Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 773/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1249
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 19 maja 2011 r. nr 47/VI/2011 w przedmiocie trybu sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski pismem z 5 września 2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 47/VI/2011 Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w całości, jako niezgodnej z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1249; dalej: ustawa) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).

Na sesji w dniu 19 maja 2011 r. Rada Miejska w Kaletach podjęła uchwałę Nr 47/VI/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, dalej: uchwała. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2011 r., Nr 127, poz. 2419.

Wojewoda Śląski poniósł, że ustawa wskazuje organ właściwy do powołania zespołu, natomiast od uchwałodawcy wymaga jedynie określenia trybu i sposobu powoływania jego członków. "Tryb" powołania i odwołania członków Zespołu, rozumiany według słownika języka polskiego (Nowy słownik języka polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002r,, s. 1243) jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób, system" - prowadzący do wyłonienia określonych kandydatur, a w konsekwencji ich powołania. Brak takich unormowań w uchwale czyni system powoływania i odwoływania członków zespołu niekompletnym, uniemożliwiając właściwe wykonanie ustawy, samą zaś uchwałę niezgodną z prawem.

Wobec powyższego w jego ocenie Rada Miejska w Kaletach (dalej: Rada Miejska) w sposób niepełny i szczątkowy uregulowała tryb i sposób powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego (dalej: Zespół). Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały: Członków Zespołu powołuje i odwołuje zarządzeniem Burmistrz Miasta. Brak jest z kolei dalszych jakichkolwiek uregulowań w uchwale dotyczących tej kwestii. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika nawet to, który podmiot i w jaki sposób inicjuje postępowanie w przedmiocie obsadzenia wolnego stanowiska w zespole. Przesądza to o nieprawidłowym unormowaniu trybu i sposobie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinamego, a więc obligatoryjnego elementu uchwały określonego przepisem art. 9a ust. 15 ustawy - co wpływa na ocenę legalności całej uchwały.

Niezależnie Rada Miejska nieprawidłowo określiła warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W § 5 ust. 4 uchwały Rada uchwaliła, iż: Pracami zespołu kieruje Przewodniczący, a w razie jego nieobecności jego Zastępca. Przedmiotowy przepis nie przewiduje sposobu postępowania w sytuacji, gdyby zarówno przewodniczący zespołu jak i jego zastępca nie mogli wziąć udziału w pracach zespołu. Wobec takiej treści § 5 uchwały, mogłoby dojść do sytuacji, w której zespół w ogóle nie mógłby obradować i to tylko z powodu nieobecności jedynie dwóch członków (przewodniczącego oraz zastępcy). Prawidłowe uregulowanie tej kwestii powinno określać, który z członków zespołu powinien przewodniczyć obradom w przypadku braku obecności powyżej wskazanych członków.

W dalszej kolejności Wojewoda Śląski zarzucił nieprawidłowe uregulowanie § 5 ust. 6 i 7 uchwały tj.

6. Decyzje zespołu są ważne, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 4 członków Zespołu.

7.Zespół podejmuje decyzje w formie uchwał, stanowisk zwykłą większością głosów.

Wątpliwości Wojewody Śląskiego budzi określenie przez Radę Mieską, że zespół interdyscyplinarny podejmuje decyzje w formie uchwał. Głównym zadaniem zespołu jest realizowanie działań zmierzających do przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrona ofiar tej przemocy. Zespół interdyscyplinamy - jako ciało kolegialne nie wydaje żadnych decyzji, podejmuje jedynie uchwały. Wobec czego wszelkiego rodzaju stanowiska, rekomendacje, opinie są wyrażane w formie uchwały i nie mają nic wspólnego z decyzjami, które to są formą wypowiedzi podmiotów monokratycznych. Ponadto zespół dyscyplinarny nie został wyposażony przez ustawodawcę w możliwość wydawania decyzji administracyjnych. Zatem stanowienie przez Radę, że zespół podejmuje decyzje należy ocenić jako niezgodne z prawem.

W ocenie Wojewody Śląskiego uchwała w zakresie wskazanym powyżej jest niekompletna i niewystarczająca, aby uznać, że w pełni realizuje delegację ustawową. Nieprawidłowe uregulowanie powyższych kwestii przesądza o nieprawidłowym unormowaniu trybu i sposobie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, a więc obligatoryjnego elementu uchwały określonego przepisem art. 9a ust. 15 ustawy - co wpływa na ocenę legalności całej uchwały.

Ponadto uchwała zawiera również inne nieprawidłowości.

Przede wszystkim Rada Miejska w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 uchwały przekroczyła delegację z art. 9a ust. 15 ustawy, wskazując skład Zespołu i materialnoprawne przyczyny odwołania członka Zespołu.

Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów:

1) placówek oświatowych działających na terenie Kalet,

2) placówek oświatowych działających na terenie Kalet,

3) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

4) Komisariatu Policji,

5) służby zdrowia,

6) organizacji pozarządowych działających na terenie Kalet,

7) Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Tarnowskich Górach.

Tymczasem organem uprawnionym do kształtowania składu Zespołu jest wyłącznie wójt, burmistrz czy prezydent miasta, co jednoznacznie wynika z art. 9a ust. 2 ustawy. Ponadto Rada Miejska nie wskazała, że w skład Zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3 art. 9a ustawy, które działają na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania składu zespołu interdyscyplinamego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zgodnie natomiast z dyspozycją § 3 ust. 2 uchwały, członek Zespołu może zostać odwołany:

1) na jego wniosek,

2) w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie,

3) na wniosek podmiotu, który reprezentuje.

Tymczasem upoważnienie ustawowe określone przepisem art. 9a ust. 15 ustawy dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa zespołu, a nie jego przyczyn. Rada Miejska nie została upoważniona przez ustawodawcę do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Co więcej, jedynymi podmiotami upoważnionymi do określenia sytuacji, w których dany członek zostanie odwołany, są podmioty, które delegowały członka do prac w Zespole. Ponadto udział w pracach Zespołu nie jest co do zasady dobrowolny, gdyż jest związany z wykonywaniem przez jego członków obowiązków pracowniczych w swoich podstawowych miejscach pracy. Oznacza to, że dany członek nie może na własny wniosek zrezygnować z udziału w pracach Zespołu (bez konsekwencji pracowniczych i dyscyplinarnych) w przypadku, gdyby przełożony danego członka uważał, że ten dalej powinien być członkiem Zespołu. Wobec czego, członek może być odwołany przez burmistrza jedynie na wniosek podmiotu, który jest przez konkretnego członka reprezentowany. Z kolei odwołanie członka, w trybie określonym przez Radę, może mieć jedynie charakter wykonawczy w stosunku do woli podmiotów, które są reprezentowane w zespole.

W dalszej kolejności Wojewoda Śląski wskazał na § 6 uchwały, w którym "W celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie, w indywidualnych przypadkach. Zespól może tworzyć Grupy Robocze, w skład których wchodzą w miarę potrzeb:

1) pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej,

2) funkcjonariusze Policji,

3) pracownicy służby zdrowia,

4) przedstawiciele placówek oświatowych,

5) członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

6) kuratorzy sądowi,

7) przedstawiciele organizacji pozarządowych."

W jego ocenie powyższy przepis uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy, a także narusza art. 9a ust. 10 i 14 ustawy. Art. 9a ust. 15 ustawy, stanowiący delegację do podjęcia kwestionowanej przez skarżącego uchwały, przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinamego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W zakresie tej kompetencji nie będą mieściły się regulacje dotyczące powoływania grup roboczych oraz zasad ich działania. Natomiast stosownie do treści art. 9a ust. 10 ustawy, zespół interdyscyplinarny posiada możliwość utworzenia grup roboczych w celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Realizacja przyznanej tym przepisem kompetencji ma jednak charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Od woli zespołu interdyscyplinarnego więc zależy, czy grupy te w ogóle zostaną powołane, czy też nie. Również to sam zespół, a nie rada, będzie decydował, na jakich zasadach grupy te będą działały oraz kto będzie wchodził w ich skład. Tym samym Rada, stanowiąc w uchwale jakiekolwiek normy dotyczące funkcjonowania grupy roboczej (nawet wskazując, że jest ona powoływana fakultatywnie), przekracza delegację z art. 9a ust. 15 ustawy.

Wojewoda Śląski zakwestionował zgodność z prawem także innych przepisów uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiódł, że niedopuszczalne jest z punktu widzenia techniki prawodawczej dokonywanie powtórzeń i modyfikacji unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie. Chodzi tutaj o:

§ 2 ust. 2 uchwały - jako powtórzenie przepisu art. 9a ust. 8 ustawy,

§ 5 ust. 2 uchwały - jako powtórzenie art. 9a ust. 7 ustawy,

§ 5 ust. 8 uchwały - jako modyfikację i powtórzenie art. 9a ust. 13 ustawy.

Już z przepisu ustawy wynika, że Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Skutkuje to tym, że wszelkie należności za pełnioną funkcję w zespole, w tym koszty ewentualnych delegacji pokrywane są z wynagrodzenia za pracę, otrzymywanego w ramach podstawowego stosunku pracy.

W ocenie Wojewody Śląskiego uchybienia w przedmiotowej uchwałę należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Istotne naruszenie prawa w uchwale powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost ż porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co nastąpiło w niniejszej sprawie Na potwierdzenie swojego stanowiska także przywołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że uchwała jest sprzeczna z prawem, co czyni wniesienie niniejszej skargi w pełni uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę Miasto Kalety uznało skargę za uzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn.zm), dalej: p.p.s.a., w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 40) dalej: u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, por. wyrok NSA z 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 669/90; wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16). Wobec tego stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" z 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12; wyrok NSA z 26 lipca 2012 r.,sygn. akt I OSK997/12).

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Przepisy p.p.s.a. ani u.s.g. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa.

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.

Tymi zasadami winien kierować się organ nadzoru badając zgodność z prawem uchwały, o której unieważnienie wnosi. Sąd zaś rozpoznając skargę wojewody, oceni czy zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały są uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. To organ nadzoru jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni (tak WSA w wyroku z 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 125/21). Jeśli organ nadzoru tego obowiązku nie wypełnił, to skarga nie może zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcia czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Sąd zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Natomiast generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych czyli do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że określone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001). Wskazać jednak należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06).

Przedmiotem skargi i kontrolą Sąd objął uchwałę Rady Miejskiej w Kaletach z 19 maja 2011 r., Nr 47/VI/2011 w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Jako akt prawa miejscowego opublikowana ona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2011 r. nr 127 poz. 2419 w dniu 14 czerwca 2011 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt. IV SA/Wa 262/18; wyrok WSA w Gliwicach z 6 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 254/22).

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwość sprowadza się przede wszystkim do naruszenia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy.

Sąd podziela stanowisko Wojewody Śląskiego, co do tego, że pomimo deklaracji zawartej w § 3 ust. 1 uchwały cyt. "Członków Zespołu powołuje i odwołuje zarządzeniem Burmistrz Miasta" w dalszych jej regulacjach brak jest jakichkolwiek norm odnoszących się do trybu i sposobu, w jaki owe powołanie i odwołanie członków Zespołu miałoby nastąpić. Tym samym Rada Miejska nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy.

W ocenie Sądu nie można za tryb i sposób odwołania członka Zespołu uznać regulacji § 3 ust. 2 uchwały, ponieważ oznaczone w niej zostały materialne przesłanki odwołania członka Zespołu. Sąd podziela tym samym stanowisko wyrażone w orzecznictwie co do tego, że granice uprawnienia rady gminy wynikające z art. 9a ust. 15 ustawy obejmują kwestie proceduralne a nie materialnoprawne (wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1599/21). Także NSA wyraża pogląd, zgodnie z którym określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy (wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21, wyrok NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21). Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Zgodnie zaś z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej rozporządzeniem, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone, m.in. w § 115 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) (por. wyrok WSA w Kielcach z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 966/21; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5134/21).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zasadnym okazał się zarzut Wojewody Śląskiego co do § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska wyznaczyła w sposób enumeratywny skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Nie budzi wątpliwości przekroczona tym delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 ustawy. Jego zakres nie obejmował ustalenia składu Zespołu, bo ta kwestia kompletnie uregulowana została w art. 9a ust. 2 -5 ustawy. Warto przy tym zauważyć, że dodatkowo § 2 ust. 1 uchwały jest sprzeczny z art. 9 ust. 3 ustawy, ponieważ nie uwzględnia w składzie Zespołu przedstawiciela jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Rada Miejska nie dopuściła również możliwości powołania do składu Zespołu prokuratora oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, choć taka możliwość została przewidziana w art. 9a ust. 5 ustawy. Okoliczność ta stanowi niedozwolone ograniczenie składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, bo skoro

ustawodawca dopuszcza możliwość powołania przedstawicieli innych podmiotów, to ich pominięcie należy uznać za niedopuszczalne zmodyfikowanie normy ustawowej.

Nie bez znaczenia ma także naruszenie art. 9a ust. 2 ustawy, według którego "Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta." Analogicznie nie może budzić wątpliwości, że tylko organ wykonawczy jest uprawniony do odwołania zespołu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 276/20). Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 834/19; wyrok WSA w Łodzi z 29.04.2022 r., sygn. akt III SA/Łd 940/21).

Na taką samą ocenę co do zgodności z zakresem upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 zasługuje § 6 uchwały. Według art. 9a ust. 10 ustawy zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Skład grup roboczych ustalony został w art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, I tak według art. 9a ust. 11 ustawy, obligatoryjnie w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia.

Fakultatywny udział w składzie grup roboczych – zgodnie z art. 9a ust. 12 ustawy – przewidziany został dla kuratorów sądowych, a także przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Tymczasem Rada Miejska w Kaletach ustaliła w § 6 uchwały skład Grup Roboczych w ten sposób, że jest on ustalany w miarę potrzeb spośród:

1) pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej,

2) funkcjonariuszy Policji,

3) pracowników służby zdrowia,

4) przedstawicieli placówek oświatowych,

5) członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

6) kuratorów sądowych,

7) przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Zagadnienia związane z tworzeniem grup roboczych, w tym ich składu oraz zadań wyraźnie określony zostały w ustawie, a zatem postanowienie zawarte w § 6 uchwały są nie tylko całkowicie zbytecznym powtórzeniem art. 9a ust. 10 - 12 ustawy, ale dodatkowo nieuprawnioną modyfikacją.

Nie ma racji Wojewoda Śląski kwestionując § 5 ust. 4 uchwały w brzmieniu "Pracami zespołu kieruje Przewodniczący, a w razie jego nieobecności jego Zastępca". Organ nadzoru zarzuca jej niewystarczający zakres – brak obecności wskazanych w § 5 ust. 4 uchwały członków Zespołu faktycznie uniemożliwia jego działalność. Według Sądu w kontrolowanej regulacji ustalona została zastępowalność członków Zespołu, co niewątpliwie wypełnia zakres upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy co do "szczegółowych warunków funkcjonowania", a konkretnie z trybu pracy Zespołu – organizowania i kierowania pracami Zespołu. Wspomniane upoważnienie ustawowe nie określa stopnia szczegółowości ustalanych przez radę gminy procedur, nie stawia też żadnych wymagań co sposobu ich konstrukcji. Oznacza to zatem, że w ramach konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności samorządu gminnego mogą być one ustalane swobodnie przez radę gminy. Wątpliwości organu nadzoru co do tego, że ustalona w § 5 ust. 4 uchwały procedura jest niewystarczająca i nie zapewnia sprawnego funkcjonowania Zespołu nie mają uparcia nie tylko na gruncie przepisów prawa, ale także nauki o organizacji i zarządzaniu. Warto w tym miejscu zauważyć, że tak oznaczona zastępowalność jest powszechnie stosowana w tworzeniu struktur organizacyjnych nie tylko podmiotów administracji publicznej.

W regulacji § 5 ust. 6 i 7 uchwały podjęte zostały kwestie związane z funkcjonowaniem Zespołu jako podmiotu kolegialnego, a mianowicie quorum (§ 5 ust. 6 uchwały) oraz formy rozstrzygnięć podejmowanych przez Zespół (§ 5 ust. 7 uchwały). Nie budzi zatem wątpliwości, że są to przepisy wypełniające delegację ustawową z art. 9a ust. 15 ustawy. Jako że Zespół jest podmiotem kolegialnym, zatem mają do niego zastosowanie wypracowane na gruncie nauki i prawa administracyjnego reguły dotyczące pracy tego organu. I tak, przyjęte jest że quorum to minimalna liczba członków niezbędna do prowadzenia obrad, prawomocności wyborów lub uchwał, wyznaczana na co najmniej połowę liczby członków danego podmiotu. Wyznaczając w § 5 ust. 6 uchwały quorum w ten sposób, że "Decyzje zespołu są ważne, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 4 członków Zespołu." Rada Miasta ustaliła je zatem poprzez określenie minimalnej liczby członków Zespołu uczestniczący w posiedzeniu w liczbie czterech. Wyznaczając w taki sposób quorum kierowała się zapewne ustaloną przez siebie w § 2 ust. 2 uchwały liczbą członków Zespołu. Trzeba mieć jednak na uwadze, że to nie Rada Miejska, ale Burmistrz Miasta będzie ustalał liczebność Zespołu (por. art. 9a ust. 2 ustawy). W konsekwencji sposób taki sposób ustalenia quorum w sposób określony w § 5 ust. 6 uchwały należy uznać za wadliwy.

Nie zasługują natomiast na uznanie zarzuty Wojewody Śląskiego co do tego, że w § 5 ust. 6 i 7 uchwały wskazywana jest decyzja jako forma rozstrzygnięć Zespołu. Organ nadzoru wywodzi, że pojęcie "decyzji" jest zarezerwowane dla "decyzji administracyjnej", co z kolei wiąże się z władczym ustalaniem sytuacji prawnej konkretnego podmiotu. Mając na uwadze, że Zespół nie podejmuje rozstrzygnięć o takim charakterze, nieuprawnione i wprowadzające w błąd jest takie nazywanie podejmowanych przez Zespół stanowisk w należących do jego właściwości sprawach. Sąd w tej kwestii zajmuje odmienne stanowisko. Nie ma podstaw, aby użyte w § 5 ust. 6 i 7 uchwały pojęcie "decyzja" traktować inaczej niż używa się go potocznie w znaczeniu zajmowania stanowiska, wybierania jednej z możliwych rozwiązań. O tym że tak jest dowodzi treść § 5 ust. 7 uchwały, która wyraźnie narzuca owej decyzji formę uchwały, podejmowanej zwykłą większością głosów.

Wojewoda Śląski stwierdził niezgodność z prawem także innych przepisów uchwały, które prowadzą do modyfikacji lub powtórzenia przepisów ustawy upoważniającej, a mianowicie:

§ 2 ust. 2 uchwały - jako powtórzenie przepisu art. 9a ust. 8 ustawy,

§ 5 ust. 2 uchwały - jako powtórzenie art. 9a ust. 7 ustawy,

§ 5 ust. 8 uchwały - jako modyfikację i powtórzenie art. 9a ust. 13 ustawy.

Odniesienie się do tych zarzutów wymaga rozważenia problematyki dopuszczalności modyfikacji lub powtórzenia przepisów ustawy upoważniającej w tworzonych na jej podstawie podustawowych aktach prawnych oraz wynikających z tego konsekwencji. Wskazać tutaj należy ponownie na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 115 w związku z § 143 wymienionego rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 143 tego rozporządzenia). Tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został na gruncie powyższych przepisów pogląd, że co do zasady jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu. Ponadto istotne naruszenie prawa stanowi również powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej). Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Dopuszcza się jednak w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn.. akt IV SA/Po 1284/14; wyrok WSA w Poznaniu z 3 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/PO 582/14; wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11; wyrok WSA w Łodzi z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 940/21).

Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por.m.in. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publiczne", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Z powyższego a contrario wynika, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 137 przywołanego wyżej rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Stanowisko to Sąd podziela. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzał on, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że nie może być ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, s. 630 i tam przywołane orzeczenia).

Przenosząc powyższe do oceny zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów należy uznać za nieuprawnione powtórzenie § 2 ust. 2 uchwały. Skoro ustalenie składu Zespołu i w dalszej kolejności jego powołanie należy do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta (por. art. 9a ust. 2 ustawy) i dodatkowo to on zawiera porozumienia z podmiotami których przedstawicie wchodzą w jego skład (por. art. 9a ust. 8 ustawy) to nie ma uzasadnienia powtórzenie tej regulacji w regulacjach uchwały. Podnieść tutaj warto, że nie obejmuje ona problematyki związanej z trybem powołania Zespołu, ale określa formę, jaka powinna być zastosowana do dokonania uzgodnień między wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a podmiotem kierującym swego przedstawiciela do pracy w Zespole mającym zapewnić jego działanie.

Natomiast dopuszczalne są powtórzenia zawarte w § 5 ust. 2 uchwały i § 5 ust. 8 uchwały. Zauważyć należy, że art. 9a ust. 7 ustawy o treści "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące" w istocie dotyczy jednego z elementów funkcjonowania Zespołu jakim jest wprowadzenie obligatoryjnej częstotliwości jego posiedzeń. Rada Miejska określając w § 5 uchwały zasady działania Zespołu uwzględniła także w ust. 2 powyższą kwestię, dzięki temu uzyskując kompletną regulację działalności Zespołu. Również zagadnienie związane z trybem pracy Zespołu reguluje art. 9a ust. 13 ustawy. Mowa w nim o tym, że "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych." Wynika z niego, że za pracę w Zespole jej członkowie nie mogą oczekiwać dodatkowej gratyfikacji, bo jest to jeden z elementów ich obowiązków służbowych. Wobec tego § 5 ust. 8 uchwały w brzmieniu "Za pracę w Zespole nie przysługuje wynagrodzenie" nie może stanowić nieuprawnionej modyfikacji art. 9a ust. 13 ustawy. Jej wprowadzenie do uchwały należy akceptować z punktu widzenia dbałości Rady Miejskiej o wyraźne, jasne i czytelne ustalenie zasad związanych z odpłatnością pracy członków Zespołu.

Reasumując, zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek ustawowych. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

-----------------------

Dokument podpisany elektronicznie.