Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 63/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w części
*Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 4,  art. 149 par. 1,  art. 168 par. 1,  art. 171
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 23 stycznia 2013 r.; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

R.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D., któremu zarzucił, że od 8 lat i 9 miesięcy prowadzi postępowanie wywłaszczeniowe części nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w G. oraz przez 8 lat i 7 miesięcy i od 8 lat i 7 miesięcy postępowanie wywłaszczeniowe części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w W. na terenie gminy N..

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody D. od dnia 26 września 2005 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., w sprawie wywłaszczenia działek nr [...] i [...] w G.; 2) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody D.od dnia 4 listopada 2005 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie wywłaszczenia działki nr [...] położonej w W.; 3) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązanie Wojewody D. do ustalenia w ciągu miesiąca odszkodowania za nieruchomość 4) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podał, że od 9 stycznia 1992 r. był właścicielem nieruchomości nr [...] i [...] w G. i od dnia 25 kwietnia 1991 r. działki nr [...] w W. W dniu [...] r. Wojewoda J. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] dla odcinka Z.-K., która obejmowała liniami rozgraniczającymi wyżej wskazane nieruchomości. O wszczęciu postępowania w stosunku do działek w G. skarżący został zawiadomiony 26 września 2005 r., zaś w stosunku do działki w W. w dniu 4 listopada 2005 r. Termin wywłaszczenia i odszkodowania w przypadku działek w G. był przekładany 21 razy, natomiast działki w W. 19 razy.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za część nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] w G. oraz część działki nr [...] w W., którą Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje. Budowa autostrady została zakończona pod koniec 2008 r., a oddano ją do użytkowania w dniu 12 sierpnia 2009 r. W dniu 4 lutego 2014 r. Wojewoda D. wydał kolejną decyzję, w której wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody D., który do dnia sporządzenia skargi nie wydał żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego nieruchomości, która od 8 lat jest we władaniu Skarbu Państwa, w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Następnie skarżący zarzucił, że przez 8 lat i 9 miesięcy Wojewoda D. ewidentnie przewlekał postępowanie odszkodowawcze dotyczące działek w G. oraz 8 lat i 7 miesięcy w przypadku działki w W. Na zlecenie Wojewody sporządzono cztery wyceny nieruchomości, które w żaden sposób nie odpowiadały rzeczywistej wartości nieruchomości. W wycenach nie uwzględniono stanu nieruchomości. Dopiero w dniu 30 lipca 2013 r. Wojewoda D. uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu wszystkich elementów, które były na stałe związane z gruntem w dniu 23 marca 1998 r., tj. w dniu ustalenia lokalizacji autostrady płatnej.

Reasumując skarżący stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przez 5 lat i 5 miesięcy, tj. od 28 lipca 2007 r. do 21 grudnia 2012 r. Wojewoda nie wykonał żadnej czynności, nie wyznaczono rozprawy administracyjnej i nie sporządzono żadnej wyceny nieruchomości. Jedynymi czynnościami było informowanie stron o kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Żadna okoliczność nie jest w stanie usprawiedliwić Wojewody D., który miał ustawowy obowiązek rozstrzygnąć wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania w terminie 30 dni. Wojewoda podejmował działania nieterminowo, prowadząc sprawę nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu [...] r. Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu przejęcia nieruchomości. Dopiero po upływie 8 lat od wywłaszczenia nieruchomości wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania na dzień 23 marca 1998 r.

Dotychczasowe czynności wojewody były całkowicie bezcelowe i w gruncie rzeczy generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego, naruszony został art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o: 1) odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. (II SAB/Wr 38/12), jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; 2) oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej.

Na uzasadnienie podano, że sprawa przewlekłości postępowania wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. (II SAB/Wr 38/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wymienionego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (I OSK 1205/13) oddalił skargę kasacyjną R.W., przez co opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od dnia 13 listopada 2013 r. stał się prawomocny.

W ocenie Wojewody powyższe okoliczności wskazują że sprawa przewlekłości prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu w zakresie obejmującym okres do dnia 23 stycznia 2013 r. została prawomocnie osądzona. Zdaniem organu, w tym przypadku mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza możliwość ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie przez sąd administracyjny. Nie ma bowiem wątpliwości, że w przedstawionym zakresie występuje przedmiotowa i podmiotowa tożsamość sprawy prawomocnie osądzonej oraz sprawy objętej aktualnie wniesioną skargą R. W. Skarga w zakresie w jakim dotyczy żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. do dnia 23 stycznia 2013 r. powinna zostać zatem odrzucona. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Następnie podano, że co do żądania R.W. stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa wymienionych nieruchomości gruntowych w pozostałym zakresie, tj. od dnia 24 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., należy uznać, że jest ono niezasadne, a skarga w tej części powinna zostać oddalona.

Wojewoda przypomniał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister I. uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia na rzecz R.W. odszkodowania z opisanego tytułu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister I. nie zwrócił jeszcze Wojewodzie D. akt administracyjnych sprawy.

Zdaniem Wojewody z przedstawionego przebiegu postępowania administracyjnego i czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji wynika, że w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. W ocenie Wojewody dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Wymaga podkreślenia, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Wojewoda wskazał przy tym na stanowiska wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. (I SA/Wa 576/10), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. (I OSK 1621/12) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. (II SAB/Łd 76/12).

Zdaniem organu, opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania zostało przeprowadzone przez Wojewodę D. z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 Kpa tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki.

W ocenie Wojewody, w niniejszym przypadku terminowość załatwienia sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu pierwszej instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego jako strony postępowania opisana sprawa administracyjna była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego jak również sądowoadministracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody D. To powoduje, zdaniem wojewody, że skarga R.W. jest niezasadna i powinna zostać oddalona.

W dniu 15 października 2014 r. do akt sądowych złożono pismo pełnomocnika Wojewody D., który poinformował, że pismem z dnia 8 października 2014 r. R. W., w związku z wezwaniem Wojewody D. z dnia 3 września 2014 r., poinformował Wojewodę o stanie zagospodarowania nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2014 r. Wojewoda D. poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2014 r. i podał przyczyny zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy powiedzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wr 38/12) zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 1205/13) oddalił skargę kasacyjną R.W. od wskazanego wyroku. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, na co wskazał też Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę, że wyrok dotyczył tego samego postępowania, które obecnie zostało objęte skargą w niniejszej sprawie.

Wobec tego należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 168 § 1 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wr 38/12 jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Należy bowiem zauważyć, że jeśli skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która została już prawomocnie osądzona (res iudicata), mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

Nie ulega wątpliwości, że o tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie. Dla wyznaczenia tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzające znaczenie ma aspekt przedmiotowy (zob. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 1). W związku z tym sąd ustalił, że w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne przed Wojewodą D., które podlegało kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. Z akt sprawy wynika również, że katalog stron obu postępowań sądowoadministracyjnych jest tożsamy. Z tego zaś, zdaniem sądu, płynie wniosek, że obecnie złożona skarga R.W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. do dnia 27 listopada 2012 r. jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

W konsekwencji należy powiedzieć, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte może być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę D. po wydaniu wspomnianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., którym oddalono skargę kasacyjną R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. Zauważyć należy, że wspomnianym wyrokiem Sądu I instancji zobowiązano organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, zaś z akt administracyjnych wynika, że prawomocny wyrok został doręczony Wojewodzie D. w dniu 17 lutego 2014 r. Wspomnieć więc trzeba, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W związku z tym sąd dokonał oceny przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego w celu dokonania oceny, czy było ono prowadzone przewlekle po dniu 23 stycznia 2013 r.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony.

Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to należałoby powiedzieć, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, nie można nie wspomnieć, że przedmiotem postępowania przed Wojewodą D. w kontrolowanej sprawie było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 687; dalej: ustawa z 2003 r.). Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 3 ustawy z 2003 r., odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Należy przy tym zastrzec, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a., tak jak to miało wielokrotnie miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc dalej trzeba stwierdzić, że jeszcze przed doręczeniem organowi prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wr 38/12), co miało miejsce w dniu [...] r., Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiących własność R.W., nr [...] i [...] w G. oraz nr [...] położonej w W. na terenie gminy N. i ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł. Jak wynika z akt administracyjnych R.W. złożył odwołanie od tej decyzji, zaś Minister Infrastruktury uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] r., nr[...] . Z powyższego wynika, że pomiędzy uchyleniem decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, a wywiedzeniem skargi na przewlekłość Wojewody D. upłynęło 33 dni. Organ decyzyjny podejmował czynności związane z załatwieniem przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia sprawy, na co wskazują następujące okoliczności. Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Wojewoda D. monitował u Ministra Infrastruktury i Rozwoju o przekazanie mu akt sprawy, zaś pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. wezwał strony na rozprawę administracyjną, wyznaczając przy tym termin załatwienia sprawy i powody jego wyznaczenia. Z kolei jak wynika z pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia 15 października 2014 r. strona powiadomiła organ o stanie zagospodarowania nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r., zaś organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2014 r. i podał przyczyny zwłoki.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy z 2003 r., zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi.

Reasumując należy powiedzieć, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jeszcze przed doręczeniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. organ wydał decyzję, ta zaś następnie została oprotestowana odwołaniem i uchylona przez organ II instancji. Jak dowodzi lektura akt administracyjnych, organ I instancji wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, lecz było to uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia [...]r., a zatem nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 23 stycznia 2013 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu 23 stycznia 2013 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie było prowadzone przez Wojewodę D. w sposób przewlekły.

Z tych względów skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji wyroku.