Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3196/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. M., Z. M., W i M., K.Z. i L. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3196/17

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania W. M., Z. M., K. Z., L. M., W. M., reprezentowanych przez M. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2017 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].12.1984 r. nr [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. i J. M. za przejęte na własność Państwa tereny budowlane położone we wsi [...] o łącznej powierzchni 4582 m2, składającej się z działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...], [...] (KW nr [...]).

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...].12.1983 r. Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice i powierzchnie terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1984 r., Nr [...], poz. [...]. W pkt 1 ppkt 150 zarządzenia zostały wymienione działki W. M. i J. M. o łącznej powierzchni 4582 m2 o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...]jako przechodzące na własność Państwa na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Decyzją z dnia [...].12.1984 r. nr [...]Naczelnik Gminy w [...] przyznał odszkodowanie na rzecz W. M. i J. M. za przejęty grunt o pow. 4582 m2. Odszkodowanie zostało przyznane w łącznej kwocie 1020117 zł (1008040 zł za grunt, 12077 za rośliny).

Pismem z dnia [...].03.2016 r. W. M., Z. M., K. Z., L. M. i W. M., reprezentowani przez M. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...][...].12.1984 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących zarzucił brak rozprawy i brak opinii biegłego.

Decyzją z dnia [...].06.2016 r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...].04.2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2016 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...].08.2017 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].12.1984 r. nr [...].

Odwołanie od decyzji z dnia [...].08.2017 r. pismem z dnia [...] r. złożyli W. M., Z. M., K. Z., L. M. i W. M., reprezentowani przez M. G..

Organ odwoławczy stwierdził, co następuje:

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona jako działki [...],[...],[...],[...],[...],[...]o łącznej pow. 4582 m2, objęta została Zarządzeniem nr [...]z dnia [...].12.1983 r., Naczelnika Gminy w [...]w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania tylko odsyłały do przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na podstawie art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości.

Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r., Nr 23, poz. 205) w którym stawka szacunkowa jednego hektara gruntów wyrażona była w kwintalach żyta i jej wysokość uzależniona była od okręgu podatkowego i klasy gruntu. W niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ogólna wysokość odszkodowania ustalona była na podstawie pkt 3 Zarządzenia Naczelnika Gminy nr [...] oraz opinii szacunkowych.

Wojewoda [...] jakkolwiek podjął działania zmierzające do zebrania całości materiału dowodowego, bowiem wystąpił do Archiwum Państwowego w [...], Wójta Gminy [...] nie pozyskał materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy [...] została nadesłana przez skarżących przy wniosku inicjującym postępowanie nadzorcze. Natomiast z innych akt dotyczących przejętych gruntów w gminie [...], jest wiadomym, że Wojewoda [...] pozyskał zarządzenie Naczelnika Gminy nr [...]dotyczące ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] tj. wykazu nieruchomości przejmowanych oraz wysokości stawki odszkodowania

Organ stwierdził, że jakkolwiek w aktach brak jest opinii biegłego, to zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2009 r., sygn akt I SA/Wa 540/09, publ. LEX nr 552557).

Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kwota odszkodowania została przyznana na podstawie opinii biegłych rzeczoznawców z listy Wojewody [...], tym samym nie można zarzucić organowi, iż odszkodowanie zostało przyznane dowolnie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie obowiązywało zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].12.1983 r., w którym została wskazana sztywna stawka 220 zł za 1 m2. Jak wynika z uzasadnienia do zarządzenia, stawka została ustalona, bowiem cena określona na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych Nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205) oraz zarządzenia 86a Wojewody [...]z dnia [...].12.1982 r. w sprawie podwyższenia ceny gruntu przy wywłaszczeniu nie odzwierciedlałyby rzeczywistej wartości przejmowanych gruntów.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2011 r" sygn. akt I SA/Wa 1429/10).

Tym samym wartość odszkodowania za grunt została obliczona przez przemnożenie przejętej powierzchni tj. 4582 m2 x stawka tj. 220 zł co dało kwotę 1008040 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na brak operatu szacunkowego roślin nie jest w stanie dokonać oceny ustalonego odszkodowania, jednakże skarżący w żaden sposób nie wykazali w jaki sposób przyznane odszkodowanie za rośliny było nieprawidłowe. Poza tym należy pamiętać, że wyceny roślin nie można było wykonać, bez fachowej wiedzy w zakresie obowiązujących przepisów i cenników, tym samym nie można stwierdzić, że przyznane odszkodowanie za rośliny było nieprawidłowe w świetle braku opinii szacunkowych w materiale dowodowym. Ponadto organ zauważył, że byli właściciele nie kwestionowali odszkodowania za grunt, ani za rośliny, skoro nie odwołali się od ww. decyzji z dnia [...].12.1984 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ww. ustawa z dnia 31.01.1961 r. oraz zarządzenie Ministra Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64)

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy wskazał, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r. nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31.01.1961 r.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6.07.1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2015 r. sygn. akt I OSK 1534/14).

Podobne stanowisko zajął sąd w aktualnie kształtującym się orzecznictwie dotyczącym ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (patrz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 21.11.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, z dnia 7.02.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2686/16, z dnia 8.02.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2691/16, z dnia 8.02.2017 r. IV SA/Wa 2747/16 i z dnia 15.03.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/16).

Zdaniem Ministra użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowania za przejęte grunty.

Na podstawie zebranego materiału organ ocenił, że nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].12.1984 r. nr [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. i J. M. za przejęte na własność Państwa tereny budowlane położone we wsi [...]oznaczone jako działki nr [...], [...], [...],[...], [...], [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania.

W trakcie postępowania nie stwierdzono, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/13).

W niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia ustawowych wymogów przyznania odszkodowania. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49).

W. M., Z. M., K. Z., L. M. i W. M., reprezentowani przez radcę prawnego R.S. wnieśli skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.);

- art. 8 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 zezm.);

- art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez nieustalenie jaka cześć wywłaszczonej nieruchomości została przeznaczona pod drogi,

- art. 8 Kpa, poprzez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych,

- art. 107 §3 Kpa, przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym powodów uznania za niekompletne archiwalnych akt wywłaszczeniowych zebranych w trakcie postępowania,

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji Wojewody [...]z [...]sierpnia 2017 r. w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Naczelnika Gminy w [...], w części dotyczącej odszkodowania za grunt, rażąco naruszała prawo, bowiem wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia gruntu ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązujące w 1984 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy były bowiem w tym zakresie precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z:

- art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych,

- wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - Rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117 ze zm.). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest §1, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art, 8 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wydając zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury i Budownictwa, pominął aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej przez art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. Pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych stanowi naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach ¡osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192). Rozwiązania te były bowiem odmienne. W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1534/14). Stosowny przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 10 ust. 1 - stanowił bowiem, że "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości".

Odmienna sytuacja miała miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 9 ust. 1 tej ustawy - stanowił, iż odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica jest zatem istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, iż ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, nie wskazał w uzasadnieniu faktycznym skarżonej decyzji powodów uznania za niekompletne archiwalnych akt zebranych w trakcie niniejszego postępowania, co należy uznać za naruszenie przepisu art. 107 §3 Kpa.

Z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...]grudnia 1984 r. wprost wynika, że część przejętych gruntów była przeznaczona pod drogi. Należy wskazać, że zgodnie art. 8 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa mogły być przejmowane jedynie grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe. Właściwym zaś aktem prawnym regulującym wywłaszczenie gruntów przeznaczonych pod drogi była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Naczelnik Gminy [...]wydając decyzję w której ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenie gruntów przeznaczonych pod drogi rażąco naruszył prawo. Nieustalenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jaka część wywłaszczonej nieruchomości została przeznaczona pod drogi, stanowiło naruszenie przepisów Kpa: art. 7 oraz art. 77.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...]grudnia 1984r. wydana przez Naczelnika Gminy [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz J. M. i W. M. za przejęte na własność Skarbu Państwa działki położone we wsi [...], oznaczone w dacie przejęcia nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...]zostały dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję odszkodowawczą z dnia [...]grudnia 1984 r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 22).

Przede wszystkim niesłusznie zarzuca strona skarżąca, iż organ nadzoru naruszył art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprawidłowo oceniając, iż nie zobowiązywały one organu do przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia odszkodowania. Organ wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

W ocenie sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...]grudnia 1984 r. jest art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postepowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

Zachowana kopia decyzji odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1984 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w niej wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty). Organ I instancji ustalił także, że Zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]grudnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] wydanym na podstawie art. 8 i art. 9 ust. 2 tej ustawy określono inną stawkę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...] (220 zł za 1 m2).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe".

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie strony skarżącej, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.

Należy wskazać, na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego.

Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W ocenie sądu ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ I instancji w decyzji wydanej w dniu [...]grudnia 1984 r. jest zasadna.

Ustalone decyzją w tej części odszkodowanie stanowi iloczyn przejętej na własność Skarbu Państwa powierzchni nieruchomości i podwyższonej stawki za 1 m2 (wynikającej z w/w Zarządzenia Naczelnika Gminy w wysokości 220 zł/m2 ).

Zdaniem sądu uprawnione jest także stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie jest możliwa ocena, że odszkodowanie za pozostałe składniki majątkowe, a więc istniejące na nieruchomości składniki roślinne zostało przyznane w prawidłowej, a więc zgodnej z ówczesnymi przepisami wysokości. Odszkodowanie w tej części zostało bowiem oparte na sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę opinii. Istnienie tego dokumentu w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego mimo, iż nie było możliwe jego odnalezienie, wynika jak słusznie wskazał organ z treści decyzji organu z dnia [...]grudnia 1984 r., w uzasadnieniu której wskazano na ten dokument jako podstawę ustalenia odszkodowania. Należy zauważyć, że w decyzji ustalono odszkodowanie zarówno za przejęty grunt, jak też za składniki roślinne, a z uzasadnienia wynika, że podstawę określenia wysokości odszkodowania stanowiły opinie (więcej niż jedna) sporządzone przez biegłych rzeczoznawców. Potwierdza to, że dla określenia wartości naniesień roślinnych sporządzona była odrębna opinia przez rzeczoznawcę. Sporządzający operat szacunkowy rzeczoznawca miał obowiązek stosować obowiązujące wówczas przepisy prawa dla określenia wartości składników majątkowych podwyższających wartość przejętego na własność Skarbu Państwa gruntu. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że strona skarżąca nie wykazała w czym upatruje nieprawidłowości w ustaleniu odszkodowania za grunt oraz za składniki roślinne, ani też, że odszkodowanie było kwestionowane przez byłych właścicieli nieruchomości. Nie budzi zdaniem sądu wątpliwości wbrew stanowisku strony skarżącej, że akta postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania nie zachowały się, gdyż podjęte przez organ działania nie skutkowały odnalezieniem materiału dowodowego, który umożliwiłby odtworzenie toku tego postępowania. Jednak zachowany znikomy materiał dowodowy w postaci samej decyzji odszkodowawczej, zarządzenia w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] był wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Analiza kontrolowanej decyzji i jej uzasadnienia stanowiła podstawę do prawidłowego wniosku organu, że akta nie są kompletne, a ich niewątpliwą część stanowiły opinie rzeczoznawców.

Braki w zakresie materiałów archiwalnych nie pozwalają zdaniem sądu w istocie na dokonanie przez organ ustalenia, że sporządzone operaty dotyczące obu części odszkodowania zostały udostępnione stronie w toku postępowania, bowiem nie jest możliwe niebudzące wątpliwości ustalenie tej okoliczności na podstawie zachowanych materiałów.

W ocenie sądu nawet ewentualne naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 7, 8 i 10 ówczesnego kodeksu postępowania administracyjnego (których odpowiednikami są obecne art. 7, 8 i 10 kpa) nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, skoro skutkiem ewentualnie wadliwego postępowania było ustalenie odszkodowania w prawidłowej wysokości. Wskazać należy, że nawet w zwykłym postępowaniu naruszenia tych zasad mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby został wykazany niewątpliwy wpływ naruszeń na wynik sprawy. W ocenie sądu materiał dowodowy w postaci szczątkowej, analizowany po 34 latach od jego wytworzenia nie dostarcza podstaw do twierdzenia, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny był niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia, jak też że naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Zdaniem sądu ustalone decyzją z dnia [...]grudnia 1984 r. odszkodowanie odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom prawa, bowiem zostało ustalone w oparciu o obowiązującą sztywną stawkę za 1 m2 powierzchni przejmowanej, a za naniesienia roślinne w oparciu o sporządzony operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem również zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Z kolei ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej ocena prawna wyrażona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczna z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Organ powołał się na wyroki, w których sąd wyrażał taką właśnie ocenę prawną dotyczącą możliwej wykładni przepisów.

W przedmiotowej sprawie kontroli poddana była decyzja odszkodowawcza, a zatem podnoszona w skardze, a wcześniej w odwołaniu kwestia prawidłowości przejęcia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości w związku z przeznaczeniem pod drogi nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że doszło do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W ocenie sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.