Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1961/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 1, art. 141 § 4, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.6, art.7,8,16 §1, art.162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1774/12 w sprawie ze skargi Z. A. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia dodatku za znajomość języka obcego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. A. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/12 oddalił skargę Z. A. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia dodatku za znajomość języka obcego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że posiadane przez skarżącego uprawnienia do dodatków za znajomość języków obcych, potwierdzone rozkazami personalnymi nr [A] z [...] maja 2011 r. i nr [B] z [...] listopada 2011 r., wynikały wprost z brzmienia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 172, poz. 1408, ze zm.) – porównaj § 4 pkt 2, § 6 oraz 7. Powyższe przepisy wraz z przepisem intertemporalnym (§ 10 rozporządzenia) stanowiły jedyną podstawę do uzyskania przez funkcjonariusza dodatku za znajomość jednego lub więcej języków obcych. Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.). W dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 20 kwietnia 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, natomiast w świetle § 2 ust. 2 na Szefie ABW ciąży obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego, poprzez wydanie stosowych decyzji administracyjnych, w formie rozkazów personalnych.

W art. 119 ustawy o ABW oraz AW uregulowano z nazwy dodatek za stopień oraz dodatek służbowy (ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. przepisu), natomiast w ust. 1 pkt 3 wskazano na możliwość przyznania funkcjonariuszowi innych, niezdefiniowanych z nazwy dodatków, przy czym w ust. 3 ustawodawca przyznał Prezesowi Rady Ministrów prawo określenia w drodze rozporządzenia wysokości dodatków, zasad ich przyznawania, obniżania, wypłaty w tym także do dodatków niezdefiniowanych (wskazanych w ust. 1 pkt 3). Analiza powyższego przepisu wskazuje, iż dodatek za znajomość języków obcych mieści się w grupie dodatków niezdefiniowanych w ustawie, których ustanowienie wraz z zasadami ich przyznawania, obniżania i wypłaty leży wyłącznie w kompetencjach Prezesa Rady Ministrów. Zatem źródłem prawa dla tego dodatku nie jest wprost ustawa pragmatyczna, jak to jest np. z dodatkiem za stopień, ale jedynie wydane na mocy art. 119 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów. W rozważanym przypadku dodatek ten został wprowadzony do systemu prawnego nie mocą ustawy, ale wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Nadto w delegacji ustawowej do jego wydania przyznano Prezesowi Rady Ministrów wszelkie prawa do kreowania dodatków wynikających ze szczególnych potrzeb – czyni bliżej nie nazwanych dodatków określonych w art. 119 w ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej. Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa RM z 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest przyznana mu ustawowo możliwość swobodnej kreacji dodatków. Zatem organ ten posiada zarówno prawo do tworzenia jak i likwidacji, w tym wygaszania danego dodatku. Zawarty w rozporządzeniu przepis o wygaśnięciu prawa do tego dodatku z chwilą wejścia w życie rozporządzenia, z zachowaniem 14 dniowego okresu vacatio legis, wynika z przyznania organowi prawotwórczemu, przez ustawę, wszelkich kompetencji, co do kreowania przedmiotowego dodatku. Skoro takie uprawnienie wynika wprost z treści przepisu ustawy, to nie można postawić wobec powyższego rozporządzenia zmieniającego zasadnego zarzutu naruszenia delegacji ustawowej. Sąd ten nie dopatrzył się także potrzeby zwracania się w niniejszej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do legalności rozporządzenia zmieniającego.

Zastosowanie przez organ administracji konstrukcji wygaśnięcia dodatku za znajomość języka obcego wynika wprost z treści § 2 rozporządzenia zmieniającego, stąd też organ mógł dodatkowo przywołać tu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jakkolwiek, wobec stanowczej treści § 2 rozporządzenia i praw nadanych przez ustawodawcę Prezesowi Rady Ministrów, co do kreowania dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (porównaj art. 119 ustawy pragmatycznej), przywołanie tego przepisu nie jest tu niezbędne.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w całości przez Z. A. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 45 Konstytucji RP - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie - przez pozbawienie skarżącego prawa do sądu w znaczeniu materialnym, jako możliwości prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej i odmowę ochrony przysługującego mu prawa do dodatku za znajomość języków obcych;

2) art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie – przez dopuszczenie do sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów są niezgodne z podstawowymi założeniami systemu prawnego RP i odmowę bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji, mimo że organy powinny interpretować przepisy rozporządzenia zmieniającego Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. w świetle uregulowań konstytucyjnych, a także odmowę ochrony prawa nabytego przez skarżącego;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie - przez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] maja 2012 r., nr [...], oraz rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z [...].07.2012 r. czego skutkiem jest sytuacja, w której osoby pobierające emeryturę nadal otrzymują dodatek za znajomość języków obcych, a skarżący jako funkcjonariusz służby czynnej został tego dodatku pozbawiony, mimo że wszystkie te osoby uzyskały prawo do dodatku na takich samych podstawach, co sprzeczne jest z zasadą równości;

4) art. 193 Konstytucji RP - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie - przez nieskorzystanie z prawa zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, mimo że wystąpiły do tego wszelkie przesłanki, co skarżący wielokrotnie podnosił, gdyż wątpliwe jest, że normy rozporządzenia zmieniającego Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. są zgodne z przepisami Konstytucji RP;

5) art. 64 w zw. z art. 87 Konstytucji RP - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie - a tym samym nieprzyznanie waloru ochrony bezwzględnej dla wynagrodzenia obywatela jako elementu prawa własności;

6) art. 56 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie - tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której rozkazy personalne zmierzały i były elementem obejścia prawa, co skutkowało arbitralnym, niemającym źródła w przepisach prawa, decydowaniu przez organy o wysokości przyznanego dodatku;

Ponadto Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organów administracji przez sąd, a jedynie powierzchowne rozpoznanie niniejszej sprawy sprowadzające się do ustalenia, że zmieniające rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. jest legalne, gdyż zostało wprowadzone zgodnie z delegacją ustawową, a także sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób pobieżny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy w toku postępowania:

a) przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a polegało na ukazanych w trakcie postępowania działaniach i zaniechaniach organów takich jak:

prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez odmowę udzielenia ochrony prawa nabytego oraz naruszenie zasady równości,

zastosowanie przepisów stojących w sprzeczności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 i art. 193 ustawy zasadniczej, a jednocześnie odmowa bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, wbrew postulatowi praworządności działań organów państwa,

wykładni przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. sprzecznej z podstawowymi założeniami systemu prawnego RP, prowadzącej do bezpodstawnego odebrania skarżącemu prawa do dodatku do uposażenia,

b) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, przez wydanie decyzji uchylającej rozkazy personalne nr [A] i [B] mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe wnoszę o 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Na to prawo do sądu składają się w szczególności: prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiedniego kształtowania procedury oraz prawo do wyroku sądowego - tak TK w wyroku z 12.03.2002 r., P 9/01, OTK-A 2002, Nr 2, poz. 14. W państwie prawa, prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. W niniejszym przypadku skarżący tego prawa został pozbawiony - organy administracji przez swoje sprzeczne z prawem rozstrzygnięcia odmówiły ochrony przysługującego mu prawa do dodatku za znajomość języków obcych, mimo że został on przyznany skarżącemu prawomocną decyzją.

W świetle art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Na straży praworządności winny stać wszystkie organy państwa, które w toku swoich działań winny mieć na względzie przede wszystkim podstawowe założenia systemu prawnego, statuowane ustawą zasadniczą. W postanowieniu z 22 marca 2000 r. (P 12/98 OTK ZU nr 2/2000, poz. 67) Trybunał Konstytucyjny zauważa, że - na tle art. 8 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. - "przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że sama konstytucja stanowi inaczej". Wynika stąd nie tylko nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji, ale także założenie możliwości tego bezpośredniego stosowania, bo zostaje ono wykluczone tylko, w przypadku gdy sama konstytucja tak stanowi. Nie tylko nie ma więc przeszkód dla bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy ale też uznać należy, że sądy te powinny sięgać do tego bezpośredniego stosowania w tych wszystkich sytuacjach, gdy jest to potrzebne i możliwe. Analiza powyższego prowadzi do konstatacji, że w niniejszej sprawie zarówno organy ABW, jak i sąd administracyjny nie mogą dopuścić do sytuacji, w której ich rozstrzygnięcia są niezgodne z podstawowymi założeniami ustawy zasadniczej. Niedopuszczalne jest stanowisko organu, zgodnie z którym "organy państwa zobligowane są do stosowania prawa, którego granice wyznaczają przepisy aktów normatywnych, do których należą także rozporządzenia". Ślepe stosowanie przepisów aktów prawnych rangi rozporządzenia, mimo że stoją one w sprzeczności z Konstytucją, nie może być zaakceptowane w praworządnym państwie, którym jest Rzeczpospolita Polska. Każdy przepis w systemie polskiego prawa winien być zgodny z przepisami wyższego rzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że rozporządzenie Prezesa RM z 16 kwietnia 2012 r. zostało wydane zgodnie z delegacją ustawową, co oznacza jego legalność. Skoro ustawa z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w art. 119 ust. 1 pkt 3 przewiduje upoważnienie do wydania rozporządzenia i uregulowanie w nim wszelkich praw do kreowania dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW, to Prezes Rady Ministrów miał uprawnienie, aby taki akt normatywny wydać. Sąd ten ani razu w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odnosi się do faktycznej treści tego aktu prawnego. Zatem, Sąd nie badał merytorycznej treści rozporządzenia i okoliczności, czy nie stoi ona w sprzeczności z podstawowymi założeniami systemu prawnego RP. Gdyby bowiem sąd pochylił się nad treścią rozporządzenia i wnikliwie ją przeanalizował w świetle postanowień Konstytucji, to doszedłby do wniosku, że jego przepisy nie mogą się ostać, co skutkowałoby obowiązkiem zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Według art. 193 Konstytucji RP, dopuszczalność pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją określonego aktu normatywnego zależy od spełnienia łącznie trzech przesłanek: a) norma wskazana przez pytający sąd znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie zawisłej przed tym sądem, b) sąd pytający nabrał przekonania lub co najmniej powziął istotne wątpliwości co zgodności tej normy z konstytucją, i to przekonanie lub te wątpliwości przedstawia Trybunałowi w pytaniu przez wskazanie konstytucyjnego wzorca kontroli odpowiedniej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu pytania; c) od odpowiedzi Trybunału zależy rozstrzygnięcie danej sprawy przez sąd pytający,

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione wszystkie przesłanki dopuszczalności zadania pytania prawnego Trybunałowi. Skarżący wielokrotnie podnosił, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. są niezgodne z Konstytucją RP w zakresie, w którym odbierają prawo do dodatku do uposażenia za znajomość języków obcych funkcjonariuszom, którym taki dodatek został bezterminowo przyznany.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego bierze swoje źródło m.in. zasada ochrony praw nabytych. W wyroku z 10 lipca 2000 r., SK 21/99 stwierdzono, że zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie tych zasad może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym naruszenia tych praw lub wolności. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 stycznia 2000 r., K 18/99 stwierdził, że u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Oczywistym jest, że prawo raz przyznane obywatelowi przez organy zawsze powinno podlegać ochronie, a państwo przyjmując na siebie pewien obowiązek winno go wykonywać. Tym samym dla udzielenia ochrony prawu nabytemu nie powinno mieć znaczenia, w jaki sposób to prawo zostało nabyte. Jak wskazuje M. Jackowski (w: Ochrona praw nabytych a kryzys gospodarczy, Teza 1, PiP 2009/8/3) ocena dopuszczalności ograniczeń praw nabytych zgodnie z art. 2 Konstytucji wymaga każdorazowo rozważenia, czy: a) wprowadzone ograniczenia praw nabytych mają podstawę w innych normach lub zasadach konstytucyjnych, b) nie istnieje możliwość realizacji danej normy lub zasady konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych, c) wartościom konstytucyjnym, leżącym u podstaw zasady konstytucyjnej ograniczającej prawa nabyte można w danej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, d) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której niczym nieuzasadniona zmiana przepisów doprowadziła do naruszenia praw nabytych skarżącego. Jednocześnie okres vacatio legis rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. był na tyle rażąco krótki, że strona właściwie z na dzień i bez uprzedzenia została pozbawiona znacznego zastrzyku finansowego w postaci prawa do uposażenia, choć z okoliczności wynikało, iż prawo takie przysługuje jej bezterminowo.

Organy naruszyły także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygnięcie zarówno Dyrektora Biura Kadr, jak i podtrzymujące je rozstrzygnięcie Szefa ABW doprowadziły do sytuacji, w której skarżący jako funkcjonariusz w służbie czynnej nie otrzymuje dodatku za znajomość języków obcych, podczas gdy emerytowani funkcjonariusze takie dodatki nadal otrzymują. Zasady przyznawania dodatków wszystkim tym osobom były takie same. Stąd sprzeczne z zasadą równości jest odbieranie dodatków niektórym osobom, a pozostawianie ich innym.

Jak stanowi art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy administracji dokonały wykładni przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. w sposób niezgodny z ustawą zasadniczą. Rozstrzygnięcia organów stoją w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, a przede wszystkim art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 i art. 193. Co więcej, w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a jednocześnie winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W tej sprawie nie sposób mówić o jakimkolwiek budowaniu zaufania do władzy publicznej, skoro organy orzekające występują wbrew fundamentalnym zasadom wynikającym z Konstytucji.

Ponadto, uzasadnienie wyroku WSA zostało sporządzone w sposób bardzo pobieżny. Sąd nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia wbrew brzmieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie prawne ograniczyło się do stwierdzenia, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. jest legalne, gdyż zostało wprowadzone zgodnie z delegacją ustawową. Sąd nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy podstawowych zasad porządku prawnego RP, statuowanych Konstytucją, w szczególności zasady państwa prawa, ochrony praw nabytych, równości i działania organów państwowych w sposób budzący zaufanie obywateli.

W świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten pozostaje w bezpośrednim związku z art. 16 § 1 k.p.a., na mocy którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Gwarantuje to pewność obrotu prawnego i pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa. Nie sposób zatem zgodzić się z organami, że tak daleko idące skutki mogą być wywiedzione z aktu rangi rozporządzenia. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości decyzji przyznającej dodatek do uposażenia za znajomość języków obcych. Skoro, zdaniem organów mamy do czynienia z bezprzedmiotowością takiej decyzji, to jak uzasadnić fakt, że skarżący już po jej wydaniu nadal otrzymywał dodatek z tytułu znajomości języków obcych - w formie podwyższenia dodatku służbowego. Z racji jednak na okoliczność, że dodatek służbowy może być dowolnie podwyższany, działania organów doprowadziły do sytuacji, w której wysokość dodatku do uposażenia jest arbitralnie zmieniana. Wywieść stąd można, że działania organów zmierzały faktycznie do obejścia prawa.

Powyższe naruszenia przepisów p.p.s.a. doprowadziły WSA do bezzasadnego oddalenia skargi w myśl art. 151 p.p.s.a., z czym skarżący nie może się zgodzić. W niniejszej sprawie zachodziły bowiem ewidentne przesłanki do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, jak zinterpretował wskazane przepisy Konstytucji RP Sąd I instancji i na czym - zdaniem skarżącego – miałaby polegać ich błędna wykładnia. Odnosi się to do naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 87 oraz art. 193 Konstytucji RP. Z tego względu zarzutów zarzucających Sądowi I instancji uchybienie tym przepisom nie można uznać za mające usprawiedliwione podstawy.

Na marginesie warto dodać, że skarżący kasacyjnie wymienia – jako jedną z przesłanek warunkujących dopuszczalność zadania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu – okoliczność, że "sąd pytający nabrał przekonania lub co najmniej powziął istotne wątpliwości co zgodności tej normy z konstytucją, i to przekonanie lub te wątpliwości przedstawia Trybunałowi w pytaniu przez wskazanie konstytucyjnego wzorca kontroli odpowiedniej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu pytania". Skoro Sąd I instancji nie zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania w kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. w zakresie, w którym odbierają one prawo do dodatku do uposażenia za znajomość języków obcych funkcjonariuszom, którym taki dodatek został bezterminowo przyznany, to świadczy to o tym, że Sąd ten, ani nie "nabrał przekonania", ani nawet nie powziął istotnych "wątpliwości co zgodności" tych przepisów z Konstytucją RP. Oznacza to, że ta przesłanka dopuszczalności zadania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zresztą Naczelny Sąd Administracyjny również podziela ocenę prawną Sądu I instancji wraz z jej uzasadnieniem, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2012 r. jest zgodne z ustawą i Konstytucją RP.

3. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazują, dlaczego te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym odrzucenie, to jednak uniemożliwiają uznanie zarzutów naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. za zasadne.

4. Zarzut naruszenia art. 56 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest oczywiście nietrafny, ponieważ wskazany przepis k.c. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

5. Błędny jest również zarzut uchybienia przepisom art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organów administracji przez sąd. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. oddalił skargę Z. A. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia dodatku za znajomość języka obcego, co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy podstawowych zasad porządku prawnego RP, statuowanych Konstytucją, przez co uznał, że skarżona decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie narusza przepisów art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 87 oraz art. 193 Konstytucji RP, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

6. Wreszcie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w stopniu warunkującym uwzględnienie skargi kasacyjnej, ponieważ nie uchybiono temu przepisowi. Trafnie zauważa skarżący, że pierwszy z wymienionych przepisów pozostaje w bezpośrednim związku z art. 16 § 1 k.p.a., na mocy którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednakże nie można się zgodzić z dalszą argumentacją skarżącego kasacyjnie, ponieważ zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie obejmuje instytucji wygaśnięcia decyzji. Oznacza to, że organ administracji może stwierdzić wygaśnięcie ostatecznej decyzji administracyjnej również w przypadku, gdy taką kompetencję (uprawnienie) przyznaje mu pozakodeksowy przepis prawa powszechnie obowiązującego, co właśnie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt a) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, a także mając na względzie stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, że art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów także za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.