Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1716/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24a ust. 1-3, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 103 ust. 3 w zw. z art. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 9, art. 79 a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 57/21 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 marca 2021 r. po rozpoznaniu skargi I.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy R. z [...] sierpnia 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm.), dalej ustawa emerytalna, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, że zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 24a ust. 1-3 uśr przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a.

Organ wniósł także o rozważenie przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni i stosowania zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały ten przepis, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, wskazując, że posiada ona ustalone prawo do emerytury.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, o jednoznaczności przepisu nie decyduje wyłącznie analiza gramatyczno-językowa przepisu, ale porównanie wyników wykładni uzyskanej na podstawie wspomnianej analizy z wynikami wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej. Dopiero uzyskanie jednolitych wyników na gruncie różnych metod wykładni wskazuje na precyzyjność i jasność przepisu. Z kolei uzyskanie rozbieżnych wyników wskazuje na konieczność rozważenia odejścia od wyniku wykładni językowej i zastosowania wyniku uzyskanego za pomocą jednej z pozostałych metod wykładni, zwłaszcza w przypadku gdy zachodzi konieczność dokonania wykładni prokonstytucyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie odnosząc się do argumentów autora skargi kasacyjnej i przeprowadzonej przez niego analizy konstytucyjności przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie należy wskazać, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Argumenty te bowiem koncentrują się na wykazaniu konstytucyjności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy konstytucyjność rozwiązań ustawowych nie była w sprawie kwestionowana, a wynikły spór dotyczy kierunku zastosowanej wykładni prokonstytucyjnej.

W świetle powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, jak zasadnie odnotował to Sąd pierwszej instancji. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo przy tym wskazał, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przy tym wskazał, że z uwagi na wysokość świadczeń emerytalnych osoby pobierające takie świadczenia zmuszone są do podejmowania dodatkowych zajęć mających poprawić ich sytuację finansową, a konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozbawia je takiej możliwości. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powodowałaby zatem nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji takich osób w stosunku do osób, które nie podejmują lub zrezygnowały z zatrudnienia w związku z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emeryta musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeżeli nie doszło do cofnięcia ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 888/21, z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 923/21, czy z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1074/21).

Wypada także zauważyć, że podejście odwrotne powodowałoby, że w przypadku zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego i odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu ustalonego prawa do emerytury opiekun występujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozbawiony zostałby jakichkolwiek środków utrzymania, co przemawia za dopuszczeniem prawa wyboru należnego świadczenia. Zaznaczyć także należy, że przepis art. 17 ust. 1 uśr nie przewiduje hierarchii czy kolejności wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym niezrozumiały jest argument autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym świadczenie to adresowane jest przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, co wskazywałoby, że w pierwszej kolejności uprawnione do tego świadczenia są osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

Rację przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi w Bydgoszczy, że powyższe przemawia za przyjęciem, że ustalenie prawa do świadczenia emerytalnego nie powinno stanowić przeszkody w przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, co nie zwalnia organu z obowiązku badania pozostałych przesłanek tak pozytywnych, jak i negatywnych przyznania tego świadczenia. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy emerytalnej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 79a kpa i art. 24a ust. 1-3 uśr wskazać należy, że jak wykazano to powyżej, w sytuacji pobierania świadczenia emerytalnego przez osobę występującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie tej przysługuje prawo wyboru należnego świadczenia. Powyższe nakłada zatem na organy prowadzące postępowanie administracyjne określone obowiązki procesowe wynikające m.in. z art. 9, art. 79a kpa czy art. 24a ust. 1-3 uśr będące wyrazem obowiązku czuwania nad dobrem strony postępowania. W sytuacji zatem, w której organy prowadzące postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie poinformowały strony o możliwości rezygnacji z pobierania świadczenia emerytalnego, skupiając się wyłącznie na blokującym charakterze pobieranego świadczenia, naruszyły zatem ciążące na nich obowiązki informacyjne. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania tego zarzutu za zasadny.

Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.