Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: Art. 149 § 1, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 31/17 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - Etap ... I. uchyla zaskarżony wyrok; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty P. do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - Etap ...; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o przyznanie M. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumy pieniężnej; V. zasądza od Starosty P. na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 31/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Starostę z wniosku skarżącej z 16 czerwca 2016 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. Postępowanie w ww. sprawie, na dzień wniesienia skargi nie toczyło się, albowiem zostało zawieszone postanowieniem Starosty z 1 września 2016 r. znak: ..., utrzymanym w mocy przez Wojewodę M. postanowieniem z 7 października 2016 r. nr ... (i do dnia wyrokowania przez Sąd nie zostało podjęte).

Ww. postanowienie Wojewody M. z 7 października 2016 r. zostało zaskarżone przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2512/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2512/16 uchylił zaskarżone postanowienie z 7 października 2016 r. nr ... oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność uchylenia wskazanym wyrokiem ww. postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, nie mogła mieć wpływu na ustalenie stanu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Uchylenie decyzji czy postanowienia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie następuje bowiem ze skutkiem ex tunc a ze skutkiem ex nunc. Nieprawomocny wyrok sądu uwzględniający skargę, stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a. powoduje, że uchylony akt nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia od chwili wydania tego wyroku. Powyższe oznacza, że w dacie wniesienia skargi - co miało miejsce w dniu 12 maja 2017 r. - badane postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji było zawieszone, a postanowienie wydane w tym przedmiocie było ostateczne (wobec utrzymania w mocy przez Wojewodę, postanowienia organu pierwszej instancji z 1 września 2016 r.) i wywoływało w efekcie określone skutki prawne.

Sąd zważył, że nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 oraz postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 697/92, opub. w ONSA 1994, nr 2, poz. 50). Jak słusznie bowiem wskazał NSA w wyroku z 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SAB 199/98, rozpatrując skargę na bezczynność organu sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania oraz że zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 K.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu podlega osobnemu zaskarżeniu (zażaleniem i w drodze skargi do sądu), w związku z tym podnoszenie kwestii zasadności zawieszenia postępowania w skardze na bezczynność "nie jest celowe, gdyż wykraczają one poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności." Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko. Stwierdził tym samym, że skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego podlega zaskarżeniu zażaleniem (art. 101 § 3 K.p.a.), a także zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), to w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu istoty sprawy, sąd nie jest uprawniony do oceny zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Skarga na postanowienie o zawieszeniu postępowania została wniesiona do sądu administracyjnego i została rozpoznana (wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2512/16). Sąd zauważył, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są to odrębne i wzajemnie wykluczające się instytucje prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w K.p.a., nadto – ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, Sąd nie mógł przeprowadzić kontroli legalności postanowienia Starosty z 1 września 2016 r. znak: ..., o zawieszeniu postępowania administracyjnego (utrzymanego w mocy postanowieniem Wojewody M. z 7 października 2016 r.). Sąd nie znalazł podstaw by uznać, że wobec wadliwego zawieszenia postępowania organ pozostaje w bezczynność, czy też – prowadzi postępowanie przewlekle. Rozpoznając niniejszą skargę w pierwszej kolejności obowiązany był ustalić, czy była ona zasadna na datę jej wniesienia, w tej zaś – w obrocie prawnym pozostawało ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania, którego konsekwencje prawne należało w tej sytuacji wziąć pod uwagę rozpatrując sprawę.

Sąd stwierdził, że powyższa okoliczność (związana z wydaniem ww. orzeczenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawieszeniem postępowania ostatecznym postanowieniem) nie zwalniała Sądu z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej organowi bezczynności i przewlekłości oraz ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 149 P.p.s.a. W tym kontekście Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w dniu 16 czerwca 2016 r. Następnie Starosta wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku. W dniach 17 czerwca 2016 r., 20 czerwca 2016 r., 22 czerwca 2016 r. oraz 30 czerwca 2016 r. skarżąca uzupełniła wniosek. Następnie w dniu 25 lipca 2016 r. Starosta wydał postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu 19 sierpnia 2016 r. wpłynął do Starostwa uzupełniony przez skarżącą wniosek. W dniu 1 września 2016 r. Starosta wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku skarżącej z 16 czerwca 2016 r. Zatem od dnia złożenia wniosku przez skarżącą do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ upłynęło 76 dni. Jednak, zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, od powyższego należy odliczyć okres od dnia 16 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. w związku z koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku (w trybie art. 64 § 2 K.p.a.) oraz okres od dnia 25 lipca 2016 r. do dnia 19 sierpnia 2016 r. z uwagi na wydanie postanowienia z 25 lipca 2016 r. nakładającego na Spółkę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym (stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Mając na uwadze powyższe Sąd wywiódł, że Starosta na dzień wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie przekroczył 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym organ ten w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi pozostawał w terminie do załatwienia sprawy, a wobec tego nie sposób zarzucić temu organowi stanu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Starosta na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, czy przewlekle prowadził postępowanie administracyjne. Skoro niniejsze postępowanie administracyjne pozostawało zawieszone w dniu wniesienia skargi, to na skutek postanowienia o zawieszeniu zaistniał "specyficzny stan bezczynności", uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 P.p.s.a. (zob. NSA w wyrokach: z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 oraz z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1681/11).

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, to jest pominięcie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2017 r. uchylającego postanowienie Wojewody M. z dnia 7 października 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia 1 września 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. (sygn. akt VII SA/Wa 2512/16);

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających za oddaleniem skargi, a także na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do terminu załatwienia sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 K.p.a. i w celu uchylenia się od wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w większości zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena stanu bezczynności powinna nastąpić na datę wniesienia w sprawie skargi, a nie na datę orzekania przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 621/18, opub. w LEX nr 2494929 wprost stwierdził, że rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, jak również na bezczynność organu, sąd powinien uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania, a nie wniesienia skargi. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność powinien zobowiązać - stwierdzając stan bezczynności - organ do wydania określonego w terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności. Tym samym to na datę orzekania w sprawie Sąd winien wiedzieć, czy dany akt, interpretacja lub czynność zostały wydane lub podjęte, czy też nie. Byłoby bezzasadnym i niczym nieusprawiedliwionym nakazywanie organowi np. wydanie decyzji, jeżeli na datę orzekania organ ten już taką decyzję wydał, chociaż na datę wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.

Ta okoliczność, trafnie podniesiona jako zarzut w skardze kasacyjnej, uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Prawidłowo podnosi przy tym strona skarżąca kasacyjnie, że pomiędzy datą wniesienia skargi na bezczynność, a datą orzekania przez Sąd pierwszej instancji zmienił się stan prawny sprawy. Oceniając bowiem bezczynność organu w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należało uwzględnić wyrok tego Sądu z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2512/16.

Nie jest natomiast zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających za oddaleniem skargi, a także na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera formalne elementy uzasadnienia wyroku sądu. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te elementy zaskarżony wyrok zawiera. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, wskazał na zarzuty zawarte w skardze, przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem. Brakuje wyraźnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji co do oddalenia wniosku w przedmiocie zasądzenia od Starosty P. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 625/16, opub. w LEX nr 2501071, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Istota naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadza się do tego, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest tak wadliwie skonstruowane, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 11 maja 2018 r. sygn. akt I FSK 1205/16, opub. w LEX nr 2502374; NSA w wyroku z 10 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 1205/18, opub. w LEX nr 2501041). Natomiast strona skarżąca kasacyjnie zarzucając w tej sprawie Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. podnosi, że błędnie Sąd ten oddalił skargę, nie uzasadniając w przekonujący sposób podstaw tego oddalenia. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie daje możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ani też nie jest też podstawą do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powołanego art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to stosownie do art. 188 P.p.s.a. rozpoznaniu podlega także sama skarga.

Rozpoznając skargę na bezczynność Starosty P. należy stwierdzić, że po wniesieniu przez Spółkę w dniu 16 czerwca 2016 r. (zmienionym w dniu 30 czerwca 2016 r.) wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla etapu ... inwestycji polegającej na budowie 6 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych oraz linii kablowych ze światłowodem, Starosta P. postanowieniem z dnia 25 lipca 2016 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku i Spółka braki te usunęła w dniu 19 sierpnia 2016 r. Chronologicznie kolejną czynnością w sprawie było zawieszenie w dniu 1 września 2016 r. przez Starostę P. postępowania w tej sprawie i to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody M. z 7 października 2016 r. nr .... Na to postanowienie wniesiono skargę do sądu administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2512/16 uchylił oba postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie. Po przekazaniu akt sprawy, Starosta P. decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r. rozstrzygnął w przedmiocie wniosku Spółki i decyzja ta stała się ostateczna z dniem 11 kwietnia 2018 r. w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Starosty. Skarga zaś na bezczynność Starosty P. została wniesiona w dniu 12 maja 2017 r. (akta sądowe sprawy, karty nr 5-14).

Tym samym orzekając na datę wyrokowania w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny należy stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty P. do wydania aktu (decyzji administracyjnej) stało się bezprzedmiotowe z powodu wydania już takiej decyzji. Strona mogła wnosić od niej odwołanie, a od decyzji organu odwoławczego także skargę do sądu administracyjnego. Tym samym postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty P. do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 16 czerwca 2016 r. podlega umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie uznał, że bezczynność Starosty P. zakończona decyzją z 16 stycznia 2018 r. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18). W tej zaś sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 16 czerwca 2016 r. i Starosta P. postanowieniem z dnia 1 września 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie, a po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda M. postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. utrzymał to postanowienie w mocy. Oba te postanowienia zostały prawomocnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2512/16. Po otrzymaniu akt sprawy Starosta P. decyzją z 16 stycznia 2018 r. odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze podejmowane czynności przez organ w toku postępowania, nie było podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie niewątpliwa bezczynność Starosty P. była tylko zawiniona przez ten organ. Kierując się nietrafnymi sugestiami organu odwoławczego, organ ten zawiesił postępowanie w sprawie. Tym samym mimo rzeczywiście upływu terminu ponad jednego roku od chwili ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie, Starosta P. dopuszczając się bezczynności naruszającej prawo, ale nie była to rażąca bezczynność.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Spółki o przyznanie jej sumy pieniężnej (w wysokości 2000 zł) od Starosty P.. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość może orzec z urzędu albo na wniosek strony o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Suma pieniężna, o której mowa w ww. przepisie jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Rozstrzygnięcie co do przyznania sumy pieniężnej powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu.

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że treść art. 149 § 2 P.p.s.a. pozostawia Sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy zasądzić od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną i w jakiej wysokości tę sumę zasądzić (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1314/16, opub w LEX nr 2255883; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, opub. w LEX nr 2273053; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17, opub. w LEX nr 2360938; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 556/17, opub. w LEX nr 2466840).

Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (tak też NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285).

Nie ulega wątpliwości, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca Spółka powinna nawiązać do krzywdy (straty, uszczerbku) wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącą Spółkę argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu.

Tym samym skoro z treści skargi strony skarżącej wynika jedynie sam wniosek o przyznanie kwoty 2 000 zł jako sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i z treści skargi nic nie wynika, aby skarżąca Spółka doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy (straty, szkody) którą należałoby zrekompensować – to Sąd oddala wniosek o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej tytułem rekompensaty za szkody lub uszczerbek (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 231/17, opub. w LEX nr 2451172; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285).

Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie wniesionej skargi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 149 § 1 pkt 1 oraz 149 § 1a P.p.s.a umorzył postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, następnie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisem Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Starosty P. na rzecz Spółki M. sp. z o.o. kwotę 1137 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz zwrot kosztów poniesionych przez Spółkę z tytułu wpisu od skargi, wpisu od skargi kasacyjnej, sporządzenia i doręczenia uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa.