Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1050/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 156 par. 1 pkt 3, art. 105, art. 138 par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 1, art. 13
journal: Dz.U. 2012 poz 243
law: Ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla decyzję [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił M. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości [...] zł, wskazując, że powyższa kwota powstała w związku z niedotrzymaniem zobowiązań wieloletnich ONW, powstałych z dniem wypłaty płatności ONW, otrzymanych na mocy decyzji Nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW o powierzchni 1,66 ha za lata 2004- 2006.

W dniu [...] 2010 r. M. M. złożył do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym domagał się umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Decyzją z dnia [...] 2012 r., Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...].2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z siedzibą w [...] z upoważnienia Prezesa ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w związku z dokonaną, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. poz. 243) nowelizacją art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), nastąpiła zmiana organu właściwego w sprawie ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z Prezesa ARIMR na właściwego miejscowo Kierownika BP ARiMR, od którego decyzji przysługuje stronie odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.

Pismem z dnia [...] 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawiadomił M. M., że jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].2010 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) zostanie rozpatrzony jako odwołanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji ARiMR w [...].

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w [...] w siedzibą w [...] z dnia [...].2010 r. i ustalił M. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że złożony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ II instancji wskazał, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie producenta rolnego w dniu [...].2010 r. wykazała powierzchnie niższą niż ta, jaką producent rolny deklarował we wniosku, wynoszącą poniżej 1 ha. Wyjaśnił przy tym, że kwestie zasadności przyznania M. M. płatności ONW za rok 2004, 2005 i 2006 podlegały wyjaśnieniu w drodze wznowionych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR postępowań w sprawie przyznania tych płatności na poszczególne lata. W wyniku tych postępowań, a także prowadzonych w związku z nimi postępowań odwoławczych ustalono, że powierzchnia kwalifikowana do płatności w latach 2004, 2005 i 2006 wynosiła poniżej 1 ha. Rozstrzygnięcia organów administracji we wskazanym zakresie podlegały zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże zostały odrzucone z przyczyn formalnych.

Organ rozważając czy nie doszło do przedawnienia zwrotu płatności, wskazał, że pomiędzy datą płatności z tytułu ONW za rok 2014 ([...].2005 r.) a datą otrzymania przez stronę decyzji Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie minął okres 10 letni. Badając czy okres przedawnienia nie powinien być ograniczony w niniejszej sprawie z uwagi na działanie beneficjenta w dobrej wierze, organ podniósł, że strona składając wniosek o przyznanie płatności miała obowiązek zapoznania się z warunkami wynikającymi z przyznania płatności z tytułu ONW, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Podstawowym zaś warunkiem uprawniającym do uzyskania płatności ONW jest prowadzenie działalności rolniczej na gruntach rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1ha. W związku z tym organ stwierdził, że skarżący był świadomy ciążących na nim obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu ONW.

Organ podkreślił, że stan faktyczny, na którym oparta została przedmiotowa decyzja, był weryfikowany w trakcie prowadzonych postępowań i w drodze m.in. kontroli na miejscu. Nie został też on i jego sposób ustalania zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w Wyroku z dnia 20.06.2012 (sygn II SA/Bd 1019/11). Dodał przy tym, że w niniejszej sprawie, jego zadaniem, nie było merytoryczne rozpatrywanie zasadności przyznania stronie płatności ONW na lata 2004, 2005 i 2006, a badanie zasadności i prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności.

Organ wyjaśnił, że w zakwestionowanej przez skarżącego decyzji nie prawidłowo powołano się na okoliczność niedotrzymania zobowiązania, określoną w § 9 ust. 2 pkt 1 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004, Nr 73, poz. 657, ze zm.), w sytuacji gdy zwrot wypłaty środków wynikał, że faktu nie spełnienia przez wnioskodawcę warunków do ich przyznania. Błędna podstawa przyjęta do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności była podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi.

Konkludując organ stwierdził, że kwota płatności z tytułu ONW za lata 2004-2006, przekazana na rachunek M. M. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z/s w [...] jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Dlatego też zasadnym było ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi w wysokości [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. zarzucił, że decyzję organów obu instancji naruszają prawo materialne zawarte w przepisach prawa polskiego, jak i Wspólnoty Europejskiej, a także że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcia decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa (art.145 § 1 P.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w tak określonych granicach, Sąd z urzędu stwierdził, że zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi, aczkolwiek inne niż powoływane przez skarżącego.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Z mocy powyższej regulacji Sąd jest więc uprawniony do kontroli wszystkich postępowań – czyli mogą to być różne, odrębne postępowania – ale w granicach konkretnej sprawy, przy czym zarówno w judykaturze, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym – czyli o taki stosunek administracyjnoprawny, w którym występują te same podmioty (strony), te same organy z uwzględnieniem toku instancji i ten sam jest przedmiot sprawy w rozumieniu istoty tego interesu prawnego, którego oceny domaga się strona w tym postępowaniu. Zważyć należy, w niniejszym postępowaniu przedmiot sądowej kontroli stanowiła wyłącznie decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia czy nastąpiło nienależne pobranie środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych i ewentualnie w jakiej wysokości, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W granicach tej sprawy sądowoadministracyjnej, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie mieszczą się zatem kwestionowane przez niego na obecnym etapie ostateczne decyzje administracyjne wydane w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżący wniósł skargi do sądu administracyjnego na kilka decyzji kończących postępowania wznowieniowe w przedmiocie przyznanych mu w latach 2004-2006 płatności bezpośrednich oraz z tytułu ONW, jednakże z uwagi na ich nieopłacenie, skargi zostały odrzucone przez Sąd (sprawy o sygn. II SA/Bd 1107/12 -1112/12).

Między innymi powyższe okoliczności stanowiły podstawę do oddalenia złożonego na rozprawie w dniu [...] 2017r. wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy celem przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów – akt spraw administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami we wznowionych postępowaniach dotyczących przyznania skarżącemu płatności ONW za lata 2004-2006. W ocenie Sądu, przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej, a nadto miałoby na celu wyłącznie przedłużenie postępowania sądowego. Zwrócić należy szczególną uwagę, na fakt, że w niniejszej sprawie ponad dwa lata toczyły się postępowania incydentalne związane z obowiązkiem opłacenia skargi wpisem sądowym w wysokości 100 zł. W tym czasie skarżący mógł zatem składać konieczne jego zdaniem wnioski formalne, w tym w celu uzupełnienia dokumentacji sprawy. Nadto podkreślenia wymaga, iż zakwestionowane w toku rozprawy decyzje wydane w postępowaniach wznowieniowych znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, a organ powołał się na nie już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego wniosek skarżącego podlegał oddaleniu na mocy art. 106 § 3 a contrario P.p.s.a.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej Sąd w pierwszej kolejności bada, czy nie jest ona dotknięta kwalifikowanymi wadami skutkującymi z urzędu koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, niezależnie nawet od zasadności jakichkolwiek zarzutów merytorycznych skargi.

Zważyć należy, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] 2014r. nr [...], jak wynika z jej treści, wydana została po rozpatrzeniu odwołania M. M. z dnia [...].2010 r. od decyzji nr [...] z dnia [...].2010r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z/s w [...] z upoważnienia Prezesa ARiMR.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy na podstawie analizy akt administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organem orzekającym w pierwszej instancji był Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w imieniu którego działał Z-ca Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR.

Uprawnienie Prezesa ARiMR do orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW, w dacie wydania decyzji I instancji (tj. [...] 2010r.) wynikało z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz.634), który stanowił, że Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

W ust. 3 art. 29 ustawy o ARiMR ustalono, że Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w ust. 1. W podpisie decyzji wskazano, że wydana została z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Na podstawie art. 29 ust. 4 ww. ustawy, od decyzji o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służyło odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji mogła zwrócić się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosowało się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, że skarżący odebrał decyzję pierwszej instancji [...] 2010r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). W aktach znajduje się również wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie z [...] 2010r., który wpłynął do BP ARiMR [...] 2010r. Wobec powyższego sprawa administracyjna winna zostać ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta ostateczną decyzją przez Prezesa ARiMR, w terminie 2 miesięcy.

Termin załatwienia sprawy był kilkukrotnie przedłużany przez Prezesa Agencji (z upoważnienia którego działał Z-ca Dyrektora OR ARiMR w [...]), w trybie art. 36 K.p.a. Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznanie się z aktami sprawy w trybie art. 10 §1 K.p.a. strona złożyła wyjaśnienia i zarzuty, po czym Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] 2011r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie to, na skutek zażalenia skarżącego, zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa ARiMR z dnia [...] 2011r. nr [...].

Art. 29 ustawy o ARiMR został z dniem 1 sierpnia 2012 r. zmieniony przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.243). Od 1 sierpnia 2012 r., stosownie do art. 29 ustawy o ARiMR właściwym w sprawie ustalenia, w drodze decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania tych płatności lub pomocy finansowej. Organem takim jest Kierownik właściwego miejscowo Biura Powiatowego ARiMR.

Stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego.

Kierując się wyżej opisaną zmianą przepisu art. 29 ustawy, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...].2010r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW "wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego w [...] z/s w [...] z upoważnienia Prezesa ARiMR".

Wskazać należy, że uregulowane w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzenie postępowania odwoławczego, oznacza jego formalne zakończenie bez możliwości merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji. Instytucje tę stosuje się np. w sytuacji gdy organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, nastąpi cofnięcie środka zaskarżenia.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż Prezes Agencji z uwagi na powyższa zmianę art. 29 ustawy, uznał że stracił właściwość rzeczową do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją, wobec czego sprawa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 K.p.a. Zdaniem organu organem właściwym w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności jest właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, zaś organem odwoławczym Dyrektor OR ARiMR. Organ wskazał, że jest obowiązany z urzędu przestrzegać swojej właściwości, zatem zmiana przepisów w toku postępowania – tu pozbawienie organu zdolności do prowadzenia postępowania, obligowała do umorzenia postępowania.

Zawiadomieniem z tego samego dnia tj. [...] 2012r., czyli nawet przed uzyskaniem przez ww. decyzje przymiotu ostateczności, działając z upoważnienia Prezesa Agencji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomił stronę, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., że wniosek z [...].2010r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z [...].2010r. zostanie rozpatrzony jako odwołanie przez Dyrektora OR ARiMR w [...], z uwagi na powyższa zmianę przepisów i właściwości organu.

W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] 2012r. Dyrektor Oddziału regionalnego ARiMR kolejny raz zawiesił zawieszone już uprzednio, a następnie umorzone powyższą decyzją postępowanie w sprawie odwołania od decyzji dotyczącej ustalenia kwot nienależni pobranych płatności z tytułu ONW. Postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] 2014r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2014r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], powołując się art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR, w całości uchylił "decyzję Kierownika BP ARiMR w [...] z/s w [...] nr [...] z dnia [...].2010r." o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i ustalił M. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości [...] zł, wskazując termin jej uiszczenia i numer rachunku bankowego oraz sposób i termin naliczania odsetek w przypadku niedokonana zwrotu w terminie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w ocenie Sądu, na podstawie art. 135 P.p.s.a., dla końcowego załatwienia sprawy dotyczącej nienależnego pobrania przedmiotowych płatności zaistniała konieczność objęcia kontrola oraz wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR lecz również decyzji Prezesa ARiMR z [...] 2012r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego prowadzonego z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] 2010r.

Sąd zważył, że po pierwsze, opisana wyżej zmiana przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzona od dnia 1 sierpnia 2012r., nie dokonała zmiany właściwości organu odwoławczego dla będącej w toku sprawy administracyjnej dotyczącej nienależnego pobrania płatności rozstrzygniętej już w pierwszej instancji decyzją Prezesa Agencji z [...] 2010r. Oznacza to, o czym będzie dalej mowa, że wyłącznie Prezes Agencji, także po [...] 2012r. pozostał właściwym organem administracji publicznej dla ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej własną decyzją. Dyrektor oddziału regionalnego ARiMR, nie stał się organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu wyższego stopnia (prezesa ARiMR.)

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż nawet w sytuacji gdyby przepisy prawa przewidziały wywiedzioną przez organ zmianę właściwości instancyjnej czyli to, że wobec wydanych uprzednio decyzji Prezesa Agencji, nastąpić miałaby zmiana polegająca na tym, że przysługuje od nich odwołanie do właściwego miejscowo Dyrektora OR ARiMR, wówczas właściwą czynnością procesową organu byłoby wyłącznie przekazanie sprawy, wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie, nowo właściwemu organowi, w trybie art. 65 § 1 K.p.a. i zawiadomienie o tym strony w formie pisemnej. Taka sytuacja faktyczna i prawna, nie odpowiada jednak z pewnością dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i nie uzasadnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie odwoławcze (tu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie stałoby się w jakimkolwiek aspekcie bezprzedmiotowe, skoro nadal istnieje decyzja organu administracji w pierwszej instancji, nadal istnieje także żądanie strony postępowania poddania tej decyzji kontroli instancyjnej.

W decyzji z dnia [...] 2012r. Prezes Agencji wyraźnie i jednoznacznie jednak orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] 2010r., czyli orzekł o umorzeniu "całości" postępowania odwoławczego, a zatem zakończył procesowo postępowanie w sprawie administracyjnej. Tym samym decyzja ta, z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 3 i zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a., pozbawiła skarżącego w istocie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy co do istoty. Podkreślenia wymaga, czego nie dostrzegł ani Prezes ARiMR, ani Dyrektor OR ARiMR, że decyzja o umorzeniu postępowania, jako jedna z alternatywnych form rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy – jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania w danym zakresie nie dotyczy materialnoprawnych uprawnień i obowiązków strony tj. nie rozstrzyga o tychże prawach i obowiązkach, ale wywiera istotny skutek procesowy, a mianowicie kończy postępowanie administracyjne w sprawie, uniemożliwia orzekanie co do meritum danej sprawy czyli co do tych materialnoprawnych uprawnień i obowiązków. Powyższe oznacza, iż na skutek umorzenia postępowania odwoławczego w obrocie pozostawałaby decyzja organu I instancji.

Konsekwencją ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR o umorzeniu postępowania odwoławczego toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją z [...] 2010r., w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest także to, że żaden organ administracji nie mógł już rozpoznać tego środka odwoławczego. Z tego powodu Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] 2014r. jako wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Prezesa ARiMR z [...] 2012r. (res iudicata) dotknięta jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Niezależnie od powyższego, najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena skutków zmiany treści art. 29 cyt. ustawy o Agencji. Nie ulega wątpliwości, że znowelizowana ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 243) w art. 5 pkt 1 i art. 13 pkt 2 zmieniła przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nowelizacja ta wprowadziła zmianę organu właściwego w sprawach ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Oznacza to w sprawie, że w odniesieniu do ustalenia czy miało miejsce nienależne pobranie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, organem właściwym pierwszej instancji jest od dnia 1 sierpnia 2012 r. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zmianie tym samym uległ tryb weryfikacji tego rodzaju decyzji. Strona niezadowolona z decyzji może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, to jest do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Znowelizowana ustawa nie została przez ustawodawcę wyposażona w przepisy przejściowe. Nie ulega także wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w dotychczasowych przepisach prawnych, zgodnie z wymogami legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (interpretacyjne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym /z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej/, PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.).

W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii interpretacyjnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast.; K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W tym miejscu należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2012 r., czyli w dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej, podstawą jej wydana był między innymi art. 29 cytowanej wyżej ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który stanowił, że decyzję wydawał Prezes Agencji, który do jej wydania mógł upoważnić pracowników Agencji, zaś strona niezadowolona z tej decyzji mogła się zwrócić do Prezesa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Według nowego brzmienia cytowanego wyżej art. 29, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji. W konsekwencji tej zmiany środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji jako organu wyższego stopnia. Zmiana zatem przepisów powinna być interpretowana w ten sposób, że przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego oraz zmianą właściwości organu odwoławczego, lecz nie z mocą wsteczną. Z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. wynika prawo strony do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Wyrazem tej zasady, jest prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, a odwołanie to rozpoznaje organ administracji publicznej wyższego stopnia, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 127 § 1 k.p.a.). Zgodnie z powołaną wyżej ustawą o Agencji, organy wyższego stopnia to: Prezes Agencji w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy oddziałów regionalnych w stosunku do kierowników biur powiatowych. Z regulacji tych wynika, że do rozpatrzenia odwołania zawsze co do zasady właściwy jest organ wyższego stopnia lub też przewidziany przez ustawę inny organ, ale zawsze będzie to inny organ niż organ I instancji. Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o Agencji w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012 r. wniosek o ponowne sprawy (przewidziany także w art. 127 § 3 k.p.a.), do którego przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze niż odwołanie. Zasadniczą cechą tego środka jest to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji – Prezes Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014r. sygn. II GSK 629/13).

Zdaniem Sądu, w sprawie przyjęcie przez organy ARiMR koncepcji zastosowania prawa nowego dla określenia właściwości organu odwoławczego dwa lata po wydaniu decyzji pierwszej instancji narusza przepisy wyżej wymienione, a także zasadę zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych czy też nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, wydana na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezesa ARiMR została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 K.p.a. oraz art. 10 ust.2, art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji w brzmieniu sprzed 1 sierpnia 2012r. Po myśli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powyższe wady kwalifikowane zaskarżonej decyzji skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Nadto, na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 15 i art. 105 § 1 K.p.a., Sąd uchylił również decyzję Prezesa ARiMR z 8 sierpnia 2012r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Kolejną wadą zaskarżonej decyzji, która jednakże samoistnie nie skutkowałaby jej uchyleniem, jest wskazanie wadliwej jednostki systematyzacyjnej art. 138 § 1 K.p.a. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 8 lipca 2014r., nie utrzymał w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, po myśli art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., lecz orzekł reformatoryjnie, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził również, iż niedopuszczalne, sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy i nie znajdujące żadnego oparcia w przepisach prawa, jest obecne orzeczenie Dyrektora ARiMR o uchyleniu rzekomej decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z/s w [...] z [...].2010r. o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności, bowiem takiej decyzji ten organ administracji nigdy nie wydał, a nadto w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania nie mógłby takowej wydać. Decyzja nr [...], co nie budzi żadnej wątpliwości i nie było kwestionowane także przez organ w toku postępowania jest decyzją Prezesa ARiMR, z upoważnienia którego działał jedynie podpisujący ją z-ca kierownika BP ARiMR w [...].

Nadto podkreślenia wymaga, iż brak jest podstawy prawnej aby w rozstrzygnięciu decyzji o ustaleniu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, organ ustalił także termin zwrotu należności oraz określał tryb naliczania odsetek. Kwestie te bowiem regulują stosowne przepisy prawa materialnego – art. 29 ust. 8 ustawy w zw. z przepisami Ordynacji podatkowej.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższych wadliwych decyzji (tj. decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oraz decyzji niewłaściwego organu odwoławczego uchylającej decyzję w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności i ustalających kwotę tych płatności - umożliwi merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] 2010 r. przez organ – w ocenie Sądu właściwy - czyli przez Prezesa Agencji. Dopiero tak rozpatrzona sprawa w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, podlegać będzie ewentualnie, na skutek skargi uprawnionego podmiotu, kontroli sądu administracyjnego. Z powyższego względu, w niniejszym postepowaniu Sąd nie może wypowiadać się co do merytorycznej treści rozstrzygnięć, czyli zasadności - bądź nie – ustalenia kwoty nienależnie pobranej, gdyż byłoby to przedwczesne (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014r. sygn. II GSK 1795/13).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania (tj. wpis od skargi – 100 zł, koszty dojazdu na rozprawę – [...] zł).