Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 336/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 264 par. 1, par. 2, art. 261 par. 1, art. 262 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 roku sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 264 § 1 i § 2, art. 261 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia P.K. na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina R., oznaczonej nr ewid. 210, 493, 293, stanowiącej własność P.K. z działkami sąsiednimi, oznaczonymi nr ewid. 209, 492 i 292, stanowiącymi własność A.R., nr ewid. 146, 256, 553, stanowiącymi własność Gminy R. oraz nr ewid. 895, stanowiącej własność Powiatu [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. P.K. zwrócił się do Wójta Gminy R. o rozgraniczenie stanowiących jego własność nieruchomości oznaczonych nr ewid. 210, 493, 293, położonych w miejscowości S., gm. R., z nieruchomościami sąsiednimi, tj. działkami o nr ewid. 209, 492, 292, stanowiącymi własność A.R. oraz nr ewid. 146, 256 i 553, stanowiącymi własność Gminy R.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ wszczął przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe. Do przeprowadzenia czynności geodezyjnych wyznaczony został w trybie ofertowym geodeta T.S. (nr uprawnień [...]).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt Gminy R. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie nieruchomości obejmującej działkę nr 493 stanowiącej własność wnioskodawcy z działką nr 492 stanowiącą własność A.R. - z uwagi na zawartą ugodę graniczną i orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości obejmującej działki o nr ewid. 210, 493, 293, stanowiącej własność wnioskodawcy z następującymi działkami o nr ewid. 209, 492, 292, stanowiącymi własność A. R. oraz nr ewid. 146, 256 i 553, stanowiącymi własność Gminy R.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt Gminy R. ustalił koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 6 200,00 zł i zobowiązał do ich uiszczenia P.K. w kwocie 2 066,67 zł, A. R. w kwocie 2 066,76 zł oraz Gminę R. w kwocie 2 066,66 zł. Organ wskazał również, że uiszczenie kosztów winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy R.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. R., kwestionując obciążenie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem strony, rozstrzygnięcie organu jest dowolne, ponieważ nie uwzględnia okoliczności związanych ze wszczęciem postępowania i przebiegiem rozgraniczenia. Nadto organ błędnie przyjął, że z art. 152 k.c. wynika obowiązek obciążenia kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie o kosztach wydane zostało w oparciu o błędnie dokonaną wykładnię prawa materialnego oraz z pominięciem istotnych ustaleń fatycznych. Strona podniosła, że brak jest podstaw do wywodzenia obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, wywieść należy jedynie taką możliwość. Koszty te powinni ponieść wszyscy właściciele działek jedynie wtedy, kiedy ma miejsce ustalenie dla porządku prawnego prawidłowego przebiegu spornej granicy. Organ nie może automatycznie, z pominięciem dogłębnej analizy, stosować zasady, że obie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny być w sposób równy obciążone jego kosztami. W świetle uchwały NSA użycie wyrażenia "może" nie oznacza, że organ w każdym przypadku, zawsze i bezwzględnie będzie obciążał kosztami rozgraniczenia wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W związku z powyższym organ wbrew przepisom art. 7 i 77 k.p.a., zaniechał dokonania ustaleń, że rozgraniczenie przeprowadzone zostało jedynie wskutek niewłaściwej postawy wnioskodawcy, a jego wszczęcie obiektywnie nie było potrzebne. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów rozgraniczenia, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło ww. zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego jej rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnienie swego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w rozdziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ I instancji niesłusznie pominął właściciela działki nr 895, jako stronę mającą interes prawny w ustaleniu punktu granicznego w związku z rozgraniczeniem działek o nr ewid. 209 i 210. Jednocześnie Kolegium uznało, że zasadne było obciążenie kosztami rozgraniczenia P. K., A.R. i Gminę R. - jako strony posiadające interes prawny w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy R. ustalił koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 6 200,00 zł i zobowiązał do ich uiszczenia P.K. w kwocie 3 100,00 zł, A. R. w kwocie 1 033,35 zł, Gminę R. w kwocie 1 722,20 zł oraz Powiat [...] i w kwocie 344,45 zł. Organ wskazał również, że uiszczenie kosztów winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy R. W uzasadnieniu organ wskazał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. wyniosły 6 200,00 zł. Postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte w związku z wnioskiem P.K. miało na celu ustalenie granic pomiędzy przedmiotowymi działkami z uwagi na istniejący spór graniczny. W świetle art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ winien ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Organ powołał treść art. 263 § 1 k.p.a. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał również, że podziela stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W związku z powyższym przy rozliczeniu kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mają zastosowanie zarówno przepisy postępowania administracyjnego (art. 261 - 267 kpa), jak i kodeksu cywilnego (art. 152 - 153 k.c.). Skoro postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich stron postępowania, to wszystkie strony zobowiązane są do ponoszenia jego kosztów, bez względu na to, które z nich żądały wszczęcia postępowania. Organ administracji winien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego i mieć na uwadze korzyści, jakie każda ze stron uzyskała w związku z rozgraniczeniem. W niniejszej sprawie ustalony został przebieg granicy pomiędzy:

działką nr 209 i 210, dotyczący również ustalenia granicy działki nr 146 i 895,

działką nr 292 i 293, dotyczący również ustalenia granicy działki nr 553 i 256,

działką nr 492 i 493, dotyczący również ustalenia granicy działki nr 146 i 553.

W toku postępowania ustalony został więc przebieg 9 granic, tj.:

działki nr 293 z działką nr 292,

działki nr 293 z działką nr 553,

działki nr 293 z działką nr 256,

działki nr 493 z działką nr 492,

działki nr 493 z działką nr 553,

działki nr 493 z działką nr 146,

działki nr 210 z działką nr 209,

działki nr 210 z działką nr 895,

-działki nr 210 z działką nr 146.

Ponieważ koszt ustalenia przebiegu każdej z granic stanowi kwotę 2 066,66 zł organ dokonał następującego rozliczenia kosztów postępowania:

za rozgraniczenie działki nr 293 strony powinny zostać obciążone kosztami w następujący sposób: P. K. w kwocie 1 033,33 zł, A.R. w kwocie 344,44 zł, Gmina R. w kwocie 688,88 zł;

za rozgraniczenie działki nr 493 strony powinny zostać obciążone kosztami w następujący sposób: P.K. w kwocie 1 033,33 zł, A.R. w kwocie 344,44 zł, Gmina R. w kwocie 688,88 zł;

za rozgraniczenie działki nr 210 strony powinny zostać obciążone w następujący sposób: P.K. w kwocie 1 033,33 zł, A.R. w kwocie 344,44 zł, Gmina R. w kwocie 344,44 zł, Powiat [...] w kwocie 344,44 zł.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. przez P. K. Skarżący zarzucił postanowieniu, że wydane zostało przy błędnej interpretacji art. 262 k.p.a. Nie wszystkie koszty postępowania faktycznie obciążają stronę. Na podstawie art. 77 k.p.a. oraz innych przepisów odrębnych organ winien przeprowadzić odpowiednie czynności procesowe, m.in. przeprowadzić czynności z udziałem geodety przy dokonywaniu rozgraniczenia. NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 1998 r. podał, że pojęcie interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 261 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wyrażających się w inicjatywie wszczęcia postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z art. 152 i 153 k.c., jakim w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami dla obu stron - właścicieli nieruchomości. Należy więc rozróżnić subiektywny interes faktyczny stron postępowania rozgraniczeniowego w zależności od tego z czyjego żądania postępowanie zostało wszczęte i czy wszystkie strony są zainteresowane jego przebiegiem, od interesu prawnego, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem NSA, interes ten został określony w art. 152 k.c., wyrażającym zasadę, iż rozgraniczenie prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości i dlatego strony postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać wszystkie strony postępowania w częściach równych. W uchwale z dnia 11 grudnia 2007 r. NSA stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć nimi strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Art. 152 k.c. stanowi więc podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania również w przypadku rozgraniczenia prowadzonego na drodze administracyjnej, przy zastosowaniu art. 262 k.p.a. Właściwy organ winien więc po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i wydaniu postępowania o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dokonać we właściwym trybie wyboru geodety, z zastosowaniem warunków wynikających z art. 43 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (z uwzględnieniem art. 24 k.p.a.). Na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 31 ust. 1 wyżej cyt. ustawy organ winien zlecić wybranemu geodecie wykonanie prac geodezyjnych, w ustalonym w upoważnieniu zakresie. Właścicielowi nieruchomości przysługuje uprawnienie na zasadach wynikających z art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, zaś na organie ciąży obowiązek wyłonienia i wskazania uprawnionego geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia, przy założeniu, że istnieją okoliczności dające podstawę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Powołanie geodety wynika więc z ustawowego obowiązku organu gminy. Nadto z uwagi na brzmienie art. 153 k.c., koszty postępowania rozgraniczeniowego winny być rozdzielone pomiędzy uczestników (strony) po połowie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że czynności ustalenia przebiegu granic dokonał geodeta T.S. (uprawnienie nr [...]), prowadzący działalność pod nazwą A w P. Wymienione wyżej strony zostały zawiadomione przez geodetę o czynnościach ustalenia granic, których rozpoczęcie na gruncie i zakończenie miało miejsce w dniu 17 sierpnia 2017 r. W dokumentacji z rozgraniczenia znajduje się również wezwanie do stawienia się na gruncie adresowane do Powiatowego Zarządu Dróg w P. z/s w D., brak jest jednak dowodu doręczenia ww. przesyłki. W rozprawie na gruncie uczestniczyli: A. R., J. K. działający z upoważnienia syna P.K., H. K. oraz A.D. działający z upoważnienia Wójta Gminy R. Zgodnie z adnotacją uprawnionego geodety, pomimo wezwania na gruncie nie stawił się przedstawiciel Powiatowego Zarządu Dróg w P. Do ustalenia przebiegu granic wykorzystano dokumenty zawarte w operacie technicznym z założenia ewidencji gruntów nr [...]. Podczas wywiadu w terenie dokonano pomiaru istniejących, widocznych granic użytkowania. Nie odnaleziono punktów osnowy ewidencyjnej. Nie odnaleziono widocznych punktów granicznych. Po przeprowadzonej analizie danych z pomiaru oraz danych z ww. operatu geodeta uprawniony wyznaczył w terenie punkty graniczne przedmiotowych granic oraz poinformował obecnych uczestników, że okazane punkty graniczne określone zostały na podstawie geodezyjnej dokumentacji archiwalnej oraz pomiaru własnego. Strony zaakceptowały okazane punkty graniczne. W zakresie jednego punktu granicznego, od strony północnej pomiędzy działkami nr: 492 i 493, właściciele nieruchomości P. K. i A.R. wyrazili rozbieżne zdania, co do jego położenia. Ostatecznie właściciel działki nr 492 zaproponował przesunięcie tego punktu w stronę zachodnią, co zaakceptował wnioskodawca.

Na podstawie operatu technicznego z założenia ewidencji gruntów nr [...] ustalony został przebieg granic pomiędzy działkami (zaznaczony na szkicu granicznym kolorem niebieskim): nr 209 i 210, od pkt 50 do pkt 51 (pkt 51 wspólny jest z działką nr 146, pkt 50 wspólny jest z działką 895),

nr 292 i 293, od pkt 55 do pkt 56 (pkt 55 wspólny jest z działką nr 553, pkt 56 wspólny jest z działką nr 256),

nr 492 i 493, od pkt 52, przez pkt 53, do pkt 54 (pkt 52 wspólny jest z działką nr 146, pkt 54 wspólny jest z działką nr 553).

Na podstawie ugody zawartej pomiędzy stronami w toku rozprawy na gruncie uprawniony geodeta ostatecznie ustalił przebieg granicy pomiędzy działkami:

nr 492 i 493, od pkt. 52, przez pkt 53, do pkt A (pkt 52 wspólny jest z działką nr 146, pkt A wspólny jest z działką nr 553).

W obecności stron geodeta zastabilizował granicznikami betonowymi następujące punkty graniczne: 50, 51, 52, 53, 55, 56, A oraz punkty: B, C i D (na linii granicznej: 52 -53, 53 - A). Protokół graniczny z dnia 17 sierpnia 2017 r. został podpisany przez wszystkich uczestników rozprawy na gruncie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta). Koszty postępowania rozgraniczeniowego należą więc do kosztów postępowania administracyjnego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organem administracji określa art. 262 § 1 k.p.a. Po określeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążających strony, organ administracji zobowiązany jest, w trybie art. 264 k.p.a., wydać postanowienie, w którym ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, co do zasady, organ administracji ma obowiązek obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, z której inicjatywy wszczęto postępowanie.

Instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.). Jak wynika z treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (CBOSA), organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie przepis art. 152 k.c. stanowiący, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W uzasadnieniu ww. uchwały Sąd stwierdził również, że w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1356/06 (CBOSA), stwierdzając, że stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem mieć na uwadze korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują wszystkie uczestniczące w nim strony. Jednocześnie organ wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych prawo obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego w częściach równych stanowi jedynie możliwość (ze względu na całokształt sprawy), a nie obowiązek (w zw. z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/GI 86/17, SIP LEX nr 2314626). Wyliczenie w ten uproszczony sposób jest adekwatne do sytuacji, gdy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w zakresie jednej granicy. W przypadku, gdy dochodzi do ustalenia więcej niż jednej granicy, wyliczenie winno uwzględniać zakres korzyści jakie uzyskuje z ustalenia granic każda ze stron postępowania. Zawarte w art. 152 k.c. sformułowanie "po połowie" nie może stanowić podstawy do rozdziału kosztów w inny sposób, np. "w równych częściach" (w zw. z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 541/12, SIP LEX nr 1248703).

Kolegium za bezzasadny uznało zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego rozliczenia przez organ I instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego, skutkiem czego skarżący miałby być obciążony kosztami postępowania ponad miarę. Organ powtórzył przyjęty przez organ I instancji sposób rozliczenia kosztów postępowania i wskazał, że organ I instancji dokonując podziału przedmiotowych kosztów na poszczególne strony postępowania obciążył nimi właścicieli każdej z rozgraniczanych granic po połowie, zgodnie z przywołanym powyżej stanem prawnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.K. zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe rozliczenie przez organ I instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż ta sama instancja dwukrotnie interpretując prawo dzieli koszty różnie. W związku z powyższym wnosił o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy co do istoty.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na treść art. 153 k.c. i wskazał, że z uwagi na brzmienie tego przepisu koszty postępowania powinny być rozdzielone pomiędzy uczestników po połowie. Rozgraniczenie toczyło się w interesie wszystkich stron postępowania, to wszystkie strony zobowiązane są do ponoszenia jego kosztów. Przebieg granicy był sporny od wielu lat i nie było innego sposobu na ustalenie przebiegu granicy. A.R. nigdy nie wyrażał zgody na ustalenie granicy, dlatego zdecydował się na złożenie wniosku do Urzędu Gminy R. o wszczęcie postępowania. W terenie przed rozgraniczeniem nie odnaleziono punktów osnowy ewidencyjnej i punktów granicznych. W obecności stron geodeta zastabilizował granicznikami betonowymi wszystkie punkty graniczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy R.z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).

Z kolei z unormowania art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r., poz. 459), dalej jako k.c. wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

W orzecznictwie istniały rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), w której stwierdzono, że: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały przedstawiono uregulowania prawne dotyczące instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślono, że okoliczności, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia fakt, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Uznano też, że nie do obrony jest teza, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym – unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Ponadto w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Natomiast interes prawny jest kategorią obiektywną, uznając, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadujących.

Sąd uznał w uchwale, że wykładnia gramatyczna art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. skłania do wniosku, iż ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 kodeksu cywilnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało rozgraniczenie pomiędzy działkami : 1) 209, 210, 895 i 146 (szkic graniczny nr 3 - załączony do protokołu granicznego), 2) 292, 293, 553 i 256 (szkic graniczny nr 2 - załączony do protokołu granicznego), 3) 492, 493, 553 i 146 (szkic graniczny nr 4 - załączony do protokołu granicznego).

Chociaż z wnioskiem o rozgraniczenie wystąpił skarżący – P. K., to również w interesie prawnym właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy byli stronami tego postępowania, leżało przeprowadzenie rozgraniczenia. Między stronami doszło do ugody odnośnie ustalenia punktów granicznych. Powyższe potwierdza geodeta uprawniony T. S. w swojej opinii w sprawie rozgraniczenia, załączonej do dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości. Geodeta w ww. opinii wyjaśnił, że wskazał na gruncie punkty graniczne stronom postępowania. Poinformował, że okazane punkty graniczne są określone na podstawie archiwalnej dokumentacji geodezyjnej oraz pomiaru własnego. Strony zgodziły się na pokazane punkty graniczne. Tylko jeden punkt graniczny od strony północnej pomiędzy działkami 492, 493 był kwestionowany przez J.K. Właściciel działki nr 492 A. R. zaproponował przesunięcie spornego punktu w stronę zachodnią, co zostało zaakceptowane przez J. K. Odpowiednie dokumenty zostały podpisane przez strony postępowania, co zakończyło spór graniczny.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt Gminy R. stwierdził, że akt ugody został zawarty wyłącznie co do granicy nieruchomości od strony północnej pomiędzy działkami nr 492 i nr 493. Organ umorzył postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie nieruchomości oznaczonych numerami działek 492 i 493. Natomiast w drugim punkcie decyzji organ orzekł o rozgraniczeniu w stosunku do pozostałych działek, w tym do ww. działek 493 i 492, co do których umorzył postępowanie. Ponadto w decyzji tej pominięta została działka nr 895. Wprawdzie decyzja powyższa nie jest przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie i jest decyzją ostateczną, ale ma wpływ na ustalenie kosztów rozgraniczenia.

Jednocześnie podkreślić należy, że z dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (w tym 3. Szkicu granicznego - str. 15 dokumentacji) wynika, że nastąpiło rozgraniczenie pomiędzy działkami: 492 i 493, 492 i 553, 492 i 146, 493 i 553, 493 i 146 oraz 293 i 292 (na szkicu błędnie oznaczona jako 294), 293 i 256, 293 i 553, 292 i 256, , 292 i 553 oraz 209 i 210, 209 i 146, 209 i 895, 210 i 146, 210 i 895.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do pominięcia rozgraniczenia (tak jak czyni to organ ustalający koszty), pomiędzy działkami 492, 292 146 stanowiących własność A. R. z działkami o numerach: 146, 256, 553 (własność Gminy R.) i 895, skoro te same punkty graniczne wskazane w dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości sporządzonej przez geodetę, tj. punkty: 52, 53, A oraz 55,56, a także 50 51 rozgraniczały nie tylko nieruchomości stanowiące własność P. K., ale także nieruchomości stanowiące własność A. R. z ww. działkami, tj. 146, 256, 553 (własność Gminy R.) i 895 (w postanowieniu z dnia [...] r. podano użytkownik Powiatowy Zarząd Dróg w P. – brak dokumentacji dotyczącej właściciela tej działki, organ wskazuje Powiat [...]).

Podkreślić dodatkowo należy, że SKO w S. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., powołując się stanowisko doktryny, wskazał, że jeżeli w postępowaniu rozgraniczeniowym będzie podlegało ustalenie położenia chociażby jednego punktu granicznego, to stroną tego postępowania będą podmioty praw przysługujących do tych nieruchomości, których przebieg granicy będzie zależny od położenia tego punktu. Położenie tego punktu będzie bowiem wyznaczało zasięg prawa własności tych nieruchomości.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko odnosi się również do działek stanowiących własność A. R.. Zauważyć bowiem należy, że w wyniku wyznaczenia punktów granicznych 52, 53, A oraz 55,56, a także 50, 51 nastąpiło rozgraniczenie nie tylko pomiędzy działkami stanowiącymi własność P.K. o numerach: 210, 493, 293 a działkami stanowiącymi własność Gminy R. oraz Powiatu [...]. Nastąpiło również rozgraniczenie pomiędzy działkami stanowiącymi własność A. R. o numerach: 209, 492, 292 a działkami stanowiącymi własność Gminy R. oraz Powiatu [...].

Tymczasem organy uznały, że całkowity koszt postępowania rozgraniczeniowego podlegający rozliczeniu wynoszący 6 200 zł dotyczył tylko trzech działek stanowiących własność P. K., a geodeta ustalił przebieg tylko 9 granic. W ocenie Sądu, wobec powyżej przedstawionych rozważań ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Organ całkowicie pominął liczbę wyznaczonych punktów granicznych i ich wpływ na ustalenie przebiegu granic.

Ponadto w powołanym już postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylającym postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji SKO w S. potwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe nie było potrzebne, skoro strony nie potrafiły prywatnie porozumieć się co do przebiegu granic. Wystąpienie sporu granicznego implikuje zatem sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, iż nastąpiło rozgraniczenie pomiędzy kilkoma nieruchomościami, a nie tylko trzema działkami skarżącego, przy czym w stosunku do niektórych z nich rozgraniczenie polegało wyłącznie na ustaleniu punktów granicznych. Powyższe nie oznacza jednak, iż przed ustaleniem punktów granicznych granice sąsiadujących nieruchomości nie były sporne w rozumieniu art. 153 k.c., a ich wyznaczenie w toku postępowania rozgraniczającego nie nastąpiło w interesie wszystkich uczestników postępowania. Nie można zatem twierdzić, że rozgraniczenie nie było przeprowadzane także w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Tym samym należy przyjąć, że koszty postępowania rozgraniczającego, o których mowa w art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a., winny obciążać wszystkich właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, a ich podział między strony postępowania winien być dokonany według zasady określonej w art. 152 k.c. Przy czym tak jak nie można przyjąć, iż na gruncie art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. koszty postępowania winny obciążać wyłącznie tych właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy w toku postępowania rozgraniczającego kontestują przebieg granicy poprzez zgłaszanie określonych wniosków lub zarzutów, bowiem nie można zgodzić się z sytuacją, w której aktywność procesowa określonej strony będzie rodziła dla niej obowiązek wyłącznego partycypowania w kosztach postępowania, tak nie można również zaakceptować stanowiska uzależniającego obowiązek poniesienia kosztów tego postępowania od jego wyników, w szczególności od tego kto stał się "beneficjentem" tegoż postępowania w następstwie korzystnego dla niego wytyczenia przebiegu granicy. Powyższe okoliczności nie mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania Sąd uznał, że organ orzekający w przedmiocie kosztów postępowania zakończonego decyzją Wójta R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nie dokonał poprawnej analizy stanu sprawy i nie uzasadnił w sposób należyty, z jakich przyczyn uznał za zasadne obciążenie skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 3 100 złotych. Zważyć należy, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie każdej z jego stron. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1230/11 (publ. LEX nr 1378983), interes prawny jest kategorią obiektywną, a udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania.

W rozpoznawanej sprawie sposób rozdziału kosztów między uczestników postępowania dokonany rozstrzygnięciem Wójta Gminy z dnia [...] r., poprzedzającym zaskarżone rozstrzygnięcie, budzi wątpliwości, gdyż nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Okoliczność, iż ze sporządzonej przez geodetę dokumentacji wynika, że geodeta ustalił przebieg granic działek stanowiących własność skarżącego (wnioskodawcy) nie oznacza, że nie zostały ustalone granice działek należący do A. R., G. R., czy Powiatu [...]. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego istotna jest bowiem reguła wynikająca z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu z powołanej uchwały NSA, zwłaszcza z użytego w niej sformułowania "może" nie wynika, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 k.c. W takiej jednak sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nie może być rozstrzygnięciem dowolnym i winno uwzględniać stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w jej toku materiał dowodowy. Istotną kwestią jest wykazanie przez organ, z czego wynika kwota, którą ma uiścić dana strona postępowania rozgraniczeniowego - niezbędne jest więc ustalenie z jakich składników składa się ta kwota - czy z kosztów konkretnych czynności geodety, np. liczby wyznaczonych punktów granicznych, czy też z innych jeszcze składników. Organ powinien więc ustalić jaki był faktycznie udział stron w rozgraniczeniu i wysokość kosztów poniesionych "w interesie stron" w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, że organ prawidłowo obliczył ilość działek objętych rozgraniczeniem, czy też ilość granic, które podlegały rozgraniczeniu, co czyni uprawnionym uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone zostały w sposób dowolny.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej uwagi Sądu w zakresie ustalenia dla każdej ze stron kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.

dc