Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1052/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną i umorzono postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 683/20 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr 1/ODW/BCW-EFS/2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. umarza postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3. zasądza od K. C. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 marca 2021 r. oddalił skargę K. C. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 12 sierpnia 2020 r. nr 1/ODW/BCW-EFS/2020 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa Wielkopolskiego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy z 18 marca 2020 r. nr 4/2020/WRPO/WUP określającą K. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K. w G., kwotę do zwrotu w wysokości 107 749,25 zł wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną wskazano art. 46 ust 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.), art 9 ust 1 pkt 2, art 9 ust 2 pkt 9 lit c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), art. 61 ust 3 pkt 2 w zw. z art 60 pkt 6, art 67 ust 1, art 207 ust 12 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej :"u.f.p."), art 138 § 1 pkt 1, art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej jako "k.p.a."), art 54 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: O.p.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K. w G., na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020 przyznano dofinansowanie w wysokości 668 396, 25 zł , jako beneficjentowi projektu pt. "Kompleksowa integracja z rynkiem pracy", w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020, Osi Priorytetowej Włączenie społeczne, Działanie 7.1 Aktywna integracja, Poddziałanie 7.1.2 Aktywna integracja – projekty konkursowe, w okresie jego realizacji od dnia 1.04.2017 r. do 31.03.2019 r., którego celem było trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, zamieszkujących powiaty: leszczyński, rawicki i gostyński województwa wielkopolskiego, poprzez zastosowanie wysokiej jakości usług aktywnej integracji społeczno – zawodowej. Projekt był realizowany w partnerstwie z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ś. W trakcie realizacji projektu wypłacono beneficjentowi z przyznanego dofinansowania środki w łącznej kwocie 130 000,00 zł.

Pismem z 22 listopada 2019 r. wezwano skarżącą do zwrotu środków w wysokości 107 749,25 zł wraz z odsetkami. Powodem takiego rozliczenia projektu był fakt, że podczas zaplanowanego okresu trwania projektu objęto wsparciem jedynie 20 spośród planowanych 80 osób. Osoby te ponadto nie zakończyły udziału zgodnie z zaplanowaną dla nich ścieżką. Beneficjent nie osiągnął przy tym kryteriów wyboru projektu i tym samym nie było możliwości rozliczenia projektu proporcjonalnie do osiągniętych założeń merytorycznych. Ponadto organ wskazał, że niedopuszczalne było rozwiązanie umowy partnerskiej bez poinformowania o tym Instytucji Pośredniczącej. Rozwiązanie umowy partnerskiej powoduje bowiem nieosiągnięcie kolejnego kryterium premiującego, za które beneficjent otrzymał dodatkowe punkty.

Wskazana kwota została określona po zastosowaniu reguły proporcjonalności i uznaniu wszystkich poniesionych wydatków za niekwalifikowane w oparciu o § 11 ust. 14 umowy i pkt 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z 18 marca 2020 r. podkreślił, m.in., że beneficjent podpisując umowę zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych mu w ramach dofinansowania, do stosowania Wytycznych (§4 ust 7 umowy), gdzie w rozdziale 8 podrozdział 8.8. zdefiniowana została reguła proporcjonalności, której istotą jest proporcjonalne rozliczenie projektu, tj. kwalifikowanie wydatków w projekcie, adekwatnie do stopnia osiągniętych w nim celów, adekwatnie do osiągniętych w nim wskaźników, a także przez pryzmat spełnienia kryteriów wyboru projektu. W Wytycznych określono, że założenia merytoryczne projektu mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu, w zależności od założeń wskazanych we wniosku. W ocenie tego organu, skarżąca bezspornie nie osiągnęła celu projektu, jak również wskaźników służących do pomiaru jego realizacji. Strona nie osiągnęła również kryteriów dostępu i kryteriów premiujących wyboru projektu.

Organ odwoławczy wskazał, że strona nie kwestionuje ustaleń organu I instancji w ww. kwestiach, podnosząc jedynie, że brak realizacji celu projektu oraz osiągnięcie pełnych założeń merytorycznych nie nastąpiło z przyczyn leżących po jej stronie. Organ podkreślił jednakże, iż beneficjent sam przygotował wniosek, określił cele i rezultaty, które zamierzał osiągnąć w wyniku realizacji projektu oraz dobrowolnie podpisał umowę. Zdaniem organu powinien był on zatem dokonać rzetelnej oceny swoich możliwości wykonania założeń projektu w określonym terminie; nie był on również pozbawiony możliwości rozwiązania umowy na wstępnym etapie projektu, jeżeli faktycznie zachodziły okoliczności powodujące znaczne trudności z wykonaniem założeń projektu.

Organ nie podzielił również stanowiska strony o częściowym zrealizowaniu celu projektu, a tym samym niesłusznym uznaniu przez IP WRPO całości wydatków za niekwalifikowane. Zapisy pkt 3.5 regulaminu konkursu wskazują bowiem wprost, że w przypadku nieosiągnięcia celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu bezpośredniego, właściwa instytucja, będąca stroną umowy może uznać wszystkie lub odpowiednią cześć wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowane, zgodnie z § 27 umowy o dofinansowanie projektu. Wydatki niekwalifikowane obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym, którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich, a ich wysokość uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu projektu. Jednakże, na co zwrócił uwagę organ, strona nie zdołała zrekrutować do projektu nawet minimalnej liczby uczestników, którą sama zadeklarowała i do której zobowiązała się w umowie, zmniejszając zarazem szanse na pełne osiągnięcie założonych wskaźników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał na treść mających zastosowanie w sprawie przepisów - art. 207 ust. 1 pkt. 2, art. 184 ust. 1 u.f.p., art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, które stanowią, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione przesłanki:

- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie),

- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W ocenie Sądu I instancji, wobec niekwestionowanych ustaleń faktycznych według, których beneficjent zrekrutował jedynie 20 osób z założonych w projekcie 80, a każdy z 20 uczestników zakończył swój udział niezgodnie z zaplanowaną ścieżką wsparcia, nie osiągnął celu projektu, którym było trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, nie osiągnął w 100% wskaźników produktu i rezultatu (stopień realizacji poszczególnych wskaźników został określony w decyzji), jak również nie osiągnął kryteriów: dostępu i premiującego oraz realizacji projektu w partnerstwie (beneficjent rozwiązał porozumienie z partnerem bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie IP WRPO) organ słusznie uznał, że skarżąca nie osiągnęła celu projektu, a konsekwencji nie zrealizowała projektu zgodnie z zawartą umową.

W konsekwencji, naruszenie przez skarżącą określonych w umowie oraz w Wytycznych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania stanowi w ocenie tego Sądu przesłankę zawartą w art. 184 u.f.p., co z kolei powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Ponadto, niewątpliwie niezrealizowanie przez skarżącą celu projektu objętego umową, we wskazanym w niej terminie, stanowi naruszenie prawa, które ma szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej poprzez obciążenie jej budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, a tym samym stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, obligującą organ do dokonania korekt finansowych.

Za nieuzasadnione Sąd ten uznał również zarzuty dotyczące naruszenia pkt 8.8 Wytycznych oraz pkt 3.5 regulaminu. Nie sposób bowiem zgodzić się z twierdzeniem beneficjenta, że w sprawie wystąpiła siła wyższa, która uniemożliwiła mu zrealizowanie założeń projektu. Beneficjent mając świadomość czasu, jaki upłynął od sporządzenia pierwotnej wersji wniosku, dobrowolnie podpisał umowę, nie aktualizując założeń projektu w uzgodnieniu z Wojewódzkim Urzędem Pracy w takim zakresie, który odpowiadałby aktualnej na dany moment sytuacji społeczno – zawodowej grupy docelowej i jej bieżących potrzeb, w sytuacji gdy już na etapie rekrutacji strona miała trudności z pozyskaniem założonej liczby uczestników projektu. Strona nie zdołała rekrutować do projektu minimalnej liczby uczestników, którą sama zadeklarowała i do której zobowiązała się w umowie.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że w powyższej sytuacji nie może być mowy o jakimkolwiek częściowym zrealizowaniu celu projektu, na który strona otrzymała dofinansowanie. Skarżąca bezspornie nie osiągnęła celu projektu, wskaźników służących do pomiaru jego realizacji, jak również nie osiągnęła kryteriów dostępu i kryteriów premiujących wyboru projektu.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących przepisów postępowania.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła K. C. zaskarżając wyrok ten w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1) i 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. z związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej: p.u.s.a.) poprzez pozbawione wystarczającej wnikliwości przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem postępowania odwoławczego i decyzji wydanej przez organ odwoławczy, w tym oceny zarzutów postawionych przez Skarżącą w treści skargi,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku, potwierdzającego wydanie wyroku po gruntownej analizie sprawy, z uwagi na brak wyjaśnienia przez Sąd wszystkich wątpliwości w sprawie i powołanie się w całości na

argumentację organu,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, iż beneficjent wykorzystał środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanego dofinansowania, podczas gdy nieosiągnięcie celu Projektu oraz pełnych założeń merytorycznych nastąpiło z przyczyn niezależnych od beneficjenta,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej zwane rozporządzeniem 1303/2013) poprzez jego niezastosowanie, i poprzestanie na wyłącznym ustaleniu, iż doszło do wydatkowania przez skarżącą środków z naruszeniem procedur, podczas gdy nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania - aby bowiem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy i organ I instancji wskazanych przez Skarżącą przepisów postępowania, a mianowicie:

• art. 8 i 107 § 3 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.), poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia czy i w jaki sposób wydatkowanie środków przez beneficjenta wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej;

• art. 7, 77 i 80 k.p.a., tj. poprzez nieuwzględnienie przez organ całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy sprowadzających się do błędnego przyjęcia braku realizacji celu Projektu oraz nieosiągnięciu pełnych założeń merytorycznych z przyczyn leżących po stronie beneficjenta, a tym samym zachodzi podstawa do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającego zwrotowi jako wydatku niekwalifikowalnego, przy jednoczesnym braku uzależnienia jego wysokości od stopnia niezrealizowania celu projektu;

w związku z pkt. 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (zwanych dalej Wytycznymi), zgodnie z którym wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania założeń merytorycznych projektu (co do których nie sposób uznać, iż nie zostały, one niezrealizowane przez beneficjenta w całości), a Instytucja Pośrednicząca zgodnie z ppkt 8) lit. b) podejmuje decyzje o obniżeniu wysokości albo odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu.

oraz w związku z pkt 3.5. Regulaminu Konkursu nr RPWP.07.0ł.02-IZ-00-30-001/16 Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (zwanego dalej Regulaminem), zgodnie z którym w przypadku nieosiągnięcia celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu bezpośredniego, właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowane, zgodnie z § 27 umowy o dofinansowanie projektu. Wydatki niekwalifikowalne obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich, a ich wysokość uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu projektu.

- co miało wpływ na wynik sprawy skargowej, tj. skutkowało błędnym wykonaniem kontroli sądowej poprzez oddalenie przez WSA skargi na zaskarżoną decyzję.

Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które uniemożliwiają rozpoznanie wszystkich zarzutów. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania t.j. art.141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje, wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn.. akt II GSK 690/17- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w braku wyczerpującego uzasadnienia z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości i powołanie się na argumentacje organu. Jednakże ani z zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie to wątpliwości nie zostały wyjaśnione i w jakim aspekcie argumentacja organu nie zasługiwała na akceptację Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdy skarżący wykaże, iż sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2243/11; 20 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 2230/13; 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 95/12).

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów. Określona przez ustawę kontrola została przez Sąd I instancji w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

W kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z pkt 8.8. Wytycznych oraz w zw. z pkt 3.5 Regulaminu.

Uregulowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. oraz w stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Należy pamiętać, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Dopiero wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy umożliwi organowi administracji zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. W teorii prawa mówi się wtedy o subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod konkretną normę administracyjnego prawa materialnego - por. J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 431.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkich tych obowiązków dopełnił organ administracji orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. wynika, że w ocenie jej autora organ i w ślad za nim Sąd I instancji pominęły część materiału dowodowego, a przynajmniej nie przydały mu cech istotności oraz dokonały dowolnych ustaleń sprowadzających się do błędnego przyjęcia braku realizacji celu Projektu oraz nieosiągnięcia pełnych założeń merytorycznych z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Opierając się na treści uzasadnienia tak sformułowanych w 5 tire petitum skargi kasacyjnej zarzutów, można stwierdzić, że stanowią ono polemikę z ustaleniami organów administracyjnych, zaaprobowanymi przez Sąd I instancji, bez wskazania dowodu, który został przez ten sąd pominięty lub wadliwie oceniony.

Zarzuty te nie dotyczą przy tym dokonanych ustaleń co do obiektywnie zaistniałych okoliczności faktycznych, ale interpretacji tych okoliczności, a więc są w istocie zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie. Wobec podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny podda je kontroli w tym aspekcie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. – dotyczącego zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, i art. 77 K.p.a. – dotyczącego postępowania dowodowego, zauważyć należy, że mają one więcej, niż jedną jednostkę redakcyjną. W świetle wcześniej poczynionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, naruszenia której z norm wyrażonych w tych przepisach, skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Tym bardziej, że zarzuty naruszenia wskazanych przepisów nie zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej omówione. Skarżąca kasacyjnie, na co już wskazano, wdała się w istocie w polemikę ze stanowiskiem organu, podzielonym przez Sąd I instancji. Nie neguje przy tym, że Projektu nie ukończyła, oraz że nie osiągnęła celu merytorycznego oraz poszczególnych jego kryteriów, a także że nie poinformowała organ o rozwiązaniu umowy z partnerem Projektu, jak również, że nie dokonała w terminie zwrotu środków niewykorzystanych. Stwierdza jedynie, że niezrealizowanie Projektu wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Zatem zarzuty te wymykają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zasługują na uwzględnienie.

Dalej podkreślić należy, że skuteczność wykazania, że organ naruszył zasadę z art. 80 K.p.a. wymaga wskazania, iż uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ wadze (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena organu. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Zauważyć natomiast należy, że IP WRPO, dokonując ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie, a także w dalszej kolejności ich subsumcji pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego, oparła się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dała wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym – wbrew twierdzeniom skarżącej – wzięła pod uwagę prezentowane przez nią stanowisko. Jednocześnie uzasadnienie decyzji, co podkreślił Sąd I instancji, odpowiada w pełni wymogom art.107 § 3 K.p.a.. Zawiera ono bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić bowiem należy, że odmienne stanowisko, czy też pogląd strony w zakresie oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów nie może prowadzić do uznania, że uzasadnienie decyzji narusza art.107 § 3 K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do kwestii szkody, wykazując jej wysokość i sposób wyliczenia. Jak wskazał organ, szkoda w niniejszej sprawie ma charakter wymierny i mierzalny, da się ją realnie określić i wyrazić kwotowo, ponieważ budżet Unii doznał uszczerbku w postaci wypłacenia beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu, którego beneficjent nie zrealizował w pełnym zakresie określonym w umowie. Wobec stwierdzenia o wymierności i realności szkody, jakiekolwiek rozważania na temat potencjalnej szkody dla budżetu Unii Europejskiej, należy uznać za zbędne.

Nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tire 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Ze względu na wzajemne powiązania przepisów, których zarzuty te dotyczą, należało je rozpatrzeć łącznie.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarżąca wskazała na nieprawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane stanowisko skarżącej co do braku podstaw do wydania decyzji orzekającej o zwrocie kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Owymi "innymi procedurami" w rozumieniu ww. przepisu art. 184 ust. 1 u.f.p. są m.in. procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu. Jest to pojęcie o bardzo szerokim znaczeniu, uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. Wykładnia ta jest w doktrynie i orzecznictwie jednolita. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Analiza komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, jego zakres zaś jest bardzo pojemny (określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" - por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926). Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 u.f.p. jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. (...) Należy także zgodzić się z poglądem wyrażanym w literaturze przedmiotu, że konsekwencją użycia przez ustawodawcę tak nieprecyzyjnego terminu jest przyjęcie założenia, że każde naruszenie obowiązujących procedur będzie wypełniało przesłankę warunkującą podjęcie działania przez instytucję odpowiedzialną przedmiotowo za rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu środków, ocena stanu faktycznego i prawnego może zaś zostać dokonana w oparciu na uznaniu administracyjnym (por. W. Miemiec, w: Europejskie bezzwrotne źródła finansowania, s. 170), szczególnie, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "procedury" przyjęło bardzo szeroki zakres, obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (por. np. wyr. NSA z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12, Legalis; wyr. NSA z 8 maja 2014 r., II GSK 249/13, Legalis)." (vide: W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych (w:) W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, Komentarz do art. 184, Teza 6).

W wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18; wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1016/18; por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., I GSK 1384/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/OI 37/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1119/19).

W świetle powyższego naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., może polegać także na naruszeniu postanowień umowy o dofinansowanie, w tym przez niezrealizowanie projektu objętego taką umową.

Zawarta przez skarżącą Umowa nr RPWP.07.01.02-30-0145/16-00 określała szczegółowe zasady dofinansowania Projektu, a także wynikające z nich prawa i obowiązki stron. W ramach przedmiotowej Umowy skarżąca była zobowiązana przede wszystkim do realizacji Projektu (§ 2 ust. 1) w okresie wskazanym we wniosku o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 i 2). Skarżąca odpowiadała za osiągnięcie wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 pkt 2) oraz za realizację projektu w oparciu o harmonogram realizacji Projektu określony we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 pkt 1). Ponadto, skarżąca zobowiązana była do poinformowania i skonsultowania z IP WRPO kwestii rozwiązania partnerstwa zawartego dla realizacji Projektu (§ 4 ust. 11), zwrotu środków niewykorzystanych w terminie 30 dni od daty jego zakończenia (§ 10 ust. 10), zwrotu środków w odpowiedzi na pisemne wezwanie IP WRPO (§ 13 ust. 1 i ust. 3).

W okolicznościach występujących w badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca swoim zachowaniem naruszyła powyższe postanowienia.

W konsekwencji, w tak zaistniałym stanie faktycznym sprawy, organy orzekające w sprawie w sposób uprawniony uznały, że doszło do naruszenia procedur zawartych w Umowie o dofinansowanie, której elementem był także Projekt, na realizację którego przyznano skarżącej dofinansowanie.

Zasadnie również przyjęto, że na skutek naruszenia ww. postanowień Umowy, doszło do powstania szkody w budżecie UE (art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013). Stwierdzenie naruszenia procedur określonych w Umowie implikowało zaś konieczność wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje bowiem po stronie organu konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/18) i to wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zawiera jednoznaczne unormowanie w tym zakresie i organ nie ma możliwości niezastosowania ww. regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do zaaprobowania stanowiska skarżącej, jakoby naruszenie procedur nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej.

Należy bowiem podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne, a zatem skarżąca przed podpisaniem umowy winna ocenić czy wobec opóźnień w zakresie oceny formalnej i merytorycznej wniosku oraz wobec przedłużających się negocjacji - realizacja celu umowy w założonym terminie będzie możliwa. Ponadto z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, że do wydłużenia procedury weryfikacji wniosku i podpisania umowy o dofinansowanie przyczyniła się także sama skarżąca.

Podawane przez skarżącą okoliczności w zakresie trudności zrekrutowania odpowiedniej liczby uczestników nie mogą przesądzać o braku jej odpowiedzialności. Są to okoliczności, do których przedsiębiorca podejmujący działanie w zakresie realizacji projektu, mającego na celu zaangażowanie określonej grupy społecznej, zwłaszcza z dofinansowaniem środków publicznych, winien się odpowiednio przygotować. Przezorny przedsiębiorca planując działania na rynku pracy powinien w sposób prawidłowy rozeznać potrzeby środowiska, które zamierza objąć swoim działaniem.

Także podejmowane działania zaradcze w postaci akcji promocyjnej prawidłowo ocenione zostały, jako zwykła realizacja projektu, do czego strona zobowiązała się podpisując umowę. Natomiast pozostałe działania polegające na przedłużeniu okresu realizacji programu oraz rozszerzenie zakresu terytorialnego organ, a za nim Sąd I instancji uznali jako nieskuteczne i nieprzemyślane. Biorąc pod uwagę skutek w postaci rozwiązania umowy o partnerstwo, przedmiotowa ocena - zdaniem NSA - jest zasadna.

Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie występują zatem żadne okoliczności mogące uwolnić skarżącą od ponoszenia odpowiedzialności w postaci obowiązku zwrotu otrzymanych środków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca ponosiła pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego ze środków publicznych Projektu. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, w tym wypadku było to trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, beneficjent planował realizacje trzech zadań: wsparcia psychologiczno – doradczego, szkoleń zawodowych, oraz staży zawodowych i pośrednictwa pracy w terminie od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2019 r. Ponadto beneficjent zobowiązał się do realizacji i osiągnięcia określonych we wniosku wskaźników produktu i wskaźników rezultatu oraz kryteriów dostępu i kryteriów premiujących. W informacji o weryfikacji przedkładanych przez beneficjenta wniosków o płatność organ wskazał, że beneficjent zrekrutował jedynie 20 osób z założonych w projekcie 80, a każdy z 20 uczestników zakończył swój udział niezgodnie z zaplanowaną ścieżką wsparcia, a zatem nie zrealizował projektu zgodnie z założeniami wniosku. Z informacji wynika również, że beneficjent nie osiągnął celu projektu, którym było trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, oraz 100% wskaźników produktu i rezultatu. W informacji dokładnie określono stopień realizacji poszczególnych wskaźników. Wykazano także nieosiągnięcie kryteriów dostępu i kryterium premiującego. Jedynym z kryteriów była realizacja projektu w partnerstwie, natomiast beneficjent rozwiązał porozumienie z partnerem bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie IP WRPO.

A zatem nie sposób twierdzić, że skarżąca w pewnym zakresie zrealizowała cel Projektu.

Sytuacja, w której pomoc publiczna została uruchomiona (wpłacono środki w całości lub w części), ale celu Umowy nie zrealizowano, jest równoznaczna z wykorzystaniem środków z naruszeniem prawa, a to nakłada na właściwą instytucję obowiązek "odzyskania" wszystkich korzyści, jakie odniósł beneficjent takiej pomocy. Uznać zatem należy, że jest to swoistego rodzaju zabezpieczenie przed ewentualnymi nadużyciami w zakresie korzystania z pomocowych środków publicznych.

Każdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie na realizacje projektów w ramach konkursów z dofinansowaniem unijnym zobowiązuje się do realizacji celów wskazanych przez niego w projekcie i postępowania zgodnie z przepisami prawa, w szczególności realizacja taka musi nastąpić zgodnie z wymogami ustawowymi, jak też wynikającymi z przepisów konkursowych. Skarżąca jest osobą doświadczoną, brała już udział w innych tego typu konkursach i otrzymywała już dofinansowanie ze środków unijnych. Znane są jej zatem wymogi stawiane beneficjentom konkursów, w tym wymogi w zakresie zwrotu środków przypadku braku realizacji celów projektu.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skarżąca ponosiła pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego (wypłacono I transzę) ze środków publicznych Projektu. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, w tym wypadku: trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym.

Tymczasem, mimo że zawarła skutecznie Umowę, nie zrealizowała w ramach Projektu żadnych zadań, nie udzieliła wsparcia uczestnikom Projektu, nie osiągnęła żadnych wskaźników rezultatu i produktu. Skarżąca nie dopełniła też innych obowiązków przewidzianych wiążącą ją Umową.

W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nie naruszył do pkt 8.8. Wytycznych oraz pkt 3.5 Regulaminu konkursu.

Z uwagi na powyższe prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na postawnie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), §14 ust.1 lit. a) i § 2 pkt.6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804 ze zm.).