Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust.6a i 6b, ust.1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 144; art. 138 par. 1 pkt 2; art. 15;  art. 106 par. 1-6; art. 7; art. 77; art. 80;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] M. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta R. F. z dnia [...] r., znak: [...] postanawiające zaopiniować negatywnie wniosek firmy [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] M. w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...].

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...] r. Marszałek Województwa L. w L. zwrócił się do Burmistrza Miasta R. F. z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie wniosku firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] M. w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...]

Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta R. F. negatywnie zaopiniował wniosek.

Opiniując negatywnie wniosek organ I instancji wskazał, że wziął pod uwagę bezprawne wykorzystywanie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], stanowiącej własność Miasta do prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania, przetwarzania i zbierania odpadów. Wprowadzenie w błąd organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów co do prawa do dysponowania ww. nieruchomością, albowiem Sąd Rejonowy w Krasnymstawie w wyroku z dnia [...] r. w sprawie nr [...] [...] stwierdził, że umowa zawarta [...] r. i aneks uzupełniający do umowy dzierżawy z dnia [...] r. pomiędzy ówczesnym właścicielem [...] Sp. z o.o. a wnioskodawcą uległa rozwiązaniu z końcem [...] r. i nakazał wnioskodawcy [...] opróżnienie i opuszczenie nieruchomości.

W wyniku zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R. F. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosek firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] M. w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...].

Organ odwoławczy, odwołując się do przepisów art. 106 § 1 -6 k.p.a. oraz art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach stanowi, wskazał, że ustawodawca jednoznacznie nie określił, czego dokładnie ma dotyczyć opinia wydawana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Dlatego zdaniem Kolegium należy przyjąć, że chodzi o ogólne ustosunkowanie się do przedmiotu wniosku i ewentualnych warunków zezwolenia, a w związku z tym opinia powinna sprowadzać się do przedstawienia stanowiska, czy zdaniem organu planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz oczywiście (jak twierdzi skarżący) z przepisami prawa miejscowego. W tym zakresie, jak podniósł organ II instancji, należy przywołać treść art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, iż "Magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny". Oznacza to, że posiadacz odpadów w każdym przypadku powinien mieć tytuł prawny do terenu, na którym magazynowane są odpady.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że zasadnie organ pierwszej instancji zajął się kwestią tytułu prawnego do przedmiotowego terenu i wyeksponował jako najbardziej istotną kwestią w zaskarżonym postanowieniu. W świetle wyżej wymienionych przepisów nie można było odmówić tego prawa organowi opiniującemu. Natomiast nie wdając się w spór dotyczący uprawomocnienia postanowienia z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w Krasnymstawie o sygn. akt I C 246/16, w dniu 20 stycznia 2021 r. i jego odbioru tego samego dnia przez Burmistrza Miasta R. F., bowiem nie należy to do kompetencji tut. Kolegium - organ odwoławczy skupił się wyłącznie na treści dołączonego do akt przez Burmistrza Miasta R. F. odpisu ww. postanowienia potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Miasta R. F.. Jak wynika z klauzuli na drugiej stronie postanowienia cyt.: "Dnia 20 stycznia 2021 r. Sąd Okręgowy w Zamościu stwierdza, że niniejszy tytuł uprawnia do egzekucji w zakresie pkt II wyroku Sądu Rejonowego w Krasnymstawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. I C 246/16 oraz poleca wszystkim organom, urzędom oraz osobom, których to może dotyczyć, aby postanowienia tytułu niniejszego wykonały, a gdy o to prawnie będą wezwane, udzieliły pomocy. Orzeczenie podlega wykonaniu jako prawomocne z dniem 09 grudnia 2020 r.".

W ocenie organu odwoławczego kwestia tytułu prawnego do spornego terenu została w zgromadzonym materiale dowodowym dostatecznie wykazana i już tylko z tego względu zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ orzekający merytorycznie w sprawie jest zobligowany do dokonania samodzielnych ustaleń również i w tym zakresie, a opinia wydana przez organ w niniejszej sprawie nie jest wiążąca dla organu orzekającego. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej, jaką jest współdziałanie polegające na zasięgnięciu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa.

Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zaskarżone postanowienie posiada również uchybienia, które jednak nie mają wpływu na jego rozstrzygnięcie. Przede wszystkim pozostała argumentacja zawarta w postanowieniu jest ogólnikowa i lakoniczna, nie poparta żadnym materiałem dowodowym w tym zakresie. Ponadto słusznie też strona skarżąca zwróciła uwagę, że właścicielem spornego gruntu nie jest M. R. F. - w ślad za ww. uzasadnieniem postanowienia sądowego, M. R. F. posiada prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu i własność usytuowanych na tym gruncie budynków.

Postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- art. 41 ust. 6a i 6B ustawy o odpadach, gdyż treść tego przepisu nie uprawnia Burmistrza do zajmowania stanowiska co do całości sprawy, a tylko co do zgodności lub niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- przepisów postępowania - art. 6 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, argumentując negatywną opinią nieprawomocnym wyrokiem sądu cywilnego,

- przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, mimo przesłanek do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia,

- przepisu postępowania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku ustalenia niezgodności wniosku skarżącej z treścią m.p.z.p.,

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że wyrok w dniu wydania postanowienia przez Burmistrza Miasta R. F. był prawomocny, a w rzeczywistości nie był,

- art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego i merytorycznego rozpoznania sprawy oraz ograniczenie się do bezpodstawnego przyjęcia twierdzeń sformułowanych przez organ I instancji, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze było obowiązane do ponownego całościowego przeanalizowania sprawy i poddania weryfikacji stanowiska organu I instancji w szczególności z punktu widzenia argumentów wskazanych w zażaleniu z dnia [...] r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławcze, którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta R. F. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącego w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...].

Formalnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. – dalej także jako "u.o."), w myśl którego organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów.

Niewątpliwie, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu, ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach.

Powyższa konstatacja nie może jednakże prowadzić do wniosków zbieżnych z twierdzeniami skargi. Przeciwnie, zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum distinguere, skoro ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób zakresu przedmiotowego opinii z art. 41 ust. 6a u.o. to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że opinia taka dotyczyć może wyłącznie kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych też względów za niezasadny uznać należy pierwszoplanowy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach z uwagi na to, że treść tego przepisu nie uprawnia Burmistrza do zajmowania stanowiska co do całości sprawy, a tylko co do zgodności lub niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut ten należy uznać za chybiony z tego podstawowego względu, że przepis art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach w ogóle nie normuje zakresu kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w tym w szczególności nie ogranicza zakresu przedmiotowego takiej opinii jedynie do zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym.

Stwierdzenia takiego nie można również wywieść z innych przepisów prawa albowiem także i one nie ograniczają zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 13/21).

Opiniując organ powinien odnieść się do tych wszystkich okoliczności, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku, będą istotne do oceny zasadności wniosku. W opinii organ może i powinien odnieść się także do okoliczności warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzania odpadów, do których art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. zalicza nie tylko zgodność zamierzonego gospodarowania odpadami z prawem miejscowym, ale także szeroko rozumianą zgodność przedsięwzięcia z pozostałymi przepisami prawa.

Co więcej skoro wymóg zasięgnięcia opinii dotyczy opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów to tym samym uznać należy, że okoliczności związane z prowadzeniem tego rodzaju działalności na ściśle określonym terenie należą do okoliczności tak ściśle związanych z istotą sprawy, że organ powinien odnieść do nich w wydawanej opinii.

Jeżeli zatem przepisy ustawy wymagają, by magazynowanie odpadów odbywało się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (art. 25 ust. 2 u.o.) to tym samym okoliczności związane z posiadaniem przez wnioskodawcę tytułu prawnego do terenu, na którym prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów, zaliczyć należy do okoliczności tego rodzaju, do których mógł i powinien odnieść się organ wydający opinię w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w części dotyczącej ustalenia przez organy, że skarżący utracił tytułu prawny do nieruchomości na której prowadzi działalność objęta wnioskiem.

Po pierwsze wskazać należy, że z załączników dołączonych do wniosku z dnia [...] r. wynika, że działalność firmy objęta pozwoleniem o zmianę którego ubiega się skarżący, prowadzona jest m.in. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w [...] (dokumenty zapisane na płycie CD – k.2 akt administracyjnych; pismo z dnia [...] r. - k.20 akt administracyjnych).

Po drugie to, że skarżący utracił tytuł prawny do działki nr [...] wynika z wyroku z uzasadnieniem Sądu Rejonowego w Krasnymstawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IC 246/16 (k.21-30 akt administracyjnych).

Powyższy wyrok wraz z uzasadnieniem ma charakter dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie jego autentyczności i prawdziwości.

W sytuacji, gdy w sprawie domniemania te nie zostały w żaden sposób obalone, organy były uprawnione do dokonywania ustaleń na jego podstawie.

Organy trafnie także uznały, że orzeczenie to jest prawomocne albowiem wniosek taki można wywieść z adnotacji urzędowej uczynionej na odpisie wyroku, a stwierdzającej, że wyrok uprawomocnił się z dniem 9 grudnia 2020 r. (k.35v akt administracyjnych).

Z tych też względów nie sposób jest uznać, że dokonując tego rodzaju ustaleń organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania przywoływanych w skardze.

W sytuacji, gdy tego rodzaju prawidłowych ocen i ustaleń, oprócz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokonał także organ I instancji, brak było podstaw do uchylenia postanowienia Burmistrza Miasta R. F. przez organ odwoławczy, co oznacza, że za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. Wbrew odmiennym zarzutom skargi zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało samodzielnych ocen prawnych i ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zaś Kolegium dokonało własnych ocen związanych z utratą przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości, na której prowadzone jest objęte opiniowaniem przedsięwzięcie, jak też rozważyły jaki powinien być zakres kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.