Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 879/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 4 ust. 6
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. U. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący M. U., jako syn i jedyny spadkobierca M. W. D. – byłej właścicielka majątku K. M. o powierzchni ponad [...] ha, obejmującego m.in. zespół pałacowo-parkowy, położonego w K. M. i przejętego przez Skarb Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej powoływanego jako "dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r."), działając przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...] (dalej powoływanej też jako "decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r.") o przekazaniu, na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości"), w zarząd nieodpłatnie na czas nieokreślony na rzecz Domu Pomocy Społecznej w K. M. działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. M., gmina J., dla której w Sądzie Rejonowym w I. jest prowadzona księga wieczysta K. , Tom [...] Karta [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"). Skarżący podniósł, że kwestionowana przez niego decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r. rażąco narusza art. 4 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż na jej mocy oddano w zarząd mienia, które nie było własnością Skarbu Państwa, ponieważ nie podpadało pod działanie dekretu o reformie rolnej z 1994 r., co stwierdzone zostało w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (dalej powoływanej też jako "decyzja z dnia [...] października 2015 r."), którą to orzeczono na postawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), że zespół pałacowo-parkowy majątku K. M., stanowiący część obecnej działki o nr [...], obejmujący powierzchnię [...] ha, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lite. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. [...], na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i a contrario art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji SKO dokonało analizy instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Wskazało, że w sprawie ocenie podlegał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. Podniosło, że na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego P. w B. z dnia [...] sierpnia 1946 r., majątek K. M. został dnia [...] listopada 1946 r. przejęty przez Skarb Państwa. W skład majątku wchodziła m.in. nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania (zespół pałacowo-parkowy w K. M.). Wskazało też na okoliczność wydania ww. decyzji z dnia [...] października 2015 r. Wyjaśniło, że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego uległ zmianie numer działki z [...] na [...] oraz jej powierzchnia, która aktualnie wynosi [...] ha. Odnosząc się zaś do żądania wniosku, stwierdziło iż nie można go uwzględnić, gdyż w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. w dniu [...] stycznia 1995 r., właścicielem przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wpisem w księdze wieczystej K. M. Wykaz l, był Skarb Państwa. Tym samym, jak stwierdziło SKO, w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., Kierownik Urzędu Rejonowego miał pełne prawo do powzięcia rozstrzygnięcia objętego badaną decyzją. Wskazując w związku z tym, że przedmiotowa decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz, że nie zawiera ona także innych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, SKO uznało, że wiosek o stwierdzenie jej nieważności jest nieuzasadniony.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący złożył do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymując stanowisko o zaistnieniu w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., skarżący powołał się na okoliczność wydania prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2015 r., wskazując że decyzja ta w sposób oczywisty wywołuje wobec Skarbu Państwa skutki rzeczowe, gdyż potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd Domu Pomocy Społecznej w K. M. w sposób bezprawny oraz, że Skarb Państwa bezprawnie rozporządził mieniem, które do niego nie należało. Oznacza to, jak podkreślił skarżący, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została przejęta na własność Skarbu Państwa, a Skarb Państwa posługiwał się jedynie wadliwym tytułem prawnym. Skarżący stwierdził również, że stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych z pogwałceniem podstawowych zasad prawnych nie może być fundamentem państwa prawa.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] maja 2019 r. [...], podtrzymując w całości argumentację i stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Dodatkowo wskazało, że skutki wywołane przedmiotową decyzją polegające na przekazaniu w zarząd na rzecz Domu Pomocy Społecznej w K. M. działki nr [...] nie mogą być zakwalifikowane jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia społeczno-gospodarczego, czy nawet z punktu widzenia interesu stronu. Podniosło również, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o księgach wieczystych i hipotece"), chroni nabywcę prawa na podstawie czynności prawnej w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub związku jednostek samorządu terytorialnego. Wadliwość taka może nastąpić wówczas, gdy podstawę ujawnienia jako właściciela Skarbu Państwa (jednostek samorządowych) stanowiło wadliwe zaświadczenie o przejęciu gruntu na cele reformy rolnej lub wadliwa decyzja nacjonalizacyjna. Jednocześnie zaznaczyło, że skarżący miał prawo wszcząć postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość z rzeczywistym stanem prawnym. Powołując się zatem na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, chroniącą nabywcę także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości, SKO uznało, że skoro w dniu [...] stycznia 1995 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wpisem w księdze wieczystej K. M. [...] był Skarb Państwa, to tym samym Kierownik Urzędu Rejonowego w I. miał pełne prawo do przekazania w zarząd na rzecz Domu Pomocy Społecznej w K. M. działki nr [...], położonej w K. M., zaznaczając przy tym, że ww. wpis w księdze wieczystej nigdy nie został podważony. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak też nie zawiera ona innych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, co oznacza że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest nieuzasadniony.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem art. 4 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślił, że decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jaką stanowi wydana w sprawie decyzja z dnia [...] października 2015 r., ma charakter deklaratoryjny, że potwierdza ona, iż nie miało miejsce przeniesienie prawa własności działki określonej w ww. decyzji i że Skarb Państwa pomimo wadliwego wpisu w księdze wieczystej nie stał się właścicielem tej działki. Artykuł 4 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mówi o oddaniu w zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, tymczasem na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. nieruchomość nią objęta, pomimo treści wadliwego deklaratoryjnego wpisu do księgi wieczystej, nie stanowiła własności Skarbu Państwa, co stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisu. Skarżący podkreślił, że bezprawne rozporządzenie - chronionym konstytucyjnie i przez umowy międzynarodowe - prawem własności jednostki jest skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Ponadto skarżący zarzucił, że SKO błędnie utożsamia prawo własności z wpisem prawa do księgi wieczystej oraz, że nieprawidłowo powołuje się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż instytucja ta nie ma zastosowania w sprawie, jako że chroni ona nabywcę nieruchomości, a oddanie w zarząd działki nr [...] nie wiązało się ze zmianą jej właściciela, a poza tym rękojmia ta nie chroni czynności nieodpłatnych, a taki charakter miało oddanie w zarząd ww. działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nie odpowiadają prawu w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] stycznia 1995 r. o przekazaniu, na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zarząd nieodpłatnie na czas nieokreślony na rzecz Domu Pomocy Społecznej w K. M. działki nr [...] o pow. [...] ha, została wydana z wadą, stanowiącą podstawę z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odmienny przedmiot niż postępowanie zwykłe. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy, gdyż przedmiotem tego postępowania jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa przy czym wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się merytorycznie o istocie sprawy, ale jedynie ocenia wydane rozstrzygnięcia w kontekście wad kwalifikowanych decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Nie była w sprawie kwestionowana i nie budziła sporu okoliczność, że spadkodawczyni skarżącego została pozbawiona prawa do majątku K. M., obejmującego m.in. zespół pałacowo-parkowy, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Przepis ten stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, przekraczające określone w nim normy obszarowe. Zgodnie z akapitem trzecim art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nieruchomość ziemska określona w punkcie (litera) e, jak i nieruchomości wymienione w punktach (literach) b, c i d, przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

Na tle przytoczonych przepisów wskazać należy, że dekret PKWN z [...] września 1944 r. określając enumeratywnie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, wprost stanowił w art. 2 ust. 1 akapit trzeci, że nieruchomości wymienione w punkach (literach) b, c, d i e przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 tego dekretu, a więc na cele reformy rolnej. Oznacza to, że wskazane w nim nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10, publ. lex nr 700663), z dniem wejścia w życie dekretu, co zgodnie z art. 19 dekretu miało miejsce z dniem jego ogłoszenia tj. [...] września 1944 r. Z tym też dniem nastąpiła jednorazowa zmiana stosunków własnościowych zastanych w momencie wejścia w życie dekretu, dotyczących objętych nim nieruchomości. Istota tej zmiany polegała na tym, że nieruchomości ziemskie przeszły w tym dniu z mocy prawa na własność Skarbu Państw, z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Zaistnienie skutków rzeczowych w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od złożenia na jego postawie przez wojewódzki urząd ziemski wniosku i następnie dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej – Dz.U. z 1946 r., Nr 39, poz. 233, § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51, dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r."). Ani wpis prawa w księdze wieczystej, ani zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (nie będące decyzją administracyjną) nie wywoływało skutków prawnorzeczowych, gdyż jedynie potwierdzały stan własności ukształtowany z mocy prawa.

Nieuniknioną konsekwencją przyjętego w dekrecie rozwiązania prawego, iż skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia prawa własności nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa następował z mocy samego prawa, było pozbawienie dotychczasowych właścicieli, prawa własności nieruchomości objętych dekretem z dniem wejścia w życie dekretu, i to bez żadnego wynagrodzenia. Z dniem wejścia w życie dekretu doszło więc do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., i tym samym do rewizji stosunków własnościowych zastanych w momencie jego wejścia w życie. Dekret był aktem "jednorazowym", w tym sensie, że wraz z wejściem jego w życie dokonana została na jego podstawie zmiana stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości ziemskich, oraz że dekret nie znajdował zastosowania do sytuacji formułujących się w okresie późniejszym, po wejściu jego w życie. Podkreślić należy, że dekret nie został nigdy formalnie uchylony przez prawodawcę, i jest w dalszym ciągu obowiązującym aktem prawnym. Okoliczność bowiem "skonsumowania się jakiegoś przepisu", w tym wypadku art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., w związku z zabiegiem legislacyjnym polegającym na zastosowaniu przepisu tylko do sytuacji zastanych w chwili jego wydania, nie oznacza, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), utraty przez ten przepis mocy obowiązującej, gdyż przepis pozostaje w systemie prawnym jako podstawa prawna utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych.

Choć dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. miał charakter jednorazowy i nie znajdował zastosowania do sytuacji zaistniałych w okresie późniejszym, to jednak dla występujących na tle stosowanie tego aktu wątpliwości co do podlegania określonej nieruchomości pod działanie dekretu przewidziana została droga administracyjna do rozstrzygania sporów w tym zakresie, o czym przesądza § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., stanowiąc iż orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (ust. 1), oraz że od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu 7 dni, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (ust. 2). W przytoczonej regulacji przewidziano zatem możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Jako, że dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie został nigdy derogowany przez prawodawcę, nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może w dalszym ciągu stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 – dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, że jego nieruchomość, z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. i powinna zostać wyłączona spod działania tego przepisu - czyli nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w części, bądź w całości. Przepis ten stanowi podstawę żądania przez właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość objęta była działaniem przepisów tego dekretu. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 302/10 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov. pl/cbo/query).

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna, wydana w trybie w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Uzyskanie takiej decyzji jest też niezbędne dla skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, bowiem jest ona wiążąca dla sądu cywilnego w sprawie o odszkodowanie i stanowi prejudykat (wyrok SN z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 41/18 – publ. lex nr 2652492). Okolicznością bezsporną w spawie jest, że skarżący uzyskał i przedłożył w kontrolowanym postępowaniu ostateczną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2015 r. stwierdzającą w związku z art. 2 ust. 1 lite. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., że zespół pałacowo-parkowy majątku K. M., objętego dekretem, stanowiący część obecnej działki nr [...], obejmujący powierzchnię [...] ha, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lite. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Skutkiem powołanej decyzji jest to, iż ww. część działki nr [...] nigdy nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, po bezprawnym przejęciu jej na cele reformy rolnej. Decyzja ta wywołuje bowiem wobec Skarbu Państwa skutki rzeczowe, potwierdzając iż nie doszło do nabycia prawa własności ex lege. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie rozstrzyga wiążąco kwestię braku nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie skarżący, powołując się na ww. decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2015 r., wniósł w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] stycznia 1995 r. o przekazaniu, na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zarząd nieodpłatnie na czas nieokreślony na rzecz Domu Pomocy Społecznej w K. M. działki nr [...] o pow. [...] ha, zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa tj. art. 4 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez oddanie w zarząd mienia, które nie było własnością Skarbu Państwa.

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że osobom prawnym oraz osobom fizycznym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową i wychowawczą oraz sportowo - turystyczną, grunty, o których mowa w ust. 1 (a więc grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy), mogą być sprzedawane za cenę obniżoną lub oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie, na cele nie związane z prowadzeniem działalności zarobkowej. Dla tych samych celów grunty te mogą być również oddawane nieodpłatnie w zarząd jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej.

