Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 253/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku na uchwałę Rady Miejskiej w Nisku z dnia 13 lutego 2015 r. nr V/31/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 3 - 5 i 7 oraz ust. 2 i 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 9, § 10 ust. 1 pkt 1 – 6 oraz ust. 2 i 3, § 11 ust. 3 pkt 1 i 3 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 13 lutego 2015 r. nr V/31/15 (dalej: "uchwała"), Rada Miejska w Nisku (dalej: "Rada"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: "u.s.g." ) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej: "ustawa"), dokonała zmiany uchwały z dnia 4 grudnia 2012 r. nr XXVIII/234/12 w zakresie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nisko (dalej: "Regulamin"), stanowiącego załącznik do uchwały (§ 1 uchwały); w § 2 uchwaliła, że ujednolicony Regulamin stanowi załącznik do uchwały; wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Gminy i Miasta (§ 3) oraz przyjęła w § 4, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

W skardze Prokurator zaskarżył Regulamin w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 1-16, § 3 ust. 1 pkt 3-5 i 7, § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 9, § 10 ust. 1 pkt 1-6, ust. 2 i 3, § 11 ust. 3 pkt 1-3 oraz § 13 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy oraz § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "Zasady"), poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 ust. 1 pkt 1-16 Regulaminu, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały zdefiniowane przez ustawy, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt 3-5 Regulaminu kwestii uregulowanych już przez ustawodawcę w art. 5 ustawy,

3. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 3 ust. 1 pkt 7 Regulaminu sposobu uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz miejsca ich gromadzenia z jednoczesnym wyjaśnieniem, co powinno być za chodnik uznawane, w sytuacji, gdy kwestia ta została już uregulowana ustawowo w art. 5 ustawy a także określenie sposobu gromadzenia śniegu, lodu i błota pośniegowego;

4. przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi, poprzez ustanowienie warunków, że mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na utwardzonym terenie nieruchomości pod określonymi warunkami, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na terenie nieruchomości pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości;

5. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez zróżnicowanie w § 4 ust. 1 Regulaminu wielkości pojemników ze względu na charakter nieruchomości, na jakiej się znajdują, a nie ze względu na ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub w innych źródłach lub liczbę osób korzystających z pojemników, a także nałożenie obowiązku odpowiedniego oznaczenia worków oraz pojemników;

6. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez określenie w § 5 Regulaminu częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w sytuacji, gdy dopuszczalne jest wyłącznie uregulowanie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych;

7. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 9 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe pełnej odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, która to odpowiedzialność uregulowana jest ustawowo;

8. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 10 ust. 1 pkt 1-5 Regulaminu obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, stałego, skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi, zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, obowiązku posiadania łopatki i woreczka do zbierania odchodów zwierząt oraz usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego; w uzasadnieniu skargi zakwestionowano również § 10 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, bowiem gołębie nie są ani zwierzętami gospodarskimi, ani hodowlanymi;

9. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 10 ust. 2 i 3 Regulaminu możliwości zwolnienia psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem, jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem oraz zwolnienia psa ze smyczy, na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożlwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich;

10. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 3 pkt 1-3 Regulaminu obowiązków w odniesieniu do osób prowadzących chów zwierząt gospodarskich;

11. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 13 Regulaminu podmiotów zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji i jej częstotliwości.

Formułując te zarzuty Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 1 – 16, § 3 ust. 1 pkt 3 – 5 oraz pkt 7, § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 9, § 10 ust. 1 - 6, ust. 2 i 3, § 11 ust. 3 pkt 1 - 3 oraz § 13 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

Odnosząc się do zarzutu 1. i 2. wskazano na prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że zakaz ewentualnych powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego, a przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiały. Z charakteru każdej uchwały rady wynika, że jest ona kierowana w pierwszej kolejności do mieszkańców gminy, którzy są jej adresatami i najczęściej osobami nieposiadającymi odpowiedniej wiedzy prawniczej. Nieuzasadniony jest zarzut nieprawidłowej konstrukcji definicji pojęcia "zwierząt gospodarskich". Bardzo często bowiem w aktach prawa miejscowego stosuje się przy tworzeniu definicji normatywnych praktykę odsyłania do ustaw szczegółowych. Taką ustawą jest chociażby ustawa o ochronie zwierząt z 21 sierpnia 1997 r., która w art. 4 pkt 18 definiuje to pojęcie.

W zakresie zarzutu 3. podniesiono, że Rada, ze względu na materię sprawy, była uprawniona do zastosowania powtórzeń wprowadzonych w celu porządkującym i systematyzującym. Wskazanie, iż "śnieg i lód oraz błoto pośniegowe należy pryzmować przy krawężniku" wraz z zakazem ich usuwania na jezdnię nie przekracza delegacji ustawowej, zaś wprowadzone zostało celem dookreślenia szczegółowości zasad (wskazania zakresu przedmiotowego) określonych w ustawie oraz Regulaminie, który powstał w oparciu o nią.

Co do zarzutu 4. naprowadzono, że umieszczenie zapisu § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu nie miało na celu ograniczenia praw podmiotowych jednostki, a wprowadzenie norm prawnych zapobiegających degradacji i zanieczyszczeniu środowiska, w tym na terenach o zwiększonej wrażliwości na zanieczyszczenia. Ustawa o odpadach nie reguluje kwestii odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych, a ograniczenie w tym zakresie miało na celu ewentualną ochronę oczyszczalni ścieków przed wprowadzaniem z terenów nieruchomości ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujących zanieczyszczenie wód. Nie można ponadto zgodzić się z organem Skarżącym, jakoby wprowadzenie w Regulaminie obowiązku naprawy pojazdów samochodowych w sposób niepowodujący uciążliwości, stanowiło nadużycie prawa. Taki zapis jest bowiem zgody m.in. z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z treścią którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jest to tym bardziej istotne, iż celem kwestionowanego zapisu była m.in. ochrona przed samodzielną wymianą płynów eksploatacyjnych pojazdów. Oleje i płyny eksploatacyjne stanowią - zgodnie z katalogiem odpadów - odpad niebezpieczny, powodujący skażenie środowiska gruntowo - wodnego, a zatem wprowadzenie ograniczeń, co do zakresu, miejsca i sposobu prowadzenia napraw było, w ocenie uchwałodawcy uzasadnione.

W zakresie zarzutu opisanego w punkcie 5. Rada stwierdziła, że zapis w § 4 ust. 1 Regulaminu nie narusza norm ustawowych. Określając w § 4 rodzaj (pojemniki lub kontenery) oraz minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów przy uwzględnieniu norm miesięcznych, Rada nie przekroczyła przepisów normatywnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy wymaga, aby powyższy akt prawa miejscowego określał w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady (np. szpitale, szkoły, hotele, cmentarze) oraz powiązanej z nim liczby osób (np. liczba osób uczęszczających do szkoły lub korzystających ze szpitala) obowiązkowe rodzaje pojemników (np. pojemniki na odpady biodegradowalne) oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności. Wprowadzenie zaś obowiązku ujednolicenia kolorów pojemników i kontenerów na odpady mieści się uprawnieniu do dookreślenia w Regulaminie zapisów dotyczących odpowiedniej i prawidłowej segregacji odpadów, które mają charakter porządkujący i zgodny z powszechnie obowiązującymi normami, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów.

Odnośnie do zarzutu 6. Rada wyjaśniła, że określenie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w Regulaminie jest zgodne z utrwalonym stanowiskiem organów nadzoru oraz sądownictwa powszechnego.

W kwestii zarzutu 7., nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe pełnej odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt wynika bezpośrednio z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Powyższy zapis nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego, tym bardziej, że zgodnie z art. 431 § 1 k.c., każda osoba sprawująca opiekę nad zwierzęciem jest zobowiązana do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło.

W zakresie zarzutu 8. podano, że celem regulacji było jak najpełniejsze zagwarantowanie bezpieczeństwa ludziom oraz zwierzętom, mogącym doznać szkody na skutek działania psów oraz innych zwierząt zachowujących się w sposób agresywny, które często ze względu na swój rozmiar i gabaryty są szczególnie trudne do upilnowania, a sprawowanie nad nimi kontroli jest poważnie utrudnione. Ponadto celem zapisów było zagwarantowanie możliwie jak najwyższego poziomu bezpieczeństwa ludziom przebywającym w wymienionych w Regulaminie obiektach, zminimalizowanie roznoszenia zarazków i chorób, którymi nosicielami mogłyby być zwierzęta. Uregulowania dotyczące wyposażenia zwierzęcia w smycz lub kaganiec spełniają w pełnym zakresie wymóg ustawowy, zaś upoważnienia dla Rady do określenia obowiązków właścicieli zwierząt, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawia Radzie możliwość samodzielnego doboru kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na potencjalne zagrożenie dla otoczenia.

Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie 9. Rada naprowadziła, że zapis umożliwiający zwolnienie psa ze smyczy, z nałożonym kagańcem jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi oraz posiadających ogrodzenie wprowadzony został w celu zagwarantowania możliwie jak najwyższego stopnia bezpieczeństwa. Termin "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" nie narusza zasady określoności regulacji prawnych, gdyż prawodawca posługiwał się przedmiotowym pojęciem, m.in. w obowiązującym do dnia 3 lutego 1993 r. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Rolniczego oraz Zdrowia i Opieki Zdrowotnej z dnia 14 sierpnia 1974 r. w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast (Dz.U. Nr 31 poz. 186).

Odnośnie do zarzutu 10. stwierdzono, że wprowadzenie do Regulaminu wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach wynika bezpośrednio z art. 4 ust. pkt 7 ustawy i miało charakter porządkujący. W zamyśle uchwałodawcy kompleksowe uregulowanie tej kwestii w uchwale miało zlikwidować sytuację każdorazowego, bezpośredniego odsyłania osoby zapoznającej się z uchwałą do bliżej nieokreślonych obowiązujących przepisów prawa.

Jeśli chodzi o zarzut 11, to wbrew stanowisku Prokuratora, zapis Regulaminu stanowi realizację upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do "wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Określenie, iż to właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi są zobowiązani do deratyzacji jest wypełnieniem normy ustawowej i wskazaniem konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względów na realizowane tam funkcje lub inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Reasumując Rada stwierdziła, że obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje w sytuacji, gdy doszło do istotnego naruszenia prawa. Chodzi w tym wypadku o tego rodzaju nieprawidłowości, jak m.in. naruszenie przepisów wyznaczające kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej podjęcia danego aktu, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. Wskazane okoliczności nie mają miejsca w zaskarżonym Regulaminie, a zakwestionowane zapisy stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 3 i art. 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Na wstępie przypomnieć należy, że istota sądowej kontroli polega na ocenie legalności zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia. Oznacza to, że zaskarżona uchwała podlega ocenie w oparciu o przepisy ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały (tj. 13 lutego 2015 r.), a nie wg brzmienia obowiązującego w dacie sporządzania skargi, względnie orzekania przez Sąd.

Jeśli chodzi o kompetencje do uchwalenia regulaminu przyznane radzie gminy przepisem art. 4 ustawy, to stanowią one katalog zamknięty i podkreślić należy, że wykładnia rozszerzająca ustawowego upoważnienia jest niedopuszczalna. Innymi słowy, rada gminy nie może w regulaminie unormować innych zagadnień, względnie w odmienny sposób, niż to wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

II. Ad. 1. § 2 ust. 1 pkt 1-16 Regulaminu zawiera definicje pojęć, które użyte zostały w akcie prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora, Rada przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Nadto w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może być ani powtórzeniem, ani nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Rada gminy nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowaniu desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, że ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Natomiast wedle stanowiska Rady, przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiały. Natomiast Zasady, na które wskazuje Prokurator, nie mogą naruszać samodzielności gminy w stanowieniu norm prawnych.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska Rady. Utożsamia się natomiast z poglądami wyrażonym w wyroku tut. Sądu z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. II SA/Rz 259/20. W wyroku tym przypomniano, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego, co wynika expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine ustawy i mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ustawy.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP), akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" , o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Oznacza to, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

W większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w Zasadach może mieć charakter nieistotnego naruszenia prawa, jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36). Przestrzeganie tych kanonów postrzegane jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (zob. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51 oraz G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 (podobnie § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 Zasad, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (zob. G. Wierczyński, op.cit. s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. IV SA/Po 431/11 oraz w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Bd 998/10).

Zamieszczone w Regulaminie definicje dotyczą pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę albo pojęć używanych w ustawie (akcie prawnym wyższego rzędu). Ze względu na pozycję regulaminu (akt prawa miejscowego) w hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP), Sąd w tym składzie wyklucza możliwość definiowania takich pojęć w Regulaminie. Za niedopuszczalne uznaje również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprawdzie wprost nie zdefiniował, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu (w tym w ustawie - np. pojemnik, worek). Stanowisko to potwierdza § 149 Zasad, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W świetle powyższego zarzut dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy poprzez powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 ust. 1 pkt 1-16 Regulaminu, jest zasadny.

Ad. 2. Skarga wskazuje na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt 3 - 5 Regulaminu kwestii uregulowanych już przez ustawodawcę w art. 5 ustawy. Zasadnie Prokurator wskazał, że wymienione przepisy Regulaminu stanowią powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zatem z przyczyn omówionych wyżej (II. Ad.1), taki zabieg w istotny sposób narusza art. 4 ust. 2 ustawy.

Ad. 3. Kwestionowany zapis § 3 ust. 1 pkt 7 Regulaminu dotyczy sposobu uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (wg oznaczenia z daty podjęcia uchwały; oznaczenie zgodnie z obecnym tekstem ustawy - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c). Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (przepis zamieszczony w Rozdziale 3 – Obowiązki właściciela nieruchomości) nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprost nakłada na właściciela obowiązki odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy mają być skierowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, a nie do terenu stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej (chodnik). Oznacza to, że w zakresie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, brak jest podstaw do jego powtarzania w § 4 ust. 1 Regulaminu. Taka wykładnia wymienionych wyżej przepisów jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie (zob. np. wyroki WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19, w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19 i z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gd 392/19). Z delegacji ustawowej nie wynika również uprawnienie do regulowania sposobu i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń, co zostało unormowane w § 4 ust. 2 Regulaminu. Słusznie więc skarga wnosi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Ad. 4. Zarzut ten dotyczy przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy (wg oznaczenia z daty podjęcia uchwały) poprzez określenie w § 3 ust. 2 i 3 warunków mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi.

Z delegacji ustawowej jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Tymczasem Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej, ingerując bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności. W ramach postanowień ustawy brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na utwardzonym terenie nieruchomości, dodatkowo z odprowadzeniem ścieków do kanalizacji miejskiej, względnie do zbiorników bezodpływowych. Takie samo stwierdzenie odnosi się do uregulowania z którego wynika, że naprawa pojazdów samochodowych, poza warsztatami samochodowymi, może odbywać pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Powyższe uregulowania, jako nieznajdujące upoważnienia ustawowego, nadto ograniczające prawo własności oraz zakres korzystania z nieruchomości, stanowiące w sposób niejasny i nieprecyzyjny o dozwolonych zachowaniach oraz wkraczające w uregulowania Kodeksu cywilnego z zakresu prawa sąsiedzkiego, nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym. Poza tym kwestionowana regulacja, z uwagi na posłużenie się zwrotem "uciążliwe", jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Wszystko to oznacza, że § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu jest nieprawidłowy.

Ad. 5. Skarga zarzuca przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez zróżnicowanie w § 4 ust. 1 Regulaminu wielkości pojemników ze względu na charakter nieruchomości, na jakiej się znajdują, a nie ze względu na ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub w innych źródłach lub liczbę osób korzystających z pojemników.

Z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin obowiązkowo określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników".

Przypomnieć w tym miejscu należy, że wymogi treściowe w zakresie kompetencji prawodawczej organu samorządu gminy muszą być interpretowane ściśle oraz zgodnie z językowym brzmieniem regulacji normatywnej. Ponieważ art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nawiązuje bezpośrednio do pojęcia pojemnika na odpady oraz jego rodzaju i minimalnej pojemności, to nie można bez istnienia wyraźnej podstawy ustawowej rozciągać powyższego ujęcia na ilość lub pojemność (objętość) ogółu odpadów komunalnych wytworzonych na danej nieruchomości. Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy rodzajem i pojemnością pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych a rodzajem i pojemnością (objętością) odpadów gromadzonych w tych pojemnikach. Jeśli celem ustawodawcy byłoby wyposażenie właściwych rad gmin w kompetencje do określania w regulaminie obowiązkowych lub minimalnych pojemności lub ilości wszystkich pojemników na odpady (zbiorczej pojemności pojemników) na danej nieruchomości w celu wyznaczenia objętości odpadów, które muszą być odbierane z nieruchomości, to odpowiedni przepis ustawy odwoływałby się do pojęć związanych z rodzajem lub ilością odpadów (np. poprzez wskazanie ich masy, objętości lub "pojemności"). Tymczasem ustawodawca wskazał jedynie, że prawodawca lokalny ma określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników (określonego rodzaju), w które mają być wyposażone nieruchomości, bez upoważnienia do określania obligatoryjnej ilości tych pojemników lub ogólnej (zbiorczej) pojemności wszystkich pojemników (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. II SA/Rz 1037/17).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela zaprezentowane stanowisko co oznacza, że § 4 ust. 1 Regulaminu nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Skutkiem tego jest stwierdzenie nieważności tej regulacji.

Ad. 6. W ocenie Prokuratora Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez określenie w § 5 Regulaminu częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w sytuacji, gdy dopuszczalne jest wyłącznie uregulowanie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych.

Unormowanie zawarte w § 5 Regulaminu dotyczące częstotliwości odbierania odpadów komunalnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy adresowany jest do wytwórcy odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, natomiast art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do podmiotów odbierających te odpady i częstotliwości ich odbierania od właścicieli nieruchomości. Wskazać wypada, że na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. O ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Na konieczność rozróżnienia pojęcia "pozbywania i odbierania odpadów komunalnych" właśnie ze względu na adresata norm zawartych w tych dwóch przepisach ustawy, czyli w art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz w art. 6r ust. 3, zwrócono uwagę w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1041/16). Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, nie byłoby sensu zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości, np. pozbywania się odpadów komunalnych (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 991/17). Prowadzi to do konkluzji, że uregulowanie opisanej materii w uchwale podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ustawy, w istotny sposób narusza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Ad. 7. Zasadnie Prokurator kwestionuje również § 9 Regulaminu, który na osoby utrzymujące zwierzęta domowe nakłada pełną odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt.

Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługuje argumentacja skargi, że kwestia odpowiedzialności właścicieli zwierząt za wyrządzone przez nie szkody uregulowana jest w różnych aktach prawnych, w tym – jak przykładowo wskazano - w art. 77 Kodeksu wykroczeń. Zatem zapis Regulaminu, w którym posłużono się również niedookreślonym pojęciem "uciążliwości", narusza "rudymentarne kanony techniki prawodawczej" (vide uzasadnienie: II. Ad.2) i nie ma oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Ad. 8 i 9. W § 10 ust. 1 pkt 1 – 5 oraz w ust. 2 i 3 Regulaminu Rada wprowadziła obowiązek prowadzenia psa na uwięzi, stałego, skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi, zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, obowiązku posiadania łopatki i woreczka do zbierania odchodów zwierząt oraz usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Określiła także przypadki oraz warunki uprawniające zwolnienie psa ze smyczy.

Wprowadzenie w Regulaminie generalnego nakazu prowadzenia psa na uwięzi, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek psa czy jego wielkość), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, które wynikają chociażby z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych.

Ustawodawca nie upoważnił również rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia psów z uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi poza terenami "mało uczęszczanymi", czyli terenami niedookreślonymi (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. II SA/Ke 970/19). Zatem zasadnie skarga argumentuje, że określenie warunków, jakie winny być spełnione dla zwolnienia psa ze smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, może prowadzić do działań niehumanitarnych, a ograniczenia uprawnień właściciela psa poprzez nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odniesieniu do § 10 ust. 1 pkt 6 Regulaminu zgodzić należy się Prokuratorem, że gołębie nie mieszczą się w pojęciu "zwierząt domowych" ani "zwierząt gospodarskich", co w świetle upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy, wyklucza możliwość formułowania w regulaminie jakichkolwiek nakazów czy określenia obowiązków dotyczących utrzymywania gołębi.

Wszystko to prowadzi do konkluzji, że wymienione przepisy Regulaminu w istotny sposób naruszają prawo.

Ad. 10. W § 11 ust. 3 pkt 1-3 Regulaminu rozstrzygnięto o obowiązkach w odniesieniu do osób prowadzących chów zwierząt gospodarskich oraz określono zasady hodowli pszczół.

W art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy zawarte jest upoważnienie do uregulowania w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przy tej treści przepisu stwierdzić przede wszystkim należy, że delegacja ta nie dawała podstawy do formułowania jakichkolwiek nakazów w odniesieniu do pszczół i ich utrzymywania, bowiem pszczoły nie są zwierzętami gospodarskimi. Pszczoły nie są też zwierzętami domowymi (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy) co skutkuje stwierdzeniem, że prawodawca gminny nie był uprawniony do normowania tej materii w regulaminie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. IV SA/Wa 1230/20).

Również w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 ustawy nie można doszukać się upoważnienia do określenia w regulaminie miejsc i sposobu składowania obornika. Zasadnie więc Prokurator naprowadza, że jest to uregulowanie zbyt daleko idące a nadto materia ta jest uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Sąd ponadto wskazuje, że szczegółowe zagadnienia składowania obornika uregulowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie). Zatem wskazane przepisy Regulaminu istotnie naruszają upoważnienie ustawowe.

Ad. 11. Skarga zarzuca także przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 13 Regulaminu podmiotów zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji i jej częstotliwości.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś tak, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Z delegacji tej w żaden sposób nie można wyprowadzić upoważnienia do obciążenia obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. II OSK 3026/14). Poza tym zapisy Regulaminu - "raz w roku" czy "w miarę potrzeby" - nie stanowią określenia terminów deratyzacji. Oznacza to, że § 13 Regulaminu nie mieści się w delegacji ustawowej.

Reasumując Sąd stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 1 – 16, § 3 ust. 1 pkt 3 – 5 oraz pkt 7, § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 9, § 10 ust. 1 - 6, ust. 2 i 3, § 11 ust. 3 pkt 1 - 3 oraz § 13 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.