Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 643/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , Protokolant asystent sędziego Aleksandra Czajer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydent Miasta C. z [...] r. nr [...], którym organ ten odmówił przyznania M. M. (dalej strona, skarżący) świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności .

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano na art. 106 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r, (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. (Dz. U, z 2018r. poz.1358) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ I instancji odmawiając przyznania zasiłku celowego przyjął, że strona nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W dniu [...] stycznia 2018 r. został zawarty kontrakt socjalny celem aktywizacji zawodowej, w tym podjęcia prac społecznie-użytecznych. Postanowień tego kontraktu strona nie dotrzymała, bowiem w dniu [...] czerwca 2018 r, podczas wykonywania prac społecznie-użytecznych w Miejskim Domu Kultury [...] w C. (MDK) zachowywała się agresywnie względem pracowników jednostki. Pracodawca, mając na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pracowników w miejscu pracy wystąpił o niezwłoczne rozwiązanie ze stroną porozumienia dotyczące go realizacji tych prac. Potwierdzają to pisma z MDK z [...] i [...] r. Konsekwencją tego zachowania była utrata możliwości realizowania programu prac społecznie- użytecznych oraz utrata statusu osoby bezrobotnej.

Powołując się na art. 11 ust. 2 u.p.s. organ uznał, iż strona nie dotrzymała postanowień kontraktu socjalnego oraz nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, który w odwołaniu stwierdził m.in., iż to nie on zrezygnował z prac społecznie-użytecznych, lecz pracodawca go nie chciał. Ponadto był w tym czasie zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium) ww. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące problematyki zasad przyznawania zasiłków celowych w tym art. 39 i art. 11 ust. 2 , zgodnie z którym m.in. niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Jak zauważa Kolegium, w aktach sprawy znajduje się kontrakt socjalny, podpisany przez stronę w dniu [...] stycznia 2018 r., w którym zobowiązała się do szeregu działań, w tym do realizacji prąc-społecznie - użytecznych zgodnie z ustalonym harmonogramem i utrzymywania rejestracji w PUP.

Według oświadczenia strony z dnia [...] lipca 2018r., jest ona zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Natomiast z pisma PUP C. z dnia [...] listopada 2018r. wynika, że była ona zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna w okresie od 20 grudnia 2017 r. do 7 czerwca 2018 r., natomiast z dniem [...] czerwca 2018 r. utraciła status osoby bezrobotnej z powodu przerwania prac społecznie – użytecznych. Odzyskanie statusu osoby bezrobotnej mogło nastąpić po upływie co najmniej 120 dni w wyniku ponownej rejestracji, co nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r.

Kolegium podziela stanowisko strony, że nie zrezygnowała ona z prac społecznie - użytecznych, jednak swoim zachowaniem doprowadziła do zerwania porozumienia dotyczącego zatrudnienia w ramach prac społecznie - użytecznych (pismo MDK z dnia [...] czerwca 2018 r.). Powodem tego było agresywne zachowanie M. M. względem pracowników Domu Kultury. Z pisma Centrum Pracy Socjalnej z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że odstąpiono od udziału strony w pracach społecznie - użytecznych z powodu rezygnacji pracodawcy. Powyższy fakt został szczegółowo wyjaśniony w piśmie MDK [...] z dnia [...] r., w którym poinformowano, że M. M. skierowany do MDK [...] na prace społeczno – użyteczne, używając siły fizycznej zaatakował jednego z etatowych pracowników technicznych MDK [...]. Sytuacja ta miała miejsce w korytarzu przy wejściu do budynku, co zostało zarejestrowane na monitoringu. Był również naoczny świadek tego zdarzenia. Prowadzi to do wniosku, że nie dotrzymał on postanowień zawartych w kontrakcie socjalnym, bowiem swoim zachowaniem doprowadził do utraty możliwości wykonywania prac społecznie - użytecznych oraz do utraty statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy zobowiązania w tym zakresie zawarte były w kontrakcie socjalnym.

M. M., co podkreśla Kolegium, wielokrotnie w trakcie licznych postępowań administracyjnych wskazywał, że fakt pobytu w zakładzie karnym utrudnia mu znalezienie pracy. Jednocześnie, sam swoim nagannym zachowaniem doprowadza do tego, że pracodawcy są zmuszeni rezygnować ze świadczenia pracy przez niego na ich rzecz w obawie o bezpieczeństwo swoich pracowników. Takie postępowanie strony w żadnym razie nie może zostać poczytane jako podejmowanie działań zmierzających do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej.

Zdaniem Kolegium, rzetelna realizacja kontraktu z pewnością doprowadziłaby do poprawy sytuacji życiowej strony. M. M. jest osobą młodą, w wieku produkcyjnym, nie choruje, a zatem jest jak najbardziej zdolny do podjęcia zatrudnienia i przy odpowiedniej mobilizacji jest w stanie przezwyciężyć swoje trudności życiowe. Jednak wykazuje on postawę bierną, nastawioną na otrzymanie pomocy pieniężnej ze środków publicznych, nie przejawiając chęci podjęcia pracy, poprzez jej aktywne poszukiwanie.

W tym stanie rzeczy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że strona nie dotrzymała postanowień kontraktu socjalnego.

W osobistej skardze z dnia 11 kwietnia 2019 r., obejmującej kilka decyzji wydanych w jego sprawie przez organ pomocy społecznej, M. M. (skarżący) podnosi podobne zarzuty jak w odwołaniu. Wskazuje m.in. na to, że porozumienie w sprawie wykonywania prac społecznie-użytecznych w MDK [...] nie było rozwiązane z jego woli, ale pracodawca go po prostu nie chciał.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie .

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z [...] r. nr [...], utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta C. z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. M. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności były przepisy art. 39 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, dalej; u.p.s.).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma znamiona aktu uznaniowego, a zatem spełnienie wymogów określonych w tym przepisie, a także wymogu dotyczącego kryterium dochodowego (art. 8 u.p.s.) otwiera możliwość przyznania zasiłku celowego, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu.

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji skarżący warunki te spełnia, bowiem jego dochód wynosi ok. 80 zł na miesiąc, a ponadto w dacie składania wniosku w dniu [...] r. (wniosek ustny, zaprotokołowany, k. 18 administracyjnych akt) sprawy był osobą bezrobotną. Ponadto, wnioskowany zasiłek celowy wiąże się z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej, jaką jest zakup żywności.

Organy odmawiają przyznania tego świadczenia ze względu na przeszkodę wynikająca z art. 11 ust. 2 u.p.s.a.

W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Analiza z kolei postanowień art. 11 ust. 2 u.p.s., w kontekście rozpatrywanej sprawy, prowadzi do wniosku, iż okoliczności wskazane w tym przepisie mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym również zasiłku celowego. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "mogą stanowić podstawę" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, to że zaistniała jedna z wymienionych okoliczności nie przesądza jeszcze o odmowie przyznania świadczenia osobie, która spełnia wymogi wynikające z art. 39 ust. 1 u.p.s.

Jeśliby zrekonstruować normę na podstawie której orzekał organ to jej treść byłaby następująca: Zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, przy czym organ może odmówić jego przyznania jeśli zachodzą przeszkody wskazane w art. 11 ust. 2 u.p.s., w tym brak współdziałania polegający na niedotrzymywaniu postanowień kontraktu socjalnego.

Mamy zatem do czynienia z podwójnym (dwuetapowym) uznaniem administracyjnym: pierwszym – wynikającym z art. 39 ust. 1 u.p.s.a i drugim – opartym o art. 11 ust. 2 u.p.s.

Wobec tego podjęcie rozstrzygnięcia powinno być poprzedzone wpierw postępowaniem zmierzającym do ustalenia czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s., a jeśli tak, to w kolejnym etapie należy odpowiedzieć na pytanie czy nie zachodzą przeszkody z art. 11 ust. 2 u.p.s. oceniane w ramach uznania.

Jak wynika z akt sprawy, organy od razu przeszły do etapu drugiego uznając, w ramach przysługującego im uznania, że zachodzi brak współdziałania skarżącego z organem pomocowym polegając na niedotrzymaniu postanowień kontraktu.

Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r , II GSK 745/09,CBOSA). Swoboda ta, czy innymi słowy rzecz ujmując pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania. Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można wywieść zazwyczaj wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego.

Z kolei granice zewnętrzne uznania mają wynikać wprost z normy (norm) prawa materialnego administracyjnego, na podstawie których podejmowana jest decyzja.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że norma materialnoprawna stanowiąca oparcie dla decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego, której rekonstrukcja uwzględnia postanowienia przepisu art. 39 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.p.s. pozwala na wyznaczenie granic zewnętrznych uznania przysługujących organom pomocy społecznej w postaci trzech podstawowych okoliczności, w tym dwu pozytywnych, a więc spełnienie kryterium dochodowego i zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej oraz jednej negatywnej – brak współdziałania wyrażający się w tym przypadku niedotrzymywaniem postanowień kontraktu socjalnego przez skarżącego.

Dwie pierwsze okoliczności, warunkujące przyznanie zasiłku celowego, w przedmiotowej sprawie zaistniały i co do tego nie ma sporu (spełnione kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej oraz zakup żywności jako zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej).

Natomiast, zdaniem Sądu, problematyczne pozostaje spełnienie przesłanki negatywnej, tyczącej niedotrzymania przez skarżącego postanowień kontraktu socjalnego. Trzeba zauważyć, że dopiero jej zaistnienie otwierałoby drogę do zastosowania uznania wynikającego z art. 11 ust. 2 u.p.s.

Problem realizacji postanowień kontraktu socjalnego należy widzieć w kontekście formułowanego w art. 4 u.p.s. obowiązku współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej oraz zasady pomocniczości, wynikającej z 2 ust. 1 i 3 ust. 1 u.p.a. Celem pomocy społecznej jest m.in. aktywizacja świadczeniobiorców. Nie chodzi zatem o trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych, ale udzielanie wsparcia po to, aby jak najszybciej był on w stanie samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. Pomoc ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności (subsydiarna redukcja). Jednym z prawnych instrumentów aktywizacji jest kontrakt socjalny, który w przypadku skarżącego wyraźnie temu miał służyć, skoro został on zawarty "w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu" (część I B). Z tych właśnie przyczyn skarżący zobowiązał się do podjęcia i uczestniczenia w pracach społecznie użytecznych.

W ocenie Sądu, zważywszy na poczynione wyżej ustalenia, zarzut braku współdziałania z organem pomocy społecznej, polegający na niedotrzymywaniu postanowień kontraktu socjalnego jest w tym przypadku zbyt daleko idący, skoro skarżący kontrakt podpisał, a następnie przystąpił do jego realizacji, natomiast jednostka, do której został skierowany dla realizacji prac społecznie-użytecznych, zrezygnowała z ich wykonywania ze względu na jego "agresywne zachowanie" wobec pracowników. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu przyznaje rację skarżącemu co do tego, że to nie on zrezygnował z prac społecznie-użytecznych, ale zrezygnowano z niego.

Zdaniem Sądu, brak jest zatem wystarczających podstaw do tego, aby w tej sytuacji jednoznacznie przyjąć, iż skarżący nie dotrzymał postanowień kontraktu socjalnego, a tym samym, że mamy do czynienia z brakiem jego współdziałania z organem pomocy społecznej.

Na tą ocenę nie ma większego wpływu, co wyraźnie wynika z akt postępowania, że skarżący ze względu na roszczeniowa postawę oraz sposób zachowania, prezentowany także w trakcie rozprawy sądowej, jest trudnym klientem pomocy społecznej, jak i organów zatrudnienia (adnotacja urzędowa PUP z [...] r. – akta sprawy administracyjnej, k. 208).

Warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia uznaniowego w oparciu o art. 38 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., jak wskazano wyżej, jest zaistnienie jednej z okoliczności wskazującej na brak współdziałania, wymienionych w art. 11 ust. 2 u.p.s. Jeśli zatem okoliczność taka nie zaistniała, a do tego prowadzą rozważania Sądu, to nie było podstaw do odmowy przyznania prawa do zasiłku celowego.

Nawet jeśli okazałoby się, że miało miejsce niedotrzymanie postanowień kontraktu socjalnego i organ mógłby działać w ramach uznania, to i tak, zdaniem Sądu, nie byłby uprawniony do odmowy przyznania świadczenia, ale co najwyżej do jego miarkowania z następujących względów.

Dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 art. 4 u.p.s., a także Konstytucji RP. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10 LEX nr 594935, w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. W świetle art. 2 zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.) .

W ocenie Sądu, nawet zważywszy na obowiązującą zasadę subsydiarności i współdziałania zainteresowanego z organem pomocy społecznej, jak również naruszenie tej zasady w wyniku niedotrzymywania postanowień kontraktu socjalnego, nie powinno się pozbawiać zupełnie prawa do zasiłku celowego. Efekt tego, zważywszy na bardzo niski dochód, będzie bowiem taki, że nie będzie on mógł zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych, a tym samym nie zostanie zrealizowany jeden z podstawowych celów pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Trzeba mieć na uwadze także i to, że decyzjami z tej samej daty skarżącemu odmówiono przyznania innych świadczeń pomocowych, w tym zasiłku okresowego (decyzja nr [...]) oraz zakup odzieży (decyzja nr [...]).

Nie budzi wątpliwości, że odmowa przyznania zasiłku celowego w tym przypadku ma charakter pewnej sankcji, u podstaw (źródeł) której leży naganne zachowanie skarżącego. Natomiast sankcja taka, w myśl zasady proporcjonalności (wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), powinna być stosowana w sposób adekwatny do konkretnej sytuacji.

W ocenie Sądu, jeśli organ pomocowy miałby możliwość miarkowania wysokości zasiłku celowego, to nawet jeśli zachodziła przesłanka negatywna do jego przyznania z art. 11 ust. 2 u.p.s.a., powinien był wyważyć na ile odmowa przyznania świadczenia będzie kolidowała z celami, jakie ustawodawca wiąże z pomocą społeczną oraz zasadą ochrony godności (art. 3 ust. 1 in fine w zw. z art. 30 Konstytucji RP). Nieuwzględnienie tych celów będzie powodowało przekroczenie granic wewnętrznych uznania administracyjnego.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Wobec powyższego, ze względu na naruszenie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.