Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 666/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 761/15 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K. H. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 761/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. T., uchylił decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. po stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 14 października 2010 r. opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz w związku z przedłożeniem przez inwestora żądanych dokumentów, zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji pn.: budowa budynku usługowo-biurowego z podziemnym garażem wielostanowiskowym z wewnętrznymi instalacjami wod-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, wbudowaną stacją trafo i wewnętrznym układem komunikacji zlokalizowanego przy ul. [...] w Krakowie, na działkach 174/1, 174/2, 80 obr. [...] Śródmieście, wraz z przebudową zjazdu z ulicy na działce 162 obr. [...] Śródmieście, wykonywanej w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r., zmienionej decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], nr [...] z dnia [...] września 2008 r. znak [...], nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] oraz nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...].

W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz przeanalizował złożone dokumenty. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny posiada wszystkie wymagane opracowania branż instalacyjnych, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, został sporządzony oraz sprawdzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w odpowiednich specjalnościach i posiada dołączone do niego kserokopie dokumentu potwierdzającego uprawnienia autorów i zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust 7 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt budowlany zamienny ze stycznia 2013 r. oprawiony jest zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 20103r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i zawiera wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia. W związku z niestwierdzeniem naruszeń warunków decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku przy ul. [...] w Krakowie oraz innych przepisów z art. 35 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny.

Odwołanie złożył M. T., domagając się uchylenia decyzji. Podał, że decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego, a przedstawiony projekt jest sprzeczny z warunkami zabudowy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego wielobranżowego zamiennego inwestorowi K. H. dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalno-usługowego z podziemnym garażem wielostanowiskowym z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, wbudowaną stacją trafo i wewnętrznym układem komunikacji na działkach nr 174/1, 174/2 , 80 obr. [...] Śródmieście wraz z przebudową zjazdu z ulicy na działce nr 162 obr. [...] Śródmieście, wykonywanej w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], zmienionej decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa nr [...], z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...], nr [...], z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], nr [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] oraz nr [...], z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], opracowanego w grudniu 2013 r. przez projektanta mgr inż. arch. G. S., uprawnionego do projektowania w zakresie rozwiązań architektonicznych wszelkich obiektów, nr upr. [...], posiadającego zaświadczenie o wpisie na listę członków Małopolskiej Izby architektów oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno – usługowego.

Organ odwoławczy podniósł, że w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1520/11, wskazano, że "rzeczą organu było zbadanie zgodności projektu zamiennego z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...]. Czyniąc zadość wskazaniom MWINB stwierdził, że w decyzji określono następujące wymagania: dla nowej zabudowy ustala się następujące zasady kształtowania dachu kąt nachylenia nie może być mniejszy niż dla zabudowy na działce nr 81/1 obr.[...], wysokość głównej kalenicy: do 18 m, układ połaci dachowych: symetryczny kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy, dopuszcza się dach płaski. Z treści tych ustaleń wynika zatem, iż nie wskazano jednoznacznie minimalnego kąta nachylenia połaci dachowych dla projektowanej zabudowy. Ustalenia takie mają wynikać z indywidualnej analizy projektanta. Projektant dokonał takiej analizy przedkładając ją do akt sprawy. Z treści tego opracowania oraz rys. nr 12, rys. nr 15 i rys. nr 16 projektu budowlanego wynika, iż spadek połaci dachowych na projektowanym budynku jest nie mniejszy, niż spadek na kamienicy na działce nr 81/1 (27,8%). Wysokość głównej kalenicy, równoległej do ulicy wynosi 18,0 m (rys. nr 13), a gzyms elewacji frontowej znajduje się na wys.12,73 m a więc spełnione są również wymagania decyzji o warunkach zabudowy określone w pkt 1 lit. "e". Decyzja ta dopuszcza ponadto dach płaski, który jako kombinowany z dachem mansardowym (o nachyleniu połaci większym niż wskazanej kamienicy nr 7) zastosowany został w tylnej (oficynowej) części kamienicy, zatem nie frontowej. Dla tej części zabudowy nie ustalono jednoznacznie wytycznych wysokościowych. MWINB stwierdził, że rozwiązania dachu przedmiotowego budynku nie naruszają więc granicznych gabarytów określonych w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z załączonych do projektu budowlanego zamiennego oświadczeń projektanta oraz opracowań, w tym: projektu zagospodarowania terenu, ukazującego usytuowanie budynku w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji (który w tym wypadku, zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy decyzjami o scaleniu, a następnie o podziale nieruchomości, składa się aktualnie z działek ew. nr 174/2 i 174/1) wynika, że wskaźnik pow. zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (zawartego w liniach rozgraniczających) wynosi 49,4% zatem nie narusza warunku określonego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu inwestycji składającego się z wskazanych działek, gdzie wskaźnik ten określono na maksymalnie 62%. Według organu nie można również uznać, że inwestycja narusza linię zabudowy poprzez wykonanie wykusza bowiem zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1 lit. a załącznika nr 1 decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał zgodę ZDiK na zbliżenie do istniejącej krawędzi jezdni, z dnia 28 sierpnia 2007 r. Również przedstawiona przez projektanta analiza oświetlenia i nasłonecznienia dokonana przez projektanta wskazuje, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie, tj. w sposób naruszający przepisy § 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzgodnienie projektu zamiennego z dnia 30 grudnia 2014 r., dokonane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazuje ponadto, że projekt zamienny nie narusza przepisów szczególnych w zakresie ochrony zabytków i wytycznych w tym zakresie do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie MWINB, przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny, oprawiony jednotomowo, posiada ponumerowane wszystkie karty, jest sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektantów. Projekt budowlany zamienny, w zakresie dokonanych odstępstw, spełnia wymagania określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz w przepisach, w zakresie podlegającym kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a inwestor złożył również oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nie ma więc podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót - zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku z dnia [...] grudnia 2011 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] marca 2015r. Brak orzeczenia w tym zakresie organu pierwszej instancji jest wadliwością, którą organ odwoławczy wyeliminował poprzez reformację skarżonej decyzji trybie w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie do zarzutów przywołanych w odwołaniu, MWINB stwierdził, iż są nietrafne i nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Organ przypomniał, że skarżący kwestionuje wielokrotność zmian pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawa Prawo budowlane nie ogranicza ilości dokonywania zmian decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym również projektu budowlanego) w trybie art. 36a w/w ustawy, o ile zmiany te spełniają wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i w przepisach. Ponadto bezzasadny jest zarzut błędnego wskazania funkcji budynku. Błąd został usunięty w trybie art. 113 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w nazwie budynku. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, zatem powyższe uchybienie nie ma wpływu na prawidłowość decyzji organu I instancji. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący ewentualnego wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki 174/1, przewidującej dalszą jej zabudowę. Treść tej decyzji nie jest organowi znana i nie należy do właściwości organu ocena jej prawidłowości, w szczególności, że jak wskazuje sam skarżący, powołana decyzja o warunkach zabudowy działki nr 174/1 z 2010 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem przez WSA w Krakowie. Obowiązkiem organu jest zbadanie wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu inwestycji oznaczonego liniami rozgraniczającymi inwestycji, wskazanymi na załączniku graficznym wiążącej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r. Wskaźnik ten nie został przekroczony. Późniejsze rozstrzygnięcia organu w sprawie warunków zabudowy dla innej inwestycji, nie wiążą organu w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, lecz w aktualnym stanie faktycznym nie ma konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego, zatem w ocenie MWINB, z uwagi na nieprawidłowo sformułowany zakres orzeczenia - brak nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie - wymagała zreformowania.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. T. domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i odmowę zatwierdzenia przedmiotowego projektu, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie związane były wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/11 oraz zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1420/12. Kluczową kwestią jest stwierdzenie czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji, ocena projektu budowlanego jest nazbyt lakoniczna i czyni niemożliwym stwierdzenie, że organy w rzeczywistości ów projekt zamienny zbadały pod kątem jego zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zaznaczył, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkaniowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 79/1, 79/2, 162 obr. [...] Śródmieście w Krakowie. Tymczasem decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., jak również decyzja organu pierwszej instancji zatwierdza projekt budowlany wielobranżowy zamienny dla budynku zlokalizowanego na działkach nr 174/1, 174/2, 80 obr. [...] Śródmieście wraz z przebudową zjazdu z ulicy na działce nr 162 obr. [...] Śródmieście. Zatem teren inwestycji obecnie jest inaczej oznaczony. Sąd odnotował, że według skarżącego, działki te zmieniły oznaczenia na skutek procedury podziałowej i scaleniowej, na skutek czego zmianie uległa też powierzchnia terenu inwestycji. Następnie Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach decyzji organy prowadzące postępowanie w obu instancjach nie odniosły się do tej okoliczności i nie ustaliły czy obecny teren inwestycji odpowiada terenowi inwestycji ustalonemu w decyzji o warunkach zabudowy. Należało ustalić, czy na skutek tych działań zmieniła się (czy też nie zmieniła) powierzchnia terenu na którym według decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycja miała być realizowana. Według Sądu, w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji nie został nawet wspomniany fakt, że działki zmieniły swoje oznaczenie. Tym samym, organ drugiej instancji, podobnie, jak i organ pierwszej instancji, uchylił się od samodzielnego sprawdzenia, z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., czy zatwierdzony projekt rzeczywiście nie jest sprzeczny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ma to kluczowe znaczenie nie tylko w tym sensie, że teren inwestycji określony w decyzji o pozwoleniu na budowę musi być tożsamy z terenem, na który została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (tylko wtedy zachodzi zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy) ale też zmiany co do terenu inwestycji po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mogą wpływać na istotny parametr w tej decyzji tj. wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki.

Ponadto, jak dalej wywodził Sąd pierwszej instancji, organy nie sprawdziły i nie wykazały, by zatwierdzony projekt budowlany odpowiadał zapisom decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Z akt sprawy wynika, że nastąpiło przesunięcie ścian budynku w szczególności chodzi tu o ścianę zewnętrzną na 5 piętrze w stronę ul. [...]. Organ powinien zbadać czy nie doszło do przekroczenia ustalonej linii zabudowy. Organ drugiej instancji wskazał, iż inwestycja nie narusza linii zabudowy poprzez wykonanie wykusza, gdyż zgodnie z warunkiem określonym w pkt 1 lit. a załącznika nr 1 decyzji o warunkach zabudowy, inwestor uzyskał zgodę ZDiK na zbliżenie do istniejącej krawędzi jezdni. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. w którym Krakowski Zarząd Komunalny wyraził zgodę na wejście w teren i przestrzeń powietrzną działki drogowej nr 162 obręb [...] jedn. ewid. Śródmieście w istniejących granicach pasa drogowego ul. [...] w związku z budową balkonów i wykuszu – elementów elewacyjnych projektowanego budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] w Krakowie. Sąd podkreślił, że zgoda ta nie może zastąpić decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. To we wspomnianej decyzji ustala się linię zabudowy, która nie może być później zmieniana przez inny podmiot. Dlatego też organ, oprócz wskazania pisma z dnia 20 sierpnia 2008 r., powinien ustalić, czy nie została przekroczona linia zabudowy wyznaczona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tj. linii w zbliżeniu z krawędzią jezdni. Wykonanie wykusza, który przekraczałby linię zabudowy wyznaczoną decyzją ostateczną, w sposób oczywisty uchybiało by obowiązującym przepisom. Linia zabudowy jest to bowiem ta linia którą projektowany budynek jakimkolwiek fragmentem zbliża się do pasa drogowego. Ten fragment budynku może, ale nie musi stykać się z wyznaczoną linią w sensie fizycznym. W ocenie Sądu, fragment budynku jakim jest wykusz (fragment budynku wystający z lica elewacji nadwieszony powyżej parteru na wysokości jednej lub kilku kondygnacji) to jego część, która wyznaczonej linii zabudowy nie może przekroczyć – co znaczy, że zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy inwestor mógł realizować zabudowę w zbliżeniu do krawędzi jezdni po uzyskaniu zgody ZIKiT, nie mógł tej linii jednak przekroczyć. Późniejsza zgoda ZIKiT na wejście planowanej inwestycji w teren i przestrzeń powietrzną działki drogowej, o ile przekracza wyznaczoną w decyzji WZ linię zabudowy (pomijając kwestię czy takie rozwiązanie jest prawnie dopuszczalne w sensie techniczno-budowlanym), jest prawnie bezskuteczne. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości przekroczenia wyznaczonej decyzją WZ linii zabudowy jeżeli zgodę na to wyrazi inny podmiot. Organy obu instancji kwestii tej nie rozważyły.

Skargę kasacyjną złożył K. H. Wyrok zaskarżył w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, w według norm przepisanych i zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania i nieprawidłowo zbadały zgodność projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zatwierdzając niezweryfikowany projekt budowlany zamienny;

- art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi, pomimo prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego:

- art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego zatwierdziły niezweryfikowany projekt budowlany zamienny

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego bud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 oraz § Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy polegające na nieprawidłowymi zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że obszar objęty postępowaniem naprawczym (pozwoleniem na budowę) musi dokładnie odpowiadać terenowi inwestycji objętego decyzją wz albowiem w przeciwnym razie dochodzi do naruszenia współczynnika intensywności zabudowy oraz nieprawidłowej wykładni pojęcia obowiązująca linia zabudowy przez przyjęcie, że jest to linia, której fizycznie nie może przekroczyć jakikolwiek fragment projektowanego budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zarówno zarzut procesowy jak i materialny sprowadzają się do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie rozważyły zgodności projektu zamiennego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do dwóch okoliczności: wskaźnika intensywności zabudowy oraz obowiązującej linii zabudowy.

Badanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z treścią decyzji o warunkach zabudowy ma aspekt procesowy oraz materialnoprawny. Oba dokumenty powinny być przedmiotem badania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Badanie to stanowi postępowanie wyjaśniające w rozumieniu przepisów art. 75 i nast. K.p.a. Niezależnie od tego, dokumenty te podlegają ocenie prawnej. Jest to więc również zagadnienie wykładni i stosowania norm prawa materialnego.

Analizę stanu prawnego istotnego w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przytoczenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przy czym znaczenie ma zdanie pierwsze tego przepisu, zgodnie z którym, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to nałożony przez organ nadzoru budowlanego decyzją obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Obowiązek ten jest skonkretyzowany w sprawie indywidualnej, w której doszło do stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie pamiętać trzeba o tym, że decyzja wydana w odniesieniu do inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest ostateczna. Decyzja PINB w Krakowie, nr [...], z dnia [...] października 2010 r., polegała na nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, wykonanego w oparciu o inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, doprowadzającego budynek do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz do zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Zwrócić należy uwagę także na to, że w trakcie realizacji budynku mieszkalno-usługowego, prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, dokonywano zmian na podstawie kilku decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed zatwierdzeniem ostatniego projektu zamiennego Nr [...], dokonano istotnych odstąpień od projektu pierwotnego modyfikowanego kolejnymi zmianami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki ustalił, że odstępstwa od ustaleń określonych w posiadanych przez inwestora decyzjach o pozwoleniu na budowę nastąpiły w zakresie kubatury i zamierzonej zmiany sposobu użytkowania niektórych pomieszczeń.

W niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4, jest uwarunkowana nie tylko funkcjonującym w obrocie prawnym obowiązkiem wynikającym z decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r., ale także wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/11, od którego to wyroku Naczelny sad Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1420/12, oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według którego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Sąd odnotował, że w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 marca 2011 r. brak jest rozważań na temat zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy terenu z dnia 29 lipca 2005 r., co wskazuje, że organ w ogóle nie wypełnił obowiązku, jaki nakładał powyższy przepis, zaś w decyzji organu odwoławczego odniesiono się do tej kwestii w sposób ogólnikowy, sprowadzający się do stwierdzenia, że projekt w zakresie zmian spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił w szczególności fakt pominięcia przez organy obu instancji badania zgodności kąta nachylenia dachu obiektu z zabudową na działce sąsiedniej, tj. 81/1. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, uczyniła decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1420/12, stwierdził, że w odniesieniu do niektórych kryteriów organ odwoławczy dokonał kontroli projektu budowlanego pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, tj. ustalił, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, wynoszący 49,4%, nie narusza warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy, w której ten wskaźnik określono na maksymalnie 62%, ale nie odniósł się do zgodności projektu zamiennego z pozostałymi ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w tym, w szczególności, do geometrii dachu mansardowego. Zdaniem NSA to, że w części I projektu budowlanego zamiennego projektant stwierdził, że projekt zamienny odnośnie do dachu budynku jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji tych twierdzeń i dania wyrazu tej weryfikacji w uzasadnieniu decyzji. Następnie NSA ocenił, że brak w uzasadnieniu wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, ze projekt zamienny jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że w istocie organ nie sprawdził tego projektu pod tym kątem.

W świetle powyższych uwag jest niewątpliwe, że zagadnienia związane ze wskaźnikiem zabudowy, jak i linią zabudowy mieszczą się w zakresie badania zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, jak i to, że prawidłowość zastosowania przez organy przepisów procesowych w odniesieniu do tych kwestii nie została dotychczas w wiążący sposób przesądzona.

W świetle art. 153 P.p.s.a., wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania także odnosząca się do zastosowania przepisów procesowych, w tym przepisów o postępowaniu dowodowym. Dodać można, że wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 3, 5, 6).

Oba sporne zagadnienia są zatem istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego sprawdziły zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i przedstawiły swoje stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Podały także przyczyny, dla których uznały, że projekt jest zgodny z decyzją lokalizacyjną z dnia 29 lipca 2005 r. Usunęły zatem wadę proceduralną tkwiącą w poprzednio kontrolowanych decyzjach wydanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, odnotowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a polegającą na zaniechaniu, wymaganego przez art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sprawdzenia.

Ocena ta dotyczy także sprawdzenia zgodności przyjętego w projekcie zamiennym wskaźnika zabudowy z decyzją o warunkach zabudowy. Sprawdzenie to obejmowało także zmianę w zapisach ewidencyjnych działek stanowiących teren inwestycji oraz podział nieruchomości, które nastąpiły po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew stanowisku Sadu pierwszej instancji, w uzasadnieniu decyzji PINB w Krakowie Powiat Grodzki, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., o zatwierdzeniu projektu zamiennego, organ ustalił, na podstawie decyzji o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów, polegającej na zniesieniu działek ewidencyjnych nr 79/1 oraz 79/2 z obr. [...] do działki nr 174 oraz decyzji o podziale nieruchomości nr 174 na dwie działki nr 174/1 i 174/2, że zmiana granic działek w obrębie terenu objętego inwestycją nie miała wpływu na kształt i wielkość terenu objętego inwestycją (nie zmieniły się granice obrysu sumy tych działek i ich powierzchnia) oraz gabaryty architektoniczne przedmiotowego budynku. Również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego kwestia ta została odnotowana.

To zaś, czy rezultat tego sprawdzenia jest zgodny z rzeczywistymi zapisami decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego zamiennego, jest zagadnieniem prawidłowości postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Kontroli w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził. Trafny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w zakresie wskaźnika zabudowy organy nie zbadały zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż zgodność istotnych elementów projektu budowlanego zamiennego z zapisami decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem koniecznym prawidłowego rozstrzygnięcia opartego na art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Od sądowej oceny tej zgodności w pełnym zakresie zależy wynik postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie analizowana kwestia była przecież jednym z dwóch powodów uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

W tym stanie rzeczy konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w celu dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w zakresie trafności przyjęcia, że wskaźnik zabudowy określony w decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej, w zakresie obszaru inwestycji i wskaźnika zabudowy.

Sądowa kontrola dotycząca oceny zgodności projektu oraz decyzji o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy nie jest dotknięta uchybieniem procesowym. Możliwe jest zatem i wskazane, z uwagi na potrzebę rozstrzygania spornych kwestii materialnych już obecnie, aby zapobiec przedłużaniu postępowania, odniesienie się do zarzutu materialnego w tym zakresie. Przypomnieć należy, że wprowadzenie wykusza od I do IV piętra, a także balkonu na I piętrze w elewacji frontowej budynku było rezultatem decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. Linia zabudowy została w decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona jako obowiązująca linia zabudowy granicy z działką drogową 162 obr. [...], zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Niezależnie od tego, w dokumencie określanym jako "Warunki zabudowy oraz wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej", który to dokument stanowi załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, przewidziano lokalizację zabudowy w linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, po uzyskaniu zgody ZDiK na zbliżenie zabudowy do krawędzi jezdni. Jak oceniły organy nadzoru budowlanego, jeden z budynków sąsiednich stanowi odniesienie do nadwieszenia balkonu i wykusza na działką drogową. Takie usytuowanie budynku objętego projektem zamiennym w pierzei ulicy [...] zostało także uzgodnione przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Można zatem przyjąć, że w odniesieniu do wykusza i balkonu projekt zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

Problem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z przekroczeniem przez wykusz i balkon przestrzeni powietrznej nad granicą działki drogowej nie jest w niniejszej sprawie przedmiotem sporu. Podkreślić jednak warto, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. w którym Krakowski Zarząd Komunalny wyraził zgodę na wejście w teren i przestrzeń powietrzną działki drogowej nr 162 obręb [...] jedn. ewid. Śródmieście w istniejących granicach pasa drogowego ul. [...] w związku z budową balkonów i wykuszu – elementów elewacyjnych projektowanego budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] w Krakowie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego kasacyjnie, przy czym na skutek pomyłki, polegającej na oczywiście błędnym w okolicznościach sprawy zastosowaniu art. 203 pkt 1 P.p.s.a., koszty te zasądzono od organu administracji, zamiast od skarżącego.