Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1644/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 3 pkt 28 a, art. 174
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: § 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 47 poz 281
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1728/11 w sprawie ze skarg [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...] z siedzibą w K. i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1644 / 13

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...] z siedzibą w K. i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach między innymi na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.- dalej zwanej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku), a także § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm.) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej – Drogowej Trasy Średnicowej Katowice-Gliwice, część "Zachód" od węzła z DK 88 w Gliwicach do km 11 + 100 w Zabrzu, odcinki G1, G2, Z3, Z4, według wariantu 1 (1B) i jednocześnie:

1) określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia;

2) określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3) określił wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym;

4) zobowiązał inwestora, zarządcę do prowadzenia monitoringu:

– stanu technicznego i szczelności ogrodzeń – stałego, mającego na celu ocenę poprawności zastosowanych działań minimalizujących po roku od oddania drogi do użytku,

– stopnia zasiedlenia zbiorników zastępczych przez płazy oraz zabezpieczeń chroniących płazy przed dostaniem się w miejsca likwidowanych zbiorników przez cztery lata po oddaniu drogi do użytku,

– poziomu wód podziemnych wzdłuż granicy Parku im. Chopina w Gliwicach zgodnie z opracowaną dokumentacją określoną w decyzji;

5) stwierdził konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

6) stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wskazał, że potrzeba ta wynika z konieczności dokonania analizy stanu faktycznego środowiska przyrodniczego przy uwzględnieniu zmian wynikających z prowadzonych robót budowlanych związanych z budową autostrady A1. Analizę należy przedstawić w formie tekstowej i graficznej z uwzględnieniem:

– terenów, gdzie nastąpi całkowita lub częściowa likwidacja miejsc rozrodu płazów oraz terenów określonych jako siedliska zastępcze,

– obszarów, które mają decydujące znaczenie dla utrzymania właściwego stanu ochrony lokalnych populacji płazów oraz tych które mają znaczenie potencjalne,

– dokładnej lokalizacji przepustów, elementów naprowadzających i uniemożliwiających wejście zwierząt na drogę,

– rozeznania szczegółowych kolizji projektowanych ekranów akustycznych z istniejącą infrastrukturą podziemną i nadziemną, po uzgodnieniu z administratorami tej infrastruktury na etapie wykonania projektu budowlanego;

7) nałożył obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed emisją hałasu. Analizę porealizacyjną należy wykonać w terminie 1 roku od dnia zakończenia robót i przedstawić ją właściwemu organowi w terminie 18 miesięcy;

8) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w części decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i orzekł w tym zakresie, co do istoty, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zmiany wprowadzone przez organ odwoławczy dotyczyły kwestii transportu związanego z planowaną inwestycją, lokalizacją zaplecza budowy, czasem trwania prac budowlanych i prac związanych ze stosowaniem metod wibracyjnych w celu ochrony przed hałasem terenów usytuowanych w sąsiedztwie, zabezpieczeniem zbiornika wodnego na północ od ulicy [...] oraz oczka wodnego przed bezpośrednim spływem wód opadowych lub roztopowych z terenu budowy, magazynowaniem odpadów, pracami związanymi z wycinką zieleni, z instalacją ogrodzenia. Dalsze zmiany wprowadzone przez organ odwoławczy dotyczyły wykonania zastępczych zbiorników w celu zminimalizowania oddziaływań na utrzymanie właściwego stanu ochrony zwierząt, w tym płazów, przyspieszenia procesu naturyzacji zbiorników zastępczych, realizacji wykonania elementów ochrony akustycznej i wykonania przegrody antywibracyjnej, ochrony ptaków przed zderzeniami z ekranami akustycznymi. Organ odwoławczy orzekł też w kwestii realizacji wniosków wynikających ze sporządzonej ekspertyzy w zakresie zagrożenia wibracyjnego, odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu przedsięwzięcia, obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed emisją hałasu.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę oparł się, między innymi, na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz na jego uzupełnieniach. W raporcie dokonano porównania wariantów realizacji przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę kryteria związane stricte z ochroną środowiska oraz kryteria społeczne, natomiast w uzupełnieniu z dnia 28 stycznia 2011 r. przedstawiono porównanie wariantów realizacji przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę jedynie kryteria związane z ochroną środowiska. W przypadku odcinków G1 i G2 na terenie Gliwic porównaniu podlegały dotychczasowe kryteria, z wyjątkiem kryteriów związanych z wpływem na dobra materialne, zabytki i stopniem akceptacji społecznej oraz z wyjątkiem podkryterium długości ekranów akustycznych, natomiast w przypadku odcinków Z3, Z4 w Zabrzu, porównaniu podlegały również dotychczasowe kryteria, z wyjątkiem kryterium stopnia akceptacji społecznej. Z przedstawionej analizy wynika, iż podobnie jak w przypadku pierwotnej analizy, najkorzystniejszym wariantem, biorąc pod uwagę kryteria środowiskowe, jest wariant nr 1 dla odcinków G1 i G2 w Gliwicach oraz wariant nr 1B dla odcinków Z3 i Z4 w Zabrzu. Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym odwołaniu zarzutów organ między innymi wskazał, iż dwa ekrany transparentne zostały przewidziane dla zachowania ekspozycji terenu dawnej huty Gliwickiej z 1793 r., obecnie terenu Gliwickich Zakładów Urządzeń Technicznych (GZUT), wpisanego do rejestru zabytków województwa śląskiego, oraz objętego dwiema strefami ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "dla terenu położonego w południowo-wschodniej części miasta Gliwice, obejmującego dzielnicę przemysłowo-mieszkaniową w rejonie ul. Robotniczej i Franciszkańskiej", tj. strefą "A" ochrony konserwatorskiej — ekran E_11 (od km 3+072 do km 3+412, o wysokości 8 m, strona prawa) oraz strefą "B" obejmującą tereny zespołu przemysłowego obok GZUT, które stanowią tereny harmonijnego rozwoju zakładu od XVIII do XX wieku - ekran E_13 (od km 3+448 do km 3+622, o wysokości 5 m, strona prawa). Ponadto jeden ekran transparentny przewidziano dla zachowania ekspozycji kamienic przy ulicy Paulińskiej 13 i Franciszkańskiej 7, 9, objętych strefą "B" ochrony konserwatorskiej w planie miejscowym — ekran E_15 (od km 3+676 do km 3+798, o wysokości 6 m, strona lewa).

Organ II instancji stwierdził też, iż w obliczeniach rozprzestrzeniania się hałasu i zanieczyszczeń uwzględniono, że obiekt W-20 jest wiaduktem w ciągu drogi dojazdowej do ulicy Roosvelta nad projektowaną Drogową Trasą Średnicową, co uzasadniało zmianę tej części charakterystyki przedsięwzięcia.

Skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosło [...] Towarzystwo Przyrodnicze [...] i Stowarzyszenie "[...]", które zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 przy zastosowaniu art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

Rozpoznając powyższe skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu organy właściwe w sprawie wydały decyzje zgodne z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku i nie dopuściły się - wbrew twierdzeniom skarżących - naruszeń prawa wymienionych w skargach i pismach procesowych złożonych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu, który zadecydowałby o ich uchyleniu.

Za nietrafny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...], w ramach, którego podważono prawidłowość stwierdzonej przez organy w podjętych decyzjach potrzebę dokonania kompensacji przyrodniczej. Z akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy dokonały analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pod względem przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na herpetofaunę. Raport wraz z jego uzupełnieniami zawiera informacje na temat płazów, których stanowiska znajdują się w obszarze przyległym do skrzyżowania planowanej DTŚ oraz autostrady A1 w rejonie Ligoty Zabrskiej w dolinie Kłodnicy. Wyraźnie w raporcie podano, że obszar inwestycji jest siedliskiem gatunków wymienionych w Załącznikach do Dyrektywy Siedliskowej UE (92/43/EWG) i konieczne będzie podjęcie działań kompensacyjnych polegających na odtworzeniu miejsca rozrodu płazów. Odtwarzanie zbiorników - wodnych ma zapewnić trwałość występowania płazów i wielu innych gatunków zwierząt związanych ze środowiskiem wodnym. Miejsca występowania płazów mają być chronione w trakcie budowy, a przenoszenie płazów w związku z likwidacją tych miejsc ma mieć miejsce we wrześniu. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że stopień redukcji części lądowej siedliska płazów wynika z budowy dwóch odrębnych przedsięwzięć, tj. autostrady A1 i DTŚ. W głównej, bowiem mierze to budowa autostrady A1 na odcinku Sośnica – Maciejów spowodowała fragmentację lądowej części siedliska płazów, podczas gdy w wyniku budowy DTŚ zostaną zniszczone przede wszystkim zbiorniki wodne, dlatego też one w pierwszym rzędzie należało poddać obowiązkowi kompensacji. Mając na względzie przedstawione okoliczności, które zadecydowały o określonych ustaleniach organów, Sąd doszedł do przekonania o ich prawidłowości i zgodności z prawem. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu spełnione zostały przesłanki do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opartego na ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dokonując charakterystyki elementów przyrodniczych w dolinie Kłodnicy, w rejonie Ligoty Zabrskiej, oparto się na danych zawartych w inwentaryzacji ornitologiczno - herpetologicznej, stanowiącej Tom VIII Materiałów do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia pt. "Charakterystyka gatunkowa awifauny i herpetofauny w sąsiedztwie projektowanych wariantów DTS na odcinku "Zachód" (Z1-Z-4, G1-G-2) w miastach Zabrze i Gliwice", W. J., M. R., K. – S. 2009. Inwentaryzacja została wykonana w okresie od marca do czerwca 2009 r., tj. w okresie bezpośrednio poprzedzającym rozpoczęcie prac związanych z budową autostrady A1 na odcinku Sośnica - Maciejów (rozpoczętą w połowie roku 2009). Autorzy opracowania wykorzystali także własne badania w sezonach wczesnowiosennych i wiosenno-letnich w latach 2002-2008. W wyniku dokonanej inwentaryzacji wytypowano i jakościowo scharakteryzowano 29 miejsc potencjalnego występowania awifauny i herpetofauny, w tym również wskazywaną przez stronę skarżącą cenną przyrodniczo powierzchnię kompleksu stawów w Ligocie Zabrskiej i jego otoczenia - "powierzchnię nr 13". W związku z powyższym, a nadto uznając, że przedmiotowa kompensacja przyrodnicza nie powinna się odnosić do liczby osobników, ale do pojemności siedliska, nawet szacunkowe dane na temat liczebności płazów były wystarczająco precyzyjne w ocenie Sądu. Skarżące nie może, zatem skutecznie kwestionować prawidłowości pozostawienia 15-20 % pierwotnego siedliska dla płazów w sensie uznania je za niewystarczające i opierać się na materiałach złożonych w toku postępowania.

W ocenie Sądu nie można było też podzielić zarzutów skarżącego Stowarzyszenia "[...] ". Sąd wyjaśnił, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż Drogowa Trasa Średnicowa (DTŚ) ma pełnić funkcję drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP). DTŚ w Gliwicach i Zabrzu jest wpisana do Programu Ochrony Powietrza dla Województwa Śląskiego. Program ten wynika z obowiązków określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska, w związku z przekroczeniami standardów jakości powietrza i głównym kierunkiem programu realizowanym w celu poprawy jakości powietrza jest rozbudowa układu drogowego, w szczególności przez budowę DTŚ na odcinkach z Rudy Śląskiej do Gliwic i połączenia z DK88. DTŚ ma być jedną z głównych dróg łączących miasta aglomeracji i wspierających ruch tranzytowy i lokalny m. in. na terenie miasta Gliwice. Uciążliwość inwestycji w zakresie emisji szkodliwych substancji nie będzie czymś dotychczas niedoświadczanym przez poszczególne elementy środowiska, jak i ludzi. Emisje pochodzące z DTŚ nie będą przy tym emisjami nowymi, albowiem dotychczasowa infrastruktura drogowa miasta Gliwic również emituje określony katalog substancji szkodliwych. Jedynie zmieni się miejsce ich powstawania, czyli przeniesione zostanie w zasięg DTŚ. Tło nie powinno ulec pogorszeniu, gdyż zmiany będą występować w pasie drogowym i bezpośrednim sąsiedztwie. Nawet w perspektywie zauważalny powinien być w skali miasta spadek emisji wynikający z bardziej ekonomicznej jazdy (szybszej i płynnej), co będzie miało bezpośrednie przełożenie na ilość spalanego paliwa i w konsekwencji wielkość emisji substancji do powietrza, co wpłynie na stan powietrza.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził niewłaściwie przedstawionego oddziaływania inwestycji na stan powietrza, co wiąże się z ochroną zdrowia ludzi i miasta, jak próbowało to wywieść skarżące Stowarzyszenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując na przyjęcie w obliczeniach zaniżonych poziomów tła zanieczyszczeń powietrza. Oceny jakości powietrza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska (art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. Nr 62 poz. 627 z późn. zm.- dalej zwanej Prawem ochrony środowiska). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu na podstawie pomiarów lub innych metod oceny (art. 90 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). W przeprowadzonych obliczeniach uwzględniono dane z państwowego monitoringu środowiska. Przedstawiona w raporcie analiza oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze wykonana została w oparciu o referencyjną metodę modelowania poziomów substancji w powietrzu. Metoda ta została określona na podstawie Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). Według załącznika nr 3 ww rozporządzenia zatytułowanego "Referencyjne metodyki modelowania poziomów substancji w powietrzu" pkt 1 "Dane do obliczeń poziomów substancji w powietrzu" pkt 1.1 "Tło substancji, dla których są określone dopuszczalne poziomy w powietrzu, stanowi aktualny stan jakości powietrza określony przez właściwy inspektorat ochrony środowiska jako stężenie uśrednione dla roku. Do pozostałych substancji uwzględnia się w wysokości 10 % wartości odniesienia uśrednione dla roku". Stosownie do powyższego w raporcie uwzględniono aktualny stan jakości powietrza dla Aglomeracji Górnośląskiej określony przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach będący załącznikiem do pisma M/7620/1413/2009/ap z 9 kwietnia 2009r. w sprawie udostępniania informacji o poziomach substancji w powietrzu dla budowanej DTŚ na obszarze Gliwic i Zabrza. Według tej informacji średnie stężenie w 2008r. [µg/m³] dla Gliwic (ul. Konstytucji, ul. Mewy): PM 10 wyniosło 40 µg/m³, NO2 wyniosło 26 µg/m³ i benzenu wyniosło 3,7 µg/m³. I to te dane były dla obliczeń wiążące. W obliczeniach dotyczących poziomów dopuszczalnych uwzględniono, zatem wymienione wartości tła, zaś wobec braku unormowania dla dwutlenku siarki uwzględniono tło w wysokości 10 % wartości odniesienia uśrednionej dla roku, czyli 2 µg/m³ (z 20 µg/m³) oraz poziom dopuszczalny substancji w powietrzu [µg/m³] dla roku kalendarzowego w odniesieniu do substancji m. in. takich jak: dwutlenek azotu – 40 µg/m³, dwutlenek siarki – 20 µg/m³ (jako wartość odniesienia) i pył zawieszony – 40 µg/m³. Wbrew twierdzeniu skarżącego Stowarzyszenia "[...] " w raporcie prawidłowo przeprowadzono obliczenia dla dwutlenku siarki ze względu na ochronę zdrowia ludzi. Jak słusznie, zdaniem Sądu, wskazały organy oceny poziomów substancji w powietrzu w zakresie dwutlenku siarki ze względu na okres uśrednienia wyników pomiarów – rok kalendarzowy dokonuje się tylko ze względu na ochronę roślin. Tak wynika z uregulowań rozporządzeń Ministra Środowiska z 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47, poz. 281), w tym załącznika Nr 1 i w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 31), w tym załącznika Nr 1.

Pozostałe zarzuty skarżącego Stowarzyszenia również w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. I tak między innymi z materiału sprawy nie wynika jakoby planowana inwestycja doprowadziła do zniszczenia zwartego, historycznego układu przestrzennego Gliwic. Trudno podzielić twierdzenie skarżącego Stowarzyszenia jakoby planowanie urządzeń drogowych np. w postaci ekranów akustycznych naruszyło krajobraz, skoro z ustaleń decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że ekrany akustyczne winny być wkomponowane w krajobraz. Sąd podkreślił, iż w celu ograniczenia ujemnego wpływu projektowanej trasy DTŚ na środowisko zaprojektowano: ekrany akustyczne, pasy zieleni izolacyjnej, stwierdzono konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nałożono obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed emisją hałasu.

Przedstawione wyżej okoliczności przemawiają za prawidłowością kontrolowanej w sprawie decyzji, wobec czego Sąd pierwszej instancji uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej zwane p.p.s.a.) oddalił je.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

– art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, między innymi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował wadliwe ustalenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a do zarzutów skargi odniósł się powierzchownie. Sąd nie poddał raportu oddziaływania inwestycji na środowisko weryfikacji, dotyczącej zgodności przyjętych obliczeń z definicją tła substancji, wynikającą z rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Obliczenia te były nierzetelne i sprzeczne z wymaganiami metodyki referencyjnej oraz z art. 12 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Nie jest zaś prawdą, że w przyszłości powinno dojść do spadku emisji pyłu zawieszonego – skoro w 2011 r. poziom ten wynosił w Gliwicach 56 µg/m³ (a w 2008 r. 40 µg/m³), przy czym norma dotycząca poziomu średnich dobowych stężeń zapylenia powietrza została przekroczona 137 razy.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organ administracji publicznej zaniżył wartość tła do 10% wartości odniesienia, czyli 4 µg/m³, mimo że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podał tło dla Gliwic w odniesieniu do dwutlenku azotu na poziomie 26 µg/m³. Zgodnie zaś z rozporządzeniem w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, można przyjąć 10% wartości odniesienia tylko dla substancji, wobec których nie określono dopuszczalnego poziomu zanieczyszczenia powietrza. Dla dwutlenku azotu poziom ten wynosi 40 µg/m³. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął fakt, że wyżej wskazane rozporządzenie przewiduje, w odniesieniu do dwutlenku siarki, dopuszczalną częstość przekraczania średnich dobowych i średnich godzinnych, co rodzi konieczność ich ujawniania przy przyjęciu do obliczeń rzeczywistego poziomu zanieczyszczenia miasta dwutlenkiem siarki.

Zdaniem Stowarzyszenia "[...]", w świetle definicji tła istotne są tylko wartości aktualne, więc powoływanie się na zdarzenia przyszłe i niepewne (zwiększenie płynności ruchu, koncentracja zanieczyszczenia w okolicy pasa drogowego) jest bezzasadne.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że część zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji "zdezawuował jednym lakonicznym zdaniem", podzielając ustalenia organów administracji publicznej, a nadto podniósł, że raport oddziaływania na środowisko nie został skonsultowany z urbanistami, architektami, czy historykami sztuki oraz naruszał Europejską konwencję krajobrazową z dnia 20 października 2000 r. Odwołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do tego raportu było więc niewystarczające. Ponadto, ekrany akustyczne nie likwidują hałasu, a degradują krajobraz, dzielą przestrzeń miasta i zmieniają w nim relacje społeczne. Stowarzyszenie "[...]" wskazało, na brak w raporcie analizy natężenia ruchu tranzytowego i wpływu tego natężenia na emisję zanieczyszczeń w mieście.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić wniesioną kasację jedynie w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej przedstawionymi przez stronę ją wnoszącą.

Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tzw. decyzja środowiskowa). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia powinna wskazać organowi rozstrzygającemu warunki i wymagania, jakie powinno spełniać zrealizowane przedsięwzięcie, w zakresie wymagań ochrony środowiska, w świetle oceny aktualnego stanu środowiska, na które zamierzane przedsięwzięcie będzie oddziaływać i skutków projektowanego oddziaływania. Ustalenie warunków i wymagań ma nastąpić przed podjęciem realizacji przedsięwzięcia, a ich wykonanie winno być ocenione po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Powinno to pozwolić na ustalenie zasad korzystania ze środowiska (w tym oddziaływania na nie) przez organy w tym zakresie właściwe, w odpowiednich decyzjach administracyjnych. W takim ujęciu decyzja środowiskowa jest bezpośrednio powiązana z rozstrzygnięciem wyrażającym zgodę na realizację i ustalającą wymagania, które dane przedsięwzięcie powinno spełnić podczas jego realizacji (budowy) dla zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska w zakresie, w jakim już funkcjonujące przedsięwzięcie na środowisko mogłoby oddziaływać. Oznacza to, że konieczność ustalenia w decyzji środowiskowej wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym nie ma być spełniona przez określenie w decyzji środowiskowej urządzeń ochronnych, jakie powinny być przewidziane w projekcie budowlanym, czy poprzez ustalenie dopuszczalnych poziomów emisji. To pierwsze, bowiem ustalane jest w zatwierdzanym projekcie budowlanym (najczęściej przez pozwolenie na budowę), to drugie przez pozwolenie emisyjne. Decyzja środowiskowa ma ustalać efekty środowiskowe zastosowania odpowiednich środków, jakie zaś to mają być środki określają, poprzez inne akty administracyjne, właściwe do tego organy. Wyjaśnić należy, iż decyzja środowiskowa nie ustala bezpośrednio uwarunkowań mających znaczenie dla aktów reglamentujących korzystanie ze środowiska. Z tych względów nie można stawiać decyzji środowiskowej i postępowaniu dowodowemu przeprowadzonemu w związku z ustalaniem jej treści, zarzutu niesformułowania wymagań dotyczących działań określanych decyzjami reglamentującymi. Stąd też, w niniejszej sprawie nie można postępowaniu dowodowemu zarzucić braków, które nie mają znaczenia dla treści decyzji, w szczególności polegających na nieustaleniu faktów nieistotnych dla kontrolowanej decyzji bądź, które służyłyby wprowadzeniu do decyzji postanowień niemających oparcia w przepisach. Z proceduralnego punktu widzenia ocena oddziaływania na środowisko prowadzona podczas postępowania o wydanie decyzji środowiskowej ma charakter postępowania dowodowego, a dokumenty w jej trakcie gromadzone (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) są w rozumieniu k.p.a. środkami dowodowymi. Oceniane powinny, więc być w świetle wymagań stawianych przez k.p.a. środkom dowodowym (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Dlatego też raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Z drugiej jednak strony zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 66 cyt. ustawy. Z tych przyczyn postawienie postępowaniu dowodowemu, a w tym środkowi dowodowemu w postaci raportu, jedynie ogólnego zarzutu naruszenia zasady praworządności poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest chybionym zarzutem.

Odnosząc się w kontekście przedstawionych wyżej uwag do zarzutów wskazanych we wniesionej skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, iż nie są one uprawnione. Naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie na wynik sprawy można mówić jedynie wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść ukształtowanego decyzją stosunku prawnego. Konieczne jest, zatem wykazanie, że w wyniku naruszenia przepisów postępowania w sprawie zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Strona skarżąca zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz organom orzekającym w sprawie naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. takiego prawdopodobieństwa odmiennego rozstrzygnięcia sprawy nie wykazała. Należy podkreślić, iż autor kasacji stawiając zarzuty naruszenia przepisom procesowym nie wskazał jednocześnie na uchybienie konkretnym wymaganiom ustalonym w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzja organu drugiej instancji w zasadniczej części utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a zatem zbędne było w tym zakresie powtarzanie w decyzji organu odwoławczego uzasadnienia zawartego w utrzymywanej w mocy decyzji. Z kolei obowiązku Sądu "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie, jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawione wyżej wymogi skarżony wyrok zawiera.

Strona wnosząca kasację upatrywała uchybienie przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie skarżonym wyrokiem stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Zakwestionowane w kasacji ustalenia dotyczyły prawidłowości sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie prawidłowości przyjętej metody oraz obliczeń odnoszących się do poziomów substancji w powietrzu, w tym pyłu zawieszonego, dwutlenku azotu i dwutlenku siarki.

Stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom kasacji w skarżonym wyroku dokonano oceny przedstawionej w raporcie analizy oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze, która wykonana została w oparciu o referencyjną metodykę modelowania poziomów substancji w powietrzu, określoną na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). W przeprowadzonych obliczeniach uwzględniono wartości tła, uzyskane z danych Państwowego Monitoringu Środowiska. Zgodnie z wymogiem ww. rozporządzenia stężenia uśrednione dla roku zostały określone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach przy piśmie z 9 kwietnia 2009 r. zn. M/7620/1413/2009ap, przy czym uwzględniono też fakt, iż stężenie średnioroczne dwutlenku siarki określone z uwagi na ochronę roślin jest nienormowane w aglomeracji. W ramach przeprowadzonej analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń do powietrza sprawdzono też czy spełnione będą standardy jakości powietrza z uwzględnieniem dyspozycji art. 174 Prawa ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie, co uszło uwadze strony skarżącej w związku z przedmiotową inwestycją utworzono obszar ograniczonego użytkowania, co powoduje, że eksploatacja drogi nie może spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem. Wyjaśnić też trzeba, iż zgodnie z art. 3 pkt 28a Prawa ochrony środowiska standardem jakości powietrza jest poziom dopuszczalny, a więc poziom substancji, który ma być osiągnięty w określonym terminie, i który po tym terminie nie powinien być przekraczany. Poziomy dopuszczalne dla niektórych substancji w powietrzu obowiązujące dla obszaru, na którym zlokalizowane będzie przedsięwzięcie określone zostały z kolei na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47 poz. 281) w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia. Stwierdzić trzeba, iż strona wnosząca kasację nie wskazała na to, aby skarżonym wyrokiem uchybiono dyspozycji powyższych norm, a tym samym przyjąć należy, iż z zachowaniem wskazanych wyżej przepisów w raporcie przedstawiono analizę dotrzymywania poziomów dopuszczalnych: benzenu, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10 i tlenku węgla.

Nie jest też zasadne stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, iż przyjęte obliczenia nie spełniają przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Wykorzystanie metodyki referencyjnej przez organ administracji było uprawnione na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. w sytuacji, gdy uznano ją za dokładniejszą, a strona skarżąca okoliczności tej skutecznie nie podważyła.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.