Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 589/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2,  art. 51 ust. 7,  art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżąca Gmina W. oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej – DWINB), z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja zapadła w toku postępowania administracyjnego o następującym przebiegu.

Pismem z dnia 1 marca 2012 r. M. M. zwróciła się o zalegalizowanie wybudowanej łazienki w lokalu mieszkalnym przy ul. K. [...] we W.. W piśmie podała, że łazienkę wybudowała babcia M. M. na swój koszt, a po jej śmierci wnioskodawczyni ubiega się o nadanie jej praw do lokalu, co będzie możliwe po legalizacji przedmiotowych robót. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) nałożył na Zarządcę Sp. z o.o. jako zarządcę przedmiotowego budynku obowiązek przedłożenia protokołów okresowych kontroli. Ponadto informacje o stanie faktycznym zebrano w trakcie oględzin w przedmiotowym lokalu, które miały miejsce w dniu 25 maja 2012 r. Z kolei w dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wezwał Gminę W. właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. K. [...] we W. do udzielenia informacji w jaki sposób usunięto nieprawidłowości związane z brakiem wentylacji grawitacyjnej pomieszczenia kuchni w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] oraz dostarczenia oświadczenia osoby nadzorującej roboty budowlane związane z zapewnieniem prawidłowo działającej wentylacji w pomieszczeniu kuchni, protokołów odbioru robót, opinii kominiarskiej potwierdzającej prawidłowość działania wentylacji. Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. A. Sp. z o.o. udzieliła informacji, że właściciel lokalu mieszkalnego na własny koszt uzyskuje stosowną opinię kominiarską zezwalającą na podłączenie do przewodu kominowego.

W dniu [...] r. podając w podstawie prawnej art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego PINB wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na Gminę W. właściciela przedmiotowego lokalu obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni oceny technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu wskazującej spełnienie wymagań przepisów techniczno-budowlanych, bezpieczeństwa użytkowania obiektu, wskazującej zakres i sposób wykonania robót budowlanych lub innych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Przy piśmie z dnia 22 maja 2015 r. reprezentująca Gminę W. B. Sp. z o.o. przedłożyła ocenę techniczną, uzupełnioną dodatkowo przy piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r.

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na Gminę W. - właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy K. [...] (oficyna) we W., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązki wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna robót budowlanych, polegających na:

1. Wymianie obwodu instalacji elektrycznej gniazdkowej z osprzętem w obrębie pomieszczenia kuchni, łazienki i wc,

2. Zapewnieniu prawidłowo działającej i zgodnej z przepisami wentylacji wywiewnych pomieszczeń kuchni, łazienki i wc,

3. Demontażu wentylacji mechanicznej pomieszczenia kuchni i zamurowaniu otworu - przebicia do strefy komunikacyjnej.

Nadto w sentencji decyzji zawarto zalecenie, że roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając bezpieczeństwo dla ludzi i mienia podczas prowadzenia robót, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz przynależącej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz powiadomienia o zakończeniu robót z jednoczesnym przedłożeniem protokołu kominiarskiego i badania instalacji elektrycznej w lokalu. Na uzasadnienie decyzji wskazano, że w lokalu mieszkalnym nr [...] w 1989 r. były najemca dokonał przebudowy, polegającej na wydzieleniu pomieszczenia łazienki z kabiną prysznicową z istniejącej powierzchni kuchni przegrodą ścienną lekką o konstrukcji drewnianej z obiciem płytami gipsowo-kartonowymi. Wydzielenie pomieszczenia łazienki spowodowało odcięcie istniejącej wentylacji grawitacyjnej kuchni, wyposażonej w instalację i urządzenie gazowe. W pomieszczeniach "mokrych" zainstalowano urządzenia elektryczne w postaci pralki i bojlera, bez uprzedniej wymiany instalacji elektrycznej z wymaganym montażem dodatkowego przewodu zerującego oraz gniazd bryzgoszczelnych. W czasie prowadzenia robót obowiązywała ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., która nie przewidywała obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu ma budowę na wykonanie przedmiotowych robót. Z kolei art. 50 obowiązującej w chwili orzekania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. odnosi się nie tylko do robót budowlanych, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nie są budowami w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, ale także do takich, które pomimo ich legalności wykonano niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej, obowiązującymi przepisami - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub w inny sposób istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

W ocenie PINB ze względu na wykonanie robót budowlanych w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób mogący zagrażać zdrowiu ludzi, bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane, z uwagi także na brak możliwości potwierdzenia wykonania robót zgodnie z zasadami wiedzy technicznej ze względu na roboty zanikające wydano postanowienie, którym nałożono na właściciela lokalu obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, wskazującej spełnienie wymagań przepisów techniczno-budowlanych, bezpieczeństwo użytkowania obiektu, wskazującej zakres i sposób wykonania robót budowlanych lub innych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Z przedłożonej oceny technicznej wynika m.in., że bezwzględnie należy wymienić w lokalu obwód instalacji elektrycznej gniazdkowej z osprzętem w obszarze pomieszczeń kuchni, łazienki, wc z pomiarem ochronnych instalacji i urządzeń elektrycznych, a także udrożnić wylot kanału nr 4 wentylacji grawitacyjnej pomieszczenia kuchni, udrożnić wylot kanału nr 8 dla wentylacji pomieszczenia wc z jednoczesnym zaślepieniem kanału nr 7 od strony pomieszczenia wc.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji opierając się na przedłożonym opracowaniu, przy uwzględnieniu upływu trzydziestu lat od przebudowy lokalu, wykazywał konieczność wykonania wskazanych w sentencji decyzji robót. Na koniec PINB podał, że wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane, ale w stopniu umożliwiającym doprowadzenie do zgodności z przepisami. Stawiając za cel wydanej decyzji doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organ I instancji jako zasadne uznał nałożenie obowiązku wykonania wskazanych robót na właściciela, a wyznaczenie sześciomiesięcznego terminu realizacji nakazu tłumaczono względami technicznymi.

Nie godząc się z zapadłą decyzją organu I instancji w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia Gmina W., reprezentowana przez B. Sp. z o.o. wniosła odwołanie, w którym zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub umorzenie w tym zakresie postępowania przeprowadzonego przez PINB. Żądania odwołania poparto zarzutami naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to: 51 ust. 1 pkt 2, art. 50, art. 52 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz 6-8 k.p.a. Po przytoczeniu wymienionych w decyzji obowiązków oraz wskazaniu na przedłożoną w toku postępowania ocenę techniczną autor odwołania wskazał, że PINB zastosował błędną wykładnię, przyjmując, że zobowiązanym i adresatem decyzji winien być właściciel nieruchomości zamiast inwestora. Tak wskazując adresata decyzji organ nie zastosował art. 52 Prawa budowlanego, który zawiera adresatów obowiązków w postaci inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Szeroko posiłkując się przywołanymi wyrokami sądów administracyjnych odwołujący się argumentował zaistniałe w jego ocenie błędne określenie adresata nakazu, dokonane z naruszeniem wskazanego przepisu. Podobnie odwołujący się argumentował zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który zastosowano bez uwzględnienia kolejności adresatów obowiązków opisanych w art. 52 ustawy. W konkluzji podniesiono zarzut, że wydano decyzję w stosunku do podmiotu, który nie jest inwestorem, ani nie miał udziału w wykonanych robotach budowlanych. Takie działanie określono jako dokonane wbrew prawu materialnemu i wbrew zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6-8 k.p.a.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego ustaleń związanych ze stanem faktycznym sprawy, organ odwoławczy wskazał na wydane w dniu [...] r. postanowienie dotyczące sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Następnie zaznaczył, że nałożone decyzją obowiązki wynikają z zapisów dokonanych przez osobę uprawnioną w ocenie technicznej. W ramach własnych rozważań DWINB podał, że w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] w 1989 r. były najemca lokalu dokonał przebudowy, polegającej na wydzieleniu pomieszczenia łazienki z kabiną prysznicową z istniejącej powierzchni kuchni przegrodą ścienną o lekkiej konstrukcji drewnianej z obiciem płytami gipsowo-kartonowymi. Wydzielenie pomieszczenia łazienki spowodowało odcięcie istniejącej wentylacji grawitacyjnej kuchni, wyposażonej w instalację i urządzenie gazowe. W pomieszczeniach "mokrych" zainstalowano urządzenia elektryczne w postaci pralki i bojlera, bez uprzedniej wymiany instalacji elektrycznej z wymaganym montażem dodatkowego przewodu zerującego oraz gniazd bryzgoszczelnych. W dacie wykonania robót, obowiązujące przepisy nie zawierały obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Zdaniem organu art. 50 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. odnosi się także do robót, które pomimo ich legalności wykonano niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej, obowiązującymi przepisami lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub w inny sposób istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podano także, że PINB słusznie określił zakres koniecznych do wykonania robót, zaś jako podstawę tego stanowiska przyjęto, że były one realizowane w trakcie obowiązywania rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Z tej przyczyny jako nieistotne odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych uznano brak umywalki i niedostatecznej kubatury pomieszczenia łazienki, jeżeli zostanie ona wyposażona co najmniej w wentylację mechaniczną wywiewną (kubatura wynosi 5,39 m³ a winna wynosić co najmniej 6,5 m³, jednakże zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami dopuszczalne jest jej zmniejszenie do 5,5m³, jeżeli pomieszczenie łazienki zostanie wyposażone co najmniej w wentylację mechaniczną wywiewną). Odnośnie wymiany drzwi wejściowych do pomieszczenia łazienki, z otworem minimum 80 cm w świetle ościeżnicy przyjęto, iż nie ma takiej konieczności, gdyż przepisy techniczno-budowlane z 1980 r. dopuszczały szerokość co najmniej 0,6m w świetle drzwi. Z kolei zgodnie z przedłożoną oceną przegroda wydzielająca pomieszczenie łazienki nie ma znaczącego wpływu na obciążenie stropu nad piwnicą.

W rozważaniach organu II instancji dotyczących twierdzeń odwołania związanych z określeniem adresata decyzji podzielono stanowisko autora odwołania, że kolejność adresatów decyzji nakazowych, wymieniona w art. 52 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa, niemniej jednak inwestorem wykonanych robót był nie żyjący już poprzedni najemca lokalu. Jako niezrozumiały określono zarzut błędnego zastosowania art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przywołany w odwołaniu wyrok dotyczy kwestii braku zasadności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, w sytuacji gdy roboty są już zakończone, zaś w badanej sprawie PINB prawidłowo uznał brak podstaw do wstrzymania robót, a w dalszej kolejności do wydania decyzji w oparciu o art 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. reprezentowana przez B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art.: 50, 51 ust. 1 pkt 2, 52 i 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 6-8 k.p.a. W samej skardze umotywowano podniesione zarzuty powołując się szeroko na wyroki sadów administracyjnych, mające potwierdzać zdaniem autora skargi, podniesione naruszenia prawa. Powielając, co do zasady, twierdzenia odwołania skarżąca zanegowała prawidłowość skierowania obowiązków do właściciela nieruchomości zamiast inwestora. Szczególnie akcentowano w tym zakresie nieprzypadkową kolejność wskazania przez ustawodawcę w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów zobowiązanych do wykonania określonych czynności nałożonych przez organ administracyjny. Skarżąca uznając nieprawidłowość skierowania do właściciela nieruchomości obowiązków uznała, że organy orzekające w sprawie działały wbrew prawu, gdyż wydały decyzje w stosunku do podmiotu, który nie jest inwestorem, ani nie miał udziału w wykonanych ówcześnie robotach budowlanych. Nadto w działaniach organu dopatrywano się działania wbrew art. 6 - 8 k.p.a. oraz naruszenia zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Argumentując zarzut związany z zastosowaną przez organ I instancji podstawą prawną rozstrzygnięcia skarżąca wywodziła, iż organ powołując się w uzasadnieniu decyzji na art. 50 Prawa budowlanego nie wykonał dyspozycji tego przepisu, gdyż zgodnie z nim organ wydaje stosowne postanowienie, czego zaniechano. Konsekwencją takiego działania powinno być wydanie w pierwszej kolejności postanowienia, które byłoby jednakże bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej niewłaściwie zastosowano w decyzji organu I instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym decyzja winna mieć ewentualnie oparcie o zapis art. 51 ust. 7. Po odwołaniu się do orzecznictwa mającego potwierdzić słuszność zarzutu zwrócono uwagę na fakt, że rozpoznając ten zarzut zamieszczony w odwołaniu organ II instancji uznał go za niezrozumiały. W argumentacji skarżącej zamieszczono także stanowisko, że organ odwoławczy mimo podzielenia zarzutu odwołania, że brak jest podstaw do wstrzymania robót, nie stwierdził wadliwości decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, skoro roboty zostały już zakończone.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji. Mając jednak na uwadze wniosek procesowy zamieszczony w skardze postanowieniem z dnia [...] DWINB odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. ustanowiony przez skarżącą profesjonalny pełnomocnik podtrzymał skargę, zarzuty i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej – p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 p.p.s.a..

Zaznaczenia wymaga, że nie budzą wątpliwości skarżącej zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego same nieprawidłowości stwierdzone w przedmiotowym lokalu mieszkalnym jak i konieczność wykonania określonych obowiązków, a nawet ich zakres. W ocenie Sądu wpływ na stanowisko skarżącej miał fakt, że organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wystarczającym zakresie, które pozwoliło na ustalenie, że wykonane roboty budowlane nie były objęte w trakcie ich realizacji obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia. Co więcej, w większości odpowiadały one wymogom wynikającym z wówczas obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Niemniej jednak przedłożone na żądanie organu opracowanie sporządzone przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami zawodowymi potwierdzało konieczność wykonania określonych robót celem wyeliminowania nieprawidłowości polegających na niezgodności z obecnie obowiązującymi przepisami technicznymi oraz koniecznością wyeliminowania ewentualnych zagrożeń dla zdrowia, życia i bezpieczeństwa jakie stwarza aktualny stan lokalu będący następstwem wykonanych robót.

Problematyczne jednak od etapu postępowania odwoławczego po skargę do sądu administracyjnego włącznie są natomiast kwestie zastosowanej w decyzji PINB dla miasta W. podstawy prawnej oraz określenia adresata decyzji. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił podniesionych w tym zakresie przez skarżącą zarzutów uznając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą za prawidłowe.

Materialnoprawną podstawę podjętej przez PINB dla miasta W. w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z przyjętym w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mowa w przywołanym normatywie, bowiem, jak dostrzega sama skarżąca w toku postępowania nie były prowadzone roboty budowlane, co czyniło by postanowienie bezprzedmiotowym. Podaje jednak sama skarżąca, że zgodnie z ust. 7 powyższego artykułu przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Co prawda organ nadzoru budowlanego nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót i rozstrzygnął w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak działanie takie jest prawidłowe bowiem dostateczną delegację w tym względzie stanowi ust. 7 przywołanego artykułu, który odsyła do ,,odpowiedniego" zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy.

Analiza samego rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzić musi do konkluzji, że istotnie organ orzekając wskazany przepis zastosował odpowiednio. Stanowisko skarżącej czyniącej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy wynikać może z niewskazania w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] także art. 51 ust. 7. Dla składu orzekającego oczywistym jest, że organ decyzyjny nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu kompletnej, czy pełnej, podstawy prawnej pomijając ust. 7 omawianego przepisu. Nie można jednak z tego uchybienia wyprowadzać zarzutu naruszenia prawa materialnego czy naruszenia procedury administracyjnej skutkującego koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu organ I instancji pominął wyłącznie przepis prawa odsyłający do właściwego, ,,odpowiedniego" stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a ten z kolei został w podstawie prawnej decyzji wskazany, a w jej uzasadnieniu wyjaśniony i umotywowany. W tych okolicznościach mimo faktycznie niepełnego wyartykułowania przez organ norm prawa materialnego, zostały one w istocie przez organ prawidłowo zastosowane. Przyjąć w tym miejscu trzeba, że brak w podstawie prawnej decyzji ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego nie może być poczytywany jako naruszenie prawa materialnego czy procedury administracyjnej także i z tej przyczyny, że art. 50-52 ustawy regulują tzw. procedurę naprawczą. Żaden ze wskazanych przepisów nie daje samodzielnie podstaw do ostatecznego merytorycznego orzeczenia w sprawie dotyczącej konkretnych robót budowlanych. Podobnie każdy z wydanych aktów administracyjnych w toku postępowania, bez względu na to czy jest to postanowienie czy decyzja, swoje źródło ma w tych przepisach (art. 50-52), które to w swej konstrukcji zawierają wzajemne odesłania do siebie i determinują, ze względu na stan faktyczny sprawy, postawę ich adresata i ostateczne załatwienie sprawy. Dostrzegając więc pominięcie przez organ w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 7 podkreślić trzeba, że miał on zastosowanie w sprawie, nie został wymieniony w podstawie prawnej decyzji, ale faktycznie organy uwzględniły ów przepis co wynika z uzasadnienia decyzji i samej konstrukcji przepisów stosowanych w postępowaniu naprawczym. Formalnie organ winien w podstawie prawnej poza wskazanymi przepisami zawrzeć też zapis ,,w związku z art. 51 ust. 7". Mimo nie zawarcia w podstawie prawnej ust. 7 organ nadzoru budowlanego badając sprawę uznał, że możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz wykonania określonych czynności jest wydawany jedynie wówczas, gdy nastąpiło dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W realiach niniejszej sprawy organ dysponując przedłożonym opracowaniem oraz własnymi ustaleniami możliwość taką stwierdził, dlatego też w oprotestowanej odwołaniem decyzji PINB dla miasta W. zawarł określone obowiązki.

Skarżąca nie zgadza się z nałożeniem obowiązków na właściciela lokalu argumentując to kolejnością podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Istotnie ustawodawca w przywołanym normatywie wskazał wprost, że ,,Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wymienienie w art. 52 ustawy Prawo budowlane w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Podkreśla się natomiast, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest jednak przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, dostępny w CBOSA). Skoro obowiązek traktuje o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem to nakazem tym winien być obciążony w pierwszej kolejności nikt inny jak inwestor. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014 r., str. 694 - 697).

Trzeba jednak mieć na uwadze, że najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 ustawy Prawo budowlane na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt (tak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08 oraz z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to niewątpliwie dopuszczalne m.in. w tak kwalifikowanej sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest niemożliwe albo, gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, gdyż nakaz może być skierowany do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku. Nałożenie tego obowiązku przez organ na właściciela nieruchomości nie jest także uzależnione od ponoszenia przez właściciela odpowiedzialności za wadliwe wykonanie robót budowlanych.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że treść art. 52 Prawa budowlanego nakierowana przede wszystkim jest na legalną realizację obowiązku, o którym stanowi art. 51 Prawa budowlanego. Obowiązek ten jest związany z postępowaniem naprawczym, który ma zapewnić restytucję stanu zgodnego z Prawem budowlanym, którego wartościami jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego (art. 5 Prawa budowlanego). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane przez nieżyjącego już najemcę lokalu na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i obowiązujących wówczas aktów wykonawczych. Z akt administracyjnych wynika też, że o najem lokalu ubiega się wnuczka zmarłej najemcy lokalu (inwestorki), a jak sama podaje warunkiem zawarcia umowy najmu jest doprowadzenie lokalu do stanu zgodnego z prawem.

Organ nadzoru budowlanego mając do dyspozycji jako adresatów nakazu katalog podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego posiadał więc wiedzę o śmierci inwestora, zaś żadne dokumenty nie przemawiały za zaistnieniem następstwa prawnego po nim. Wnuczka najemcy ubiega się bowiem o najem lokalu. W tej sytuacji, zadaniem organu administracyjnego rozpatrującego sprawę jest rozważyć kolizję interesu publicznego z interesem jednostki zgodnie z treści art. 7 in fine k.p.a. i wskazać, która kategoria adresatów obowiązków przewidzianych przez dyspozycję art. 52 Prawa budowlanego jest w stanie legalnie, zgodnie z prawem i zarazem efektywnie z uwagi na wymóg strzeżenia realizacji wartości Prawa budowlanego (art. 5 Prawa budowlanego), wykonać obowiązek, o którym jest mowa w kontrolowanej decyzji. Trzeba też zauważyć, że interes społeczny polegający na zapewnieniu realizacji wartości Prawa budowlanego przez wykonanie kwestionowanego obowiązku działa także obiektywnie w imię dobra właściciela nieruchomości. Skoro ustawodawca daje organowi możliwość wyboru adresata obowiązku, w przekonaniu Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe i uzasadnione, gdyż nałożono obowiązek na właściciela budynku, a więc niewątpliwie podmiot wskazany w art. 52 Prawa budowlanego.

W przekonaniu Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, treść art. 52 Prawa budowlanego, nie daje podstaw aby skierować obowiązki do inwestora z oczywistej przyczyny – ten nie żyje. Kwestia następstwa prawnego w niniejszej sprawie nie może być weryfikowana przez organ, gdyż nie jest to zagadnienie leżące w kompetencji służb nadzoru budowlanego. Przedmiotowy obowiązek ma naturę administracyjnoprawną i na gruncie materialnego prawa administracyjnego wydano zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Słusznie zresztą orzecznictwo opowiada się za nieprzypadkową kolejnością podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, odpowiadającą faktycznie kolejności jaką winny brać pod uwagę organy. Nie może być jednak mowy o automatycznym stosowaniu tej kolejności. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości legalnej realizacji przez te podmioty nałożonych na nie obowiązków administracyjnoprawnych w nawiązaniu do prawnego wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, a więc istotnego czynnika wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy.

Powyższe stanowisko składu orzekającego jest zgodnie z poglądami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 lipca 2016 r. II OSK 742/16, które skład podziela, a które stwierdza, że "Przepis art. 52 Prawa budowlanego określa krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu". Co prawda w przywołanym wyroku stan faktyczny dotyczy samowoli budowlanej, nie traci jednak na aktualności wskazane orzeczenie w niniejszej sprawie, gdyż art. 52 Prawa budowlanego dotyczy także obowiązków nakładanych na podstawie art. 50 i 51 ustawy. W realiach sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją inwestor nie żyje, zatem organ administracyjny mając możliwość wyboru adresata nakazu pośród wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego, podjął rozstrzygnięcie, z przyczyn wskazanych powyżej, dopuszczalne w świetle prawa i z nim zgodne.

Na koniec zaznaczyć trzeba, że w toku postępowania administracyjnego nie są rozstrzygane kwestie następstwa prawnego, względnie odpowiedzialności za wykonane roboty budowlane w tym koszty poniesione w związku z koniecznością doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nie przekreśla to jednak możliwości wwiedzenia stosownego powództwa przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.