Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3643/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 112/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 20 grudnia 2018 r., nr III/19/18 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną; zasądza od [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. na rzecz Miasta C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 112/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 20 grudnia 2018 r., nr III/19/18 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (dalej: "uchwała").

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Rada Miasta Chorzów, na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496, dalej: "ustawa" lub "specustawa mieszkaniowa"), na wniosek skarżącej, uchwałą z dnia 20 grudnia 2018 r., nr III/19/18, odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w C., polegającej na budowie kilkunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

2.2. Pismem z [...] stycznia 2019 r. skargę na tę uchwałę wniosła skarżąca, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W skardze podniesiono następujące zarzuty:

naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "u.s.g.") poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej skarżonej uchwały;

naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie jawi się jako arbitralne, a w konsekwencji naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, jak również zasadę zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego;

naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. (stosowanych odpowiednio do gromadzenia materiału dowodowego w procesie podejmowania uchwały) poprzez postępowanie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, jak również w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej, albowiem organ, nie publikując uzasadnienia skarżonej uchwały, nie ujawnił, czy i w jaki sposób zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co podważa zaufanie do organu administracji publicznej jako podmiotu działającego w granicach i na podstawie prawa;

naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. (stosowanego odpowiednio do uchwały), ponieważ pomimo tego, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej i podlegającej uznaniu administracyjnemu, to nie ujawnił motywów, jakimi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia, a to stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy indywidualnej w toku postępowania administracyjnego.

Z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby powyższe zarzuty nie doprowadziły do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podniesiono kolejne zarzuty, wskazując na:

naruszenie art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały dokumentów sporządzonych przez samą Gminę C. i zatwierdzonych przez Radę Miejską, takich jak "Strategia rozwiązywania problemów społecznych C. do roku 2030", "Strategia Zrównoważonego Rozwoju Miasta C. do 2020 roku" czy uchwała nr XXIV/461/16 Rady Miasta Chorzowa z dnia 14 lipca 2016 r. (tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), mimo że dokumenty te potwierdzają spełnienie przesłanek wymienionych w przywoływanym przepisie w postaci zapotrzebowania na budownictwo mieszkaniowe oraz brak przeciwwskazań do realizacji inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji, podczas gdy spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do prowadzenia inwestycji, a w szczególności istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe na terenie Gminy C., które mogłyby zostać wyeliminowane poprzez przeprowadzenie inwestycji,

naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy poprzez pominięcie opinii Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej w trakcie wydawania uchwały, mimo że opinia ta zawierała szereg okoliczności tak w samej treści, jak i w załączonym protokole wskazujących na to, że zabudowa mieszkaniowa w proponowanym miejscu inwestycji miałaby charakter korzystny i realizujący założenia ustawy,

naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 oraz ust. 12 ustawy poprzez przyjęcie, że opinie negatywne wydane przez Park [...] oraz Zarząd Województwa [...] mają charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy pozostają one w sprzeczności tak z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i opinią Miejskiej Komisji Architektoniczno-urbanistycznej, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co powoduje, że powinien zostać przyznany prymat drugiej grupie dokumentów, jako najważniejszych z punktu widzenia realizacji celów przywoływanej ustawy,

naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy poprzez orzeczenie w niezgodzie z celem przywoływanej ustawy, ponieważ istotą ustawy jest tymczasowe (10 lat) ułatwienie budownictwa, zwłaszcza o charakterze mieszkaniowym, o ile nie pozostaje w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie dotyczy terenów gdzie uprzednio prowadzona była działalność produkcyjna.

2.3. Prezydent Miasta C. w odpowiedzi na skargę wskazał, że uchwała z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w C. została przygotowana i podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy. Wyjaśnił, że zgodnie z § 141 i § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) uzasadnienia wymaga jedynie projekt uchwały i takie uzasadnienie było przedstawione w trakcie prezentacji projektu tej uchwały Radzie Miasta C. przed głosowaniem. Uchwała, co podkreślił organ, była podjęta zwykłą większością głosów, tj. 19, przy obecności 24 radnych. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącego, Prezydent stwierdził, że nie dotyczą one kwestionowanej uchwały.

2.4. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wskazał, że skarga nie jest zasadna, choć podziela on część podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem WSA w Gliwicach, mimo że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika wprost, aby uchwały rady gminy wymagały uzasadnienia, to z ustaleń doktryny, jak i orzecznictwa sądowego wniosek taki można wyprowadzić. WSA w Gliwicach zgodził się z tym poglądem, podkreślając, że kontrolowana uchwała ma charakter aktu administracyjnego zastępującego decyzję lokalizacyjną, wydawaną na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienie to, natury procesowej, nie stanowiło jednak wystarczającej przesłanki do uchylenia uchwały. Dalej, Sąd wskazał, że nie ma racji skarżąca, twierdząc, że w razie spełnienia przesłanek, warunkujących uzyskanie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, organ ma obowiązek podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jak przypomniał WSA w Gliwicach, stosownie do art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium, podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Nawiązując do decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), WSA w Gliwicach wskazał, że z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, że mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). Oznacza to, że spełnienie wymogów (warunków) ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej decyzji. Jeśli przyjąć uznaniowy charakter tego aktu, to stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium należy postrzegać w kategorii granic zewnętrznych uznania administracyjnego i można wyprowadzić z tego tylko taki wniosek, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności, wynikające ze studium, nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną. WSA w Gliwicach przypomniał, że w sprawie złożono szereg negatywnych uwag do planowanej inwestycji, zarówno przez osoby fizyczne, jak i instytucje, które choć niewiążące, musiały zostać przez organ przeanalizowane. Ponadto, inwestycja nie uzyskała pozytywnego uzgodnienia przez zarządcę drogi.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy nie musi mieć uzasadnienia, ponieważ brak uzasadnienia nie wpływa na jej treść, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia uchwały jest istotną wadą powodującą jej nieważność, wobec uniemożliwienia poznania motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej skarżonej uchwały;

art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie narusza konstytucyjnej zasady działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, jak również zasadę zaufania do państwa sytuacja, gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów Konstytucji RP wynika konieczność wyjaśnienia na piśmie motywów działania organów Państwa nawet w sytuacji wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego;

przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Radę Miejską w C. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dokumentów sporządzonych przez samą Gminę C. i zatwierdzonych przez Radę Miejską, takich jak "Strategia rozwiązywania problemów społecznych C. do roku 2030", "Strategia Zrównoważonego Rozwoju Miasta C. do 2020 roku" czy uchwała nr XXIV/461/16 Rady Miasta Chorzowa z dnia 14 lipca 2016 r. (tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), mimo że dokumenty te potwierdzają spełnienie przesłanek wymienionych w przywoływanym przepisie w postaci zapotrzebowania na budownictwo mieszkaniowe oraz brak przeciwwskazań do realizacji inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Radę Miejską w C. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite niedostrzeżenie uchybień w wielu (niewiążących) opiniach i uzgodnieniach, jak np. w zakresie uzgodnienia ruchu w okolicy planowanej inwestycji, które nie musiało być wydane na tym etapie rozpatrywania wniosku, a samo stanowisko w zakresie niekorzystnego wpływu inwestycji na ruch drogowy w planowanej inwestycji zostało wydane mimo braku jakichkolwiek badań natężenia ruchu w rejonie planowanej inwestycji, a ponadto uzgodnień w tym zakresie dokonuje się przede wszystkim już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej lub jak w niniejszym przypadku – uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 4 i ust. 12 oraz art. 5 ust. 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w związku z faktem wydawania uchwały w dużej mierze w ramach uznania administracyjnego, dopuszczalnym jest pominięcie wielu istotnych elementów postępowania związanego z analizą i gromadzeniem dowodów oraz wydaniem samej decyzji (np. jej uzasadnieniem), podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że choć zasadniczym celem ustawy jest tymczasowe (10 lat) ułatwienie w prowadzeniu inwestycji, zwłaszcza w zakresie budownictwa mieszkaniowego, to jednak nie można pomijać podstawowych wymogów postępowania administracyjnego związanych np. z uzasadnieniem wydanej uchwały;

przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 19 ustawy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że inwestor był zobowiązany do przedłożenia docelowych rozwiązań komunikacyjnych, tj. projektu przebudowy zjazdu z ul. [...] w K., podczas gdy obowiązek taki nie wynikał z ww. ustawy ani odrębnych przepisów, a tym samym inwestor byłby zobowiązany do wykonania projektów, które nie są konieczne na etapie składania wniosku, a są dopiero kolejnym elementem już na etapie wykonawczym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów:

pisma skarżącej z [...] września 2019 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

Mapy – załącznika nr 1 do Uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.,

Mapy stref przyrodniczo-użytkowych Parku [...] (Rada ds. Bioróżnorodności),

Wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. dla części obszaru gminy w rejonie ul. [...],

Historycznej mapy Wojewódzkiego Parku Kultury i Wypoczynku,

Decyzji z [...] lutego 1968 r. zatwierdzającej projekt wstępny dla budowy zakładu produkcji i usług filmowych,

Notatki z [...] grudnia 1992 r. dotyczącej propozycji rozwiązania sprawy terenowo- prawnych Wojewódzkiego Parku Kultury i Wypoczynku w C.,

Protokołu posiedzenia pracowników OPT dotyczącego źródeł finansowania nieruchomości znajdujących się na terenie Ośrodka Postępu Technicznego,

Mapy zawierającej inwentaryzację zabudowy proponowanej przez skarżącą w miejscu inwestycji,

Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] "Plan 2020+"

na okoliczność stwierdzenia, że Rada Miasta C. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały oceny przesłanek wymienionych w ustawie z rażącym przekroczeniem granic uznania administracyjnego, całkowicie pomijając zarówno obecne, jak i historyczne granice parku i terenów chronionych i całkowicie ignorując szereg map i dokumentów wskazujących na to, że zabudowa o charakterze mieszkaniowym w miejscu postulowanym przez skarżącą jest możliwa.

3.2. W piśmie z [...] października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada Miasta C. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

3.3. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej związane z brakiem uzasadnienia kwestionowanej uchwały, tj. zarzuty z punktów 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim stwierdzić, że żaden przepis specustawy mieszkaniowej nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Obowiązek taki nie wynika również z powołanych w skardze kasacyjnej art. 40 ust. 1 oraz art. 14 u.s.g. Równocześnie należy jednak przyjąć, że obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzony może być z ogólnych zasad ustrojowych, takich jak zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Konkluzja ta nie przesądza jednak tego, że brak uzasadnienia uchwały podjętej w trybie specustawy mieszkaniowej w każdym przypadku skutkuje nieważnością takiej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia takiej uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. np. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2090/21; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 408/22, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w aktach sprawy znajduje się szereg materiałów pozwalających na zrekonstruowanie powodów, które uzasadniały podjęcie uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Chodzi tu w szczególności o uzasadnienie projektu uchwały oraz liczne negatywne opinie i stanowiska, które złożono w trakcie postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały (zob. zwłaszcza tom II akt administracyjnych).

4.4. Jeżeli chodzi o zarzuty powołane w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, to nie mogły być one uwzględnione już z tego powodu, że w postępowaniu dotyczącym podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie stosuje się w ogóle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym powołanych w skardze kasacyjnej art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zagadnienie to zostało jednoznacznie rozstrzygnięte w art. 14 specustawy mieszkaniowej (por. np. postanowienie NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2716/21 oraz wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2090/21, CBOSA). Skoro ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył możliwość stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu dotyczącym podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, to przepisy te nie mogą znaleźć w tym postępowaniu zastosowania na zasadzie analogii. Z kolei powołany w ramach wspominanych punktów petitum skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi normę o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym sąd uchybił (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, CBOSA).

4.5. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia art. 7 ust. 4 i ust. 12 oraz art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Innymi słowy, nawet ustalenie, że w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1 – 3 specustawy drogowej, w tym dotyczące niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie przesądza jeszcze, że w sprawie powinna być podjęta uchwała pozytywna (por. np. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20). Konkluzja ta wynika przede wszystkim ze sposobu, w jaki ustawodawca uregulował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz sposobu, w jaki określono okoliczności, które należy uwzględnić, podejmując uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazane w powołanym przepisie okoliczności nie są jednoznaczne. Ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów oceny tych okoliczności. Ponadto z przepisów ustawy wynika, że w toku postępowania dotyczącego uchwalenia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogą być przedstawiane uwagi i opinie dotyczące wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 10, 11 i 12 specustawy mieszkaniowej). Uwagi te i opinie są przedstawiane radzie gminy wraz z projektem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 17 powołanej ustawy). Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie konkretnie prawne znaczenie mają wskazane uwagi i opinie, jednakże nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie mają one żadnego znaczenia przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie można więc wykluczyć uznania za zasadną uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej opartej wyłącznie na uwagach lub wyłącznie na opiniach. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie bez przyczyny powierzył ustalanie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej radzie gminy, a więc organowi, który ze swej natury uwzględnia także opinię lokalnej społeczności. W tym kontekście podzielić należy pogląd, że rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21, CBOSA). Podsumowując ten fragment uzasadnienia, można stwierdzić, że celem specustawy mieszkaniowej było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21, CBOSA). Podobnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia i stosowanie specustawy mieszkaniowej nie mogą prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad ustrojowych, jaką jest zasada zrównoważonego rozwoju. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zasada ta ma rangę zasady konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

4.6. Mając na uwadze opisany wyżej, uznaniowy charakter uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że w projekcie kwestionowanej uchwały z jednej strony wskazano, że inwestycja spełnia warunek niesprzeczności ze studium, tj. z uchwałą nr XXIV/461/16 Rady Miasta Chorzów z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chorzów (dalej: "Studium"). Równocześnie jednak w tym samym dokumencie stwierdza się, że na rysunku Studium przedmiotowy teren przestawiony jest jako teren zielony i wskazany do działań ochronnych wartości przyrodniczych. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia niesprzeczności ze Studium została omówiona bardzo ogólnie, poprzez przywołanie negatywnych opinii Zarządu Województwa [...], Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej oraz Wojewódzkiego Parku Kultury i Wypoczynku im. [...] S.A. w C. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt sprawy, w tym dokumentów dołączonych do skargi oraz skargi kasacyjnej, pozwala przyjąć, że zawarte w projekcie uchwały stwierdzenie o niesprzeczności ze studium należy wiązać z tym, że przedmiotowy teren był w przeszłości wykorzystywany jako teren produkcyjny. Innymi słowy, w sprawie zachodził wyjątek, o którym mowa w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Okoliczność ta, co podkreślono wyżej, nie przesądza jeszcze o tym, że przedmiotowy wniosek inwestora powinien być uwzględniony. Otóż przeznaczenie spornego terenu w Studium pod zieleń (zob. zwłaszcza kartę planów miejscowych II/F-26 Studium) oraz jego aktualne zagospodarowanie jako terenu zielonego (zob. rys. nr 5 "Obszary wymagające przekształceń"), zasadnie zostało uznane, również w świetle stanowiska Zarządu Województwa [...], Wojewódzkiego Parku Kultury i Wypoczynku im. [...], Katedry Architektury Krajobrazu Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W., a także licznych protestów mieszkańców C. oraz organizacji społecznych (zob. zwłaszcza tom II akt administracyjnych), za istotną przesłankę uzasadniającą podjęcie uchwały negatywnej. Odwołać należy się tutaj do, przywołanej wyżej, zasady zrównoważonego rozwoju. Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (zob. art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). Celem tej zasady jest zapewnienie trwałej i rzeczywistej poprawy jakości życia ludzi (por. np. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010 s. 280). W realiach niniejszej sprawy należy uznać, że zlokalizowanie kilkunastu budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej na dotychczasowych terenach zielonych, stanowiących funkcjonalną całość z terenem sąsiedniego Wojewódzkiego Parku Kultury i Wypoczynku, które to tereny są przeznaczone w Studium pod poszerzenie tego parku, jest nie do pogodzenia z zasadą zrównoważonego rozwoju.

4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z powołanym w tej podstawie kasacyjnej art. 7 ust. 19 specustawy mieszkaniowej, ustalenie lokalizacji, o której mowa w ust. 1, nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów. Skarżąca kasacyjnie zarzut ten wiąże z nieuzgodnieniem wniosku przez Prezydenta Miasta K., działającego jako zarządca ul. [...]. Istotnie, w piśmie Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2018 r. wskazano na nieprzedstawienie docelowych rozwiązań komunikacyjnych, w tym brak projektu przebudowy zjazdu z ul. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane pismo Prezydenta Miasta K. należy czytać całościowo, a nie wybiórczo, jak to czyni skarżąca kasacyjnie. Otóż w piśmie tym wspomina się również o tym, że ul. [...] stanowi główne połączenie komunikacyjne S. z K. i każdy dodatkowy generator ruchu ma ogromny wpływ na jakość użytkowania tej ulicy. Ponadto, we wcześniejszym piśmie z [...] listopada 2018 r. (k. 374, tom II akt administracyjnych), Prezydent Miasta K. wprost pisze o ryzyku sparaliżowania ruchu na ul. [...], co wpłynie na obniżenie jakości życia mieszkańców C., S. oraz K. Tożsame wnioski wynikają z pisma Sekretarza Miasta S. z [...] listopada 2018 r. (k. 374, tom II akt administracyjnych). Rację ma skarżąca, że do akt nie złożono specjalistycznych analiz dotyczących wpływu planowanej inwestycji na natężenie ruchu na ul. [...]. Mając jednak na uwadze parametry tej ulicy (tj. niewielką szerokość), pełnienie przez tę ulicę funkcji głównego połączenia drogowego K. z S., a także skalę inwestycji objętej wnioskiem (docelowo ma powstać 1300 mieszkań), należy przyjąć, że nie wymaga widomości specjalnych ustalenie, że inwestycja ta w sposób istotny negatywnie wpłynie na ruch drogowy między K. oraz S., a także przyczyni się do trwałego obniżenia jakości życia okolicznych mieszkańców. Nieuzgodnienie przedmiotowej inwestycji przez zarządcę drogi nie było zatem dowolne, ale zostało oparte na racjonalnych podstawach.

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł.