Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 672/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 , art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 16 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. S. i E. S., solidarnie, kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania K. S. i E. S. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 13 czerwca 2022 r. nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak podano w jej uzasadnieniu, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 24 maja 2022 r., uszczegółowionym pismem z 06 czerwca 2022 r., K. S. i E. S. (zwane dalej łącznie "Wnioskodawczyniami" lub "Skarżącymi") wystąpiły do Prezydenta Miasta P. o wydanie im kserokopii decyzji tego organu z 18 listopada 2016 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości (zwanej też dalej "Decyzją podziałową") oraz umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy o tej samej sygnaturze. Wnioskodawczynie wyjaśniły, że udostępnienie im żądanych informacji pozwoli na "zebranie kolejnych dowodów na przestępstwo urzędnicze Prezydenta Miasta P. oraz całego WGN w Urzędzie Miasta w P.".

Przywołaną wyżej decyzją z 13 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem, wskazując, że wnioskowane dane stanowią, co do zasady, informację publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie "u.d.i.p."). Jednak - jak wyjaśnił organ I instancji - żądane dane nie odnoszą się do sfery publicznej, a ich udostępnienie miałoby być jedynie wypełnieniem interesu prywatnego Wnioskodawczyń; nie dotyczy uzyskania informacji o sprawach publicznych, ale mających być wykorzystanych w celach prywatnych, umożliwiających realizację indywidualnych interesów. Taki wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej i jest sprzeczny z celami ustawy. Wykorzystywanie informacji na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych (a na tę potrzebę uzyskania informacji powołały się Wnioskodawczynie) stanowi jeden z głównych przejawów nadużywania prawa do informacji publicznej.

Wobec wniesienia odwołania przez Wnioskodawczynie od tej decyzji, SKO wezwało Prezydenta Miasta do wyjaśnienia, jakiej sprawy dotyczyło postępowanie zakończone Decyzją podziałową oraz dlaczego w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że udostępnienie żądanej informacji dotyczy interesów prywatnych Wnioskodawczyń. SKO wezwało jednocześnie Skarżące do wyjaśnienia celu domagania się udostępnienia informacji publicznej oraz wskazania intencji i zamiarów Wnioskodawczyń w przypadku uzyskania żądanych informacji, a nadto do wskazania, na czym konkretnie ma polegać wspomniane we wniosku "dowodzenie przestępstwa urzędniczego".

Skarżące, mimo dwukrotnego wezwania, nie udzieliły żadnych wyjaśnień, natomiast organ I instancji, wskazując wniosek Skarżących, stwierdził, że odnosi się on wprost do zamiaru uzyskania dowodów na "przestępstwo urzędnicze", a cel ten stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej i dotyczy partykularnego interesu związanego z prowadzonym aktualnie postępowaniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w którym Wnioskodawczynie uczestniczą.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta - przywołaną na wstępie decyzją z 22 sierpnia 2022 r. - SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że podziela stanowisko organu I instancji, iż żądane dane, w szczególności Decyzja podziałowa, stanowią informację publiczną, która może być udostępniana w trybie u.d.i.p. Zgodziło się także z argumentacją tego organu, że wniosek o udostępnienie takiej informacji musi opierać się na celu publicznym i nie być związany z indywidualnym i osobistym interesem wnioskodawcy. Informację publiczną udostępnia się dla dobra publicznego, jakim jest m.in. prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Natomiast Skarżące wprost wskazały, że zależy im na zebraniu dowodów mających potwierdzić przestępstwo urzędnicze Prezydenta Miasta i jego urzędników. Zdaniem SKO stronom nie przyświeca cel, dla którego u.d.i.p. umożliwia uzyskanie dostępu do danych publicznych. Wnioskodawczynie poza zebraniem dowodów na przestępstwo urzędnicze Prezydenta Miasta, nie wskazały, czemu ma służyć uzyskanie wnioskowanych informacji, w jaki sposób ich uzyskanie wpłynie na poprawę funkcjonowania organu (Prezydenta Miasta), czy też innych struktur państwowych; nie przedstawiły propozycji ewentualnych zmian usprawnienia sposobu działania organu w razie otrzymania żądanych informacji oraz nie wyjaśniły, na ile te dane zostaną wykorzystane dla dobra ogółu lub choćby lokalnej społeczności. Kontekst wniosku sugeruje, że chciałyby posłużyć się uzyskanymi w żądanym zakresie informacjami w prywatnym sporze z Prezydentem Miasta lub innymi urzędnikami dla zaspokojenia animozji powstałych na bazie niezadowolenia ze sposobu załatwienia przez organ bliżej nieskonkretyzowanych spraw urzędowych. Stanowi to - w ocenie organu II instancji - próbę nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Zdaniem SKO treść żądanej przez Skarżące decyzji nie ma znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli, ani też nie jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Subiektywne wnioski z niej wynikające miałyby służyć tylko i wyłącznie indywidualnym interesom Wnioskodawczyń. Okoliczność ta nie pozwala więc udostępnić im żądanych informacji, gdyż nie zostaną one wykorzystane w celu publicznym.

W skardze na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczynie stwierdziły, że prawo do informacji publicznej pozwala im na uzyskanie kopii żądanej decyzji, dotyczącej podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Podkreśliły, że E. S. była stroną w postępowaniu, w którym został złożony operat z 2016 r., dotyczący ww. podziału, i uzyskała ze Starostwa kopię tego operatu na podstawie dostępu do informacji publicznej, a nadto była stroną w postępowaniu. Zdaniem Skarżących przekazanie żądanych informacji jest uzasadnione, gdyż, wbrew tezie SKO, zmierza do realizacji celów zawartych w u.d.i.p. SKO posiada opinię techniczną biegłego sądowego dotyczącą wad i błędów pracy geodezyjnej osoby upoważnionej przez Prezydenta, ma wiedzę, że żadne pismo, decyzja, operaty nie są potrzebne Skarżącym do subiektywnych wniosków, gdyż nigdy takich nie wysnuwały. Treść decyzji będzie wykorzystana w celu publicznym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że udostępnienie Wnioskodawczyniom żądanej informacji publicznej stanowiłoby nadużycie prawa dostępu do takiej informacji.

W piśmie z 17 października 2022 r. Skarżące wniosły o zasądzenie kosztów postępowania (k. 16 akt sądowych).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 28 października 2022 r. (k. 29 akt sądowych) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 31 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Taka skarga została wniesiona w niniejszej sprawie. Jej przedmiotem uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 sierpnia 2022 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 13 czerwca 2022 r. ([...]) odmawiającą K. S. i E. S. "udostępnienia informacji publicznej, w zakresie objętym wnioskiem, tj. wydania kserokopii decyzji Prezydenta Miasta P. z 18 listopada 2016 r. [...]" ("Decyzji podziałowej").

Należy w tym miejscu zauważyć, że z treści decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, iż rozpatrywał on wniosek z 06 czerwca 2022 r., w którym Skarżące domagały się "wydania decyzji z dnia 18.11.2016r. [...]". Wobec tego jako nie do końca zrozumiałe jawi się przyjęcie przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sprawa toczy się z wniosku z 24 maja 2022 r. - w którym Skarżące domagały się nie tylko udostępnienia kserokopii Decyzji podziałowej, ale także "umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy [...]". Wszak wniosek ten został skwitowany przez organ I instancji pismem z 3 czerwca 2022 r. ([...]), w którym poinformowano Wnioskodawczynie o braku podstaw prawnych do jego rozpatrzenia w trybie u.d.i.p., w wyniku czego wystąpiły one do Prezydenta Miasta z nowym wnioskiem - właśnie z 06 czerwca 2022 r. I to ten wniosek Skarżących, a nie poprzedni ich wniosek z 24 maja 2022 r., został załatwiony przez organ I instancji decyzją z 13 czerwca 2022 r. Ponieważ wskazane uchybienie SKO pozostało jednak bez wpływu na zakres rozpatrywanej sprawy i na jej wynik, to Sąd uznał je za nieistotne.

Przechodząc do meritum sprawy, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości - nie było to zresztą przedmiotem sporu między stronami - że wójt (odpowiednio: burmistrz czy, jak w niniejszej sprawie, prezydent miasta), będący organem wykonawczym gminy, a więc organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.09.2020 r., IV SAB/Po 90/20; II SAB/Sz 92/20; z 03.03.2021 r., II SAB/Gd 117/20; z 26.05.2021 r., IV SA/Po 255/21, z 14.06.2022 r., IV SAB/Po 58/22; dostępne w CBOSA), która znajduje się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Nie było także kwestionowane przez żadną ze stron – choć organ I instancji z niezrozumiałych względów stwierdził, że jedynie "co do zasady" – iż decyzje administracyjne stanowią informację publiczną. Wynika to już wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. i znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowym. Przykładowo, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1/20 (CBOSA): "decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wskazanej ustawy stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć" (por. też m.in.: wyrok NSA z 16.01.2018 r., I OSK 1069/16; wyrok WSA z 04.03.2021 r., IV SAB/Po 144/20; dostępne w CBOSA).

Powyższe nie wystarcza jeszcze do stanowczego stwierdzenia, że przepisy u.d.i.p. powinny były znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W kontekście tego przepisu organ I instancji rozważał, czy Wnioskodawczynie mogą ubiegać się o dostęp do żądanych informacji w szczególnym - z perspektywy u.d.i.p. - trybie dostępu do akt administracyjnych sprawy, przewidzianym dla stron postępowania zgodnie z art. 73 k.p.a. I na tak postawione pytanie udzielił odpowiedzi negatywnej, gdyż, jak ustalił, Wnioskodawczynie nie były stronami postępowania zakończonego Decyzją podziałową.

W ocenie Sądu, stanowcze wyłączenie zastosowania do przedmiotowego wniosku Skarżących trybu z art. 73 k.p.a. było co najmniej przedwczesne.

Na tle tego przepisu w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, że stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, posiada ona dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a., tj. z uwagi na potrzebę ochrony informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", lub ochrony ważnego interesu państwowego. Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a., to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie u.d.i.p., dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, lecz ograniczony jest on do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego (por.: wyrok NSA z 28.01.2017 r., I OSK 2006/16; a także wyroki WSA: z 06.09.2017 r., IV SA/Po 494/17; z 21.02.2019 r., II SAB/Kr 5/19; z 22.08.2019 r., II SAB/Kr 156/19; z 10.03.2022 r., IV SAB/Wr 306/21; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że "wnioskujące o udzielenie informacji publicznej nie były stronami postępowania o wydanie decyzji z dnia 18 listopada 2016 r. [...] W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 73 § 1 k.p.a. regulujący dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania. Z tych też względów może nastąpić wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., ale tylko dla podmiotów wskazanych w przedmiotowej decyzji, jako strony postępowania. Ponieważ nie posiadają Panie statusu stron w przedmiotowej decyzji, nie może nastąpić w stosunku do Pań wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.".

Pomijając niezręczność użytych przez organ I instancji sformułowań - które odczytywane literalnie prowadzą do wewnętrznie sprzecznego wniosku, że "w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 73 § 1 k.p.a.", jednak... "nie może nastąpić wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie od informacji publicznej na podstawie art. 73 § 1 k.p.a." - Sąd podziela, co do zasady, przyjęty w cytowanym fragmencie decyzji tego organu pogląd, że krąg podmiotów uprawnionych do żądania dostępu do akt sprawy w trybie art. 73 k.p.a. ustala się w oparciu o wykaz stron, które biorą udział w danym toczącym się postępowaniu głównym (odpowiednio: brały udział w zakończonym postępowaniu głównym). Rozwijając, ale też w niezbędnym zakresie uzupełniając ów pogląd, należy wskazać, że "postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania zasadniczego, a krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania zasadniczego. Również po zakończeniu postępowania zasadniczego, organ nie ustala na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt, odrębnie i na nowo kręgu uczestników postępowania zasadniczego. Niewątpliwie dostęp do akt będą mieli następcy prawni stron postępowania zasadniczego" (zob. m.in.: wyrok NSA: z 09.04.2017 r., I OSK 1589/17; a także wyroki WSA: z 19.06.2020 r., II SA/Ke 247/20; z 24.05.2022 r., II SA/Kr 243/22; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji ustalił jedynie, że Wnioskodawczynie nie były stronami postępowania zakończonego Decyzją podziałową, gdyż - jak wynika z korespondencji mejlowej pracowników organu zalegającej w aktach administracyjnych sprawy (k. 7 akt I inst.) - stroną tego postępowania był tylko ówczesny właściciel dzielonej działki nr ewid.[...] Na podstawie uzasadnienia decyzji tego organu oraz materiałów zebranych przezeń w aktach administracyjnych sprawy nie sposób jednak stwierdzić, ani wykluczyć, czy Wnioskodawczynie (a przynajmniej jedna nich) posiadają tytuł prawnorzeczowy do którejś z wydzielonych działek (nr ewid. [...], [...], [...] lub [...]) - co, w ocenie Sądu w niniejszym składzie uzasadniałoby skuteczne dochodzenie przez tak uprawnioną osobę dostępu do akt postępowania podziałowego w trybie art. 73 k.p.a., z uwagi na wystąpienie w takim przypadku swoistego (bo częściowego i zachodzącego już po zakończeniu postępowania) następstwa prawnego w uprawnieniach strony tego postępowania. Wątpliwości w tym zakresie potęguje drugie akapit skargi - którego dokładny sens wymagać będzie wyjaśnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania - że E. S. była stroną w postępowaniu, w którym został złożony operat z 2016 r. [...] dot. podziału 658 na [...], [...], [...] i [...]".

W konsekwencji, na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób kategorycznie stwierdzić, czy organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy u.d.i.p. zamiast k.p.a., czy nie.

W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - który to przepis, wobec treści odesłania z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W konsekwencji "decyzje powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją" (zob. wyrok WSA z 05.05.2022 r., I SA/Ke 71/22, CBOSA). "Do naruszenia art. 107 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy z treści decyzji nie wynika, jaki stan faktyczny został ustalony w zakresie elementów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też rozważania prawne nie pozwalają na ich ocenę pod względem zgodności z prawem materialnym" (zob. wyrok WSA z 28.04.2022 r., I SA/Ol 206/22, CBOSA).

Organ II instancji wskazanych wad decyzji organu I instancji nie usunął (co więcej, kwestii ewentualnego zastosowania art. 73 k.p.a. w ogóle nie analizował), co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że w istocie powielił uchybienia organ I instancji w omawianym zakresie.

Już z tych powodów decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Niezależnie od tego trzeba podkreślić, że trudno na podstawie uzasadnień zaskarżonych decyzji ustalić, jaki to konkretnie "prywatny cel" przyświecał Skarżącym, które, jak przyjęły organy na podstawie treści ich pisma-wniosku z 24 maja 2022 r., domagały się udostępnienia decyzji administracyjnej jako "dowodu na przestępstwo urzędnicze" (Prezydenta Miasta P. i całego Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w pilskim Urzędzie Miasta).

Wszak w świetle przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138), w tym jej art. 231, a także ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138) - a zwłaszcza art. 304 § 1 zd. pierwsze tego ostatniego kodeksu (w brzmieniu: "Każdy, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję.") - wywodzenie przez organ, że podjęcie przez obywatela działań zmierzających do uzyskania informacji mogących potwierdzić ewentualne wystąpienie znamion "przestępstwa urzędniczego" służy wyłącznie interesowi prywatnemu tego obywatela, jest twierdzeniem tyleż karkołomnym, co nietrafnym.

Nie sposób przy tym nie dostrzec w takim działaniu obywatelskim pewnych analogii z regulacją art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega także informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (lit. e).

Ponadto należy podkreślić, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 267/14 (CBOSA), że: "[k]onstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów u.d.i.p., mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli".

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji analizowały, a SKO - wbrew wyraźnej dyspozycji przepisu art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego - dodatkowo wzywało Wnioskodawczynie do wyjaśnienia celu (intencji i zamiarów), w jakim zamierzają uzyskać żądane informacje. Tymczasem czymże jest badanie celu pozyskania żądanych informacji, jak nie właśnie ustalaniem interesu prawnego, a przynajmniej faktycznego, wnioskodawcy.

Należy w tym miejscu podkreślić, że jedyne odstępstwo od zasady wyrażonej w cytowanym art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. I to tylko na gruncie tego ostatniego przepisu, a więc w przypadku, gdy żądanie udostępnienia dotyczy informacji publicznej przetworzonej, dopuszczalne jest wyjaśnianie przez adresata wniosku, jaki interes stoi za takim żądaniem wnioskodawcy - czy mianowicie jest nim interes publiczny (i to szczególnie istotny). A contrario, oczekiwanie, że wnioskodawca wykaże, iż jego żądanie dostępu do informacji publicznej nieprzetworzonej też jest istotne dla interesu publicznego, nie ma, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, dostatecznego oparcia w przepisach prawa.

Tymczasem SKO, argumentując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Wnioskodawczynie nie wykazały w odniesieniu do żądanych informacji publicznych, "w jaki sposób ich uzyskanie wpłynie na poprawę funkcjonowania organu (Prezydenta Miasta Piły), czy też innych struktur państwowych. Wnioskodawczynie nie prze[d]stawiły też żadnych propozycji ewentualnych zmian czy propozycji uspraw[n]ienia sposobu działania organu w razie otrzymania żądanych informacji oraz nie wyjaśniły na ile te dane zostaną wykorzystane dla dobra ogółu lub choćby lokalnej społeczności", w istocie, mniej lub bardziej świadomie, posłużyły się argumentami przywoływanymi na uzasadnienie odmowy udostępnienia "zwykłej" osobie fizycznej informacji publicznych przetworzonych (por. np. uzasadnienie wyroku WSA z17.12.2020 r., II SAB/Po 136/20, CBOSA). Jednakże podnoszenie takich argumentów dla uzasadnienia orzeczonej odmowy udostępnienia informacji publicznej prostej (nieprzetworzonej) - z jaką niewątpliwie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie - jest, w ocenie Sądu, chybione i bezpodstawne.

Albowiem Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "organ zobowiązany do udostępnienia informacji nie posiada kompetencji do weryfikowania uprawnień strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej do domagania się ujawnienia treści danych stanowiących informację publiczną, oraz nie posiada uprawnień do oceny, czy i w jakim celu żądane dane są potrzebne, okażą się przydatne, czy też w jaki sposób zostaną wykorzystane przez stronę wnioskującą. [...] wnioskodawca, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (zob. wyrok WSA z 04.08.2021 r., II SAB/Gd 63/21, CBOSA).

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 07 lipca 2021 r. o sygn. akt III OSK 3195/21 (CBOSA), podkreślając, że: "Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze. Podmioty zobowiązane poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji."

Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji intencje te badały i w efekcie przyjęły, że Wnioskodawczynie nadużyły prawa do informacji publicznej.

W ocenie Sądu takie stanowisko organów nie zostało w sposób należyty uzasadnione i bazuje na błędnym pojmowaniu tej koncepcji prawnej (instytucji prawnej), zapoznającym uznane w orzecznictwie warunki jej stosowania, a przede wszystkim niezasadnie rozszerzającym ją na przypadki nieoczywiste i wątpliwe, podczas gdy o nadużyciu prawa do informacji publicznej można zasadniczo mówić jedynie wówczas, gdy już z samej treści wniosku lub niespornych okoliczności (kontekstu) jego złożenia, bez potrzeby prowadzenia czynności wyjaśniających, wynika, że wnioskodawca czyni ewidentnie niewłaściwy użytek ze swego prawa dostępu do informacji publicznej.

Konieczność bardzo powściągliwego korzystania z koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej wynika już z faktu, że na posiada ona wyraźnego zakotwiczenia w przepisach prawa, lecz w całości stanowi wytwór orzecznictwa sądowego oraz doktryny prawa. Przy tym Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym z nadużyciem prawa do informacji publicznej wówczas "mamy do czynienia, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidualnych, prywatnych (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14). Przy czym wobec jednobrzmiącej treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zakazuje się żądania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego. Podmiot zobowiązany nie może badać interesu wnioskodawcy. Oznacza to, że tylko w sytuacjach, w których wprost wynikają obiektywne okoliczności, że: żądane informacje posłużą załatwieniu sprawy indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 997/18), lub jeśli wnioskodawcy zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, a mimo to nadal składa dalsze wnioski (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 oraz z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 187/18) albo gdy wnioskodawca generuje mimo otrzymania dalsze wnioski po to tylko aby utrudnić działanie podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1014/18) - można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako jej nadużycie - nie dotyczy realizacji prawa politycznego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie musi zostać udostępniona informacja. Podkreślić, jednak należy, że w sytuacjach wątpliwych nie można wzywać wnioskodawcy, aby ten wskazał, po co składa wniosek (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1969/18), a podmiot zobowiązany powinien udzielić informacji" (wyrok NSA z 07.07.2021 r., III OSK 3195/21, CBOSA).

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały, abyśmy w kontrolowanej sprawie mieli do czynienia z tak rozumianym, niewątpliwym przypadkiem nadużycia prawa do informacji publicznej w celach stricte prywatnych. W szczególności nie przekonują nie dość umotywowane, ogólnikowe i w istocie spekulatywne stwierdzenia organów, że "złożony przez Panie w dniu 6 czerwca 2022 r. wniosek, nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu interesowi, a co się z tym wiąże, nie służy usprawnieniu realizacji zadania publicznego" (s. 5 decyzji Prezydenta Miasta) oraz że "kontekst ich wniosku sugeruje, iż chciałyby posłużyć się uzyskanymi w żądanym zakresie informacjami w prywatnym sporze z Prezydentem Miasta P. lub innymi urzędnikami dla zaspokoj[e]nia animozji powstałych na bazie niezadowolenia ze sposobu załatwienia przez organ bliżej nieskonkretyzowanych spraw urzędowych" (s. 3 decyzji SKO).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 21 u.d.i.p. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne (art. 153 p.p.s.a.), a w szczególności wyjaśni, czy którejkolwiek z Wnioskodawczyń nie przysługuje prawo rzeczowe do działki lub działek wydzielonych na mocy Decyzji podziałowej - co zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w niniejszym wyroku uzasadniałoby zapewnienie osobie tak uprawnionej dostępu do żądanych informacji w trybie art. 73 k.p.a.

W konsekwencji, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, organ bądź to udostępni uprawnionej stronie (lub stronom) postępowania dostęp do żądanej informacji w trybie określonym w k.p.a., bądź udostępni ją Wnioskodawczyniom w trybie u.d.i.p.