Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1063/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 246/09 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddala skargę, 2. zasądza od P. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 246/09 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] 2008 r., Nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Burmistrz P. pismem z dnia 17 listopada 2008 r. zawiadomił P.M. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz Gminy i Miasta P. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o pow. 0,1706 ha położonej w P. przy ul. [...], w obrębie nr [...], nr działki [...], w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia tej nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.

Burmistrz P. decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie 3.207,00 zł i zobowiązał P.M. do jej wniesienia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w wyniku zrealizowania przez Gminę i Miasto P. inwestycji pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i sieci wodociągowej na osiedlu [...]", stworzone zostały warunki do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nieruchomości położonych na tym osiedlu, w tym również nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast wysokość opłaty została ustalona w oparciu o operat szacunkowy oraz stawkę wskazaną w uchwale Rady Miejskiej w P. w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z dnia [...] 2007 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania P.M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w którym podniósł, że na dzień ustalenia opłaty, nie był już właścicielem przedmiotowej działki, gdyż sprzedał ją w dniu 3 października 2008 r. Odwołując się do treści art. 348 K.c. stwierdził, że opłatę adiacencką ponosi osoba, która nabyła od niego przedmiotową działkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. na dzień 28 września 2007 r., jej właścicielem był – P.M., natomiast zmiana właściciela nieruchomości miała miejsce dopiero w dniu 3 października 2008 r. W związku z powyższym, wskazał, że opłata adiacencka jest obciążeniem o charakterze osobistym, spoczywającym na właścicielu nieruchomości, powstałym w chwili gdy wybudowano urządzenie, gdyż w tym momencie powstaje obowiązek współuczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie organu, za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż obowiązek uiszczenia opłaty związany jest ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Warunkiem powstania obowiązku zatem jest uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Korzyść taką uzyskuje osoba, która była właścicielem nieruchomości w okresie, gdy wybudowano urządzenie. Umowa sprzedaży ma charakter odpłatny, co oznacza, że wartość przedmiotu sprzedaży znajduje ekwiwalent w postaci ceny. Sprzedawca nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej ma możliwość uzyskania korzyści z tego tytułu w cenie zbywanej nieruchomości. Nabywca natomiast nie tylko korzyści nie uzyskuje, lecz ponosi koszty wzrostu wartości nieruchomości w obrębie uiszczonej ceny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi. W uzasadnieniu skargi podał, że nie jest właścicielem nieruchomości, natomiast organ powinien rozważyć możliwość umorzenia opłaty w związku z przekazaniem przez jego rodziców (poprzednich właścicieli działki) gruntów pod budowę drogi, które to rozwiązanie byłoby, zdaniem skarżącego, sprawiedliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości, natomiast zobowiązanymi do wnoszenia opłat adiacenckich są właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści - art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało określenie, czy skarżący, jako były właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze stworzeniem warunków do przyłączenia jej do sieci wodnokanalizacyjnej, może być adresatem decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej stosownie do treści art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku powyższym, wskazał, że do zbycia nieruchomości doszło jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej, lecz już po zaistnieniu zdarzenia umożliwiającego wszczęcie tegoż postępowania, a więc po stworzeniu możliwości podłączenia przedmiotowej działki do sieci wodnokanalizacyjnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji opłata adiacencka nie jest świadczeniem osobistym właściciela nieruchomości jako osoby odnoszącej korzyści z budowy urządzeń. Jest to obowiązek o charakterze rzeczowym, związany z nieruchomością i ją obciążający, nawet z możliwością ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego. A zatem w przypadku zbycia nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nabywcę, gdyż stosownie do treści art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalając krąg podmiotów uczestniczących w kosztach budowy infrastruktury technicznej, wskazuje na osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości. W konsekwencji, jeżeli opłatę adiacencka ustala się w drodze decyzji (art. 145 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), to data jej wydania decyduje, kto jest stroną postępowania, zgodnie z tym, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości, albowiem podstawową zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji.

W konkluzji, Sąd pierwszej instancji uznał, że jeżeli bezspornym jest, że zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, skarżący nie był właścicielem przedmiotowej działki, to decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana do osoby, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w tym postępowania, a więc do byłego właściciela, jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z kolei, odnosząc się do kwestii uzyskania przez skarżącego wymiernej korzyści ze wzrostu wartości nieruchomości, która znajduje swoje odzwierciedlenie w cenie sprzedaży nieruchomości, wskazano, że zgodnie z załączonym aktem notarialnym, skarżący sprzedał nieruchomość w cenie niższej niż kwota wynikająca z operatu szacunkowego (i to również niższej niż kwota wskazana jako wartość nieruchomości przed stworzeniem możliwości do podłączenia jej do sieci wodnokanalizacyjnej). Trudno zatem mówić o skarżącym jako stronie osiągającej korzyść ze stworzonych warunków infrastruktury.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku, natomiast na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.), orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P., a w oparciu o art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię wobec przyjęcia, iż obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury ciąży na osobie, której przysługuje prawo własności tej nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 (przy zastosowaniu art. 135) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] 2008 r., znak: [...], wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje zostały skierowane do osoby, która nie jest stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga P.M. jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowi, iż obowiązek współuczestniczenia w tych kosztach, obciąża właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszeni opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Powołany przepis nie precyzuje jednak, czy obowiązek uiszczenia opłaty ciąży na podmiotach, które są właścicielami nieruchomości (użytkownikami wieczystymi) w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi), czy też na podmiotach, które są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. w dniu 28 września 2007 r., jej właścicielem był zbywca, a skarżący w sprawie – P.M., zaś zmiana właściciela nieruchomości miała miejsce dopiero w dniu 3 października 2008 r., tj. w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, to obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej spoczywa na osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków do jej podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem organ, to bowiem w tym momencie powstaje realna możliwość korzystania z nowowybudowanych urządzeń, a co za tym idzie następuje faktyczny wzrost wartości nieruchomości uzasadniający wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. A zatem data odbioru inwestycji, której realizacja spowodowała zwiększenie wartości określonej nieruchomości, decyduje nie tylko o ziszczeniu się przesłanki do ustalenia opłaty, ale również o osobie zobowiązanej do jej wniesienia, bez względu na to, czy w momencie skonkretyzowania tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej, nieruchomość nadal pozostaje we własności tej osoby.

Kolegium wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie jest obowiązkiem o charakterze rzeczowym, lecz obciąża właściciela - beneficjenta korzyści płynących ze zwiększonej wartości nieruchomości i należy do sfery obowiązków administracyjnych właściciela nieruchomości i jest to obowiązek o charakterze osobistym. W uzasadnieniu takiego stanowiska powołał treść art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej kieruje do właścicieli, używając przy tym czasu teraźniejszego. W jego ocenie wynika z tego, że opłata adiacencka jest obciążeniem o charakterze osobistym, spoczywającym na właścicielu nieruchomości, powstałym w chwili gdy wybudowano urządzenie. W tym momencie powstaje obowiązek współuczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej, którego konkretyzacja następuje w formie decyzji ustalającej tę opłatę

Organ podkreślił, że materialne prawo administracyjne nie zawiera ogólnej regulacji następstwa prawnego. W sferze stosunków administracyjnych co do zasady obowiązuje niedopuszczalność następstwa prawnego, a zatem wyjątek ustanowienia przepisem szczególnym. Z kolei, odwołując się do treści art. 548 § 1 K.c. podał, że przejście prawa własności nieruchomości wywołane umową sprzedaży może być ocenione tylko jako sukcesja syngularna, a na nabywcę nieruchomości przechodzą jedynie te prawa i obowiązki, o których stanowią obowiązujące przepisy prawa.

A zatem skoro brak jest przepisu prawa stanowiącego o przechodzeniu obowiązku uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej na nabywcę nieruchomości, to nieuprawnione jest obciążanie nabywcy nieruchomości tym obowiązkiem i ciężar ten spoczywał będzie na zbywcy przedmiotowej nieruchomości.

Z kolei odwołując się do art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzono, że warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, korzyść taką uzyskuje osoba, która była właścicielem nieruchomości w okresie, gdy wybudowano to urządzenie. Nie ulega zatem wątpliwości, że opłata adiacencka jest świadczeniem z tytułu korzyści jakie odnosi właściciel wskutek przeprowadzenia na jego nieruchomości działań zwiększających jej wartość rynkową, a korzyść ta wyrażona zostaje we wzroście wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w oparcie szacunkowym. A zatem w/w wartość określana przez rzeczoznawcę majątkowego ma charakter obiektywny, gdyż wynika z szacunku sporządzonego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma związku z ceną, jaką strony mogą ustalić w przypadku ewentualnego zbycia nieruchomości w przyszłości, zwłaszcza że, zbycie nieruchomości i następnie ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją administracyjną mogą nastąpić w dużym odstępie czasu.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Natomiast bez znaczenia jest cena sprzedaży nieruchomości, bowiem obowiązek uiszczenia opłaty powstaje bez względu na fakt uzyskania przez właściciela nieruchomości korzyści adekwatnej do określonego przez biegłego wzrostu wartości nieruchomości.

W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podało, że Sąd pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez jego błędną wykładnię przyjmując, że wniesienie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury ciąży na osobie, której przysługuje prawa własności tej nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. A co więcej zasadnym jest stwierdzenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] 2008 r., znak: [...], skoro decyzje te zostały skierowane do strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej zwanej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za zasadne. Zatem skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwionym w okolicznościach tej sprawy pozostaje zarzut błędnej wykładni art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W zaskarżonym wyroku przyjęto, iż według art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właścicielem nieruchomości zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest aktualny właściciel z chwili wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu to data jej wydaniu decyduje, kto jest stroną postępowania. Tym samym Sąd uznał, że stroną tego postępowania może być wyłącznie aktualny właściciel nieruchomości. Poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie może podzielić.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z art. 145 powołanej ustawy wynika zaś, iż organ wykonawczy gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wykładnia powołanego art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, gdy właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia jej do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest ten sam podmiot - w takim bowiem przypadku zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten podmiot. Wątpliwości powstają w przypadku, gdy właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest inny podmiot, aniżeli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia jej do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalania przedmiotowej opłaty adiacenckiej wskazuje, iż kluczowym elementem dla ustalenia omawianej opłaty jest stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Dopiero bowiem gdy stworzenie takich warunków powoduje wzrost wartości nieruchomości, organ wykonawczy gminy może w terminie do 3 lat wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Również wysokość opłaty ustalana jest na podstawie stawki procentowej określonej uchwałą rady gminy obowiązującą w dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Przy takim ujęciu roli okoliczności stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, opłata adiacencka stanowi prawną formę udziału właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej jedynie wtedy, gdy właściciel uzyskał możliwość podłączenia nieruchomości do urządzenia, co w konsekwencji spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Kwotowa wysokość udziału w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej (opłata adiacencka) nie wynika jednak z podzielenia kosztów budowy urządzenia na ilość nieruchomości, dla których stworzono warunki podłączenia, lecz odpowiada stawce procentowej liczonej od różnicy, o jaką wzrasta wartość nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia.

Wysokość opłaty adiacenckiej zależna jest zatem od wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Wzrost wartości nieruchomości odzwierciedla zaś użyteczność urządzenia infrastruktury technicznej dla danej nieruchomości. Opłata adiacencka stanowi zatem wynagrodzenie dla gminy za zwiększenie użyteczności nieruchomości skutkiem stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, gdzie miernikiem tej użyteczności jest wzrost wartości nieruchomości.

Zwiększenie użyteczności nieruchomości następuje już w chwili stworzenia warunków podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W tej samej więc chwili - skutkiem zwiększenia użyteczności nieruchomości - następuje wzrost jej wartości. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest zatem ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. Nabywca nieruchomości o stworzonych uprzednio warunkach podłączenia do urządzenia nie zyskuje bowiem użyteczności tej nieruchomości w wyniku stworzenia warunków podłączenia do urządzenia, lecz nabywa już nieruchomość z możliwością podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili nabycia, nieruchomość posiada więc już lepsze walory użytkowe, które determinują wysokość ceny nabycia w przypadku umowy sprzedaży, dlatego zbywca uzyskuje możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę odzwierciedlającą jej wartość z ulepszeniem wynikającym ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej.

Jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego początkowo prezentowano pogląd, iż decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej można skierować jedynie do właściciela nieruchomości z chwili wydawania tej decyzji (por. wyrok NSA z 26.01.1995 r. sygn. akt I SA 2528/93 i z 16.01.2002 r. sygn. akt I SA 1433/00) -na co zresztą powołano się w zaskarżonym wyroku wskazując w jego motywach ten pierwszy wyrok, o tyle w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości (por. uchwała NSA z 22.11.1999 r. sygn. akt OPK 21/99, publik. w ONSA z 2000 r. Nr 2 poz. 56, uchwała NSA z 9.10.2000 r. sygn. akt OPK 8/00, publik. w ONSA z 2001 r. Nr 1 poz. 15, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 11.01.2010 r. sygn. akt I OPS 5/09, ). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczą ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, to jednak nie zmienia faktu, iż także w tych orzeczeniach przyjęto, że zobowiązanego do uiszczenia opłaty należy wiązać z odnoszeniem korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost ten jest efektem ustawowo określonej okoliczności - w rozpatrywanej sprawie stworzeniem warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej.

Zobowiązywanie nabywcy nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy nieruchomość po stworzeniu warunków podłączenia do urządzenia została zbyta w drodze umowy sprzedaży, oznaczałoby ponoszenie przez tego nabywcę opłaty za zwiększenie użyteczności nieruchomości, co już raz mogło znaleźć odzwierciedlenie w zapłaconej przez niego cenie nabycia nieruchomości od poprzednika prawnego. Wykładnia art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi jednak wykluczać samą nawet dopuszczalność zaistnienia sytuacji, w której nabywca nieruchomości - raz zapłaciwszy w cenie nabycia nieruchomości za jej walory użytkowe wynikające ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, miałby kolejny raz ponieść koszty stworzenia tych warunków poprzez uiszczenie opłaty adiacenckiej. Również więc z tego względu, wykładnia art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna prowadzić do wniosku, iż niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właściwym zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej.

Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż według art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami adresatem decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, którym w rozpatrywanej sprawie był skarżący przed Sądem pierwszej instancji P.M., który ma niewątpliwie przymiot strony tego postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 k.p.a. Zauważyć w tym miejscu należy, iż tożsame stanowisko jak wyżej wyrażone co do podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty adiacenckiej zajęto w wyrokach NSA z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 617/09 - niepublikowanym oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/09 publikowanym w zbiorze Lex Nr 575824,).

Stosując tym samym wadliwą wykładnię art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd pierwszej instancji, błędnie uznał, że zaskarżone decyzje dotknięte są wadą nieważności albowiem zostały skierowane do osoby, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. umożliwiająca stwierdzenie nieważności zaskarżonych do Sądu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Stąd też w konsekwencji błędnie zastosowano w tej sprawie przepis art.145 § 1 ust. 2 P.p.s.a na co zasadnie zwrócono uwagę we wniesionej skardze kasacyjnej. Również więc i zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w jej pkt. 2 pozostaje usprawiedliwiony. Przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno kwestia strony o jakiej mowa w art. 28 k.p.a. jak i stwierdzenia nieważności ( w tym wypadku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest kwestią materialnoprawną a więc zarzut ten należało oceniać jako mający swe źródło w przepisie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. To zaś uzasadnia twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie ma naruszeń prawa procesowego lecz mamy wyłącznie do czynienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Natomiast zgodnie z art. 188 P.p.s.a , jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w/w normę gdyż zaskarżony wyrok co już wyżej zauważono wydano z naruszenia prawa materialnego art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości oraz art. 28 i 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. co w konsekwencji doprowadził do błędnego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. Dlatego też zaskarżony wyrok należało uchylić na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Rozpoznając jednocześnie wniesioną przez P.M. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uznano dokonując kontroli jej legalności, że całkowicie nie zasługiwała na uwzględnienie stąd też należało ją oddalić w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Trafnie bowiem przyjęto w okolicznościach niniejszej sprawy, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami adresatem decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest podmiot któremu z określonym dniem stworzono warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej a w niniejszej sprawie nastąpiło to z dniem 28 września 2007 r. a wówczas jej właścicielem był P.M. To do niego należało skierować decyzję o ustaleniu przedmiotowej opłaty. Skoro zmiana właściciela nieruchomości nastąpiła dopiero w dniu 3 października 2008 r. to okoliczność ta nie miała znaczenia dla ustalenia adresata wydanych w sprawie decyzji. Dlatego też podjęte w sprawie rozstrzygnięcia nie naruszały powszechnie obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 w związki z art. 151 w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.