Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 202/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 51 ust. 1, ust.4, ust. 5 i ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 204/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 204/17 oddalił skargę A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] nałożył na A. S. (...) obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku realizowanego w oparciu o decyzję Starosty [...] znak: [...] z [...] września 2011 r. na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] - uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012r. oraz zgodnie z wymogami art. 34 P.b.

Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że w związku z przeprowadzonymi przez inspektorów PINB w dniu 28 sierpnia 2012 r. oraz w dniu 6 maja 2014 r. kontrolami budynku realizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstąpień dokonanych przy budowie obiektu. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. została wydana na rzecz A. S. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i dobudowę wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] w [...] był – wedle ustaleń organu pierwszej instancji – inwestor, tj. A. S..

Na podstawie przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2012 r. pierwszej kontroli nieruchomości inspektorzy PINB ustalili, że realizowany na podstawie decyzji organu administracji budowlano-architektonicznej z dnia [...] września 2011 r. obiekt budowlany to budynek w konstrukcji murowanej, o dwóch kondygnacjach użytkowych nadziemnych, w rzucie w kształcie prostokąta. Wymiary rzutu poziomego budynku wynoszą 21,1 m x 8,3 m + taras o wymiarach 4,7 x 7,1 m (wymiary tarasu podano w odniesieniu do osi słupów konstrukcyjnych podpierających taras o średnicy 300 mm każdy). Budynek posiada dach 2-spadowy symetryczny, pokryty dachówką. Po analizie dokumentacji projektowej, stanowiącej załącznik do udzielonego na realizację budynku pozwolenia na budowę, inspektorzy PINB stwierdzili ponadto m. in.: 1) zmiany dotyczące elementów konstrukcyjnych budynku, a mianowicie: wykonano 3 słupy podpierające taras (zatwierdzony projekt budowlany przewidywał 2 słupy); nie wykonano słupów żelbetowych ani też belek podtrzymujących stropy, przewidzianych do realizacji w pomieszczeniach nr 1.1 i 1.2 zgodnie z zatwierdzonym projektem; wykonano dodatkowe schody oraz drzwi wewnętrzne do budynku mieszkalnego przy ul. [...], przez co połączono oba budynki funkcjonalnie; 2) wykonanie w budynku instalacji wewnętrznej wodno-kanalizacyjnej w tym wpustów podłogowych w pomieszczeniach nr 1.1 i. 1.2.; 3) wykonanie dodatkowego utwardzenia terenu nieruchomości stanowiącej działkę ew. [...] w [...]. W trakcie kontroli w dniu 28 sierpnia 2012 r. poziom poddasza budynku był niedostępny do kontroli, biorąca w czynnościach kontrolnych osoba udostępniająca inspektorom teren nieruchomości zeznała natomiast, że na poziomie poddasza znajdują się między innymi dwie łazienki. Ponowne czynności kontrolne obiektu przeprowadzone w dniu 6 maja 2014 r. przy udziale właściciela budynku A. S. potwierdziły, że w kondygnacji poddasza znajdują się pomieszczenia: kuchenne, łazienki, WC oraz pokoje dzienne. Wyposażenie i stan wyżej wymienionych pomieszczeń w dniu tej kontroli, w tym sposób rozmieszczenia przedmiotów codziennego użytku, jednoznacznie wskazały na użytkowanie tej części budynku jako pomieszczenia mieszkalne, co zaś za tym idzie dokonanie przez inwestora zmiany zamierzonego sposobu użytkowania poddasza obiektu (projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. w całości określał gospodarczą funkcję budynku).

Organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 36a P.b. inwestor może dokonać istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć dokonanie takich zmian, które dotyczą przypadków wymienionych w art. 36a ust. 5 P.b. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. Decyzja ta obejmowała m. in. budowę budynku gospodarczego wraz z wyszczególnioną infrastrukturą techniczną, a także utwardzoną drogą dojazdową i placem manewrowym przed budynkiem. Porównanie znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego przedmiotowego budynku oraz protokołów kontroli obiektu przeprowadzonych przez inspektorów PINB wykazuje, że inwestor w trakcie budowy obiektu odstąpił w istotny sposób od zatwierdzonego projektu budowlanego m. in. pod względem charakterystycznych parametrów technicznych budynku takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania poddasza budynku. Dokonane zmiany w świetle art. 36a ust. 5 stanowią istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor nie uzyskał decyzji właściwego organu o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36a powołanej ustawy. Dalej organ wskazał na art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. oraz na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z 1 czerwca 2015 r. oraz przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wniósł A. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nie uwzględniwszy cofnięcia wspomnianego odwołania, wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy P.b. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. Przytoczywszy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a P.b., organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w [...], że dokonane przez inwestora zmiany wskazane w protokole kontroli z 28 sierpnia 2012 r. mają charakter istotnych odstępstw, a zatem ich dokonanie powinno było być poprzedzone uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe zmiany należy uznać za istotne, gdyż dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (zmiany dotyczące utwardzenia terenu), charakterystycznych parametrów obiektu (zwiększenie powierzchni tarasu, a zarazem kubatury budynku). Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 6 maja 2014 r. PINB stwierdził, że dokonano zmiany sposobu użytkowania poddasza realizowanego budynku, z załączonych do protokołu kontroli fotografii wynika, że ta część obiektu użytkowana jest na cele mieszkalne. Zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu także stanowi istotne odstępstwo. Zatem – w ocenie organu odwoławczego

– stwierdzić należało, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 - 51 P.b. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w sytuacji gdy inwestor nie wykonywał robót budowlanych, a taka sytuacja w ocenie WINB miała miejsce, organ pierwszej instancji powinien w podstawie prawnej wskazać art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 P.b.

Dalej organ drugiej instancji stwierdził, że dokonano istotnych zmian w zakresie sposobu zagospodarowania terenu poprzez zwiększenie powierzchni terenu utwardzonego względem projektowanego, zbliżając się w kierunku działki sąsiedniej o numerze [...] i zwiększając utwardzenie terenu zlokalizowane na zjeździe z drogi gminnej. Z uwagi na powyższe zmiany interes prawny w postępowaniu mają właściciele działki nr [...] - A. P. i działki drogowej [...] - Gmina [...]. W ocenie WINB nieuwzględnienie przez PINB jako stron postępowania właścicieli ww. działek stanowiło uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, jednak mogło być ono konwalidowane w postępowaniu odwoławczym poprzez wydanie zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 K.p.a. Organ drugiej instancji zaznaczył przy tym, że decyzja w zakresie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie kończy postępowania w trybie art. 50-51 P.b.

Ponadto, mając na względzie obowiązek uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy dokonał analizy treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] i ustalił, że na mocy umowy darowizny, umowy o dożywocie i umowy ustanowienia służebności osobistej z 22 grudnia 2015 r. właścicielem działki stał się K. S.. W takiej sytuacji na dzień wydania decyzji nałożenie zaskarżoną decyzją obowiązków na A. S. jest nieprawidłowe, gdyż nie posiada on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe wynika z treści ww. umowy darowizny, umowy dożywocia i umowy ustanowienia służebności. Obowiązki nakładane przez organ na podstawie przepisów art. 50-51 P.b. stosownie do treści art. 52 P.b. nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora, dalej właściciela a następnie zarządcę nieruchomości. Przy czym nie można nałożyć obowiązku na inwestora nielegitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością. W takim stanie rzeczy w ocenie WINB zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Z uwagi na to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w sprawie, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o istocie sprawy.

Odnosząc się do kwestii podniesionych przez A. P., WINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest jedynie kwestia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Zarzucił naruszenie art. 48-51 P.b. oraz art. 59 ust. 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 204/17 oddalił skargę A. P..

Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Wywiódł, że hipoteza normy wynikającej z tych przepisów obejmuje prowadzenie, tudzież wykonanie robót budowlanych z istotnym

– w rozumieniu art. 36a P.b. – odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie wzbudziły wątpliwości ustalenia faktyczne organu dotyczące odstępstw od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją Starosty [...] z [...] września 2011 r. Odstępstwa te zaistniały w zakresie: 1) utwardzenia terenu przez zwiększenie jego powierzchni; 2) tarasu: przez zwiększenie jego szerokości do równa 8,3 m szerokości budynku; wykonaniu 3 słupów podpierających taras (projekt przewidywał 2 słupy, średnica słupa Ø 300 mm); 3) elementów konstrukcyjnych wewnątrz budynku: nie wykonano słupów żelbetowych w pomieszczeniach oznaczonych numerami 1.1 i 1.2 zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym; nie wykonano podciągów podłużnych podtrzymujących strop w ww. pomieszczeniach; 4) wykonano dodatkowo instalacje wod-kan wewnątrz budynku (wpusty podłogowe w ilości 2 szt. w każdym pomieszczeniu: 1.1 i 1.2); 5) wykonano dodatkowe schody wewnętrzne oraz drzwi przejściowe do budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...] ul. [...][...], na wysokości kondygnacji poddasza budynku objętego decyzją [...]; 6) sposobu użytkowania pomieszczenia 1.1 - w pomieszczeniu garażowany jest ciągnik; 7) projektowanej dylatacji pomiędzy obiektem poddanym kontroli a budynkiem mieszkalnym; dokonano także zmian nieistotnych w zakresie ilości okien. Organ – w ocenie Sądu – prawidłowo zakwalifikował odnośne odstępstwa jako istotne w rozumieniu art. 36a P.b.

W świetle powyższego, jak skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaistniały podstawy do wydania przewidzianej w części dyspozytywnej normy z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie – stosując prawidłowo art. 52 P.b.

– nałożył przedmiotowy obowiązek na obecnego właściciela nieruchomości, legitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie na poprzedniego właściciela, który to prawo utracił. Zreformowanie decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie było uzasadnione. Organ drugiej instancji prawidłowo zweryfikował także krąg stron postępowania, przyjmując, że legitymacja procesowa przysługuje także skarżącemu A. P. oraz Gminie [...].

Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji, pomijając te strony, wprawdzie naruszył przepisy proceduralne, ale uchybienie to zostało konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji zapewnił bowiem pominiętym uprzednio stronom możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia stanowiska w sprawie (skarżący A. P. z możliwości tej skorzystał). Zdaniem Sądu WINB zasadnie uznał, że przedmiotowe naruszenie przepisów proceduralnych nie może być w okolicznościach sprawy samoistną podstawą do wydania decyzji kasacyjnej. Nawiązując do art. 138 K.p.a., Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wprawdzie wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ale naruszenie to nie implikowało konieczności wyjaśniania sprawy w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszej instancji, w szczególności nie zachodziła potrzeba uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W tym kontekście, jako istotne Sąd wskazał też to, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest tylko jednym z etapów postępowania naprawczego, zatem wszystkie strony, także skarżący, będą uczestnikami etapów kolejnych, w których również podejmowane są decyzje, od których przysługują środki zaskarżenia.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że nie zostały zorientowane na przedmiot postępowania, tj. kwestię istnienia istotnych odstępstw od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę, że nawiązując do art. 48-51 P.b. oraz art. 59 ust. 3 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący podaje, że przepisy te naruszono przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z uzasadnienia skargi, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności dotyczy tejże decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocena legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała natomiast poza zakresem postępowania przed organami administracji i pozostaje poza zakresem rozpoznania i orzekania Sądu w przedmiotowym postępowaniu.

Sąd stwierdził także, że wykonanie robót budowalnych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od niego, nie uzasadniało, wbrew zarzutom skargi, zastosowania art. 48 P.b. Podnoszona przez skarżącego kwestia wybudowania przez właściciela działki [...] drugiego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o jego rozbiórce, uchylonej przez WINB – również pozostawała poza zakresem postępowania przed organami administracji i pozostaje poza zakresem rozpoznania i orzekania Sądu w przedmiotowym postępowaniu. Wnioskowana przez skarżącego do uchylenia decyzja WINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] również nie mogła podlegać ocenie w przedmiotowym postępowaniu.

A. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 204/17. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. poprzez: a) ograniczenie prawa strony (A. P.) do udziału w postępowaniu administracyjnym posiadającym cechy dwuinstancyjnego oraz b) poprzez naruszenie tak rozumianej zasady dwuinstancyjności przez prowadzenie postępowania wobec inwestora, K. S., tylko w jednej (tzn. drugiej) instancji administracyjnej;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, gdy organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i art. 107 K.p.a. nie odniosły się do tego, czy w realiach badanej sprawy (uwzględniając zakres wykonanych prac z przekroczeniem granic pozwolenia na budowę) inwestor nie zrealizował inwestycji niedopuszczalnej pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co czyniłoby nieusprawiedliwionym prowadzenie całego postępowania naprawczego i stanowiłoby podstawę do oceny warunków wydania decyzji o nakazie rozbiórki; błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że tak sformułowany w skardze zarzut jest próbą kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mieścił się w granicach prowadzonej przez Sąd sprawy, a także

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w postaci:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez nieuprawnione przyjęcie za prawidłowe poglądu organu drugiej instancji, że określenie w sentencji decyzji zakresu zmian, jakie powinny być uwzględnione podczas sporządzania projektu zamiennego może polegać na przytoczeniu tekstu tego przepisu, nie zaś na wskazaniu konkretnego odstępstwa, jakiego dopuścił się inwestor, co wiązałoby projektanta podczas sporządzania projektu zamiennego;

2. art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na aprobacie poglądu organu drugiej instancji, że regulacja ta miała zastosowanie w sprawie łącznie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, skoro zakres jej odesłania pomija tę jednostkę redakcyjną ustawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie tego wyroku i poprzedzającej go decyzji organu drugiej instancji, a także - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji (w wypadku oceny NSA, że w postępowaniu przed WSA naruszono wyłącznie przepisy prawa materialnego);

2. zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

K. S., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Ocena zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 K.p.a. wymaga ustalenia, czy organy nadzoru budowlanego - w związku ustaleniami kontroli przeprowadzonych przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniach 28 sierpnia 2012 r. oraz 6 maja 2014 r.

– prawidłowo zastosowały tryb tzw. postępowania naprawczego, a także określenia zakresu sprawy, który podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] lipca 2015 r.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jak wynika z akt sprawy oraz z niezakwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] udzielił A. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i dobudowę wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Pozwoleniem objęto także m.in. wyszczególnioną w projekcie infrastrukturę techniczną oraz utwardzoną drogę dojazdową i plac manewrowy przed budynkiem.

Wedle ustaleń wyżej wymienionych kontroli inwestor, na podstawie powołanego pozwolenia na budowę, zrealizował budynek w konstrukcji murowanej, o dwóch kondygnacjach użytkowych nadziemnych, w rzucie w kształcie prostokąta oraz wymiarach rzutu poziomego 21,1 m x 8,3 m + taras o wymiarach 4,7 x 7.1 m. Budynek posiada dach 2-spadowy symetryczny, pokryty dachówką. Ponadto, konfrontacja ustaleń kontroli z dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r., wykazała: 1) zmiany dotyczące elementów konstrukcyjnych budynku (wykonano 3 słupy podpierające taras, natomiast projekt budowlany przewidywał 2 słupy; nie wykonano słupów żelbetowych, ani belek podtrzymujących stropy, przewidzianych do realizacji w pomieszczeniach nr 1.1. i 1.2. zgodnie z zatwierdzonym projektem; wykonano dodatkowe schody oraz drzwi wewnętrzne do budynku mieszkalnego przy ul. [...], przez co połączono oba budynki funkcjonalnie); 2) wykonanie w budynku instalacji wewnętrznej wodno-kanalizacyjnej w tym wpustów podłogowych w pomieszczeniach nr 1.1. i 1.2.; 3) wykonanie dodatkowego utwardzenia terenu nieruchomości stanowiącej działkę ew. [...] w [...]. Jednoznacznie stwierdzono także, że poddasze przedmiotowego budynku użytkowane jest jako pomieszczenia mieszkalne, zatem doszło do zmiany przez inwestora zamierzonego sposobu użytkowania poddasza obiektu (projekt budowlany w całości określał gospodarczą funkcję budynku).

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 48 ust. 1 P.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Inwestor (A. S.) uzyskał bowiem pozwolenie na budowę obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) oraz dobudowę wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego i w oparciu o nie realizował będący przedmiotem kontroli budynek w konstrukcji murowanej, o dwóch kondygnacjach użytkowych nadziemnych.

Niemniej jednak, prawidłowo zrelacjonowane i zakwalifikowane w uzasadnieniach decyzji i zaskarżonego wyroku ustalenia kontroli doprowadziły do trafnej konkluzji, że przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 P.b. (stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wedle natomiast art. 36a ust. 5 P.b. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczyło: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Należy nadmienić, że przywołana treść art. 36a ust. 5 P.b. uległa zmianie z dniem 1 stycznia 2017 r., mocą art. 5 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.). Obecnie, zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Ponadto, mocą art. 5 pkt 8 lit. c ustawy nowelizującej, po ust. 5 art. 36a dodano ust. 5a, który stanowi, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Aktualnie obowiązujące brzmienie art. 36a ust. 5 P.b. potwierdza zatem, że tak obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia 14 grudnia 2016 r., zmiany dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego), zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustawodawca traktował i traktuje, jako wymagające zmiany pozwolenia na budowę, które ze swej istoty i co do zasady, mają charakter zmian istotnych.

Skoro więc, wedle ustaleń organów administracji zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz niezakwestionowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną, w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego doszło do zmian w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki (zwiększenie powierzchni utwardzenia terenu), charakterystycznych parametrów obiektu (zwiększenie powierzchni tarasu, a zarazem kubatury budynku), a także zamierzonego sposobu użytkowania (z gospodarczego na mieszkalny), to nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszczęcie i przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku

istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 P.b. w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Organ ten rozstrzyga na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, lub na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2686/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie go do stanu zgodnego m.in. z obowiązującym na danym terenie prawem miejscowym, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego to natomiast m.in. odstąpienie dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile zatem zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego objętego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. stanowiła jednocześnie odstąpienie dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak wywodzi wnoszący skargę kasacyjną, poprzez niedopuszczalną zmianę funkcji zabudowy), to jeżeli sporządzony i przedstawiony przez inwestora projekt zamienny nie pozwoli na stwierdzenie zgodności wykonanych robót m.in. w planem miejscowym, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 5 P.b.

To rolą inwestora jest doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i to on powinien, między innymi, wykonać takie roboty budowlane i podjąć takie czynności, które w przypadku niezgodnego z planem miejscowym sposobu użytkowania obiektu budowlanego, doprowadzą do zmiany tego sposobu na zgodny z dopuszczonym w planie przeznaczeniem terenu i zasadami jego zagospodarowania. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez ten organ oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również powinien uwzględniać dyspozycję art. 35 P.b. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 505/16 i z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2322/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego, zatwierdzając przedstawiony projekt budowlany zamienny, musi dokonać jego sprawdzenia z wymienionymi w tym przepisie warunkami. Ocena zgodności projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie zatem przedmiotem oceny przez organ nadzoru budowlanego, który, w razie stwierdzenia niegodności w tym zakresie, będzie miał podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 5 P.b., w tym wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. należy bowiem rozumieć szeroko, zarówno jako stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie tego przepisu, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa, albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1375/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z pewnością jednak, wobec jasno określonych przez ustawodawcę w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 36a ust. 5 P.b. przesłanek i warunków prowadzenia postępowania naprawczego, ewentualna niezgodność sposobu użytkowania obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stoi na przeszkodzie wdrożeniu tego trybu. Odstępstwo od projektu w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bynajmniej nie powoduje więc a limine, że prowadzenie postępowania naprawczego jest niedopuszczalne lub nieuzasadnione. To na kolejnym etapie tej procedury organ nadzoru budowanego ocenia zgodność projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w razie stwierdzenia braku tej zgodności wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 P.b.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nieodniesienia się przez organy administracji do tego, czy inwestor nie zrealizował inwestycji niedopuszczalnej pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Powołana wyżej argumentacja stanowiła również jeden z powodów uznania za niezasadny zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b.

W okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji nie ulega wątpliwości i nie jest sporne, że wnoszący skargę kasacyjną jest stroną postępowania i że PINB nie zapewnił mu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 K.p.a., prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Prawo to zostało zagwarantowane A. P. dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Jak jednak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, naruszenie art. 10 K.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście etapu procedury naprawczej, na którym zapadła kontrolowana decyzja. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowi bowiem dopiero początkowy etap postępowania naprawczego, natomiast zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych zostanie ostatecznie oceniona w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 P.b. Wnoszący skargę kasacyjną będzie miał zapewniony udział w tym postępowaniu, jako jego strona i będzie mógł przedstawić argumentację mająca na celu ochronę swojego interesu prawnego oraz dowody na jej poparcie. Co więcej, w razie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w której nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 P.b.), będzie również stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jakkolwiek bowiem, zgodnie z art. 59 ust. 7 P.b., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, nie dotyczy to sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 780/17, z dnia z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes prawny A. P. będzie podlegać wystarczającej ochronie na kolejnym etapie postępowania naprawczego oraz ewentualnie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Trafnie więc skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że pozbawienie wnoszącego skargę kasacyjną prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie stanowiło w okolicznościach rozpoznanej sprawy samoistnej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zresztą zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem art. 10 K.p.a., gwarantującym stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz z naruszeniem art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji nie doszło do naruszenia tej zasady. Sprawa została bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięta przez dwa różne organy administracji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Okoliczność, że organ drugiej instancji, w związku z tym, iż po wydaniu decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie umowy zawartej w dniu 22 grudnia 2015 r., zmienił się właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], orzekł reformatoryjnie, nakładając obowiązek na aktualnego właściciela (K. S.), z pewnością nie stanowiła naruszenia art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić tę zmianę, ponieważ niekwestionowaną zasadą, mającą oparcie m.in. w art. 7 K.p.a., jest że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Ponadto zarzut, którego istota opiera się na założeniu, że strona bez swej winy nie wzięła udziału w postępowaniu, nie może odnieść zamierzonego skutku, gdy podnosi go inna strona niż ta, której prawo do udziału w postępowaniu zostało naruszone. Uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3323/18. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A. P. nie może więc skutecznie powoływać się na okoliczność pozbawienia K. S. prawa do udziału w postępowaniu przez organem pierwszej instancji.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zgodnie z przywołanym już brzmieniem tego przepisu, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę

- nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie daje więc podstaw, by jak oczekuje tego wnoszący skargę kasacyjną, w rozstrzygnięciu decyzji wydawanej na jego podstawie zawierać wyliczenie zmian, które mają zostać uwzględnione podczas sporządzania projektu zamiennego. Rolą organu nadzoru budowlanego jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jak już wskazano, wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego powinna zakresem rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie zastępuje ona bowiem pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, którą zgodnie z art. 36a ust. 2 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Także więc projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Tak sporządzony projekt zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu.

Trafnie natomiast zauważył wnoszący skargę kasacyjną, że odesłanie zawarte w art. 51 ust. 7 P.b. pomija art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ustawodawca zawęził więc zakres odpowiedniego stosowania jedynie do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b., ponieważ – odmiennie niż art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 P.b. – mają one zastosowanie wprost tylko do robót budowlanych nadal wykonywanych. Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 P.b. pozwala natomiast wyodrębnić "odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", jako samodzielną podstawę nałożenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie, niezależną od tego, czy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone. W tym przypadku art. 51 ust. 7 P.b. nie znajduje więc zastosowania.

Błędna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie miała jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, ponieważ jej konsekwencją było wyłącznie powołanie art. 51 ust. 7 P.b. w podstawie prawnej wydania decyzji organu odwoławczego, obok art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b, który w tym przypadku stanowił wystarczającą i samodzielną podstawę rozstrzygnięcia. W tym zakresie, pomimo błędnego uzasadnienia (str. 9) zaskarżone orzeczenia odpowiada prawu.

Uwzględniwszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.