Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1791/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie udzielenia A. S.A. z siedzibą w P. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. P. w W. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. A. S.A. z siedzibą w P. - dalej zwana skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) o przedłużenie na okres 18 miesięcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rejonie ul. P., pod nośnik reklamowy dwustronny o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2.

Organ zgromadził następujący materiał dowodowy:

1/ Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów,

2/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005;

3/ opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez inż. L. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów;

4/ wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B.;

5/ pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r.,

6/ statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006 zawierające negatywne stanowisko Ministra, co do rozszerzenia możliwości udostępniania gruntów w pasie drogowym m.in. pod reklamy.

W toku postępowania wnioskodawczyni złożyła pismo, do którego załączyła "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K." autorstwa W. K., który opierając się o badania przeprowadzone w USA i Niemczech stwierdził, że powierzchnie reklamowe typu Megalith nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków, co zostało potwierdzone z przyjętą dla tego rodzaju badań pewnością statystyczną.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. odmówił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. P. od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] września 2008 r.

Organ powołał się na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. Podniósł, iż natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2880 pojazdów na godzinę w porannym szczycie oraz 2580 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym. Wskazał też na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia dołączonego do akt sprawy, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Założenia te zmierzają w szczególności do usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni a także kształtowania bezpiecznego pasa drogowego

Organ powołał się na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a podpisaną przez mgr inż. L. K., z której wynika, m.in., że w 2005 r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy, powodują zatrzymanie jego wzroku na reklamie /fiksację/ i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków.

Organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym wyrażony jest pogląd, iż "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym".

Organ zwrócił uwagę, iż odległość reklamy od krawędzi jezdni wynosi 7 metrów i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115, zwanej dalej u.d.p.). Minimalna odległość dla reklam dla tej kategorii drogi wynosi bowiem 10 m. od krawędzi jezdni.

Organ podniósł, że reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie obowiązuje limit dopuszczalnej prędkości wynoszący 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań zawartych w opinii inż. K.) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i popołudniowego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p., który to przepis dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 p. 1 u.d.p.).

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

2/ art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie i nierzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe;

3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p, skarżąca podniosła, iż posiadała wydane wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy nośnik reklamowy, dlatego też w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ww. ustawy, a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc, do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p.) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 u.d.p. Zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby zaś, że zarządca drogi miałby możliwość usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez niego np. zagrożenia ruchu drogowego. Okoliczność ta winna być jednak wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego.

W ocenie skarżącej w toku postępowania naruszone zostały przepisy art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, iż omawiany nośnik reklamowy stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca podważyła walor dowodowy opinii Instytutu B., a także innych dowodów, na które powołał się organ.

Zarzuciła też, że organ nie odniósł się do opinii W. K., chociaż zawarte w niej tezy i argumenty oparte zostały o badania przeprowadzone w USA i Niemczech przez ośrodki naukowo - badawcze, a ich wyniki są dostępne w Internecie czym, w ocenie skarżącej, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu organ powołując się na art. 39 ust. 1 u.d.p. stwierdził, iż co do zasady umieszczanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi. Decyzja w sprawie zezwolenia ma charakter uznaniowy. Aby nie była podjęta dowolnie organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i zgromadzone materiały. Zdaniem organu odwoławczego, zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodowego na wnioskującego o instalację reklamy.

Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04 podniósł też, iż nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów itp.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. organ wskazał, iż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy i wygaśnięcie obowiązującego zezwolenia rodzi po stronie właściciela reklamy obowiązek wystąpienia z kolejnym wnioskiem i wykazania przesłanek do wydania zezwolenia, a organ wydając nowe zezwolenie, każdorazowo ocenia występowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S.A. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

Zarzuciła jej naruszenie:

1/ art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.d.p. oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowanie", oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

2/ art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu a także poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego;

3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Powołując się na brzmienie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 43 oraz art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak również słownikowe definicje wyrażeń "lokalizacja" i "lokalizować", skarżąca wywodziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 38 ust. 1 dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy czy też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze tego pasa. W ocenie skarżącej treść tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie do obiektów i urządzeń zarówno istniejących w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy, jak i do tych, które zostały w tym pasie umieszczone na podstawie decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Poparciem tej tezy miała być w ocenie skarżącej treść art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych świadcząca o tym, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wydawane jest zezwolenie. Z tego wywodziła, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy decyzji. Podkreśliła też, że okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego.

Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 7 i art. 77 kpa, bowiem nie odniósł się w ogóle do argumentów zawartych w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2008 r. i załączonej do niego prywatnej opinii W. K. "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.", w którym to piśmie zawarta była ocena opinii powołanej przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej opinia ta jest nierzetelna, a inne badania prowadzone za granicą prowadzą do odmiennych wniosków, że reklama w pasie drogowym nie wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organy obu instancji jest więc dotknięte istotnymi brakami i arbitralnymi stwierdzeniami, polegającymi na przyjęciu pewnych tez za pewne i prawdziwe bez przeanalizowania odmiennych argumentów.

Organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie uzasadnił szczegółowo, dlaczego nie zastosował art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz nie rozpoznał i nie odniósł się do zgłoszonych przez skarżącą uwag.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z postawionymi zarzutami skargi i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że w każdym przypadku istnienie w pasie drogi innych obiektów niż te związane z potrzebami zarządcy lub z potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem, bowiem reklamy funkcjonujące w pasie drogowym stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co może być przyczyną wypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu.

Decyzja w kwestii udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. To zarządca drogi decyduje, czy wyrazić zgodę na odstąpienie od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Przed podjęciem decyzji uznaniowej organ powinien rozważyć wszelkie argumenty przemawiające zarówno za udzieleniem zgody jak i przeciw. Na poparcie argumentacji dotyczącej szkodliwości umieszczania reklam w pasie drogowym organ dołączył do akt liczne materiały informacyjne dotyczące wpływu umieszczania reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Materiały te oczywiście nie są źródłem prawa, a jedynie źródłem wiedzy ogólnej organu na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego (a nie konkretnej reklamy w konkretnym miejscu) i dokumentują proces podejmowania decyzji przez organ. Zarządca drogi ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zleconych, jak również materiałów opracowanych przez inne podmioty, dla potrzeb różnego rodzaju spraw. Nie są to jednak dowody, w ścisłym tego słowa znaczeniu, zbierane w postępowaniu administracyjnym, ani źródła prawa, jak to sugeruje skarżąca.

W szczególności materiał sporządzony przez inż. L. K., zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ włączył do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie stanowi naruszenia zasad postępowania, że materiał ten włączył również do sprawy niniejszej, mimo że strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowców jest powszechna. Nie jest to opinia wydana w tej konkretnej sprawie, a zawarte tam wnioski stanowią jedynie materiał pomocniczy, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią i wskazywać na jej braki, może prezentować pogląd odmienny i przedstawić inną opinię, w której prezentowany jest pogląd dla niej korzystny. Tak też czyniła w sprawie niniejszej przedkładając do akt opinię W. K.. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony oraz poprawność argumentacji autorów obu opinii i w oparciu o nie wypracować własne stanowisko, będące podstawą decyzji. Brak szczegółowego odniesienia się przez organ do "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K." pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem materiały zebrane przez organ, miały walor ogólny w zakresie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego i pozwoliły organowi na poczynienie generalnych ustaleń, które następnie zostały odniesione do konkretnej lokalizacji.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 p. 3 i p. 4 u.d.p. przez błędną wykładnię oraz naruszenie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. i art. 38 ust.1 u.d.p. przez błędną wykładnię i niezastosowanie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej podstawą wydawania decyzji w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamy, w tym także kolejnych zezwoleń na kolejne okresy, są przepisy art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 p. 3 u.d.p.

Art. 39 ust. 1 u.d.p. statuuje ogólną zasadę ochrony pasa drogowego i stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności zgodnie z pkt 1 ww. przepisu zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 u.d.p. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Omawiany przepis nie określa przesłanek zajęcia pasa drogowego. Określa natomiast cele, na które może być zajęty pas drogowy za zezwoleniem oraz procedury i kompetencje organu, ma więc zasadniczo charakter przepisu procesowego i kompetencyjnego. Natomiast przesłanki materialno-prawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.

Zupełnie niezasadny jest zarzut, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 40 ust. 2, p. 4 u.d.p. dotyczący zajęcia pasa w "innych celach" niż wymienione w p. 1-3, nie zaś art. 40 ust. 2, p. 3 u.d.p., dotyczący zajęcia pasa w celu umieszczenia reklam. Skoro ustawodawca przewidział szczególne uregulowanie dla zajęcia pasa przez reklamy, to właśnie to uregulowanie znajduje zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na umieszczenie reklam, nie zaś uregulowanie dotyczące "innych celów", które odnosi się, jak to wynika z literalnej treści przepisu, do celów innych, niż wymienione w p.1-3 (tj. m. in. reklam).

Nie ma racji skarżąca, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres jest, co do swej istoty, inną decyzją niż decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego po raz pierwszy. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych w art. 40 u.d.p. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie, a wysokość ta jest określona w decyzji. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia. Tylko takie rozumienie przepisów u.d.p. umożliwia organowi stałe czuwanie nad bezpieczeństwem pasa drogowego i stałe monitorowanie dopuszczalności jego zajęcia. Wykładnia przepisów u.d.p. proponowana przez skarżącą prowadziłaby do tego, że pierwsze nawet krótkotrwałe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod obiekt niezwiązany z zarządem drogi, uprawniałby beneficjenta tego zezwolenia do uzyskiwania kolejnych zezwoleń bez każdorazowego ustalania przez organ, czy istnieją szczególne okoliczności uzasadniające zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu taka wykładnia jest błędna i sprzeczna z celami ustawy, która ma zapewnić przede wszystkim ochronę pasa drogowego, a nie jego zagospodarowanie komercyjne na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami. Organ powołał więc prawidłową podstawę prawną decyzji.

W świetle rozważań powyższych nie jest zasadny zarzut błędnego niezastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. w sprawie dotyczącej wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, w sprawie miał zastosowanie wyłącznie przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., nie zaś przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Ustawa nie posługuje się pojęciem "przedłużenia zezwolenia" i każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych", a zarządca drogi przy każdym nowym wniosku musi badać istnienie przesłanek negatywnych i pozytywnych udzielenia zezwolenia. W tym m.in. przejawia się jego zarządzanie drogą. W celu uzyskania kolejnego zezwolenia aktywność procesową wykazać musi strona (złożyć stosowny wniosek, należycie uzasadniony).

Inny jest cel art. 38 u.d.p. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Omawiane uregulowanie obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Reguluje ono sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i pozwala na pozostanie w pasie drogowym tych obiektów, które dotychczas mogły tam istnieć, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonania zadań zarządu drogi. Chodziło bowiem o to, aby po wejściu w życie ustawy, obiekty legalnie istniejące w pasie drogowym nadal pozostawały tam legalnie. Uregulowanie odmienne stawiałoby ich właścicieli w sytuacji prawnie niepewnej, co zawsze jest niepożądane. W tym stanie rzeczy ustawodawca postanowił, że obiekty te mogą pozostać, zaś ocena, czy są niebezpieczne i związana z tym aktywność w celu spowodowania ich usunięcia, należy do organu.

Art. 38 ust. 1 u.d.p. normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt, niebędący dotychczas w pasie drogowym, znalazł się w pasie drogowym. Również w tej sytuacji obiekt, jeśli nie powoduje zagrożenia, może pozostać. Omawiany przepis stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy sytuacji wyjątkowych, kiedy obiekt został umieszczony w pasie drogowym legalnie na podstawie dawnej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20 z 1962 r. poz. 90) lub został objęty pasem drogowym na skutek zmian granic tego pasa. Art. 38 u.d.p. nie dotyczy obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym w czasie obowiązywania u.d.p. za zgodą zarządcy drogi na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, bowiem na gruncie u.d.p. (ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.) zajęcie pasa drogowego jest możliwe za zezwoleniem i opłatą, a zezwolenie jest wydawane na czas określony. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II GSK 397/08, z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II GSK 350/08, z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II GSK 306/08, wyrok z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt II GSK 301/08, wyrok z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 101/08).

W ocenie Sądu organ w sposób wystarczający i merytorycznie prawidłowy uzasadnił, dlaczego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., zatem nie jest trafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przy uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których jest mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił także, dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wypełniając tym obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te są powszechnie znane także bez opinii inż. L. K. oraz powoływania się na program GAMBIT i powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 k.p.a. Jak wskazano wyżej organ wyjaśnił podstawy podjętej decyzji, a brak szczegółowego ustosunkowania się do opinii W. K. nie oznacza, że organ nie wziął jej pod uwagę. Przypomnieć należy, że opinia ta nie stanowiła dowodu w sprawie niniejszej, a jedynie stanowiła materiał przedstawiający ogólne poglądy autora na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu i nie ma podstaw do wniosku, że organ nie zapoznał się z jej treścią.

W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione.

Na zakończenie wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 3 u.d.p., skarżąca w swoim wniosku z [...] września 2006 r. nie przedstawiła argumentów i dowodów dla wykazania, że jej reklama usytuowana w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony.

Przypomnieć należy, że oprócz materiałów natury ogólnej wspierających wiedzę organu, dowody dotyczące rozpatrywanej sprawy, to badania natężenia ruchu i oznaczenie lokalizacji reklamy.

Z lokalizacji reklamy wynika, że jej odległość od krawędzi jezdni wynosi 7 m. Tymczasem art. 43 ust. 1 u.d.p. określa, w przypadku dróg krajowych, na terenie zabudowy miast i wsi, minimalną odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni na 10 m. Skarżąca domagała się zatem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sposób sprzeczny z ustawą.

Z badań natężenia ruchu wynika, że wniosek dotyczy bardzo ruchliwej drogi krajowej (2880 pojazdów na godzinę w porannym szczycie oraz 2580 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym).

W świetle powyższego zasadnie organ uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. P..

Wprawdzie obowiązek ustalenia, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za przyjęciem, że ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa także na organie, ale nie zwalnia to strony z obowiązku współdziałania w wyjaśnieniu sprawy. W niniejszej sprawie, na co wskazano powyżej, organy prawidłowo ustaliły, że występują zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, że nośnik reklamowy znajdowałby się zbyt blisko krawędzi jezdni. Jednocześnie nie dopatrzyły się żadnych szczególnych okoliczności usprawiedliwiających istnienie reklamy w tym konkretnym punkcie miasta.

Pamiętać przy tym należy, jaki jest cel reklamy. Jest nim skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Dlatego też umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami i w tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. A rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama. W rozpoznawanej sprawie strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, a zatem organ zasadnie odmówił udzielenia tej zgody.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.