Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1343/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2a, art. 97 ust. 1 i 3 oraz art. 99
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 28, art. 64 par. 2, art. 162 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk /spr./ Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Po 326/08 w sprawie ze skargi K. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Po 326/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę K. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wójt Gminy Dopiewo, na wniosek właścicieli K. i R. G., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Skórzewie Gmina Dopiewo, oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Skórzewo, arkusz mapy 17, nr ewid. 330/17, 300/19 o łącznej powierzchni 1878 m2, dla której Sąd Rejonowy w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą KW nr 140892. Z nieruchomości wydzielono działki: nr 330/13; nr 330/14 i nr 330/15, mające powiększyć istniejącą działkę nr 330/18; nr 330/16, mającą powiększyć działkę nr 1005.

Projekt podziału został zatwierdzony pod warunkiem, że najpóźniej w momencie zbycia dla działki nr 313/13 zostaną ustanowione służebności drogowe na działkach nr 330/14, nr 330/18, nr 330/15, nr 330/16 oraz istniejącej działce nr 1005, należącej do I. N.-P..

Decyzja podziałowa została doręczona K. i R. G. oraz I. N.-P..

Na wniosek K. i R. G. Wójt Gminy Dopiewo decyzją z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zmienił decyzję podziałową w ten sposób, że w wierszu 20 na stronie pierwszej zamiast sformułowania "mająca powiększyć istniejącą działkę o nr ewidencyjnym 1005", wprowadził zapis "330/16". Decyzja została doręczona tylko K. i R. G..

Pismem z dnia 16 listopada 2007 r. I. N.-P. wystąpiła do Wójta Gminy Dopiewo o wznowienie postępowania i cofnięcie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że właściciele dzielonej nieruchomości nie wykonali warunku polegającego na włączeniu działki nr 330/16 do istniejącej działki nr 1005, czyli nie zrealizowali zapisu art. 93 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy Dopiewo, mając za podstawę art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego.

W motywach decyzji wyjaśnił, że przepis art. 145 § 1 kpa nie stwarza możliwości wznowienia postępowania z tej przyczyny, że nie doszło do przeniesienia praw do działki wydzielonej w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości. Wskazał ponadto, że wymóg określenia w decyzji o podziale warunku zachowania maksymalnie 6-miesięcznego terminu do przeniesienia praw do działek wydzielanych w celu powiększenia został ustanowiony ustawą zmieniającą art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 22 października 2007 r., a więc po wydaniu decyzji dotyczącej podziału nieruchomości należącej do K. i R. G.. Organ zaznaczył również, że wnioskodawczyni, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, nie miała przymiotu strony postępowania w sprawie podziału.

I. N.-P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła w nim, że jej sytuacja wyczerpuje znamiona definicji strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Jej interes prawny określa art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie tego przepisu do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wprowadzono zapis "działka nr 330/16 mająca powiększyć istniejącą działkę o nr ewidencyjnym 1005". Odwołująca się wskazała, że podział nieruchomości rolnej na działki o powierzchni mniejszej aniżeli 0,3 ha, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Natomiast Wójt Gminy Dopiewo zaakceptował fakt, iż nie wszystkie wydzielone działki powiększyły sąsiednie nieruchomości, gdyż zmienił decyzję o zatwierdzeniu podziału geodezyjnego, poprzez wykreślenie zapisu, że działka nr 330/16 przeznaczona jest na powiększenie działki nr 1005. Tym samym organ zezwolił na potraktowanie wydzielonej działki jako samodzielnej działki budowlanej. Ponadto Wójt Gminy Dopiewo miał obowiązek zawiadomić ją o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji podziałowej oraz doręczyć jej decyzję wydaną w dniu [...] września 2007 r. Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu podziału toczyło się bez jej udziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2008 r., działając na podstawie art. 127 § 1 kpa i art. 138 § 1 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz na podstawie art. 150 § 2 wznowiło postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] września 2007 r., zakończone decyzją zmieniającą decyzję podziałową.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji w trybie art. 155 kpa zmienił własną decyzję, którą zatwierdził podział nieruchomości rolnej w celu powiększenia nieruchomości sąsiedniej. W ocenie Kolegium, stroną tego postępowania była także I. N.-P., właścicielka nieruchomości, do której miała zostać przyłączona powstająca wskutek podziału działka nr 330/16. Jednak wskutek zaniechania Wójta Gminy Dopiewo nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Stąd w odniesieniu do decyzji zmieniającej decyzję podziałową zachodzi podstawa do wznowienia postępowania. Orzekając o wznowieniu postępowania, Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien dążyć do uchylenia decyzji z dnia [...] września 2007 r., gdyż została ona wydana z naruszeniem prawa. Zmiana decyzji podziałowej, poprzez wykreślenie zastrzeżenia, że podziału dokonuje się na powiększenie nieruchomości sąsiedniej była niedopuszczalna; w takiej postaci decyzja o podziale nieruchomości rolnej w ogóle nie mogła zostać wydana.

Kolegium zwróciło również uwagę na konieczność podjęcia postępowania w trybie art. 162 § 1 kpa w celu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ uznał, że decyzja podziałowa była decyzją warunkową, zobowiązującą stronę postępowania do włączenia nowo powstałej działki nr 330/16 do nieruchomości sąsiedniej, gdyż w tym celu dokonano podziału. Skoro warunek nie został dopełniony, należy stwierdzić wygaśnięcie decyzji podziałowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i R. G. zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, ewentualnie jej uchylenia, oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podnieśli, że decyzja podziałowa została przekazana I. N.-P. jedynie do wiadomości. Dlatego z faktu doręczenia decyzji nie można wnosić, że I. N.-P. była stroną tego postępowania. Wyjaśnili, że zawarli porozumienie cywilnoprawne z I. N.-P. oraz W. B. w sprawie dokonania podziału nieruchomości oraz nabycia wydzielonych działek przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Porozumienie w części dotyczącej I. N.-P. nie zostało zrealizowane, gdyż nie wykazywała ona chęci nabycia działki wydzielonej w celu powiększenia działki nr 1005. W ocenie skarżących, zawarte porozumienie nie tworzyło sytuacji interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, który dawałby I. N.-P. legitymację do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości. Naprawienia ewentualnej szkody spowodowanej niedotrzymaniem warunków porozumienia należy poszukiwać na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Skarżący uznali, że przymiot strony postępowania w sprawie zmiany decyzji podziałowej mieli tylko K. i R. G.. Zdaniem skarżących, zmiana decyzji podziałowej, sprowadzająca się do wykreślenia z niej celu podziału nieruchomości rolnej (celu wydzielenia działki nr 330/16), była dopuszczalna. Działka nr 330/16 powstała na skutek wydzielenia działek nr 330/14 oraz nr 330/15 i posiada dostęp do drogi publicznej; ma ustanowioną służebność komunikacyjną przez działkę nr 1005.

Skarżący wskazali także, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 i § 3 kpa, gdyż organ odwoławczy nie ustosunkował się do dowodów, które ocenił negatywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oznaczyło, jako strony postępowania, jedynie podmioty, na których żądanie zostało ono wszczęte; pierwotnie decyzję doręczono jedynie I. N.-P. oraz Urzędowi Gminy w Dopiewie. Ponadto egzemplarze decyzji doręczone stronom różniły się. Egzemplarze decyzji przekazane I. N.-P. oraz Urzędowi Gminy Dopiewo miały 3 strony; kończyły się na "pkt 3 – a/a JG". Z kolei egzemplarz przesłany do skarżących zawierał 4 strony. Ostatnia, czwarta strona, nieopatrzona pieczęcią, składała się jedynie z "4. K. i R. G., ul. Irysowa 7, 60-175 Poznań". W ocenie Skarżących, przesądza to o rażącym naruszeniu prawa, które usprawiedliwia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dokonało błędnej wykładni art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 162 § 1 kpa. W ich ocenie, decyzja podziałowa nie była decyzją warunkową, lecz decyzją zobowiązującą strony postępowania do włączenia nowo powstałej działki nr 330/16 do nieruchomości sąsiedniej, czyli działki nr 1005. Podziału nieruchomości dokonano "w celu", a nie "pod warunkiem". Podnieśli, że stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji nie nakazuje żaden przepis prawa. Ponadto nie leży to ani w interesie społecznym, ani w słusznym interesie strony postępowania. Wskazali, że zmiana art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, mocą której wprowadzono obowiązek określenia w decyzji podziałowej maksymalnie 6-miesięcznego terminu do przeniesienia praw do działek wydzielonych w celu powiększenia nieruchomości sąsiednich, weszła w życie 22 października 2007 r., czyli po zakończeniu postępowania podziałowego. Stąd art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy zapewniającej I. N.-P. udział w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

I. N.-P. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w trybie odwoławczym w postępowaniu nadzwyczajnym, które zostało wszczęte na podstawie podania złożonego w dniu 16 listopada 2007 r. Zgodnie z treścią podania, I. N.-P. zwróciła się do Wójta Gminy Dopiewo z żądaniem wznowienia postępowania oraz cofnięcia decyzji z uwagi na niezrealizowanie warunku podziału nieruchomości. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu prawidłowo przyjęło, że podanie I. N.-P. zawiera więcej niż jedno żądanie. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 kpa) może być wszczęte, zarówno na wniosek, jak i z urzędu (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2006, str. 787, teza 7 do art. 162). Treść podania I. N.-P. w części, w której domaga się ona cofnięcia decyzji o podziale, a także argumentacja powołana w uzasadnieniu podania, jednoznacznie wskazują, że żądanie cofnięcia decyzji stanowi w rzeczywistości wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 162 kpa. Treść podania – zdaniem Sądu – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczy sprawy załatwionej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., którą zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb Skórzewo, arkusz mapy 17, działki nr 330/17 oraz nr 300/19. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postąpiło prawidłowo, wskazując organowi I instancji na konieczność podjęcia postępowania w trybie art. 162 kpa. Błędna kwalifikacja podania strony pod względem ilości i rodzaju zawartych w nim żądań jest naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy wygaśnięcia decyzji podziałowej (art. 162 kpa), albowiem Wójt Gminy Dopiewo nie rozpoznał wniosku strony w tym przedmiocie, gdyż decyzja zaskarżona odwołaniem rozstrzygała tylko wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.

WSA w Poznaniu zaznaczył, że jeżeli przepisy prawa dopuszczają wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, to wniosek o wszczęcie postępowania, aktualizuje kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej. W takiej sytuacji wniosek strony czyni sprawę administracyjną przedmiotem postępowania administracyjnego (H. Knysiak-Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym" Zakamycze 2004, str. 52). Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony. Organy, zarówno Wójt Gminy Dopiewo, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, zostały związane treścią żądania I. N.-P. w tym sensie, że nie mogły rozpoznać innej sprawy, niż ta określona w treści żądania, a rozpoznając wniosek, nie mogły orzekać o żądaniach, które nie wynikają z wyraźnego oświadczenia strony postępowania. Na dzień złożenia podania (16 listopada 2007 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała zarówno decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości ([...] stycznia 2007 r.), jak i decyzja ją zmieniająca ([...] września 2007 r.). Wskazane decyzje zostały wydane pod tym samym numerem RB 7430/125/2007.

Sąd stwierdził, że w oparciu o treść przedmiotowego podania nie sposób rozstrzygnąć, czy zawarty w podaniu wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] stycznia 2007 r., czy też odnosi się do decyzji wydanej, na podstawie art. 155 kpa. Argumentacja powołana w uzasadnieniu wniosku nie odnosi się do podstaw wznowienia postępowania, lecz wyczerpuje przesłanki dla wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 162 kpa. Jeśli na podstawie treści podania I. N.-P. nie można było określić, która sprawa ma być przedmiotem postępowania wznowieniowego, to organ administracji publicznej zobowiązany był wezwać wnoszącą podanie do usunięcia braków podania, poprzez sprecyzowanie wniosku w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 kpa. Tym bardziej, że precyzyjne ustalenie treści żądania strony mogło mieć wpływ na określenie organu właściwego do rozpoznania sprawy – art. 150 § 1 i § 2 kpa.

Zdaniem Sądu, zaniechanie przeprowadzenia procedury uściślenia treści żądania o wznowienie postępowania doprowadziło do sytuacji, w której przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym (art. 149 §1 kpa), na etapie rozpoznania sprawy przed organem I instancji oraz w postępowaniu odwoławczym, były różne żądania. Porównanie treści uzasadnień wydanych decyzji wskazuje, że Wójt Gminy Dopiewo badał żądanie strony co do okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji o podziale nieruchomości, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na skutek odwołania od decyzji Wójta, a więc w granicach wyznaczonych tym samym żądaniem strony, uczyniło to w odniesieniu do decyzji zmieniającej decyzję podziałową. W tych okolicznościach, nie kwestionując trafności oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r. jest działanie Wójta Gminy Dopiewo w rozumieniu art. 152 § 2 kpa, a także kompetencji organu wyższego stopnia do wznowienia postępowania (art. 149 § 1 kpa w związku z 150 § 2 kpa), Sąd wskazał jednak, że decyzja wydana na skutek odwołania musi ograniczać się do merytorycznego rozstrzygnięcia jedynie tej sprawy, w której orzekał organ I instancji. Jeżeli organ odwoławczy ustalił, że postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone w sprawie innej, niż wskazana w treści żądania strony, to powinien zastosować art. 138 § 2 kpa, czyli należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym innej sprawy, niż ta, która była rozstrzygana przez organ I instancji, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 kpa.

WSA w Poznaniu uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że wniesienie odwołania od decyzji Wójta Gminy Dopiewo zaktualizowało kompetencję (art. 149 § 1 kpa w związku z art. 150 § 2 kpa) wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją zmieniającą decyzję podziałową. Tryb i formę wznowienia postępowania określa art. 149 § 1 kpa. Wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia, na które w myśl art. 141 § 1 i § 2 nie przysługuje zażalenie, stąd postanowienie o wznowieniu postępowania nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji, czyli w trybie określonym w art. 149 § 3 kpa. Toteż, w opinii Sądu, należało przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie mogło ani z urzędu, ani na skutek rozpoznania wniosku strony, orzec o wznowieniu postępowania w decyzji kończącej tryb odwoławczy od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 138 § 1 i § 2 kpa). Błędna forma rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania (decyzja zamiast postanowienia) pociągała za sobą sprzeczne z prawem konsekwencje, przede wszystkim w postaci dopuszczalności zaskarżenia decyzji o wznowieniu postępowania do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy z mocy prawa rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania (postanowienie) takiej kontroli nie podlega. Połączenie w zaskarżonej decyzji dwóch wzajemnie wykluczających się trybów postępowania administracyjnego zrodziło konieczność jej uchylenia. Uchylić również należało decyzję Wójta Gminy Dopiewo. Zakwalifikowanie żądania I. N.-P. jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, nadanie mu merytorycznego biegu oraz wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania było przedwczesne. Organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu badać swoją właściwość w sprawie. Treść podania jest zbyt uboga, aby uzasadnić właściwość Wójta Gminy Dopiewo do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego Wójt powinien wezwać wnoszącego podanie do sprecyzowania wniosku, poprzez wskazanie przyczyn wznowienia postępowania. Organ nie wykonał tego obowiązku, stąd w materiale dowodowym nie ma okoliczności uzasadniających właściwość Wójta Gminy Dopiewo do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 7 kpa.

Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż składająca wniosek o wznowienie postępowania nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2007 r., którą – na podstawie art. 155 kpa – zmieniono decyzję zatwierdzającą podział. Zatem przyjęcie przez Wójta Gminy Dopiewo, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w sposób oczywisty narusza art. 77 kpa, a także art. 9 w związku z art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 kpa.

Sąd w całości podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu co do tego, że I. N.-P. powinna brać udział na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną na podstawie art. 155 kpa. Na skutek podziału nieruchomości należącej do K. i R. G., nieruchomość stanowiąca własność I. N.-P. została obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz właścicieli działek wydzielonych z nieruchomości podlegającej podziałowi. Ponadto z decyzji o podziale usunięto treść, która dotyczyła przeznaczenia działki nr 330/16 na powiększenie nieruchomości stanowiącej własność I. N.-P.. W tych okolicznościach, wbrew twierdzeniom skargi, sytuacja prawna I. N.-P. nakazywała uznać ją za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. WSA w Poznaniu podkreślił, że o braku interesu prawnego I. N.-P. w sprawie podziału nieruchomości, czy w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej podział, nie świadczy argumentacja skargi zarzucająca, że ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218) weszła w życie po zakończeniu zarówno postępowania w sprawie podziału, jak i postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa. Zarzut skargi opiera się bowiem na błędnym założeniu, że trybu z art. 162 § 1 i § 3 kpa nie można stosować do decyzji wydanych na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją.

Sąd wyjaśnił, że cele podziału wymienione w art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, stanowiły materialnoprawną przesłankę dopuszczalności podziału nieruchomości rolnej. Warunkowały one zarówno wydanie decyzji o podziale, jak i jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. Niezrealizowanie celu podziału stanowi prawidłową podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stąd przepis art. 162 § 1 kpa mógł przed nowelizacją i może obecnie znaleźć zastosowanie do decyzji wydanych na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w sposób istotny naruszają przepisy postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Jednocześnie, formułując wytyczne dla organu, Sąd nakazał, by rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o wznowienie postępowania, ustalić w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 i art. 145a kpa, której decyzji, czy zatwierdzającej podział nieruchomości, czy decyzji zmieniającej decyzję podziałową, dotyczy żądnie wznowienia postępowania. Ponadto Sąd wskazał, by z poszanowaniem art. 9 kpa, zobowiązać wnioskodawczynię do podania przyczyny wznowienia postępowania. Następnie, jeśli podanie spełni wszystkie wymogi formalne wniosku o wznowienie postępowania, Wójt Gminy Dopiewo zbada, czy jest organem właściwym do jego rozpoznania (art. 19 w związku z art. 150 § 1 i § 2 kpa). Z kolei, oceniając zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organy uwzględnią, iż oświadczenie zawarte w odwołaniu "strona została zaznajomiona z decyzją zmieniającą decyzję o podziale dopiero w dniu 29 stycznia 2008 roku", nie jest wystarczające dla przyjęcia, że przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, nie może być żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zmianie decyzji podziałowej. To, że podanie o wznowienie wpłynęło przed datą wskazaną jako data zapoznania się z decyzją zmieniającą decyzję zatwierdzającą podział, nie przesądza bowiem o tym, że I. N.-P. dowiedziała się o tej decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 kpa, jeszcze przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Sąd wyjaśnił przy tym, że bieg miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i § 2 kpa). Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku, istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r. o sygn. akt I SA 570/95, publ. ONSA 1997, nr 2, poz. 100, LEX nr 29226). Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz może także pochodzić z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r. o sygn. akt l SA 855/99, LEX nr 54136).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyli K. i R. G., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej uchylenia decyzji Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] i stwierdzenia, że decyzja ta nie może być wykonana i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy zgodnie ze skargą kasacyjną oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603), poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, iż można go stosować do decyzji dotyczących podziału nieruchomości, a wydanych przed dniem wejście w życie tegoż przepisu.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie postanowień powyższego przepisu i wydanie orzeczenia w części niekorzystnego dla skarżących przy jednoczesnym niewskazaniu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu; art. 162 § 1 i § 3 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż tryb, o którym mowa w przedmiotowym przepisie, można stosować do decyzji wydanych na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tegoż przepisu; art. 28 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż właścicielka nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją zatwierdzającą podział ma status strony w postępowaniu podziałowym; art. 7 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. N.-P. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że sprawa z wniosku I. N.-P. z dnia 16 listopada 2007 r. wymaga ponownego rozpatrzenia, to zaś – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie oznacza, że zaskarżona część wyroku narusza art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zważywszy że mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu decyzja Wójta Gminy Dopiewo została uchylona. Uchylenie przez WSA w Poznaniu obu podjętych w sprawie decyzji z przyczyn procesowych wynika z konieczności ponownego rozpoznania sprawy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, co świadczy o kasatoryjnym charakterze zaskarżonego orzeczenia. Ponowne rozpatrzenie sprawy ma w pierwszej kolejności doprowadzić do ustalenia rzeczywistej woli składającej podanie, czego Wójt Gminy Dopiewo nie uczynił. Wszak pismo z dnia 16 listopada 2007 r., jakie I. N.-P. skierowała do organu I instancji, budzi wątpliwości co do zawartych w nim żądań. Wprawdzie zainteresowana określiła, że pismo dotyczy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Skórzewie Gmina Dopiewo, oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Skórzewo, arkusz mapy 17, nr ewid. 330/17, 300/19, dla której Sąd Rejonowy w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], jednak z jego treści nie wynika, by wnioskodawczyni wiedziała o istnieniu decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą podział ww. nieruchomości, co ma istotne znaczenie prawne z punktu widzenia zawartych w tymże podaniu wniosków.

Zainteresowana zażądała w nim "wznowienia postępowania i cofnięcia przedmiotowej decyzji", którą podjęto na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). O ile samo żądanie w zakresie "wznowienia postępowania" jest sformułowane precyzyjnie i nie powinno budzić wątpliwości, to jednak wniosek nie wskazuje podstawy wznowienia (w dalszej kolejności kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania), co – wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji o zmianie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości – nie może pozostać niewyjaśnione, na co prawidłowo zwrócił uwagę WSA w Poznaniu, zważywszy że decyzje te dotyczą tego samego przedmiotu, jakim jest podział nieruchomości.

Podobnie rzecz się ma z żądaniem "cofnięcia przedmiotowej decyzji". Można przyjąć – jak uczynił to Sąd I instancji – że I. N.-P. w tym zakresie domaga się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przy czym tu także należy mieć na względzie decyzję zmieniającą ww. rozstrzygnięcie. Można także ujęte w ten sposób żądanie kwalifikować jako wniosek o uchylenie decyzji wskutek wznowienia, co zdaje się być bliższe intencjom wnioskodawczyni, biorąc pod uwagę, że zwrot "cofnięcia przedmiotowej decyzji" pozostaje jednak w koniunkcji z żądaniem "wznowienia postępowania". Istniejące zatem w zakresie treści złożonego wniosku wątpliwości uniemożliwiają jego merytoryczne rozpoznanie. Organ administracji publicznej w takiej sytuacji winien korzystać z trybu naprawczego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 64 § 2), przy uwzględnieniu – jak słusznie podkreślił WSA w Poznaniu – zasad procesowych, w szczególności zasady praworządności (art. 7 kpa) oraz informowania strony o jej prawach, obowiązkach i ewentualnych skutkach zaniedbań (art. 9 kpa).

Konieczność sprecyzowania podania przez zainteresowaną sprawia, że przedwczesnym jest formułowanie jednoznacznych ocen prawnych w zakresie stosowania w sprawie art. 162 § 1 kpa do decyzji wydanych na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami przed jego zmianą, dokonaną z dniem 22 października 2007 r., a więc po wydaniu zarówno decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak i decyzji ją zmieniającej. Do kompetencji organu administracji publicznej należy rozpatrywanie wnoszonych doń podań, a zatem wyrażenie w zaistniałym stanie faktycznym wiążącej oceny prawnej w powyższym względzie, nawet w kontekście stawianych zarzutów, kiedy nie jest wiadomym, o co I. N.-P. wnosi, jest prawnie nieuzasadnione. Żądanie wnioskodawczyni w zakresie wznowienia postępowania pozwala kwalifikować je w tym trybie, przy czym także po uprzednim wyjaśnieniu podstawy wznowienia, co Sąd I instancji trafnie zaakcentował, właściwie przyjmując, że I. N.-P. ma przymiot strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w myśl art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (podziału można także dokonać z urzędu – ust. 3), tak więc w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Oczywistą jest rzeczą, że właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek, działki powstałe w wyniku podziału mają powiększyć nieruchomości sąsiednie, i gdy podziałowi nieruchomości towarzyszy cel zapewnienia tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie na nich odpowiednich służebności drogowych. Pozbawienie właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby niczym innym, jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego ani postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w tym przedmiocie nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 99 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione. Powołane przepisy nie mogą być rozumiane jako przepisy chroniące wyłącznie właścicieli, których nieruchomości podlegają podziałowi. Przepisy te na równi kształtują prawa i obowiązki zarówno właścicieli nieruchomości podlegających podziałowi, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz – w tym kontekście – z zasadą ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdy w jego wyniku nowa działka ma powiększyć działkę sąsiednią, a dostęp do jednej z wydzielonych działek ma być zapewniony poprzez ustanowienie służebności dojazdu przez nieruchomość sąsiednią, powiększoną na skutek podziału. Przenoszenie wszystkich negatywnych konsekwencji podziału nieruchomości gminnej na właściciela nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości podlegającej podziałowi, w tym odmówienie mu przymiotu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, a w konsekwencji naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt. I OSK 91/09, publ. LEX nr 573294).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, mając za podstawę art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.