Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 686/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 365
law: Ustawa z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 854/10 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. A. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie kwotę 438 (czterysta trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 854/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku skarżącej A. A. z dnia [...] lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie wyznaczył skarżącej miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w Rzepinie w wieloosobowym stanowisku ds. [...] oraz przeniósł na stanowisko służbowe inspektora celnego na podstawie art. 33 ust.1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz.365) oraz art. 21 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.).

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem wnioskodawcy, przepis art. 33 ust.1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej (...) jest przepisem szczególnym (wyjątkowym) mającym pierwszeństwo w danym szczególnym stanie faktycznym, wypełniającym jego dyspozycję, przed ogólnymi przepisami ustawy o Służbie Celnej. Powołanie przez Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie w podstawie rozpatrywanej decyzji przepisu ogólnego tj. art. 21 ust.1 i 2 ustawy o Służbie Celnej stanowi rażące naruszenie prawa – przez błędne zastosowanie przepisu, który w danej sprawie nie miał zastosowania. Ponadto zarzucił naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej (...) w tej części, w której zmiana dotychczasowych warunków stosunku służbowego (a więc i uposażenia) jest możliwa tylko wówczas, gdy nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu. Według wnioskodawcy, organ dokonał niedozwolonej rozszerzającej wykładni przepisu o charakterze przepisu wyjątkowego – art. 33 ust. 1 przez zastosowanie jego dyspozycji do stanu faktycznego tym przepisem nie objętym. Pomimo wadliwego uzasadnienia decyzji wiadomo jest bowiem, że powodem zmiany stanowiska służbowego skarżącej i obniżenia uposażenia stał się brak wykształcenia wyższego. Niezależnie od powyższego wnioskodawca podkreślił, że przepisy rozporządzeń Ministra Finansów określających wymagania w zakresie wykształcenia funkcjonariuszy celnych mają charakter dyspozytywny w stanach faktycznych objętych dyspozycją § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. nr 25 poz., 301 ze zm.). Strona wskazała, że w dacie mianowania jej do służby na stanowisko naczelnika działu nie legitymowała się wykształceniem wyższym, mimo że odnośne przepisy ww. rozporządzeń były dokładnie takie same zarówno wówczas, jak i w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2002 r.

Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z [...] października 2006 r. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002 r.

Decyzją z [...] listopada 2006 r. Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2006 r.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 1/08, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, iż właściwość rzeczową oraz miejscową Dyrektora Izby Celnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2002 r. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa111/07.

Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] października 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002 r., powołując się na takie argumenty faktyczne i prawne, jak w decyzji z [...] października 2006 r. Decyzja ta również stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Wyrokiem z 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 53/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro w nowo utworzonej Izbie Celnej nie było przewidziane stanowisko naczelnika konkretnego działu lub przewidywana była mniejsza ilość tego typu stanowisk niż w urzędzie celnym, w którym skarżąca dotychczas pełniła służbę, to oczywistym jest, że nie wszystkie z osób zajmujących do tej pory stanowisko naczelnika działu, mogły nadal na tych stanowiskach pozostać. W tej sytuacji przeniesienia skarżącej na stanowisko inspektora celnego z zachowaniem dotychczasowego stopnia służbowego – starszego dyspozytora celnego oraz dotychczasowego uposażenia, nie można uznać za rażąco naruszającego prawo.

W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, wyrokiem z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt l OSK 754/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z uwagi na brak wnikliwego odniesienia do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i obowiązujących w tym zakresie przepisów, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 65/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2006 r.

Sąd wskazał, że podstawę prawną decyzji Dyrektora Izby Celnej z [...] maja 2002 r. stanowiły art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 21 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, jednak, w ocenie Sądu, każda z powołanych powyżej norm reguluje odrębne instytucje prawne, odnoszące się do zupełnie innej sytuacji faktycznej. Nadto, zdaniem Sądu, reorganizacja nowo utworzonej Izby Celnej nie miała miejsca.

Analizując art. 33 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy z dnia 20 marca 2002 r., Sąd podkreślił, że jest on przepisem szczególnym, regulującym kwestie obsady stanowisk w okresie przejściowym związanym z przekształceniami w administracji celnej. W myśl tego przepisu pracownicy i funkcjonariusze celni, pełniący służbę w dotychczasowych urzędach utworzonych na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego, stają się odpowiednio pracownikami lub funkcjonariuszami izb celnych, z tym, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dyrektor izby celnej określi miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. W zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy stosuje się dotychczasowe warunki, z wyłączeniem sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu.

W związku z tym, iż wymieniony przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. reguluje kwestie obsady stanowisk w okresie przejściowym związanym z przekształceniami w administracji celnej, to nie można przyjmować, iż stanowił on podstawę do swoistej weryfikacji funkcjonariuszy celnych, a przenosząc się na kanwę rozpatrywanej sprawy nie mógł on stanowić podstawy do określenia skarżącej innego miejsca pełnienia służby, bez zachowania wszystkich dotychczasowych warunków. Oczywiście, teoretycznie dopuszcza się ww. sytuację, ale wyłącznie wówczas, gdyby w tworzonej Izbie Celnej w Rzepinie nie było wolnego stanowiska odpowiadającego stanowisku dotychczas zajmowanemu przez skarżącą.

Sąd wskazał również, że z załączonych do sprawy akt administracyjnych nie wynika, aby organ administracyjny w jakikolwiek sposób wykazał, by w sprawie przedstawiona powyżej przesłanka została spełniona, a nawet na taką okoliczność organ nie powołał się w decyzji z dnia [...] maja 2002 r., co jedynie może dowodzić, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 33 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten, jak wykazano powyżej, w przypadkach przewidzianych w nim przekształceń administracji celnej nakazuje zachowanie funkcjonariuszowi wszystkich dotychczasowych warunków, a odstępstwo od tej zasady dopuszcza wyłącznie w razie braków odpowiednich wolnych stanowisk.

W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika również, aby organ poczynił ustalenia czy w dniu 1 maja 2002 r. istniała możliwość określenia skarżącej stanowiska odpowiadającego dotychczas przez nią zajmowanemu. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności i tym samym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Dokonując ponownego rozpatrzenia wniosku strony z 18 sierpnia 2006 r. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002 r. i wskazał, że w maju 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw doszło do reorganizacji całej administracji celnej, z dużym naciskiem na zmiany terenowych struktur tej administracji. Ich efektem było m. in. utworzenie z dniem 1 maja 2002 r. w miejsce dotychczasowego Urzędu Celnego w Rzepinie - Izby Celnej w Rzepinie – urzędu obsługującego organ administracji rządowej w sprawach celnych – Dyrektora Izby Celnej. W celu prawidłowego funkcjonowania nowych struktur organizacyjnych doszło do ich przebudowy.

Ustawodawca tworząc izby celne stworzył stanowiska służbowe odpowiadające nowej strukturze organizacyjnej administracji celnej, określając szczegółowo wymogi jakimi winni legitymować się funkcjonariusze pełniący służbę na określonych stanowiskach. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z 19 kwietnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni dla stanowiska naczelnika wydziału przewidziano wymagane kwalifikacje: wykształcenie wyższe (tytuł magistra lub równorzędne) oraz 5 lat pracy lub służby. W zaistniałej sytuacji skarżąca nie mogła pełnić służby na stanowisku Naczelnika Wydziału [...], gdyż nie spełniała kryteriów przewidzianych dla tego stanowiska, nie legitymowała się wyższym wykształceniem.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, iż w sprawie mógł mieć zastosowanie § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie rozporządzenia nie spełniają wymogów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, mogą otrzymać propozycje pełnienia służby na stanowisku służbowym odpowiadającym dotychczas zajmowanemu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on złożenia propozycji pełnienia służby – co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Organ wskazał ponadto, iż z dniem 1 maja 2002 r. na stanowisko Naczelnika Wydziału [...] w nowo utworzonej Izbie Celnej w Rzepinie została mianowana H. Z., spełniająca wymogi przewidziane dla przedmiotowego stanowiska.

Organ stwierdził, że w dniu 1 maja 2002 r. brak było w Izbie Celnej w Rzepinie wolnego stanowiska odpowiadającego stanowisku Naczelnika Działu [...], na którym to stanowisku służbowym skarżąca pełniła służbę do dnia 30 kwietnia 2002 r., co skutkowało przeniesieniem strony na stanowisko służbowe inspektora celnego, przy czym przy wyznaczaniu skarżącej nowego stanowiska służbowego, nie mogło być brane pod uwagę każde stanowisko, ale odpowiadające kwalifikacjom strony.

Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ podniósł, że w sprawie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw, brak było zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] maja 2002 r., zarówno co do przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a tym bardziej do uznania, że decyzja z [...] maja 2002 r. rażąco narusza prawo.

Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy Dyrektor Izby Celnej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2010 r.

Zdaniem organu, z uwagi na treść przepisów ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw doszło do przekształceń w administracji celnej, głównie w zakresie zmian terenowych struktur tej administracji, ich efektem było utworzenie z dniem 1 maja 2002 r. w miejsce Urzędu Celnego w Rzepinie – Izby Celnej w Rzepinie z nową strukturą organizacyjną. Na skutek tej zmiany wypełniona została dyspozycja art. 33 ust. 1 zdanie drugie powyższej ustawy, tzn. w tworzonej Izbie Celnej nie było wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu przez skarżącą.

Ustawodawca tworząc nową strukturę organizacyjną administracji celnej stworzył nowe stanowiska służbowe odpowiadające tej strukturze, określając szczegółowo wymogi, jakimi winni legitymować się funkcjonariusze pełniący służbę na określonych stanowiskach. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni dla stanowiska naczelnika wydziału przewidziano wymagane kwalifikacje: wykształcenie wyższe (tytuł magistra lub równorzędne) oraz 5 lat pracy lub służby. W zaistniałej sytuacji skarżąca nie mogła pełnić służby na stanowisku Naczelnika Wydziału [...], gdyż nie spełniała kryteriów przewidzianych dla tego stanowiska, nie legitymowała się wyższym wykształceniem. Z dniem 1 maja 2002 r. na stanowisko Naczelnika Wydziału [...] w nowo utworzonej Izbie Celnej w Rzepinie została mianowana H. Z., spełniająca wymogi przewidziane dla przedmiotowego stanowiska.

W tym stanie faktycznym została wydana decyzja [...] z dnia [...] maja 2002 r., mocą której Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie określił stronie miejsce pełnienia służby w utworzonej, na mocy powołanej wyżej ustawy, Izbie Celnej w wieloosobowym stanowisku ds. audytu, przenosząc jednocześnie na stanowisko służbowe inspektora celnego.

Organ zaznaczył, że w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono zatem miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszenia prawa (na które powołuje się skarżąca) mówić można tylko wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95).

Organ stwierdził, iż w dniu 1 maja 2002 r. brak było w Izbie Celnej w Rzepinie wolnego stanowiska odpowiadającego stanowisku Naczelnika Działu [...], na którym to stanowisku służbowym skarżąca pełniła służbę do dnia 30 kwietnia 2002 r. Skutkowało to określeniem ww. miejsca pełnienia służby w wieloosobowym stanowisku ds. audytu, oraz przeniesieniem strony na stanowisko służbowe inspektora celnego, które to stanowisko służbowe odpowiadało jej kwalifikacjom.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez stronę organ podał, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. W przedmiotowej sprawie strona nie wykazała, ze naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty , jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to nie może więc przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji [...] z [...] maja 2002 r. został w pełni ustalony. Natomiast przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z [...] września 2010 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie jest zgodna z prawem, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Mając na względzie treść powołanego przepisu, Sąd I instancji, zwrócił uwagę na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w rozpoznawanej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 65/10 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 754/09.

Sąd podkreślił przy tym, iż jego kontroli poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym.

Jednocześnie Sąd przypomniał, że, wedle skarżącej, decyzja organu z dnia [...] maja 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji ocena, czy decyzja z dnia [...] maja 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jest prawidłowa i w prawidłowy sposób uzasadniona z uwzględnieniem okoliczności, w których można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ocena ta uwzględnia również ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA z 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 65/10.

I tak, jak wskazał Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw w wiążącym WSA w Gorzowie Wielkopolskim i orzekające w sprawie organy, opisanym powyżej wyroku, Sąd ustalił, że z załączonych do sprawy akt administracyjnych nie wynika, aby organ administracyjny w jakikolwiek sposób wykazał, by w sprawie przedstawiona powyżej przesłanka została spełniona, a nawet na taką okoliczność organ nie powołał się w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Może to wskazywać, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 33 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten, jak wykazano powyżej, w przypadkach przewidzianych w nim przekształceń administracji celnej nakazuje zachowanie funkcjonariuszowi wszystkich dotychczasowych warunków, a odstępstwo od tej zasady dopuszcza wyłącznie w razie braków odpowiednich wolnych stanowisk.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r. organ, w ocenie Sądu, w szczegółowy sposób ustosunkował się do kwestii istnienia odpowiedniego wolnego stanowiska, podkreślając, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Celnego w Rzepinie z dnia 2 kwietnia 2001 r. w skład Działu [...] wchodził Referat [...], Referat [...], Referat [...] w Olszynie i Referat [...]. Nadzór nad Działem [...] wraz z podległymi komórkami organizacyjnymi sprawował Naczelnik Działu [...]. Natomiast w nowo utworzonej Izbie Celnej w Rzepinie z dotychczasowego Działu [...] wyłączono Wydział [...] wraz z Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...] oraz Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...], Referat [...] i Referat [...] jako niezależne komórki organizacyjne podległe bezpośrednio głównemu księgowemu (Regulamin Organizacyjny Izby Celnej w Rzepinie z dnia 8 maja 2002 r.) Powstał Wydział [...] wraz z podległymi stanowiskami pracy: Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...], Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...], Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...] i Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...]. Nadzór nad Wydziałem [...] wraz z podległymi stanowiskami pracy sprawował Naczelnik Wydziału [...].

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał też, że zmian tych nie można uznać za proste przekształcenie, bowiem w miejsce dotychczasowego Działu [...] w Urzędzie Celnym został utworzony Wydział [...] z podległymi stanowiskami pracy oraz wyodrębniono z jego struktury Wydział [...] z podległymi stanowiskami pracy, Referat [...] (połączono z Referatem [...] w Olsztynie) i Referat [...] jako niezależne komórki organizacyjne podległe [...] (a nie naczelnikowi komórki [...]).

W tych okolicznościach uznać należy, iż Wydział [...] w Izbie Celnej w Rzepinie nie odpowiadał dotychczasowemu Działowi [...] w Urzędzie Celnym w Rzepinie, a to z uwagi na strukturę organizacyjną, jak i zakres zadań wykonywanych przez powyższe komórki organizacyjne, a co za tym idzie stanowisko Naczelnika Działu [...] nie miało swojego odpowiednika w Izbie Celnej w Rzepinie, a w szczególności nie było nim stanowisko Naczelnika Wydziału [...].

W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że ustawodawca tworząc izby celne stworzył stanowiska służbowe odpowiadające nowej strukturze organizacyjnej administracji celnej, określając szczegółowo wymogi jakimi winni legitymować się funkcjonariusze pełniący służbę na określonych stanowiskach. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni dla stanowiska naczelnika wydziału przewidziano wymagane kwalifikacje: wykształcenie wyższe (tytuł magistra lub równorzędne) oraz 5 lat pracy lub służby. W zaistniałej sytuacji skarżąca nie mogła pełnić służby na stanowisku Naczelnika Wydziału [...], gdyż nie spełniała kryteriów przewidzianych dla tego stanowiska, nie legitymowała się wyższym wykształceniem.

Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo odmówił również zasadności twierdzenia skarżącej, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie rozporządzenia nie spełniają wymogów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, mogą otrzymać propozycje pełnienia służby na stanowisku służbowym odpowiadającym dotychczas zajmowanemu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on złożenia propozycji pełnienia służby, co w rozpoznanej sprawie nie nastąpiło.

Z dniem 1 maja 2002 na stanowisko Naczelnika Wydziału [...] w nowo utworzonej Izbie Celnej w Rzepinie została mianowana H. Z., spełniająca wymogi przewidziane dla przedmiotowego stanowiska.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, że w dniu 1 maja 2002 r. brak było w Izbie Celnej w Rzepinie wolnego stanowiska odpowiadającego stanowisku Naczelnika Działu [...], na którym to stanowisku służbowym skarżąca pełniła służbę do dnia 30 kwietnia 2002 r., co skutkowało przeniesieniem ww. na stanowisko służbowe inspektora celnego, przy czym przy wyznaczaniu skarżącej nowego stanowiska służbowego nie mogło być brane pod uwagę każde stanowisko, ale odpowiadające jej kwalifikacjom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A., reprezentowana przez radcę prawnego.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Jednocześnie pełnomocnik zamieścił wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nienależyte uzasadnienie wyroku pomimo naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i to w sytuacji, gdy Sąd I instancji i organ administracji działały w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 754/09, oraz oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 65/10.

Zarzucił także naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie niezgodnie z obowiązującą ten organ procedurą, w szczególności niezgodnie z art. 6, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., a także poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze wniesionej do WSA w Gorzowie Wielkopolskim, tj. nieodniesienie do zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż z wiążącej Sąd I instancji wykładni prawa wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 754/09, oraz oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 65/10, wynika, że w sprawie zakończonej wydaniem przez Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie nie miała miejsca reorganizacja nowo utworzonej Izby Celnej w Rzepinie w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2007 r. o Służbie Celnej, a zastosowanie znajdował natomiast, jako lex specialis, przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej (...) regulujący kwestię obsady stanowisk w okresie przejściowym związanym z przekształceniami w tej administracji.

Skarżący kasacyjnie wywiódł, że w ramach wyrażonej w powyższych wyrokach, wiążącej oceny prawnej, wskazano również, że przepis art. 33 ust. 1 tej ostatniej ustawy nie mógł stanowić podstawy określenia skarżącej innego miejsca pełnienia służby bez zachowania wszystkich dotychczasowych warunków (dopóki w tworzonej Izbie Celnej istniało stanowisko odpowiadające stanowisku dotychczas zajmowanemu przez A. A.).

Co więcej, jego zdaniem, w obydwu orzeczeniach podkreślono, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ administracyjny wykazał, że powyższa przesłanka braku odpowiedniego stanowiska została spełniona, na co zresztą powołał się organ w decyzji z dnia [...] maja 2002 r.

Natomiast, jak podkreślił dalej skarżący kasacyjnie, zarówno Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie, jak też WSA w Gorzowie Wielkopolskim jedynie formalnie powołali się na przedstawiona wykładnię tego przepisu, a w istocie zaakceptowali działanie (weryfikację skarżącej) sprzeczne z treścią art. 33 ust. 1 cyt. ustawy.

Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji pominął istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie, że Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie wydając decyzję z dnia [...] maja 2002 r. zastosował przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej oraz przepis art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw, do stanu faktycznego nie objętego hipotezą tych norm.

Pełnomocnik wskazał, że na niedopuszczalność zastosowania art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 754/09, przesadzając zarazem, ze art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej (...) nie może być wykorzystywany do swoistej weryfikacji funkcjonariuszy. To z kolei, zdaniem pełnomocnika, oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął stan faktyczny ustalony przez organ w sposób jednostronny i dowolny, tj. bez rozpatrzenia wniosków dowodowych strony (dotyczących istnienia wolnego stanowiska odpowiadającego stanowisku dotychczas zajmowanemu przez skarżącą w dacie wydania decyzji – w dniu [...] maja 2002 r.).

Skarżący kasacyjnie uznał, że taki sposób prowadzenia postępowania był sprzeczny z art. 156 § 1 k.p.a., a organ przekroczył granice prowadzenia sprawy w trybie nadzorczym wynikające z tego przepisu w ten sposób, że rozpatrywał sprawę co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe organ, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a zarówno zaskarżona decyzja, jak i zaskarżony wyrok uwzględniają ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zamieszczone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 65/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrywana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako pierwszy winien zostać rozpatrzony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, ustalonego przez Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie niezgodnie z obowiązującą go procedurą, a w szczególności niezgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż organy nie przestrzegały zasady wysłuchania strony, nie uwzględniły żądania strony dotyczącego dowodów, wnioski dowodowe strony nie zostały uwzględnione, przez co pozbawiona została możliwości udowodnienia szeregu faktów a decyzja wydana została bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Oceniając ten zarzut, stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się, podnoszonych w skardze kasacyjnej, wad postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania było bowiem zbadanie, czy decyzja Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] maja 2002 r., mocą której wyznaczono skarżącej nowe miejsce pełnienia służby, dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ podstawę prawną wyznaczenia na miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w Rzepinie stanowił m.in. przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw, koniecznym było ustalenie w toku postępowania nadzorczego, czy w tworzonej Izbie Celnej w Rzepinie było wolne stanowisko odpowiadające stanowisku dotychczas zajmowanemu przez skarżącą w Urzędzie Celnym w Rzepinie. Konieczność poczynienia tych ustaleń wynikała również z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 754/09.

Jak wynika z akt administracyjnych, podstawę do tych ustaleń stanowiły: decyzja nr [...] Dyrektora Urzędu Celnego w Rzepinie z dnia [...] kwietnia 2002 r. ([...]) w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu wraz z tym Regulaminem, decyzja nr 1 Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] maja 2002 r. ([...]) w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Izbie Celnej wraz z Regulaminem, aneks do aktu mianowania H. Z. z dnia [...] maja 2002 r., pismo Dyrektora Urzędu Celnego w Rzepinie z dnia [...] maja 2000 r. dotyczące propozycji mianowania skarżącej do służby stałej w tym Urzędzie na stanowisko naczelnika działu i stopień podkomisarza celnego, akt mianowania z dniem 1 czerwca 2000 r. skarżącej na stanowisko naczelnika działu i stopień służbowy podkomisarza celnego. Sąd I instancji słusznie uznał te dowody za wystarczające do ustalenia wskazanych powyżej okoliczności faktycznych. Regulaminy organizacyjne, określające zadania wewnętrznych komórek organizacyjnych oraz zadania kierowników tych komórek, stanowią, w ocenie NSA, wystarczającą podstawę do porównania przedmiotowych stanowisk, a mianowicie stanowiska Naczelnika Działu [...] Urzędu Celnego w Rzepinie ze stanowiskiem Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej w Rzepinie oraz z innymi stanowiskami w tej Izbie podległymi głównemu księgowemu.

Organy zasadnie przyjęły, w oparciu o powyżej przywołane regulaminy organizacyjne, iż Izba Celna w Rzepinie posiadała inną strukturę organizacyjną, aniżeli Urząd Celny w Rzepinie. W skład Działu [...] Urzędu Celnego wchodził Referat [...], Referat [...], Referat [...] w Olsztynie i Referat [...]. Nadzór nad Działem sprawował naczelnik Działu. Natomiast w skład Wydziału [...] Izby Celnej weszły stanowiska pracy: Wieloosobowe Stanowisko ds. [...], Wieloosobowe Stanowisko ds. [...], Wieloosobowe Stanowisko ds. [...] oraz Wieloosobowe Stanowisko ds. [...], Nadzór nad Wydziałem sprawował naczelnik Wydziału [...]. Z dotychczasowego Działu [...] wyłączono Wydział [...] wraz z Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...] oraz Wieloosobowym Stanowiskiem ds. [...], Referat [...] (połączony z Referatem [...] w Olsztynie), Referat [...] – jako niezależne komórki organizacyjne podległe bezpośrednio [...]. W związku ze zmianą struktury organizacyjnej uległ również zmianie zakres działania komórki [...].

Z poczynionych ustaleń wynika zatem, iż w nowopowstałej Izbie Celnej w Rzepinie brak było stanowiska odpowiadającego stanowisku dotychczas zajmowanemu przez skarżącą w Urzędzie Celnym. Jak słusznie stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim, Wydział [...] w Izbie Celnej w Rzepinie nie odpowiadał dotychczasowemu Działowi [...] w Urzędzie Celnym w Rzepinie. Zarzut zatem skargi kasacyjnej, dotyczący wad postępowania dowodowego, nie może zostać uznany za trafny.

Wobec powyższego nie można również uznać za zasadny, podniesionego w skardze kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 190 i art. 153 P.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi i nienależyte uzasadnienie wyroku, pomimo naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie przepisów art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując ten zarzut, przypomnieć należy, iż NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 754/09, stwierdził, iż możliwość określenia skarżącej innego miejsca pełnienia służby, bez zachowania dotychczasowych warunków, na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy o przekształceniach w administracji celnej (...), istniałaby wówczas, gdyby w tworzonej Izbie Celnej w Rzepinie nie było wolnego stanowiska odpowiadającego stanowisku dotychczas zajmowanemu przez A. A. Poczynione przez organy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalenia wskazują jednak, iż w Izbie Celnej w Rzepinie brak było takiego stanowiska. Nie można zatem uznać za trafny zarzutu niezastosowania się przez Sąd I instancji do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2003 r. oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2010 r.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.