Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 675/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 17, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, obejmującego obszary w rejonach ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) odnośnie do części tekstowej w zakresie: § 13 pkt 6, § 14 ust. 1, § 14 ust. 2, § 14 ust. 3, § 14 ust. 4, § 14 ust. 5, § 14 ust. 6, § 14 ust. 7, § 14 ust. 8, § 14 ust. 9, § 14 ust. 10, b) odnośnie do rysunku planu w zakresie terenów: "01 MW1,U", "02 MW1,U", "03 MW1,MP", "04 US,UT", "05 UT,UK/MW2", "06 UT,MN1,MW1", "07 UT,MN1,MW1", "08 UT,MN1,MW1", "09 MN2,MW1,MP", "10 MN2,MW1,MP", "11 UT,MW2", "12 UT,MW2", 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr IX/263/19 Rady Miasta z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., obejmującego obszary w rejonach ulic: [..]-[..] (Dz. Urz. Woj. Z 2019 r., poz. 3137).

Organ zarzucił zaskarżonej uchwale, że narusza w stopniu istotnym:

1) art. 17 pkt 13 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p., poprzez nieponowienie procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian do projektu uchwały;

2) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej "Zasadami techniki prawodawczej", poprzez zawarcie w tekście uchwały wewnętrznej sprzeczności pomiędzy § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "d" uchwały, a § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "b" uchwały.

Formułując powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu oraz zasad sporządzania planu miejscowego. W zakresie pierwszego zarzutu Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dokonał licznych zmian przed jego przedstawieniem Radzie Miasta do uchwalenia, które odnosiły się zarówno do ogólnych zapisów planu, jak i poszczególnych kart terenu, a były to w szczególności następujące zmiany:

1. w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" z definicji terenu MN1 - zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej usunięto zapis dopuszczający wydzielenie lokalu użytkowego dla usług "stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej", pozostawiając zapis "nie zakłócających funkcji mieszkaniowych";

2. w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "d" z definicji terenu MW1 - zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 lub 8 mieszkań również usunięto zapis dopuszczający wydzielenie lokalu użytkowego dla usług "stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej", pozostawiając zapis "nie zakłócających funkcji mieszkaniowych";

3. w § 13 pkt 2 lit. "a", stanowiącym część definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, dodano zapis, że "wyjątki od ww. zasady zawarto w odpowiednich kartach";

4. w § 13 ust. 6 z definicji wymagań parkingowych usunięto zapis "dopuszcza się zmniejszenie wymaganej liczby stanowisk postojowych o wielkość odpowiadającą liczbie stanowisk postojowych zlokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, w sąsiedztwie terenu inwestycji, jeżeli zostaną wybudowane wyprzedzająco lub równolegle z inwestycją, na podstawie umowy pomiędzy zarządcą

drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej";

5. w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. "j" usunięto dwa z trzech warunków pozwalających w drodze wyjątku lokalizować więcej niż jeden budynek mieszkalny na działce budowlanej, tj. "możliwe jest przypisanie, każdemu z budynków mieszkalnych, a w przypadku posadowienia na wspólnej podziemnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów, części działki zapewniających realizację niezbędnych: dojść, dojazdów, programu parkingowego i terenów rekreacyjnych" oraz "powierzchnia części działki, przypisanej do budynku", a w przypadku posadowienia na wspólnej podziemnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów, odpowiada co najmniej minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej określanej w pkt 6";

6. w § 14 ust. 2 pkt 5 lit. "j" dokonano analogicznej zmiany jak w powyższym punkcie;

7. w § 14 ust. 4 pkt 1 dopisano lit. "a" i "b" wydzielając strefy A i B;

8. w § 14 ust. 5 pkt 5 lit. b tiret pierwsze podwójne tiret "ii" dopisano, że "odległość wycofania trzeciej kondygnacji nie może być mniejsza niż 2 m w stosunku do obrysu

niższej kondygnacji";

9. w § 14 ust. 6 pkt 2 lit. "b" dopuszczono realizację budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, czego nie było w wyłożonym projekcie planu;

10. w § 14 ust. 7 pkt 5 lit. "b" zmieniono wysokość budynków z 24,5 do 25 m n.p.m.;

11. w § 14 ust. 8 pkt 1 lit. "a" oraz w § 14 ust. 11 pkt 1 zwiększono powierzchnię wskazanych terenów odpowiednio o 0,01 ha i 0,02 ha.

Zmiany wskazane w pkt 4, 8, 10 i 11 wynikały z uwag wniesionych do projektu planu, które zostały uwzględnione, natomiast te wyszczególnione w pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 i 9 organ planistyczny wprowadził we własnym zakresie. Zarząd Dróg i Zieleni dokonał uzgodnienia a Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia, w wyniku czego doszło do kolejnej zmiany - w karcie o numerze 05 wyłączono możliwość zabudowy pasa o szerokości 10 metrów, przebiegającego przez środek terenu poprzez zmianę położenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Przesunięto również oznaczenia granic historycznych podziałów parcelacyjnych oraz objęto liniami zabudowy budynek w północnej części strefy B.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda uznał, że wprowadzenie tak licznych zmian dotyczących części ogólnej projektu planu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit, "a" oraz lit. "d", § 13 pkt 2 lit. "a" oraz pkt 6 uchwały) oraz poszczególnych kart terenu (01, 02, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 13) powinno skutkować ponownym wyłożeniem zmienionego projektu planu i umożliwieniem tym samym wniesienia do niego uwag. Wojewoda przypomniał, że po wyłożeniu do publicznego wglądu uwzględniono 6 uwag w całości oraz 32 uwagi w części. Ponadto, Prezydent Miasta wprowadził w projekcie planu zmiany niewynikające z wniesionych uwag. Część wyżej wskazanych zmian miała charakter ogólny, m.in. modyfikacja definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wymagań parkingowych, które dotyczyły całego obszaru objętego planem, z kolei modyfikacje definicji terenu MN1 oraz MW1 dotyczą 8 kart terenu. Według Wojewody usunięcie zapisu umożliwiającego przeniesienie części stanowisk postojowych na linie rozgraniczające drogi lub place publiczne w sąsiedztwie terenu inwestycji będzie miało wpływ na interesy właścicieli działek, gdyż będą oni zmuszeni zrealizować wszystkie miejsca postojowe na obszarze objętym inwestycją. Z kolei usunięcie z definicji terenu MN1 oraz MW1 warunku, aby lokale użytkowe dla usług w parterach budynków stanowiły uzupełnienie funkcji mieszkaniowej prowadzi do rozszerzenia katalogu usług, które będą mogły być tam prowadzone. Natomiast zmiany dokonane w poszczególnych kartach terenu mogą naruszać interesy właścicieli działek sąsiednich, którzy nie mieli możliwości wyrażenie sprzeciwu w toku procedury planistycznej. Dodatkowo, na istotne znaczenie zmian wskazuje fakt przekazania projektu planu do ponownego uzgodnienia z Zarządem Dróg i Zieleni oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej uchwale zawarto wewnętrznie sprzeczne regulacje. W § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "d" Rada Miasta postanowiła, że na terenach zabudowy wielorodzinnej MW1 dopuszczalna będzie budowa budynków zawierających do 4 lub do 8 mieszkań, natomiast w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "b", dotyczącym karty terenu o numerze 02 (MW1, U - zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 8 mieszkań, zabudowa usługowa), wprowadziła zapis dopuszczający realizację budynków zawierających więcej niż 8 mieszkań. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie jednoznacznych zasad kształtowania zabudowy, które muszą być spójne w obrębie całej uchwały, czego Rada Miasta nie wykonała.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu w sposób szczegółowy odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi wyjaśniając, że po wyłożeniu projektu zaskarżonego planu do publicznego wglądu Prezydent Miasta wprowadził do niego zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag:

1) W wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej przez A. (poz. 1 pkt 6 w załączniku do zarządzeniu Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia uwag, zwanym dalej wykazem uwag - w aktach sprawy) oraz wniesionej przez Z. B. i E. B.(poz. [..] pkt [..] wykazu uwag), zmodyfikowany został § 13 ust. 6 projektu uchwały poprzez usunięcie zapisu dopuszczającego zmniejszenie wymaganej liczby stanowisk postojowych o wielkość odpowiadającą liczbie stanowisk postojowych zlokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, w sąsiedztwie terenu inwestycji, jeżeli zostaną wybudowane wyprzedzająco lub równolegle z inwestycją, na podstawie umowy pomiędzy zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej. Organ wskazał, że na obszarze objętym planem nie ma możliwości realizacji nowych dróg ani zlokalizowania dodatkowych stanowisk postojowych w liniach rozgraniczających dróg publicznych w sąsiedztwie terenów potencjalnych inwestycji, a place publiczne na obszarze objętym planem nie występują. Granice planu obejmują część historycznego obszaru dzielnicy O., gdzie drogi w liniach rozgraniczających są wąskie, posiadają obustronne chodniki oraz w większości zieleń, co wyklucza lub znacznie ogranicza możliwości parkowania. Brak jest więc warunków dla wygospodarowania dodatkowych miejsc postojowych w drogach. Podkreślono, że zabudowane działki w tym rejonie charakteryzuje duży niedobór miejsc postojowych, w związku z czym, istniejące miejsca postojowe w drogach są stale zajęte przez samochody mieszkańców lub spacerowiczów licznie odwiedzających tą część miasta. Ponadto, dopuszczenie możliwości zmniejszenia wymaganej liczby stanowisk postojowych warunkowane było ich wybudowaniem wyprzedzającym lub równoległym z inwestycją, na podstawie umowy pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że w wyniku wprowadzenia ww. zmiany nie doszło do naruszenia praw i interesów osób trzecich, ustalenia planu pozostały de facto takie same, ponieważ wyeliminowany zapis był niemożliwy do zastosowania. Tym samym wprowadzenie zmiany nie rodziło obowiązku ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

2) W wyniku rozpatrzenia uwag wniesionych przez A., B. oraz kilkanaście osób prywatnych (nr [..]-[..] w wykazie uwag), z postulatami obniżenia wysokości zabudowy w sąsiedztwie publicznego terenu spacerowego, zmodyfikowany został § 14 ust. 5 pkt 5 lit. b tiret pierwsze podwójne tiret "ii" poprzez wskazanie, że odległość wycofania trzeciej kondygnacji nie może być mniejsza niż 2 m w stosunku do obrysu niższej kondygnacji. Organ przypomniał, że w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymagane było zastosowanie na terenie 05 UT,UK/MW2 rozwiązań architektonicznych akcentujących wycofanie trzeciej kondygnacji w stosunku do pozostałej części budynku, jako warunek realizacji trzeciej kondygnacji na maks. 70 % powierzchni rzutu drugiej kondygnacji. W planie uchwalonym zaś, w wyniku rozpatrzenia ww. uwag, doprecyzowana została głębokość cofnięcia trzeciej kondygnacji w stosunku do pozostałej części budynku i ustalono ją w odległości nie mniejszej niż 2 m w stosunku do obrysu niższej kondygnacji. Uzupełniony wymóg powoduje wizualne obniżenie budynków od strony przestrzeni publicznych i dotyczy jedynie terenów stanowiących własność Gminy Miasta, jej wprowadzenie nie wpływa na prawa i interesy osób trzecich, a tym samym ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie było konieczne.

3) W wyniku uwzględnienia uwagi złożonej przez H. G., M. C. i C. (nr [..] w wykazie uwag) zmieniona została o 0,5 m wysokość budynków (§ 14 ust. 7 pkt 5 lit. b). Zmiana wysokości budynków, wyrażonej w m n.p.m., została wprowadzona zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym dla trzech budynków zrealizowanych przy skrzyżowaniu ulic P.i P. Korekta wysokości zabudowy została dokonana przy pozostawieniu bez zmian wysokości zabudowy ustalonej w metrach, w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. - do 11 m przy pozostawieniu bez zmian pozostałych parametrów i wskaźników zabudowy. Przedmiotowa zmiana skutkowała koniecznością ponowienia uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co zostało dokonane. Jednakże mając na uwadze fakt, że zmiana ta nie oddziałuje negatywnie na prawa i interesy pozostałych osób i została dokonana w wyniku uwzględnienia uwagi właścicieli nieruchomości, których dotyczy, ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie było wymagane.

4) W wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej przez J. i W. K. (nr [.]. pkt [..] w wykazie uwag), mapa, na której został sporządzony projekt planu została zaktualizowana. W treści wymienionej mapy uwidoczniony został brakujący poprzednio budynek (oddany w ostatnim czasie do użytku), a jednocześnie linie rozgraniczające kilku terenów zostały w bardzo niewielkim zakresie skorygowane i dostosowane do aktualnej mapy. W wyniku ponownego pomiaru terenów wprowadzone zostały nieznaczne korekty ich powierzchni. Wskazano, że powierzchnia terenu nie stanowi ustalenia planu, a jedynie informację, jej podanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Korekta dotyczy terenów o dużej powierzchni. Teren 09 obejmuje 18 działek budowlanych, w związku z tym, zmiana powierzchni całego terenu nie spowodowuje konsekwencji dla żadnej z nich - wszystkie parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu (jak intensywność zabudowy, powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna) odnoszą się do powierzchni poszczególnych działek budowlanych, nie zaś do całego terenu 09. Natomiast teren 13 ZP to duży teren zieleni urządzonej (prawie 1 ha), stanowiący własność Gminy Miasta. Zwiększenie po ponownym pomiarze powierzchni o 200 m (ok. 2%), nie będzie miało znaczenia dla funkcjonowania tego terenu.

W ocenie Rady Miasta zmiany wskazane w pkt 2-4 dotyczą poszczególnych działek i oddziaływają jedynie na ustalenia planu, których dotyczą. Zmiana wymagań parkingowych może zostać uznana za zmianę ogólniejszą, z pozoru odnoszącą się nie tylko do nieruchomości stanowiących własność osób wnoszących uwagę. Jednakże usunięty zapis nie był możliwy do zastosowania, a tym samym jego usunięcie pozostało bez wpływu na treść planu. Skoro zaś żadna z wprowadzonych zmian nie spowodowała naruszenia praw i interesów osób trzecich, brak było konieczności ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Dodatkowo Prezydent Miasta wprowadził też inne niż ww. zmiany do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu:

1) Zmodyfikowana została definicja terenu MN1 - zabudowy jednorodzinnej poprzez pozostawienie jedynie zapisu o niezakłócaniu funkcji mieszkaniowych. Organ podkreślił, że modyfikacja definicji nastąpiła w celu usunięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych planu. Intencją planu jest dopuszczenie na terenach o powyższym przeznaczeniu wydzielenia lokalu użytkowego o funkcjach niezakłócających funkcji mieszkaniowych. Natomiast w projekcie planu wskazane zostało, że wydzielany lokal użytkowy miał zarówno stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i jej nie zakłócać. Zapis ten był niepoprawny, gdyż jego jedna część zawierała się w drugiej - jeżeli funkcja ma uzupełniać funkcję mieszkaniową, to z założenia nie może jej przecież zakłócać. Uzupełnienie oznacza bowiem uczynienie czegoś kompletnym, wzbogacenie, dopełnienie - co jest możliwe jedynie przy zachowaniu harmonii i spójności. Tym samym w wyrażeniu "nie zakłócające" zawarte są też funkcje, które uzupełniają funkcję mieszkaniową. Dokonana zmiana nie wprowadziła dalej idących ograniczeń, nie naruszyła interesów i praw osób trzecich - w definicji pozostawiony został dalej idący warunek dotyczący możliwych do zrealizowania lokali użytkowych. Organ wskazał też, że taka modyfikacja zapisów definicji zabudowy mieszkaniowej została dokonana także w innych planach miejscowych uchwalonych przez Radę Miasta i dotychczas nie była kwestionowana przez organ nadzoru.

2) W § 13 pkt 2 lit. a dodany został zapis "wyjątki od ww. zasady zawarto w odpowiednich kartach". Wskazano, że zmiana nie dotyczyła wprowadzenia wyjątków od zasady - czyli nowych ustaleń planu, a polegała jedynie na zasygnalizowaniu tych wyjątków zawartych dotychczas w kartach terenów. Miało to jedynie na celu zwrócenie zainteresowanym uwagi i w żaden sposób nie pogorszyło interesów i praw osób trzecich.

3) Zmieniony został § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j oraz ust. 2 lit. 5 i poprzez usunięcie warunków realizacji więcej niż jednego budynku na działce budowlanej (i oddzielnych segmentów) - możliwe jest przypisanie, każdemu z budynków mieszkalnych, a w przypadku posadowienia na wspólnej podziemnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów części działki zapewniających realizację niezbędnych: dojść, dojazdów, programu parkingowego i terenów rekreacyjnych" nie zmienia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tożsame wymagania są zapisane w § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały: "zagospodarowanie działek budowlanych i/lub zespołów zabudowy powinno zapewniać realizację niezbędnych dojść, dojazdów, programu parkingowego, placyków gospodarczych i miejsc gromadzenia odpadów, a w przypadku występowania nowo projektowanych budynków mieszkaniowych lub mieszkaniowo-usługowych także urządzonych terenów rekreacyjnych z zielenią wypoczynkową w ilości min. 2 m2/10 m2 powierzchni użytkowej mieszkań; projekt zagospodarowania terenu powinien uwzględniać wszystkie niezbędne elementy powyższego programu".

Analizując kolejny usunięty warunek: "powierzchnia części działki, przypisanej do budynku, a w przypadku posadowienia na wspólnej podziemnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów, odpowiada co najmniej minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej określonej w pkt 6" należy stwierdzić, że jego usuniecie nie pogorszyło warunków zabudowy, a wykluczyło zbędny zapis. Powyższy zapis można było uznać za zbędny, ponieważ w planie miejscowym w § 7 ust. 2 pkt 3 ustalono kolejne zasady porządkowania zabudowy i zagospodarowania terenów na obszarach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zawarte w ustaleniach uchwalonego planu (w § 14 ust 1 pkt 5 lit. j, k oraz ust 2 pkt 5 lit. i, j) zapisy o konieczności zachowania odległości między budynkami wolnostojącymi i prześwitów między segmentami (na wspólnej hali garażowej) o szerokości min. 8 m powodują, że wokół budynków lub segmentów, zachowane zostanie wystarczające otoczenie, a jednocześnie powierzchnia działki. Ustalenie to, w powiązaniu z przytoczonymi powyżej zapisami § 7 ust. 2 pkt 1 i 3 uchwały oraz wymaganymi wskaźnikami i parametrami zabudowy, gwarantują właściwe warunki zabudowy i zagospodarowania terenów. Segmenty na wspólnej hali garażowej stanowią jeden budynek, który może mieć również wspólny teren rekreacyjny i wspólny plac gospodarczy. Podobnie może być zagospodarowana przestrzeń na działce budowlanej, na której posadowione są dwa lub więcej odrębnych budynków. W związku z tym, przypisywanie minimalnej powierzchni każdemu z budynków na działce i każdemu z segmentów, mija się z celem jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. W konsekwencji usunięcie ograniczania warunków zagospodarowania zawartych w § 14 ust 1 pkt 5 lit. j oraz w ust 2 pkt 5 lit. i wyłożonego do wglądu projektu planu nie pogorszyło warunków zabudowy, nie wymagało ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. A bezzasadnym było ograniczanie warunków zagospodarowania poprzez przypisywanie narzuconych powierzchni oddzielnie każdemu z budynków i segmentów.

4) W § 14 ust. 4 pkt 1 wydzielone zostały strefy A i B. Oznaczony na rysunku planu na terenie 04 US,UT przebieg granicy pomiędzy strefami A i B jest jednakowy w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu i w planie uchwalonym. W karcie terenu 04 US,UT w pkt 1 projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu podano łączną powierzchnię terenu, a w uchwalonym dodatkowo rozbito tę wartość na poszczególne strefy składowe. Ich suma jest równa powierzchni całego terenu - a ta nie uległa zmianie w planie uchwalanym względem projektu planu wyłożonego. Wyszczególnienie powierzchni stref (jak w karcie terenu 05 UT,UK/MW2) miało na celu ujednolicenie zapisów w całym planie. Podkreślenia wymaga fakt, że teren 04 US,UT stanowi własność Gminy Miasta, a wprowadzona zmiana pozostała bez wpływu na merytoryczne ustalenia planu.

5) W stosunku do wyłożonego projektu planu uchwalony plan nie zmienił ustaleń dotyczących dopuszczalnej liczby mieszkań w budynkach. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego, w § 14 ust 6 pkt 2 określono przeznaczenie terenów 06 UT,MN1,MW1 i 07 UT,MN1,MW1. Pod lit. "a" ustalono przeznaczenie podstawowe, a pod lit. "b", która również ustala przeznaczenie terenu, zapisano - "dopuszcza się realizację budynków składających się z oddzielnych segmentów, zawierających do 4 lokali każdy, usytuowanych na wspólnej podziemnej hali garażowej". Intencją uchwałodawcy było dopuszczenie realizacji zabudowy nawiązującej charakterem i gabarytami do zabudowy istniejącej w nadmorskiej części dzielnicy O. W związku z tym w kartach terenów dopuszczono realizację budynków składających się z odrębnych segmentów, zawierających do 4 (w kartach terenów 01 MW1,U, 06 UT,MN1,MW1 i 07 UT,MN1,MW1) lub do 8 (w karcie terenu 02 MW1,U) lokali każdy. Taka zabudowa nie różni się w odbiorze zewnętrznym formą od budynków, o których mowa w pkt 2 lit. a, posiadających odrębne hale garażowe. Poszczególne segmenty będą postrzegane jako odrębne budynki, a tym samym zachowany zostanie ład przestrzenny - poprzez nawiązanie charakterem i widocznymi gabarytami do zabudowy istniejącej. Tereny 06 UT,MN1,MW1 i 07 UT,MN1,MW1 stanowią tereny już zainwestowane; na 07UT,MN1,MW1 zabudowa została zrealizowana jako budynki składające się z odrębnych segmentów na wspólnej hali garażowej. Organ zauważył, że w rozumieniu Prawa budowlanego nadziemne części budynku (segmenty) usytuowane na wspólnej hali garażowej tworzą jeden budynek składający się z części nadziemnych - segmentów oraz części podziemnej. Oznacza to, że w rozumieniu Prawa budowlanego, budynek powstały w oparciu o powyższe zapisy będzie posiadał liczbę mieszkań odpowiadającą sumie mieszkań zawartych w poszczególnych segmentach. Liczba mieszkań wyniesie: do 8 przy 2 segmentach lub do 12 przy 3 segmentach, a zatem będzie większa niż "do 4 mieszkań". Wyłożony do publicznego wglądu projekt planu miejscowego dopuszczał realizację na wspólnej podziemnej hali garażowej oddzielnych segmentów, zawierających do 4 lokali każdy, czyli dopuszczał realizację budynków (składających się z segmentów) zawierających więcej niż 4 mieszkania pod warunkiem, że w poszczególnych segmentach nie powstanie więcej niż 4 lokale. W uchwalonym planie miejscowym nie zmieniono zasady opisującej przeznaczenie terenu i możliwość realizacji zabudowy, jedynie doprecyzowano, biorąc pod uwagę interpretacje wynikające z przepisów Prawa budowlanego, że budynki składające się z oddzielnych segmentów mogą łącznie zawierać więcej niż 4 mieszkania. Podkreślono, że ustalenie zawarte w pkt 2 lit. b nie pozwala na zwiększenie gabarytów zabudowy lub zwiększenie łącznej liczby mieszkań, które można zrealizować na każdym z terenów. Dopuszczenie realizacji wspólnej hali garażowej dla budynku składającego się z kilku części nadziemnych pozwala na budowę jednej pochylni – wjazdu do parkingu podziemnego, zamiast kilku odrębnych. Stąd zostało uznane za racjonalne i dopuszczalne - zarówno w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, jak i w planie uchwalonym.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego konieczności wyłożenia planu po naniesieniu zmian będących skutkiem poddania wcześniejszych zmian ponownym uzgodnieniom m.in. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i odmowie pozytywnego uzgodnienia (zmiany - w karcie terenu o numerze 05), organ wyjaśnił, że w wyniku ponownego uzgadniania projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, po rozpatrzeniu uwag wniesionych do projektu planu, dokonano ponownej analizy przebiegu granic historycznych podziałów parcelacyjnych, zgodnie z planem zabudowy i parcelacji O. z 1931 r. Teren objęty przedmiotową zmianą stanowi własność Gminy Miasta i położony jest w granicach stref ochrony konserwatorskiej (wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z WKZ), a dokonane zmiany nie wywoływały żadnych skutków w stosunku do pozostałych nieruchomości objętych planem i nie naruszyły interesów żadnych osób trzecich. W związku z powyższym, ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nie było konieczne. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde, a jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały Rady Miasta w całości lub w części. Wprowadzone przez Prezydenta Miasta zmiany nie rzutowały w istotny sposób na przyjętą treść projektu planu. W ocenie Prezydenta Miasta charakter dokonanych zmian wymagał jedynie ponowienia niezbędnych uzgodnień, co zostało dokonane. Wprowadzone zmiany nie oddziaływały negatywnie na prawa i interesy osób trzecich, które uprawnione byłyby do składania ewentualnych uwag do projektu planu. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom Wojewody, brak ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały.

Również drugi zarzut skargi organ uznał za niezasadny. Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenów oznaczone symbolem MW1 - zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań oznacza tereny zabudowy wielorodzinnej realizowanej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań (zgodnie z zapisami w kartach terenów). Wynika z tego, że zapis zawarty w § 2 stanowi ustalenie ogólne, a szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawarte zostały w poszczególnych kartach terenów. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru dopuszczenie w karcie terenu realizacji budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, składających się z oddzielnych segmentów (nadziemnych części budynków) zawierających do 4 mieszkań każdy, usytuowanych na wspólnej podziemnej hali garażowej nie jest sprzeczne z zapisem ogólnym zawartym w § 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie sformułowanych zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w razie jej sprzeczności z prawem, skutkującej nieważnością uchwały.

Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie wniesienia skargi w powyższym trybie nie ma również obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem swoboda gminy istnieje tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rozróżnienie przez ustawodawcę dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności w postaci "zasad sporządzania" i "trybu sporządzania" planu miejscowego wymaga określenia zakresu odniesienia tych pojęć.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego bądź jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1. Kolejne etapy w przypadku planu miejscowego dookreśla art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej z jego sporządzaniem, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por.m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., II SA/Łd 323/17, LEX nr 2394001).

Według Wojewody, naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu polegały na tym, że do projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu zgodnie z wymogami art. 17 pkt 9 u.p.z.p., wprowadzono szereg zmian będących następstwem nie tylko uwzględnienia wniesionych uwag indywidulanych i dokonanych uzgodnień, ale również wynikających z inicjatywy własnej Gminy. W ocenie Gminy zmiany dokonane w projekcie planu polegały na dopisaniu niektórych postanowień bądź usunięciu innych w celu ich "doprecyzowania" i "uczytelnienia zapisów", co wskazywałoby na ich nieistotne znaczenie. Wszystkie te zmiany następnie zostały wprowadzone do uchwalonego tekstu uchwały bez wcześniejszego ponowienia uzgodnień i powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie, co stanowiło, w ocenie Wojewody, istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda zarzucił również istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień wewnętrznie sprzecznych, i w tym zakresie wskazał na postanowienia odnoszące się do dopuszczalnej liczby mieszkań w budynkach zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1 lit d) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) planu.

Sąd, w wyniku dokonanej kontroli obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego oraz zasad jego sporządzania, podzielił stanowisko Wojewody w zakresie zarzucanego w skardze istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zapisach planistycznych w zakresie części ogólnej planu, tj. § 13 pkt 6 oraz w zakresie części szczegółowej planu objętej postanowieniami § 14 ust. 1 do ust. 10 wraz z odnośnymi kartami terenu: "01 MW1,U", "02 MW1,U", "03 MW1,MP", "04 US,UT", "05 UT,UK/MW2", "06 UT,MN1,MW1", "07 UT,MN1,MW1", "08 UT,MN1,MW1", "09 MN2,MW1,MP", "10 MN2,MW1,MP", "11 UT,MW2", "12 UT,MW2".

Natomiast za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego Sąd uznał przyjęcie postanowień § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 6 pkt 1 lit. b) planu, które w wyniku niejasnej redakcji prowadzą do sprzeczności z postanowieniami zawartymi w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 6 pkt 2 lit. a) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d).

Pomiędzy stronami nie było kontrowersji, co do tego, że po wyłożeniu projektu planu, pomimo wprowadzenia licznych zmian, zaniechano ponownego jego wyłożenia. Porównanie części tekstowej oraz rysunków planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego w trakcie podejmowania uchwały wskazuje, że w istocie dokonano licznych zmian w planie miejscowym w stosunku do projektu tego planu wyłożonego do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Brak powtórzenia tych czynności stanowi, według Wojewody, o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, albowiem wprowadzone zmiany były istotne.

Analizując w pierwszej kolejności problem zmiany wyłożonego projektu planu miejscowego, w pierwszej kolejności należy przywołać przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z kolei, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., organ wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie.

Zasadniczy wpływ na sposób interpretacji obowiązków organów w zakresie ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu ma przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z interpretowanych łącznie przepisów art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian w projekcie planu będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, będzie wymagało powtórzenia czynności planistycznych w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, z dnia 10 stycznia 2014 r., II OSK 505/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela przy tym stanowisko judykatury, zgodnie z którym za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984).

Mając na uwadze powyższe, zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego legalność zaskarżonej uchwały była w pierwszej kolejności szczegółowa i skonkretyzowana ocena poczynionych już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zmian w jego treści, a następnie ocena skutków braku ponownego wyłożenia projektu planu po zmianach z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może też w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628).

Analizując zmiany dokonane przez organ planistyczny w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że część z nich miała charakter istotny, wymagający powtórzenia czynności planistycznych.

W ocenie Sądu, zasadniczą zmianą, bo oddziałującą na treść większości postanowień poszczególnych kart terenu, dokonaną w części postanowień ogólnych planu, tj. w § 13 pkt 6 uchwały o planie, była zmiana definicji pojęcia "wymagań parkingowych", z której usunięto zapis: "dopuszcza się zmniejszenie wymaganej liczby stanowisk postojowych o wielkość odpowiadającą liczbie stanowisk postojowych zlokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, w sąsiedztwie terenu inwestycji, jeżeli zostaną wybudowane wyprzedzająco lub równolegle z inwestycją, na podstawie umowy pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem inwestycji drogowej". Pozostawiono wyłącznie część poprzedniej definicji w brzmieniu: "należy przez to rozumieć wymaganą liczbę stanowisk postojowych, którą należy zapewnić na terenie działki budowlanej lub w inny, określony w karcie terenu sposób". W ten sposób doszło do znaczącej modyfikacji pojęcia "wymagań parkingowych", na które oprócz wymagań w zakresie liczby stanowisk składa się również określenie sposobu realizacji wymaganej liczby tych stanowisk. W pierwotnej wersji planu, będącego przedmiotem upublicznienia w trybie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., realizację wskaźników parkingowych przewidziano co do zasady na terenie działki budowlanej. Natomiast przewidziano wyjątek polegający na tym, że dopuszczono możliwość zmniejszenia wymaganej liczby stanowisk postojowych usytuowanych na działce budowlanej o liczbę stanowisk, które można zlokalizować w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, w sąsiedztwie terenu inwestycji wybudowanych na zasadach ustalonych z zarządcą drogi. Regulacja ta pozwalałaby właścicielom nieruchomości na wypełnienie wymogów w zakresie ilości miejsc postojowych poprzez ich umiejscowienie nie tylko na terenie działki budowlanej podlegającej zainwestowaniu, ale również na terenach publicznych. Powyższe zapisy mogły mieć znaczący wpływ na sposób zabudowy i zagospodarowania nieruchomości prywatnych, a tym samym być jednym z determinantów decyzji inwestycyjnych. Poprzednia treść projektu planu dawała właścicielom nieruchomości, przyszłym inwestorom jasny sygnał co do tego, w jaki sposób mogą kształtować swoje plany inwestycyjne.

Wprowadzona we wskazanym zakresie modyfikacja definicji "wymagań parkingowych" spowodowała likwidację uprzednio przewidzianego wyjątku, pozostawiając właścicieli terenów inwestycyjnych w innej, mniej dla nich korzystnej sytuacji. Skutkiem tej zmiany jest bowiem wymóg zrealizowania wskaźników parkingowych wyłącznie na terenie działki budowlanej, bez możliwości wykorzystania w tym celu terenów zlokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji, jeśli w kartach terenu nie określono innego sposobu. Analiza treści postanowień poszczególnych kart terenu objętych kwestionowanym planem odnoszących się do wymagań parkingowych potwierdza, że w żadnej z nich nie określono innego sposobu realizacji ilości stanowisk postojowych. Wobec tego aktualna pozostaje zasada, według której wymagania w zakresie ilości miejsc postojowych należy spełnić umieszczając te stanowiska na terenie działki budowlanej.

Dokonana w powyższym zakresie zmiana jest zbieżna z interesami i oczekiwaniami przedstawicieli społeczności lokalnej, wyrażonymi we wniesionych do wyłożonego projektu planu uwagach. Jednocześnie jednak jest sprzeczna z interesami właścicieli nieruchomości objętych granicami procedowanego planu, których możliwości inwestowania na terenie należących do nich działek budowlanych uległy istotnej zmianie.

W ocenie Sądu, wprowadzona zmiana treści planu jest klasyczną zmianą leżącą w interesie jednych, a niezgodną z interesami innych właścicieli, co kwalifikuje ją jako zmianę istotną, dla swojej legalności wymagającą ponowienia czynności wyłożenia zmienionego projektu planu. Jeżeli takie zmiany dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, powoduje to, że ci którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, LEX nr 1070332; z dnia 3 października 2008 r., II OSK 367/08 i z dnia 8 grudnia 2010 r., II OSK 1948/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podmiotami uczestniczącymi w procedurze planistycznej są: organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), rada gminy oraz społeczeństwo - członkowie wspólnoty samorządowej (mieszkańcy gminy). Każdy z tych podmiotów, zgodnie z przepisami u.p.z.p., ma określone przez ustawodawcę zadania i kompetencje, które może realizować w ściśle określonym zakresie i czasie. Udział społeczeństwa w uchwalaniu miejscowego planu w obecnym stanie prawnym jest znikomy i polega głównie na możliwości zgłaszania uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Uwagi te mogą być uwzględnione przez organ sporządzający projekt planu lub przez radę gminy, co skutkuje wprowadzeniem odpowiednich zmian do projektu, jednak przed podjęciem uchwały wymaga to zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p,. w szczególności ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, aby o wprowadzanych zmianach tą drogą poinformować członków wspólnoty gminnej (społeczeństwo). Z tego wynika, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest formą udziału społeczeństwa w zarządzaniu w państwie demokratycznym.

Argumentacja Gminy odnośnie powyższej zmiany opierająca się na twierdzeniu o braku rzeczywistych możliwości wykorzystania terenów dróg i placów publicznych pod stanowiska postojowe ze względu na stan zagospodarowania obszaru objętego planem i brak nowych możliwości inwestycyjnych dla wygospodarowania dodatkowych miejsc postojowych nie mogła uzasadniać odstąpienia od czynności planistycznej ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Sytuacja faktyczna, która według Gminy, czyni zapis projektu planu obejmujący wskazany wyżej wyjątek niemożliwym do zastosowania, nie powstrzymała uchwałodawcy gminnego od umieszczenia go w pierwotnej wersji planu, z którą społeczność lokalna mogła się zapoznać podczas publicznego wyłożenia. Plan stanowi tekst prawny należący do dyskursu normatywnego, a nie opisowego. Wprowadzenie lub usunięcie z tekstu planu możliwości realizacji wymagań parkingowych przesądza nie tyle o faktycznej, co prawnej sferze możności. Ogólne przewidywania, co do faktycznej możliwości realizacji zapisów planu, gdy możliwości te są realizowane w ściśle określonym kontekście faktycznym poprzez akty indywidualno-konkretne, nie mogą co do zasady obniżyć znaczenia prawnego usunięcia normatywnej podstawy zmiany wymagań parkingowych.

W konsekwencji, tak zasadnicza zmiana w obrębie wymagań postojowych dotyczących wszystkich kart terenu przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne, budownictwo usługowe, a także pod usługi sportu i rekreacji oraz turystyki, nie mogła dokonać się z pominięciem wymaganych czynności planistycznych w postaci ponownego wyłożenia projektu planu.

Pogląd, iż przez istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, jest nie do przyjęcia. Nie można bowiem z góry założyć i przewidzieć, że podjęta uchwała miałaby takie same postanowienia, gdyby jej projekt wcześniej był ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Przyjmując takie założenia naruszamy podstawowe zasady demokracji, przewidujące udział społeczeństwa w sprawowaniu władzy w niezbędnym zakresie. Nigdy bowiem do końca nie możemy przewidzieć wyniku wyborów przeprowadzanych demokratycznie ani tego czy wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nie spowoduje jego zmian i w jakim kierunku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 894/11, LEX nr 1083703).

Wobec tego, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że powyższe zmiany ze względu na swój ogólny i antagonizujący charakter oraz wpływ na nieokreślony krąg podmiotów, powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie. Sąd uznał, po ocenie rozmiaru i rangi naruszeń procedury, że zmiany wprowadzone do projektu planu w zakresie definicji "wymagań parkingowych", odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu w poszczególnych kartach terenu, że nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej, tak by zakres pozostawionych zapisów poszczególnych kart mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do ich zagospodarowania przestrzennego.

Obligatoryjnym elementem planu miejscowego, zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. W kontrolowanym planie miejscowym, w postanowieniach zawartych w § 14 od ust. 1 do ust. 10 z wyłączeniem ust. 4, obejmujących poszczególne karty terenu: "01 MW1,U", "02 MW1,U", "03 MW1,MP", "05 UT,UK/MW2", "06 UT,MN1,MW1", "07 UT,MN1,MW1", "08 UT,MN1,MW1", "09 MN2,MW1,MP", "10 MN2,MW1,MP", "11 UT,MW2", "12 UT,MW2", określając zasady obsługi infrastrukturą uchwałodawca gminny posłużył się następującym sformułowaniem: "wymagania parkingowe wg § 10 ust. 1 pkt 3 i 4". W § 14 ust. 4 planu dotyczącym terenu "04 US,UT" sformułował te wymagania w następujący sposób: ""wymagania parkingowe wg § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 11 ust. 2".

Pojęcie "wymagań parkingowych" w rozumieniu nadanym mu w postanowieniach części ogólnej w § 13 pkt 6 planu jest nieodłącznym elementem zasad obsługi infrastrukturą kształtujących prawidłowy i kompletny sposób zagospodarowania przestrzennego terenów objętych planem, w szczególności terenów przeznaczonych pod budownictwo oraz różnego rodzaju usługi z istoty swej wymagające zapewniania miejsc postojowych. Treści pojęcia "wymagań parkingowych" nie wypełnia wyłącznie wymagana liczba stanowisk postojowych, które określa § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 planu i które pozostały niezmienione po wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Immanentną częścią tych wymagań jest również określony w definicji sposób ich realizacji, którego żadna z poszczególnych kart terenu nie modyfikuje. Zasada przewidziana w definicji, zobowiązująca do realizacji wymaganej liczby stanowisk postojowych na terenie działki budowlanej, odnosi się zatem do wszystkich postanowień poszczególnych kart terenu, w który przewidziano konieczność spełnienia wymagań parkingowych zgodnych z § 10 ust. 1 pkt 3 i 4, a także § 11 ust. 2. Dostrzeżona zatem wadliwość w zakresie ponowienia czynności wyłożenia planu do publicznego wglądu ze względu na zmianę definicji "wymagań parkingowych" dotyczy, oprócz wskazanej części ogólnej planu, również wszystkie postanowienia szczególne, które na tą definicję się powołują. Usunięcie wyłącznie wadliwie procedowanej definicji "wymagań parkingowych" spowodowałoby dezintegrację postanowień szczegółowych, gdyż zakres pozostawionych zapisów planu nie stanowiłby regulacji wyczerpującej i prawidłowej w zakresie wymagań zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu Sąd uznał, że wyeliminowaniu z porządku prawnego podlegać winny postanowienia części tekstowej i rysunku planu w zakresie wskazanym w pkt 1 lit. a i b sentencji wyroku, obejmującym większość kart terenu.

Pomimo tego, że już powyższej stwierdzona wadliwość przesądza o losie prawnym przeważającej części postanowień planu, Sąd uznał, że kompletność wywodu wymaga szczegółowego odniesienia się do pozostałych dostrzeżonych przez Sąd uchybień, na które zwrócił również uwagę Wojewoda.

Za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, albowiem dokonane z pominięciem czynności ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, Sąd uznał zmianę postanowień zawartych w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) oraz § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) planu, będącą wynikiem inicjatywy własnej organu uchwałodawczego. Ze wskazanych postanowień usunięto dwa z trzech warunków umożliwiających, w drodze wyjątku, lokalizowanie więcej niż jednego budynku na jednej działce. Usunięto następujące warunki: "- możliwe jest przypisanie każdemu z budynków, a w przypadku podsadowienia na wspólnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów części działki zapewniających realizację niezbędnych: dojść, dojazdów, programu parkingowego i terenów rekreacyjnych; - powierzchnia części działki, przypisanej do budynku, a w przypadku posadowienia na wspólnej podziemnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów, odpowiada co najmniej minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej określonej w pkt 6". Pozostawiono wyłącznie warunek, zgodnie z którym wskazana lokalizacja jest możliwa, gdy budynki są wolnostojące z zachowaniem odległości pomiędzy budynkami min. 8 m.

Według Rady Miasta opisana wyżej zmiana miała charakter porządkujący, usuwający zapisy, które powtarzają postanowienia § 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 planu i nie prowadzą do pogorszenia warunków zabudowy.

Sąd nie podzielił argumentacji Rady Miasta, albowiem po analizie treści § 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 planu ustalającego zasady porządkowania zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach zabudowy wielorodzinnej uznał, że treść tych postanowień nie jest zbieżna z warunkami dopuszczalności lokalizowania więcej niż jednego budynku na jednej działce. Wskazane zasady odnoszą się ogólnie do sposobu zagospodarowania działek budowlanych bez związku z liczbą możliwych do umieszczenia na każdej z nich budynków czy segmentów. Natomiast przesłanki zamieszczone w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) i § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) wyłożonego projektu planu dotyczyły ściśle warunków dopuszczających usytuowanie więcej niż jednego budynku na jednej działce i zostały skonstruowane w taki sposób, ażeby zapewnić każdemu z budynków (segmentów) powierzchnię działki odpowiednią dla niezbędnego zagospodarowania terenu, w tym realizacji dojść, dojazdów, programu parkingowego i terenów rekreacyjnych. Zapisy § 7 ust. 1 pkt 1 projektu planu mają charakter regulacji ogólnych, podczas gdy postanowienia § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) i § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) zawierając postanowienia szczególne, które nie powielają treści postanowień ogólnych. Podkreślić należy, że § 7 ust. 2 pkt 3 planu w ogólne nie odpowiada treści usuniętego warunku z § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) i § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) projektu planu dotyczącego obowiązku przypisania każdemu z budynków (segmentów) części działki odpowiadającej co najmniej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, tj. 1200 m2. Przepis § 7 ust. 2 pkt 3 planu dopuszcza natomiast wspólne bilansowanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obrębie terenu objętego jednym zamierzeniem budowlanym. Jako warunek wspólnego bilansowania urządzonych terenów rekreacyjnych z zielenią wypoczynkową ustalono udostępnienie całej powierzchni terenu wynikającej ze wskaźnika min. 2 m2/10 m2.powierzchni użytkowej mieszkań, dla wszystkich mieszkańców dla których była obliczana. Konfrontacja obu przepisów nie potwierdza zbieżności wskazanych regulacji i nie uwiarygadnia motywacji Rady Miasta przyświecającej usunięciu wskazanych wyżej zapisów § 14 ust. 1 i ust. 2 projektu planu. Według Sądu, usunięcie wskazanych postanowień z projektu planu spowodowało zmianę możliwości w zakresie sposobów zagospodarowania terenu poszczególnych działek budowlanych, co ewidentnie wpłynęło na zmianę sytuacji zarówno właścicieli działek budowlanych zainwestowanych, jak i podlegających inwestowaniu. Zlikwidowano obostrzenia w warunkach zabudowy i zagospodarowania jednej działki budowlanej w strefie zabudowy wielorodzinnej, ułatwiając inwestorom możliwość lokalizowania na niej więcej niż jednego budynku (segmentu) wielorodzinnego. Łagodząc te warunki bez ponowienia czynności wyłożenia planu do publicznego wglądu pozbawiono członków społeczności lokalnej możliwości wyrażenia swojego stanowiska i jakiegokolwiek wpływu na ich kształt. W ten sposób wyeliminowano z procedury planistycznej udział społeczeństwa, uchwalając plan w zmienionej postaci bez powtórnego przeprowadzenia czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie do dokonania zmian o charakterze istotnym, mogącym rodzić wobec nich opozycję tych, których interes wyraża się przeciwdziałaniu intensyfikacji zabudowy i w ograniczeniu możliwości mieszkaniowego wykorzystania wskazanego obszaru.

Kolejnym przejawem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez brak wyłożenia projektu planu po wprowadzonych zmianach jest treść § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b), którą zakwestionowano w skardze oraz treść § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b), które Sąd uwzględnił z urzędu. Należy wyjść od definicji zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań, oznaczonej symbolem MW1, sformułowanej w § 2 pkt 1 lit. d) planu, zgodnie z którą to tereny zabudowy wielorodzinnej realizowanej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań (zgodnie z zapisami w kartach terenów). W parterach budynków usytuowanych wzdłuż dróg publicznych dopuszcza się lokalizację wydzielonych lokali użytkowych dla usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej.

W wersji wyłożonej projektu planu kwestionowane postanowienia brzmiały: § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b) "dopuszcza się lokalizację budynków składających się z odrębnych segmentów, zawierających do 4 lokali każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej". Uchwalono natomiast następującą treść: "dopuszcza się realizację budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, składających się z oddzielnych segmentów (nadziemnych części budynków) zawierających do 4 mieszkań każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej". Podkreślić należy, że przywołane postanowienia zamieszczono w planie równocześnie z § 14 ust. 6 pkt 2 lit. a), w którym określając przeznaczenie terenu wskazano m.in. zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 4 mieszkań.

Podobny zabieg redakcyjny zastosowano w przypadku § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) planu. Natomiast w pierwotnie wyłożonej publicznie wersji § 14 ust. 2 pkt lit. b) dopuszczono realizację budynków składających się z odrębnych segmentów, zawierających do 8 lokali każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej. Uchwalono jednak § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w następującym brzmieniu: "dopuszcza się lokalizację budynków zawierających więcej niż 8 mieszkań, składających się z oddzielnych segmentów (nadziemnych części budynków) zawierających do 8 mieszkań każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej", w sytuacji, gdy § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) jako przeznaczenie terenu przewidziała zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 8 mieszkań.

Z definicji zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań wynika, że uchwałodawca gminny pod jej pojęciem rozumie budynki, w których jest do 4 lub do 8 mieszkań. W definicji tej oprócz budynków nie przewidziano żadnych innych elementów zabudowy, w tym segmentów, z których mogą się składać budynki stanowiące integralną całość. Wynika z tego, że w ramach zabudowy wielorodzinnej w budynkach do 4 lub do 8 mieszkań, niezależnie od tego, czy budynek ten będzie się składał z oddzielnych segmentów usytuowanych na wspólnej hali garażowej czy nie, budynek jako całość nie może zawierać więcej niż 4 lub 8 mieszkań.

Wobec tego uznać należało za istotną zmianę dopuszczenie w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b) planu dopuszczenie realizacji budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, przy ograniczeniu mieszkań w oddzielnych segmentach składających się na budynek do 4, a w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) więcej niż 8 mieszkań, przy maksymalnej licznie mieszkań w segmencie – do 8.

Bez wpływu na taką ocenę dokonanych zmian pozostaje argumentacja Gminy, która starała się wykazać, że wprowadzone zmiany nie wymagały ponowienia czynności planistycznych, albowiem wyłącznie doprecyzowały istniejące już zapisy plan w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. Wprowadzone zmiany, po raz pierwszy w sposób wyraźny, dopuściły realizację budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania bądź więcej niż 8 mieszkań. Taka zmiana w zakresie przeznaczenia terenu może wpłynąć na możliwości inwestycyjne właścicieli działek budowlanych poprzez umożliwienie im realizacji w jednym budynku, nawet składającym się z segmentów, większej niż przewidziana w definicji liczby mieszkań i tym samym uzyskania większej powierzchni użytkowej mieszkalnej przeznaczonej do sprzedaży. Zmiany te zmierzają do optymalnego zagospodarowania działek budowlanych, tak, aby do minimum ograniczyć przestrzeń, której nie będzie można sprzedać. Powyższe zmiany korzystne dla właścicieli nieruchomości, na których można realizować zabudowę, mogą wywołać opór właścicieli nieruchomości sąsiednich, które mogą być narażone na zwiększone oddziaływanie zabudowy wielorodzinnej obejmującej większą ilość mieszkań w budynku.

Poza tym, w ocenie Sądu, Rada Miasta uchwalając powyższe postanowienia § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 2 pkt lit. b) i § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b) planu istotnie naruszyła zasady sporządzania planu wyrażone w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 6 rozporządzenia przepisy ustawy (odpowiednio aktu prawa miejscowego) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Wskazana zasada precyzji w redagowaniu przepisów prawnych oznacza, że należy tak redagować przepisy, by w sposób jednoznaczny wyznaczały adresatom, co i w jakiej sytuacji jest zakazane, nakazane lub dozwolone.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien regulować te kwestie w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to zarzewie niekończących się sporów interpretacyjnych i niepewności prawa. Przedmiotem tych wątpliwości interpretacyjnych nie są przy tym pojedyncze, incydentalnie stosowane postanowienia, ale takie, które dotyczą kluczowej problematyki planu - kwestii przeznaczenia terenu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W § 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 planu, w ramach wymienionych ustępów w obrębie jednej jednostki redakcyjnej – pkt 2 dotyczącego przeznaczenia terenów, w każdym z nich przewidziano dwie litery - a) i b), zawierając w nich treści wewnętrznie sprzeczne. W przypadku § 14 ust. 1 pkt 2 i § 14 ust. 6 pkt 2 planu w lit. a) przewidziano przeznaczenie MW1 – zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań, jednocześnie w lit. b) dopuszczając realizację w budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania w tym rodzaju zabudowy wielorodzinnej. Oznacza to, że z postanowień jednego punktu wynikają dwie normy prawne powszechnie obowiązujące na terenie gminy: prawo do zabudowy wielorodzinnej w budynku do 4 mieszkań i prawo do zabudowy budynkiem z większą ilością mieszkań, właściwie nieograniczoną. Podobnie rzecz ma się z postanowieniami § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b), gdzie w lit. a) określono przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 8 mieszkań, podczas gdy w lit. b) dopuszczono realizację budynków zawierających więcej niż 8 mieszkań w tym samym rodzaju zabudowy. Jednocześnie regulacja § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) pozostaje w sprzeczności z definicją zabudowy wielorodzinnej oznaczonej symbolem MW1 określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d), w której nie przewidziano w pojedynczym budynku więcej niż 8 mieszkań.

Ujawnione sprzeczności nie pozwalają uznać przywołanych wyżej postanowień planu za jednoznacznie sformułowane i tym samym zrozumiałe dla adresatów, wobec czego nie można ich uznać za spełniające wymóg z § 6 rozporządzenia. Powyższe nieprawidłowości naruszają nie tylko wskazane regulacje rozporządzenia, ale również stanowioną naruszenie zasady państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP zawierającą - w ramach reguły pewności prawa - wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Przywołaną normę konstytucyjną sąd stosuje bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 Konsytuacji RP.

Kolejną zmianą w tekście planu (oraz odpowiednio w części graficznej) na karcie terenu nr 05 UT,UK/MW2, była zmiana nieprzekraczalnych linii zabudowy, która w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednoznacznie kwalifikowana jako zmiana istotna, której dokonanie wymaga odpowiedniego powtórzenia czynności planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984). Zmiany w tym zakresie były konsekwencją dokonania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do uwzględnienia w strefie 05 historycznych podziałów parcelacyjnych, których nie można przekroczyć nową zabudową. Ze względu na wagę skutków spowodowanych powyższym uzgodnieniem należało powtórzyć czynność wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a usprawiedliwienia dla uchybień w tym zakresie nie można skutecznie poszukiwać w fakcie, że Gmina jest właścicielem nieruchomości objętych tą kartą terenu.

Za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnej zmianie jak zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy, do której doszło po wyłożeniu planu w § 14 ust. 7 pkt 5 lit. b) tiret pierwszy. Zwiększono wysokość budynków o 0,5 m, tj. z 24,5 m na 25 m. Zmiana ta dotycząca zasadniczego parametru zabudowy mogła mieć wpływ na nieograniczony krąg podmiotów, a w związku z tym powodowała obowiązek ponowienia czynności wyłożenia planu do ponownego publicznego wglądu, zwłaszcza że zmiana ta była również przedmiotem uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Braku ponowienia tych czynności przez organ planistyczny nie może usprawiedliwić konieczność wzięcia pod uwagę wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy skutkiem uwzględnienia m.in. tych okoliczności było wprowadzenie istotnych zmian w obrębie parametrów i wskaźników zabudowy terenów objętych ustaleniami wyłożonego planu.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody co do pozostałych zmian wprowadzonych do projektu planu bez ponowienia procedury planistycznej. Dotyczy to:

1. usunięcia z definicji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz definicji zabudowy wielorodzinnej w budynkach do 4 lub do 8 mieszkań (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) zapisu dopuszczającego wydzielenie lokalu użytkowego dla usług "stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej", pozostawiając jedynie zapis "dla usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej",

2. uzupełnienia w § 13 pkt 2 planu definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy o zapis: "wyjątki od ww. zasady zawarto w odpowiednich kartach terenów",

3. wydzielenia w § 14 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) stref A i B,

4. doprecyzowania § 14 ust. 5 pkt 5 lit. b) tiret pierwsze i tiret drugie podwójne ii) poprzez dodanie zapisu: "odległość wycofania trzeciej kondygnacji nie może być mniejsza niż 2 m w stosunku do obrysu niższej kondygnacji",

5. zwiększenia w § 14 ust. 8 pkt 1 lit. a) i w § 14 ust. 11 pkt 1 powierzchni wskazanych terenów odpowiednio o 0,01 ha i 0,02 ha.

Rezygnacja uchwałodawcy gminnego z określenia dopuszczalnych przy zabudowie mieszkaniowej usług jako usług uzupełniających tą funkcję, przy zachowaniu warunku usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej nie jest, wbrew twierdzeniom Wojewody, zmianą wymagającą ponowienia czynności planistycznych. Pomimo tego, że wskutek tej modyfikacji dochodzi do rozszerzenia katalogu dopuszczalnych usług w zabudowie mieszkaniowej, to ich charakter nie może wykraczać poza pierwotne ogóle założenie ujawnione w projekcie planu odnośnie niezakłócania funkcji mieszkaniowej dopuszczonymi usługami. Definicja usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej, zawarta w § 2 ust. 2 planu potwierdza, że intencją twórców planu było dopuszczenie na terenach zabudowy mieszkaniowej funkcji niewywołujących zakłóceń i uciążliwości powodujących przekroczenie dopuszczalnych standardów środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej. Cel ten w pełni realizują zmodyfikowane definicje zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) planu, niewprowadzające istotnej jakościowej zmiany względem treści projektu wyłożonego publicznie.

Wprowadzenie do definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy zapisu dotyczącego wyjątków od zasady regulacji w tym zakresie w poszczególnych kartach terenów ma, zdaniem Sądu, charakter porządkujący, potwierdzający dotychczasowe brzmienie poszczególnych kart terenu obejmujących regulacje szczególne planu, w których również w wersji przed wyłożeniem do publicznego wglądu przewidywano wyjątki od zasady określania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Powyższe uzupełnienie postanowienia w § 13 pkt 2 lit. a) planu nie wprowadziło żadnej istotnej zmiany w planie.

W tożsamy sposób należało ocenić zabieg wyodrębnienia w § 14 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) stref A i B. Konfrontacja wersji projektu planu wyłożonego do wglądu z wersją uchwaloną przez Radę Miasta potwierdza, że w wyłożonym planie w obu wersjach opisowej i graficznej uwzględniono strefy A i B przyporządkowując im odrębne regulacje. Oznacza to, że podział na strefy A i B dokonany w pkt 1 ust. 5 miał wyłącznie charakter zabiegu dostosowawczego, pozostającego bez wpływu na zasadniczą treść postanowień tej karty terenu.

Zdaniem Sądu, również uzupełnienie zapisu zawartego w § 14 ust. 5 pkt 5 lit. b) tiret pierwsze i tiret drugie podwójne ii) planu poprzez określenie, że odległość wycofania trzeciej kondygnacji nie może być mniejsza niż 2 m w stosunku do obrysu niższej kondygnacji, nie wymagało ponowienia czynności planistycznych. Analiza treści wskazanego przepisu w brzmieniu wyłożonym do publicznego wglądu prowadzi do wniosku, że już wówczas uzależniono wprowadzenie trzeciej kondygnacji od zastosowania rozwiązań architektonicznych akcentujących jej wycofanie w stosunku do pozostałej części budynku przynajmniej od strony ul. O. Wobec tego doprecyzowania poprzednio już sformułowanej i notyfikowanej koncepcji rozwiązań architektonicznych umożliwiających realizację trzeciej kondygnacji nie można było uznać za istotną zmianę wymagającą dla prawidłowości proceduralnej ponownego wyłożenia publicznego.

Korekta powierzchni terenu 09 objętego postanowieniami § 14 ust. 8 pkt 1 lit. a) o 0,01 ha i terenu 13 objętego postanowieniami § 14 ust. 11 pkt 1 o 0,02 ha, będąca wynikiem aktualizacji mapy (uwzględnienie obiektu budowlanego oddanego do użytku) i niewielkiej korekty linii rozgraniczających teren, nie miała charakteru uzasadniającego ponowienie czynności planistycznych. Przesądza o tym lokalny zasięg tej zmiany i brak oddziaływania na sąsiednie strefy i nieruchomości.

Również rezygnacja uchwałodawcy gminnego, w następstwie uwzględnionych uwag do planu, z trasy rowerowej biegnącej w ciągu ulicy Ś., nie wymagała ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Plan w stopniu wymaganym u.p.z.p oraz przepisami odrębnymi określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych wraz z ich parametrami. Zadaniem planu w tym zakresie jest przede wszystkim określenie, stosownie do wymogów prawa, systemu komunikacyjnego - w tym układu podstawowego i układu uzupełniającego oraz miejsc przyłączeń do układu zewnętrznego. Powyższe wymogi kontrolowany plan realizuje i one nie podlegały zmianom. Natomiast inne elementy współkształtujące ten system, w tym m.in. trasy rowerowe, mają charakter opcjonalny, nieobligatoryjny, i zmiana w ich obrębie nie wywiera bezpośredniego wpływu na interesy indywidulane właścicieli nieruchomości przyległych.

Brak ponownego wyłożenia powyższych zmian do publicznego wglądu ze względu na ich charakter, zakres i brak znaczącej modyfikacji dotychczasowych postanowień projektu planu nie spowodował wadliwości uchwalonych postanowień, które kwalifikowałyby je do eliminacji z porządku prawnego. W tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, więc nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Mając powyższe na uwadze oraz kierując się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że dostrzeżone istotne naruszenia trybu sporządzania planu oraz istotne naruszenie zasad jego sporządzania w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku, a dotyczącej tych obszarów planu (części tekstowej i rysunku) i jego zapisów, które powstały z wyżej opisanymi naruszeniami prawa.

Biorąc pod uwagę, że opisane naruszenia dotyczą części obszarów usługowych i zabudowy mieszkaniowej, a wzgląd na potrzeby ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury przyświecał przyjmowaniu regulacji objętych kartami terenu 13 ZP, 14 ZP i 15 ZP wraz z obsługą komunikacyjną przewidzianą w kartach terenu 16 KD-L ½ i 17-19 KD-D ½, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania planu. Zdaniem Sądu, zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu nie są tak ściśle związane z pozostałą częścią ustaleń planu, aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów. Pomimo tego, że dostrzeżone wadliwości dotyczą przeważającego obszaru planu Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień wolnych od uchybień proceduralnych i merytorycznych.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Wojewody koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).