Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2030/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 571/11 w sprawie ze skargi F. M. "F." S.A. w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od "F." S.A. w K. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę F. M. F. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2010 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że F. M. F. S.A. z siedzibą w K. decyzją Zarządzającego K. Specjalną Strefą Ekonomiczną z dnia [...] września 2008 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenia udzielono do dnia [...] sierpnia 2016 r. Zgodnie z zezwoleniem skarżąca m.in. miała zatrudniać na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej co najmniej 585 pracowników, w tym co najmniej 80 zostać miało zatrudnionych po uzyskaniu zezwolenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. i zatrudnienie 585 pracowników miała utrzymywać do dnia 8 sierpnia 2016 r. Ponadto miała ponieść wydatki o łącznej wartości co najmniej 157.000.000 zł do dnia 31 grudnia 2011 r.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. zmienił powyższe zezwolenie w ten sposób, że obniżył liczbę pracowników, których skarżąca ma obowiązek zatrudniać na terenie KSSE do poziomu co najmniej 569 pracowników, w tym co najmniej 64 pracowników zatrudnionych po dniu uzyskania zezwolenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz obniżył minimalny limit nakładów inwestycyjnych do kwoty 110.000.000 zł.

Pismem z dnia 25 maja 2010 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz nadanie warunkowi dotyczącemu zatrudnienia następującego brzmienia: "Zatrudnienie u przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia wyniesie co najmniej 569 pracowników, w tym co najmniej 64 pracowników zatrudnionych na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej w związku z realizacją nowej inwestycji, po dniu uzyskania zezwolenia, w terminie do 31.12.2011 r. i będzie utrzymywane na tym poziomie (569) do 31 grudnia 2016. r. lub przez co najmniej 5 lat od osiągnięcia wymienionego poziomu (569) zatrudnienia." W przypadku nieuwzględnienia żądania odnośnie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia, skarżąca wnioskowała o zmianę zapisu dotyczącego zatrudnienia, tj. że będzie zatrudniała co najmniej 569 pracowników, z tym że na terenie KSSE co najmniej 64 pracowników i zatrudnienie to będzie utrzymywane co najmniej do dnia 8 sierpnia 2016 r. lub przez co najmniej 5 lat od osiągnięcia poziomu zatrudnienia (569 pracowników).

Zarządzający KSSE postanowieniem nr 17/2010 z dnia 30 lipca 2010 r. pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącej w całości.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Gospodarki odmówił zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE. Organ podkreślił, że opinia Zarządzającego KSSE nie jest dla niego wiążąca. Zauważył, że w myśl proponowanych zmian skarżąca do wypełnienia warunku dotyczącego zatrudnienia będzie mogła także doliczyć pracowników zatrudnionych poza KSSE i jedynie warunek dotyczący zatrudnienia 64 pracowników obejmowałby teren KSSE.

Ponadto skarżąca występując o zezwolenie miała świadomość, od jakiego momentu będzie mogła korzystać z uprawnień wynikających z prowadzenia działalności gospodarczej, to jest dopiero po realizacji warunków określonych w zezwoleniu. Wobec tego, zdaniem organu, ocena realizacji inwestycji w chwili rozpatrywania wniosku nie pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, że nastąpi uszczuplenie dochodów spółki, uniemozliwiające pełne wykorzystanie przez nią limitu pomocy publicznej. Dopiero dochody Spółki z lat 2012 – 2016 będą decydujące dla limitu dostępnej pomocy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Gospodarki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. o odmowie zmiany zezwolenia z dnia [...] września 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych przesłanek, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca w ramach wsparcia korzysta także z regionalnej pomocy inwestycyjnej z innych źródeł, która to pomoc zmniejsza wielkość zwolnienia podatkowego. Nadto stanowisko skarżącej co do zmiany zakresu rzeczowego inwestycji będzie miało wpływ na zmniejszenie wysokości dopuszczalnej pomocy, będącej pochodną kosztów kwalifikowanych inwestycji i intensywności pomocy regionalnej obowiązującej w województwie śląskim (40 %). Co do ujmowania w zezwoleniach terminu ich obowiązywania, organ uznał taką praktykę jako nie stanowiącą rażącego naruszenia prawa. Zauważył także, że skarżąca nie kwestionowała tego zapisu w chwili wydania zezwolenia.

Co do alternatywnego wniosku Minister Gospodarki zauważył, że powiązany on był z żądaniem dotyczącym określenia minimalnej liczby osób zatrudnionych na terenie KSSE. Organ wskazał również, że przepisy dotyczące ustanawiania pomocy publicznej wprowadzają obowiązek utrzymania nowych miejsc pracy tylko w odniesieniu do przedsiębiorców korzystających z pomocy z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy. Wskazanie okresu zatrudnienia musi być zawarte w zezwoleniu, ale okres ten nie musi być zgodny z okresem wynikającym z regulacji dotyczącej udzielania pomocy z tytułu zatrudnienia.

Minister zwrócił uwagę, że decyzje wydawane na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r., Nr 42, poz. 274 ze zm.), dalej: ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych, są decyzjami uznaniowymi i działając w ramach tego uznania przeanalizował wszystkie argumenty skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje specjalny tryb wzruszania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zmiana zezwolenia może dotyczyć przedmiotu działalności gospodarczej i warunków przykładowo wymienionych w art. 16 ust. 2 pkt 1 – 5 u.s.s.e. Jednocześnie przy zmianie zezwolenia musi być zachowany warunek z art. 16 ust. 3 u.s.s.e., że może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9. Złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę zezwolenia obligowało właściwy organ do ustalenia wpierw, zmiany którego z elementów zezwolenia domagała się skarżąca, a następnie zbadania, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania.

Decyzja o zmianie zezwolenia ma charakter uznaniowy. Jej wydanie winno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą, która to opinia, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać ocenie organu. Opinia ta, z mocy art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - nakazującego do postępowania w sprawie zmiany zezwolenia stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. - w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., powinna przybrać formę postanowienia.

Zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 2008 r. w sprawie K. specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. Nr 232, poz. 1550 ze zm.) zarządzającym strefą jest K. Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w K.. Zarządzający jest spółką akcyjną, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego nr 0000106403 zawartej w Internecie wynika, że w przypadku Zarządzającego istnieje obowiązek reprezentacji łącznej. Natomiast postanowienie Zarządzającego z dnia 30 lipca 2010 r. zawierające opinię co do wniosku skarżącej zostało podpisane jedynie przez Wiceprezesa Zarządu. Brak prawidłowego podpisu na postanowieniu może skutkować jego nieważnością, co z kolei będzie miało wpływ na ważność postępowania w sprawie zmiany zezwolenia.

Ponadto Minister Gospodarki nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do opinii Zarządzającego, stwierdzając jedynie, że rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji jest prawidłowe. Do oceny opinii Zarządzającego strefą organ był zobowiązany na mocy art. 77 § 1 k.p.a. Opinia taka nie miała oczywiście charakteru wiążącego, nie znaczy to jednak, że organ mógł ją pominąć w swoich rozważaniach. Jest ona dowodem w sprawie, podlegającym swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a.

Nadto oceniając argumentację skarżącej nie wskazał jednoznacznie, czy proponowana zmiana w zakresie okresu obowiązywania pozwolenia spowoduje zwiększenie pomocy publicznej, zwłaszcza że skarżąca podkreślała, iż taka sytuacja nie wystąpi. Kwestii tej nie wyjaśnił w uzasadnieniu, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przesądzenie, że proponowana zmiana będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej stanowiłoby podstawę wydania decyzji odmownej w tym zakresie, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

Minister Gospodarki zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 19 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu po wejściu w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746) - przez przyjęcie, iż organ administracji odmawiając skarżącemu zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej błędnie uznał, że brak jest podstaw do takiej zmiany, podczas gdy sąd I instancji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - i) po pierwsze: nie uwzględnił w ogóle faktu, że w niniejszej sprawie ww. wniosek skarżącego o zmianę zezwolenia Nr 266 dotyczył w rzeczywistości ograniczenia zatrudnienia na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, która to zmiana była mocą pkt 1 wskazanego przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych niedopuszczalna, ii) po drugie - nie uwzględnił w ogóle faktu, że organ badając ww. wniosek skarżącego o zmianę zezwolenia we wskazanym zakresie był związany jego treścią, a co za tym idzie, skoro wniosek ten dotyczył w rzeczywistości jedynie zmiany liczby zatrudnionych u skarżącego, nie było po stronie organu podstaw do badania, czy została spełniona przesłanka z pkt 2 wskazanego przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału wynika, iż organ prawidłowo i w sposób kompletny dokonał oceny dopuszczalności i zasadności złożonego w niniejszej sprawie wniosku o zmianę ww. zezwolenia, a co za tym idzie - wydał rozstrzygniecie w całości odpowiadające właściwym przepisom prawa,

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż organ działając przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej naruszył wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego m. in. poprzez: niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieustalenie zakresu przedmiotowego wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia Nr 266, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i brak oceny tego materiału w całości, a nadto, poprzez brak uzasadnienia w sposób prawem przewidziany zaskarżonej decyzji, które to zachowanie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy organ - działając w toku postępowania administracyjnego - wypełnił w całości nałożone na niego obowiązki, czemu dał wyraz i co wynika jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji,

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ zobowiązany jest do oceny opinii Zarządzającego K. Specjalną Strefa Ekonomiczną, a wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością również i postępowania głównego, które to niewłaściwe zastosowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z utrwalonego w tym przedmiocie orzecznictwa wynika, iż - co do zasady - wadliwość postępowania uzgodnieniowego nie wpływa w żaden sposób na prawidłowość postępowania głównego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że organ w toku postępowania administracyjnego z należytą starannością i w sposób kompletny przeanalizował cały zebrany w sprawie materiał, w tym w szczególności zakres przedmiotowy wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia i jej argumenty, która to analiza nie dała organowi możliwości zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Organ wskazał przesłanki, którymi się kierował przy rozpatrywaniu ww. wniosku skarżącego, oraz wyjaśnił ich zasadność, czym wypełnił - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - prawidłowo swój obowiązek z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzenia Sądu I instancji, że organ oceniając stanowisko skarżącej nie wskazał jednoznacznie, czy proponowana zmiana w zakresie okresu obowiązywania zezwolenia spowoduje zwiększenie pomocy publicznej, kasator podkreślił, że strona skarżąca okoliczność taką we wniosku tylko podniosła, natomiast nie przedstawiła żadnych argumentów, które mogłyby posłużyć organowi do jednoznacznego stwierdzenia, czy zmiana zezwolenia w tym zakresie spowoduje zwiększenie pomocy publicznej.

W odniesieniu do argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby wadliwość postępowania uzgodnieniowego oznaczała również wadliwość postępowania głównego, organ wskazał, że Zarządzający KSSE wydał orzeczenie w prawidłowej formie. Ponadto kasator powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 239/08, II OSK 922/06) i podał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a.

Minister Gospodarki nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do opinii Zarządzającego strefą. Organ ustosunkował się bowiem do tej opinii szczegółowo w decyzji wydanej w I instancji, a ocenę tę podtrzymał w decyzji wydanej w II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości/nieprawidłowści przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania (innymi słowy kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego skarżącej spółce przez Zarządzającego strefą. Zasadniczą oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi przy tym kwestia odnosząca się do prawidłowości/nieprawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisu art. 19 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych regulującego zasady zmian pierwotnie wydanego zezwolenia oraz dopuszczalny zakresu tychże zmian, w zakresie odnoszącym się do tzw. warunku zatrudnieniowego. Kwestię sporną stanowi również ocena prawidłowości/nieprawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do wadliwego zidentyfikowania przez organ treści żądania wniosku o zmianę pozwolenia, a w konsekwencji sposobu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienia wszystkich konsekwencji wiążących się z tym elementem procedury zmiany zezwolenia, którym w kontekście faktycznych podstaw wydania decyzji o odmowie jego zmiany, było postępowanie uzgodnieniowe i wydana w nim opinia.

Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów stawianych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 20 października o specjalnych strefach ekonomicznych, strefą tą jest wyodrębniona zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkała część terytorium RP, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą. Strefa, ustanawiana jest, w drodze rozporządzenia, przez Radę Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez, między innymi, tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 w związku z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy). K. Specjalna Strefa Ekonomiczna ustanowiona została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1996 r., a z wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej wynika, iż jej celem strategicznym, spośród trzech wskazanych w tym planie, jest między innymi utworzenie docelowo minimum 25.000 miejsc pracy w strefie (pkt 2.2.), zaś wśród działań służących realizacji celów strategicznych (pkt 2.3.) wymienione zostały między innymi działania na rzecz zmniejszania bezrobocia oraz uwzględnianie działalności gospodarczej, pozwalającej zatrudniać pracowników zakładów pracy redukujących zatrudnienie. W tej mierze wyjaśnić należy również, że w dacie wydania F. M. F. S.A. pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE, tj. w dniu [...] września 2008 r. - co nastąpiło z uwzględnieniem zasad i trybu przewidzianego w przepisie art. 17 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie K. specjalnej strefy ekonomicznej, zaś w dacie rozpatrywania wniosku spółki o zmianę pierwotnie wydanego pozwolenia, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie K. specjalnej strefy ekonomicznej, z którego wynika, że w relacji do rozporządzenia z 2006 r., uległy zmianie teren i granice strefy, a także okres na jaki została ona ustanowiona – z pierwotnie ustalonego okresu działania strefy do dnia 8 sierpnia 2016 r., okres ten ustalony został do dnia 31 grudnia 2020 r.

Z perspektywy powyżej przedstawionych uwag wprowadzających, a także wobec sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 19 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, przywołać należy te spośród regulacji wymienionej ustawy, które w sposób zupełny normują istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kwestie, a mianowicie, instytucję zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej i obligatoryjne elementy tego zezwolenia oraz zasady, tryb i dopuszczalny zakres jego zmiany.

I tak, stosownie do art.16 ust. 1 wymienionej ustawy, podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. Stosownie zaś do ust. 2 art. 16 zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności: zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników; dokonania przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę; terminu zakończenia inwestycji; maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy; wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 - w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1. Istotne jest przy tym, że jak wynika z ust. 3 art. 16, zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %; 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej; 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Z przywołanych przepisów w niesporny sposób wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, stanowiąc warunek korzystania z pomocy publicznej przez przedsiębiorcę, musi zawierać konkretnie wskazane obligatoryjne jego elementy, którymi obok przedmiotu działalności, są również określone nim warunki, stanowiące konkretne zobowiązanie przedsiębiorcy, w tym między innymi, w zakresie odnoszącym się do utrzymywania określonego poziomu zatrudnienia przez określony czas. Z przywołanych regulacji wynika również niespornie, że jakkolwiek zasadniczo możliwa jest zmiana pierwotnie udzielonego zezwolenia, również w zakresie odnoszącym się do określonych nim warunków, to jednak jej zakres jest ograniczony, albowiem jej przedmiotem nie mogą być objęte, enumeratywnie wymienione (i odrębne w stosunku do siebie) sytuacje (stany faktyczne), z którymi wiążą się określone skutki, i którym to skutkiem, w odniesieniu do warunku zatrudnieniowego wymienionego w pkt 1 ust. 2 art. 16, jest obniżenie poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego wydania, o więcej niż 20 %. Z redakcji przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w zakresie w jakim ustanawia on negatywne przesłanki wydania decyzji o zmianie pierwotnie wydanego zezwolenia wynika przy tym, że już ziszczenie tylko jednej z nich skutkuje odmową zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie. Oznacza to, że organ rozpatrujący wniosek o jego zmianę, nie jest zobowiązany do badania, czy istnieją również inne przeszkody do zmiany pierwotnie wydanego zezwolenia, skoro wystąpienie już jednej z tych przeszkód, czyni zmianę niedopuszczalną. Byłoby to bowiem w równym stopniu, nie dość, że nieracjonalne, to również i bezprzedmiotowe, a wniosek tego rodzaju jednoznacznie wypływa z treści regulacji zawartej w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. Analiza przywołanego przepisu, nie daje również podstaw do przyjęcia, że na jego gruncie ustanowiony został – jako przesłanka pozytywna - wymóg rozpatrywania w procedurze zmiany zezwolenia, warunku określonego w art. 16 ust. 3 ustawy, tj. najogólniej rzecz ujmując, wymóg oceny wniosku z punktu widzenia realizacji przez proponowaną zmianę celów określonych w planie rozwoju strefy. Z powyższego wynika, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie, organ administracji operuje w ramach uznania administracyjnego, co jednoznacznie wynika z treści art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. - minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie – to jednak granice tego uznania, co odnieść należy w szczególności do decyzji pozytywnych, wyznaczone zostały przez sytuacje (stany faktyczne) objęte hipotezami pkt 1 – 3 ust. 4 art. 19, które dla organu administracji, jak negatywne przesłanki zmiany pozwolenia, mają charakter wiążący. Uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z nich, nie jest bowiem dopuszczalne.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja Sądu I instancji odnośnie do wykładni oraz zakresu zastosowania przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie może być uznana za prawidłową. Również z tego powodu, że – abstrahując od powyżej już przedstawionych argumentów - bazuje ona na poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 377/08, co jest oczywiste, gdy zestawić treść uzasadnienia przywołanego orzeczenia NSA z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Pogląd prawny NSA wyrażony w przywołanej powyżej sprawie, w zakresie w jakim stanowić miał (stanowił) przesłankę proponowanego przez Sąd I instancji kierunku wykładni art. 19 ust. 4, nie może być jednak uznany za przydatny w rozpatrywanej sprawie. Z tego mianowicie powodu, że wyrażony on został, nie dość, że na gruncie odmiennego stanu faktycznego, to zwłaszcza na gruncie odmiennego stanu prawnego, tj. na gruncie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 maja 2008 r., która weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2008 r. Zakres przedmiotowy ustawy nowelizującej obejmował również zmianę art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r., którego nowe brzmienie powyżej zostało już przywołane i ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W brzmieniu zaś sprzed nowelizacji, z wymienionego przepisu wynikało, że w zakresie odnoszącym się do zmiany pozwolenia ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wskazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych art. 16 ust. 3, a zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zestawiając treść art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu sprzed i po nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 30 maja 2008 r., wyraźnie widać rysujące się na ich tle różnice. Tym bardziej więc widoczny jest brak jakichkolwiek podstaw, aby stanowisko Sądu I instancji, wprost bazujące na poprzednio obowiązującym (i nieaktualnym w rozpoznawanej sprawie) stanie prawnym oraz formułowanych na jego gruncie wypowiedziach judykatywy, uznać za prawidłowe. Zwłaszcza, gdy w analizowanym zakresie podkreślić, że Sąd I instancji pominął i ten aspekt zagadnienie, który wiąże się z tym, że nie dość, że w stanie prawnym sprzed 5 sierpnia 2008 r., zmiana tzw. warunku zatrudnieniowego w ogóle nie była uzależniona od oceny wniosku o zmianę pozwolenia w tym zakresie z punktu widzenia realizacji celów określonych w planie rozwoju strefy, to przede wszystkim z tym, że zmiana warunków zezwolenia, co do zasady, nie mogła dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. w tej mierze wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). Możliwość i jednocześnie dopuszczalność zmiany zatrudnieniowego warunku pozwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, wprowadzona została dopiero w ustawie nowelizującej z dnia z dnia 30 maja 2008 r., z tym jednakże zastrzeżeniem, że obniżenie poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, nie mogło nastąpić, o więcej niż 20 % jego stanu.

W konsekwencji przedstawionego kierunku wykładni przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz jej rezultatu, istotnego z punktu widzenia określenia zakresu jego zastosowania - a także w sytuacji gdy: 1) wydane w formie ostatecznej decyzji, zezwolenie nr [...] z dnia [...] września 2008 r. udzielone zostało F. M. F. S.A w trybie określonym w art. 17 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, a więc na podstawie oferty spółki i po przeprowadzeniu rokowań; 2) zgodnie z pkt II ppkt 1 udzielonego spółce zezwolenia nr 266, w zakresie odnoszącym się do warunku zatrudnieniowego postanowiono, że "Zatrudnienie pracowników na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...], wyniesie co najmniej 585 pracowników, w tym co najmniej 80 pracowników zatrudnionych po uzyskaniu zezwolenia, w terminie do 31.12.2012 r. i będzie utrzymywane na tym poziomie (585) w terminie do dnia 08.08.2016 r."; 3) w rezultacie rozpatrzenia wniosku spółki z dnia 11 stycznia 2010 r., decyzją nr 59/IW/10 z dnia 8 marca 2010 r., pkt II ppkt 1 zezwolenia nr 266 uzyskał brzmienie "Zatrudnienie pracowników na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...], wyniesie co najmniej 569 pracowników, w tym co najmniej 64 pracowników zatrudnionych po uzyskaniu zezwolenia, w terminie do 31.12.2012 r. i będzie utrzymywane na tym poziomie (569) w terminie do dnia 08.08.2016 r.", w konsekwencji której to zmiany już zmniejszono o 20 % liczbę nowych miejsc pracy tworzonych po uzyskaniu zezwolenia, tj. z 80 do 64 - za zasadne uznać należy stanowisko strony skarżącej, że odmowa uwzględnienia kolejnego wniosku spółki z dnia 25 maja 2010 r. o zmianę zezwolenia w zakresie odnoszącym się do warunku zatrudnieniowego – poprzez ustalenie, że "zatrudnienie u przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia wyniesie co najmniej 569 pracowników, w tym co najmniej 64 pracowników zatrudnionych na terenie KSSE" - z punktu widzenia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zakresu jego zastosowania, nastąpiła bez naruszenia prawa.

W świetle dotychczas podniesionych argumentów, w tym zwłaszcza wobec podstawowego celu tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, a mianowicie przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, którego instrumentem jest, między innymi, działanie polegające na tworzeniu nowych miejsc pracy (por. art. 3 pkt 6 ustawy oraz pkt 2.2.planu rozwoju KSSE), co w praktycznym wymiarze - nie pozostającym bez wpływu na ocenę jego efektywności - wyraża się w tym, że obligatoryjnym elementem zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, jest warunek zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników, stwierdzić należy, że dopuszczalność zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 4, w zakresie odnoszącym się do warunku zatrudnieniowego, dotyczy nowo tworzonych miejsc pracy w strefie związanych z nową inwestycją realizowaną w strefie (art. 16 ust. 2 pkt 2), nie zaś miejsc pracy już istniejących w dacie uzyskania zezwolenia. W tej mierze podkreślić należy również, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie K. specjalnej strefy ekonomicznej, tytułem do uzyskania przez przedsiębiorcę pomocy regionalnej w formie zwolnień podatkowych jest tworzenie nowych miejsc pracy oznaczające przyrost netto miejsc pracy w danym przedsiębiorstwie w związku z realizacją nowej inwestycji w stosunku do średniego zatrudnienia w okresie 12 miesięcy przed dniem uzyskania zezwolenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3).

W sytuacji więc, gdy na podstawie decyzji z dnia 8 marca 2010 r., liczbę nowych miejsc pracy tworzonych po uzyskaniu zezwolenia już zmniejszono z pierwotnie założonych 80 do 64, co nastąpiło z uwzględnieniem dopuszczalnego limitu 20 %, a więc z uwzględnieniem wymogu określonego w art. 19 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r., to kolejna zmiana warunku zatrudnieniowego nie mogłaby być uznana za zgodną z przywołaną regulacją i ustanowionymi na jej gruncie warunkami. Zwłaszcza, że uwzględnienie wniosku spółki z 25 maja 2010 r. skutkowałoby w praktyce tym - jak słusznie podniósł Minister Gospodarki – że mimo realizowania nowej inwestycji spółka nie byłaby zobowiązana do tworzenia nowych miejsc pracy, a ponadto doprowadziłaby do redukcji zatrudnienia do poziomu niższego, niż miała uzyskując zezwolenie.

Konfrontując w związku z powyższym, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do przepisów postępowania, którym miał uchybić Minister Gospodarki rozpatrując sprawę z wniosku F. M. R. F. S.A. o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w postępowaniu tym, organ administracji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r. wynika jednoznacznie, że organ administracji prawidłowo zidentyfikował treść żądania zawartego we wniosku spółki z dnia 25 maja 2010 r. o zmianę zezwolenia. Wniosek ten ukierunkowany był na zmianę warunku zatrudnieniowego, albowiem zawarta w nim propozycja zmiany wprost odnosiła się do pkt II ppkt 1 zezwolenia. Treść tak wyrażonego oświadczenia woli jednoznacznie tym samym określała przedmiot żądania spółki oraz przedmiot postępowania zainicjowanego przez spółkę. W związku z tym, w postępowaniu prowadzonym z wniosku spółki w sprawie zmiany pierwotnie udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w KSSE w zakresie odnoszącym się do warunku zatrudnieniowego, organ zobowiązany był do jego rozpatrzenia z punktu widzenia istotnych i mających prawne znaczenie faktów, o których decydowały normy prawa materialnego dekodowane w rozpoznawanej sprawie z przepisu art. 19 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 6 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Z tego punktu widzenia, stanowisko Sądu I instancji, iż organ w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, że nie rozpatrzył okoliczności sprawy w całokształcie materiału dowodowego z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, jak również, że nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób korespondujący z treścią art. 107 § 3 k.p.a., nie jest prawidłowe.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 106 k.p.a. Nie jest bowiem tak, że Minister Gospodarki w ogóle nie uwzględnił żadnych konsekwencji wiążących się z wydaną w postępowaniu uzgodnieniowym opinią Zarządzającego K Strefą Ekonomiczną. Jakkolwiek faktem jest, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej, organ wprost nie odwołał się do opinii Zarządzającego K. Strefą Ekonomiczną z dnia 30 lipca 2010 r., to jednak nie oznacza to, że ten element materiału dowodowego sprawy, w ogóle pominął. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że organ wprost odwołał się do własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2010, podtrzymując zawarte w jego uzasadnieniu stanowisko oraz jego argumentację. W rozstrzygnięciu tym zaś, kwestia opinii podmiotu zarządzającego strefą, zwłaszcza zaś jej wpływu na treść i kierunek rozstrzygnięcia sprawy głównej poddana została szerokiej analizie. Uwzględniając podniesione argumenty uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wskazany zabieg organu administracji nie stanowił naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, wbrew stanowisku Sądu I instancji, (ewentualna) proceduralna wadliwość postanowienia wydanego w trybie uzgodnieniowym pozostawała bez wpływu na wynik postępowania w sprawie głównej. W kontekście akcesoryjnego charakteru postępowania uzgodnieniowego wobec postępowania głównego podkreślić bowiem należy, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono - co do faktu jego wydania - organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne. Wadliwość postępowania uzgodnienioowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu ukierunkowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu, w tym w trybie nadzwyczajnym, co wynika z przepisu art. 126 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; wyrok NSA z 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08).

W sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczą oś sporu stanowiła kwestia prawidłowości wykładni przepisu art. 19 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 (w związku z art. 16 ust. 2) ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która miała podstawowe znaczenie dla określenia prawidłowego zakresu jego zastosowania, to wobec jej rozstrzygnięcia we wskazany powyżej sposób, a także wobec pozostałych powyżej przedstawionych argumentów, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdzając więc w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., postanowił rozpoznać skargę F. M. R. F. S.A. wniesioną od ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r.

W świetle powyżej przedstawionych argumentów stwierdzić należy, że skarga ta nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 188 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2