Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 339/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, ust. 3, ust. 6, art.152 ust. 2, art. 153, art. 146, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73, art. 74, art. 107 par. 3, art. 10, art. 8, art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz W. z siedzibą w L. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania W. z siedzibą w L. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oddalającej odwołanie W. z siedzibą w L. od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie badań tomografii komputerowej na obszarze [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie badania tomografii komputerowej (TK) na obszarze [...], z okresem obowiązywania umowy od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż 1.678.400 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r..

W postępowaniu wpłynęło 6 ofert, w tym oferta W. z siedzibą w L., dalej zwanej skarżącym.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja wezwała skarżącego do usunięcia braków formalnych, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego komisja przyjęła do dalszego postępowania 6 ofert.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącego zajęła 6 pozycję w rankingu, z łączną liczbą punktów oceny 37,5 pkt, w tym za:

■ ofertę cenową - 10 punktów;

■ kompleksowość - 15 punktów;

■ jakość – 2,5 punktów;

■ dostępność – 10 punktów

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o oświadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do negocjacji na podstawie rankingu kwalifikacyjnego. Nie zaproszono do negocjacji skarżącego.

Po dokonanych negocjacjach komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy.

Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego uzyskała w rankingu końcowym 6 pozycję, z łączną liczbą 37,5 punktów, w tym za:

■ ofertę cenową- 10 punktów;

■ kompleksowość - 15 punktów;

■ jakość – 2,5 punktów;

■ dostępność – 10 punktów

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 15 czerwca 2012 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano 3 oferty. Oferta strony skarżącej nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert uzyskując zbyt niską liczbę punktów. Trzy oferty uznane za najlepszą zdobyły po 72,5 punktów i uzyskały razem pierwsze miejsce w rankingu końcowym, wyczerpując łączną wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu.

Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. skarżący złożył odwołanie, na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach. W odwołaniu skarżący podniósł, że w związku z niedokonaniem wyboru złożonej przez niego oferty w przedmiotowym postępowaniu, realizacja badań tomografii komputerowej będzie mogła odbywać się tylko na potrzeby pacjentów hospitalizowanych w placówce. Dotychczasowa umowa pozwalała na realizację badań także dla pacjentów ambulatoryjnych. Początkowe, małe zainteresowanie badaniami tomografii komputerowej wynikało z faktu, że kontrakt ambulatoryjny wykonywany był po raz pierwszy od 1 stycznia 2012 r., co mogło skutkować brakiem wiedzy pacjentów oraz placówek medycznych na temat tych świadczeń. Stąd też niższe od planowanych wykonanie kontraktu w pierwszych trzech miesiącach 2012 r. Jednakże po rozpowszechnieniu informacji o wykonywaniu badań w trybie ambulatoryjnym, zainteresowanie badaniami znacznie wzrosło. Podkreślił, że wskazana w ofercie cena 8 zł przeznaczona była do negocjacji na które skarżący nie został zaproszony.

W dniu 28 czerwca 2012 r. skarżący zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. Nr 140. poz. 1145 ze zm.), winni, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy, spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

- zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 20011 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ nr 53/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 roku;

- zarządzeniu nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna,

- zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 października 2011 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionym zarządzeniem nr 70/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 października 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 77/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 26 października 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 80/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 82/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 84/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 listopada 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 91/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2011 roku.

Treść ww. zarządzeń została opublikowana wraz z ogłoszeniem.

Organ podkreślił, że fakt zakwalifikowania oferty do części niejawnej postępowania oznacza jedynie, iż oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt. 7) ustawy o świadczeniach. Fakt spełniania wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie, na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami, oceny oferty, dokonanej według następujących kryteriów:

1) jakość - oceniana w szczególności poprzez:

a) kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

b) wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną,

c) zewnętrzną ocenę jakości,

d) wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia;

2) kompleksowość - oceniana w szczególności poprzez:

a) możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie, uwzględniająca wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne),

b) planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków,

c) wymagania formalne;

3) cena – oceniania poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny.

Szczegółowe parametry kryteriów oceny, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej oraz sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny w przedmiotowym postępowaniu określone zostały w przywołanym powyżej Zarządzeniu Prezesa NFZ.

Organ wskazał, że wyżej wymienione kryteria oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, nie ulegają zmianie aż do zakończenia postępowania. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Przedstawiając punktację strony skarżącej, organ podniósł, że o miejscu skarżącej w rankingu końcowym zdecydowała punktacja otrzymana za kryterium dostępności. Na pytanie 1.1.1.1. – "Ile godzin w tygodniu pracuje poradnia" skarżący udzielił odpowiedzi "powyżej 24 do 36 godzin w tygodniu". Także decydująca była punktacja za kryterium jakość. Na pytanie 1.5.1.1. "Czy oferent realizuje w pracowni co najmniej 5000 badań rocznie" skarżący udzielił odpowiedzi "Nie".

Przy ofertach, które znalazły się na 1 pozycji w rankingu (trzy oferty) wyczerpały się środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Oferta skarżącego znalazła się poniżej tzw. "linii odcięcia" i nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że komisja konkursowa nie przeprowadziła ze skarżącym negocjacji, gdyż jego oferta w rankingu otwarcia otrzymała niskie oceny za kryterium niecelowe, a obniżenie przez skarżącego ceny podczas negocjacji nie spowodowałoby zmiany jego pozycji w rankingu końcowym, a tym samym nie pozwoliłoby na dokonanie wyboru oferty skarżącego w rozstrzygnięciu postępowania.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że kryterium jakości obejmowało pytanie 1.5.1.1. – "Czy oferent realizuje w pracowni co najmniej 5000 badań rocznie", na które to pytanie skarżący udzielił odpowiedzi "Nie". Powyższe kryterium odpowiada wymogom dodatkowym wskazanym w załączniku nr 3 część b do zarządzenia Prezesa NFZ nr 81/2011/DSPZ z dnia 4 listopada 2011 r. Wymagania dotyczące realizacji ambulatoryjnych świadczeń diagnostycznych kosztochłonnych, wskazuje jako kryterium dodatkowo oceniane: liczbę badań wykonywanych rocznie w pracowni – minimum 5000. Zdaniem skarżącego kryterium to niweczy zasadę równego traktowania świadczeniodawców i zostało przez Dyrektora [...] OW NFZ wadliwie nazwane kryterium jakości, stanowiąc faktycznie kryterium ciągłości. Zdaniem skarżącego wskazane kryterium liczby badań 5000 rocznie wykonywanych w pracowni w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1077/2009 narusza zasadę równego traktowania podmiotów w przedmiotowym postępowaniu. Warunek wykonania rocznie 500 badań w pracowni faktycznie wyeliminował ofertę skarżącego z przedmiotowego postępowania konkursowego. W związku z powstaniem w W. Pracowni Tomografii Komputerowej oraz zakupem tomografu, realizacja badań tomograficznych mogła się odbywać tylko na potrzeby pacjentów hospitalizowanych. W pierwszym półroczu 2012 r. szpital po raz pierwszy wykonywał kontrakt ambulatoryjny, osiągając znaczny wzrost ilości wykonywanych badań. Skarżący w okresie poprzedzającym przedmiotowe postępowanie wielokrotnie bezskutecznie występował do Dyrektora [...] OW NFZ o zawarcie kontraktu w ramach ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie tomografii komputerowej. Zakup sprzętu do tomografii komputerowej ze środków unijnych uniemożliwia wykonywanie na tym sprzęcie badań na zasadach komercyjnych

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji. Dodatkowo wskazał, że wszystkie kryteria według których dokonywana jest ocena ofert zostały określone przez Prezesa NFZ zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ. Kryteria oceny ofert zawarte w tym zarządzeniu znane były oferentom przed rozpoczęciem postępowania konkursowego. Ponadto organ wskazał, że w przypadku ambulatoryjnych świadczeń diagnostycznych kosztochłonnych kryterium jakości oceniane jest w szczególności poprzez jakość badań, której wskaźnikiem jest liczba badań wykonywanych w pracowni. W zakresie tomografii komputerowej warunkiem dodatkowo ocenianym jest wykonywanie rocznie w pracowni minimum 5000 badań. Liczba ta odnosi się do wszystkich zrealizowanych badań w pracowni bez względu na to, czy były wykonywane dla pacjentów leczonych ambulatoryjnie czy hospitalizowanych, jak również czy zostały zrealizowane w ramach umowy z NFZ czy też ze świadczeniodawcą nie posiadającym uprzednio kontraktu na ich wykonanie. Wprowadzenie omawianego dodatkowo ocenianego parametru miało na celu premiowanie pracowni wykonujących dużą liczbę badań, posiadających przez to bogatsze doświadczenie i zapewniających większą dostępność świadczeń dla pacjentów, także lepszą ich jakość. Zarzuty wskazujące na fakt zakupu sprzętu do tomografii komputerowej ze środków unijnych nie dotyczą zasad postępowania komisji konkursowej decydujących o wadliwości rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, a skupiają się jedynie na potrzebie zapewnienia świadczeń przez skarżącego.

Organ odwoławczy podniósł, że spełnienie warunków koniecznych, określonych w załączniku 3a do zarządzenia 81/2011/DSOZ jest elementem niezbędnym, warunkującym uczestnictwo w postępowaniu konkursowym. Natomiast spełnienie warunków dodatkowych wyszczególnionych w załączniku nr 3a do zarządzenia 81/2011/DSOZ stanowi możliwość uzyskania dodatkowych punktów, mających wpływ na uzyskanie określonej pozycji w rankingu końcowym

Organ podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym ocena ofert dokonana została według kryterium jakości, kompleksowości, dostępności i ceny. Nie były oceniane według kryterium ciągłości. W zakresie oceny oferty według kryterium jakości oceniane były takie parametry jak: jakość badań, zewnętrzna ocena jakości oraz wyniki kontroli. W związku z negatywną odpowiedzią na pytanie 1.5.1.1. skarżący nie uzyskał punktów za jakość badań. W zakresie parametru zewnętrzna ocena jakości oceniane było posiadanie Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych oraz posiadanie certyfikatu wydanego przez Centrum Monitorowania Jakości. Skarżący zadeklarował posiadanie certyfikatu ISO, dlatego też otrzymał 2,5 pkt. W parametrze dotyczącym wyników kontroli cenie podlegała dotychczasowa współpraca skarżącego z Funduszem. Skarżący otrzymał 0 pkt, przy czym w parametrze tym można było uzyskać punkty ujemne. Następnie organ uzasadnił, dlaczego skarżący otrzymał 15 punktów za kryterium kompleksowości, 10 punktów za kryterium dostępności oraz 10 punktów za kryterium ceny.

Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. W. z siedzibą w L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stawiając zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania- art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.,

- naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 134 ust. 1, art. 146, art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez ustalenie i zastosowanie wymogów dodatkowych dla świadczeniodawców przystępujących do konkursu poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, naruszających zasady równego traktowania (określenie jednakowych kryteriów dla wszystkich oferentów było pozorne, faktycznie nie uwzględniało uwarunkowań społeczno-gospodarczych i ograniczeń wynikających z przepisów prawa, w szczególności dotyczących jednostek niepublicznych).

Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zapadły w wyniku rozpatrzenia odwołania Miejskiej Przychodni "[...]" z siedzibą w [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12).

Art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców; zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji; porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Natomiast z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. W konsekwencji zakres dokonywanej przez organ administracyjny kontroli jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną oferty.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie naruszony został art. 134 ust. 1 w zw. z art. 146 i art. 148 ustawy o świadczeniach. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że Narodowy Fundusz Zdrowia, obowiązany do zachowania reguły równego traktowania świadczeniodawców, musi tak prowadzić postępowanie konkursowe, aby na żadnym jego etapie, w szczególności na etapie budowania kryteriów oceny i dokonywanie tej oceny w odniesieniu do każdej oferty, zasada ta nie doznała ograniczenia. W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Kryterium ciągłości stanowiące ustawową przesłankę porównania ofert nie zostało zdefiniowane w ustawie. Jego sens określił, korzystając z upoważnienia zawartego w art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ w § 1 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 23011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przyjęto, że kryterium ciągłości mierzone jest ryzykiem przerwania udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, zaburzającym ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego. Kryterium ciągłości należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś podmiotowym jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wcześniejszego wykonywania świadczeń na podstawie umowy z Funduszem. Przeciwne rozumowanie nie tylko prowadzi do naruszenia wynikającego z art. 134 cyt. ustawy obowiązku zapewnienia równego traktowania, lecz zniweczyć może w ogóle (poprzez ustalenie wysokiej liczby punktów za kontynuację świadczeń) sens prowadzenia postępowania o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1077/09).

W przedmiotowej sprawie szczegółowe parametry kryteriów niecelowych oceny ofert oraz ich wagi punktowe w odniesieniu do przedmiotowego postępowania określone zostały w "Tab. 1.13.2 ambulatoryjne świadczenia diagnostyczne czasochłonne" załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ. Z tabeli tej wynika, iż za minimum 5000 badań tomografii komputerowej wykonywanych rocznie w pracowni oferent uzyskuje 5 punktów. Powyższe dodatkowo oceniane kryterium wynika z załącznika nr 3b do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 r. nr 81/2011/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, a miało swoje odzwierciedlenie w pytaniu 1.5.1.1. – "Czy oferent realizuje w pracowni co najmniej 5000 badań rocznie", na które to pytanie skarżący udzielił odpowiedzi "Nie". Należy zgodzić się ze skarżącym, że mimo podkreślania przez organy, że w przedmiotowym postępowaniu oferty oceniane zostały według kryterium jakości, kompleksowości, dostępności i ceny, nie zaś według kryterium ciągłości. To właśnie możliwość uzyskania przez oferenta dodatkowych punktów za minimum 5000 badań tomografii komputerowej wykonywanych rocznie w pracowni stanowi w ocenie Sądu ocenę oferty według kryterium ciągłości. Nie można zgodzić się z organem, że badanie ilości badań tomografii komputerowej przeprowadzonych w ciągu roku przez pracownię stanowi badanie parametru jakości badań. Duża liczba badań przeprowadzonych w pracowni w żaden sposób nie świadczy o jakości tych badań. W przypadku skarżącego, u którego niedawno powstała Pracownia Tomografii Komputerowej oraz zakupiono nowoczesny tomografu, brak ww. ilości badań nie pozwoli mu na skuteczne konkurowanie z podmiotami, które miały zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie badań tomografii komputerowej. Podkreślić należy, iż komercyjne wykonanie badania tomografii komputerowej jest badaniem stosunkowo kosztownym (około 200 zł i więcej) i zasadniczo wykonywane jest w ramach umów z NFZ.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ podał, że zbadał całość akt sprawy. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 z 4 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1083/11). W wyżej wymienionym wyroku NSA sygn. akt II GSK121/12 podkreślono, że przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach) wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postepowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącą odwołania otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Tym samym akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu brak jest w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy, co wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po dniu złożenia odwołania wszczynającego postępowanie administracyjne stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

Według Sądu, organy w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ odwoławczy nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012 r. wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 wyżej powołanej ustawy.