Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2070/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8;  art. 15; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3; art. 127;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1-3;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 92 ust. 1 i ust. 2;
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
article: art. 2;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej,
article: art. 249 ust. 2;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2885 (dwa tysiące osiemset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w całości w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] (dalej WITD) z dnia [...] października 2007 r., którą nałożono na A. Sp. z o.o z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) karę pieniężną.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach od [...] listopada 2004 r. do [...] grudnia 2004 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa skarżącej spółki, z której dnia [...] stycznia 2005 r. sporządzono sprawozdanie (dalej sprawozdanie). Kontrola objęła swym zakresem okresy: od [...] do [...] lutego 2004 r. oraz od [...] do [...] lipca 2004 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że spółka miała licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, a transport ten wykonywała dwoma pojazdami o numerach rej. [...] i [...]. Z pkt 6 sprawozdania pt. "Wnioski końcowe" wynika, że stwierdzono naruszenia dotyczące przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, polegające na skróceniu dziennego wypoczynku, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, wadach dokumentacji oraz prowadzeniu pojazdu przez niezatrudnionego kierowcę. Dopełnieniem sprawozdania są trzy załączniki, zawierające szczegółowe zestawienie naruszeń w zakresie przepisów o czasie pracy, których dopuścili się trzej kierowcy skarżącej spółki.

W toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka wyjaśniła, że główną przyczyną nieprawidłowości był zepsuty tachograf w samochodzie nr rej. [...], który powodował wadliwe zapisy na wykresówkach i który został wymieniony [...] września 2004 r. Do wyjaśnień dołączono dokument potwierdzający wymianę tachografu.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. WITD nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za ww. naruszenia. W uzasadnieniu decyzji organ pogrupował naruszenia według ich rodzaju i określił je jako: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, o czas do jednej godziny, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każdą następną rozpoczętą godzinę, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerw przy wykonywaniu transportu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerw przy wykonywaniu transportu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu - za każdy dzień, gdy nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówkach, kierowca okazał podczas kontroli wykresówkę niezawierającą pełnych danych o okresach pracy kierowcy, nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień pracy kierowcy, wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona, wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce.

Od tej decyzji odwołała się skarżąca spółka, zarzucając organowi I instancji nieprawidłowości w postępowaniu kontrolnym poprzez zbyt późne powiadomienie strony o kontroli oraz brak wpisu o zakończeniu kontroli w książce kontroli. Zarzuciła ponadto wadliwe zastosowanie Rozporządzenia Rady /EWG/ 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 1 grudnia 1985 r. P.0001-0007, cytowane dalej jako rozporządzenie 3820/85) do naruszeń, które miały miejsce w okresie od [...] do [...] lutego 2004 r. tj. przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Spółka zarzucała też niewłaściwą interpretację przepisów rozporządzenia 3820/85, co do "dziennego okresu prowadzenia pojazdu".

GITD decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nie okazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję WITD.

Decyzję tą skarżąca spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt VISA/Wa 519/06 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "Decyzja II instancji zawierać musi rozstrzygnięcie wymienione w art. 138 k.p.a. Decyzją tą rozstrzygnięta zostaje sprawa administracyjna, ale zawsze poprzez stosowne orzeczenie o decyzji I instancji, bowiem organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej decyzja organu II instancji wymogu tego nie spełnia. W ten sposób na skutek wadliwej konstrukcji decyzja II instancji nie odnosi się do decyzji I instancji tylko do poczynionych w niej ustaleń faktycznych. Omawiana decyzja nie zawiera też oceny prawnej konkretnych stanów faktycznych wynikających z badanych wykresówek w świetle przepisów regulujących czas pracy kierowców obowiązujących w dacie używania kontrolowanych wykresówek, ani nie zawiera wniosków wypływających z takiej oceny, co do prawidłowości nałożenia kar przez organ I instancji. Wskazane wady decyzji stanowią naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa procesowego (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 p. 1 i p. 2 k.p.a.), które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie uchylenie decyzji II instancji było uzasadnione." Nadto Sąd uznał, że "Za nie zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 k.p.a. i nie wyjaśnienia sprawy z uwagi na nie przeprowadzenie dowodu w postaci zapisu odczytu wykresówek. Zasadniczym dowodem w sprawie dotyczącej badania przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców są wykresówki. Wykresówki są czytelne dla profesjonalistów, a decyzje dotyczące nieprzestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców opierają się przede wszystkim na ustaleniach wynikających z analizy wykresówek. Analizę taką powinien przeprowadzić organ w oparciu o posiadaną wiedzę specjalistyczną, a wiedzę tę powinna też posiadać strona stosująca wykresówkę i będąca przedsiębiorcą transportowym."

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WITD decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego; przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego; nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu - za każdy dzień, gdy: nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówkach; okazanie do kontroli wykresówek nie zawierających pełnych danych o okresach pracy kierowcy - za każda wykresówkę; wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona; wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce.

Skarżąca spółka wniosła od tej decyzji odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 123, poz. 1354 z póź. zm.), cytowana dalej c.p.k. przez brak ich zastosowania do oceny okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących faktów zaistniałych przed dniem 1 maja 2004 r. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 92 i 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2088 ze zm.), cytowana dalej t.d. przez wymierzenie stronie kary nieznanej tej ustawie. Nadto wskazała, że w jej ocenie naruszone zostały unormowania zawarte w umowie europejskiej, dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. 1999 r., Nr 94, poz. 1086), cytowana dalej jako Umowa AETR, poprzez ich wadliwe zastosowanie.

GITD decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił decyzję WITD z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu GITD wskazał, że w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 149, póz. 1452), do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami t.d. wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 180, póz. 1497), do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. WITD nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za naruszenie norm w zakresie czasu pracy kierowców: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego, wykresówki były zapisywane za długo, wykresówka nie zawierała pełnych danych o okresach pracy kierowcy.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującej się decyzja naruszała przepisy: art.. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 92 i 93 t.d. oraz ustawy c.p.k. poprzez ich niezastosowanie. Nadto wskazała, że w jej ocenie naruszone zostały unormowania zawarte w Umowie AETR.

GITD decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w całości w mocy ww. decyzję WITD z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do oceny, czy skarżąca spółka realizowała w lutym 2004 r. przewozy drogowe zgodnie z prawem, były przepisy Umowy AETR, a nie regulacje krajowe. Natomiast do przewozów w lipcu i sierpniu 2004 r., a więc już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, zastosowanie winny mieć odpowiednie przepisy wspólnotowe, tj.: rozporządzenie 3820/85 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. z późn. zm), cytowane dalej rozporządzenie 3821/85. W ocenie GITD decyzja WITD w pełni respektuje zalecenia zawarte ww. wyroku Sądu z dnia 20 lipca 2006 r., bowiem zawiera ona: szczegółowe i czytelne wyjaśnienia, w jakich konkretnych okresach doszło do naruszenia norm c.p.k., dokładne wyliczenie okresów i kar za każde z naruszeń. W decyzji znalazło się uzasadnienie stanowiska organu I instancji, wskazanie dowodów, na których organ się oparł i przyczyn, dla których odmówił uwzględnienia argumentów skarżącej spółki podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia WITD odnośnie stanu faktycznego i wyliczenia nałożonych kar, nie budzą wątpliwości. Stwierdzone zdarzenia przyporządkowano dyspozycjom odpowiednich przepisów prawa, które zostały zastosowane prawidłowo, a w konsekwencji prawidłowo wymierzono kary pieniężne, określone w stosownych zapisach załącznika do t.d.

Od decyzji GITD skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucając naruszenie:

1. art. 136 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym, w zakresie czasu pracy poszczególnych kierowców w okresach rozliczeniowych, w których stwierdzono określone naruszenia;

2. art. 80 k.p.c. w zw. z art. 140 k.p.a., przez podzielenie wadliwego stanowiska organu I instancji w zakresie oceny materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, własnej oceny materiału dowodowego, w tym, w zakresie faktycznego czasu pracy, jazdy i odpoczynku poszczególnych kierowców skarżącej;

3. rażące art. 92 ust. 1 t.d. przez podzielenie stanowiska organu I instancji w zakresie nałożenia kary w wysokości nie wskazanej w t.d.;

4. rażące art. 92 ust. 1 pkt. 8 t.d. przez jego zastosowanie jako podstawy do wymierzenia kar za naruszenia zaistniałe przed wejściem jej w życie, tj. przez 21 grudnia 2005 r.;

5. przepisów c.p.k., przez brak ich zastosowania do oceny okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących faktów zaistniałych przed dniem 1 maja 2004 r. oraz wadliwe zastosowanie, w tym zakresie przepisów Umowy AETR;

6. przepisów rozporządzenia 3820/85 oraz rozporządzenia 3821/85, przez ich zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w lipcu i sierpniu 2004 r.;

7. rażące art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., w szczególności przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WITD, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WITD;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 t.d. w brzmieniu obowiązującym w okresie kontroli, podmiot który wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów materialnych w nim wskazanych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jednocześnie jak stanowi przepis ust. 2 art. 92 t.d., suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej i 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 art. 92 t.d. oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, określa załącznik do ustawy t.d. Taka konstrukcja przepisów nakładała na organy wymierzające kary obowiązek odrębnego rozstrzygnięcia, co do każdego stwierdzonego naruszenia i w tym zakresie orzeczenie stosownej kary w wysokości wskazanej w załączniku do t.d. i za wskazane tam naruszenie. Zatem jak wskazała wnosząca skargę w każdym wypadku, obowiązkiem organu było poczynienie określonych prawdziwych i pełnych ustaleń, wskazanie jakie przepisy naruszyła strona i wymierzenie za określone naruszenie określonej kary pieniężnej. Wymienione przepisy t.d. w jej odczuciu nie pozwalały i nie pozwalają na wymierzenie jednej kary generalnej, łącznie za wszystkie naruszenia. Ust. 2 art. 92 t.d. wskazuje tylko na określoną sumę kar pieniężnych, której nie można przekraczać, czy to w odniesieniu do kontroli drogowej, czy to w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Nadto skarżąca stwierdziła, że dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, póz. 1497), która weszła w życie dnia 21 grudnia 2005 r., dokonano zmiany artykułu 92 ust. 1 t.d., w sposób pozwalający na wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych, dotyczących przewozów drogowych, to jest za naruszenie przepisów wymienionych rozporządzeń 3821/85 i 3820/85. Wcześniej naruszenie tych przepisów nie łączyło się z żadną sankcją wskazaną w przepisie 92 ust. 1 t.d. Do tego czasu podstawą nałożenia kary mogło być co najwyżej naruszenie przez przewoźnika wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 92 ust. 1 pkt. 6 t.d.). Jednocześnie, jak wynika z art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Prymat ich stosowania w sprawie niniejszej był więc zdaniem skarżącej spółki oczywisty. Podstawą ukarania nie mógł być więc przepis art. 92 ust. 1 pkt. 8 t.d., który w prawdzie nie został wprost powołany przez WITD, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, jednakże z uzasadnienia wynika to bezspornie. GITD na tę podstawę wskazuje już jednoznacznie. Organ odwoławczy zupełnie zignorował to, iż w okresie do 1 maja 2004 r. obowiązywały przepisy c.p.k., które miały pierwszeństwo stosowania do stanów faktycznych, co najmniej do tych zaistniałych przed wejściem Polski do Unii Europejskiej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. wnosząca skargę wskazała, że obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie całego materiału dowodowego, to jest wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania przed organem I instancji. Jeżeli przy tym rozpatrywaniu wyszłoby na jaw, iż materiał dowodowy nie został zebrany przez organ I instancji w sposób wyczerpujący, obowiązkiem GITD było jego uzupełnienie z urzędu. Podstawą do ustaleń w sprawie były przede wszystkim zapisy na wykresówkach. Wykresówki stanowiły także podstawę do stwierdzenia przez organ zaistnienia określonych naruszeń przepisów przez kierowców skarżącej. Dlatego obowiązkiem już WITD było udokumentowanie odczytów wykresówek w sposób jasny , czytelny i nie stwarzający możliwości interpretacyjnych. Zarówno WITD, jak i GITD oparli się jednak wyłącznie na swojej wiedzy, co do informacji zapisanych na kserokopiach wykresówek. Poza twierdzeniami obu organów co do dokonywania odczytów i wypływających stąd wniosków brak jest jednak dowodu w postaci precyzyjnego odczytu zapisu wykresówek . Organ odwoławczy stwierdziwszy tego rodzaju brak i to niezależnie od tego czy było to objęte zarzutem strony, winien zdaniem skarżącej spółki w tym zakresie postępowanie uzupełnić. Było to tym bardziej uzasadnione, iż strona w toku postępowania kwestionowała prawidłowość odczytu wykresówek, dokonaną przez WITD uważając, że odczyty znajdujących się w aktach kopii wykresówek były pełne błędów i niespójności. Jak wskazała dowód z takiego odczytu jest w tego rodzaju sprawie dowodem o podstawowym znaczeniu. Decyduje bowiem o zaistnieniu, bądź braku zaistnienia przesłanek do nałożenia kary. Dowodu tego żaden z organów nie przeprowadził, czym naruszył przepisy k.p.a. Nadto w jej ocenie dla prawidłowego rozliczenia czasu pracy kierowców, niezbędne były całkowite ustalenia w zakresie poszczególnych realizowanych okresów pracy, związanych z reguły z określonymi zleceniami przewozowymi. Tego rodzaju zlecone wyjazdy mogą trwać od kilku do kilkunastu dni. W takim wypadku do poczynienia ustaleń w zakresie czasu prowadzenia pojazdu, czasu odpoczynku, przerw w prowadzeniu niezbędne są kompleksowe ustalenia w zakresie realizowanego wyjazdu. Tego rodzaju ustalenia nie zostały w sprawie poczynione przez organy. Wybiórcze traktowanie tych okresów nie pozwala więc na jakąkolwiek merytoryczną kontrolę poczynionych ustaleń, a tym samym zasadność wymierzenia kar za poszczególne naruszenia. Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego narusza przepisy art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób przyjąć, iż w zakresie rozstrzygnięcia zawiera ona uzasadnienie faktyczne i prawne w rozumieniu tego przepisu. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem do podzielenia ustaleń poczynionych przez WITD, które zostały dotknięte ww. brakami w zakresie ustaleń, co do zapisów na wykresówkach. Natomiast uzasadnienia prawnego zdaniem wnoszącej nie zawiera w ogóle, gdyż cytowane przez GITD przepisy nie są odniesione do poszczególnych naruszeń.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej organ nie zgodził się z nim, bowiem jego zdaniem, zgodnie z obowiązującą w chwili wydania decyzji treścią art. 92 ust 1 pkt 6 t.d. podmiot, który wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczypospolitą Polskę umów międzynarodowych — podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Zatem podstawą do obowiązywania rozporządzeń 3820/85 oraz 3821/85 była umowa międzynarodowa, jaką jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r., dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Dowodząc prawidłowości takiej interpretacji organ powołał się na art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. (I OSK 570/06) i z dnia 27 marca 2007 r. (I OSK 697/06), jak również na wykładnię historyczną uzasadnienia komisyjnego projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Organ II instancji wskazał także, że twierdzenie skargi wskazujące na pierwszeństwo przepisów ustawy c.p.k. przed przepisami Umowy AETR w odniesieniu do oceny ustaleń dokonanych podczas kontroli w okresie od [...] do [...] lutego 2004 r. należało uznać za bezzasadne, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie bezsprzecznie potwierdza, iż w lutym 2004 r. skarżąca spółka wykonywała przewozy międzynarodowe i właśnie w związku z międzynarodowym charakterem tych przewozów organ zasadnie zastosował przepisy Umowy AETR. Odnosząc się do twierdzenia skargi, iż przepisy t.d. nie pozwalają na wymierzenie jednej kary łącznej za stwierdzone naruszenia, GITD zwrócił uwagę, że ustawodawca przyjął ograniczenie jedynie, co do wysokości sumy kar pieniężnych, nie wskazał zaś ograniczenia, co do liczby możliwych do stwierdzenia naruszeń. W tak ukształtowanym stanie prawnym można stwierdzić, iż organ w przypadku ustalenia podczas jednej kontroli drogowej większej liczby naruszeń, ma obowiązek wymienienia ich wszystkich, a zmianie ulega jedynie sposób ustalenia sankcji prawnej. Kara pieniężna jest nakładana za "określone naruszenia". Rozstrzygnięciem (sentencją) decyzji jest nałożenie kary pieniężnej. W przypadku ustalenia większej liczby naruszeń sentencja decyzji administracyjnej (procesowej) będzie stanowiła sumę kar pieniężnych. GITD podkreślił, że w przypadku ustalenia większej liczby naruszeń kara pieniężna to suma poszczególnych kar pieniężnych. Zatem sprawa zostanie zakończona przez wydanie decyzji o nałożeniu jednej kary pieniężnej, będącej sumą poszczególnych, jednostkowych kar pieniężnych. Wobec tego wymierzenie kary łącznej, będącej sumą kar za poszczególne szczegółowo i precyzyjnie opisane naruszenia w przedmiotowej sprawie było jak najbardziej prawidłowe, gdyż w niniejszej sprawie występuje wiele spraw administracyjnych w znaczeniu materialnym, które są ujęte w jednym akcie procesowym tj. decyzji administracyjnej rozumianej w znaczeniu procesowym. Organ wskazała także, że wymierzając karę za poszczególne naruszenia w niniejszej sprawie oparł się o przepisy t.d., obowiązującej w chwili wydania pierwszej decyzji administracyjnej tj. [...] marca 2005 r., ponieważ wysokość oraz sposób naliczania kar określone w załączniku do tej ustawy są względniejsze (mniej dolegliwe) dla strony. W ocenie GITD zarzut braku skorzystania z wiedzy biegłego z zakresu odczytu wykresówek jest zupełnie bezzasadny. Wykresówka jest dokumentem stanowiącym podstawę weryfikacji prawidłowości postępowania w zakresie przestrzegania norm czasu pracy i jest ona bez wątpienia czytelna dla profesjonalistów strony będącej przedsiębiorcą transportowym i organu. Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie organ ściśle i precyzyjnie odczytał zapisy kontrolowanych wykresówek i słusznie uznał, iż zbędne jest przesłuchanie kierowców czy skorzystanie z opinii biegłego, ponieważ okoliczności stwierdzonych naruszeń zostały udowodnione przez wykresówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w tym drugim aspekcie, Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują) możliwe jest stwierdzenie czy prawo materialne zostało właściwie zastosowane.

Skarga analizowana stosownie do podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a. istotę zasady dwuinstancyjności można ująć jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszystkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (por. uchwała SN (5) z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82).

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów. Taki sposób, w jaki w decyzji tej został przedstawiony stan faktyczny, uniemożliwia dokonanie przez Sąd jego kontroli.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z 20 lipca 2006 r. (VI SA/Wa 519/06) Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 k.p.a. i niewyjaśnienia sprawy z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu w postaci odczytu wykresówek. Wskazał, że sporządzenie zapisu odczytów z wykresówek nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy. Tym stanowiskiem Sądu organy były związane, co czyni ponownie zarzuty skargi w tym zakresie niezasadnymi. Nie oznacza to jednak, że organ nie był zobowiązany do takiego opisu danych wynikających z wykresówek, aby możliwe było w oparciu o te dane ustalenie stanu faktycznego i to w taki sposób, żeby Sąd miał możliwość kontroli, czy ten stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W zaskarżonej decyzji tego typu danych brak, natomiast w decyzji organu I instancji są one niepełne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie działań zmierzających do usunięcia tego stanu rzeczy, czego jednak nie uczynił. Dotyczy to zwłaszcza naruszeń związanych z przekroczeniem maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne.

W oparciu o dane wskazane w decyzji z [...] października 2007 r. nie jest możliwe odtworzenie sposobu wyliczenia czasu, o jaki nastąpiło przekroczenie poszczególnych okresów. Najlepiej obrazuje to odpowiedź na skargę, która omawia pkt 33 tej decyzji w kontekście interpretacji terminu "dziennego czasu prowadzenia pojazdu". Z omówienia tego wynika, że organ przyjął czas prowadzenia pojazdu pomiędzy 1:05 dnia [...] sierpnia 2004 r., a 15:30 dnia [...] sierpnia 2004 r. W decyzji tego typu danych brak. Wiadomo tylko kiedy rozpoczął się nowy okres rozliczeniowy, brak natomiast jest informacji kiedy się zakończył. Nie wiadomo również jak organ wyliczył zliczony okres prowadzenia tj. 19 godzin 30 minut, skoro różnica pomiędzy wskazanymi godzinami to 38 godzin 25 minut. Powyższe uwagi odnoszą się do wszystkich naruszeń odnoszących się do maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać pełnego ustalenia stanu faktycznego i przedstawienia go w decyzji w taki sposób, aby możliwe było prześledzenie toku rozumowania organu i jego skontrolowanie.

W tym kontekście na przypomnienie zasługuje, że w przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek szczególnie starannego i wszechstronnego prowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi – w ocenie Sądu – nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 2 t.d., poprzez wymierzenie jednej kary generalnej, łącznie za wszystkie naruszenia, przypomnieć trzeba o wynikającym z art. 153 p.p.s.a. związaniu organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w wyroku z 20 lipca 2006 r. Zgodnie z nimi organ obowiązany był wskazać na czym polegało każde naruszenie prawa, określić karę jaką za każde naruszenie wymierza i wyjaśnić jej podstawę. Ponieważ decyzja miała zawierać w istocie wiele rozstrzygnięć częściowych co do każdego ze stwierdzonych uchybień, organ miał obowiązek rozważyć zasadność przyjęcia takiej systematyki decyzji, która sprawi, że będzie ona jasna i precyzyjna. Organ zastosował się w pełni do przytoczonych wytycznych, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie niezasadnymi. Wskazać jednocześnie należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. A zatem niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów jest to jedna sprawa administracyjna, załatwiona jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II GSK 29/08).

Odnosząc się do zarzutu wadliwego i bezpodstawnego zastosowania przepisu art. 92 ust. 1 t.d. także odwołać się należy do ugruntowanego orzecznictwa NSA, zgodnie z którym od 1 maja 2004 r. istniała podstawa prawna do nakładania sankcji za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenie, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie podkreśla się, że "jeżeli po stronie prawa EU mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3, ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 460).

Dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej - kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umową tą jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, a Rzeczypospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań.

Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 i Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. pochodzą sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenia stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji do zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 6 t.d. odnoszącego się do naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., I OSK 570/06).

Umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzona w Genewie 1 lipca 1970 r. została ratyfikowana przez Polskę w dniu 14 lipca 1992 r. zgodnie z obowiązującym w tym czasie prawem i weszła w życie w stosunku do Polski z dniem 10 stycznia 1993 r. (Oświadczenie rządowe z 30 sierpnia 1999 r. w sprawie ratyfikacji tej umowy – Dz. U. z 1999 r., Nr 94, poz. 1087). Tym samym stała się ona częścią porządku prawnego, mając bezpośrednie zastosowanie dla określenia obowiązków przedsiębiorcy i brak jest podstaw do przyjęcia – jak chce tego skarżąca – prymatu przepisów prawa krajowego, w tym przepisów ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. Wskazanie takie – wbrew twierdzeniom skargi – nie wynika z wyroku w sprawie VI SA/Wa 519/06. Przepisy umowy stosuje się do każdego międzynarodowego przewozu drogowego tj. takiego, w czasie którego następuje przekroczenie przynajmniej jednej granicy. A taka sytuacja występowała w rozpoznawanej sprawie.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy w sposób wymagany przez art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w kwocie 468 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 2400 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.