Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 978/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w tej tylko części w której organ nie orzekł o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem G.N. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko w kwocie powyżej 400 (czterysta) złotych 2. określa że opisana w pkt 1 (pierwszym) decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] może być wykonana w nie uchylonej części. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 978/05

U Z A S A D N I E N I E :

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r.- nr [...]Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 6 ust. 1, art. 8, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2, art. 47, art. 48 ust. 2 i art. 48b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.- dalej uśr) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 45/04/433- dalej rozporządzenie z 2004 r.), przyznał E.N.: 1. zasiłek rodzinny w kwocie 66 zł, płatny miesięcznie- liczba wypłat 16 w okresie od 1 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. na dziecko K.N.; dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 25 maja 2004 do 12 listopada 2004 r.- w czerwcu 2004 w kwocie 118 zł, w okresie od czerwca 2004 do października 2004 r. w kwocie 505,80 zł, płatny miesięcznie- liczba wypłat 5, jednorazowo 202,30 zł w listopadzie 2004 r.; dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 25 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 39,70 zł w czerwcu 2004, od czerwca 2004 do sierpnia 2005 r. w kwocie 170 zł miesięcznie- liczba wypłat 15; 2. zasiłek rodzinny w kwocie 53 zł, płatny miesięcznie- liczba wypłat 16 w okresie od 1 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. na dziecko G.N.; dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 25 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 39,70 zł w czerwcu 2004, od czerwca 2004 do sierpnia 2005 r. w kwocie 170 zł miesięcznie- liczba wypłat 15; 3. zasiłek rodzinny w kwocie 43 zł, płatny miesięcznie- liczba wypłat 16 w okresie od 1 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. na dziecko M.N.; dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 25 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 39,70 zł w czerwcu 2004, od czerwca 2004 do sierpnia 2005 r. w kwocie 170 zł miesięcznie- liczba wypłat 15; dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od 1 maja 2004 do 30 września 2005 r.- jednorazowo we wrześniu 90 zł; 4. zasiłek rodzinny w kwocie 43 zł, płatny miesięcznie- liczba wypłat 16 w okresie od 1 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. na dziecko W.N.; dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 25 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 39,70 zł w czerwcu 2004, od czerwca 2004 do sierpnia 2005 r. w kwocie 170 zł miesięcznie- liczba wypłat 15; dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od 1 maja 2004 do 30 września 2005 r.- jednorazowo we wrześniu 90 zł.

W wyniku wniesionego w terminie przez E.N. odwołania, Burmistrz Miasta i

Gminy W. decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2004 r.- nr [...] na podstawie art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2, art. 47, art. 48 ust. 2 i art. 48b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 45/04/433) "w uzupełnieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r." przyznał E.N. tytułem wyrównań za 24 dni maja [2004 r.]: 1.dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 25 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r. w kwocie po 130,30 zł na każde z dzieci: K.N., G.N., M.N. i W.N.; 2. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem K.N. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 maja 2004 do 12 listopada 2004 r. kwotę 384, 80 zł a za listopad 2004 r. 202,30 zł (k. 22-23 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r.- nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 4,art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 213/04/2162) przyznał E.N. zasiłek pielęgnacyjny na G.N. w okresie od 1 maja 2005 do 31 maja 2006 r. po 144 zł miesięcznie.

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r.- nr [...] na podstawie art. 104, art. 108, art. 155 kpa w zw. z art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) zmienił decyzję ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającą dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka z kwoty 170 na kwotę 250 zł na G.N. w okresie od 18 maja 2005 do 31 sierpnia 2005 r.- wskazując do wypłaty kwotę 43,10 zł w czerwcu 2005, a po 250 zł miesięcznie od 1 czerwca 2005 do 31 sierpnia 2005 r., przy czym pozostała część decyzji pozostaje bez zmian (k. 33 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r.- nr [...]Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3,art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 213/04/2162) " w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r." przyznał E.N. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko G.N. w okresie od 1 czerwca 2005 do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 400 zł miesięcznie.

W odwołaniu od tej decyzji E.N. podniosła, że winna otrzymywać podwyższony zasiłek wychowawczy w kwocie 505,80 zł. Odwołująca się wskazała, że jest osobą samotnie wychowującą czworo dzieci. W dniu wejścia w życie ustawy korzystała z podwyższonego zasiłku wychowawczego. Wobec przedłużającej się procedury sądowej, na Jej wniosek, od listopada 2003 r. miała "zabezpieczenie powództwa alimentacyjnego". Pierwsza rozprawa odbyła się po roku od złożenia pozwu o rozwód- [...] kwietnia 2004, a 29 kwietnia [2004 r.] otrzymała rozwód (ksero wyroku w dokumentach).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie administracyjne I instancji nr [...].

Samorządowe Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem G.N. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego E.N. składała dnia [...] maja 2004 r. wraz z wszystkimi dokumentami- w tym wyrok rozwodowy z dnia [...] kwietnia 2004 r. (k. 3, 16 akt I instancji). Wniosek ów nie został rozpoznany przez organ I instancji. Ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. (k. 19 akt I instancji) winna zawierać rozstrzygnięcie w tej sprawie. Postępowanie prowadzone w tej sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2005 r. jest bezprzedmiotowe i skutkuje umorzeniem postępowania. Należy rozważyć możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia od czerwca 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.N. podniosła, że chodziło Jej o ustalenie wysokości zasiłku. Organ I instancji przyznał Jej zasiłek wychowawczy w kwocie 400 zł, a Ona uważa, że winna otrzymać podwyższony zasiłek wychowawczy w kwocie 505,80 zł. Po wniesieniu odwołania wstrzymano należny Zainteresowanej zasiłek wychowawczy. Skutkiem decyzji SKO jest to, że brak podstaw do wypłaty zaległego trzymiesięcznego zasiłku wychowawczego za czerwiec, lipiec i sierpień. Wniosła o "pomoc w odzyskaniu zaległych a należnych Jej świadczeń zasiłku wychowawczego i określenie jego wysokości".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

1. Trafnie Skarżąca w odwołaniu podniosła, że decyzja odwoławcza nie rozstrzygnęła o przedmiocie odwołania i pozbawiła Odwołującą się świadczenia w zakresie, w którym Zainteresowana owo świadczenie decyzją pierwszoinstancyjną otrzymała. Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza zakaz reformationis in peius (art. 139 kpa), i to w sytuacji, w której decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2005 r.- nr [...] nie naruszała rażąco prawa ani nie naruszała rażąco interesu społecznego. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej brak w tej materii jakichkolwiek rozważań, co stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok SN z dnia 24.6.1993- III ARN 33/93, akceptowany przez B.Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2006 s. 616 nb 1, s. 620 nb 5, s. 621 nb 6).

2. Stosownie do art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne), lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ winien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji.

W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: "Kpa. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 619 uw. 2; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2006 s. 486- 487 nb 1, s. 489 nb 5).

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeśli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (J. Borkowski- op. cit. s. 13-14 nb 18). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 kpa lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 6/03/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 9.11.95 r.- III ARN 50/95- OSNP 11/96/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ów ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przesłanki umorzenia postępowania powstają zawsze i tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od tej sprawy, po prostu poza nią nie mogą istnieć, bo samo pojęcie bezprzedmiotowości postępowania odnosi się do sprawy, w której ono się toczy (J. Borkowski- op. cit. s. 487 nb 1).

Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa w świetle przywołanych w sentencjach decyzji obu instancji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, brak w aktach administracyjnych informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania nie orzeczenie o tym żądaniu decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2004 r.- nr [...], ani też decyzją z dnia [...] lipca 2004 r.- nr [...]. Jedynie na marginesie należy wskazać, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. zapadła w wyniku wniesienia w terminie przez E.N. odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., choć Burmistrz nie wskazał jako podstawy decyzji ani art. 132 (nie uwzględniwszy w całości odwołania) ani art. 111 § 1 kpa (nie uzupełniwszy rozstrzygnięcia co do wszystkich żądań Strony, zgłoszonych we wniosku z dnia [...] maja 2004 r.- zwłaszcza w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko G.N.- k. 14-17, a zwłaszcza k. 17v; k. 18-24 akt administracyjnych). W rozpatrywanym przypadku decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. należy potraktować jako decyzję opartą na art. 111 § 1 kpa, choć nie orzekającą o wszystkich żądaniach Odwołującej się.

W tej sytuacji pismo Zainteresowanej z dnia [...] maja 2005 r. na druku zatytułowanym "Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego" na G.N. (k. 29- 32 akt administracyjnych) nie było nowym wnioskiem, lecz dalszym pismem procesowym strony w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2004 r., nie skonsumowanym w części obejmującej żądanie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i nie zakończonym w tej materii decyzją ostateczną za okres od 1 maja 2004 do 31 maja 2005 r. Stwierdziwszy to Samorządowe Kolegium winno było uchylić decyzję Burmistrza z dnia [...]czerwca 2005 r. (art. 138 § 1 pkt 2 in princ. kpa) jedynie w części, w której nie orzeczono o tym dodatku dla dziecka G.N. w kwocie powyżej 400 zł ( argum. ex art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 kpa) i w części, w której w ogóle nie orzeczono o tym żądaniu za czas od 1 maja 2004 do 31 maja 2005 r. Umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa stanowiło w rozpatrywanej sprawie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa).

3. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wystarczającego uzasadnienia

faktycznego i prawnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. błędnie odstąpiono od uzasadnienia ( art. 107 § 4 kpa).

E.N. jest matką czworga małoletnich dzieci: W.N. urodzonej [...], M.N. urodzonej [...], G.N. urodzonego [...] i K.N. urodzonej [...]. Dnia [...] listopada 2003 r. pracodawca udzielił E.N., na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r.- "j.t. Dz.U. nr 76/90 poz. 454" ze zm., urlopu wychowawczego od [...] listopada 2003 do [...] listopada 2004 r. w celu sprawowania opieki nad dziećmi G. i K.N., ur. [...] W zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2004 r. pracodawca wskazał, że E.N. do dnia [...] listopada 2004 r. przebywa na urlopie wychowawczym, a w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku otrzymywała 505,80 zł zasiłku wychowawczego i 203,30 zł zasiłku rodzinnego na 4 dzieci. Z zaświadczenia pracodawcy z dnia [...] kwietnia 2004 r. wynika, że E.N. przebywa na urlopie wychowawczym od dnia [...] listopada 2000 r. do dnia [...] listopada 2004 r., pobierając jednocześnie zasiłek wychowawczy na K.N. i G.N., ur. [...] (k. 6- 11 akt administracyjnych).

Dnia [...] maja 2005 r. E.N. wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na syna G., dołączając odpis orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W., zaliczającego G.N., ur. [...] do osób niepełnosprawnych; określającego że niepełnosprawność datuje się od czwartego roku życia; orzeczenie wydano do [...] maja 2006 r. We wskazaniach Powiatowy Zespół wskazał, że G.N. wymaga koniecznego stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, edukacji i rehabilitacji (k. 25-27 akt administracyjnych).

4. Urlop wychowawczy udzielony został na K.N. i G.N. dnia [...] listopada 2000 r. na okres od [...] listopada 2000 r. do [...] listopada 2003 r., a następnie od [...] listopada 2003 r. do 12 listopada 2004 r. - pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych- Dz.U. 60/96/277 ze zm.- dalej rozporządzenie RM. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw- Dz.U. 213/03/2081, która zmieniła dotychczasowe brzmienie art. 186 kp i dodała art. 186 [1]- 186 [7] kp. Z dniem 1 stycznia 2004 r. wygasło rozporządzenie RM, a weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania urlopu wychowawczego (Dz.U. 230/03/2291- dalej rozporządzenie Ministra). W doktrynie trafnie wskazuje się, że regulacja kodeksowa (poza nielicznymi wyjątkami- nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie) jest przeniesieniem odpowiednich uregulowań, zawartych dotychczas w rozporządzeniu RM (K. Jaśkowski "Kodeks pracy. Komentarz" Zakamycze 2006 – uw. 1 do art. 186; J. Iwulski, W.Sanetra "Kodeks pracy. Komentarz do przepisów znowelizowanych od 1.1.2004 r." Librata 2004 s. 75). Utrwalonym w doktrynie jest pogląd, że na każde dziecko przysługuje osobny urlop wychowawczy; normodawca nie wprowadził ograniczeń w zakresie łącznego czasu przebywania pracownika na urlopach wychowawczych na kolejne dzieci. Ustawodawca w art. 186 § 2 kp (do 31.12.2003 r.- § 2 rozporządzenia RM) wprowadził szczególny, dodatkowy urlop wychowawczy- dla rodzica opiekującego się dzieckiem specjalnej troski (K. Jaśkowski- op.cit. uw. 3 i 4 do art. 186 kp; M.T.Romer "Prawo pracy. Komentarz" W.Pr. 2005 s.778 uw. 3). W razie stwierdzenia orzeczeniem lekarskim u dziecka niepełnosprawności, która wymaga osobistej opieki pracownika, osoba uprawniona może występować o udzielenie kolejnego trzyletniego urlopu (do 18 roku życia). Uprawnienie to przysługuje niezależnie od tego, czy osoba uprawniona korzystała, czy nie korzystała z urlopu na opiekę nad dzieckiem ( U. Jachowiak "Kp z komentarzem" Fund. Gosp. 2004 uw. 4 do art. 186).

Regulacje zawarte w Kodeksie pracy i w powołanych rozporządzeniach, regulują stosunki prawne między pracodawcą a pracownikiem. Zasada, że urlop wychowawczy przysługuje na dane dziecko, a następnie pracownik może uzyskać urlop na kolejne dziecko, wprowadzona jest w interesie pracownika i wynika z tego, że ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony trwałości stosunku pracy tego z rodziców, który podejmie się osobistej opieki nad dzieckiem (z uwzględnieniem potrzeb każdego z dzieci; M.T.Romer- op. cit. s. 777 uw. 2).

5. Z art. 10 ust. 1 uśr ( w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przysługuje matce lub, jeśli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. W regulacji tej brak wymogu, by owo uprawnienie do urlopu wychowawczego, wiązało się udzieleniem przez pracodawcę urlopu wychowawczego na dane dziecko, będące niepełnosprawnym. Do takich wniosków prowadzi zarówno wykładnia językowa (gdyby ustawodawca chciał osiągnąć rezultat, za którym opowiedziały się organy obu instancji, użyłby sformułowania "uprawnionemu do urlopu wychowawczego na to dziecko" bądź zbliżonego), jak i celowościowa (ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje stosunków prywatnoprawnych- między pracodawcą a pracownikiem, lecz stosunki ze sfery prawa publicznego- między uprawnionym a właściwym organem, realizującym świadczenia na koszt podatników). Do wskazanego rezultatu prowadzi też wykładnia ze struktury aktu prawnego- w sferze stosunków prywatnoprawnych, regulowanych przez kp i jedno z przywołanych rozporządzeń urlop wychowawczy trwać może najdłużej trzy lata, a jeśli urlop ów udzielony będzie po ukończeniu przez dziecko pierwszego roku życia- odpowiednio krócej, nie dłużej niż do ukończenia przez dziecko czwartego roku życia ( art. 186 § 1 kp; K.Jaśkowski- op. cit.- uw. 2.3). Tymczasem dodatek ów przysługuje co do zasady nie dłużej niż przez okres: 24 miesięcy kalendarzowych ( art. 10 ust. 1 pkt 1 uśr), a 36 miesięcy kalendarzowych, jeśli [rodzic] sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 uśr; okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia regulacji zawartej w kp i obu rozporządzeniach).

Dodatkowy urlop, związany z niepełnosprawnością dziecka, w świetle art. 186 § 2 kp też trwać może najdłużej 3 lata (tyle tylko, że może być wykorzystany do ukończenia przez dziecko niepełnosprawne 18 roku życia ( gdy w przypadku dziecka pełnosprawnego jedynie do ukończenia przez to dziecko 4 roku życia), gdy tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 uśr rozważany dodatek przysługuje 6 lat= 72 miesiące kalendarzowe.

Z powyższego porównania wynika, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazują na konieczność, by uprawniony do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego musiał korzystać z urlopu wychowawczego udzielonego przez pracodawcę na to właśnie dziecko niepełnosprawne.

Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie odmiennej wykładni na tle prawa publicznego, prowadzić może do niekorzystnych dla pracownika skutków w sferze stosunków prywatnoprawnych (między pracodawcą a pracownikiem). W sytuacji, gdy pracownik będzie zmuszony przerwać urlop wychowawczy na dziecko zdrowe, by wziąć urlop wychowawczy na dziecko chore, nie będzie mógł wykorzystać pozostałej części urlopu na dziecko zdrowe

( z uwagi na możliwość korzystania zeń tylko do ukończenia przez dziecko zdrowe 4 roku życia- art. 186 § 1 kp; do 31.12.2003 r.- § 1 ust. 1 rozporządzenia RM).

6. Za taką wykładnią art. 10 ust. 1 uśr przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa.

Art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja) stanowi, że:

"We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka."

Natomiast art. 23 ust. 2 i 3 Konwencji stanowią, że:

2. Państwa-Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały, stosownie do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. Pomoc taka będzie udzielana na wniosek tych osób i będzie stosowna do warunków dziecka oraz sytuacji rodziców lub innych osób, które się nim opiekują.

3. Uznając szczególne potrzeby dziecka niepełnosprawnego, pomoc, o której mowa w ustępie 2 niniejszego artykułu, będzie udzielana bezpłatnie tam, gdzie jest to możliwe, z uwzględnieniem zasobów finansowych rodziców bądź innych osób opiekujących się dzieckiem, i ma zapewnić, aby niepełnosprawne dziecko posiadało skuteczny dostęp do oświaty, nauki, opieki zdrowotnej, opieki rehabilitacyjnej, przygotowania zawodowego oraz możliwości rekreacyjnych, realizowany w sposób prowadzący do osiągnięcia przez dziecko jak najwyższego stopnia zintegrowania ze społeczeństwem oraz osobistego rozwoju, w tym jego rozwoju kulturalnego i duchowego."

Przytoczenie in extenso postanowień Konwencji jest w niniejszej sprawie niezbędne dlatego, że determinują one pewien ogólny model postępowania organu administracji. Muszą one być także brane pod uwagę przy wykładni poszczególnych przepisów ustawowych, zwłaszcza z uwagi na okoliczność, że Konwencja, jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie (Dz. U. 16/91/71) zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP ma pierwszeństwo przed ustawą.

Ustawodawca w art. 59 ust. 1 uśr wskazał, że osoba samotnie wychowująca dziecko oraz osoba wychowująca troje lub więcej dzieci otrzymująca do dnia wejścia w życie ustawy podwyższony zasiłek wychowawczy, nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 10 uśr, na dziecko, na które korzystała z urlopu wychowawczego do dnia wejścia w życie ustawy, w wysokości 505,80 zł, jeśli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Organy obu instancji w aktach subsumcji niezasadnie pominęły art. 59 ust. 1 uśr.

Organy obu instancji działające w niniejszej sprawie, nie poszukując rezultatów wykładni art. 59 ust. 1 i art. 10 ust. 1 uśr zgodnych z wartościami chronionymi w Konstytucji i Konwencji, nie postępowały w zgodzie z wyrażonymi w owych aktach prawnych standardami.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z zwłaszcza brak uzasadnienia decyzji I instancji, naruszają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli ( art. 8 kpa).

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 152 ppsa należało orzec jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa).

/-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski

KP