Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 436/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 16 grudnia 2019 r. nr XXII/330/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach: a) § 1 pkt 4 i 6 w zakresie wyrazu "obiektów" oraz w § 1 pkt 7 - 8 w zakresie wyrazu "urządzeń" b) § 1 pkt 9 - 12 c) § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Bytomiu, zaskarżoną uchwałą, Nr XXII/330/19, z dnia 16 grudnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068., dalej: u.d.p.) zmieniła uchwałę, nr XXVI/376/04, Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

Na powyższą uchwałę opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 23 grudnia 2019 r., pod poz. 9094, Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w częściach określonych w:

- § 1 pkt 4 i 6 uchwały - w zakresie wyrazu "obiektów" oraz w § 1 pkt 7-8 uchwały - w zakresie wyrazu "urządzeń" - jako sprzecznych z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 3 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (t.j. Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej :Konstytucja),

- § 1 pkt 9 - 12 uchwały - jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji,

- § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 uchwały - w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka, jako sprzecznej art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 2 pkt 8 i 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2018 r. 1954 ze zm.).

W skardze, organ nadzoru wskazał, że niektóre postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale w sposób istotny naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych.

Przypomniał, ze stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Z kolei, z art. 40 ust. 2 w związku z ust. 4, 5 i 6 u.d.p. wynika, że stawki opłat za zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają dotyczyć: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. zawiera szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono do uregulowania w niniejszej uchwale.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne, zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym oraz wypełnić w całości delegację ustawową. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały stanowi istotne naruszenie prawa.

Wojewoda zaznaczył, że Rada Miejska w Bytomiu powinna uregulować odrębne stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.d.p. w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Ustawodawca przewidział w art. 40 ust. 8 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego przez te obiekty i urządzenia, w każdym wskazanym celu, preferencyjne stawki maksymalne. Z przepisu art. 40 ust. 8 zd. 2 u.d.p. wynika, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Ustawodawca obliguje przy tym organ stanowiący do kompleksowego określenia stawek opłat, jakie będą pobierane, zgodnie z wymogiem ustawy o drogach publicznych.

Tymczasem w § 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały Rada postanowiła zmienić § 1 ust. 2 uchwały własnej nr XXVI/376/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. W zmienianym przepisie ustala się stawki opłaty za jeden rok zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Modyfikacja tego przepisu polega na tym, że w § 1 ust. 2 pkt 1 po lit. b dodano lit. c w brzmieniu:

,,c) w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju sieci usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.) - 20,00 zł ".

Organ zauważył, że w art. 40 ust. 8 u.d.p. mowa zarówno o obiekcie i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać - czym innym jest bowiem obiekt telekomunikacyjny, a czym innym urządzenie telekomunikacyjne. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 u.d.p. niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10 zł) za obiekt i 20 zł rocznie (zamiast 200 zł) za urządzenie. Z kolei, stawki opłat ustalone przez radę gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., z uwzględnieniem ww. stawek maksymalnych, są podstawą do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, czego dokonuje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnych (art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 3 ustawy). Z tego względu szczególnie istotne jest, by nie pojawiały się wątpliwości przy stosowaniu przepisów przedmiotowej uchwały w zakresie podstawy do zastosowania niższych stawek opłat.

Z analizy treści badanych aktów (uchwały pierwotnej i zmienianej) wynika, że w § 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały należało ustalić wyłącznie roczną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego na skutek umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Niedopuszczalne jest objęcie zakresem przedmiotowej regulacji także obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 u.d.p. "w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. (...) 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego". Ustęp 6 powołanej normy prawnej wskazuje sposób obliczania "opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3", to jest za "umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (...). Zgodnie z wolą ustawodawcy, rzeczoną opłatę ustala się jako "iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego (...), liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego."

Rada. ustaliła zatem za zajęcie pasa drogowego także przez umieszczenie w nim obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej roczną stawkę opłaty w wysokości 20,00 zł za jeden rok zajęcia. Pominięto przy tym wyrażony wprost zamysł ustawodawcy, że przedmiotowa stawka dotycząca obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej służyć ma ustaleniu dziennej opłaty i tym samym powinna być unormowana jako stawka dzienna nieprzekraczaiąca wysokości 0.20 zł za dzień ww. zajęcia. Rozwiązanie przyjęte przez Radę w kwestionowanym postanowieniu jest zatem sprzeczne z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 i ust. 2 pkt 3 i 2 u.d.p. Wskazana wadliwość skutkuje nieważnością § 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały w zakresie wyrazu: "obiektów". Zastrzeżenie to należy odnieść także do postanowienia § 1 pkt 6 przedmiotowego aktu.

Z kolei, w zmienianych przepisach § 1 ust. 3 i 4 uchwały pierwotnej ustalone zostały stawki opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m 2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego (ust. 3) oraz za jeden dzień zajęcia 1 m pasa drogowego celem umieszczenia w nim reklamy (ust. 4).

Mocą § 1 pkt 7-8 kwestionowanej uchwały do poszczególnych unormowań uchwały pierwotnej zawartych w: § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 dodano regulacje w brzmieniu: "w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.) 0,20 zł;".

Z analizy badanych aktów (tj. uchwały zmieniającej i zmienianej) wynika, iż w treści nowo dodanych - mocą § 1 pkt 7-8 kwestionowanej uchwały - przepisów należało ustalić wyłącznie dzienną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego na skutek umieszczania w pasie drogowym obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Niedopuszczalne jest objęcie zakresem przedmiotowej regulacji także urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepisy te są zatem sprzeczne z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 3 i 2 u.d.p. w zakresie wyrazu "urządzeń".

Organ podniósł, że kwestionowana uchwała, mimo jej podjęcia w celu uzupełnienia uchwały pierwotnej normującej omawianą problematykę, nie uwzględnia w pełni zmian, wprowadzonych z dniem 25 października 2019 r. w ustawie o drogach publicznych przepisem art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815) w zakresie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczących:

1) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej oraz

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio; w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

W ocenie organu nadzoru, Rada nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Z tej przyczyny niezbędne jest stwierdzenie nieważności niniejszego aktu w częściach określonych w § 1 pkt 4 i 6 uchwały - w zakresie wyrazu "obiektów" oraz § 1 pkt 7-8 uchwały - w zakresie wyrazu "urządzeń".

Organ podkreślił, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Dalej wskazał, że skarżona uchwała w przepisach § 1 pkt 9-12 modyfikuje treść poszczególnych punktów § 1 ust. 4 uchwały nr XXVI/376/04 Rady Miejskiej w Bytomiu poprzez dodanie litery o następującym brzmieniu: w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z póżn.zm) 0,20 zł. Tymczasem zmieniany przepis § 1 ust. 4 uchwały nr XXVI/376/04 ustała stawki opłaty za jeden dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego celem umieszczenia w nim reklamy, uzależniając ich wysokość od kategorii drogi oraz rodzaju zajętego elementu pasa drogowego. Zdaniem organu nadzoru, postanowienia § 1 pkt 9-12 skarżonej uchwały należy ocenić jako wydane bez podstawy prawnej, a tym samym naruszające przepis art. 7 Konstytucji RP. Zmieniane przepisy dotyczą bowiem reklam - nie zaś urządzeń i obiektów, w związku z tym nie ma podstaw do ustalania stawek opłat za reklamę w odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.

Organ nadzoru zarzucił, że wadliwa jest regulacja § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 uchwały - w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn.zm.)" i poprzedzającego przecinka. Wskazał, że Rada Miejska w Bytomiu odwołuje się w powołanych przepisach do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tymczasem w art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy mowa o infrastrukturze technicznej, przez co należy rozumieć każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem: a) kabli, w tym włókien światłowodowych, b) elementów sieci wykorzystywanych do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, c) kanałów technologicznych w rozumieniu art. 4 pkt 15a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.).

W tym kontekście organ zauważył, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne - przez infrastrukturę telekomunikacyjną należy rozumieć urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego przez urządzenie telekomunikacyjne należy rozumieć urządzenie elektryczne łub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Oznacza to, że Rada Miejska w Bytomiu zmodyfikowała pojęcie obiektu i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, o którym mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., wprowadzając w kwestionowanej uchwale pojęcie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z tej przyczyny niezbędne jest wyeliminowanie z treści ww. aktu regulacji zawartej w § 1 pkt 1, 2, 4 oraz 6-13 - w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka.

Powyższe uchybienia w przedmiotowej uchwale w ocenie organu nadzoru należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co nastąpiło w niniejszej sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Bytomiu, uznała zarzuty Wojewody za niezasadne i wniosła o oddalenie skargi. Z ostrożności wskazała, że ewentualne naruszenia prawa może mieć jedynie charakter nieistotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęta została uchwała Nr XXII/330/19 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 16 grudnia 2019 r. zmieniająca uchwałę nr XXVI/376/04 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g..

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por: wyrok WSA w Warszawie z 21 marca.2007, sygn. IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż Rada Miejska w Bytomiu w sposób nieprawidłowy uregulowała stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru.

W myśl art. 40 ust 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl natomiast art. 40 ust 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Wojewoda trafnie zauważył, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czy pojęć tych nie należy utożsamiać, bowiem czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, a czym innym jest urządzenie telekomunikacyjne. Tymczasem kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały nie dokonuję ich rozróżnienia. Roczna stawka opłaty odnosi się wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zatem niedopuszczalne jest objęcie jej zakresem również obiektów. Z kolei, dzienne stawki odnoszą się do obiektów, zatem te regulacje nie mogą się odnosić także do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Z tej przyczyny niezbędne jest stwierdzenie nieważności niniejszego aktu w częściach określonych w § 1 pkt 4 i 6 uchwały - w zakresie wyrazu "obiektów" oraz § 1 pkt 7-8 uchwały - w zakresie wyrazu "urządzeń".

Z kolei, postanowienia § 1 pkt 9-12 skarżonej uchwały jak trafnie podnosi organ nadzoru, zostały wydane bez podstawy prawnej, a tym samym naruszające przepis art. 7 Konstytucji RP. Zmieniane przepisy dotyczą bowiem reklam - nie zaś urządzeń i obiektów, w związku z tym nie ma żadnych podstaw do ustalania stawek opłat za reklamę w odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.

Rada Miejska w Bytomiu odwołuje się w powołanych przepisach do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez co zmodyfikowała pojęcie obiektu i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej i tym samym wywołała konieczność usunięcia z treści aktu regulacji zawartej w § 1 pkt 1, 2, 4 oraz 6-13 - w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka.

Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, zakwestionowane regulacje należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa stanowiących podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w zaskarżonej części. Uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu, Nr XXII/330/19, z 16 grudnia 2019 r. w zaskarżonej części narusza prawo w istotny sposób, bowiem zakwestionowane regulacje są sprzeczne z ustawą i jako takie nie mogą się ostać.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

46