Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 378/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg S. G., J. O., Z.S., J. S., M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] Nr. [..] w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [..], znak [..]; 2. zasądza na rzecz S. G., J. O., Z.S.,J. S., M. O. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwoty po 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Starosta [..] decyzją z dnia [..] znak [..] ustalił całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska "A" po eksploatacji kruszywa do celów drogowych, położonego na terenie miasta S., obejmującego część działek o numerach 69, 70, 71, 72, 73, 74 i 75 w obrębie nr 32 miasta S. oraz zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. ul. A. do wykonania rekultywacji tych gruntów poprzez ich zalesienie w terminie do 30 listopada 2004r. i powiadomienie Starosty [..]. o zakończeniu rekultywacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. S., M. O. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Ł.

J. S., powołując się na decyzję z 1971r., zażądał unieważnienia tej decyzji w całości, "dopełnienia decyzji z 1971r. i wydania nieruchomości zgodnie z ówczesnym prawem w jak najszybszym terminie". Podkreślił, iż na zalesienie będącej jego własnością działki nie wyraził i nadal nie wyraża zgody.

M. O. również nie wyraził zgody na zalesienie będącej jego własnością działki. Powołując się na decyzję PPRN w S. i PWRN w Ł. z 1971r. stwierdził, iż jego nieruchomość została przekazana obecnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Ł. w celu eksploatacji kruszywa, co w myśl ówczesnych ustaw było ważnym interesem państwa. Zdaniem odwołującego się, zalesianie jego działki w dniu dzisiejszym nie stanowi ważnego interesu państwa i "nie ma takiej ustawy ażeby wbrew woli właściciela na siłę, na przymus sadzić las na jego własności". M. O. zarzucił stronniczość organowi pierwszej instancji i zażądał przeprowadzenia rekultywacji, stosownie do art. 20 ustawy z 3 lutego 1995r., poprzez "złagodzenia skarp, zasypanie dołu z wodą, wyrównania dna wyrobiska, wykarczowania krzaków i chaszczy i rozplantowania wierzchniej warstwy uprawnej, którą zepchnęli na hałdy przed eksploatacją kruszywa". Odwołujący się podniósł, iż nie otrzymał kopii opinii Lasów Państwowych, Urzędu Miasta i Wydziału Geodezji, stanowiących podstawę orzeczenia o zalesieniu jego nieruchomości. Zaskarżona decyzja, zdaniem M.O., zmienia przeznaczenie nieruchomości, co jest niezgodne z decyzją z 1971r.

Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad Oddział w Ł. z kolei w swoim odwołaniu wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu wykonania rekultywacji. W uzasadnieniu odwołania podano, iż zasadą wykonywania rekultywacji terenu jest cykl prowadzenia prac, obejmujący w pierwszym roku wykonanie robót ziemnych mających za zadanie wyprofilowanie i ukształtowanie terenu, w drugim roku wykonanie prac agrotechnicznych mających na celu przywrócenie podstawowych biologicznych właściwości profilu glebowego, w trzecim natomiast wykonanie zalesienia poprzez nasadzenia, najczęściej sadzonkami sosny i brzozy. Powyższy cykl nie jest możliwy do wykonania w krótszym okresie czasu. Odwołujący się podkreślił, iż wykonanie tych prac należy poprzedzić sporządzeniem stosownej dokumentacji, której to wykonanie nie zostało jeszcze zlecone z uwagi na brak prawomocnej decyzji. Biorąc to pod uwagę, jak również fakt, iż przedmiotową dokumentację należy opracować i zatwierdzić z uwzględnieniem wymogów ustawy z 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002r., Nr. 72, poz. 664), realny termin wykonania rekultywacji to koniec roku 2006.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [..] uchyliło decyzję pierwszej instancji w części ustalającej termin zakończenia rekultywacji i ustaliło ten termin do dnia 31 grudnia 2006r., w pozostałym zaś zakresie utrzymało decyzję Starosty S..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano art. 4 pkt 18 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), wywodząc, iż rekultywacja to przywrócenie gruntom zdegradowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, poprzez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych lub chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Podkreślono, iż zaskarżona decyzja pod względem zgodności z przepisami art. 20 ust. 1, art. 22 i art. 28 ust. 5 powołanej ustawy nie budzi zastrzeżeń, zawiera ona niezbędną treść i rozstrzygnięcie, a ponadto została wydana po dokonaniu niezbędnych uzgodnień i zasięgnięciu opinii, które to opinie nie budzą zastrzeżeń i są logiczne. Z opinii tych, co podkreśliło SKO w S., wynika, iż najbardziej racjonalnym i ekonomicznym kierunkiem rekultywacji gruntów jest kierunek leśny, a wykonanie prac wskazanych w tych opiniach pozwoli przywrócić gruntom wartości użytkowe i przyrodnicze, a to mieści się w pojęciu rekultywacji. Zauważyło, iż za tym kierunkiem rekultywacji opowiedział się także Zarząd Miasta S. i Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł.. Proponowany sposób rekultywacji jest nadto zgodny z przeznaczeniem przedmiotowych gruntów w palnie zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Z uwagi na słabe gleby terenów podlegających rekultywacji przed rozpoczęciem wydobycia kruszywa i zupełną utratę ich wartości po zakończeniu wydobycia, jak i względy ekonomiczne zaaprobowano leśny kierunek rekultywacji.

Organ odwoławczy, odnosząc się do poruszonej przez J. S. i M. O. w odwołaniach kwestii nakazanego decyzjami PPRN w S. z dnia [..] i PWRN w Ł. z dnia [..]obowiązku przywrócenia terenu po zakończeniu wydobycia piasku i żwiru do stanu umożliwiającego produkcję rolną, wyjaśnił, iż decyzje te zostały prawomocnie unieważnione w części nakładającej rolny kierunek rekultywacji decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..] Nr [..] Podkreślił nadto, iż J. S. i M. O. nie podnieśli żadnych konkretnych zarzutów podważających prawidłowość kontrolowanej decyzji, jak również uchybień czy błędów w opiniach rzeczoznawców, wyrazili oni jedynie swoją dezaprobatę co do kierunku rekultywacji nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zauważyło, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosownie do którego organ administracji może działać z urzędu z uwagi na ochronę dobra ogólnego, jakim jest ziemia i warunki przyrodnicze. Wydanie decyzji w tym przypadku nie ma charakteru naprawienia szkody, jakiej doznał właściciel gruntu wskutek wydobywania kruszywa, i może nastąpić bez żądania przez niego rekultywacji gruntu. Właściciel swoje roszczenia odszkodowawcze może realizować w oparciu o art. 94 i 95 ustawy z 4 lutego 1994r. – prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) przed sądem powszechnym.

Na powyższe rozstrzygnięcie odrębne skargi wnieśli J. O., Z. S. M. O., J. S. i S. G.. Skarżący, nie godząc się na zalesienie będących ich własnością działek, a tym samym na zmianę ich przeznaczenia, wnieśli o unieważnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] w całości, zaś M. O. wniósł dodatkowo o unieważnienie poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [..]. S. G., Z. S. i J. O. zażądali nadto "dopełnienia decyzji z 1971r.", tj. wydania nieruchomości i wykonania "rekultywacji polegającej na rozplantowaniu warstwy uprawnej zepchniętej przed eksploatacją kruszywa". J. O., S. G. i M. O. powołali się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2003 r., wywodząc iż rekultywacja w kierunku rolnym zgodnie z decyzją z 1971 r. była niezgodna z prawem, a to oznacza, iż obecny kierunek rekultywacji w kierunku leśnym i przeznaczanie cudzej własności na cele leśne również jest niezgodny z prawem, zaś "sadzenie lasu na prywatnej działce nie jest ważnym interesem państwa". J. S. zalesianie cudzej własności wbrew woli właściciela uznał z kolei za sprzeczne z Konstytucją RP, która chroni własność.

Zdaniem skarżących M. O., J. O. i J. S. w kontrolowanych decyzjach pominięto datę zwrotu nieruchomości właścicielom, kwestię rozliczeń między właścicielami gruntu a Zarządem Dróg i Autostrad oraz granic nieruchomości. M. O. zażądał nadto określenia w zaskarżonej decyzji daty rozpoczęcia i zakończenia prac ziemnych oraz celu, w jakim działka mogła być wykorzystana, a nie będzie. Zważył dodatkowo, iż decyzjami PRN w S. z dnia [..] i decyzją WRN w Ł. zezwolono ówczesnemu Zarządowi Dróg Publicznych na czasowe zajęcie jego nieruchomości pod eksploatację kruszywa, w zamian za co właściciele otrzymali "aż 1%" wartości wydobytego materiału, oraz zobowiązano tenże Zarząd do rekultywacji rolnej. Po dokonaniu rekultywacji miał nastąpić zwrot nieruchomości, a właścicielom obiecano wypłacić odszkodowanie za pogorszenie jakości gleby. Organom obu instancji zarzucił, iż nie została przeprowadzona rozprawa z udziałem właścicieli przedmiotowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż Starosta [..] przyjmując, stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, leśny kierunek rekultywacji, oparł się na opiniach właściwych organów i biegłych z zakresu geodezji i specjalisty do spraw rekultywacji gruntów, a zgoda właściciela gruntu na dokonanie rekultywacji, stosownie do art. 20 powołanej ustawy, nie była wymagana. Zauważył, iż opinie biegłych nie były przez skarżących kwestionowane, w szczególności zaś nie wnoszono o powołanie innych biegłych, zaś przedmiotem postępowania była rekultywacja gruntu, nie roszczenia odszkodowawcze skarżących, które mogą być realizowane w postępowaniu sądowym na podstawie przepisów ustawy z 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. O wpisie i innych kosztach sądowych, stosownie do § 2 art. 97 powołanej ustawy, orzekł na podstawie przepisów dotychczasowych.

W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Nr [..] z dnia [..] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [..] z dnia [..] Nr [..]. Podstawę prawną tych decyzji stanowi przepis art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 2 i 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Wedle art. 20 ust. 1 osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt, zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 pkt 2 i 2 decyzję w sprawie rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl przepisu art. 28 ust. 5 rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców.

W kontrolowanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż przedmiotowe działki do momentu eksploatacji kruszywa stanowiły użytki rolne VI klasy bonitacyjnej i były wykorzystywane przez właścicieli do produkcji rolnej. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wypisów z rejestrów gruntu wynika nadto, iż działki oznaczone nr 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75 stanowią "nieużytki rolne, wody stojące, rolę", zaś działki nr 79, 80 i 91 – "rolę". Działki oznaczone nr 79, 80 i 91 należałoby zatem uznać, zgodnie z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za grunty rolne. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 pkt 1 i 8 "gruntami rolnymi" są grunty określone w ewidencji gruntów rolnych jako użytki rolne, jak również grunty zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, "gruntami leśnymi" zaś, stosownie do ust. 2 pkt 2 powołanego przepisu, są grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej. Z ekspertyz określających stopień ograniczenia wartości gruntów, jednej z dnia 28 sierpnia 2002r., drugiej z lipca 2002r., wynika z kolei, iż przedmiotowe grunty w skutek wydobycia kopalin "całkowicie utraciły rolniczą przydatność produkcyjną", a ich "wartość użytkowa – rolnicza wynosi 0%". W konkluzji pierwszej z nich powołując się na plan zagospodarowania przestrzennego, wskazano leśne przeznaczenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi od nr 76 do 78 i od nr 109 do 115 oraz stwierdzono, iż "ekonomicznie nie uzasadnione byłoby zasypywanie powstałego wyrobiska ze względu na jego znaczną kubaturę. Natomiast należałoby dążyć do zalesienia tego terenu". We wnioskach drugiej zaś podano, iż "stopień dewastacji nie pozwala na rekultywację wyrobiska w kierunku użytkowania rolniczego, gdyż koszty takiej rekultywacji są zbyt duże w stosunku do przewidywanych efektów. Jedynym efektownym sposobem rekultywacji i zagospodarowania przedmiotowych gruntów będzie kierunek leśny". Z ustaleń poczynionych w analizowanej sprawie wynika również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oraz Starosta [..], uzasadniając leśny kierunek rekultywacji przedmiotowych gruntów, powołał się na okoliczność pozytywnego zaopiniowania tego kierunku rekultywacji przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych (pismo z dnia 10 października 2002r.) oraz Prezydenta Miasta S. (pismo z dnia 1 października 2002r.), a także zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowych nieruchomości przewiduje funkcję leśną.

Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..]. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [..] znak [..] zostały bowiem podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. bez rozważenia kwestii przeznaczenia działek o numerach 69, 70, 71, 72, 73, 74 i 75 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W załączonych do skarg aktach administracyjnych brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wzmianka o leśnym przeznaczeniu przedmiotowych gruntów znajdująca się w ekspertyzie z dnia 28 sierpnia 2002r., nie może, w ocenie Sądu, stanowić dowodu na okoliczność przeznaczenia spornych działek tym bardziej, że odnosi się ona do przeznaczenia działek oznaczonych numerami od nr 76 do 78 i od numeru 109 do 115, podczas gdy przedmiotem rekultywacji są działki o numerach 69, 70, 71, 72, 73, 74 i 75 w obrębie nr 32 miasta S..

Uchylając się od rozważenia kwestii przeznaczenia przedmiotowych działek organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z póż. zm.), zwanej dalej k.p.a.

Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów stanowiących podstawę pozytywnego rozpoznania jego żądania (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Ustalając zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77 k.p.a.), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie dla realizacji interesu społecznego, ale w dużej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego.

Wprawdzie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ustanawia wymogu uwzględniania przy określaniu kierunku rekultywacji przeznaczenia danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, w ocenie Sądu, okoliczność ta winna być brana pod uwagę. Stosownie bowiem do, obowiązujących w dacie podjęcia kontrolowanych decyzji, przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skoro zatem przepisy te określają sposób korzystania z nieruchomości, a właściciel nie może użytkować nieruchomości w inny sposób, to oczywiste wydaje się, iż określenie kierunku rekultywacji niezgodnie z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiałoby właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem.

Zauważyć również należy, iż kierunek rekultywacji gruntu, stosownie do przepisu art. 22 ust. 2 pkt 2 i 2, ustala starosta, zaś rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntu określa, zgodnie z art. 28 ust. 5, na podstawie dwóch opinii rzeczoznawców. Tymczasem w analizowanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji, określając kierunek rekultywacji, ograniczyły się jedynie do zaakceptowania zaproponowanego przez rzeczoznawców kierunku rekultywacji, przyjmując tym samym, w ślad za nimi, za wyłączne kryterium określenia tego kierunku rachunek ekonomiczny, znacznie niższe koszty leśnego kierunku rekultywacji niż rolniczego, w dodatku bez zasięgnięcia stanowiska właściciela w przedmiocie przeznaczenia gruntu, a wręcz, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, wbrew woli właściciela. Takie działanie zaś, w ocenie Sądu, stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 438 ze sprost.), wedle którego każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i określenia kierunku rekultywacji istotne znaczenie ma też przepis art. 4 pkt 18, zawierający definicję pojęcia "rekultywacja gruntów". Zgodnie z tą definicją pod pojęciem "rekultywacji gruntów" rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie wartości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Użyty w powołanym przepisie zwrot "nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych" wskazuje, iż rekultywacja może polegać bądź na nadaniu gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych bądź na przywróceniu tym gruntom dotychczasowej wartości użytkowej. Z tego względu przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i Starostę [..] leśny kierunek rekultywacji poprzez wykonanie prac wskazanych w opiniach nie jest jedynym dopuszczalnym kierunkiem rekultywacji. Rekultywacja przedmiotowych nieruchomości, w ocenie Sądu, mogła również polegać na przywróceniu walorów rolniczych gruntom. Skoro zatem w analizowanej sprawie możliwe były różne kierunki rekultywacji, zaś między stronami pojawiły się rozbieżności co do tego kierunku, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zarówno rolnego, jak i leśnego kierunku rekultywacji. Tymczasem organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do proponowanego przez właścicieli gruntu rolnego kierunku rekultywacji, zaś w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji, nie wskazały obiektywnych przesłanek, które to przesłanki uzasadniałyby przyznanie pierwszeństwa interesowi Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad czy interesowi społecznemu polegającemu na ochronie ziemi jako dobra ogólnego przed interesem indywidualnym właścicieli gruntów, dążących również do przywrócenia tym gruntom wartości użytkowych i przyrodniczych. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której, bez dostatecznych powodów, interesy ekonomiczne podmiotu zobowiązanego są ważniejsze od interesów właściciela gruntu, pozbawionego w drodze decyzji administracyjnej możliwości korzystania ze swojej własności przez wiele lat na rzecz zobowiązanego. W ocenie Sądu, interesy zobowiązanego, jak i skarżących są równie ważne, a obowiązkiem organów było wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu. Jest to szczególnie ważne wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia jednego interesu dochodzi do ograniczenia określonego przez Konstytucję prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się nadto naruszenia przepisu art. 81 k.p.a., wedle którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest, co należy szczególnie podkreślić, pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi bezwzględny obowiązek tego organu, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Uchybienie postanowieniom powołanego przepisu pociąga za sobą również naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W analizowanej sprawie zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego zostało doręczone A. i Z. R., Z. S., M. K., S. G., B. P., H. D., M. P. oraz J. O., którzy wyrazili swój sprzeciw wobec przyjętego leśnego kierunku rekultywacji. W aktach sprawy brak jest natomiast końcowego oświadczenia D. P. oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie jej o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania do wypowiedzenia się na okoliczność zebranego materiału dowodowego. Na załączonym do akt wypisie z ewidencji gruntów obok nazwiska D. P. zamieszczono zapis "córka B. P., brak adresu". Ostatecznie jednak decyzję z dnia [..] znak: [..] doręczono D. P., co dowodzi zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż o przyjętym kierunku rekultywacji oraz ekspertyzach dotyczących tego kierunku rekultywacji D. P. dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji. Naruszenia tego nie może usprawiedliwiać fakt, iż D. P. z własnego wyboru zrezygnowała z czynnego udziału w odwoławczym postępowaniu administracyjnym.

Za zasadny Sąd uznał podniesiony w skardze przez M. O. zarzut nie zastosowania przez organy obu instancji art. 89 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro zatem w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub części organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę (wyrok NSA z 10 listopada 1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 111). Celem rozprawy jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwia organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach, z jednej strony mamy bowiem skarżących - właścicieli nieruchomości, którzy domagają się przywrócenia nieruchomościom charakteru rolnego, z drugiej zaś zobowiązaną do rekultywacji Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad Oddział w Ł. zmierzającą, z uwagi na niższe koszty, do rekultywacji tych nieruchomości w kierunku leśnym.

Zauważyć nadto należy, iż J. S. oraz M. O. w piśmie zatytułowanym "odwołanie" od decyzji z dnia [..]. wnieśli o unieważnienie w całości tej decyzji. Do wniosku tego organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował. Wprawdzie tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, niemniej jednak o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości, organ, mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 k.p.a., winien ustalić stanowisko strony w sprawie (wyrok NSA z 23 kwietnia 1993r., SA/Kr 2342/92, nie publikowany). Skoro zatem pisma zatytułowane "odwołanie" zostały wniesione przez J. S. i M. O. w terminie 14 dni do wniesienia odwołania, co mogłoby wskazywać na rozpoznanie ich w trybie odwoławczym, ale z ich treści wynikało, iż odwołujący żądają unieważnienia zaskarżonej decyzji, co z kolei stanowiłoby podstawę do uruchomienia trybu nadzwyczajnego, przed merytorycznym rozpoznaniem tych pism należało wezwać wnoszących pisma do sprecyzowania treści żądania. Ustalenie to przesądza o sposobie załatwienia sprawy. Wyjaśnienia powyższej kwestii organ odwoławczy jednak zaniechał.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 78, art. 81 i art. 89 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu nie sposób zaakceptować wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wedle którego zalesienie przedmiotowych gruntów jest zgodne z ich przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz że zaskarżona decyzja pod względem zgodności z prawem nie budzi zastrzeżeń, gdyż zawiera niezbędną treść i rozstrzygniecie, a ponadto została wydana po dokonaniu niezbędnych uzgodnień i zasięgnięciu opinii,.

Żądanie przez skarżących rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji kwestii daty zwrotu nieruchomości, rozliczeń pomiędzy stronami stosownie do art. 69 i 74 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., granic przedmiotowych nieruchomości oraz wskazania "celu, w jakim działka mogła być wykorzystana, a nie będzie", jest natomiast bezzasadny. Stosownie bowiem do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin rekultywacji gruntów oraz uznaje rekultywację gruntów za zakończoną. Organy administracji publicznej są związane powyższym przepisem, co oznacza, iż decyzja może zawierać jedynie elementy wymienione w powołanym przepisie. W konsekwencji niedopuszczalne jest zamieszczanie w sentencji decyzji elementów nieprzewidzianych przez ustawę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z powołanym przepisem, a podnoszone przez skarżących roszczenia, co słusznie podkreśliły organy obu instancji, mogą być realizowane przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Sąd, po dokonaniu analizy treści powołanych przez skarżących decyzji PPRN w S. z dnia [..] i PWRN w Ł. z dnia [..] nakazujących przywrócenie po zakończeniu wydobycia piasku i żwiru terenu do stanu umożliwiającego produkcję rolną, podzielił wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, wedle którego decyzje te zostały prawomocnie unieważnione decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..] Nr [..] w części nakazującej rolny kierunek rekultywacji. A zatem organ administracji publicznej nie jest związany określonym pierwotnie w tych decyzjach kierunkiem rekultywacji.

W kwestii kosztów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści tegoż przepisu w orzeczeniu uwzględniającym skargę Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. Ponieważ zaskarżona decyzja zawierała wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jego uchylenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest wypłacić na rzecz skarżących J. O., Z. S., M. O., J. S. i S. G. tytułem poniesionych przez nich kosztów postępowania kwotę po 30 złotych(trzydzieści) złotych.

Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji Nr [..] z dnia [..] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] znak [..] nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy, iż decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).