Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 787/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. A. i T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1197/11 w sprawie ze skargi H. A., T. A., A. A., L. A., K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz H. A. i T. A. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1197/11, oddalił skargę H. A., T. A., A. A., L. A. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958), art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę i rozbiórkę inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P.- R.od km 324+772 do km 386+000 - odcinek 2 - od km 346+803,80 do km 356+700 oraz na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny.

Organ I instancji stwierdził, że skoro przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami, z decyzjami o ustaleniu lokalizacji autostrady, jest kompletny i wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, to należało udzielić pozwolenia budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. A., C. A. i T. A., uchylił decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian. Nadanie zatem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego zasadnym jest uchylenie decyzji Wojewody Ł. w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji.

Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki lokalizacji dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. od km 346+803,80 do km 356+700,00 wraz z przebudową infrastruktury technicznej" oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby w/w inwestycji.

Projekt przedmiotowej inwestycji spełnia również warunki decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od P. do granicy województwa ł. od km 324+772 do km 408+805.

Marszałek Województwa Ł. decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] oraz z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do środowiska w ramach przedmiotowej inwestycji.

Wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania skarżących, dotyczących dostępu nieruchomości stanowiącej ich własność do drogi krajowej nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Zgodnie z przyjętym przez projektanta rozwiązaniem nieruchomość skarżących będzie miała zapewnione połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez drogę gminną o szerokości 5 m z poboczem o szerokości 0,75 m, o nośności 8 t/oś oraz węzeł Z. Przyjęte rozwiązanie jest odpowiednie z uwagi na charakter działalności prowadzonej przez skarżących. W związku z powyższym wymóg ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu żądania wykupu całej nieruchomości organ stwierdził, że stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w przypadku, gdy część nieruchomości została przejęta pod lokalizację drogi, a pozostała jej część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zarządca drogi jest zobowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w w/w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Nieuzasadnione są zarzuty odnośnie nieuzyskania przez inwestora prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części w/w działki przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], a następnie, decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Wojewoda Ł. orzekł o jej wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutów niedoręczenia i nieogłoszenia postanowienia Wojewody Ł. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie sprostowania z urzędu błędu pisarskiego w postanowieniu Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] (znak: [...]), co uniemożliwiło stronom wniesienie zażalenia, organ wskazał, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera przepisy, które w szczególny sposób regulują zasady powiadamiania stron o postępowaniu dotyczącym budowy dróg. Stosownie do art. 24 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy, strony postępowania inne niż wnioskodawca są powiadamiane w drodze obwieszczeń o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o wydaniu decyzji w tej sprawie. Natomiast przepisy te nie przewidują obowiązku powiadamiania np. o postanowieniu w sprawie sprostowania błędu pisarskiego. Jednocześnie przepisy szczególne wyłączają możliwość zastosowania w kwestii wydawanych w tym postępowaniu postanowień stosownych przepisów k.p.a. Przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie mogą być interpretowane w ten sposób, że w rezultacie przyjętej wykładni wymagania dotyczące postanowień, a więc rozstrzygnięć w kwestiach wpadkowych, będą surowsze niż wymagania dotyczące decyzji, a więc merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym, w ocenie organu, niedoręczenie postanowienia stronom nie spowodowało naruszenia zasady równości stron i prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast prawidłowość postanowienia Wojewody Ł. z dnia [...] września 2010 r. nie może podlegać weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Organ wskazał także, że niedogodności powstałe lub mogące powstać w wyniku przyjętego sposobu prowadzenia prac budowlanych objętych zaskarżoną decyzją Wojewody Ł. nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli C. A., H. A. i T. A. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 104 K.p.a. i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz naruszenie art. 5 i art. 28 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżących decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., a także decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] października 2010 r. obarczone są naruszeniami przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wykazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Organy administracji w sposób rażący pomięły interes strony skarżącej i nie uwzględniły podnoszonych przez nią okoliczności. W toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie podnosili, iż wywłaszczenie jednej z należących do nich działek, stanowiącej wjazd do prowadzonego przez nich zakładu wulkanizacyjnego, skutkować będzie utratą klientów, a co za tym idzie utratą jedynego dla nich źródła utrzymania. C. A. i T. A. są właścicielami zakładu wulkanizacyjnego posadowionego na gruncie stanowiącym własność także H. A. Działalność tą skarżący prowadzili od 25 lat i stanowiła ona ich jedyne źródło utrzymania. Działalność prowadzona jest na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...] i [...]. Odbiorcami świadczonych przez skarżących usług są przede wszystkim kierowcy samochodów ciężarowych. Dla wykonywania tejże działalności koniecznym jest stworzenie kierowcom odpowiednich możliwości wjazdu do zakładu. Wykonywanie działalności bez odpowiedniego wjazdu nie będzie możliwe. Drogi wewnętrzne, które zgodnie z decyzjami mają zapewnić wjazd do zakładu skarżących nie spełniają właściwych parametrów dla zapewnienia bezpiecznego wjazdu, zawracania i parkowania samochodów ciężarowych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym pojęcia dostępu do drogi publicznej, jednak zakres tego pojęcia interpretować należy analogicznie do pojęcia jakie nadaje mu kodeks cywilny. Bogate orzecznictwo, które wykształciło się na podstawie przepisu art. 145 K.c. dostarcza wskazówek dotyczących interpretacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Inaczej niż w kodeksie cywilnym, ustawodawca nie mówi o "odpowiednim dostępie do drogi publicznej", ale posługuje się szerszym pojęciem - mówi jedynie o dostępie do drogi publicznej. Niedopuszczalne jest jednak takie zastosowanie reguł wykładni językowej, które mogłoby prowadzić do odmówienia obrony na podstawie art. 5 Prawa budowlanego osobie trzeciej, która na skutek realizacji obiektu budowlanego może utracić odpowiedni dostęp w rozumieniu, jakie wykształciło się w judykaturze na podstawie art. 145 K.c, czyli dostęp zapewniający możliwość wszelkiej niezbędnej ze społeczno - gospodarczego punktu widzenia łączności z drogą publiczną oraz normalnego, gospodarczego korzystania z nieruchomości.

Prowadzący postępowanie organ administracji powinien każdorazowo dokładnie rozważyć wszelkie okoliczności konkretnej sprawy, w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Szeroki zakres ochrony interesów osób trzecich z art. 5 Prawa budowlanego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym ochrona może obejmować nawet niektóre zakazy immisji z art. 144 K.c. Rygorystyczne odczytywanie treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez organ administracji publicznej, zmierzające do ograniczenia zakresu tej ochrony, jest limitowane zasadą uwzględnienia słusznego interesu obywateli z art. 7 K.p.a. Wydanie przez organ administracji decyzji o pozwoleniu na budowę bez zapewnienia właściwego ze względów społeczno - gospodarczy, poczytywać należy jako decyzję obarczoną rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 i tym samym może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Decyzji zarzucili także naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się jeszcze ostateczna, a mimo to roboty budowlane zostały rozpoczęte.

Podnieśli ponadto, że jeżeli nie ma możliwości zapewnienia właściwego wjazdu na nieruchomość skarżących i do zakładu przez nich prowadzonego, należało dokonać wywłaszczenia całej nieruchomości skarżących.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co zasadnie ustaliły organy obu instancji.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Z treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 wynika m. in., iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożeniu wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożeniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że inwestor spełnił wymogi zawarte w przepisach z art. 32 ust. 1 i 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem Wojewoda Ł. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor spełnił nałożone na niego prawem budowlanym obowiązki. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia.

Sąd wskazał, że głównym zarzutem podnoszonym w skardze i w toczącym się postępowaniu administracyjnym jest brak dostępu z nieruchomości skarżących do drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra i Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta - nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione.

W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, że nieruchomość skarżących będzie miała dostęp do drogi krajowej poprzez drogę gminną. Powyższa kwestia była przedmiotem analizy Wojewody Ł. wydającego decyzję z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogowej. Wydana ona została w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 listopada 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 991/06 decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dokonując ponownej analizy akt sprawy i będąc zobowiązanym ustaleniami Sądu, organ wskazał, że inwestor dokonał modyfikacji wniosku w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości strony skarżącej. Zmianie uległy parametry projektowanej drogi zapewniającej możliwość obsługi komunikacyjnej zakładu wulkanizacyjnego poprzez zaprojektowanie drogi o zwiększonej szerokości (szerokość jezdni 5 metrów, szerokość poboczy 1,25 m) umożliwiający dojazd do nieruchomości skarżących samochodów ciężarowych. Skarżący nie złożyli odwołania od decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] września 2008 r., rezygnując tym samym z możliwości jej ponownej weryfikacji. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] września 2008 r. jako decyzja ostateczna była podstawą do wydania skarżonej decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...].

Sąd wskazał, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, zaistniałe w niniejszej sprawie ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę jest uzasadnione, bowiem zgodnie z art. 140 K.c. prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Powołany przepis rozporządzenia Ministra i Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że przyjęte rozwiązanie umożliwia dojazd do nieruchomości skarżących samochodom ciężarowym, stąd też nie może być mowy o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną przez skarżących konieczność wywłaszczenia ich nieruchomości z uwagi na brak zapewnienie dojazdu do nieruchomości, Sąd zauważył, iż wniosek złożony w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nabywanie na żądanie właściciela nieruchomości nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to - mimo, że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej - roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 K.p.a., jak również organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli: H. A., T. A., A. A., L. A. i K. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie, nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżących i niezapewnienie odpowiedniego (tj. przystosowanego do prowadzonej działalności gospodarczej) dostępu do budowanej drogi;

b) § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez odpowiednio:

- błędną interpretację pierwszego ze wskazanych przepisów, dokonaną bez uwzględnienia przepisów aktów prawnych rangi ustawowej - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przemawiającą na niekorzyść skarżących, a także poprzez dokonanie założenia, na niekorzyść skarżących i w sprzeczności z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, że droga zbiorcza prowadząca przez ich nieruchomość do dalszych nieruchomości, musi stanowić zjazd z drogi publicznej oraz że występowanie drogi zbiorczej przechodzącej przez nieruchomość skarżących (tak jak dotychczas) spowoduje pogorszenie stanu bezpieczeństwa na drodze;

- zaniechanie zastosowania drugiego ze wskazanych przepisów, dającego możliwość dopuszczenia wyjątkowo odstępstwa od warunków dotyczących odstępów między skrzyżowaniami, określonych w ust. 1 pkt 3, 4 i 5, jeżeli nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu;

c) art. 1 I Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących mienia w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę na podstawie projektu, który nie zapewnienia stosownego (przystosowanego do prowadzonej działalności gospodarczej) dostępu do drogi, co jest równoznaczne z faktycznym odebraniem skarżącym dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej — w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności wypracowaną na gruncie Konwencji;

d) art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie dostępu do środka odwoławczego polegające na zaakceptowaniu stanowiska zajętego przez Wojewodę Ł. w decyzji nr [...] i przyjęciu, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach (...) nie uprawniają organu do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku, to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno - wykonawczych, które to stanowisko prowadzi do zaniechania jakiejkolwiek rzeczywistej kontroli nad projektami inwestora, w szczególności z punktu widzenia ich zgodności z interesem osób trzecich;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodów z opinii biegłych na okoliczność zapewnienia skarżącym w przedłożonym projekcie budowlanym stosownego (tj. przystosowanego do prowadzonej działalności gospodarczej) dostępu do drogi, możliwości przejazdu i zawracania przez samochody ciężarowe na zaplanowanej drodze oraz na okoliczność możliwości wytyczenia publicznej drogi zbiorczej, w miejscu dotychczasowej wewnętrznej drogi gruntowej łączącej nieruchomość skarżących i sąsiednie, która mogłaby zostać przyłączona do drogi S[...];

- ustalenie, że interes skarżących podlega ochronie i otrzymali oni dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy ochrona ich interesu jest w istocie fikcyjna.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku wystąpienia przesłanek warunkujących zmianę wyroku – o zmianę zaskarżonego orzeczenia, odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiadając się co do skargi p. A. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej (sygn. akt IV SA/Wa 991/06) dokonał interpretacji pojęcia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, określając go jako dostęp przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda Ł. w powołanej wcześniej decyzji z dnia [...] września 2008 r. ustalającej warunki lokalizacji dla inwestycji zobowiązał inwestora do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do pasa drogowego o parametrach zapewniających możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Tymczasem projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją stanowi jedynie fikcyjną ochronę interesu skarżących. W żaden sposób kręta droga o szerokości 5 metrów, nie zawierająca szerszego miejsca umożliwiającego samochodom ciężarowym zawracanie, stanowiąca skomplikowany system zjazdów, rond i kilkukilometrowych dróg, nie zapewnia możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy i w praktyce oznacza koniec działalności gospodarczej prowadzonej od 25 lat przez skarżących. W połączeniu z odmową wykupienia ich nieruchomości i w oczywisty sposób braku innych chętnych do jej nabycia, utracą oni faktycznie majątek gromadzony przez całe życie i źródło utrzymania.

Skarżący wskazali, że zarówno Sąd, jak i organy, odmawiając zaprojektowania innego dojazdu do zakładu skarżących, pominęły ustęp 2 paragrafu 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi: przy przebudowie albo remoncie drogi, w wypadku uzasadnionym ukształtowaniem istniejącej sieci drogowej, dopuszcza się wyjątkowo odstępstwa od warunków dotyczących odstępów miedzy skrzyżowaniami, określonych w ust. 1 pkt 3, 4 i 5, jeżeli nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu. Uznano, że jedyny sposób na rzeczywiste uwzględnienie interesu skarżących to wybudowanie zjazdu z drogi do ich zakładu, co — zgodnie z powołanym przepisem — jest bezwzględnie zabronione. Skarżący podkreślili, że zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby jednak potraktować nieruchomość skarżących jako drogę — wszak przez ich działkę biegła zbiorcza gruntowa droga wewnętrzna, zapewniająca dalszym działkom dostęp do drogi publicznej - możliwym byłoby zapewnienie dojazdu bezpośrednio z drogi ekspresowej do działki skarżących bez naruszenia przepisów rozporządzenia. W pierwszej wersji wniosku o ustalenie lokalizacji drogi inwestor forsował dojazd do zakładu skarżących gruntową drogą wewnętrzną. Jest to droga, która łączy działkę skarżących (przez którą w części przechodzi) i kilkanaście działek sąsiednich, położonych dalej od drogi. Pełni ona funkcję drogi zbiorczej. Gdyby została ona w odpowiedni sposób przebudowana (tj. położono na niej masę bitumiczną i wybudowano pobocza), możliwe byłoby zapewnienie prostego dojazdu do zakładu skarżących, z drogi ekspresowej, w sposób niepogarszający bezpieczeństwa ruchu. Gdyby organ miał wątpliwości co do bezpieczeństwa, należałoby powołać biegłego. Skarżący podkreślili, że przez cały okres funkcjonowania zakładu istniejący dojazd do niego (z czteropasmowej drogi nr [...]) nie wpływał na bezpieczeństwo na drodze - nie było kolizji spowodowanych korzystaniem przez kierowców z tego zjazdu - co pozwala domniemywać, że do zakładu można było dojechać bezpiecznie. Zdaniem skarżących, szczególna sytuacja, z jaką Sąd ma do czynienia w niniejszym przypadku, uzasadnia zastosowanie możliwości przewidzianej w rozporządzeniu i zapewnienie prostszego dojazdu do zakładu skarżących. Od rodzaju zapewnionego dojazdu zależy bowiem, czy ich przedsiębiorstwo pozostanie rentowne i czy będą oni mieli w dalszym ciągu źródło utrzymania. Interpretacja tego przepisu winna być dokonywana w powiązaniu z przepisami aktów prawnych wyższej rangi — Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane, z poszanowaniem interesu osób trzecich i w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwowych.

Skarżący podnieśli także, że sposób dokonanego wywłaszczenia, prowadzący wprost do całkowitej utraty klientów i zamknięcia przedsiębiorstwa, rażąco godzi w zasadę proporcjonalności ingerencji. Osiągnięcie tego samego celu — możliwości przebudowy drogi — możliwe byłoby do osiągnięcia bez naruszenia interesów skarżących, chociażby poprzez utwardzenie drogi biegnącej przez ich działkę lub zapewnienie im dojazdu do pobliskiej drogi powiatowej. Ponieważ zatem przeprowadzenie inwestycji z jednoczesnym zapewnieniem rzeczywistej (nie fikcyjnej) ochrony skarżącym jest możliwe, wydane orzeczenie narusza art. 1 I. Protokołu Dodatkowego do Konwencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazali, że w postępowaniu zarówno organy, jak i Sąd ograniczyły się do oceny, czy do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę załączone zostały stosowne dokumenty. Nie badano zgodności tych dokumentów z zaleceniami Wojewody Ł. zakreślonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ani z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane — tj. zgodności projektów z interesem osób trzecich. Nie ustalono, czy na zaplanowanej drodze dojazdowej do zakładu skarżących bezpieczny jest ruch samochodów ciężarowych, ani czy możliwe jest na tej drodze zawracanie takich pojazdów. Nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego na te okoliczności, chociaż pozostawały co do nich wątpliwości. Wymienione powyżej zaniechania były równoznaczne z niepodjęciem kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, ograniczając się jedynie co oceny formalnej wniosku (tj. czy zostały do niego załączone wymagane ustawowo załączniki), przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania jego merytorycznej oceny, w szczególności z punktu widzenia zgodności projektu z interesem osób trzecich. Chociażby analiza możliwości zawracania samochodów ciężarowych na drodze, która prowadzić ma według projektu do zakładu skarżących, prowadzi do wniosku, że sporządzony projekt nie zapewnia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2012 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez A. A., L. A. i K. S. jako niedopuszczalną ze względu na niezłożenie przez w/w osoby wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności ocenie podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wywiedziony zarzut naruszenia art. 77 i art. 7 K.p.a. jak wynika z jego uzasadnienia, rozwiniętego przez autora skargi kasacyjnej podczas rozprawy, przede wszystkim sprowadza się do zakwestionowania zaakceptowania przez Sąd I. instancji tego, że organy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę drogi ograniczyły się do zbadania czy do wniosku inwestor dołączył wszystkie dokumenty. Natomiast badaniem organy nie objęły czy inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżących, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu do ich nieruchomości dojazdu zapewniającego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie występuje konflikt interesu publicznego z interesem prywatnym. Skarżący bowiem dotychczas prowadzili warsztat wulkanizacyjny, korzystając z bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...]. Planowana inwestycja ma natomiast doprowadzić do rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, a więc drogi klasy S. Wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego powodują, że droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (głównymi), wyjątkowo z drogami klasy Z (zbiorczymi) i drogami wyższych klas. Jednocześnie na drodze klasy S zabronione jest stosowanie zjazdów (§ 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Wskazane wymogi bezpieczeństwa powodują, że skutkiem realizacji planowanej inwestycji jest likwidacja zjazdu prowadzącego z drogi krajowej nr [...] do zakładu wulkanizacyjnego stanowiącego własność skarżących. Dlatego istotną kwestię w rozpoznawanej sprawie stanowiło zapewnienie skarżącym takiego dostępu do drogi ekspresowej S [...], który będzie umożliwiał dalsze prowadzenie zakładu wulkanizacyjnego. Niewątpliwie interes skarżących jest interesem uzasadnionym, a więc takim, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie interesów osób trzecich należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, a zatem w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1489/06, Lex nr 425367, WSA w Łodzi z 18 lutego 2011 r., II SA/Łd 985/10, Lex nr 994222). O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (tak NSA w wyroku z 2 marca 2010 r. II OSK 465/09, Lex nr 577666). Dlatego rzeczą organów w rozpoznawanej sprawie było przeprowadzenie analizy przyjętego w projekcie budowlanym rozwiązania dojazdu do nieruchomości skarżących w odniesieniu przede wszystkim do przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Tymczasem organy takiej analizy nie przeprowadziły. Trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej na ograniczenie badania sprawy do tego czy inwestor do wniosku dołączył wymagane dokumenty. Jednocześnie trzeba podkreślić, że badania zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi nie można ograniczyć do stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] września 2008r. Nr [...], ustalającej warunki lokalizacji dla omawianej inwestycji. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (mającym zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Oczywiście właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę drogi sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /.../), jednakże obowiązany jest również sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Dopiero analiza całościowa przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych może dać odpowiedź, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącym dostęp do drogi S [...] przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej. Trzeba mieć na względzie, że nie chodzi o jakikolwiek dostęp, ale o dostęp zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia zakładu wulkanizacyjnego, a więc działalności gospodarczej, której funkcjonowanie w sposób bezpośredni powiązane jest z dostępem do drogi krajowej. Dlatego rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej było przeprowadzenie analizy, czy droga dojazdowa do nieruchomości skarżących posiada takie parametry techniczne, które zapewnią bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego. Odzwierciedlenie tej analizy powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, gdyż ogólne stwierdzenie, że wymóg ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego został w sprawie spełniony nie stanowi merytorycznej analizy zagadnienia, stanowiącego zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie dokonały takiej analizy jak wyżej wskazana. Również uznanie przez organ, co zostało zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] września 2008 r. budzi zastrzeżenia. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi mowa jest o obsłudze komunikacyjnej zakładu wulkanizacyjnego drogą o szerokości jezdni 5 m i szerokości poboczy 1,25 m. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówi o drodze gminnej o szerokości 5 m z poboczem o szerokości 0,75 m. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast jezdnia stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Dlatego brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "jezdnia" z pojęciem "droga", a co za tym idzie należy powziąć wątpliwość, czy organ rzeczywiście przeprowadził właściwą analizę przedłożonego mu przez inwestora projektu budowlanego. Za takim wnioskiem przemawia również rozbieżność dotycząca wielkości poboczy a także ich ilości. W decyzji lokalizacyjnej była mowa o poboczach o szerokości 1,25 m, zaś w decyzji o pozwoleniu na budowę mówi się o poboczu o szerokości 0, 75 m. Nadto trzeba wskazać, że z dokumentacji załączonej do decyzji lokalizacyjnej wynika, że droga prowadząca do nieruchomości skarżących została określona jako droga gminna o klasie technicznej - D, natomiast w dokumentacji projektowej zakwalifikowano niniejszą drogę jako drogę gminną o klasie technicznej– L.

W świetle powyższych rozważań należało dojść do wniosku, że Sąd I. instancji niezasadnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów jest niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż brak prawidłowej weryfikacji projektu budowlanego nie pozwala na uznanie, że projektowane rozwiązanie drogowe zapewnie poszanowanie uzasadnionego interesu skarżących. Niniejsze naruszenia skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania.

Natomiast niezasadny jest zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie o możliwości zastosowania § 9 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. Przepis ten stanowi o dopuszczalności odstępstw od warunków dotyczących odstępów miedzy skrzyżowaniami, określonych w ust. 1 pkt 3, 4 i 5. Natomiast o drodze klasy S mowa jest w ust. 1 pkt 2 omawianego przepisu, co oznacza, że wyjątek uregulowany w ust. 2 nie dotyczy dróg klasy S.

Zarzut naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP dotyczy stanowiska Wojewody Ł. wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji. Zatem zarzut ten nie odnosi się do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i rozbiórkę, która stanowiła przedmiot kontroli Sądu I. instancji w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

W związku z zasadnością zarzutu naruszenia przepisów postępowania brak jest podstaw, aby na obecnym etapie rozważać, czy projekt budowlany nie zapewnia stosownego dostępu do drogi i w związku z tym doszło do naruszenia art. 1 I. Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

14