Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 710/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.  a i c, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 107 par. 3, art. 11, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36j ust. 3, art. 31, art. 36c, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 88 poz 5  art. 9 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki  wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w K. kwotę 4002 (cztery tysiące dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"(...)" Sp. z o. o. z siedzibą w "(...)" (dalej też jako "spółka" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "GINB", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia "(...)" stycznia 2019 r., nr "(...)". Zaskarżona decyzja zapadła wskutek rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołania skarżącej od decyzji "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia "(...)" czerwca 2018 roku, nr "(...)", nakładającej na skarżącą, jako importera wyrobu budowlanego w postaci prętu gwintowanego stalowego M16x1000 ocynkowanego, wyprodukowanego w Chinach, karę pieniężną w wysokości 15 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który podlega obowiązkowi oznakowania znakiem budowlanym. GINB uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości kary pieniężnej 15 000 zł i w tym zakresie wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 13 400 zł a w pozostałej części utrzymał decyzję "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a.") oraz art. 36c w związku z art. 36j ust. 1 oraz art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 266).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniach od 23 maja do 8 czerwca 2017 r. "(...)"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych w przedsiębiorstwie skarżącej, obejmującą między innymi pręt gwintowany stalowy M16x1000 ocynkowany, wyprodukowany w Chinach.

W związku z ustaleniami kontroli, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie tego wyrobu budowlanego, zakończone decyzją z dnia "(...)" grudnia 2017 r. nr "(...)", stwierdzającą, że ww. wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych oraz nakazującą skarżącej wycofanie go z obrotu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, m.in., że skarżąca nie wykonała nałożonego postanowieniem z dnia "(...)" lipca 2017 r. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.

Po wezwaniu skarżącej do przekazania dowodów wycofania z obrotu spornego wyrobu budowlanego, skarżąca przekazała protokół jego likwidacji oraz fakturę stanowiącą dowód przekazania wyrobu do zezłomowania. Skarżąca przedłożyła także wykaz odbiorców zakwestionowanego wyrobu, wraz dokumentacją mailową oraz odpowiedziami kontrahentów o aktualnym braku wyrobu.

Następnie "(...)"WINB zawiadomił skarżącą, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego: pręt gwintowany stalowy M16x1000 ocynkowany, wszczął kolejne postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na spółkę, jako importera, kary pieniężnej, na podstawie art. 36c i art. 36f ustawy o wyrobach budowlanych.

Przedmiotowe postępowanie zakończone zostało decyzją z dnia "(...)" czerwca 2018 roku, nakładającej na skarżącą, jako importera wyrobu budowlanego w postaci prętu gwintowanego stalowego M16x1000 ocynkowanego, wyprodukowanego w Chinach, karę pieniężną w wysokości 15 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który podlega obowiązkowi oznakowania znakiem budowlanym. Organ podkreślił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że kontrola wykazała, iż przedmiotowy pręt gwintowany był oznakowany znakiem zgodności CE oraz posiadał nieprawidłową informację, która zgodnie z art. 9 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 roku ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego Dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z 4.4.2011 r. seria L Nr 88 str. 5 z późn. zmianami) winna towarzyszyć oznakowaniu CE, gdyż wskazana na etykiecie norma DIN 975 nie była normą zharmonizowaną. W związku z tym oznakowanie CE nie mogło być umieszczone na wyrobie, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. rozporządzenia "Oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6". Natomiast art. 4 ww. rozporządzenia stanowi, że: "Jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną lub jest zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczna, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu". Importer okazał kontrolującym deklarację zgodności z normami WE 05/975/16 z dnia 28.06.2016 r., która nie była deklaracją właściwości użytkowych i była podpisana przez importera. Ponieważ norma DIN 975 nie jest normą zharmonizowaną, importer nie mógł wydać deklaracji właściwości użytkowych, a ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 importer wyłącznie zapewnia sporządzenie przez producenta deklaracji właściwości użytkowych, a nie wydaje jej osobiście, jak to stwierdzono podczas kontroli. A zatem wyrób budowlany nie mógł być oznakowany znakiem zgodności CE, lecz powinien być oznakowany znakiem budowlanym, gdyż zgodnie z art. 5 ust 2 ustawy o wyrobach budowlanych "Wyrób budowlany nieobjęty normą zharmonizowaną, dla której zakończył się okres koegzystencji, o którym mowa w art. 17 ust. 5 rozporządzenia Nr 305/2011, i dla którego nie została wydana europejska ocena techniczna, może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli został oznakowany znakiem budowlanym, którego wzór określa załącznik nr 1 do ustawy". Zdaniem "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedmiotowy wyrób budowlany mógł być wprowadzony do obrotu jedynie w systemie krajowym, to znaczy oznakowany znakiem budowlanym. Przedmiotowy wyrób nie był oznakowany znakiem budowlanym.

Ustalając wymiar kary organ pierwszej instancji uznał, że właściwości użytkowe nie mają kluczowego znaczenia z punktu widzenia zamierzonego zastosowania wyrobu jak również spełnienia podstawowych wymagań przez obiekty budowlane związanych z bezpieczeństwem. Tym samym określił stopień naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, jako umiarkowany.

Odnośnie liczby wyrobów wprowadzonych do obrotu, organ zaznaczył, że kontrolą objęto pręty znajdujące się w magazynie u kontrolowanego importera w ilości 340 sztuk, oraz 3810 sztuk wg zestawienia dokumentów magazynowych przedstawionych przez importera, wprowadzonych do obrotu w okresie 1 stycznia 2016 roku do 6 czerwca 2017 r. co daje łącznie 4250 sztuk. Organ oszacował, że jest to znaczna liczba wyrobów, co nie miało wpływu na obniżenie wysokości kary.

Z kolei odnośnie uprzedniego naruszenia przepisów ustawy, organ wskazał, że z informacji uzyskanej od "(...)"WINB wynika, że w trakcie kontroli u sprzedawcy, stwierdził on udostępnienie prętów przez skarżącą, co oznacza uprzednie naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, a zatem zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.

Oceniając kolejną okoliczność, która wpływa na wysokość kary, czyli współpracę z organem prowadzącym postępowanie, organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie podejmowała dobrowolnych działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości lub wycofanie przedmiotowego wyrobu budowlanego z obrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36c w zw. z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary niemalże w górnym limicie kary w sytuacji, w której zasadne jest całkowicie odstąpienie od wymierzenia kary lub wymierzenie jej w znacznie niższej wysokości,

- art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych, poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od wymierzenia kary w sytuacji wykonania postanowień organu.

Skarżąca spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa postępowania, tj.: art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, poprzez uznanie, że z zebranego materiału dowodowego wynikają okoliczności wskazujące na spełnienie przesłanek umożliwiających orzeczenie kary pieniężnej w wymierzonej wysokości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "(...)" stycznia 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości kary pieniężnej 15 000 zł i w tym zakresie wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 13 400 zł a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. GINB podkreślił, że ustalając wysokość kary należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, a także zwrócić uwagę na art. 41 rozporządzenia Nr 305/2011, który wskazuje funkcje jakie powinny spełniać kary w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia. Kary te powinny być skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą być zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny przepisy przedmiotowego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy ma fakt czy wyrób został wprowadzony do obrotu bez oznakowania (w stosownych przypadkach znakiem budowlanym lub znakiem CE), czy też wyrób został oznakowany, jednakże sam znak nie spełnia wymagań przepisów prawa, np. jest nieczytelny. Wprowadzenie do obrotu, a co za tym idzie występowanie na rynku wyrobów budowlanych bez oznakowania CE lub znakiem budowlanym powoduje, że nabywca takiego wyrobu może nie mieć świadomości, że wyrób objęty jest szczegółowymi wymaganiami określonymi przepisami prawa. Tym samym, zdaniem GINB, biorąc pod uwagę, że wyrób budowlany: pręt gwintowany stalowy M16x1000 ocynkowany, nie został oznakowany znakiem budowlanym należy stwierdzić, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie znaczny.

Odnośnie ustalonego przez organ pierwszej instancji uprzedniego wprowadzenia wyrobu budowalnego do obrotu, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że miało to miejsce przed wejściem w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych a zatem nie należy z tego tytułu zwiększać wysokości kary pieniężnej za czyny, które nie stanowiły ówcześnie deliktu administracyjnego.

Podzielił natomiast ocenę organu pierwszej instancji odnośnie konieczności podwyższenia kary z uwagi na znaczną ilość wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego oraz brak współpracy z organem prowadzącym postępowanie w pierwszej instancji. Zdaniem GINB nie można przyjąć twierdzeń spółki, że organ rażąco uchybił przepisom poprzez nieuwzględnienie faktu wykonania przez stronę decyzji nakazującej wycofanie ww. wyrobu z obrotu.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)"stycznia 2019 r., nr "(...)", skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie i zmianę decyzji organu pierwszej instancji i wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 13 400 zł oraz utrzymanie w mocy decyzji organu wojewódzkiego w pozostałej części, gdy brak było podstaw do wydania takich decyzji i orzeczenia kary administracyjnej w takiej wysokości,

- art. 36c w zw. z art. 36j ust, 3 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary w wysokości nadal odpowiadającej niemal górnemu limitowi kary, kiedy zaistniałe w sprawie okoliczności oraz postawa skarżącej wskazują, że zasadne jest całkowicie odstąpienie od wymierzenia kary lub wymierzenie jej w wysokości istotnie niższej, od czego organ drugiej instancji odstąpił poprzez obniżenie wysokości kary o kwotę 1 600 zł,

- art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez jego niezastosowanie, gdy strona przedstawiła okoliczności wskazujące na wykonanie postanowień organu pierwszej instancji, co uzasadnia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej,

- art. 36j ustawy o wyrobach budowlanych poprzez jego niewłaściwie zastosowanie poprzez przekroczenie granic reguły uznania i wymierzenie kary pieniężnej w niemal górnej jej wysokości, kiedy ocena wszystkich okoliczności sprawy uzasadnia całkowite odstąpienie od wymiaru kary lub wymierzenia jej w znacząco niższej wysokości, zbliżonej do minimalnej dopuszczalnej wysokości kary,

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranych dowodów, co doprowadziło do uznania, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające orzeczenie przez organ drugiej instancji kary administracyjnej,

- art. 81a ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie spornych okoliczności na niekorzyść skarżącej, tj. dotyczących zakresu dokonanego naruszenia, podczas gdy całokształt okoliczności wskazuje na niezasadność zastosowania w stosunku do skarżącej kary pieniężnej.

Skarżąca podkreśliła, że objęte postępowaniem organów wyroby są towarem masowym, stosunkowo szybko rotującym, o dużej podaży rynkowej, powszechnie wykorzystywanym w branży budowlanej i winnych branżach w bardzo dużych ilościach (w licznych elementach konstrukcyjnych, w szczególności w celu łączenia konstrukcji opartych o szalunek, do stabilizacji zbrojeń, do podwieszania sufitów, montażu instalacji, jak również do celów ogólnych niebudowlanych itd.). Zestawiając te powszechnie dostępne informacje ze stwierdzeniem GINB, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze "znacznym" naruszeniem przepisów (poprzez sam fakt braku ich oznaczenia, bez względu na ilość wyrobów oraz fakt ich wycofania przez spółkę z obrotu), wniosek organu II Instancji o rzekomym znacznym naruszeniu przez Skarżącą przepisów uznała ona za chybiony. Rzeczywisty stopień naruszenia jest, w ocenie skarżącej, niski lub wręcz bardzo niski albo znikomy. Przeciwnie do twierdzeń organu II Instancji, ilość wprowadzonych do obrotu wyrobów potwierdza jedynie znikomy charakter naruszeń skarżącej, mając zwłaszcza na względzie jej działania służące zlikwidowaniu efektów naruszenia. Zdaniem skarżącej, wycofanie przez nią wyrobów z obrotu, a także pełna współpraca z organami obu instancji w całości toku postępowania powodują, iż kwalifikacja naruszeń zaistniałych w przedmiotowej sprawie jako "znacznych" stanowi przejaw arbitralności rozstrzygnięcia organu II instancji. Skarżąca podkreśliła, że łączna wartość wyrobów wprowadzonych do obrotu w okresie objętym kontrolą wyniosła około 13 000 zł, a jej zysk sięgnął ok. 2 500 zł. W ocenie skarżącej okoliczności te dodatkowo osłabiają tezę GINB co do rzekomego znaczącego stopnia zaistniałego w sprawie naruszenia. Wyjątkowo niska wartość cenowa wyrobów powoduje przy tym, iż chybiona w całości okazuje się argumentacja organu II Instancji w zakresie powiązania stopnia naruszenia z ilością wyrobów. Ilość ta w przedmiotowej sprawie oscyluje co prawda na poziomie 4 250 sztuk, niemniej jednak wciąż dotyczy ona wyrobów o bardzo niskiej wartości, bynajmniej nie kluczowych dla całokształtu procesu budowlanego. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że wymiar kary pozostaje w dalekiej dysproporcji do wartości sprzedanych prętów (kara przewyższa o ok. 150% wartość sprzedanych prętów).

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że organy obu instancji błędnie założyły, iż kontrolowany wyrób jest wyłącznie wyrobem budowlanym (przez to podlegającym obowiązkowi oznakowania znakiem CE). Tymczasem powinno być kwestią oczywistą dla obu organów na podstawie zgromadzonych akt sprawy i przeprowadzonej kontroli, że ma on także zastosowanie do celów niebudowlanych. Nie można więc przyjmować, że wprowadzenie wyrobów do obrotu bez oznakowania wykreowało poważne zagrożenie dla użytkowników prętów. Co więcej, sporne wyroby były oznaczone normą DIN 975 (tj. normą nadawaną w ramach Niemieckiego instytutu Normalizacyjnego), co oznacza, iż cechowały się standardami przewidzianymi przez rozpoznawany międzynarodowo instytut normalizacyjny a więc ich nabywcy w żaden sposób nie mogli być, więc narażeni na jakiekolwiek ryzyko czy też niebezpieczeństwo związane ze stosowaniem wyrobów - co również jednoznacznie wskazuje na nikły stopień naruszenia przepisów przez stronę. Nadto zgodność wyrobów z normą DIN została ustalona na zlecenie skarżącej w akredytowanym laboratorium, które potwierdziło ich zgodność z normą oraz posiadanie przez nie parametrów technicznych znacznie wyższych niż wymaga tego aprobata techniczna. Mając na uwadze powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie od GINB na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, naruszają zarówno przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 36c ustawy o wyrobach budowalnych, zgodnie z którym to przepisem producent albo importer (w niniejszej sprawie skarżąca), który wprowadza do obrotu wyrób budowlany podlegający obowiązkowi oznakowania CE lub znakiem budowlanym bez tego oznakowania, podlega karze pieniężnej w wysokości do 20 000 zł.

Natomiast kwestia, czy dany wyrób spełnia, czy też nie, określone ustawowo wymagania, rozstrzygana jest w ramach postępowania zakończonego jednym z rozstrzygnięć wskazanych w art. 31 ustawy o wyrobach budowlanych. Przepis ten przewiduje, że właściwy organ, w wyniku kontroli u producenta albo importera, w przypadku stwierdzenia, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje:

1) postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości, albo

2) decyzję nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego, albo

3) decyzję nakazującą ograniczenie udostępniania wyrobu budowlanego użytkownikowi, konsumentowi i sprzedawcy.

W przedmiotowej sprawie "(...)"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "(...)" grudnia 2017 r. nr "(...)", stwierdził po pierwsze, że sprowadzone przez skarżącą pręty stalowe nie spełniają wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych oraz nakazał wycofanie ich z obrotu. Skarżąca nie wniosła odwołania od powyższej decyzji, nie kwestionując w toku postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia "(...)"grudnia 2017 roku prawidłowości zakwalifikowania spornych prętów stalowych do katalogu wyrobów podlegających przepisom ustawy o wyrobach budowlanych. Nadto sama zadeklarowała zgodność wspomnianego wyrobu z przepisami ustawy o wyrobach budowlanych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r.

Skoro zagadnienie powyższe zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 2017 roku, to brak jest podstaw do oceny jego prawidłowości w ramach następczego postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone już uprzednio naruszenia wymagań stawianych wyrobom budowlanym. Zatem zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne. Winny one ewentualnie być podnoszone w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia "(...)" grudnia 2017 roku, czy też w odwołaniu od tej decyzji.

Sąd podzielił natomiast zarzuty skargi odnośnie błędnej wykładni przesłanek wymiaru kary ujętych w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych. Otóż zgodnie z tym przepisem, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności :

- stopień i okoliczności naruszenia przepisów ustawy,

- liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy,

- uprzednie naruszenie przepisów ustawy,

- współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie - w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy popełnił już błąd przy samej próbie zdefiniowania sposobu oceny stopnia naruszenia przepisów, wskazując, że istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy ma fakt czy wyrób został wprowadzony do obrotu bez oznakowania (w stosownych przypadkach znakiem budowlanym lub znakiem CE), czy też wyrób został oznakowany, jednakże sam znak nie spełnia wymagań przepisów prawa, np. jest nieczytelny. W myśl stanowiska organu, samo więc wprowadzenie wyrobu do obrotu bez właściwego oznakowania skutkuje przypisaniem mu znacznego stopnia naruszenia przepisów ustawy.

Organ w tym miejscu myli samo wystąpienie deliktu administracyjnego, za który nakładana jest kara pieniężna z przesłankami wymiaru kary. Idąc tym tokiem rozumowania, zawsze wprowadzenie przez importera do obrotu wyrób budowlanego bez właściwego oznakowania, będzie skutkowało uznaniem, że mamy do czynienia ze znacznym stopniem naruszenia prawa. Wyłączałoby to zatem automatycznie miarkowanie kary w ramach ustawowej przesłanki stopnia naruszenia przepisów, poza przypadkiem nieczytelnego naniesienia oznaczenia. Nota bene przepis art. 36c ustawy o wyrobach budowalnych, jako delikt administracyjny definiuje wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego bez oznakowania, i to w stosunku do tego typu naruszenia organ winien dokonać oceny stopnia naruszenia przepisów. Przepis art. 36c ustawy o wyrobach nie wprowadza bowiem łagodniejszej formy naruszenia wymagań co do oznakowania wyrobów budowlanych, typu nieczytelna formuła ich naniesienia na wyrób czy też czytelność oznaczenia. Tym samym wykładnia organu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji stoi wprost w sprzeczności z dyrektywami wymiaru kary statuowanymi w art.. 36 j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych. Czym innym jest stwierdzenie, że mamy do czynienia z naruszeniem obowiązków co do właściwego oznakowania wyrobu budowlanego a czym innym ocena stopnia tego naruszenia, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności konkretnego przypadku. I aby ten całokształt okoliczności odpowiednio zweryfikować, niezbędne jest, w ocenie Sądu, odniesienie się do argumentacji strony podnoszonej w toku postępowania.

A tu skarżąca podkreślała miedzy innymi, że pręty są towarem masowym, stosunkowo szybko rotującym, o dużej podaży rynkowej, powszechnie wykorzystywanym w branży budowlanej i winnych branżach w bardzo dużych ilościach (w licznych elementach konstrukcyjnych, w szczególności w celu łączenia konstrukcji opartych o szalunek, do stabilizacji zbrojeń, do podwieszania sufitów, montażu instalacji, jak również do celów ogólnych niebudowlanych itd.). Wywodziła z tych okoliczności znikomy stopień naruszenia przepisów, jednakże organ w ogóle do tej argumentacji się nie odniósł opierając swą konkluzję o "znacznym" naruszeniu przepisów już z samego faktu braku właściwego oznaczenia wprowadzanych do obrotu prętów.

Podobnie organ nie odniósł się do argumentacji skarżącej odnośnie wartości wolumenu sprzedaży, oscylującej wokół 13 000 zł, skupiając się jedynie na liczbie towarów – 4 250 sztuk, podczas, gdy skarżąca starała się wykazać, że właśnie ta niska wartość niweluje wpływ dużej liczby towarów w kontekście wykazania znaczącego stopnia zaistniałego w sprawie naruszenia, gdyż cały czas mamy do czynienia z wyrobami o bardzo niskiej wartości, które nie są kluczowe dla całokształtu procesu budowlanego.

Do powyższych okoliczności organ w ogóle się nie odniósł. Konieczność podwyższenia kary dostrzegł on w samej znacznej ilości wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego, nie wskazując jednakże żadnego punktu odniesienia, poprzez chociażby szacunkowe określenie podaży na rynku tego typu prętów stalowych, jak też nie badając okoliczności związanych z samym wyrobem budowlanym, w tym akcentowanym przez spółkę jego przeznaczeniem. Sama liczba wprowadzonych do obrotu prętów stalowych, w oderwaniu od choćby ogólnej charakterystyki wolumenu obrotu danego typu materiałem na rynku, nie może przesądzać o podwyższeniu kary pieniężnej, w oparciu o kryteria ujęte w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, gdyż określona liczba wyrobów budowalnych w stosunku do pewnego typu materiałów może ewidentnie rzutować na wyższy wymiar kary, a stosunku do innego wyrobu budowlanego, już nie, z uwagi na chociażby jego masowość, czy też okoliczności i sposób użycia w procesie inwestycyjnym.

Jednocześnie przy dokonywaniu oceny wskazanego w cyt. przepisie kryterium wymiaru kary odnośnie współpracy z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności obejmującym przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania, organ nie może utożsamiać współdziałania skarżącej z wykonaniem nałożonego postanowieniem z dnia "(...)" lipca 2017 r. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Wywiązanie się przez spółkę z powyższych obowiązków mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary statuowanej w art. 36 j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych. Zgodnie z tym, przepisem właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. Natomiast okoliczność, że skarżąca (jako importer), nie wykonała wskazanych postanowień, nie może być uznane za brak współpracy z organem, jako kryterium wysokości kary, w szczególności jeżeli uwzględni się cały szereg działań skarżącej, którym na żadnym etapie postępowania nie można przypisać jakichkolwiek cech jego utrudniania. Wręcz przeciwnie, postawa skarżącej niewątpliwie przyczyniła się do sprawnego zakończenia postępowania i nie niweczy tego brak wykonania obowiązków ujętych w skierowanym do niej postanowieniu z dnia "(...)" lipca 2017 r. Jak wyżej wspomniano, realizacja tego obowiązku w istocie nie doprowadziłaby do nałożenia na skarżącą kary, a więc jego niewypełnienie nie może wpływać na miarkowanie nałożonej kary, będącej następstwem właśnie braku przedstawienia dowodów potwierdzających wykonanie postanowienia z dnia "(...)" lipca 2017 roku. Na marginesie zauważyć należy, że organ w tym zakresie również w ogóle nie odniósł się do wyjaśnień skarżącej co do niemożności zrealizowania nałożonych na nią obowiązków z uwagi na utratę możliwości sprowadzenia wyrobu z Chin.

Co istotne, organ, poruszając się przy tak zdefiniowanych w art. 36j ustawy o wyrobach przesłankach wymiaru kary, nie może pomijać argumentacji strony, gdyż ewidentnie narusza tym samym obowiązek statuowany w art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji/postanowienia organu odwoławczego powinno zawierać ponadto odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez strony w toku postępowania odwoławczego. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd.

Co więcej, przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną̨ w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się̨ do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę̨. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się̨ do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, w realiach niniejszej sprawy konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji, z uwzględnieniem podnoszonej przez skarżącą argumentacji, w świetle przesłanek wymiaru kary ujętych w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowalnych, w zgodzie z ich wykładnią zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym wyroku, przy uwzględnieniu maksymalnego pułapu kary wynoszącego 20 tysięcy złotych.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265).