika z treści uzasadnienia wyroku, zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej, gdzie sąd I instancji wyraził pogląd, iż planowane przedsięwzięcie jest elektrownią wiatrową w myśl art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z dnia 20 maja 2016 r., jak również, że budowla, która posiada choćby jeden z elementów technicznych wymienionych w art. 2 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z dnia 20 maja 2016 r. oraz spełnia wymogi art. 2 pkt 1 ustawy, jest elektrownią wiatrową, która to ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd oraz organy I i II instancji w późniejszym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, jak i ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym po zaskarżeniu wydanej kolejnej decyzji administracyjnej;

- art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z dnia 20 maja 2016 r., poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, przy równoczesnym braku podzielenia zasadności skargi w zakresie wskazywanych naruszeń prawa materialnego, tj. naruszenie art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poprzez ich błędną interpretację skutkującą przyjęciem przez sąd I instancji, że planowane przedsięwzięcie stanowi elektrownię wiatrową w rozumieniu przepisów powyższej ustawy, jak również przyjęcie, że budowla, która posiada choćby jeden z elementów technicznych wymienionych w art. 2 pkt 2 ustawy oraz spełnia wymogi art. 2 pkt 1 ustawy, jest elektrownią wiatrową.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 30 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy administracyjnej.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na wyłączeniu ich stosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawanych na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdy normy te mają zastosowanie z uwagi na stworzenie przez ustawodawcę spójnego systemu lokalizowania inwestycji, zarówno, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje, jak i, gdy taki plan nie obowiązuje, nie został uchwalony dla danego terenu;

- art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że tylko zmiana tego przepisu stanowiłaby podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy;

- art. 4 w zw. z art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem normy odległościowe mają znaczenie w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w tym stanie prawnym i faktycznym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którego to ustalenia byłyby przedmiotem oceny dokonywanej przez organy administracji, co automatycznie wyklucza możliwość zlokalizowania elektrowni wiatrowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 9, art. 105 K.p.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przy jednoczesnym obowiązku należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych i udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, gdy umorzenie postępowania jest w pełni uzasadnione wobec braku możliwości zlokalizowania inwestycji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania w jakiejkolwiek postaci, w tym nie miało miejsca naruszenie art. 105 K.p.a. bowiem prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Spółki.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Równocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strony skarżąca zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły sprzeciwu, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej wniesionej przez I.S. wskazać należy, że wszystkie jej zarzuty opierają się na wykazaniu, że sąd I instancji wadliwie zakwalifikował planowaną inwestycję jako elektrownię wiatrową w rozumieniu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że choć przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała kwestia umorzenia postępowania administracyjnego, to jednak zagadnienie kwalifikacji planowanej inwestycji miało istotny wpływ na prowadzone postępowanie, gdyż warunkowało, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do powyższej kwestii.

Zgodnie z definicją wprowadzoną w art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zmienioną przez art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. Dz.U. z 2018 r., poz. 1276 z dniem 1 stycznia 2018 r.), elektrownia wiatrowa oznacza instalację odnawialnego źródła energii, składającą się z części budowlanej stanowiącej budowlę w rozumieniu prawa budowlanego oraz urządzeń technicznych, w tym elementów technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1269 ze zm.). Według art. 2 pkt 2 powyższej ustawy, elementy techniczne to wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku zaprezentowanym już w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 348/19, Baza NSA), że dla właściwego odczytania zakresu nazwy "elektrownia wiatrowa", konieczne jest odniesienie się do definicji "instalacji odnawialnego źródła energii", zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z art. 2 pkt 13 lit. a wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez sąd I instancji instalacją odnawialnego źródła energii była instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii. Od dnia 29 czerwca 2018 r. przepis powyższy ma inne brzmienie, zgodnie z którym instalacja odnawialnego źródła energii jest to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Niemniej jednak w stanie prawnym na dzień wydawania decyzji oraz zaskarżonego wyroku definicja powyższa w zasadzie brzmiała tak samo, a zmiany dokonano doprecyzowując jedynie definicję o zapis "opisanych przez dane techniczne i handlowe".

W przedmiotowej sprawie inwestycja miała dotyczyć budowy trzech kolumn o wysokości około 29,5 m, o przewidywanej mocy 0,54 MW. Jest to zatem inwestycja służąca wytwarzaniu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii tzn. niekopalnych źródeł energii obejmujących energię wiatru (vide: art. 2 pkt 13 lit. a w związku art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii), co oznacza, że spełnia ona pierwsze kryterium definicji elektrowni wiatrowych. Nie budzi również wątpliwości i nie jest w sprawie sporne, że planowana inwestycja składa się z części budowlanej w rozumieniu prawa budowlanego.

Nie sposób jednakże zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że aby obiekt techniczny mógł być zaklasyfikowany jako elektrownia wiatrowa, musi składać się ze wszystkich elementów technicznych, ściśle wymienionych i określonych w art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a więc planowany obiekt bez wirnika, łopat, zespołu przeniesienia napędu, gondoli czy generatora prądu nie może być traktowany jako elektrownia wiatrowa, o której mowa w ustawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na względzie ustawową definicję elektrowni wiatrowej przyjąć należy, że instalacja ta składa się z urządzeń technicznych (niezbędnych do wytwarzania energii), w tym z poszczególnych elementów technicznych wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przy czym elementy powyższe wymienione są alternatywnie, a obiekt techniczny, posiadający choćby jeden z nich spełnia wymogi określone w art. 2 pkt 1 ustawy i jest elektrownią wiatrową.

Równocześnie bezspornym pozostaje, że wytwarzana przez planowaną inwestycję energia, której moc wynosi 0,54 MW jest większa od energii wytwarzanej przez mikroinstalacje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę powyższe, należało uznać, że sporna inwestycja stanowiąca całość użytkową, składającą się z funkcjonalnie powiązanych ze sobą urządzeń i elementów technicznych i części budowlanej, która ma być wykorzystywana w celu uzyskania energii elektrycznej z wykorzystaniem energii wiatru jest elektrownią wiatrową w rozumieniu omawianej ustawy. Tak więc organy obu instancji, jak i sąd I instancji właściwe zakwalifikowały inwestycję jako elektrownię wiatrową.

W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku odniesienia się do przedstawionych w toku postępowania dowodów, wskazać należy, że sąd I instancji zasadnie zauważył, że fakt, iż strona nie podziela wniosków organu nie podważa ich prawidłowości. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśniono, dlaczego, w ocenie sądu I instancji, przedmiotowa inwestycja stanowi elektrownię wiatrową, którą to opinię, jak wyżej wskazano, podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez I.S.

Przechodząc do skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazać należy, że skarga powyższa opiera się na wykazaniu, że sąd I instancji wadliwie przyjął, że zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji, jako elektrowni wiatrowej, w sytuacji braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W szczególności, zdaniem Kolegium, należy uwzględnić fakt, że ustawodawca wprowadził obecnie spójny system lokalizowania inwestycji, gdzie brak planu miejscowego uniemożliwia ustalenie, czy norma odległościowa została spełniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odnaleźć można stanowisko, zgodnie z którym w świetle przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co ma miejsce w niniejszej sprawie) – por. przywołany przez sąd I instancji nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 39/17. Każdorazowo konieczne jest jednak uwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ II instancji – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 926/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1999/17.

Nie ulega wątpliwości, że od dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w polskim systemie prawnym zaczęła obowiązywać zasada, zgodnie z którą lokalizacja elektrowni wiatrowej jest możliwa wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasada powyższa uzupełnia katalog zasad ogólnych planowania i zagospodarowania przestrzennego, a przepisy ustawy stanowią materialne prawo administracyjne będące jednocześnie lex specialis w stosunku do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – por. M. Przybylska, Prawne uwarunkowania lokalizacji elektrowni wiatrowych – uwagi de lege lata po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Samorząd Terytorialny 2017, Nr 11, s. 26. Z zasady tej wynika wprost obowiązek prawny skierowany do organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Równocześnie w stanie prawnym obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych istnieje zakaz lokalizowania elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się.

Zważyć jednak należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań toczy się nie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lecz w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przypadku tego postępowania – inaczej niż w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy – ustawodawca nie zdecydował się wprowadzić regulacji nakazującej umorzenie toczących się już postępowań. Jedynym przepisem przejściowym odnoszącym się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zawartym w ustawie jest art. 16 ust. 2 ustawy, który stanowi, że sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy reguluje zatem jedynie kwestie właściwości organów. Nie zawiera on również – wzorem art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – przepisu, który nakazywałby umorzyć postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na potrzebę uwzględniania trzech zasad dotyczących rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa. Mają one zastosowanie zarówno do sytuacji, w której ustawodawca nie zajął stanowiska co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, jak i do sytuacji gdy ustawodawca te kwestie rozstrzygnął. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: 1) zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wszelkie zdarzenia z przeszłości); 2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa, pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob. wyrok NSA z 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1452/14).

W realiach przedmiotowej sprawy przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z uwagi na treść art. 16 ust. 2, wskazują, że postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań toczy się w zasadzie w niezmienionej formie. Istnieje zatem przedmiot postępowania w rozumieniu art. 105 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, że organy administracji publicznej dokonały nadinterpretacji art. 3 ustawy, przyjmując, że brak planu miejscowego powoduje automatycznie bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Naturalnie odrębną kwestią pozostaje możliwość uzyskanie warunków środowiskowych w świetle zmian wprowadzonych ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jednakże samo wejście w życie powyższej ustawy, a co za tym idzie konieczność stosowania aktualnego stanu prawnego, nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił również skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.