Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2873/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 85 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 592/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Zgromadzenia E. z siedzibą w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie E. 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 2 pkt 7 dotyczący nieruchomości zamieszkałych, § 2 pkt 8-9, § 5 ust. 1-3 pkt 1-3, § 6 ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 11 pkt 1-2, § 12 pkt 3-4, § 13 ust. 4 pkt 2-3 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 592/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z siedzibą w B. z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...], w punkcie I stwierdził nieważność § 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 4 ust. 2 pkt 2 a-f, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2, § 14 oraz § 16 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Zgromadzenie Ekologicznego Związku [...] po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., Powiatowego Inspektora w S., Powiatowego Inspektora w S., ustanowiło Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...]. Jako podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.).

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Staszowie domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 1, § 2 pkt 1-11, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 4 ust. 2 pkt 2a-f, § 5 ust. 1-3, § 6 ust. 1 pkt 1, 4-6, 8-9, 11 i 13, § 6 ust. 6-13, 16, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 5-6 i 11 pkt 1 i 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, § 12 pkt 3-4, § 13 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 2-4, § 14, § 16 regulaminu.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143, a także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 załącznika do uchwały Regulaminu art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy przez zapis, że Regulamin określa szczegółowe obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenie gminy związane z utrzymaniem czystości i porządku;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-11 Regulaminu, a którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących dziewięć frakcji odpadowych, prowadzenie ich selektywnego zbierania w zakresie określonym w Regulaminie oraz selektywne zbieranie odpadów innych niż komunalne, powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, np. medycznych, weterynaryjnych i innych oraz postępowanie z nimi zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. – co nadto stanowi nieuprawnione odesłanie do uregulowań ustawowych;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 4 ust. 2 pkt 2 a-f Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu – przy pominięciu zapisu "błota" – przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika i piasek do tych celów należy usunąć niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania, przy czym właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, ponadto nałożono obowiązek niezwłocznego usuwania z dachu sopli lodu i nawisów śniegu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, a ponadto nałożono zakazy stosowania środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych oraz zakaz zgarniania śniegu, lodu i błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię i sprecyzowano, że usunięcie błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1-3 pkt 1-3 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 1, 4-6, 8-9, 11, 13 Regulaminu poprzez zapis określający zasadę gromadzenia odpadów komunalnych w pojemnikach i kontenerach o różnej (wprost wymienionej w uchwale) pojemności;

7. przekroczenie istniejących regulacji ustawowych i upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 6-10, 12-13, § 8 ust. 5-6 Regulaminu, przy określaniu zasad postępowania w wykonaniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji – odpadów opakowaniowych, odpadów zielonych i w tym zakresie składania deklaracji, odpadów szklanych, zawierających azbest, odpadami medycznymi – przeterminowanymi lekami, zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi bateriami i akumulatorami, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w ustawie o odpadach;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 11 pkt 1 i 2 regulaminu poprzez zawarcie własnej procedury postępowania w przypadku stwierdzenia przez operatora naruszenia zasad selektywnej zbiórki odpadów;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 16 Regulaminu poprzez nałożenie na organizatorów imprezy masowej obowiązku wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady oraz zapewnienia odpowiedniej liczby szaletów oraz opróżnienia i uprzątnięcia ich w sytuacjach gdy jest to wymagane – podczas, gdy obowiązki te określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejącej regulacji prawnej z jednoczesnym odesłaniem do przepisów wykonawczych w § 7 pkt 1 i 2 Regulaminu, przez zapis określający uwzględnienie przepisów § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych, a nadto nałożenie obowiązku przetrzymywania pojemników i worków w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub gdy i tu właściwy zapis – takiej możliwości nie ma, należy wystawić je w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem przed posesję;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 2 Regulaminu, przez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 10 ust. 1 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazania opróżnienia zbiorników bezodpływowych (szamb) z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12 pkt 3 i 4 Regulaminu poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wskazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu oraz przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy i w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, poprzez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie pod warunkiem ograniczenia do obszaru nieruchomości, wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji będących jej skutkiem;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika, tak aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości w sytuacji, gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 4 pkt 3 Regulaminu poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich przeprowadzenia deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego § 13 ust. 4 pkt 4 Regulaminu, poprzez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności by trzymać je tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich;

18. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 i § 16 Regulaminu, przez nałożenie na podmioty prywatne – wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej oraz niezamieszkałych obowiązku przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości oraz nałożenie na właścicieli budynków jednorodzinnych realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby, jak również postanowienie, iż ww. właściciele będą obciążeni kosztami deratyzacji.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Dalej skarżący podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę (tu Związek) do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym przepisie, co jego zdaniem oznacza, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej.

W obszernej odpowiedzi na skargę, Ekologiczny Związek [...] z siedzibą w B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie, skargę należało uznać za uzasadnioną jedynie w części. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Związek uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...]), nie mógł wykraczać poza granice upoważnienia określone ww. art. 4 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, Rada Miejska uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Ponadto wskazano, że stosownie do treści § 116 i § 136 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał za uzasadnioną skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1 b i 1 c, § 9, § 4 ust. 2 pkt 2 a-f, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2, § 14 i § 16 regulaminu. Nadmieniono również, że użyty w uzasadnieniu zapis "regulamin" oznaczać miał załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...]. W ocenie Sądu I instancji, Związek stanowiąc w § 1, że regulamin określa obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenach gmin będących członkami Ekologicznego Związku [...] związane z utrzymaniem czystości i porządku w zakresie przejętym na mocy Statutu Związku naruszył delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, który przedmiotowo określa treść regulaminu. Podkreślono, że na mocy powołanego przepisu rada gminy w regulaminie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wskazanym w pkt 1-8, co oznacza, że regulamin nie może wykraczać poza te zagadnienia. Tym samym uznano, że Związek nie mógł ustanowić, iż regulamin określa obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenach gmin będących członkami Związku związane z utrzymaniem czystości i porządku w zakresie przejętym na mocy Statutu Związku, skoro uprawniony był jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wskazanym w pkt 1-8 ust. 2 art. 4 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, Związek przekroczył również upoważnienie ustawowe w § 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c Regulaminu, jako że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania dziewięciu rodzajów odpadów komunalnych nie znajdowało umocowania w przepisach ustawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów i innych wymienionych w tym przepisie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest związane z regulacjami art. 6 ustawy, nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Ponadto art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy nakłada na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy). Według Sądu I instancji, chodziło więc o to, aby Związek poprzez stosowne zapisy regulaminu dążył do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Niemniej jednak, podkreślono, że powyższe nie oznaczało upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również innych niż komunalne. W ocenie Sądu I instancji, Prokurator słusznie zarzucił także, że w § 4 Regulaminu doszło do:

- przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie w ust. 2 pkt 2 lit. a na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodu i nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów, podczas gdy ustawa nie przewidywała możliwości nałożenia takiego obowiązku – z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego – regulaminem, wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, a przy tym jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzonych wymogów dla mieszkańców jest słuszny,

- przekroczenia delegacji ustawowej z jednoczesną modyfikacją poprzez nałożenie w ust. 2 pkt 2 lit. b obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika; usunięcia piasku użytego do tych celów niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnia jedynie do regulacji dotyczących usunięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bez podstaw prawnych nałożenia na właścicieli obowiązku likwidacji śliskości, uprzątania piachu w sposób określony w regulaminie,

- powtórzenia regulacji ustawowej w ust. 2 pkt 2 lit. e poprzez stwierdzenie, że usunięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi, który to obowiązek został już określony w art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy,

- powtórzenia regulacji ustawowej z art. 5 ust. 1 pkt 4 zd. 2 w ust. 2 pkt 2 lit. f regulaminu poprzez stwierdzenie, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie Prokurator zakwestionował również § 6 ust. 16 regulaminu, którym nałożono na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązek wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w jeden pojemnik o pojemności 120 l. na 20 osób uczestniczących w imprezie oraz szalety przenośne w ilości jeden szalet na 100 osób uczestniczących w imprezie oraz zawarcia umowy z przedsiębiorcami na dostarczenie pojemników i szalet oraz opróżnienie i ich uprzątnięcie. Podkreślono bowiem, że organizator imprez nie jest właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy i brak było ustawowej delegacji do nakładania na niego aktem prawa miejscowego innych obowiązków niż te, które wynikają z przepisów dotyczących imprez masowych, w tym ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (na datę podejmowania zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2009 r. Nr 62, poz. 504). W ocenie Sądu I instancji, Związek przekroczył także upoważnienie ustawowe w § 9 ust. 2 regulaminu poprzez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej, które to zapisy nie miały żadnego umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Według Sądu I instancji, do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 14 i 16 Regulaminu, gdzie nałożono na właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej oraz niezamieszkałych obowiązek przeprowadzania co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości oraz nałożono na właścicieli budynków jednorodzinnych realizację obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby (§ 14), jak również postanowiono, że ww. właściciele będą obciążeni kosztami deratyzacji. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, iż realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy brak jest podstaw do wskazywania właścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje bowiem takiego upoważnienia, podobnie jak nie stanowi podstawy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów.

Ponadto, według Sądu I instancji, pozostałe zawarte w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nie podzielił bowiem stanowiska skarżącego, jakoby w regulacjach zawartych w § 2 pkt 1-11, § 5 ust. 1-3, § 6 ust. 1 pkt 1, pkt 4-6, pkt 8-9, 11 i 13, ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 5-6 i ust. 11 pkt 1-2, § 10 ust. 1, § 12 pkt 3-4 i § 13 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2-4 doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania przyjętych przez Związek rozwiązań. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że Ekologiczny Związek [...] formułując w § 2 katalog pojęć na użytek regulaminu nie zawarł w nim definicji ustalających określenia ustawowe. Wbrew twierdzeniom Prokuratora, określenie w pkt 4 "gmina – należy przez to rozumieć gminę będącą członkiem Ekologicznego Związku [...], która przekazała zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku temu związkowi § 4 statutu Związku" – nie oznacza powtórzenia terminu zdefiniowanego w art. 1 ust. 2 u.s.g. Podobnie w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) brak określeń: "nieruchomość (zabudowa) wielorodzinna (pkt 10 § 2 regulaminu) czy "nieruchomość (zabudowa) jednorodzinna (pkt 11 § 2 regulaminu), z kolei ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) w art. 3 ust. 1 nie określa terminu – punkt selektywnego zbierania odpadów. Sąd I instancji zaznaczył w odniesieniu do § 2 ust. 7 zawierającego termin "gospodarstwo domowe – należy przez to rozumieć gospodarstwo domowe zgodnie z definicją art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych", że orzecznictwo dopuszcza możliwość powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego o ile zachowana jest forma powtórzenia treści in extenso z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przepis ustawy, a taka sytuacja – według Sądu I instancji – właśnie miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto sformułowanie w § 2 pkt 2-6 definicji własnych wynikało z faktu, że zaskarżony regulamin został uchwalony przez organ stanowiący Ekologicznego Związku [...] – zgromadzenie związku, o którym mowa w art. 69 u.s.g., a nie radę gminy, do której wprost odnosi się upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i stąd wynikła potrzeba ich doprecyzowania. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na charakter regulaminu dotyczący różnorodnych zagadnień, sformułowany w § 2 słowiczek pojęć ułatwiał czytelność i przyczyniał się do zrozumiałości aktu prawa miejscowego. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, określenie w § 5 ust. 1 regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, a w ust. 2, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, natomiast w ust. 3, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem: 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin, 2) gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, 3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska – mieściło się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem, że w ten sposób Związek powielił przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, czy też ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zauważono bowiem, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powodować mogło, że przeciętny człowiek nie byłby wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Sąd I instancji dodał, że odpowiedzi na to pytanie nie dawała także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Podkreślono, że gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. W ocenie Sądu I instancji, trudno bowiem sobie wyobrazić, jakie inne zasady miałaby ustalić rada gminy w związku z obowiązkiem zawarcia regulacji dotyczącej mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w regulaminie. Według Sądu I instancji, nie stanowiło przekroczenia delegacji ustawowej użycie w § 6 ust. 1 pkt 1, 4-6, 8-9, 11 i 13, sformułowania "co najmniej jeden pojemnik 110 l. lub 120 l.", albowiem spełniało ono wymóg dotyczący określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, do czego upoważniał art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Dodano, że spójniki rozłączne np. lub, albo – łączą dwa zdania lub ich części, których treści wykluczają się wzajemnie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, użycie spójnika: lub w zakwestionowanych regulacjach nie stanowiło, jak twierdził Prokurator, wskazania w zakresie "od lub do". Dodano, że Związek nie dopuścił się przekroczenia delegacji ustawowej również w § 6 ust. 6-10 i ust. 13 oraz § 8 ust. 5-6 Regulaminu. Prokurator nie wyjaśnił bowiem, na czym miałaby polegać sprzeczność między regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 29 lipca 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U Nr 180, poz. 1495 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), a regulacjami zawartymi w Regulaminie w odniesieniu do obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych podlegających biodegradacji, odpadów szklanych, odpadów zawierających azbest, odpadów medycznych, zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym. W tym zakresie Sąd I instancji, poddając analizie treść ww. ustaw, nie dopatrzył się takiej sprzeczności. Wskazał on przy tym, że ustawodawca nałożył na radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, obejmujących również leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, sprzęt elektryczny i elektroniczny, a także odpady zielone. W ocenie Sądu I instancji, obowiązek ten Związek w niniejszej sprawie wykonał. W § 6 ust. 6-10 i ust. 13 regulaminu ustalono bowiem szczegółowe warunki zbierania odpadów komunalnych podlegających biodegradacji, dopuszczając w zabudowie jednorodzinnej możliwość korzystania z przydomowego kompostownika. Określono również szczegółowe zasady obchodzenia się z odpadami opakowaniowymi, a nadto workami przekazywanymi operatorowi. Wskazano, że do odpadów zawierających azbest mają zastosowanie przepisy odpowiedniej ustawy. Z kolei w § 8 ust. 5-6 regulaminu określono szczegółowe warunki zbierania przeterminowanych leków, zużytych baterii i akumulatorów, wskazując, że należy je przekazywać do specjalistycznych pojemników lub dostarczyć do punktów selektywnej zbiórki odpadów. Według Sądu I instancji, zawarte w regulaminie warunki mieściły się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, a Prokurator ze swej strony nie przytoczył żadnych argumentów na uzasadnienie tezy, że powyższe regulacje pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o odpadach i ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono również, że wymogi określone w § 6 ust. 11-12 i § 8 ust. 11 pkt 1-2 regulaminu mieściły się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. W § 6 ust. 11-12 ustalono bowiem, w jaki sposób będzie się stwierdzać, że właściciel danej nieruchomości nie przestrzega zasad selektywnej zbiórki odpadów. Dodano przy tym, że gmina (w niniejszej sprawie związek gmin) musi bowiem posiadać instrumenty pozwalające na stwierdzenie powyższej okoliczności (protokół, dokumentacja fotograficzna). Tym samym, skoro ustawodawca nałożył na radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, to jednocześnie upoważnił ją do określenia szczegółowych procedur stwierdzania, czy ustalone w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku są przestrzegane. Sąd I instancji zaznaczył, że protokół i dokumentacja fotograficzna stanowią powszechnie uznane standardowe instrumenty kontrolne, a w konsekwencji nie można uznać, aby Związek przewidział nieproporcjonalne do zamierzonego celu uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Sąd I instancji wskazał także, że § 8 ust. 1 pkt 1-2 regulaminu miał natomiast na celu ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za przekazywanie odpadów budowlanych, rozbiórkowych i remontowych do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W tym celu konieczne było wprowadzenie obowiązku złożenia przez właścicieli nieruchomości oświadczeń o korzystaniu z usług firm budowlanych. Sąd I instancji nie dopatrzył się żadnego powodu, dla którego taki warunek nie mieściłby się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy). Zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej również w § 7 pkt 1-2 regulaminu. Zarzut Prokuratora odnośnie do pkt 1 był dla Sądu I instancji całkowicie niezrozumiały, ponieważ w punkcie tym wskazano jedynie, że podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast określenie w pkt 2, że pojemniki lub worki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub należy je wystawiać przed posesję, miał na celu usprawnienie odbioru odpadów, uniknięcie dla obu stron, tj. właściciela i pracowników przedsiębiorcy, niedogodności związanych z wchodzeniem obcych osób na teren prywatny, brakiem możliwości odebrania odpadów w sytuacji kiedy domownicy są nieobecni. W ocenie Sądu I instancji, regulacje powyższe mieściły się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, regulacja zawarta w § 10 ust. 1 regulaminu w żaden sposób nie powtarzała i nie modyfikowała obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Prokurator zarzucał regulaminowi określenie częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych (szamb). Tymczasem z treści § 10 ust. 1 regulaminu nic takiego nie wynikało. Podkreślono, że w przepisie tym nie oznaczono konkretnych dat, ani odstępów czasowych pomiędzy poszczególnymi czynnościami opróżniania zbiorników. Wskazano jedynie, aby nie dopuścić do ich przepełnienia. Dodano przy tym, że dla każdego oczywiste jest, że przepełnienie szamba jest zjawiskiem niepożądanym. Ponadto, odnośnie do § 12 pkt 3 i 4 regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do:

