Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 199/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (dalej "Pr. Bud.") po rozpatrzeniu zażalenia E. T., reprezentowanej przez r. pr. M. P., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] września 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K., gm. N. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie [...] WINB wyjaśnił, że [...] lipca 2019 r. do PINB wpłynął wniosek E. T., reprezentowanej przez r. pr. M. P. dotyczący inwestycji realizowanej na ww. działce, w którym zawarte zostało żądanie wszczęcia postępowania celem ustalenia, które z wybudowanych obiektów zostały wzniesione zgodnie z prawem, a które stanowią samowolę budowlaną oraz są użytkowane niezgodnie z przeznaczeniem i funkcją. Wnioskodawczym wskazała, że na działce nr ew. [...] znajdują się liczne obiekty budowlane wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę, zgłoszeń robót budowlanych jak również samowolnie.

Pismem z dnia [...] lipca 2019r. organ I instancji wystąpił o uzupełnienie wniosku przez wskazanie jednoznacznego i wynikającego z przepisów interesu prawnego E. T.. Pismem z [...] lipca 2019 r. r. pr. M.P. poinformował, że interes prawny skarżącej wynika z faktu posiadania przez nią działki w odległości ok. 50m od działki inwestora. Ponadto wskazano, że skarżąca na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 298/16 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16 uznana została za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K., gm. N.. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła E. T., reprezentowana przez r. pr. M. P.

[...] WINB wyjaśnił ponadto, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 61 a § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.

Po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego PINB wskazał, że E. T. nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K. - jest bowiem właścicielką działki o nr ew. [...], która nie graniczy bezpośrednio ze sporną działką nr ew. [...] oraz znajduje się od niej w odległości około 50m.

Organ odwoławczy wyjaśnił, na czym polega interes prawny w postępowaniu administracyjnym i stwierdził, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Sytuację, w której właściciel korzystając ze swej nieruchomości oddziałuje niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie normuje przepis art. 144 K.c. Oddziaływanie wynikające z działalności prowadzonej na własnej nieruchomości może dotyczyć również nieruchomości położonych w dalszej odległości i nosi miano immisji. Immisje dzieli się na bezpośrednie i pośrednie. Immisje pośrednie - jak sama nazwa wskazuje - oddziałują na nieruchomość sąsiednią w sposób pośredni, na przykład na skutek wytwarzania hałasu, nieprzyjemnych zapachów itp., zakłócając korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Tych właśnie immisji pośrednich, które oddziałują na sąsiednie nieruchomości przez przenikanie różnych substancji i energii, dotyczy art. 144 K.c. Wśród immisji pośrednich wyróżnia się też immisje, w wyniku których następuje przenikanie na nieruchomości sąsiednie cząstek materii (np. pyłów) lub pewnych sił (np. wstrząsów). Jako przykłady immisji pośrednich można wskazać między innymi wytwarzanie pary, dymu, pyłów, spalin, zapachów, emitowanie nadmiernego hałasu.

Fakt ewentualnego występowania immisji pośrednich nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi roszczenia cywilnoprawne i świadczy o istnieniu co najwyżej interesu faktycznego, lecz nie daje praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego. Nawet uciążliwości związanych z działalnością powstałych obiektów np. zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Czym innym jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy, a czym innym postulaty i oczekiwania właścicieli sąsiednich nieruchomości dotyczące realizowanej inwestycji. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w administracyjnym rozstrzygnięciu dotyczącym zgodności realizacji określonej inwestycji z pozwoleniem na budowę.

Działka nr ewid. [...], na której zrealizowana jest inwestycja, nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...] (stanowiącą działkę skarżącej). Jak wskazała skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. odległość między w/w działkami wynosi ok. 50 m.

Analiza art. 28 K.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego) prowadzi więc do wniosku, że E. T. posiadać może jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej jej wnioskiem.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że interes prawny nie może wynikać z zainteresowania określonej osoby toczącym się postępowaniem, którego stronami są inne podmioty, ani nawet faktyczne skutki wynikające dla zainteresowanego z takiego toczącego się postępowania, ale nieznajdujące bezpośredniej podstawy w przepisach prawa. Art. 3 pkt 20 Pr. Bud. stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania.

Wnioskodawczym nie wykazała, że inwestycja zrealizowana na działce nr ewid. [...] (oddalona od działki skarżącej ok. 50 m) powoduje prawne ograniczenie w korzystaniu, czy też zagospodarowaniu działki nr ewid. [...], stąd też brak jest podstaw do uwzględnienia rozpatrywanego zażalenia.

Fakt uznania E. T. za stronę w postępowaniu w sprawie o warunki zabudowy działki nie ma znaczenia dla postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem zobowiązany prawidłowo określić krąg osób posiadających interes prawny w każdej sprawie indywidualnie z uwzględnieniem specyfiki postępowań z zakresu nadzoru budowlanego. W ocenie [...] WINB to, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dokonywana jest w świetle innych kryteriów aniżeli w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego. Dla wszczęcia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego niezbędne jest ustalenie, że dana inwestycja ogranicza prawo zabudowy działki stanowiącej własność wnioskodawcy. Z kolei krąg stron w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ustalany jest w szerszym kontekście odnoszącym się do charakteru i skutków inwestycji dla całego potencjalnego obszaru jej oddziaływania oraz do przepisów o ochronie środowiska, ochronie przed hałasem. Fakt, że skarżąca uznana została za stronę w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji nie powoduje automatycznie, że będzie ona posiadać przymiot strony w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowego budynku, prowadzonych przed inne organy administracyjne. Art. 28 K.p.a. zawiera ogólną definicję strony w postępowaniu administracyjnym, która znajduje swoje rozwinięcie i skonkretyzowanie w przepisach szczególnych, na podstawie których działają poszczególne organy administracji. Okoliczność, że skarżąca została uznana za stronę postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, które ustalają krąg stron postępowania w myśl art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane.

Istotnego znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia nie ma również fakt wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę obiektu znajdującego się na spornej nieruchomości. Wznowienie postępowania jest bowiem czynnością o charakterze formalnym, nieprzesądzającą o bycie prawnym decyzji wydanej wskutek wznowionego postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu [...] WINB wyjaśnił, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany stanowiska organów nadzoru budowlanego. Ponadto – na co zwrócił uwagę PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ powiatowy z urzędu zbada legalność obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. N.. Powyższe oznacza, że o ile inwestor naruszył przepisy prawa to organ powiatowy podejmie odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego, jednakże nie informując o tym fakcie E. T.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika datowanym na [...] grudnia 2020 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił postanowieniu "naruszenie art. 61 a k.p.a., tj. podstawy prawnej postanowień organów obu instancji przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie zgłoszonych twierdzeń wnioskodawcy, a przez to nierozpatrzenie całego materiału sprawy i niepodanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę." Pełnomocnik zarzucił również naruszenie "przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez nieprzeprowadzenie analizy, a w konsekwencji naruszenie art. 28 k.p.a. przez utrzymanie wadliwego postanowienia".

W konsekwencji pełnomocnik wnosił o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że organ II instancji naruszył art. 61a k.p.a. Przepis ten nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych, poza wyjątkowymi i nielicznymi przypadkami, kiedy legitymacja strony w sposób oczywisty nie pozwala na wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy (w takim też zakresie pełnomocnik przytoczył sygnatury szeregu orzeczeń sądów administracyjnych).

Organy obu instancji nie podjęły jednak próby wykazania, że wnioskodawca jest podmiotem "oczywiście nieuprawnionym" do udziału w tej sprawie, przeciwnie podejmując obszerną, choć niepełną polemikę z twierdzeniami wnioskodawcy udowodniły tym samym, że wcale nie jest tak oczywiste, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do wszczęcia postępowania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, podejmując rozstrzygnięcie kwestii formalnej o odmowie wszczęcia postępowania organy obu instancji nie ustrzegły się podstawowych błędów procesowych. Zasadniczo, bowiem nie zakwestionowano stanu faktycznego podanego we wniosku i jego uzupełnieniu, choć opisano go skrótowo, nie przytaczając nawet przepisów, na które pełnomocnik się powołał. Tymczasem, wyjaśniał on, że jego zdaniem, w związku z art. 28 k.p.a., interes prawny skarżącej "polega na ochronie uprawnień do zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa rolnego (...) powyższe ma oparcie w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 112 ustany Prawo ochrony środowiska (dalej. PoSr.) i przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (...) Nie jest sporne, co przyjęto już w pierwotnej decyzji wzizt i potwierdzono w kolejnych wyrokach wydawanych w tej sprawie, że strefa ochrony akustycznej terenów zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej przed hałasem istnieje w promieniu 150 m od działki inwestora. Ponadto wprowadzanie do powietrza i gleby pyłów stanowiących efekt ciecia i polerowania kamienia (w gospodarstwie znajdują się łąki i trawy stanowiące pasze zwierzęce może powodować ograniczenie tej formy produkcji roślinnej, co niewątpliwie daje również podstawę ochrony interesu prawnego w oparciu o przepisy dotyczące wprowadzanie pyłów do powietrza i gleby, jak stanowi art. 127 § I pkt 3 PoSr. Wykonywana tam działalność powoduje zatem oddziaływanie na teren gospodarstwa rolnego mojej mandantki. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć takich zaliczyć m.in. instalacje do przerobu kopalin, a takimi są urządzenia do cięcia kamienia, nie ulega zatem wątpliwości, że istnienie uciążliwego dla środowiska zakładu przemysłowego przerabiającego kopaliny kamienne wpływa na sposób ubytkowania i na wartość nieruchomości położonych w sąsiedztwie, co również podstawy do ochrony uprawnień zawartych w art. 140 i144 Kc.'

Organy obu instancji nie podjęły żadnych rozważań dotyczących podniesionych okoliczności i wskazanych przepisów prawa materialnego, pomijając je w swoich rozważaniach i dochodząc do powierzchownego wniosku, że fakt immisji nie daje podstaw do udziału w postępowaniu. Nie przeprowadzono jednak żadnych analiz, ani nie oceniono kompleksowo charakteru owych immisji, a także rodzaju i charakteru zakładu pod kątem tego, czy czynniki te ocenione łącznie, a nie z osobna oddziałują na sposób wykorzystania i zagospodarowania dziadki [...] w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Tymczasem niejednokrotnie NSA stwierdzał, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce.

Podjęcie takich analiz we wstępnej formalnej fazie postępowania nie powinno w zasadzie mieć miejsca. Jeśli jednak organ taką analizę usiłował przeprowadzić, to winien też co najmniej zauważyć argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 131/16, LEX nr 2384536, w którym wprost stwierdzono, że skoro określona nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania akustycznego pochodzącego od projektowanej inwestycji, to należy przyjąć, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., a jej właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca powinien mieć zapewniony udział, w charakterze strony, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

Faktyczny sposób zagospodarowania działki nr [...] na zakład kamieniarski oceniany przez organy w tym postępowaniu odnosi się do zabudowy generującej uciążliwości, które były przedmiotem oceny w ww. wyroku NSA zamiarów inwestycyjnych zlokalizowanych na tej samej działce. Organy obu instancji, skoro strona to podnosiła, chociażby z uwagi na treść normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. miały obowiązek odnieść się do oceny uciążliwości, o których była mowa w tym wyroku, a także do dowodów obrazujących stan faktyczny ze zdjęć załączonych do wniosku. Organy nie mogłyby wówczas określać, że chodzi o bliżej nieokreślone hipotetyczne "immisje pośrednie", o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz o konkretny i oczywisty wpływ przemysłowej funkcji wszystkich obiektów usytuowanych na teren działki [...].

Zdaniem pełnomocnika, organ rozpatrując sprawę naruszył w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadę zawartą w art. 7 k.p.a. oraz przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy – skutkiem czego było pominięcie w uzasadnieniu postanowienia tych okoliczności, co prowadziło do błędnego zastosowania art. 61 a k.p.a.

W orzecznictwie sądowym do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Przy ocenie zaś, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

Gdyby organ, nawet w tym wstępnym formalnym postępowaniu, badając przesłanki art. 28 k.p.a. w kontekście art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poddał analizie nie tylko odległości obiektów, ale cechy, charakter i skutki przedmiotowej inwestycji, której służą wybudowane tam nielegalnie obiekty, musiałby dojść do wniosku, że działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania tych obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., a zatem uzasadniony jest interes prawny właścicieli działki nr ew. [...] do ochrony swoich praw wymienionych w wyżej przytoczonych przepisach, a ich legitymacja w postępowaniu prowadzonym przez PINB ma umocowanie.

Organ II instancji nie odniósł się też do tego, że w zaskarżeniu postanowienia PINB zwrócono uwagę na niezasadność wąskiego podejścia do ustalania obszaru oddziaływania przez przywołanie wyroku NSA sygn. akt II OSK 208/06. Nie odniesiono się do tego, że oceniając ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należy brać pod uwagę wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Powołanie się przez [...] WINB na wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2017 r., sygn. VII SA/Wa 259/17, niekoniecznie może się okazać miarodajne, skoro wyrok ten nie jest prawomocny i został zaskarżony

Ograniczenie przez organy obu instancji pojęcia obszaru oddziaływania w tej sprawie tylko do granic działki inwestora, ani też sprowadzenie oddziaływania inwestycji do immisji, nie ma ani podstaw faktycznych, ani też prawnych, a ponadto stoi w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym od dawna poglądem sądownictwa administracyjnego, co czyni postanowienie o odmowie wszczęcia na wniosek całkowicie bezpodstawnym.

W tej i innych sprawach dotyczących wybudowania w środku wsi na terenie do tego nieprzeznaczonym zakładu przemysłowego zajmującego się obróbką kamienia, co uwidoczniono m.in. na zdjęciach załączonych do wniosku, że organy Gminy N., Starostwa Powiatowego, a także nadzoru budowlanego, od kilku lat nie tylko tolerują ten stan rzeczy, ale podejmują wszelkie możliwe działania zmierzające co najmniej do opóźnienia przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Okoliczności te mogą wywoływać refleksję albo co do obiektywizmu i bezstronności albo do kompetencji tych organów i uzasadniają wniosek o szybkie rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd, w której tryb określony w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że organ I instancji dokonał poprawnej oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek negatywnych wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym, zaskarżone postanowienie [...] WINB, utrzymujące mocy rozstrzygnięcie PINB było prawidłowe.

Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. np. komentarz do art. 61a k.p.a. w: M. Jaśkowska , M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII WKP 2020 i powołane tam orzecznictwo).

Tym niemniej, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dość jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. op. cit. i np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Nie jest jednak "postępowaniem wyjaśniającym" pismo organu kierowane do wnoszącego podanie o wskazanie interesu prawnego. Należy bowiem pamiętać, że to obowiązkiem strony jest przy pierwszej czynności wykazanie, że przysługuje jej interes prawny i uzasadnienie tego stanowiska.

Nie jest rzeczą organów administracji publicznej (ani sądu administracyjnego) domyślanie się, na czym polega interes prawny podmiotu żądającego określonych czynności od organu. Jeżeli z podania strony interes taki nie wynika, to organ nie może od razu odmówić wszczęcia postępowania, gdyż jest związany dyspozycją art. 9 k.p.a., nakazującego mu poinformowanie potencjalnej strony o okolicznościach prawnych, które mają wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (w tym zainicjowania postępowania administracyjnego) w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga. Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy pismo inicjujące postępowanie pochodzi od osoby, którą można uznać za stronę postępowania. Taki tok postępowania nakazuje także zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., nie tylko ww. obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1351/99).

Skoro więc wykazanie interesu prawnego jest obowiązkiem strony już przy pierwszej czynności w sprawie, to domaganie się przez organ uzupełnienia wniosku o wskazanie interesu prawnego jest de facto żądaniem uzupełnienia braków tego wniosku o wymagane elementy, a nie rozpoczęciem postępowania wyjaśniającego.

Dopiero po ww. uzupełnieniu wniosku o wykazanie interesu prawnego, organ administracji publicznej ma możliwość dokonania oceny, czy pismo w zamierzeniu inicjujące postępowanie pochodzi rzeczywiście od strony. Innymi słowy, dopiero wówczas organ może ocenić, czy w sprawie występuje negatywna przesłanka podmiotowa wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a.

Jak już Sąd wyjaśnił powyżej, to obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma więc jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej wywodzi jej interes prawny w tej sprawie - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. – z faktu potencjalnych immisji (art. 144 k.c.) mogących oddziaływać na jej nieruchomość i tego, że istnieje wpływ inwestycji na działce nr ewid. 129/4 na prawo własności nieruchomości skarżącej, a więc z naruszenia art. 140 k.c.

Co do zasady, interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być wywodzony z przepisów prawa cywilnego. Tym niemniej należy wyjaśnić, że ochrona własności jest co do zasady wyłączną domeną prawa cywilnego i postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Realizowana jest albo w postępowaniu windykacyjnym (art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego) albo negatoryjnym (art. 222 § 2 k.c.). Sprawy dotyczące ochrony naruszonej własności są typowymi sprawami ze stosunków cywilnych (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a do rozpoznawania spraw cywilnych wyłącznie właściwe są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.), a nie organa lub sądy administracyjne.

Dlatego też wywodzenie w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego z materialnego przepisu prawa cywilnego wymaga wykazania, na czym polega konflikt pomiędzy działaniami osoby trzeciej, a prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy wynikającym z prawa administracyjnego (lub ich wpływem na to prawo lub obowiązek).

Art. 144 k.c. sam w sobie nie stanowi o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem jeszcze wykazać, że immisje pośrednie, jako działania o charakterze cywilnym, są niezgodne z przepisami o charakterze administracyjnym – np. poprzez wykazanie przekroczenia dopuszczalnych prawnie norm hałasu, zanieczyszczenia powietrza itp. Bez odwołania się do przepisu prawa administracyjnego, immisje pośrednie w rozumieniu art. 144 k.c. mogą być wprawdzie niedopuszczalne, ale wyłącznie w rozumieniu prawa cywilnego i wówczas ich skutki podlegają ocenie tylko sądu powszechnego. Obowiązkiem podmiotu, który twierdzi o własnym interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym jest więc wskazanie na taki przepis prawa administracyjnego, który w związku z hipotezą art. 144 k.c. uzasadnia nabycie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Bez takiego wykazania, immisje pośrednie są jedynie okolicznością uzasadniającą w postępowaniu administracyjnym interes faktyczny; a taki interes nie daje przymiotu strony, upoważniającego do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego.

Możliwość uznania art. 140 lub 144 k.c. za przepis prawa materialnego uzasadniający interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga powiązania tych przepisów z konkretnym przepisem o charakterze administracyjnoprawnym. Tylko wówczas można bowiem wykazać interes prawny w postępowaniu administracyjnym, uzasadniający przyznanie przymiotu strony (i ochrony) w takim postępowaniu. W innym zaś wypadku, jak już była o tym mowa, własność lub posiadanie korzystają z ochrony przewidzianej w innej gałęzi prawa – prawie cywilnym. Wykazywany zaś interes w postaci naruszenia przepisu prawa cywilnego poprzez immisje pośrednie, bez odniesienia do normy administracyjnoprawnej, pozostanie w tym postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym.

Odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest też równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, CBOSA).

Podobnie, art. 140 k.c., stanowiący o triadzie uprawnień właścicielskich, jako zakresie wykonywania własności nie może sam w sobie stanowić o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wykazać, w jaki sposób decyzja administracyjna (kwestionowana co do jej ważności) naruszyła którekolwiek (ale oznaczone co do tożsamości) uprawnienie właścicielskie, ujęte również w przepisie prawa administracyjnego. Dopóki nie zostanie wykazane, że działanie osób trzecich niezgodnie z przepisami administracyjnymi uniemożliwia korzystanie przez właściciela z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem z wyłączeniem innych osób albo pobieranie pożytków lub przychodów z rzeczy, lub rozporządzenie rzeczą – dopóty samo powołanie się na treść art. 140 k.c. nie odniesie w postępowaniu administracyjnym skutku w oczekiwanej postaci.

Wywodzenie przez pełnomocnika, że interes prawny skarżącej "ma oparcie w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (...) i przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska" jest błędne. Zgodnie z art. 112 cyt. ustawy, ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Jest to przepis ogólny, określający na czym polega ochrona przed hałasem. Utrzymanie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska nie może być owym "prawem materialnym", z którego skarżąca (jej pełnomocnik) zasadnie wywodziłby interes prawny w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego.

Skoro pełnomocnik powołuje się na akt wykonawczy do ww. ustawy, wydany na podstawie jej art. 113 ust. 1 (a nie ust. 2), to zapewne miał na myśli rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. jedn. Dz.U z 2014 r., poz.112 ze zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, w załączniku do rozporządzenia określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Tym niemniej, ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie wykazali w żaden sposób, aby te normy hałasu rzeczywiście zostały przekroczone na skutek wybudowania obiektów budowlanych na działce oddalonej o 50 m (np. przedstawiając stosowne pomiary natężenia hałasu).

Słusznie podkreśla pełnomocnik skarżącej, że oddziaływanie obiektu budowlanego na inną nieruchomość nie musi wiązać się z przekroczeniem dopuszczalnych norm. Tym niemniej, aby takie oddziaływanie było podstawą do wywodzenia interesu prawnego w postepowaniu administracyjnym trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Takich ograniczeń ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie wykazali ani we wniosku z [...] lipca 2019 r., ani w piśmie uzupełniającym braki (wskazanie interesu prawnego) z [...] lipca 2019 r.

Pełnomocnik skarżącej twierdził, że jej interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem byłyby obiekty budowlane na działce nr ewid. 129/4 został stwierdzony dwoma wyrokami: WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2016 r. (IV SA/Wa 298//16) oraz NSA z 21 września 2017 r. (II OSK 2235/16). W takim jednakże zakresie należy podkreślić, że Sądy obu instancji orzekały w granicach sprawy, wyznaczonej przedmiotem postępowania – o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotem tego postępowania jest potencjalne ograniczenie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "upzp") poprzez przyznanie prawa zagospodarowania terenu, do którego wnioskodawca ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyłącznie wówczas, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich.

Istota postępowaniem o wydanie warunków zabudowy wymaga więc od organu wydającego decyzję badania z urzędu, czy zagospodarowanie terenu (zabudowa) nie narusza interesu osób trzecich, a osoby takie stają się stronami postępowania zawsze wówczas, gdy ich interesy, prawnie chronione mogą być naruszone. Zwrócił na to uwagę WSA w Warszawie już na początku swoich rozważań prawnych, jak i w przedostatnim akapicie w uzasadnieniu ww. wyroku z 28 kwietnia 2016 r.

Przyznanie osobom trzecim przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy oznacza uznanie ich legitymacji procesowej biernej (uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, jako strona), ale nie jest równoznaczne z przyznaniem im legitymacji procesowej czynnej (a więc do wszczęcia innego postępowania), w tym z zakresu regulowanego ustawą Prawo budowlane. Jeżeli osoba, która została uznana za stronę postepowania regulowanego przepisami upzp zamierza zainicjować inne postępowanie musi wykazać swoją legitymację procesową czynną, a nie powoływać się na to, że była stroną, ale wyłącznie biorącą udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

Skarżąca, powołując się na art. 140 i 144 k.c. w żaden prawidłowy sposób nie powiązała tych przepisów z konkretnym przepisem o charakterze administracyjnoprawnym. Nie wykazała, że obszar oddziaływania kwestionowanych obiektów budowlanych dotyczy jej nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr. bud., ani nie wykazała innego interesu prawnego, a więc nie wykazała również, że powinna być uznana za stronę zgodnie z art. 28 k.p.a. Powołując się na immisje pośrednie, - a więc działanie co do zasady normowane prawem cywilnym (także w zakresie ochrony przed takimi immisjami) - nie wyjaśniła poprawnie, dlaczego ewentualny hałas (o nieznanym natężeniu) lub zanieczyszczenie powietrza pochodzące z obiektów budowlanych miałyby przyznawać jej legitymację czynną w zainicjowaniu postępowania administracyjnego; i to z zakresu nadzoru budowlanego.

Brak wykazania przez skarżącą legitymacji czynnej do zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie wraz z ustaleniem przez organ I instancji, że nieruchomość skarżącej położna jest 50 m od nieruchomości nr ewid. [...] spowodowały w konsekwencji, że PINB nie musiał prowadzić żadnego postępowania wyjaśniającego po wszczęciu postępowania i prawidłowo ustalił negatywną przesłankę z art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych.

Tut. Sąd w pełni podziela też stanowisko, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/18 (CBOSA), że "kognicja organu, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny".

Organ II instancji prawidłowo i zgodnie z art. 11 k.p.a. wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanki rozstrzygnięcia. Nie naruszył tym samym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, art. 107 § 3 k.p.a. Nie został naruszony art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania dowodowego, wydając decyzję formalną, podobnie, jak [...] WINB (z uwagi na procesową, formalnoprawną treść postanowienia PINB). Stan faktyczny, który wynikał z pism skarżącej zmierzających do zainicjowania postępowania i który stał się zasadniczą przyczyną wydania formalnoprawnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie mógł być ustalony z naruszeniem art. 7 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie, ale do postępowania wszczętego.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto skarżącej, że z urzędu zbada legalność obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...].

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.