Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 160/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 i 3, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 4, art. 30c ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2, art. 87, art. 190 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Teza: Powszechna moc obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie odnosi się do zawartego w wyroku Trybunału rozstrzygnięcia o terminie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy.

TEZY

Powszechna moc obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie odnosi się do zawartego w wyroku Trybunału rozstrzygnięcia o terminie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy.


SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant p.o. asystent sędziego Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 roku przy udziale - sprawy ze skargi Spółdzielni Gastronomicznej A w Ł na oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie oceny merytorycznej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 stwierdza, że ocena projektu zawarta w zaskarżonej uchwale została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Spółdzielnia A w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – w trybie przepisu art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 Nr 84 póz. 712 ze zm.) – skargę na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w ramach oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu "Wzrost konkurencyjności Spółdzielni A w Ł. poprzez uruchomienie innowacyjnej technologii produkcji żywności oraz wprowadzenie innowacji produktowych" zawartą w piśmie Urzędu Marszałkowskiego w Ł. – Departamentu Polityki Regionalnej z dnia [...] (znak: [...]), otrzymaną w dniu [...] oraz na załączoną do powyższego pisma uchwałę Zarządu Województwa [...] Nr [...], z dnia [...] w sprawie oddalenia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu złożonego przez stronę skarżącą w konkursie o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowe III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013.

Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i jednocześnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w sprawie. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Województwa [...], a także Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. naruszenie praw i procedur, a w szczególności

1) dokonanie oceny wniosku w zakresie kryteriów ogólnych i kryteriów szczegółowych niezgodnie z zamieszczonym w kryteriach opisem kryteriów i podstawą oceny;

2) zbyt daleko idącą dowolność w ocenie specjalistycznej tematyki kryteriów, z absolutnym pominięciem ocen i opinii specjalistycznych jednostek załączonych przez wnioskodawcę;

3) brak przestrzegania w procedurze odwoławczej, przy ponownej ocenie wniosku, powszechnie obowiązującej we wszystkich dziedzinach prawa w Polsce zasady, iż w wyniku odwołania (skargi, zażalenia) sytuacja i ocena odwołującego się nie może ulec pogorszeniu (zakaz reformationis in peius stosowany per analogia), w sytuacji przyznania przy powtórnej ocenie, w następstwie złożonych protestów, mniejszej liczby punktów, co – zdaniem strony skarżącej – może rodzić przypuszczenie, iż celem takiego działania było uzyskanie punktacji podobnej jak przy poprzedniej ocenie, a więc mniejszej niż 60%;

4) uniemożliwienie skarżącej Spółdzielni poznanie kart ocen ekspertów i danych osób będących ekspertami, co stanowi naruszenie dostępu do informacji publicznej, utrudnianie stronie poznania materiału zebranego w sprawie, a przez to utrudnianie udziału w postępowaniu oraz uniemożliwianie stronie zgłoszenia ewentualnych zarzutów, co do przestrzegania zasad procedury odwoławczej;

5) naruszenie zasad procedury odwoławczej przy rozpoznawaniu protestów z dnia [...] i [...] przez brak poinformowania wnioskodawcy o przekazaniu wniosku do ponownego rozpoznania, a także ponownej oceny przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. całości wniosku, a nie tylko jego części objętej protestem, który w następstwie rozpoznania protestu został uznany za zasadny;

6) naruszenie pkt. 3 Zasad procedury odwoławczej poprzez pominięcie załączonej przez stronę przy proteście z dnia [...] opinii Politechniki [...] z dnia [...];

W ocenie strony skarżącej zarzuty wymienione w pkt. 1, 2, 3 i 5 pozwalają na postawienie tezy o naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji R.P. oraz art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o Samorządzie Województwa, a także art. 7 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu wniesionej skargi wskazano, iż Spółdzielnia A w Ł. w dniu [...] złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wzrost konkurencyjności Spółdzielni A w Ł. poprzez uruchomienie innowacyjnej technologii produkcji żywności oraz wprowadzenie innowacji produktowych". Wniosek przeszedł pomyślnie ocenę formalną i został skierowany do oceny merytorycznej. W wyniku oceny merytorycznej przeprowadzonej w dniu [...] wnioskodawca otrzymał ocenę 56,99%, co oznacza, że nie przeszedł pomyślenie owej oceny. W dniu [...] Spółdzielnia złożyła protest od wyników powyższej oceny. W następstwie rozpatrzenia protestu, Urząd Marszałkowski, Departament Polityki Regionalnej w Ł. uwzględnił w części podniesione zarzuty i skierował wniosek do ponownej oceny. Po kolejnej ocenie skarżąca Spółdzielnia otrzymała decyzję Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., zgodnie z którą wniosek o dofinansowanie uzyskał łącznie 58,60% punktów, co oznaczało, że ponownie negatywnie przeszedł ocenę merytoryczną. W dniu [...] Spółdzielnia ponownie złożyła protest od negatywnej oceny i po raz kolejny Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego w Ł. uwzględnił w części podniesione zarzuty i skierował wniosek do ponownej oceny przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. Po kolejnej ocenie merytorycznej wniosek otrzymał 57,53%. Wnioskodawca w dniu [...] złożył protest od wyników tej oceny. Protest ten został jednak odrzucony na podstawie pisma otrzymanego dnia [...].

Wnosząc skargę Spółdzielnia podtrzymała tezy uzasadnienia swojego protestu z dnia [...], za wyjątkiem tez o nierozpatrzeniu w terminie protestów z dnia [...] i [...].

Strona skarżąca wskazała, iż szczegółowa analiza punktacji zawartej w piśmie z dnia [...] i porównanie jej z poprzednimi ocenami prowadzi do przekonania, iż a priori założono, że kolejna ocena winna być zbliżona do poprzedniej. Przy powtórnej ocenie – mimo, iż protest z dnia [...] został uwzględniony przez Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego – wniosek uzyskał gorszą ocenę, a więc mniejszą liczbę punktów niż przy wcześniejszej ocenie. Strona skarżąca wskazała, iż nie akceptuje takiej sytuacji, bowiem nie rozumie na czym w takiej sytuacji polega uwzględnienie zarzutów protestu i co ze stosowaniem zasady, iż w wyniku odwołania sytuacja odwołującego się nie może ulec pogorszeniu.

Strona skarżąca wskazała nadto, iż oceniając wniosek pominięto chociażby oceny zawarte w notatce służbowej z dnia [...] sporządzonej przez Urząd Marszałkowski w Ł. – Departament Polityki Regionalnej, Wydział ds. Kontroli i Odwołań, które uwzględniały zarzuty Spółdzielni odnośnie kryteriów:

1) projekt zakłada wdrożenie technologii znanej i stosowanej w Polsce,

2) projekt zakłada wdrożenie technologii unikatowej na skalę światową.

Odwołując się do szczegółowych wniosków Spółdzielnia podniosła, iż w zakresie kryteriów ogólnych, w odniesieniu do stopnia efektywności projektu przyznano projektowi 12 pkt., pomimo, iż w trakcie pierwszej oceny przyznano tych pkt. 15. Strona powołała się w tym zakresie na stwierdzenia ekspertów potwierdzających, że zaproponowane rozwiązania są zasadne, projekt wpłynie na podniesienie rentowności, a także na to, że w projekcie zachowano efektywność wydatków i zasadność rozwiązań.

W skardze zakwestionowano uzasadnienie eksperta II w zakresie występowania energooszczędnych technologii, wskazując na bezpodstawność zarzutu o "braku wykazania energooszczędności" w sytuacji gdy w projekcie wykazano oszczędności potwierdzone deklaracją zmniejszania zużycia energii. W skardze wskazano, iż w projekcie technologicznym dokonano wyboru parametrów maszyn i urządzeń z uwzględnieniem energooszczędnych technologii, a także uwzględniono poszanowanie środowiska naturalnego. Zaplanowano energooszczędne zużycie energii, działania redukujące i kompensacyjne przy wyborze wariantów przygotowania projektu. Opisano również proces, w ramach którego będą te elementy brane pod uwagę. W ocenie strony skarżącej potwierdzają to zapisy zarówno we wniosku, jak i w biznesplanie. Podkreślono, iż we wskaźnikach rezultatu wytypowano wskaźnik – "Liczba wprowadzonych prośrodowiskowych rozwiązań w ramach projektu", co potwierdza uzyskana już przez stronę skarżącą decyzja Prezydenta Miasta Ł. – Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia [...], Nr [...] potwierdzająca założenie poszanowania energii.

Zdaniem strony skarżącej powyższa argumentacja potwierdza, iż kryterium energooszczędności projektu zostało spełnione w całej rozciągłości, a przedstawione dowody w postaci powyższej decyzji znacznie przewyższają te wymagania. Tym samym uzasadnienie eksperta o "braku wykazania energooszczędności" jest bezpodstawne i świadczy o niedokładnym przeanalizowaniu wniosku oraz jego załączników. Na powyższej podstawie strona skarżąca stwierdziła, iż uzyskana w następstwie oceny wniosku punktacja jest zaniżona.

Natomiast odwołując się do kryteriów szczegółowych – w zakresie zmniejszenia negatywnego oddziaływania na otoczenie poprzez zastosowanie rozwiązań zgodnych z normami wspólnotowymi – w skardze podniesiono, iż zgodnie z zasadami punktacji, w razie gdy projekt zakłada zastosowanie rozwiązań zmniejszających negatywne oddziaływanie na środowisko o 20% i więcej, to winien otrzymać on łącznie 16 pkt. Zdaniem Spółdzielni o spełnieniu powyższego parametru (20% i więcej) świadczy treść uzasadnienia ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. – Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia [...], Nr [...]. Natomiast w momencie ponownej oceny wniosku w sposób subiektywny dokonano zaniżenia liczby punktów w powyższym kryterium, co potwierdza notatka z dnia [...] sporządzona przez organ oceniający protest, w której wskazano, iż "wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie zawarł wymagane do oceny zgodnie z kryterium informacje, jednak nie znajdują one potwierdzenia w opinii o innowacyjności lub innym dokumencie wydanym przez zewnętrzny niezależny przedmiot". Zdaniem strony skarżącej diametralnie rozmija się to z dostarczonymi przez stronę dowodami. W ocenie Spółdzielni potwierdzono spełnienie tego kryterium dokumentami wydanymi przez niezależny podmiot.

Ponadto wskazano, że pomimo tego, iż owo kryterium miało być oceniane na podstawie własnych informacji wnioskodawcy, to dla potwierdzenia swoich argumentów, planowane rozwiązania zmniejszające negatywne oddziaływanie na środowisko zostały udowodnione poprzez wskazaną już powyżej decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], gdzie wykazano, iż "zamierzenie inwestycyjne dotrzymuje standardy środowiskowe i emisyjne, nie spowoduje oddziaływań pośrednich i bezpośrednich na pobliskie tereny. Przedsięwzięcie w kontekście do prowadzonej w minionym okresie działalności gospodarczej wprowadza rozwiązania proekologiczne oceniane powyżej 20% w stosunku do stanu obecnego, co zostało udokumentowane w "Karcie informacyjnej o przedsięwzięciu (...)". Zdaniem strony skarżącej podmiot ten jest jak najbardziej kompetentny do wydawania tego typu opinii i jego stanowisko nie powinno być podważone, ani też pominięte w ocenie wniosku. Strona skarżąca podkreśliła także, iż powyższe stanowisko znalazło także odzwierciedlenie w opinii o innowacyjności projektu sporządzonej przez Naczelną Organizację Techniczną.

Konkludując skarżąca Spółdzielnia podniosła, iż z powyższych argumentów można wyprowadzić wniosek, że omawiane kryterium zostało całkowicie spełnione, a ranga potwierdzonych informacji przewyższa obowiązujące wymagania. Uzasadnia to przyznanie maksymalnej liczby punktów za powyższe kryterium.

Odnosząc się dalej do kryteriów szczegółowych strona skarżąca wskazała, iż w zakresie kryterium założenia wdrażania przez projekt technologii znanej i stosowanej w Polsce dokonano bezprecedensowego obniżenia oceny w stosunku do poprzedniej, ponownie łamiąc zasadę, że w wyniku odwołania sytuacja odwołującego się nie powinna ulec pogorszeniu. Ponadto w skardze wskazano, iż w ramach ocen ekspertów doszło do postawienia tez oderwanych, tak od kryteriów dokonywanej oceny, które winny wiązać ekspertów, jak i w oderwaniu od załączonych do wniosku opinii:

1) Naczelnej Organizacji Technicznej w Ł. (pismo z dnia [...]),

2) Politechniki [...] (pismo z dnia [...]),

które jednoznacznie wskazują rodzaj wdrażanej technologii w odniesieniu do powyższego kryterium. Zdaniem strony skarżącej powinno to skutkować przyznaniem łącznie 24 pkt..

W powyższym zakresie podniesiono w skardze, iż złożone opinie jednostek specjalistycznych zostały przy ocenie wniosku w całości pominięte. Strona skarżąca podkreśliła, iż każdy zespół orzekający dysponując w materiale dowodowym sprawy opinią biegłego specjalisty winien wziąć tą opinię pod uwagę, a jeżeli ją odrzuca, to powinien wykazać dlaczego tak postępuje. Skarżąca Spółdzielnia nie znając osób będących ekspertami nie może ocenić czy posiadają oni kwalifikacje do dezawuowania ocen Politechniki [...] i Naczelnej Organizacji Technicznej.

Niezależnie od powyższego zarzutu strona podniosła, iż załączone do wniosku ocena Naczelnej Organizacji Technicznej była zgodna z Kryteriami wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 i została dokonana na podstawie informacji potwierdzającej okres stosowania technologii w Polsce. Strona podkreśliła, iż dla potrzeb oceny powyższego kryterium wymagane było przedstawienie przez wnioskodawcę zewnętrznej opinii o innowacyjności, wystawionej przez uprawniony podmiot. Natomiast załącznikiem do wniosku Spółdzielni o dofinansowanie była opinia o innowacyjności wystawiona przez [...] Radę Federacji Stowarzyszeń Naukowo – Technicznych – Naczelną Organizację Techniczną.

Strona podniosła, iż z opisu pkt. 3.4 "Innowacyjność projektu" wynikała, iż w pkt. 3 biznesplanu należało zamieścić informacje "Na jakiej podstawie określony został zakres wprowadzanej w ramach projektu innowacji?. Proszę wymienić źródła potwierdzenia tego faktu (np. dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, raporty marketingowe, opinie jednostek naukowo – badawczych o wdrażanej technologii)". Strona skarżąca wskazała, iż załączając opinię Naczelnej Organizacji Technicznej wypełniła powyższy warunek. Natomiast negowanie tej opinii w dokonywanych ocenach merytorycznych było bezpodstawne i niepoparte żadnymi argumentami, a więc kontr – opiniami lub innym dowodem w postaci oceny eksperta z doświadczeniem w tym zakresie.

Dalej strona skarżąca wskazała, że pomimo tego, iż Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. nie przedstawiło żadnego istotnego powodu kwestionowania tej opinii, to wnioskodawca zwrócił się do Politechniki [...] – Instytutu Chemicznej Technologii Żywności z prośbą o wypowiedzenie się w kwestii innowacyjności technologii, która jest planowana do wdrożenia w projekcie; wskazania okresu jej stosowania w Polsce i stopnia rozprzestrzenienia w skali świata. Jak wynika z konkluzji opinii dotyczącej innowacyjności technologicznej, technicznej i organizacyjnej przedłożonego projektu opracowanej przez dr inż. M. L. – Kierownika Zespołu Pomiarów i Automatyki Instytutu Chemicznej Technologii Żywności Politechniki [...], przedstawiony projekt należy ocenić jako w pełni innowacyjny w skali kraju; zaproponowany proces technologiczny jest stosowany w Polsce krócej niż jeden rok; proces został zaprojektowany w sposób racjonalny, z wykorzystaniem nowoczesnych maszyn i urządzeń, których stopień rozprzestrzeniania w placówkach gastronomicznych w skali globalnej nie przekracza 15%, a projekt jest przyjazny ludziom oraz środowisku w stopniu przynajmniej o 20% większym w stosunku do stanu poprzedniego i przyniesie w czasie eksploatacji wymierne efekty ekonomiczne, wynikające z niskiego zużycia energii, wody oraz małych ilości odprowadzanych ścieków.

Zdaniem strony skarżącej powyższa opinia Politechniki [...] nie wnosiła nowych argumentów do wniosku, była jedynie niezależnym dokumentem potwierdzającym wcześniejszą opinię Naczelnej Organizacji Technicznej. W ocenie Spółdzielni zezwala na to pkt. 3 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 i złożenie owej opinii było celowym działaniem potwierdzającym słuszność argumentów i pokazującym fakt pominięcia istotnych dowodów w toku prowadzonego postępowania konkursowego.

Strona skarżąca podniosła nadto, iż nie jest zasadne stanowisko Urząd Marszałkowski w Ł. – Departament Polityki Regionalnej, Wydział ds. Kontroli i Odwołań zgodnie, z którym nie może być brana pod uwagę opinia o innowacyjności wystawiona przez Politechnikę Ł. W tym zakresie wskazano, iż z pkt. 3 Zasad procedury odwoławczej wynika, iż "do protestu należy dołączyć dokumenty związane ze sprawą bezpośrednio, jak również pośrednio jeżeli zdaniem Wnioskodawcy dokumenty takie mogą świadczyć o słuszności podniesionych zarzutów, co dotyczy także dokumentów nieobjętych procedura wcześniejszej oceny (...)". Zdaniem strony skarżącej złożenie opinii w powyższym trybie uzasadnia wzięcie jej pod uwagę w procesie oceny merytorycznej wniosku.

Dalej Spółdzielnia wskazał, iż celem potwierdzenia słuszności powyższego zarzutu zwróciła się także ponownie do Naczelnej Organizacji Technicznej, a więc jednostki naukowej typowanej do sporządzania tego typu opinii o innowacyjności, jak i stopniu rozprzestrzenienia technologii na świecie o wypowiedzenie się w kwestii informacji zawartych w opracowanej i złożonej już opinii. Naczelna Organizacja Techniczna pismem z dnia [...] potwierdziła informacje zawarte w opinii, a także stwierdziła, iż od samego początku realizowania projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 przy wydawaniu opinii korzysta z potencjału naukowego i doświadczenia zawodowego członków stowarzyszeń nie powołując się na żadne "wzory" opinii, gdyż takowe nie występują w dokumentacji konkursowej.

Odwołując się do powyższego stwierdzenia strona skarżąca podkreślił, iż do regulaminu konkursu nie został załączony wzór opinii o innowacyjności. zawierający obowiązkowe pola, jakie musiałyby zostać wypełnione. W tym stanie rzeczy twierdzenie, iż opinia nie zawierała informacji o źródłach jej pochodzenia jest całkowicie nieuprawnione i wynika w dużej mierze z pobieżnego zapoznania się z opinią.

Dalej Spółdzielnia wskazała, iż przedłożony do ceny projekt zakłada wdrożenie technologii unikatowej na skalę światową, a zgodnie z kryteriami oceny wniosku z tego tytułu winien on otrzymać łącznie 8 pkt.. W tym zakresie wskazano, iż podobnie jak w przypadku kryterium przedstawionego powyżej dla uzyskania odpowiedniej punktacji możliwe było załączenie opinii jednostki naukowej. Opinia taka wystawiona przez Naczelną Organizację Techniczną została załączona do wniosku i była ona potwierdzeniem informacji zawartych w pkt. 3.4 biznesplanu "Innowacyjność projektu".

W ocenie strony skarżącej uzasadnienie ekspertów, że projekt nie zakłada wdrożenia technologii unikatowej na skalę świata z powołaniem się tylko na dwa urządzenia – piec konwekcyjny i blok termiczny, a także stwierdzając, iż spełnienia tego kryterium nie poparto dokumentami źródłowymi zupełnie obiega od załączonych do wniosku dowodów. W tym zakresie strona wskazała, iż Naczelna Organizacja Techniczna oraz Politechnika [...] były w stanie stwierdzić okres stosowania danej technologii w Polsce i na świecie. Opinie te opracowano na podstawie własnej wiedzy i doświadczenia, z uwzględnieniem opisu technologii, danych sprzedażowych i uzyskanych certyfikatów opatentowanych urządzeń. Z opinii tych wynika, iż "wdrażane w ramach projektu rozwiązania technologiczne, techniczne i organizacyjne są całkowicie innowacyjne w skali kraju i stosowane poniżej jednego roku. Zastosowane maszyny i urządzenia innowacyjne są w skali międzynarodowej i poziom ich rozprzestrzenienia w branży wynosi poniżej 15%, co jest zgodne z załączoną opinią o innowacyjności." Strona skarżąca powołała się w tym zakresie także na treść notatki z dnia [...] sporządzonej przez Urząd Marszałkowski w Ł. – Departament Polityki Regionalnej, Wydział ds. Kontroli i Odwołań, która – zdaniem Spółdzielni – zawiera informacje umożliwiające przyznanie punktacji w ramach powyższego kryterium. Jednocześnie w skardze zaprotestowano wobec kwestionowania wiarygodności przedłożonej w powyższym zakresie opinii. Spółdzielnia podkreśliła, iż opinia ta została wydana przez jednostkę uprawnioną, zgodnie z przedmiotowym kryterium, a więc przez jednostkę naukową

Zdaniem strony skarżącej ocena merytoryczna złożonego projektu w wyniku niewłaściwej interpretacji zawartych we wniosku informacji oraz załączonych dokumentów została bezpodstawnie zaniżona, co spowodowało, że projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Natomiast do zarzutów w przedmiocie oceny wniosku przy rozpatrywaniu protestu odniesiono się w sposób lakoniczny, bez żadnej merytorycznej analizy.

Spółdzielnia podniosła nadto, iż stanowisko o tym, że ponowna ocena projektu wnioskodawcy, w następstwie złożenia protestu uznanego za słuszny, nie może ulec obniżeniu w części niezaskarżonej wynika z pkt. 6.2 Zasad procedury odwoławczej, który stanowi, iż uznanie zarzutów powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w proteście.

Natomiast uzasadniając zarzut nieujawnienia danych ekspertów oceniających wniosek strona skarżąca wskazała, iż teza, że ujawnione danych ekspertów naruszy przepisy ustawy o ochronie danych osobowych jest niezrozumiała, bo to tak, jakby w postępowaniu sądowym strony nie wiedziały kto jest biegłym w sprawie i nie mogły nawet zweryfikować czy osoba ta w ogóle może być biegłym.

W odpowiedzi na powyższą skargę Zarząd Województwa [...] – powołując się na przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż ocena wniosku nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawa.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, iż wniosek o dofinansowanie projektu "Wzrost konkurencyjności Spółdzielni A w Ł. poprzez uruchomienie innowacyjnej technologii produkcji żywności oraz wprowadzenie innowacji produkcji" w wyniku przeprowadzonej procedury jego weryfikacji uzyskał negatywną ocenę merytoryczną i w związku z tym nie podlegał dalszej ocenie.

Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na zbadaniu czy organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i przebiega pod kątem oceny zgodności z prawem materialnym i procesowym oraz respektowania reguł kompetencji.

Odnosząc się do stawianych zarzutów Zarząd Województwa [...] wskazał, iż określonym zakresie stanowią one powtórzenie zarzutów zawartych w proteście z dnia [...] oraz we wcześniejszych protestach. Zgodnie z pkt. 6.2 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 uzyskanie informacji dotyczącej rozpatrzenia protestu kończy procedurę rozpatrzenia protestu przed Instytucję Zarządzającą powyższym Programem i zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju daje podstawą do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W ocenie Zarządu Województwa [...] nie odnosi się to do sytuacji, gdy zdaniem wnioskodawcy, w ramach ponownie przeprowadzonej oceny nastąpiły inne naruszenia aniżeli wskazane uprzednio w proteście. W takim przypadku wnioskodawca może wnieść kolejny protest oparty o inne zarzuty aniżeli te wskazane uprzednio w proteście. A zatem w wyniku rozpatrzenia powyższych środków odwoławczych Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 - 2013 uwzględniła zasadność części zarzutów i skierowała przedmiotowy wniosek o dofinansowanie do jego ponownej oceny merytorycznej. Mimo ponownie dokonanej oceny przez niezależnych ekspertów, wniosek o dofinansowanie projektu nie uzyskał wymaganych 60% punktów z kryteriów ogólnych i szczegółowych, a tym samym otrzymał ocenę negatywną. W związku z powyższym zarzuty prawidłowo zawarte w ostatnim proteście zostały uznane za niezasadne.

Dalej w odpowiedzi na skargę wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 25 pkt 1, w związku z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, za przygotowanie oraz prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w stosunku do regionalnych programów operacyjnych jest zarząd województwa. Z kolei przepis art. 26 ust. 1 tejże ustawy przewiduje, iż do zadań instytucji zarządzającej należy miedzy innymi: przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (pkt 3), wybór, w oparciu o powyższe kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (pkt 4), określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8). Wykonując powyższe zadania, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. W przypadku gdy wyłonienie projektu do dofinansowania w ramach regionalnego projektu operacyjnego, nastąpić ma w drodze konkursu (art. 29, w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy) instytucja zarządzająca zamieszcza na swojej stronie internetowej ogłoszenie o konkursie, obejmujące informacje określone w art. 29 ust. 2 ustawy, w tym rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, podmiotów, które mogą się o nie ubiegać; kryteria wyboru projektów, termin rozstrzygnięcia konkursu; wzór wniosku o dofinansowanie projektu; termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu; informacje o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Podstawę oceny i wyboru projektów zgłoszonych w ramach konkursu na dofinansowanie stanowią dokumenty wydane przez instytucję zarządzającą składające się na tzw. system realizacji programu operacyjnego. W przypadku zatem gdy instytucją zarządzająca jest zarząd województwa, dokumenty te (akty normatywne) podejmowane są w formie uchwały, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 30g tejże ustawy, informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej.

Dalej Zarząd Województwa [...] wskazał, iż Regulamin Konkursu dla naboru nr: [...], ogłoszony w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, został przyjęty przez Zarząd Województwa [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...]. Regulamin Konkursu określa warunki uczestnictwa w konkursie, sposób i formę składania wniosku, sposób oceny wniosku, zakres i sposób poprawiania lub uzupełniania wniosku, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania, procedurę odwoławczą oraz kryteria wyboru projektów. Zarówno regulamin konkursu jak i zasady wyboru beneficjentów są zgodne z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego oraz zostały pozytywnie zaopiniowane przez Komitet Monitorujący.

Dalej wskazano, iż w przepisie art. 26 ust. 1 pkt. 8 omawianej ustawy na instytucję zarządzającą został nałożony obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego. Obowiązek ten jest realizowany poprzez opracowywanie oraz przyjmowanie zasad i wytycznych adresowanych do instytucji wdrażających środki unijne w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] oraz wnioskodawców. Na krajowy oraz wspólnotowy materiał normatywny składa się przeważnie zbiór ogólnych zasad i norm. Na instytucji zarządzającej spoczywa odpowiedzialność za stworzenie prawidłowych i zgodnych z celami Unii Europejskiej schematów rozdysponowania funduszy strukturalnych. Zgodnie z art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 na instytucji zarządzającej ciąży też obowiązek odpowiedniego zarządzania programami operacyjnymi i ich realizacji zgodnie z zasadą odpowiedniego zarządzania finansami.

Mając na uwadze powyższe Zarząd Województwa [...] wskazał, iż Regulamin, podobnie jak inne dokumenty programowe Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], mają charakter normatywny, a nie obligacyjny, są bowiem aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasady są aktem o charakterze publicznoprawnym, statuującym obowiązki wynikające z aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Dalej w dopowiedzi na skargę wskazano, iż zakres zastosowania analogii uzależniony jest od istoty danej gałęzi prawa. Podstawowe znaczenie ma fakt, czy dany system ze względu na swoją istotę powinien być systemem zamkniętym o wyraźnie zarysowanych konturach czy też systemem otwartym. Jak to zostało przedstawione system realizacji programu operacyjnego jest systemem zamkniętym. Co za tym idzie nie jest możliwe stosowanie do niego przepisów z innych, bliżej nie określonych przez skarżącego, dziedzin prawa. Ponadto zgodnie z pkt III. 1.2.3 Podręcznika procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, w przypadku skierowania do ponownej oceny merytorycznej, oceny tej dokonują osoby nie biorące uprzednio udziału w ocenie projektu objętego środkiem odwoławczym. Tym samym ponownie dokonana ocena merytoryczna dotyczy całego wniosku, a nie jak sugeruje wnioskodawca poszczególnych jego części. Tak więc dokonana analiza wniosku przez niezależnie wybranych ekspertów może się różnić od oceny dokonanej przez uprzednio powołaną Komisję Konkursową.

Ponadto Zarząd Województwa [...] poinformował, iż każdy z ekspertów oceniających wniosek zobowiązany jest do podpisania deklaracji o bezstronności oraz poufności pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. – Kodeks karny.

Wskazano nadto, że zgodnie z pkt 3 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 protest powinien zawierać wyczerpujące określenie zarzutów odnośnie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, ze szczegółowym wskazaniem zarzucanej nieprawidłowości. Tym samym zarzuty mogą się odnosić jedynie do przeprowadzonej oceny i nie mogą kwestionować systemu realizacji programu operacyjnego i wydanych dokumentów programowych. Zarzut dotyczący ujawnienia danych osób będących ekspertami nie dotyczy nieprawidłowości lub błędów oceny merytorycznej wymienionych w pkt 3 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. Ponadto – zdaniem instytucji zarządzającej – udostępnienie danych osób dokonujących oceny wniosków o dofinansowanie narusza przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r.,. Nr 101, poz. 926 ze zm.)

Ponadto wskazano, że zgodnie z informacjami zawartymi w dokumentacji dotyczącej weryfikacji środka odwoławczego, złożonego przez wnioskodawcę w dniu [...], Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 – 2013 uwzględniła opinie o innowacyjności wystawione przez Naczelną Organizację Techniczną oraz Politechnikę [...], co miało istotny wpływ na skierowanie wniosku o dofinansowanie projektu do jego ponownej oceny. Ponadto o przekazaniu wniosku do ponownego rozpoznania i oceny skarżący był informowany pismem z dnia [...], jeżeli chodzi o protest z dnia [...]. Natomiast w zakresie protestu z dnia [...] instytucję zarządzającą nie obciążał taki obowiązek o czym strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...], w którym podniesiono, iż zgodnie z Zasadami procedury odwoławczej wnioskodawca otrzymuje jedynie informację o ostatecznym rezultacie odwołania nie zaś o poszczególnych jego etapach, jakim jest przekazanie projektu na skutek protestu do kolejnej oceny.

Konkludując Zarząd Województwa [...] podkreślił niezasadność zarzutów stawianych w skardze i wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 1 par 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Dla niniejszego postępowania istotne znaczenie ma także okoliczność, iż postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie wszczęte pytaniem prawnym zadanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1613/09, o treści: czy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) w zakresie w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 Konstytucji R.P.. Pytanie to zawisło przez Trybunałem w sprawie o sygn. akt P 9/10.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P1/11 – udzielając odpowiedzi na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekł, iż

1. art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241) przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji R.P.,

2. art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji R.P.,

3. art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt P 9/10 Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2000r., Nr 102, poz. 643 ze zm.), umorzył postępowanie.

W dniu 16 lutego 2012r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury, normującymi zasady postępowania przed organami.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) (dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność i przewlekłość, określone w art. 3 § 2 tejże ustawy. Ponadto – stosownie do treści art. 3 § 3 omawianej ustawy – sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas sądy stosują środki określone w tych przepisach.

W oparciu o owe ramowe uregulowanie kontroli sądu administracyjnego poddana została – dokonana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi – ocena projektu skarżącej Spółdzielni, ubiegającej się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). Szczegółową podstawę dla kontroli sądu administracyjnego w powyższym zakresie stanowi przepis art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dodany przez art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Przepis ten stanowi, iż po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 tejże ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podejmując się kontroli – dokonanej przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi – oceny projektu strony skarżącej wskazać należy przede wszystkim, iż przepis art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji R.P.. Ponadto – jak już to powyżej przytoczono – za niezgodne z art. 87 Konstytucji uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok TK z dnia 12 grudnia 2011r., w sprawie o sygn. akt P1/11; Dz. U. z 2011, Nr 279, poz. 1644).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oraz rozważania, zawarte w jego motywach rodzi się poważna wątpliwość co do możliwości dokonania kontroli zgodności z prawem oceny projektu strony skarżącej przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą. Ocena ta dokonana została bowiem według kryteriów sformułowanych w akcie usytuowanym poza systemem źródeł prawa. Podobnie sądowa kontrola owej oceny musiałaby odbywać się w oparciu o wzorzec kontroli oparty na regulacjach znajdujących się poza systemem źródeł prawa. Tak więc zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego podważa nie tylko sens ale i możliwość sądowej kontroli procedury konkursowej. Dosłowne rozumienie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny uregulowań oznaczałoby, iż na sąd administracyjny nałożony zostałby obowiązek dokonywania oceny zarówno w oparciu o regulacje, jak i w odniesieniu do regulacji, które pozostając poza systemem źródeł prawa pozbawione są charakteru normatywnego. Sytuacja taka nie jest możliwa do zaakceptowania bowiem sąd administracyjny dokonując kontroli oceny projektu przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą winien jej dokonać wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Wniosek taki wypływa zarówno z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast w sprawach z zakresu realizacji regionalnych programów operacyjnych, z racji jedynie szczątkowej regulacji ustawowej, kontrola ta w istocie w całości opierałaby się na uregulowaniach zawartych w programach operacyjnych, a więc znajdujących się poza systemem źródeł prawa i tym samym nie mających charakteru normatywnego.

Powyższe stanowisko – z punktu widzenia konieczności rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym – pozwala na wyprowadzenie jednoznacznego wniosku, iż przekazana sądowej kontroli ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą nie jest oparta o regulowania stanowiące prawo powszechnie obowiązujące, a zatem z natury rzeczy przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. To z kolei w sposób wystarczający uzasadnia konieczność uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. (art. 30c ust. 3 pkt 1 analizowanej ustawy).

Należy także wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny pomimo zakwestionowania konstytucyjności niektórych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zdecydował o odroczeniu utraty ich mocy obowiązującej o osiemnaście miesięcy. Odnosząc się do tej kwestii Trybunał wskazał, iż stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku zakwestionowane przepisy winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę. Trybunał podkreślił, iż realizacja wyroku będzie wymagała systemowej interwencji ustawodawcy, polegającej na unormowaniu w aktach powszechnie obowiązującego prawa tych wszystkich dotychczasowych elementów systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych. W praktyce dla Trybunału oznacza to możliwość utrzymania – w drodze wyjątku – dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007 – 2013.

Wobec odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów pojawia się kwestia zakresu obowiązywania orzeczenia Trybunału. Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast art. 190 ust. 3 stanowi, iż orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. Przybliżając powyższą kwestię należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się przekonanie, że moc obowiązująca orzeczeń Trybunału odnosi się tylko do wyroków i to wyłącznie w tym zakresie, w którym Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności określonej normy prawnej z żądanym wzorcem kontroli. Egzemplifikacją powyższego stanowiska jest powszechnie przyjmowana możliwość odmowy stosowania przez sądy normy, wobec której Trybunał obalił domniemanie konstytucyjności, także w okresie, na który Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego uregulowania. (vide chociażby: wyroki NSA z dnia 20 maja 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1069/10, LEX nr 990134; z dnia 13 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt I FSK 1669/08, LEX nr 593665; z dnia 7 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt I FSK 1991/08, LEX nr 558854; z dnia 15 lipca 2009r., w sprawie sygn. akt I FSK 1166/08, LEX nr 533196; z dnia 13 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt I FSK 1669/08, LEX nr 593665; wyroki WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 535/10, LEX nr 644029 i z dnia 10 listopada 2009r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1498/09, LEX nr 589541; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 384/09, ZNSA 2011/4/138-140; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 204/09, LEX nr 526401; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2009r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1115/08, LEX nr 504027)

Powyższe zapatrywanie doznaje poważnego wzmocnienia przy bezpośrednim stosowaniu przez sądy przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji R.P.), co w istocie oznacza możliwość rozstrzygania przez sądy konkretnych spraw z samodzielnym pominięciem niekonstytucyjnych regulacji znajdujących się w źródłach prawa o randze podkonstytucyjnej. W powyższej kwestii wypada zakwestionować zapatrywanie, którego kwintesencją jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2001r., w sprawie sygn. akt SK 18/00, (Dz. U. Nr 145, poz.1638) – zakazujący sądom bezpośredniego stosowania Konstytucji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa, także dlatego, iż pogląd ten doznał poważnej deprecjacji od czasu akcesji Polski do Wspólnot i bezpośredniego stosowania w porządku krajowym prawa Unii Europejskiej. Skoro bowiem w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu sądy krajowe, dla zapewnienia skuteczność prawa wspólnotowego, są uprawnione do odmowy zastosowania ustaw sprzecznych z prawem wspólnotowym (vide chociażby wyroki w sprawach ETS: C-26/62, C-6/64, C-11/70, C-106/77, C-6/90 i C-9/90), a jednocześnie zgodnie z doktryną acte claire sąd krajowy, w razie kolizji norm krajowych i wspólnotowych, nie jest zobowiązany do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w razie braku wątpliwości co do zastosowania prawa wspólnotowego lecz winien bezpośrednio zastosować prawo wspólnotowe i odmówić zastosowania sprzecznego z nim prawa krajowego (vide chociażby wyrok ETS 283/81), to nie ma usprawiedliwionych przyczyn, dla których sądy mogą odmówić zastosowania każdej normy podkonstytucyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym, a jednocześnie nie mogłyby tego samego uczynić z ową normą w razie jej sprzeczności z Konstytucją. Tak więc dla realizacji zasady pełnej skuteczności Konstytucji i bezpośredniości jej stosowania (art. 8 Konstytucji) należy opowiedzieć się za samodzielną kompetencją sądów do orzekania wprost na podstawie Konstytucji z pominięciem przepisów niekonstytucyjnych.

Nie do pogodzenia z powyższym stanowiskiem – umożliwiającym sądom samodzielne i bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji – jest rozciągnięcie mocy powszechnie obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego także na zawarte w tym wyroku rozstrzygnięcie odraczające utratę mocy niekonstytucyjnego przepisu. Taka prolongata mocy przepisu, wobec którego wyraźnie stwierdzono niekonstytucyjność oznaczałaby w istocie czasowe wyłączenie stosowania określonych norm Konstytucji i to kosztem konieczności stosowania normy niekonstytucyjnej. Nie sposób się z tym zgodzić, tym bardziej, że niemożność stosowania przepisów Konstytucji rozciągałaby się nie tylko na konkretną, rozpoznawaną przez Trybunał sprawę ale również wyłączałoby możliwość bezpośredniego stosowania norm Konstytucji w innych sprawach zbliżonych rodzajowo. Mając na uwadze z jednej strony zasadniczy i nadrzędny charakter norm Konstytucji, a z drugiej potrzebę zapewnienia pełnej skuteczności Konstytucji i bezpośredniość jej stosowania (art. 8 Konstytucji), to trudno znaleźć przekonywujące argumenty opowiadające się za możliwością czasowego, powszechnego zaprzestania stosowania Konstytucji w następstwie orzeczenia Trybunału, które nomen omen potwierdzałoby niekonstytucyjność określonej normy prawnej. Tym samym konkludując wypada uznać, iż powszechna moc obowiązująca orzeczeń Trybunału, o której mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie odnosi się do zawartego w wyroku Trybunał rozstrzygnięcia o terminie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy.

W tym stanie sprawy – na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – orzeczono, że ocena projektu strony skarżącej dokonana przez instytucję zarządzającą została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Mając na uwadze wyrażone powyżej zapatrywanie niekonsekwencją metodologiczną, jak i logicznym błędem byłoby formułowanie wytycznych dla instytucji zarządzającej co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania. Skoro procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to z natury rzeczy niemożliwe jest uznanie za zgodne z prawem dokonanej w ramach tych procedur oceny projektu.

Zupełnie na marginesie powyższych rozważań należy zasygnalizować, iż argumentacja strony skarżącej prezentowana w toku niniejszego postępowania – w określonej części – nie jest pozbawiona racji na gruncie przepisów prawa. W szczególności zasadny wydaje się argument zarzucający instytucji zarządzającej bezprawne utajnienie danych ekspertów dokonujących oceny przedłożonego projektu. W żadnym bowiem publicznym i jawnym postępowaniu (chociażby: cywilnym, karnym, administracyjnym, podatkowym, celnym, zamówień publicznych, etc), a takie cechy mają procedury w ramach prowadzonej polityki rozwoju, nie jest co do zasady przewidziana możliwość utajniania przed podmiotami zainteresowanymi określonym sposobem zakończenia postępowania, okoliczności związanych z tym kto konkretnie dokonuje ocen będących podstawą wydawanych rozstrzygnięć. Jest to okoliczność istotna zarówno z punktu widzenia możliwości wyłączenia takiego eksperta od udziału w postępowaniu z uwagi chociażby na konflikt interesów, jak i zweryfikowania jego wiedzy specjalistycznej niezbędnej z uwagi na specyfikę prowadzonego postępowania.

Kwestie te mają fundamentalne znaczenie dla możliwości prowadzenia transparentnego i obiektywnie weryfikowalnego postępowania. Utajnianie tych danych z powoływanie się na ochronę danych osobowych jest nieporozumieniem. Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) nie chronią bowiem danych pracowników organów administracji publicznej, jak i osób, przy pomocy których organy te wykonują owe zadania, w tym biegłych, rzeczoznawców, czy ekspertów. (vide: wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1999r., w sprawie sygn. akt II SA 686/99, LEX nr 46190). Tak więc utajnienie informacji o ekspertach dokonujących ocen zgłoszonego projektu dokonane zostało z naruszeniem obowiązującego prawa.

Nie jest natomiast uprawniony zarzut naruszenia przez instytucję zarządzającą zasady reformatonis in peius rozumianej jako niemożność pogorszenia sytuacji strony w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, po uwzględnieniu wniesionego środka odwoławczego. Zasada ta bowiem w takim kształcie, jak chce tego strona skarżąca odnosi się raczej do postępowań o charakterze kontradyktoryjnym i dotyczy sytuacji gdy środek zaskarżenia wniesiony został tylko przez jedną stronę postępowania. (art. 434 § 1 Kodeksu postępowania karnego i art.. 384 Kodeksu postępowania cywilnego). Postępowania prowadzone w ramach polityki rozwoju prowadzone są natomiast w oparciu o zasadę oficjalności, a zatem w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ winien mieć pełne prawo do nowej, wszechstronnej oceny zgromadzonych okoliczności. Ponieważ ocena taka była dokonywana przez instytucję zarządzającą po każdym uwzględnieniu wniesionego protestu, to wypada uznać, iż znane różnym gałęziom prawa standardy procedowania zostały dochowane.

Mając na uwadze, iż pozostałe zarzuty dotyczą naruszeń przez instytucję zarządzającą poszczególnych uregulowań zawartych w programie operacyjnym, a więc nie stanowiących prawa powszechnie obowiązującego, to – w świetle tego co zostało powyżej powiedziane – nie jest możliwa ich sądowa ocena z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem.

j.m.