Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3515/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 §  1 pkt 4, 156 § 1 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. J. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] o zezwoleniu Zakładowi [...] na czasowe zajęcie nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych w S.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydent Miasta S. zarządzeniem z dnia [...] lipca 1976 r. wydanym na podstawie art. 21 ustawy z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zatwierdził lokalizację linii napowietrznej 110 kw do stacji energetycznej [...] kw "[...]" w S. Inwestycja miała przebiegać m.in. przez nieruchomości nr [...], będące wówczas w użytkowaniu J. K.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2013 r. w części dotyczącej numeru działki), wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) zezwolił Zakładowi [...] na czasowe zajęcie m. in. części opisanych nieruchomości. W treści decyzji stwierdził, że osoby upoważnione przez inwestora mają prawo wstępu na nieruchomość w celu założenia urządzeń oraz dostępu do nich w celu konserwacji oraz wyjaśnił, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości zostanie ustalone i wypłacone na podstawie porozumienia stron, ewentualnie na podstawie decyzji organu administracji. Decyzja została podpisana przez Wiceprezydenta Miasta S. ([...]).

K. J. złożył w dniu [...] sierpnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji (Prezydenta Miasta S.) z dnia [...] listopada 1976 r. Kolegium pismem z dnia [...] września 2015 r. przekazało ten wniosek Wojewodzie Śląskiemu według właściwości. We wniosku K. J. wywiódł, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t. j. Dz.U. z 1975., Nr 26, poz. 139). Zdaniem strony kwestionowana decyzja jest ponadto dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, w związku z tym zostały one pozbawione prawa wniesienia odwołania. W tej sytuacji narusza rażąco art. 101 § 1, art. 102 w zw. z art. 11 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r.nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S. nie narusza prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ (wiceprezydenta działającego w imieniu prezydenta miasta) oraz weszła do obrotu prawnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz.U. Nr 17, poz. 93), terenowy organ administracji państwowej mógł poza ustalonym statutem organizacyjnym podległego mu urzędu upoważnić innych pracowników wydziałów do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W toku postępowania administracyjnego udało się jedynie odnaleźć zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1975 r. w sprawie statutu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w S. (które obowiązywało w dniu wydania decyzji z [...] listopada 1975 r. o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości). Nie udało się jednak odnaleźć załącznika nr 1 do tego zarządzenia ani też pozaustawowych upoważnień dla wiceprezydenta [...], do wykonywania przez niego niektórych zadań w imieniu prezydenta miasta. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu (od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło 39 lat) bądź zaginięciem, nie oznacza, że ich nie było, w szczególności gdy na ich istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W tej sytuacji nie można skutecznie postawić organowi zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 30 października 2003 r. I SA 3097/2001 oraz wyroki WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. I SA/Wa 170/04 i z 8 lipca 2009 r. I SA/Wa 540/09). Organ zauważył ponadto, że art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Przepis ten nie wymieniał wśród elementów decyzji obowiązku wskazania upoważnienia osoby, która tą decyzję podpisała.

Wojewoda [...] odnosząc się do pozostałych zarzutów strony podał, że nie posiada zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 1976 r. nr [...] o zezwoleniu Zakładowi [...] na czasowe zajęcie nieruchomości, niemniej jednak w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. następca prawny inwestora ([...] S.A. z siedzibą w K. Oddział w B.) oświadczył, że jego poprzednik prawny otrzymał tę decyzję i na jej podstawie została wybudowana linia elektroenergetyczna przebiegająca przez działkę stanowiącą obecnie własność K. J.

Z tych wszystkich względów, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że kwestionowana decyzja narusza przepisy powołane we wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

K. J. złożył odwołanie od tej decyzji. Organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu odwołania skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślił, że kwestionowana decyzja mogła zostać wydana jedynie przez prezydenta miasta, stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych. Co prawda prezydent mógł upoważnić inne osoby do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, lecz w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma podstaw prawnych od przyjęcia, że takiego upoważnienia udzielił. Istnienie takiego upoważnienia i jego zakres nie może budzić wątpliwości (nie można go domniemywać). Ponadto z załącznika nr [...] do zarządzenia Prezydenta Miasta S. z [...] maja 1974 r. wynika, że uprawnionym do wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w S. był wiceprezydent miasta [...], a w przypadku jego nieobecności wiceprezydent [...]. Z powyższego wynika, ze [...] nie był upoważniony do wydania (podpisania) kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził ponadto, że wiceprezydent nie wydał decyzji w imieniu prezydenta miasta ale w imieniu własnym, ponieważ na pieczęci imiennej nie ma informacji, że działa on w imieniu prezydenta miasta.

Skarżący stwierdził ponadto, że niedoręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania świadczy o tym, że organ rażąco naruszył prawo. Stosowanie do art. 102 k.p.a. organ, który wydał decyzję był nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowił inaczej. Z kolei z art. 110 § 1 k.p.a. wynikało, że od decyzji wydanej w I instancji przysługiwało stronie odwołanie, a termin do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia decyzji. Zatem na skutek niedoręczenia decyzji osobom władającym nieruchomościami na których miała przebiegać linia elektryczna, zostały one pozbawione prawa wniesienia odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany dopuścić dowód z przesłuchania świadka na okoliczność niedoręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. To zaniechanie organu naruszało art. 75 § 1 k.p.a.

K. J. wyraził ponadto stanowisko, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, ponieważ istniały podstawy do zwieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania dotyczącego sprostowania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r. W szczególności Minister stwierdził, że jeżeli postępowanie nadzwyczajne prowadzi się po upływie wielu lat od dnia wydania kwestionowanej decyzji, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa analiza materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Organ odwoławczy podkreślił, że podpisanie kwestionowanej decyzji przez wiceprezydenta miasta, a nie przez prezydenta miasta, było dopuszczalne i nie naruszało przepisów o właściwości, ponieważ zgodnie z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych administracji państwowej, prezydent miasta mógł upoważnić inną osobę do wydania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Z zarządzenia Miasta S. [...] grudnia 1975 r., wydanego na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia, wynika, że prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Miejskiego (...), a szczegółowe zasady organizacji urzędu zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. To rozporządzenie stanowiło więc podstawę do określenia zasad funkcjonowania i kompetencji wewnętrznych w ramach organu, a tym samym upoważnienia wiceprezydenta do wydania decyzji w imieniu prezydenta miasta.

Nieodnalezienie spornego załącznika do zarządzenia z [...] grudnia 1975 r. nie oznacza, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących braku w decyzji odpowiednich odesłań wskazujących na konkretne, wydane w sprawie upoważnienie do podpisywania decyzji udzielone osobie (wiceprezydentowi miasta), która decyzję podpisała. Minister wyjaśnił, że informacja o tym upoważnieniu nie jest elementem decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), ale ma jedynie znaczenie informacyjne. Organ podkreślił, że w literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji tym bardziej jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA w Poznaniu z 23 kwietnia 1996 r. SA/Po 1555/95, lex nr 26767, wyrok NSA w Białymstoku z 13 marca 1997 r. SA/Bk 781/96, lex nr 27446, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. III RN 189/99, publ. OSNAPiUS 2001., nr 8, poz. 248).

Odnosząc się do drugiego zarzutu – dotyczącego niedoręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, organ podał, że jego rozpatrzenie w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne, ponieważ dotyczy on podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącego odnośnie istnienia podstaw prawnych do zawieszenia podstępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji do czasu zakończenia postępowania dotyczącego sprostowania decyzji z [...] listopada 1976 r. Organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta S. postanowieniem z [...] listopada 2013 r. sprostował z urzędu kwestionowaną decyzję z [...] listopada 1976 r., natomiast Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania, wywodząc w jego uzasadnieniu, że złożenie przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] listopada 2013 r. nie uzasadnia zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

K. J. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja narusza:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu Zakładowi [...] na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy zarówno postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i decyzja wydana w jego wyniku, nie wymieniały aktualnych właścicieli (ani też użytkowników wieczystych) spornej nieruchomości,

2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, podczas, gdy decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, t j:

a) art. 15 k.p.a., polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającym się w niedoręczeniu decyzji stronom postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło im złożenie odwołania, a ponadto poprzez uznanie, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie tego przepisu niezbędne jest stwierdzenie naruszenia normy prawa materialnego, podczas gdy do rażącego naruszenia prawa może dojść w wyniku naruszenia normy prawa zarówno procesowego jak i ustrojowego,

b) art. 102 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kwestia doręczenia decyzji nie miała wpływu na jej prawidłowość i legalność, podczas gdy ten przepis stanowił, że organ który wydał decyzję był nią związany od chwili jej doręczenia, które winno nastąpić na piśmie,

c) art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy ówcześni właściciele gruntu nie uczestniczyli w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego i nie był wobec nich spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczący zgodności robót z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową (planem realizacyjnym),

d) art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy postępowanie o wywłaszczenie prowadzone było na podstawie wniosku nieodpowiadającego warunkom art. 16 cytowanej ustawy w zakresie oznaczenia nieruchomości, której dotyczy, jej powierzchni oraz właścicieli;

4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy wiceprezydent Miasta S. nie był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w trybie art. 35 wskazanej ustawy wywłaszczeniowej,

5) naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na okolicznościach nieudowodnionych, a w szczególności uznaniu, że Wiceprezydent [...] był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta S. pomimo nieuzyskania jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie zebranego materiału dowodowego,

6) naruszenie art. 75 § 1 oraz 7 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności w postaci : odpisów ksiąg wieczystych i umów kupna spornych nieruchomości,

b) zaniechanie przesłuchania wskazanego przez skarżącego świadka J. S. na okoliczność ustalenia własności spornej nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz braku doręczenia decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r, pomimo nieuzyskania w trakcie postępowania żadnych dowodów na tezy przeciwne,

c) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia, czy decyzja z [...] listopada 1976 r. była skierowana do stron postępowania,

7) przedwczesność zaskarżonej decyzji, bowiem Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał ją przed rozstrzygnięciem kwestii numeru działki, której dotyczy przedmiotowa decyzja,

8) naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia, które w konsekwencji pogorszyło sytuację skarżącego i stanowi naruszenie zakazu reformatioms in peius, poprzez naruszenie przysługującego K. J. prawa własności,

9) naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie.

Skarżący na tej podstawie zażądał uchylenia decyzji objętej skargą.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wyraził pogląd, że decyzja z 1976 r. nie powinna się ostać w demokratycznym państwie prawa. Brak kompletnych akt, pominięcie wszystkich stron postępowania, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia spornych okoliczności oraz rozstrzygniecie sprawy przed zakończeniem postępowania w sprawie sprostowania decyzji z 1976 r., dobitnie świadczą zarówno o rażącym naruszeniu prawa, jak i o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. K. J. wyraził ponadto pogląd, że w rozpoznawanej sprawie nie upłynął termin o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została doręczona stronom – ówczesnym władającym nieruchomością.

Minister Ministrantury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu [...] na czasowe zajęcie części nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego w celu budowy stacji elektroenergetycznej.

Kwestionowana przez skarżącego decyzja administracyjna z [...] listopada 1976 r. dotyczy zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości - działek nr [...] (po sprostowaniu decyzji w zakresie błędnego oznaczania numeru działki) i nr [...].

Na wstępie należy podkreślić, że skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazał swego tytułu prawnego do tych działek. Powołał się bowiem jedynie na akt notarialny - umowę sprzedaży nieruchomości z dnia [...] października 2007 r. dotyczącą działki [...], która, jak wynika z akt sprawy, powstała z podziału działki [...] na działki [...],[...] i [...] (wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego według stanu na 1979 r.). Skarżący nie miał zatem interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. w pełnym zakresie, obejmującym całą działkę [...] sprzed jej podziału na trzy części i działkę nr [...].

Organ mógł ewentualnie uwzględnić wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. jedynie w zakresie obejmującym działkę nr [...] i wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek (wad) wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odróżnieniu bowiem od "zwykłego" toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretnymi wadami kwalifikowanymi, w tym przypadku określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi jednakże, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący zarzuca, że ten termin przedawnienia nie ma zastosowania do kwestionowanej przez niego decyzji z 1976 r., ponieważ ta decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Fakt niedoręczenia decyzji z [...] listopada 1976 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego nie został jednak udowodniony. Z akt sprawy wynika, że władającym działką nr [...] w czasie wydania spornej decyzji z [...] listopada 1976 był J. K. Świadczą o tym : wykaz właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi miała przebiegać planowana inwestycja [...] w B, sporządzony [...] marca 1976 r. przez Urząd Miejski w S. oraz wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego sporządzony [...] października 2011 r. przez Urząd Miejski w S., według stanu prawnego z 1979 r. Skarżący bezzasadnie zarzuca, że J. K. nie był osobą władającą tą działką, o czym ma świadczyć treść aktu notarialnego z [...] października 2007 r. - umowy sprzedaży m. in. działki nr [...] od J. S. i A. S. Tymczasem z treści aktu wynika, że przedmiotem sprzedaży była działka nr [...], a nie działka nr [...]. Ponadto sprzedający uzyskali sądowe potwierdzenie nabycia tej działki przez zasiedzenie [...] lutego 2001 r. Oznacza to, że przed tą datą nie mogli legitymować się żadnym tytułem prawnym do spornej działki, a zatem nie mogli uzyskać statusu stron w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z [...] listopada 1976 r.

Wadliwość decyzji administracyjnej zarzucana przez skarżącego, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest objęta przedawnieniem, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Niemniej jednak, ze względu na art. 158 § 2 k.p.a., mimo przedawnienia orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji, Sąd jest obowiązany odnieść się do tego zarzutu.

W ramach tego obowiązku Sąd stwierdza, ze decyzja z [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom. Wskazuje na to przede wszystkim treść tej decyzji, z której wynika, że decyzję otrzymują: J. K. i Zakład [...] w B. (inwestor). Skarżący nie powołał w tym zakresie żądnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że tym dwóm stronom nie doręczono decyzji z [...] listopada 1976 r. (za taki wiarygodny dowód nie można uznać ewentualnych zeznań świadka - osoby trzeciej, wskazanej przez skarżącego, która prawdopodobnie miałaby się wypowiedzieć w kwestii doręczenia decyzji osobom, które skarżący uznaje za strony postępowania, czyli E. R. i J. S.). Nie ulega jednakże wątpliwości, że decyzję doręczono prawidłowo Zakładowi [...] w B., o czym świadczy zrealizowanie przez Zakład planowanej inwestycji, a co z kolei oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego.

Organ nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] listopada 1976 r. nie została w ogóle doręczona stronom postępowania, co prowadzi do wniosku, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że przesłanka doręczenia decyzji, warunkująca rozpoczęcie biegu terminu o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie oznacza doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Niedoręczenie decyzji konkretnej stronie stanowi dla niej podstawę żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości została wydana przez organ uprawniony. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się dość jednolicie, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości zachodziłoby wtedy, gdyby ustalono, że stosowne upoważnienie w ogóle nie zostało udzielone pracownikowi organu, który podpisał decyzję. Zatem wydanie decyzji przez pracownika organu bez powołania udzielonego mu upoważnienia nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca organowi administracji nieuzasadnione przyjęcie, że wiceprezydent miasta S. posiadał stosowne upoważnienie do wydania decyzji o zezwoleniu Zakładowi [...] na czasowe zajęcie nieruchomości. Podnosi, że organ dopuścił się w ten sposób również naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego, nie wyjaśnił bowiem dostatecznie istnienia spornego upoważnienia.

Zdaniem Sądu brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących spornych nieruchomości, pochodzących sprzed 40 lat powoduje, że istnieje obiektywna przeszkoda w ustaleniu, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym, że istnieje podstawa do przyjęcia, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Usprawiedliwiony ze względu na upływ czasu brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Minister Infrastruktury z tego obowiązku się wywiązał. Zebrał bowiem i rozpatrzył materiał dowodowy, jaki był w tej sprawie dostępny i jakim dysponował. Na tej podstawie zasadnie przyjął, że materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja z [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Trzeba dodać, że skarżący zarzucając organowi naruszenie tego przepisu nie wykazał, że tę decyzję podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta. W tym zakresie skarżący powołał zarządzenie Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] maja 1974 r., które jednakże nie obowiązywało w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tym czasie ([...] listopada 1976 r.) obowiązywało zarządzenie Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1975 r. Nie zachował się jednak statut organizacyjny Urzędu Miejskiego w S., stanowiący załącznik do tego zarządzenia, z którego mógłby wynikać zakres umocowania wiceprezydenta W. do zastępowania prezydenta Miasta. Z zarządzenia z [...] grudnia 1975 r. wynika jednakże, że prezydent miasta wykonywał swoje zadania przy pomocy urzędu miasta, co oznacza że prezydent miał podstawę do upoważnienia swoich zastępców do działania w jego imieniu. Uprawdopodabnia to wniosek, że takie upoważnienie dla wiceprezydenta [...] zostało udzielone. Nie przedstawiono natomiast żadnych dowodów wskazujących, że wiceprezydent [...] nie miał umocowania do podpisania spornej decyzji z [...] listopada 1976 r.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu, jako że, jego zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Skarżący wskazał jednocześnie przepisy prawa (wyżej przytoczone, głównie przepisy prawa procesowego), które zostały naruszone w sposób rażący.

Należy w związku z tym podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych. Wady proceduralne są bowiem usuwane w innym trybie - w postępowaniu przewidzianym w art. 145 i nast. k.p.a. (postępowaniu wznowieniowym). Istnieje jednak inny powód, dla którego Sąd nie może odnieść się merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów rażącego naruszenia prawa. Wynika on z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W tym wyroku Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakom nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W tym wyroku Trybunał stanął na stanowisku, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Trwałość decyzji administracyjnej służy bowiem realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych. Z tych względów, jeżeli nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszenia ostatecznej decyzji zagraża tym wartościom, Trybunał przyznał pierwszeństwo ich ochronie, uznając że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa powinna również podlegać czasowemu ograniczeniu.

Ten zakresowy wyrok Trybunału ma, zdaniem Sądu, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po pierwsze, w tej sprawie mamy do czynienia ze znacznym upływem czasu od wydania spornej decyzji z [...] listopada 1976 r. Po drugie zaś - na mocy tej decyzji Zakład [...] w B. nabył określone prawa i te prawa zrealizował.

Niemniej jednak warto zauważyć, że skarżący podnosi co do zasady zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące stron postępowania, w którym wydano decyzję z [...] listopada 1976 r. Zarzuca więc, że decyzja nie wymieniła aktualnych właścicieli i użytkowników nieruchomości (pkt 1), decyzja nie została doręczona stronom postępowania (pkt 3 a), właściciele nieruchomości nie uczestniczyli w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacji inwestycji (pkt 3 c), właściciele zostali błędnie oznaczeni (pkt 3 d). Należy w związku z tym przypomnieć, że legitymacja skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. jest ograniczona do podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa jedynie w stosunku do stron tego postępowania, których skarżący jest następcą prawnym. W tym tylko zakresie skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu spornej decyzji z 1976 r. Nie może zatem skutecznie powoływać się na naruszenia prawa dotyczące pozostałych osób (podmiotów), które miały lub mogły mieć status strony w postępowaniu zwyczajnym w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości przez Zakład [...] w B. Skarżący podkreślał zaś, nie jest następcą prawnym J. K. Nie jest też, co oczywiste, następcą prawnym Zakładu [...] w B.

Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. Tym rozstrzygnięciem, podzielającym stanowisko organu I instancji organ odwoławczy, nie orzekł, co oczywiste, na niekorzyść skarżącego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów procesowych skargi, dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., czyli do kwestionowania przez skarżącego sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie, należy te zarzuty również uznać za nieuzasadnione. Organ dołożył bowiem należytej staranności w wyjaśnieniu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu i nieprzyczynienie się skarżącego do wykazania faktów, z których wywodził istotne dla niego skutki prawne, nie mogły być jednoznacznie przesądzone.

Należy dodać, że nałożenie na organ określonych obowiązków dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) nie oznacza, że organ ponosi całkowicie ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona nie może być bowiem zwolniona z udowodnienia faktów, na których opiera swoje żądania.

Sąd nie uwzględnił wreszcie w tej sprawie zarzutu rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Zarzut ten wypełnia bowiem przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Może być zatem podniesiony w sprawie o wznowienie postępowania, a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo rozstrzygnął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 1976 r. Ta decyzja nie naruszała bowiem prawa.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.