Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 349/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 157
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1982 nr 7 poz 52
law: Ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie jakości produktu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, po rozpatrzeniu wniosku P.J. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, stwierdzającej wadę partii 360 kg tłuszczu mlecznego do smarowania 70 % "Stołowy śmietankowy" a' 200 g, oznaczenie partii: 65, data minimalnej trwałości 10.12, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego i zawyżoną zawartość tłuszczu oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Przytaczając orzecznictwo wskazał, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał również na rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie

Dalej organ przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, iż w dniu [...] listopada 2007 r. inspektorzy WIJHARS w B. podczas kontroli w podmiocie P. Sp. z o.o., [...] [...], [...] P., pobrali z magazynu artykułów świeżych próbki tłuszczu mlecznego do smarowania 70 % o nazwie "Stołowy śmietankowy" a'200 g, (oznaczenie partii: 65, data minimalnej trwałości 10.12), jedną przeznaczyli do badań laboratoryjnych, natomiast drugą pozostawiono jako archiwalną (wtórnik) - Protokół z pobrania próbek nr 2/WI-04.K().ml-410-15/07. Badania laboratoryjne (Sprawozdanie z badań nr 1498/07 z dnia 26.11.2007 r.) wykazały obecność tłuszczów niemlecznych oraz zawyżoną zawartość tłuszczu (72 %), w stosunku do deklarowanej (70 %). W związku z czym 6 grudnia 2007 r. zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie. W dniu 12 grudnia 2007 r. inspektorzy WIJHARS w B. przeprowadzili kontrolę w podmiocie Firma Handlowo-Usługowa "M. " P.J. , ul. [...] [...], [...] W., w sprawie wszczętego postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r.

Organ stwierdził, iż nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych albowiem jak wynika z protokołu nr 2/WI-04.KO.ml-410-15/07 z pobrania próbek, przygotowane zostały dwie próbki: 1 szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. próbki do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej.

Ponadto przedsiębiorca otrzymał sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował ich wyników na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, organ zaznaczył, że przedmiotowa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z dnia [...].12.2007 r., została wydana po kontroli w Firmie Handlowo-Usługowej "M." P.J. ul. [...] , [....] W. i adresatem decyzji był również producent. Jako podstawa prawna ww. decyzji został wskazany art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W ocenie Głównego Inspektora JHARS przedmiotowa decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną, a przez jej wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta została wydana po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta, tak jak stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zostały naruszone przepisy dotyczące właściwości przez organ administracji.

Zdaniem Głównego Inspektora JHARS, nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych, poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu kontroli w podmiocie będącym detalistą, podczas gdy organy IJHARS nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym, ww. przepisów. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. W niniejszej sprawie przeprowadzone były dwie kontrole. Pierwsza w dniu 13.11.2007 r. w magazynie wyrobów P. Sp. z o.o., a druga w dniu 12.[...].2007 r. w Firmie Handlowo-Usługowej M. P.J. . Przedmiotem obu kontroli była jakość wyrobów produkowanych przez Firmę Handlowo-Usługowej M. . Organ podkreślił, że próbki przedmiotowego artykułu pobrane były w magazynie wyrobów

Przytaczając definicję, "handlu detalicznego" o której mowa w art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne) organ stwierdził, iż poza zakresem tej definicji znajdują się magazyny w supermarketach.

W konsekwencji organ uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.J. , zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia-

-art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości.

-art. 3 ust. 7 Rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu zagranicznego znajdują się magazyny w supermarketach.

- art. 156 § 1 pkt. 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich - P. Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot nie podlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w B., nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

-art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 05 lipca 2001 r. o cenach" w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych..

-art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt. I - IV powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, m.in., iż zgodnie z art. 17 ust. 3 UoJHARS nadzór nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. Ze sprawozdania z badań nr 1498/07 wynika, że kontrola w przedmiocie pogorszenia jakości na poziomie 100% została przeprowadzona u detalisty tj. P. Sp. z o. o. Na tej podstawie wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie. Już po jego wszczęciu wobec skarżącego WIJHARS przeprowadził dodatkową kontrolę doraźną w siedzibie strony skarżącej, co oznacza, iż podstawą wydania decyzji z dnia [...].12.2007 r. była kontrola przeprowadzona u detalisty. Dodatkowa kontrola przeprowadzona u producenta miała jedynie charakter uzupełniający. W związku z powyższym WIJHARS w B. nie był organem właściwym dla prowadzenia postępowania wobec producentowi, skoro przedmiotem kontroli była działalność sprzedawcy detalicznego. Skarżący podkreślił, iż WIJHARS wydając decyzję z dnia[...].12.2007 r. oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym podczas kontroli u detalisty, uniemożliwiając mu złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodów z badań próbki kontrolnej oraz zeznań świadków na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu. W konsekwencji skarżący został pozbawiony prawa do obrony. Skarżący stwierdził również, iż decyzja z dnia [...].12.2007 r. została wydana przez organ nieuprawniony do jej wydania. Tym samym została spełniona przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa.

Nadto decyzja została skierowana do dwóch adresatów: P. Sp. z o.o. jako detalisty oraz skarżącego jako producenta.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem GIJHARS, iż definicja handlu detalicznego obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach (sale sprzedaży), natomiast poza zakresem definicji handlu znajdują się magazyny w supermarketach. Tak wyciągnięty przez GIJHARS wniosek jest niezasadny albowiem dokonana w ten sposób wykładnia art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołując Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności sprowadza się do przyjęcia możliwości przeniesienia i ulokowania wszystkich produktów które mają być poddane kontroli przez Inspekcję Handlową do magazynu detalisty, po to tylko by organ nie mógł przeprowadzić w tym magazynie kontroli.

Zdaniem skarżącego art. 17 ust. 3 UoJHARS wyłącza z zakresu kompetencji WIJHARS nadzór na jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym, który to nadzór sprawuje Inspekcja Handlowa. W konsekwencji tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić kontrolę w P. Sp. z o.o, tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić ewentualne postępowania administracyjne wobec P. Sp. z o.o. i wydać decyzję administracyjną w sprawie, WIJHARS nie miał prawa wchodzić w kompetencje Inspekcji Handlowej, prowadzić postępowania wobec tej spółki oraz wydawać decyzji w sprawie.

Skarżący wskazał, iż organem nadzoru w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o cenach w związku z art. 17 ust. 3 UoJHARS w odniesieniu do niniejszej sprawy jest organ Inspekcji Handlowej, a nie WIJHARS. Z decyzji nie wynika by organ przeprowadził w Firmie Handlowo - Usługowej "M. " kontrolę mającą na celu stwierdzenie wady lub uszkodzeń w kwestionowanym produkcie, które to przesłanki są niezbędne dla zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Przedmiotem kontroli była bowiem ocena czy Firma Handlowo - Usługowa "M. " dołożyła należytej staranności wymaganej w stosunkach sprzedaży, co nie stanowi z kolei przesłanki zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Skarżący podniósł, że w toku kontroli w siedzibie F.H.U. M. nie pobrano próbki kwestionowanego produktu do badań, których następstwem było sporządzenie sprawozdań z badań. Kontrola w tym zakresie została przeprowadzona przez WIJHARS w B. u detalisty.

Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...].12.2007 r., wydana na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, który nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie oraz wskazanie w niej dwóch adresatów kwalifikuje ją jako decyzję obarczoną wadą istotną powodującą stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych - wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak, więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Podkreślenia wymaga, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie są oparte na uznaniu.

Tak, więc orzekając w sprawie nieważności organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ustalenia organu administracji dokonane w postępowaniu nieważnościowym odnośnie braku kwalifikowanych wad w decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 31 [...] 2007 r. uznać należy za prawidłowe, a decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. za właściwą.

Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Argumentacja skargi sprowadza się w swej istocie do kwestionowania uprawnień [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno - spożywczych w handlu detalicznym.

Z powyższego skarżący wywodzi wadliwość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych skutkiem wydania jej w ocenie skarżącego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego nadzór nad jakością artykułów rolno - spożywczych w handlu detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa, co oznacza w jego ocenie, ze inspektorzy IHJARS nie posiadali uprawnień do przeprowadzenia kontroli w markecie, skutkiem czego również poczynione w toku kontroli ustalenia nie mogły stanowić podstawy dla podjętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu podzielić należy jednakże stanowisko Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia z dnia [...] grudnia 2007 r. nie jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, s. 40).

Tymczasem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach (obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał skarżący) przewiduje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru - rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei w myśl. art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (również obowiązującym w dniu wydania obu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych) ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zasadnie więc organ ocenił w zaskarżonej decyzji, że nie doszło w sprawie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro funkcjonowały wówczas przepisy prawa, z których wynikało, że sprawa określenia rodzaju i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...]Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Reasumując, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. wydana została na podstawie istniejącej w chwili podjętego rozstrzygnięcia normie prawa materialnego. Nie można jednocześnie utożsamiać, do czego dąży skarżący, wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości, bądź nie, działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący stara się wywieść, iż wydanie decyzji w części w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynie marketu, do której organ, zdaniem skarżącego nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętej na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji. Za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji przemawia, zdaniem skarżącego, również ograniczenie przysługującego mu prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostce kontrolowanej (czyli markecie).

Zaznaczenia jednak wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie wprowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń (weryfikacji dotychczasowych) w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Takiej weryfikacji np. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego służy postępowanie odwoławcze, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie tryb stwierdzenia nieważności. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 27/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji w przeciwieństwie do odwołania nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego, jego oceną (p. wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I FSK 104/06 LEX). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych poprzedziło przeprowadzenie kontroli w magazynie P. Sp. z o.o., a następnie w przedsiębiorstwie skarżącego. Fakt ten znajduje przy tym odzwierciedlenie wprost w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, gdzie wskazuje się na zaniedbania leżące po stronie skarżącego jako producenta zogniskowane w zakładzie produkcyjnym. Zatem poruszona w skardze kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynie marketu odnosi się do kwestii prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i w tym świetle musi być oceniana. Dlatego też jeszcze raz wskazać należy, iż wady nieważności ustanowione w przepisie art. 156 § 1 kpa nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny [tak: J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H.Beck, wyd.8, s.720]. Przechodząc do zarzutów skarżącego w tym zakresie zauważyć należy, że w ogóle nie podlega jakiejkolwiek wątpliwości właściwość organu do przeprowadzenia kontroli w samym przedsiębiorstwie skarżącego. Z kolei kompetencje do badania dokonanego w magazynie marketu organ wywiódł z brzmienia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawu żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Uznał, iż z zawartej w cyt. przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że w przypadku supermarketów obejmuje ona jedynie centra dystrybucji. Mógł zatem dokonać kontroli towarów rolno – spożywczych znajdujących się w magazynie supermarketu.

Zważyć również należy, że do zadań Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy m. in. kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych). Za obrót ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w art. 3 ust. 4 uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 stanowi, że "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Z definicji obrotu zawierającej w swym zakresie zdaniem Sądu również sytuację magazynowania żywności wyprowadzić można wniosek, że organem uprawnionym do kontroli również w kontekście przytoczonej wyżej definicji handlu detalicznego jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Skarżący zaś stoi na odmiennym stanowisku. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później uznana została ona za nieprawidłową. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, z dnia 2 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 217/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozbieżność odnośnie interpretacji przepisu art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych pomiędzy skarżącym a organem, nie może w żaden sposób stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych albowiem, jak wynika z akt administracyjnych przygotowane zostały dwie próbki: I szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. próbki do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej.

Zauważyć również należy, że skarżący w toku pierwotnego postępowania przed [...] Wojewódzkim IJHARS udzielał organowi wyjaśnień i przedstawiał swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadał się w powyższej tematyce. Z kolei postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, i nie mogło być postępowaniem o charakterze merytorycznym, do czego głównie sprowadzały się podnoszone przez skarżącego zarzuty.

W konsekwencji Sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, ani prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonych decyzji, która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.