Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3985/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15a
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty D. Z. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu [...] lutego 2019 r. D. Z. została zwolniona ze służby w Policji.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął wniosek D. Z. o zapłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 122 dni urlopu za lata 2015 - 2018 wg mnożnika 1/21. Wnioskodawczyni powołała się na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Wskazała, że otrzymała ekwiwalent pieniężny częściowo, według mnożnika 1/30 miesięcznego uposażenia - za 122 dni, a w pozostałej części według mnożnika 1/21 miesięcznego uposażenia za 45 dni.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wnioskodawczyni wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w wysokości 1/21 części uposażenia przysługujący za okres do 5 listopada 2018 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej "k.p.a." oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy wnioskodawcy przysługuje prawo wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości 1/21 części uposażenia za okres przed 6 listopada 2018 r.

Dalej organ wskazał, że materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji wskazując, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się, w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] podał, że zmiana zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). TK orzekł, że a 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służbowego. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powodował, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymywali około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Organ wyjaśnił również, że Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej ww. przepisu, a zatem (w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia), utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, tj. 6 listopada 2018 r.

Dalej organ wskazał, że do kwestii stosowania w praktyce ww. przepisu odnosi się art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że przepis art. 115a zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. według mnożnika 1/30. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał również, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy

o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Organ podał także, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu rozpoznawania sprawy. Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. W związku z powyższym, dopiero od dnia 1 października 2020 r. przepisy prawa powszechnego określają wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jaki przysługuje policjantowi zwalnianemu ze służby.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że wobec powyższego niewykorzystany przez D. Z. urlop wypoczynkowy i dodatkowy został naliczony wg mnożnika 1/30 za lata 2015 r. 2016, 2017 i 2018 r. do 5 listopada 2018 r., natomiast za lata od 6 listopada 2018, 2019 r. został naliczony według mnożnika ustalonego przepisami cytowanej wyżej ustawy, tj. 1/21.

D. Z. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Komendant Główny Policji podniósł, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie; ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Komendant Główny Policji podniósł, że w konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Dalej organ stwierdził, że D. Z. została zwolniona ze służby z dniem [...] lutego 2019 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono jej dnia [...] listopada 2020 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/21 oraz 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w następującej wysokości:

- ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi 45 094,86 zł brutto (122 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień),

- ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi 23 762,24 zł brutto (45 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).

D. Z. wniosła na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji - poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą pozbawieniem prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w adekwatnej wysokości;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu zebrania, rozpatrzenia i obiektywnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zobowiązanie organu administracji do uwzględnienia przy ponownym ustalaniu prawa do należnego mi ekwiwalentu postanowień art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz stanowisk Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonych w wyrokach sygn. K 1/08 z 23 lutego 2010 r. oraz sygn. K 7/15 z 30 października 2018 r.;

3) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata mocy obowiązującej art. 115a ustawy w takim zakresie,

w jakim określał on mnożnik 1/30 miesięcznego uposażenia jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - od 6 listopada 2018 r. (tj. z dniem publikacji w dzienniku urzędowym). Skarżąca wskazała, ż stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to, że ułamek 1/30, zaniżający wysokość należnego jej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie.

W związku z tym wspomniany wyrok przyznał prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego od chwili wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 .r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. nr 100 poz. 1084) - tj. od 19 października 2001 r. Jak bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny - zagwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do urlopu wypoczynkowego i stanowiącego jego ekwiwalent świadczenia pieniężnego ma charakter bezwarunkowy. Skarżąca stwierdziła, że stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie tylko podważa istotę tych uprawnień, lecz także godzi w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zdaniem skarżącej wbrew wzbudzającej istotne wątpliwości konstytucyjne ostatniej nowelizacji art. 115a ustawy o Policji - nie ma powodów do tego, by nadal ograniczać prawo do uzyskania przez nią pełnego i rzeczywistego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż zwolniono ją ze służby po 19 października 2001 r., tj. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Obecne działania ustawodawcy, polegające na przywróceniu mnożnika 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień urlopu dla ekwiwalentów wypłaconych pomiędzy 19 października 2001 r. a 6 listopada 2018 r. ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - tworzą stan wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2022 r. pełnomocnik organu wniósł

o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Analogiczny wniosek skarżąca złożyła

w piśmie z dnia v maja 2022 r.

Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odmawiającą skarżącej wypłaty "wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy".

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2021 r. W związku ze zwolnieniem został jej wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do dnia 5 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/30 oraz od dnia 6 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ odmawiając skarżącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest powyższy wyrok opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (ex tunc). Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania.

Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada

2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej należy wskazać, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji, są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stałą się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 stycznia 1974 r., sygn. akt III PRN 41/73, przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy też pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana wg. przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia.

W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej wg. zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 listopada 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta, przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, iż taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 listopada 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Nadmienić należy, że w kwestii dopuszczalności stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nieuwzględniającym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 do stanów faktycznych przypadających przed 6 listopada 2018 r. ponownie wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na zastosowanie zasady proporcjonalności (różnicowania zasad ustalania wysokości świadczenia w zależności od okresów, za które urlop przysługiwał) do świadczenia, do którego funkcjonariusz nabyłby prawo po 6 listopada 2018 r. Prowadzi bowiem do wewnętrznej sprzeczności przepisu prawnego. W pierwszym zdaniu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazano, że do funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, aby w kolejnym zdaniu wprowadzić regulację sprzeczną z normą wcześniejszą, którą ma doprecyzować. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia burzyłoby dotychczas stosowane wspólne dla wszystkich stosunków prawnych kształtujących zatrudnienie rozwiązania systemowe. W "Systemie Prawa Administracyjnego", R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 11, Stosunek służbowy, T . Kuczyński, E. Mazurczak – Jasińska, J. Selina, wyd. C. H. Beck, 2011, str. 393, wskazano, iż cyt. "Analiza przepisów urlopowych dotyczących funkcjonariuszy prowadzi do wniosku, że mimo występujących różnic w wymiarze należnego świadczenia wypoczynkowego (...) zasady i tryb ich udzielania zostały oparte na analogicznych założeniach konstrukcyjnych. (...) Status urlopowy pracowników pragmatycznych nie różni się w zasadniczy sposób od statusu innych grup pracowniczych". Jak wskazuje się w doktrynie, jednym z czynników, które mają istotny wpływ na skuteczność oddziaływań za pomocą prawa, jest czytelność sytemu prawnego. System prawa powinien być tak skonstruowany, by umożliwiać zainteresowanym odnajdywanie odpowiedzi na pytania prawne w możliwie najdogodniejszy sposób (S. Wronkowska. Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, Warszawa 1995 r., str. 74).

W tym wypadku zastosowanie wykładni językowej przy interpretacji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie daje rezultat niezgodny z wzorcem konstytucyjnych wskazanym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 7/15. Należy z niej zrezygnować na rzecz wykładni systemowej (postulującej niesprzeczności systemu prawa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 273/21 słusznie podkreślił, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP i prowadzą wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału.

W konsekwencji rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej normy prawnej - za aktualne i wiążące.

W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał pozostaje nadal aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku TK (P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych - zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 2466/19).

Ponownego podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Dostrzec również należy, iż w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 9 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. przyjmuje się także, że przepis ten stoi w sprzeczności z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności (np. wyrok WSA w Łodzi z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 228/21 i powołane tam liczne orzecznictwo). Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy bowiem do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę, po wyroku TK, nowego przepisu o tożsamej treści, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy po wyroku TK nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada (w tym przypadku w odniesieniu do pewnego okresu czasowego) wymogom określonym w wyroku TK, dotyczącym poprzedniej, wcześniej kontrolowanej przez Trybunał. W państwie prawa norma prawna oceniona przez TK jako niekonstytucyjna, powtórzona w akcie prawnym po wyroku TK nie może zostać uznana za zgodną z Konstytucją (por. Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, wszystkie dostępne w CBOSA).

Ustawodawca wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany

w poszczególnych ustawach, dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w ustawie z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie, do roszczeń przysługujących od 6 listopada 2018 r. (art. 9), czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne, zakwestionowane jako niekonstytucyjne we wspomnianym wyroku TK.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu

I instancji. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ skarżąca na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych i nie wykazała ich poniesienia.