Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2093/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 1648/17 w sprawie ze skargi K., M.- wspólników K. s.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 1648/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. - Niepublicznego Przedszkola "M." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu części dotacji za 2015 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] czerwca 2017 r., nr [...].

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Burmistrz W. decyzją z [...] czerwca 2017 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił K., prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "M." w W., zwrot dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 93.340,45 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a tym samym o kwotę zrealizowanych dochodów z tego tytułu odprowadzanych do budżetu gminy tj. w wysokości dochodów wykonanych. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych (przyjętych) do przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. P., z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego. Stosownie do powyższego, Gmina W. powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do Przedszkola S., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę zapisanych w miesiącu czerwcu. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (zgodnie z obliczeniami RIO, powinna wynosić 630,26 zł, a gmina przekazywała w wysokości 860,69 zł). Tym samym, w ocenie organu I instancji, dotacja dla zainteresowanej została przekazana w kwocie zawyżonej o 93.340,45 zł.

Organ I instancji przyjął, że stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu na dzień 1 stycznia danego roku, wylicza się w oparciu o wydatki planowane ponoszone w przedszkolu publicznym (tzw. wydatki prognozowane), które są ujęte w uchwale budżetowej na dany rok. Dlatego też, w ocenie organu I instancji, oczywistym jest, że w trakcie roku budżetowego następuje konkretyzacja prognozowanych danych, a w konsekwencji dopiero na ostatni dzień roku budżetowego gmina zna końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2017 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na brzmienie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493 ze zm., dalej: u.s.o.) stwierdziło, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy więc rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. W decyzji, organ dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono w poprzednich obliczeniach, w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę, tj. P. (w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł), które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.189,30 zł. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rocznego wykonania budżetu gminy za 2015 rok, kwota opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie faktycznie odprowadzonych do budżetu środków (tylko dla przedszkoli publicznych, bez innych form wychowania przedszkolnego, czy oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) wynosiła łącznie 350.189,30 zł. Dlatego też, zdaniem Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł – 350.189,30 zł = 2.482.424,20 zł).

Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji, wskazując sposób wyliczenia wysokości dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola (...)", przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Taki sposób określenia stawki dotacji na jednego ucznia, a później przyznania określonej kwoty na rzecz konkretnego przedszkola niepublicznego, organ odwoławczy uznał za poprawny. Organ uznał przy tym, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki. Przy tym, za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego. Oznacza to konieczność rozliczenia kwoty dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina W. zrobiła i nie jest to kwestionowane przez Skarżące. W ocenie Kolegium wykładnia treści uchwały Nr [...] prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi § 6 ust. 8, zgodne z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Zdaniem Kolegium, Skarżące pobrały dotacje w wysokości wyższej od należnej, dlatego też organ I instancji zasadnie zasądził ich zwrot. Kolegium za prawidłowy uznał również sposób wyliczenia nadmiernie pobranych dotacji, nie dopatrując się w nim błędów rachunkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że choć przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że organ wykonawczy gminy może w każdym czasie dokonać tego zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie prowadzącej szkołę. Organ ten zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu gminy w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. To organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej.

Zdaniem Sądu w orzecznictwie przyjmuje się, że za dopuszczalną należy uznać możliwość zmiany, w tym obniżenia, stawki w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy gminy, to już zastosowanie obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej stronie skarżącej jest uznawane za nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu, nie można też uznać za prawidłowe takiego postępowania organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie już po ostatecznym rozliczeniu dotacji i w konsekwencji żąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji. Takie działanie podważa stabilność sytuacji finansowej szkoły gwarantowaną dla organów prowadzących przedszkola niepubliczne przez ustawę o systemie oświaty.

Przepis § 9 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w W. z [...] października 2009 r. stanowił, że w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja, organ dotujący przekazuje organom prowadzącym przedszkola i szkoły informację o należnej i faktycznie przekazanej dotacji i w przypadku różnicy między należną a faktycznie przekazaną przedszkolu lub szkole dotacją organ prowadzący obowiązany jest zwrócić nadpłaconą kwotę dotacji lub organ dotujący przekazać należne wyrównanie na wskazane konto w ciągu 14 dni od przekazania informacji. Z kolei w uchwale z 26 marca 2015 r. wskazano, że rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym przez gminę W. dokonywane jest przez Burmistrza W. w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, o czym zawiadamia się pisemnie organ dotowany, dotacja pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (§ 6 ust. 6 i 8). Można zatem przyjąć, że w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja jednostka prowadząca przedszkole powinna uzyskać pełną informację odnośnie ostatecznej stawki dotacji ustalonej przez organ.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 90 ust. 2b o.s.o. dotyczący wyliczenia stawki dotacji dla przedszkola niepublicznego nie definiuje, jak należy rozumieć w szczególności pojęcia "przedszkola prowadzone przez gminę", "w przeliczeniu na jednego ucznia", czy "każdy uczeń". W decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nadmiernie wypłaconej dotacji organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że "przedszkola prowadzone przez gminę" nie obejmują innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Z kolei pojęcie "w przeliczeniu na jednego ucznia" obejmuje liczbę uczniów zapisanych (przyjętych) do publicznej placówki przedszkolnej. Zaś "każdy uczeń" to podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole niepubliczne.

Sąd I instancji stwierdził, że o ile należy zgodzić się z przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacją (w tym powołanym orzecznictwem) przemawiającą za przyjęciem takiego rozumienia wskazanych pojęć, to niewątpliwie dopuszczalna jest również wykładnia zastosowana przez organ przy pierwotnym wyliczeniu wysokości stawki dotacji na rok 2015. Stąd nie można stwierdzić, że przyjmując do obliczenia stawki dotacji wydatków bieżących ponoszonych w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych oraz uwzględniając przy obliczeniu średniorocznej liczby uczniów liczbę uczniów faktycznie uczęszczających do publicznego przedszkola i publicznych punktów przedszkolnych organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a jedynie poruszał się w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów.

Ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 2b określa jedynie minimalny poziom dotacji dla niepublicznych przedszkoli ("przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących"). Rada gminy może zatem określić wyższy poziom dotacji. Dotacja przyznana Skarżącym mieściła się w graniach wyznaczonych przez ustawę. Warte podkreślenia jest, że z ustaleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wynika, że gmina W. takie same zasady przyznawania dotacji stosowała wobec wszystkich przedszkoli niepublicznych (pozostałe podmioty prowadzące przedszkola również złożyły skargi do tut. Sądu na decyzje dotyczące zwrotu udzielonych dotacji). Można zatem stwierdzić, że jednostka ta jednolicie stosowała przepisy ustawy o systemie oświaty, jak też uchwał wykonawczych przyznając dotacje na prowadzenie przedszkoli niepublicznych. Skarżące nie były w tym zakresie w sposób szczególny uprzywilejowane.

Reasumując, w stanie faktycznym sprawy Burmistrz W. ustalił wysokość dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał Skarżącym dotację. Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r. i ustaliła wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym. Skarżące, jako prowadzące Przedszkole Niepubliczne M., prawidłowo wywiązały się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków, w tym wydatkowały dotację zgodnie z przeznaczeniem w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił Skarżącym dotację za 2015 rok w nadmiernej wysokości. Zdaniem Sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permamentnym stanie niepewności odnośnie zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i została oceniona przez Sąd, jako naruszająca konstytucyjne wartości.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących w szczególności naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.), co daje podstawę do uwzględnienia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

I. na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, t.j.:

art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. Dz.U. z 2016 r" poz.1943) poprzez błędne uznanie, że możliwa jest interpretacja znajdujących się w tym przepisie pojęć "przedszkola prowadzone przez gminę", "w przeliczeniu na jednego ucznia" oraz "każdy uczeń" w sposób odmienny niż dokonało tego Kolegium w przedmiotowej decyzji i odmienny niż wynika to z wykładni językowej tych pojęć;

art. 90 ust. 2b Uso, w zw. z art. 252 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie, iż stawka dotacji została przez organ obniżona, gdy tym czasem - zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2b u.s.o. - stawka dotacji wynosić ma nie mniej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, co z kolei oznacza, źe stawka dotacji wynikać ma z uchwały budżetowej i tylko w takiej wysokości może być przyznana podmiotowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne, przyznanie zaś dotacji przy zastosowaniu wyższej stawki niż określona w uchwale budżetowej, należy kwalifikować, jako dotację otrzymaną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (art. art. 252 ust. 1 pkt. 2, ust. 3 u.f.p.), a obniżenie stawki dotacji mogłoby mieć miejsce np. w przypadku obniżenia kwoty dotacji w wyniku nowelizacji uchwały budżetowej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

art, 90 ust. 2b w zw. z ust. 4 u.s.o., poprzez błędne przyjęcie, że dotacja przyznana Skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę, gdy tymczasem rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równej 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia (zgodnie z treścią § 2 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego), tylko w takiej wysokość dotacja mogła być pobrana;

art. 252 ust. 1 pkt. 2, ust. 3 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez Skarżące w nadmiernej wysokości, gdyż wypłacona została w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy, ponieważ - w ocenie Skarżącego

zastosowanie prawidłowo zinterpretowanej normy wynikającej z tych przepisów prowadzi do wniosku, że dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest właśnie dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż wynikająca z przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., a w konsekwencji

dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości jest ta część dotacji otrzymanej przez Skarżące z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, która przewyższała kwotę określoną w odrębnych przepisach;

art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., poprzez uznanie, że organy administracji publicznej nie mogły domagać się zwrotu dotacji po dniu 31 stycznia, gdy tymczasem przepisy te nakazują zwrot nienależne pobranej dotacji w ciąg u 14 dni od stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę zwrotu dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, a stwierdzenie takich okoliczności, np. wyniku kontroli, możliwe jest także po rozliczeniu dotacji przez beneficjenta, do których to zasad odsyła również § 6 ust. 8 Uchwały Nr [...];

art. 107 § 3 i art. 10 k.p.a., poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji, przez co miałoby dojść do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jak też poprzez niezasadną ocenę, że w toku postępowania przed Kolegium nie powiadomiono strony o zebranym materialne dowodowym, w wyniku czego nie zapewniono stronie możliwości udziału w postępowaniu, podczas gdy przedmiotowa decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie w zakresie zaistniałej rozbieżności w przedmiocie wyliczenia stawki opłaty, zaś zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., w stosunku do Kolegium jest nieuzasadniony ze względu na fakt oparcia się przez Kolegium na materiale dowodowym zgormadzonym przez organ I instancji, a w trakcie postępowania administracyjnego Strony miały zapewniony dostęp do dowodów, zaś w toku postępowania przed organem odwoławczym nie przedstawiono żadnych innych okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji, przy jednoczesnym kwestionowaniu sposobu dokonanej przez organ interpretacji wyrażeń ustawowych, a nie - jak wymaga tego ww. przepis - wypowiedzenie konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, przez co Sąd uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie utrudnia możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w swoim wyroku;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się wyłącznie do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w całości, w sytuacji gdy - zdaniem tego Sądu - materiał dowodowy był kompletny, nie wymagał uzupełnienia, a skarżący nie pobrali (wg. Sądu) dotacji w nadmiernej wysokości, co - w takim przypadku (uznając pogląd Sądu za poprawny) - powinno prowadzić do wniosku, że postępowanie prowadzone przez organy administracji powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zarzucenie, przedmiotowej decyzji braku odniesienia do wzajemnej relacji uchwał Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] października 2009r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy W. i Uchwały Nr [...], gdy tymczasem obie uchwały stanowią powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, obowiązywanie uchwał nie było kwestionowane przez żądną ze stron, a Sąd posiadając dostęp do tych aktów, i nie będąc związany zarzutami skargi, mógł samodzielnie dokonać wykładni zamieszczonych tam norm prawnych.

Skarżące w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zgodzić się z zawartymi w nich twierdzeniami.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję nakazującą zwrot w części dotacji za 2015 r., pobranej w nadmiernej wysokości przez niepubliczne przedszkole. Jako materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji organ wskazał przepisy u.s.o. i u.f.p.

Z przepisów tych m.in. wynika, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy ( art. 90 ust. 1a, 2b u.s.o.). Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, a więc w wyższej niż dopuszczają to przepisy u.s.o., podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ma ona charakter niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, a w związku z tym, w zakresie nieuregulowanym u.f.p., mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.).

Mając na względzie powołaną regulację należy więc podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nadał niektórym pojęciom (przedszkole prowadzone przez gminę, w przeliczeniu na jednego ucznia, uczeń) odmienne znaczenie niż wynika to z literalnego brzmienia art. 90 ust. 2b u.f.p. i jak przyjmuje się w orzecznictwie, w wyniku czego Sąd ten nieprawidłowo też przyjął, że obliczona pierwotnie podstawowa stawka dotacji mieści się w granicach wyznaczonych prawem.

Analizując przepisy u.s.o., u.f.p. oraz ustawy o samorządzie gminnym należy dojść do wniosku, że w obrębie danej gminy organem uprawnionym/zobowiązanym do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. Wprowadzone do art. 90 ust. 2b u.f.p. pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego (z pomięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy). Oznacza to, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Tym samym samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), na który powołuje się Sąd I instancji w swoich rozważaniach, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną, musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji. Wypada też zauważyć, iż w stanie sprawy, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały RM w W. z [...] marca 2015 r. rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równiej 75%. W tej sytuacji nie można więc twierdzić, jak to czyni Sąd I instancji, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Wręcz przeciwnie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (tu: obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego też organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu w części dotacji, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p. Nie można bowiem zgodzić się z Sądem I instancji, że organ ustalając podstawową stawkę dotacji, w wysokości zakwestionowanej następnie podczas kontroli RIO, poruszał się w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów, a tym samym, że dotacja przyznana skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko narusza wskazane wcześniej przepisy oraz zawarte w nich wytyczne do obliczenia podstawowej stawki dotacji. W tych okolicznościach Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił organowi prawa do skorygowania wysokości dotacji po upływie roku kalendarzowego, w którym została ona przekazana. Jak wcześniej zostało wskazane, w postępowaniu o zwrot nadmiernie pobranej dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p., co oznacza, że do obliczenia terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji stosuje się przepisy rozdziału 8 działu III O.p., a konkretnie art. 70 O.p. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej, ponieważ nie kształtuje ona nowej sytuacji beneficjenta, a jedynie potwierdza powstały wcześniej stan faktyczny.

Podsumowując, za zasadne należało uznać zarzuty materialne ujęte w pkt II.1)-5) petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji za zasadne należało również uznać zarzuty natury procesowej.

Jak się okazało zaskarżone orzeczenie zostało oparte na błędnych założeniach co do znaczenia zastosowanego w sprawie prawa materialnego. Przypomnieć też wypada, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc kryterium zgodności z prawem (a nie, np. kryterium słusznościowe, sprawiedliwości społecznej, itd.). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji będzie zobowiązany rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wcześniejszych rozważań oraz wynikających z nich wniosków.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji.