Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2124/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. bi lit. cart. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1289/17 w sprawie ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1289/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, inwestor lub Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy L. decyzją z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 50 ust. 1 i 4 , art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 52 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 55 oraz art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), odmówił P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. o oznaczeniu [...] na działce nr [...] w miejscowości N. w skład której wchodzić będą: stalowa wieża kratowa o łącznej wysokości 61,50 m n.p.t. wraz z żelbetową płytą fundamentową; anteny sektorowe (15 sztuk) pracujące w systemach 2100 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 900 MHz (3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80, 220, 320, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 1800 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 800 MHz (3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80, 220, 320, wysokość zawieszenia 59,00 m n.p.t.) 2600 MHz (3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80, 220, 320, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t.) instalowane na powierzchni wieży za pośrednictwem systemowych wsporników antenowych; anteny radioliniowe - 3 sztuki (0 1,2 - 1 sztuka, wysokość zawieszenia 57,00 m n.p.t. skierowana w azymucie 106, Ø 0,6 m - 2 sztuki , wysokość zawieszenia 57,00 m n.p.t. skierowane w azymutach 264° i 356°) instalowane na powierzchni wieży za pośrednictwem systemowych wsporników antenowych; urządzenia sterujące posadowione u podnóża wieży (poziom gruntu) za pośrednictwem stalowych konstrukcji wsporczych; drogi kablowe łączące urządzenia sterujące z antenami, ogrodzenia zabezpieczające przed dostępem osób niepowołanych; instalacja elektroenergetyczna zasilająca urządzenia stacji bazowej - wewnętrzna linia zasilająca.

Organ mając na uwadze opinię biegłego dr inż. J. G., wskazał, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego winno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ stanął na stanowisku, że zasięg odziaływania anten sektorowych winien być ustalony kumulatywnie dla wszystkich anten pracujących w danym azymucie, nie zaś jak uczynił to inwestor dla każdej anteny z osobna. Kumulatywne ustalenie zakresu oddziaływania anten sektorowych dowodzi, iż ich odziaływanie obejmuje tereny przebywania i zamieszkiwania ludności. Taka sytuacja zaś wymaga przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

W wyniku rozpoznania odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lipca 2017r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1275), art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ zauważył, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga ustalenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z przepisami ustawy z 3 października 2008 o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1405) . W § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wskazano jakie instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a jakie do przedsięwzięć mogących oddziaływać potencjalnie.

Organ wskazał jakie parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej przy uwzględnieniu lokalizacji takiej stacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludności) pozwalają na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru. Organ przywołał poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, w których podkreślano kwestię kumulacji mocy kilku anten.

Dalej Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja składa się z 15 anten sektorowych, w tym pracujących w systemach 2100 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowanych w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 900 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowanych w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 1800 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowanych w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t.) 800 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowanych w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,00 m n.p.t.) 2600 MHz ( 3 sztuki-typ anten: [...] [...] skierowanych w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t.). ERIP efektywna moc wypromieniowana izotropowo dla anten sektorowych pracujących w azymucie 80° wynosi łącznie 9406 W, dla anten pracujących w azymucie 220° wynosi łącznie 9406 W, podobnie jak dla anten sektorowych pracujących w azymucie 320°. Po zsumowaniu równoważnej mocy promieniowania uzyskamy wartość 28 218 W. Sumując tylko moc promieniowania anten sektorowych w danym azymucie uzyskamy wartość 9406 W, mieszczącą się w przedziale od 5000 do 10000 W gdzie miejsca dostępne dla ludności znajdują się przy inwestycji zawsze znacząco oddziałującej na środowisko w odległości nie większej niż 150 m, natomiast dla inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ na podstawie zalegającej w aktach sprawy mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz mapy zasadniczej w skali 1:1000 wywnioskował, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości ok 100m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten. Teren znajdujący się w pobliżu planowanej inwestycji charakteryzuje się niską zabudowa nie przekraczająca 12 m. Zważywszy na znaczną moc EIRP (9406 W) anten sektorowych, szczególnie w azymucie 80° , oraz ukształtowanie terenu główne osie promieniowania anten sektorowych sięgają bezpośrednio miejsc dostępnych dla ludności. Dlatego też uznać należy, iż planowana inwestycja rzeczywiście dotyczy miejsc dostępnych dla ludzi, a tym samym dla tej inwestycji wymagane jest przeprowadzenie postępowania środowiskowego i wydanie stosownej decyzji w kwestii oddziaływania na środowisko.

W związku z tym, iż w sprawie brak było decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, które może oddziaływać na środowisko według Kolegium zasadnym była odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że skarga była bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja była prawidłowa.

Sąd przypomniał, że stosownie do treści art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073), dalej u.p.z.p., organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Zatem przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ prowadzący to postępowanie bada między innymi, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Sąd przeprowadził wykładnię art. 72 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017.1405) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że obowiązek uzyskania decyzji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzedza wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd podkreślił, że to, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana, zależy od rodzaju inwestycji tj. zakwalifikowania jej zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd przytoczył treść § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71), oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, gdzie określono jakie parametry jakie bierze się pod uwagę przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, do przedsięwzięć zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwantyfikatorami była równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość położenia środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności. Z treści tych regulacji wynikało, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Według Sądu I instancji fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie miało to, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia).

Sąd zauważył, iż o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji zadecydowało stanowisko organów, że do ustalania zasięgu oddziaływania anten sektorowych należy wziąć pod uwagę ich moc określoną kumulatywnie dla wszystkich anten pracujących w danym azymucie, nie zaś jak uczynił to inwestor dla każdej anteny z osobna. To doprowadziło do wniosku, iż ich oddziaływanie obejmuje tereny przebywania i zamieszkiwania ludności, a taka sytuacja wymagała przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, gdzie NSA stwierdził, że skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach.

Odpowiadając na pytanie czy ustalony w sprawie stan faktyczny – budzący istotne wątpliwości organów – dawał organom podstawę do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego przedmiotowej stacji bazowej powinno zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Sąd I instancji zauważył, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie przewidywał budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. [...] w skład której wchodzić będą następujące elementy: stalowa wieża kratowa o łącznej wysokości 61,50 m n.p.t. wraz z żelbetową płytą fundamentową; anteny sektorowe (15 sztuk) pracujące w systemach 2100 MHz (3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 900 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 1800 MHz ( 3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t. ) 800 MHz (3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,00 m n.p.t.) 2600 MHz (3 sztuki - typ anten: [...] [...] skierowane w azymutach 80 °, 220 °, 320 °, wysokość zawieszenia 59,30 m n.p.t.) instalowane na powierzchni wieży za pośrednictwem systemowych wsporników antenowych; anteny radioliniowe - 3 sztuki (0 1,2 - 1 sztuka, wysokość zawieszenia 57,00m n.p.t. skierowana w azymucie 106°, Ø 0,6 m - 2 sztuki, wysokość zawieszenia 57,00m n.p.t. skierowane w azymutach 264° i 356°) instalowane na powierzchni wieży za pośrednictwem systemowych wsporników antenowych; urządzenia sterujące posadowione u podnóża wieży (poziom gruntu) za pośrednictwem stalowych konstrukcji wsporczych; drogi kablowe łączące urządzenia sterujące z antenami, ogrodzenia zabezpieczające przed dostępem osób niepowołanych; instalacja elektroenergetyczna zasilająca urządzenia stacji bazowej – wewnętrzna linia zasilająca.

Do wniosku zostało dołączone opracowanie zatytułowane "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczono oddziaływać na środowisko". Organ I instancji kilkukrotnie wzywał inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia wniosku, dając tym samym wyraz tego, że dokumentacja, poddana wstępnemu badaniu, nie jest wystarczająca i miarodajna dla poczynienia zasadniczych ustaleń w sprawie. Organ był uprawniony do żądania dodatkowych informacji, gdyż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ I instancji doszedł do wniosku, że przedłożona Kwalifikacja przedsięwzięcia jak również uzupełniający dokument "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" nie wyjaśniają w dostatecznym stopniu, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Oczywistym jest, że organ nie był związany przedstawionymi we wniosku - niewiarygodnymi i niepełnymi parametrami technicznymi tego przedsięwzięcia. Organ miał więc kompetencje do oceny przedstawionych przez wnioskodawcę danych i ich zweryfikowania w świetle obowiązujących przepisów prawa, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Sąd zwrócił uwagę, że inwestycje polegające na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej stanowią materię wymagającą wiedzy wysoce specjalistycznej i technicznej. W tych okolicznościach Sąd przyjął, że powołanie biegłego o specjalności elektronika, radiokomunikacja i telekomunikacja ruchoma świadczyło o dołożeniu przez organ I instancji należytej staranności w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a nie bezrefleksyjnego oparcia się na budzących wątpliwości twierdzeniach samego inwestora.

Według Sądu z postanowienia Wójta Gminy L. z [...] marca 2017 r. wynikało, że biegły został powołany na okoliczność ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) przez anteny projektowanej stacji, przeprowadzenia analizy zasięgu pól elektromagnetycznych oraz poprawności obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej, w odniesieniu do obowiązujących aktów prawnych w tym przede wszystkim czy wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd przypomniał, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko są zasadniczo stosowane przez organy wyspecjalizowane w ochronie środowiska tj. przez organy biorące udział w postępowaniach w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast kontrolowane postępowanie dotyczy zupełnie innego zakresu tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to organ właściwy w tym zakresie ma dokonać interpretacji przepisów wymienionego rozporządzenia. Na marginesie Sąd wspomniał, że inwestor konsekwentnie w toku prowadzonego postępowania prezentował stanowisko, że prezentowane obliczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo są miarodajne i świadczą o braku konieczności przeprowadzania procedury unormowanej w Dziale V – "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy o udostępnianiu informacji (...). W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik inwestora podkreślił, że "obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie ciąży na organie do którego wpłynął wniosek inwestora, a nie na inwestorze, bowiem żaden przepis prawa nie obliguje inwestora, aby występował do innego organu administracji publicznej czy też wydziału właściwego w sprawach z zakresu ochrony środowiska celem stwierdzenia zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony środowiska." Tym samym zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w tej sprawie w ocenie Sądu było prawidłowe i zasadne.

Zdaniem Sądu, przedłożona opinia potwierdziła wątpliwości organu I instancji co do konieczności dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Głównym zarzutem pod adresem przedłożonej przez inwestora Kwalifikacji przedsięwzięcia był brak uwzględnienia kumulacji PEM powstałej w wyniku nałożenia się wiązek od kilku anten panelowych w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem, czyli głównym kierunkiem promieniowania. Powyższe stanowisko zostało również zaaprobowane przez organ II instancji, który odwołał się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Sąd stwierdził, że z przytoczonych już wyżej przepisów wynika, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji czy dane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Sąd odwołał się do dominującego w orzecznictwie poglądu, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14).

Sąd uznał, że konieczność ustalenia czy dane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko powoduje, że dla poczynienia ustaleń w tym zakresie niezbędne jest określenie równoważnej mocy promieniowania izotropowego nie tylko dla poszczególnych anten wchodzących w skład stacji bazowej, ale również rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. Odmienna interpretacja § 3 ust.1 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Nie można bowiem wykluczyć, że nakładanie się wiązek promieniowania izotropowego spowoduje, że moc promieniowania stacji bazowej znacznie przekroczy dopuszczalne normy pomimo, że promieniowanie pojedynczej anteny będzie mieściło się w granicach dopuszczalnych norm i nie będzie negatywnie wpływać na środowisko por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2706/13 oraz wyrok NSA z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 139/14 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważył, że stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis według Sądu jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne, a czyni to przez użycie określenia: "po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie".

Przedstawiony tok rozumowania w ocenie Sądu znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni funkcjonalnej. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/16 uzasadniając konieczność badania zjawiska sumowania się mocy na podstawie uregulowania zawartego w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. przyjęcie mocy jednej anteny za kryterium oceny oddziaływania całej stacji bazowej mogłoby prowadzić do obchodzenia prawa (to jest do działania in fraudem legis) przez inwestorów budujących stacje bazowe i podobne urządzenia nadawcze polegające na umieszczeniu kilku anten na jednym maszcie. Racjonalny ustawodawca takiego rozwiązania powinien unikać i zresztą starał się uniknąć przyjmując powołany § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. Ponadto – jak wskazał sąd - nie powinno być wątpliwości, że przepisy rozporządzenia z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wydane na podstawie art. 60 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zostały wydane w celu ochrony środowiska, a także ochrony obywateli przed szkodliwym oddziaływaniem rozmaitych obiektów, ludzkich działań i substancji. Wykładnia przepisów wymienionych aktów powinna zatem być dokonywana w pierwszej kolejności z uwzględnieniem skutków procesów inwestycyjnych podlegających omawianym przepisom. Kluczowe znaczenie powinna mieć wykładnia funkcjonalna, wzmacniana przez wykładnię celowościową (teleologiczną), nie zaś wykładnia językowa. W rozpatrywanej sprawie dopuszczenie obliczania kumulacji mocy różnych anten zamiast ustalania oddziaływania jednej anteny oznacza akceptację wykładni tradycyjnie nazywanej interpretatio contra legem, a współcześnie traktowanej jako postać sędziowskiego "rozwijania prawa" lub "poszukiwania prawa" (vide: T. Spyra, Granice wykładni prawa: Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, Wolters Kluwer, Kraków 2007, str. 107, także str. 71, 77). Uwzględniając jednak fakt, że ograniczenie się do jednej anteny zostało przewidziane w rozporządzeniu, a także zasadę, że w razie kolizji norm norma wyższa (tu: ustawowa) uchyla normę niższą (tu: normę rozporządzenia), można przyjąć, że w imię realizacji celów ustawy dopuszczalne jest jednak odstąpienie od jednoznacznego brzmienia przepisu rozporządzenia.

Sąd podzielił w całości powyższy pogląd, uznając, że brak jest racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w zależności od tego czy inwestor skorzysta z panelowych anten sektorowych promieniujących w tym samym sektorze wyznaczonym azymutem, czy też z jednej anteny wielopasmowej.

Podsumowując, Sąd wskazał, że wyraźnie sygnalizowany w orzecznictwie problem rozdzielności i kumulacji mocy anten umieszczonych na jednej wieży został w niniejszej sprawie prawidłowo dostrzeżony przez organy orzekające w sprawie. Dostarczone przez inwestora opracowanie Kwalifikacja przedsięwzięcia zawierało jedynie obliczenia równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla każdej z projektowanych anten z osobna, zabrakło zaś analizy dotyczącej sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym samym lub zbliżonym kierunku. Powyższa konkluzja stanowi odpowiedź na zarzuty skargi.

Sąd zauważył, że jakkolwiek prawdą jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uzasadniając decyzję nie odniosło się wyczerpująco do zarzutów odwołania, zwłaszcza w zakresie w jakim negowano wartość dowodową przedłożonej opinii biegłego, to powyższe uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro u jego podstaw legła odmienna od przyjętej przez inwestora wykładnia przepisów statuujących obowiązek przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, co oznaczało, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja została sporządzona wadliwie.

Sąd nie miał wątpliwości, że uwzględnienie zjawiska kumulacji anten znajdujących się w poszczególnych sektorach poszerza poddany analizie obszar miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w określonej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (drugi parametr który winien być wzięty pod uwagę przy kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko). Maksymalna moc promieniowana izotropowo (EIRP) planowanej inwestycji w każdym sektorze wyznaczonym azymutem wg obliczeń biegłego wynosi 13619,9 W, a wg danych inwestora 9407 W, co oznacza, że istotne jest, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości odpowiednio: nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, bądź nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m. Jak wynika ze znajdujących się w aktach spawy map ewidencyjnych, jak również z wykresów znajdujących w opinii biegłego J. G. miejsca dostępne do ludności znajdują się już (dla azymutów 800 i 2200) w odległości od 188 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, a więc nawet przyjęcie korzystniejszego dla inwestora wariantu skutkuje uznaniem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była wymagana.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji odmownej. Za niezasadne uznał zarzuty dotyczące wadliwości zaskarżonej decyzji, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wystarczającym stopniu uzasadniło swoje stanowisko. Sąd nie stwierdził sygnalizowanych naruszeń przepisów postępowania, organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Nie znajduje uzasadnienia w treści cytowanego przepisu oczekiwane skarżącego zamieszczenia w decyzji ustaleń dotyczących ustalenia stron postępowania. Wymogu takiego nie przewidziano również w art. 54 ustawy w którym wskazano na obligatoryjne elementy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaniechanie opisania w uzasadnieniu decyzji ustaleń organu w tym zakresie nie stanowi jeszcze o naruszeniu tego przepisu. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organy nie wywiązały się prawidłowo z nałożonego w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku, albowiem nie dokonały obwieszczenia, doręczając wszystkim stronom wydane orzeczenia na piśmie. Powyższe uchybienie musi zatem być rozpatrywane w kategoriach wadliwości doręczenia, jednak jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowy) skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy i nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu innych stron postępowania.

Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na braku ustalenia czy inwestycja celu publicznego ma znaczenie gminne, powiatowe, wojewódzkie czy krajowe. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano bowiem na art. 51 ust. 1 pkt 2, a więc inwestycja została uznana za mającą znaczenie gminne i powiatowe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p. o P.p.s.a. w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. I pkt 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71), zwanego dalej "rozporządzeniem RM" poprzez niezastosowanie przez sąd I instancji dyspozycji art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p. o P.p.s.a. w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. o P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, a także art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 201? r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niezastosowanie przez sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. o P.p.s.a. w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza nie oceniły w sposób wszechstronny i całościowy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ustaliły trafnie i samodzielnie kwestii czy inwestycja P. wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych realizacji przedsięwzięcia;

3) art. 141 § 4 p.o P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem sądu I instancji przedstawione przez P. parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia były niewiarygodne i niepełne, które to parametry były niewiarygodne bądź niepełne, czy były to parametry techniczne inwestycji czy też chodzi o dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, czy w zwrocie normatywnym "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" mieszczą się żądania organów do uzupełnienia dokumentów prywatnych o takie dane jak przedstawienie bliżej nieokreślonych obliczeń, uwzględnienie przy ich sporządzaniu jednej z linii orzeczniczych, co do rozumienia zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności itp., nie wyjaśnienie, kto i w jaki sposób dokonał wstępnej analizy dokumentacji przedłożonej P. przed powołaniem biegłego, nie odniesienie się do zarzutu, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że nie jest zasadny, w kwestii, iż biegły w istocie dokonał rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przekraczając swoje kompetencje nie tylko wyjaśnił okoliczności faktyczne, ale również wskazał organowi prowadzącemu postępowanie na zastosowanie przepisów prawa materialnego, zastępując go w istocie w rozstrzygnięciu sprawy i dokonał oceny wiarygodności dowodu w postaci dokumentu prywatnego, a także własnych obliczeń przyjmując nie wiadomo skąd inne parametry pracy urządzeń inwestora niż te przy których chce on aby jego urządzenia funkcjonowały, nie odniesienie się przez Sąd do okoliczności pominięcia przez organy orzekające w sprawne dokumentu prywatnego w postaci: Ekspertyzy technicznej dotyczącej instalacji radiokomunikacyjnej P.: [...] autorstwa Pana M. S.;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "pusa" w zw. z art. 3 § 1 p. o P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej I i II instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wspomnianym wyroku oddalił skargę;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p. o P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust, 1 u.p.z.p poprzez błędną ocenę sądu I instancji, iż nie wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonych decyzji kto jest stroną postępowania i jak organ to ustalił a następnie naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wydanych w postępowaniu rozstrzygnięciach czy samym wszczęciu postępowania nie stanowi naruszenia prawa tj. pozbawienia stron udziału w postępowaniu, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (zobacz art. 145 § 1 pkt 4) kp.a.), a tym samym skutkującego koniecznością uchylenia decyzji wydanych w tym postępowaniu;

Formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:

6) art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;

7) art. 71 ust. 2 Ustawy w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 roku, poz. 71), zwanego dalej "rozporządzeniem RM" polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

8) błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010 nr 213 poz. 1397) zwanego dalej rozporządzeniem w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 672 ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu oraz błędne przyjęcie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznacza się dla wielu anten łącznie poprzez jej sumowanie przy jednoczesnym nie sumowaniu innych parametrów niezbędnych do dokonania kwalifikacji oraz nie wskazaniu jak wyznaczyć dla wielu anten łącznie ich środek elektryczny, oś główną wiązki promieniowania tych anten;

9) § 3 ust 2 pkt 3) rozporządzenia poprzez niewłaściwą ocenę możliwości jego zastosowania przez organy orzekające w sprawie polegające na przyjęciu, że zsumowanie na podstawie tego przepisu dotyczy parametrów tego samego, jednego przedsięwzięcia podczas; gdy ten przepis dotyczy zsumowania parametrów charakteryzujących te przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju (a więc co najmniej dwóch odrębnych przedsięwzięć, w tym jednego realizowanego lub zrealizowanego) a w dodatku znajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p. o P.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 188 p. o P.p.s.a. w zw. z art. 193 p. o P.p.s.a. oraz art. 135 p. o P.p.s.a.). Na zasadzie art. 203 pkt 2 p. o P.p.s.a. wystąpiła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na potwierdzenie słuszności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w uzasadnieniu przedstawiono obszerną argumentację, której istota sprowadzała się do wskazanych poniżej kwestii.

Spółka podnosi, że w skardze kierowanej do sądu I instancji, zarzucała organowi II instancji, że nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do jej zarzutów dotyczących m.in. tego, że biegły powołany w niniejszej sprawie de facto zastąpił organ I instancji w dokonaniu wykładni przepisów prawa i ich zastosowaniu do stanu faktycznego sprawy. Biegły zajął się oceną dokumentacji przez nią przedłożonej pod kątem czy jest kompletna, co jest wyłączną domeną organów rozpatrujących sprawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji powyższe uchybienia usankcjonowało. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że teza dowodowa zawarta w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego jest niewłaściwa, albowiem zgodnie z nią ma on przeprowadzić analizę zasięgów pól elektromagnetycznych, tymczasem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko".

Jakie przedsięwzięcia zalicza się do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decyduje treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, według którego kluczowe w tym względzie w stosunku do instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, są:

1. wielkość równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny liczona w watach oraz

2. odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (zobacz § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia), a nie zasięg pól elektromagnetycznych emitowanych przez daną instalację radiokomunikacyjną.

Teza dowodowa opinii biegłego jak i sama opinia obejmuje także ustalenie czy wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Spółka przytoczyła art. 84 § 1 K.p.a. odnoszący się do roli biegłego w postępowaniu oraz zaakcentowała, że przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego, co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa, a tym bardziej do ustalenia kwestii, która ma być przesądzona przez organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego.

O ile biegły może być powołany aby obliczyć wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny liczonej w watach czy też aby wyznaczyć oś głównej wiązki promieniowania danej anteny prowadzonej od jej środka elektrycznego po to aby organ mógł samodzielnie na tej podstawie przesądzić czy dane przedsięwzięcie zalicza się do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać środowisko, a tym samym czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to dowód z opinii biegłego nie może służyć do wyręczenia organu w przesądzeniu czy ww. decyzja jest wymagana. Biegły w niniejszej sprawie ustalił samodzielnie nie tylko stan faktyczny. Samodzielnie też wnosił uwagi do treści dokumentacji przedłożonej przez inwestora, samodzielnie też przyjmuje sobie parametry pracy jego instalacji nie wskazywane przez skarżącą. Biegły dokonał wykładni przepisów prawa, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy te przepisy swoiście przez siebie rozumiane stosował.

Organy wyręczone przez biegłego w rozstrzygnięciu kwestii czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przyjęły jego tezy bezkrytycznie nie analizując w tym zakresie dokumentów przedstawianych przez inwestora m.in. Ekspertyzy technicznej sporządzonej przez M. S..

Sąd I instancji w ogóle nie zauważa, że istota sporu, zarzutów skarżącej nie dotyczy tylko tego, że biegły inaczej rozumie przepisy prawa niż inwestor, ale przede wszystkim, że biegły zamiast organu je stosuje, dokonuje ich wykładni, tym samym zastępując organy w rozstrzygnięciu sprawy a organy w tym zakresie pomimo zarzutów skarżącej zarówno do samej opinii biegłego (Ekspertyza techniczna M. S.) jak i do zastąpienia przez biegłego organów w rozstrzygnięciu sprawy w ogóle się do nich nie odnoszą tylko kalkują tezy wynikające z treści tej opinii.

Sąd I instancji w ogóle tych zarzutów Spółki nie rozważa tylko wychodzi z założenia, że biegły prawidłowo wykonał opinię bo przyjął sposób rozumienia przepisów prawa taki jak Sąd I instancji uznaje za słuszny. Sąd nie zauważa, że rolą biegłego nie jeśli stosowanie przepisów prawa i ich wykładnia, przesądzanie w zastępstwie organu czy dana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jego rolą jest zweryfikowanie specjalistycznych informacji w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Przedmiotem opinii biegłego winny być okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w kontekście, których winien on wyjaśnić i naświetlić przyjęte obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu, jako budzące wątpliwości. Tymczasem biegły w przedmiotowej opinii dokonuje oceny wiarygodności dowodu (dokumentu prywatnego tzw. kwalifikacji przedsięwzięcia), co jest obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie z mocy art. 80 K.p.a. Biegły zamiast w kontekście wiadomości specjalnych, które winien posiadać odnieść się do wielkości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny liczonej w watach oraz do odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (zobacz § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia), zajmuje stanowisko w kwestii czy planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy winno się badać ewentualne kumulowanie pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe mające wchodzić w skład przedmiotowej inwestycji, czy z bliżej nieznanych przyczyn ocenia zgodność dokumentu prywatnego w postaci "KWALIFIKACJA PRZEDSIĘWZIĘCIA ZGODNIE Z ROZPORZĄDZENIEM RADY MINISTRÓW (•••)", przyjmując np. że dokument prywatny który nie jest przedmiotem jakichkolwiek regulacji prawnych powinien mieć pewną ściśle oznaczoną przez biegłego treść, podnosząc szereg zarzutów że czegoś w nim brakuje, że błędem jest przyjmowanie wartości nominalnej itp. Nie wskazuje przy tym jakiejkolwiek normy prawnej, z której wynika, że tak powinno się czynić, albo że taką a nie inną treść winna mieć dokumentacja przedłożona przez Spółkę.

Biegły, co jest niedopuszczalne, zajmuje się w opinii stosowaniem oraz wykładnią przepisów prawa np. podnosząc, iż należy kumulować pola elektromagnetyczne wypromieniowane przez anteny sektorowe przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem czy zalicza do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko czy też przyjmując, iż za pojedynczą antenę w rozumieniu rozporządzenia należy traktować zespół anten skierowanych w tym samym kierunku.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że prezentowany przez biegłego sposób interpretacji jest niezgodny z literalną treścią przepisów obowiązującego prawa, które określają, że "(...) równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację (§ 2 ust 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia).

Biegły stwierdza, iż Spółka w przedłożonym dokumencie prywatnym nie wykazała, iż dla planowanego przez przedsięwzięcia nie jest wymagana do uzyskania decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Biegły w ten sposób według swojego niemającego oparcia w przepisach prawa mniemania akcentuje, iż to inwestor winien udowodnić, że planowana przez niego inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tymczasem zgodnie z przepisami prawa to organ winien ustalić samodzielnie tą kwestię. Biegły zastępuje organ w ocenie treści dokumentu prywatnego przedłożonego przez inwestora w sytuacji, gdy przy pomocy swoich wiadomości specjalnych miał jedynie pomóc naświetlając niektóre kwestie w dokonaniu oceny przez organ czy planowana do realizacji inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca kasacyjnie przywołuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z 23 listopada 2011 r, sygn. akt II SA/Wr 603/11, gdzie m.in. stwierdza się, że "Zgodnie z brzmieniem kluczowego z punkty widzenia stawianych zarzutów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust, 1 pkt 8 rozporządzenia, odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, będącą istotnym parametrem kwalifikacji przedsięwzięcia, jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać środowisko, oblicza się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie zaś, jak to miało miejsce we wcześniej obowiązującym stanie prawnym "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Skoro w powołanym rozporządzeniu prawodawca posłużył pojęciem "osi" wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Brak jest zatem podstaw do tego aby organ uwzględniał kształt wiązki (a konkretnie jej przekrój). Błędna jest także wykładnia pojęcia "wzdłuż" wiązki, która wskazuje, że chodzi tutaj również o miejsca równoległe do wiązki. Racjonalna wykładnia spornych przepisów rozporządzenia prowadzi do jednej konkluzji, a mianowicie, że chodzi tu tylko o miejsca, które przecinają "oś" wiązki promieniowania. Nie są również aktualne w świetle analizowanego rozporządzenia argumenty, które odnoszą się badania ewentualnej kumulacji pól elektromagnetycznych. Sąd w tym wyroku podkreślił, że jeżeli można było mieć w tym zakresie wątpliwości w stanie prawnym, w którym obowiązywało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r., to już obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wprost przewiduje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sąd stwierdził, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana jest dla pojedynczej anteny nawet w sytuacjach, gdy na terenie tego samego zakładu łub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Aktualna regulacja prawna wprost wyłącza, zatem konieczność badania kwestii kumulacji pól. Konieczność jej badania nie ma podstawy w obowiązujących przepisach, a tym samym, żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. (...)".

Skarżąca wskazała, powołując się na wyjaśnienia Ministerstwa Ochrony Środowiska odnośnie do zasad jakimi kierowano się przy ustalaniu w rozporządzeniu odległości środków elektrycznych anten od miejsc dostępnych dla ludności, że przesłanki ustalenia czy przedsięwzięcie jest zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko zostały tak określone, z takim zapasem, taką ostrożnością, aby biorąc pod uwagę każdą antenę odrębnie, zapewne dla uproszczenia procesu kwalifikacji środowiskowej, zidentyfikować przedsięwzięcia które wymagają uzyskania decyzji środowiskowej bez ryzyka, że parametr pojedynczej anteny doprowadzi do realizacji inwestycji, z których emisja przekroczy dopuszczalne normy. Ma to stałe potwierdzenie w wykonywanych przez Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska pomiarach poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Skarżąca kasacyjnie podkreślił, że biegły sporządzając swoją opinię zachował się dokładnie odwrotnie niż wymagają tego przepisy prawa, gdyż tezy zawarte w jego opinii kwestionują przyjęte w przepisach prawa podejście metodologiczne w kwestii zaliczania instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Biegły sporządzając opinię wprost opiera się na założeniach sprzecznych w treścią przepisów prawa. Pomimo, iż rozporządzeniu prawodawca posłużył się pojęciem "osi" wiązki, czym przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny, biegły uznaje, iż charakterystyka promieniowania jest bryłą i nie można jej oddziaływania ograniczyć do obliczenia zasięgu wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Tożsama sytuacja ma miejsce w przypadku kumulacji pól elektromagnetycznych. Pomimo iż rozporządzenie wprost wyłącza konieczność badania kwestii ewentualnej kumulacji gęstości pól elektromagnetycznych, biegły zarzuca inwestorowi, iż tego nie uczynił.

Skarżąca wskazuje, że wielkość równoważnej mocy promieniowana izotropowo (El RP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny została wyznaczona zgodnie z parametrami planowanego przedsięwzięcia. Wartości podane w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" są wyliczone poprawnie. Za nieprawdziwe uznać należy twierdzenie, że prezentowane przez Spółkę dane są zdecydowanie zaniżone.

Nieuzasadnione jest również stwierdzenie, że Spółka nie zamieściła w sporządzonej dokumentacji precyzyjnych danych geograficznych odnośnie położenia planowanego masztu. Miejsce planowanej inwestycji zostało pokazane dokładnie na załączonej mapie ewidencyjnej pozyskanej z aktualnych zasobów geodezyjnych właściwego starostwa powiatowego.

Biegły poza tym stwierdza, iż ostateczna prawidłowa analiza parametrów oddziaływania na środowisko i miejsc dostępnych dla ludności będzie możliwa po jednoznacznym dookreśleniu przez inwestora danych dotyczących zespołów nadawczych oraz wyposażenia torów antenowych planowanej stacji bazowej. Pomimo takich "rzekomych" braków sam jednak dokonuje kwalifikacji środowiskowej przyjmując założenia parametrów pracy instalacji radiokomunikacyjnej Spółki, których sam inwestor nie zakładał, tym samym dokonuje takiej kwalifikacji dla inwestycji innej niż chce zrealizować Spółka.

Do powyższych zarzutów organy w ogóle nie odniosły się a Sąd I instancji nie uznał powyższych zarzutów Spółki dotyczących wadliwego działania biegłego w postępowaniu jednak nie wyjaśnia on dlaczego tego zarzutu podzielić nie można, dlaczego on nie jest trafny, czy są podstawy prawne aby biegły oceniał kompletność dokumentacji przedłożonej przez Spółkę, nakreślał jak należy rozumieć zwroty normatywne takie jak "miejsca dostępne dla ludności" czy też "wyznaczona oś pojedynczej anteny". Nie wiadomo zatem dlaczego są one nietrafne w uzasadnieniu wyroku tego nie wskazano.

Skarżąca podniosła, że organy nie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji jak ustaliły strony postępowania i kto został uznany za stronę. Sąd nie odniósł się wyczerpująco do tego zarzutu, wskazując jedynie, że organy nie miały obowiązku przedstawiać takiej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Spółka uznała, że organy naruszyły art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., natomiast Sąd nie dostrzegł tego naruszenia. Zdaniem Skarżącej ww. obowiązek organów wynikał z art. 9 i art. 11 K.p.a. Powinny one wyjaśnić jak ustaliły strony postępowania i kto jest stroną.

Spółka podniosła, że art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. pozwala żądać od inwestora podania charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Nie daje on podstaw do żądania bliżej nieopisanych obliczeń, opisów, czy też przyjmowania rozumienia zwrotów normatywnych (miejsca dostępne dla ludności) zgodnie z opinią biegłego, która wynika z orzecznictwa sądów ale nie jest jedyną linią orzeczniczą w tym zakresie. Organy kierując się opinią biegłego żądały od inwestora czynności, które nie wynikały z przepisów prawa, np. subsumpcji przepisów prawa do stanu faktycznego według rozumienia przepisów prawa tak jak chce tego biegły oraz w metodologii przyjętej przez niego, chociaż w żadnych przepisach prawa nie wskazano, że jest ona prawidłowa.

W sprawie nie wyjaśniono dlaczego organy uznały, że w Kwalifikacji przedsięwzięcia inwestor dokonał zaniżenia mocy EIRP, dlaczego należało wziąć pod uwagę określone odległości w osi wiązki od środka elektrycznego systemu antenowego, dlaczego należało przyjąć "dostępną maksymalną moc urządzeń nadawczych" a także uwzględnić kumulację PEM z panelowych anten sektorowych w każdym z sektorów oraz z jakich przepisów prawa powyższe obowiązki wynikały. Sąd nie zajął stanowiska w powyższym zakresie zwalniając się niejako z oceny materiału dowodowego pod względem jego kompletności.

Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi, że uzasadnienie decyzji organów jest kopią tez zawartych w opinii biegłego a nie wynikiem własnych ocen materiału dowodowego i ustaleń organów. Organy nie oceniły opinii biegłego jak każdy inny element materiału dowodowego ale uznały jej twierdzenia za wiążące rozstrzygnięcie. Tezy biegłego powinny zostać ocenione a nie przyjęte bez żadnej refleksji. Sąd nie dostrzegł wad uzasadnienia decyzji organów.

Zdaniem Sądu opinia biegłego została oceniona przez organy jako pełnoprawny dowód dający podstawę do poczynienia ustaleń, które znalazły się w treści decyzji organów. Przytoczenie fragmentów opinii i uznanie ich za własne nie oznacza, że rozstrzygnięcia sprawy dokonał biegły. Rozstrzygnięcia dokonał organ na dokonując koniecznych ustaleń na podstawie opinii biegłego. Sąd nie wyjaśnił czy rolą biegłego podczas sporządzania opinii jest dokonywanie wykładni przepisów prawa, czy powinien on wskazywać na brak jakichś obliczeń czy opisów, czy może dokonywać samodzielnych obliczeń dokonując weryfikacji danych przekazanych przez inwestora. Sąd nie odnosi się w sposób konkretny do zarzutów inwestora wskazanych w skardze, tylko ogólnie popiera stanowisko organów nie wskazując dlaczego jest ono trafne. Sąd nie dostrzegł pominięcia przez organy ekspertyzy technicznej sporządzonej przez M. S., zalegającej w aktach, w której osoba z adekwatnymi uprawnieniami zupełnie odmiennie ocenia Kwalifikację środowiskową inwestora oraz wymóg uzyskania dla tej inwestycji decyzji środowiskowej.

Dalej wskazano, że Sąd nie zauważył, że żadne przepisy prawa nie wymagają od inwestora przedstawiania dokumentów, które stanowiłyby usunięcie naruszeń stwierdzonych w dokumencie prywatnym pn. Kwalifikacja przedsięwzięcia oraz Analiza rozkładu pól. Sąd zaaprobował taką praktykę organów oraz zarzucił inwestorowi brak współpracy z organami administracji publicznej w tym zakresie. Skarżąca tymczasem mogąc ograniczyć się do podania danych z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. przedstawiła dwa dokumenty prywatne, w których opisuje szczegółowo proces uzyskiwania tych danych.

Spółka kwestionuje stanowisko biegłego, iż moce EIRP zostały zaniżone w Kwalifikacji przedsięwzięcia i uznaje to za spekulację biegłego. Wskazuje, że błędne jest stanowisko biegłego, że należy kumulować pola elektromagnetyczne pochodzące od odrębnych systemów antenowych i dokonywać kwalifikacji nie w oparciu o parametry pojedynczej anteny ale o parametry "systemu antenowego". Jest to wprost sprzeczne z treścią § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM. Sąd podziela stanowisko biegłego przytaczając orzecznictwo sądów nie wskazując dlaczego podziela taką a nie inną linię orzeczniczą. Linie orzecznicze w tym zakresie są niejednolite. Istnieje szereg wyroków, w których sądy wyraźnie podkreślają, iż ustawodawca obecnie wyraźnie przesądził, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lun zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Sąd nie zauważa, że biegły miał odpowiedzieć na pytanie jaka jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, biorąc pod uwagę miejsca dostępne dla ludności i czy tak obliczona, zgodna jest z progami określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. póz. 1397zpóźn. zm.), a w ogóle na to pytanie nie odpowiedział tylko wniósł zarzuty do treści dokumentacji prywatnej przedstawionej w tym zakresie przez inwestora, w tym stwierdził, że równoważna moc promieniowana izotropowo powinna być wyznaczona dla systemu antenowego. Biegły w ogóle nie stosuje się do tezy dowodowej dla której ustalenia ten dowód został powołany a oba organy a następnie sąd ta sytuację aprobują. Sąd nie zawraca też uwagi, iż druga część tezy dowodowej dla której ustalenia został biegły powołany jest niewłaściwie sformułowana, gdyż nie bardzo wiadomo co należy rozumieć przez "analizę zasięgu pól". Biegły takiego rozkładu występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy 0,1 W/m2 i przekraczający tę wielkość nie przedstawił, a więc nie bardzo wiadomo na podstawie czego organy ustaliły strony postępowania. Sąd nie zauważa, aby takie postępowanie organów naruszało przepisy postępowania, choćby art. 80 k.p.a., który nakazuje dokonać oceny materiału dowodowego i na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W sytuacji gdy organy kwestionują dane wynikające z dokumentów prywatnych przedstawionych przez inwestora, a biegły poza krytyką tych dokumentów, sam nie dokonuje stosownych ustaleń albo czyni ustalenia dla parametrów innych niż te, w których ma funkcjonować planowana do realizacji inwestycja, to organ nie maił jakichkolwiek podstaw w materiale dowodowym aby ustalić czy inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy też ustalić, jaki jest krąg stron postępowania a pomimo to w obu tych kwestiach organy zajęły stanowisko a sąd oceniając jego zasadność przyjął je za trafne.

Zdaniem Spółki, opinia biegłego została wydana przedwcześnie bowiem najpierw organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy zalicza się ona do przedsięwzięć mogących potencjalnie bądź zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd twierdzi odmiennie jednak nie wskazuje jaki dowód stanowił punkt wyjścia dla podjęcia decyzji o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego.

Skarżąca zauważa, że organy nie rozróżniają zagadnienia kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście przedsięwzięć mogących znaczących oddziaływać na środowisko co wpływa na obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej i ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, które ma wpływ na określenie kręgu stron postępowania. Odnośnie do tych odrębnych zagadnień Spółka przedstawiała dwa dokumenty, to jest Kwalifikację przedsięwzięcia i Analizę rozkładu pól. Spółka wskazała, że sumaryczna moc EIRP ma znaczenie wyłącznie w kontekście ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, natomiast w celu dokonania kwalifikacji inwestycji w świetle przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ma ona żadnego znaczenia, albowiem na te potrzeby nie dokonuje się sumowania mocy EIRP poszczególnych anten czy systemów antenowych, gdyż kwalifikacji dokonuje się według mocy "pojedynczej anteny" i nie ma podstaw, aby odejść od jednoznacznego brzmienia i literalnej wykładni tego pojęcia wskazanego w treści rozporządzenia RM przez co Sąd narusza art. 141 § 4 p. o P.p.s.a. nie wyjaśniając zajętego stanowiska w sprawie.

Spółka podkreśliła, iż organy w oparciu o opinię biegłego dokonały kwalifikacji innej inwestycji niż ta, którą zamierza zrealizować Spółka - inwestycji wedle parametrów wskazanych przez biegłego, a nie wedle tych, na których będzie funkcjonować przedmiotowa stacja bazowa, sąd także się do tego zarzutu nie odniósł się w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Skarżąca twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do szeregu zarzutów Spółki dotyczących naruszenia przepisów postępowania, dotyczących opinii biegłego stanowiącej podstawę orzekania przez organy. Naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania własnych ustaleń faktycznych, brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie dowodów przestawionych przez Spółkę, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne ustalenie, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości ok 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. (...) główne osie promieniowania anten sektorowych sięgają bezpośrednio miejsc dostępnych ludności (...), nieustalenie, gdzie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w stanie faktycznym sprawy oraz bezrefleksyjne powielenie tez zawartych opinii biegłego; naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodny dowód z opinii biegłego która zawiera istotne nieścisłości jak błędne określenie lokalizacji miejsca realizacji inwestycji tj. w treści opinii biegłego J. G. – strona 17 - (lokalizacja wieży na sąsiedniej działce w kierunku południowym).

Oparcie się na wadliwych tezach opinii biegłego, która nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie doprowadziło do oddalenia skargi przez sąd co uznać należy za naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.o.P.p.s.a. bowiem kontrolując decyzję nie dostrzegł szeregu naruszeń przepisów prawa przez organy.

Sąd I instancji narusza też art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p. o P.p.s.a. nie stosując go. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonych decyzji kto jest stroną postępowania i jak organ to ustalił a brak zawiadomienia stron postępowania w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wydanych w postępowaniu rozstrzygnięciach czy samym wszczęciu postępowania stanowi o naruszeniu prawa tj. pozbawieniu stron udziału w postępowaniu, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (zobacz art. 145 § 1 pkt 4) K.p.a.), a tym samym skutkującym koniecznością uchylenia decyzji wydanych w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu na taki zarzut mogłaby się powołać tylko strona, która została pozbawiona udziału w sprawie, pytanie tylko jak ma to zrobić w sytuacji, gdy strony nie zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wydanych w postępowaniu rozstrzygnięciach, czyli nie wiedzą o ich wydaniu oraz ich treści, a więc co oczywiste ich nie skarżą do sądu. Ustawodawca statuując przesłankę uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. bynajmniej nie różnicuje zastosowania jego dyspozycji, czyli uchylenia decyzji od tego kto składa skargę i na podstawie, której z przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania. Zatem już tylko z tego powodu Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić.

Skarżąca wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego zarzuca naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z przyjęcia za biegłym wykładni obowiązujących przepisów prawa niezgodnie z ich literalną treścią oraz opiniami wyrażanymi w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. Skarżąca kasacyjnie ponownie przytoczyła wcześniej już przytoczone stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w wyroku tego Sądu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 603/11. Wadliwe było przyjęcie przez Sąd, że biegły prawidłowo wyznaczył równoważną moc promieniowaną izotropowo dla wielu anten a nie dla pojedynczej anteny jak nakazuje czynić ustawodawca. Zakwestionowano zatem przyjęte w przepisach prawa podejście metodologiczne w kwestii zaliczania instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie wprost wyłącza konieczność badania kwestii ewentualnej kumulacji gęstości pól elektromagnetycznych jednak biegły zarzuca inwestorowi, iż tego nie uczynił. Organy przyjęły za swoją opinię biegłego w tym zakresie a sąd do tej kwestii w ogóle się nie odnosi poza jednozdaniowym wskazaniem jakiegoś orzecznictwa, które pojawiło się w tym zakresie. Dla uzasadnienia tego stanowiska Skarżąca kasacyjnie jeszcze raz przytoczyła argumenty przedstawione w odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska z 30 sierpnia 2011 r. na interpelację nr 23966 w sprawie szeroko rozumianej problematyki telefonii komórkowej w zakresie oddziaływania na środowisko oraz w odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury z 18 sierpnia 2011 r. na tę samą interpelację a także odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia z 25 sierpnia 2011 r. (powołująca odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację poseł Gabrieli Masłowskiej z 9 lutego 2011 r. nr 20696 w sprawie interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

Skarżąca przytacza także stanowisko GINB wyrażone w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, według którego interferencje promieniowania poszczególnych anten skierowanych na ten sam azymut mają charakter ściśle lokalny, ponadto ich moc byłaby nieznaczna ze względu na silną kierunkowość głównej wiązki wraz z oddaleniem od jej maksimum. Tym samym niemożliwe jest proste zsumowanie mocy kilku anten, nawet skierowanych na jeden azymut.

Następnie przytoczono pogląd NSA z wyroku z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt. II OSK 766/16.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni normy § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) ww. rozporządzenia, w zw. z art 124 ust. 2 Prawo ochrony środowiska polegającej na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zwrot miejsca dostępne dla ludności winien być odnoszony przy stosowaniu norm ww. rozporządzenia do aktualnie istniejącego stanu zagospodarowania terenu a nie potencjalnie możliwego. Argumentuje, że zarówno literalne brzmienie tej definicji, sposób jej umiejscowienia w ustawie Prawo ochrony Środowiska (dział, artykuł jak i treść art. 124 Prawa ochrony środowiska) jak i przepisy wykonawcze do przepisów działu VI Prawa ochrony środowiska, w tym Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz.U. z 2003 roku numer 192 poz. 1883) przesądzają, iż występowanie miejsc dostępnych dla ludności ocenia się w kontekście istniejącej na danym terenie zabudowy, aktualnego stanu zagospodarowania.

Po pierwsze definicja tego zwrotu wskazuje, iż aby ocenić czy miejsce dostępne dla ludności trzeba ocenić czy dostęp do niego jest zabroniony bądź niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Do dokonania takiej oceny niewystarczająca jest wiedza, jaka jest możliwa do realizacji zabudowa na danym terenie i jej wysokość, ale np. jakie jest przeznaczenie danej zabudowy (budynku użyteczności publicznej, zabudowa mieszkaniowa, budynki istotne względu na interesy państwa np. obronność), jaka jest jego forma, bryła np. miejscem niedostępnym dla ludności może być budynek zakończony dachem w formie stożka zakończonym iglicą o wysokości 6 metrów w przeciwieństwie do budynku, co prawda wysokości 10 metrów, z płaskim dachem ze swobodnym wejściem na niego przy pomocy choćby drabinki wyłazowej. Tożsama konstatacja wynika z umiejscowienia tego zapisu w art. 124, który w ust. 1 wyraźnie rozróżnia w rejestrze zawierającym informację o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czyli tereny, na których ta zabudowa może występować a nie występuje, jest potencjalnie możliwa i miejsca dostępne dla ludności (art. 124 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Zatem gdyby ustawodawca uznawał, iż przy ustalaniu miejsc dostępnych dla ludności należy też brać pod uwagę tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (gdzie zabudowa jest potencjalnie możliwa, ale jeszcze nie występuje) owo rozróżnienie nie miałoby jakiegokolwiek sensu. Tymczasem takie rozróżnienie występuje i to w artykule, którego częścią jest definicja miejsc dostępnych dla ludności, a zatem między zdania wyrażającymi samodzielne myśli, czyli ustępami 1 i 2 art. art. 124 Prawa ochrony środowiska występują powiązania treściowe i trzeba je interpretować w sposób jednolity, spójnie. Potwierdza takie rozumienie omawianego sformułowania Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych| środowisku, które również rozróżnia: tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsca dostępne dla ludności (zobacz § 1 ust 1 lit a) i b) w. rozporządzenia) różnicując dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla obu tych kategorii miejsc.

Wykładania sformułowania "miejsca dostępne dla ludności" użytego w omawianym rozporządzeniu w taki sposób, iż należy odnosić je do potencjalnej możliwej zabudowy, która może wystąpić na danym terenie prowadzi właśnie do nieuprawnionego blokowania zamierzenia inwestycyjnego Skarżącej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami prawa a potencjalnie rozważana zabudowa może nigdy nie zaistnieć.

Skarżąca realizując swoje inwestycje jest obowiązana stosować się do wymogów wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowania (Dz.U. z 2005 r. Nr. 219 poz. 1864 ze zm.), w którym zgodnie z normą § 9. "Przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować (...) wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności:

1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku;

2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne.

Podmioty które natomiast będą realizowały swoje inwestycje w sytuacji istniejącej już w pobliżu stacji bazowej telefonii komórkowej będą obowiązane do stosowania się do nakazów normy § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002 Nr 75 poz. 690 ze zm.), według którego "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Jeżeli ktoś uzna, że w ten sposób Skarżąca zakłóca korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych ma prawo wystąpić ze stosownymi roszczeniami, które znajdują ochronę nie tylko w normach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 toku Kodeks Cywilny, ale także we wspominanych normach Prawa Ochrony Środowiska (zobacz art. 121 i nast. ww. ustawy). Nie znajduje jednak podstaw prawnych niejako prewencyjna ochrona w tym zakresie, którą wywodzi się dokonując niedozwolonej rozszerzającej wykładni przepisów rozporządzenia regulującego zupełnie inną problematykę (kwalifikowania inwestycji do kategorii zawsze bądź potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko). Z tych przyczyn i ta podstawa kasacyjna jest uzasadniona.

Mając na uwadze art. 56 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie wskazuje, że warunkiem wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji ce| publicznego jest wykazanie niezgodności planowanej inwestycji z normą prawną spełniającą przesłanki przepisu odrębnego czyli ustanawiającą konkretne wymaganie bądź ograniczenie. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał natomiast żadnego konkretnego przepisu prawą, z którym inwestycja zamierzona przez Skarżącą byłaby w rzeczywistości sprzeczna. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (...) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym ekspressis verbis jakieś ograniczenia. Norma ogólna musi być skonkretyzowana przez taki przepis, aby mogła oddziaływać pośrednio na rozstrzygnięcie. Uznać należy, że nie można odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi." (Z. Niewiadomski, ibidem, str. 454).

W świetle przytoczonych powyżej argumentów nie było podstaw do przyjęcia, iż planowana przez Spółkę inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organy nie wykazały, iż narusza ona jakikolwiek przepis obowiązującego prawa o charakterze przepisu odrębnego, a jest to niezbędnym wymogiem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji przyjął błędnie za organami, iż takowe naruszanie nastąpiło z tego powodu nietrafnie ocenił prawidłowość zastosowania przez organy ww. przepisów prawa materialnego.

Naruszono także § 3 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia poprzez rozważenie jego stosowania w sytuacji, gdy ten przepis dotyczy realizacji więcej niż jednego przedsięwzięcia na terenie jednego zakładu oraz w sytuacji gdy z mocy normy § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna (zarzut znajdujący się w pkt 9 petitum skargi). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ma być zrealizowane jedno przedsięwzięcie (tj. instalacja radiokomunikacyjna Spółki) na terenie jednego zakładu. Analizowany przepis odnosi się do tego samego zakładu lub obiektu i reguluje sytuację, w której w ramach jednego powiązanego terenu istnieje lub będzie realizowana inwestycja tego samego rodzaju (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2017 t., sygn. akt IV SA/Po 313/17). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. z siedzibą w W. jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego oraz że na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W wyniku analizy zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z przepisami art. 72 ust. 3 zdanie pierwsze oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Sąd zasadnie uznał, że uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać poprzedzony obowiązkiem uzyskania decyzji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednak konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zależy od zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71). Rozporządzenie to wskazuje przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia wskazując parametry dla uznania, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości tam wskazanej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje wprost, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko parametry wskazano w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zawiera on także takie same wskazanie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zatem aby powstał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten jakie mają być zainstalowane w stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz odczytać czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W niniejszej sprawie organy, bazując na opinii biegłego w przedmiocie analizy zasięgu pól elektromagnetycznych uznały, że przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bowiem ta stacja bazowa została zakwalifikowana jako jedno z przedsięwzięć z § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Doprowadziło do tego zsumowanie mocy promieniowania anten sektorowych w danym azymucie - wartość 9406 W. Skoro tak wyliczona moc mieściła się w przedziale od 5000 do 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdowały się w odległości ok 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten, to z uwagi na oddziaływanie inwestycji na miejsca dostępne dla ludności powinna zostać wszczęta procedura uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu uzyskania decyzji środowiskowej. Odległość 100 m mieści się w przedziałach wskazanych w rozporządzeniu zarówno w odniesieniu do inwestycji zawsze znacząco oddziałującej na środowisko (nie większej niż 150 m), a także dotyczących inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m) od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tych anten.

W ocenie NSA, Sąd I instancji zaakceptował wadliwą wykładnię przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko obowiązującej w czasie orzekania przez organy – Dz. U. z 2016, poz. 71, dokonaną przez organy administracji oraz wadliwie ustalony stan faktyczny, co w okolicznościach sprawy doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi.

Wadliwa jest wykładnia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która prowadzi do konieczności sumowania mocy poszczególnych anten stacji bazowej telefonii komórkowej skierowanych na ten sam azymut przy określaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla celów kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu nie sposób uznać, że równoważną moc promieniowaną izotropowo oblicza się dokonując sumowania mocy promieniowanej izotropowo kilku anten skierowanych w tym samym kierunku. W obu przepisach ustawodawca wskazuje, że chodzi o określone w tam instalacje, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi ... ". Nie można zatem zsumować równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczych anten gdy te są skierowane na ten sam azymut. Nawet dalszy zapis tych przepisów wskazuje, że znaczenie dla kwalifikacji przedsięwzięcia jako zawsze lub potencjalnie mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ma równoważna moc promieniowana izotropowo pojedynczej anteny. Stwierdza się, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Skoro tak to zapis ten wyklucza badanie i ujmowanie w wynikach kumulacji pól magnetycznych czy to pochodzących z pozostałych anten jednej stacji bazowej czy też z stacji bazowych znajdujących się na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Nie ma znaczenia zatem czy dochodzi do nakładania się pól elektromagnetycznych poszczególnych anten czy ich zestawów zlokalizowanych na masztach istniejących na terenie tego samego zakładu czy obiektu bowiem wyznacznikiem dla kwalifikacji inwestycji tego rodzaju jak wskazana w ww. przepisach rozporządzenia jest wyłącznie równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Także nie uzasadnia kumulacji mocy anten zapis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Chodzi tutaj zatem o kumulację parametrów planowanej do realizacji stacji bazowej z parametrami tego samego rodzaju inwestycji, w sytuacji kiedy takowa została zrealizowana lub jest realizowana na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Sumowania parametrów należy dokonać gdy na terenie planowanej inwestycji występuje już wcześniej zbudowana lub jest tam realizowana inwestycja tego samego rodzaju. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie gdyż planowana stacja bazowa jest na przewidzianej do tego nieruchomości (obiekcie) jedyną inwestycją. Jej przyszłe działanie nie wchodzi w koincydencję z występującą na tej samej nieruchomości inną inwestycją (np. stacją bazową) tego samego rodzaju. Nie występuje zatem konieczność sumowania parametrów planowanej stacji z występującą na tej samej nieruchomości. Niezasadnie zatem przyjął Sąd, że sumowanie parametrów w okolicznościach sprawy uzasadniał właśnie ten przepis. Odnosi się on do sumowania charakterystycznych parametrów odrębnych od siebie inwestycji tego samego rodzaju znajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu a nie gdy rozpatruje się parametry techniczne tego samego, jednego przedsięwzięcia. Nie pozwala on traktować pojedynczych anten tworzących jedną inwestycję jako odrębnych od siebie samodzielnych inwestycji, których parametry powinny być sumowane.

Wobec tego Sąd I instancji niezasadnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bowiem organy dokonały rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie dokonanej wykładni ww. przepisów rozporządzenia, co skutkowało naruszeniem art. 56 u.p.z.p. bowiem odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego gdy nie wykazano sprzeczności z przepisami odrębnymi. Prawidłowa wykładnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. mogła doprowadzić do stwierdzenia, że równoważna moc promieniowana izotropowo poszczególnych anten jest taka, że miejsca dostępne dla ludności w okolicznościach sprawy nie występowały a tym samym nie było podstaw do uruchamiania procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71), poprzez niezastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Gdyby nie wadliwa wykładnia przepisów rozporządzenia rozstrzygnięcie organów mogło być inne a więc miało wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, a także art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza nie oceniły w sposób wszechstronny i całościowy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ustaliły trafnie i samodzielnie kwestii czy inwestycja Spółki wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych realizacji przedsięwzięcia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy podczas prowadzenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego miały do dyspozycji dokumentację, która określała charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W aktach znajduje się bowiem "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", które dostarczają danych do oceny czy przedsięwzięcie należało zaliczyć do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy jednak nie przeanalizowały tej dokumentacji, która stanowiła materiał dowodowy w sprawie. W ich ocenie nie wyjaśniały one czy dla przedmiotowej inwestycji wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Arbitralnie organy uznały, że przedstawione przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji parametry techniczne przedsięwzięcia były niewiarygodne i niepełne. W tych okolicznościach na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. powołany został biegły o specjalności elektronika, radiokomunikacja i telekomunikacja ruchoma. Miał on ustalić równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) emitowaną przez anteny stacji, przeprowadzić analizę zasięgu pól elektromagnetycznych oraz sprawdzić poprawność obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej w odniesieniu do obowiązujących przepisów w szczególności czy jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zdaniem NSA, opinia biegłego J. G. przedłożona w niniejszej sprawie jest wadliwa bowiem przekroczyła zakres uprawnień jaki posiada biegły dokonując ustaleń z zakresu dziedziny wiedzy, w której posiada wiadomości specjalne. Z opinii tej wynika, że biegły bez podania przyczyn kwestionuje parametry techniczne anten, które mają być zainstalowane na stacji bazowej, podważa twierdzenia zawarte w Kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora a nadto wskazuje na niekompletność przedłożonych danych domagając się ich uzupełnienia przez inwestora. Dodatkowo zamiast ograniczyć się do ustalenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo pojedynczych anten stacji bazowej telefonii komórkowej przeprowadza wykładnię przepisów rozporządzenia wskazując, że należy sumować moc poszczególnych anten pracujących na tym samym azymucie uzasadniając to kumulacją pól elektromagnetycznych. W kontekście powyższego słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że biegły przekracza nadane mu kompetencje w zakresie ustaleń związanych z posiadanymi wiadomościami specjalnymi. Powinien jedynie dokonać obliczeń równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla poszczególnej anteny bo tak stanowi przepis prawa a nie dokonywać jego nieuprawnionej i wadliwej wykładni. Zauważyć należy, że to organ prowadzący postępowanie ma dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, określić potrzebny do rozpoznania sprawy materiał dowodowy i czynności jakie należy podjąć by rozstrzygnąć sprawę (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Opinia biegłego miała tylko dostarczyć informacji ile wynosi równoważna moc promieniowana izotropowo danej anteny z planowanej stacji bazowej, jaki jest zasięg pól elektromagnetycznych i czy wyliczenia parametrów urządzeń są prawidłowe. Dokonanie wykładni przepisu prawa i jego zastosowania w sprawie należało już do wyłącznej kompetencji organu. Organy jednak przyjęły bezkrytycznie stanowisko przedstawione w opinii i na jego podstawie wydały decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, dopatrując się niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Należy zatem uznać, że decyzje organów wydane w przedmiotowej sprawie zostały oparte na twierdzeniach z opinii biegłego a tym samym organ nie wykonał swoich obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ustalony w sprawie stan faktyczny z uwagi na wady opinii biegłego był wadliwy. Organy zaniechały samodzielnej oceny materiału dowodowego, nie odniosły się do argumentów zawartych w ekspertyzie technicznej M. S. będącej odpowiedzią na opinię J. G. przedstawioną przed organ. W ocenie NSA, doprowadziło to do wadliwych ustaleń stanu faktycznego w sprawie i wydania decyzji odmownej, gdy nie było ku temu podstaw prawnych.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W zaskarżonym wyroku nie zostały zawarte argumenty, które doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że parametry techniczne stacji bazowej były niewiarygodne i niepełne, co uzasadniałoby uznanie stanu faktycznego sprawy za wadliwy, wymagający dodatkowych wyjaśnień. Nie wiadomo czy chodziło o parametry stricte techniczne anten czy dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Inwestor uważa, że wszelkie dane przedstawione w jego opracowaniach były prawidłowe i odpowiadały parametrom w jakich będzie funkcjonować planowana inwestycja. Nie ulega wątpliwości, że parametry techniczne przedmiotowej stacji bazowej przedstawia Kwalifikacja przedsięwzięcia a Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych pozwala wnioskować o wpływie inwestycji na środowisko. Ponadto przedłożona została kontr ekspertyza autorstwa M. S., w której zaprezentowano odpowiedź na wnioski i zarzuty opinii biegłego J. G.. Wobec tego organ mógł dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie ale zaniechał oceny ekspertyzy wykonanej na zlecenie inwestora. Nie można zatem było uznać, że ustalenia w sprawie oparte zostały na wyczerpującej analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń procesowych a tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że pominięcie ekspertyzy M. S. miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem tezy w niej zawarte poddałyby w wątpliwość prawidłowość opinii biegłego, która stanowiła podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą uchylenia decyzji w niniejszej sprawie nie mógł być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. bowiem podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie została podniesiona przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony, to jest ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Skarżąca cały czas czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym jako inwestor a zatem zgłaszanie zarzutu naruszenia ww. przepisu za osoby potencjalnie pominięte w tym postępowaniu poprzez brak ich zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub o wydaniu decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczenia czy w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jak również brak zawiadomienia na piśmie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na których ma zostać zlokalizowana inwestycja celu publicznego jest nieskuteczne. Dopiero podmiot pominięty, gdy dowie się o wydaniu decyzji będzie mógł skutecznie podnosić taki zarzut.

Zdaniem NSA "miejsce dostępne dla ludności" to wszelkie miejsca, niekoniecznie przeznaczone pod zabudowę, gdzie po pierwsze możliwe jest przebywanie tam człowieka (nie jest to zabronione) a po drugie istnieje faktyczna możliwość jego przebywania tam (dostęp możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Jeśli warunek legalności przebywania ma występować razem z warunkiem rzeczywistego przebywania w takim miejscu, to okoliczność przeznaczenia danego terenu pod zabudowę mieszkaniową np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie spełnia tych warunków. Przeznaczenie terenu jest pojęciem odnoszącym się do przyszłości zatem trudno mówić o miejscu faktycznie dostępnym dla człowieka skoro z istoty swej powstanie ono w przyszłości. Określając zatem miejsce dostępne dla ludności należy brać aktualny rzeczywisty stan jego zagospodarowania a nie stan przyszły, projektowany. Liczy się faktyczna możliwość dostępu do takiego miejsca a nie przeznaczenie takiego miejsca w dokumentacji zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Skierowanie anten na teren, który nie jest rzeczywiście i aktualnie zajmowany przez ludzi (np. określona przestrzeń na danej wysokości) pozwala przyjąć, że środek elektryczny w osi głównej wiązki promieniowania anteny przyjmujący postać linii prostej nie będzie dotyczył miejsca dostępnego dla ludności. Przyszłe przeznaczenie tego terenu np. pod zabudowę nie ma znaczenia dla ustalenia czy jest to miejsce dostępne dla ludności.

Organy ponownie przystępując do oceny czy planowana inwestycja celu publicznego jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko uwzględnią wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71), przedstawioną w niniejszym wyroku. Organy rozpatrzą cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, dokonując jego subsumcji do wskazanej wyżej wykładni przepisów rozporządzenia i przepisów art. 71 ust. 2 ustawy o ta będzie podstawą do oceny stanu faktycznego w sprawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustalenia powyższe będą z kolei podstawą do stwierdzenia czy doszło do naruszenia przepisów odrębnych przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czy stanowi art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 56 u.p.z.p.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.