Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1099/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 a par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] , na skutek odwołania E. P., B. D. i J. M. , uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Południowego Wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] (....)". Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w powiecie [...] , w gminie [...] , obrębie [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (wydzieloną z dz. nr [...] ), stanowiącą współwłasność J. M. (w udziale 3/4 części) oraz E. P. i B. D. (w udziale 1/4 części na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej). Powyższe działki miały przejść na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda decyzją z [...] listopada 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki w łącznej kwocie [...] zł, w tym na rzecz E. P. i B. D. [...] zł, zaś na rzecz J. M. [...] zł – stosowanie do przynależnych im udziałów w prawie własności oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz uprawnionych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Wojewoda zauważył, że na potrzeby niniejszego postępowania, uprawniony rzeczoznawca majątkowy J. L. , sporządził w dniu 20 kwietnia 2020 r. operat szacunkowy, w którym uwzględnił stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] grudnia 2019 r., zaś jej wartość na dzień sporządzenia operatu, a zatem zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa". Jak zauważył biegły, wedle ustaleń aktualnego na dzień wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr 123/X/2011 z 29 listopada 2011 r., przedmiotowa nieruchomość położona była w części na terenie oznaczonym symbolem 8KDW - drogi wewnętrzne, a w części symbolem 1KDS – teren komunikacji - droga klasy ekspresowej. W konsekwencji rzeczoznawca oszacował wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na łączna kwotę [...] zł (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2). Podstawą przeprowadzonych wyliczeń były wyodrębnione na rynku lokalnym (powiecie [...] ) transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Wojewoda zauważył dalej, że w toku postępowania byli właściciele nieruchomości przedłożyli jako dowód, sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. , operat szacunkowy z 17 sierpnia 2020 r., w którym wartość nieruchomości ustalona została na łączną kwotę [...] zł (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2). Zdaniem Wojewody, operat ten nie może jednak stanowić miarodajnego dowodu w sprawie, z uwagi na przyjęcie jako punktu odniesienia w procesie szacowania, transakcji realizowanych także na terenie powiatu pruszkowskiego – traktowanego jako rynek lokalny, co spowodowało, że do zbioru cen dołączone zostały transakcje, w których ceny wyraźnie przewyższały poziom cen występujących na obszarze powiatu [...] , a co mogło prowadzić do zawyżenia oszacowanej wartości przejętej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. , B. D. i J. M. zakwestionowali poprawność sporządzonej na potrzeby postępowania wyceny nieruchomości, a także zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 18 ust. 1a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie wniosku o podwyższenie odszkodowania o wartość odebranego prawa do dochodzenia tzw. szkody planistycznej dla nieruchomości. Odwołujący się wnieśli jednocześnie o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 2 K.p.a., postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Minister decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, po omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), organ wskazał, że w jego ocenie operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania i uznany za miarodajny przez Wojewodę, zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wskazał, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zatem ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie, dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Minister wyjaśnił przy tym, odwołując się m.in. do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Trudno zatem uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne, nie mogą więc stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Mając zatem na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Te uchybienia stanowią także o naruszeniu art. 134 u.g.n., wyrażającego tzw. zasadę korzyści, obligującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był do jednoznacznego stwierdzenia (w celu wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne), czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia, jakimi obarczony był operat szacunkowy J. L., Minister odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów formułowanych względem niego przez odwołujących się. Jednocześnie wyjaśnił, że analogiczne zastrzeżenia kieruje w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., w którym rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wprawdzie dostrzegł on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogi ekspresowe (ok. 70% powierzchni) oraz pod drogi wewnętrzne (ok. 30% powierzchni), jak również wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe (drogi publiczne - 60 transakcji i wewnętrzne - 20 transakcji), to jednak w oparciu o dane zawarte w operacie nie sposób stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (ujętej na str. 17 kontroperatu) włączone zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne. Dodatkowo, zastrzeżenia Ministra budził fakt, że pominięto w nim opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie do dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 nieruchomości wynikają jedynie z tabeli. Co prawda biegły na str. 18-19 operatu wyszczególnił ocenę cech rynkowych, przypisał nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej wskazane cechy, to jednak operat nie zawiera opisu wybranych nieruchomości pod względem cech porównawczych. W ocenie Ministra, takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. Dopiero ich prawidłowe opisanie pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Odnosząc się natomiast do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Minister zwrócił uwagę, że brak ku temu podstaw w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ono bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Jedyną zaś formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być renta planistyczna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.).

W sprzeciwie od powyższej decyzji E. P. i B. D. (dalej jako "skarżący") zarzucili Ministrowi podjęcie decyzji, mimo braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślili, że wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody, wnioskowali o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 2 K.p.a., postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na zgodny wniosek wszystkich stron. Wskazali ponadto, że przed wydaniem decyzji organ nie poinformował ich o podjęciu w sprawie czynności dowodowych oraz nie poinformował o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Nie podjął także czynności dowodowych przez nich wnioskowanych i pozostawił bez odpowiedzi wniosek o mediację złożony w piśmie z 12 lutego 2021 r. Skarżący zwrócili także uwagę na niedochowanie przez Ministra dodatkowego terminu, jaki wyznaczył sobie na załatwienie sprawy. Wskazali też, że przerzucenie odpowiedzialności w zakresie załatwienia sprawy na Wojewodę jest działaniem zmierzającym wyłącznie do wydłużenia czasu określenia wysokości odszkodowania za odjęcie własności, co powodować będzie dodatkowe koszty w postaci odsetek. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowana decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego skarżącym odszkodowania. Zasadnicze zaś znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie, czy uchylając decyzję Wojewody i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.).

Ten rodzaj decyzji stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. będzie możliwe wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sprawa zaś będzie niewyjaśniona m.in. wówczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zawiera tego rodzaju wady (niedostrzeżone przez organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji), które go dyskwalifikują, przez co nie jest możliwe na ich podstawie rekonstruowanie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Podkreśla to przewidziane art. 138 § 2b K.p.a. wyłączenie stosowania § 2 tego artykułu. Wyłączenie to jednak, co należy podkreślić, nie obejmuje sytuacji, gdy kluczowy dowód, na podstawie którego organ orzekał, a przeprowadzenia którego wymagają przepisy prawa, okazał się niewiarygodny. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny co do zasady jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 K.p.a.), a nie postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie. Podjęcie zatem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone (przejęte) nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa, a więc szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.); przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Same natomiast sporządzone na potrzeby postępowania odszkodowania odszkodowawczego operaty, jak każdy dowód, podlegają ocenie organów administracji publicznej pod względem ich przydatności w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania dysponował dwoma operatami szacunkowymi: jednym (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L. ), sporządzonym na jego zlecenie, a drugim (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L. ), sporządzonym na zlecenie stron. Przy czym jako wiarygodny ocenił pierwszy z nich, a zakwestionował przydatność dowodową kontroperatu przedłożonego przez strony. Minister z kolei ocenił, że obydwa operaty, ze względu na dostrzeżone w nich wady, miarodajnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości stanowić nie mogą. Przyczyną zaś tej oceny było stwierdzenie, że w procesie szacowania nie uwzględniono zróżnicowania planistycznego terenu, na którym położone są dz. nr [...] i [...]. Ocenę tę Sąd podziela.

W sprawie poza sporem jest, że ww. działki w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z 29 listopada 2011 r. nr 123/X/2011, w części przeznaczone były pod drogę publiczną (klasy ekspresowej – oznaczonej w rysunku planu symbolem 1 KDS), a w części po drogę wewnętrzną (oznaczoną symbolem 8 KDW). Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód w sprawie operacie, poza przywołaniem zróżnicowania planistycznego, dokonał wyceny całej nieruchomości, jakby w całości przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. Konsekwencją takiego podejścia było dokonanie jej wyceny według reguł ustanowionych w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia (aczkolwiek bez powoływania się wprost na ów przepis w treści operatu), w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Te natomiast mogłyby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Wynika to wprost z treści ww. przepisu, stanowiącego, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Przeznaczenie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod "drogę wewnętrzną", nie może być zrównywane z jego przeznaczeniem pod "drogę publiczną", a więc tego rodzaju drogę, której status (wykreowany w trybie przewidzianym w art. 7 ustawy o drogach publicznych), prowadzi do wyłączenia jej z powszechnego obrotu (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, część przejętej nieruchomości wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a część po drogę publiczną, obowiązkiem rzeczoznawcy było, jak zasadnie zauważył Minister, po pierwsze ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tym różnym przeznaczeniem, a po drugie dokonanie odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym w odniesieniu do tych ostatnich, rzeczoznawca zobligowany był także do zbadania, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny wedle reguł określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dopiero tak przygotowana opinia o wartości nieruchomości mogła stanowić miarodajny dowód w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej. Okoliczności te uszły jednak uwadze Wojewody, który uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. L. za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe oznacza, że wadliwie zweryfikował on ww. dowód, a w konsekwencji także nie ustalił w sposób prawidłowy istotnej okoliczności stanu faktycznego (tj. wartości przejętej nieruchomości), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zasadnie zatem Minister, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność pozyskania wyceny nieruchomości sporządzonej przy uwzględnieniu jej zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Co istotne, również operat sporządzony na zlecenie stron, jakkolwiek wskazywał już procentowy udział w nieruchomości terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz publiczne, to jednak, analogicznie jak operat autorstwa J. L., jako punkt odniesienia przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. To zaś, niezależnie od wątpliwości, które względem tego operatu kierował Wojewoda, wykluczało uznanie go za miarodajny dowód w sprawie. Na etapie postępowania odwoławczego Minister nie mógł przy tym zlecić takiej wyceny we własnym zakresie, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Nie mógł tego zmienić również fakt sformułowania przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody, żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z przywołaniem art. 136 § 2 K.p.a. Zwłaszcza, że owo żądanie nie pochodziło od wszystkich stron postępowania, jak stanowi ww. przepis, ale jedynie od części z nich, tj. uprawnionych do odszkodowania. Z akt zaś nie wynika by treść tego żądania akceptowała strona zobowiązana do jego wypłaty. Nie mają zatem racji skarżący, kwestionując zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co czyni ich sprzeciw niezasadnym.

Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia postępowania mediacyjnego, o które skarżący mieli wnioskować w piśmie z 12 lutego 2021 r., Sąd zauważa, że w aktach sprawy przekazanych wraz ze sprzeciwem brak takiego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego należy wyjaśnić, że ewentualne przeprowadzenie takiego postępowania jest uprawnieniem, z którego organ może, ale nie musi skorzystać. Brak z kolei powiadomienia stron o zakończeniu postępowania, w sytuacji gdy organ doszedł do wniosku o konieczności wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej, nie stanowi tego rodzaju naruszenia obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.