- prowadzenia psa na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu (pkt 3),

- przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy i w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach (pkt 4),

to w ocenie Sądu I instancji, takie regulacje mieściły się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dodano, że rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych – na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku – konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Dlatego też, po dokonaniu analizy zakwestionowanych przepisów regulaminu, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczały one delegację ustawową, stanowiły zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też, że prowadzić mogły do niehumanitarnych działań, bądź że stanowiły nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. W szczególności, zapis wprowadzający obowiązek prowadzenia psów w kagańcu dotyczył psów ras uznawanych za agresywne lub wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu, a nie wszystkich psów. Zaznaczono, że co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można było mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musiał ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. Z kolei obowiązek prowadzenia na smyczy psów ras nieagresywnych i nie stanowiących zagrożenia dla otoczenia mieści się w kategorii działań zmierzających do ochrony przed uciążliwością dla ludzi, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, Związek nie przekroczył delegacji ustawowej również w § 13 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2-4 regulaminu. Wskazano, że wymienione przepisy mieściły się w rozdziale VII Regulaminu zawierającym "Wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". W § 13 ust. 3 pkt 2 przewidziano, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje, zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. Z kolei w ust. 4 pkt 2-4 ustalono zasady składowania obornika (pkt 2), częstotliwości deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt (pkt 3) oraz trzymania pszczół (pkt 4). Sąd I instancji podkreślił, że istotnie, kwestie stosunków sąsiedzkich regulują przepisy k.c., jednakże Prokuratorowi umknęło, że zakwestionowany § 13 ust. 3 pkt 2 nie mówił o stosunkach sąsiedzkich, lecz o uciążliwości hodowli dla środowiska. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można było twierdzić, że przepis powyższy był sprzeczny z celem regulaminu. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że nakaz ograniczenia uciążliwości dla środowiska związanych z hodowlą zwierząt stanowił wyraz troski o utrzymanie czystości i porządku w gminie. W art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wyraźnie wskazano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu I instancji, nakaz aby ograniczyć wszelką uciążliwość hodowli dla środowiska do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, mieścił się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Podkreślono, że również w § 13 ust. 4 pkt 2-4 Związek nie dopuścił się przekroczenia delegacji ustawowej, gdyż art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.) przewidziano, że podmioty, o których mowa w art. 18 ust. 1, przechowują nawozy naturalne, inne niż wymienione w ust. 1, na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu. Według Sądu I instancji, twierdzenie, że nakaz składowania obornika w taki sposób, aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - stanowił przekroczenie delegacji ustawowej – razi nadmiernym rygoryzmem. Dodano, że nie było żadnej kolizji między art. 25 ust. 2 ww. ustawy a § 13 ust. 4 pkt 2 regulaminu. Stąd też nie ulegało wątpliwości, że odcieki z obornika nie powinny przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości. Odnośnie pkt 3 ust. 4 § 13 regulaminu podkreślono, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości wyraźnie wskazywał, iż w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Prokuratora norma ta właśnie, upoważniając do wyznaczania konkretnych obszarów, dawała radzie gminy (Związkowi) kompetencję do nałożenia na określone podmioty (w tym przypadku na hodowców zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej) obowiązku przeprowadzania okresowej deratyzacji. Zdaniem Sądu I instancji, nie stanowiła przekroczenia delegacji ustawowej również regulacja zawarta w pkt 4 ust. 4 § 13 Regulaminu. W tym zakresie podkreślono bowiem, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wyraźnie nakazywał określenie w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.) pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich, a w konsekwencji dopuszczalne było uregulowanie kwestii trzymania tych owadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach, tak aby nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, mieścił się zatem w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Postanowieniem z dnia 16 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach sprostował oczywistą omyłkę w wydanym przez siebie wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 592/15) poprzez wpisanie w pkt I wyroku w miejsce słów "§ 4 ust. 2 pkt a-f" słów "§ 4 ust. 2 pkt 2 a-f".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł skarżący kasacyjnie – Prokurator Okręgowy w Kielcach.

Skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) obrazę art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 2 pkt 1-11 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – mieszczą się w delegacji ustawowej i nie zawierają powtórzeń istniejących definicji ustawowych;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 5 ust. 1-3 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – mieszczą się w delegacji ustawowej;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 6 ust. 6-10 i 13 oraz § 8 ust. 5-6 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – nie przekraczają delegacji ustawowej;

d) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 6 ust. 11-12 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 11 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – mieszczą się w delegacji ustawowej;

e) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 7 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [....] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – nie przekraczają delegacji ustawowej;

f) obrazę art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 10 ust. 1 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych;

g) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 12 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt;

h) obrazę art 4 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 ust. 4 pkt 2-4 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] – nie przekraczają delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powtórzył szczegółową argumentację przedstawioną uprzednio w treści skargi na poparcie podnoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy i w konsekwencji, w realiach prawnych sprawy, także Ekologiczny Związek [...] do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013.1399): "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Chcąc dokonać prawnej charakterystyki tego ww. upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, że jest to tzw. "szczegółowe" upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Normy Regulaminu maja być także dostosowane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego pod lit. a), Sąd II instancji stwierdza, że jest uzasadniony w odniesieniu do norm Regulaminu zawartych w § 2 pkt 7 dotyczącym nieruchomości zamieszkałych, a także w § 2 pkt 8-9. W tym miejscu Sąd II instancji od razu wyjaśnia, że w związku z tym, że prawodawca lokalny w § 2 Regulaminu zawarł dwa punkty oznaczone cyfrą 7 – Sąd II instancji wskazał, że w kontrolowanym przypadku chodzi o rozważenie przez Sąd I instancji jego stanowiska co do treści § 2 pkt 7 dotyczącego nieruchomości zamieszkałych. W przekonaniu Sądu II instancji, wskazane powyżej normy wychodzą w swej treści poza granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu II instancji, nie jest wykluczona zdolność prawodawcy lokalnego do tworzenia definicji w aktach prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, ale trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że powinny być do definicje, które po pierwsze mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i zarazem są "technicznie-instrumentalne" wobec treści aktu prawa miejscowego i nie powtarzają brzmienia definicji ustawowych. Jednocześnie definicje te powinny mieć instrumentalny charakter wobec materii regulowanej danym aktem prawa miejscowego, co oznacza ew. możliwość posłużenia się definicjami, które interpretują/określają w ramach upoważnienia ustawowego treść pojęć, którymi posługuje się prawodawca lokalny, a które nie zostały zdefiniowane w ustawie i które zarazem nie posiadają wymiaru/charakteru pojęcia ustawowego takiej rangi, którego treść należy odkodowywać z ustawy. Jednak w tym ostatnim przypadku trzeba podkreślić, że przyjęta definicja "techniczna" wobec treści aktu prawa miejscowego nie może w żadnym wypadku wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego i zarazem ograniczać sfery praw i obowiązków podmiotów administrowanych, a także innych zagadnień związanych z pojęciem tzw. materii ustawowej. Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu regulacja Regulaminu, w myśl której "§ 2 Ilekroć w niniejszym regulaminie jest mowa o 7) nieruchomości zamieszkałej - należy przez to rozumieć nieruchomości przeznaczone do trwałego przebywania osób fizycznych w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych;

8) nieruchomości niezamieszkałe - należy przez to rozumieć obiekty i tereny nieprzeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a w szczególności przeznaczone pod działalność gospodarczą, działalność handlową i usługową, oświatową, rekreacyjną, użyteczności publicznej;

9) punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych - punkt stacjonarny stanowiący wydzieloną część nieruchomości, na którą właściciel nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej może samodzielnie dostarczyć nieodpłatnie odpady komunalne § 3 ust.1 Regulaminu;" - w części obejmującej § 2 pkt 7 dotyczący nieruchomości zamieszkałych, a także § 2 pkt 8-9 - wychodzą poza granice upoważnienia ustawowego. Definiując, w sposób jak wyżej, pojęcie nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej - prawodawca lokalny ograniczył tym samym prawa człowieka w związku z gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminę wychodząc w tym zakresie poza upoważnienie ustawowe. We wskazanych definicjach w sposób nieuzasadniony prawem i wbrew celom i aksjologii ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prawodawca lokalny zawęził pojęcie nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej, ograniczającym tym samym zakres przedmiotowego stosowania ustawy wobec nieruchomości nie posiadających tych atrybutów, o których jest mowa w omawianych definicjach. Z kolei, definicja punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stanowi definicję pojęcia, które jest pojęciem ustawowym, o którym jest mowa m.in. w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem na gruncie tej ustawy i odpowiednio ustawy o odpadach należy szukać ustawowej treści tego ustawowego pojęcia, w związku z czym, jego "zamknięte" definiowanie w akcie prawa miejscowego stanowi przekroczenie treści i granic ww. upoważnienia ustawowego. Ponadto, przy definiowaniu tego pojęcia prawodawca lokalny posłużył się trafnie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej zawężonymi pojęciami nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej. Sąd II instancji nie uwzględnia argumentacji skargi kasacyjnej negujących w pozostałym zakresie definicje zawarte w § 2 Regulaminu, przychylając się w tym przedmiocie, bez niepotrzebnych powtórzeń, do stanowiska Sądu I instancji. W tym miejscu Sąd II instancji wyjaśnia, że prawodawca lokalny dla potrzeb regulacji Regulaminu wprowadził pojęcie nieruchomości (zabudowy) wielorodzinnej i pojęcie nieruchomości (zabudowy) jednorodzinnej odchodząc tym samym semantycznie od aparatury pojęciowej Prawa budowlanego, ale sformułowane definicje mieszczą się w ramach porządku prawnego i granic upoważnienia ustawowego jako przydatne do wykonania obowiązku prawotwórczego i nie zawężają praw podmiotowych. Na marginesie Sąd II instancji zauważa, że nie są to definicje w wystarczającym stopniu samodzielne, gdyż w zakresie rozumienia pojęcia zabudowy jednorodzinnej i tak konieczne jest wsparcie się treścią prawa budowlanego, jednak ten stopień wadliwości nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa.

W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej zawartej w pkt b), Sąd II instancji stwierdza, że podziela jej argumentację odnoszącą się do § 5 ust. 1-3 pkt 1-3 Regulaminu. W omawianej regulacji, prawodawca lokalny stwierdza, że "§ 5.1 Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych.

2. Mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu.

3. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem:

1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin,

2) gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych,

3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska".

Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 5 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych. Taka sama teza odnosi się do stwierdzenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów a zarazem sformułowanie do tego nieuzasadnionego prawem ograniczenia wymogów wskazanych w pkt od 1-3 spowodowało, że te wymogi jako związane z wypowiedzą nieuzasadnioną w prawie – też nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym. Normy te ograniczają - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z tej nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w sposób niejasny o myciu pojazdów przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych jak również o zakresie naprawach obejmującym drobne naprawy własnych samochodów.

W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej zawartej w pkt c i d , Sąd II instancji stwierdza, że podziela jej argumentację odnoszącą się do § 6 ust. 6-13 i § 8 ust. 11 pkt 1-2 jako wychodzących, wskutek błędnej wykładni, poza granice upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a. W myśl § 6 ust. 6 – 13 Regulaminu:

"6.Prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podlegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, a także odpadów zielonych z ogrodów i parków jest obowiązkowe we wszystkich rodzajach zabudowy, z tym że w zabudowie jednorodzinnej właściciele nieruchomości mogą korzystać z przydomowego kompostownika; pozostali właściciele nieruchomości we własnym zakresie dostarczają odpady ulegające biodegradacji do punktów selektywnej zbiórki odpadów.

7. Właściciel nieruchomości, aby móc prowadzić selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika, ma obowiązek w składanej deklaracji podpisać zobowiązanie, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami prawidłowego kompostowania oraz wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb.

8. Z odpadów opakowaniowych posiadających zakrętki należy je odkręcić; można je ponownie nakręcić po zagnieceniu, tak by zachowały zmniejszoną objętość.

9. Opróżnione opakowania za wyjątkiem opakowań szklanych należy, jeśli rodzaj materiału na to pozwala, trwale zgnieść przed włożeniem do worka.

10. W przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w workach odpady przekazywane operatorowi należy szczelnie zamknąć

11. Odpady powstałe na terenie nieruchomości, nie zbierane przez właścicieli w sposób selektywny zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym Regulaminie, traktowane są jako odpady zmieszane. Operator odbierający odpady komunalne, stwierdzając naruszenie zasad selektywnej zbiórki odpadów jest zobowiązany sporządzić protokół zawierający co najmniej:

1) informację o odpadach objętych obowiązkiem selektywnej zbiórki, zebranych przez właściciela nieruchomości w pojemniku przeznaczonym na odpady zmieszane lub informację o odpadach zmieszanych zebranych przez właściciela nieruchomości, w pojemniku lub worku/ przeznaczonym na daną frakcję odpadów komunalnych objętych selektywną zbiórką,

2) dokumentację fotograficzną,

12. Protokół, o którym mowa w ust. 11 operator przekazuje jednostce zarządzającej systemem, informując o tym właściciela nieruchomości.

13. Do odpadów zawierających azbest zastosowanie mają przepisy odpowiedniej ustawy".

W przekonaniu Sądu II instancji, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o czystości i porządku nie wynika uprawnienie dla lokalnego pracodawcy do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji. Jak to trafnie wykazał Sąd I instancji, gmina w tym zakresie została wyposażona w środki prawne/instrumentu, którymi może zachęcić właścicieli nieruchomości do dokonywania takiej selektywnej zbiorki. W ustawie brak jest także upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej, wzorów postępowania/ zachowań, z odpadami. Te wzory zachowana, o jakich jest mowa w omawianym fragmencie Regulaminu ingerują bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność. Sąd II instancji podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że obowiązujące przepisy nie zawierają podstaw do wprowadzania w treści § 6 ust. 11 i ust. 12 regulacji przewidującej swoistą kontrolę i tryb postępowania związane ze stwierdzonym naruszeniem zasad selektywnej zbiórki odpadów. Treść § 6 ust. 13 Regulaminu ma charakter /znaczenie czysto informacyjne, co nie jest przedmiotem regulacji prawych, i tym samym jako regulacja nie przewidziana wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Z kolei zgodnie z treścią § 8 ust. 11 pkt 1-2 Regulaminu:

"11. W przypadku odpadów budowlanych, rozbiórkowych i remontowych ustala się kontrolę nieodpłatnego przekazywania tych odpadów przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych do gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych:

1) właściciel nieruchomości jednorodzinnej zobowiązany jest złożyć oświadczenie, że roboty budowlane, w wyniku których powstają odpady wykonuje sam i nie korzysta z usług firm budowlanych.

2) właściciel nieruchomości wielorodzinnej zobowiązany jest złożyć oświadczenie, że roboty budowlane, w wyniku których powstają odpady wykonuje sam i nie korzysta z usług firm budowlanych.

Oświadczenia składane są u administratora punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych".

Zdaniem Sądu II instancji ww. treść § 8 ust. 11 pkt 1-2 Regulaminu nie mieści się w granicach obowiązującego prawa i treści ww. upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o czystości i porządku. W obowiązującym porządku prawnym brak jest normy do zobowiązania przez prawodawcę lokalnego podmiotów prawa do składania oświadczeń o jakich jest mowa w tym przepisie.

W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej zawartej w pkt d) - odnośnie treści § 6 ust. 12 pkt 1-2 Regulaminu, Sąd II instancji zauważa zarazem, że wskazany § 6 ust. 12 nie posiada jednostek redakcyjnych w postaci pkt 1-2.

W zakresie nie uwzględnionym wobec zarzutów skargi kasacyjnej jak w pkt "c" i "d" skargi kasacyjnej - Sąd II instancji podziela, bez niepotrzebnych powtórzeń, stanowisko Sądu I instancji.

Sąd II instancji podziela argumentację skargi kasacyjnej zawartą w pkt e), podnoszącą obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 7 pkt 1 i 2 Regulaminu – nie przekraczają delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 7 pkt 1 i 2 Regulaminu:

"7. Ustala się zasady rozmieszczania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów:

1) podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić przepisy § 22 i § 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z 2003 r. Nr 33, poz. 270 z 2004 r. Nr 109, poz. 1156);

2) na terenie nieruchomości pojemniki lub worki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem przed posesję;(...)".

Treść § 7 pkt 1 Regulaminu ma charakter/znaczenie czysto informacyjne i zarazem odsyłające w system prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawych, i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. Z kolei treść § 7 pkt 2 Regulaminu wkracza w materie właściwą dla umów a poza ingeruje w sferę praw podmiotowych nakazując, jak w treści przepisu, wystawianie pojemników lub worków w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem. Regulacja pomija, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, sytuacje, w których dany podmiot/właściciel, z różnych względów nieobojętnych prawnie, jest zainteresowany otwieraniem wejścia na teren nieruchomości.

Sąd II instancji nie podziela w żadnym zakresie argumentacji skargi kasacyjnej zawartej w pkt f) i podnoszącej obrazę art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 10 ust. 1 Regulaminu – nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych. W myśl

§ 10 Regulaminu: "1.Właściciel nieruchomości nieskanalizowanej jest zobowiązany do opróżniania zbiorników bezodpływowych (szamb) z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia. 2.Obowiązki w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych wykonywane są przez właścicieli nieruchomości za pośrednictwem przedsiębiorców posiadających zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych". W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd II instancji stwierdza, że wypowiedź prawodawcy lokalnego w kontrolowanym przypadku posiada upoważnienie ustawowe w treści art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kontrolowany przepis § 10 ust. 1 wypowiada się, znajdując oparcie w obowiązującym prawie, w sposób opisowy i efektywnościowy o częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. Z kolei ust. 2 tego przepisu tworzy "uszczegóławiający" ustawę wzór postępowania dot. sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości.

Sąd II instancji podziela argumentację skargi kasacyjnej zawarta w pkt. h) podnoszącą obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zapisy § 12 pkt 3 i 4 Regulaminu – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

Zgodnie z treścią § 12 Regulaminu "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do:

1) zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych, .

2) trzymania zwierzęcia w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed samodzielnym wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz,

3) prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu,

4) przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach,

5) usuwania zanieczyszczeń, pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych; postanowienie to nie dotyczy osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, korzystających z pomocy psów asystujących".

W odniesieniu do treści § 12 pkt 3 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań oraz stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skład obecnie orzekający podziela i uważa za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn..Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 12 pkt 4 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

Sąd II instancji podziela częściowo - w zakresie § 13 ust. 4 pkt 2-3 - argumentację skargi kasacyjnej zawartą w pkt. h), podnoszącą obrazę art 4 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji i polegającą na przyjęciu, iż normy § 13 ust. 4 pkt 2-4 Regulaminu – nie przekraczają delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 13 ust. 4 pkt 2-4 Regulaminu:

Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3 (czyli na tzw. pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej – uwaga Sądu II instancji) są obowiązani:

1) przestrzegać przepisów sanitarno-epidemiologicznych,

2) składować obornik tak, aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości,

3) przeprowadzać deratyzacje pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosna i jesienią, za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego

4) pszczoły trzymać w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło w § 13 ust. 4 pkt 2 Uchwały - Regulamin przez swoiste powtórzenie/zastąpienie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika tak, aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - w sytuacji, gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu. (Dz. U. Nr 147 poz. 1033, zob. także wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2008 II SA/Lu 485/08). Ustawa ta zawiera w art. 25 ust. 1 regulację dotyczącą przechowywania gnojówki i gnojowicy z odesłaniem do przepisów art. 7 ust 2 pkt 2 Ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Mocą przepisów art. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. (Dz. U. 2014 poz. 81) określono takie warunki techniczne dla urządzeń i budowli rolniczych służących do usuwania i przechowywania odchodów zwierzęcych w tym także w ust. 4 pkt 3 tego § 6 odległości zbiorników od granicy sąsiedniej.

Wbrew poglądowi Sądu I instancji, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w § 13 ust. 4 pkt 3 Regulaminu przez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich przeprowadzanie deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego. Prawodawca lokalny realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z 1996 roku, nie mógł nałożyć takich obowiązków, a na mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy nie mógł także wskazać takiego podmiotu - zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspominanego przepisu nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę gminy a zatem i przez Związek, kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Ponadto deratyzacja miejsc przebywania zwierząt wymaga wydania rozporządzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, Wojewodę lub Ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z art. 45-47 ustawy z 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt (wyrok NSA z 14.12.2011 r., sygn.. akt II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 10.10.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 492/13). W pozostałym zakresie - nie uwzględnionych zarzutów i ich argumentacji zawartych w pkt h) - Sąd II instancji podziela, bez niepotrzebnego powtarzania w tym miejscu, argumentację Sądu I instancji.

Z całości przeprowadzonych powyżej rozważań dotyczących kontroli wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanych zakresach skargę. Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu I instancji, aby Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się nie tylko wskazaniami i oceną prawną Sądu II instancji, ale aby zarazem rozważył stopień integralność postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jak w pkt 1 sentencji swojego wyroku. Sąd II instancji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, jak w pkt

2 sentencji swojego wyroku.