Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1197/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Anna Łuczaj Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 72/04 w sprawie ze skargi J. i A. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 38 przy ul. [...] w N. Podczas przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2003 r. wizji lokalnej PINB w [...] ustalił, że do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na w/w nieruchomości dobudowana została przybudówka o wymiarach 3,69 x 9,05 m, bez stosownego pozwolenia właściwego organu. Inwestor oświadczył, że rozbudowa została wykonana w 1997 r., na dowód czego przedłożył organowi umowę z wykonawcą na wykonanie robót oraz faktury związane z przedmiotową rozbudową.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na A. i J. S. obowiązki w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Po spełnieniu przez inwestora nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia 21 października 2003 r. na podstawie art. 49, art. 59f i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 123 kpa nałożył na J. i A. S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł.

Na postanowienie zażalenie wnieśli zobowiązani do wniesienia opłaty legalizacyjnej J. i A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od nałożonej opłaty legalizacyjnej. Skarżący podnoszą, że w przeprowadzonym postępowaniu nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności nie wyjaśniono kto i kiedy dokonał przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego. Wskazują również na fakt, że stali się właścicielami przedmiotowej nieruchomości po roku 1997, a więc w żaden sposób nie mogli dokonać rozbudowy budynku przed tą datą.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że datę wybudowania obiektu ustalono na podstawie oświadczenia obecnych właścicieli, popartego dostarczonymi przez nich dowodami. Prawo do nieruchomości nabyli oni na podstawie aktu darowizny z dnia 21 listopada 2002 r. rep. A 1810/02. Zadaniem organu w przedmiotowej sprawie nie jest istotne na czyje zlecenie powyższe roboty zostały wykonane. W przypadku zbycia nieruchomości, miejsce strony postępowania zajmują jej następcy prawni (art. 30 kpa). Oznacza to, że nabywcy nieruchomości przejmują wszystkie prawa i obowiązki wynikające z faktu jej posiadania. Ustalone okoliczności tj. samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego, oraz ustalenie daty jej wykonania w 1997 roku, dają wystarczającą przesłankę do przyjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu. Ustalenie kwoty opłaty legalizacyjnej nie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Jej wysokość wynika z odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczących obiektów, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 49). Organ odwoławczy nie ma podstaw do jej zmiany lub zniesienia.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli J. i A. S., z treści której wynika, że domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uważają, że nałożona opłata jest za wysoka w stosunku do ich możliwości finansowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego do sądu postanowienia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Rozdział 5 tej ustawy, zatytułowany "Rozbudowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", zawiera przepisy regulujące cały proces budowy, od jej rozpoczęcia aż do oddania do użytku zrealizowanej inwestycji, a także przepisy służące przeciwdziałaniu tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 tej ustawy samowolą budowlaną jest budowanie albo wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie w ramach wykonywanych prac do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano przybudówkę o wymiarach 3,69 x 9,05 m w 1997 r., która jest samowolą budowlaną w rozumieniu zacytowanego powyżej przepisu. Zmiana przepisów, która wprowadzona została ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80. poz. 718) od dnia 11 lipca 2003 r. umożliwia odstąpienie od nakazu bezwarunkowej rozbiórki tego obiektu i przeprowadzenie jego legalizacji. W tym też kierunku zostało poprowadzone postępowanie administracyjne. W efekcie, po spełnieniu przez skarżących szeregu warunków ustawowych, możliwym stało się zalegalizowanie spornej rozbudowy. Wobec tego wymierzono opłatę legalizacyjną zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia jej wysokości dokonano na podstawie przepisu art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 tej ustawy oraz w oparciu o dane wynikające z załącznika do niej.

Sąd stwierdził, że prawidłowo określono poszczególne elementy działania matematycznego, którego wynik stanowi wysokość opłaty legalizacyjnej: stawkę opłaty /s/ przyjęto w kwocie 300 zł., współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) - 2,0. współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) 1,0. Działanie matematyczne jest w tej sytuacji następujące: 300 x 2 x 1 x 50 -" 30.000. Prawidłowo zatem wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono na kwotę 30.000 zł. Nie negując trudnej sytuacji materialnej skarżących podnieść należy, że w każdym przypadku, w którym możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej, wymierzona musi być oplata legalizacyjna. Zastrzeżenia można mieć jedynie do sposobu ustalenia przez ustawodawcę kategorii obiektów budowlanych, bez ich zróżnicowania w obrębie kategorii, co znacząco wpływa na wysokość opłaty legalizacyjnej niezależnie od wielkości obiektu budowlanego. Nie wpływa to jednak na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyli J. i A. S., którzy wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jako podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wskazał:

1. naruszenie przepisów postępowania polegające na uchybieniu:

- przepisowi art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchybienie obowiązkowi orzekania na podstawie akt sprawy, o czym przesądza nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do znajdujących się w aktach, a podnoszonych przez skarżących, zarzutów skierowanych pod adresem przedmiotowego postanowienia:

a) naruszenia prawa materialnego przez nałożenie na nich opłaty legalizacyjnej mimo, iż nie byli oni inwestorami,

b) naruszenia przepisów postępowania, przez zastosowanie wobec nich przepisu art. 30 kpa, w sytuacji, gdy w momencie nabywania przez nich nieruchomości wobec zbywców-inwestorów nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne;

- przepisowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę z urzędu naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 30 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na przyjęciu przez organy administracji rządowej za prawnie dopuszczalne nałożenie na nabywców nieruchomości J. i A., małżonków S., obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej za dobudowanie przez zbywców nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę przybudówki z tarasem o wymiarach 3,69 x 9,05 m do budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ulicy [...] w N. mimo tego, że w sprawie nie miało miejsca następstwo proceduralne,

- przepisowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez ograniczenie funkcji kontroli sądowej nad działalnością administracji publicznej w tej sprawie wyłącznie do sfery prawa materialnego.

które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 49 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ( a poprzez niego i art. 59a ) ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez przyjęcie wbrew tym regulacjom, w drodze ich mylnej, interpretacji za prawnie dopuszczalne nałożenia opłaty legalizacyjnej na osoby inne niż inwestor.

Zdaniem skarżącego adresatem postanowienia o nałożeniu kary może być wyłącznie inwestor, a wniosek taki wypływa z treści art. 59c ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, które co prawda nie zawiera definicji ustawowej pojęcia inwestor, wszelako nie budzi ona sporów na gruncie orzecznictwa i doktryny. I tak Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku (wyrok II SA/Gd 1862/2001 z 12 czerwca 2002 r.) definiuje inwestora jako osobę dokonującą inwestycji, czyli ponoszącą nakład w celu stworzenia nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Natomiast E. Radziszewski w komentarzu do art. 17 Prawa budowlanego (w Lex Polonica) określa go jako osobę fizyczną lub prawną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji.

Nie może być kwestyjnym, że skarżący nie posiadają przymiotu inwestora, albowiem stali się oni właścicielami przedmiotowej nieruchomości dopiero 21 listopada 2002 r., co eo ipso dowodzi, iż to nie oni dopuścili się samowoli budowlanej, i okoliczność ta została wykazana już w trakcie postępowania administracyjnego. Konstatacji tej nie może zmienić wspomniany przez Sąd na str. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przepis art. 30 kpa, albowiem reguluje on wyłącznie następstwo proceduralne, przez które należy rozumieć sytuację, w której w miejsce strony postępowania administracyjnego (uczestnika na prawach strony) wchodzi inna osoba, a dotychczasowa strona występuje z postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący byli stroną od samego początku postępowania administracyjnego, jako że zostało ono wyłącznie przeciwko nim wszczęte.

Obok wyżej wykazanego naruszenia prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie nadto ograniczył się wyłącznie do oceny zgodności z prawem podstawy materialno-prawnej postanowienia, choć miał obowiązek zbadania go także i pod kątem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, o czym zresztą sam pisze w uzasadnieniu wyroku. Bez wątpienia nie uczynił tego, co wynika wprost z wywodów sądu ograniczających się jedynie do przywołania przepisów ustawy Prawo budowlane.

Tymczasem zaskarżone postanowienie naruszyło też i przepis art. 30 kpa, na podstawie którego jego autor uznał, iż skarżący małżonkowie posiadają przymiot strony; zacytował to zresztą Sąd pisząc, iż administracyjny organ odwoławczy uznał, że w sprawie " nie jest istotne na czyje zlecenie powyższe roboty zostały wykonane. W przypadku zbycia nieruchomości, miejsce strony postępowania zajmują jej następcy prawni (art. 30 kpa). Oznacza to, że nabywcy nieruchomości przejmują wszystkie prawa i obowiązki wynikające z faktu jej posiadania." I chociaż ten moment strona skarżąca przywoływała w trakcie postępowania administracyjnego, to Sąd w ogóle się nie odniósł się do niego w wyroku, ergo - nie rozpoznał go. Sąd przeto naruszył przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazujący orzekanie na podstawie stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt sprawy, a te przecież zawierały dwa zarzuty:

- naruszenie prawa materialnego przez nałożenie na skarżących opłaty legalizacyjnej, którą nałożyć można jedynie na inwestorów, a tymi nigdy oni nie byli,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że do skarżących organ administracyjny mógł zastosować przepis art. 30 kpa tylko na skutek samego nabycia nieruchomości, w sytuacji gdy nie toczyło się w tym momencie żadne postępowanie administracyjne wobec zbywców - inwestorów.

Skoro do tych zarzutów sąd nie odniósł się, to nie można twierdzić, że orzekał na podstawie akt sprawy.

Naruszył Sąd również w tej drodze przepis art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu nie biorąc z urzędu pod uwagę naruszenia art. 30 Kpa.

Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku eksponuje, iż obowiązany był do oceny, czy postanowienie [...] Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] nie naruszyło przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, a mimo tego ograniczył się do zbadania zgodności postanowienia tylko z przepisami prawa materialnego, tym samym naruszając także przepis art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. i A. małż. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z 31 V 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za chybiony uznać należy postawiony w podstawach kasacyjnych przedmiotowej skargi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydał swe rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy.

Zgromadzona w nich dokumentacja potwierdziła ustalenia organu nadzoru budowlanego, że na nieruchomości położonej w N. przy ul. [...] dopuszczono się w 1997 r. samowoli budowlanej poprzez dobudowanie do istniejącego budynku mieszkalnego przybudówki bez wymaganego pozwolenia na budowę. Fakt ten organ nadzoru budowlanego stwierdził w czerwcu 2003 r. (Protokół oględzin obiektu budowlanego z 18 VI 2003 r. na nieruchomości przy ul. [...] w N.). W tym czasie właścicielami tej nieruchomości byli wnoszący skargę kasacyjną J. i A. S.

Do nich też jako właścicieli samowolnie wzniesionego obiektu, skierowane zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] wydane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), w którym organ ten zobowiązał właścicieli i zarazem użytkowników wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu (jako mających interes prawny i obowiązek) do przedłożenia w zakreślonym terminie stosownej dokumentacji celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z obowiązku tego – nie kwestionując go – skarżący wywiązali się dostarczając organowi nadzoru budowlanego żądaną dokumentację.

W takiej sytuacji skoro zachowanie właścicieli obiektu wskazywało, że dążą oni do zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej na ich nieruchomości, organ administracyjny obowiązany był stosownie do postanowień ust. 1 art. 49 ustawy – Prawo budowlane, ustalić im w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Bez znaczenia jest przy tym dla określenia adresata opłaty legalizacyjnej, że samowoli budowlanej dopuścili się poprzednicy prawni skarżących.

Następcy prawni inwestorów bowiem, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane przez organ wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym zarówno postanowienie o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej jak i ewentualna decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 5 X 1998 r. sygn. akt IV SA 1796/96 (LEX nr 43781). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego (co mogło sugerować uzasadnienie postanowienia organu II-ej instancji), ale przed jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości – jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają. Stanowisko to znajduje też potwierdzenie art. 52 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane.

W związku z tym, za bezpodstawny należy też uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę z urzędu naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 30 kpa, polegającego na przyjęciu przez organy za prawnie dopuszczalne nałożenie na nabywców nieruchomości małżonków S., obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej mimo, iż w sprawie tej nie miało miejsca następstwo proceduralne (tj. zmiana stron w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego). Jak wyżej wykazano, małżonkowie S. jako następcy prawni byłych właścicieli, którzy popełnili samowolę budowlaną uzyskując prawo własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiot samowoli, z którego korzystają, przejęli prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, a więc i obowiązki wiążące się z usunięciem samowoli budowlanej. Nie naruszył więc – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawa - Sąd I instancji podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu kontrolowanego aktu, że opłatę legalizacyjną o jakiej stanowi art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winni uiścić J. i A. S. jako właściciele nieruchomości związanej z samowolą budowlaną.

W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że skarg kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – podlegała oddaleniu.