Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1261/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28 ust. 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 645/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 645/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016 w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2016 r. M. S. złożył w Biurze Powiatu Goleniowskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej określanej jako: "RŚK") na rok 2016. W jego treści - z uwzględnieniem zmiany z 30 września 2016 r. – strona wystąpiła o przyznanie wsparcia z tytułu:

a) realizacji wariantu 4.7. Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) na działkach rolnych o łącznym areale 90,66 ha,

b) realizacji wariantu 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza - na działkach rolnych o sumarycznym areale 10,00 ha.

Dnia 30 września 2016 r. do Biura Powiatu Goleniowskiego Agencji wpłynęła kopia pierwszej strony planu działalności rolnośrodowiskowej z 15 czerwca 2015 r., opatrzona podpisami doradcy rolnośrodowiskowego oraz pełnomocnika strony, jednak nie podpisanej przez eksperta przyrodniczego.

W dniu 15 listopada 2016 r. ARiMR wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do złożenia wyjaśnień, a także do dostarczenia:

a) kopii pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej sporządzonej w 2015 r.,

b) kopii pierwszej strony planu działalności rolnośrodowiskowej z uzupełnionym podpisem eksperta przyrodniczego,

c) rejestru działalności RŚK,

d) dowodów na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności zaistniałych w gospodarstwie strony, które stanowiły przeszkodę dla terminowego zbioru biomasy.

Jednocześnie organ wskazał na art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.) – dalej "ustawa PROW", nakładający na wnioskodawców obowiązek przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień oraz składający na nich ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzą skutki prawne.

W dniu 2 grudnia 2016 r. (data stempla pocztowego) strona przesłała pismo, w którym poinformowała o licznych okolicznościach mających mieć związek ze sprawą oraz dołączyła kopie licznych dokumentów, m.in.:

- kopię pierwszej strony planu działalności rolnośrodowiskowej z 15 czerwca 2015 r., z podpisami doradcy rolnośrodowiskowego, strony i eksperta przyrodniczego;

- kopię rejestru działalności rolnośrodowiskowej (PROW 2014-2020).

W dniu 6 grudnia 2016 r. pracownik Biura Powiatu Goleniowskiego ARiMR skontaktował się telefonicznie z pełnomocnikiem strony, informując go, że przesłana dokumentacja nadal nie obejmuje pierwszej strony ekspertyzy przyrodniczej. Producent zobowiązał się do dostarczenia brakujących dokumentów do 17 grudnia 2016 r. Okoliczność ta została stwierdzona notatką służbową pracownika organu I instancji.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatu Goleniowskiego ARiMR przyznał skarżącej płatność RŚK z tytułu realizacji wariantu 4.7. Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) w pomniejszonej wysokości. Jednocześnie organ odmówił przyznania stronie:

a) wsparcia z tytułu realizacji wariantu 4.11. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza,

b) kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

Ponadto organ I instancji odmówił uznania działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2014.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ wskazał, że:

1) w odniesieniu do wariantu 4.7. Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) organ przyjął, że łączna powierzchnia, do której przysługuje płatność RŚK w gospodarstwie strony jest większa niż 50 ha, w związku z czym wyliczył średnią stawkę płatności do 1 ha z uwzględnieniem degresywności dla areału powyżej tej wielkości. Ponadto organ uznał, że na części każdej z działek zadeklarowanych do płatności w tym wariancie zaistniała nieprawidłowość, polegająca na nieprzestrzeganiu wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie (do 2 tygodni po pokosie), z czym rozporządzenie RSK wiąże konieczność obniżenia należnej płatności o 50%;

2) w odniesieniu do wariantu 4.11. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - derkacza: organ stwierdził, że strona - pomimo prawidłowo doręczonego wezwania z 25 listopada 2016 r., nie przedłożyła pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej; z tego powodu organ wykluczył wariant 4.11 z płatności;

3) w odniesieniu do kosztów transakcyjnych organ wyjaśnił, że w przypadku realizacji wariantu 4.7 prawo do ubiegania się o zwrot kosztów transakcyjnych nie przysługuje. Jednocześnie organ wskazał, iż odmawia przyznania tych kosztów do wariantu 4.11 z uwagi na to, że strona otrzymała już zwrot tych kosztów na mocy decyzji nr [...] z [...] czerwca 2016 r.;

