Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1834/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136,137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1171/16 w sprawie ze skargi J.K., D.K., H.K., H.A. oraz J.P. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od skarżących solidarnie J.K., D.K., H.K., H.A. oraz J.P. na rzecz Prezydenta Miasta L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 marca 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K., D.K., H.K., H.A. oraz J.P. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie II. zasądził na rzecz skarżących od Wojewody L. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 1978 r., znak: [...] dokonał wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność L.K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3523 ha. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]".

Wnioskami z dnia [...] grudnia 2015 r. spadkobiercy byłej właścicielki ww. nieruchomości: M.A., H.M., H.S., J.J., J.J. i D.J., wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej w obszar ewidencyjnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...].

Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, i do powyższego wyznaczył Starostę L.

W dniu [...] lutego 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że wnioskowany do zwrotu grunt stanowi teren porośnięty trawą i krzewami (5 sztuk). W trakcie postępowania pełnomocnik stron dołączył do akt sprawy dokumentację geodezyjną, w celu okazania precyzyjnego przebiegu granic wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Poza tym Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. przy piśmie z dnia [...] marca 2016 r. przekazał organowi I instancji kopię decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1978 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]". Jednocześnie przesłał kopię planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - planszę podstawową osiedla "[...]" z 1977 r., lecz z powodu braku opieczętowania planu nie można stwierdzić, czy był on załącznikiem do ww. decyzji znak: [...]. Z analizy powyższego planu wynika, że wnioskowany do zwrotu teren był przeznaczony pod ośrodek sportowy, lecz jak wynika z mapy, teren ten był położony poza obszarem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "[...]".

Ponadto pismem z dnia [...] maja 2016 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. przekazał organowi I instancji kopię planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" oraz zatwierdzającej go decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1978 r., obowiązującego w dniu [...] września 1978 r. dla przedmiotowej działki. Z powyższych dokumentów wynika, że zgodnie z planem szczegółowym dzielnicy w programie realizacji osiedla "[...]" i "[...]", miał powstać między innymi ośrodek sportu podstawowego, obejmujący halę sportową, zespół basenów oraz boisko do piłki nożnej. Zaś z analizy planu ogólnego - plansza podstawowa w skali 1:1000 wynika, że wnioskowany do zwrotu teren miał stanowić infrastrukturę ww. ośrodka (otoczenie kompleksu sportowego).

Wydział Planowania Urzędu Miasta L. pismem z dnia [...] marca 2016 r. przekazał natomiast informację, że obszar dawnej działki nr [...], obecnie wchodzącej w areał działki nr [...], w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym L. zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia 17 sierpnia 1976 r. Według ustaleń ww. planu, zawnioskowany do zwrotu obszar leży w terenie oznaczonym symbolem "[...]" - dzielnicowy ośrodek sportu z zespołem basenów, sauną, łazienkami leczniczymi, salą gimnastyczną. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawców dołączył do akt sprawy dokumentację geodezyjno-prawną sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...], z której wynika, że wnioskowany do zwrotu teren (część dawnej działki nr [...] oznaczony został jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0234 ha, wchodzący w obszar ewidencyjnej działki nr [...].

W dniu [...] maja 2016 r. organ przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości z udziałem uprawnionego geodety, który okazał granice wnioskowanej do zwrotu projektowanej działki nr [...]. Przedmiotowy grunt w całości stanowi teren zielony, porośnięty trawą, na którym rośnie kilkuletnie drzewo (wierzba). Na nieruchomości brak jest jakichkolwiek śladów inwestycji, nie ma również infrastruktury technicznej. Pełnomocnik zaś wnioskodawców zwrócił uwagę, iż działka porośnięta jest również pokrzywami, mleczem oraz innymi chwastami.

Przeprowadzono również rozprawę administracyjną w dniu [...] maja 2016 r., podczas której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot jednocześnie wskazując, iż cel wywłaszczenia, który winien być interpretowany w sposób ścisły, nie został zrealizowany. Zgodnie z miejscowym planem szczegółowym L., zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...].08.1976 r. tj. częścią opisową i częścią graficzną, zawnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod budowę ośrodka sportowego wraz z kompleksem boisk, zaś konkretnie na tej działce przewidziana była budowa obiektu powiązanego z ośrodkiem sportowym. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawców przedmiotowy teren jest zaniedbany, porośnięty niekoszoną trawą i chwastami i nie służy on zabezpieczeniu potrzeb mieszkańców. Obecny na rozprawie pełnomocnik Gminy L. sprzeciwił się zwrotowi przedmiotowej nieruchomości z uwagi na realizację celu wywłaszczenia, a uzasadnienie stanowiska zostanie przedstawione w ewentualnym odwołaniu od decyzji. Ponadto wniósł o zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwracanego odszkodowania w postaci hipoteki na nieruchomości, w przypadku orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta Lublin stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w utrzymaniu Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. Działka nr [...] jest utrzymywana interwencyjnie. W latach ubiegłych była koszona i porządkowana w ramach umowy nr [...] pn. Utrzymanie miejskich zasobów gruntowych, nie objętych stała, kompleksową konserwacją zieleni komunalnej w Lublinie zlokalizowanej poza pasem drogowym oraz nr [...] pn. Likwidacja dzikich wysypisk śmieci zlokalizowanych poza pasem drogowych w Rejonie nr I. W roku bieżącym była uprzątnięta w ramach umowy nr [...] pn. Likwidacja dzikich wysypisk śmieci zlokalizowanych poza pasem drogowym w rejonie II. Do pisma załączył ww. umowy.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Starosta L. orzekł na rzecz Jerzego J.K., J.J., D.J., M.A., H.M. i H.S. zwrot nieruchomości oznaczonej, jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0234 ha, wykazana w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], arkusz mapy [...] będącej własnością Gminy L.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L. podnosząc, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy powołując się na art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u. g. n.) wskazał, że przepisy te uzależniają zasadność zwrotu między innymi od okresu jaki upłynął od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, do dnia rozpoczęcia inwestycji lub jej zakończenia. Podniósł także, że analiza zebranego materiału dowodowego powinna dawać pogląd na to kiedy rozpoczęto lub czy w ogóle rozpoczęto inwestycję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie celem określonym w akcie wywłaszczenia była niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Przedmiotowa nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia aż do chwili obecnej wykorzystywana jest jako teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany, o czym świadczą umowy zawarte przez Gminę L. kolejno z: R.C. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w L. oraz S.T. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Firma Produkcyjno-Usługowo-Handlowa [...].

Obszar dawnej działki nr [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym L. zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Jak ustalono w oparciu o archiwalne dokumenty planistyczne, wnioskowany do zwrotu obszar znajdował się poza granicami planowanego osiedla "[...]" i przeznaczony był pod tereny o funkcji dzielnicowej. Teren, na którym znajduje się wnioskowana do zwrotu działka oznaczona projektowanym nr [...], położony był w obszarze przeznaczonym pod dzielnicowy ośrodek sportu (symbol D25 US). W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze zapisy ww. tekstu planu dotyczące ustaleń ogólnych, a odnoszących się całego obszaru w granicach opracowania. Jak wskazane jest w ust. 6 planu, w planowaniu i realizacji zobowiązuje się do przestrzegania zasady maksymalnego zachowania walorów naturalnego środowiska przez zachowanie rzeźby terenu, istniejącej zieleni wysokiej, naturalnego przebiegu rzeki [...]. Ust. 7 stanowi, że zobowiązuje się do sytuowania zabudowy w sposób podkreślający naturalne formy terenu. Zabrania się wykonywania makroniwelacji i odkładania ziemi z wykopów na terenach przewidzianych pod parki i ogrody. Ponadto w ust. 8 wskazano, że wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszenia podstawowych zasad planu.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Gminy L., że teren zielony znajdujący się na przedmiotowej działce jest funkcjonalnie związany z osiedlem mieszkaniowym oraz izoluje to osiedle od pobliskich głównych arterii komunikacyjnej - ul. [...], a dalej ul. [...]. Cechy charakterystyczne oraz funkcjonalne względem osiedla obejmują m.in. pozytywny wpływ na warunki bioklimatyczne, zarówno dla najbliższego otoczenia, jak i w skali miasta, a także retencję wodną na terenach zurbanizowanych, niski koszt wprowadzania zieleni w terenie zabudowanym, dużą trwałość oraz samoistny rozrost - co powoduje, iż argument o braku stosowania zabiegów pielęgnacyjnych oraz braku zagospodarowania jest bezzasadny (zob. Leśniak G., Funkcja i użyteczność zieleni w strukturach układów komunikacyjnych, Czasopismo Techniczne z. 30 Architektura z. 8-A, str. 257). Funkcja tego typu zieleni jest niezmiernie istotna ze względu na tworzenie strefy biologicznie czynnej, która ma pozytywny wpływ na bioklimat strefy zabudowanej budynkami strefy mieszkalnej. Istnienie tego typu obszarów, jest nieodzownym elementem każdego układu urbanistycznego, który kształtują. Związane jest to z koniecznością zapewnienia ochrony mieszkańców przed zanieczyszczeniami powietrza.

Zdaniem organu odwoławczego zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone i ciągi komunikacyjne. Wprawdzie, jak wykazało postępowanie, na części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano żadnego obiektu, w tym jak twierdzi organ I instancji zawnioskowany do zwrotu grunt niemal w całości nie został w żaden sposób zagospodarowany, nie zmienia to jednak faktu, iż nie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, tym bardziej, że obszar ten przeznaczony był pod tereny o funkcji dzielnicowej związanej z rekreacją i wypoczynkiem (dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płyta stadionu, szkoła specjalistyczna).

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty L., który stwierdził, że skoro teren ten stanowi zaniedbany nieużytek, porośnięty nieuporządkowaną i niepielęgnowaną roślinnością, oraz z uwagi na brak na tym terenie obiektów sportowych, obszaru tego nie można uznać za pielęgnowaną, chociażby interwencyjnie zieleń miejską, a co za tym idzie uznano go za zbędny na cel wywłaszczenia. Podkreślił bowiem, że w orzecznictwie wskazuje się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze. Słusznie zatem uważa skarżąca, że nie ma podstaw do uznania nieruchomości oznaczonej projektowanym nr [...] za zbędną na cel wywłaszczenia. Nie ma przy tym znaczenia w jakim stanie znajduje się rosnąca na niej zieleń oraz stopień dbałości o nią. Cały ten obszar jest, w ocenie organu odwoławczego, zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego.

Ponadto organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia decydującym jest fakt użytkowania nieruchomości zgodnie z tym celem. Nieistotne jest to, że teren zagospodarowano poza granicami osiedla wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Należy przy tym wskazać na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały np. wywłaszczenie pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych. Objęty wnioskiem grunt, leży bowiem w obrębie osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcje rekreacyjną, korzystają z niego mieszkańcy osiedla mieszkaniowego. Oczywistym jest, co było już wyżej wskazane, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m. in. ciągi komunikacyjne pomiędzy poszczególnymi budynkami oraz trawniki (zieleńce).

Jak wykazało postępowanie, wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, co pozwala na stwierdzenie, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., nie zostały spełnione.

Skargę na decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2016 r. złożyli J.J., J.J., D.J., M.A., H.M. i H.S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie na etapie odwoławczym postępowania co do przesłanek decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieustalenie celu wywłaszczenia i sposobu jego zrealizowania, jak i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność określenia momentu rozpoczęcia prac związanych z zagospodarowaniem terenu zawnioskowanego do zwrotu, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd w pełni podzielił, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. W takiej sytuacji, to jest w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Nie budzi również wątpliwości, że w świetle pozyskanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz planu ogólnego zagospodarowania terenu Osiedla z 1977 r. wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego miał powstać m.in. ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Z analizy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - plansza podstawowa w skali 1:1000 wynika, iż zawnioskowany teren do zwrotu był przeznaczony pod usługi sportowe – pod budowę obiektu powiązanego z ośrodkiem sportowym. Niewątpliwie również, co wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe, na wspomnianym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniach [...] lutego 2016 r. i [...] maja 2016 r. wnioskowany do zwrotu teren w części jest porośnięty trawą i drzewami. Nie budzi zatem wątpliwości, że na działce objętej zwrotem nie powstał żaden obiekt sportowy. Co więcej, w ogóle nie powstał na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak też na działkach sąsiadujących przewidziany w zatwierdzonym planie realizacyjnym ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Nie wybudowano na tym terenie, bądź w jego obrębie hali sportowej, jakiegokolwiek basenu, czy boiska do piłki. Teren ten oraz teren przylegający do projektowanej działki jest niezagospodarowany, porośnięty chwastami oraz nieskoszoną trawą. Tym samym mimo, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działkę wnioskodawców - nie było niezbędne do budowy osiedla.

W powyższych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, oczywistym jest, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano opisanego celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne.

W ocenie Sądu nie można przy tym podzielić stanowiska Wojewody, iż została ona zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Podkreślić trzeba, że przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest bowiem stanowisko, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. W dacie zaś wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod usługi sportowe – budowę obiektu powiązanego z ośrodkiem sportowym. Sąd wskazał również, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji".

Skoro zatem nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest – zdaniem Sądu − dopuszczalnym uznanie, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. Sąd uznał zatem za zasadne zarzuty skarżącej, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest stan zagospodarowania opisanej działki. W ocenie Sądu o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby była nim realizacja zieleni osiedlowej, nie mogą świadczyć kilkuletnie nasadzenia na części projektowanej działki nr [...]. Takie działania, podjęte kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby były z nim zgodne, co jednak – jak wskazano wyżej – nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 i § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Lublina, reprezentujący Gminę L., zastąpiony przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż:

− cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, a zieleniec osiedlowy zlokalizowany na spornej nieruchomości stanowi integralną część tego osiedla potwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany także na spornej nieruchomości,

− nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którym była budowa osiedla mieszkaniowego,

− o zagospodarowaniu nieruchomości, jako zieleni osiedlowej nie można mówić wyłącznie wówczas, gdy stopień jej utrzymania pozwala na wysoką ocenę estetyczną;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uchyleniem prawidłowej decyzji Wojewody L. pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego, który prawidłowo ustalił, iż na spornej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i oddalenie w całości skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że znajdujący się na wnioskowanej do zwrotu działce teren zielony tworzy infrastrukturę będącą niezbędnym i integralnym elementem zorganizowanej całości, jaką jest osiedle mieszkaniowe (cel wywłaszczenia). Skoro zaś teren zagospodarowany jest pod integralną część osiedla, to za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości i stała się ona zbędna w rozumieniu norm art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Obecny na tej nieruchomości stan faktyczny stanowi wystarczający stopień zagospodarowania infrastruktury towarzyszącej, w pełni umożliwiający zabezpieczenie realizacji jednej z podstawowych funkcji osiedla mieszkaniowego jakimi są potrzeby rekreacyjno-wypoczynkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Gminy L. zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawy te zaś sprowadzały się do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i podstawy te okazały się uzasadnione. Z uwagi zaś na ścisłe powiązanie w tej sprawie w/w zarzutów, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. zawiera generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Uwzględniając powyższe podkreślić trzeba, że badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na względzie fakt, że nie może być ona przeznaczona na inny cel niż ten, na który ją wywłaszczono. W związku z tym cel wywłaszczenia winien być określony konkretnie i dokładnie. Tym niemniej w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, orzecznictwo sądowoadministracyjne od szeregu lat wyraża pogląd, a który to pogląd skład orzekający podziela, że budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (vide np. wyroki NSA z dnia: 20.01.1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 20.11.2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13.06.2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27.11.2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4.08.2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20.01.2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 9.03.2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14).

Z tej przyczyny ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym w świetle przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego, wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, były prawidłowe. Skoro bowiem sporny grunt wywłaszczono pod budowę ośrodka sportu z zespołem basenów, sauną, łazienkami leczniczymi, salą gimnastyczną, który miał stanowić element realizacji osiedla "[...]" i "[...]", to celem wywłaszczenia była w tym wypadku budowa infrastruktury osiedla a nie wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej, jednego z jej składników. W takim wypadku, jak słusznie zauważa skarga kasacyjna, rezygnacja z pełnej realizacji pierwotnego założenia nie może służyć przyjęciu, że spełniona została przesłanka zwrotu nieruchomości. Niewątpliwie cel wywłaszczenia nieruchomości miał charakter ogólny, zastąpienie, zatem obiektów sportowych, których celem miała być funkcja rekreacyjna i zorganizowanie w tym miejscu zieleńca, który spełnia podobne funkcje, powinien być traktowany jako element infrastruktury osiedla. Powyższe świadczy, więc nie tyle o braku realizacji celu wywłaszczenia, ile dopuszczalnej jego modyfikacji. Z tego też względu nie sposób przyjąć za Sądem I instancji, że wobec braku realizacji wytyczonego celu wywłaszczenia, nieruchomość ta mogła podlegać zwrotowi w trybie art. 137 ust. 1 u.g.n.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało na art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składał się zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie.