Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 4329/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 W ZW. Z ART. 182 PAR. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37a, 101 ust.1, 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 59/18 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Rady Gminy w B. w przedmiocie dopuszczenia do prac Rady podczas sesji Rady postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 19 września 2018 r., II SAB/Go 59/18, odrzucił skargę M. K. na bezczynność Rady Gminy w B. w przedmiocie dopuszczenia do prac Rady podczas sesji Rady. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepisem szczególnym w stosunku do powyższej regulacji ogólnej jest art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994; dalej jako: "u.s.g."), na podstawie którego M. K. wniósł rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Rady Gminy B. w zakresie dopuszczenia go do prac Rady podczas sesji Rady 28 lutego 2018 r. W myśl art. 101a u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem skargę z art. 101a u.s.g. może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Skarga z art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wprawdzie skarżący w części wstępnej skargi wskazuje siebie jako osobę fizyczną. Jednakże z uzasadnienia skargi jednoznacznie wynika, że nie broni on w niniejszej sprawie swojego indywidualnego interesu jako osoba fizyczna, lecz jako sołtys T. Uzasadniając przysługujący mu interes prawny do wniesienia skargi wskazał na pełnioną przez siebie funkcję, uważając, że istnieje bezpośredni związek między zaskarżoną w skardze odmową dopuszczenia go do prac Rady Gminy B., a jego indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją jako sołtysa. To właśnie naruszenie przysługującego mu jako sołtysowi prawa stanowiło w jego ocenie uzasadnienie do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżący nie wskazuje zatem na naruszenie swego indywidualnego interesu jako osoby piastującej funkcję organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, lecz w istocie naruszenie interesu tego organu. Prawo do brania udziału w pracach rady gminy skarżący wywodzi z art. 37a u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Powyższe prawo skarżący wywodzi również z § 12 Statutu Rady Gminy B. z 28 września 2001 r., stanowiącego że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczy w pracach Rady z urzędu. Przewodniczący może zabierać głos na sesjach, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. sołtys jest organem wykonawczym w sołectwie, będącym w świetle art. 5 u.s.g. jednostką pomocniczą gminy. W ocenie Sądu sołtys jako organ wykonawczy sołectwa nie posiada własnego interesu prawnego w toku wykonywania swych zadań i kompetencji, który wymagałby ochrony prawnej przewidzianej art.101 i 101a u.s.g. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że art. 101 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji także art. 101a ust. 1 u.s.g., nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy, byłoby to bowiem sprzeczne z istotą, celem oraz funkcjami ustrojowymi jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienia NSA: z 26 listopada 2009 r. I OSK 1584/09, z 18 listopada 2014 r., II OSK 3044/14, z 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14, wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., II GSK 206/09, z 10 stycznia 2018 r., II GSK 4237/17). Powyższe rozważania należy analogicznie odnieść także do organów jednostki pomocniczej gminy jakim jest sołectwo. Tym samym, sołtysowi jako organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej gminy nie przysługuje prawo zaskarżenia bezczynności rady gminy na podstawie art. 101a u.s.g. Droga sądowa nie jest przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organami, w tym przypadku między organem wykonawczym sołectwa, a organem uchwałodawczym gminy. Stąd też w ocenie Sądu zachodzi przypadek oczywistego braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, wynikający z samej treści skargi i niewymagający dokonania żadnych dodatkowych ustaleń, który w świetle orzecznictwa może stanowić podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 1332/14, postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, postanowienie WSA w Szczecinie z 18 maja 2015 r., II SAB/Sz 57/15).

Ponadto, zastosowanie art. 101a u.s.g. sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia czy istnieje prawem nakazany obowiązek wykonania czynności. Sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku, gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi wynikać wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem (por. postanowienie NSA z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, J. Szlachetko, udział podmiotów spoza systemu administracji publicznej w stanowieniu aktów praw miejscowego przez organy j.s.t., Wyd. U.G. 2016, pkt 5.3.2.2.). W razie stwierdzenia nieistnienia takiego przepisu skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, z 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, z 29 września 2010 r., II OSK 1239/10, z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2466/10, z 11 października 2016 r., II OSK 2233/16). W tej sprawie występuje tego rodzaju sytuacja. Skarżący powołuje się bowiem na § 12 Statutu, realizujący upoważnienie wynikające z art. 37a u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może zabierać głos na sesjach. Przepis ten zatem nie określa wprost terminu realizacji tego prawa, tj. w którym momencie sesji przewodniczący organu wykonawczego może zabrać głos, a tym samym nie precyzuje terminu obowiązku udzielenia mu głosu przez przewodniczącego Rady, a tego dotyczyła istota sporu. Skarżący bowiem nie twierdził, że nie jest w ogóle udzielany mu głos na sesji, lecz w jego ocenie w czasie nieodpowiednim.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł M. K., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101a u.s.g. i w związku z art. 37a u.s.g. oraz § 12 ust. 2 Statutu przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi, tj., że:

1. zachodził oczywisty brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, pomimo że skarżący posiadał legitymację do wniesienia skargi na bezczynność Rady Gminy w B., w trybie art. 101a u.s.g., ponieważ Rada Gminy naruszyła interes prawny skarżącego, który jako sołtys T. był uprawniony do zabierania głosu na sesjach Rady Gminy na podstawie art. 37a u.s.g. i § 12 ust. 2 Statutu, a z racji z tego, że skarżący wykazał naruszenia prawa w rozumieniu ww. art.;

2. przedmiotem skargi nie była czynność nakazana prawem – pomimo że art. 37a u.s.g. i § 12 ust. 2 Statutu w zw. z art. 101a u.s.g., reguluje w sposób wyczerpujący i stanowczy obowiązek zapewnienia sołtysowi możliwości zabrania głosu na sesji Rady Gminy, w tym określa wprost termin realizacji tego obowiązku posługując się sformułowaniem "na sesji".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. zawiera przykładowe wyliczenie przyczyn niedopuszczalności skargi stanowiących podstawę jej odrzucenia. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić także z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis ten sam w sobie nie stanowi samodzielnej podstawy odrzucenia skargi. Konieczne jest wskazanie innego przepisu, z którego wynika, że skarga jest niedopuszczalna. Przyczyna uzasadniająca odrzucenie musi bowiem wynikać z ustawy. Może być to w szczególności niewyczerpanie środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. czy też brak przedmiotu zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 23 grudnia 2014 r., II OSK 2546/14). Z kolei zależność pomiędzy organami administracji publicznej jest podstawą do odrzucenia skargi w ramach innej regulacji p.p.s.a. Z relacją nadrzędności lub podległości organizacyjnej pomiędzy organami administracji publicznej nie mamy do czynienia co do zasady w przypadkach, gdy więzi pomiędzy poszczególnymi organami mają charakter nadzorczy lub kontrolny bądź też przyjmują postać koordynacji, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie. Innej przyczyny niedopuszczalności wniesienia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie stanowi natomiast brak interesu prawnego skarżącego (legitymacji skargowej). Badanie występowania interesu prawnego skarżącego stanowi przedmiot merytorycznego rozpoznania skargi, a stwierdzenie braku legitymacji skargowej może co najwyżej być podstawą do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Jak wyjaśniał NSA w postanowieniu z 23 grudnia 2014 r., II OSK 2546/14: "ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem rozpoznania sprawy i badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Stanowisko, że jeżeli skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, to jego skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (por. wyrok NSA z 27 września 2000 r., II SA 2109/00; oraz wyrok NSA z 20 września 2000 r., IV SAB 53/00, postanowienie NSA z 12 października 2006 r., II OSK 1158/06, postanowienie NSA z 24 lutego 2011 r., II OSK 227/11, zob. też W. Chróścielewski, glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005 r., z. 11, poz. 128, s. 579-582)". Podobnie WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 15 stycznia 2010 r., II SAB/Go 79/09.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżący nie posiadał legitymacji skargowej. W art. 101a u.s.g. chodzi o bezczynność organu gminy polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo albo podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Określenie "czynność", bez uszczegółowienia jej rodzaju i charakteru, skutkuje koniecznością szerokiej wykładni tego pojęcia. Będą to zatem czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak również czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają być one nakazane prawem. Przykładem "czynności nakazanych prawem" mogą być akty podejmowane na podstawie regulacji statutowych (Matan A., Art. 101 (a). W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II [online], Wolters Kluwer Polska). Art. 101a u.s.g. poszerza zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bezczynność związaną z niewykonywaniem czynności nakazanych prawem. Kontroli sądowej zostają poddane te czynności prawne podejmowane przez organy gminy, które nie mieszczą się w ramach aktów objętych zakresem art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., oraz czynności faktyczne inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie budzi także większych wątpliwości, że komentowany przepis ustanawia odrębną kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.37). Podstawą wniesienia skargi nie był art. 101 u.s.g., ale art. 101a u.s.g., który każe stosować ten pierwszy przepis odpowiednio. Przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może być nie tylko bezczynność w podjęciu przez organ gminy prawem nakazanej uchwały (zarządzenia) lub niewykonanie innych czynności nakazanych prawem, ale także naruszenie przez organ gminy praw osób trzecich przez podjęte czynności, zarówno prawne jak i faktyczne. To zaś oznacza, że przedmiot skargi z art. 101a u.s.g. został skonstruowany szerzej i dotyczy innej płaszczyzny niż art. 101 u.s.g.

Podczas posiedzenia Rady 28 lutego 2018 r. skarżącemu odmówiono uczestniczenia w pracach Rady w sprawach objętych porządkiem obrad wskazując, że prawo uczestniczenia (prawo zabrania głosu) skarżący może realizować wyłącznie w punkcie "wolne wnioski i informacje". Stanowisko to uzasadniono w piśmie z 12 marca 2018 r. Powyższa odmowa, a także jej uzasadnienie jest wadliwe i narusza art. 37a u.s.g. Regulacje statutowe (w tym § 12) nie ograniczają prawa sołtysa do uczestnictwa w pracach Rady jedynie do końcowej części sesji (punkt wolne wnioski i informacje). Nadto § 45 i § 46 Statutu nie można wykładać tak, że dają one dowolność w działaniu Przewodniczącemu Rady w zakresie realizacji ustawowego prawa przewodniczącego jednostki pomocniczej, i to tego rodzaju dowolność, że niweczy ona prawo sołtysa zagwarantowane mu w art. 37a u.s.g. Stąd też zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy określone w statucie gminy nie ograniczają zakresu tego prawa w stopniu wskazanym w oświadczeniu Przewodniczącego Rady Gminy w B. z 28 lutego 2018 r. Skarżący jest Sołtysem T., tj. przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy. Istnieje zatem bezpośredni związek między zaskarżoną odmową a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją podmiotu, który wykonuje funkcję sołtysa. Wobec powyższego skarżący posiada interes prawny we wniesienia skargi, w przeciwnym wypadku nie mógłby korzystać z ochrony sądowej podczas wadliwej realizacji obowiązku wynikającego z art. 37a u.s.g. Konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101a u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Naruszenie interesu prawnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że czynność (lub bezczynność) organu musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Może być on wywodzony również z przepisów procesowych lub ustrojowych, co w niniejszej sprawie obejmuje art. 37a u.s.g. i § 12 Statutu. Skarżący jest osobą fizyczną, która znajduje się w określonej sytuacji prawnej w związku z wykonywaniem funkcji sołtysa. Tę sytuację prawną kształtuje między innymi art. 37a u.s.g. Odmowa realizacji przez Radę Gminy uprawnień przysługujących skarżącemu na mocy ww. przepisu narusza jego prawny interes. Interes ten jest własny i indywidualny. Skarżący nie działa w tym przypadku w interesie publicznym – jako przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej, który reprezentuje wspólnotę wiejską, ale jako osoba fizyczna domagająca się prawa do sądu w celu ochrony przysługujących jej uprawnień.

Sąd I instancji błędnie przyjął również, że przedmiotem skargi nie była czynność nakazana prawem. Tymczasem, § 12 ust. 2 Statutu reguluje w sposób wyczerpujący i stanowczy obowiązek zapewnienia sołtysowi możliwościowi zabrania głosu na sesji Rady Gminy, w tym określa wprost termin realizacji tego obowiązku – przewodniczący może zabierać głos na sesjach, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu. Art. 37a u.s.g. daje podstawę do uczestniczenia przez sołtysa w pracach rady nie tylko w końcowej części obrad, obejmującej wolne wnioski i informacje. Prawo do uczestniczenia w obradach musi być rozumiane jako prawo do aktywności, w tym zwłaszcza do zabierania głosu, a nie jedynie do biernej obecności i wygłaszania oceny na końcu sesji rady, po podjęciu już przez radę istotnych rozstrzygnięć (uchwał). To uprawnienie sołtysa, powinno być swobodnie realizowane, w szczególności w sprawach ważnych dla społeczności jednostki pomocniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101a u.s.g. i w związku z art. 37a u.s.g. oraz § 12 ust. 2 Statutu przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi przez błędne przyjęcie, że zachodził oczywisty brak naruszenia interesu prawnego skarżącego jest bezzasadny. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W niniejszej sprawie sołtys T. działając na podstawie art. 101a u.s.g. wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu bezczynność Rady Gminy w B. z treści art. 37a u.s.g. oraz § 12 ust. 2 Statutu. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że taka skarga jest niedopuszczalna, albowiem skarżący sołtys występuje w tej sprawie jako organ wykonawczy jednostki pomocniczej, a nie jako osoba fizyczna, piastująca funkcję organu wykonawczego i broniąca swojego indywidualnego interesu. Organ wykonawczy jednostki pomocniczej nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. ani tym samym w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. i nie jest podmiotem, który może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podobne stanowisko, tj. że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy oraz że organ wykonawczy gminy nie może powoływać się na naruszenie interesu prawnego tego organu przez inny organ gminy, wyrażane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA: z 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14 oraz z 26 listopada 2009 r., I OSK 1584/09, a także postanowienie WSA w Warszawie z 31 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1324/12).

Również postawiony Sądowi I instancji zarzut błędnego przyjęcia, że przedmiotem skargi nie była czynność nakazana prawem nie jest trafny. Zgodnie z art. 37a zd. pierwsze u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Kwestia ta została szerzej uregulowana w § 12 Statutu, który stanowi, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczy w pracach Rady z urzędu. Przewodniczący może zabierać głos na sesjach, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu. Tym samym, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia czynności nakazanej prawem, albowiem po pierwsze powołane przepisy stanowią jedynie o możliwości uczestniczenia i zabierania głosu na sesjach, na co wyraźnie wskazuje zwrot "może" oraz jak już prawidłowo podniósł Sąd I instancji "przepis ten nie określa wprost terminu realizacji tego prawa, tj. w którym momencie sesji przewodniczący organu wykonawczego może zabrać głos, a tym samym nie precyzuje jednoznacznie terminu obowiązku udzielenia mu głosu przez przewodniczącego Rady, a tego dotyczyła istota sporu". Zatem z uwagi na tak określony termin, tj. "na sesji", nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem. Dodać również należy, że sesjami rady gminy kieruje przewodniczy rady gminy, którego zadaniem zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Stosownie zaś do § 45 ust. 1 Statutu przewodniczący Rady prowadzi obrady według ustalonego porządku, otwierając i zamykając dyskusje nad każdym z punktów. Radnemu nie wolno zabierać głosu bez zezwolenia przewodniczącego Rady (§ 45 ust. 3). Przewodniczący może udzielić głosu osobie nie będącej radnym (§ 45 ust. 5). Mając na uwadze powyższe oraz znajdujący się w aktach sądowych protokół z sesji Rady Gminy B. z 28 lutego 2018 r., z którego jednoznacznie wynika, że skarżący wypowiedział się w kwestii m.in. odpowiedzi "na zarzuty przewodniczącej" (pkt 28 protokołu "Wolne wnioski i informacje"), to nie sposób przyjąć, że odmówiono mu możliwości zabrania głosu na sesji.

Niezasadna jest również argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi a nie jej oddalenie. Art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. "Inną przyczyną" w rozumieniu tego przepisu może być m.in. brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 3044/14). Rację ma strona skarżąca, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego, dlatego – co do zasady – w przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. lub jego interes prawny nie został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio art. 101a ust. 1 u.s.g.), skarga powinna zostać oddalona wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednak w orzecznictwie wyrażany jest jednocześnie pogląd, że Sąd może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli brak interesu prawnego po stronie skarżącej (lub brak naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz odpowiednio art. 101a u.s.g.) jest oczywisty, wynika z samej treści skargi i nie wymaga dokonania żadnych dodatkowych ustaleń przez Sąd (m.in. postanowienie NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 1332/14, postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10). W niniejszej sprawie Sąd I instancji zatem prawidłowo odrzucił skargę M. K. na bezczynność Rady Gminy w B. w przedmiocie dopuszczenia do prac Rady podczas sesji Rady.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.