Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 205/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska ( spr ) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski asesor sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant ref. – staż. Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz warunki przyznania dodatków nauczycielom uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze /-/ I.Kucznerowicz /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski


UZASADNIENIE

Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 91 ust.1 i 3 oraz art. 98 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) orzekł o nieważności § 6 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania nauczycielom zatrudnionym w szkołach podstawowych, przedszkolach i gimnazjach, dla których Gmina K. jest organem prowadzącym, dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i mieszkaniowego oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także określającego szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe (dalej Uchwała) – w zakresie pkt 1 lit. e Tabeli Dodatków Funkcyjnych - ze względu na rażące naruszenie prawa.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm. – dalej KN). Dokonując oceny zgodności z prawem Uchwały, organ nadzoru stwierdził, że z treści postanowienia zawartego w jej § 6 pkt 1 lit. e (Tabela Dodatków Funkcyjnych) wynika, że nauczycielom w przedszkolach przyznano dodatek funkcyjny z tytułu wychowawcy oddziału przedszkolnego. Powyższe narusza § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy ( Dz. U. Nr 22, poz. 181- dalej rozporządzenie). W myśl powołanego przepisu, dodatek funkcyjny przysługuje także nauczycielom, którym powierzono sprawowanie funkcji ( pkt 2): a) wychowawcy klasy; b) doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta; c) opiekuna stażu. W świetle art. 42 ust.2 pkt 1 KN i cyt. fragmentu § 5 rozporządzenia, należy uznać, że " (...) dodatek funkcyjny w swej istocie przysługuje nauczycielowi za wykonywanie dodatkowego zadania lub zajęcia, jakim jest (m.in.) wychowawstwo klasy (...)." W przypadku nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach praca wychowawczo- dydaktyczna z dziećmi nie wiąże się ze sprawowaniem dodatkowej funkcji wychowawcy oddziału, jak to ma miejsce w szkołach, gdzie wychowawca klasy wykonuje dodatkowe zadania, takie jak np. wypisywanie świadectw, wypełnianie arkuszy ocen.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako naruszającego prawo. Zdaniem strony skarżącej,

Wojewoda nie wykazał sprzeczności § 6 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 17 listopada 2005 r.– w zakresie pkt 1 lit. e Tabeli Dodatków Funkcyjnych z powołanymi przepisami rozporządzenia. Skarżąca wskazała też na treść pojęcia "szkoła", które w myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz w § 5 pkt 1 rozporządzenia, oznacza także "przedszkole". Nadto Skarżąca przedstawiła organizację funkcjonowania przedszkoli na terenie Gminy K., w których oddziały funkcjonują w systemie 5-cio lub 9-cio godzinnym. W efekcie, do danego oddziału może być "przydzielony"’ jeden lub dwóch nauczycieli. Nauczyciel, objęty w Uchwale nazwą "nauczyciel wychowawca" ma dodatkowe obowiązki, m.in. utrzymuje kontakty z rodzicami wychowanków, współdziała ze specjalistycznymi poradniami, prowadzi karty obserwacji dzieci, prowadzi dziennik obecności itp. Za te dodatkowe obowiązki, nauczycielom wychowawcom winien, zdaniem Skarżącej, przysługiwać dodatek funkcyjny.

W skardze zawarto też wykaz uchwał rad gmin, zawierających identyczne regulacje prawne, jak te objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, co wskazuje na wątpliwości interpretacyjne, jakie rodzi art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 7 KN oraz § 5 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej kosztów procesu, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

1. W pierwszej kolejności Sąd krótko scharakteryzuje przepisy KN, które dotyczą materii objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym; chodzi o art. 30 ust. 6 w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 5. Ustawodawca przypisał art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 odmienne funkcje. Art. 30 ust. 1 określa definicję wynagrodzenia (m.in. A. Klawenek, Karta Nauczyciela. Komentarz, Gdańsk 2005 r., s. 119), z kolei art. art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 zawierają normy kompetencyjne (również art. 33 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2), z tym, że art. 30 ust. 6 przyznaje kompetencje organom prowadzącym szkołę, będącym jednostkami samorządu terytorialnego (dalej ST), natomiast art.30 ust 5 adresowany jest do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Można więc powiedzieć, że na obowiązujący aktualnie system wynagradzania nauczycieli składają się regulacje wspólne dla wszystkich nauczycieli i regulacje różnicujące ich status prawny. Elementem ujednolicającym wynagrodzenie jest ustawowa jego definicja, czyli wskazanie składników, z których wynagrodzenie się składa, a także materia unormowana w drodze rozporządzeń przez ministra. Analiza treści upoważnień dla ministra (art. 30 ust. 5 pkt 3, art. 33 ust. 3, art. 34 ust.2) pozwala na wniosek, iż w drodze rozporządzeń dochodzi do uszczegółowienia niektórych elementów definicji wynagrodzenia, w tym dodatków.

W myśl art. 30 ust. 1 KN, jednym ze składników wynagrodzenia są dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy. W związku z dodatkami ustawodawca formułuje dwojakiego rodzaju upoważnienia. Ogólne warunki przyznawania ww. dodatków normowane są w drodze rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Aktem wykonawczym, o którym mowa w w/w art. 30 ust.1 jest powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005r. W istocie, owe rozporządzenia doprecyzowują poszczególne rodzaje dodatków, z uwagi na charakter rozporządzeń – w sposób jednolity na terenie całego kraju. Zdecentralizowane zostały natomiast kompetencje dotyczące ustalania wysokości dodatków. Kompetencje do corocznego ustalania w drodze regulaminu wynagradzania, wysokości stawek wszystkich dodatków wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 2 KN ustawodawca powierzył organom prowadzącym szkoły.

2. Na tle powyższej oceny stanu prawnego dotyczącego dodatków funkcyjnych i w związku ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...], problemem, zdaniem Sądu, jest ustalenie zakresu podmiotowo - przedmiotowego art. 30 ust. 5 KN, czyli upoważnienia dla MENiS i § 5 rozporządzenia wydanego na jego podstawie, a konkretnie, odpowiedź na pytanie, czy uprawniona jest taka interpretacja § 5 rozporządzenia, która z góry wyklucza "wychowawców" w przedszkolach z kręgu osób, którym mogą być przyznane dodatki funkcyjne. Zdaniem Sądu - nie.

Po pierwsze, KN nie precyzuje żadnych warunków merytorycznych (przedmiotowych), uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego, pozostawiając właściwemu ministrowi określenie "funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego". Należy równocześnie zauważyć, że KN, w art. 3 definiuje pojęcie "nauczyciela" (pkt 1), tak zresztą jak pojęcie "szkoły"(pkt 2). W myśl wskazanego przepisu , " ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia- rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust.1 i 1a". Po drugie, zgodnie z hierarchią źródeł prawa, również rozporządzenie nie stanowi, za jakie zadania (dodatkowe), przysługuje dodatek funkcyjny, tylko ustala, że przysługuje nauczycielom, którym "powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy" ( § 5 pkt 2 lit a). Literalna wykładnia w/w przepisu nie uprawnia, zdaniem Sądu, do wyłączenia z kręgu adresatów normy w niej zawartej, nauczycieli w przedszkolach, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy. Pojawia się zatem pytanie, jakie motywy i racje legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

3. Z rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika wprost, jakie inne dyrektywy wykładni Wojewoda wziął pod uwagę. Z kolei z odpowiedzi na wezwanie Sądu wynika (k-35), że organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, przyjmując, że wystarczającym materiałem dowodowym w sprawie jest przedmiotowa uchwała. Zdaniem Sądu, z uchwały tej nie wynika, że "wychowawcy" w przedszkolach na terenie Gminy K. nie mają dodatkowych obowiązków, w porównaniu z obowiązkami tych nauczycieli w przedszkolach, którym nie powierzono funkcji "wychowawcy". Sąd nie widzi też podstaw, by uznać, że zakres obowiązków nauczycieli przedszkoli na terenie Gminy K. jest faktem powszechnie znanym (nie jest to bowiem fakt notoryczny, przez który rozumie się "okoliczności, zdarzenia lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości" – W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 304), bądź znanym organowi z urzędu (art.77 § 4 kpa). W związku z tą ostatnio wymienioną uwagą, należy wskazać na zawarty w skardze wykaz uchwał rad gmin, zawierających identyczne regulacje prawne, jak te objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Świadczy to o różnej kwalifikacji przez Wojewodę stanów faktycznych dotyczących przedszkoli, objętych nadzorem pod kątem § 5 rozporządzenia. W świetle tej konstatacji, wobec nie podjęcia przez organ żadnych ustaleń co do obowiązków nauczycieli przedszkoli na terenie Gminy K., nie można uznać, że Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie na fakcie powszechnie znanym.

Z tego co powiedziano wyżej nie wynika, że wskazany - w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale - stan faktyczny, obejmujący także "nauczycieli wychowawców" w przedszkolach, nie pozwalał Radzie Miejskiej w K., zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN, na określenie wobec tej ostatnio wymienionej grupy, wysokości stawek dodatku funkcyjnego za "wychowawstwo".

Wobec powyższego, uznano, że Wojewoda nie wykazał, iż postanowienie § 6 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] istotnie narusza prawo, co w świetle art. 91 ust.1 i ust. 4 uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.

4. Na marginesie Sąd zauważa, że usg nie wymaga, by naruszenie prawa było "rażące". Natomiast ustawa ta wymaga, by rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne oraz nakazuje odpowiednio stosować przepisy kpa (art. 91 ust. 3 i 5 usg). Na tle tych ostatnio wymienionych przepisów, wielokrotnie wypowiadał się NSA. W niniejszej sprawie warto przytoczyć tezy z wyroku z dnia 20.04.1999r. (II SA/Wr 606/98; OSS 1999/3/86). "Nieokreślenie w niej rodzajów naruszeń prawa nie oznacza jednak swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania, przyjętego w uchwale organu gminy. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), co oznacza, że obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 tego kodeksu)."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w cyt wyroku. Tym samym w niniejszej sprawie uznano, że w organ nie zebrał oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykazał naruszenia prawa.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska

MK