Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 117/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Właściwość sądu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 206 ust.1,ust.2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art.3 par.2 pkt.8,art.58 par.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.479 ze zn.58 par.1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/08 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przekazania odwołania i akt sprawy do sądu powszechnego postanawia: 1) zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; 2) na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania wraz z aktami sprawy (art. 47959 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), na którą stronie składającej odwołanie przysługuje skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy)."; 3) odroczyć rozpoznanie sprawy


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/08 w przedmiocie skargi T. P. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej w przekazaniu odwołania do sądu powszechnego, odrzucił skargę i zwrócił skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Postanowienie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Prezes Urzędu Telekomunikacji, zwany dalej "Prezesem UKE", decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zmienił umowę o połączeniu sieci z dnia [...] lutego 2001 r. zawartej między T. P.S.A. zwaną dalej "skarżącą" a M. Sp. z o.o.

Od powyższej decyzji w dniu [...] stycznia 2008 r. skarżąca wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów za pośrednictwem Prezesa UKE, stosownie do przepisu art. 47958 § 1 k.p.c. W myśl tego przepisu odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji.

Wobec powzięcia informacji, iż do dnia [...] lipca 2008 r. wspomniane odwołanie nie wpłynęło jeszcze do sądu powszechnego skarżąca w dniu [...] lipca 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Prezesa UKE w przekazaniu odwołania do sądu powszechnego. Jak podkreśla, powołując się na przepis art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), przysługuje jej prawo wniesienia odwołania od decyzji Prezesa UKE. Zgodnie z art. 206 ust. 1 powołanej ustawy postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. W myśl ust. 2 cytowanego artykułu od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. W świetle zaś ust. 3 postępowania w sprawach odwołań i zażaleń, o których mowa w ust. 2 i 2b, toczą się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Skarżąca wskazała na ciążący na Prezesie UKE obowiązek niezwłocznego przekazania odwołania sądowi powszechnemu (art. 47959 § 1 k.p.c.), chyba że Prezes UKE uwzględni je (47959 § 2 k.p.c.), co w sprawie nie miało miejsca. Zgodnie z przepisem art. 47959 § 1 k.p.c. Prezes Urzędu przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu. Stosownie zaś do przepisu 47959 § 2 k.p.c., jeżeli Prezes Urzędu uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie.

Według skarżącej działanie podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 47959 § 1 k.p.c. jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które podlegają kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny w trybie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W świetle tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewywiązanie się Prezesa UKE z obowiązku przekazania odwołania przez okres ponad 6 miesięcy uzasadnia wniesienie przez skarżącą skargi na bezczynność Prezesa UKE, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/08 odrzucono skargę i zwrócono skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Sąd I instancji powołał się na przepis art. 2 § 1 k.p.c., zgodnie z którym do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Jak wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie sądów powszechnych na tle art. 1 k.p.c. wyróżnia się dwa rodzaje spraw cywilnych: są to sprawy cywilne w znaczeniu materialnym, tj. sprawy wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz z zakresu prawa pracy, a także sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, tj. sprawy, które w istocie nie mają charakteru cywilnego, ale uchodzą za sprawy cywilne z tego względu, że ich rozpoznanie odbywa się według Kodeksu postępowania cywilnego bądź z mocy przepisów zawartych w tym kodeksie, bądź zawartych w innych ustawach (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt III CZP 121/05). Idąc tym tokiem rozumowania Sąd I instancji wskazał, iż sprawy z odwołań od decyzji Prezesa UKE mieszczą się w kategorii spraw cywilnych o charakterze formalnym, co wynika w szczególności z przepisu art. 4791 § 2 pkt 3 k.p.c. W myśl tego przepisu sprawami gospodarczymi, w rozumieniu niniejszego działu, są także sprawy należące do właściwości sądów na podstawie przepisów o ochronie konkurencji, prawa energetycznego, prawa telekomunikacyjnego, prawa pocztowego oraz przepisów o transporcie kolejowym.

Powyższe względy, zdaniem Sądu I instancji, przemawiają za brakiem podstaw dla uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność organu w zakresie przekazania odwołania do sądu powszechnego.

Z omawianych względów Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie przysługuje skarga na bezczynność organu w przekazaniu sądowi powszechnemu środka zaskarżenia wraz z aktami sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skarga kasacyjna wskazuje na wadliwe ustalenie Sądu I instancji jakoby czynność polegająca na przekazaniu odwołania od decyzji administracyjnej do sądu powszechnego należała do czynności o charakterze cywilnoprawnym, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Na poparcie swego stanowiska skarga kasacyjna powołuje się na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2007 r. III SK 19/06 (OSNP 2008/3-4/53), w świetle którego celem przepisu art. 47958 § 1 k.p.c., zgodnie z którym odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji, jest umożliwienie Prezesowi Urzędu skorzystania z ustawowej kompetencji do tzw. samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach i w trybie określonym w przepisie art. 47959 § 2 k.p.c. Postępowanie przed Prezesem Urzędu w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym, "hybrydowym" charakterze (por. wyrok z 31 stycznia 2005 r. Trybunału Konstytucyjnego SK 27/03, OTK-A 2005 nr 1, poz. 8), ponieważ w zasadzie powinno ono toczyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako postępowanie przed organem administracji publicznej, którym jest Prezes Urzędu, z tym wszakże zastrzeżeniem, że decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu postępowania mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c.

Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie określają terminu, w jakim Prezes UKE może samodzielnie weryfikować swoją decyzję w trybie samokontroli. Zdaniem skarżącej, z uwagi na charakter działania podejmowanego w ramach samokontroli, powinny tu znaleźć zastosowanie terminy przewidziane dla administracyjnego postępowania odwoławczego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wypowiedziach zarówno orzecznictwa jak i doktryny dotyczących trybu postępowania toczącego się w granicach art. 47959 k.p.c.

Sprawą cywilnoprawną, jak wywodzi skarżąca, jest dopiero rozpoznanie przez Sąd ochrony konkurencji i konsumentów odwołania od decyzji Prezesa UKE. Na etapie przekazania przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami do sądu ochrony konkurencji i konsumentów nie ma się do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, bowiem organ nadal jest uprawniony do zmiany decyzji, od której wnoszone jest odwołanie, w drodze wydania nowej decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej dokonane przez Sąd I instancji rozróżnienie, którego skutkiem jest przyjęcie, iż skarga na bezczynność organu, polegająca na nieprzekazaniu środka zaskarżenia, przysługuje w zależności od tego, czy dana decyzja zaskarżalna jest w administracyjnym toku postępowania czy też przysługuje od niej środek zaskarżenia wnoszony do sądu powszechnego, jest niezgodne z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przekazanie odwołania, zarówno w administracyjnym toku postępowania, jak również do sądu powszechnego, sprowadza się do wykonania analogicznych czynności. W obu tych przypadkach są to czynności z zakresu administracji publicznej a ponadto bez wątpienia dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przekazanie bowiem odwołania, ma niewątpliwy związek z prawem strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia jej odwołania.

Przekazanie odwołania przez Prezesa UKE do sądu powszechnego jest wstępnym etapem postępowania sądowego o szczególnym, "hybrydowym" charakterze. Postępowanie to łączy w sobie etap, w którym sprawa jest rozpatrywana według przepisów prawa administracyjnego (postępowanie przez Prezesem UKE) i etap, gdzie znajdują zastosowanie przepisy postępowania cywilnego (postępowanie przed sądem powszechnym). Do czasu przekazania przez Prezesa UKE odwołania do sądu powszechnego sprawa z tego odwołania pozostaje w zakresie sfery regulacji prawnoadministracyjnej. Prezes UKE, który występuje tutaj w roli organu administracji publicznej, gdyż może w ramach samokontroli zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję. Ma to kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, iż na tym etapie działalności Prezesa UKE skarga na bezczynność Prezesa UKE jest sprawą sądowoadministracyjną. Natomiast nie można przyjąć, jak to czyni Sąd I instancji, iż etap cywilnoprawny rozpoczyna się wcześniej niż w momencie fizycznego przekazania odwołania przez Prezesa UKE do sądu powszechnego, tj. już w momencie złożenia przez skarżącą odwołania do Prezesa UKE. Oznaczało by to bowiem, co nie sposób przyjąć, że rozstrzygając ponownie sprawę w ramach samokontroli, Prezes UKE tym razem prowadzi postępowanie cywilne, czyli już etap drugi postępowania "hybrydowego".

Jak podkreśla skarga kasacyjna przekazanie odwołania skarżącej do sądu powszechnego należy traktować jako czynność materialno-techniczną, która dotyczy uprawnienia skarżącej wynikającego z przepisów prawa. Bezpośrednio bowiem warunkuje możliwość uzyskania ochrony prawnej przez przed sądem. Nie można utożsamiać przedmiotu samego odwołania złożonego przez skarżącą, zmierzającego do inicjacji postępowania stricte cywilnego, z przedmiotem skargi złożonej w niniejszym postępowaniu, tj. skargi na bezczynność Prezesa UKE. Przedmiotem odwołania jest bowiem decyzja Prezesa UKE, natomiast przedmiotem skargi - czynność materialno-techniczna organu w postaci przekazania odwołania do sądu, która to czynność dopiero zainicjuje postępowanie cywilne. Innymi słowy, skoro na etapie przed przekazaniem odwołania do sądu powszechnego sprawa podlega jeszcze rozstrzygnięciu administracyjnemu, w ramach samokontroli, i pozostaje nierozstrzygnięta w "rozsądnym" terminie, to organ administracji pozostaje w bezczynności - w bezczynności administracyjnej. Sam fakt uregulowania kwestii obowiązku przekazania odwołania w przepisie Kodeksu postępowania cywilnego nie czyni owej bezczynności organu administracji publicznej bezczynnością "cywilną". Zresztą, takiej bezczynności organu administracji przepisy prawa nie przewidują. Zatem, jeżeli organ administracji publicznej nie działa, lub prowadzi działania, ale niezasadnie je przedłuża, obywatel ma prawo - w każdej sytuacji, kiedy rozpatrywane są jego prawa i obowiązki - do zaskarżenia bezczynności organu do sądu sprawującego kontrolę działalności administracji publicznej, tj. do sądu administracyjnego.

Nie można przyjąć, iż w tym szczególnym przypadku skarżąca ze swoją skargą na bezczynność organu administracji powinna udać się gdzie indziej, do innego organu Państwa niż sąd administracyjny, do którego skarży każdą inną bezczynność organu administracji. Z pewnością nie może się udać do sądu powszechnego, gdyż ten sąd nie jest jeszcze "gospodarzem" postępowania. Co więcej, sąd ten nie jest nawet świadom, że takiej sprawy gospodarzem wkrótce może się stać. Ponadto, brak jest przepisów, na podstawie których skarżąca może skarżyć bezczynność organu administracji publicznej do sądu powszechnego. Niemożliwym wydaje się, aby ustawodawca pozostawił obywatela w tym szczególnym przypadku bez możliwości zdyscyplinowania bezczynnego organu.

Stanowisko, iż właściwym momentem inicjacji sprawy cywilnej jest decyzja Prezesa UKE o odstąpieniu od prowadzenia samokontroli i fizyczne przekazanie odwołania do sądu powszechnego potwierdza analiza regulacji innych hybrydowych postępowań odrębnych. Jednakże, jak zauważa skarga kasacyjna, w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego prawodawca nie jest konsekwentny w regulowaniu spornego etapu postępowania (od chwili otrzymania przez organ administracyjny odwołania do jego przekazania sądowi powszechnemu). Faktycznie taka sytuacja została przewidziana na gruncie postępowań w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty (art. 47959 k.p.c.). Jednakże nie ma to już miejsca w sprawach z odwołań od decyzji Prezesa Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Niemniej, odpowiednikiem art. 47959 k.p.c. jest art. 81 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W myśl art. 81 powołanej ustawy od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia (ust. 1). W przypadku wniesienia odwołania od decyzji Prezes Urzędu przekazuje je niezwłocznie wraz z aktami sprawy do sądu ochrony konkurencji i konsumentów (ust. 2). Jeżeli Prezes Urzędu uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie przysługuje odwołanie (ust. 3). Przed przekazaniem odwołania do sądu ochrony konkurencji i konsumentów lub uchyleniem albo zmianą decyzji na podstawie ust. 3, Prezes Urzędu może również, w uzasadnionych przypadkach, przeprowadzić dodatkowe czynności, zmierzające do wyjaśnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu (ust. 4). Innymi słowy, jak wywodzi skarżąca, to samo zagadnienie zostało umieszczone bezpośrednio w ustawie regulującej administracyjny tryb postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie ma więc wątpliwości, iż wymienione czynności są jeszcze elementem postępowania administracyjnego toczącego się przed wspomnianym organem. Bardziej zawiła sytuacja występuje na gruncie innego postępowania, tj. w odniesieniu do odwołań od decyzji wydawanych w zakresie ubezpieczeń społecznych. Dopuszczalność, tryb i zasady przeprowadzania tzw. samokontroli przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zostały określone zarówno w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 4779 § 2), jak i w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 4779 § 2 k.p.c. organ rentowy, o którym mowa w § 1, przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu z zachowaniem przepisów odrębnych. Organ ten, jeżeli uzna odwołanie w całości za słuszne, może zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. W myśl zaś art. 83 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Podsumowując, zdaniem skarżącej, o charakterze spornego etapu postępowania, w zakresie którego organ pozostaje w bezczynności, nie może decydować sam fakt ujęcia obowiązku przekazania odwołania strony do sądu powszechnego wśród przepisów procedury cywilnej, jak również osoba adresata, któremu Prezes UKE powinien przekazać odwołanie. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku, iż w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ związany jest określonymi terminami w jej przekazaniu sądowi administracyjnemu, zaś w sytuacji tej samej czynności materialno-technicznej kierowanej do sądu powszechnego, mógłby bez ryzyka jakiejkolwiek sankcji, poza całkowitą kontrolą, nie nadać biegu odwołaniu strony.

Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, w sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., która mogła stanowić podstawę odrzucenia skargi na bezczynność, polegającą na nieprzekazaniu przez organ odwołania do sądu powszechnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie czy czynność Prezesa UKE, polegająca na przekazaniu sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 47959 § 1 k.p.c.), jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wątpliwości te pogłębia stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08 wydanym na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego, w którym oddalono skargę kasacyjną skarżącego, Działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe zagadnienie, objęte treścią pkt. 2 sentencji niniejszego postanowienia, przekazał do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tryb rozpoznawania spraw z zakresu telekomunikacji, co wymaga podkreślenia, toczy się w dwóch etapach, a mianowicie w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UKE, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego) oraz w dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami powszechnymi, stosownie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego), przy czym w pierwszej instancji przed Sądem Okręgowym w W. - sądem ochrony konkurencji i konsumentów, działającym na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach gospodarczych (art. 206 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego).

Instrumentem, który inicjuje postępowanie przed sądem powszechnym jest odwołanie od decyzji Prezesa UKE. Jednakże sama czynność procesowa strony, polegająca na wniesieniu odwołania nie zamyka organowi możliwości wydania nowej decyzji, w ramach samokontroli (art. 47959 § 2 k.p.c.). W rezultacie, mimo wniesienia odwołania inicjującego postępowanie przed sądem powszechnym, sprawa z tego odwołania nie trafi wówczas do sądu powszechnego, gdyż w tej sytuacji Prezes UKE nie przesyła odwołania i akt sprawy sądowi powszechnemu, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 47959 § 2 k.p.c.). Jeżeli zaś od nowej decyzji zostanie wniesione kolejne odwołanie, powyższa procedura jest ponowiona. Innymi słowy, do czasu przekazania sądowi ochrony konkurencji i konsumentów odwołania wraz z aktami sprawy wyłącznym gospodarzem postępowania z wniesionego odwołania jest nadal Prezes UKE, a więc organ administracji publicznej, nie zaś sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Dopiero z chwilą przekazania przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami sprawy sąd podejmuje czynności w sprawie, a w szczególności wzywa Prezesa UKE do wniesienia odpowiedzi na odwołanie, stosownie do przepisu art. 47914 § 1 k.p.c. (por. art. 4791a k.p.c.). Ewentualnie zostanie doręczone również odwołanie innym stronom, jeżeli brały udział w postępowaniu administracyjnym. Gdyby natomiast przyjąć odmienne stanowisko, które prezentuje Sąd I instancji, należałoby od momentu złożenia odwołania za pośrednictwem organu obciążyć sąd ochrony konkurencji i konsumentów wszelkimi konsekwencjami odnoszącymi się do kwestii sprawności i terminowości rozpoznania sprawy, także w kontekście przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.), z czym oczywiście trudno byłoby się zgodzić. Należy mieć na uwadze, iż sąd ochrony konkurencji i konsumentów związany jest przepisem art. 47916 k.p.c., w myśl którego sąd powinien dążyć do wydania wyroku w sprawie w terminie trzech miesięcy od daty złożenia pozwu. Trudno byłoby zaś zakładać, aby termin ten biegł już od daty odwołania, które wnosi się za pośrednictwem Prezesa UKE.

Jednakże, jak można rozumieć stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r., już samo wniesienie odwołania definitywnie kończy etap postępowania administracyjnego, co wyłączałoby kognicję sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu stwierdził, że "Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że sprawą cywilnoprawną jest dopiero rozpoznanie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołania od decyzji Prezesa UKE (str. 4). Odwołanie od decyzji Prezesa UKE jest środkiem zaskarżenia przewidzianym (uregulowanym) w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, które podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny, a sprawa z odwołania, od momentu jego wniesienia, jest sprawą cywilną (sądową, a nie administracyjną), te zaś nie podlegają kognicji sądu powszechnego." Na poparcie tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wskazany już wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt III SK 19/06 (OSNP 2008/3-4/53). Jednakże stanowisko zawarte w tym wyroku jest odmienne od zajętego w postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r. I tak, według Sądu Najwyższego, "Zgodnie z przepisem art. 47958 § 1 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Ratio legis tego przepisu jest umożliwienie Prezesowi Urzędu skorzystania z ustawowej kompetencji do tzw. samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach i w trybie określonym w przepisie art. 47959 § 2 k.p.c. Postępowanie przed Prezesem Urzędu w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym, "hybrydowym" charakterze (por. wyrok z 31 stycznia 2005 r. Trybunału Konstytucyjnego SK 27/03, OTK-A 2005 nr 1, poz. 8), ponieważ w zasadzie powinno ono toczyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako postępowanie przed organem administracji publicznej, którym jest Prezes Urzędu, z tym wszakże zastrzeżeniem, że decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu postępowania mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c."

Z powyższych względów w odniesieniu do spornego etapu, a więc obejmującego czasokres postępowania od momentu wniesienia odwołania od decyzji Prezesa UKE do momentu przekazania przez ten organ sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy, gospodarzem sprawy jest nadal organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE.

W niniejszej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące charakteru prawnego czynności przekazania sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy, w wykonaniu obowiązku nałożonego na Prezesa UKE w przepisie art. 47959 § 1 k.p.c., a w szczególności, czy jest to czynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie. Przyjęcie bowiem, iż mamy tutaj do czynienia z czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., otwiera skarżącej możliwość złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Prezesa UKE, z powołaniem się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W tym miejscu można wskazać, iż skarga kasacyjna spełnia obowiązujące w tym zakresie wymogi, chociaż mimo jej obszerności stosunkowo małe akcenty kładzie na uzasadnienie, że przekazanie przez Prezesa UKE sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym niemniej, takie stanowisko skarżąca konsekwentnie prezentuje w sprawie, zarówno na etapie postępowania przed Sądem I instancji, jak i w skardze kasacyjnej. Jak wskazała, wspomniany charakter czynności Prezesa UKE wynika z przepisu prawa, który daje skarżącej prawo do rozpoznania odwołania przez sąd powszechny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedociągnięcia w tej mierze skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna w dostatecznym bowiem stopniu ukierunkowuje zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego postanowienia, także pod kątem zgodności z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie omawianego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości ma również znaczenie dla praktyki. Nieuzasadnione wstrzymanie się Prezesa UKE z przesłaniem odwołania sądowi powszechnemu niewątpliwie godzi w interes prawny i faktyczny stron wspomnianego postępowaniaj, tym bardziej w sytuacji zaopatrzenia decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności, jak to miało miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Prezesa UKE.

Niedopełnienie przez Prezesa UKE omawianej czynności może naruszać także konstytucyjną zasadę dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności art. 78 Konstytucji RP, zapewniający stronom prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Na gruncie ustawy Prawo telekomunikacyjne tę konstytucyjną zasadę konkretyzuje przepis art. 206 ust. 2, w świetle którego od decyzji Prezesa UKE przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu powszechnego. Ponadto, jak to już wskazywano, na mocy przepisu art. 47959 § 1 k.p.c. na Prezesa UKE został nałożony obowiązek niezwłocznego przekazania odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Od obowiązku niezwłocznego nadania biegu odwołaniu Prezes UKE może zwolnić się jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 47959 § 2 k.p.c., a więc gdy uchyli albo zmieni swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. W świetle akt sprawy organ nawet nie twierdzi, aby powodem wstrzymania się organu z nadaniem biegu odwołaniu były okoliczności wskazane w art. 47959 § 2 k.p.c. Nie może także ulegać wątpliwości, że nieuzasadnione przetrzymywanie przez Prezesa UKE odwołania i akt sprawy opóźnia również rozpoczęcie postępowania przed sądem powszechnym.

Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie dają sądowi ochrony konkurencji i konsumentów, a także i wnoszącemu odwołanie, instrumentów procesowych dla wyegzekwowania od Prezesa UKE obowiązku wynikającego z art. 47959 § 1 k.p.c. w związku z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. W takie instrumenty jest wyposażony sąd administracyjny. W rezultacie, dla zdyscyplinowania Prezesa UKE w dopełnieniu czynności przekazania sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 47958 § 1 k.p.c.) i stojąc na stanowisku, iż jest to czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skarżąca wszczęła skargę na bezczynność Prezesa UKE.

Za przyjęciem, iż przekazanie przez Prezesa UKE odwołania sądowi powszechnemu jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, co otwierałoby możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a), przemawia wzgląd, że sporna czynność, co wydaje się oczywiste, nie podpada pod sytuacje określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (odwołania i postanowienia).

W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30) wspomnianą wyżej kategorię działań administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, charakteryzują następujące elementy. Są to akty lub czynności, które:

• nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

• są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymieniona w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.;

• muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli;

• dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96; LexPolonica).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedstawionego zagadnienia prawnego omawiana czynność Prezesa UKE, jak się wydaje, mogła by być uznaną za spełniającą wymogi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem czynność organu administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE, gdyż podjęta jest w sprawie indywidualnej. Czynność ta ma niewątpliwie charakter publicznoprawny. Wynika bowiem z zadań organu o charakterze władczym, a w każdym razie pozostaje w bezpośrednim związku z takim działaniem organu, gdyż organ i strona nie występują tutaj w równoprawnej pozycji, jak to ma przykładowo miejsce w stosunkach cywilnoprawnych. Wreszcie, przekazanie sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy, czego domagała się skarżąca, jest obowiązkiem Prezesa UKE, wynikającym z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, jakim jest przepis art. 47959 § 1 k.p.c., a nadto jest konsekwencją uregulowań zawartych w art. 78 Konstytucji RP i art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

Kwestia przesądzenia charakteru czynności przekazania odwołania wraz z aktami sprawy sądowi powszechnemu, a w szczególności czy mamy tutaj do czynienia z czynnością materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., miała i ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Jednakże Sąd I instancji nie zajął się bliżej tą kwestią. Tym niemniej, odrzucając skargę z uzasadnieniem opartym na przepisie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd I instancji niewątpliwie dał wyraz stanowisku, chociaż bliżej go nie uzasadnił, iż sporna czynność nie ma charakteru czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4

p.p.s.a. W przeciwnym bowiem przypadku nie odrzucałby skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Również lektura postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08 ostatecznie wskazuje na niepodzielenie stanowiska, iż czynność przekazania przez Prezesa UKE sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy spełnia wymóg czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

Z omawianych względów uzasadnione jest rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przedstawionego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Za podjęciem wspomnianej uchwały przemawia także wzgląd, iż omawiana kwestia, przynajmniej w ostatnich latach, nie była przedmiotem orzecznictwa, a w każdym zaś razie brak jest tutaj utrwalonego orzecznictwa. Ponadto rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego niewątpliwie będzie miało wpływ na praktykę postępowania organów, od których decyzji wnoszone są odwołania do sądu powszechnego.