Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1759/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 4 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 3 § 2 pkt. 4, 8, art. 3 § 3, art. 189, art. 58 § 1 pkt. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2259/12 w sprawie ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." na odmowę Zarządu Okręgowego Polskiego Z. w Warszawie udzielenia informacji prasowej postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł." z sum budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2259/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. – Redaktora [...] na odmowę Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie udzielenia informacji prasowej.

Zapadł on w następującym stanie faktycznym: w piśmie z dnia 24 października 2012 r. S. P., działający w imieniu Redaktora [...], na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwrócił się o udzielenie informacji na temat szkoleń na uprawnienia podstawowe do wykonywania polowania, organizowanych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie w latach 2011 i 2012 poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

I. Jaki jest koszt w złotych do kalkulacji ceny w następujących pozycjach: 1. wynajem lokali, 2. wynagrodzenia wykładowców w tym trenera strzelectwa sportowego, 3. wynagrodzenie kierownika kursu, 4. kosztów dojazdu wykładowców zamiejscowych, 5. materiałów szkoleniowych, 6. materiałów biurowych, 7. kosztów amunicji, rzutek i tarcz podczas szkolenia, 8. kosztów amortyzacji broni podczas szkolenia, 9. innych kosztów nie wymienionych wyżej, 10. kosztów wynagrodzenia egzaminatorów, 11. podział kosztu egzaminów na koszty: amunicji, rzutek, tarcz, amortyzacji broni, wynagrodzenia egzaminatorów egzaminu strzeleckiego, wynagrodzenia egzaminatorów części pisemnej i ustnej, innych kosztów,

II. Ile osób brało udział w szkoleniu w latach 2011 i 2012 i czy wykłady odbywały się w jednej, czy dwóch grupach?

III. Ile osób brało udział w egzaminach w latach 2011 i 2012?

IV. Na ile kalkulowano sumaryczne koszty szkolenia i egzaminów w 2011 i 2012, a ile wyniosły one rzeczywiście?

W przypadku odmowy udzielenia informacji w imieniu Redaktora [...], zwrócił się o jej doręczenie na piśmie w ciągu 3 dni, a to w trybie art. 4 ust. 3 ww. ustawy "Prawo prasowe".

W piśmie z dnia 5 listopada 2012 r., Polski Związek Łowicki Zarząd Okręgowy w Warszawie, zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie informacji, czy osoba podpisana pod wnioskiem jest dziennikarzem zatrudnionym przez [...], jeżeli tak, to prosił o uwierzytelnione upoważnienie Redaktora [...] lub uwierzytelnioną kserokopię legitymacji dziennikarskiej.

W dniu 12 listopada 2012 r. Redaktor [...], wniósł o sporządzenie odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Podkreślił, że taki wniosek był już złożony z piśmie z dnia 24 października 2012 r. Wyjaśnił również, że dziennikarz występujący pod nagłówkiem redakcji na podstawie art. 11 ust. 1 Prawo Prasowe nie musi legitymować się żadnym pełnomocnictwem, a odmowa udzielenia odpowiedzi może nastąpić tylko w formie określonej w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego.

W piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. Zarząd Okręgowy PZŁ, wyjaśnił, że dla udzielenia wnioskowanej informacji, z uwagi na szczegółowość pytań niezbędne jest pewne przetworzenie danych źródłowych i dlatego odpowiedzi udzielone zostaną po ich przetworzeniu, a jego koszt wynosi 395,71 zł. Poinformował, że po dokonaniu wpłaty w terminie 14 dni odpowiedź zostanie udzielona.

W dniu 12 listopada 2012 r. P. G. – Redaktor [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę udzielenia informacji prasowej, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o informację prasową. Zarzucił w niej: naruszenie art. 4 ust 1 ustawy Prawo prasowe, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą okoliczności odmowy udzielenia informacji prasowej przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie i naruszenie art. 4 ust. 3 w/w ustawy, poprzez niezachowanie wymagań, jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji prasowej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. W motywach zaskarżonego wyroku podniósł, że w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie Redaktora [...], odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni, a powinna ona zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (art. 4 ust. 3 Prawa prasowego). Podmiotem, którego dotyczy powyższa regulacja jest Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, który nie jest zaliczany do sektora finansów publicznych, jak również, będąc podmiotem zrzeszającym osoby fizyczne i prawne, które czynnie uczestniczą w ochronie i rozwoju populacji zwierząt łownych oraz działając na rzecz ochrony przyrody (p. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. nr 127, poz. 1066 ze zm.), nie działa w celu osiągnięcia zysku. Zatem na Związku tym spoczywa obowiązek udzielania prasie informacji o swej działalności, z wyjątkiem odmowy dokonanej ze względu na ochronę prywatności oraz ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Uwzględniając określony w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP zakres prawa do informacji, wskazał Sąd, że obowiązek ten obejmuje zapewnienie prasie dostępu do dokumentów łączących się z jego działalnością, jeżeli nie ma ustawowych wyłączeń ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu Państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Realizacja uprawnień prasy do uzyskania informacji następuje przez podanie jej określonej wiadomości lub udostępnienie w stosownym trybie żądanych dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ nie wydał odmowy udzielenia informacji prasowej zawartej we wniosku z dnia 24 października 2012 r. Podjęte działanie jest prawidłowe i znajduje podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Dane, o które wnioskował skarżący są informacjami o działalności Zarządu Okręgowego PZŁ, do których prasa na podstawie Prawa prasowego ma dostęp. Wobec tego, co do zasady, żądana informacja podlega udostępnieniu w świetle postanowień art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe. Następnie Sąd stwierdził, że dziennikarz posiada bardzo wiele praw, z których najważniejszym jest prawo do informacji. Chcąc z niego skorzystać powinien jednak wykazać, iż jest dziennikarzem. W tym celu właściwym jest wylegitymowanie się legitymacją prasową. Sąd zgodził się z organem, że zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jej przepis w art. 15 daje prawo pobrania stosownej opłaty od podmiotu żądającego udzielenia informacji. W ocenie Sądu meriti ani pismo z dnia 5 listopada 2012r., ani z dnia 19 listopada 2012 r., nie może zostać uznane za odmowę udzielenia informacji, a zatem skarga na odmowę udzielenia informacji w niniejszej sprawie jest przedwczesna. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości. Zarzucono mu:

1) na postawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie faktu, że żądana informacja prasowa wymaga przetworzenia ze względu na bardzo szczegółowe pytania, nadto że dziennikarz jej żądający zobowiązany był do wykazania się legitymacją prasową,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe polegające na przyjęciu innych niż określone tym przepisem powodów odmowy udzielenia informacji prasowej oraz art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. poprzez jego niezastosowanie i art. 15 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające możliwość żądania przez przeciwnika skargi opłaty tam wymienionej, co pozostaje w sprzeczności z art. 42 ust 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), a także żądania wylegitymowania się przez dziennikarza przy jego czynnościach zawodowych, polegających na zbieraniu informacji.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, wraz z opłatą od pełnomocnictwa i wynagrodzeniem pełnomocnika powiększonego o podatek VAT.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądana w sprawie informacja nie wymagała żadnego przetworzenia, ponieważ istniała u skarżonego organu jako dokument papierowy lub elektroniczny na podstawie art. 42 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie. Zgodnie z tym przepisem koszty szkolenia i egzaminów mogą uwzględniać tylko poniesione koszty, a więc organ przeprowadzając szkolenia w latach 2011 i 2012 musiał zrobić kalkulację tych kosztów, żeby móc podzielić otrzymaną sumę przez liczbę uczestników, bo inaczej nie mógłby obliczyć ceny szkolenia przypadającej na jednego uczestnika, o których informował ich przed rozpoczęciem szkolenia. A zatem, skoro nie wymagało to przetworzenia, bo stosowne zestawienie zostało sporządzone, to brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek dziennikarza o udzielenie informacji nie dotyczył wymyślonych przez niego szczegółowych pytań, bo tytuły kosztów wymienione we wniosku pochodzą od Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego, który odpowiadając na pytanie skarżącego o rodzaje kosztów ponoszonych na organizację szkoleń i egzaminów przedstawił je w piśmie z dnia 26 sierpnia 2011 r. poprzez załączenie do niego m. in. pisma Zarządu Okręgowego PZŁ w Gdańsku w dnia 5 czerwca 2011 roku oraz z dnia 20 lipca 2011 r., które wskazywały tytuły kosztów ponoszone podczas szkoleń i egzaminów. Biorąc zaś pod uwagę, że Zarząd Główny PZŁ jest organem zarządzającym i reprezentuje PZŁ na zewnątrz (art. 32a ust 1 pkt 3 i ust.2 Prawa łowieckiego), skarżący właśnie w takim układzie wskazanym mu przez Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego formułował pytania do poszczególnych jego okręgów, mając w zamiarze porównanie tych kosztów z różnych rejonów kraju. Powyższy stan faktyczny skarżący podnosił w skardze, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął to w swoich rozważaniach, a zwłaszcza: pismo z dnia 5 czerwca 2011 roku ZO PZŁ w Gdańsku, pismo z dnia 20 lipca 2011 roku ZO PZŁ w Gdańsku oraz pismo z dnia 26 sierpnia 2011 roku rzecznika prasowego ZG PZŁ. Poza powyższym skarżący podniósł, że przetworzenie informacji nie jest ustawową przesłanką odmowy udzielenia informacji na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, bo przepis ten wskazuje na zamknięty katalog przyczyn mogących motywować odmowę udzielenia informacji prasowej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt. II SA/Lu 246/12, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1067/12). Zdaniem skarżącego kasacyjnie chybione jest w tej konkretnej sprawie również stwierdzenie, że dziennikarz zobowiązany był do wykazania się legitymacją prasową. Organ nie mógł mieć wątpliwości, że pytający jest dziennikarzem, bowiem ten występował z pytaniem na papierze firmowym redakcji z jej logo, nazwą wydawnictwa, adresem, telefonem, adresem email i numerem wpisu wydawcy do Krajowego Rejestru Sądowego. Dane te pozwalały jednoznacznie zidentyfikować redakcję oraz działającego w jej imieniu dziennikarza. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że podpisanie się imieniem i nazwiskiem na papierze pod nagłówkiem redakcji, gdyby nie zostało dokonane przez dziennikarza reprezentującego wskazaną redakcję, byłoby przestępstwem wobec dokumentu i jest więcej niż nieprawdopodobnym, żeby dokonywać takiego przestępstwa dla zdobycia informacji, która jest również dostępna dla każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył więc, że sugestia nakazu przedkładania legitymacji jest również pozbawiona podstaw prawnych, jak i wydaje się nie mieć żadnego uzasadnienia praktycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, dowodząc prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, lecz z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Orzecznictwo wypracowało nadto dalsze przypadki, w których Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę inne jeszcze okoliczności. Przykładowo uwzględnia zapadłe po wniesieniu skarg kasacyjnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany z podstawach kasacyjnych (tak uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, publikowana w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (dostępnej j.w.) wskazano, iż w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zawiązku z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 cytowanej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku podstaw nieważności postępowania sądowego.

Analizując przedmiot niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaczepia nieistniejący akt, nie jest też skargą na bezczynność czy przewlekłość. Wbrew stanowisku Sądu meriti, który trafnie uznał, iż w sprawie nie wydano aktu – odmowy udzielenia informacji prasowej – przedwczesność skargi nie skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Przedwczesność skargi spowodowana brakiem przedmiotu zaskarżenia winna prowadzić do odrzucenia skargi. Tym bardziej, gdy de facto Sąd I instancji skontrolował działalność zaskarżonego podmiotu w materii związanej z żądaniem udzielenia informacji prasowej, do czego nie był uprawniony. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być - zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 P.p.s.a.:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Nadto, w świetle art.3 § 3 cytowanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Ubocznie można dodać, że zgodnie z art. 4 tej ustawy rozstrzygają nadto spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Jednakowoż skarżący nie zaskarżył żadnego aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, bo nie doszło do wydania aktu należącego do jakiejkolwiek kategorii wyżej opisanej. Tymczasem kardynalną, acz generalną tylko, regułą postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności pozytywnej (poza bezczynnością i przewlekłością). Istotny zatem jest tu tzw. substrat zaskarżenia, który może być przedmiotem skargi. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie uczyniono odmowę udzielenia prasie informacji o działalności podmiotu sprecyzowanego w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, uregulowaną w art. 4 ust. 3 tej ustawy. Odmowa taka, na żądanie redaktora naczelnego winna być doręczona zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni i zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Z mocy art. 4 ust. 4 tej ustawy odmowa może być zaskarżona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni. Jak głosi dalsza część tego przepisu w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych. Przepisy nie określają zatem formy odmowy, bo trudno wysnuć z brzmienia ostatnio cytowanego zdania art. 4 ust. 4 Prawa prasowego, iż właściwą jest forma decyzji administracyjnej. Skarżący zdaje się eksponować pogląd, wedle którego niewydanie w terminie odmowy udzielenia informacji prasowej jest równoznaczne z odmową udzielenia informacji, nie łącząc tego działania z wydaniem aktu odmowy. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SAB 254/01 (publ. jw.), w którym wywiedziono, że w sprawach prasowych nie istnieje bezczynność, a taki stan oznacza odmowę udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 Prawa prasowego. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt III RN 5/98 (OSNP z 1999 r. nr 2, poz. 43). Oba wszak orzeczenia tego problemu szerzej nie rozwinęły. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego tego stanowiska nie podziela. Zostało ono sformułowane innych realiach i w innym stanie prawnym (ze względu choćby na inne przepisy procesowe), nie zawiera przekonującej argumentacji, stąd obecnie nie może być uznane za trafne. Przy czym pierwotnie argumenty przemawiające za nieistnieniem bezczynności w takich sprawach padały na gruncie głównie braku odpowiedzi na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego – będąca zasadą prawną – z dnia 19 sierpnia 1987 r., sygn. akt III AZP 2/87 (OSNC z 1988 r. nr 2-3, poz. 25). Przywołane przepisy Prawa prasowego, jak też przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyłączają zastosowania w stanie faktycznym, jaki wystąpił w niniejszej sprawie dopuszczalności wnoszenia skarg na bezczynność, zatem niepodobna zaaprobować twierdzenia, że w sprawach prasowych nie istnieje bezczynność, a brak reakcji na żądanie pisemnej odmowy udzielenia informacji jest równoznaczny z wydaniem aktu odmowy. Wydaje się, że ustawodawca, zobowiązując do sformułowania jej na piśmie, uwarunkował tym niejako możliwość wniesienia skargi. Trzeba też zważyć, że kontrola sądów administracyjnych przewidziana w przepisach szczególnych (p. art. 3 § 3 P.p.s.a.) nie oznacza odejścia od reguł postępowania zawartych w tej ustawie, nie dopuszcza przeto zaskarżenia aktów nieistniejących ani uznania bezczynności za akt, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych, wszak w tej sprawie takich brak.

Konieczne przeto stało się rozważenie, jaki ma charakter owa odmowa. Jej cechy ujawnione w przywołanym przepisie, tryb i podstawa wydania oraz wspomniany cel, prowadzą do konkluzji, że nie jest to decyzja, ani postanowienie, nie jest to też pisemna interpretacja podatkowa, akt prawa miejscowego, inny akt z zakresu administracji publicznej podejmowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, akt nadzoru. Przeto należy odpowiedzieć na pytanie czy jest to akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wnikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Pod tym pojęciem rozumie się akty indywidualne o charakterze publicznoprawnym odnoszące się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek; głównie są to działania potwierdzające uprawnienie lub obowiązek dokonywane w formie czynności materialno-technicznych, lecz mogą one też mieć charakter władczy, acz nierozstrzygający (p. A. Kabat w: Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2013, i cytowane tam orzecznictwo oraz doktryna, nadto uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (publ. jw.). Skoro zatem odmowa ma formę pisemną, zawiera oznaczenie autora aktu, datę wydania, autora, informację i przyczynę odmowy jej udzielenia, to nosi znamiona aktu dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Co prawda te elementy w doktrynie i orzecznictwie powszechnie są traktowane jako minimalne wymogi decyzji, a skoro rozpoznawanie skarg na odmowę następuje przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych, można próbować znaleźć argumenty dla uznania odmowy za decyzję, wszak byłoby to chybione. Nie jest to wszak władcze oświadczenie woli organu, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w jego indywidualnej sprawie (op. cit.). Brak też ku temu wyraźnej podstawy materialnoprawnej, nadto nie załatwia sprawy administracyjnej, przeto ani w ujęciu materialnym, ani procesowym, nie ma cech decyzji (p. też J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 1998 r., str. 501 i nast.). Odmowa nie jest postanowieniem, bo nie wypełnia przesłanek z art. 123 § 2 k.p.a., ani też z oczywistych względów innym aktem, określonym w art. 3 § 2 pkt 4a-7 P.p.s.a. Uprawnieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy jest prawo do uzyskania informacji prasowej wynikające z przepisu art. 2 i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Informacja ta dotyczy prawa do rzetelnego informowania obywateli, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Dlatego wypada opowiedzieć się za konkluzją, że należy ono do szeroko rozumianego zakresu spraw publicznych, czyli administracji publicznej w rozumieniu omawianego przepisu. Administracja publiczna może być tu ujmowana jako działalność na rzecz realizacji interesu publicznego (dla dobra publicznego) wykonywana przez różne podmioty, niekoniecznie organy władzy. Co prawda wnioskodawca nie domagał się informacji publicznej od władzy publicznej, a danych o działalności innego podmiotu, to przedmiotem żądania były informacje doń zbliżone. Poza tym czynił to w celu upowszechnienia pewnej wiedzy, czyli w interesie społecznym.

Jeżeli zatem odmowa udostępnienia informacji prasowej może być zaskarżona do sądu administracyjnego, to tyko wówczas, gdy wydano akt mogący być przedmiotem skargi. W przeciwnym wypadku skarga jest niedopuszczalna. Nawet wynikająca z przepisów szczególnych możliwość kontroli sądowej (p. art. 3 § 3 P.p.s.a.) wymaga z reguły istnienia substratu zaskarżenia. Tę okoliczność winien wziąć pod uwagę sąd administracyjny z urzędu. A skoro pominął to zagadnienie orzekający w sprawie niniejszej Sąd I instancji, uczynił to Sąd Kasacyjny. W konsekwencji czego nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu z innej przyczyny, a skarga oddaleniu ze wskazanego wyżej powodu. Uprawniona jest bowiem konkluzja, że odmowa udzielenia prasie informacji o działalności przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 4 ust. 4 tej ustawy, stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec tego jego brak uzasadnia odrzucenie skargi na odmowę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Niewydanie w terminie określonym w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego ustawy takiego aktu może być przedmiotem skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W takim kierunku jednak rozpoznawana w tej sprawie skarga nie zmierzała.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 193 i wyżej przytoczonych przepisów P.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy, orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.