Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 979/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w części dotyczącej wskazania ilości udzielonych przez Prezydenta [...] w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., T. R. wystąpił do Prezydenta [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o podanie ilości udzielonych przez Prezydenta [...], w przeciągu ostatnich pięciu lat, pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, jak również wskazanie na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: "k.p.a.", odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wskazania ilości udzielonych w przeciągu ostatnich pięciu lat, pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn oraz wskazania na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ww. sprawie został skierowany przez T. R. w następstwie doręczenia mu postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającego wyrażenia zgody na umorzenie kwoty 1.992 zł, wraz z odsetkami za zwłokę, zaległości w podatku od spadków i darowizn z tytułu nabycia spadku.

Organ stwierdził, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tego względu pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, że żądanie ww. informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe T. R. wyjaśnił, że "zamierza zobaczyć jak Urząd realizuje prospołeczną politykę" oraz "zapoznać się, czy Urząd ewentualnie swoimi decyzjami nie doprowadza do nieuzasadnionego preferowania innych osób co byłoby sprzeczne z interesem publicznym a także z konstytucyjną zasadą równości i zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny".

Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z informacją publiczną przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia.

Prezydent [...] stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej wiązałoby się z koniecznością przetworzenia informacji publicznej znajdującej się w posiadaniu organu na potrzeby wniosku. Przemawia za tym szereg argumentów. Przede wszystkim, organ nie posiada żądanego zestawienia w gotowej do udostępnienia postaci, a zatem mogłoby ono zostać przygotowane jedynie po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i wybraniu z niej interesujących wnioskodawcę faktów. Ponadto, informacje te musiałyby zostać usystematyzowane i przedstawione w formie jednego dokumentu. Dodatkowo, długi przedział czasu z jakiego miałyby pochodzić wybrane informacje i wynikający z tego duży nakład pracy potrzebny do przygotowania żądanej informacji, przemawia za potraktowaniem jej (kilka tysięcy wniosków o udzielenie ulgi) jako informacji publicznej przetworzonej. Przekazanie wnioskowanej informacji, wiązałoby się z potrzebą podjęcia konkretnych czynności, łączących się z koniecznością wytworzenia w efekcie nowej informacji - nowej bazy danych, zawierającej dane dotychczas nierejestrowane w jednym dokumencie.

Odnosząc się do kwestii "szczególnie istotnego interesu publicznego" warunkującego udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, organ wskazał, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów.

Deklarowany przez wnioskodawcę zamiar "przyjrzenia się" realizacji przez Prezydenta [...] polityki prospołecznej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości i zakazu dyskryminacji, nie spełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ, działając z urzędu, nie stwierdził zaistnienia ww. przesłanki.

Organ wyjaśnił, że interes publiczny istniałby wówczas, gdyby uzyskanie określonych informacji miało znaczenie dla funkcjonowania [...] - jako jednostki samorządu terytorialnego, mogłoby usprawnić jego działanie lub co najmniej służyć pomocą organom kontroli lub nadzoru. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, a wiedzę o funkcjonowaniu [...] obywatele mogą czerpać z innych źródeł (Biuletynu Informacji Publicznej, strony internetowej, publikacji). Organ zauważył również, że sposób wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest kontrolowany zarówno w ramach jej wewnętrznej struktury (np. audyt wewnętrzny, działanie Komisji Rewizyjnej) jak i przez zewnętrzne organy nadzoru (audyt zewnętrzny, Regionalne Izby Obrachunkowe). Brak jest zatem podstaw by przyjąć, że powinien on być sprawowany przez poszczególnych obywateli.

Końcowo organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nie odniósł się do kwestii, czy przekazanie żądanych informacji byłoby dopuszczalne w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Analiza, czy żądane informacje korzystają z powyższej ochrony, mogłaby być przeprowadzona dopiero w sytuacji, gdyby szczególnie istotny interes publiczny przemawiał za udostępnieniem informacji, zaś w rozstrzyganej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. T. R. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zarzucając naruszenie art. 2 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w jego ocenie wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną, lecz "sumą informacji nieprzetworzonych w brzmieniu zawartym w każdej decyzji wydanej przez Prezydenta [...], opiniującej pozytywnie wnioski o umorzenie podatków od spadków i darowizn". Zaznaczył, że wnioskowana informacja jest mu potrzebna jako materiał dowodowy w toczących się sprawach. Wskazał, że może złożyć propozycję usprawnienia funkcjonowania organu samorządu terytorialnego, jednak do tego są konieczne prawdziwe dane, których nie uzyskał na skutek odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując w podstawie prawnej art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł w ustawie jego definicji legalnej. Na gruncie orzecznictwa i doktryny przyjęto, że informacja przetworzona to taka, która nie istnieje w chwili złożenia wniosku. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wiążący się ze zgromadzeniem, przekształceniem i sporządzeniem wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem kolegium, wniosek o podanie ilości udzielonych przez Prezydenta [...] w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, jak również wskazania, na czym polega wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległości podatkowych, wymusza analizowanie posiadanego zasobu dokumentów i wyboru danych z tego zasobu według określonych kryteriów, a także przeprowadzenia zestawień i wyciągów. Ponadto, rozpoznanie ww. wniosku jest związane z koniecznością poniesienia znacznych kosztów osobowych lub finansowych i wymaga takich działań organizacyjnych, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu, co znacznie utrudniałoby wykonywanie przypisanych mu zadań. Z tych względów, organ I instancji prawidłowo uznał wnioskowaną informację za przetworzoną i odmówił jej udostępnienia ze względu na brak wskazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego.

Na skutek skargi T. R. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1002/15, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. podał, a czego wcześniej nie podnosił, że żądana informacja publiczna "była i jest potrzebna jako materiał dowodowy w toczących się sprawach". Jest to o tyle wiarygodna wersja, że żądanie udostępnienia informacji publicznej skarżący zawarł w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wyjaśnić dokładnie tę kwestię, tzn. w jakim celu T. R. zwrócił się o udzielenie mu żądanej informacji. Cel uzyskania żądanej informacji wnioskodawca powtórzył w skardze do Sądu stwierdzając, że informacja ta była mu potrzebna "jako materiał dowodowy w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym i w postępowaniu przez Dyrektorem Izby Skarbowej, a dotyczącym umorzenia podatku od spadków".

Sądu uznał, iż jest to o tyle istotne, że wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem przepisy szczególne regulujące dostęp do informacji publicznej mogą wyłączać stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepisy tej ostatniej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji realizacji celów przez żądającego udzielenia informacji, co do których właściwe są inne tryby postępowania, w tym polegające na gromadzeniu dowodów w sprawach, a co skarżący wyraźnie wyartykułował w odwołaniu. Rzeczą oczywistą jest, że żądana informacja nie zmienia jej istoty i nadal jest to informacja publiczna, jednak zmienia stosunek do żądania ich udzielenia. Sąd stwierdził, w ślad za tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1638/14, że "dostęp do informacji publicznej nie powinien służyć celom możliwym do osiągnięcia innym sposobem (zresztą dostęp na wniosek ma miejsce tylko wówczas, gdy inne sposoby są niemożliwe, a przede wszystkim, gdy żądane dane nie są dostępne w powszechnym obiegu). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd, wedle którego domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie, jest niezgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko wyraził ten Sąd m.in. w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, jak i w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12 oraz postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11)".

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Kolegium dokładnie wyjaśni cel, jaki przyświecał skarżącemu T. R. w żądaniu udzielenia mu informacji publicznej, a następnie - kierując się przedstawioną powyżej oceną prawną - wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności zakres wniosku T. R., wskazują wprost, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, iż nie posiada on zbiorów. Ustalenie przez podmiot obowiązany, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego". Jej brak powoduje zaś konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej, należało uznać za prawidłowe. Natomiast wobec braku wykazania przez wnioskodawcę ww. interesu, odmowa udzielenia informacji publicznej jest zasadna.

Odnosząc się do zobowiązania zawartego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/15 do wyjaśnienia, jaki cel przyświecał wnioskodawcy i czy ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał na celu gromadzenie dokumentacji do innego postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed Dyrektorem Izby Skarbowej zostało prawomocnie zakończone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie odmowy przyznania ulgi umorzeniowej.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. T. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż postępowanie przed Dyrektorem Izby Skarbowej zakończyło się wydaniem przez ten organ prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2014 r., z tego powodu, że organy samorządowe odmówiły udostępnienia informacji publicznej niezbędnej do zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego. Wnioskowana informacja publiczna miała być dowodem w sprawie. Obecnie żądana informacja publiczna jest niezbędna do wznowienia postępowania przed organami podatkowymi i dalszego dochodzenia praw skarżącego, w tym prawa do równego traktowania przy spełnieniu tych samych warunków.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Kolegium do wyjaśnienia pojęcia "wyjątkowe przypadki", które stanowią podstawę umarzania podatku od spadków i darowizn.

Skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2126/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1610/13, w których wyjaśnione zostało pojęcie "interes publiczny", rozumiany jako "dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwa, korekta błędnych decyzji".

Skarżący ponownie wskazał, że gotów jest usprawnić prace urzędu, jednak do tego jest mu właśnie potrzebna wnioskowana informacja publiczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje częściowo na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z innych powodów aniżeli w niej wskazane.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/15 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd powołał art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd zauważył przy tym, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu.

Sąd wskazał, że skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., a następnie w skardze, podał, że wnioskowana informacja publiczna była mu potrzebna jako materiał dowodowy w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym oraz przed Dyrektorem Izby Skarbowej, toczącym się w sprawie umorzenia podatku od spadków i darowizn. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było dokładnie wyjaśnić w jakim celu skarżący zwrócił się o udzielenie mu żądanej informacji publicznej, a następnie stwierdzić, czy - zważywszy na ten cel - skarżącemu przysługuje odrębny tryb dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Uwzględniając powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazało, że postępowanie przed Dyrektorem Izby Skarbowej zostało prawomocnie zakończone decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie odmowy przyznania ulgi umorzeniowej. Okoliczność tę potwierdził skarżący w skardze do Sądu wskazując, iż ww. postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ podatkowy prawomocnej decyzji z tego jednakże powodu, że organy samorządowe odmówiły udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, niezbędnej do zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego.

Zaznaczyć należy, że w ww. wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważał wyłącznie kwestię ewentualnego odmiennego trybu dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2014 r. wobec brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz deklarowanego przez skarżącego celu pozyskania ww. informacji. Sąd nie oceniał natomiast charakteru wnioskowanej informacji publicznej oraz zasadności odmowy jej udostępnienia ze względu na brak zaistnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając na względzie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa do zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a ostateczna decyzja Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] stała się prawomocna wobec niewniesienia skargi do sądu administracyjnego, na obecnym etapie postępowania Sąd zobligowany był ocenić charakter żądanej informacji publicznej oraz zasadność odmowy jej udostępnienia z podanych wyżej powodów, biorąc pod uwagę okoliczność, że zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

Na wstępie wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3).

Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Adresat wniosku, Prezydent [...] jako organ administracji samorządowej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Ponadto wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania organu, a więc odnosi się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jak wynika z treści wniosku z dnia [...] października 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., skarżący żądał udostępnienia następujących informacji: ile pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości od podatku od spadków i darowizn wydał Prezydent [...] w ciągu ostatnich pięciu lat oraz na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych.

Wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko Prezydenta [...], że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji.

Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, jest prawidłowe jedynie w odniesieniu do drugiej części omawianego wniosku informacyjnego.

Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej czyli takiej, która nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). Charakter informacji publicznej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r., I OSK 863/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, że informacja o tym, ile pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn wydał Prezydent [...] w ciągu ostatnich pięciu lat - stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sama bowiem czynność wyszukania i policzenia wnioskowanych dokumentów nie powoduje, że mamy do czynienia z przetworzeniem informacji nawet przy założeniu, gdy żądanie dotyczy kilku poprzednich lat. W tym zakresie informację objętą żądaniem wniosku należy ocenić jako informację prostą, a nie przetworzoną. Nie można bowiem uznać, że samo policzenie dokumentów wiązać się będzie z potrzebą przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych analiz, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, a tylko takie czynności czynią informację prostą, informacją przetworzoną.

Niezależnie od tego Sąd zauważa, że na potrzeby niniejszego postępowania powziął informację na temat ilości wnioskowanych pozytywnych opinii wydanych przez Prezydent [...] w ciągu ostatnich pięciu lat. Stwierdził przy tym, że nie jest ona na tyle znacząca, aby samo policzenie i przekazanie skarżącemu tych danych było na tyle absorbujące i czasochłonne, że utrudniałoby czy wręcz uniemożliwiało terminowe wykonywanie zadań w ramach przypisanych organowi pozostałych kompetencji.

W związku z powyższym uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. jest wadliwa w zakresie, w jakim odmawia udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części dotyczącej wskazania ilości udzielonych przez ten organ pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn. Organy orzekające błędnie bowiem uznały, że żądana w tym zakresie informacja jest informacją publiczną przetworzoną, do udostępnienia której wymagane jest istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powyższa wadliwość obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji we wskazanej części.

Zgodzić natomiast należy się ze stanowiskiem organów orzekających, że informacja o tym, na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych - jest informacją przetworzoną w rozumieniu ww. przepisu. W sytuacji bowiem gdy organ nie posiada zestawienia zawierającego ww. informację w gotowej do udostępnienia postaci (co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. oraz z przekazanej dokumentacji źródłowej), musiałby ją wytworzyć specjalnie na potrzeby skarżącego, a to prowadziłoby do powstania informacji nowej, dotychczas nieistniejącej. Przygotowanie takiej informacji wiązałoby się z koniecznością analizy poszczególnych opinii, usystematyzowania wybranych danych pod względem oczekiwanych kryteriów, a następnie przygotowania zestawienia obrazującego przesłanki, jakimi kierował się organ w poszczególnych przypadkach. W wyniku podjęcia ww. czynności powstałby nowy dokument pozwalający na dokonanie przez skarżącego samodzielnej interpretacji i oceny przekazanych informacji.

Z tych względów Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że czynności niezbędne do przygotowania żądanej informacji, a więc selekcja danych, analiza porównawcza oraz ich zestawienie za okres pięciu lat, wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Wymaga bowiem na tyle istotnego nakładu czasu i zaangażowania pracowników, które z całą pewnością nie może pozostać bez wpływu na bieżącą realizację ustawowych zadań urzędu. Żądana informacja publiczna stanowi więc rezultat określonego działania i intelektualnego zaangażowania organu zmierzającego do jej przygotowania. Jako taka posiada walor informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, publ. j.w.).

Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny.

Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.

Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Jednakże dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również istota i charakter żądanej informacji. W omawianym przepisie chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji publicznej przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej - rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji Polskiej Akademii nauk, Warszawa 6 czerwca 2006 r.).

.

Wskazane przykłady nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. W szczególności, wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/10, publ.: LexPolonica nr 2460301).

W ocenie Sądu, trafnie stwierdził organ, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, nie przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący wskazał, że udostępnienie wnioskowanych informacji, umożliwi mu przyjrzenie się sposobowi realizacji przez Prezydenta [...] polityki prospołecznej oraz przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Wskazał również, że dane, o które wnioskuje są niezbędne do zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania (np. wznowienia postępowania) względem decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2014 r. znak: [...]. Wskazał również, że - w następstwie pozyskania ww. informacji - gotów jest usprawnić pracę urzędu.

Z powyższego, w ocenie Sądu, nie można wyprowadzić wniosku, że otrzymanie przez skarżącego żądanych informacji jest uzasadnione ze względu na szczególnie istotny interes publiczny. Podana przez skarżącego argumentacja wskazuje, że przedmiotowa informacja ma posłużyć dla realizacji indywidualnego celu skarżącego, którym jest uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie ulgi w uregulowaniu zaległości w podatku od spadków i darowizn.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko organu, że zaistniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w omawianej części ze względu na brak wykazania kwalifikowanej postaci interesu publicznego. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu jako nieuzasadniona.

Końcowo, odnosząc się do powołanych w skardze wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2126/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1610/13, Sąd zauważa, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dotyczą bowiem oceny decyzji organu podatkowego w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodu z odpłatnego zbycia nieruchomości, nie zaś charakteru informacji wnioskowanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej wskazania ilości udzielonych przez Prezydenta [...] w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną i zrealizuje wniosek informacyjny skarżącego w ww. zakresie zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji.