Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 29/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 32, art. 34
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] do rozpoznania wniosku z dnia 1 lutego 2021 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz ze zwrotem akt administracyjnych II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie Zarządowi Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] grzywny IV. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] na rzecz skarżącego S. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga S.P. na bezczynność/odmowę udzielenia informacji publicznej.

Działając na podstawie art. 3 §2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarżący zaskarżył bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z 11 grudnia 2019 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.").

Organowi zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z 1 lutego 2021 r. w ciągu 14 dni, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 1 lutego 2021 r. wniesionym za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej skarżący zwrócił się do organu z "zapytaniem prasowym" o przesłanie drogą elektroniczną kopii protokołów z odbytych posiedzeń Zarządu Okręgowego w [...] w okresie od 1 stycznia 2019 r. do chwili obecnej, podpisując się jako redaktor naczelny czasopisma [...].

W piśmie z 5 lutego 2021 r. organ wyjaśnił, że w związku z pismami skarżącego z 30 listopada 2020 r. oraz z 3 grudnia 2020 r. o udzielenie informacji prasowej zwrócił się do skarżącego o przedłożenie w terminie 7 dni licząc od daty doręczenia wezwania odpisu z właściwego rejestru dzienników i czasopism, potwierdzającego fakt pełnienia funkcji redaktora naczelnego dziennika [...] pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania. Przy piśmie z 15 grudnia 2020 r. skarżący dołączył kopie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] sierpnia 2017 r., z którego wynika, że na dzień 14 sierpnia 2017 r. był redaktorem kwartalnika [...]. Z kolei na podstawie pisma nadesłanego w odpowiedzi na zapytanie z Biblioteki Narodowej organ ustalił, że do Biblioteki nie wpłynęły żadne egzemplarze obowiązkowe czasopisma [...]. Na tej podstawie organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, że występuje jako podmiot uprawniony do uzyskania informacji prasowej i na tej podstawie odmówił udzielenia odpowiedzi.

W skardze do Sądu skarżący naprowadził, że żądane przez niego informacje dotyczyły informacji publicznej w zakresie realizacji zadań nałożonych na Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego ustawą prawo łowieckie tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej czyli zarządzania majątkiem skarbu państwa jakim jest zwierzyna dzika i uzyskiwania z niej pożytków, w tym ze sprzedaży tusz pozyskanych w drodze polowań. Podniósł, że wszystkie te kwestie regulowane są na posiedzeniach Zarządu Okręgowego, w związku z czym zwrócił się o przesłanie kopii protokołu posiedzeń, na których zapadają powyższe decyzje. Dalej uzasadnił wniosek tym, że organ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z czym żądane przez niego informacje powinny podlegać udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., zaznaczając przy tym, że nie są to informacje wymagające przetworzenia.

Zarzucił, że organ pomimo upływu 14 dni nie wykonał żadnej z czynności, o których mowa w art. 13-17 u.d.i.p., w związku z czym dopuścił się bezczynności w sprawie. Pismo stanowiące odpowiedź na wniosek nie miało związku z udzieleniem informacji i dotyczyło kwestii nieistotnych. W związku z niemożnością zinterpretowania pisma organu ocenie Sądu pozostawił czy pismo stanowi odmowę udzielenia informacji czy też stanowi przejaw bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie względnie odrzucenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy u.d.i.p. ponieważ we wniosku wprost wskazano, że jest to "zapytanie prasowe", a pod treścią wniosku podpisał się S.P. podając się za redaktora naczelnego magazynu [...] i powołując się na wypis z rejestru czasopism. Uzasadniało to w ocenie organu zastosowanie procedury z ustawy Prawo prasowe a nie u.d.i.p. i odmowę udzielenia żądanych informacji wobec braku potwierdzenia występowania w sprawie w charakterze redaktora naczelnego rzeczywiście wydawanego czasopisma.

W piśmie procesowym z 19 marca 2021 r. skarżący zaprzeczył twierdzeniu organu o fikcji prowadzenia działalności prasowej. Na dowód dołączył postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2020 r. z którego wynika, że dziennik [...] jest wydawany w formie elektronicznej. W związku z tym nie odnotowanie przez Bibliotekę Narodową obowiązkowych egzemplarzy czasopisma, nie może stanowić dowodu, że czasopismo nie było prowadzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’).

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Zarządu Okręgowego Związku Łowieckiego w zakresie rozpoznania wniosku z 1 lutego 2021 r.

Wprawdzie skarżący w części wstępnej skargi wskazał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej dotyczy wniosku z 11 grudnia 2019 r., jednak w dalszej części uzasadnienia przedstawiając przebieg postępowania odwołał się do wniosku z 1 lutego 2021 r., używając zwrotu "przedmiotowy wniosek z dnia 1 lutego 2021 r.", co przesądziło o tym, że Sąd uznał, że tego właśnie wniosku dotyczy skarga, zwłaszcza, że w aktach nie odnotowano wniosku z 11 grudnia 2020 r.

Wnioskiem tym zatytułowanym "zapytanie prasowe" skarżący zwrócił się o przesłanie drogą elektroniczną kopii protokołów z odbytych posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do chwili obecnej.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia procedura w oparciu, o którą powinno się było toczyć postępowanie. Organ wskazał, że w związku z wyraźnym wskazaniem, że jest to zapytanie prasowe i zostało podpisane przez S.P. podającego się za redaktora naczelnego czasopisma [...], powinny znaleźć zastosowanie przepisy Prawo prasowe i w oparciu o nie odmówił udzielenia odpowiedzi. Podczas gdy skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie informacji publicznej twierdząc, że jego wniosek dotyczy tego rodzaju informacji.

Odpowiedź na powyższe pytanie ma zasadnicze znaczenie dla oceny wymogów formalnych wniesionej skargi. O ile bowiem skarga wniesiona w trybie Prawa prasowego na bezczynność organu wymagałaby uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia w zw. z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego ( patrz wyrok WSA w Łodzi z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 109/19 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl), o tyle skarga na bezczynność w trybie u.d.i.p. wolna jest od tego wymogu.

Bezsporne aktualnie pozostaje to, że przedmiotowy wniosek został złożony przez S.P., który występował o udostępnienie informacji jako redaktor naczelny czasopisma [...]. Kwestia ta została ostatecznie wykazana przez skarżącego, który przy piśmie procesowym z dnia 19 marca 2021 r. dołączył postanowienie Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] lipca 2020 r., sygn. akt [...]. Bezzasadny w związku z tym okazał się wniosek organu o odrzucenie skargi jako pochodzącej od podmiotu nieposiadającego legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Należy przy tym wskazać, że zarówno dziennikarz, jak i redaktor naczelny mieszczą się w pojęciu "prasa", co i tak nie będzie miało większego znaczenia wobec zakwestionowania prawidłowości zastosowanej procedury.

Mianowicie Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany został w art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy u.d.i.p. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prawa informacji w oparciu o tą regulację. W powyższym trybie obowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego).

Z powyższego wynika wniosek, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p., natomiast art. 4 ust 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma nie kto i jak pyta lecz ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku.

W przypadku bowiem gdy wniosek dotyczy będzie informacji publicznej i skierowany będzie do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznych właściwym dla załatwienie zawsze będzie tryb u.d.i.p. Stanowisko to jest aktualnie jednolicie reprezentowane przez orzecznictwo ( np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2029/17, wyrok NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2551/17, wyrok WSA w Opolu z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/OP 76/20 ).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...], do którego został skierowany wniosek jest organem, o którym mowa w u.d.i.p.

Polski Związek Łowiecki, który zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2168 z późn. zm.) jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Związek należy do podmiotów niepublicznych wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przekazane mu na podstawie przepisów ustawy - Prawo łowieckie, przy czym realizuje je samodzielnie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, że podmiot ten oraz zarządy okręgowe wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, przy czym zwraca się uwagę zarówno na treść art. 34 ustawy - Prawo łowieckie, wymieniającego zadania związku, jak i realizowanie również innych zadań powierzonych mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. O publicznoprawnym charakterze działalności świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek, określonego w art. 42 ust. 4 -7 ustawy - Prawo łowieckie. W świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne związku w realizacji celów i zadań łowiectwa.( wyrok WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2018 r., sygn.. akt IV SAB/Wr 172/18, wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2014 r., sygn.. akt II SAB/Wa 328/14, wyrok NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2551/17, wyrok NSA z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2759/14, wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2029/17 ).

Nie ulega zatem wątpliwości, że Polski Związek Łowiecki w tym jego Zarządy Okręgowe są podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wątpliwości nie budzi również to, że protokoły z posiedzeń, których udostępnienia żądał skarżący, jako informacja o działalności organu, co do zasady mogą podlegać ujawnieniu w trybie informacji publicznej, o ile odnoszą się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowaniem mieniem publicznym ( wyrok NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2551/17).

Zaznaczyć przy tym należy, że udostępnieniu podlega informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie, względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, a pozostałe sprawy a contrario uznaje za niepubliczne. I tak np. w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r., Sąd wskazał, że analiza ustawy Prawo łowieckie prowadzi do wniosku, że w kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego określonej w art. 35 tej ustawy dane dotyczące funduszy PZŁ nie podlegają udostępnieniu z wyjątkiem dotacji z funduszy publicznych przeznaczonych na realizację określonych zadań publicznych. Informacje dotyczące kwot pieniężnych znajdujących się na rachunkach bankowych i w kasie Zarządu Okręgowego PZŁ nie mają charakteru informacji publicznej.

Na konieczność każdorazowego badania wniosku w tym kontekście zwrócił uwagę NSA w powołanym już wyroku z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2551/17.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skierowanie przez skarżącego w formie zapytania prasowego wniosku o udzielenie informacji powinno uruchomić po stronie organu czynności wynikające z u.d.i.p., a wniesienia skargi na bezczynność organu w tym zakresie nie musiało być poprzedzone ponagleniem, ani też nie było uzależnione od żadnego terminu. Podjęcie natomiast rozstrzygnięcia wyłącznie w trybie ustawy Prawo prasowe spowodowało, że słuszny okazał się zarzut bezczynności. Ta zachodzi bowiem nie tylko wówczas gdy organ nie podjął w sprawie żadnej czynności, ale również gdy podjęte czynności były nieprawidłowe, czy też nieuzasadnione z punktu widzenia zgłoszonego wniosku. W niniejszej sprawie bezczynność polegała na uruchomieniu niewłaściwej procedury postępowania.

Na tym etapie postępowania Sąd nie może ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna będąca w posiadaniu podmiotu może być udostępniona i w jakim zakresie, czy też zachodzić będą podstawy do odmowy jej udostępnienia. Kwestia ta wymagać będzie oceny.

Zatem pomimo tego, że organ niezwłocznie po otrzymaniu wniosku tj. pismem z dnia 5 lutego 2021 r. udzielił odpowiedzi, to jednak przyjęty przez niego tryb nie był prawidłowy i nie mógł niweczyć zarzutu bezczynności. Uzasadniało to w związku z tym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku przy zastosowaniu właściwego trybu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do podjęcia czynności w sprawie złożonego wniosku w trybie u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia zwrot akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Wbrew stanowisku skarżącego nie była nacechowana złą wolą organu. Dążenie przez organ do wyjaśnienia czy podpisany pod wnioskiem S.P. rzeczywiście występuje w charakterze redaktora czynnie działającego czasopisma związane było z próbą udzielenia odpowiedzi na zapytanie prasowe, które musi pochodzić od prasy. I choć działania te ocenione z punktu widzenia u.d.i.p. nie mogą usprawiedliwiać samej bezczynności to nie można im przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Jeżeli organ podejmuje pewne działania w błędnym przekonaniu o ich prawidłowości i o ile nie są one sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi, jasnymi i jednoznacznymi zasadami, to nie można takiemu działaniu przypisać rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z tych samych powodów Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny zawarty w piśmie procesowym z 19 marca 2021 r. – art. 149 § 2 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprawidłowej reprezentacji Polskiego Związku Łowieckiego. Podpisany pod odpowiedzią na skargę R.B. uchwałą Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowickiego z [...] maja 2018 r. nr [...] został powołany na Przewodniczącego Zarządu Okręgowego – Łowczego Okręgowego w [...]. Zgodnie z § 101 dołączonego na wezwanie Sądu statutu do zadań łowczego okręgowego należy między innymi reprezentowanie Zarządu Głównego w okręgu ( pkt 1).

O kosztach, na które składa się wyłącznie wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd odrzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.