Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2041/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2,  art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. M. ("skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydana w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

27 października 2017 r. (data wpływu) Wójt Gminy [...] przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") pismo K. C. i A. C., dotyczące wykorzystania zużytych podkładów kolejowych do przebudowy ogrodzenia posesji położonej w [...]przy ul. [...] oraz do zabudowy części elewacji budynku mieszkalnego znajdującego się pod ww. adresem. Ponadto 24 października 2017 r. do PINB wpłynęło pismo mieszkańców nieruchomości położonych przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...]z prośbą o sprawdzenie, czy wykonywanie ww. robót z podkładów kolejowych jest bezpieczne i nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska.

Na skutek wskazanych "interwencji" w dniu 4 grudnia 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości.

Dalej, organ ten pismem z 27 grudnia 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ogrodzenia oraz elewacji budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...]wykonanych z podkładów kolejowych, a następnie "wydzielił" do odrębnego postępowania sprawę elewacji ww. budynku.

Wobec zaś poczynionych ustaleń, decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], PINB nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1202, "Prawo budowlane") K. M. i P. M. rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], wykonanego z podkładów kolejowych.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 4 grudnia 2017 r. stwierdzono, że: 1) ww. działka z każdej z czterech stron nieruchomości, jesienią 2017 r., została ogrodzona podkładami kolejowymi; 2) ogrodzenie jest pełne, zabudowane do wysokości 2,15 - 2,20 m; 3) fragmenty elewacji budynku zostały wykonane z ciętych elementów podkładów kolejowych; 4) na terenie nieruchomości znajdowały się niewykorzystane elementy podkładów kolejowych. Właściciel nieruchomości, P. M., przedstawił kserokopię sprawozdania nr [...] z badań laboratoryjnych próbki drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości dla środowiska twierdząc, iż wyniki te dotyczą elementów, które użył do budowy ogrodzenia i elewacji domu. Oświadczył, że podkłady zakupił od C. W., PPHU [...] w [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że nie posiada w danym momencie wglądu do żadnego dokumentu potwierdzającego fakt zakupu.

Organ wskazał następnie, że w przypadku wtórnego wykorzystania zużytych podkładów kolejowych, do konserwacji których wykorzystano metodę chemicznej impregnacji środkami ochrony, nie mogą one budzić żadnych wątpliwości co do ich wpływu na środowisko. Substancje, które wchodzą w skład oleju kreozotowego, który służy do impregnacji drewna będącego podkładami kolejowymi, mogą być dla człowieka wysoce toksyczne w warunkach bezpośredniego kontaktu lub przez wdychanie. Zgodnie z Dyrektywą Komisji 2011/71/UE z dnia 26 lipca 2011 r.: kreozot uznano za bezprogowy czynnik rakotwórczy i sklasyfikowano jako substancję rakotwórczą kategorii 1B; kreozot, który stanowi mieszaninę setek związków, zawiera głównie wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne. Komitet ds. Oceny Ryzyka Europejskiej Agencji Chemikaliów uznał niektóre z nich za trwałe, zdolne do biokumulacji i toksyczne; produkty biobójcze zawierające kreozot powinny być objęte zezwoleniem jedynie w przypadku wniosków, gdzie odpowiednie alternatywy nie są dostępne, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności lokalne i inne okoliczności. W przypadku materiałów nasyconych olejem kreozytowym (odpady drewna nasyconego kreozotem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923, "rozporządzenie") mają przypisany kod 17 02 04*, który oznacza, że zawarte w nich substancje są niebezpieczne) możliwe jest ich wykorzystanie po ich wcześniejszym przebadaniu pod kątem toksyczności. Zawartość wybranych substancji w stężeniu niższym niż graniczne, pozwala na zmianę klasyfikacji z odpadów niebezpiecznych na drewno o kodzie 17 02 01.

PINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nasuwają się wątpliwości co do możliwości wykorzystania przez inwestora podkładów kolejowych jako materiału do budowy ogrodzenia nieruchomości, albowiem nie ma pewności, że przedstawiony przez P. M. podczas kontroli dokument rzeczywiście dotyczy materiałów użytych na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Dokument ten zawiera wyniki badań nieoznaczonej w żaden sposób partii podkładów kolejowych pochodzących z terenu jednostki wojskowej [...] i [...], składowanych na terenie [...], ul. [...]. W aktach sprawy brak jest informacji, skąd P. M. posiada przedmiotowe podkłady. Inwestor, wezwany przez organ do przedstawienia dokumentu potwierdzającego nabycie przedmiotowych materiałów, nie przedstawił do dnia wydania decyzji stosownego dokumentu. W związku z powyższym mogą, zdaniem organu, nasunąć się wątpliwości co do faktu, iż sprawozdanie dotyczy partii podkładów, jakich użyto na działce P. M.. Ponadto sprawozdanie datowane jest na [...] czerwca 2012 r., zaś inwestor oświadczył, że zakupił podkłady jesienią 2017 r. Czas, jaki upłynął od wykonania badań do wykorzystania podkładów jako materiału budowlanego, tj. 5 lat, oraz niewiedza co do miejsca oraz (dotychczasowego) sposobu przechowywania podkładów może nasuwać wątpliwości co do jakości i bezpiecznego ich wykorzystania na terenie nieruchomości.

Dodatkowo organ wskazał, że pracownicy laboratorium, gdzie wykonano przedmiotowe badania, tj. Instytutu Nafty i Gazu w [...], dokonując oceny dotyczącej klasyfikacji drewnianych podkładów i podrozjezdnic kolejowych określili, iż ocena nie jest objęta certyfikatem PCA nr AB 041. I pomimo, że w szczegółowych badaniach wykazano, że badany odpad można zakwalifikować jako odpad inny niż niebezpieczny o kodzie 17 02 01 Drewno, to przy wykorzystywaniu takich podkładów (jak wskazano) należy mieć na uwadze, że drewno takie nie może być używane m.in. w parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych, w przypadku, gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą. Dostrzegając powyższe PINB przyjął, że użycie podkładów kolejowych jako materiału budowlanego do budowy pełnego, o wysokości do 2,20 m, ogrodzenia nieruchomości, jest użyciem tych podkładów w ogrodzie, w którym może zaistnieć ryzyko częstego kontaktu ze skórą.

PINB podkreślił również, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, dopuszcza się grodzenie działek, ale pod warunkiem stosowania ogrodzeń ażurowych minimum w 50% (rozliczonych w ramach jednej sekcji ogrodzenia) o maksymalnej wysokości 1,80 m. Natomiast ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania ma wysokość 2,15 - 2,20 m i nie jest ażurowe.

Podsumowując PINB podał, że wprawdzie budowa ogrodzenia nie wymaga w obowiązującym porządku prawnym uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektonicznej, jednak z uwagi na użycie do budowy przedmiotowego ogrodzenia materiałów, które mogą wskazywać na ryzyko wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź środowiska, oraz jego wykonanie w sposób odbiegający od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było wydanie nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący (działając w imieniu własnym i K. M.) zarzucił PINB szereg naruszeń przepisów postępowania; przede wszystkim z uwagi na to, że organ odmówił wiarygodności sprawozdaniu z 2012 r., a także, że uznał K.M. za inwestora, gdy tymczasem jedynym inwestorem był skarżący.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] czerwca 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096,

"k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego nakazał P. M. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z podkładów kolejowych nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego jest właściwe. Inwestor zrealizował roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jednak interwencja organów nadzoru budowlanego w takich przypadkach jest możliwa, jeśli stwierdzą niezgodność z przepisami, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

[...]WINB wskazał, że zrealizowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 11 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Zgodnie z ust. 2 pkt 15 lit. c ww. paragrafu dopuszcza się grodzenie działek na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...].MN. – na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość – pod warunkiem stosowania ogrodzeń ażurowych minimum w 50% o maksymalnej wysokości 1,80 m. Przekształcenie ogrodzenia wykonanego z podkładów kolejowych o wysokości 2,20-2,15 m w ogrodzenie ażurowe o wysokości do 1,80 m w istocie wiąże się z koniecznością rozbiórki ogrodzenia, a więc zrealizowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 11 ust. 2 pkt 15c ww. uchwały, który dopuszcza grodzenie działek pod warunkiem zastosowania się do wskazanych wyżej wytycznych dotyczących użycia ogrodzeń ażurowych minimum w 50% o maksymalnej wysokości 1,80 m.

W ocenie organu odwoławczego sprzeczność zrealizowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego obowiązującego na terenie, na którym ogrodzenie zostało wykonane, powoduje, iż nie można doprowadzić zaistniałego stanu do zgodności z przepisami prawa w inny sposób niż poprzez nakazanie rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Z tego względu zasadnym było nakazanie rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; tylko bowiem w taki sposób można doprowadzić sporną inwestycję do stanu zgodnego z prawem (przepisami miejscowymi).

Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji "wątpliwości co do możliwości wykorzystania przez inwestora podkładów kolejowych jako materiału do budowy ogrodzenia", które organ powiatowy upatruje w wątpliwości, czy dołączone do akt sprawy sprawozdanie nr [...] z badań laboratoryjnych próbki drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości dla środowiska przeprowadzonych w Instytucie Nafty i Gazu w [...] dotyczy materiałów użytych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], jest, zdaniem [...]WINB, nieuzasadnione, a nakaz rozbiórki wynika z realizacji ogrodzenia w sposób odbiegający od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie [...]WINB przychylił się do zarzutu odwołania dotyczącego adresata decyzji i uznał, że nakaz rozbiórki winien być skierowany do inwestora przedmiotowego ogrodzenia, znanego również PINB, tj. do skarżącego, a to (jak uznał) skutkować musiało uchyleniem decyzji PINB i wydaniem nowego rozstrzygnięcia.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego: art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 15, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wskazując na naruszenie przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego skarżący wskazał na:

-brak prawidłowych ustaleń,

-rozbieżność w ocenie "materiału" użytego do budowy ogrodzenia i elewacji budynku w niniejszej sprawie i sprawie zakończonej decyzją nr [...],

-brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącego i pominięcie jego słusznego interesu,

-nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

-brak uzasadnienia, dlaczego ogrodzenie nie może zostać przerobione na ażurowe o wysokości do 1,80 m,

-nieuwzględnienie, że część ogrodzenia o wysokości 2,20 m istniała jeszcze przed podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia [...] listopada 2010 r., a część budowli nie jest ogrodzeniem.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Podczas rozprawy przed Sądem, profesjonalny pełnomocnik uczestników postępowania – M. U. i P. U. – złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych im. prof. dr J. S. w [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. na okoliczność właściwości i charakterystyki substancji ujawnionych w podkładach kolejowych, z których skarżący wykonał ogrodzenie posesji i elewacji domu, a także na okoliczność wykonania tych elementów z wyrobów niedopuszczonych do obrotu oraz niespełniających norm prawa polskiego. Opinia ta została sporządzona na potrzeby postępowania przygotowawczego, dotyczącego składowania i przetworzenia odpadów niebezpiecznych przez skarżącego w ogrodzenie i elementy elewacji domu, toczącego się w Prokuraturze Rejonowej w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o charakterze reformatoryjnym; mocą tej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji a orzekając co do istoty nakazał skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w [...]wykonanego z podkładów kolejowych. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. [...]WINB przyjął, że adresatem orzeczonego nakazu winien być inwestor, a więc skarżący, dlatego też w tym zakresie zweryfikował decyzję I instancji skierowaną do K. M. i P. M. (uznając zarzuty odwołania skarżącego w tej części za zasadne); natomiast co do konieczności orzeczenia o nakazie rozbiórki - podzielił ocenę organu powiatowego wskazując na niezgodność wykonanego ogrodzenia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], części północnej wsi [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r., Nr [...], poz. [...]).

Zdaniem Sądu, decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie; zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i w części właściwe uzasadnienie, choć wadliwie przyjęto w niej, że podstawą orzeczonego nakazu nie mogą być wątpliwości odnośnie właściwości/szkodliwości materiału użytego do wykonania przedmiotowego ogrodzenia. Wskazana wada nie wpłynęła jednak na wynik sprawy; prawidłowo [...]WINB wywiódł bowiem o konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wobec stwierdzonej niezgodności wykonanego ogrodzenia z przepisami prawa miejscowego), a dokonana przez niego zmiana decyzji I instancji (w istocie jedynie) w zakresie adresata decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności (skoro decyzja I instancji była także skierowana do skarżącego), a przy tym jest zgodna z art. 52 Prawa budowlanego.

I tak, nie budzi wątpliwości w sprawie, że w 2017 r. skarżący przystąpił do robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]polegających m.in. na wykonaniu ogrodzenia z każdej z czterech stron nieruchomości do wysokości 2,20 m – 2,15 m, używając do tego podkładów kolejowych i realizując w ten sposób ogrodzenie pełne (nie ażurowe). Powyższe wynika przede wszystkim z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB 4 grudnia 2017 r. (w obecności skarżącego - inwestora), ale też ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z 24 października 2017 r. Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami Urzędu Gminy [...] wskazującej na "prowadzenie" (w tej dacie) prac z wykorzystaniem zużytych podkładów kolejowych i na uciążliwość zapachową tego materiału.

Zważyć przy tym należy, że stosownie do obowiązującego stanu prawnego (v. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie Dz. U. z 2019, poz. 701), zgodnie z którym minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów, art. 6 ww. ustawy, w myśl którego odpadami niebezpiecznymi są odpady wskazane w katalogu odpadów, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, jako odpady niebezpieczne, z zastrzeżeniem art. 7, jak i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923) klasyfikujące odpady w zależności od źródła ich powstania na 20 grup ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych), podkłady kolejowe zaliczone zostały do odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), o kodzie 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe), gdzie wskazany symbol "*" oznacza odpady niebezpieczne.

Stąd też zasadnie na etapie I instancji przyjęto, że zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy materiał użyty do prac prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] stanowi tego rodzaju odpad (odpad niebezpieczny w rozumieniu ww. ustawy o odpadach). Prawidłowo również uznano za konieczne uwzględnienie w sprawie innych przepisów i zbadanie zgodności wykonanego ogrodzenia z ustaleniami ww. planu miejscowego.

Sąd dostrzega bowiem, że interwencja organów nadzoru budowlanego jest uzasadniona m.in. wówczas, gdy prowadzone roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, przy czym przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, w których mowa o powyższym, znajdują zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy także do robót już wykonanych. Sąd zaznacza też, że zużyte podkłady kolejowe z uwagi na substancję szkodliwą używaną do ich impregnacji (rakotwórczy olej kreozytowy) stanowią (co do zasady) odpad niebezpieczny, a ich ponowne użycie (w sposób inny niż wynikający z ich przeznaczenia) jest ewentualnie możliwe, ale po dokonaniu zmiany ich klasyfikacji z odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny, zgodnie z procedurą przewidzianą w tym zakresie w ustawie o odpadach. Procedura ta wymaga uzyskania wyników badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz oceny tych wyników badań, wykonanych wyłącznie przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r. poz. 155) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225)), a następnie - decyzji właściwego marszałka województwa o zmianie klasyfikacji (v. art. 7 i art. 8 ustawy o odpadach).

Prawidłowo więc przyjęto na etapie I instancji, że zużyte podkłady kolejowe nie powinny być wprowadzane do obrotu, chyba że nie budzą wątpliwości co do wpływu na środowisko, tj. -zdaniem Sądu- we wskazanym powyżej trybie dokonano ich zakwalifikowania do odpadów innych niż niebezpieczne. W tym też kontekście prowadzono postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalono, że inwestor nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi brak szkodliwości użytych przez niego podkładów kolejowych. Słusznie bowiem w decyzji organu I instancji uznano, że nie stanowi takiego okazane podczas czynności kontrolnych "sprawozdanie nr [...] z badań laboratoryjnych: próbki drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości dla środowiska" z [...] czerwca 2012 r., wykonane przez Instytut Nafty i Gazu w [...], Zespół Laboratoriów Badawczych Sieci, Instalacji i Urządzeń Gazowych, a dotyczące próbki wiórów z drewnianych podkładów kolejowych składowanych w [...], pochodzących z terenu jednostki wojskowej [...] i [...]. Przede wszystkim zasadnie zauważono, że wprawdzie wymienione sprawozdanie zawiera orzeczenie dotyczące klasyfikacji drewnianych podkładów kolejowych wskazujące na to, że badane drewniane podkłady "można zakwalifikować jako odpad inny niż niebezpieczny o kodzie 17 02 01 Drewno", ale jednocześnie wskazano w tymże dokumencie, że dokonana ocena nie jest objęta certyfikatem PCA nr AB 041 (co świadczy o tym, że nie została dokonana przez "uprawnione" laboratorium, po myśli ww. przepisu art. 8 ustawy o odpadach). Poza tym słusznie dostrzeżono, że inwestor w toku postępowania w żaden sposób nie wykazał, aby omawiane sprawozdanie dotyczyło tych podkładów kolejowych, które użył do prac (a które kupił od zlecającego wykonanie badań C. W.). Nie wykluczone, że skarżący nabył sporny materiał od wskazanej osoby, niemniej to jeszcze za mało by stwierdzić, że wskazane sprawozdanie dotyczy podkładów objętych niniejszym postępowaniem. Tym bardziej jeśli zważy się, że próbki do badań wykonanych następnie przez Instytut Nafty i Gazu pobrano 10 czerwca 2012 r., a skarżący zakupił podkłady kolejowe od C. W. w 2017 r. Słusznie w efekcie stwierdzono w decyzji PINB z [...] marca 2018 r. o nr [...], że w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających, że wykorzystane do prowadzonych prac podkłady kolejowe nie są szkodliwe. Sąd dostrzega przy tym, że w aktach brak nie tylko wyników badań tego materiału wykonanych przez podmioty określone w art. 147a ustawy - Prawo ochrony środowiska (jako jedyne do tego uprawnione), ale też decyzji właściwego marszałka województwa zmieniającej klasyfikację spornych podkładów kolejowych z opadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny.

Poza tym, analizując sprawę i kierując się art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, prawidłowo uwzględniono plan miejscowy obowiązujący na tym obszarze, dopuszczający grodzenie działek na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 14.MN, pod warunkiem stosowania ogrodzeń ażurowych minimum w 50% (rozliczonych w ramach jednej sekcji ogrodzenia) o maksymalnej wysokości do 1,80 m (v. § 11 ust. 2 pkt 15 lit. c ww. planu). Biorąc pod uwagę charakter, parametry wykonanego ogrodzenia (pełne, o wysokości ponad 1,80 m), prawidłowo zaś stwierdzono, że nie spełnia ono wymogów planu, a to stanowi dodatkową okoliczność uzasadniającą interwencję w sprawie.

W takich warunkach nie budzi wątpliwości Sądu zasadność uruchomienia i kontynuowania niniejszego postępowania dotyczącego ogrodzenia o charakterze pełnym i wysokości 2,20 m - 2,15 m, wykonanego ze zużytych podkładów kolejowych. Wprawdzie tego rodzaju prace (budowa ogrodzenia) nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji (v. art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), niemniej do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) i reagowanie w sytuacji stwierdzonej w tym zakresie niezgodności. Temu też służy m.in. tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego, znajdujący zastosowanie zgodnie z uchwałą NSA z 3 października 2016 r. o sygn. akt II OPS 1/16 (również) do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia; do tego rodzaj robót (jak przyjęto we wskazanej uchwale) "mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine."

W konsekwencji, Sąd nie ma też zastrzeżeń co do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego umożliwiającego organowi nadzoru budowlanego nakazanie (w ostateczności) rozbiórki obiektu budowlanego lub jego część. Zasadnie orzeczono na jego podstawie nakaz rozbiórki ogrodzenia wykonanego z podkładów kolejowych, z uwagi na wykonanie tych prac w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska), nadto – w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy (tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach). Przyjęto bowiem, że wykonane prace przy użyciu materiału, co do którego nie ma pewności co do jego szkodliwości, mogą powodować stan zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2. Należy przy tym odnotować, że sformułowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ("może spowodować stan zagrożenia") nie wymaga udowodnienia wystąpienia zagrożeń w nim określonych; wystarczy wskazanie na "potencjalność" ich wystąpienia i w tym przypadku taka sytuacja miała miejsce. Nadto, prawidłowo przyjęto, że wykonane ogrodzenie nie spełnia wymogów § 11 ust. 2 pkt 15 lit. c uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., co także uniemożliwiało odstąpienie od wydania decyzji merytorycznej na podstawie ww. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Taka ocena, w pełni uzasadniona i prawidłowa wobec okoliczności sprawy i stanu prawnego, zaprezentowana została w decyzji I instancji. Zabrakło jej w takim kształcie w decyzji organu II instancji, który to nie podzielił zastrzeżeń związanych z materiałem użytym do wykonania ogrodzenia, a poprzestał na wskazaniu na niezgodność ogrodzenia z zapisami planu. Sąd ocenia to jako wadę tego orzeczenia (naruszenie prawa poprzez błędną ocenę sprawy w kontekście art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), ale nie mającą istotnego wpływu na końcowy wynik. Wprawdzie bowiem [...]WINB nie zgodził się z zastrzeżeniami dotyczącymi użycia do budowy ogrodzenia podkładów kolejowych, to jednak za prawidłowe uznał zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że badana decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, choć nie jest pozbawiona wad. Ułomność tej decyzji można rozważać zarówno w kontekście powyżej wskazanym a związanym z błędnym zastosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak również w kontekście naruszenia zasady ogólnej uregulowanej w art. 8 k.p.a. wobec zaprezentowania przez ten sam organ w dwóch różnych orzeczeniach, niemalże z tej samej daty i w istocie dotyczących kwestii podobnych (związanych z użyciem do robót budowlanych zużytych podkładów kolejowych), odmiennego stanowisko (v. sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 2042/18, dotycząca części elewacji budynku wykonanej także z podkładów kolejowych na tej samej nieruchomości). Jednakże nawet stwierdzenie naruszenia ww. przepisów, nie uzasadnia -zdaniem Sądu- uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy -pomimo tych wad- zawiera ona prawidłowe rozstrzygnięcie poparte w części właściwą analizą.

Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę całość sprawy, w tym postępowanie organu I instancji, uznając, że ustalenia poczyniono na tym etapie na podstawie całokształtu materiału dowodowego; nie przesądzono przy tym na jego podstawie o szkodliwości użytych przez skarżącego materiałów do wykonania ogrodzenia; wskazano jedynie na pewną potencjalność w tym zakresie - wobec okoliczności faktycznych i obowiązujących przepisów o odpadach w szerokim tego słowa znaczeniu. Prawidłowo jednocześnie uznano (czego wyrazem jest przebieg niniejszego postępowania), że ciężar wykazania w istocie legalności materiałów użytych do prowadzonych prac spoczywał na inwestorze robót jako odpowiedzialnym za cały proces inwestycyjny. Dlatego też Sąd nie zgodził się ze skarżącym, aby naruszono w sprawie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. m.in. poprzez nieprzeprowadzenie w ramach niniejszego postępowania badań drewna i posłużenie się w tej kwestii "domniemaniem". Sąd ponownie przy tym dostrzega, że dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające było stwierdzenie potencjalności wystąpienia zagrożeń wymienionych w tym przepisie, i takie też ustalenia poczyniono; natomiast już w interesie skarżącego było wykazanie w toku postępowania, że taka sytuacja nie ma miejsca. To jednak mogło nastąpić tylko poprzez przedłożenie dokumentów wymienionych w art. 8 ustawy o odpadach, co jednak na żadnym etapie nie wystąpiło. Powołanie się zaś skarżącego na zapewnienie sprzedawcy podkładów kolejowych o ich nieszkodliwości, nie jest w tej kwestii wystarczające. Tego rodzaju materiał jaki użyto do prac i wykonania ogrodzenia podlega bowiem szczególnemu nadzorowi, w efekcie – dla odzysku/ponownego użycia wymaga zachowania procedury w zakresie zmiany klasyfikacji z opadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny; nie wykazano jednak, aby taka procedura w stosunku do tego materiału miała miejsce. Sąd w pełni podziela przy tym ocenę organu I instancji dotyczącą dowodu przedstawionego przez skarżącego na okoliczność nieszkodliwości użytych podkładów. Sprawozdanie z [...] czerwca 2012 r. (bo o nim w tym miejscu mowa), zostało w sposób dokładny przeanalizowane i z kliku powodów słusznie uznane za niewystarczające dla zaakceptowania prac wykonanych przez skarżącego i odstąpienia od wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ocena ta wynikała już z decyzji PINB, niemniej na etapie postępowania odwoławczego, jak również w skardze nie została skutecznie przez skarżącego zwalczona; nie okazał on bowiem żadnej "nowej" dokumentacji dotyczącej ewentualnej szkodliwości podkładów kolejowych, pozwalającej w efekcie na zmianę stanowiska w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wskazane powody/poczynione ustalenia uzasadniające interwencję nadzoru budowlanego, nie dawały możliwości wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie niż nakaz rozbiórki; rozważanie możliwości doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z planem miejscowym mogłoby ewentualnie mieć miejsce, gdyby wskazana niezgodność z prawem miejscowym stanowiła jedyny powód do wydania decyzji na zasadzie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym przypadku kwestią o wiele istotniejszą i determinującą wynik sprawy była wątpliwość co do właściwości użytego do wykonanych robót materiału; w sytuacji braku dokumentu wystawionego przez uprawniony do tego podmiot i wskazującego na jego nieszkodliwość, wydanie innego orzeczenia niż nakaz rozbiórki ogrodzenia wykonanego z podkładów kolejowych nie mogło mieć miejsca.

