Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 966/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 815/12 w sprawie ze skargi R.G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 815/12, oddalił skargę R.G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. uzyskał informację o zatrzymaniu [...] R.G. i przedstawieniu mu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] zarzutów popełnienia przestępstw z art. 286 § 1 Kodeksu karnego w zbiegu z art. 271 § 3 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k., tj. przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

W związku z powyższym, Komendant Powiatowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zawiesił R.G. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...] okres zawieszenia przedłużył do czasu zakończenia postępowania karnego. Na skutek wniesionego przez R.G. odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji [...], który rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W dniu [...] grudnia 2011 r. został sporządzony przeciwko R.G. akt oskarżenia m.in. o popełnienie przestępstwa z art. 286 § 1 K. k. który został skierowany do Sądu Rejonowego [...].

Komendant Powiatowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr 184, wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), zwolnił [...] R.G. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2012 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał m.in., że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 41 ust.2 pkt 9 ustawy o Policji. Upłynął bowiem ponad 12 miesięczny okres zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna zawieszenia, gdyż postępowanie karne wobec policjanta nie zostało zakończone. Stwierdził, że nieobecność policjanta w służbie przez tak długi okres dezorganizuje codzienną służbę, utrudnia właściwy proces jej organizacji, powoduje ograniczenia w wykonywaniu zadań przez Policję i w konsekwencji negatywnie wpływa na rzetelność i skuteczność jej działania oraz autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym. Szczegółowo omówił konsekwencje związane z faktem niepełnienia służby przez wyżej wymienionego oraz podał argumenty uzasadniające zwolnienie go ze służby w Policji.

R.G. w odwołaniu skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], zarzucił błędną interpretację art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji oraz niezgodne z prawem zwolnienie go ze służby wyłącznie z powodu istnienia zarzutów popełnienia przestępstw, mimo braku skazania prawomocnym wyrokiem, co w jego ocenie narusza zasady wynikające z Konstytucji RP.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 268a K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego powołując treść art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji podał, że przepis ten daje możliwość zwolnienia ze służby policjanta, wobec którego nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok skazujący. W niniejszej sprawie R.G., na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o Policji, został zawieszony w czynnościach służbowych w dniu [...] czerwca 2011 r., a zatem w dniu [...] czerwca 2012 r. została spełniona przesłanka do zwolnienia go ze służby. Wyjaśnił, że prawidłowość rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia R.G. okresu zawieszenia w czynnościach służbowych została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd13/12, którym oddalono skargę na ten rozkaz. Jednocześnie wskazał, że zwolnienie ze służby nie rozstrzyga kwestii popełnienia przez policjanta czynu zabronionego. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie uzależnia bowiem postępowania w sprawie zwolnienia ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko policjantowi postępowania karnego, a jedynie od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych i trwania przyczyny będącej podstawą zawieszenia. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, czy też przepisów proceduralnych, gdyż organ pierwszej instancji, działając w ramach przyznanych mu kompetencji, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz rozważył wszystkie okoliczności sprawy, jak również dokładnie wyjaśnił, w czym przejawia się interes publiczny, przemawiający za zwolnieniem R.G. ze służby i dlaczego przeważa on nad interesem strony. Uwzględniono zarówno kwalifikacje, przebieg służby, opinię służbową jak i interes policjanta w pozostawaniu w służbie.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi R.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:

1. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, poprzez jego wadliwą interpretację, polegającą na uznaniu, że zawieszenie go w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji było prawidłowe, a także przyjęcie, iż przepis ten daje możliwość zwolnienia ze służby w przypadku, gdy rozkaz personalny o przedłużeniu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, może być uchylony na skutek postępowań prawnych (postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego);

2. naruszenie art. 2, art. 5, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zwolnienie policjanta ze służby z powodu zarzucenia mu popełnienia przestępstw, jednak bez skazania go prawomocnym wyrokiem, co stanowi naruszenie praworządności, naruszenie zaufania do państwa i wyznawanych przez niego wartości demokratycznych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenie postępowania w pierwszej instancji.

Skarżący przyznał, że wprawdzie w dacie wydawania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji minął już okres 12 miesięcy zawieszenia go w czynnościach służbowych, to jednak w jego ocenie zawieszenie na tak długi okres było nieuprawnione. Niezasadnym było również przedłużenie mu okresu zawieszenia dokonane rozkazem personalnym z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia policjanta ze służby, to jednak organ stosujący ten przepis w pierwszej kolejności powinien rozważyć zasadność zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Skarżący wyjaśnił, że rozkaz personalny w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych kwestionował zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i sądowego. Obecnie oczekuje na rozpoznanie jego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 13/12, którym oddalono skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji organ nie powinien podejmować decyzji w sprawie zwolnienia go ze służby. Ponadto w ocenie skarżącego, skoro organ Policji zamierzał zwolnić go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, to powinien podać fakty, które świadczą o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, a ponieważ tego nie uczynił, to rozstrzygnięcie uznać należy za arbitralne. Skarżący stwierdził również, iż gdyby nawet zawieszenie go w czynnościach służbowych było zasadne, to powołany przepis nie może stanowić podstawy zwolnienia ze służby policjanta, co do którego nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok skazujący. Zarzucił także, iż uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że analiza przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż ma on charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może skorzystać z możliwości zwolnienia policjanta ze służby w przypadku spełnienia występujących w tym przepisie przesłanek, nie mając jednocześnie takiego obowiązku. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10 LEX nr 1082689, że "decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego (...), jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ, w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne". Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego jest więc ograniczona do badania prawidłowości postępowania organów, których wynikiem jest podjęcie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie uzależnia zwolnienia policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, jak również nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu czynów. Dla dopuszczalności rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby decydujący jest jedynie okres zawieszenia w czynnościach służbowych, który musi przekraczać 12 miesięcy i konieczność trwania przesłanki powodującej jego zawieszenie. Wskazał, że R.G. w chwili wydania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji od 13 miesięcy pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych, a prowadzone wobec niego postępowanie karne nie zostało zakończone. W sprawie zostały zatem spełnione obie przesłanki określone w tym przepisie dające organowi prawo rozstrzygnięcia w drodze decyzji uznaniowej o zwolnieniu skarżącego ze służby. Organy obu instancji w uzasadnieniach rozkazów personalnych dokładnie wyjaśniły, na czym, ich zdaniem, polegał w sprawie interes publiczny przemawiający za zwolnieniem skarżącego ze służby i dlaczego uznały, że przeważa on nad interesem strony. Uwzględniono przebieg służby, opinie służbowe, kwalifikacje skarżącego, wskazując jednocześnie na brak jego szczególnych osiągnięć w ciągu dwunastoletniej służby oraz powolną utratę nabytych kwalifikacji zawodowych w związku z trwającym zawieszeniem w czynnościach służbowych.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skargi sformułowanego w pkt 1 stwierdził, iż jest on niezasadny. Wskazał, że skarżący kwestionuje przede wszystkim zgodność z prawem rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia mu zawieszenia w czynnościach służbowych. Tymczasem kwestia ta podlegała już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 13/12 oddalił skargę R.G. na w/w rozkaz personalny. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powołany wyżej rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] został wydany w innej sprawie, a zatem nawet w przypadku, gdyby nie został on poddany wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego, jego ocena w niniejszym postępowaniu nie byłaby możliwa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest fakt, że w/w wyrok z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 13/12 nie jest prawomocny, gdyż w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji powołany rozkaz personalny w przedmiocie przedłużenia mu zawieszenia w czynnościach służbowych był ostateczny i nie doszło do wstrzymania jego wykonania. Tym samym postępowanie toczące się przed sądem administracyjnym nie stanowiło przeszkody w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za chybione uznał także zarzuty naruszenia art. 2, art. 5, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 orzekł m.in., że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala 12-miesięczny termin zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego lub skarbowego jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji (OTK-A 2010/2/14, Dz.U.2010/34/190).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez wadliwą interpretację tego przepisu, polegającą na uznaniu, iż za zawieszenie w czynnościach służbowych, można traktować także takie zawieszenie w czynnościach służbowych, które choć zostało orzeczone stosownym rozkazem, to jest niezasadne, albowiem polega na naruszeniu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, a także poprzez wadliwą interpretację zawartego w tym przepisie sformułowania "można zwolnić ze służby", poprzez uznanie, iż przepis ten daje możliwość jego zastosowania także w tych sytuacjach, gdy rozkaz personalny stanowiący podstawę przedłużenia zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może być jeszcze uchylony na skutek toczenia się skierowanych przeciwko temu rozkazowi postępowań prawnych (postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego);

2) naruszenie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikającego z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., co doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji naruszającej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz zaakceptowania faktu, że organ orzekający w sprawie, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami odwołania oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż niniejszej sprawie powinien był to uczynić, jak również naruszenia przez organy art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

3) naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 2, art. 5, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3, poprzez zwolnienie policjanta ze służby z powodu zarzucenia mu popełnienia przestępstw, jednak bez skazania go prawomocnym wyrokiem, co jest naruszeniem jego praw, naruszeniem praworządności, uznaniem go za winnego bez wyroku sądowego, naruszeniem zaufania do Państwa i wyznawanych przez niego wartości demokratycznych.

Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, uchylenie nadanego zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że dla zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji istotne znaczenie ma fakt, czy zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych (które – o ile trwa dłużej niż 12 miesięcy – daje podstawę do zwolnienia go ze służby) było zasadne, czy też nie. Wskazany przepis daje fakultatywną podstawę zwolnienia policjanta ze służby, a skoro tak, to organ stosujący ten przepis powinien wnikliwie przeanalizować przesłanki jego zastosowania i dokonać dokładnej oceny zasadności zawieszenia policjanta, poprzez zweryfikowanie swojej wcześniejszej własnej decyzji o przedłużeniu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej żaden z organów rozpatrujących sprawę nie wykazał w sposób przynajmniej dostateczny, że dalsze pełnienie służby przez R.G. będzie stanowić naruszenie dobra służby. Wątpliwe jest bowiem, aby środek w postaci zwolnienia go ze służby, w tym konkretnym przypadku to dobro realizował. Wprawdzie w sprawach administracyjnych dobro ogółu ma niejednokrotnie charakter nadrzędny nad dobrem partykularnym, wymaga jednak podkreślenia, iż organ nie podał obiektywnych i przekonywujących argumentów, które uzasadniałyby, iż pojedynczy przypadek policjanta zwolnionego ze służby może wpłynąć na interes służby, a także samo funkcjonowanie, czy morale Policji.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że gdyby nawet zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych było zasadne, tj. niekwestionowana byłaby zasadność przedłużenia zawieszenia go w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, to przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie mógł stanowić podstawy zwolnienia go ze służby policjanta, gdyż nie zapadł jeszcze wobec niego prawomocny wyrok skazujący. Z tego względu przepis ten we wskazanym zakresie stanowi naruszenie art. 2, art. 5, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organy naruszyły również art. 107 § 3 K.p.a., gdyż ich obowiązkiem było przede wszystkim przeanalizowanie przebiegu jego służby, rangi stawianych mu zarzutów, sytuacji osobistej, ewentualnie innych czynników mogących mieć znaczenie dla oceny, czy skorzystanie z możliwości zwolnienia go ze służby jest w tej konkretnej sprawie uzasadnione. Wskazane uchybienia miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu Policji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz wykazał, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji było uzasadnione. Zdaniem autora skargi kasacyjnej – organ w sposób wystarczający nie wykazał, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych przez okres 12 miesięcy ujemnie wpływało na wypełnienie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Ponadto na podstawie powołanego przepisu nie można było zwolnić skarżącego ze służby, gdyż rozkaz personalny o przedłużeniu zawieszenia go w czynnościach służbowych mógł być uchylony na skutek toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania sądowego. Skarżący za zarzucane mu czyny nie został również skazany prawomocnym wyrokiem karnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że ustawodawca policjantom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, przy czym określił, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i maksymalnie obejmują okres 12 miesięcy zawieszenia. Zwolnienie policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych ze służby w Policji przed upływem tego okresu jest zatem niedopuszczalne. Organ Policji dopiero po upływie tego okresu uzyskuje możliwość zwolnienia takiego policjanta ze służby, przy czym jednocześnie zobowiązany jest ustalić, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Okoliczność, że postępowanie karne nie zostało zakończone, nie ma wpływu na możliwość wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby, jeśli upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia go w czynnościach służbowych. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest bowiem okresem gwarancyjnym, w którym policjant jest objęty ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu prawomocnego zakończenia jego sprawy w postępowaniu karnym.

Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych pełni rolę podobną do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przez policjanta przestępstwa, bez względu na jego wynik, może determinować rozstrzygnięcie organu Policji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, czego następstwem, w przypadku niezakończenia postępowania karnego w okresie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, może być rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wynika, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby na tej podstawie prawnej ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Pozostaje ona wprawdzie pod kontrolą Sądu, lecz jej zakres jest ograniczony. Sąd administracyjny bada bowiem wyłącznie zgodność decyzji z prawem, a nie celowość jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji polega na ustaleniu, czy jej wydanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można było organowi zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a., dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wyżej podano, regulacja prawna zawarta w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w ramach uznania administracyjnego. Przy czym sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej.

Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych ze służby w Policji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181 wyraził pogląd, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest trudne, gdyż opiera się na elementach ocennych.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podać należy, iż w sprawie jest niesporne, że R.G. został zawieszony w czynnościach służbowych wobec przedstawienia mu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] zarzutów popełnienia przestępstw z art. 286 § 1 K.k. w zbiegu z art. 271 § 3 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k. W dniu wydawania przez organ Policji rozkazu o zwolnieniu go ze służby upłynął już 12-miesięczny okres zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia, gdyż toczące się przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone. Oceniając we wskazanych kategoriach rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia R.G. ze służby, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione i organ prawidłowo – w granicach uznania administracyjnego – zwolnił skarżącego ze służby w Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwym jest fakt, że długotrwała nieobecność skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki Policji, w której uprzednio pełnił on służbę. Z jednej strony skutkowała zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego policjanta, z drugiej strony stwarzała konieczność zapewnienia przez jednostkę tej formacji prawidłowej realizacji zadań, poprzez zobowiązanie policjantów (dla których stanowiło to dodatkowe obciążenie), do wykonywania przez długi czas czynności skarżącego. Interes społeczny przejawiał się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Interes skarżącego przejawiał się w chęci pozostawania nadal w służbie, uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby, sytuacji osobistej.

Ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, trwa nadal, wskazał na ewentualność rozwiązania takiego przypadku, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Policji. Z pewnością prawodawca w tego rodzaju sytuacji dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia policjanta ze służby nie oznacza zakazu zwolnienia go przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, w przypadku, gdy postępowanie karne nadal się toczy. Ewentualność takiej decyzji organu Policji jest bowiem wyrazem woli samego ustawodawcy, który w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wskazuje, że zawieszenie policjanta w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, mając na uwadze czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Najczęściej to waga stawianych policjantowi zarzutów w postępowaniu karnym determinuje rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia. Zauważyć należy, iż dobro Policji i konieczność zapewnienia możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie policjantów znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw, zwłaszcza związanych z pełnioną służbą. Z tego względu interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Policja. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki Policji, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W związku z powyższym, w tej sprawie organ Policji był uprawniony do uznania, że dalsze pozostawanie skarżącego zawieszonego w czynnościach służbowych w służbie i fakt niezakończenia toczącego się w stosunku do niego postępowania karnego, uprawniają do skorzystania z możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako błędne uznać należy stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że nie można było zwolnić skarżącego ze służby w Policji na podstawie powołanego przepisu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał jeszcze skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 13/12, oddalającego skargę wyżej wymienionego na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] był ostateczny w administracyjnym toku instancji, a toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym nie stanowiło przeszkody do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Ubocznie zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1376/12 oddalił skargę kasacyjną R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 13/12.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 2, art. 5, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż – jak już wskazano – fakt, że postępowanie karne nie zostało zakończone, nie ma wpływu na możliwość wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, jeśli upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna zawieszenia. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji powoływanie się przez stronę na zasadę domniemania niewinności nie jest możliwe. Pojęcie winy jest kategorią prawa karnego, a związana z nią zasada domniemania niewinności dotyczy statusu podejrzanego, a następnie oskarżonego w procesie karnym. Ponadto ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas, zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, policjant może być przywrócony na stanowisko równorzędne. Podkreślić należy, iż zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest sankcją za zachowanie policjanta.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W istocie stanowią one odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu administracyjnym ustalono okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniono oraz podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również dano temu wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach rozkazów personalnych, a więc przepisy art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zostały naruszone.

Jako chybione ocenić należy zarzuty naruszenia 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązek skontrolowania zaskarżonego rozkazu personalnego pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek rozpoznania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem pod kątem zgodności zaskarżonego aktu tak z przepisami prawa materialnego, jak i prawa procesowego i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego, oceny takiej dokonał. Sformułowany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia omówionych wyżej przepisów postępowania oraz jego uzasadnienie w istocie stanowią próbę podważenia zarówno ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, jak i oceny materiału dowodowego, co skutkuje jego niezasadnością.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.