Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 478/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1, 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 359/15 w sprawie ze skargi J. T. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto K. na rzecz J. T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 359/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi J. T. na zarządzenie Burmistrza K. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził od Burmistrza K. na rzecz skarżącej J. T. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Zaskarżonym zarządzeniem z 29 kwietnia 2015 r., nr 31/2015, wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, Burmistrz K. odwołał J. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. z dniem 30 kwietnia 2015 r., bez zachowania okresu wypowiedzenia.

W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do podjętego aktu, Burmistrz wskazał, że w związku z wynikami wyborów do samorządu lokalnego organ prowadzący dokonał analizy sytuacji finansowej i społecznej Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. (dalej: ZSZ). Następnie przedstawił w 19 punktach zdarzenia uzasadniające celowość podjęcia decyzji o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora. Wśród nich wymienił niezastosowanie się do ustaleń Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w K., dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w czerwcu 2010 r. w Publicznej Szkole Podstawowej w K. (dalej: Szkoła), a dotyczących nieprawidłowego przydzielania obowiązków osobom na stanowiskach kierowniczych doraźnych, płatnych zastępstw oraz przydziału godzin ponadwymiarowych. Stwierdził, że J. T. nie zastosowała się też do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2014 r., w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin nauczycielom, w tym, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć psychologom, logopedom, pedagogom zatrudnionym w placówkach oświatowych Gminy K.

Wskazał, że nie są też zrealizowane dwa z 27 zaleceń wydanych w wyniku kontroli wewnętrznej, przeprowadzonej w Szkole przez organ prowadzący w dniach 15 i 19 grudnia 2011 r., a dotyczące przydziału godzin ponadwymiarowych i zastępstw doraźnych oraz informacji dotyczących czasu pracy administracji i obsługi w okresach ferii i wakacji. Wyjaśnił, że w toku tej kontroli stwierdzono również nieprawidłowości w ponoszeniu opłat za obiady skarżącej i jednego z nauczycieli, nieprzestrzeganie przez skarżącą przepisów prawa oświatowego na skutek jego nieznajomości, zwłaszcza Karty Nauczyciela, co przejawia się w nieezgekwowaniu od kierownika świetlicy obowiązku prowadzenia dwóch dodatkowych godzin zajęć. Kolejne stwierdzone przez Komisję naruszenie dotyczyło awansu zawodowego nauczyciela- stażysty i wynikającej z tego możliwości nienależnego wypłacania dodatku dla opiekuna stażu. Jako kolejny dowód na nieznajomość prawa oświatowego oraz jego nieprzestrzeganie przez skarżącą, organ wskazał fakt uwzględnienia "w miesiącach maj-czerwiec 2013 r." przez Opolskiego Kuratora Oświaty skargi nauczycielki Szkoły w zakresie dokonania oceny pracy zawodowej w terminie niezgodnym z przepisami prawa oświatowego. Następnie jako działania, które doprowadziły do poróżnienia kadry pedagogicznej, organ uznał złożenie przez skarżącą do Prokuratury w czerwcu 2013 r. oraz w roku szkolnym 2014/2015 "doniesienia na nauczycieli" zatrudnionych w ZSP w sprawie fałszowania podpisów oraz w sprawie zaginięcia dzienników lekcyjnych. Według organu, tym postępowaniem skarżąca wyzwoliła w nauczycielach poczucie braku bezpieczeństwa i stabilizacji w pracy oraz poczucie braku zaufania do przełożonego, co z dużym prawdopodobieństwem może przełożyć się na obniżenie poziomu nauczania. Zdaniem Burmistrza, o dalszych nieprawidłowościach w zachowaniu i sposobie zarządzania placówką, wskazujących na przedmiotowe traktowanie pracowników, świadczyły wyniki kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w dniach 7 i 10 marca 2014 r.. Jako przykład wadliwej polityki kadrowej organ wymienił zatrudnianie pracownika na stanowisku stażysty, a następnie nauczyciela wspomagającego i asystenta nauczyciela, w wymiarze godzin przekraczającym dopuszczalny przewidziany przepisami. Ponadto, jako przejaw nieumiejętności dokonywania oceny kwalifikacji nauczyciela, organ uznał fakt wystąpienia przez skarżącą do Kuratorium Oświaty o opinię w sprawie kwalifikacji nauczyciela logopedy oraz stwierdził, że ze względu na liczbę uczniów, którym należy udzielić pomocy logopedycznej oraz stałą konieczność prowadzenia zajęć z tego zakresu, decyzja o zawieszeniu zajęć logopedycznych w oczekiwaniu na odpowiedź Kuratorium jest działaniem bezpodstawnym, negatywnie wpływającym na wizerunek placówki, zwłaszcza, że dwóch nauczycieli w Szkole posiada pełne kwalifikacje do prowadzenia tych zajęć. Organ wywiódł, że skarżąca doprowadza do destabilizacji działania placówki oraz zmniejsza atrakcyjność jej oferty edukacyjnej. Jako kolejną okoliczność prowadzącą do destabilizacji pracy ZSZ w K. Burmistrz wskazał przedstawioną przez skarżącą w dniu 3 marca 2015 r. propozycję likwidacji z dniem 1 kwietnia 2015 r. stanowiska wicedyrektora Publicznego Przedszkola w K. (dalej: Przedszkole) z jednoczesnym utworzeniem stanowiska sekretarki w Przedszkolu. Jako nieodpowiedzialne Burmistrz ocenił stawianie argumentu oszczędnościowego ponad sprawne zarządzanie.

Następnie organ podał, że w dniu 23 lutego 2015 r. otrzymał petycję pracowników przedszkola, wyrażających głębokie zaniepokojenie polityką kadrową prowadzoną przez skarżącą i zwracających uwagę na niebezpieczeństwo utraty płynności przez placówkę w przypadku wdrożenia planu oszczędnościowego, polegającego na niezatrudnianiu odpowiedniej liczby nauczycieli Przedszkola, natomiast w dniu 13 marca 2015 r. otrzymał stanowczy protest przeciwko polityce kadrowej. W ocenie organu, polityka kadrowa skarżącej może spowodować duże problemy w funkcjonowaniu placówki w przyszłości, zwłaszcza z uwagi na zmniejszająca się liczbę uczniów, co może skutkować koniecznością zwolnień niektórych nauczycieli. Ograniczyć ten problem można poprzez niezatrudnianie nowych nauczycieli oraz przydzielając dodatkowe godziny i zastępstwa obecnym nauczycielom. Jako kolejne uchybienie Burmistrz wskazał wyniki kontroli problemowej, przeprowadzonej w ZSP w K. w okresie od 27 sierpnia do 24 października 2014 r., przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która stwierdziła m.in. przydzielanie godzin ponadwymiarowych dyrektorowi, wicedyrektorowi i kierownikowi świetlicy niezgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K., co skutkowało zawyżeniem wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, wypłaconego pracownikom Szkoły na stanowiskach kierowniczych, w łącznej kwocie 4 913,12 zł. Według organu, skarżąca nie zastosowała się do zaleceń RIO, jak to wynika z zestawienia przepracowanych przez nią godzin ponadwymiarowych i płatnych zastępstw za styczeń oraz luty 2015 r.. Jako wadliwe organ wskazał też przydzielanie premii dla pracowników administracji i obsługi, których wysokość w większości przypadków nie jest uwarunkowana żadnymi uzasadnionymi przesłankami, a zwiększone premie w lutym, marcu i kwietniu 2014 r. otrzymywali wybrani pracownicy. Nie była przy tym prowadzona księga zastępstw.

Burmistrz stwierdził poza tym, że stan obiektów ZSP w K. wykazuje wieloletnie zaniedbania i zaniechania w zakresie utrzymywania należytej sprawności technicznej na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo użytkownikom obiektów oraz budzi uzasadniony niepokój o przyszłość prawidłowego funkcjonowania placówki, co znajduje potwierdzenie w protokołach kontroli przeprowadzonej w Przedszkolu przez Państwową Straż Pożarną w G. Wykazane zostały poważne zaniedbania dotyczące stanu budynku pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Budynek uznano za zagrażający życiu, co stanowi efekt bezczynności i wieloletniego braku zainteresowania dyrektora stanem powierzonego mu mienia gminnego.

Organ przypomniał, że skarżąca przejęła odpowiedzialność za stan Przedszkola w czerwcu 2012 r., wygrywając konkurs na dyrektora ZSP w K. i do czasu kontroli Straży nie wykazywała zainteresowania stanem obiektu, dopuszczając tym samym do pogłębiania zagrożeń. Już w 2005 r. wydana została przez Straż decyzja nakazująca ówczesnemu dyrektorowi Przedszkola usunięcie nieprawidłowości stanowiących zagrożenia życia dla ludzi. Zdaniem organu, po przejęciu odpowiedzialności za obiekt należało sprawdzić jego dokumentację pod kątem wymogów bhp i bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Okres od objęcia funkcji dyrektora był wystarczający, aby doprowadzić obiekt do wymogów przepisów w tym zakresie.

Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do budynku szkolnego, od normy odbiega też stan kuchni szkolnej i jej wyposażenia. W bloku żywieniowym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził nieprawidłowości wynikające z nieprzestrzegania obowiązujących przepisów. Zastrzeżenia budzi także stan jednej z sal, pomimo otrzymanego przez Szkołę odszkodowania za jej zalanie. Organ zarzucił, że od czasu powierzenia obowiązków dyrektora aż do stycznia 2015 r. skarżąca nie występowała do organu prowadzącego z wnioskami o zabezpieczenie środków finansowych na doprowadzenie stanu obiektów pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego do właściwego poziomu. Uczyniła to dopiero pismem z dnia 23 stycznia 2015 r., żądając kwoty 190.000 zł, co stanowi dowód na wieloletnie zaniedbania dyrektora placówki w stwarzaniu właściwych warunków bhp oraz bezpieczeństwa ppoż. i przerzucanie odpowiedzialności w tym zakresie na organ prowadzący.

Dalej Burmistrz wskazał, że skarżąca w dniu 16 marca 2015 r. podpisała umowę z logopedą, pomimo braku zatwierdzenia odpowiedniego aneksu do Arkusza Organizacyjnego. Ponadto, już w dniu 13 marca 2015 r. dopuściła do tego, że osoba ta, nie będąc jeszcze pracownikiem, poruszała się po terenie Szkoły i zbierała dane osobowe, w tym dane wrażliwe o uczniach uczęszczających na zajęcia logopedyczne.

Burmistrz wskazał również, że Rada Miejska w K., po powołaniu komisji doraźnej, w dniu 26 marca 2015 r. uznała za uzasadnioną skargę wniesioną przez nauczyciela ZSP w K. na działania dyrektora. Następnie organ podał, że w związku z kontrolą organizacji pracy i działalności Zespołu, przeprowadzaną przez Komisję Rewizyjną w dniach 16 lutego i 4 marca 2015 r., skarżąca odmawiała udostępnienia protokołów kontroli przeprowadzonych przez Kuratorium Oświaty oraz PIP. Takie działania są niezgodne z postanowieniami Statutu Gminy K. i znacznie utrudniają oraz wydłużają okres przeprowadzania kontroli, stanowiąc też naruszenie obowiązków skarżącej jako kierownika kontrolowanej jednostki. Burmistrz podniósł ponadto, że w dniu 30 marca 2015 r. udzielił J. T. nagany za naruszenie powszechnie obowiązującego prawa w związku z zatrudnieniem logopedy. Odnotował, że skarżąca w dalszym ciągu twierdziła, iż nauczyciel będący absolwentem studiów podyplomowych "Logopedia szkolna", nie ma wystarczających kwalifikacji do objęcia stanowiska nauczyciela logopedy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji. Dodatkowo organ wskazał na przedstawiony przez skarżącą w czasie konkursu na dyrektora placówki dokument "Koncepcja pracy na stanowisku dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K.". Organ skonstatował, że wskazane dotychczas fakty świadczą o lekceważącym podejściu przez J. T. do polityki oświatowej prowadzonej przez organ prowadzący szkołę i zaakcentował fakt niewypełniania zaleceń pokontrolnych organów przeprowadzających kontrole zewnętrzne i wewnętrzne. Podał, że już w 2012 r. skarżąca została poinformowana o obowiązku znajomości przepisów, w szczególności ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Poza tym stwierdził, że przyjmując powierzone stanowisko kierownik jednostki przyjmuje także pełną odpowiedzialność związaną z wykonywaniem tej funkcji.

Zdaniem Burmistrza, postępujące od lat nieracjonalnie podejmowane decyzje i działania doprowadziły w ostatnim okresie do ich kumulacji, które mogą z dużym prawdopodobieństwem doprowadzić do znacznego obniżenia jakości w funkcjonowaniu placówki. W ocenie organu nastąpiła też utrata zaufania do J. T. Organ wskazał również na leżący po stronie dyrektora obowiązek dbałości o właściwe funkcjonowanie kadry nauczycieli jako zespołu. Według organu, przedstawione fakty świadczą, że w ZSP w K. kadra pedagogiczna może nie stanowić zespołu, który prowadzony przez obecną dyrektor osiągać będzie satysfakcjonujące wyniki nauczania.

Organ podsumował, że niedopełnienia i przekroczenia obowiązków, związane z niewłaściwym przydziałem godzin ponadwymiarowych osobom funkcyjnym, przydziałem zadań i obowiązków nieadekwatnym do możliwości, doświadczenia i kwalifikacji pracowników, a także wady w polityce kadrowej poprzez niewykorzystywanie kadry do wypełniania "luk" kadrowych oraz ignorowanie zaleceń organu prowadzącego m.in. w kwestiach zatrudnienia, jak też brak dbałości o budowanie właściwej i przyjaznej atmosferę w pracy, zwiększająca się frustracja pracowników, a nadto brak ścisłej i efektywnej współpracy z organem prowadzącym w kwestiach organizacyjnych, brak właściwego nadzoru nad powierzonym mieniem, a także niestosowanie przepisów prawa oświatowego, wynikające z jego nieznajomości, mogą być przyczyną osłabienia zwartości kadry pedagogicznej, obniżenia samooceny pracowników, braku poczucia stabilności i bezpieczeństwa o miejsce pracy, konieczności zwolnień niektórych nauczycieli, pogarszającego się wizerunku szkoły, utraty części uczniów na rzecz szkoły w sąsiedniej gminie i w związku z tym utraty części subwencji oświatowej, a co za tym idzie zwiększenia kosztów utrzymania placówki oraz mogą rodzić realną możliwość otwartego konfliktu na linii dyrektor - nauczyciele. Powodują także konieczność nagłego zabezpieczenia w budżecie gminy znaczących środków finansowych na nagłe i nieplanowane remonty oraz głęboki stres nauczycieli "podawanych bezpodstawnie przez skarżącą do prokuratora i na policję". Wywołują przy tym destabilizację w funkcjonowaniu placówki, dlatego koniecznym jest zaprzestanie wykonywania przez J. T. funkcji dyrektora ZSP w K., gdyż dalsze zajmowanie przez nią tego stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Burmistrz K. stwierdził, że analiza działań i decyzji skarżącej na przestrzeni paru lat, z groźną kumulacją w okresie ostatnich czterech miesięcy, nie pozostawiają organowi prowadzącemu wyboru z uwagi na niemożliwe do przewidzenia następne decyzje skarżącej. Ich negatywne skutki można jednak zminimalizować, czy wręcz znacząco ograniczyć jedynie poprzez odwołanie J. T. ze stanowiska.

Końcowo organ wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2015 r. skarżąca przedstawiła do zaopiniowania i zatwierdzenia aneks nr 8 do Arkusza Organizacyjnego szkoły, a w dniu 29 kwietnia 2015 r. przedstawiła aneks nr 9 oraz drugi aneks nr 8, prosząc o jego zamianę w związku z zaistniałą pomyłką. Organ stwierdził, że w żadnym z aneksów nie ma mowy o zatrudnieniu logopedy, natomiast w drugim Aneksie nr 8 widnieje wyłącznie imię nauczyciela, a brak jest jego nazwiska. Według organu, te dokumenty potwierdzają brak po stronie skarżącej woli współpracy z organem prowadzącym w kwestii właściwego prowadzenia placówki oświatowej, a ponadto są dowodem na to, że dalsze pełnienie przez nią funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. może doprowadzić do paraliżu pracy szkoły.

W skardze na powyższe zarządzenie J. T. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego zastosowanie i odwołanie skarżącej z zajmowanej funkcji. Podniosła, że nie zaszły okoliczności szczególne, aktualizujące przesłanki pozwalające na odwołanie bez zachowania wypowiedzenia.

W uzasadnieniu, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazała na obowiązek organu starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. Wywiodła, że podobne rozstrzygnięcia podejmowane są w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i w ramach uznania, które nie może mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, ale prowadzący organ musi uwzględnić ograniczenia wynikające wyraźnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ustanawiającego gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Skarżąca podkreśliła, że z katalogu przypadków szczególnie uzasadnionych wykluczono "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną, a także okoliczności mogące stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego odwołania w innym trybie, jak naruszenie zasad gospodarki finansowej czy brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły.

Odnosząc się do postawionych przez organ zarzutów stwierdziła, że organ wskazywał na fakty z lat 2010 i 2011, podczas gdy skarżąca została powołana na stanowisko dyrektora ZSP w K. w dniu 30 sierpnia 2013 r., stąd jej praca powinna być oceniana od dnia 1 września 2013 r.. Zarzuciła również, że podawane przez organ kryteria są subiektywne, wynikające z dowolności ocen, gdzie widoczna jest arbitralność. Wskazała, że z art. 304 § 2 k.p.k. wynika obowiązek zawiadamiania organów ścigania w związku z dowiedzeniem się o popełnieniu przestępstwa, który to obowiązek dotyczy też dyrektora szkoły będącego funkcjonariuszem publicznym. Poza tym wyjaśniła, że sprawy kadrowe były załatwiane przez skarżąca na bieżąco w formie ustnej z właściwymi pracownikami Urzędu Miasta, zwłaszcza z Zastępcą Burmistrza. Stwierdziła, że nie jest w stanie się odnieść do niektórych zarzutów, np. w postaci zbierania przez specjalistę danych "wrażliwych", skoro organ nie wyjaśnił znaczenia tego pojęcia.

Poza tym skarżąca zarzuciła, że nie bez znaczenia jest okoliczność, iż szereg czynności kontrolnych dokonywał jej były mąż, będący radnym i członkiem Komisji Rewizyjnej, z którym ma negatywne relacje, co rodzi wątpliwości odnośnie jego obiektywizmu. Wyjaśniła, że wniosła pozew do Sądu Pracy w zakresie wymierzonej kary porządkowej. Stwierdziła też, że wszystkie zalecenia Straży Pożarnej były wykonywane zgodnie z terminami, a Miasto K. ponosi odpowiedzialność za stan budynków jako ich właściciel. Zwróciła uwagę, że dyrektor ZSP uzależniony jest materialnie od jednostki samorządu terytorialnego i nie ma możliwości samodzielnej realizacji dużych inwestycji. Poza tym wskazała, że wielokrotnie wnioskowała o zwiększenie budżetu na powyższe wydatki celowe.

Podniosła również, że Opolski Kurator Oświaty w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. wyraził negatywną opinię co do odwołania jej w trybie natychmiastowym, gdyż jego zdaniem nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Kurator przypomniał ponadto, że skarżąca w dniu 17 maja 2012 r. otrzymała wyróżniającą ocenę pracy zawodowej.

Skarżąca wskazała, że w dniu 13 maja 2013 r. wystosowała do Burmistrza K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia nr [...] i przywrócenie jej na stanowisko dyrektora SZP w K., jednak do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na to wezwanie. Do skargi dołączyła kopię wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Dodatkowo wyjaśnił, że wykazał ciężkie naruszenia prawa przez skarżącą i była to ocena obiektywna. Przyczyny były konkretne i szczegółowe, poprzedzone gruntowną analizą. Organ zauważył, że autorami zastrzeżeń do pracy skarżącej w zarządzanej przez nią placówce były również instytucje powołane do kontroli i nadzoru nad tego typu jednostkami. Z kolei opinia kuratora oświaty nie ma charakteru aktu administracyjnego i w obecnym stanie nie jest dla organu odwołującego wiążąca. Organ wskazał, że Kurator nie wziął pod uwagę okoliczności związanych z wcześniejszą oceną pracy skarżącej, która została wydana pomimo wielu udokumentowanych uchybień i braku stosowania się do zaleceń kontrolnych. Organ wskazał, że protokoły z kontroli w latach 2011 i 2012 podpisał ówczesny Zastępca Burmistrza K., nie wnosząc żadnych uwag i jednocześnie przeprowadził ocenę pracy skarżącej za ten okres, ustalając ocenę wyróżniającą. Stwierdził, że sięgnął do dokumentów od roku 2010, aby pokazać, że działania skarżącej nie były incydentalne, ale miały charakter ciągły. Pomimo wypunktowania nieprawidłowości skarżąca dopuszczała się ich w dalszym ciągu świadomie i z premedytacją, a także wiedział o pogarszającym się stanie technicznym budynku szkoły. Organ wykazał też ciągły brak znajomości przepisów i wyjaśnił, że "dane wrażliwe" są zdefiniowane w ustawie o ochronie danych osobowych. Organ zauważył też, że przed dniem kontroli skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, że nie wnosi zastrzeżeń, aby w pracach Komisji Rewizyjnej w dniu 16 lutego 2015 r. brał udział M. T., po czym pismem z dnia 23 lutego 2015 r., czyli po przeprowadzeniu większości działań kontrolnych wcześniejsze oświadczenie zostało wycofane z powodu uzasadnionego podejrzenia o brak obiektywizmu, bez wyjaśnienia powodów tego stanu rzeczy.

W piśmie procesowym z dnia 2 października 2015 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżąca stwierdziła, że organ dopuszcza się nadinterpretacji, nie wykazując jaki nadzwyczajny przypadek uniemożliwiał dalsze funkcjonowanie ZSP w K. w zakresie realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych począwszy od wyborów samorządowych, a nawet wcześniej, od dnia 1 września 2013 r.. Zakwestionowała też zasadność sięgania do dokumentów z okresu, kiedy ZSP w K. jeszcze nie istniał. Natomiast w Przedszkolu były przeprowadzane obowiązkowe przeglądy techniczne oraz wykonywane bieżące remonty. Poza tym Straż Pożarna nie przeprowadzała kontroli w budynku Przedszkola od 2005 r. do listopada 2014 r., przy czym skarżąca wykonała cześć nakazów zawartych w decyzjach wydanych przez Straż w styczniu 2015 r., a od dnia jej odwołania nie wykonano żadnego z pozostałych nakazów, chociaż ich termin upłynął 30 czerwca 2015 r. Za niesłuszne uznała też skarżąca zarzuty nieznajomości prawa oświatowego. Miała także uzasadnione podstawy zawiadomienia organów ścigania w związku z fałszowaniem dokumentów i potwierdzenia nieprawdy oraz kradzieżą dzienników lekcyjnych, zatrudnianie stażystki było podyktowane wyłącznie względami ekonomicznymi i organizacyjnymi, a informacja o liczbie godzin realizowanych przez stażystkę nie jest prawdziwa, co potwierdza plan zajęć i wpisy w dziennikach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za zasadną .

WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina, jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), należącego do katalogu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.. Jest to akt władczy o charakterze personalnym w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, dostępna - tak jak i wszystkie pozostałe orzeczenia sądowoadministracyjne powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż mający walor aktu prawa miejscowego, podjętego z zakresu administracji publicznej.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i prawa materialnego do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Podkreślił Sąd I instancji, że w przypadku uwzględnienia skutecznie wniesionej skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny - stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej, w niniejszej sprawie wymogi formalne wniesienia skargi zostały zaś spełnione.

Skarżąca posiadała legitymację do zaskarżenia zarządzenia organu gminy w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. Skarga została natomiast wniesiona skutecznie, w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. i po wyczerpaniu wymaganego trybu.

Jako podstawa prawna wydania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza K. wskazany został przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej również ustawą, stanowiący, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W myśl ust. 2 tego przepisu opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Dostrzegł Sąd I instancji, że powyższy przepis należy do szerszego katalogu regulacji przewidujących możliwość odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, przy czym jest to katalog zamknięty, co ma na celu zapewnienie stabilności stosunku zatrudnienia. Przesłanka określona w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest przesłanką fakultatywną, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "może odwołać". Ponadto, z brzmienia komentowanego przepisu wynika, że ustawodawca zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, obwarowując jednak to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony", co daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu.

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Okoliczności te muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia zarządzenia. Tylko takie wywody, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz umożliwiają ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Na gruncie komentowanej regulacji można wywieść, w przekonaniu Sądu I instancji, że o ile podstawy odwołania dyrektora, określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, to przypadki zwyczajne, typowe, bazujące na negatywnej ocenie pracy nauczyciela - dyrektora szkoły, to w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy ustawodawca świadomie zawęził zakres stosowania tego przepisu do sytuacji wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Odkodowując treść użytego w omawianym przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaznaczyć trzeba, że musi być ono rozumiane wąsko i oznaczać może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, szczególnie uzasadnione przypadki to takie zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), wyraźnie mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe pozbawienie dyrektora funkcji kierowniczej, przed zakończeniem okresu na który został powołany, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast, przed zakończeniem okresu na który został. Przyczyną odwołania w trybie art. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest więc wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Dla odwołania szefa placówki oświatowej w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie jest wystarczające stwierdzenie, że naruszył on przepisy ustawy o systemie oświaty, a w szkole, którą zarządzał, pojawiły się nieprawidłowości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził Sąd I instancji, że zaskarżone zarządzenie zawiera wprawdzie obszerne uzasadnienie, niemniej jednak, w przekonaniu tego Sądu, uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i wynikającej z niego konieczności wykazania szczególnie uzasadnionej przyczyny, stanowiącej podstawę do natychmiastowego (w trakcie roku szkolnego) odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły. Wśród wielu zdarzeń opisanych przez organ brak jest sytuacji odpowiadającej wymaganiom dla wąsko pojmowanej, kwalifikowanej przesłanki, określonej jako "szczególnie uzasadniony przypadek", w której ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.

Rzeczą organu było wykazanie, że zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takich okoliczności Burmistrz K. jednak nie wykazał. Wymogu tego nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia, sprowadzające się do konstatacji odnośnie "destabilizacji w funkcjonowaniu placówki", "groźnej kumulacji" działań skarżącej, czy "niemożliwych do przewidzenia następnych jej decyzji". Organ nie powiązał stawianych zarzutów z opisywanymi zdarzeniami i nie wyjaśnił, jak zarzucane naruszenia mogą aktualnie (na chwilę wydania zaskarżonego zarządzenia) zagrażać realizacji przez placówkę podstawowych jej funkcji dydaktycznych, oświatowych i wychowawczych oraz nie wskazał dlaczego uważa, że opisywane okoliczności kwalifikują się do kategorii uznawanej za "szczególnie uzasadniony przypadek".

W przekonaniu Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie została w istocie przedstawiona przez organ ogólna negatywna ocena pracy dyrektora, dokonana za dłuższy okres czasu, bo począwszy od roku 2011. Większość zarzutów sprowadza się bowiem do kwestionowania sposobu zarządzania placówką, prowadzonej polityki kadrowej i przydziału zadań - godzin nauczycielom, a w zasadzie konfliktu z jedną z nauczycielek na tle liczby przydzielanych godzin. Poza tym organ zarzuca dopuszczenie do prowadzenia zajęć logopedycznych osoby spoza grona zatrudnionych już w szkole, przy czym nie podważa kompetencji tej osoby, a jedynie kwestionuje fakt, że przed nawiązaniem z nią stosunku pracy skarżąca nie przedstawiła do zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego. Tego rodzaju zarzuty nie mogą stanowić podstawy do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, podobnie jak i argumentacja związana z "wieloletnimi zaniedbaniami" w zakresie utrzymania obiektów stanowiących wszak własność gminy, związanych z niewykonywaniem zaleceń wynikających z decyzji Straży Pożarnej z roku 2005, tj. z okresu, gdy skarżąca nie kierowała jeszcze tą placówką, a egzemplarz decyzji był skierowany również do wiadomości Gminy. To samo dotyczy wskazywanego przez organ faktu zawieszenia przez skarżącą zajęć logopedycznych do czasu uzyskania opinii z kuratorium odnośnie kwalifikacji osoby prowadzącej te zajęcia. Tego rodzaju działanie, zmierzające do wyjaśnienia istniejących zastrzeżeń, nie może być kwalifikowane jako przejaw nieznajomości przepisów. Także z protokołu kontroli wewnętrznej, sporządzonego dnia 16 marca 2015 r., nie wynika, aby zaistniały szczególne przypadki uzasadniające odwołanie skarżącej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Opisując tę kontrolę w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Burmistrz nie wykazał takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. W kwestii sposobu przeprowadzenia tej kontroli odnotować jednak trzeba, że wyrażenie przez skarżącą zgody na udział byłego męża w składzie komisji przeprowadzającej powyższą kontrolę nie wyklucza wątpliwości odnośnie bezstronności tego członka komisji, zwłaszcza że oświadczenie podważające jego bezstronność skarżąca złożyła w dniu 23 lutego 2015 r., natomiast z protokołu kontroli wynika jednoznacznie, że czynności kontrolne były przeprowadzane również w dniu 4 marca 2015 r., tj. po złożeniu tego oświadczenia.

WSA w Opolu wskazał, że z przedłożonych akt osobowych skarżącej wynika, iż funkcję dyrektora - najpierw Szkoły Podstawowej, a po reorganizacji w roku 2013 - Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, pełni ona od 2002 r.. W aktach osobowych znajdują się 4 dokumenty dotyczące jej powołania na stanowisko dyrektora, a ostatni akt powołania pochodzi z 2013 r. i dotyczy powierzenia pełnienia tej funkcji do roku 2018. Oceniając działania skarżącej i przedstawiając w zaskarżonym zarządzeniu ocenę jej pracy na przestrzeni lat, organ przemilczał fakt przyznania skarżącej w kwietniu 2014 r. nagrody "za bardzo dobrą realizację obowiązków dyrektora", a nadto fakt uzyskania w roku 2012 oceny wyróżniającej, co wynika z karty oceny pracy znajdującej się w aktach osobowych, w której wskazano m.in. właściwą realizację zadań związanych z powierzonym jej stanowiskiem. Tym samym można uznać, że poprzednie władze samorządowe nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń do pracy skarżącej za okres opisany obecnie w zaskarżonym zarządzeniu. Co więcej, wyrażały uznanie dla jakości wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku. Natomiast całkowicie niezrozumiałe są stawiane skarżącej zarzuty dotyczące zgłaszania przez nią do organów ścigania o popełnieniu przestępstw w kierowanej przez nią placówce.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, należało uznać, że organ nie wykazał istnienia podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nawet gdyby zgodzić się, że skarżąca w okresie sprawowania funkcji dyrektora Szkoły dopuściła się uchybień zarzucanych jej przez organ, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z naruszeń wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, lub wszystkie te naruszenia łącznie, stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu powyższego przepisu.

Oceniając zaskarżone zarządzenie zwrócił uwagę WSA w Opolu, że akt ten został podjęty pomimo negatywnej opinii wyrażonej przez Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu w piśmie z dnia 14 marca 2012 r., znajdującym się w aktach sprawy, w którym zwięźle wykazano brak podstaw do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie ustawodawca nie przewidział związania organu treścią tej opinii, to jednak nie budzi wątpliwości, że zawarte w niej negatywne stanowisko tym bardziej obligowało Wójta Gminy K. do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Uzasadniając zaskarżone zarządzenie organ całkowitym milczeniem pominął fakt wydania tej opinii oraz podniesione w niej argumenty.

Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne stwierdził Sąd I instancji, że zaskarżone zarządzenie podjęto z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż organ nie wykazał, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącym podstawę wydania tego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający Burmistrza K. do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora placówki w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia i w konsekwencji uznanie skargi za zasadną oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania szeregu wskazanych w treści zaskarżonego zarządzenia nieprawidłowości przy wykonywaniu obowiązków przez skarżącą, a także lakoniczne ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w zarządzeniu.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu doprowadziło to do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w sposób nie znajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym poprzez przyjęcie, że dopuszczenie się przez dyrektora uchybień uzasadniających jego odwołanie na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie zostało udowodnione

Skarżący kasacyjnie wniósł organ o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 listopada 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającej na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający Burmistrza K. do odwołania J. T. z funkcji dyrektora placówki w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Na decyzję organu w tym zakresie wpływ miał szereg lawinowo ujawniających się nieprawidłowości. Wydanie zaskarżonego zarządzenia poprzedziła gruntowana analiza sytuacji w placówce, co ma swoje przełożenie w kompleksowym i wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Wskazane przez organ przyczyny odwołania skarżącej były konkretne i szczegółowe. Nie ograniczały się do incydentalnych czy ogólnikowych sytuacji, a wskazywały na narastający problem z ignorowaniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa przez dyrektorkę placówki. Mnogość i waga naruszeń prawa, których dopuściła się osoba sprawująca funkcje dyrektora powodowały, że w przypadku dalszego pozostawania przez nią na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K., zagrożone było dalsze funkcjonowanie tej placówki. Wskazane w uzasadnieniu naruszenia prawa nie miały charakteru incydentalnych nieprawidłowości, ale był to cały szereg różnego rodzaju narastających nieprawidłowości, które dezorganizowały pracę placówki. Nieprawidłowości takie jak brak troski o pogarszający się stan budynku szkoły, czy zatrudnianie pracowników bez odpowiedniego przygotowania i wykształcenia stanowiły zagrożenie dla życia i zdrowia dzieci. Przywołał skarżący kasacyjnie organ orzeczenia sądów: WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 1566/13, WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 209/13 i z 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 282/13.

Podkreślił skarżący kasacyjnie organ, że przyczyną odwołania z funkcji dyrektora nie było incydentalne naruszenie prawa, które pojedynczo nie mogłyby stanowić samodzielnej podstawy odwołania skarżącego w trybie art. 38 ust.2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale cały szereg różnego rodzaju narastających nieprawidłowości, które dezorganizowały pracę Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. Brak kompleksowego zwrócenia uwagi na problem nieprzestrzegania przez dyrektora przepisów powszechnie obowiązującego prawa powodował, że każdorazowo Sąd I instancji dokonywał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy odnosił się do pojedynczych zarzutów, które być może same w sobie nie stanowiłyby "szczególnie uzasadnionego przypadku", jednakże przyczyna odwołania skarżącej z funkcji dyrektora placówki nie były kilka pojedynczych zarzutów, a nieprawidłowości w ujęciu całościowym, wskazujące na ignorowanie przez skarżąca obowiązującego ją reżimu prawnego.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ sięgnął do dokumentów od roku 2010, aby pokazać, że działania osoby pełniącej funkcje dyrektora nie były incydentalne, lecz miały charakter ciągły. Intencją organu nie było odwoływanie się do naruszeń prawa, które miały miejsce już kilka lat temu, a wskazanie na fakt, że pomimo wielokrotnego wypunktowywania nieprawidłowości, J. T. świadomie i z premedytacją dopuszczała się tych nieprawidłowości w dalszym ciągu. Innymi słowy nie stosowała się do zaleceń organu, nie mówiąc o zaleceniach instytucji kontrolujących.

Co do udziału w pracach Komisji Rewizyjnej RM w K. byłego męża skarżącej, wskazano w skardze kasacyjnej, że przed dniem kontroli J. T. złożyła pisemne oświadczenie, że nie ma zastrzeżeń aby w pracach Komisji Rewizyjnej w dniu 16 lutego 2015 r. brał udział M. T., ale już pismem do Przewodniczącej Rady Miejskiej w K. z 23 lutego 2015 roku wycofała swoją zgodę z 16 lutego 2015 r., twierdząc, że powodem wycofania wcześniejszego oświadczenia "stanowi uzasadnione podejrzenie o brak obiektywizmu p. M. T." oraz możliwość działania na jej niekorzyść podczas przeprowadzania czynności kontrolnych". Podkreślono, że znaczna większość działań kontrolnych Komisji Rewizyjnych miała miejsce zaraz po złożeniu stosownego oświadczenia przez Dyrektora, a przed wycofaniem swojej zgody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od J. T. na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Formułując zarzut z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania szeregu wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia nieprawidłowości przy wykonywaniu obowiązków przez skarżącą, a także lakoniczne ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w zarządzeniu.

Na wstępie należy wskazać, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a. brak jest wskazanej w skardze kasacyjnej jednostki redakcyjnej – "art. 1 § 1 i § 2".

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 P.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez NSA. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. NSA nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony.

W konsekwencji powyższy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nieistniejącego przepisu, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. por wyrok NSA z 15.2.2008 r., II OSK 24/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 147 P.p.s.a. wyjaśnił w wyczerpujący sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię regulacji prawnej art. 38 ust. 1 pkt 2, wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie WSA w Opolu wywiódł, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia przedmiotowej uchwały wskazuje, że mimo wskazanych w jej uzasadnieniu niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet gdyby się zgodzić, że J. T. w okresie sprawowania funkcji dyrektora dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wywiódł i przekonywująco uzasadnił Sąd I instancji. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14, wyrok NSA z 25 listopada 2015 r, sygn. akt I OSK 1945/15 - dostępne cbois.nsa.gov.pl)

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt b) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego skarżącej w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.