Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1301/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. [...] Sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek "R" Sp. z o.o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej "D" Sp. z o.o. na budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na potrzeby własne mieszkańców i garażem podziemnym na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...] w [...], na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że na wniosek spółki

z o.o. "R" wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.2001r. Nr [...]. Wnioskodawca zarzucił przedmiotowej decyzji, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analizując ten zarzut organ wskazał, że w dniu [...].10.2000r. sporządzona została w formie aktu notarialnego umowa spółki z o.o. "R" zawarta pomiędzy przedstawicielami Gminy [...], a spółką z o.o. "D".

W § 6 tej umowy określony został przedmiot działalności Spółki polegający na wybudowaniu na działce nr [...] - Ratusza oraz obiektów usługowo-mieszkaniowych, następnie ich sprzedaż lub wynajem. W dniu [...].11.2000r. zawarto w formie aktu notarialnego pomiędzy przedstawicielami Gminy [...] oraz "R" Sp. z o.o. umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz spółki "R". Następnie w dniu [...].11.2001r. również w formie aktu notarialnego zostało udzielone pełnomocnictwo przez przedstawicieli spółki "R" spółce "D" - umocowujące "D" do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących działki nr [...], związanych z celami budowlanymi określonymi w projektach sporządzonych przez "D" Sp. z o.o. oraz w umowie inwestycyjnej zawartej pomiędzy Gminą [...] i "D" , w tym m.in. do uzyskania pozwolenia na budowę , jak też do dokonania wszelkich czynności, które okażą się konieczne bądź potrzebne przy realizacji pełnomocnictwa.

W tym samym dniu na rzecz spółki "D" wydano kwestionowaną decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Zdaniem organu I instancji udzielenie wskazanego pełnomocnictwa nie upoważniało organ architektoniczno-budowlany, by spółkę z o.o "D" określić w decyzji [...] jako inwestora. Inwestorem bowiem powinna być spółka "R", co wynikało jednoznacznie z zawartej pomiędzy przedstawicielami Gminy [...] i "D" - umowy spółki.

W konkluzji organ stwierdził, że w kwestionowanej decyzji jako inwestor figurował pełnomocnik a nie sam inwestor , tj. "R" Sp. z o.o.

Omawiana decyzja budziła zdaniem Wojewody także inne wątpliwości.

"D" Sp. z o.o. figurowała jako inwestor w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została wydana zanim w dniu [...].11.2001r. udzielone zostało przez spółkę "R" pełnomocnictwo spółce "D".

Poza tym wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 14.09.2001r. przez Pracownię Architektury na rzecz i w imieniu "D" Sp. z o.o. Natomiast wydana w dniu [...].09.20001r. decyzja Starosty Powiatu [...] umarzająca postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej działki nr [...] zapadła po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy [...] działającego w imieniu i na rzecz "R" sp. z o.o.

Wyżej wymienione okoliczności dowodziły w ocenie organu, że "D" Sp. z o.o. uzyskiwała jako inwestor na swoją rzecz decyzje różnych organów, do których posiadania zobowiązany jest każdy inwestor zanim uzyska pozwolenie na budowę - mimo, że dopiero w dniu [...].11.2001r. zostało udzielone jej pełnomocnictwo przez "R" sp. z o.o.

Nadto organ podkreślił, że od dnia [...].11.2000r. tj. od daty zawarcia pomiędzy przedstawicielami Gminy [...] i "R" Sp. z o.o. umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz spółki "R", prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wykazywała się spółka "R". Natomiast spółka "D" nie miała takiego prawa, zarówno przed udzieleniem jej w dniu [...].11.2001r. pełnomocnictwa, jak i po tej dacie.

Jednocześnie organ wskazał, iż w myśl art. 32 Kpa, strona mogła działać przez pełnomocnika, przy czym zgodnie z art. 33 § 1 kpa, pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna, zatem nie mogła być pełnomocnikiem spółka.

Z tych powodów Wojewoda uznał, iż kwestionowana decyzja Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa i stwierdził jej nieważność w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania "D" Sp. z o.o. - od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...].

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki wywiódł, iż przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem spółka "D" nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że w kontekście takich ustaleń organu wojewódzkiego, szczegółowej analizy wymagała kwestia prawa dysponowania przez spółkę "D" przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego, wydając przedmiotowe pozwolenie na budowę organ nie naruszył prawa w stopniu rażącym, bowiem "D" w dniu [...] października 2000r., zawarła z Gminą [...] umowę inwestycyjną, w której wskazano tę spółkę jako inwestora przedmiotowej budowy.

Ponadto Spółka "R" w dniu [...] listopada 2001r. (akt. notarialny Rep. A [...]) udzieliła pełnomocnictwa spółce "D" do realizacji umowy inwestycyjnej poprzez zarządzanie i gospodarowanie nieruchomością na cele budowlane, w tym do uzyskania pozwolenia na budowę. Wcześniej decyzją z dnia [...] lipca 2001r., nr [...], ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która to decyzja została wydana na wniosek i dla spółki "D" a następnie na podstawie jej ustaleń udzielono pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można jednoznacznie uznać, że miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, z rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) zachodzi, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Na marginesie organ zauważył, iż rozpatrywanie kwestii prawidłowości wykonania umowy inwestycyjnej oraz ewentualnego przekroczenia zakresu udzielonego pełnomocnictwa leży w kompetencji sądu cywilnego, a nie organów administracji architektoniczno - budowlanej.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne oraz nie zawierało wady powodującej jego nieważności z mocy prawa.

Spółka "R" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. (który stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o pozwoleniu na budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami) oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. lub jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie ustalił, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wadliwie wydał orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. , gdyż nie było podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a stan faktyczny i prawny wskazywały na zasadność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ naruszył przepisy art. 6,7,8, 10 i 77 i 79 kpa.

W dalszej części skargi Spółka wywodziła, że "D" sp. z o.o. pełni rolę inwestora zastępczego, co wynikało z aktu notarialnego z dnia [...] października 2000 r. o zawiązaniu spółki "R" oraz pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2001 r. udzielonego przez spółkę "R" spółce "D".

Spółka "D" nie posiadała uprawnienia do występowania jako inwestor w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienie takie miała spółka "R". Wbrew twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę). Poza tym zgodnie z art. 33 § 1 Kpa pełnomocnikiem strony mogła być tylko osoba fizyczna.

Dodatkowo w toku postępowania sądowego, skarżąca spółka "R" wywodziła, że pozwolenie na budowę o nr [...] zostało skierowane do osoby nie będącej stroną, wobec udzielenia go podmiotowi, który nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Organ II instancji wadliwe uznał, że "D" sp. z o.o. uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. zawartej między Gminą [...] a spółką "D". Wprawdzie przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przewidywał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, ale takiego który przewiduje "uprawnienie" a nie "zobowiązanie" do wykonywania robót budowlanych. Przez "uprawnienie" należy rozumieć wierzytelność polegającą na prawie władania nieruchomością w określony sposób.

Przepis powyższy nie mógł stanowić źródła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez podmiot, który w oparciu o stosunek zobowiązaniowy był jedynie zobowiązany do wykonywania robót budowlanych.

Wskazana umowa inwestycyjna była wyłącznie źródłem "zobowiązania" a nie "uprawnienia" spółki do wykonywania robót budowlanych. Potwierdza to tytuł artykułu 5.3 tej umowy: "Zobowiązania Inwestora w ramach pełnienia funkcji Inwestora Zastępczego'". Ponadto, art. 4.2. umowy stwierdza, że "...Inwestor zobowiąże się do kompletnego i całościowego prowadzenia i finansowania Inwestycji Budowlanej". Z kolei art. 4.1. wskazuje, że "Realizacja Inwestycji Budowlanej przez Spółkę ("R" sp. z o.o.) jako inwestora bezpośredniego zostanie powierzona Inwestorowi (D), który będzie pełnił funkcję "inwestora zastępczego".

Natomiast stosownie do art. 5.3.1. lit ł) umowy, Spółka "D", w ramach czynności inwestora zastępczego przyjęła "wykonywanie w imieniu Spółki "R" jej obowiązków wynikających z Prawa budowlanego.

Powyższe okoliczności w ocenie skarżącego potwierdzają, że spółka "D" nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji nie była uprawniona do wystąpienia o pozwolenie na budowę we własnym imieniu.

Fakt, że umowa inwestycyjna jedynie obligowała a nie uprawniała "D" do wykonywania robót budowlanych, potwierdza również udzielenie przez "R" sp. z o.o. pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2001 r. Upoważnienie to obejmowało m.in. umocowanie do "uzyskania pozwolenia na budowę". Gdyby umowa inwestycyjna stanowiła samoistną podstawę przyznającą "D" prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo to okazałoby się zbędne.

Upoważnienie to potwierdza, że przy zawieraniu umowy inwestycyjnej, intencją stron nie było przyznanie "D" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie zobowiązanie tej spółki do prowadzenia działań określanych jako "zastępstwo inwestycyjne" (w tym do uzyskania w imieniu "R" sp. z o.o. pozwolenia budowlanego).

Poza tym zgoda właściciela nieruchomości wymagana od inwestora, w celu wykazania jego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi być zgodą wyraźną, a takiej Spółka "D" nie posiadała.

Skarżąca podnosiła, że zarówno w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jak i w dniu wydania decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001r. nr [...], użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczyła decyzja, była spółka "R" sp. z o.o. co potwierdzał dołączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania "D" Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wskazał, że bezpodstawny jest zarzut, jakoby decyzja na rzecz spółki "D" o pozwoleniu na budowę, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca pominęła bowiem treść stosunku zobowiązaniowego pomiędzy spółkami "R" a "D" wynikającego z umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r.

Z analizy treści art. 5 ust. 3 umowy inwestycyjnej wynikało, że - właściciel gruntu (Gmina [...]) jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę wyraziła zgodę na dysponowanie przez spółkę "D" gruntem na cele budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. d) umowy inwestycyjnej - spółka "D" zobowiązana została jako inwestor do uzyskania niezbędnych decyzji i pozwoleń w celu rozpoczęcia, prowadzenia i zakończenia inwestycji budowlanej. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 pkt 3 umowy inwestycyjnej - spółka "D" zobowiązana była do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od dnia prawomocnej decyzji o zmianie przeznaczenia nieruchomości z rolnej na budowlaną i wejścia w życie planu miejscowego, a podanie o wydanie pozwolenia na budowę złożyć w terminie nie dłuższym niż pięć miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienia umowy inwestycyjnej były dla spółki "D" źródłem stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a co za tym idzie spółka "D" posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający między innymi ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosunek zobowiązaniowy w przedmiotowej sprawie miał źródło w umowie inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r., w której Spółka "D" określona jest mianem inwestora. Dlatego ocena pełnomocnictwa udzielonego "D" przez Spółkę "R" możliwa jest tylko w kontekście umowy Inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r.

Pełnomocnictwo to zostało udzielone w celu realizacji postanowień umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. i upoważniało Spółkę "D" do zarządzania, gospodarowania nieruchomością oraz do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości związanych z celami budowlanymi określonymi w projektach sporządzonych przez "D" Sp.z o.o., w tym między innymi do uzyskania pozwolenia na budowę, jak też do dokonywania wszelkich czynności, które okażą się konieczne bądź potrzebne dla jego realizacji.

W umowie inwestycyjnej z dnia [...] października 2000r. jednoznacznie zostało ustalone, iż pojęcie inwestora oznaczać będzie każdorazowo spółkę "D" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (art. 1 ust. 1 umowy). Obowiązki nałożone na spółkę "D" postanowieniami tej umowy są zbieżne z obowiązkami inwestora określonymi przepisem art. 18 ustawy Prawo budowlane.

Nadto uczestnik podniósł, że spółka "R" we wcześniejszym okresie nie zaskarżyła decyzji nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w zwyczajnym trybie instancyjnej kontroli, pomimo, że posiadała wiedzę o wydaniu pozwolenia na budowę na rzecz Spółki "D". Tym samym uzasadnione jest twierdzenie, że również Spółka "R" uznawała przedmiotową decyzję za prawidłową i zgodną z przepisami obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego (bezpieczeństwo prawne) wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Szczególnie istotne jest to w przypadku ostatecznych decyzji z zakresu Prawa budowlanego, zezwalających na prowadzenie robót budowlanych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233).

Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę), prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło wynikać również ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Materiał dowodowy wskazuje bowiem na istnienie relacji prawnej - stosunku zobowiązaniowego między trzema podmiotami: Spółką z o. o. "R", Spółką z o. o. "D" , Gminą [...].

Relacja prawna pomiędzy tymi podmiotami wynikała z: umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. zawartej między Gminą [...] a spółką "D", z zawiązania pomiędzy przedstawicielami Gminy [...] a spółką z o.o. "D" w dniu [...] października 2000r. w formie aktu notarialnego umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "R" oraz z pełnomocnictwa ( akt notarialny) z dnia [...] listopada 2001 r. udzielonego przez spółkę z o.o. "R" spółce "D" ,

Analiza stosunku zobowiązaniowego wynikającego z umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. zawartej między Gminą [...] a spółką "D" wskazuje na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla Spółki "D" oraz wolę umawiających się stron aby występowała w sprawie w charakterze inwestora.

Z treści umowy inwestycyjnej można wywieść, że właściciel gruntu Gmina [...] jeszcze przed przeniesieniem prawa wieczystego użytkowania na spółkę "R" (będącą tworem wspólnym, obu umawiających się stron) wyraziła zgodę na dysponowanie przez Spółkę "D" gruntem na cele budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. d) umowy inwestycyjnej - spółka "D" zobowiązana została jako inwestor do uzyskania niezbędnych decyzji i pozwoleń w celu rozpoczęcia, prowadzenia i zakończenia inwestycji. Umowa przewidywała również cały tok postępowania administracyjnego zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 3 umowy - spółka "D" zobowiązana była do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od dnia prawomocnej decyzji o zmianie przeznaczenia nieruchomości z rolnej na budowlaną, a wniosek o wydanie pozwolenia na budowę miała złożyć w terminie do pięciu miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowienia tej umowy były dla Spółki "D" źródłem stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na cudzym gruncie, a co za tym idzie Spółka "D" posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W umowie inwestycyjnej z dnia 26 października 2000 r. w art. I w części zawierającej definicje, Spółka "D" określona jest mianem inwestora. W kontekście postanowień przedmiotowej umowy należy również dokonać oceny pełnomocnictwa udzielonego "D" przez Spółkę "R".

Pełnomocnictwo to zostało udzielone w celu realizacji postanowień umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. wobec faktu, że w tej dacie prawo wieczystego użytkowania nie przysługiwało już Gminie a spółce "R".

Konieczne było zatem upoważnienie Spółki "D" do zarządzania, gospodarowania nieruchomością oraz do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, aby mogły być zrealizowane cele budowlane określone w umowie inwestycyjnej z dnia [...] października 2000r.

Gdyby nie było wskazanej wyżej relacji prawnej między trzema podmiotami (zamiaru inwestycyjnego stron wynikającego z umowy inwestycyjnej) to oznaczałoby, że Spółka "R" deklaruje realizowanie celów obcego - odrębnego w sensie prawnym podmiotu, jakim jest Gmina [...].

Organ architektoniczno-budowlany mógł zatem uznać, stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, że spółka "D" posiada tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Stosunek zobowiązaniowy był wprawdzie zawiły i wielowarstwowy, ale świadczenie polegało mi. in. na wyrażeniu zgody przez wieczystego użytkownika gruntu na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Oczywiście, prawna skuteczność takiego zobowiązania uwarunkowana była posiadaniem przez podmiot udzielający zgody na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych, własnego prawa do dysponowania nieruchomością, stąd po przeniesieniu tego prawa istniała dalsza konieczność uzyskania przez spółkę D pełnomocnictwa od spółki "R" będącej w dacie składnia wniosku o pozwolenie budowlane wieczystym użytkownikiem przedmiotowego gruntu.

Trzeba jednak podkreślić, że jedynie sąd powszechny może wiążąco zbadać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy i oświadczeń woli.

Jednak w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością jest spełniony, jeżeli inwestor wykaże się zgodą właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Wszelkie skutki prawne z tego wynikające wykraczają poza sferę prawa budowlanego i tym samym także poza kompetencje organów budowlanych (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 10 lipca 1987 r. IV SA 381/87 ONSA 1988/1/7)

Spór zaś, który wynikł pomiędzy inwestorem a spółką "R", która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może być rozpatrzony tylko na drodze cywilnoprawnej.

Jednocześnie w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, w ramach oceny prawidłowości decyzji w zakresie prawa do gruntu, wykładni postanowień umów, w tym aktów notarialnych ustanawiających stosunek zobowiązaniowy pomiędzy stronami - należy dokonywać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 65 k.c. "oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 1111/05, LEX nr 266135).

W ocenie Sądu niesłuszny jest pogląd wyrażony przez skarżącą, że w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę (prowadzonym co ważne przez organ Gminy [...]) ewidentnym było, iż podmiot wskazany w kwestionowanej decyzji jako inwestor, nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i że tym samym pozwolenie na budowę nie powinno być mu udzielone.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.