Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1519/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także "Minister"), po ponownym rozpoznaniu na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżącej"), reprezentowanej przez adwokata A. M. sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2014 r., l.dz. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt II decyzji Prezydenta Miasta [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] [...], znak: [...] w przedmiocie zezwolenia skarżącej na wycinkę drzew i krzewów na działce nr [...], z obrębu [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], utrzymał własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] [...] (dalej także "decyzja z 2013 r."), wydaną na wniosek skarżącej, Prezydent [...] – [...] Konserwator Zabytków zezwolił skarżącej na wycinkę 13 drzew i krzewów na działce nr [...], z obrębu [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] (pkt I). Za usunięcie drzew i krzewów wymienionych w pkt I decyzji konserwator ustalił opłatę w wysokości 288 165,72 zł zgodnie ze szczegółową specyfikacją - załącznikiem nr 1 do decyzji, który jest jej integralną częścią. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że działka nr [...] z obrębu [...], leży u zbiegu ulic [...] i [...], których układy urbanistyczne zostały wpisane do rejestru zabytków - a zatem stosownie do art. 83 ust.2 ustawy o ochronie przyrody Konserwator ma kompetencje do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie.

2. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżąca wniosła do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty (pkt II decyzji) ponad kwotę 144.082,86 zł z uwagi na rażące naruszenie prawa, gdyż "art. 85 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody pozwala na naliczenie opłat w podwójnej wysokości tylko w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy wycinki zieleni na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Działka nr [...] z obrębu [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków, o czym świadczą załączniki do powołanych w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia dwóch decyzji z dnia [...] lipca 1965 r., o wpisie do rejestru zabytków założeń urbanistycznych ulicy [...] i ulicy [...]. Żaden z załączników do tych decyzji, które oznaczają obszar podlegający wpisowi do rejestru zabytków nie obejmują działki nr [...]. Działka nr [...] została objęta wpisem do rejestru zabytków jedynie na mocy postanowienia Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] września 1996 r., ale wobec zakwestionowania podstaw prawnych i prawidłowości wydania tego postanowienia [...] Konserwator Zabytków uwzględnił wniosek mojego mocodawcy, by nie brać pod uwagę wyżej wymienionego postanowienia. Organ tylko ogólnikowo stwierdził, że działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się w zasięgu chronionego układu urbanistycznego ulic [...] i [...](...) Nie ulega żadnej wątpliwości, że zastosowanie w nin. sprawie jako podstawy decyzji art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak było przesłanek do jego zastosowania i podwyższenia stawek opłat o 100 %. bowiem teren nieruchomości z całą pewnością nie jest objęty żadnym wpisem do rejestru zabytków."

3. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora w kwestionowanym zakresie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż przedmiotowe drzewa i krzewy były zlokalizowane na terenie działki [...], do której od strony południowej przylega ulica [...], wpisana do rejestru zabytków jako założenie urbanistyczne na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1965 r., pod nr [...], a od strony wschodniej przylega do niej ulica [...], wpisana do rejestru zabytków jako założenie urbanistyczne na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1965 r., pod nr [...]. Zgodnie z legalną definicją zabytku, zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Historycznym układem urbanistycznym, w myśl art. 3 pkt 12 w/w ustawy, jest przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Żadnych wątpliwości nie budzi okoliczność, iż historyczny układ urbanistyczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Zatem, układ urbanistyczny może zostać objęty formą ochrony zabytków, przewidzianą w art. 7 cyt. ustawy, w tym może zostać wpisany do rejestru zabytków. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, w takim zakresie, w jakim determinuje on ogólny wygląd i kształt układu.

4. Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. skarżąca spółka wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2014 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez:

a) brak dokładnego zebrania i przeanalizowania dokumentów potwierdzających, jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków decyzjami Konserwatora Zabytków [...], odpowiednio pod numerami [...] i nr [...], o wpisie założenia urbanistycznego ulicy [...] i [...];

b) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na pominięciu dowodu z załącznika do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] września 1996 r. o sprostowaniu wpisu zespołu pałacu [...] do rejestru zabytków, z którego wynika, że postanowieniem tym, nieważnym z mocy prawa, rozszerzono obszar wpisu do rejestru zabytków o działkę nr [...] (obecnie podzieloną na działki nr [...]i [...]) oraz działkę nr [...] z obrębu [...], co potwierdza, że wpisy ulic [...] i [...] jako założeń urbanistycznych nie obejmowały tych działek;

c) uznanie w zaskarżonej decyzji, że istniejąca zieleń (drzewa i krzewy na działce nr [...]) podlega ochronie konserwatorskiej, chociaż prawie wszystkie drzewa były samosiejkami i nie stanowiły żadnej formy zaprojektowanej zieleni, a tylko taka zieleń podlega ochronie;

2. naruszenia art.11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego przypadkowo istniejąca zieleń, pochodząca z lat 60. i następnych, znajdująca się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków, została potraktowana jako zieleń spełniająca kryteria z art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister ponownie rozpatrzył, na wniosek skarżącej spółki, sprawę zakończoną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Kwestionowana przez skarżącą decyzja z 2013 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy, zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1). Opłaty te są o 100% wyższe w przypadku usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (art. 85 ust. 6). Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że fakt, iż drzewa przeznaczone do usunięcia znajdują się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską na mocy decyzji o wpisie zabytku do rejestru, determinuje organ właściwy do wydania zezwolenia na ich usunięcie oraz wysokość opłaty. Istota zarzutów strony sprowadza się do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków i nie podlega ochronie konserwatorskiej. Organ nadzorczy w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela.

2. Właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie oraz konieczność zastosowania w niej art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wynikają z faktu, iż przedmiotowe drzewa i krzewy zlokalizowane były na terenie działki nr [...], do której od strony południowej przylega ulica [...], a od strony wschodniej - ulica [...]. Założenia urbanistyczne tych ulic zostały wpisane do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r.: pod nr [...] - założenie urbanistyczne ul. [...] oraz pod nr [...] - założenie urbanistyczne ul. [...] W odniesieniu do tych decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadził postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Podstawową kwestią badaną w tych sprawach, była wykonalność ww. decyzji, rozumiana jako sposób wskazania w nich przedmiotu ochrony konserwatorskiej, a w szczególności - obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie założeń urbanistycznych ww. ulic do rejestru zabytków, wyjaśniając, że założenie urbanistyczne ulicy obejmuje nie tylko sam układ komunikacyjny, rozumiany jako jezdnię wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach tej ulicy, według stanu z daty wydania decyzji o wpisie założenia do rejestru zabytków. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że organ konserwatorski posiadał kompetencje do wydania zaskarżonej decyzji i naliczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów stosownie do cyt. wyżej art. art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.

3. Ponadto nie stwierdzono by decyzja z 2013 r. była dotknięta pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

4. Jednocześnie należy stwierdzić, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...], z dnia [...] września 1996 r., wyjaśniającego treść decyzji wydanych w sprawie wpisu do rejestru zabytków pałacu [...] położonego przy ul. [...] [...] w [...], wraz z bramą i oficynami. Okoliczność ta nie ma jednakże wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie.

5. Odnosząc się natomiast do kwestii uznania drzew znajdujących się na ww. działce za "formę zakomponowanej zieleni", należy stwierdzić, że sformułowanie to zostało w poprzedniej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przytoczone jedynie w kontekście definicji układu urbanistycznego.

IV. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 2 i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury poprzez uznanie prawidłowości wpisów założenia urbanistycznego ulicy [...] i ulicy [...] pomimo, że ustawa przewidywała tylko wpisy założeń urbanistycznych miast i osiedli lub budowli zespołów budowlanych, nie przewidywała natomiast i nie definiowała pojęcia "założenie urbanistyczne ulicy";

2. naruszenia art. 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23.04.1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków poprzez uznanie prawidłowości wpisów założenia urbanistycznego ulicy [...] i ulicy [...] pomimo braku wymaganego przepisami opisu granic zabytku wpisanego do rejestru oraz braku numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wpisem;

3. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez :

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na braku zebrania i przeanalizowania dokumentów potwierdzających, jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków decyzjami Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] odpowiednio pod poz. nr [...] i nr [...] o wpisie ulicy [...] oraz ulicy [...] jako założenia urbanistycznego i który z powyższych wpisów do rejestru zabytków obejmował działkę nr [...],

b) błędne ustalenia dotyczące obszaru objętego wpisem założenia urbanistycznego ulic [...] i [...] w sytuacji, w której obowiązujące w dacie wpisów w dniu [...] lipcu 1965 r. przepisy nie zawierały żadnej definicji "założenia urbanistycznego", a decyzje o wpisach nie zawierały określenia obszaru podlegającego wpisowi ani żadnych załączników graficznych, określających obszar wpisywany do rejestru zabytków,

c) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na uznaniu za pozbawiony wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] września 1996 r. o sprostowaniu wpisu zespołu Pałacu [...] do rejestru zabytków ( wpisy z dn. [...].07.1965 r. nr rej [...], [...] i [...]), z którego wynika, że postanowieniem tym rozszerzono obszar wpisany do rejestru zabytków o działkę nr [...] ( obecnie podzieloną na działkę nr [...] i [...]) oraz o działkę nr [...] z obrębu [...], co poświadcza, że wpisy ulicy [...] oraz ulicy [...] jako założenia i urbanistycznego nie obejmowały tych działek, d) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 g) ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1446) poprzez uznanie, że zieleń na działce nr [...] podlega ochronie konserwatorskiej, chociaż prawie wszystkie drzewa były samosiejkami bez historycznej wartości i nie stanowiły żadnej "formy zaprojektowanej zieleni", a tylko taka zieleń podlega ochronie.

4. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego przypadkowo istniejąca zieleń, pochodząca z lat sześćdziesiątych i następnych, znajdująca się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków została potraktowana jako zieleń spełniająca kryteria z art. 85 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Ani w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym decyzją Konserwatora z dnia [...] sierpnia 2013 r., ani w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono zasadniczych wątpliwości, dotyczących wpisów ulic [...] i [...] jako założeń urbanistycznych do rejestru zabytków w dn. [...] lipca 1965 r., na które powoływały się organy uzasadniając naliczenie opłat za wycinkę zieleni w podwójnej wysokości z uwagi na rzekomy wpis działki nr [...] do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dokonał żadnych ustaleń, co faktycznie zostało objęte decyzjami o wpisie do rejestru zabytków pod poz. nr [...] i nr [...].

2. Nie ulega żadnej wątpliwości, że przy dokonywaniu tych wpisów doszło do rażącego naruszenia art. 2 i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury poprzez wpisy założenia urbanistycznego ulicy [...] i ulicy [...] pomimo, że ustawa przewidywała tylko wpisy założeń urbanistycznych miast i osiedli lub budowli zespołów budowlanych, nie przewidywała natomiast i nie definiowała pojęcia "założenie urbanistyczne ulicy". Doszło także do naruszenia art. 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków, gdyż w decyzjach z dnia [...] lipca 1965r. brak jest wymaganego przepisami opisu granic zabytku wpisanych do rejestru oraz brak jest numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wpisami. W takim stanie prawnym doszło do rażącego naruszenia prawa i błędnych ustaleń organu, który nie miał żadnych materiałów wskazujących na obszar objętym wpisami do rejestru zabytków i dowolnie uznał, że działka nr [...] znajduje się w obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków. Organ nie ustalił nawet, na podstawie której decyzji o wpisie - czy wpisem założenia urbanistycznego ul. [...] czy też wpisem założenia urbanistycznego ul. [...] w rejestrze zabytków znalazła się działka nr [...], a nie mogła się ona znaleźć w rejestrze zabytków na podstawie obu powyższych decyzji, lecz tylko jednej z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Wpis zabytku nieruchomego do rejestru skutkował (tak, jak pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) szeregiem ograniczeń w sposobie wykonywania praw do nieruchomości, a w szczególności dla działań mających wpływ na zabytek, które musiały uzyskiwać akceptację konserwatorską. (...) Nie może być zatem żadnych wątpliwości co do tego, że warunkiem wykonywania decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, indywidualnie lub decyzją "obszarową", jest precyzyjne określenie przedmiotu wpisu".

"W odniesieniu do takich zabytków, jak układy urbanistyczne warunkiem wykonania decyzji o ich wpisie do rejestru jest określenie granic obszaru objętego wpisem. Wielkość takiej ochrony konserwatorskiej nie może być, zdaniem Sądu, określona dowolnie i bez podania granic." (uzasadnienie I SA/Wa 2053/11 - wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-13 i II OSK 2270/12 - wyrok NSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 1 SA/Wa 2053/11).

3. Nietrafnie przyjął organ nadzorczy, że wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma fakt stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] września 1996 r. o sprostowaniu wpisu zespołu Pałacu [...] do rejestru zabytków. To postanowienie rozszerzało obszar wpisany do rejestru zabytków o działkę nr [...] (obecnie podzieloną na działkę nr [...] i [...]) oraz o działkę nr [...] z obrębu [...], a jego nieważność została stwierdzona z powodu braku podstaw prawnych do wydania takiego postanowienia. Niemniej jednak treść tego postanowienia potwierdza, że w 1996 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uznawał, że działka nr [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków, co poświadcza, że wpisy do rejestru zabytków w dn. [...] lipca 1965 r. ulicy [...] oraz ulicy [...] jako założenia urbanistycznego nie obejmowały tej działki.

4. Bez żadnej podstawy prawnej organ uznał, że istniejąca zieleń (drzewa i krzewy na działce nr [...]) podlega ochronie konserwatorskiej, chociaż prawie wszystkie drzewa były samosiejkami bez historycznej wartości i nie stanowiły żadnej "formy zaprojektowanej zieleni", a tylko taka zieleń podlega ochronie. Minister w ogóle nie zadał sobie trudu ustalenia, że drzewa i krzewy objęte decyzją Konserwatora nie były "zaprojektowaną zielenią", lecz stanowiły poszczególne drzewa i krzewy, które nie zostały nasadzone w żaden zaprojektowany sposób, lecz wyrosły jako samosiejki od lat pięćdziesiątych XX wieku. Tym samym doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 g) ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1446) poprzez uznanie, że zieleń na działce nr [...] podlega ochronie konserwatorskiej, chociaż prawie wszystkie drzewa były samosiejkami bez historycznej wartości i nie stanowiły żadnej "formy zaprojektowanej zieleni", a tylko taka zieleń podlega ochronie.

Organ naruszył także art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego przypadkowo istniejąca zieleń, pochodząca z lat sześćdziesiątych i następnych została potraktowana jako zieleń spełniająca kryteria z art. 85 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

5. W świetle powyższych okoliczności nie ulega żadnej wątpliwości, że zastosowanie jako podstawy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. przepisu art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak było przesłanek do jego zastosowania i podwyższenia stawek opłat o 100%, a ten punkt decyzji został błędnie uznany jako wydany zgodnie z prawem w obu zaskarżonych decyzjach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 6 czerwca 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] marca 2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którym dwukrotnie, tj. decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r., orzekł Minister, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy decyzja Prezydenta [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. jest obciążona – w części obejmującej pkt II tej decyzji ponad kwotę 144.082,86 zł - którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie organu nadzorczego wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. we wskazanej wyżej części należało rozpatrzyć odmownie, albowiem kwalifikowane wady prawne, o których mowa powyżej, decyzji tej nie obciążają. Zdaniem organu, kwestionowanemu przez skarżącą spółkę rozstrzygnięciu decyzji z 2013 r. w zakresie ustalenia należnej opłaty za usunięcie drzew, nie można w szczególności postawić zarzutu rażącego naruszenia art.85 ust.6 ustawy o ochronie przyrody, tj. przepisu upoważniającego właściwy organ do naliczenia należnej opłaty w wysokości podwyższonej o 100%, mającego polegać na oczywiście wadliwym przyjęciu, że teren, na którym rosły drzewa objęte zezwoleniem na ich usunięcie, był w dacie wydania decyzji objęty wpisem do rejestru zabytków. Organ nadzorczy stanął w tej kwestii na stanowisku, że fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości wpisem do rejestru zabytków, obowiązującym w dacie wydania decyzji z 2013 r. nie budzi wątpliwości, albowiem przedmiotowe drzewa i krzewy zlokalizowane były na terenie działki nr [...], do której od strony południowej przylega ulica [...], a od strony wschodniej - ulica [...], a zatem na działce, która w oczywisty sposób jest elementem składowym założeń urbanistycznych wskazanych wyżej ulic, wpisanych do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r.: pod nr [...] - założenie urbanistyczne ul. [...] oraz pod nr [...] - założenie urbanistyczne ul. [...] W ocenie Sądu ocena organu co do objęcia działki nr [...], z obrębu [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], wpisem do rejestru zabytków jest przedwczesna.

2. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy decyzja Prezydenta z 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wskazana w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Orzecznictwo sądowe wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

3. Przepis art.85 ust.6 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Prezydenta w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew i ustalenia z tego tytułu należnej opłaty stanowił, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5.

Z przywołanego przepisu wynika czytelny, bezpośredni związek pomiędzy faktem funkcjonowania w obrocie prawnym, w dacie orzekania o zezwoleniu na wycięcie drzew z danej nieruchomości i ustalenie należnej z tego tytułu opłaty, ostatecznej decyzji administracyjnej o wpisie tej nieruchomości do rejestru zabytków, a umocowaniem organu do pobrania wskazanej wyżej opłaty w podwyższonej wysokości. Konsekwentnie zatem niedowiedzenie przez organ orzekający o zezwoleniu na wycięcie drzew i ustaleniu stosownej opłaty, że dana nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków, uniemożliwia zastosowanie przepisu art.85 ust.6 ustawy.

Istota argumentacji skarżącej spółki sprowadza się do kwestionowania oceny organu nadzorczego, że objęcie działki nr [...] wpisem do rejestru zabytków w dacie wydania przez Prezydenta decyzji z 2013 r. wynika stąd, że działka ta jest elementem składowym założeń urbanistycznych ulic [...] i [...], wpisanych do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r.: pod nr [...] - założenie urbanistyczne ul. [...] oraz pod nr [...] - założenie urbanistyczne ul. [...] Uznać należy, że spółka podnosi w tym zakresie dwojakiego rodzaju argumentację, tj. po pierwsze, że objęcie terenu, stanowiącego obecnie działkę nr [...], nie wynika z treści powołanych przez organ dwóch decyzji z lipca 1965 r. (w ocenie skarżącej decyzje te operują pojęciem "założenia urbanistycznego ulicy", które to pojęcie należy odnosić ściśle do układu komunikacyjnego, tworzonego przez ulice [...] i [...], obejmującego wyłącznie jezdnie tych ulic, chodniki i pobocza, nie obejmującego natomiast przylegających do tych ulic nieruchomości), po drugie, nawet ewentualna próba wywiedzenia, że pojęcie "założenie urbanistyczne ulicy" obejmowało także nieruchomości przylegające do ulicy nie mogłoby prowadzić do wniosku, że założeniem tym objęta jest również działka nr [...], a to z tej racji, że decyzje z lipca 1965 r. są obciążone daleko idącymi uchybieniami w zakresie wymaganego ówcześnie obowiązującym prawem dookreślenia przedmiotu ustanowionej ochrony (w ocenie skarżącej zatem niedopuszczalna w świetle ówczesnego prawa ogólnikowość i niesprecyzowanie decyzji z 1965 r. uniemożliwia zidentyfikowanie dóbr kultury objętych przewidzianą w tych decyzjach ochroną, a w szczególności uniemożliwia przyjęcie, że takim dobrem chronionym była działa nr [...]).

Odnosząc się do wskazanej wyżej argumentacji skarżącej spółki należy wskazać, że jakkolwiek przedmiotem postępowania nadzorczego, dotyczącego decyzji Prezydenta z 2013 r., nie mogła być ocena legalności decyzji z lipca 1965 r., tj. organ nadzorczy nie miał upoważnienia do odmowy podporządkowania się tym decyzjom w następstwie powzięcia wątpliwości co do ich zgodności z prawem, o tyle oczywiście był zobowiązany do dokonania wykładni treści tychże decyzji w celu ustalenia dokładnego przedmiotu ustanowionej w przedmiotowych decyzjach ochrony konserwatorskiej (chodzi oczywiście o wykładnię znajdującą uzasadnienie w zapisach decyzji).

Powyższe w pierwszej kolejności sprowadza się do konieczności wykładni pojęcia "ulica [...]/[...] jako założenie urbanistyczne". Organ nadzorczy stanął w tym zakresie na stanowisku, w kontrze do stanowiska skarżącej, że desygnatem tego pojęcia nie jest wyłącznie pas drogowy ulic objętych decyzjami z lipca 1965 r. (tj. jezdni, chodnika i pobocza), ale również wszystkie nieruchomości, przylegające do tego pasa. Wniosku tego rodzaju nie można jednakże na tym etapie sprawy uznać za dowiedziony, a to z uwagi na ogólnikowość i lakoniczność poczynionych przez organ ustaleń. Podkreślić w tym zakresie należy nieprzeprowadzenie przez organ nadzorczy szerszego i pogłębionego wywodu na temat znaczenia terminu "założenie urbanistyczne ulicy" czy to w oparciu o definicję legalną tego pojęcia, a w przypadku braku takowej, w oparciu o posiadane przez organ wiadomości specjalne z zakresu ochrony dóbr kultury. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy proste odwołanie się przez organ w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. do legalnych definicji, zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz.1446), tj. definicji zabytku (art.3 ust.1 pkt 1 ustawy) oraz do definicji historycznego układu urbanistycznego (art.3 pkt 12 ustawy). W odniesieniu do pierwszego z tych pojęć (tj. pojęcia "zabytku") należy podkreślić jego nazbyt ogólny charakter, w odniesieniu natomiast drugiego (tj. pojęcia "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny") zauważyć należy, że jego literalnie odczytywana definicja ("przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg") zdaje się odnosić nie do poszczególnych zorganizowanych części jednostki osadniczej (tj. tak jak to postrzega organ - do części [...], stanowiącej obszar zurbanizowany, zlokalizowany wzdłuż ulic [...] i [...]), a do całości jednostki osadniczej (na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy powyższe mogłoby sugerować konieczność odnoszenia przywołanej definicji ustawowej do całości [...]). Organ nadzorczy nie wyjaśnił przy tym, czy pojęcia "układ urbanistyczny" (użyte w ustawie) oraz "założenie urbanistyczne" (użyte w decyzjach z lipca 1965 r.) traktuje jako synonimy. Racje przy tym należy przyznać skardze, że organ nie wskazał przy tym jednoznacznie, czy działka nr [...] została w jego ocenie objęta wpisem założenia urbanistycznego ul. [...] czy też wpisem założenia urbanistycznego ul. [...].

4. Nie można zgodzić się ze skargą, że istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała ocena tej okoliczności, czy drzewa objęte wnioskiem o zezwolenie na wycięcie stanowiły przedmiot ochrony konserwatorskiej, tj. w szczególności, czy stanowiły one zaplanowany element zieleni, podlegający ochronie w ramach układu urbanistycznego. Podstawy do czynienia powyższego rozróżnienia nie daje literalne brzmienie art.85 ust.6 ustawy (a zatem kryterium rozstrzygające przy stwierdzaniu ewentualnego rażącego naruszenia prawa), który to przepis wiąże obowiązek podwyższenia należnej opłaty wyłącznie z samym faktem posadowienia drzew objętych wnioskiem o zezwolenie na wycięcie na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie zaś z faktem stanowienia przez te drzewa (ich rozmieszczenia, czy też kompozycji) zabytku – "Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5.

5. W kontekście nakreślenia szerszego kontekstu rozpatrywanej sprawy niewątpliwie posiada pewne znaczenie, niemniej wyłącznie w ujęciu poglądowym, powołany w skardze fakt, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdził nieważność postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] września 1996 r., prostującego wpis zespołu Pałacu [...] do rejestru zabytków. Wprawdzie słusznie wywodzi skarga, że w nieuprawniony sposób postanowienie z 1996 r. rozszerzyło obszar wpisany do rejestru zabytków o działkę nr [...] z obrębu [...], niemniej stanowczo stwierdzić należy, że wspomniana wyżej wadliwa prawnie ingerencja postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nie dotyczyła występujących w niniejszej sprawie decyzji nr [...] i nr [...], odnoszących się do ulicy [...] i [...], a dotyczyła innych decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z lipca 1965 r., odnoszących się do wpisu zespołu Pałacu [...] do rejestru zabytków. W tej sytuacji zbyt daleko idzie rozumowanie skargi, że wydanie postanowienia z dnia [...] września 1996 r. (abstrahując w tym zakresie od jego wadliwości) dowodzi tego, że wydający je Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] miał świadomość generalnego nieobjęcia działki nr [...] wpisem do rejestru zabytków. Uprawnionym w tej sytuacji jest bowiem przypisywanie organowi takiej wiedzy wyłącznie w kontekście tych decyzji o wpisie do rejestru zabytków, które były przedmiotem sprostowania postanowieniem z 1996 r., a zatem, jak wskazano wyżej, decyzji innych niż mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

6. W świetle powyższych okoliczności obie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należy uznać za wydane z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2013 r., uwzględniając oceny sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.