Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1000/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 145 par1 pkt 1 lit c.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2011 r. A. Sp. z o.o. w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa drogi wewnętrznej (dojazdowej) na dz, nr [...] oraz części działek nr [...] ,[...] ,[...] Obr[...] wraz z budową zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] dz. nr [...] obr. [...] na działkę nr [...] obr. [...] w K".

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa drogi wewnętrznej (dojazdowej) na dz. nr [...] oraz części działek nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] wraz z budową zjazdu na dz. nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 22 grudnia 2011 r., a teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ l instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu A przestrzennym, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył T.S. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu podkreślono, że wydana decyzja ustala warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które nie spełniają wymagań dotyczących ochrony interesów odwołującego się, w szczególności ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, a także zanieczyszczeniem powietrza i gleby oraz utratą wartości nieruchomości. Zwrócono uwagę, że już od dnia 2 grudnia 2008

r. przed Wydziałem Architektury i Urbanistyki UMK, a następnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozległej inwestycji kubaturowej. Obecnie przedmiotową inwestycję podzielono na dwie części. Zasadnicza część obejmuje zabudowę mieszkalno-usługową, a ponieważ jej teren nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] obr.[...] , odwołujący się został pozbawiony statusu strony. Aktualnie osobno proceduje się sprawę budowy drogi dojazdowej do osiedla jako inwestycji na pozór odrębnej bez podania czemu de facto ma służyć ta droga. W ocenie odwołującego się, planowana inwestycja ma stanowić połączenie z jedyną drogą publiczną, tj. ul. [...] przy której istnieje zabudowa, pozwalająca w opinii spółki. , na spełnienie warunków niezbędnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej intensywnej zabudowy usługowo-mieszkaniowej, położonej na wschód od ul[...] . T.S. podkreślił ponadto, że jego zabytkowy dom znajdzie się na skrzyżowaniu nowo planowanej ulicy i ul. [...] j, przez co zostanie narażony na zanieczyszczenia i hałas uniemożliwiający normalną egzystencję, a także na utratę wartości nieruchomości. Koncentracja ruchu na tej drodze do obsługi osiedla spowoduje zagrożenie dla domu odwołującego się i zdrowia mieszkańców, bowiem odległość tej drogi od domu to około 3 metry. Już na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien rzetelnie i wnikliwie rozpoznać sprawę i zapobiec konieczności dochodzenia roszczeń w kolejnych postępowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr: [...] działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 zezm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K> z dnia 6 kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie stwierdzono, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Na postępowanie wyjaśniające składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, a stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną-mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. W ocenie. Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna co do zasady odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Przeprowadzono ją mając na uwadze rodzaj zamierzenia inwestycyjnego.

Podniesiono, że z uwagi na zakres i charakter planowanej inwestycji (nie dotyczy inwestycji kubaturowej) Kolegium nie zakwestionowało możliwości odstąpienia od badania cech charakterystycznych istniejącej zabudowy, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, jej wysokości lub jej gzymsu, attyki i geometrii dachu. Pozostałe ustalone w decyzji warunki nie budzą wątpliwości.

Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie może weryfikować zasadności zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia celu jego realizacji, stąd też zarzuty T.S. dotyczące prowadzenia dwóch osobnych postępowań, nie mogą stanowić przesłanki skutkującej podważeniem decyzji wydanej w związku z planowaną budową drogi wewnętrznej.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołującego się nawiązano do linii orzeczniczej sądów administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powszechnie przyjęty pogląd stwierdza, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1569/08 dotyczącym sprawy, w którym odwołujący poruszał kwestię pogorszenia warunków życia mieszkańców należącego do niego budynku, powołując się w tym zakresie na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, póz. 430) - Sąd stwierdził, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie z niego wynikające, jak wskazano już powyżej, są elementem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi.' Wyjaśniono, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Różny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Podniesiono, że w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. (IV SA/Wa 650/04 publ. LEX nr 186655), stwierdzono, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych procedur. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu l instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. W konsekwencji Kolegium Odwoławcze w świetle aktualnie obowiązującego art. 138 § 2 k.p.a. nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r., nr: [...]złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. T.S. . Zakwestionowanej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na celowym wydzieleniu budowy drogi dojazdowej z całości zamierzenia budowlanego/inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowych wraz z garażami w celu ograniczenia kręgu potericjalnych uczestników postępowania oraz ograniczenia obszaru analizy urbanistyczno-architektoniczne], a tym samym uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla drogi dojazdowej nieuwzględniającej przeznaczenia i charakterystyki tej drogi jak i całego zamierzenia budowlanego;

2. inne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568 z późn. zm.) poprzez nieustalenie, iż budynek skarżącego położony przy ul. [...] wpisany został do gminnej ewidencji zabytków, w konsekwencji nie zastosowanie art. 7 i 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do kontroli decyzji organu l instancji i brak ponownego rozpoznania sprawy w całości;

- art. 127, 138 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyłącznie do rozpoznania zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącego;

- art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy celowe i zasadne było wstrzymanie się z rozpoznaniem sprawy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec zaawansowanego etapu procedury uchwalenia takiego planu, zawierającego postanowienia, które nie zezwolą na przeprowadzenie inwestycji w zakresie zgodnym z wnioskiem inwestora; również w zakresie planowanych ciągów komunikacyjnych. Tym samym organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l stopnia oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawione wyżej zarzuty zilustrowano poglądami prezentowanymi w licznie cytowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., póz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r., nr: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012

., póz. 270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, póz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji mogących mieć wpływ na wynik sprawy, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżącego.

Należy podkreślić, że jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia

*

postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu.

Krąg stron postępowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy jest główny adresat decyzji ustalającej te warunki. Jak wyżej podkreślono, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że art. 54 pkt 2 lit d. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów

*

właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, póz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, póz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał jednak również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498).

Podkreślić należy, że to przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a także w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny, lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., l SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., l OSK 913/09, LEX nr 595606, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649). Podkreślenia zatem wymaga okoliczność, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiotowej sprawie organy nie przeprowadziły przyjmując arbitralnie, że tylko właściciele niektórych nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji są stronami postępowania (m.in. skarżący będący właścicielem działki nr[...] ). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że współwłaścicielami działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, tj. działki nr [...] są również (według stanu na dzień 24 stycznia 2012 r. wg raportu z rejestru gruntów - k. [...]akt adm.) m.in. .K.B. H.T. K.T.-, -M. , B.T. , M.Ł-D. Osoby te nie brały udziału w żadnej fazie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nie doręczono im decyzji organów obydwu instancji. Z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organy odmówiły statusu stron tym osobom, a tym samym uprawnione jest twierdzenie, że nie przeprowadziły w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie te mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku zweryfikowania przez organ, że osobom tym służy status stron, ich pominięcie w toku postępowania stanowiłoby uchybienie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja, która zapadła w takim postępowaniu z istoty rzeczy nie mogłaby być traktowana jako decyzja uwzględniająca ochronę interesów prawnych osób trzecich (innych niż główny adresat decyzji).

Brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związków pomiędzy interesem prawnym skarżących a postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając powodów, dla których odmówiono statusu stron postępowania współwłaścicielom działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a wcześniej nie prowadząc postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związków pomiędzy interesem prawnym tych osób a postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Okoliczności powyższe uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uchyleniu podlega również decyzja organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie w niniejszej sprawie nie może być konwalidowana w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 §4 Prawa o postępowaniu administracyjnym (o ile stan faktyczny lub prawny sprawy nie ulegnie zmianie) przy jednoczesnym przyjęciu, że związek pomiędzy interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie musi być bezpośredni, konkretny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się właśnie taki charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną innego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy