Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 467/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] nakazującą E.Z. wstrzymanie użytkowania wskazanego w decyzji terenu w sposób niezgodny z jego funkcją mieszkaniową oraz zobowiązującą go do wystąpienia, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia decyzji, z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i umorzyło w całości postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji.

1.1. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: We wniosku z dnia [...] maja 2013 r. I.F. zwróciła się do Ministra Gospodarki o wykreślenie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) przedsiębiorcy E.Z. - PHU "T". W uzasadnieniu wniosku strona podała, że E.Z. prowadzi uciążliwą działalność gospodarczą na swojej posesji w [...] usytuowanej wśród domków jednorodzinnych. W odpowiedzi na wniosek strony pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ uznał brak podstaw do wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. I. i R.F. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wykreślenie przedsiębiorcy E.Z. z CEIDG. Powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało według właściwości do Ministra Gospodarki. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Gospodarki odmówił wykreślenia wpisu w CEIDG.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. R.F. zwrócił się do Wójta Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w sprawie zarejestrowania działalności gospodarczej o uciążliwym charakterze na działce nr [...] prowadzonej przez E.Z..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zarejestrowania działalności gospodarczej o uciążliwym charakterze na działce nr [...] prowadzonej przez E.Z..

1.2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu – działki nr [...], bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez E.Z.. Decyzją z dnia [...] września 2015r. Wójt Gminy umorzył postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez E.Z. na tej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R.F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez R.F. wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., w sprawie II SA/Go 65/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2015 r. o umorzeniu postępowania.

1.3. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na zakres prawny tego postępowania stwierdzając, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2015 poz. 199. ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl 59 ust. 2 u.p.z.p. na terenie, na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Sąd wskazał, że kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego reguluje art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1202 – dalej jako prawo budowlane) podkreślając, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia należy rozumieć również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń

Wobec powyższego konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie treści obowiązującego w gminie na terenie miejscowości [...] planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie ustalenie czy nastąpiła zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegająca np. na prowadzeniu działalności gospodarczej na działce nr [...] i czy zmiana ta jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nie ustaliły stanu planu, a w związku z tym nie mogły dokonać prawidłowej analizy stanu faktycznego, a w szczególności zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z tym planem. Ponadto organy nie wyjaśniły jednoznacznie czy prace związane z prowadzoną działalnością gospodarczą są wykonywane na terenie nieruchomości.

Wskazując na uchybienia dowodowe sąd nakazał organom ustalenie, przy pomocy dostępnych środków dowodowych, w tym dokumentacji fotograficznej i zeznań świadków, czy prace związane z prowadzoną przez E.Z. działalnością gospodarczą wykonywane są wykonywane na terenie przedmiotowej nieruchomości - działce nr [...], w szczególności czy odbywa się tam cięcie metali, spawanie i lakierowanie, a następnie odniesienie tych ustaleń do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten nie został zaskarżony.

1.4. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy przeprowadził postępowanie dowodowe przesłuchując charakterze świadków W.P., M.W. (sołtysa [...]), J.G., I.F. i R.Z. na okoliczność zmiany sposobu zagospodarowania terenu – działki nr [...], poprzez prowadzenie na niej działalności gospodarczej przez właściciela nieruchomości – E.Z..

W dniu [...] grudnia 2016 r. przeprowadzono oględziny terenu działki nr [...]. W dniu 20 grudnia 2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w której uczestniczyli: W.P., M.W., K.P., J.G., D.S., J.S., S.C..

1. 5. Decyzją z dnia [...] marca 2017r, nr [...] Wójt Gminy nakazał właścicielowi E.Z. wstrzymanie użytkowania terenu – działki nr [...] w sposób niezgodny z jego funkcją mieszkaniową oraz zobowiązał go do wystąpienia, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia decyzji z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej działki dla wykonywania prac związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym oraz dwiema wiatami. Aktualna forma zabudowy została wprowadzona w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XXV/99/88 Gminnej Rady Narodowej z dnia 28 lutego 1988 r. Zgodnie z przytoczonym planem dla obszaru 29MN, w skład którego wchodzi działka nr [...], wyznaczona jest funkcja - zabudowa mieszkaniowa. Wskazany plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., w chwili obecnej dla danego terenu brak jest planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] marca 1998r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...].

Powołując się na zebrany materiał dowodowy organ I instancji przyjął, że na terenie działki nr [...] wykonywane były prace wykraczające poza funkcje tej nieruchomości. Do prac tych należały m.in. obróbka metalu polegająca na jego cięciu, spawaniu, szlifowaniu i malowaniu, która była wykonywana na wolnym powietrzu, na terenie działki. Zdaniem organu prace były wykonywane po 2004 r., w długim horyzoncie czasowym, miały charakter trwały i uciążliwy oraz wykraczały poza społeczno–gospodarcze przeznaczenie nieruchomości oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

1.6. Od decyzji odwołania wnieśli R.F. oraz E.Z..

R.F. zarzucił, że w postępowaniu nie uwzględniono jego wniosku w sprawie decyzji dotyczącej rejestracji uciążliwej działalności prowadzonej na działce nr [...] oraz wnioskowanych przez niego dowodów w tym zakresie. Nadto skarżący zarzucił, że organ nie wskazał podstawy prawnej wydania decyzji tej treści. J.Z. podważał zasadność nałożonego obowiązku podnosząc, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje do tego podstaw.

1.7. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że mimo przeprowadzenia postępowania dowodowego organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy prace związane z prowadzoną działalnością gospodarczą wykonywane były na terenie działki nr [...], oraz czy doszło w ten sposób do zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony celem bezspornego wykazania prowadzenia działalności gospodarczej przez E.Z. na działce nr [...].

Kolegium wskazało również na uchybienia procesowe polegające na błędnym doręczaniu pism procesowych bezpośrednio stronom postępowania, podczas gdy strony ustanowiły w sprawie swoich pełnomocników. Nadto organ odwoławczy wskazał, że termin wykonania nałożonego na stronę obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien być liczony – od daty kiedy decyzja organu I instancji stanie się ostateczna, a nie od daty uprawomocnienia się tej decyzji, jak to zostało określone w zaskarżonej decyzji.

1.8. Od powyższej decyzji R.F. wniósł skargę domagając się uchylenia decyzji oraz zarzucając to, że organy nie zrealizowały wytycznych sądu, nie uwzględniły jego wniosków dotyczących eliminacji z obrotu prawnego decyzji o rejestracji działalności gospodarczej na działce nr [...] oraz wniosku o wyłączenie Wójta Gminy od prowadzenia danej sprawy.

1.9. Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Go 609/17 tutejszy sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd nie podzielił zarzutów skarżącego natomiast uznał, że w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. nakazując Kolegium merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, z możliwością – w razie potrzeby - uzupełnienia postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

2. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2017 r. i umorzyło postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji.

2.1. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczono historię sprawy oraz wskazania sądów zawarte w powołanych wyżej wyrokach. Kolegium wskazało, że rozpoznając przedmiotową sprawę miało na względzie wytyczne sądów oraz postanowienia zawarte w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tym artykułem do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

2.2. Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do treści 59 ust. 2 u.p.z.p. na terenie, na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku. Z kolei w myśl art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga w ogóle podejmowania robót budowlanych.

2.3. Powołując się na związanie wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i uzasadnień powołanych wyżej orzeczeń tutejszego sądu w sprawach II SA/Go 609/17 i II SA/Go 65/16, Kolegium wskazało na uzupełnione postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy na nieruchomości - działce nr [...] jest prowadzona działalność wykraczająca poza funkcje tej nieruchomości, w szczególności czy jest tam prowadzona działalność gospodarcza E.Z.. Przeprowadzone na zlecenie Kolegium przez organ I instancji na te okoliczności uzupełniające postępowanie dowodowe obejmowało oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz przesłuchania świadków M.W., J.G., D.S., K.P., S.C., W.P. i J.S..

Świadkowie byli pytani o to czy posiadają wiedzę, czy, ewentualnie od kiedy E.Z. prowadzi działalność gospodarczą na terenie działki nr [...], czy na terenie tej działki, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, wykonywane są prace polegające na cięciu metali, spawaniu, lakierowaniu, szlifowaniu metalu lub jakiekolwiek inne prace, których wykonywanie jest uciążliwe dla sąsiadów lub związane z emisją hałasu, pyłów, dymu lub nieprzyjemnych zapachów; czy którykolwiek z mieszkańców [...] skarżył się na działalność prowadzoną przez E.Z.; czy sąsiedztwo E.Z. jest dla świadka uciążliwe, jeśli tak to z jakiego powodu.

Następnie Kolegium szczegółowo przytoczyło i indywidualnie oceniło zeznania każdego z przesłuchanych świadków wskazując, że nie potwierdzają one by na dzień orzekania na nieruchomości była prowadzona działalność gospodarcza lub inna działalność wykraczająca poza funkcje i przeznaczenie tej nieruchomości, w szczególności zaś działalność uciążliwa dla skarżącego lub innych sąsiadów (w dwóch przypadkach świadków nie udało się przesłuchać). Kolegium powołało się również na oględziny przeprowadzone w dniu [...] marca 2018 r. udokumentowane protokołem i fotografiami, które nie wykazały prowadzenia na nieruchomości działalności gospodarczej. Takie też wnioski potwierdzają zdaniem Kolegium opisane w uzasadnieniu decyzji ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego który w dniu [...] stycznia 2017 r. dokonał niezapowiedzianej kontroli obiektów budowlanych znajdujących się na działce numer [...]. Kolegium wskazało, że w dniu kontroli PINB nie stwierdził wykorzystywania sprzętów do zawodowego działania.

Podsumowując ustalenia faktyczne Kolegium wskazało, że nieruchomość wskazana jest w CEIDG jako miejsce głównego prowadzenia działalności gospodarczej przez E.Z.. Działalność ta polega jednak na wykonywaniu usług instalacyjnych na terenie nieruchomości klientów, a w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wykonywanie działalności gospodarczej ogranicza się do składowania elementów metalowych (rusztowań), materiału ociepleniowego i drabin. Na podstawie wskazanych i omówionych w uzasadnieniu decyzji dowodów, przede wszystkim przeprowadzonych w toku postępowania uzupełniającego Kolegium uznało, że obecnie na terenie przedmiotowej posesji i budynku nie są wykonywane żadne prace związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, w szczególności polegające na cięciu metali, spawaniu, lakierowaniu, szlifowaniu metalu lub jakiekolwiek inne prace, których wykonywanie jest uciążliwe dla sąsiadów lub związane z emisją hałasu, pyłów, dymu lub nieprzyjemnych zapachów. Znajdujące się na terenie nieruchomości piła elektryczna do ceramiki oraz obrabiarka, wiertarka, szlifierka i inne służą do prowadzenia gospodarstwa domowego oraz mogą być przechowywane do prowadzenia działalności poza terenem działki nr [...],

2.5. W ocenie prawnej Kolegium wskazało, że w sprawie został zebrany i oceniony cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia jej istotnych okoliczności. Podkreśliło, że rozstrzygnięcie nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania, które mogły być odmienne niż w dacie wszczęcia postępowania. Aktualny stan faktyczny jest taki, że na nieruchomości nie są wykonywane prace związane z prowadzoną przez E.Z. działalnością gospodarczą, co oznacza, że nie doszło do zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne stało się prawnie niedopuszczalne. Sprawa administracyjna okazała się bowiem w trakcie postępowania bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z tych względów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

2.6. Odnosząc się do wniosku R.F. dotyczącego wyłączenia P.P. ze składu komisji gminnej powołanej do przeprowadzenia przesłuchania świadków, Kolegium uznało ten wniosek za bezzasadny z uwagi na brak podstaw do wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto, co podkreślono, P.P. (Sekretarz Gminy) sam zrezygnował z udziału w przesłuchaniu świadków.

Odnosząc się do złożonych przez R.F. wniosków dowodowych Kolegium wskazało, że nie mają one znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z dnia [...] grudnia 2016 r. nie przedstawia obecnego stanu faktycznego. Również nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podnoszone przez R.F. zarzuty dotyczące odległości budynków mieszkalnych przesłuchiwanych w przedmiotowej sprawie świadków, gdyż są najbliżsi (nie licząc skarżącego) sąsiedzi działki [...], a ich zeznania korespondują z pozostałą częścią materiału dowodowego.

3. Skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. złożył R.F., domagając się uchylenia decyzji Kolegium w całości oraz uchylenia punktu 2 decyzji Wójta Gminy w części zobowiązującej E.Z. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do wykonywania na działce nr [...] działalności gospodarczej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- to, że organ II instancji, związany żądaniem określonym we wniosku z [...] stycznia 2015 r. wszczynającym postępowanie administracyjne "nie rozważył i nie ocenił, a usankcjonował działanie Wójta Gminy, który z urzędu zmienił kwalifikację żądania, co w konsekwencji miało wpływ na wydaną decyzję";

- zaniechanie przez organ II instancji podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego dot. rejestracji działalności gospodarczej sąsiada E.Z., co jest niezgodne z art 7 i 77 § k.p.a. i niepoddanie ocenie prawnej materiałów w tej sprawie, które zebrał i dołączył do akt sprawy (SKO nie poinformowało skarżącego dlaczego nie zostały uwzględnione te dowody. Fakt rejestracji działalności ma kluczowe znaczenie w sprawie z mojego wniosku z [...] stycznia 2015 r. Materiały jakie zgromadził skarżący w tej sprawie, znajdują się w aktach sprawy i nie zostały dopuszczone w postępowaniu administracyjnym, co jest niezgodne z art. 75 §1 k.p.a. Sąsiad nadal korzysta z faktu tej rejestracji działalności gospodarczej dokonanej z naruszeniem prawa);

- nieuwzględnienie w decyzji faktu dokonanej samowolnie zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w związku z rejestracją na tej działce działalności gospodarczej, wg zapisów w CEIDG;

- nieuwzględnienie w decyzji wytycznych prawomocnych wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. i wydanie decyzji, która niesie w sobie wyłącznie cechy dowolności (skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zbieżna treścią i argumentacją z decyzjami wydanymi w dniach: [...] listopada 2015 r. oraz [...] maja 2017 r.), które zaskarżył do WSA w Gorzowie Wlkp., a które jego zdaniem nie mają nic wspólnego z zapisami prawa i stanem faktycznym na działce [...]. Ponadto skarżący zauważył, że od początku jego sprawę w Kolegium prowadzi ten sam pracownik II instancji.

4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że nie mają one znaczenia w przedmiotowej sprawie. W ocenie tut. Kolegium w skardze strona nie podniosła bowiem nowych, istotnych dla sprawy kwestii. Kolegium podkreśliło jeszcze raz, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Przy czym organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może organ pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie okoliczności i dowody przedkładane przez skarżącego podlegały analizie przez Kolegium.

Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego uwzględnione zostały wskazania wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. tj.: z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie II SA/Go 65/15 oraz z dnia 21 września 2017 r. w sprawie II SA/Go 609/17. Kolegium, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, rzetelnie ustaliło stan faktyczny, a następnie dokonało właściwego rozstrzygnięcia. Ponadto żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie nie ma podnoszona przez skarżącego, dokonana jego zdaniem z naruszeniem prawa, rejestracja działalności gospodarczej przez E.Z..

5. Uczestnik postępowania E.Z., działając przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniósł nadto o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy technicznej dotyczącej zużycia energii elektrycznej na jego nieruchomości na okoliczność tego, że nie prowadzi tam działalności gospodarczej (pismo k. 49-51 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

7. Pierwszą kwestią istotną dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia są konsekwencje prawne płynące z opisanych wyżej kasacyjnych wyroków tutejszego sądu wydanych w tej sprawie. Rozstrzygając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zostały bowiem związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanych wyrokach. Związanie to dotyczyło zarówno kwalifikacji prawnej jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego, co wyznaczyło dalszy przedmiot i zakres sprawy administracyjnej.

Związanie to dotyczyło dwóch aspektów. W wyroku z dnia 9 marca 2016 r. tutejszy sąd określił materialne podstawy sprawy administracyjnej wskazując, że mają w niej zastosowanie art. 59 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. stanowiące, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Sąd wskazał, że kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego reguluje również art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wskazując, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia należy rozumieć również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 prawa budowlanego.

Uchylając decyzje sąd nakazał organom ustalenie czy prace związane z prowadzoną przez E.Z. działalnością gospodarczą wykonywane są wykonywane na terenie przedmiotowej nieruchomości - działce nr [...], w szczególności czy odbywa się tam cięcie metali, spawanie i lakierowanie, a następnie odniesienie tych ustaleń do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.

Drugi wyrok uwzględniający co oczywiste przedmiot i granice sprawy dookreślone pierwszym wyrokiem tyczył się kwestii procesowych. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem decyzja kasacyjna Kolegium i uwzględniając skargę sąd uznał, że brak było w sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej i Kolegium, w ramach swojej kompetencji merytorycznej, korzystając z prawa do uzupełnienia postępowania dowodowego, powinno rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej.

8. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w wyżej wskazanym zakresie i uwzgledniająca związanie wynikające z poprzednich orzeczeń tutejszego sądu prowadzi do następujących wniosków. Przedmiotem postępowania ukształtowanym w toku kontroli sądowej było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (ewentualnie w rozumieniu 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego), czy zmiana ta była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego (o ile obowiązuje) lub z warunkami zabudowy, czy też konieczna jest jej legalizacja albo orzeczenie o nakazie przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego. Procedowanie organów sprowadzało się zatem w sprawie do rzetelnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego tylko tego przedmiotu i zakresu postępowania, co w istocie (wobec łatwego do ustalenia stanu planu – stwierdzono, że plan już nie obowiązuje) polegało na prowadzeniu dowodów w kierunku ustalenia, czy na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza lub inna działalność świadcząca o zmianie jej zagospodarowania.

Przedmiotem tego postępowania, na co trafnie zwracały skarżącemu już wcześniej uwagę organy nie jest kwestia prawidłowości wpisu działalności gospodarczej E.Z. Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Zarzut (najbardziej eksponowany w skardze i dotyczący tej kwestii jest bezpodstawny, gdyż postępowanie ewidencyjne jest zupełnie innym rodzajowo postępowaniem administracyjnym i nie mieści się w zakresie niniejszego postępowania. O tym, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia zagospodarowania terenu przesądził pierwszy wyrok wydany przez tutejszy sąd w niniejszej sprawie, którego to R.F. nie zaskarżył. Na tamtym etapie miał taką możliwość, obecnie – w warunkach związania - jest to już niedopuszczalne.

8.1. Warto jednak wyjaśnić skarżącemu, że mylnie utożsamia on stan faktyczny ze stanem ewidencyjnym. Oczywiście zgodność tych stanów jest pożądana. Jednak określenie w ewidencji formalnego miejsca prowadzonej działalności gospodarczej nie przesądza czy rzeczywiście w tym miejscu działalność jest wykonywana (tym bardziej jeśli ze względu na specyfikę działalności odbywa się ona faktycznie w różnych miejscach np. u klientów). Dla przedmiotu i wyniku niniejszego postępowania znaczenie miało to w jaki sposób faktycznie wykorzystywana jest nieruchomość i czy to, co się na niej dzieje jest zgodne z przeznaczeniem zagospodarowania terenu.

W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, co nie ma żadnego związku ze stanem ewidencyjnym. Liczy się bowiem stan faktyczny, który samodzielnie ustalają organy w niniejszym postępowaniu.

9. We wskazanej perspektywie istotne było zatem jaki jest stan faktyczny sprawy i czy został on ustalony zgodnie z regułami postępowania dowodowego, czyli w sposób zupełny i poddany należytej ocenie. Do tego sprowadzało się postępowanie nakazane organom przez sądy w obu wyrokach, przy czym w drugim z orzeczeń obowiązek ten wprost został przypisany organowi II instancji.

Kontrolując materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz jego ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji Kolegium, sąd w pełni podziela stanowisko organu. Organ uzupełnił postępowanie dowodowe w nakazanym mu wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. zakresie, rozważył i ocenił wszystkie dowody (art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a.). Wykazał również z jakich przyczyn nie mógł przeprowadzić dowodu z zeznań dwóch świadków (art. 78 § 2 k.p.a.). Kolegium powołało się również na treść oględzin przeprowadzonych w marcu 2018 r. oraz wyniki kontroli PINB wskazując na ich zgodność co do istotnych elementów.

Podkreślić należy, że każdy z dowodów istotnych dla sprawy został indywidualnie rozważony i szczegółowo omówiony w uzasadnieniu decyzji w związaniu z innymi dowodami (art. 80 art. 107 § 3 k.p.a.) W ocenie sądu ocena ta jest prawidłowa, gdyż zaktualizowane dowody nie potwierdzają, by na dzień rozstrzygania sprawy na nieruchomości była prowadzona działalność gospodarcza lub jakaś inna działalność niezgodna z zagospodarowaniem terenu. Żaden z dowodów nie potwierdza zatem stanu niezgodnego z prawem. Postępowanie to zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz pełnej gwarancji jego uczestników.

9.1. Wyjaśnić należy, że niektóre z dowodów, w tym zdjęcia przedstawiane przez skarżącego, a pochodzące z 2016 r. wskazują, że taka działalność mogła być w przeszłości prowadzona (choć nie ma tu pewności). Trafnie jednak Kolegium podkreśla, że do wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu wyznaczającej termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo do wydania decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania konieczne jest występowanie takiego stanu rzeczy na dzień orzekania. Jeśli stan taki istniał wcześniej, ale w dacie rozstrzygania już go nie ma, brak jest podstaw do nałożenia wskazanych obowiązków (tzw. bezprzedmiotowość następcza postępowania administracyjnego).

Z argumentacją tą należy się w pełni zgodzić, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest li tylko historyczna rekonstrukcja stanu faktycznego, lecz ustalenie stanu faktycznego w celu zastosowania instrumentów przeciwdziałających nielegalnym zmianom zagospodarowania terenu. Jeśli na dzień rozstrzygania stanu nielegalnego nie stwierdzono nie ma podstaw do nałożenia obowiązków.

9.2. Treść skargi istotnych dla sprawy okoliczności nie podważa, bowiem skarżący nie podnosi nowych okoliczności, dezawuujących aktualne dowody, tylko skupia się na stanie ewidencyjnym lub podnosi okoliczności zupełnie nieistotne dla przedmiotu sprawy (głównie wątek CEIDG).

Jeśli chodzi o odległości zamieszkania świadków są one obiektywne. Skarżący nie wykazał i nie zarzucał organowi, że pominięto w przesłuchaniach osoby mieszkające bliżej lub bardziej zorientowane w sprawie.

W tej sytuacji nie miał żadnego znaczenia dla sprawy wniosek dowodowy zawarty w piśmie pełnomocnika uczestnika. Co jednak najistotniejsze, dowód w tej sprawie powstał po wydaniu zaskarżonej decyzji i ma charakter opinii biegłego co, w utrwalonej konwencji stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. wyklucza możliwość jego przeprowadzenia.

Z tych względów wydanie przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) było zgodne z prawem.

10. Niezasadny jest zarzut dotyczący nieuprawnionego udziału członka Kolegium w wydawaniu kolejnej decyzji w II instancji. Jak się przyjmuje przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź uchylenia decyzji organu odwoławczego (rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (zob. np. wyroki NSA: z 8 września 2015 r., I OSK 2865/13, 5 marca 2015 r., II OSK 446/15; 7 maja 2014 r., II OSK 2886/12; 27 sierpnia 2014 r., II OSK 472/13; 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14; 18 marca 2014 r., I OSK 493/13; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

W toku postępowania Kolegium rozpoznało również zgodnie z prawem wnioski o wyłączenie pracowników organu I instancji.

11. Z powyższych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego lub procesowego, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną (art.151 p.p.s.a.).