Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 185/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 4-7 i 9, art. 4, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: § 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Dęblin z dnia 27 listopada 2001 r. nr XLIX/341/2001 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 7 sierpnia 2012 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę nr XLIX/341/2001 Rady Miasta Dęblin z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W pierwszej kolejności organ nadzoru podniósł, że Rada nie uregulowała w uchwale wszystkich zagadnień, które powinny w niej się znaleźć, zgodnie z wyliczeniem zawartym w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266, ze zm.; dalej także jako: u.o.p.l.). W ocenie organu nadzoru w uchwale nie określono warunków zamieszkania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy ani kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Niewypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W dalszej kolejności Wojewoda zakwestionował zamieszczenie w uchwale (§ 2 i 3 załącznika) definicji pojęć, które zostały zdefiniowane w ustawie o ochronie praw lokatorów. Chodzi o pojęcia: mieszkaniowego zasobu gminy, lokalu, lokalu socjalnego, lokalu zamiennego, powierzchni mieszkalnej lokalu, gospodarstwa domowego, dochodu. Formułowanie w akcie normatywnym niższej rangi niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych stanowi naruszenie § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908).

W ocenie Wojewody wadliwie został sformułowany § 4 ust. 1 załącznika, stanowiący, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony przysługuje osobom, znajdującym się "w szczególnie trudnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej oraz kwalifikującym się do takiego lokalu". Wadliwa redakcja tego przepisu powoduje, że nie wprowadza ona warunków pierwszeństwa, lecz określa krąg podmiotów, które mogą ubiegać się z mocy samego prawa o zawarcie umowy najmu lokali na czas nieoznaczony. Uniemożliwia to adresatowi normy prawnej jednoznaczne stwierdzenie, jakie warunki ma spełniać, aby ubiegać się o przyznanie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, a jakie okoliczności przyznawałyby mu pierwszeństwo w celu zawarcia takie umowy.

Ponadto ustawodawca określił krąg osób mających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując że są to mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l.). Regulacje zawarte w § 4 ust. 2 załącznika ograniczają podmiotowy dostęp do mieszkaniowego zasobu gminy w stosunku do wskazanego w ustawie. Rada Miast dokonała modyfikacji i zawężenia ustawowego pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych", eliminując wszystkie inne sytuacje faktyczne mieszczące się w tym pojęciu ustawowym, ale nie ujęte w wykazie zawartym w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały.

Zdaniem Wojewody okoliczności wskazane w § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały nie mogą stanowić przesłanek przyznania lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, jak również stanowić warunków pierwszeństwa w zwarciu umowy najmu takiego lokalu. Chodzi o kryterium zbyt małej powierzchni mieszkalnej, co może stanowić warunek kwalifikujący wnioskodawcę do ich poprawy oraz o kryterium nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu. Kryterium to pozbawia a priori takie osoby możliwości uzyskania lokali w ramach procedury wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, niezależnie od przyczyn braku tytułu prawnego do lokalu. Narusza to zasadę równości szans w uzyskaniu lokalu przez osoby spełniające kryteria ustawowe. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W świetle ustawy (art. 23 ust. 2) wymóg nieposiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego dotyczy wyłącznie podmiotów ubiegających się o najem lokalu socjalnego. Nie ma podstaw do rozszerzenia przez radę gminy obowiązywania tego warunku również w odniesieniu do innych lokali komunalnych.

W ocenie organu nadzoru nie ma podstaw do wprowadzania warunku dokonania zamiany lokalu w postaci uregulowania zadłużenia lokalu przez osoby zainteresowane zamianą (§ 13 ust. 1 załącznika do uchwały). O zawarcie umowy najmu lub zmiany lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą ubiegać się osoby spełniające kryteria ustawowe. Przyjęte przez Radę Miasta dodatkowe kryterium wykracza poza warunki ustawowe. Ponadto kwestie rozliczania należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, których stroną jest gmina, w tym opłat z tytułu najmu lokali stanowiących własność gminy, należy do sfery wykonawczej, a zatem do wyłącznej kompetencji wójta gminy. Rada gminy nie ma kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakresie ustalania jakichkolwiek rozliczeń.

Wojewoda zakwestionował także § 21 załącznika, dotyczący nabycia przez inne osoby praw do lokalu opuszczonego przez najemcę lub lokalu, w najem którego nie wstąpiły po śmierci najemcy. Ustawa upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia zasad postępowania w stosunku do takich osób, a więc określenia reguł, procedur postępowania w takiej sytuacji, a nie dodatkowych przesłanek ubiegania się o najem, tak jak uczyniono to w § 21 załącznika.

