Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2893/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1, art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 80/21 oraz zażalenia [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 80/21 o oddaleniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 80/21 ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w sprawie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala zażalenie, 3. oddala wniosek skarżącej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w całości, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2021 r. II SAB/Gd 80/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] w sprawie robót budowlanych, zobowiązał ww. organ do załatwienia sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...][...] w [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił wniosek o przyznanie Spółce od organu sumy pieniężnej (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. zostały usunięte z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Gd 413/06 stwierdził ich nieważność. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona – wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. II OSK 478/07.

Od tego czasu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] toczy się postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych na ww. nieruchomości, która od dnia 29 sierpnia 2006 r. jest własnością skarżącej Spółki.

W toku tego postępowania zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (II SA/Gd 748/13) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1998/14), ze skargi na decyzję kasacyjną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z wyroków tych wynikała konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Następnie w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (z dnia 18 stycznia 2017 r. II SAB/Gd 149/16), ze skargi na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym organ ten został zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzając, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem zwrócone zostały do organy w dniu 11 kwietnia 2017 r.

Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego toczył postępowanie, wydają m.in. decyzję z dnia [...] czerwca 2017r. nakazującą Spółce rozbiórkę części budynku, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2017 r.

Kolejno, wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z dnia 15 lutego 2018 r. nakładające na Spółkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej i stanowiska służb konserwacji zabytków i utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2018r. zostały wyrokiem WSA w Gdańsku uchylone – nieprawomocny wyrok z dnia 18 lipca 2018 r. II SA/Gd 302/18. Nadto, w dniu 31 lipca 2018 r. Spółka przedłożyła wymaganą ekspertyzę.

Następnie organ dokonywał kolejnych czynności, w tym uzyskał stanowisko organu konserwatorskiego (odpowiedź z 25 lutego 2020 r.). Dalej Spółka uzupełniła dokumentację, o którą była wzywana – wezwanie z dnia 2 czerwca 2020 r., i przedłożyła ekspertyzę techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej (w dniu 28 kwietnia 2021 r.). W dniu 6 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Straży Pożarnej o opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Powiadomił też strony o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie i wyznaczył termin jej załatwienia na 30 dni po otrzymaniu akt z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze na bezczynność organu Spółka wniosła o: stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej prac budowlanych, stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed organem pierwszej instancji, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że do zakończenia postępowania niezbędne jest posiadanie przez organ kompletu akt sprawy, co jest niemożliwe z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie. Ponadto, organ oczekuje na stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dokonana kontrola wykazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje bezczynny w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy również po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. II SAB/Gd 149/16, którym to zobowiązano go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem prawomocności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu rozstrzygającego. Akta sprawy organ otrzymał w dniu 11 kwietnia 2017 r.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd doszedł do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakończył sprawy w terminie wskazanym w przepisach prawa. Zaś w toku postępowania nie wystąpiły sytuacje, które przedłużyłyby termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Zdaniem Sądu takimi sytuacjami nie są:

- wniesienie skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2018r., a następnie wniesienie skargi kasacyjnej od wydanego w sprawie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r.;

- pozostawanie akt w innym organie lub sądzie - okoliczność ta nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia; nadto Sąd wskazał, że brak akt dotyczy tylko części związanej z postanowieniami kontrolowanymi w sprawie II SA/Gd 302/18;

- kłopoty organizacyjne organu;

Dlatego Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy związanej z opisywanym budynkiem, w terminie wskazanym w sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Nadto, zdaniem Sądu, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż mimo zobowiązania wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie popadł w bezczynność. W szczególności, w okresie od lipca 2020 r. do 26 maja 2021 r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, reagując dopiero na wniesione 25 maja 2021 r. ponaglenie. Ponadto, organ nie informował stron o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie było prowadzone od samego początku w sposób oczywiście nieefektywny, podejmowane czynności procesowe przerywały jedynie długotrwałe i pozbawione uzasadnienia okresy całkowitego braku aktywności organu, a naruszeniu zasady szybkości postępowania nie towarzyszyły żadne okoliczności, które mogłyby choćby częściowo usprawiedliwiać zaniechania procesowe organu oraz brak załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie okresy "procesowego przestoju" były szczególnie rażące, a przerywające je aktywności organu były jedynie pozorne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarejestrowaną pod sygn. II OSK 2893/21, wywiódł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...], zaskarżając go w części tj. w zakresie punków 1, 2 oraz 4 sentencji wyroku. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi i zobowiązaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w określonym terminie aktu, podczas gdy organ na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, do czego w postępowaniu którego dotyczyła skarga dążył poprzez prowadzenie postępowania dowodowego – zobowiązując stronę do przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy jak i przeprowadzając dowody w zakresie uprawnień organu;

2/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi i zobowiązaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w określonym terminie aktu, podczas gdy na podstawie art. 7 k.p.a. organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – co organ w niniejszym postępowaniu czynił biorąc pod uwagę cel prowadzonego postępowania naprawczego;

3/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w określonym terminie aktu, podczas gdy nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia bezczynności organu określona w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na brak możliwości załatwienia sprawy w terminie z przyczyn niezależnych od organu;

4/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, na podstawie przyjęcia, iż organ nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu rozstrzygającego i pozostawił sprawę nierozstrzygniętą co do istoty w terminie zakreślonym w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r. II SAB/Gd 149/16, podczas gdy organ wydał decyzję w ww. sprawie [...] czerwca 2017 r.;

5/ art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi i stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, organ bowiem na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest w sposób wyczerpujący do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podjąć wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów 1, 2 i 4 sentencji wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i orzeczenie o kosztach postępowania.

Nadto, pismem z dnia 27 października 2021 r. Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie wyroku z dnia 15 września 2021 r. poprzez stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w prowadzaniu postępowania dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego i stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w złożonej skardze zaskarżyła zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania. Zaś wydany wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia co do zaskarżonej przewlekłości.

W dniu 17 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał postanowienie, którym oddalił wniosek Spółki o uzupełnienie wyroku z dnia 15 września 2021 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, powołując się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych, że badając skargę która zarzuca jednocześnie bezczynność i przewlekłość w danej sprawie, to sąd rozstrzyga która z tych form występuje. W sprawie niniejszej Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, zatem orzekł jak w sentencji wyroku. Co do kwestii przewlekłości, której Sąd w sprawie nie stwierdził, uznał iż brak było podstaw do podejmowania odrębnego rozstrzygnięcia.

Zażalenie na powyższe postanowienie, zarejestrowane pod sygn. II OZ 945/21, wniosła Spółka, zaskarżając je w całości. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść tego orzeczenia, tj.:

1/ art. 157 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku o uzupełnienie wyroku w sytuacji gdy Sąd nie orzekł o całości skargi, co wymagało uzupełnienia,

2/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku o uzupełnienie wyroku w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie orzekł o całości skargi, co wymagało uzupełnienia.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na zażalenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie wniosku o uzupełnienie wyroku, ewentualnie – w sytuacji ewentualnego uznania przez Sąd, że uzupełnienie wyroku jest konieczne, organ wniósł o: uzupełnienie akt sprawy poprzez dołączenie kopii wyroku NSA z dnia 21 października 2021 r. II OSK 3189/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz i dokumentów i oddalenie wniosków z punktów 1 i 2 pisma z dnia 27 października 2021 r. (wniosek o uzupełnienie wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w całości oparta została na zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wniesionego środka odwoławczego oznaczony w jej petitum jako 1 i 2, a odnoszący się do nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienia skargi i zobowiązanie organu do wydania określonego aktu, w sytuacji gdy organ zobligowany jest przepisami prawa w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnić stan faktyczny.

Zarzuty w tym zakresie koncentrują się na kwestii zobowiązania skarżącej Spółki do przedłożenia ekspertyzy technicznej i pozwolenia konserwatorskiego (ostateczne postanowienie WINB z dnia 12 kwietnia 2018 r.) i poddania tego aktu kontroli sądów administracyjnych. Przyznano, że mimo zaskarżenia ostatecznego postanowienia w tej sprawie Spółka przedłożyła wymaganą ekspertyzę - patrz strona 5 uzasadnienia kasacji. Podniesiono jednak, że ekspertyza ta była nieprecyzyjna.

Przedstawione rozważania nie uzasadniają jednak przyjęcia w sprawie braku wykazywanej przez organ bezczynności. W sprawie tej w sposób niesporny mamy do czynienia z bezczynnością organu nadzoru budowlanego ujawnioną przez Sąd pierwszej instancji.

Trzeba wyjaśnić, że art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu.

Jak powszechnie przyjmuje się z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).

Przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowią, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotne jest również, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.)

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność.

W tej sprawie dotyczącej postępowania naprawczego prowadzonego tak naprawdę od czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...], (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 30 listopada 2006 r. II SA/Gd 413/06; wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. II OSK 478/07), podejmowano liczne rozstrzygnięcia, które nie doprowadziły do ostatecznego załatwienia sprawy. Na skutek skargi jednej ze stron postępowania na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] w sprawie budowy obiektu budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. II SAB/Gd 149/16 zobowiązał ww. organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji przy ul. [...][...] w [...]1, w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdził że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; a nadto oddalił wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej i zasądził koszty postępowania. Po zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji w dniu 11 kwietnia 2017 r. prowadzone jest postępowanie, które w chwili rozpoznawania wniesionej skarg na bezczynność nie zostało załatwione co do istoty. Stąd prawidłowo zastosowano w tej sprawie konstrukcję prawną z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie nieusprawiedliwiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. (zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako 4.) z uwagi na przyjęcie, iż organ nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu, mimo że jak wskazano w kasacji skarżący kasacyjnie organ po wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2017 r. wydał decyzję dnia [...] czerwca 2017 r. o nakazie rozbiórki części budynku przy ul. [...][...] w [...]. Ta argumentacja jednak nie zasługuje na uwzględnienie i nie prowadzi do zanegowania poglądu Sądu pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji nie załatwił ostatecznie sprawy co do istoty, w terminie wskazanym w przepisach prawa, albowiem decyzja ta z dnia [...] czerwca 2017 r. została następnie uchylona przez organ odwoławczy (rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2017 r.), zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Sprawa zatem w ramach postępowania naprawczego nie została w efekcie zakończona merytorycznym rozstrzygnięciem kończącym to postępowanie tj. decyzją doprowadzającą obiekt do stanu zgodnego z prawem. Niezałatwienie tej sprawy w sposób wymagany przepisami prawa budowlanego i w terminie określonym w przepisach prawa, a przede wszystkim potrzeba jego kontunuowania poprzez dokonywanie dalszych czynności procesowych powoduje, że mamy w dalszym ciągu do czynienia z bezczynnością organu nadzoru budowlanego.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (tak: wyrok NSA z 5 lutego 2020 r. I OSK 1443/19). Natomiast w tej sprawie w dniu kontroli bezczynności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie załatwiające przedmiotowa sprawę ani w części, ani w jej całokształcie nie zostało podjęte. Zatem Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zastosować przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w jej petitum jako 3., a dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w określonym terminie aktu, podczas gdy nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia bezczynności organu określona w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na brak możliwości załatwienia sprawy w terminie z przyczyn niezależnych od organu. Jako przyczyny niezależne od organu wskazano niedysponowanie całością akt sprawy przez znaczną część prowadzonego postępowania, bowiem akta przesłane zostały najpierw do WSA w Gdańsku, a potem do NSA w związku z zaskarżeniem wydanego w dniu 12 kwietnia 2018 r. postanowienia nakładającego na skarżącą Spółkę obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz.

Wskazana wyżej okoliczność, w ocenie NSA, nie wyczerpuje znamion art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie za przyczynę niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie, nie można uznać nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy z tego względu, że akta te zostały przekazane wraz ze skargą strony do sądu administracyjnego. Brak akt administracyjnych (ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot) nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi – porównaj wyroki NSA: z 21 marca 2019 r. I OSK 2497/17; z 24 marca 2021 r. II OSK 1917/20). Obowiązkiem organu jest więc takie prowadzenie sprawy, by nawet w razie przekazywania (wypożyczania) akt innym organom, jego postępowanie nie doznało przez to nieuzasadnionego opóźnienia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej nr 5, a wskazujący na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, organ bowiem na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podjąć wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Twierdzenie o tym, że w realiach tej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu jako całkowicie chybione zostało już wyżej zanegowane w przedstawionych we wstępnej części tych motywów rozważaniach. Natomiast pozostaje do oceny kwestia czy przywoływana bezczynność miała charakter kwalifikowany, a więc była z rażącym naruszeniem prawa. Tak uznał Sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a, zaznaczyć należy, iż wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyroki NSA z: 21 listopada 2018 r. II OSK 2916/18; 10 kwietnia 2018 r. II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. II OSK 468/13).

W realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawiając przesłanki zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. trafnie uznał potrzebę przyjęcia w sprawie rażącej bezczynności ,w tym mając na uwadze wydany w prowadzonym od wielu lat postępowaniu wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r. II SAB/Gd 149/16 dot. rażącej przewlekłości w tej sprawie, o czym wyżej wspominano.

Należy w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała charakter rażący, albowiem mimo wydania w dniu 18 stycznia 2017 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych, co miało miejsce w dniu 11 kwietnia 2017 r. organ ponownie popadł w bezczynność, co nie znajdowało uzasadnienia. W szczególności, w okresie od lipca 2020 r. aż do 26 maja 2021 r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, reagując dopiero na wniesione 25 maja 2021 r. ponaglenie. Ponadto, organ w ogóle nie informował stron o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie było prowadzone od samego początku w sposób oczywiście nieefektywny, podejmowane czynności procesowe przerywały jedynie długotrwałe i pozbawione uzasadnienia okresy całkowitego braku aktywności organu, a naruszeniu zasady szybkości postępowania nie towarzyszyły żadne okoliczności, które mogłyby choćby częściowo usprawiedliwiać zaniechania procesowe organu oraz brak załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie okresy "procesowego przestoju" były szczególnie rażące, a przerywające je aktywności organu były jedynie pozorne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że prawo zakwalifikowania jako rażącej bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r. I OSK 2424/16). Ujawnione okoliczności tej sprawy w konfrontacji z prawidłowo sporządzonym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku pozwalają w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż bezczynność skarżącego kasacyjnie organu w tej sprawie przybrała postać kwalifikowaną. Odmienne twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym wyrokiem Sadu pierwszej instancji.

Dlatego też wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, w realiach tej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Stąd tak wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1. wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., stąd zasądzono od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 240 złotych, mając na uwadze § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, o czym orzeczono w pkt 4. wyroku.

Również zażalenie na postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2021 r. oddalające wniosek skarżącej Spółki o uzupełnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. II SAB/Gd 80/21 nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania (jak miało to miejsce w tej sprawie) nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny - porównaj wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. II OSK 255/16.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. II OSK 1360/12, z 4 września 2015 r. II OZ 753/15).

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych zasadnie podniósł, że zarówno w przypadku bezczynności jak i przewlekłości sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w sytuacji stwierdzenia jakiegokolwiek niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków. To Sąd decyduje, która z form nieterminowego załatwiania sprawy miała miejsce. Zatem po bezspornym ujawnieniu, że była to bezczynność, która przybrała postać kwalifikowaną, Sąd pierwszej instancji na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podjął rozstrzygnięcie, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. zobowiązując organ pozostający w bezczynności do podjęcia wymaganych prawem działań, bowiem przewlekłość postępowania, która także została ujawniona przed organem nadzoru budowlanego (mimo, że błędnie zanegowano ten fakt w motywach zaskarżonego postanowienia) została pochłonięta przez tę orzeczoną bezczynność mającą przecież charakter rażący. Tym samym zamieszczone rozstrzygnięcie w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. nie wymagało uzupełnienia o wykazywaną przez skarżąca Spółkę przewlekłość.

Zgodnie z przepisem art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu.

Jak wynika z powyższego przepisu wniosek o uzupełnienie wyroku może zostać zgłoszony, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi. Dotyczy to sytuacji, gdy sąd pominął w wyroku niektóre akty lub czynności objęte skargą albo orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, nie ustosunkowując się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniosek o uzupełnienie wyroku może zostać również zgłoszony, jeżeli sąd nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu (por. postanowienie NSA z 30 grudnia 2010 r., II FSK 1088)09).

Instytucja uzupełnienia wyroku może dotyczyć jedynie ściśle określonych kwestii, które – co istotne – odnoszą się wyłącznie do sentencji tego wyroku lub postanowienia, nie zaś do ich uzasadnienia. Uzupełnienie orzeczenia, o jakim mowa w art. 157 § 1 p.p.s.a. dotyczy zatem sytuacji, w której orzeczenie to jest niekompletne.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości zachowanie przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie wyroku. Jednakże, Sąd w wyroku z dnia 15 września 2021 r. orzekł o całości skargi uznając, że podlega ona uwzględnieniu. Dlatego też nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia zgłoszonego wniosku o uzupełnienie przedmiotowego wyroku. Zatem zasadnie oddalono postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. wniosek o uzupełnienie przedmiotowego wyroku w trybie art. 157 § 1 p.p.s.a. Zażalenie złożone na to postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie. Stąd też należało je oddalić na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowań toczących się w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji (por. uchwała 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008r. I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23; postanowienie NSA z 25 kwietnia 2017 r. II GZ 165/17) o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.