Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 114/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20a ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2016 r. nr XV/82/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] I. stwierdza nieważność § 13 i § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy na sesji 21 grudnia 2016 r. podjęła uchwałę nr XV/82/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 16 ust. 2.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.c.p.g.), poprzez wskazanie w § 16 ust. 2 uchwały, że: " Na tereny przeznaczone do wspólnego użytku zwierzęta domowe, w szczególności psy należy wyprowadzać na uwięzi, a psy ras uznanych za agresywne lub psy wzbudzające zagrożenie, także w kagańcu", co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.c.p.g., albowiem wykracza poza delegację ustawową.

W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały

W odpowiedzi na skargę Gmina oświadczyła, iż rozstrzygnięcie w sprawie pozostawia do uznania Sądu.

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera złożoną skargę z modyfikacją w zakresie zarzutów i wniosku w niej zawartego w ten sposób, że zaskarżył ją w części dotyczącej § 13, § 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 19 ust. 5 i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu pisma Prokurator wskazał, że Rada Gminy w przepisie § 13 zakwestionowanej uchwały nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia wzdłuż chodników błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem – zdaniem skarżącego – w sposób nieuprawniony uregulowano kwestie objęte zapisami ustawy, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Na właścicielu nieruchomości, z mocy samej ustawy spoczywa obowiązek w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ponadto Rada regulując obowiązki właściciela nieruchomości dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez jego rozszerzenie o wszystkie chodniki położone bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Tymczasem wspomnianą regulacją rangi ustawy wprowadzono obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia wzdłuż chodników błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń jedynie w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i to z wyłączeniem sytuacji, gdy na takim chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nieuzasadnione poszerzenie tego obowiązku w odniesieniu do każdego chodnika – zdaniem skarżącego – stanowi naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego, a tym samym istotne naruszenie prawa.

Prokurator wskazał, że kontrolowana uchwała nie zawiera natomiast jednego z istotnych i wymaganych elementów, a mianowicie uregulowania kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, stosownie do wymogu zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Pominięcie przez radę któregoś z elementów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem tego aktu. Regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres tych zagadnień ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Skarżący wskazał, że lektura zaskarżonej uchwały wskazuje, że normodawca gminny nie zawarł w jej treści obowiązkowego elementu, jakim jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ta już tylko okoliczność musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały.

Skarżący wskazał ponadto, że w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały rada uchwaliła, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy m.in. oznaczenie tablicą ostrzegawczą ogrodzonej nieruchomości, na której przebywa pies bez uwięzi. Delegacja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie powyższy obowiązek chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością, na jakie może narazić osobę znajdującą się w pobliżu obiektu, lub na terenie nieruchomości gdzie przebywa pies i jest to informacja przydatna, to jednak nie można stwierdzić, że dopuszczalne jest zawarcie takiego postanowienia w treści regulaminu. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na właściciela psa dodatkowych obowiązków w regulaminie, musi być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczna w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka muszą być regulowane wyłącznie w drodze ustawy.

Zdaniem Prokuratora uregulowanie w przedmiotowym regulaminie – w przepisie § 19 ust. 5 uchwały – sytuacji nadzwyczajnej deratyzacji stanowi wyjście poza ramy delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, która upoważniała organ do wskazania w regulaminie czystości i porządku wyłącznie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ustawodawca w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239) nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; CBOSA).

Znaczenie dla oceny generalnej kompetencji uchwałodawczych gminy, mają gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzona im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność.

Z gwarancji tych, będących wyrazem podejścia decentralizacyjnego w modelu sprawowania władzy publicznej, wyprowadzać należy normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważniał radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

8. Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy mogła w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

9. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - charakter aktu prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze i odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi (w zakresie zmodyfikowanym – rozszerzonym przez Prokuratora Okręgowego) wskazać należy, że w pełni zasadny jest zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa przez uregulowanie zawarte § 13 uchwały. Treść tego przepisu jest wprost niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W przepisie uchwały mowa jest bowiem o właścicielach nieruchomości "położonych wzdłuż chodników" i obowiązku sprzątania "części nieruchomości służących do użytku publicznego", co sprowadza się do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku w innym (szerszym) zakresie, niż reguluje to ustawa. Jest to zatem oczywisty przypadek istotnego naruszenia prawa.

Jeśli chodzi o przepis § 16 ust. 2 uchwały to, zdaniem sądu, delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14 (CBOSA), zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy.

Powodem stwierdzenia nieważności zakwestionowanego § 16 ust. 2 regulaminu było jednak to, że rada gminy sformułowała zawarty w tym przepisie obowiązek zbyt szeroko i nie wprowadziła od niego wyjątków. Użyte w przepisie sformułowanie "zwierzęta domowe, w szczególności psy" wskazuje, że obowiązkiem wyprowadzania na uwięzi objęte są wszystkie zwierzęta domowe, co niewątpliwie jest regulacją za szeroką i nie znajdującą uzasadnienia w przypadku zwierząt domowych niestwarzających zagrożenia lub nie trzymanych na uwięzi a wyprowadzanych niekiedy na tereny do wspólnego użytku przez właścicieli (np. koty, świnki morskie).

Nadto obowiązek ten nie przewiduje żadnych wyjątków od nakazu prowadzenia psów na smyczy. Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę konstytucyjną. Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 426, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenie możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19, CBOSA).

Z tych względów należy uznać, że przepis § 16 ust. 2 uchwały naruszył prawo w stopniu istotnym, co, podobnie jak w przypadku wszystkich wyżej uwzględnionych zarzutów, prowadziło do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z opisanych powyżej względów Sąd uznał za dopuszczalne uregulowanie zawarte w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały. Przy wprowadzeniu takiej regulacji, w ocenie Sądu, nie można bez wykazania stopnia ingerencji, czyli z samej zasady bez jej szczegółowego uzasadniania, zarzucać organowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Oznaczenie tablicą ostrzegawczą tego, że na terenie nieruchomości przebywa pies bez uwięzi (bez narzucania jej treści) jest regulacją uzasadnioną potrzebą ochrony ludzi przed potencjalnym niebezpieczeństwem czy zagrożeniem i zarazem regulacją mało inwazyjną i łatwą do zrealizowania dla osób utrzymujących zwierzęta na danej nieruchomości.

Za zgodne z prawem sąd uznał postanowienie zawarte w § 19 ust. 5 regulaminu. Z przyczyn wskazanych w części początkowej niniejszego uzasadnienia za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego należy uznać stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego. Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy konstytucji zadań publicznych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17). Linia orzecznicza, która wymaga takiego szczegółowego uzasadnienia oparta jest na niewłaściwym, zbyt wąskim, legalistycznym rozumieniu kompetencji samorządowych. Żaden przepis prawa, w szczególności przedmiotowa ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zabrania stosowania w aktach prawa miejscowego regulacji dopuszczających wyjątki uzasadnione celem ustawy określonym delegacją.

Przepis art. 4 ust. 8 u.c.p.g., zawiera sformułowanie "wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Nie mówi zatem, że termin musi być określny z góry i kalendarzowo. Pojęcie terminu w tym kontekście trudno bezpośrednio odnosić do instytucji terminu prawa cywilnego. Zrozumiałe jest i nie wymaga to rozbudowanej argumentacji, że wszystkie zagrożenia sanitarne związane z gryzoniami lub innymi szkodnikami, których dotyczy deratyzacja nie są możliwe do przewidzenia. Wymaganie ścisłego podawania terminów (daty) deratyzacji zakłada zatem możliwość przewidzenia zdarzeń przyszłych i niepewnych. Z tych względów stawienia takiego wymogu opierając się na argumentacji ściśle formalnie prowadzi do absurdalnych konsekwencji czyli braku podstawy prawnej do przeprowadzenia deratyzacji w sytuacji wyjątkowej, a nie objętej planowanymi i ustalonymi z góry "standardowymi" terminami deratyzacji. Rozwiązanie przyjęte w regulaminie w sposób wyważony realizuje obowiązek ustawowy regulując w § 19 ust. 3 "standardowe" terminy deratyzacji i dopuszczając wyjątek w sytuacjach zagrożenia sanitarnego. Zastosowanie wyjątku, o którym mowa w ust. 5 obwarowane jest wnioskiem specjalistycznego organu i dokonaniem obwieszczenia, co należy uznać za w pełni uzasadnione i zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 13 i § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.