Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 929/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 pat 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], uchylił kontrolowaną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., Nr [...], znak: [...], w części, dotyczącej działki o nr ew. [...] w [...], a w pozostałym zakresie umarzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...].06.2001 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj, Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj Dz. U. 2000 r, nr 98,poz 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę kanalizacji opadowej z Rozlewni Wód Mineralnych "[...]" w [...] na nieruchomości położonej w [...] na działkach nr ew.: [...],[...],[...]dla [...]Sp. z o.o.

Pismem z dnia 14.05.2011 r. P. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].06.2001 r., nr [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dotyczy jego działki, nr ew. [...] w [...] zaś inwestor nie posiadał prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] .02.2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. IJ. Nr 9 poz. 26 z 17 marca 1980r. z późn. zm.), po rozpatrzeniu wskazanego wyżej wniosku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...].07.2001 r.

Organ w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że warunkiem ingerencji w decyzję kończącą postępowanie administracyjne jest udokumentowanie faktycznego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy Kpa w odniesieniu do stanu formalno-prawnego istniejącego w dacie podjęcia inkryminowanej decyzji.

Istotą zarzutu stanowiącego uzasadnienie żądania jest stwierdzenie, że inwestor, adresat inkryminowanej decyzji nie posiadał prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] w [...]. skutkiem czego przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak: [...] z dnia [...].06.2001 r. w/s zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę podjęta została z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem przedmiotowej inwestycji na cele budowlane.

Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (stan na dzień 31.01.2001 r.) działka nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa i jako taka pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy [...] - to jest - organu udzielającego pozwolenie na budowę. Fakt pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie terenów pozostających w jego dyspozycji potwierdza jednoznacznie zgodę dysponenta terenu na zabudowę odnośnych działek zgodnie z zatwierdzoną przez ten organ dokumentacją.

Działka ta podczas regulowania Granicy Państwa Polskiego z [...], jako tzw. "mienie [...]" oddana została we władanie Skarbowi Państwa, które sprawował Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy [...], a w jego imieniu Burmistrz.

Dla działki nr ewid. [...] w [...] założono Księgę Wieczystą dopiero dnia [...] września 2009 roku. W dacie rozpatrywania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosku inwestora o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji działka ta nie posiadała założonej Księgi Wieczystej. Ujawniona w niniejszym postępowaniu jako właścicielka tej działki - na mocy Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...].12.1974 r. - nie ujawniona w Księgach Wieczystych – M. P. zam. w [...], jak też żaden z jej następców, nie ujawnili swych praw właścicielskich ani w ewidencji gruntów ani też w Księgach Wieczystych. W okresie tym Pan P. S. nie był właścicielem działki nr [...],a nabył ją po wybudowaniu kanalizacji opadowej z Rozlewni Wód Mineralnych "[...]". Tak więc jedynym dokumentem dostępnym Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] przy ocenie wniosku inwestora był "skrócony wypis z rejestru gruntów z dnia [...].01.2001 r."

Prawo do dysponowania ze strony inwestora pozostałymi działkami objętymi inkryminowaną decyzją , a to: działką nr ewid. [...] - wynika z prawa własności, natomiast działka [...] (rzeka [...]) - stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Pismem z dnia 16.03.2001 r. znak: [...] uzgodniło projekt wylotu wód opadowych jak też wyraziło zgodę na jego wykonanie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że inwestor dysponował prawem do terenu objętego przedmiotową inwestycją lokalizowaną na działkach nr ewid. [...],[...],[...] w [...]. Reasumując, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak: [...] z dnia [...].06.2001 r. w/s zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie działki nr ewid. [...] w [...] wg wnoszącego "inwestor nie posiadał prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane " - należy uznać za nieuzasadnione, co mając na uwadze - orzeczono jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wskazanego wyżej odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., Nr [...], znak: [...], w części, dotyczącej działki o nr ewid. [...] w [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego oraz faktycznego istniejącego w dacie jej wydania i nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję. Organ nadzorczy nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem.

Organ wskazał również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].06.2001 r., nr [...] zostało wszczęte na wniosek strony i tym samym zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 Kpa). W części, w której żądanie wnioskodawcy wychodzi poza przysługujący mu interes prawny postępowanie powinno być umorzone.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126, z późn. zm. - w brzmieniu na dzień 29 czerwca 2001 r.), z art. 32 ust. 4 pkt 2 wynikało, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele. Natomiast w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawodawca wskazywał, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji z dnia [...] czerwca 2001 r., inwestor nie dołączył dokumentu z którego wynikało jego prawo do terenu na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...] w [...]. Również w aktach Burmistrza Miasta i Gminy [...] brak jest dokumentu z którego wynikałoby kto był właścicielem tejże działki w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy ustalił, na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] września 1974r., Nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w [...] (karta nr [...], znajdująca się w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]), że właścicielem działki o nr ewid. [...] w [...] (obecnie: działki o nr ew.: [...] i [...]) w dniu [...] czerwca 2001 r. (w dacie wydania inkryminowanej decyzji) była M. P. Organ odwoławczy ustalił rownież, w oparciu o odpis z księgi wieczystej, że obecnie właścicielem nieruchomosci, stanowiącej działkę nr ew. [...] jest P. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę. Dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2001 r.- w zakresie działki o nr ewid. [...] w [...] - przez organ administracji publicznej (Burmistrza Miasta i Gminy [...]), bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia, bowiem oczywistość tego naruszenia nie budzi wątpliwości. Również skutki jakie może wywołać decyzja, w której realizowane są prace budowlane, sprzeczne z konstytucyjnym prawem własności, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], w całości i stwierdził nieważności, decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., Nr [...], znak: [...], w części, dotyczącej działki o nr ewid. [...] w [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej zwana skarżącą), zarzucając organowi naruszenie:

a) art. 8, 11 oraz 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., i) "k.p.a.") poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji;

b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, tj. nierozważenie występowania przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji;

c) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wydanie takiego orzeczenia, tj. wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ swoje rozważania ograniczył do analizy występowania przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji (a właściwie tylko jednej z nich, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sposób bezpodstawny i zupełny pominął natomiast przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a., których ewentualne wystąpienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. Nierozpatrzenie i niepotwierdzenie w uzasadnieniu decyzji nieistnienia przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że postępowanie organu należy uznać za wadliwe.

Jako konsekwencję powyższego należy uznać naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Skarżący wskazał również, że niezależnie od powyżej wskazanych uchybień w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wywoływanie przez tą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, co skutkuje tym, że organ nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji – art. 156 § 2 k.p.a.

Inwestycja objęta unieważnioną decyzją została zrealizowana. Powyższe przesądza o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., gdyż powoduje, że decyzja wołała nieodwracalne skutki prawne. Unieważnienie "skonsumowanej" decyzji o pozwoleniu na budowę jest nie do pogodzenia z fundamentalną zasadą państwa prawa oraz wynikającą z niej zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.). Strona, pozostając w dobrej wierze do działań organu administracji publicznej (nota bene przez okres 10 lat) zrealizowała inwestycję, a następnie jest obarczana skutkami błędu występującym po stronie organu. Nie da się tego również pogodzić z zasadami sprawiedliwości, proklamowanymi w Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na wstępie należy całkowicie podzielić pogląd organu II Instancji, iż niniejsze postepowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek strony i tym samym zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 Kpa). W części, w której żądanie wnioskodawcy wychodzi poza przysługujący mu interes prawny postępowanie powinno być umorzone.

Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

Kwestia zasadnicza w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie czy w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] czerwca 2001r.) inwestor dysponował prawem do nieruchomości oznaczonej jako dz. Ew [...] w [...] i czy jego brak stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156. § 1 pkt 2 kpa.

Z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu, w dacie wydania decyzji badanej, jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. i skutkować winno stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., IV SA 1092/2000 niepubl.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego i nie może prawo to być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., IV SA 400/86, ONSA 1986/2, poz. 56 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005r., VII SA/Wa 408/04).

Z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji z dnia [...] czerwca 2001 r., inwestor nie dołączył dokumentu z którego wynikało jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...] w [...].

Okolicznością bezsporna jest także, iż dla nieruchomości tej nie była urządzona Księga Wieczysta, która powstała dopiero w 2009 r. i w której ujawniono, iż na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] września 1974r., Nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w [...] właścicielem działki o nr ewid. [...] w [...] (obecnie: działki o nr ew.: [...] i [...]) w dniu [...]czerwca 2001 r. była M. P.

Nie ulega także wątpliwości, iż organ do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę nie wezwał inwestora do wykazania prawa do działki nr [...] na cele budowlane i zezwolił na jej zainwestowanie jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntu z dnia [...] stycznia 2001r. wskazujący, iż nieruchomość ta znajduje się we władaniu Skarbu Państwa- Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa.

Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej). Stąd, ewidencja gruntów służy nie ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, ochronie gruntów rolnych, scaleniu i gospodarce przestrzennej. Dane z ewidencji gruntów nie mogą zatem stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości, w tym do wykorzystania jej na cele budowlane ( vide wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., II OSK 232/09).

Podkreślenia wymaga, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Nie może być jednak traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę, powołanie się na stan posiadania albowiem jest to stan faktyczny a nie prawny. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody...", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jedynie wywiedzenia go w sposób dorozumiany, jak miało to miejsce w zakresie objętym niniejszym postępowaniem.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynikało z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 29 czerwca 2001r.).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora (wnioskodawcę) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiej zgody przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie ww. przepisu Prawa budowlanego, jak również art. 140 kc i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma przecież w tym przypadku wątpliwości, że zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego (decyzji) z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 kpa, art. 2 i 7 Konstytucji R.P.). Należy również wyraźnie zaznaczyć, że kontrola decyzji administracyjnej pod względem naruszeń prawa określonych w art. 156 § 1 kpa, obejmuje stan prawny i stan faktyczny w dacie wydania tej decyzji, a nie w dacie późniejszej ( vide wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001r., IV SA 1324/99).

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Okoliczności tej nie zmienia nieuprawniona teza zaprezentowana przez organ I instancji, iż działka nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa i jako taka pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy [...] - to jest - organu udzielającego pozwolenie na budowę zaś fakt pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie terenu pozostającego w jego dyspozycji potwierdza jednoznacznie zgodę dysponenta terenu na zabudowę tejże działki.

Po pierwsze posiadanie terenu "w dyspozycji" nie daje prawa do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane co zostało wykazana powyżej, po drugie zaś zgodnie z art. 11.ust 1. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami ( w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę Dz.U nr 46 z 2000r. poz. 543) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Burmistrz Gminy zgodnie z ustawą gospodarował jedynie gminnym zasobem nieruchomości zgodnie z art. 24 ust 1 i art. 25 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami zaś porozumienie z dnia [...] grudnia 1995r. zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Zarządem Miasta i Gminy [...] nie mogło kwestii tej odmiennie regulować chociażby z tego powodu, iż zawarte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów należy uznać za prawidłowe ustalenie organu odwoławczego, iż w dacie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie dysponował prawem do działki nr [...] na cele budowlane i brak nie został w żaden prawny sposób konwalidowany co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę w części dotyczącej tej działki na podstawie art. 156 pkt 2 k.p.a. Sad podziela także stanowisko organu, iż skutki jakie wywołała decyzja z dnia 29 czerwca 2001r, na podstawie której zrealizowane zostały prace budowlane, naruszając konstytucyjne prawo własności i ograniczając możliwości zagospodarowania tej działki przez jej właścicieli, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać, iż zarzut stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wydanie takiego orzeczenia ( art. 156 § 2 kpa) jest chybiony.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP z 1992/12 poz. 211 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94, Wspólnota 1997/7/26). Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 2001). Nie można natomiast nieodwracalności skutków prawnych utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, a przecież zrealizowanie inwestycji odnosi się jedynie do skutku faktycznego.

Kontrola zaskarżonej decyzji nie potwierdziła także aby zapadła ona z naruszeniem art. 8, 11 oraz 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa, bowiem organ nie miał obowiązku uzasadniać decyzji w tym zakresie skoro normy art. 156 § 2 kpa nie stosował – zasadnie ze względów powyżej wyjaśnionych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.