Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 103/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 245/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz M. M. 1840 (tysiąc osiemset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 12 października 2012r. sygn. akt: III SA/Wr 245/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie kwoty 36.000,00 zł.

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że Skarżąca, prowadząc uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" we W. o uprawnieniach szkoły publicznej, wnioskiem z 25 września 2008r. wystąpiła do Prezydenta W. o dotację podmiotową obliczaną na każdego ucznia szkoły, wraz wskazaniem planowanej liczby uczniów w 2009r. Skarżącej przekazano w okresie stycznia do grudnia 2009r. dotację podmiotową, obliczaną na każdego ucznia szkoły, wykazanego w miesięcznej informacji, składanej przez skarżącą. Łącznie wypłacono stronie kwotę 192.559,56 złotych, tytułem dotacji celowej. W dniach 30 września-8 października 2010r. Wydział Kontroli Urzędu Miejskiego przeprowadził w placówce prowadzonej przez skarżącą kontrolę prawidłowości wykorzystania otrzymanych środków. Wyniki zawarte zostały w protokole kontroli, nr ewidencyjny kontroli [...]. Na podstawie wyników kontroli, Prezydent W. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości, udzielonej z budżetu Miasta w 2009r. skarżącej na prowadzenie uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]".

Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2011r. ustalali kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w związku z wykorzystaniem niezgodnie z jej przeznaczeniem w wysokości 43.066,72 złote wraz z odsetkami oraz wykluczył prawo uzyskania przez skarżącą dotacji przez kolejne trzy lata.

Po rozpoznaniu odwołania strony od opisanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z [...] grudnia 2011r., uchyliło w całości decyzję I instancji i określiło kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (282,76 zł), kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (42.501,20 zł), orzekło o obowiązku zwrotu przez skarżącą dotacji w kwocie 42.783,96 zł i określiło termin naliczania odsetek za zwłokę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że w decyzji organu I instancji zawarto dwa rozstrzygnięcia: podstawowe w sprawie dotacyjnej, oraz akcesoryjne - w sprawie orzeczenia o pozbawieniu prawa otrzymania przez stronę dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia wydania decyzji. Sprawę dotacyjną rozstrzygnięto na podstawie postanowień uchwały Nr[...] Rady Miejskiej W. z [...] grudnia 2007r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008r. Nr 4, poz. 49 ze zm.), oraz przepisów ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej- u.f.p.) Stosownie bowiem do art 113 ust. 1 ustawy z sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (30 czerwca 2010r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych - starych przepisów. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zgodnie z art. 145 ust. 4 u.f.p., zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Na podstawie art. 145 ust. 5 pkt. u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

W myśl art. 146 ust. 1 u.f.p., w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Na podstawie art. 146 ust. 3 u.f.p., w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy. Zgodnie z ust. 4 kompetencje organu podatkowego określone w dziale III Ordynacji podatkowej, wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 190 u.p.f., przepisy art. 145 i 146 u.p.f. mają zastosowanie do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca, jako osoba prowadząca szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, otrzymała z Wydziału Edukacji w Urzędzie Miejskim W. dotację, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz §6 ust. 1 uchwały. Zgodnie z częścią VIII Statutu Szkoły, dotacje są tylko jednym ze źródeł finansowania działalności szkoły - obok środków finansowych przekazywanych przez prowadzącego szkołę, pochodzących z czesnego oraz innych źródeł. Kontrola poprawności rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy, wymagała rozważenia sprawy w dwóch podstawowych aspektach. Mianowicie, czy dotacja pobrana została w kwocie nadmiernej, oraz czy środki finansowe zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem.

Odnośnie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, organ odwoławczy wywiódł, że warunki udzielania (w tym wysokość) dotacji dla szkoły, wyznaczają przepisy rangi ustawy, uzupełnione przepisami prawa lokalnego. Stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja przyznawana na prowadzenie szkoły przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zgodnie z §7 ust 1 uchwały Rady Miejskiej Nr XV/366/07 z 6 grudnia 2007r. oraz §7 ust. 1 kolejnej uchwały Nr XXXV/116/09 z 18 czerwca 2009r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, dotacja dla szkoły w okresie od stycznia do grudnia 2009r. obliczana była na każdego ucznia wykazanego w informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów w danym miesiącu, składanej przez podmiot dotowany do 5 dnia miesiąca.

Udzielona i wypłacona w sprawie za każdy miesiąc 2009r. dotacja, w kwocie 192.559,56 zł, obliczona była przez organ dotujący przy uwzględnieniu liczby 1362 uczniów, ustalonej na podstawie danych przedstawionych przez stronę w informacjach miesięcznych składanych organowi dotacyjnemu. Tymczasem, przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola pozwoliła na ustalenie, że w prowadzonych przez szkołę księgach uczniów w miesiącach styczeń 2009r. i luty 2009r. wskazywano na liczbę uczniów niższą o 1 od liczby uczniów wykazanych w informacjach za te miesiące (za styczeń 2009r. nie 133 uczniów, a 132 uczniów, a za luty 2009r.-nie 86, a 85 uczniów). Uwzględniając łączną liczbę uczniów wykazaną w informacjach miesięcznych (1362), pomniejszoną o 2 uczniów (po 1 uczniu w styczniu i lutym), ustalenie kwoty dotacji należnej dotyczy 1360 uczniów. Prawidłowości tego ustalenia strona zresztą nie zakwestionowała. Kolegium obliczyło, że dotacja należna wynosić winna za 2009r. - 192.276,80 zł (141,38 zł x 1360 uczniów). Skoro wypłacono dotację za rok 2009 w kwocie 192.559,56 zł, tj. o 282,76 zł wyższej, niewątpliwie kwota ta powinna podlegać zwrotowi, jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami od kwot nienależnie pobranych dotacji zaliczkowych, naliczonych za okres od dnia stwierdzenia tej nieprawidłowości do dnia zapłaty, co wynika z art. 145 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 i ust. 5 pkt. 2 w związku z art. 190 u.f.p.

W odniesieniu do określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, organ odwoławczy rozważył dwie kwestie: prawidłowość rozliczenia środków pochodzących z dotacji w części dotyczącej kwoty 42.783,96 zł na: zapłatę składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne samej skarżącej, w wysokości 6.830,90 zł, a także przekazania części dotacji w kwocie 36.000,00 zł na zapłatę wynagrodzeń skarżącej z tytułu umowy zlecenia;

Przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z ilością uczniów, którzy uczęszczają i pobierają naukę w szkole a zatem, w tym zakresie dotacja ma charakter podmiotowy jednak jej wydatkowanie zostało ograniczone przez określenie celów, na jakie może być dotacja wydatkowana. Interpretacja art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że dotacje przeznaczone na realizację zadań szkoły, ograniczone są co do zakresu ich celowości, do bieżących wydatków szkoły. Są one bowiem przeznaczone na "dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły". Ustawa o systemie oświaty nie zawiera odrębnej definicji pojęcia "wydatków bieżących". Dlatego, oceniając prawidłowość wydatkowania otrzymanych przez skarżącą środków, należy ustalić w odniesieniu do kwestionowanego wydatku, czy jest to wydatek szkoły, a jeżeli tak, to czy ma on charakter bieżący.

Szkoły niepubliczne nie posiadają osobowości prawnej i nie mogą samodzielnie występować w obrocie prawnym, nie posiadają także zdolności sądowej i bilansowej, dlatego też wszelkie zobowiązania szkoły zaciągane są w imieniu organu prowadzącego szkołę – w niniejszej sprawie organem tym jest skarżąca. To, w ocenie organu, determinuje podstawowe ustalenie, zgodnie z którym tylko przesunięcie środków pieniężnych z majątku skarżącej, jako organu prowadzącego szkołę, do majątku innego podmiotu, niż ta osoba może być kwalifikowane jako "wydatek". W ocenie Kolegium, każdy "wydatek" jest wydatkiem skarżącej, który może być kwalifikowany według dwóch dodatkowych kryteriów: jako bieżący wydatek szkoły, poniesiony w celu realizacji zadań szkoły - lub niespełniający tych kryteriów. Wydatek szkoły jest zatem w tym przypadku wydatkiem organu prowadzącego szkołę, który to organ jest jednocześnie beneficjentem dotacji - ona to stanowi przychód organu prowadzącego szkołę. Jak wyjaśniono, prowadzenie szkół niepublicznych przez osoby fizyczne stanowi źródło przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2000r. Nr 14, poz. 176 ze zm., w związku z art. 5a pkt 6 tej ustawy - w tej sprawie przychód skarżącej - z racji nieposiadania przez szkołę osobowości prawnej. Zapłata wynagrodzeń nauczycieli i osób zapewniających prawidłowe funkcjonowanie szkoły - są niewątpliwie pokryciem bieżących potrzeb szkoły w celu realizacji jej zadań. Powinna ona jednak - dla wypełnienia dyspozycji art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty - spełniać również podstawowe kryterium kwalifikacji pojęcia "wydatku", tj. kryterium przesunięcia środków finansowych z masy majątkowej skarżące do masy majątkowej innego podmiotu. Wypłata tych środków z rachunku bankowego należącego do strony, stanowić powinna uszczuplenie jej majątku - dla dokonania wydatku, tymczasem w badanej sprawie, wypłata ta jest jedynie przelaniem tych środków finansowych na inny rachunek bankowy tej samej osoby, czyli skarżącej.

Kolegium, rozważając prawidłowość przekazania dotacji w kwocie 6.830,90 zł na zapłatę składek ZUS na ubezpieczenie społeczne skarżącej i fundusz pracy – w miesiącach od stycznia 2009r. do grudnia 2009r., podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że tego typu wydatek nie mógł podlegać finansowaniu ze środków dotacyjnych z uwagi na to, że to przesunięcie środków finansowych przez skarżącą z obrębu swojego majątku (którego składnik stanowiła kwota dotacji), nie spełniało kryterium wydatku poniesionego na zaspokojenie bieżącej potrzeby prowadzonej przez nią szkoły, a poniesiono go wyłącznie w celu pokrycia składek należnych od osób prowadzących działalność gospodarczą do grona których należy prowadząca szkołę. Nie zmienia tej oceny obligatoryjności uiszczania przez osobę fizyczną prowadzącą szkołę składek na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy na poziomie i zasadach uiszczania takich świadczeń przez osoby prowadzące działalność gospodarczą.

Rozważając prawidłowość przekazania dotacji w kwocie 36.000,00 zł na zapłatę wynagrodzenia z tytułu realizacji przez skarżącą szeroko rozumianych obowiązków administracyjnych wobec szkoły, wykonaniu umowy z 2 stycznia 2009r., także podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że realizacja wskazanej umowy nie powinna być kwalifikowana jako wydatek finansowany ze środków dotacyjnych.

Przepis prawa oznaczył granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formę rozdysponowania środków dotacyjnych. Organ odwoławczy uważa, że, skoro w dacie przelewu pieniędzy z tytułu umowy zlecenia, dysponentem i właścicielem środków dotacyjnych była beneficjentka dotacji, to nie spełnia kryterium "wydatkowania" przez nią środków dotacyjnych przelanie ich na własne konto osobiste (zmiana miejsca przechowywania tych środków), gdyż nie dochodzi w tym momencie do zmiany właściciela i posiadacza środków finansowych, a jedynie do zmiany rachunku bankowego, na którym pieniądze oczekują na "wydatkowanie".

Kolegium nie podzieliło poglądu, że ustawa o systemie oświaty statuuje szkołę jako jednostkę wyodrębnioną od podmiotu je prowadzącego w taki sposób, że umowa zawarta przez szkołę nie jest umową zawartą przez osobę prowadzącą szkołę. W ocenie Kolegium, z przepisów powszechnie obowiązujących wynika coś zupełnie przeciwnego. Wskazano, iż w obrocie prawnym funkcjonuje nie szkoła, a organ ją prowadzący, ponadto w sporze sądowym powstałym na tle umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem szkoły a zleceniobiorcą zdolność sądowa nie przysługuje szkole, a właśnie osobie fizycznej prowadzącej szkołę. Według organu, podzielenie stanowiska strony, prowadziłoby do niedopuszczalnej konstrukcji prawnej - występowania w procesie cywilnym tej samej osoby fizycznej po obu stronach stosunku prawnego powstałego na podstawie umowy zlecenia, oraz niedopuszczalnej konstrukcji procesowej - występowania tej samej osoby fizycznej po obu stronach stosunku procesowego, sporu sądowego, w którym powodem i pozwanym byłaby ta sama osoba fizyczna, występująca jako zleceniodawca i zleceniobiorca w tym samym stosunku prawnym.

Obowiązki zakreślone w umowie są częściowo wpisane w funkcje prowadzącego szkołę i ich wykonywanie jest w tym przypadku realizacją ustawowego wymogu. W myśl bowiem art. 5 ust. 7 pkt 3 zd. 2 ustawy o systemie oświaty, do zadań organu prowadzącego szkołę należy m.in. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i organizacyjnej szkoły. Organem prowadzącym szkołę, w tym przypadku jest osoba fizyczna, co wynika z treści art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym "Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne*. Przekazanie środków finansowych z tytułu tej umowy nie posiada zatem cechy pozostawania "wydatkiem beneficjenta", zatem nie może być pokryte ze środków dotacyjnych. Skoro Szkoła nie posiada osobowości prawnej, oraz nie ma zdolności do składania oświadczeń woli, nabywania praw oraz zaciągania zobowiązań na własny rachunek, to każde zdarzenie cywilnoprawne związane z funkcjonowaniem takiej szkoły wywołuje skutki prawne wobec osoby prowadzącej szkołę.

Kolegium wskazało, że umowa z 2 stycznia 2009r. była w istocie umową określoną w art.750 k.c., mianowicie umową o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Ważność i skuteczność umowy tego rodzaju oceniana być powinna na gruncie unormowań Kodeksu cywilnego przez sąd powszechny. Szkoła charakteryzuje się pewnego rodzaju odrębnością od organu prowadzącego, jednak nie w stopniu pozwalającym na samodzielnie występowanie w obrocie prawnym. W tej sytuacji fakt, że Statut Szkoły nie przewiduje obostrzeń w zawieraniu umów cywilnoprawnych (art. 84 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), nie wpływa na ocenę dopuszczalności prawnej zawarcia takiej umowy przez osobę fizyczną z samą sobą nawet w sytuacji, w której osoba ta jest reprezentowana przez Dyrektora Szkoły. Z tych też względów nie ma też znaczenia cel zawarcia takiej umowy, jakim było zrealizowanie przedmiotu działalności Szkoły, gdyż przekazanie na jej realizację środków finansowych nie może być uznane za wydatek podmiotu będącego beneficjentem dotacji, którym nie przestaje być osoba prowadząca szkołę.

Kolegium uznało, że organ I instancji niezasadnie rozstrzygnął w wydanej decyzji o sankcji w postaci niemożności uzyskania dotacji przez kolejne trzy lata. W ocenie Kolegium, brak było podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia. Jak wyjaśniono, art. 145 ust. 6 u.f.p. przewiduje, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji. Przesłanka wykorzystania dotacji przez skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem została stwierdzona w zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 190 u.f.p., co stanowi wypełnienie dyspozycji powołanego wyżej ust. 6. Zatem, jak podniósł organ odwoławczy, wykluczenia prawa, o którym mowa w art. 145 ust. 6 u.f.p. następuje z mocy samego prawa. W konsekwencji nie ma potrzeby rozstrzygania o tym ponownie w decyzji administracyjnej. Kolegium podniosło, że jakkolwiek decyzja wydana na podstawie ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p. realizuje nakaz określenia wysokości dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i zobowiązania do jej zwrotu wraz z odsetkami, a konkretyzacja normy art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej, która odpowiadała użytemu przez ustawodawcę w art. 145 ust. 6 u.f.p. pojęciu "stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji", jednak powołany przepis nie ustanawia warunku wydania decyzji w sprawie nieprawidłowego wykorzystania dotacji, a skutek łączy jedynie ze "stwierdzeniem nieprawidłowego wykorzystania dotacji". Zdaniem Kolegium, kwestia wykluczenia prawa beneficjenta do otrzymania dotacji powinna zatem być elementem stanu faktycznego ustalanego w ewentualnych przyszłych postępowaniach toczących się w zakresie spraw dotacyjnych. Wykluczenie prawa otrzymania dotacji ma bowiem charakter przesłanki negatywnej otrzymania dotacji, nie ma samodzielnego charakteru właściwego sprawom administracyjnym, podobnie jak wykluczenie prawa obejmowania wielu stanowisk i funkcji w przypadku skażania prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Ustalenie, że nastąpiło "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", jest przesłanką obowiązku zwrotu dotacji i naliczenia odsetek od dnia jej przekazania, a jednocześnie uznania istnienia istniejącej z mocy prawa sankcji, w postaci wykluczenia prawa otrzymywania dotacji przez kolejne trzy lata (art. 145 ust. 6 w związku z art. 145 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.p.).

Uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty wynikało z tego, że organ ten popełnił dwa błędy przy redakcji rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalił łączną kwotę dotacji do zwrotu bez wskazania przyczyn niewłaściwego wykorzystania dotacji oraz zbędnie orzekł o utracie prawa do otrzymania dotacji w okresie 3 kolejnych lat. Organ pierwszej instancji nie ustalił kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości ani kwot dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, ograniczając się jedynie do określenia kwoty 43 066,72 zł do zwrotu. Przyjęcie zastosowanych przez organ pierwszej instancji zasad prowadziłoby w skrajnym przypadku - przy ustaleniu kwoty nadmiernie pobranej dotacji w 50% dotacji i kwoty dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem w tych 50% - do zobowiązania strony do zwrotu kwoty dotacji w wysokości-odpowiadającej 100% otrzymanych środków. Tymczasem przepisy art. 145 u.f.p. nie mają charakteru sankcji finansowej za uchybienie warunkom korzystania z dotacji podmiotowych, a "jedynie" zabezpieczają interes finansowy organu dotującego, w postaci regulacji procedury zwrotu dotacji w kwocie nadwyżki nad kwotą dotacji pobranej prawidłowo i wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Kolegium, dla wyliczenia kwoty do zwrotu należało od kwoty dotacji należnej za rok 2009 w wysokości 192.276,80 zł odjąć kwotę dotacji rozliczonej prawidłowo, tj. kwotę wydatków niezakwestionowanych przez organ pierwszej instancji w wysokości 149.775,60 zł (organ zakwestionował 42.783,96 zł z całości wydatków w kwocie 192.559,56 zł). Wynik wskazanego działania 42.501,20 zł stanowi prawidłowo ustaloną kwotę dotacji przypadającą do zwrotu. Kolegium orzekając o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, tj. kwoty 282,76 zł stwierdziło, że należało pobrać odsetki od dnia stwierdzenia tej nieprawidłowości (data wydania decyzji organu I instancji):

II.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnosząc o uchylenie decyzji w pkt 2,3 i 4 w zakresie kwoty 36.000,00 zł rozliczonej z tytułu wynagrodzenia wypłaconego skarżącej na podstawie umowy z 2 stycznia 2009r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca uzyskała dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w kwocie 192.559,56 zł tytułem dotacji celowej.

Przedmiotem sprawy a zarazem kwestią sporną było uznanie wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - przekazanie dotacji w kwocie 36.000,00 zł na zapłacenie wynagrodzenia skarżącej z tytułu umowy zlecenia.

SKO wydając zaskarżoną decyzje zastosowało przepisy ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 113 ust. 1 ustawy z sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (30 czerwca 2010r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych - starych przepisów. Zgodnie natomiast z art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem-podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zalęgłości podatkowej, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku niedokonania zwroty dotacji w wskazanym terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 146 ust.1 u.f.p.). Z kolei stosownie do art. 190 u.f.p., przepisy art. 145 i 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzje w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Zaskarżone rozstrzygniecie znalazło więc umocowanie we wskazanych przez organ podstawach prawnych.

We wniosku o udzielenie przedmiotowej dotacji na 2009r., skarżąca jako osoba prowadząca szkołę, zobowiązała się przeznaczyć dotację na pokrycie wydatków bieżących wynikających ze statutu szkoły. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty w wersji obowiązującej w czasie składania wniosku i udzielnie dotacji, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Stosownie do postanowień uchwały Rady Miejskiej W. z 6 grudnia 2007r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne, niepubliczne ponadgimnazjalne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu Miasta w wysokości 50% planowanych wydatków bieżących, zapisanych w uchwale budżetowej, wg stanu na początku roku budżetowego, ponoszonych w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto, w przeliczeniu na jednego ucznia (§ 3). Natomiast zgodnie z § 10 tej uchwały, osoba lub organ prowadzący szkolę lub placówkę, która otrzymuje dotację z budżetu miasta, sporządza półroczne i roczne rozliczenie wykorzystania dotacji, ujęte w zbiorczym zestawieniu, obejmującym informacje o wysokości otrzymanej dotacji, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków.

Udzielona dotacja winna być przeznaczona (wydatkowana) na pokrycie wydatków bieżących szkoły wynikających ze statutu szkoły (na określony cel). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakkolwiek przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z ilością uczniów, którzy uczęszczają i pobierają naukę w szkole a zatem, w tym zakresie dotacja ma charakter podmiotowy, to jej wydatkowanie zostało ograniczone przez określenie celów, na jakie może być dotacja wydatkowana.

Wskazane przepisy wyznaczyły granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku-jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych. Potwierdza to w sposób wyraźny dodatkowo, dodany do ustawy oświatowej, przez art. 1 pkt 38 lit. e ustawy z 19 marca 2009 r. o zmiana ustawy o systemie oświaty oraz zmiana niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009 Nr 56, poz. 458), z dniem 22 kwietnia 2009r. ust. 3d do art. 90 stanowiący, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem było ustalenie, czy przekazanie środków dotacyjnych na zapłatę za usługi wykonywane osobiście przez osobę prowadzącą szkołę, będącą beneficjentem dotacji, w oparciu o umowę zlecenia, spełnia kryteria wydatku, który mógł być pokryty ze środków dotacyjnych.

Z wydatkowaniem środków z uzyskanej dotacji, w rozumieniu poniesienia wydatku jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych, mamy niewątpliwe do czynienia jeżeli nastąpiło przesunięcie tych środków dotacyjnych z masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu. Przedmiotową dotację uzyskała skarżąca, jako osoba prowadząca szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej. Skarżąca była więc podmiotem dotacji. Z wydatkowaniem środków dotacyjnych, będziemy wiec mieli do czynienia w sytuacji przesunięcie tych środków z masy majątku podmiotu dotacji (osoby prowadzącej szkołę) do innego podmiotu. Z ustaleń organów administracji wynika, że w dacie przelewu pieniędzy z tytułu umowy zlecenia, dysponentem i właścicielem środków dotacyjnych była beneficjentka dotacji-skarżąca. Wynika, że wypłata wynagrodzenia była jedynie przelaniem tych środków finansowych na inny rachunek bankowy tej samej osoby-skarżącej.

Skoro w dacie przelewu pieniędzy z tytułu umowy zlecenia, dysponentem i właścicielem środków dotacyjnych była beneficjentka dotacji-skarżącą jako osoba prowadząca szkołę, to nie spełnia kryterium "wydatkowania" przez nią środków dotacyjnych przelanie ich na własne konto osobiste (zmiana miejsca przechowywania tych środków), gdyż nie dochodzi w tym momencie do przesunięcie tych środków z masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu, a jedynie do zmiany rachunku bankowego, na którym pieniądze oczekują na "wydatkowanie". Przekazanie środków pieniężnych osobie, która otrzymała dotację na wykonanie zadania publicznego polegającego na prowadzeniu szkoły, nie spełnia kryterium wydatku, który może być pokryty ze środków pochodzących z dotacji. Realizacja więc wskazanej umowy zlecenia z 2 stycznia 2009r. z tytułu szeroko rozumianych obowiązków administracyjnych wobec prowadzonej szkoły, poprzez przekazania dotacji na zapłatę wynagrodzenia tej osobie, nie może więc być kwalifikowana jako wydatek finansowany ze środków dotacyjnych na ustawowy cel. W konsekwencji jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Szkoła nie posiada osobowości prawnej, oraz nie ma zdolności do składania oświadczeń woli, nabywania praw oraz zaciągania zobowiązań we własnym imieniu i na własny rachunek, każde zdarzenie cywilnoprawne związane z funkcjonowaniem takiej szkoły wywołuje skutki prawne wobec osoby prowadzącej szkołę. Przekazanie więc środków finansowych z tytułu tej umowy nie posiada zatem cechy pozostawania "wydatkiem beneficjenta", zatem nie może być pokryte ze środków dotacyjnych.

Nie miały decydującego znaczenia w sprawie, podjęte przez skarżącą rozważania w zakresie, czy szkoła niepubliczna prowadzona przez osobę fizyczną, jest, czy też nie wyodrębnioną jednostką organizacyjną posiadającą zdolność występowania w obrocie prawnym przez własny statutowy organ - dyrektora i związana z tym kwestia ważność, czy nieważności umowy cywilnoprawnej z 2 stycznia 2009r. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu środków uzyskany z dotacji z powodu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, istotne dla rozstrzygnięcia tej kwestią jest, czy przekazanie środków dotacyjnych na cel zapłaty za usługi wykonywane osobiście przez osobę będącą beneficjentem dotacji, spełnia kryteria wydatku, który mógł być pokryty ze środków dotacyjnych. Jak wykazano wyżej, przeznaczenie tych środków na pokrycie wynagrodzenia, nie spełnia tego kryterium.

W zakresie uzyskania, dysponowania, wydatkowania na określony cel środków uzyskanych z dotacji oświatowej, funkcjonuje nie szkoła a osoba prowadząca szkołę, tj. skarżąca-jako osoba prowadząca szkołę niepubliczna. Podmiot prowadzący taką szkołę ma ukształtowany przepisami prawa materialnego uprawnienie do uzyskania dotacji i jej wydatkowania. Z tych też względów nie ma znaczenia cel zawarcia takiej umowy, jakim było zrealizowanie przedmiotu działalności szkoły, gdyż przekazanie na jej realizację środków finansowych nie może być uznane za wydatek podmiotu będącego beneficjentem dotacji, którym nie przestaje być osoba prowadząca szkołę, na rzecz innego podmiotu.

Zarzut braku podstaw do przeprowadzenia kontroli w zakresie wydatkowania środków uzyskanych w ramach przyznanej dotacji był chybiony. Dodanie, przez ustawę z 19 marca 2009r. o zmiana ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw, z dniem 22 kwietnia 2009r., do art. 90 ustawy oświatowej ust.3e, w brzmieniu, że organy jednostek samorządu, o których mowa w art. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek, nie przesądza, że taka kontrola mogła być dokonywana dopiero po wejściu w życie tego przepisu. Art. 145 i 146 u.f.p., przyznają właściwym organom, w sprawie organowi samorządu terytorialnego i SKO, kompetencje określenia kwoty dotacji przypadającej zwrotowi, tym samym dają im możliwość oceny, czy taka sytuacji wystąpiła w sprawie - czy dotacji została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Niewątpliwie gmina, udzielając dotacji zobowiązana jest zasadami dyscypliny finansów publicznych do monitorowania (kontroli) sposobu gospodarowania środkami publicznymi przez dotowany podmiot. Zgodnie z art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, w wersji obowiązującej w dacie złożenia wniosku i uzyskania dotacji, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Natomiast wydana na tej podstawie, wskazana wcześniej uchwała Rady Miejskiej W. z 6 grudnia 2007r., stanowi, że osoba lub organ prowadzący szkolę lub placówkę, która otrzymuje dotację z budżetu miasta, sporządza półroczne i roczne rozliczenie wykorzystania dotacji, ujęte w zbiorczym zestawieniu, obejmującym informacje o wysokości otrzymanej dotacji, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków (§10). Jak wynika z akt sprawy, strona takie sprawozdania składała

IV.

M. M., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu błędne ustalenia stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie prawa materialnego a to art. 33¹ k.c. w zw z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2, 3 i 4 w zakresie kwoty 36.000,00 zł rozliczonej z tytułu wynagrodzenia wypłaconego na rzecz M. M. na podstawie umowy z 2 stycznia 2009r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności należało się ustosunkować do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do niewłaściwego adresata tj. do M. M. zamiast do uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych ,,[...]."

Jak wynik bowiem z art. 156 pkt 4 k.p.a., stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony zarzut jest nieuzasadniony.

Po pierwszej-jak wynika z decyzji, skierowana ona została do ,,M. M. prowadząca Uzupełniające LO Dla Dorosłych ,,[...]" we W.

Po wtóre-wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy k.p.a., który w art. 29 określa, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne-również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Są to wobec powyższego podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony, czyli posiadają tzw. zdolność administracyjnoprawną.

Potwierdzeniem prawidłowości stanowiska organu za uznaniem Skarżącej za stronę postępowania są również przepisy u.s.o. W art. 5 ust. 7 tej ustawy zostało wyraźnie wskazane, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Wynika to bezpośrednio z całości unormowania art. 5, który wprost wskazuje, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe-są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Odnosząc to do uregulowania art. 29 k.p.a. należy wskazać, że nie mogą one również występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. To podmiot prowadzący szkołę może jedynie być stroną postępowania administracyjnego i skoro art. 5 ust. 7 u.s.o. wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji to organ prowadzący szkołę, czyli w niniejszej sprawie Skarżąca, może być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji. Należy również wskazać na art. 90 ust. 3 u.s.o., z którego wynika, że to osoba prowadząca niepubliczną szkołę podaje liczbę uczniów od której zależy kwota dotacji. Innymi słowy, to właśnie ta osoba składa wniosek o przyznanie dotacji. Oznacza to z kolei, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły. To zatem Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji i w konsekwencji to ona jest odpowiedzialna za prawidłowe jej wykorzystanie.

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że również u.s.o. nie daje żadnych podstaw do uznania szkoły prowadzonej przez Skarżącą za stronę postępowania, lecz wręcz uzasadnia uznanie Skarżącej za taką stronę.

Również z orzecznictwa sądów administracyjnych, wynika, że to organ prowadzący szkołę jest stroną postępowania o zwrot dotacji. Przykładowo można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010r. (sygn. akt: II GSK 281/09 - dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), który wprawdzie nie zajmował się bezpośrednio tą kwestią, lecz nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, które musiałby uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 p.p.s.a. W sprawie rozstrzyganej przez NSA to właśnie organ prowadzący szkołę był zobowiązany do zwrotu dotacji. Również w innych sprawach sądy administracyjne za stronę uznają organ prowadzący szkoły: WSA w Gliwicach (sygn. akt: I SA/Gl 333/12), WSA we Wrocławiu (sygn. akt: III SA/Wr 245/12), WSA w Poznaniu (sygn. akt: I SA/Po 410/12), WSA w Lublinie (sygn. akt: I SA/Lu 384/12 - wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, należy zaznaczyć, że kasator wprawdzie zaskarżył na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędne ustalenia stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie prawa materialnego a to art. 33¹ k.c. w zw z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.s.o. poprzez jego niezastosowanie, jednakże z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia wynika, iż dostrzegł również potrzebę zastosowania art. 39 u.s.o. w tej sprawie. Kasator wytknął również brak wywodu prawnego oraz nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów naruszenia art. 33¹ k.c. w zw z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.s.o.

Zarzut ten jest zasadny.

Rozpatrując powyższy zarzut należało przypomnieć, że zgodnie z art. 141§4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego są przepisy obowiązujące w dacie jego wydania oraz uwzględniające przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności (por.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2004r., s. 196 i 208). Najogólniej rzecz ujmując podstawę prawną rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:

- ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

- ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sad niższej instancji, są trafne,

- ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 161-164).

Jeżeli w uzasadnieniu wyroku, wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem Skarżąca dowodząc swoich racji wspiera je powołaniem przemawiających na jego korzyść okoliczności stanu faktycznego oraz określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi zaś wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt: I GSK 1215/09; z 15 lutego 2011r., sygn. akt: II FSK 1832/09; z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt: II FSK 205/11; publik. CBOSA).

Konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a. oraz omówiony kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

W zakresie występujących w sprawie zagadnień budzących kontrowersje, Sąd I instancji ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, nie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów. Tym samym nie przedstawił wystarczająco precyzyjnie i konkretnie swego stanowiska. W szczególności za wystarczające nie mogło zostać uznane ogólne wskazanie art. 90 ust. 3 u.s.o. bez powiązania go z pozostałymi przepisami ustawy o systemie oświaty, odnoszącymi się do zaistniałego problemu prawnego, który nota bene został nakreślony przez WSA we W. Przypomnieć bowiem trzeba, że kwestia wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem miała swoje źródło w innym problemie, mianowicie tym, czy osoba prowadząca szkołę, będąca beneficjentem dotacji może w oparciu o umowę zlecenia zwartą z dyrektorem szkoły (w stosunku do której jest podmiotem prowadzącym tę szkołę) pokryć z tej dotacji wydatki na swoje wynagrodzenie z tytułu świadczonej umowy zlecenia.

Relacjonując przyjęte w tym zakresie stanowisko organów administracji, Sąd I instancji nie odniósł się jednak do argumentacji przedstawianej przez Skarżącą w toku całego postępowania oraz ponownie w skardze tj. zastosowania w sprawie art. 33¹ k.c. w zw z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.s.o. Istotne było w sprawie wskazanie i omówienie relacji pomiędzy Skarżącą a Szkołą (czy też dyrekcją szkoły) w kontekście wszystkich przepisów ustawy o systemie oświaty, która reguluje te zagadnienia, czego przykładem jest chociażby art. 5 u.s.o. czy też akcentowany w skardze kasacyjnej art. 39 u.s.o. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego ale nie wskazał jednak na istotną argumentację przemawiająca za wadliwością podnoszonych przez Skarżącą zarzutów. Wobec braku odniesienia się Sądu I instancji do zarzutów M. M. argumentacja ta w całości została ponownie podniesiona w skardze kasacyjnej wniesionej przez Skarżącą.

Ponadto, Sąd I instancji przyjął, że wydatkowanie dotacji wymaga przesunięcia środków finansowych z jednego podmiotu do innego podmiotu. Wedle Sądu, podmiot dotacji i właściciel środków finansowych nie mogą być tą samą osobą a w konsekwencji w sprawie nie doszło do wydatkowania dotacji. Sąd I instancji prezentując takie stanowisko nie wskazał żadnego przepisu prawa pozytywnego, który nie dopuszcza takich operacji.

Uznać zatem należało, że wobec braku stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do powstających na tym tle kwestii spornych było przedwczesne. Wobec treści sformułowanych w skardze zarzutów, uzasadnienie wyroku należało uznać za zbyt ogólnikowe i tym samym nie zawierające podstawy rozstrzygnięcia.

Z tych powodów stwierdzić należało, że Sąd I instancji - ze skutkiem dla możliwości rozstrzygnięcia tej sprawy- naruszył przepisy w zakresie obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku. W takiej sytuacji ustosunkowanie się do zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne na tym etapie postępowania.

Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji rozpozna wszystkie podniesione w skardze zarzuty. W przypadku konieczności sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku (na wniosek lub z urzędu) opracuje je zgodnie z wymogami art. 141§4 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów okazały się w tej sprawie uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we W. do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).