Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 506/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody D. z dnia 18 maja 2006r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 lutego 2006r. Nr [...] Starosta O. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34, ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. J. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną /wykonanie przyłączy: wodociągowe i kanalizacyjne/ położonego na działce nr 1259/9, AM-2 przy ul. T. K. w B.

W osnowie decyzji Starosta O. określił również szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania oraz poinformował o innych obowiązkach związanych z realizacją inwestycji, w tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji Starosta O. wyjaśnił, że w dniu 29.09.2004r. J. J. wystąpił do Starosty O. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, położonego na dz.1259/9 AM-2 w B. przy ul. T. K.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia 17 listopada 2005r. uchylił decyzję Starosty O. nr [...] z dn.29.06.2005r. w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Po przeanalizowaniu akt sprawy nałożono na inwestora postanowieniem Starosty O. z dnia 05 stycznia 2006r. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

J. J. doprecyzował swoje żądanie zgodnie z zaleceniem Wojewody D. z dn.17.11.2005r. Uzupełnił projekt i w dniu 27 stycznia 2006r. wystąpił z wnioskiem o rozbiórkę istniejącego budynku usługowego i budowy w tym samym miejscu nowego obiektu handlowo-usługowego na dz. nr 1259/9 AM-2 w B. przy ul. K. wraz z przyłączem wodociągowym oraz zapewnieniem odbioru ścieków bytowych z budynku /w budowie/ wydanym przez Urząd Gminy w O. z dnia 18.01.2006r. znak pisma [...] nr [...].

Lokalizacja obiektu położonego na działce nr 1259/9 AM-2 jest zgodna z zapisem w planie zagospodarowania przestrzennego wsi B. i oznaczona w planie symbolem 78MN - teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami towarzyszącymi oraz zabudowy zagrodowej z budynkami inwentarskimi.

Od opisanej powyżej decyzji wniósł odwołanie J. G. – właściciel nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W odwołaniu zarzucił, że lokalizacja przedmiotowego obiektu nie odpowiada wymogom określonym przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto poddał w wątpliwość lokalizację pojemnika na odpady i wykonania przyłącza kanalizacyjnego do nieistniejącej sieci.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia 18 maja 2006r. Nr [...], stosując przepis art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji.

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim wszystkie dotychczas podjęte czynności orzecznicze, a następnie wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nakłada na właściwy organ obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie uregulowanym wyżej powołanym przepisem, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia we wskazanym terminie, a po bezskutecznym upływie tego terminu, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wymagania dotyczące odległości budynku wobec granic działki budowlanej oraz odległości obiektu budowlanego od budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi określają z kolei przepisy § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), wydanego z delegacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane.

Stosownie do przepisu § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Przepis § 12 ust. 3 powyższego Rozporządzenia stanowi, że w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 powyższego Rozporządzenia, ze względu na rozmiary działki.

Zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 tego samego rozporządzenia, jeżeli w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy działki istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od granicy działki.

Ponadto, przepis § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dopuszcza usytuowanie budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli na działce sąsiedniej, bezpośrednio przy granicy działki istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, albo gdy wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku.

Z przedłożonego przez inwestora uzupełnionego projektu budowlanego wynika, że inwestor zaniechał wykonania nałożonego nań obowiązku doprowadzenia projektu do stanu zgodności z wymienionymi wyżej przepisami, pozostawiając bez zmian usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem granic działki budowlanej z działkami sąsiednimi.

Z części rysunkowej projektu zagospodarowania działki wynika bowiem, że powyższy budynek zaprojektowano jako usytuowany w odległości: 2 m od granicy działki budowlanej z działką nr 1259/12 (zwrócony w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych) oraz w odległości mniejszej niż 1 m i bezpośrednio przy granicy z działką nr 1259/5 (zwrócony nierównolegle w stronę tej granicy ścianą bez otworów), a także - w odległości 2,5 m od granicy z Placem W., stanowiącym działkę nr 1260 (zwrócony w stronę granicy z tą działką ścianą z otworami okiennymi i otworem drzwiowym).

Jednocześnie z powyższego projektu nie wynika, aby na działkach nr 1259/12 i 1259/5 znajdowały się obiekty zlokalizowane w tej samej odległości od granicy z działką budowlaną, co obiekt projektowany.

Należy zatem stwierdzić, że usytuowanie powyższej inwestycji względem granic z sąsiednimi działkami nie odpowiada wymaganiom określonym w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Inwestor uzupełnił natomiast projekt przedmiotowej inwestycji o przyłącze kanalizacyjne, rezygnując jednocześnie z projektowanego uprzednio zbiornika na nieczystości ciekłe.

W części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie przedstawiono jednak powyższego przyłącza kanalizacyjnego w powiązaniu z zewnętrzną siecią kanalizacyjną, zaś z części opisowej tego samego projektu wynika, że zaplanowano wpięcie powyższego przyłącza do gminnej sieci kanalizacyjnej w B., która zostanie wybudowana w przyszłości. Natomiast obecnie sieć kanalizacyjna w B. nie istnieje i z tego również powodu inwestor nie otrzymał dotychczas warunków przyłączenia.

Zgodnie z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną, między innymi, możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci kanalizacyjnej, zaś w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej, powyższa działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi jedynie pod warunkiem zapewnienia możliwości zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę.

Jak zatem wynika z powyższego, zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany, który przewiduje budowę budynku przeznaczonego na pobyt ludzi pozbawionego zarówno przyłączenia przedmiotowego budynku do sieci kanalizacyjnej, jak i zbiornika bezodpływowego na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jest niezgodny z powołanym wyżej przepisem § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...).

Ponadto, przepis § 23 ust. 1 tego samego rozporządzenia stanowi, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką.

Tymczasem, przedmiotowy projekt przewiduje lokalizację miejsca gromadzenia odpadów stałych bezpośrednio przy ścianie budynku zwróconej w stronę działki nr 1260 (pl. W.), bez zachowania wskazanej powyższym przepisem odległości od okien i drzwi projektowanego budynku oraz od granicy działki.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, z zastrzeżeniem, iż odstępstwo takie nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a stosunku do obiektów użyteczności publicznej - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych lub użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Stosownie do art. 9 ust. 2 powyższej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, udziela lub odmawia zgody na odstępstwo, w drodze postanowienia, po uprzednim uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane.

Z akt sprawy nie wynika jednak, aby inwestor otrzymał stosowną zgodę na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych.

Ponadto Wojewoda D. wskazał w uzasadnieniu, że niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja jest również wadliwa z innych przyczyn.

Powyższą decyzją udzielono J. J. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie (nowego) budynku usługowo-handlowego, wraz z infrastrukturą techniczną, przy ul. K. w B., na działce nr 1259/9, AM-2, przy czym w treści tej decyzji zobowiązano inwestora do rozbiórki budynku istniejącego na tej działce. Jednocześnie, w tej samej decyzji zatwierdzono przedłożony przez inwestora uzupełniony projekt budowlany, który przewiduje rozbiórkę istniejącego dotychczas obiektu i budowę, w tym samym miejscu, nowego obiektu budowlanego.

W treści powyższej decyzji wskazano, że decyzja ta została wydana na wniosek J. J. z dnia 29 września 2004 r. o pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego w B. na działce nr 1259/9, AM-2, natomiast z uzasadnieniu tej samej decyzji podano, że inwestor, po uzupełnieniu projektu, "...w dniu 27 stycznia 2006 r. wystąpił z wnioskiem o rozbiórkę istniejącego budynku usługowego i budowy w tym samym miejscu nowego obiektu handlowo-usługowego na działce nr 1259/9, AM-2, w B.".

Z zaskarżonej decyzji wynika zatem, że powyższa decyzja została wydana zarówno na wniosek inwestora z dnia 29 września 2004 r., jak i na, złożony w innej sprawie, wniosek inwestora z dnia 27 stycznia 2006 r., co jest niedopuszczalne.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić powyższą sprzeczność i ustalić, czy pismo J. J. z dnia 27 stycznia 2006 r. zawiera nowy wniosek, czy też, w intencji inwestora, dotyczy uzupełnienia złożonego uprzednio wniosku z dnia 29 września 2004 r.

Należy jednak mieć na uwadze, że oba wyżej wymienione pisma zawierają całkowicie różne żądania inwestora, co wyklucza możliwość stwierdzenia, że pismo J. J. z dnia 27 stycznia 2006 r. skutecznie precyzuje złożony przez niego wniosek z dnia 29 września 2004 r.

Warto przy tym podkreślić, że podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na budowie nowego obiektu na miejscu obiektu istniejącego, na wniosek o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu, przesądza o wadliwości tej decyzji, jako wydanej w przedmiocie innym, niż określony treścią wniosku o pozwolenie na budowę.

Natomiast w przypadku ustalenia, że J. J. w dniu 27 stycznia 2006 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę istniejącego budynku oraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę nowego budynku w tym samym miejscu, organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć powyższe wnioski w odrębnych postępowaniach prowadzonych w nowych sprawach. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. J. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji J. J. podał w uzasadnieniu skargi, że jest właścicielem działki o powierzchni 102 m2, położonej w B., zabudowanej obiektem przeznaczonym na działalność handlowo-usługową, który jest w bardzo złym stanie technicznym, absolutnie nie nadającym się do remontu i stwarzającym obecnie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego ze względu na groźbę zawalenia i pokrycie azbestem. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że w miejsce tego obiektu zamierzał zrealizować nowy obiekt i podjął stosowne działania w listopadzie 2003 roku. O tego czasu Starosta O. czterokrotnie wydawał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, które były czterokrotnie uchylane przez Wojewodę D. w wyniku odwołań wnoszonych przez J. G., przy czym wykorzystywanie różnych argumentów przy podejmowaniu kolejnych orzeczeń kasacyjnych sugeruje – zdaniem skarżącego – chęć niedopuszczenia przez Wojewodę D. do realizacji zamierzonej inwestycji.

W zakończeniu skargi J. J. wyraził dezaprobatę dla przyjętego przez organ odwoławczy sposobu działania w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 1 sierpnia 2006r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania w jej treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia – odpowiednio określony w przepisie art. 17 kpa – i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

W postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, o czym wprost stanowi przepis art. 140 kpa. Oznacza to, że organ uprawniony do prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji jest związany m.in. zasadami, wynikającymi z treści art. 8 i art. 9 kpa.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje ona decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie, wyszczególnione w sposób przyjęty w technice legislacyjnej.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji, uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wynika zatem z niego jednoznacznie, że przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest określony poprzez użycie słów "w całości lub w znacznej części" zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Nie kwestionowany ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo wyjątkowy charakter orzeczenia wydawanego w warunkach art. 138 § 2 kpa wyklucza stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r., sygn. akt V SA 400/81, ONSA z 1981r., Nr 2, poz. 88; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983r., sygn. akt II SA 403/83, ONSA z 1983r., Nr 1, poz. 38/.

Konsekwencją tak radykalnego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego przez nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II /z ewentualnym zastosowaniem art. 89/ kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając po raz kolejny z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie nie uzasadnił swojej czynności orzeczniczej żadnymi okolicznościami wskazującymi na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie w całości lub w znacznej części. Argumentacja wykorzystana przez Wojewodę D. dla wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia wskazuje wyłącznie na dokonanie w postępowaniu odwoławczym czynności kontrolnych i ograniczenie się do skatalogowania kwestii uznanych przez ten organ za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa z równoczesnym odstąpieniem od czynności umożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy z ewentualnym wykorzystaniem przepisu art. 136 kpa.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że Sąd nie podziela poglądu organu orzekającego co do sprzeczności dotyczącej treści wniosku J. J. i konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę. Dokonując takiej sugestii już w poprzedniej decyzji kasacyjnej /Nr [...] z dnia 17 listopada 2005r./ organ nie ocenił nawet, czy rozbiórka budynku istniejącego na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym wymaga – w świetle art. 31 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane – pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Niezależnie od tego – w ocenie Sądu – wobec treści art. 33 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy – właściwy organ może jedną decyzją udzielić pozwolenia na budowę i rozbiórkę obiektu. Wskazuje na to również treść załączników nr 1 i nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę /Dz.U. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm./.

Ponadto materiał zebrany w sprawie i treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia 17 listopada 2005r., do której zastosował się Starosta O. i inwestor, przedkładając w załączeniu do pisma z dnia 27 stycznia 2006r. i w uzupełnieniu wniosku poprawioną dokumentację projektową, nie powinny powodować wątpliwości organu co do charakteru formalno-prawnego wskazanego pisma i powinności uznania go za modyfikujące wniosek złożony w dniu 29 września 2004r.

Zważyć też należy, że już z pierwotnej wersji projektu budowlanego wynikało, że zamierzony obiekt ma być realizowany na fundamentach istniejącego budynku, jeżeli umożliwi to ich stan techniczny, a to pozwalało wnioskować o konieczności dokonania wcześniej robót rozbiórkowych. Mimo tego organ odwoławczy w dwóch pierwszych decyzjach kasacyjnych nie kwestionował oznaczenia w osnowie decyzji Starosty O. przedmiotu sprawy jako przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku, pozostającego w zgodzie z treścią wniosku i dołączonym do niego projektem budowlanym.

W dokonywanych w sprawie czynnościach rozpoznawczych Sąd uznał za właściwe uwzględnić również to, że decyzja kasacyjna podejmowana jest przez organ drugiej instancji po raz czwarty i powołuje okoliczności, które powinny być organowi znane – przy zachowaniu należytej staranności – od czasu podjęcia w sprawie po raz pierwszy czynności procesowych.

Takie działanie – w okolicznościach istniejących w tej sprawie – stanowi, zdaniem Sądu nadużycie kompetencji wynikającej z art. 138 § 2 kpa, a ponadto narusza w sposób kwalifikowany przez ustawodawcę zasadę zawartą w art. 8 kpa, wymagającą od organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną.

Zważyć bowiem należy, że już w pierwszej wersji projektu budowlanego w części oznaczonej jako projekt zagospodarowania działki oraz w decyzji Starosty O. z dnia 23 listopada 2004r. w sposób dokładny określone zostały odległości pomiędzy budynkiem objętym zamierzeniem inwestycyjnym, a granicami sąsiednich działek z jednoczesnym wskazaniem zarówno przez projektanta jak i przez organ orzekający w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, że rozmiary działki uniemożliwiają zachowanie odległości określonych w przepisie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm./.

Zdaniem Sądu okoliczność ta wymagała dokonania przez Wojewodę D. oceny prawnej w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a nie czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu powołanie się na okoliczności określone w przepisie § 12 ust. 3 pkt 2 wskazanego wcześniej rozporządzenia nie znosi niezachowania odpowiednich odległości od granicy z działką oznaczoną numerem 1260, stanowiącą drogę /pl. W./, w stronę której zwrócona jest ściana projektowanego budynku z otworami okiennymi i otworem drzwiowym.

Ta okoliczność, podobnie jak miejsce usytuowania pojemnika na odpady stałe – niespełniające warunków określonych w przepisie § 23 ust. 1 omawianego rozporządzenia – wskazane już w pierwotnej wersji projektu budowlanego, załączonego do wniosku z dnia 29 września 2004r. powinny być organowi odwoławczemu znane od czasu rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia 23 listopada 2004 r.

Organ odwoławczy wprawdzie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji oraz poprzedniej decyzji kasacyjnej wskazał na istnienie przepisu art. 9 – ustawy Prawo budowlane, poprzez który ustawodawca stworzył legalną możliwość odstąpienia – w opisanych warunkach – od przepisów techniczno-budowlanych /w tym określonych w powoływanym rozporządzeniu o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/ nie zobowiązał jednak organu pierwszej instancji do wystąpienia do właściwego ministra o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo.

W tych warunkach Wojewoda D. prowadząc po raz czwarty w tej sprawie postępowanie odwoławcze i czyniąc zadość wymogowi wynikającemu z treści art. 8 kpa powinien – zdaniem Sądu – albo skorzystać z dyspozycji art. 136 /zdanie drugie/ i zobowiązać Starostę O. do dokonania stosownej czynności procesowej /wykorzystując ewentualnie przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa/, albo dysponując również jako organ drugiej instancji przywilejem organu właściwego, sam taką czynność podjąć. Niezależnie od tego Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że materiał sprawy pozwala uznać, że działka nr 1260 jest drogą gminną.

Z tego względu – zdaniem Sądu – organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien też zwrócić uwagę na treść art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm./ i rozważyć potrzebę uzyskiwania w tym zakresie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Pominięcie tej kwestii w dotychczas prowadzonym postępowaniu narusza – w uznaniu Sądu – zarówno przepis art. 8 kpa, jak i zasadę obowiązku organów administracji publicznej udzielania stronom w toku postępowania informacji faktycznej i prawnej, statuowaną w art. 9 kpa.

Sąd nie podziela również oceny organu odwoławczego co do niezgodności projektu budowlanego z przepisem § 26 ust. 1 i 3 powoływanego poprzednio rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 18 stycznia 2006r., skierowane przez Urząd Gminy do inwestora, zawierające informację o zapewnieniu odbioru ścieków bytowych z przedmiotowej działki oraz o wydaniu technicznych warunków wpięcia do sieci kanalizacyjnej po zakończeniu inwestycji odpowiada wymaganiom zawartym w powołanych przepisach aktu wykonawczego. W ocenie Sądu zapewnienie uzyskane z Urzędu Gminy i uwzględniony w projekcie proponowany przebieg przyłącza kanalizacyjnego należy uznać za wskazaną w przepisie § 26 ust. 1 powoływanego rozporządzenia zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia do sieci kanalizacyjnej oraz spełniające wymóg, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Organ odwoławczy powinien był natomiast rozważyć zasadność uwzględnienia w decyzji Starosty O., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, przyłącza kanalizacyjnego, skoro z treści pkt 6.2 części opisowej projektu zagospodarowania działki wynika, że projekt przyłącza kanalizacyjnego wykonany będzie po uzyskaniu warunków technicznych możliwych do określenia po zakończeniu budowy gminnej sieci kanalizacyjnej.

Należy też – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę, że inwestor w przypadku uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę projektowanego obiektu będzie zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie /zgodne z art. 55 ust. 1

ustawy – Prawo budowlane/, przed udzieleniem którego wymagane jest okazanie potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy. Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych niemożliwe jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, wykonane bez możliwości odprowadzania ścieków bytowych w sposób przewidziany w przepisach techniczno-budowlanych.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku i podjąć czynności umożliwiające merytoryczne załatwienie sprawy w sposób zgodny z zasadą praworządności, obowiązującą organ administracji publicznej bez względu na kierunek i treść rozstrzygnięcia.