Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 717/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2a, art. 64a, art. 64d § 2, art. 64e, art. 151a § 1 i 2, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania E. K. i M. Ś., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] września 2019 r. nr [...] ([...]) o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2019 r. (zwaną też dalej w skrócie "Decyzją WZ") Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz D. i P. Ć. warunki zabudowy dla "budowy budynku usługowo-mieszkalnego, budowy kontenera usługowego (gastronomia) oraz budowy parkingu na 30 miejsc postojowych na terenie działki o nr ewid.[...] (po podziale [...]), obręb Z., gm. P.".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. K. i M. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] stycznia 2020 r. ([...]), utrzymało w mocy Decyzję WZ.

Na skutek skargi wniesionej przez M. Ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu – wyrokiem z 13 października 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 274/20 (zwanym też dalej "Wyrokiem WSA") – uchylił ww. decyzję SKO z [...] stycznia 2020 r. WSA podniósł, że SKO nie rozpoznało merytorycznie sprawy, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, oraz wskazał na niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przez brak weryfikacji decyzji I instancji, w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. W ocenie WSA ani organ I instancji, ani SKO nie uzasadniły, dlaczego przyjęto za front działki odległość 192 m, zamiast 166 m, ani dlaczego poszerzono obszar analizowany, co w dalszej perspektywie powoduje, że pozostałe przyjęte parametry nie są miarodajne. WSA podniósł także, że pominięto w ogóle fakt podziału działki objętej wnioskiem i oparto się na analizie z kwietnia 2017 r. Uzasadnienie rozszerzenia granic obszaru analizowanego jest szczególnie wymagane przy przyjęciu nieregularnego obszaru analizy lub obszaru wykraczającego znacząco ponad minimum wskazane w rozporządzeniu. W decyzji I instancji organ nie uzasadnił, dlaczego przy ustalaniu obszaru analizowanego przyjął okręg o promieniu większym niż trzykrotna szerokość frontu działki. Wątpliwości, w ocenie WSA, budziły też załączniki graficzne do decyzji, które są mało czytelne, co nie zostało również poddane kontroli przez organ II instancji. W Wyroku WSA wskazano również, że: "Zarówno w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Mając to na uwadze ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie przy uwzględnieniu powyższych uwag".

Uchylenie przez WSA decyzji SKO z [...] stycznia 2020 r. spowodowało powrót do tego etapu postępowania, w którym rozpatrzeniu podlegało ponownie odwołanie od Decyzji WZ.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego M. Ś. (zwany też dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez ad O., złożył pismo z [...] grudnia 2020 r., w którym wywiódł, że skoro WSA zarzucił SKO naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, to jest ono zobowiązane do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dokonując własnych ustaleń w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, bez możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem autora pisma, gdyby wolą WSA było ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, to WSA uchyliłby nie tylko decyzję SKO, ale także decyzję organu I instancji. Ponadto w referowanym piśmie przedstawiono stanowisko Skarżącego co do wyznaczenia obszaru analizowanego, uzbrojenia działki objętej wnioskiem oraz kontynuowania funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję.

Uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] września 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. – SKO w uzasadnieniu wskazało w szczególności, że:

- w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która nie została uwzględniona przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to nie tylko objętej wnioskiem działki nr [...]. która uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], ale również uwzględnionych w analizie działek nr [...] W związku z tym SKO podniosło, że zmiana okoliczności faktycznych mogąca uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. musi mieć taki charakter, iż ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy. W tym kontekście organ stwierdził, że skoro podziałowi uległa objęta wnioskiem działka nr [...], a także inne działki ujęte w analizie urbanistycznej, to uległ zmianie stan faktyczny sprawy, zmienił się przedmiot sprawy;

- wnioskiem z [...] lutego 2017 r. D. i P. Ć. (dalej jako "Inwestorzy") zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...], natomiast organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...]. Organ I instancji rozpatrzył zatem sprawę niezgodnie z wnioskiem Inwestorów. Oceny sytuacji nie zmienia fakt, że w sentencji decyzji organu I instancji wskazano, że warunki zabudowy ustalane są dla inwestycji "na terenie działki o nr ewid.[...] (po podziale [...])". Działka nr [...] bowiem już nie istnieje. W sytuacji podziału działki nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Nie jest zatem aktualny wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani jego załączniki, ani dokonane w sprawie ustalenia dotyczące warunków zabudowy;

- w sytuacji podziału działki zmieniają się ponadto wartości parametrów uwzględnione w analizie. Przede wszystkim jednak podział działki nr [...] (której dotyczy wniosek Inwestorów) miał daleko idące konsekwencje, gdyż skutkował zmniejszeniem frontu działki, czyli miał wpływ na wielkość obszaru analizowanego;

