Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2265/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 art. 170 art. 184 art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 712/19 w sprawie ze skargi A. B. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta [...] na wniosek A. P., G. P. i K. P. ustalił warunki zabudowy działek nr [...] i nr [...] KM [...], obręb [...], dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą.

Po rozpatrzeniu odwołań G. S. oraz A. B. i D. B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r, sygn. akt II SA/Gd 5/17 uchylił ww. decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. uznając, że wydano je z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynika sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną G. P., K. P. i A. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17, uchylił ww. wyrok z dnia 25 maja 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

WSA w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. oddalił skargę.

Następnie Sąd ten sprostował sentencję wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "sprawy ze skargi" wpisał "sprawy ze skarg", a w miejsce słów "oddala skargę" wpisał "oddala skargi".

Skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 11 marca 2020 r. złożyła A. B. zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 232.; zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów o postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) tj. art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą, dokonaną wbrew zasadom logiki doświadczenia życiowego ocenę dodatkowego dowodu z dokumentu w postaci pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego z dnia 17 lutego 2020 r., zgodnie z którym w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla Miasta działka nr [...] jest niezabudowana, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że nie można odmówić prawidłowości działaniom organów orzekających o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia, że działka jest niezabudowana, podczas gdy prawidłowa ocena tego dowodu powinna prowadzić do wniosku, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w powyższym zakresie oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny wpływu tego dowodu na wynik sprawy;

b) art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie środka określonego w ustawie tj. oddalenia skargi w wyniku uchylenia się od pełnej kontroli legalności działalności organów administracji i niezastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co było wynikiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszeń przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegających na nieustaleniu w analizie urbanistycznej, czy brana w niej pod uwagę zabudowa jest legalna.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 782; zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2016 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza urbanistyczna i decyzja o warunkach zabudowy może określać parametr szerokości elewacji frontowej na konkretnym poziomie (12 m) ustalonym jako kontynuacja tego parametru w zabudowie na tylko jednej działce (przy ul. [...][...]) w sytuacji, gdy nie jest to średnia szerokość tego parametru wynikająca z analizowanego obszaru, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów winna sprowadzać się do tego, że przyjęcie innej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy może być uzasadnione, jeżeli w treści powyższej analizy zostaną wskazane konkretne i szczegółowe powody (przyczyny) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego wynikającego z analizy urbanistycznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na oddalenie skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wprawdzie zaskarżony wyrok Sąd I instancji wydał będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak Sąd I instancji dokonał ponownej weryfikacji decyzji SKO z naruszeniem wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego.

Odnośnie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 233 k.p,c. w zw z art, 106 § 3 i 5 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji orzekając ponownie, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, skorzystał z kompetencji przyznanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i zgodnie z jego dyspozycją zwrócił się do właściwego organu geodezyjno-kartograficznego w celu weryfikacji aktualności mapy stanowiącej podstawę do sporządzenia załącznika graficznego do analizy oraz do decyzji. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone jedynie z dokumentów i w celu oceny legalności zaskarżonego aktu. Jeżeli zatem doszło do uzupełnienia przez Sąd I instancji dowodów zgromadzonych przez organ, wówczas do tych uzupełnionych dowodów odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 233 § 1 tej ustawy. Sąd I instancji kontrolując ponownie legalność decyzji SKO w przedmiocie warunków zabudowy wyciągnął błędny wniosek z pisma Urzędu Miejskiego z dnia 17 lutego 2020 r., uznając, że organy w sprawie określenia warunków zabudowy "działały prawidłowo" czyli traktowały działkę nr [...] jako niezabudowaną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, już co najmniej od roku 2015 na tej działce znajduje się dom jednorodzinny, przedłużenie szeregowca, który to budynek był już w tym czasie zamieszkiwany i użytkowany. Sąd stosując w niniejszej sprawie art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 i p.p.s.a. oceniając dowód z dokumentu w postaci pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego z dnia 17 lutego 2020 r., wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego przyjął za prawidłowe ustalenia organów o braku zabudowy działki, choć wniosek taki wcale nie wynikał ze wspomnianego pisma, ocenianego na tle całości materiału dowodowego. Ponieważ, zdaniem Sądu I instancji, wykorzystanie przez organ danych z ewidencji gruntów jest nakazane prawem, to organ prowadzący postępowanie korzystający z danych ewidencyjnych nie miał możliwości odstąpienia od ich zastosowania. Zgodnie zaś z art. 233 k.p.c., mającym zastosowanie w tym wypadku na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a., sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Sąd, oceniając dowód z dokumentu w postaci pisma z dnia 17 lutego 2020 r. na tle całości materiału dowodowego popełnił uchybienie polegające na braku logiki w powiązaniu faktów z materiałem dowodowym. Własne przekonanie Sądu nie może naruszać zasady logicznego powiązania wniosków z zebranym w sprawie materiałem. Sąd I instancji popełnił błąd w logicznym rozumowaniu, gdyż z przesłanki, że budynek nie został wprowadzony do mapy zasadniczej ewidencji gruntów nie wynika w sposób logiczny wniosek, że działka nr [...] jest w rzeczywistości niezabudowana. Sąd zamiast wysnuwać wniosek o prawidłowości przeprowadzonego w powyższym zakresie postępowania administracyjnego w obu instancjach i o braku zabudowy na tej działce, w celu skontrolowania prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie, winien skorzystać z innych przydatnych w tej sprawie dowodów z dokumentów, a mianowicie zwrócić się do Prezydenta Miasta [...] o nadesłanie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku względnie zwrócić się do organu nadzoru budowlanego czy toczy bądź toczyło się jakiekolwiek postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr [...]. Za przeprowadzeniem z urzędu wskazanych w zdaniu poprzednim dowodów z dokumentów w celu ustalenia aktualności i rzetelności mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji przemawia okoliczność , że aktualność i rzetelność tego załącznika w postaci mapy (nie zawierającej skali ani bez legendy), budziła wątpliwości także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawidłowa ocena pisma urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 lutego 2020 r., winna prowadzić do wniosku, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie zabudowy działki nr [...] przy ul [...][...] w [...]. Sąd pominął też w uzasadnieniu wyroku ocenę wpływu wspomnianego dowodu z dokumentu na wynik sprawy, czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli sąd pierwszej instancji dopuszcza dowód z dokumentu, a następnie pomija w uzasadnieniu wyroku ten dowód i ocenę jego wpływu na wynik sprawy, to dopuszcza się naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie dokonał żadnej oceny znaczenia tego dowodu dla wyniku sprawy, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Istotnym uchybieniem Sądu I instancji, nie podlegającym weryfikacji przez NSA w Warszawie, było niedostrzeżenia naruszeń przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegających na nieustaleniu w analizie urbanistycznej czy brana w niej pod uwagę zabudowa jest legalna. Niekompletny w tym zakresie materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na ustalenie czy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, dotyczy w realiach przedmiotowej sprawy budynków postawionych zgodnie z prawem. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem czy zabudowa zrealizowana w obszarze analizowanym jest wybudowana zgodnie z prawem budowlanym. W szczególności dotyczy to działki nr [...], która była faktycznie zabudowana a podnoszony wyżej fakt niewprowadzenia dotychczas do ewidencji gruntów znajdującego się na tej działce budynku, i tym samym brak oznaczenia zabudowy działki nr [...] na kopii mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy, może świadczyć, że zabudowa tej konkretnej nieruchomości nastąpiła z naruszeniem prawa budowlanego. Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej. Decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane więc zostały w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a więc przedwcześnie, co oznacza, że decyzje te wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. skarżąca kasacyjnie wskazała, iż błąd Sądu I instancji polega na przyjęciu, że analiza urbanistyczna i decyzja o warunkach zabudowy może określać parametr szerokości elewacji frontowej na konkretnym poziomie (12 m) ustalonym jako kontynuacja tego parametru w zabudowie na tylko jednej działce (przy ul. [...][...]) w sytuacji gdy nie jest to średnia szerokość tego parametru wynikająca z analizowanego obszaru, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów winna sprowadzać się do tego, że przyjęcie innej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy może być uzasadnione, jeżeli w treści analizy zostaną wskazane konkretne i szczegółowe powody (przyczyny) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego wynikającego z analizy urbanistycznej. Treść uzasadnienia odstępstwa musi być na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Takich ustaleń uzasadniających odstępstwo od wartości średniej szerokości organy w niniejsze sprawie nie dokonały. W analizowanym obszarze szerokość elewacji frontowej tylko w przypadku budynku przy ul. [...][...] wynosi 12 m, a średnie szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym kształtują się od 6 do 8 m. W tej sytuacji za całkowicie niedopuszczalne należy uznać wyznaczenie przedmiotowego parametru w oparciu o budynek przy ul. [...][...] który, znacząco odbiega parametrami od zdecydowanej większości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji, parametr ten nie powtarza się w ścianach szczytowych budynków szeregowych przy ul. [...][...] i [...], gdyż po pierwsze budynki te mają szerokość mniejszą niż 12 m, a po za tym odniesienie do ścian szczytowych tych budynków, a nie ścian frontowych nie jest uzasadnione w świetle rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

G. P., A. P. i K. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestników kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Naczelny Sąd Administracyjny przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 oraz art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiej z przytoczonych regulacji, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego uprzedniego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Wskazane związanie orzeczeniem sądowym oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że istnieją ku temu wyraźne podstawy (np. zmiana prawa, która nie była brana pod uwagę przez sąd). Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie i uwzględnić stanowisko w nich wyrażone. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega przy tym na potrzebie zagwarantowania zachowania spójności i logiki działania organów państwa i sądów, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (wzajemnie sprzecznych).

Kontrolą legalności objęto w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2 lokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], w [...] przy ul. [...][...], obręb [...]. Zaskarżona decyzja była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 5/17, w której wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zaktualizowało to ponownie potrzebę przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tym razem z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził potrzebę ponowienia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag sformułowanych w uzasadnieniu wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do przeważającej części zarzutów zgłaszanych przez oponentów inwestycji zajął stanowisko przesądzające na przyszłość treść rozstrzygnięcia wypowiadając się konkretnie w zakresie oceny parametrów i wskaźników zabudowy ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadził analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji dla realizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą.

Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy jako "do 0,32" oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej "do 6m" NSA wskazał, że orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około"

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na głębsze położenie działki inwestorów względem drogi niż inne działki, wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji uzasadniało w efekcie przyjęte przez organy odstępstwa.

Odnośnie załącznika graficznego NSA wskazał, że w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Nie zawsze brak aktualnych map jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi wtedy, gdy nieaktualność map pozostaje bez wpływu na treść i wyniki analizy oraz ustalenie zawarte w decyzji .

W niniejszej sprawie zdaniem NSA załącznik graficzny decyzji, o którym wspomina Sąd pierwszej instancji, ten bez skali i bez legendy, stanowi fragment mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy na co wskazuje dokładne porównanie tych map. Natomiast mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy posiada skalę 1:1000 i legendę. Na obu tych mapach działka na której ma być realizowana inwestycja jest niezabudowana. Z analizy akt sprawy wynika, że kopię mapy na której opracowano załącznik graficzny do analizy wykonano dnia 12 sierpnia 2015 r., a więc nie można jej odmówić aktualności gdy podejmowano decyzję pierwszoinstancyjną. Niespornym jest także, że ww. mapy przedstawiono po wszczęciu postępowania wnioskiem inwestorów z dnia 25 czerwca 2015 r. Dołączony do decyzji organu pierwszej instancji załącznik w postaci jednej z map (ta bez skali i legendy) nie w pełni spełnia wszystkie wymogi formalne, niemniej jednak nie jest to uchybienie, które mogłoby przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji, tym bardziej, gdy uwzględni się ,że sporna mapa stanowi w istocie fragment innej mapy, na której sporządzono załącznik graficzny dla analizy funkcji.

NSA wskazał, że Sąd powinien ocenić aktualność mapy albowiem istniała możliwość dopuszczenia dowodu z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. na potwierdzenie tej okoliczności i wypowiedzenie się czy w tej sprawie twierdzenie skarżących o nieaktualności mapy ma wpływ na treść i wyniki analizy.

NSA stwierdził, iż niewskazanie w sentencji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, że parametr 12 m dotyczy poszczególnych segmentów planowanego obiektu, a dotyczy realizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Ten parametr przyszłej zabudowy omówiony został (wyjaśniony) w analizie funkcji oraz cech zabudowy, jak i w decyzji organu odwoławczego, a wynika z nich, że ten parametr dotyczy szerokości elewacji frontowej poszczególnych segmentów budynku szeregowego. W przeciwnym wypadku przyjęcie, iż ww. szerokość odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego (4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) to poszczególne segmenty tej zabudowy musiały by mieć po 3 m, a to nie wynika w żaden sposób z przeprowadzonej analizy funkcji. Przede wszystkim, w tych okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji winien wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania dla poszczególnych segmentów zabudowy szeregowej tego właśnie parametru.

Również jako naruszenie niemające istotnego wpływu na wynik postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma określenie parametru dot. górnej krawędzi elewacji frontowej.

Odnośnie parametru, układu głównych kalenic dachów wskazano, że ten parametr wskazany w pkt 3e decyzji o warunkach zabudowy oparty został o przeprowadzoną w tej sprawie analizę.

W kwestii miejsc postojowych, nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskaźnik liczby miejsc postojowych, co do zasady powinien być określany na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd orzekając ponownie, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, skorzystał z kompetencji przyznanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i zgodnie z jego dyspozycją zwrócił się o wyjaśnienie do właściwego organu geodezyjno- kartograficznego w celu weryfikacji aktualności mapy stanowiącej podstawę do sporządzenia załącznika graficznego do analizy oraz do decyzji. Kwestią sporną pomiędzy skarżącymi, a organami było czy na działce nr [...] była zabudowa mieszkaniowa, której - według skarżących - organy wadliwie nie uwzględniły. W piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego [...] wyjaśnił, że "do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] nie wpłynęła dokumentacja geodezyjna celem ujawnienia budynku na działce nr [...] (dawniej [...]) w [...] ul. [...][...]. W związku z powyższym w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla Miasta [...] przedmiotowa działka jest niezabudowana. Prawidłowe są ustalenia Sądu pierwszej instancji, że analiza akt sprawy potwierdza, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy jest mapą zasadniczą, co wynika z wyraźnej adnotacji uczynionej na jej kopii sporządzonej w dniu 12 sierpnia 2015 r. (nazwa materiału zasobu), posiada skalę 1:1000 i legendę. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym Sąd powtórzył, że brak elementów formalnych w postaci skali i legendy na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie dyskwalifikuje jej do użytku zgodnie z przeznaczeniem. Słusznie zauważa Sąd że załącznik graficzny decyzji stanowi fragment mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji i cech zabudowy. Mapa zasadnicza, na której sporządzono załączniki graficzne do analizy i do decyzji, przedstawiała stan na dzień 12 sierpnia 2015 r., według którego działka nr [...] nie była zabudowana. O aktualności wykorzystanych map świadczy stan zasobu geodezyjnego - kartograficznego Miasta potwierdzony pismem organu z dnia 17 lutego 2020 r. Wynika z niego, że zarówno w dacie sporządzenia mapy zasadniczej, tj. 12 sierpnia 2015 r., jak i w dacie podejmowania obu zaskarżonych decyzji, do zasobu geodezyjno-kartograficznego Miasta nie został włączony budynek zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...]. Oznacza to, że w ewidencji gruntów i budynków wskazana działka figurowała jako niezabudowana. W tej sytuacji nie można odmówić prawidłowości działaniom organów orzekających o warunkach zabudowy, które opierały się na danych z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem źródeł miarodajnych danych o stanie i przeznaczeniu działki nr [...] jest ewidencja gruntów i budynków. Z treści art. 22 ust. 2 tej ustawy wynika domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów potencjalnie odpowiadają stanowi faktycznemu. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, zaś podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, czyli właściciele nieruchomości zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie wyłącznie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Skutki braku aktualizacji tych danych ewidencyjnych nie podlegały sanowaniu w toku postępowania o warunki zabudowy.

Przyjąć zatem należy, że organy zgodnie z prawem ustaliły dla potrzeb sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy stan zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...], że dane w ewidencji gruntów są aktualne, co się przenosi na ocenę, że analiza funkcji i cech zabudowy sporządzona w oparciu o aktualne dane z ewidencji mogła stanowić wiarygodny dowód na realizację warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ponieważ wykorzystanie przez organ danych z ewidencji gruntów jest nakazane prawem, to organ prowadzący postępowanie korzystający z danych ewidencyjnych nie miał możliwości odstąpienia od ich zastosowania. Kontrolowane organy zatem prawidłowo przyjęły, że działka nr [...] nie jest zabudowana.

W tak ustalonym stanie faktycznym, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do oceny zarzutów czy istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy przy założeniu, że działka jest zabudowana i czy zabudowa jest legalna, czy też nie.

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa .

Przepisy powołane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulują podstawy rozpoznania skargi (jej oddalenia - art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a.).

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym , że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo naruszenia w zaskarżonej decyzji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w zakresie postępowania dowodowego i wymogów decyzji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i nie stwierdzając uchybień, miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 p.p.s.a. Warto zaznaczyć, że ostatnio powołane przepisy to przepisy wynikowe i stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

Nie było zatem podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. Uzasadniało to oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Bezpodstawnie autor skargi kasacyjnej zarzucała w rozpoznanej sprawie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Artykuł 3 § 1 jest przepisem o charakterze ogólnym, kompetencyjnym. Stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma prawna z niego płynąca określa więc właściwość rzeczową sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Przywołany artykuł wskazuje zatem cele działania sądów administracyjnych oraz ich kognicję. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Skarżący kasacyjnie stara się zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej, co nie może okazać się skuteczne w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2019 r. potwierdził, że opisana inwestycja będzie kontynuowała funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej w obszarze analizowanym zarówno w formie zabudowy wolnostojącej, jak i szeregowej. Odnośnie ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej określonej na 12 m Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że zarówno z analizy funkcji oraz cech zabudowy, jak i z decyzji organu odwoławczego wynika, że ten parametr dotyczy szerokości elewacji frontowej poszczególnych segmentów budynku szeregowego. W przeciwnym wypadku przyjęcie, iż ww. szerokość odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego (4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) to poszczególne segmenty tej zabudowy musiały by mieć po 3 m, a to nie wynika w żaden sposób z przeprowadzonej analizy funkcji.

Kierując się wykładnią prawa i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie Sąd I instancji zweryfikował prawidłowość zastosowania dla poszczególnych segmentów zabudowy szeregowej tego właśnie parametru, uwzględniając specyfikę zabudowy szeregowej, którą należało odnieść do już istniejącej zabudowy szeregowej, analogicznej funkcji i tożsamej formy. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że parametr ten wyznaczony został prawidłowo. W analizie jest uzasadnienie na określenie tego parametru na poziomie 12 m. W tym zakresie scharakteryzowano szerokość elewacji frontowych w sąsiedniej zabudowie szeregowej przy ul. [...][...] (6-8 m), przy ul. [...][...] (12 m), przy ul. [...][...] (11,5 m) oraz ul. [...][...] (25 m). Ze względu na zbliżoną szerokość frontu działek przy ul. [...][...] i [...] oraz możliwości wynikające z § 6 ust. 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej działki ustalono jako kontynuację tego parametru w zabudowie na działce przy ul. [...][...] wnoszącą 12 m, tym bardziej, że parametr ten powtarza się w ścianach szczytowych budynków szeregowych przy ul. [...][...] i [...]. Ustalenia te nie budzą zastrzeżeń biorąc pod uwagę, że § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej niż średnia w obszarze szerokości elewacji frontowej. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że powyższy parametr ustalony w oparciu o wskazany przepis nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny i nie zakłóci harmonii urbanistycznej tego terenu, a ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej.

Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników podstępowania, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie tych kosztów.