Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1377/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.10 ust.1, art.21 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art.2, art.3, art.7, art.12
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: §3, §6 ust.3, §7, §8
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art.35 ust.1 lit.b,
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art.4 ust.8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla grupy producentów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi grupy producentów rolnych A. Sp. z o.o. (dalej także: Grupa albo Skarżąca) jest decyzja nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) z [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z [...] października 2014 r. o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu [...] stycznia 2014 r. do Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wpłynął wniosek grupy producentów rolnych A. Sp. z o.o. o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 15 stycznia 2013 r. do 14 stycznia 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy.

W wyniku wstępnej analizy wniosku, Skarżąca została wezwana do uzupełnienia jego braków formalnych. W piśmie z 25 marca 2014 r. wskazano m. in. na brak - wydanego nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o pomoc - zaświadczenia marszałka województwa o wpisie grupy do rejestru oraz na nieprawidłowo wypełnione załączniki.

W odpowiedzi na wezwanie, Skarżąca nadesłała 1 kwietnia 2014 r. korektę wniosku o płatność oraz oryginał zaświadczenia marszałka województwa.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z [...] kwietnia 2014 r. poinformował Grupę o pozostawieniu wniosku o płatność bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie wszystkich braków formalnych.

Skarżąca złożyła 24 kwietnia 2014 r. zażalenie na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienie braków formalnych.

Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił Grupie przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o płatność.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez Grupę zażalenia, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] lipca 2014 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 6 października 2014 r.

Mając to na uwadze, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z [...] lipca 2014 r. wezwał Grupę do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących m.in. udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona wytworzonych w gospodarstwach jej członków.

Następnie 4 sierpnia 2014 r. wpłynęło do organu pismo Skarżącej, w którym odmówiła złożenia wyjaśnień w zakresie wskazanym wezwaniem z [...] lipca 2014 r. wskazując, iż żądanie to rażąco narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Od 10 do 16 września 2014 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu grupy producentów rolnych A. Sp. z o.o., jak również poszczególnych członków Grupy.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. [...] października 2014 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Grupa wniosła o jego uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw;

- przepisów postępowania: art. 16, art. 104 oraz art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu orzeczenia przedstawiono zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Organ odwoławczy powołał regulacje prawa krajowego oraz wspólnotowego określające szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Z treści przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika natomiast, iż nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Wskazany przepis zobowiązuje organy do badania, czy Grupa nie stworzyła sztucznie warunków wymaganych do uzyskania pomocy, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Tymczasem w trakcie postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ustalił, że Grupę tworzy 5 wspólników (członków): M. I., Z. I., A. l.-G., Z. S. I. oraz I. Sp. z o.o., w której jedynym udziałowcem i zarazem Prezesem Zarządu jest Z. I.

Decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego nr [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. Grupa została wpisana do rejestru prowadzonego na podstawie art. 9 ustawy o grupach producentów rolnych, po weryfikacji spełnienia warunków zakreślonych przepisach rozdziału 2 wskazanej ustawy.

Prezes ARiMR podkreślił, że Grupa została założona przez członków rodziny l., zamieszkujących pod tym samym adresem. Jedynie I. Sp. z o.o. zarejestrowana została pod innym adresem, który jest również adresem wytwórni pasz w S., wchodzącej w skład I. Sp. z o.o., który to podmiot z kolei jest większościowym odbiorcą (ponad 84%) produktów Grupy. Prezesem Zarządu oraz wspólnikiem posiadającym 99,9% udziałów I. Sp. z o.o. jest Z. l. (będący równocześnie członkiem Grupy i właścicielem 100% udziałów I. Sp. z o.o., która również jest członkiem Grupy).

W dalszej części uzasadnienia Prezes ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych, Grupa prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego, zwanego dalej "produktem", lub grupy produktów, w celach określonych w art. 2, tj. dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Analiza dokumentacji sprawy, przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała, iż zarówno Z. l. jak i I. Sp. z o.o. w roku 2013 nie wystąpili z wnioskami w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012. poz. 1164. ze zm.).

Następnie wskazano, że działka ewidencyjna nr [...] będąca własnością A. I.-G., decyzją Starosty L. z [...] sierpnia 2011 r. została podzielona na działki o numerach: [...], [...] oraz [...]. Jak wynika z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych właścicielem działki ewidencyjnej o nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]) jest Z. S. l.. Z przeprowadzonej kontroli wynika, że A. I.-G. na podstawie umowy dzierżawy z [...] września 2012 r. wydzierżawiła I. Sp. z o.o. działkę rolną nr [...], dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Do przedmiotowej umowy został sporządzony aneks, z którego wynika, że rozpoczęcie dzierżawy nastąpiło już po okresie siewu rzepaku i wykonaniu większości prac agrotechnicznych przewidzianych dla tej uprawy, tym samym dzierżawca nabył produkcję w toku, która obejmuje wiosenne zabiegi chemizacyjne zgodnie z potrzebami agrotechnicznymi, aż do zbioru i transportu z pola w łącznie. Tym samym zdaniem organu A. I.-G. użytkuje jedynie działkę o numerze [...]. Natomiast w ramach wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w roku 2013 deklaruje całą działkę nr [...] (na powierzchni [...] ha zgłasza rzepak, natomiast na powierzchni [...] ha zgłasza łąki), nie uwzględniając przeprowadzonego podziału geodezyjnego. Skoro zatem o płatność obszarową na działkę nr [...] ubiegała się A. I.-G. to, ona była faktycznym użytkownikiem gruntów wchodzących w skład tej działki. Tym samym dane znajdujące się w aktach sprawy o przyznanie pomocy wszczętej wnioskiem w ramach działania "Grupy producentów rolnych'" są sprzeczne z danymi zawartymi we wniosku obszarowym za rok 2013 złożonym przez A. I.-G.

Z zestawienia struktury produkcji poszczególnych członków Grupy wynika, że dwóch członków Grupy, tj. Z. S. I. oraz I. Sp. z o.o. nie wykazało źródła pochodzenia produktów sprzedawanych do Grupy, natomiast Z. I. nie zadeklarował we wniosku obszarowym z 2013 r. produkcji owsa, który został przez niego sprzedany Grupie.

Prezes ARiMR podniósł, iż sprzeczne oświadczenia Grupy uniemożliwiają ustalenie wynikającej z tych wniosków prawidłowości i rzetelności deklaracji w zakresie danych wymaganych na podstawie § 7 ust. 2 pkt b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dalej: rozporządzenie gpr), tj. wartości i ilości dostarczonych grupie produktów lub grup produktów przez poszczególnych jej członków. Przekłada się to z kolei na niemożność weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia kryteriów wynikających z przepisu § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia dla celów ustalenia wysokości udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez Grupę, wobec niemożności ustalenia rzeczywistej produkcji w gospodarstwach poszczególnych członków.

Ponadto z wniosków złożonych przez członków Grupy nie wynika, że w roku 2013 członkowie Grupy: I. Sp. z o.o. oraz Z. I. prowadzili produkcję produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Nie można również potwierdzić, iż wskazane podmioty prowadziły produkcję w latach poprzedzających utworzenie Grupy. Działalność rolniczą, w ramach której I. Sp. z o.o. składa wnioski w trybie określonym przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rozpoczęto dopiero w roku 2014, czyli rok po dacie, w której Grupa się zawiązała. Natomiast Z. S. I. nadal przedmiotowych wniosków nie składa.

Reasumując, Prezes ARiMR stwierdził, iż produkty dostarczone do Grupy w roku 2013 przez I. Sp. z o.o. oraz Z. S. I. nie zostały wyprodukowane przez te podmioty.

Organ odwoławczy ustalił również, że ponad 84% produktów dostarczonych do Grupy przez jej członków została sprzedana I. Sp. z o.o., której Prezesem Zarządu oraz wspólnikiem posiadającym 99,9% udziałów jest Z. I. (będący równocześnie członkiem Grupy i właścicielem 100% udziałów I. Sp. z o.o., która również jest członkiem Grupy), a prokurentem, posiadającym prokurę samoistną jest Z. S. I. (będący również członkiem Grupy).

Prezes ARiMR wskazał następnie, że zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Natomiast zgodnie z ust. 2 wskazanego art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.

Jak wynika z § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr, wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Nie każdy zatem przychód ze sprzedaży przez Grupę produktów może zostać uwzględniony przy obliczaniu wysokości płatności, a jedynie taki, który będzie wynikał z wprowadzenia przez Grupę tych produktów na rynek (do obrotu).

W rozpoznawanej sprawie ponad 87% udokumentowanego przychodu netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które Grupa została utworzona uzyskano ze sprzedaży do spółki I.Sp. z o.o.

Organ odwoławczy stwierdził, że fakt powiązań osobowych między spółką I. Sp. z o.o. a Grupą powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu (czy też na rynek), a jedynie dochodzi do transakcji między powiązanymi podmiotami: dominującym i zależnymi. W wyniku tego faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu (na rynek) następowało dopiero poprzez I. Sp. z o.o. Z tej przyczyny wyliczany w oparciu o sprzedaż do tego podmiotu przychód netto nie może być brany pod uwagę, przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla Strony.

Prezes ARiMR podkreślił, że skoro, w niniejszej sprawie bezsprzeczne są powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy członkami Grupy i skoro brak jak wprowadzenia na rynek produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, to stwierdzić należy, że działania Grupy nie były ukierunkowane na osiągnięcie i zachowanie celu wyznaczonego przez Unię Europejską w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych", a środki o które się ubiega Strona nie będą służyły celowi określonemu art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, a zatem nie mogą zostać przyznane.

Zdaniem Prezesa ARiMR, utworzenie Grupy doprowadziło do sytuacji przeciwnej do zakładanego celu, tj. do sztucznego rozdrobnienia gospodarstwa A. I.-G., które miało umożliwić dwóm podmiotom, tj. Z. S. I. oraz I. Sp. z o.o. formalnym wykazywaniem się gruntami rolnymi. Tymczasem jak wynika z wniosków obszarowych, cały czas przedmiotowe grunty rolne użytkuje A. I.-G.. Miało to umożliwić Grupie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków Grupy będących producentami rolnymi. Bez tych osób (tj. Z. S. I. oraz I. Sp. z o.o.) Grupa działająca pod firmą A. Sp. z o.o. nie mogłaby powstać. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Stronę w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 11 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z § 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz.1030), poprzez jego niezastosowane, w wyniku czego organ I instancji nieprawidłowo przyjął, iż nabycie produktów przez I. Sp. z o.o., powoduje ich nabycie do majątku osobistego jej wspólników, podczas gdy majątek I. Sp. z o.o. jest majątkiem odrębnym od majątków jej wspólników;

2) art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o grupach producentów rolnych, poprzez błędną interpretację przedmiotowego przepisu i uznanie, że jeden z członków Grupy posiada więcej niż 20 % głosów na zgromadzeniu wspólników;

3) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995r.) w związku z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że działania Skarżącej wypełniały znamiona stworzenia sztucznych warunków, w konsekwencji czego Grupie odmówiono przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych";

4) art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez uznanie, że działalność Grupy nie stanowiła realizacji celu, dla którego Grupa została utworzona, w szczególności celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b cyt. Rozporządzenia Rady oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni.

5) § 3 ust.1 cyt. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę warunków do jej przyznania;

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, a nadto nierozważenie całości materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonych dowodów;

2) art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez dokonanie istotnych w sprawie ustaleń w oparciu o wybiórczo wybrane i wykreowane elementy materiału dowodowego;

3) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie w niniejszej sprawie decyzji z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, mimo iż organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa;

4) art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych dowodów;

Powyższe zarzuty Skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną w askarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oceniając w powyższym kontekście treść rozstrzygnięć administracyjnych uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy krajowe: ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. nr 64, poz. 427; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2007 r. nr 81 poz. 550 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 20 kwietnia 2007 r.), a także przepisy prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21.10.2005 r., str. 1; dalej rozporządzenie nr 1698/2005), rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.01.201, str. 8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Ponadto należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000 r o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej: ustawa o grupach producentów rolnych) osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu: dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Treść art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 art. 3 grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4).

Na podstawie art. 7 ustawy spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są natomiast zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy.

Tak więc, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest także ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. Jak wynika z systematyki rozporządzenia nr 1698/2005 ma to służyć poprawie konkurencyjności sektora rolnego.

W związku z tym, że istotą pomocy jest: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego, wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu czy też ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności.

Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego aktu wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Wreszcie jak stanowi § 7 ust. 2 lit c) rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. do wniosku o płatność dołącza się m. in. dokumenty wskazujące przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawy organy administracji ustaliły, iż mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących Grupę było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

W wyniku tych działań doszło w istocie do rozdrobnienia gospodarstwa jednego z członków Grupy. Nie wykazano skutecznie, by dwaj członkowie Grupy przed jej powstaniem prowadziło wymaganą działalność. Sąd podziela stanowisko organów w tej mierze. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w całości Sąd akceptuje, należy w szczególności podkreślić, że fakt powiązań osobowych między spółką I. Sp. z o.o. a Grupą powoduje, że podmioty te dokonywały transakcji, które nie skutkowały wprowadzeniem produktów do obrotu (czy też na rynek), a ograniczały się sprzedaży pomiędzy: wzajemnie powiązanym podmiotami Grupy z jednej strony i również powiązaną podmiotowo spółką dominującą z drugiej strony. Faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu (na rynek) następowało dopiero poprzez I. Sp. z o.o. Tym samym wyliczany w oparciu o sprzedaż do tego podmiotu przychód netto nie mógł być brany pod uwagę, przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla Skarżącej. Tymczasem I. Sp. z o.o. była większościowym odbiorcą (ponad 84%) produktów Grupy. Istotne jest również to, że udziałowcem mającym 99,9% I. Sp. z o.o. jest Z. I., będący równocześnie członkiem Grupy jako osoba fizyczna oraz jedynym udziałowcem I. Sp. z o.o., która również jest członkiem Grupy. Ponadto z wniosków składanych w ramach wsparcia bezpośredniego złożonych przez członków Grupy nie wynika, iż w roku 2013 członkowie Grupy: I. Sp. z o.o. oraz Z. S. I. prowadzili produkcję produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika również, iż wskazane podmioty prowadziły produkcję w latach poprzedzających utworzenie Grupy. Słusznie zatem Organ doszedł do wniosku, iż produkty dostarczone do Grupy w roku 2013 przez I. Sp. z o.o. oraz Z. S. I. nie zostały wyprodukowane przez te podmioty.

Wszystkie te okoliczności, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują, iż cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co trafnie organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec treści art.3 ust. 1 pkt 3 ustawy grupach producentów rolnych nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że Z. I., który jest zarówno członkiem Grupy, jak i właścicielem 100% udziałów I. Sp. z o.o., która również jest członkiem Grupy, posiada w rzeczywistości 40% głosów na zgromadzeniu udziałowców Grupy. Zarzuty Skarżącej podkreślającej, iż Z. I. oraz I. Sp. z o.o. to dwa odrębne podmioty prawne w realiach rozpoznawanej sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Jest rzeczą oczywistą, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie czy to wielu spółek z tymi samymi udziałowcami (akcjonariuszami), czy to w formie działalności osoby fizycznej. Jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była już przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o C-434/12 ze skargi S. przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija. Trybunał wskazał, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne sprawy. W ramach tych pierwszych należy badać warunki i cele wsparcia – ustalić, czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Badając element subiektywny należy wziąć pod uwagę np. okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy (powiązania osobowe plus rozdrobnienie gospodarstwa jednego z członków grupy, prowadzenie produkcji przez dwóch członków Grupy, którzy wcześniej produkcji nie prowadzili, przekazywanie produkcji spółce dominującej nad grupą) w pełni uprawniony jest pogląd, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013.

Sąd aprobuje też pogląd organów, że celem utworzenia grupy producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Jak wynika z powyższych regulacji, zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do przyznania pomocy.

Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do przyznania pomocy. Tymczasem z rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pismo organu z [...] lipca 2014 r. stanowiące wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień.

W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Organ nie naruszył także art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku Skarżącej jednoznacznie i w sposób przekonywujący wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za pierwszy rok działania Grupy. Żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie wskazuje na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, która nakazywałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art.6, 8 i 11 kpa.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.