Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1437/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych C. Ch. P. S. z o.o. w W., N. R. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2505/12 w sprawie ze skarg C. Ch. P. Spółki z o.o. w W., N.R. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 października 2012 r. nr . w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia 25 maja 2011 r. nr ., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz: a) C. Ch. P. Spółki z o.o. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych, b) N. R. S. z o.o. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/12, wydanym w sprawie ze skarg C.Ch. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz N. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 października 2012 r. nr . w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, oddalono skargę.

Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia w sprawie:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 10 lutego 2004 r. nr . zezwolił C.Ch. P.Sp. z o.o. (dalej jako spółka C. Ch.) na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. Ż. i W. w rej. ul. W. w celu umieszczenia reklamy o powierzchni reklamowej 32,00 m2 w okresie od dnia 29 lutego 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. W decyzji tej spółka została poinformowana, że po upływie okresu jej obowiązywania zobowiązana jest do usunięcia ww. nośnika reklamowego.

Spółka C. Ch. podejmowała, nie uwzględnione przez zarządcę drogi, działania zmierzające do uzupełnienia wspomnianej decyzji w kierunku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres.

Wobec powzięcia informacji o zajęciu pasa drogowego przez reklamę po upływie terminu określonego w zezwoleniu, zarządca drogi pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. zawiadomił spółkę C. Ch. o wszczęciu z urzędu przeciwko niej postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie omawianego pasa drogowego, stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 115 ze zm., zwanej "udp"). W myśl tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Spółka C. Ch. poinformowała organ, iż nie jest stroną postępowania. Według niej stroną postępowania jest N. R. spółka z o.o. w W., na rzecz której spółka zbyła omawiany nośnik reklamowy.

Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 października 2012 r. nr . utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 maja 2011 r. nr ., nakazującą spółce Clear Channel przywrócenie omawianego pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 115 ze zm., zwanej "udp"). W myśl tego przepisu, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

W postępowaniu odwoławczym przed SKO spółka C.Ch. przedłożyła umowę sprzedaży z dnia 30 listopada 2004 r. zawartą ze spółką I.M. w W., której następcą prawnym jest spółka N. R.. W myśl tej spółka C. Ch. sprzedała spółce N.R. omawiany nośnik reklamowy za cenę 1000,00 +VAT. Spółka N.R. zobowiązała się usunąć z tego nośnika logo "C. Ch." oraz wykonać całkowity demontaż nośnika reklamowego w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r.

Według SKO, podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji, spółka C. Ch. jest biernie legitymowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Jest bowiem adresatem decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym reklamy i mimo upływu wyznaczonego terminu pas drogowy nie został przywrócony, poprzez usunięcie nośnika reklamowego wraz z fundamentem.

Wspomniana decyzja SKO z dnia 9 października 2012 r. została doręczona spółce oraz spółce N. R., która pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. zgłosiła udział w postępowaniu w charakterze strony.

Od tej decyzji spółka C. Ch. oraz spółka N. R. wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., które zostały oddalone, o czym była mowa na wstępie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż spółka C. Ch.jest podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej w sprawie obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu. Umowa sprzedaży nośnika reklamowego, którą spółka C. C.zawarła ze spółką Nowa Reklama, nie może zmieniać warunków określonych w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, stanowiącej akt prawa publicznego. Umowa ta pozostaje więc bez wpływu na kwestię legitymacji spółki C. Ch. do bycia stroną w postępowaniu o nałożeniu sankcji o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 36 udp.

Przechodząc do skargi spółki N. R. w ocenie Sądu pierwszej instancji spółka ta nie ma statusu strony postępowania. Nie ma ona żadnych uprawnień do zakwestionowania legalności decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego tylko dlatego, że w drodze umowy sprzedaży nabyła, od podmiotu uprawnionego do zajmowania tego pasa drogowego pod reklamę, nośnik reklamowy posadowiony na tym pasie. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.

Spółka C. Ch. oraz N. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodły skargi kasacyjne od powyższego wyroku.

Skarga kasacyjna spółki oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwsze kolejności skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

• art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 1 pkt 1, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 66 § 1 i art. 104, art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, przez naruszenie podstawowych zasad czynnego udziału strony i dwuinstancyjności postępowania, naruszenie zasady "jedna sprawa - jedna decyzja",

• art. 133 § 1 art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że spółka zainstalowała reklamę w pasie drogowym oraz przez brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd,

• art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wyjście przy orzekaniu poza akta sprawy oraz stan prawny,

• art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że na podstawie umowy sprzedaży nośnika reklamowego spółka pozostała uprawnionym i zobowiązanym z tytułu istnienia tego nośnika wobec podmiotów zewnętrznych,

• art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 w związku z art. 7, art. 72, art. 75 § 1, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia wyżej wskazanych przepisów w zaskarżonej decyzji, przez zaakceptowanie bezpodstawnych, błędnych ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji dotyczących identyfikacji, powierzchni nośnika reklamowego i jego właściciela,

• art. 141 § 4, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 151 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu skargi i zaakceptowanie bezpodstawnych ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji dotyczących lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym i błędnego oznaczenia miejsca jego usytuowania,

• art. 91 § 3, art. 106 § 2 i § 3, art. 101 § 1 pkt 2 i 3, art. 103, art. 191 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wniosku Skarżącego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy z dnia 12 marca 2013 r.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi oddalającemu skargę C. Ch. P. Sp. z o.o. (przed połączeniem spraw sygn. akt VI SA/Wa 2507/12) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten ustala, że obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu spoczywa na zajmującym pas drogowy,

• art. 28 k.p.a. przez jego pominięcie, pomimo że przepis ten stanowi podstawę ustalenia strony postępowania,

• art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 1, 2 i 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do wadliwego ustalenia strony postępowania,

• art. 8 Konstytucji RP i art. 64 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, co spowodowało błędne ustalenie, że Skarżący jest zobowiązany na podstawie decyzji administracyjnej do usunięcia nośnika stanowiącego własność innego podmiotu, oraz że przeniesienie prawa własności nośnika pozostaje bez wpływu na obowiązki Skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi oddalającemu skargę spółki N. R. Sp. z o.o. (przed połączeniem spraw ze skarg) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, pominięcie faktu zajmowania pasa drogowego po dniu 20 grudnia 2006 r. przez N. R. Sp. z o.o. oraz pominięcie oświadczenia o demontażu nośnika, wykonanym przez spółkę N. R. Sp. z o.o.,

• art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, oraz art. 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 1 pkt 1, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 66 § 1 i art. 104, art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP przez naruszenie podstawowych zasad czynnego udziału strony i dwuinstancyjności postępowania, naruszenie zasady "jedna sprawa - jedna decyzja",

• art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego błędnego oznaczenia lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi oddalającemu skargę N. R. Sp. z o.o. (przed połączeniem spraw sygn. akt VI SA/Wa 2508/12) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 40 ust. 15 udp przez jego niezastosowania, pomimo że przepis ten ustala, że obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu spoczywa na zajmującym pas drogowy,

• art. 28 k.p.a. przez pominięcie przy jego wykładni przepisu art. 40 ust. 15 udp,

• art. 8 Konstytucji RP i art. 64 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i ustalenie, że N. R. Sp. z o.o. właściciel nośnika reklamowego nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania decyzji nakazującej usunięcie tego nośnika z pasa drogowego, oraz że nabycie prawa własności nośnika reklamowego nie ma wpływu na ustalenie strony postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., rozpoznanie skargi skarżącej i skargi N.. R.Sp. z o.o. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") z dnia 9 października 2012 r. znak . oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich ("ZDM") z dnia 25 maja 2011 r. . wydanej z upoważnienia Prezydenta m.st. W., oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Przechodząc do skargi kasacyjnej N. R. Sp. z o.o. w W. została ona także oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 50 p.p.s.a. poprzez brak zbadania legitymacji skargowej skarżącej spółki i przyjęcie, iż skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi,

• art. 138 w zw. z art. 111 p.p.s.a. poprzez zawarcie w sentencji wyroku jednego rozstrzygnięcia, podczas gdy wyrok odnosi się do dwóch oddzielnych skarg, wniesionych przez dwa różne podmioty prawa,

• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie i nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

• art.141 § 4 w zw. z art. 111 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej połączenia skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia,

• art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo, iż organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia w/w przepisów postępowania administracyjnego,

• art.145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 36, art. 38 i art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 8 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo, iż organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia w/w przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• art. 36, art. 38 i art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy i tym samym uznanie, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie,

• art. 36, art. 38 i art. 40 ust. 15 udp w zw. z art. 8 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy i tym samym uznanie, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę N. R. Sp. z o.o. w W.oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Obie skargi kasacyjne trafnie zarzucają naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, poprzez zaakceptowanie utrzymania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, zapadłej z naruszeniem zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.).

Jak już wspomniano zarządca drogi, jako organ pierwszej instancji, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie omawianego pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, wskazując przepis art. 40 ust. 12 udp. Natomiast podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 36 udp.

Ponadto, co jest dalszym istotnym mankamentem decyzji organu pierwszej instancji, w jej uzasadnieniu nie wskazano przepisu art. 36 udp, jak również nie zawarto rozważań w istotnej kwestii, aby dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne sprawy wyczerpywały hipotezę powołanego wyżej przepisu. Do tej istotnej w sprawie kwestii odniosło się SKO w W. dopiero w zaskarżonej decyzji.

Również wspomniany wyżej mankament można odnieść do zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Nie przesądzając wyniku sprawy, w realiach rozpoznawanej sprawy, kiedy nie jest sporna okoliczność, iż właścicielem reklamy jest spółka N. R., w niewystarczającym stopniu dla potrzeb kontroli trafności rozstrzygnięcia rozważono kwestię, dlaczego spółka C. Ch. spełnia przesłanki dla bycia adresatem decyzji opartej na przepisie art. 36 udp?

Zważywszy, że powyższe uchybienia przepisom postępowania dotknęły także etap postępowania administracyjnego, w tym również przed organem pierwszej instancji, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i wydane w sprawie decyzje administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

14

8

Uzasadnienie w sprawie skargi spółki Nowa Reklama Sp. z o.o.

#