Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 979/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1, 24a ust. 2, 32
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 1 lit. "f", 3, 22 ust. 1 lit. "a", 31, 73, 74, 76, 75 ust. 1, 84a ust. 1, 3
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 10 ust. 3, art. 10 par 1 lit. "a"
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA: Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]; [...]; [...]; [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych - uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...];[...];[...];[...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. decyzjami z dnia [...]:

- nr [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...] orzekającą o braku uprawnienia oraz uznaniu za nienależnie pobrane następujące świadczenia rodzinne:

a) zasiłek rodzinny na dziecko K. H. w kwocie 64 zł. miesięcznie, w okresie od 1 października 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.; zasiłek rodzinny na dziecko M. H. w wysokości 64 zł. miesięcznie, w okresie od 1 października 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.

b) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. H. w wysokości 80 zł. miesięcznie, w okresie od 1 października 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.

c) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko K. H. w kwocie 150 zł., jednorazowo w miesiącu październiku 2007 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M. H. w kwocie 150 zł., jednorazowo w miesiącu październiku 2007 r.

- nr [...], utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...]; orzekającą o braku uprawnienia oraz o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne na dziecko K. H. w kwocie 322 zł. miesięcznie w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 marca 2007 r. oraz w kwocie 420 zł. miesięcznie w okresie 1 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.

- nr [...], utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...], orzekającą o braku uprawnienia oraz o uznaniu za nienależnie pobrane następujące świadczenia rodzinne:

a) zasiłek rodzinny na dziecko K. H. w kwocie 64 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., zasiłek rodzinny na dziecko S. H. w wysokości 68 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., zasiłek rodzinny na dziecko M. H. w kwocie 64 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.,

b) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. H. w wysokości 80 zł miesięcznie w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.,

c) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko K. H. w kwocie 160 zł. miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.,

- nr [...], utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...], orzekającą o braku uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko K. H. w kwocie 153 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. oraz o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny na dziecko K. H. w kwocie 153 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 30 września 2009 r.

Jako podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć organ odwoławczy wskazał przepisy art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 12a, art. 14, art. 15a, art. 16, art. 17 (w decyzjach: [...] i [...]), art. 21, art. 23a ust. 5, 6, 9, art. 24, art. 25 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 12(9) (11) ust. 1 i 2, art. 73 (8), art. 76 (8) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. WE z dnia 5 lipca 1971 r., Nr L 149, str. 2) oraz art. 10 (12) (13) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, (Dz. U. WE z dnia 27 marca 1972 r., Nr L 74).

W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2009 roku do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynął unijny formularz "UK-PL E Form" wystawiony w dniu 26 sierpnia 2009 roku przez brytyjską instytucję do spraw świadczeń rodzinnych HM REVENUE & CUSTOMS CHILD BENEFIT OFFICE, na podstawie którego ustalono, że A. H. – mąż skarżącej – podjął zatrudnienie na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 8 marca 2007 roku i nabył prawo do ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci. W związku z powyższym organy ustaliły, iż od dnia 8 marca 2007 roku zaistniała potrzeba koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ nadto stwierdził, iż należy orzec o wnioskowanych przez skarżącą świadczeniach z uwzględnieniem dochodu uzyskiwanego przez jej męża na terenie Wielkiej Brytanii. Aby ustalić wysokość dochodów męża skarżącej organ wezwał B. H. do przedstawienia dokumentów na tę okoliczność. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wyjaśniła, iż od 10 lat nie utrzymuje kontaktów z mężem oraz złożyła oświadczenie, że jej mąż nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. W rezultacie organ stwierdził, że z uwagi na brak możliwości ustalenia faktycznej wysokości dochodów osiąganych przez rodzinę H. należy odmówić przyznania świadczeń.

W odwołaniach B. H. podkreśliła, że jej kontakt z mężem ogranicza się do przesyłania co roku zawiadomień, że nie ma żadnych dochodów. Nadto wskazała, że z dokumentów brytyjskiej instytucji wynika jedynie, iż jej mąż nabył uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne, lecz nie wynika, aby takie świadczenia uzyskał. Skarżąca podniosła też, że zasiłek pielęgnacyjny nie jest zależny od wysokości dochodów rodziny, lecz tylko od stanu bądź stopnia niepełnosprawności.

W wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazanymi na wstępie decyzjami utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Kolegium oceniło, iż w sprawie może zachodzić zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 (z uwagi na podjęcie pracy na terenie Wielkiej Brytanii przez męża skarżącej) z uprawnieniami przysługującymi na podstawie polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ odwoławczy argumentował, że te świadczenia rodzinne, które są uzależnione od wysokości dochodu rodziny mogą być przyznane dopiero po ustaleniu wysokości dochodów uzyskiwanych przez całą rodzinę, a ojciec dzieci uznawany jest za członka rodziny, niezależnie od tego czy utrzymuje z dziećmi kontakt i czy przyczynia się do ich utrzymania, w związku z tym, uzyskiwane przez niego dochody powinny być elementem wpływającym na wysokość dochodów uzyskiwanych przez całą rodzinę.

W ocenie organu odwoławczego brak kompletu dokumentów, które winny być załączone do wniosku, a nie zostały załączone mimo wezwania do usunięcia braków wniosku, uniemożliwił ustalenie dochodu, które to dane stanowią ustawowy wymóg rozpoznania sprawy i ewentualnego przyznania żądanych świadczeń.

Nadto organ wskazał, iż Wielka Brytania stała się krajem właściwym

w pierwszej kolejności do wypłacenia żądanych świadczeń w okresie zatrudnienia męża skarżącej na terenie Wielkiej Brytanii (w tym zasiłku pielęgnacyjnego przysługującego niezależnie od dochodów), gdyż skarżąca w tym czasie nie była osobą aktywną zawodowo. W takiej sytuacji państwo polskie mogłoby wypłacić tylko różnicę między brytyjskimi a polskimi świadczeniami, gdyby polskie okazały się wyższe.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. H., która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazała na naruszenie przez organy administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. oraz art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71. Zdaniem skarżącej organy nie zbadały jakie świadczenia przysługują rodzinie skarżącej w Wielkiej Brytanii i nie sprawdziły, czy pokrywają się one z przysługującymi na podstawie polskiej ustawy. Podkreśliła, iż jej mąż nabył w Wielkiej Brytanii uprawnienie do świadczeń, lecz nigdy takowych świadczeń nie uzyskał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć sprawy o sygnaturach: II SA/Łd 980/10, II SA/Łd 981/10, II SA/Łd 982/10 ze sprawą o sygnaturze II SA/Łd 979/10, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ową decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone decyzje w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i utrzymane nimi w mocy decyzje Marszałka Województwa [...] naruszają prawo.

Przytoczenie zapatrywań prawnych, którymi kierował się sąd wydając wyrok w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania przepisu art. 9 Konstytucji R.P. stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

W dniu 16 kwietnia 2003 r. podpisany został w Atenach traktat dotyczący przystąpienia kolejnych państw – w tym Rzeczypospolitej Polskiej – do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku, Nr 90, poz. 864 ze zm.). Na mocy postanowień tegoż Traktatu Rzeczpospolita Polska stała się z dniem 1 maja 2004 roku członkiem Unii Europejskiej i stroną Traktatów stanowiących podstawę Unii (art. 1 i art. 2 ust. 2 Traktatu). Co za tym idzie, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich oraz aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia (art. 2 w zw. z art. 1 pkt a i b Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, stanowiącego część Traktatu).

Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 roku, nr 90, poz.864/2 ze zm.) w celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w tym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Natomiast decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Tym samym wyrażona w przepisie art. 6 k.p.a. zasada praworządności (zasada legalności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza, iż począwszy od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać nie tylko przepisów prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego. W konsekwencji – dokonywana przez sądy administracyjne – kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem obejmuje również kontrolę pod względem zgodności z prawem wspólnotowym, które od dnia 1 maja 2004 roku stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 roku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 609/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 392/08 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Go 358/08).

W realiach niniejszej sprawy trzeba powiedzieć, iż skarżąca – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – korzystała z przewidzianych tą ustawą różnych form pomocy rodzinie w okresie od marca 2007 r. do grudnia 2009 r. (decyzje Nr: [...], [...], [...], [...]). We wszystkich powyższych sprawach organy administracji uznały, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych, a nadto w przypadku tych świadczeń, które były już przyznane i wypłacane dodatkowo uznały te świadczenia za nienależnie pobrane.

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa katalog osób, którym przysługuje uprawnienie do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie ustawa stanowi, że świadczenia te przysługują owym osobom, jeżeli zamieszkują one na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przy czym, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 15a owej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o: "przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego", oznacza to przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. (WE) Nr L 149, z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. (WE) Nr L 74, z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.).

Z punktu widzenia przytoczonej powyżej regulacji przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma wskazanie przesłanek umożliwiających zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Odnosząc się do owych przesłanek w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, przedmiotowe rozporządzenie – uwzględniając charakter niniejszej sprawy – winno znaleźć zastosowanie do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich, jak i do członków ich rodzin. Dalej przepisy tegoż rozporządzenia w art. 1 lit. f definiują, iż "członkiem rodziny" jest każda osoba określona lub uznana za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego udzielane są świadczenia lub w przypadkach, określonych w art. 22 ust. 1 lit. a) i w art. 31, przez ustawodawstwo państwa członkowskiego, na którego terytorium ta osoba zamieszkuje; jednakże, jeżeli to ustawodawstwo uznaje za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego jedynie osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z pracownikiem najemnym lub osobą prowadzącą działalność na własny rachunek, lub studentem, warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli osoba, o której mowa, pozostaje głównie na utrzymaniu tej osoby. W przypadku gdy ustawodawstwo państwa członkowskiego nie umożliwia odróżnienia członków rodziny od innych osób, do których się ono odnosi, termin "członek rodziny" rozumie się zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w Załączniku Nr l.

Mając na uwadze, iż mąż skarżącej wykonywał pracę na terenie Zjednoczonego Królestwa, to należy wskazać, że na terenie Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii za "członka rodziny", w oparciu o powyższy Załącznik Nr I, uważany jest :

1) małżonek, o ile ta osoba, będąca pracownikiem najemnym lub prowadząca działalność na własny rachunek lub też inna osoba uprawniona na podstawie rozporządzenia zamieszkuje z małżonkiem lub przyczynia się do utrzymania małżonka, a małżonek nie uzyskuje zarobków jako pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub inna osoba uprawniona na podstawie rozporządzenia lub nie otrzymuje świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego ani renty lub emerytury ze swojego własnego ubezpieczenia;

2) każda osoba, mająca pod opieką dziecko, o ile pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub inna osoba uprawniona na podstawie rozporządzenia zamieszkuje z tą osobą jak mąż i żona lub przyczynia się do utrzymania tej osoby a osoba ta nie uzyskuje zarobków jako pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub inna osoba uprawniona na podstawie rozporządzenia lub nie otrzymuje świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego, bądź emerytury ze swojego własnego ubezpieczenia;

3) każde dziecko, dla którego dana osoba, pracownik najemny, osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub inna osoba uprawniona na podstawie rozporządzenia korzysta lub mogłaby skorzystać ze świadczenia na dziecko.

Dalej przepis art. 1 lit. f) rozporządzenia Rady nr 1408/71 stanowi, że w przypadku świadczeń dla osób niepełnosprawnych, przyznanych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego wszystkim obywatelom tego państwa, spełniającym wymagane warunki, określenie "członek rodziny" obejmuje przynajmniej małżonka, dzieci niepełnoletnie lub pozostające na utrzymaniu pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, lub studenta.

Istotną konsekwencją wypływającą z przepisów analizowanego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 jest to, że osoby, do których stosuje się przepisy owego rozporządzenia – zgodnie z zasadą równego traktowania – podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa. Co prawda powyższa zasada w regulacjach szczególnych doznaje określonych wyjątków, ale nie maja one zastosowania w niniejszej sprawie (art. 3 rozporządzenia).

Jeśli do owej zasady równego traktowania dołożymy jeszcze – wyrażony w przepisie art. 4 rozporządzenia – bardzo szeroki zakres przedmiotowy, w którym znajduje ono zastosowanie, to dość oczywista jest teza, że bardzo niewiele jest świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego przysługujących na mocy ustawodawstw Państw Członkowskich, które nie podlegałyby systemowi koordynacji w trybie analizowanego rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy istotna w powyższym zakresie jest konkluzja, że przedmiotowe rozporządzenie znajduje zastosowanie do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych.

Analizowane rozporządzenie w przepisie art. 1 lit. u) wprowadza własną definicję pojęcia "świadczenie rodzinne" wskazując, iż oznacza ono wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny, z wyłączeniem specjalnych zasiłków określonych w Załączniku Nr II, które jednak nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast pojęcie "zasiłki rodzinne" oznacza okresowe świadczenia pieniężne przyznawane wyłącznie w zależności od liczby oraz od wieku członków rodziny.

Podejmując się próby dokonania usystematyzowania tego co zostało powyżej powiedziane i przeniesienia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż kwestionowane przez skarżącą decyzje dotyczą zasiłku rodzinnego, dodatków do tego zasiłku, a także świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Wszystkie owe świadczenia uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Powyżej wskazana ustawa określa, że "zasiłek rodzinny" ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy) i przyznawany jest określonym w ustawie osobom (w tym: rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi dziecka), wymienionym w przepisie art. 4 ust. 2 tejże ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza określonej w ustawie kwoty. Ponadto osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego może przysługiwać – po wystąpieniu określonego w ustawie zdarzenia – także odpowiedni dodatek, jak chociażby z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego lub rozpoczęcia roku szkolnego; (art. 8, w związku z art. 9 – 15 analizowanej ustawy).

Dalej wskazać wypada, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych przewidując możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określa, że świadczenie to należy się z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez określone w ustawie osoby (w tym: rodziców, jednego z rodziców, opiekuna dziecka), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o określonym w ustawie stopniu niepełnosprawności, a jednocześnie dochód na osobę w rodzinie nie przekracza zapisanej w ustawie kwoty (art. 17 omawianej ustawy).

Nieco inaczej ukształtowane zostało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, uniezależniając jego przyznanie zarówno od przysługiwania zasiłku rodzinnego jak i od wysokości dochodów rodziny. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje nie "na osobę" wymagająca wychowywania, utrzymywania lub opieki - jak miało to miejsce w przypadku zasiłku rodzinnego i dodatków - ale samej osobie pozostającej w trudnej życiowej sytuacji, "na siebie". Kryterium dochodowe sprzężone z warunkami nabycia prawa do zasiłku rodzinnego nie jest materialnoprawnym składnikiem wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. niepełnosprawnemu dziecku i przyznaje się go w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1).

Z analizy powyższych regulacji dla niniejszej sprawy wypływają dwa istotne wnioski Otóż po pierwsze w polskim systemie zabezpieczenia społecznego uprawnienie do świadczeń rodzinnych nie jest uzależnione od tego czy osoba ubiegająca się o owe świadczenia jest osobą czynną zawodowo i czy podlega jakiejś formie ubezpieczenia społecznego, a po drugie – co ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy – świadczenia przyznawane w oparciu o przepisy polskiej ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych mieszczą się w kategorii "świadczeń rodzinnych" zdefiniowanych w przywołanym już powyżej przepisie art. 1 lit. u) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, a tym samym świadczenia rodzinne przyznawane w oparciu o przepisy polskiej ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku są świadczeniami, które podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 roku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 609/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 392/08 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Go 358/08).

Przechodząc do analizy postanowień przywołanych powyżej rozporządzeń Rady (EWG) należy wskazać, iż zawierają one wyłącznie normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów systemów zabezpieczenia społecznego Państwa Członkowskich i przez to mają na celu jedynie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, które z kolei władne są określić własne warunki uczestnictwa i zakresu ochrony w określonym systemie zabezpieczenia społecznego. Kwestia ta nie jest sporna i wynika wprost z brzmienia preambuły do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, gdzie wprost mówi się o potrzebie "poszanowania szczególnych cech krajowych ustawodawstw dotyczących zabezpieczenia społecznego i opracowaniu jedynie systemu koordynacji", a nadto kwestia ta doczekała się jednoznacznego stanowiska Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości potwierdzonego w wyrokach: z dnia 12 lipca 1979 roku w sprawie o sygn. 266/78, ECR 1979/6-7/02705 (orzeczenie wstępne w sprawie Bruno Brunori v. Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz), oraz z dnia 28 lutego 1989 roku w sprawie o sygn. 29/88, ECR 1989/2/00581 (orzeczenie wstępne w sprawie Wilhelm Schmitt v. Bundesversicherungsanstalt fur Angestellte).

Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1408/71 wskazuje na generalną potrzebę zagwarantowania pracownikom przemieszczającym się w obrębie Wspólnoty całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń, ale jednocześnie zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju, z tego samego okresu ubezpieczenia (art. 12 ust. 1 rozporządzenia).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż przepis art. 73 omawianego rozporządzenia Rady (EWG) – w odniesieniu do świadczeń rodzinnych – ustanawia ogólną zasadę mówiącą, że pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa. Tym samym przepis ten tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek.

Analiza powyższej regulacji prowadzi do istotnych wniosków. Otóż przyznanie powyższego uprawnienia osobom zamieszkującym terytorium państw członkowskich powoduje – mocą pozycji zajmowanej w systemie źródeł prawa przez rozporządzenie Rady (EWG) – brak możliwości jego ograniczenia bądź zniesienia przez regulacje ustawodawstw krajowych. Tak więc w razie spełniania przesłanek umożliwiających nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych, członek rodziny pracownika ubiegając się o przyznanie świadczeń rodzinnych może powoływać się bezpośrednio na przepis art. 73 omawianego rozporządzenia Rady (EWG), co potwierdził także Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 16 lipca 1992 roku w sprawie o sygn. C-78/91, ECR 1992/7/1-04839 (sprawa Hughes)

Dalszą konsekwencją płynącą z przepisu art. 73 omawianego rozporządzenia jest to, że nie pozbawia on członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Tworzy on bowiem jedynie uprawnienie dla pracownika podlegającemu ustawodawstwu państwa członkowskiego – w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego – do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie jego rodziny zamieszkiwali terytorium tego państwa. Tym samym – w oparciu o analizowany przepis – organy państwa członkowskiego nie mogą odmówić członkowi rodziny pracownika przyznania uprawnień przysługujących mu zgodnie z ustawodawstwem państwa miejsca jego zamieszkania. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 roku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 609/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 392/08 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Go 358/08).

W realiach niniejszej sprawy należałoby zatem powiedzieć, iż mąż skarżącej jako osoba zatrudniona na terytorium Zjednoczonego Królestwa jest na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium Polski, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo Wielkiej Brytanii, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, ale jednocześnie skarżącej i jej małoletnim dzieciom, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przysługują uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne na podstawie wskazanej już powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących poszczególnym członkom rodziny w oparciu o regulacje prawne zawarte w krajowych systemach prawnych dwóch państw członkowskich.

W celu uniknięcia kumulacji praw do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia, z tymi świadczeniami, które są przewidziane przez ustawodawstwo państwa zamieszkania członka rodziny, przepisy omawianego rozporządzenia Rady (EWG), ale również wskazanego już powyżej rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, określają reguły pierwszeństwa zbiegających się norm prawnych. Reguły te znajdują zastosowanie zarówno wtedy gdy dana osoba ma równolegle prawo do dwóch rożnych świadczeń rodzinnych, jak i wówczas gdy prawo do takich świadczeń mają dwie różne osoby (rodzice) na tego samego członka rodziny.

Reguły wspólnotowej koordynacji stosuje się do dwóch sytuacji zbiegu świadczeń rodzinnych i w istocie w obu tych sytuacjach reguły koordynacji prowadzą do zakazu wielokrotnego pobierania świadczeń rodzinnych w tym samym czasie na tego samego członka rodziny. Pierwsza z nich jest uregulowana w przepisie art. 76 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 i dotyczy zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących we właściwym państwie członkowskim z uprawnieniami przysługującymi na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących w państwie miejsca zamieszkania członka rodziny przy założeniu, że porównywane systemy ubezpieczeń społecznych uzależniają nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej. Skoro jednak – o czym była już mowa powyżej – polska ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania prawa do tych świadczeń od zatrudnienia lub ubezpieczenia, to tym samym przepis art. 76 omawianego rozporządzenia nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy.

Druga sytuacja uregulowana została w przepisie art. 10 par. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, a dotyczy koordynacji pomiędzy przepisami krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej, a przesłanki nabycia owych uprawnień upatrują wyłącznie w fakcie zamieszkiwania w państwie członkowskim. Powyższy przepis stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.

Analiza powyższej regulacji prowadzi do dwóch wniosków, istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy. Po pierwsze jeśli prawo do świadczeń rodzinnych należnych w państwie miejsca zamieszkania nie jest zależne od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek – a tak jest w realiach niniejszego postępowania – to podlega ono zawieszeniu, ale jedynie do wysokości kwoty świadczeń otrzymywanych w państwie zatrudnienia w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny. Po drugie zaś gdy świadczenia rodzinne należne są w tym samym okresie i na tego samego członka rodziny od dwóch państw członkowskich zgodnie z przepisem art. 73 lub 74 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, to właściwa instytucja państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo przewiduje najwyższą kwotę świadczeń, przyznaje całość tej kwoty obciążając zwrotem połowy tej kwoty właściwą instytucję innego państwa członkowskiego w granicach kwoty przewidzianej ustawodawstwem tego ostatniego państwa członkowskiego (art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż charakter świadczeń rodzinnych przyznawanych w oparciu o przepisy polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych dość jednoznacznie określa, iż właśnie w przepisie art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 należałoby upatrywać podstawy dla rozstrzygnięcia kolizji systemów zabezpieczenia społecznego, jaka w ocenie organów administracji pojawiła się w niniejszej sprawie. Zastosowanie w niniejszym postępowaniu powyższej normy możliwe byłoby dopiero wówczas, gdyby z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji wynikało jednoznacznie, że świadczenia rodzinne przyznane skarżącej na mocy decyzji kwestionowanych w niniejszym postępowaniu były – w tym samym okresie i na tego samego członka rodziny – przyznane także zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu przepisu art. 73 lub art. 74 rozporządzenia Rady Nr 1408/71.

Przejdźmy zatem do oceny okoliczności faktycznych będących podstawą kwestionowanych decyzji. Otóż z okoliczności ustalonych przez organy administracji w niniejszym postępowaniu wynika jedynie, iż mąż skarżącej od dnia 8 marca 2007 roku podjął zatrudnienie na terenie Zjednoczonego Królestwa. Okoliczność ta wynika wprost z formularza "UK-PL E Form" sporządzonego w dniu 26 sierpnia 2009 roku przez brytyjską instytucję. Powyższe ustalenie jest jednak dalece niewystarczające do tego aby – w sferze faktycznej – uzasadnić legalność zaskarżonych decyzji. Jak bowiem zostało to już powyżej powiedziane świadczenia rodzinne na gruncie prawa polskiego nie są uzależnione od faktu podjęcia zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że kwestia samych warunków, jak i okoliczności przyznania owych świadczeń na terenie Zjednoczonego Królestwa winna należeć do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji w toku niniejszego postępowania. Tak się jednak nie stało, co w istotny sposób deprecjonuje zaskarżone decyzje. Nie przesądzając tej kwestii – warto wyłącznie wskazać, że jeśli również na terenie Wielkiej Brytanii świadczenie rodzinne nie zależą od pozostawania w zatrudnieniu – to tym samym jedyne ustalenia, jakie zostały poczynione w niniejszej sprawie przez organy administracji nie będą miały większej doniosłości w niniejszym postępowaniu, no może poza ogólnym stwierdzeniem, że wskutek przemieszczenia się pracownika pomiędzy państwami członkowskimi, zaistniała – w pewnym okresie – podstawa faktyczna dająca możliwość zastosowania wskazanych już powyżej rozporządzeń Rady (EWG).

W motywach kwestionowanych decyzji organy obu instancji w sposób zupełnie pozbawiony refleksji przywoływały wśród ich podstaw prawnych zarówno przepis art. 76 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, jak i art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72. W świetle tego co zostało powiedziane powyżej obie podstawy prawne określające reguły koordynacji są rozłączne, bowiem ustanawiają normy kolizyjne zależnie od tego jakie okoliczności stanowią podstawę przyznania świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich. Tym samym pierwszym pytaniem, na które organ administracji winien udzielić jednoznacznej odpowiedzi w takiej sprawie jak niniejsza, jest pytanie o to, czy w razie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych na podstawie ustawodawstw dwóch państw członkowskich, w którymkolwiek z tych państwa nabycie prawa do owych świadczeń jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Odpowiedź na powyższe pytanie determinuje podstawę prawną określającą regułę koordynacji i tym samym wskazuje w jakim kierunku powinny pójść dalsze ustalenia organów aby uniemożliwić otrzymanie świadczeń tego samego rodzaju, na tą samą osobę i za ten sam okres w oparciu o ustawodawstwa dwóch państw członkowskich. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 wskazując instytucję właściwą do wypłaty świadczenia rodzinnego w razie zbiegu uprawnień na podstawie przepisu art. 73 tegoż rozporządzenia kieruje się zupełnie innymi przesłankami niż przepis art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72. Należy skonstatować, iż powyższe okoliczności zupełnie umknęły organom z pola widzenia, a mimo to organy w chaotyczny sposób podjęły się próby uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć omawiając raz jedną, raz drugą normę systemu koordynacji i mieszając konkluzje z nich płynące.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że organy uchybiły regułom rządzącym zbieraniem i oceną materiału dowodowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dokonując jakichkolwiek ustaleń w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych mężowi skarżącej na terenie Zjednoczonego Królestwa, ponadto nie określając wysokości poszczególnych świadczeń rodzinnych w ustawodawstwie Wielkiej Brytanii i wreszcie nie porównując ich z polskimi świadczeniami w sposób nie budzący wątpliwości naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. stanowiący, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszony został także przepis art. 77 par. 1 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Co prawda należy zauważyć, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanych decyzji wskazał na wysokość świadczenia rodzinnego należnego na podstawie ustawodawstwa Wielkiej Brytanii na pierwsze i kolejne dziecko, jednakże podana kwota nie wynika z jakiejkolwiek dokumentacji zawartej w aktach sprawy, a tym samym nie jest możliwa do weryfikacji. Ponadto przepis art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 wskazując instytucję państwa członkowskiego, która właściwa jest do przyznania zbiegających się świadczeń posługuje się pojęciem "którego ustawodawstwo przewiduje najwyższą kwotę świadczeń". Mając zaś na uwadze to, że ustawodawstwo polskie dla poszczególnych członków rodziny przewiduje oprócz zasiłku rodzinnego także dodatki do tego zasiłku oraz świadczenia opiekuńcze, a dodatkowo uwzględniając praktykę organów administracji przyznawania dla tego samego członka rodziny poszczególnych świadczeń rodzinnych za ten sam okres odrębnymi decyzjami, to za dalece niewystarczające uznać wypada dokonanie przez organ odwoławczy prostego porównania kwoty brytyjskiego świadczenia rodzinnego z konkretnym polskim świadczeniem rodzinnym.

Zaniedbanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Tym samym w oparciu o przepis art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. niezbędne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonych decyzji, jak i decyzji poprzedzających.

Niezależnie od powyższych uwag tyczących naruszenia przepisów postępowania uwagę należy także zwrócić na dwie kwestie związane z prawem materialnym. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że przepisy analizowanych rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72 mają walor prawno materialny, a nie tylko kolizyjny, bowiem choć nie stanowią aktów normujących warunki powstawania i ustania prawa do świadczeń oraz zakres samych świadczeń, to jednak kształtują bezpośrednio materialnoprawną sytuacją zarówno osób przemieszczających się na obszarze Wspólnoty, jak i ich rodzin w zakresie zabezpieczenia społecznego (vide: T. Bińczycka – Majewska: "Koordynacja systemów zabezpieczenie społecznego w Unii Europejskiej", Zakamycze, Kraków 1999 r. str. 43).

W powyższym zakresie najpierw wskazać wypada, iż przepis art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 określając sytuacje, w których znajduje zastosowanie inkorporowana w nim norma koordynująca systemy zabezpieczenia społecznego odwołuje się do pojęcia "przyznanych" świadczeń rodzinnych, jako warunku stosowania instytucji "zawieszenia świadczenia". Tym samym uznać wypada, że kolizja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym konieczność zastosowania opisanej w owym przepisie reguły koordynacji owych systemów następuje dopiero wówczas gdy dochodzi już do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach systemów zabezpieczenia społecznego dwóch państw członkowskich. Stosowanie w takiej sytuacji przepisu art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72 zapobiega równoległemu pobieraniu świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny i za ten sam okres z dwóch różnych źródeł.

Ponadto należy także podnieść, iż przedstawiona powyżej wykładnia przepisu art. 10 par. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 zgodna jest z przyjętą przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości linią orzeczniczą dotyczącą interpretowania przepisów rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. W swoich orzeczeniach Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał, iż zastosowanie owych rozporządzeń w żadnym razie nie może prowadzić do wywołania skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń przysługujących im na mocy wyłącznie ustawodawstwa krajowego (vide: wyrok ETS z dnia 21 października 1975 roku, w sprawie o sygn. C-24/75, ECR 1975/7/01149 (orzeczenie wstępne w sprawie Teresa i Silvana Petroni v. Office national des pensions pour travailleurs salaries /ONPTS/ Bruksela) oraz G. Uścińska Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, str. 314-316).

Ponadto pogląd – iż reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych już przyznanych w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny – podzielił Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lutego 1981 roku w sprawie o sygn. C-104/80 ECR 1981/2/00503 (orzeczenie wstępne w sprawie Kurt Beeck v. Bundesanstalt fur Arbeit) stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalności zawodową lub gospodarczą na terytorium tego Państwa. W tym samym wyroku Trybunał podkreślił także, iż reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego.

Wydaje się, iż powyższe wskazania organy winny mieć na względzie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności prowadząc postępowanie wyjaśniające okoliczności związane z ewentualnym przyznaniem mężowi skarżącej uprawnienia do świadczenia rodzinnego przez organ mający umocowanie w ustawodawstwie Wielkiej Brytanii.

Powyższe uwagi wypada odnieść do wszystkich decyzji rozpoznawanych w ramach niniejszej sprawy i uznać, iż mają one fundamentalne znaczenie dla możliwości prawidłowego rozpoznania każdej sprawy, w której organ administracji dostrzega potrzebę zastosowania norm koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać wypada, iż organ odwoławczy uzasadniał wydane rozstrzygnięcia w sposób dwutorowy. Po pierwsze wskazywał, iż w każdej z rozpoznawanych spraw podmiotem właściwym do przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych jest brytyjska instytucja powołana do przyznawania i wypłaty tychże świadczeń, a tym samym brak jest podstaw do przyznania tych świadczeń przez polski organ, a po drugie podawał, iż skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania owych świadczeń z uwagi na nie przedłożenie wymaganego przez organ dokumentu. Z przykrością należy skonstatować, iż powyższe argumentacje wykluczają się, czego organ odwoławczy zdaje się w ogóle nie dostrzegać. Jeśli bowiem prawdziwa jest teza, iż w następstwie zastosowania reguł koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego świadczenie rodzinne winna przyznać rodzinie skarżącej brytyjska instytucja, to nie tylko pozbawione racjonalności ale wręcz niedopuszczalne jest prowadzenie przez polski organ ustaleń zmierzających do przyznania owych świadczeń. Jeżeli natomiast polski organ – w następstwie przeprowadzonych wyjaśnień – doszedł do przekonania, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do świadczeń rodzinnych, to daremnie poszukiwać pola dla rozważań o pierwszeństwie ustawodawstwa któregokolwiek z państw członkowskich w następstwie zastosowania norm koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Podtrzymując stanowisko – iż organy w ramach ocenianych postępowań administracyjnych w pierwszej kolejności winny odnieść się do kwestii koordynacji systemów zabezpieczenia i dopiero po jej przesądzeniu, zależnie od zajętego stanowiska ewentualnie analizować dalsze elementy uzasadniające przyznanie uprawnień do świadczeń rodzinnych, w tym również kwestie związane z przekroczeniem kryterium dochodowego (z wyjątkiem zasiłku pielęgnacyjnego) – wypada odnieść się także do kwestii, które zdaniem organów uzasadniają pozbawienie rodziny skarżącej świadczeń rodzinnych. Jako podstawę prawną podjętych w tym zakresie działań (w sprawach Nr: [...], [...], [...]) organ odwoławczy wskazał przepis art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, iż "w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia". Dokumentem, który nie został złożony przez skarżącą w zakreślonym terminie, co spowodowało wydanie decyzji o braku uprawnienia do świadczeń rodzinnych był dokument wskazujący na wysokość dochodów uzyskiwanych przez męża skarżącej. Dokonując analizy akt postępowania w każdej ze spraw zakończonych zaskarżoną decyzją należy wskazać, iż brak jest możliwości zaakceptowania zapatrywań organu odwoławczego prezentowanego w powyższym zakresie. Otóż po pierwsze należy wskazać, iż konsekwencją – przewidzianą w przepisie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – niezłożenia w terminie żądanego dokumentu jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a więc formalne rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji zaś wbrew brzmieniu powyższego przepisu wydał rozstrzygnięcia o braku uprawnienia, a więc o materialnoprawnym charakterze. Takiego postępowania nie sposób zaakceptować z punktu widzenia kryteriów legalności. Nie jest bowiem możliwe wskazanie takiej podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi odwoławczemu na utrzymanie decyzji w całości w mocy, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji nie tylko oparte są na dwóch różnych podstawach prawnych, ale mają nadto zupełnie odmienny charakter prawny.

Ponadto należy zwrócić uwagę i na to, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, złożyła także w dniu 12 września 2008 roku oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż jej mąż nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, a nadto przedłożyła zaświadczenie organu podatkowego o wysokości dochodów jej męża jako podatnika w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych za 2007 rok. Ponadto ubiegając się o świadczenia rodzinne na dalszy okres złożyła takież zaświadczenia organu podatkowego dotyczące wysokości dochodów jej samej, jej męża i syna jako podatników w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 rok.

Będąc w posiadaniu takich dokumentów zgromadzonych na okoliczność sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, trudno wskazywać jakich dalszych dokumentów mogło jeszcze brakować organom, tym bardziej, że organy te nie podały jakiego konkretnie "wymaganego dokumentu" brakowało wśród załączników wniosku o przyznanie poszczególnych świadczeń rodzinnych.

Oceniając natomiast działanie organu pierwszej instancji należy wskazać, iż jako podstawę prawną decyzji o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych organ ten wskazywał przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zupełnie pomijając jego treść. Otóż przepis ten pozwala właściwemu organowi oraz marszałkowi województwa na zmianę lub uchylenie bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Mając na uwadze, iż decyzje przyznające skarżącej świadczenia rodzinne za poszczególne wcześniejsze okresy nie zostały wydane przez marszałka województwa, a nadto zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego przez Prezydenta Miasta Ł., a więc organ, który je wydał, to powyższa norma prawna w ogóle w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania. Ponadto przytoczenie powyższej normy prawnej jako podstawy wydanych rozstrzygnięć zupełnie abstrahuje od tego jaka jest istota działań orzeczniczych marszałka województwa w oparciu o przepis art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia. Otóż zgodnie z przepisem art. 84a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 instytucje i osoby objęte zakresem niniejszego rozporządzenia mają obowiązek wzajemnego informowania i współpracy w celu zapewnienia właściwego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia. Instytucje, zgodnie z zasadą dobrej administracji, odpowiadają na wszelkie zapytania w odpowiednim czasie i w związku z tym zapewniają osobom zainteresowanym wszelkie informacje wymagane do wykonywania praw powierzonych im przez owo rozporządzenie. Natomiast w przypadku trudności w interpretacji lub zastosowaniu rozporządzenia, które mogą zagrozić prawom osób objętych przez niniejsze rozporządzenie, instytucja państwa właściwego lub państwa zamieszkania zainteresowanej osoby nawiązuje kontakt z instytucją zainteresowanego państwa członkowskiego.

Powyższe uregulowania nakładają na organ właściwy do orzekania w sprawach w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dodatkowy prawny obowiązek udzielania stronie postępowania wszechstronnej pomocy i informacji w celu umożliwienia skorzystania z przysługujących praw, na podstawie przepisów powyższego rozporządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób doszukać się w działaniach organów administracji jakiegokolwiek przejawu pomocy stronie skarżącej w umożliwieniu skorzystania z uprawnień przewidzianych przez przepisy analizowanych rozporządzeń Rady (EWG). Nie jest dostrzegalna również potrzeba kooperacji z instytucją zainteresowanego państwa członkowskiego chociażby w zakresie ustalenia okoliczności związanych z przyznaniem mężowi skarżącej świadczeń rodzinnych, czy weryfikacji dokumentów określających sytuację dochodową męża skarżącej. Zamiast tego w działaniach organów wyraźnie dostrzegalny jest chaos, który doprowadził do – niczym nie uzasadnionego – pozbawienia skarżącej uprawnień do świadczeń rodzinnych.

W szczególności, nie sposób zrozumieć argumentacji organu odwoławczego o zależności w przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego dla syna skarżącej od konieczności złożenia dokumentów o wysokości dochodu jej męża w Wielkiej Brytanii wobec jednoznacznej regulacji art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidującej kryterium ekonomicznego. Taki stan prawny obowiązywał w okresie objętym decyzją [...] tj. od 8 marca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. A zmiana tego artykułu dotyczyła wprowadzenia ust. 5a (od 1 stycznia 2009 r.) przewidującego, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją m.in. niepełnosprawnego dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ winien uwzględnić wskazania sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności dokonaną przez sąd wykładnię przepisów rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72 oraz wynikającą z tego potrzebę poczynienia ustaleń w przedmiocie wskazanych w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.