Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 685/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej I.S. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

II SA/Kr 685/10

Uzasadnienie

wyroku z dnia 22 października 2010 roku.

Decyzją z dnia 18 marca 2010 roku (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu wniosku I.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 30 grudnia 2009 roku (....), którą SKO stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., znak: [....] orzekającej o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. , ul. [....] na okres 99 lat tj. do 2093r. nieruchomości Gminy Miasta T. oznaczonych nr działek : [....] o powierzchni 5761 mkw i nr [....] o powierzchni 120 mkw. obręb [....] położonych przy ul. [....] w T. (pkt 1), odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne (pkt 2 decyzji), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W początkowej części uzasadnienia przedstawiono stan faktyczny sprawy, który przedstawia się następująco:

Orzeczeniem z dnia 12 marca 1964r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 1 - 5 ,14, 20, 22 , 28, 30, 31 i 32 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli gruntowej I.kat. [....] o powierzchni 232 mkw. oraz parceli I.kat. [....] o powierzchni [....] mkw. (obecnie działek ewidencyjnych nr : ...oraz powstałej z działki nr [....] , po obliczeniu jej powierzchni ze współrzędnych, działek ewidencyjnych o nr : [....] , [....] i [....] ), położonych w gminie katastralnej S. , stanowiących własność W.O. . Wywłaszczony grunt przeznaczony został pod budowę składnicy maszyn rolniczych oraz magazynu środków ochrony roślin dla PZGS "[....] " w T. W dniu [....] 1992 r. I.S. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych wyżej powołaną decyzją nieruchomości. Pomimo złożonego wniosku, decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody T. dnia 31 stycznia 1994 r., z powołaniem się na treść art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 i Nr 43, póz. 253) w związku z art. 5 ust.1 tej ustawy, stwierdzono nabycie przez Gminę Miasta T. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej T. (obręb....) uregulowanej w KW Nr [....] składającej się z działek nr [....] , [....] , [....] o łącznej powierzchni 6587 mkw. Kolejną decyzją z dnia 6 czerwca 1994r. Nr [....] Zarząd Miasta T. , z powołaniem się na treść art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 40 ust.3, art. 41 ust.1 i art. 43 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. Nr 30, póz. 127 z 1991 r.) orzekł o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni [....] w T. nieruchomości Gminy Miasta T. stanowiących działki nr [....] o powierzchni 191 mkw., [....] o powierzchni 706 mkw., [....] o powierzchni 5761 mkw., [....]o powierzchni 163 mkw., [....] o powierzchni 120 mkw. o łącznej powierzchni 69 a 41 mkw. obręb [....] , KW [....] , KW [....] , Iwh [....] "[....] ", przy ul. [....] w T. oraz o przekazaniu na własność zabudowań istniejących na tych działkach na zasadach ustalonych w pkt 2-7 tej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że Spółdzielnia [....] w T. była posiadaczem gruntu w dniu 1 sierpnia 1988r. , lecz nie miała uregulowanego stanu prawnego, toteż na podstawie art. 80 ust. 2 wyżej powołanej ustawy oddano grunt w użytkowanie wieczyste. Następnie aktem notarialnym z dnia [....] 1994r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni [....] sprzedał J.O. , A.B. i J.Z. prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] obszaru 928 mkw wraz z wiatą - magazynem i urządzeniami innymi trwale z gruntem związanymi (ogrodzenie, oświetlenie, instalację) powstałą z działki nr [....] , która po obliczeniu jej powierzchni ze współrzędnych zmieniła powierzchnię na 0,5702 ha i oznaczenie na [....] , a następnie uległa podziałowi na działki nr: [....] , [....] , [....] . Kolejnym aktem notarialnym z dnia [....] 1994r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni [....] w T. sprzedał M.B. , J.C. , J.K. , Z.D. oraz L.C. prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr [....] obszaru 120 mkw. Następnym aktem notarialnym z dnia [....] 1994r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni [....] w T. sprzedał WS , Z.S. , J.S. i M.S. prawo użytkowania wieczystego działek nr [....] i [....] obszaru 4774 mkw. wraz ze stanowiącym odrębną nieruchomość magazynem - wiatą. W dniu [....] stycznia 1995r. I.S. złożyła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej przywołaną decyzją z dnia 6 czerwca 1994r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste działek nr [....] i [....] oraz na własność budynków podając, iż w dniu 19 grudnia 1994r. dowiedziała się o decyzji objętej podaniem. Działki wymienione we wniosku I.S. ( nr ....i nr .....obręb.....) wywłaszczone zostały na rzecz Państwa przywoływaną już decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 12 marca 1964r. stanowiły własność W.O. zmarłego w dniu [....] 1949r. Prawa do spadku po zmarłym postanowieniem Sądu Powiatowego w R. z dnia 1 kwietnia 1974r. ( sygn.akt: Ns 267/74) stwierdzone zostały na rzecz żony K.O. oraz dzieci I.O. i J.O . , a prawa do spadku po K.O. zmarłej w dniu [....] 1963 r. tym samym postanowieniem zostały stwierdzone na rzecz I.S. i J.O. . Postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 21 września 1995r. sygn. akt: l Ns 131/95 zostały również stwierdzone prawa do spadku po zmarłym w dniu [....] 1992r. J.O. na rzecz żony zmarłego A.O. oraz jego dzieci A.S. i E.M. . Postanowieniem z dnia 27 lutego 1996r. Nr [....] Zarząd Miasta T. wznowił na podstawie art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie zakończone powyższą decyzją z dnia 6 czerwca 1994r. odnośnie przekazania w wieczyste użytkowanie działek nr [....] i [....] , przyjmując, że skoro od 1992r. toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości to zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii pominięcia udziału wymienionej , jako strony (następca prawny byłych właścicieli tych działek) w postępowaniu zakończonym oddaniem w/w działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Decyzją z dnia 22 października 1996r. Nr G. [....] wydaną w trybie art. art. 151 § 1 pkt 1, § 2 i art. 146 § 2 kpa, Zarząd Miasta T. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji przyznając jednak w uzasadnieniu, że I.S. rzeczywiście bez własnej winy, pominięta została jako strona w postępowaniu zakończonym oddaniem spornych działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 3 stycznia 1997 znak: [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi I.S. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 20 marca 1998r. (sygn. akt II SA/Kr 206/97) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta T. Kolejną decyzją z dnia 4 września 1998r. Znak: [....] , wydaną na podstawie art. 151 § 2, art. 146 oraz art. 104 Kpa, Zarząd Miasta T. odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 2 Kpa stwierdzając, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji odpowiadającej treścią decyzji dotychczasowej. Jednocześnie stwierdził, iż zaskarżona decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., znak: [....] orzekająca o przekazaniu w wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej w T. przy ul. [....] - obejmująca działki nr [....] , [....] obręb [....] na rzecz Spółdzielni [....] w T. - wydana została z naruszeniem prawa przez zaniechanie zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu. W konsekwencji odwołania A.S. i I.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 5 maja 1999r. (sygn. akt: SKO-II-7242/768/37/98/99) uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta T. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Postanowieniem z dnia 28 maja 1999r. Znak: [....] Zarząd Miasta T. w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa z urzędu zawiesił postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego obejmującego uwłaszczenie prawem wieczystego użytkowania Spółdzielni [....] w T. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zawrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [....] , a oznaczonej jako działki nr [....] , [....] obręb [....]. Postanowieniem z dnia 19 lipca 1999r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone przez I.S. postanowienie z dnia 28 maja 1999r. Znak: [....] w sprawie zawieszenia postępowania . Na powyższe postanowienie Kolegium wniesiona została przez I.S. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie ( sygn. akt: 11 SA/Kr 1528/99). W dniu [....] maja 2002r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek I.S. domagającej się stwierdzenia na podstawie art. 156 Kpa nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r. Znak: [....] orzekającej o przekazaniu w wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej w T. przy ul. [....] obejmującej działki nr: [....] , [....] obręb [....] ( pkt 1 ) oraz wstrzymania wykonania tej decyzji ( pkt 2). W uzasadnieniu złożonego wniosku I.S. wskazała , iż w miesiącu lutym 1992r. Urząd Rejonowy w T. w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wszczął na Jej wniosek postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (tj. działek nr ....i .....obręb....). Stroną w tym postępowaniu, dotychczas niezakończonym , była Gmina T. , której Zarząd , mimo to, bez wiedzy osób ubiegających się o zwrot (w tym Wnioskodawczyni), w 1994r. wszczął postępowanie zakończone kwestionowaną obecnie decyzją z dnia 6 czerwca 1994r. przekazującą w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [....] w T. (będącej już wówczas w upadłości) przedmiotowe działki, czym w sposób oczywisty rażąco naruszył prawo. W następstwie złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 7 czerwca 2002r. zwróciło się do Przewodniczącego Zarządu Miasta T. o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy i ustosunkowanie się do wniosku strony. W dniu 27 czerwca 2002r. do tut. Kolegium nadesłane zostały przez organ pierwszej instancji akta sprawy. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 13 września 2002r. sprawę z wniosku I.S. j o stwierdzenie nieważności oraz wstrzymanie wykonania zarejestrowaną i prowadzoną pod sygn. akt: [....] rozdzieliło na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., znak; [....] (prowadzoną pod dotychczasową sygn. akt) oraz na sprawę o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji , której nadało nową sygn. akt: [....] . Postanowieniem z tego samego dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. celem przeprowadzenia postępowania co do istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji , wszczęło na wniosek I.S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., znak: [....] . W postanowieniu tym zawarto pouczenie, iż zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 73 i art. 79 § 2 Kpa w każdym stadium postępowania strona ma prawo czynnego udziału w sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu. W dniu 27 września 2002r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynęło pismo I.S. , w którym ta wskazała argumenty mające stanowić - w jej ocenie - o zasadności złożonego wniosku. Decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn.akt: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., znak: [....] orzekającej o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni [....] w T. , ul. [....] na okres 99 lat, tj. do 2093r. nieruchomości Gminy Miasta T. oznaczonych m.in. nr działek : [....] o powierzchni 5761 mkw i nr [....] o powierzchni 120 mkw obręb [....] położonych przy ul. [....] w T. W ustawowo zakreślonym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 17 grudnia 2002r. złożyli : Z.S. zam. [....], W.S. , zam. [....] , J.S. , zam. [....] , M.S. , zam. [....] , A.B. , zam. [....] , J.Z. , zam. [....] , J.O. , zam. [....] oraz Firma Handlowa "[....] " S.A. w [....] , - reprezentowana przez Prezesa Zarządu J.O. Decyzją z dnia z dnia 14 lutego 2003 r. (sygn. akt:....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 17 grudnia 2002 r., stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r, znak: [....] orzekającej o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni [....] w T. , ul. [....] na okres 99 lat, tj. do 2093r. nieruchomości Gminy Miasta T. oznaczonych m.in. nr działek : [....] o powierzchni 5761 mkw. i nr [....] o powierzchni 120 mkw. obręb [....] położonych przy ul. [....] w T. Na wyżej przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: A.B. , J.Z. , J.O. oraz Firma Handlowa "[....] " S.A w R. Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 682/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi wszystkich wymienionych wyżej osób i podmiotów. Sąd ten podzielił stanowisko Kolegium odnośnie rażącego naruszenia prawa przez decyzję Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r., znak: [....] oraz odnośnie braku nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji. Następnie jednak wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. l OSK 1363/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi l instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Kr 1213/08 uchylił decyzję Kolegium z dnia 14 lutego 2003 r. (sygn. akt:....) i poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 grudnia 2002 r. (sygn. akt:...). W wiążących Kolegium wskazaniach WSA w Krakowie stwierdził , iż niezbędnym jest zgromadzenie w sprawie "dokumentów określających aktualny stan prawny nieruchomości tj. wypisów z rejestru gruntów oraz odpisów z ksiąg wieczystych" (k. 7 wyroku) na podstawie których można by ustalić jaki jest aktualny stan prawny i faktyczny m.in. działek nr [....] oraz działki nr [....] , [....] i [....] , jak również ustalić "kwestię aktualnej zabudowy i gospodarczego przeznaczenia wymienionych działek" (k. 8 wyroku). Postanowieniem z dnia 27 października 2009 r. Kolegium zwróciło się więc Prezydenta Miasta T. o przesłanie aktualnych wypisów z rejestru gruntów oraz zupełnych odpisów z ksiąg wieczystych dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych nr [....] , [....] , [....] , [....] oraz pozostałych działek przekazanych w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [....] w T. położonych przy ulicy [....] w T., jak również przedłożenie informacji odnośnie aktualnej zabudowy i gospodarczego przeznaczenia w/w działek. Jednocześnie w postanowieniu tym zwrócono się do stron niniejszego postępowania o przesłanie informacji czy występują w sprawie osobiście, czy też reprezentowani są przez pełnomocników, a jeżeli tak przesłanie stosownych pełnomocnictw. Na podstawie nadesłanych aktualnych wypisów z rejestru gruntów oraz odpisów zupełnych z ksiąg wieczystych ustalono, że aktualnie wyłącznym właścicielem działek nr [....] , [....] jest W.S. Prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr ewid. [....] przysługuje obecnie Firmie Handlowej "[....] " S.A. w R. Nowym użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej nr ewid. [....] w miejsce M.B. , J.C. , J.K. , Z.D. oraz L.C. stała się natomiast "[....] " Sp. z o.o. w T. przy ul[....].

W tak ustalonym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujące rozważania prawne:

Wg Kolegium znaczenie prawne pojęcia "rażącego naruszenia prawa" pozostaje przedmiotem sporu w doktrynie prawa. Widoczne są również rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, których dogłębną analizę zawarł J. Łętowski w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r.(sygn.akt III ARN 56/93). Ostatnio prezentowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, iż przeważające miejsce zyskuje stanowisko o charakterze formalnym. Przyjęcie takiej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże się z gramatyczną, językową wykładnią pojęcia "rażące" naruszenie prawa. Według "Słownika języka polskiego" (Warszawa 1993, t. III str. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Niewątpliwie zatem ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosił go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z rażącym jego naruszeniem w znaczeniu, jakie przydaje mu wykładnia językowa, gramatyczna tego pojęcia i w przeważającej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji gdy istnieją np. możliwości różnej interpretacji przepisów prawa. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 17 kwietnia 1989 r. l SA 1034/88. Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego - Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r. str. 341) oraz z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94 (ONSA 1996/1 póz. 37). Pogląd taki rozwija również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 1997r. III SA 1201/96 stwierdzając "W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W orzecznictwie sądowym wyrażane były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeżeli zaś przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Kolegium wskazało, że decyzją Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r. , będącej przedmiotem analizy Kolegium, pomimo toczącego się już od 1992r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. - na skutek wniosku I.S. - postępowania o zwrot nieruchomości, oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [....] w T. , właśnie m.in. działki nr [....] i nr [....], z żądaniem zwrotu których I.S. dwa lata wcześniej wystąpiła. Naruszono tym, w sposób oczywisty, dyspozycje art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U z 1991 r. Nr 30, póz. 127 ze zm.) Przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - podany w podstawie prawnej decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r. - nie zobowiązywał a jedynie dopuszczał możliwość przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy posiadaczom spełniającym pozostałe, przewidziane w nim przesłanki. Tym samym od sposobu załatwienia wcześniej wszczętej sprawy o zwrot nieruchomości uzależnione więc było uruchomienie przewidzianego tym przepisem, uznaniowego trybu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej. Jak to wskazał WSA w Krakowie w wydanym w sprawie wyroku z dnia 28 marca 2007r. (sygn. akt: II SA/Kr 682/03): "Przepis art. 80 ust. 2 tej ustawy nie zawierał zapisu dotyczącego ochrony praw osób trzecich. Przedsiębiorstwo stawało się użytkownikiem wieczystym dopiero z dniem wydania decyzji, a nie od 31 grudnia 1988 r., chociaż podstawą wydania decyzji był stan posiadania gruntu bez tytułu prawnego do dnia 31 grudnia 1988 r. Fakt, iż przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gg nie zawierał zapisu zakazującego naruszania praw osób trzecich przez uwłaszczenie nie oznacza, że ukształtowana, obowiązująca zasada nie naruszania tych praw nie obowiązywała w przypadku uwłaszczenia dokonanego na podstawie tego przepisu. Stanowisko takie byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa i panującego w nim porządku prawnego. Stwarzałoby ono sytuację braku równości podmiotów wobec prawa. Były właściciel, starający się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości korzystałby z ochrony przewidzianej przepisem art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o gg w przypadku, gdyby uwłaszczenie miało podstawę w tym przepisie, natomiast w przypadku uwłaszczenia wywłaszczoną nieruchomością na podstawie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o gg byłby takiej ochrony pozbawiony. Sytuacja taka jest nie do przyjęcia także z uwagi na charakter decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gg. Skoro ustawodawca zapewnił ochronę byłemu właścicielowi, któremu przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości w przypadku uwłaszczenia z mocy samego prawa, decyzją o charakterze deklaratoryjnym (art. 2 - ustawy zmieniającej), to nie do przyjęcia byłoby całkowite pobawienie ochrony byłego właściciela (lub jego następcy prawnego) w przypadku uwłaszczenia dokonanego w ramach uznania administracyjnego, decyzją wywołującą skutki dopiero na przyszłość (art. 80 ust. 2 ustaw). Z powyższego wynika, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich w żadnym wypadku. Wynika to także z wyraźnego i bezwzględnego brzmienia art. 69 ustawy o gg, nakazującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W sprawie zakończonej decyzją Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r. postępowanie uwłaszczeniowe toczyło się na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy - zostało wszczęte i zakończone pomimo wcześniej złożonego przez I.S. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ten sposób niewątpliwie naruszono rażąco prawo poprzedniego właściciela wynikające z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami". Nadto - na co wskazał - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 1998r. (sygn. akt: II SA/Kr 206/97), rozpoznając skargę I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego przywoływaną już wielokrotnie decyzją Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., skoro wcześniej wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości nie zostało rozstrzygnięte to w takim razie niedopuszczalnym było podejmowanie odnośnie wnioskowanych do zwrotu działek decyzji o przekazaniu ich w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu posiadaczowi. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który obliguje organ administracji państwowej do zawieszenia postępowania w każdym przypadku , gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mimo, iż tym zagadnieniem wstępnym (...) było rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego w T. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych działek na rzecz byłych właścicieli, czy też ich następców prawnych, Zarząd Miasta T. , w toku postępowania prowadzonego przez organ administracyjny wszczął i zakończył, dodatkowo bez udziału wszystkich stron (co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania) postępowanie o oddanie tych samych działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, która w owym czasie była nadto już w stanie upadłości". W tym miejscu Kolegium ponadto wskazało, iż jako rażące, kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialno-prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach i obowiązkach jednostki. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje zatem również w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron. Janusz Borkowski w: Nieważność decyzji administracyjnej ZCO Łódź - Zielona Góra 1997r, str. 104, jako przykład przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1995r. ( SA/Gd 374/95; nie publ.), w którym za naruszenie prawa skutkujące stwierdzaniem nieważności decyzji uznane zostało "pominięcie w postępowaniu wszystkich stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi)".

