Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2987/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 579/12 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 579/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta C. odmówił przyznania P. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością opieki nad babcią M. P. Organ powołał się na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przypomniał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], przyznał P. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M. P. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2011 r. do [...] grudnia 2020 r. Za zgodą strony zmieniono powyższą decyzję i skrócono okres przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] lipca 2011 r. Z przedłożonego zaświadczenia z Urzędu Miasta C. z dnia [...] lipca 2011 r. i wyjaśnień wnioskodawczyni wynikało bowiem, że podjęła ona prowadzenie działalności gospodarczej z dniem [...] sierpnia 2011 r. Organ ustalił, że z przyczyn finansowych firma S. Sp. z o.o. zrezygnowała z usług skarżącej z dniem [...] lutego 2012 r., co skutkowało zaprzestaniem prowadzenia przez nią działalności gospodarczej.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. P. B. ponownie wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią M. P. uznaną orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2010 r., Nr akt [...], za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni złożyła zaś w dniu[...] marca 2012 r. oświadczenie, że nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna oraz nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż sprawuje opiekę nad M P. Zdaniem organu pierwszej instancji, sprawowanie opieki nad osoba niepełnosprawną powinno mieć charakter ciągły, a osoba, która decyduje się na sprawowanie takiej opieki w zamian za świadczenie pielęgnacyjne winna zdawać sobie sprawę z konsekwencji takiej decyzji. Nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za opiekę nad osoba niepełnosprawną, którą jest w stanie opiekować się osoba trzecia, a osoba uprawniona do świadczenia w zależności od swojej sytuacji, raz sprawuje opiekę, a innym razem nie. Organ podsumował, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie występuje przesłanka stałego współdziałania na co dzień w procesie sprawowania opieki nad M. P.

W odwołaniu P. B. podniosła, że po przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zaistniała możliwość podjęcia przezeń pracy zarobkowej. System pracy (5 godzin dziennie) pozwalał jej na dalszą opiekę nad babcią. Z uwagi na istniejące obecnie trudności ze zdobyciem stałej pracy, postanowiła połączyć opiekę nad babcią z pracą zawodową. Dnia [...] lutego 2012 r. została poinformowana przez firmę dla której pracowała, że z powodu trudnej sytuacji finansowej likwidowane jest jej stanowisko. W związku z tym zmuszona była zamknąć działalność gospodarczą. Dodała, że w ostatnim okresie stan zdrowia jej babci pogorszył się, wymaga ona jeszcze bardziej troskliwej opieki. Córki babci, tj. J. B. i A. D. są zatrudnione na stałe w szpitalu w C. Praca w systemie zmianowym nie pozwala im na zapewnienie babci należytej opieki. Jedyną osoba w rodzinie, która jej tę opiekę zapewnia, jest wnioskodawczyni.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołało się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Kolegium przyjęło, że stosownie do dyspozycji art. 128 i 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), skarżąca należy do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec M. P., której jest wnuczką - krewną w linii prostej, spokrewnioną w drugim stopniu. Formalnie zatem jest uprawniona do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy wykaże, że osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Kolegium, fakt wykonywania zatrudnienia przez córki M. P. - J. B. i A. D. nie stanowi przesłanki do przerzucenia obowiązku alimentacyjnego nad niepełnosprawną M. P. na osoby zobowiązane w dalszej kolejności. Kolegium stwierdziło, że osoby niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji często są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie, umożliwiając opiekunom zarobkowanie, a w sytuacji konieczności całodobowej opieki, rodziny najczęściej świadczą opiekę w taki sposób, który nie obciąża obowiązkami tylko jednej osoby. Poza tym, zdaniem Kolegium, jedną z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie pielęgnacyjne służy częściowemu choćby zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Za okoliczność bezsporną organ odwoławczy uznał rezygnację wnioskodawczyni z prowadzenia działalności gospodarczej z powodu odstąpienia od umowy przez firmę S. Zdaniem organu, wskazuje to na brak związku między rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad babcią.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez odstąpienie od podjęcia kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a w szczególności ustalenia, czy wnioskodawczyni pomimo zdolności do podjęcia pracy, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności,

- naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoba rezygnującą z prowadzenia działalności gospodarczej z powodów natury gospodarczej nie może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki i tym samym nie przysługuje jej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w tym celu by sprawować opiekę, a zatem w świetle poprawnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych posiada uprawnienie do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zarówno osobie, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i osobie, która w celu sprawowania opieki nad taką osobą, rezygnuje z dotychczasowego zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Za niewadliwe Sąd pierwszej instancji uznał ustalenie organów obu instancji, że babcia skarżącej M. P., jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Nadto, skarżąca, jako wnuczka M. P., a zatem krewna w linii prostej spokrewniona w drugim stopniu, jest osobą, na której spoczywa wobec babci obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 K.r.o. Przesłanką nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem albo rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o to świadczenie a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sąd pierwszej instancji ocenił, że w niniejszej sprawie ta przesłanka nie została spełniona. Przyczyną rezygnacji skarżącej z działalności gospodarczej nie była bowiem konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią M. P., ale okoliczność, że spółka S. zrezygnowała ze współpracy ze skarżącą z dniem [...] lutego 2012 r. Sąd podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego nie jest pomoc finansowa dla wszystkich osób, które utraciwszy źródło dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem tego świadczenia jest zrekompensowanie niekorzystnych finansowych konsekwencji rezygnacji z aktywności zawodowej tylko tym osobom, które do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zmusiła konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W podsumowaniu rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez P. B. z pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad babcią M. P., świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje.

Skargę kasacyjną złożyła P. B. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok w całości.

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 922 z późn. zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że hipoteza wskazanej normy obejmuje wyłącznie jedną przesłankę decydującą o ustaleniu prawa do świadczenia rodzinnego, a mianowicie rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumienie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., z którego to powodu zaniechano rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkiem czego podstawę wydanej decyzji nie stanowił całokształtu materiału dowodowego.

Na zasadzie przepisu art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Nie jest zasadna teza o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W związku z tym, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez akceptację naruszeń procesowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest bezpodstawny. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od stwierdzenia, że podnoszona w uzasadnieniu zarzutu okoliczność faktyczna, tj. niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M. P., jest okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego, tj. przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 922 ze zm.). Jednak organ odwoławczy ustalił wszystkie okoliczności związane z opieką skarżącej nad babcią M. P. i uzyskaniem przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu na podstawie decyzji z dnia 21 lipca 2011 r., a następnie podjęciem działalności zarobkowej skutkującej utratą prawa do świadczenia. Tak samo ocenić należy ustalenia odnoszące się do zdarzeń, które nastąpiły na przełomie lutego i marca 2012 r. Niewątpliwe jest, że zaprzestanie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej nastąpiło z dniem [...] lutego 2012 r., na skutek odstąpienia od współpracy przez firmę S. Spółka z o.o., przy czym o odstąpieniu firma poinformowała skarżącą wcześniej. Kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2012 r. W dacie składania wniosku, ani później, w trakcie całego postępowania administracyjnego nie wskazała okoliczności faktycznych, z których wynikałoby, że ponownie ma możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tylko konieczność sprawowania opieki nad babcią sprawia, że tego zatrudnienia lub działalności nie podejmuje. Nie wskazała także dowodów, z których taka okoliczność mogłaby nawet pośrednio wynikać. Uzyskanie prawa do świadczenia wywodziła natomiast z faktu rezygnacji z zatrudnienia. To zaś, że nie powoływała się na przesłankę niepodejmowania zatrudnienia, przy tak krótkim okresie między zaprzestaniem działalności a złożeniem wniosku, wskazywało, że okoliczność niepodejmowania zatrudnienia w celu opieki nad matką nie miała miejsca. Sama skarżąca zaś najpierw oświadczyła, że przyczyną zakończenia działalności była konieczność sprawowania opieki nad M. P. Dopiero później przyznała, że umowę zerwała firma S. Spółka z o.o. W tej sytuacji nie można organowi postawić zarzutu braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tym zakresie (por. Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r." ZNSA 2011/4/s.12). Ustalając stan faktyczny organ odwoławczy przyjął więc, że doszło o ustania zatrudnienia, ale z powodu zerwania umowy przez firmę współpracująca ze skarżącą. Sąd pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko w tym zakresie poprzez:

1) stwierdzenie, że konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia albo rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

2) konstatację, że przesłanka ta nie została stwierdzona.

Nie ma zatem żadnych podstaw do zarzucania Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Nie jest usprawiedliwiona materialnoprawna podstawa skargi kasacyjnej. Sad pierwszej instancji prawidłowo wyłożył treść przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy te wskazują osoby, inne niż matka albo ojciec, uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na kryterium obowiązku alimentacyjnego tych osób wobec osoby nad którą ma być sprawowana opieka (art. 17 ust. 1 pkt 2) oraz regulują przysługiwanie zasiłku osobom innym, niż spokrewnione w pierwszym stopniu (art. 17 ust. 1a). Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, że wnuczka należy do kręgu uprawnionych. Wbrew wnoszącej kasację, Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni, wspólnej dla trzech grup osób (art. 17 ust. 1 pkt 1-3), hipotezy zawartej w art. 17 ust. 1 in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dwukrotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że jedną z przesłanek przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Pierwszy raz Sąd uczynił to przytaczając treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na stronie 3 uzasadnienia. Po raz drugi zaś wskazując, na stronie 4 uzasadnienia, na warunek konieczny przysługiwania prawa do świadczenia, tj. związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o świadczenie a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Bezpośrednio za tym wskazaniem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Oznacza to nie tylko akceptację dla ustaleń faktycznych organu odwoławczego, ale także ocenę prawną o braku podstaw faktycznych do przyjęcia, iż spełniona jest omawiana przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. To zaś, że dalsze rozważania Sądu koncentrują się wokół rezygnacji skarżącej z działalności gospodarczej, nie świadczy o pominięciu przez Sąd alternatywnej przesłanki niepodejmowania zatrudnienia. W ustalonym stanie faktycznym, jak wynika z rozważań odnoszących się do procesowej podstawy kasacji, nie było podstaw do przyjęcia, że ta okoliczność faktyczna miała miejsce. Doszło natomiast do rezygnacji skarżącej z działalności gospodarczej i fakt ten należało rozważyć w kontekście ewentualnego związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną, co Sąd pierwszej instancji uczynił.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

2