Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2037/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr. zdanie odrębne) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (autor uzasadnienia) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1113/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1522/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. i J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących D.P. i J.P. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta) działając z urzędu decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] [sprostowaną postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...]] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.) orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na zmianie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] na odcinku od punktu 3 do punktu 4 w sposób ustalony i wskazany na gruncie, opisany szczegółowo w protokole z czynności ustalenia granic działek i przedstawiony na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu z czynności ustalenia przebiegu granic sporządzonym 15 lipca 2016 r.

Operat sporządzony przez geodetę uprawnionego, został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 5 sierpnia 2016 r. pod nr [...].

W odwołaniu D.P. i J.P. (dalej skarżący) zakwestionowali wykazany w ww. operacie przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...]; zarzucili naruszenie art. 10 kpa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geologicznego i Kartograficznego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor bądź organ odwoławczy) decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej kpa) i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej pgk) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...]. W operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski:

a. działka nr [...] o powierzchni 0,0948 ha ujawniona jest w jednostce rejestrowej [...] jako własność K i S. P=. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 1992 r. sygn. akt l Ns [...] spadek po S.P. nabyli: K.P., D.P., H.B. i A.P. każde po 1/4 części. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1991 r. sygn. akt l Ns [...] spadek po K.P. nabyli: D.P. w 1/2 części i J.P. w 1/2 części. Z powyższego wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] i równocześnie stronami niniejszego postępowania są: D.P., J.P., H.B. i A.P.;

b. działka nr [...] o powierzchni 0,0246 ha ujawniona jest w jednostce rejestrowej G. [...] jako własność M.B. Dla działki tej prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

Przebieg granic działek ewidencyjnych [wykazuje się] zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm., dalej rozporządzenie). Wyjątkiem od powyższego jest rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38, § 39 rozporządzenia dopuszczające, by w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Tylko w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, tj. braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Dokumentem przedstawiającym przebieg przedmiotowej granicy jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Mając na uwadze technologię założenia dotychczas obowiązującej ewidencji gruntów i budynków, możliwości techniczne wykonywanych przed dziesiątkami lat pomiarów geodezyjnych i związaną z tym dokładność pozyskiwanych wówczas danych ewidencyjnych, w ocenie organu odwoławczego dokumentacja ta nie spełnia wymogów rozporządzenia ani w zakresie dokładności danych ewidencyjnych, ani w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych, z czego wynika brak dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia. Dlatego zasadnym było przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działki nr [...] zgodnie z § 37-39 rozporządzenia. W związku z powyższym 15 lipca 2016 r. wykonawca prac geodezyjnych dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, w tym z działką nr [...].

Operat z czynności ustalenia przebiegu granic z 5 sierpnia 2016 r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z dokumentacji zawartej w operacie [...], granica działki nr [...] z działką nr [...] została ustalona według ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. Stan posiadania określa istniejące na gruncie ogrodzenie trwałe na betonowej podmurówce ("... punkt nr 3 to środek muru betonowego, punkt nr 4 to południowo-wschodnie naroże słupka betonowego ogrodzenia"). Z protokołu ustalenia przebiegu granic, które odbyło się 15 lipca 2016 r. wynika, że współwłaściciele działki nr [...] i właściciel działki nr [...] zaakceptowali bez zastrzeżeń i uwag ustalony według ostatniego spokojnego stanu posiadania przebieg granic między działkami nr [...] i nr [...], co potwierdzili odpisami złożonymi w kolumnie 10 protokołu. Podpisy złożyli również na szkicu polowym stanowiącym integralną cześć protokołu. Granicę ustalono wzdłuż istniejącego ogrodzenia trwałego (§ 39 ust. 2 rozporządzenia) uwzględniając widoczne szczegóły sytuacyjne, określające zasięg użytkowania działki nr [...] (istniejące w terenie trwałe ogrodzenie). Do spisanego na gruncie protokołu nie wniesiono żadnych zastrzeżeń. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości ustalenie przebiegu ww. granic na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia. Ustalony przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] jest spójny z mapą ewidencyjną sporządzoną w skali 1:2880 i dostępnymi dokumentami źródłowymi.

Przebieg pozostałych granic działki nr [...] również został ustalony, co potwierdza protokół ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej z 5 sierpnia 2016 r., jednakże w wyniku tych czynności nie uległy zmianie dane ewidencyjne dotyczące ich przebiegu. Zatem przeprowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło wyłącznie aktualizacji przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych charakteru granic prawnych - uzgodnionych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności między właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie. Oznacza to, że granica między działkami nr [...] i nr [...], ustalona w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyraźnie odróżniają regulacje powiązane z ewidencją gruntów i budynków (art. 20-26 pgk) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39 pgk). Ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie aktualne stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych. Rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niewykorzystania przez geodetę uprawnionego materiałów archiwalnych stwierdzono, że na stronie 8 operatu [...] znajduje się szkic z wrysowanymi miarami z operatu [...] oraz manualiów z 1900 r., 1909 r. i 1927 r., co świadczy o przeprowadzonej przez geodetę analizie materiałów otrzymanych z zasobu. W odwołaniu wniesiono o unieważnienie operatu [...] powołując się na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Z tego pisma wynika jednak, że po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Inspektor nie stwierdził nieprawidłowości w działaniu Starosty jako organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny i weryfikującego dokumentacje przekazaną do zasobu. Skarga została uznana za zasadną ze względu na ujawnienie danych ewidencyjnych zawartych operacie nr [...] w ewidencji gruntów i budynków bez wniosków wszystkich zainteresowanych podmiotów, w drodze czynności materialno-technicznej. Art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h pgk jednoznacznie wskazuje, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej może nastąpić na wniosek zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale tylko wtedy, gdy wnioskowana zmiana obejmuje informacje dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy lub wnioskodawców. Z powyższego wynika, że z urzędu na podstawie dokumentacji geodezyjnej organ może dokonać aktualizacji wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 pgk.

W piśmie z 14 grudnia 2016 r. organ odwoławczy zajął stanowisko w sprawie zarzutów dotyczących pracownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W związku z powyższym organ odwoławczy nie stwierdził, by Starosta w swym postępowaniu naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, 77, art. 107 § 1 i 3 kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Inspektor nie podzielił w tym zakresie stanowiska skarżącego.

Sprawę, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, rozpatrzono wnikliwie, po zebraniu dokumentów dostępnych dla organu a niezbędnych do rozpoznania sprawy. Zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 kpa jest chybiony. Starosta przy rozpatrywaniu sprawy kierował się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i art. 77 § 1 kpa.

D.P. i J.P. zaskarżyli decyzję z "[...]" [winno być "[...]"] października 2017 r. W skardze podnieśli: przedwczesność wydanej decyzji; wadliwe ustalenie aktualnych granic działki nr [...]; brak dokonania kolejnego przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych w terenie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geologicznego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji wskazał, że skarga skarżących zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty uznał za zasadne.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji z [...] października 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r. o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] na odcinku od punktu 3 do punktu 4 w sposób opisany szczegółowo w protokole z czynności ustalania granic działek i przedstawiony na szkicu graficznym stanowiącym integralną część protokołu z czynności ustalenia przebiegu granic. Operat obejmujący ustalenie przebiegu granicy został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 5 sierpnia 2016 r.

Skutkiem zmiany przebiegu granicy jest także zmiana powierzchni działki nr [...], która przed aktualizacją miała powierzchnię 214 m2, a po aktualizacji powierzchnia tej działki wzrosła do 246 m2 (k. 22, 23 akt administracyjnych).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) i § 39 ust. 2 rozporządzenia.

Organy obu instancji słusznie podkreślały, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zbiór ten pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać sporów o prawa do gruntów, nie nadaje tych praw, nie dokonuje znoszenia prawa własności. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można ani dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich lub uprawnień do władania nieruchomością lub częścią nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów wyłącznie odzwierciedla aktualny stan prawny dotyczący danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 pgk rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca (uprawniony geodeta) na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

W tej sprawie organy przyjęły jako podstawę ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] § 39 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściciele lub samoistni posiadacze działek nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia co do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, przebieg granic działek, a w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca (uprawniony geodeta) według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Skoro skorzystano z § 39 ust. 2 rozporządzenia, to obowiązkiem geodety podlegającym następnie ocenie w toku postępowania administracyjnego, było wykazanie, że wszystkie przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Takie ustalenia winny znaleźć się w aktach sprawy.

Sąd kontrolując sprawę stwierdził, że brakuje takich ustaleń. Przede wszystkim budzi istotne wątpliwości sam protokół ustalania przebiegu granic. Zgodnie z § 39 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia, integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice graniczne, sporządzone przez wykonawcę, które między innymi zawierają podpisy osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotację wykonawcy o odmowie złożenia podpisu. Zwrócił na to uwagę Starosta i organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniach decyzji, że skarżący podpisali bez zastrzeżeń protokół ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...], i podpisali szkic graniczny obrazujący usytuowanie samej granicy.

Ustalanie przebiegu granicy winno charakteryzować się jak najdalej posuniętym obiektywizmem biegłego, który nie może żadnej ze stron faworyzować ani dyskryminować. Skoro biegły ustalił, że strony zaakceptowały okazany przebieg granicy bez zastrzeżeń, to należało także wskazać, które punkty przebiegu granicy zostały stronom okazane i czy strony wyraziły zgodę na te punkty. Ma to znaczenie w tej sprawie, ponieważ budzi wątpliwości pobieżny opis punktów wyznaczenia granicy między działkami nr [...] i [...]. Biegły wskazał bowiem (sprawozdanie techniczne w aktach administracyjnych), że punkt 3 to środek muru betonowego, a punkt 4 to południowo-wschodnie naroże słupka betonowego ogrodzenia. Ponieważ punkt 3 stanowi jednocześnie punkt graniczny między działką nr [...] i nr [...] to nie ma pewności, czy jest to środek ogrodzenia dzielącego działki nr [...] i [...] czy też działki nr [...] i [...]. Podobnie punkt nr 4 został zlokalizowany na granicy między działkami nr [...] i [...] i także nie ma pewności, czy jest to naroże słupka betonowego oddzielające działkę nr [...] od działki nr [...], czy też działki nr [...] od działki nr [...].

Jak wynika z § 39 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku braku złożenia zgodnego oświadczenia do protokołu co do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, geodeta ustala przebieg granic działek, a w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, według ostatniego spokojnego stanu posiadania pod warunkiem, że ten spokojny stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Tym samym obowiązkiem geodety było wykazanie, że ostatni spokojny stan posiadania nie był sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działki nr [...] i nr [...]. Takiej oceny nie dokonał ani geodeta, ani organy nie wskazały, by takie badanie miało miejsce. Wprawdzie operat zawiera kilka map pochodzących z lat "1990" [winno być "1900"], 1909 i 1927, ale nie wynika z operatu, ani z uzasadnień obu decyzji, by te mapy (nie stanowiące samodzielnie dokumentu określającego stan prawny gruntów) były objęte jakimkolwiek badaniem na potrzeby tej sprawy.

Jak przy tym wynika z map ewidencyjnych sporządzanych przed 2016 r., przebieg granicy między działkami nr [...] a [...] biegnie albo po ścianie elewacji budynku na działce nr [...], albo nawet ściana tego budynku już częściowo znajduje się na działce nr [...] (k. 6, 7, 29 akt administracyjnych; k. 7, 9 akt sądowych). W sprawie pominięto ustalenie tej kwestii.

Bez zbadania, czy nowo wyznaczona granica nie jest sprzeczna z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek, nastąpiło przysporzenie powierzchni na rzecz działki nr [...], a tym samym zwiększeniu uległo prawo własności przysługujące właścicielowi działki nr [...]. Taki wynik postępowania w przedmiocie aktualizacji pozostaje w sprzeczności z podstawową funkcją ewidencji gruntów, jaką jest dokonywanie jedynie rejestracji stanu prawnego, a nie tworzenia czy zmianę prawa własności poprzez wyznaczanie granic działek. To z innych zdarzeń ma wynikać obowiązek dokonania zmian granic działek. Tym samym nawet i ta argumentacja organów wskazująca na brak spełnienia wymogów rozporządzenia przez materiały geodezyjne sporządzone wiele lat temu, nie może prowadzić do zmiany prawa własności.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w tej sprawie organy naruszyły § 39 ust. 2 rozporządzenia i to naruszenie ma charakter istotnego naruszenia prawa materialnego, polegającego na pominięciu części normy prawnej wynikającego z tego przepisu w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku. Nie wyjaśniając ponad wszelką wątpliwość kto podpisał szkic graniczny, ani też nie gromadząc w aktach sprawy dowodów pozwalających na ocenę, że spokojny stan posiadania działek nr [...] i [...] nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek, naruszono art. 7 i 77 § 1 kpa. To naruszenie skutkuje tym, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, a tym samym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że część z nich nie jest zasadna.

Nie wynika z akt sprawy, by protokół graniczy był uzupełniany po jego podpisaniu (w zakresie omówionym w uzasadnieniu tego wyroku) przez skarżących. Sam podpis na protokole ustalenia przebiegu granic nie jest oświadczeniem woli, ale jest oświadczeniem wiedzy, co do przebiegu granicy.

Kwestia wyznaczenia lub ustalenia przebiegu granicy między działką nr [...] a pasem drogowym (działką nr [...]) nie mogła być przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu. Jeżeli skarżący uważają, że granica między działką nr [...] a działką nr [...] nie jest prawidłowo wytyczona, mogą wszcząć odrębne postępowanie.

Sąd stwierdził, że wprawdzie stanowisko organu odwoławczego co do znaczenia danych aktualizowanych w ewidencji gruntów, w tym znaczenia zmiany przebiegu granicy nie jest nieprawidłowe, to jednak w okolicznościach tej sprawy zaakceptowanie zmiany przebiegu granicy powoduje taki skutek, że to sami skarżący celem ewentualnego powrotu (czego Sąd nie przesądza) do poprzedniego przebiegu granicy między działkami musieliby wszcząć odrębne postępowanie rozgraniczeniowe i udowadniać zasięg swojego prawa własności. W tym zaś postępowaniu organ z urzędu wszczął postępowanie aktualizujące ewidencję gruntów bazując jedynie na tym, że dotychczasowe dane zawarte w ewidencji gruntów oparte były na materiale geodezyjnym nie spełniającym aktualnych wymogów co do jego sporządzania. Działanie organów administracji geodezyjnej i kartograficznej zmierzające z urzędu do aktualizacji danych tylko dlatego, że wcześniejsze wpisy do ewidencji oparte były na materiale sporządzonym przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego rozporządzenia jest jak najbardziej prawidłowe pod warunkiem, że nie będzie naruszało prawa i organ z urzędu będzie dokonywał tejże aktualizacji w każdym przypadku, gdy już wpisane dane oparte zostały na niespełniających obecnych standardów materiałach geodezyjnych.

Powyższe uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja I instancji naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa ponownie rozpoznając sprawę organy winny przede wszystkim ponowić czynności ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]; zadbać, by podpisy wszystkich stron ponad wszelką wątpliwość widniały także na szkicu graficznym, a także prawidłowo zastosować, o ile będzie on podstawą do rozstrzygania, § 39 ust. 2 rozporządzenia (k. 66, 73-83 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, reprezentowany przez r.pr. J.Z., który zaskarżając wyrok III SA/Kr 1522/17 w całości zarzucił mu naruszenie podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 [winno być Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, zm. z 2013 r., poz. 1551]) i to naruszenie miało charakter istotnego naruszenia prawa materialnego polegającego na pominięciu części normy prawnej wynikającej z tego przepisu w zakresie wskazania, które punkty przebiegu granicy zostały stronom okazane i czy strony wyraziły zgodę na te punkty oraz wykazania, że ostatni stan spokojnego posiadania nie był sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działki nr [...] i nr [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył te normy prawne przez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności.

Organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy (k. 101-114 akt sądowych).

Odpowiedź na skargę kasacyjną wywiedli D.P. i J.P., wnosząc w niej o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie "wszelkich kosztów postępowania od strony przeciwnej". Nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy (k. 133-139 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nie mógł przynieść spodziewanego rezultatu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Nie budzi wątpliwości, że Starosta zasadnie wszczął postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, które objęło działki nr [...] i [...], gdyż mapa ewidencyjna w skali 1:2880 (k. 28 akt operatu technicznego) nie odpowiada współczesnym standardom. Starosta prawidłowo - na podstawie § 37 ust. 1 rozporządzenia - zmierzał do pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych. Przeprowadzenie geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych, musiało jednak zostać poprzedzone ustaleniem przebiegu granic.

Procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonywana jest przez wykonawcę na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (...), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1 rozporządzenia). Zgodne oświadczenie winno być złożone przez wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], gdy w kolumnie nr 10 brak podpisu dwojga pozostałych (obok skarżących) współwłaścicieli: H.B. i A.P.

W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia). Zastosowanie § 39 ust. 2 rozporządzenia, możliwe jest zatem jedynie, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu zgodnego oświadczenia, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia.

Z akt sprawy nie wynika, dlaczego organy dokonały ustalenia przebiegu granic na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia. Starosta jako podstawę prawną decyzji wskazał § 39 ust. 2 rozporządzenia (co wynika ze sprostowania dokonanego postanowieniem z [...] lipca 2017 r.), mimo to w uzasadnieniu nie odniósł się do podstawowej przesłanki umożliwiającej zastosowanie tegoż przepisu, tj. braku zgodnego oświadczenia stron. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 2 rozporządzenia" (s. 3 akapit 2).