- organ I instancji powinien wskazać, jaka część działki została uznana za jej front, ile wynosi front działki. Konieczne jest również zaznaczenie na załączniku graficznym tej części działki, która została uznana za jej front oraz wykreślenie wektora wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Ani w analizie, ani w zaskarżonej decyzji nie podano, ile wynosi front działki, nie naniesiono również odcinka uznanego za front działki na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji, nie wyrysowano także promienia wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Podano jedynie, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 575 m. Zdaniem SKO powyższe braki uniemożliwiają temu organowi weryfikację prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, tj. czy został on wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Bez wyjaśnienia powyższych kwestii nie sposób odnieść się do twierdzenia Odwołujących, że obszar analizowany został poszerzony;

- podział działki objętej wnioskiem oraz innych działek spowodował, że straciły aktualność mapy, stanowiące załączniki do decyzji organu I instancji, oraz sama analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę wydania tej decyzji, albowiem nie uwzględnia zmiany stanu faktycznego w zakresie zmiany granic ww. działek;

- organ I instancji naruszył § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie MI"), z którego to przepisu wynika wprost, że analizę urbanistyczną sporządza się zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej. W przedmiotowej sprawie nie sporządzono analizy urbanistycznej w formie graficznej;

- organ I instancji zobowiązany jest także uwzględnić stanowisko wyrażone w Wyroku WSA, że wątpliwości budzą też załączniki graficzne do decyzji, które są mało czytelne;

- przy dokonywaniu oceny planowanej inwestycji pod kątem funkcji zabudowy nie jest wystarczające posłużenie się ogólnikowym sformułowaniem "funkcja usługowa", ale należy doprecyzować, jaki rodzaj usług jest realizowany na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego. Poza tym budynki, w których zaniechano prowadzenia działalności przed kilkoma laty, nie powinny wyznaczać funkcji zagospodarowania terenu. SKO podkreśliło, że powyższa uwaga nabiera szczególnego znaczenia wobec zarzutu odwołania, że na działce nr [...] znajduje się budynek pełniący dawniej funkcję sklepu, a dziś będący pustostanem, dla którego wydana została decyzja o zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. Okoliczność ta wymaga również wyjaśnienia przez organ I instancji;

- w Decyzji WZ ustalono parametry dla zamierzenia inwestycyjnego przez podanie ich wielkości maksymalnych, czyli w sposób, który, zdaniem SKO, nie jest prawidłowy, jako że naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa może nastąpić również wówczas, gdy dojdzie do realizacji inwestycji o parametrach niższych, aniżeli zabudowa sąsiednia;

- wniosek Inwestorów z 24 lutego 2017 r. zawiera załącznik graficzny z wymiarami budynku usługowo-mieszkalnego, który jednak – niezgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. – nie przedstawia w formie graficznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Poza tym Inwestorzy nie dołączyli w ogóle załącznika graficznego odzwierciedlającego gabaryty kontenera;

- nie została spełniona przesłanka z art. 61 § 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., ponieważ Inwestorzy na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji nie legitymowali się ważnym (aktualnym) zapewnieniem gestorów sieci.

W ocenie SKO wskazane uchybienia doprowadziły do naruszenia przez organ I instancji wymienionych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Z uwagi na zmianę stanu faktycznego (podział działki objętej wnioskiem oraz innych działek uwzględnionych w analizie) i opisane uchybienia niemożliwe jest – zdaniem SKO – konwalidowanie powyższych braków przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Istnieje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, począwszy od korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dostarczenia aktualnych map, opinii gestorów sieci, poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej (uwzględniającej zmianę stanu faktycznego oraz uwagi poczynione powyżej) i wreszcie projektu decyzji przez osobę uprawnioną.

W konkluzji SKO stwierdziło, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy organu I instancji, mimo zapadłego w sprawie Wyroku WSA, koniecznym staje się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO z [...] maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. Ś., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że art. 153 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na rzekomą zmianę okoliczności faktycznych, polegających na podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...], który to podział nastąpił na etapie postępowania przed organem I instancji,

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy organ II instancji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie przy uwzględnieniu uwag zawartych w Wyroku WSA,

3) art. 12 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, która wpływa na przedłużenie postępowania, wbrew wytycznym zawartym w tym przepisie, w sytuacji gdy organ II instancji mógł, a nawet był zobowiązany, do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie w ramach ponownego rozpoznania sprawy

– wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z [...] maja 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącego wskazał, że wprawdzie zaskarżona decyzja została błędnie doręczona byłemu pełnomocnikowi Skarżącego, jednak on nie wnosi uwag do tego doręczenia i uznaje je za skuteczne, jako że decyzja została mu przekazana przez Skarżącego.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, by w podsumowaniu stwierdzić, że SKO, będąc związane Wyrokiem WSA, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. rozpatrując ponownie sprawę, zamiast wydawać decyzję z art. 138 § 2 k.p.a., winno przeprowadzić postępowanie uzupełniające, polegające zasadniczo na ustaleniu, która część działki nr [...] stanowi jej front i na tej podstawie: (1) ograniczyć obszar analizy urbanistycznej (wszystkie dane co do działek w niej ujętych, tj. siedem parametrów, zostały już zgromadzone w przejrzystej tabeli i nie wymagają uzupełnienia), (2) obliczyć wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], (3) uaktualnić załącznik graficzny do Decyzji Burmistrza w kontekście podziału działki nr [...], (4) rozstrzygnąć o zasadności uwzględnienia działki nr [...] zabudowanej pustostanem, przy wyznaczaniu funkcji zagospodarowania terenu, (5) doprecyzować poszczególne parametry przez wskazanie również ich wartości minimalnej, (6) wezwać Inwestorów do doprecyzowania sformułowania "funkcja usługowa" oraz przedłożenia aktualnych warunków przyłączeniowych od gestorów sieci energetycznej i wodociągowej. Zdaniem Skarżącego w żadnym razie powyższych czynności nie można uznać za przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, bądź tym bardziej w całości.

Przekazując sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i nie dostrzegając podstaw do zastosowania art. 64c § 5 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; w skrócie "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. ([...]) uchylającej, do ponownego rozpoznania, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] września 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy ("Decyzję WZ") – został wniesiony w niniejszej sprawie przez M. Ś..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 741; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, na obecnym etapie jej rozpoznania, Sąd był zobligowany uwzględnić również okoliczność – istotną w kontekście art. 153 p.p.s.a., który to przepis, lege non distinguente, znajduje zastosowanie także w przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd na skutek wniesienia sprzeciwu – że zaskarżona decyzja SKO została wydana w następstwie zapadłego uprzednio w kontrolowanej sprawie, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 października 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 274/20 ("Wyroku WSA"). W myśl przywołanego art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 3 i 5 do art. 153).

W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności (ustaleń) faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 9 do art. 153).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że pozostawało pomiędzy stronami sporne, czy w tej sprawie zaszły istotne zmiany stanu faktycznego powodujące dezaktualizację wskazań zawartych w Wyroku WSA. Organ II instancji takich zmian zdawał się upatrywać w fakcie dokonania podziału geodezyjnego działki nr [...] (objętej wnioskiem Inwestorów) na działki nr [...] i [...], a także podziału działek nr [...] położonych w obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną. Z kolei Skarżący, negując w sprzeciwie wystąpienie zmian umożlwiających odstąpienie od zasady związania wynikającej z art. 153 p.p.s.a., podkreślił, że o relewantnej w takim znaczeniu zmianie okoliczności faktycznych można mówić jedynie wówczas, gdy nastąpiła ona po wydaniu wyroku przez sąd. Tymczasem, jak wskazał Skarżący, podział działki nr [...] nastąpił już na etapie postępowania przed organem I instancji, i fakt ten został uwzględniony zarówno w treści wydanej przez ten organ Decyzji WZ, jak i w samym Wyroku WSA.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń stron, należy stwierdzić, że analiza treści uzasadnienia Wyroku WSA prowadzi do wniosku, że o ile fakt podziału inwestowanej działki nr [...], na działki nr [...] i [...], niewątpliwe był znany składowi orzekającemu WSA (jest wszak expressis verbis w tym wyroku wzmiankowany), o tyle brak podstaw do wniosku, że znana mu była także okoliczność, iż doszło do podziału również innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Ta okoliczność została bowiem po raz pierwszy podniesiona dopiero przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (jak wyjaśnił organ, została ona przezeń ustalona na podstawie internetowej aplikacji Geoportal), a przez Skarżącego była nadal pomijana milczeniem, nawet w sprzeciwie.

