Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 536/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 68 §1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012-2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: [...], ze zm.) – dalej: "Kpa" - w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 7 ustawy z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: [...]) – dalej: "ustawa o ARiMR" - oraz art. 28 ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: [...] ze zm.) – dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju" - i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania złożonego przez L. D. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012-2014, wydanej przez Kierownika Biura Powiatu [...] i Miasta S. ARiMR z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji i z akt sprawy wynika, że [...] r. wpłynął do Biura Powiatu [...] ARiMR wniosek L. D. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na rok 2012 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariantach:

- 2.1 "uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" na areale [...] ha,

- 2.3 "trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności" na areale [...] ha,

oraz w pakiecie 4 "ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" w wariancie:

4.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" na powierzchni [...] ha.

Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR w decyzji z [...] r. przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową w deklarowanych wariantach do zatwierdzonej powierzchni upraw w łącznej wysokości [...] zł, w tym koszty transakcyjne [...] zł.

Płatność ta została przekazana [...] r. na konto Producenta i tym samym [...] r. rozpoczął on 5-letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariantach 2.1, 2.3 i 4.1 na zgłoszonych działkach rolnych.

Następnie [...] r. wpłynął do ww. organu ARiMR kontynuacyjny wniosek Strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. do upraw w wariantach: - [...] na areale [...] ha, - 2.3 na areale [...] ha oraz - [...] na areale [...] ha.

W oparciu o złożoną deklarację ww. organ ARiMR decyzją z [...] r. przyznał Producentowi płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 w pomniejszonej wysokości do upraw w wariantach [...] w łącznej kwocie [...]zł.

[...] r. Producent złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w którym zadeklarował uprawy w wariantach:

- [...] na areale [...] ha, [...] na areale [...] ha oraz [...] na areale [...] ha.

Po weryfikacji wniosku organ ARiMR decyzją z [...] r. przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w łącznej wysokości [...] zł, do zatwierdzonej powierzchni upraw w zgłoszonych wariantach.

Z uwagi na fakt, że Producent w roku 2015 nie złożył kontynuacyjnego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do upraw na gruntach rolnych objętych ww. zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, organ ARiMR w dniu [...] r. wezwał go do złożenia wyjaśnień w sprawie kontynuacji podjętego zobowiązania.

Przesyłka z wezwaniem nie została podjęta i wróciła do ARiMR.

Pismem z [...] r. organ zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym uzyskanych na lata 2012-2014 na mocy ww. trzech decyzji. Zawiadomienie nie zostało podjęte i wróciło do ARiMR.

[...] r. do organu ARiMR wpłynął wniosek o zmianę danych w ewidencji producentów, która dotyczyła nowego adresu zamieszkania Producenta w [...].

W związku z tym organ wystąpił do Ambasadora Polski w [...] o ustalenie aktualnego adresu zamieszkania Producenta. W odpowiedzi ambasador podał adres Strony ustalony w internetowej książce teleadresowej.

Ponadto organ na adres mailowy Producenta przesłał [...] r. informację o konieczności ustanowienia w kraju pełnomocnika do doręczeń korespondencji, jeśli strona zamieszkuje za granicą.

Dodatkowo, [...] r. organ zwrócił się do policji o pomoc w ustaleniu aktualnego adresu zamieszkania Producenta.

W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo Producenta, w którym upoważnił wskazanego radcę prawnego do zapoznania się z aktami spraw prowadzonymi wobec niego przez ARiMR.

[...] r. do organu wpłynęło pismo policji, w którym potwierdzono przebywanie Producenta pod dotychczasowym adresem w S..

Dnia [...] r. zostało złożone pełnomocnictwo udzielone ww. radcy prawnemu wraz z wnioskiem o zmianę danych w ewidencji producentów rolnych.

[...] r. organ wysłał do radcy prawnego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia Producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym za lata 2012-2014.. Zawiadomienie zawierało m.in. pouczenie o przysługującym Stronie prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Producent nie skorzystał z przysługującego prawa i nie zgłosił żadnych wyjaśnień, uwag czy też zastrzeżeń do prowadzonego postępowania.

Wymienioną na wstępie decyzją z [...] r. organ I instancji ARiMR ustalił Producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2014 w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Producenta wniósł o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa z powodu braku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechania do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który wskazuje na to, że żądanie ARiMR zawarte w zaskarżonej decyzji jest przedawnione,

- art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (O.p.) w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR z powodu braku przyjęcia, że ustalona kwota należności przedawniła się już w dniu wszczęcia prowadzonego postępowania,

- art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, ponieważ organ nie odstąpił od ustalenia należności w przypadku gdy już minęło 18 miesięcy od dnia 26 lipca 2013 r., tj. wydania decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, zaś wszczęcie postępowania windykacyjnego nastąpiło 7 marca 2016 r.

Uzasadniając podjęte po rozpatrzeniu odwołania rozstrzygnięcie w sprawie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: (pkt 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i (pkt 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wypłacone nienależnie środki publiczne w programie rolnośrodowiskowym za lata 2012-2014 pochodzą ze środków z funduszy Unii Europejskiej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Organ odwoławczy wskazał, że Producent otrzymał płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 na mocy decyzji z [...] r. w kwocie [...]zł, tym samym rozpoczął on swoje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia [...] r. w wariantach [...]

Na podstawie § 2.1. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r." : "płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny (...); [pkt 2 pominięto],

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20.09.2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21,10.2005r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu".

Podobne wymogi zawarto również w ww. rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, które weszło w życie 15 marca 2013 r. Zgodnie z § 2.1. tego aktu: "Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.347., str. 608, ze zm.) (...)".

Zgodnie z § 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, "podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, są:

1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3, zwanego dalej ‘rozporządzeniem nr 1698/2005’, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia;

3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia".

W myśl § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązany jest do przestrzegania wymogów określonych dla danego pakietu i wariantu zapisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, "płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe". Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że "płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie".

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż w kolejnych latach 2013-2014 Producent składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, jednak w roku 2015 nie złożył kontynuacyjnego wniosku, który potwierdziłby prowadzoną działalność rolnośrodowiskową w zakresie podjętego zobowiązania, ani też nie złożył informacji, że nie ubiega się o płatności rolnośrodowiskowe ale kontynuuje podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariantach 2.1, 2.3 i 4.1.

Z tego powodu Producent został wezwany do przedłożenia wyjaśnień.

Organ podkreślił, że w myśl art. 28 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, "pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych (...). Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem. (...) Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa."

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów. Jeżeli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o tych gruntach oraz o wariancie realizowanym na tych gruntach, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię.

W związku z tym, skoro Producent nie składał już kolejnych kontynuacyjnych wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na lata 2015 i 2016, co oznacza, że nie dotrzymał warunków uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, dlatego w oparciu o ww. przepisy Producent zobowiązany jest do zwrotu kwot uzyskanych w latach wcześniejszych, tj. łącznie za lata 2012-2014: [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, nie wskazała również w jakim zakresie decyzja wydana przez organ I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wyjeżdżając do [...] nie ustanowił pełnomocnika, który reprezentowałby go przed ARiMR, zatem organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny w oparciu o istniejące dokumenty i właściwie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem ustalił, że Producent otrzymał płatności nienależne czyli płatności przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi i przepisami krajowymi.

Zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.347, str. 549, ze zm.), przez to, że organ nie odstąpił od ustalenia należności w przypadku gdy już minęło 18 miesięcy od wykrycia nieprawidłowości, organ odwoławczy uznał za bezzasadny, gdyż przepis ten nie dotyczy beneficjenta lecz danego państwa członkowskiego - Polski. Przepis ten łączy się z kolejnymi ustępami art. 54, które wskazują, że jeśli kwota nienależnie lub nadmiernie pobrana nie zostanie odzyskana w ciągu 4 lat od daty decyzji nakazującej jej zwrot lub w ciągu 8 lat gdy sprawa toczy się przed sądami, to w przypadku odzyskania tej kwoty, tylko 50% tej kwoty trafi do budżetu krajowego. W przepisie tym nie ma więc mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia obowiązku zwrotu obliczonej należności na podstawie art. 68 Ordynacji podatkowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku nienależnej płatności zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie nr 2988/95".

W niniejszej sprawie kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności (nienależnej płatności) regulują art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L.25, str. 8 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie nr 65/2011" - które dotyczy wniosków złożonych w latach 2011 - 2014.

Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany.

Organ przytoczył brzmienie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w myśl którego okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Stronę należy uznać datę zaprzestania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. dzień [...] r. - brak wniosku kontynuacyjnego w programie rolnośrodowiskowym na rok 2015. Licząc 4 lata od dopuszczenia się nieprawidłowości, przedawnienie zobowiązania mija więc z dniem [...] r.

Stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie w dniu 18 grudnia 2017 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz w dniu 2 lutego 2018 r. decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Nie doszło zatem do przedawnienia należności, dlatego też organ I instancji zasadnie wszczął [...] r. (zawiadomienie doręczone [...] r.) postępowanie w celu ustalenia wysokości ww. należności i [...] r. wydał decyzję ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu. Decyzja ta została odebrana dnia [...] r., czyli przed upływem terminu przedawnienia obliczonego na dzień [...] r.

Ponadto, do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji (wyrok NSA z 21.06.2004 r., sygn. akt FSK 162/04).

Z akt sprawy nie wynika też, aby wystąpiła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności określone w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L. 2006.368.15, ze zm.) oraz w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pozwalająca na zwolnienia Producenta z obowiązku zwrotu ww. nienależnie pobranych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Producent – reprezentowany przez radcę prawnego – decyzji organu odwoławczego zarzucił:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy;

2) obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, polegającą na niezastosowaniu przepisu wskazującego na przedawnienie żądania zwrotu płatności;

3) obrazę przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia do Strony o zwrot z upływem 18 miesięcy liczonej od [...] r., gdy wszczęcie postępowania windykacyjnego nastąpiło [...] r.

Podnosząc takie zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza modyfikacje określonej przepisami Kpa zasady prowadzenia postępowania, w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie. Jednakże w żadnej mierze nie może to uzasadniać wyłączenia czynności organu związanego z wyczerpującym wyjaśnieniem ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz zgodną z zasadą praworządności oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, jest bowiem wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zasada określona w tym przepisie stanowi odejście od zasady prawdy materialnej wymienionej w art. 7 Kpa, gdyż organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Żaden z przepisów ustawy nie zabrania jednak organom prowadzenia postępowania dowodowego w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Przeciwnie, w przypadku wystąpienia wątpliwości co do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięta sprawy, organy zobowiązane są do ich wyjaśnienia. Obliguje je do tego zasada praworządności ustanowiona w art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.10.2010 r., sygn. akt II GSK 859/09). Tym samym organ II instancji był zobowiązany uwzględnić okoliczności, które wskazują na przedawnienie żądania objętego zaskarżoną decyzją. Obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wynika wprost z art. 8 Kpa i ma on istotne znaczenie prawne. To znaczenie prawne należy rozważać w dwóch aspektach: po pierwsze, w aspekcie szerszym przez przyjęcie przez ustawodawcę obowiązku takich regulacji prawnych, które tworzą gwarancje prawne działania organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym budzącego zaufanie do władzy publicznej. Wprowadzane rozwiązania w prawie procesowym muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym demokratycznego państwa prawnego, które gwarantuje prawo do procesu opartego na poszanowaniu praw i wolności jednostki, procesu rzetelnego i sprawnego. Organ II instancji wybiórczo odniósł się do przepisów odnoszących się do przedawnienia, ograniczając się jedynie do tych, których zastosowanie pozwalało organowi na wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy żądanie ARiMR jest przedawnione. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do dochodzenia należności określonych na mocy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Zwrócić tu należy uwagę na przepis art. 68 § 1 O.p. określający, iż termin przedawnienia od ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności finansowanych upływa po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, tj. płatność została zrealizowana na rzecz rolnika (vide wyrok WSA w Opolu z 21.07.2014 r. sygn. akt II SA/Op 257/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Skarżący stwierdził, że w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności nastąpiło już przedawnienie żądania i nie mogło być one skutecznie wszczęte.

Dodatkowo odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Skarżący wskazał na treść art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, który stanowi, że w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Jak stwierdził sam organ II instancji, w dniu [...] r. doszło do zaprzestania realizacji zobowiązania - wystąpienia nieprawidłowości, zaś postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych zostało wszczęte przez organ w dniu [...] r., a więc po upływie 18 miesięcy od daty stwierdzenia nieprawidłowości. Organ zobowiązany był zwrócić uwagę na niemożność ściągnięcia kwoty uznanej przez organ za nienależnie pobraną w związku z upływem czasu. Odnosząc się do stanowiska organu II instancji, że ww. przepis art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 "nie dotyczy beneficjenta tylko danego państwa członkowskiego - Polski", Skarżący stwierdził, że z taką wykładnią nie można się zgodzić. Przeprowadzając, chociażby, językową wykładnię ust. 1 art. 54 zwrócić należy uwagę, że ustawodawca posługuje się odrębnym pojęciem państwo członkowskie - odnosząc je w tym przypadku do Polski, a odrębnie pojęciem beneficjent – odnosząc je w tym przypadku do rolnika. Wykładnia językowa w sposób bezpośredni prowadzi do wniosku, że art. 54 ust. 1 odnosi się do beneficjenta. W przypadku uznania, że przepis ten odnosi się jedynie do państwa członkowskiego oznaczałoby, że w świetle tego przepisu Polska występuje sama do siebie o zwrot wymaganych środków. Tym samym w przypadku braku wszczęcia w terminie 18 miesięcy postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie, bądź nadmiernie pobranych płatności organy ARiMR utraciły możliwość skutecznego dochodzenia żądanej kwoty. Stanowisko ARiMR w zakresie wykładni art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia.

Wadliwość interpretacji ww. przepisu potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 879/17 - którego stosowny fragment przytoczono w skardze.

W ocenie Skarżącego, dokonanie wykładni językowej ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż doszło do przedawnienia żądania zwrotu kwoty przyznanej mu dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy oddalić, bowiem decyzja ta nie narusza prawa.

Stwierdzić należy, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii przedawnienia możliwości żądania zwrotu ustalonych przez organy ARiMR kwot nienależnie pobranych przez skarżącego Producenta płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012, 2013 i 2014.

Zdaniem Skarżącego, przedawnienie takie nastąpiło zarówno na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, jak i na podstawie art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, z czym nie zgadza się organ, wskazując, że w okolicznościach faktycznych sprawy kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności (nienależnej płatności) regulują przepisy art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Odnosząc się do tych kwestii spornych stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: (pkt 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i (pkt 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wypłacone Skarżącemu płatności w programie rolnośrodowiskowym za lata 2012-2014 stanowią środki publiczne pochodzące ze środków z funduszy Unii Europejskiej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Niesporne jest także to, że środki te stały się środkami wypłaconymi nienależnie, wskutek zaprzestania przez Skarżącego w 2015 r. (a więc po 3 latach) realizacji opisanego w decyzji wieloletniego (5-letniego) zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Prawidłowo zatem, w związku z niezłożeniem do [...] r. kolejnego wniosku kontynuacyjnego, organ ARiMR podjął niezwłocznie czynności w celu wyjaśnienia tej sytuacji, wzywając Producenta pismem z [...] r. do złożenia wyjaśnień, a wobec braku odpowiedzi na to pismo, zawiadomił (pismem z [...] r.) Producenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności – wysyłając te pisma na adres Producenta wskazany przez niego w aktach administracyjnych organu. Z powodów opisanych powyżej pisma te nie zostały odebrane przez Producenta, w związku z czym po złożeniu wraz z wnioskiem o zmianę danych w ewidencji producentów rolnych dokumentu pełnomocnictwa (13 listopada 2017 r.) organ w dniu [...] r. wysłał do pełnomocnika (radcy prawnego) Producenta zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia Producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym za lata 2012-2014 – uznając poprzednie zawiadomienie za nieskuteczne.

Stosownie do art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa:

1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni;

2) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie.

Powyższe oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia (w tym np. art. 68 lub 70) mogą doznać ograniczeń w wyniku zastosowania przepisów unijnych lub innych przepisów krajowych, regulujących kwestie przedawnienia.

Z tego powodu Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przedawnienia żądania zwrotu płatności na podstawie art. 68 § 1 O.p., w myśl którego, zobowiązanie podatkowe (w rozpoznawanej sprawie: zobowiązanie do zwrotu płatności) "nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Zdaniem Skarżącego, termin przedawnienia ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności upływa więc po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym płatność została zrealizowana na rzecz rolnika, a zatem w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania (tj. [...] r.) "nastąpiło już przedawnienie żądania i nie mogło być ono skutecznie wszczęte".

Takie stanowisko Skarżącego jest błędne już tylko z tego powodu, że płatność za rok 2014 została mu przekazana [...] r., zatem – nawet w myśl art. 68 § 1 O.p. - do końca 2017 r. organ mógł wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu tej płatności. Jest ono błędne także w zakresie płatności za lata 2012 i 2013 i to niezależnie od tego, czy decyzja o zwrocie płatności ma charakter określający, czy ustalający – jak uważa Skarżący – bowiem kwestia ta nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Stwierdzić bowiem należy, że prawidłowo organ ARiMR przyjął, iż przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności regulują przepisy ww. rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w szczególności art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Podkreślić tu należy, że celem tego rozporządzenia było ustanowienie ogólnych zasad dotyczących jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (art. 1 ust. 1).

Stosownie do art.1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 (tytuł artykułu: "Odzyskanie nienależnych płatności") rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - które dotyczy wniosków złożonych w latach 2011-2014: "W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.".

Artykuł 3 rozporządzenia nr 2988/1995 stanowi:

"1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone, zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.".

Zasadnie też organ stwierdził, że na podstawie art. 288 zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym: "3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.".

Wskazać też należy, że również Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 1 maja 2011 r., C-201-202/10, w sprawie Ze Fu Fleischhandel GmbH i Vion Trading GmbH przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas (teza nr 2) stwierdził, że [...] przyjmując art. 3 ust. 1 ak. 1 rozporządzenia nr 2988/95, prawodawca unijny zamierzał ustanowić ogólną regułę przedawnienia nieprawidłowości mającą zastosowanie w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE, poprzez którą pragnął określić minimalny termin mający zastosowanie w państwach członkowskich oraz zrezygnować z możliwości odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych lub pobranych z budżetu UE po upływie 4 lat od wystąpienia nieprawidłowości (por. [...] – omówienie: Europejski Przegląd Sądowy 2018.8.49).

Z tych więc powodów, do ustalania okresów przedawnienia zwrotu nienależnych płatności nie może mieć zastosowania wskazywany przez Skarżącego art. 68 § 1 O.p., ustalający inny (trzyletni) okres przedawnienia do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie. Przepis ten nie mógłby mieć zastosowania także dlatego, że stosownie do art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 Państwa Członkowskie zachowały możliwość stosowania jedynie dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Kategoryczne brzmienie tego przepisu, a także odesłania do przepisów prawa krajowego zawarte w ust. 2 i 3, również potwierdzają przyjęte przez organ stanowisko, że kwestie przedawnienia regulują przepisy wskazanego rozporządzenia, a nie przepisy Ordynacji podatkowej – chyba, że przewidziano w nich dłuższe okresy przedawnienia.

Uznać także należy, że organy ARiMR prawidłowo przyjęły za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Skarżącego datę zaprzestania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. dzień 15 maja 2015 r. – wobec braku wniosku kontynuacyjnego w programie rolnośrodowiskowym na rok 2015. Zatem prawidłowo przyjęły też, że licząc 4 lata od dopuszczenia się nieprawidłowości, przedawnienie zobowiązania Skarżącego mogłoby więc nastąpić z dniem 15 maja 2019 r. Stosownie jednak do art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie Stronie w dniu 18 grudnia 2017 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz w dniu 2 lutego 2018 r. decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do przedawnienia należności, dlatego też organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w celu ustalenia wysokości nienależnych płatności i wydał ww. decyzję ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu, doręczoną 2 lutego 2018 r., czyli przed upływem (zasadniczego) terminu przedawnienia obliczonego na dzień 15 maja 2019 r.

Niesporne jest przy tym, że w sprawie nie wystąpiła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności określone w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pozwalające na zwolnienia Skarżącego z obowiązku zwrotu ww. nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 54 ust. 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, przez to, że organ nie odstąpił od ustalenia należności w przypadku gdy już minęło 18 miesięcy od wykrycia nieprawidłowości, również należy stwierdzić, że nie jest on zasadny, prawidłowo bowiem organ odwoławczy uznał, że przepis ten nie dotyczy beneficjenta lecz danego państwa członkowskiego - Polski.

Zgodnie z tym przepisem: "W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot."

Przepis ten wskazuje zatem na konieczność odzyskiwania przez Polskę każdej kwoty nienależnie/nadmiernie pobranej w ciągu 18 miesięcy od zatwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości.

Ustęp 2 akapit pierwszy art. 54 stanowi natomiast, że:

"Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50 % dane państwo członkowskie, a w 50 % budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58.".

Zgodnie ze wskazanym art. 58 ust. 1-3:

"1. Państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu: [pkt e] odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych.

2. Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

3. Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych przepisach i środkach podjętych na podstawie ust. 1 i 2.

Wszelkie warunki ustanowione przez państwa członkowskie w celu uzupełnienia warunków określonych w przepisach unijnych dotyczących otrzymywania wsparcia finansowanego przez EFRG lub EFRROW, muszą być możliwe do zweryfikowania.".

Ponadto, zgodnie z ust. 4 i 5 art. 54:

"4. Państwa członkowskie ujmują w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazywanych Komisji na podstawie art. 102 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) kwoty obciążające je w wyniku zastosowania ust. 2 niniejszego artykułu. Komisja sprawdza, czy zostało to zrobione, i dokonuje wszelkich niezbędnych zmian w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1.

5. Pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwot pokrywanych z budżetu Unii w następujących przypadkach:

a) jeżeli państwo członkowskie nie przestrzegało terminów, o których mowa w ust. 1;

b) jeżeli Komisja stwierdza, że decyzja państwa członkowskiego o zaprzestaniu odzyskiwania, podjęta na podstawie ust. 3, jest nieuzasadniona;

c) jeżeli Komisja stwierdza, że nieprawidłowości w odzyskiwaniu lub jego brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać organom administracyjnym lub innym organom urzędowym państwa członkowskiego.

Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2.".

Zdaniem Sądu, brzmienie przytoczonych przepisów potwierdza przyjęte przez organ stanowisko, że odnoszą się one (w tym art. 54 ust. 1) do państwa członkowskiego a nie do beneficjenta. Przepisy ust. 1 i 2 nie regulują więc kwestii przedawnienia możliwości dochodzenia od beneficjenta zwrotu nienależnych płatności – co uregulowano w art. 3 rozporządzenia 2988/95 – w szczególności w ust. 1 nie ustanowiono dodatkowego, bardzo krótkiego (18-miesięcznego) terminu wygaśnięcia prawa państwa członkowskiego do odzyskiwania nienależnych płatności. Przepis ten nie ustanawia zatem dla beneficjenta normy gwarancyjnej, że po upływie tego terminu zostaje zwolniony od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, tym bardziej, że wskazane w przepisie zdarzenia w zasadzie nie odnoszą się do zachowania beneficjenta (naruszenia zasad przyznawania płatności) – na co wskazuje przepis dotyczący przedawnienia, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/1995.

Powyższe przepisy rozporządzenia 1306/2013 odnoszą się więc do państw członkowskich, mając na celu ich zdyscyplinowanie w szybkim (co zwiększa też jego skuteczność) odzyskiwaniu nienależnych płatności, z zagrożeniem zastosowania wobec państwa wskazanych konsekwencji finansowych. W przepisach tych nie ma zatem mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Takie stanowisko potwierdza też treść preambuły do tego rozporządzenia, wskazująca na zamiar uregulowania zasad finansowania wspólnej polityki rolnej w stosunkach pomiędzy organami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi, w tym np. w pkt.: 21, 24, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 35, 36 i innych. Szczególne znaczenie (w związku z kwestią sporną w sprawie) ma pkt 37, w którym stwierdzono, że: "W przypadku EFRG odzyskane kwoty powinny zostać zwrócone do funduszu w przypadku gdy wydatki nie są zgodne z prawem Unii ani uzasadnione uprawnieniami do płatności. Aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur administracyjnych, w tym kontroli wewnętrznych, państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach - otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności, sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość. Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana. W tym celu należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji ochronę interesów budżetu Unii poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie. W niektórych przypadkach zaniedbań ze strony danego państwa członkowskiego uzasadnione jest także obciążenie go całością kwoty. Jednakże, z zastrzeżeniem wypełnienia przez państw członkowskie obowiązków w ramach ich wewnętrznych procedur, obciążenia finansowe należy rozdzielać w równomierny sposób pomiędzy Unię a państwo członkowskie. Te same zasady należy stosować do EFRROW, jednakże z zastrzeżeniem wymogu, aby kwoty odzyskane lub anulowane w następstwie nieprawidłowości pozostawały do dyspozycji zatwierdzonych programów rozwoju obszarów wiejskich w danym państwie członkowskim, ponieważ zostały one przyznane temu państwu członkowskiemu. Należy również ustanowić przepisy określające obowiązki państw członkowskich w zakresie składania sprawozdań.".

Niewątpliwie to właśnie to postanowienie preambuły realizuje więc art. 54 rozporządzenia. Użyty w preambule zwrot "państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu" potwierdza więc przyjęte przez Sąd stanowisko, że art. 54 rozporządzenia adresowany jest do państw członkowskich a nie do beneficjentów.

Istotne znaczenie ma też pkt 39 preambuły, w którym wskazano, że: "(...) Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. (...)".

Podkreślić ponadto należy, że w żadnym z bardzo licznych (106) punktów preambuły nie wskazano, że niedochowanie przez państwo ww. 18-mieięcznego terminu do wystąpienia do beneficjenta o zwrot stosownych kwot stanowić ma dla beneficjenta gwarancję, uniemożliwiającą już państwu dochodzenia zwrotu takich nienależnych kwot.

Mając powyższe na uwadze nie można więc podzielić poglądu Skarżącego, że jego stanowisko potwierdza "chociażby, językowa wykładnia ust. 1 art. 54".

Użytego w tym przepisie zwrotu, że "państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty" nie można bowiem rozumieć w sposób wskazany przez Skarżącego, że "ustawodawca posługuje się odrębnym pojęciem państwo członkowskie - odnosząc je w tym przypadku do Polski, a odrębnie pojęciem beneficjent – odnosząc je w tym przypadku do rolnika", co "w sposób bezpośredni prowadzi do wniosku, że art. 54 ust. 1 odnosi się do beneficjenta". Zdaniem Sądu, taki wniosek nie jest prawidłowy, gdyż wskazanie w tym przepisie beneficjenta było konieczne ze względów składniowych, redakcyjnych – jako adresata żądania zwrotu płatności kierowanego przez "państwa członkowskie", a nie jako adresata tego przepisu, mającego stanowić dla niego wskazaną wyżej normę gwarancyjną.

Stanowiska Skarżącego nie potwierdza też wskazany w skardze fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 879/17, gdyż wynika z niego jedynie to, że "sporne między skarżącą a organem były konsekwencje naruszenia art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 przez organ", wobec czego, "skoro organ uznał, że art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczy państwa członkowskiego, a nie bezpośrednio beneficjenta to nie może on regulować terminu dochodzenia pobranej płatności, gdyż w tym zakresie powinny być wydane odpowiednie przepisy krajowe lub przepisy unijne, które regulowałyby kwestię przedawnienia. W takim przypadku organ winien wskazać te przepisy i je omówić na tle niniejszej sprawy ...".

Prawidłowo zatem organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia dochodzonej należności i mógł on wydać zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu, niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy. Stwierdzić bowiem należy, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozstrzygnięcia i został on prawidłowo oceniony przez organ.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), skargę oddalił.