Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 673/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 982/10 w sprawie ze skargi Cz. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Cz. W. na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 982/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.W. uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej: ARiMR, w Słupsku decyzją z [...] listopada 2005 r. w uwzględnieniu wniosku C.W. o wsparcie finansowe gospodarstwa niskotowarowego w postaci przyznania środków pieniężnych na zakup maszyn rolniczych przyznał wnioskodawcy płatność w kwocie 5.179,24 zł. Zaznaczył, że będzie ona wypłacana przez 5 kolejnych lat. Warunkiem wypłacenia płatności w 4 i 5 roku będzie zrealizowanie przez beneficjenta przedsięwzięcia zgodnie planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności i następnie w ciągu 7 dni po upływie tego terminu złożenie oświadczenia potwierdzającego zrealizowanie przedsięwzięcia. Producent rolny zobowiązał się nie przenosić własności gospodarstwa przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Słupsku postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia wymienionej wyżej decyzji z [...] listopada 2005 r. przyznającej producentowi rolnemu płatność. Uczynił tak ze względu na uzyskaną od C.W. informację o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, w związku z przejściem na emeryturę wypłacaną z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) i przekazaniem gospodarstwa synowi. Postępowanie to jednak organ umorzył decyzją z [...] czerwca 2009 r. z powodu bezprzedmiotowości uznając, że w dacie złożenia wniosku producent rolny spełniał warunki dla przyznania płatności.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Słupsku decyzją z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] orzekł o wstrzymaniu C.W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego przyznanej decyzją z [...] listopada 2005 r. W podstawie prawnej decyzji powołał § 13 ust. 1 w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z 7 grudnia 2004 r.". W uzasadnieniu stwierdził, że warunkiem udzielenia płatności było znajdujące oparcie w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia nieprzenoszenie własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Rolnik przeniósł własność gospodarstwa na syna i dlatego płatności w 4 i 5 roku wstrzymano.

Po rozpatrzeniu odwołania C.W., Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...], uchylił decyzję o wstrzymaniu płatności i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ I instancji nie poinformował strony o wszczęciu postępowania o wstrzymanie płatności, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań naruszając w ten sposób art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., a ponadto naruszony został także art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 638/09 po rozpoznaniu skargi C.W. uchylił decyzję organu II instancji z [...] lipca 2009 r. Sąd uznał, że uzasadnienie tej decyzji nie pozwala na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ przyjął za ustalony. Organ odwoławczy nie wyjaśnił powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. dlaczego uchybienia procesowe organu I instancji potraktował jako mające wpływ na wynik sprawy, nie wskazał czy uchybienia te mogą być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., nie odniósł się też do tego czy wskazane w odwołaniu dokumenty wystarczają do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że z kontrolowanej decyzji nie wynika rzeczywista, uzasadniona potrzeba przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jako przesłanka wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r. o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Stwierdził, że jest niesporne, że C.W. przeniósł własność gospodarstwa rolnego na syna aktem notarialnym z [...] sierpnia 2008 r. i uczynił tak w związku z ubieganiem się o emeryturę z KRUS a nie o rentę strukturalną. Uzyskując pomoc w formie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wymieniony zobowiązał się nie przenosić na inną osobę własności gospodarstwa niskotowarowego, przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla tego gospodarstwa, ale zobowiązania tego nie dochował. Nie wykonał też zadeklarowanego we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zobowiązania wieloletniego. W ocenie organu odwoławczego jedynie przejście na rentę strukturalną i spełnienie innych wymagań określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. nie skutkowałoby w myśl § 10 tego rozporządzenia wstrzymaniem i zwrotem przyznanych płatności.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu w sprawie wstrzymania płatności, wiedział o wszystkich dokumentach w sprawie, gdyż na akta sprawy składają się dokumenty doręczone stronie albo przezeń złożone. Wskazał na korespondencję między skarżącym a organem powołując jej daty i treść. W konkluzji organ podkreślił, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz, że nie zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem uwzględnił skargę Czesława Wawrzyniaka i uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni. W motywach wyroku Sąd stwierdził, że pozostawiona została w obrocie decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r., która pierwotnie uchylona była przez organ odwoławczy decyzją z [...] lipca 2009 r. z tej przyczyny, że "skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania wznowieniowego, uniemożliwiając tym stronie czynny udział w postępowaniu...."

W ocenie Sądu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę, jedyną czynnością jaką organ odwoławczy wykonał dla realizacji zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt. I SA/Gd 638/09 było zawiadomienie C.W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przytoczenie treści art. 10 k.p.a. Organ wydał zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2010 r. zaprzeczając swoim poprzednim wnioskom, przede wszystkim stwierdzonym uprzednio uchybieniom proceduralnym, których – zajmując się sprawą ponownie – nie wyeliminował.

Sąd zalecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustalił czy wydano postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego po czym zauważył, że z akt sprawy nie wynika by postanowienie to "weszło do prawnego obrotu", gdyż nie ma żadnego dowodu, że zostało skutecznie doręczone skarżącemu. (str. 14 motywów).

Następnie Sąd przesądził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz dokonał oceny, o której mowa w art. 149 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania wznowieniowego. Według Sądu działaniem takim naruszono art.141 § 1 i 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję wydaną w postępowaniu, które nie zostało wszczęte sam naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.

Formułując wskazania odnośnie do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że po ustaleniu, że do obiegu prawnego nie weszło postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, należy uchylić decyzję I instancji z [...] kwietnia 2009 r., ponieważ orzeczenie to wydane

w trybie nadzwyczajnym kończyło postępowanie o wznowienie, które "nie zostało prawnie wszczęte". Po prawidłowym wszczęciu postępowania o wznowienie, a zatem wydaniu postanowienia i doręczeniu go stronie, organ I instancji musi przeprowadzić postępowanie dowodowe by wykazać przesłanki o jakich mowa w przepisach prawa materialnego i musi tego dokonać ponownie z uwagi na treść art. 136 k.p.a., gdyż naruszono przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości. Postępowanie o wznowienie winno być przeprowadzone według przepisów o postępowaniu przed organem I instancji.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 145 k.p.a. w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzję wydano na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił natomiast § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r.

Uzasadniając zarzut, wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że Sąd

I instancji błędnie uznał, iż postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję było postępowaniem wznowieniowym. Jego zdaniem w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 k.p.a., a § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. stanowi materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu odrębnym od postępowania wznowieniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały sformułowane w art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i która to nieważność w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stosownie do art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 638/09. Zatem, dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem Sąd winien ograniczyć się obecnie jedynie do zbadania, czy organ administracji uwzględnił wytyczne zawarte w tym wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, o ile takie zaszłyby po wydaniu pierwotnego wyroku. Podstawę do takiego działania winna stanowić staranna lektura i pełne zrozumienie treści zawartych w uzasadnieniu wyroku wiążącego obecnie Sąd i organy administracji oceną prawną. W rozpoznawanej sprawie tak się jednak nie stało.

U podstaw zaskarżonego wyroku legło błędne przeświadczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r. wydane zostały w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Zawarte w motywach tego wyroku rozważania poświęcone zostały postępowaniu wznowieniowemu, które nie dotyczyło rozpoznawanej sprawy, przy czym Sąd popadając w sprzeczność zalecił organowi odwoławczemu by wyjaśnił "czy w sprawie mamy do czynienia z wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego..."(str. 14 motywów), po czym stwierdził, że ".. organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz dokonał wskazanej w art. 149 § 1 k.p.a. oceny, w sytuacji gdy nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania wznowieniowego" ( str.15 motywów).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odnosząc się do poprzedniego wyroku tego Sądu stwierdził również, że w obrocie prawnym pozostała decyzja I instancji z [...] kwietnia 2009 r. " co do której przyczyną jej uchylenia przez organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] lipca 2009 r. był fakt, że skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania wznowieniowego, uniemożliwiając tym stronie czynny udział w postępowaniu......".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. Teza taka nie wynikała także z wydanych w sprawie decyzji administracyjnych ani z poprzedniego wyroku z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt. I SA/Gd 638/09 WSA w Gdańsku.

W wyroku tym Sąd wśród zarzutów procesowych wymienił wprawdzie wydanie decyzji I instancji bez formalnego wszczęcia postępowania, ale zarzutu tego nie wiązał z postanowieniem w sprawie wznowienia postępowania, gdyż zaskarżona decyzja wydana była w trybie zwykłym i dotyczyła innej materii niż będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego. Wbrew temu, co sugeruje się w zaskarżonym wyroku ani Sąd I instancji orzekający poprzednio ani organ odwoławczy w decyzji z [...] lipca 2009 r. nie nawiązywały w swoich orzeczeniach do postępowania wznowieniowego, gdyż nie dotyczyło ono rozpoznawanej sprawy.

Zauważyć należy, że niezależnie od postępowania w trybie zwykłym zakończonego zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję I instancji z [...] kwietnia 2009 r. o wstrzymaniu płatności, wydaną na podstawie § 10 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Słupsku postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2005 r. przyznającą C.W. płatność do gospodarstwa niskotowarowego. Stwierdzić jednak należy, że były to dwie całkowicie odrębne sprawy, choć każda z nich dotyczyła płatności.

Przypomnieć wypada, że Sąd I instancji, stosownie do art. 134 p.p.s.a. nie będąc związany granicami skargi jest związany granicami sprawy w sensie materialnoprawnym. W tym przypadku granice sprawy w powyższym rozumieniu zakreśliło zagadnienie wstrzymania płatności, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie zaś kwestia przyznania tej płatności. To ostatnie zagadnienie było przedmiotem odrębnego postępowania zwykłego zakończonego decyzją z [...] listopada 2005 r. i wznowieniowego, umorzonego następnie decyzją z [...] czerwca 2009 r.

Jak trafnie podniósł kasator podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w sprawie wstrzymania płatności stanowił § 10 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., który przewidywał wstrzymanie i zwrot płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w sytuacji gdy producent rolny przeniósł własność gospodarstwa przed upływem 5 lat od przyznania płatności.

W świetle tego, co powiedziano wyżej należało uznać, że zaskarżony wyrok zapadł z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wymienionego wyżej przepisu rozporządzenia i na mocy art. 185 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.