Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 520/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 i 2, 66 ust. 1 pkt 5, 82 ust. 2 pkt 1 lit b i c
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. G.w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 348/15 w sprawie ze skargi F.G.w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 9 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 9 marca 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz F. G.w W. kwotę 2500 ( dwa tysiące pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sygn. II SA/Bk 348/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: SKO w Białymstoku) z 9 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Miasta Drohiczyna po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] wydał decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia nazwanego [...], składającego się z 13 turbin wiatrowych o mocy maksymalnej 3,5 MW każda i wysokości maksymalnej 190 m na nieruchomościach wskazanych w decyzji.

W decyzji Burmistrza Drohiczyna z 26 listopada 2014 r. znak [...] prawa i obowiązki wynikające z powyższej decyzji zostały przeniesione na A. Z.bez pozbawienia praw z decyzji Spółki [...].

Odwołanie od decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia wniosła [...] w Warszawie.

SKO w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania w decyzji z 9 marca 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Drohiczyna z 22 lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]" zlokalizowanego na działkach o nr geodezyjnych: [...] położonych w obrębie miejscowości [...] położonych w obrębie miejscowości [...] położonych w miejscowości [...] położonych w obrębie miejscowości [...]położonych w obrębie miejscowości [...] położonych w obrębie miejscowości [...]. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 §1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej: k.p.a.), art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1, art. 78 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 77 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.).

Decyzję SKO w Białymstoku zaskarżyła [...] w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i ustosunkowało się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku z 13 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 348/15 stwierdził, że organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Według Sądu I instancji, ustalenia zawarte w raporcie oparte są na przeprowadzonych badaniach dotyczących awifauny i chiropterofauny na obszarze objętym inwestycją, z których wynika, że na danym etapie nie da się przesądzić czy inwestycja wpłynie na zwiększenie śmiertelności ptaków. Sąd I instancji uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez to, że organy oparły swoje decyzje na nieprawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym i błędnych ustaleniach faktycznych. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że w sytuacji braku stwierdzenia możliwości oceny na obecnym etapie wpływu przedsięwzięcia na środowisko winien być nałożony obowiązek na inwestora przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach zasady przezorności wynikającej z "art. 6 ustawy o ochronie przyrody". Według Sądu I instancji, nałożenie takiego obowiązku w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę byłoby w istocie powtórzeniem oceny w tych samych warunkach w jakich sporządzono ocenę oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji stwierdził również, że nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że w przedmiotowej sprawie nie istniała podstawa do objęcia oceną oddziaływania na środowisko inwestycji, które mogą być realizowane w przyszłości tj. abonenckiej stacji elektroenergetycznej GPZ SN/WN oraz linii przyłączeniowej WN. Według Sądu I instancji, ocena organu, że inwestycja może oddziaływać jedynie w niewielkim stopniu na obszary chronione Natura 2000 jest w pełni uzasadniona.

W skardze kasacyjnej [...] z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. B. M. zaskarżyła całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 348/15.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania obejmujących:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "pkt c", p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt b i c ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm., dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 7 oraz 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję SKO w Białymstoku z 9 marca 2015 r., albowiem SKO w Białymstoku dopuściło się naruszenia ww. przepisów u.u.i.ś. oraz k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji:

i) informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

1) ustalenia zawarte w "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, [...]", wykonanym przez [...] Sp. z o.o., Warszawa, październik 2012 r. (dalej: raport),

2) uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78 u.u.i.ś.,

ii) uzasadnienia stanowiska, co do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "pkt c", p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt b i c, u.u.i.ś. w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem SKO w Białymstoku dopuściło się naruszenia ww. przepisów k.p.a. oraz u.u.i.ś. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie uchyliło decyzji organu I instancji, mimo że jej uzasadnienie nie zawierało elementów, o których mowa w pkt a) powyżej;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "pkt c", p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem SKO w Białymstoku dopuściło się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez brak należytego rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "pkt c", p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem SKO w Białymstoku dopuściło się naruszenia ww. przepisów k.p.a., u.u.i.ś. oraz p.o.ś. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie uchyliło decyzji organu I instancji, mimo że wadliwie pominięto w niej postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy brak było możliwości oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko na etapie pierwotnej oceny jego oddziaływania na środowisko;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "pkt c", p.p.s.a. w zw. art. 72 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem SKO w Białymstoku dopuściło się naruszenia ww. przepisów u.u.i.ś. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że z postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały wyłączone instalacje, które technologicznie powiązane są z proponowanym przedsięwzięciem, a przez to winny zostać uznane za część tego przedsięwzięcia i ocenione razem z nim w jednym postępowaniu;

f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "pkt c", p.p.s.a. w zw. art. 62 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem SKO w Białymstoku dopuściło się naruszenia przepisów u.u.i.ś. oraz k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że w sposób nienależyty oceniło oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar ochrony Natura 2000;

g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "pkt c", p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem SKO w Białymstoku dopuściło się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy,

- które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Opierając skargę kasacyjną na powyższych zarzutach, na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dostrzegł tego, że decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wadliwe uzasadnienie, które powinno było skutkować ich uchyleniem. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dostrzegł, że SKO w Białymstoku nie rozpatrzyło należycie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Naruszenie prawa w tym zakresie przez SKO było wynikiem uznania, że skarżąca przedłożyła "gołosłowne" zastrzeżenia, niepoparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany mogła wskazać na wady raportu. Ocena dokonana w powyższym zakresie przez SKO w Białymstoku skutkowała nienależytym rozpatrzeniem twierdzeń i dowodów przedłożonych przez Fundację, a co za tym idzie wadliwym rozpatrzeniem zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak możliwości oceny ma obecnym etapie wpływu przedsięwzięcia na środowisko powinien był skutkować nałożeniem na inwestora obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, stosownie do art. 82 ust 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 6 p.o.ś. Bezpodstawne jest stwierdzenie zawarte na str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "nałożenie takiego obowiązku (tj. przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko) w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę byłoby w istocie powtórzeniem oceny w tych samych warunkach, w jakich sporządzono ocenę oddziaływania na środowisko. Skarżąca kasacyjnie wskazuje również, że z postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały wyłączone instalacje, które technologicznie powiązane są z proponowanym przedsięwzięciem, a przez to winny były zostać uznane za część tego przedsięwzięcia i ocenione razem z nim w jednym postępowaniu. Chodzi tu mianowicie o abonencką stację elektroenergetyczną (GPZ SN/WN) oraz linię przyłączeniową WN.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do sposobu sformułowania podstaw skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie błędnie zakwalifikowała art. 6 p.o.ś., art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 66 ust. 1 pkt 4-8 i art. 66 ust. 2 u.u.i.ś. jako przepisy postępowania. Są to przepisy prawa materialnego. Art. 6 p.o.ś. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, które regulują dwie odrębne zasady ogólne prawa ochrony środowiska. Art. 6 ust. 1 p.o.ś. normuje zasadę prewencji. W art. 6 ust. 2 uregulowano podstawę prawną dotyczącą zasady przezorności. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia zasady przezorności. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 6 p.o.ś. nie dokonała wyodrębnienia jednostki redakcyjnej przepisu, która dotyczy zasady przezorności.

Skarżąca kasacyjnie błędnie również zakwalifikowała art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. i art. 66 ust. 1 pkt 4-8 i art. 66 ust. 2 u.u.i.ś. jako przepisy postępowania, podczas gdy są to przepisy prawa materialnego.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Białymstoku poprzez zastosowanie przez ten sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez ten Sąd naruszenia ze strony orzekających organów obu instancji przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał stosując przepis art. 151 p.p.s.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo jej niewątpliwych niedostatków, nie mogą prowadzić do nie rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów.

W niniejszej sprawie doszło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia obu zaskarżonych decyzji, ze względu na naruszenie przez orzekające organy przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzje obu organów, albowiem orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustaliły w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Sąd I instancji oddalił skargę.

Trafnie skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 13 podnosi, że raport oraz jego uzupełnienia nie zawierają informacji wymaganych zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 4-8 w zw. z art. 66 ust. 2 u.u.i.ś.

W raporcie nie przewidziano bowiem trzech wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wariantów realizacji przedsięwzięcia. Wariant proponowany przez wnioskodawcę nie może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Taki sposób wariantowania przedsięwzięcia prowadzi do przedstawienia w raporcie zamiast trzech wymaganych wariantów realizacji przedsięwzięcia w istocie tylko dwóch. Ponadto w raporcie przewidziano tzw. wariant "zerowy" polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Wskazać należy, że wariant taki nie jest wariantem przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Skoro ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia trzech wariantów przedsięwzięcia, to niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest wariantem jego realizacji. Jeśli inwestor nie przewiduje realizacji przedsięwzięcia (nie podejmuje realizacji przedsięwzięcia czyli przedstawia tzw. "wariant zerowy"), to nie ma podstaw do określania w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. W niniejszej sprawie decyzja środowiskowa została wydana na wniosek inwestora.

W raporcie (data sporządzenia - październik 2012 r.) znalazła się ponadto nazwa wariantu przedsięwzięcia – "wariant I odrzucony", której ustawodawca nie przewidział w treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Wskazać należy również, że każdy z dwóch wariantów przedsięwzięcia przedstawionych w raporcie zawiera inną liczbę turbin wiatrowych. Taka metoda opisania wariantów przedsięwzięcia nie pozwala na ustalenie rzeczywistego przedmiotu i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Liczba turbin wiatrowych w każdym wariancie realizacji przedsięwzięcia opisanym w raporcie powinna być taka sama. W przeciwnym razie raport przedstawia opis nie jednego, lecz kilku przedsięwzięć. Zgodnie z definicją ustawową przedsięwzięciem jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (art. 3 pkt 13 u.u.i.ś.). Farma wiatrowa jako zamierzenie budowlane powinna zawierać ściśle określoną ilość turbin wiatrowych. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd według którego z decyzji środowiskowej powinno "(...) precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane. Ma to szczególne znaczenie uwzględniając, że decyzja ta ma stanowić podstawę do złożenia wniosku o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Brak jest zatem przeszkód, żeby decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia, o których stanowi art. 82 ust. 1 ustawy, co pozwoli usunąć wątpliwości co do sposobu określenia warunków realizacji przedsięwzięcia". (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1609/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli warianty realizacji przedsięwzięcia będą uwzględniały różne ilości turbin wiatrowych, to w istocie raport będzie opisywał nie jedno lecz kilka przedsięwzięć. W ten sposób dochodzi do fikcyjnego, a nie rzeczywistego wariantowania przedsięwzięcia o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Błędne określenie ilości turbin wiatrowych potwierdzają orzeczenia wydane w toku postępowania administracyjnego. We wniosku z 18 czerwca 2012 r. o wydanie decyzji środowiskowej wymieniono 18 turbin wiatrowych. W postanowieniu Burmistrza Drohiczyna z 6 sierpnia 2012 r. nakładającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie określono liczby turbin wiatrowych wchodzących w skład przedmiotowego przedsięwzięcia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Siemiatyczach (dalej: PPIS w Siematyczach) w opinii nr [...] z 26 listopada 2012 r. wydał pozytywną opinię dla przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. W uzasadnieniu opinii na str. 2 organ stwierdził, że przedsięwzięcia będzie składać się z 18 turbin wiatrowych. We wniosku z 18 lutego 2013 r. inwestor zmniejszył ilość turbin wiatrowych do 15 sztuk. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: RDOŚ w Białymstoku) w uzasadnieniu postanowienia z 27 marca 2013 r., znak [...] uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego warunki jego realizacji na str. 5 wskazał, że przedsięwzięcie będzie składać się z 15 turbin wiatrowych. W pochodzącym z lutego 2013 r., uzupełnieniu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestor zrezygnował z realizacji 3 turbin, a także dokonał korekty niektórych lokalizacji w ramach tych samych działek, uzasadniając to dążeniem do maksymalnego oddalenia od śródpolnych zadrzewień, zaś w załączniku nr 1 do uzupełnienia przedstawił zaktualizowaną analizę akustyczną wykonaną dla 15 turbin, potwierdzającą spełnienie norm akustycznych.

W piśmie z 21 maja 2013 r. inwestor wyjaśnił, że rezygnuje "z części turbin wiatrowych zlokalizowanych w okolicach wsi [...] (o numerach EW2, EW3, EW18) - mapa załącznik Nr 1".

W decyzji z 22 lipca 2013 r. Burmistrz Drohiczyna określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia "[...]", składającego się z 13 turbin wiatrowych mocy maksymalnej 3,5 MW każda i wysokości 190 metrów npt. Z matematycznego wyliczenia (15 turbin – 3 turbiny) wynika, że liczba turbin została zredukowana przez inwestora do 12. W tych okolicznościach określenie środowiskowych uwarunkowań dla 13 turbin nie odpowiada treści wniosku inwestora wraz z jego późniejszymi zmianami. Ponadto pokreślenia wymaga, że organy współdziałające: PPIS w Siemiatyczach oraz RDOŚ w Białymstoku uzgadniały inną ilość turbin niż określono następnie w decyzji środowiskowej. Również załącznik (charakterystyka przedsięwzięcia) do decyzji środowiskowej wskazuje, że planowane przedsięwzięcie będzie polegać na budowie 13 turbin wiatrowych.

Wskazać należy, że ostatecznym efektem przeprowadzonej procedury powinno być uzyskanie zestawu informacji pozwalających na prawidłowe ukształtowanie treści decyzji środowiskowej. Błędne ustalenie zakresu przedsięwzięcia nie pozwala na prawidłowe ukształtowanie treści decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa dotyczy konkretnego – co do rodzaju i miejsca realizacji – przedsięwzięcia i powinna się odnosić zarówno do fazy jego realizacji, jak i eksploatacji.

Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak również w skardze na decyzję Kolegium z 9 marca 2015 r. wskazywała, że raport zawiera treści, które są wewnętrznie sprzeczne. Ponadto skarżąca podnosiła, że rozbieżność dotyczy również oceny maksymalnej liczby ginących ptaków sięgając od 26 osobników rocznie do 97 osobników rocznie. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zasadnie wskazuje, że nie wiadomo jaka będzie rocznie maksymalna śmiertelność ptaków szponiastych, jako grupy szczególnie cennej i wrażliwej. Ma to bowiem istotne znaczenie dla możliwości przetrwania lokalnych populacji ptaków szponiastych (w tym błotniaków chronionych jako przedmioty ochrony pobliskiego obszaru Natura 2000) w obliczu podwyższonej śmiertelności powodowanej przez kolizje z elementami farmy wiatrowej.

Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Kolegium z 9 marca 2015 r. zaakceptował błędne ustalenia stanu faktycznego w sprawie dokonane przez orzekające organy obu instancji. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podzielić należy także pogląd skarżącej kasacyjnie, że decyzje organów orzekających w sprawie zawierają wadliwe sporządzone uzasadnienia. Decyzje te nie zawierają uzasadnienia stanowiska dotyczącego: 1. Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 2. Postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ma rację skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że chodzi o wymogi, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. e, u.u.i.ś., podczas gdy zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.

W decyzji środowiskowej z 22 lipca 2013 r. brak jest uzasadnienia stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest również informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: 1. Ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz 2. Uzgodnienia RDOŚ w Białymstoku oraz opinii PPIS w S..

Organ I instancji oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia w tym wariant proponowany przez wnioskodawcę ograniczył się do stwierdzenia, że przedsięwzięcie będzie realizowane w wariancie ustalonym przez inwestora, który stwierdza, że przyjęte przez niego rozwiązania będą najlepiej służyły ochronie środowiska. Ma rację skarżąca kasacyjnie, podnosząc, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz w art. 85 u.u.i.ś. Pamiętać należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest postępowaniem administracyjnym, toczyć się więc powinno w zgodzie z przepisami k.p.a. oraz u.u.i.ś.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że brak możliwości oceny na obecnym etapie wpływu przedsięwzięcia na środowisko powinien był skutkować nałożeniem na inwestora obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do treści art. 82 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś. Konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 u.u.i.ś. wynika z obowiązywania zasady przezorności, według której dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności, która może spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. W zasadzie przezorności chodzi o to, aby ryzyko podjęcia danej działalności (aktywności) przyjmowało pewną wartość dopuszczalną. Podejmowanie działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane powinno być oparte na racjonalnych i uzasadnionych konkretną sytuacją przesłankach. Dla prawidłowego stosowania zasady przezorności niezbędne jest ustalenie w procedurze oceny oddziaływania na środowisko granic dopuszczalnego ryzyka działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Na marginesie przypomnieć należy, że zasada przezorności jest uregulowana w art. 6 ust. 2 p.o.ś., a nie jak błędnie wskazał Sąd I instancji w art. 6 ustawy o ochronie przyrody.

Nie można w okolicznościach niniejszej sprawy podzielić stanowiska Sądu I instancji, według którego nałożenie takiego obowiązku (tj. przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko) w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę byłoby w istocie powtórzeniem oceny w tych samych warunkach, w jakich sporządzono ocenę oddziaływania na środowisko.

Na uwzględnienie (z zastrzeżeniami przedstawionymi na wstępie rozważań) zasługuje zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 72 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zasadnym zarzutem błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że z postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko błędnie zostały wyłączone instalacje, które są technologicznie powiązane z planowanym przedsięwzięciem, a przez to winny były zostać uznane za część tego przedsięwzięcia i ocenione razem z nim w jednym postępowaniu. Dotyczy to abonenckiej stacji elektroenergetycznej (GPZ SN/WN) oraz linii przyłączeniowej WN. Wyjaśnić należy, że definicja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. zawiera element mający istotne znaczenie dla ustalenia treści tego pojęcia. Stwierdza ona bowiem w drugiej części, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Chodzi tu o tego typu powiązania, które wpływają na skutki środowiskowe funkcjonowania powiązanych ze sobą przedsięwzięć. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że gdy więcej przedsięwzięć rozpatrywanych łącznie może wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG, ich wpływ na środowisko należy oceniać łącznie. Łączna ocena różnych projektów jest wymagana w szczególności, gdy są one ze sobą powiązane, gdy są oparte jedne na drugich lub gdy ich skutki dla środowiska nakładają się na siebie (zob. Wyrok ETS z 21 września 1999 r. w sprawie C-392/96, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Irlandii, Rec. 1999, s. I-05901.).Obowiązek traktowania przedsięwzięć powiązanych technologicznie jako jednego ma znaczenie dla podkreślenia idei całej konstrukcji – pojęcie przedsięwzięcia powinno być interpretowane z uwzględnieniem celu jego skonstruowania, którym jest zapewnienie możliwości kompleksowego zbadania potencjalnych wpływów na środowisko pewnych działań lub ich zespołów. Z tej perspektywy bardzo ważne jest także podkreślanie w przepisach ustawy, że w kontekście zbadania wpływów na środowisko, ważne są przede wszystkim "przedsięwzięcia planowane", a więc takie, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań dotyczy więc oddziaływań potencjalnych i prowadzone jest przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia (zob. M Górski, System procedur oceny indywidualnej, [w:] M. Górski (red.) Prawo ochrony środowiska, 2 wydanie, Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 113).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że w przedmiotowej sprawie nie istniała podstawa do objęcia oceną oddziaływania na środowisko inwestycji, które mogą być realizowane w przyszłości, tj. abonenckiej stacji elektroenergetycznej GPZ SN/WN oraz linii przyłączeniowej WN, bowiem inwestycje te nie były objęte wnioskiem inwestora w przedmiotowej sprawie, toteż organ nie mógł objąć ich postępowaniem skoro nie wiadomo czy będą one realizowane.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący naruszenia art. 62 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Również i ten zarzut pozostaje w ścisłym związku z zasadnym zarzutem błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, czego WSA w Białymstoku nie dostrzegł.

W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko skarżącej przedstawione w skardze. Doszło bowiem do naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do skargi skarżącej na decyzję SKO w Białymstoku z 9 marca 2015 r. należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do jej oddalenia. Zarzuty skargi zasługiwały bowiem na uwzględnienie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO w Białymstoku z 9 marca 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.