Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2246/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c), art. 54 pkt 2 lit. a), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 7, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 19 - 21
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 1, par. 2 pkt 3, par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 3 i pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10 par. 1 w zw. z art. 73 par. 1 i par. 2, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1569/14 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z [...] sierpnia 2014 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz M. D. kwotę 1370 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1569/14, oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku Domu Opieki [...] sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na dom opieki całodobowej oraz rozbudowa o klatkę schodową i dźwig osobowy" na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/12 obręb Kamienica w Bielsku-Białej przy al. [...].

Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. zwanej dalej: "u.p.z.p.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przeprowadzonej analizie funkcji i cech zabudowy, obszar wyznaczono w promieniu 54,0 m wokół wnioskowanej działki. Następnie wyznaczono obszar "dobrego sąsiedztwa", który obejmuje zabudowę dostępną z al. [...], z ul. Kowalskiej, ul. Goździków i ul. Krogulczej. Organ uznał powyższe ulice za drogi tożsame, ponieważ, są one połączone ze sobą i obsługują zabudowę o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, która tworzy całość urbanistyczną. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa z budynkami o dwóch kondygnacjach oraz zlokalizowany jest na działce nr [...]/12 budynek mieszkalny z usługą na parterze (fryzjer i zakład kosmetyczny) o wysokości trzech kondygnacji, natomiast na działce nr [...]/127 zlokalizowany jest budynek stacji pompowni, o wysokości jednej kondygnacji.

Projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku na dom opieki nie koliduje z funkcją mieszkaniową. Z założenia całodobowy pobyt osób w dłuższym okresie czasu służy celom mieszkaniowym, zaś prowadzenie domu opieki trudno zakwalifikować jako funkcję uzupełniającą o uciążliwościach przekraczających w sposób niedopuszczalny teren działki inwestycyjnej.

Uciążliwości związane z pobytem osób w domu opieki, chociażby ze względu na wiek przyszłych pensjonariuszy, nie będą zakłócać korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego. Poruszona w trakcie postępowania przez właścicieli sąsiednich działek kwestia niezgodności wnioskowanego zamierzenia z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej, z uwagi na brak w jego treści ustalenia co do usług dla terenów zainwestowanych w zakresie budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, jest bezpodstawna, gdyż w rejonie tym, poza budownictwem mieszkalnym, ww. studium przewiduje także przeznaczenie obszaru na potrzeby usług podstawowych, służących zaspokojeniu codziennych potrzeb mieszkańców takich jak: handel detaliczny, przychodnie i gabinety lekarskie, żłobki, przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja, drobne pkt usług rzemieślniczych, mała gastronomia, usługi związane z rekreacją i wypoczynkiem mieszkańców (boiska, place zabaw) a także drobne usługi biurowe (np. projektowe, prawnicze).

Organ stwierdził, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego. Badanie warunków technicznych zamierzenia budowlanego jest możliwe dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozbudowy budynku i tym samym rażącego przekroczenia wskaźników dopuszczalności zabudowy organ wskazał, że dopuszczona została jedynie nieznaczna dobudowa i zmiana geometrii dachu dla zwiększenia przestrzeni technicznej i poprawy warunków użytkowania, przy czym wysokość budynku po nadbudowie nie może przekroczyć 11,8 m w kalenicy dachu. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości zaprojektowania ilości miejsc postojowych koniecznych dla prawidłowej obsługi nieruchomości, organ stwierdził, że w pkt 2.6h decyzji określona została wymagana ilość miejsc postojowych, zaś faktyczna możliwość ich zapewnienia rozpatrywana będzie na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z analizą urbanistyczną, wskazane normy nie zostały przekroczone, gdyż ustalona wielkość powierzchni zabudowy łącznie z istniejącą po rozbudowie stanowi 21,3% powierzchni działki, co jest mniejsze niż współczynnik zabudowy 23% występujący na działce nr [...]/24 i współczynnik 32,5% występujący na działce nr [...]/127, a udział powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 40%.

Biorąc pod uwagę ww. zainwestowanie w obszarze analizowanym oraz panujące natężenie hałasu i spalin powodowane przez al. [...], w odniesieniu do zastrzeżeń, dotyczących zakłócania ciszy spowodowanego częstymi przejazdami samochodów osób odwiedzających pensjonariuszy, personel domu opieki całodobowej oraz znacznie częściej przejeżdżające karetki, organ stwierdza, że ewentualne uciążliwości wnioskowanego zamierzenia, z uwagi na powyższe zainwestowanie w terenie i duże natężenie ruchu samochodowego, nie powinny być znaczące.

M. D. E. L. i J. B. oraz A. L.wnieśli odwołania od powyższej decyzji.

Kolegium postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania przez A. L.

M. D. w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji pomimo braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji, ustalenie wysokości rozbudowanej części budynku w oparciu o zabudowę na terenie planowanej inwestycji, a nie w oparciu o zabudowę sąsiednią, zastosowanie w decyzji określenia pozanormatywnego jakim jest określenie funkcji mieszkaniowej - zamieszkanie zbiorowe. Zarzucił również ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na wyższy od średniego 16% oraz naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i 107 k.p.a. a także art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem Kolegium w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do wydania przedmiotowej decyzji. Istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji, gdyż istnieje odniesienie przestrzenne dla planowanego zamierzenia; działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - al. [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; występuje zgodność z przepisami odrębnymi.

Kolegium stwierdziło, że w kontekście regulacji prawnych dotyczących ochrony prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, przepisy odnoszące się do kwestii kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności odpowiedniego dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Zatem zmiana sposobu użytkowania budynku na dom opieki całodobowej nie stoi w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu czyli mieszkaniową.

Kolegium podkreśliło, iż rozbudowa przedmiotowego budynku o klatkę schodową i dźwig osobowy obejmuje jedynie nieznaczną dobudowę i zmianę w geometrii dachu. Wysokość nie może przekroczyć 11,8 m w kalenicy dachu. Dobudowa czy zmiana geometrii dachu nie zmieni ładu przestrzennego na danym obszarze. Z analizy wynika średni wskaźnik zabudowy na poziomie 16%. Jednakże przedmiotowa działka jest już zabudowana w 18,1%. Dlatego też organ przyjął górny współczynnik zabudowy na poziomie 22,6%, niższy od najwyższego w obszarze analizy, który wynosi 23%. Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany stanowi o określeniu funkcji zabudowy, a nie tylko, jak twierdzą odwołujący się, zabudowa sąsiednia w wąskim tego sława znaczeniu.

W kwestionowanej decyzji przewidziano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Naruszenie przez wnioskodawcę warunków powyższej decyzji, które wiążą organ budowlany, będzie mogło stanowić podstawę wystąpienia przez zainteresowanych do właściwych organów (np. z zakresu nadzoru budowlanego, czy ochrony środowiska) ze stosownymi wnioskami.

Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż samo wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w zw. z wydaniem pozwolenia budowlanego, a zagrożenie czyichś praw - na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy - ma charakter tylko potencjalny.

Odnosząc się do zarzutu M. D. odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy organ zauważył, iż stronie umożliwiono pełne zapoznanie się z aktami sprawy, otrzymała również kserokopie niektórych dokumentów. Nie zgodzono się jedynie na fotografowanie niektórych dokumentów (wg. organu wypisów z rejestru gruntów) ze względu na dane osobowe tam zawarte.

M. D. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. oraz art. 74 k.p.a, art. 61 ust. 1 pkt 1, a także art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji pomimo braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy dla rozbudowanego budynku oraz ustalenie wysokości rozbudowanej części budynku w oparciu o zabudowę na terenie planowanej inwestycji, a nie w oparciu o zabudowę sąsiednią;

Zarzucono naruszenie § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji pomimo zastosowania w niej określenia pozanormatywnego jakim jest określenie funkcji "mieszkaniowej -zamieszkania zbiorowego", a także naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, w której nastąpiło ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy wyższego od średniego (16%).

Wskazano nadto, że przy ul. [...] najprawdopodobniej jest już prowadzona wnioskowana działalność gospodarcza, o czym świadczą zdjęcia i informacje zawarte na powszechnie dostępnych portalach internetowych, zawierających zdjęcia urządzonych pomieszczeń oraz ofertę skierowaną do publicznej sprzedaży. Kolejną kwestią niezbadaną zarówno przez organ I Instancji jak i organ odwoławczy jest udział powierzchni biologicznie czynnej. Współczynnik ten ustalony został w decyzji na min. 40% powierzchni działki, a w ocenie skarżącego wydaje się być już w chwili obecnej przekroczony.

Zupełnie bezkrytycznie organ ustosunkował się nadto w uzasadnieniu decyzji do zarzutu uniemożliwienia zapoznania się z całością akt sprawy. Również uzasadnienie decyzji w ocenie pełnomocnika nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło m.in., że organ nie uchybił art. 10 k.p.a. i zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2014 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenie się co do materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Z prawa tego skorzystał pełnomocnik skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania pozanormatywnego określenia jakim jest określenie funkcji "mieszkaniowej -zamieszkania zbiorowego", Kolegium stwierdziło, że pojęcie to określone zostało w § 3 ust. 5 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i oznacza m.in. budynek do stałego pobytu ludzi, taki jak dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy obu instancji uwzględniły w sposób właściwy przy rozstrzyganiu sprawy wymogi przewidziane w przepisach art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest też sprzeczne z przepisami odrębnymi. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy dla rozbudowanego budynku (na działkach sąsiednich nie ma podobnych domów opieki) Sąd podkreślił, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie takim właśnie budynkiem mieszkalnym. Planowany obiekt też pełnić ma zresztą funkcję mieszkalną, tyle że o charakterze zbiorowym, oferując ludziom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym całodobową opiekę. Oczywistym jest w konsekwencji, zdaniem Sądu, że inwestycja taka, notabene o szczególnej, społecznej doniosłości, pełniąc funkcję mieszkaniową dla przebywających tam pod stałą opieką osób, w żadnej mierze nie godzi w zastany ład przestrzenny.

Nie do zaakceptowania są także argumenty o możliwych uciążliwościach związanych z pobytem osób w planowanym obiekcie. Chociażby ze względu na wiek i stan zdrowia przyszłych pensjonariuszy trudno twierdzić, że będą oni powodować zakłócenia w zakresie korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 K.c. Sformułowany zaś argument, iż zwiększy się ruch samochodowy z uwagi na odwiedziny rodzin pensjonariuszy stanowi zarzut jedynie hipotetyczny, poniekąd dyskryminujący (wszak właściciele domów jednorodzinnych też mogą przyjmować odwiedziny swoich rodzin i znajomych), a nadto trudny do uzasadnienia w obliczu już obecnie znacznego natężenia ruchu przy ruchliwej ulicy. Obie nieruchomości oddzielone są wysokim płotem oraz kilkumetrowym żywopłotem z tui oraz innych drzew i krzewów. Żywopłot ten jest na tyle wysoki, że z nieruchomości objętej wnioskiem praktycznie w ogóle nie widać budynku zamieszkałego przez skarżącego (za wyjątkiem niewielkiej części dachu).

Uwagi dotyczące miejsc parkingowych i niemożności ich usytuowania nie mogą być argumentem w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie rozstrzygał o szczegółowym usytuowaniu miejsc parkingowych. Związany nadto zawartym w decyzji ustaleniem dotyczącym powierzchni biologicznie czynnej (40%) będzie także pod tym kątem analizował przedłożoną dokumentację. Także zarzuty naruszenia warunków technicznych mogą być badane dopiero w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kwestia spełnienia określonych warunków techniczno-budowlanych, stanowi przedmiot szczegółowych rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie postępowania budowlanego.

Za niezrozumiały uznał Sąd zarzut dotyczący wysokości planowanej rozbudowy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego dopuszczono bowiem rozbudowę do wysokości trzech kondygnacji zamiast jedynie dwóch, stosownie do wysokości domów jednorodzinnych w sąsiedztwie. W istocie jednak budynek, którego rozbudowa ma nastąpić, już obecnie ma 3 kondygnacje, a jego rozbudowa ma polegać jedynie na dobudowie do tychże istniejących pięter klatki schodowej i windy (dźwigu osobowego). Wysokość planowanej rozbudowy może być dostosowana do wysokości zabudowy istniejącej. Trudno nadto przyjąć, iż stosownie do zarzutów pełnomocnika, klatka schodowa i winda miałyby doprowadzać jedynie do drugiej kondygnacji w budynku trzykondygnacyjnym, zwłaszcza stanowiącym obiekt przeznaczony dla ludzi starych, chorych, niepełnosprawnych.

Nie znalazł także potwierdzenia zarzut nieudostępnienia stronie części dokumentów. Jak bowiem wynika jednoznacznie z przywoływanej przez pełnomocnika notatki z dnia 23 lipca 2014 r. "odmówiono wykonania fotokopii pewnych dokumentów z akt sprawy" nie zaś, że dokumentów nie udostępniono do wglądu. Notatka ta, potwierdzająca tym samym, że odmowa dotyczyła jedynie sporządzenia fotokopii niektórych dokumentów (jak wynika z oświadczenia organu zawierających chronione dane osobowe innych osób), nie zaś udostępnienia dokumentacji została opatrzona osobistym podpisem profesjonalnego pełnomocnika. Treść notatki w sposób oczywisty przeczy zatem tezie o odmowie dostępu do akt. Stosownie do art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów jedynie wówczas jeśli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Z akt nie wynika by domagając się sporządzenia przez organ fotokopii dokumentów zawierających dane osobowe innych osób strona wykazała w tej mierze istnienie ważnego interesu.

Nie znalazł także potwierdzenia zarzut, iż w istocie planowany obiekt opieki całodobowej już istnieje, o czym zdaniem pełnomocnika świadczyć ma dołączony wydruk internetowy. Wydruk ten jednoznacznie wskazuje bowiem, iż chodzi w nim o usługi opiekuńcze wykonywane do godziny 16, nie zaś o obiekt pobytu całodobowego.

Sąd podzielił sformułowane w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie Kolegium, iż z analizy wynika średni wskaźnik zabudowy na poziomie 16% natomiast już w obecnym stanie współczynnik ten dla przedmiotowej działki stanowi 18,1%. Dlatego też organ przyjął górny współczynnik zabudowy na poziomie 22,6%, niższy od najwyższego w obszarze analizy, który wynosi 23%.

Wbrew twierdzeniom skargi pojęcie funkcji "mieszkaniowej – zamieszkania zbiorowego" istnieje w prawie. Zostało ono określone, jak trafnie wskazało Kolegium, w § 3 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu decyzja Kolegium została nadto wnikliwie uzasadniona, spełniając wymogi określone w art. 107 § 1-3 k.p.a.

W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. D. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj.:

art. 145 §1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a, w zw. z art. 10 §1 w z w. z art. 73 §1 i §2 k.p.a., art. 74 §2 k.p.a, oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że w postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa skarżącego do udziału w postępowaniu, którego gwarancję stanowi prawo do sporządzania kopii lub odpisów z akt sprawy; w rezultacie Sąd zaakceptował taki sposób prowadzenia postępowania, w którym stronie uniemożliwiono samodzielne dokonanie odpisów lub kopii takich dokumentów, które wymagają wnikliwego zapoznania się z nimi, a tym samym stronie uniemożliwiono odniesienie się do nich - dotyczy to w szczególności tych dokumentów, do których odniesienie się może wymagać konsultacji z osobami posiadającymi wiadomości specjalne (uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności), co nie jest możliwe bez wykonania ich kopii lub odpisów - graficznej części analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy; w miejsce prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd zastosował nieprawidłową i niekonstytucyjną wykładnię art. 73 §2 k.p.a. zgodnie z którą strona może samodzielnie wykonywać odpisy lub kopie akt sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, kiedy jest to uzasadnione jej ważnym interesem, a odmowa udostępnienia stronie akt nie wymaga żadnej szczególnej formy, przez co Sąd pominął całkowicie istnienie w k.p.a. normy art. 74 § 2;

art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw, z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to zarzut koresponduje z zarzutem określonym w pkt. 1) powyżej, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja o warunkach zabudowy (co zaakceptował organ II instancji) była niekompletna, tj. nie zawierała wymaganego powyższymi przepisami załącznika w postaci części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z załącznikiem tym nie zapoznała się tym samym żadna ze stron postępowania, a skarżącemu uniemożliwiono jego weryfikację nawet w trakcie próby zapoznania się z aktami sprawy;

art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że w decyzji o warunkach zabudowy wysokość nowej zabudowy została określona wyłącznie poprzez liczbę kondygnacji oraz nawiązanie do wysokości istniejącego budynku (która może ulegać zmianom w czasie) bez określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) wyrażonej w metrach, ponadto w sposób nie wynikający z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy;

art. 145 §1 pkt.l lit. a) w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw, z § 8 rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy geometria dachu nie określa wysokości głównej kalenicy dachu;

art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że określona w decyzji o warunkach zabudowy funkcja - budynek zamieszkania zbiorowego, oraz jego zasadnicze parametry nie znajdują uzasadnienia w kontynuacji zabudowy na nieruchomościach sąsiednich;

art, 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 54 pkt. 1) i 2) w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy i zaakceptował istnienie decyzji wydanej z naruszeniem powyższej normy, nakazującej precyzyjnie w jaki sposób ma zostać określony rodzaj inwestycji oraz ustalenia dotyczące sposobu użytkowania obiektów budowlanych;

art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 52 u.p.z.p, w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów dotyczących postępowania w sprawach zakończonych ich wydaniem, tj.:

- wymagających od wnioskodawcy na tyle szczegółowego określenia rodzaju inwestycji, które pozwala na jednoznaczną ocenę możliwości zagospodarowania nieruchomości oraz wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie - podczas gdy szerokie określenie w składanym przez wnioskodawcę wniosku funkcji projektowanej inwestycji: "budynek zamieszkania zbiorowego - stały pobyt około 23 pensjonariuszy" pozwala na powstanie w ramach inwestycji zarówno hotelu, motelu, pensjonatu, schroniska turystycznego, domu wypoczynkowego, jak i schroniska socjalnego, internatu, domu studenckiego, budynku koszarowego, budynku zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynku do stałego pobytu ludzi, takiego jak dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka;

- wymagających od wnioskodawcy określenia w składanym wniosku zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, oraz przedstawienia dokumentów z których wynika sposób zapewnienia dostaw mediów, w wyniku czego WSA w Gliwicach dopuścił wydanie zaskarżonych decyzji pomimo braku jakiegokolwiek udokumentowania przez wnioskodawcę sposobu odprowadzania ścieków z projektowanej inwestycji, oraz pomimo braku przedstawienia jakichkolwiek umów lub warunków dotyczących dostaw wody, energii elektrycznej lub gazu, które dotyczyłyby wnioskodawcy oraz projektowanej inwestycji;

- wymagających od organów rozpoznających sprawę analizy przedsięwzięcia określonego we wniosku i w zakresie spójnym ze złożonym wnioskiem, w wyniku czego organy obydwu instancji zaakceptowały decyzję, która jest sprzeczna ze złożonym wnioskiem, w tym w szczególności: (i) ustala nieprzekraczalną linię zabudowy w sposób, który uniemożliwia realizację rozbudowy w kształcie planowanym przez inwestora, tj. oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do wniosku, stwarzając przy tym wrażenie, że inwestycja ta została w decyzji dopuszczona, (ii) określa funkcję projektowanej inwestycji jednocześnie jako "mieszkaniową - zamieszkania zbiorowego" oraz "dom opieki całodobowej" (bez określenia podmiotów tej opieki), pomimo że wnioskodawca określił we wniosku funkcję projektowanej inwestycji wyłącznie jako "budynek zamieszkania zbiorowego"; (iii) określa minimalną liczbę miejsc postojowych dla projektowanego przedsięwzięcia na minimum 6, pomimo że wnioskodawca nie określił nawet przybliżonego usytuowania tylu miejsc postojowych w ramach projektowanego przedsięwzięcia (określił, że zamierza zrealizować 4 miejsca postojowe i szczegółowo to uzasadnił w uzupełnieniu wniosku); w rezultacie organy obydwu instancji oraz WSA w Gliwicach zaakceptowały decyzję o warunkach zabudowy sprzeczną wewnętrznie a ponadto niewykonalną na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi przedmiot odrębnego zarzutu;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że wyniki przeprowadzonego przez organy postępowania nie pozwalają na stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi projektowanej inwestycji;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja o warunkach zabudowy nie określa wymagań dotyczących obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, gdyż odnosi się do warunków lub umów, które nie zostały ani wydane ani weryfikowane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

art. 145 §1 pkt.l lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że zostały wydane bez przeprowadzenia prawidłowej oraz wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 i 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów dotyczących postępowania w sprawach zakończonych ich wydaniem, tj. pomimo, że opinia Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej z dnia 24 lutego 2014 r. została wydana:

bez przedstawienia ww. jednostce decyzji o warunkach zabudowy (projekt decyzji o warunkach zabudowy nosi datę 1 lipca 2014 r., tj. ponad 4 miesiące po dniu uzyskania ww. opinii, natomiast wnioski analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu noszą datę 12 maja 2014 r., tj. ponad 3 miesiące od uzyskania ww. opinii) z czego wynika, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zwrócił się do podległej mu jednostki organizacyjnej o zaopiniowanie planowanej obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia inwestycyjnego o niesprecyzowanych i nieznanych jednostce opiniującej parametrach, a więc jedynie "formalnie" a nie "materialnie" co tym samym poddaje w wątpliwość rzetelność dokonanej przez organ analizy w zakresie obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji;

art. 145 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2) lit. c) u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja o warunkach zabudowy w obecnym kształcie jest niezgodna z przepisami ustawy 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w tym w szczególności przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto wewnętrznie sprzeczna w stopniu, który uniemożliwia realizację inwestycji w kształcie zgodnym jednocześnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy jak i z normami techniczno-budowlanymi, przede wszystkim z tego względu, że:

istniejąca szerokość działki uniemożliwia w jej obrębie realizację wymaganej w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych (minimum 6), które byłyby zgodne z przepisami § 19 ust. 2 pkt. 2) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. byłyby usytuowane w odległości 6 metrów od granicy działki;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 -3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a Sąd pomimo tak znaczących uchybień uznał decyzję tą za "wnikliwie uzasadnioną i spełniającą wymogi art. 107 § 1- 3 k.p.a.";

naruszenie art. 1 §1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, przejawiające się w tym, że:

Sąd nie dokonał pełnej kontroli legalności działalności administracji, w tym w szczególności pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ale ograniczył kontrolę zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych w zasadzie wyłącznie do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, w dodatku w sposób niezgodny z tym materiałem (np. poprzez stwierdzenie, że "wyniki analizy wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji, pomimo że z samej treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że część graficzna analizy nie została do niej dołączona);

w rezultacie Sąd wyprowadził z tego materiału wnioski niespójne i wewnętrznie sprzeczne w zakresie funkcji planowanej inwestycji, z jednej strony twierdząc, że planowany obiekt "ma pełnić funkcję mieszkalną, oferując ludziom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym, całodobową opiekę" pomimo, że ani wniosek, ani wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów nie wskazują, aby planowany obiekt miał dotyczyć całodobowej opieki nad takimi właśnie osobami, z drugiej wskazując, że określenie funkcji "mieszkaniowej-zamieszkania zbiorowego" może dotyczyć szeregu innych funkcji, takich jak np. zakład poprawczy, areszt śledczy czy budynek koszarowy, które to funkcje z opieką nad osobami starszymi, schorowanymi, niepełnosprawnymi nie mają nic wspólnego;

art. 145 §1 pkt.l lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy pomimo samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu w szczególności w zakresie istniejącego na tym terenie rozległego parkingu usytuowanego w odległości znacząco bliższej niż wymagane przepisami § 19 ust. 1 pkt. 1) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległości 7 metrów od okien budynku położonego przy al. [...] 60 (co rażąco narusza interesy właściciela tej nieruchomości), a ponadto samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na usługową, polegającą na świadczeniu usług opiekuńczych - nie całodobowych);

Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) i przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zwiększenia intensywności wykorzystywania terenu i jego przeznaczenie na czasowy pobyt łącznie około 27 mieszkańców (około 23 pensjonariuszy oraz min. 4 pracowników personelu, zgodnie z wnioskiem), oraz zapewnienia im poboru wody do minimum 5 łazienek oraz odprowadzania ścieków z minimum 6 toalet nie będzie powodować żadnych zmian w zakresie zapotrzebowania w media w stosunku do istniejącego zapotrzebowania zgłoszonego na potrzeby domu mieszkalnego jednorodzinnego;

§ 2 pkt 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że treść decyzji o warunkach zabudowy mogła określać projektowaną funkcję zabudowy jako "mieszkaniową-zamieszkania zbiorowego", tj, na tyle szeroko, że może ona obejmować szereg możliwych inwestycji określonych w § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy wysokość nowej zabudowy może być określona wyłącznie poprzez liczbę kondygnacji oraz nawiązanie do wysokości istniejącego budynku (która może ulegać zmianom w czasie) bez określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki);

art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy pomimo że nie określają wysokości głównej kalenicy dachu nowej zabudowy;

art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wymagania dotyczące nowej zabudowy określone w zaskarzonych decyzjach zostały określone zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. i § 2 pkt 3 rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. (pkt I-3) 4) 6) 10) 13) oraz pkt II – 3) 4) 5) petitum skargi kasacyjnej).

Mianowicie strona skutecznie podważyła ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym ustalanych w decyzji warunków zabudowy odnoszących się do wysokości nowej zabudowy oraz geometrii dachu. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania układu przestrzennego. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w terenie sąsiednim stanu dotychczasowej zabudowy w zakresie cech i parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych. Dlatego tak istotne znaczenie ma dowód w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej, służącej ustaleniu cech zabudowy i zagospodarowania na wyznaczonym terenie w sąsiedztwie działki inwestora.

W niniejszej sprawie z załączonego do decyzji o warunkach zabudowy załącznika przedstawiającego wnioski analizy wynika, że budynek znajdujący się na działce inwestora (nr [...]/12) ma dwie kondygnacje, tak jak wszystkie inne budynki wymienione w tabeli (21 budynków). W analizie brak danych co do wysokości budynków. Natomiast w decyzji wysokość nowej zabudowy określono na trzy kondygnacje, z dodatkowym ustaleniem: "nie przekraczająca wysokości istniejącego budynku". Strona skarżąca zakwestionowała m. in. to że wydaną decyzją dopuszczono rozbudowę do wysokości trzech kondygnacji zamiast dwóch stosownie do wysokości domów jednorodzinnych zlokalizowanych w sąsiedztwie. Sąd Wojewódzki, uznając ten zarzut za "absolutnie niezrozumiały", wskazał, że: "w istocie jednak budynek, którego rozbudowa ma nastąpić, już obecnie ma 3 kondygnacje, a jego rozbudowa ma polegać jedynie na dobudowie do tychże istniejących pięter klatki schodowej i windy (dźwigu osobowego). Oczywistym jest zatem, iż wysokość planowanej rozbudowy może być dostosowana do wysokości zabudowy istniejącej." Powyższe wnioskowanie Sądu nie znajduje oparcia w treści analizy oraz ustaleń zawartych w decyzjach organu obu instancji. Z analizy bowiem wynika, że wszystkie budynki, w tym budynek na działce inwestora, są dwukondygnacyjne. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej jest wzmianka o trzech kondygnacjach budynku na działce numer [...]/12, jednak nie wyjaśniono tej niezgodności z danymi zawartymi w analizie. Organ drugiej instancji do tej kwestii nie odniósł się, mimo że była ona podnoszona w odwołaniu. Ponadto organy obu instancji zawarły w uzasadnieniach decyzji stwierdzenia, że decyzją dopuszczona została "jedynie nieznaczna dobudowa i zmiana geometrii dachu dla zwiększenia przestrzeni technicznej i poprawy warunków użytkowania, przy czym wysokość budynku po nadbudowie nie może przekraczać 11,8 m w kalenicy dachu". Mając jednak na uwadze przedmiot planowanej inwestycji należało uznać za wadliwe takie ustalenie parametrów budynku przewidzianego do rozbudowy jak uczyniono to w decyzji. Niewątpliwie w świetle regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 1, § 2 pkt 3, § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - podstawowe ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dotyczą m.in. gabarytów i formy architektonicznej budynków, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, wbrew wskazanym powyżej wymogom, w warunkach decyzji dotyczących wysokości nowej zabudowy i geometrii dachu nie wskazano wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, a zamieszczono zapis o "wysokości części nadziemnej 3 kondygnacje" w sytuacji gdy w analizie zawarto ustalenie co do dwóch kondygnacji przedmiotowego budynku. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji podano mało precyzyjne, niejednoznaczne określenia o "nieznacznej dobudowie i zmianie geometrii dachu", podczas gdy konkretne parametry tego dotyczące powinny być zawarte w sentencji decyzji.

Za niewystarczające należało również uznać zamieszczanie w uzasadnieniu decyzji warunku, iż: "wysokość budynku po nadbudowie nie może przekroczyć 11,8 m w kalenicy dachu" w sytuacji, gdy w analizie brak jest danych dotyczących wysokości budynków w obszarze analizowanym oraz budynku inwestora, a w sentencji decyzji tego parametru nie ustalono. W rezultacie brak było podstaw pozwalających przyjąć, że przyjęte w decyzji warunki zabudowy gwarantują zachowanie przesłanek wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. W omawianym więc zakresie konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla prawidłowego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, tak aby odpowiadały one wymogom ładu przestrzennego.

Niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki powyższych uchybień proceduralnych oraz wadliwie ustalonych w decyzji warunków zabudowy (rozbudowy budynku) skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy wydawanie przez organy obu instancji decyzji niezgodnych z wymienionymi wyżej przepisami wymagało ich uchylenia. W konsekwencji uwzględnieniu podlegał wniosek kasacyjny o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Jako niezasadne natomiast należało uznać zarzuty z pkt. I - 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i § 2, art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, w toku postępowania administracyjnego organ obu instancji zapewniły skaczącemu udział w sprawie, zgodnie z wymogami art. 10 § 1 K.p.a. Z kolei nieudostępnienie części dokumentów celem sporządzenia fotokopii nie stanowiło takiego ograniczenie uprawnień procesowych strony, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, a zatem w razie sytuacji polegającej na uniemożliwieniu sporządzenia kopii, odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy - powinien złożyć zażalenie w trybie art. 74 § 2 K.p.a. Ponadto zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, który na podstawie analizy akt stwierdził niezasadność zarzutu co do nieudostępnienia stronie akt do wglądu. Ze składanych przez stronę środków zaskarżenia wynika, że skarżący uzyskał wiedzą o dokumentacji zgromadzonej w aktach w zakresie potrzebnym do ochrony swojego interesu w postępowaniu administracyjnym i sądowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, aby zarzucane naruszenie wymienionych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem skuteczności podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podobnie nieskuteczny okazał się zarzut z pkt. I – 2 petitum skargi kasacyjnej, odnoszący się do przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z akt sprawy wynika, że stosownie do wymienionych przepisów decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2014 r. posiada załączniki stanowiące część tekstową i graficzną wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Zastrzec jednocześnie trzeba, że niedołączenie załączników do egzemplarza decyzji doręczonej stronie stanowi uchybienie, jednak w niniejszej sprawie nie wykazano aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście poczynionych wyżej uwag dotyczących dostępu strony do akt sprawy.

Niezasadnie podniesione zostały zarzuty co do naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p., przez określenie w decyzji o warunkach zabudowy - funkcji mieszkaniowej w postaci "zamieszkania zbiorowego" (pkt I – 5, 7 oraz pkt II – 2 petitum skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że określenie funkcji "mieszkaniowej - zamieszkania zbiorowego" nie ma charakteru pozanormatywnego, a zatem było dopuszczalne jego użycie przy określaniu warunków zabudowy, zważywszy na treść § 3 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto należy zaznaczyć, że w decyzji wyraźnie określono inwestycję jako "zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na dom opieki całodobowej", tak więc nie zachodzi niebezpieczeństwo realizacji innego obiektu np. hotelu, schroniska turystycznego, domu studenckiego oraz innych wymienionych przez autora skargi kasacyjnej.

Nietrafnie również postawiono zarzuty w pkt. I – 7, 8, 9 oraz pkt. II – 1, odnoszące się do braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych ustaleń dotyczących odprowadzania ścieków, uzbrojenia terenu, dostaw wody, energii i gazu.

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawarto warunek, że: "Na podstawie art. 32-34 ustawy Prawo budowlane, inwestor na etapie projektu budowlanego, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia, powinien uzyskać warunki techniczne zapewnienia dostaw mediów oraz uzyskać niezbędne uzgodnienia i opinie od zarządców nadziemnych i podziemnych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej".

Zaznaczyć należy, że stosownie do przepisów art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczenia i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa powyżej.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i ma ona charakter wstępny. Decyzja ta w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 i 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. (pkt. I – 11 petitum skargi kasacyjnej). Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej z dnia 24 lutego 2014 r., która była wystarczająca dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wskazać należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, a kryterium dostępu do drogi publicznej ocenia się przez pryzmat definicji tego dostępu zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Z tego względu nie miało istotnego znaczenia w sprawie to, że opinia została wydana przed sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W pkt. I -12 i 15 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. oraz art. 59 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, związane z nieprawidłowym usytuowaniem miejsc parkingowych. Zarzuty te są bezpodstawne ponieważ decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), zatem istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. Podzielić należy ocenę Sądu Wojewódzkiego, że szczegółowe usytuowanie miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19 – 21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych . Również kwestia ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, w tym ilości i parametrów miejsc postojowych nie mieści się w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W rezultacie nieskuteczny okazał się również zarzut z pkt. I – 14) petitum skargi kasacyjnej.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, co wiązać się będzie z potrzebą uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego. Rzeczą organu będzie więc ocena całościowa co do wszystkich warunków realizowania inwestycji, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego.

Niezależnie od części zarzutów kasacyjnych, które okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z przyczyn podanych na wstępie. W rezultacie uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz wskazane w sentencji decyzje organów obu instancji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt. 1 p.p.s.a., przy czym zasądzona kwota 1370 zł obejmuje koszty wpisu od skargi (500 zł), opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę za pełnomocnictwo (520 zł).