Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 212/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1, art. 19 ust 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7 ust 1 pkt 3, art. 7 ust 2
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 25 października 2012 r. nr XXIX/229/2012 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy Dębno I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Dębno na rzecz skarżącego A. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 października 2012 r. Rada Miejska w Dębnie podjęła uchwałę

Nr XXIX/229/2012 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy Dębno. Działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dna 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r.o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687) Rada Miejska ustaliła w § 1 opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy w następujących wysokościach:

1. Opłata za miejsce za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty za miejsce na 20 lat:

1) za miejsce na grób dziecięcy (do 6 lat) - 50,00 zł

2) za miejsce na grób pojedynczy (głębinowy, ziemny lub murowany) - 200,00 zł

3) za miejsce na urnę w kolumbarium - 100,00 zł

4) za miejsce na urnę w dole kopanym, ziemnym - 200,00 zł.

2. Opłata za utrzymanie czystości i pobór wody na cmentarzu za okres 20 lat.

1) za miejsce na grób dziecięcy (do 6 lat) - 100,00 zł;

2) za miejsce na grób pojedynczy - 350,00 zł;

3) za miejsce na grób podwójny w poziomie - 550,00 zł;

4) za miejsce na urnę w kolumbarium - 200,00 zł;

5) za miejsce na urnę w dole kopanym - 200,00 zł;

6) jednorazowa opłata za dochowanie zmarłego w opłaconym grobie -100,00 zł;

7) za miejsce rezerwowane (bez pochówku) - 300,00 zł.

3. Opłata jednorazowa za zezwolenie na wymurowanie grobu, grobowca - 1 000,00 zł.

4. Opłata jednorazowa za zezwolenie na ustawienie nagrobka na grobie.

1) dziecięcym (do 6 lat) - 0,00 zł;

2) pojedynczym - 130,00 zł;

3) podwójnym - 190,00 zł.

5. Opłata za każdorazowy wjazd na cmentarze - 20,00 zł

6. Opłata za korzystanie z wiejskich kaplic przedpogrzebowych, stanowiących własność gminy (od wystawienia zwłok ) - 50,00 zł.

W § 2 Rada powierzyła realizację uchwały Burmistrzowi Dębna, a w § 3 postanowiła, że traci moc uchwała Nr XXXIV/222/2008 Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XVIII/123/2003 z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy Dębno. W § 4 Rada przyjęła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

złożył A. L. zarzucając, że podjęty przez organ gminy akt jest niezgodny z prawem, ponieważ narusza zasady zawierania umowy cywilnoprawnej, jaką jest wykupienie miejsca na pochówek na cmentarzu komunalnym i narusza interes społeczny. Rada Miasta w uchwale z dnia 25 października 2012 r. wprowadziła opłatę od już opłaconego grobu. W pkt. 2 Rada wprowadziła opłatę za utrzymanie czystości i pobór wody na cmentarzu za okres 20 lat, zatem wszystkie opłaty w pkt 2 są zawierane na 20 lat. Natomiast w pkt 2 ppkt 6 Rada wprowadziła jednorazową opłatę za dochowanie zmarłego w opłaconym grobie w kwocie 100,00 zł.

Zdaniem skarżącego ten punkt ma wadę prawną, bo wprowadza opłatę za już opłacony grób oraz powoduje, że opłata za dochowanie przedłuża opłatę za utrzymanie czystości o 20 lat przy pozostawieniu opłaty za miejsce do 20 lat. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały.

Przed złożeniem skargi A. L. pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu [...] r. ) zwrócił się do Przewodniczącej Rady Miasta w D. o "wyjaśnienie wady prawnej w uchwale nr XXIX/229/2012 z dnia

25 października 2012 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy Dębno". Wskazał, że wada prawna polega na wprowadzeniu opłaty za już opłacony grób. Opłata za dochowanie stanowi naruszenie zawartej umowy. Dlatego wniósł o uchylenie uchwały, bo jeśli wejdzie ona w życie, to złoży skargę do WSA.

Burmistrz D. w piśmie z dnia [...] r. poinformował skarżącego,

że jednorazowa opłata za dochowanie zmarłego dotyczy rzeczywiście opłaty przy pochówku zmarłego w grobie już opłaconym na 20 lat i stanowi "dopłatę" do tego miejsca wynikającą z wytworzenia odpadów związanych z pochówkiem.

Dochowanie może nastąpić wyłącznie do grobu głębinowego. Opłata za miejscei utrzymanie czystości oraz pobór wody wnoszona jest raz na okres 20 lat. Z zapisu uchwały nie należy wywodzić, że opłata za dochowanie przedłuża umowę zawartą z tytułu jej opłacania na 20 lat. Opłata ta wnoszona jest za zmarłego przed upływem 20 lat, jako dochowywaną osobę i w tej sytuacji nie ponosi się opłaty za miejsce i utrzymanie czystości, ponieważ opłata była już wniesiona. Ważność umowy kończy się po upływie 20 lat od dnia pochówku pierwszego zmarłego.

Odpowiadając na skargę (vide uchwała Nr XXXIV/278/2013 z dnia 28 marca 2013 r.) k. 25 akt sądowych. Rada Miejska w D. uznała skargę za bezzasadną i wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że utrzymanie cmentarzy należy do zadań własnych gminy. Na terenie Gminy D. znajduje się trzynaście cmentarzy wiejskich i trzy cmentarze miejskie. Wprowadzona w § 1 pkt 2 ppkt 6 zaskarżonej uchwały jednorazowa opłata za dochowanie zmarłego w opłaconym grobie w kwocie 100 zł, dotyczy opłaty wnoszonej przy pochówku zmarłego w grobie już opłaconym na 20 lat i stanowi "dopłatę" do tego miejsca wynikającą z wytworzenia odpadów związanych z pochówkiem i ceremonią związaną z pogrzebem. Dochowanie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy grób jest przeznaczony do pochowania więcej niż jednej osoby, czyli będzie grobem głębinowym. Nie ma możliwości dochowania drugiej osoby w grobie zwykłym ponieważ, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o chowaniu zmarłych grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat.

Rada podniosła też, że opłata za miejsce, utrzymanie czystości i pobór wody wnoszona jest raz na okres 20 lat i po upływie tego okresu traci ważność niezależnie od tego, czy w danym grobie jest pochowany jeden czy dwóch zmarłych. Opłata za dochowanie nie przedłuża umowy zawartej z tytułu opłaty za miejsce na 20 lat. Opłata za dochowywanie wnoszona jest za zmarłego przed upływem 20 lat, i w tej sytuacji nie ponosi się opłaty za miejsce i utrzymanie czystości, ponieważ opłata była już wniesiona, a ważność umowy kończy się po upływie 20 lat od dnia pochówku pierwszego zmarłego.

W tej sytuacji, w ocenie Rady, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a ponadto skarżący nie uzasadnił jaki to jego interes prawny został naruszony uchwałą, i nie udokumentował posiadania legitymacji do wniesienia skargi. Skarżący nie wezwał też gminy do usunięcia naruszenia prawa, bowiem pismo z dnia [...] r. skierowane do Przewodniczącej Rady Miejskiej w D. nie stanowi wezwania.

W piśmie tym skarżący zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie wady prawnej

w przedmiotowej uchwale i otrzymał stosowne wyjaśnienie w piśmie z dnia [...] r. Nr [...] Rada powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosła też, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje podstaw do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Skarga wniesiona trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też sam stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący A. L. podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte oraz oświadczył, że na cmentarzu w R. posiada grób, w którym pochowany jest jego ojciec. Grób opłacony jest na 20 lat. Zgodnie z poprzednią uchwałą dochowanie w ciągu 20 lat było zwolnione od opłat. Obecnie Rada postanowiła, że za dochowanie trzeba płacić 100 złotych. Rada wprowadzenie jednorazowej opłaty za dochowanie uzasadnia powstaniem dodatkowej ilości śmieci, ale nie określiła ich ilości. Skarżący oświadczył też, że składając pismo z dnia [...] r. chciał uzyskać nie tylko odpowiedź na postawione w nim pytanie, ale również wnosił o zmianę uchwały. Pismo to i skargę do sądu administracyjnego wnosi we własnym imieniu.

Z uwagi na zgłoszone zarzuty, Sąd zobowiązał Gminę D. do przedłożenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały wraz z dokumentami w oparciu o jakie Rada dokonała kalkulacji opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych.

W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie (pismo z dnia [...] r. –

k. 30 akt sądowych) Gmina przedłożyła: 1) projekt uchwały z uzasadnieniem złożony Radzie Miejskiej w dniu [...]r., 2) porównanie opłat za korzystanie

z cmentarzy komunalnych w [...] r. w gminach sąsiednich, 3) wniesione uwagi do projektu uchwały z posiedzeń poszczególnych komisji Rady Miejskiej przed podjęciem uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy, 4) informację własną przygotowaną na posiedzenie komisji Rady Miejskiej .

Z uzasadnienia projektu uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy wynika między innymi, że podwyższenie opłat spowodowane jest wzrostem opłat z przyjęcie odpadów w bazie przeładunkowej w K. i wzrostem cen usług w tym zakresie oraz wzrostem cen wody i ilości wytwarzanych odpadów na cmentarzach. Obecnie opłata za przyjęcie odpadów w bazie K. wynosi [...] z brutto za tonę. Za usługi w zakresie dzierżawy pojemników, kontenerów i odbioru odpadów z cmentarzy świadczoną przez P., opłata w [...]r. wyniosła [...] złotych. Na terenie gminy co roku dochodzi do ok. [...] pogrzebów, co przy uwzględnieniu opłaty za śmieci z cmentarzy ([...] zł), daje kwotę [...] zł od miejsca za utrzymanie czystości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie od przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej P.p.s.a., zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co uprawnia i zobowiązuje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Stosownie do art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013r. poz. 594) zwanej dalej u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałą do sądu administracyjnego.

Z wezwaniem, o którym mowa w powyższym przepisie można wystąpić w każdym czasie. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie omawianej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku takiej odpowiedzi, w terminie sześciomiesięcznym od dnia wniesienia wezwania.

Sąd rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy wniesioną w trybie art. 101

ust. 1 u.s.g., w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania czy skarga spełnia wymogi formalne do jej skutecznego złożenia, tj. zachowanie terminu do jej wniesienia, bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Następnie gdy wymogi formalne skargi zostaną spełnione, sąd zobligowany jest do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia tego skarżącego. Ocena zaś kwestii merytorycznych i procesowych związanych z zaskarżoną uchwałą dopuszczalna jest dopiero po ustaleniu, że skarga na uchwałę wniósł uprawniony do tego podmiot (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 455/10).

Odwołać się przy tym należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 września 2004r., w sprawie o sygn. akt OSK 474/04-ONSAiWSA 2005/1/2 - stwierdził, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., w sprawie II OSK 1033/07, w którym przyjął, że "tylko takie naruszenie interesu prawego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałą może prowadzić do uwzględnienia skargi, która ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący, powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia".

Najogólniej rzecz ujmując, o posiadaniu przez stronę interesu prawnego (uprawienia) przesądza istnienie normy prawa administracyjnego, zamieszczonej

w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i procesowych, na podstawie której organ administracji publicznej może kształtować jej prawa i obowiązki, przy czym interes prawny (uprawnienie), musi mieć charakter indywidualny, własny, osobisty, a także musi być konkretny. Legitymacją do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada podmiot, którego prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXIX/229/2012 Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 25 października 2012 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy D., którą to uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcie "sprawy administracyjnej", podkreślając, iż działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994r. sygn. W.10/93, OTK 1994/2/46, pkt 15 uzasadnienia).

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Dębnie służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej dotyczących gospodarowania cmentarzami komunalnymi obejmujących m.in. utrzymanie cmentarzy. Znajduje oparcie w przepisach ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. i samorządzie gminnym w art. 7 ust.1 pkt 13, a także w art. 7

ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.). W tych okolicznościach rozpatrzenie skargi z uwagi na przedmiot niniejszej uchwały, należy do kompetencji sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, skarga jest dopuszczalna także z uwagi na spełnienie przez skarżącego A. L. wymogów formalnych.

Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskuteczności wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, wobec treści pisma skarżącego

z dnia [...] r. (k. 7 akt sądowych), w którym istotnie zwrócił się o wyjaśnienie jak to określił "wady prawnej" uchwały Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 25 października 2012 r. i wyjaśnił na czym w jego ocenie polega wadliwość uchwały oraz wniósł o uchylenie uchwały, Sąd uznał, że pismo to stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skierowanie wezwania do Przewodniczącego Rady Miejskiej, zamiast prawidłowo do Rady Miejskiej , nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione.

Przewodniczący rady zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. organizuje pracę rady oraz prowadzi obrady. Oznacza to, że obowiązkiem przewodniczącego było nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2694/12, LEX 1248464).

Ponadto analiza dat wezwania do usunięcia naruszenia prawa, daty odpowiedzi i wniesienia skargi wskazuje że skarga została wniesiona w terminie.

Zdaniem Sądu, skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę. Adresatami uchwały dotyczącej opłat z korzystanie

z cmentarzy komunalnych są obecni oraz przyszli posiadacze grobów, do których uchwała odnosi się wprost, stwarzając ofertę warunków do świadczenia usług

w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego (por. uchwała S.N. z dnia

26 września 1995r. sygn. akt III AZP 22/95, OSNP 1996/6/80). Skarżący, jako osoba posiadająca grób ojca na cmentarzu komunalnym, zobowiązany został do ponoszenia z tego tytułu opłat, a zatem kwestionowana uchwała wywiera bezpośredni skutek na jego prawa i obowiązki. Tak więc, skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g.

Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA

z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, Lex 1218851).

Rozważenia w tym zakresie należy rozpocząć od oceny prawidłowości podstawy prawnej podjętej uchwały, w której powołano art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W ocenie Sądu przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, gdyż wynikają z niego tylko pewne obowiązki nałożone przez ustawodawcę na organ gminy, tj. obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi, a nie wynika jakiekolwiek uprawnienie do ustalania wysokości opłat.

Również z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazanego w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały nie możne wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis ten pozwala na ustanowienie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, i ile inna ustawa nie określa zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Taką "inną ustawą", jest ustawa z dnia

31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 7 ust. 2 zawiera podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok. Przepis ten stanowi, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok (...). Tak więc, przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określają zakres opłat. Opłaty te obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok". Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które związane są z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1022/10). Brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej uchwały, w sytuacji gdy taka podstawa obiektywnie istnieje nie stanowi istotnego naruszenia prawa, obligującego Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały.

Jak podniesiono wyżej, rada gminy może określić w drodze uchwały opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok. Wysokość opłat za korzystanie z miejsca pochówku nie powinna być jednak dowolna, ale opłata ta powinna uwzględniać planowane, roczne koszty utrzymania cmentarza i ich rzeczywistą kalkulację, bowiem stanowi pewną rewindykację (por. uchwałę S.N. z dnia 26 września 1955r. III AZP 22/95, OSNP 1996/6/80, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 674/95). Niewątpliwie chowanie zwłok na cmentarzu jest formą umożliwienia korzystania z cmentarza.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego poprzez niezgodne z prawem ukształtowanie zakresu przedmiotowego przewidzianych w niej opłat. Wymaga szczególnego podkreślenia, że z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie wynika uprawnienie rady gminy do ustalania opłat za wszelkie czynności mogące zostać zakwalifikowane jako wynikające z zarządzania (administrowania) gminnym miejscem użyteczności publicznej jakim jest cmentarz komunalny. Uprawnienie to bowiem ograniczone jest do opłaty za usługi komunalne związane z korzystaniem z miejsca pochówku, a więc określonego w umowie miejsca do grobu.

Opłata z tego tytułu powinna być zatem tak skalkulowana, aby obejmowała zarówno miejsce (co do wielkości) pod określony rodzaj grobu, jak i koszty ponoszone przez administratora w związku z jego utrzymaniem jako części składowej cmentarza komunalnego (np. wywóz śmieci, pobór wody).

Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 obejmującym – jak to wynika ze zdania pierwszego "opłatę za miejsce na okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty za miejsce na 20 lat" – ustaliła jednorazowe opłaty co do czterech rodzajów miejsc pochówku, a mianowicie grób dziecięcy, grób pojedynczy, miejsce na urnę w kolumbarium oraz za miejsce na urnę w dole kopanym ziemnym, zaś w § 1 ust. 2 określającym "Opłatę za utrzymanie czystości i pobór wody na cmentarzu za okres 20 lat", zamieściła również opłaty nie mające charakteru opłat związanych z usługami komunalnymi związanymi z utrzymaniem czystości i poborem wody na cmentarzu za okres 20 lat. W szczególności dotyczy to ust. 2 pkt 6 i 7, mianowicie w pkt 6 przewidziano opłatę za dochowanie zmarłego w opłaconym grobie, co pozostaje w sprzeczności z zakresem przedmiotowym § 1 ust. 1, w którym nie przewidziano opłat za takie groby w których byłoby możliwe jakiekolwiek dochowanie zmarłego.

W tej sytuacji wyjaśnienia Gminy, że kolejny pochówek do tego samego grobu generuje dodatkowe koszty związane z wywozem śmieci są pozbawione siły przekonywania. Rada powinna była zróżnicować opłaty objęte § 1 ust. 1 zdanie pierwsze w zależności od rodzaju i wielkości grobu lub miejsca (miejsc) na urnę (urny), chociażby poprzez odpowiednie ukształtowanie opłaty w zależności od wielkości miejsca pochówku i w tej opłacie zawrzeć zarówno wartość terenu jak i odpowiednio skalkulowane koszty ponoszone przez administratora cmentarza w związku z utrzymaniem czystości i poboru wody. Nie zachodziłaby wówczas potrzeba ustalania odrębnej opłaty za dochowanie kolejnego zmarłego oraz za utrzymanie czystości i pobór wody.

W ocenie Sądu, opłaty wniesione w § 1 pkt 1 ust. 1 – 4 dotyczące opłat za miejsce za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty za miejsce na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych.

Wprawdzie ustalenie opłaty za rezerwację miejsca mieści się w zakresie usług związanych z korzystaniem z miejsca użyteczności publicznej, jednakże w ocenie Sądu nie powinno być zaliczone do kategorii opłaty za utrzymanie czystości i pobór wody, skoro zasadniczym elementem tej usługi jest rezerwacja miejsca pod grób, co w mniejszym stopniu wiąże się z kosztami administratora wynikającymi z utrzymania zarezerwowanego miejsca. Opłata ta zatem również powinna zostać odpowiednio skalkulowana i znaleźć się w kategorii opłat wskazanych w § 1 pkt 1.

W ocenie Sądu, brak jest podstawy prawnej do obciążenia nabywców miejsca pochówku za jakiekolwiek zezwolenia, skoro nie ma o nich mowy w wyżej wskazanych przepisach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i ustawie o gospodarce komunalnej.

W następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza, oddaje danej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, w ramach którego osoba uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także zwyczajowo szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (por. uchwała S.N. z 12 lipca 1970r., III CZP-75/70, OSNC 1971/7-8/127. Oceniając zatem prawo do posiadania grobu i zakres związanej z tym prawem ochrony posesoryjnej, stwierdzić należy, że źródłem tego samoistnego posiadania jest umowa cywilnoprawna z zarządem cmentarza, i że prawo to obejmuje między innymi postawienie pomnika. Dlatego ustalenie opłaty za zezwolenie na ustawienie nagrobka przez dysponenta miejscem pod grób nastąpiło bez podstawy prawnej. Takiej opłaty nie przewiduje ustawa o cmentarzach z 1959 r. ani też ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W tych okolicznościach, skoro postanowienia § 1 ust. 2 pkt 3 i 4 nie znajdują oparcia w prawie, a ponadto przepisy § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 do 6 są wewnętrznie niespójne i niezgodne z prawem materialnym, należało przyjąć, że są to naruszenia o charakterze istotnym skutkującym konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy.