Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1892/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Małgorzata Borowiec (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 985/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 985/07, uwzględnił skargę J. D. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] orzekającej o zwrocie kwoty 100 zł z tytułu nienależnie pobranego zasiłku celowego przyznanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i orzekło, że kwotę 100 zł należy wpłacić w terminie 14 dni od daty uostatecznienia się decyzji, w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2005r. przyznał J. D. świadczenie w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], uchylił decyzję o przyznaniu zasiłku celowego, zaś decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], orzekł o zwrocie kwoty 100 zł z tytułu nienależnie pobranego zasiłku celowego przyznanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. i nakazał przedmiotową kwotę wpłacić w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na wskazane konto lub do kasy OPS Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił motywy swego rozstrzygnięcia. Podał, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie pozyskał informację, że w świetle aktu notarialnego Rep. A Nr [...], w dniu [...] lutego 2005 r. mąż J. D. wspólnie z bratem P. D., sprzedał lokal przy ul. [...] w Warszawie. Z dokonanej transakcji sprzedający uzyskali łącznie kwotę [...] zł. Mając powyższe na uwadze Prezydent m. st. Warszawy uznał, że w lutym 2005 r. dochód J. D. wynosił kwotę nie mniejszą niż 9583,33 zł, a w przypadku odprowadzenia należnego podatku kwotę nie mniejszą niż 8946,50 zł. A zatem przyznane jej świadczenie było nienależnie pobrane i stosownie do treści art. 98 ustawy o pomocy społecznej podlega zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Podkreślił, iż w przypadku J. D. prawo do zasiłku celowego zostało ustalone w oparciu o nieprzekroczenie przez nią kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 316 zł na osobę w rodzinie. Okoliczność, że w lutym 2005 r. posiadała ona dochód w wysokości nie mniejszej niż 9583,33 zł, a w przypadku odprowadzenia należnego podatku kwotę nie mniejszą niż 8946,50 zł skutkowała tym, że nie była ona uprawniona do przyznania jej zasiłku celowego. Natomiast w sprawie nie występowały żadne szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu pierwszej instancji fakt, że J. D. zataiła uzyskanie jednorazowego dochodu ze sprzedaży mieszkania mimo, że była pouczona o obowiązku niezwłocznego informowania Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie sytuacji majątkowej, stanowi dostateczne uzasadnienie do stwierdzenia, że zasiłek celowy nie powinien był być jej wypłacony, a zatem jako nienależnie pobrany podlegał zwrotowi.

Od powyższej decyzji J. D. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w którym podniosła, że sprawa sprzedaży mieszkania przez jej męża nie jest z nią powiązana, albowiem był to uzyskany przez niego spadek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest prawidłowe. Wskazało, że kwota uzyskana przez męża J. D. ze sprzedaży mieszkania pomimo, iż było to mieszkanie otrzymane przez niego w drodze dziedziczenia, a więc było jego majątkiem odrębnym, stanowiła jednak w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, dochód rodziny. W świetle przepisów tej ustawy dochód w rodzinie to suma miesięcznych przychodów rodziny, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Organ odwoławczy zaznaczył, że prawo J. D. do zasiłku celowego zostało ustalone na podstawie jej oświadczenia, z którego wynika, iż rodzina nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem w lutym 2005r. i kolejnych 12 miesiącach dochód rodziny wynosił nie mniej niż 8946,50 zł. Oznacza to, że nie spełniała ona warunków do przyznania jej zasiłku celowego. Natomiast brak podstaw do uznania, aby J. D. nie wiedziała o sprzedaży przez jej męża mieszkania, bowiem uzyskany przez niego dochód niewątpliwie znacznie zmienił sytuację materialną jej rodziny. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że konieczne jest dokonanie zmiany decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego i ustaliło jako początek biegu terminu na dokonanie jego wpłaty datę doręczenia stronie ostatecznej decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji uznały, że przyznane J. D. świadczenie w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano między innymi art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W zdaniu drugim powołany przepis zawiera, zatem odesłanie do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazany przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 powołanej ustawy ogólną zasadą pomocy społecznej, kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Z powołanego przepisu art. 104 ust. 4 wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z niniejszym wnioskiem ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powyższego wynika, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak jest również jakiejkolwiek informacji świadczącej o tym, że o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia skarżąca została pouczona, zaś w świetle powołanego przepisu uprawnienie takie jej przysługiwało.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organy pomocy społecznej naruszyły przepis art. 77 § 1 kpa w związku z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, i powołując art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

I. art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej jest każdorazowe poprzedzenie wydania decyzji orzekającej o zwrocie takiego świadczenia postępowaniem wyjaśniającym w trakcie, którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia,

II. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż z przepisu tego ,,wynika" spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie żądania zwrotu nienależenie pobranego świadczenia

III. .naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób istotny, który ma wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania (z braku wniosku uprawnionego podmiotu) czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy w sprawie zakończonej uchyloną decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2007 r. zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 cyt. Ustawy wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] jako bezpodstawnej, ewentualnie stosownie do art. 176 w zw. z art. 185 tej ustawy uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu określonego w pkt III podało, iż stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza treści art. 145 § 1 pkt 1P.p.s.a. nie pozostawia, zdaniem pełnomocnika organu, żadnych wątpliwości co do tego, że wymieniony w nim katalog przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji ma charakter zamknięty. Konsekwencją owej konstatacji jest uznanie, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku zaistnienia choćby jednej z wymienionych powyżej przesłanek. Ustawodawca wyraźnie ograniczył w tej mierze swobodę działania sądów administracyjnych, wyłączając ex lege możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż wskazane w zacytowanym przepisie. W szczególności, sąd administracyjny powołując się na pierwszą z wymienionych przesłanek powinien wykazać, że stwierdzenie naruszenia prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy przez co rozumieć należy wskazanie przepisu, który został naruszony, określenie sposobu w jaki naruszenie nastąpiło oraz wykazanie, że naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem samo uznanie, że naruszenie takie mogło mieć wpływ w jakikolwiek bliżej nieokreślony sposób na wynik sprawy. Dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenie wpłynęło na wynik sprawy tj. doprowadziło do wydania innego rozstrzygnięcia niż miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby do owego naruszenia prawa nie doszło. Na konieczność wykazania, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny wielokrotnie wskazywał w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt IIOSK 634/05, Lex nr 198327). Z kolei w przypadku powołania się na trzecią z wymienionych przesłanek, Sąd powinien wykazać, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji mogłoby wpłynąć na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć na wynik sprawy w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik, gdyż dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogłyby wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006r., sygn. akt IIGSK 332/05, Lex nr 193380).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż brak jest podstaw do podzielenia zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądu co do tego, że art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej obligował organy administracji publicznej orzekające w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej do każdorazowego poprzedzenia wydania decyzji dotyczącej takiego obowiązku postępowaniem wyjaśniającym w trakcie, którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Stosownie do treści art. 98 powołanej ustawy świadczenia nienależnie pobrane, tj. w myśl art. 6 pkt 16 tej ustawy, świadczenia pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Sformułowanie ,,podlegają zwrotowi" ma charakter normy związanej, nieuznaniowej. Każde świadczenie nienależenie pobrane podlega zwrotowi i to niezależnie od dochodu rodziny zobowiązanej do zwrotu świadczenia. W ocenie Kolegium, artykuł 98 ustawy o pomocy społecznej ustanowił ogólną zasadę od której ustawodawca przewidział wyjątki odsyłając do "odpowiedniego" stosowania art. 104 ust. 4 ustawy. Zastosowanie instytucji odstąpienia, o której mowa w tym przepisie możliwe jest dopiero po stwierdzeniu przez właściwy organ w prowadzonym odrębnie postępowaniu, że świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone, a i to dopiero wyłącznie po wystąpieniu z odpowiednim wnioskiem przez pracownika socjalnego lub osobę zainteresowaną. Bez takiego wniosku odstąpienie od żądania zwrotu byłoby niedopuszczalne. Nawet gdyby przyjąć, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem organów było pouczenie strony o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, to zdaniem autora skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że niewywiązanie się z owego obowiązku może uzasadniać podjęcie przez organ administracji działań mających na celu odstąpienie od żądania zwrotu takiego świadczenia z urzędu.

Brak jest również podstaw do uznania, że art. 104 ust. 4 omawianej ustawy nakłada jakikolwiek obowiązek na pracownika socjalnego, w szczególności zaś, że obliguje go do przeprowadzenia aktualnej analizy sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Pracownik socjalny znający od lat sytuację materialną J. D. nie znalazł podstaw do złożenia wniosku o odstąpienie w jej przypadku od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zaś sama skarżąca wniosku takiego nie złożyła. Postępowanie o umorzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest zaś postępowaniem odrębnym od postępowania o zwrot nienależenie pobranego świadczenia.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 98 ustawy jest postępowaniem o charakterze związanym na co wskazuje forma tego przepisu. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy jest decyzją o charakterze uznaniowym. Organ rozstrzygając w tym trybie musi uzasadnić przesłanki, którymi się kierował, a więc ustalić, czy zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu, czy też okoliczności takich nie ma. Musi ustalić dochód rodziny (art. 98 jednoznacznie stwierdza, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny), a więc postępowanie to jest odrębne. Inny jest jego cel i inne są przesłanki podjęcia decyzji w tym trybie. Natomiast art. 104 ust. 4 pozwala na umorzenie należności w szczególnych okolicznościach. Jeżeli strona złoży wniosek lub jeśli wniosek taki złoży pracownik socjalny, organ bada sytuację materialną strony, ustala, czy nie zachodzą w sprawie jakieś szczególne okoliczności, a następnie może wydać decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu. Jednakże aby taką decyzję wydać, organ musi przedtem ustalić wysokość kwoty, która miałaby zostać zwrócona (a więc wydać decyzję w trybie art. 98 ustawy). Jest to niezbędne, aby ewentualna decyzja o odstąpieniu od żądania zwrotu mogła być prawidłowa. Odstąpienie od żądania zwrotu może dotyczyć całości lub części należności. Zatem bez ustalenia decyzją ostateczną istnienia oraz wysokości świadczenia nienależnego nie można orzekać o ewentualnym umorzeniu należności. Kolegium podkreśliło także, iż w przedmiotowym wyroku dokonano błędnej wykładni art. 100 ust. 1 ustawy. Obowiązek kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej polega na dostosowaniu rodzaju i wielkości świadczenia do rzeczywistych potrzeb strony. Obowiązek ten jednak nie polega i nie może polegać na spełnianiu wszystkich żądań oraz prowadzeniu postępowania, które sankcjonuje brak współpracy. Przez kierowanie się ,,dobrem strony" rozumieć należy tylko pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 art. 183 w rozpoznanej sprawie nie występują. Zatem sąd odwoławczy będąc związany granicami skargi kasacyjnej ograniczył się do zbadania przedstawionych zarzutów i ocenił, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W myśl art. 98 powołanej ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Przepis ten in fine nakazuje stosować art. 104 ust. 4 odpowiednio.

W powyższej regulacji organ upatruje dwa odrębne postępowania, z których jedno (z art. 98) wszczynane z urzędu kończy decyzja związana, wydana po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej, drugie zaś wszczynane na wniosek pracownika socjalnego lub strony kończy decyzja uznaniowa (art. 104 ust. 4).

Stanowisko to jest błędne albowiem wykładni przepisu art. 98 cyt. ustawy o pomocy społecznej nie można dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4, który ustawa nakazuje stosować odpowiednio.

W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie.

Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4, do którego odsyła art. 98 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo uznał, iż w tym przypadku ma on zastosowanie wprost.

Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 – zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. W ramach tego postępowania, należy zatem ustalić, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego wymogu złożenia wniosku, jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości. Wynika to nie tylko z omawianego przepisu, lecz także z zasady informacji, o której stanowi przepis art. 9 K.p.a. Nakłada on na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także z art. 10 § 1 K.p.a. przewidującego zapewnienie stronom czynnego udziału. Organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej ma więc obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać.

Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, iż naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i 10 K.p.a. i pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uchylenia decyzji.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego stosując wykładnię systemową i odczytując znaczenie norm prawnych w kontekście zarówno całego przepisu, jak i ustawy o pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się do reguł wykładni celowościowej powołując się na przepis art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nakazujący organom w sprawach pomocy społecznej kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych.

Konsekwencją takiego odczytania norm prawnych jest stanowisko Sądu pierwszej instancji oceniające jako wadliwe postępowanie organów, które prowadzono z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniając istotnych okoliczności, jak również nie informując strony o jej uprawnieniach (art. 9 K.p.a.).

Ocenie tej z uwagi na wymagania wynikające z przepisów art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie można zarzucić naruszenia prawa. Prowadzi to do wniosku, iż także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie jest zasadny.

Dodać należy, iż podobną do przedstawionej wyżej wykładnię przepisów art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 517/07, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.