Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 471/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5b ust. 11, art. 91 ust. 1i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr NPII.4131.1.324.2022 w przedmiocie uchwały w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Katowice i nadania jej Statutu w całości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak NPII.4131.1.324.2022 Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XLIV/988/22 Rady Miasta Katowice z dnia 3 marca 2022 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Katowice i nadania jej Statutu (dalej: Statut) - w części określonej w:

- § 16 ust. 2 zd. 1 Załącznika do ww. uchwały w zakresie sformułowania: poza Katowicami, jako sprzecznej z art. 5b ust. 11 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP);

- § 1 Załącznika do Statutu Młodzieżowej Rady Miasta Katowice w zakresie sformułowania: poza Katowicami, zawartego w drugim oraz w ostatnim wersie tego przepisu, jako sprzecznej z art. 5b ust. 11 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) wskazał, iż Rada Miasta Katowice (dalej: Rada Miasta) w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestie dotyczące zwrotu kosztów przejazdu na terenie kraju związanych z udziałem członka Młodzieżowej Rady Miasta Katowice (dalej: Młodzieżowej Rady) w jej posiedzeniu lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on to gremium. W § 16 ust. 2 zd. 1 Statutu Rada przyjęła, że członkom Młodzieżowej Rady, a także ich rodzicom lub opiekunom prawnym przysługuje zwrot kosztów przejazdu na terenie kraju związany z udziałem w posiedzeniach i reprezentowaniem Młodzieżowej Rady poza Katowicami. Zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu Siedzibą Młodzieżowej Rady jest miasto Katowice.

Identyczne co do treści ograniczenie Rada Miasta wprowadziła w treści § 1 Załącznika do Statutu cyt. "Członkowi Młodzieżowej Rady biorącemu udział w posiedzeniach Młodzieżowej Rady lub w zorganizowanym wydarzeniu na którym reprezentuje on Młodzieżową Radę poza Katowicami, a w przypadku niepełnoletniego członka Młodzieżowej Rady także jego rodzicowi lub opiekunowi prawnemu zwraca się na jego wniosek, koszty przejazdu na terenie kraju związane z udziałem w posiedzeniu Młodzieżowej Rady lub w zorganizowanym wydarzeniu, na których reprezentuje on Młodzieżową Radę poza Katowicami".

Organ nadzoru wskazał, że art. 5b ust. 11 u.s.g. nie zawiera ograniczenia polegającego na tym, że uprawnienie do uzyskania zwrotu kosztów obejmować ma jedynie te posiedzenia i udział w tych wydarzeniach, które odbywać się będą poza siedzibą Młodzieżowej Rady tj. poza obszarem Katowic. W powyższym przepisie mowa jest o kosztach przejazdu na terenie kraju związanych z udziałem członka młodzieżowej rady gminy w jej posiedzeniu lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on młodzieżową radę gminy, natomiast z brzmienia art. 5b ust. 11 u.s.g. w żaden sposób nie wynika wymóg, aby warunkiem zwrotu przedmiotowych kosztów było zlokalizowanie posiedzenia lub wydarzenia poza siedzibą Młodzieżowej Rady. Zresztą należy wręcz uznać, że ze względu na charakter i kompetencje młodzieżowych rad gmin ich posiedzenia co do zasady odbywać się będą na terenie danej gminy (tu: w Katowicach).

W ocenie organu nadzoru wprowadzone przez Radę Miasta przedmiotowe ograniczenie w zakresie możliwości uzyskania zwrotu kosztów przejazdu związanych z udziałem członków Młodzieżowej Rady w posiedzeniach oraz wyżej opisanych wydarzeniach, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 5b ust. 11 u.s.g. Poprzez wskazanie, że zwrot kosztów przejazdu przysługuje jedynie w przypadku, gdy posiedzenie lub wydarzenie ma miejsce poza Katowicami, Rada Miasta naruszyła zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę Miasta przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Miasto Katowice zaskarżyło w całości to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 5b ust. 11 u.s.g w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Rada Miasta podjęła uchwałę z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasady praworządności, a tym samym, że nie jest uprawniona do samodzielnego i swobodnego uregulowania zasad zwrotu kosztów przejazdu członków Młodzieżowej Rady. Natomiast z funkcjonalnej i celowościowej wykładni przepisu art. 5b ust. 11 u.s.g. wynika, że rada gminy ma prawo samodzielnie regulować i swobodnie kształtować w statucie młodzieżowej rady, szczegółowe zasady zwrotu kosztów oraz zasady delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady gminy na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę gminy;

2) naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja Wojewody winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa.

Wobec tego Miasto Katowice wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniosło, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie ma uzasadnionych podstaw. Powołując się na stanowisko Pełnomocnika Rządu ds. polityki młodzieżowej wyrażone w "zestawieniu uwag zgłoszonych w toku konsultacji pisemnych do projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz niektórych innych ustaw oraz na "Ocenę skutków wprowadzanej regulacji" stanowiącej wyjaśnienia do projektu przedmiotowej ustawy, w punkcie 6 "Wpływ na sektor finansów publicznych" stwierdziło, że intencją ustawodawcy nie był zwrot kosztów przejazdu w obrębie jednej miejscowości.

W ocenie Miasta Katowice organ nadzoru nie ma racji twierdząc, że wprowadzony w Statucie oraz jego załączniku zapis "poza Katowicami" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 5b ust. 11 u.s.g. W kwestii zwrotu kosztów przejazdu członkom młodzieżowej rady gminy, pozostawiono jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednią swobodę. Tym samym Rada Miasta nie przekroczyła kompetencji i nie naruszyła w sposób istotny prawa, a przedmiotem sporu jest ustalenie granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego tj. Miasta Katowice. Skoro bowiem ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu swobodę regulacji w statucie młodzieżowej rady gminy zasad zwrotu kosztów przejazdu, to rada może samodzielnie i swobodnie ustalić te zasady, biorąc przy tym pod uwagę obszar, możliwości finansowe i organizacyjne gminy. Nie bez znaczenia dla przyjętej regulacji ma fakt, iż młodzież ucząca się i dojeżdżająca codziennie do szkół posiada bilety miesięczne oraz że młodzież do 16 roku życia, na terenie aglomeracji śląskiej, ma zapewnione bezpłatne przejazdy komunikacją miejską. Nadto, młodzież ucząca się w szkołach ponadpodstawowych z reguły przemieszcza się już samodzielnie, zatem nie ma potrzeby regulowania zwrotu kosztów przejazdu dla rodzica czy opiekuna niepełnoletniego członka Młodzieżowej Rady na terenie miasta Katowice.

Zatem, skoro przepisy § 16 ust. 2 zd. 1 Statutu oraz § 1 Załącznika do Statutu nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym, czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też że Rada Miasta naruszyła zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

Wobec tego w ocenie Miasta Katowice argumentacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 8 kwietnia 2022 r. oparta została na subiektywnej ocenie organu nadzoru, bowiem przepis art. 5b ust. 11 u.s.g. uprawnia Radę Miasta do swobodnego kształtowania zasad zwrotu kosztów przejazdu członków Młodzieżowej Rady Miasta Katowice.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W jego ocenie zarzuty Miasta Katowice koncentrują się wokół naruszenia przez organ nadzoru samodzielności jednostki samorządu terytorialnego - Miasta Katowice poprzez nadmierną ingerencję w jej działalność, której wyrazem jest rozszerzająca wykładnia przepisów prawa, jakiej organ nadzoru miał się dopuścić w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie organu nadzoru argumentacja Miasta Katowice stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu art. 5b ust. 11 u.s.g. Organ stanowiący gminy określając szczegółowe zasady zwrotu kosztów przejazdu dla członków młodzieżowej rady gminy albo ich rodziców lub opiekunów, powinien respektować ogólne zasady ustanowione w tym zakresie przez ustawodawcę. W art. 5b ust. 11 u.s.g. mowa jest o kosztach przejazdu na terenie kraju związanych z udziałem członka młodzieżowej rady gminy w jej posiedzeniu lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on młodzieżową radę gminy, natomiast z brzmienia tego przepisu w żaden sposób nie wynika wymóg, aby warunkiem zwrotu przedmiotowych kosztów było zlokalizowanie posiedzenia lub wydarzenia poza siedzibą młodzieżowej rady. Należy wręcz uznać, że ze względu na charakter i kompetencje młodzieżowych rad gmin ich posiedzenia co do zasady odbywać się będą na terenie danej gminy (tu: w Katowicach). Wprowadzenie w treści Statutu oraz w Załączniku do Statutu ograniczenia uprawnienia do zwrotu kosztów tylko do posiedzeń lub wydarzeń odbywających się poza Katowicami narusza zatem ogólne zasady określone w art. 5b ust. 11 u.s.g. Miasto Katowice w swoich twierdzeniach dotyczących samodzielności rady gminy w stanowieniu szczegółowych zasad zwrotu przedmiotowych kosztów, skupia się jedynie na zdaniu drugim art. 5b ust. 11 u.s.g., notorycznie pomijając pierwszą część tego przepisu.

Według Wojewody przyjęte przez Radę Miejską założenie, że dojazdy na spotkania Młodzieżowej Rady zazwyczaj będą odbywały się w obrębie jednego miasta, więc często kosztów dojazdu nie będzie w ogóle ze względu na np. posiadanie przez młodzież biletów okresowych czy możliwości dojścia pieszo, nie oznacza, że koszty te zostały wyłączone z uprawnienia do domagania się ich zwrotu. Wręcz przeciwnie - z zacytowanego fragmentu wynika jedynie, że konieczność zwrotu tych kosztów często nie będzie dużym obciążeniem dla gminy. Potwierdza to też Miasto Katowice, wskazując, że w Katowicach młodzież szkół ponadpodstawowych często posiada bilety miesięczne, a młodzież do 16 roku życia na terenie aglomeracji śląskiej ma zapewnione bezpłatne przejazdy komunikacją miejską. Jednak nie oznacza to, że w przypadku poniesienia realnych kosztów związanych z udziałem w posiedzeniu lub wydarzeniu związanym z reprezentowaniem Młodzieżowej Rady, które odbędzie się w miejscowości będącej jej siedzibą, członek Młodzieżowej Rady traci przyznane mu w ustawie uprawnienie do zwrotu kosztów przejazdu. Młodzież szkół ponadpodstawowych to w znaczącej części uczniowie powyżej 16 roku życia i nie każdy z takich uczniów posiada okresowy bilet komunikacji miejskiej. Dodatkowo komunikacja miejska nie jest wyłącznym środkiem transportu z jakiego korzystają młodzi ludzie, co przewiduje również art. 5b ust. 11 u.s.g., odwołując się nie tylko do biletów, jako dokumentów potwierdzających poniesione wydatki związane z przejazdem na posiedzenie młodzieżowej rady gminy.

Organ nadzoru nie podziela też poglądu Miasta Katowice co do tego, że młodzież ucząca się w szkołach ponadpodstawowych z reguły przemieszcza się już samodzielnie, zatem nie ma również potrzeby regulowania zwrotu kosztów przejazdu dla rodzica czy opiekuna niepełnoletniego członka Młodzieżowej Rady na terenie Miasta Katowice. W przypadku osób niepełnoletnich, to na rodzicach lub opiekunach prawnych spoczywa obowiązek sprawowania pieczy i ciężar pokrywania kosztów związanych z ich wychowaniem i edukacją, w tym kosztów przejazdu. Nie można z góry wykluczyć, że niepełnoletni uczniowie nie będą dowożeni przez swoich rodziców lub opiekunów prawnych. Mogą więc zdarzyć się sytuacje, w których rodzice lub opiekunowie prawni będą ponosili koszty przejazdów, a w konsekwencji sytuacje takie wymagają uregulowania przez Radę Miasta.

W ocenie Wojewody nie zasługuje na uznanie argument eksponujący znaczenie obciążeń gminy w przypadku uznania, że zwrot kosztów obejmowałby również przejazdy na terenie miejscowości będącej siedzibą Młodzieżowej Rady. Ich uznanie wiązałoby się z akceptacją sytuacji, w której koszty związane z udziałem w posiedzeniach młodzieżowej rady zostałyby przeniesione na jej członków - młodzież szkół ponadpodstawowych albo jej rodziców lub opiekunów prawnych. Z uwagi na to, że pełnią oni swoje funkcje w Młodzieżowej Radzie społecznie - w przeciwieństwie do radnych rady gminy, nie otrzymują diety. Poza tym zgodnie z art. 5b ust. 1 u.s.g. rolą gminy jest podejmowanie działań na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej w szczególności wśród młodzieży, w tym angażowanie jej w sprawy dla niej istotne. Likwidowanie barier w postaci konieczności ponoszenia kosztów związanych z uczestnictwem w posiedzeniach Młodzieżowej Rady, co również wynika z brzmienia art. 5b ust. 11 u.s.g. stanowi jedno z działań gminy zmierzających do realizacji zadania określonego w ust. 1 tego przepisu.

Za bezzasadny Wojewoda uznaje zarzut Miasta Katowice, co do tego, że w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzającym nieważność podjętej uprzednio uchwały Nr XLII/929/21 Rady Miasta Katowice z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Katowice i nadania jej Statutu, nie odniósł się do kwestii dotyczącej zwrotu kosztów przejazdu członków młodzieżowej rady gminy. Wojewoda powołał się tutaj na orzeczenia sądów administracyjnych. Przywołane przez Miasto Katowice rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.70.2022 odwoływało się do innych naruszeń, których waga wiązała się z koniecznością wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego w całości, co konsumowało zarzut naruszenia art. 5b ust. 11 u.s.g. stanowiący przedmiot tej sprawy, która wymaga ingerencji jedynie w stosunku do części uchwały.

Podsumowując, według Wojewody nieprawidłowości uchwały wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym należy uznać za istotnie naruszające prawo, a ich wystąpienie w pełni uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w określonej w rozstrzygnięciu nadzorczym części. Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest też dotknięte innymi wadami, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 pp.s.a.).

Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18). Inaczej, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 91 ust. 41 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym art. 91 ust. 1 u.s.g. nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).

Na sesji w dniu 3 marca 2022 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę Nr XLIV/988/22 w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Katowice i nadania jej statutu.

Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 9 marca 2022 r.

W toku oceny jej legalności Wojewoda uznał, iż jest ona w części niezgodna z prawem i w dniu 8 kwietnia 2022 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.324.2022. (Dz. Urzęd. Województwa Śląskiego z 2022 poz.2496)

Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zostało ono podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć czy słusznie Miastu Katowice Wojewoda przypisał zarzucane uchybienia.

Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność uchwały Nr XLIV/988/22 Rady Miasta Katowice z dnia 3 marca 2022 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Katowice i nadania jej Statutu (dalej: Statut) - w części określonej w § 16 ust. 2 zd. 1 w zakresie sformułowania: poza Katowicami oraz § 1 Załącznika do Statutu w zakresie sformułowania: poza Katowicami, zawartego w drugim oraz w ostatnim wersie tego przepisu, jako sprzecznej z art. 5b ust. 11 u.s.g w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Przed przystąpieniem do rozpatrzenia sprawy należy podnieść problematykę samodzielności prawotwórczej samorządu terytorialnego i jej granic. W języku polskim "samodzielność" jest rozumiana jako niezależność, brak uzależnienia, nieuleganie cudzym wpływom (Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 4, red. S. Dubisz, s. 275; Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1969, s. 733; Mały słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 896 i 897). Powołać tutaj warto stanowisko NSA, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP. Potwierdza tę zasadę art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie (wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3984/21).

Innymi słowy, akty prawa miejscowego nie mają samoistnego statusu – są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy. Upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno mieć źródło w normie kompetencyjnej, która jednocześnie zakreśla ogólne ramy swobody regulacyjnej organu prawodawczego. Upoważnienie to nie musi być tak szczegółowe jak w wypadku rozporządzeń, niemniej Konstytucja przesądza, że nie może być wywodzone tylko z generalnej kompetencji, zakresu działania bądź zadań organu. Konstytucyjny standard upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego różni się w zależności od rodzaju podmiotu, na którym ciąży obowiązek prawodawczy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego można mówić o względnie autonomicznej pozycji lokalnego prawodawcy, który samodzielnie decyduje o merytorycznym kierunku prawa lokalnego. Znajduje to umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność publicznoprawną (art. 15–16, art. 165–166), pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności (art. 171). (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 94).

Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, a niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 372/16). Ważne jest także i to, że przedmiotem regulacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu gminnego. To ustawodawca przesądza o tym, które z tych spraw mogą stać się przedmiotem regulacji prawnej gminy, ponieważ to on "decyduje o konkretnym i praktycznym (a nie potencjalnym) przedmiocie przepisów gminnych. Najogólniej rzecz ujmując, przedmiotem prawa gminnego stanowionego na podstawie ustaw szczególnych może być: a) konkretyzacja regulacji ustawowej, b) wprowadzenie rozwiązań stanowiących przedmiot regulacji ustawowej, c) przyjęcie odmiennego niż w ustawie uregulowania określonej sprawy (oczywiście w granicach upoważnienia) (G. Jyż [w:] Z. Pławecki, A. Szewc, G. Jyż, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2012, art. 40). W konsekwencji – na co zwrócił uwagę NSA - uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (wyrok NSA z 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 738/11, LEX nr 988170).

Na podstawie dokonanych ustaleń należy podkreślić istnienie ścisłego związku pomiędzy zakresem upoważnienia ustawowego a treścią aktu prawa miejscowego.

Organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie, czy § 16 ust. 2 zd. 1 Statutu oraz w § 1 Załącznika do Statutu, w obu przypadkach w zakresie sformułowania "poza Katowicami" narusza art. 5b ust. 11 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w odpowiedzi na skargę, co musiało skutkować oddaleniem skargi.

Delegację do podjęcia badanego aktu prawa miejscowego jest art. 5b ust. 11 u.s.g. Jak wynika z jego brzmienia "Członkowi młodzieżowej rady gminy biorącemu udział w posiedzeniach młodzieżowej rady gminy lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on młodzieżową radę gminy, a w przypadku niepełnoletniego członka młodzieżowej rady gminy - także jego rodzicowi lub opiekunowi prawnemu, zwraca się, na jego wniosek, koszty przejazdu na terenie kraju związane z udziałem w posiedzeniu młodzieżowej rady gminy lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on młodzieżową radę gminy, na podstawie dokumentów, w szczególności rachunków, faktur lub biletów, potwierdzających poniesione wydatki lub informacji o wysokości poniesionych kosztów przejazdu samochodem. Szczegółowe zasady zwrotu kosztów oraz zasady delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady gminy na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę gminy, reguluje statut młodzieżowej rady gminy".

Wbrew twierdzeniom Miasta Katowice, w art. 5b ust. 11 zd. 1 u.s.g. jednoznacznie wyznaczony został "teren kraju" jako miejsce delegacji, nie dopuszczając tym samym do jakiegokolwiek ingerencji prawotwórczej poprzez jego uszczegółowienia czy modyfikację. Zgodzić się też należy z organem nadzoru, że przytoczony przepis wyraźnie określił katalog spraw, które powinny być uregulowane w statucie i obejmują one szczegółowe zasady zwrotu kosztów oraz delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady gminy na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę gminy. Zatem przedmiotem upoważnienia ustawowego jest ustalenie przed Radę Miasta kwestii proceduralnych, formalnych, technicznych, które powstają w związku z delegowaniem członków Młodzieżowej Rady i zwrotem powstałych z tego tytułu kosztów. Tak skonstruowane upoważnienie ustawowe nie uwzględnia uprawnienia do wyznaczania pod względem terytorialnym obszaru, na którym owa delegacja ma się odbywać. Wobec takiej konstrukcji upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5b ust. 11 zd. 1 u.s.g., nie mają znaczenia podnoszone przez Miasto Katowice względy celowościowe i racjonalne, uzasadniające wyłączenie obszaru obejmującego granice administracyjne Miasta Katowice z obowiązku zwrotu kosztów delegacji.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.