Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 44/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 8, art. 40f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" r., wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 155, po rozpoznaniu wniosku Województwa (dalej jako: Województwo lub strona) z 24 marca 2020 r., odmówiono zmiany decyzji ostatecznej z "[...]" r., znak: "[...]", w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (linia kablowa sieci szerokopasmowej) w pasie drogowym dróg powiatowych Nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że strona zawnioskowała o zmianę przedmiotowej decyzji ostatecznej w części dotyczącej zmiany wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z zastosowaniem stawek opłat ustalonych uchwałą Rady Powiatu Nr "[...]" z "[...]" r. Wyjaśniono, że podstawę wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią stawki opłat obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako: u.d.p.), wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Wskazano, że w stanie prawnym obowiązującym od 25 października 2019 r., w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawka opłaty za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie może przekroczyć 20 zł (rocznie), zaś stawki za prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz za zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Jednocześnie na mocy art. 29 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815, dalej jako: "ustawa z 30 sierpnia 2019 r."), organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego miały trzymiesięczny termin (od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej) na dostosowanie wysokości stawek opłat określonych w uchwałach. W ocenie organu I instancji powyższe przepisy nie przewidują aktualizacji stawek ustalonych w ostatecznych decyzjach administracyjnych, a w związku z tym nie ma podstaw prawnych do zmiany dotychczasowych stawek opłat, w tym ich obniżenia, w związku z nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p. Ponadto organ I instancji wskazał, że uchylono art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty. Organ I instancji wskazał także, że nie ma możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku bowiem uchwalenia nowych stawek opłat, postępowanie wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. toczyłoby się w oparciu o odmienny stan prawny, a tym samym, dotyczyłoby nowej sprawy w sensie materialnoprawnym, zaś art. 155 k.p.a. zakłada, że po przeprowadzeniu postępowania na jego podstawie zapadnie inne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Podkreślono, że zmiana obowiązującego prawa, relewantnego dla rozstrzygnięcia sprawy, zawsze powoduje, że sprawa administracyjna przekształca się w nową nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, a tym samym wyłącza to możliwość stosowania prawnoprocesowych podstaw zmiany decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Województwo, zarzucając:

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego mimo powołania się na art. 40 u.d.p. nie został on zastosowany do strony.

- niezastosowanie przepisu art. 155 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami, strona wniosła o zmianę decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania decyzji Wójta Gminy z "[...]" r. na okoliczność aktualizacji opłat za zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że w wyniku wprowadzonych zmian legislacyjnych szerokopasmowy internet miał trafić do 3 mln gospodarstw domowych, czemu miało sprzyjać zmniejszenie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego aż o 90%. Podniesiono, że uchwałą z "[...]" r. stawki opłat zostały znacznie zmniejszone i dostosowane do obowiązującego prawa. W zaistniałej sytuacji decyzja organu I instancji prowadzi do nierównego traktowania stron procesu inwestycyjnego, jakim jest budowa sieci szerokopasmowej i światłowodów, jak również różnicuje strony poprzez obciążanie wyższą opłatą właściciela istniejącej już hurtowej infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. Województwo, wynoszącą dla przedmiotowej decyzji administracyjnej 20 626 zł, płatne każdego roku, aż do roku 2039 włącznie, co skutkuje w sumie łączną kwotą wynoszącą 391 894 zł. Podniesiono, że różne stawki za budowę i utrzymanie sieci o tych samych parametrach skutkują różnymi stawkami za użytkowanie sieci dla operatorów telekomunikacyjnych, co stanowi istotną przesłankę w domniemaniu naruszenia zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, bowiem finalny produkt, jakim jest dostęp do sieci internet, musi być oferowany po różnych stawkach w zależności od terminu wybudowania sieci hurtowej i jest od niej zależny. Zdaniem strony, za zmianą przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przemawia zarówno interes społeczny, jakim jest dostęp dla jak największej liczby mieszkańców województwa do internetu szerokopasmowego, jak i słuszny interes strony, prowadzący do obniżenia kosztów utrzymania tej inwestycji. Podkreślono, że warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest zgoda strony, która w tym przypadku została wyrażona w sposób wyraźny. Strona wskazała również na praktykę innych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie tzw. aktualizacji opłat. Jeżeli bowiem dopuszczalna jest aktualizacja opłat poprzez ich podwyższenie, to dopuszczalne jest również ich obniżenie. Podano, że uchwały prowadzące do obniżenia stawki opłat podjęły 24 jednostki, a do dnia dzisiejszego zmienione zostały 392 decyzje (wszystkich decyzji jest 960), w których obniżono stawkę opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego dla infrastruktury SSPW w oparciu o art. 155 k.p.a.

Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 k.p.a. oraz pkt 4 załącznika uchwały Rady Powiatu Nr "[...]" z "[...]" r. w sprawie określenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu (Dz. Urz. Woj. "[...]"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zmieniło decyzję ostateczną organu I instancji z "[...]" r., znak: "[...]", dotyczącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych Nr "[...]" w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. budowa kanalizacji kablowej dla sieci szerokopasmowej) – w części obejmującej pkt 10 lit. b), w ten sposób, że ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego: za każdy kolejny rok od 2015 r. do 2019 r. w wysokości 20.626,00 zł, za 2020 r. w wysokości 6.690,73 zł (styczeń, luty i marzec 2020 r. w wysokości 5.142,37 zł – 103,13 m2 x 200zł/rok x 91 dni; za kwiecień 2020 r. - grudzień 2020 r. w wysokości 1.548,36 zł -103,13 m2 x 20zł/rok x 274 dni), za każdy kolejny rok od 2021. do 2039 w wysokości 2.062,60 zł.

W ocenie Kolegium w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego ani faktycznego w takim zakresie, aby skutkowało to brakiem tożsamości sprawy administracyjnej i uniemożliwiało dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie ma zatem podstaw, aby ustawowy nakaz dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p. (nałożony przez art. 29 ustawy z 30 sierpnia 2019 r.) traktować jako zmianę stanu prawnego na gruncie sprawy objętej wnioskiem strony. Pomimo wskazanego nakazu dostosowania stawek nie uległy bowiem zmianie przepisy prawa materialnego, tj. przepisy u.d.p., które były podstawą wydania decyzji z "[...]" r. rozstrzygającej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której elementem jest opłata za zajęcie pasa drogowego. Za taką zmianę nie sposób również przyjąć uchylenia art. 40f u.d.p., bowiem na żadnym etapie postępowania nie miał on zastosowania w tej sprawie. Kolegium podniosło, że w sprawie należy przyjąć istnienie zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony w zmianie decyzji organu I instancji zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Podstawowym celem jest bowiem zwiększanie dostępu obywateli i przedsiębiorców do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, w tym do szerokopasmowego internetu, zwłaszcza na obszarach wykluczonych cyfrowo, czyli najczęściej na terenach wiejskich. Przedmiotowa inwestycja prowadzi do obniżenia kosztów budowy oraz eksploatacji nowoczesnych sieci telekomunikacyjnych, m.in. przez proponowane obniżenie maksymalnych stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, a zbyt wysoki poziom stawek opłat za zajęcie pasa drogowego może być istotną barierą inwestycyjną, w szczególności na terenach o niskim poziomie zaludnienia, gdzie koszty budowy, a następnie utrzymania sieci telekomunikacyjnej rozkładają się na mniejszą ilość użytkowników końcowych. Wskazano, że ograniczenie poziomu opłat przez samorządy lokalne dla inwestycji telekomunikacyjnych prowadzi do wygenerowania znacznych korzyści społeczno-ekonomicznych, których beneficjentami jest nie tylko ogół społeczeństwa w Polsce, ale też sama jednostka samorządowa. Kolegium podkreśliło, że zastosowanie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne, bowiem żaden przepis szczególny nie wyłączył tej możliwości, a w związku z tym należy przyjąć, że takie działanie jest dopuszczanie, przy spełnieniu wszystkich warunków. Nie można bowiem przyjąć, aby celem racjonalnego ustawodawcy było pozostawienie na dotychczasowym - wyższym poziomie - wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego wobec podmiotów, którym taką opłatę już ustalono. Takie działanie prowadziłoby do nierównego traktowania stron procesu inwestycyjnego, jakim jest budowa sieci szerokopasmowej i światłowodów, a następnie ich utrzymanie. Wskazano, że dokonaniu zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a jednocześnie za zmianą przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, zaś decyzja objęta wnioskiem o zmianę jest decyzją ostateczną. W związku z tym Kolegium uwzględniło odwołanie i rozstrzygnęło co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przy czym Kolegium uwzględniło zmianę stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego od 1 kwietnia 2020 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku przez stronę (dokonując rozliczenia w obrębie roku 2020), mając na względzie to, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może wywierać skutki ex nunc, czyli na przyszłość.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Prokurator Okręgowy (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 k.p.a., polegające na:

- wydaniu przez organ odwoławczy decyzji dokonującej zmiany decyzji I instancji i orzekającej co do istoty sprawy ze skutkiem ustalonym datą sprzed wydania decyzji, poprzez ustalenie nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego począwszy od 1 kwietnia 2020 r., choć dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - tj. od daty wejścia w obowiązywanie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną;

- wydaniu przez organ odwoławczy decyzji dokonującej zmiany decyzji organu I instancji, pomimo tego, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym;

- wydaniu przez organ odwoławczy decyzji dokonującej zmiany wyżej opisanej decyzji, pomimo tego, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego i ustalająca opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter decyzji związanej, a tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, zaś jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne;

- wydaniu przez organ odwoławczy decyzji dokonującej zmiany decyzji ostatecznej pomimo tego, że zmiana ta jest sprzeczna z interesem społecznym, albowiem wbrew stanowisku organu odwoławczego, że obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego jest w interesie powiatu ze względu na spodziewane zwiększone dochody, w istocie pozbawia ona powiat 90% dochodów z zajęcia pasa drogowego pod obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, które przeznaczane są na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i ochronę dróg.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny podniósł, że przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do tzw. decyzji związanych, a taką decyzją jest decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego. Ponadto ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - od daty wejścia w obowiązywanie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną. Wskazano, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz z udziałem tych samych stron. Zatem decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji. Z kolei zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji, której zmiany domaga się strona, stanowi element uniemożliwiający tę zmianę, nie zaś argument przemawiający za taką zmianą. Wskazano, że poza znowelizowaniem art. 40 ust. 8 u.d.p., uchylono również art. 40f u.d.p., co zdaniem skarżącego prowadzi do konkluzji, że wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości modyfikowania wydanych już decyzji ostatecznych. Rozwiązanie to niewątpliwie uwzględnia słuszne interesy jednostek samorządu terytorialnego, będących zarządcami dróg publicznych oraz ich użytkowników, gdyż w interesie społecznym jest zapewnienie stabilnych dochodów wynikających z prawnie ustalonych obowiązków podmiotu zajmującego pas drogowy. Strona skarżąca zaznaczyła, że konsekwencją wydania kwestionowanej przedmiotową skargą decyzji (oraz 28 analogicznych) jest niezgodne z prawem pozbawienie zarządcy drogi dochodów w rocznej wysokości 1.084 628,70 zł. W ocenie Prokuratora nie został zatem spełniony warunek - interes społeczny, skutku jaki ewentualnie wywołałoby obniżenie stawki opłaty, bo nie jest to warunkiem budowy sieci (ta jest ukończona), a tzw. dostępność obywateli do internetu nastąpiła już w 2015 r. Zdaniem skarżącego chybiona jest także argumentacja Kolegium wskazująca na potencjalne zyski dla gmin, w przypadku kiedy sieć szerokopasmowego internetu będzie się dalej rozwijać, gdyż inwestycja w sieć szerokopasmowego internetu na terenie Powiatu jest zakończona i nie powstaną w związku z tym żadne dodatkowe przychody, a ponadto to gminy a nie powiat uzyskałyby z tego tytułu przychody.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 8 lutego 2021 r. swoje stanowisko odnośnie do wniesionej skargi przedstawiło Województwo, domagając się jej oddalenia w całości jako niezasadnej, a także wnosząc o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie strona całkowicie podzieliła argumentację Kolegium. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona podniosła, że nie budzi wątpliwości uznaniowy charakter decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, zaś opłata stanowi integralną część tej decyzji. Strona podniosła, że aktualne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w granicach administracyjnych Powiatu są ponad siedmiokrotnie niższe od poprzednio obowiązujących. W ocenie strony uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Zmiana prawa, polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją. Podkreślono, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest podatkiem, lecz stanowi rodzaj wynagrodzenia za korzystanie z pasa drogowego, określonego w zryczałtowanej wysokości przez organ stanowiący powiatu. Ponadto obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego jest w interesie powiatu ze względu na spodziewane zwiększone dochody. Chodzi bowiem o przyszłe inwestycje, które zwiększą faktycznie dochody powiatu, a będą korzystały z sieci stanowiącej własność Województwa, na co wskazywał także ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 r. Podkreślono, że sieć szerokopasmowa daje podstawy do dalszych inwestycji i rozwoju dostępu do internetu w województwie, a działanie Powiatu szkodzi nie tylko interesom samego powiatu, ale i województwa jako całości i jest krótkowzroczne, co nigdy nie przynosi zwiększenia dochodów, ale w konsekwencji prowadzi do ich obniżenia. Ponadto nie można uznać, że uchylenie art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu odwoływalności decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a. w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, zaś ani strona, ani Prokurator nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Główny zarzut skargi dotyczy niedopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej wysokości opłat z tego tytułu. Podnieść zatem należy, że art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co powołuje się także skarżący, dominuje pogląd, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie decyzji uznaniowych. Zważyć jednak należy, że decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, a zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Decyzja w tym przedmiocie ma niewątpliwie charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca nie określił jakichkolwiek przesłanek, których spełnienie nakładałoby na organ obowiązek wydania takiego zezwolenia. Z kolei w myśl art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 u.d.p.). Wprawdzie sposób ustalania opłaty jest określony w art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p., a stawki opłat dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala organ stanowiący tej jednostki w drodze uchwały, (art. 40 ust. 8 u.d.p.), ale nie ulega wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być przedmiotem samoistnej decyzji administracyjnej, lecz zawsze stanowi integralną i obligatoryjną (poza wypadkami ustawowego zwolnienia od opłat) część wydanego zezwolenia. Gdyby nawet jednak przyjąć, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter mieszany, a mianowicie w części jest decyzją uznaniową, a w części związaną, to podkreślić należy, że wyżej wskazane stanowisko orzecznictwa sądowadministracyjnego, a także doktryny odnośnie do dopuszczalności możliwości zastosowania trybu art. 155 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych nie jest jednolite. W komentarzu Kodeksu postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020, art. 154) wskazano bowiem, że "nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych." Wprawdzie teza ta odnosi się do art. 154 kp.a., ale analogiczne stanowisko autorzy Komentarza zajęli także w odniesieniu do art. 155 k.p.a. Również w wyroku z 19 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1153/11, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 155 k.p.a. może być stosowany także do decyzji o charakterze związanym, gdyż z treści tego przepisu takie ograniczenie nie wynika. Zatem w ocenie Sądu sam charakter decyzji zmienianej – uznaniowy bądź związany – nie przesądza o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Nie ulega także wątpliwości, że strona (Województwo) wyraziła zgodę na jej zmianę, skoro sama wystąpiła z takim wnioskiem w piśmie z 24 marca 2020 r.

Należy przy tym podnieść, że powodem wystąpienia przez Województwo z wnioskiem o zmianę decyzji był fakt wejścia w życie uchwały Rady Powiatu z "[...]" r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, na mocy której znacząco obniżono stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zmiana ta związana była z wejściem w życie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2019 r., którą znowelizowano między innymi art. 40 ust. 8 u.d.p., wprowadzając zapis ograniczający możliwość ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ust. 4 i 6 - do 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawki opłaty, o której mowa w ust. 5 - do 20 zł. Jednocześnie w art. 29 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. nałożono na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek dostosowania, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., do ich wysokości ustalonych ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane ustawą. Należy przy tym podnieść, że ustawa z 30 sierpnia 2019 r. zawierała szereg innych regulacji związanych z ułatwieniem zaspokajania społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji. Przy czym ustawodawca nie tylko znacznie obniżył opłaty ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ale także dopuścił stosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości jeszcze niższej niż ustalona przez ten organ. Umożliwiono bowiem zawarcie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy z inwestorem, na mocy której w zamian za realizację inwestycji zaspokajającej zbiorowe potrzeby wspólnoty, związanej z zajęciem przez inwestora pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w której stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego można określić w wysokości niższej niż ustalona w uchwale, podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. (art. 50a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2020 r. poz. 713, art. 59a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2020 r. poz. 1668, art. 50a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2020 r. poz. 920). Także z uzasadnienia do projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 r. wynika, że celem obniżenia stawki opłat do poziomu nieprzekraczającego 20 zł/m2 na rok było zwiększenie wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusza bazowego. Założono, że obniżenie stawek do tego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów zł do roku 2025, a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie.

Należy ponadto wskazać, że do 24 października 2019 r. zmianę stawki opłaty za zajecie pasa drogowego, ustalonej w wydanym już zezwoleniu, umożliwiał przepis art. 40f u.d,.p. Wprawdzie przepis ten został uchylony na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2019 r., ale, w ocenie Sądu, nie oznacza to wyłączenia możliwości zmiany wysokości tej opłaty. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 r. dokonanie tej zmiany uzasadniono koniecznością uchylenia obowiązku dokonywania zmiany decyzji z urzędu, ze względu na wątpliwości interpretacyjne oraz rozbieżności w stosowaniu tego obowiązku. Nie wyklucza to jednak możliwości dokonania zmiany decyzji na wniosek, czy też za zgodą strony, której taka decyzja dotyczy, gdyż w u.d.p. nie ma przepisu, który by to wykluczał. Ponadto wskazać należy, że przy interpretacji dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. do dokonania zmiany opłat za zajęcie pasa drogowego w związku ze zmianą stawek opłat należy mieć na względzie okoliczność, że w świetle przepisów Konstytucji RP nieodpuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 Konstytucji RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zatem jedynie zastosowanie art. 155 k.p.a. daje możliwość przywrócenia sprawiedliwego i równego traktowania wszystkich podmiotów legitymujących się zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki, której spełnienie warunkuje możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a mianowicie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji stwierdzić należy, że pojęcie interesu społecznego, do którego odwołuje się art. 155 k.p.a., jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, dot. art. 7; LEX/el. 2020). Przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. W wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP z 1994 r. nr 9, poz. 181) stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." W wyroku NSA z 25 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 1800/0, dostępne w Internecie) wyrażony został pogląd, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją posiadającą cechy uznania administracyjnego, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Stanowisko to zaprezentowano także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06; z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 815/14; z 23 czerwca 2014 r.: sygn. akt I OSK 1411/13 i sygn. akt I OSK 1013/13; z 21 lutego 2013 r.: sygn. akt I OSK 1245/12, sygn. akt I OSK 1138/12 oraz sygn. akt I OSK 1214/12, dostępne w Internecie). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2005 r. (sygn. akt I OSK 1746/04) wskazano, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzi, że dokonanie zmiany decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczne z interesem społecznym, gdyż pozbawia Powiat znacznej części dochodów, które są przeznaczane na poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi i ochronę dróg. Podnieść jednak należy, że za zmniejszeniem przedmiotowych opłat także przemawia interes społeczny, gdyż ich zmniejszenie pozwala na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa, co szeroko przedstawiono w uzasadnieniu do projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 r. i co stanowiło jeden z zasadniczych powodów uchwalenia tej ustawy. W tych okolicznościach pogląd skarżącego o wyższości celów związanych z infrastrukturą drogową nad celami związanymi z dostępem do sieci internetowej jest co najmniej kontrowersyjny, zwłaszcza w obecnej sytuacji pandemicznej, związanej z wieloma restrykcjami, w której wykorzystanie Internetu pozwala na w miarę normalne funkcjonowanie w wielu dziedzinach życia. Przy czym, w ocenie Sądu, interesu społecznego nie można wiązać jedynie z budową sieci telekomunikacyjnej, jak twierdzi Prokurator, ale także z jej eksploatacją. W związku z tym za zmianą decyzji w zakresie ustalenia opłaty przemawia nie tylko interes Województwa, jako podmiotu, na który opłaty nałożono, ale także interes społeczny.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że niemożliwa jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na zmianę stanu prawnego. Wyjaśnić należy, że rzeczywiście zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany, gdyż inaczej mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w nowej sprawie. Zatem zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. warunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jednakże nie musi być to dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Zmiana prawa polegająca np. na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08 i z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09, dostępne w Internecie). Pogląd ten jest także podzielany w doktrynie (por. glosa Zbigniewa Kmieciaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14; OSP 2018/9/96). Stwierdzić zatem należy, że zmiana przepisu u.d.p., a w konsekwencji zmiana uchwały określającej wysokość stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie mają takiego charakteru, który powodowałby istotną zmianę normy prawnej, w oparciu o którą wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela także stanowisko Kolegium odnośnie do dokonania zmiany opłaty za zajęcia pasa drogowego od momentu wpłynięcia wniosku strony o jej dokonanie do organu administracji. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie nie narusza zasady, że decyzja w trybie art. 155 k.p.a. wywiera skutek ex nunc, czyli na przyszłość. W przedmiotowej sprawie należy bowiem uwzględnić także interes strony, która nie może ponosić konsekwencji związanych z długością toczącego się postępowania. Zauważyć zaś należy, że organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie, jest jednocześnie organem, który pobiera przedmiotowe opłaty, a tym samym nie musi być zainteresowany szybkim załatwieniem sprawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jako niezasadną.

Natomiast uczestnikowi postępowania (Województwu) należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przed sądem I instancji przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt wyłącznie skarżącemu w przypadku uwzględnienia skargi. Zatem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz uczestnika postępowania.