Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 105/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 153; art. 190; art. 200;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7; art. 8; art. 11; art. 77 § 1; art.  80; art. 85 § 1 i 2; art. 107; art. 268a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 3; art. 11 ust. 1 i 2; art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2; art. 22 ust. 1, 2, 3; art. 24 ust. 1; art. 26 ust. 2; art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 35; § 44 pkt 2; § 45 ust. 1; § 46 ust. 1 i 2; § 47 ust. 1 i 3; § 48 ust.1 i 2; § 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki i powierzchni użytku gruntowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz F. W. kwotę 200 zł (dwustu złotych) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], po rozpatrzeniu odwołania F. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 9 września 2013 r., którą organ pierwszej instancji wprowadził zmiany w powierzchni użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe w działce nr [...] położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] oraz odmówił przywrócenia powierzchni działki [...] do wielkości przed modernizacją, to jest do wielkości [...] ha.

Z akt sprawy wynika, że w badanej sprawie obydwa organy orzekały już wcześniej na skutek wniosku H. W., która w dniu 10 marca 2009 r. wystąpiła do Starosty Powiatowego w [...] z wnioskiem o wyjaśnienie przyczyny wykazania w działce nr [...] powierzchni 1210 m2 pod zabudową, za którą są większe opłaty podatkowe, prosząc o zmniejszenie działki budowlanej do 600 m2, jak również wnosiła o wyjaśnienie brakujących 731 m2 powierzchni tej nieruchomości po ostatnich pomiarach.

Po rozpoznaniu po raz pierwszy przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 26 października 2009 r., Starosta [...] odmówił przywrócenia powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...], o powierzchni 0,6475 ha, do wielkości wykazywanej przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków (0,72 ha), przeprowadzonej w latach 2006-2008 oraz odmówił zmiany w operacie ewidencji gruntów dotyczącym wskazanej działki użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe o pow. 0,1210 ha na użytek BrR – grunty rolne zabudowane.

Starosta wyjaśnił, że przyjęta powierzchnia ogólna działki, użytku gruntowego i terenów mieszkaniowych jest wynikiem przyjęcia granic podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej w latach 2006–2008. Wykonawca modernizacji dokonał protokolarnego ustalenia granicy części siedliskowej działki, a co do pozostałych powierzchni wykorzystał dane z operatu pomiarowego z 1962 r., a także z operatów z podziału działki nr [...] oraz [...].

Do wyników modernizacji H. W. nie wniosła zastrzeżeń, wobec czego powierzchnia działki obliczona została na podstawie współrzędnych punktów granicznych i wyniosła 0,6475 ha. Postępowanie modernizacyjne zakończono ogłoszeniem jego wyników w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 121 z dnia 14 listopada 2008 r.

W dniu 9 czerwca 2009 r. dokonano oględzin działki, w wyniku których ustalono, że zapis w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków ustalający powierzchnię użytku B – tereny mieszkalne na 0,1210 ha jest prawidłowy, a operat ewidencji gruntów i budynków pozostaje w zgodności z dokumentacją i ustaleniami źródłowymi.

H. W. zarzuciła w postępowaniu odwoławczym brak staranności w wyjaśnianiu jej wątpliwości, oraz, że nie wiedziała o wyłożeniu projektu modernizacji, zaś o stanie w ewidencji dowiedziała się dopiero z nakazu podatkowego.

Decyzją z dnia 1 marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania H. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 26 października 2009 r.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącej i odnosząc się do zarzutów odwołania oraz treści żądania zawartego w jej wniosku z dnia 10 marca 2009 r. podkreślił, że w czasie modernizacji ewidencji gruntów H. W. brała udział w czynnościach ustalenia granic na gruncie i nie wnosiła zarzutów, zatem wyniki modernizacji są prawidłowe, natomiast obecny wniosek o dokonanie zmian w operacie nie znajduje podstaw do uwzględnienia.

Inspektor wskazał nadto, że stawiane we wniosku żądanie dotyczące wykazania terenu zabudowanego o wielkości 600 m2, w świetle faktycznego stanu zagospodarowania działki nie może być uwzględnione. Z treści protokołu wynika, że na działce nr [...] znajdują się budynki: mieszkalno-gospodarczy murowany i gospodarczy murowany, tereny mieszkaniowe zajmują: droga dojazdowa o szerokości około 3,5 m przy działce nr [...] oraz 4 m przed budynkiem mieszkalno-gospodarczym i około 2 m za budynkiem gospodarczym nr 3, brak jest zwierząt inwentarskich, na działce jest uprawa warzyw i krzewów: aronii, porzeczki, maliny. Obecna przy oględzinach H. W. własnoręcznym podpisem potwierdziła zajętą na gruncie pod tereny mieszkaniowe powierzchnię.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących wykazania innej powierzchni działki nr [...] (po modernizacji - 0,6475 ha) i żądania przywrócenia dotychczasowej powierzchni wykazanej w akcie notarialnym nr [...], to jest 0,72 ha, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż dotyczą one wyników modernizacji przeprowadzonej w latach 2006-2008 zakończonej ogłoszeniem Starosty [...] z dnia 16 października 2008 r., które ukazało się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Granice zostały ustalone w sposób bezsporny, a wynikiem tych ustaleń jest obliczona powierzchnia o wielkości 0,6475 ha, a nie w wielkości dotychczasowej 0,72 ha.

Projekt operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] stał się operatem w dniu 20 października 2007 r., a informacja Starosty [...] o tym fakcie ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 14 listopada 2008 r.

Wniosek H. W. o zmianę powierzchni i użytku działki nr [...] wpłynął do Starosty [...] w dniu 10 marca 2009 r., zatem po terminie przysługującym do zgłaszania zarzutów.

W ocenie organu odwoławczego S. P. prawidłowo zakwalifikował złożony wniosek, jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów, a po rozpatrzeniu, nie znajdując podstaw do wprowadzenia zmiany wydał decyzję odmowną.

W skardze skierowanej do Sądu H. W. zarzuciła, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] narusza prawo, gdyż sprawa nie została zbadana wnikliwie, o czym świadczy fakt, iż organ nie odnosi się do zapisów zawartych w akcie notarialnym nr [...] oraz do danych wynikających z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 131/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę H. W.

W uzasadnieniu Sąd na podstawie analizy przepisów i wynikających z nich definicji gruntów zabudowanych, doszedł do wniosku, że działanie organów w tym zakresie zgodne jest z przepisami. Podkreślił, że obecna powierzchnia działki jest wynikiem modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 2006–2008, w której skarżąca brała udział. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca nie składała w toczącym się postępowaniu uwag, ani zastrzeżeń, nie złożyła również zarzutów po ogłoszeniu wyników modernizacji, zatem jej wyniki są obowiązujące. Wniosek skarżącej o zmiany w ewidencji, do czego ma ona prawo, jest jednak nieskuteczny, gdyż podstawą zmian nie mogą być nieaktualne, gdyż pochodzące sprzed modernizacji dane.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. I OSK 4/11 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się F. W., który okazał odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lipca 2011 r., z którego wynikało, że działka nr [...] stanowi na skutek podziału majątku wspólnego – jego własność. F. W. poparł skargę kasacyjną wniesioną przez H. W.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie nie daje odpowiedzi na pytanie, dlaczego działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 0,72 ha, ma obecnie powierzchnię 0,6475 ha, ani dlaczego nastąpiła zmiana w powierzchni użytków na tej działce. Żadnego bowiem dowodu na te okoliczności organy nie przedstawiły, oprócz powierzchownych oględzin, a Sąd wadliwie zaakceptował takie postępowanie. Dokonana modernizacja ewidencji nie jest rzeczą niewzruszalną i może być obalona, bowiem ewidencja gruntów służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego.

Wniosek H. W. potraktowany jako domagający się zmiany w ewidencji gruntów wszczął postępowanie administracyjne, którego celem powinno być ustalenie powierzchni ogólnej działki nr [...], a także powierzchni użytków na niej. Sąd kasacyjny stwierdził, że mimo posłużenia się w postępowaniu z wniosku H. W. dokumentami modernizacyjnymi, a także dokonania oględzin nieruchomości, występują w dalszym ciągu wątpliwości dotyczące powierzchni działki i użytków na niej, które nie zostały wyjaśnione. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wątpliwości skarżącej wobec tego, że z akt sprawy nie wynika dlaczego uznano, iż ustalone w trakcie modernizacji ewidencji powierzchnie - ogólna i użytkowa działki nr [...] – są prawidłowe.

Zwrócono również uwagę, że w postępowaniu modernizacyjnym ewidencji gruntów H. W. nie kwestionowała znaków granicznych działki, bowiem miała prawo się spodziewać, że ogólna powierzchnia nie ulegnie zmianie. Okazało się inaczej, a wobec tego służy jej prawo do zakwestionowania wpisu w ewidencji – w każdym czasie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzone postępowanie nie wyjaśniło, czy ustalona w trakcie modernizacji powierzchnia jest prawidłowa i zgodna ze stanem rzeczywistym. Organy powołały tylko ustalenia z modernizacji, ale one właśnie były kwestionowane.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należało przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, dokonując pomiarów z udziałem strony, które to działanie pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistej powierzchni działki i dało odpowiedź na wątpliwości zgłoszone przez skarżącą. Dodatkowo w ponownym postępowaniu nakazano Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie uwzględnić zmianę zaszłą po stronie właściciela nieruchomości.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt III SA/Lu 65/12 uchylił decyzję z dnia 1 marca 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia 26 października 2009 r.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej także jako "P.p.s.a."), sąd, któremu skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organów ewidencyjnych rozpoznających wniosek skarżącej było ustalenie, czy ujawniona w wyniku modernizacji ewidencji powierzchnia nieruchomości jest prawidłowa i zgodna ze stanem rzeczywistym (aktualnym). W przypadku stwierdzenia rozbieżności, konieczne było dokonanie odpowiednich ustaleń w tym przedmiocie. Wobec braku takich ustaleń w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 26 października 2009 r. oraz bezpodstawnego przyjęcia, że dane z modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2008 r. przesądzają o prawidłowości zapisów ewidencji należało uznać, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem ogólnych reguł postępowania prowadzonego przez organy ewidencyjne. Reguły te obligowały organy do dokonania oceny, dlaczego działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 0,72 ha, ma obecnie powierzchnię 0,6475 ha oraz dlaczego nastąpiła zmiana w powierzchni użytków na tejże działce i przedstawienia dowodów na te okoliczności. W takiej sytuacji należało przeprowadzić dowód z oględzin i dokonać ewentualnie pomiarów z udziałem strony w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni działki. Tak zebrane dane oraz dostępna organom dokumentacja powinna stanowić podstawę do wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą.

Jednocześnie Sąd nakazał organom ewidencyjnym uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu zmiany zaszłej po stronie właściciela nieruchomości (działki nr [...]) ujawnionej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 grudnia 2011 r. Z okazanego Sądowi odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. I Ns 114/11 o podział majątku wspólnego wynika, że aktualnym właścicielem nieruchomości jest F. W.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Starosta [...] decyzją z dnia 6 lutego 2013 r. wprowadził zmiany w powierzchni użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe w działce nr [...] położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] oraz odmówił przywrócenia powierzchni działki [...] do wielkości przed modernizacją, to jest do wielkości 0,72 ha.

W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...] wskazał, że zlecił sprawdzenie powierzchni działki z udziałem zainteresowanych stron oraz sprawdzenie powierzchni użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe. Wykonana dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] w dniu 26 października 2012 r. (nr [...]) i posłużyła jako dowód w sprawie aktualizacji użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe oraz odmowy przywrócenia powierzchni wykazanej w ewidencji gruntów przed modernizacją do wielkości 0,72 ha. Zdaniem Starosty [...] właściwą jest powierzchnia przyjęta podczas modernizacji i potwierdzona dokumentacją wykonaną na zlecenie Starosty. Wyznaczona i kontrolnie pomierzona granica działki pokrywa się ze stanem użytkowania, to jest przebiega po ogrodzeniu, po ścianie budynku i wyraźnymi miedzami. Taki stan trwa od dawna. Potwierdzili to właściciele działek sąsiednich, składając podpisy w protokole z czynności wyznaczenia granic nieruchomości (str. [...] i [...] akt sprawy - tom [...]). Jak wynika z opisu granic brak jest w terenie wyraźnej granicy działek [...] i [...], ale granica ta została przyjęta prawidłowo, ponieważ długość działki jest zgodna ze szkicem do uwłaszczeń (w granicy z działką nr [...] w modernizacji wynosi 340,99 m, a w uwłaszczeniach 341 m, w granicy z działką nr [...] - modernizacja 214,99 m, a uwłaszczenia 215 m (str. [...] i [...] akt sprawy tom [...]). F. W. w protokole zakwestionował położenie punktu granicznego przy szosie w granicy z działką nr [...] oznaczonego nr [...], ale zdaniem Starosty [...] nie ma to prawnego uzasadnienia, gdyż miara z modernizacji i z pomiaru kontrolnego wynosi 18,80 m, a z zarysu pomiarowego z 1963 r. wynosi 18,0 m. Ponadto F. W. nie określił, jak jego zdaniem powinna przebiegać granica i nie wskazał żadnego znaku granicznego, który odpowiadałby jego twierdzeniu. Rozbieżność ta ma niewielki wpływ na ogólną powierzchnię działki.

Dalej organ pierwszoinstancyjny podniósł, że nie mogą mieć mocy dowodowej zapisy w akcie notarialnym nr [...] i w księdze wieczystej, ponieważ sposób obliczenia powierzchni wykazany w tych dokumentach jest błędny. Obliczenie powierzchni pierwotnej działki nr [...] w roku 1963, jak również działek nr [...] i nr [...] podczas uwłaszczenia w 1975 r. zawierają wiele zastrzeżeń, a według skarżących powinny być uwzględnione. Odnośnie działki [...], w rejestrze ewidencji gruntów przed modernizacją, a tym samym w wymienionym wyżej akcie notarialnym i w księdze wieczystej występuje błędna powierzchnia ogólna działki oraz nieaktualne użytki gruntowe (RIVa-0,28 RIVb-0,0,30 RV-0,12 RVI-0,02 wypis z rejestru gruntów tom [...], str. [...] akt administracyjnych).

Zdaniem Starosty [...], operat ewidencji gruntów założony w 1963 r. oraz pomiary do uwłaszczeń w 1975 r. zawierały dużo błędów, a przede wszystkim nie spełniały obecnie obowiązujących standardów technicznych i uzasadniały zlecenie przeprowadzenia modernizacji na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej powoływanej jako "P.g.k." lub jako "ustawa"). Starosta uwzględnił natomiast zarzut F. W., dotyczący przyjęcia zawyżonej powierzchni terenów mieszkaniowych podczas modernizacji. Zostało to uwzględnione podczas pomiarów sprawdzających na zlecenie Starosty.

Wskutek wniesionego przez F. W. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 6 maja 2013 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 6 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] nadmienił jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, że potwierdził się zarzut F. W., dotyczący przyjęcia zawyżonej powierzchni terenów mieszkaniowych podczas modernizacji, a sprawa została uwzględniona podczas pomiarów sprawdzających na zlecenie Starosty. Organ odwoławczy zauważył, że z dokumentacji pomiarów nie wynika, w jaki sposób nastąpiło ustalenie rodzaju i zasięgu użytków gruntowych, w tym użytku B - tereny mieszkaniowe. Z akt sprawy nie wynika, jaki jest faktyczny stan zagospodarowania działki. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje odpowiedzi, dlaczego nastąpiła zmiana w powierzchni i rodzaju użytków na działce nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że jedynie z opinii geodezyjnej z dnia 17 września 2012 r. wynika, że większa część terenu od strony drogi powiatowej nie jest zajęta pod zabudowę, a F. W. nie jest rolnikiem i budynki znajdujące się na terenie działki nie służą do produkcji rolnej. Nie został jednak udokumentowany aktualny stan zagospodarowania działki, w tym sposób wykorzystania budynków.

Organ odwoławczy zauważył również, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wykazano w stanie nowym RVI (grunt orny na klasie VI) o powierzchni 0,0106 ha, przy czym w stanie dotychczasowym nie było takiego klasoużytku w działce nr [...]. Nie wyjaśniono jednak w uzasadnieniu decyzji tej zmiany klasyfikacji. Nie wynika ona również zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji z dnia 26 października 2012 r. nr [...].

W wyniku rozpoznania wniosku F. W., decyzją z dnia 9 września 2013 r. Starosta [...] wprowadził zmiany w powierzchni użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe w działce nr [...] położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] oraz odmówił przywrócenia powierzchni działki [...] do wielkości przed modernizacją, to jest do wielkości 0,72 ha.

Jako podstawę zaskarżonej decyzji organ ewidencyjny wskazał przepisy art. 22 P.g.k., a także § § 35, 44, 45 ust. 2, 46 ust. 1, 62 i 68 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. pkt 2 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.).

W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...], uzasadniając powołanie F. W. jako wnioskodawcy, wskazał, że na rozprawie przed NSA stawił się F. W. i poparł skargę kasacyjną wniesioną przez H. W. Starosta ponadto powołał przepis art. 30 § 4 K.p.a., według którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony występują jej następcy prawni.

Dalej Starosta [...] wyjaśnił, że z dokumentacji wynikało w jaki sposób nastąpiło ustalenie rodzaju i zasięgu użytków gruntowych, a konkretnie użytku B tereny mieszkaniowe. Przytoczył, że w sprawozdaniu technicznym na stronach 18 i 19 akt sprawy tom IV znajduje się stwierdzenie, że "na podstawie wywiadu w terenie oraz pomiaru użytku B dokonano korekty powierzchni oraz sporządzono wykaz zmian danych ewidencyjnych". Ponadto na stronach [...]-[...] akt sprawy tom [...] znajduje się szkic obliczenia użytków konturów klasyfikacyjnych i wykaz obliczonych pól powierzchni. Jednocześnie w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 10 lipca 2013 r. wykonawca J. G. złożyła dodatkowe wyjaśnienia. Wynika z nich, że podczas prac związanych z pomiarem kontrolnym działki nr [...] "zamierzono w terenie budynki, ogrodzenia oraz wjazd na posesję, czyli faktyczny stan użytkowania. Pomiar posłużył również do naliczenia użytku B oraz klasoużytków RV i RVI przywróconych sprzed modernizacji a przedstawionych na kopii mapy ewidencyjnej udostępnionej przez Wydział Geodezji". W załączeniu wykonawca przedłożył kopie dokumentów: sprawozdanie techniczne, szkic osnowy pomiarowej, dziennik pomiaru, szkic obliczenia użytków i powierzchni, kopia mapy ewidencyjnej sprzed modernizacji. Dokumenty te organ I instancji uznał za wiarygodne.

Wyjaśniając zakwestionowany punkt graniczny przy szosie w granicy z działką nr [...] oznaczony nr [...] Starosta stwierdził, że miara czołowa działki nr [...] z modernizacji i z pomiaru kontrolnego wynosi 18,80 m, a z zarysu pomiarowego z 1963 r. 18,0 m. Z porównania tych miar wynika, że mimo kwestionowanej granicy z działką nr [...] przyjętej przy modernizacji i wykazanej podczas pomiaru kontrolnego z 2012 r. jest korzystniejsza niż z zarysu pomiarowego z 1963 r.( szkice str. [...] i [...] akt sprawy tom [...]). Nie ma możliwości porównania tych danych z pomiarem do uwłaszczeń z 1975 r., ponieważ podczas prac uwłaszczeniowych nie dokonano pomiaru działki nr [...] przy szosie przez wieś (kopia szkicu na str. [...] akt sprawy tom [...]).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez F. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 9 września 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji za podstawę wydanej decyzji przyjął operat, wykonany na jego zlecenie, sporządzony w ramach sprawdzenia granic i powierzchni działki nr [...] oraz granic użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe, przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 października 2012 r., pod numerem [...]. Zdaniem organu odwoławczego, z analizy dokumentów pomiarowych zgromadzonych w operacie nr [...] wynika, że wznowione w dniu 7 września 2012 r. znaki graniczne działki nr [...] są zgodne ze stanem granic wykazanym podczas modernizacji ewidencji gruntów i przebieg granic jest również zgodny z ich faktycznym stanem na gruncie.

Odnosząc się do zakwestionowanego przez F. W. wznowionego przebiegu granic działki w kilku odcinkach, organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie pierwszoinstancyjnej decyzji w pełni wyczerpuje kwestię przebiegu granic działki nr [...]. Inspektor wskazał, że z zapisów w protokole z dnia 7 września 2012 r. wynika, że skarżący zakwestionował tylko położenie punktu nr [...] na granicy działki nr [...], [...] i drogi, ale innego położenia tego punktu nie potrafił wskazać. F. W. zażądał wówczas przeprowadzenia przez Starostę [...] rozgraniczenia. Zdaniem Inspektora, żądanie to nie mogło być spełnione, bowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 P.g.k. postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. W świetle art. 30 ust. 2 P.g.k. postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu przeprowadza się przy scaleniu gruntów, a także, jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Żadna z tych przesłanek nie zachodzi, zatem nie ma podstawy do przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji szczegółowo opisał sposób obliczenia powierzchni z czasu przed modernizacją ewidencji gruntów. Dokonany w 2012 r. pomiar granic działki potwierdził, zdaniem Inspektora, prawidłowość dokonanych podczas modernizacji ewidencji gruntów ustaleń granic, które są zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Obliczona na podstawie danych pomiarowych powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,6475 ha. Organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji podano, iż powierzchnia działki, wykazana przed modernizacją ewidencji gruntów, obliczona była w sposób błędny.

Od powyższej decyzji F. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organom ewidencyjnym niewykonanie wytycznych wynikających z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W opinii skarżącego z uzasadnień, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], nie wynika, dlaczego i na jakiej podstawie granicę działki [...] z działką [...] podczas modernizacji przesunięto, co spowodowało zmniejszenie długości działki skarżącego o 32 mb, a jej powierzchnię z 0,72 ha na 0,645 ha.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie. Inspektor podniósł, że Starosta [...] dokonał wszelkich starań, aby sprawę zmiany powierzchni działki wyjaśnić, a jeżeli skarżący nadal kwestionuje wskazany w 2012 r. przebieg granic, winien wystąpić do właściwego organu - Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości. Ostateczna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości (w przypadku zakończenia sporu granicznego w postępowaniu administracyjnym) lub prawomocny wyrok sądowy będą podstawą do zmiany aktualnie istniejących zapisów w operacie ewidencyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy na wstępie wyjaśnić, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, wydana w sytuacji, kiedy po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt III SA/Lu 65/12 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 1 marca 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany powierzchni działki oraz odmowy zmiany rodzaju użytku oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia 26 października 2009 r.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający sprawę o sygn. akt III SA/Lu 65/12 stosownie do art. 190 P.p.s.a. jako sąd, któremu sprawa została przekazana, związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta wiąże również Sąd orzekający obecnie w sprawie.

Skutkiem tego związania WSA w Lublinie orzekającego wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. była konieczność uwzględnienia stanowiska NSA, że prowadzone postępowanie nie wyjaśniło, czy ustalona w trakcie modernizacji powierzchnia działki jest prawidłowa i zgodna ze stanem rzeczywistym oraz, że w takiej sytuacji należało przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, dokonując pomiarów z udziałem strony, które to działanie pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistej powierzchni działki i dało odpowiedź na wątpliwości zgłoszone przez stronę.

Uwzględniając takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. wskazał, że reguły postępowania prowadzonego przez organy ewidencyjne obligowały organy do dokonania oceny, dlaczego działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 0,72 ha, ma obecnie powierzchnię 0,6475 ha oraz dlaczego nastąpiła zmiana w powierzchni użytków na tejże działce i przedstawienia dowodów na te okoliczności. Sąd pierwszej instancji wiążąco wskazał, że w takiej sytuacji należało przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości i dokonać ewentualnie pomiarów z udziałem strony w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni działki. Tak zebrane dane oraz dostępna organom dokumentacja powinna stanowić podstawę do wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych przez stronę. Wskazania te są zgodne ze stanowiskiem Sądu kasacyjnego.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy administracji publicznej jak i sąd orzekający obecnie w sprawie związani są wskazaniem, że należało przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości i dokonać ewentualnie pomiarów z udziałem strony.

Przeprowadzenie dowodu z oględzin uregulowane jest między innymi przepisami art. 85 § 1 i 2 K.p.a. Z przepisu art. 85 § 1 K.p.a. wynika przede wszystkim, że dowód z oględzin przeprowadzany jest przez organ administracji publicznej. Oględziny polegają zatem na bezpośrednim zbadaniu przez organ przedmiotu oględzin w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu co do właściwości przedmiotu. Jest to środek dowodowy bezpośredni, to jest środek umożliwiający bezpośrednie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 362). Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej nie może zlecić przeprowadzenia dowodu z oględzin podmiotowi, który nie występuje w charakterze samego organu (jego piastuna) lub nie jest pracownikiem jednostki organizacyjnej kierowanej przez organ upoważnionym – zgodnie z art. 268a K.p.a. - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Organ nie może więc zlecić przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości wyłącznie biegłemu, w tym geodecie, bez swojego własnego bezpośredniego udziału w tej czynności. Uczestnictwo biegłego w przeprowadzeniu dowodu z oględzin jest możliwe, a niekiedy konieczne, ale jedynie obok samego organu (lub upoważnionego pracownika).

Wskazanie przez sąd administracyjny w badanej sprawie, że organ powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości oznaczało, że dowód ten powinien być przeprowadzony w opisany wyżej sposób, a więc przede wszystkim przez organ, co w praktyce sprowadza się do przeprowadzenia czynności przez pracownika upoważnionego do załatwienia sprawy z udziałem uprawnionego geodety.

Analiza akt sprawy wskazuje, że dowód z oględzin nie został przeprowadzony, a czynności uprawnionego geodety, które organy w uzasadnieniach decyzji określają jako oględziny, nie mogą być uznanie za prawidłową czynność postępowania dowodowego, ponieważ odbyły się bez udziału organu lub upoważnionego pracownika. Nie miały też charakteru oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 K.p.a.

Z akt sprawy (tom [...], k. [...] – [...]) wynika bowiem, że czynności na nieruchomości wykonywała wyłącznie geodeta J. G., wykonująca usługi geodezyjno – kartograficzne. Powołała się ona na zlecenie Starostwa Powiatowego w [...] dotyczące sprawdzenia powierzchni działki nr [...] i pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. zawiadomiła zainteresowanych właścicieli sąsiednich nieruchomości o czynnościach przyjęcia granic nieruchomości, wyznaczonych na dzień 7 września 2012 r. Wśród zawiadomionych nie było F. W. Była natomiast H. W., która odmówiła podpisania protokołu, wyjaśniając, że nie jest właścicielką nieruchomości. Z protokołu z dnia 7 września 2012 r. wynika, że geodeta przeprowadził czynności, określone jako wyznaczenie granic nieruchomości, wskazując jako podstawę czynności art. 39 P.g.k. Przepis art. 39 ust. 1 P.g.k. dotyczy wznowienia znaków granicznych bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Czynności te, zgodnie z art. 39 ust. 2 P.g.k. mogą być wykonywane przez wykonawcę prac geodezyjnych w rozumieniu art. 11 P.g.k., spełniającego warunki, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 P.g.k.

Z akt sprawy wynika, że czynności wyznaczenia granic nieruchomości zostały powtórzone w dniu 16 października 2012 r. po zawiadomieniu F. W., lecz bez zawiadamiania właścicieli sąsiednich nieruchomości. W opisie granic powołano się na protokół graniczny z dnia 7 września 2012 r. F. W. nie zgodził się na okazane granice i domagał się przeprowadzenia rozgraniczenia. Z protokołu czynności nie wynika jakie konkretnie zastrzeżenia zgłosił F. W. Opisywane w uzasadnieniach decyzji kwestionowanie przez stronę położenie punktu [...] wynika jedynie z treści opinii geodezyjnej geodety J. G.

Opisany przebieg postępowania i czynności podejmowane przez wykonawcę prac geodezyjnych na zlecenie Starosty [...] prowadzą do stwierdzenia, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 65/12 nie zostały uwzględnione przez Starostę [...]. Decyzja wydana w takich warunkach przez organ pierwszej instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. i w rezultacie z mogącym mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszeniem art. 85 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przypomnieć należy, że omawiane wskazania sądu administracyjnego wiązały obydwa organy zgodnie z art. 153 P.p.s.a. i nadal wiążą sąd orzekający obecnie w sprawie w ramach kontroli zaskarżonej decyzji.

Konsekwencję wskazanego wyżej naruszenia przepisów postępowania jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że dowód z oględzin nieruchomości powinien być przeprowadzony z udziałem geodety przez organ pierwszej instancji, uchylona została także decyzja tego organu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości. Oględziny te powinny być przeprowadzone po prawidłowym zawiadomieniu strony o przeprowadzeniu tych czynności, to jest zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a. W toku tych oględzin należy dokonać pomiarów nieruchomości z udziałem strony w celu ustalenia poszczególnych miar granic i powierzchni działki. Należy ustalić jakie są wskazania wnioskodawcy co do przebiegu granic działki nr [...], w tym z czasu przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków, czy i w jakim zakresie wskazania te mają uzasadnienie w materiale geodezyjnym, w tym także w położeniu znaków granicznych, czy wskazania te dawałyby podstawę do określenia powierzchni działki 0,72 ha lub jakiejkolwiek innej powierzchni niż 0,6475 ha.

Tak dokonane ustalenia powinny być zweryfikowane na podstawie dokumentacji geodezyjnej, w tym również opisywanej i analizowanej w uchylonych decyzjach obydwu organów. Przy tym jednak ewentualna zmiana powierzchni nieruchomości może być dokonana jedynie, jeżeli będzie miała uzasadnienie w dokumentacji geodezyjnej. Jeżeli organ stwierdzi, że nie ma podstawy do zmiany powierzchni działki nr [...], to powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić dlaczego działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 0,72 ha, ma obecnie powierzchnię 0,6475 ha oraz czy jest to związane i ewentualnie w jakimi zakresie ze zmianą przebiegu granic na gruncie lub zmianą opisu przebiegu granic w dokumentacji geodezyjnej bez zmiany przebiegu granic na gruncie. Jeżeli okaże się, że przebieg granic nieruchomości był niezmienny lub z innej przyczyny nie dawał podstawy do ujawnienia w ewidencji gruntów powierzchni innej niż 0,6475 ha (0,72 ha), to organ powinien wyjaśnić jaka była przyczyna ujawnienia powierzchni 0,72 ha w ewidencji gruntów przed modernizacją. Dokonując ustaleń organ powinien mieć na uwadze, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie jest trybem właściwym do rozstrzygania sporów granicznych i nie może zastąpić rozgraniczenia nieruchomości.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.