Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3085/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 16 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 434/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r. nr.[...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 434/15 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w S. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D..

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prokurator Rejonowy w S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił, iż w części dotyczącej postanowień zawartych w § 1 ust. 5 pkt 1 i 2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez przyjęcie niezgodnej z ustawą skali graficznej, stanowiących integralną część uchwały załączników. Przyjęto bowiem, że załącznik nr 1, składający się z arkuszy 1.1, 1.2, 1.3 zostanie sporządzony w skali 1:5000, natomiast załącznik nr 2 składający się z arkuszy 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.2.5, 2.2.6, 2.2.7, 2.2.8, 2.2.9, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.12, 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3, i 2.3.4, zostanie sporządzony w skali 1:2000. Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, argumentując, że w myśl art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, dopuszcza się stosowanie innej skali map, jednak wyjątki od określonej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. zasady w niniejszej sprawie nie zachodzą, natomiast naruszenie przepisu skutkuje nieważnością uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie wskazując, że art. 16 u.p.z.p. w ust. 1 dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, stosowanie map w skali 1:5000. Organ wywiódł, że zastosowanie innej, aniżeli 1:1000 skali było uzasadnione, bowiem plan obejmował duży obszar Gminy D., na którym został wprowadzony zakaz zabudowy, co uzasadniało zastosowanie skali 1:5000. Jedynie na niewielkiej części tego obszaru, dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą i te części obszaru zostały objęte rysunkiem planu, składającym się z arkuszy sporządzonych w skali 1:2000. Ze względu na rodzaj i charakter inwestycji, przyjęta skala jest wystarczająco szczegółowa, dla określenia funkcji w planie i w żaden sposób nie ogranicza możliwości wydawania pozwoleń na budowę, dopuszczonych planem obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie opisanym we wstępie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił zaprezentowane w skardze stanowisko, że sporządzenie załączników graficznych do uchwały w skalach 1:5000 i 1:2000 stanowiło naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. dla obszaru części obrębu B, D, J, i W. w gminie D., dla lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. Z § 1 ust. 4 planu wynika, że przedmiotem planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną.

Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Przepis wprowadza zasadę stosowania przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego map w skali 1:1000. Odstąpienie od tej zasady i sporządzenie mapy w skali 1:2000, jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności szczególnych. Szczególnie uzasadnione przypadki, w których dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 6 rozporządzenia stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni, a map w skali 1:500 w przypadku sporządzania projektu planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej.

Sąd wyjaśnił, że należało poddać ocenie, czy zachodziły określone w treści powyższego przepisu przesłanki uzasadniające zastosowanie innej, aniżeli podstawowa skali załączników graficznych do uchwały. W pierwszej kolejności wskazał, że zastosowanie skali 1:5000 jest dopuszczalne jedynie w przypadku planów, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Nie jest dopuszczalne zastosowanie tej skali w przypadku, gdy część terenu (nawet znaczną) przeznacza się do zalesienia i obejmuje zakazem zabudowy, przy jednoczesnym przeznaczeniu części tego obszaru (chociażby niewielkiej), na cele związane z lokalizacją elektrowni wiatrowej, z którą to lokalizacją wiąże się ustalenie stref ochronnych i wprowadzenie związanych z tym ograniczeń. Podstawowym powodem podjęcia uchwały, była możliwość wprowadzenia lokalizacji farm elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną, na obszarze położonym w części obrębu B, D, J.i i W. w gminie D.. Sąd wskazał, że część obszaru objętego zmianą przeznaczono pod zalesienie, a także pod uprawy polowe, co nie zmienia faktu, iż część obszaru została przeznaczona pod budowę elektrowni wiatrowej, a zatem nie została objęta zakazem zabudowy, nie stanowi również zabudowy liniowej. Sąd wskazał, że plan dopuszcza wydawanie pozwoleń na budowę w zakresie w nim określonym, co wyłącza możliwość zastosowania skali 1:2000, a organ nie uzasadnił, jakie szczególne okoliczności uzasadniają zastosowanie tej skali. Z uchwały wynika, że planuje się posadowienie do 19 wież elektrowni wiatrowych. W celu spełnienia warunków wynikających z norm dopuszczalnego poziomu hałasu, ich lokalizację przewiduje się w odległości minimum 400 m od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na pobyt ludzi, co oznacza, że mapa powinna zostać sporządzona w skali o dużej dokładności, umożliwiającej weryfikację chociażby prawidłowości ustalonych stref ochronnych, w których nie mogą się znajdować zabudowania przeznaczone na pobyt ludzi. Brak było zatem, w ocenie Sądu, podstaw do odstąpienia od zastosowania skali podstawowej zwłaszcza, że konieczność zastosowania innej skali nie została należycie uargumentowana. W ocenie Sądu, brak było również podstaw do przyjęcia dla części planu skali 1:5000, bowiem nie cały objęty zmianą planu teren, został przeznaczony wyłącznie pod zalesienie, jak również nie na całym terenie objętym planem wprowadzono zakaz zabudowy. Plan obejmuje obszar położony w części obrębu B, D., J. i W. w gminie D., o łącznej powierzchni 865,35 ha, z czego [...],38 ha przeznaczono na tereny leśne, 790,92 ha przeznaczono jako teren upraw polowych z zakazem lokalizacji zabudowy, 1,08 ha to teren istniejącego hodowlanego stawu rybnego, 0,82 ha to teren istniejącego boiska sportowego, na terenie o powierzchni 0,73 ha znajduje się cmentarz, 9,20 ha - to teren wód powierzchniowych, a na terenie o łącznej powierzchni 18,52 ha planuje się posadowienie elektrowni wiatrowych. Zdaniem Sądu nie zostały spełnione, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. warunki umożliwiające zastosowanie map o różnej, innej aniżeli 1:1000 skali, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy i niewystarczającym uzasadnieniu wyroku w zakresie treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zgodności z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 147 § 1 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że sprawa nie została należycie wyjaśniona, w szczególności w zakresie treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zgodności z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

co miało wpływ na wynik postępowania,

2/ naruszenie prawa materialnego art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu wg Dz.U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z nim niezgodna.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia,

- zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazała, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego zastosowanie jest kontrolowane w niniejszym postępowaniu, "1. Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Zdaniem pełnomocnika Rady powołany przez Sąd I instancji § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("§ 6. 1. W przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000") nie obowiązuje samodzielnie, lecz ściśle w związku z ustawą. Z brzmienia § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że zdaje się on wprowadzać inną zasadę, niż wyrażona w normie ustawowej art. 16 ust. 1 ustawy, nie przewidując w ogóle rysunku planu w skali 1:5000, co nie może jednak prowadzić do wniosku, że przepis rozporządzenia wykonawczego zmienia ustawę w części, w której dopuszcza ona sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 na obszarach, na których przewiduje się zakaz zabudowy.

Ponadto, ustawa w art. 16 ust. 1 zezwala na zastosowanie mapy o skali 1:2000 "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", natomiast rozporządzenie wykonawcze tylko "dla obszarów o znacznej powierzchni". Jednocześnie, ani ustawa, ani rozporządzenie wykonawcze nie wyjaśniają pojęć "szczególnie uzasadnionych przypadków" ani "obszarów o znacznej powierzchni". W związku z tym, z omówionych przepisów nie można wyprowadzić normy, że jedynie "znaczna powierzchnia obszaru" jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym na zastosowanie w planie miejscowym mapy o skali 1:2000.

Powołując się na orzecznictwo sądowe pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że możliwość stosowania mapy w skali 1:5000 ustawodawca przewidział w przypadku planów, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazów zabudowy. Tak duża skala określała jedynie ramowo funkcje terenu i nie można było jej utrzymać w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę (por. wyrok NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 871/2010, wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2011 r., IV SA/Wa 76/2011,).

Według poglądów judykatury - jak wskazała pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - dopuszczalne jest zastosowanie mapy w skali 1:2000 dla obszarów wiejskich ze względu na niski stopień urbanizacji tego obszaru (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 1991/2012, LexisNexis nr 5160678). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się również, że ze względu na wielkość obszaru oraz jego charakter (np. znacząca część obszaru planu to działki o przeznaczeniu rolniczym) uzasadniony jest wybór skali mapy 1:2000. Istotną kwestią jest jednak to, aby organ gminy decydując się na sporządzenie rysunku planu w innej skali niż zasadnicza, z powodu np. wielkości obszaru, wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący motywy swojej decyzji. Podstawowym kryterium oceny prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 lutego 2009 r., II SA/Kr 1318/2008). Uzasadnienie do odstąpienia od zasady sporządzania planu w skali 1:1000 może być związane z przedmiotem ustaleń planu, który może spełnić swoje zadanie regulacyjne w większej skali. Wyjątek ten dopuszcza stosowanie zwiększonej skali planu, ale jej nie narzuca. Organ decyduje więc, w jakiej skali należy sporządzić mapę (oczywiście w ramach dopuszczalnych odstępstw od zasady 1:1000), aby spełniła swoje zadanie regulacyjne. W piśmiennictwie podkreśla się, iż "szczególnie uzasadniony wypadek" jest sformułowaniem nieostrym i uznaniowym, co nie oznacza, iż organ ma dowolność w tym zakresie. Dokonując oceny legalności decyzji organu o zastosowaniu mapy o skali innej niż 1:1000 nie sposób dodatkowo abstrahować od celu jaki przyświecał ustawodawcy statuując wymogi co do skali mapy w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Miał on bowiem na względzie, aby załącznik graficzny spełniał swoja podstawową rolę tj. pozwalał zidentyfikować nieruchomości objęte planem oraz nieruchomości graniczące z tymi nieruchomościami tak, aby możliwie było bezpośrednio na podstawie planu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastosowanie mapy w skali 1:500, a więc mapy dokładniejszej w stosunku do mapy stanowiącej standard tj. 1:1000 realizuje ten cel i to w sposób dalej idący. Stąd też uwzględniając dodatkowo, iż mapa stanowiąca załącznik nr 1 jest w skali przewidzianej w ogóle przez art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie sposób stwierdzić jej nieważności. W orzecznictwie wprawdzie stwierdzano nieważność planów, w których zastosowano inna skalę niż 1:1000, ale w sytuacji, gdy skala była mniej dokładna. Odmienne stanowisko byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, oderwanego od celu powyższej regulacji. Ponadto zdaniem Sądu uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., II OSK 1343/12).

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. B. W. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Do wniosku spółka dołączyła decyzje Starosty S. z dnia [...] marca 2010 r. oraz [...] lutego 2012 r. zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenie na budowę na terenie objętym planem miejscowym, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Przed przystąpieniem do oceny podstawy kasacyjnych wskazać należy, że postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia do udziału przed sądem administracyjnym B. W. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, zgodnie z § 2 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 352/17 według którego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., to postępowanie administracyjne rozumiane szeroko. W ocenie NSA, skoro kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko przejawy działania administracji przybierające postać decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej oraz ustawach do tych aktów odsyłających (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), ale także szereg innych form działania administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 - 7 p.p.s.a.), to postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć jako postępowanie przed organem administracji, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Art. 33 p.p.s.a. nie można odczytywać w ten sposób, że dotyczy on jedynie części spraw załatwianych przez sądy administracyjne. Do takiego zaś rozumienia powołanego przepisu prowadziłby przyjęcie węższego znaczenia użytego w nim sformułowania "postępowanie administracyjne".

Zasadniczym jednak argumentem przeciwko dopuszczeniu spółki do udziału w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. przemawia natura postępowania w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożonej przez prokuratora. Przede wszystkim w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. Przystępowanie podmiotu do postępowania sądowego, wszczętego przez prokuratora w ramach przysługujących mu środków, tylko dlatego, że podmiot ten uważa, że zaskarżona przez prokuratora uchwała jest dla niego korzystna nie znajduje uzasadnienia w treści art. 33 § 2 p.p.s.a.

Podstawy skargi kasacyjnej, niezależnie od sposobu ich przytoczenia, dotyczą jednego zagadnienia, mianowicie stosowania art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu wg Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717), w części, w której mowa jest o szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczających stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszczających stosowanie map w skali 1:5000.

Wyjaśnić należy, że uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] zapadła w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Uchwałą tą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2008 r.

W § 1 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 planu wskazano, że integralnymi częściami planu miejscowego są następujące załączniki do uchwały: załącznik nr 1, składający się z arkuszy 1.1, 1.2 i 1.3 - rysunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1:5000 oraz załącznik nr 2 składający się z arkuszy 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.2.5, 2.2.6, 2.2.7, 2.2.8, 2.2.9, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.12, 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3 i 2.3.4 - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1:2000. Jednocześnie w § 1 ust. 3 wskazano, że granice planu przedstawione są na rysunku planu w skali 1:5000, załączniku nr 1 do uchwały.

Wyjaśnić należy, że analiza załączników graficznych do uchwały prowadzi do następujących wniosków: załącznik nr 1 (w skali 1:5000) zawierający arkusze 1.1, 1.2 i 1.3 przedstawia granice terenu poszczególnych obrębów (1.1 - B., J., 1.2 - D., W., 1.3 - W.) oraz wskazuje w kwadratach naniesionych na rysunek granice obszaru objętego planem w skali 1:2000, które uszczegółowione zostały w załączniku nr 2 (w skali 1:2000). Jednocześnie podkreślić należy, że plan obejmuje obszar o łącznej powierzchni 865,35 ha (§ 1 ust. 2 planu), z czego jako wskazano w § 5 planu na terenie, o łącznej powierzchni 790,92 ha, oznaczonym na załącznikach graficznych nr 1.1,1.2,1.3 (w arkuszach) symbolem R, ustala się zakaz lokalizacji zabudowy. Skoro ustawodawca w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przewidział możliwość zastosowania mapy w skali 1:5000 w przypadku planów, które sporządza się wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, określając jedynie ramowo funkcje terenu to uzasadnione było w realiach rozpoznawanej sprawy odstąpienie przez organ uchwałodaczy od zasady sporządzania planu w skali 1:1000.

Jak już wcześniej wskazano załącznik nr 2 składający się z arkuszy 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.2.5, 2.2.6, 2.2.7, 2.2.8, 2.2.9, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.12, 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3 i 2.3.4 to rysunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzone w skali 1:2000, będące uszczegółowieniem kwadratów naniesionych na rysunek przedstawiający granice obszaru objętego planem. Z treści planu wynika, że obejmują one tereny oznaczone symbolem EW/R o funkcji - teren lokalizacji elektrowni wiatrowych i tereny rolne.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego planu minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 6 rozporządzenia stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni.

Odnosząc powyższe do treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w części, w której mowa jest o szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczających stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 to wskazać należy, że w piśmiennictwie podkreśla się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" jest sformułowaniem nieostrym i uznaniowym, co oznacza, że organ ma dowolność w tym zakresie. Jednocześnie wskazuje się, że przytoczone w § 6 ust. 2 powyższego rozporządzenia warunki, nie wyczerpują zakresu odstępstw od zasady ustawowej, gdyż art. 16 ust. 2 u.p.z.p. nie przewiduje określania okoliczności tych odstępstw w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski /red/, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, C.H. Beck 2013, s.169). Inaczej mówiąc, w delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. nie było wskazania by rozporządzenie określało szczególnie uzasadnione przypadki.

Dokonując oceny legalności decyzji organu uchwałodawczego o zastosowaniu mapy o innej skali niż 1:1000 nie sposób dodatkowo abstrahować od celu jaki przyświecał ustawodawcy statuując wymogi co do skali mapy w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Miał on bowiem na względzie, aby załącznik graficzny spełniał swoją podstawowa rolę tj. pozwalał zidentyfikować nieruchomości tak, aby możliwe było bezpośrednio na podstawie planu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja występuje, plan do daty stwierdzenia jego nieważności obowiązywał 7 lat, a na jego podstawie wydawane były pozwolenia na budowę (np. dołączone do wniosku o dopuszczenie dopuszczenia do udziału przed sądem administracyjnym B. W. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W.).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach, przy czym wobec tego, że w istocie zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego Sąd na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na mocy art. 151 p.p.s.a, oddalił ją.