Dlatego też Sąd uznał, że skarga, zmierzająca do podważenia poczynionych ustaleń, wskazująca na braki w materiale dowodowym, nie zasługuje na uwzględnienie.

Stanowisko to, zdaniem Sądu, tylko wzmacnia przedłożony do akt przez pełnomocnika uczestników postępowania (i uwzględniony przez Sąd w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."), dokument w postaci Opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych im. prof. dr J. S. w [...] z [...]. lutego 2019 r. o nr [...], dotyczący właściwości i charakterystyki substancji ujawnionych w podkładach kolejowych, z których skarżący wykonał zarówno ogrodzenie, jak i elementy elewacji budynku.

Na koniec Sąd dostrzega, że zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. o tyle okazał się niezasadny, że w sprawie nie występowała wątpliwość co do treści normy prawnej, o której mowa w tym przepisie, a wobec tego już z tego powodu zasada w nim uregulowana nie mogła w tym przypadku znaleźć zastosowania. Dalej Sąd zauważa, że wskazując na naruszenie art. 7b k.p.a. skarżący nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia tej normy prawnej, obligującej organy administracji publicznej do współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tak też Sąd ocenia zarzut skargi odnoszący się do art. 15 k.p.a. Sąd nie stwierdził nadto naruszenia w sprawie art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sąd zauważa, że także w kontekście tej normy prawnej skarżący nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia prawa. Natomiast z przyczyn już podniesionych Sąd za chybione uznał pozostałe zarzuty skargi.

Niezależnie od treści skargi, nie będąc nią związany, Sąd zaznacza natomiast, że [...]WINB rozpatrzył w sprawie odwołanie skarżącego, nie dostrzegając, że pismo stanowiące tenże środek odwoławczy zostało wniesione przez P. M. działającego w imieniu własnym i K. M.; w konsekwencji organ ten nie uzupełnił odwołania o pełnomocnictwo do działania skarżącego w imieniu uczestniczki postępowania K. M. i nie rozpatrzył jej odwołania (tożsamego z odwołaniem skarżącego, jako że zawartego w tym samym piśmie). Tego rodzaju wada jest wyrazem pominięcia uczestniczki na tym etapie w postępowaniu, a jako taka może być skutecznie zwalczana tylko przez pominiętą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dlatego też, także i to uchybienie [...]WINB nie mogło skutkować uwzględnieniem rozpoznawanej skargi, niemniej wymagało odpowiedniej uwagi Sądu.

Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.