W świetle powyższego należy uznać, że – inaczej niż twierdzi Skarżący – po Wyroku WSA w sprawie zostały poczynione nowe ustalenia faktyczne, nieznane i niebrane pod uwagę przez WSA przy wydawaniu tego wyroku. Jednakże – wbrew stanowisku SKO – zdaniem Sądu w niniejszym składzie nie są one na tyle doniosłe, iżby mogły doprowadzić do dezaktualizacji wszystkich lub istotnej części wytycznych oraz ocen wyrażonych w tym wyroku. Tym bardziej, że – zauważmy – fakt podziału wskazanych przez SKO działek w obszarze analizowanym przekładał się bezpośrednio jedynie na konieczność weryfikacji poprawności pierwszoinstancyjnej analizy urbanistycznej oraz mógł zaowocować potrzebą ewentualnej korekty jej wyników. W tym względzie zaś WSA wyraził generalną ocenę, że są to działania dostępne organowi odwoławczemu, bo przecież "ustawodawca nie zastrzegł, że dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji".

Powyższe jednak nie oznacza, że rację ma Skarżący, iż z Wyroku WSA wynikało bezwzględne wskazanie co do konieczności nie tylko merytorycznego rozpoznania, ale także merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez SKO, bez możliwości jej przekazania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Takie stanowisko, wyłuszczone przez pełnomocnika Skarżącego w jego piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r., zostało oparte na rozumowaniu, że: "SKO, w związku z naruszeniem w niniejszej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania, zobowiązane jest zgodnie ze wskazaniami Sądu do merytorycznego jej rozpatrzenia, dokonując własnych ustaleń w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, bez możliwości uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślić należy, że gdyby wolą WSA było ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, to Sąd skorzystałby z uprawnienia, jakie daje mu art. 135 P.p.s.a., i uchylił nie tylko decyzję SKO, lecz również decyzję Burmistrza" (s. 2, akapit 3).

Powyższe rozumowanie nie jest trafne, gdyż wyprowadza błędne wnioski z bezspornego wytyku WSA, że wydając poprzednią decyzję odwoławczą (z [...] stycznia 2020 r.) "Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało merytorycznie sprawy, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy, poprzez brak weryfikacji decyzji I instancji w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. SKO nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań dotyczących spełnienia warunków niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. [...] W swoim uzasadnieniu Kolegium głównie przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz treść uzasadnienia wyroków, które powołało w decyzji. Taka decyzja organu II instancji wymyka się spod kontroli".

Zwłaszcza to ostatnie stwierdzenie WSA ("decyzja organu II instancji wymyka się spod kontroli") jest kluczowe dla zrozumienia właściwego sensu i znaczenia rozstrzygnięcia zawartego w Wyroku WSA, polegającego na uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Skoro bowiem – jak stwierdził WSA – SKO nie wywiązało się z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji, w tym zweryfikowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, i w efekcie wydało decyzję, która wymyka się kontroli sądowej, to WSA, mając na uwadze przywołaną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie mógł postąpić inaczej, jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję SKO. Gdyby bowiem w takiej sytuacji uchylił także decyzję organu I instancji, to sam mógłby spotkać się z zasadnym zarzutem, iż w sposób nieuprawniony "wyręczył" organ II instancji w merytorycznym rozpoznaniu sprawy – skoro bez uprzedniego, dającego się obiektywnie skontrolować (zweryfikować) stanowiska tego organu w sprawie, w tym co do prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, poddał weryfikacji także tę decyzję i ją uchylił.

W istocie oznaczałoby to naruszenie zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych (ich "załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), lecz – jak wynika z art. 184 Konstytucji RP, art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem (legalności). Jak zaś się powszechnie przyjmuje, "sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli" (zob. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; por. też M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny – inaczej niż sąd powszechny w zakresie poruczonych orzecznictwu tego sądu spraw wynikających z działalności administracji publicznej – nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić ("skontrolować" właśnie) działanie organu administracji. Innymi słowy, "sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności" (zob. wyrok NSA z 01.01.2005 r., OSK 403/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji (tu: przez organ II instancji wydający decyzję z [...] stycznia 2020 r.), a w szczególności prowadzenie brakujących analiz lub rozważań, tudzież wyrażanie lub uzasadnianie brakujących ocen. W takim stopniu wadliwy akt organu administracji (tu: decyzja SKO z [...] stycznia 2020 r.) podlega uchyleniu przez sąd administracyjny.

W świetle powyższych uwag, uchylenie Wyrokiem WSA tylko zaskarżonej decyzji SKO z [...] stycznia 2020 r. nie stanowiło, wbrew sugestiom Skarżącego, wyrazu woli WSA nieprzekazywania, w żadnym przypadku, sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lecz prostą, logiczną i nieuchronną konsekwencję stwierdzenia wystąpienia przy wydaniu zaskarżonej decyzji takich uchybień, przez które decyzja ta – jak expressis verbis stwierdził WSA – wymykała się kontroli sądowej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że jako niezasadne i nieuprawnione jawi się odczytywanie zawartych w Wyroku WSA wskazań i ocen prawnych jako wykluczających możliwość uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli SKO po ponownym rozpoznaniu sprawy dojdzie do przekonania o ziszczeniu się przesłanek z tego przepisu. Istota tych wskazań sprowadzała się bowiem do nakazu, aby SKO zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania ponownie merytorycznie rozpoznało sprawę z odwołania od Decyzji WZ, w jej całokształcie – czego nie można utożsamiać z bezwzględnym nakazem merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy, czyli wydania tylko jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, ponownie rozpoznając sprawę po Wyroku WSA, organ II instancji wypełnił wskazania w tym wyroku zawarte i nie naruszył wyrażonych w nim ocen prawnych. Rozpoznawszy zaś sprawę w jej całokształcie, w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uznał, że stwierdzone uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu Decyzji WZ, uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, wbrew zarzutom sprzeciwu, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dopuścił się istotnych naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – które polegały, najogólniej rzecz ujmując, na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz braku rzetelnego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego materiału dowodowego. Chodzi w tym przypadku o uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności: począwszy od braku weryfikacji kompletności wniosku oraz aktualności przedłożonej przez Inwestorów mapy zasadniczej, przez sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób niespełniający wymagań prawa, w tym co do wyznaczenia i uzasadnienia przebiegu granic obszaru analizowanego oraz wykonania części graficznej analizy, aż po zaniechanie weryfikacji aktualności przedłożonych przez Inwestorów zaświadczeń dot. niezbędnego uzbrojenia terenu, a w konsekwencji niewezwanie Inwestorów do przedłożenia aktualnych ("ważnych") zaświadczeń.

Po drugie, SKO w dostatecznym stopniu wykazało, jak szeroki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i że ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że – inaczej niż twierdzi Skarżący – zakres ten nie obejmuje wyłącznie określonych korekt analizy urbanistycznej oraz treści Decyzji WZ, ale w praktyce dotyka wszystkich etapów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, począwszy od złożenia wniosku, przez sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej i zebranie pozostałego materiału dowodowego, aż po wydanie decyzji. Jak bowiem wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, usunięcie stwierdzonych uchybień oraz uwzględnienie zaistniałych zmian w stanie faktycznym sprawy wymaga w szczególności:

- w odniesieniu do inicjującego postępowanie wniosku Inwestorów – jego aktualizacji, w tym zwłaszcza w zakresie określenia terenu inwestycji (uwzględniającego podział działki nr [...]), oraz jego uzupełnienia w części dotyczącej wymaganych załączników graficznych;

- w odniesieniu do analizy architektoniczno-urbanistycznej – jej sporządzenia od nowa, na aktualnej mapie zasadniczej, uwzględniającej w szczególności dokonane podziały geodezyjne działek oraz ich aktualne przeznaczenie, a także funkcje posadowionej na nich zabudowy, z uwzględnieniem wytycznych SKO, sformułowanych na podstawie art. 138 § 2a k.p.a., co do niemożności poprzestania na ogólnym określeniu "funkcji usługowej", lecz konieczności doprecyzowywania rodzaju świadczonych usług. Analiza ta powinna obejmować nie tylko część tekstową, ale i graficzną oraz prawidłowo określać i oznaczać front działki, i w nawiązaniu do niego wyznaczać granice obszaru analizowanego (które według wskazań z Wyroku WSA powinny przebiegać co do zasady w odległości równej 3x166 m od granicy działki nr [...], z możliwością ewentualnego poszerzenia tego obszaru, wymagającą jednak należytego uzasadnienia);

- w zakresie pozostałego materiału dowodowego – zobowiązania Inwestorów do przedłożenia aktualnych ("ważnych") zaświadczeń tzw. gestorów sieci;

- w odniesieniu do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy – sporządzenia przez osobę uprawnioną (zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) nowego projektu decyzji, a także – co nie zostało już wyraźnie wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale jest oczywiście konieczne – poddanie tego projektu wymaganym uzgodnieniom lub opiniowaniu przez właściwe organy. Projekt ten powinien w szczególności uwzględniać korekty wniosku, wyniki nowo sporządzonej analizy urbanistycznej oraz pozostałe ustalenia poczynione w ramach postępowania wyjaśniającego, a także – w przypadku, gdyby był to projekt decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) – uwzględniać wytyczne SKO, sformułowane na podstawie art. 138 § 2a k.p.a., w kwestii prawidłowego, zdaniem tego organu, sposobu określania parametrów nowej zabudowy. W oparciu zaś o treść projektu oraz wyniki ww. uzgodnień lub opinii wymagane będzie sporządzenie finalnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw M. Ś. oddalił.