Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 886/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej w [...] oraz J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 489/19 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej w [...] oraz J.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 489/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki jawnej w [...] oraz J.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalono skargę.

Wyrok ten zapadł w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji.

Zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję częściową Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] i umorzono postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Uchylona przez Wojewodę Pomorskiego decyzja wydana została na wniosek J.B. i [...] Spółka jawna (dalej skarżący) o "wydanie (...) nowej decyzji o odszkodowaniu (uzupełniającym) za wywłaszczoną parcelę nr [...]". Skarżący wywodzili swoją legitymację z umów kupna sprzedaży roszczenia o "uzupełniające" odszkodowanie, zawartych w 2017 r. ze spadkobiercami właścicielki nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...]. W wyniku zmian geodezyjnych działka ta uległa następnie podziałowi na działki nr [...] o pow. 28 m², nr [...] o pow. 2018 m² i nr [...] o pow. 2015 m².

Organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w zakresie dotyczącym części ww. nieruchomości, tj. obecnej działki nr [...] o pow. 2018 m² (poprzednio nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 2015 m² (poprzednio nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] (obecnie nr [...]) na rzecz spadkobierców jej właścicielki. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...], a w stosunku do działki nr [...] stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja ta, kontrolowana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 157/14, oddalił skargi. Wyrok ten z kolei kontrolowany był przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1004/15, uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w zakresie, w jakim decyzja ta stwierdziła nieważność decyzji z dnia [...] września 1970 r. w odniesieniu do działki nr [...], uchylił ww. decyzję w części dotyczącej działki nr [...] oraz oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wobec działki nr [...] stanowiącej drogę, prowadzone jest z tego tytułu odrębne postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Wskutek wniesionego przez skarżących odwołania doszło do wydania przez Wojewodę Pomorskiego zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Po stronie wnioskodawców, którzy swoje prawa wywodzą z umowy cesji zawartej z następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela nieruchomości, nie istnieje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. W ocenie organu II instancji uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z przytoczonego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku. Na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło ma w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz publicznoprawny i skoro, zgodnie z orzecznictwem, nie mają do niego zastosowania terminy przedawnienia roszczeń majątkowych w postępowaniach administracyjnych, to niedopuszczalne jest również dokonanie przelewu wierzytelności roszczeń odszkodowawczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili Wojewodzie Pomorskiemu naruszenie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędne zakwestionowanie, wbrew utrwalonemu orzecznictwu NSA, zbywalności wierzytelności o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego podmiotowo, ze względu na rzekomy brak interesu prawnego nabywców wierzytelności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej P.p.s.a., uznając skargę jako bezzasadną.

Sąd podzielił zaprezentowane w kontrolowanej decyzji stanowisko Wojewody Pomorskiego co do tego, że w okolicznościach sprawy zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Uznał jednak, odmiennie od organu odwoławczego, że postępowanie o odszkodowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie było substratu przedmiotowego tej czynności prawnej, zatem kwestia legitymacji i interesu prawnego skarżących, jako drugorzędna, nie wymagała rozważań.

Sąd zwrócił uwagę na treść żądania skarżących, z jakim zwrócili się do organu. Wskazał, że domagali się oni wydania nowej decyzji o odszkodowaniu (uzupełniającym) za wywłaszczoną parcelę nr [...]. Przyczyną odszkodowania miałby być zatem fakt wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działki (nr [...] o pow. 28 m², nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. 2018 m² i nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. 2015 m², dokonanego decyzją z dnia [...] września 1970 r., nr [...].

Sąd zaznaczył, że żądanie w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego i pozostaje poza zakresem sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu.

Natomiast skutki wywłaszczenia dokonanego na podstawie dotkniętej kwalifikowaną wadliwością decyzji wywłaszczeniowej z 1970 r. zostały usunięte w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. W wypadku działki nr [...] r. - wskutek decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] orzekającej o zwrocie tej działki na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, a w wypadku działki nr [...] – wskutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Analizując sytuację wynikającą z faktu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...] Sąd zauważył, że obowiązujące przepisy prawa materialnego nie dają podstawy do orzekania w trybie administracyjnym o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, w której decyzja wywłaszczeniowa została usunięta z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności, a skutki tego nieważnego aktu administracyjnego zostały usunięte poprzez przywrócenie władztwa nieruchomości uprawnionym podmiotom. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznawane stosownie do art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. w trybie postępowania administracyjnego stanowi bowiem odszkodowanie za pozbawienie w sposób władczy, właściwy dla stosunków administracyjnoprawnych, własności (użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego). Odszkodowanie to pełni funkcje analogiczne do ceny nabycia nieruchomości, ustalanej w formie konsensu w wypadku powodzenia rokowań opartych na podstawie art. 114 u.g.n.

Zdaniem Sądu, skoro sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc), nie ma podstaw do orzekania o odszkodowaniu o charakterze publicznoprawnym będącym ekwiwalentem za władcze odebranie tej własności.

Sąd podkreślił restrykcyjny charakter sankcji nieważności powodujący, że po wydaniu decyzji o nieważności decyzji wywłaszczeniowej organy administracji publicznej nie mają prawa do przyjęcia, że istniał lub istnieje stan wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust 2 u.g,n., który stanowiłby przesłankę orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do osłabienia restrykcyjności sankcji nieważności decyzji administracyjnej poprzez przyjmowanie, że pozbawienie władztwa nieruchomości w związku z nieważną decyzją wywłaszczeniową stanowi jednak formę wywłaszczenia dającą podstawę do przyznania odszkodowania w trybie administracyjnym. Uznał, że w takiej sytuacji nie można sięgać do instytucji właściwych prawu cywilnemu, a odnoszących się do konwersji nieważnych czynności prawnych, jako narzędzia utrzymania w mocy woli dokonującego czynności prawnej.

Sąd dokonał nadto odróżnienia charakteru odszkodowania za wywłaszczenie od charakteru roszczeń cywilnoprawnych rozpoznawanych przez sądy powszechne na podstawie art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego za szkody związane z niezgodnym z prawem wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa wskazał, że powstanie przesłanek odpowiedzialności cywilnoprawnej za działanie władzy publicznej, w tym wskutek wydania władczych aktów indywidualnych, na podstawie art. 417 K.c., nie stanowi podstawy legitymowania się interesem prawnym w sprawach administracyjnoprawnych.

Przechodząc do oceny zasadności roszczenia o odszkodowanie w wypadku działki nr [...] r., a więc działki zwróconej spadkobiercom właścicielki na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 7 sierpnia 2002 r., Sąd podniósł, że wskutek dokonanego zwrotu doszło do restytucji własności nieruchomości na rzecz następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że w istocie nie można mówić o istnieniu stanu wywłaszczenia w chwili rozstrzygania sprawy o odszkodowanie podjętej wskutek wniosku skarżących z dnia [...] marca 2018 r.

Sąd powtórzył, że odszkodowanie przyznawane stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. w trybie postępowania administracyjnego, nie stanowi wyrównania szkody wyrządzonej nielegalnym działaniem organów władzy lecz stanowi ekwiwalent będący odpowiednikiem ceny nabycia prawa do nieruchomości.

Analizując treść art. 140 ust. 1 u.g.n. Sąd stwierdził, że zwrot nieruchomości ma analogiczne skutki w zakresie zwrotu wzajemnych świadczeń związanych z wywłaszczeniem, co rozwiązanie umowy wzajemnej, o czym mowa w art. 494 i art. 497 K.c. Realizacja tego obowiązku następuje niezależnie od tego czy decyzja o odszkodowaniu została wydana w samej decyzji wywłaszczeniowej, czy też zgodnie z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. Z chwilą zwrotu nieruchomości przedmiotem zwrotu jest, co do zasady, całość odszkodowania, a limity określone w art. 140 ust. 2 i art. 217 ust. 2 u.g.n. nie ograniczają obowiązku zwrotu całości odszkodowania, a przewidują pułap jego waloryzacji.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących, przedstawianego w toku postępowania administracyjnego, że z przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n. wynika prawo do żądania odszkodowania, pomimo zwrotu nieruchomości, w części stanowiącej 50% jej wartości, Sąd uznał taką wykładnię za niemożliwą z uwagi na to, że prowadziłaby do dyskryminacji osób zobowiązanych do zwrotu nieruchomości zamiennych. W takim wypadku byliby oni zobowiązani do zwrotu całości nieruchomości zamiennej i nie mogliby korzystać z przywileju zatrzymania części ekwiwalentu, który otrzymali za wywłaszczane nieruchomości.

Dokonując oceny skuteczności umowy przelewu wierzytelności spadkobierców po zmarłej właścicielce wywłaszczonych nieruchomości Sąd zauważył, że skuteczność przelewu określonego prawa podmiotowego (bez względu na jego charakter), jako czynności prawej o charakterze rozporządzającym, uzależniona jest przede wszystkim od istnienia określonego prawa. Przelewu dokonano długo po zwrocie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wywłaszczenia działki nr [...]. Powyższe oznacza, że przedmiotem czynności przelewu były nieistniejące w tym czasie prawa do odszkodowania publicznoprawnego, natomiast w następstwie przelewu nie może zmienić się zakres obowiązków obciążających dłużnika ani nie mogą powiększyć się uprawnienia cesjonariusza.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżących zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego w całości oraz decyzji organu I instancji.

Wniesiono nadto o zasądzenie na rzecz skarżących od organu skarżonego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg przepisów obowiązujących (50% x 200 zł + 50% x 480 zł), tj. łącznie 340 zł.

Jako zarzuty procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano:

1. naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd błędnej oceny prawnej przyjętej w zaskarżonych decyzjach obu instancji o braku postaw do ponownego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] (działkę "płaską", obecnie nr [...]), która to ocena jest sprzeczna z oceną prawną wyrażoną wcześniej aż trzykrotnie przez samego Prezydenta [...] (organ odszkodowawczy) w tej samej sprawie materialnoprawnej, w postępowaniu sądowo-administracyjnym zakończonym wyrokiem NSA z dnia 17 lutego 2016 r., który to wyrok oddalił skargę kasacyjną gminy i nie kwestionuje powyższej oceny prawnej organów, co w rezultacie doprowadziło do nieuchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji obu instancji;

2. naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez zaakceptowanie przez Sąd błędnej oceny prawnej przyjętej w zaskarżonej decyzji Wojewody, że jest bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu w I instancji, postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną działkę, pierwotnie zakończone decyzją z 1970 r., której nieważność stwierdzono decyzją z 2013 r. i w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie podnieśli, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części odszkodowawczej organy wskazywały na konieczność wydania nowej decyzji merytorycznej w zakresie odszkodowania za działkę nr [...], w przypadku zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego wyrokiem oddalającym skargę. Takiej "oceny prawnej" nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku i ocenił, że decyzja nieważnościowa jest zgodna z prawem. Obecne zaś postępowanie jest rezultatem i kontynuacją, w znaczeniu materialnoprawnym wspomnianego postępowania, zakończonego decyzją z 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji z 1970 r. o odszkodowaniu za przedmiotową działkę, utrzymaną w mocy ww. wyrokiem NSA. Dlatego też, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organu administracji, w obecnym nowym postępowaniu odszkodowawczym organy winny konsekwentnie podtrzymać wcześniejszą ocenę prawną Prezydenta Miasta [...] i NSA co do obowiązku ponownego ustalenia odszkodowania.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, gdyby przyjąć, że zgodna z prawem jest zaskarżona decyzja, oznaczałoby to, iż zbędna była i bezskuteczna wspomniana decyzja nieważnościowa w zakresie odszkodowania, utrzymana wyrokiem NSA, a takie twierdzenie byłoby nieracjonalne. Ponadto, gdyby zaskarżony wyrok utrzymał się, to skarżący, na skutek zmiany przez organy administracji wcześniejszej oceny prawnej dotyczącej nowego odszkodowania, ponieśliby znaczną szkodą. Wskazane zatem naruszenie przepisu postępowania najpierw przez Prezydenta, a potem przez Wojewodę, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonych decyzji obu instancji.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor ponownie odwołał się do decyzji z 2013 r., którą stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1970 r. kończącej postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną działkę. Jego zdaniem, wobec stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji wywłaszczeniowej, postępowanie w zakresie obecnych działek nr [...] i nr [...], należy zakończyć nową decyzją merytoryczną, stosownie do art. 104 § 1 K.p.a. Brak jest natomiast podstaw, aby przyjąć, jak w zaskarżonej decyzji Wojewody, że dalsze postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlega umorzeniu w I instancji, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe naruszenie przepisu postępowania przez Wojewodę miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonych decyzji obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu odwoławczym, co do zasady, obowiązuje związanie sądu odwoławczego podstawami zaskarżenia wskazanymi przez stronę w skardze kasacyjnej, co determinuje kierunek i zakres kognicji sądu drugiej instancji.

Od zasady związania granicami skargi kasacyjnej istnieje odstępstwo, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zamknięty katalog przypadków nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji zawierają przepisy art. 183 § 2 P.p.s.a., a żaden z tych przypadków nie wystąpił w sprawie.

Skarżący kasacyjnie przedstawili wyłącznie dwa zarzuty procesowe, które okazały się nieskuteczne.

W pierwszym z nich, przypisując Sądowi I instancji błędne rozstrzygnięcie skutkujące niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązano to uchybienie z naruszeniem przez organ orzekający w sprawie art. 8 K.p.a., czego Sąd I instancji miał nie dostrzec.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że wskazany jako naruszony art. 8 K.p.a. zbudowany jest z dwóch odrębnych jednostek redakcyjnych oznaczonych paragrafami, odnoszących się do różnych obowiązków organów administracji.

Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasada praworządności wyrażona w art. 8 § 1 K.p.a., rozumiana być może również jako obowiązek oceny tożsamych kwestii faktycznych w sposób zbieżny.

Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Poprzez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.

Wobec braku sprecyzowania, do którego z paragrafów art. 8 K.p.a. odnosi się zarzut skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozważył postępowanie organu kontrolowanego przez Sąd I instancji w aspekcie obu zamieszczonych w tym przepisie zasad. Wziął przy tym pod uwagę opis zarzucanego uchybienia przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w toku postępowania nadzorczego, Prezydent [...] kilkakrotnie przedstawiał swój pogląd prawny, z którego wynikać miała konieczność ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w przypadku zakończenia tego postępowania stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Tymczasem zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena prawna organu zawarta w zaskarżonej decyzji jest odmienna.

W skardze kasacyjnej nie zostało sprecyzowane w jakim akcie wypowiedź organu miała mieć miejsce. Informacji takiej dostarcza natomiast analiza akt sprawy. Tożsamy zarzut postawiony został bowiem w odwołaniu złożonym od decyzji częściowej Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r., a w zarzucie tym wskazano, że pogląd organu prezentowany był w skardze Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i w jego piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. składanym w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że żadne z tych pism nie zostało sporządzone w toku rozpatrywania sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Pisma te nie podlegały kontroli Sądu I instancji w toku oceny legalności zaskarżonej decyzji. W związku z tym trudno jest zarzucić Sądowi brak należytego wykonania kontroli działania organów w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i zaakceptowanie naruszenia zasady praworządności, które to uchybienia skarżący kasacyjnie wywodzą z faktów nieobjętych kontrolą.

W drugim z zarzutów procesowych kwestionuje się zasadność potraktowania postępowania zainicjowanego przez skarżących kasacyjnie, jako bezprzedmiotowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie nieważności decyzji "w sprawie odszkodowania" za wywłaszczoną działkę, wymaga zakończenia sprawy nową decyzją merytoryczną, czego organ zaniechał.

W celu oceny skuteczności tego uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne odnieść się do wskazanych w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. przyczyn stanowiących podstawę uznania decyzji wywłaszczeniowej z 1970 r., jako aktu wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Przyczyny te zostały określone jako "brak podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ze względu na nieprzeprowadzenia rokowań". Bezspornie zatem wadliwością kwalifikowaną objęta była decyzja w przedmiocie wywłaszczenia, co pociąga za sobą konieczność usunięcia z obrotu także rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, jako elementu wtórnego decyzji o wywłaszczeniu.

Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje bowiem zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji – uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt 14/09, CBOSA).

Mimo prawomocnie stwierdzonego braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, skarżący kasacyjnie domagali się kontynuowania tego postępowania, ograniczonego już jednak do kwestii odszkodowawczych.

Co do zasady, ustalenie odszkodowania stanowi obligatoryjny element decyzji o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Jednak nie jest wyłączona możliwość wydania decyzji odrębnej, rozstrzygającej tylko w kwestii odszkodowania za wywłaszczenie.

Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu daje art. 129 ust. 5 u.g.n. Jest to dopuszczalne w ściśle określonych sytuacjach.

Po pierwsze, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124 – 126 u.g.n., po drugie, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz po trzecie, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Stan faktyczny sprawy wyklucza możliwość zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 129 ust. 5 u.g.n. ze względu na sytuacje objęte art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n. Niespełniony jest też warunek drugi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza warunku trzeciego prowadzi do wniosku, że również i w tym przypadku wykluczona jest możliwość wydania odrębnej decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Świadczą o tym niekwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności sprawy, wręcz potwierdzane w jej pismach zawartych w aktach sprawy. Obie nieruchomości opisywane jako działki ewidencyjne o nr [...] i nr [...], a których dotyczyło postępowanie zakończone decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji, zostały bowiem zwrócone spadkobiercom byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej.

Podkreślić trzeba, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie - jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie – będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia, jako instytucji publicznoprawnej – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego.

W przypadku wyeliminowania skutku wywłaszczenia poprzez dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej byłym właścicielom, odpada wymagana sine qua non w art. 129 ust. 5 u.g.n. przesłanka w postaci pozbawienia prawa do nieruchomości.

W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej - jako wydanej bez podstawy prawnej - nie pociąga za sobą konieczności wydania nowej decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Nie sposób uznać, by konieczne było prowadzenie odrębnego postępowanie administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w przypadku braku podstaw prawnych do kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w 1970 r.

Domaganie się przez skarżącego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, która to nieruchomość powróciła bezspornie do rąk właściciela, nie znajduje zatem prawnego umocowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. jest zarzutem chybionym.

Skarżący kasacyjnie nie formułował zarzutów zmierzających do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego do orzekania ani też nie formułował zarzutów prawnomaterialnych. Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do ustalania innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i ogranicza swoje rozważania wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, str. 451, B. Gruszczyński, op. cit. 526).

Skoro skarga kasacyjna nie zawierała skutecznych zarzutów, na mocy art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną z uwzględnieniem art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.