Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 313/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określa, że nie może być ono wykonane; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż stosownie do art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U.z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.) program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami wskazanymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy powinien zawierać regulować określone kwestie, w szczególności dotyczące wysokości środków planowanych na realizację programu oraz trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Przepis art. 5a ust. 4 wskazuje na minimum spraw, które wymagają uregulowania w akcie wykonawczym. Użyte w nim wyrażenie "w szczególności" zezwala na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie regulacji Przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, stąd niespełnienie któregokolwiek z wymogów w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością podjętego na tej podstawie aktu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując ustawowy obowiązek opracowania programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innym podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, jest zatem zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść programu. Oznacza to, że rada gminy uchwalając program współpracy dostosowuje go do uwarunkowań lokalnych, nie może jednak pominąć żadnej z kwestii, które z punktu widzenia ustawodawcy są istotne dla stworzenia odpowiednich warunków prawidłowej współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi w procesie realizacji zadań publicznych.

Tymczasem program współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013 nie zawiera pewnych elementów obligatoryjnych, to jest uregulowań dotyczących' "wysokości środków planowanych na realizację programu" i "trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert". W ocenie organu nadzoru, wypełnienie delegacji ustawowej dotyczącej "wysokości środków" wiąże się z koniecznością wskazania w przybliżeniu kwoty prognozowanych środków przeznaczonych na realizację programu. Nie jest wystarczające więc unormowanie odsyłające w tym zakresie do uchwały budżetowej.

Zdaniem organu nadzoru, brak również w programie uregulowań dotyczących "trybu powoływania konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert". W powoływania członków komisji konkursowych Rada Gminy B. ograniczyła się jedynie do niedopuszczalnego powielenia i modyfikacji obowiązujących przepisów ustawy w § 10 ust. 3 przyjętej uchwały.

W wyniku nieprawidłowego uregulowania w programie "wysokości środków planowanych na realizację programu" i "trybu powoływania komisji konkursowych", pozbawiła program został pozbawiony elementów obligatoryjnych, wpływających na ważność całej uchwały.

W skardze z dnia 6 lutego 2013 r. Gmina B. kwestionuje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., podnosząc następujące zarzuty :

1) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9 i art.10 k.p.a. w zw. z art.91 ust.5 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie uniemożliwiającym złożenie skarżącej wyjaśnień, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie nadzorcze:

2) naruszenie przepisów art. 91 ust.1 , ust.3 i ust. 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały w stosunku do której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze i nierozróżnianiu przez organ nadzoru "postaci naruszenia prawa" oraz poprzez brak dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego;

3) naruszenie art. 5a i art.15 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie;

4) pominięcie uregulowań ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dotyczących budżetu gminy;

5) pominięcie uregulowań zawartych w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908), a w szczególności § 4, 118 i 156.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a ponadto na zasadzie art. 210 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone do Urzędu Gminy B. w dniu 11stycznia 2013 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie wyżej wskazanej uchwały dzień wcześniej tj. 10 stycznia 2013 r. Doręczając Gminie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zaledwie na dzień przed doręczeniem rozstrzygnięcia, Wojewoda pozbawił skarżącą prawa złożenia wyjaśnień i informacji przed podjęciem rozstrzygnięcia, czym rażąco naruszył przede wszystkim: art.9 i art. 10 kpa w zw. z art.91 ust.5 u.s.g. Ze względu na zarzut Wojewody niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 5a ust.4 ustawy, skarżąca w postępowaniu wyjaśniającym miałaby możliwość zajęcia stanowiska i zwrócenia uwagi na kwestie uregulowane w uchwale budżetowej, do której odsyła § 8 oraz § 17 kwestionowanej uchwały, jak i na art.15 ustawy. Wyjaśnienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.06.2005 r. sygn.akt: I S.A./Wa 1707/04 LEX nr 1791340, w którym Sąd uznał, iż "Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego". W ocenie Gminy, dokonane przez organ nadzoru zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie miało na celu przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, do którego obliguje art.91 ust.1 i ust.2 u.s.g., lecz jedynie zdeponowanie w aktach dokumentu, którego brak mógłby być oceniony jako wadliwość postępowania skutkująca uchyleniem rozstrzygnięcia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu jednostce samorządu ochrony. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego narusza przepis art.91 u.s.g. i stanowi wadę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Istotnym naruszeniem prawa materialnego, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, jest brak powiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego (m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 31.05.2005 r. II Sa/Wr 145/05 uchwała NSA z 21.10.2002 r. OPS 9/02).

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego braku uregulowania kwestii "wysokości środków planowanych na realizację programu" Gmina stwierdza, iż wspieranie i powierzenie realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicznego, w drodze otwartych konkursów, związane jest z gospodarką finansową gminy regulowaną w uchwale budżetowej. Wobec tego, stosownie do przepisu 156 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908), który dopuszcza możliwość posłużenia się odesłaniami w akcie normatywnym w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w postanowieniach § 8 i § 17 uchwały zawarto odesłanie do uchwały budżetowej na 2013 r. Oczywistym jest, że wysokość wydatkowanych środków publicznych na realizację kwestionowanego programu musi wynikać z uchwały budżetowej. W związku z tym, twierdzenie Wojewody o konieczności określenia w uchwale przybliżonej kwoty prognozowanych środków jest nieuprawnione. Jak zauważa skarżąca, z zasad techniki prawodawczej wynika także zakaz zamieszczania w akcie wykonawczym przepisów znajdujących się w innych ustawach (§4 ust. 1) oraz przepisów ustawy upoważniającej (§ 118).

Co do zarzutu Wojewody, odnoszącego się do braku określenia w uchwale trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach wyjaśniono, iż zagadnienia te zostały uregulowane w rozdz. VII kwestionowanej uchwały oraz w art.15 ustawy. Wbrew postanowieniem art.91 ust.3 u.s.g. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w tej kwestii. Wojewoda w uzasadnieniu nie wskazał nawet paragrafów, które uznaje za sprzeczne z prawem, jak również nie wziął pod uwagę postanowień art.15 ustawy, z którego wynika, że organ administracji publicznej ogłaszający konkurs ofert powołuje komisję konkursową

Jak podkreślono w końcowej części skargi, za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9J0DL2003, P 9/02). Pozostawienie kwestionowanej uchwały w 2013 r. w obrocie prawnym nie narusza zasad obiektywnego porządku prawnego. Wojewoda w poprzednich latach, co skarżąca podnosi dodatkowo, nie kwestionował uchwał o takiej samej treści.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 2 i ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie uniemożliwiającym złożenie skarżącemu wyjaśnień stwierdza, iż w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd o jego skuteczności w sytuacji, kiedy strona wykaże wpływ tego uchybienia na brak możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. prowadzonym na podstawie art. 91 u.s.g. polega na obowiązku powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu. Formalne w szczęcie tego postępowania, ze względu na jego specyfikę, następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności z prawem, czyli po przeprowadzeniu wszelkich czynności wyjaśniających. Dopiero w sytuacji, kiedy organ nadzoru uzna, że istnieje podstawa do zakwestionowania uchwały wszczyna postępowanie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane w dniu 8 stycznia 2013r., a skutecznie doręczone w dniu 10 stycznia 2013 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze (wydane w dniu [...] r. doręczono w dniu 11 stycznia 2013 roku. Wobec tego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzone było, wymaganym powiadomieniem Gminy.

Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewoda przytacza szereg orzeczeń sądowych. Jak z nich wynika, naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchybieniu temu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia uprawnień zagwarantowanych w art. 10 § 1 k.p.a. strona powinna nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do niej należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, a więc to, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nie znanych organowi nadzoru) - która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, ewentualne wyjaśnienia złożone przez Gminę, pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Spór dotyczy interpretacji przepisu prawnego i nie zachodzi przy tym potrzeba wyjaśnienia spornych faktów. Gmina zarzuca organowi nadzoru błędną interpretację przepisu art. 5a ust 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niewłaściwą ocenę przepisów uchwały w zakresie stopnia naruszenia prawa. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru tyczące wszczęcia postępowania, mogłoby przesądzić o innym wyniku sprawy. Poza twierdzeniem, że naruszenie takie miało miejsce, i przytaczaniem na to twierdzenie przykładów orzecznictwa, nie potrafił on należycie tego dowieść. Skarżący stwierdził jedynie, że gdyby Gmina miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, zwróciłaby Wojewodzie uwagę na kwestie uregulowane w uchwale budżetowej, jak również na art. 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Wojewoda podkreśla, że dokonując oceny unieważnionej uchwały miał świadomość istnienia zarówno uchwały budżetowej, jak i przepisu art. 15 powyższej ustawy, znana mu również była treść przepisów zawartych w tych aktach. Nie można zatem uznać, że złożenie przez Gminę B. wyjaśnień sprowadzających się jedynie do odmiennej interpretacji przepisów oraz odmiennego rozumienia zasad techniki prawodawczej, miałoby wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu pominięcia przez organ nadzoru uregulowań zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), zwraca uwagę, że zasady redagowania tekstów prawnych określone tym rozporządzeniem - zgodnie z trapieniem § 143 - w zakresie lokalnego prawa mają zastosowanie jedynie do aktów prawa miejscowego, i to dodatkowo jeszcze w ograniczonym zakresie. W myśl tego przepisu do aktów prawa miejscowego stosuje się bowiem odpowiednio zasady wyrażone jedynie w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II waz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zatem z wyłączeniem powoływanego przez stronę skarżącą § 156 rozporządzenia. Wskazane jest posiłkowanie się tymi zasadami przy redagowaniu aktów zwykłych, czynienie jednak zarzutu naruszenia przez Wojewodę prawa z powodu nieuwzględnienia przepisów rozporządzenia przy weryfikacji kwestionowanej uchwały (stanowiącej niewątpliwie akt zwykły), uznaje za nadużycie.

W dalszych częściach odpowiedzi na skargę Wojewoda nie podzielił stanowiska Gminy co do możliwości zastosowania konstrukcji odesłania do uchwały budżetowej, traktując to odesłanie jako scedowanie na rzecz tej uchwały uregulowania, które powinno znaleźć się w programie współpracy. Nie spełnione zostały także, co stanowi warunek odesłania, przesłanki w postaci zapewnienia skrótowości oraz spójności regulacji prawnej. Mniej skomplikowanym zabiegiem było bowiem wskazanie kwoty środków przeznaczonych na realizacje programu, aniżeli odesłanie o uchwały budżetowej. Założenie o racjonalności ustawodawcy przeczy dopuszczenie przez niego możliwości regulowania tej samej kwestii w uchwale budżetowej oraz w programie współpracy.

Odnosząc się do zarzutu Gminy dotyczącego naruszenia art. 15 ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie Wojewoda stwierdza, iż ustawodawca określił w tym przepisie skład komisji konkursowych oraz organ upoważniony do ich powoływania, natomiast pozostawił do uregulowania w programie zasad działania komisji oraz tryb ich powoływania. Zakresu obu regulacji są rozłączne, w szczególności to w programie współpracy ma zostać określony tryb powoływania, a więc porządek prowadzący do wyłonienia kandydatur do składu komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 p.p.s.a. (K. Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. , II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510). Oznaczałoby to, iż sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 u.s.g.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A.Kabat, w:B.Dauter,B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421).

Nie rozstrzygając jeszcze tej kwestii, należy zauważyć iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostają w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013 (dalej: Program) nie noszącej znamion sprzeczności z prawem, rozumianej jako istotne naruszenie prawa .

Skarga została złożona przez Gminę B., której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...], w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina , której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była stosowna uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] r.

Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co, jak zasygnalizowano powinno zostać poprzedzone oceną zgodności z prawem unieważnionej uchwały, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, iż rada gminy został wyposażona w kompetencję do przyjęcia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz.1536 ze zm., dalej: ustawa). Inne podmioty to: a) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; b) stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; c) spółdzielnie socjalne oraz d) spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników).

Program współpracy, w myśl art. 5a ust. 1 ustawy, uchwala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony drodze uchwały rady, podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy (uchwała ta reguluje szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji). Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.

Przepis art. 5a ust. 4 ustawy przewiduje, iż program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3)zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5)priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9)sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Zdaniem Wojewody, istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę unieważnienia uchwały wyrażało się w tym, że Rada Gminy B. nie określiła, wbrew wymaganiom wynikającym z pkt. 8 - wysokości środków planowanych na realizację programu oraz z pkt. 11 w części dotyczącej trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Szczegółowe rozważania w tym zakresie należy poprzedzić spostrzeżeniem, istotnym dla rozpatrywanej sprawy. Program współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego nie jest aktem prawa miejscowego, z upoważnienia do jego wydania, z samej nazwy, jak również z postanowień w nim zawartych wynika, iż nie ma on na celu kształtowania sytuacji prawnej podmiotów niepodporządkowanych Gminie. Ma znamiona aktu prawa wewnętrznego. Spostrzeżenie jest o tyle istotne, że do oceny zgodności z prawem Programu nie można odnosić rygorystycznie kryteriów stosowanych wobec aktów prawa miejscowego, w tym odnoszących się do wypełnienia delegacji ustawowej.

Rada Gminy B., przyjmując Program, w § 17 rozdz.10 zatytułowanym "Wysokość środków przeznaczonych na realizację programu oraz okres realizacji" postanowiła, że wysokość środków przeznaczonych na realizacje Programu zostanie określona w budżecie Gminy B.na rok 2013. Zdaniem Gminy, tego rodzaju odesłanie do budżetu jest dopuszczalne, z kolei w ocenie Wojewody zabieg tego rodzaju pozostaje sprzeczny z prawem. Stanowisko Wojewody, sprecyzowane dopiero w odpowiedzi na skargę, sprowadza się do następujących konstatacji: po pierwsze – w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z odesłaniem do uchwały budżetowej, ale ze scedowaniem regulacji prawnych w tym zakresie na rzecz tego aktu; po drugie - wysokość środków powinna zostać określona wprost, i to z podaniem konkretnej wartości w pieniądzu, w Programie bowiem aż do przyjęcia uchwały budżetowej regulacja zawarta w programie będzie pozbawiona elementu obligatoryjnego, stąd na dzień podjęcia uchwały nie odpowiadała ona wymogom delegacji ustawowej; po trzecie – z uchwały budżetowej nie wynika wyraźnie jaka kwota została przeznaczona na te cele, gdyż zakresy materii poddane regulacji w jednym i drugim akcie nie są tożsame.

Trzeba zgodzić się generalnie z Wojewodą co do tego, że wysokość środków przeznaczonych na realizację programu powinna zostać określona w Programie. Trzeba zgodzić się również z argumentami podnoszonymi przez Gminę, odnoszącymi się do związku między Programem a uchwałą budżetową, na podstawie której środki te mogą zostać przeznaczone na tego rodzaju cele. W ocenie Sądu, nie pozostaje jednak w sprzeczności w stopniu istotnym z art. 5a ust. 4 pkt. 8 ustawy przypadek polegający na tym, że program współpracy odsyła do uchwały budżetowej w części dotyczącej tego rodzaju środków, pod warunkiem przyjęcia uchwały budżetowej wcześniej aniżeli uchwała w sprawie programu, albo też w tym samym czasie. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt postępowania, obie uchwały były podjęte w tym samym dniu tj. [...] r. Zatem nie było to odesłanie do przyszłej regulacji, stąd w dacie przyjęcia programu wymóg ten został spełniony. Poza tym, co przyznaje Wojewoda w odpowiedzi na skargę, w dacie podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego miał on wiedzę o istnieniu uchwały budżetowej.

Podzielić trzeba zarzut Gminy odnoszący się do pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Rzeczywiście, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego (datowane na dzień 7 stycznia 2013 r.) zostało doręczone Gminie w dniu 10 stycznia 2013 r., zaś samo rozstrzygnięcie jest datowane na dzień [...] r. (doręczono Gminie w dniu 11 stycznia 2013 r.). Wobec tego nie miała ona żadnych możliwości podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tej sprawie. Przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego prowadzonego przez właściwy organ nadzoru, w tym również zasad ogólnych określonych w art. 6 – 16 k.p.a., a w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oczywiście stosowanie to ma charakter odpowiedni, co oznacza, że nie zawsze odpowiednie przepisy znajdą zastosowanie (jeśli np. ze względu na charakter sprawy nie będzie to możliwe), bądź też ich zastosowanie wymagać będzie pewnej modyfikacji. W ocenie Sądu nie można przyjąć, iż zasada prawdy obiektywnej znajdzie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym w pełnym zakresie ze względu na specyfikę tego postępowania, wyrażającą się m,in. odmiennym (aniżeli w postępowaniu administracyjnym) przedmiotem, brakiem potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ustalenia stanu faktycznego oraz nieprzywracalnym terminem zakończenia tego postępowania. Niemniej jednak modyfikacja tej zasady nie może doprowadzić do sytuacji, w której gmina jest pozbawiona tego prawa nawet w minimalnym zakresie, w szczególności do złożenia wyjaśnień w sprawie. Jeśli uchybienie organu nadzoru w tym względzie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przyjdzie uznać go za naruszenie prawa o charakterze istotnym.

Tryb powoływania komisji konkursowej to określony sposób postępowania w tej sprawie. Przepisy zawarte § 10 ust. 2 i 3 Programu taki, ogólnie określony sposób postępowania, zmierzającego wyłonienia składu Komisji Konkursowej zawierają. Rzeczywiście stanowią one powtórzenie postanowień ust. 2 b i 2 d art. 15 ustawy, dostosowując je do realiów jednostki samorządu terytorialnego w postaci gminy, natomiast nie dokonują modyfikacji obowiązujących regulacji ustawowych. Zgodnie z § 10 ust. 2 i 3 Programu, w skład Komisji wchodzą: przedstawiciel Wójta Gminy B. oraz osoby reprezentujące podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego z wyłączeniem osób reprezentujących podmioty biorące udział w konkursie. Z kolej art. 15 ust. 2b ustawy stanowi, iż w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki, zaś ust. 2d przewiduje, że w skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie.

W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia tezy o sprzeczności § 10 ust. 2 i 3 Programu z przepisami ustawy. Oczywiście, Rada Gminy B. mogła w sposób bardziej szczegółowy uregulować tryb powoływania członków Komisji, ale wystarczające było określenie go na poziomie minimalnym, zgodnie z wymogami ustawy. Nie zachodzi w tym przypadku oczywista i bezpośrednia sprzeczność uchwały z prawem.

Dotychczasowe wywody skłaniają do ostatecznej konkluzji, iż brak jest dostatecznych podstaw aby uznać uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013 za podjętą z istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie przyjąć, iż rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...], mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały za zgodne z prawem. Poza tym, Wojewoda prowadząc postępowanie nadzorcze dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiając jej podejmowanie jakichkolwiek czynności wyjaśniających, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., postanowił skargę uwzględnić.