Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1776/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1, art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 9, art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: §3 pkt 10, 11 i 26, § 68 ust. 1, § 72
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. S., zwanej dalej skarżącą, od decyzji P. I. N. B. w K. z [...] lipca 2020r. nakazującej następcom prawnym inwestora H. S., tj. J. S. i skarżącej oraz M. S., rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], działka [...], w części obejmującej rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny (wym. szer. [...], dł. [...], wys. [...]) oraz przywrócenie funkcji gospodarczej dla samowolnej przebudowy budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcie zapadło po wyroku WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 71/18, w następujących okolicznościach faktycznych.

P. I. N. B. w K. (dalej: PINB) ustalił, że na ww. nieruchomości w K. inwestor w latach [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonał przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego w ten sposób, że powstał budynek mieszkalny.

Wobec powyższego, postanowieniem z [...] stycznia 2009r. zobowiązał inwestora w trybie art. 48 ustawy z 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1333, zwanej dalej P.b.) do przedłożenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnych robót budowlanych, a następnie postanowieniem z [...] maja 2009r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł.

Decyzją z [...] października 2009r. organ zatwierdził projekt budowlany przebudowy budynku gospodarczego, a następnie decyzją z [...] grudnia 2009r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowieniem z [...] lipca 2010r. stwierdził nieważność powyższego postanowienia PINB z [...] maja 2009r., a decyzją z [...] sierpnia 2010r. stwierdził nieważność ww. decyzji PINB z [...] października 2009r.

Dnia [...] kwietnia 2011r. zmarł inwestor pozostawiając spadkobierców – wskazanych we wstępie następców prawnych.

Postanowieniem z [...] listopada 2011r. PINB nałożył na spadkobierców obowiązek przedłożenia do [...] kwietnia 2011r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Wobec nieprzedłożenia dokumentów w wyznaczonym czasie, PINB decyzją z [...] maja 2015r. nakazał spadkobiercom rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – przedmiotowej nieruchomości.

WINB decyzją z [...] lipca 2012r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Burmistrz K. decyzją z [...] grudnia 2012r. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] w K. przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej legalizację samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Z decyzji wynika, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2012r.

Zobowiązani (spadkobiercy) w wymaganym terminie nie dostarczyli egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem PINB decyzją z [...] stycznia 2014r. ponownie nakazał spadkobiercom rozbiórkę przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z [...] czerwca 2014r. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 869/14. NSA wyrokiem z 14 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 444/16, uchylił wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał m.in., że konieczne jest wyjaśnienie z jakich powodów stwierdzono nieważność postanowienia i decyzji, które zostały wydane na skutek złożenia tych oświadczeń (postanowienie PINB z [...] maja 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz decyzja PINB z [...] października 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego). Nie można bowiem wykluczyć, że podstawą tych rozstrzygnięć była ocena uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie, WSA w Poznaniu wyrokiem z 12 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 71/18, uchylił decyzję WINB z [...] czerwca 2014r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] stycznia 2014r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał w szczególności, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organy nadzoru budowlanego nie oceniły czy skutecznym było przedłożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania legalizacyjnego przez H. S. i J. S.. Sąd zobowiązał organy do oceny, czy podział rzeczy quoad usum wynikający z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1951 r. obejmował teren na którym zrealizowana została sporna inwestycja. W przypadku dokonania pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ za skuteczne uzna oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez H. S. i J. S. w 2009 r. Przy czym przy ocenie skuteczności tego oświadczenia organy winny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów przy interpretacji skutków regulacji sposobu korzystania z nieruchomości (quoad usum) określonej w akcie notarialnym i brzmieniu art. 221 k.c. w związku z art. 206 k.c.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB ustalił, że zgodnie z decyzją Burmistrza K. z [...] grudnia 2012r. ustalającą warunki zabudowy – istnieje możliwość lokalizacji przedmiotowego budynku w miejscu, w którym został wybudowany. Organ stwierdził jednak braki w zakresie kompletności projektu budowlanego, zatem postanowieniem z [...] października 2018r. zobowiązał spadkobierców do usunięcia stwierdzonych naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym do [...] listopada 2018r.

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, [...] listopada 2018r. wniosła o zmianę terminu do złożenia żądanych dokumentów, wobec czego organ wyznaczył nowy termin do [...] lutego 2019r.

Postanowieniem z [...] marca 2019r. PINB zawiesił postępowanie w zw. z powzięciem informacji o śmierci jednej ze stron (J. D.). Postanowieniem z [...] marca 2020r. organ podjął zawieszone postępowanie wobec informacji o stwierdzeniu przez Sąd Rejonowy postanowieniem z [...] czerwca 2019r. nabycia spadku po J. D..

Skarżąca [...] marca 2020r., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła 4 egzemplarze dokumentacji budowlanej. Wobec stwierdzonych przez PINB braków w dokumentacji, organ [...] marca 2020r. wezwał autora opracowania do uzupełnienia dokumentacji technicznej – projektu budowlanego poprzez dostosowanie przedłożonego projektu budowlanego do wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2012 r.. poz. 462 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem ws. projektu) oraz dostosowanie przedłożonego projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej rozporządzeniem ws. warunków technicznych). Wezwany autor opracowania [...] czerwca 2020r. przekazał do PINB 3 egzemplarze dokumentacji.

Decyzją z [...] lipca 2020r. PINB nakazał spadkobiercom po inwestorze rozbiórkę przedmiotowej nieruchomości oraz przywrócenie funkcji gospodarczej dla samowolnej przebudowy budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny.

W uzasadnieniu organ stwierdził w szczególności, że uznał za skuteczne złożone przez spadkobierców inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja Burmistrza K. z [...] grudnia 2012r. ustalająca warunki zabudowy na potrzeby legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu określa, że istnieje możliwość wyznaczenia nowej linii zabudowy i budynek mieszkalny objęty legalizacją stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy – decyzja zezwala zatem na lokalizację budynku w miejscu, w którym został on wybudowany. Jednakże organ stwierdził, że przedłożona dokumentacja projektowa nie zawiera rozwiązań spełniających przede wszystkim warunki z § 68 ust. 1 i § 72 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Znajdujące się na parterze budynku pomieszczenia aneksu kuchennego i łazienki są o wys. [...], a pokój o wys. [...]. W części opisowej do projektu budowlanego wskazano, że pomieszczenie – aneks kuchenny nie jest przeznaczone na stały pobyt ludzi. Zdaniem organu rozciąganie interpretacji dot. pomieszczeń nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi czy też pomieszczeń pomocniczych (jak łazienka i WC) na kuchnię jest nieuprawnione, bowiem stanowi ona odrębną izbę wchodzącą w skład lokalu mieszkalnego. Aneks kuchenny nie stanowi przy tym odrębnego pomieszczenia (zgodnie z § 3 pkt 26 rozporządzenia ws. warunków technicznych), lecz część pokoju w mieszkaniu (§ 3 pkt 10 rozporządzenia). Minimalna wysokość powinna zatem wynosić [...]. Na I piętrze budynku znajduje się kolejny lokal mieszkalny, do którego prowadzi oddzielne wejście i komunikacja wewnętrzna, w tym wewnętrzne schody nowoprojektowane konstrukcji drewnianej. Przedłożona dokumentacja nie zawiera rozwiązania szczegółowego konstrukcyjnego dla wykonania nowych schodów wewnętrznych, lecz przedstawione schematycznie rozwiązanie na rys. nr [...] narusza §68 ust. 3 rozporządzenia – wymiar podestu na parterze wynosi [...] i jest mniejszy od wymaganego minimum – [...]. Na piętrze znajduje się lokal mieszkalny o powierzchni 20 m2, a ponadto pomieszczenie strychu o zmiennej wysokości [...]. Pomieszczenie to obecnie, jak wynika z inwentaryzacji pomieszczeń załączonej do projektu budowlanego, stanowi pokój będący częścią lokalu mieszkalnego. Organ zaznaczył także, że w części opisowej projektant wskazał założenia pozostałych do wykonania robót budowlanych, które nie znajdują odzwierciedlenia dla rozwiązań konstrukcyjno-budowlano-materiałowych w części rysunkowej projektu. Projekt nie zawiera rozwiązań umożliwiających jednoznaczne jego odczytanie – nie spełnia § 12 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia. Końcowo organ wskazał, że mimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nakładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów – właściciel nie przedstawił nakazanego projektu budowlanego zawierającego rozwiązania umożliwiające doprowadzenie wybudowanego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem; także zobowiązani następcy prawni nie wykonali wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem.

W odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.P.A.) oraz art. 48 ust. 1, 3 i 4, a także art. 51 ust. 3 pkt 2 i ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 P.b.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020r., wskazaną we wstępie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowe ustalenia, stosowne przepisy i stwierdził w szczególności, że należy się zgodzić z organem I instancji, że przedłożona dokumentacja projektowa nie przedstawia rozwiązania szczegółowego, konstrukcyjnego dla wykonania nowych schodów wewnętrznych. P rzedstawione na rysunkach rozwiązanie narusza przepis § 68 rozporządzenia ws. warunków technicznych, bowiem projektowany wymiar podestu na parterze wynosi obecnie [...] zamiast wymaganego minimum 0,8m. Również założenia zawarte w części opisowej przedmiotowego projektu budowlanego dla "rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny" nie znajdują odzwierciedlenia dla rozwiązań konstrukcyjno-budowlano-materiałowych w części rysunkowej projektu budowlanego. Przedłożony projekt nie zawiera również rozwiązań umożliwiających jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Zmiany np. w zakresie wymiarów oraz umiejscowienia otworów okiennych i drzwiowych, dotyczące wykonania murka ogniowego czy schodów powinny być uwzględnione i wskazane jednoznacznie w każdej części projektu architektoniczno-budowlanego w celu wykluczenia możliwości powstania rozbieżności w treści dokumentacji. Odnosząc się do orzecznictwa wskazał, że nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 P.b.) po wykonaniu robót budowlanych, czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby w zasadzie do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa. W związku z tym nie jest możliwe zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego, mimo, iż jest on zgodny z decyzja o warunkach zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił osoby zobowiązane nałożonymi obowiązkami – spadkobierców inwestora. Podkreślił, że jedyną przyczyną wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji było zaniechanie przez zobowiązanych wykonania obowiązku legalizacyjnego (przedłożenia kompletnych, niezawierających błędów) dokumentów.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie przepisów:

1. postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 80 K.P.A. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę

2. materialnego, tj.:

a. art. 9 ust. 2 i 3 P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020r. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 471), polegające na niezastosowaniu, w sytuacji gdy uzasadnione było wystąpienie przez organ nadzoru budowlanego do Ministra Rozwoju o wydanie upoważnienia dla PINB w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych

b. art. 48 ust. 1, 3 i 4 P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020r.) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w stwierdzonym stanie faktycznym i prawnym sprawy istnieją przesłanki do wydania nakazu rozbiórki ze względu na brak przedłożenia dokumentów – projektu budowlanego zawierającego rozwiązania umożliwiające doprowadzenie wybudowanego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła w szczególności, że przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego na nieruchomości dokonał poprzednik prawny skarżącej – H. S. (inwestor) – w latach [...]. Skarżąca dowiodła, że budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w toku postępowania ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazała także, że z uwagi na ważną umowę quoad usum inwestor, jako uprawniony do wyłącznego korzystania z tej części nieruchomości, na której przeprowadził przebudowę i rozbudowę budynku podlegającego legalizacji, był do tego uprawniony bez uzyskiwania dodatkowej zgody pozostałych współwłaścicieli, a tym samym do skutecznego złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Przedstawiono także zaktualizowany projekt budowlany, opisujący wymagane do przeprowadzenia roboty budowlane celem doprowadzenia go do stanu z zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem skarżącej organ I instancji, mimo obowiązku, nie rozważył w ogóle przesłanek do zastosowania art. 9 P.b., zaś organ II instancji pominął orzecznictwo dopuszczające możliwość zastosowania art. 9 ust. 3 wskazując linię orzeczniczą wyrażającą stanowisko przeciwne. W ocenie skarżącej w sprawie występuje przesłanka z art. 9 ust. 1 P.b., bowiem odstępstwa są nieznaczne, a samowolna rozbudowa miała miejsce kilkanaście lat temu – budynek jest użytkowany od 2008 r. i nie doszło do żadnych wypadków. Rozbiórka spowoduje znaczne koszty po stronie spadkobierców, przez nich niezawinione. Ponadto kuchnia jest typowym pomieszczeniem pomocniczym (§ 3 pkt 11 rozporządzenia ws. warunków technicznych).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznaczają przepis art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, jak stanowi art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.P.A. lub innych przepisach.

Należy także powtórzyć za zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 71/18, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że niespornym jest, że roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zastosowanie wobec tego znajdował tryb przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; ze zm.; zwanej dalej "p.b."). Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 p.b. przewidziano, że w przypadku gdy budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z kolei w art. 48 ust. 3 p.b. wynika, m.in., że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 nakłada się m.in. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4).

Uprzednio przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego stanowiła w ocenie organów nadzoru budowlanego okoliczność nieprzedstawienia przez spadkobierców inwestora oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd w ww. wyroku ustalając, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone w 2009 r. przez ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości – zobowiązał organy do oceny czy podział rzeczy quoad usum wynikający z aktu notarialnego z grudnia 1951 r., obejmował teren na którym zrealizowana została sporna inwestycja, a w przypadku pozytywnego wyniku w tym zakresie – do uznania za skuteczne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez ówczesnych współwłaścicieli w 2009 r.

Rozpatrując sprawę ponownie organy uznały ww. oświadczenie za skuteczne. Nakazały jednak następcom prawnym inwestora rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz przywrócenie funkcji gospodarczej dla samowolnej przebudowy budynku stwierdzając, że sporządzony przez stronę projekt budowlany nie może być zatwierdzony z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi – w szczególności w zakresie § 68 ust. 1 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem MI).

Rozporządzenie MI w § 68 ust. 1 określa minimalną szerokość użytkową spocznika w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych i w zabudowie zagrodowej oraz mieszkaniach dwupoziomowych na [...] m. Projektowany wymiar podestu na parterze wynosi natomiast [...] m. W § 72 rozporządzenia uregulowano wymogi w zakresie wysokości pomieszczeń, w tym minimalną wysokość w świetle dla pokojów w budynkach mieszkalnych – 2,5 m, a także pomieszczeniach do pracy, nauki i innych celów, w których nie występują czynniki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia, przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż 4 osób powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,5m, podczas gdy "aneks kuchenny" ma wysokość 2,3 m. Zasadnie przy tym organ wskazał, że zgodnie z definicją z § 3 pkt 26 rozporządzenia MI aneks kuchenny to część pomieszczenia mieszkalnego służącą do przygotowywania posiłków, przy czym pomieszczenie mieszkalne zostało zdefiniowane w § 3 pkt 10, zaś pomieszczenie pomocnicze (tj. znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące m.in. do przygotowywania posiłków) w § 3 pkt 11 rozporządzenia MI. Należy zatem przyznać rację skarżącej, że kuchnia jest pomieszczeniem pomocniczym; jednakże "aneks kuchenny", jak to określono w projekcie, czego skarżąca zdaje się nie dostrzegać – jest częścią pomieszczenia mieszkalnego i wymagana dla niego wysokość minimalna jest odmienna niż dla kuchni.

Podkreślenia również wymaga, że postanowieniem z [...] października 2018r. zobowiązał spadkobierców do usunięcia stwierdzonych naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym do [...] listopada 2018r. Termin ten został przedłużony na wniosek strony do [...] lutego 2019r. Następnie wobec stwierdzonych braków w dokumentacji złożonej [...] marca 2020r., organ [...] marca 2020r. wezwał autora opracowania do uzupełnienia dokumentacji technicznej – projektu budowlanego poprzez dostosowanie do przepisów m.in. rozporządzenia MI. Projektant przekazał dokumentację [...] czerwca 2020 r. Mimo takiej procedury i wyraźnego wskazania uchybień, wymienione powyżej wady projektu budowlanego – jak wskazały organy – nie są jedynymi. Przedłożona dokumentacja projektowa nie przedstawia rozwiązania szczegółowego, konstrukcyjnego dla wykonania nowych schodów wewnętrznych. Założenia zawarte w części opisowej przedmiotowego projektu budowlanego nie znajdują odzwierciedlenia dla rozwiązań konstrukcyjno-budowlano-materiałowych w części rysunkowej projektu budowlanego. Projekt nie zawiera również rozwiązań umożliwiających jego jednoznaczne odczytanie.

W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że budowa nie może naruszać przepisów techniczno-budowlanych. Jeśli więc obiekt budowlany lub jego część zrealizowano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, to legalizacja tej zabudowy albo nie będzie możliwa, albo będzie uzależniona od doprowadzenia jej do stanu zgodnego z tymi przepisami. Samo złożenie projektu budowlanego i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie legalizuje jeszcze samowoli budowlanej. Projekt budowlany podlega bowiem ocenie m.in. w ww. zakresie, a obowiązkiem inwestora w omawianym trybie jest przedstawienie takiej dokumentacji budowlanej, która będzie wskazywała na zgodność inwestycji z przepisami, w razie konieczności będzie przewidywała wykonanie robót doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niespełnienia tego wymogu, nie można stwierdzić, aby przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zostały spełnione, a wówczas orzeka się nakaz rozbiórki – tak WSA w Kielcach w wyroku z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 24/19.

Należy pamiętać, że legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1309/14).

W kontekście zarzucanego organom naruszenia art. 9 Prawa budowlanego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez NSA m.in. w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1230/19, zgodnie z którym odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może zostać udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych. Należy bowiem mieć na względzie, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej. Jednak taki pogląd prawny nie oznacza każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy zaś do organów administracji, które powinny dokonać tego na podstawie analizy materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i tym podobnych okoliczności. Niewątpliwie bowiem odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielanie powszechnie.

Jakkolwiek Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska organów, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po wykonaniu robót budowlanych – naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej – odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie dotyczyłoby li tylko szerokości schodów czy wysokości "aneksu kuchennego", lecz także braku spójności w zakresie części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego, które są nadto nieczytelne i niespójne. Wady te, co wymaga ponownego podkreślenia, występują mimo łącznie około półtorarocznego okresu na przygotowanie prawidłowej dokumentacji – od wezwania do usunięcia braków w projekcie postanowieniem z [...] października 2018r. do przedłożenia dokumentacji po ponownym wezwaniu - [...] czerwca 2020 r. Trudno wobec powyższego uznać, że w szczególności braki w projekcie budowlanym, mimo wyraźnego wezwania do ich usunięcia – stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek", zasługujący na odstępstwo.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy, wbrew tezom skarżącej, nie kwestionowały osoby inwestora, zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, który oceniły właściwie. Trudno przy tym poczytywać uwagi organu co do nierzetelności projektu budowlanego za rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.