Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 621/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140,  art. 219 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 lit. c, art. 135.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski po rozpoznaniu odwołania E.Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty Buskiego z dnia 14 marca 2019 r., znak: [...], w której orzeczono: w pkt 1 - zwrócić działki nr 57/68 i nr 57/57 o łącznej pow. 0,0410 ha, położonych w Busku-Zdroju, województwo świętokrzyskie, na rzecz E.Z.; w pkt 2 - odmówić zwrotu części działek nr 57/15 o pow. 0,1148 ha i części działki nr o 57/64 o pow. 1,5192 ha, położonych w Busku-Zdroju (obręb 0010), województwo świętokrzyskie; w pkt 3 - ustalić wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu odszkodowania na kwotę 2.715,54 zł, którą E.Z. zobowiązana jest zwrócić Gminie Busko-Zdrój w wysokości 1.523,34 zł na wskazane konto i Powiatowi Buskiemu w wysokości 1.192,20 zł na wskazane konto, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczne; w pkt 4 - w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności, o której nowa w pkt 3 naliczone będą odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym; w pkt 5 – nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu.; w pkt 6 - zatwierdzić podział działki nr 57/60 o pow. 0,0701 ha na działki: nr 57/67 o pow. 0,0471 ha i nr 57/68 o pow. 0,0230 ha, położonych w Busku-Zdroju, obręb 0010, uwidocznionych na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Buskiego za nr ewidencyjnym P.2601.2018.1740.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

Umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia

24 listopada 1976 r. Rep. A Nr 3308/76 Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w Busku-Zdroju, oznaczoną jako działki nr 2471/15 i nr 2471/16 o łącznej po w. 0,2628 ha, będącą własnością K.G. i E.G. (obecnie E.Z.), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 66). Z treści aktu notarialnego wynika, że zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z dnia 11 listopada 1975 r. nr DA.15-600/2/13/75 oraz szczegółowego planu terenu stanowiącego integralną część tej decyzji, ww. działki położone były na terenie, na którym zaplanowano budowę warsztatów Liceum Zawodowego w Busku-Zdroju i drogi dojazdowej.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. E.Z. wystąpiła do organu pierwszej instancji o zwrot działki wywłaszczonej w latach 70-tych XX wieku z przeznaczeniem pod budowę Warsztatów Szkolnych Zespołu Szkół Mechanicznych, która stanowi przedłużenie linii działek nr 67/1, nr 65/1, 65/2 od ulicy Kusocińskiego do Warsztatów Szkolnych, tj. części działek nr 57/50, nr 57/51 i nr 57/15, uzasadniając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Z postanowienia Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju Wydział I Cywilny z dnia 27 kwietnia 1976 r. sygn. akt I Ns 301/76 uzupełnionego postanowieniem Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju Wydział I Cywilny z dnia 6 września1976 r. sygn. akt I Ns 402/76 wynika, że wchodzące w skład spadku po T.G. gospodarstwo rolne nabyły K.G. i E.G. po 1/2 części każda z nich. Sąd Rejonowy w Busku-Zdroju Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt I Ns 500/11 stwierdził, że spadek po K.G. na podstawie ustawy nabyła w całości E.Z. z domu G.

Rozpatrując zatem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., dotyczące m.in. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, bowiem nabycie na rzecz Skarbu Państwa wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktem notarialnym z dnia 24 listopada 1976 r. Rep. A Nr 3308/76 nastąpiło na postawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił też, że kluczowym elementem określającym przesłanki zwrotu nieruchomości i w konsekwencji podstawą dla oceny, czy zaistniał stan zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu było precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ, czy cel ten nie został zrealizowany lub rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu.

Jak ustalił organ drugiej instancji na części działki nr 2471/16 (obecnie część działki nr 57/64) miały zostać wybudowane warsztaty Liceum Zawodowego w Busku-Zdroju i droga dojazdowa, co potwierdza przywołana w ww. akcie notarialnym decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z dnia 1 listopada 1975 r. nr DA.15-600/2/13/75 oraz szczegółowy plan terenu stanowiący integralną część tej decyzji. Na obszarze tym zostały wybudowane budynki warsztatów Liceum Zawodowego w Busku-Zdroju. Wypis z rejestru budynków z dnia 12 marca 2019 r., dowodzi, że prace budowlane dotyczące budowy warsztatów zostały zakończone w roku 1983. Fakt wybudowania warsztatów potwierdza również treść protokołu sporządzonego przez organ pierwszej instancji na okoliczność przeprowadzonych w dniu 3 października 2018 r. oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że główny cel wywłaszczenia, a za taki należy uznać wybudowanie warsztatów, na części działki nr 57/64 objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany i to z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. W kwestii drogi pożarowej zlokalizowanej na części działki nr 57/64 Wojewoda wyjaśnił natomiast, że została ona zlokalizowana na gruncie w wyniku rozbudowy warsztatów i konieczności dostosowania się w związku z rozbudową do zmian w zakresie rozwiązań technicznych dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektów budowlanych. Z dziennika budowy (tom II) wynika, że w dniu 5 kwietnia 2018 r. rozpoczęto budowę drogi pożarowej, która nie jest odrębną inwestycją, lecz stanowi rozbudowę warsztatów, a tym samym terminu jej realizacji nie można rozpatrywać odrębnie od podstawowego celu. Usytuowanie na części działki nr 57/64 drogi przeciwpożarowej należy rozpatrywać jako element składowy większej inwestycji, której wybudowana droga jest urządzeniem niezbędnym, umożliwiającym prawidłowe korzystanie ze zlokalizowanych w jej sąsiedztwie obiektów. Inwestycję, jaką jest budowa budynków służących oświacie, należy zaliczyć do kategorii inwestycji, które są przedsięwzięciami rozłożonymi w czasie. Niekiedy prowadzone są one etapami z uwagi na konieczność zabezpieczenia środków finansowych, jak również dostosowania się do rosnących potrzeb edukacyjnych, rozwoju technologii, a także zachodzących zmian w przepisach prawa, w tym przepisach prawa budowlanego i przepisach bezpieczeństwa nakładających na inwestora szereg wymogów, których wypełnienie dawniej nie było wymagane. Wybudowana droga przeciwpożarowa stanowi element pozwalający na prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie znajdujących się w jej pobliżu obiektów budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego, ścisła wykładania celu wywłaszczenia polegającego na budowie warsztatów nie oznacza więc konieczności jego zawężenia do samego budynku. Warsztaty miały być bowiem związane ze szkołą zawodową, a co za tym idzie w ramach tego obiektu, w którym odbywają się zajęcia lekcyjne, znajdować winna się w jego najbliższym sąsiedztwie infrastruktura techniczna niezbędna do prawidłowego i efektywnego funkcjonowania placówki, taka jak m.in.: ciągi piesze i komunikacyjne, zieleń.

W tych okolicznościach Wojewoda wskazał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w tym przypadku w akcie notarialnym, został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

W opinii organu odwoławczego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem główny cel wywłaszczenia związany był z budową warsztatów, które zostały wybudowane na działce nr 57/64 w 1983 r., czyli przed dniem 22 września 2004 r., a więc jeszcze przed dniem złożenia wniosku o zwrot przez skarżącą. Również przed dniem złożenia ww. wniosku o zwrot na działce nr 57/64 rozpoczęto budowę drogi przeciwpożarowej (wpis w dzienniku budowy z dnia 5 kwietnia 2018 r.).

Odnosząc się do postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 28 lutego 2017 r. znak: GKN.6821.187.2017, organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny, jaki występował w sprawie zakończonej tą decyzją, nie może mieć wpływu na prowadzone postępowanie w sprawie odmowy zwrotu części działki nr 57/64, na której została zlokalizowana droga przeciwpożarowa - stanowiąca realizację celu wywłaszczenia.

W kwestii zwrotu działek nr 57/68 i nr 57/57 o łącznej pow. 0,0410 ha organ odwoławczy wskazał, że nie zostały one zagospodarowane zgodnie z celem określonym w dacie nabycia i stan ten nie jest w sprawie kwestionowany. Z ustaleń poczynionych przez organ II instancji w oparciu o dostępną dokumentację wynika, że na ww. działkach miał zostać wybudowany internat dla 300 osób oraz infrastruktura wokół niego, w tym drogi dojazdowe i dojścia do budynku internatu, jak również zieleń niska i wysoka za warsztatami. Powyższe plany zagospodarowania potwierdza m.in. pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Kielcach z dnia 31 maja 1971 r. znak: Pr.I/A2/489/71 i pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Busku-Zdroju z dnia 1 lutego 1972r. Zakres inwestycji został przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z dnia 11 listopada 1975 r. nr DA.15-600/2/13/75. Z treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2018 r. wynika, że teren działek zwróconych na rzecz skarżącej stanowi nieużytek, porośnięty dziką trawą, krzewami i samosiejkami drzew owocowych. Planowany internat i infrastruktura techniczna towarzysząca temu obiektowi nigdy nie zostały wybudowane.

W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, zaistniały przesłanki, które uzasadniają orzeczenie o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni działek nr 57/57 i nr 57/68.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania został sporządzony poprawnie, z zastosowaniem zasad i trybu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zaś organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na łączną kwotę 2.715,54 zł, którą skarżąca zobligowana jest uiścić na rzecz Gminy Busko-Zdrój (kwota 1.523,34 zł) i na rzecz Powiatu Buskiego (kwota 1.192,20 zł).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego wywiodła E.Z. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 137 ust. 2 w zw. z art 137 ust. 1 u.g.n., poprzez orzeczenie o zwrocie części nieruchomości w mniejszym zakresie niż wynikało to z żądania strony, pomimo że po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu w części posadowienia drogi przeciwpożarowej położonej na działce nr 57/64 i 57/67 na północ od budynku warsztatów;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i nie przekazanie jej do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie zlecił biegłemu geodecie sporządzenia wyrysu mapy terenu będącego przedmiotem żądania zwrotu wynikającego z protokołu oględzin z dnia

3 października 2018 r. z dokładnym oznaczeniem żądania strony i naniesień budynków warsztatów i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, z oznaczeniem, jaką powierzchnię spornego terenu zajmują;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na wydanie decyzji poprzez błędne przyjęcie, że działka nr, 57/64 co do której organ orzekł o odmowie zwrotu, pochodzi z działki wywłaszczonej nr 2471/16.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z:

1. kopii mapy zasadniczej do celów projektowych zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w Busku-Zdroju pod nr P.2601.2019.412 w dniu 26 marca 2019 r. na okoliczność, że inwestycja pod postacią budowy drogi przeciwpożarowej nie jest kontynuacją inwestycji będącej przedmiotem wywłaszczenia i została wykonana wiele lat po realizacji inwestycji;

2. kopii decyzji GKN 6821.187.2017 z 28 lutego 2017 r. na okoliczność, że odnośnie działki sąsiedniej (nr 57/58, 57/61, 57/63), toczyło się przed Starostwem Powiatowym w Busku-Zdroju postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zakończone decyzją, którą M.G. zwrócono większą część nieruchomości, zawierającą w sobie teren utwardzonej drogi wewnętrznej.

W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że z mapy zasadniczej do celów projektowych wynika, iż inwestycja budowy drogi przeciwpożarowej nie jest kontynuacją inwestycji będącej przedmiotem wywłaszczenia i została wykonana wiele lat po realizacji inwestycji, a nadto działka nr 57/64, co do której organ orzekł o odmowie zwrotu, nie jest częścią działki nr 2471/16 podlegającej wywłaszczeniu.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że droga przeciwpożarowa wybudowana w 2018 r., a więc ponad 30 lat po uprawomocnieniu się decyzji wywłaszczeniowej stanowi kontynuację inwestycji, jako element niezbędny umożliwiający prawidłowe korzystanie z warsztatów. Zarzuciła, że przez okres od 1983 r. do 2018 r. warsztaty te funkcjonowały bez przedmiotowej drogi dojazdowej, zaś dojazd zapewniony był z innej strony terenu. Cel wywłaszczenia w zakresie budowy drogi na działce nr 57/60 (57/64) nie został zatem zrealizowany.

Zdaniem skarżącej, przesłanka zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna powoduje, że bez żadnych wyjątków niezakończenie realizacji celu przed upływem tego terminu powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - nawet jeśli realizacja celu została rozpoczęta w terminie i nawet jeśli została zakończona, tyle że po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Biorąc więc pod uwagę tę przesłankę, należy zwracać również nieruchomości, które są właśnie zagospodarowywane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu albo już zostały zagospodarowane na ten cel. Zrealizowanie celu wywłaszczenia po terminie nie jest przez ustawodawcę uznane za realizację celu wywłaszczenia.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jako przesłanki jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi kluczowa jest ocena zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżąca podniosła nadto, że działka nr 57/64, co do której organ orzekł o odmowie zwrotu, nie jest częścią działki nr 2471/16 podlegającej wywłaszczeniu. Zdaniem skarżącej, numeracja działek do której odwołuje się zaskarżona decyzja jest błędna. Droga została wybudowana na działce nr 57/60, zaś działka nr 57/64 nie pochodzi z działki nr 2471/16, leży po stronie wschodniej działki nr 57/60 i oddzielona jest działką nr 57/63 należącą do innego właściciela.

Skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu ograniczył się do przeprowadzenia oględzin na gruncie bez udziału biegłego geodety, z których to czynności został sporządzony protokół. W trakcie oględzin skarżąca określiła, jakiego zakresu zwrotu nieruchomości domaga się, określając swoje żądanie od strony południowej na 5 metrów od ściany warsztatu. Organ nie zlecił biegłemu geodecie sporządzenie wyrysu mapy terenu będącego przedmiotem żądania zwrotu wynikającego z protokołu ww. oględzin z dokładnym oznaczeniem naniesień: budynków warsztatów i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, z oznaczeniem, jaką powierzchnię spornego terenu zajmują.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione nie wnoszą nowych istotnych dla sprawy okoliczności mogących wpłynąć na zmianę stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, które podtrzymał w całości.

Na rozprawie w dniu 23 październik 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga E.Z. zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Świętokrzyskiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o zwrocie na rzecz skarżącej działek nr 57/68 i 57/57 położonych w Busku-Zdroju i odmawiającą zwrotu części działek nr 57/15 i 57/64 położonych w Busku-Zdroju.

Problematykę zwrotu nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z mocy art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucja zwrotu nieruchomości ma zatem zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, lex nr 1665689). Wywłaszczenie nieruchomości polega zaś na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.).

W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że przez termin "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, publ. OTK-A 2008/10/175).

Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. u.g.n. rozszerzony został w art. 216 u.g.n. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982r. poz. 79). W świetle art. 216 u.g.n. dopuszczalne jest zatem orzekanie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej przejętej przez Skarb Państwa na podstawie przepisów wymienionej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W tej sprawie umową sprzedaży z dnia 24 listopada 1976 r. Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w Busku-Zdroju oznaczoną jako działki daw. nr 2471/15 i 2471/16 będącą własnością poprzednika prawnego skarżącej w trybie art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem znajdowały się one na terenie, na którym zlokalizowano budowę warsztatów Liceum Zawodowego w Busku-Zdroju i drogi dojazdowej.

Strona wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2018 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o zwrot działki wywłaszczonej w związku z przeznaczeniem pod budowę Warsztatów Szkolnych Zespołu Szkół Mechanicznych, wskazując, że żądanie zwrotu dotyczy gruntu, który stanowi przedłużenie linii działek nr 67/1, 65/1 i 65/2 od ul. Kusocińskiego do Warsztatów Szkolnych, stanowiącego część działek nr 57/50, 57/561 i 57/15.

Wobec tak sformułowanego wniosku przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości położonych w Busku-Zdroju oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: 57/57, 57/60, 57/64 i 57/15 (k. 33 akt adm. I inst.). W protokole z tej czynności zanotowano, że E.Z. wnioskuje o zwrot działki w następujących granicach: od strony północnej – po biegnącym ogrodzeniu od punktów geodezyjnych działki nr 65/2, zaś od strony południowej – ok. 5 metrów od ściany warsztatów. W protokole tym zanotowano także, że od strony budynku warsztatów na długości 9 m znajduje się pas zielony, a za nim na szerokości 4 m droga przeciwpożarowa do warsztatów szkolnych. Do protokołu nie został wykonany szkic, ani też dokumentacja fotograficzna.

Po przeprowadzonych oględzinach organ pierwszej instancji zlecił wykonanie wykazu synchronizacyjnego wraz ze szkicem synchronizacyjnym dla nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr nr 2471/15 i 24/71/16, z uwzględnieniem zmiany numeracji i powierzchni wnioskowanej do zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. Nadto zlecił wydzielenie z działki nr 57/60 położonej w Busku-Zdroju działkę przeznaczoną do zwrotu, stanowiącą część wywłaszczonej nieruchomości.

W wykonaniu powyższego zlecenia został wykonany i włączony w poczet materiału dowodowego w sprawie Wykaz synchronizacyjny ze szkicem synchronizacyjnym (k. 43 akt adm. I inst.), z którego wynika, że obecnie działka nr 2471/16 jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako część działki nr 57/57, część działki nr 57/60 i część działki nr 57/64, natomiast działka daw. nr 2471/15 obecnie stanowi część działki nr 57/17 i część działki nr 56/2. Wykaz ze szkicem przedstawiają synchronizację stanu z wywłaszczenia ze stanem według aktualnej ewidencji gruntów i budynków i stanem według projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 57/60 celem zwrotu nieruchomości w związku z jej niewykorzystaniem zgodnie z celem wywłaszczenia.

Z powyższego dokumentu wynika, że działka dawniej oznaczona nr 2471/16 składa się z działki nr 57/57 (orzeczono zwrot), działki nr 57/68 (powstałej po podziale działki nr 57/60 - orzeczono zwrot) i części działki nr 57/64. Wykaz ten nie uwzględnia usytuowania budynków (w tym budynków warsztatów) i infrastruktury związanej z tymi budynkami. Co jednak najistotniejsze analizowany dokument, ani żaden inny dokument (mapa, szkic) znajdujący się w aktach sprawy nie przedstawia nieruchomości, której zwrotu żąda skarżąca z uwzględnieniem aktualnej numeracji działek według ewidencji gruntów i budynków. Opisowy zakres żądania z protokołu kontroli nie został bowiem w żaden sposób przedstawiony w formie graficznej.

Tymczasem bez wątpienia podstawowym ustaleniem, jakie musi zostać dokonane przez organy orzekające w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (jej części) jest to, jakiej nieruchomości (jej części) ten wniosek dotyczy. Nie sposób bowiem rozstrzygać o zwrocie (odmowie zwrotu) nieruchomości (lub jej części), co do której istnieją wątpliwości, czy ta nieruchomość (jej część) objęta jest żądaniem zwrotu. W każdym razie w oparciu o przedstawione Sądowi akta administracyjne sprawy nie ma możliwości ustalenia, o jakiej części działki nr 57/64 orzekały organy obu instancji.

Z uzasadnień kwestionowanych skargą decyzji wynika, że organy odmówiły zwrotu tej części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę gruntu nr 57/64, a dawniej stanowiącej działkę nr 2471/16, na której obecnie wybudowana jest droga pożarowa jako część inwestycji związanej z rozbudową warsztatów szkolnych ZST-I w Busku-Zdroju. Niemniej, jeżeli droga pożarowa przebiega wzdłuż ściany budynku tych warsztatów (tak można wnioskować na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wydruków ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl – k. 17-19 akt adm. II inst.), to uwzględniając nieregularny przebieg granicy pomiędzy działkami nr nr 57/64, 57/68 i 57/63 w kontekście granic działki oznaczonej jako daw. nr 2471/16, trudno stwierdzić, że wyłącznie droga pożarowa znajduje się na tym terenie działki nr 57/64, o którym orzeczono w decyzjach, zwłaszcza, że w decyzji pierwszej instancji utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego odmówiono zwrotu części działki nr 57/64 o powierzchni 1,5192 ha. Powierzchnia ta jest powierzchnią całej działki nr 57/64 (k. 31 akt adm. I inst.). Nie jest wiadome więc, nie zostało to też wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji, o jakiej części działki nr 57/64 orzekały organy administracji. Ta okoliczność nie może budzić żadnych wątpliwości. Jeżeli zaś, próbując odszyfrować zakres żądania, o jakim orzekały organy, nie tylko droga pożarowa znajduje się na części działki nr 57/64, co do której odmówiono zwrotu, to brak jest uzasadnienia w zakwestionowanych przez skarżącą decyzjach motywów odmowy zwrotu części nieruchomości nr 57/64, na której ta droga nie została wybudowana, zwłaszcza, że ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy (k. 64-65 akt adm. I inst.) wynika, że cały teren do drogi pożarowej stanowi nieużytek.

Reasumując, nie poddaje się kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, skoro nie został jednoznacznie wyjaśniony zakres żądania zawartego we wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Takiej kontroli odnośnie części działki nr 57/64 Sąd nie jest w stanie dokonać wyłącznie w oparciu o Wykaz synchronizacyjny i szkic synchronizacyjny wykonany przez geodetę i złożony do organu pierwszej instancji w dniu 6 grudnia 2018 r. oraz treść protokołu oględzin z dnia 3 października 2018 r. Należało przedstawić wyrys mapy terenu będącej przedmiotem żądania zwrotu z dokładnym oznaczeniem naniesień budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, z oznaczeniem powierzchni terenu, którego dotyczy wniosek skarżącej i numeracji działek wynikającej z ewidencji gruntów i budynków znajdujących się na tym terenie. Precyzyjne wyznaczenie terenu objętego żądaniem wniosku pozwoli na ocenę, czy teren ten jest zbędny dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.). Niewykluczone, że będzie to wymagało uzyskania od wnioskodawczyni dodatkowych wyjaśnień, do czego organ doprowadzi, wykorzystując dostępne środki prawne (protokół z oględzin, przesłuchanie strony), czy opinii biegłego geodety.

Rację jednak mają co do zasady organy, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, Lex nr 1438128). Jeżeli jednak w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu. Nie ulega także wątpliwości, że w sprawach o zwrot nieruchomości, które zostały wywłaszczone pod budowę tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, należy uwzględniać nie tylko budowę poszczególnych budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I OSK 1803/17, lex nr 2687107). Niemniej z uzasadnienia decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (jej części) powinno wynikać, czy budynki, inne obiekty budowlane czy urządzenia techniczne, które na wywłaszczonym terenie zostały wybudowane bez wątpienia stanowią niezbędną infrastrukturę służącą głównemu celowi wywłaszczenia.

Jeżeli bowiem, jak w niniejszej sprawie, taką infrastrukturę towarzyszącą stanowi droga pożarowa przy budynku warsztatów szkolnych, a z treści umowy sprzedaży z dnia 24 listopada 1976 r. nie wynika wprost, że taki był cel sprzedaży tej nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to organy orzekające w sprawie muszą w sposób niewątpliwy wykazać, że ta droga służy głównemu celowi wywłaszczenia – budowie warsztatów. Celnie bowiem podnosi skarżąca, że dopiero po ponad 35 latach funkcjonowania tych warsztatów powstała droga pożarowa. Organy, orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, powinny należycie tę odmowę umotywować. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że droga jest niezbędnym urządzeniem umożliwiającym prawidłowe korzystanie ze zlokalizowanych w jej sąsiedztwie obiektów, skoro wiele lat budynek funkcjonował bez takiej drogi. Jeżeli budowa tej drogi wynika ze zmian w przepisach prawa, to organy winny wskazać te przepisy. Niewątpliwie droga pożarowa stanowi element bezpiecznego funkcjonowania znajdujących się w jej pobliżu obiektów budowlanych. Należało jednak wyjaśnić, czy na terenie objętym wnioskiem skarżącej taką właśnie lokalizację tej drogi uzasadniają przepisy prawa budowlanego lub przepisy związane z ochroną przeciwpożarową i które są to przepisy prawa.

Z tych wszystkich powodów, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Strona nie wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w tym ustalą zakres żądania skarżącej o zwrot nieruchomości, w szczególności w zakresie działki nr ewid. 57/64, wykorzystując przy tym dostępne środki procesowe.