4) w odniesieniu do odmowy uznania działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności organ uznał, że pełnomocnik wnioskodawczyni nie wykazał, iż zaistniały okoliczności faktyczne uzasadniające uznanie, że faktycznie padł ofiarą zdarzeń losowych tego rodzaju. Z dokumentów przedkładanych w toku postępowania nie wynika, że rozmaite zdarzenia, na które wskazywał pełnomocnik strony, faktycznie zaistniały (trudne warunki pogodowe), że mają wpływ na kwestie terminowości dokonania pokosu i zbioru masy zielonej (kwestia pobicia i innych zdarzeń w relacji między pełnomocnikiem a osobami trzecimi), ponadto miały miejsce albo w okresie znacząco poprzedzającym termin zbioru biomasy w 2016 r., albo po tym terminie.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik strony nie postawił rozstrzygnięciu organu żadnych zarzutów, zastrzegając iż do treści decyzji ustosunkuje się do 16 września 2017 r. Jednocześnie wskazał, że dokonano włamania do niesprecyzowanej nieruchomości, uszkodzenia samochodu i ciągnika, kradzieży dokumentacji oraz zniszczeń w pomieszczeniach mieszkalnych w okresie pomiędzy 25 a 27 maja 2017 r., na potwierdzenie czego załączono kopie potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o przestępstwie oraz dokumentu o wszczęciu dochodzenia.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARIMR decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził m.in., że skarżący w roku 2015 podjął 5-letnie zobowiązanie RŚK w odniesieniu do powierzchni 100,66 ha, z czego 90,66 ha w wariancie 4.7 i 10,00 ha w wariancie 4.11. W roku 2016 zadeklarowała do wsparcia w powyższym zakresie powierzchnie i warianty analogiczne, jak w roku poprzednim.

Z dniem 15 marca 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 326), nakazujące w § 3 ust. 1, aby beneficjenci programu RŚK, realizujący - tak, jak strona - zobowiązanie od 15 marca 2015 r. m.in. w ramach danego wariantu Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, z wyłączeniem wariantu 4.7, złożyli do kierownika biura powiatowego ARiMR kopię pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej, stanowiącej szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzonej w 2015 r. przez eksperta przyrodniczego, przed upływem 25 dni od dnia, w którym w 2016 r. upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona z obowiązku tego się nie wywiązała.

Podkreślono, że organ I instancji wystąpił do strony z wezwaniem, o którym mowa w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, wyznaczając dodatkowy, 7-dniowy termin na dokonanie opisanej czynności, jednakże wnioskodawczyni w wyznaczonym terminie nie dopełniła tego obowiązku. Z tej przyczyny wniosek strony w zakresie wariantu 4.11 został wykluczony, bowiem nie spełniała ona w 2016 r. warunku do przyznania płatności tym zakresie, nałożonego przez prawodawcę krajowego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 645/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę M. S.

Wyjaśnił, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie RŚK" - płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi, jeżeli (m.in.): realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu (pkt 2), spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (pkt 3). Stosownie do ust. 2 tego paragrafu, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia RŚK: "Rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne:

1) posiada plan działalności rolnośrodowiskowej, który sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej (...), przy udziale odpowiednio doradcy rolnośrodowiskowego lub eksperta przyrodniczego, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (...); [punkty 2 i 3 pominięto];

4) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz: a) działań agrotechnicznych, (...),

5) przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

W myśl ust. 3 § 4, rolnik realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne przestrzega również wymogów określonych przez doradcę rolnośrodowiskowego w planie działalności rolnośrodowiskowej - w przypadku wariantu 4.7. (pkt 1 lit. b) oraz (pkt 2) przez eksperta przyrodniczego w dokumentacji przyrodniczej stanowiącej szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzoną przez eksperta przyrodniczego, w roku poprzedzającym rok rozpoczęcia lub w roku rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach danego wariantu, zgodnie z metodyką sporządzania takiej dokumentacji udostępnioną przez Agencję, na formularzu udostępnionym przez Agencję, zwaną dalej "dokumentacją przyrodniczą" – w przypadku pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 4 i 5, z wyłączeniem wariantu 4.7. – chyba że te wymogi są sprzeczne z wymogami określonymi w rozporządzeniu.

Stosownie do § 21 ust. 4 rozporządzenia RŚK: "W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, rolnik lub zarządca składa do kierownika biura powiatowego Agencji przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku, w którym złożono wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego zobowiązania, oświadczenie:

1) eksperta przyrodniczego: (...) - w przypadku wariantów tych pakietów innych niż wariant 4.7.,

2) doradcy rolnośrodowiskowego, że wymogi realizowanego wariantu nie są sprzeczne z ustanowionymi dla danego obszaru chronionego działaniami obligatoryjnymi określonymi w planie ochrony lub w planie zadań ochronnych - w przypadku wariantu 4.7.

- sporządzone na formularzu udostępnionym przez Agencję.".

Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 326) – dalej: "rozporządzenie zmieniające" - z dniem 15 marca 2016 r. wprowadzono zmiany w rozporządzeniu RŚK. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego: "1. Rolnik lub zarządca, który od dnia 15 marca 2015 r. realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), w ramach danego wariantu Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 lub Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, z wyłączeniem wariantu 4.7., składa do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kopię pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej, stanowiącej szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzonej w 2015 r. przez eksperta przyrodniczego, przed upływem 25 dni od dnia, w którym w 2016 r. upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

2. W przypadku gdy rolnik lub zarządca nie dokonał czynności, o której mowa w ust. 1, w terminie określonym w tych przepisach, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wzywa na piśmie rolnika lub zarządcę do dokonania tej czynności, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

3. Czynność, o której mowa w ust. 1, dokonana:

1) w terminie określonym w wezwaniu, o którym mowa w ust. 2,

2) po terminie określonym w tym przepisie, a przed doręczeniem wezwania, o którym mowa w ust. 2

- uważa się za dokonaną w terminie.".

Ponieważ strona realizowała zobowiązanie RŚK od 15 marca 2015 r., m.in. w ramach Pakietu 4 wariantu 11. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, zatem w 2016 r. zobowiązana była do złożenia do organu ARiMR kopię pierwszej strony wskazanej dokumentacji przyrodniczej – zgodnie § 3 rozporządzenia zmieniającego. W roku 2016 termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich upływał 15 czerwca, zatem strona zobowiązana była do dostarczenia wskazanej dokumentacji do 10 lipca 2016 r. lecz obowiązku tego nie wykonała. W związku z tym zaniechaniem organ zasadnie wystąpił do strony z wezwaniem, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, wyznaczając dodatkowy, 7-dniowy termin na dokonanie opisanej czynności. Wezwanie zostało skutecznie doręczone 25 listopada 2016 r., jednakże wnioskodawca w wyznaczonym terminie nie dopełnił tego obowiązku. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po otrzymaniu (5 grudnia 2016 r.) nadesłanych przez stronę wraz z pismem z 30 listopada 2016 r. pism i dokumentów, pracownik ARiMR 6 grudnia 2016 r. dodatkowo poinformował stronę o braku w wśród nich pierwszej strony ekspertyzy przyrodniczej gospodarstwa. Skarżący oświadczył, że brakującą dokumentację "prześle pocztą" po 17 grudnia 2016 r., co nie nastąpiło.

Sąd I instancji podkreślił w tej sytuacji, że organy zasadnie wskazały, że niezłożenie do ARiMR kopii pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej sporządzonej w 2015 r. przez eksperta przyrodniczego stanowiło podstawę faktyczną odmowy przyznania wnioskowanej płatności w wariancie 4.11., bowiem strona nie spełniła wymogu nałożonego przepisem ww. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie RŚK.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że w przepisach rozporządzenia RŚK w opisanych w § 4 wymogach dotyczących rolnika wymieniono odrębnie m.in. "plan działalności rolnośrodowiskowej" (ust. 2 pkt 1), "rejestr działalności rolnośrodowiskowej" (ust. 2 pkt 4) oraz "dokumentację przyrodniczą" sporządzoną przez eksperta przyrodniczego "na formularzu udostępnionym przez Agencję" (ust. 3 pkt 2). Niezależnie od tego w § 21 ust. 4 rozporządzenia wymienia się także oświadczenia eksperta przyrodniczego (pkt 1) i doradcę rolnośrodowiskowego (pkt 2). Z kolei o kopii pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej mowa jest też w dodanym z dniem 15 marca 2016 r. ust. 4b tego paragrafu.

Ponadto z Załącznika Nr 3 do rozporządzenia RŚK zatytułowanego ZAWARTOŚĆ PLANU DZIAŁALNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWEJ wynika (pkt 3. Załączniki do planu działalności rolnośrodowiskowej), że "dokumentacja przyrodnicza", obok ww. oświadczeń eksperta i doradcy, stanowi załącznik do takiego planu (ppkt.: 2, 3 i 4).

Wobec powyższego Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów ARiMR, które stwierdziły, że strona nie spełniła wymogu złożenia kopii pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej dla uzyskania płatności RŚK za rok 2016 dla wariantu 4.11. Podkreślił, że wprawdzie jest to wymóg o charakterze formalnym (jeden z wielu takich warunków formalnych), to jednak jego niespełnienie wywołuje skutek materialnoprawny w postaci utraty prawa do płatności rolnośrodowiskowej.

Wskazano, że prawodawca uznał spełnienie takiego wymogu za istotny warunek nabycia prawa do płatności, skoro po roku obowiązywania rozporządzenia RŚK z 2015 r. dodano do rozporządzenia (z dniem 15 marca 2016 r.) przepis nakładający taką powinność - dodając w § 21 ustęp 4b – natomiast w odniesieniu do roku 2016 kwestie te uregulowano w przepisie szczególnym, tj. w cytowanym wyżej § 3 rozporządzenia zmieniającego.

Odnosząc się do dokonanych przez organy ARiMR pomniejszeń płatności RŚK z tytułu realizacji wariantu 4.7. Sąd I instancji uznał, że także w tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Pełnomocnik skarżącego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 645/18. Działając na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie wyroku na podstawie całości akt sprawy i zawartego w nich materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z dokumentu znajdującego się w aktach w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej z potwierdzeniem w Biurze Powiatu Goleniowskiego ARiMR, co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, iż Skarżący nie spełnił wymogu wynikającego § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 roku (Dz. U. z 2016 r. poz. 326);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności polegającymi na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a ponadto nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Oświadczył, że na podstawie z art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżący złożył w Biurze Powiatowym w Goleniowie ARiMR 30 września 2016 r. komplet dokumentów, w tym 1 i 3 stronę planu działalności rolnośrodowiskowej, co zostało potwierdzone przez pracownika biura i wynika wprost z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W świetle powyższego zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jakoby takiego dokumentu skarżący nie złożył do zakończenia postępowania administracyjnego. O ile organ prowadzący postępowanie miał zastrzeżenia co do treści złożonego przez stronę dokumentu, np. z uwagi na braki formalne, w ocenie skarżącego winien był wezwać stronę do usunięcia tego braku.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W sposób oczywisty nie jest zasadny formułowany w punkcie 1) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie wyroku na podstawie całości akt sprawy i zawartego w nich materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z dokumentu znajdującego się w aktach w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej z potwierdzeniem w Biurze Powiatu Goleniowskiego ARiMR, co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, iż skarżąca nie spełniła wymogu wynikającego § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 roku (Dz. U. z 2016 r. poz. 326). Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie zgodnie z przepisem art. 133 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego i aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem i obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23.01.2017 r. sygn. akt II FSK 72/06, ONSA i WSA 2008/2/31; wyrok NSA z 24.07.2012 r. sygn. akt I OSK 937/12).

Rzecz jednak w tym, co prawidłowo wskazały organy obu instancji i zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, podstawą faktyczną odmowy przyznania wnioskowanej płatności w wariancie 4.11. było niezłożenie w zakreślonym prawem terminie do ARiMR kopii pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej sporządzonej w 2015 r. przez eksperta przyrodniczego, a nie przywoływanego w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu planu działalności rolnośrodowiskowej. Niezłożony przez skarżącego, ani we wskazanym przepisami terminie, ani w ogóle później, dokument został wskazany w § 3 rozporządzenia zmieniającego. Zgodnie z tym przepisem "1. Rolnik lub zarządca, który od dnia 15 marca 2015 r. realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), w ramach danego wariantu Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 lub Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, z wyłączeniem wariantu 4.7., składa do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kopię pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej, stanowiącej szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzonej w 2015 r. przez eksperta przyrodniczego, przed upływem 25 dni od dnia, w którym w 2016 r. upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego." Zatem dokument którego strona nie złożyła, co jednoznacznie wynika z zawartości akt administracyjnych, to kopia pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej, stanowiąca szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzona w 2015 r. przez eksperta przyrodniczego. Okoliczność ta sprawia, że nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut formułowany w punkcie 1) skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w zarzucanym zakresie nie uchybił treści art. 133 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił też zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o PROW, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nadto, w pozostałych obowiązkach organów, takich jak: udzielanie stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustawodawca uzależnił aktywność organów ARiMR od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, nastąpiło odejście od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., przenosząc ciężar aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu na wnioskodawcę, który zobowiązany został przedstawić dowody, jak również ograniczenie stosowania przepisów k.p.a. w zakresie informowania stron (art. 9 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeżeli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa związanego z nałożeniem na jednostkę obowiązków lub ograniczeniem jej praw. Wskazane wyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Powyższego ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W realiach sprawy organy w sposób oczywisty nie uchybiły też prawidłowej ocenie materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, co czyni nieusprawiedliwionym wywodzony (wadliwie z treści art. 80 K.p.a. zamiast z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW) zarzut błędnych ustaleń stanu faktycznego w wyniku wadliwej oceny zgromadzonych dowodów.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy podjęły wszelkich niezbędne czynności w sprawie, w szczególności prawidłowo przeprowadziły procedurę wezwania skarżącego do przedstawienia brakującego dokumentu, przewidzianą w rozporządzeniu zmieniającym. Sprawę załatwiono zgodnie z wymogami mającej zastosowanie w sprawie ustawy PROW.

Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.