Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1300/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. O. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 30 grudnia 2020 r. EO (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - JT.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Organ I instancji podał, że JT legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Zgodnie z treścią wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 września 2015 r. (72 roku życia). Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) - dalej: "u.ś.r.". Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał, że JT pozostaje w związku małżeńskim, a z informacji będących w posiadaniu organu nie wynika, aby mąż niepełnosprawnej również legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Względem skarżącej zachodzi zatem negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust 1b u ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo. do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zdaniem odwożącego się, zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w uchwaleniu popisów zgodnych ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę i przesądzającej o decyzji odmownej. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że pozostawanie jej matki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki do przyznania zstępne, osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy małżonek obiektywnie - z uwagi na wiek i stan zdrowia - nie jest w stanie sprawować opieki.

Na potwierdzenie powyższego skarżąca wskazała postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dni 1 czerwca 2010 r., P 38/09.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta [...].

Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. Konstytucji. Skoro wyrok ten odnosi bezpośredni skutek, to w ocenie organu odwoławczego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. Słusznie natomiast wskazał Burmistrz, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wobec czego zasad organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EO wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. P 38/09, pozbawienie innych członków rodziny możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że osoba jest w związku małżeńskim, zostało uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i pozostawania małżonków w gorszej sytuacji niż osoby niebędące w tym związku;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z póżn zm.) - dalej: "K.p.a." poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...].02.2021 r. wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przyjęciu, że sam fakt pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim, przy braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej męża, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, w tym przez pominięcie ustalenia czy mąż niepełnosprawnej miał obiektywną możliwość sprawowania opieki nad żoną.

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach – sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna. Wskazana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle zaprezentowanej przez organ odwoławczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest w przekonaniu Sądu błędna.

SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji o braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (nie ustalono daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki), powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest prawidłowe jedynie w zakresie dotyczącym braku możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku wskazania daty powstania niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16, wszystkie powołane przeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa,gov.pl). Kwestia ta w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i powinna zostać uwzględniona już na etapie postępowania przed organem I instancji.

Oceniając natomiast stanowisko zajęte przez organ odwoławczy na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. to wskazać należy, że w świetle zasad i wartości konstytucyjnych oraz poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego i dotychczasowego, przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, jest ono błędne. Kolegium uznało, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do małżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce z uwagi na jednoznaczną treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. Choć taki wniosek zgodny jest z wynikami literalnej wykładni tego przepisu, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również sądów administracyjnych dominuje pogląd konieczności dokonania funkcjonalnej i celowościowej wykładni tego przepisu. W szczególności w wyroku z 25 stycznia 2021r., I OSK 2103/20 NSA stwierdził a stanowisko to Sąd podziela, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. zasady praworządności i zasady równości - art. 2 i art. 32 Konstytucji - wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15; z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14. Wskazano, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

Ponadto już w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych można odnaleźć przesłanki pozwalające na przełamanie kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 230/20, a także w wyroku z 23 lutego 2021r., sygn. II SA/Rz 1417/20, z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak z drugiej strony art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (a więc także małżonkom), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającej (osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą jej wymagającą i pozostającą w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę niebędącą współmałżonkiem, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może więc nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, a także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.). Zatem pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

W niniejszej sprawie skarżąca zwracała uwagę, że jej ojciec nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, gdyż ma lat 77, poważne schorzenia kręgosłupa i stawów, jest przygarbiony. Opuchnięte i zdeformowane stawy powodują, że czasami ma trudności z utrzymaniem czegokolwiek na rękach. Jest osobą słabo widzącą i ma problemy ze słuchem. Boi się sam zostawać ze swoją żoną, bo wie, że sobie nie poradzi z opiekę nad nią. JT jest osobą potrzebującą całodobowej opieki, łącznie z przewijaniem i myciem, masażami.

Należy zwrócić uwagę, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przewiduje możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Ustawodawca ma świadomość, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem instytucji publicznej. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia.

Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych, będzie zaś świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, iż w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lipca 2021r., sygn. II SA/Rz 526/21, zob. również wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. I OSK 910/15).

W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ograniczającej się jedynie do wykładni językowej ww. przepisu z przyczyn wyczerpująco przedstawionych powyżej.

Uwzględniając natomiast rezultaty wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., szczegółowo opisane we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia należy stwierdzić, że organy w toku ponownie prowadzonego postępowania powinny dokonać z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy małżonek podopiecznej jest w stanie sprawować opiekę na swoją żoną w sposób, który nie zagrażałby jego bezpieczeństwu. Należy uwzględnić przy tym podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące podeszłego wieku małżonka, jego problemów ze zdrowiem, jak również zwrócić uwagę na zakres czynności pielęgnacyjnych, których wymaga matka skarżącej. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą zobowiązane uwzględnić przedstawione powyżej zalecenia co do ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać tak, aby przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe, wyznaczone przez art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Skarżąca jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Do niedawna treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, orzecznictwo sądowoadministracyjne wykładało przy pomocy wyłącznie wykładni literalnej. Prowadziło to do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do np., specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie jednak, linia orzecznicza uległa zmianie i nie ogranicza się tylko do wykładni językowej, lecz ma na względzie również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te dwa rodzaje wykładni mogą zaś prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może bowiem okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego dotychczasowe brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób otrzymujących inne tego rodzaju świadczenie w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ów cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, gdyż sprawując opiekę po uzyskaniu (w tym przypadku ) prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej, dotyczącej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Kwota ta zaś była w tamtym okresie czasu niższa niż wysokość innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki stan utrzymywał się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie zostało podniesione do kwoty 1.583 zł. Aktualnie natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031).

Z tych powodów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się aktualnie (vide np.: wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, publ. www.nsa.gov.pl), że brak jest obecnie przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, nie przemawia bowiem również stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów, przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

W takiej więc sytuacji skoro należy opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r., to realizacja w praktyce tego poglądu musi również opierać się na przepisach prawa w ten sam sposób wykładanych. W innym bowiem przypadku zaprezentowana wyżej wykładnia prawa nie miała by sensu. Z tego powodu organ, mając na uwadze treść art. 7, 8 § 1 i art. 9 k.p.a. winien dokonywać interpretacji woli strony, mając na uwadze jej słuszny interes i rzeczywistą intencję. Dodać bowiem w tym miejscu trzeba, iż ponieważ podstawę owej funkcjonalnej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. stanowiły względy finansowe, to nie można było wymagać by strona, dążąc do poprawy swojej sytuacji finansowej, jednocześnie działała na własną niekorzyść. Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca zrzekła się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2508/20), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (vide: także wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Dodać w tym miejscu też wypada, iż orzekając w niniejszej sprawie organ winien mieć – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 września 2020 r. (sygn. akt I OSK 2199/19) i z dnia 18 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2122/20) – na uwadze, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne, gwarantujące stronie przewidziane art. 27 ust. 5 u.ś,.r., prawo wyboru świadczenia (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r., I OSK 335/21).

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.