Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 719/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2,  art. 136,  art. 107 par. 3,  art. 6,  art. 105 par. 1,  art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. D.-D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego we W. przy ul. H. B. [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592/ i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81, art. 83 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718/ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego we W. przy ul. H. B. [...] – zakład produkcji i handlu artykułami przemysłowymi w piwnicy budynku mieszkalnego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ orzekający wyjaśnił, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego we W. przy ul. H. B. [...] – piwnice na lokal usługowy. Następnie stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jednoznacznie ustalono, że żadna zmiana sposobu użytkowania piwnicy na lokal użytkowy w obiekcie j.w. – piwnica na lokal usługowy /zakład produkcyjny/ nie nastąpiła. Fakt ten został potwierdzony między innymi podczas oględzin nieruchomości, położonej we W., przy ul. B. [...], przeprowadzonych w dniu 25.04.2005 r. przez pracownika tut. Inspektoratu w obecności A. K., posiadającej także pełnomocnictwo J. D.-D.

Złożone do akt sprawy przez J. D.-D. opinie nie potwierdzają zmiany sposoby użytkowania piwnicy na zakład produkcyjny. Opinia Z. C. dotyczy, cyt. "potencjalnych źródeł sygnałów akustycznych".

Ocena techniczna wykonana przez Z. M. dotyczy wielkości hałasu i zajmuje się także oceną pod względem izolacyjności akustycznej przegrody budowlanej pomiędzy budynkami mieszkalnymi. W swoim opracowaniu Z. M. stwierdza, że na poziom hałasu może mieć także wpływ zamontowany obok transformator.

Wezwana do uzupełnienia strona nie dostarczyła kopii dokumentów o przynależności do właściwej izby zawodowej autorów powyższych opracowań, co stanowi naruszenie przepisów ustawy Prawo Budowlane.

W żadnym z powyższych opracowań nie stwierdzono, że w budynku mieszkalnym, położonym we W., przy ul. B. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza.

Strona złożyła także do akt sprawy opinię W. P. dotyczącą izolacyjności akustycznej przegrody budowlanej rozdzielającej oba mieszkania. Do opinii został dołączony dokument potwierdzający przynależność autora opracowania do właściwej izby zawodowej. Z opracowań Z. M. i W. P. jednoznacznie wynika, że przegroda budowlana (ściana oddzielająca oba budynki mieszkalne) posiada za małą izolacyjność akustyczną.

(Sprawa przegrody budowlanej zostanie rozpatrzona w osobnym postępowaniu administracyjnym, które zostało wszczęte w sprawie użytkowania budynków mieszkalnych, położonych we W., przy ul. B. [...], [...] i [...].) W niniejszym postępowaniu nie rozpatrzono spraw związanych z nadmiernym hałasem pochodzącym z budynku mieszkalnego, położonego we W., przy ul. B. [...]. Są to sprawy porządkowe, którymi nadzór budowlany, działający na podstawie przepisów ustawy Prawo Budowlane nie zajmuje się.

Zarzut, że strona nie została wpuszczona do obiektu podczas oględzin jest bezpodstawny. Strona była reprezentowana przez pełnomocnika, który sam i w imieniu J. D.-D. brał udział w oględzinach nieruchomości i później wniósł swoje uwagi do spisanego protokółu. Pracownicy nadzoru budowlanego nie mogą nakazywać właścicielowi obiektu wpuszczania do jego wnętrza kogokolwiek. Jest to prawo właściciela i jego wola.

W zakończeniu uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w istniejących w sprawie okolicznościach uznał postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy za bezprzedmiotowe, co obligowało do jego wnoszenia z mocy prawa.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniosła J. D.-D. oraz A. i H. K., reprezentowani przez pełnomocnika adw. J.D. z Kancelarii Adwokackiej J.D. ul. [...] we W..

Kwestionując prawidłowość zaskarżonego orzeczenia pełnomocnik odwołujących się zarzucił:

1.sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych organu I instancji z zebranym materiałem dowodowym oraz rzeczywistym stanem faktycznym;

2.naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 56 ustawy – Prawo budowlane poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu, podczas, gdy wniosek D. D. opierał się o art. 56 tej ustawy, który dotyczy uzyskania pozwolenia na użytkowanie;

2) naruszenie przepisu art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w sprawie tj. niewstrzymanie użytkowania części obiektu budowlanego oraz nienałożenie na D. D. obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego mimo zaistnienia bezprawnej (bez zgłoszenia) zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego;

3) art. 66 prawa budowlanego poprzez nie przeprowadzenie postępowania stosownie do dyspozycji tego przepisu i nie wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości;

4) art. 24 § 1 i art. 24 § 4 k.p.a. poprzez nie wyłączenie pracownika L. J., co prowadzi do naruszenia wskazanego w art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania;

5) art.77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ działań z urzędu w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego;

6) art. 7, 77 i 78 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz oddalenie wniosków dowodowych J. D.-D. w postaci opinii biegłych i dokumentacji lekarskiej;

7) art. 89 § 2 k.p.a. nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mimo że strona wniosła ojej przeprowadzenie, zaś w wyznaczonym terminie nie mogła być obecna z przyczyn, które uprzednio usprawiedliwiła;

8) art. 92 k.p.a. poprzez nie zachowanie 7 dniowego terminu pomiędzy datą doręczenia wezwania o rozprawie (dzień 4 maja 2005 roku), a datą rozprawy (9 maja 2005 roku), podczas gdy przepis wymaga 7 dniowego uprzedzenia;

9) art. 85 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie oględzin;

10) art. 97§1 pkt. 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu zakończenia postępowania karnego, mimo że wykazałoby ono, iż poprzez immisję hałasu zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 5 pkt 1-3 prawa budowlanego i w tym znaczeniu jest to ewidentny prejudykat;

11) art. 32 k.p.a. poprzez pominięcie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika J.D. i niedoręczanie mu zawiadomień oraz odpisów orzeczeń w sprawie;

12) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik J. D.-D. oraz A. i H. K. wniósł o:

1. uchylenie decyzji organu I instancji oraz wydanie postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie:

- wstrzymania użytkowania części obiektu mieszkalnego położonego we W. przy ul. H. B. [...] ze względu na zmianę sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia;

- nałożenia na D. D. obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Jednocześnie z ostrożności procesowej pełnomocnik odwołującej się wniósł o wydanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 decyzji nakazującej D. D. usunięcie nieprawidłowości w zakresie użytkowania części obiektu mieszkalnego położonego we W. przy ul. H. B. [...] w sposób zagrażający zdrowiu ludzi i środowisku.

W obszernych uzasadnieniach odwołań przestawiona została – z wykorzystaniem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – szczegółowa argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności wyartykułowanych zarzutów. Podkreślono w niej przede wszystkim fakt prowadzenia przez D. D. działalności gospodarczej /zarejestrowanej/ w budynku mieszkalnym położonym przy ul. H. B. [...] we W. oraz związaną z tym uciążliwość.

Po rozpatrzeniu odwołań D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 28 października 2005 r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że w związku z interwencją Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 4 października 2004 r. dotyczącą prowadzenia przez D. D. działalności gospodarczej w części budynku mieszkalnego przy ul. H. B. [...] we W. bez wymaganych przepisami prawa budowlanego zezwoleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (piwnicy) na zakład produkcji i handlu artykułami przemysłowymi, położonego przy ul. H. B. [...] we W.

Zawiadomieniem z dnia 24 marca 2005 r. organ I instancji wyznaczył termin oględzin w/w nieruchomości na dzień 12 kwietnia 2005 r., jednakże w wyznaczonym terminie oględziny z niewiadomych przyczyn się nie odbyły. Strony postępowania poinformowane zostały, że oględziny odbędą się w dniu 25 kwietnia 2005 r. Pomimo wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m. W. terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym - postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr [...], sprawa nie została załatwiona.

Organ I instancji podjął natomiast korespondencję z J. D.-D., która m.in. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania w/w sprawie oraz o wyznaczenie rozprawy administracyjnej.

Postanowieniem nr [...] z dnia 26 kwietnia 2005 r. organ i instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, położonego we W. przy ul. B. [...], wskazując, że wniosek nie został uzasadniony żadną z przyczyn wymienionych w przepisie art. 97 § 1 kpa wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pozostał nierozpoznany.

Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez J. D.–D., która wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania administracyjnego lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wniosek jest zasadny z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym W. F., postępowanie karne przeciwko Panu D. D. oskarżonemu o nękanie sąsiadów hałasem w porze nocnej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z dnia 15 lipca 2005 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że "żadna zmiana użytkowania piwnicy na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym położonym we W. przy ul. B. [...] - piwnica na lokal usługowy (zakład produkcyjny) nie nastąpiła", przy czym fakt ten został potwierdzony "między innymi podczas oględzin nieruchomości położonej we W. przy ul. B. [...], przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2005 r. (...) w obecności A. K., posiadającej także pełnomocnictwo J. D.-D.".

W konsekwencji powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. decyzją nr [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, położonego we W. przy ul. B. [...] - zakład produkcji i handlu artykułami przemysłowymi w piwnicy budynku mieszkalnego.

Prawidłowość tej decyzji została zakwestionowana przez J. D.-D. oraz A. i H. K., reprezentowanych przez pełnomocnika adw. J.D..

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż wniesione odwołanie należy uznać za uzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu orzekającego szczególnie istotne jest to, że materiał przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego odwołaniami rozstrzygnięcia.

Następnie wyjaśniając przesłanki wydanej decyzji wojewódzki organ nadzoru budowlanego podał, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz przepisach prawa materialnego. Z tego też względu organ administracyjny obowiązany jest do przestrzegania przepisów prawa, bez możliwości dowolnego ich interpretowania.

Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje stosownie do zapisu art. 105 kpa § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, ze brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej, bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma charakter cywilny, wówczas w toku postępowania administracyjnego mamy do czynienia z brakiem przesłanki przedmiotowej do merytorycznego orzekania. Podobnie, gdy brak jest przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego w badanym przypadku nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem postępowanie organu I instancji nie dowodzi, iż w istocie zaistniały przesłanki do jego umorzenia.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ I instancji dopuścił się uchybień proceduralnych w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, jaki i dowodów przedstawionych przez Skarżących wynika, iż w budynku przy ul. B. [...] we W. jest prowadzona działalność gospodarcza. Zadaniem organu I instancji było przede wszystkim ustalenie istoty prowadzonej działalności oraz stwierdzenie czy użytkowanie jednego z lokali przedmiotowego budynku tj. piwnicy jest zgodne z przepisami prawa budowlanego, tzn. czy nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania.

W świetle bowiem przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości i układ obciążeń. Zmiana taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Z powyższych względów organ I instancji jest zobowiązany do ustalenia, w sposób nie budzący wątpliwości, czy w badanym przypadku taka zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu lub jego części miała miejsce i czy inwestor dokonał ciążących na nim obowiązków, w postaci dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Lektura akt przedmiotowej sprawy nie pozwala stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. dokonał niezbędnych ustaleń w wyżej wskazanym zakresie. Jednocześnie w toku całego postępowania organ I instancji nie odniósł się do zarzutów stawianych przez Skarżących, ograniczając się jedynie do przeprowadzenia oględzin w/w nieruchomości i sporządzenia nieczytelnego protokołu sporządzonego na okoliczność tychże oględzin.

W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji uchybił zasadom ogólnym wyrażonym w przepisach Rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Zasady ogólne", w stopniu wywierającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o naruszenie art. 7-11 kpa, 77, 80 i 81 kpa. Jedyną czynnością procesową organu I instancji stały się oględziny przedmiotowej nieruchomości. Powyższe w ocenie organu II instancji stanowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym organ I instancji w rażący sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. Przepis art. 75 kpa wyraźnie określa, że w sprawie należy dopuścić wszelkie dowody, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem. Mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Chodzi więc o zasadę prawdy obiektywnej, skoro stosownie do art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena całokształtu materiału dowodowego występującego w sprawie. W świetle orzecznictwa NSA - wyrok z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 26/200 "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji".

Ponadto zastrzeżenia organu II instancji budzi uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, które pozostaje bez związku z informacjami oraz ustaleniami dokonanymi w trakcie postępowania, zawartymi w aktach przedmiotowej sprawy.

Z art. 107 § 3 Kpa wynika wprost, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W badanym przypadku mamy do czynienia z powyższym naruszeniem, dlatego też, w ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa a sprawa wymaga – poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego – ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zasadność decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali J. D.-D. oraz A. K. i H. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z tym, że skarga A. i H. K. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 24 lutego 2006 r.

Natomiast J. D.-D. zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) naruszenie przepisów art. 138 § 2 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sprawie, mimo że do ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia nie było wymagane uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części;

2) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie, mimo że organ II instancji zobowiązany był do orzeczenia co do istoty sprawy;

3) naruszenie przepisu art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażającej się w obowiązku organu II instancji ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty.

Wskazując na takie uchybienia J. D.-D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.).

Na uzasadnienie swego żądania skarżąca podała, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a nadto prowadzący do uchybienia zasadom ogólnym postępowania administracyjnego.

Wskazała również, iż w toku postępowania odwoławczego organ II instancji – w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji – ustalił, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w budynku przy ul. B. [...] we W. jest prowadzona działalność gospodarcza (str.3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, akapit 4, zdanie 2). Co więcej, już z samego rozstrzygnięcia zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania wskutek braku stwierdzenia przez organ I instancji zmiany (faktycznej) sposobu użytkowania części obiektu budowlanego należącego do D. D., wynika, iż D. D. nie dokonał ciążących na nim z mocy ustawy obowiązków, w tym w postaci dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Powyższe oznacza, iż do ponownego (w ramach postępowania odwoławczego) rozpoznania sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia nie było wymagane przeprowadzenia ani w znacznej części, ani tym bardziej w całości uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji - stwierdzając zatem wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji co do zaistnienia faktycznej zmiany sposobu użytkowania - dysponował wynikami postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji w zakresie zobowiązującym organ II do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (należy bowiem uznać w niniejszej sprawie brak wymogu uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części).

W ocenie skarżącej w świetle powyższego stwierdzić należy, iż organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, naruszył:

1) przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - jako że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a tylko w takim wypadku organ odwoławczy - zgodnie z art. 15 k.p.a. -uprawniony jest do wydania decyzji kasacyjnej (uchylającej decyzję organu I instancji i przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia); w pozostałych przypadkach - w tym w niniejszej sprawie - organ II instancji zobowiązany był do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty;

2) przepis art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy - jako że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji dawało podstawy do należytego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy;

3) przepis art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, iż organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do kontroli prawidłowości (zgodności z prawem) rozstrzygnięć organu I instancji, ale zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe stanowisko i zarzuty skarżących uzasadnione są na tle ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego (a w niniejszej sprawie brak takich wątpliwości) i organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy.

W uzupełnieniu prezentowanej argumentacji skarżąca przywołała liczne tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do zakresu kompetencji kasacyjnej organu drugoinstancyjnego oraz istoty zasady dwuinstancyjności.

W zakończeniu uzasadnienia skargi J. D.-D. stwierdziła, że z cytowanego orzecznictwa oraz z przebiegu postępowania przed organem I i II instancji wynika niewątpliwie, iż organ II instancji związany był dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 kpa, nie był natomiast uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 28 grudnia 2005 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swoich twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne i pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie orzeczenia, które zostało podjęte ze względu na istotne uchybienia proceduralne w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Naruszone zostały wówczas przede wszystkim zasady ogólne postępowania, w tym art. 7 i art. 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W pismach wniesionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego w dniach 26 stycznia 2006 r. i 27 marca 2006 r. J. D.-D. zwróciła się o włączenie w poczet materiału dowodowego przedstawionych przez siebie dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego czy materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza jednak bezwzględną powinność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, bowiem z istoty zasady dwuinstancyjności wynika konieczność zachowania w obu instancjach tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość sprawy zachowana jest m.in. poprzez tożsamość jej stanu faktycznego, który musi być rozważony i oceniony przez oba organy dysponujące walorem właściwości instancyjnej w sprawie. O możliwości bardzo ograniczonego modyfikowania stanu faktycznego i wprowadzenia do niego nowych elementów ustawodawca zadecydował poprzez treść przepisu art. 136 i art. 138 § 2 kpa.

Zarówno w literaturze prawniczej, jak i w sprawowanym przez sądy administracyjne orzecznictwie jako aksjomat przyjmuje się twierdzenie, że granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszoinstancyjnego, a wydanie orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę, mimo braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odpowiednim dla przedmiotu sprawy zakresie przez organ I instancji jest traktowane jako rażące naruszenie prawa /np. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980; B. Adamiak, J. Borkowski : KPA Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992r, sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA, Nr 1, poz. 36/.

Działanie polegające na dokonaniu wyłącznie przez organ II instancji wszelkich ustaleń koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznane też zostało w poglądach judykatury za działanie naruszające kompetencję organu właściwego w sprawie, a poprzez to obarczające wydane w takich warunkach orzeczenie kwalifikowaną wadliwością /np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1987r., sygn. akt II SA 1092/86, OSPIKA 1988, Nr 1, poz. 24/.

Zważyć zatem należy, że katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997 Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/.

Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, podejmowanej w toku postępowania.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wyjaśnienia wszystkich wątpliwych kwestii i rozważenia w sposób wymagany prawem, czy w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych istnieje bezprzedmiotowość postępowania, rozumiana jako brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i uniemożliwiająca podjęcie orzeczenia merytorycznego w sprawie, czyli rozstrzygnięcie o jej istocie.

Zważyć należy, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wg rygorów ustanowionych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a czynność orzecznicza podjęta w tych warunkach przy zastosowaniu przepisu art. 105 § 1 kpa jest czynnością załatwienia sprawy, następującą po zakończeniu postępowania. Rozważenie przez organ prowadzący postępowanie jego bezprzedmiotowości nie zwalnia organu z powinności określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarówno bowiem przy zakończeniu sprawy w sposób merytoryczny jak i niemerytoryczny jej okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę orzeczenia nie mogą budzić wątpliwości.

W tym kontekście należy wskazać, że prawidłowa jest ocena organu II instancji, stwierdzającego, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało w sposób pobieżny, uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi materiał zebrany w sprawie – na obecnym etapie postępowania – nie stwarza podstaw dla uznania, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, położonego we W. przy ul. H. B. [...], w rozumieniu przepisów powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane. Nie wystarczy bowiem dla przyjęcia takiego stanu stwierdzenie faktu prowadzenia w tej części budynku lub w konkretnym jego pomieszczeniu określonej działalności gospodarczej.

W obowiązujących warunkach prawnych należy ustalić, czy działanie inwestora doprowadziło do skutków opisanych w przepisie art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiących jednocześnie kryteria wg których ocenia się ewentualne zaistnienie stanu poddanego w tym przepisie i następnych regulacji ustawowej.

Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego pozwoli – zdaniem Sądu – załatwić sprawę w sposób nie uchybiający przepisom prawa.

Wskazać przy tym ponownie należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej oraz stanowiskiem judykatury przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające strony służącego im prawa odwołania /por. B. Adamiak, J. Borkowski: op.cit., wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.