Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 153/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 47, 48 i 191
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S., A. J. i [...] sp. z o.o. w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 349/15 w sprawie ze skargi A. S., A. J. i [...] sp. z o.o. w Opolu na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. S. i A. J. solidarnie kwotę 1050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz [...] sp. z o.o. w Opolu kwotę 1050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 349/15, oddalił skargę A. J. i A. J., i [...]-[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził w dniu 19 maja 2008 r. kontrolę inwestycji prowadzonej przez [...] A. J. polegającej na budowie wytwórni mas betonowych przy ul. K. w Opolu.

W trakcie kontroli organ ustalił, że A. J. legitymuje się: 1) dokumentacją techniczną mobilnego węzła betoniarskiego sporządzoną przez ARCEN Polska z 6 grudnia 2007 r.; 2) decyzją Prezydenta Miasta Opola z 14 kwietnia 2008 r., ustalającą dla inwestora [...] A. J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną oraz budowy obiektu administracyjnego z częścią warsztatową; 3) zgłoszeniem zamiaru wykonania utwardzenia działki z 26 marca 2008 r.; 4) zgłoszeniem zamiaru wykonania przyłącza kablowego niskiego zasilania; 5) zgłoszeniem zamiaru wykonania przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej do projektowanego węzła betoniarskiego z 14 kwietnia 2012 r.

W trakcie kontroli organ stwierdził, że na działce przy ul. K. w Opolu zlokalizowano zespół urządzeń stanowiący mobilny węzeł betoniarski. Organ wskazał, że obiekt nie jest połączony trwale z gruntem, stopy urządzenia zamocowane są do elementów betonowych, które są swobodnie ułożone na utwardzeniu z płyt betonowych. Węzeł betoniarski składa się z 2 silosów na cement, zasobnika kruszywa wraz z mieszalnikiem, skib kruszywa wraz z podajnikiem taśmowym. W trakcie realizacji są przyłącza wodno-kanalizacyjne i elektryczne. Zakończono roboty budowlane polegające na utwardzeniu placu.

Pismem z 2 czerwca 2008 r. [...] A. J. poinformował organ pierwszej instancji, że mobilny węzeł betoniarski jest zabudowany na naczepie specjalnej, która zostanie zarejestrowana w wydziale komunikacji.

PINB wskazał, że [...] A. J., pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zgłosił roboty budowlane polegające na instalacji urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego na działce nr 382/1, k.m. 7 obręb Zakrzów, przy ul. K. w Opolu, które wpłynęło do Urzędu Miasta Opola 6 maja 2008 r. Jako termin rozpoczęcia robót wskazano 30 maja 2008 r.

W odpowiedzi na zgłoszenie Urząd Miasta Opola pismem z 2 czerwca 2008 r. poinformował A. J., że zgłoszenie instalacji urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego nie podlega przepisom Prawa budowlanego i nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę.

PINB w Opolu, z uwagi na interwencję firmy "Indoor Carting" Chamielec&Gucwa, wszczął postępowanie w sprawie budowy węzła betoniarskiego usytuowanego w Opolu przy ul. K. 10 i zawiadomił A. J. reprezentującego już "[...]-[...]" Sp. z o.o. o planowanych oględzinach.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2010 r. oględzin, organ ustalił, że węzeł betoniarski składa się z: 1) taśmociągu do transportu kruszywa wraz z wysypem o łącznej długości mierzonej w poziomie ok. 19 m, maksymalnej wysokości ok. 8 m i maksymalnej szerokości ok. 2,5 m; 2) zasobnika kruszyw wraz z wagą połączonego taśmociągiem z mieszalnikiem betonu; 3) mieszalnika betonu. Zasobnik kruszyw oraz mieszalnik betonu obudowane są wspólnie panelami z blachy trapezowej podwójnej, bez ocieplenia. Obudowa wykonana jest w poziomie, a mieszalnik betonu dodatkowo posiada również obudowę od góry. Obudowa do urządzeń zamocowana jest za pomocą śrub i blachowkrętów. Oba urządzenia posiadają oś jezdną wraz z układem hamulcowym i dwoma kołami. Konstrukcja obu urządzeń posadowiona jest na prefabrykowanych elementach betonowych pod pionowymi elementami wsporczymi tych urządzeń. Elementy betonowe położone są swobodnie na utwardzeniu z prefabrykowanych płyt betonowych. Konstrukcja wsporcza urządzeń do elementów betonowych umocowana jest za pomocą śrub kotwiących. W odległości ok. 9 m od obudowy mieszalnika betonu znajdują się dwa silosy na cement o średnicy ok. 2,5 m, ustawione na płytach żelbetowych, prefabrykowanych, o grubości 25 cm ułożonych na wykonanym utwardzeniu działki. Do węzła betoniarskiego doprowadzone są: instalacja elektryczna i wodociągowa, które zostały wykonane na podstawie odrębnego zgłoszenia. A. J. przedłożył schemat techniczny węzła betoniarskiego, pismo Urzędu Miasta Opola z 2 czerwca 2008 r., pismo [...] z 6 maja 2008 r. o wydanie opinii na temat budowy mobilnego węzła betoniarskiego w kontekście uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub też braku wymogu ww. wymienionych. Inwestor oświadczył, że uruchomienie instalacji węzła betoniarskiego nastąpiło 18 czerwca 2008 r., a obudowy urządzenia dokonano w 2010 r. Podkreślił, że węzeł betoniarski jest mobilny, można go zdemontować i przewieść w inne miejsce oraz poinformował organ pierwszej instancji, że legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta Opola z 14 kwietnia 2008 r.

PINB w Opolu ponownie przeprowadził 19 lipca 2012 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że zasobnik kruszywa i mieszalnik betonu wspólnie tworzą obiekt kubaturowy, posiadający ściany i dach z blachy trapezowej. W ścianach zamontowane są okna i drzwi. Wewnątrz obiektu znajdują się pomieszczenie główne, sterownia i pomieszczenie na pierwszym piętrze, do którego dostęp zapewniony jest stalowymi schodami wewnętrznymi. W pomieszczeniu głównym, na wysokości ok. 1,5 m nad ziemią zawieszona jest oś z dwoma kołami samochodowymi.

Decyzją z dnia 11 października 2012 r., PINB w Opolu nakazał [...]-[...] Sp. z o.o. rozbiórkę węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr 382/9 (powstałej w wyniku podziału działki nr 382/1) k.m. 7, obręb Zakrzów, położonej przy ul. K. 10 w Opolu.

Organ odwoławczy decyzją z 29 listopada 2013 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i poprzedzające je postanowienie z 19 września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu ze zgromadzonych akt administracyjnych nie wynika w sposób jednoznaczny kto i w jakich okolicznościach nabył przedmiotowy węzeł betoniarski, postawił go w obecnym miejscu oraz go użytkuje.

Skarga [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 61/13.

Kolejny raz prowadząc postępowanie, PINB w Opolu pismem z 7 grudnia 2013 r. wezwał [...]-[...] Sp. z o.o. o złożenie pisemnych wyjaśnień poprzez wskazanie: 1) osoby (podmiotu), która przeznaczyła środki finansowe na realizację inwestycji w postaci węzła betoniarskiego, 2) osoby (podmiotu), która organizowała (zakup, sprowadzenie, montaż, rozruch) realizację inwestycji, 3) osoby (podmiotu), która formalno-prawnie jest właścicielem węzła betoniarskiego, 4) tytułu prawnego w oparciu o który [...]-[...] Sp. z o.o. korzysta z węzła betoniarskiego.

Spółka nie udzieliła żądanych informacji.

Wezwanie ponowiono 2 stycznia 2013 r. i pomimo prawidłowego doręczenia, brak było odpowiedzi strony.

Pismem z 2 stycznia 2013 r. PINB w Opolu wezwał A. S.-J. do stawiennictwa w charakterze świadka i zawiadomił o powyższym strony postępowania. Organ zwrócił się też do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu o informację, który z wymienionych podmiotów ([...]-[...] Sp. z o.o., Zakład Budownictwa Ogólnego [...] A. J., Zakład Budownictwa Ogólnego [...] A. S.-J.) finansował i dokonywał związanych z tym obowiązków podatkowych dotyczących nabycia w latach 2007-2008 mobilnego węzła betoniarskiego składającego się, m.in. z naczepy specjalnej ARCMOV MDE300 i z lokalizowanego w Opolu przy ul. K. 10.

Pismo powyższe pozostało bez odpowiedzi, natomiast A. S.-J. zawiadomiła organ pierwszej instancji, że we wskazanym terminie przesłuchania ma zaplanowany urlop. Dodała, że w sprawie ustawionego mobilnego węzła betoniarskiego nie ma nic do powiedzenia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wezwał A. J., prezesa zarządu [...]-[...] Sp. z o.o. w celu przesłuchania w charakterze strony. Pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia A. J. nie stawił się w organie pierwszej instancji.

Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zwrócił się również do Prokuratora Rejonowego w Opolu o udzielenie informacji polegającej na wskazaniu podmiotu uznanego przez Prokuraturę Rejonową w Opolu za inwestora budowy spornego węzła betoniarskiego. W odpowiedzi, prokurator Prokuratury Rejonowej w Opolu pismem z 21 lutego 2013 r. sygn. akt: 2 Dś 1281/12, poinformował, że w postępowaniu, o podanej sygnaturze za inwestora robót przy budowie węzła betoniarskiego uznano [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu.

PINB w Opolu wystąpił także do Prezydenta Miasta Opola o wskazanie, które podmioty obowiązane były do uiszczania należności podatkowych z tytułu opłat lokalnych nieruchomości przy ul. K. 10 w Opolu i czy tego rodzaju należności wpływały na konto Gminy Opole.

W odpowiedzi poinformowano, że [...]-[...] Sp. z o.o., A. S.-J. i A. J. zobowiązani byli do uiszczania należności podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości przy ul. K. 10 w Opolu. Nieruchomość ta o powierzchni gruntowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, będącej własnością A. S.-J. i A. J. korzysta ze zwolnienia od podatku od nieruchomości, zgodnie z Opolskim Programem Pomocy Publicznej, w okresie od 15 września 2010 r. do 15 września 2013 r.

Postanowieniem z 28 marca 2013 r., PINB w Opolu, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na [...]-[...] Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w terminie do 6 maja 2013 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, na prawach oryginału, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie PINB w Opolu decyzją z [...] czerwca 2013 r., nakazał [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu rozbiórkę węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr 382/9 (powstałej w wyniku podziału działki nr 382/1) k.m. 7 obręb Zakrzów, położonej przy ul. K. 10 w Opolu.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 października 2014 r., uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że organ ten winien ustalić, kto jest odpowiedzialny za sporną inwestycję.

Ponownie prowadząc postępowanie PINB w Opolu ustalił, że na stronie internetowej [...]-[...] Sp. z o.o. znajdują się informacje o prowadzonej przez tę firmę sprzedaży mieszanki betonowej dla budownictwa i przemysłu drogowego sygnowanej marką Eurobeton. Organ uzyskał także wyjaśnienia Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z 9 grudnia 2013 roku, gdzie wskazano, że urząd ten nie posiada informacji na temat nabycia przedmiotowego węzła betoniarskiego.

Postanowieniem z 2 stycznia 2014 r., nr PINB w Opolu, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na [...]-[...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Następnie, decyzją z 14 marca 2014 r., nakazał [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu rozbiórkę węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr 382/9 (powstałej w wyniku podziału działki nr 382/1) k.m. 7, obręb Zakrzów, położonej przy ul. K. 10 w Opolu.

OWINB decyzją z [...] listopada 2014 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt ujawnienia nowych stron postępowania: w osobie A. S.-J. i A. J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 maja 2015 roku, sygn. akt II SA/Op 27/15, oddalił skargę [...]-[...] Sp. z o.o. na decyzję OWINB z dnia [...] listopada 2014 r.

PINB w Opolu pismem z 16 grudnia 2015 r. zawiadomił strony o tyczącym się postępowaniu i możliwością zapoznania się z aktami sprawy, a także wezwał A. S.-J. i A. J. do złożenie wyjaśnień, wraz ze wskazaniem czy przysługuje im prawo własności bądź inny tytuł do korzystania z węzła betoniarskiego umiejscowionego na działce nr 382/9 k.m. 7, obręb Zakrzów, przy ul. K. 10 w Opolu, względnie o wskazanie osób lub podmiotów, które umiejscowiły węzeł na ww. działce, lub które czerpią pożytki z przedmiotowego węzła betoniarskiego.

Postanowieniem z 14 stycznia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego PINB w Opolu nałożył na [...]-[...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, na prawach oryginału, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po czym działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego węzła betoniarskiego.

W uzasadnieniu wskazano, że mieszalnik betonu posiada oś z kołami samochodowymi, jednak oś ta jest zawieszona ok. 1,5 m nad ziemią. Organ dodał, że obecnie przedmiotowy obiekt nie jest obiektem mobilnym, a zmiana jego położenia wymagałaby przeprowadzenia rozbiórki (demontażu). Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie można doszukać się przesłanek wskazujących na zamiar przemieszczania węzła, gdyż jego lokalizacja nie uległa zmianie od 2008 r. PINB w Opolu podkreślił, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, jednak był on świadomy konieczności posiadania takiego dokumentu, gdyż A. J. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i uzyskał decyzję w dniu 14 kwietnia 2008 r.

Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że inwestorem obiektu jest [...]-[...] Sp. z o.o. Zapisy w księdze wieczystej nr OP10/00111558/2 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Opolu dla działki nr 382/9 w Opolu przy ul. K. wskazują, że do lipca 2014 r. wyłącznym właścicielem działki, na której posadowiony jest węzeł betoniarski, była [...]-[...] Sp. z o.o. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podkreślił, że sporna inwestycja stanowi budowlę, na wybudowanie, której konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podał, że A. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Budownictwa Ogólnego [...] w Opolu nie uzyskał pozwolenia na budowę, a jedynie pismem z 6 maja 2008 r. zgłosił zamiar instalacji mobilnego węzła betoniarskiego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wykazywał, że samo zgłoszenie nie było wystarczające dla legalnego wzniesienia obiektu, a ponadto zostało ono złożone po wzniesieniu budowli. Organ argumentował, że w sprawie zastosowanie miały przepisy art. 48 Prawa budowlanego, a z uwagi na fakt, że inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Strona nie spełniła jednak nałożonych obowiązków, konsekwencją czego był nakaz rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...]-[...] Sp. z o.o., a także A. S.-J. i A. J.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 52 Prawa budowlanego, poprzez nieustalenie, kto jest właścicielem mobilnego węzła betoniarskiego, oraz wadliwe przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie legalizacji zostało skierowane względem inwestora. Podniesiono też zarzut naruszenie art. 53 Prawa budowlanego, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez współwłaścicieli nieruchomości, jak i inwestora w zakresie chęci skorzystania z legalizacji samowoli budowlanej, a także naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w ramach sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Zarzucono również naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia, a następnie o umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki wskazał, że OWINB w decyzji z 29 listopada 2012 r. wyraźnie wskazał na konieczność ustalenia inwestora spornej inwestycji.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ odwoławczy, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., podzielił zaprezentowane przez organ pierwszej instancji stanowisko zarówno co do kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jak i do wskazania podmiotu, względem którego skierowano decyzję rozbiórkową.

OWINB wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy te zawierają katalog obiektów i robót budowlanych, których budowa zwolniona jest z uzyskania pozwolenia na budowę, a dla legalnego ich wykonania wymagane jest jedynie zgłoszenie. Analiza treści tych artykułów, w przekonaniu OWINB prowadziła do wniosku, że obiekt – mobilny węzeł betoniarski – wymagał dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ przedsięwzięcie to zakwalifikować należało do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiekty budowlane i ich budowa winna być poprzedzona decyzją o pozwoleniu na budowę.

Okoliczność, że sporne urządzenie posiada w nazwie oznaczenie "mobilny" a więc jest możliwe do zdemontowania i przemieszczenia w inne miejsce nie oznacza, w przekonaniu OWINB, że jest to urządzenie tymczasowe, skoro sporny obiekt jest użytkowany w tym samym miejscu od 2008 r., czyli przez czas dłuższy niż przewidziane w powyższym przepisie dla obiektów tymczasowych 120 dni.

Dokonane zgłoszenie z [...] kwietnia 2008 r. nie mogło wywołać skutków prawnych, ponieważ inwestor przystąpił do budowy przed upływem trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 19 maja 2008 r. ujawniła, że obiekt już istnieje). Ponadto zrealizowana inwestycja jest użytkowana powyżej 120 dni, a właśnie ten fakt przesądził o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu brak pozwolenia na budowę skutkować musiał wszczęciem i prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej może nastąpić wyłącznie wówczas, jeżeli inwestycja 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

Dla terenu, na którym znajduje się obiekt odwołujących brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla celów, jednakże, postępowania legalizacyjnego inwestor może dostarczyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która będzie stanowiła podstawę dla doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia takiej decyzji byłoby uprawnione jedynie wówczas, jeśli inwestycja spełniałaby drugi z określonych warunków, tj. nie byłaby sprzeczna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

OWINB wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał, bowiem postanowieniem z 14 stycznia 2015 r. nałożył na [...]-[...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2015 r. określonych dokumentów, jednakże Spółka obowiązku tego nie spełniła, zatem za uzasadnione, uznać należało zobowiązanie Spółki do rozbiórki mobilnego węzła betoniarskiego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (czyli przedłożenia dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, który stanowi o obowiązku rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego, także kwestia ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za rozbiórkę mobilnego węzła betoniarskiego nie budziła dalszych wątpliwości. Zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Podmiotem, który czerpie korzyści z tytułu eksploatowania mobilnego węzła betoniarskiego jest [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu. Spółka ta do lipca 2015 r. była bowiem wyłącznym właścicielem działki, na której węzeł został zlokalizowany. Ponadto z istniejącej i czynnej strony internetowej [...]-[...] Sp. z o.o. wynika, że pod adresem inwestycji znajduje się mobilny węzeł betoniarski, a sama Spółka prowadzi sprzedaż mieszanki betonowej dla budownictwa i przemysłu drogowego sygnowanej marką Eurobeton, przy czym w dacie realizacji inwestycji to właśnie [...]-[...] Sp. z o.o. dysponowała nieruchomością, a obecni właściciele działki nr 382/9 nie udzielili w sprawie żadnych wyjaśnień. Stąd podjęta przez organ pierwszej instancji decyzja zapadła, po wyczerpaniu realnych możliwości związanych z uzyskaniem informacji co do inwestora. Jednocześnie zauważono, że przywołany wcześniej przepis art. 52 Prawa budowlanego dopuszcza nałożenie obowiązku rozbiórki także na właściciela obiektu, co w tej sprawie uczyniono.

A. S.-J., A. J. oraz [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 9, 80 i 140 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i w wyniku tego pominięcie faktów i twierdzeń strony w trakcie rozpoznania środka odwoławczego; art. 6 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania dowodowego z rażącym naruszeniem prawa; art. 9 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania uzyskania od organu należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które są podstawą wydania decyzji; art. 105 § k.p.a., w ten sposób, że organ nie znalazł podstawy do umorzenia postępowania.

Zdaniem skarżących organ dopuścił się naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że w ramach sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym; art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie faktu dokonania przez stronę skutecznego zgłoszenia robót budowlanych; art. 52 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że inwestorem była firma [...]-[...] Sp. z o.o. i w konsekwencji nakazanie temu podmiotowi wykonanie czynności rozbiórki węzła betoniarskiego.

Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący ponowili argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz całkowicie zakwestionowali tezę o możliwości zakwalifikowania mieszalnika, który umieszczony jest na ramie wraz z osią jezdną jako budowli. Zdaniem strony, mobilny węzeł betoniarski zaopatrzony w oś jezdną wraz z zamontowanymi kołami samochodowymi nie może być zakwalifikowany jako budowla, a w szczególności wolno stojąca instalacja przemysłowa lub urządzenie techniczne. Mieszalnik betonu jest pojazdem o specjalistycznym przeznaczeniu, względem którego nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego. Nadmieniono, że urządzenie to zostało wyprodukowane na terytorium Portugalii, a następnie dzięki zamontowanej osi jezdnej przetransportowane do Polski. Z tej przyczyny skarżący nie godzą się, że przedmiotowe urządzenie posiada cechy wolno stojącej instalacji przemysłowej.

Nadto dowodzono, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego powinno zostać umorzone, bowiem strona, działając na zasadzie art. 30 Prawa budowlanego, zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych. Zamiar ten został rozstrzygnięty ostatecznie w dniu 2 czerwca 2008 r., to jest w chwili otrzymania informacji o braku sprzeciwu do zamiaru wykonania prac budowlanych, a także odstąpienia od nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący nie zaaprobowali stanowiska organu, że inwestorem spornego węzła była Spółka [...]-[...], która obecnie nie jest właścicielem działki położonej w Opolu przy ul. K. 10.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że analiza art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, iż obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, wymaganej dokumentacji.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu wskazując, że węzeł betoniarski jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Budowlę taką należy zakwalifikować, jako "wolno stojącą instalację przemysłową", o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji sugestia skarżących, że realizacja tego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę nie znajduje żadnego uzasadnienia. Realizacja mobilnego węzła betoniarskiego nie jest również montażem, który nie podlega w ogóle przepisom Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 przywołanej ustawy. Przepisy te z kolei zawierają katalog obiektów i robót budowlanych, których budowa zwolniona jest z uzyskania pozwolenia na budowę, a dla legalnej ich realizacji wymagane jest jedynie zgłoszenie organom administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza tych przepisów, jak trafnie wywiódł organ prowadzi do przekonania, że obiekt – mobilny węzeł betoniarski – wymaga dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. Żaden ze skarżących nie legitymował się decyzję o pozwoleniu na budowę.

Sąd wskazał dalej, mając na uwadze regulację zawartą w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, że chociaż A. J. dokonał zgłoszenia w dniu [...] kwietnia 2008 r. robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego, zabudowanego na specjalnej naczepie, to jednak nie można uznać, że inwestor wykonał sporny obiekt legalnie. Twierdzenia tego nie zmienia nawet treść pisma Urzędu Miasta Opola z dnia 2 czerwca 2008 r., w którym poinformowano zgłaszającego A. J., że zgłoszenie instalacji mobilnego węzła betoniarskiego nie podlega przepisom Prawa budowlanego.

Z akt administracyjnych – w tym protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 maja 2008 r. wynika, że obiekt już funkcjonował w tej dacie. Dokonane zgłoszenie (z dnia [...] kwietnia 2008 r.) nie mogło wywołać skutków prawnych, skoro inwestor przystąpił do budowy przed upływem trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji techniczno-budowlanej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uprawnione jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź (choćby mylnego) zgłoszenia właściwemu organowi przez rozpoczęciem realizacji inwestycji, polegającej na wykonaniu mobilnego węzła betoniarskiego.

Stosownie do regulacji przepisów ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest już orzekany bezwzględnie. Jak wyżej powiedziano, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ I instancji postanowieniem z 14 stycznia 2015 r. nałożył na [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2015 r. określonych dokumentów. Jednakże Spółka obowiązku tego nie spełniła. W tej sytuacji w ocenie Sądu organy zobligowane były do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Za niemożność doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem należy uznać nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, co miało miejsce w rozpatrywanym stanie faktycznym.

Zdaniem Sądu argumentacja zawarta w skardze, jakoby wzniesiony obiekt miał charakter pojazdu, nie znajduje oparcia w materiałach sprawy, a w szczególności w protokołach kontroli i oględzin z dnia 6 maja 2008 r. oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., z których, między innymi, jednoznacznie wynika, że węzeł betoniarski jest znacznych rozmiarów, składa się z taśmociągu o łącznej długości mierzonej w poziomie ok. 19 m, maksymalnej wysokości ok. 8 m, a zasobnik kruszyw oraz mieszalnik betonu obudowane są wspólnie panelami z blachy trapezowej podwójnej. Oba urządzenia posiadają wprawdzie oś jezdną wraz z układem hamulcowym i dwoma kołami, jednak PINB ustalił, że konstrukcja obu urządzeń posadowiona jest na prefabrykowanych elementach betonowych pod pionowymi elementami wsporczymi tych urządzeń, zaś elementy betonowe położone są na utwardzeniu z prefabrykowanych płyt betonowych, a do węzła betoniarskiego doprowadzona jest instalacja elektryczna i wodociągowa.

Sąd zgodził się także z oceną organu odwoławczego, że kwestia ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za rozbiórkę mobilnego węzła betoniarskiego nie budziła wątpliwości. Zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że podmiotem, który czerpie korzyści z tytułu eksploatowania mobilnego węzła betoniarskiego jest [...]-[...] Sp. z o.o. w Opolu. Spółka ta do lipca 2015 r. była wyłącznym właścicielem działki, na której węzeł został zlokalizowany. Spółka wskazuje jako swój adres (na czynnej stronie internetowej) adres inwestycji, a więc miejsce gdzie znajduje się mobilny węzeł betoniarski, a sama Spółka prowadzi sprzedaż mieszanki betonowej dla budownictwa i przemysłu drogowego sygnowanej marką Eurobeton, przy czym w dacie realizacji inwestycji to właśnie [...]-[...] Sp. z o.o. dysponowała nieruchomością, a obecni właściciele działki nr 382/9 nie udzielili w sprawie żadnych wyjaśnień. Jednocześnie organy obu instancji trafnie wywodziły, że przepis art. 52 Prawa budowlanego dopuszcza nałożenie obowiązku rozbiórki także na właściciela obiektu.

Zatem organy obu instancji właściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

W przekonaniu Sądu, zostało wykazane w postępowaniu wyjaśniającym, że Spółka [...]-[...], będąca w dacie realizacji właścicielem działki 382/9, na której znajduje się przedmiotowy węzeł betoniarski nie wywiązała się z obowiązków nałożonych na nią przez PINB na mocy art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym, zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – wydanie nakazu rozbiórki – z uwagi na dyspozycję art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiło dla organów obu instancji prawny obowiązek. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, okazał się nieuzasadniony.

Z wyżej wymienionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. S.-J., A. J., [...]-[...] sp. z o.o. z siedzibą w Opolu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego:

1. art. 52 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowania – skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki w stosunku do rzekomego inwestora, a więc firmy [...]-[...] sp. z o.o., podczas gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na dzień wydania decyzji o nakazie rozbiórki firma [...]-[...] sp. z o.o. nie była właścicielem nieruchomości, na której umiejscowiony jest mobilny węzeł betoniarski.

2. art. 52 w zw. z art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a dokładnie błędne przyjęcie, że firma [...]-[...] sp. z o.o. była inwestorem procesu budowlanego;

3. art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – błędne przyjęcie, że inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych i w wyniku tego błędne przyjęcie, że inwestycja została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej;

4. art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że inwestor dopuścił się nadużycia bądź złamania prawa skutkującego możliwością zastosowania instytucji nakazu rozbiórki;

5. art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i jednocześnie przyjęcie, że w ramach nn. sprawy winien znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego;

6. art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 52 Prawa budowlanego w ten sposób, że organ nie zbadał czy firma [...]-[...] sp. z o.o. uzyska zgodę obecnych współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie czynności objętych zakresem decyzji nakazującej rozbiórkę mobilnego węzła budowlanego;

7. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w ramach nn. sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym.

W uzasadnieniu podkreślono, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana podmiotów dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości, na której umieszczony jest mobilny węzeł betoniarski. Błędnie PINB w Opolu przyjął, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna zostać skierowana w stosunku do podmiotu niedysponującego tytułem prawnym do nieruchomości, na której umiejscowiony jest mobilny węzeł betoniarski.

Zgodnie z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być skierowany w stosunku do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Należy jednak mieć na względzie, że ww. norma prawna nie pozwala organom na dowolność w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji o nakazie rozbiórki. I tak w stosunku do inwestora może zostać skierowany nakaz rozbiórki, wówczas gdy dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości, względnie nie dysponuje tytułem, lecz współwłaściciele nieruchomości są zainteresowani usunięciem skutków bezprawnych działań inwestora. W ramach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek oświadczeń współwłaścicieli nieruchomości w zakresie dotyczącym wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości. Podkreślono, że nie jest w interesie współwłaścicieli udostępnianie terenu nieruchomości celem podjęcia działań mających na celu usunięcie mobilnego węzła betoniarskiego.

Zdaniem skarżących utrata tytułu prawnego rzekomego inwestora do dysponowania nieruchomością jest podstawą do skierowania nakazu rozbiórki w stosunku do obecnych współwłaścicieli nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Dalej podniesiono, że fakt czerpania korzyści majątkowych z dysponowania przedmiotowym węzłem nie świadczy o tym, że firma [...]-[...] jest inwestorem. Podniesiono też, że błędne są twierdzenia WSA, że w dniu realizacji inwestycji to Spółka [...]-[...] była właścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżących to okoliczności, które miały miejsce w roku 2008 wskazują kto faktycznie był inwestorem. W roku 2008 firma [...]-[...] sp. z o.o. z siedzibą w Opolu nie dokonywała zgłoszenia robót budowlanych. Wszystkie czynności mające na celu rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej były wykonywane przez A. J., który pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. dokonał zgłoszenia zamiaru instalacji mobilnego węzła betoniarskiego na działce 382/1 położonej w Opolu przy ul. K. 10. Zgłoszenie dotyczyło planowanej inwestycji, która faktycznie została zrealizowana przez stronę postępowania. Sąd zakwestionował skuteczność zgłoszenia twierdząc, że inwestor dopuścił się naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Tego typu argumentacja jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji, która wymaga pozwolenia na budowę, to wówczas organ zobligowany jest do zgłoszenia sprzeciwu. Zatem jest to obowiązek, a nie uprawnienie organu. Skoro organ przyjął, że planowana inwestycji wymaga pozwolenia na budowę to powinien podjąć stosowne kroki prawne. Z kolei niezgłoszenie sprzeciwu wyłącza możliwość kwestionowania skuteczności zgłoszenia robót, na zasadzie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a przede wszystkim wyklucza możliwość powoływania się przez organy na fakt dopuszczania się przez stronę postępowania samowoli budowlanej.

W wyniku dokonanego zgłoszenia Urząd Miasta Opola, jak i PINB w Opolu wszczęli postępowania kontrolne mające na celu ustalenie czy planowana inwestycja podlega przepisom prawa budowlanego. W trakcie przeprowadzonych kontroli żaden z organów nie podniósł zarzutu, że inwestycja została rozpoczęta pomimo niezachowania 30-dniowego terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wyrazem powyższych kontroli były sporządzone w roku 2008 protokoły, w treści których nie ma jakichkolwiek wzmianek świadczących o możliwości dopuszczania się przez inwestora samowoli budowlanej. Fakt rozpoczęcia procesu budowlanego, pomimo nieupłynięcia 30 - terminu liczonego od daty zgłoszenia, powinien zostać dostrzeżony przez przedstawicieli PINB w Opolu jeszcze w roku 2008. Dokonując rozruchu mobilnego węzła betoniarskiego strona postępowania działała w granicach prawa, przez co nie może ona aktualnie ponosić negatywnych konsekwencji zmiany stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu.

Organy były więc zobligowane do zastosowania w stosunku do inwestora postępowania w trybie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z brzmieniem art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 p.b., lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 tej ustawy, umożliwiający dokonanie legalizacji.

Ponadto zdaniem strony mobilny węzeł betoniarski zaopatrzony w oś jezdną wraz z zamontowanymi kołami samochodowymi nie może być zakwalifikowany jako budowla, a w szczególności wolnostojąca instalacja przemysłowa lub urządzenie techniczne. Mieszalnik betonu jest pojazdem o specjalistycznym przeznaczeniu, względem którego nie stosuje się przepisów uregulowanych w ustawie Prawo budowlane. Powyższe urządzenie wyprodukowane zostało na terytorium Portugalii i następnie dzięki zamontowanej osi jezdnej zostało przetransportowane do Polski. W tej sytuacji z przyczyn oczywistych nie sposób uznać, że przedmiotowe urządzenie posiada cechy wolnostojącej instalacji przemysłowej. W sprawie wypowiedział się Urząd Miasta Opola, który stwierdził, że względem zaplanowanej inwestycji nie stosuje się przepisów prawa budowlanego. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało także przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w piśmie z dnia 26 listopada 2008 r. Pismem z dnia 17 listopada 2011 r. Urząd Miasta Opola, Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści pisma z dnia 2 czerwca 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do spornej kwestii kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania, nazwanym "węzłem betoniarskim". Wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które przyjęły, że tzw. "węzeł betoniarski" jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego.

Z obszernej dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że obiekt określany jako "węzeł betoniarski" jest urządzeniem technicznym składającym się z różnych elementów, jak: zasobniki, taśmociąg, silosy, mieszalnik betonu, obudowa, konstrukcja wsporcza mocowana do płyt betonowych. Ustawiony został na prefabrykowanych płytach betonowych (stopy urządzeń mocowane są do elementów betonowych). Wszystkie wymienione elementy tworzą funkcjonalną całość, przy czym obiekt przyłączony został do sieci energetycznej i wodno-kanalizacyjnej, a ponadto w trakcie jego eksploatacji dodatkowo obudowany blachą. W rezultacie obiekt ten niewątpliwie jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, tak jak to definiuje przepis art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Posługując się katalogiem budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że sporny obiekt jest "wolno stojącą instalacją przemysłową", przy czym z przyczyn omówionych przez Sąd Wojewódzki należało zgodzić się z oceną organów nadzoru budowlanego, że zrealizowany obiekt nie ma charakteru tymczasowego, ani też "mobilnego". Zauważyć jednocześnie należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były związane stanowiskiem organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie kwalifikacji tzw. "mobilnego węzła betoniarskiego" i miały obowiązek dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie. W rezultacie prawidłowe było wnioskowanie co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla zrealizowania spornej inwestycji, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki taka kwalifikacja "węzła betoniarskiego" znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 53/13 i 27 września 2016 r., II OSK 3170/14).

Odnosząc się do charakteru przedmiotowego obiektu należy ponadto zwrócić uwagę na pominięty w sprawie aspekt rzutujący na określenie adresatów ewentualnego obowiązku jego rozbiórki.

Mianowicie trzeba dostrzec, że parametry zrealizowanej instalacji, jej konstrukcja i sposób posadowienia na gruncie wskazują, że jest to budowla trwale związana z gruntem, co skutkuje tym, że stała się częścią składową gruntu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych mogących zniszczyć daną konstrukcję (zob. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 882/10).

W konsekwencji w rozpatrywanym przypadku należało uwzględnić regulację art. 47, 48 i 191 k.c. a w szczególności zasadę "superficies solo cedit".

Przepis art. 48 k.c. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. W ramach interpretacji i stosowania art. 48 k.c. przyjmuje się, że budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest trwale związana z gruntem.

Zgodnie z art. 191 k.c. połączenie rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób, o którym mowa w tym przepisie, powoduje wygaśnięcie własności rzeczy ruchomej i rozciągnięcie własności nieruchomości na rzecz połączoną.

W tym kontekście prawnym istotne było dokładne ustalenie stanu w zakresie własności przedmiotowej budowli i nieruchomości, na której została ona posadowiona.

Zasadniczo nie było wykluczone w niniejszej sprawie aby obowiązek rozbiórki nałożyć na inwestora.

Jednak okoliczności wskazujące na utratę przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej nakazywały rozważenie kwestii wykonalności obowiązku rozbiórki przedmiotowej budowli, zwłaszcza gdy aktualni właściciele nie wypowiedzieli się jednoznacznie czy wyrażają zgodę na przeprowadzenie prac rozbiórkowych.

W orzecznictwie dotyczącym regulacji art. 52 Prawa budowlanego przyjmuje się, że kryterium wyboru spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Ukształtowane zostało bowiem stanowisko, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia: 24 października 2014 r., II OSK 947/13; 3 lutego 2017 r., II OSK 1264/15; 10 maja 2013 r., II OSK 66/12; 8 grudnia 2016 r., II OSK 1278/16; 14 lutego 2017 r., II OSK 1291/15; 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2116/15; 3 marca 2017 r., II OSK 1657/15 oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. III, opublikowany: WK 2016, pkt 2, 3, 4 i 6 do art. 52).

W rozpatrywanej sprawie niewystarczające było więc ustalenie właściciela tzw. mobilnego węzła betoniarskiego, skoro wskutek przeprowadzonych robót budowlanych powstała budowla, a konkretnie wolnostojąca instalacja przemysłowa trwale związana z gruntem.

Niewątpliwie w takim przypadku nakazu rozbiórki nie powinno się kierować wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiadał on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na samodzielne wykonanie prac rozbiórkowych.

Nieuwzględnienie powyższych uwarunkowań przez Sąd Wojewódzki skutkowało niewłaściwą oceną co do prawidłowości wskazanego w decyzji adresata orzeczonego nakazu rozbiórki. Tym samym zasadne okazały się zarzuty kasacyjne sformułowane w odniesieniu do naruszenia art. 52 Prawa budowlanego (pkt 1 i 6 petitum skargi kasacyjnej).

Zastrzec jednak trzeba, że nietrafnie zarzucono naruszenie art. 52 w zw. z art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, że Spółka z o.o. [...]-[...] była inwestorem procesu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób przekonujący wykazała podstawę do przypisania skarżącej Spółce statusu inwestora, a zatem nie ma potrzeby jej powielania.

Podnoszenie w skardze kasacyjnej, że organ powiatowy nie wyjaśnił należycie tego zagadnienia jest chybione w sytuacji, gdy skarżący nie brali aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym i nie reagowali na wezwania organu o przedstawienie informacji dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji.

Zasadniczo skuteczne okazały się zarzuty kwestionujące zastosowanie w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego jako podstawa wydanych w sprawie orzeczeń.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że oceniając skutki zrealizowania przedmiotowego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego, a następnie Sąd Wojewódzki nie rozważyły w sposób właściwy znaczenia jakie miało zgłoszenie robót budowlanych dokonane pismem z [...] kwietnia 2008 r. Niesporną okolicznością było to, że wymienione zgłoszenie złożone do Urzędu Miasta Opole w dniu 6 maja 2008 r. obejmowało "instalację urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego" na działce nr 382/1 przy ul. K. w Opolu, a więc nieruchomości należącej do skarżących.

Ze znajdującego się w aktach pisma Urzędu Miasta Opole z dnia 2 czerwca 2008 r. wynika, że w związku z dokonanym zgłoszeniem poinformowano A. J. ("[...]" A. J.), że zamierzenie w postaci "instalacji urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego" nie podlega przepisom Prawa budowlanego i nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę.

Natomiast z pisma z dnia 13 czerwca skierowanego do Zakładu Budownictwa Ogólnego "[...]" wynika, iż w dniu 19 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził kontrolę budowy wytwórni mas betonowych przy ul. K. w Opolu (działka nr 382/1) stwierdzając, że wykonane roboty (m.in. utwardzenie terenu, wykonanie przyłączy, instalacja urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego) objęte są zgłoszeniami, co do których organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwów.

Z analizy materiału dowodowego zawartej w decyzji PINB z [...] kwietnia 2015 r. wynika, że stan wykonanej w maju 2008 r. instalacji węzła betoniarskiego zasadniczo się nie zmienił, a jedynie w 2010 r. dodatkowo obudowano zasobnik kruszywa i mieszalnik betonu blachą trapezową. Oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym, organ nadzoru w toku niniejszego postępowania dokonał na nowo kwalifikacji spornej inwestycji, dochodząc do wniosku, że wykonany obiekt stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę. Oczywiście organ nadzoru budowlanego prowadząc sprawę w zakresie swoich kompetencji nie był związany stanowiskiem organu architektoniczno-budowlanego co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, jednak nie można było pomijać faktu, że wykonane roboty budowlane objęte były zgłoszeniem, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Co istotne, również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy pierwszej kontroli z maja 2008 r. nie dopatrzył się naruszeń Prawa budowlanego w związku z budową spornego węzła betoniarskiego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że rzeczą organu architektoniczno-budowlanego, do którego wpłynęło zgłoszenie raz organu nadzoru budowlanego wykonującego kontrolę zrealizowanych robót – było sprawdzenie wszystkich okoliczności niezbędnych do oceny legalności przedmiotowego obiektu. Niewątpliwie wnikliwa analiza stanu faktycznego i prawnego na etapie pierwszych działań wymienionych organów zapewniłaby właściwe zastosowanie środków uniemożliwiających realizację inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaniechania organów w tym zakresie sprawiły, że nie można było traktować przedmiotowej inwestycji na równi z samowolą budowlaną, a więc z przypadkiem gdy roboty budowlane zrealizowane zostały od samego początku niezgodnie z prawem.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04; 12 lutego 2008 r., II OSK 604/06; 8 marca 2017 r., II OSK 1695/15; 7 kwietnia 2017 r., II OSK 2030/15; 5 maja 2016 r., II OSK 1944/14).

W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw aby stwierdzić, że działania inwestora podejmowane były z zamiarem obejścia prawa. Jeżeli zatem przedmiotowy obiekt zrealizowany został w ramach zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu to mimo braku wymaganego pozwolenia na budowę niezasadne było zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Za takim trybem postępowania nie przemawiała też okoliczność, że inwestor wykonał roboty budowlane przed terminem wskazanym w zgłoszeniu, gdyż istotny był brak reakcji organu architektoniczno-budowlanego, który nie dostrzegł przesłanek do wniesienia sprzeciwu i stanowisko to potwierdził w piśmie Prezydenta Miasta Opola z 17 listopada 2011 r. W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o wyłączeniu trybu art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, w której roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu a organ nie skorzystał z możliwości jego wniesienia – dysponując pełną wiedzą o zamiarze inwestora wynikającą ze zgłoszenia i dochodząc do wniosku o zgodności z prawem zgłoszonych robót budowlanych.

Trzeba pamiętać, że w niniejszej sprawie w następstwie dokonanego zgłoszenia inwestor uzyskał informację organu architektoniczno-budowlanego o braku zastrzeżeń co do możliwości realizacji instalacji urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego. Drugorzędne znaczenia miął zatem fakt wykonania robót budowlanych przed upływem terminu przewidzianego na złożenie sprzeciwu, przy czym jednocześnie z akt nie wynika, aby obiekt powstał przed datą zgłoszenia. Sekwencja działań inwestora oraz czynności podjętych przez organy administracji była tego rodzaju, że uzasadniała zastosowanie w sprawie trybu naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego.

Z tych względów za zasadne należało uznać zarzuty z punktów 3-5 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok, jak też decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Z przyczyn omówionych wyżej rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 51 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu uwag dotyczących wykładni art. 52 Prawa budowlanego. Badając możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego będzie musiał uwzględnić wszelkie wymogi jakie muszą być spełnione dla legalnej realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym konieczność zapewnienia ochrony występujących w obszarze oddziaływania obiektu, interesów osób trzecich, co wiązać się będzie również z potrzebą właściwego ustalenia kręgu stron postępowania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżących opłaty (wpis od skargi – 500 zł, opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 250 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (180 zł) ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2) lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t.) wraz z opłatą za pełnomocnictwo (20 zł).