Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 4, art. 39a ust, 1 I 2, art. 40, art. 41 pkt 1 i 2, art. 53 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 23, art. 27, art. 128, art. 135 p ar. 2 i 3 pkt 1, art. 137 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 209 par. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1444
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 67
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2, art. 27 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 192 poz 1378
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów
article: art. 15 par. 1 pkt 2, art. 264 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

I OPS 2/21 UCHWAŁA Dnia 8 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA: Maciej Dybowski Mariola Kowalska Aleksandra Łaskarzewska Monika Nowicka (współsprawozdawca) Marian Wolanin Zygmunt Zgierski (sprawozdawca) Protokolant: starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Poznaniu P.O. delegowanego do Prokuratury Krajowej na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego z dnia 25 czerwca 2021 r., nr PK IV Zpa 7.2021, o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([obecnie:] tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r. poz. 1876 ze zm.) dopuszcza pomniejszenie sumy miesięcznych przychodów osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej o kwoty należności wyegzekwowanych od tej osoby lub zwróconych przez te osobę na rzecz funduszu alimentacyjnego?" podjął następująca uchwałę: Alimenty, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020, poz. 1876 ze zm.) nie stanowią należności uiszczanych przez dłużnika alimentacyjnego, czy to dobrowolnie czy też podlegających ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej, na rzecz funduszu alimentacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 25 czerwca 2021 r. Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych:

Czy przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 2020, poz. 1876 ze zm.) dopuszcza pomniejszenie sumy miesięcznych przychodów osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej o kwoty należności wyegzekwowanych od tej osoby lub zwróconych przez tę osobę na rzecz funduszu alimentacyjnego?

W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny podniósł, że art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) stanowiący o alimentach świadczonych na rzecz "innych osób" zawiera w sobie pojęcie nieostre, bowiem trudno wskazać, czy chodzi o osoby uprawnione na gruncie regulacji znajdujących się w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej: k.r.o.), czy o każdą osobę, na rzecz której alimenty są świadczone w sposób dobrowolny lub przymusowy. Nie jest jasne, czy inne świadczenia, w tym między innymi należności powstałe z tytułu obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podlegają odliczeniu od przychodu, gdyż sam ustawodawca nie precyzuje tego w sposób wyraźny i nie pozostawiający wątpliwości.

W ocenie Prokuratora Generalnego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliły się dwa przeciwstawne stanowiska odnośnie do stosowania art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. w zakresie możliwości odliczenia od przychodu osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej należności wyegzekwowanych na rzecz funduszu alimentacyjnego lub zwróconych przez tę osobę na ten fundusz.

Według pierwszego stanowiska kwoty potrącone w prowadzonym względem dłużnika postępowaniu egzekucyjnym na poczet zaległości wobec funduszu alimentacyjnego mają charakter kwot alimentów świadczonych na rzecz "innych osób" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Prokurator Generalny przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09, 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1358/14, 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 556/16, 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3593/18, 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1905/19 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 250/10 oraz w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 195/19. Z treści tych orzeczeń generalnie wynika, iż przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. obejmuje także alimenty zaległe, w tym także alimenty egzekwowane od dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego. Z przepisu tego wynika, że przychód ma być pomniejszony o alimenty, jednak z owego pomniejszenia ustawodawca nie przewidział żadnych wyłączeń.

Zgodnie z drugim, przeciwstawnym poglądem, nie jest dopuszczalne pomniejszenie przychodu wnioskodawcy o zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Stanowisko takie wyrażone zostało w przywołanych przez Prokuratora Generalnego orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11, z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 957/12, z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 571/13, z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 904/14 i z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1726/15) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 499/11, Gliwicach z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1282/13, Lublinie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 710/18.

W motywach tych orzeczeń prezentowano stanowisko, iż z pomniejszenia przychodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, bowiem istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu, a zatem brak jest podstaw do pomniejszenia przychodu o dług wobec funduszu alimentacyjnego. Przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które wnioskodawca świadczy jako osoba zobowiązana do tego z mocy ustawy; wszystkie inne należności niż tak rozumiane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać przychodu.

Prokurator Generalny zaprezentował stanowisko, iż na aprobatę zasługuje pogląd, zgodnie z którym należności wyegzekwowane na rzecz funduszu alimentacyjnego od osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej lub kwoty zwrócone przez tę osobę na rzecz funduszu nie mogą pomniejszać sumy miesięcznych przychodów zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Przepis ten łącznie z ust. 4 art. 8 musi być wykładany ściśle, jako że ustawodawca jednoznacznie zdefiniował określenie "dochodu", a nadto taksatywnie wymienił składniki, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości dochodu. Oznacza to, że pod tym określeniem należy rozumieć wszelkie dochody osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń przychodów enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających przychód ma charakter zamknięty. Ponadto z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, iż alimenty są instytucją ze społecznego punktu widzenia konieczną. Jako przykład należy wskazać, że obowiązek alimentacyjny między byłymi małżonkami określany jest jako "kontynuacja obowiązku wzajemnej pomocy" istniejącego podczas trwania małżeństwa, wyrażonego w art. 23 i 27 k.r.o. Należy przyjąć, że poprzez alimenty, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., należy rozumieć świadczenia uiszczane na rzecz osoby lub osób uprawnionych, o których mowa w przepisach k.r.o, przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.o. Są one przeznaczane wyłącznie na utrzymanie "innej osoby", a więc jednej z osób, o których mowa w art. 130 i n. k.r.o. Wszelkie inne świadczenia nie mogą pomniejszać sumy miesięcznych przychodów osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej.

Powyższa wykładnia, w ocenie Prokuratora Generalnego, znajduje uzasadnienie również w perspektywie prawnokonstytucyjnej, zwłaszcza z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Ponieważ w ocenie Prokuratora Generalnego została spełniona przesłanka wynikająca z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. (dalej: P.p.s.a), tzn. zaistnienie sytuacji, w której stosowanie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. wywołało rozbieżności w orzecznictwie, uzasadnione jest wystąpienie z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 264 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym podejmując uchwałę zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Prokuratora Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że jest on uzasadniony rozbieżnościami występującymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują powołane we wniosku wyroki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie poszerzonym rozbieżność w orzecznictwie została wykazana.

Jak przyjmuje się w doktrynie, pod pojęciem rozbieżnie stosowanych przepisów prawnych, o którym stanowi art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć sytuacje, w których określone zagadnienie prawne wynikające z tych przepisów nie było w dotychczasowym orzecznictwie rozstrzygane w sposób jednolity (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 122).

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że sądy te z jednej strony uznają, iż kwoty potrącone w prowadzonym względem dłużnika postępowaniu egzekucyjnym na poczet zaległości wobec funduszu alimentacyjnego mają charakter kwot alimentów świadczonych na rzecz "innych osób" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., a z drugiej strony sądy przyjmują, że nie jest dopuszczalne pomniejszenie przychodu wnioskodawcy o zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.

Udzielając odpowiedzi na sformułowany wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, należy stwierdzić, że przedstawiony we wniosku Prokuratora Generalnego problem wyłoniony został na tle regulacji zawartej w przepisach dotyczących szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020, 1876 ze zm.).

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z. 1 z 2004 r., s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich.

Pomoc społeczna jest podstawową techniką zabezpieczenia społecznego obok takiej formy jaką jest ubezpieczenie społeczne. Konstytucja RP przewiduje prawo do zabezpieczenia społecznego m. in. w przepisach art. 67. Jest ono adresowane do tych wszystkich obywateli, którzy nie są w stanie samodzielnie zapewnić sobie środków utrzymania. Zgodnie z art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy tego zabezpieczenia - w myśl zdania drugiego tego przepisu - określić ma ustawa. Źródłem konstytucyjnych gwarancji prawa do zabezpieczenia społecznego jest również art. 67 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja nakłada zatem na ustawodawcę obowiązek stworzenia odpowiedniego mechanizmu alimentowania przez społeczeństwo osób wymagających wsparcia w zaspokajaniu swoich podstawowych potrzeb.

W perspektywie europejskiej, obok szeregu konwencji przyjętych przez Międzynarodową Organizację Pracy i ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej bardzo istotną rolę w prawie do zabezpieczenia społecznego odgrywają też uregulowania Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. 1999 Nr 8 poz. 67 ze zm.). Karta została zmodyfikowana w 1996 r. i funkcjonuje obecnie jako dokument zrewidowany. Art. 13 ust. 1 Karty stanowi, iż w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do pomocy społecznej i medycznej, Umawiające się Strony zobowiązują się zapewnić, by każdej osobie, która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, została przyznana odpowiednia pomoc oraz, w przypadku choroby, opieka konieczna ze względu na jej stan. I choć przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, a jest po prostu ideą, z której wywodzone są wartości dla ukształtowania praw i obowiązków jednostki, to Karta w sposób kompleksowy reguluje kwestie bezpieczeństwa socjalnego, prawo do ochrony przed ubóstwem i marginalizacją społeczną.

Analizując treść wniosku Prokuratora Generalnego stwierdzić należy, że zasadza się on w szczególności na kwestii dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych w kontekście kryterium dochodowego osoby wnioskodawcy, który starając się o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej jednocześnie pozostaje w obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego. Obowiązek tego zwrotu nałożony został na dłużnika alimentacyjnego treścią ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz.U. 2021, poz. 877, ze zm. (dalej: ustawa alimentacyjna). Świadczenia z funduszu działającego na podstawie tej ustawy są świadczeniami pieniężnymi wypłacanymi przez państwo osobom uprawnionym w wypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Zastąpiły one wypłacaną do 30 września 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) zaliczkę alimentacyjną, która wypełniła lukę powstałą po uchyleniu z dniem 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (tj.: Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.). W założeniu zaliczka nie była ani świadczeniem z zakresu ubezpieczenia społecznego czy pomocy społecznej, ani też publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i zamiast alimentów. Było to świadczenie tymczasowe, mające na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów przez osobę do nich uprawnioną (zob. W. Maciejko, Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz, Warszawa 2007, s. 41).

Od 1 maja 2004 r. do 1 czerwca 2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa o zaliczce alimentacyjnej, nie istniały regulacje, których celem było publicznoprawne kompensowanie niewywiązywania się z obowiązku osób zobowiązanych do alimentacji.

Ustawa alimentacyjna z 7 września 2007 r. powstała w wyniku połączenia w trakcie prac w komisjach sejmowych projektu obywatelskiego oraz projektu poselskiego. Bezpośrednią przyczyną podjętej inicjatywy ustawodawczej było niezadowolenie środowisk wierzycieli alimentacyjnych z uchylenia ustawy o funduszu alimentacyjnym i zastąpienia jej dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznawanym niezależnie od zasądzenia alimentów, a przewidzianym w ustawie z kwietnia 2005 r.

Fundusz, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów środkami finansowanymi z budżetu państwa. Fundusz nie jest tym samym funduszem, który działał na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym. Przekazano go bowiem w administrowanie jednostkom samorządu terytorialnego, a nie, jak poprzednio, organom administracji rządowej (oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych).

Świadczenie z funduszu jest tzw. świadczeniem celowym, czyli przysługującym pod warunkiem realizacji przy jego pomocy oznaczonych, pożądanych społecznie funkcji (zob. Alimenty, Komentarz, red. J. Ignaczewski, Warszawa 2009, s. 285). Cel świadczeń alimentacyjnych został wskazany w preambule ustawy alimentacyjnej. Ich zadaniem jest wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji.

Z treści preambuły do ustawy alimentacyjnej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że jej ratio legis sprowadza się do trzech kwestii: finansowego wsparcia osób, którym sąd przyznał alimenty, ale ich egzekucja okazała się bezskuteczna, poprawy skuteczności w ściąganiu alimentów od dłużników alimentacyjnych oraz zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

Ustawodawca przyjął zatem założenie, że to osoby, które założyły rodzinę, obowiązane są w pierwszej kolejności zapewnić środki utrzymania członkom tej rodziny, a w szczególności dzieciom, które w tej rodzinie się wychowują. Obowiązkiem organów władzy publicznej nie jest bowiem wyręczanie członków rodziny z ich obowiązków względem krewnych, małżonka i powinowatych. Taki zakres obowiązku państwa wyznacza zasada pomocniczości, przywołana w drugim akapicie preambuły do ustawy alimentacyjnej. W sprawach publicznych świadczeń alimentacyjnych dopiero wykazanie, że trudna sytuacja materialna i społeczna wywołana brakiem realizacji obowiązku alimentacyjnego nie wynika z wyboru osoby zainteresowanej pomocą, uzasadnia pomoc państwa. Państwo nie przejmuje zatem ciążącego na osobach zobowiązanych do alimentacji obowiązku, lecz wykonuje swoją powinność pomocy osobom ubogim (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, OTK ZU 9A/2010, poz. 106).

Zasada pomocniczości przewidziana w ustawie alimentacyjnej oznacza zatem udzielanie świadczeń tylko pod warunkiem wyczerpania własnych środków samopomocowych oraz tylko w zakresie niezbędnym do zażegnania ryzyka braku alimentacji (Alimenty..., s. 239 i n.; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny. Instruktaż postępowania i wzory, Gdańsk 2009, s. 163).

Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są czasowo udostępniane wierzycielowi i nie są świadczeniami bezzwrotnymi. Ich funkcją jest czasowe złagodzenie niedostatku wynikającego z nie dość skutecznie działającego systemu państwowego ścigania dłużnika uchylającego się od realizacji prawomocnie ustalonego obowiązku alimentacyjnego. Istotą systemu publicznego wsparcia jest to, że zwrot kwoty świadczenia następuje nie od osoby, która świadczenie pobrała, ale od dłużnika, którego dług względem osoby uprawnionej został zaspokojony przez państwo. Regres ten jest jednym z elementów systemu dyscyplinującego dłużników alimentacyjnych do uregulowania swoich zobowiązań i w ten sposób nawiązuje do treści preambuły ustawy alimentacyjnej o zwiększaniu odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

I tak, zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Stosownie zaś do ust. 4 tego art. 40% kwot należności stanowi dochód własny gminy organu właściwego wierzyciela (...), a pozostałe 60% tej kwoty oraz odsetki stanowią dochód budżetu państwa.

Problem opisany we wniosku Prokuratora Generalnego pojawia się w sytuacji, gdy osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny występuje do właściwego organu z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej na podstawie ustawy o pomocy społecznej, a jednocześnie toczy się postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od dłużnika należności wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego, bądź też gdy dłużnik alimentacyjny sam dokonuje zwrotu tychże należności organowi właściwemu wierzyciela (art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej).

Prawo do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uzależnione jest od tzw. kryterium dochodowego, tj. górnej granicy kwotowej dochodów osiąganych przez osobę potrzebującą wsparcia. Osobom i rodzinom, które nie spełniają kryterium dochodowego wsparcie nie przysługuje, poza pięcioma wyjątkami przewidzianymi w ustawie, o czym w dalszej części uzasadnienia uchwały.

Sposób ustalania dochodu przyjęty w ustawie zależny jest od źródeł przychodów i kategorii podatników. I tak stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem alimenty, nie konkretyzuje też czy chodzi o alimenty świadczone na bieżąco na rzecz osoby uprawnionej czy też alimenty zaległe, a nadto czy zachodzą podstawy do pomniejszenia przychodu o kwoty uiszczane (czy to w wyniku egzekucji czy dobrowolnie) na rzecz funduszu alimentacyjnego.

W orzecznictwie sądowym, jak to wyżej podniesiono, prezentowane są poglądy, iż przepis ten obejmuje zarówno alimenty świadczone na rzecz osoby uprawnionej jak i należności wyegzekwowane od dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego. Twierdzi się, że Fundusz stanowi swego rodzaju pośredni tryb wypłaty alimentów osobie uprawnionej w razie bezskuteczności egzekucji. Z perspektywy dłużnika nie ma znaczenia, czy kwoty egzekwowanych alimentów przekazywane są osobie uprawnionej, czy też są potrącane na fundusz alimentacyjny. Odliczeniu od przychodu podlega kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwota alimentów zaległych, jeżeli jest ona wyegzekwowana od wnioskodawcy środkami przymusu. Art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s wyraźnie stanowi o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie precyzując czy świadczenie to ma być dobrowolne, czy też nie. W świetle ustawowej definicji dochodu nie ma znaczenia jakie alimenty i w jaki sposób są świadczone na rzecz innych osób. W związku z tym od przychodu winna podlegać odliczeniu kwota alimentów, które są z tego przychodu świadczone nawet przez przymusowe zajęcie komornika. W przypadku alimentów egzekwowanych na rzecz funduszu alimentacyjnego, który zastępczo wypłacał bądź wyrównywał do określonych sum kwot zastępczych alimentów, należy uznać, że alimenty płacone są na rzecz innych osób. Rola funduszu alimentacyjnego zawsze sprowadza się do płatnika zastępczego. Jeżeli fundusz uzyskuje za pośrednictwem organu egzekucyjnego alimenty, to zawsze chodzi o świadczenie, które wcześniej wypłacał w zastępstwie zobowiązanego do alimentacji na rzecz innych osób. (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 556/16, z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3593/18, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1905/19).

Z przeważającej jednak ilości orzeczeń sądów administracyjnych wynika natomiast, iż należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać przychodu dłużnika starającego się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (zob. przykładowo wyroki NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1743/14, I OSK 913/14, I OSK 1290/14 I OSK 1122/14, z dnia z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2063/14, z dnia 14 lipca 2016, sygn.. akt I OSK 3286/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach tego Sądu oraz orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których przyjęto, że kwoty należności ściągnięte od dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych bądź zwrócone przez tę osobę do tego funduszu mają charakter kwot alimentów świadczonych na rzecz "innych osób’ w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i stanowią podstawę do odliczenia ich od przychodu.

Analizując przedstawione przez Prokuratora Generalnego zagadnienie prawne, stwierdzić należy, iż oprócz widocznego związku technicznolegislacyjnego dostrzegalna jest merytoryczna relacja między art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej a art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej. Obie te ustawy nie zawierają definicji określenia "alimenty", a dla rozstrzygnięcia przedstawionego problemu istotne jest rozumienie tego pojęcia.

W literaturze przedmiotu terminu "alimenty" używa się zbiorczo dla oznaczenia każdego rodzaju świadczeń alimentacyjnych, jak również dla określenia świadczeń dochodzonych przed sądem lub przez sąd zasądzonych (zob. T. Smyczyński, [w:] System Prawa Prywatnego, Prawo rodzinne i opiekuńcze, t. 12, wyd. 2, red. T. Smyczyński, Warszawa 2011, s.788).

W k.r.o. wyrazu "alimenty" użyto jedynie trzykrotnie, tj.: w art. 135 § 3 pkt 1 w nazwie ustawy z dnia 7 września 2007 r., w art. 137 § 2, który stanowi, iż niezaspokojone potrzeby uprawnionego z czasu przed wniesieniem powództwa o alimenty sąd uwzględnia zasądzając odpowiednią sumę pieniężną oraz w art. 144¹ (żądanie alimentów sprzeczne z zasadami współżycia społecznego).

W Kodeksie postępowania cywilnego, wyraz "alimenty" występuje w takich wyrażeniach jak "sprawa o alimenty" (np. art. 17 pkt 4) czy "zasądza alimenty" (art. 333 § 1 pkt 1), choć także samodzielnie, np. w art. 920, w którym jest mowa o egzekucji alimentów.

Również Kodeks karny zawiera regulację dotyczącą wykonania obowiązku alimentacyjnego. Otóż art. 209 § 1 określa przestępstwo uchylenia się od wykonania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca ogranicza w tym przepisie ochronę obowiązku alimentacyjnego do świadczeń pieniężnych, nie uwzględniając tego, że na rzecz dzieci obowiązek ten może być wykonywany w formie osobistych starań o utrzymanie lub wychowanie uprawnionego (art. 135 § 2 k.r.o., zob. J. Lachowski, [w:] Kodeks karny, Komentarz, red. V. Konarska-Wrzosek, Warszawa 2016).

Co jednak istotne, we wszystkich tych przepisach chodzi o należność nazwaną "alimentami" świadczoną wyłącznie na rzecz osoby uprawnionej powstałą z mocy ustawy między osobami połączonymi węzłem rodzinnym oraz między innymi osobami, określonymi przez Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Już ta okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie poszerzonym powoduje, że nie sposób podzielić poglądu, iż należności świadczone przez dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego są alimentami pomniejszającymi przychód ustalany zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s.

Analiza przepisów kodeksowych wykazała, że występującemu w k.r.o. określeniu "alimenty" nadaje prawodawca zasadniczo znaczenie "świadczenia alimentacyjnego", a wyrażeniu "obowiązek alimentacyjny" – "obowiązek świadczeń alimentacyjnych" na rzecz osoby uprawnionej. Przy czym zazwyczaj określenie "alimenty" występuje w wyrażeniu złożonym i jest wzbogacone w treść, odnosząc się do różnych form świadczenia (np. pieniężne, niepieniężne), sposobu spełnienia świadczenia (np. dobrowolnie), obowiązku alimentacyjnego potencjalnego czy skonkretyzowanego lub zaktualizowanego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 2019 r., sygn. akt. SK 13/16, OTK ZU A/2019, poz. 14).

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że regulacja art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie obejmuje zarówno alimentów świadczonych na rzecz osoby uprawnionej jak i należności wyegzekwowanych od dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego jest to, iż sam termin "alimenty" wiąże się z ukształtowaną w k.r.o. instytucją obowiązku alimentacyjnego. Celem tego obowiązku na płaszczyźnie moralnej jest uczynienie zadość wynikającemu z więzów rodzinnych obowiązkowi świadczenia pomocy tym członkom rodziny, którzy własnymi siłami i środkami nie mogą zaspokoić swych potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 128 k.r.o., istota alimentacji polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Świadczenie dłużnika ma polegać na dostarczaniu środków utrzymania w pieniądzu albo naturze, a także na spełnianiu określonych usług lub czynności (art. 135 § 2 k.r.o.). Treść obowiązku wynikającego ze stosunku alimentacyjnego określa również k.r.o. stanowiąc, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1). Treścią tego obowiązku jest dostarczanie środków utrzymania wyłącznie osobie uprawnionej, a więc zaspokojenie jej bieżących, usprawiedliwionych potrzeb, nie zaś spłacanie zadłużenia powstałego wobec funduszu alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym zwraca uwagę na to, iż w orzecznictwie sądowym ewidentna jest tendencja aby świadczenie alimentacyjne traktować wyłącznie jako dostarczanie środków utrzymania osobie uprawnionej. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba ta otrzymuje świadczenie alimentacyjne, które płacone jest przez dłużnika alimentacyjnego dobrowolnie, czy też w drodze egzekucji komorniczej. Ściąganie tego świadczenia alimentacyjnego w drodze egzekucji na rzecz osoby uprawnionej nie zmienia bowiem jego podstawy prawnej. Konkretny obowiązek alimentacyjny powstaje w razie spełnienia się ustawowych przesłanek alimentacji; uprawnionemu przysługuje roszczenie o alimenty (wierzytelność), a zobowiązany – dłużnik ma obowiązek spełnić odpowiadające mu świadczenie alimentacyjne (dług). Ze względu na cel i treść świadczenia, prawa i obowiązki alimentacyjne, co kluczowe, mają charakter ściśle osobisty (zob. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r., sygn. akt III CZP 76/75, OSNCP 1976, nr 10, poz. 207 oraz z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP 39/11). Powyższe prowadzić musi do jednoznacznego wniosku, iż alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. to świadczenie pieniężne wynikające z realizacji ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.o. Natomiast osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i n. k.r.o.

Przeciwko przyjęciu, iż alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. to także należności uiszczane na rzecz funduszu alimentacyjnego przemawia również to, że obowiązek alimentacyjny – obok realizacji celu ekonomicznego, jakim jest zapewnienie uprawnionemu niezbędnych środków materialnych pozwalających zaspokoić jego potrzeby – służy kształtowaniu właściwych wzorców postępowania w rodzinie, wpływa na umocnienie więzi i kształtuje wzajemne relacje między jej członkami. Realizacja tych celów jest możliwa jedynie w relacji między osobami uprawnionymi i zobowiązanymi do alimentacji, określonymi w k.r.o. (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 134/10).

Skoro zatem obowiązek alimentacyjny realizowany jest w ramach nawiązanego stosunku alimentacyjnego, powstałego z mocy prawa, niezależnie od woli stron, wskutek istnienia określonych relacji rodzinnych, takich jak pokrewieństwo, powinowactwo czy przysposobienie, to zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz tych osób uprawnionych nie można utożsamiać z kwotami należności wyegzekwowanych lub zwróconych przez dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego w ramach nie prywatnoprawnego lecz przecież, co istotne, publicznoprawnego zobowiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie podejmującym uchwałę zauważa ponadto, iż przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. zawiera regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie przychodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Z art. 8 ust. 3 zdanie wprowadzające u.p.s. wynika zasada, że za dochód uważa się wszystko z wyjątkiem tego, co wymieniono w dalszej treści art. 8 ust. 3-5. Skoro więc pomniejszenie tego przychodu m. in. o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób stanowi dla ustawodawcy wyjątek od zasady, to nie ma podstaw, aby pojęcie "alimenty" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. rozszerzać na ustawowo odmienne pojęcia "należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu", "świadczenia z funduszu" i "należności z tytułu świadczeń z funduszu" – w rozumieniu art. 27 ust. 1 i art. 28 ustawy alimentacyjnej.

Przepisy art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. muszą być wykładane ściśle, a zatem rozszerzająca ich wykładnia nie jest dopuszczalna. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Koniecznym jest więc w tym przypadku sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej oraz przekonania moralne. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu [tu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.]. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – Komentarz, Toruń 2002 r., s. 77).

W tym kontekście stwierdzić należy, że wyjątek z art. 8 ust. 3 pkt 3 ma właśnie szczególnie silne uzasadnienie aksjologiczne wyłącznie z uwagi na interes uprawnionego do alimentacji i powinien być interpretowany ściśle. Skoro istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu, z pomniejszenia przychodu nie może korzystać ten zobowiązany, który popada w zadłużenie doprowadzając do konieczności uruchomienia procedury, o której stanowi art. 27 ust. 1 i 3 ustawy alimentacyjnej. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia przychodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco, doprowadzając do uruchomienia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zobowiązany korzystałby dwukrotnie z naruszania przez siebie prawa – za pierwszym razem nie wykonując swojego skonkretyzowanego obowiązku terminowo i należycie (popełniając delikt cywilnoprawny wobec uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych), drugi raz – uzyskując pomniejszenie przychodu w rozmiarze większym niż osoba w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która swoje świadczenia łożyła należycie i w terminie. Ma to szczególne znaczenie w kontekście przewidzianej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady sprawiedliwości społecznej definiowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, OTK 2000/3/87; wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 571/13 oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11; I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wydanie 5, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 93 i 94).

Potwierdzeniem zasadności tego stanowisko jest także regulacja art. 28 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, w którym w wyraźny sposób odróżnia się należności wierzyciela alimentacyjnego od należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie a dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 499/11). Podważenie powyższej argumentacji wymagałoby dokonania wykładni contra legem, zakwestionowania fundamentalnych zasad interpretacji prawa (nakaz ścisłej wykładni przepisów wprowadzających wyjątki od zasady), a także odejścia od dominującej w orzecznictwie linii, opartej na tych regułach wykładni.

Warto też podnieść, że przedstawiona w niniejszej uchwale wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie pozbawia osoby zobowiązanej do rozliczenia się z funduszem alimentacyjnym świadczeń z pomocy społecznej, bo wsparcie z pomocy społecznej, pomimo niespełnienie kryterium dochodowego, przysługuje w sprawach dotyczących: zasiłku celowego w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a ust. 1 i 2), zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych (art. 40), specjalnego zasiłku celowego, okresowego oraz celowego przyznanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 pkt 1 i 2), wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 53a ust. 1 i 2) oraz pomocy wspierającej proces integracji cudzoziemców (art. 91).

Uwzględniając zaprezentowaną wyżej zasadę wykładni prawa oraz oparte na niej rozumowanie w przedmiocie przedstawionego zagadnienie prawnego zawartego we wniosku Prokuratora Generalnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a., podjął uchwałę o treści jak w sentencji.