Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 296/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: asesor WSA Agnieszka Wąsikowska sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (określany dalej jako GIOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W .(określanej dalej jako Skarżąca lub Spółka), uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej [...] ) z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], wymierzającą Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za naruszenie warunków decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wydanej przez Starostę Powiatu W. i wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 14.000 zł za naruszenie warunków ww. decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne w procesie odzysku R4 i R5 w instalacji do przerobu żużla pohutniczego pochodzącego z hałdy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb S., gm. S. w zakresie:

- przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami decyzji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko opisanego w pkt III.2 ww. decyzji;

- przetwarzania odpadów bez ich magazynowania opisanego w pkt III.5 ww. decyzji;

- przedkładania na bieżąco wyników prowadzonych badań monitoringu środowiska opisanego w pkt III.6 ww. decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie sprawy.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we [...] przeprowadził kontrolę w [...] Sp. z o.o., której celem było sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w miejscu prowadzenia działalności, polegającej na eksploatacji instalacji do przerobu odpadów żużla pohutniczego, przy ul. Z [...] w S. . Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli NR [...].

W trakcie kontroli ustalono, że podmiot nie dotrzymuje warunków decyzji wydanej przez Starostę Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] (powoływanej dalej jako decyzja Starosty), zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne w procesie odzysku R4 i R5 w instalacji do przerobu żużla pohutniczego, pochodzącego z hałdy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb S., gm. S. w zakresie:

- przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami decyzji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko opisanego w pkt III.2 ww. decyzji,

- przetwarzania odpadów bez ich magazynowania opisanego w pkt III.5 ww. decyzji

- przedkładania na bieżąco wyników prowadzonych badań monitoringu środowiska opisanego w pkt III. 6 ww. decyzji.

Nadto podczas kontroli stwierdzono, że decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Zakładu Przerobu Żużli Hutniczych, wraz z instalacjami wewnętrznymi, sieciami infrastruktury oraz drogą tymczasową na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie S. zobowiązała [...] Sp. z o.o. do bezwzględnego przestrzegania uwarunkowań, wynikających z uzyskanych uzgodnień i decyzji, a w szczególności:

- decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...],

- decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...],

- decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]

W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że Spółka nie dotrzymała wszystkich warunków zawartych ww. decyzjach tj.:

- nie zabezpieczyła podłoża gruntowego przed infiltracją do wód podziemnych zanieczyszczeń uwolnionych podczas przeróbki odpadów zgromadzonych na hałdzie,

- nie przestrzegała wszystkich zaleceń oraz proponowanej technologii przedstawionej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wykonanym na etapie uzgodnienia projektu budowlanego;

- nie zabezpieczyła terenu zabudowy mieszkaniowej przed zanieczyszczeniem pyłami zawierającymi metale ciężkie oraz hałasem emitowanym podczas prac eksploatacyjnych na hałdzie;

- opracowała, lecz nie wdrożyła w okresie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie instalacji projektu monitoringu stanu środowiska wód gruntowych, gleb, powietrza atmosferycznego i hałasu w jej otoczeniu;

- nie przedłożyła analizy porealizacyjnej umożliwiającej porównanie rzeczywistych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko z oddziaływaniami prognozowanymi w oparciu o przedłożony projekt i raport oddziaływania na środowisko,

- nie prowadzi stałego monitoringu środowiska w odniesieniu do wód, powietrza i gleby w całym okresie eksploatacji;

- nie zabezpieczyła podłoża gruntowego przed infiltracją do wód podziemnych zanieczyszczeń uwolnionych podczas obróbki odpadów zgromadzonych na hałdzie;

- czasowo magazynowała uzyskane w wyniku przeróbki żużli kruszywo budowlane na terenie zakładu, który zlokalizowany jest na granicy strefy ochrony bezpośredniej ujęć wody dla W.;

- nie zastosowała zabezpieczeń, chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem pyłami zawierającymi metale ciężkie oraz hałasem emitowanym podczas prac eksploatacyjnych na hałdzie;

- nie ustaliła przed podjęciem eksploatacji obecnego tła środowiska, obejmującego metale ciężkie w wodach powierzchniowych i podziemnych, gleby oraz powietrza.

Ostatecznie zastosowana technologia nie uwzględniała wszystkich rozwiązań proponowanych w raporcie oddziaływania na środowisko odnoszącego się do rozwiązań technologicznych przewidzianych w projekcie budowlanym z 2004 r. zmienionym projektem zamiennym z 2013 r., który przewidywał m.in.:

- budowę ekranu akustycznego w kształcie litery L o wysokości 14 m osłaniającego stanowisko kruszenia wstępnego od strony wschodniej i południowej, umieszczenie węzła kruszenia wtórnego w obudowie dźwiękoizolacyjnej, umieszczenie taśmociągów w obudowach, wykonanie przegród zewnętrznych budynku głównego z warstwowych płyt osłonowych, umieszczenie dmuchaw powietrza w kontenerach i zaopatrzenie ich w tłumiki akustyczne, wykonanie ekranu akustycznego o wysokości min. 3m na południowej granicy zakładu; z ww. rozwiązań stwierdzono wykonanie osłony bocznej na kruszarce wstępnej, dmuchawy w kontenerach oraz osłony przesiewacza wibracyjnego;

- czasowego magazynowanie na hałdzie przejściowej kruszywa uzyskanego z przeróbki żużla. Hałda miała być posadowiona na szczelnym (izolacja z folii) utwardzonym podłożu, skąd kruszywo miało być sukcesywnie wywożone do odbiorców wykorzystujących je do inwestycji drogowych i budowlanych poza strefami ochronnymi ujęć wodnych. Zebrane odcieki miały być zawracane do obiegu wody technologicznej. Ustalono, że kruszywo budowlane magazynowane jest na terenie zakładu (hałda), skąd wywożone jest transportem ciężarowym. Hałda kruszywa nie jest posadowiona na szczelnym, utwardzonym podłożu;

- cały zakład przeróbczy miał posiadać szczelną (betonową) i skanalizowaną powierzchnię (ścieki opadowe i ze zraszania miały być zawracane do obiegu technologicznego). Powyższe rozwiązanie miało zabezpieczać środowisko gruntowo- wodne przed infiltracją spłukiwanych zanieczyszczeń. Kontrola ustaliła, że place i drogi wewnętrzne na terenie zakładu zostały utwardzone poprzez wykorzystanie kruszywa budowlanego (wraz z najdrobniejszą frakcją) wyprodukowanego w zakładzie; nie wykonano też nawierzchni betonowej, odwodnione zostały tylko dwa parkingi;

- w celu zlikwidowania ewentualnego pylenia hałda kruszywa żużlowego miała być zraszana wodą. Kontrola nie stwierdziła pylenia z hałdy kruszywa budowlanego, nie było prowadzone zraszanie przedmiotowej hałdy;

- zbierane rowem opaskowym wody opadowe spływające z hałdy miały być gromadzone w zbiorniku tymczasowym, skąd miały być odpompowywane do obiegu technologicznego, tymczasem rów opaskowy nie został wykonany.

Pomimo istotnych zmian w projekcie, mających wpływ na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie poprzedzono zmiany pozwolenia na budowę ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ani decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie zmieniono również wymagań z wcześniejszych ocen oddziaływania na środowisko, zatwierdzając jednocześnie projekt nie uwzględniający części zabezpieczeń środowiska. Uzgodniono inne przedsięwzięcie, niż zrealizowano.

Ustalono, że Spółka nie dotrzymała warunku określonego w pkt III.5. decyzji Starosty, dotyczącego przetwarzania odpadów bez ich magazynowania. Magazynowany był odpad w postaci żużli z produkcji żelazochromu (10 80 03).

Zakład nie dotrzymał warunku z pkt III.6 ww. decyzji Starosty, dotyczącego wykonywania i przedkładania badań monitoringowych. Spółka opracowała harmonogram przedmiotowych badań, który został przedłożony Staroście Powiatu W. w ramach realizacji powyższego obowiązku. W wyniku kontroli [...] stwierdził, że w okresie IX/X 2013 r. (termin uruchomienia zakładu) do dnia zawieszenia kontroli, tj. 31 marca 2014 r. pomiary okresowe w zakresie powietrza atmosferycznego nie były wykonywane. Przedłożone przez podmiot po zakończeniu kontroli wyniki pomiarów ("Sprawozdanie z pomiaru stężeń pyłu zawieszonego PM 10 i metali ciężkich w powietrzu atmosferycznym wokół przerabianej hałdy odpadów hutniczych w S. k/W." czerwiec 2014 r., lipiec 2014 r. i sierpień 2014 r.) wykonanych w dniach 13 czerwca 2014 r., 31 lipca 2014 r. i 6 sierpnia 2014 r. nie spełniają minimalnych kryteriów jakości danych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1032, określanego dalej jako "rozporządzenie").

W dniu 30 czerwca 2014 r. Spółka wniosła pisemne zastrzeżenia i uwagi do protokołu kontroli, wraz z wnioskiem o odniesienie się do wniesionych zastrzeżeń i uwag oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Jednocześnie Spółka odmówiła podpisania protokołu z kontroli.

W dniu 15 lipca 2014 r. odbyła się narada pokontrolna, w której uczestniczyli przedstawiciele [...] , Spółki, Starostwa Powiatowego we [...], Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] oraz Urzędu Miejskiego w S. . Podczas narady omówione zostały stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości, a także odniesiono się do uwag w zakresie ustaleń kontroli zgłoszonych przez kontrolowanego.

Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. Spółka wniosła uwagi do protokołu z narady pokontrolnej, w którym ponownie nie zgodziła się ze stwierdzonymi przez [...] nieprawidłowościami, jednocześnie informując, że w sprawie zapewnienia spójności decyzji administracyjnych ze stanem faktycznym podejmie stosowane działania.

Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego, a pismami z dnia 28 lipca oraz 22 sierpnia 2014 r. Spółka wniosła pisemne uwagi do postępowania.

Pismami z dnia 30 września 2014 r. oraz 13 stycznia 2015 r. Spółka poinformowała o działaniach podjętych w związku z realizacją zarządzenia pokontrolnego nr [...] wydanego przez [...] .

Pismem z dnia 7 października 2014 r. [...] skierował do Starosty Powiatu W. wystąpienie nr [...], w którym poinformował o ustaleniach kontroli i wniósł o podjęcie działań w celu doprowadzenia harmonogramu badań "Program monitoringu środowiskowego wpływu hałdy żużli pohutniczych w miejscowości S. w trakcie i po jej likwidacji" oraz wynikających z niego badań monitoringu środowiska w zakresie powietrza atmosferycznego do zgodności z przepisami prawa. Dodatkowo [...] zwrócił się o interpretację pkt III.4) decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], dotyczącego spełniania przez produkty otrzymywane w wyniku przetwarzania odpadów wymagań technicznych dla ich zastosowania do konkretnych celów oraz wymagań określonych w przepisach i normach, mających zastosowanie dla produktu potwierdzonych posiadaniem systemu zarządzania jakością dla zakładu, aprobaty technicznej oraz deklaracji zgodności. Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. Starosta Powiatu W. odpowiedział na przedmiotowe wystąpienie informując m.in., że określony w decyzji warunek posiadania przez przedsiębiorcę systemu zarządzania jakością, aprobaty technicznej oraz deklaracji zgodności należy traktować wariantowo. W przedmiotowym piśmie wskazano, że zapis pkt III 4 ww. decyzji Starosty wprowadzono dla podkreślenia faktu, że celem przetwarzania odpadów będącego przedmiotem decyzji jest uzyskanie produktu finalnego, który nie jest odpadem i właściwej klasyfikacji procesu przetwarzania odpadów. W przypadku prowadzenia przetwarzania odpadów przez Spółkę na podstawie ww. decyzji, podstawą do klasyfikacji wytwarzanego materiału jako produktu w postaci kruszywa budowlanego jest zgodność z warunkami aprobaty technicznej Instytutu Badawczego Dróg i Mostów Nr [...], określającej parametry wyrobu, warunki badań typu przed wprowadzeniem wyrobu do obrotu potwierdzające wymagane właściwości użytkowe i techniczne, zakres i częstotliwość badań gotowych produktów, a także zakładową kontrolę produkcji jako część systemu oceny zgodności dla wyrobu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za naruszenie warunków decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], wydanej przez Starostę Powiatu W. i zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R4 i R5 w instalacji do przerobu żużla pohutniczego pochodzącego z hałdy z działki nr [...] obręb S. , gm. S. w zakresie:

- przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami decyzji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko opisanego w pkt. III.2 ww. decyzji,

- przetwarzania odpadów bez ich magazynowania z pkt III.5 powyższej decyzji oraz

- przedkładania na bieżąco wyników prowadzonych badań monitoringu środowiska, opisanego w pkt. III. 6 ww. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie zasługuje na akceptację stanowisko Spółki że "proces odzysku odpadów jest prowadzony bez ich magazynowania", a składowanie uzyskanego w wyniku przetwarzania kruszywa nie wymaga utwardzonego i szczelnego podłoża, a także stanowisko, że Spółka "nie jest zobowiązana do prowadzenia monitoringu środowiska, który miałby być dostosowany do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r., gdyż adresatem tego rozporządzenia są instytucje państwowe zajmujące się ochroną środowiska".

[...] podkreślił, że minimalne kryteria umożliwiające uznanie pomiarów za wykonywane w wystarczającym zakresie, w celu zapewnienia ich oceny w odniesieniu do wartości dopuszczalnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. W przypadku nieuwzględnienia możliwości zastosowania tych kryteriów, w celu wypełnienia obowiązku ciągłego monitorowania powietrza, konieczne byłoby prowadzenie pomiarów 24-godzinnych przez cały rok.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z zapisami, przedłożonego przez Stronę w trakcie postępowania w sprawie wydania w/w decyzji udzielającej zgody na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R4 i R5 "Programu monitoringu środowiskowego wpływu hałdy żużli pohutniczych w miejscowości S. w trakcie i po jej likwidacji" (czerwiec 2013 r.), pomiary okresowe - monitoring środowiska w zakresie powietrza atmosferycznego - miały być wykonywane przez 14% czasu rocznego, tj. 1 raz w tygodniu (w sumie przez 8 tygodni) każdego roku, poczynając od rozpoczęcia funkcjonowania Zakładu Przeróbczego do jego likwidacji w okresie kwiecień - listopad, przy cyrkulacji zachodniej i południowej, pogoda bezdeszczowa, prędkość wiatru 1-3 m/s, wilgotność poniżej 60%, pomiar w trakcie pracy zakładu.

[...] stwierdził, że w okresie wrzesień - październik 2013 r. (termin uruchomienia zakładu) do dnia zawieszenia kontroli (31 marca 2014 r.) pomiary okresowe w zakresie powietrza atmosferycznego nie były wykonywane. Przedłożone przez podmiot po zakończeniu kontroli wyniki pomiarów ("Sprawozdanie z pomiaru stężeń pyłu zawieszonego PM10 i metali ciężkich w powietrzu atmosferycznym wokół przerabianej hałdy odpadów hutniczych w S. k/W." czerwiec 2014 r., lipiec 2014 r. i sierpień 2014 r.) wykonanych w dniach 13 czerwca 2014 r., 31 lipca 2014 r. i 6 sierpnia 2014 r. nie spełniają minimalnych kryteriów jakości danych określonych w ww. rozporządzeniu. W każdym z trzech ww. terminów są to pomiary prowadzone przez 9 godzin (przy minimalnym okresie pomiaru umożliwiającym odniesienie do stężenia 24-godzinnego wynoszącym 75% czasu, czyli 18 godzin/dobę). Zdaniem organu I instancji wyniki uzyskane z tych pomiarów nie mogą być odnoszone do poziomów dopuszczalnych z rozporządzenia, wobec czego nie są podstawą do oceny jakości powietrza i stwierdzenia braku przekroczeń. Zdaniem [...] ww. wyniki pomiarów nie spełniają również wymogów z art. 147a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm, dalej: "P.o.ś.", obecnie - t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1 219). Pobór próbek oraz badania metali w pyle zawieszonym wykonany został przez podmioty nieposiadające akredytacji (art. 147a ust. 1), stąd przedłożone wyniki pomiarów nie stanowią realizacji obowiązku.

[...] podkreślił, że oględziny Zakładu przeprowadzone w dniu 22 kwietnia 2015 r. wykazały, że uzyskane w wyniku przetwarzania żużli z produkcji żelazochromów kruszywo budowlane nie jest składowane na utwardzonym, szczelnym podłożu, a miejsce składowania nie jest odwodnione. Ponadto Skarżący nadal nie wykonał zabezpieczeń, do których był zobowiązany, tj. ekranów akustycznych, uszczelnienia z geomembrany oraz rowu opaskowego.

[...] wskazał, że prowadzenie zakładowej kontroli produkcji nie zwalnia przedsiębiorstwa z odpowiedzialności za jakość wprowadzanego do obrotu wyrobu; klasyfikacja produktu w postaci koncentratu metali nie została przez Spółkę rzetelnie udokumentowana. Przedsiębiorca nie wskazał konkretnego celu, dla którego koncentrat metali ma zastosowanie, nie potwierdził, że istnieje rynek takich przedmiotów lub popyt na nie, a przedłożone badania składu nie potwierdzają, że zastosowanie nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Nie podano również informacji na temat spełniania wymagań określonych w przepisach Unii Europejskiej (art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm., dalej: u.o.), co stanowi naruszenie pkt III.4 decyzji Starosty. Z przedłożonej przez Spółkę dokumentacji oraz stanowiska Starosty Powiatu W. zawartego w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. organ wnioskował o niespełnieniu dla kruszywa budowlanego warunków określonych w pkt III.4 przedmiotowej decyzji. Nie jest ponadto możliwe jednoznaczne określenie czy uzyskany w procesie przetwarzania odpadu koncentrat metalu utracił status odpadu. W związku z czym [...] nie uwzględnił tego aspektu jako podstawy do wymierzenia kary administracyjnej.

[...] wskazał, że określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej uwzględnił fakt, że naruszenie powstało już na etapie uzyskiwania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Spółka wnioskując o decyzję posiadała wiedzę o niespełnieniu wymogów określonych w decyzjach, a raporty oddziaływania na środowisko odnosiły się do innego przedsięwzięcia, niż zrealizowano.

[...] zauważył, że Spółka w dalszym ciągu nie realizuje w wymaganym zakresie obowiązku prowadzenia badań monitoringowych powietrza atmosferycznego, co nie pozwala ocenić rzeczywistego wpływu prowadzonego procesu technologicznego na środowisko. WIOŚ wziął pod uwagę, że Spółka nie podejmuje działań zmierzających do uzyskania zgodności decyzji ze stanem rzeczywistym. Od dnia podpisania protokołu kontroli potwierdzającego stwierdzone nieprawidłowości (16 czerwca 2014 r.) Spółka nie złożyła wniosków w celu zmiany decyzji w zakresie, w którym są one niezgodne ze stanem rzeczywistym.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, następnie pismem z dnia 20 lipca 2015 r. wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego m.in. o raport z 2015 r. o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, informację techniczną o wpływie na środowisko zakładu przeróbczego hałdy odpadów pohutniczych w S. k. W., badanie wody podziemnej i gleby w otoczeniu przerabianej hałdy.

Następnie, pismem z dnia 15 października 2015 r. Spółka wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego oraz umorzenie postępowania, z uwagi na brak podstaw do jego kontynuowania. Strona poinformowała o wydaniu przez Starostę W. decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...], udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przerobu żużla pohutniczego, zlokalizowanej w S. przy ul. Z [...]. Decyzja ta wygasiła dotychczas obowiązujące zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne w procesie odzysku R4 i R5 w instalacji do przerobu żużla pohutniczego, pochodzącego z hałdy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb S. , gm. S. , wydane decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...], a także zawiera szereg rozstrzygnięć, które były przedmiotem sporu oraz toczących się przeciw Spółce postępowań.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. GIOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną, w wysokości 10.000 zł za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 144 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy intertemporalne oraz zaznaczył, że przedmiotem postępowania jest naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowość kary administracyjnej, wskazując że Spółka nie dotrzymywała warunków przedmiotowej decyzji, co zostało prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli nr [...].

Nadto GIOŚ podał, że nieuzasadniony jest zarzut Strony, dotyczący pominięcia przez [...] , że kontrolowany skorzystał z prawa odmowy podpisania protokołu kontroli. Organ II instancji zaznaczył, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano na fakt niepodpisania protokołu przez kontrolowanego, a także wniesienia przez niego uwag i zastrzeżeń, do których [...] odniósł się w piśmie z dnia 16 września 2014 r. Jednocześnie nie zaaprobował argumentu Strony, iż organ I instancji zignorował uwagi Spółki do protokołu kontroli.

Organ odwoławczy stwierdził, że bezzasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (art. 194 ust. 5 w obecnym brzmieniu), w sytuacji gdy Spółka posiadała prawomocną decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów, tj. przetwarzała odpady w oparciu o ważny akt administracyjny, a także zgodnie z przepisami stwierdzając, że sam fakt uzyskania zezwolenia nie zwalnia Strony z prowadzenia działalności zgodnie z jego warunkami.

GIOŚ nie zgodził się z zarzutem nierzetelnie przeprowadzonych przez organ I instancji czynności kontrolnych. Za niezasadne uznał tezy, że organ I instancji błędnie ustalił, iż Spółka prowadziła działalność z naruszeniem przepisów, a hałda pohutnicza stanowi zagrożenie dla środowiska. W trakcie kontroli [...] dokonał analizy stanu faktycznego, w oparciu o posiadane przez Stronę decyzje, a także przepisy, stwierdzając naruszenia w tym zakresie. Ponadto prawidłowo zebrał materiał dowodowy i dokonał jego oceny, a także podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwiając Stronie wielokrotne odniesienie się do ustaleń kontroli.

GIOŚ częściowo przychylił się do stanowiska Strony, że w punkcie dotyczącym przetwarzania odpadów niezgodnie z warunkami decyzji, dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko zawierają się kwestie rozstrzygane już w postępowaniu prowadzonym przez GIOŚ pod sygnaturą [...], w zakresie objętym decyzjami Wójta Gminy S. nr [...], PWIS we [...] nr [...], Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], które dotyczyły: prowadzenia monitoringu środowiska, wykonania rowu opaskowego, a także ekranu akustycznego od strony zabudowy mieszkaniowej. W związku z powyższym organ odwoławczy odstąpił od wymierzenia kary w zakresie monitoringu, oraz za niewykonanie rowu opaskowego, w którym miały być zbierane wody opadowe spływające z hałdy, niezabezpieczenie terenu zabudowy mieszkaniowej przed zanieczyszczeniem pyłami, zawierającymi metale ciężkie oraz hałasem emitowanym podczas prac eksploatacyjnych na hałdzie, a także za niezastosowanie zabezpieczeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem pyłami, zawierającymi metale ciężkie oraz hałasem emitowanym podczas prac eksploatacyjnych na hałdzie.

Odnosząc się do stanowiska Strony wobec niedotrzymania warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów GIOŚ wskazał, iż:

1) w zakresie przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami decyzji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko (pkt III.2 ww. decyzji) - Strona została decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] zobowiązana do bezwzględnego przestrzegania uwarunkowań wynikających z uzyskanych uzgodnień i decyzji;

2) w pkt III.5 decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów Strona została zobowiązana do przetwarzania odpadów bez ich magazynowania;

3) w pkt III.6 decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów Strona została zobowiązana do przedkładania na bieżąco wyników monitoringu środowiska.

GIOŚ zaznaczył, że Spółka nie dotrzymała poszczególnych warunków ww. decyzji oraz rozwiązań zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko, w zakresie dotyczącym przetwarzania odpadów, poprzez:

- nieprzestrzeganie wszystkich zaleceń oraz proponowanej technologii przedstawionej w Raporcie wykonanym na etapie uzgodnienia projektu budowlanego, co określono w pkt 6 decyzji PWIŚ we [...] nr [...];

- niezabezpieczenie terenu zabudowy mieszkaniowej przed zanieczyszczeniem pyłami, zawierającymi metale ciężkie oraz nadmiernym hałasem emitowanym podczas prac na hałdzie, co określono w pkt 2 decyzji PWIS we [...] nr [...] oraz w pkt 4 decyzji Wójta Gminy S. nr [...];

- niezabezpieczenie podłoża gruntowego przed infiltracją do wód podziemnych zanieczyszczeń uwolnionych podczas przeróbki odpadów zgromadzonych na hałdzie, co określono w pkt 3 decyzji PWIS we [...] nr [...] oraz w pkt 2 decyzji Wójta Gminy S. nr [...] ;

- czasowe magazynowanie na terenie zakładu kruszywa budowlanego, uzyskanego w wyniku przeróbki (pkt 2.4 decyzji Wójta Gminy S. nr [...] oraz Raport oddziaływania na środowisko);

- nieustalenie przed podjęciem eksploatacji tła środowiska, obejmującego metale ciężkie w odniesieniu do wód powierzchniowych i podziemnych, gleby oraz powietrza - pkt 2.2 str. 4 decyzji Wójta Gminy S. nr [...] .

GIOŚ zwrócił uwagę, że zgodnie z wyjaśnieniem przedstawiciela kontrolowanej Spółki, stanowiącym załącznik nr 20 do protokołu kontroli nr [...], w lutym 2014 r. masa przetworzonych odpadów o kodzie 10 80 03 była większa, niż wytworzonych, ponieważ materiał do przerobu był pozyskiwany z zapasu materiału wytwarzanego w poprzednich miesiącach. Z kolei zgodnie z punktem III.5 decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, odpady wydobyte z hałdy są kierowane bezpośrednio do instalacji. W wyniku analizy karty ewidencji odpadów nr [..] dla odpadu o kodzie 10 80 03, stanowiącej załącznik nr 21 do ww. protokołu kontroli, organ odwoławczy ustalił, że w styczniu 2014 r. Strona wytworzyła 46 728,14 Mg odpadów, z czego przetworzeniu we własnym zakresie poddała 45 452,1 Mg, natomiast w lutym 2014 r. wytworzyła 36 134,97 Mg odpadów, a przetworzeniu poddała 43 091,20 Mg. Powyższe dane wskazują na magazynowanie przez Stronę części odpadów, ponieważ w styczniu 2014 r. nie przetworzyła ona wszystkich wydobytych odpadów, natomiast w lutym 2014 r. poddała przetworzeniu masę odpadów wyższą, niż wydobyta.

GIOŚ wskazał, że od momentu uruchomienia zakładu, co zgodnie z oświadczeniem Strony nastąpiło w okresie wrzesień-październik 2013 r. co najmniej do dnia zawieszenia kontroli przez [...] , Spółka nie przedkładała na bieżąco wyników badań powietrza atmosferycznego. Zgodnie z programem monitoringu środowiskowego wpływu hałdy żużli pohutniczych w miejscowości S. w trakcie i po jej likwidacji, opracowanego w czerwcu 2013 r. Spółka zobowiązana była do wykonywania pomiarów okresowych raz w tygodniu w okresie kwiecień-listopad.

W odniesieniu do obowiązku określonego w pkt 1.3. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., dotyczącego przedłożenia analizy porealizacyjnej umożliwiającej porównanie rzeczywistych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko z oddziaływaniami prognozowanymi w oparciu o przedłożony projekt i Raport oddziaływania na środowisko, organ II instancji wskazał że decyzja ta nie zawiera terminu, w jakim przedłożyć należy przedmiotową analizę porealizacyjną. Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], udzielająca zgody na wydobycie odpadów ze zwałowiska żużli pohutniczych wskazuje, iż "po usunięciu odpadów ze zwałowiska przeprowadzona zostanie analiza porealizacyjna oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (...)". Brak jest podstaw do uznania obowiązku za niezrealizowany, w sytuacji, gdy z decyzji Wojewody [...] nie wynika termin jego realizacji.

Nadto GIOŚ podkreślił, że wbrew stanowisku Strony, która w odwołaniu przyznała się do niestosowania części zaleceń oraz proponowanej technologii przedstawionej w Raporcie oddziaływania na środowisko była ona obowiązana do przestrzegania wszystkich warunków, określonych w posiadanych decyzjach administracyjnych, a także w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto żadne przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od realizacji części warunków decyzji. GIOŚ podał, że opracowanie przez Stronę Raportu w kwietniu 2015 r. nie zmienia faktu, iż w trakcie kontroli prowadziła ona działalność z naruszeniem warunków decyzji. W związku z powyższym dołączenie do akt sprawy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2015 r., a także przedłożenie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego, nie mają wpływu na niniejszą sprawę.

Dodatkowo GIOŚ wskazał, że wniosek Strony o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zajęcia stanowiska przez Marszałka Województwa [...] w zakresie decyzji zezwalającej na wydobycie odpadów jest nieuzasadniony, ponieważ postępowanie dotyczy przetwarzania odpadów a nie ich wydobycia, a rozstrzygnięcie wskazanych przez Stronę kwestii nie stanowi zagadnienia wstępnego.

GIOŚ podkreślił, że w obliczu stwierdzonych naruszeń, zastosowanie znajduje przepis art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, a kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach "przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia".

GIOŚ wskazał, że w związku z tym, iż orzeka on na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, zastosowanie ma art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym: "wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy".

GIOŚ zaznaczył, że ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej wziął pod uwagę fakt, iż kwestia naruszeń dotyczących nieprowadzenia monitoringu środowiska oraz niewykonania rowu opaskowego i ekranów akustycznych od strony zabudowy mieszkaniowej była już przedmiotem innego postępowania ([...]) i w związku z tym nie zostały one uwzględnione w tym postępowaniu, a także to, iż organ odstąpił od zarzutu niewykonania analizy porealizacyjnej i ostatecznie wymierzył Stronie karę w wysokości 14 000 zł.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 oraz art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zmiany stanu faktycznego, jaka dokonała się od czasu wydania decyzji przez organ I instancji;

- art. 194 ust. 5 u.o. poprzez jego zastosowanie w braku ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że przy rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmianę stanu prawnego i faktycznego, jaka nastąpiła od czasu orzekania przez organ I instancji. Skarżąca wskazała, że decyzja Starosty W. zezwalająca na przetwarzanie odpadów, której nieprzestrzeganie stało się podstawą do nałożenia kary została uchylona dnia [...] września 2015 r. przez uzyskane przez Skarżącą pozwolenie zintegrowane. W związku z czym, od tego dnia to pozwolenie zintegrowane, a nie decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów, regulowało prowadzenie dział działalność Skarżącej. Po drugie, strona wskazała, że działalność Skarżącej na terenie zakładu, którego dotyczy kara została już zakończona, a w marcu 2020 r. Skarżąca poinformowała o tym WIOŚ, a organ ten przekazał informację do GIOŚ. Fakt, że informacja o zakończeniu przez Skarżącą działalności była do GIOŚ przekazana, został przez ten organ potwierdzony w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. umarzającej inne postępowanie.

Ponadto Skarżąca podniosła, że pkt III.2 decyzji zezwalającej na przetwarzanie nie precyzuje o jakie "decyzje dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko" chodzi. Powoływana przez GIOŚ decyzja Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy nigdy nie była dla Skarżącej wiążąca, ponieważ w ogóle nie była wymagana do rozpoczęcia procesu budowlanego. W dniu [...] maja 2004 r. obowiązywały już przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest tylko wówczas, gdy na danym terenie nie został uchwalony miejscowy plan, a zatem decyzja nie była wymagana. Dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy plan, przyjęty uchwałą Rady Gminy w S, z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielonej zachodniej części obszaru miasta S. , w gminie S. (Dziennik Urzędowy Woj. [...]z 2002 r. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielonej zachodniej części obszaru miasta S. , w gminie S. (Dziennik Urzędowy Woj. [...] z 2002 r. Nr [...], poz. [...]).

Skarżąca podniosła, że GIOŚ odwołując się do raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wskazuje, o które dokładnie zalecenia raportu chodzi. Zdaniem Skarżącej generalne i nieprecyzyjne sformułowanie najpierw obowiązku (w decyzji PWIS), a potem naruszenia (w decyzji GIOŚ) nie może być podstawą nałożenia na Skarżącą sankcji, w postaci kary finansowej.

Odnośnie zabezpieczeń określonych w decyzjach Spółka podniosła, że GIOŚ nie wskazał o jakie konkretne zabezpieczenia przed pyleniem chodzi oraz nie sprecyzował rozwiązań, a jedynie argumentował, że okoliczne tereny należy skutecznie zabezpieczyć przed pyleniem i hałasem. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania wskazywała, że zastosowane przez nią rozwiązania (utwardzenie terenu za pomocą produkowanego w zakładzie kruszywa) są skuteczne i zgodne z uzyskaną dla kruszywa aprobatą techniczną nr [...] (ocena zgodności).

Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem dotyczącym magazynowania odpadów (pkt III.5 decyzji zezwalającej na przetwarzanie), gdyż odpady wydobyte z hałdy i wstępnie pokruszone trafiały do tzw. nerki, czyli elementu instalacji zabezpieczonego geomembraną i wyposażonego w system drenażu. Wstępnie przetworzone odpady "czekały" na dalsze przetworzenie, jednak był to element procesu produkcyjnego, a nie magazynowanie w rozumieniu ustawy o odpadach.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego badań monitoringu (pkt III.6 decyzji zezwalającej na przetwarzanie) Spółka wskazała, że w początkowym okresie jej działalności (2013 - początek 2014 r.) wyniki pomiarów jakości powietrza w okresie zimowym mogły być przedkładane nieregularnie. Zdaniem Skarżącej nałożenie kary finansowej za tego typu naruszenie, które od połowy 2014 r. już nie występuje, jest sankcją nieproporcjonalną, zwłaszcza, że kara ta nakładana jest 7 lat po stwierdzeniu tego naruszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i orzekająca o wymierzeniu Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 14 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm. dalej: u.o.).

Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w art. 194 ust. 5 u.o. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o. warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu odpadów, reakcją właściwego organu jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Należy zatem zwrócić uwagę, że przekraczając zakres posiadanych uprawnień wynikający z zezwolenia każdy podmiot każdorazowo powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 3252/17, CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że Skarżąca dopuściła się naruszenia przepisu prawa materialnego, prowadząc działalność z naruszeniem warunków zezwolenia.

Bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego (m. in. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej, przede wszystkim w odniesieniu do faktów głównych, czyli ustalonego w trakcie kontroli niedotrzymywania warunków decyzji, wydanej przez Starostę Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] (powoływanej dalej jako decyzja Starosty), zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne w procesie odzysku R4 i R5 w instalacji do przerobu żużla pohutniczego, pochodzącego z hałdy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb S. , gm. S. .

Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński, wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów. Wyspecjalizowany organ kontroli przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska jakim jest WIOŚ nie miał obowiązku skorzystania z opinii biegłego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2922, LEX nr 2340800).

W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli z 16 czerwca 2014 r., poz. 35, teczka 1/2 akt administracyjnych, z którego wynika, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że Spółka nie dotrzymała wszystkich warunków zawartych ww. decyzjach tj.:

- nie zabezpieczyła podłoża gruntowego przed infiltracją do wód podziemnych zanieczyszczeń uwolnionych podczas przeróbki odpadów zgromadzonych na hałdzie,

- nie przestrzegała wszystkich zaleceń oraz proponowanej technologii przedstawionej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wykonanym na etapie uzgodnienia projektu budowlanego;

- nie zabezpieczyła terenu zabudowy mieszkaniowej przed zanieczyszczeniem pyłami zawierającymi metale ciężkie oraz hałasem emitowanym podczas prac eksploatacyjnych na hałdzie;

- opracowała, lecz nie wdrożyła w okresie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie instalacji projektu monitoringu stanu środowiska wód gruntowych, gleb, powietrza atmosferycznego i hałasu w jej otoczeniu;

- nie przedłożyła analizy porealizacyjnej umożliwiającej porównanie rzeczywistych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko z oddziaływaniami prognozowanymi w oparciu o przedłożony projekt i raport oddziaływania na środowisko,

- nie prowadzi stałego monitoringu środowiska w odniesieniu do wód, powietrza i gleby w całym okresie eksploatacji;

- nie zabezpieczyła podłoża gruntowego przed infiltracją do wód podziemnych zanieczyszczeń uwolnionych podczas obróbki odpadów zgromadzonych na hałdzie;

- czasowo magazynowała uzyskane w wyniku przeróbki żużli kruszywo budowlane na terenie zakładu, który zlokalizowany jest na granicy strefy ochrony bezpośredniej ujęć wody dla W.;

- nie zastosowała zabezpieczeń, chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem pyłami zawierającymi metale ciężkie oraz hałasem emitowanym podczas prac eksploatacyjnych na hałdzie;

- nie ustaliła przed podjęciem eksploatacji obecnego tła środowiska, obejmującego metale ciężkie w wodach powierzchniowych i podziemnych, gleby oraz powietrza.

Ostatecznie zastosowana technologia nie uwzględniała wszystkich rozwiązań proponowanych w raporcie oddziaływania na środowisko odnoszącego się do rozwiązań technologicznych przewidzianych w projekcie budowlanym z 2004 r. zmienionym projektem zamiennym z 2013 r., który przewidywał m.in.:

- budowę ekranu akustycznego w kształcie litery L o wysokości 14 m osłaniającego stanowisko kruszenia wstępnego od strony wschodniej i południowej, umieszczenie węzła kruszenia wtórnego w obudowie dźwiękoizolacyjnej, umieszczenie taśmociągów w obudowach, wykonanie przegród zewnętrznych budynku głównego z warstwowych płyt osłonowych, umieszczenie dmuchaw powietrza w kontenerach i zaopatrzenie ich w tłumiki akustyczne, wykonanie ekranu akustycznego o wysokości min. 3m na południowej granicy zakładu; z ww. rozwiązań stwierdzono wykonanie osłony bocznej na kruszarce wstępnej, dmuchawy w kontenerach oraz osłony przesiewacza wibracyjnego;

- czasowego magazynowanie na hałdzie przejściowej kruszywa uzyskanego z przeróbki żużla. Hałda miała być posadowiona na szczelnym (izolacja z folii) utwardzonym podłożu, skąd kruszywo miało być sukcesywnie wywożone do odbiorców wykorzystujących je do inwestycji drogowych i budowlanych poza strefami ochronnymi ujęć wodnych. Zebrane odcieki miały być zawracane do obiegu wody technologicznej. Ustalono, że kruszywo budowlane magazynowane jest na terenie zakładu (hałda), skąd wywożone jest transportem ciężarowym. Hałda kruszywa nie jest posadowiona na szczelnym, utwardzonym podłożu;

- cały zakład przeróbczy miał posiadać szczelną (betonową) i skanalizowaną powierzchnię (ścieki opadowe i ze zraszania miały być zawracane do obiegu technologicznego). Powyższe rozwiązanie miało zabezpieczać środowisko gruntowo- wodne przed infiltracją spłukiwanych zanieczyszczeń. Kontrola ustaliła, że place i drogi wewnętrzne na terenie zakładu zostały utwardzone poprzez wykorzystanie kruszywa budowlanego (wraz z najdrobniejszą frakcją) wyprodukowanego w zakładzie; nie wykonano też nawierzchni betonowej, odwodnione zostały tylko dwa parkingi;

- w celu zlikwidowania ewentualnego pylenia hałda kruszywa żużlowego miała być zraszana wodą. Kontrola nie stwierdziła pylenia z hałdy kruszywa budowlanego, nie było prowadzone zraszanie przedmiotowej hałdy;

- zbierane rowem opaskowym wody opadowe spływające z hałdy miały być gromadzone w zbiorniku tymczasowym, skąd miały być odpompowywane do obiegu technologicznego, tymczasem rów opaskowy nie został wykonany.

Pomimo istotnych zmian w projekcie, mających wpływ na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie poprzedzono zmiany pozwolenia na budowę ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ani decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie zmieniono również wymagań z wcześniejszych ocen oddziaływania na środowisko, zatwierdzając jednocześnie projekt nie uwzględniający części zabezpieczeń środowiska. Uzgodniono inne przedsięwzięcie, niż zrealizowano.

Ustalono, że Spółka nie dotrzymała warunku określonego w pkt III.5. decyzji Starosty, dotyczącego przetwarzania odpadów bez ich magazynowania. Magazynowany był odpad w postaci żużli z produkcji żelazochromu (10 80 03).

Organ podał również, że zakład nie dotrzymał warunku z pkt III.6 ww. decyzji Starosty, dotyczącego wykonywania i przedkładania badań monitoringowych. Spółka opracowała harmonogram przedmiotowych badań, który został przedłożony Staroście Powiatu W. w ramach realizacji powyższego obowiązku.

Wobec powyższego Sąd wskazuje, że dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 K.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cytowane tam orzeczenia NSA, CBOSA).

Kryterium na podstawie którego organ ocenia czy doszło do naruszenie są warunki decyzji wydanej przez Starostę Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne w procesie odzysku R4 i R5 w instalacji do przerobu żużla pohutniczego, pochodzącego z hałdy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb S. , gm. S. Skarżąca nawet dysponującym dużym doświadczeniem zawodowym jako przedsiębiorca i podmiot korzystający ze środowiska nie jest uprawniona do samodzielnego modyfikowania obowiązków wynikających z zezwolenia. Raport czy opinia również nie mogła zmienić warunków zezwolenia.

Zezwolenie jest decyzją administracyjną, a zatem raz udzielone obowiązuje do czasu jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie upływu terminu, na jaki została wydana. Należy ponadto zaznaczyć, że art. 110 K.p.a. określa zasadę samozwiązania wydanym rozstrzygnięciem, zgodnie z którą organ jest związany własnym orzeczeniem od chwili jej doręczenia. Tym samym więc każdy organ i w każdym postępowaniu nie może sam orzeczenia tego zmienić bądź uchylić (o ile możliwości takiej nie przewidują przepisy szczególne), jeżeli wydane orzeczenie zostało doręczone stronie. Strona zaś z tym momentem jest zobowiązana do jego wykonania, a zarazem wchodzi do obrotu prawnego wzorzec dla ewentualnego nałożenia kary. Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku. Zwrócił zresztą na tę zależność uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. III ARN 27/93, opubl. w OSNCP z 1994 r. nr 2, poz. 43, w którym stwierdził, że organ administracji jest - na podstawie art. 110 K.p.a. związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie.

Zasadnie organ wywodził, że opracowanie przez Stronę Raportu w kwietniu 2015 r. nie zmienia faktu, iż w trakcie kontroli prowadziła ona działalność z naruszeniem warunków decyzji. W związku z powyższym dołączenie do akt sprawy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2015 r., a także przedłożenie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego, jest irrelewantne dla sprawy.

Niewłaściwa jest również argumentacja Spółki dotycząca znaczenia powoływanej przez GIOŚ decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy, która w ocenie Skarżącej nigdy nie była dla niej wiążąca, ponieważ w ogóle nie była wymagana do rozpoczęcia procesu budowlanego. W dniu [...] maja 2004 r. obowiązywały już przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest tylko wówczas, gdy na danym terenie nie został uchwalony miejscowy plan, a zatem decyzja nie była wymagana, a dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy plan, przyjęty uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielonej zachodniej części obszaru miasta S. , w gminie S. (Dziennik Urzędowy Woj. [...] z 2002 r. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielonej zachodniej części obszaru miasta S. , w gminie S. (Dziennik Urzędowy Woj. [...] z 2002 r. Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z tym co wyżej powiedziano dopiero wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego pozwala na jej nieuwzględnianie wskutek nieobowiązywania tego aktu. Dokonana przez Skarżącą interpretacja przepisów w tym względzie nie jest wystarczająca.

Słusznie organ ocenił, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez Marszałka Województwa [...] w zakresie decyzji zezwalającej na wydobycie odpadów jest nieuzasadniony, ponieważ postępowanie dotyczy przetwarzania odpadów, a nie ich wydobycia, a rozstrzygnięcie wskazanych przez Stronę kwestii nie stanowi zagadnienia wstępnego.

Opracowanie przez Stronę Raportu w kwietniu 2015 r. nie zmienia faktu, iż w trakcie kontroli prowadziła ona działalność z naruszeniem warunków decyzji. W związku z powyższym dołączenie do akt sprawy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2015 r., a także przedłożenie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego, nie mają wpływu na niniejszą sprawę

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez Skarżącą, czego konsekwencją było nałożenie na administracyjnej kary pieniężnej. GIOŚ określił także, jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. GIOŚ wskazał mianowicie, że w związku z tym, iż zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie orzekania, właściwy jest art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym: "wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy".

GIOŚ zaznaczył, że ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej wziął pod uwagę fakt, iż kwestia naruszeń dotyczących nieprowadzenia monitoringu środowiska oraz niewykonania rowu opaskowego i ekranów akustycznych od strony zabudowy mieszkaniowej była już przedmiotem innego postępowania ([...]) i w związku z tym nie zostały one uwzględnione w tym postępowaniu, a także to, iż organ odstąpił od zarzutu niewykonania analizy porealizacyjnej i ostatecznie wymierzył Stronie karę w wysokości 14 000 zł, obniżając jej wysokość w stosunku do kary wymierzonej przez organ I instancji.

Sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by naruszono zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i chronionych praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Przy tym nawet pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Zasada proporcjonalności stanowi dyrektywą interpretacyjną dla organów państwa. W posługiwaniu się zasadą proporcjonalności chodzi o to, by państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Istotne jest ponadto, aby były zachowane odpowiednie proporcje między celami działania administracji a ostrością używanych w tych celach środków. Organ odwoławczy zmniejszając wysokość kary, przy jednoczesnym wykazaniu podstaw do jej nałożenia nie naruszył powyższej zasady. Nie jest również uprawnione wyrażone w skardze twierdzenie, że zasada ta ma prowadzić do odstąpienia od wymierzenia kary, skoro od naruszenia warunków zezwolenia upłynęło 7 lat. Ustawodawca chcąc uczynić upływ czasu relewantnym dla wymiaru kary lub odstąpienia od niej, wprowadza instytucję przedawnienia, która w tym przypadku nie została przez ustawodawcę przewidziana. Brak jest zatem możliwości powołania się na przepis prawa, który upływ 7 lat czyniłby podstawą do odstąpienia d wynurzenia kary, lub jej obniżenia.

Naruszenie obowiązków wynikających z zezwolenia zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o., sankcjonowane jest z woli ustawodawcy wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Z orzecznictwa wynika, że z uwagi na naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko, organ nie może odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., IV SA/Wa 1295/20, CBOSA). Wynika to m.in. z wykładni celowościowej.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 P.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Dodać należy, że zasada prewencji jest jedną z podstawowych zasad polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Nadto zezwolenia na gospodarowanie odpadami są bowiem wyrazem obowiązywania generalnej zasady reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami. Reglamentacja ta polega na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji. Z uwagi na naruszenie warunków posiadanych przez Skarżącą zezwoleń na przetwarzanie odpadów, nawet w przypadku stwierdzenia braku wpływu na środowisko nie byłoby możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej.

Patrząc przez ten pryzmat Sąd nie zaaprobował jako mogącej zadecydować o odmiennym rozstrzygnięciu argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym Skarżącej z dnia 16 czerwca 2021 r. (karta 113 akt sądowych), że powody, dla których na koniec danego roku wykazana była różnica pomiędzy odpadami wytworzonymi, a całkowicie przetworzonymi wynikała z faktu, że jakaś porcja odpadów wydobytych pozostawała w trakcie przerobu oraz, że nie było technologicznie możliwe doprowadzenie do sytuacji, aby wszystkie wydobyte uprzednio odpady były całkowicie przetworzone, Sad wskazuje, że są to argumenty natury praktycznej. Powinny one znaleźć odzwierciedlenie w warunkach działalności Spółki, a bez zmiany czy uchylenia odnośnych decyzji, stanowiących podstawę do oceny działania Spółki, o czym wyżej była mowa, organ nie mógł przypisać innego wzorca jej działania i innych warunków, niż wynika to z owych decyzji.

Zdaniem Sądu, GIOŚ w sposób w pełni przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącej kary, przy czym należy zauważyć, że jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia. Administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącemu realizuje dwie podstawowe funkcje: 1) represyjną, i 2) prewencyjną. Podstawowym źródłem odpowiedzialności administracyjnej Skarżącej w niniejszej sprawie jest szeroko rozumiany obowiązek prawny, wynikający z cytowanych w decyzjach orzekających organów przepisów u.o. Kara w wymierzonej wysokości pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności Skarżącej, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą (według terminologii dyrektywy odpadowej), czyli funkcję prewencyjną.

Ustawa o odpadach przewiduje inne okoliczności skorelowane z wysokością kary, tj. art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, co organ uwzględnił, odpowiednio uzasadniając rozstrzygnięcie, na podstawie art. 107 K.p.a. Przyjęta przez organy interpretacja nie jest jednostronna czy nadmiernie rygorystyczna. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się merytorycznie do istoty sprawy.

Natomiast prawidłowo w sentencji zaskarżonej decyzji dokonał zmiany wymiary kary, respektując zasadę, że wiążące dla adresata decyzji - i możliwe do egzekucji - obowiązki muszą być określone w sentencji, a nie w uzasadnieniu decyzji. W literaturze wskazuje się, że to rozstrzygnięcie stanowi o "ustaleniu prawa, usunięcia sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2011, str. 428). "Rozstrzygnięcie sprawy (osnowa) zawiera ustalone przez organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji. Osnowa zawiera treść rozstrzygnięcia w sprawie (...) (W. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, str. 89). Zmieniając wymiar kary organ prawidłowo określił jej wysokość w sentencji zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, ze zmiana ta nie naruszyła art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in peius).

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w K.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organ II instancji w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadny zastosował art. 194 ust. 5 u.o.

Wbrew wszystkim zarzutom Skarżącej zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że Skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną za przypisane naruszenie przepisów prawa materialnego. Sankcją finansową za naruszenie przepisów prawa materialnego jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.