Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 812/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 559/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 559/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej w skrócie: Spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie: Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą określono Spółce za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 6 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 270 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.w., opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Ustawa przewiduje w art. 280 pkt. 2 lit. b opłaty podwyższone, które ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom Spółki nie znajdzie zastosowania art. 270 ust. 2 P.w. który stanowi, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Zaskarżona decyzja dotyczy opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Takiego przypadku ww. przepis nie dotyczy.

Sąd wskazując na treść art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w. oraz art. 271 ust.1 pkt 4 P.w. stanął na stanowisku, że co do zasady Spółka ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tym samym skoro korzysta ona z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]wydanego przez Marszałka Województwa [...] na wprowadzanie ścieków przemysłowych pochodzących ze stacji uzdatniania wody do ziemi - rowu w ilości 6 m3/d i 400 m3 rocznie, to zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za tę usługę wodną. Tak więc co do zasady skarga była niezasadna.

Jednakże Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi dostrzegł wadliwość dotyczącą sposobu naliczenia przedmiotowej opłaty, a tym samym jej wysokości.

Stwierdził, że w sytuacji w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zarzut dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 P.w., zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość odprowadzonych do wód ścieków, którego może dokonać skarżący. Zastosowanie wskaźnika dobowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru dobowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika dobowego wynik ten jest ok. pięć razy wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego.

Powyższe doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez brak dokonania jakiejkolwiek interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 K.p.a., albowiem uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego przepisu wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 5 P.w. poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 P.w. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona w jednostce czasu związanej z chwilowym wprowadzeniem ścieków (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne chwilowe wprowadzenie ścieków w m3 na godzinę, a nie maksymalne roczne wprowadzenie ścieków, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie maksymalnego rocznego wprowadzania ścieków, który jako odzwierciedlający rzeczywiste wprowadzanie ścieków jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 5 P.w. prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości ścieków możliwej do wprowadzenia do wód lub do ziemi, jaką można wprowadzić na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość ścieków, którą można wprowadzić do wód lub do ziemi w jednostce czasu związanej z chwilowym wprowadzeniem ścieków, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość wprowadzenia ścieków i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Ponadto zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 271 ust. 5 P.w. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obliczenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi w m3 na rok mimo, że prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona w jednostce czasu związanej z chwilowym wprowadzeniem ścieków (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne chwilowe wprowadzenie ścieków w m3 na godzinę, a nie maksymalne roczne wprowadzenie ścieków.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 271 ust. 5 P.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 w przeliczeniu na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ w pkt I.2. pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2011 r. określono zarówno maksymalną wielkość dobową (wyrażoną w m3 na dobę), średnią wielkość dzienną (wyrażoną w m3 na dzień) jak i maksymalną wielkość roczną (wyrażoną w m3 na rok) odprowadzania ścieków przemysłowych ze stacji uzdatniania wody do ziemi – rowu.

Art. 271 ust. 5 P.w. nie dawał jednoznacznej wskazówki co do tego, który współczynnik należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości opłaty stałej, jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3 na sekundę. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, że literalna wykładnia art. 271 ust. 5 P.w. dała podstawę do przyjęcia, że chodzi o najwyższą matematyczną wartość, jaką można było osiągnąć po przeliczeniu maksymalnych ilości ścieków podanych w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda na m3.

W zależności od tego, który parametr zostanie przyjęty do ustalenia opłaty stałej, opłata ta będzie miała inną wysokość. W rozpoznawanej sprawie przyjęcie jako wskaźnika maksymalnego zrzutu dobowego ścieków skutkowało tym, że wynosząc 2190 m3 na rok był on ponad 5 razy większy niż maksymalny roczny zrzut ścieków objęty pozwoleniem wodnoprawnym (400 m3 na rok). Przyjęcie przez organ maksymalnego zrzutu ścieków liczonego jako iloczyn maksymalnego zrzutu dobowego i liczby dni w roku skutkowało ustaleniem przekroczenia przez stronę warunków pozwolenia wodnoprawnego. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji.

Wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (tak też por. NSA w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1938/20, LEX nr 3094053; NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 413/19, LEX nr 3065192; wyrok NSA z 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 574/21).

Ponadto nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w L.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu ponoszącego te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w Prawie wodnym brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na podstawie art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a do Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 P.w. dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.

Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, art. 552a P.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków do ziemi, wyrażonej w m3/s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego wprowadzania ścieków do ziemi przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r. Dlatego w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji oddalając tę skargę.