Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 652/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska(spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S., I. S., R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Dnia [...].01.2014r. Pan A. S. działający w imieniu własnym oraz innych współwłaścicieli nieruchomości Pana R. S., Pani I. S. i Pana M. S. złożył w Urzędzie Miasta P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego, nietrwale połączonego z gruntem, w ramach legalizacji obiektu, na terenie działki nr [...], [...], ark. [...], obręb U. przy ul. [...] w P..

Pismem z dnia [...].01.2014r., Zarząd Dróg Miejskich w P. wskazał, iż obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...], na których zlokalizowany jest budynek gospodarczo - garażowy (w celach legalizacyjnych) winna odbywać się jednym zjazdem z ul. [...], który nie może być szerszy niż docelowa szerokość jezdni ul. [...]. Równocześnie nie wyrażają zgody na dojazd do ww. działek od uł. Naramowickiej. Obsługa komunikacyjna wszystkich miejsc postojowych, zlokalizowanych na terenie dz. nr [...] i [...] musi odbywać się tylko z jednego ww. zjazdu. Zarząd potwierdził swoje stanowisko w pismach z [...].06.2016r. i [...].07.2016r.

Pismem z dnia [...].02.2014r., Miejska Pracownia Urbanistyczna poinformowała, iż w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. - R. - U.", część U. - Z. wnioskowane działki znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej - [...], dla którego ustalono m.in. następujące parametry zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowę bliźniaczą, powierzchnię zabudowy - nie więcej niż 40% powierzchni działki budowlanej oraz powierzchnie terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 20% powierzchni działki budowlanej. Z kolei w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla terenu [...] projekt planu ustala zakaz lokalizacji budynków gospodarczych. Ponadto na terenie wnioskowanych działek wyznaczono obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy. Stanowisko powyższe Miejska Pracownia potrzymała w piśmie z [...].05.2016r.

Pismem z dnia [...].09.2016r. Pan R. S. zwrócił się o rozszerzenie obszaru analizowanego na działki np. nr [...], [...], [...]. Jednocześnie dodał, że dokonał modyfikacji wniosku i wskazał, że może zrezygnować z pewnych części obiektu, tak by pozostał budynek gospodarczy i wiata.

Prezydent Miasta P. w dniu [...].10.2016r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Pana A. S., Pana R. S., Pani I. S. i Pana M. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego nietrwale związanego z gruntem, w celach legalizacji, zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr [...], [...], ark. 22, obręb U., położonych w P. przy ul. [...].

Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...].06.2017r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wnioskodawcy pismem z dnia [...].07.2017r. wnieśli o to, żeby ustalić warunki zabudowy jedynie dla budynku gospodarczego, przynależnego do użytkowania przez właściciela lokalu nr [...] i dwóch miejsc postojowych zadaszonych, przynależnych do lokalu nr [...] Sprecyzowali, że W. budynku gospodarczego i miejsc postojowych wynosi 2,40m, a nie 3,40m. Podtrzymali wniosek pismem z [...].08.2017r.

W dniu [...].11.2017r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Pana A. S., Pana R. S., Pani I. S. i Pana M. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego nietrwale związanego z gruntem, w celach legalizacji, zlokalizowanego na działkach ozn. [...], [...], ark. [...], obręb U., położonych w P. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w terminie ustawowym, złożyli: Pan A. S., Pan R. S., Pani I. S. i Pan M. S. - reprezentowani przez adwokata B. K., którzy nie zgodzili się z treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wskazali, że przedmiotowy teren spełnia wszystkie przesłanki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ natomiast nadal nie rozszerzył obszaru analizowanego, choć są ku temu przesłanki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].04.2018r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r, poz. 1073) orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, iż zgodnie z art. 138 Kpa, jako organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek badania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem może w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym zakresie.

Zdaniem organu odwoławczego z przedłożonych akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy. Organ I instancji otrzymując zatem wniosek w takiej sprawie musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie warunki określone w ustępie 1 w punktach od 1 do 5 art. 61. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. Co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

a) teren ma dostęp do drogi publicznej,

b) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

c) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne,

d) decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Na wstępie organ odwoławczy podkreślał, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z legalizacją samowoli budowlanej. Ostatecznie organ wskazał, że w stanie prawnym obecnie obowiązującym nie budzi wątpliwości, że przepisy prawa w sposób wyraźny dopuszczają wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy obiektu budowlanego, dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co więcej ustawodawca przesądził, że wydanie takiej decyzji już po dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, stanowi jeden z warunków wdrożenia postępowania legalizacyjnego, służącego doprowadzeniu takiej budowy do stanu zgodnego z prawem" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16.12.2015r., sygn. akt II SA/Lu 472/15).

Powołując się orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wyjaśnił, że organ winien mieć na uwadze, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. prowadzi postępowanie legalizacyjne z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W toku tego postępowania w dniu [...].09.2013r. wydał postanowienie nr [...] z art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściciele obiektu budowlanego, zlokalizowanego w P. przy ul. [...] są zobowiązani do dostarczenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uzasadnia przeprowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego.

W tym miejscu Kolegium podkreślało, iż istnieje związek pomiędzy postępowaniem naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, a postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy w ramach tzw. legalizacji. Zatem Kolegium jak wynika z postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...].09.2013r. przedmiotem postępowania przez organem nadzoru budowlanego jest obiekt budowlany o wymiarach: 24,5mx6m (powierzchnia zabudowy: 147m2), zlokalizowany na nieruchomości przy ul. [...] w P., na działkach nr [...], [...], ark. [...], obr. U..

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...].01.2014r. wskazuje, iż dotyczy on legalizacji istniejącego budynku gospodarczo - garażowego, nietrwale połączonego z gruntem położonego w P., na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obr. U. o powierzchni zabudowy: 155m2.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawcy kilkukrotnie modyfikowali wniosek z dnia [...].01.2014r. do powierzchni zabudowy wynoszącej 90,4m˛ oraz 70,7m˛ lub nawet 35,4m˛ (w przypadku uwzględnienia wyłącznie części gospodarczej). Taka sytuacja powoduje zatem, iż inny obiekt, o innych wymiarach i powierzchni zabudowy jest przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przed PINB dla Miasta P., a inny (po korektach wniosku) jest przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze, charakter postępowania legalizacyjnego i to, że ma ono ścisły związek z postępowaniem prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego - słusznym stało się wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja wydana w stosunku do zmodyfikowanej powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego nie będzie miała związku z postępowaniem naprawczym, legalizacyjnym przed PINB dla Miasta P. i nie spowoduje, iż obiekt ten będzie mógł być skutecznie zalegalizowany.

Na koniec Kolegium podkreśliło, iż wbrew twierdzeniem odwołania, organ I instancji rozważył możliwość rozszerzenia obszaru analizowanego poza minimum wykazane w ww. przepisach prawa. Przeanalizował wskazane przez wnioskodawcę działki pod kątem możliwości ustalenia na podstawie ich zabudowy wymagań dla planowanej do realizacji inwestycji w szczególności w zakresie maksymalnego, dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu. Ustalono, że zabudowa tych działek odbiega intensywnością oraz sposobem zagospodarowania od zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym. Jak wykazano, rozszerzenie obszaru analizowanego ponad wymaganą wartość minimalną byłoby bezzasadne i świadczyłoby o nieuprawnionym uprzywilejowaniu wnioskodawcy przez organ rozpatrujący sprawę. Ponadto jak wykazano, zwiększenie obszaru analizowanego poprzez objęcie nim wymienionych przez wnioskodawcę działek nie wystarczyłoby do ustalenia wskaźnika zabudowy dla planowanej do legalizacji inwestycji na wymaganym poziomie i tym samym nie wpłynęłoby na wynik postępowania. Jak wykazano, przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ś. wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 24,5%. Zabudowa gospodarcza i garażowa stanowi część zabudowy mieszkaniowej i jest z nią zazwyczaj związana. Dlatego uznano, że wnioskowany budynek gospodarczo - garażowy w zakresie funkcji stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i z nią nie koliduje. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy parametry tego budynku i sposób jego usytuowania na działce nawiązują do zastanego otoczenia. Zdaniem organu parametry te zostały przekroczone, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego.

Skargę na decyzję organu odwoławczego skutecznie wniósł A. S. działający w imieniu własnym oraz innych współwłaścicieli nieruchomości Pana R. S., Pani I. S., reprezentowani przez ad K.. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyli w całości i domagali się jej uchylenia i ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy tj.:

a) art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe uznanie, iż decyzja wydana w stosunku do zmodyfikowanego przez wnioskodawców wniosku nie ma związku z postępowaniem legalizacyjnym, a tym samym nie spełnia warunku przewidzianego w powyższym przepisie ustawy, podczas gdy zmodyfikowany wniosek obejmuje obiekt budowlany objęty postępowaniem legalizacyjnym;

b) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niesłuszne i dowolne uznanie, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w powyższym przepisie ustawy, podczas gdy inwestycja kontynuuje cechy zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich;

c) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ponowne wyznaczenie granic obszaru poddanego analizie na najmniejszą dopuszczalną przez ustawę powierzchnię oraz ponowne uzasadnienie, że rozszerzenie obszaru analizowanego ponad wymaganą wartość minimalną byłoby bezzasadne i świadczyłoby o nieuprawnionym uprzywilejowaniu wnioskodawcy przez organ rozpatrujący sprawę;

d) § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni legalizowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, mimo iż ww. przepis nie formułuje żadnych szczególnych zasad czy wymogów dotyczących dopuszczalności zastosowania innego (wyższego) wskaźnika zabudowy, w stosunku do powierzchni działki stanowiąc jedynie, że dopuszcza się inny wskaźnik jeśli wynika to z analizy;

e) art. 7 kpa, i art. 107 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich odpowiednich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak uzasadnienia w zakresie uznania, że zmodyfikowanie wniosku tj. jego ograniczenie przesądza o odmowie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, a także w zakresie w jakim organ uznał, że rozszerzenie obszaru analizowanego stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

W piśmie z [...] marca 2019r. skarżący A. S. ponownie wniósł o zaakceptowanie chociażby części istniejącej zabudowy gospodarczej. Proponował zmniejszenie zabudowy do jednego budynku gospodarczego i przekształcenie garaży w wiaty. Wniósł o uwzględnienie interesu społecznego i potrzeb mieszkańców posesji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził, jak w skardze. Podkreślał zastosowanie zasad słuszności w niniejszej sprawie, wskazując, że doprowadzenie do rozbiórki przedmiotowych obiektów nie służy interesowi indywidualnemu, ani społecznemu.

Skarżący podkreślał, że z przedmiotowych obiektów korzystają wszyscy właściciele nieruchomości, a obiekty są niewidoczne od strony ul. [...]. Urząd kwestionuje istnienie obiektów, a jednocześnie nie kwestionuje innych budynków, które w ocenie skarżącego nie powinny istnieć w okolicy z uwagi na zły stan techniczny. Nadto podnosił, że w okolicy znajduje się zabudowa, która w większym stopniu niż w przedmiotowej sprawie zajmuje powierzchnię zabudowy danych działek, na dowód czego załączył 6 fotografii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

W powyższego wynika, że Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, kieruje się jedynie przepisami prawa, w tym bada czy doszło do ich naruszenia, a nie zasadami słuszności, jak tego domagali się skarżący.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa materialnego, ani postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd uwzględnił jako podstawę do dalszych rozważań.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2017r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo – garażowej nietrwale związanego z gruntem w celu legalizacji, zlokalizowanego w P. na działkach o numerze ewidencyjnym [...], i [...], ark. 22. obręb U.. Organy ustaliły, że zabudowa będąca przedmiotem oceny nie kontynuuje cech i parametrów istniejącej zabudowy z powodu przekroczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p." w brzmieniu w dacie wydania decyzji odwoławczej), w szczególności przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu podkreślić należy, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu gospodarczo-garażowego został złożony w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym dla przedmiotowego obiektu. Zgodnie bowiem z treścią postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] września 2013r., nr [...] właściciele obiektu o wymiarach 24,5m x 6m mieszczącego sześć garaży i część gospodarczą zostali zobowiązani do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy wymienionego wyżej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, wskazać należy, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1890/12; WSA w Poznaniu z 04 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Po 460/15, dostępne www.orzeczenia.nas.gov.pl, dalej CBOSA).

Z powyższego wynika, że przedmiotowe postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dotyczyć może tylko całego obiektu budowlanego, a nie jego części, jak o to wnosili skarżący. Prowadzenie postępowania o wydanie warunków zabudowy, jak modyfikowali wniosek skarżący, tylko dla budynku gospodarczego i dwóch wiat postojowych skutkowałoby prowadzeniem odrębnego postępowania dla innego obiektu, niezgodnie z przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, na potrzeby którego zainicjowane zostało przez skarżących przedmiotowe postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Zobowiązywało ich do tego powyższe postanowienie PINB z [...] września 2013r. wydane w celu zalegalizowania samowoli budowanej.

Słusznie przyjęły zatem organy administracji architektoniczno-budowanej obu instancji, że przedmiotowe postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczyć się może jedynie w stosunku do istniejącego obiektu budowanego gospodarczo-garażowego w jego rzeczywistych wymiarach (24,5 m x 6m i powierzchni zabudowy 155 m˛), bez możliwości modyfikacji – zmniejszenia - powierzchni zabudowy. W tych też gabarytach przedmiotowego obiektu organy dokonały oceny możliwości wydania warunków zabudowy.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 tego przepisu określono tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie nowej zabudowy (w niniejszej sprawie istniejącej zabudowy dla celów legalizacji) jako uzupełnienie już funkcjonującej na danym terenie zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji i cech zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. N. zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W orzecznictwie podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji i cech mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji i cech zabudowy należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyr. NSA z 18 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 58/07; wyr. NSA z 08 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 3043/14; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy przedmiotowa inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy można ją zakwalifikować jako kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przy czym, w tym miejscu należy wskazać, że skoro wniosek w niniejszej sprawie dotyczy obiektu budowanego gospodarczo-garażowego w celu jego legalizacji, to przedmiotem rozważań istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest kontynuacja funkcji cech i parametrów dla obiektów tego rodzaju. Ustalenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy następuje, zatem poprzez porównanie funkcji oraz cech obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy – jak już wspomniano - regulują przepisy u.p.z.p. oraz powołanego powyżej rozporządzenia wykonawczego. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wzniesieniu obiektu budowanego gospodarczo-garażowego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków dla takiej zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. W niniejszej prawie zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania przedmiotowego sposobu zabudowy do funkcji oraz cech wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Zaproponowany nowy sposób zabudowy w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinien odpowiadać kontynuacji funkcji oraz cech istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu (odpowiednio wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 10/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07; z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Słusznie wskazuje, zatem organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, że w celu ustalenia wymagań dla przedmiotowej zabudowy, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany ustala się zgodnie z §3 ust. 1 i 2 powyżej przywołanego rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę tj. od strony ul. [...]. W świetle zgromadzonych akt sprawy, w szczególności części graficznej analizy (k. 160 akt sąd.) obszar analizowany wyznaczono zgodnie z powyższym przepisem rozporządzeniem w promieniu 75 m od granic terenu objętego wnioskiem (3 x 25 m). Zasadnie także organ uwzględnił w całości działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, gdy część danej działki znajduje się w wyznaczonym obszarze.

Oceniając sporządzoną część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy, w ocenie Sądu, prawidłowo organy w wyznaczonym obszarze uwzględniły wszystkie nieruchomości zabudowane położone przy ul. [...], 20, ul. [...], ul. [...], [...] i ul. [...]. Znaczna części pozostałych na terenie analizowanym działek jest bowiem niezabudowana. Prawidłowo także, uznały organy, że wyznaczony obszar stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji, parametrów i cech zabudowy sąsiedniej.

W ocenie Sądu organ nie może, bowiem przy wyznaczaniu terenu analizowanego kierować się tylko względami inwestora i tak rozszerzać obszar analizowany by dopasować go do potrzeb warunków wnioskowanej zabudowy. Postępowanie organu winno być odwrotne. Organ powinien kierować się zasadą wyznaczania obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, jak to wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a rozszerzenia obszaru analizowanego dokonuje wtedy, gdy jest uzasadnione potrzebą ustalenia zwartego obszaru stanowiącego całość urbanistyczną, jeżeli w zasadniczym obszarze analizowanym nie można ustalić funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Odejście od powyższej reguły jest możliwe na zasadzie wyjątku i po wnikliwym uzasadnieniu przesłanek rozszerzenia obszaru analizowanego. Odstępstwo organu od zasady nie może być dowolne.

Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10 oraz z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1250/14; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną, czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

Należy bowiem podkreślić, że właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W niniejszej sprawie organy w wystarczającym stopniu umotywowały zasadność ustalenia obszaru analizowanego w jego podstawowym rozmiarze, wynikającym z przyjęcia trzykrotności szerokości frontu działki inwestycyjnej. Ustosunkowały się przy tym do wniosku skarżących o rozszerzenie tego obszaru o działki, na których zdaniem skarżących występuje istotnie większy współczynnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły organy, że zwiększenie obszaru analizowanego w taki sposób, by objął on wymienione przez skarżących nieruchomości pociągałoby za sobą konieczność zwiększenia promienia obszaru analizowanego do ok. 280 m. Nadto i tak zabieg ten nie wystarczyłby do ustalenia wskaźnika zabudowy takiego, który uzasadniały zachowanie zasady ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej legalizacji samowoli budowlanej.

Organ I instancji szczegółowo wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] przy ul. [...] ma powierzchnię 217 m˛, co stanowi 31,5% powierzchni działki, ale na tej działce nie występuje zabudowa gospodarczo - garażowa, która mogłaby stanowić analogię dla obiektu budowlanego objętego wnioskiem. Budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] ma, zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków, powierzchnię zabudowy 297 m˛, przy czym organ zauważył, że jest on posadowiony na dwóch działkach ([...] i [...]), które należy brać pod uwagę łącznie analizując wskaźnik intensywności zabudowy dla tejże nieruchomości. Łączna powierzchnia działek nr [...] i [...] wynosi 908 m˛, a zatem wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi dla tego terenu niecałe 33%. Podobnie, jak w przypadku działki przy ul. [...] - również na tej nieruchomości nie występuje zabudowa gospodarczo - garażowa, która mogłaby stanowić analogię dla obiektu objętego wnioskiem. Działki nr [...] przy ul. [...] i 4 zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków są aktualnie niezabudowane - w dniu [...].01.2016 r. wydano decyzję nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę znajdującego się na niej budynku magazynowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, słusznie podsumowuje organ, że w sytuacji gdy przedmiotowa (objęta wnioskiem) zabudowa odbiega intensywnością oraz sposobem zagospodarowania od zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym, wyznaczonym w promieniu wskazanym w §3 rozporządzenia, rozszerzenie obszaru analizowanego ponad wymaganą wartość minimalną uznać należy za bezzasadne i zmierzające do nieuprawnionego w stosunku do właścicieli innych działek, uprzywilejowania skarżących.

Następnie, organ I instancji, a za nim organ odwoławczy - w oparciu o przeprowadzoną analizę - przyjęły, że przedmiotowy budynek kontynuuje funkcję istniejącej w terenie zabudowy. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z usługami, której uzupełnieniem jest zabudowa gospodarcza i garażowa. Kluczowe, zatem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy parametry tego budynku (w szczególności jego wielkość) i sposób jego usytuowania na działce nawiązują do zastanego otoczenia.

Szczegółowa analiza zebranych akt sprawy potwierdziła, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 21% (P. 1) do 30% (K. 20 i N. 246). Ś. wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi, zatem 24,5%.

Odnosząc powyższe ustalenia do przedmiotowej zabudowy - o wymiarach 24,5 m x 6 m, co stanowi 155 m˛, łącznie z powierzchnią znajdującego się na przedmiotowych działkach budynku mieszkalnego (218 m˛), stanowi 51 % powierzchni zabudowy (powierzchnia obu działek inwestycyjnych stanowi łącznie 734 m˛) - organy doszły do prawidłowych wniosków, że w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przedmiotowy obiekt gospodarczy – garażowy nie kontynuuje cech i parametrów istniejącej zabudowy. Podstawę prawną stanowi §5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, z którego wynika, że dopuszczalne jest ustalenie powyższego wskaźnika w inny sposób, o ile to wynika z przeprowadzonej analizy. Tymczasem przedmiotowa inwestycja przekracza o ponad 20% również maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym (30%), a powierzchnia zabudowy (155 m˛) odbiega znacząco od powierzchni zabudowy sąsiednich budynków gospodarczych (10 m˛). Wynika z tego, że na terenie analizowanym brak jest działek, na których istniejąca zabudowa pozwalałaby skorzystać z uprawnienia wynikającego z §5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczyć inną – większą – dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowanego.

Nadto organy słusznie wskazały, że zabudowa gospodarcza i garażowa w obszarze analizowanym stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie ma mniejsze od niej gabaryty - np. zabudowa przy ul. [...]. Natomiast wnioskowany budynek gospodarczo-garażowy o powierzchni zabudowy pierwotnie ok. 155 m˛ zbliżony jest do powierzchni zabudowy sąsiednich budynków mieszkalnych, a nie gospodarczo - garażowych.

Pomimo powyższych uwag, co do warunków zabudowy dla celów legalizacji, nawet uwzględnienie mniejszej powierzchni przedmiotowej zabudowy, wynikającej z korekty wniosku, w niewielkim stopniu zmienia istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Przeznaczone do użytkowania przez właścicieli lokali nr [...] części budynku gospodarczo-garażowego mają, jak to prawidłowo przyjął organ I instancji (zgodnie z dołączonym do wniosku projektem) łączną powierzchnię około 90,4 m˛, podczas gdy budynek gospodarczy przy ul. [...] ma ok. 10 m˛. Łączna powierzchnia zabudowy mieszkalnej i gospodarczo - garażowej na działkach objętych wnioskiem po korekcie jego treści zmniejszyła się zatem z 51% do ok. 42%. Wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu (42%) jest zatem, nawet po korekcie wniosku, wyższy zarówno od średniego (24,5%), jak i od najwyższego istniejącego w obszarze analizowanym (30%). Jest również większy od wskaźnika występującego na nieruchomościach poza obszarem analizowanym, wskazanych przez wnioskodawcę jako proponowanych do włączenia do obszaru analizowanego (31,5% i 33%). Nadto, w obszarze analizowanym nie występują budynki gospodarczo - garażowe o tak dużej powierzchni jaka zaistniała w przypadku wnioskowanej inwestycji.

Nadto z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym brak jest typowej zabudowy gospodarczo-garażowej - na działkach przy ul. [...] i N. [...] znajdują się niewielkie budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy ok. 10 m˛. Wnioskowany budynek gospodarczo – garażowy, nawet przy zmniejszonej powierzchni - nie nawiązuje do wielkości sąsiednich budynków o podobnej funkcji. Słusznie przyjęły organy, że zabudowa gospodarcza powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, a więc z założenia powinna mieć mniejsze od niej parametry. Natomiast wnioskowany budynek o powierzchni zabudowy, nawet po korekcie wniosku do 90,4 m˛, przekracza wielkość niektórych sąsiednich budynków mieszkalnych znajdujących się w jego bezpośrednim otoczeniu (np. K. 18-80 m˛).

W tym stanie rzeczy niezasadny był zarzut skarżących o błędnym zastosowaniu §5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu, w świetle zebranych akt administracyjnych sprawy, zwłaszcza części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy, wnioskowana zabudowa określona mianem obiektu budowanego gospodarczo-garażowego znacznie przekracza średni, jak i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym oraz odbiega znacząco od powierzchni zabudowy budynków o podobnym charakterze, nadto przekracza wielkość sąsiednich budynków mieszkalnych. Ocena parametrów wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym nie dostarczyła takich przypadków, które pozwoliłyby na wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tak jak tego domagali się skarżący.

Reasumując, organy administracji dokonały prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i właściwie ustaliły stan faktyczny i prawny terenu, na którym istnieje przedmiotowa zabudowa, prawidłowo odnosząc te ustalenia do obiektu budowanego gospodarczo-garażowego.

Organy rozważyły przy tym podnoszone w toku postępowania wnioski, co do zainicjowanego postępowania o wydanie warunków zabudowy i ustosunkowały się do zgłaszanych przez skarżących modyfikacji wniosku i zastrzeżeń.

Nie został, zatem uwzględniony przez Sąd zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu, kontrolowane organy wystarczająco szczegółowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Mając, zatem na uwadze treść powołanych na wstępie przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Oba kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu skutkujących ich uchyleniem, spełniają w szczególności wymogi wynikające z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako nieuzasadnioną, jak orzekł w wyroku.