Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2333/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 2, 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4, art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1961 nr 53 poz 298
law: Ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2628/14 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2628/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB" z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w S. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], nakazującą B. C. rozbiórkę altany murowanej o wymiarach 3,75 x 2,80 m i wysokości 2,50 – 2,00 m, wybudowanej na działce nr [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił B. C..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o nakazie rozbiórki.

W uzasadnieniu GINB wyjaśnił na czym polega charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że PINB podczas oględzin w dniu 3 listopada 2010 r. ustalił, że ww. altana została wybudowana w 1973 r. w odległości 4,75 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław – Rozwadów. Gazociąg ten powstał w 1963 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.) i § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29 ze zm.) oraz stwierdził, że budowa spornej altany nie wymagała ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Jednak usytuowanie przedmiotowej altany 4,75 m od gazociągu należało ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w normie branżowej BN-71/8976-31, a w konsekwencji przyjąć, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w tej normie branżowej stanowi wykonanie robót powodujących zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 tej ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku naruszenia norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Spór co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. GINB wskazał na dwa odmienne stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie zastosowania w podobnym stanie faktycznym i prawnym art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z pierwszym, nie można w sposób oczywisty takiego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia stwierdzić na podstawie samego obowiązywania norm branżowych (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2061/11; z 9 maja 2013 r., II OSK 47/12; 19 marca 2013 r., II OSK 2223/11). Zgodnie z drugim, normy branżowe mają znaczenie, a mianowicie sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem norm branżowych uznać należy jako powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2012 r., II OSK 1467/11; z 17 stycznia 2013 r., II OSK 1711/11).

W związku z powyższym wskazał, że różna interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, wywodząca się z rozbieżnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto ocenił, że badana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił B. C..

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę ww. altany.

W uzasadnieniu powtórzył swoją argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru wskazał, że są one bez znaczenia dla prawidłowości jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i powielają argumenty zawarte we wcześniej złożonym wniosku.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. C., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 2 K.p.a., art. 80 K.p.a., i art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2628/14, oddalając skargę wskazał, że na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa (oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszenia powoduje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie) – por. wyrok NSA z 9 lutego 2015 r., OSK 1134/04. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

W ocenie Sądu, mając na uwadze przywołany przez GINB ww. spór w orzecznictwie, co do możliwości, oparcia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, na normie branżowej, która nie stanowiła źródła prawa powszechnie obowiązującego, okoliczność ta, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że różna interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, wywodząca się z rozbieżnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05). Spór występuje gdy rysują się zasadniczo rozbieżne stanowiska w zakresie interpretacji konkretnej normy prawnej wymagającej procesu wykładni. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie można bowiem uznać, że na gruncie stanu faktycznego i prawnego, tj. możliwości oparcia orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki na normie branżowej, mamy do czynienia z jednostkowym poglądem w przeciwieństwie do już ugruntowanego.

Ponadto Sąd wskazał, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, weryfikowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania, który rządzi się swoimi prawami. Nie każde stwierdzone naruszenie prawa, które byłoby podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nadto, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady nie jest dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Tym samym, zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Kwestia ta mogłaby być skutecznie podniesiona na etapie weryfikacji decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym, ewentualnie na etapie skargi do sądu administracyjnego na decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2013 r.

Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego, mógł oprzeć konieczność zastosowania trybu z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na poglądzie, zgodnie z którym, sytuowanie altany ogrodowej w niedopuszczalnej w świetle obowiązującej normy branżowej odległości od gazociągu wymusza zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Pogląd taki zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym przez organ, wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11, na mocy którego, oddalona została skarga na decyzję w podobnym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie Sądu, nie można także uznać aby brak stwierdzenia nieważności decyzji powodował skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Trudno jest wytłumaczyć to, że na działce skarżącego istnieje stan zagrożenia spowodowany przebiegiem gazociągu, uprawniający organ do ingerencji w konstytucyjne prawo własności, zaś na działkach sąsiednich takiego zagrożenia nie ma. Ingerencja w prawo własności skarżącego nie była nadmierna lub nieproporcjonalna, lecz podjęta w granicach obowiązującego prawa. Brak ingerencji organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do innych obiektów pozostaje poza kontrolą organu jak i Sądu w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył B. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających o decyzji GINB oraz stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB i decyzji PINB. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych automatycznie wyczerpuje przesłankę spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska bez konieczności udowodnienia faktu zaistnienia i realności tego stanu;

- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowlanego przez błędne uznanie, że wkroczenie w konstytucyjnie chronione prawo własności na podstawie błędu organu co do istnienia stanu zagrożenia – który organ domniemał, a nie udowodnił zgodnie z przepisami ustaw – nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenie przepisów, w tym art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej w stopniu rażącym, nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kwestii istnienia stanu zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska oraz błędnym zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pomimo nieustalenia przesłanek umożliwiających nakazanie rozbiórki na tej podstawie;

- art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nierozpoznanie podniesionych w skardze zarzutów, w tym naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności przez nieustosunkowanie się w wyroku do zarzutu tożsamego regulowania przedmiotowego stanu faktycznego przez pkt 4 art. 50 ust 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, na podstawie art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonał prawidłowo kontroli działalności organów administracji publicznej. Co najistotniejsze, determinujący wpływ na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia miało to, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe w administracji sprowadza się do zbadania decyzji administracyjnej tylko pod kątem enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ta właśnie okoliczność determinuje zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W tej sprawie nie chodzi więc o dokonanie oceny prawnej czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych automatycznie wyczerpuje przesłankę spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska bez konieczności udowodnienia faktu zaistnienia i realności tego stanu – co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, lecz czy dokonanie takiej oceny w okolicznościach tej sprawy w kontekście treści art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazania wymaga, że Sąd I instancji w odniesieniu do przesłanki spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska nie tyle dokonał oceny prawnej istnienia takiej przesłanki, ile w kontekście rażącego naruszenia prawa przywołał dwa przeciwne poglądy prawne i to w związku z tymi dwoma poglądami prawnymi ocenił, czy decyzja o nakazie rozbiórki narusza rażąco prawo. Przy czym w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) to jak należy rozumieć tą przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powołał się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a.

A zatem w związku z występującymi problemami interpretacyjnymi w odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie czy norma branżowa stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa, o jakim mowa w ww. przepisie, brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa. W orzecznictwie wyrażone są poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W tej zaś sprawie jak wyżej wskazano treść art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego rodzi określone problemy interpretacyjne. Jest to okoliczność niewątpliwa, której istnienia nie podważono w skardze kasacyjnej. Wywód prawny Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezpośrednio nawiązuje do ww. problemów interpretacyjnych i odnosi tę okoliczność do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, rolą organu nieważnościowego nie było ponowne zbadanie czy istniały przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, ale czy taka decyzja nie zawiera którejś z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W odniesieniu do charakteru prawnego wskazywanych przepisów Prawa budowlanego, należy wskazać, że dotyczą one podstawowego zagadnienia, dla którego w ogólności zostały ustanowione normy prawa budowlanego. A mianowicie, tym celem jest wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa przez planowane, ale także zrealizowane obiekty budowlane, czego wyrazem jest m.in. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidujący możliwość wdrożenia procedury naprawczej w odniesieniu do obiektów budowlanych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa. W ocenie orzekającego w tej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpośrednio w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa w budownictwie miały także znaczenie normy branżowe. Aktualnie właśnie obowiązują przepisy prawne, które wyznaczają wzdłuż gazociągów pasy bezpieczeństwa (strefy kontrolne), co w tej sprawie uniemożliwia doprowadzenie altany ogrodowej do stanu zgodnego z prawem. Ponadto to, że w przeszłości, tj. np. w dacie powstania przedmiotowej altany, takie przepisy nie obowiązywały nie oznacza, że na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa nie można było wyprowadzić w tym zakresie odpowiedniej normy prawnej. Stąd właśnie w orzecznictwie wyrażono pogląd prawny, zgodnie z którym normy branżowe mają znaczenie, a mianowicie sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem norm branżowych uznać należy jako powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Trudno takiemu poglądowi odmówić racjonalności, skoro obecnie ustawodawca jednoznacznie wskazał, że w tym zakresie ma wiodące znaczenie usytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu. Ponadto w dacie budowy przedmiotowej altany obowiązywała ustawa – Prawo budowlanego z 1961 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia (...). Spełnienie tego warunku powinno nastąpić w wyniku stosowania obowiązujących norm państwowych, normatywów technicznych projektowania i innych obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz przestrzegania zasad współczesnej wiedzy technicznej (art. 4 ust. 2 tej ustawy). W odniesieniu do przedmiotowej altany w dacie budowy obowiązywała właśnie norma branżowa "BN-71/8976-31", ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki dnia 18 marca 1971 r., a obowiązująca od 1 października 1971 r., co wynika z obwieszczenia Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. w sprawie ogłoszenia ustanowionych norm branżowych (BN). (M.P. Nr 30, poz. 193). Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 53, poz. 298) normę branżową ogłasza Komitet w Monitorze Polskim przez wymienienie jej numeru, tytułu, daty ustanowienia i daty, od której norma obowiązuje, oraz zakresu mocy obowiązującej. Oznacza to, że nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że w dacie budowy przedmiotowej altany, tj. w 1973 r. nie obowiązywała odpowiednia norma bezpieczeństwa, co do tzw. "odległości bezpiecznych" gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi. Co prawda, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji norma branżowa obowiązywała w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki), jednak w tej sprawie istnienie gazociągu jest właśnie związane z dziedziną gospodarki należącą do działu dotyczącego transportu, w tej sprawie transportu rurociągowego gazu ziemnego, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia interesów Państwa (bezpieczeństwo energetyczne). Trudno więc w sposób racjonalny uznać, że określone normy bezpieczeństwa w tym zakresie nie obowiązywałyby także inwestorów prywatnych, ponieważ niezależnie od ich pozycji prawnej i tak w tej sprawie mamy do czynienia z budową altany w bliskiej odległości od istniejącego gazociągu, a więc i z normami bezpieczeństwa, które dotyczą tej właśnie konkretnej branży z dziedziny gospodarki narodowej jaką jest transport. Dlatego kierując się wyłącznie zasadami wiedzy technicznej, do których odwoływał się art. 4 ust. 2 Prawa budowlanego z 1961 r. brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa altany ogrodowej w odległości 4,75 m od gazociągu wysokiego ciśnienia nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, skoro nawet norma branżowa nie przewidywała możliwości zmniejszenia odległości zabudowy od gazociągu do takiej niewielkiej odległości. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia aby racjonalny ustawodawca mógł dopuszczać taką lokalizację obiektów budowlanych względem gazociągów wysokiego ciśnienia, które nawet potencjalnie zagrażałoby bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby, że ustawodawca miałby się godzić na powstanie takiego zagrożenia i uzależnić je wyłącznie od woli prywatnego inwestora. Taka zaś wykładnia stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia. Tylko w szczególnych wypadkach takie wartości mogą ulec poświęceniu dla innych wyższych celów, dlatego realizacja altany ogrodowej na pewno nie stanowi powodu, dla którego tak doniosłe wartości jak bezpieczeństwo ludzi i mienia mogłyby doznać uszczerbku. Tym samym nie można w tej sprawie także dostrzec aby nałożony nakaz rozbiórki mógł powodować niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, jak i stanowił w sposób nieproporcjonalny ingerencję w prawo własności. Poza tym z prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Wynika to właśnie wprost z treści wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W odniesieniu do wskazywanego w skardze kasacyjnej braku ustosunkowania się do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wskazać należy przepis ten nie mógł być przedmiotem postępowania nieważnościowego, ponieważ decyzja o nakazie rozbiórki zapadła w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co też było przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, jak i przed Sądami Administracyjnymi. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.