Sąd I instancji zauważył, że § 39 ust. 6 rozporządzenia wprowadza wymóg, by szkice graniczne, sporządzone przez wykonawcę zawierały podpisy osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotację wykonawcy o odmowie złożenia podpisu. Niejasność co do tożsamości osób podpisujących szkic, podważa prawidłowość samego protokołu (s. 8 akapit 4, s. 10 akapit 3, s. 11 s. 11 akapit 4 wyroku III SA/Kr 1522/17). W protokole ustalenia przebiegu granic między działką nr [...] i [...] znajdują się podpisy D.P. i J.P. (dwojga z czworga współwłaścicieli działki nr [...]) i M.B. (właściciela działki nr [...]) (rubryka nr 4 protokołu). Brak jednak pewności, co do osób, które złożyły podpis na szkicu granicznym i polowym (k. 14, 15 akt operatu technicznego). Organ winien jednoznacznie rozwiać te wątpliwości, kierując się art. 7 i 77 § 1 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że "Nigdzie nie ma dowodu, że strony podpisały się osobiście pod taką właśnie formułą ["ustaloną granicę akceptujemy bez zastrzeżeń"], strony temu zaprzeczają, formuła mogła zostać dopisana później..." (s. 5 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Z treści kolumny nr 10 rubryki nr 4 protokołu wynika, że pod adnotacją "ustaloną granicę akceptujemy bez zastrzeżeń" widnieją własnoręczne podpisy D.P. i J.P. Równocześnie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że "na stronie ciąży obowiązek przedłożenia właściwemu organowi dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, nie jest natomiast rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie" (s. 13 skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 7 kpa to organ administracji prowadzi postępowanie. Musi przy tym stać na straży praworządności i jest obowiązany do podejmowania - również z urzędu - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. W pewnych okolicznościach, zasadne jest, by organ z urzędu - we właściwym postępowaniu - ustalił, czy dokument znajdujący się w aktach sprawy nie został sfałszowany. W razie wątpliwości zgłaszanych przez stronę w tym zakresie, winien się każdorazowo ustosunkować do takiego zarzutu. Tak też organ postąpi ponownie rozpoznając sprawę (art. 153 ppsa).

Sąd I instancji zasadnie podniósł, że organy winny - zgodnie z art. 153 ppsa - prawidłowo zastosować § 39 ust. 2 rozporządzenia, o ile będzie on (w ogóle) podstawą do rozstrzygania w niniejszej sprawie (s. 11 akapit 4 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1522/17). Trafnie Sąd I instancji uznał, że należało także wskazać, które punkty przebiegu granicy zostały stronom okazane i czy strony wyraziły zgodę na te punkty (odpowiednio – uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26.4.2019 r. III SA/Kr 1099/18).

Obowiązkiem organu będzie porównanie ostatniego spokojnego stanu posiadania z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów (s. 8/9 wyroku III SA/Kr 1522/17). Geodeta, na którego ustaleniach organ opiera się wydając decyzję, winien jednoznacznie ustalić punkty graniczne działek i przebieg samej granicy, wskazując je stronom. Strony wskazując granice działek muszą zostać poinformowane przez geodetę o przebiegu granic, które wynikają z wcześniejszych map i manualiów. Organ aktualizując ewidencję gruntów musi mieć bowiem na względzie interes publiczny, przejawiający się w odwzorowaniu w ewidencji rzeczywistego stanu prawnego, a nie tylko stanu wskazanego przez strony. Z odpisów dokumentów, przedłożonych przez skarżących na rozprawie dnia 15 marca 2018 r. wynika, że 5 grudnia 1994 r. zawarto uwagi: "W księdze wieczystej wpisano powierzchnię różniącą się od pow. figurującej w rejestrze gruntów. Rozbieżność w/w zostanie sprostowana przy postępowaniu rozgraniczeniowym." (k. 62-65 akt sądowych).

Szczególnie istotne jest to w przypadku przebiegu granicy wobec ściany elewacji budynku znajdującego się na działce [...] oraz punktów granicznych 3 i 4 ze szkicu graficznego i polowego (w kontekście ich usytuowania na wcześniejszych mapach i manualiach oraz oświadczeniach stron na rozprawie dnia 15 marca 2018 r.). Przebieg ustalania granicy winien zostać należycie odnotowany w protokole.

Ponownie prowadząc postępowanie organy geodezyjne przeprowadzą postępowanie o którym mowa w § 37-39 rozporządzenia. Jako, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności organy w przypadku sporu co do przebiegu granicy będą miały na uwadze, że powinien on być rozwiązany tylko i wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Procedura przewidziana w § 39 rozporządzenia nie jest ustaleniem zasięgu prawa własności i nie może zastępować ani administracyjnego, ani sądowego postępowania rozgraniczenia nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z 14 marca 2019 r. II SA/Bk 746/18, cbosa). Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że w wyniku kontrolowanego postępowania powierzchnia działki nr [...] wzrosła z 214 m2 do 246 m2 (k. 22, 23 akt administracyjnych).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Należało oddalić wniosek D.P. i J.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, gdyż uczestnicy nie wykazali w niniejszej sprawie poniesienia kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 i 2 ppsa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.