Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3088/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uwzględnił wniosek T. S.A. z siedzibą w [...] – obecnie O. S.A. z siedzibą w [...] (dalej także: "spółka") i ograniczył:

- K. [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca" lub "K [...]") oraz P. z siedzibą w [...] (dalej także: "P [...]"), tj. podmiotom uczestniczącym na prawach strony w postępowaniu wszczętym dnia 19 września 2011 r. na wniosek spółki w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci spółki, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (dalej także: "Oferta SOR"), zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., oraz decyzją z dnia [...] października 2011 r. poprzez wprowadzenie nowej opcji Usługi BSA "do 10 Mb/s":

- prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie pisma spółki z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr [...] - uzasadnienia kosztowego opłat za opcję Usługi BSA "do 10 Mb/s" w synchronizacji na poziomie od 998 kb/s do 10 Mb/s, w części, w której dokument ten zawiera, tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej Prezesowi UKE przez spółkę pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r.

Jako podstawę zaskarżonego postanowienia wskazano art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243, dalej także "p.t.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej także: "k.p.a.").

Do wydania powyższego postanowienie doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

Pismem z dnia 19 września 2011 r. spółka zwróciła się do Prezesa UKE z wnioskiem o zatwierdzenie zmiany Oferty SOR poprzez wprowadzenie nowej opcji Usługi BSA "do 10 Mb/s" (dalej także: "Wniosek spółki").

Pismem z dnia 30 września 2011 r. Prezes UKE zawiadomił spółkę, K [...] , P [...] oraz P [...] z siedzibą w [...] , o wszczęciu w dniu 19 września 2011 r. postępowania w sprawie z Wniosku spółki, informując jednocześnie, że zgodnie z art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto, Prezes UKE wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 5 k.p.a. organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Dodatkowo, Prezes UKE poinformował ww. podmioty, iż zgodnie z art. 73 k.p.a., strona postępowania może w każdym jego stadium przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy.

Pismem z dnia 3 października 2011 r., do Prezesa UKE wpłynął wniosek K [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie Wniosku spółki.

Pismem z dnia 11 października 2011 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek P [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie Wniosku spółki.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Prezes UKE dopuścił K [...] do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Prezes UKE dopuścił P [...] do udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia 22 maja 2012 r. spółka przekazała uzasadnienie kosztowe w zakresie opłaty za opcję Usługi BSA "do 10 Mb/s" w synchronizacji na poziomie od 998 kb/s do 10 Mb/s. Jednocześnie, spółka wniosła o potraktowanie przekazanych informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE postanowił ograniczyć K [...] oraz P [...] prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie załącznika nr 1, do przekazanego przez spółkę pisma z dnia 22 maja 2012 r. w zakresie w jakim stanowi ono tajemnicę przedsiębiorstwa spółki.

W dniach od 26 lipca 2012 r. do 25 sierpnia 2012 r., Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne odnośnie projektu decyzji zatwierdzającej zmianę Oferty SOR w zakresie wprowadzenia do Usługi BSA opcji "do 10 Mb/s".

Pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. spółka przedstawiła stanowisko odnośnie konsultowanego projektu decyzji, wskazujące na brak uwag ze strony spółki.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2012 r. N. przedstawiła stanowisko do konsultowanego projektu decyzji.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. K [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie odnosząc się do treści konsultowanego projektu decyzji.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. K [...] przedstawiła kolejne stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 22 maja 2013 r. Prezes UKE wezwał K [...] do przekazania wyjaśnień dotyczących treści pisma K [...] z dnia 23 kwietnia 2013 r.

Pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. K [...] odpowiedziała na wezwanie Prezesa z dnia 22 maja 2013 r.

Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Prezes UKE wezwał spółkę do przedstawienia zgodnie z art. 40 ust. 2 p.t. uzasadnienia kosztowego opłat za opcję Usługi BSA "do 10 Mb/s" w synchronizacji na poziomie od 998 kb/s do 10 Mb/s ustalonych w oparciu o koszty ponoszone (art. 40 ust. 1 p.t.), na podstawie aktualnych danych finansowych. Jednocześnie, Prezes UKE wskazał na zakres informacji jaki powinien być uwzględniony przez spółkę w treści uzasadnienia kosztowego.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. spółka przekazała uzasadnienie kosztowe w zakresie opłat za opcję Usługi BSA "do 10 Mb/s" w synchronizacji na poziomie od 998 kb/s do 10 Mb/s przygotowane w oparciu o aktualne dane finansowe (dalej także: "Uzasadnienie kosztowe").

Pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. spółka przekazała wersję jawną Uzasadnienia kosztowego.

