Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 347/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80 i 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 i nast.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zewnętrznego układu komunikacyjnego-estakady I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 757 złotych /słownie:siedemset pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał stronie skarżącej P. sp. z o.o. rozbiórkę części obiektu budowlanego – zewnętrznego układu komunikacyjnego pełniącego funkcję łącznika ("estakady"), usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych), samowolnie dobudowanego do budynku hotelowego "[...]", położonego przy ul. [...] w Ś.Z..

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 18 marca 2010 r. dokonał kontroli istniejącego budynku hotelowego "[...]" w Ś.-Z., którego właścicielem jest P. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w Ś.Z.. Podczas kontroli ustalono, że istniejąca część obiektu od strony skarpy została rozbudowana o łącznik stanowiący ciąg pieszy pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniem restauracji. Obiekt wykonany jest w technologii mieszanej, na 9 podporach żelbetowych został rozpięty strop z belek drewnianych obity od zewnątrz płytami typu OSB. Ściany zewnętrzne łącznika wykonano z elementów drewnianych z przeszkleniem w całym ciągu korytarzowym oknami z PCV. Przekrycie łącznika stanowi blacha falista. Z uwagi na fakt, iż podczas kontroli przedstawiciel inwestora nie przedstawił dokumentów związanych z pozwoleniem na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. zobowiązał Inwestora do ich przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na to pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 29 kwietnia 2010 r. J.W. - pełnomocnik inwestora przedłożyła jeden egzemplarz projektu budowlanego zewnętrznej estakady komunikacyjnej budynku hotelowego, jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących potwierdzić wydanie pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. W związku z tym organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w L. o udzielenie informacji czy właściciel obiektu wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę obiektu o opisany łącznik. Pismem z dnia 27 maja 2010 r. Wydział Architektoniczno - Budowlany poinformował, że łącznik ten nie był ujęty w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r. Jednocześnie poinformował, że 28 kwietnia 2010 r. pełnomocnik spółki J.W. wniosła o zatwierdzenie dodatkowych projektów budowlanych m. in. projektu budowlanego zewnętrznej estakady komunikacyjnej łączącej budynki A i C hotelu "[...]". Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika strony ,,(...) obiekt budowlany stanowiący łącznik jako ciąg pieszy, łączący odrębne funkcje istniejącego hotelu (recepcja, restauracje, pokoje hotelowe) - jest obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych, położonych na terenie budowy - dobudowy części hotelowej objętej pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r.". Ponadto pełnomocnik stwierdziła, że słupy żelbetowe, na których usytuowana jest drewniana konstrukcja obecnie służąca do komunikacji między budynkami, zostaną wykorzystane do budowy tarasu ,,( ... ) słupy żelbetowe utrzymujące czasową konstrukcję komunikacji na czas budowy są jednocześnie elementem konstrukcyjnym zabezpieczającym budynek oraz będą stanowiły podstawę, na której będzie docelowo zaprojektowany taras z budynku głównego na górę skarpy terenu rekreacyjnego". W dniu 23 lipca 2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło postanowienie Starosty L. przekazujące według właściwości pismo pełnomocnika spółki P. w sprawie zatwierdzenia dodatkowych projektów budowlanych w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego - rozbudowa budynku hotelowego "[...]" położonego w Ś.-Z.. W tym stanie rzeczy decyzją nr [..] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. nakazał spółce, w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę zewnętrznego układu komunikacyjnego - estakady - usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych), samowolnie dobudowanego do budynku hotelowego "[...]" położonego przy ul. [...] w Ś.Z.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpoznaniu odwołania inwestora złożonego od powyższej decyzji, uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor dokonując rozbudowy istniejącego budynku hotelowego, położonego przy ul. [...] w Ś.-Z., o łącznik stanowiący ciąg pieszy pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniem restauracji, dopuścił się samowoli budowlanej sankcjonowanej przepisami art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że w procedurze tej nakaz rozbiórki może być nałożony gdy brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej i dlatego organ powiatowy zamiast orzekać rozbiórkę powinien był sprawdzić, czy możliwa jest legalizacja popełnionej samowoli.

Organ I instancji podniósł następnie, że ponownie rozpatrując sprawę poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego - hotelu "[...]" o łącznik stanowiący ciąg pieszy (pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniami restauracji) w zakresie możliwości legalizacji obiektu. W dniu 5 maja 2011 r. odbyły się oględziny łącznika potwierdzające, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany mgra inż. arch. J.P. oraz mgra inż. M.W. nie odzwierciedla stanu rzeczywistego w zakresie rozmieszczenia stolarki okiennej oraz układu stropodachu. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji tego łącznika oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2011 r. następujących dokumentów umożliwiających legalizację robót budowlanych: 1 zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś.Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2 czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa wart. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie pełnomocnik strony wniósł o umorzenie postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego o funkcji hotelowej o wyżej opisany łącznik w zakresie możliwości legalizacji obiektu. Kolejnymi pismami pełnomocnik poinformował organ I instancji, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty żądane przez ten organ postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], to jest projekt budowlany oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta Ś.Z.. Pełnomocnik wyjaśnił także, że nie jest to wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia żądanych dokumentów ani o ponowną możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Po poinformowaniu strony o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania, omawianą decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał stronie skarżącej rozbiórkę zewnętrznego układu komunikacyjnego estakady - usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych) samowolnie dobudowanego do budynku hotelowego "[...]" położonego przy ul. [...] w Ś.Z. (dz. nr 36).

Odwołując się od powyższej decyzji P. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że odwołanie P. sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie budzi wątpliwości, iż realizacja łącznika stanowiącego ciąg pieszy pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniem restauracji, stanowiła rozbudowę obiektu hotelowego "[...]", a nie odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. o pozwoleniu na rozbudowę nr [...] z dnia [...] r. Łącznik będący dodatkowym elementem obiektu nie był przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym tamtą decyzją. O istotnym odstępstwie od udzielonego pozwolenia na budowę można byłoby mówić gdyby zmiany dotyczyły legalnie wykonywanej rozbudowy, to jest zwiększyłaby się jej powierzchnia zabudowy bądź powstałaby nowa kondygnacja, zmianie uległa wysokość, długość, szerokość. W omawianym przypadku został wykonany całkiem nowy element budowlany hotelu "[...]" i nie zmienia tego fakt, że jest on powiązany funkcjonalnie z pozostałą częścią hotelu. To powiązanie go z resztą obiektu budowlanego powoduje, w opinii organu, że jest to rozbudowa obiektu budowlanego. Realizacja łącznika wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do jej uzyskania inwestor był zobowiązany przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 - wyjątków od tej zasadny, które jednak nie dotyczą robót z jakimi mamy do czynienia w rozstrzyganej sprawie. Wykonanie łącznika bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, skutkującą procedurą przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 i 3 art. 48, powinien w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa wart. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, to jest: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konsekwencje nie przedłożenia wymaganych dokumentów określa art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że niespełnienie obowiązków opisanych w ust. 3, w wyznaczonym terminie, skutkuje nakazem rozbiórki obiektu, lub jego części, stosownie do treści art. 48 ust. 1 tej ustawy.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, iż nie budzi jego wątpliwości, że inwestor nie wykonał obowiązku orzeczonego przez organ I instancji postanowieniem Nr [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, słusznie zauważył organ powiatowy, że przedłożony projekt budowlany z września 2009 r., sporządzony przez mgra inż. arch. J.P. oraz mgra inż. M.W., nie odzwierciedla stanu rzeczywistego ujawnionego na dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w trakcie oględzin z dnia 5 maja 2011 r. Inny jest układ dachu oraz układ okien. Ponadto inwestor nie przedłożył zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś.Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko pełnomocnika strony jakoby dokumenty wymienione w sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] znajdowały się w aktach nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Wypis i wyrys z planu nie stanowi wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem w części, w jakiej odnosi się ono do obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś.Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zaświadczeniem. Zgodnie art. 217 kpa zaświadczenie jest dokumentem wydawanym przez właściwy organ stwierdzającym istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ustalającym ład planistyczny na danym terenie. Zaświadczenie właściwego organu o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowi potwierdzenie przez ten organ, że inwestycja jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przekazanie przez Gminę Miejską Ś.Z., reprezentowaną przez Burmistrza Miasta, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś.Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Ś.Z. nr [...], zdaniem organu wcale nie oznacza, że Burmistrz wypowiedział się co do zgodności z planem dokonanej rozbudowy hotelu [...]". Nie można więc mówić o wypełnieniu obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] w zakresie przedłożenia zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Inspektor podniósł następnie, że obowiązek organu orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wykonanego samowolnie w przypadku niewykonania obowiązku orzeczonego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wynika wprost z przepisów prawa, to jest art. 48 ust. 1 i 4 tej ustawy. Ustawodawca nie pozostawił organom możliwości wyboru czy wspomniane przepisy zastosować. Dlatego bez znaczenia dla sprawy ma argumentacja strony, że łącznik jest niezbędny aby hotel mógł funkcjonować. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że stanowisko to jest całkowicie odmienne od stanowiska zaprezentowanego przez stronę w piśmie z dnia 10 lipca 2010 r., w którym stwierdzono, że samodzielny (konstrukcyjnie) obiekt budowlany stanowiący łącznik jako ciąg pieszy łączący odrębne funkcje istniejącego hotelu jest obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku hotelowego objętą pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r.

Organ odwoławczy podał, że jakkolwiek nie kwestionuje twierdzeń strony jakoby łącznik był niezbędny do funkcjonowaniu hotelu "[...]", to należy zauważyć, że nakaz jego rozbiórki jest efektem działań strony lub raczej ich braku. Obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy łącznika stanowiącego rozbudowę hotelu "[...]" wynikał z dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej, z którą ustawa Prawo budowlane wiąże określone konsekwencje prawne zarówno dla organu jak i inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznając możliwość legalizacji rozbudowy umożliwił stronie jej legalizację, jednak strona z tej możliwości nie skorzystała. Skutkiem tego jest nakaz rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy. Organ podkreślił, że nakaz ten nie oznacza zakazu istnienia łącznika pomiędzy budynkami A i C hotelu "[...]" w przyszłości. Po wykonaniu orzeczonej niniejszą decyzją rozbiórki inwestor uznając w dalszym ciągu konieczność istnienia łącznika w tym miejscu będzie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na jego wykonanie.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zupełnie niezrozumiały jest zarzut, że organ I instancji nie poinformował strony o wysokości opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z przyjętej procedury opłata legalizacyjna jest ustalana w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o czym pełnomocnik strony powinien wiedzieć. Sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej wynika wprost z przepisów ustawy, a nie z uznania organu. Dlatego strona mając wiedzę w jakim trybie toczy się postępowanie, może samodzielnie wysokość przyszłej opłaty legalizacyjnej ustalić, dokonując obliczenia według prostego wzoru wynikającego z art. 49 ust. 2 oraz 59f ust. 1. Informowanie przez organ jaka będzie opłata legalizacyjna jeszcze przed wypełnieniem przez stronę obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie znajduje – zdaniem organu – uzasadnienia w przepisach prawa.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Spółki Wojewódzki Inspektor stwierdził, że powoływanie się przez stronę na naruszenie art. 59a w odniesieniu do kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 18 marca 2010 r. jest zupełnie pozbawione podstaw. Przepis ten dotyczy obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzonej w związku oddawaniem inwestycji do użytkowania po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Tymczasem kontrola nastąpiła przed wszczęciem postępowania z urzędu bez związku z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 81a Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może przeprowadzić kontrolę budowy bez uprzedniego zawiadamiania uczestników procesu budowlanego. Podano przy tym, że organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny w sprawie w dniu "45.05.2011r.". Wojewódzki Inspektor stwierdził, że sam fakt istnienia łącznika pomiędzy budynkami A i C hotelu "[...]", nie objętego pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty L. nr [...], jest bezsporny, natomiast różnice zdań pomiędzy organami a stroną dotyczą konsekwencji prawnych takiego stanu rzeczy.

W opinii organu II instancji, zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi strony zapoznanie się z aktami w siedzibie organu powiatowego w dniu 23 września 2011 r., jest bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, skoro sam pełnomocnik przyznał, że z aktami zapoznał się w terminie późniejszym, jeszcze przed wydaniem decyzji.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że jego zdziwienie budzi powoływanie się na naruszenie w toku postępowania art. 24 § 3 kpa, co strona wywodzi z prowadzenia postępowania od początku przez tego samego pracownika organu powiatowego - mgr inż. B.N., która obecnie sprawuje funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Powołany przepis zobowiązuje bezpośredniego przełożonego pracownika do wyłączenia go od udziału w postępowaniu na jego wniosek lub z urzędu, jeżeli uprawdopodobnione zostanie istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. W rozpoznawanej sprawie organ takich okoliczności nie dostrzega. Sam fakt niezadowolenia strony z prowadzenia postępowania i podjętych wcześniej w sprawie rozstrzygnięć, a także odmowa udostępnienia akt pełnomocnikowi z powodu braku wcześniejszego powiadomienia o wizycie w siedzibie organu, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, nie świadczy o stronniczości pracownika prowadzącego sprawę.

Niezrozumiałe dla organu odwoławczego jest wskazywanie przez stronę na przekroczenie terminu wynikające z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, skoro - jak wynika z wydawanych w sprawie rozstrzygnięć oraz samego przedmiotu postępowania wyznaczonego zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r., toczy się ono w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Inspektor nie zgodził się ze stroną, że organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania po złożeniu wniosku o jego umorzenie. Wniosek ten – w ocenie organu – był niezasadny, co organ powiatowy wykazał w piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka "bezprzedmiotowości postępowania" występuje, jak wynika z orzecznictwa i doktryny, wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, to jest brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia także wówczas, gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną rozbudową obiektu budowlanego, wobec czego należało zastosować procedurę opisaną w art. 48-49 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą procedurą postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji łącznika oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2011 r., wymienionych w tym postanowieniu dokumentów umożliwiających legalizację robót. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie wykonał tego obowiązku wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, nie można zatem mówić, że nie istnieje stan prawny podlegający konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej powodujący bezprzedmiotowość postępowania. Zarzut, że organ nie powinien prowadzić postępowania w sprawie rozbudowy lecz w sprawie nakazania rozbiórki jest całkowicie chybiony. W procedurze uregulowanej art. 48-49 organ może wydać decyzję zarówno zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany, jak również nakaz rozbiórki w zależności od okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczności te są ustalane w toku postępowania. W momencie wszczęcia postępowania organ nie może przesądzać jaki będzie ostateczny kształt rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 77 w związku z art. 7 kpa, przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenie materiału dowodowego, a dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy i nieobiektywny; art. 24 w związku z art. 6 kpa, przez uznanie, że brak było powodów i przesłanek uzasadniających wyłączenie organu pierwszej instancji od orzekania w sprawie oraz w konsekwencji świadome przyzwolenie na orzekanie tej samej osoby; art. 49 Prawa budowlanego w związku z art. 9 kpa, przez twierdzenie że to inwestor zobowiązany jest sam do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej, podczas gdy organ jest zobligowany do poinformowania go o tym w formie postanowienia; art. 16 kpa, przez dalsze procedowanie w sprawie pomimo prawomocnej i ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygającej, że co najmniej do czasu zakończenia sprawy w zakresie wznowienia postępowania odnośnie pozwolenia na budowę w żadnym wypadku przedłożona dokumentacja przez wnioskodawcę nie mogła być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego zgodnie z prawem budowlanym; art. 73 w związku z art. 6 i 9 kpa, przez przyjęcie, że niedopuszczenie pełnomocnika strony do zapoznania się z aktami nie było działaniem niezgodnym z prawem i mającym jakikolwiek wpływ na toczące się postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 318/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił powyższą skargę.

W motywach tego wyroku wskazano, że w sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca obiekt budowlany (czy to estakadę, czy też łącznik) wybudowała bez pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako "zewnętrzny układ komunikacyjny, pełniący funkcję łącznika ("estakady") usytuowanego na słupach teowych". Realizacja takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Również (wbrew twierdzeniom strony skarżącej) obiekt ten nie może być także zakwalifikowany do obiektów tymczasowych, przeznaczonych do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. W pierwszym bowiem rzędzie należy wskazać, że jeśli wyłącznie charakter tymczasowy ma mieć sporny obiekt, to bez postępowania przed organami nadzoru budowlanego inwestor winien dokonać jego rozbiórki. Z akt administracyjnych wynika zaś, że nie tylko tego nie dokonał, ale sam w skardze pisze, że "inwestor w trakcie rozbudowy stwierdził zagrożenia dla istniejącej części hotelu napierającą, wysoką skarpą ziemi na budynek i zdecydował o pozostawieniu tego elementu, aby zapobiec zagrożeniu starej części budynku hotelu i dalej, że bez tych elementów istniejąca część hotelu części zamkniętej przez rozbudowę nie mogła by funkcjonować".

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany rozstrzygnąć o losie łącznika. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ w ramach postępowania legalizacyjnego nałożył na inwestora określone obowiązki, pouczając go jednocześnie, że nie wywiązanie się z nich spowoduje wydanie decyzji rozbiórkowej. Pomimo tego inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, wynikającego z pozostającego w obrocie prawnym orzeczenia. Znajdujące się w aktach administracyjnych i dołączone do akt przez pełnomocnika inwestora projekty budowlane nie są tożsame, różnią się wykazanymi wysokościami słupów, a także odbiegają od sytuacji w terenie, wykazanej na dołączonych do akt zdjęciach i wynikających z protokołu oględzin. Już zatem ze wskazanych względów organ nadzoru budowlanego nie miał innej możliwości niż – po upływie terminu wskazanego w postanowieniu – wydać decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach organ był obowiązany orzec o obowiązku jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Niewykonanie obowiązku uniemożliwiło organowi przejście do kolejnego etapu legalizacji, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego i rodziło konieczność wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niewypełnienia w oznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu, a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli przez nakazanie rozbiórki.

Dokonując oceny wniosków i zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podał, że wniosek o powołanie biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mógł być uwzględniony. Jak bowiem wynika wprost z brzmienia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie dopuścił więc możliwości przeprowadzania dowodu z biegłego przed sądem administracyjnym. W opinii Sądu, nie mogą też odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące opieszałego działania organu I instancji. Takie zarzuty mogą być przedmiotem badania w przypadku złożenia tzw. skargi powszechnej, skargi na opieszałość lub przewlekłość. Nie podzielił także Sąd zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przez kompetentne organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. Nie podzielając zarzutów skargi w zakresie zaistnienia podstaw do wyłączenia organu I instancji od rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd podniósł, że przywołany w skardze przepis dotyczy wyłączenia pracownika (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w wymienionych w tym przepisie przypadkach). Przepis ten nie dotyczy wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Również, jak wskazują akta administracyjne, nie ma związku między decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekającą w przedmiocie wznowienia postępowania (czyli decyzja ta dotyczy postępowania nadzwyczajnego), a decyzjami kontrolowanymi przez sąd, wydanymi przez organy nadzoru budowlanego w ramach ich kompetencji. Co do istnienia podstaw do przekazywania sobie przez organy dokumentów w sprawie, to sąd tej okoliczności również w tym postępowaniu nie bada. Jeśli nawet przyjąć, że organ uchybił przepisom postępowania, nieudostępniając akt pełnomocnikowi strony w dniu, w którym pełnomocnik się zgłosił do organu, to niewątpliwie i to uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania tym bardziej, że w terminie późniejszym tenże pełnomocnik z całością akt się zapoznał. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno ulec umorzeniu. Umorzenie postępowania administracyjnego może mieć miejsce wtedy, gdy brak przesłanki (podmiotowej lub przedmiotowej) prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie istnieje zarówno podmiot samowoli, jak i przedmiot postępowania – samowolnie wykonane roboty budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożyła P. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest:

- art. 3 w związku z art. 48 Prawa budowlanego, przez całkowicie bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowy łącznik (estakada) stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ww. regulacji, to jest spełnia cechy niezbędne do zaliczenia go do kategorii budynku, budowli lub obiektu małej architektury, podczas gdy przedmiotowego łącznika nie można zaliczyć do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, co implikuje sytuację, gdy nie jest możliwe stosowanie w stosunku do przedmiotowego łącznika art. 48 i nast. Prawa budowlanego, gdyż odnoszą się one jedynie do obiektu budowlanego;

- art. 29 Prawa budowlanego, przez uznanie, że inwestor wybudował rzeczony obiekt budowlany "czy to estakadę czy też łącznik" bez pozwolenia na budowę, podczas gdy łącznik jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowana w trakcie robót budowlanych położony na terenie budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, ani nie jest objęty obowiązkiem zgłoszenia;

- art. 48 w związku z art. 29 Prawa budowlanego, przez zastosowanie niniejszej normy w sprawie, to jest nakazanie rozbiórki w drodze decyzji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy niniejszy obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, co implikuje sytuację gdzie zastosowanie niniejszej normy prawnej nie jest w tej sprawie możliwe.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2613/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie został zastosowany art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu jest ściśle związane z zasadą wolności budowlanej, jaka wynika z art. 4 Prawa budowlanego. Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć jednak na względzie, że z zasady tej wynikają dla inwestora określone prawa pod warunkiem, że jego działania mieszczą się w granicach obowiązujących przepisów prawa inwestycyjno-budowlanego.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzą wątpliwości dokonane w sprawie ustalenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną obiektu budowlanego, to jest budowli jako estakady służącej do wewnętrznej obsługi komunikacyjnej budynku hotelowego. Sąd ten wskazał, że jest to budowla funkcjonalnie powiązana z częścią hotelową, co do czego nie miały wątpliwości organy administracyjne obu instancji, a stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tej kwestii jest niesporne, ponieważ strona na takie właśnie powiązanie funkcjonalne wskazuje. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność ta nie jest bez znaczenia dla oceny, czy w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Trafnie bowiem strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że przedmiotowy łącznik wymagał zbadania sprawy również z punktu widzenia, czy stanowił odstępstwo od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że ustawa – Prawo budowlane w zależności od zaistniałych okoliczności przewiduje różne tryby naprawcze dla zaistniałej samowoli budowlanej, w tym m.in. w przypadku popełnienia samowoli budowlanej w przypadku wykonania robót budowlanych związanych z istotnym odstąpieniem przez inwestora od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zrealizowania obiektu z takimi odstępstwami wymagane jest przeprowadzenie postępowania naprawczego. Z tego względu postępowanie nie może zostać umorzone, ponieważ zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego istotne odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę stanowi inny przypadek samowoli budowlanej niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla ustalenia czy przedmiotowy obiekt (łącznik) został wybudowany w warunkach istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, kluczowe jest – poza powiązaniem funkcjonalnym – ustalenie także czasu jego realizacji, to jest czy nastąpiła w trakcie trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego, a więc przed formalnym zakończeniem rozbudowy realizowanej na podstawie pozwolenia nr [...]. W innym wypadku niecelowe byłoby zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą został zrealizowany zgodnie z prawem obiekt budowlany. Takie działanie stałoby bowiem w sprzeczności z obowiązującą zasadą wolności budowlanej. Ponadto przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o istotnym odstąpieniu od "zatwierdzonego projektu budowlanego", do którego może dojść tylko w przypadku trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego realizowanego w oparciu o zatwierdzony w pozwoleniu na budowę projekt budowlany. W innym wypadku każda samowolna rozbudowa obiektu budowlanego byłaby traktowa jako zrealizowana i istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Za taką interpretacją nie przemawiają jednak cele Prawa budowlanego, w tym wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt administracyjnych można jedynie wywieść, że przedmiotowa estakada została zrealizowana jeszcze przed złożeniem przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosku skierowanego do Starosty L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], to jest przed 28 stycznia 2010 r., kiedy to Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Na tę okoliczność wskazał organ I instancji w decyzji nr [...] o nakazie rozbiórki. Sąd I instancji jednak powyższą kwestią w ogóle się nie zajął, pomimo tego, że w skardze skierowanej do tego Sądu strona skarżąca kasacyjnie wskazywała, że przedmiotowa estakada została zrealizowana w trakcie trwającej rozbudowy hotelu "[...]", prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r.

Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że Sąd I instancji nie ocenił z punktu widzenia treści art. 48 Prawa budowlanego na ile mamy do czynienia z budową sensu stricte, a na ile z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, z uwagi na czas realizacji przedmiotowego łącznika i jego powiązanie funkcjonalne z pozostałą częścią rozbudowy hotelu "[...]", prowadzonej na podstawie decyzji nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły takie okoliczności. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2613/12, jest zatem wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekającego obecnie w tej sprawie.

W motywach wymienionego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie tej co najmniej przedwcześnie został zastosowany art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; obecnie – t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzą wątpliwości dokonane w sprawie ustalenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną obiektu budowlanego, to jest budowli jako estakady służącej do wewnętrznej obsługi komunikacyjnej budynku hotelowego, przy czym jest to budowla funkcjonalnie powiązana z częścią hotelową. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia dla oceny, czy w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowy łącznik wymagał zbadania sprawy również z punktu widzenia, czy stanowił odstępstwo od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, ustawa – Prawo budowlane w zależności od zaistniałych okoliczności przewiduje różne tryby naprawcze dla zaistniałej samowoli budowlanej, w tym m.in. w przypadku popełnienia samowoli budowlanej w sytuacji wykonania robót budowlanych związanych z istotnym odstąpieniem przez inwestora od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zrealizowania obiektu z takimi odstępstwami wymagane jest przeprowadzenie postępowania naprawczego. Z tego względu postępowanie nie może zostać umorzone, ponieważ zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego istotne odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę stanowi inny przypadek samowoli budowlanej niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dla ustalenia czy przedmiotowy obiekt (łącznik) został wybudowany w warunkach istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, kluczowe jest – poza powiązaniem funkcjonalnym – ustalenie także czasu jego realizacji, to jest czy nastąpiła w trakcie trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego, a więc przed formalnym zakończeniem rozbudowy realizowanej na podstawie pozwolenia nr [...]. W innym wypadku niecelowe byłoby zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której został zrealizowany zgodnie z prawem obiekt budowlany. Takie działanie stałoby bowiem w sprzeczności z obowiązującą zasadą wolności budowlanej. Ponadto przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o istotnym odstąpieniu od "zatwierdzonego projektu budowlanego", do którego może dojść tylko w przypadku trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego realizowanego w oparciu o zatwierdzony w pozwoleniu na budowę projekt budowlany. W innym wypadku każda samowolna rozbudowa obiektu budowlanego byłaby traktowa jako zrealizowana i istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, za taką interpretacją nie przemawiają jednak cele ustawy – Prawa budowlanego, w tym wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż przedmiotowa estakada została zrealizowana przed dniem 28 stycznia 2010 r., a w skardze skierowanej do Sądu strona skarżąca podała, że przedmiotowa estakada została zrealizowana w trakcie trwającej rozbudowy hotelu "[...]", prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r. Konieczne jest zatem precyzyjne ustalenie w toku prowadzonego postępowania, kiedy powyższa estakada została wybudowana, gdyż – jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny – czas realizacji przedmiotowego łącznika i jego powiązanie funkcjonalne z pozostałą częścią rozbudowy hotelu "[...]", prowadzonej na podstawie decyzji nr [...], może mieć istotne znaczenie dla oceny z punktu widzenia treści art. 48 Prawa budowlanego na ile mamy do czynienia z budową sensu stricte, a na ile z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Ustalenia w powyższym zakresie nie mogą być dokonane bezpośrednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, bowiem sąd administracyjny powołany jest jedynie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie do dokonywania ustaleń i przeprowadzania ocen za powołane do tego organy administracji publicznej.

Powyższe ustalenia faktyczne powinny być poczynione przez organ administracyjny zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej, określonymi w szczególności w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, z uwzględnieniem wskazań zawartych w motywach niniejszego wyroku i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2613/12. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i poczynieniu należytych ustaleń faktycznych możliwe będzie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie właściwych przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.