Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 677/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95a ust. 1 pkt 1, art. 14 ust.1 i ust.  2, art. 8 ust. 2, art. 83, art. 15 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 61 par. 1 i par. 4, art. 10 par. 1, art. 9, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 pkt 13 i art. 90
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego G. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874874 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] nakładającą na G. D. (dalej także: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący wystąpił do Prezydenta. W. o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszar. W. o nr: [...] wydanej na pojazd marki Opel o nr rejestracyjnym [...]. Zgłoszona zmiana dotyczyła numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej (zwanej dalej "EDG") z dotychczasowego numeru [...] na nowy numer [...].

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezydent W., powołując się na przepis art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. - zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługujących jej prawach wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż był przekonany, że skoro główny przedmiot działalności gospodarczej nie uległ zmianie, to nie ma potrzeby zgłaszania faktu zmiany numeru wpisu do EDG w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń W.. Skarżący przyznał jednocześnie, że przeoczył obowiązek zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Z kolei w piśmie z dnia [...] października 2011 r. skarżący podniósł dodatkowo okoliczność braku sankcji w postaci kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia w terminie 14 dni zmiany danych w licencji, w czasie, gdy ten obowiązek w jego przypadku powstał, a więc w roku 2008. Skarżący przedsiębiorca zarzucił jednocześnie organowi udzielającemu licencji niepoinformowanie przedsiębiorców o sankcjach wynikających z wejścia w życie przepisu art. 95a ustawy o transporcie drogowym.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Prezydent W., działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż skarżący złożył w dniu [...] marca 2011 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń W. wniosek o zmianę licencji z powodu zmiany nr EDG, która została udokumentowana zaświadczeniem wydanym przez Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r., które to zaświadczenie skarżący odebrał w dniu [...] grudnia 2008 r. i z tą datą powstał dla niego obowiązek wystąpienia w terminie 14 dni z wnioskiem o zmianę treści licencji. Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, fakt posiadania licencji nakłada na przedsiębiorcę szereg obowiązków, których niewykonanie powoduje poważne sankcje. Organ wskazał, iż na odwrocie licencji [...], której odbiór pokwitował skarżący w dniu [...] stycznia 2004 r. zawarte są pouczenia o podstawowych obowiązkach posiadacza licencji, w tym również o obowiązku zgłaszania w ciągu 14 dni, do organu, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. Organ stwierdził, iż skarżący, pomimo pouczenia o obowiązku wynikającym z tego artykułu ustawy, zaniechał zawiadomienia organu w wyznaczonym terminie o zaistniałej zmianie i nie może teraz skutecznie uchylić się od sankcji za jego niedopełnienie. Ponadto, odnosząc się do wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia 25 października 2011 r., organ I instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca zastosowanie działania prawa wstecz. Zdaniem Prezydenta W., kara nałożona po dniu 15 marca 2011 r. nie działa wstecz nawet, gdy dotyczy zmian, które zaszły przed dniem 1 marca 2011 r., gdyż z przepisów wynika, że obowiązek zawiadamiania organu licencyjnego o zmianach ma charakter permanentny. Z tego względu nałożona na skarżącego sankcja w postaci kary pieniężnej 1.000 złotych spowodowana została zgłoszeniem na piśmie organowi, który udzielił licencji, zaistniałej wprawdzie przed 1 marca 2011 r. zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej w licencji nr [...], ale zgłoszonej dopiero [...] marca 2011 r., czyli już po upływie 14 dni od wejścia w życie z dniem 1 marca 2011 r. art. 95a ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu I instancji, nieuprawnionym jest także zarzut nieinformowania przez Prezydenta W. przedsiębiorców o sankcjach zawartych w art. 95a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Prezydenta W., określony w art. 9 k.p.a obowiązek organu administracji publicznej informowania stron odnosi się do toczącego postępowania, a nie do wszelkich postępowań i to w ściśle określonych ramach od dnia wszczęcia do momentu zakończenia postępowania. W szczególności, zdaniem organu, obowiązek ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem powiadamiania strony o powszechnie obowiązujących przepisach publikowanych w aktach prawnych. Organ stwierdził ponadto, że zapis art. 95a ustawy o transporcie drogowym ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje Prezydentowi W. możliwości odstąpienia od nałożenia kary w każdym przypadku niewykonania przez posiadacza licencji w wyznaczonym ustawowo terminie obowiązku pisemnego zawiadomienia organu o zmianach określonych w art. 8 ust. 2 cyt. ustawy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie na w/w decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Prezydenta W. w całości i umorzenie postępowania I instancji w trybie art. 105 k.p.a., skarżący zarzucił organowi I instancji:

- niewłaściwe zastosowanie art. 95a i art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym,

- naruszenie zasady informowania stron - poprzez niedoinformowanie ze stosownym wyprzedzeniem czasowym przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką w przekazywanych im informatorach, biuletynach i stronach internetowych o w/w obowiązku i sankcjach zawartych w art. 14 i art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż w drugiej połowie marca 2011 r. został poinformowany przez Zrzeszenie Transportu Prywatnego W., którego jestem członkiem, że zachodzi konieczność pilnej wymiany blankietu licencji, celem naniesienia aktualnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z powyższym skarżący w dniu [...] marca 2011 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń złożył pisemny wniosek i otrzymałem egzemplarz licencji z aktualnym numerem. Skarżący stwierdził zatem, iż do istniejącego wymogu dostosował się najszybciej, jak to było możliwe, natychmiast po uzyskaniu informacji o konieczności zmiany wpisu. Skarżący wskazał, iż przez cały długi okres czasu nikt nie poinformował go o konieczności zmiany blankietu licencji, bo w owym czasie ustawa o transporcie drogowym nie przewidywała żadnych sankcji finansowych za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 14 znowelizowanej ustawy. Skarżący podkreślił, iż kuriozalne w niniejszej sprawie jest to, że Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu od grudnia 2008 r. nie zwróciło uwagi na nieścisłości w dokumentach, natomiast w ciągu bardzo krótkiego okresu od wprowadzenia sankcji finansowych, wszczęło postępowanie administracyjne, prowadząc je przez ponad 8 miesięcy i kończąc w styczniu 2012 r. nałożeniem kary pieniężnej w czasie, gdy numery ewidencyjne działalności gospodarczej od dnia 1 lipca 2011 r. zostały ustawowo zniesione. Skarżący stwierdził, iż sporna decyzja o ukaraniu podjęta przez organ I instancji narusza podstawowe zasady prawa, jak również zasady sprawiedliwości oraz konstytucyjne prawo do równego traktowania obywateli i podmiotów gospodarczych. Skarżący stwierdził, że popełnione przez niego na skutek przeoczenia i niewiedzy drobne, formalne uchybienie w żaden sposób nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami w stosunku do działalności, którą skarżący prowadzi, ani też nie utrudniało organom administracji zidentyfikowanie strony, jako przedsiębiorcy. Skarżący wskazał także, że nałożona na niego kara zaprzecza zapisowi art. 8 znowelizowanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, szczególnie wspierając mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - decyzją z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, albowiem zgodnie z nowym brzmieniem art. 95a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przepis ten ma charakter bezwzględny i nie daje organom administracji publicznej możliwości nakładania kar w innej wysokości, ani też odstąpienia od wymierzania kary naruszenia obowiązków wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy stwierdził, iż przekroczenie terminu 14 dni do czasu wejścia w życie art. 95a cyt. ustawy, nie powodowało negatywnych konsekwencji dla przewoźnika drogowego, a zatem do tego czasu termin miał charakter instrukcyjny. Jednakże, zdaniem SKO w W., po wejściu w życie przepisu art. 95a ww. ustawy istnienie stanu zaniechania wypełnienia obowiązku skutkowało nałożeniem na przewoźnika, który nie dopełnił obowiązku, sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie zawiera przepisów intertemporalnych odnoszących się do stanów zaniechania, które powstały jeszcze przed datą wejścia w życie art. 95a ustawy o transporcie drogowym i trwających po dniu 1 marca 2011 r. Zdaniem organu II instancji, w tej sytuacji ma zastosowanie nowy stan prawny. Organ powołał się ponadto na orzecznictwo Trybunał Konstytucyjnego (por. orzeczenie TK z dnia 5 lutego 1986 r., sygn. U 5/86, poz. 1), wskazując, iż należy rozróżnić zakaz retroaktywności prawa od retrospektywności prawa. Zdaniem SKO w W., z retrospektywnością mamy do czynienia wtedy, gdy zdarzenia lub czynności prawne mają charakter "otwarty", ciągły, co zdaniem organu ma miejsce w tej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż ustawodawca ustalił dwumiesięczny okres vacatio legis ww. ustawy, w którym skarżący przedsiębiorca mógł spełnić ciążący na nim obowiązek bez ponoszenia negatywnych konsekwencji w postaci sankcji. SKO w W. uznało, że gdyby skarżący zgłosił zmianę przed wejściem w życie przepisu art. 95a ustawy o transporcie drogowym, to wówczas przepisu tego nie można byłoby zastosować do stanu (zdarzenia) zakończonego jeszcze pod rządami "starego" prawa. Ponieważ jednak skarżący tego nie uczynił, to - zdaniem organu odwoławczego - naruszał obowiązek zgłoszenia zmiany danych już pod rządami nowego prawa przewidującego sankcję za naruszenie tegoż obowiązku. Organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na charakter niniejszej sprawy, należy wskazać wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku znajomości przepisów prawnych i należytej staranności w zakresie jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 7458/98, publ. LEX nr 39722). Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że skarżący, jako przedsiębiorca, powinien znać przepisy regulujące prowadzoną przez niego działalność gospodarczą, a więc nie może uniknąć odpowiedzialności za niewykonanie nałożonych na niego obowiązków, nawet, gdy organ nie dopełnił obowiązku informacyjnego z art. 9 k.p.a.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie skargę na ww. decyzję SKO w W. z dnia [...] lutego 2012 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 95a w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - poprzez naruszenie zasady nie działania prawa wstecz.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż obowiązek informowania organu koncesyjnego przez stronę o wszelkich zmianach powstał w 2008 r., kiedy nastąpiła zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej, a zatem - zdaniem skarżącego - nie można stosować kary za zaniechanie, które nastąpiło, gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach. Skarżący podniósł, że występował do organu licencyjnego o zmianę PKD, a nie o zmianę numeru działalności gospodarczej, który to numer został zmieniony bez jego inicjatywy i udziału. Skarżący zaznaczył ponadto, iż po wprowadzeniu sankcji finansowych w ciągu bardzo krótkiego czasu organ licencyjny wszczął postępowanie administracyjne, prowadząc je przez wiele miesięcy i kończąc w lutym 2012 r. nałożeniem kary pieniężnej, wtedy, gdy numery ewidencyjne działalności gospodarczej od dnia 1 lipca 2011 r. zostały ustawowo zniesione. Skarżacy podtrzymał również swoje dotychczasowe stanowisko, iż popełnione przez niego na skutek przeoczenia i niewiedzy drobne, formalne uchybienie w żaden sposób nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami w stosunku do działalności, którą skarżący prowadzi, ani też nie utrudniało organom administracji zidentyfikowanie strony, jako przedsiębiorcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga G. D. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. - naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną obu spornych decyzji administracyjnych jest art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 3), kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać:

1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres;

2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej;

2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP);

3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru;

4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji;

5) czas, na jaki licencja ma być udzielona.

Z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, podkreślić trzeba, że przepis art. 95a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.

Powyższa ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidywała przepisów przejściowych.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu 29 grudnia 2008 r. Na dzień w/w zgłoszenia zmiany, tj. w dniu 29 grudnia 2008 r. obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w/w ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r.

Nie budzi również jakichkolwiek wątpliwości, iż do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (vide: art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy transporcie drogowym, który stanowi, że licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83). Powyższa sankcja została zresztą utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, nie można zatem uznać, że wprowadzona od dnia 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych jest "względniejsza" dla strony, niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Niewątpliwie termin 14-dniowy do zgłoszenia stosownej zmiany wyekspirował dla skarżącego już pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej cyt. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r.

Jak już wspomniano wyżej, przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji uznać, iż karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można w żaden sposób zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że wzmiankowany przepis art. 95a ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu.

W tym zakresie należy, zdaniem Sądu, ponownie zaakcentować, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy istotna jest data wyekspirowania terminu (vide: 14 dni na zgłoszenie zmiany), a nie okoliczność, jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do przedmiotowego naruszenia dochodziło bowiem (i na gruncie obowiązującego obecnie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu.

W tej sytuacji należy uznać, iż 14-dniowy termin wyekspirował dla strony skarżącej pod rządami ustawy o transporcie drogowym sprzed omawianej nowelizacji tego aktu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).

Zasada lex retro non agit, w zakresie zakazu wprowadzania z mocą wsteczną karalności czynu dotychczas niezabronionego pod groźbą kary, ma charakter zasady konstytucyjnej, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa i wyrażonej szczegółowo w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska związana jest także tą zasadą na podstawie norm prawa międzynarodowego (por. m.in. art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).

Zdaniem Sądu, należy podkreślić, iż na gruncie prawa karnego przyjmuje się zgodnie, że z zasadą lex retro non agit będzie sprzeczne zastosowanie wobec sprawcy przepisu wprowadzającego typ czynu zabronionego, który wszedł w życie po popełnieniu czynu, który w chwili jego popełnienia nie był czynem zabronionym, jak również przepisu, który przewiduje surowsze wobec sprawcy konsekwencje karnoprawne (zob. art. 4 § 1 Kodeksu karnego).

Zasada lex retro non agit – ma niewątpliwie charakter nie tylko gwarancyjny, ale także w pewnym sensie prewencyjny. Jeżeli norma prawna ma bowiem motywować adresata normy do określonego zachowania się, to z natury rzeczy nie może tego czynić w stosunku do zachowań poprzedzających wydanie normy. Zdaniem Sądu, niezmiernie ważne jest, aby obywatel miał możliwość przewidywania ewentualnych działań organów państwa i działań własnych. Niewątpliwie przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa są niweczone, gdy nowo ustanowionemu prawu o niekorzystnych dla obywateli następstwach nadaje się moc wsteczną (tak m.in. A. Zoll /w:/ A. Zoll (red.), G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wróbel, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-116 k.k., Zakamycze 2004, komentarz do art. 1 Kodeksu karnego, teza 98 i powołane tam poglądy doktryny).

Już na gruncie dawno wypracowanych zasad prawa karnego przewidziano wyraźnie, iż funkcja gwarancyjna omawianej zasady lex retro non agit wyraża się w zapewnieniu, że nikt nie będzie ścigany i karany za zachowanie (działanie lub zaniechanie), które nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę (zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori). Karalność danych zachowań popełnionych przed promulgacją aktu prawnego, uznającego określone czyny za zagrożone karą, jest wyłączona ze względu na brak powinności, jak i możliwości zapoznania się przez obywatela z treścią tego aktu prawnego.

W ocenie Sądu, na gruncie prawa administracyjnego należy, w drodze ostrożnej analogii, stosować zasady obowiązujące w prawie karnym, albowiem - pomimo, że regulacje administracyjno-karne uznaje się za odrębne (autonomiczne) wobec regulacji prawa karnego - niemniej pewne podstawowe zasady intertemporalne dotyczące m.in. zasad karalności danych zachowań (czynów) winno się stosować również na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego (administracyjnego).

Warto w tym miejscu wskazać, jedynie na marginesie, iż przyjmując w dniu 13 lutego 1991 r. Rekomendację Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących jednostkę przed aktami władz administracyjnych. Wspomniana Rekomendacja wprowadziła, w celu zagwarantowania i poszanowania praw jednostki, mogącej być poddaną sankcjom administracyjnym, dodatkowe zasady, w tym m.in. zasadę, iż nie można nałożyć sankcji za czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa, a także zasadę stosowania sankcji mniej uciążliwej obowiązującej w czasie od daty zdarzenia do zastosowania sankcji.

Analizując wskazane powyżej zasady, przyjmuje się w literaturze, iż de facto stanowią one transpozycję do tematyki sankcji administracyjnych pewnych fundamentalnych zasad prawa: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, czy też ne bis in idem (tak m.in. H. Nowicki /w:/ System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 7, Wydawnictwo C.H. Beck/Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 647-648 i cyt. tam literatura).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w niniejszej sprawie, iż przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające rzekomo charakter "otwarty" (ciągły), tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki "w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych.

Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Omawiany przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa z uwagi na skuteczne "wyekspirowanie" terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 cyt. ustawy.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ, który udzielił licencji, wobec skarżącego G. D. sankcji administracyjno-karnej (kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych), na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006, poz. 71).

Podnieść przy tym należy, iż przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie - zdaniem organów - nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Według Sądu, interpretacja ta jest niedopuszczalna i w sposób ewidentny prowadzi również do naruszenia podstawowych praw jednostki poddawanej sankcji administracyjno-karnej.

Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o transporcie drogowym, jaki proponuje SKO w W. oraz Prezydent W., zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - skutkuje wadliwością obu spornych decyzji administracyjnych i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Stwierdzając, że obie sporne uchwały nie podlegają wykonaniu, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.