Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1266/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. C. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267);

- art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199);

po rozpatrzeniu odwołania B. i I. C. od decyzji Burmistrza [...] z 15 czerwca 2015 r. znak: [...] ustalającej, na wniosek A. W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego - warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. L. w D.,

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 8 października 2014 r. Burmistrz [...] ustalił, na wniosek A. W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego- warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. L. w D..

Od decyzji tej odwołanie wnieśli B. i I. C., zarzucając zaskarżonej decyzji uchybienia zarówno w zakresie naruszenia przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt: [...] Kolegium uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność ustalenia stron niniejszego postępowania.

Następnie decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. organ ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego - warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. L. w D..

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i I. C. zarzucając naruszenie:

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że aż cztery budynki wymienione przez organ l instancji, a mianowicie: [...], sklep z [...], [...], stacja [...], a także rozdzielnia gazu wraz z budynkiem zaplecza technicznego oraz rozdzielnia elektroenergetyczna wraz z budynkiem zaplecza technicznego występują przy ul L., podczas gdy w rzeczywistości żaden z ww. budynków absolutnie ani nie jest położony przy ul. L., ani też nie jest dostępny z tejże ulicy. Niewątpliwym jest bowiem, że [...], sklep z [...], wykładzinami podłogowymi, chodnikami i wycieraczkami, jak i stacja [...] są położone przy ul. T. i dostęp do nich jest zapewniony z tej też ulicy, natomiast rozdzielnia gazu wraz z budynkiem zaplecza technicznego oraz rozdzielnia elektroenergetyczna wraz z niewielkim budynkiem zaplecza technicznego jest dostępna od ul. G.;

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z całkowitym pominięciem warunku określonego w treści tego przepisu, i wydanie decyzji bez uwzględnienia sposobu zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie w treści zaskarżonej decyzji, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, jakim jest warsztat [...] połączony z myjnią ręczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, będzie stanowiła kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, pomimo braku dokonania w tym zakresie prawidłowych ustaleń;

art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że projektowane uzbrojenie terenu, jakim jest nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;

- § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu granic analizowanego obszaru w odległości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał treść art. 4 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy.

Organ wskazał, iż ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta wynika, iż organ wyznaczył obszar analizowany, na podstawie którego dokonano analizy zabudowy i jej parametrów. W odwołaniu strony zarzuciły organowi, iż obszar analizowany od strony północnej jest zbyt duży i nie ma uzasadnienia.

Organ wskazał, że do analizy przyjęto wszystkie budynki z kwartału objętego analizą wraz z przyległą do niej zabudową w obrębie ulic: Z., N. i G. ponieważ tworzą one spójny układ urbanistyczny.

Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że celem art. 61 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie obszar analizowany od strony północnej został wydłużony, jednak zdaniem Kolegium nie jest to uchybienie, tym bardziej, że nie można tu mówić o poszukiwaniu dobrego sąsiedztwa "na siłę", skoro w kwartale ulic G., L., N. i Z. występuje zabudowa usługowa, handlowa, przemysłowa i gospodarcza, to rozszerzenie obszaru analizowanego pozwoli na lepsze dostosowanie nowej zabudowy do tej która występuje w tym obszarze.

W niniejszej sprawie, z uwagi na zarzuty stron, należało zająć się kwestią tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, gospodarcza, garażowa oraz budynki usługowe, magazynowe, zabudowa przemysłowo - wytwórcza. Budynki o funkcji usługowej, przemysłowo- wytwórczej, magazynowej znajdują się wzdłuż ulicy T. oraz na skrzyżowaniu ul. T. z ulicą L..

W efekcie, w ocenie Kolegium, w obszarze analizowanym znajduje się [...], sklep z [...], stacja [...], rozdzielnia gazu z budynkiem zaplecza technicznego, budynek usługowy (była hurtowania [...]), rozdzielna elektroenergetyczna z budynkiem zaplecza technicznego, stolarnia, budynek firmy transportowo- handlowej, budynek handlowy- sklep [...].

W odwołaniu strony stwierdziły, że właściwie żaden z budynków wskazanych w analizie nie jest położony przy ul. L., ani nie jest dostępny z tej ulicy. Powyższa zabudowa zlokalizowana jest bowiem głównie przy ul. T., zaś rozdzielnia gazu jest dostępna z ul. G..

W ocenie Kolegium należy zgodzić się z odwołującymi, że praktycznie zabudowa usługowa i przemysłowa lokowana jest przy ul. T.. Jednak na skrzyżowaniu ul. T. i ul. L. znajdują się działki (przylegające do ul. L.), na których realizowana jest zabudowa o funkcji przemysłowej i usługowej. Są to działki nr [...] i [...]. Nawet jeżeli dostęp faktyczny do tych działek następuje z ul. T., to nie przekreśla to faktu, że przylegają one do ul. L., znajdują się bowiem na skrzyżowaniu tych ulic.

Zdaniem organu, trudno w takiej sytuacji pominąć tę okoliczność i twierdzić, że w niniejszej sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem zgodzić się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa, przemysłowa oraz wytwórcza.

Kolegium podniosło, iż wątpliwości, co do kontynuacji funkcji należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela nieruchomości.

Organ podniósł, iż wniosek inwestora zawiera żądanie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego (warsztat [...]). Dla każdego z tych obiektów organ odrębnie ustalił warunki zabudowy, z tym jednak, że parametry zabudowy są dla obu tych budynków takie same.

W analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni dla zabudowy wynosi ok 22,1 % i taki też wskaźnik zabudowy (uwzględniając łącznie dwa budynki) ustalony został w decyzji. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to parametr ten został ustalony na min 57,8 % tj. na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym.

Jak wykazał organ, średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,6 m i taka też średnia szerokość elewacji frontowej wyznaczona została dla nowej zabudowy z tolerancją do 20 %.

W analizie wskazano, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż wysokość ta tworzy uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,6 m i taka też wysokość elewacji frontowej ustalona została dla objętej wnioskiem A. W. zabudowy.

W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym występują różne rodzaje dachów. W oparciu o ustalenia analizy uznano, że kąt nachylenia głównych połaci dachowych wynosić ma od 26 do 32°, wysokość dachu w kalenicy 6,2 m (od poziomu terenu). Dach ma być jedno, dwu lub wielospadowy, przebieg kalenicy prostopadle do ul. L..

Według oceny Kolegium, ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, albowiem ustalono zgodnie przepisami rozporządzenia tj. w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy, są w niniejszej sprawie również spełnione. Dojazd do działki objętej inwestycją następował do drogi publicznej ul. L. poprzez ustanowioną służebność (w aktach sprawy znajduje się odpis z Księgi wieczystej Nr [...]) na działkach nr [...], [...], [...]. Po wtóre, inwestor posiada uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy.

W odwołaniu strony stwierdziły, że projektowane uzbrojenie terenu jakim jest nieutwardzona służebność drogowa nie jest wystarczająca dla zmierzenia budowlanego. Z argumentem tym Kolegium się nie zgodziło. W niniejszej sprawie jak ustalono dojazd do działek objętych wnioskiem będzie następował z drogi gminnej poprzez służebność drogową. Zdaniem Kolegium, nie jest to przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy. Planowana inwestycja nie wymaga bowiem jakieś szczególnej rozbudowy drogi i tego aby szlak drogowy skomunikowany z drogą gminną spełniał parametry dróg publicznych. Skoro, zatem istnieje fizyczna i prawna możliwość dojazdu do terenu objętego wnioskiem, to brak jest podstaw do uznania, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący B. C. i I. C.. Skarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie:

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Organu II instancji, a także na niedokonaniu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie nieustaleniu wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, geometrii ich dachów oraz szerokości elewacji frontowej, a także nieustalenie czy nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, iż przez pojęcie działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej należy rozumieć działkę, która do tej drogi tylko przylega (leży nieopodal), a nie działkę do której dostęp (dojazd) zapewniony z tejże drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej to działka do której dostęp (dojazd) zapewniony jest z tejże drogi;

2. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez dowolne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że projektowane i istniejące uzbrojenie terenu, jakim jest nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i w konsekwencji uznanie, że warunek, o którym mowa w ww. art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy został spełniony, podczas gdy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują że nieutwardzona służebność gruntowa, znajdująca się w złym stanie nie będzie wystarczająca dla planowanego przedsięwzięcia;

3. § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r., nr 164, poz. 1588) dalej w zw. z art. 61 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu granic analizowanego obszaru w odległości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw;

4. § 5, 6 oraz 7 ust. 2 ww. Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 6 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowych oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy pomimo, braku konkretnych danych na podstawie, których obliczony został, zarówno średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oraz średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących wskazana powyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa powołanych na wstępie i z tego też względu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W ich ocenie skoro w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione, aż dwa z wymieniem ww. art 61 ust. 1 warunków to decyzja Organu II instancji utrzymująca w mocy decyzje Organu l instancji nie może się ostać.

W ocenie skarżących organy nie ustaliły, jaka jest wysokość wszystkich budynków położonych w obszarze analizowanym, jak i również jak jest szerokość ich elewacji frontowej.

Skarżący zarzucili, iż Organ II instancji, nie poczynił także żadnych ustaleń faktycznych w zakresie zweryfikowania, czy nieutwardzona służebność drogowa jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jakim jest budowa warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ II instancji nie tylko nie przeprowadził oględzin służebności gruntowej która miałaby zapewnić dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej, ale nie wziął również pod uwagę charakteru planowanej inwestycji.

Zdaniem skarżących, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bezspornym jest, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr: [...] i [...], na których ma być realizowana omawiana inwestycja położonych przy ulicy L. w D. - obr. R., nie ma innych działek mających dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp mają działki objęte wnioskiem, a i zatem do drogi publicznej od ul. L. - których zabudowa mogłaby wskazywać, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, będzie stanowiła kontynuację funkcji i sposobu gospodarowania terenów sąsiednich.

Skarżący podnieśli, iż organ l instancji w decyzji z dnia 15 czerwca 2015r. wyznaczył obszar analizowany, w wysokości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (3 x 43,0 m) wynoszącej 129,0 metrom

Wskazali, iż analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że granice obszaru analizowanej przesunięto do odległości aż 368 metrów, a zatem prawie 9-krotnie większej niż front działki, tylko i wyłącznie po to, aby w tymże obszarze analizowanym znalazły się obiekty o charakterze usługowym.

Zdaniem skarżących ustalenie, czy planowana inwestycja, wymaga jakiejś szczególnej rozbudowy drogi i tego, aby szlak drogowy skomunikowany z drogą gminną spełniał parametry dróg publicznych, wymaga przeprowadzenia przez organ szczegółowych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Ich zdaniem, usługi warsztatu będą zatem adresowane do dwóch grup klientów, przy czym skorzystanie z myjni przez jednego klienta zajmuje maksymalnie do 30 minut, co z kolei oznacza, że z usług tego warsztatu może korzystać bardzo wiele osób. Zwiększone natężenie ruchu, bez wątpienia natomiast spowoduje, iż korzystanie z nieutwardzonej służebności gruntowej, która miałaby zapewnić dojazd z warsztatu do drogi publicznej, nie tylko nie będzie wystarczające dla planowanej inwestycji, ale dodatkowo skutkować będzie znacznymi trudnościami dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Skarżący zarzucili, że organy nie wskazały żadnych danych na podstawie, których obliczony został przez nie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oraz średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z ustaleń poczynionych przez Organ nie wynika czy wziął on pod uwagę wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, jak i również nie wynika, jak te dane przedstawiają się w przypadku każdego z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

To zdaniem skarżących, oznacza, że powyższe ustalenia zawierają istotne braki, wobec czego ustalenie prawidłowych parametrów dla planowanej zabudowy było niemożliwe.

Wskazali też, że dane w zakresie charakterystyki projektowanej zabudowy przedstawione we wniosku inwestora A. W. przedstawiają się inaczej od tych wynikających z analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy. Tytułem przykładu wskazali, że wysokość budynku mieszkalnego została określona przez inwestora na poziomie 8,5 m, zaś wysokość budynku usługowego na poziomie 5,5 m, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wysokość dla objętej wnioskiem A. W. zabudowy (tak dla budynku mieszkalnego, jak i usługowego) określono na poziomie 3,6 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. znak [...] ustalającą, na wniosek A. W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego - warsztatu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. L. w D..

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015.199.), zwanej dalej ustawą w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd wskazuje, iż powinnością organu jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym wydana decyzja musi określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim powiedzieć, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Zdaniem Sądu, ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w kontrolowanej decyzji były prawidłowe.

W ocenie Sądu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na przeprowadzenie prawidłowego postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził też w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawo materialne także zostało w sprawie zastosowane prawidłowo.

W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sposób prawidłowy i zgodnie z prawem wykazano i udowodniono, że opisana na wstępie planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wykazano również, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestycja posiada bowiem dojazd zjazdem z drogi gminnej ul. L. poprzez ustanowioną służebność gruntową. Jak wynika z akt sprawy, dojazd do działki objętej inwestycją następuje do drogi publicznej tj. ul. L. poprzez ustanowioną służebność (w aktach sprawy znajduje się odpis z Księgi wieczystej Nr [...]) na działkach nr [...], [...], [...]. Inwestor posiada także uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej. Organy właściwe w sprawie wykazały również, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, teren nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Z lektury uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika też, że organy administracji publicznej wykazały, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zarazem, zastrzeżeń Sądu - nie budzi kwestionowany przez stronę skarżącą sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzona na nim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez uprawnionego architekta wynika, iż organ na jej podstawie prawidłowo zaakceptował i wyznaczył obszar analizowany, na podstawie którego dokonano analizy zabudowy i jej parametrów. W odwołaniu strony zarzuciły organowi, iż obszar analizowany od strony północnej jest zbyt duży i nie ma uzasadnienia.

W analizie organ wskazał, że do analizy przyjęto wszystkie budynki z kwartału objętego analizą wraz z przyległą do niej zabudową w obrębie ulic: Z., N. i G. ponieważ tworzą one spójny układ urbanistyczny.

W tym miejscu skład rozpoznający wskazuje, że wyznaczenie granic obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w myśl obowiązującego prawa nie następuje w sposób mechaniczny i zawsze taki sam, lecz może być zdeterminowany, zgodnie z przepisami, uzasadnionymi okolicznościami danej sprawy.

Skład rozpoznający podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2015-01-16, syg. akt II OSK 222/14, LEX nr 1640564 stwierdzajacego, że "W kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie tego obszaru nastąpiło z naruszeniem przepisów. To bowiem od konkretnej sprawy zależy jak wielki teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej celem dokonania analizy. Dlatego w zasadzie bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest to jaką organ przyjął szerokość działki budowlanej celem wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia szerokość taka może służyć wyznaczeniu tylko minimalnych granic obszaru analizowanego. Takie minimalne wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie jest równoznaczne z ustaleniem granic takiego obszaru, ponieważ organ planistyczny, kierując się celami planowania - w głównej mierze ładem przestrzennym, powinien uwzględnić całe otoczenie działki budowlanej, które to otoczenie tworzy, ale jako całość ustawowy porządek przestrzenny. To w głównej mierze z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., będzie wynikało, czy organ wyznaczył prawidłowo granice obszaru analizowanego. To czy należy przyjąć w niniejszej sprawie front działki o szerokości 10 m czy 26 m ma jedynie znaczenie dla ustalenia minimalnego zasięgu obszaru, który na pewno powinien podlegać analizie, natomiast nie służy wyznaczeniu granic obszaru analizowanego sensu stricte. W tym zakresie organ administracyjny w sposób uprawniony wskazał, że dodatkowo w obszarze znalazły się działki, które tworzą "całości urbanistyczne".

Prawidłowe wyznaczeniem obszaru analizowanego jest istotne, gdyż jak trafnie stwierdza WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2014-12-29, sygnatura akt SA/Bd 1015/14, LEX nr 1645515, i pogląd ten skład orzekający podziela, że "1. Możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą".

Sąd aprobuje ocenę organów, iż celem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

Organ wskazał, iż w kontrolowanej sprawie obszar analizowany od strony północnej został wydłużony, jednak zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie jest to uchybienie ani sprzeczność z obowiązującym prawem. Kwestionowane przez stronę skarżącą wydłużenie granicy obszaru analizowanego w stronę północną wynika stąd, że zamierzona inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej usytuowanej tym właśnie kierunku patrząc od strony terenu inwestycji, biegnący przez względnie długą służebność gruntową. Sama długość tego dostępu do drogi publicznej jest dopuszczalna, gdyż nie prowadzi do ustalenia zabudowy, w tym mieszkaniowej, wkraczającej punktowo w miejscowy ład przestrzenny. W sąsiedztwie miejsca inwestycji znajdują się budynki mieszkalne korzystające z tego samego lub innego dostępu do drogi publicznej. Jest oczywiste zatem, że wskutek tej właśnie okoliczności "względnie długiego dostępu do drogi publicznej", granice obszaru analizowanego musiały zostać "rozciągnięte w stronę północną" w celu wskazania co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Jak jest napisane i uzasadnione w analizie urbanistyczno-architektonicznej, której ustalenia i tezy podzielił i uzasadnił trafnie organ I instancji "Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej prowadzonej przez Starostę [...] - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania teren w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stanowiącej załącznik (mapowy) graficzny nr 1 pomocniczo pomniejszonej ze skali 1:1000 do skali 1:2000 do niniejszej analizy. Załącznik (mapowy) graficzny nr 2 wykonano na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, na której pokazano granicę obszaru przeznaczonego pod inwestycję oraz najbliższe uzbrojenie techniczne terenu. Działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest w mieście D. w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi i garażowymi, usługowej, przemysłu nieuciążliwego (bazy, składy, magazyny, hurtownie) oraz terenu usług innych (rozdzielnia gazu oraz rozdzielnia elektroenergetyczna). Jest to teren obrębu R.. Teren inwestycji znajduje się w centrum analizowanego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice tego obszaru wynosi 3 x 43,0 m - front działek objętych wnioskiem, wynoszącym odpowiednio 129,0 metrów, od strony południowej wschodniej i zachodniej. Od strony północnej obszaru zainwestowania (ABCD) powiększono obszar analizy urbanistyczno - architektonicznej do odległości 368,0 metrów.

Do analizy przyjęto wszystkie budynki z kwartału objętego analizą wraz z przyległą do niej zabudową w obrębie ulic: Z., N. i G. ponieważ tworzą one spójny układ urbanistyczny,

Zlokalizowana w tym obszarze zabudowa, pozwala na wykazanie spójności projektowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, a zlokalizowana w jego obrębie zabudowa, umożliwia określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 61 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Zdaniem Sądu, kwestią obiektywną i niezależną od woli organów jest fakt występowania w tym obszarze analizowanym zabudowy usługowej, handlowej, przemysłowej i gospodarczej, z którą koresponduje usługowa funkcja realizowana przez planowane przedsięwzięcie w postaci budynku usługowego - warsztatu [...]. Obszar analizowany nie był zatem wyznaczany pod kątem "poszukiwania" przez organy funkcji działalności usługowej w celu zapewnienia ustalenia warunków zabudowy zgodnie z oczekiwaniami inwestora, lecz jego kształt jest zdeterminowany miejscem posadowienia planowanej inwestycji, długością dostępu miejsca inwestycji do drogi publicznej i dającym się wyodrębnić przestrzennie w postaci kwartału - ładem przestrzennym istniejącym w terenie. Sąd przychyla się do stanowiska zawartego w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2015-03-17, syg. akt I OSK 1936/13, LEX nr 1665728 podnoszącego, że 1. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. 2. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 3. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy".

Z powyższego wynika, że organy nie mogły wręcz pominąć funkcji usługowych realizowanych przez zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym. Zarazem, mając na uwadze związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, po ustaleniu istnienia funkcji usługowej w obszarze analizowanym, organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego. W sprawie skład rozpoznający podziela także stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku 2014-12-11 syg. akt IV SA/Wa 1814/14, LEX nr 1642847, w myśl którego" 1. Co do zabudowy usługowej brak jest jakiegokolwiek rozróżnienia, co oznacza, że budynki związane z wszelakimi rodzajami usług mieszczą się w tej kategorii. Tym samym mniejszego znaczenia nabiera czy w budynku po zmianie sposobu użytkowania będą mieściły się usługi hotelarskie czy biurowe. Obydwie te rodzaje działalności należy traktować jako usługi i poszukiwać kontynuacji tej funkcji bez rozróżnienia na hotel czy biuro.2. Jeśli w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) będzie dopuszczalna co do zasady funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju. 3. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm p.b. i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Tym samym np. ewentualne negatywne oddziaływanie na konstrukcje budynku wskutek np. pogłębiania ziemi do wykonania kondygnacji podziemnych będzie badane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę".

W kontrolowanej sprawie, ustosunkowując się dalej do zarzutów strony skarżącej, Sąd stwierdza uzasadniając swoje stanowisko, iż zasada dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie została naruszona.

Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza wiernego kopiowana istniejącej zabudowy. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV Sa/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII Sa/Wa 446/08).

W wynikach z analizy urbanistyczno-architektonicznej organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, gospodarcza, garażowa oraz budynki usługowe, magazynowe, zabudowa przemysłowo-wytwórcza. Budynki o funkcji usługowej, przemysłowo- wytwórczej, magazynowej znajdują się wzdłuż ulicy T. oraz na skrzyżowaniu ul. T. z ulicą L.. W efekcie w obszarze analizowanym znajduje się [...], sklep z [...], stacja [...], rozdzielnia gazu z budynkiem zaplecza technicznego, budynek usługowy (była hurtowania [...]), rozdzielna elektroenergetyczna z budynkiem zaplecza technicznego, stolarnia, budynek firmy transportowo- handlowej, budynek handlowy-sklep [...]. Strony skarżące podnoszą, że stwierdziły, że właściwie żaden z budynków wskazanych w analizie nie jest położony przy ul. L., ani nie jest dostępny z tej ulicy. Powyższa zabudowa zlokalizowana jest bowiem głównie przy ul. T., zaś rozdzielnia gazu jest dostępna z ul. G.. W przekonaniu Sądu argumenty wywiedzione przez strony odwołujące w tym względzie nie zasługują na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że praktycznie zabudowa usługowa i przemysłowa lokowana jest przy ul. T.. Jednak warto i trzeba zwrócić uwagę na to, że na skrzyżowaniu ul. T. i ul. L. znajdują się działki przylegające do ul. L., na których realizowana jest zabudowa o funkcji przemysłowej i usługowej. Są to działka nr [...] i działka nr [...]. Nawet jeżeli dostęp faktyczny do tych działek następuje z ul. T., nie przekreśla to faktu, że przylegają one do ul. L., znajdują się bowiem na skrzyżowaniu tych ulic. Trudno takiej sytuacji pominąć tę okoliczność i twierdzić, że w niniejszej sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem zgodzić się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa, przemysłowa oraz wytwórcza. Jak słusznie wskazał organ "w dobie powszechnej motoryzacji, usługa o którą wnosi wnioskodawca jest bardzo potrzebna i już dziś kwalifikowana jako usługa podstawowa, lokalizowana bardzo często przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jako przydomowe warsztaty naprawcze".

W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, przy czym nawet jeżeli się zauważa, że zabudowa usługowa i przemysłowa lokowana jest przy ul. T., to jednak na skrzyżowaniu ul. T. i ul. L. znajdują się działki, na których zrealizowana jest zabudowa o funkcji przemysłowej i usługowej. Przylegają one do ul. L., znajdują się bowiem na skrzyżowaniu tych dróg publicznych/ulic. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że pojęcie działki dostępnej z tej samej drogi publicznej/sąsiedniej jest ujmowane w znaczeniu urbanistycznym. Ustawowe pojęcie "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej" oznacza także w kontrolowanym przypadku działki przylegające do drogi publicznej, do której ma dostęp planowana inwestycja, jeżeli wjazd do tych działek przylegających odbywa się przez drogę publiczną "krzyżująca się" z drogą publiczną, do której posiada dostęp planowana inwestycja. Kolejnym argumentem przemawiającym za przyjętym stanowiskiem jest okoliczność, że budynki usługowe znajdują się na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną, a kształt tego obszaru i jego zgodność z prawem, zostały już powyżej wyjaśnione. Ten kierunek wykładni norm prawa zagospodarowania przestrzennego, odchodzący od wąskiego literalnego pojęcia budynku sąsiedniego, jest zgodny z prawem do zabudowy wiążącym się z wolnością budowlana.W wyroku z dnia 2014-09-04, syg. Akt V SA/Po 255/14, LEX nr 1510821 WSA w Poznaniu sformułował prawidłowa, podzielaną przez skład orzekają ocenę prawna, że " Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Stanowisko to jest zbieżne z ocenami zawartymi w wyroku NSA w Warszawie 2014-09-03, sygn.. akt II OSK 502/13, LEX nr 1664503, w myśl którego "Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość". Warto tez zwrócić uwagę na wyrok NSA W-wa 2015-01-16, sygn.. akt OSK 222/14, LEX nr 1640564, podnoszący, że "Zasada dobrego sąsiedztwa za swój przedmiot czyni zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji, tj. czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy"

W konkluzji, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji usługowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa, przemysłowa oraz wytwórcza. Zamierzone przez wnioskodawcę usługi stanowią kontynuację pojęcia usług, które jako takie występują w analizowanym obszarze. Co więcej, na marginesie sprawy można skonstatować, że wobec istniejącej w obszarze analizowanym funkcji przemysłowej i wytwórczej, funkcja usługowa stanowi tę posiadającą z zasady mniejszą uciążliwość dla otaczającego ją sąsiedztwa.

Z kolei rozważania skarżących o tym, że usługi warsztatu będą adresowane do dwóch grup klientów, przy czym skorzystanie z myjni przez jednego klienta zajmuje maksymalnie do 30 minut, co z kolei oznacza, że z usług tego warsztatu może korzystać bardzo wiele osób a zwiększone natężenie ruchu spowoduje znaczne trudnościami dla właścicieli nieruchomości sąsiednich - dotyczą ich interesów faktycznych a nie prawnych.

Na marginesie trzeba zauważyć, że Sami skarżący w odwołaniu do organu II instancji nie kwestionują, że w ustalonym przez organ obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej znajdują się obiekty budowlane realizujące funkcje usługowe, lecz ich zdaniem - z uwagi na źle ustalone granice obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej - Skarżący w odwołaniu podnoszą że, obiekty te nie powinny być brane pod uwagę. Skarżący piszą bowiem, że:

a) budynek który stanowi: [...], sklep z [...], wykładzinami podłogowymi, chodnik wycieraczkami, nie dość, że nie jest położony przy ul. L., a przy ul. T. i z której to ulicy dostęp do drogi publicznej, to dodatkowo w ogóle nie powinien on być brany pod uwagę przy ustalaniu funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, z tej tylko przyczyny, że gdyby Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, to budynek ten mieściłby się poza obszarem analizowanym.

b) stacja [...], analogicznie jak w przypadku litery a) powyżej, nie dość, że nie jest położona przy L., a przy ul. T. i z której to ulicy ma dostęp do drogi publicznej, to dodatkowo w ogóle powinna on być brana pod uwagę przy ustalaniu funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, z tej tylko przyczyny, że gdyby Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, to budynek ten mieściłby się poza obszarem.

c) niewielka rozdzielnia gazu wraz z niewielkim budynkiem zaplecza technicznego, a także niewielka rozdzielnia elektroenergetyczna wraz z niewielkim budynkiem zaplecza technicznego, analogicznie jak powyżej ma dostępu do drogi publicznej od ulicy L., a od ul. G., a ponadto w ogóle nie powinna ona brana pod uwagę przy ustalaniu funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, z tej tylko przyczyny, że gdyby organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, to budynek ten mieściłby się poza tym obszarem.

d) budynek usługowy była hurtownie [...] również i w tym wypadku budynek ów, nie dostępu do drogi publicznej od ulicy L., a od ul. T., a ponadto budynek ten w ogóle powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, z tej tylko przyczyny, gdyby Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, to budynek ten mieściłby się poza obszarem. Przy czym w tym przypadku podkreślić dodatkowo należy, że w budynku tym tak naprawdę nic nie przede wszystkim zaś nie jest tam prowadzona żadna działalność

e) stolarnia [...], analogicznie jak powyżej, nie dość, że nie jest położona przy ul. L., a przy T. i z której to ulicy ma dostęp do drogi publicznej, to dodatkowo w ogóle nie powinna on być brana pod uwagę przy ustalaniu funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, z tej tylko przyczyny, że gdyby Organ instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, to budynek ten mieściłby się poza tym obszarem.

f) budynek firmy [...], który jest dostępny do drogi publicznej od ul. T..

g) sklep [...] który jest dostępny do drogi publicznej od ul. Z.".

Mając na uwadze te argumenty skarżących a uprzednio odwołujących się, Sąd stwierdza, że skoro - co Sąd skontrolował i wypowiedział powyżej, że granice obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej zostały ustalone prawidłowo - to powyższa argumentacja jest dla wyniku sprawy bezprzedmiotowa i wynika z niej jedynie bezsprzecznie, że usługi w zabudowie, w analizowanym obszarze występują, co posiada istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi trzeba wskazać, że sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.).

Trzeba także wskazać, że w aktach sprawy znajdują się wyliczenia na podstawie jakich analizator czynił ustalenia dla potrzeb wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, co pozwala na weryfikację ich kompletności i prawidłowości (k. 41 i 42 akt administracyjnych organu I instancji- teczka II).

W odniesieniu do zarzutu, że dane w zakresie charakterystyki projektowanej zabudowy przedstawione we wniosku inwestora A. W. przedstawiają się inaczej od tych wynikających z analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy, gdzie tytułem przykładu wskazano, że wysokość budynku mieszkalnego została określona przez inwestora na poziomie 8,5 m, zaś wysokość budynku usługowego na poziomie 5,5 m, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wysokość dla objętej wnioskiem A. W. zabudowy (tak dla budynku mieszkalnego, jak i usługowego) określono na poziomie 3,6 m. - Sąd wyjaśnia, że w jego ocenie wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postepowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Gabaryty wskazywane przez wnioskodawcę nie są bezwzględnie wiążące dla organu, posiadają charakter kierunkowy. Skład rozpoznający, mając na uwadze względy ekonomii procesowej i racjonalność działania ustawodawcy, opowiada się za bardziej abstrakcyjnym wymiarem decyzji o warunkach zabudowy, niż ten wynikający z tez istniejących w doktrynie i orzecznictwie, że ustalenie warunków zabudowy ma następować wyłącznie w ścisłym nawiązaniu do gabarytów wskazanych przez wnioskodawcę. Kwestia gabarytów może znaleźć swoje uszczegółowienie i rozstrzygnięcie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. " 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Wymogi powyższe zostały spełnione, gdyż, w analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni dla zabudowy wynosi ok. 22,1 % i taki też wskaźnik zabudowy (uwzględniając łącznie dwa budynki) ustalony został w decyzji. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to parametr ten został ustalony na min 57,8 % tj. na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym.

Spełnione zostały także wymogi z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który określa szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, gdyż średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,6 m i taka też średnia szerokość elewacji frontowej wyznaczona została dla nowej zabudowy z tolerancją do 20 %.

W analizie wskazano, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż wysokość ta tworzy uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,6 m i taka też wysokość elewacji frontowej ustalona została dla objętej wnioskiem zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym występują różne rodzaje dachów. W oparciu o ustalenia analizy uznano, że kąt nachylenia głównych połaci dachowych wynosić ma od 26 do 32°, wysokość dachu w kalenicy 6,2 m (od poziomu terenu). Dach ma być jedno, dwu lub wielospadowy, przebieg kalenicy prostopadle do ul. L..

Skarżący twierdzą, że projektowane uzbrojenie terenu, jakim jest nieutwardzona służebność drogowa nie jest wystarczająca dla zmierzenia budowlanego. W kontrolowanej sprawie, jak ustalono, dojazd do działek objętych wnioskiem będzie następował z drogi gminnej poprzez służebność drogową. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia Kolegium w tym zakresie, że planowana inwestycja nie wymaga szczególnej rozbudowy drogi i tego, aby szlak drogowy skomunikowany z drogą gminną spełniał parametry dróg publicznych. Taki pogląd, podzielany przez skład orzekający, jest reprezentowany w orzecznictwie. Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2014-06-10, sygn. akt II OSK 76/13, LEX nr 1519427: "Standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p".

W konkluzji końcowej Sąd stwierdza, że w toku kontrolowanego postępowania organ drugiej instancji nie naruszył przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267). Ustalając istotne dla sprawy fakty, organ nie naruszył zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W sposób prawidłowy zostało także przez organy zinterpretowane i zastosowane prawo materialne.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.