Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 445/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Murów z dnia 23 lutego 2006 r. nr XXIX/151/2006 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Gminy Murów Nr XXIX-151/2006 z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy Murów. Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), "po uzyskaniu pisemnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 43 z dnia 28 czerwca 2006 r. pod pozycją 1376. Systematykę uregulowań zawartych w uchwale przyjęto stosując jednostki redakcyjne w postaci paragrafów zgrupowanych w rozdziały, tj. Rozdział 1 "Postanowienia ogólne" - §§ 1 do 3, Rozdział 2 "Wymagania w zakresie prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów komunalnych" - §§ 4, Rozdział 3 "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń" - §§ 5 do 6, Rozdział 4 "Wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych" - § 7, Rozdział 5 "Rodzaje urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz wymagania dotyczące ich rozmieszczenia i utrzymywania" - §§ 8 do 12, Rozdział 6 "Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych" - §§ 13 do 15, Rozdział 7 "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe" - §§ 16 do 19, Rozdział 8 "Warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" - § 20, Rozdział 9 "postępowanie ze zwierzętami padłymi i bezdomnymi" - §§ 21 do 22, Rozdział 10 "Zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób przenoszonych przez gryzonie - § 23, Rozdział 11 "Postanowienia końcowe" - §§ 24 do 31.

W § 2 tej uchwały zawarto definicje pojęć odpadów komunalnych, odpadów komunalnych wielkogabarytowych i odpadów z remontów, odpadów niebezpiecznych, podmiotów uprawnionych, nieczystości ciekłych i zbiorników bezodpływowych, zwierząt domowych i gospodarskich oraz odpadów roślinnych. Jako odpady wielkogabarytowe i odpady z remontów określono odpady komunalne, które ze względu na swoje rozmiary i masę nie mogą być umieszczone w typowych pojemnikach (pkt 2), jako odpady niebezpieczne – frakcje odpadów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy o odpadach, a więc np.: baterie, świetlówki, resztki farb, lakierów, rozpuszczalników, środków do impregnacji drewna, olejów mineralnych i syntetycznych, benzyn, leków, opakowania po środkach ochrony roślin i nawozach, opakowania po aerozolach, zużyte opatrunki. W § 3 natomiast ustalono, że Regulamin obowiązuje właścicieli i posiadaczy nieruchomości (pkt 1), kierowników budów (pkt 2), jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej (pkt 3). Dalej, w rozdziałach 2 i 3 Regulaminu, Rada określiła obowiązki podmiotów wskazanych w § 3 w zakresie prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów, a także utrzymania czystości i porządku oraz uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. W rozdziale 5 Regulaminu, przewidziano wymagania co do rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych stanowiąc, że odpady muszą być gromadzone w pojemnikach dostosowanych do mechanicznego wywozu, tj. pojemnikach o pojemności 120, 240, 1100 litrów oraz kontenerach KP-7 i 2,5m3, odpady niebezpieczne w specjalnie do tego oznakowanych pojemnikach koloru czerwonego o poj. 120 lub 240 litrów (§ 8 pkt 1 i 2) odpady medyczne lub weterynaryjne, powstające w związku z prowadzoną działalnością w zakresie usług medycznych lub weterynaryjnych, nie mogą być gromadzone w pojemnikach służących do gromadzenia odpadów komunalnych (§ 9). W kolejnych regulacjach, zawartych w rozdziale 6, przyjęto, że opróżniania pojemników dokonywać będzie przedsiębiorstwo wywozowe według przyjętego harmonogramu, przewidując tę częstotliwość na co najmniej 1 raz w miesiącu i ustalając, że częstsze, niż przewiduje harmonogram opróżnianie pojemników dokonywane będzie za odrębną opłatą (§ 13 ust. 1 i 2), natomiast w § 15 postanowiono, że podmioty określone w § 3 pkt 1-3 regulaminu są zobowiązane do zawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych i ciekłych z firmą wywozową, a w przypadku dostarczania ich we własnym zakresie – do posiadania rachunków za przyjęcie tych odpadów na składowisko lub oczyszczalnię, zobowiązując jednocześnie te podmioty do pobierania, przechowywania i okazywania, na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dowodów usunięcia ustalonej ilości odpadów w sposób zgodny z postanowieniami tejże ustawy. W rozdziałach 7 i 8 uchwały ustanowiono zakaz wprowadzania zwierząt na teren piaskownic, placów zabaw oraz terenów użyteczności publicznej, dopuszczania do uszkadzania lub niszczenia przez zwierzęta roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, szczucia psami lub doprowadzania ich do stanu, w którym mogą stać się niebezpieczne dla ludzi i zwierząt (§ 17 pkt 2, 3 i 4), stanowiąc w § 19 o obowiązku właściciela lub opiekuna zwierząt domowych do niezwłocznego usuwania spowodowanych przez nie zanieczyszczeń z pomieszczeń i terenów użytku publicznego, w tym z klatek schodowych, chodników, ulic, skwerów, zieleńców, parków itp., pod rygorem skutków prawnych, natomiast w § 20 zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w obrębie zabudowy wielolokalowej (ust. 1), w tym nakaz niedopuszczania do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór itp. (ust. 3 pkt 3). W rozdziale 9 Regulaminu uregulowano postępowanie ze zwierzętami padłymi, zobowiązując podmioty określone w § 3 uchwały do powiadomienia Urzędu Gminy w Murowie o odnalezionych zwłokach zwierzęcych oraz o błąkających się bezdomnych zwierzętach (§ 21 ust. 1 i § 22 ust. 1), stanowiąc jednocześnie, że gmina współdziała z przedsiębiorstwami podejmującymi działalność w zakresie zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt (§ 21 ust. 2) oraz podejmuje działania zmierzające do ustalenia właściciela bezdomnego zwierzęcia, a w razie nie ustalenia właściciela zwierzęcia zostanie ono przekazane do schroniska dla zwierząt (§ 22 ust. 2 i 3). W § 23 uchwały określono, że właściciele budynków jednorodzinnych powinni w razie potrzeby przeprowadzać deratyzację na terenie swojej nieruchomości (ust. 1), natomiast Wójt poprzez zarządzenie podaje do publicznej wiadomości termin przeprowadzenia deratyzacji, po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, a w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji (ust. 2 i 3), przy czym kosztami deratyzacji obciąża się właścicieli nieruchomości (ust. 4). W rozdziale 11 uchwały przewidziano prawo funkcjonariuszy Policji oraz osób upoważnionych przez Wójta do kontroli w zakresie przestrzegania postanowień uchwały oraz obowiązek właścicieli nieruchomości okazywania na żądanie upoważnionego przez Wójta przedstawiciela Urzędu Gminy dokumentów potwierdzających wywóz odpadów komunalnych z nieruchomości, a także nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych (§ 24). Poza tym w § 25 zawarto zakaz wypalania ściernisk i traw, a także spalania odpadów komunalnych i innych, z wyjątkiem spalania odpadów roślinnych, które mogą być spalane w sposób nie uciążliwy dla otoczenia, nie zagrażający rozprzestrzenianiu się ognia oraz pod kontrolą osoby dorosłej. W § 26 zawarto unormowanie, że naruszenie obowiązków zawartych w uchwale stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny i podlega postępowaniu w sprawach o wykroczenia, zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast w § 27 określono, iż uchwała nie dotyczy odpadów niebezpiecznych, regulowanych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy Murów (§ 28), stanowiąc jednocześnie o utracie mocy własnej uchwały Nr XXI/136/97 z dnia 26 września 1997 r., zmienionej uchwalą Nr XXIII/152/97 z dnia 18 grudnia 1997 r. (§ 29) oraz przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego oraz poprzez rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Murowie i poszczególnych sołectwach (§ 30) i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 31).

Skarżący organ wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu podjęcia jej z istotnym naruszeniem prawa, zarzucając, że uchwała ta nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ustawy z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), upoważniającego radę gminy do ustalania w drodze uchwały regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącego kwestii wyliczonych w ust. 2 pkt 1-8 tego przepisu. Wojewoda Opolski wywiódł, że uregulowania § 23 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu, w których zobowiązano Wójta do określenia obszarów deratyzacji w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, kosztów przeprowadzenia deratyzacji oraz podania w drodze zarządzenia terminu przeprowadzenia deratyzacji, stanowią istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, gdyż wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z tego przepisu, prowadząc przez to zarówno do nieuprawnionego przekazania przysługujących radzie gminy kompetencji, dotyczących określania terminów i obszarów przeprowadzania deratyzacji, jak i - w konsekwencji - do swobodnego ustalania terminu deratyzacji. Poza tym, ze względu na brak unormowań odnośnie wyznaczenia terminów obowiązkowej deratyzacji, zaskarżona uchwała nie wypełnia dyspozycji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Również brak zapisu dotyczącego maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów skarżący uznał za niewypełnienie delegacji ustawowej, podnosząc, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy regulamin powinien zawierać postanowienia w tym zakresie. Organ nadzoru podniósł, że norma prawna wyrażona w art. 4 ust. 2 jest normą o charakterze ius cogens (bezwzględnie obowiązującą), stąd też niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały, jeśli nie zawiera ona obligatoryjnych elementów. Ponadto w dalszej części skargi wskazano na szereg innych postanowień uchwały naruszających prawo. Wśród nich wymieniony został przede wszystkim § 3 Regulaminu, określający trzy grupy adresatów uchwały, pomimo, że uchwała ma charakter prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na terenie gminy i z tego względu wolą ustawodawcy było, aby regulowała obowiązki także innych osób, np. użytkowników pojazdów samochodowych, osób utrzymujących zwierzęta domowe lub zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów regulaminu, które w treści odwołują się do sprzecznego z prawem zapisu § 3, w części, w jakiej zawierają odniesienia do tego przepisu. Poza tym skarżący organ podkreślił wewnętrzną sprzeczność uregulowań zaskarżonej uchwały, podnosząc, że pomimo zawężenia kręgu adresatów uchwały, zawiera ona również uregulowania określające obowiązki użytkowników pojazdów samochodowych, osób utrzymujących zwierzęta domowe czy gospodarskie. Kolejnym naruszeniem wskazanym w skardze jest zawarcie w § 6 ust. 1, § 8 ust. 4, § 15 ust. 1 i 2, § 17 pkt 4, § 21 ust. 2, § 24 ust. 2, § 25 ust. 2 powtórzeń przepisów ustawowych, zawartych zarówno w ustawie o czystości i porządku na terenie gminy, jak i w kodeksie wykroczeń oraz w ustawie o ochronie przyrody. Poza tym, zarzucając powtórzenie w § 12 ust. 3 i § 25 ust. 1 uregulowań wynikających z art. 13 ustawy o odpadach, skarżący organ wskazał, że przepis art. 13 ust. 3 ostatnio wymienionej ustawy dopuszcza spalanie zgromadzonych roślinności wyłącznie w razie braku prowadzenia selektywnego zbierania lub odbierania odpadów ulegających biodegradacji, a nadto stwierdził, iż przepisy tej ustawy regulują postępowanie w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względu bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach do tego przeznaczonych. W konsekwencji regulacje te pozbawiają organ jednostki samorządu terytorialnego możliwości stanowienia w tym zakresie norm prawnych w drodze aktu wykonawczego, co, zdaniem skarżącego, czyni wskazane uregulowania uchwały sprzecznymi z prawem. Odrębną grupą podniesionych w skardze naruszeń jest przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, polegające na zobowiązaniu w § 21 ust. 1 i § 22 ust. 1 wskazanych podmiotów do powiadamiania Urzędu Gminy o znalezionych zwłokach zwierzęcych i błąkających się zwierzętach, co narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, gdyż nakłada obowiązki na osoby postronne, nie będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych, a także ustalenie w § 22 ust. 2 i 3 uchwały sposobu postępowania z bezdomnymi zwierzętami, podczas gdy uregulowania w tym zakresie mogą być zawarte w odrębnej uchwale, opartej o art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Poza tym skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała formułuje przepisy o niejasnej treści, posługując się w § 19 i § 20 zwrotem "itp." Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, iż uchwały organów samorządowych, zawierające normy prawa powszechnie obowiązującego, powinny być zrozumiałe dla ich adresatów, stąd muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem "luzu interpretacyjnego".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Murów podzieliła w całości zawarte w niej zarzuty, wnosząc o jej uwzględnienie w całości i podając dodatkowo, że z uwagi na konieczność zachowania terminu do przekazania skargi do Sądu oraz przerwę wakacyjną w posiedzeniach Rady nie było możliwości uwzględnienia skargi we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Murów Nr XXIX-151/2006 z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy Murów, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Nalezą do nich również uregulowania zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), która określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis art. 4 tej ustawy zawiera natomiast upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego, regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje ono radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że uregulowanie to ma charakter wyczerpujący w tym sensie, iż uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna w tym jednym akcie zawrzeć uregulowania odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień. Brak uregulowania w uchwale odnośnie którejkolwiek z wymienionych kwestii skutkuje ułomnością regulaminu i ma istotny wpływ na ocenę jego zgodności z prawem. Takiego uregulowania, w którym nie posłużono się ani zwrotem "rada gminy może określić", ani zwrotem "w szczególności", ani innym podobnym sformułowaniem, nie można ocenić inaczej niż jako kategoryczny zapis dotyczący zakresu tego regulaminu i jego całościowego charakteru.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić, że już pobieżna analiza zapisów Regulaminu prowadzi do wniosku, iż nie zawiera on uregulowań w zakresie wynikającym z art. 4 ust 2 pkt 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczących maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów oraz wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami. Poza tym zgodzić należy się z zarzutami skargi, że bez podstawy prawnej w § 23 Regulaminu Rada Gminy Murów przeniosła na wójta kompetencje do określenia obszarów deratyzacji w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, kosztów przeprowadzenia deratyzacji oraz podania w drodze zarządzenia terminu przeprowadzenia deratyzacji. Powyższe rozwiązania są wadliwe z dwóch powodów. Po pierwsze - w sposób ewidentny wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy tylko do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, co ewidentnie nie obejmuje uprawnienia do decydowania o tym, kto ponosi koszty deratyzacji. Po drugie – upoważnienie wynikające z ostatnio wymienionego przepisu jest skierowane wyłącznie do rada gminy, w związku z czym rada gminy nie posiada uprawnień do przenoszenia własnych kompetencji w tym zakresie na wójta gminy, a tym bardziej do nakładania na niego obowiązku wydawania zarządzeń określających termin deratyzacji i obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska stworzyłoby sytuację, w której wójt gminy posiadałby uprawnienie do swobodnego decydowania w sprawie terminów i obszarów deratyzacji. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, iż w zaskarżonej uchwale w istocie nie doszło do określenia przez Radę Gminy Murów ani terminów ani obszarów deratyzacji, co rzutuje na ocenę odnośnie całościowego uregulowania w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Już z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona uchwała, która nie zawiera niezbędnych uregulowań określonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obarczona jest wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Dla porządku wskazać jednak jeszcze należy inne dostrzeżone w zaskarżonej uchwale istotne naruszenia prawa. Przede wszystkim dodać trzeba, że w omawianej wyżej normie kompetencyjnej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mającej – co wywiedziono już wyżej - charakter zamknięty, z pewnością nie mieszczą się uregulowania zawarte w Rozdziale 9 Regulaminu, obejmujące §§ 21 i 22, dotyczące postępowania ze zwierzętami padłymi lub bezdomnymi, które to kwestie nie są objęte enumeratywnym wyliczeniem zawartym w tym przepisie, co czyni wskazane zapisy nieważnymi. Przesądza o tym również treść art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), który stanowi, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Uregulowanie w tym zakresie wymaga zatem podjęcia odrębnej uchwały, po uzgodnieniach z innymi organami niż organ inspekcji sanitarnej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, zdaniem Sądu, w § 8 ust. 1 Regulaminu w części, w jakiej zawiera wymóg stosowania pojemników o pojemnościach 120, 240 i 1100 litrów oraz kontenerów KP-7 oraz 2,5 m2, doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Gminy określiła tu kategorycznie trzy różne dopuszczalne (a nie minimalne) wielkości pojemników do gromadzenia odpadów, a także dopuszczalny rodzaj kontenerów, o konkretnie oznaczonych parametrach, wskazując, że mogą to być wyłącznie zindywidualizowane co do typu kontenery KP-7. Takie sformułowanie zapisów Regulaminu musi skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie ze wskazanym umocowaniem ustawowym Rada Gminy władna była ustalić, i to w sposób szczegółowy, jakie rodzaje urządzeń (pojemników, kontenerów) mogą być stosowane, z określeniem jedynie ich minimalnej, a nie dopuszczalnej, pojemności, a także gabarytu, kształtu, materiału z jakiego są wykonane, kolorystyki w zależności od rodzaju odpadów. Decydującym czynnikiem przy ustaleniu rodzaju pojemników winny być niewątpliwie ich walory użytkowe i estetyczne.

Oceniając nadal zaskarżoną uchwałę zauważyć trzeba, że w § 3 Regulaminu określono krąg podmiotów, wymieniając enumeratywnie trzy grupy osób, które Regulamin ten obowiązuje, tj. właścicieli i posiadaczy nieruchomości, kierowników budów oraz jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej. Zważywszy, że regulamin, wydany na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z zapisu art. 4 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu ustalonym już od dnia 13 października 2005 r. przepisem art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, co oznacza, że wiąże on wszystkich, którzy znajdują się na jej terenie, a zatem nie tylko mieszkańców gminy ale również osoby choćby czasowo tam przebywające, które podejmują czynności mogące mieć wpływ na utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy w zakresie objętym Regulaminem. Z tego względu niedopuszczalnym jest przyjęte w zaskarżonej uchwale zawężenie kręgu podmiotów, do których akt tego rodzaju jest skierowany, zwłaszcza, że uregulowania, jakie rada gminy jest zobligowana zawrzeć w regulaminie, a do takich należą niewątpliwie mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi oraz obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, odnoszą się do wszystkich osób znajdujących się na terenie gminy. Tego rodzaju wadliwość stanowi o istotnym naruszeniu prawa i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności wymienionej regulacji. Logiczną konsekwencją powyższego stanowiska jest także konieczność stwierdzenia nieważności zapisów § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, § 11, § 12 ust. 1, § 15, § 21 ust. 1, § 22 ust. 1, jako że odwołują się one odpowiednio do § 3 uchwały, a więc mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji pozostawania tego ostatniego przepisu w obiegu prawnym, a w przeciwnym razie z ich redakcji nie wynika zupełnie, jakich podmiotów dotyczą. W tym kontekście marginalnie tylko odnotować należy słuszną argumentację skarżącego, że unormowania zawarte w § 21 ust. 1 i § 22 ust. 1 Regulaminu polegają na zobowiązaniu wskazanych podmiotów do powiadamiania Urzędu Gminy o znalezionych zwłokach zwierzęcych i błąkających się zwierzętach, co stanowi przekroczenie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, gdyż nakłada obowiązki na osoby postronne, nie będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych.

Poza tym zaskarżona uchwała zawiera jeszcze inne wady, które powodują, że zawarte w niej zapisy istotnie naruszają prawo i przez to dotknięte są wadą nieważności. Nie można nie dostrzec, że w § 2 Regulaminu zawarty został słowniczek, w którym określono definicje pojęć na użytek tej uchwały. Analiza tych zapisów prowadzi do wniosku, że częściowo stanowią one odesłanie do uregulowań ustawowych, tj. pkt 1 dotyczący odpadów komunalnych odsyłający do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 ze zm.), pkt 5 dotyczący nieczystości ciekłych i zbiorników bezodpływowych odsyłający do ustawy o czystości i porządku w gminach oraz pkt 6 dotyczący zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich odsyłający do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 106 poz. 1002). Natomiast częściowo definicje te skonstruowane zostały samodzielnie przez Radę Gminy Murów. Dotyczy to definicji odpadów komunalnych wielkogabarytowych (pkt 2), odpadów niebezpiecznych (pkt 3) oraz odpadów roślinnych (pkt 7). W tym miejscu należy jeszcze raz zaznaczyć, że wobec zależnego charakteru aktów prawa miejscowego, jako aktów opartych na delegacji ustawowej, akty te muszą mieścić się w granicach delegacji i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych w sposób odmienny niż ustawy, jeśli nie wynika to wyraźnie treści normy kompetencyjnej. Z tego względu również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy jest dopuszczalne tylko w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazując na konieczność respektowania normy konstytucyjnej zawartej w art. 87 ust. 2 Konstytucji, wielokrotnie podkreślano, że żaden przepis obowiązującego prawa nie dał organom gminy ani kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, System Informacji Prawnej LEX nr 53377), ani do ponownego regulowania materii unormowanej ustawą, gdyż powtórzony przepis może być interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44, z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. SA/Wr 2761/95 niepubl., z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 nr 1, poz. 17 i z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02 niepubl.). W świetle powyższego zakwestionować należy wskazane już wyżej samodzielne definicje pojęć skonstruowane przez Radę Gminy, gdyż określenie odpadów komunalnych wielkogabarytowych, definiujące te odpady jako nie mieszczące się w typowych pojemnikach ze względu na rozmiary i masę, narusza przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495), określającej w załączniku Nr 1 w grupie 1 wielkogabarytowe urządzenia gospodarstwa domowego, do których zalicza m.in. płyty grzejne (pkt 10) i mikrofalówki (pkt 11). Poza tym w sposób niedopuszczalny na użytek uchwały ograniczono pojęcie odpadów niebezpiecznych, określone w art. 3 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach, zawężając je wyłącznie do wymienionych w § 2 pkt 3 grupy wybranych i wyliczonych odpadów. Zresztą wyliczenie to zostało dokonane w sposób nieprecyzyjny, w sposób otwarty, a nie zamknięty, poprzez przykładowe jedynie wyliczenie, na co wskazuje użyty zwrot "np." Takie posługiwanie się w treści uchwały zwrotami niedookreślonymi jest niedopuszczalne, na co wskazywano już w orzecznictwie (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, System Informacji Prawnej LEX nr 25640), podnosząc słusznie, że uchwały organów samorządowych powinny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Ten sam zarzut dotyczy wskazanych w skardze uregulowań zawartych w § 19 i § 20 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, w których posłużono się niedookreślonym zwrotem "itp.", przez co istotnie naruszają one prawo.

Wracając do głównego nurtu rozważań stwierdzić należy, że sprzeczna z prawem jest niezrozumiała definicja "odpadów roślinnych", określonych jako "odpady powstające w wyniku pielęgnacji i upraw prywatnych lub publicznych terenów zieleni oraz odpady pochodzenia roślinnego z targowiska", która w istocie zawęża pojęcie odpadów roślinnych tylko do odpadów wskazanych w § 2 pkt 7 regulaminu, a wyodrębnionych pod względem pochodzenia (z pielęgnacji i upraw oraz z targowiska), podczas gdy w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się jasnym pojęciem "pozostałości roślinne" (art. 13 ust. 3). Poza tym, z omówionych wyżej względów, na uwzględnienie zasługują również pozostałe podniesione w skardze i szczegółowo omówione zarzuty, dotyczące niedopuszczalnego powtarzania w Regulaminie przepisów ustawowych, co czyni je niezgodnymi z prawem. W szczególności odnosi się to do § 12 ust. 3 i § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczących zakazu spalania odpadów w pojemnikach i koszach na odpady oraz dopuszczające spalanie odpadów roślinnych. Uregulowania w tym zakresie zawarte są w art. 13 ustawy o odpadach, w którym dopuszczono również spalanie zgromadzonych roślinności, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów (ust. 3 tego przepisu), a nadto uregulowano sposób postępowania w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach do tego przeznaczonych (ust. 4 powołanego przepisu). Wprowadzenie powyższych regulacji przez ustawodawcę pozbawiło organ gminy prawa stanowienia norm prawnych w tym samym zakresie w drodze aktu wykonawczego.

W konkluzji należy stwierdzić, że zapisy zaskarżonej uchwały w przeważającej części zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie tworzą kompleksowej regulacji w ramach opisanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt. 1 – 8 ustawy o czystości i porządku w gminach, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.

Wobec wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonej całości uchwały, wskazania do dalszego postępowania w zakresie obowiązku uchwalenia przez Radę Gminy Murów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, określającego szczegółowo kwestie wymienione w art. 4 ust. 2 tej ustawy, po zasięgnięciu – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o czystości i porządku w gminach – opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, wynikają wprost z przedstawionych w niniejszym wyroku rozważań.