Z treści przytoczonego przepisu wprost wynika, że organ mógł wydać decyzję o oddaniu nieodpłatnie nieruchomości w zarząd jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej jedynie co do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Istotnym zatem zagadnieniem w sprawie było ustalenie czy nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Aby bowiem móc zgodnie z prawem przekazać nieruchomość w trybie art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w nieodpłatny zarząd jednostce organizacyjnej, nieruchomość ta musiała stanowić własność Skarbu Państwa (gminy). Jak wyjaśniono powyżej na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule, w punktach: b, c, d, i e, następowało z mocy samego prawa. Wydanie jednak decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., stwierdzającej iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., oznaczało, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki, określonej w decyzji z dnia [...] października 2015 r. Przedłożenie zatem w kontrolowanym postępowaniu ww. decyzji deklaratoryjnej, stanowiło dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., na okoliczność że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W drodze tego dowodu skarżący wykazał bowiem skutecznie brak tytułu Skarbu Państwa do działki, objętej decyzją z dnia [...] października 2015 r. (por. wyroki: NSA z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 819/12; NSA z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1205/12; NSA z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 404/12; WSA z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 91/16, WSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 278/16 – dotyczące decyzji w sprawie komunizacji nieruchomości, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Orzekające w sprawie SKO w ogóle nie dokonało analizy wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. z uwzględnieniem wymienionych powyżej cech charakterystycznych i podstaw przekształceń własnościowych (ich braku) w następstwie działania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r i wydania decyzji w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. o nie podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lite. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., a także skutków rzeczowych jakie wywiera wobec Skarbu Państwa deklaratywna decyzja podjęta w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ograniczyło natomiast swoje stanowisko o braku postaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. wyłącznie do argumentu, że zgodnie z wpisem w księdze wieczystej przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (decyzja I i II instancji), że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę prawa na podstawie czynności prawnej w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej i, że wpis w księdze wieczystej nigdy nie został podważony (decyzja II instancji), podkreślając przy tym, że w sprawie ocenie podlegał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. Zdaniem Sądu wskazane przez organy powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. nie mogły zostatać uznane za zgodne z prawem i wystarczające w okolicznościach sprawy wyznaczniki oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. Przede wszystkim pomijają one to, że zasadą w polskim systemie prawnym jest to, że wpis w księdze wieczystej nie jest przesłanką nabycia prawa własności nieruchomości i, że ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a zatem zmiana stanu prawnego nieruchomości następuje niezależnie od tego czy wpis został dokonany czy nie. Oczywiście wpis nie jest pozbawiony znaczenia prawnego, gdyż nieujawnienie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości może się wiązać dla uprawnionego z ujemnymi konsekwencjami wynikającymi m.in. z powołanej przez SKO rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Niemniej jednak rękojmia ta nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż po pierwsze nie chroni ona rozporządzeń nieodpłatnych (art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a po drugie w sprawie nie nastąpiła zamiana podmiotu będącego właścicielem oddanego w bezpłatny zarząd gruntu, gdyż w dalszym ciągu był nim Skarb Państwa. Jak podkreślono powyżej, przedłożona przez skarżącego, jako dowód w sprawie, decyzja z dnia [...] października 2015 r., wydana w trybie w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. ma po pierwsze charakter deklaratywny, a po drugie wywiera wobec Skarbu Państwa skutek rzeczowy jako że potwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi, a zatem że nigdy nie doszło do nabycia przez Skarbu Państwa prawa własności ex lege i że od początku to prawo przysługiwało pierwotnemu właścicielowi nieruchomości. Tym samym, odnosząc to do okoliczności przedmiotowej sprawy, oznacza to, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., właścicielem objętej nią nieruchomości nie był Skarb Państwa, a jedynie istniał wadliwy wpis w księdze wieczystej. Tego aspektu orzekające organy w ogóle nie rozważyły, jako przesłanki rażącego naruszenia art. 4 ust. 6 ustawy z dnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co stanowi o istotnej wadliwości wydanej przez nie decyzji. Nie może być zaakceptowana decyzja, której uzasadnienie nie wyjaśnia w sposób prawidłowy podstaw rozstrzygnięcia i nie odnosi się do istotnych okoliczności sprawy. Dodatkowo na marginesie należy zauważyć, że w aktach sprawy nie ma zaświadczenia stwierdzającego, że sporna działka jest przeznaczona na cele reformy rolnej – które to zaświadczenie stanowi tytuł do wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskiej (art. 1 ww. dekretu z dnia [...] sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej). Choć na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego stwierdził, że nie kwestionuje tej okoliczności, to jednak SKO odnośnie tego dokumentu w kontekście spornej działki się nie wypowiedziało i nie znajduje się on w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy, uznając że SKO nie rozważyło wskazanych powyżej przez Sąd istotnych okoliczności z punktu widzenia oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa, art. 11 kpa i art. 8 § 1 kpa, a także że powołane przez SKO argumenty nie mogły przemawiać za prawidłowością podjętych przez ten organ decyzji w sprawie, gdyż opierały się one na niewłaściwej wykładni przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w tym art. 5 w zw. z art. 6 tej ustawy oraz pomijały skutki rzeczowe decyzji z dnia [...] października 2015 r., wynikające z treści § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] maja 2019 r. Ponownie rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., SKO uwzględni uwagi Sądu zawarte w niniejszym wyroku i przedstawioną w nim wykładnię przepisów prawa. Ponadto weźmie pod uwagę, że działka objęta decyzją z dnia [...] stycznia 1995 i decyzją z dnia [...] października 2015, poza inną numeracją, ma również inną powierzchnię i, że wyłączony spod działania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. został jedynie zespół pałacowo-parkowy o powierzchni określonej w decyzji z dnia [...] października 2015 r. Należy mieć również na uwadze, że przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa), a więc takich skutków prawnych których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną, a takimi są następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne (nieodwracalne dla organu czynności prawa cywilnego dokonane w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności), należy odnosić do tej decyzji, w której następstwie bezpośrednio dokonano czynności cywilnoprawnej.

Wobec powyższego Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. za art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach sądowych w postaci uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano zgodnie w treścią wniosku w tym przedmiocie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej.