Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 523/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5ust. 5, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101, art. 90 i n.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12, art. 1, art. 4, art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr VII.34.2011 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2011 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) 59 ust. 1, podjęła uchwałę

Nr VII.34.2011 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym roku zerowego funkcjonującym przy tej szkole z dniem 31 sierpnia 2011 r. Uchwała powyższa została wydana po pozytywnej opinii Kuratora Oświaty.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego wezwał, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wyżej wskazanej uchwały jako niezgodnej z prawem, zarzucając przy tym, że narusza ona art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez niezapewnienie nauki uczniom likwidowanej szkoły w innej placówce tego samego typu, kierowanie się przez Radę Gminy wyłącznie czynnikiem ekonomicznym oraz przez brak przedstawienia do zaopiniowania związkom zawodowym zmienionego projektu uchwały intencyjnej w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy

w dniu [...] maja 2011 r. podjęła uchwałę nr IX.45.2011, którą odmówiła uwzględnienia wezwania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z przepisami prawa. Ponadto stwierdził, iż uczniowie likwidowanej szkoły mają zagwarantowaną naukę w Niepublicznej Szkole Podstawowej z Oddziałami Przedszkolnymi ze Szkołą Filialną, nauka w tej szkole będzie bezpłatna. Jednocześnie Rada poinformowała, iż Gmina nie wyzbyła się zadania własnego w postaci prowadzenia placówek oświatowych bowiem będzie nadal prowadzić Szkołę Podstawową, Szkołę Podstawową oraz Publiczne Gimnazjum.

Skargą z dniu [...] czerwca 2011 r. (data wpływu do organu 14 czerwca 2011r.) Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r. nr VII.34.2011 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej. Zaskarżonej uchwale zarzucono w szczególności naruszenie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez fakt wyzbycia się przez organ prowadzący zadania własnego prowadzenia szkoły publicznej, ustalonego treścią aktu rangi ustawowej oraz art. 59 ust. 1 tejże ustawy poprzez niezagwarantowanie uczniom likwidowanej szkoły nauki w szkole publicznej tego samego typu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w związku z likwidacją publicznej Szkoły Podstawowej, Rada Gminy zadeklarowała zapewnienie kontynuacji nauki dzieciom w Niepublicznej Szkole Podstawowej z Oddziałami Przedszkolnymi ze Szkołą Filialną, dla której organem prowadzącym jest "Fundacja [...]". Wskazanie możliwości kontynuowania nauki w nieistniejącej dotąd szkole, która dopiero miałaby zostać założona, a której status prawny nie jest jeszcze określony nie spełnia wymogu,

o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż z jego treści wynika konieczność zagwarantowania kontynuacji nauki w szkole publicznej tego samego typu.

Ponadto strona skarżąca, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/2000, wskazała, że szkoła publiczna jest szkołą, która zapewnia wymagania określone w art. 7 ustawy o systemie oświaty, m.in. zapewniając bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych programów nauczania, przeprowadzając rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, realizując ramowy plan nauczania i programy nauczania uwzględniające określone podstawy programowe, czy też umożliwiając uzyskanie świadectw i dyplomów państwowych. Zatem z faktu, że szkoła niepubliczna posiada uprawnienia szkoły publicznej nie można wyprowadzać konkluzji, że zmienia się jej status – na status szkoły publicznej. Ustawodawca wyraźnie wprowadził dwie kategorie szkół, oddzielając status prawny szkoły publicznej od szkoły niepublicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 wskazanej ustawy szkoła niepubliczna po spełnieniu określonych wymogów ustawowych może uzyskać tylko określone uprawnienia szkoły publicznej – dotyczące świadectw lub dyplomów państwowych.

Strona skarżąca podniosła również, że dla szkoły niepublicznej

o uprawnieniach publicznej prowadzonej przez inną osobę niż organ samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu. Zatem stwierdzenie, że obwód zlikwidowanej szkoły "przejmuje" Niepubliczna Szkoła Podstawowa prowadzona przez Fundację [...] jest bezpodstawne i bezprawne. Ponadto zdaniem ZNP to, że możliwe jest w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie szkół przez różne podmioty nie oznacza, że gmina może wyzbyć się zadania własnego, tj. zadania oświatowego i powierzyć to zadanie do realizacji innej jednostce, np. fundacji, stowarzyszeniu, czy też innemu podmiotowi prawa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła również, że organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę o likwidacji szkoły publicznej kierował się wyłącznie czynnikiem ekonomicznym, tj. zmniejszeniem kosztów prowadzenia placówki oświatowej poprzez np. zerwanie z zasadami wynagradzania i uprawnieniami określonymi Kartą Nauczyciela.

W końcowej części uzasadnienia skargi odniesiono się do kwestii interesu prawnego ZNP, który oparty jest przede wszystkim na normie art. 1 ust. 1 ustawy

o związkach zawodowych, że związek zawodowy jest organizacją powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, art. 8 ww. ustawy, który stwierdza, że związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, art. 5 pkt 1 Statutu ZNP dotyczącego obrony godności, praw i interesów członków ZNP oraz art. 6 pkt 4 Statutu ZNP, z którego wynika prawo wyrażania sprzeciwu wobec działań naruszających interesy i prawa pracownicze. Zgodnie natomiast z treścią art. 18 ust. 1 Statutu OPZZ, Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją wchodzącą w skład i współtworzącą OPZZ. Zatem wszystkie uprawnienia w zakresie oświaty przysługujące OPZZ jako organizacji reprezentatywnej dotyczące w szczególności opiniowania założeń

i projektów aktów prawnych przypisane są Związkowi Nauczycielstwa Polskiego, który reprezentuje OPZZ wobec organów samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że Zarząd Oddział ZNP nie posiadał zarówno interesu prawnego do wnoszenia skargi na przedmiotową uchwałę, jak i uprawnienia do reprezentowania ZNP w sprawach objętych regulacją art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zarząd Oddziału uprawniony jest tylko do występowania w sprawach określonych treścią art. 26 wskazanej ustawy. Ponadto ze Statutu ZNP wynika, że to Zarząd Główny ZNP jest uprawniony do wypowiadania się w podstawowych sprawach pracowniczych oraz oświaty i wychowania. Zdaniem organu skoro projekt zaskarżonej uchwały był opiniowany przez Radę OPZZ Województwa w skład którego wchodzi ZNP i co do którego reprezentatywna organizacja związkowa nie wniosła uwag czy zastrzeżeń w terminie 30 dni, co oznacza, że skarżący jako reprezentant ZNP nie ma już interesu prawnego i uprawnienia do wnoszenia i podtrzymywania skargi, z której projektem uprzednio zgodził się OPZZ reprezentujący ZNP.

Zarzut dotyczący wyzbycia się przez organ prowadzący zadania własnego Rada Gminy uznała za całkowicie bezzasadny i bezpodstawny. Prawo do likwidacji szkoły nie oznacza wyzbycia się przez gminę zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w szczególności, gdy gmina zabezpieczyła możliwość kontynuacji nauki w innej szkole tego samego typu – Niepublicznej Szkole Podstawowej.

Odnosząc się do zarzutu podjęcia zaskarżonej uchwały wyłącznie w oparciu o kryterium ekonomiczne celem obejścia przepisów prawa, Rada Gminy podała, że od roku analizowała sytuację Szkoły Podstawowej biorąc pod uwagę zarówno czynniki demograficzne, społeczne, poziom i wyniki nauczania, jak i czynniki ekonomiczne. Zatem podejmując uchwałę o likwidacji przedmiotowej szkoły, Rada Gminy nie opierała się wyłącznie o kryterium ekonomiczne.

W końcowej części odpowiedzi na skargę, Rada Gminy odniosła się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tj. niezapewnienia uczniom likwidowanej szkoły nauki w szkole publicznej tego samego typu podając, że przeczy temu fakt podjęcia przez Radę Gminy uchwały Nr X.51.2011 z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum, granic ich obwodów oraz ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę publicznych oddziałów przedszkolnych i innych form wychowania przedszkolnego przy szkołach podstawowych. W uchwale tej Rada ustaliła i określiła dla uczniów likwidowanej szkoły obwody szkół podstawowych gwarantując w ten sposób realizację obowiązku szkolnego uczniów likwidowanej szkoły w Szkole Podstawowej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r., stanowiące odpowiedź na wezwanie Sądu, strona skarżąca potwierdziła, że skarga została złożona przez Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, a nie w imieniu OPZZ jako organizacji reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego czy Związku Nauczycielstwa Polskiego w Warszawie.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę w całości podnosząc pod wątpliwość fakt, że fundatorem fundacji, która ma prowadzić szkołę niepubliczną jest Wójt jako osoba fizyczna, co nie daje gwarancji zapewnienia działania szkoły według ustawowych standardów niezbędnych dla szkoły publicznej. Jednocześnie złożył pismo procesowe z dnia

[...] sierpnia 2011r. stanowiące ustosunkowanie się do odpowiedzi organu na skargę.

Pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. dla Szkoły Podstawowej ustaliła obwód obejmujący m.in. miejscowość [...], zapewniając dowóz do szkoły w [...]. Natomiast powstała Niepubliczna Szkoła Podstawowa z filią ma zapewnić bezpłatne nauczanie dzieci, gdyż było to warunkiem rejestracji szkoły. Ponadto zaskarżona uchwała weszła już w życie i wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci rozwiązania z częścią nauczycieli i pracowników stosunków pracy. Wobec powyższego w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd nie powinien stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do zarzutu Prezesa Oddziału ZNP pełnomocnik organu wskazał, że subwencja oświatowa będzie przekazywana szkole niepublicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami, co zapewni finansowanie działalności szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji

publicznej. Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu

w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Z kolei w myśl art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji).

Podkreślenia wymaga fakt, iż wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", przede wszystkim w rozdziale 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Uregulowanie takie zgodne jest także z normą art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U.

z 1994 r. Nr 124, poz. 607), zgodnie z którą wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. W ust. 3 wskazano ponadto, że kontrola ta powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Należy pamiętać, iż ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.", w art. 90 i n. wyznacza organy i formy nadzoru. Organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa (w sprawach finansowych). Wobec tego to wojewoda, w sprawie takiej jak niniejsza, jest organem powołanym do badania zgodności z prawem, czyli obiektywnej legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 85 u.s.g.). Jednym z instrumentów nadzorczych jest uprawnienie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem, po upływie 30 dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru we własnym zakresie.

Odmienną regulację stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, iż powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru.

W doktrynie podkreśla się, iż w istocie rzeczy służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, podkreśla: "Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej" (LEX nr 384677).

W przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1

p.p.s.a.", która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja

społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie

nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101

ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll,

A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu

z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07 Wspólnota 2009, nr 11).

Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia

3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia

7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym

warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841,

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 Lex nr 706654).

Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania

istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy

wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd, po przeprowadzeniu rozprawy, bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie.

W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu, bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (vide wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK

1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada

2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż

w ocenie Sądu, wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r. Nr VII.34.2011 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym roku zerowego funkcjonującym przy tej szkole zostały spełnione.

Zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do kategorii spraw z zakresu

administracji publicznej, strona skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Rada odpowiedziała na to wezwanie podejmując w dniu [...] maja 2011 r. uchwałę Nr IX.45.2011, która została doręczona stronie w dniu 9 czerwca 2011 r. (k. 76 akt sądowych). Uwzględniając powyższe okoliczności, treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: II OPS 2/07), należy stwierdzić, że skarga z dnia [...] czerwca 2011 r. została złożona w terminie.

Wobec powyższego konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 12 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych. Ponadto jak wynika z art. 59 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność zrzeszania się w związkach zawodowych. Na podstawie art. 59 ust. 2 związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych, oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień. Związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu w granicach określonych w ustawie.

Zakres działania i kompetencje związków zawodowych regulują między innymi przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. 2001r. Nr 79 poz. 854 ze zm.) – dalej także jako "ustawa". Przepis art. 1 tej ustawy statuuje, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych

i socjalnych. Związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji.

Art. 4 ustawy o związkach zawodowych wskazuje, że związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak

i indywidualnych.

W kontekście powyższych przepisów wskazać zatem przyjdzie, iż istotą działania każdego związku zawodowego jest reprezentacja praw i interesów zawodowych i socjalnych bezpośrednio związanych z pracowniczym statusem ich członków. Zarówno wprost z przepisów Konstytucji, jak i ustaw wynikają w tym zakresie poszczególne kompetencje i środki służące określonym organom związkowym dla realizacji powyższych uprawnień związkowych i ich zadań.

Przepisy Konstytucji kształtują przykładowo bezpośrednio uprawnienie ogólnokrajowych organów związków zawodowych do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawach:

1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,

5) skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1,

jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w zw. z art. 188 Konstytucji).

Według przepisu art. 59 ust. 2 Konstytucji związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają z kolei prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych oraz zawierania układów zbiorowych pracy oraz innych porozumień.

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie opowiada się za szerokim rozumieniem sformułowania "prawo do rokowań", użytego w art. 59 ust. 2 Konstytucji, które obejmuje nie tylko prawo do rozwiązywania sporów zbiorowych i zawieranie układów zbiorowych pracy, lecz dotyczy również zawierania "innych porozumień". W wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt K 27/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: "Przyjęcie hipotezy szerokiego rozumienia prawa do rokowań oraz potrzeby interpretowania tego prawa w kontekście innych, ogólniejszych założeń Konstytucji (zasady dialogu społecznego, wyrażonej w preambule oraz art. 12 Konstytucji), determinuje wniosek, że termin "inne porozumienia" odnosi się do wszystkich porozumień określających prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. Nie muszą to być jednak tylko porozumienia zawierane przez związki zawodowe pracowników oraz pracodawców i ich organizacje. Warunkiem jest natomiast, by pochodziły one od partnerów społecznych. Porozumieniem zawieranym przez partnerów społecznych jest nie tylko taki akt prawny, który jest ich aktem wspólnym, lecz i taki, który jest ustalany i przyjmowany "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po uzyskaniu zgody", a nawet "po zasięgnięciu opinii" drugiego partnera społecznego (por. W. Sanetra, Konstytucyjne prawo do rokowań, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1998, nr 12, s. 8). "Prawo do rokowań" w tym rozumieniu oznacza prawo do wyrażania opinii związków zawodowych we wszystkich sprawach dotyczących praw i obowiązków pracowników. Nie ogranicza się ono zatem wyłącznie do prawa do wyrażenia swojego stanowiska w toku rozwiązywania sporów zbiorowych i zawierania układów zbiorowych pracy.

Przez rokowania w celu zawarcia "innych porozumień", o których mowa w art. 59 ust. 2 Konstytucji, należy rozumieć m.in. zgłaszane przez związki zawodowe uwagi

i opinie do projektów statutów jako aktów prawnych normujących funkcjonowanie takich jednostek organizacyjnych, jak uczelnie publiczne i niepubliczne, w zakresie określonym ustawą."

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zauważa, iż prawo opiniowania projektów aktów prawnych nie zostało wyrażone wprost w Konstytucji, lecz przysługuje związkom zawodowym na mocy ustawy. Ustawa o związkach zawodowych w rozdziale 3 określa "Uprawnienia związków zawodowych" służące realizacji ich celów i kompetencji. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Ponadto związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów, o których mowa w ust. 1, w środkach masowego przekazu, w tym także w radio i telewizji (art. 19 ust. 2,3 i 4).

Z kolei art. 21 ww. ustawy, powtarzając treść art. 59 ust. 2 Konstytucji stwierdza, iż związkom zawodowym na zasadach ustalonych odrębnymi przepisami przysługuje prawo prowadzenia rokowań zbiorowych oraz zawierania układów zbiorowych pracy, a także innych porozumień przewidzianych przepisami prawa pracy.

Wykładnia powyższych przepisów, dokonywana w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu, prowadzi do stwierdzenia, iż uregulowane w art. 19 ustawy o związkach zawodowych prawo opiniowania projektów i założeń aktów prawnych, stanowi jedną ze szczególnych form realizacji szeroko rozumianego "prawa do rokowań", określonego w art. 59 ust. 2 Konstytucji. Wobec tego stwierdzić przyjdzie, iż przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych kształtuje indywidualne uprawnienie organizacji związkowej do uczestniczenia

w procedurze stanowienia aktów prawnych przez organy publiczne, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, ale wyłącznie w zakresie w nim określonym.

Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, przepis art. 19 ustawy związkowej może w kontekście przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) stanowić jedynie źródło legitymacji skargowej właściwego organu organizacji związkowej reprezentatywnej, w rozumieniu ustawy

z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych

i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ubiegającej się o ochronę naruszonego jej prawa do uczestniczenia w procesie prawotwórczym poprzez prawo opiniowania projektu aktu prawnego, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Niedopuszczalne jest natomiast wywodzenie przez każdą organizację związkową (bądź jej poszczególne ogniwa organizacyjne) z tej normy prawnej, jak również z innych przepisów ustawy o związkach zawodowych, prawa do występowania do sądu administracyjnego ze skargą o dokonanie abstrakcyjnej

i ogólnej kontroli zgodności z prawem aktów prawnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (także takich, których założenia lub projekty podlegały obowiązkowi opiniowania).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że sądy te rozpoznawały już takie skargi, które obejmowały art. 19 cyt. ustawy (np. wyrok z dnia 19 marca 2009r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 490/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego zarówno w skardze, jak i konsekwentnie w toku postępowania sądowego podnosi, iż skargę wniósł we własnym imieniu (nie w imieniu Związku Nauczycielstwa Polskiego w Warszawie, ani też Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych). Treść skargi jednoznacznie wskazuje, że strona skarżąca zarzuca obiektywne naruszenie art. 5 ust. 5 oraz art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), nie jest natomiast podnoszony zarzut naruszenia prawa do opiniowania projektu zaskarżonej uchwały określonego w art. 19 ustawy związkowej.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż Związek Nauczycielstwa Polskiego z siedzibą w Warszawie, zwany dalej "ZNP", jest związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego

i nauki, posiadającym osobowość prawną (art. 1 i 3 statutu). Zgodnie z przepisami art. 2 i 5 Statutu ZNP, opiera on swoje działania na Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umowach międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Polską oraz przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a jego celem działania jest:

1) obrona godności, praw i interesów członków ZNP,

2) aktywne uczestniczenie w kształtowaniu demokratycznego oblicza polskiej oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, wychowywanie w duchu tolerancji, poszanowania praw, wolności i godności osobistej,

3) dążenie do powszechnej dostępności do oświaty na wszystkich jej szczeblach oraz zapewnienie warunków organizacyjnych i materialnych do podnoszenia kwalifikacji zawodowych,

4) tworzenie materialnej i społecznej bazy dla realizowania zadań w zakresie pomocy i uczestniczenia w życiu intelektualnym i kulturalnym środowisk lokalnych i całego kraju.

Statut ZNP określa również formy i środki działania, które służyć mają realizacji powyższych celów (art.6), w szczególności: 1) uczestniczenie w tworzeniu aktów prawnych dotyczących statusu prawnego pracowników oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, 2) opiniowanie aktów prawnych dotyczących oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, 3) opracowywanie i przedkładanie właściwym organom państwowym i samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, warunków pracy i bytu pracowników, emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie kompensacyjne oraz członków ich rodzin, (...) oraz 14) stosowanie innych prawnie dozwolonych form działania zmierzających do urzeczywistniania celów ZNP.

Nie budzi zatem wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej jest aktem prawa miejscowego podjętym w zakresie działania ZNP. Ta jednak okoliczność, wobec treści przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych, nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, iż ZNP, a tym bardziej jego Zarząd Oddziału, był organizacją związkową uprawnioną do opiniowania projektu tego aktu prawnego.

Podkreślić przyjdzie, iż poza sporem pozostaje fakt, że ZNP w Warszawie nie stanowi organizacji reprezentatywnej w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080).

W skardze podano, iż ZNP jest organizacją wchodzącą w skład i współtworzącą Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, będące związkową "organizacją reprezentatywną", w myśl powyższych przepisów. Zgodnie z treścią art. 18 Statutu OPZZ, ZNP stanowi branżę oświatową w ramach OPZZ, w związku z tym wszystkie uprawnienia w zakresie oświaty przysługujące OPZZ, jako organizacji reprezentatywnej w myśl powyższej ustawy, w szczególności dotyczące opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przypisywane są ZNP. Wszystkie powyższe uprawnienia w zakresie oświaty ZNP realizuje przez własne organy według ich kompetencji wskazanych w Statucie ZNP. Związek Nauczycielstwa Polskiego reprezentuje też OPZZ wobec organów samorządu terytorialnego.

Ponadto strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 pkt 1 Statutu ZNP do kompetencji zarządu oddziału należy w szczególności reprezentowanie ZNP i jego członków wobec pracodawców, organów prowadzących szkoły i placówki oświatowe oraz innych podmiotów na terenie działania oddziału. Z kolei do kompetencji zarządu oddziału należy w szczególności reprezentowanie zarządu oddziału w okresach między jego posiedzeniami (art. 53 ust. 2 pkt 1 statutu). Zgodnie z art. 53 ust. 3 Statutu ZNP prezydium zarządu oddziału może upoważnić sekretariat zarządu oddziału lub poszczególnych jego członków do wykonywania niektórych jego kompetencji. Na tej podstawie Prezydium Zarządu Oddziału ZNP uchwałą nr 06/2011 z dnia [...] lutego 2011 r. upoważniło swoich członków do: "występowania w przedmiotowej sprawie na każdym etapie jej rozwiązywania, włącznie z postępowaniem w sądzie administracyjnym" (k. 49 akt sądowych).

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, Zarząd Oddziału ZNP potwierdził, iż występuje we własnym imieniu jako strona skarżąca przedmiotową uchwałę, przy czym "reprezentatywność, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, nie jest w niniejszej sprawie wiążąca, ponieważ naruszenie interesu prawnego Związku nie opiera się o normy prawa związane z faktem posiadania takiego przymiotu."

Skarżący ponownie powołał się na przepis art. 18 Statutu OPZZ, jako kształtujący dla ZNP jako jego struktury branżowej, kompetencje do działania w imieniu OPZZ, przez swą własną strukturę organizacyjną i organy określone w statucie ZNP. Wywiódł, iż kompetencje OPZZ w dziedzinie oświaty realizowane są przez ogniwa ZNP,

w szczególności przez zarządy oddziałów, które na podstawie art. 18 ust. 1 Statutu ZNP są międzyzakładową organizacją związkową o uprawnieniach zakładowej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych i prawa pracy w tym zakresie zdaniem strony skarżącej należy traktować zarządy oddziałów ZNP, jako odpowiednie władze statutowe OPZZ w zakresie spraw związanych z oświatą. Okoliczność ta zdaniem strony skarżącej została potwierdzona pismem Przewodniczącego branży "Oświata i Nauka" OPZZ (dołączonym do pisma k. 115).

Odnosząc się do powyższego stanowiska strony skarżącej – Zarządu Oddziału ZNP, reprezentowanego na podstawie przedłożonej uchwały przez trzech członków Prezydium Zarządu Oddziału wskazać należy, iż jest ono błędne w zakresie w jakim z wewnętrznych uregulowań organizacyjnych OPZZ wywodzi własne prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowego aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie - uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – z powodu jej niezgodności z prawem i naruszenia interesów pracowniczych członków ZNP.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przyznane ustawowo kompetencje i uprawnienia związków zawodowych, nie mogą być modyfikowane czy też przekazywane innym podmiotom niż określa to ustawa np. w drodze statutów poszczególnych organizacji związkowych, ani też upoważnień. W sytuacji zatem, gdy ustawa o związkach zawodowych w art. 19 ust. 1 stanowi prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, nie dla wszystkich organizacji związkowych, lecz jedynie dla tych, które spełniają wymóg reprezentatywności w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., to cecha ta, wbrew stanowisku strony skarżącej, ma istotne znaczenie dla skuteczności wykonywania i egzekwowania tego uprawnienia. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, organy samorządu terytorialnego kierują bowiem założenia albo projekty aktów prawnych do "odpowiednich władz statutowych związku" określając termin przedstawienia opinii. Nie przedstawienie opinii w terminie uważa się za rezygnację z tego prawa. Tak więc podmiotem przedmiotowego uprawnienia jest wyłącznie reprezentatywna organizacja związkowa, która może wykonywać swoje uprawnienia przez swoje "odpowiednie władze statutowe" upoważnione do działania w jej imieniu poza strukturami związku. Zgodnie z art. 9 ustawy o związkach zawodowych, statuty oraz uchwały związkowe określają swobodnie struktury organizacyjne związków zawodowych. Rzeczą każdej organizacji związkowej, także federacyjnej, jest zatem takie ukształtowanie w statucie struktury organów i władz, która umożliwi sprawne realizowanie jej zadań i kompetencji. Zapisy statutu w zakresie określenia władz statutowych winny być jednoznaczne, tak aby istniała możliwość ustalenia "właściwej władzy statutowej"

w danym zakresie spraw.

W związku ze wskazaniem przez stronę skarżącą jako podstawy prawnej wystąpienia z przedmiotową skargą między innymi przepisów Statutu OPZZ należało dokonać analizy treści jego uregulowań. Zgodnie z art. 1 Statutu Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, zwane dalej OPZZ, jest ogólnokrajową organizacja międzyzwiązkową utworzoną przez ogólnokrajowe związki zawodowe

i zrzeszenia związków zawodowych. OPZZ jest przedstawicielem organizacji członkowskich OPZZ zrzeszonych w nich organizacji związkowych i członków tych organizacji, a w zakresie praw i interesów zbiorowych reprezentuje wszystkich pracowników i inne osoby, którym przysługuje prawo przynależności i wstępowania do związków zawodowych. Osobowość prawną posiada OPZZ oraz jego struktury wojewódzkie (art. 3 ust. 1 i 2). W myśl przepisu art. 17 ust. 1 i 5 Statutu OPZZ, do jego reprezentowania upoważnieni są przewodniczący OPZZ lub wiceprzewodniczący OPZZ i inne osoby w granicach określonych udzielonym przez nich upoważnieniem. Do reprezentowania wojewódzkiej struktury terytorialnej OPZZ upoważnieni są natomiast przewodniczący rady wojewódzkiej OPZZ lub jej wiceprzewodniczący oraz inne osoby, w granicach określonych udzielonym upoważnieniem przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady wojewódzkiej OPZZ.

Zgodnie z art. 18 Statutu, OPZZ ma struktury branżowe tworzone przez organizacje członkowskie OPZZ, których organy reprezentują OPZZ wobec tych organizacji oraz właściwych organów państwowych, organów samorządowych, pracodawców i odpowiednich organów ich organizacji, a także wobec odpowiednich organów i jednostek organizacyjnych organizacji politycznych, społecznych

i zawodowych. Rada określa zakres podmiotowy struktur branżowych. Organem struktury branżowej OPZZ jest rada branży, która może tworzyć swoje prezydium. Ponadto OPZZ ma wojewódzkie i powiatowe struktury terytorialne, których organy reprezentują OPZZ wobec zakładowych (międzyzakładowych) organizacji związkowych działających na terenie objętym zakresem działania struktury terytorialnej oraz wobec właściwych terenowo organów państwowych, organów samorządowych, pracodawców i odpowiednich organów ich organizacji, a także odpowiednich organów jednostek organizacyjnych organizacji politycznych, społecznych i zawodowych. Organami wojewódzkiej struktury terytorialnej OPZZ są rada wojewódzka OPZZ i jej prezydium oraz wojewódzka komisja rewizyjna natomiast organem struktury powiatowej OPZZ jest rada OPZZ szczebla powiatowego – rada powiatowa OPZZ, rada miejska OPZZ albo rada międzypowiatowa. Rady OPZZ szczebla powiatowego, na zasadach określonych przez Prezydium mogą tez tworzyć swoje prezydia (art. 19 ust. 1, 3-5).

W ocenie Sądu analiza powyższych przepisów Statutu OPZZ,

w szczególności art. 18 nie daje podstaw do twierdzenia, iż ZNP jako związek wchodzący w skład struktury branżowej OPZZ (a tym bardziej jego poszczególne ogniwa organizacyjne) posiadał uprawnienie do reprezentowania OPZZ, poza strukturami i władzami OPZZ.

Podkreślić również należy, iż ustawa o związkach zawodowych nie daje podstaw do upoważnienia przez Przewodniczącego OPZZ zarządów oddziałów ZNP – jako jednej z organizacji związkowej wchodzącej w skład OPZZ, do opiniowania w myśl art. 19 tej ww. ustawy założeń i projektów aktów prawnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Takiego uprawnienia przeniesienia kompetencji ustawowych na zrzeszony w OPZZ podmiot nie daje też statut OPZZ. Zważyć zatem należy, iż o ile przedłożone wraz ze skargą upoważnienie z dnia [...] stycznia 2011 r. może stanowić podstawę wewnętrznego podziału wykonywania zadań, przez poszczególne struktury organizacyjne w ramach OPZZ, to nie może stanowić przeniesienia kompetencji skutecznego wobec podmiotów publicznych, a także sądów. Ustawodawca jednoznacznie bowiem wskazał jako podmioty właściwe do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych "odpowiednie władze statutowe organizacji związkowej reprezentatywnej". W świetle przedłożonych dokumentów oraz treści Statutów OPZZ i ZNP brak jest podstaw do uznania, iżby Zarząd Oddziału ZNP stanowił "odpowiednią władzę statutową" OPZZ, w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (nawet w zakresie spraw oświaty).

Statuty związków zawodowych ani też uchwały ich organów nie mogą tym bardziej kształtować w demokratycznym państwie prawnym prawa do sądu. Organizacje związkowe dysponują takimi uprawnieniami i kompetencjami dla realizacji swych celów jakie kreuje Konstytucja i ustawy. Legitymacja skargowa każdego podmiotu wynikać musi z konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu z prawa do rokowań, w tym prawa do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych objętych zadaniami związków zawodowych, nie można wywodzić prawa organizacji związkowej (reprezentatywnej) do inicjowania ogólnej

i abstrakcyjnej sądowej kontroli zgodności z prawem takich aktów prawnych.

Przepis art. 50 p.p.s.a., określający podmioty legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ma charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T.Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, A.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004. z.124). Jak już wskazano do ustaw, o których mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a., należy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która w art. 101 ust. 1 stanowi, że "każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwała lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Dla gwarancji poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną legitymacja do złożenia skargi wynika z art. 50 § 1 w zakresie tych podmiotów, których legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialonoprawnymi tj. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka. Legitymację skargową w takim szerokim zakresie mają również organy nadzoru, w trybie określonym w ustawach samorządowych. System bezpośredniego nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce został ukształtowany w taki sposób, iż jedynie konstytucyjnie określone organy nadzoru są uprawnione i zobowiązane do kontrolowania zgodności z prawem działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od naruszenia indywidualnego interesu prawnego, w formach i na zasadach określonych

w ustawach samorządowych.

Na marginesie wskazać należy, iż procedura uchwałodawcza zmierzająca do podjęcia aktu prawnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi postępowania administracyjnego. Stąd w ocenie Sądu nie można przenosić legitymacji przyznanej organizacji społecznej w art. 50 § 1 p.p.s.a. na grunt postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się ze skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślić jednak przyjdzie, iż nawet uwzględniając uprawnienie organizacji związkowej do opiniowania projektu aktu prawnego objętego zakresem działania związku, to i tak uprawnienie to przysługuje wyłącznie organizacji związkowej "reprezentatywnej", która winna być w postępowaniu sądowym reprezentowana przez właściwe w tym zakresie władze statutowe tej organizacji. W konsekwencji,

ze wskazanych już wyżej przyczyn, brak jest także podstaw do kreowania

w niniejszej sprawie legitymacji skargowej po stronie Zarządu Oddziału ZNP.

Dowolne, czyli nieznajdujące podstawy w przepisach ustawowych, rozszerzenie katalogu podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego – w ocenie sądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego

w realizacji przekazanych im ustawowo kompetencji. Podważałoby to również systemową istotę kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne.

Skarżący Zarząd Oddziału ZNP mimo, że skargę składa w imieniu własnym, to zasadniczo podnosi, iż działa w interesie swoich członków, więc publicznym i jego skarga ma w istocie charakter "actio popularis". Zauważyć też należy, że sam fakt, iż Oddział ZNP tworzą pracownicy oświaty nie stanowi źródła interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych negatywnych skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnoszącego skargę, mających źródło w prawie materialnym, procesowym lub ustrojowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 306/09, z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 145/06, LEX nr 236471; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236). Powyższy pogląd podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie.

Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie

i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów.

Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw

podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant

ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r.,; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Tak rozumiana sądowa kontrola administracji, nie może zatem być utożsamiana z uprawnieniem każdego obywatela czy organizacji społecznej do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdego rozstrzygnięcia (aktu, czynności) organu administracji publicznej, co do którego subiektywnie ocenia je jako naruszające porządek prawny, nawet takiego, które nie dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej.

Reasumując stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jej prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Jak już wskazano, dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Uchwała (zarządzenie), powinna zatem rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej skarżącego, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07, że: "związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną)

sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację" (LEX nr 462667).

Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w szczególności jako źródła uprawnienia Zarządu Oddziału ZNP do wniesienia przedmiotowej skargi nie wskazano naruszenia uprawnienia organizacji związkowej (reprezentatywnej) wynikającego z art. 19 ustawy o związkach zawodowych lub innego uprawnienia ustanowionego powszechnie obowiązującymi normami prawa.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa należy podkreślić, że nie może to stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Zarządu. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżący Zarząd Oddziału ZNP nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą Rady Gminy jego indywidualnego interesu prawnego lub pozbawienia (ograniczenia) konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Można również wskazać, iż mimo braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, zgodnie z przepisem art. 33 § 2 p.p.s.a. ZNP, poprzez uprawniony do jego reprezentacji organ, mógłby ewentualnie zgłosić udział w postępowaniu sądowym zainicjowanym i toczącym się na skutek skargi innego podmiotu, którego interes prawny został naruszony przedmiotową uchwałą. Sprawa likwidacji szkoły publicznej z pewnością dotyczy zakresu jego statutowej działalności.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarga podlegała oddaleniu bez jej merytorycznego rozpatrzenia.