Organ nadzoru uznał, że Rada Miasta wykroczyła poza granice swoich kompetencji wprowadzając w § 23 załącznika potencjalną możliwość wynajmowania lokali osobom spoza kręgu wskazanego przepisami ustawy, a więc niespełniających kryteriów wynikających zarówno z przepisów ustawy jak i zaskarżonej uchwały. Regulacja ta jest sprzeczna, z określonym w art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 u.o.p.l. celem przepisów w przedmiocie mieszkaniowego zasobu gminy, którym jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Wadliwy jest również zapis zawarty w § 24 załącznika, odsyłający do zastosowania przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów w zakresie nieuregulowanym w uchwale. Z zapisu tego wynika, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje uchwała, będąca aktem normatywnym niższego rzędu, a dopiero w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym Rada przyznała pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy, co narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Dęblin wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Rada Miasta jest w trakcie opracowywania nowej uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Nowa uchwała będzie uwzględniać uwagi zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała jest dotknięta wadami prawnymi w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej jako: u.s.g.) .uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sankcja nieważności nie dotyczy przypadków nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), jednakże ciężar stwierdzonych wad uchwały nie pozwala na przyjęcie, że mają one charakter nieistotnego naruszenia prawa. Ponadto, pomimo, że od dnia podjęcia uchwały upłynęło ponad 11 lat, ma ona charakter aktu prawa miejscowego, nie ma więc podstaw do zastosowania art. 94 ust. 1 u.s.g., ograniczającego możliwość stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia.

Zdecydowana większość zarzutów organu nadzoru podniesionych w skardze jest uzasadniona. Część z zarzutów nie jest trafna. Konieczne jest jednak stwierdzenie nieważności uchwały w całości, pomimo że niektóre jej postanowienia są zgodne z prawem. Zastrzeżenia dotyczą jednak kwestii kluczowych, bez których uchwała stałaby się aktem kadłubowym, nie nadającym się do zastosowania.

Pierwszy zarzut Wojewody jest w oczywisty sposób zasadny. Ustawa o ochronie praw lokatorów w art. 21 ust. 3 wskazuje niezbędne elementy uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy. Jednym z tych elementów jest określenie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (art. 21 ust. 3 pkt 7 u.o.p.l.). Nie ulega wątpliwości, że tego typu regulacji zabrakło w zaskarżonej uchwale. Brak jednego z podstawowych elementów regulacji wskazanej w delegacji ustawowej musi być potraktowany jako istotne naruszenie prawa.

Trafnie organ nadzoru zarzuca zaskarżonej uchwale zamieszczenie w § 2 załącznika katalogu definicji pojęć, które zostały już uregulowane na poziomie ustawowym (art. 20 ust. 1 i art. 2 ust. 4-7 i 9 u.o.p.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, obecnie definicja mieszkaniowego zasobu gminnego została przeniesiona do art. 2 pkt 10 ustawy; art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych). Należy w pełni zgodzić się z argumentami Wojewody, że taki sposób regulacji jest sprzeczny z treścią Zasad techniki prawodawczej, które zakazują formułowania w akcie normatywnym niższej rangi niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Zakaz powtarzania regulacji ustawowych lub ich modyfikacji (bez upoważnienia ustawowego) jest zasadą niekwestionowaną w orzecznictwie (przytaczanym zresztą w skardze). Do argumentów tych należy dodać niebezpieczeństwo powstania rozbieżności pomiędzy definicjami ustawowymi i zawartymi w akcie prawa miejscowego, w sytuacji zmian definicji ustawowych. Jest to nader realne niebezpieczeństwo, jeśli uwzględni się fakt, że katalog definicji ustawowych w ustawie o ochronie praw lokatorów podlegał dość częstym zmianom. Prawidłową techniką w tego typu sytuacjach powinno być odsyłanie w akcie prawa miejscowego do definicji ustawowych. Stwierdzona wada ma niewątpliwie charakter istotnego naruszenia prawa.

Uzasadnione są również zarzuty dotyczące § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Ustęp 1 tego przepisu stwierdza, że do lokali wynajmowanych na czas nieoznaczony mogą być kierowane w pierwszej kolejności osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej oraz kwalifikują się do takiego lokalu, z kolei ustęp 2 wskazuje przesłanki uznania za osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej.

Niespójność i niejasność tej regulacji wynika z karkołomnej próby uregulowania w jednym i tym samym przepisie dwóch w istotce różnych kwestii: określenia kryteriów pierwszeństwa kierowania do lokali wynajmowanych na czas oznaczony i przesłanek, od których w ogóle zależy możliwość oddania lokalu a najem na czas oznaczony (art. 21 ust. 3 pkt 1 i 3 u.o.p.l.). Zgodnie z tytułem rozdziału 2 załącznika do uchwały przepisy w nim zawarte (§ 4 i następne) mają określać zasady i kryteria wyboru osób w celu skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Wbrew temu określeniu z treści § 4 i następnych wcale nie wynika, aby wskazano przesłanki ubiegania się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony, niezależnie od kwestii pierwszeństwa. W kwestionowanym § 4 połączono w niezrozumiały sposób te kwestie, co sprawia, że w istocie nie wiadomo, kto w ogóle może ubiegać się o najem lokalu na czas oznaczony, niezależnie od tego, czy będzie miał pierwszeństwo, czy otrzyma lokal w dalszej kolejności. W świetle art. 4 ust. 2 u.o.p.l. (przepis ten nie uległ zmianie od momentu wejścia w życie ustawy) gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, należy zgodzić się z organem nadzoru, że istnieją trzy przesłanki prawa do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasoby gminy: bycie mieszkańcem gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niskie dochody. Poprzez uregulowanie w jednym przepisie dwóch różnych kwestii – pierwszeństwa ubiegania się o najem i prawa ubiegania się o najem w ogóle stworzono niespójną regulacje, którą można interpretować w dwojaki sposób. Po pierwsze można uznać. że przesłanki pierwszeństwa i prawa w ogóle ubiegania się o najem są tożsame, co jest zarówno nielogiczne (jakie znaczenie miałoby pierwszeństwo?), jak i niezgodne z ustawą, bo wprowadzające dodatkowe przesłanki ubiegania się o najem. Po drugie można uznać, że w § 4 uregulowano tylko przesłanki pierwszeństwa, ale oznaczałoby to, że uchwała w ogóle nie uregulowała kwestii uprawnień do ubiegania się o najem, co również byłoby sprzeczne z wymogiem ustawowym, jak i przeczyłoby tytułowi rozdziału 2 załącznika.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że ustawa wymaga określenia w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1 u.u.p.l.). Pomijając fakt, że w § 4 ust. 2 załącznika dochód potraktowano jako przesłankę pierwszeństwa w zakresie najmu, a nie w ogółe przesłankę prawa do najmu na czas nieoznaczony, to zgodzić się należy z organem nadzoru, że nieprawidłowe jest określenie wysokości dochodu w formie "widełkowej". Kryterium wysokości dochodu ma pozwolić ustalić, jakie osoby w ogóle mogą ubiegać się o najem lokalu z mieszkaniowego zasoby gminy na czas nieoznaczony. Kryterium to musi być więc precyzyjne, czego nie zapewnia formuła "widełkowa". Prawidłowa konstrukcja takiej regulacji powinna opierać się na przyjęciu określonego progu dochodów (np. 30, 40, 50% przeciętnego wynagrodzenia). Technika zastosowana w § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jest wadliwa.

Z powyższych przyczyn należy stwierdzić, że § 4 zaskarżonej uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Za nieuzasadnione należy natomiast uznać zarzuty Wojewody w stosunku do § 13 załącznika do uchwały. Organ nadzoru zakwestionował w skardze zawartą w tym przepisie regulację, zgodnie z którą warunkiem dokonania zamiany lokalu jest uregulowanie zadłużenia lokalu przez osoby zainteresowane zamiana. Zdaniem Wojewody jest to dodatkowy warunek, niemający oparcia prawnego w obowiązujących przepisach.

Należy zwrócić uwagę, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach (art. 21 ust. 3 pkt 4 u.o.p.l.).

Wbrew argumentom Wojewody ustawa upoważnia zatem radę gminy do uregulowania warunków dokonywania zamian lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Takim warunkiem jest wprowadzony w kwestionowanym § 13 ust. 1 załącznika do uchwały wymóg uregulowania zadłużenia lokalu. Wymóg ten nie ogranicza prawa do ubiegania się o dostęp do lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. O zmianę może się ubiegać każda osoba spełniająca kryteria korzystania z mieszkaniowego zasobu gminy (o czym była mowa wyżej), a warunek rozliczenia zadłużenia stanowi tylko przesłankę realizacji tego uprawnienia.

Wbrew argumentom Wojewody kwestionowana regulacja zawarta w § 13 nie narusza kompetencji organu wykonawczego gminy. Trzeba zwrócić uwagę, że choć gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, to przecież z kolei do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w określonych w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g.). Powierzenie zadania gospodarowanie mieniem wójtowi nie oznacza zatem pozbawienia rady gminy istotnych kompetencji rozstrzygających związanych z gospodarką mieniem komunalnym, oczywiście w zakresie określonym w ustawie. Skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, to realizacja tej kompetencji przez radę gminy nie może być traktowana jako wkraczanie w sferę kompetencji wójta.

Jako uzasadnione należy z kolei ocenić zarzuty skargi skierowane wobec § 21 załącznika, wprowadzającego dodatkowe warunki uzyskania przez inne osoby tytułu prawnego do lokalu opuszczonego przez najemcę lub lokalu, w najem którego nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zasadnie Wojewoda argumentuje, że doszło w tym przypadku do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków uzyskania tytułu prawnego do lokalu w razie jego opuszczenia lub śmierci najemcy z pewnością w tym pojęciu nie mieści się, a zatem wykracza poza delegację ustawową.

Zarzuty skargi w odniesieniu do § 23 załącznika są nieuzasadnione. Przepis ten określa przypadki, w których lokal komunalny może zostać przyznany bez konieczności spełnienia wymogów określonych w zaskarżonej uchwale. Wojewoda upatruje w tym przepisie naruszenia przepisów ustawy poprzez dopuszczenie możliwości wynajmowania lokali osobom spoza kręgu wskazanego w ustawie, w szczególności nie spełniających kryterium niskich dochodów.

Oceniając ten zarzut należy zwrócić uwagę na cele, jakim ma służyć mieszkaniowy zasób gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.p.l. ma on służyć realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy. Podstawowym zadaniem gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (ust. 1). Uszczegóławiając to zadanie ustawodawca wskazał w ust. 2 cytowanego przepisu, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepisy te należy interpretować w ten sposób, że mieszkaniowy zasób gminy tworzy się, aby zaspokoić potrzeby mieszkańców wspólnoty, a nie wyłącznie osób o najniższych dochodach. Gmina ma oczywiście obowiązek w pierwszej kolejności zaspokajać potrzeby tych osób, nie oznacza to jednak że po zaspokojeniu tych potrzeb nie może gospodarować lokalami z zasobu gminnego w inny sposób, byleby był zgodny z głównym kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Warunki te spełnia kwestionowany § 23 załącznika, który wyraźnie wskazuje, że wynajem tych lokali (na czas oznaczony) innym osobom może następować dopiero gdy zaspokojone zostaną potrzeby osób, których potrzeby korzystają z pierwszeństwa. Ponadto krąg osób, którym lokale mogą być wynajmowane w tej sytuacji, wskazuje na zachowanie kryterium zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Przyjęta przez Wojewodę interpretacja celów zasobu mieszkaniowego gminy jest nazbyt restrykcyjna.

W tej sytuacji sąd nie podziela zarzutu, że § 23 załącznika do uchwały jest sprzeczny z prawem.

Uzasadnione są zarzuty skargi w stosunku do § 24 załącznika do uchwały, wprowadzającego zasadę, że w sprawach nieuregulowanych w uchwale zastosowanie znajdą przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Niezręczność tego sformułowania powoduje, że uchwała uzyskuje pierwszeństwo w zastosowaniu przed ustawą, co w oczywisty sposób narusza konstytucyjna hierarchię aktów normatywnych. Przepis ten nie może zatem ostać się w takiej redakcji.

Jak wskazano wyżej, choć w sposób uzasadniony zakwestionowano tylko część postanowień zaskarżonej uchwały, konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości, gdyż bez uznanych za niezgodne z prawem elementów uchwała nie nadawałaby się do stosowania.

Odnosząc się do podnoszonego w odpowiedzi na skargę argumentu, że Rada Miasta podjęła prace nad przygotowaniem nowej uchwały, uwzględniającej uwagi zawarte w skardze, należy stwierdzić, że argument ten nie ma żadnego wpływu na treść orzeczenia sądu. Po pierwsze – do dnia rozprawy nowa uchwała nie została podjęta. Po drugie – nawet ewentualne podjęcie uchwały, uchylającej zaskarżona uchwałę nie skutkowałoby co do zasady bezprzedmiotowością postępowania w niniejszej sprawie, a to z uwagi na odmienne skutki czasie stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd i jej uchylenia przez organ. W pierwszym przypadku orzeczenie wywołuje skutki z mocą wsteczną (ex tunc), niwelując skutki prawne uchwały od momentu jej podjęcia, w drugim przypadku mamy do czynienia wyłącznie ze skutkami na przyszłość (ex nunc), od momentu utraty wejścia w życie uchwały uchylającej poprzednią. W związku z tym w ugruntowanym już orzecznictwie w tej kwestii podkreśla się, że samo w sobie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania przez sądem bezprzedmiotowym, jeżeli uchwała obowiązywała przez jakiś okres czasu i wywołała określone skutki prawne (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 344/08 – Lex nr 434897, z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 – Lex nr 327767). Niewątpliwie taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro kwestionowana uchwała obowiązywała przez ponad 11 lat.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).