Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 986/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 ust.1, § 18, § 19, § 22, § 23, § 39
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa (t.j. z 2013 r. Nr 98, poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.); art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku A. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania I i II piętra istniejącego budynku dawnej fabryki herbaty na funkcję mieszkalną wielorodzinną z usługami, zlokalizowanego na terenie położonym w G. przy ul. [...], działka nr [...] i część działki nr [...], ark. 42.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku postępowania warunki niniejszej decyzji zostały uzgodnione z Urzędem Miejskim w G. Wydziałem Techniczno-lnwestycyjnym, Referatem Dróg Gminnych (opinia z dnia [...] września 2015 r., znak [...]) oraz z Miejskim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] września 2015 r., znak [...]). Organ powołał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wskazując, że po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, po odniesieniu wniosków z analizy do informacji zawartych we wniosku inwestora i dołączonej do niego propozycji zagospodarowania działki przedstawionej na mapie zasadniczej w skali 1: 500 stwierdzono, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunki podane w powołanym przepisie. Wyjaśniono, ze na obszarze objętym analizą wyznaczoną zgodnie z rozporządzeniem podstawową funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami oraz zabudowa usługowa, co oznacza, że wnioskowany zamiar inwestycyjny polegający na zamianie sposobu użytkowania I i II piętra istniejącego budynku dawnej fabryki herbaty na funkcje mieszkalną jest kontynuacją funkcji, odpowiadającą swymi parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną intensywnością wykorzystania terenu analizowanej zabudowie. Ponadto teren posiada dostęp do komunikacji publicznej ul. [...], wyposażony jest w pełną infrastrukturę techniczną - przyłącze wod.-kan., energetyczne, gazu (do wniosku inwestor załączył niezbędne kopie umów). Ponadto wnioskowany teren posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego miasta G. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...].04.1993r.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G. reprezentowana przez adw. T. Ś.. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. - Dz. U. 2015 poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w zw. z:

a) § 19 ust. 1 § rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z uwzględnieniem przepisów dotyczących dopuszczalnej odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi,

b) § 22 i 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z uwzględnieniem miejsca na pojemniki na odpady stałe z jednoczesnym zachowaniem minimalnej odległości tych pojemników od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy z sąsiednią działką,

c) § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z przeznaczeniem części działki na powierzchnię biologicznie czynną w zakresie co najmniej 25 % działki;

2) art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5-7 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak określenia w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej, intensywności zabudowy oraz wysokości budynku podlegającego zmianie sposobu użytkowania w sposób konkretny; określenie powyższych wskaźników stwierdzeniem "bez zmian" nie spełnia wymogów wynikających z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia;

3) art. 106 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art 8 w zw. z art 9 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz Referatem Dróg Gminnych Urzędu Miasta w G., a tym samym niepoinformowanie strony o istotnych okolicznościach dla ustalenia jej praw i obowiązków.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania podniesiono, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób niepełny. Przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy skupiono się na linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji, wysokości budynku i geometrii dachu, natomiast pominięto analizę przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Przesłanki, na których skupił się organ nie odgrywają w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia, ponieważ charakter planowanej inwestycji - zmiana sposobu użytkowania dwóch pięter budynku - nie powoduje zmian polegających na zmianie gabarytów budynku, czy geometrii dachu. Oczywistym jest więc, że organ powinien zbadać przede wszystkim, czy zagospodarowanie działki z przedmiotowym budynkiem, po zmianie jego sposobu użytkowania, będzie odpowiadać zasadom zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego. W tym zakresie analiza powinna zostać przeprowadzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wskazano, że inwestycja zakłada powstanie 8 miejsc postojowych na terenie działki inwestora, po jednym miejscu postojowym dla każdego z planowanych lokali mieszkalnych. Organ nie wziął zaś pod uwagę, że wyznaczone miejsca postojowe muszą znajdować się w odpowiedniej odległości - co najmniej 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Zdaniem odwołującej organ tej kwestii nie poddał analizie, nie odnosząc się do niej w uzasadnieniu decyzji oraz analizie. Ponadto zdaniem odwołującej Prezydent Miasta zignorował kwestię wydzielenia miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (§ 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), jak i konieczność przeznaczenia co najmniej 25% powierzchni działki na teren biologicznie czynny w przypadku zabudowy wielorodzinnej. Nie zbadał, czy powyższe elementy zostały w ogóle przez inwestora przewidziane w planie zagospodarowania działki oraz czy spełniają wymagania określone w powołanym przepisie. W związku z powyższym w ocenie odwołującej należy uznać, że organ nie przeprowadził wystarczającej analizy urbanistycznej, ponieważ pominął w toku postępowania te zagadnienia, które były najistotniejsze z uwagi na planowany przez inwestora przyszły sposób użytkowania budynku.

Ponadto podniesiono, że organ I instancji zaniechał określenia konkretnych wartości wskaźników w zakresie szerokości elewacji frontowej, intensywności zabudowy i wysokości budynku dla zamierzenia inwestycyjnego, czego w świetle art. 61 ust. 7 p.z.p. nie można było uczynić. Zaznaczono, że z § 5-7 rozporządzenia wynika, że przedmiotowe wartości powinny zostać wyznaczone jako wartość liczbowa.

Nadto wskazano, że w zaskarżonej decyzji nie określono szerokości elewacji frontowej zabudowy, intensywności zabudowy i wysokości budynku, ponieważ nie podał żadnej wartości liczbowej, do której można by było się odnieść. Wskazano wyłącznie, że wszystkie powyższe wskaźniki pozostają "bez zmian", jednak takie określenie warunków zabudowy w powyższym zakresie nie może być uznane za prawidłowe, gdyż w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wskazano, że decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak formułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających.

Odwołująca podniosła też, że organ nie zawiadomił stron postępowania o tym, iż zwrócił się do innych organów o uzgodnienie projektu decyzji. Taki obowiązek ciążył na organie na podstawie art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art 61 ust. 5 u.p.z.p. Strony nie zostały więc poinformowane o tym, że do akt sprawy mogą wpłynąć dodatkowe dokumenty, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz co do których strony powinny mieć możliwość wypowiedzenia się. Naruszono w tym zakresie zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że z decyzji nie wynika, czy w toku postępowania brały udział wszystkie strony. Treść decyzji wskazuje, że została ona doręczona wyłącznie wnioskodawcy. Odpis decyzji otrzymała również skarżąca, jednak nie została w niej wymieniona jako strona. Trudno więc przesądzać, czy organ prawidłowo zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu oraz czy prawidłowo doręczył im wydaną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium na wstępie powołało przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., by następnie wyjaśnić zasady przeprowadzania na podstawie przepisów rozporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, która stanowi podstawę ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną z usługami, oraz zabudową usługową. Stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Kolegium powołując kolejno przepisy § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia stwierdziło, że linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu przedmiotowego budynku pozostają bez zmian, albowiem inwestycja polega jedynie na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku (jego funkcji). W rezultacie zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta G. prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano jednocześnie, że kwestie związane ze zgodnością przedmiotowej inwestycji z Prawem budowlanym oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych będą podlegać ocenie właściwego organu na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi. Zasada związania decyzją o ustaleniu warunków zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, iż wnioskowane przedsięwzięcie budowlane jest sprzeczne z ww. przepisami. Kolegium nie dopatrzyło się też naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Uznało, że procedowanie organu I instancji było zgodne z obowiązującym prawem i nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium również zasady prowadzenia postępowania administracyjnego nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Reasumując Kolegium stwierdziło, że wszystkie ww. kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołując zarzuty tożsame do sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymujące swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi M. G. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2015 r. ustalającą na rzecz A. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania I i II piętra istniejącego budynku dawnej fabryki herbaty na funkcję mieszkalną wielorodzinną z usługami, zlokalizowanego na terenie położonym w G. przy ul. [...], działka nr [...] i część działki nr [...], ark. 42.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze - w przypadku braku planu miejscowego - roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu lub jego części. Przy czym określona w tym przepisie zmiana sposobu użytkowania obiektu również jest powiązana z wykonywaniem robót budowlanych. Chodzi o pewne faktyczne przekształcenie nieruchomością w związku ze zmianą jej funkcji. Bezpośrednio nie wynika to z art. 59 ust. 1, ale wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę, nie są objęte obowiązkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, W-wa 2006, s. 467 i 470).

Wyjaśnienia również wymaga, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających sposób użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym przez tę zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). O tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna przy zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części świadczy treść art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, który nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia organowi architektoniczno-budowlanemu wraz ze zgłoszeniem tej zmiany zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy orzekające trafnie przyjęły, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku (w zakresie I i II piętra) dawnej fabryki herbaty na funkcję mieszkalną, choć bez ingerencji (zmian) w elewację budynku, ale polegająca na wykonywaniu robót budowlanych i przy tym zmianie funkcji części obiektu wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W kontekście formułowanych przez skarżącą w toku zakończonego postępowania administracyjnego i w skardze zarzutów, a także zważywszy na rodzaj przedmiotowej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania części obiektu) należy wyjaśnić, jak daleko powinna sięgać ocena spełnienia przez inwestora przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ów przepis określa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powołanego przepisu wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu użytkowania obiektu jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W tym miejscu zważyć należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje, aby ocena spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa została przeprowadzona w zakresie: kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu, przy badaniu, czy inwestycja owe wymogi spełnia należy w pierwszej kolejności uwzględnić rodzaj i charakter przedsięwzięcia zamierzonego przez inwestora.

W okolicznościach niniejszej sprawy sporu nie budzi, że zamiarem inwestora A. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. C. była jedynie zmiana sposobu użytkowania I i II piętra istniejącego budynku dawnej fabryki herbaty usytuowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w G. na funkcję mieszkalną. Tym samym inwestycja sprowadza się do jedynie zmiany funkcji części przedmiotowego budynku z dotychczasowej funkcji produkcyjnej na mieszkalną. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia należy zaś rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Wobec powyższego, zważywszy, że zmianie nie ulegają pozostałe, poza funkcją, parametry, cechy, gabaryty, wskaźniki, w szczególności: linia zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), a także geometria dachu (§ 8 rozporządzenia) obowiązkiem organów obu instancji było jedynie przyjęcie ustaleń w zakresie przesłanki sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy planowana przez inwestora nowa funkcja części przedmiotowego budynku odpowiada funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. Lex 746393, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 publ. Lex 746705 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Po 516/12, dostępny na stronie internetowej – j.w.).

Inaczej rzecz ujmując przepis art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. W pozostałym zakresie zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe.

Przeprowadzona prawidłowo w powyższym zakresie przez organ I instancji analiza urbanistyczna potwierdziła, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] objętych planowaną inwestycją występuje liczna zabudowa o tożsamej do zamierzonej przez inwestora funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

Po pierwsze zważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo, w zgodzie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wyznaczył obszar analizowany. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Sąd stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez organ I instancji analiza urbanistyczna zawiera aktualną mapę zasadniczą w skali 1:500, na której wyznaczono wokół terenu objętego inwestycją obszar analizowany, w granicach trzykrotnej szerokości frontu tego terenu (działek [...] i [...]). Zarówno na tejże mapie, jak i w części tekstowej analizy (tabela) wymieniono nieruchomości, na których występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). W związku z powyższym wątpliwości Sądu nie budzi, że organy orzekające prawidłowo stwierdziły, że w sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją znajduje się zabudowa o tej samej funkcji.

Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że z uwagi na fakt, iż pozostałe cechy, parametry i wskaźniki terenu wedle założeń inwestora nie mają ulec - na skutek planowanego zamierzenia – zmianie, nie było konieczności tak prowadzenia analizy urbanistycznej w pozostałym zakresie (określonym w § 5-8 rozporządzenia), jak i w konsekwencji wyznaczanie przez Prezydenta Miasta G. w wydanej przez niego decyzji z dnia [...] października 2015 r.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości zabudowy oraz geometrii dachu. Niemniej w ocenie Sądu uchybienia powyższe w żaden sposób nie podważają prawidłowych ustaleń organu I instancji co do spełnienia przez inwestycję wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i tym samym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego za chybiony należało uznać zarzut skargi rzekomego naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5-7 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w sposób precyzyjny poszczególnych parametrów, wskaźników i cech, które nie ulegają zmianie.

Sąd stwierdził również, iż rację miały organy obu instancji uznając, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Po pierwsze teren objęty inwestycją (działki nr [...] i [...]) zlokalizowany jest przy ul. [...] w G., a tym samym posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Po wtóre inwestor wykazał, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przez niego zamierzenia budowalnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Do wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. dołączył dwie umowy kompleksowe dostarczania paliwa gazowego zawartą z PGNiG w dniu [...] listopada 2010 r., a także umowę z Enea S.A. z dnia [...] listopada 2009 r. o świadczenie usługi kompleksowej sprzedaży energii elektrycznej wraz z usługą dystrybucji energii elektrycznej dla nieruchomości przy ul. [...] w G..

Stwierdzić należy, że przedmiotowe nieruchomości jak zabudowane dotychczas budynkiem poprodukcyjnym – dawnej fabryki herbaty, nie stanowił gruntów rolnych, czy leśnych, a tym wymagał uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii zgodności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji z przepisami odrębnymi w pierwszej kolejności Sąd pragnie ustosunkować się do zarzutów skargi naruszenia przez organy orzekające przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1, § 19 ust. 1, § 22, § 23, § 39).

Zważyć należy, iż, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogą stanowić podstawy władczego rozstrzygnięcia organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy. Zauważyć bowiem należy, iż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, i co za tym idzie może być bezpośrednio stosowane jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Po 630/11, dostępny – j.w.).

W tym kontekście należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem zawsze wtedy, gdy nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., niezależnie od tego, czy narusza interesy prawne poszczególnych podmiotów i czy podmioty te mogą mieć zastrzeżenia do parametrów konkretnej inwestycji, wynikające z przepisów budowlanych. Zastrzeżenia takie będą mogły one zgłaszać na późniejszym etapie – zważywszy na charakter przedmiotowej inwestycji – w ewentualnym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w G.. Ich podnoszenie w fazie postępowania w sprawie warunków zabudowy jest przedwczesne (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26 października 2010 r., sygn. akt. II SA/Bk 52/10, dostępny - j.w.).

W szczególności odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy orzekające przepisów § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis określa normy w zakresie odległości miejsc postojowych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi Sąd aprobuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r. (sygn.. akt II OSK 3016/14, dostępny – j.w.). Sąd kasacyjny w wyroku tym powołał art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania m.in. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Wskazał też, że przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) określa nazewnictwo w zakresie m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych, które powinno zostać zastosowane w decyzji o warunkach zabudowy. Następnie zaś stwierdził, że art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. NSA zważył, iż nie jest takim przepisem § 2 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń (...). Niemniej z uwagi na treść tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestia ilości wymaganych miejsc parkingowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na etapie późniejszym (...), przy czym zaznaczył, że nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna wskazywać konkretną liczbę miejsc parkingowych. Wyjaśnił, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem prowadzącym do realizacji inwestycji. Ponadto z treści § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w Prawie budowlanym i znajdującego zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, a także urządzeń budowlanych (§ 2) wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to przepisy w sposób szczegółowy określają m. in. odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych.

Odnosząc powyższe do rozstrzygnięcia w zakresie określenia miejsc postojowych zawartych w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2015 r. Sąd uznał, że są one prawidłowe. Organ ustalił minimalną ilość miejsc postojowych urządzonych w granicach terenu objętego na poziomie 1 miejsca dla 1 lokalu mieszkalnego, określił, że z uwagi na deficyt miejsc postojowych nie wyraża zgody na wykorzystanie miejsc ogólnodostępnych w strefie płatnego parkowania, a jednocześnie nie przesądził zarówno o lokalizacji, jak i liczbie tychże miejsc parkingowych. W ocenie Sądu odzwierciedlenie na mapie zasadniczej – koncepcji zagospodarowania przedmiotowego terenu, stanowiącej załącznik do wspomnianej decyzji, istniejących miejsc parkingowych w żaden sposób nie przesądza zarówno o ich lokalizacji i ich liczbie, co powinno być przedmiotem opracowania na późniejszym etapie – zmiany sposobu użytkowania części obiektu..

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej brak było podstaw do prowadzenia na etapie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku kwestii lokalizacji miejsc na odpady stałe (§ 22 i 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Zagadnienie to jako ściśle techniczno-budowlane będzie rozpatrywane na etapie późniejszym. Za wystarczające, zdaniem Sądu, jest zapewnienie, które znalazło się pkt 2.4 decyzji organu I instancji zatytułowanym "Ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich", iż "W projektowaniu oraz przy realizacji inwestycji należy zachować obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy warunków technicznych...".

Dalej wskazać należy, że prawidłowo postąpił Prezydent Miasta P. nie regulując w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy kwestii minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Zarówno w przepisach u.p.z.p. jak i rozporządzenia brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2016 r., II SA/Po 736/16 i z dnia 18 września 2015 r., II SA/Po 602/15 - dostępne j.w.). Stąd za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przez organy orzekające § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania.

Sąd za bezpodstawny uznał też zarzut skarżącej jakoby doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 106 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5 w zw. z art. 8, 9 i 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ I instancji skarżącej o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

Zważyć należy, iż zgodnie z 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przy czym, jak stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zważywszy zatem, że skarżącej niebędącej inwestorem w niniejszej sprawie nie przysługiwało prawo zaskarżenia uzgodnienia konserwatorskiego wydanego w niniejszej sprawie (postanowienie Prezydenta Miasta G. z [...].09.2015 r.), a postanowienie uzgodnieniowe mogła zaskarżyć w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 K.p.a.) Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przez stronę przepisów.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7 i 8 w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu Sąd uznał, że choć Kolegium w odpowiedzi na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych faktycznie w sposób nazbyt lakoniczny stwierdziło, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to zważywszy, że zarzuty te były chybione, nie sposób było uznać, że powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący rozważyło kluczowe w niniejszej sprawie zagadnienie kontynuacji funkcji planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w G..

W tym stanie rzeczy uznając, że skarga M. G. nie zasługiwała na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.