Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2530/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I. A. i W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...] z [...] lipca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Wójta Gminy [...]. z [...] maja 2017 r. Nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich (chlewni), budynku gospodarczo - magazynowego, czterech silosów paszowych i dwóch zbiorników na gnojowicę - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2017 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy [...]. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich (chlewni), budynku gospodarczo - magazynowego, czterech silosów paszowych i dwóch zbiorników na gnojowicę.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. P., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: § 24 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. poprzez wadliwe przyjęcie, iż powierzchnia budynków inwentarskich spełnia wymogi dla hodowli do 2.000 tuczników, art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie, iż określona w decyzji liczba DJP przekracza normy ilościowe dla powierzchni budynków inwentarskich.

Po rozpoznaniu odwołania SKO w [...] wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2017r., poz. 1073) wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz.1588). Organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestorski z dnia 7 września 2016 r. (uzupełniony na skutek wezwania organu instancji w dniu 25 lutego 2017 r.) spełnia

wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 ustawy. Organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustalił pełny krąg stron postępowania z uwzględnieniem danych zawartych we wniosku inwestorskim, w tym m.in. obszaru oddziaływania inwestycji. Projekt decyzji będącej przedmiotem postępowania został (zgodnie z art. 50 § 4 ustawy ), sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi. Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniom z organami wskazanymi w ustawie (art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy), tj. ze Starostą [...] (pismo nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.), z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...](poprzez tzw. milczące uzgodnienie) oraz z Zarządem Dróg Powiatowych w [...] (pismo znak [...] z dnia 6 kwietnia 2017 r.). Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem znak: [...] z dnia 5 kwietnia 2017r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanowiąca Załącznik Nr 2 do decyzji, wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta zawiera część graficzną jak i tekstową. Uznano, że spełnia ona wymagania wynikające z w/w rozporządzenia. Wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki inwestorskiej, tzn. jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front przyjęty został - zgodnie z § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia i stanowi trzykrotność połączonych frontów działek inwestorskich od strony drogi publicznej o kategorii powiatowej - tak ustalony front wynosi 3 x 34,Om = 102,0 m. Oznaczony na mapie spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy obszar, rozchodzi się równomiernie we wszystkie strony do terenu inwestycyjnego, co pozwala na faktyczne zweryfikowanie istniejącej wokół tego terenu funkcji. Powołano, że z części graficznej analizy wynika, jaka funkcja zabudowy przeważa w terenie, tj. mapa zawiera oznaczenia poszczególnych symboli odpowiadających istniejącej w terenie funkcji, tj. budynki mieszkalne (symbol m), budynki gospodarcze (symbol g), oznaczenia dotyczące rodzajów dachów na poszczególnych budynkach (symbole: p, d), a także oznaczenie dróg i ich kategorii oraz numerów oraz legendę (opis) pozwalający na odczytanie tych symboli. Z mapy wynika w sposób precyzyjny jakie funkcje występują w

obszarze analizowanym, które przeważają. Takie zapisy części graficznej analizy dają podstawę do stwierdzenia, że nowoplanowana funkcja będzie odpowiadać funkcji już istniejącej na tym terenie. Naniesione symbole pozwoliły na weryfikację, odnośnie zgodności nowej inwestycji z zabudową już istniejącą.

Podano, że część tekstowa analizy realizuje cel wynikający z przepisów ustawy, zawiera ustalenia co do wyników określających wskaźniki kształtowania nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji cech zabudowy. Stanowi zbadanie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji, jak również z treści analizy nie wynika wprost, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy, ale Kolegium na podstawie całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy uznało, iż wyłączenie z ust. 4 art. 61 ma zastosowanie w sprawie. Ustalono, że z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2017 r. wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa na terenie Gminy [...] wynosi 10,06 ha, a z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 6 grudnia 2016 r. wynika, że inwestorzy posiadają na terenie Gminy [...] gospodarstwo rolne o pow. całkowitej 159, 4548 ha oraz opłacają podatek gruntowy z powierzchni przeliczeniowej 35, 7440 ha. A zatem w ocenie organu odwoławczego, kryterium dotyczące powierzchni gospodarstwa zostało spełnione. W ocenie organu odwoławczego planowane zamierzenie będzie stanowić rozbudowę istniejącej już zabudowy zagrodowej. Powołano się na obszerne i precyzyjne informacje dostarczone przez inwestorów wskutek uzupełnienia wniosku inwestorskiego, wskazując że zamierzenie planowane na działce nr ew. [...] będzie oddalone o ok. 310 m od istniejącego siedliska położonego na działce nr ew. [...] Planowane budynki inwestorzy planują wybudować w ramach własnej zabudowy zagrodowej w celu prowadzenia działalności rolniczej; inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej, na której nie jest już możliwym posadowienie nowych budynków i będzie tworzyć zorganizowaną całość produkcyjna i gospodarczą. Sam rodzaj działalności, tj. chlewnia, silosy, budynek gospodarczy i zbiorniki na gnojowice, będzie nierozerwalnie łączyć się z prowadzonym już przez inwestorów gospodarstwem rolnym i będzie jego niezbędnym uzupełnieniem. Sam rodzaj planowanej inwestycji determinuje istnienie funkcjonalnego powiązania z prowadzonym już gospodarstwem rolnym, a ich bliska odległość pozwala uznać, że będą one stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Planowane zamierzenie będzie stanowić uzupełnienie zaplecza i bazy gospodarstwa rolnego prowadzonego przez

Inwestorów, będzie pełnić funkcję zabezpieczającą jego działalność rolniczą i służyć gospodarstwu rolnemu o dużej powierzchni. Inwestycja pozwoli na korzystanie ze sprzętu rolniczego, poprawi warunki pracy i warunki bytowe inwestorów i wykorzystanie powstającego na terenie inwestycji nawozu naturalnego na terenie uprawowym gospodarstwa. Teren inwestycji jest dostępny z tej samej drogi publicznej co siedlisko, a planowane zamierzenie uzyskało już ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Wskazano, że zasadnym było więc zwolnienie z obowiązku badania spełnienia warunku, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium dokonało weryfikacji ustalonych poszczególnych wskaźników zabudowy dla nowoplanowanej inwestycji. Wskazano, że zarówno ustalona w decyzji linia zabudowy, jak i wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometria dachów planowanych budynków zostały wyznaczone z uwzględnieniem zakresu żądania zgłoszonym we wniosku inwestorskim oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano, że określone przez organ poszczególne parametry zabudowy zostały wskazane w sposób widełkowy, tj. od -do, co jest dopuszczalnym działaniem. W ocenie Kolegium, parametry nowej zabudowy ustalone przez Wójta Gminy [...] pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym. Ponadto wskazano, że zostały spełnione pozostałe wymagania:

art. 61 ust. 1 pkt 2 - dostęp do drogi publicznej - kategorii powiatowej nr 3706W (działka nr 98 ) - nie budzi wątpliwości, że warunek jest spełniony;

art. 61 ust. 1 pkt 3 - uzbrojenie terenu - obszar objęty wnioskiem inwestorskim posiada stosowne uzbrojenie - warunek spełniony;

art. 61 ust. 1 pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - wypisy z ewidencji gruntów potwierdzają, iż działkę inwestorską stanowią grunty rolne niezabudowane, a zatem nie wymagają one zgody na zmianę przeznaczenia - warunek spełniony;

art. 61 ust. 1 pkt 5 - zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - zarówno analiza, jak i uzasadnienie decyzji wskazuje, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; określa także z jakimi konkretnie przepisami będzie zgodna.

Powołano, że zgodnie z art. 56 ustawy (odpowiednio poprzez art. 64 ust. 1 ustawy), nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem decyzja organu I instancji była uzasadniona prawnie. Dodatkowo wskazano, że zaskarżona decyzja w punkcie 7 zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć poprzez m.in. wyliczone tam obowiązki. Powołano, że budowa może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wraz z przepisami wykonawczym wraz z zapewnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zapylenie, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W świetle powyższego, decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszaniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podano, że w aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.l ustawy ). W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, czy możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce, nie oznacza to jednak, iż otrzyma on pozwolenie na budowę konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Podano, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że zarzut dotyczący naruszenia § 24 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. jest na tym etapie procesu budowlanego przedwczesny, a powierzchnia użytkowa dwóch planowanych do wybudowania budynków pozwoli na spełnienie minimalnych wymagań

utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich, a szczegółowe rozwiązania odnośnie kwestii technologicznych związanych z powierzchnią planowanej zabudowy i powierzchnią użytkową będą opracowane na etapie projektu budowlanego. Organ budowlany będzie oceniał zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W toku tego postępowania dokonywana również będzie ocena uciążliwości w postaci hałasu, zaciemnienia, zanieczyszczenia środowiska. Organ architektoniczno - budowlany ma wtedy obowiązek ustalenia, czy obiekt budowlany spełnia podstawowe wymagania dotyczące m.in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich i czy zachowane są odpowiednie odległości od granic sąsiednich nieruchomości. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, iż określona w decyzji liczba DJP przekracza normy ilościowe dla powierzchni budynków inwentarskich ponieważ w przedmiotowym postępowaniu bada się wyłącznie zgodność planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, a ewentualne skutki wydania decyzji o warunkach zabudowy nie mogą stanowić merytorycznych elementów treści decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli I. i W.A.. Decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej upzp, w zw. z art. 56 zd. pierwsze i art. 64 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi organ I i II instancji nie wydał decyzji w zakresie warunków zabudowy zgodnej z wnioskiem skarżących i w sposób nieuprawniony dokonał bezprawnego ograniczenia sposobu zagospodarowania przez skarżących działki nr [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...],

art. 61 ust. 4 upzp poprzez jego niezastosowanie i dokonanie analizy urbanistycznej, w tym określenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie działek sąsiednich nr [...], [...] i [...],

w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przeprowadzenie analizy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji zagrodowej nie jest wymagane, gdyż skarżący prowadzą gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...],

art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu wskaźników kształtowania nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji cech zabudowy, co doprowadziło do nieuprawnionego ograniczenia przez organ I i II instancji żądania skarżących wskazanego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

§ 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przepisy przedmiotowego rozporządzenia w ogóle nie mają zastosowania, z uwagi na wyłączenie stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6 i 7 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady legalności i praworządności poprzez nieprawidłowe i bezpodstawne postępowanie organu I i II instancji, a mianowicie wydanie decyzji, które w nieuprawniony sposób ograniczają sposób zagospodarowania przez skarżących działki nr [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...], poprzez wyznaczenie wskaźników parametrów zabudowy w terenie analizowanym w sposób uniemożliwiający skarżącym realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy zostały spełnione wszelkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też postępowanie organu I i II instancji stanowi naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa,

2) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ li II instancji decyzji pozbawiających obywatela zaufania do organów państwa, z uwagi na naruszenie przez organ obowiązku zarówno dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, jak i prawidłowego rozważenia stanu prawnego tej sprawy,

3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zarówno dowolną ocenę dowodów, jak i brak wszechstronnego oraz wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego, polegającego na przyjęciu, iż linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej

zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały wyznaczone z uwzględnieniem zakresu żądania zgłoszonego we wniosku inwestorskim w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w sposób zupełnie dowolny dokonały ograniczenia sposobu zagospodarowania działki mającej być objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjny, poprzez wyznaczenie powyższych elementów w sposób uniemożliwiający skarżącym realizację inwestycji o parametrach wskazanych we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

4) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zarówno dowolną ocenę dowodów, jak i brak wszechstronnego oraz wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego, polegającego na przyjęciu, iż analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu stanowiąca Załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji jest prawidłowa, w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest w ogóle podstaw do jej sporządzenia, gdyż skarżący prowadzą gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...], a sporządzenie przedmiotowej analizy spowodowało nieuprawnione ograniczenie wskaźników powierzchni zabudowy i jej gabarytów,

5) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i błędne określenie w wydanych decyzjach zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, w tym linii zabudowy, wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych budynków, a także gabarytów zabudowy, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż winny one zostać określone w sposób umożliwiający skarżącym wybudowanie budynków o parametrach określonych we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej wniosek Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ administracji w sposób nieuprawniony dokonały ograniczenia zasad zagospodarowania działki nr [...] oraz jej zabudowy poprzez m.in. dokonanie określenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie działek nr [...] [...], [...] w sytuacji, gdy w sprawie brak jest podstaw do zastosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W konsekwencji wydano decyzję

uniemożliwiającą inwestorom realizację zamierzenia w parametrach wskazanych w ich wniosku (m.in. wybudowanie budynku o wymiarach 130x18x9 m), dopuszczając realizację budynku w parametrach od 30 m2 do 330 m2. Podniesiono, że wydana decyzja nie pozwala na rozwój gospodarstwa rolnego prowadzonego przez Skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja ani ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2017r., poz. 1073) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z ust. 4 art. 61, przepisów ust. 1 pkt. 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek, uzupełniony zgodnie z wymaganiami z art. 52 ust. 2 ustawy. Organ dokonał właściwych uzgodnień wynikających z ustawy oraz została sporządzona analiza określona w art. 53 ust. 3 ustawy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

We wniosku, uzupełnionym w dniu 25 lutego 2017 r., inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowy dwóch chlewni do chowu tucznika o obsadzie 2x1000 szt. na działce o nr ew. [...]w miejscowości [...]gmina [...], wskazując, że w skład zabudowy zagrodowej wchodzi budowa: 2 budynków inwentarskich -chlewni o wym. zew. ( dł x szer x wys) 130 x 18 x 9 m (kalenica) z infrastrukturą techniczną, budynku gospodarczo-magazynowego o wym. zewn. 30,5 x 18 x 12 m (kalenicy) z infrastrukturą techniczną, 4 silosów paszowych, każdy na fundamencie o wym. 4 x 4 m, ładowności 26 mg i wys. 9 m, 2 zbiorników na gnojowicę każdy o pojemności 300 m3 . W pkt. 3 uzupełnienia wniosku wskazano, że projektowana zabudowa zagrodowa jest powiązana z siedliskiem na działce [...] obręb [...], a w pkt. 6 i 7 wskazano dokładne gabaryty zabudowy. Organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, z tym, że w pkt. 3 decyzji w zakresie ustaleń i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalił m.in. wskaźniki powierzchni:

- powierzchnia zabudowy dla:

budynku inwentarskiego - od 30,0 m2 do 330,0 m2 (łącznie od 60,0 m2 do 660,0 m2 dla dwóch budynków);

budynku gospodarczo-magazynowego - od 30,0 m2 do 330,0 m2;

silosu paszowego - fundament do 16,0 m2 (łącznie do 64,0 m2 dla czterech silosów);

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniesie od 0,97% do 6,59%;

Gabaryty zabudowy: - szerokość elewacji frontowej (jako odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynku w widoku od strony frontu działki) dla:

budynku inwentarskiego - od 5,0 m do 18,0 m;

budynku gospodarczo-magazynowego - od 5,0 m do 18,0 m;

silosu paszowego - nie dotyczy;

zbiornika na gnojowicę - nie dotyczy;

- wysokość elewacji frontowej (mierzona do gzymsu, attyki lub okapu dachu w widoku od strony frontu działki) dla:

budynku inwentarskiego - od 2,0 do 5,5 m;

budynku gospodarczo-magazynowego - od 2,0 do 5,5 m;

silosu paszowego - nie dotyczy;

zbiornika na gnojowicę - nie dotyczy;

- całkowita wysokość dla:

budynku inwentarskiego - od 2,5 do 9,0 m;

budynku gospodarczo-magazynowego - od 2,5 do 9,0 m;

silosu paszowego - od 2,5 do 9,0 m;

zbiornika na gnojowicę - nie dotyczy.

Powyższe wskaźniki i parametry zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę uwarunkowań do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącą załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z treści tej analizy określenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu dokonano na podstawie działek [...], [...], [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej w zakresie warunków tzw. dobrego sąsiedztwa wynikających z ust. 1 art. 61 ustawy. Niewątpliwie więc organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy w parametrach wskazanych w decyzji, nie uwzględnił pełnego wniosku inwestora, ograniczając parametry inwestycji, uznając, że w sprawie nie zachodzi przypadek określony w ust. 4 art. 61 ustawy, zwalniający z obowiązku dokonywania ustaleń w zakresie warunków tzw. dobrego sąsiedztwa.

Wskazać należy, że inwestorzy nie odwoływali się od decyzji organu I instancji. Odwołanie złożył uczestnik postępowania, właściciel sąsiedniej nieruchomości, kwestionując parametry zabudowy budynkami inwentarskimi w kontekście wymogów dla hodowli do 2000 tuczników. W odpowiedzi na odwołanie, inwestorzy pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, twierdząc, że jest ona prawidłowa i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie był zobowiązany do

zbadania legalności zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Natomiast zgodnie z art. 139 k.p.a. nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Organ odwoławczy nie miał więc podstaw, aby nawet przy dokonanej ocenie, że zachodzi przypadek określony w ust. 4 art. 61 ustawy, uchylić zaskarżoną decyzję i ustalić wskaźniki i parametry zabudowy uwzględniając w całości wniosek inwestora, a więc tym samym jeszcze zwiększyć parametry zabudowy. Stwierdzić również należy, że brak było w sprawie podstaw do uznania, aby zaskarżona decyzja Wójta rażąco naruszała prawa, w sytuacji, kiedy ustalenia decyzji zapadły na podstawie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, która jak się okazało, była odmienna, od oceny dokonanej przez organ odwoławczy w zakresie zaistnienia rozbudowy zabudowy zagrodowej. Tak więc w konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo w oparciu o art. 138 §1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Ponadto, Sąd badając wydane decyzje w sprawie, doszedł do przekonania, że dokonana przez organ odwoławczy ocena, że planowana inwestycja będzie stanowić rozbudowę istniejącej już zabudowy zagrodowej, nie jest prawidłowa. Tym samym organ I instancji dokonując ustaleń w zakresie wskaźników i parametrów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, przeprowadził postępowanie zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określonymi w art. 61, jak również zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że należy odróżnić pojęcie zabudowy zagrodowej od zabudowy produkcyjnej realizowanej dla celów prowadzenia działalności stricte gospodarczej. W każdym przypadku należy badać, czy zamierzenie inwestycyjne faktycznie będzie realizowane jako kontynuacja zabudowy zagrodowej dla prowadzonej działalności rolniczej, czy też będzie zamierzeniem polegającym – jak w tym przypadku - na realizacji wielkogabarytowej zabudowy, która w istocie jest wielkogabarytową zabudową produkcyjną w ramach działalności gospodarczej. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zabudowy zagrodowej mimo zamieszczenia w art. 2 u.p.z.p. słowniczka, ani nie odesłał do innego aktu prawnego. W tej sytuacji stosując dyrektywy wykładni językowej należy odwołać się do znaczenia tego wyrażenia w języku potocznym, zgodnie z którym " zabudowa" oznacza ogół zabudowy na jakimś terenie

(Słownik języka polskiego pod red. Mirosława Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2007, t. 6 str. 264, a "zagroda" to podwórze z zabudowaniami należącymi do jednego rolnika (str. 288). Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" oznacza ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdującym się na podwórzu należącym do jednego rolnika, jak również że planowanie obiektów budowlanych dla innych celów (prowadzenia działalności gospodarczej) nie stanowi zabudowy zagrodowej (wyrok NSA z 4.12.2008 r. II OSK 1536/07, wyrok z 16.09.2011 r. II OSK 1347/10 i z 27.02.2014 r. II OSK 2333/12). W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że inwestorzy, mimo że posiadają szereg nieruchomości stanowiących ich własność, położonych również w niedalekiej odległości od domu mieszkalnego, zamierzają realizować inwestycję na gruncie osoby trzeciej – spółki prawa handlowego, w sytuacji gdy inwestorzy są wpisani w KRS jako członkowie zarządu tej spółki. Ponadto z umowy dzierżawy wynika, że dzierżawcy zmierzają ponieść nakłady na tej nieruchomości o wartości powyżej 2,7 mln złotych w związku z realizacją inwestycji i nie będą zgłaszać żadnych roszczeń wobec wydzierżawiającego tytułem zwrotu nakładów. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zamierzenie inwestycyjne nie stanowi wbrew twierdzeniom inwestorów uzupełnienia dotychczasowego gospodarstwa prowadzonego przez nich, którzy już mają m.in. posadowione budynki inwentarskie na działce gdzie zamieszkują, ale stanowią nową inwestycję dla 2 tysięcy tuczników. Inwestycja ta nie jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania dotychczasowego gospodarstwa prowadzonego przez inwestorów ale stanowi zupełnie nowe przedsięwzięcie technologiczne, które będzie funkcjonowało tylko i wyłącznie w zakresie nowej zabudowy na działce [...]. Będą to budynki inwentarskie, budynek gospodarczo-magazynowy, 4 silosy, 2 zbiorniki na gnojowicę. Zamierzenie to więc ewidentnie jest nowym zamierzeniem produkcyjnym, które nie stanowi ani zaplecza dla dotychczasowego gospodarstwa, ani nowe budynki nie będą w żaden sposób powiązane infrastrukturą z innymi usytuowanymi na działce siedliskowej. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wniosek inwestorów zmierza ewidentnie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z odstępstwem od parametrów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji realizowania zamierzenia niepozostającego w żadnym związku z zabudową zagrodową inwestorów umiejscowioną na nieruchomości, na której zamieszkują.

Uznać należy, że w sprawie przeprowadzono w sposób właściwy postępowanie dowodowe, dokonano stosownych uzgodnień, projekt decyzji został sporządzony w

sposób prawidłowy przez osobę uprawnioną, w sposób należyty przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przeprowadzona w sprawie analiza, stanowiąca Załącznik nr 2 do decyzji, spełnia wszystkie wymagania wynikające z rozporządzenia, w szczególności z § 3 ust. 2 i § 2 pkt. 5. Zasadna jest również ocena organu odwoławczego w odniesieniu do prawidłowości oznaczeń na mapie określonej w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, które to oznaczenia graficzne pozwoliły na weryfikację zgodności nowej inwestycji z zabudową już istniejącą. Zasadnie również organ uznał, że część tekstowa analizy stanowi zbadanie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ administracji szczegółowo ustalił poszczególne wskaźniki zabudowy dla nowopowstałej inwestycji. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występuje w większości zabudowa zagrodowa, złożona z budynków mieszkalnych, gospodarczych i inwentarskich. Właściwie wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości minimum 102,0 m wobec frontu działki 34,0 m. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono mając na uwadze zabudowania położone na dz. [...], [...], [...], na których występują budynki o powierzchni zabudowy od 30 m 2 (budynek na działce [...]) do 330,0 m 2 (budynek na działce [...]). W analizie wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi od 1,30 % do 2,18 %, średnio do 1,74 %. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki określono od 0,97 % do 6,59 %, co przekroczy maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, jednak wskazano, że nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny i walory krajobrazowe najbliższego otoczenia, albowiem planowana zabudowa wpisuje się gabarytowo w to miejsce i nie powinna zaburzyć ładu przestrzennego tego miejsca. W analizie wskazano, że na terenie analizowanym występują budynki jedno i dwu kondygnacyjne, szerokość elewacji frontowej to od 5 m (budynek gospodarczy na działce [...]) do 19 m (budynek gospodarczy na działce [...]), wysokość elewacji frontowej od 2 m (budynek na działce [...]) do 5,5 m (budynek gospodarczy na działce nr [...]), geometria dachu do 45 stopni, maksymalna wysokość kalenicy od 2,5 m (budynek gospodarczy na działce [...]) do 9 m, (budynek gospodarczy na działce [...]). Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że w sposób nieprawidłowy określono wskaźniki w decyzji, a analiza została przeprowadzona zgodnie w z wymogami wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Kolegium również właściwie uznało, że zostały spełnione warunki z ust. 1 pkt. 2-5 art. 61 ustawy. Zasadne więc było ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w skardze. Jak już wyżej wskazano, nie zachodziły przesłanki określone w ust. 4 art. 61 u.p.z.p uzasadniające zastosowanie wyjątku od obowiązku dokonywania analizy w zakresie wskazanym w ust. 1 pkt. 1 art. 61 u.p.z.p. albowiem brak jest podstaw do przyjęcia aby zamierzenie inwestycyjne było kontynuacją zabudowy zarodowej. Tak więc w sprawie wymagane było przeprowadzenie analizy w zakresie wskazanym w ust. 1 pkt. 1 art. 61 u.p.z.p w zw. z § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy wszechstronnie zebrały i wnikliwie oceniły zebrany materiał dowodowy. Nie doszło do naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Wydana decyzja odpowiada prawu, została wydana przy uwzględnieniu wniosku inwestora. Ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w dopuszczalnych parametrach, a wydana decyzja jest korzystna dla inwestora, albowiem dopuszcza zagospodarowanie terenu i co do zasady umożliwia realizację inwestycji. Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. albowiem stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, jak również rozważono stan prawny. Nie doszło również do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Dokonanie błędnej oceny przez organ odwoławczy w zakresie uznania kontynuacji zabudowy zagrodowej nie miało wpływu na wynik sprawy skoro Kolegium utrzymało w mocy prawidłową decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy. Organ I instancji ustalił warunki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Okoliczność, że zostały wyznaczone parametry o wartościach niższych niż oczekiwane przez inwestorów, która to umożliwia jednak inwestorom realizację zamierzenia (w co prawda mniejszym rozmiarze niż zamierzali), nie stanowi o naruszeniu prawa. Dokonana ocena o braku kontynuacji zabudowy zagrodowej przez organ I instancji nie jest oceną dowolną, i w tej sytuacji brak było podstaw do zaniechania sporządzania analizy w zakresie zachowania zasad dobrego sąsiedztwa.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji, uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności bądź ich uchylenia.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.