Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1718/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7,77,44,45,10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5,6,73 i74
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia ze stanowiska konserwatorskiego na rewitalizację parku miejskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia ze stanowiska konserwatorskiego na rewitalizację Leśnego Parku Miejskiego w P. wg projektu wykonanego przez Samodzielny Zakład Sztuki Krajobrazu w Szkole [...] w W.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na wniosek Burmistrza Miasta P., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] pozwolił ze stanowiska konserwatorskiego na rewitalizację Leśnego Parku Miejskiego w P., wg projektu wykonanego przez Samodzielny Zakład Sztuki Krajobrazu w Szkole [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przedstawiony projekt zakłada rewaloryzację przestrzenną i funkcjonalną parku, przy zachowaniu wartości krajobrazowo-przyrodniczych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 kpa. Stowarzyszenie wskazało ponadto, że zaproponowany w projekcie sposób zagospodarowania Leśnego Parku Miejskiego w P. pozostaje w sprzeczności z zaleceniami konserwatorskimi, dotyczącymi tego terenu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obszar Leśnego Parku Miejskiego w P. jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1981 r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] układ urbanistyczny (zabudowa i zieleń miasta-ogrodu). Odrębnym wpisem jest objęta część parku z budynkiem dawnego kasyna, położonego przy ul. [...] (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1981 r.).

Organ II instancji wskazał ponadto, iż mając na uwadze zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 7 kpa, zwrócił się w toku prowadzenia postępowania odwoławczego do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o przygotowanie specjalistycznej opinii w sprawie oceny projektu rewitalizacji Leśnego Parku Miejskiego w P. W opinii z dnia 6 czerwca 2007 r., stwierdzono, iż przedstawiony projekt rewitalizacji parku nie budzi zastrzeżeń pod względem konserwatorskim. Projekt ten zakłada przerwanie procesu degradacji poprzez przywrócenie dawnej funkcji wypoczynkowej, w nowoczesnej formie kompozycji i programu, opartej na idei niezrealizowanego planu [...] z 1927 r. Stowarzyszenie [...], po otrzymaniu powyższej opinii w piśmie z dnia 26 lipca 2007 r. przedstawiło szereg uwag odnośnie tej opinii oraz projektu rewitalizacji parku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż wobec przedstawionych zarzutów Stowarzyszenia oraz faktu, iż opinia wbrew zaleceniom została przygotowana bez dokonania oględzin zabytkowego terenu z udziałem stron postępowania, uznał za zasadne zlecenie dodatkowej opinii w tej sprawie. Opinia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 6 czerwca 2008 r. sporządzona po przeprowadzeniu oględzin z udziałem stron postępowania, potwierdziła zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W opinii tej odniesiono się szczegółowo do zarzutów Stowarzyszenia w stosunku do projektu rewaloryzacji parku, w zakresie aspektów konserwatorskich.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując się na treść art. 80 kpa, podniósł, iż po przeanalizowaniu akt sprawy, a zwłaszcza po uzyskaniu ww. opinii Ośrodka, uznał rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków za zasadne. Zdaniem organu, analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, że planowana inwestycja wpłynęłaby negatywnie na wartości zabytkowe Parku.

Ponadto, Minister, odnosząc się do zarzutu Stowarzyszenia, dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 kpa, wyjaśnił, że w jego ocenie argument ten jest bezzasadny, gdyż, jak wynika z materiału dowodowego, Stowarzyszenie [...] w dniu 15 grudnia 2006 r. otrzymało postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zaskarżona decyzja została natomiast wydana w dniu [...] grudnia 2006 r. Zatem, zdaniem Ministra, organizacja społeczna miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Wobec powyższego organ II instancji uznał, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zapewnił Stowarzyszeniu czynny udział w postępowaniu i wypełnił podstawowe czynności postępowania dowodowego, oraz przyjął, iż okoliczność faktyczna będąca przedmiotem postępowania wyjaśniającego może być uznana za udowodnioną, stosownie do przepisu art. 81 kpa, bowiem zarówno strony jak i organizacja społeczna, dopuszczona do udziału w tym postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Reasumując, organ odwoławczy podniósł, iż w jego ocenie planowana inwestycja, polegająca na rewitalizacji Leśnego Parku Miejskiego w P., wg projektu wykonanego przez Samodzielny Zakład Sztuki Krajobrazu w Szkole [...] w W., może zostać zaakceptowana ze stanowiska konserwatorskiego.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M., zarzucając zaskarżanej decyzji:

1) naruszenie art. 7, art. 44, art. 45 i art. 77 kpa;

2) niewłaściwe przyjęcie przez organ II instancji, iż nie doszło do naruszenia art. 10 kpa;

3) pominięcie faktu, że zaakceptowany przez organ I instancji Projekt Rewitalizacji Leśnego Parku Miejskiego w P. narusza zalecenie konserwatorskie dotyczące tego obiektu wynikające m. in. z dokumentacji dotyczącej wpisu obiektu do rejestru zabytków;

4) naruszenie interesu społecznego poprzez akceptację projektu, którego wykonanie grozi nieodwracalnym zniszczeniem unikalnych wartości Parku Leśnego w P.

Wobec powyższych zarzutów, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem. W zakresie swojej właściwości Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm). Działając w oparciu na powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają obowiązującego prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].09. 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2006 r. pozwalającą ze stanowiska konserwatorskiego na rewitalizację Leśnego Parku Miejskiego w P., według projektu wykonanego przez Samodzielny Zakład Sztuki Krajobrazu w Szkole [...] w W. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że powyższy projekt zakłada rewaloryzację przestrzenną i funkcjonalną parku, przy zachowaniu, a nawet uczytelnieniu wartości krajobrazowo – przyrodniczych.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta P. z dnia 26.10.2006 r. dotyczący uzgodnienia projektu Rewitalizacji Leśnego Parku Miejskiego w Mieście – Ogrodzie P.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że teren Parku Miejskiego w P.jest wpisany do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny [...] wraz z zielenią i zabudową decyzja W.U.Z. z dnia [...].10.1981 r. (nr. rej [...]). Oddzielnie do rejestru zabytków wpisana jest także część parku wraz z Pałacykiem [...] położonym przy ulicy [...] (nr rej [...] – decyzja WUZ z dnia [...].06. 1981 r.).

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 .07. 2003 r.- o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymaniu zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno- architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tylko bowiem służby konserwatorskie są w stanie ocenić, czy i w jakim zakresie ingerencja w zabytek może stanowić zagrożenie dla utrzymania zabytku jako całości, bez szkody dla jego wartości. Dlatego też działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ pierwszej instancji tj. Wojewódzki Konserwator Zabytków w W., mający niewątpliwie świadomość dotyczącą ochrony naszego dziedzictwa narodowego, bardzo pozytywnie ocenił przedłożony przez Burmistrza Miasta- P. projekt rewitalizacji Leśnego Parku Miejskiego uznając, że powstrzyma on proces degradacji tego terenu wynikający z wieloletnich zaniedbań, uporządkuje kompozycję parkową i przywróci świetność małej architektury znajdującej się na tym terenie, a wprowadzenie nowych funkcji ze względu na ich ograniczony zakres nie zakłóci zabytkowego charakteru parku.

Rozpatrując ponownie sprawę na skutek odwołania złożonego przez Stowarzyszenie [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków – Działu Strategii Ochrony Zabytków – Pracowni Kształtowania Polityki Konserwatorskiej celem wydania specjalistycznej opinii dotyczącej spornej kwestii.

Z opinii z dnia 6.06.2007 r. wynika , że projekt rewitalizacji Parku Miejskiego w P. wykonany przez Samodzielny Zakład Sztuki Krajobrazu S. w W. w 2006 r. pod względem merytorycznym, konserwatorskim i projektowym opracowany jest prawidłowo, przy czym ośrodek ten uznał, że niewłaściwym w projekcie jest przyjęcie nadrzędności form ochrony przyrody nad wpisem do rejestru zabytków, co skutkuje nienaruszalnością leśnego drzewostanu.

Do opinii tej działające na prawach strony Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. wniosło szereg zastrzeżeń dotyczących głównie ochrony przyrody ( pismo z dnia 17.07. 2006 r., z dnia 19.01. 2007 r. i z dnia 26 .07. 2007 r. ). W dniu 9.05.2008 r. przeprowadzona była wizja lokalna w której nie uczestniczyło Stowarzyszenie. Z akt sprawy wynika, że nie zostało ono w sposób prawidłowy zawiadomione o jej terminie. W dniu 6.06. 2008 r. Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków wykonał następną opinię odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez Stowarzyszenie i wydaną po przeprowadzonej na prośbę Stowarzyszenia uzupełniającej wizji lokalnej w dniu 5.06.2008 r. Pomimo tego Stowarzyszenie domagało się kolejnej wizji, ponieważ tą uznało za nieformalną. Na podstawie powyższych dokumentów i ustaleń organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję.

Nie można zatem zdaniem Sądu uznać za zasadne zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organ art. 7 i 77 KPA poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 44, 45 i 10 KPA poprzez brak powiadomień skarżącego w toku postępowania odwoławczego co uniemożliwiało wypowiedzenie się skarżącego co do zebranego materiału dokumentacyjnego. Z akt sprawy wynika bezspornie, że Stowarzyszenie bardzo aktywnie uczestniczyło w całym postępowaniu składając szereg pism. Natomiast brak prawidłowego powiadomienia o terminie wizji lokalnej w dniu 9.05. 2007 r., nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ został usunięty poprzez wyznaczenie nowego terminu wizji w której Stowarzyszenie uczestniczyło.

Należy podkreślić , że treść zaskarżonej decyzji ocenianej przez Sąd dotyczy zajęcia przez kompetentne organy stanowiska z punktu widzenia Konserwatora Zabytków. Sąd oceniał zatem powyższą decyzję wyłącznie pod tym kątem. Jednakże należy zauważyć, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest także dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (art. 4 ustawy z dnia 16.04. 2004 r. o ochronie przyrody- Dz.U z 2004 r., Nr 92, poz.880) co słusznie podnosi skarżące Stowarzyszenie.

Zgodnie z treścią art. 5, art. 6, art. 73 i art. 74 Konstytucji RP żadna z form ochrony (przyrody i zabytków) nie ma prymatu nad drugą, obie muszą być zgodne z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju. Nie można nie zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się także decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2007 r. nr [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza P.z dnia 26.10. 2006 r. dotyczącego uzgodnienia realizacji projektu Rewitalizacji Leśnego Parku Miejskiego w P. położonego na terenie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego nie uzgadniająca pozytywnie przeprowadzenia prac rewitalizacyjnych z powodu naruszenia art. 43 ustawy o ochronie przyrody poprzez konieczność usunięcia wielu elementów krajobrazu naturalnego i narzuceniu zdaniem tego organu zbyt wielkiego programu użytkowego naruszającego równowagę w przyrodzie, co spowodowałoby utratę sensu dalszego funkcjonowania zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Jednak decyzja ta nie podlegała ocenie Sądu w tym postępowaniu.

Niemniej zdaniem Sądu zainteresowane organy w interesie społecznym, muszą się porozumieć w tej ważnej dla mieszkańców sprawie, ponieważ w przeciwnym wypadku z powodu braku wszystkich koniecznych uzgodnień, nigdy do tak potrzebnej rewitalizacji Parku Leśnego w P. nie dojdzie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz 1270 ze zm) orzekł jak w sentencji.