Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 888/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 104, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [....] kwotę 1014 zł /słownie: tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w [....] (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej, obejmującej elektrownię wiatrową T2 wraz z placem montażowym i drogą wewnętrzną.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek usunięcia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, co nastąpiło w dniu [...] września 2018 r.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.p.b.") oraz art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 654 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.e.w.") - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie wymogów odległościowych względem terenów zabudowy mieszkaniowej stosownie do art. 15 ust. 3 u.e.w. oraz nieuzupełnienie w pełnym zakresie wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał na nieusunięcie nieprawidłowości projektu w zakresie:

1) braku uzupełnienia projektu o szczegóły techniczne i rysunki, na podstawie których można byłoby dokonać sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) nieprzedłożenia projektu budowlanego zgodnego z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 – dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r."), w zakresie:

- § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez przyjęcie w projekcie, że cześć budowli nad fundamentem stanowi urządzenie dostarczone przez wyspecjalizowaną firmę, które składa się ze stalowej wieży o wysokości 125 m, z obrotową gondolą z trójpłatowym wirnikiem o średnicy 110 m, zamontowane na szycie. Wyjaśnienia podane na str. 36 projektu nie wyczerpują konieczności uzupełnienia projektu budowlanego o zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową obiektu budowlanego,

- § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez nieuzupełnienie projektu budowlanego o opis techniczny określający rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Za niewystarczające Starosta uznał poglądowe zdjęcie turbiny wraz z opisem na str. 36 oraz wyjaśnienia na str. 40 o wyposażeniu w instalację odgromową i uziemiającą.

Dalej Starosta podniósł, że argumentem przemawiającym za podjętym rozstrzygnięciem jest treść art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 u.e.w. Działki, na których skarżąca Spółka planuje sporną inwestycję objęte były Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], który wszedł w życie w dniu [...] maja 2016 r., tymczasem u.e.w. weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r. Starosta wskazał, że odległość planowanej elektrowni T2 od najbliższej zabudowy mieszkaniowej wynosi około 1100 m, podczas gdy w myśl art. 4 u.e.w., odległość ta nie powinna być mniejsza niż 10-krotość wysokości wieży elektrowni wiatrowej wraz z wirnikiem i łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), która w opisywane spawie wynosi 180 m. Inwestycja nie spełnia więc warunku zachowania minimalnej odległości tj. 1800 m, od najbliższej zabudowy mieszkaniowej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Wojewoda podzielając w całości stanowisko Starosty podał, że art. 15 ust. 3 u.e.w. przewiduje wyjątek od zasady stosowania przepisów dotychczasowych, gdyż w postępowaniach administracyjnych w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzonych na podstawie planów miejscowych obowiązujących już w dniu wejścia u.e.w., organ administracji architektoniczno - budowlanej badał, czy inwestycja spełnia wymogi, o których mowa w art. 4 u.e.w. Z art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 u.e.w. wynika, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życia u.e.w., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych z wyjątkiem przepisów określających odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe od budynków mieszkalnych, które z kolei określa u.e.w. W art. 15 ust. 5 u.e.w. ustawodawca określił niezbędne dane dotyczące uzupełnienia wcześniej złożonego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy art. 13 i art. 14 u.e.w. regulują stosowanie przepisów do aktów administracyjnych o charakterze konkretnym i indywidualnym, wydanych przed wejściem w życie ustawy, albo postępowań administracyjnych, w wyniku których mają zostać wydane akty administracyjne o charakterze konkretnym i indywidualnym, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Wojewoda wskazał, że regulacja art. 15 ust. 7 u.e.w., jako przepisu przejściowego normuje, jakie przepisy należy stosować do aktów administracyjnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, uchwalonych przed wejściem w życie u.e.w., albo otwartych postępowań planistycznych, w wyniku których mają zostać wydane akty administracyjne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Konsekwentnie powyższy przepis rozstrzyga, jaki stan prawny należy stosować do inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń planów, które w dacie wejścia w życie u.e.w. już obowiązywały, albo były jeszcze w fazie projektowej. W tym ostatnim przypadku przepis przejściowy, zawarty w art. 15 ust. 7 pkt 1 nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż doznaje ograniczenia ze względu na treści art. 15 ust. 3 tej ustawy. Intencją ustawodawcy było, aby inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych, co do których nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie u.e.w. były realizowane z uwzględnieniem minimalnych ustawowych odległości farm wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Wskazany zaś powyżej sposób określenia przepisów przejściowych jest zgodny z przyjętą w nauce prawa i prawie polskim konstrukcją zasady nieretroakcji.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń i wyjaśnień skarżącej przedstawionych w toku postępowania wyjaśniającego, jak również do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącej Spółki zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody; braku należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi Wojewoda kierował się przy załatwieniu przedmiotowej sprawy, w tym niewskazania powodów, dla których Wojewoda uznał argumenty Starosty za zasadne;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na: niedokonaniu pełnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec nieodniesienia się przez Wojewodę do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej Spółki od decyzji Starosty, w szczególności poprzez brak należytego ustalenia znaczenia pojęcia budowli w realiach niniejszej sprawy; błędnym ustaleniu, że nie przedstawiono na rysunku szczegółów technicznych dla sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przedłożony w przedmiotowej sprawie projekt budowlany był kompletny i zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowej inwestycji;

3) art. 15 k.p.a., polegające na nierozstrzygnięciu merytorycznie sprawy przez Wojewodę i odniesieniu się w zaskarżonej decyzji wyłącznie do niektórych zarzutów skarżącej Spółki, naruszające tym samym zasadę dwuinstancyjności, której założeniem jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji;

4) art. 6 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia przez Wojewodę na domniemanych intencjach ustawodawcy, aby inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych, co do których nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie u.e.w., były realizowane z uwzględnieniem minimalnych odległości farm wiatrowych od zabudowań mieszkalnych określonych w tej ustawie, podczas gdy z art. 6 k.p.a. wynika obowiązek, aby organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa, co oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] października 2018 r., podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej T2 wraz z placem montażowym i drogą wewnętrzną, z uwagi na to, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami prawa, a tym samym organ architektoniczno- budowlany zobowiązany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja ta ma charakter decyzji związanej, a organ zobowiązany jest do jej wydania po stwierdzeniu spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa;

6) art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej z powodu nieusunięcia rzekomych braków w projekcie budowlanym, do usunięcia których skarżąca Spółka nie była wzywana, podczas gdy organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 35 ust. 3 u.p.b.;

7) art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 u.p.b. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że nie przedstawiono rysunków szczegółów technicznych, na podstawie których można byłoby dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowiło jedną z podstaw utrzymania w mocy błędnej decyzji odmownej organu I instancji, podczas gdy przedłożony w przedmiotowej sprawie projekt budowlany był kompletny i zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], a zatem, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był uprawniony do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

8) art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 u.p.b. oraz § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że przedłożony projekt architektoniczno- budowlany jest niekompletny i nie spełnia wymagań określonych w § 11 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, podczas gdy:

- przedmiotowy projekt architektoniczno-budowlany został sporządzony zgodnie z wymaganiami prawa,

- przepis § 11 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia dotyczy opisu technicznego zawartego w projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie części rysunkowej, a zatem nieuzasadnione pozostają w tym kontekście argumenty Wojewody, że na str. 36 projektu przedstawiono jedynie "poglądowy rysunek",

- organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie są uprawnione do kontroli rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b.;

- projekt architektoniczno-budowlany powinien być weryfikowany pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, a odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz projektant sprawdzający;

9) art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 u.p.b. oraz § 11 ust. 2 pkt 8 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że przedłożony projekt architektoniczno-budowlany jest niekompletny i nie spełnia wymagań określonych w § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, podczas gdy:

- przedmiotowy projekt architektoniczno-budowlany został sporządzony zgodnie z wymaganiami prawa,

- przepis § 11 ust. 2 pkt 8 ww. rozporządzenia dotyczy opisu technicznego zawartego w projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie części rysunkowej, a zatem bezpodstawne pozostają w tym kontekście argumenty Wojewody, że inwestor na str. 36 projektu zamieścił poglądowe zdjęcie elementów gondoli oraz opis tego zdjęcia i takie informacje nie stanowią uzupełnienia wskazanego w pkt II pkt 5 postanowienia,

- organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie są uprawnione do kontroli rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b.;

- projekt architektoniczno-budowlany powinien być weryfikowany pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, a odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz projektant sprawdzający;

10) art. 15 ust. 3 u.e.w., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewodę, że przepis ten ma zastosowanie do postępowań o wydanie pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem wejścia w życie u.e.w., podczas gdy w tej sprawie znajduje zastosowanie przepis intertemporalny art. 13 ust. 3 u.e.w., z którego wnika, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie u.e.w., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem kryterium odległościowe sformułowane w art. 4 u.e.w. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

11) art. 15 ust. 5 u.e.w., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewodę, że z przepisu tego wynika w jakim zakresie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinien zostać uzupełniony (w przypadku, gdy został złożony przed wejściem w życie ustawy), podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie u.e.w., z uwagi na przepis intertemporalny określony w art. 13 ust. 3 u.e.w.;

12) art. 3 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 13 ust. 3 u.e.w., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewodę, że elektrownia wiatrowa jako całość funkcjonalna i konstrukcyjna - zgodnie z wnioskiem - może być uznana za budowlę określona art. 3 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu przed wejściem w życie tzw. "ustawy wiatrakowej", mimo, że wprost u.p.b. nie wymienia elektrowni wiatrowej jako przykładu budowli, podczas gdy art. 3 pkt 3 u.p.b. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie u.e.w.) jasno stanowi, że części budowlane elektrowni wiatrowych stanowią budowlę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 357/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej Spółki, Naczelny Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 487/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że istota przedmiotowego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w stosunku do planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej T2 wraz mz placem montażowym i drogą wewnętrzną na działkach nr ew.: 86, 87, 88, 90, 91, 92, 2580 w obr. [...], jedn. ewid. 181805_5 [...],w której wniosek o wydanie decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę został wniesiony przed wejściem w życie u.e.w., miał zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określający odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Z tych przyczyn kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowej wykładni art. 13 ust. 3 i art. 15 ust. 3 u.e.w., zawartych w Rozdziale 4 - "Przepisy przejściowe i końcowe".

Zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 u.e.w. - mającego zastosowanie w niniejszej sprawie - postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Zdaniem organów obu instancji i Sądu I instancji, od wynikającej z powyższego przepisu zasady stosowania przepisów dotychczasowych ustawodawca przewidział w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wyjątek, o którym stanowi art. 15 ust. 3 u.e.w. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 (plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy) lub w ust. 7 pkt 1 (plany miejscowe, których projekty albo projekty ich zmian zostały wyłożone przed dniem wejścia w życie ustawy), przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Dokonując wykładni art. 13 ust. 3 i art. 15 ust. 3 u.e.w. organy i Sąd pierwszej instancji doszli do wniosku, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych z wyjątkiem przepisów określających odległość dla lokalizowania i budowania tych elektrowni od budynków mieszkalnych, które ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych określa w art. 4. W konsekwencji takiej wykładni powyższych przepisów, zasadnie zdaniem Sądu I instancji, organy odmówiły udzielenia skarżącej Spółce udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W ocenie NSA, Sąd I instancji i organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w.

Przepis art. 13 ust. 3 u.e.w. jednoznacznie stanowi, iż postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. NSA podkreślił, że przepis art. 13 tej ustawy, dotyczący postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie przewiduje w przypadkach, gdy takie postępowanie zostało wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, żadnych wyjątków od zasady stosowania do takich postępowań przepisów dotychczasowych. Przepis ten nie zawiera także odesłania do stosowania w takich przypadkach art. 15 ust. 3 jak i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w. Nadto, dokonując wykładni art. 13 u.e.w. zwrócić należy także uwagę na brzmienie art. 13 ust. 2 oraz art. ust. 3a i ust. 3b tej ustawy.

Zdaniem NSA o tym, że wolą ustawodawcy było wyłączenie spod obowiązku zachowania unormowanych w art. 4 u.e.w. odległości przez inwestycje obejmujące budowę elektrowni wiatrowych w przypadkach, gdy postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia tej ustawy w życie, świadczy m. in. treść art. 13 ust. 2 u.e.w. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat (do dnia 14 lipca 2018 r. - 3 lat) od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W przepisie tym zrównana została sytuacja prawna pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych przed dniem wejścia w życie u.e.w. (gdzie z oczywistych względów unormowane w art. 4 tej ustawy kryterium odległościowe nie mogło mieć zastosowania) oraz pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych w postępowaniu wszczętym i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, lecz zakończonych już po dniu jej wejścia w życie.

Ponadto o tym, że do takich postępowań w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania art. 4 u.e.w., zdaniem NSA świadczy treść art. 13 ust. 3a i ust. 3b tej ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 3a u.e.w. postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 3, a także postępowań w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W takich sytuacjach, a więc w postępowaniach dotyczących zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed wejściem w życie u.e.w. oraz dotyczących zmiany decyzji wydanych w postępowaniach, o jakich mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy (postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy), nie stosuje się kryterium określonego w art. 4 tejże ustawy.

NSA zauważył, iż przepis art. 13 ust. 3b u.e.w. stanowi, iż w przypadku, gdy wymagana będzie zmiana albo wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowań określonych w ust. 3a (a są to m.in. postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w art. 13 ust. 3), organy wydające takie decyzje nie stosują wymogów określonych w art. 4, pod warunkiem że wydanie albo zmiana pozwoleń na budowę określonych w ust. 3a nie prowadzi do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub oddziaływań elektrowni wiatrowej na środowisko.

Skoro zatem do postępowań w przedmiocie zmiany albo wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowań w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w art. 13 ust. 3 u.e.w., nie stosuje się art. 4 tej ustawy (jeśli nie prowadzi do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub oddziaływań elektrowni wiatrowej na środowisko) regulującego kryterium odległościowe, to tym bardziej art. 4 nie stosuje się w postępowaniach, o którym mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy, tj. w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie omawianej ustawy.

Unormowane zatem w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w. kryterium odległościowe lokalizacji elektrowni wiatrowych (tj. minimalna odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa), nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, o jakich mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy.

Z powyższych względów NSA podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że z art. 13 ust. 3 u.e.w. wynika, iż do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie u.e.w. zastosowanie mają wszystkie te przepisy, które do dnia wejścia w życie tej ustawy regulowały materię, którą następnie unormowano w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. Chodzi tu o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy - Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem NSA powyższego stanowiska nie może zmienić brzmienie art. 15 ust. 3 u.e.w. Przepis ten ma zastosowanie do postępowań o wydanie pozwolenia na budowę oraz postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczętych już po wejściu w życie tejże ustawy. W takich przypadkach, jeśli w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej obciąża obowiązek sprawdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o których mowa w art. 4 u.e.w. Powyższe unormowanie jest konsekwencją zachowania - z woli ustawodawcy - mocy przez plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (art. 15 ust. 2 u.e.w.).

NSA wyjaśnił, że art. 15 u.e.w. jest przepisem przejściowym regulującym kwestie dotyczące dalszego obowiązywania planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Przepis ten dotyczy postępowań o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczętych po dniu wejścia w życie u.e.w. Świadczy o tym chociażby brzmienie art. 15 ust. 5 tej ustawy, przewidującego wymogi wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej i obowiązek załączenia dodatkowo do wniosku informacji wskazującej na spełnienie warunków określonych w art. 4, zawierającej dodatkowo elementy, o jakich mowa w pkt 1-5 tego przepisu.