Za uzasadniony zatem uznać również należy zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa obligującego organ administracji publicznej, za jaki uznać należy Zarząd Miasta T. , do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. złożonego wcześniej wniosku I.S. o zwrot będących przedmiotem wywłaszczenia nieruchomości. Reasumując, nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków może nastąpić tylko wówczas, gdy nie narusza to praw osób trzecich przez które rozumieć należy także roszczenia poprzednich właścicieli (ich następców prawnych) o zwrot nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów o wywłaszczeniu, wynikające z treści art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości, bądź ich następcy prawni, wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji o uwłaszczeniu. Dlatego też decyzja taka "nie może mieć skutku prawnego"

Wobec powyższego, Kolegium uznało za uzasadniony pogląd wyrażony we wniosku I.S. , iż decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r., znak: [....] stanowi przejaw działania organu wbrew nakazom i zakazom ustanowionym w prawie, gdyż w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję , która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację obowiązujących przepisów. Jest to cecha rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Kolegium nie można również pominąć faktu, że wyżej już przywoływany przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidywał przekazanie w użytkowanie wieczyste podmiotom w nim wymienionym jedynie gruntów będących w ich posiadaniu. W przepisie tym nie ma mowy o regulacji stanu prawnego budynków znajdujących się na tym gruncie. Przyjęte w punkcie 2 decyzji Zarządu Miasta T. z 6 czerwca 1994r., znak : [....] rozwiązanie polegające na "przekazaniu na własność budynków" nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w powołanym jako podstawa decyzji przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mogła wywoływać żadnego skutku w zakresie uregulowania stanu prawnego budynków, ponieważ przepis ten nie przewidywał żadnej w tym przedmiocie regulacji - ani dotyczącej sprzedaży budynków - ani innej podstawy przeniesienia ich własności, a już z całą pewnością ich "przekazania", które to pojęcie nie może oznaczać przeniesienia własności. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają dalsze, szczegółowe kwestie związane z problematyką losów budynków znajdujących się na nieruchomości przekazanej w użytkowanie wieczyste. (...) Stwierdzić więc należy, że w powyższym zakresie, rozstrzygnięcie spornej decyzji (w pkt.2) zostało wydane bez podstawy prawnej, a zatem spełniona została druga z przesłanek art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, oprócz wyczerpania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem przepisu prawnego, na podstawie którego mogło być wydane kwestionowane rozstrzygnięcie (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 20Q7 r.i sygn. akt: II SA/Kr 682/03).

Przechodząc do dalszych rozważań Kolegium wskazało, że zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostaje cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, lecz wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, l tak, co do zasady sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, została następnie oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W razie kwestionowania decyzji - w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności - o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego przez osobę trzecią (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w sprawie wyroku z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt: l OSK 1363/07, nie podzielając prezentowanych przez Kolegium twierdzeń odnośnie braku w rozpoznawanej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, podkreślił : "Zarówno na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy dany organ administracji nie będzie uprawniony, ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 8 października 1999 r. l SA 119/09, teza pierwsza do wyroku NSA z 6 września 1999 r., IV SA/2708/98, teza pierwsza wyroku NSA z 27 października 1998 r, IV SA 1906/97, wyrok NSA z 12 maja 1998 r., l SA 2133/97, teza druga wyroku SN z 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95). W szczególności chodzi taką o sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. teza druga wyroku NSA z 30 czerwca 1998 r., V SA 1374/96, wyrok NSA z 9 czerwca 1998 r. l! SA 38/98). Nieodwracalny skutek prawny pojawia się wówczas gdy istnieje prawna dopuszczalność cofnięcia skutków decyzji na podstawie orzeczenia sądowego. Tak więc nieodwracalny skutek prawny występuje w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisania tego prawa w księdze wieczystej. Zatem zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości będącej wynikiem wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości powoduje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych (por. teza druga uchwały składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92)". Samo ustalenie istnienia wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 Kpa, nie przesądza bowiem o reaktywowaniu utraconych praw na rzecz uprawnionych spadkobierców wywłaszczonych w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji w dniu 6 czerwca 1994 r. działki nr [....] i [....] były przedmiotem co najmniej kilku umów sprzedaży i decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności (...). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, wobec zawarcia w dniach 28 lipca 1994 r, 18 sierpnia 1994 r. i 3 listopada 1994 r. - w formie aktu notarialnego -cywilnoprawnych umów przenoszących odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmujących m. in.: powstałą z podziału działki nr [....] , działkę nr [....] (wraz ze stanowiącym odrębną nieruchomość wiatą - magazynem i urządzeniami trwale z gruntem związanymi), działkę nr [....] , oraz działki nr [....] i [....] (wraz ze stanowiącym odrębną nieruchomość magazynem) - na rzecz osób trzecich - tj. odpowiednio : J.O. , A.B. i J.Z. (dz. nr....), M.B. , J.C. , J.K. , Z.D. oraz L.C. (dz. nr....) oraz W.S. , Z.S. , J.S. i M.S. (dz. nr .... i.....) Kolegium stwierdziło , iż powyższe przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż organ administracyjny nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z powyższych umów o charakterze cywilnym. Przy czym podkreślić należy, że nieodwracalne skutki prawne, są wywołane bezpośrednio przez decyzję o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie przez inne późniejsze zdarzenia.

Ponadto, jak to już został przedstawione w opisie stanu faktycznego sprawy - prawo użytkowania wieczystego działek nr [....] i [....] przekształcone zostało w przysługujące Z.S. , J.S. i M.S. prawo własności. Następnie prawo to w wyniku obrotu cywilnoprawnego przeniesione zostało na W.S. ( Z.S. , J.S. i M.S. przenieśli przysługujące im udziały w prawie własności na W.S. ) . Podobnie użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej nr ewid. [....] w miejsce M.B. , J.C. , J.K. , Z.D. oraz L.C. stała się "[....] " Sp. z o.o. w T. przy ul. [....] . Zmiany te ujawnione zostały w księgach wieczystych nr [....], [....] , oraz [....]. Przeszkodą zaś do wyeliminowania przez organ administracyjny z obrotu prawnego, decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 2 k.p.a., z powodu nieodwracalności jej skutków prawnych, jest zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Również przysługujące obecnie Firnie Handlowej "[....] " SA w R. prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] , (zabudowanej budynkiem handlowym stanowiącym odrębną nieruchomość) , ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [....] (w miejsce poprzednich użytkowników wieczystych). Z powyższego zdaniem Kolegium wynika zatem, że decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r. orzekająca o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni [....] w T. , ul. [....] na okres 99 lat tj. do 2093r. nieruchomości Gminy Miasta T. oznaczonych między innymi nr działek : [....] o powierzchni 5761 mkw i nr [....] o powierzchni 120 mkw., obręb [....] położonych przy ul. [....] w T., wywołała nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z art. 156 § 2 kpa stanowią przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Nastąpiło to na skutek zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanej decyzji. W takim zaś wypadku, stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji

z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Z tych też powodów kwestionowaną obecnie przez I.S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w T. z dnia 30 grudnia 2009r. sygn. akt: [....] , stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r, znak: [....] (pkt 1) oraz odmawiającą stwierdzenia jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne (pkt 2) - uznano za prawidłową, wskazując, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie otwiera natomiast I.S. możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej (art. 417 kodeksu cywilnego).

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 marca 2010 roku (....) wniosła I.S. , wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając błędne przyjęcie, że decyzja Zarządu miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w świetle art. 156 § 2 kpa stanowi przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji, błędne przyjęcie, że osoby trzecie, które na podstawie aktów notarialnych nabyły własność lub prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek chronione są przez rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że osoby te działały w złej wierze oraz błędne przyjęcie, że nabycie przedmiotowych działek przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, bezpośrednio na skutek wydania przez organ wadliwej decyzji administracyjnej, stanowi o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych takiej decyzji.

W uzasadnieniu wskazała, że należy się zgodzić z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , że decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak zdaniem skarżącej, skutki decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 roku, nie mogą być traktowane w świetle art. 156 § 2 kpa jako nieodwracalne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, wedle którego nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji, a mianowicie, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Ocena skutków prawnych jakie wywołała decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 roku nie pozwala zakwalifikować tych następstw do wskazanych powyżej sytuacji. Organ drugiej instancji niezasadnie przyjął za przesłankę przemawiającą za nieodwracalnością skutków prawnych przedmiotowej decyzji również to , że osoby trzecie, które w trybie cywilnoprawnym uczestniczyły w obrocie przedmiotowymi nieruchomościami po dniu 6 czerwca 1994 roku, chronione są przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni między innymi nabywcy działającego w złej wierze. Z okoliczności sprawy jasno wynika, że osoby trzecie nabywając prawa do przedmiotowych nieruchomości miały świadomość nie tylko tego, że decyzja z dnia 6 czerwca 1994 roku jest kwestionowana przez I.S. ale również byli świadomi, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa. Działanie osób trzecich w niniejszej sprawie nie może być zakwalifikowane jako dokonane w dobrej wierze nawet przy założeniu, że o dobrej wierze przesądza jedynie zachowanie minimalnej staranności odnośnie rozeznania w stanie prawnym nieruchomości. Uszło również uwadze organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie domniemanie dobrej wiary przysługujące osobom trzecim zostało obalone w toku postępowania przez wnioskodawczynię, która to dowodziła, że osoby trzecie działały w istocie w złej wierze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie ustaliło, że nabycie przedmiotowych działek przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, bezpośrednio na skutek wydania przez organ wadliwej decyzji administracyjnej, przesądza o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych takiej decyzji. Wedle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki cywilnoprawne decyzji administracyjnej są możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni. Powołując się na wyrok Naczelnyego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., II SA/Ka 2651/00, ONSA 2004, nr l, póz. 18, wskazała ,że "nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej na mocy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, póz. 746 z późn. zm.) w prawo własności. Wpis własności ma bowiem charakter deklaratoryjny i może być wykreślony w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu". Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że skoro następstwa cywilnoprawne w niniejszej sprawie są bezpośrednim skutkiem decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 roku to są one następstwami odwracalnymi. W tym stanie rzeczy, że brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 roku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że samo ustalenie istnienia wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, nie przesądza o reaktywowaniu utraconych praw na rzecz uprawnionych spadkobierców wywłaszczonych w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji w dniu 6 czerwca 1994 r., działki nr [....] i [....] były przedmiotem co najmniej kilku umów sprzedaży i decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności (...)". Przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż organ administracyjny nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z powyższych umów o charakterze cywilnym. Przy czym podkreślić należy, że nieodwracalne skutki prawne, są wywołane bezpośrednio przez decyzję o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie przez inne późniejsze zdarzenia. Ponadto, jak to już zostało przedstawione w opisie stanu faktycznego sprawy - prawo użytkowania wieczystego działek nr [....] i [....] przekształcone zostało w przysługujące Z.S. , J.S. i M.S. sak prawo własności. Następnie prawo to w wyniku obrotu cywilnoprawnego przeniesione zostało na W.S. ( Z.S. , J.S. i M.S. przenieśli przysługujące im udziały w prawie własności na W.S. ) . Podobnie użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej nr ewid. [....] w miejsce M.B. , J.C. , J.K. , Z.D. oraz L.C. stała się "[....] " Sp. z o.o. w T. przy ul. [....] . Zmiany te ujawnione zostały w księgach wieczystych nr (.....). Przeszkodą zaś do wyeliminowania przez organ administracyjny z obrotu prawnego, decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 2 k.p.a., z powodu nieodwracalności jej skutków prawnych, jest zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, (zob. wyroki NSA z 14.01.1998r. V SA 432/96 i z 19.02.2002 r., l SA 1796/00). Również przysługujące obecnie Firmie Handlowej "[....] " SA w R. prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] , (zabudowanej budynkiem handlowym stanowiącym odrębną nieruchomość), ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [....] (w miejsce poprzednich użytkowników wieczystych : J.O. , A.B. i J.Z. ). Z powyższych rozważań wynika zatem, że decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z art. 156 § 2 kpa stanowią przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Nastąpiło to na skutek zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanej decyzji. W takim zaś wypadku, stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Z tych też powodów kwestionowaną obecnie przez I.S. decyzję uznać należy za prawidłową. Wobec zarzutów sformułowanych w skardze Kolegium wyjaśniło również, że art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, ustanawiający zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych stwierdza jedynie, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Istota rękojmi sprowadza się więc do wyłączenia zasady, że nikt nie może przenieść więcej praw niż posiada (nemo plus iuris transfere potest, quam ipse habet). Prowadzi to do uznania za skuteczne nabycie prawa nieistniejącego albo istniejącego, ale nie przysługującego rozporządzającemu. Regulacja ta przyjmuje w imię bezpieczeństwa obrotu prawnego przewagę stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nad rzeczywistym stanem prawnym. W rozpoznawanym zaś przypadku - jak to już przedstawiono w opisie stanu faktycznego sprawy- do zawarcia - w formie aktu notarialnego - cywilnoprawnych umów przenoszących odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmujących m. in.: powstałą z podziału działki nr [....] , działkę nr [....] , działkę nr [....] , oraz działki nr [....] i [....] - na rzecz osób trzecich - doszło w dniach 28 lipca 1994 r., 18 sierpnia 1994 r. i 3 listopada 1994 r., a więc sześć lat wcześniej niż datowane są pisma I.S. informujące użytkowników wieczystych o prowadzonym od 8 lat postępowaniu w przedmiocie zwrotu powyższych nieruchomości. Zdaniem SKO brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej "ppsa". Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych zaznaczyć należy, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Kr 1213/08 decyzji Kolegium z dnia 14 lutego 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 grudnia 2002 r., rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. było poczynienie dokładnych ustaleń całego istotnego dla sprawy stanu faktycznego, a następnie dokonanie oceny, czy decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., znak: [....] wywołała, czy też nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Przykładowe wymienienie w uzasadnieniu powyższego wyroku WSA, jak również w uzasadnieniu wyroku NSA z 16 października 2008 roku czynności, jakie mają być przeprowadzone przez Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nie oznacza, że Kolegium mogło ograniczyć się wyłącznie do wykonania czysto technicznych czynności, o jakich mowa w w/w uzasadnieniach i w zasadzie tylko na tym poprzestać. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 kpa, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto o ile w niniejszym postępowaniu Kolegium przedstawiło wyczerpująco i wnikliwie trafne poglądy co do kwalifikacji prawnej wadliwości jaką dotknięta jest decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r., o tyle rozważania co do nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji są w ocenie WSA lakoniczne. W zasadzie sprowadzają się one bowiem do przytoczenia kilku krótkich i mających ogólny charakter poglądów kiedy decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne, ponownego szczegółowego przytoczenia stanu faktycznego dotyczącego przejścia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości i przekształcenia części z nich w prawo własności, a następnie stwierdzenia, że w związku z tym w/w decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem skarżąca trafnie podnosi, że na tej płaszczyźnie oceny skutków prawnych decyzji z dnia 6 czerwca 1994r., Kolegium w ogóle nie analizowało dobrej, czy też złej wiary nabywców, jak również nie odniosło się do kwestii, czy byli oni chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. O ile podkreślić należy, że rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie można utożsamiać z dobrą wiarą nabywcy, o tyle analiza tych dwóch elementów, jest w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy konieczna dla dokonania trafnej oceny, czy decyzja z dnia 6 czerwca 1994r. wywołała, czy też nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dodać przy tym należy, że okoliczności istotne przy ocenie, czy nabywcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą mieć istotny wpływ przy dokonywaniu oceny, czy działali oni w dobrej wierze. Na tej płaszczyźnie rozważań należy również zauważyć, że fakt ich późniejszego zawiadomienia przez skarżącą o tym, że wystąpiła o zwrot nieruchomości, których prawo użytkowania wieczystego już nabyli, nie oznacza automatycznie, że są oni nabywcami działającymi w dobrej wierze. Dla tej oceny istotne są bowiem również inne okoliczności niż sama świadomość, że skarżąca wystąpiła o zwrot tych nieruchomości. Tego natomiast Kolegium w ogóle nie ustalało i nie rozważało. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w złej wierze jest ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć. Ocena możliwości łatwego dowiedzenia się o tym fakcie, dokonywana jest natomiast, na podstawie konkretnych okoliczności danej sprawy. Niejako podobnie ma się rzecz w sytuacji, jeśli nabywca nabywa nieruchomość od podmiotu, którego prawo w ogóle nie jest wpisane do księgi wieczystej. Jak natomiast wynika z treści aktów notarialnych znajdujących się w aktach administracyjnych, pierwsze transakcje dotyczące przedmiotowych nieruchomości miały miejsce już po ok. 2 miesiącach licząc od daty decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r. i mimo że prawo użytkowania wieczystego ustanowione w/w decyzją, nie było wpisane do ksiąg wieczystych, nabywcy zdecydowali się na zawarcie umowy. Okoliczności te całkowicie uszły uwadze Kolegium. Reasumując należy stwierdzić, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą Kolegium będzie poczynienie dokładnych ustaleń - za pomocą wszelkich aktualnie możliwych do przeprowadzenia dowodów – co do okoliczności zawarcia każdej z transakcji, a w szczególności, czy i kiedy poszczególne prawa nabywców były wpisane do ksiąg wieczystych. Po dokonaniu tych ustaleń rzeczą Kolegium będzie natomiast dokonanie oceny, czy w poszczególnych wypadkach nabywcy działali w dobrej, czy też złej wierze, czy chroniła ich rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, i przy uwzględnieniu tych aspektów, jak również pozostałych okoliczności sprawy, dokonanie wnikliwej oceny, czy decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r. o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni [....] w T. nieruchomości Gminy Miasta T. stanowiących działki nr [....] o powierzchni 191 mkw., [....] o powierzchni 706 mkw., [....] o powierzchni 5761 mkw., [....] o powierzchni 163 mkw., [....] o powierzchni 120 mkw. o łącznej powierzchni 69 a 41 mkw. obręb [....] , KW [....] , KW [....] , Iwh 404 "[....] ", przy ul. [....] w T. oraz o przekazaniu na własność zabudowań istniejących na tych działkach na zasadach ustalonych w pkt 2-7 tej decyzji, wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe, uznając skargę za uzasadnioną, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach na podstawie art. 200, art. 209 w/w ustawy.