Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2655/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.N. oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa i A.W., A.W., M. W., E.W., J.B., J.L., D.L., M.F., M.F., D.S., J.S., Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 313/16 w sprawie ze skarg S.K. oraz A.W., A.W., M.W., E.W., J.B., J.L., D.L., M.F., M.F., D.S., J.S., Z. i M.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 313/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg S.K., A.W., M.W., A.W., E.W., J.B., Z., D.S., J.S., J.L., D.L., M.F., M.F., M.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w części określonej w punkcie pierwszym; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz S.K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A.W., M.W., A.W., E.W., J.B., Z., D.S., J.S., J.L., D.L., M.F., M.F. solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M.N. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium RN bądź organ dekretowy) z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] kwietnia 1952 r.) w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził jego nieważność w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] [k. 55-52 t. 4 akt administracyjnych].

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości była uzasadniona z uwagi na to, że została ona przeznaczona pod budowę "A" wraz z niezbędną dla jego funkcjonowania infrastrukturą, co stanowiło spójne założenie planistyczne i uniemożliwiało korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Organ nadzoru zauważył, że decyzja dekretowa z [...] kwietnia 1952 r. odmawiała przyznania prawa własności czasowej m.in. nieżyjącej w dacie orzekania E.O., co spowodowało zaistnienie przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dnia 16 lutego 2015 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wniosek A.W., A.W., E.W., M.W., J.B., J.L., D.L., M.F., M.F., D.S., J.S., Z. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2015 r.

Skarżący podnieśli, że organ nieprawidłowo uznał, że w czasie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r. (dalej Plan Nr [...]). W ocenie wnioskodawców, Plan Nr [...] został uchylony z dniem [...] stycznia 1951 r., a zatem w dacie wydania decyzji dekretowej obowiązywał Ogólny plan zagospodarowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. (dalej Ogólny Plan), który nie został uchylony żadnym aktem prawnym.

Skarżący zarzucili, że organ nadzoru nie był uprawniony do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, jakie winien przeprowadzić organ dekretowy w 1952 r., merytorycznie rozpatrujący sprawę wniosku dekretowego. Organ dekretowy w 1952 r. w ogóle nie zbadał, jaki plan wówczas obowiązywał i jakie przewidywał przeznaczenie gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dnia 17 lutego 2015 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wniosek Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej ZDM) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2015 r.

ZDM podniósł, że orzeczenie z [...] kwietnia 1952 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w zakresie działki ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiącej obecnie drogę publiczną. W ocenie skarżącego, zrealizowanie na nieruchomości inwestycji celu publicznego np. ułożenie chodnika, wybudowanie jezdni asfaltowej, wiąże się z nieodwracalnymi skutkami prawnymi uniemożliwiającymi stwierdzenie nieważności orzeczenie dekretowego.

Dnia 18 lutego 2015 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wniosek M.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu M.N. podniósł, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie jest organem właściwym do oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r., bowiem to Wojewoda [...] jest organem wyższego stopnia nad Prezydentem [...], będącym poprzednikiem prawnym Prezydium Rady Narodowej w [...]. Plan Nr [...], przyjęty przez organ nadzoru za wzorzec planistyczny w dacie wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r., nie został uchwalony zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą planistyczną, bowiem brak jest dowodu dokonania ogłoszenia w Monitorze Polskim przystąpienia do sporządzania ww. Planu. Równocześnie zdaniem wnioskodawcy Plan Nr [...] nie zawierał linii rozgraniczających, co w konsekwencji prowadziło do możliwości wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela na różne cele przewidziane w ww. Planie.

Przekazanie nieruchomości pismem z 18 czerwca 1952 r. w zarząd i administrację Miejskiego Zarządu Budynków Nr [...] w związku z realizacją "A" i dokonania rozbiórki budynków przy [...] przez inwestora Zarząd Inwestycji [...], podczas gdy przekazanie w zarząd nieruchomości (czynność faktyczna) nie stanowi elementu, na podstawie którego możliwa byłaby konkretyzacja postanowień Planu Nr [...], gdyż konkretyzacja celu użyteczności publicznej realizowanego na danym terenie może być dokonana wyłącznie w samym planie zagospodarowanie przestrzennego bądź przed jego wejściem w życie na podstawie materiałów planistycznych.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. nr [...] z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po zmarłej M.K.

Postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] podjęto z urzędu ww. postępowanie z uwagi na wpłynięcie do akt sprawy uwierzytelnionego [...] aktu notarialnego przyjęcia spadku po M.K. przez S.K.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2015 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze, że obecnie zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2015 r. (Dz. U. 2015 poz. 1907 ze zm.) w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa, właściwym do jej rozpatrzenia jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, organ podniósł, że rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa należy zbadać, czy Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekając jako organ nadzoru, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także czy dokonał prawidłowej oceny materiału, co nie zwalnia organu ponownie rozpatrującego sprawę od dokonania własnych ustaleń w tej samej sprawie.

Istotą postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jest ustalenie, czy wydaniu kwestionowanej decyzji towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] stycznia 2015 r. uznał że Prezydium RN decyzją z [...] kwietnia 1952 r. zasadnie odmówiło przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom.

Podstawą prawną orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], ozn. nr hip. [...], są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret). Organ dekretowy odmawiając przyznania prawa własności czasowej wskazał, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej.

Minister podkreślił, że nie istnieją żadne wątpliwości, co do zasadności orzekania w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organu właściwego. Potwierdzeniem niniejszego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.10.2001 r. I SA 789/00 (nie publ.), w którym Sąd wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta [...] w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta [...] w sytuacji, gdy grunt stanowi mienie Skarbu Państwa.

Podobną ocenę prawną w zakresie właściwości Ministra Budownictwa jako organu właściwego w zakresie stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia dekretowego wydanego przez Prezydenta [...] zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18.1.2007 r. [I SA/Wa] 1932/06 (nie publ. [Lex 948475]), w którym Sąd wiążąco stwierdził, że skoro nieruchomość stanowi obecnie mienie Skarbu Państwa, zatem Minister Budownictwa prawidłowo ustalił swoją właściwość instancyjną jako organu wyższego stopnia do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Prezydenta [...], który w ówczesnym stanie prawnym, w strukturze hierarchii organów administracji był organem administracji państwowej szczebla wojewódzkiego, podobnie jak Prezydium Rady Narodowej [...] powstałe po dniu 13 kwietnia 1950 r.

Skoro orzeczenie z [...] kwietnia 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu przy ul. [...] wydało Prezydium Rady Narodowej [...], a więc organ stopnia wojewódzkiego w ówczesnym systemie organów administracji państwowej, zatem niezgodne z prawem i sprzeczne z istotą postępowania nadzorczego jest wskazanie Wojewody [...], jako organu właściwego do oceny legalności decyzji wydanej w 1952 r. przez organ administracji tego samego stopnia. Wolą ustawodawcy było, by organem nadzorczym w stosunku do organu, którego rozstrzygnięcie poddano ocenie legalności w trybie art. 156 kpa był organ wyższego stopnia w stosunku do organu, którego rozstrzygnięcie jest kwestionowane. Tym samym przyjęcie, że organem wyższego stopnia nad niegdyś istniejącym organem wojewódzkim jest obecnie istniejący organ wojewódzki - a więc organ tego samego stopnia - jest sprzeczne z istotą postępowania nadzorczego (wyrok NSA z 25.4.2014 r. I OSK 2361/12) .

Analizując przesłanki ustanowienia prawa własności czasowej organ wskazał, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w art. 7 ust. 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zgadzając się z powyższym, konieczne jest jednocześnie podkreślenie, że tzw. wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, której spełnianie stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela uzasadnioną ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu.

Materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazywał art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie z jego brzmieniem, gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne - nadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz obowiązek wnikliwego rozpatrzenia, czy istniała możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok z 18.10.2005 r. I SA 2415/03, Lex 191287 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie).

Dlatego przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, organ obowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie (wyrok NSA z 6.9.1999 r. IV SA 787/98, Lex 47874).

Podjęte przez organ naczelny w niniejszej sprawie czynności wskazują, że planem do którego należało odnieść się dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości był plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu 30.4.1949 r. na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. RP nr 52 z 6 sierpnia 1947 r., poz. 268) i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy [...] z 4 maja 1948 r., opublikowanej w Monitorze Polskim.

Plan Nr [...] moc obowiązującą uzyskał zgodnie z art. 9 ustawy o odbudowie [...] w zw. z § 8 i 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. RP nr 74 poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] o uchwaleniu planu, tj. z dniem 7 maja 1949 r. (M.P. nr [...]).

Zdaniem Ministra, Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] spełniał wszystkie wymagania formalne, by być traktowanym [jako] plan obowiązujący, a zatem nie istnieją żadne wątpliwości co do wystąpienia jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie procedury jego uchwalania.

Zarzut skarżącego, że Plan Nr [...] nie obowiązywał w dacie wydania decyzji dekretowej z [...] kwietnia 1952 r., bowiem został on uchylony w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. nr 58, poz. 523), jest zdaniem organu całkiem bezzasadny. Owa ustawa w art. 12 wskazuje wprost, jakie akty prawne tracą moc obowiązującą wskutek wejścia w życie ustawy z 30 grudnia 1950 r. i brak jest w nim wzmianki o uchyleniu planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...].4.1949 r. Uchylenie ww. miejscowego planu zagospodarowania z [...].4.1949 r. celem zastąpienia go przedwojennym Ogólnym planem zabudowania [...] z [...] sierpnia 1931 r. byłoby sprzeczne z zasadami logiki. Miejscowe plany zagospodarowania uchwalane były z myślą o zapewnieniu spójności i jednolitości zagospodarowania terenu na danym obszarze (osiedlu) wynikającym z jego specyfiki. Plan ten mógłby zostać zastąpiony kolejnym planem, którym dla [...] był plan z 1961 r.

Minister wyjaśnił, że organ nadzoru I instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowana decyzja z [...] kwietnia 1952 r. była dotknięta choćby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to ograniczyło się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości proceduralnych, i prawa materialnego, których dopuścił się organ dekretowy. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonał na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych (wyrok NSA z 19.6.1995 r. I SA 1241/94, ONSA 1996/2/94). Obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w orzeczeniu z [...] kwietnia 1952 r. Minister z całą stanowczością podkreślił, że organ nadzoru nie dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego.

Organ nadzoru w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym prawidłowo ustalił, po dokonaniu analizy rysunku Planu Nr [...] i legendy do tego Planu, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w części na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi (opracowanie geodezyjne z 7 stycznia 2015 r. [; k. 40-27 t. 4 akt administracyjnych])

W związku z tym organ uznał za wiążące uściślenie i uzupełnienie funkcji terenu dokonane w niniejszej sprawie pismem Prezydium Rady Narodowej w [...] z 8 marca 1954 r., które wskazało, że teren nieruchomości położonej przy [...] został przekazany w zarząd i administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Nr [...] pismem z 18 czerwca 1952 r. Budynki ww. położone są na terenie "A" przekazanym Wydziałowi Gospodarki Komunalnej 18.7.1950 r. W związku z realizacją przedmiotowej części "A" zachodzi konieczność dokonania rozbiórki budynków przy [...] przez inwestora - Zarząd Inwestycji [...].

Z materiałów archiwalnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na nieruchomości ozn. nr hip. [...] znajdowały się ruiny budynków koszarowych.

Plan zagospodarowania przestrzennego przypisał dla terenu owej nieruchomości jej przyszłe funkcje - o charakterze powszechnie dostępnym i społecznie użytecznym. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę parku wraz z niezbędną dla jego funkcjonowania infrastrukturą. Organ nadzoru w decyzji z [...] stycznia 2015 r. słusznie zauważył, że "A" był dużą inwestycją realizowaną m.in. na terenie innych nieruchomości hipotecznych. Prowadzi to do wniosku, że dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli stało w sprzeczności z funkcją planistyczną, bowiem powyższa inwestycja nie mogła być realizowana przez osoby prywatne.

W zakresie pozostałej części nieruchomości (część działki ew. nr [...] z obrębu [...]) biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa i zamierzenia planistyczne dla tego terenu organ wskazał, że niemożliwe było zagospodarowanie go przez osoby prywatne. Na tej części nieruchomości zrealizowano zamierzenia planistyczne, a obecnie stanowi ona drogę w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich (ul. [...]).

Komunikacja drogowa już z samego założenia winna być dostępna dla wszystkich uczestników ruchu, winna mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Pozostawanie dróg w gestii podmiotów prywatnych narażałoby użytkowników dróg, chociażby w sytuacjach kryzysowych, na niepewność prawidłowego, swobodnego i bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej przez ogół społeczeństwa na tych samych prawach.

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 24.6.2010 r. IV CSK 40/10 (Lex 602303) drogi publiczne, podobnie jak np. rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Można mówić o nich tylko wtedy, gdy zakres uprawnionych do korzystania osób nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego, w szczególności posiadania służebności, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo zapewnia każdemu obywatelowi. Podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych. Takie ich posiadanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby. Co prawda powyższe rozważania Sądu Najwyższego poczynione zostały na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), wydaje się jednak, że uwagi te są jak najbardziej adekwatne do stanu prawnego dróg wynikającego z uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. Mimo upływu czasu, drogi publiczne nadal pozostają dobrem ogólnonarodowym.

Dodatkowym argumentem potwierdzającym brak możliwości uwzględnienia wniosku o własność czasową, w części przeznaczonej pod drogi, jest art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. (Dz. U. z 1948 r. nr 54, poz. 433) o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl ww. przepisu grunty stale lub czasowo potrzebne do budowy i utrzymania dróg, wraz ze znajdującymi się na nich budowlami, oraz materiały, niezbędne do budowy dróg, mogą być nabyte w drodze wywłaszczenia względnie czasowo zajęte. Z regulacji tej wynika, że inwestycje drogowe stanowiły niewątpliwie jeden z priorytetów polityki Państwa, dla realizacji którego dopuszczalne było nawet wywłaszczanie niezbędnych na ten cel nieruchomości.

Przyznanie dotychczasowym właścicielom własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego pod komunikację drogową naruszałoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z komunikacji drogowej. Organ dekretowy prawidłowo odniósł się do planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku wytyczne planu zagospodarowania przestrzennego i dokumenty wskazujące na planowany charakter nieruchomości nie dawały organowi dekretowemu alternatywy przy podejmowaniu decyzji.

W orzeczeniu dekretowym z [...] kwietnia 1952 r. nie podano konkretnie, na podstawie jakiego planu zostały poczynione ustalenia przez organ wydający to orzeczenie. Brak wskazania w orzeczeniu z [...] kwietnia 1952 r. konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy domniemania nielegalności tejże decyzji, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów nim objętych, co oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było konieczności wskazywania go, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny. Tym samym nie można uznać zasadności zarzutu, jakoby analiza przesłanek przyznania prawa własności czasowej dokonana została dopiero przez organ nadzoru, a nie przez organ orzekający w 1952 r.

W rozpatrywanej sytuacji odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona, bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest możliwość pogodzenia użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku (wyrok NSA z 25.4.2013 r. I OSK 2252/11, Lex 1336383).

Analizując kwestionowaną decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] pod kątem, czy nie zachodzą inne przesłanki rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że owa decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Należało przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i winna być usunięta z obrotu prawnego, by nie wywoływać skutków prawnych (wyrok NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, Lex 10693; 14.11.2001 r. I SA 2462/99, Lex 82653; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.8.2006 r. IV SA/Wa 1973/05, Lex 258282).

Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z momentem jej śmierci. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy do takiej sytuacji dochodzi to przyjąć należy, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z 9.12.2011 r. I OSK 140/11, cbosa).

Organ nadzoru słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1952 r. jako skierowana do zmarłej E.O. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności mimo prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia.

Przechodząc do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanego rozstrzygnięcia należy wskazać, że organ badając kwestionowaną decyzję dekretową w postępowaniu nadzorczym właściwie dokonał analizy skutków z uwzględnieniem art. 156 § 2 kpa przez ustalenie, czy i w jakim trybie nastąpił pierwotny obrót nieruchomością.

Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 158 § 2 kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczność, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W skład nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wchodzą obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...] z obrębu [...]. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] jest własnością Skarbu Państwa, pozostającą w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich i stanowi drogę - ul. [...]. Skarżący podnosi w tym zakresie, że niemożliwe jest stwierdzenie braku wystąpienia odwracalnych skutków prawnych, bowiem zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) - drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Organ badający kwestionowaną decyzje dekretową w postępowaniu nadzorczym właściwie dokonał analizy dotyczącej wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych przez ustalenie, czy i w jakim trybie nastąpił pierwotny obrót nieruchomością. Nieruchomość [...] położona przy [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nie była przedmiotem jakiegokolwiek obrotu, w tym obrotu cywilnoprawnego i nadal jest, a także po stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego z [...] kwietnia 1952 r. będzie własnością Skarbu Państwa, gdyż przejęcie tego prawa jest nadal unormowane dekretem, niezależnie od rozstrzygnięcia organów dekretowych. Przedmiotowa działka nie została zbyta przez Skarb Państwa w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, a zatem organ nadzoru zasadnie stwierdził, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, tym samym brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r., w części stanowiącej obecnie działkę ew. nr [...] z obrębu [...].

Stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego ex tunc (z mocą wsteczną). Należy jednoznacznie wskazać, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie powoduje równoczesnej zmiany w sferze prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, tj. nie wywołuje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu wywołuje ten skutek prawny, że przywraca uprawnionemu prawo do ubiegania się o ustanowienie żądanego wcześniej prawa jako substytutu nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust 1 dekretu (postanowienie SN z 11.2.2011 r. I CSK 288/10, Lex Polonica 3069034). Roszczenie do nieruchomości położonej przy ul. [...], przysługujące następcom prawnym jej dotychczasowych właścicieli, zostanie zweryfikowane przez Prezydenta [...] w postępowaniu z wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, który oceni, czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli.

Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] są własnością Skarbu Państwa pozostającą we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali wyodrębnionych w posadowionym na nich budynkach. Prawo użytkowania wieczystego tych działek zostało ustanowione przez Skarb Państwa umową z [...] lipca 1997 r., Rep. A nr [...], sporządzoną przez notariusz A.M.

W zakresie tej części nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] należało orzec o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji dekretowej z [...] kwietnia 1952 r. z naruszeniem prawa.

W dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2015 r. nie żyła strona tego postępowania M.K., która zmarła dnia [...] grudnia 2014 r. Strony nie poinformowały organu o jej śmierci. Okoliczność ta nie wpływa na byt prawny decyzji z [...] stycznia 2015 r. bowiem jej jedyny spadkobierca, tj. S.K. brał i bierze udział w postępowaniu.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: M.N., S.K., A.W., A.W., M.W., E.W., J.B., J.L., D.L., M.F., M.F., D.S., J.S., Z..

Skarżący zarzucili powyższej decyzji naruszenie:

1. art. 44 w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 [ze zm.], dalej rpa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. ([...]) wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) - mimo, że nie odwoływało się do jakiegokolwiek obowiązującego wzorca planistycznego umożliwiającego ocenę przesłanek wynikających z dekretu warszawskiego i oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonym opracowanym ("opracow.") planie zagospodarowania przestrzennego.

2. art. 7 ust. 2 dekretu, art. 9 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. nr 52, poz. 268) w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze Warszawy oraz Warszawskiego Zespołu Mieszkaniowego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. nr 74, poz. 479), przez niezasadne uznanie, że opublikowanie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu 30 kwietnia 1949 r., na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] z dniem 7 maja 1949 r. (M.P. nr A-27 poz. 431), stanowi wystarczający dowód, że plan ten był obowiązujący, zaś organy w postępowaniu zwykłym nie były uprawnione do badania jego obowiązywania podczas gdy:

a) stosownie do art. 81 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. obowiązującej w dacie wydania kontrolowanych decyzji administracyjnych, organy nie miały prawa badania ważności ustaw wyłącznie w wypadku gdy akt prawny został należycie ogłoszony tj. spełniał wszelkie procedury planistyczne, a zatem sądy i organy były uprawnione do zbadania czy Plan Nr [...] został ogłoszony zgodnie z obowiązującą procedurą wynikająca z ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. nr 52, poz. 268) – gdyż tylko wtedy mógł twierdzić, że jest obowiązujący i uznać go za miarodajny dla oceny wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu;

b) podczas gdy nie została wyczerpana procedura planistyczna dotycząca opublikowania w stosownych promulgatach w tym Monitorze Polskim, przystąpienia do sporządzania Planu Nr [...], co powoduje że nie sposób uznać ten dokument za obowiązujący wzorzec planistyczny;

3. art. 7 ust. 2 dekretu, art. 81 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r. bezzasadnie przez uznanie, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. ([...]) obowiązującym planem był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], podczas gdy plan ten nie mógł stanowić obowiązującego wzorca planistycznego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. ([...]) nawet gdyby przyjąć, że uzyskał moc obowiązującą na podstawie art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. nr 52, poz. 268), gdyż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. nr 58, poz. 523) akt prawny obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] z [...] maja 1949 r. (M.P. Nr [...]) został uznany za uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r.;

4. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 dekretu przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że istnieje możliwość doprecyzowania (konkretyzacji, uściślenia) celu użyteczności publicznej w planie zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru nieruchomości na podstawie dokumentu lokalizującego na nieruchomości ściśle określony (indywidualnie skonkretyzowany) podmiot publiczny, podczas gdy takie doprecyzowanie (konkretyzacja) stanowi zastąpienie deklarowanej przez ustawodawcę funkcji planistycznej dekretu warszawskiego funkcją wywłaszczenia nieruchomości gruntowej i budynkowej bez jakiegokolwiek odszkodowania (konfiskata), a tym samym dokonanie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w sposób naruszający art. 99 i 95 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r.;

5. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 99 i 95 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r., przez przyjęcie, że ocena możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości, może być przeprowadzona w wyniku oceny dokumentów nie zawierających źródłowych treści planistycznych, a nadto powstałych już po dacie wydania decyzji odmownej i dotyczących faktów które wystąpiły już po dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. ([...]) (w stanie faktycznym sprawy: pisma Prezydium Rady Narodowej z 8 marca 1954 r., dotyczącego przekazania terenu w zarząd i administrację w dniu 18 czerwca 1952 r.), podczas gdy dokumenty konkretyzujące ogólne ustalenia planu miejscowego winny zawierać informacje o przekazaniu danego terenu, mające charakter źródłowy, a nie wtórny w stosunku do zatwierdzonego planu; a nadto nie mogą dotyczyć zdarzeń które wystąpiły już po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej;

6. art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony;

wnosząc o jej uchylenie w całości, i uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu obu skarg odniesiono się do przedstawionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. "145 § 1 lit. a" ppsa, orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 [ze zm.]) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ppsa).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca z [...] stycznia 2015 r. w zakresie w jakim stwierdza, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r., odmawiające dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy [...] ozn. hip. [...] w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z materiału dokumentacyjnego przedmiotowej sprawy i z ustaleń organu wynika, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, E.O., która w chwili jej wydawania nie miała przymiotu strony postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183 [nb 1; s. 210, nb 7, s. 215, nb 13]) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.

Wobec powyższego, zbędne były w rozpoznawanej sprawie rozważania merytoryczne organu dotyczące kwestii planistycznych i odnoszenie się w tej materii do zarzutów obu skarg. Zaskarżona decyzja zawiera wadę, ponieważ w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu warszawskiego nie było na niej budynków mieszkalnych (zostały wybudowane na jej części dopiero w 1997 r.), zatem zdaniem Sądu I instancji, organ błędnie przyjął, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne i stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 1952 r. w tej części została wydana z naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu nie było przeszkód do stwierdzenia jej nieważności w całości. Dopiero de lege ferenda organ będzie musiał rozważyć badając w trybie nieważnościowym decyzję o oddaniu przedmiotowego gruntu (w części na której znajdują się budynki mieszkalne) w użytkowanie wieczyste, czy zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko.

Pismem z 9 września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej minister), reprezentowany przez r. pr. J.J., wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok I SA/Wa 313/16 w całości.

Minister zarzucił wyrokowi na podstawie:

1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie prawa materialnego przez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez uznanie, że ustalenia i rozważania merytoryczne organu nadzoru dotyczące kwestii planistycznych były zbędne z uwagi na fakt, że decyzja dekretowa jako skierowana do zmarłej E.O. i tak była obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności skutkujące dokonaniem błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) przez uznanie, że wobec śmierci jednego z byłych właścicieli nieruchomości przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy odmowa przyznania prawa własności czasowej w decyzji dekretowej z [...].4.1952 r. związana była z niespełnieniem materialnoprawnej przesłanki warunkującej przyznanie przez organ dekretowy prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli w zgodzie z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, nie zaś ze względu na śmierć jednego z jej współwłaścicieli;

b) niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w powyższym zakresie, podczas gdy wobec ustanowienia użytkowania wieczystego decyzją administracyjną, ale również umową cywilnoprawną oraz kolejnymi umowami zawartymi w formie aktów notarialnych, organ musiał ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji dekretowej z [...].4.1952 r. z naruszeniem prawa.

2. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 in principio ppsa przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z nieuwzględnieniem faktu istnienia umowy sporządzonej przez notariusz A.M. w dniu [...].7.1997 r., Rep. A nr [...], na mocy której dokonano sprzedaży prawa użytkowania wieczystego do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...];

b) art. 141 § 4 ppsa przez sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia okoliczności i twierdzeń nieznajdujących potwierdzenia w przepisach prawa, w szczególności w zakresie powoływania się wyłącznie na decyzję o oddaniu gruntu nieruchomości (w części na której znajdują się budynki) w użytkowanie wieczyste, pomijając fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej w tym zakresie oraz założenia, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste będzie badana w trybie nieważnościowym;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu przez błędne przyjęcie, że organ dokonał niepotrzebnych ustaleń okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy.

Minister wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie "skargi" [winno być "skarg"] względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 103-106 akt sądowych).

Pismem z dnia 13 września 2016 r. skargę kasacyjną od wyroku z 9 września 2016 r. wywiedli: A.W., M.W., A.W., E.W., J.B., J.L., D.L., J.S., D.S., M.F., M.F., Z., reprezentowani przez adw. J.C.

Wskazani skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok I SA/Wa 313/16 w całości, zarzucając mu naruszenie na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 ppsa przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ppsa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez uchylenie jedynie w części decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. nr [...] tj. w zakresie, w którym decyzje te stwierdzają wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...].4.1952 r., odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], ozn. nr hip. [...], tj. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia w całości wskazanych powyżej decyzji wraz z podaniem oceny prawnej i wskazaniami co do dalszego postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony tj. przez nie wskazanie w sentencji wyroku, że w pozostałym zakresie sąd wojewódzki skargę oddala;

3. art. 1 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;

4. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) przez uchylenie w części decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w zakresie wyżej wskazanym w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia w całości wyżej wskazanych decyzji z uwagi na błędne zastosowanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego.

Skarżący ci wnieśli o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych (k. 115-131 akt sądowych).

Skargę kasacyjną z 8 września 2016 r., sprostowaną pismem z 20 września 2016 r., od wyroku z 9 czerwca 2016 r. wywiódł M.N., reprezentowany przez r. pr. A.S. Skarżący kasacyjnie zaskarżył w/w wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 111 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 1 kpa przez brak należytej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r., polegającej na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego ocenę w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem skargi kasacyjnej, przez brak jakiekolwiek odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi dotyczących kwestii merytorycznych w tym ustalenia wzorca planistycznego obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia 1952 r., oraz przeznaczenia nieruchomości w tym planie, z uwagi na bezzasadne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że rozważania te są zbędne dla oceny przesłanek nieważności w/w decyzji administracyjnej, wobec skierowania jej do osoby nieżyjącej, a zatem nie posiadającej zdolności prawnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ppsa przez dokonanie oceny prawnej oraz udzielenie organowi nadzorczemu bezzasadnych wskazań odnośnie dalszego postępowania, uniemożliwiających ocenę merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w tym ustalenia wzorca planistycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia 1952 r., oraz przeznaczenia nieruchomości w tym planie, a wyłącznie zobowiązanie organu nadzorczego do ustalenia kwestii czy badana decyzja administracyjna skierowana do osoby nieżyjącej nie posiadającej zdolności prawnej, spowodowała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa);

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 kc przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skierowanie badanej w trybie nadzorczym decyzji do osoby nieżyjącej, a zatem nie posiadającej zdolności prawnej, powoduje, że zbędnym jest badanie przez organ nadzorczy wystąpienia pozostałych przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, powodujących nieważność badanej w trybie nadzoru decyzji administracyjnej, w szczególności zbędne jest badanie wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, przesłanek rażącego naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) podczas gdy właściwe zastosowanie art. 156 § 1 kpa polega na zbadaniu w każdym wypadku, przez organ nadzorczy, niezależnie od treści wniosku o stwierdzenie nieważności wszystkich kodeksowych przyczyn stwierdzenia nieważności badanej decyzji administracyjnej wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Skarżący ten wniósł o: 1. uchylenie wyroku WSA w Warszawie z 9 czerwca 2016 r. sygn. I SA/Wa 313/16, sprostowanego postanowieniem WSA w Warszawie z 1 sierpnia 2016 r. sygn. I SA/Wa 313/16 w całości; 2. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. ([...]) i uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. ([...]);

2. w każdy wypadku zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym (k. 92-98, 137-140 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

A. W pierwszej kolejności należało odnieść się do skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa - jako najdalej idącej.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, okazał się nieusprawiedliwony.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyrok NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl - OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r. I SA 2462/99; 20.9.2002 r. I SA 428/01; 11.3.2008 r. I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r. I OSK 1429/08; 6.6.2013 r. II OSK 383/12, Lex 1352914). Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 877 nb 56; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 899-900, cz. III.C, uw. 5). W tym zakresie wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaprezentowana w wyroku I SA/Wa 313/16 okazała się prawidłowa.

Badanie przez organ nadzoru kwestii planistycznych służyło ustaleniu dalszych przesłanek nieważności orzeczenia dekretowego i wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było zbędne. Organ nadzoru obowiązany był bowiem zbadać także inne przesłanki nieważności orzeczenia dekretowego. Jednakże naruszenie przez Sąd I instancji w tej części art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem już sam fakt, że orzeczenie dekretowe było kierowane do E.O. – osoby nieżyjącej w dniu [...] kwietnia 1952 r., uprawniało Sąd I instancji do orzeczenia jak w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku. Skoro budynki mieszkalne pobudowano na części przedmiotowej nieruchomości w 1997 r. i nie istniały one w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, to brak było podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie wykładni art. 156 § 2 kpa, uwzględniającej stanowisko prezentowanego w uchwale 5 Sędziów NSA z 9.11.1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13. W kontrolowanej sprawie nie zaszedł przypadek decyzji administracyjnej zależnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 kpa, lecz decyzji wydawanych w sprawach, które pojawiały się jedna po drugiej, ale pomiędzy nimi nie było związku koniecznego.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 in principio ppsa, bowiem Sąd I instancji nie pominął istnienia umowy z [...] lipca 1997 r. Rep. A nr [...], którą dokonano sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] z obrębu [...]. Przeciwnie - Sąd I instancji ów fakt uwzględnił, a jedynie wyprowadził zeń odmienne wnioski co do spełnienia przesłanki materialnoprawnej w kontrolowanym postępowaniu (s. 14, 18 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 313/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 ppsa, choć w stopniu, który nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie w części przedstawiające stanowisko Sądu I instancji należy ocenić jako skąpe, lecz pozwalające na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku.

Nieusprawiedliwony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wskazał naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu, a jedynie podniósł, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a ppsa (s. 17-19 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 313/16). Wojewódzki Sąd nie kwestionował prawidłowości ustaleń organu nadzoru w kwestii obowiązywania Planu Nr [...], a jedynie uznał za zbędne "w rozpoznawanej sprawie rozważania merytoryczne organu dotyczące kwestii planistycznych". W tej ostatniej materii pogląd Sądu I instancji jest nietrafny, choć uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

B. Odnosząc się do skargi kasacyjnej A.W., M.W., A.W., E.W., J.B., J.L., D.L., J.S., D.S., M.F., M.F., Z.:

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ppsa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Wskazanie jako wzorca kontroli "art. 145 § 1 pkt 1 ppsa" nastąpiło niestarannie – przepis ten dzieli się na trzy litery, o zróżnicowanej treści normatywnej. Mimo braku staranności, zarzut ten nadawał się do rozpoznania, nie ma bowiem przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa; cz. III.4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2015 r. w części nie uchylonej punktem 1 (pierwszym) sentencji zaskarżonego wyroku. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu tego zarzutu nie prowadził do odmiennej oceny, niż leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 [lit. c] ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Jeśli skarżący kasacyjnie uważali, że sąd nie orzekł o całości skargi, winni byli skorzystać z art. 157 § 1 ppsa. Wniosku o uzupełnienie wyroku, w terminie czternastodniowym od dnia ogłoszenia, nie może zastąpić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 [lit. c] ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 kpa, podniesiony w terminie dla wywiedzenia skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa nie mógł zostać uwzględniony. Art. 1 ppsa nie dzieli się na paragrafy. Autor skargi kasacyjnej zarzutu tego nie uzasadnia; nie wiadomo zatem, czy dopatruje się przekroczenia przez Sąd I instancji granic sprawy, czy naruszenia obowiązku dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632, nb 1, 2).

Nietrafnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 [lit. a] ppsa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W istocie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie stosował w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym art. 7 ust. 2 dekretu, a jedynie badał, czy organ dekretowy nie naruszył rażąco art. 7 ust. 2 dekretu.

Autor skargi kasacyjnej przeinacza treść orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r., podnosząc, że "Organ wydający zaskarżone orzeczenie administracyjne... wskazując jedynie, że nieruchomość zgodnie z opracowywanym planem" (k. 125 akapit 1 akt sądowych), gdy tymczasem organ dekretowy jednoznacznie wskazał "zgodnie z opracowanym planem", choć nie doprecyzował daty i numeru planu (k. 32 t. 1 akt administracyjnych).

Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń poczynionych przez organ nadzoru, zgodnie z którymi w dniu [...] kwietnia 1952 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r. na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. RP nr 52 z 6 sierpnia 1947 r., poz. 268) i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy [...] z 4 maja 1948 r., opublikowanej w Monitorze Polskim.

Plan Nr [...] moc obowiązującą uzyskał zgodnie z art. 9 ustawy o odbudowie [...] w zw. z § 8 i 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. RP nr 74, poz. 479, dalej rozporządzenie z 11 grudnia 1947 r.) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] o uchwaleniu planu, tj. z dniem 7 maja 1949 r. (M.P. nr [...]).

Obwieszczenie o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] zostało wydane na podstawie ważnego i powszechnie wówczas obowiązującego rozporządzenia z 11 grudnia 1947 r. Rozporządzenie z 11 grudnia 1947 r. zostało wydane na podstawie ważnej i powszechnie wówczas obowiązującej delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. nr 52, poz. 268).

Prawidłowe ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę "A" oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi (będące celami użyteczności publicznej), nakazuje przyjąć, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że korzystanie z gruntu przez prywatnych współwłaścicieli było niezgodne z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego w dniu [...] kwietnia 1952 r. Planu Nr [...].

Nie ulega wątpliwości, że w realiach 1952 r., wymogi dotyczące praworządnego działania organów administracji publicznej – zwłaszcza w dziedzinie ochrony prawa własności, były bardzo obniżone – nie tylko z uwagi na niską kondycję ówczesnych urzędników administracji lecz nade wszystko z uwagi na odmienną aksjologię ówczesnych władz publicznych. W latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Do 1967 r. na 7553 wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (A. Poczobutt-Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 84; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Toruń 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 267-268; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 34). Powszechnie wiadomo, że wnioski dekretowe były niejednokrotnie usuwane przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa (H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wolters Kluwer 2013, 3.1.1.1, s. 68-69).

C. Odnosząc się do skargi kasacyjnej M.N.:

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 111 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd nie kwestionował prawidłowości ustaleń organu nadzoru w kwestii obowiązywania Planu Nr [...] ani przeznaczenia nieruchomości w tym Planie, a jedynie uznał za zbędne "w rozpoznawanej sprawie rozważania merytoryczne organu dotyczące kwestii planistycznych".

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy analizie zarzutu 4 skargi kasacyjnej, sporządzonej przez adw. J.C. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że adresowanie orzeczenia dekretowego do nieżyjącej w dniu [...] kwietnia 1952 r . E.O., spełniało przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 1 kpa).

Mimo podniesienia zarzutu naruszenia art. 111 § 1 ppsa w skardze kasacyjnej, pełnomocnik M. N. nie wykazał wpływu postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1 ppsa na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz - op. cit., s. 788, nb 2).

Zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ppsa. Ustalenie wzorca planistycznego, obowiązującego w dniu [...] kwietnia 1952 r. i przeznaczenia nieruchomości w tym planie, służyło ustaleniu dalszych przesłanek nieważności orzeczenia dekretowego i wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było zbędne. Organ nadzoru obowiązany był zbadać także inne niż określone w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 kc, przesłanki nieważności orzeczenia dekretowego. Jednakże naruszenie przez Sąd I instancji w tej części art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem już sam fakt, że orzeczenie dekretowe było kierowane do E.O. – osoby nieżyjącej w dniu [...] kwietnia 1952 r., uprawniało Sąd I instancji do orzeczenia jak w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej M.N., Sąd I instancji nie udzielił wskazań co do dalszego postępowania, wyłącznie zobowiązujących organ nadzoru do ustalenia, czy badana decyzja skierowana do osoby nieżyjącej, nie mającej zdolności prawnej, spowodowała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa). Takie wskazanie nie zostało ujęte w merytorycznej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 17-19 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 313/16). Żadna z koncepcji nieodwracalnych skutków prawnych, wypracowana w orzecznictwie i piśmiennictwie, nie wiąże skierowania decyzji do osoby nieżyjącej z nieodwracalnymi skutkami prawnymi (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 865-867, nb 33-36). W doktrynie trafnie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie kpa, Wyd. WSPA Lublin 2010, s. 901-902). Decyzja o odmowie ustanowienia na gruncie nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie wywołała skutków nieodwracalnych. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje jeszcze komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości warszawskiej. Uprawnienie to strona uzyskuje dopiero na podstawie decyzji przyznającej jej ww. prawo (wyrok NSA z 24.11.2010 r. I OSK 148/10, Lex 745041). Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2, jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 5.6.2012 r. II OSK 292/11, Lex 1219128, aprobowany przez M. Jaśkowską – op. cit., s. 923-924, cz. IV, uw. 5). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni aprobuje. Zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności jest podstawą do usunięcia niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (M. Wincenciak - op. cit., s. 900). Samo stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie usuwa jej skutku cywilnoprawnego.

Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 kc, rozumiane jako zbędność badania także innych niż określone w tym zarzucie wzorców kontroli, w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej, przesłanek nieważności orzeczenia dekretowego, okazało się być usprawiedliwione. W sprawie nie zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2015 r. w części nie uchylonej punktem 1 (pierwszym) sentencji zaskarżonego wyroku. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu tego zarzutu nie prowadził do odmiennej oceny, niż leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe, skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, skargi kasacyjne należało oddalić (art. 184 in fine ppsa).

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Inwestycji i Rozwoju związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 313/16, skorygowanymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 2655/16 (art. 153 ppsa).