Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2824/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 125 – dalej powoływana jako "k.p.a.") w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1246/16, po rozpoznaniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...].

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływany jako: "PINB" lub "organ powiatowy") decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nakazał T. S. rozbiórkę murowanej altany o wymiarach 5,57 m x 4,55 m i wysokości 3,50 m, wybudowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...].

Postępowanie przed organem powiatowym zostało wszczęte z urzędu na skutek interwencji Operatora [...] Oddział w [...] w sprawie kolizji altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] z gazociągiem wysokoprężnym. Przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego w dniu 3 listopada 2010 r. oględziny wykazały, że na działce oznaczonej numerem ewid. [...] znajduje się altana murowana o wymiarach j/w przykryta dachem dwuspadowym krytym blachą, stanowiąca własność T. S. Obiekt został posadowiony w 1973 r. w odległości 3,55 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...] - [...].

W decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. organ powiatowy uznał, że istnieje konieczność zastosowania w stosunku do spornego obiektu rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), bowiem zachodzą okoliczności z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż altana z powodu jej realizacji w bliskim sąsiedztwie z gazociągiem zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie ma możliwości w inny sposób niż poprzez nakazanie jej rozbiórki zapobiec temu niebezpieczeństwu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako: "[...] WINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazując, że usytuowanie altany względem gazociągu wysokoprężnego należało ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w normie branżowej BN-71/8976-31, a w konsekwencji przyjąć, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w tej normie branżowej stanowi wykonanie robót powodujących zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 tej ustawy.

Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. T. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako: "GINB" lub "organ nadzoru") decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/14, uchylił decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 543/15, oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 listopada 2014 r.

Rozpoznając ponownie sprawę GINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...],[...], stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...],[...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Operatora [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1246/16 uchylił decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. zobowiązując organ nadzoru do ponownego dokonania analizy, czy decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze przywołane przez Sąd w wyroku poglądy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że jedynie niedająca się usunąć niezgodność obiektu budowlanego z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub jego części) - faktycznym nakazem odbudowy, przy czym nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

GINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ powiatowy w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. uznał, że sporna altana, z powodu jej realizacji w bliskim sąsiedztwie z gazociągiem, zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie ma możliwości w inny sposób niż poprzez nakazanie jej rozbiórki zapobiec temu niebezpieczeństwu. Natomiast [...] WINB w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. uznał, że usytuowanie altany względem gazociągu wysokoprężnego należało ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w normie branżowej BN- 71/8976-31, a w konsekwencji przyjąć, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w tej normie branżowej stanowi wykonanie robót powodujących zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 tej ustawy.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z przywołaną w decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r., obowiązującą od 1 października 1971 r. (Obwieszczenie Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10.05.1971 r. w sprawie ogłoszenia ustanowionych norm branżowych (BN) (M.P. z 1971 r., Nr 30, poz. 193)) normą branżową - BN-71/8976- 31 "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", podstawowa odległość bezpieczna budynków niemieszkalnych od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 powinna wynosić 30 m, natomiast w przedmiotowej sprawie, objęta nakazem rozbiórki altana, jest zlokalizowana w odległości 3,55 m.

Organ nadzoru wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie zastosowania w podobnym stanie faktycznym i prawnym art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest niejednolite. Prezentuje ono dwa odmienne stanowiska dotyczące kwestii, czy samo wybudowanie altany z naruszeniem odległości wskazanych w obowiązującej w dacie budowy spornego obiektu normie branżowej stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wykonania robót budowlanych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji zastosowania art. 51 ust 1 pkt 1 tej ustawy.

W wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2223/11, NSA wyraził pogląd, że normy branżowe nie stanowiły przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Tym samym skoro w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, to brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wywodzić z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu. Podobne stanowisko zajął NSA również w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2061/11 oraz z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 47/12.

Z kolei drugi pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11 wskazywał, że "w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie było normy wynikającej wprost z prawa powszechnie obowiązującego, która określałaby, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu, to należało uznać, że wartości te wynikają z powołanej normy branżowej. W konsekwencji sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w normie branżowej BN-71/9876-31 należało uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a którego to zagrożenia nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż obecnie obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Nr 97, poz. 1055), nie przewidują zastosowania obecnej regulacji do gazociągów wybudowanych w okresie wcześniejszym. Zatem prawidłowo organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro usytuowanie altany względem gazociągu naruszało normy bezpieczeństwa i obecnie nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to prawidłowo też organ nadzoru budowlanego nałożył na właścicielkę altany obowiązek jej rozbiórki".

W ocenie GINB skoro kluczowa przesłanka, decydująca o wydaniu orzeczenia rozbiórkowego - naruszenie normy branżowej w zakresie odległości obiektu od gazociągu - jest rozbieżnie oceniana w orzecznictwie to oparcie orzeczenia rozbiórkowego na przepisie normy branżowej nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki, orzekany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest najdalej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego i dlatego powinien być stosowany w ostateczności, po wyeliminowaniu możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Z drugiej zaś strony nie można wydać decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, gdy okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednoznaczne wyjaśnienie możliwości doprowadzenia kwestionowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem determinuje kierunek prowadzenia postępowania naprawczego: w oparciu albo o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, albo art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

GINB podtrzymał ocenę dokonaną we własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., że w związku z występującymi problemami interpretacyjnymi w odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie czy norma branżowa stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa, o jakim mowa w w/w przepisie, brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa. W ocenie GINB tezę tę potwierdził także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/WA 1246/16, zapadłym w przedmiotowej sprawie.

Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa. Skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

GINB wskazał na stanowisko judykatury, z którego wynika, że jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Stwierdził tym samym, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2017 r. złożył T. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., oraz decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r., nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 5 1 k.p.a. gdy w rzeczywistości decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane;

- art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia przedmiotowej sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący;

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez GINB oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób wybiórczy bez uwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego T. S.;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie wskazuje na przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom przemawiającym na korzyść skarżącego oraz nieustosunkowanie się do zmiany przez GINB stanowiska w sprawie w porównaniu do jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r.:

- art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewzięcie pod uwagę przez GINB faktu, iż twierdzenia PINB oraz [...] WINB wskazane w ww. decyzjach, jakoby murowana altana wybudowana na działce oznaczonej nr ewid. [...] położona na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] mogła powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa, nie zostały potwierdzone żadnymi dowodami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 1246/16 uwzględnił skargę Operatora [...], uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji nakazującej T. S. rozbiórkę murowanej altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...]. Sąd wskazał, że rzeczą organu nadzoru będzie ponowne dokonanie analizy, czy decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki altany dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze przywołane przez Sąd poglądy. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się bowiem do wyjaśnienia, czy samo naruszenie przepisów techniczno – budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określona jako wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sąd wskazał na pomocne w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), zapadłe na tle podobnych stanów faktycznych, jak w niniejszej sprawie.

Cytując jeden z poglądów Sąd zaznaczył, że "w tej sprawie nie chodzi o dokonanie oceny prawnej, czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych automatycznie wyczerpuje przesłankę spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska bez konieczności udowodnienia faktu zaistnienia i realności tego stanu – co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, lecz czy dokonanie takiej oceny w okolicznościach tej sprawy w kontekście treści art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazania wymaga, że Sąd I instancji w odniesieniu do przesłanki spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska nie tyle dokonał oceny prawnej istnienia takiej przesłanki, ile w kontekście rażącego naruszenia prawa przywołał dwa przeciwne poglądy prawne i to w związku z tymi dwoma poglądami prawnymi ocenił, czy decyzja o nakazie rozbiórki narusza rażąco prawo. Przy czym w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) to jak należy rozumieć tą przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powołał się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 k.p.a. A zatem w związku z występującymi problemami interpretacyjnymi w odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie czy norma branżowa stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa, o jakim mowa w ww. przepisie, brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa. W orzecznictwie wyrażone są poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W tej zaś sprawie jak wyżej wskazano treść art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego rodzi określone problemy interpretacyjne. Jest to okoliczność niewątpliwa, której istnienia nie podważono w skardze kasacyjnej. Wywód prawny Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezpośrednio nawiązuje do ww. problemów interpretacyjnych i odnosi tę okoliczność do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, rolą organu nieważnościowego nie było ponowne zbadanie czy istniały przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, ale czy taka decyzja nie zawiera którejś z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W odniesieniu do charakteru prawnego wskazywanych przepisów Prawa budowlanego, należy wskazać, że dotyczą one podstawowego zagadnienia, dla którego w ogólności zostały ustanowione normy prawa budowlanego. A mianowicie, tym celem jest wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa przez planowane, ale także zrealizowane obiekty budowlane, czego wyrazem jest m.in. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidujący możliwość wdrożenia procedury naprawczej w odniesieniu do obiektów budowlanych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa. W ocenie orzekającego w tej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpośrednio w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa w budownictwie miały także znaczenie normy branżowe".

Przystępując do ponownego badania niniejszej sprawy wskazać należy, że organ nadzoru wypełnił w toku postępowania wytyczne wynikające z prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r. i prawidłowo ocenił nawiązując do rozbieżnego orzecznictwa sądowadministracyjnego, że skoro kluczowa przesłanka, decydująca o wydaniu orzeczenia rozbiórkowego – naruszenie normy branżowej w zakresie odległości obiektu od gazociągu jest rozbieżnie oceniana w orzecznictwie, to oparcie orzeczenia rozbiórkowego na przepisie normy branżowej nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Dlatego organ mógł oprzeć konieczność zastosowania trybu z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na poglądzie, zgodnie z którym sytuowanie altany ogrodowej w niedopuszczalnej w świetle obowiązującej normy branżowej odległości od gazociągu wymusza zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Podzielając tę ocenę należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe w administracji sprowadza się do zbadania decyzji administracyjnej tylko pod kątem enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ta właśnie okoliczność wyznacza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W tej sprawie nie chodzi więc o dokonanie oceny prawnej, czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych automatycznie wyczerpuje przesłankę spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska bez konieczności udowodnienia faktu zaistnienia i realności tego stanu lecz, czy dokonanie takiej oceny w okolicznościach tej sprawy w kontekście treści art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazania wymaga, że organ w odniesieniu do przesłanki spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska nie tyle dokonał oceny prawnej istnienia takiej przesłanki, ile w kontekście rażącego naruszenia prawa przywołał dwa przeciwne poglądy prawne i to w związku z tymi dwoma poglądami prawnymi ocenił, czy decyzja o nakazie rozbiórki narusza rażąco prawo. Przy czym w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) to jak należy rozumieć tą przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Organ w tym zakresie prawidłowo powołał się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia, czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a.

A zatem w związku z występującymi problemami interpretacyjnymi w odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie czy norma branżowa stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa, o jakim mowa w ww. przepisie, brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa. W orzecznictwie wyrażone są poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W tej zaś sprawie, jak wyżej wskazano, treść art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego rodzi określone problemy interpretacyjne. Jest to okoliczność niewątpliwa, której istnienia nie podważono w skardze. Wywód prawny organu bezpośrednio nawiązuje do ww. problemów interpretacyjnych i odnosi tę okoliczność do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rolą organu nieważnościowego nie było ponowne zbadanie czy istniały przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, ale czy taka decyzja nie zawiera którejś z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do charakteru prawnego wskazywanych przepisów Prawa budowlanego, należy zauważyć, że dotyczą one podstawowego zagadnienia, dla którego w ogólności zostały ustanowione normy prawa budowlanego. A mianowicie, tym celem jest wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa przez planowane, ale także zrealizowane obiekty budowlane, czego wyrazem jest m.in. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidujący możliwość wdrożenia procedury naprawczej w odniesieniu do obiektów budowlanych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa. W ocenie Sądu, bezpośrednio w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa w budownictwie miały także znaczenie normy branżowe. Aktualnie właśnie obowiązują przepisy prawne, które wyznaczają wzdłuż gazociągów pasy bezpieczeństwa (strefy kontrolne), co w tej sprawie uniemożliwia doprowadzenie altany ogrodowej do stanu zgodnego z prawem. Ponadto to, że w przeszłości, tj. np. w dacie powstania przedmiotowej altany, takie przepisy nie obowiązywały nie oznacza, że na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa nie można było wyprowadzić w tym zakresie odpowiedniej normy prawnej. Stąd właśnie w orzecznictwie wyrażono pogląd prawny, zgodnie z którym normy branżowe mają znaczenie, a mianowicie sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem norm branżowych uznać należy jako powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Trudno takiemu poglądowi odmówić racjonalności, skoro obecnie ustawodawca jednoznacznie wskazał, że w tym zakresie ma wiodące znaczenie usytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu. Ponadto w dacie budowy przedmiotowej altany obowiązywała ustawa – Prawo budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane powinny być projektowane i budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. W odniesieniu do przedmiotowej altany w dacie budowy obowiązywała właśnie norma branżowa "BN-71/8976-31", ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki dnia 18 marca 1971 r., a obowiązująca od 1 października 1971 r., co wynika z obwieszczenia Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. w sprawie ogłoszenia ustanowionych norm branżowych (BN). (M.P. Nr 30, poz. 193). Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 53, poz. 298) normę branżową ogłasza Komitet w Monitorze Polskim przez wymienienie jej numeru, tytułu, daty ustanowienia i daty, od której norma obowiązuje, oraz zakresu mocy obowiązującej. Oznacza to, że nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że w dacie budowy przedmiotowej altany, tj. w 1973 r. nie obowiązywała odpowiednia norma bezpieczeństwa, co do tzw. "odległości bezpiecznych" gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi. Co prawda, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji norma branżowa obowiązywała w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki), jednak w tej sprawie istnienie gazociągu jest właśnie związane z dziedziną gospodarki należącą do działu dotyczącego transportu, w tej sprawie transportu rurociągowego gazu ziemnego, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia interesów Państwa (bezpieczeństwo energetyczne). Trudno więc w sposób racjonalny uznać, że określone normy bezpieczeństwa w tym zakresie nie obowiązywałyby także inwestorów prywatnych, ponieważ niezależnie od ich pozycji prawnej i tak w tej sprawie mamy do czynienia z budową altany w bliskiej odległości od istniejącego gazociągu, a więc i z normami bezpieczeństwa, które dotyczą tej właśnie konkretnej branży z dziedziny gospodarki narodowej jaką jest transport. Dlatego kierując się wyłącznie zasadami wiedzy technicznej, do których odwoływał się art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa altany w odległości 3,55 m od gazociągu wysokoprężnego nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, skoro nawet norma branżowa nie przewidywała możliwości zmniejszenia odległości zabudowy od gazociągu do takiej niewielkiej odległości. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby racjonalny ustawodawca mógł dopuszczać taką lokalizację obiektów budowlanych względem gazociągów wysokiego ciśnienia, które nawet potencjalnie zagrażałoby bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby, że ustawodawca miałby się godzić na powstanie takiego zagrożenia i uzależnić je wyłącznie od woli prywatnego inwestora. Taka zaś wykładnia stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia. Tylko w szczególnych wypadkach takie wartości mogą ulec poświęceniu dla innych wyższych celów, dlatego realizacja altany ogrodowej na pewno nie stanowi powodu, dla którego tak doniosłe wartości jak bezpieczeństwo ludzi i mienia mogłyby doznać uszczerbku. Tym samym nie można w tej sprawie także dostrzec, aby nałożony nakaz rozbiórki mógł powodować niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, jak i stanowił w sposób nieproporcjonalny ingerencję w prawo własności. Poza tym prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Wynika to wprost z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z wymienionych wyżej względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.