Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 651/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 50 ust. 3 i art. 4, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. M. w piśmie z [...] lipca 2022 r. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip") następującej informacji publicznej:

1. stan zadłużenia podmiotów prawnych spółek węglowych względem ZUS z podziałem na podmioty prywatne oraz tzw. spółki Skarbu Państwa w:

a. roku 2018,

b. roku 2019,

c. roku 2020,

d. roku 2021,

e. aktualny stan na rok 2022;

1. wskazanie, jakie ZUS podjął czynności w celu wyegzekwowania zaległości spółek węglowych (z podziałem na podmioty prywatne oraz tzw. spółki Skarbu Państwa) w poszczególnych latach:

a. 2018,

b. 2019,

c. 2020,

d. 2021,

e. 2022;

1. wskazanie kwot odzyskanych w ramach czynności egzekucji od spółek węglowych (z podziałem na spółki prywatne oraz tzw. spółki Skarbu Państwa) w latach:

a. 2018,

b. 2019,

c. 2020,

d. 2021,

e. 2022;

1. wskazanie sum umorzonym spółkom węglowym przez ZUS kwot z ich zadłużenia (z podziałem na spółki prywatne oraz tzw. spółki Skarbu Państwa) w latach:

a. 2018,

b. 2019,

c. 2020,

d. 2021,

e. 2022;

1. wskazanie sumy kosztów, jakie poniósł ZUS, by wyegzekwować zaległe składki od spółek węglowych (z podziałem na spółki prywatne oraz tzw. spółki Skarbu Państwa) w latach:

a. 2018,

b. 2019,

c. 2020,

d. 2021,

e. 2022;

5a. wyszczególnienie rodzaju poniesionych kosztów wskazanych w punkcie 5 w latach 2018, 2019, 2020, 2021 i 2022 z podziałem na:

a. koszty monitów,

b. koszty windykacji,

c. koszty egzekucji,

d. koszty wpisów do Monitora Sądowego,

e. koszty wpisów do KRS,

f. koszty procesów sądowych,

g. koszty komorników sadowych.

M. M. wyjaśnił, że przez spółki węglowe, których dotyczy wniosek, należy rozumieć podmioty zajmujące się wydobyciem i handlem węglem. Wskazał również, że wniosek składa jako dziennikarz społeczny.

Skarżący zaznaczył ponadto, że wnioskowane dane nie dotyczą poszczególnych podmiotów prawnych, a sum z podziałem na sektor prywatny oraz sektor państwowy.

Wicedyrektor Departamentu [...] w piśmie z [...] sierpnia 2022 r. (znak: [...]), w odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2022 r. poinformował M. M., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip, dotyczą spraw konkretnych płatników składek i danych zawartych na ich kontach.

Odwołując się do art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 1 ust. 1 i art. 6 udip, Wicedyrektor wywiódł, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Jak stwierdził, sprawami publicznymi nie są natomiast konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne.

Wicedyrektor odwołał się do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej "usus"), wskazując, że indywidualne dane zawarte na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach i w rejestrach stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu. Następnie zauważył, że aby ustalić wnioskowane przez skarżącego informacje, należałoby sięgnąć do danych źródłowych zapisanych na tych kontach, po czym wskazał, że zasady udostępniania danych z kont oraz katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania tych danych z Zakładu ściśle określa art. 50 usus. Jak skonstatował Wicedyrektor, M. M. nie jest upoważniony do uzyskania danych zapisywanych na kontach.

Dalej Wicedyrektor odwołał się do: (1) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 lutego 2017 r. sygn. akt Il SAB/Bk 1/17 wywodząc, że jeśli żądana od ZUS informacja dotyczy konta indywidualnego podmiotu (ubezpieczonego, płatnika składek), to jest informacją dotyczącą jego sfery prywatnej, a nie informacją dotyczącą sfery publicznej związanej z działalnością władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie udip; (2) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2017 r. sygn. akt Il SAB/Kr 190/17, wywodząc, że analiza obowiązujących przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej oraz zasad udzielania informacji o składkach i stanie konta ubezpieczeniowego konkretnego podmiotu nie uprawnia do wniosku, że informacje te stanowią informacje publiczne, o czym przesądza art. 50 usus, w którym wprost wskazano, jakim podmiotom mogą być udostępnione dane znajdujące się na koncie ubezpieczonego i płatnika składek.

Wicedyrektor stwierdził ponadto, że posiadanie przez skarżącego statusu dziennikarza oraz złożenie wniosku jako "dziennikarz społeczny", pozostaje bez wpływu na sposób realizacji wniosku.

W konkluzji Wicedyrektor stwierdził, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione na podstawie przepisów udip.

M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2021 r., wnosząc o:

1. stwierdzenie, że informacje objęte wnioskiem, dotyczące zarządzania finansami publicznymi, stanowią informację publiczną;

2. zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej;

3. stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu administracji publicznej w udzieleniu informacji publicznej, a także uznanie za celowe i dokonane w złej wierze błędnego stwierdzenia, że zakres wnioskowanych informacji o zarządzaniu finansami publicznymi nie jest informacją publiczną;

4. nałożenie na Prezesa ZUS i Wicedyrektora [...] kary.

5. zasądzenie od Prezesa ZUS kosztów postępowania.

Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Argumentując za odrzuceniem skargi, organ wywiódł, że jej przedmiotem jest w istocie pismo z [...] sierpnia 2022 r., zaznaczył, że w sprawie nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i skonstatował, że na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2022 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi.

Argumentując za oddaleniem skargi, Prezes ZUS stwierdził, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest kwestia przedmiotowego przyporządkowania żądanych przez skarżącego informacji do kategorii informacji w rozumieniu przepisów regulujących udostępnianie informacji publicznej. Następnie, odwołując się do art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 3 i art. 6 udip oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wywiódł w szczególności, że celem prawa do informacji publicznej jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, natomiast udip nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Nie wszystkie informacje będące w posiadaniu organu władzy publicznej mają walor publiczny tylko z tego powodu, że taki organ je posiada. Jak skonstatował Prezes ZUS, zakres przedmiotowy udip wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Udip ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji.

Uwzględniając powyższe, Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie Wicedyrektora Departamentu [...] z [...] sierpnia 2022 r. i zawartą w nim argumentację prawną. Stwierdził w szczególności, że w przedmiotowej sprawie Zakład nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem wnioskowane informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący we wniosku z [...] lipca 2022 r. nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w udip. W sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji niebędącej informacją publiczną, podmiot, do którego wniosek został złożony udziela odpowiedzi w postaci zwykłego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała odrzuceniu. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę M. M. nie zaskarżył do Sądu pisma z [...] sierpnia 2022 r., lecz bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2022 r., wnosząc m.in. o zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej, a także o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę ze skargi na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS") w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Ponieważ M. M. wskazał, że wniosek z [...] lipca 2022 r. złożył jako "dziennikarz społeczny", na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), a także podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne (...) oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne (...) (art. 4 ust. 1 pkt 4).

Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz trybie działania państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b), a także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, a także o ciężarach publicznych (art. 6 ust. 5 lit. a, lit. b, lit. h).

Nie jest przedmiotem sporu między stronami i nie budzi wątpliwości, że Prezes ZUS jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W świetle art. 66 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.; dalej powoływana jako "usus"), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Do przykładowo wymienionych w art. 68 ust. 1 usus zadań ZUS należą: 1) realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności: a) stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych, b) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń, c) wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, d) prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł, e) prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek, f) orzekanie przez lekarzy orzeczników Zakładu oraz komisje lekarskie Zakładu dla potrzeb ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 1); 2) dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych oraz środkami Funduszu Alimentacyjnego (art. 68 ust. 1 pkt 3); 3) kontrola orzecznictwa o czasowej niezdolności do pracy (art. 68 ust. 1 pkt 5); 4) kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 6).

Stosownie do treści art. 66 ust. 4 usus, w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej.

W świetle natomiast art. 72 pkt 1 i art. 73 ust. 1 usus, Prezes ZUS jest organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który kieruje jego pracami i reprezentuje Zakład na zewnątrz.

Wobec tak kształtującego się zakresu zadań i pozycji ustrojowej ZUS i Prezesa ZUS, nie ma wątpliwości co do tego, że Prezes ZUS jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Po pierwsze, należy odpowiedzieć na pytanie, czy informacje, których udzielenia skarżący zażądał w piśmie z [...] lipca 2022 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów udip. Po drugie, w przypadku twierdzącej odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy ustalić, czy ich udostępnienie może odbywać się na podstawie przepisów udip. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 udip, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Informacje objęte wnioskiem M. M. z [...] lipca 2022 r. stanowią informację publiczną. Najogólniej rzecz ujmując, są to informacje o majątku publicznym oraz działaniach podejmowanych przez państwową jednostkę organizacyjną, której przysługują środki właściwe organom administracji państwowej, w ramach realizacji nałożonych na nią zadań publicznych.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 usus, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stosownie do treści art. 51 ust. 2 usus, dysponentem FUS jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W myśl natomiast art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, środkami publicznymi są w szczególności dochody publiczne, w tym daniny publiczne, do których zalicza się m.in. składki, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

W świetle art. 52 ust. 2 usus, przychody FUS pochodzą m.in. ze składek na ubezpieczenia społeczne, niepodlegających przekazaniu na rzecz otwartych funduszy emerytalnych (pkt 1), z odsetek od nieterminowo regulowanych zobowiązań wobec FUS (pkt 5), z innych tytułów (pkt 10).

Stosownie z kolei do treści powołanego wyżej art. 66 usus, do zadań Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w tym wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł, prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek, dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych oraz kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych.

W świetle powołanych wyżej regulacji usus i ustawy o finansach publicznych nie budzi wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje o stanie zadłużenia tzw. spółek węglowych wobec ZUS, wysokości kwot odzyskanych od tych spółek w ramach egzekucji, wysokości umorzonego zadłużenia tych spółek, a także kosztów poniesionych na wyegzekwowanie od nich zaległych składek, z wyszczególnieniem rodzajów tych kosztów, to informacje o majątku publicznym. Są to informacje o dochodach publicznych oraz kosztach poniesionych na wyegzekwowanie danin publicznych. Informacja o czynnościach podjętych przez ZUS w celu wyegzekwowania zaległości tzw. spółek węglowych pośrednio również dotyczy majątku publicznego, a ponadto jest informacją o działaniach państwowej jednostki organizacyjnej, której przysługują prawa właściwe organom administracji państwowej, w ramach realizacji nałożonych na nią zadań publicznych.

Żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu za na zasadach i w trybie określonych w udip. Analiza treści wniosku z [...] lipca 2022 r. prowadzi bowiem do wniosku, że ani przepisy usus, ani przepisy innej ustawy, nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do tych informacji.

W skierowanym do skarżącego piśmie z [...] sierpnia 2022 r. trafnie wskazano, że zasady udostępnienia danych z kont ubezpieczonych i kont płatników oraz katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania tych danych określa art. 50 usus.

Zgodnie z art. 50 ust. 3 usus, dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45, mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Biuru Nadzoru Wewnętrznego, Policji, Straży Granicznej, Inspektoratowi Wewnętrznemu Służby Więziennej, komornikom sądowym, organom egzekucyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479), ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w zakresie koniecznym do rozstrzygania spraw prowadzonych na podstawie art. 29, art. 32 oraz art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, ministrowi właściwemu do spraw rodziny, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, organom realizującym świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz świadczenia wychowawcze, ośrodkom pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrom usług społecznych, powiatowym centrom pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego oraz wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. W myśl art. 50 ust. 4 usus, dane, o których mowa w ust. 3, udostępnia się także na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6.

Odwoławszy się do treści art. 50 ust. 3 i ust. 4 usus, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 105/17 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), kwalifikując – co należy podkreślić – informację o zgłoszeniu osoby do ubezpieczenia społecznego i odprowadzeniu obowiązkowych składek z określonego tytułu jako informację publiczną - stwierdził, że do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego, czy płatnika składek nie włączono osób postronnych, czy podmiotów realizujących uprawnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, ma to to istotne znaczenie z perspektywy ochrony prywatności oraz danych osobowych, gwarantowanej konstytucyjnie (zob. art. 47 oraz art. art. 51 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

To właśnie ochrona konstytucyjnie gwarantowanego prawa do prywatności osób fizycznych, a w przypadku płatników niebędących osobami fizycznymi ochrona ich uzasadnionych interesów (np. gospodarczych) powoduje, że dane zgormadzone na kontach ubezpieczonych i płatników nie mogą być udostępnione innym pomiotom niż wymienione w zamkniętym katalogu zawartym w przepisach art. 50 usus. Takie źródło wprowadzenia odrębnych zasad dostępu do informacji – w tym informacji publicznej

– zgormadzonych na kontach ubezpieczonych i płatników, potwierdza treść, również powołanego w piśmie z 5 sierpnia 2022 r., art. 79 ust. 1 usus, zgodnie z którym indywidualne dane zawarte na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach i w rejestrach stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu.

M. M. nie żąda jednak dostępu do danych zgromadzonych na kotach płatników, ani tym bardziej danych indywidualnych, bądź danych źródłowych będących podstawą zapisów na kontach, lecz ogólnych informacji o stanie zadłużenia określonej grupy płatników wobec ZUS, wyegzekwowanych od nich kwot, czy kosztów tej egzekucji. Jakkolwiek w świetle art. 45 pkt 2 usus, rozliczenia należnych składek prowadzone są na koncie płatnika składek, to wniosek skarżącego – co zresztą wyraźnie podkreślił – nie dotyczy poszczególnych "spółek węglowych", a wyłącznie sum z podziałem na sektor prywatny i państwowy. Wniosek skarżącego nie jest zatem wnioskiem o dostęp do danych zgromadzonych na kontach płatników, a co za tym idzie nie ma do niego zastosowania art. 50 usus, lecz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej określone w udip.

Jak bowiem zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 38), istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie udip, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Wszędzie więc tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w udip, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy udip, przy czym w pierwszym wypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań - Wrocław 2007, s. 64-65).

Uwzględniając powyższe, należy zauważyć, że w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 105/17 przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji była bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w udostępnieniu informacji o tym, czy określony płatnik zgłosił do ubezpieczenia społecznego określonego pracownika i odprowadzał obowiązkowe składki zgodnie z deklarowanym zatrudnieniem z tytułu zawarcia umowy o pracę na czas nieokreślony. W kwestii kluczowej dla oceny stanu bezczynności w sprawie ze skargi M. M. okoliczności sprawy, w której wydano powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, były zatem zasadniczo odmienne. Odmienne były także okoliczności spraw o sygn. akt II SAB/Bk 1/17 i II SAB/Kr 190/17, do których odwołano się w piśmie z 5 sierpnia 2022 r. oraz w odpowiedzi na skargę. W sprawach tych wnioski o udostępnienie informacji publicznej także dotyczyły indywidualnych (konkretnych) podmiotów.

Ponieważ zatem wniosek M. M. z [...] lipca 2022 r. nie jest wnioskiem o udostępnienie danych zgormadzonych na koncie ubezpieczonego lub płatnika, zasady i tryb udostępnienia informacji objętych tym wnioskiem określa udip.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że odpowiadając na wniosek M. M. w piśmie z [...] sierpnia 2022 r., w którym stwierdzono, że żądane przez skarżącego informację nie stanowią informacji publicznej, Prezes ZUS nie uwolnił się od zarzutu bezczynności.

Trzeba ponadto podkreślić, że poza granicami przedmiotowej sprawy (ze skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej) pozostaje ocena, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, oraz czy we wniosku z [...] lipca 2022 r. M. M. wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Bezczynność w rozpatrzeniu wniosku M. M. z [...] lipca 2022 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek M. M. z [...] lipca 2022 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 2 sierpnia 2022 r. W dniu 5 sierpnia 2022 r., zatem trzy dni po otrzymaniu wniosku, udzielono odpowiedzi, którą doręczono skarżącemu [...] sierpnia 2022 r. ZUS nie zlekceważył więc wniosku skarżącego, lecz nadał mu bieg, dochodząc jednak do błędnej konkluzji, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Oceniając postępowanie organu z perspektywy kwalifikacji stwierdzonej bezczynności, jako rażąco naruszającej prawo, należy natomiast mieć na uwadze, że przepisy udip zawierają normy prawne, które w okolicznościach konkretnych spraw wielokrotnie wymagają złożonego procesu wykładni i odniesienia do indywidualnych sytuacji faktycznych oraz przepisów innych aktów prawnych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie, w której organ uznał, że treść wniosku obejmuje dane z konta płatnika, które nie stanowią informacji publicznej. Sąd nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności.

Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustawa przewiduje zatem możliwość orzeczenia dwóch środków: 1) grzywny lub 2) sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co do rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty.

Wziąwszy to pod uwagę, Sąd stwierdził, że jakkolwiek Prezes ZUS dopuścił się bezczynności, to nie ma potrzeby nakładania środka represyjnego, czy dyscyplinującego, mającego na celu zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości. Jak już wykazano, jakkolwiek w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w piśmie z 5 sierpnia 2022 r. mylnie zakwalifikowano żądane informacje jako niestanowiące informacji publicznej, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że wniosek z [...] lipca 2022 r. został zlekceważony. Odpowiedź została przygotowana niezwłocznie i przedstawiono w niej obszerną argumentację. Wyjaśniono też, z jakiego powodu nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz odniesiono się do wskazania przez skarżącego, że złożył wniosek, jako "dziennikarz społeczny". W realiach rozpoznanej sprawy nie ma więc mowy o wielokrotnym naruszaniu prawa, wynikającym z systemowo błędnego działania organu, które mogłoby uzasadnić nałożenie na Prezesa ZUS środka represyjnego, czy dyscyplinującego w postaci grzywny.

W tym stanie rzeczy, Sąd:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji;

2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;

3. na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji;

4. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi.