Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2808/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1934 nr 86 poz 776
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 1,2,21,64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu wniosku M. K. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] (dalej: "decyzja wywłaszczeniowa" lub "orzeczenie wywłaszczeniowe") w części dotyczącej nieruchomości położonej w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], blok nr [...], działki: nr [...] o pow. 1139 m², nr [...] o pow. 1040 m², nr [...] o pow. 945 m², nr [...] o pow. 945 m² oraz nr [...] o pow. 1079 m² oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r. nr [...] o sprostowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego:

1. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1961 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części, oraz

2. utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Ministra infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1 Wskazanym wyżej orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. wydanym w następstwie rozpatrzenia wniosku Dyrekcji [...] w [...] z [...] maja 1949 r., Prezydium Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Państwa, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, m. in. nieruchomości położone w osiedlu [...], w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], blok nr [...], działki: nr [...] o pow. 1139 m², nr [...] o pow. 1040 m², nr [...] o pow. 945 m², nr [...] o pow. 945 m² oraz nr [...] o pow. 1079 m² (dalej: "przejęte nieruchomości"). W powyższym orzeczeniu przedmiotowe nieruchomości zostały określone jako własność nieustalonej osoby. Orzeczeniem z [...] maja 1961 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341) dokonał sprostowania orzeczenia wywłaszczeniowego w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzając, iż w miejsce 63 ha 625m2 winno być 35 ha 135 m2. Powyższe sprostowanie było skutkiem błędu matematycznego polegającego na wadliwym zsumowaniu powierzchni poszczególnych nieruchomości objętych ww. orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r.

II.2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej opisanych wyżej nieruchomości wystąpił M. K., wskazując, iż jest następcą prawnym Z. S. syna B., który był właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dniu w dniu [...] maja 1945 r.

II.3. Wskazaną wyżej decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej podanych tam działek z bloku nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. nr [...] o sprostowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał w szczególności, że nie doszło do rażącego naruszenia dekretu z [...] kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138 ze zm.; dalej: "Dekret z 1948 r.") oraz stosowanego odpowiednio rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205; dalej: "rozporządzenie wywłaszczeniowe"). Zdaniem Ministra, przejęte nieruchomości zostały zajęte w okresie II wojny światowej na cele komunikacji kolejowej (tj. rozbudowę infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...]) oraz pozostawały zajęte na cele kolejowe również w dacie wejścia w życie Dekretu z 1948 r., tj. 16 kwietnia 1948 r. Z kolei powodem stwierdzenia nieważności orzeczenia z 13 maja 1961 r. było wydanie go na podstawie nieobowiązujących w dacie jego wydania przepisów, tj. art. 81 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnem. Minister zaznaczył równocześnie, iż orzeczenie z [...] maja 1961 r. miało wyłącznie charakter sprostowania oczywistej omyłki rachunkowej, która w żaden sposób nie wpływała na zakres, czy skuteczność odjęcia prawa własności nieruchomości zajętych w okresie wojny na cele kolejowe. Nie wpływa też negatywnie na prawa stron postępowania nacjonalizacyjnego.

II.4. M. K., reprezentowany przez adw. R. P., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r.

II.5. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z treścią wyroku Sądu [...] z [...] sierpnia 1942 r., któremu nadano klauzulę wykonalności postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 1942 r. (sygn. akt [...]), własność nieruchomości położonej na osiedlu [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z bloku [...] nabył Z. S., syn B. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1999 r. (sygn. akt [...]) spadek po Z. S. (zm. 30 lipca 1948 r.) nabyli: A. S., T. S. oraz H. S. Spadek po A. S. z d. B.(zm. 2 stycznia 1977 r.) nabył T. S. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1998 r. (sygn. akt [...]) spadek po H. S. (zm. 4 lipca 1966 r.) nabyli A. S. z d. B. oraz T. S. Spadek po T. S. (zm. 30 sierpnia 1998 r.) nabył M. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] listopada 1998 r. (sygn. akt [...]). Skarżący wykazał zatem następstwo prawne po Z. S., synu B. Przechodząc do ponownego, merytorycznego badania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Minister stwierdził, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne. Jak wynika bowiem z adnotacji na jednym z egzemplarzy orzeczenia znajdujących się w aktach archiwalnych), odpis orzeczenia został wysłany do jednej ze stron określonej jako ,.[...]". Orzeczenie to zostało również podane do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w dniach [...] maja 1953 r. – [...] maja 1953 r. Ponadto, orzeczenie to stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Minister wskazał, że w przedmiotowym orzeczeniu wywłaszczeniowym nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie innym orzeczeniem,

- orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Minister stwierdził, iż kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu był bowiem, w myśl art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły zaś, stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. nr 14, poz. 130) prezydia wojewódzkich rad narodowych. Z kolei do Prezydium Rady Narodowej w [...] stosowano przepisy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów - stosownie do art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 marca 1950 r. Przedmiotowe orzeczenie zostało zaś wydane po wejściu w życie ww. ustawy z dnia 20 marca 1950 r., tj. po dniu 13.04.1950 r. Ponadto, właściwość ww. organu wynikała z okoliczności przyłączenia do [...] terenu obejmującego m. in. przedmiotowe nieruchomości - na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 1951 r. w sprawie zmiany granic miasta [...] (Dz. U. z 1951 r. Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister nie stwierdził wydania przedmiotowego orzeczenia bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów Dekretu z 1948 r. wnioskek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie - PKP Dyrekcji [...]. Z kolei rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz'", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939- 1945 r. Należy przy tym wskazać, że w zakresie nieunormowanym dekretem zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24.09.1934 r. - Prawo o postępowaniu wywlaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776. z późn. zm.) pomimo uchylenia tego aktu prawnego ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Powyższa ustawa bowiem w art. 6 stanowi, iż postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) lub na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31. poz. 205), będzie prowadzone dalej na tej samej podstawie aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania będą rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 oraz znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Dopuszczalne było także wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1.09.1939 r. do 9.05.1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidzianych w dniu wejścia w życie Dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa (art. 1 ust. 2 Dekretu z 1948 r.). Zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,

2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Jak wynika z treści akt archiwalnych, wniosek PKP Dyrekcji [...] o wywłaszczenie nieruchomości z [...] maja 1949 r. nr [...] wskazuje, iż przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny 1939-1945 (a dokładnie od 01.09.1939 r. do 09.05.1945 r.) na cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, zaś w dniu 16 kwietnia 1948 r. (dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.) znajdowały się we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Analogiczne ustalenia zawiera orzeczenie wywłaszczeniowe. Z pozyskanych przez organ zdjęć lotniczych z 1945 r., nadesłanych przez Centralne Archiwum Wojskowe przy piśmie z dnia [...]r. nr [...], wynika, że przedmiotowe nieruchomości, wywłaszczone na cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, wykorzystywane były w 1945 r. na cele kolejowe jako część rozległego terenu kolejowego liczącego wiele hektarów. Z treści opinii geodety uprawnionego Pani E. R. z dnia [...] r., sporządzonej z wykorzystaniem ww. zdjęć lotniczych, wynika jednoznacznie, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się na terenie wykorzystywanym na cele komunikacji kolejowej - stacji rozrządowej [...], w tym działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z bloku nr [...] zajęte były w całości lub w części pod tory kolejowe. Należy podkreślić, że stacja rozrządowa znajdująca się na przedmiotowym terenie istniała już w 1944 r., co potwierdzają dołączone do akt sprawy wydruki zdjęć lotniczych wykonanych przez okupanta (źródło: zdjecia.geoportal.edu.pl). Minister zauważył, że serwis internetowy, z którego ww. zdjęcia zostały pozyskane w dalszym ciągu funkcjonuje i umożliwia nieodpłatne pobieranie tychże zdjęć. Z akt archiwalnych wynika, że przynajmniej część gruntów wywłaszczonych pod stację rozrządową [...] została zajęta nawet wcześniej, bo już w lipcu 1942 r. Świadczy o tym treść znajdującego się w aktach archiwalnych pisma J. W. z 12.01.1958 r. Z mapy sytuacyjnej pt. "[...], sporządzonej w 1948 r., nadesłanej przy piśmie Polskich Kolei Państwowych z dnia [...] r. nr [...], wynika zaś, że działki nr [...],[...], [...], [...] i [...] z bloku nr [...] tj. wszystkie działki objęte przedmiotowym postępowaniem nadzorczym (zaznaczone na planie kolorem różowym), znajdowały się we władaniu PKP. Powyższą okoliczność potwierdza również treść pisma PKP z dnia [...]r. nr [...], wskazującego, iż grunty m.in. [...] zaznaczone na szkicu kolorem różowym zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny i w chwili wejścia w życie dekretu (16.04.1948 r.) pozostawały w użytkowaniu (władaniu) PKP. Część działek z [...] oraz część gruntów wsi [...] (których niniejsze postępowanie nie dotyczy) na ww. mapie została oznaczona z kolei jako teren, który nie pozostawał w użytkowaniu (czyt. władaniu) PKP w chwili sporządzenia mapy. Stąd orzeczeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] oddaliło wniosek PKP o wywłaszczenie niektórych nieruchomości położonych na obszarze wsi [...] oraz [...]. Potwierdza to, że organ wywłaszczeniowy dokonywał ustaleń w tym zakresie w celu dojścia do prawdy materialnej. Tym samym, organ nie akceptował w sposób automatyczny każdego wniosku złożonego przez PKP. Z powyższych dowodów wynika, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały we władaniu PKP w dniu 16.04.1948 r. Wniosek taki wypływa w szczególności z faktu, że budowa urządzeń kolejowych na przedmiotowym terenie przesądziła w sposób trwały o sposobie korzystania z tych nieruchomości. Z treści załącznika graficznego (nr [...]) do opinii geodety uprawnionego Pani E. R. z dnia [...]r., sporządzonej z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego zobrazowanego na ortofotomapie, wynika, że ww. infrastruktura kolejowa istnieje również współcześnie. Przy braku dowodów na okoliczność radykalnej zmiany stanu zagospodarowania ww. nieruchomości w okresie od 1945 r. do chwili obecnej zgodnie z doświadczeniem życiowym i dyrektywami prawidłowego rozumowania przyjąć należy, że w sposób ciągły ww. nieruchomości przynajmniej od 1944 r. aż do czasów współczesnych (2011 r.) były zajęte pod urządzenia kolejowe, który to fakt wyklucza możliwość władania tymi nieruchomościami przez inne podmioty niż PKP. Dodatkową okolicznością potwierdzającą władanie tym terenem przez PKP jest dokonana na przestrzeni lat rozbudowa przedmiotowej stacji rozrządowej, w tym m.in. na terenie przedmiotowej nieruchomości, gdzie nastąpiło "zagęszczenie" torów kolejowych, które obecnie zajmują całość terenu objętego przedmiotowym postępowaniem nadzorczym. W toku postępowania wnioskodawca nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów negujących prawidłowość powyższej tezy. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala - w konsekwencji - na wysnucie tezy, iż każda z przedmiotowych nieruchomości była zajęta pod urządzenia kolejowe w okresie wojny 1939-1945 r., a także w dniu [...].04.1948 r. Skoro zaś jednym z celów uzasadniających wywłaszczenie była - stosownie do art. 2 pkt 1 lit. a Dekretu z 1948 r. - budowa, rozwój i utrzymanie urządzeń komunikacji publicznej, to należy przyjąć, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 i 2 dekretu, stanowiące o dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości. Reasumując, organ nadzoru nie stwierdził wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 dekretu, ubiegający się o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. Z treści wniosku wynika, że dołączono do niego 10 załączników, w tym rejestr pomiarowy oraz szkic gruntów przeznaczonych do wywłaszczenia. Jak wynika z powołanych dokumentów, wnioskiem wywłaszczeniowym objęto m.in. przedmiotową nieruchomość ozn. jako działki nr [...],[...], [...]. [...] i [...] z bloku nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego, znajdujący się w aktach sprawy szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] stanowił załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Jak wynika bowiem z pierwszego wniosku z dnia 04.05.1949 r. PKP Dyrekcja [...] przedłożyła "w załączeniu szkic gruntów nr [...] r.". Powyższym numerem opatrzony zaś został szkic znajdujący się w aktach sprawy. Należy przy tym zauważyć, że dopisany przy tytule numer [...]jest tożsamy ze sporządzonym później ([...] r.) rejestrem i stanowi uzupełnienie informacji znajdujących się na ww. dokumencie, potwierdzające spójność zebranego materiału dowodowego. Stosownie zaś do art. 3 ust. 2 Dekretu z 1948 r., wnioski urzędów, instytucji i przedsiębiorstw państwowych powinny być zatwierdzone przez właściwego ministra, zaś wnioski związków samorządu terytorialnego - przez prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wnioski wojewódzkich związków samorządu terytorialnego winny być zatwierdzone przez Radę Państwa. Wymogi powyższe zostały spełnione, albowiem wniosek o wywłaszczenie z dnia [...] nr [...], zatwierdzony przez Ministra Komunikacji w dniu 19.07.1949 r., został złożony do Wojewody [...] w terminie przewidzianym w dekrecie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust. 1 ani ust. 2 dekretu. Należy wskazać, że nietrafny jest zgłoszony przez skarżącego zarzut nieprzeprowadzenia "pertraktacji"' w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości. Skoro bowiem skutek prawnorzeczowy przewidziany w przepisach dekretu następował z dniem [...].05.1945 r., to tym samym niemożliwe było nabycie w drodze umowy nieruchomości, która już stanowiła własność Skarbu Państwa, a który to fakt należało jedynie potwierdzić przez wydanie decyzji (formalnie wywłaszczeniowej, a w istocie nacjonalizacyjnej). Należy przy tym podkreślić, że przepisy rozporządzenia z 1934 r. należało stosować odpowiednio, a więc w rozważanym przypadku nie było możliwości zastosowania przepisów o pertraktacjach (jako bezprzedmiotowych).

W myśl art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. do wywłaszczenia na jego podstawie stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem ze zmianami wskazanymi w tym przepisie. Zmiany opisane w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu dotyczyły zawiadomień i doręczeń. Zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych, postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia przewidziane w rozporządzeniu wywłaszczeniowym (art. 6-25 rozporządzenia), zastąpione zostały przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Jak wynika z akt administracyjnych, wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu sposób zawiadamiania o toczącym się postępowaniu i decyzjach, które w nim zapadły, został zachowany.

Ogłoszenie Wojewody [...] z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zostało bowiem opublikowane w [...] Dzienniku Urzędowym z 1950 r. Nr [...], poz. [...], a także zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń:

- Starostwa Powiatowego [...] we [...] - w dniach 05.01.1950 r. - 25.01.1950 r.,

- Zarządu Gminy w [...] gm. [...] - w dniach 18.01.1950 r. - 17.03.1950 r.,

- Urzędu Gminy [...] w [...] - w dniach 17.01.1950 r. - 01.02.1950 r.

Obwieszczeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (następca prawny Prezydenta [...] działającego jako organ szczebla wojewódzkiego, a także Wojewody [...] - w odniesieniu do terenu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na włączenie obszarów [...] i [...] do [...] rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] maja 1951 r.) poinformowało strony o wyznaczeniu na dzień [...].10.1951 r. rozprawy wywłaszczeniowej w lokalu Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...]. Powyższe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w [...] w dniach 02.10.1951 r. — 19.10.1951 r. W związku z brakiem znaków granicznych i niemożnością rozgraniczenia części terenów należących do osób fizycznych rozprawa wywłaszczeniowa została odroczona (protokół oględzin nieruchomości, spisany w dniu 24.10.1951 r.). Obwieszczenie z dnia [...] r. informujące o nowym terminie rozprawy wywłaszczeniowej, wyznaczonym na dzień [...] r. wywieszone zostało zaś na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] w dniu 08.11.1951 r. -23.11.1951 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ wywłaszczeniowy nie naruszył w stopniu rażącym ówczesnego prawa dotyczącego sposobu powiadamiania strony o toczącym się postępowaniu i jego wynikach. Z akt archiwalnych wynika, że przynajmniej niektórzy właściciele nieruchomości, objętych wywłaszczeniem powzięli wiedzę o prowadzonym postępowaniu, w tym m.in. S. B. (właściciel nieruchomości nieobjętej przedmiotowym postępowaniem nadzorczym), który skierował do organu pismo z dnia 3.04.1950 r., zawierające zastrzeżenia do wszczęcia ww. postępowania. Z treści ww. pisma wynika, że S. B. uzyskał wiedzę o postępowaniu wywłaszczeniowym od innych osób zainteresowanych, a zatem informacja o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym dotarła do adresatów. W konsekwencji możliwość czynnego udziału stron w postępowaniu wywłaszczeniowym została zapewniona przez organ wojewódzki, a zatem brak jest podstaw do uznania braku ogłoszenia o terminie rozprawy w Dzienniku Urzędowym za przejaw rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. Dodatkowo należy wskazać, iż organ wywłaszczeniowy przeprowadził rozprawę wywłaszczeniową w dniu [...].11.1951 r., tj. w dniu wskazanym w zawiadomieniu o rozprawie. W rozprawie wzięli udział pracownicy organu, a także osoby reprezentujące inwestora. Podczas rozprawy inwestor oświadczył, że nieruchomości objęte przedmiotowym wnioskiem o wywłaszczenie były zajmowane sukcesywnie w dłuższym okresie czasu, w każdym razie przed dniem 16.04.1948 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotem rozprawy było wywłaszczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości. Wniosek taki wypływa z treści protokołu rozprawy, z którego wynika, iż inwestor oświadczył, że wywłaszczenie dotyczy dawnych gruntów parcelacyjnych S. Nie doszło zatem do naruszenia art. 22 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego, który stanowił, iż po przeprowadzeniu rozprawy wojewoda wydaje orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawia jego wydania, o ile zachodzą ku temu powody prawne lub faktyczne. Należy nadmienić, iż w prowadzonym postępowaniu organ wymienił w treści orzeczenia, a także zawiadomień informujących o wszczęciu postępowania oraz o terminie rozprawy właściciela przedmiotowej nieruchomości – Z. S. syna B.(według stanu na dzień odjęcia praw do nieruchomości, tj. na dzień [...].05.1945 r.), a zatem prawidłowo został on określony. W konsekwencji spadkobiercy Z. S., tj. A. S., T. S. oraz H. S., mieli możliwość dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym oraz o jego wyniku. Bez wpływu na ocenę legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] r. pozostaje fakt. iż organ przy oznaczeniu poszczególnych nieruchomości w orzeczeniu zaniechał wskazania właściciela w odniesieniu do każdej z nich z osobna, albowiem zabieg ten nie miał znaczenia w kontekście dopuszczalności wywłaszczenia. Stosownie do treści art. 22 dekretu wywłaszczeniowego, który miał odpowiednie zastosowanie do badanego postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu, wojewoda (a po jego zniesieniu - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawiał jego wydania, po przeprowadzeniu rozprawy, przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów. Treść przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego spełnia wymogi art. 22 § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego, albowiem zawiera określenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia. Z uwagi na specyfikę Dekretu z 1948 r., który przewidywał wywłaszczenie z mocy prawa (potwierdzane przez wydanie decyzji deklaratoryjnej) i miał charakter w istocie nacjonalizacyjny, zaś przesłanki odnosiły się do stanu istniejącego w przeszłości (przed datą orzekania), nie mógł zostać określony rodzaj projektowych robót (art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia). Nie doszło zatem do naruszenia art. 22 § 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Orzeczenie z dnia [...] r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w dniach 02.05.1953. - 18.05.1953 r. Nie można uznać, aby brak ogłoszenia przedmiotowego orzeczenia skutkował rażącym naruszeniem prawa, albowiem wadliwe wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji może stanowić co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyżej wskazane uchybienie, mające w istocie wymiar techniczny, nie mogło wpłynąć na prawidłowość samego orzeczenia, którego legalność należy oceniać przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jego wydania, nie zaś przez pryzmat zdarzeń późniejszych. Dla wyniku przedmiotowego postępowania nadzorczego kluczowe znaczenie miało przede wszystkim samo wprowadzenie orzeczenia do obrotu prawnego - jako warunek dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzorczego. Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach wejście do obrotu prawnego przedmiotowego orzeczenia nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do kwestii skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, tj. do Z. S., który zmarł w 1948 r., należy wskazać, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego za skierowanie decyzji do danego podmiotu należy uznać ukształtowanie jego praw lub obowiązków. Przykładowo, dla uznania, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie konieczne jest ustalenie jakie konkretnie prawa lub obowiązki takiej osoby zostały rozważaną decyzją w rzeczywistości ukształtowane (por. wyrok NSA z dnia 19.06.2015 r. sygn. akt I OSK 2210/13). Teza ta spójna jest z kolei z zyskującą na popularności w orzecznictwie sądów administracyjnych teorią podziału decyzji na decyzje rzeczowe, osobowe i osobowo-rzeczowe. Decyzje w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości mają wedle tej teorii charakter rzeczowy, albowiem rozstrzygają o stanie prawnym rzeczy w oderwaniu od aspektu podmiotowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.12.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1384/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.10.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3230/13,; wyrok NSA z dnia 07.02.2013 r. sygn. akt II OSK 1841/11). Decyzje takie kształtują tym samym prawa osób, którym w rzeczywistości przysługiwały w dniu orzekania o wywłaszczeniu (lub w dniu odjęcia praw do nieruchomości), nie zaś prawa osób wskazanych w treści decyzji. Ponadto, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.06.2014 r. sygn. akt I OSK 2680/12, wydanym w podobnej sprawie, dotyczącej tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego (a więc w wyroku wysoce relewantnym) ocenił, że nie stanowi przejawu rażącego naruszenia prawa wskazanie w orzeczeniu jako strony zmarłego w 1948 r. Z. S. (syna B.) - z uwagi na deklaratoryjny charakter orzeczenia wydanego w trybie dekretu z dnia [...] kwietnia 1948 r. Również fakt, że postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu zostało przeprowadzone na długo po wywłaszczeniu (dopiero w [...] r.) ma - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - istotne znaczenie w kontekście oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu ocenianego orzeczenia z dnia [...] r. Podzielając wyżej powołane poglądy Minister uznał, że wskazanie jako właściciela jednej z nieruchomości objętych wywłaszczeniem zmarłego Z. S. nie może skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego orzeczenia, zwłaszcza mając na uwadze fakt, że żył on w dacie odjęcia praw (09.05.1945 r.), oraz uwzględniając rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej, wydanej w trybie Dekretu z [...] kwietnia 1948 r. Ukształtowane zostały bowiem w rzeczywistości prawa spadkobierców Z. S. (syna B.), tj. A. S., T. S. oraz H. S., zaś ich niewskazanie w treści orzeczenia może co najwyżej skutkować uznaniem, że nie brali oni bez własnej winy udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister podniósł, że nie stwierdzono naruszenia innych przepisów prawa ówcześnie obowiązującego. Z powyższych wywodów wysnuć należy wniosek, iż w odniesieniu do przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] r. r. nr [...] nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] r. nr [...] o sprostowaniu ww. orzeczenia z dnia [...] r., Minister stwierdził niedopuszczalność prowadzenia kolejnego postępowania w tym przedmiocie. Nieważność powołanego orzeczenia z dnia [...] r. została bowiem stwierdzona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] ([...]), utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] r. nr [...]. Tym samym w powyższym zakresie zachodzi bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania nadzorczego, skutkująca (na etapie postępowania odwoławczego) uchyleniem decyzji w tej części i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w tej części (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.).

III.1. Ze wskazaną na wstępie decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze na tą decyzję (scil. co do punktu 2 dotyczącego utrzymania w mocy decyzji Ministra z [...] listopada 2014 r.) wniósł o jej uchylenie (w części dotyczącej rozstrzygnięcia o orzeczeniu wywłaszczeniowym) i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. (również w tej części), a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący reprezentowany przez adwokata R. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż orzeczenie wywłaszczeniowe, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości "[...]" blok nr [...], działki: nr [...]o pow. 1139 m², nr [...] o pow. 1040 m², nr [...] o pow. 945 m², nr [...] o pow. 945 m² oraz nr [...] o pow. 1079 m², wydane na podstawie art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. o zmianie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) oraz art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 Dekretu z 1948 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż:

1) przedmiotowe nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. nie została zajęta na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 Dekretu z 1948 r., a w dniu wejścia w życie Dekretu nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, ani nie była nadal użytkowana na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 tego dekretu,

2) przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca tego postępowania nie podjął pertraktacji z właścicielem przedmiotowej nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia tej nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia wywłaszczeniowego;

3) zawiadomienia o rozprawach co do wywłaszczenia z dnia [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. oraz orzeczenie z dnia 30 kwietnia 1953 r. nie zostały ogłoszone zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 21 § 1 i 2 oraz art. 25 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego;

4) w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r. ani w orzeczeniu z [...] kwietnia 1953 r. nie został podany konkretny cel wywłaszczenia zgodnie z art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 oraz art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego,

5) Prezydium Rady Narodowej [...] nie ustaliło właściciela przedmiotowej nieruchomości zgodnie art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. "o postępowaniu administracyjnem" (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341 z późn. zm.);

6) orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r., w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, nie zostało skierowane do jej właściciela,

co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącej naruszenie wyżej wskazanych przepisów, jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do większości zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3 Na rozprawie [...] stycznia 2017 r. Sąd postanowił z urzędu dopuścić dowód z dokumentów w postaci kolorowych kopii szkicu szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...], które to kolorowe kopie zostały nadesłane przez Ministra w odpowiedzi na zarządzenie przewodniczącego z [...] stycznia 2017 r. (k. 41 oraz k. 49). Na szkic ten powołał się Minister w zaskarżonej decyzji jako na jednen z dowodów zajęcia nieruchomości w okresie okupacji na cele publiczne oraz użytkowania tych terenów przez PKP, z tym że w nadesłanych aktach administracyjnych znajdowała się dotychczas jego czarnobiała kopia (tom [...] akt administracyjnych) oraz fragment kolorowej kopii dołączonej do opinii geodety uprawnionego E. R. (tom [...] akt administracyjnych). Dowód z kolorowej kopii przedmiotowego szkic był przez Sąd dopuszczony również w sprawie IV SA/Wa 3670/15 toczącej się między tymi samymi stronami.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Spór między Ministrem i skarżącym ogniskuje się wokół kwestii, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...], Wydziału [...] z [...] kwietnia 1953 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji (tj. działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z bloku nr [...]), zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym zarzuty skarżącego można ująć w dwie grupy zagadnień. Pierwsza dotyczy braku w aktach sprawy dowodów na spełnienie przesłanek materialnoprawnych do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a przewidzianych w Dekrecie z 1948 r. Druga grupa zarzutów skargi koncentruje się na kwestiach ewentualnych uchybień proceduralnych popełnionych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego.

IV.3.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanego wyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...], Wydziału [...] z [...]kwietnia 1953 r. nr [...], a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa.

IV.3.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, to należy przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1161/14 oraz 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić wyłącznie w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA). W ocenie Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. W sprawach takich nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2003 r., I SA 3087/01 oraz z 13 marca 2014 r., I OSK 461/13 - CBOSA). W tym aspekcie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 k.p.a., ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., [...], wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.3. Pozostając jeszcze przy aspektach konstytucyjnych instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego przedstawionego na s. 5 skargi, jakoby "niedopuszczalne było akceptowanie jakichkolwiek naruszeń (...) procedury wywłaszczeniowej". Pogląd skarżącego pozostaje w sprzeczności z omówiona wyżej zasadą pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP), utrwalonymi poglądami orzecznictwa co do nadzwyczajnego charakteru instytucji z art. 156 k.p.a., a nadto jest próbą oceny legalności działań organów administracji publicznej podejmowanych po zakończeniu II wojny światowej (a zatem w okresie, gdy wielu właścicieli nieruchomości nie żyło lub ich los był nieznany, a nadto liczne księgi wieczyste lub inne rejestry uległy zniszczeniu) oraz na podstawie dekretu dotyczącego majątków zajętych w okresie wojny na cele użyteczności publicznej przez pryzmat obowiązujących obecnie standardów demokratycznego państwa prawnego. Za stanowiskiem skarżącego nie przemawia również konstytucyjna zasada ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Należy pamiętać, że zasada ta nie jest jedyną normą konstytucją, jaką należy uwzględniać przy rozpatrywaniu tzw. spraw reprywatyzacyjnych. Niezależnie od tego, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty może godzić w prawa majątkowe innych podmiotów (na potrzebę ochrony praw takich osób zwrócił uwagę m. in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, OTK-A 2016/66), należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane z funduszy publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Za ograniczeniem wad decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty do oczywistych i nie budzących naruszeń prawa materialnego oraz oczywistych wad procedury, które w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości zdeterminowały treść decyzji, przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w tzw. sprawach reprywatyzacyjnych, czyli dotyczących aktów administracyjnych dotyczących przejęcia własności, a wydanych przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "[...]", [...], 2016, tom [...]). Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie kluczowe dla stwierdzenia nieważności decyzji w ramach tzw. postępowań reprywatyzacyjnych winny mieć uchybienia normom prawa materialnego. Chodzi tu o sytuacje, gdy w nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym i prawnym prawo majątkowe w sposób oczywisty nie powinno być jednostce odjęte na rzecz Państwa w świetle obowiązujących wówczas przepisów. Popełnione wówczas ewentualne rażące uchybienia proceduralne mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności tylko wówczas, gdy zdeterminowały one treść decyzji. Uchybieniem takim nie jest w szczególności per se pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Niezależnie od tego, że przesłanka ta jest przyczyną wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to jej zaistnienie nie przesądza przecież tego, że w realiach danej sprawy wydanie decyzji naruszało normy prawa materialnego. Innymi słowy, rzeczone uchybienie proceduralne nie determinuje jeszcze tego, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do przejęcia danej nieruchomości na rzecz Państwa. W podobnym kierunku, akcentującym prawnomaterialny aspekt instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA. W orzeczeniu tym NSA przyjął w szczególności, że nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli równocześnie nie stwierdzono, że przy ustalaniu odszkodowania naruszono zasad przyznawania odszkodowania wynikające z ówczesnego ustawodawstwa.

IV.4.1. Przenosząc wyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie dekretu z [...] kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. Przesłanki materialnoprawne zastosowania dekretu zostały ujęte przede wszystkim w jego art. 1 i 2. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r., dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu (czyli w dniu 16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. W myśl zaś art. 1 ust. 2 dekretu z 1948 r., dopuszczalne jest także wywłaszczenie nieruchomości, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidzianych w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. Z kolei w art. 3 ust. 1 tegoż dekretu przewidziano, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Z kolei w art. 2 dekretu przewidziano, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,

2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Dekret wymagał również (art. 3 ust. 1), aby wniosek o wywłaszczenie został złożony do dnia 31 grudnia 1949 r. (następnie termin ten przedłużono 31 grudnia 1950 r.).

IV.4.2. Sąd podziela - wnikliwie uzasadniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - pogląd Ministra, że z zebranych w aktach materiałów wynika, że wskazane wyżej przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione. To stanowisko Ministra znajduje potwierdzenie przede wszystkim w następujących dokumentach (zalegających w szczególności w tomie [...] akt administracyjnych):

a) wniosku do Ministerstwa Komunikacji z [...] maja 1949 r., gdzie cześć gruntów w os. [...] wskazuje się jako zajęte w okresie wojny przez okupanta i będące w użytkowaniu P.K.P. w dniu wejścia w życie dekretu (grunty te na załączonym szkicu Nr [...] r. zostały oznaczone kolorem różowym);

b) wniosku wywłaszczeniowym do Wojewody [...] z [...] maja 1949 r.

c) szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] Nr [...] r. (kolorowe kopie tego szkicu znajdują się w aktach sądowych k. [...]-[...]),

d) rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] zajętych w latach 1939-1945,

e) protokołu z rozprawy z [...] listopada 1951 r.

f) zdjęć lotniczych wykonanych w 1944 i 1945 r.,

g) opinii geodety uprawnionego E. R. z [...] lutego 2012 r. wraz z załącznikami.

W świetle tych dowodów nie budzi wątpliwości Sądu, że nieruchomości wskazane w zaskarżonej decyzji (tj. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z bloku nr [...]) spełniały wymagania określone w art. 1 i 2 dekretu z 1948 r., a wniosek wywłaszczeniowy został złożony w terminie. Raz jeszcze wypada się odwołać do powołanych wyżej poglądów orzecznictwa, gdzie omówiono reguły dowodowe rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przed wieloma laty. W szczególności z reguł tych nie można wyprowadzić wniosku, że ewentualne wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej. Zasada trwałości decyzji administracyjnej i domniemanie jej legalności prowadzą do przyjęcia, że tylko jednoznaczne stwierdzone (dowiedzione) uchybienia mogą być rozważane jako podstawa zastosowania art. 156 k.p.a. Zarzuty skargi w żadnym razie nie podważają skutecznie mocy dowodowej wskazanych dokumentów. Bezzasadne są w szczególności zarzuty skargi dotyczące rozbieżności w odniesieniu do numeru szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia. Otóż oryginalny numer tego szkicu to "Nr [...] r." i jest on naniesiony na tabeli znajdującej się na tym szkicu w jego dolnej prawej części obok np. skali oraz nazwisk autorów tego szkicu. Z kolei numer "[...]" został naniesiony odręcznie w górnej części szkicu (pod jego tytułem) i odpowiada numerowi późniejszego dokumentu w postaci rejestru pomiarowego. Warto dodać, że szkic ten został uznany za istotny dowód w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, wielokrotnie powoływanego przez skarżącego. W świetle tego szkicu, a zwłaszcza jego pełnych kolorowych kopii, nie budzi najmniejszych wątpliwości, że działki objęte zaskarżoną decyzją Ministra znajdowały się na terenie oznaczonym kolorem różowym, czyli zgodnie z legendą szkicu były to "grunty zajęte w latach 1939-1945 użytkowane przez P.K.P.". Również zarzuty co do opinii geodety uprawnionego E. R. sprowadzają się do bezzasadnego kwestionowania obiektywizmu tej osoby, a nie do ewentualnych wad merytorycznych sporządzonej opinii uprawnionego geodety. Opinia ta potwierdza przy tym tylko to, co wynika już z innych wskazanych wyżej dokumentów, w tym zwłaszcza ze szkicu. Co ważne, w opinii tej naniesiono granice spornych działek na zdjęcie lotnicze z 1945 r., co dodatkowo potwierdza istnienie podstaw prawnych i faktycznych do odjęcia tych nieruchomości na rzecz Państwa na mocy Dekretu z 1948 r. Ubocznie warto zauważyć, że z opinii tej wynika również, że infrastruktura kolejowa znajdowała się na tych działkach również w 2012 r. Bezzasadne są także zarzuty dotyczące zdjęć lotniczych – sprowadzają się one w istocie do podważania źródeł ich pochodzenia bez wskazywania jednak rzeczowych argumentów przeciwko ich wiarygodności. W aktach sprawy znajduje się w szczególności pismo Centralnego Archiwum Wojskowego z [...] września 2011 r. oraz notatka służbowa pracownika Ministerstwa z [...] września 2011 r. dotyczące tych zdjęć (tom [...] akt administracyjnych). Są to dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych i strona - bez rzeczowego wykazania podstaw takich twierdzeń - nie może podważać wiarygodności oświadczeń zawartych w tych dokumentach. Godzi się przypomnieć, że funkcjonariusz publiczny, w odróżnieniu od strony, ponosi odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w dokumencie (art. 271 k.k.). W świetle wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym korzystają również z domniemania dobrej wiary (praesumptio boni viri), a w każdym razie niedopuszczalne jest konstruowanie swoistego domniemania wadliwości działania tych organów, co zdaje się czynić skarżący. Powołanych wyżej dowodów nie podważa również decyzja Prezydium Rady Narodowej USW [...] z [...] grudnia 1961 r., tym bardziej, że dotyczy ona innych nieruchomości niż te objęte zaskarżoną decyzją. Warto zauważyć, że na wielokrotnie powoływanym już szkicu obok gruntów oznaczonych kolorem różowym ("grunty zajęte w latach 1939-1945 użytkowane przez P.K.P.") w odmienny sposób (tj. ukośnymi różowymi liniami, według terminologii wniosku wywłaszczeniowego: "kolorem różowym – kreskowanym") oznaczono grunty co prawda zajęte w latach 1939 – 1945, ale równocześnie "nieużytkowane przez P.K.P."). Działki objęte kwestionowaną decyzją ponad wszelką wątpliwość mieściły się w obszarze "gruntów zajętych w latach 1939-1945 użytkowanych przez P.K.P.", a zatem spełniały przesłanki do objęcia ich Dekretem z 1948 r. To samo dotyczy w szczególności aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1947 r. rep. nr [...] (dotyczącego jednej działki z bloku nr [...]; pamiętać przy tym należy, że moc urzędowa tego aktu w zakresie stanu faktycznego wspomnianej działki dotyczy wyłącznie tego, że nabywca złożył zawarte w nim oświadczenie co do obejrzenia przedmiotu transakcji) oraz protokołu oględzin z dnia [...] października 1951 r. (mającego bardzo ogólny charakter i nie opisującego wprost przedmiotowych działek). Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne Ministra mają oparcie we wskazanych wyżej dowodach i zostały poczynione w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że rażącego naruszenia prawa nie domniemywa się, a wątpliwości co do ewentualnych uchybień należy rozstrzygać na rzecz zasady trwałości decyzji ostatecznej. Ponadto, postępowanie nieważnościowe nie służy ponownemu czynieniu ustaleń faktycznych, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Reasumując, Sąd podziela ocenę Ministra, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie można przyjąć, że wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w zaskrzonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przesłanek materialnych warunkujących stwierdzenie przejęcia tych nieruchomości z dniem [...] maja 1945 r. na rzecz Państwa.

IV.5.1. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące aspektów proceduralnych, to warto w pierwszej kolejności wskazać, że dekret z 1948 r. zawierał część własnych regulacji w tej kwestii, a w pozostałych aspektach odsyłał do rozporządzenia wywłaszczeniowego (art. 4 dekretu). Godzi się przy tym podkreślić, że odesłanie do rozporządzenia wywłaszczeniowego następowało odpowiednio (art. 4 ust. 1 in principio). Odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu przepisów regulujących jeden zakres odniesienia do drugiego zakresu odniesienia, jednak z uwzględnieniem specyfiki tego drugiego zakresu, co powoduje, że przepisy regulujące pierwszy zakres odniesienia są stosowane wobec drugiego zakresu odniesienia wprost (bez modyfikacji) bądź ze zmianami albo też nie są stosowane w ogóle. Interpretator, ustalając, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Warto podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów nie może w żaden sposób zmienić charakteru postępowania w którym zawarte jest odesłania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. uzasadnienie uchwały NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77 i cyt. tam piśmiennictwo). Specyfika postępowania przewidzianego w dekrecie z 1948 r. była przedmiotem analizy m.in. w wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12 (wydanym w odniesieniu do tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego, ale w zakresie innej nieruchomości, tj. [...]). W wyroku tym NSA stwierdził m. in., że orzeczenia wydane na podstawie dekretu z 1948 r. miały charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem [...] maja 1945 r. Ponadto, przepisy te miały nacjonalizacyjny charakter, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości. NSA podniósł również, że taki właśnie charakter miało orzeczenie wywłaszczeniowe, które wskazywało także nieruchomości, których właścicieli nie dało się ustalić. Obecnie obowiązują inne standardy w prawie materialnym i procesowym, lecz przypomnieć należy, że ocena dokonywana jest na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela te oceny prawne NSA. Warto dodać, że teza nacjonalizacyjnej funkcji Dekretu z 1948 r. oraz rzeczowym charakterze wydawanych na jego podstawie orzeczeń została podtrzymana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14, CBOSA). Oceny te są szczególnie istotne, albowiem skarżący zdaje się nie dostrzegać specyfiki dekretu i uchodzi jego uwadze okoliczność tylko odpowiedniego stosowania rozporządzenia wywłaszczeniowego.

IV.5.2. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niepodjęcia pertraktacji w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. Po pierwsze, w świetle deklaratoryjnego charakteru orzeczenia instytucja dobrowolnego nabycia nieruchomości w ogóle nie miał zastosowania do postępowania na podstawie dekretu z 1948 r. (odjęcie prawa własności następowała z dniem 9 maja 1945 r.). Po drugie, skoro co do działek wskazanych w zaskarżonej decyzji nie ustalono właściciela, to rozważanie o dobrowolnym nabyciu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Po trzecie, ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji może być uznane za uchybienie procesowe, ale do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej koniecznym byłoby jeszcze ustalenie, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji (tj. odjęciu prawa własności).

IV.5.3. Nietrafny jest także zarzut dotyczący braku dowodów o dokonaniu ogłoszeń (poza ogłoszeniem o wszczęciu postępowania) w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Są to bowiem kwestie związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc okoliczności mogące ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Pośrednio przyznano to zresztą w skardze, gdzie na s. 15 zarzut ten wiąże się z zapewnieniem stronom możności obrony ich praw. Ubocznie warto podkreślić, że w sprawie dalszych ogłoszeń dokonywano w siedzibie właściwego zarządu gminnego.

IV.5.4. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest również zarzut rzekomego niewskazania konkretnego celu wywłaszczenia w obwieszczeniu o wszczęciu postepowania oraz w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Po pierwsze, w obwieszczeniu wskazano, że wywłaszczenie następuje na "cele kolejowe" (tekst obwieszczenia dostępny jest tomie [...] akt administracyjnych). Po drugie, w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano, że wywłaszczenie następuje na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Po trzecie, uchodzi uwadze skarżącego konieczność odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia wywłaszczeniowego do postępowania na gruncie dekretu z 1948 r. W szczególności nie ma podstaw do kreowania obowiązku wskazania w orzeczeniu wydawanym na gruncie tego dekretu "rodzaju projektowanych robót". Po czwarte, dla ewentualnego stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego kluczowe znaczenie ma to, czy cel wywłaszczenia rzeczywiście istniał, a nie to, czy był wskazany w decyzji. Ta druga sytuacja może być kwalifikowana jako uchybienie procesowe, ale nie determinujące rażącego naruszenia prawa w aspekcie materialnym (jeżeli w realiach danej sprawy cel taki faktycznie występował, a taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie).

IV.5.5. Bezzasadny jest zarzut dotyczący niewskazania właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Po pierwsze, w świetle materiałów, którymi dysponował organ w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, takie ustalenie było prawidłowe (zob. też protokół z rozprawy z [...] listopada 1951 r., gdzie kwestia ta była wyjaśniana – tom [...] akt administracyjnych, k. 243). Po drugie, odwołać się tu należy po raz kolejny do wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12 (oraz powołanego wyżej orzeczenia w sprawie I OSK 1336/14), gdzie wskazano na nacjonalizacyjny charakter dekretu i deklaratoryjność i rzeczowy charakter wydawanego na jego podstawie orzeczenia. Innymi słowy, w świetle dekretu wydanie orzeczenia wobec nieruchomości należących do nieustalonych osób było zgodne z prawem. Bezzasadne jest w tym aspekcie odwoływanie się przez skarżącego w skardze (s. 20) do wyroku NSA z 29 października 2015 r. (I OSK 1905/15) oraz na rozprawie 23 stycznia 2017 r. do wyroku NSA z 11 października 2016 r. (I OSK 3047/14), albowiem orzeczenia to wydane zostały w innym stanie prawnym i faktycznym (w szczególności żadne z powołanych orzeczeń nie dotyczyło przepisów Dekretu z 1948 r.). Warto dodać, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe tam, gdzie dysponował danymi aktualnych właścicieli, uwzględniał ich w decyzji, a nadto dokonywane ogłoszenia były skuteczne, skoro część właścicieli brała czynny udział w postępowaniu (zob. np. liczne pisma S. B.; z uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z 26 lutego 2016 r. w sprawie IV SA/Wa 3217/15 wynika ponadto, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało doręczone Z. K., czyli jednej z osób wskazanej w tej decyzji). Organy trafnie zwróciły również uwagę, że postępowanie spadkowe po zmarłym w 1948 r. Z. S. zostało przeprowadzone już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Ubocznie warto dodać, że nawet współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń przewidują możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego (zob. art. 113 ust. 5 – 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; ten przepis u.g.n. jest równocześnie istotnym argumentem na rzecz tezy o rzeczowym charakterze decyzji wywłaszczeniowej). Pozostając jeszcze przy wątku orzeczeń NSA wydanych na gruncie Dekretu z 1948 r. należy odnotować, że w dniu 17 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1286/16 oddalił skargę kasacyjną M. K. od wyroku WSA w Warszawie z 26 stycznia 2016 r. (IV SA/Wa 3216/15) oddalającego skargę M. K. od decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego (w części dotyczącej działki nr [...] z bloku nr [...]). Na dzień sporządzania niniejszego uzasadnienia (tj. 14 lutego 2017 r.) nie jest jeszcze dostępne uzasadnienie wspominanego wyroku NSA z 17 stycznia 2017 r. (I OSK 1286/16), ale analiza zarzutów skargi opisanych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV SA/Wa 3216/15 wskazuje, że co do istoty odpowiadały one zarzutom sformułowanym w niniejszej sprawie przez tego samego pełnomocnika reprezentującego skarżącego w obu sprawach.

IV.5.6. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i innych przepisów k.p.a. wskazanych w punkcie II petitum skargi. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się wnikliwie do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Zarzut ten zresztą został sformułowany w skardze bardzo ogólnie, a konkretnie został on powiązany jedynie z prezentacją przez skarżącego własnej oceny zebranego materiału (s. [...] skargi). Zasada przekonywania i ścisłe związane z nią wymogi uzasadnienia decyzji są niewątpliwie istotną gwarancją procesową, ale dla uwzględnienia skargi na podstawie ich ewentualnego naruszenia konieczne jest wykazanie wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.; wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r., I SA/WA 1565/11, CBOSA). Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez organ, to zdaniem Sądu nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Pamiętać przy tym należy o omawianej wyżej specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien wówczas ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym przede wszystkim materiału, którym dysponował organ wydając orzeczenie w trybie zwykłym), kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie. Podnoszone w skardze okoliczności nie podważały ustaleń poczynionych przez organ m. in. w oparciu o dokumenty wskazane w punkcie [...]. uzasadnienia. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że rażącego naruszenia prawa się nie domniemywa, a wątpliwości co do ewentualnych uchybień należy rozstrzygać na rzecz zasady trwałości decyzji ostatecznej.

IV.6. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.