Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 967/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23
journal: Dz.U. 2017 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 299/15 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/GL 299/15 oddalił skargę R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), przyznał R. L. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie na rzecz osoby uprawnionej – M.W.

W dniu [...] grudnia 2012 r. komornik sądowy przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wykaz spłat zadłużenia dłużnika alimentacyjnego G.W., z którego wynikało, że w czerwcu 2009 r. zostały przekazane R. L. alimenty w wysokości [...] zł, w lipcu 2009 r. – [...] zł, w sierpniu 2009 r. – [...] zł oraz we wrześniu 2009 r. – [...] zł. Organ wskazał, że w tym czasie skarżąca pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] zmienił wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2008/2009. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] uznał kwotę wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 czerwca do 30 września 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł za nienależnie pobrane świadczenie zobowiązując jednocześnie R. L. do zwrotu kwoty [...] zł, na którą składała się należność główna w kwocie [...]zł i ustawowe odsetki w kwocie [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 650/13 uchylił decyzje z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła określone prawo może dotyczyć jedynie okresu przyszłego a nie tego, który już upłynął. Tym samym w sprawie może znaleźć zastosowanie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

R. L. we wniosku z [...] września 2014 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2013 r. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 §1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". W uzasadnieniu wniosku powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 650/13 i wskazała, że z obrotu prawnego zostały usunięte decyzje, na podstawie których wydano decyzję z [...] maja 2013 r. o uznaniu kwoty wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane, co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2013 r. Kolejno decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 K.p.a w związku z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2013 r.

Organ uznał, że brak jest bezpośredniego związku w rozumieniu art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. między decyzją dotyczącą nienależnie pobranych świadczeń a decyzją o uchyleniu lub zmianie decyzji o przyznaniu świadczeń. Zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie jest przesłanką ani warunkiem koniecznym do orzekania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 kwietnia 2014 r. zaś nie dotyczy decyzji wydanej w sprawie uznania pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne i zobowiązania do ich zwrotu lecz decyzji zmieniającej wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2008/2009.

R. L. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a. i wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że powiązanie między decyzjami musi być rozumiane jako zależność jednej decyzji od drugiej, czyli w przypadku braku wydania pierwszej decyzji, nie zostałaby wydana druga, stanowiąca jej swoistą konsekwencję. A zatem istnieje związek pomiędzy decyzjami z [...] lutego 2013 r. i [...] maja 2013 r., gdyż obie zostały wydane na podstawie tej samej okoliczności faktycznej, tj. na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane. Podkreśliła ponadto, że kolejność wydania wyżej wymienionych decyzji nie jest przypadkowa albowiem decyzja z [...] maja 2013 r. stanowi naturalną i bezpośrednią konsekwencję decyzji z [...] lutego 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko, że wydanie decyzji w sprawie uznania świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz nakazanie ich zwrotu nie jest uzależnione od wcześniejszego uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej takie świadczenie. Ponadto Kolegium uznało, że w sprawie nie upłynął 10-letni termin liczony od terminu pobrania świadczeń, określony w art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uniemożliwiający wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Tym samym podstawą do wydania decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach było pobranie przez stronę świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które jej nie przysługiwały, a nie uprzednie wydanie decyzji o zmianie decyzji przyznającej te świadczenia. Kolegium wskazało ponadto, że wydanie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania, w toku którego organ pierwszej instancji obowiązany jest ustalić, czy świadczenia pobrane przez stronę są świadczeniami nienależnie pobranymi – w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ nie jest zatem związany ustaleniami dokonanymi w innym postępowaniu, jako że "wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych" czerpie z postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 23 ustawy.

R. L., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolnej jego ocenie oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu oraz podkreśliła, że wbrew stanowisku organu nie sposób nie zauważyć związku pomiędzy decyzjami z [...] lutego 2013 r. i z [...] maja 2013 r., gdyż obie te decyzje zostały wydane na kanwie tej samej okoliczności faktycznej, a mianowicie uznaniu świadczenia pobranego przez nią za nienależnie pobrane. Podniosła ponadto, że organ pierwszej instancji w samej decyzji z [...] maja 2013 r. wskazał na jej zależność od decyzji z [...] lutego 2013 r. W jej przekonaniu, gdyby w rzeczywistości decyzja wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 23 cytowanej ustawy miała charakter jednoznacznie autonomiczny, to orzekanie o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego, zostałoby poprzedzone wydaniem odrębnej i ostatecznej decyzji o uznaniu takiego świadczenia za nienależnie pobrane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało całość argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 299/15 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że wskazana przez pełnomocnika skarżącej podstawa wznowienia, tj. art. 145 §1 pkt 8 K.p.a., nie zachodzi w sprawie, gdyż nie istnieje związek pomiędzy uchyloną wyrokiem WSA z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 650/13 decyzją z [...] lutego 2013 r., na mocy której zmieniono wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2008/2009, a decyzją z [...] maja 2013 r., którą uznano za nienależnie pobrane świadczenia i zobowiązano do ich zwrotu. Poza tym organy administracji będąc związane prawomocnym orzeczeniem wykonały wskazania Sądu i Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji z [...] października 2008 r. nr [...] przyznającej R.L. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W dniu [...] maja 2013 r. uznał kwotę wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] czerwca do [...] września 2009 r. za nienależnie pobrane świadczenie oraz zobowiązał do zwrotu kwoty [...] zł. Podstawą do wydania decyzji z [...] maja 2013 r. był fakt pobierania przez skarżącą jednocześnie świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego i należności od dłużnika alimentacyjnego.

R. L., reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. M., wniosła od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną zarzucając naruszenie art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że decyzje w sprawie zostały wydane bez wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i przy jego dowolnej ocenie, przejawiającej się brakiem stwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2014 r. i w konsekwencji uchylenia decyzji z [...] maja 2013 r. w sytuacji uchylenia przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2013 r., która stanowiła bezpośrednią podstawę dla wydania decyzji, której uchylenia żądała skarżąca w toku postępowania wznowieniowego, co odpowiada przesłance określonej w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach należało uznać, że nie jest ona zasadna.

W ramach tej podstawy wskazano na art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który powiązano z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz z art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a. Naruszenie tych przepisów ma polegać na ich niewłaściwym zastosowaniu i zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddaleniu skargi pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego nie rozważono wyczerpująco zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolnie go oceniono, co spowodowało stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2014 r. i w konsekwencji decyzji z [...] maja 2013 r., wobec wydania wyroku uchylającego decyzję z [...] lutego 2013 r., która stanowiła bezpośrednią podstawę dla wydania decyzji, której uchylenia żądano w postępowaniu wznowieniowym.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd Wojewódzki. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, Nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął stan faktyczny sprawy i go przedstawił. Jest to stan faktyczny rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem. Postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób kompletny i wyczerpujący zgodnie z zarzucanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego, a okoliczności sprawy zostały ocenione na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Autor skargi kasacyjnej kwestionując stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd Wojewódzki w rzeczywistości kwestionuje stanowisko Sądu, że w sprawie nie ma związku pomiędzy - uchylonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 650/13 - decyzjami z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i z [...] lutego 2013 r. nr [...] a decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...]. Kwestionowanie takich okoliczności wymaga jednakże nie tyle kwestionowania przyjęcia ustalonego stanu faktycznego sprawy, co postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w powiązaniu z art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. Tak sformułowany zarzut został postawiony dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść cytowanej uchwały z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Dostrzegany przez autora skargi kasacyjnej związek w rozumieniu wskazanego przepisu istnieje między wyrokiem uchylającym decyzje o zmianie wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2008/2009 a decyzją o uznaniu kwoty wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 czerwca do 30 września 2009 r. za nienależnie pobrane świadczenie i jednocześnie o zobowiązaniu do zwrotu wskazanej kwoty. Nie jest to stanowisko prawidłowe i to nie tylko z powodu różnych podstaw prawnych wydania powyższych decyzji, jak podnosi się w skardze kasacyjnej.

Już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 650/13 wskazano jednoznacznie, że zmiana decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest możliwa jedynie w sytuacji bieżącego dostosowywania wymiaru świadczeń do sytuacji osób uprawnionych, a więc w granicach okresu świadczeniowego. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z czym odpada celowość jej modyfikowania, tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń ustawa przewiduje instytucję ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję, o której mowa w 23 ustawy. W konsekwencji – jak zalecił Sąd - organ pierwszej instancji winien umorzyć przedmiotowe postępowanie, a w zakresie ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń może uruchomić instytucję zwrotu z art. 23 ustawy.

Związek jaki występuje między powyższymi decyzjami sprowadza się zatem wyłącznie do tego, że dotyczą one świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego skarżącej kasacyjnie w okresie zasiłkowym 2008/2009. W sensie materialnym i procesowym mamy do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi, z wyodrębnieniem w każdej z nich podmiotu, przedmiotu i treści rozstrzygnięcia. To rozróżnienie powoduje także, że inne są okoliczności faktyczne i inne przepisy prawa stanowią podstawę do wydania decyzji w każdej z tych spraw. Rozróżnienie postępowań administracyjnych w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej takie świadczenie jest o tyle istotne, że każde z tych postępowań kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Oznacza to w konsekwencji, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji o zmianie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie będzie skutkować automatycznie brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej, co oznacza, że w momencie wydania decyzji orzekającej o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie jest wymagane istnienie ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję ostateczną przyznającą to świadczenie.

Z powyższych ustaleń jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji ma rację stwierdzając, że nie zachodzi związek pomiędzy uchyloną wyrokiem decyzją o zmianie wysokości świadczenia w okresie zasiłkowym 2008/2009 a decyzją o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wypłaconego w okresie 1 czerwca – 30 września 2009 r. i zobowiązaniu do ich zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na akt administracyjny, sprawując tę kontrolę pod względem zgodności z prawem oraz stosując środek określony w ustawie. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 §1 P.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 §1 i §2 P.p.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.