Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 417/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1947 nr 37 poz 181
law: Obwieszczenie Ministra Odbudowy z dnia 26 kwietnia 1947 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia prawa użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło A. O. (spadkobiercy M. R.) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1957 r. Nr [...].

SKO ustaliło, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 1999 r. M. R. reprezentowana przez adwokata R. N. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 r. nr [...] oraz decyzji nr [...], nr [...] i decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 1949 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzje wydane zostały na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych na skutek wojny (Dz. U. 1947 r., Nr 37, poz. 181), a powinny mieć w tej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947, nr 52, poz. 270). We wniosku podano, że wprawdzie stopień zniszczenia budynku określono na 65,31%, jednak budynek został odbudowany w stopniu znacznie większym, poprzez dobudowanie przybudówki. W celu ustalenia, jaki procent przedmiotowego budynku został rzeczywiście wybudowany w stosunku do zastanego przez odbudowujących stanu budynku po wojnie, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 28 lutego 2000 r. zawiadomiło o wszczęciu na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 marca 1959 r. nr [...] dotyczącej odbudowy budynku ze zniszczeń wojennych. Następnie Kolegium decyzją z dnia 15 maja 2000 r. Nr akt [...], wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji podano, że pomimo upływu określonego w piśmie z dnia 28 lutego 2000 r. terminu, akta sprawy nie zostały uzupełnione o właściwy dokument, podaną wyżej decyzję, a zatem postępowanie w tej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia 25 września 2000 r., strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z ostrożności procesowej, z uwagi na treść pouczenia w decyzji, strona złożyła również skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 2384/00 odrzucił skargę M. R. na decyzję Kolegium z dnia 15 maja 2000 r. nr [...], z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia.

Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powzięło wątpliwość jakiej dotyczy on decyzji, w związku z powyższym wystąpiło do strony o wyjaśnienie, czy wniosek dotyczy decyzji z dnia 23 marca 1959 r. nr [...] czy z dnia 23 marca 1957 r. nr [...]. Pismem z dnia 17 stycznia 2005 r. strona zawiadomiła, iż wniosek dotyczy decyzji z dnia 23 marca 1957 r. nr [...], nr [...] i [...] oraz decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 1949 r. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO uznało jego zasadność, przyjmując, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i dniu 19 stycznia 2005 r. wydało trzy decyzje:

- odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Technicznego Urzędu Miejskiego z dnia 26 czerwca 1949 r. nr [...] – decyzja nr [...];

- odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia 29 września 1961 r. nr [...] i [...] – decyzja nr [...];

- uchylającą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2000 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 nr [...] – decyzja nr [...].

Dwie pierwsze decyzje stały się prawomocne, albowiem skargi złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały odrzucone postanowieniami z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawach sygn. akt II SA/Gd 834/05 oraz sygn. akt 835/05. Skargi kasacyjne na wymienione postanowienia zostały oddalone postanowieniami Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawach sygn. akt I OSK 408/07 i sygn. akt I OSK 409/07.

W stosunku do trzeciej wskazanej wyżej decyzji, strona również złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 233/05 decyzje uchylił, z uwagi na to, iż w postępowaniu przed Kolegium w składzie orzekającym (w pierwszej i drugiej instancji) brała udział ta sama osoba. Po ponownym, rozpoznaniu sprawy, SKO decyzją z dnia 6 czerwca 2007 r. Nr akt [...] orzekło o uchyleniu swej decyzji z dnia 15 maja 2000 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona domagając się stwierdzenia jej nieważności. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., iż decyzja Kolegium z dnia 6 czerwca 2007 r. wydana została w stosunku do osoby nieżyjącej (M. R. zmarła w dniu 22 kwietnia 2007 r.).

Rozpatrując ponownie sprawę SKO wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 marca 1957 r. Decyzją tą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, w związku z doprowadzeniem do stanu używalności budynku przy ul. K. [...] (obecnie S.), na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 37 poz. 181) w brzmieniu dekretu z dnia 25 października 1948 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 389), orzekło o uzyskaniu przez F. R. na okres 20 lat prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek: murowany, dwupiętrowy, handlowo-mieszkalny, podpiwniczony kryty papą z placem o łącznej powierzchni 1.096 m2. SKO podniosło, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją prawa procesowego, której celem jest weryfikacja ostatecznych decyzji i w konsekwencji możliwość ich wyeliminowania z obrotu prawnego w przypadku, gdy są one obciążone najpoważniejszymi wadami. Enumeratywny katalog tych wad (przesłanek stanowiących podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie) ustanowiony został w art. 156 §1 pkt 1- 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. O naruszeniu prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 kpa, można mówić wtedy, gdy istnieje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Najczęściej w judykaturze wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Należy zgodzić się z poglądem, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie należy ocenić, czy podstawą orzeczenia z dnia 23 marca 1957 r. winny być przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, czy też, jak twierdzi to strona, ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa.

Przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. normowały zasady i tryb uznawania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określały skutki prawne takiego uznania, w tym uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych oraz uprawnienia i obowiązki podmiotów przeprowadzających naprawę budynków uszkodzonych. Natomiast ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. określała formę i zakres pomocy Państwa w realizacji nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego, a także regulowała kwestię pomocy Państwa i związanych z tym uprawnień w przypadku naprawy zniszczonych budowli, nakazując jednocześnie traktowanie jako "nowej budowy" odbudowę budynków zniszczonych więcej niż w 33 %, jeżeli chodzi o Ziemie Odzyskane i więcej niż 66 % na pozostałym obszarze kraju. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, zarówno ta ustawa jak i dekret z dnia 26 października 1945 r. normowały zasady i tryb uznawania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określały skutki prawne takiego uznania, w tym uprawnienia podmiotów dokonujących naprawy. Na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa osoby dokonujące naprawy budowli zniszczonych więcej niż w 66 % (na obszarze kraju, poza Ziemiami Odzyskanymi) nabywały uprawnienia do uzyskania własności czasowej terenów pod budynkami, a na podstawie dekretu prawo użytkowania nieruchomości. W uchwale z dnia 22 lutego 1996 r. III AZP 35/95 (OSNP 1996/16/217) Sąd Najwyższy stwierdził, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy (budynków zniszczonych więcej niż w 66 %) została wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, możliwość przyznawania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowią naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny.

Strona na poparcie swojego żądania powołuje się na tę uchwałę, podając iż została ona wydana w sprawie o identycznych okolicznościach prawnych i faktycznych jak niniejsza. Kolegium stwierdziło, że stan faktyczny sprawy nie był identyczny, bowiem budynek, w sprawie, której dotyczyła wymieniona uchwała, uszkodzony został w 92,41%, a w niniejszej sprawie budynek uszkodzony był wskutek wojny jedynie w 65,31 %, co wynika z orzeczenia nr [...] z 26 czerwca 1949 r. Orzeczenie to nie zostało w sposób skuteczny zakwestionowane i dlatego też nadal pozostaje w obrocie prawnym. SKO uznało, iż w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 marca 1957 r. nr [...], bowiem decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia, jaki procent budynku został rzeczywiście wybudowany, Kolegium wyjaśniło, iż okoliczność ta nie jest istotna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kluczowym dla sprawy było jedynie ustalenie wielkości zniszczenia budynku czy budowli wskutek wojny, albowiem od tego zależała właśnie możliwość zastosowania przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Skoro w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie, w którym określono stopień zniszczenia budynku położonego w G. przy ul. K. [...] (obecnie S.) na 65,31%, to bez znaczenia pozostaje fakt dobudowania przybudówki, łączącej ten budynek z budynkiem sąsiednim, jak podano we wniosku. Fakt dobudowania przybudówki nie zmienia wielkości uszkodzenia lub zniszczenia budynku wskutek działań wojennych określonego procentowo w orzeczeniu z dnia 26 czerwca 1949 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia żądania strony, dotyczącego ustalenia jaki procent przedmiotowego budynku został rzeczywiście wybudowany, w stosunku do zastanego przez odbudowujących stanu budynku po wojnie. Do uznania czy w sprawie mają zastosowanie przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy też ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. zasadnicze znaczenie miała okoliczność procentowego zniszczenia, czy uszkodzenia budynku wskutek działań wojennych, a nie fakt odbudowania budynku w stopniu większym niż został zniszczony - poprzez dobudowanie przybudówki.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności badaniu podlegają jedynie wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś poprzedzającym jej wydanie postępowaniu (powodujące w następstwie wadliwość decyzji). W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w cytowanym przepisie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7704/98, z dnia 13 sierpnia 2003 r., sygn. akt III SA 2521/02, z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt III SA 1685/00, z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt III SA 1430/00). Niemożliwe tym samym jest rozstrzyganie sprawy co do jej istoty, czy też prowadzenie postępowania dowodowego. Z uwagi na powyższe, brak było według SKO podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1957 r. nr [...].

A. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art.7, art. 8 oraz art. 77 w związku z art. 84 kpa, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ administracji dowodu z opinii biegłego mimo, iż dowód był niezbędny do należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Strona wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty w sposób zgodny z żądaniem zawartym we wniosku, tj. stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Uzasadniając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ponownie powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 35/95 wskazując, iż w sytuacji, gdy budynek został oddany do odbudowy pod rządami ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa do oceny aspektów prawnych tego zdarzenia prawnego miały zastosowanie jej przepisy, a te stanowiły, iż nową budowę stanowią także naprawy budowli zniszczonych odpowiednio w 33% lub 66%. Zastosowanie zatem w 1957 r. nieobowiązujących przepisów dekretu i rozporządzenia wykonawczego pozbawiło F. R. możliwości skorzystania z dobrodziejstwa w postaci pomocy państwa udzielanej na podstawie przepisów ustawy. Wnioskodawca nie twierdzi, iż SN w cytowanej uchwale całkowicie wykluczył stosowanie przepisów dekretu z 1945 r. jednak stwierdził wyraźnie, że było to możliwe tylko wówczas, gdy nie kolidowały z regulacją ustawy z 1947 r. W niniejszej sprawie kolizja taka jednak zachodziła. Stopień odbudowy budynku był na tyle wysoki, że przekraczał obydwa progi procentowe przewidziane przez ustawę. M. R. w dotychczasowym postępowaniu kwestionowała wskazany w orzeczeniu procent uszkodzenia budynku, uważając za niemiarodajne wyliczenia tegoż uszkodzenia jako 65,31%. Uszkodzenie budynku było znacznie wyższe, a więc i stopień odbudowy był wyższy. Dla ustalenia stopnia uszkodzenia nie było nawet konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, bo do przekroczenia wymaganego odsetka budynkowi bez przybudówki brakowało jedynie 0,7%. Zatem dobudowanie przybudówki spowodowało przekroczenie ustawowego progu odbudowy. Powołał się skarżący na wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt I ACa 1100/02, w którym przyjęto, iż na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego wystarczy ustalenie, iż sporny budynek był zniszczony w więcej niż 33%. Skarżący twierdzi, iż wysoce wątpliwa jest wiarygodność podanego w decyzji procentowego uszkodzenia budynku. W ocenie skarżącego dziwnym jest, że procent ten tylko o dziesiąte rozmija się z liczbą 66% uprawniające osobę odbudowującą do skorzystania z pomocy państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.127 § 3, art.156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tj. Dz. U. Nr 37 poz.191 z 1947r. ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 27 stycznia 2009 r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w sytuacji, gdy istnieje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W ocenie SKO brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z dnia 23 marca 1957 r., orzekająca o przekazaniu F. R. w użytkowanie naprawiony przezeń budynek uszkodzony wskutek działań wojennych w użytkowanie na okres 20 lat na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny narusza rażąco prawo.

W dacie wydawania przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowały dwa akty normatywne: wskazany wyżej dekret, który utracił moc w 1968 r. oraz ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Przepisy dekretu oraz przepisy wykonawcze nie określały procentowego uszkodzenia budynków przekazanych do naprawy jako warunku uznania budynku za naprawiony, a mówiły o naprawie gruntownej. Ta właśnie gruntowna naprawa, stwierdzona przez władzę budowlaną na podstawie oględzin budynku, stanowiła podstawę do przekazania osobie odbudowującej budynek w użytkowanie nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia (art. 9 ust. 1). Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. określała natomiast przypadki, w jakich odbudowa zniszczonych budynków uznawana jest za budowę nową - na terenach Ziem Odzyskanych 33%, na pozostałym obszarze 66%. W przypadkach tych, osobom odbudowującym zniszczone budynki przyznawana była pomoc państwa. Budynek odbudowany przez F. R. zniszczony został w 65,31%, co zostało ustalone i określone w orzeczeniu Naczelnika Wydziału Technicznego Oddziału Inspekcji Budowlanej Urzędu Miejskiego nr [...], na podstawie oględzin budynku dokonanych w dniu 14 czerwca 1949 r. Orzeczenie to stanowiło podstawę do uznania, iż zniszczony we wskazanym procencie budynek w tymże procencie został odbudowany oraz do wydania decyzji stanowiącej przedmiot niniejszego rozpoznania.

Organ, w ocenie Kolegium, zasadnie wydał decyzję na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, albowiem odbudowa budynku nie osiągnęła 66%. Kolegium za nieuzasadniony uznało postawiony we wniosku, w związku ze wskazanym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2002 r., zarzut dotyczący niezastosowania przez organy administracji przepisów art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. SKO podało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, według którego obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska w rozumieniu wszystkich aktów prawnych obowiązujących w okresie powojennym nie mieścił się w tym, co określono jako "Ziemie Odzyskane". Pojęcie to poprzez użycie słowa "odzyskane" miało w pierwszym rzędzie wymiar polityczny. Równocześnie jednak spełniało istotną rolę praktyczną pozwalało bowiem odróżniać od "starych ziem" tereny włączone w obszar Państwa Polskiego w wyniku II wojny światowej. Te ostatnie właściwie pod każdym względem różniły się od "starych ziem". Stwarzały zupełnie różne problemy w zarządzaniu, co miało znaleźć swój wyraz również w aktach normatywnych. "Ziemie Odzyskane" jako pojęcie prawne nigdy nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Możliwość utożsamienia z nimi obszaru byłego Wolnego Miasta Gdańska nie może być zatem dokonana w drodze wykładni językowej, lecz wymaga stosowania innych reguł interpretacyjnych. Wolne Miasto Gdańsk istniejące w dwudziestoleciu międzywojennym było tworem traktatu wersalskiego. Status Wolnego Miasta nie pozostawiał Gdańska wraz z przyległym okręgiem w granicach Państwa Polskiego, lecz również nie włączał go do Niemiec. W celu zapewnienia Polsce swobodnego dostępu do morza dawał Polsce szerokie uprawnienia, wśród których dla potrzeb rozpatrywanego zagadnienia, na szczególne podkreślenie zasługuje włączenie Wolnego Miasta Gdańska do polskiego obszaru celnego i powierzenie Polsce prowadzenie jego spraw zagranicznych. Taka szczególna pozycja Wolnego Miasta Gdańska rzutowała następnie na stan prawny istniejący w okresie powojennym. Ten zaś znowu determinowały względy polityczne. Uznawanie bowiem, że tereny byłego Wolnego Miasta Gdańska nie są "Ziemiami Odzyskanymi" dowodziło trwałości polskości Gdańska. Nie negując twierdzeń, co do podobnego stanu (w zakresie demograficznym, zniszczeń wojennych itp.) obszaru byłego Wolnego Miasta Gdańska oraz Ziem III Rzeszy Niemieckiej włączonych w granice Polski w 1945 r., Kolegium wskazało, że ustawodawca kwestię zrównania tych obszarów dla potrzeb administracyjnych rozwiązał inaczej niż chce tego strona skarżąca, mianowicie posługiwał się w aktach prawnych rozbudowanym określeniem "Ziemie Odzyskane" i byłego Wolnego Miasta Gdańska (np. dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, Dz. U. Nr 49, poz. 79, dekret z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych, Dz. U. Nr 66, poz.410). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1946 r. w sprawie tymczasowego podziału administracyjnego Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 28, poz. 177). W § 1 rozporządzenia wśród województw tworzonych na Ziemiach Odzyskanych nie wymieniono województwa gdańskiego. Przepis ten koresponduje z § 3 pkt 2 mówiącym o włączeniu do województwa gdańskiego powiatów utworzonych na terenach byłych Prus Wschodnich, a więc niewątpliwie "Ziem Odzyskanych". SKO uznało w związku z powyższym, że w pojęciu "Ziemie Odzyskane" funkcjonującym w polskim systemie prawnym w okresie powojennym nie mieścił się obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska. Wszelkie zatem akty normatywne regulujące stany odnoszące się do terenów Ziem Odzyskanych obejmowały swym działaniem także obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska tylko wówczas, kiedy wyraźnie o tym stanowiły (por. NSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2622/94).

Odnosząc się do zarzutów wniosku dotyczących zaniechania przez organ administracji przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, w jakim procencie rzeczywiście budynek został odbudowany, Kolegium podzieliło uprzednio wyrażone stanowisko co do zbierania materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w postępowaniu prowadzonym w tym trybie badaniu podlegają jedynie wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w cytowanym przepisie (por. NSA w wyrokach z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7704/98, z dnia 13 sierpnia 2003 r., sygn. akt III SA 2521/02, z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt III SA 1685/00, z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt III SA 1430/00). Niemożliwym zatem jest rozstrzyganie sprawy co do jej istoty czy też prowadzenie postępowania dowodowego.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że obowiązujące przepisy przewidywały, iż procent uszkodzenia budynku winien być określony przez władzę budowlaną przed przystąpieniem do naprawy (art. 9 ust. 2). Z orzeczenia Nr [...] wynika, iż budynek zniszczony był wskutek działań wojennych w 65,31%. Naprawa mogła zatem stanowić jedynie taki procent, w jakim budynek został uszkodzony. Fakt, iż do budynku dobudowana została przybudówka, której, jak podaje sam wnioskodawca, przed zniszczeniem budynku nie było, nie może skutkować uznaniem wybudowania tejże przybudówki za odbudowę budynku. Odbudowa winna dotyczyć wyłącznie bryły budynku w postaci pierwotnej. Wszelkie dodatkowe dobudowy czy rozbudowy budynku w kształcie odmiennym od pierwotnego nie mogą zostać uznane za jego odbudowę, jako zniszczonego w wyniku działań wojennych.

Na powyższą decyzję A. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny, wpływ na wynik sprawy: art. 7 i 8 kpa w związku z art. 77 kpa, w zw. z art. 84 kpa, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ administracji dowodu z opinii biegłego mimo, iż był to dowód niezbędny do należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy; art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż organ administracji, pomimo wniosku strony w tym przedmiocie, zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, na okoliczność procentowego uszkodzenia budynku położonego przy ul. S. w G. Tymczasem w jego ocenie wątpliwa jest wiarygodność powołanego (ale nieustalonego) w decyzji procentowego uszkodzenia budynku. Procent zniszczeń określony w decyzji z 28 czerwca 1949 r. Nr [...], a następnie w przedmiotowej decyzji z 1957 r., jedynie o dziesiąte procenta rozmija się z liczbą 66%, uprawniającą osobę, która odbudowała budynek, do skorzystania z pomocy państwa. Biorąc pod uwagę powszechnie znaną samowolę orzeczniczą organów administracji w okresie, w którym wydana została decyzja ustalająca w/w procent zniszczenia, zasadny był wniosek o zweryfikowanie poprawności poczynionych przez organy administracji ustaleń. Ponadto w ocenie skarżącego nie bez znaczenie pozostaje kwestia dobudowania przybudówki w czasie odbudowy przedmiotowej nieruchomości. Dowód z opinii biegłego pozwoliłby m.in. na potwierdzenie, że przed zniszczeniem budynku wskutek wojny nie była do niego dobudowana przybudówka. Takie ustalenie rzutowałoby na określenie procentowego zniszczenia budynku, tym samym dezawuując wiarygodność poczynionych przez organ administracji ustaleń w tej mierze. Z powyższych względów zaniechanie przez Kolegium przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło merytoryczną kontrolę ustaleń poczynionych przez Prezydium MRN. Kwestia uszkodzenia budynku w 65,31 % budzi poważne wątpliwości, wbrew temu, co twierdzi Kolegium. Wniosek dowodowy w strony zmierzał właśnie do ich wyjaśnienia. Kolegium arbitralnie przyjęło jednak, że ustalenia poczynione w w/w decyzjach są poprawne, zasłaniając się przy tym niemożnością przeprowadzenia takiego dowodu w postępowaniu nadzwyczajnym. Stanowisko SKO, jakoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było niedopuszczalne w świetle zasad rządzących postępowaniem nadzwyczajnym nie znajduje normatywnych podstaw. Nie istnieje żaden przepis, który wyłączałby stosowanie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego ogólnych przepisów o postępowaniu dowodowym. Postępowanie uregulowane w art. 156 - 159 kpa jest wprawdzie postępowaniem nadzwyczajnym, jednakże fakt ten nie może prowadzić do arbitralnej konkluzji o swego rodzaju "derogacji" części przepisów normujących postępowanie administracyjne. Na uzasadnienie powyższego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. (sygn. akt III ARN 20/92, LEX nr 79950), z którego wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - w zakresie ustalania przez organ stanu faktycznego sprawy - rządzi się tymi samymi zasadami, co zwyczajne postępowanie administracyjne. Tym samym, z treści art. 77 kpa wyprowadzić można dla organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności dyrektywę, zgodnie z którą obowiązany jest on w toku postępowania podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, a następnie materiał ten wszechstronnie rozpatrzyć. W szczególności zaś, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (a jak wcześniej wykazano, w niniejszym stanie faktycznym mają one zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia), organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. W tej sytuacji odmowę Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego uznać należy za bezpodstawną i rażąco naruszającą prawo. Przedstawiony powyżej pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 73/09). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

Jak twierdzi skarżący, decyzja Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tego względu, że oparto ją na przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r. rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny (Dz. U. z 1947 r., Nr 37 po. 181), w miejsce mającej zastosowanie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270). Zgodnie z treścią art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa: "z dniem wejścia w życie ustawy niniejszej tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane.". Tym samym, z dniem wejścia w życie w/w ustawy, utracił moc dekret z 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny. Zasadność powyższego poglądu została potwierdzona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. (sygn. akt III AZP 35/95, OSNAP 1996/16/217). Jednocześnie SN zwrócił uwagę, iż każdy stan faktyczny i prawny konkretnej nieruchomości należy badać odrębnie i dopiero po dokładnym zbadaniu ocenić uprawnienia osób odbudowujących daną nieruchomość. W sytuacji, gdy budynek został oddany do odbudowy w czasie obowiązywania ustawy o popieraniu budownictwa do oceny aspektów prawnych (w tym cywilnoprawnych) tego zdarzenia prawnego zastosowanie miały przepisy powołanej ustawy. W art. 2 ustawy określono przedmiot jej regulacji jako popieranie "nowego budownictwa prywatnego" ze strony Państwa. W punkcie 2 art. 2 ustawy, ustawodawca określił jednocześnie, w drodze przyjęcia swego rodzaju fikcji prawnej, iż w myśl ustawy, budowę nową stanowią także naprawy budowli zniszczonych odpowiednio w ponad 33% lub 66%. Przy spełnieniu warunków określonych w ustawie o popieraniu budownictwa (a tak stało się w przedmiotowej sprawie), organy Państwa, bądź związki samorządu terytorialnego obligatoryjnie obowiązane są udzielać pomocy w zakresie nowego budownictwa prywatnego. Stanowisko to wynika z egzegezy precyzyjnego sformułowania powoływanego przepisu, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu cytowanej wyżej uchwały SN. Sąd Najwyższy stwierdził w niej kategorycznie, że na właściwym organie ciąży bezwzględny obowiązek udzielenia pomocy przewidzianej w art. 4 na rzecz osób dokonujących odbudowy, nawet gdyby osoby te wnosiły o wydanie decyzji odwołującej się do innej podstawy prawnej, uchylonego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Zatem okoliczność, że organ administracji orzekający w 1957 r. zamiast ustawy zastosował nieobowiązujące przepisy dekretu i rozporządzenia wykonawczego, zupełnie pozbawiła F. R. możliwości skorzystania z dobrodziejstwa w postaci pomocy państwa udzielanej na podstawie przepisów ustawy.

Ponawiając dalsze argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodziła kolizja miedzy przepisami ustawy i dekretu. Po pierwsze, stopień odbudowy przedmiotowego budynku ze zniszczeń był na tyle wysoki, że przekraczał on obydwa przewidziane przez ustawę o popieraniu budownictwa progi procentowe. Wprawdzie z treści decyzji Prezydium MRN z 1957r. wynika, iż przedmiotowy budynek wskutek wojny uszkodzony został w stopniu wynoszącym 65,31 %, jednak wyliczenie to nie było miarodajne, gdyż nie brało pod uwagę faktu, że F. R. wybudował budynek większy niż ten, który został zniszczony wskutek działań wojennych (poprzez dobudowanie przybudówki). Stopień odbudowy ze zniszczeń tegoż budynku był więc znacznie wyższy, a tym samym odbudowa spełniała kryteria stawiane przez ustawę o popieraniu budownictwa. Za taką interpretacją przepisów ustawy i zastosowaniem jej do analizowanego stanu faktycznego przemawia dodatkowo jej ratio legis, gdyż miała ona premiować wysiłek osób, które przyczyniały się do odbudowy kraju ze zniszczeń wojennych. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy budynek został zniszczony wskutek wojny jedynie w 65,31 % i że ten wskaźnik należało uznać za miarodajny dla stwierdzenia obowiązku zastosowania ustawy, to i tak zgodnie z jej art. 2 ust. 2 naprawę budowli zniszczoną w takim stopniu uważać należało za budowę nową. Skarżący ponownie powołuje i przytacza wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2002 r. w sprawie sygn. akt ACa 1100/02. Według skarżącego Kolegium w dalszym ciągu w przekonujący sposób nie uzasadniło swojego niezmiennego stanowiska w przedmiocie legalności decyzji Prezydium MRN z 1957 r. Organ w sposób całkowicie dowolny traktuje kwestię obowiązywania aktu prawnego w czasie. Jak wskazuje strona, rozpoznanie danego stanu faktycznego na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, stanowi klasyczny przykład rażącego naruszenia prawa. Jeżeli oba akty prawne (ustawa i dekret) regulowałyby kwestię pomocy państwa w sposób identyczny, usprawiedliwione mogłyby okazać się rozważania dotyczące ewentualnej zgodności wydanej decyzji administracyjnej z przepisami prawa, pomimo powołania w jej treści wadliwej podstawy prawnej. Jednakże oba akty prawne w sposób odmienny regulują kwestię przedmiotowej pomocy państwowej, wobec czego nie powinno budzić wątpliwości, że zastosowanie przepisów dekretu w miejsce obowiązujących przepisów ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa, kwalifikujące decyzję jako nieważną. Zdaniem skarżącego, ostateczna decyzja SKO jest po raz kolejny wadliwa, a zatem zachodzi potrzeba jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż opisana wyżej decyzja SKO nie narusza prawa.

Kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się na podstawie przepisów art. 156 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego i dotyczy decyzji (orzeczenia) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1957 r. nr [...], którą w związku z doprowadzeniem do stanu używalności budynku przy ul. K. 24 (obecnie S.), na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 37, poz. 181), w brzmieniu dokonanym nowelą – dekretem z dnia 25 października 1948 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 389), orzeczono o uzyskaniu przez F. R. na okres 20 lat prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek: murowany, dwupiętrowy, handlowo-mieszkalny, podpiwniczony, kryty papą, z placem o łącznej powierzchni 1.096 m2. Przytoczone wyżej okoliczności sprawy zostały przez organ ustalone prawidłowo i w istocie mają charakter niesporny, zarówno zarzuty skargi jak i te podnoszone w toku postępowania dotyczą bowiem kwestii o charakterze prawnym.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały;

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek poprzedniczki prawnej skarżącego, z dnia 30 czerwca 1999 r., dodatkowo sprecyzowany pismem z dnia 17 stycznia 2005 r., jak i składane w toku wieloletniego postępowania administracyjnego pisma oraz środki odwoławcze, nieodmiennie wskazują jako przyczynę nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1957 r. nr [...] pkt 2 przytoczonego wyżej przepisu, poprzez wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi zatem na konsekwentnie i stanowcze stanowisko strony skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, prawidłowo Kolegium poczyniło wszechstronne badanie oraz dokonało oceny przedmiotowego orzeczenia Prezydium MRN pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów w wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. m. in. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., GAP 1989, Nr 13). Przy tak zakreślonych granicach postępowania, jak już wyżej wskazano, organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 44/08 Baza orzeczeń LEX nr 506459).

W tym kontekście żądanie strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, którego celem miałoby być zweryfikowanie ustalenia stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku, określonego pozostającym w obrocie prawnym orzeczeniem nr [...] z dnia 26 czerwca 1949 r., było niedopuszczalne. Kolegium jako organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności nie mógł przeprowadzić dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności ostatecznego orzeczenia (decyzji) Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 r. pod kątem przesłanek z art. 156 kpa dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Zgodzić się trzeba przy tym ze skarżącym, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, mają w pełni zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały, jak twierdzi strona skarżąca, okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Przy czym, istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji czy domniemaniu, jak czyni to skarżący podważając wiarygodność ustalenia stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku konkluzją o "powszechnie znanej samowoli orzeczniczej" organów administracji w tym okresie, oraz całkowicie dowolnym stwierdzeniem o wątpliwości dowodowej orzeczenia Prezydium MRN z dnia 28 czerwca 1949 r. Nr [...]) w związku z tym, że ustalony w nim procent uszkodzenia (65,31%) jest tylko o dziesiąte procenta niższy od 66%. Podkreślić należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, może to dotyczyć również naruszeń postępowania, a dopiero po tym możliwe jest dokonanie oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. W przedstawionym stanie faktycznym uprawniona była, zdaniem Sądu, ocena Kolegium, co do prawidłowości ustalenia i określenia w orzeczeniu Naczelnika Wydziału Technicznego Oddziału Inspekcji Budowlanej Urzędu Miejskiego nr [...] stopnia uszkodzeń budynku położonego w Gdańsku przy ul. K. 24 (obecnie S.), dokonana na podstawie jego oględzin w dniu 14 czerwca 1949 r. Wskazane orzeczenie (vide: fotokopia w aktach administracyjnych archiwalnych) ustalające procent uszkodzenia budynku wydane zostało według reguł określonych w rozporządzeniu Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39). W dacie orzeczenia z dnia 29 czerwca 1949 r. Nr [...] gruntowną naprawą, o której była mowa w art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. RP z 1947 r., Nr 37, poz. 181) była między innymi naprawa, która obejmuje co najmniej:

1) wymianę w całości lub w przeważającej części : podłóg, futryn, ram okiennych i drzwi z futrynami – na nowe oraz odbicie i uzupełnienie większości tynków albo

2) wymianę bądź uzupełnienie części konstrukcyjnych budynku lub jego części, albo

3) całkowitą naprawę budynku lub jego części, uszkodzonych co najmniej w 20%

(§ 1 ust. 2 pkt 1-3 w/w rozporządzenia). Jak wynika z adnotacji na orzeczeniu Nr [...] (przysługiwało co do niego odwołanie), zostało ono utrzymane w mocy w dniu 21 czerwca 1950 r. Wcześniej, Zarząd Miejski w Gdańsku Wydział Techniczny Oddział Nadzoru Budowlanego orzeczeniem z dnia 20 kwietnia 1948 r. Nr 372/48/11 przydzielił F.owi R. przedmiotowy uszkodzony wskutek wojny budynek do "gruntownej naprawy" (vide: fotokopia orzeczenia z dnia 23 marca 1957 r. w aktach administracyjnych archiwalnych). Z kolei protokół badania wytrzymałości murów spalonego budynku sporządzony w dniu 16 grudnia 1946 r., po oględzinach, (podpisany przez M. R. oraz architektów A. L. i T. M.) stwierdzał, że budynek nadaje się do odbudowy i określał jej niezbędny zakres (vide: fotokopia protokołu w aktach administracyjnych archiwalnych).

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Nie stwierdzając rażącego a nie: domniemanego naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu orzeczenia z dnia 23 marca 1957 r., prawidłowo SKO odmówiło przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, celem zweryfikowania stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku poprzez objęcie nim części dobudowanej. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wniosek w tym przedmiocie skarżącego, a wcześniej jego poprzedniczki prawnej, w istocie zaś miałby służyć weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien nastąpić na drodze postępowania zwykłego, nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. kpa. Zarzut, iż przy dokonywaniu ustalenia stopnia uszkodzenia budynku nie wzięto pod uwagę części dobudowanej, przez co nastąpiło zaniżenie wielkości odbudowy, jest w istocie zarzutem naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 i art. 77 § 1 kpa, to jest niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Właśnie tego rodzaju zarzut może być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, dowód ten służyłby bowiem do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, art. 8 w związku z art. 77 i art. 80 kpa jest niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 kpa.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie można było bez wątpliwości stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa materialnego. Wskazać przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia), w ramach którego podjęte zostały kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje SKO, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny, przy czym, co wyjaśniono wyżej, przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca niezależnie od okoliczności, że nie jest i nie było przedmiotem zarzutów. Zgłoszony zaś przez skarżącego zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisów dekretu (o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny) a nie ustawy (o popieraniu budownictwa) Sąd również uznaje za niezasadny.

Rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Ponieważ działanie organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności zasadniczo się różni od postępowania zwykłego, obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W tym kontekście, zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko SKO co do tego, że będące przedmiotem niniejszej sprawy orzeczenie (decyzja) Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 r. wydane zostało na podstawie obowiązującego w okolicznościach sprawy zakończonej przedmiotowym orzeczeniem, dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Wejście w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) nie uchylało w sposób automatyczny dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wskazywany przez strony przepis art. 21 ustawy przewidywał natomiast, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane. Niewątpliwie zatem w dacie podjęcia decyzji (orzeczenia) prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 r. obowiązywały oba wymienione wyżej akty prawne. Wzajemna relacja między wskazanymi aktami była przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., III AZP 35/95 (OSNP z 1996 r., Nr 16, poz. 217), w której SN stwierdził, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181) możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowią naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny.

Przytoczona uchwała była odpowiedzią na zagadnienie prawne przekazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca 1995 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 kpc w związku z art. 211 kpa: czy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 r. Nr 52 poz. 270) wyłączona została możliwość ustanowienia na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tekst jednolity: Dz. U. z 1947 r., Nr 37 poz. 181) - użytkowania nieruchomości na rzecz osoby, która dokonała naprawy budynków zniszczonych lub uszkodzonych więcej niż w 33% lub 66%?

Rozpatrując tak przedstawione zagadnienie prawne wskazał Sąd Najwyższy między innymi, że dekret normował zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5-13). Z kolei ustawa określała formy poparcia Państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1 ...) oraz naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). W dekrecie zostały zawarte ustawowe definicje budynku zniszczonego, to jest znajdującego się w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien on ulec rozbiórce (art. 1 ust. 3 dekretu) oraz budynku uszkodzonego, to jest budynku znajdującego się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, który jednak według orzeczenia władzy budowlanej może być doprowadzony do stanu używalności (art. 1 ust. 4 dekretu). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy dotyczy położonych na Ziemiach Odzyskanych budowli, zniszczonych więcej niż 33%, a na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66% i uznaje naprawę tych budowli za naprawę nową. Jak uznał Sąd Najwyższy w przytoczonej uchwale, pojęcie budynku zniszczonego, określone w dekrecie i pojęcie budowli zniszczonej, używane w ustawie nie są tożsame, gdyż w rozumieniu dekretu budynek zniszczony to taki, który powinien ulec rozbiórce, a budowla zniszczona to według ustawy budowla uszkodzona ponad 33% bądź 66% w zależności od miejsca położenia, bez określenia górnej granicy zniszczenia. Oznacza to, że budowla zniszczona w rozumieniu ustawy obejmuje część budynku nazwanego wspólnym mianem budynku zniszczonego i budynku uszkodzonego, jeżeli procent zniszczeń przekracza normy wskazane w ustawie. W tym zakresie oba akty prawne regulują ten sam przedmiot objęty nową regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie ustawy konsekwencjom prawnym, wynikającym z bezpośredniego działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego odnoszą się normy dekretu i ustawy. Jak wskazał dalej Sąd Najwyższy, po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66%, w zależności od ich położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie przepisów dekretu. Klauzula zawarta w art. 21 ustawy o utracie mocy wszelkich przepisów regulujących "w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane" ma - zdaniem Sądu Najwyższego - charakter derogacyjny i zmierza do uchylenia przepisów regulujących odmiennie problematykę objętą aktem ustawowym. Oznacza to, że w stosunku do budynków nowo wzniesionych lub traktowanych przez ustawę, jako nowo wzniesione, zamieszczono klauzulę derogacyjną, mającą na celu rozstrzygnięcie mogących powstać wątpliwości co do przepisów, które w określonej sytuacji winny mieć zastosowanie oraz nadanie aktowi ustawodawczemu charakteru wyłącznego, uchylającego wszystkie dotychczasowe przepisy ogólne i szczególne, regulujące w sposób odmienny przedmioty objęte nową ustawą. Zamieszczenie w ustawie klauzuli derogacyjnej wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było nadanie regulacji ustawowej unormowania eliminującego na zasadzie wyłączności wszelkie dotychczasowe przepisy, zawierające normy dotyczące popierania prywatnego budownictwa mieszkalnego i budownictwa polegającego na naprawie budowli zniszczonych, odpowiednio powyżej 33% lub 66% przez udzielenie, na mocy art. 18 ustawy, pomocy i uprawnień określonych w art. 6, 8 i 9 ustawy.

Kluczowym zatem w okolicznościach niniejszej sprawy jest, że orzeczeniem właściwej władzy budowlanej określono stopień uszkodzenia przedmiotowego budynku w wysokości 65,31%, co kwalifikowało go do gruntownej naprawy w rozumieniu przepisów dekretu. Istotne jest przy tym, że budynek położony jest na terenie byłego Wolnego Miasta Gdańska, a zatem, w rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa, nie na Ziemiach Odzyskanych, lecz "na pozostałym obszarze kraju", gdzie według ustawy budowla zniszczona wskutek wojny musi przekraczać 66% uszkodzenia (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że zastosowanie w sprawie zakończonej orzeczeniem Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957 r., jak słusznie stwierdziło Kolegium, miały przepisy dekretu, a nie ustawy. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z treścią przytoczonej wyżej uchwały Sądu Najwyższego oraz stanowiskiem tego Sądu zawartym w jej uzasadnieniu, przy czym należy zaznaczyć, że uchwała SN podjęta została w okolicznościach sprawy, w której orzeczenie władzy budowlanej ustaliło stopień uszkodzenia budynku wskutek wojny w 92,41%.

Sąd podziela zatem również pogląd wyrażony przez SKO co do tego, że teren byłego Wolnego Miasta Gdańska nie pokrywa się z pojęciem "Ziem Odzyskanych", o którym mowa w ustawie o popieraniu budownictwa. Pogląd ten wyrażony został w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2622/94 (niepubl.), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera. Jak wskazał w tym wyroku NSA, Wolne Miasto Gdańsk istniejące w dwudziestoleciu międzywojennym było tworem Traktatu Wersalskiego. Status Wolnego Miasta nie pozostawiał Gdańska wraz z przyległym okręgiem w granicach państwa Polskiego, lecz równocześnie nie włączał go do Niemiec. Wolne Miasto Gdańsk włączone było do polskiego obszaru celnego i Polsce powierzono prowadzenie jego spraw zagranicznych. Taka szczególna pozycja Wolnego Miasta Gdańska rzutowała następnie na stan prawny istniejący w okresie powojennym. Ten zaś znowu determinowały względy polityczne. Uznawanie bowiem, że tereny byłego Wolnego Miasta Gdańska nie są "Ziemiami Odzyskanymi" dowodziło trwałości polskości Gdańska. Ustawodawca kwestię zrównania tych obszarów dla potrzeb administracyjnych rozwiązał w ten sposób, że posługiwał się w aktach prawnych rozbudowanym określeniem "Ziemie Odzyskane" i byłego Wolnego Miasta Gdańska (np. dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, Dz. U. Nr 49, poz. 79, dekret z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych, Dz. U. Nr 66, poz. 410). Oprócz wniosków płynących z tych aktów zwrócić trzeba uwagę na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1946 r. w sprawie tymczasowego podziału administracyjnego Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 28, poz. 177). W przepisie § 1 tego rozporządzenia, wśród województw tworzonych na Ziemiach Odzyskanych nie wymieniono województwa gdańskiego. Przepis ten koresponduje z przepisem § 3 pkt 2 stanowiącym o włączeniu do województwa gdańskiego powiatów utworzonych na terenach byłych Prus Wschodnich, a więc niewątpliwie "Ziem Odzyskanych". Zatem w pojęciu "Ziem Odzyskanych", funkcjonującym w polskim systemie prawnym w okresie powojennym nie mieścił się obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska, wszelkie więc akty normatywne regulujące stany odnoszące się do Ziem Odzyskanych obejmowały swym działaniem także obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska tylko wówczas, kiedy wyraźnie o tym stanowiły.

Idąc w ślad za tym rozumowaniem, ustawa o popieraniu budownictwa określając w art. 2 miejsce położenia budowli zniszczonych w stopniu większym niż 33% dotyczyła wyłącznie budowli położonych na Ziemiach Odzyskanych, nie obejmując przy tym (gdyż tego wprost nie wyraziła) terenów byłego Wolnego Miasta Gdańska. Zatem do budowli położonych na obszarze byłego Wolnego Miasta Gdańska zastosowanie ma stopień zniszczenia jak na "pozostałym obszarze kraju", to jest ponad 66%.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 października 2002 r. w sprawie sygn. akt ACa 1100/02, który przytacza skarżący na poparcie swej tezy odnoszącej się do tego, iż na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki z art.4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego wystarczy ustalenie, iż sporny budynek był zniszczony w więcej niż 33%. Pogląd ten, wyrażony przez sąd powszechny w jednostkowej sprawie cywilnej w żadnej mierze nie może być wiążący dla sądów administracyjnych.

W konsekwencji powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że dwukrotnie rozstrzygające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej oceny prawnej kwestii zastosowania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1957 r. Nr [...]. Z tych przyczyn, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.