Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1063/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi W. M. N. przy ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. M. N. przy ul. [...] w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Administracji Nieruchomościami [...] "[...]" w [...]– utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 20121 (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]) nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] wyłączenie z użytkowania frontowej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...].

Organ wskazał, że kontrola z dnia 15 maja 2007 r. wykazała liczne pęknięcia i rozwarstwienia ścian na całej wysokości obiektu, w stropach nad piwnicami silnie skorodowane dolne stopki belek, luźne cegły oraz ubytki w sklepieniu, zapadnięte podesty i opoczniki klatek schodowych. Wykonano podpory ściany od podwórka zgodnie z projektem mgr inż. Z. W.. Z ekspertyzy mgr inż. Z. J. wynika, że budynek zagrożony jest awarią budowlaną.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. organ nakazał, w trybie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), dalej zw. ustawą, natychmiastowe wyłączenie z użytkowania frontowej części ww. budynku i zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych, wykonanie zabezpieczenia budynku zgodnie z pkt. 2.3.3 ekspertyzy, umieszczenie w widocznym miejscu, zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. [...] WINB, po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Administracji Nieruchomościami [...] "[...]" odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r.

Organ wyjaśnił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym i stwierdził, że badana decyzja nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przytoczył art. 68 ustawy stanowiący podstawę weryfikowanej decyzji i podkreślił, że adresatami obowiązków w nim wymienionych są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów, a treścią opróżnienie bądź wyłączenie, w określonym terminie, budynku z użytkowania. W sytuacji wystąpienia niebezpieczeństwa zawalenia budynku, organ jest zobligowany do wydania ww. nakazów.

Organ wskazał, że oględziny i ekspertyzy wskazywały na bezpośrednią groźbę zawalenia obiektu. Podał, że nałożone czynności winny być szczegółowo wymienione, zatem wykonanie zabezpieczenia z powołaniem na pkt. 2.3.3 ekspertyzy było wadliwe, jednak wobec braku wątpliwości o sposobie zabezpieczenia opisanego w ekspertyzie wadzie tej nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Podobnie organ II instancji nie zgodził z zarzutem, że decyzję skierowano do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Podał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana, jest więc ułomną osobą prawną, która może brać udział w postępowaniu. Obowiązki wynikające z art. 61, 66 (art. 68) ustawy związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego budynku wspólnoty mieszkaniowej winny być nałożone właśnie na tę wspólnotę. Na poparcie tego stanowiska organ powołał orzecznictwo podkreślając, że odpowiedzialność wspólnoty mieszkaniowej może dotyczyć tylko części wspólnych budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy o własności lokali nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. Nakazane Wspólnocie roboty dotyczą części wspólnych nieruchomości, która sprawuje obecnie zarząd ww. nieruchomością.

Jako niezasadny organ ocenił zarzut niewykonalności ww. decyzji, gdyż decyzja wskazuje jakie roboty budowlane należy wykonać. Ponadto, oględziny (15.05.2007r.) i ekspertyza nie wskazują na jakiekolwiek przeszkody o charakterze trwałym (ani przejściowym) do ich wykonania. Dodał, że wykładnia art. 68 ustawy nie pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcia to uzależnione jest od zapewnienia lokalu zamiennego.

Na koniec stwierdził, że brak winy skarżącej co do stanu technicznego budynku, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności badanej decyzji.

Organ przyjął zatem, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zatem decyzję organu I instancji należało utrzymać ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego wobec skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz niewykonalność trwałą decyzji.

Skarżąca wskazała, że obowiązek z art. 68 ustawy nałożono na Wspólnotę mieszkaniową, która nie jest właścicielem budynku i jego zarządcą. Podkreśliła, że zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli lokali, wchodzących w skład nieruchomości zarówno wyodrębnionych jak i niewyodrębnionych prawnie, a każdy z lokali wyodrębnionych prawnie stanowi odrębną nieruchomość w rozumieniu art. 44 K.c.

Dodała, że w budynkach, w których wyodrębniono chociaż jeden lokal istnieje część wspólna tj. grunt, na którym stoi budynek i części budynku, które nie służą tylko do użytku właścicieli lokali (np. strych, klatki schodowe, elewacje, urządzenia techniczne budynku) zwana zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy nieruchomością wspólną, którą zarządza zarządca lub zarząd wybrany przez członków wspólnoty mieszkaniowej na podstawie art. 18 ustawy o własności lokali.

Zdaniem skarżącej, organ określił adresata decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało, że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nakazał bowiem wyłączyć z użytkowania lokale podmiotowi, który nie jest ani właścicielem ani zarządcą budynku, zamiast skierować ją do konkretnych właścicieli lokali wyodrębnionych jak i niewyodrębnionych prawnie. Budynek nie stanowi własności, jak i współwłasności w rozumieniu art. 195 K.c. We współwłasności pozostają tylko pewne części budynku tzw. nieruchomość wspólną.

W konsekwencji decyzji nie można wykonać. We frontowej części budynku podlegającej wyłączeniu lokal nr 28 jest wyodrębniony prawnie i stanowi własność U. i Z. K.. Pozostali właściciele lokali zajmują budynek oficyny, którego nie wyłączono z użytkowania. Budynek nie został wyłączony z użytkowania, gdyż nie istnieją środki prawne, aby adresat decyzji Wspólnota Mieszkaniowa zmusiła właścicieli lokalu do jego opróżnienia. Środkiem takim może być jedynie decyzja, której jednak nie skierowano do właścicieli tego lokalu. Taki stan rzeczy spowodował trwałą niewykonalność decyzji.

W ocenie skarżącej istnieją zatem podstawy określone w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. orzeczenia nieważności ww. decyzji. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, której skarżąca nie może wykonać ponosząc konsekwencje finansowe jej niewykonalności, gdyż organ nakłada kolejne grzywny w celu przymuszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej przedstawione zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., którą nakazano skarżącej Wspólnocie wyłączenie z użytkowania frontowej części ww. budynku.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że organy błędnie oparły swoje rozstrzygnięcia na twierdzeniu, że w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, adresatem decyzji nakładanych w trybie art. 68 ustawy nie mogą być również właściciele poszczególnych lokali, lecz sama wspólnota mieszkaniowa - w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.).

W konsekwencji organy niezasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z powodu jej niewykonalności.

Uszło bowiem uwadze organów, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nakładała na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek opróżnienia frontowej części budynku przy ul. [...] , a zatem zarówno części wspólnych, jak i części wyodrębnionej, to jest lokalu nr 28 stanowiącego odrębną własność U. i Z. K..

Konieczność opróżnienia budynku frontowego zarówno w częściach wspólnych, jak i poszczególnych lokali obligowało organ do skierowania decyzji do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz właścicieli tego lokalu. W takiej sytuacji nałożenie obowiązku w trybie art. 68 ustawy, jedynie na Wspólnotę czyniło decyzję niewykonalną w sposób trwały w zakresie opróżnienia lokalu nr 28.

W tym miejscu przypomnieć należy ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ma miejsce wtedy, gdy niewykonalność decyzji istnieje w momencie jej wydania oraz jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji o charakterze faktycznym zachodzi, jeśli już w momencie jej wydania istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (np. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność ma charakter prawny, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wówczas, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 29.09.2010 r., II GSK 686/09, LEX nr 746103, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008r., II SA/Gd 760/08, LEX nr 477241).

Wskazania wymaga również, że charakter prawny i skutki decyzji zapadłej na podstawie art. 68 ustawy mogą mieć bezpośredni wpływ na ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 Konstytucji RP). Przepis ten ogranicza bowiem prawo właściciela do korzystania z lokalu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Adresatem obowiązku nałożonego na podstawie art. 68 ustawy winien być zatem obok wspólnoty mieszkaniowej właściciel bądź właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych, jeśli nakazem objęto również wyodrębnione prawnie części obiektu podlegającego opróżnieniu. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada bowiem instrumentów prawnych umożliwiających wyegzekwowanie tak nałożonego obowiązku, co stanowi nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.

W orzecznictwie podkreśla się, że uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Odpowiednio reprezentowana wspólnota mieszkaniowa ma status strony w zakresie dotyczącym spraw tej wspólnoty, tj. nieruchomości wspólnej, a właściciel odrębnego lokalu - w sprawach dotyczących tego lokalu (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2010r., VII SA/Wa 287/10, LEX nr 676066).

W świetle przedstawionej argumentacji, jako chybiony należało ocenić zarzut skargi, że badana decyzja nie powinna być skierowana do Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie jest ani właścicielem, ani zarządcą spornego obiektu, ale do konkretnych właścicieli lokali wyodrębnionych jak i niewyodrębnionych prawnie. Legitymowaną do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, a zatem adresatem decyzji w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010r., I SA/Wa 846/10, LEX nr 750961 oraz z dnia 19 czerwca 2009r., IV SA/Wa 1171/08, LEX nr 564007.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skierowania decyzji z dnia [...] maja 2007 r. do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.

Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz 152 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I i II wyroku.

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 3 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).