Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5609/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w O od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 202/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w O na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybień w aptece ogólnodostępnej i nakazu wykonywania działalności zgodnie z przepisami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w O na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 202/16 oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w O (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: organ odwoławczy lub GIF) z [..] listopada 2015 r. nr [..]. Decyzją tą po rozpatrzeniu odwołania została utrzymana w mocy decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej: organ I instancji) z [..] lipca 2015 r. stwierdzająca uchybienia w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w O M.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

8 czerwca 2015 r. inspektorzy Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego przeprowadzili w należącej do spółki aptece ogólnodostępnej położonej w O M przy ul. [..] kontrolę doraźną w zakresie obsady personalnej w aptece ogólnodostępnej. Stwierdzono brak właściwej obsady personalnej, gwarantującej obecność magistra farmacji w godzinach czynności apteki ogólnodostępnej, a także nieokazanie ewidencji personelu popartej zawarciem umów o pracę. Ponadto stwierdzono, iż w aptece przebywają osoby, które ekspediują produkty lecznicze, wobec których nie okazano umów o pracę i nie jest prowadzona na bieżąco ewidencja personelu fachowego apteki. Odnotowano również realizację recept przez technika farmaceutycznego będącego praktykantem. Spółka nie skorzystała z możliwości złożenia zastrzeżeń lub wyjaśnień do protokołu mimo pouczenia o takiej możliwości.

Decyzją z [..] lipca 2015 r. organ I instancji nakazał spółce między innymi zapewnienie w godzinach czynności apteki zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2008 nr 45 poz. 271 ze zm., dalej: upf), obecności farmaceuty posiadającego co najmniej pięcioletni staż pracy w aptece lub trzyletni staż pracy w przypadku posiadania specjalizacji z zakresu farmacji aptecznej.

W odwołaniu od ww. decyzji spółka wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 upf,

2. przepisów regulujących ewidencjonowanie pracowników w aptece,

3. przepisów regulujących odbywanie praktyki przez technika farmaceutycznego w aptece.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [..] listopada 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego:

1. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zmianami, dalej: kpa) poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i uznanie w sposób sprzeczny z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, że:

- praktykant prowadził samodzielną ekspedycję leków. Wskazała, że jest to jednak stwierdzenie błędne, gdyż odbywało się to pod nadzorem technika farmaceutycznego z czteroletnim doświadczeniem, stąd nie można twierdzić, iż praktykant wykonywał te obowiązki samodzielnie;

- praktykant prowadził samodzielną ekspedycję leków z katalogu zawartego w § 6 w sprawie odbywania praktyki w aptece przez technika farmaceutycznego;

- apteka mogła dokonać aktualizacji ewidencji zatrudnionych w niej osób w okresie poprzedzającym kontrolę co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w niniejszej sprawie i wydaniem decyzji,

2. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 3 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji podczas gdy istniały przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania w pierwszej instancji,

3. art. 92 w zw. z art. 88 upf w związku z art. 6 i art. 7 kpa poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu oraz uznanie, że apteka była zobowiązana zapewnić obecność farmaceuty, posiadającego co najmniej pięcioletni staż pracy w aptece lub trzyletni staż pracy w przypadku posiadania specjalizacji z zakresu farmacji aptecznej,

4. § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 października 2002 r. poprzez przyjęcie, że osoba zastępująca kierownika apteki przez okres krótszy niż 30 dni musi spełniać wymagania z art. 88 ust. 2 upf,

5. art. 88 ust. 5 pkt 6 upf w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wzoru prowadzenia ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych poprzez przyjęcie, że w aptece naruszono obowiązek dokonywania wpisów w książce ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych na bieżąco, na podstawie dokumentów potwierdzających dane objęte ewidencją,

6. § 6 rozporządzenia w sprawie odbywania praktyki w aptece przez technika farmaceutycznego poprzez przyjęcie, że w aptece naruszono ten przepis dopuszczając technika praktykanta do samodzielnej ekspedycji pod nadzorem farmaceuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm.; dalej ppsa).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 92 upf w godzinach czynności apteki powinien być w niej obecny farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 upf. Wobec tego przepisu warunkiem funkcjonowania apteki jest obecność w niej, w godzinach czynności, farmaceuty spełniającego wymogi niezbędne do objęcia stanowiska kierownika apteki. WSA nie podzielił argumentacji skarżącej, że art. 92 upf odwołuje się w art. 88 ust. 1 upf do farmaceuty, o którym mowa w ustawie o izbach aptekarskich. W ocenie Sądu organy prawidłowo podkreśliły szczególną rolę kierownika powołując się na jego uprawienia i obowiązki a także wskazując kto podczas jego nieobecności może go zastępować lub być obecny w aptece w godzinach jej czynności. Zasadne jest twierdzenie, że gdyby ustawodawca w art. 92 upf odwoływał się po prostu do farmaceuty, tj. osoby która ukończyła studia, dające prawo posługiwania się tytułem zawodowym farmaceuty wystarczyłoby odwołanie się do ustawy o izbach aptekarskich (tak jak zrobiono to w art. 88 ust. 1 upf). W ocenie Sądu I instancji będący w aptece w czasie kontroli magister farmacji legitymował się niemal trzyletnim stażem pracy, zatem nie spełniał wymogu, o którym mowa w art. 92 upf. Treść § 11 rozporządzenia w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki wskazuje, iż wymogi dla zastępcy kierownika są zawsze takie same, natomiast obowiązek zgłoszenia zastępstwa jest uzależniony od długości nieobecności kierownika apteki i wbrew twierdzeniom skarżącej przepis ten nie znosi innych obowiązków. Cechy, jakie musi spełniać osoba, która pełnić ma funkcje zastępcy kierownika apteki są tożsame z wymaganiami przewidzianymi dla kierownika, a więc związane są zarówno z jego wykształceniem, jak i doświadczeniem, zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 upf. Ponadto zastępca kierownika apteki nie może być dobrany w sposób abstrakcyjny względem samej apteki. Musi on pozostawać z nią w określonym stosunku prawnym. Będzie się to wyrażało w zawartej pomiędzy podmiotem prowadzącym aptekę a farmaceutą umowie o pracę lub w innej umowie o charakterze cywilnoprawnym. Musi zatem funkcjonować w ewidencji osób zatrudnionych w aptece.

W zakresie braków w ewidencji zatrudnionych w aptece pracowników fachowych, to w ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie wzoru prowadzenia ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych, wpisu danych do ewidencji dokonuje kierownik apteki na podstawie dokumentów potwierdzających dane objęte ewidencją. Zasadne jest twierdzenie organu, że organizacja pracy należy do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę i to on ponosi konsekwencje faktu, iż umowę z zastępcą kierownika podpisywano dopiero w trakcie kontroli, co jedynie świadczy o tym, iż nie było należycie ustanowionego zastępcy kierownika apteki.

WSA nie uznał też zasadności pozostałych zarzutów stawianych przez skarżącą. Stwierdził, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W ocenie Sądu organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa.

A Sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi zgodnie z art. 188 ppsa, względnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła też o zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a. art. 92 w zw. z art. 88 ustawy Prawo farmaceutyczne (w zw. z art. 6 i art. 7 kpa) poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu oraz uznanie, że Apteka była zobowiązana zapewnić obecność farmaceuty, posiadającego co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w przypadku posiadania specjalizacji z zakresu farmacji aptecznej;

b. przepisu art. 92 w zw. z art. 88 upf w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady trwałości praktyki organów władzy publicznej w zakresie interpretacji wymagań dotyczących zastępcy kierownika apteki oraz przyjęcie interpretacji prowadzącej do niemożliwych dla akceptacji skutków społeczno-gospodarczych;

c. § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 roku w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz.U. nr 187 poz. 1566 ze zmianami, dalej: rozporządzenie z 18 października 2002 r.) poprzez przyjęcie, że osoba zastępująca kierownika apteki przez okres krótszy niż 30 dni musi spełniać wymagania z art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej po upływie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej) Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zarzutu błędnej wykładni art. 92 upf w zw. z art. 88 upf. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje wprawdzie jednostki redakcyjnej art. 88 upf, jednak ze względu na to, że podstawowym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 92 upf, zarzut ten podlegał rozpoznaniu.

Art. 92. upf stanowi, że w godzinach czynności apteki powinien być w niej obecny farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 upf. Zatem dla dokonania wykładni art. 92 upf niezbędna jest wykładnia art. 88 ust. 1 upf. Ten ostatni przepis stanowi, że w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta, o którym mowa w art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 5-7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. 2003 nr 9 poz. 108, 2004 nr 92 poz. 885 oraz 2007 nr 176 poz. 1238), odpowiedzialny za prowadzenie apteki, zwany dalej "kierownikiem apteki"; można być kierownikiem tylko jednej apteki.

Na gruncie wykładni językowej i logicznej należy uznać, że art. 88 ust. 1 upf nie definiuje samoistnego, ogólnego pojęcia "farmaceuty", odsyłając w tym zakresie do definicji wynikającej z art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 5-7 ustawy o izbach aptekarskich. W połączeniu z tą definicją określa jednak przede wszystkim farmaceutę odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, stanowiąc zarazem, że apteka musi zatrudniać przynajmniej jedną taką osobę będącą kierownikiem apteki. Osoba taka musi posiadać dodatkowe kwalifikacje (odpowiedni staż pracy) określone w art. 88 ust. 2 upf. Ten ostatni przepis dookreśla cechy zdefiniowanego w art. 88 ust. 1 upf farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki. Zawarte w art. 88 ust. 1 upf sformułowanie wprowadzające obowiązek ustanowienia "kierownika apteki" nie może być odczytywane przy tym w oderwaniu od treści art. 88 ust. 2 upf, bo dopiero tam określa się, kto może być kierownikiem apteki, a więc zarazem osobą odpowiedzialną za prowadzenie apteki. Z art. 88 ust. 2 upf wynika z kolei, że kierownikiem apteki (a zatem i osobą odpowiedzialną za prowadzenia apteki) może być taki farmaceuta, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Oczywistym jest przy tym, że kierownikowi apteki przypisane są ustawowo liczne obowiązki, których nie muszą wypełniać inne osoby o cechach farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki w rozumieniu art. 88 ust. 1 upf, które mogą być w tej aptece obok kierownika zatrudnione.

Art. 92 upf stanowiąc, że w godzinach czynności apteki powinien być w niej obecny farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 upf, odsyła nie do ogólnego pojęcia farmaceuty wynikającego z powołanego w tym przepisie art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 5-7 ustawy o izbach aptekarskich, lecz do zdefiniowanego w art. 88 ust. 1 upf pojęcia farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, a więc takiego, który spełnia dodatkowe wymagania w zakresie stażu pracy określone w art. 88 ust. 2 upf. Gdyby ustawodawcy w art. 92 upf chodziło o odesłanie do definicji farmaceuty w rozumieniu art. 2 b ustawy o izbach aptekarskich, to odesłałby wprost do tego przepisu, a nie do art. 88 ust. 1 określającego farmaceutę odpowiedzialnego za prowadzenie apteki.

Taka wykładnia zgodna też jest z wykładnią celowościową. Apteki prowadzą działalność wymagającą szczególnej staranności i wysokich kwalifikacji w realizacji zadań, gdyż zaniedbania wynikające z braku staranności i wysokich kwalifikacji personelu mogą prowadzić do bardzo poważnych szkód dla zdrowia, a nawet życia osób korzystających z ich usług. Zatem oczywisty jest wymóg stałego, bieżącego nadzoru nad ich działalnością przez osoby o szczególnych kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym. Zatem należy uznać za zgodne z wykładnią celowościową takie odczytanie treści art. 92 upf, z którego wynika obowiązek zapewnienia stałej obecności w aptece kierownika apteki w rozumieniu art. 88 ust. 1 i 2 upf, czy przynajmniej innego farmaceuty o kompetencjach wymaganych od kierownika apteki. Treść § 11 rozporządzenia z 18 października 2002 r. nie może mieć wpływu na inną niż wyżej przedstawiona (i prawidłowo przyjęta przez Sąd I instancji) wykładnię art. 92 upf. Zgodnie z § 1 pkt 5 tego rozporządzenia w ramach delegacji ustawowej jego przepisy określają m.in. szczegółowe zasady powierzania zastępstwa kierownika apteki na czas określony i powiadamiania wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i okręgowej izby aptekarskiej. Do tej kwestii odnosi się § 11 dotyczący spełnienia odpowiednich wymogów proceduralnych przy powierzeniu zastępstwa kierownika apteki na okres dłuższy niż 30 dni. Wynika z niego miedzy innymi, że osoba, której ma być powierzone zastępstwo kierownika apteki na okres dłuższy niż 30 dni, ma spełniać wymagania określone w art. 89 ust. 2 ustawy. Jednak przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji zastępowania kierownika apteki przez okres do 30 dni. Zatem nie może mieć on żadnego znaczenia dla wykładni przepisu ustawowego nie tylko jako przepis aktu podustawowego, ale jako przepis nieodnoszący się w ogóle do regulacji dotyczącej wymogów, jakie musi spełniać osoba zastępująca kierownika apteki na okres do 30 dni.

Nie może mieć też wpływu na przedstawioną wykładnię proponowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia historyczna dotycząca brzmienia art. 88 ust. 4 i art. 92 upf przed zmianą tego przepisu dokonaną ustawą z 30 sierpnia 2002 r. o mianie ustawy prawo farmaceutyczne. Zmiana ta wynikała z istotnej zmiany ustawy o izbach aptekarskich, gdzie wcześniej zdefiniowane pojęcie aptekarza zastąpiono istotnie różniącym się w treści określeniem farmaceuty.

Autor skargi kasacyjnej podnosi też argumentację dotyczącą niedostatecznej ilości farmaceutów spełniających odpowiednie wymogi stażowe. Argument ten nie mógł odnieść pożądanego przez niego skutku. Obowiązek prowadzenia aptek zgodnie z wymogami prawa ciąży na osobach prowadzących apteki, i ewentualna trudność w zapewnieniu zgodnej w wymogami prawa obsady kadrowej nie może wpływać na wykładnię prawa.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej trafnie oceniając, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z art. 209 ppsa oraz art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu 3 600 zł, uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, wziął udział w rozprawie przed Sądem II instancji.