Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1482/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/17 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 58/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.B. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 24 lutego 2016 r. A.B. zwróciła się do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. o dokonanie czynności sprawdzających dotyczących działalności lekarzy z podmiotu leczniczego [..] z siedzibą przy ul. [..] w W. Skarżąca wyjaśniła, że w [..] poddała się zabiegowi medycznemu [..], w trakcie którego doszło do poparzenia jej twarzy. Skarżąca zawiadomiła Rzecznika o innych przypadkach pokrzywdzenia pacjentek przez lekarzy z [..] i domagała się podjęcia w sprawie czynności sprawdzających, w tym zwrócenia się do Prokuratury Rejonowej [..] celem ustalenia danych osób pokrzywdzonych.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie [..] ze skargi A.B.

Pismem z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej poinformował skarżącą o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z uwagi na brak możliwości ustalenia tożsamości osób, o których była mowa we wniosku A.B.

Wobec wątpliwości skarżącej co do rzetelności takiego stanowiska Rzecznika, pismem z dnia 9 września 2016 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji, czy w celu ustalenia danych pokrzywdzonych pacjentów wystąpiono do Prokuratury Rejonowej [..], która nadzoruje postępowanie karne w sprawie o sygn. akt [..]. Według A.B. trudno bowiem racjonalnie uznać brak możliwości ustalenia tożsamości pokrzywdzonych osób, skoro takie dane posiada organ państwowy, jakim jest prokuratura.

W odpowiedzi z dnia 22 września 2016 r. nr [..] Rzecznik poinformował, że skoro A.B. nie jest stroną postępowania [..], to nie jest możliwe udzielenie jej informacji o wykonywanych przez Rzecznika czynnościach w tej sprawie.

W piśmie do Rzecznika z dnia 8 października 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że obowiązek udzielenia jej żądanej informacji wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym ponownie wezwała Rzecznika do udzielenia informacji, czy w celu ustalenia danych pokrzywdzonych pacjentek Rzecznik wystąpił do Prokuratury Rejonowej [..], która nadzoruje postępowanie karne w sprawie o sygn. akt [..]. Jednocześnie skarżąca rozszerzyła swoje żądanie o udzielenie informacji, czy Rzecznik uzyskał z Prokuratury odpowiedź na swoje zapytanie i czy w tej odpowiedzi przekazano dane pokrzywdzonych (skarżąca zaznaczyła, że sama treść tych danych jest poza jej zainteresowaniem).

Pismem z dnia 26 października 2016 r. nr [..] Rzecznik poinformował A.B., że dostęp do informacji w ramach postępowania reguluje ustawa o izbach lekarskich poprzez zdefiniowanie stron postępowania.

W dniu 7 stycznia 2017 r. A.B. złożyła skargę na bezczynność Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 września 2016 r. oraz 8 października 2016 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nałożenie na organ grzywny w wysokości 5000 zł.

W odpowiedzi na skargę Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. wniósł o nieuwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Okręgowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, ponieważ wniosek nie dotyczył informacji publicznej skoro dotyczył działań faktycznych organu i ich ewentualnych konsekwencji, a nadto w ocenie Sądu w sprawie w ogóle nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. A.B. jest bowiem stroną w postępowaniu o sygn. [..] prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o izbach lekarskich, wszczętym na podstawie wniosku z dnia 5 maja 2014 r., w którym to postępowaniu zgłosiła wnioski dowodowe w postaci informacji o postępowaniach karnych toczących się przeciwko lekarzowi A.G. W ocenie Sądu sposób załatwienia takich wniosków powinien być weryfikowany w toku postępowania regulowanego przepisami ustawy o izbach lekarskich, a nie przez zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.B. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- sformułowanie wewnętrznie niespójnego uzasadnienia wyroku, bowiem fakty przytoczone w części historycznej pozostają w sprzeczności z faktami przywołanymi dla celów przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, w konsekwencji nie jest jasne, jaka podstawa faktyczna legła u podstaw wydania wyroku,

- lakoniczne i niezrozumiałe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku – treść uzasadnienia nie pozwala bowiem stwierdzić, z jakiego powodu przedmiot skargi nie dotyczy informacji publicznej, nie zostało także wyjaśnione, dlaczego pytania skarżącej skierowane do Rzecznika nie można uznać za wniosek o udzielenie informacji publicznej i jakich ewentualnych konsekwencji działań organu miałoby to pytanie dotyczyć,

- nieadekwatne do stanu faktycznego stwierdzenie, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu organu zobowiązanego i nie może być ono utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca domagała się od Rzecznika informacji, czy ten wystąpił do Prokuratury i czy Prokuratura zareagowała na taki wniosek (skarżąca nie żądała od Rzecznika, aby wystąpił on do Prokuratury o przekazanie stosownych danych, nie oczekiwała również, aby w dalszej kolejności dane były jej udostępnione przez Rzecznika),

- uzasadnienie wyroku bezpodstawnym stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem ustawa ta nie może stanowić dodatkowego źródła zdobywania informacji z postępowania prowadzonego przed podmiotem publicznym przez stronę tego postępowania, co oznacza, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego przez Rzecznika pod sygn. [..].

Podniesiono, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd jednie stworzył pozory rozpoznania sprawy, dał temu bowiem wyraz formułując wewnętrznie sprzeczne, a jednocześnie lakoniczne i niezrozumiałe uzasadnienie oraz nie dokonał wystarczającej analizy przebiegu postępowania przed Rzecznikiem dotyczącego udzielenia skarżącej informacji publicznej na podstawie jej pism z dnia 9 września i z dnia 8 października 2016 r., a w szczególności nie analizował, czego konkretnie domagała się skarżąca od Rzecznika. W rezultacie uzasadnienie zaskarżonego wyroku dowodzi braku rzetelnego zbadania przez Sąd kwestii bezczynności Rzecznika odnośnie do udzielenia A.B. żądanej przez nią informacji publicznej, co powoduje, że uzasadnienie wyroku nie pełni wobec skarżącej funkcji informacyjnej oraz utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną działania Sądu I instancji, w konsekwencji tych naruszeń Sąd w oparciu o art. 151 bezpodstawnie oddalił skargę, zaś prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być uznanie tej skargi za zasadną na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie, co miało charakter wtórny i wynikało z przywołanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, bowiem WSA błędnie uznał, że żądana od Rzecznika w pismach z dnia 9 września i 8 października 2016 r. informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu, prawidłowo zaś Sąd powinien stwierdzić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu skarżącej,

- błędną wykładnię art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie, że informacja publiczna powinna być udokumentowana tymczasem w świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja (wiadomość) o sprawach publicznych i nie można tego pojęcia ograniczać wyłącznie do takich informacji, które organ utrwalił w formie dokumentu; tym samym informacja publiczną jest także informacja dotycząca podjęcia albo nie podjęcia działań faktycznych przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że choć bezdyskusyjnie toczy się postępowanie wyjaśniające dotyczące pokrzywdzenia A.B. w trakcie zabiegu medycznego pod sygnaturą [..], to dotyczy ono wyłącznie pokrzywdzenia skarżącej, a nie innych osób. Sąd błędnie przyjął, że pismo z dnia 24 lutego 2016 r. stanowi "dodatkowe wnioski dowodowe w postaci informacji o postępowaniach karnych toczących się przeciwko lekarzowi A.G.", które skarżąca miała zgłosić w ramach przysługujących jej uprawnień w tym postępowaniu. Tymczasem w sprawie dotyczącej dwóch innych pacjentek Rzecznik wszczął odrębne postępowanie o sygn. [..], w którym to postępowaniu A.B. nie jest stroną. Skarżąca zwróciła się do Rzecznika z wnioskiem o udzielenie informacji, czy w celu ustalenia danych pokrzywdzonych pacjentów wystąpiono do Prokuratury Rejonowej [..] oraz następnie, czy Rzecznik uzyskał odpowiedź i czy w tej odpowiedzi przekazano dane pokrzywdzonych. Treść zapytań nie miała na celu uzyskania dodatkowych informacji dla celów toczącego się w jej sprawie postępowania przed Rzecznikiem. A.B. nie domagała się wytworzenia informacji nowej, a Rzecznik bez wątpienia posiadał informacje, które dotyczyły jego działalności i mógł poinformować skarżącą, iż dwukrotnie wystąpiono do Prokuratury o przekazanie danych dotyczących dwóch innych pacjentek, na które Prokuratura nie udzieliła Rzecznikowi odpowiedzi. W toku postępowania przed sądem Rzecznik przyznał, że nie widzi przeszkód do udostępnienia skarżącej dokumentów znajdujących się w aktach sądowych na kartach [..] - zawierających żądaną informację – w ocenie skarżącej kasacyjnie – informację publiczną. Sąd tymczasem bezpodstawnie nie zastosował art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w ocenie skarżącej kasacyjnie miało charakter wtórny do naruszeń przepisów postępowania, w szczególności tych związanych z powinnością wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1) i dokonania prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy (art. 141 § 4). Nadto w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd błędnie ograniczył rozumienie pojęcia informacji publicznej do postaci informacji utrwalonej w formie dokumentu i z tej przyczyny oddalił skargę, tym bardziej, że wystąpienie do Prokuratury z wnioskiem o udostępnienie danych dwóch pacjentek pokrzywdzonych przez lekarza A.G. zostało udokumentowane w wystąpieniach Rzecznika z dnia 21 marca i z dnia 28 kwietnia 2016 r., a informację publiczną będzie stanowić także informacja o tym, że Prokurator nie udzielił odpowiedzi na te wnioski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. wniósł o jej oddalenie w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie organu Sąd słusznie przyjął, że skarżąca zwróciła się o podjęcie czynności sprawdzających, a więc podjęcie konkretnych czynności. Pisma skarżącej z dnia 9 września i 8 października 2016 r. są następstwem wniosku z dnia 24 lutego 2016 r. co implikuje fakt, że wniosek wyrażony w piśmie z dnia 24 lutego 2016 r. miał charakter inicjujący w sprawie wytworzenia informacji nowej, która dodatkowo nie ma przymiotu informacji publicznej. Co więcej można uznać, że skarżąca w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej chciała dokonać weryfikacji realizacji wniosku z dnia 24 lutego 2016 r. i uzyskać informacje na temat postępowania w prowadzonej sprawie. Wniosek o dostęp do informacji publicznej nie może zaś prowadzić do sprawdzania organu, czy prawidłowo ustalił stan faktyczny i czy podjął odpowiednie czynności w związku z wcześniejszym wnioskiem, a bez wątpienia taki cel miał wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Nie można także uznać, że w drodze wniosku o dostęp do informacji publicznej skarżąca może uzupełniać informacje do toczącej się sprawy – postępowania toczącego się pod sygnaturą [..].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - dalej u.d.i.p. oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawało, czy podmiotowi, do którego zwróciła się skarżąca pismami z dnia 9 września 2016 r. oraz z dnia 8 października 2016 r. można było zarzucić bezczynność w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej. Istota sprawy wymagała zatem wyjaśnienia, czy w reakcji na żądanie skarżącej podmiot był zobowiązany do zastosowania przepisów u.d.i.p. oraz w konsekwencji, czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy zobowiązujących podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej - do podjęcia odpowiednich działań. Bez wątpienia kwestią decydującą było ustalenie, czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania przepisów u.d.i.p., a więc do zakwalifikowania żądania wniosku jako żądania udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A.B. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. stwierdził, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej, a więc w sprawie nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p., co w konsekwencji w ocenie Sądu czyniło w tej sytuacji zarzut bezczynności organu w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej niezasadnym.

W skardze kasacyjnej rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na przepisy art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., których naruszenie spowodowało błędne oddalenie skargi. Skarżąca kasacyjnie formułując powyższe zarzuty stwierdziła, że Sąd stworzył pozory rozpoznania sprawy, nie dokonując wystarczającej analizy przebiegu postępowania, w szczególności nie dokonał analizy czego konkretnie domagała się skarżąca, a czego potwierdzeniem jest wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe uzasadnienie wyroku. Argumentując powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie poddała pod wątpliwość ocenę wniosku dokonaną przez Sąd w wyroku, stwierdzając, że nie wiadomo, z jakiego powodu przedmiot skargi nie dotyczy informacji publicznej, dlaczego wniosku nie można uznać za wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niespójność ustaleń Sądu, a więc brak oczywistej przyjętej podstawy faktycznej wyroku. Powyższa argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie daje podstaw do uznania zasadności naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji dokonał kontroli nawiązując do znajdującego się w aktach sprawy wniosku skarżącej z dnia 9 września 2016 r. o udzielenie informacji, czy Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wystąpił o ustalenie danych osobowych pokrzywdzonych pacjentów, następnie ponowionego i rozszerzonego pismem z dnia 8 października 2016 r. o żądanie udostępnienia informacji, czy Prokuratura Rejonowa [..] udzieliła odpowiedzi i przekazała dane osób pokrzywdzonych oraz nawiązując do odpowiedzi podmiotu w reakcji na w/w pisma.

Podnoszona w skardze argumentacja dotycząca braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną czy też w związku z toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie skarżącej przed podmiotem podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o izbach lekarskich nie daje podstaw do uznania za skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie podważa okoliczności, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy. Przeciwnie dokonana przez Sąd ocena ściśle wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena wniosku skarżącej, jako wniosku dowodowego w swojej sprawie ([..]) nie mogła być skutecznie zwalczana zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzutu błędnej oceny wniosku o informację publiczną w sprawie niniejszej nie postawiono. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne".

Zarzut naruszenia powyższego przepisu połączono w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a więc przepisu odnoszącego się do ogólnej kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi na bezczynność organu, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Strona skarżąca kasacyjnie powiązała wprawdzie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów okazały się nieskuteczne, co czyniło również nieskutecznym zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wyjaśniono wyżej. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku rzetelnego zbadania bezczynności adresata wniosku i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani podstaw uznania, że żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, a także w sporządzeniu uzasadnienia niespójnego i zawarciu w nim nieadekwatnych do stanu faktycznego sprawy stwierdzeń w wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając wskazane naruszenia twierdzi, że Sąd nie dokonał wystarczającej analizy przebiegu postępowania, w szczególności nie analizując, czego konkretnie domagała się skarżąca, a więc w istocie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu, zarzucając błędną kontrolę sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowe oddalenie skargi.

Wobec tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaznaczyć trzeba, że przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być zatem skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105) Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może także stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, co do przyjętego stanu faktycznego i jego oceny (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), a więc w konsekwencji i zastosowania prawa materialnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd wyraźnie określił, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę do orzekania oraz dlaczego uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Uzasadnienie wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, skoro Sąd wyraził swoje stanowisko, że skarga nie dotyczyła informacji publicznej i uznał, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji i mających swoje odzwierciedlenie w formie dokumentu, co nie jest tożsame z dążeniem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej oraz stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić dodatkowego źródła zdobywania przez stronę postępowania przed podmiotem publicznym dodatkowych informacji z tego postępowania, przy czym zauważyć trzeba, że Sąd stwierdzenie to odniósł do postępowania z wniosku skarżącej toczącego się pod sygnaturą [..] , a nie, jak wskazano w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., postępowania o sygn. [..].

Przypomnieć należy, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Niezasadność naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie, czyniła niezasadnymi zarzuty naruszenia "wtórnie w stosunku do naruszeń przepisów postępowania" przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 176 tej ustawy w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Art. 174 wskazuje, że podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 741/05, LEX nr 201531; z dnia 14 grudnia 2005 r., I FSK 383/05, LEX nr 187517; z dnia 22 czerwca 2005 r., FSK 2574/04, LEX nr 173331; z dnia 17 czerwca 2005 r., I FSK 4/05, LEX nr 173353; z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04, LEX nr 236857, z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, LEX nr 1121149, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250). Skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a wnoszący tę skargę powinien wskazać, jakich uchybień dopuścił się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzuciła niezastosowanie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w wyniku błędnych ustaleń Sądu dotyczących stanu faktycznego sprawy, a więc uznania, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu oraz błędną wykładnię art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez stwierdzenie, że informacja publiczna powinna być udokumentowana. Zarzutów tych nie można podzielić w realiach niniejszej sprawy.

Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego obarczony jest uchybieniami w zakresie precyzyjnego wskazania zarzucanego naruszenia przepisu prawa. Powołany przepis u.d.i.p. – art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest przepisem składającym się z mniejszych jednostek redakcyjnych (5 punktów podzielonych na kolejne litery) dotyczących odmiennych stanów faktycznych. Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Jednocześnie, co istotniejsze, zauważyć należy, że zarzut niezastosowania przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł być uwzględniony nie tylko ze względu na wadliwą konstrukcję zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

W ramach podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego i dokonaną jego ocenę, poprzez zarzucenie błędnej oceny żądanej w pismach z dnia 9 września 2016 r. oraz z dnia 8 października 2016 r. informacji, co miało wynikać z naruszeń przepisów postępowania.

Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz nieprecyzyjnie wskazanego przepisu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwą ocenę treści złożonych w sprawie wniosków z dnia 9 września 2016 r. i z dnia 8 października 2016 r. nie mógł być zatem uwzględniony.

Nie był również w realiach tej sprawy uzasadniony zarzut dokonania błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez stwierdzenie, że informacja publiczna powinna być udokumentowana, podczas gdy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i nie można tego pojęcia ograniczać wyłącznie do informacji, które organ utrwalił w formie dokumentu.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. skarga kasacyjna, podobnie jak w poprzednim zarzucie, jest obarczona tą samą nieścisłością co do obowiązku precyzyjnego wskazania przepisu, który miał w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zostać w sprawie naruszony. Nadto zakres udostępniania informacji publicznej wskazany w kolejnych jednostkach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł być naruszony w wyniku dokonania błędnej wykładni skoro Sąd w istocie stwierdził, że żądana informacja nie była informacją publiczną. Podkreślić zaś trzeba, że zarzutu dokonania błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej, a więc definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie podniesiono. Nie mógł tym samym być zasadny zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dotyczącego pojęcia dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu, poprzez niewłaściwe odczytanie istoty i treści pojęcia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji stanowi rezultat oceny stanu faktycznego sprawy w nawiązaniu do treści art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i na tym tle Sąd ten stwierdził, że sposób zadania pytania uniemożliwia uznanie wniosku w tej sprawie za wniosek o udzielnie informacji publicznej, która nie została ujęta na żadnym nośniku. Ustaleń w zakresie stanu faktycznego i jego oceny nie podważono jednak skutecznie w skardze kasacyjnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, nie mając podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mając na uwadze zasadę słuszności wyrażoną w art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności sytuację prawną i faktyczną strony skarżącej kasacyjnie, na którą wpływ miała postawa lekarza, którego działalność była przedmiotem czynności procesowych z zakresu odpowiedzialności zawodowej prowadzonych przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W.