Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3062/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 67e ust. 1 i 2, art. 11, art. 67h ust. 3, art. 67i ust. 1, art. 67j ust. 1, art. 67k ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 110/13 w sprawie ze skargi A.J. na bezczynność Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddala skargę; 2) zasądza od A.J. na rzecz Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

A.J. pismem z dnia [...] maja 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiej Komisji do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacji dotyczącej liczby wniosków o ustalenie zdarzenia medycznego złożonych do Komisji do dnia 10 maja 2013 r., liczby zdarzeń medycznych orzeczonych przez Komisję do dnia 10 maja 2013 r. oraz o udostępnienie treści wszystkich orzeczeń wydanych przez tę Komisję do dnia 10 maja 2013 r. Dane objęte wnioskiem miały posłużyć do pracy naukowej poświęconej wybranym aspektom działalności Komisji, stanowiących novum w polskim porządku prawnym.

W piśmie z dnia 22 maja 2013 r. Komisja udzieliła informacji objętych punktem 1 i 2 wniosku. Odmówiono jednocześnie udostępnienia informacji dotyczących treści orzeczeń, powołując się na to, jakoby treść tych orzeczeń nie stanowiła informacji publicznej, a sama Komisja nie była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie przepisów tej ustawy. Za takim stanowiskiem miałby przemawiać przepis art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

A.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewódzkiej Komisji do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych wniosła o jej oddalenie, względnie o odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę uwzględnił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż informacja jakiej zażądała strona skarżąca stanowi informację publiczną, a podmiot do którego zwrócono się o udostępnienie tej informacji, czyli Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. – jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

WSA nie zgodził się, jakoby treść art. 67 e ust. 2 (błędnie wskazywany jako art. 67 a) ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przesądzała o tym, że Komisja nie wykonuje zadań publicznych. W powołanym przepisie jest mowa tylko o tym, że wykonywanie zadań wojewódzkiej komisji nie stanowi wykonywania władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Konkludując stwierdził, iż Komisja jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne (wydawanie wiążących orzeczeń w sprawie zdarzeń medycznych tj. zakażenia pacjenta biologicznym czynnikiem chorobotwórczym, uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia pacjenta albo śmierci pacjenta będącego następstwem niezgodnych z aktualną wiedzą medyczną, diagnozy, leczenia lub zastosowania produktu leczniczego lub wyrobu medycznego) jest obowiązana do udostępniania informacji jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej. Nie budziło wątpliwości WSA, że tego typu działalność jaką wykonuje komisja tj. działalność orzecznicza, aczkolwiek nie stanowi ona wykonywanie władzy publicznej, to przesądza, iż podmiot te zadania wykonujący jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy – wykonującym zadania publiczne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenia wydawane przez wojewódzką komisję co do zasady stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). Z art. 67 i ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika zaś, że celem postępowania przed wojewódzką komisją jest ustalenie, czy zdarzenie, którego następstwem była szkoda majątkowa lub niemajątkowa, stanowiło zdarzenie medyczne. W myśl art. 67j powołanej ustawy wojewódzka komisja po naradzie, wydaje w formie pisemnej, orzeczenie o zdarzeniu medycznym albo jego braku, wraz z uzasadnieniem. Jest ono zatem informacją publiczną.

Także brak organu, który organizacyjnie byłby odpowiedzialny za udzielanie informacji publicznej przez komisję, nie jest zdaniem WSA podstawą do nieudzielania tej informacji. Żaden bowiem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej takiego wyspecjalizowanego organu nie posiada. Sąd ten zauważył jednak, iż zgodnie z § 7 Regulaminu Działania Wojewódzkiej Komisji do Spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. w skład komisji wchodzi m. innymi przewodniczący, który kieruje jej pracami nie tylko w zakresie orzeczniczym, o czym przesądza § 11 i użyte tam sformułowanie "w szczególności ... podejmuje decyzję w sprawach bieżącej dzielności Wojewódzkiej Komisji"). Zgodnie natomiast z § 9 komisja ta posiada sekretariat. Zdaniem sądu pierwszej instancji nic nie stoiło na przeszkodzie, aby uznać, że organizacyjnie komisja w ma pełni możliwość udzielania informacji publicznej.

WSA przyjął, że skierowane do skarżącego, w toku postępowania pismo, nie spełniało wymogów u.d.i.p. i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Stwierdził zatem, że Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. dopuściła się i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia punktu 3 wniosku skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wojewódzka Komisja ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Rzeczonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie postawiła trojakie zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że żądana przez A.J. informacja jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach wynikających z tej ustawy.

Po drugie, naruszenie art. 67e ust. 2 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 159) poprzez przyjęcie, że Wojewódzka Komisja ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych wykonuje zadania publiczne.

Po trzecie, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że Wojewódzka Komisja ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych jest jednym z wymienionych w tym przepisie podmiotów, reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że działania ww. Komisji nie stanowią wykonywania władzy publicznej, a zatem nie wykonuje zadań publicznych, zaś jej jawność ogranicza się do stron toczonych przed nią postępowań.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną A.J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadzała się do dwóch kwestii. Po pierwsze, odpowiedzi na pytanie, czy wojewódzka komisja do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Po drugie, czy orzeczenia wojewódzkiej komisji ds. orzekania o zdarzeniach medycznych są informacją publiczną.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, wskazać należy, że katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Należą do nich w szczególności: organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5); reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców (art. 4 ust. 2). Wspólnym mianownikiem ww. podmiotów jest to, że wykonują one zadania publiczne, choć niekoniecznie władzę publiczną, które to pojęcia rozróżnia sam ustawodawca (art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p.).

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 67e ust. 2 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm., dalej "ustawa o prawach pacjenta"), "wykonywanie zadań wojewódzkiej komisji nie stanowi wykonywania władzy publicznej."

Powyższy argument nie przesądza jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym, że wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Zwrócić bowiem należy, że cytowany art. 67e ust. 2 ustawy o prawach pacjenta przesądza jedynie o tym, że rzeczone komisje nie należą do kategorii podmiotów będących organami władzy publicznej, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wyjaśnia jednak w żaden sposób tego, czy wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych nie są innymi niż organy władzy publicznej podmiotami wykonującymi zadania publiczne, zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej.

Nie budzi wątpliwości, że wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych nie są organami samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) ani podmiotami reprezentującymi zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) czy reprezentatywnymi organizacjami związkowymi lub pracodawców (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.). Pozostaje zatem rozważyć, czy wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych należą do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 u.d.i.p. W tym celu konieczne jest rozważenie konstrukcji prawnej ww. komisji.

W myśl art. 67e ust. 1 ustawy o prawach pacjenta siedzibą wojewódzkiej komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych jest siedziba właściwego urzędu wojewódzkiego. Członków komisji, stosownie do art. 67e ust. 1 tej ustawy, powołują minister właściwy do spraw zdrowia i Rzecznik Praw Pacjenta. Z kolei art. 67h ust. 3 ustawy o prawach pacjenta jednoznacznie stwierdza, że działalność wojewódzkiej komisji jest finansowana z budżetu państwa, z części pozostającej w dyspozycji właściwego wojewody. Wysokość wynagrodzenia za udział członków komisji w posiedzeniu ustala właściwy wojewoda. Zaznaczyć należy, że jak stanowi art. 67k ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, ubezpieczyciel jest związany orzeczeniem wojewódzkiej komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Analiza przedstawionych wcześniej przepisów ustawy o prawach pacjenta – kształtujących pozycję prawną wojewódzkich komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych – wskazuje, że komisje te stanowią państwowe jednostki organizacyjne. Działają bowiem przy wojewodzie, są z nim zespolone organizacyjnie, jak również ich funkcjonowanie jest finansowane z budżetu państwa.

Poprzez orzekanie w sprawach zdarzeń medycznych rzeczone komisje wykonują zadania publiczne. Jak bowiem wyjaśnił pojęcie "zadań publicznych" NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, "cechuje [je] powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli." Nie budzi wątpliwości, że możliwość dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia w przypadku zdarzeń medycznych jest interesem powszechnym i pozostaje użyteczne dla ogółu, a przy tym znajduje się w związku z regulacjami konstytucyjnymi dotyczącymi ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP) czy prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy wprost, że wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych są państwowymi jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania publiczne, a zatem podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, wskazanymi w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Podmiotem reprezentującym daną komisję, stosownie do art. 67e ust. 11 ustawy o prawach pacjenta, jest przewodniczący wojewódzkiej komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych.

Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwie, że wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych są podmiotami określonymi przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 pkt 5, a nie – prawidłowo – art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., to trafnie uznał, że są to podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Nie przesądzało to jednak jeszcze tego, czy żądana w sprawie przez A.J. informacja – w postaci wybranych orzeczeń Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. – ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie, czy orzeczenie wojewódzkiej komisji ds. orzekania o zdarzeniach medycznych stanowi informację o sprawie publicznej.

Jak stanowi art. 67i ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, celem postępowania przed analizowaną wojewódzką komisją jest ustalenie, czy zdarzenie, którego następstwem była szkoda majątkowa lub niemajątkowa, stanowiło zdarzenie medyczne. W myśl zaś art. 67j ust. 1 ww. ustawy, wojewódzka komisja po naradzie wydaje, w formie pisemnej, orzeczenie o zdarzeniu medycznym albo jego braku, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 67k ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, orzeczenie to wiąże ubezpieczyciela, który na mocy ust. 2 tego przepisu przedstawia podmiotowi składającemu wniosek propozycję odszkodowania i zadośćuczynienia.

Regulacje dotyczące wojewódzkich komisji ds. orzekania o zdarzeniach medycznych wskazują zatem, że materią ich postępowania nie jest żadna sprawa publiczna, lecz rozstrzygnięcie tego, czy konkretne zdarzenie dotyczące indywidualnie oznaczonej osoby (którego następstwem była szkoda majątkowa lub niemajątkowa) stanowiło zdarzenie medyczne, co ma z kolei przełożenie na możliwość i wysokość dochodzonego przez tę osobę odszkodowania lub zadośćuczynienia. Sprawa zatem rozstrzygana w orzeczeniu komisji ma charakter indywidualny i prywatny. Tak więc orzeczenie nie dotyczy sprawy publicznej, wobec czego nie zawiera informacji o tego typu sprawie.

Godzi się też podkreślić, że skoro wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych – stosownie do art. 67e ust. 2 ustawy o prawach pacjenta – nie wykonują władzy publicznej, to ich członkowie nie mogą być uznani za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Tym samym orzeczenia tych komisji nie mogą być uznane za dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p., gdyż nie odpowiadają definicji dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Konkludując, orzeczenia wojewódzkiej komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Powyższa okoliczność nie oznacza naturalnie, że orzeczenia wojewódzkich komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych nie mogą być materiałem potrzebnym, aby odpowiedzieć na wniosek o udzielenie informacji publicznej (np. w przedmiocie liczby wydanych orzeczeń), same jednak takiej informacji nie stanowią.

Wadliwy okazał się zatem, odmienny od powyższego, pogląd Sądu pierwszej instancji, a skoro niniejsza sprawa dotyczyła bezczynności wojewódzkiej komisji w K. wyłącznie w zakresie udostępnienia jej orzeczeń, które – jak wyjaśniono – nie stanowią informacji publicznej, to stwierdzić należało, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku udostępnienia orzeczeń komisji. Tak więc skarga podlegała oddaleniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.