Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2102/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 196 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak:[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] lipca 2018 r., znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] r. nr [...].

Tą ostatnią Wojewoda, działając na skutek sprzeciwu skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej K. pozwolenia na budowę inwestycji określonej jako ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu i zatłoczenia wraz z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego w zabytkowym centrum miasta cz. A, na działkach nr ew. [...] [...], [...], [...], [...] [...], obręb T. oraz na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od wskazanej decyzji Wojewody, GINB ww. decyzją z [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podzielił stanowisko i ocenę organu I instancji o niewystąpieniu żadnej z przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i braku podstaw do eliminacji z obrotu prawnego w uruchomionym trybie ww. decyzji Starosty z [...] sierpnia 2016 r. Dokonując takiej oceny GINB uznał, że żadna z przyczyn podniesionych w postępowaniu przez skarżącego nie wskazuje na wydanie badanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W sprzeciwie, jak i w odwołaniu od decyzji Wojewody, skarżący wskazał zaś na wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem:

-art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, "Prawo budowlane") w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 lit. m i § 47 ust. 4 oraz w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1, 5, 6, i 9 a także § 48 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staromiejskiej dzielnicy miasta [...] położonej między ulicami: [...], [...], [...], terenami położonymi poniżej ulicy [...], ulicą [...], rzeką [...], ulicą [...], [...], [...] i [...], Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]; "plan miejscowy") poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego w części dotyczącej budowy parkingu dla autobusów i samochodów osobowych w bloku urbanistycznym [...], w tym wobec jego zaprojektowania z materiałów innych niż naturalne;

-art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), wobec zaniechania sprawdzenia zgodności projektu budowlanego w części dotyczącej budowy parkingu dla autobusów i samochodów osobowych w bloku urbanistycznym [...] z wymaganiami ochrony środowiska;

-art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo istnienia w nim braków polegających na nieprzedłożeniu przez B. J. zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustaw aktualnego na dzień opracowania projektu;

-art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1 i § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), wobec zatwierdzenia projektu budowlanego nie zawierającego pełnej informacji o obszarze oddziaływania inwestycji (brak takiej w części branży drogowej i kanalizacji deszczowej);

-art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wezwania inwestora do dostosowania projektu budowlanego do zgodności z ww. przepisami planu miejscowego oraz przedłożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy;

-art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wobec powyżej wskazanych a nieusuniętych niezgodności;

-art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 622 ze zm.), poprzez zaniechanie określenia w kwestionowanej decyzji obowiązków inwestora w zakresie ochrony środowiska.

Przedstawiając swoje stanowisko GINB przede wszystkim wskazał, że działki inwestycyjne nr ew. [...] [...], [...], [...] [...], [...] [...], obręb T. oraz nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], obręb C., w dacie wydania badanego pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania ww. planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Podał też, że badana decyzja dotyczy inwestycji obejmującej budowę parkingu dla autobusów i samochodów osobowych na terenie (oznaczonym w planie miejscowym) [...] (działka nr ew. [...]), przebudowę drogi dojazdowej do twierdzy na terenie [...], przebudowę ul. [...] wraz ze skrzyżowaniem z ul. [...] na terenie [...] i [...], przebudowę ul. [...] wraz ze skrzyżowaniem z ul. [...] na terenie [...], przebudowę parkingu na terenie [...]. Analizując zapisy planu z uwzględnieniem wskazanej lokalizacji inwestycji i jej charakteru, wskazał, że sporne przedsięwzięcie nie uchybia, a tym bardziej w stopniu rażącym wymogom planu miejscowego dotyczącym przeznaczenia. Odnosząc się zaś do kwestii spornej w tej materii, GINB podał, że z § 47 planu miejscowego wynika, że blok urbanistyczny [...], to teren zieleni stanowiący bezpośrednie przedpole wjazdu na Twierdzę Główną; przeznaczenie tego terenu to zieleń parkowa oraz parking samochodów osobowych i autokarów. Zgodnie z § 47 ust. 4 planu miejscowego, w bloku urbanistycznym [...] – obowiązują zasady, nakazy i zakazy zawarte w § 5 pkt 6 lit. i, k, m, n, q. Zgodnie z § 5 pkt 6 lit. m planu miejscowego, wszelkie dojazdy i dojścia, parkingi wewnętrzne należy realizować w technice trwałej z materiałów naturalnych. Wskazał dalej, że w projekcie budowlanym znajduje się decyzja [...] Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] udzielająca pozwolenia m.in. na budowę parkingu dla autobusów i samochodów, zgodnie z zakresem i w sposób wskazany w projekcie budowlanym dla zadania pod nazwą "Ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu i zatłoczenia wraz z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego w zabytkowym centrum miasta (...) ", stanowiącym integralną część tego pozwolenia. GINB podał również, że z projektu budowlanego (części opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu oraz z opisu technicznego) wynika, że miejsca postojowe zaplanowano o nawierzchni z betonowych płyt ażurowych typu "meba" w celu pozostawienia jak największej ilości terenów zielonych. Powyższe, jak wskazano w projekcie, spowodowane jest tym, że na rynku wyrobów budowlanych nie występują podobne elementy z tworzyw naturalnych. Dostrzegając taki stan GINB stwierdził, że konstrukcja płyty ażurowej pozwala na przesiąkanie wód opadowych do gruntu. Puste przestrzenie (oczka) można wypełnić piaskiem, pospółką, żwirem lub ziemią ogrodową, a następnie obsiać trawą, dzięki czemu bez stosowania dodatkowych urządzeń, płyta odprowadza nadmiar wody. Modułowa konstrukcja płyty pozwala na swobodne zaplanowanie powierzchni podjazdu, parkingu lub ścieżki komunikacyjnej. Ponadto, użycie płyt ażurowych pozwala wypełnić wymagania ww. planu miejscowego w zakresie zachowania powierzchni biologiczne czynnej. Organ dodał, że z ekologiczną powierzchnią mamy do czynienia wówczas, gdy znaczący jej procent stanowi powierzchnię biologicznie czynną, a więc wodoprzepuszczalną. Dzięki temu zapewniony jest naturalny odpływ i wsiąkanie wód opadowych do gruntu, a tym samym niezakłócona wegetacja roślin. Do ułożenia eko-nawierzchni często stosuje się kostki brukowe i płyty ażurowe, w których między betonowymi elementami pozostaje niezabudowana przestrzeń, niezbędna do funkcjonowania ekosytemu, Dzięki ażurowej nawierzchni następuje rozsączenie wód opadowych, które swobodnie przenikają do gruntu, a nie trafiają m.in. do kanalizacji. W konsekwencji, GINB uznał, że zastosowanie w analizowanym przypadku betonowych płyt ażurowych – spełniających funkcję nawierzchni ekologicznej – do wykonania nawierzchni miejsc postojowych nie może stanowić podstawy do uznania, że kontrolowana decyzja Starosty K. z [...] sierpnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ zauważył przy tym, że § 5 pkt 6 lit. m planu miejscowego nakazujący realizować parkingi wewnętrzne w technice trwałej z materiałów naturalnych jest ogólny i zawiera pojęcia nieostre ("w technice trwałej", "z materiałów naturalnych"’), Uznał, że jest to dodatkowy argument świadczy o braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; w sytuacji bowiem, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. GINB uznał więc, że badana decyzja nie jest dotknięta rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Praw budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 lit. m i § 47 ust. 4 planu miejscowego.

GINB nie stwierdził nadto, aby decyzja Starosty K. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 9 oraz § 48 ust. 3 planu miejscowego zauważając, że wskazane przepisy planu dotyczą obszaru oznaczonego w planie [...], a żadna z działek objętych inwestycją nie znajduje się na tym obszarze.

Uznał również, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), zauważając, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Burmistrza Miasta K. z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektu pn.: "Ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu i zatłoczenia wraz z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego w zabytkowym centrum K.", a z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że z uwagi na parametry inwestycji nie mieści się ona w katalogu wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 .r, Nr 213, poz. 1397). Jednocześnie GINB dostrzegł, że we wskazanym postanowieniu organ podał, że planowane przedsięwzięcie jest poza obszarami podlegającymi ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym poza obszarami Natura 2000 i w żaden sposób nie będzie oddziaływało negatywnie na te tereny.

Dalej, GINB nie podzielił zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a to w kontekście braku w projekcie zaświadczenia B. J., projektanta z branży sanitarnej, o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy; przedmiotowy projekt został sporządzony w czerwcu 2016 r., a dołączone przez projektanta zaświadczenie było ważne od [...] czerwca 2015 r. do [...] maja 2016 r. Organ dostrzegł w tym kontekście, że część dot. branży sanitarnej została przygotowana przez projektanta w maju 2016 r., a więc w okresie ważności przedstawionego zaświadczenia. Nadto, w aktach organu powiatowego znajduje się zaświadczenie potwierdzające uprawnienia ww. osoby w dacie od [...] czerwca 2016 r. do [...] maja 2017 r. Zatem, pomimo braku w projekcie aktualnego zaświadczenia określonego w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, wobec jego późniejszego uzupełnienia, wskazaną nieprawidłowość nie można uznać za rażącą; nie sposób bowiem przyjąć, aby wywołała ona skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem w projekcie budowlanym pełnej informacji o obszarze oddziaływania inwestycji, GINB stwierdził, że powyższe uchybienie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności; jako że informacja o obszarze oddziaływania inwestycji jest podstawą do określenia stron postępowania, jej brak może co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Za niezasadny organ uznał więc zarzut wydania badanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 tej ustawy i § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1 i § 13a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

GINB uznał jednocześnie, że organ wojewódzki orzekając w sprawie w I instancji podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponadto, organ ten w sposób wyczerpujący wyjaśnił, że w analizowanej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Podzielając ocenę Wojewody, GINB dodał, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z [...] lipca 2018 r. i decyzji ją poprzedzającej podnosząc zarzuty jak dotychczas, nie zgadzając się w ten sposób z oceną wyrażoną w decyzjach wydanych w sprawie a dotyczących decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2016 r.

W dość obszernej skardze wszystkie zastrzeżenia podnoszone w stosunku do ww. decyzji Starosty, zostały powtórzone, gdyż -zdaniem skarżącego- tak GINB jak i Wojewoda wydając decyzje dokonali własnych, nowych ustaleń i w ten sposób próbowali sankcjonować nieważność decyzji Starosty. Jest to niedopuszczalne, jak podniósł skarżący; ocena prawidłowości decyzji winna mieć bowiem miejsce w oparciu o materiał dowodowy jaki stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji.

Odnośnie argumentacji przyjętej przez GINB, skarżący zauważył, że nie można utożsamiać ze sobą pojęć ekologiczne i naturalne, wobec czego nie można podzielić oceny zawartej w zaskarżonej decyzji w kontekście § 5 ust. 1 pkt 6 lit. m planu miejscowego. Dalej, skarżący podniósł, że organ konserwatorski decyzją z [...] sierpnia 2016 r. udzielił pozwolenia dla przedmiotowej inwestycji w tym budowę parkingu z zastosowaniem kostki kamiennej, a nie płyt ażurowych typu "meba". Skarżący wskazał nadto, że wskazane przez GINB postanowienie organu środowiskowego z [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest z tej samej daty, co kwestionowane pozwolenie na budowę, a wobec czego nie było wówczas prawomocne. Nadto skarżący podał, że zapoznając się z aktami sprawy nie stwierdził ww. postanowienia. Zwrócił też uwagę na to, że w żadnym z przedłożonych przez inwestora dokumencie nie wskazano pow. użytkowej spornego parkingu, a to może wskazywać na to, że wskazane postanowienie zostało dołączone do akt, później, a wobec tego nie powinno być brane pod uwagę. Jednocześnie skarżący stwierdził, że w sprawie nie wyjaśniono czy zachodziła konieczność uprzedniego uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący podtrzymał następnie swoje stanowisko odnośnie braku w projekcie pełnej informacji o obszarze oddziaływania inwestycji wskazując konsekwentnie na rażące naruszenie z tej przyczyny art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Skarżący powtórzył także swoją argumentację związaną z brakiem w projekcie aktualnego zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego dla B. J., wskazując nadto na rozbieżności pomiędzy datą ważności ww. zaświadczenia a datą/datami sporządzenia projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] lipca 2018 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej K. pozwolenia na budowę inwestycji określonej jako ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu i zatłoczenia wraz z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego w zabytkowym centrum miasta cz. [...], na działkach nr ew. [...] [...], [...], [...] [...], [...] [...], obręb [...]. oraz na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...].

Postępowanie zakończone wskazaną decyzją GINB wywołane zostało sprzeciwem skarżącego, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja z 2016 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania ww. art. 156 § 1 Kodeksu i wyeliminowania na jego podstawie z obrotu prawnego badanej decyzji Starosty K., w tym z przyczyn podniesionych w postępowaniu (i powtórzonych w skardze) przez skarżącego, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady z art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad z ww. art. 156 § 1.

W ocenie skarżącego, kwestionowana decyzja Starosty dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to - wobec jej wydania z rażącym naruszeniem szeregu przepisów Prawa budowlanego. Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie tej też wady nieważności (jako że brak pozostałych wad uregulowanych w art. 156 § 1 nie był w sprawie sporny). Zdaniem Sądu, takie też postępowanie miało miejsce.

Czyniąc ustalenia w tej kwestii organy orzekające kierowały się prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa" słusznie uznając, że cechą kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd zauważa bowiem, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Nadto, badając, czy w sprawie zaistniała wskazana wada z art. 156 § 1 pkt 2, GINB prawidłowo (zdaniem Sądu) przyjął, że w sprawie nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym kwestionowaną decyzją. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją, i dokonał pełnej w tym zakresie oceny. Organ ten uwzględnił również aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych na tle omawianej normy prawnej, z którego wynika, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy" (v. wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10). Rozważania organu w tej kwestii Sąd traktuje za własne.

I tak, Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze wskazującego na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy z zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 lit. m i § 47 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staromiejskiej dzielnicy miasta K. (...). Niespornie wskazany plan miejscowy znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że działki objęte inwestycją znajdują się w obszarze obowiązywania tego planu. Stąd też Starosta, po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązany był do dokonania sprawdzenia czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Sąd zgadza się z GINB co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowiska skarżącego i stwierdzić, że inwestycja rażąco narusza ustalenia wskazanego planu w zakresie w jakim dotyczy budowy parkingów dla autobusów i samochodów osobowych. Zgodnie z projektem sporny parking przewidziano na działce o nr ew. [...], [...], obręb [...]. W[...]., wchodzącej w skład obszaru oznaczonego w planie symbolem [...]. Tym samym inwestycja w tym zakresie musiała być zgodna z § 47 planu. Wynika z niego następujące przeznaczenie: zieleń parkowa oraz parking samochodów osobowych i autokarów obsługujących T. (1). Zakaz realizacji obiektów kubaturowych (ust. 1). W tym też kontekście nie ma sporu w sprawie co do zgodności inwestycji z planem; działka [...] została bowiem przewidziana pod inwestycję zgodną z przeznaczeniem wynikającym dla tej nieruchomości z ww. planu miejscowego z uwzględnieniem zakazu realizacji obiektów kubaturowych. Nadto, z projektu nie wynika, aby planując budowę parkingu zaplanowano naruszenie istniejącego starodrzewia (v. część opisowa projektu zagospodarowania terenu), co stanowiłoby o niezgodności z ust. 2 § 47 planu. Poza tym, Sąd podziela ocenę dokonaną przez GINB w kontekście § 47 ust. 4, który odsyła do § 5 ust. 1 pkt 6 lit. i, k, m, n, q planu. Z tych ostatnich wynika zakaz umieszczania reklam (zakaz nie naruszony), obowiązek wbudowania podziemnej infrastruktury technicznej (obowiązek nie naruszony), nakaz uzgodnienia inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (w aktach decyzja organu konserwatorskiego wyrażająca zgodę na inwestycję), zasada jednoczesnej modernizacji nawierzchni ulic i placów wraz z modernizacją oświetlenia ulicznego i uzbrojenia podziemnego (zasada nie naruszona); nadto – wynika z nich także obowiązek realizacji parkingów wewnętrznych w technice trwałej z materiałów naturalnych. Sąd zgadza się z organem, że ten ostatni przepis jako posługujący się pojęciami nieostrymi ("w technice trwałej", "materiałów naturalnych") nie został w niniejszej sprawie rażąco naruszony poprzez zaprojektowanie spornego parkingu z betonowych płyt ażurowych typu "meba", w celu pozostawienia jak największej ilości terenów zielonych i wobec braku na rynku wyrobów budowlanych podobnych elementów z tworzyw naturalnych. Biorąc pod uwagę właściwości płyt ażurowych (mających charakter ekologiczny), jak również sposób sformułowania nakazu w ww. § 5 ust. 1 pkt 6 lit m planu, GINB prawidłowo bowiem uznał, że zaakceptowanie projektu budowlanego przewidującego użycie ww. płyt na wskazanym powyżej obszarze planu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; nie ma ani charakteru oczywistego, ani nie wywołuje negatywnych skutków (w tym przypadku – poprzez ewentualne zagrożenie dla środowiska, terenów zielonych). Dlatego też, choć należy dostrzec pewną niezgodność inwestycji z planem miejscowym we wskazanym zakresie, to jednak nie sposób na tej tylko podstawie wywodzić o rażącym naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie w planie miejscowym nie ma mowy o podłożu ekologicznym, a naturalnym, niemniej zastosowane rozwiązanie jako ekologiczne nie będzie miało negatywnego oddziaływania, a jako takie może być zaakceptowane.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. § 7 ust. 1 pkt 1, 5, 6, i 9 a także § 48 ust. 3 planu miejscowego. GINB prawidłowo w tej materii bowiem stwierdził, że wskazane zapisy planu dotyczą bloku urbanistycznego [...], a żadna z dziełek pod inwestycję nie jest położona na tym obszarze.

Niezasadnie jest także stanowisko skarżącego, który wskazuje na naruszenie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 71 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku (...). Badając kwestionowaną decyzję w tym zakresie, GINB zasadnie bowiem wskazał, że w aktach sprawy zakończonych tą decyzją znajduje się postanowienie Burmistrza Miasta K. z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K. z [...] sierpnia 2016 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektu pn.: "Ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu i zatłoczenia wraz z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego w zabytkowym centrum K.". W orzeczeniu tym wskazano, że projekt obejmuje przebudowę odcinka dróg na długości 509 m oraz budowę parkingu o pow. użytkowej 0,3878 ha, a wobec tego z uwagi na te parametry, nie należy do przedsięwzięć wymienionych w ww. rozporządzeniu, a tym samym nie ma podstaw do wydania decyzji środowiskowej. Sąd dostrzega przy tym, że organ architektoniczno-budowlany nie rozstrzyga w zakresie wymogów środowiskowych, choć jest obowiązany zbadać, czy inwestycja wymagała uprzedniego przeprowadzenia tzw. postępowania środowiskowego (art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) i jest zgodna z przepisami w tym zakresie; niemniej w przypadku wydania rozstrzygnięcia przez organ środowiskowy, na mocy którego odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, nie sposób zarzucić organowi architektoniczno-budowlanemu naruszenie prawa o charakterze kwalifikowanym poprzez niewywiązanie się z tego obowiązku. Tym bardziej jeśli zważy się, że organ ten jako związany co do zasady tzw. decyzją środowiskową, nie może czynić innych ustaleń niż z niej wynikające, w konsekwencji - także zarzuty odnoszące się do orzeczenia organu środowiskowego, nie mogą być skutecznie podnoszone przed tym organem. Dlatego też, zdaniem Sądu, mając na uwadze pozostające w aktach ww. postanowienie, przesądzające o braku potrzeby wydania dla przedmiotowej inwestycji (wobec jej rozmiarów, ale też usytuowania poza formami ochrony przyrody) decyzji środowiskowej, nie można skutecznie wywodzić o rażącym naruszeniu ww. przepisów prawa. Sąd stwierdza jednocześnie, że nie ma podstaw, by przyjąć, że Starosta orzekając w sprawie nie dysponował wskazanym aktem. Dostrzegając zaś, że akt ten w dacie wydania pozwolenia na budowę przez Starostę nie był ostateczny (jako wydany w tym samym dniu), Sąd zauważa, że owszem, okoliczność ta miała miejsce, niemniej skarżący podnosząc powyższe nie wskazuje na to, aby akt ten został następnie w odpowiednim do tego trybie podważony. Nadto, kwestionując to orzeczenie i wskazując, że w żadnym miejscu projektu nie wskazano danych inwestycji następnie w nim powołanych, Sąd zauważa, że omawiane postanowienie wydane zostało na wniosek inwestora (i dane w nim podane); poza tym w sposób szczegółowy wskazuje się w nim na zakres inwestycji, w tym długość poszczególnych odcinków dróg nią objętych, jak i powierzchnię obu parkingów (budowanego i przebudowywanego) zaplanowanych także do realizacji; skarżący kwestionując wiarygodność tych danych, nie uczynił tego skutecznie, nie wyjaśnił bowiem dlaczego uważa, iż dane te (przyjęte w ww. postanowieniu) są nieprawdziwe.

Dalej, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1 tej ustawy poprzez zaakceptowanie projektu niekompletnego z uwagi na brak w nim aktualnego, wymaganego zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego dla projektanta B. J. Sąd również i w tej kwestii w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu i zauważa, że niewątpliwie wskazany brak miał miejsce, wymagał uzupełnienia, ale skoro (jak ustalono i nie jest to sporne), ww. osoba w dacie sporządzenia projektu była członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, to nie sposób wskazanego naruszenia uznać za kwalifikowane; brak bowiem skutków tego naruszenia nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Tak też Sąd ocenia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1 i § 13a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wobec zatwierdzenia projektu budowlanego nie zawierającego pełnej informacji o obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd zgadza się bowiem z organem, że wskazana nieprawidłowość ma znaczenie i mogła wpłynąć na ustalenie stron postępowania. Tym samym skutkować mogła pominięciem osób mających w tej sprawie interes prawny na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tego rodzaju naruszenie może być zaś zwalczane tylko w trybie wznowienia postępowania administracyjnego i nie może wywołać zamierzonego skutku w trybie stwierdzenia nieważności. Wobec obszerności argumentacji skargi w tym kontekście, Sąd zauważa przy tym, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu weryfikację tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Z kolei wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 i nast. Kodeksu, jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Co istotne, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Z ww. zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika bowiem, że w zależności od charakteru wady, może być ona skutecznie podniesiona tylko w jednym z tych trybów. Tym samym, wada wypełniająca przesłankę wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego (i odwrotnie). Okoliczności podnoszone przez skarżącego (a powyżej wskazane związane z brakiem informacji w projekcie o obszarze oddziaływania inwestycji) świadczą o ewentualnym wystąpieniu w sprawie przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jako takie nie mogły wywołać zamierzonego skutku.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał również, że nie są skuteczne pozostałe zarzuty skargi dotyczące niezastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 4 tej ustawy poprzez jego zastosowanie.

Sąd uznał tym samym, że GINB wydał w niniejszej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie; prawidłowo bowiem przyjął za organem I instancji, że nie można badanej decyzji zarzucić ani wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa; prawidłowo także przyjął, że nie jest ona dotknięta żadną inną wadą nieważności. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a decyzję organu I i II instancji uznał za prawidłową.

Wobec treści skargi Sąd zauważa przy tym raz jeszcze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym też należy (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.