Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2191/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 28 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2191/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 28 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku M. W. (dalej: inwestor, skarżący) z 28 stycznia 2019 r. decyzją z 9 maja 2019 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie działek nr ew. ..., ..., ... we wsi K., gmina P. W uzasadnieniu organ wskazał na brak spełnienia wymogu w zakresie uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (teren planowanej inwestycji obejmuje grunty rolne klasy III). Organ zauważył również, że brak jest dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji bowiem proponowana przez wnioskodawcę droga przebiega po prywatnych gruntach rolnych klasy III nieposiadających zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W rezultacie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r. poz. 1945; dalej: u.p.z.p.).

Odwołanie od wskazanej decyzji złożył inwestor wyjaśniając kwestie związane z dostępem do drogi publicznej planowanej inwestycji oraz wskazując, że błędne jest twierdzenie organu, że brak jest możliwości wyznaczenia zwartej zabudowy, a co za tym idzie i obszaru zwartej zabudowy.

Kolegium po rozpatrzeniu sprawy decyzją z 28 czerwca 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, na obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając, że w niniejszej sprawie konieczne było przeanalizowanie przedmiotowej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje, że działki we wsi K., gmina P. nr ew. ..., ..., ... o powierzchniach odpowiednio 0,1765 ha; 0,13 ha i 0,13 ha składają się z użytków opisanych jako R (użytki rolne klasy IlIa – działki nr ..., ... i cześć działki nr ... oraz z użytków rolnych klasy Illb i IVa – część działki nr ...). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, teren działek, których dotyczy wniosek nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. A zatem w ocenie organu odwoławczego w takim przypadku sposób przeznaczenia gruntów rolnych powinien określać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza warunków pozwalających na zabudowę przedmiotowych działek w świetle art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. bez konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tej działki na cele nierolnicze) wskazuje na brak takiej możliwości. Wnioskowane działki położone są bowiem poza obszarem zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tym samym nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2a ww. ustawy.

Kolegium odmiennie niż organ pierwszej instancji uznało, że działki nr ew. ..., ..., ... leżą w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż działka ... spełnia przesłanki wskazane w definicji działki budowlanej i leży w odległości nie większej niż 50 m od granicy działek Inwestora planowanych do zainwestowania. Kolegium podzieliło jednak stanowisko organu I instancji, że grunty będące przedmiotem inwestycji nie spełniają warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż położone są w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działki o nr ew. ..., ..., ... jako cały teren planowanej inwestycji (cały obszar, którego przeznaczenie maiłoby zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy) nie znajdują się bowiem w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej DK .... Nadto w ocenie organu teren planowanej inwestycji nie spełnia również przesłanki w zakresie położenia co najmniej połowy swojej powierzchni w obszarze zwartej zabudowy. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z definicją terminu "zwarta zabudowa" zawartego w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez obszar zwartej zabudowy – rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Tymczasem z załącznika graficznego do analizy w postaci mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że teren planowanej inwestycji (działki nr ew. ..., ..., ...) nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W pobliżu ww. działek, na wskazanej powyżej mapie znajdują się bowiem cztery budynki, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (tj. budynki mieszkalne na działkach o nr ew. ..., ..., ... i ...). Nie tworzą one zatem zwartej zabudowy (wymóg występowania co najmniej pięciu takich budynków), a w konsekwencji nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu analiza wskazanej wyżej mapy prowadzi do wniosku, że obszar zwartej zabudowy tworzą natomiast budynki na działkach o nr ew. ..., ... (dwa budynki), ..., ... (trzy budynki). Granica obszaru zwartej zabudowy została zaznaczona na ww. mapie (załączniku graficznym do analizy) i jednoznacznie wskazuje, że teren działek objętych inwestycją w ogóle nie zawiera się w tym obszarze zwartej zabudowy. Tym samym przesłanka określona w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy nie została spełniona, a tylko łączne spełnienie enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 7 ust. 2a przesłanek pozwala na odstępstwo od zasady określonej w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych.

Kolegium uznało po dokonaniu analizy całego materiału dowodowego, iż planowana inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że teren objęty wnioskiem (działki nr ew. ..., ..., ... we wsi K., gm. P.) posiada dostęp do drogi publicznej – przez istniejący zjazd z drogi krajowej nr 61 na działkę nr ew. ... – będącą własnością wnioskodawcy oraz przez drogę wewnętrzną (działka nr ew. ..., w której wnioskodawca posiada udziały). Kolegium zauważyło przy tym, że przeprowadzenie dojazdu przez drogę biegnącą przez działki o nr ew. ... i ... (grunty rolne klasy III), do których inwestor posiada tytuł prawny, nie zmienia rolniczego charakteru tych działek i wbrew twierdzeniom Burmistrza nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na nierolnicze. Uznano również, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Tym samym spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.

Reasumując Kolegium wskazało, że ponieważ dla działek nr ew. ..., ..., ... we wsi K., będących przedmiotem inwestycji, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz z uwagi na fakt, iż nie uzyskano również dla tych gruntów zgody ministra oraz ze względu na brak łącznego spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tych działek, gdyż nie spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. – tym samym brak jest możliwości ustalenia dla wnioskowanego przez Inwestora terenu warunków zabudowy, co oznacza, że organ odwoławczy był zobligowany do utrzymania w mocy zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji.

Nie zgadzając się ze wskazanym wyżej orzeczeniem inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, że jego zdaniem działki nr ew. ..., ... i ... mają dostęp do drogi publicznej, gdyż nie znalazł nigdzie zapisu, że wszystkie działki muszą mieć dostęp do drogi publicznej, a działka nr ew. ... taki dostęp posiada. Leży w odległości 10 m od drogi krajowej nr 61. Skarżący nie zgodził się również z organem odwoławczym, że zmieni się przeznaczenie całego obszaru ww. działek w przypadku postawienia budynku jednorodzinnego o niewielkich rozmiarach, gdyż grunt nadal będzie posiadał charakter rolny. Nadto wskazał, że obszar zwartej zabudowy na działkach ... i ... nie tworzą 2, a 4 budynki, gdyż jest to w całości grunt inwestycyjny, zabudowany, a budynki wykorzystywane są na cele produkcyjne, usługowe oraz mieszkalne. Podniósł również, że działki inwestycyjne nie leżą w znacznej odległości od innych gruntów zabudowanych, jest to bowiem niewiele ponad 100 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W dniu 15 czerwca 2020 r. do Sądu wpłynęło uzupełnienie złożonej skargi, w którym pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W piśmie tym zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez: brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego; błędne ustalenie, że obszar który jest objęty wnioskiem o lokalizację nie jest zwarty w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących; błędne ustalenie, że budynek znajdujący się na działce ... jest budynkiem, który jest warunkowo brany pod uwagę w sytuacji, gdy budynek jest faktycznie użytkowany od grudnia 2018 r., a tym samym powinien on zostać wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji; błędne ustalenie, że działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy taki dostęp jest zapewniony przez pozostałe sąsiadujące działki, które są własnością skarżącego; brak wzięcia pod uwagę szerokości frontu wszystkich działek ..., ..., ... do drogi wewnętrznej działki ..., lecz wzięcie pod uwagę tylko szerokości frontu jednej działki, tj. ..., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; brak wzięcia pod uwagę budynku położonego na działce nr ew. ..., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie; nie przeprowadzenie dowodów z: decyzji z 14 grudnia 2014 r. ustalającej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie działki nr ..., w sytuacji gdy skarżący wnosi o ustalenie warunków zabudowy na tym samym terenie, który został następnie podzielony na części (działki); decyzji z 22 sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy na działce nr ew. ..., decyzji z dnia 12 grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy na działce nr ew. ..., brak zasięgnięcia opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych;

– art. 8 k.p.a. przez: dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego; prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej;

– art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

– art. 10 k.p.a. przez brak prowadzenia postępowania w sposób umożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu, a w szczególności brak poinformowania strony, że materiał dowodowy przez nią złożony nie zostanie wzięty pod uwagę;

– art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez wydanie decyzji nieuzasadnionej pod względem prawnym i pod względem faktycznym oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

– art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczenie się do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności, gdy organ odwoławczy odmiennie niż organ I instancji ocenił stan faktyczny w sprawie pogarszając pozycję skarżącego;

– art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. przez wydanie decyzji niezawierającej wszystkich koniecznych elementów decyzji w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego;

– art. 268a k.p.a. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która była wydana przez osobę nieposiadającą pisemnego upoważnienia do załatwienia sprawy w imieniu organu;

– art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie decyzji odmownej o warunkach zabudowy, mimo spełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania decyzji pozytywnej, bowiem spełniał on kryteria do jej utrzymania, co wynika z przedłożonego przez stronę materiału dowodowego.

W dniu 13 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł wniosek o dopuszczenie dowodu z decyzji nr ... Burmistrza Miasta P. o warunkach zabudowy, którą ustalono warunki zabudowy dla działki nr ew. ... (decyzja nieostateczna, bowiem została zaskarżona przez jedną ze stron).

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości dokonanej przez organy oceny braku łącznego spełnienia przez sporną inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie w oparciu o wskazaną w uzasadnieniu decyzji prawidłowo przeprowadzoną analizę – wbrew twierdzeniom skarżącego – trafnie przyjęły, że nie został spełniony warunek określony w pkt 4 i 5 w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem jedynie łączne spełnienie warunków określonych w tym przepisie, pozwala na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (dz. nr ew. ..., ... i ... o łącznej pow. 0,4365 ha) stanowi w przeważającej części użytek rolny klasy III (pow. 0, 4274 ha). Jedynie na działce nr ew. ... znajduje się 0,0089 ha użytku rolnego klasy IV. Teren nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważył także, iż kwestię konieczności uzyskania zgody reguluje art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 1161; dalej: u.o.g.r.l.). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z powyższego wynika wyjątek od konieczności uzyskania zgody ministra do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntu rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, na cele nierolnicze i nieleśne, który wprowadza art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. określając okoliczności (warunki), przy których łącznym wystąpieniu nie jest konieczne uzyskanie zgody. Okoliczności te, to: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Sąd wskazał, że przeprowadzona przez organy analiza w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie wskazanych wyżej warunków (okoliczności) wykazała, że działki, na których planowana jest inwestycja (nr ew. ..., ..., ...) nie spełniają łącznie tych warunków. W ocenie organu odwoławczego nie spełniony został bowiem warunek zawarty w pkt 1 i 3, gdyż:

– teren planowany do zainwestowania nie spełnia przesłanki w zakresie położenia co najmniej połowy swojej powierzchni w obszarze zwartej zabudowy, gdyż jak wynika z załącznika graficznego do analizy (mapa zasadnicza w skali 1:1000), teren ten nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Organ wyjaśnił przy tym, że zarówno termin "zwartej zabudowy", jak i "obszar zwartej zabudowy" zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l. przez określenie, że "zwarta zabudowa" – to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez "obszar zwartej zabudowy" – rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m,

– planowane do zainwestowania grunty położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał przy tym, że wątpliwości budzi wyznaczenie odległości 50 m od drogi publicznej przez przyjęcie, iż należy odległość tę mierzyć od krawędzi jezdni. Wskazano również, że droga jest budowlą (art. 4 ustawy o drogach publicznych) zlokalizowaną w pasie drogowym przy czym jezdnia stanowi część tej drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Nadto zdaniem organu droga zwiera się w pasie drogowym, a zatem jest jej elementem składowym. Podniesiono jednak, że nawet gdyby przyjąć, że odległość należałoby mierzyć od granicy pasa drogowego DK ..., to nie zmieniałoby to faktu, że w dalszym ciągu nie byłby spełniony warunek z art. 7 ust.2a pkt 3 u.o.g.r.l., gdyż działki planowane do zainwestowania, jako cały teren nie znalazłyby się w odległości 50 m od drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze wskazaną oceną Kolegium, gdyż niewątpliwie przeprowadzona analiza w sposób jednoznaczny wykazuje, że niespełnione w niniejszej sprawie zostały obydwa warunki, co oznacza, że w sprawie nie znalazł zastosowanie przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który ma charakter wyjątku i stąd nie wolno go intepretować rozszerzająco. Tym samym nie są łącznie spełnione przesłanki z art. 61 ust.1 u.p.z.p., co powoduje niemożność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, nawet jeśli spełnione są pozostałe przesłanki z tego przepisu zawarte w pkt 1–3.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznając podniesione zarzuty za niezasadne wyjaśnił, że:

– niezrozumiały jest zarzut podnoszony przez skarżącego, iż organ nieprawidłowo uznał, że działki przeznaczone do zainwestowania nie posiadają dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie bowiem Kolegium na str. 7 zaskarżonej decyzji (2 akapit od góry) jednoznacznie przyznało skarżącemu rację, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – przez istniejący zjazd z drogi krajowej;

– niewątpliwie działki inwestycyjne nie leżą w znacznej odległości od innych działek budowlanych, niemniej jednak, jak wskazano powyżej, aby można było uznać, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, to muszą ziścić się wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w tym m.in. wskazany w pkt 2 tego przepisu określający, że grunty przeznaczone do zainwestowania są położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Skarżący wskazuje natomiast, że jego działki położone są w odległości "niewiele ponad 100 m". Sąd nadmienił, że jak wynika z analizy przeprowadzonej przez organ i co słusznie uznało Kolegium, działki skarżącego nie są położone w odległości większej niż 50 m od najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż kryterium to spełnia działka nr ew. .... Organ odwoławczy zasadnie zatem uznał, iż ten warunek z art. 7 ust.2a u.o.g.r.l. został spełniony, co jednoznacznie wynika z zapisu zawartego na str. 4 akapit 5–7 od góry. Tym samym zarzut podniesiony przez skarżącego we wskazanym zakresie Sąd uznał za niezasadny i niezrozumiały;

– niewątpliwie racje ma skarżący, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci decyzji o warunkach zabudowy wydanych w 2014 r., 2008 r. dla działki o nr ew. ... oraz w 2003 r. dla działki nr ew. .... Powyższe niewątpliwie stanowi uchybienie, które jednak pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Sąd zauważył, iż prawidłowość wydania wskazanych decyzji nie jest przedmiotem obecnego postepowania, a nadto w dacie ich wydawania obowiązywał nieco odmienny stan prawny. Sąd wskazał również, mając na względzie złożony przez skarżącego wniosek o dopuszczenie dowodu z pozytywnej dlań nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 31 marca 2020 r. nr ... ustalającej warunki zabudowy dla planowanej na działce nr ew. ... inwestycji, że wskazana decyzja pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, a nadto zauważyć jedynie na marginesie należy, iż decyzja ta wydana została dla odmiennej inwestycji, gdyż ma polegać ona na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej, a zatem zgodnie z zapisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej;

– skoro zaskarżona decyzja była negatywna dla skarżącego, a zatem odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, to brak było podstaw do dokonania stosownego uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej KD ... (Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad). Uzgodnienie dokonywane jest bowiem jedynie decyzji ustalających warunki zabudowy, a zatem pozytywnych dla inwestora (art. 60 ust. 1 w zw. z art. art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 6 marca 2019 r., którym Burmistrz Miasta P. wystąpił o uzgodnienie decyzji. W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował organ I instancji, że pozostawia to wystąpienie bez rozpoznania, bowiem obowiązek uzgodnienia dotyczy jedynie projektów pozytywnych, a nie negatywnych;

– w ocenie Sądu organ odwoławczy dokładnie przeanalizował stan faktyczny sprawy w oparciu o obowiązujące w sprawie przepisy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego aktu a strona brała czynny udział w postępowaniu przedkładając dowody i zajmując stanowisko w sprawie. A zatem brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

– zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie została naruszona zasada zawarta w art. 15 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia organ ponownie przeanalizował całą sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym również w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącego, odnosząc się do nich w treści uzasadnienia ( np. str. 7 akapit 2 i 3). Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że organ dokonując w części odmiennie oceny stanu faktycznego sprawy pogorszył pozycję skarżącego. Sąd zauważył, że w ocenie obydwu organów w sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki zawarte w art. 61 ust.1 u.p.z.p., tj. zawarte w pkt 4 i 5 tego przepisu. Odmienność ocen organu sprowadzała się jedynie do odmiennej oceny w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz odmiennej oceny co do zaistnienia w sprawie okoliczności wskazanych w art. 7 ust. 2a pkt 1–4 u.o.g.r.l. W ocenie organu pierwszej instancji nie spełnione zostały warunki z pkt 1,2,3. Natomiast w ocenie Kolegium jedynie z pkt 1 i 3;

– za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 268a k.p.a., gdyż osoba, która podpisała decyzję z upoważnienia Burmistrza Miasta P. posiadała stosowne umocowanie do działania. Na wezwanie sądu przy piśmie z dnia 1 lipca 2020 r. dostarczona została uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia upoważnienia dla A. M. Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami i Architektury m.in. do wydawania decyzji należących do zakresu zadań tego wydziału (karta 52 akt sądowych).

Reasumując, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo uznały, że ze względu na klasę gruntów ornych nieruchomości, na których została zaplanowana przez skarżącego inwestycja, a także fakt, iż odwołujący nie legitymuje się zgodą organu właściwego na przeznaczenie gruntów rolnych działki na cele nierolnicze i nie są ziszczone warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy przy niespełnieniu przesłanki zawartej w pkt 4 i 5 art. 61 ust.1 u.p.z.p. nie było możliwe. Jedynie bowiem łączne ich spełnienie determinuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, a następnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej w maksymalnej wysokości oraz wydatków w wysokości 5,90 zł (koszt nadania skargi kasacyjnej), jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień organu drugiej instancji, polegających na:

a) braku dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie,

b) błędne ustalenie, że obszar, który jest objęty wnioskiem o lokalizację nie jest zwarty w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących,

c) błędne ustalenie, że budynek znajdujący się na działce nr ... jest budynkiem, który jest warunkowo brany pod uwagę, w sytuacji, gdy budynek jest faktycznie użytkowany od grudnia 2018 r., a tym samym powinien on zostać wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji,

d) błędne ustalenie, że działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy taki dostęp jest zapewniony przez pozostałe sąsiadujące działki, które są własnością skarżącego,

e) brak wzięcia pod uwagę szerokości frontu wszystkich działek ..., ... i ... od drogi wewnętrznej ..., lecz wzięcie pod uwagę tylko szerokość frontu jednej działki, tj. ..., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, brak wzięcia pod uwagę budynku położonego na działce nr ..., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie,

g) brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do okoliczności, które nie zostały wzięte przez organy administracji publicznej,

h) nieprzeprowadzenie dowodów w postaci:

– decyzji z dnia 14 grudnia 2011 r. ustalającej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie działki nr ... w sytuacji, gdy skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy na tym samym terenie, który został następnie podzielony na części (działki),

– decyzji z dnia 22 sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy na działce nr ...,

– decyzji z dnia 12 grudnia 2013 r. o warunkach zabudowy na działce nr ...,

co doprowadziło również bo błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, że skarżący nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, w sytuacji, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i przeprowadzenia dowodów wynika, że spełnił on wymogi określone w art. 61 u.p.z.p.;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, dalej k.p.c., w zw. z art. 217 § 1, 2, 3 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c. przez brak wydania postanowienia dowodowego o dopuszczeniu bądź nie wniosków dowodowych strony skarżącej, złożonych w trakcie postępowania, co uniemożliwiło również złożenie zastrzeżenia do protokołu, bowiem Sąd nie wydał postanowienia dowodowego, a tym samym pominięcie istotnych wniosków dowodowych w sprawie;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wskutek oddalenia skargi, mimo że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności przez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczenie się przez organ drugiej instancji do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, co spowodowało, że złożenie środka odwoławczego jest tylko iluzoryczne, bowiem organ z góry przekreślił możliwość pozytywnego rozpoznania odwołania, a także ze względu na to, że każdy z organów odmiennie oceniał przesłanki złożonego wniosku, co uniemożliwiło stronie skarżącej dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz 11 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień, w szczególności polegających na nierozpoznaniu zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności faktu, że przedmiotowe działki znajdują się w obszarze zwartej zabudowy, m.in. ze względu na to, że nie została uwzględniona szerokości frontu działek ..., ... i ... w prawidłowym wymiarze, tj. w jej trzykrotności, bowiem organ administracji publicznej, a tym samym Sąd, wzięły pod uwagę wyłącznie front dziatki ...;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz 11 k.p.a. przez oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień organu, m.in. przez wydanie decyzji niezawierających wszystkich elementów koniecznych, a w szczególności przez brak odniesienia się do konkretnie sformułowanych zarzutów podniesionych w odwołaniu, m.in. dostępu do drogi publicznej;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez oddalenie skargi, mimo że strona skarżąca przedłożyła wszelkie dokumenty, z których wynika fakt spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p.;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organu drugiej instancji, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "ze wskazaną oceną Kolegium należy się zgodzić, gdyż niewątpliwie przeprowadzona analiza w sposób jednoznaczny wykazuje, że nie spełnione w niniejszej sprawie zostały obydwa warunki, co oznacza że w sprawie nie znalazł zastosowanie przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który ma charakter wyjątku i stąd nie wolno go intepretować rozszerzająco" nie wskazując, jakie to okoliczności pozwoliły mu na to, aby zgodzić się z oceną organu administracji publicznej, skoro sprawa nie została dokładnie przeanalizowana pod kątem obowiązujących przepisów i stanu faktycznego.

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 u.p.z.p. przez wydanie decyzji odmownej o warunkach zabudowy, mimo spełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania decyzji pozytywnej, bowiem spełniał on kryteria do jej otrzymania, co wynika z przedłożonego przez stronę materiału dowodowego;

2. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. przez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnia poszczególnych kryteriów do otrzymania decyzji pozytywnej, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że posiada dostęp do drogi publicznej, inwestycja leży w odległości od innych działek zgodnie z przepisami, a ponadto została spełniona przesłanek obszaru zwartej zabudowy;

3. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l przez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnił przesłanek określonych w tym przepisie, skoro w trakcie postępowania powoływał się na spełnienie tych przesłanek, a ustalenie dotyczące ich niespełnienia wynika jedynie z błędnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie;

4. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. przez nieustalanie, że wniosek skarżącego mógłby zostać uwzględniony w części, skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw, aczkolwiek należy w tym miejscu zwrócić uwagę na utrudnienia w odczytaniu zarzutów, sporządzonych przy użyciu czcionki komputerowej (małego rozmiaru), nieodpowiadającej powadze pisma procesowego kierowanego do sądu.

Przechodząc do merytorycznej oceny należy stwierdzić, że w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zasadnie wskazano, że Sąd Wojewódzki nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, ograniczając się do powielenia stanowiska organu odwoławczego, bez wymaganej weryfikacji ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie spornych okoliczności sprawy.

Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut z punktu I.6 dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4, art.133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w którym podniesiono, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do przytoczenia oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bez samodzielnej analizy stanu faktycznego sprawy, co znalazło wyraz w stwierdzeniu, że: "Ze wskazaną oceną Kolegium należy się zgodzić, gdyż niewątpliwie przeprowadzona analiza w sposób jednoznaczny wykazuje, że niespełnione w niniejszej sprawie zostały obydwa warunki, co oznacza, że w sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który ma charakter wyjątku i stąd nie wolno go interpretować rozszerzająco".

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że powyższe stwierdzenie nie zostało poparte wystarczającą analizą, bowiem Sąd Wojewódzki zaakceptował wnioski wyciągnięte przez organ odwoławczy, nie sprawdzając czy były one prawidłowe i czy korespondowały z zebranym materiałem dowodowym.

Zauważyć należy, że w związku z regulacją art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. istotne znaczenie w sprawie miało wyjaśnienie, czy grunty objęte wnioskiem inwestora spełniają następujące warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z kontrolowanych decyzji wynika, że ocena organów obu instancji w tym zakresie oparta została zasadniczo na wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy czym organ pierwszej instancji stwierdził, że grunty stanowiące teren inwestycji nie spełniają warunków określonych w punktach 1, 2, 3 ust. 2a art. 7 u.o.g.r.l., natomiast spełniony został warunek z punktu 4; z kolei organ drugiej instancji uznał, że warunek z punktu 2 został spełniony, zaś zgodził się z oceną, że grunty będące przedmiotem inwestycji nie odpowiadają wymogom określonym w punktach 1 i 3 ust. 2a art. 7 u.o.g.r.l.

Niewątpliwie kluczowym zagadnieniem w kontekście przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. było ustalenie obszaru zwartej zabudowy, czego dokonał autor analizy urbanistyczno-architektonicznej, a co zostało zweryfikowane przez Kolegium. Rzecz w tym, że Sąd Wojewódzki nie dokonał własnej analizy załącznika graficznego do analizy, jak też ustaleń faktycznych zawartych w dokumencie analizy, pod kątem wymogów ustanowionych w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Co ważne, Sąd Wojewódzki nie odniósł się do przyjętej przez autora analizy wykładni przepisów art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l., stanowiących definicje ustawowe "zwartej zabudowy" i "obszaru zwartej zabudowy", co było niezbędne dla weryfikacji wyników analizy oraz oceny organów obu instancji wyrażonej w tych kwestiach.

Sąd Wojewódzki również w zakresie stanowiska organów, co do przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., ograniczył się do ogólnikowej akceptacji wniosków przedstawionych w decyzjach, bez wymaganej konfrontacji ustaleń organów obu instancji z materiałem dowodowych zebranym w aktach sprawy.

Podobne uwagi należy odnieść do zagadnienia związanego z regulacją art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l., zwłaszcza że w tym przedmiocie ocena organów obu instancji była różna.

W rezultacie należało uznać, że Sąd Wojewódzki nie uzasadnił w sposób rzeczowy swojej oceny, zgodnie z którą podstawą do wydania odmownej decyzji było niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty z punktów I.1 a), b), c), e), 4, 5 – w tym znaczeniu, że przedwczesna była ocena Sądu Wojewódzkiego o zgodności z prawem kontrolowanych decyzji, w sytuacji gdy z uzasadnienia nie wynika, aby zweryfikowane zostały okoliczności sprawy istotne w kontekście art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W szczególności Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się co do poprawności założeń prawnych przyjętych przez autora analizy i organy obu instancji, oraz nie ocenił dokonanych ustaleń faktycznych przy wyznaczeniu zwartej zabudowy i obszaru zwartej zabudowy stosownie do art. 4 pkt 29 i 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., a także przy badaniu odległości przedmiotowych gruntów od drogi publicznej – stosownie do art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.

Jako trafne należało uznać również zarzuty z punktów I.1 h) i 2 podstawy kasacyjnej, wskazujące na brak właściwej oceny Sądu Wojewódzkiego, odnoszącej się do okoliczności wynikających z decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, zawnioskowanych przez skarżącego jako dowód w sprawie. Po pierwsze, wobec zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą niewystarczające było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że prawidłowość wydania wskazanych decyzji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a nadto w dacie ich wydania "obowiązywał nieco odmienny stan prawny". Oczywiście Sąd Wojewódzki nie miał badać legalności decyzji wydanych w innych sprawach, ale powinien zidentyfikować elementy stanu faktycznego i prawnego poszczególnych decyzji, które determinowały podjęcie różnych rozstrzygnięć.

Po drugie, Sąd Wojewódzki w uwagach dotyczących decyzji z 31 marca 2020 r. nr ... wskazał na regulację art. 61 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy w rozpatrywanej sprawie kwestia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie była sporna, gdyż według analizy wnioskowana inwestycja odpowiadała wymogom tego przepisu. Dlatego istotne znaczenie miała różna ocena pozostałych przesłanek wydanych decyzji o warunkach zabudowy, o ile dotyczyłyby tożsamych okoliczności faktycznych.

Przedwczesne okazały się natomiast zarzuty z punktów I.6 oraz II.1, 2, 3, 4 obu podstaw kasacyjnych, skoro uwzględnione zostały zarzuty podważające ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie podstawy faktycznej kontrolowanych decyzji, jak też zarzut wskazujący na braki analizy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Niezasadnie podniesione zostały zarzuty z punktów I.1 d), g), 3 podstawy kasacyjnej, bowiem w kwestiach dotyczących dostępu terenu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, zarówno Kolegium, jak też Sąd Wojewódzki przyjęły, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie było niespójne.

Ponadto Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone zasady, o których mowa w art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby doprowadzić do odmiennych wniosków w tym zakresie.

W konsekwencji z powodu uchybień proceduralnych omówionych wyżej, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Zaznaczyć należy, że w następstwie wykazanych braków uzasadnienia w zakresie elementów niezbędnych w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., nie była możliwa pełna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności byłoby bowiem uzupełnienie przez sąd kasacyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku o treści nowe, dotyczące materiału dowodowego i ustaleń faktycznych oraz prawnych, które w ogóle nie były weryfikowane przez sąd pierwszej instancji. Jeżeli więc zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony, to konsekwencją tego jest uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki.

Wobec tego, że skarżący był zwolniony od kosztów sądowych w całości, wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o zasądzenie kosztów postępowania był bezprzedmiotowy. Natomiast wniosek o przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu powinien być skierowany zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.