Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 571/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania z wniosku K.K. (skarżącego) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2017 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] działka o nr. ewid. [...] (wydanej na wniosek inwestora G.L.), odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

2. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych i przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Kolegium jest następujący. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy ustalił na wniosek G.L. warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

2.1. W dniu 20 stycznia 2021 r. K.K., wykazując swoje prawo własności do nieruchomości położonej w [...] - działka o nr. ewid. [...], wniósł o stwierdzenie nieważności w całości wyżej wskazanej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy. Decyzji tej zarzucił:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydawania decyzji tekst jedn. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie z 2003 r.), przez wydanie decyzji, pomimo braku spełnienia podstawowej przesłanki - zasady dobrego sąsiedztwa;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust.3 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), przez brak dokonania prawidłowej i kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, bez uwzględnienia istniejącego już sposobu zagospodarowania zagrodowego działek sąsiednich, szczególnie całkowite pominięcie zagrodowej działki nr ewid. [...], stanowiącej własność wnioskodawcy;

3) naruszenie art. 61 ust.1 u.p.z.p w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 8, 11, art. 107 k.p.a., przez niezasadne poszerzenie "obszaru analizowanego" jedynie w celu ustalenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wnioskowanej przez inwestora;

4) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 64 i 21 Konstytucji RP w zw. z art. 140, 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, przez prowadzenie postępowania bez udziału wnioskodawcy.

W rozbudowanym uzasadnieniu wniosku (wniosek liczy łącznie 22 strony, k. 100 do 121 akt administracyjnych) zarzuty te zostały omówione i rozwinięte.

2.2. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2017 r. Kolegium wskazało, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określają enumeratywnie przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., podkreślając, że choć wniosek został sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to nie wskazano w nim wyraźnie, na której z przesłanek nieważności jest on oparty. Kolegium zauważyło jednak, że w uzasadnieniu wniosku znajduje się obszerny wywód na temat wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, a nadto stwierdzenie, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a). W związku z tym, jak podkreślono, Kolegium zobowiązane było przede wszystkim w tym zakresie rozpoznać wniosek.

Dalej organ wskazał, że "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym danym aktem administracyjnym, czyli takie rozstrzygnięcie narusza w sposób oczywisty regulacje prawne, co nie da się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Oceniając pod tym kątem kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję i zarzut strony dotyczący braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy Kolegium uznało, że w sprawie nie został naruszony art. 28 k.p.a. Zdaniem Kolegium wnioskodawca "nie wystąpił w trakcie postępowania do organu I instancji o przyznanie mu statusu strony w tym postępowania, a także w rozpatrywanym wniosku wykazał jedynie swój interes faktyczny, a nie prawny.

Kolegium uznało, że twierdzenie skarżącego, iż jego zabudowa na działce nr ewid. [...] istnieje od 2015 r. nie ma potwierdzenia. Ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków ortofotomapy z lat 2016 i 2017. wynika bowiem, że zabudowa na tej działce pojawiła się dopiero w 2017 r. Również na mapie sytuacyjnej, pobranej z Państwowego Ośrodka Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2017 r. brak było zabudowań na działce nr [...]. Potwierdza to, opisana w decyzji Kolegium, dokumentacja budowlana skarżącego, z której wynika, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy na działce [...] nastąpiło dnia [...] listopada 2017 r. czyli po wydaniu kwestionowanej decyzji. Nadto zrealizowane przez K.K. roboty budowlane, obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku kotłowni z wiatą na działce nr [...] nie są zabudową zagrodową w rozumieniu § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

2.3. Odnosząc się dalej, w kontekście przesłanki "rażącego naruszenia prawa", do zarzutów strony, Kolegium, po przedstawieniu prawnej i doktrynalnej charakterystyki analizy urbanistycznej i zasady "dobrego sąsiedztwa" podniosło, że w sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania przyjętego w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy sposobu określenia granic obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Kolegium wskazało, że w odniesieniu do standardowej wielkości obszar analizowany w sprawie został w sprawie "nieznacznie rozszerzony", z tego powodu, że trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosząca ok. 78 m obejmuje działkę nr [...], na której zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza. Ponadto należy podkreślić, że szerokość frontu samej działki nr [...] wynosząca ok. 80 m powoduje, że trzykrotność obszaru analizowanego wynosi ok. 240 m. Zatem takie ustalenie obszaru analizowanego w przedmiotowej decyzji nie spowodowało, zdaniem Kolegium, "zachwiania ładu przestrzennego".

Kolegium wskazało, że K.K. jest współwłaścicielem działki nr [...]. Działka ta nie była "objęta obszarem inwestycji zaskarżonej decyzji", oraz nie graniczyła bezpośrednio z działką nr [...]. W ocenie Kolegium skarżący nie wykazał w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczyła sposób korzystania przez niego z jego nieruchomości. Na dzień wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] nie była przez skarżącego prowadzona intensywna uprawa sadownicza, a roboty budowlane obejmujące budowę budynków usytuowanych na tej działce nie były zakończone.

Kolegium przytoczyło także stanowisko Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2021 r. dotyczące stosowania środków ochrony roślin w związku z uprawami prowadzonymi przez skarżącego.

2.4. Odnosząc się do przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Kolegium nie stwierdziło, aby nastąpiło naruszenie prawa, które mogłoby być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi, a to oznacza, że wydana decyzja nie została dotknięta sankcją nieważności z uwagi na sprzeczność z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Dalej podniosło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy nie zawiera również innych wad, które uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie pozostałych punktów art. 156 § 1 k.p.a.

2.5. Podsumowując wskazano, że decyzja została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwych stron postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

3. W skardze, skierowanej bezpośrednio do tutejszego sądu w trybie art. 52 § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), pełnomocnik K.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. w całości oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., o stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2017 r., a także zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rozpoznania przez organ istoty sprawy, co przejawiało się w zignorowaniu podnoszonych przez Skarżącego zarzutów rażącego naruszenia prawa (w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów dot. braku prawidłowej i kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przez Burmistrza Miasta i Gminy; naruszeń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, braku uwzględnienia istniejącego sposobu zagospodarowania zagrodowego działek sąsiednich, w tym braku uwzględnienia występowania na działce o nr ewid. [...] zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie pominięcia zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...] w analizie urbanistycznej, co doprowadziło do wadliwego określenia funkcji nowej zabudowy, w sposób niezgodny z wymaganiami ładu przestrzennego, godząc w ukształtowaną całość urbanistyczną okolicy, a także przez brak odniesienia się do pisma procesowego skarżącego z dnia [...] marca 2021 r., co powoduje, że uzasadnienie decyzji godzi w sposób rażący godzi w zasadę przekonywania oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej;

2) art. 7, 77, 78 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a także niezgodną z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego (pominięcie istotnych w sprawie dowodów, które załączył skarżący do pisma z dnia [...] marca 2021 r., w tym m.in. dziennika budowy, potwierdzeń zakupu drzew czereśni), w szczególności w zakresie istnienia na działce skarżącego zabudowy zagrodowej,

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2017 r., pomimo że decyzja ta nie spełnia podstawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, w związku z brakiem występowania na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; w konsekwencji czego naruszono podstawowe zasady planowania przestrzennego, wymagania ładu przestrzennego, a także wykształcona na terenie całość urbanistyczna (funkcję zagrodowa obszaru);

4) naruszenie § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że zabudowania na nieruchomości skarżącego wraz z gospodarstwem ogrodniczym (intensywna uprawa czereśni) nie wpisuje się w definicję zabudowy zagrodowej,

5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2017 r., pomimo że decyzja ta została wydana bez dokonania prawidłowej i kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, bez uwzględnienia istniejącego już sposobu zagospodarowania zagrodowego działek sąsiednich, w szczególności zaś przez brak uwzględnienia występowania na działce o nr ewid. [...] zabudowy zagrodowej (pominięcie działki zagrodowej o nr. ewid. [...] w analizie urbanistycznej, co doprowadziło do wadliwego określenia funkcji nowej zabudowy, w sposób niezgodny z wymaganiami ładu przestrzennego, godząc w ukształtowana całość urbanistyczna okolicy);

6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 8, art. 11 i art. 107 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2017 r., pomimo nieuzasadnionego poszerzenia granic "obszaru analizowanego" jedynie w celu ustalenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wnioskowanej przez inwestora; a także przez brak uzasadnienia podstaw rozszerzenia granic obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte (s. od 4 do 19 akt sądowych).

4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa, zgodnie z wolą stron, została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

6. Przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Tego konsekwencją jest węższy, w stosunku do trybu "zwykłego" zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które polega na weryfikacji decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. Nie jest to zatem postępowanie polegające na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz postępowanie mające na celu wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta szczególnymi wadami prawnymi. Dlatego zarówno doktrynie, jak i judykaturze wskazuje się, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (przykładowo wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA). Istotne jest również to, że weryfikacja przesłanek nieważności decyzji administracyjnej dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania, a nie dzień weryfikowania.

7. Pierwszą i wstępną kwestią podlegającą badaniu w niniejszej sprawie jest interes prawny skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tym trybie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że co do zasady, stroną postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest podmiot uznany za stronę w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się taka sytuacja, jak w niniejszej sprawie, że osoba, która nie została uznana przez organ za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. W takiej sytuacji krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym podlega badaniu w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; z dnia 4 lutego 2000 r., IV SA 22/99 i z dnia 5 września 2014 r., II OSK 602/13, CBOSA).

Z treści uzasadnienia Kolegium wynika, że tego interesu skarżącego w sprawie organ nie dostrzega. Jednakże nie do końca wiadomo, czy chodzi tu o interes prawny skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2017 r., nr [...] czy brak tego interesu w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, uzasadniający pominięcie przez organ I instancji skarżącego jako strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (nie są to te same kwestie).

Zdaniem sądu badanie interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie powinno polegać na jego ustaleniu i ocenie na dzień wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie trybu nadzwyczajnego, a nie na dzień wydania decyzji objętej tym trybem. Dlatego przysługuje on skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości zabudowanej istniejącej niewątpliwe i objętej, na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, zakresem odziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Choć Kolegium tego wyraźnie nie rozróżnia rozstrzygając sprawę merytorycznie w pełnym zakresie nieważności uznało interes skarżącego skutkujący uruchomieniem trybu nadzwyczajnego i merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

8. Stwierdzenie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu prowadzenia postępowania nieważnościowego umożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy na etapie administracyjnym, przekłada się na posiadanie tego interesu w niniejszym postępowaniu sądowym. Nie determinuje ono jednak wyniku rozstrzygnięcia i kontroli sądowej przesłanek nieważności decyzji, w szczególności podnoszonego we wniosku oraz skardze jako niezgodnego z prawem pominięcia skarżącego jako strony postępowania w sprawie warunków zabudowy. Z celu oraz konstrukcji postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika ewidentny zakaz ich konkurencji wyrażający się przede wszystkim tym, że te same przesłanki (okoliczności) nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i zarazem wznowienia postępowania w sprawie, w której wydano tą decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 925/18, CBOSA). Chodzi tu w szczególności o sytuację, gdy strona podnosi, że mimo braku winy nie brała udziału w postępowaniu. Taką sytuację reguluje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i ta wada prawna danego postępowania nie może być przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w ramach którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego odnoszenie się do zarzutów skargi, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczących tej kwestii, niezależnie od tego, w jaki sposób pełnomocnik strony próbuje ją "wpisywać" w przesłanki nieważności, jest bezprzedmiotowe.

9. Odnosząc się do rozstrzygnięcia Kolegium, które podkreślając, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, choć sporządzony przez profesjonalistę, nie określa jednoznacznie, o którą z przesłanek nieważności jest oparty, trafnie w tej sytuacji rozważyło w sprawie wszystkie przesłanki zawarte w art. 156 § 1 od pkt 1 do pkt 7 k.p.a. Z oceny prawnej sprawy, przeprowadzonej na podstawie kompletnych akt postępowania, nie ma wątpliwości, że decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w punktach 1, 3, 4, 5 i 6 § 1 art. 156 k.p.a. W tym też zakresie, mając na uwadze argumentację wniosku i skargi nie ma potrzeby tego wątku rozwijać. Podobnie jest z wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bo nawet najbardziej uważna lektura wniosku i skargi nie naprowadza na instytucję "nieważności decyzji z mocy prawa". Jak trafnie podkreśla Kolegium zmiana stanu faktycznego (sprecyzować należy, że w ogóle kwestie dowodowe) nie jest objęta tą przesłanką. Przepis ten dotyczy bowiem przypadków nieważności wynikających wprost z przepisów szczególnych, a taki problem w sprawie nie występuje.

10. Rozważając ostatnią z możliwych do zastosowania przesłanek, o której to w zasadzie mowa jest we wniosku i w skardze przypomnieć należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA). Z celu i funkcji rozważanej instytucji wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i wymaga stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa.

Zdaniem sądu, zgadzającego się tu w pełni z organem taka wada w niniejszym postępowaniu nie wystąpiła. Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi orzecznictwa. Najbardziej reprezentatywny i podzielany tu w pełnym zakresie pogląd przyjmuje, że jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z szczegółowymi elementami procesu decyzyjnego, braki w uzasadnieniu czy szczegółowości lub kompletności analizy urbanistycznej oraz jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. i powołane tam poglądy).

11. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Na jego wsparcie, opowiadając się przeciw próbom "rozmiękczania" instytucji nieważności przez praktykę, warto przypomnieć, że co do zasady konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej została pomyślana jako instytucja procesowa służąca eliminowaniu szczególnie jaskrawych wad materialnoprawnych, tkwiących w decyzji administracyjnej. Kwestie proceduralne, a do takich sprowadza się ustalenie stanu faktycznego, który stanowi następnie podstawę kwalifikacji materialnoprawnej (końcowej), czy też cząstkowej, jak np. analiza urbanistyczna, czy ocena zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w oparciu o zabudowę ustaloną dla obszaru analizowanego, są tylko wyjątkowo traktowane jako przesłanka nieważności. W doktrynie wskazuje się, że rozważana przesłanka może mieć zastosowanie tylko w takich sytuacjach, w których decyzja zostałaby wydana bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy bez przeprowadzenia dowodów o charakterze obligatoryjnym w danej sprawie. Natomiast inne przypadki błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy należy oceniać jako wadę niekwalifikowaną, skutkującą wzruszalnością wydanych decyzji tylko w trybie zwykłym.

W postępowaniu nieważnościowym nie powinno się dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani ponownie oceniać tych samych, ocenionych już w pierwotnym postępowaniu, dowodów (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, Państwo i Prawo, z. 3/2012, s. 51–53 oraz Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 1613/16, OSP 2019, nr 3, s. 31). Przyczyna nieważności ma bowiem tkwić w kontrolowanym postępowaniu, a nie wynikać z dowodów, które pojawiły się lub zostały wskazane już po wydaniu decyzji. Wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają bowiem z zasady charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie – jak przyczyny wznowienia postępowania – w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 908; T. Kiełkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 1067).

11. Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i skargi do sądu wynika, że zarzut nieważności, niezależnie od rozległości argumentacji pełnomocnika strony w istocie sprowadza się do zarzutu błędnych ustaleń, co do istnienia oraz charakteru zabudowy na działce skarżącego nr [...], co przekładać się miało, zdaniem skarżącego, na błędne wyniki analizy i oceny zachowania przez inwestora zasady dobrego sąsiedztwa. Z samej treści wniosku oraz skargi i sformułowanych w nich zarzutów widoczne jest, że kwestia zarzucanej, kwalifikowanej wady prawnej nie jest jednoznaczna, ani oczywista (czego wymaga przecież przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bo porównując treść zarzutów z treścią wydanej decyzji i dokumentacją akt administracyjnych sprawy nie da się nawet ocenić czy w sprawie w ogóle doszło do naruszenia prawa bez przeprowadzenia "zwykłego" postępowania rozpoznawczego z wykorzystaniem dowodów służących weryfikacji przyjętych w pierwotnym niektórych ustaleń przedstawionych organowi po wydaniu kwestionowanej decyzji, co w postępowaniu nieważnościowym jest przecież wykluczone (w skardze zawarto zarzut pominięcia istotnych dowodów, które załączył skarżący do pisma z dnia [...] marca 2021 r., w tym m.in. dziennika budowy, potwierdzeń zakupu drzew czereśni, pisma dotyczącego stosowania nawozów w uprawach skarżącego, które to dowody nie były elementem stanu faktycznego w sprawie o wydanie warunków zabudowy.)

To co podnosi się we wniosku i skardze jest polemiką z niektórymi ustaleniami tej analizy na bardzo detalicznym poziomie i wykorzystaniem dowodów, które skarżący podniósł na etapie postępowania nieważnościowego. Kwestia ta mogłaby być dyskusyjna w ramach trybu "zwykłego", ale za rażące naruszenie prawa nie może być uznane, bez podważenia sensu i funkcji postępowania nieważnościowego.

Znaczna część argumentacji, która zawarta jest we wniosku i skardze wiąże się z zarzutem pominięcia skarżącego jako strony postępowania, które to kwestie, jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie nie mogą być rozpatrywane, podobnie jak "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody", które objęte są przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uwzględnienie wniosku i skargi w tym stanie rzeczy wypaczyłoby cel i instytucje nieważności zmieniając ją w zwykłe postępowanie odwoławcze, zagrażając ogólnemu interesowi publicznemu chronionemu zasadą trwałości decyzji ostatecznych, jak i indywidualnym interesom jednostek, które w oparciu o tę decyzję podejmowały legalne działania.

12. Z tych względów należy uznać, że Kolegium właściwie rozpoznało istotę i przedmiot sprawy i słusznie nie wdało się w szczegółową polemikę z zarzutami strony, gdyż tym samym przystąpiłoby do, ponownej oceny merytorycznej sprawy w takim zakresie, jaki dozwolony jest w postępowaniu odwoławczym, ale nie nieważnościowym. Dlatego też nie występują również zarzucane w skardze braki uzasadnienia decyzji Kolegium. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., art. 61 u.p.z.p. oraz § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani też innych przepisów w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Skarga, jako niezasadna, podlegała więc oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.