Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1873/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 180/13 w sprawie ze skargi Z. F. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 180/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.F. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w punkcie II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w punkcie III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. [...] w Tarnobrzegu, przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego - w części dotyczącej pkt 3 akapit 6 o treści: "dopuszcza się usytuowanie planowanego budynku w granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...]" i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak zaznaczył Sąd, w sprawie były już wydane dwie decyzje SKO w Tarnobrzegu:

1) z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami na działce nr ewid. [...] w Tarnobrzegu przy ul. [...] (po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego) i zjazdem z drogi nr ewid. [...] (ul. [...]),

2) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. [...] w Tarnobrzegu, przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami.

Prezydent Miasta Tarnobrzega po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. Ś. i S. S. z dnia [...] marca 2010 r., uzupełnionego w dniu [...] lipca 2012 r. - decyzją z dnia [...] października 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...], położonej w Tarnobrzegu. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, uwzględniając kwestie podniesione przez Kolegium. W szczególności organ podał, że teren objęty opracowaniem niniejszej decyzji nie posiada obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i jest położony poza obszarem, dla którego zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo. Projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na środowisko. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren działki położonej w Tarnobrzegu oznaczonej nr ewid. [...] oznaczony jest symbolem B. Z. F.-S. złożyła zastrzeżenia do w/w inwestycji. W odpowiedzi Prezydent pismem z dnia [...] września 2012 r. udzielił wyjaśnień, nie uznając zastrzeżeń za prawnie uzasadnione.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. F.-S. zarzuciła, że organ nie uwzględnił jej wcześniejszych zastrzeżeń dotyczących budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...]. Podniosła, że aktualnie proponowany budynek jest za duży gabarytowo w stosunku do sąsiedniej zabudowy, a tym samym wydatnie przysłoni jej obiekt i pogorszy warunki użytkowania oraz bytowania w jej budynku. Dodatkowo realizacja tak wysokiego budynku spowoduje ograniczenie oświetlenia dziennego. W jej ocenie odległość od jej granicy działki powinna wynosić co najmniej 8 m ewentualnie 6 m. Odwołująca nie wyraziła zgody na zlokalizowanie miejsc parkingowych wzdłuż granicy z jej działką. Nie wyraziła też zgody na gromadzenie odpadów od strony jej działki, gdyż minimalna odległość od granicy powinna wynosić 3 m, a od okien 10 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., opisaną na wstępie uchyliło decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałej części utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie analizie poddano obszar oznaczony na załączniku graficznym do analizy. Granice obszaru obejmują teren w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Działka graniczy z drogą wojewódzką - ul. [...], na długości 25 m. Ponieważ granica ta stanowi front nieruchomości, zasięgiem analizy objęto teren szerokości około 75 m wokół działki. W granicach obszaru poddanego analizie znajdują się tereny zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej i mieszkalno-usługowej. Dominującą funkcją na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa, a zabudowa usługowa stanowi dopełnienie funkcji podstawowej. Kolegium podniosło, że argumentacja odwołania dotyczy ewentualnego zacieniania oraz pogorszenia warunków użytkowych i nie może z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego. Pożądany skutek wywołać może podniesienie ich na kolejnym etapie, tj. po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie organ I instancji w istocie przesądził o usytuowaniu projektowanej inwestycji w granicy. Taka zabudowa wynika z materiałów, koncepcji obliczeń wskaźników i samej analizy. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy naprowadził, że badanie zgodności zamierzenia z warunkami techniczno-budowlanymi należy do organów administracji architektoniczno-budowanej i ma miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też przedmiotowa decyzja w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Po myśli art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.) - decyzja powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren oraz wskazywać przewidziane w tym przepisie warunki. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji w zakresie dotyczącym dopuszczalności usytuowania planowanego budynku w granicy z działką nr ewid. [...], wymagała uchylenia i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć, ze względu na wkroczenie przez organ w kompetencję do orzekania w tym zakresie zarezerwowaną dla organu architektoniczno-budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję Z. F.-S. wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o obciążenie kosztami sądowymi Kolegium. W uzasadnieniu wskazała, że od samego początku postępowania administracyjnego wykazywała niezgodność z prawem zapadających w tej sprawie decyzji. W jej ocenie decyzja organu I instancji w żaden sposób nie przystaje do warunków zachowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy, a wręcz im urąga. Wskazała, że dla organów fakt, iż proponowana inwestycja będzie wysunięta wobec istniejącej linii zabudowy w kwartale ulic: [...],[...],[...] o około 4 m, stanowi wypełnienie warunku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powtórzyła jak w odwołaniu, że inwestycja nie może wywoływać ujemnych skutków dla budynków i ich użytkowników. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie usytuowany jest budynek mieszkalny skarżącej, to posadowienie na działce nr [...] obiektu tak znacznie przewyższającego budynek mieszkalny oraz wysunięcie tego obiektu poza linie dotychczasowej zabudowy o około 4 m, spowoduje ograniczenie w dostępie światła dziennego do pomieszczeń w budynku mieszkalnym usytuowanym po stronie działki nr [...]. Podniosła, że przedmiotowy budynek, jak go nazwano - usługowo-mieszkalny, znacznie przekracza dopuszczalne normy dla obszaru tej działki i usytuowanie względem już istniejących budowli wzdłuż ulicy [...]. Skarżąca nie zgodziła się też z usytuowaniem miejsc parkingowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając przedstawioną sprawę wskazał, że w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. powodujących jej nieważność, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego. Dopiero w ostatniej kolejności sąd może skontrolować czy decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. W razie stwierdzenia uchybień na wcześniejszym etapie sąd nie przechodzi już do kolejnego.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie sądowa kontrola zakończyć się musiała już na pierwszym etapie. Z tego powodu uznał ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi za przedwczesne.

Jak podkreślił Sąd, podstawą wydanej przez SKO decyzji miał być przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał zatem, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a.: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzje albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo

3) umarza postępowanie odwoławcze".

Organ II instancji rozpatrując sprawę na skutek odwołania, w sytuacji gdy nie zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. (pomijając § 4, który tu nie ma zastosowania) może wydać jedynie decyzję, która odpowiada jednemu z rodzajów orzeczeń wskazanych w § 1 w pkt 1, 2 i 3. Wskazuje na to wyraźnie użycie spójnika "albo" pomiędzy w/w punktami. Niedopuszczalne jest "połączenie" rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w odrębnych punktach art. 138 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej – rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis powyższy nie daje natomiast organowi odwoławczemu kompetencji do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (lub umorzył postępowanie pierwszej instancji) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Wskazywany w niniejszej sprawie przez Kolegium jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw, aby poprzez orzeczenie o utrzymaniu w mocy pozostałej, nieuchylonej części decyzji I instancji, wyjść poza ramy przepisu, na mocy którego orzekało.

W związku z powyższym Sąd ponownie podkreślił, że w judykaturze przyjmuje się, iż określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie Kolegium wydało decyzję, która nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć wyczerpująco wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3 i w § 2 k.p.a. to Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd zasygnalizował, że w aktach sprawy przedstawionych Sądowi nie ma pisma inwestorów z dnia [...] lipca 2012 r., na które powołuje się organ I instancji w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2012 r. i w decyzji, którym miałby zostać zmieniony rodzaj planowanej zabudowy z powrotem na usługowo – mieszkalną. Z akt tych wynika jedynie, że taka funkcja budynku została wskazana w pierwotnym wniosku z dnia [...] marca 2010 r., zaś wniosek ten został zmieniony w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. (budynek handlowo – usługowy).

W ponownym postępowaniu odwoławczym SKO uzupełni zatem akta o ww. pismo inwestorów modyfikujące wniosek, którego złożenie potwierdził na rozprawie W. Ś. i rozpozna sprawę w jej całokształcie, tj. biorąc pod uwagę oczekiwane przez inwestorów warunki dla przyszłej zabudowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze, w tym wyniki analizy konkretnego obszaru i wyda rozstrzygnięcie mające oparcie w art. 138 k.p.a., odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydano decyzję nie odpowiadającą jednemu z rozstrzygnięć wyczerpująco wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3 i w § 2 k.p.a. ponieważ przepis ten nie daje organowi odwoławczemu kompetencji do zawarcia w decyzji reformatoryjnej rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części, mimo, że w wyniku zamieszczenia przez organ w rozstrzygnięciu zwrotu "w pozostałym zakresie utrzymuje decyzję w mocy" zaakcentował organ jedynie skutek, jaki nastąpił w wyniku uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania w tym zakresie, co nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i sytuację strony,

2) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji mimo, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku uchylenia w części i umorzenia w tym zakresie decyzji organu I instancji z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałym zakresie, gdyż sytuacja strony nie uległa zmianie i nadal określona jest decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy; przy uwzględnieniu dodatkowo, że organ nie powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. F.-S. wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę do stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ustalenie zatem przez sąd zaistnienia wady powodującej nieważność decyzji lub postanowienia powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiego aktu, bez wymogu badania wpływu tej wady na jego treść. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, iż kontrolowana przezeń decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2012 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Wskazać zatem należy, że przyczyna nieważności określona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma bardzo nieostry charakter. Zachodzi ona, kiedy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanka ta nie zachodzi, gdy doszło do błędnej interpretacji przepisów składających się na podstawę prawną (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Podkreśla się, iż przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, czy wreszcie ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86). Istnieją jednakże głosy, by brak podstawy prawnej odnosić jedynie do prawa materialnego (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), zwłaszcza w przypadku wyraźnego, niebudzącego wątpliwości naruszenia przepisu prawa materialnego (glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100, s. 624). Natomiast okoliczność braku podstawy prawnej, by mogła stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, zachodzi wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 595-596). Pozostałe sytuacje istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Powyższe uwagi natury wstępnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie pozwalają na uznanie za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, który istnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatruje w braku możliwości zawarcia w sentencji decyzji dokonanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, które nie mieści się w katalogu decyzji organu odwoławczego zawartego w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Stwierdzić bowiem należy, że określone w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 k.p.a., podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnych, budzą tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie, szereg wątpliwości. Wskazać zatem należy, że zdaniem B. Adamiak (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 11. Wydanie, C.H. Beck, 2011 r., s. 516), istota typowej decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Sama autorka powyższego poglądu zauważa, że odmiennie kwalifikuje decyzję wydaną na podstawie powołanego przepisu Z. Janowicz, zaliczając ją do decyzji merytorycznych (tamże, s. 516 i 517). Powszechnie zaś dostrzega się niezupełnie szczęśliwą redakcję tego przepisu. Warto zatem przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05, przyjął, iż dopuszczalnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której jest ono bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego tylko w tej części. Jednocześnie jednak uznano, że wobec tego, iż umorzeniu nie podlega całe postępowanie, organ odwoławczy winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności, w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy. Z kolei A. Wróbel zaznacza, że uchylając decyzję organu I instancji w części organ odwoławczy nie jest zobowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (w: M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, Warszawa 2011 r., s. 792). Jego zdaniem, w konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

Wobec powyżej zaprezentowanych wątpliwości co do charakteru decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., za pozbawione braku podstaw należy uznać jednoznaczne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji przepisu postępowania, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, wybór jednego z poglądów, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wywodzonej z braku podstawy prawnej, bądź rażącego naruszenia prawa.

Na marginesie zauważyć należy, że Sąd I instancji, pomimo własnego – prawidłowego - wskazania, że dopiero w sytuacji niestwierdzenia wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. zobowiązany jest do badania naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz następnie naruszeń prawa materialnego, dokonał częściowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Takie procedowanie należy uznać za wadliwe. W sytuacji bowiem, gdy stwierdzono, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, za niedopuszczalną należy uznać, nawet częściową, kontrolę tej decyzji w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.