Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 801/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2021 roku numer [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą ustalono – na wniosek J. G. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat na maszyny rolnicze z infrastrukturą techniczną, w zabudowie zagrodowej, na działce nr [...] w obrębie [...], gm. J..

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z [...] marca 2021 r., uzupełnionym przez wnioskodawcę na wezwanie organu w pismach z [...] kwietnia 2021 r.

Po wszczęciu postępowania została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że spełnione są przesłanki do wydania decyzji pozytywnej wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 oraz ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy J. ustalił wnioskodawcy warunki zabudowy dla budowy dwóch wiat na maszyny rolnicze, z infrastrukturą techniczną, w następujący sposób:

- rodzaj inwestycji: zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Wskazał, że teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym oraz silosami suszarni;

- warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: organ ustalił dwie linie zabudowy jako 6 m od linii rozgraniczającej wewnętrznej nieurządzonej drogi gminnej na działce nr [...] oraz 32 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej publicznej na działce nr [...]; ustalił parametry powierzchni zabudowy - do 40 %, powierzchni biologicznie czynnej - min. 60%, szerokość elewacji frontowej - nieprzekraczającą szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku gospodarczego - 14,0 m +/-20%; ustalił parametry geometrii dachu;

- warunki wynikające z przepisów odrębnych – organ sformułował wymaganie braku wpływu inwestycji na zagospodarowanie działek sąsiednich i ograniczenie oddziaływania zamierzenia do terenu inwestycji, a także ustalił wymagania w zakresie odprowadzania wód opadowych;

- warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ("podłączenie do sieci infrastruktury technicznej na warunkach technicznych, które należy uzyskać od gestorów poszczególnych sieci: budynki wiat nie będą wyposażone w media");

- warunki związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych – wskazał, że grunt jest sklasyfikowany jako Br RIVa, Br RV i realizacja inwestycji nie spowoduje jego wyłączenia z produkcji rolnej.

W rozstrzygnięciu decyzji Wójt wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na kopii mapy w skali 1:1000, literami A...D, stanowiącej integralną część graficzną decyzji (załącznik 1). Wyniki analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu stanowią załącznik nr 2 do decyzji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wywiódł, że w obszarze analizy istnieje "dobrosąsiedztwo" dla planowanej zabudowy. Wnioskodawca prowadzi też gospodarstwo rolne przekraczające średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie, jest również podatnikiem podatku rolnego w gminie J., dlatego zastosowano art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest siedliskiem rolniczym - dom, budynki gospodarcze, suszarnia zbóż – silosy. Odnośnie zgłaszanych zastrzeżeń przez właścicieli działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, tj. B. i J. B. Wójt wskazał, że ściana wiat od północy będzie pełna, zlokalizowana w odległości 1,5m od granicy działki, a zabudowa w przybliżeniu do granicy działki sąsiedniej stanowi element istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego. Inwestor złożył też wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat a nie – jak strony błędnie wywodzą - rozbudowie budynku gospodarczego o dwie wiaty. Odnośnie kwestii związanych z istniejącą na przedmiotowej działce suszarnią zbóż i prowadzonymi w przeszłości postępowaniami organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może być prowadzone pod kątem w przeszłości rozpatrywanych wątków przez inne organy. Wskazał, że działka ma dostęp do drogi publicznej i możliwe jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej, aczkolwiek budynki nie będą wyposażone w media.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zawierające szereg załączników, złożyli B. B. i J. B. Zarzucili naruszenia przepisów prawa, sformułowali liczne zarzuty do prowadzonej przez wnioskodawcę działalności rolniczej związanej z suszarnią zbóż, jej wpływu na środowisko, rozmiarów, usytuowania i wykorzystywania oraz legalności posadowienia budynku gospodarczego na działce inwestycyjnej, w którego bezpośrednim sąsiedztwie wiaty miałyby zostać posadowione. Poruszyli zagadnienia własności gruntów, fałszowania dokumentów, pożaru. Wskazali, że nieprawidłowe jest ograniczenie postępowania wyłącznie do działki nr [...] w sytuacji, gdy inwestor dysponuje bezpośrednio z nią graniczącą działką nr [...], a wykluczenie tej ostatniej działki doprowadziło do pominięcia w sprawie właścicieli działki kolejnej o nr [...]. Podkreślili, że wszystkie inwestycje wnioskodawcy zawsze dotyczą całej posesji (działek nr [...], [...], [...] i [...]). Zdaniem odwołujących, do decyzji nie dołączono załącznika w postaci szkicu wiat i samej analizy, działka wnioskodawcy nie stanowi zabudowy zagrodowej a przemysłową. Zakwestionowali ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskazali na pozorność wymagania ograniczenia oddziaływania inwestycji do terenu działki inwestycyjnej. W ich ocenie, wnioskodawca nie stosuje się do rozstrzygnięć organów budowlanych wydawanych w stosunku do zabudowy istniejącej na działce inwestycyjnej. Podkreślili, że w ich ocenie wnioskodawca złożył wniosek o rozbudowę budynku gospodarczego o wiaty.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zaakcentowało, iż swoją ocenę ograniczyło wyłącznie do kwestii warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy dwóch wiat na maszyny rolnicze, z wyłączeniem zagadnień pozostałych np. dopuszczalnych odległości posadowienia wiat od granic działek sąsiednich, gdyż pozostają one poza przedmiotem sprawy. Zdaniem Kolegium, spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na zasadzie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4 u.p.z.p. czyli bez badania tzw. dobrego sąsiedztwa według art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zamierzoną zabudową przekracza bowiem średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nieruchomość wnioskodawcy posiada dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, teren jest zaewidencjonowany jako użytki gruntowe BrRVIa i BrRV, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak też nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

Kolegium wskazało, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zakres oceny organu wyznaczony jest wnioskiem inwestora (postępowanie toczy się na wniosek - art. 52 ust. 1 u.p.z.p.) oraz koniecznością ustalenia zagadnień wskazanych w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), które wyraźnie określa wymagania dotyczące nowej zabudowy, zaliczając do nich jedynie: linię zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Prawodawca nie przewidział więc możliwości (ani tym bardziej obowiązku) ustalania w decyzji o warunkach zabudowy innych elementów, niezwiązanych z planowaną zabudową, w tym warunków jej uciążliwości dla otoczenia (np. ruchu drogowego, hałasu, immisji zapachowych, zacieniania, itp.).

Zdaniem Kolegium, wystąpiły warunki do uwzględnienia wniosku. W aktach sprawy znajduje się analiza graficzna, sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wykonana w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Załącznik ten spełnia wszystkie przewidziane prawem wymagania. Jednocześnie mapa została podpisana przez upoważnioną do tego osobę. Na obszarze analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne i gospodarcze) oraz mieszkaniowa, z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na spełniony warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (gospodarstwo rolne inwestora jest większe niż średnie gospodarstwo rolne w gminie), organ pierwszej instancji na wyrost dokonał ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia te nie były niekonieczne, choć są poprawne, a skoro nie były negowane przez inwestora, nie było potrzeby ich wyeliminowania.

W pozostałym zakresie Kolegium wyjaśniło, że: z wniosku wyraźnie wynika realizacja zamierzenia na działce nr [...] a nie innych działkach, których właścicielem jest inwestor, treścią wniosku w tym zakresie organ był związany; nie doszło do pominięcia którejkolwiek strony postępowania, w tym właściciela działki nr [...] oraz J. B.; przedmiotem sprawy są jedynie wiaty nie zaś rozbudowa czy przebudowa istniejącego budynku; z treści decyzji wynika, że w żaden sposób wiaty nie będą połączone z istniejącym budynkiem gospodarczym. Organ odwoławczy zanegował konieczność dołączenia do akt sprawy "szkiców" planowanych wiat oraz wskazał, że wnioskodawca będzie mógł zlokalizować wiaty gdziekolwiek na działce nr [...], pod warunkiem spełnienia wymagań prawnych i wynikających z decyzji uzyskanych w procesie inwestycyjnym. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy wskazuje, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej a nie przemysłowej. Spełnienie wymagań dotyczących ochrony środowiska i odprowadzania wód będzie można zweryfikować wyłącznie po zrealizowaniu inwestycji. W przedmiotowym postępowaniu nie podlega też sprawdzeniu, jak inwestor realizuje inne decyzje inwestycyjne. Kolegium wyjaśniło, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie może być mowy o ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy konkretnego usytuowania budynku w odniesieniu do granicy, co nastąpi dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Skargi do sądu administracyjnego złożyli J. B. i B. B.

J. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, nakazanie Wójtowi: doprowadzenia wszystkich obiektów budowlanych do stanu zgodnego z postanowieniem Wojewody P. z marca 2004 r. znak: [...]na działkach nr [...], [...]/1stanowiących własność D. i J. G., wyegzekwowania od J. G. pozwolenia na rozbudowę suszarni zbóż; zobowiązania Wójta do przestrzegania zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym art. 68 ust. 4. Zdaniem skarżącego, szerokość działki inwestora faktycznie wynosząca 22 m (błędnie odwzorowana jako mniejsza na mapie) umożliwia sytuowanie obiektów budowlanych w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działek sąsiednich, a nie jak zezwolono 1,5 m, co narusza także ład przestrzenny na tym terenie; błędnie ustalono wymaganie dla powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, które to parametry już są przekroczone na działce; nieprawidłowo sporządzono załącznik mapowy do decyzji, a dokumentację fotograficzną wykonano wyłącznie od strony istniejącego budynku,

od drogi publicznej na działce nr [...], co nie przedstawia stanu faktycznego, nadto budynek gospodarczy istniejący zrealizowano jako większy i także nie wpisuje się w ład przestrzenny miejscowości. W ocenie strony, treść decyzji o warunkach zabudowy to tylko furtka do rozbudowy suszarni, która funkcjonuje przez cały rok i stanowi ewidentne zagrożenie zdrowotne i dla środowiska. Planowana inwestycja będzie stanowić zagrożenie dla interesów osób trzecich, tj.: zwiększy zacienienie działki nr [...], wywoła zagrożenie spływem wód opadowych na działkę nr [...], zwiększy immisję pyłów PM 2,5 i PM10 na działkę nr [...] z suszarni (wiaty będą stanowiły ochronę tylko działki o nr [...] - właściciela suszarni), zwiększy immisję hałasu na działkę nr [...].

B. B. zarzuciła nieodniesienie się w decyzji do najistotniejszych faktów, co otwiera drogę do kolejnych nadużyć i nieuczciwości ze strony właścicieli suszarni. Wskazała na brak wypowiedzi organu odnośnie złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wiat połączonych dachem z istniejącym budynkiem gospodarczym, którego powierzchnia – już niezgodna ze wskaźnikami na tym terenie – zostanie jeszcze powiększona. Podniosła zbytnie zbliżenie istniejącego budynku gospodarczego do granicy jej działki. Sformułowała zarzuty odnośnie suszarni zbóż. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem Kolegium, według którego suszenie zbóż jest działalnością rolniczą. W ocenie skarżącej, Kolegium przywołując analizę graficzną kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 ograniczyło się do uwagi, że została ona podpisana przez upoważnioną osobę, ale nie zauważyło, iż osoba ta nie naniosła na mapę suszarni zbóż. Podniosła zarzut pominięcia drugiego sąsiada.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżąca B. B. sprecyzowała zarzuty skargi w pismach procesowych z [...] listopada 202 r. (k. 162, 256), do których załączyła liczne dokumenty.

Doprecyzował stanowisko również skarżący J. B. w piśmie z [...] stycznia 2022 r. (k. 219) oraz jego pełnomocnik w piśmie z [...] stycznia 2022 r. (k. 248). Sformułował zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez jego niezastosowanie i nieustalenie, jaki jest średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym oraz wskaźniki wielkości zabudowy na działkach sąsiednich, a także nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie krawędzi budynku gospodarskiego istniejącego na działce inwestora a nie budynków na działkach sąsiednich;

2) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił, jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor i jakie jest powiązanie funkcjonalne planowanych budowli z gospodarstwem rolnym inwestora, a także czy inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 w związku z art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. przez zaniechanie Kolegium podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, w szczególności przez:

a) niewyjaśnienie, jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor i jakie jest powiązanie funkcjonalne planowanych budowli z gospodarstwem rolnym inwestora;

b) niewyjaśnienie jaki jest wskaźnik zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

c) nieustalenie, jaki jest obecny wskaźnik zabudowy działki nr [...];

d) nieustalenie, jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiadujących z działką nr [...].

Skarżący wskazał, że inwestor prowadzi działalność o charakterze usługowym, w skali która pozwala na przyjęcie jej przemysłowego charakteru. Na nieruchomości inwestora znajduje się suszarnia zbóż, która działa praktycznie cały rok, a także zlokalizowanych jest sześć silosów. Inwestor świadczy usługi z zakresu suszenia zbóż innym podmiotom, co wyklucza tezę o zagrodowym charakterze zabudowy działki nr [...]. Sam fakt, że inwestor jest podatnikiem podatku rolnego w gminie J. nie przesądza bowiem o tym, że inwestycja ma charakter zagrodowy. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie chodzi o wskazanie, jakie są formalne wpisy we właściwych ewidencjach, a o ustalenie rzeczywistego sposobu wykorzystywania terenu. Zdaniem też skarżącego, skoro inwestor nie zaskarżył decyzji w zakresie w jakim dokonano analizy kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to należy uznać, że decyzja Wójta w tym zakresie obowiązuje i podlega ocenie zgodności z przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Skarżący zakwestionował sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej i jej wyniki, w szczególności dowolne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym ustalenie go niezgodnie z wynikami analizy oraz przy niewykazaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, w tym także na działkach sąsiednich wobec działki inwestora. Wskazał, że nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla kolejnych dwóch budowli na działce nr [...] w sytuacji, gdy zabudowa istniejąca już na tej działce jest większa niż 40% jej powierzchni. Błędnie też ustalono wskaźniki dotyczące wielkości planowanych wiat – odnosząc je do budynku gospodarczego zrealizowanego niezgodnie z postanowieniem Wojewody P. z 2004 r. [...]. Także ustalona wysokość wiat - 8m znacznie przekracza wysokość budynków gospodarskich na działkach sąsiednich, a tym samym zaburza istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny. Skarżący zakwestionował również sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jako nieodnoszące się do tych parametrów na działkach sąsiednich (wskazał § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) i wskazał na pominięcie wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Zarzucił analizie niepełność, co skutkuje tym, iż nie mogła być podstawą wydanej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2022 r. strony podtrzymały stanowiska w sprawie, w tym J. G. wskazał, że zamierzał zrealizować wiaty bez infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu tego przepisu na datę wydania zaskarżonej decyzji, podobnie jak i innych regulacji wskazanych w niniejszym uzasadnieniu), do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56.

Stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Warunki jakie powinien spełniać wniosek wynikają z ust. 2 przepisu, w którym wskazano na konieczność określenia, na mapach w odpowiedniej skali, granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (pkt 1); przedstawienia charakterystyki inwestycji obejmującej: a) określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, c) określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów – cech i elementów wskazanych szczegółowo w ustawie.

Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza: po pierwsze, że to inwestor decyduje o jakie szczegółowe warunki się ubiega i organ może dokonywać oceny co do zasady tylko w tak zakreślonych przez inwestora ramach oraz po drugie, nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.), a także nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). W konsekwencji, treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest dla organu wiążąca. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ ma obowiązek wystąpić do inwestora o sprecyzowanie wniosku, tak aby jego orzeczenie stanowiło ustosunkowanie się do żądania mającego jednoznaczną i niewymagającą wykładni treść. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże bowiem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.), co wymaga precyzji i jednoznaczności w formułowaniu jej ustaleń.

Powyższych wymagań nie spełnia ani złożony przez inwestora wniosek, ani wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.

W treści wniosku zamieszczono tabelę "Potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej", w której określono rodzaj infrastruktury technicznej, sposób zaopatrzenia w nią oraz wskazano z nazwy przedsiębiorstwa dystrybucyjne mające to zaopatrzenie zagwarantować. Jednocześnie w polu tej tabeli zatytułowanym "Inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej lub dodatkowe istotne informacje" inwestor dopisał własnoręcznie "bez infrastruktury technicznej". Nie było zatem jednoznaczne, czy wiaty mają być w tę infrastrukturę wyposażone czy też nie. Wydaje się, że również i organ pierwszej mógł mieć wątpliwości w tym zakresie, bowiem w treści decyzji wskazał na ustalenie warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat na maszyny rolnicze z infrastrukturą techniczną". Jednocześnie w załączniku nr 2 do decyzji wskazał: "nie przewiduje się wyposażenia wiat w media". Podobne rozbieżności zawiera analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której w punkcie II. "Charakterystyka inwestycji" wskazano następująco: "rodzaj inwestycji: budowa dwóch wiat na maszyny rolnicze z infrastrukturą techniczną w zabudowie zarodowej", a w punkcie III. "Ustalenie granic obszaru analizowanego" ppkt 3 "Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego" wskazano "wiaty nie będą wyposażone w infrastrukturę techniczną". Na rozprawie przed sądem inwestor J. G. wyjaśnił, że nie zamierza wyposażać wiat w infrastrukturę techniczną.

Zdaniem sądu powyższe wskazuje, że wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest – wbrew wymaganiom przepisów – prawidłową odpowiedzią na wniosek inwestora w zakresie określenia zakresu inwestycji. Doszło zatem do naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez wydanie orzeczenia bez uprzedniego wyjaśnienia wątpliwości odnośnie treści wniosku. Innymi słowy, nie wykonując należycie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (zakresu inwestycji) mających wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a.), organ ustalił warunki zabudowy dowolnie, bez uzyskania jednoznacznego oświadczenia inwestora co do treści wniosku. Uchybienie to w sposób oczywisty ma wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z punktów 1-6 tego przepisu, wśród których w punkcie 1 sformułowano tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada ta polega na tym, że funkcję i parametry oraz wskaźniki nowej zabudowy określa się wedle tego, co znajduje się na działkach sąsiednich ("co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Z obowiązku stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zwolniono inwestorów, którzy zamierzają zrealizować zabudowę zagrodową, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że: (-) o zabudowie zagrodowej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego; (-) związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej; (-) powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, z tym że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa (vide np. wyroki w sprawach II OSK 3184/19 czy II SA/Bk 13/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. chodzi zatem o to, by organ dokonał indywidualnej oceny, jakie i jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, w tym by wynikało z akt sprawy w sposób niewątpliwy jaką powierzchnię gospodarstwa rolnego posiada inwestor.

W tym zakresie ustalenia organów obydwu instancji są daleko niewystarczające, oparte na prawdopodobieństwie a nie na dokumentach urzędowych. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne przekraczające średnią gminną i jest podatnikiem podatku rolnego, ale konkretnych powierzchni nie wskazał. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie to 6,85 ha, jednak nie wskazano, jaką powierzchnię ma gospodarstwo rolne wnioskodawcy związane z planowaną zabudową zakwalifikowaną jako zagrodowa. Kolegium odnośnie przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ograniczyło się do zwięzłego stwierdzenia na s. 2 i 3 decyzji, iż gospodarstwo rolne skarżącego przekracza średnią gminną oraz że trudno przyjąć, iż planowana zabudowa nie stanowiłaby uzupełnienia zabudowy zagrodowej (rolniczej), jednak konkretnych wyjaśnień i ustaleń odnośnie tych okoliczności ponownie brak. Zdaniem sądu, jeśli organ powołuje się na przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i wywodzi z tego skutki prawne dla treści decyzji o warunkach zabudowy, to w aktach sprawy powinien się znaleźć dokument urzędowy wskazujący na wielkość gospodarstwa rolnego inwestora związanego z planowaną zabudową oraz wyjaśnienia tego związku. Posiadanie statusu podatnika podatku rolnego i wyłącznie stwierdzenie o wielkości gospodarstwa rolnego bez wykazania tej okoliczności w sposób przewidziany przepisami czyni skutecznym zarzut o niewyjaśnieniu istotnej okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie. Ponownie więc należy sformułować ocenę o naruszeniu obowiązków dowodowych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co trafnie zarzucono w skardze.

W sprawie wystąpiła też sytuacja, w której organ pierwszej instancji powołał się na brzmienie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i spełnienie przesłanek z tego przepisu, a jednocześnie ustalił kontynuację funkcji wraz z parametrami i wskaźnikami nowej zabudowy. Ten zabieg Kolegium zaakceptowało z uwagi na – jak wskazało - poprawność ustaleń i niekwestionowanie ich przez inwestora. Nawet jednak gdyby zaaprobować takie stanowisko organu odwoławczego, to – jak trafnie wskazał skarżący w piśmie z [...] stycznia 2022 r. – ustaleń dokonano w sposób wewnętrznie sprzeczny. Przykładowo, w decyzji organu pierwszej instancji ustalono linię zabudowy jako 32 m od linii rozgraniczających drogi gminnej publicznej na działce nr [...], podczas gdy z załącznika do decyzji zawierającego wyniki analizy wynika, iż linia ta powinna wynosić 22 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej publicznej na działce nr [...]. Nie wskazano też, która z reguł ustalania linii zabudowy wynikających z § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. została zastosowana. Trafnie też w ww. piśmie dostrzeżono, iż rozbieżnie wskazano parametr powierzchni zabudowy jako "do 40%" w decyzji i "do 30%" w wynikach analizy, przy czym w analizie funkcji nie wyjaśniono w oparciu o powierzchnię zabudowy na których działkach w obszarze analizowanym ten parametr ustalono. Narusza to regulację § 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którą wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).

Reasumując, w sprawie wystąpiły istotne braki w materiale dowodowym. W szczególności bez jednoznacznego wykazania spełnienia bądź niespełnienia warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – nie jest możliwa ocena konieczności badania zasady dobrego sąsiedztwa. Pozostają więc do wyjaśnienia okoliczności kluczowe z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. Organy będą zobowiązane te nieprawidłowości usunąć ponownie rozpoznając wniosek inwestora. W tym zakresie pozostają organy związane oceną prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Ponownie wydana decyzja powinna być jednoznaczna jeśli chodzi o treść rozstrzygnięcia, zawierać wszystkie wymagane prawem elementy oraz powinna zostać uzasadniona odnośnie każdego ustalenia z powołaniem się na przepisy prawa i okoliczności faktyczne, stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a.

Bez naruszenia prawa Kolegium dokonało natomiast oceny pozostałych, dalej idących zarzutów skarg, które dotyczyły m.in. sytuowania wiat w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], konieczności badania legalności posadowienia i użytkowania budynku gospodarczego czy działalności suszarni zbóż. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego, iż zagadnienia te pozostają poza zakresem sprawy niniejszej, co wynika z przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla wiat mających stanowić rozbudowę budynku gospodarczego. W aktach sprawy znajdują się dokumenty z innego postępowania – zainicjowanego wnioskiem J. G. z [...] lutego 2021 r. - o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego o dwie wiaty, z infrastrukturą techniczną, w zabudowie zagrodowej na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina J.. Postępowanie to zostało umorzone decyzją Wójta Gminy J. z [...] kwietnia 2021 r. z uwagi na wycofanie wniosku (k. [...]-[...] akt adm., k. 165-166 akt sądowych). Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 63 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (ust. 1); decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (ust. 1). W stosunku do tego samego terenu mogą więc w obrocie prawnym funkcjonować różne decyzje o warunkach zabudowy (dla różnych inwestorów bądź na różne inwestycje). Inwestycję zrealizuje ten, kto uzyska pozwolenie na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W sprawie niniejszej organy prowadziły postępowanie na wniosek inwestora z [...] marca 2021 r. i treść tego wniosku powinna być dla organów wiążąca. Poza jego zakresem pozostają inne obiekty znajdujące się na działce inwestora. Także brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków sformułowanych przez skarżącego w skardze osobiście sporządzonej (pismo z [...] października 2021 r.).

Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem w żadnym z pism złożonych do akt sprawy przez samych skarżących bądź pełnomocnika skarżącego J. B. nie sformułowano wniosku o przyznanie należnych kosztów. Wniosek taki nie został również sformułowany podczas rozprawy w dniu 27 stycznia 2022 r. przez obecne strony skarżące i pełnomocnika. Zgodnie z art. 210 § 1 P.p.s.a., strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie.