Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1574/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. K., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W., ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] odmawiającą przyznania A. L. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] odmówiono A. L. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z powodu powstania niezdolności do pracy w okresie późniejszym niż 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia. Od powyższego orzeczenia A. L. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r. A. L. wystąpił, w oparciu o przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Świadczeń Społecznych (t.j. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawiesił postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku do czasu rozpatrzenia przez właściwy sąd odwołania A. L. od ww. decyzji [...] maja 2001 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. A. L. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podjęcie zawieszonego postępowania z powodu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w L.

Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie z powodu ustania przyczyny zawieszenia, bowiem Sąd Apelacyjny w L. wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt [...] oddalił apelację wniesioną przez A. L. od niekorzystnego dla niego wyroku Sądu Okręgowego w L.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania A. L. wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynikało, że wnioskodawca orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2006 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. Jednakże na przestrzeni 37 lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy A. L. legitymował się udowodnionym okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 12 lat, 2 miesiące i [...] dni. Ostatnio udowodniony okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przed dniem powstania niezdolności do pracy przypadał na dzień [...] sierpnia 1995 r., zaś całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero po 7 latach, 1 miesiącu i [...] dniach. W związku z powyższym w sprawie nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do renty na zasadach ustawowych. Trudna sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawcy, choć uwzględniona w sprawie, nie stanowi jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

A. L. pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Podniósł, że jest bardzo ciężko chory. Trudna sytuacja jego rodzinny jest powszechnie znana. Jego starania o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku zostały poparte przez Prezydenta Miasta C. oraz Dyrektora Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta C. Wskazał, że pozostawienie odwołującego się bez środków do życia jest niehumanitarne, niezgodne z Konstytucją RP, Konwencją Praw Człowieka oraz Kartą Praw Osób Niepełnosprawnych. Nie stać go na zakup leków nierefundowanych przez NFZ, zaś zaprzestanie ich przyjmowania powoduje pogorszenia stanu zdrowia. Ponadto A. L. zarzucił organowi pobieżne zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz lakoniczne uzasadnienie decyzji.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że nie dopatrzył się spełnienia wszystkich przesłanek z art. 83 powołanej ustawy. Analiza akt sprawy nie dawała podstaw do stwierdzenia zbiegu szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków ustawowych do renty. Z dokumentacji rentowej bowiem wynikało, że odwołujący się posiadał na przestrzeni 37 lat życia okres składkowy i nieskładkowy wynoszący ponad 12 lat, który to okres jest nieadekwatny do jego wieku. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Organ ponadto podniósł, że dostrzega trudną sytuację materialną strony i jej rodziny, lecz świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wg. potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze A. L. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana bez analizy akt administracyjnych, które w tym czasie znajdowały się w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C.. Zdaniem skarżącego, spełnia on wszystkie warunki określone w przepisie art. 83 powołanej ustawy, czego dowodem jest materiał dokumentacyjny zgromadzony w aktach, którymi organ nie dysponował. Podniósł, że nie jest w stanie zdobyć niezbędnych środków do życia na skutek postępującej nieuleczalnej choroby. Z budżetu domowego wydatki na leczenie pochłaniają [...] zł miesięcznie. Niezdolnym do pracy był już w 1993 r. na skutek skierowania na przymusowe leczenie w związku ze stwierdzeniem choroby zakaźnej – [...]. Niezdolność do pracy powstała w wieku 28 lat w czasie trwania zatrudnienia wskutek choroby zawodowej. Od tego czasu bez własnej winy nie mógł podjąć zatrudnienia, zaś od 1998 r. stał się częściowo niezdolny do pracy. Przez chorobę zawodową utracił możliwość nabycia uprawnień do ustawowych świadczeń z Funduszu Świadczeń Socjalnych. Są to szczególne okoliczności w rozumieniu powołanego przepisu, których organ nie uwzględnił. Sprawa o przyznanie renty ustawowej trwała 5 lat. W tych okolicznościach nie ma podstaw by twierdzić, że okres ubezpieczenia jest nieadekwatny do jego wieku. Tym samym zostało naruszone konstytucyjne prawo do ochrony życia i zabezpieczenia społecznego – art. 30, 38, 67, 68 i 69 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że żadna dokumentacja lekarska nie potwierdzała, aby przed październikiem 2002 r. skarżący był niezdolny do pracy. Powołane wcześniejsze schorzenia nie powodowały niezdolności do pracy. Data niezdolności do pracy została potwierdzona przez biegłych sądowych. Organ liczył okres aktywności skarżącego nie od daty wydania decyzji w 2006 r. lecz od powstania niezdolności do pracy w październiku 2002 r. To wówczas skarżący miał 37 lat i ten okres jest przyjmowany jako okres aktywności zawodowej. W całym postępowaniu administracyjnym skarżący podnosił głównie argumenty o charakterze emocjonalnym, które choć zrozumiałe dla organu, nie mogły mieć wpływu na zmianę stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kierując się dyspozycją art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi zarzutami skargi należy się zgodzić.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem zarówno decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r., jak również decyzja ją poprzedzająca, nie mają oparcia w materiale dowodowym. Oznacza to, że zostały one wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy, a tym samym z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby móc ustalić dokładnie stan faktyczny sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzje oparł na stwierdzeniu, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do nabycia prawa do renty na zasadach ustawowych. Z dokumentacji rentowej bowiem wynikało, że skarżący został orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2006 r. uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] października 2002 r. Na przestrzeni 37 lat życia (do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy) udokumentował okres składkowy i nieskładkowy wynoszący ponad 12 lat, który to okres jest nieadekwatny do jego wieku.

Jak wynika z akt administracyjnych, materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony w sposób niekompletny. Należy wskazać, że w aktach tych znajduje się jedynie kserokopia wniosku A. L. z dnia [...] maja 2004 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Z jego treści wynika, iż do wniosku dołączono załączniki dotyczące sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, jak i stanu jego zdrowia, m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenia lekarskie, karty informacyjne, wyniki badań. Przedmiotowych załączników nie dołączono do materiału aktowego. Ponadto należy dodać, iż kserokopia wniosku, z uwagi na brak podpisu osoby składającego wniosek, nie czyni zadość wymogom formalnym podania (art. 63 § 3 k.p.a.). Wskazana wadliwość powinna skutkować wezwaniem strony, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków wniosku pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W tych okolicznościach rozpoznanie wadliwego podania strony stało się przedwczesne.

Dodatkowo do akt administracyjnych nie dołączono orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] lutego 2006 r. (odpisu lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem), choć powołany dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie, na którym organ oparł rozstrzygnięcie. Nie można zaś kserokopii przedmiotowego orzeczenia uznać za dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu powołanego przepisu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt. W związku z niezachowaniem formy określonej przepisem prawa, wartość dowodowa znajdującego się w aktach orzeczenia winna podlegać podważeniu. Na marginesie należy dodać, że szereg pism zostało dołączonych do akt administracyjnych w formie kserokopii.

Za zasadny należało uznać zarzut skargi, dotyczący wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia bez głębszej analizy całości materiału dowodowego sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na ustalenia poczynione w oparciu o akta rentowe. Nie wskazał natomiast, które dokumenty z tych akt stanowiły podstawę dokonanych ustaleń. Zarówno akt rentowych jak i wybranych z tych akt dokumentów (ich odpisów lub kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem), istotnych z punktu widzenia środków dowodowych, organ w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie zamieścił. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie zwrotu akt rentowych nadesłanych Departamentowi Świadczeń Emerytalno – Rentowych ZUS w W. w dniu [...] marca 2006 r., jednoznacznie wynika, iż Prezes ZUS dysponował tymi aktami. Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący z dokumentacji rentowej wywodzi szereg faktów, w przekonaniu strony, świadczących o wystąpieniu szczególnych okoliczności uniemożliwiających nabycie świadczenia przy spełnieniu wymogów ustawowych. Sąd zaś, wobec istnienia wskazanych braków w materiale dokumentacyjnym, nie ma możliwości zweryfikowania zasadności twierdzeń stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Sąd w niniejszym składzie podzielając prezentowany pogląd stwierdził, iż wobec zaistnienia wyżej wskazanych uchybień proceduralnych zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić.

Organ ponownie rozpoznając wniosek A. L. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w powyższym zakresie i dopiero w całokształcie zebranego materiału dowodowego wyda decyzję w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.