Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1186/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 06.08.2010 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 28, art. 33, ust. 1 art. 3 4 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243 poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 12.03.2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla firmy "A" Sp. z o.o., z siedzibą w W. budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. z garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c. o., wymiennikownią i wentylacją mechaniczną, wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i opadowej oraz zjazdem z ul. [...] (dz. nr "1" obr. [...]) na dz. nr "2", "rozbiórka dwóch obiektów budowlanych na dz. nr "2" obr. [...]", określając kategorie obiektu budowlanego na XIII - według projektu budowlanego: mgr inż. arch. M. N.. Z zachowaniem następujących warunków - zgodnie z treścią art. 36 ust.1 oraz art. 42 ust.1 i 2 ustawy -Prawo budowlane .... należy zastosować się do warunków zawartych w pismach: wymieniono 7 pism różnych instytucji taki jak MPWiK, MPEC, ZKUPSUT, ENION, ZIKiT, TP W związku z ryzykiem związanym z budową parkingu podziemnego z uwagi na lokalizację inwestycji na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, inwestor winien rozważyć konieczność ubezpieczenia przedmiotowej inwestycji przed negatywnymi skutkami powodzi.

Określono, że obszar oddziaływania obiektów obejmuje nieruchomości: dz. nr: "2", "1", "3", "4", "5" obr. [...].

W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 16.12.2008 r., znak: [...]. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska a także zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający do projektu budowlanego dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

2. W trakcie postępowania administracyjnego, A. M., w piśmie z dnia 01.06.2010 r., wniósł następujące uwagi:

a. wnioskowana wysokość przekracza 19 m, podczas gdy ani wysokość w kalenicy sąsiednich budynków (...), ani też wysokość elewacji frontowych budynków po przeciwnej stronie ulicy nie przekracza 15,5 m, a budynek jednorodzinny na sąsiadującej działce "6’ (...) w kalenicy ma wysokość od gruntu około 9,6 m, kolejny zaś w linii a przyległy do budynku składające zastrzeżenia również nie przekracza 11 m. Wnioskowana powierzchnia zabudowy, rażąco przekracza powierzchnię zabudowy w kwartale, w którym planowana jest inwestycja, gdzie powierzchnia aktualnej zabudowy wynosi około 27%."

b. projektowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia ze względu na bardzo duże zacienianie budynków sąsiednich,

c. wielkość zabudowy może spowodować w trakcie inwestycji, w rejonie o niestabilnym gruncie, niekorzystne oddziaływanie na stan konstrukcji starych budynków sąsiednich.

Odnosząc się do tych uwag wskazano, że :

- Ustalenie dopuszczalnej wysokości projektowanego budynku, wymiary elewacji frontowej oraz wielkość powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, lecz dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego ostateczną decyzją nr [...], znak: [...].

- Inwestor przedłożył pismo Biura Planowania Przestrzennego, informujące, że cyt.: "wnioskowana działka położona jest w obszarze śródmiejskim", co pozwala na zmniejszenie odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów o połowę, oraz dopuszcza ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, o którym mowa w § 60 ust. 1 w/w Rozporządzenia, do 1,5 godziny dla pokoi mieszkalnych. Uprawniony projektant załączył do projektu budowlanego analizę zacieniania i przesłaniania dla budynku projektowanego oraz budynków sąsiednich, z której wynika, że budynek nie ogranicza dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, spełnia wymogi dotyczące przesłaniania zgodnie z § 13 Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz odnośnie zacieniania zgodnie z § 60 Warunków technicznych.

- Odległość budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr "6" od granicy z działką nr "2", zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, wynosi 8,77 m - 4,39 m = 4,38 m. Według załączonej analizy przesłaniania najmniejsza odległość pomiędzy istniejącą zabudową na działkach sąsiednich a projektowanym budynkiem wynosi 8,76 m. Maksymalna wysokość przesłaniania wynosi 17,0 m x 0,5 = 8,5 m (dla zabudowy śródmiejskiej), zatem wnioskowana inwestycja spełnia wymogi dotyczące przesłaniania zgodnie z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

- Uprawniony projektant zaliczył przedmiotowy obiekt budowlany do II kategorii geotechnicznej w złożonych warunkach gruntowych na podstawie załączonej do projektu dokumentacji geologiczno- inżynierskiej (tom I, strona 190-240), która została przyjęta bez zastrzeżeń przez Wydział Kształtowania Środowiska zawiadomieniem z dnia 11.08.2009 r., znak: [...]. Na podstawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, M. M., posiadający uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zaprojektował posadowienie budynku na głębokości 3,85 m p.p.t. (szyb windowy na głębokości 4.75 m p.p.t.), na płycie fundamentowej o grubości 60 cm z betonu klasy B-37 (C30/37) wodoszczelnego W-6, z zaleceniem zastosowania ciężkiej izolacji wodoszczelnej. Do projektu budowlanego dołączono opinię konstrukcyjną dotyczącą wpływu projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr "2" na budynki sąsiednie w okresie budowy, z której to opinii wynika, że istniejące budynki podpiwniczone znajdujące się na sąsiednich działkach zlokalizowane są poza krawędzią klina odłamu gruntu, w odległości od krawędzi wykopu większej niż głębokość posadowienia projektowanego budynku, nie powodując obciążenia skarp wykopu.

3. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza kompletność (a nie prawidłowość obliczeń, merytoryczną ocenę zjawisk technicznych czy też poprawność rozwiązań zagadnień konstrukcyjnych) projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także posiadanie zaświadczenia wydanego przez izbę samorządu zawodowego, potwierdzającego prawo, projektanta i sprawdzającego, do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

4. Również uwagi do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego złożył J. M., w piśmie z dnia 28.07.2010 r. (data wpływu 02.08.2010 r.), a odnosząc się do tych uwag wskazano, że :

- teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi w takim przypadku ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która określa wszystkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym linię zabudowy, gabaryty obiektów, wskaźniki intensywności zabudowy).

- postanowieniem z dnia 18.05.2010 r. wezwano inwestora m.in. o dostarczenie odstępstwa od warunków technicznych Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub opinii Biura Planowania Przestrzennego, dotyczącej położenia przedmiotowej inwestycji w terenie zabudowy śródmiejskiej. Uprawniony projektant w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu określił przeznaczenie przedmiotowego terenu, jako znajdującego się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego centrum jednostki urbanistycznej [...], dzielnicy [...], co potwierdza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uznając działkę nr "2’ jako zlokalizowaną w obszarze śródmiejskim. Inwestor, załączył pismo Biura Planowania Przestrzennego, informujące, że cyt.: "wnioskowana działka położona jest w obszarze śródmiejskim", co pozwala, zgodnie z § 13 Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na zmniejszenie odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów o połowę oraz dopuszcza ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, o którym mowa w § 60 ust. 1 w/w Rozporządzenia, do 1,5 godziny dla pokoi mieszkalnych.

- zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, projektowana inwestycja nie znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, lecz w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią ze strony [...]. W przypadku zaistnienia powodzi tysiącletniej, należy liczyć się z zalaniem terenu do rzędnej około 207,07 m n.p.m. (tj. do wysokości około 3,5 m powyżej poziomu terenu), natomiast w przypadku powodzi stuletniej do rzędnej około 204,96 m n.p.m. (tj. do wysokości około 1,5 m powyżej poziomu terenu). Na etapie projektowania został wykonany projekt planu operacyjnego, który został uzgodniony przez Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. (UM). W uzgodnieniu tym zobowiązano inwestora do uzupełnienia projektu planu operacyjnego na czas budowy niezwłocznie po wyłonieniu wykonawcy robót oraz do uzgodnienia tego planu w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM. W związku z ryzykiem związanym z budową parkingu podziemnego z uwagi na lokalizację inwestycji na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, w niniejszej decyzji nałożono na inwestora dodatkowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

- w projekcie budowlanym zamieszczono opis technologii zabezpieczania ścian wykopu z którego wynika, sposób zabezpieczenia wykopu przed napływem wód gruntowych

5. Do akt sprawy dołączono postanowienie z dnia 09.07.2010 r., znak: [...], w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z którego wynika, że szerokość elewacji frontowej (tj. od strony ul. [...]) w widoku ortogonalnym tj . obejmującym widok całego budynku, z uwzględnieniem jego rozrzeźbienia i części cofniętych względem lica elewacji frontowej, winna wynosić co najwyżej 35 m. Balkony, balustrady nadwieszone przed licem bocznych ścian zewnętrznych budynku projektowanego, jako nie stanowiące obrysu zamkniętej kubatury budynku oraz jego konstrukcji , mogą przekraczać określoną w decyzji szerokość 35 m elewacji frontowej. Maksymalna szerokość przedmiotowego budynku (jako obrys zamkniętej kubatury obiektu) wynosi od strony północno-zachodniej 35,0 m, a szerokość od strony ul. [...] wynosi 33,62 m, zatem projektowany budynek spełnia warunki decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej.

6. Wysokość elewacji południowo-wschodniej wynosi 16,76 m n.p.t, a wysokość nadbudówki - 19,10 m n.p.t. Wielkości te są zgodne z warunkami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie dopuszczalnej wysokości projektowanego budynku (tj. 17,0 m dla elewacji oraz 19,5 m dla nadbudówki).

Odwołania J. M. i "B" zostały uwzględnione i Wojewoda [...] decyzją z dnia 6.05.2011 r., (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

I. projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kopii aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobów geodezyjnych. Projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Do projektu budowlanego załączone zostało opracowanie geologiczno-inżynierskie przyjęte bez zastrzeżeń przez Prezydenta Miasta K.. Przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W decyzji powołane zostały prawidłowe podstawy prawne, ponadto decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy jej treść jest zgodna z wzorem decyzji określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nie-ruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). Zarzut dotyczący nieprawidłowości decyzji pod tym względem nie znajduje uzasadnienia.

II. W treści decyzji organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu, jako obejmujący działki nr "2’, "1", "3", "6" i "5" obręb [...]. O przebiegu toczącego się postępowania były powiadamiane ustalone przez organ I instancji strony postępowania.

III. Zasadny jest zarzut odwołującej się "B", odnoszący się do ustaleń organu I instancji w zakresie obszaru oddziaływania obiektu i nieuwzględnienia działek nr "7" i "8" w tym obszarze. Współwłaściciele tych nieruchomości (za wyjątkiem "B") nie uczestniczyli, na prawach strony, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nieruchomości wyżej wymienione (działki nr "7" i "8") na całej powierzchni są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Jak wynika z opracowania załączonego do projektu budowlanego, nazwanego "Analiza zacieniania, linijka cienia" (karta 17-28) projektowany obiekt wprowadzi ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia (pokoi mieszkalnych tych budynków), określonego przepisami § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji określając obszar oddziaływania nie uwzględnił ww. analizy. Ponadnormatywne ograniczenie czasu nasłonecznienia pomieszczeń, o których mowa w § 60 ww. przepisu może spowodować brak możliwości użytkowania ich w dotychczasowy sposób. Nie można zatem twierdzić, jak to przedstawił organ I instancji w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r., że fakt zabudowania budynkiem całej powierzchni działki powoduje eliminację tej działki z obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.

IV. z akt postępowania organu I instancji w przedmiotowej sprawie, nie wynika czy inwestycja objęta wnioskiem znajduje się w obszarze śródmiejskiej zabudowy. Również w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy brak jest zapisów wskazujących, iż obszar, w którym inwestycja jest lokalizowana stanowi zabudowę śródmiejską. Dopiero w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji znajduje się stwierdzenie, że przepisy, o których mowa w § 13 oraz § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na informację zawartą w piśmie Biura Planowania Przestrzennego, że działka objęta inwestycją położona jest w obszarze śródmiejskim, pozwalają na zmniejszenie odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów o połowę oraz graniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny dla pokoi mieszkalnych.

Pismo Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., zawiera informację, że wg wskazań Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. działka położona jest w wyodrębnionym w strukturze przestrzennej obszarze śródmiejskim. Informacja o położeniu działki w obszarze śródmiejskim jak słusznie zwrócono uwagę w odwołaniu nie jest równoznaczna z zakwalifikowaniem terenu inwestycji do zabudowy śródmiejskiej (zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust. 1 w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W obszarze śródmiejskim zlokalizowane mogą być również tereny bez zabudowy takie jak tereny zielone wyłączone z zabudowy, czy też tereny zabudowy o innym charakterze niż zabudowa śródmiejska. Dla dokonania ustalenia faktycznego charakteru zagospodarowania danego obszaru, nie jest wystarczającym stwierdzenie, że lokalizacja inwestycji znajduje się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, musi zostać zbadany charakter zabudowy potwierdzający jednoznacznie, iż obszar ten w związku z istnieniem "zgrupowania intensywnej zabudowy" ma charakter zabudowy śródmiejskiej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji winien dokonać samodzielnej analizy okoliczności, czy projektowana inwestycja realizowana jest na obszarze mogącym zostać zakwalifikowanym jako obszar zabudowy śródmiejskiej, czy znajduje się poza tym obszarem, przed wydaniem pozwolenia na budowę. Ten organ administracji jest także organem właściwym w sprawach o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę (art. 9 ustawy Prawo budowlane).

V. argument odwołania dotyczący braku określenia w treści decyzji, obiektów przeznaczonych do rozbiórki jest zasadny. Wniosek inwestora dotyczył bowiem pozwolenia na rozbiórkę dwóch obiektów (zespół magazynowo-garażowy i zadaszenie z obudową śmietnika). W zaskarżonej decyzji wymieniona została jedynie ilość obiektów planowanych do rozbiórki.

VI. Zatem stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, orzeczono jak w sentencji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła "B" w K. i zarzucając:

1. Rażące naruszenie przepisów postępowania mający bezpośredni wpływ na końcową konkluzję i uzasadnienie skarżonej decyzji poprzez:

Naruszenie art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania "B" z 23 grudnia 2010 r. w tym w szczególności:

- braku jednoznacznego podania w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie, jaki projekt budowlany jest zatwierdzany, albowiem nie jest to oczywiste, a rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być uczynione, względnie przesłanie w formie załącznika do decyzji zatwierdzonego projektu budowlanego,

- braku podania w sentencji decyzji warunków o jakich mowa w punkcie l lit c decyzji PMK,

- braku podania uzasadnienia prawnego decyzji PMK,

- braku podania uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji PMK w części dotyczącej zastosowania art. 28 i 36 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. o czym w jej podstawie prawnej,

- braku podania w uzasadnieniu decyzji PMK czy zdaniem organu Projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności dotyczące nienaruszenia interesu osób trzecich, w tym "B",

- braku podania w uzasadnieniu decyzji PMK ustaleń stojących za stwierdzeniem, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno - budowlanymi oraz podania z jakimi konkretnymi przepisami zgodność ta była badana oraz w jakim zakresie,

- braku podania w uzasadnieniu decyzji PMK zakresu ustaleń lub dokumentów z jakich będzie wynikać, iż projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa odnośnie np. wpływu wykopu na budowle w tym drogi wewnętrzne i mury oporowe usytuowane m.in. na działce "3", a to np. poprzez zlokalizowanie ich na klinie odłamu gruntu, w odległości od krawędzi wykopu mniejszej niż głębokość posadowienia projektowanego budynku.

2. Nie zapewnienie czynnego udziału "B" w każdym stadium postępowania, a w szczególności przed wydaniem skarżonej decyzji, tj. naruszenie art. 9 oraz art. 10 § 1 i § 3 k.p.a.

3. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wykazaniu iż zaszły przeszkody do jej wydania, o jakich w tym paragrafie oraz poprzez nie wyczerpujące wskazanie przez skarżony organ, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

4. Naruszenie prawa materialnego poprzez odstąpienie od przepisów budowlanych bez uzyskania stanowiska Ministra Infrastruktury m.in. w zakresie § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia tj. umożliwienia usytuowania nowo budowanego budynku ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od sąsiedniej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, którą Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę a także zezwolił na rozbiórkę dwóch bliżej nieokreślonych obiektów budowlanych.

Mamy więc do czynienia z decyzją kasacyjną zapadłą na gruncie nowej treści art. 138 § 2 kpa. Według obecnego brzmienia tego przepisu - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, według organu II instancji było uwzględnienie zarzutu odwołania w zakresie:

- ustaleń organu I instancji w przedmiocie obszaru oddziaływania obiektu i przy wytaczaniu tego obszaru nieuwzględnienia działek nr "7" i "8", a co za tym idzie pominięcie współwłaścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania, a jak wynika z dokumentacji projektowany obiekt wprowadzi ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia (pokoi mieszkalnych tych budynków), określonego przepisami § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

- ustalenia czy inwestycja objęta wnioskiem znajduje się w obszarze śródmiejskiej zabudowy a mimo to organ zezwolił na zmniejszenie odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów.

- rozstrzygnięcia co do pozwolenia na rozbiórkę.

Pozostałe argumenty odwołania nie zostały uwzględnione i organ odwoławczy przesądził, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony został prawidłowo a sam projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, a jego zawartość jest kompletna. W decyzji powołane zostały prawidłowe podstawy prawne, ponadto decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy jej treść jest zgodna z wzorem decyzji określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Sąd nie podziela zarzutu skargi naruszenia tego przepisu. Niewątpliwie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011nr.6 poz.18) miała na celu ograniczenie korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. Aktualna treść art. 138 § 2 kpa możliwość wydania decyzji kasacyjnej ogranicza tylko do sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawą decyzji kasacyjnej może być tylko naruszenie przepisów postępowania ( co już spotkało się z krytyka - zob. Alicja Plucińska-Filipowicz - Komentarz do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX). Jeżeli więc, organu I instancji nie zadbał aby w sprawie uczestniczyły wszystkie podmioty mające atrybut strony - to takie zaniedbanie narusza przepisy o postępowaniu. To zaniedbanie nie może być sanowane w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż naruszałoby fundamentalną zasadę postępowania jaką jest zasada dwuinstancyjności ( art. 15 kpa). Strona która w sprawie zaczęła by działać dopiero w postępowaniu przez organem II instancji - pozbawiona by została prawa rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa.

Następna kwestią jest zakres związania organu I instancji decyzją organu odwoławczego. Na gruncie obowiązującej do dnia 11.04.2011 r., treści art. 138 § 2 kpa nie budziło wątpliwości, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym organu odwoławczego, który nie ma prawa narzucać sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Według obecnej treści zd. 2 § 2 art. 138 kpa przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Według brzmienia z przed 11.04.2011 r., organ odwoławczy przekazując sprawę mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Różnica więc polega na tym, że obecnie organ odwoławczy powinien (musi) wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc i obecnie organ odwoławczy nie może wiązać organu I instancji wykładnią prawa, co w konsekwencji może prowadzić do narzucenia rozstrzygnięcia.

A więc organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej a organ odwoławczy nie jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. Oczywiście, te okoliczności które obecnie organ odwoławczy musi wskazać uchylając decyzję organu I instancji, będą miały wpływ przede wszystkim na ustalenie stanu faktycznego co w konsekwencji musi doprowadzić do wykładni prawa materialnego - ale ta wykładnia (pogląd prawny) jest zastrzeżona dla organu I instancji. Jeżeli więc w sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdza, że projekt zagospodarowania terenu czy sam projekt są zgodne z prawem - to nie oznacza to, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zwolniony jest od oceny czy rzeczywiście tak jest jak to przyjmuje organu odwoławczy.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę oprócz faktu, że w postępowaniu muszą brać udział wszystkie podmioty mające atrybut stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., czy określenie w sposób zgodny z prawem położenia terenu inwestycji ( zabudowa śródmiejska) musi wziąć także pod uwagę, że celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jednym z niezbędnych elementów każdej decyzji jest "rozstrzygnięcie". To rozstrzygnięcie, będące treścią decyzji, przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji kontroli prawidłowości jej wykonania.

Nie można za prawidłowe rozstrzygnięcie uznać zapisu decyzji w której stwierdza się, że : W związku z ryzykiem związanym z budową parkingu podziemnego z uwagi na lokalizację inwestycji na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, inwestor winien rozważyć konieczność ubezpieczenia przedmiotowej inwestycji przed negatywnymi skutkami powodzi. Jeżeli organ uznaje, że zachodzi niebezpieczeństwo powodzi - to jego obowiązkiem jest zawarcie w decyzji stosowanego rozstrzygnięcia a nie pozostawianie tej kwestii inwestorowi, który winien rozważyć konieczność ubezpieczenia przedmiotowej inwestycji przed negatywnymi skutkami powodzi.

Wszystkie te okoliczności a także te które podnoszone są w skardze ( skarżący winien mieć na uwadze, że nie każde naruszenie prawa procesowego uzasadnia uwzględnienie skargi a tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" - p.o.p.s.a) powinny być uwzględnione w ponownym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, naruszała prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.