Z powyższych względów NSA za trafne uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w. oraz art. 13 ust. 3 tej ustawy przez ich wadliwą wykładnię.

Zdaniem NSA częściowo usprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, oparty na art. 141 § 4 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dostosowanym do przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa. NSA nadmienił, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, a jedynie do tych zagadnień, które w jego ocenie w tej sprawie miały znaczenie, na skutek błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Skutkiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego było też niedokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie NSA, w tych okolicznościach sprawy, mając na uwadze okoliczność, że odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - poza omówioną powyżej okolicznością niespełnienia przez tę inwestycję wymogów wynikających z art. 4 u.e.w. - organy uzasadniały także nieuzupełnieniem przez skarżącą Spółkę w pełnym zakresie wszystkich wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym - konieczne jest dokonanie przez Sąd I instancji pełnej kontroli legalności decyzji przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wstępnie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Kolejna kwestia, która wymaga odnotowania dotyczy rozpoznania niniejszej sprawy w reżimie art. 190 P.p.s.a., który związuje Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana przez NSA dokonaną przez ten Sąd wykładnią prawa.

W konsekwencji, Sąd związany jest dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 487/20 wykładnią przepisów międzyczasowych u.e.w.,

a w szczególności art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w. Ogólna konkluzja w tej materii sformułowana przez NSA była taka, że art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w. określający kryterium odległościowe elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, albo od budynków o funkcji mieszkalnej, na podstawie art. 13 ust. 3 u.e.w. nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.e.w., a zatem przed dniem 16 lipca 2016 roku. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed tą datą – [...] czerwca 2016 roku, stanowisko NSA należało uwzględnić w sądowoadministracyjnej kontroli skarżonej decyzji. Oczywistym następstwem takiego założenia jest wniosek, że

w przywołanym zakresie decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co gdyby stanowiło wyłączne kryterium kontroli legalnościowej, musiałoby przełożyć się na uwzględnienie skargi. Jak wyeksponował NSA, podstawą negatywnej decyzji organów obu instancji nie stanowiło jednak wyłącznie wadliwe zastosowanie art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w., lecz również nieusunięcie braków dokumentacji projektowej w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. Z tych względów NSA nakazał tut. Sądowi zbadanie kwestionowanej decyzji przez pryzmat pozostałych, wytkniętych przez organy uchybień. Jeżeli bowiem były one zasadne, to pomimo naruszenia przez organy przepisów międzyczasowych u.e.w., negatywny kierunek rozstrzygnięcia należałoby ocenić, jako prawidłowy.

Realizując wytyczne NSA Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji są wadliwe.

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja stanowi jeden z etapów całego zamierzenia inwestycyjnego – "Farmy Wiatrowej [...]" składającej się z 6 samodzielnie funkcjonujących "Elektrowni Wiatrowych". Realizując wymóg przewidziany treścią art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego – "Farmy Wiatrowej [...]". Organy obu instancji nie zakwestionowały dokumentacji projektowej w tym zakresie, a i Sąd nie znalazł ku temu podstaw.

Wydana w oparciu o art. 35 ust. 3 u.p.b. decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o negatywną ocenę realizacji wymogów przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b.

I. Organ zarzucił, że projekt budowlany nie realizuje wymogu zgodności

z postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] kwietnia 2016 roku. Stosownie do ust. I pkt 2 ppkt 7 ww. decyzji na inwestora nałożono wymóg wyposażenia turbin w urządzenia zapobiegające zjawisku wyrzutu lodu z łopat, oraz zaopatrzenia terenu przedsięwzięcia w tablice informacyjne o niebezpieczeństwie związanym z "efektem rzucania lodem".

W wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym z 1 sierpnia 2018 roku PINB wezwał inwestora do: "przedłożenia projektu budowlanego spójnego z (...) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Formułując zakres koniecznych do usunięcia uchybień PINB powołał stosowny punkt decyzji środowiskowej opatrując, go komentarzem" – brak jakichkolwiek informacji na ten temat w projekcie budowlanym".

W reakcji na postanowienie inwestor w Tomie A-2.1 na s. 20, s. 22 i s. 40 zamieścił informacje, że projektowana elektrownia zostanie wyposażona

w urządzenia zapobiegające zjawisku wyrzutu lodu z łopat, a teren przedsięwzięcia będzie oznakowany tablicami informacyjnymi o niebezpieczeństwie związanym

z "efektem rzucania lodem". Organy obu instancji przyjęły, że uzupełnienie dokumentacji projektowej w taki sposób jest zbyt ogólne, brak jest "szczegółów technicznych, rysunków na podstawie których można byłoby dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Takie postępowanie organów Sąd ocenia jako wadliwe, naruszające art. 8 i art. 9 Kpa – zasada działania organów w sposób budzący zaufanie, zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zakres podlegających uzupełnieniu braków, określony w postanowieniu z [...] sierpnia 2018 roku został sformułowany w sposób lakoniczny, poprzez zwrot opisowy: "brak jakichkolwiek informacji na ten temat w projekcie budowlanym". PINB nie podał, żadnych konkretnych informacji, jaka część projektu budowlanego powinna zostać uzupełniona, czy ma to być projekt zagospodarowania terenu, czy też projekt architektoniczno-budowlany; czy chodzi o jego część opisową, czy rysunkową, czy też może o obie części. Organ nie odwołał się do konkretnego przepisu "rozporządzenia projektowego" z dnia 25 kwietnia 2012 r., co pozwalałoby na ustalenie, który konkretnie element dokumentacji projektowej powinien zostać uzupełniony – np. § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia projektowego. Jeżeli więc PINB

w sposób konotacyjny a nie konkretny wezwał stronę skarżącą do podania informacji potwierdzających zgodność dokumentacji projektowej z decyzją środowiskową w zakresie, w jakim wymaga ona wyposażenia elektrowni w urządzenia zapobiegające zjawisku wyrzutu lodu z łopat, oraz zaopatrzenia terenu przedsięwzięcia w tablice informacyjne o niebezpieczeństwie związanym z "efektem rzucania lodem" i strona skarżąca ten wymóg potwierdziła w części tekstowej projektu, to organ nie może tak zrealizowanego wezwania ocenić negatywnie. Strona skarżąca zadziałała adekwatnie do wezwania. Jeżeli w ocenie PINB dokumentacja projektowa nadal nie spełniała wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., to organ powinien wezwać stronę skarżącą do dalszych uzupełnień, tym razem formułując zakres wezwania precyzyjnie i konkretnie. W ocenianym układzie procesowym, wywodzenie negatywnych konsekwencji wobec strony skarżącej, albowiem nie przedłożyła szczegółów technicznych i rysunków, było nieuzasadnione. Sąd zaznacza, że na stronie 19 uzasadnienia decyzji środowiskowej wskazano, w jakie elementy techniczne powinna zostać wyposażona turbina wiatrowa, aby realizowała wymóg zaopatrzenia w urządzenia zapobiegające wyrzutom kawałków lodu z łopat: czujnik różnicy obrotów, czujnik wibracji, anemometr, czujnik oszronienia, oraz alternatywnie – zestaw czujników rejestrujących parametry atmosferyczne. W ocenie Sądu wezwanie strony skarżącej, o wykazanie spójności dokumentacji projektowej

z wymogiem określonym w pkt I pkt 2 ppkt 7 decyzji środowiskowej powinno jednoznacznie wskazywać na przedmiotowe elementy.

Odnośnie do precyzji formułowania postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust 3 u.p.b. wypowiadały się już sądy administracyjne, przyjmując że nakładając na inwestora obowiązki w trybie art. 35 ust. 3 p.b., organ musi je jasno wyliczyć i powiązać z konkretnymi przepisami prawa, których wymogów wniosek inwestora nie spełnia – wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn.

II SA/Wr 80/13. Ogólnikowe sformułowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. stawia inwestora w sytuacji niepewności co do żądania organu,

a tym samym podważa zaufanie do organu administracji, czym narusza art. 8 k.p.a. Skoro brak realizacji obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. wiąże się z sankcją odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, to zakres tych obowiązków powinien być wyrażony precyzyjnie, aby nie zmuszać inwestora do ustalania go na zasadzie domniemania.

II. W zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. organy przyjęły, że dokumentacja projektowa nie spełnia wymogu określonego w § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia projektowego z dnia 25 kwietnia 2012 r., mimo wezwania strony skarżącej w pkt 4 postanowienia z 1 sierpnia 2018 roku do usunięcia braków w tym zakresie.

Sąd i w tym miejscu wytyka lakoniczność wezwania sformułowanego

w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2018 roku, przyjmując że przedstawione wyżej (pkt I.) uwagi w tym zakresie znajdują analogiczne odniesienie.

Zgodnie z powołanym § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia projektowego projekt architektoniczno-budowlany powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Opis techniczny ma określać "układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, a dla konstrukcji nowych, niesprawdzonych w krajowej praktyce - wyniki ewentualnych badań doświadczalnych, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe podstawowych elementów konstrukcji obiektu, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych; w przypadku projektowania rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu". W ocenie organów złożona dokumentacja projektowa jest niewystarczająca, albowiem obejmuje wyłącznie jeden element Elektrowni Wiatrowej – fundament. Organy nie zgodziły się z argumentami skarżącej, że turbina wiatrowa montowana na fundamencie nie jest budowlą, tylko urządzeniem, które jako gotowe jest dostarczane przez wyspecjalizowaną firmę, a zatem nie podlega projektowaniu. W ocenie organów, przedłożenie przez skarżącą wyłącznie poglądowego rysunku turbiny składającej się ze stalowej segmentowej wierzy o wys. 125 m., obrotowej gondoli z trójłopatowym wirnikiem o średnicy 110 m. zamontowanym na szycie, jest niewystarczające.

Ocena stanowiska organów wymaga systemowego wstępu.

Z racji wykluczenia stosowalności przepisów u.e.w. wobec planowanej inwestycji, ustalenie jej normatywnego charakteru powinno nastąpić wyłącznie w oparciu

o przepisy u.p.b.

Stosownie do art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasadę tę należy rozumieć w sposób, który zakłada, że

w przypadku wniosku obejmującego obiekt budowlany pozwolenie musi obejmować całość zamierzenia budowlanego dotyczącego tego obiektu, w tym jego części składowe w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Zamierzeniem inwestycyjnym, w najszerszym rozumieniu może być obiekt budowlany, przez który – stosownie do definicji z art. 3 pkt 1 u.p.b. – należy rozumieć "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz

z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Jest oczywiste, że elektrownia wiatrowa nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury,

do rozważenia natomiast pozostaje, czy i w jakiej części jest budowlą w rozumieniu

art. 3 pkt 3 u.p.b. Należy przypomnieć, że wniosek skarżącej dotyczył budowy farmy wiatrowej, obejmującej elektrownię wiatrową T2 wraz z placem montażowym i drogą wewnętrzną. Zgodnie z dokumentacją projektową budowa przedmiotowego obiektu będzie polegała na:

1) budowie fundamentu;

2) montażu wieży i urządzenia służącego do wytwarzania energii elektrycznej;

3) budowie drogi wewnętrznej do miejsca posadowienia elektrowni wiatrowej;

4) budowie placu montażowego;

5) wykonaniu niwelacji terenu.

Jak wynika z dokumentacji projektowej turbina wiatrowa składa się ze stalowej segmentowej wierzy o wys. 125 m., obrotowej gondoli z trójłopatowym wirnikiem

o średnicy 110 m. zamontowanym na szycie jest niewystarczające. Zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez organy budowlę stanowiły między innymi "fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową" oraz "części budowlane urządzeń technicznych (elektrowni wiatrowych)". Z definicji budowli wynika zatem expressis verbis, że elektrownia wiatrowa jako całość jest urządzeniem technicznym, składającym się z części budowlanej, stanowiącej budowlę oraz innych – niebudowlanych – elementów konstrukcyjnych.

O charakterze owych niebudowlanych części rozstrzyga przywołana już wyżej definicja obiektu budowlanego, zgodnie z którą do tej kategorii należy zaliczyć – między innymi – "budowlę wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem". Jednocześnie należy odnotować, że urządzenie techniczne, w o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. wchodzi w zakres ustawowego pojęcia "urządzenia budowlanego", zdefiniowanego w art. 3 pkt 9 u.p.b. Adekwatnie do tej definicji urządzeniem budowlanym są "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne (...)". Należy dostrzec, że z jednej strony urządzenie techniczne ma być związane

z obiektem budowlanym w sposób zapewniający jego docelowe użytkowanie, a z drugiej – zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. – wyodrębnia się budowlane części urządzeń technicznych, które same – jako budowle – są obiektami budowlanymi.

Z powyższego wynika, że zakresy definicyjne obu pojęć – urządzenia budowlanego

i budowli – w analizowanym zakresie się krzyżują. Trzeba więc przyjąć, że urządzeniem budowlanym będzie wyłącznie ta część elektrowni wiatrowej, która nie jest jej częścią budowlaną – budowlą. Konsekwentnie wnioskować zatem trzeba, że na elektrownię wiatrową składa się: budowla, jako część budowlana urządzenia technicznego oraz urządzenie budowlane – instalacja – połączone z częścią budowlaną w sposób zapewniający możliwość użytkowania całego obiektu zgodnie

z jego przeznaczeniem. Kolejny problem wiąże się z ustaleniem, która część elektrowni wiatrowej stanowi jej część budowlaną. W tym zakresie Sąd za celowe uznał wspomożenie się argumentacją przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK-A 2011/7/71. Trybunał zwrócił uwagę, że definicja budowli z art. 3 pkt 3 u.p.b. nie rozstrzyga statusu obiektów innych niż wskazane expressis verbis w sformułowaniu warunku wystarczającego i koniecznego. W praktyce posłużenie się definicją tego rodzaju

w celu zakwalifikowania jakiegoś obiektu jako budowli - jeżeli przedmiotem rozważanej kwalifikacji nie jest obiekt wprost wymieniony pozytywnie lub negatywnie w jej treści - wymaga odwołania się do reguł wykładni funkcjonalnej, a mianowicie do analogii z ustawy (analogia legis). By ustalić, czy dany obiekt powinien, czy też nie powinien zostać uznany za budowlę, konieczne okazuje się wykazanie, że posiadane przez niego cechy są (argumentum a simili) bądź też nie są (argumentum a contrario) w istotnym zakresie zbliżone do cech posiadanych przez obiekty pełniące rolę wzorców, a za określoną kwalifikacją przemawia dodatkowo odpowiednia argumentacja aksjologiczna. Jeżeli uwzględni się kategorie obiektów, które wprost sparametryzowano jako budowle, jak: wolno stojące maszty antenowe, wiadukty, wolno stojące instalacje przemysłowe, to za część budowlaną elektrowni wiatrowych trzeba uznać wierzę. Pozostałe jej elementy – gondola oraz wirnik – stanowią właściwe urządzenia techniczne przechwytujące energię wiatru i zamieniające ją

w energię elektryczną – podobnie NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. II OSK 3061/15 (wyrok dotyczy odmiennego stanu prawnego, ale w swych konkluzjach jest – częściowo – adekwatny do analizowanego układu prawno-faktycznego).

Reasumując tę część rozważań Sąd stwierdza, że projektowane zamierzenie, jako całość, stanowi obiekt budowlany. Do rozważanie pozostaje zatem, czy dokumentacja projektowa – a w szczególności projekt architektoniczno-budowlany powinien obejmować wszystkie elementy tego obiektu.

Decyzja o pozwoleniu na budowę wymagana jest do rozpoczęcia robót budowlanych – art. 28 ust. 1 u.p.b.. Roboty budowlane stanowią budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego – art. 3 pkt 7 u.p.b. Budowa stanowi z kolei wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego – art. 3 pkt 6 u.p.b. Jak z powyższego wynika obiekt budowlany może być zarówno wybudowany, jak i zmontowany. Obie kategorie czynności mieszczą się w zakresie działań określonych w art. 3 pkt 1 u.p.b., jako "wzniesienie" obiektu budowlanego. Zgodnie z dokumentacją projektową skarżącej realizacja planowanego zamierzenia będzie obejmować zarówno budowę, jak i prace montażowe. Budowa obejmuje fundament, drogę wewnętrzną oraz plac montażowy. Montaż dotyczy natomiast wieży oraz urządzenia służącego do wytwarzania energii elektrycznej. Pojęcie montażu w orzecznictwie sądów administracyjnych określa się jako roboty budowlane, polegające na wytworzeniu nowego obiektu budowlanego

z gotowych już elementów, łączonych ("montowanych") w jedną, funkcjonalną całość – wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 147/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Lu 350/10. Wnioski te potwierdzają przepisy u.p.b. – art. 3 pkt 5a definiujący przenośny wolno-stojący maszt antenowy, art. 21a ust. 2 pkt 10 u.p.b., art. 29 ust. 2 pkt 16.

Realizacja planowanej inwestycji będzie zatem polegała na wzniesieniu obiektu budowlanego – elektrowni wiatrowej – a w jej zakres będą wchodziły roboty budowlane polegające na budowie oraz montażu.

Odwołując się po raz kolejny do definicji obiektu budowlanego – art. 3 pkt 1 u.p.b. – Sąd odnotowuje, że obiekt budowlany wznosi się przy pomocy wyrobów budowlanych. Z przedłożonego i uzupełnionego projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że wieża siłowni wiatrowej oraz pozostałe jej elementy techniczne będą dostarczone na miejsce budowy, jako gotowy wyrób budowlany

w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, (Dz. U. 2020 r., poz. 215, dalej w skrócie: "u.w.b."), który posiada (na dzień złożenia wniosku) odpowiednią certyfikację oraz dopuszczony jest do obrotu (m.in. na terenie Polski) na podstawie rozporządzenia nr 305/2011.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.w.b. ilekroć jest w tej ustawie mowa o wyrobie budowlanym - należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 305/2011, czyli każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany

i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych; przez zestaw zaś rozumieć należy wyrób budowlany wprowadzony do obrotu przez jednego producenta jako zestaw co najmniej dwóch odrębnych składników, które muszą zostać połączone, aby mogły zostać włączone w obiektach budowlanych (art. 2 pkt 2 rozporządzenia). Stosownie do art. 4 u.w.b "wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.b.". W myśl art. 5 ust. 1 u.w.b. wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym wyłącznie zgodnie

z rozporządzeniem nr 305/2011. Wystawienie certyfikatu o zgodności wyrobu

z normą zharmonizowaną lub z wydaną dla niego europejską oceną techniczną skutkuje tym, że to producent bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi

w przywołanym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnymi Unii. Dla każdego wyrobu budowlanego objętego normą zharmonizowaną lub dla którego wydana została europejska ocena techniczna stosowny certyfikat jest wystarczającym potwierdzającym zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi w odniesieniu do jego zasadniczych charakterystyk, objętych tą normą zharmonizowaną lub europejską oceną techniczną.

Wieża elektrowni wiatrowej, o jakiej mowa w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym odpowiada przytoczonej definicji wyrobu budowlanego, tj. jest rzeczą ruchomą przeznaczoną do obrotu i wytworzoną w celu zastosowania

w sposób trwały w obiekcie budowlanym oraz wprowadzaną do obrotu jako zestaw wyrobów do stosowania we wzajemnym połączeniu stanowiącym integralną całość użytkową i jako taki wyrób została objęta certyfikatem IEC 61400-22. Nie ma znaczenia, czy wieża będzie wchodzić w skład "części budowlanej" obiektu łącznie

z fundamentem. Uzyskanie certyfikatu stanowi dowód tego, że jako wyrób została przebadana przez kompetentną jednostkę certyfikacyjną, która potwierdziła zgodność tego wyrobu z normą zharmonizowaną albo europejską aprobatą techniczną bądź krajową specyfikacją techniczną. Przedmiotowy certyfikat zwalnia

z konieczności przedstawiania każdorazowo dokumentacji technicznej takiego wyrobu organowi architektoniczno-budowlanemu przy każdym wniosku o pozwolenie na budowę zmierzającym do realizacji inwestycji z jego wykorzystaniem.

Skoro wieża siłowni wiatrowej ma status prawny "wyrobu budowlanego"

w omówionym znaczeniu, który - jako gotowa całość - jest przywożony na miejsce lokalizacji inwestycji, to organ domagając się przedstawienia szczegółowych rozwiązań projektowych przekracza zakres swej kognicji wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, iż przedstawione w nim zostały rozwiązania i rysunki umożliwiające wzniesienie planowanego obiektu budowlanego (elektrowni wiatrowej) z zastosowaniem wyrobu gotowego (wieży, gondoli i wirnika). W szczególności wskazano w nim na rozwiązania projektowe

w zakresie połączenia tego wyrobu z fundamentem. Konstrukcję wieży elektrowni wiatrowej należy traktować tak, jak konstrukcję każdego innego urządzenia ustawianego na fundamencie. Część rysunkowa projektu powinna przedstawiać rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego i wymagane są rysunki, które dotyczyłyby wybudowania obiektu i jego powiązania z podłożem, a nie sposobu skonstruowania wyrobów budowlanych, z których obiekt ma zostać wykonany. Nie może w takim przypadku budzić wątpliwości, iż wymogi stawiane u.p.b. i rozporządzeniem projektowym nie mogą dotyczyć nabytych przez inwestora gotowych wyrobów budowlanych. Zgodzić się zatem należy, że w zakresie montażu wieży oraz gondoli z wirnikiem nie znajduje zastosowania § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia projektowego, zaś organy nie były uprawnione do żądania szczegółowych rozwiązań projektowych elektrowni wiatrowej zważywszy na jej prawny charakter jako wyrobu budowlanego.

Sąd zwraca uwagę, że przedłożony przez inwestora certyfikat stracił ważność z dniem [...] stycznia 2020 roku, co w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie musiało zostać uzupełnione – nowym certyfikatem.

III. Jako autonomiczne naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. organ potraktował braki dokumentacji projektowej w zakresie określonym w § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia projektowego – opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego powinien określać "rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie

z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń". Organ wytknął, że w tym zakresie inwestor nie zrealizował pkt II pkt 5 postanowienia z [...] sierpnia 2018 roku.

I w tym wypadku organ wzywając inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej ograniczył się do przytoczenia treści powołanego przepisu oraz zaopatrzenia go w komentarz: "brak w tym zakresie informacji". Takie działanie, jak już wyżej podano, jest niewłaściwe i narusza art. 8 i 9 K.p.a. W odpowiedzi na wezwanie inwestor na stronach 34-40 opracowania projektowanego Tom A-2.1 zamieścił Opis Techniczny: 1.1. Opis rozwiązań technicznych; 1.2 Podstawowe dane techniczne; 1.3. Założenia do posadowienia wieży na fundamencie; 1.4. Oznakowanie przeszkodowe; 1.5. Bezpieczeństwo pożarowe; 1.6. Ochrona odgromowa. Jest daleko posuniętą nieścisłością zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, że inwestor ograniczył się wyłącznie do załączenia zdjęcia poglądowego elementów gondoli wraz opisem oraz ogólnego stwierdzenia, że turbina jest wyposażona fabrycznie w instalację odgromową i uzmienniającą". Na stronie 40 znajduje się szczegółowy opis instalacji odgromowej i uziemiającej, do którego organy się nie odniosły. Z treści skarżonych decyzji nie można odtworzyć,

w jakim zakresie przedłożony projekt uchybia § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia projektowego. Organ w ogóle nie punktuje, które elementy dokumentacji co do zasadniczych rozwiązań elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego są niewystarczające – wskazuje na instalację uziemiająco-odgromową, jednak czyni to wadliwie sugerując, że skarżąca ogranicza się do ogólników.

Innych uchybień co do braków dokumentacji organy nie sformułowały. Sąd na obecnym etapie również się ich nie doszukał.

IV. Organ I instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79a § 1 K.p.a. Sąd podaje, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się

z materiałem zgromadzonym w sprawie strona skarżąca otrzymała w dniu [...] października 2018 roku. Zgodnie z pouczeniem zawartym w zawiadomieniu wyznaczono dwudniowy termin na realizację przedmiotowego uprawnienia. Tymczasem PINB w tym samym dniu – [...] października 2018 roku – wydał decyzję

w sprawie, uniemożliwiając tym samym stronie skarżącej realizację uprawnienia

z art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie to per se nie byłoby kardynalne, gdyby nie fakt, że jednocześnie nie poinformowano strony skarżącej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem, jak również nie wskazano "przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane", czym naruszono także art. 79a § 1 K.p.a. Jest to o tyle istotne, że skarżąca wiedząc, w jakim zakresie – w ocenie organu – nie uzupełniła dokumentacji projektowej miałaby szansę jeszcze wzmiankowane braki usunąć. Należy bowiem wyeksponować, że termin określony

w art. 35 ust. 3 p.b nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II SA/Gl 1177/19.

VI. Decyzja organu II instancji nie realizuje zasady dwuinstancyjności – art. 15 K.p.a. Systemowo jej procesowe urzeczywistnienie polega na powtórnym, całościowym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ II instancji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, ograniczającą się in extenso do powielenia argumentacji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że organy naruszyły przepisy prawa procesowego poprzez ich niezastosowanie – art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 79a § 1 K.p.a., przepisy prawa materialnego poprzez ich wadliwe zastosowanie – art. 4, art. 13 ust. 3, art. 15 ust. 3 u.e.w., oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. poprzez jego – co najmniej - przedwczesne zastosowanie.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw.

z art. 134 i 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią część zaważającą niniejszego uzasadnienia.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.