Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 722/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 lit d i pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 116/13 w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić S. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 3. oddalić wniosek S. M. o zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 116/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi S.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - zobowiązał Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim do załatwienia wniosku S. M. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 26 września 2013 r. do WSA w Łodzi wpłynęła skarga S.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, której zakres określił skarżący jako żądanie udostępnienia "zdjęcia Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim i podległych jej prokuratorów oraz prokuratorów Prokuratur Rejonowych, podległych Prokuratorowi Okręgowemu". Uzasadniając wniesioną skargę wskazano, iż prokurator jest funkcjonariuszem publicznym i każdy obywatel ma prawo znać wizerunek funkcjonariusza publicznego, w tym funkcjonariusza, który rozpatruje jego sprawę, podpisuje szereg dokumentów w jego sprawie. Obywatel nie wie zaś jak ta osoba wygląda, a nawet jak może wyglądać.

Skarżący wyjaśnił, iż w związku z jego wnioskiem Prokurator Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim Witold Błaszczyk pismem z dnia [...] maja 2013 r. udzielił mu odpowiedzi, informując, iż wizerunek prokuratorów jest chroniony prawnie ustawą o ochronie danych osobowych i nie podlega on udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: u.d.i.p.). Organ przyznał, że prokuratury udostępniają jedynie wizerunki rzecznika prasowego w kontaktach z przedstawicielami mediów oraz na stronach internetowych prokuratur. Skarżący zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., w sprawie o sygn. akt II SA 181/02, w którym stwierdzono, iż informacją publiczną jest informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby spełniające funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Zaznaczył, iż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie ograniczają w żadnym zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej osoby funkcjonariusza publicznego a ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w postaci zdjęć Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim i podległych prokuratorów okręgu piotrkowskiego prokuratury. Pismem dnia [...] maja 2013 r. Naczelnik Wydziału I Organizacyjnego Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim, działając w imieniu Prokuratora Okręgowego, na podstawie art. 8b ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), poinformował skarżącego, że zdjęcia prokuratorów, poza zdjęciami Rzecznika Prasowego Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim i jego zastępcy, nie stanowią informacji publicznej gdyż zostały wyłączone z zakresu informacji publicznej mocą art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W pojęciu "ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych" mieści się bowiem ochrona danych osobowych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Nadto wskazał, iż funkcjonariusz publiczny – prokurator nie działa w konkretnej sprawie – jak utrzymuje skarżący – incognito. Nie ukrywa swojej tożsamości w postaci imienia, nazwiska i stanowiska w wytworzonych przez siebie dokumentach. Występuje jawnie w postępowaniach, w których uczestniczy. Jest dostępny dla uczestników tych postępowań, nie oznacza to jednak obowiązku udostępnienia jego zdjęcia, które może być udostępnione tylko za jego zgodą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. prokuratury wszystkich pionów i szczebli jako organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Podmioty te zatem – stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy – obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje, a także o ich kompetencjach.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego analiza odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jednoznacznie wskazuje, iż w ocenie organu żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. W odpowiedzi na skargę stanowisko to zostało powtórzone jednak z nieco innym uzasadnieniem. Wskazaniem mianowicie, iż to przepis art. 5 ust. 1 ustawy, w pojęciu "ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych" stanowi o potrzebie ochrony danych osobowych prokuratorów na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i wyłącza zdjęcia prokuratorów z zakresu informacji publicznej.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego bowiem dostęp do informacji publicznej – w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów omawianej ustawy – został przez ustrojodawcę przewidziany jako jedna z wolności i praw fundamentalnych. Obejmuje on zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d omawianej ustawy wskazał, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji. Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organy prokuratury są w posiadaniu zdjęć prokuratorów bo znajdują się one w ich aktach osobowych. W takiej sytuacji jest oczywiste, że informacja, której udzielenia domaga się skarżący stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro tak to odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o jego bezczynności.

W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. d i pkt. 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji poglądu, że zdjęcia prokuratorów, złożone do ich akt osobowych, znajdujące się w posiadaniu organu prokuratury, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie cytowanej ustawy, albowiem jako dokumenty urzędowe w rozumieniu tej ustawy zawierają informację publiczną o organie władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje publiczne, a także o ich kompetencjach, podczas gdy prawidłowa interpretacja przywołanych przepisów przedmiotowej ustawy prowadzi do wniosku odmiennego, a więc do przyjęcia, iż zdjęcia prokuratorów, znajdujące się w ich aktach osobowych nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach, określonych w tej ustawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez zbyt ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji i niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, uchylenie się od dokonania kompleksowej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej lub dokonania dowolnej ich wykładni przez stwierdzenie, iż zdjęcia prokuratorów, złożone do ich akt osobowych stanowią informację publiczną, a w szczególności bez wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sądu, czy zdjęcie prokuratora, znajdujące się w aktach osobowych prokuratora, jako dokument ma związek z wykonywaniem przez prokuratora funkcji publicznej i służy do realizacji zadań publicznych przez organ prokuratury, wynikających z przepisów prawa, pozbawiając tym samym skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i możliwości dokonania oceny przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, w ramach tzw. uznania sędziowskiego, przy podjęciu rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie wniesionej skargi w przypadku uznania, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M. wniósł o jej oddalenie, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Wniósł także o zasądzenie kosztów dojazdu na rozprawę przed sądem drugiej instancji. Podkreślił w szczególności to, że źródłem pożądanej przez niego informacji w postaci zdjęć prokuratorów, mogą być nie tylko ich akta osobowe ale także ich legitymacje służbowe, którymi posługują się przy wykonywaniu obowiązków służbowych. Ponadto podniósł, że zaskarżony wyrok rozstrzyga wyłącznie o tym, że organ obowiązany jest rozstrzygnąć wniosek skarżącego w prawem przewidzianej formie. Przede wszystkim powinien zająć stanowisko czy zdjęcie prokuratora stanowi informację publiczną, następnie czy podlega ona udostępnieniu, a jeżeli nie, obowiązany jest wydać stosowne rozstrzygnięcie odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Zatem istota sporu tkwi w wyjaśnieniu czy żądana informacja publiczna podlega udostępnieniu czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Natomiast stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjęcie własnej oceny dopuszczalności skargi w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 58 lub 161 § 1 p.p.s.a.

Na samym wstępie rozważań podkreślić należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi była bezczynność Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim spowodowana nierozpoznaniem wniosku S. M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanego do Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, który brzmi następująco: "Wnoszę o udostępnienie w ramach udzielania informacji publicznej zdjęć pani, oraz prokuratorów Prokuratury Okręgowej i prokuratorów podległych Prokuraturze Okręgowej Prokuratur Rejonowych w biuletynie informacji publicznej." Zatem w istocie wnioskodawca skarży bezczynność Prokuratora w zamieszczeniu w biuletynie informacji publicznej zdjęć wskazanych prokuratorów.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Ponadto stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a przytoczonego przepisu. Tym samym należy skonstatować, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy jednak wskazać, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest, jak twierdzi S. M., skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej każdy obywatel ma prawo do informacji publicznej. Prawo to wynika bezpośrednio z treści art. 61 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Odnosząc się do art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazać należy, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane są szczegółowo w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec zgłoszonego przez stronę żądania udzielenia takiej informacji.

Zgodnie z przepisem art. 1 przywołanej powyżej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, które określone zostały w tejże ustawie. Owe zasady i tryb udzielania dostępu do informacji publicznej mają kapitalne znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Kwestie te omówione zostaną w dalszej części uzasadnienia.

Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku odmowy udostępnienia informacji regulują przepisy rozdziału 2 omawianej ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ustawy i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1, w związku z art. 8 omawianej ustawy wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 2, w związku z art. 10 u.d.i.p.).

Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 omawianej ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Stosownie do ust. 3 art. 8 tej u.d.i.p., podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5 u.d.i.p. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne. Nadmienić przy tym należy, iż szczegółowe standardy ujednoliconego systemu stron Biuletynu Informacji Publicznej, standardy zabezpieczenia treści informacji publicznych udostępnianych w Biuletynie oraz zakres i tryb przekazywania informacji niezbędnych do zamieszczenia na stronie głównej Biuletynu Informacji Publicznej, określone zostały w przywołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej.

Rodzi się zatem zasadnicze pytanie o to, czy nałożony na organ, mocą powyższych przepisów, obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniesionej przez S.M. skargi nie jest bowiem generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji lecz bezczynność w zamieszczeniu tejże informacji w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez tenże organ. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie zamieszczenie informacji w Biuletynu Informacji Publicznej może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak wskazuje się w doktrynie, akty administracyjne w ścisłym znaczeniu, przeważnie są to decyzje administracyjne, będące kwalifikowaną formą aktu administracyjnego, zaś konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym jest traktowana jako przejaw woli organu administracyjnego dotyczący istnienia lub powstania określonych stosunków prawnych. Mając na uwadze takie spojrzenie na akt administracyjny indywidualny wydawany w formie procesowej, można podać że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego bądź w sferze stosunku procesowego. Natomiast prawa lub obowiązki indywidualne - skonkretyzowane w danym stanie prawa materialnego - mogą wynikać nie tylko z treści indywidualnego aktu administracyjnego, lecz mogą też wyniknąć wskutek dokonania czynności materialno - technicznej (Patrz B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, Wydanie 12, Warszawa 2013 r.).

Zatem zgodnie się podkreśla, że wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akty administracji publicznej, aby mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, muszą być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi bowiem istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są akty o charakterze generalnym.

Jak wskazano w komentarzu J.P. Tarno do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty i czynności, które [...] są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a." (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. 5, Warszawa 2012 r. str. 32).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, wskazał, że "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego."

Podobnie przepis ten interpretuje T. Woś w swoim komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Warszawa 2005 r. str. 59, gdzie wskazał, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy: akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia zaskarżanych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3, akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 pozostają więc akty o charakterze generalnym.

Z rozważań tych wynika zatem, że prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy administracji publicznej akty lub czynności. Dotyczy to również zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W konsekwencji kontroli takiej nie będą podlegać akty skierowane do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie może podlegać kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma opublikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Ten szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej w Polsce (na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, str. 40)

Zatem Biuletyn Informacji Publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej.

W rezultacie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, w tym zamieszczenia w nim informacji. Udostępnianie przez Prokuratora Okręgowego informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek Prokuratora ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji.

Konkludując należało zatem uznać, iż skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów (vide. np.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1210/05, postanowienie WSA z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 408/05, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 611/08, wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I OSK 169/09, postanowienie WSA z 30 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 29/11). Niewątpliwie Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust. 1, w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) zobowiązany jest do stosowania tejże ustawy i udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w takim zakresie, jaki wynika z przepisów prawa, ocena prawidłowości owych działań pozostaje jednak poza kognicją sądu administracyjnego.

W świetle powyższego uznać należało, że czynność Prokuratora Okręgowego polegająca na zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej zdjęć prokuratorów nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., a zatem skarga do sądu administracyjnego jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna.

Podkreślić należy, że powyższa konstatacja nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu oraz wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności administracji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej daje, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., uprawnienie dla każdego do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, może przybrać też formę skargi w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie czyni zatem skarżącego pozbawionym sądowej kontroli odmowy udostępnienia mu (jego zdaniem) informacji publicznej, a organ wyłączonym spod sądowej kontroli. Skoro bowiem skarżący nie znalazł w Biuletynie poszukiwanych informacji w postaci zdjęć prokuratorów, to winien skorzystać z przysługującego mu uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 10 ust. 1 omawianej ustawy i złożyć wniosek o jej udostępnienie w tym właśnie trybie. Powyższy przepis stanowi bowiem, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Ewentualna bezczynność organu w udzieleniu informacji w tym właśnie trybie mogłaby być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, bowiem w tym zakresie istnieje wyraźna norma prawa statuująca po stronie wnioskodawcy uprawnienie do domagania się dostępu do informacji publicznej, a jej korelatem jest obowiązek organu do udostępnienia wnioskowanej informacji bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na zajście przesłanek do odrzucenia skargi sprawia, że nie ma także podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia o zarzutach skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Z uwagi na wynik postępowania kasacyjnego niekorzystny dla S. M. brak było podstaw z art. 203 i 204 p.p.s.a. do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast z uwagi na odrzucenie skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.