Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2710/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. oraz I.B. i Ł. - następców prawnych zmarłej U.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 667/10 w sprawie ze skargi U.B. i A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę U.G. i A.B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2010 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] stycznia 2009 r., wymierzył skarżącym administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia, z nieruchomości położonej w [...], jednego drzewa gatunku świerk pospolity o obwodzie pnia mierzonego na wysokości 130 cm wynoszącym 89 cm. Wysokość kary pieniężnej określono na kwotę 20717,54 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy dnia z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. – dalej jako "u.o.p.") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M.P. Nr 82 poz. 725).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu 8 lipca 2009 r., obejmującego między innymi oględziny (protokół z oględzin z 28 lipca 2009 r.) oraz rozprawę administracyjną, a także dokonał analizy i oceny całego materiału zebranego w sprawie. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków [...] i dokumentacji fotograficznej organ ustalił, że na nieruchomości skarżących rosły dwa drzewa gatunku świerk pospolity. W dniu 22 maja 2009 r. wichura powaliła na ulicę jedno z drzew, które zostało pocięte na kawałki przez uprawnione służby. Natomiast 26 maja 2009 r. drugi świerk, o obwodzie mierzonym na wysokości 130 cm wynoszącym 89 cm, został obalony i pocięty przez pracowników wysłanych do uporządkowania nieruchomości na polecenie skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że działanie takie zdeterminowane było spowodowanym przez warunki atmosferyczne złym stanem drzewa, zagrażającego zdrowiu i życiu. Pomimo takiej argumentacji, w ocenie organu I instancji, w przypadku drugiego drzewa zaistniały przesłanki naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Taką ocenę uzasadniał gatunek drzewa zaliczany do kategorii drzew ozdobnych, jego szacowany wiek – co najmniej 30 lat – oraz brak okoliczności wyłączających obowiązek uzyskania zezwolenia wymienionych w art. 83 ust. 6 u.o.p. Skarżący mogli, zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy, wystąpić o zezwolenie, jednak nie podjęli żadnych kroków w tym kierunku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Decyzją z [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w części dotyczącej wpłaty naliczonej administracyjnej kary pieniężnej i w tym zakresie orzekło o przekazaniu nałożonej kwoty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji ustalającej wysokość kary. W pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 86 ust. 1 pkt 5 u.o.p. może być stosowany wyłącznie w przypadku wystąpienia przez zainteresowaną stronę z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzewa przed podjęciem działań zmierzających do jego usunięcia.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie organ I instancji był zobligowany do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją związaną, a przepisy u.o.p. pozostawiają organowi administracyjnemu ograniczony zakres uznania, obejmujący tylko etap wyprowadzenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku usunięcia drzewa bez zezwolenia mamy do czynienia z deliktem administracyjnym.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie decydującą przesłanką jest usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.

Skarżący wskazują jedynie na okoliczności faktyczne, które w ich ocenie uzasadniały usunięcie drzewa – naruszenie sytemu korzeniowego drzewa przez nawałnicę, zły stan ogólny drzewa, a tym samym zagrożenie jakie stwarzało ono dla ludzi i chęć jak najszybszego usunięcia niebezpieczeństwa. W ocenie Sądu I instancji, żadna z podniesionych okoliczności nie może mieć jednak znaczenia przy ocenie działań organów, ponieważ nie są one uprawnione do indywidualnej oceny sytuacji podmiotu naruszającego art. 83 ust. 1 u.o.p. i kształtowania sankcji w zależności od okoliczności sprawy.

Przepisy u.o.p. nakazują uzyskanie zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Wyjątki od tej ogólnej zasady enumeratywnie wymienia art. 83 ust. 6 tej ustawy. Przypadki wskazane w art. 83 ust. 6 u.o.p. stanowią katalog zamknięty, a więc tylko w tych przypadkach zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu nie jest wymagane. Zdaniem Sądu I instancji, żadna z okoliczności zwalniających z obowiązku uzyskania zezwolenia nie zachodziła w przedmiotowej sprawie.

Natomiast art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienia przypadki, w których organ nie pobiera opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, a jedną z przesłanek zwolnienia z opłaty jest zagrożenie przez drzewa bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Organ musi mieć jednak możliwość dokonania oceny, czy faktycznie sytuacja zagrożenia zaistniała i dopiero później podejmuje decyzję o ewentualnym zwolnieniu z opłaty. Dlatego też ustawa nakłada bezwzględny obowiązek uprzedniego wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzewa nawet, gdy stronie wydaje się, że dalsze pozostawanie drzewa na nieruchomości nie jest bezpieczne.

Wystąpienie okoliczności powodujących możliwość zwolnienia z opłaty za usunięcie drzewa nie zwalnia więc z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa przed jego usunięciem. Sąd I instancji obszernie przytoczył utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest także trafny zarzut niezastosowania art. 88 ust. 5 u.o.p. Organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie braku żywotności drzewa lub nieodtworzenia korony drzewa powodujące obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w pełnej wysokości następuje w związku z możliwością odroczenia terminu płatności kary jaką przewiduje art. 88 ust. 3 i 4. Natomiast usunięcie drzewa będące ostatecznym jego unicestwieniem wyklucza oczekiwanie na jego odrodzenie czy utrzymanie żywotności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący U.G. i A.B. Następnie w miejsce zmarłej U.B. wstąpili następcy prawni Ł.B. i I.B.

W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 89 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 2, art. 5 i art. 38 Konstytucji RP, przez ich błędne zastosowanie i wymierzenie na ich podstawie administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, w celu usunięcia nagłego i bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W ocenie skarżących, podjęcie działań celem ochrony tych dóbr było konieczne i było równocześnie jedynym środkiem skutecznego usunięcia zagrożenia. Zdaniem skarżących, błędne więc było wskazanie jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia przepisów sprzecznych z art. 2, art. 5 i art. 38, a także art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują okoliczności wyłączającej odpowiedzialność za delikt administracyjny, jaką jest działanie w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji jego nagłego i bezpośredniego zagrożenia, gdy podjęcie działań celem ochrony tych dóbr było konieczne i było jedynym środkiem skutecznego usunięcia zagrożenia. Zdaniem skarżących, naruszenie to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie, w razie wydania stosownego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny na skutek wystosowanego przez Sąd I instancji pytania prawnego, powinno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji na podstawie "art. 145 § 1 pkt b/" p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a.

Natomiast w razie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że możliwe jest ustalenie normy prawnej na podstawie art. 89 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 2, art. 5 i art. 38, a także art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, że treść normy ustawowej zostanie uzupełniona treścią przepisów konstytucyjnych, skarżący zarzucili naruszenie powołanych wyżej przepisów, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Po drugie, art. 85 ust. 1–4 w związku z art. 89 ust. 1 u.o.p. oraz art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwej subsumcji przepisów art. 85 ust. 1–4 w związku z art. 89 ust. 1 u.o.p. do ustalonego stanu faktycznego, bez uwzględnienia w treści decyzji, że kara pieniężna obciąża więcej niż jedną osobę, co znalazło swój wyraz w wadliwym sformułowaniu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, nakładającym administracyjną karę pieniężną bez dookreślenia zakresu odpowiedzialności bądź charakteru tej odpowiedzialności (np. jako solidarnej). W ocenie skarżących, może to prowadzić do wniosku, że każdy z jej adresatów jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej we wskazanej wysokości z osobna. Jest to sprzeczne zarówno z treścią przepisów u.o.p., które nakazują naliczanie kary od każdego usuniętego bez zezwolenia drzewa bez względu na liczbę współwłaścicieli czy współposiadaczy nieruchomości, jak również z zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących, powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. lub ewentualnie art. 3 § 1 w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji pomimo ich oparcia na niepełnym i wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie skarżących, organy pominęły w szczególności okoliczność, czy usunięte drzewo stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, którego nie można było uniknąć inaczej niż przez usunięcie tego drzewa. Zdaniem skarżących, okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie w świetle art. 2, art. 5 i art. 38, a także art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a. lub ewentualnie innego rodzaju naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które, jako decydujące o treści rozstrzygnięcia, miało istotny wpływ na wynik tego postępowania, będąc podstawą do uchylenia decyzji na podstawie "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Po drugie, art. 1 § 2 "ustawy o ustroju sądów administracyjnych" i art. 134 § 1 p.p.s.a., a także naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez brak rozstrzygnięcia całości sprawy sądowoadministracyjnej, brak zbadania okoliczności istotnych dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, w tym brak rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących. W ocenie skarżących, Sąd I instancji w szczególności pominął zbadanie zgodności przepisów art. 89 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. z art. 2, art. 5 i art. 38, a także art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto Sąd I instancji zaniechał lub nie stwierdził "wątpliwości", co do konstytucyjnego charakteru tych przepisów. Nie dokonał także zasadności skierowania stosownego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący podkreślili, że podnosili jednoznaczne zarzuty i wnioski w tym zakresie. Spowodowało to brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia wyżej powołanych przepisów prawa materialnego.

Po trzecie, art. 3 § 1 w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 i art. 68 k.p.a. oraz art. 1 § 2 "ustawy o ustroju sadów administracyjnych" i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący zarzucili pominięcie argumentacji stanowiącej rozwinięcie zarzutów skargi oraz pominięcie nowych zarzutów podnoszonych przez skarżących w piśmie procesowym pn. "Pismo uzupełniające argumenty skargi" z 13 sierpnia 2010 r. Zdaniem skarżących, Sąd I instancji nie zbadał zarzutu naruszenia art. 68 k.p.a. przez wadliwe sporządzenie przez organ protokołu z wizji lokalnej z 29 lipca 2009 r. (brak podpisu świadka S. P.). Nie odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia, pomimo rozbieżności pomiędzy materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy orzekające w sprawie (w tym zeznaniami świadków, notatką urzędową strażnika Straży Miejskiej z 26 maja 2009 r. i protokołem z wizji lokalnej z 28 lipca 2009 r.) a ustaleniami wskazanymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Zarzut ten dotyczył także braku wykazania w sposób niewątpliwy, że usunięcie drzewa zostało dokonane na podstawie polecenia skarżących. Brak więc było związku przyczynowego między działaniem skarżących a usunięciem drzewa.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do treści pisma skarżących z 13 sierpnia 2010 r., w tym do zawartych tam zarzutów i argumentów, dotyczących także niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz wniosku o skierowanie stosownego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w razie stwierdzenia wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżących przez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 89 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 2, art. 5 i art. 38 Konstytucji RP bądź w związku z art. 85 ust. 1–4 w związku z art. 89 ust. 1 u.o.p. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący wnieśli także o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności art. 89 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. z art. 2, art. 5 i art. 38, a także art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy art. 89 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności właściciela lub posiadacza nieruchomości za delikt administracyjny w postaci usunięcia drzewa bez zezwolenia ze względu na jego popełnienie w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji jego nagłego i bezpośredniego zagrożenia, gdy podjęcie działań celem ochrony tych dóbr było konieczne i było równocześnie jedynym środkiem skutecznego usunięcia zagrożenia. Wnieśli także o wystąpienie z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z art. 2, art. 5 i art. 38, a także art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, takiej interpretacji przepisów art. 89 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., która zezwala na wymierzenie administracyjnej kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia także, gdy delikt ten popełniono w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji jego nagłego i bezpośredniego zagrożenia, gdy podjęcie działań celem ochrony tych dóbr było konieczne i było równocześnie jedynym środkiem skutecznego usunięcia zagrożenia.

Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania, w tym także przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, a także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia tylko w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, dokonując oceny skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na materialoprawnej podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Jest to o tyle istotne, gdyż już po złożeniu w danej sprawie skargi kasacyjnej zgodność powyższych przepisów z Konstytuują RP z 2 kwietnia 1997 r. była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Po drugie, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14 (CBOSA), trafnie zwrócono uwagę, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Po trzecie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowe pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Ponadto brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.

Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).

Wskazując na powyższe, należy stwierdzić, że udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn słusznie podniesiono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 – CBOSA).

Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Konkludując Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają zasady proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po czwarte, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał Konstytucyjny brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Po piąte, przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Na okoliczność tę zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, zarzucając wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej niewspółmiernej do popełnionego czynu, odwrotnie proporcjonalnej także do jego oceny biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie ten delikt administracyjny miał służyć potencjalnie ochronie zdrowia, a nawet życia ludzi.

Podsumowując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 u.o.p. podlegać może w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).

Po szóste, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z 28 października 2010 r. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO z 24 marca 2010 r., nie mógł więc uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem. Natomiast niewątpliwie ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 25 stycznia 2009 r. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu I instancji powinno być odniesienie tego wyroku do realiów stanu faktycznego w tej sprawie i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dokonanej przez Sąd I instancji.

W tym miejscu należy także przypomnieć, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa – Zielona Góra 2003, s. 49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mogłaby prowadzić do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu I instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Po siódme, po prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, Sąd ten ponownie rozważy czy biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny w którym popełniono dany delikt administracyjny z powodu potencjalnego zagrożenia zdaniem strony skarżącej zdrowia lub nawet życia ludzi, wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie – w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wymierzona administracyjna kara pieniężna odpowiada wartościom wskazanym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Sąd weźmie przy tym po uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – jak podkreślono już w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., aktualnie się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

Ubocznie należy tylko podnieść, że błędnie zostały powołane w skardze kasacyjnej przepisy "art. 145 § 1 pkt b/" p.p.s.a. jak i wielokrotnie "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. gdyż nie obowiązują takie przepisy. W istocie może to dotyczyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. lecz w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście "korygować" zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, a dotyczący odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.