Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3199/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 267/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 267/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu, uwzględnił skargę stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] (pkt 1); zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

W dniu 2 marca 2017 r. został ogłoszony przez Zarząd Województwa [...], tj. Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 2020 - Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.06.02.01-IZ.OO-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania VI.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

W ramach konkursu [...] (dalej: strona lub wnioskodawca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Przystosowanie budynku "starej gminy" w [...] oraz części budynku [...] 40 do pełnienia funkcji turystycznych".

Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie merytorycznej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie.

Z powyższego pisma wynika, że podczas oceny merytorycznej Komisja Oceny Projektów nie przyznała projektowi wymaganej ilości punktów w zakresie m.in. następujących kryteriów: "Wpływ projektu na rozwój obszarów wskazanych w polityce terytorialno-funkcjonainej SRWŁ 2020, których strategiczne kierunki działań oparte są na wykorzystaniu walorów kulturowych i przyrodniczych do rozwoju gospodarki turystycznej"; "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych"; "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)".

Organ wskazał, że zgodnie z § 6 pkt 7 lit. d Regulaminu konkursu projekt uzyskuje pozytywną ocenę, jeśli uzyska co najmniej 60% punktów z kryteriów merytorycznych punktowanych. Z uwagi na fakt, iż projekt wnioskodawcy uzyskał 54,87% maksymalnej liczby punktów, ocena merytoryczna zakończona została wynikiem negatywnym.

W dniu 23 stycznia 2018 r. do Instytucji Zarządzającej wpłynął pisemny protest złożony przez [...] w związku z negatywną oceną merytoryczną projektu.

Uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. Zarząd Województwa [...] (dalej także: IZ RPO WŁ, Instytucja Zarządzająca lub organ) nie uwzględnił protestu [...] od ww. negatywnej oceny merytorycznej projektu.

Odnosząc się do kryterium "Wpływ projektu na rozwój obszarów wskazanych w polityce terytorialno-funkcjonalnej SRWŁ 2020, których strategiczne kierunki działań oparte są na wykorzystaniu walorów kulturowych i przyrodniczych do rozwoju gospodarki turystycznej" Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że wnioskodawca w proteście wskazuje, iż wnioskowany projekt należy do obszaru zdefiniowanego w SRWŁ 2020 jako obszar rozwoju intensywnego rolnictwa i w ramach założeń rozwoju gospodarki turystycznej na swoim terenie wykorzystuje atut produkcji zdrowej żywności, a więc wspiera walory kulturowe tego obszaru do rozwoju gospodarki turystycznej. Jednocześnie wnioskodawca zarzuca błędną ocenę - jednego z ekspertów, który wskazał na brak wpływu projektu na rozwój "Obszaru turystycznego dolin rzecznych [...]" ujętego w SRWŁ 2020 jako obszar, którego strategiczne kierunki działań oparte są na wykorzystaniu walorów kulturowych i przyrodniczych do rozwoju turystyki.

Wobec takiej argumentacji wnioskodawcy Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że ww. kryterium nie wskazuje i nie odnosi się tylko i wyłącznie do obszaru zdefiniowanego w SRWŁ jako "Obszar turystyczny dolin rzecznych [...]". Jednocześnie IZ RPO WŁ podkreśliła, że szczegółowa analiza dokumentacji aplikacyjnej wskazuje na to, iż wnioskodawca sam zadeklarował, że wnioskowany projekt nie spełnia niniejszego kryterium z uwagi na to, że projekt nie będzie zlokalizowany na obszarze zdefiniowanym jako "Obszar turystyczny dolin rzecznych [...]". Pierwotnie w ramach niniejszego kryterium wnioskodawcy przyznano O punktów.

W związku z powyższym IZ RPO WŁ podtrzymała wcześniejszą ocenę przyznając O punktów w danym kryterium, z uwagi na brak w dokumentacji aplikacyjnej informacji potwierdzających wpływ projektu na rozwój obszarów wskazanych w polityce terytorialno-funkcjonalnej SRWŁ 2020.

W odniesieniu do drugiego kryterium od którego wnioskodawca wniósł protest, tj. "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" Instytucja Zarządzająca stwierdziła, iż w ramach planowanego do realizacji projektu, zgodnie z deklaracją wnioskodawcy nastąpi poprawa dostępności do obiektów w zakresie poprawy infrastruktury poprzez:

- udogodnienia dla osób niepełnosprawnych w postaci wykonania podjazdu do budynku wraz z wejściem, a także przystosowanie sanitariatów wewnątrz budynku dla osób niepełnosprawnych,

- przebudowę wejść głównych do budynku w [...],

- zagospodarowanie terenu w obiekcie oraz stworzenie ciągów komunikacyjnych w [...],

- oznakowanie obiektów jako Punkty Informacji Turystycznej (PIT).

Dalej IZ RPO WŁ wskazała, że w ramach planowanej do realizacji inwestycji wnioskodawca planuje utworzyć 2 PIT w [...]. Zdaniem IZ RPO WŁ planowane do realizacji działania adaptacyjne w celu dostępu osób niepełnosprawnych do budynku oraz sanitariatów (które wnioskodawca rozbił na 2 różne aspekty poprawy infrastruktury) stanowią jeden komponent, za który IZ RPO- przyznaje 1 punkt, dodatkowo w ramach kryterium przyznaje 2 punkty za oznakowanie obiektów oraz inne udogodnienia komunikacyjne w postaci: zagospodarowania terenu wraz z ciągami komunikacyjnymi w [...], które również stanowią jeden komponent, a nie dwa rozłączne jak wskazuje wnioskodawca w proteście. Ponadto IZ RPO WŁ za prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych przyznaje 1 punkt.

IZ RPO WŁ wskazała, że pierwotnie w ramach niniejszego kryterium wnioskodawcy przyznano 2 punkty w związku z powyższym po przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej i zarzutów wnioskodawcy zawartych w proteście IZ RPO WŁ częściowo przychyliła się do protestu wnioskodawcy w zakresie niniejszego kryterium i przyznała 4 punkty.

Odnosząc się do kryterium "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)", Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że wnioskodawca w Studium Wykonalności oraz proteście wskazał, iż projekt jest komplementarny z projektem szkoleniowym EFS zrealizowanym w 2014 r., którego celem było przygotowanie kadry pracowniczej do obsługi branży gastronomicznej. W ramach ww. projektu organizowane były m.in. zajęcia poświęcone usługom gastronomicznym. IZ RPO WŁ przyznała, że w ramach tego kryterium nie określono ram czasowych projektów EFS z którymi projekt EFRR miałby być komplementarny. Jednocześnie IZ RPO WŁ wskazuje, iż zarzut pierwotnej oceny dotyczący powoływania się na projekt EFS realizowany w poprzedniej perspektywie finansowej jako mający znikomy wpływ na planowaną inwestycję uznaje się za bezzasadny. IZ RPO WŁ podtrzymała jednak wcześniejszą ocenę w zakresie niniejszego kryterium uznając brak komplementarności projektu EFRR z zadeklarowanym przez wnioskodawcę projektem EFS z uwagi na charakter tego ostatniego. Szczegółowa analiza dokumentacji projektowej wskazuje na to, że planowany do realizacji projekt dotyczy stworzenia punktów informacji turystycznej oraz usług przewodnickich i to w tym zakresie realizowane projekty EFS powinny być komplementarne w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienia). Organ wskazał przykład, iż nowoutworzona inwestycja mogłaby stwarzać warunki np. do zatrudnienia w PIT osoby bezrobotnej przeszkolonej w zakresie obsługi biurowej (turystycznej) w ramach projektu EFS lub też nowopowstałe punkty mogłyby rozpocząć współpracę zawodową (np. samozatrudnienie) z osobami przeszkolonymi w ramach projektów EFS w zakresie usług przewodnickich.

IZ RPO WŁ stwierdziła, że zgodnie z Kryteriami wyboru projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu Działanie VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej - Poddziałanie V1.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 w ramach niniejszego kryterium oceniane jest, czy projekt jest komplementarny z projektem/projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienia). Organ wskazał, że kryterium to ocenia komplementarność projektu z działaniami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), które wspólnie prowadzą do realizacji określonego celu. Organ wyjaśnił, że pierwotnie w ramach niniejszego kryterium wnioskodawcy przyznano O punktów. W związku z powyższym IŻ RPO WŁ podtrzymała wcześniejszą ocenę przyznając O punktów.

Podsumowując Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że projekt w pierwszej ocenie merytorycznej otrzymał 54,87% maksymalnej liczby punktów. Po przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej i zarzutów wnioskodawcy zawartych w proteście podczas procedury odwoławczej IZ RPO WŁ uznała, iż mimo przyznania dodatkowych 2 punktów w kryterium "poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" przedmiotowy projekt uzyskał 56,63% maksymalnej liczby punktów. W ocenie organu tym samym wniosek nie uzyskał wymaganego poziomu 60% maksymalnej liczby punktów i uzyskał negatywną ocenę merytoryczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. uwzględnił skargę wniesioną przez wnioskodawcę i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].

WSA wyjaśnił, że zasadniczy spór w sprawie, mając na uwadze treść skargi i jej uzasadnienie, dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej projektu w zakresie dwóch kryteriów merytorycznych punktowych tj. kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" oraz "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)".

Sąd I instancji - odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi dla nich konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów, niweczącej zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów.

Zdaniem WSA wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460, ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa).

Konfrontując powyższe wywody z treścią oceny zaskarżonych kryteriów merytorycznych punktowych nr 10 i 11 oraz zaprezentowaną argumentacją organu Sąd I instancji uznał, że przeprowadzona przez IZ RPO WŁ ocena wniosku [...] w ramach ww. kryteriów - nie odpowiadała przywołanym standardom i została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a to z uwagi na brak przejrzystości sformułowanych kryteriów wyboru projektów.

WSA wskazał, że jak wynika z opisu "Kryteriów merytorycznych punktowych" – w zakresie kryterium nr 10 "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" ocenie podlegać będzie, czy w wyniku realizacji projektu nastąpi poprawa dostępu do obiektów i atrakcji turystycznych. Oceniane będą:

- poprawa infrastruktury (np. drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych),

- prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu jako obszaru atrakcyjnego turystycznie.

Odnośnie punktacji wskazano, że po 1 punkcie będzie przyznawane za wskazanie każdego elementu w ramach komponentu poprawa infrastruktury (do maksymalnie 5 punktów). Za spełnienie komponentu: prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu jako obszaru atrakcyjnego turystycznie, będzie przyznany 1 punkt. Uzyskane punkty podlegają sumowaniu. Wnioskodawca może uzyskać maksymalnie 6 punktów.

Następnie WSA przytoczył treść argumentacji Instytucji Zarządzającej odnośnie oceny kryterium nr 10. Jak przypomniał Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały IZ RPO WŁ podniosła, że w ramach planowanej do realizacji inwestycji wnioskodawca planuje utworzyć 2 Punkty Informacji Turystycznej w [...]. Zdaniem IZ RPO WŁ planowane do realizacji działania adaptacyjne w celu dostępu osób niepełnosprawnych do budynku oraz sanitariatów (które wnioskodawca rozbił na 2 różne aspekty poprawy infrastruktury) stanowią jeden komponent, za który IZ RPO WŁ przyznaje 1 punkt, dodatkowo w ramach kryterium przyznaje 2 punkty za oznakowanie obiektów oraz inne udogodnienia komunikacyjne w postaci: zagospodarowania terenu wraz z ciągami komunikacyjnymi w [...], które również stanowią jeden komponent, a nie dwa rozłączne jak wskazuje wnioskodawca w proteście. Ponadto IZ RPO WŁ za prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych przyznaje 1 punkt.

Dalej WSA wskazał, że uwagi na fakt, iż w treści powyższej oceny organ w sposób niejednoznaczny używał pojęcia komponent i element (wręcz stosując te pojęcia zamiennie, wprowadzając dodatkowo pojęcie aspektu), które w opisie przedmiotowego kryterium w ogóle nie występuje - zobowiązał pełnomocnika organu do wyjaśnienia - czy w jakimkolwiek dokumencie programowym wskazano definicje stosowanych w przedmiotowym kryterium pojęć "komponent" i "element", a jeżeli nie to z czego wynika rozumienie tych pojęć przez organ. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe IZ RPO WŁ z dnia 4 czerwca 2018 r., w którym wyjaśniono, że "nie ma legalnej definicji pojęć lub "klucza", według którego należy interpretować definicje zawarte w kryterium oceny merytorycznej nr 10, tj. "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych". Kryteria merytoryczne oceniane są przez ekspertów - biegłych w danej dziedzinie, a ich opinia oparta jest na wiedzy i doświadczeniu. Zgodnie z opisem w kryterium merytorycznym punktowym "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych oceniane są 2 komponenty: 1. poprawa infrastruktury; 2. prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu, jako obszaru atrakcyjnego turystycznie.

Powyższe komponenty oceniane są na podstawie elementów, które się na nie składają. W związku z tym komponent pierwszy oceniany jest według otwartego katalogu elementów, takich jak np., drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych, etc. W ramach tego komponentu ekspert ma możliwość przyznania maksymalnie 5 pkt za każdy element wskazany w dokumentacji aplikacyjnej.

Według Sądu I instancji stanowisko Instytucji Zarządzającej potwierdza, że "nie ma legalnej definicji pojęć lub "klucza", według którego należy interpretować definicje zawarte w kryterium oceny merytorycznej nr 10. Zdaniem WSA - w takiej sytuacji - w której brak jest jasnych, czytelnych, przejrzystych i zrozumiałych kryteriów - trudno było stronie wykazać ich spełnienie. Jak sam organ podkreślił elementy w ramach komponentu "poprawa infrastruktury" są wskazane przykładowo (np. drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych).

WSA pomijając już fakt, że dopiero w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2018 r. organ wyjaśnia, iż infrastruktura transportowa została podzielona tylko na 2 elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne - nie podzielił stanowiska IZ RPO WŁ - zgodnie z którym stosownie do opisu tego kryterium wnioskodawca powinien otrzymać tylko jeden punkt za element "inne udogodnienia komunikacyjne", gdyż w przedmiotowym opisie udogodnienia takie potraktowano łącznie.

Zdaniem WSA, skoro katalog elementów w ramach komponentu "poprawa infrastruktury" jest przykładowy, to nie można twierdzić, że infrastruktura transportowa została podzielona tylko na 2 elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne i w związku z tym przygotowane przez stronę udogodnienia w postaci małej architektury, trawników, ogniska, ogrodzenia, należało zaliczyć do innych udogodnień komunikacyjnych. Brak w dokumentach sprecyzowania pojęcia "element" za który można otrzymać jeden punkt (łącznie 5 punktów w zakresie komponentu poprawa infrastruktury) spowodował, że wnioskodawca mógł liczyć, że tego rodzaju udogodnienia jak mała architektura, trawniki, ognisko, ogrodzenie, stanowią oddzielny od udogodnień komunikacyjnych element infrastruktury w ramach kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych". WSA podkreślił, że chodzi o komponent nazwany "Poprawa infrastruktury" bez wskazania o jaką infrastrukturę chodzi. Nadinterpretacją jest więc twierdzenie organu, że chodzi tylko o infrastrukturę transportową obejmująca tylko dwa elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne.

Zdaniem Sądu I instancji te same zarzuty, tj. nieprecyzyjne i niejednoznaczne ustalenia kryteriów wyboru, dowolność przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania należy odnieść do kryterium nr 11 "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)". WSA przytoczył treść argumentacji Instytucji Zarządzającej odnośnie oceny tego kryterium stwierdzając, że zaskarżona ocena, poza lakonicznym opisem stanu faktycznego sprawy, oraz powieleniem opinii eksperta - nie zawiera żadnego stanowiska organu, co do podnoszonych w proteście zarzutów strony oraz rozbieżności w ocenie stanu faktycznego.

WSA podkreślił, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu jest Instytucja Zarządzająca, a nie eksperci, których udział w wyborze projektów ma charakter jedynie pomocniczy. Za naruszającą przepisy ustawy wdrożeniowej należy uznać taką praktykę instytucji zarządzającej, która polega na tym, że "rozpatrzenie" protestu wniesionego przez wnioskodawcę sprowadza się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest w rzeczywistości dosłownym przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów.

Zdaniem WSA wskazane naruszenia dają podstawę do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Projekt Gminy został oceniony negatywnie z uwagi na nieuzyskanie minimum punktów, tj. co najmniej 60% z maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Wadliwość przyjętych reguł wyboru, przez nieokreślenie w sposób jednoznaczny kryteriów wyboru i przyznawania punktacji przy kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" oraz "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)", skutkująca możliwością dowolnej i nieweryfikowalnej oceny projektu, zdaniem Sądu I instancji, mogła powodować zaniżenie oceny.

II

Zarząd Województwa [...] w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisach.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi, pomimo, że uchwała IZ RPO WŁ o rozstrzygnięciu protestu została sporządzona w sposób zgodny z przepisami prawa;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi poprzez wskazanie, iż brak jest rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej oraz poprzez niepełne i niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania organu na etapie ponownej oceny projektu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co nie miało miejsca, a Sąd winien był skargę oddalić na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, a tym samym naruszył także ten przepis.

2) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie wadliwości sformułowania kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie nr 10 i 11, a w konsekwencji oceny projektu [...], która w według Sądu została przeprowadzona w sposób uchybiający zasadom przejrzystości i rzetelności, podczas gdy nie można wykazać by ocena projektu przebiegała z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w kontekście ich treści i semantyki;

b) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie wymogów co do elementów uzasadnienia informacji o wyniku rozpatrzenia protestu i przyjęcia, że rozpatrzenie protestu wniesionego przez wnioskodawcę nie może sprowadzać się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do stwierdzenia, iż wystarczającym jest powołanie się przez instytucję zarządzającą w rozstrzygnięciu protestu na opinie ekspertów w zakresie oceny niespełnienia przez wnioskodawcę kryterium oceny.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazany w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a, który kasator połączył z zarzutem naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej należy zwrócić uwagę, że przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli oraz zastosował środek określony w ustawie szczególnej, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Przepis ten mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności określone w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Ze sformułowanego zarzutu nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, sformułowany w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut należy przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a także przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku wskazując, z jakich przyczyn została uwzględniona skarga wnioskodawcy, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Nie ulega przy tym wątpliwości, co wynika z analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia, że Sąd I instancji wyartykułował w sposób jednoznaczny stwierdzone w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały naruszenia organu w zakresie stosowania przepisów ustawy wdrożeniowej, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie rzeczowej kontroli zaskarżonego wyroku, którego rolą jest kontrola prawidłowości zaprezentowanego w jego uzasadnieniu toku rozumowania. To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.

W tym miejscu nadmienić należy, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji w niedostatecznie precyzyjny sposób zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającym skargę wskazania co do dalszego postępowania organu, jednakże nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. Określone w uzasadnieniu w sposób szczegółowy naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej wykluczają dowolność organu w ponownie prowadzonym na skutek wyroku postępowaniu i umożliwiają organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej powiązał zarzuty naruszenia art. 61 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wskutek wadliwego sformułowania kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie nr 10 i nr 11 w sposób uchybiający zasadom przejrzystości i rzetelności, określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 61 ust. 8 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie protestu wniesionego przez wnioskodawcę nie może sprowadzać się do lakonicznego powołania się przez Instytucję Zarządzającą na opinie ekspertów, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do stwierdzenia, iż wystarczającym jest powołanie się przez instytucję zarządzającą w rozstrzygnięciu protestu na opinie ekspertów w zakresie oceny niespełnienia przez wnioskodawcę kryterium oceny.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ustawy wdrożeniowej).

Podkreślenia wymaga, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stosownie do którego - właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Regulacja ta jest przepisem postępowania, a nie prawa materialnego - jak wywodzi kasator - jest zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta.

W przypadku, gdy Sąd stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazuje jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję.

W zarzucanym przez autora skargi kasacyjnej art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te zasady - wbrew odmiennym poglądom wyrażonym przez autora skargi kasacyjnej, w sposób oczywisty zostały naruszone, gdyż jak trafnie przyjął Sąd I instancji, ocena kryteriów merytorycznych nr 10 i 11 - nie odpowiadała przywołanym standardom, a to z uwagi na brak przejrzystości sformułowanych kryteriów wyboru projektów.

Na obecnym etapie postępowania nie ma konieczności powtarzania treści opisu zaskarżonych kryteriów merytorycznych punktowych nr 10 i 11 oraz ich oceny zaprezentowanej przez organ, którą Sąd I instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również całej obszernej argumentacji tego Sądu mającej uzasadniać przyczyny uwzględniania skargi wnioskodawcy, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje i uznaje za swoją.

Wymaga jedynie podkreślenia, że jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w zakresie odnoszącym się do oceny kryterium merytorycznego punktowanego nr 10 "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" - organ w sposób niejednoznaczny używał pojęć "komponent" i "element", stosując wręcz te pojęcia zamiennie, a jednocześnie od tych pojęć uzależniał ilość punktów, które można było uzyskać. Ponadto wprowadził dodatkowo pojęcie "aspektu", które w opisie przedmiotowego kryterium w ogóle nie występuje. Te okoliczności potwierdziła sama IZ RPO WŁ w piśmie procesowym skierowanym do WSA z dnia 4 czerwca 2018 r., w którym wyjaśniono, że nie ma legalnej definicji pojęć lub "klucza", według którego należy interpretować definicje zawarte w kryterium oceny merytorycznej nr 10. Bowiem kryteria merytoryczne oceniane są przez ekspertów - biegłych w danej dziedzinie, a ich opinia oparta jest na wiedzy i doświadczeniu.

Rację ma Sąd I instancji, że brak w dokumentach sprecyzowania pojęcia "element" za który można otrzymać jeden punkt (łącznie zaś maksymalnie 5 punktów w zakresie komponentu "Poprawa infrastruktury") spowodował, że wnioskodawca mógł liczyć na to, że tego rodzaju udogodnienia, jak: mała architektura, trawniki, ognisko, ogrodzenie - stanowią oddzielny od udogodnień komunikacyjnych element infrastruktury w ramach kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych", za które należy przyznać 1 punkt. Przy czym jak słusznie podkreślił WSA - chodzi o komponent nazwany "poprawa infrastruktury" bez wskazania o jaką infrastrukturę chodzi. Nadinterpretacją jest więc twierdzenie organu, że chodzi tylko o infrastrukturę transportową obejmująca tylko dwa elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne.

Podobnie – odnośnie planowanych przez wnioskodawcę działań adaptacyjnych w celu dostępu osób niepełnosprawnych do budynku oraz sanitariatów, które wnioskodawca rozbił na 2 różne aspekty komponentu "poprawa infrastruktury" – Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że stanowią jeden komponent, za który przyznała wnioskodawcy 1 punkt. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z kryterium nr 10 "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" punkty miały być przyznane za elementy w ramach komponentu, już więc tylko z tego powodu stanowisko organu - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - wskazuje na niespójność rozumowania. Ponadto co zarzucił Sąd I instancji - organ nie ustosunkował się do zarzutów wniesionego protestu w odniesieniu do zgrupowania powyżej wskazanych działań strony i przyznania za nie tylko jednego punktu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie zarzucanych przepisów art. 37 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie daje podstaw aby twierdzić, że jest ono nieprawidłowe.

Skoro art. 57 ustawy wdrożeniowej stanowi, że protest rozpatruje właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania - to trafnie zauważył WSA w zaskarżonym wyroku, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu jest instytucja zarządzająca, a nie eksperci.

W konsekwencji nie ma racji kasator wskazując, że rozpatrzenie wniesionego przez stronę protestu może sprowadzać się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, może w rzeczywistości być dosłownym przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1420/17).

Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który odnosząc się do oceny kryterium nr 11 "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)" prawidłowo wytknął Instytucji Zarządzającej, że zaskarżona ocena, poza lakonicznym opisem stanu faktycznego sprawy, oraz powieleniem opinii eksperta, nie zawiera żadnego stanowiska organu, co do podnoszonych w proteście zarzutów strony oraz rozbieżności w ocenie stanu faktycznego.

W takiej sytuacji prawidłowo WSA uznał zatem opisaną wyżej praktykę instytucji zarządzającej za naruszenie art. 37 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej.

W związku z powyższym trudno byłoby dopatrzeć się błędu w stanowisku Sądu I instancji, uwzględniającym skargę.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.