Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 441/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art 153, art 170, art 200, art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7, art 77 § 1 art 80, art 207 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. M. W., działając przez pełnomocnika, zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał w szczególności, że we wrześniu 1984 r. rozpoczął studia w Wyższej Szkole [...] im. [...] w K., które następnie kontynuował w filii Wojsk Ochrony Pogranicza w K.. W październiku 1988 r. rozpoczął służbę w [...] Brygadzie WOP na stanowisku [...] Granicznej Placówki Kontrolnej w S., którą pełnił do maja 1991 r. Podniósł również, że w okresie poprzedzającym 31 lipca 1990 r. nie pełnił służby "na jakimkolwiek etacie wchodzącym w skład struktur SB", nie wykonywał zadań służbowych "bezpośrednio na rzecz tej służby". Do jego obowiązków należało rozpoznawanie zagrożeń związanych z nielegalnym przekraczaniem granicy państwowej. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zdaniem przełożonych nie posiadał predyspozycji do pracy operacyjno-rozpoznawczej. Nie wynikało to jednak "z całkowitego braku kompetencji do jej wykonywania, ale przede wszystkim z braku wewnętrznej motywacji i oporów natury moralnej, których w tamtym okresie nie mógł z przyczyn oczywistych oficjalnie podnosić". M. W. dodał, że w dniu [...] listopada 1989 r. zwrócił się do przełożonego o zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej (przeniesienie do rezerwy), podając w uzasadnieniu, że "zmiany zachodzące w życiu społeczno-politycznym kraju nie pozwalają mu na pełnienie służby z wewnętrznym przekonaniem o jej słuszności (...)". Jego wniosek nie został uwzględniony z uwagi na braki kadrowe w jednostce, w której odbywał służbę, młody wiek oraz zbyt krótki upływ czasu od ukończenia studiów wyższych.

Wnioskodawca podniósł ponadto, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i rozpoczął służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej w S. (a następnie w B.). Do jego obowiązków należało dokonywanie kontroli granicznej osób i środków transportu przekraczających granicę, wykrywanie przestępczości granicznej, w tym fałszerstw dokumentów, nielegalnego przekraczania granicy, nielegalnego przemytu towarów na polski obszar celny. Obowiązki te wykonywał niejednokrotnie z narażeniem życia. W listopadzie 2004 r. został przeniesiony do pełnienia służby w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K.. Został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. - po 28 latach, 5 miesiącach i 23 dniach łącznego okresu służby.

Skarżący dodał, że - jak wynika z jego akt osobowych - miał duże osiągnięcia związane z wykrywaniem przestępczości granicznej, o czym świadczy to, że był wielokrotnie wyróżniany, nagradzany finansowo przez przełożonych oraz awansowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W czasie służby w Straży Granicznej ukończył wyższe studia na kierunku [...] w zakresie [...] w [...] Szkole [...] w S. oraz studia podyplomowe z zakresu pedagogiki w Wyższej Szkole [...] w O., uczestniczył w wielu szkoleniach i kursach, międzynarodowych konferencjach i sympozjach, w tym także w ramach międzynarodowej współpracy szkoleniowej. Wnioskodawca dodał, że został wcielony do zespołów powołanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "KGSG"), których celem było opracowanie programów szkolenia funkcjonariuszy SG. W dniu [...] kwietnia 2008 r. został odznaczony Odznaką Straży Granicznej, a rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2010 r. został mianowany na stopień [...] Straży Granicznej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, których służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, i którzy po 12 września 1989 r. pełnili służbę wyjątkowo rzetelnie, szczególnie wyróżniali się na tle pozostałych funkcjonariuszy, legitymują się nadzwyczajnymi, bezdyskusyjnymi osiągnięciami. Tylko wówczas można bowiem uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister stwierdził, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r., a charakter tych zadań "mógł wskazywać na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy". Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanki wydania decyzji o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, muszą być spełnione łącznie.

Organ podał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z dnia [...] lutego 2017 r. wynika, że w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. (a więc przez 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni) wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu, niespełna dwuletnia służba na rzecz totalitarnego państwa (oceniana w ujęciu bezwzględnym) nie może być uznana za krótkotrwałą (epizodyczną, niedługą, przejściową). Przez okres ten bowiem wnioskodawca z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Podsumowując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ww. ustawy, a zatem brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku.

Na skutek skargi M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 598/19 uchylił decyzję Ministra SWiA z dnia [...] stycznia nr [...] stwierdzając, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, z którego powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy określa trzy przesłanki wyłączenia zastosowania przepisów w nim wymienionych, które muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Organ może skorzystać z tej możliwości jedynie w szczególnie uzasadnionych (a więc wyjątkowych) przypadkach.

Sąd podzielił zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

Po pierwsze organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że niespełna dwuletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie jest służbą krótkotrwałą (epizodyczną, niedługą, przejściową), w szczególności w stosunku do całego okresu służby skarżącego.

Po drugie (i co ważniejsze), organ (w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Organ podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, jednak nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie. Tymczasem skarżący podnosił pewne okoliczności dotyczące jego służby, mogące wskazywać, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem.

Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2018 r. zawierające opis przebiegu służby skarżącego po 1990 r. wraz z kserokopiami wniosków i rozkazów awansowych, wykazem otrzymanych orderów i odznaczeń, nagród finansowych i rzeczowych. Organ nie odniósł się jednak do powyższych faktów.

Sąd wskazał również, że istotne znaczenie dla oceny przypadku skarżącego może mieć również okoliczność, że w dniu [...] listopada 1989 r. (a więc po roku pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa), wystąpił z wnioskiem o zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej (przeniesienie do rezerwy), podając w uzasadnieniu, że "zmiany zachodzące w życiu społeczno-politycznym, kraju nie pozwalają mu na pełnienie służby z wewnętrznym przekonaniem o jej słuszności (...)".

Powyższy wyrok ten stał się prawomocny od dnia 17 października 2019 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister SWiA decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 28 lat, 5 miesięcy i 23 dni.

Następnie organ wskazał, że z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. [...]) nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ powołał się również na pismo KGSG z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], z którego wynika, że wnioskodawca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wskazał, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz urlopami krótkoterminowymi. Nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. W jednym przypadku wnioskowano o obniżenie dodatku służbowego, w kolejnym przypadku pozbawiono go tego dodatku. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jednak - jak wskazał KGSG - charakter wykonywanych zadań związanych z bezpośrednią ochroną granicy państwowej "może wskazywać na możliwość zaistnienia zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia". Wnioskodawcy została nadana Odznaka Straży Granicznej.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość służby" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ wskazał, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, że wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia we wprowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". Oznacza to, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Dalej organ podał, że zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" oceniać należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazło się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Ponadto wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Zatem sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, że w danej sprawie ww. warunek został spełniony.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, iż całkowity okres służby M. W. wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 23 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 1 roku, 9 miesięcy i 27 dni. W ocenie organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - nie może być oceniony jako krótkotrwały, bowiem prawie dwuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Przez ten okres wnioskodawca dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ zwrócił uwagę, że złożony przez wnioskodawcę raport z dnia [...] listopada 1989 r. dotyczący zwolnienia z zawodowej służby wojskowej został zaopiniowany negatywnie, a wnioskodawca nie poczynił żadnych kroków zmierzających do odejścia ze służby. Realizował zatem powierzone zadania na rzecz państwa totalitarnego aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi zachodzącymi w Polsce.

Dalej organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Podał, że wnioskodawcy została nadana Odznaka Straży Granicznej, natomiast nie otrzymał on żadnego orderu, ani odznaczenia państwowego. Zatem służba pełniona przez wnioskodawcę nie charakteryzowała się nadzwyczajnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Argumenty dotyczące zaangażowania wnioskodawcy w realizowanie zadań i obowiązków w SG, otrzymanie nagród pieniężnych, rzeczowych i krótkoterminowych urlopów za niebywałe wyniki w służbie, podkreślana pełna dyspozycyjność i duża odpowiedzialność za realizowane zadania, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa.

Konkludując organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. M. W., działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2019 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy okres służby skarżącego na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ww. ustawy nie może być uznany za krótkotrwały, a także, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, podczas gdy dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, nie można opierać się wyłącznie na językowym, bezwzględnym znaczeniu pojęcia "krótkotrwały", przy jednoczesnym pominięciu proporcjonalnego porównania długości tego okresu do okresu całej służby skarżącego w formacjach mundurowych, a który to okres w tym porównaniu stanowi zaledwie kilka procent, co świadczy o jego krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co z kolei przy spełnieniu przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy oraz uwzględnieniu okoliczności faktycznych świadczących o szczególnie uzasadnionym przypadku, które zostały przez organ w znacznej części pominięte, stanowiło podstawę do wyłączenia wobec skarżącego stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej;

2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu tej oceny w sposób dowolny, sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, prowadzący do błędnego uznania, iż okres służby skarżącego na rzecz tzw. "państwa totalitarnego" w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie stanowi okresu krótkotrwałego, jak również pominięciu okoliczności wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które wskazują na znaczne zaangażowanie skarżącego w służbę w Straży Granicznej na kolejnych stanowiskach, w szczególności z uwagi na wybitne osiągnięcia w zakresie szkolenia kolejnych kadr Straży Granicznej, które to okoliczności wyróżniają skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy i stanowią podstawę do przyjęcia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wyłączenie w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie w przypadku uznania, że organ dopuścił się wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Ministra SWiA do wydania decyzji wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że biorąc pod uwagę treść prawomocnego wyroku Sądu z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 598/19, Minister SWiA wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się tożsamych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych, które legły u podstaw uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.

Podkreślono, że w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie przez pryzmat bezwzględnego ujęcia pojęcia "krótkotrwałości". Nie dokonał oceny tej przesłanki w aspekcie proporcjonalnym, tj. stosunku długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącego. W niniejszej sprawie porównanie takie jest o tyle istotne, iż okres służby skarżącego na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" przed dniem 31 lipca 1990 r. stanowi zaledwie 6,38% całego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych.

Wskazano również, że podstawą do zanegowania krótkotrwałości służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie może być bezpodstawne stwierdzenie przez organ, że skarżący w tym czasie z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a nadto nie poczynił żadnych kroków zmierzających do odejścia ze służby. Przede wszystkim zadania realizowane przez skarżącego i ich charakter nie zostały w jakikolwiek sposób sprecyzowane przez organ. Ponadto ww. stwierdzenie organu nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie stanowi miarodajnego odniesienia czasowego do ww. okresu służby. Skarżący, wbrew ocenie organu, podejmował pewne kroki w celu odejścia ze służby, które ostatecznie okazały się nieskuteczne. Okoliczności te nie mają jednak jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia oceny krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r.

Dalej podkreślono, że organ dokonał pobieżnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do zbagatelizowania, a częściowo pominięcia osiągnięć skarżącego w służbie. Skarżący zakończył służbę w stopniu [...] oraz jako szanowany wykładowca Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. z m.in. takimi zasługami jak wkład w opracowywanie ogólnokrajowych systemów i regulaminów szkolenia kadr Straży Granicznej. Powyższe powinno prowadzić do wniosku, że wszystkie przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zostały w niniejszej sprawie spełnione.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. W. przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzja ta została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 598/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził w szczególności, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że niespełna dwuletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie jest służbą krótkotrwałą, w szczególności w stosunku do całego okresu służby skarżącego.

Ponadto organ w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Nie odniósł się do okoliczności wynikających z dokumentów załączonych do pisma KGP z dnia [...] marca 2018 r. Nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie pomimo tego, że skarżący podnosił pewne okoliczności dotyczące jego służby, mogące wskazywać, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem.

Sąd zauważył również, że w dniu [...] listopada 1989 r. wystąpił z wnioskiem o zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej (przeniesienie do rezerwy), podając w uzasadnieniu, że "zmiany zachodzące w życiu społeczno-politycznym kraju nie pozwalają na pełnienie służby z wewnętrznym przekonaniem o jej słuszności (...)". Zdaniem Sądu, okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla oceny przypadku skarżącego.

W sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 598/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Przede wszystkim, wbrew zaleceniom Sądu, organ nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Sąd wyraźnie wskazał, że oceny tej organ powinien dokonać "w szczególności w stosunku do całego okresu służby skarżącego". Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w ujęciu bezwzględnym - długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - służba skarżącego obejmująca 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni nie może być uznana za krótkotrwałą. Organ zatem w ogóle nie zrealizował wytycznych Sądu co do dalszego postępowania pomijając - nawet w rozważaniach teoretycznych dotyczących wykładni pojęcia "krótkotrwała służba" przed dniem 31 lipca 1990 r. (s. 4 decyzji) - kwestię oceny tej przesłanki w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych. Przy czym jak podkreślał skarżący, ma to istotne znaczenie w sprawie zważywszy, że w ujęciu proporcjonalnym okres jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu pełnienia służby wynosi zaledwie 6,38%. Przemawia to, zdaniem Sądu, za możliwością uznania służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. jako "krótkotrwałej" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że nawet służba wyrażana w latach będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19; publ. CBOSA).

Argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za krótkotrwałą nie może być bezpodstawne twierdzenie organu, że skarżący w tym czasie "z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem". Nie jest to bowiem kryterium oceny czasu trwania służby niezależnie od tego, że organ owej "specyfiki" i "charakteru" zadań w ogóle nie analizował. Analogicznie takim argumentem nie może być twierdzenie organu, że na skutek negatywnego zaopiniowania raportu z dnia [...] listopada 1989 r. o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej skarżący nie poczynił żadnych kroków zmierzających do odejścia ze służby. Twierdzenie to nie ma jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia oceny krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. Natomiast sam fakt złożenia ww. raportu (po roku pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa) oraz jego uzasadnienie, ma istotne znaczenie dla oceny przypadku skarżącego, co podkreślał już Sąd w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ - stosownie do wytycznych Sądu - poddał wnikliwej analizie przebieg służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. w szczególności w oparciu o dokumentację załączoną do pisma KGP z dnia [...] marca 2018 r. Nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, organ wskazał, że skarżący został odznaczony Odznaką Straży Granicznej, nie otrzymał natomiast żadnego orderu, czy odznaczenia państwowego. Na tej podstawie organ uznał, że służba pełniona przez skarżącego "nie charakteryzowała się nadzwyczajnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy". Tak lakoniczne stwierdzenie nie może zastąpić rzetelnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego dotyczącego przebiegu służby skarżącego.

Rację ma skarżący, że organ wydając ponownie rozstrzygnięcie w sprawie zbagatelizował a częściowo w ogóle pominął jego osiągnięcia w służbie. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi i rzeczowymi oraz nagradzany krótkoterminowymi urlopami za bardzo dobre wyniki w służbie. Zakończył służbę w stopniu [...] będąc wykładowcą Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K.. Przyczynił się w istotny sposób do opracowania ogólnokrajowych systemów i regulaminów szkolenia kadr Straży Granicznej. Był współautorem i współorganizatorem specjalistycznych szkoleń (np. w zakresie kontroli przewozu dóbr kultury). Opracował m.in. materiały do szkolenia z zakresu kontroli dokumentów i wykrywania fałszerstw dokumentów paszportowych. Brał udział w pracach nad opracowaniem programu szkolenia w zakresie profilingu w placówkach SG. Z całą pewnością okoliczności te świadczą o wyróżniającym skarżącego zaangażowaniu w realizację zadań i obowiązków służbowych.

W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że uprawnienie z ww. przepisu "dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami". Przy czym organ nie ocenił przebiegu służby skarżącego w oparciu o informację z dnia [...] marca 2018 r. sporządzoną przez KGSG, która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie i wyróżnienia, a także w oparciu o pozostały, obszerny materiał dowodowy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. oraz z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Dokona wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącego odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 §2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji.