Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2305/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 343/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr LIV/1534/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 343/14 w ten sposób, że w miejsce błędnie wskazanej nazwy skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. wpisuje Spółdzielnię [...] z siedzibą w W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 343/14 oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr LIV/1534/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu Unii Lubelskiej – część północna.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i większościowym udziałowcem [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., która jest użytkownikiem wieczystym działek o numerach [...]. Wszystkie te działki położone są przy ul. [...] i oddane były w użytkowanie wieczyste skarżącej Spółdzielni aktem notarialnym z dnia 15 marca 1966 r.

W zaskarżonej uchwale teren działek nr [...] oraz częściowo działki nr [...], zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, przeznaczony został pod funkcję zieleni urządzonej z dopuszczalną funkcją komunikacji pieszej i rowerowej. W § 44 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 6 uchwały ustanowiono zakaz ich zabudowy, określono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 80 %, ustalono zakaz grodzenia oraz wprowadzono zakaz parcelacji terenu za wyjątkiem wydzieleń pod niezbędne elementy infrastruktury. W § 44 ust. 7 uchwały wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości ustalono na 1 %.

W skardze - wniesionej po uprzednim pisemnym wezwaniu Rady m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa - skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do wyżej opisanych postanowień planu.

Skarżąca zarzuciła sprzeczność określonego w nich przeznaczenia z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy uchwalonego uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/06. Podniosła, że w Studium teren działek oznaczony został symbolem C.30 pod budownictwo wielofunkcyjne. Zakwestionowała także ustalenie stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, podnosząc, że wobec przeznaczenia nieruchomości pod zieleń publiczną uchwalony plan nie powoduje wzrostu jej wartości. Wyjaśniła, że w 2000 r. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i pomimo że stwierdzono jej wygaśnięcie to działki nadal posiadają status działek budowlanych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p." przez nadmierne ograniczenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej wyłącznie pod zieleń urządzoną.

Rada m. st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi. Argumentowała, że przeznaczenie w planie kwartału wewnętrznego położonego pomiędzy ulicami [...], w tym też nieruchomości skarżącej, pod funkcję zieleni urządzonej nie narusza postanowień obowiązującego Studium. W akcie tym bowiem obszar kwartału określony został jako "tereny wielofunkcyjne" (symbol C.30), a nie, jak wskazano w skardze – "budownictwo wielofunkcyjne". Na terenach tych oprócz funkcji priorytetowych, dopuszczone zostały inne funkcje nie kolidujące z funkcjami preferowanymi. Rada wyjaśniła, że w zasięgu terenów wielofunkcyjnych C 30 został w tekście Studium wskazany teren zieleni urządzonej ZP1 - Skwer Oleandrów. Podała, że wskazują na to zapisy umieszczone w tabeli nr 23 - Tereny zieleni urządzonej - Skwery, w której w wierszu nr 35 jest wymieniony obszar "Skwer Oleandrów". W ocenie Rady w zakresie analizowanego terenu C7.ZP występuje zatem spójność z postanowieniami Studium.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia i nieposzanowania konstytucyjnie chronionego konstytucyjnie prawa własności skarżącej organ - wskazując na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – podniósł, że w sprawie występują co najmniej dwie zawarte w tym przepisie przesłanki umożliwiające wprowadzenie ograniczeń tj. ochrona środowiska i zdrowia ludzi. Powołując się na treść przepisów art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) – dalej jako "p.o.ś." wywiódł, że zapewnienie skweru zieleni w otoczeniu terenów zabudowanych jest jednym z podstawowych elementów równoważenia zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nie można uznać, aby zapisy planu nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności zgodnie z wymogami poszanowania również innych wartości. Zdaniem organu dokonana w planie miejscowym ingerencja była konieczna oraz nie godziła w istotę prawa własności.

Organ wyjaśnił, że określenie w § 44 pkt 7 stawki procentowej dla terenu C7.ZP stanowi wypełnienie obowiązku ustawowego o określaniu stawki procentowej opłaty planistycznej. W nawiązaniu zaś do decyzji z dnia 7 marca 2000 r. o warunkach zabudowy wyjaśnił, że decyzja ta nie określała przeznaczenia terenu, lecz - zgodnie z przepisami u.p.z.p. - potwierdzała jedynie przeznaczenie określone w planie miejscowym, a wobec utraty mocy przez plan ogólny Warszawy ważność jej upłynęła 31 marca 2002 r. Powyższa decyzja wydana była w oparciu o plan ogólny z 1992 r. W tej sytuacji Rada m. st. Warszawy uprawniona była do określenia - zarówno w studium uwarunkowań, jak i w planie miejscowym - kierunków i zasad zagospodarowania terenu, uwzględniając m.in. zmianę uwarunkowań, jakie nastąpiły od 1992 r., a więc przede wszystkim postępujące zmniejszanie powierzchni biologicznie czynnej w Warszawie i pogarszanie jakości życia mieszkańców w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako p.p.s.a., wskazał na treść art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyjął, że przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Prawne umocowanie do takiego działania określone jest m.in. w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi prawo własności brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji działanie organu w rozpoznawanej sprawie nakierowane było na spełnienie przesłanek zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska i było działaniem uprawnionym zarówno biorąc pod uwagę konstytucyjny wzorzec zasady równości, jak proporcjonalności. Wskazując na treść art. 72 ust. 1 i 2 p.o.ś Sąd podzielił stanowisko organu, że zapewnienie skweru zieleni w otoczeniu terenów zabudowanych jest jednym z podstawowych elementów równoważenia zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod funkcję zieleni urządzonej nie stanowiło przekroczenia granic władztwa planistycznego, albowiem realizacja bezpieczeństwa ekologicznego, ochrony środowiska determinująca sposób zabudowy miasta jest przesłanką, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, korespondującą z określeniem ogólnych celów państwa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienia planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej nie naruszają postanowień obowiązującego Studium. Sąd zwrócił uwagę, że studium jest aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Sąd stwierdził, że na przedmiotowych terenach, oprócz funkcji priorytetowych, dopuszczone zostały inne funkcje nie kolidujące z funkcjami preferowanymi, a w zasięgu terenów wielofunkcyjnych C 30 został w tekście studium wskazany teren zieleni urządzonej ZP1 - Skwer Oleandrów. Wskazują na to postanowienia umieszczone w tabeli nr 23 - Tereny zieleni urządzonej - Skwery, w której w wierszu nr 35 jest wymieniony obszar Skwer Oleandrów. Przepisy szczegółowe i ogólne planu miejscowego spełniają warunki określone w studium w świetle przepisów Studium z rozdziału XIII dotyczącego zapewnienia podstawowej infrastruktury społecznej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w której to pojęciu tereny zieleni urządzonej także są określone jako jeden z elementów zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej. Plan miejscowy spełnia te wytyczne w swoich postanowieniach, a także w wydzieleniu terenu zieleni urządzonej ZP.

Nadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sam fakt nieuwzględnienia uwag nie świadczy o naruszeniu art. 17 u.p.z.p., zaś przyjęty przez organ sposób ich merytorycznego rozpatrzenia odpowiada wskazanym wyżej przesłankom. Wyjaśnił też, że z faktu wydania w dniu 7 marca 2000 r. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, wobec wygaśnięcia tej decyzji, nie można wywodzić przesądzenia budowlanego statusu nieruchomości. Podzielając stanowisko Rady co do konieczności ustalenia w planie stawki procentowej wymaganej dla ustalenia renty planistycznej Sąd zwrócił uwagę, nie zachodzi sytuacja, w której można bezspornie ustalić, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, co uzasadniałoby ustalenie zerowej stawki procentowej opłaty. Dodał, że ustalenie przez radę gminy zerowej stawki procentowej, która stanowić miałaby podstawę ustalenia opłaty planistycznej, jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 15 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 44 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem obowiązku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium nie zabraniającymi zabudowy części działki nr [...],

art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6, 7 i 9, a także art. 17 pkt 12 u.p.z.p. i art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w zw. z § 44 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie i uznanie, że nie naruszono zasady proporcjonalności i wyważono relacje pomiędzy ładem przestrzennym, zrównoważonym rozwojem i potrzebami interesu publicznego, a prawem własności,

art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak rzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalonego planu poprzez brak określenia podstaw wartości "wywłaszczonej" działki oraz jej nierzetelną wycenę,

art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec braku należytego wyjaśnienia nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu uchwały,

art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. § 44 pkt 7 uchwały poprzez wadliwe określenie stawki procentowej, wyższej niż poprzednio, mimo zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego jakiekolwiek zagospodarowanie przedmiotowej działki w inny sposób niż zieleń miejska.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli uchwały w zakresie zasadności wprowadzenia zakazu zabudowy oraz braku adekwatnego do wartości nieruchomości określenia skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez jednostronne uzasadnienie wyroku z pominięciem odniesienia się do argumentów skarżącej w zakresie granic planowania przestrzennego, naruszenia zapisów Studium mimo przyznania w uzasadnieniu niezgodności pomiędzy planem a studium (str. 13), błędne ustalenie, że cały obszar nieruchomości stanowił Skwer Oleandrów, czemu przeczy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 7 marca 2000 r., pominięcie zapisów aktu notarialnego - umowy ustanowienia użytkowania wieczystego tej działki na rzecz Spółdzielni [...] w dniu z 15 marca 1966 r., w którym wskazano przeznaczenie nieruchomości oraz pominięcie uwag Biura Gospodarstwa Nieruchomościami, wskazujących na możliwość zabudowy tego terenu, a także wprowadzenie pojęcia "bezpieczeństwa ekologicznego", które usprawiedliwia naruszenie prawa własności,

art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktów powszechnie znanych w postaci pominięcia zielonego sąsiedztwa działki [...], co przeczy tezie o zapewnieniu obszarowi objętemu planem "bezpieczeństwa ekologicznego".

Skarżąca stwierdziła, że w sprawie zabrakło rozważań dotyczących wymogu uwzględnienia w planowaniu walorów ekonomicznych, który oznacza obowiązek oceny terenu pod kątem jego możliwości inwestycyjnych. Wyjaśniła, że wprowadzony całkowity zakaz zabudowy jest sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego, zrównoważonym rozwojem i potrzebami interesu publicznego. Zwróciła uwagę, że działka [...] położona jest w bliskości Pola Mokotowskiego i Parku Łazienkowskiego i dlatego w 1966 r. określono ją jako działkę budowlaną z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Nie ma w związku z tym uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu jej zabudowy, tym bardziej, że sąsiadujący pl. Unii Lubelskiej władze pozwoliły zabudować niemal w całości. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji pominął możliwość zachowania Skweru Oleandrów i umożliwienia częściowej zabudowy działki nr [...] z intensywnością ograniczoną wydanymi wcześniej warunkami zabudowy. Sąd pominął przy tym stanowisko Biura Gospodarki Nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała ponadto ustaloną w załączniku nr 3 uchwały wartość nieruchomości obejmującej działki o numerach [...]. Zarzuciła, że wobec utraty wartości nieruchomości, określenie stawki 1 % opłaty planistycznej było niedopuszczalne.

Skarżąca podniosła również, że istnieje rozbieżność pomiędzy ustaleniami Studium i § 44 zaskarżonej uchwały w zakresie działek o numerach [...]. Podniosła, że skoro w Studium przewidziano Skwer Oleandrów, ale nie na całej działce, to przeznaczenie jej w całości pod teren zieleni urządzonej ingeruje w zakres wskazany w Studium, a także ingeruje ponad rozsądną miarę w prawo użytkowania wieczystego. Sąd – zdaniem skarżącej – pominął możliwość zachowania Skweru Oleandrów i zabudowy terenu, co potwierdza decyzja o warunkach zabudowy.

Miasto st. Warszawa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na zasadniczą kwestię, którą w swoich rozważaniach pominął Sąd pierwszej instancji, a która ma istotny wpływ na ocenę zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało skargą Spółdzielni [...] z siedzibą w W. wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy może wnieść skargę po bezskutecznym uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten określa legitymację procesową strony do zaskarżenia uchwały organu gminy, której brak w aktualnym stanie prawnym powoduje odrzucenie skargi (por. art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a.). W stanie prawnym w jakim orzekał Sąd pierwszej instancji brak naruszenia interesu prawnego skarżącego powodował oddalenie skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a. Niezależnie jednak od rodzaju wydawanego orzeczenia, badanie legitymacji do zaskarżenia uchwały było i jest wstępnym i podstawowym warunkiem sądowej kontroli legalności uchwały. Bez ustalenia, że postanowienia planu naruszają interes prawny strony wnoszącej skargę w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można przejść do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały pod kątem przesłanek, które w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji pominął wyżej opisany aspekt sądowej kontroli legalności uchwały. Jedynie w części sprawozdawczej uzasadnienia Sąd, przedstawiając treść skargi wskazał, że w 1966 r. działki o numerach [...] zostały oddane skarżącej w użytkowanie wieczyste, a obecnie skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i większościowym udziałowcem [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W., która z kolei jest użytkownikiem wieczystym działek o numerach [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...] ). Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak, w jakim zakresie oraz w odniesieniu do których z wymienionych w treści skargi działek przyjął legitymację skarżącej do zaskarżenia uchwały. Jest to istotne przede wszystkim z tego względu, że granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w przypadku kontroli uchwały organu gminy wyznacza naruszony interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe przekłada się na granice powagi rzeczy osądzonej wydanego orzeczenia, a tym samym i konsekwencje związane z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W rozpoznawanej sprawie jest to szczególnie istotne z tego względu, że jak wynika z akt w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pozostaje zawieszona sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 559/14 ze skargi użytkownika wieczystego działek o numerach [...], tj. [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na tą samą co w niniejszej sprawie uchwałę. Zawieszenie postępowania nastąpiło z uwagi na postępowanie zainicjowane skargą Spółdzielni [...] z siedzibą w W. do czasu jej prawomocnego zakończenia. Należy zatem wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł przyjąć legitymacji procesowej Spółdzielni do zaskarżenia uchwały w części w jakiej skarga dotyczyła nieruchomości stanowiącej działki nr [...] powstałe z podziału działki nr [...]. Fakt, że w przeszłości działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste skarżącej Spółdzielni nie legitymował jej do zaskarżenia planu w zakresie związanym z jej przeznaczeniem i określonym w planie sposobem jej zagospodarowania. Źródłem tej legitymacji nie mogła być także okoliczność, że skarżąca jest większościowym udziałowcem spółki [...]. Zatem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie powinien był kontrolować zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do prawidłowości przeznaczenia w planie działek pozostających w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, a jedynie w zakresie związanym z działką nr [...] , która pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Spółdzielni w części w jakiej dotyczyła nieruchomości stanowiącej działki [...] powinna zatem być oddalona z uwagi na brak legitymacji skarżącej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji należało uznać, że po pierwsze wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę Spółdzielni w zakresie w jakim odnosi się do przeznaczenia w zaskarżonej uchwale w/w działek pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu stosownie do art. 184 P.p.s.a., a po drugie że skarżąca kasacyjnie nie jest uprawniona do podnoszenia w skardze kasacyjnej takich zarzutów, które związane są z określonym w planie zagospodarowaniem działek pozostających w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 11 kwietnia 2005 r. podjętej w sprawie OPS 1/04 (dostępnej na https://cbois.nsa.gov.pl), rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. W rozpoznawanej sprawie brak legitymacji skarżącej kasacyjnie odnosi się jednak jedynie do tych zarzutów i tej argumentacji, która związana jest z przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji kontrolą zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przekraczała ona granice naruszonego interesu prawnego skarżącej, czyli w odniesieniu do działek nr [...] pozostających w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Nadmienić też należy, że oddalenie skargi Spółdzielni w tym zakresie nie czyni zbędnym rozpoznania skargi [...] Spółki z o.o. w W. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 559/14, a już w szczególności nie przesądza jej wyniku.

W świetle powyższych rozważań kontrola postanowień zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie powinna być ograniczona wyłącznie do nieruchomości do której skarżącej Spółdzielni służy tytuł prawny.

Badając natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącej tj. w odniesieniu do przeznaczenia w planie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] należało ocenić je jako bezzasadne. Wyjaśnić należy, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę podlega kontroli sądu administracyjnego.

W tym zakresie należy wskazać, że jak to jednoznacznie wynika z rysunku planu i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (por. mapa – załącznik graficzny do decyzji z dnia 7 marca 2000 r., k. 29 akt) działka nr [...] jest częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. [...] oraz podziemną piwnicą, a nadto zorganizowane są na terenie tejże działki dojazd do nieruchomości oraz miejsca postojowe, a także tereny zielone. Przeznaczenie w planie działki nr [...] pod funkcję zieleni urządzonej odnosić się zatem może wyłącznie do tej jej części, która położona jest w niezabudowanym kwartale wewnętrznym między ulicami [...]. W tej sytuacji, nie można było zasadnie twierdzić, jak to podnosiła skarżąca, że ograniczenie prawa skarżącej do zabudowy tej nieruchomości było nadmierne i ograniczało istotę przysługującego jej do tej działki prawa użytkowania wieczystego. Na działce tej zostało już bowiem zrealizowane prawo skarżącej Spółdzielni do zabudowy. W zupełnie innej sytuacji są natomiast działki o numerach [...] będące w użytkowaniu wieczystym [...] Spółki z o.o., co powinno być przedmiotem wnikliwego badania, ale w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 559/14, obecnie zawieszonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że przeznaczenie pod funkcję zieleni urządzonej terenu oznaczonego symbolem

C-7 ZP nastąpiło bez przekroczenia granic przysługującego Miastu st. Warszawa władztwa planistycznego.

Prawidłowo również przyjął Sąd pierwszej instancji, że kwestionowane przez skarżącą opisane wyżej przeznaczenie terenu – w zakresie objętym legitymacją skarżącej, tj. działki nr [...] - pozostaje w zgodzie z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w istocie odnosi się wyłącznie do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółki z o.o. w W. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odnoszą się do działki nr [...] nie mogły być uznane za usprawiedliwione, skoro podnoszona w skardze kasacyjnej sprzeczność ze Studium odnosi się tylko do tej działki, a skarżąca nie była uprawniona do podnoszenia zarzutów związanych z jej przeznaczeniem. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, podlegające rozpoznaniu jedynie w odniesieniu do działki nr [...], nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro działka ta jest niemal w całości przeznaczona w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (teren o symbolu C5.MW). Nie obowiązuje na terenie tej działki zatem całkowity zakaz zabudowy, która to okoliczność legła u podstaw zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno dotyczących zgodności kwestionowanych postanowień planu ze Studium, naruszenia zasady proporcjonalności, czy też zasad ładu przestrzennego, jak i nieuwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Nie mają zatem znaczenia okoliczności, że działka nr [...] znajduje się w bliskości innych terenów zielonych w Warszawie, jak również sposób zagospodarowania Placu Unii Lubelskiej, a także postulowany przez skarżącą sposób zagospodarowania działki nr [...] poprzez choćby częściowe przeznaczenie pod zabudowę. Nie może nadto stanowić żadnego odniesienia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej treść decyzji z dnia [...] marca 2000 r. o warunkach zabudowy, skoro dotyczyła ona wyłącznie części działki nr [...]. Pominięcie stanowiska Biura Gospodarki Nieruchomości, o którym mowa w skardze kasacyjnej, także nie mogło świadczyć o naruszeniu powołanych przepisów postępowania już chociażby z tego względu, że stanowisko to nie odnosiło się do nieruchomości skarżącej, lecz wyłącznie do działek o numerach [...]. Również brak uwzględnienia właściwej – w ocenie skarżącej – wartości nieruchomości w zakresie określenia skutków finansowych uchwały nie ma znaczenia w sprawie, skoro wartość ta została określona w odniesieniu do w/w działek.

Zarzut błędnego określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości także oparty został na założeniu, że na skutek uchwalenia planu nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości do zera, co skarżąca wiąże konsekwentnie z wprowadzeniem całkowitego zakazu zabudowy. To zaś, jak już wyżej wyjaśniono, nie dotyczy działki skarżącej. Dodać jedynie należy, że ustalenie stawki procentowej nie mogło mieć znaczenia dla naruszenia uprawnień skarżącej, skoro opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu jest ustalana w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i tylko wówczas gdy zostanie w nim wykazane, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu rzeczywiście miał miejsce.

W odniesieniu natomiast do pozbawionego szerszego uzasadnienia zarzutu braku należytego wyjaśnienia nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu uchwały należy wyjaśnić, że z dokumentacji planistycznej wynika, że organ rozpoznał wniesione przez skarżącą uwagi i zaprezentował swoje stanowisko w odniesieniu do każdej z nich. Jak wyjaśniono wyżej brak było podstaw do ich uwzględnienia zarówno przez organ wykonawczy, jak i następnie przez Radę.

W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a.), jak również wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Nadto, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczenia nazwy skarżącej Spółdzielni. Jak wynika bowiem z załączonego do skargi odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego prawidłowa nazwa skarżącej to Spółdzielnia [...] z siedzibą w W.