Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1571/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4  pkt 8, 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"), po rozpatrzeniu wniosku H. P. ("skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie S. – utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 25 września 2017 r., uzupełnionego pismem z 7 listopada 2017 r., o wydanie zezwolenia na przebudowę ww. istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego (z uwagi na planowaną zmianę wykorzystania nieruchomości z celów rolniczych na produkcyjno-usługowe) GDDKiA wydał decyzję z [...] listopada 2017 r., którą odmówił wydania zezwolenia na przebudowę tego zjazdu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie, w ustawowym terminie, złożyła skarżąca.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, a także przedstawianych w toku postępowania argumentów skarżącej, organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na definicję legalną zjazdu, wynikającą z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., "u.d.p."), a także z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Organ podkreślił, że przytoczone przez niego przepisy uzasadniają wnioskowaną przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej działalności. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Należy mieć przy tym na uwadze, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. GDDKiA podkreślił przy tym, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi, wydać zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu, przy czym granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także wymogi wynikające z ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (na które też wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] został zakwalifikowany zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Droga krajowa nr [...] musi więc zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów.

Organ podniósł, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że wobec działek nr [...] i nr [...] spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że za dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obsługa komunikacyjna ww. działek zapewniona jest bowiem za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z ww. drogi, zlokalizowanego w km 17+513 strona prawa, o szerokości 4,0 m, umocnionego kostką prefabrykowaną, posiadającego przepust o średnicy 40 cm. Jednocześnie GDDKiA podkreślił, że opisany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] nie jest zjazdem, który mógłby zapewnić obsługę komunikacyjną planowanej działalności, ze względu na fakt, że jest to zjazd indywidualny. Przy czym organ podkreślił, że istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na jego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu zjazdu indywidualnego i zjazdu publicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto przepisy prawa wyznaczają surowe kryteria udzielenia zezwolenia zarówno na lokalizację zjazdu publicznego, jak i przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego (tak jak wnioskuje skarżąca), ze względu na to, że zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, mając na uwadze postulat ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg publicznych poprzez zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego dokonuje subiektywnej oceny miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie. Bezpieczeństwo to stanowi nadrzędny cel i podstawową przesłankę udzielenia, bądź nie, zgody na przebudowę zjazdu.

Organ odwoławczy ocenił czynniki mające wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] stwierdzając, że planowany zjazd publiczny miałby służyć zapewnieniu obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej związanej z produkcją roślin ozdobnych (produkcja tunelowa). Do kategorii pojazdów, który ww. zjazd miałby obsługiwać, należałyby maszyny rolnicze (jak dotychczas) oraz półciężarówki do wywozu towarów. Droga krajowa nr [...] na odcinku, gdzie skarżąca występuje o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, znajduje się poza obszarem zabudowanym i jest odcinkiem prostym pomiędzy miejscowościami. Ponadto na omawianym fragmencie drogi krajowej nr [...] występujący ruch pojazdów powolnych powoduje tworzenie się zatorów na przejściu przez S. i w rejonie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w W.. Rozładowanie tych zatorów następuje na ww. odcinku między miejscowościami, w związku z czym występują (w tych miejscach) duże prędkości pojazdów i manewry wyprzedzania.

Zwiększony ruch na zjeździe publicznym, jeśli taki by powstał (w związku z przebudową zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego), stanowiłby pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na tak funkcjonującym odcinku drogi krajowej. Bezsprzecznym jest bowiem, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, co dotyczy w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania.

Co więcej, stanowisko organu co do zakwalifikowania tego fragmentu drogi krajowej nr [...] jako szczególnie niebezpiecznego wynikało także z przeprowadzonej na tym odcinku analizy niebezpiecznych zdarzeń drogowych.

Usytuowanie ogólnodostępnego zjazdu publicznego we wskazanym miejscu stanowiłoby bez wątpienia zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przestrzeganie wymogów określonych przywołanym wcześniej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych zapewnia spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania dróg w myśl § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, dlatego też, kierując się tymi względami, jakiekolwiek dalsze odstępstwa od wskazanych warunków nie znajdują – zdaniem organu odwoławczego – akceptacji. Na poparcie swojego stanowiska, organ przytoczył także orzecznictwo sądów administracyjnych.

GDDKiA podkreślił przy tym, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w sprawie były podnoszone w sprawie okoliczności faktyczne, że inwestor poczynił duże nakłady w celu realizacji planowanej działalności gospodarczej, która jest przez organ blokowana. Nabycie gruntu, przed przesądzeniem ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy, czy określone przedsięwzięcie może zostać w konkretnym miejscu zrealizowane, wiąże się z ryzykiem gospodarczym, jaki może, lecz nie musi, podjąć przedsiębiorca lub inna osoba zainteresowana nabyciem gruntów. Podjęcie ryzyka, zdaniem organu, nie może jednak implikować prawa żądania uwzględnienia planów inwestycyjnych osoby prowadzącej działalność gospodarczą (czy innego nabywcy gruntów), o ile działania te pozostawałyby w sprzeczności z regulacjami odrębnymi.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydając przedmiotową, jak i poprzedzającą ją decyzję, był związany granicami prawa, co doprowadziło do wydania decyzji zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie określonego stanu i przypisanie mu konkretnej normy prawa. Dokonując interpretacji art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w sposób istotny GDDKiA położył nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się przebudowie zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego w miejscu proponowanym przez skarżącą. Oznacza to, że organ miał na względzie interes społeczny, którego istnienie jest w świetle art. 7 k.p.a. jedną z determinant stosowania przepisów w ramach uznania administracyjnego.

Organ wskazał też, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym. Prawo własności to wprawdzie najszersze prawo do rzeczy, ale jako takie również podlega szeregu ograniczeniom, zwłaszcza o charakterze administracyjnoprawnym, które nie mogą jednak naruszać istoty tego prawa. Kategoryczne stanowisko organu w zakresie stosowania zjazdów związane jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, znajdujące uzasadnienie w przytoczonych wartościach chronionych konstytucyjnie. A zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2018 r. złożyła H. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych, które zaistniały w niniejszej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym materiale dowodowym, co przejawiło się w szczególności w braku odniesienia się przez organ do okoliczności, podnoszonych przez stronę skarżącą a dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym, tj. m.in. istnienia niedaleko zjazdu sygnalizacji świetlnej, a także braku wyjaśnienia stronie przyczyn i zasadności pominięcia tych okoliczności;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na nieprawidłowym wyważeniu interesu społecznego oraz interesu indywidualnego i niemal automatycznym przyjęciu, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi w każdym przypadku zawsze nad interesem indywidualnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy skoncentrował się na wykazaniu stronie prymatu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jej prywatnym interesem, popełniając przez to istotne błędy proceduralne. Przede wszystkim, GDDKiA za szybko zakończył postępowanie bez poinformowania strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz bez udzielenia stronie możliwości wypowiedzenia się, błędnie przyjmując, że spełnił ten obowiązek, ponieważ wystosował zawiadomienie 22 stycznia 2018 r., a pełnomocnik strony zapoznał się z aktami 11 marca 2018 r. Po tych zdarzeniach, zdaniem skarżącej, postępowanie wyjaśniające było prowadzone w dalszym zakresie, czyli w istocie nie doszło do jego zakończenia. Skarżąca chciała skorzystać z uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranym materiale, jednak zostało jej to uniemożliwione przez wydanie decyzji.

Organ nie przeprowadził również w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, ponieważ oparł się jedynie na wybranych przez siebie dowodach, nie odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania (np. co do istniejących sygnalizacji świetlnych, ograniczających prędkość na danej trasie). Organ odwoławczy nie wskazał też, czemu pominął określone twierdzenia, dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, dając prymat innym, i naruszając w ten sposób zasadę przekonywania. Zdaniem skarżącej, GDDKiA koncentrując się na ochronie interesu publicznego, nie wyważył interesu prywatnego inwestorów, czym naruszył granice uznania administracyjnego.

Ponadto, w piśmie z 18 lutego 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca zarzuciła decyzji GDDKiA naruszenie art. 8 i 24 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii Audytorów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która została sporządzona przez dwóch pracowników organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej rodzi to istotne wątpliwości co do ich bezstronności, a także rzetelności przy sporządzaniu tej opinii.

W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 poz.1302 – dalej: "p.p.s.a.").

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] listopada 2017 r., odmawiającą udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z drogi krajowej nr [...] do działek o nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie S.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. z którego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawy ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad – w odniesieniu do zjazdów z drogi – wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, organ ma przede wszystkim obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przy uwzględnieniu kryteriów określonych w przepisach powołanego rozporządzenia.

Podnieść przy tym należy, iż ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa, na mocy art. 29 ust. 4 u.d.p. następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687). Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne decyzje, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Z tego względu ich kontrola sądowa organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Należy podzielić stanowisko organu, że udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącej, w realiach niniejszej sprawy oraz w świetle obowiązujących przepisów, nie było dopuszczalne.

Z systematyki powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie A i S (czyli dróg o najwyższych natężeniach ruchu drogowego) zjazdy są w ogóle zabronione; w klasie dróg głównych przyspieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości).

W rozpoznawanej sprawie, jak ustalił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku została zakwalifikowana ww. zarządzeniem nr 34 z dnia 3 października 2017 r. do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi należy zatem odnieść do treści § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Tym samym ustanowienie zjazdu w przypadku klasy GP jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (zob. WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07 LEX nr 344919).

W niniejszej sprawie istotne jest, że przedmiotowa nieruchomość (ww. działki) ma zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z ww. drogi, zlokalizowanego w km 17+513 strona prawa, o szerokości 4,0 m, umocnionego kostką prefabrykowaną.

Stan taki przemawia za odmową wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Zgodzić się należy z organem co do tego, iż przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy przemawia również § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia. Stosownie bowiem do § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Według ustaleń organu zjazd publiczny, który powstałby w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego, byłby zlokalizowany na odcinku drogi krajowej [...], gdzie "droga ta przenosi dużą ilość pojazdów tranzytowych z dużym udziałem pojazdów ciężkich, a także lokalny ruch rolniczy." Wskazuje na to opinia Audytorów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego znajdująca się w aktach sprawy. Jak wyjaśnił organ, powyższe potwierdzają dane wynikowe stanu natężenia ruchu drogowego, zgodnie z którymi podczas tzw. Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r., natężenie ruchu drogowego na analizowanym odcinku grogi krajowej nr [...] wynosiło aż 11.680 poj/dob. Ponadto, jak stwierdził organ, niemal 23 % ogólnego natężenia ruchu drogowego stanowią pojazdy ciężarowe – 2.657 poj./dobę. Dodatkowym argumentem jest także to, że na omawianym fragmencie drogi krajowej nr [...] występujący ruch pojazdów powolnych powoduje tworzenie się zatorów na przejściu przez miejscowość [...] i w rejonie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w m. W. Rozładowanie tych zatorów następuje na ww. odcinku między tymi miejscowościami, wobec czego występują w nich duże prędkości pojazdów i manewry wyprzedzania. W konsekwencji, zgodzić należy się z GDDKiA, że wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, stanowiłoby pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na tak funkcjonującym odcinku drogi krajowej. Nabiera to o tyle jeszcze znaczenia, że planowany zjazd publiczny miałby służyć zapewnieniu obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej związanej z produkcją roślin ozdobnych – produkcja tunelowa.

Sąd podziela więc ocenę organu, że lokalizacja zjazdu stworzyłaby na odcinku drogi krajowej objętej wnioskiem wzrost zagrożenia niebezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba pojazdów i częstotliwość ich występowania. Przy czym wskazać należy, iż kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w związku z większą częstotliwością jego użytkowania.

Podkreślić należy, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 1998 r. sygn. akt II SA 1019/98 (LEX nr 41380) podkreślił, że ograniczenia korzystania z własności mogą wpływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikają one z nałożonych na zarządcy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd przychyla się także do stanowiska organu, że poczynienie przez inwestora znacznych nakładów na planowaną działalność gospodarczą nie może być okolicznością przemawiającą za wyrażeniem zgody.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, wskazać należy za GDDKiA, że pismo (zawiadomienie) z 22 stycznia 2018 r., wydane w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., było wyrazem zakończenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie i umożliwieniem stronie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków. Zebrane zaś w sprawie materiały umożliwiały organowi wydanie decyzji z [...] kwietnia 2018 r.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające stosownie do reguł art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zbadał i rozważył argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjął kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokonał oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym art. 107 § 3 k.p.a. Nie został naruszony art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - zarządca drogi nie miał podstaw aby stwierdzić istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym.

Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.