Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1905/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik( spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. nr KKU-16/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2022 r., nr KKU-16/21, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", "organ odwoławczy") - po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] - utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda, "organ i instancji") z 12 stycznia 2021 r., nr WS-VII.7532.1.709.2019.SA w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości.

Decyzja KKU została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Organ I instancji, zawiadomieniem z 14 kwietnia 2020 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha.

Powołaną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2021 r. Wojewoda Małopolski - na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") - stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności ww. nieruchomości działki nr [...] - zgodnie z wykazem zmian na mapie z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 marca 2015 r. za numerem [...], powstałych z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. [...], prowadzonym przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dacie 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów dla obrębu [...], figurowały działki I. kat.: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, w stosunku do których jako władający wpisana była Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych w [...] oraz działka I. kat. [...] o pow. [...] ha, w stosunku do której jako właściciel wpisane było Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych na opisie i mapie, działki I. kat.: [...] zniosły się do działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, która następnie podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...]ha na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2002 r., nr [...].

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Na podstawie wykazu zmian na mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2015 r. za numerem [...], działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.

Następnie stwierdził, że z odpisu wykazu hipotecznego Lwh [...] gm. kat. [...] sporządzonego przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych w dniu [...] września 2020 r. [...] wynika, że działka nr [...] objęta jest tym wykazem i stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Dyrekcję Okręgową [...] w [...]. Skarb Państwa nabył prawo własności do przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia Ministra Komunikacji z [...] lutego 1948 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych (M.P. Nr 27, poz. 102), wydanego na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. RP Nr 3, poz. 17), protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] września 1951 r., orzeczenia Ministra Kolei z [...] grudnia 1952 r., nr [...] oraz art. 2 ust. 1 pkt a dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda powołał się na zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. z którego wynika, że zgodnie z obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1990 r., we wskazanej dacie działki nr [...] położone były w terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny przemysłu. Rejon budowy dróg i mostów. Adaptacja. Ponadto podkreślił, że działki nr [...] objęte są wnioskiem [...] o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego tych działek - sprawa znak: [...].

Organ I instancji podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji ma stan prawny i faktyczny mienia państwowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wskazał, iż opisany wyżej stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do opisanej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa, a nieruchomość ta stanowiła zasób gruntów państwowych, o którym mowa w art. 13 (obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 z późn. zm.). Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na pismo Starosty [...] z [...] lutego 2012 r. oraz Gminy Miejskiej w [...] z [...] lutego 2012 r., w których ww. organy poinformowały, że nie dysponują dokumentami potwierdzającymi istnienie w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, powołał się na pismo Nadleśnictwa [...] z [...] lutego 2020 r., w którym poinformowano, że działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie służyła do prowadzenia gospodarstwa leśnego i nie znajdowała się w zarządzie Lasów Państwowych oraz nie służyła wykonywaniu jego zadań statutowych oraz pismo Nadleśnictwa z 23 lipca 2020 r. w którym wyjaśniono, że ze względu na niewielką powierzchnię działki nr [...], Nadleśnictwo nie jest w stanie na podstawie posiadanych materiałów stwierdzić jednoznacznie, czy w dacie 27 maja 1990 r. grunt ten znajdował się w zarządzie Lasów Państwowych lub służył wykonywaniu jego zadań statutowych.

Wojewoda Małopolski wskazał także, że spółka [...] na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do wyżej wymienionej działki przedłożyła decyzję Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1986 r., nr [...] o ustaleniu dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W tym miejscu organ I instancji, powołał się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym decyzja o opłatach nie stanowi w postępowaniu komunalizacyjnym dowodu potwierdzającego istnienie w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu, bowiem prawo do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko zgodnie z obowiązującymi do tej daty przepisami, tj. do dnia 27 maja 1990 r.

W ocenie Wojewody Małopolskiego, z całokształtu zebranych akt nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., znajdowała się w zarządzie innej niż Skarb Państwa państwowej osoby prawnej. Organ I instancji podkreślił, że przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej na podstawie obowiązującej do dnia 31 lipca 1985 r. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. nr 67, poz. 332 ze zm.), w formie decyzji i protokołu zdawczo - odbiorczego po uprzednim uzyskaniu stosownej zgody oraz na podstawie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.).

Tym samym Wojewoda stwierdził, że podmiotem do którego nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, którym był Naczelnik Gminy [...].

Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 12 stycznia 2021 r. złożyła spółka [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o odmowie stwierdzenia komunalizacji ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej, Wojewoda Małopolski wadliwie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego [...] i podlega komunalizacji jako zarządzana przez terenowe organy administracji państwowej. W odwołaniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji nawet pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie [...] z uwagi na fakt, iż nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], a następnie powstałej w wyniku komercjalizacji [...]. Dodała także, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby kiedykolwiek przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Ponadto, powołując się na orzecznictwo wskazała, że co do zasady przyjąć należy, iż możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. W ocenie skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę z mocy prawa jest ustalenie, iż nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji, a brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie powinien skutkować odmową komunalizacji mienia. Dodatkowo podniosła, że bez względu na to, czy przedsiębiorstwo [...] legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...].

Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Podkreśliła, iż nieprawdą jest twierdzenie, że prawo zarządu do nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Podkreśliła również, iż przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin mogły być tylko takie nieruchomości będące w dyspozycji [...], których [...] nie wykorzystywały zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz takie składniki mienia ogólnonarodowego znajdującego się w dyspozycji [...], które były związane z realizacją zadań gminy. Przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin, w ocenie skarżącej, nie mogły stać się nieruchomości państwowe znajdujące się we władztwie [...], z tego tylko powodu, że [...] nie mogła udokumentować przyznania im w stosunku do nich zarządu w "formie prawem przewidzianej". Jednoczesnie skarżąca podniosła, że dysponuje decyzją o naliczeniu opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością, ponadto nieruchomość zabudowana została infrastrukturą kolejową, a tym samym mogła i musiała pozostawać w zarządzie [...], co w konsekwencji powoduje, iż nie może stanowić przedmiotu komunalizacji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 19 maja 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wskazała za Wojewodą, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 10 maja 1990 r.

Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności należy ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Zdaniem KKU bezsporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami (...) skarżąca spółka nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącą bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W ocenie organu odwoławczego dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1986 r., nr [...] o ustaleniu dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w [...] z uwagi na fakt, iż opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów oraz zaświadczenia starosty. KKU wyjaśniła, że podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na swój charakter, są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W konsekwencji, wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające.

Jednocześnie KKU stwierdziła, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Dalej podniosła, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1432/18), że "(...) ustawa z 1960 r. o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone ww. rozporządzenie. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji, powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości."

W ocenie KKU w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. KKU wskazała także, że [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że komunalizacja (na dzień 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na dzień 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ale także rzeczowym, ponieważ ustawodawca wprowadzając uwłaszczenie uwzględnił zajście komunalizacji z mocy prawa ponad pół roku wcześniej.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 19 maja 2022 r. złożyły [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od KKU na rzecz skarżącej kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że decyzja jest wadliwa, ponieważ będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji, pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie [...]. Brak takiego przekazania, a raczej brak odnalezienia dowodu przekazania, nie może powodować automatycznego zaliczenia nieruchomości do należących do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], a następnie powstałej w wyniku komercjalizacji [...] oraz jest terenem kolejowym zabudowanym infrastrukturą kolejową.

Skarżąca wskazała, że ma świadomość podjęcia w dniu 27 lutego 2017 r. przez powiększony skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały o sygn. 1 OPS 2/16, istotnej dla tej sprawy, niemniej (w jej ocenie) pogląd wyrażony w tej uchwale, jak i moc wiążąca samej uchwały nie przesądzają definitywnie na przyszłość, iż linia orzecznictwa w zakresie poruszonego problemu nie może się zmienić. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że "stoi na stanowisku, iż problem przedstawiony powiększonemu składowi sędziowskiemu NSA przez Prezesa tego sądu został ujęty nie dość precyzyjnie, a właściwie myląco, co, być może, wpłynęło na treść udzielonej odpowiedzi. Istota zagadnienia bowiem wyraża się nie tyle w kwestii sposobu wykazania tytułu prawnego (zarządu) do nieruchomości, ile w wyjaśnieniu, czy nieruchomości znajdujące się we władaniu [...], co do których [...] w dniu komunalizacji mienia państwowego, tj. w dniu 27 maja 1990 r., nie legitymowały się "tytułem prawnym" do nich w postaci "prawa zarządu", stały się przedmiotem uwłaszczenia na rzecz gmin. Rzeczywisty przedmiot kontrowersji stanowią nie tyle środki dowodowe, ile relacja zachodząca pomiędzy przepisami komunalizacyjnymi a przepisami uwłaszczającymi państwowe osoby prawne i przepisami art. 34 i 34a ustawy PKP, uwłaszczającymi jedynie [...]. Ściślej rzecz ujmując, trudności interpretacyjne może sprawiać określenie wzajemnego stosunku pomiędzy "zarządem" sprawowanym przez państwowe osoby prawne, art. 34 ustawy [...] a "należeniem do" np. rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego składników mienia państwowego. Ustalenie tej relacji wydaje się najważniejszą przesłanką określenia zakresów: przedmiotowych komunalizacji mienia państwowego i uwłaszczenia państwowych osób prawnych." W dalszej części skargi, skarżąca wskazała "na główne wady przeprowadzonego przez Sąd rozumowania."

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa.

W wyniku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 19 maja 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r. organy stwierdziły, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – obszar wiejski, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. [...], prowadzonym przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych.

Powyższe nabycie nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że nie legitymowało się ono dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło KKU do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – Naczelnika Gminy [...]

Zdaniem Sądu stanowisko KKU jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Jak natomiast stanowi art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z kolei, w myśl art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych.

Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie, czy istotnie w ww. dacie przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Zdaniem Sądu, przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje. Zarzuca natomiast organom, że przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin, nie mogły stać się nieruchomości państwowe znajdujące się we władztwie (dyspozycji, posiadaniu) [...] z tego tylko powodu, że [...] nie mogły udokumentować przyznania im w stosunku do nich zarządu/prawa zarządu "w formie prawem przewidzianej", tj. w formie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub umowy o przekazaniu zawartej pomiędzy jednostkami państwowymi. Zdaniem skarżącej, zwrot bowiem "należące do", użyty w przepisach ustawy komunalizacyjnej nie jest równoznaczny z "tytułem prawnym" w postaci zarządu/prawa zarządu nieruchomością i obejmuje nie tylko składniki majątkowe, w stosunku do których została wydana decyzja (lub zawarta umowa) o przekazaniu ich w zarząd. Czyli skarżąca prawa do gruntu wywodzi z fatycznego władania nim i aktów normatywnych dotyczących utworzenia i funkcjonowania przedsiębiorstwa, począwszy od rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach.

Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak trafnie podniosła KKU - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje.

Odmawiając słuszności wyprowadzanym w skardze wnioskom, należy zauważyć, że w sprawach pomiędzy [...] a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Sąd stwierdzał, że [...] o ile nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. NSA wyjaśniał również, że [...] nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, NSA podkreślał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko [...], iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem: "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważał także, że od samego początku swego istnienia [...] miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa [...]. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Należy podkreślić, że aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednakże, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Pomimo tak ukształtowanego stanowiska prawnego, skarżąca kwestionuje jednak argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 2017 r.

Przedmiotowa sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował opisywane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, że [...] nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości - na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, natomiast przepisy ogólne wskazane przez Koleje również takiego tytułu nie potwierdzają. Skoro więc nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż [...] nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, to decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane w skardze stanowisko skarżącej nie zdołało podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy dokonując oceny, czy udowodniona została okoliczność, do której odwołują się przepisy ustawy komunalizacyjnej.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.