Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 787/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, i art. 39 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] decyzją z dnia 12 maja 2010 r. numer[...] , wydaną na podstawie art. 36 w związku z art. 39

ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r.,

Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kpa, po rozpoznaniu wniosku M. .B – odmówił wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego ul. [...] jako drogi gminnej położonej w obrębie ewidencyjnym P. w miejscowości [...] gmina [..] .

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 kwietnia 2010 r. M. B. wniósł o wydanie decyzji nakazującej osobie trzeciej przywrócenie drogi gminnej (ul. [...] ) do stanu poprzedniego w związku

z nawiezieniem ziemi i gruzu na drogę w sposób uniemożliwiający wnioskodawcy wjazd na własne pole graniczące z pasem drogowym. Postępowanie prowadzone w tej sprawie wykazało bezspornie, że stan drogi gruntowej (ul. [..] j) uległ pogorszeniu w wyniku działań osób posiadających działki przylegające do tej drogi. W związku z tym została wydana decyzja z dnia 16 grudnia 2009 r., w której zobowiązano właścicieli do zaprzestania pogarszania stanu drogi. W dniu 12 maja 2010 r. ponownie dokonano oceny stanu drogi i komisja, powołana przez Burmistrza, stwierdziła, że droga gruntowa jest nadal podorywana od strony działki należącej do wnioskodawcy, co potwierdziły zdjęcia gruntu. Komisja stwierdziła, że podorywanie drogi powoduje obsypywanie się ziemi i zapadnięcia, co utrudnia dojazd i możliwości manewru na drodze. Komisja nie stwierdziła na gruncie działań typu nasypywania na drogę różnych materiałów.

Organ I instancji stwierdził, że pomimo wydanej decyzji M. B. nie zastosował się do zakazu podorywania drogi, jednocześnie żądając przywrócenia drogi do stanu poprzedniego. Działania te podejmowane są bez zgody właściciela, tj. gminy

i tym samym powodują szkodę w majątku gminnym.

M. B. odwołał się od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów :

- art. 36 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że prace, które wykonuje na swojej działce (orka) są działaniami dokonywanymi

w pasie drogowym i polegają na zaorywaniu pasa drogowego, a także, iż nie zastosował się on do zakazu "podorywania drogi", który został uchylony prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r.

- art. 75 Kpa i 79 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że można telefonicznie powiadomić stronę w dniu wyznaczonych oględzin o terminie oględzin oraz zwłokę z doręczeniem protokołu z oględzin przez 15 dni, pomimo pouczenia strony o 14-dniowym terminie zaskarżenia wydanej decyzji.

Odwołujący się wskazał również na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że droga gruntowa jest nadal podorywana od strony działki należącej do skarżącego oraz że skarżący sam dokonuje "podorywania" drogi jednocześnie żądając przywrócenia drogi do stanu poprzedniego.

Skarżący zwrócił uwagę w odwołaniu, że Burmistrz [...] powołuje się

w zaskarżonej decyzji, na własną decyzję z dnia 18 (błędnie wskazano dzień 16) grudnia 2009 r., która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lutego 2010 r. nr [...] .

Ponadto podniósł, że w okolicznościach ustalonych przez powołaną przez Burmistrza komisję, o nieznanym składzie, nie sposób przyjąć, że prace, które wykonuje na swojej działce (orka) są działaniami dokonywanymi w pasie drogowym i polegają na zaorywaniu pasa drogowego. W myśl zaś art. 36 ustawy o drogach publicznych organ wydaje decyzję administracyjną w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub naruszenia pasa drogowego przez "inne działania i zaniechania dokonywane wbrew zarządcy drogi, w szczególności wbrew warunkom określonym w zezwoleniu. Katalog naruszeń drogi określony w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest katalogiem zamkniętym, w którym nie pojawia się sformułowanie "podorywanie" drogi, jakiego używa organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Jak wynika z przywołanego

w sentencji decyzji art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zabrania się zaorywania pasa drogowego, nie zaś "podorywania" drogi gruntowej od strony działki przylegającej do tej drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 lipca 2010r. numer [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa

w związku z art. 36 oraz art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Burmistrza [..] z 12 maja 2010 r. - uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.

Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że M. B. pismem

z 10 kwietnia 2010 r. zwrócił się z prośbą do organu "o załatwienie sprawy samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w [...] i nawiezienia ziemi i gruzu przez osobę trzecią, przez to zmianę parametrów drogi i uniemożliwienia mi wjazdu na moje pole". Równocześnie M. B. wniósł "o wydanie decyzji lub postanowienia nakazującego przywrócenie drogi do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych".

W oparciu o tak sformułowany wniosek, bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, Burmistrz Węgorzyna wydał w dniu 12 maja 2010 r. decyzję, którą odmówił wydania decyzji przywrócenia do stanu poprzedniego ulicy [...] , nie określając jakiego podmiotu sprawa dotyczy. Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 36 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Kwestię interpretacji i zastosowania ww. przepisów organ II instancji omówił szczegółowo w decyzji z 17 lutego 2010 r. (nr[...] ). Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Natomiast przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zaorywania lub zawężania w inny sposób pasa drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy).

W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie organ błędnie uznał, że "odebranie ziemi od strony nieruchomości M. B." oraz "uszczuplenie szerokości pasa drogi" - są zajęciem pasa drogowego. Przez zajęcie pasa drogowego rozumie się umieszczenie w pasie drogowym na pewien okres czasu obiektów budowlanych, reklam, itp., składowania w nim czegokolwiek jak również prowadzenie w pasie drogowym robót. Dlatego też przywołane w podstawie prawnej przepisy nie mają zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczą wyłącznie sytuacji, kiedy organ wzywa stronę do przywrócenia stanu poprzedniego drogi, po uprzednim jej zajęciu i czyni to decyzją administracyjną. Kwestia zobowiązania do zaniechania określonych działań,

tj. podorywania drogi i nasypywania na nią piasku lub ziemi nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie, aby organ mógł wydać decyzję zobowiązującą do zaprzestania określonych działań, musiałby powołać obowiązujący przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego rodzaju kwestii w drodze decyzji administracyjnej, bowiem przywołane wyżej przepisy nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy.

Ponadto, organ II instancji zwrócił uwagę, że organ nie wszczął postępowania administracyjnego z wniosku M. B. z 10 kwietnia 2010 r., co wynika z akt sprawy. A zatem nie było podstaw do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego

w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 2546/98 podkreślił, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 Kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej. Przepisy prawa materialnego nie przewidują zarówno w zakresie zobowiązania jak i odmowy zobowiązania kogokolwiek do przywrócenia drogi do stanu poprzedniego, bez uprzedniego jej zajęcia, tak więc wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Przepis art. 156 Kpa dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej pod warunkiem, że nie wniesiono od niej odwołania. Wniesienie odwołania od dotkniętej wadą nieważności decyzji powoduje konieczność uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie to ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru. Zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym nie obejmuje stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Organ wyjaśnił końcowo, że z uwagi na stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżoną decyzję uchylił jako wydaną bez podstawy prawnej, a postępowanie jako bezprzedmiotowe - umorzył.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w [...] .

W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania.

W ocenie strony, stanowisko zajęte przez organ odwoławczy nie zasługuje na aprobatę z uwagi na fakt, że umorzenie postępowania spowoduje brak jakiegokolwiek działania ze strony Gminy [..] . Burmistrz w piśmie dostarczonym 13 sierpnia 2010 r. jednoznacznie stwierdził, że po umorzeniu postępowania nie toczy się w sprawie żadne postępowanie. W przekonaniu skarżącego, w związku z powyższym, przedmiotowa sprawa, pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Sz 142/09 nakazującego załatwienie sprawy w przedmiocie przywrócenia drogi do stanu poprzedniego, do dnia dzisiejszego nie została załatwiona. Wydana przez Burmistrza [...]decyzja z dnia 18 grudnia 2009 r. została uchylona, a postępowanie umorzone, ponowna decyzja z dnia 12 maja 2010 r. odmawiająca wydania decyzji również została uchylona, a postępowanie umorzone. Decyzja właściwego organu na zasadzie art. 104 § 1 i 2 Kpa. i art. 105 § 2 Kpa winna być – zdaniem strony - oparta na ważeniu dwóch zasad określonych w art. 7 Kpa zasady słusznego interesu strony i zasady interesu społecznego. Natomiast trudno w zaskarżonej decyzji doszukać się załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż Burmistrz [...] decyzją SKO został zwolniony z dalszego postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy

i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne.

Wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd przeprowadził taką kontrolę i stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zauważyć należy, że skarżący M. B. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2010 r., które organ I instancji uznał za inicjujące postępowanie w sprawie, domagał się "załatwienia sprawy samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (ul. Dębowej w [...] ) i samowolnego nawiezienia ziemi i gruzu przez osobę trzecią przez to zmianę parametrów drogi i umożliwienie mi wjazdu na moje pole

(nr geodezyjny 62)." Wnioskodawca domagał się wydania decyzji lub postanowienia nakazującego przywrócenie drogi do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych.

Organ I instancji odmówił wydania decyzji zgodnie z wnioskiem, natomiast organ odwoławczy uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Istota sprawy będącej przedmiotem rozpoznania sprowadza się do dwóch aspektów, a mianowicie czy sprawę M. B. należało rozpatrzyć w oparciu

o przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujących kwestię zajęcia pasa drogowego, oraz czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Przepisy, na podstawie których orzekały organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji – art. 36 i 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych stanowią:

- art. 36 - "W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji

o rozbiórce obiektu budowlanego";

- art. 39 ust. 1 pkt 8 - "Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W szczególności zabrania się: zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego".

Powołane wyżej przepisy odnoszą się do konsekwencji związanych z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami udzielonymi w zezwoleniu oraz określają zakres czynności, których wykonywania zabrania się w pasie drogowym.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ul. [...] w [...] jakkolwiek posiada status drogi gminnej, to w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych trudno jest zakwalifikować nieutwardzoną drogę gruntową, stanowiącą

w istocie działkę drogową jako drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy, a tym samym część składową pasa drogowego. Drogą, zgodnie z powołanym wyżej art. 4 pkt 2 jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym czyli, tak jak stanowi art. 4 pkt 1, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Skoro w tej sprawie strony sporu podnoszą zarzut naruszenia posiadania nieruchomości stanowiących własność gminy (działka drogowa) oraz osoby fizycznej (dz. Nr 62), to sprawa ta nie ma charakteru sprawy administracyjnej..

Z tego powodu, co do treści rozstrzygnięcia, stanowisko Kolegium należało uznać za prawidłowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji, również z tego powodu, że decyzja Burmistrza Węgorzyna została wydana bez podstawy prawnej. W istocie, przepisy na których oparł swoją decyzję organ I instancji nie znajdują zastosowania w sprawie objętej skargą M. B.. Organ nie mógł rozstrzygać w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, skoro uprzednio nie doszło do zajęcia tego pasa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.