Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 386/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Dyrektor [...] (dalej jako: "Dyrektor [...]" lub "organ I instancji") – wskazując na: art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej w skrócie: "u.g.n."), [...] oraz uchwały [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielk. [...]") – orzekł ustalić po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości 1.190 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej własność M. S. (dalej jako "Właścicielki" lub "Skarżącej") oraz P. S., położonej w [...] spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 sentencji decyzji). Obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30. dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał: sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] maja 2010 r., wydaną na wniosek [...]Dróg Miejskich (dalej jako: "ZDM"), Prezydent Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent Miasta") zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] (dalej jako: "Ulica"), będącej drogą kategorii gminnej, na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] stanowiących własność Miasta [...] (dalej jako "Miasto") oraz na działce [...] stanowiącej własność osób fizycznych, z arkusza mapy [...]. Odbioru końcowego i przekazania wybudowanej drogi do użytkowania dokonano w dniu [...] grudnia 2010 r., protokołem nr [...]. W dniu 23 grudnia 2010 r. ZDM zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB") w trybie art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") zakończenie budowy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi na ulicy [...] zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić w dniu [...] stycznia 2011 r. Z informacji przekazanych przez Inwestora wynika, że inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta, a jej koszt wyniósł [...] zł. Zgodnie z Kartą Informacyjną, przed realizacją inwestycji Ulica posiadała nawierzchnię gruntową. Wynika to również z dokumentacji fotograficznej przekazanej przez ZDM. W toku prac budowlanych zrealizowano m.in.: 2.674,52 m2 jezdni z kostki betonowej, 989,72 m2 chodników, 286,00 m2 wjazdów, krawężniki, kanalizację deszczową, progi zwalniające, ściek, zieleń oraz oświetlenie.

Dalej Dyrektor [...] ustalił – na podstawie wykazu przekazanego przez Inwestora oraz wizji przeprowadzonej w dniu 21 września 2011 r. na Ulicy – że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono m.in. Właścicielom, w dniu 14 stycznia 2011 roku. Dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z Ulicą, wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty wskazują, iż przed realizacją inwestycji nawierzchnia Ulicy stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, nie zaś w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, tak więc nie miała ona charakteru obiektu budowlanego, a istniejące przy pojedynczych posesjach fragmenty chodników i zjazdów z kostki oraz betonu nie zostały wykonane legalnie. Ulica przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Okoliczność, że na Ulicy nie istniał obiekt budowlany, wskazuje jednoznacznie, iż nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi.

W kontekście poczynionych ustaleń faktycznych Dyrektor [...] wyjaśnił – przytaczając in extenso odnośne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami – że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty, która nie może przekraczać 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, w drodze opinii rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłat adiacenckich nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości.

Na tle przedstawionego stanu prawnego organ I Instancji wskazał, że w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi zlecił wykonanie operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu [...] października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie tego, w ocenie organu I instancji w pełni prawidłowego, operatu szacunkowego ustalono, że wartość nieruchomości właścicieli przed wybudowaniem drogi wynosiła 257.366 zł, a po jej wybudowaniu – 259.747 zł. A zatem na skutek realizacji tej inwestycji wartość nieruchomości wzrosła o 2.381 zł W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała RMP nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w której stawkę tę ustalono w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego Dyrektor [...] stwierdził, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości opłata adiacencka wynosi 1.190,50 zł, a Od opisanej decyzji Dyrektora GEOPOZ odwołanie złożyli M. S. i P. S., zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, adwokata E. Ś. Z powołaniem się na naruszenie:

i) art. 145 ust. 2 u.g.n. – poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi;

ii) art. 78 w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy na okoliczność przebiegu inwestycji, czasu jej faktycznego rozpoczęcia i zakończenia oraz daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi, w sytuacji gdy okoliczności, na które zawnioskowano ów dowód, miały istotne znaczenie dla sprawy, co skutkowało niezgromadzeniem i nierozpatrzeniem przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego "z jednoczesnym naruszeniem przez organ administracji pogłębionego zaufania strony do władzy publicznej";

iii) art. 78 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony i świadków wskazanych w piśmie pełnomocnika strony z [...] grudnia 2013 r., na okoliczność przebiegu inwestycji, czasu jej faktycznego rozpoczęcia i zakończenia oraz daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi

– Właścicielki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Skarżących podkreśliła, że już z samej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jasno wynikało, iż roboty obejmujące rozbudowę Ulicy [...] odbywały się w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] września 2010 r. Co za tym idzie, już we wrześniu prace budowlane zostały zakończone, a sama droga była w tym czasie przejezdna i zarówno mieszkańcy, jak i osoby trzecie korzystali z niej. Co więcej, w toku całego postępowania Skarżące wskazywały, że faktyczne zakończenie robót i związana z tym możliwość korzystania z drogi miały miejsce w okresie letnim. Już bowiem na przełomie czerwca i lipca 2010 r. ciężki sprzęt został usunięty z Ulicy, zakończono prace wykończeniowe, zaś poszczególni właściciele nieruchomości wykańczali i przerabiali swoje podjazdy oraz chodniki, ażeby stanowiły całość z nowopowstałą drogą. W ocenie Skarżących dzień zakończenia prac – [...] września 2010 r. – wskazany w protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania, stanowi ostateczny moment, od którego winien rozpocząć się bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Co więcej, liczenie tego okresu należałoby zacząć jeszcze wcześniej – w czerwcu lub lipcu 2010 r. – jednak z uwagi na brak możliwości wskazania konkretnej daty, za moment startowy dla biegu tego terminu Skarżące przyjęły bezsporny dzień po zakończeniu prac budowlanych, tj. 16 września 2010 r. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że protokół odbioru końcowego, czy też zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, zostały sporządzone dopiero trzy miesiące po oficjalnym zakończeniu robót, albowiem sporna droga była już wtedy dawno ukończona i w pełni użytkowana od co najmniej kilku miesięcy. Z uwagi na powyższe, zdaniem Skarżących, termin trzech lat na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej rozpoczął swój bieg dzień po zakończeniu prac na Ulicy, to jest w dniu 16 września 2010 r., i upłynął bezskutecznie 16 września 2013 r.

Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji"), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora GEOPOZ.

W uzasadnieniu SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. SKO podkreśliło, że oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, iż zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa Prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik nie stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.p.").

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego wynika, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, niemniej nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to bowiem termin późniejszy, ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co potwierdza przywołane przez SKO orzecznictwo NSA i WSA oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny. Jeżeli zatem w przypadku obiektu, jakim jest droga, Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia robót, to trudno przyjąć, by przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego powstała zgodna z prawem budowlanym możliwość korzystania z obiektu.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. S. oraz P. S. – zastępowani przez dotychczasowego pełnomocnika – domagając się: (1) uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, (2) określenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz (3) zasądzenia na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżących powtórzyła w skardze zarzuty oraz argumentację przedstawione uprzednio w odwołaniu. W podsumowaniu powołała się na, Jej zdaniem, "jednoznaczne stanowisko orzecznictwa", zgodnie z którym pod stworzeniem warunków do używania drogi należy rozumieć moment, od którego nadaje się ona do użytku, tzn. prace budowlane zostały zakończone, droga jest przejezdna, niezagrodzona i spełnia swoje praktyczne przeznaczenie. W ocenie strony skarżącej nie ma przy tym znaczenia, w jakiej dacie zostały dopełnione wszelkie formalności związane z zakończeniem inwestycji. Praktyka wielokrotnie pokazuje bowiem, że pomiędzy faktycznym zakończeniem prac i powstaniem możliwości korzystania przez mieszkańców ze zrealizowanej inwestycji, a dopełnieniem wszelkich formalności legalizującymi ostatecznie jej zakończenie powstaje wielomiesięczna luka czasowa, w toku której obiekt jest już użytkowany, przy czym inwestor i wykonawca nie zgłaszają wobec tego sprzeciwu, mimo braku w tej materii ostatecznych decyzji stosownych organów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych – w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego – ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie kwalifikacji prawnej owych faktów, a konkretnie wskazania, które ze zdarzeń w ciągu procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy Ulicy – faktyczne jej udostępnienie do korzystania po wybudowaniu, podpisanie protokołu odbioru końcowego robót, zgłoszenie do PINB zakończenia budowy, czy może upływ terminu do wniesienia sprzeciwu przez PINB – należy zakwalifikować jako "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi" w rozumieniu art. 145 i art. 148b ust. 1 u.g.n., stanowiące początku biegu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Rozstrzygając tę kwestię należy wyjść od stwierdzenia, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: budowy drogi) przez beneficjentów takiej inwestycji – bez względu na to, czy o tę inwestycję wnioskowali, czy też, jak w niniejszej sprawie Właścicielki, nie – przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi ustalić opłatę. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi). Wydanie decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 § 2 zd. pierwsze). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem Ulicy.

Przede wszystkim Sąd podziela niesporny pomiędzy stronami pogląd, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do wybudowania drogi (Ulicy) na wskazanym odcinku oraz do stworzenia mieszkańcom okolicznych posesji, w tym Właścicielkom, warunków do korzystania z niej – tak w znaczeniu faktycznym, jaki i prawnym.

W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako: wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), w myśl którego kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 pr.bud., wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać na stwierdzenie w operacie szacunkowym, że według stanu przed inwestycją droga posiadała status gruntowej; przed inwestycją "ewentualna nawierzchnia" posiadała cechy gruntowej, nietrwałej i tymczasowej. Z pisma ZDM do organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. (k. 33) wynika, że utwardzenia, np. wjazdy do posesji były wykonywane przez mieszkańców na własną rękę. Ze zbiorczego zestawienia ilości wykonanych robót wynika, że regulowane były (czyli już istniały) tylko studzienki: telefoniczne, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, zaworów wodociągowych i gazowych. W ocenie Sądu treść ww. dokumentów oraz pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa ulica była wcześniej ciągiem komunikacyjnym powstałym samoistnie w wyniku użytkowania (z ułożonymi pod powierzchnią gruntu kanalizacją, liniami telefonicznymi itd.), ale nie była obiektem budowlanym (samo ewentualne wysypanie szlaki nie stanowi robót budowlanych). Dopiero w 2010 r. Inwestor wykonał roboty budowlane skutkujące wybudowaniem drogi w znaczeniu technicznoprawnym. Okoliczność ta nie jest pomiędzy stronami sporna; nie budzi też wątpliwości Sądu.

W ocenie Sądu został zachowany również termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09, CBOSA) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd zauważa, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" – wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżących – nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Z tych względów należało opowiedzieć się za poglądem (przyjętym m.in. w: wyroku NSA z 18.01.2011 r., I OSK 398/10; wyroku NSA z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10; wyroku WSA z 28.10.2009 r., II SA/Go 664/09; wyroku WSA z 20.09.2012 r., IV SA/Po 543/12; wyroku WSA z 11.10.2012 r., IV SA/Po 568/12; wyroku WSA z 10.04.2013 r., II SA/Sz 1333/12 – orzeczenia dostępne w CBOSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji.

Błędny, w ocenie Sądu, jest zatem pogląd wyrażony w skardze, że to dzień zakończenia prac (wskazany w protokole odbioru końcowego) – czy nawet jeszcze wcześniejszy dzień faktycznego umożliwienia korzystania z drogi (w wyniku usunięcia z ulicy przeszkód, np. w postaci ciężkiego sprzętu do prac budowlanych) – miałby stanowić początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckej. W niniejszej sprawie organy prawidłowo wskazały datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – dzień [...] stycznia 2011 r. – bowiem [...] grudnia 2010 r. doręczono PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka Ulicy, a więc określony w art. 54 pr.bud. termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia upłynął z dniem [...] stycznia 2011 r. [czwartek]. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2013 r. i doręczona (wprowadzona do obrotu prawnego) w grudniu 2013 r., a więc trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. został dochowany przez organ I instancji.

Sąd przy tym wyjaśnia, że wystarczające jest już samo wydanie decyzji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Decyzja nie musi uzyskać przymiotu ostateczności przed upływem trzyletniego terminu do wymierzenia opłaty (por. argumenty zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13, CBOSA). SKO, jako organ II Instancji, miało zatem pełne podstawy prawne do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji (tu: utrzymania w mocy decyzji organu I instancji) już po upływie ww. trzyletniego terminu.

Jest poza sporem, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała [...], ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela i z aprobatą wskazuje, że organy administracji do niego się zastosowały. W konsekwencji Sąd stwierdza, że strony postępowania, a zarazem adresaci decyzji ustalającej opłatę adiacencką, zostali wyznaczeni prawidłowo. Sąd, niezwiązany zarzutami skargi, zbadał również z urzędu operat szacunkowy, którego ustalenia stanowiły podstawę wymiaru przedmiotowej opłaty adiacenckiej, i w rezultacie podzielił ocenę tego dokumentu, jako prawidłowego dowodu w sprawie, wyrażoną przez organy obu instancji. Należy zaznaczyć, że operat w chwili orzekania przez organy był aktualny. Sąd nie znalazł argumentów, które mogłyby podważyć ten operat i ocenia, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zaznacza, że pełnomocnik Skarżących skoncentrował się na (nietrafnym) wykazaniu, iż termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej upłynął przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Tymczasem, w ocenie organów i Sądu, obie decyzje zapadłe w sprawie zostały wydane w przepisanym terminie. W związku z tym nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy oraz z przesłuchania Skarżących i świadków, gdyż przeprowadzenie tych dowodów – w kontekście przyjętego przez organy (i zaakceptowanego przez Sąd) poglądu prawnego co do początku biegu terminu do wymierzenia opłaty adiacenckiej – było w okolicznościach kontrolowanej sprawy niecelowe.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił