Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1655/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 art. 183 § 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 590/16 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 590/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Starosta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. K., J. J., K. M., B. S., T. S., T. S., E. Z. oraz S. Z. w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w R. u zbiegu ulic A. i S. Z., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki zabudowane nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,0638 ha, w pkt. 6 orzekł o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4648 ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi) o łącznej powierzchni 1,3141 ha, a w pkt. 7 orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu masy budynkowej, usytuowanej w dacie wywłaszczenia na działce Nr [...] o powierzchni 1,0955 ha. Po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od omawianej decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wniósł o jej uchylenie w zakresie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zawartej w całej obecnej działce ewidencyjnej nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] i wydania w tym zakresie orzeczenia o zwrocie, Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu [...] maja 2016 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie odmowy zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4648 ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi) o łącznej powierzchni 1,3141 ha, tj. w punkcie 6 decyzji organu I instancji.

Oddalając skargę S. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jej przedmiotem jest ta część decyzji Wojewody Mazowieckiego, która utrzymuje w mocy decyzję Starosty R. w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4648 ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi, o łącznej powierzchni 1,3141 ha (pkt 6 decyzji organu I instancji).

W ocenie Sądu I instancji, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy na spornej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot doszło do realizacji celu na który ta nieruchomość została wywłaszczona. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły w szczególności art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm.).

Poza sporem jest, że inwestycja, której realizacja była celem wywłaszczenia, polegała na rozbudowie stadionu RKS R., która nie ograniczała się wyłącznie do samego stadionu, gdyż planem zagospodarowania terenu objęty został teren o powierzchni około 8 ha, na którym obok istniejącego stadionu, hotelu i części infrastruktury komunikacyjnej miały powstać: pawilon socjalno-usługowy przy basenie, basen kąpielowo-sportowy otwarty, typowa kryta pływalnia, sala gimnastyczna, boisko lekkoatletyczne, kiosk, kasa, ustęp publiczny. Powyższe oznacza, że objęta roszczeniem zwrotowym nieruchomość wchodząca w skład powyższego kompleksu obiektów sportowych miała być jego integralną częścią połączoną z głównym obiektem, tj. istniejącym na dzień wywłaszczenia stadionem i hotelem, siecią alejek rekreacyjnych, umożliwiających m.in. sprawne poruszanie się i opuszczenie obiektu przez uczestników imprez sportowych czy użytkowników projektowanego kompleksu sportowego. Zdaniem Sądu, w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń ocena przesłanek zwrotowych nie może być dokonywana w odniesieniu do każdego z elementów zorganizowanej całości, powinna być natomiast odniesiona do realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego. Tylko bowiem taka ocena pozwala na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w zakresie ewentualnego spełnienia przesłanek zwrotowych w stosunku do danej nieruchomości. Realizacja takiego celu, ze swej istoty, obejmuje swoim zakresem wykonanie określonych naniesień (budynków, budowli i innych urządzeń), jak i odpowiedniego zagospodarowania terenu otaczającego, tak by można było mówić o właściwym spełnianiu funkcji sportowej i funkcji rekreacyjnej przez wskazane tereny i zlokalizowane na nich obiekty. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku wywłaszczenia nieruchomości, np. pod osiedle mieszkaniowe, cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej. Stanowi to istotny argument przemawiający za koniecznością wykładni przesłanki realizacji celu wywłaszczenia (o której mowa w art. 136 oraz 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w odniesieniu do pewnej funkcjonalnie powiązanej całości. Oceny realizacji celu wywłaszczenia na poszczególnych terenach nie można bowiem w sposób automatyczny utożsamiać z dokonaniem na nich konkretnych naniesień, lecz raczej z rolą jaką te tereny pełnią w kontekście realizacji tego celu. Wykorzystanie wywłaszczonych terenów bezpośrednio dla dokonania określonych inwestycji stanowi najpełniejszą i najłatwiejszą do udowodnienia formę realizacji celu wywłaszczenia. Nie można jednak abstrahować od tego, że w przypadku przedsięwzięć złożonych, w skład których wchodzi większa liczba elementów składających się na wspólną całość, nie sposób rozważać kwestii realizacji celu wywłaszczenia w tak wąskim zakresie. Właściwe funkcjonowanie kompleksu obiektów, którym przypisuje się określoną funkcję (w niniejszej sprawie jest to funkcja sportowo-rekreacyjna), niewątpliwie z jednej strony wymaga odpowiedniego zaplecza terenu, z drugiej natomiast - istnienia określonej infrastruktury towarzyszącej. Tym samym interpretując przesłankę realizacji celu wywłaszczenia wyrażoną w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ administracji musi uwzględnić nie tylko okoliczność, czy na danym terenie dokonane zostały określone naniesienia związane z celem wywłaszczenia, ale również sposób wykorzystania terenu z punktu widzenia realizacji funkcji całego kompleksu sportowo–rekreacyjnego. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organami obu instancji, że wbrew zarzutom skargi, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia prawidłowości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W pełni należy się zgodzić z organami obu instancji, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Kwestia ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, pozostaje także ściśle związana z możliwością rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w akcie wywłaszczenia, co w konsekwencji powoduje, że zmiana nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Należy także odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu wywłaszczenia uznać należy jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru, dotyczącą części nieruchomości, polegającą na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora. Trafnie wskazuje organ odwoławczy, że przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Z protokołu kontroli problemowej z dnia [...] kwietnia 1983 r. w ramach zadania inwestycyjnego pn. Rozbudowa stadionu sportowego RKS "R.", które zostało rozpoczęte w 1974 r., wynika zaś, że oddane zostały do użytku następujące obiekty: basen kąpielowy otwarty, ogrodzenie stadionu, oświetlenie płyty głównej, instalacja zewnętrzna, kabina spikera, płyta główna stadionu, budynek socjalny. Na terenie boiska treningowego od ul. D. (w części zlokalizowanego na nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym) zebrano wierzchnią warstwę ziemi nieurodzajnej, przeprowadzono odwodnienie płyty boiska, uformowano i odwodniono skarpy pod trybunami, nawieziono i częściowo rozplantowano czarnoziem na płytę boiska. Zakończenie budowy boiska przewidziano na grudzień 1983 r. Potwierdzeniem zrealizowania boiska jest protokół inwentaryzacyjny z dnia [...] listopada 1996 r., w którym wpisano "istniejące boisko treningowe od ulicy D.".

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że rozpoczęcie prac mających na celu rozbudowę stadionu RKS R. miało miejsce już w 1974 r. - budowa basenu - czyli przed upływem terminu o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie zaś sukcesywnie podejmowane były prace w efekcie których dochodziło do realizacji kolejnych elementów powyższej inwestycji, a objęte roszczeniem zwrotowym działki stanowiły element infrastruktury kompleksu sportowego konieczny do jego funkcjonowania. Zrealizowanie na części działki nr [...] objętej roszczeniem zwrotowym boiska treningowego, zamiast boiska lekkoatletycznego jest jedynie modyfikacją celu. Nie można więc uznać, że cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości nie został zrealizowany. Potwierdzeniem realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym jest udokumentowane istnienie na tym terenie "dobrze utrzymanej zieleni" oraz alejek funkcjonalnie łączących teren objęty zwrotem z pozostałym terenem kompleksu sportowego, widoczne na zdjęciu lotniczym z dnia 1981 r. Rozmieszczenie zaś ciągów komunikacyjnych uwidocznione zostało na mapie sytuacyjnej z 1976 r. wpisanej do zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych ówczesnego Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w R. w dniu [...] sierpnia 1976 r. za Nr [...]. W odniesieniu do działki [...] rozmieszczenie alejek szczegółowo opisane przez organy w uzasadnieniach ich decyzji nieznacznie odbiegające od założeń planu, także należy uznać za dopuszczalną modyfikację mieszczącą się w celu wywłaszczenia. Na zdjęciu lotniczym z 1981 r. nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym nie jest odgrodzona od strony stadionu, a stanowi z nim łączną całość. Ponadto, na zdjęciu tym widoczny jest (od strony ulicy D. obecnie ul. [...] i ul. Z. - odpowiadający wywłaszczonej działce nr [...]) wyrównany teren stanowiący boisko treningowe, a w dalszej części kierując się w stronę ulicy S. widoczne są alejki, wśród terenu bogato zadrzewionego (w części odpowiadającej obecnie części działki [...] objętej roszczeniem zwrotowym) oraz pas zieleni wzdłuż ulicy Z., który odgradza tereny kompleksu sportowego od ulicy Z. (obecnie teren ten to dzisiejsza działka ewidencyjna nr [...]). Z kolei na obecnej działce nr [...], zgodnie z planem zagospodarowania terenu stadionu RKS "R." stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej znak: [...] powinno być zlokalizowane ogrodzenie wzdłuż ulic S., Z. i D. Na terenie tym zaplanowano także zieleń izolacyjną odgradzającą kompleks sportowy od ww. ulic. W trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości stwierdzono zaś pozostałości ogrodzenia, wykazane także na mapie zasadniczej które świadczą, że teren ten był ogrodzony zgodnie z wyżej przywołanym planem. Uwidoczniony na zdjęciu lotniczym pas zieleni również odpowiada założeniom ww. planu co uznać należy za potwierdzenie jego zrealizowania uzasadniające odmowę zwrotu wnioskowanego fragmentu nieruchomości wywłaszczonej. Zdjęcie lotnicze z 1981 r. potwierdza, że objęty postępowaniem zwrotowym teren w okresie siedmiu lat od daty wywłaszczenia przekształcił się z terenu stanowiącego gospodarstwo rolne (w części sad) funkcjonalnie oddzielonego od obiektów sportowych, w teren stanowiący z nimi integralną całość. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, że na częściach działek nr [...] i [...] oraz [...] o zwrot których wystąpił, nie wykonano żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Teren odpowiadający nieruchomościom wywłaszczonym wchodził w skład większej, zorganizowanej, spójnej całości i nie może być oceniany w oderwaniu od niej. Nie ma więc znaczenia, że na fragmentach nieruchomości nie powstały niektóre z zaplanowanych pierwotnie obiektów, skoro nie ulega wątpliwości, że teren stanowił element kompleksu sportowego i znajdowały się na nim urządzenia służące prawidłowemu funkcjonowaniu całości, takie jak boisko treningowe, ciągi piesze, zieleń czy część ogrodzenia. W celu prawidłowego funkcjonowania tego rodzaju obiektu jakim jest stadion sportowy niezbędne jest bowiem istnienie odpowiednio dużego pasa terenu wokół samej płyty boiska. Pozwala to na racjonalne gospodarowanie i wykorzystanie całego terenu stadionu zgodnie z jego przeznaczeniem. Gospodarowanie to byłoby zaś niewątpliwie znacznie utrudnione, jeśli nie całkowicie wykluczone, gdyby teren stadionu ograniczał się tylko do samej płyty boiska.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik S. Z. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji organów obu instancji i wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na:

- braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 140 kpa,

- nieustosunkowaniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, w tym w szczególności całkowitym pominięciu zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia w przedmiotowej sprawie dowodu z opinii biegłego fotogrametry i zaniechania zwrócenia się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć działek, których postępowanie dotyczy, z okresu sprzed wywłaszczenia,

- bezkrytycznym przyjęciu za organami administracji publicznej stanu faktycznego sprawy jako podstawy własnego orzeczenia, co skutkowało oddaleniem skargi oraz powoduje, że wyrok w istocie uchyla się kontroli instancyjnej,

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 140 kpa, przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, na skutek uznania, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie, w tym że prawidłowo uznali, że na terenie części działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot zrealizowane zostało boisko treningowe do gry w piłkę nożną, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego boisko to zlokalizowane jest na terenie działki nr [...] (której wniosek o zwrot nie dotyczył), a o realizacji boiska treningowego do gry w piłkę nożną na terenie części działki nr [...] nie może świadczyć fakt, że na jej nieprzygotowanej pod boisko nawierzchni postawiono przenośne bramki do gry w piłkę nożną, które zostały ustawione na działce nr [...] w nieustalonym przez organy obu instancji czasie, co stanowi błędną ocenę prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów kpa w sposób bezpośredni wpływającą na treść zaskarżonego orzeczenia, która skutkowała oddaleniem skargi, w sytuacji gdy powinna być ona uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa,

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 140 kpa, przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, na skutek uznania, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie, w tym prawidłowo uznały, że na terenie działki nr [...] powstała "dobrze utrzymana zieleń", oraz alejki, podczas gdy:

- "dobrze utrzymana zieleń" istniała na działce nr [...] przed wywłaszczeniem (na wywłaszczonej działce znajdował się bowiem sad), a po dokonaniu wywłaszczenia istniejących elementów zielonych nie zagospodarowano nigdy zgodnie z celem wywłaszczenia, co potwierdza fakt, iż w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że teren działki nr [...] porośnięty jest samosiejkami drzew, krzewów i chwastami,

- jedyna alejka widoczna na zdjęciu lotniczym z 1981 r. służyła wyłącznie jako droga dla samochodów wykorzystywanych przy wznoszeniu budynków na pozostałych działkach (czego dowodem jest fakt, iż nigdy nieukończony i rozebrany już budynek sali gimnastycznej i krytej pływalni był wznoszony na miejscu tej alejki), a w trakcie wizji lokalnej nie została stwierdzona obecność pozostałości jakichkolwiek "ciągów komunikacyjnych", czy alejek mających powstać w ramach celu wywłaszczenia,

- w materiale brak jest dokumentów poświadczających wykonanie na terenie działki [...] alejek i elementów zielonych, oraz oddanie ich do użytku,

co stanowi błędną ocenę prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów kpa w sposób bezpośredni wpływającą na treść zaskarżonego orzeczenia, skutkującą oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa,

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa, przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, na skutek uznania, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie w tym uznały, że na terenie działki nr [...] powstało ogrodzenie, oraz zieleń izolacyjna, podczas gdy w protokole z wizji lokalnej nie tylko brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pozostałościach ogrodzenia na terenie działki [...] (prócz informacji o "prowizorycznym ogrodzeniu"), lecz wręcz wprost wskazano, że teren porośnięty jest samosiejkami drzew, krzewów, oraz chwastami, a dodatkowo, widoczny na zdjęciu lotniczym z 1981 r. pas zieleni przy ul. Z. istniał już przed wywłaszczeniem i miał być zgodnie z celem wywłaszczenia w całości przekształcony w ramach odgradzania całego terytorium nieruchomości od ulicy,

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w zw. z art. 140 kpa, przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, na skutek uznania, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie i niedostrzeżenia, że dokonały oceny zdjęcia lotniczego z 1981 r. samodzielnie, podczas gdy do prawidłowej oceny takiego zdjęcia, jako zdjęcia lotniczego, wymagane są wiadomości specjalne, i w konsekwencji niezbędnym było powołanie do jego oceny biegłego z dziedziny fotogrametrii, co stanowi błędną ocenę prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów kpa w sposób bezpośredni wpływającą na treść zaskarżonego orzeczenia, skutkującą oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa,

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa, przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, na skutek uznania, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie i niedostrzeżenia, że zaniechały zebrania w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie zwróciły się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć działek, których niniejsze postępowanie dotyczy, z okresu sprzed wywłaszczenia, w celu porównania tych zdjęć ze zdjęciem lotniczym z 1981 r., oraz w celu ustalenia co znajdowało się na terenach tych działek przed wywłaszczeniem, a co zostało wykonane po wywłaszczeniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia, co stanowi błędną ocenę prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów kpa w sposób bezpośredni wpływającą na treść zaskarżonego orzeczenia, skutkującą oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa,

- - art. 106 § 3 ppsa, przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci znajdującego się w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotniczego R. z 1973 r. obejmującego działki nr [...],[...] i [...], na okoliczność jego treści, w tym w szczególności istnienia w sprawie dodatkowych dowodów przemawiających za zwrotem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, których zgromadzenia i oceny organy obu instancji zaniechały, a Sądowi I instancji wiadomym jest, że takie zdjęcie istnieje (Skarżący przedmiotowe zdjęcie złożył do akt sprawy), co w konsekwencji uzasadniało zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 kpa, i w konsekwencji powinno prowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi), z uwagi na rzekome zrealizowanie celu wywłaszczenia na ww. działkach, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego na ww. działkach nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia, i w konsekwencji stały się one zbędne na cel wywłaszczenia w myśl art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem prawidłowo zastosowany art. 136 ust. 3 powołanej ustawy w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy powinien prowadzić do zwrotu działek przez organy obu instancji, a niedostrzeżenie tego przez Sąd I instancji skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię i uznanie, że powstanie elementów o charakterze jedynie infrastrukturalnym jest wystarczające dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy na gruncie wskazanych przepisów nie można mówić o realizacji celu, na który nieruchomość została wywłaszczona w sytuacji, w której elementy infrastrukturalne mają służyć korzystaniu z głównego celu wywłaszczenia, a cel ten nie został zrealizowany, a zatem prawidłowo wyłożony i zastosowany art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien prowadzić do zwrotu działek przez organy obu instancji, a niedostrzeżenie tego skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd I instancji zamiast jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających na podstawie art. 106 ppsa.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Gmina Miasta R. oraz M. w R. sp. z o.o. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podane.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z art. 183 § 2 pkt 3 ppsa wynika zaś, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona.

Z akt sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16 wynika, że wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił już decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości (pkt 6 decyzji organu I instancji), oddalając skargę T. S. na powołane decyzje we wskazanej części.

Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że także wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 590/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie dokonał oceny decyzji organów obu instancji w takim samym zakresie jak w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16, w tym przypadku oddalając skargę S. Z.

Skarga złożona do Sądu I instancji w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16 została zarejestrowana w dniu 7 lipca 2016 r., natomiast w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 590/16 została zarejestrowana w Sądzie w dniu 21 lipca 2016 r. Sprawę o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16 należy więc uznać za wcześniej wszczętą przed sądem administracyjnym, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 ppsa, przed sprawą o sygn. akt VIII SA/Wa 590/16.

W związku z tym, Sąd I instancji nie mógł nawet w tym samym dniu i na tej samej rozprawie oraz o tej samej godzinie, dwukrotnie orzekać o ocenie prawidłowości decyzji administracyjnych w tym samym zakresie ich rozstrzygnięć. Z uwagi bowiem na art. 134 § 1 ppsa, sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, dlatego wydanie wyroku oddalającego skargę w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16, w której Sąd dokonał już oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych, wykluczało dopuszczalność ponownego dokonywania tej oceny przez Sąd nawet ze skargi innego podmiotu w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 590/16.

O ile więc w chwili złożenia skarg do Sądu I instancji przez różne podmioty na ten sam zakres decyzji organów obu instancji wszczęto dwa odrębne postępowania sądowoadministracyjne, o tyle sposób rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16 doprowadził do sytuacji, w której w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 590/16 przedmiot oceny Sądu został już skonsumowany.

Rozróżnienie przez ustawodawcę w powołanym art. 183 § 2 pkt 3 ppsa dwóch sytuacji, tj. jednej, gdy sprawa została już prawomocnie osądzona oraz drugiej, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, oznacza, że w zakresie drugiej z wymienionych sytuacji mieści się przypadek wydania orzeczenia przez sąd w sprawie wcześniej wszczętej, które nie jest prawomocne przy orzekaniu przez ten sąd w sprawie wszczętej w drugiej kolejności.

Okoliczność ponownego orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie w takim samym zakresie jak w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16 spełnia zatem przesłankę nieważności postępowania, określoną w art. 183 § 2 pkt 3 ppsa, która to okoliczność podlega uwzględnieniu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, nawet bez formułowania w tym zakresie zarzutu kasacyjnego.

Z tej przyczyny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, uznając także zaistnienie podstaw do orzeczenia o umorzeniu postępowania przed Sądem I instancji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 ppsa, ponieważ w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 535/16 wyrok Sądu I instancji został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1358/17 i uchylone zostały decyzje organów obu instancji w zaskarżonej części, wskutek czego przestał istnieć przedmiot zaskarżenia do Sądu I instancji także w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w całości stwierdzając, że wadliwość postępowania Sądu I instancji, dostrzeżona i podlegająca uwzględnieniu z urzędu, nie została zauważona w skardze kasacyjnej, dlatego zarzuty i argumenty zawarte w tej skardze nie miały znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.