Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2292/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ,  art. 205 par. 2 i  art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. L. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA/organ) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; dalej ustawa zaopatrzeniowa) odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego R. L. (strona/skarżący) przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a.

Ustalono, że skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2017 r.) wystąpił do organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Uzasadniając swój wniosek wskazał, że służbę w Służbie Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] od dnia [...] stycznia 1979 r. do dnia [...] lipca 1986 r., zaś później w Zespole [...] przy Kierownictwie Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] jako funkcjonariusz ww. instytucji. Po pozytywnej weryfikacji w 1990 r., objął służbę w jednostkach Policji, jako [...] nowoutworzonego Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji (dalej: "KWP") w [...], a następnie, [...] Wydziału [...] i [...] KWP w [...]. Od 2002 r. wykonywał również swoje obowiązki na stanowisku [...] [...] KWP w [...], a następnie Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Zaznaczył, że służbę we wskazanych komórkach organizacyjnych pełnił rzetelnie, z poświęceniem swojego życia i czasu dla rodziny. Podnosił, że w trakcie służby był wielokrotnie nagradzany, w tym został odznaczony Srebrnym i Złotym Krzyżem Zasługi.

MSWiA zaskarżoną decyzją odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Podniósł, że z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] stycznia 1979 r. do dnia [...] lipca 1986 r. Organ ustalił, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat 6 miesięcy i 1 dzień, zaś całkowity okres służby ww. wynosi 34 lata i 29 dni, tj. od dnia [...] stycznia 1979 r. do [...] lutego 2012 r. Wskazał, że w tej sytuacji z uwagi na to, że znaczna część służby wnioskodawcy (około 20%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa.

W ocenie organu pierwsza powołana w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Wskazuje, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Wobec powyższego skarżący nie spełnił przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do drugiej przesłanki organ wskazał, że skarżący w toku pełnionej służby w Policji posiadał dobre opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany. Organ podkreślił, ze skarżący otrzymał wysokiej rangi odznaczenia, w tym w szczególności odznaczenia państwowego Złotego Krzyża Zasługi, a także zajmował wysokie stanowiska służbowe. Wskazane okoliczności świadczą o tym, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Organ wskazał jednak, że spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie przesądza jeszcze o tym, że sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, wskazał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przeciwko zakwalifikowaniu sprawy skarżącego jako szczególnie uzasadnione przypadku przemawia charakter służby skarżącego w latach 1979-1986. Komórka organizacyjna, w której R. L. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa (tj. grupa operacyjna Wydziału [...] SB KWMO w [...]), zajmowała się prowadzeniem działań przeciwko Kościołowi katolickiemu oraz innym związkom wyznaniowym. Bezsprzecznym jest, iż prowadzenie szeroko zakrojonych akcji mających na celu zwalczanie niewygodnego dla ówczesnej władzy Kościoła charakterystyczne są dla komunistycznego ustroju totalitarnego, stąd też — zdaniem organu — zbędne byłoby głębsze argumentowanie, iż z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są nie do przyjęcia i wzbudzają wyłącznie konotacje pejoratywne.

Na domiar tego zainteresowany, w ramach wyróżnienia za swoje zaangażowanie w pracy, został w maju 1982 r. oddelegowany do pełnienia służby w Inspektoracie [...] Kierownictwa SB (uzasadnienie wniosku personalnego z dnia [...] marca 1983 r.). Inspektorat [...] przy zastępcy komendanta wojewódzkiego MO ds. SB, składał się z jednego funkcjonariusza i zajmował się opracowywaniem analiz, planów działań komend wojewódzkich MO oraz informacji dziennych i okresowych dla kierownictwa komendy oraz dla Gabinetu Ministra. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż Pan R. L. zajmował stanowisko merytoryczne, które powierzano osobom zaufanym, sprawdzonym i zweryfikowanym pod względem zaangażowania w realizację zadań i pod względem postawy ideowo-politycznej. Ponadto strona ukończyła w 1980 r. z wynikiem dobrym studium Podyplomowe Akademii Spraw Wewnętrznych w [...], co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach (opinia służbowa z dnia [...] czerwca 1980 r., karta 57 sygn. akt [...]).

Dla organu nie stanowił zaskoczenia fakt, że Pan R. L. zmotywowany był do wstąpienia w szeregi SB, bowiem utożsamiał się on z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedleniem jest przyjęta przez niego postawa, a także jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych. Wskazano, że skarżący był członkiem PZPR, a z zebranej dokumentacji wynika, że aktywnie udzielał się w organizacji partyjnej.

Zdaniem Organu, pomimo wzorowej służby Strony po roku 1989 r., biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań funkcji, a także mając na względzie prezentowaną przez stronę postawę ideowo-polityczną charakterystyczną dla reżimu komunistycznego, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez:

a) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia charakteru pracy działań podejmowanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, powodów jej pełnienia i dokonanie ustaleń w tym zakresie zasadniczo jedynie na podstawie "ogólnych informacji" dotyczących charakterystyki jednostek organizacyjnych, w ramach których pełnił służbę, przy równoczesnym nieprzypisaniu odpowiedniej wagi postawie skarżącego i jego osiągnięciom zawodowym po dniu 12 września 1989 r.,

b) pominięcie twierdzeń wskazywanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. wskazujących na charakter pełnionych w okresie od dnia [...] stycznia 1979 r. do [...] lipca 1986 r. obowiązków,

c) niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający materiału dowodowe świadczącego o postawie skarżącego w trakcie pełnienia służby w okresie od [...] stycznia 1979 r. do [...] ipca 1986 r.,

- a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie została spełniona ustawowo przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", wobec czego brak jest podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu;

- art. 80 k.p.a. poprzez:

a) nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

b) dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, poprzez pominięcie rzeczywistego charakteru służby pełnionej przez skarżącego na rzecz państwa totalitarnego i podejmowanych w jej ramach czynności;

c) brak dostatecznego uwzględnienia okoliczności, iż skarżący przeszedł w 1990 r. pozytywną weryfikację prowadzoną rzez Komisję Kwalifikacyjną do Spraw Kadr Centralnych i wojewódzkie komisje kwalifikacyjne powołane rzez Radę Ministrów oraz fakt, iż do pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego doszło na początku służby zawodowej skarżącego, co łagodzić winno odpowiedzialność za jej pełnienie,

- co w efekcie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie zasługuje na zastosowanie w stosunku do niego art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca, oparta na zasadach logicznego rozumowania, wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego analiza prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzić winna do odmiennego wniosku;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez:

a) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów, na których organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie, koncentrując się niemalże wyłącznie na ogólnych wywodach, które nie korespondowały ze stanem faktycznym niniejszej sprawy;

b) niewskazanie przyczyn, z powodu których organ nie wziął pod uwagę okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczących charakteru służby pełnionej przez skarżącego w latach 1979 — 1986;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oceny zasadności wniosku o zastosowanie w stosunku do skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu oraz postawy skarżącego jedynie przez pryzmat formalnego pełnienia funkcji w ramach struktur państwa totalitarnego i lakoniczne przytoczenie argumentów przemawiających za podjęciem decyzji odmawiającej stosowania rzeczonej normy prawnej, a przez to rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji i przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów administracji publicznej;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu poprzez błędną, nazbyt restrykcyjną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz "krótkotrwała służba", wyrażającą się w uznaniu, że:

a) analiza i ocena postawy osoby składającej wniosek o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu, może zostać dokonana zasadniczo wyłącznie przez pryzmat jej postępowania w trakcie służby na rzecz państwa totalitarnego, a wszelkie późniejsze jej dokonania, osiągnięcia, zachowania, etc. mogą de facto nie mieć wpływu na podjęcie decyzji w przedmiocie skorzystania z ww. norm prawnych;

b) pojęcie "krótkotrwałości służby" należy interpretować przede wszystkim na podstawie definicji słownikowej słowa "krótkotrwałość" z pominięciem stanu faktycznego konkretnej sprawy i odniesieniem się do jej okoliczności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art, 209 p.p.s.a, wniósł o zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrzny i Administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jaki i prawa procesowego, w sposób istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Na wstępie Sąd porządkowo wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w związku z wnioskiem Skarżącego o nierozpoznanwanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 37 akt sądowych).

Postawą do takiego rozpoznania sprawy stanowi regulacja z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19").

Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego.

Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany albowiem stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego, zaś strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne i miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień.

Przechodząc ad rem, istota sporu między stronami sprowadza się do oceny czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej oraz czy zebrany materiał dowodowy oraz jego ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art.107 K.p.a., a w szczególności, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W sprawie bezspornym jest, że decyzje wydawane na podstawie art.8a ustawy zaopatrzeniowej, mają charakter fakultatywny i podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Dlatego też w odniesieniu do decyzji uznaniowej - sądowa kontrola legalności aktu polega w szczególności na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie przekroczył granic tego uznania, poprzez podjęcie decyzji w sposób arbitralny, poprzez zastosowanie w sprawie niedozwolonych kryteriów lub błędną wykładnię dopuszczalnych w sprawie przesłanek.

Na wstępie Sąd zauważa, że niniejszej sprawie skarga została oparta zarówno na naruszeniach prawa procesowego, które skarżący upatruje w dowolnej i niewszechstronnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzących do uznania, że nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię przesłanki, o której mowa w powołanym wyżej przepisie.

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko ustalony prawidłowy stan faktyczny stanowi podstawę do właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego.

Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem wadliwej wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odstępuje od tej zasady albowiem to przepisy materialnoprawne determinują zakres niezbędnych ustaleń faktycznych dla prawidłowego rozumienia istoty regulacji "dobrodziejstwa" regulacji przywołanego art. 8a.

Dlatego też w punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd stwierdza, że – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, a które to tezy i wyrażone w tych wyrokach poglądy Sąd w składzie orzekającym traktuje jako własne - przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i - z tego właśnie względu – jego prawa w aspekcie świadczenia emerytalnego zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Co istotne, w tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej, "należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art.2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".

Nadmienić przy tym należy, że wyrażona "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli, oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)".

Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym, zdaniem Sądu przyjąć więc należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), a także, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ poprzez wadliwą wykładnie art.8a ustawy zaopatrzeniowej przyjął, że do zastosowania dobrodziejstwa wynikającego z tego przepisu konieczne jest łączne zaistnienie okoliczności opisanych w pkt.1 i 2 w/w przepisu, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i błędną oceną sprawy w jej całokształcie.

Tymczasem, jak wskazano w rozważaniach wstępnych, nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." nie daje się pogodzić z aksjologią demokratycznego państwa prawa i świadczyła o bezpośrednim zaangażowaniu się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Dlatego też, w ocenie Sądu, nieprzekonujące jest uzasadnienie odnoszące się do przesłanki określonej w 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.), która to zdaniem organu nie może być zastosowana z uwagi na zaangażowanie skarżącego jako byłego funkcjonariusza w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowane charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, które organ upatruje w pełnieniu służby w komórce organizacyjnej SB zajmującej się działaniami przeciwko Kościołowi katolickiemu oraz innym związkom wyznaniowym, jego zaangażowaniem w pracę oraz postawie ideowo-politycznej. Sąd zwraca uwagę, że powyższe, ogólne informacje związane ze służbą skarżącego, w żaden sposób nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący, w szczególności, podejmował działania represyjne wobec opozycji, Kościoła czy innych związków wyznaniowych w kontekście "konotacji negatywnych", z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego. Organ w tej kwestii nawet nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji, że jego praca na rzecz państwa totalitarnego miała charakter przede wszystkim analityczny i związana była z wprowadzeniem informatyzacji w jednostkach mundurowych.

Podobnie, nie do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowej wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest stanowisko organu, że jest choć służba pełniona po 12 września 1989 r. charakteryzowała się rzetelnym wykonaniem zadań i obowiązków (do tego stopnia, że skarżący był nie tylko wielokrotnie wyróżniany, ale i otrzymał odznaczenie państwowe – Złoty Krzyż Zasługi), to skarżący nie może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu.

W ocenie Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest dowolne, zbyt daleko idące i po prostu restrykcyjne w kontekście wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.

Także przywołane przez organ "dodatkowe" argumenty organu, które mają przemawiać za niezastosowaniem wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak przynależność do PZPR, zaangażowanie ideowe, etc. jest nieuprawnionym rozszerzeniem przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu. Także rozpoczęcie studiów na Podyplomowej Akademii Spraw Wewnętrznych w [...] nie może być argumentem za stosowaniem restrykcyjnych zasad ustalenia świadczeń. Wniosek, że rozpoczęcie studium świadczy o "chęci rozwoju i rozwijania na rzecz państwa totalitarnego", jest pozbawiony podstaw. Z doświadczenia życiowego wynika, że podjęcie nauki w ramach studium jest najczęściej związane z rozwojem osobistym i swoją karierą zawodową, a nie ideologicznym poświęceniem na rzecz państwa. Analogicznie, sama zaś służba we wskazanej komórce organizacyjnej nie może przekreślać z góry możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.

Reasumując powyższe, wobec wykazania, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., przyjęcie, że sprawa skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, mogłoby zajść jedynie w przypadku, gdyby organ wykazał, że funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i pomimo zasług po 1989 r. nie mógłby on nabyć prawa za ten okres z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przywołane przez organ ogólne okoliczności związane z pełnieniem służby przed 1989 r. nie świadczą o takim kwalifikowanym przypadku, który by przeważył nad osiągnięciami w służbie i rzetelnym jej wykonywaniem po 1989 r.

W świetle powyższego Sąd uznaje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył także przepisy prawa procesowego, o których mowa w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – tekst jedn. Dz. U. poz. 1800 w wysokości obejmującej koszty zastępstwa procesowego (480 zł).