Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2696/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 1, art. 4, art. 25
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1  art. 3  ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny (GIS) decyzją z [...] września 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust. 1-4 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r., poz. 1252 ze zm. - dalej ustawa), po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (MOPS) – utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ([...]PWIS) z [...] marca 2019 r. nr [...] wymierzającą karę pieniężną - 3 000 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia w dniu 4 grudnia 2018 r. urzędowej kontroli żywności w Dziennym Domu "[...]" przy ul. O. w B. (struktura MOPS).

Organ zaznaczył, że PPIS w B. wydał decyzję [...] kwietnia 2018 r. nr [...] zatwierdzającą warunkowo i wpisująca do rejestru (do 30 czerwca 2018 r.) z-d żywienia zbiorowego typu zamkniętego w Dziennym Domu "[...]" w B., ul. O. w zakresie porcjowania i wydawania posiłków przygotowywanych i dostarczanych z z-du żywienia zbiorowego typu otwartego.

Dyrektor MOPS z 24 maja 2018 r. przekazał opinię Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 18 maja 2018 r. stwierdzającą, że ww. placówki nie są zakładami żywienia zbiorowego typu zamkniętego, o których mowa w ustawie. [...]PWIS utrzymał w mocy ww. decyzję. Pismem z 24 lipca 2018 r. strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji [...]PWIS z uwagi na skargę złożoną do WSA w Krakowie oraz pisemne zawiadomienie o terminie kontroli z podaniem podstawy prawnej, okoliczności, zakresu i osób upoważnionych do jej przeprowadzenia. Tego samego dnia PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną, która wykazała prowadzenie działalności bez złożenia stosownego wniosku i brak opracowanych procedur w systemie HACCP (dlatego wszczęto odrębne postępowania).

Organ wyjaśnił, że kontrolę przeprowadzono na mocy art. 4 i 25 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 67 § 1 i art. 68 § 1, § 2 k.p.a., w sposób określony w zarządzeniu GIS nr 104/17 z 8.05.2017 r. w sprawie procedury przeprowadzania urzędowej kontroli żywności, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością. Na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (...) - nie zawiadomiono o zamiarze kontroli. Kontrola dotyczyła kwestii formalno-prawnych i organizacyjnych związanych z warunkami żywienia zbiorowego w sytuacji braku decyzji o warunkowym zatwierdzeniu ww. działalności. Uprzednia uległa wygaszeniu 30 czerwca 2018 r.

PPIS decyzją nr [...] nakazał do 30 września 2018 r. opracować i wdrożyć instrukcje Dobrej Praktyki Higienicznej uwzględniające charakter i zakres działalności oraz procedury oparte na systemie Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli HACCP, dostosowane do zakresu działalności. [...]PWIS [...] listopada 2018 r. utrzymał ww. decyzję w mocy.

W dniu 4 grudnia 2018 r. PPIS podjął próbę kontroli w celu sprawdzenia wykonania decyzji nr [...]. Jednak p.o. kierownika po rozmowie telefonicznej z Dyrektorem MOPS oświadczyła, że nie wyrażono zgody na kontrolę. Dodała, że [...]PWIS utrzymał ww. decyzję w mocy nie określając terminu wykonana obowiązku. Od decyzji przysługuje skarga do WSA. Nadto, Dyrektor MOPS-u w B. zwrócił się o pisemne zawiadomienie o kontroli, po otrzymaniu którego zakład udostępni. Organ pouczył o odpowiedzialności za udaremnianie działania organów PIS.

PPiS poinformował Burmistrza B. o uchylaniu się MOPS od wykonania ww. obowiązku, w tym m.in. o świadomym odmówieniu przeprowadzenia urzędowej kontroli i zwrócił się do organu nadzorującego o informację o podjętych czynnościach w celu realizacji ww. obowiązków.

W piśmie z 5 marca 2019 r. strona stwierdziła, że uniemożliwienie kontroli nie miało miejsca, bowiem chciała w niej brać udział, dlatego wniosła o pisemne zawiadomienie o kontroli. Wizyta PPIS była zatem zaskoczeniem, bo 4.12.2018 r. nie upłynął jeszcze termin na złożenie skargi na decyzję z [...] listopada 2018 r., jak i złożono wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Działania PPIS były zatem przedwczesne.

GIS wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie Dyrektor Departamentu Polityki Senioralnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że placówki [...] są zakładami żywienia zbiorowego i stanowisko to opublikował na stronie.

Następnie podkreślił, że zgodnie z ustawą z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59) PIS powołano do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w tym nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Służą temu m.in. urzędowe kontrole żywności (definicja - art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli żywności przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt - Dz. Urz. L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, ze zm. dalej rozporządzenie nr 882/2004) - cyt.: "kontrola urzędowa oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu."

Kompetencje kontrolne PIS wynikają z prawa krajowego (art. 76 ust. 1 ustawy) oraz Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Przepis ten gwarantuje, zgodnie z zasadami pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa UE, że do urzędowych kontroli żywności nie ma zastosowania obowiązek uprzedzenia o kontroli, przewidziany w prawie krajowym.

Stosownie do art. 10 rozporządzenia nr 882/2004 zadania związane z kontrolami urzędowymi są, co do zasady, wykonywane przy wykorzystaniu metod i technik kontroli takich jak monitoring, nadzór, weryfikacja, audyt, inspekcja, pobieranie próbek oraz analiza.

Zdaniem GIS, skoro MOPS prowadzi zorganizowane żywienie cateringowe 20 seniorów podczas ich 8 godzinnego pobytu w Dziennym Domu "[...]", to jest zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego, zobowiązanym do przestrzegania i stosowania prawa żywnościowego, w tym poddawania się urzędowym kontrolom.

Uniemożliwienie przeprowadzania urzędowej kontroli przez Dyrektorkę MOPS skutkowało zatem nałożeniem sankcji z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy. Podmiot działający na runku spożywczym ponosi bowiem pełną odpowiedzialność za właściwą organizację działalności zakładu oraz za wszelkie uchybienia, jakie zostały stwierdzone (zasada odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym za spełnienie wymagań wynikających z tego prawa - art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 - dalej rozporządzenie nr 178/2002). Zgodnie z ww. przepisem, odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi podmiot działający na rynku spożywczym.

Z akt wynika, że 4 grudnia 2018 r. Dyrektorka MOPS w B. nie wyraziła zgody na kontrolę. Została poinformowana o odpowiedzialności za takie działanie. GIS nie podzielił zarzutów, że decyzja jest krzywdząca oraz że nie wziął pod uwagę wszystkich argumentów i wniosków w piśmie MOPS z 5.03.2019 r. Dyrektor MOPS w kolejnych pismach podnosi bowiem te same argumenty, że Dzienny Dom "[...]" działa wyłącznie na podstawie ustawy o pomocy społecznej oraz że MOPS nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym i nie zajmuje się produkcją, przetwarzaniem, dystrybucją żywności. W piśmie Z-cy Burmistrza Gminy B. z 4 stycznia 2019 r. poinformowano, że Dzienny Dom "[...]" w B. przeznaczony jest dla 20 osób powyżej 60 roku życia i zapewnia 8 godzinną usługę od poniedziałku do piątku, w tym posiłek, co potwierdza informacja na stronie http://www.brzesko.pl/?=56465. MOPS jest zatem podmiotem działającym na rynku spożywczym. Korzystając z cateringu uczestniczy w ostatnim etapie obrotu żywnością - dystrybucji posiłków. W konsekwencji jest "przedsiębiorstwem żywnościowym", czyli zakładem działającym na rynku spożywczym (art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy). Jako z-d żywienia zbiorowego typu zamkniętego jest więc zakładem w rozumieniu ustawy, jak i "przedsiębiorstwem spożywczym", a podmiotem odpowiedzialnym jest MOPS w B., prowadzący ten podmiot.

Nie ma też znaczenia fakt, że PSSE w B. oraz Dzienny Dom "[...]" są w tym samym miejscu oraz to, że do 31 maja 2015 r. obecny [...]PWIS pełnił funkcję PPIS w B. Nadto, placówka wówczas jeszcze nie funkcjonowała. Nie zachodzą więc przesłanki z art. 24-25 k.p.a.

Zdaniem organu, należało też uwzględnić negatywną postawę osoby odpowiedzialnej za przestrzeganie prawa i bezzasadne negowanie działań PPIS.

Nie ma również sprzeczności w stanowiskach GIS i Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które podzieliło stanowisko [...]PWIS. Nadto, w woj. [...] funkcjonuje ok. 20 takich obiektów i wszystkie uzyskały zatwierdzenia.

Podobnie GIS ocenił zarzuty dot. nieprawidłowości i nieadekwatności działań PIS wobec zaskarżenia decyzji do WSA pomimo, iż w decyzji z [...] listopada 2018 r. poinformowano stronę o art. 61 § 1 p.p.s.a. oraz, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Nadto WSA w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji postanowieniami z 27 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 875/18, III SA/Kr 876/18, III SA/Kr 877/18, co strona pominęła.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty GIS podkreślił, że elastyczne podejście do wymagań higienicznych dotyczy sposobu opracowania i wdrożenia zasad systemu HACCP oraz instrukcji GHP i GMP w oparciu o ocenę zagrożenia i zakres działalności. "Elastyczne podejście" jednak nie oznacza, że Dzienne Domy "[...]" nie podlegają procedurze zatwierdzenia tylko dlatego, że zakres działalności żywnościowo-żywieniowej ogranicza się do porcjowania i wydawania gotowych posiłków dostarczanych przez firmę cateringową oraz zmywania naczyń.

Nie zgodził się też z zarzutami natarczywego i represyjnego działania PPIS. Kontrolę przeprowadzono na wniosek strony o zatwierdzenie zakładu z 19 marca 2018 r. oraz sprawdzającą 30 marca 2018 r., w wyniku których organ wydał decyzję zatwierdzającą warunkowo (do 30 czerwca 2018 r.) zakład skarżącego. Dalsze działania wynikały z postawy strony i uchylania się od złożenia ponownego wniosku.

W ocenie GIS, decyzja PPIS była zgodna z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy, który stanowi, że kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Wysokość kary (3 000 zł) jest niska jak na wagę naruszenia i uwzględnia stopień szkodliwości czynu, zakres zawinienia i naruszenia prawa, dotychczasową działalność. Zdaniem GIS stopień szkodliwości czynu i zawinienia w tej sprawie jest stosunkowo wysoki. Przestrzeganie prawa żywnościowego jest istotne, w szczególności, gdy dotyczy żywienia seniorów. Na "zakres zawinienia" miała wpływ też postawa Dyrektora MOPS, co jest naganne ze względu na status urzędnika, zobowiązanego do szczególnego dbania o przestrzeganie prawa. Uwzględniono też, że porcjowanie i wydawanie posiłków dotyczyło niewielkiej grupy konsumentów ok. 20 osób. Kara stanowi ok. 2,2% maksymalnej wysokości za ten czyn, co mieści się w granicach uznania administracyjnego i uwzględnia społeczny wymiar działalności. Kara niższa nie zapewniłaby celów zapobiegawczych, o których mowa w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002, który stanowi, że "Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.".

Skargę na powyższą decyzję złożył MOPS w B. i zaskarżając ją w całości, zarzucił naruszenie przepisów

- postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6, 7, 7a, 8, 9 k.p.a. poprzez przyjęcie bez analizy przepisów dotyczących ośrodków wsparcia w ustawie o pomocy społecznej oraz zasad ich zakładania i działania zawartych w dokumencie rządowym wymienionym w uzasadnieniu skargi, że Dzienny Dom "[...]" jest zakładem żywienia zbiorowego, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy prowadzące do podjęcia niekorzystnej decyzji, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz brak wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, poprzez nieinformowanie jakie konsekwencje prawne i faktyczne będzie miało uznanie Dziennego Domu "[...]" za zakład żywienia zbiorowego, jak również:

- obrazę prawa materialnego poprzez zastosowanie:

2. art. 59, art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 61 pkt 1, 2, 3 i art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 63, art. 64, art. 67 ust. 3 pkt.3, art. 103 ust. 1 pkt. 4 i pkt 7, art. 104 ust. 1 ustawy oraz art. 1 ust. 1 lit. a, art. 3, art. 5 ust. 1, 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004, art. 31 ust. 2 lit c rozporządzenia (WE) nr 882/2004, art. 48 ust. 11 pkt. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.) podczas, gdy te przepisy nie mają zastosowania do Dziennego Domu "[...]" w B.

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie obu decyzji, umorzenie postępowania, wstrzymanie decyzji do dnia ich uchylenia.

Zdaniem strony postępowanie przeprowadzono przedwcześnie, jak i nie było podstaw do jego wszczęcia. Po wygaśnięciu decyzji warunkowo zatwierdzającej zakład skarżąca nie wystąpiła z ponownym wnioskiem ponieważ złożyła skargę na ta decyzję do WSA w Krakowie. Na dzień wydania ww. decyzji nie było wyroku (sygn. III SA/ Kr 875/18). PPIS miał o powyższym wiedzę. Sytuacją kuriozalną byłoby zatem opracowanie Dobrych Praktyk Higienicznych i HACCP (decyzja z [...].11.2018 r. ). Decyzja warunkowo zatwierdzająca zakład jest nadal nieprawomocna. WSA w Krakowie, odmówił wprawdzie wstrzymania jej wykonania, a NSA utrzymał w mocy to postanowienie oraz WSA 8.10.2019 r. oddalił skargę, jednak wyrok jest nieprawomocny, a skarżący ma możliwość wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Ponadto wymierzenie kary nastąpiło w czasie kiedy nie było jeszcze w/w orzeczenia.

Skarżący wskazał ponadto, że przed rozpoczęciem działalności MOPS organ poinformował o konieczności złożenia stosownego wniosku, ale nie o konsekwencjach i obowiązkach jakie zostaną nałożone po wpisaniu. Strona złożyła taki wniosek jednak nie miała wiedzy, że procedura zatwierdzenia zakładu spowoduje uznanie za podmiot działający na rynku spożywczym, a dyrektor MOPS- pracownik samorządowy będzie uznany za operatora rynku spożywczego czy przedsiębiorcę działającego na rynku spożywczym.

Strona ponownie podniosła, że złożyła skargi na decyzje: warunkowo zatwierdzającą z-d i dot. opłat z wnioskami o wstrzymanie. Mimo to, 24.07.2018 r. organ przeprowadził kontrolę. Dnia 26.07.2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Odmówił też jego zawieszenia. W dniu 24.07.2018 r. skarżąca zwróciła się o odroczenie kontroli, zawiadomienie o terminie, podanie podstawy prawnej i osób upoważnionych.

W dniu 27.08.2018 r. wpłynęła m.in. decyzja z [...].08.2018 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy i nie wyznaczył nowego terminu wykonania nakazu. MOPS złożył skargę 10 grudnia 2018 r. z wnioskiem o wstrzymanie. Przed upływem terminu na wniesienie skargi - 4.12.2018 r. PPIS stawił się w celu sprawdzenia, czy wykonano nakaz. Nałożono karę 3000 zł. Wszczęto postępowanie w przedmiocie prowadzenia działalności bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów. [...]PWIS ukarał stronę karą pieniężną 2000 zł. GIS decyzją z [...].08.2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję, którą strona zaskarżyła do WSA.

Postępowanie GIS było również prowadzone przewlekle. Skarżący nie otrzymał pisma informującego o przekazaniu odwołania do GIS.

Ponadto, kara pieniężna jest dotkliwa. Celem działania strony nie było uniemożliwienie kontroli. Dyrektor MOPS chciał uczestniczyć w jej przebiegu o czym powiadomił PPIS. Wizyta PPIS nie wniosła nic nowego, tylko doprowadziła do nałożenia sankcji finansowych, których można było uniknąć.

Według skarżącego, Dzienny Dom "[...]" nie jest zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego, nie prowadzi obrotu żywnością. Nie produkuje, nie przetwarza i nie dystrybuuje żywności. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na firmie cateringowej. Dyrektor MOPS w B. nie jest operatorem rynku spożywczego.

Dalej skarżący opisał szeroko czynności jakie podejmuje dla zachowania higieny i komfortu pobytu seniorów.

Następnie zaznaczył, że w ustawowej definicji zakładu żywienia zbiorowego wskazuje się, że jest to zakład wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, w szczególności w szpitalach, zakładach opiekuńczo-wychowawczych, żłobkach, przedszkolach, szkołach, internatach, zakładach pracy, z wyłączeniem żywienia w samolotach i innych środkach transportu oraz wojskowych polowych punktów żywieniowych, do których MOPS nie jest podobny. Organy ignorują argumentację strony i rozciągają przepisy dotyczące przedsiębiorców sektora spożywczego na skarżącego, który jest jednostką organizacyjną Gminy B., która nie może prowadzić działalności gospodarczej.

Skarżący opisał następnie czynności związane z remontem i przebudową ośrodka w 2017 r., podkreślając, że przy odbiorze budynku nie wskazano żadnych nieprawidłowości, a organ dopiero później zaczął zgłaszać zastrzeżenia. Zarzucając uporczywe uchylanie od przestrzegania przepisów i złożenia wniosku nie wzięto pod uwagę, że nadzór sanitarny w czasie remontu nie był staranny.

GIS rozpatrywał sprawę tylko na gruncie przepisów ustawy bez uwzględnienia, że MOPS realizuje zadania z ustawy o pomocy społecznej. Działalność organów sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa żywności tylko "na papierze", a ośrodek ślepo przyjął nakaz i opracował Dobre Praktyki Higieniczne i HACCAP. Praktyczne zapewnienie bezpieczeństwa nie ma większego znaczenia. Ponadto, gdyby siedziba placówki znajdowała się w innej części powiatu zapewne PPIS nie kontrolowałby jej bez zawiadomienia.

Dalej skarżąca przytoczyła art. 15 i 16 ust. 1 17, 18 oraz art. 110 ust. 1 ustawy z 12 maca 2004 r. o pomocy społecznej ponownie podkreślając, że MOPS jest jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań samorządu gminnego z zakresu pomocy społecznej. Organy nie mogą zatem rozszerzać działalności Ośrodka uznając go za podmiot działający na rynku spożywczym, przedsiębiorstwo spożywcze związane z produkcją, przetwarzaniem lub dystrybucją żywności. Dyrektor Ośrodka nie jest "przedsiębiorcą sektora spożywczego". Powyższe potwierdza stanowisko Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z 18.05.2018 r. Natomiast pismo Dyrektora Departamentu Polityki Senioralnej nie wskazuje, że Ministerstwo zgadza się ze stanowiskiem GIS. Sam fakt zamieszczenia na stronie internetowej wyciągu z opinii GIS, bez żadnego komentarza nie może być traktowany jako przyjęcie przez Ministerstwo stanowiska w sprawie. Nadmieniła, że na tej samej stronie w lutym 2019 r. zamieszczono wpis, że "Zgodnie z zapisami programu wieloletniego "Senior+" na lata 2015-2020, zasady funkcjonowania placówek "Senior+" są oparte o przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej."

GIS uznał ww. placówki za zakłady żywienia zbiorowego typu zamkniętego. Niemniej w opinii poddał w wątpliwość konieczność, aż tak rygorystycznego zastosowania ustawy do działalności na tak małą skalę, co świadczy o niejednoznacznym stanowisku GIS, który wskazując na elastyczne podeście nie określa wytycznych dla takiej placówki. Ośrodek nie może być zatem karany za niedopracowanie przepisów prawa.

Jeśli Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na przestrzeni roku zmieniło opinię, to powinno dążyć do zmian legislacyjnych i wprowadzić zmiany w Programie Wieloletnim Senior+ na lata 2015-2020.

Skarżąca wskazała, że dużo pracy pochłania udział w nonsensownych postępowaniach PPIS. Na swobodne działanie domu, korzystnie nie wpływają też niezapowiedziane kontrole PPIS, nie liczących się z charakterem placówki, w której organizowane są różne wydarzenia, zapraszani goście.

Zdaniem MOPS - biorąc pod uwagę okoliczności sprawy - został on ukarany niesłusznie a kara jest bardzo dotkliwa. Nie ma negatywnej historii w zakresie prawa żywnościowego, co nie zajmuje się żywieniem zorganizowanym. Działalność ma wymiar społeczny. GIS mógł zawiesić postępowanie i odstąpić od ukarania. Jeżeli Ośrodek zostanie ukarany karą pieniężną, to ucierpią Seniorzy. Środki finansowe na zapłacenie kary mogłyby być przeznaczone na zwiększenie pracy fizjoterapeuty.

Dalej skarżąca powtórzyła przedstawione stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny bada zatem, czy poddany kontroli akt zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz czy postępowanie, w którym go wydano przeprowadzono zgodnie z regulacjami procesowymi. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej p.p.s.a.).

Ponadto, Sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2019 r. wymierzającą karę pieniężną - 3 000 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia w dniu 4 grudnia 2018 r. urzędowej kontroli żywności w Dziennym Domu "[...]" przy ul. O. w B. (struktura MOPS).

Na wstępie należy zaznaczyć, że organy urzędowej kontroli żywności posiadają szerokie kompetencje kontrolne, wynikające z krajowego oraz wspólnotowego prawa żywnościowego, bowiem ich celem jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów. Muszą być one zatem skuteczne, a w konsekwencji umożliwiać realizację wspomnianego celu.

I tak, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego m. in. poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych, przy czym obowiązkiem organu w wykonywaniu tych zadań jest sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 ww. ustawy).

Jak stanowi art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo wstępu na terenie miast i wsi do zakładów pracy, obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowych, ogrodów działkowych i nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład, środków transportu i obiektów z nimi związanych, w tym również na statki morskie, żeglugi śródlądowej i powietrzne, obiektów będących w trakcie budowy.

Natomiast na mocy ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej upoważnione są do urzędowej kontroli żywności. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

W oparciu o art. 76 ust. 1 ustawy organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej przysługuje prawo: 1) wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze; 2) badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli; 3) przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, jeżeli jest to niezbędne ze względu na cel przeprowadzanej kontroli; 4) podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola może odbyć się zarówno w dzień jak i w nocy, a kontrolerzy mogą wchodzić do wszystkich pomieszczeń w celu wykonywania swoich ustawowych uprawnień.

W świetle zarzutów skargi zaznaczyć również trzeba, że na mocy art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (...) – organy sanitarne nie mają obowiązku o zawiadamiania o zamiarze kontroli i terminie kontroli sanitarnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc.

Wobec ustaleń faktycznych organu, nie może być kwestionowane w rozpatrywanej sprawie, że Dyrektor MOPS udaremnił PPIS przeprowadzenie kontroli sanitarnej w dniu 4 grudnia 2018 r. w Dziennym Domu [...] w B., skoro p.o. kierownika po rozmowie telefonicznej z Dyrektorem MOPS oświadczyła, że nie wyraża on zgody na kontrolę, pomimo pouczenia o konsekwencjach prawnych takiego działania. W świetle powołanych wyżej przepisów prawa, bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący zgłaszał potrzebę uczestniczenia w kontroli i domagał się zawiadomienia o nowym terminie, z podaniem podstawy prawnej i upoważnienia pracowników PPIS, a po spełnieniu powyższych żądań zadeklarował udostępnienie placówki.

W omawianej sytuacji organ zobligowany był do zastosowania środków represyjnych o charakterze pieniężnym w celu z jednej strony ukarania osób utrudniających działanie organom urzędowej kontroli żywności, a z drugiej strony zapobieganie takim sytuacjom w przyszłości. Taki obowiązek wynika wprost z art. 103 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Przy czym zgodnie z art. 104 ust. 2 ww. ustawy organ ustalając wysokość kary pieniężnej bierze pod uwagę łącznie następujące czynniki: 1) stopień szkodliwości czynu, 2) stopień zawinienia i zakres naruszenia, 3) dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i 4) wielkość produkcji zakładu.

Zdaniem Sądu, organy tym wymogom sprostały - nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wystarczająco uzasadniając wysokość miarkowanej kary.

W okolicznościach niniejszej sprawy, uniemożliwienie przeprowadzenia ww. kontroli należy bowiem uznać za szczególnie szkodliwe i nie do zaakceptowania. Nie może budzić zastrzeżeń - w świetle wyczerpującej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że miarkowanie kary na kwotę 3000 zł. było zasadne. Rację ma GIS, że kara niższa nie zapewniłaby celów zapobiegawczych, o których stanowi art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002.

Wobec podtrzymywania przez skarżącego argumentacji o braku podstaw do przeprowadzenia kontroli sanitarnej z uwagi na błędne zastosowanie do Dziennego Domu Senior + przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i ww. przepisów rozporządzenia Sąd stwierdza, że działalność prowadzona w powyższej placówce niewątpliwie dotyczyła dystrybucji żywności objętej obowiązkiem złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str. 1, ze zm.) oraz art. 63 ustawy. W konsekwencji skarżący miał obowiązek umożliwienia przeprowadzenia właściwym organom sanitarnym kontroli sanitarnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazuje, że w art. 1 ust. 1 ustawy prawodawca określił wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 (art. 1 ) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 - dalej "rozporządzenie nr 178/2002").

Stosownie do art. 3 pkt 54 ustawy zakład" oznacza "przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 "rozporządzenia nr 178/2002". Zgodnie zaś art. 3 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia "przedsiębiorstwem spożywczym" jest przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, a "podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze" jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Natomiast jako zakład żywienia zbiorowego typu zamkniętego ustawa definiuje zakład wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, w szczególności w szpitalach, zakładach opiekuńczo-wychowawczych, żłobkach, przedszkolach, szkołach, internatach, zakładach pracy, z wyłączeniem żywienia w samolotach i innych środkach transportu oraz wojskowych polowych punktów żywieniowych (art. 3 pkt 56 ustawy).

Powyższe definicje legalne odpowiadają założeniom rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, które w preambule zaznacza, że w celu zastosowania wystarczająco wszechstronnego i zintegrowanego podejścia do bezpieczeństwa żywności, powinna istnieć szeroka definicja prawa żywnościowego, obejmująca szeroki zakres przepisów mających bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności i pasz, łącznie z przepisami w zakresie materiałów i artykułów, które na poziomie podstawowej produkcji mają kontakt z żywnością, paszami i innymi produktami rolnymi (pkt 11). W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności (pkt 12).

W art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 prawodawca unijny wskazuje, że "wprowadzanie na rynek" to posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Pojęcie "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" w rozporządzeniu zdefiniowano jako jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz (art. 3 pkt 16).

Natomiast pojęcie "dystrybucji" nie budzi wątpliwości, bowiem w powszechnym rozumieniu dotyczy wszelkich czynności związanych z dostarczeniem wytworzonych produktów finalnemu nabywcy (konsumentowi), zarówno bezpośrednio jak i pośrednio.

W świetle przytoczonych uregulowań prawnych, nie może być kwestionowane, że skarżąca jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, a skoro tak, to ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na etapie jej dystrybucji – podawania w formie obiadu dostarczanego przez firmę cateringową – seniorom w Dziennym Domu "[...]" w B. MOPS, jako jednostka organizacyjna gminy, która w sposób zorganizowany i ciągły prowadzi działania w łańcuchu żywnościowym stanowi przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 ust. 2 i jest podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze – art. 3 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002. Tak w ujęciu unijnym, jak i krajowym pojęcie przedsiębiorstwa spożywczego należy bowiem rozumieć szeroko, przede wszystkim z uwagi na przedmiot ochrony jakim jest bezpieczeństwo żywności, istotne zwłaszcza - w okolicznościach tej sprawy - w odniesieniu do konsumentów finalnych jakimi są seniorzy. Placówka skarżącej jest zatem zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego w rozumieniu art. 3 pkt 56 ustawy, a ona sama podmiotem prowadzącym taką placówkę.

Takie też stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 875/18 oraz w wyroku z dnia 25 czerwca 2020r. sygn. akt III SA/Kr 45/19, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Z uwagi na powyższe zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w nocy decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.