Prezes UKE uzasadniając ograniczenie K [...] i P [...] prawa wglądu do materiału dowodowego w zakresie ww. pisma spółki z 14 sierpnia 2013 r., powołał się na definicję tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 207 ust. 1 p.t. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm., dalej także: "u.z.n.k."), orzeczenia Sądu Antymonopolowego (postanowienie z 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452) oraz stanowisko doktryny (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Wskazał, że spółka przedstawiła mu w ww. piśmie dane dotyczące działalności swojego przedsiębiorstwa wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami m.in. w zakresie: wykazania wpływu aktualizacji wyceny na bazę kosztową względem danych z ksiąg za 2012 r., wykazania wpływu zastosowania do kalkulacji tzw. efektywnej stawki amortyzacji względem amortyzacji księgowej za rok 2012 oraz wskazania przypadków, w których zostały zastosowane elementy szacowania oraz przedstawienia szczegółowej kalkulacji wysokości opłat ze wskazaniem jakie wartości zostały zastosowane jeśli chodzi o wolumeny (np. szacowana liczba abonentów), wskaźniki udziału elementów sieci (np. liczba portów, liczba kbit/s) w świadczeniu przedmiotowej usługi oraz wykorzystanie elementów sieci. Powyższe dane spółki oznaczyła jako zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, opatrując je klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP".

Dokonując analizy przedstawionych danych Prezes UKE doszedł

do wniosku, że dane te posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, w oparciu

o przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Organ wskazał, że wartość gospodarczą informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa należy oceniać przez pryzmat możliwości wykorzystania tej informacji w rywalizacji konkurencyjnej. W ocenie organu informacja ma wartość handlową w sytuacji, gdy informacja taka daje przedsiębiorcy pewną przewagę nad konkurentami (jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędza mu wydatków lub przysparza większych zysków). Prezes UKE podkreślił przy tym, że na etapie ustalania, czy dana informacja posiada pewną wartość gospodarczą, nie jest konieczne precyzyjne wykazanie wartości tej informacji, wystarczy w tym zakresie wykazać nawet minimalną, aktualną lub potencjalną, wartość gospodarczą informacji. Mając to na uwadze Prezes UKE stwierdził, że badane uzasadnienie kosztowe zawiera informacje między innymi na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w spółce, danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej spółki, przy czym głównie zawiera ono informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez spółkę. Zdaniem organu, pozyskanie przez konkurentów spółki informacji, przekazanych w treści ww. uzasadnienia, mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty spółki, na poziomie znacznie poniżej kosztów spółki. Ponadto, w ocenie organu, udostępnienie konkurentom prawa wglądu do informacji organizacyjnych i technologicznych spółki, oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla spółki, oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta spółka. Prezes UKE w oparciu o powyższe ustalenia stwierdził, że niewątpliwie wykorzystanie przez konkurentów spółki informacji zawartych w treści uzasadnienia kosztowego przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków.

Prezes UKE uznał słuszność argumentacji spółki przedstawionej w piśmie z 14 sierpnia 2013 r. i stwierdził, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia

do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi,

z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Wskazał, że przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby, w ocenie Prezesa UKE, zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę.

Za uzasadnione organ uznał także stanowisko spółki, iż informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym dałyby wiedzę na temat sposobu organizacji i funkcjonowania jej przedsiębiorstwa, a także w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów spółki oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do ograniczenia jej zysków. Na poparcie powyższych stwierdzeń, tak jak spółka, organ przywołał wyrok Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych z [...] marca 2010 r. ([...]).

Ponadto, w kwestii spełnienia omawianej przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., organ wskazał, że ujawnienie informacji zawartych w uzasadnieniu kosztowym

(m.in. o strukturze sieci spółki, długości linii i ilości oraz rodzaju urządzeń posiadanych przez spółkę), umożliwiłoby operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których spółka w sposób bardziej efektywny prowadzi działalność biznesową, co pozwoliłoby na uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w prowadzonej działalności, dałoby możliwość zwiększenia zysków firm konkurencyjnych, kosztem udziału w rynku spółki.

Zdaniem organu, wyliczenia przedstawione w uzasadnieniu kosztowym dla nowych usług spółki opierają się o pewne prognozowane założenia marketingowe (niepublikowane) dla danej usługi, czy to w zakresie ilości abonentów, czy to ilości prognozowanego ruchu. Znaczenie gospodarcze tych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni znający założenia marketingowe spółki, mogą przeprowadzić agresywną akcję marketingową, celem uniemożliwienia spółki zrealizowania założeń wdrożeniowych (w tym, celów związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi). Prezes UKE podniósł przy tym, że jakkolwiek zapewnienie skutecznej i równoprawnej konkurencji jest jednym z celów jego działania, to jednak osiągnięcie tego celu powinno odbywać się

z poszanowaniem zasad obowiązującego prawa.

Podsumowując powyższe Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte

w uzasadnieniu kosztowym spółki są związane z przedsiębiorstwem spółki i niewątpliwie przedstawiają dla niej wartość gospodarczą.

Organ wskazał także, iż informacje nieujawnione (nieprzekazane do wiadomości publicznej) tracą ochronę prawną dopiero wtedy, gdy inny przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o nich może zwykłą i dozwoloną drogą, np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką przykładowo metodę produkcji zastosowano. Tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak np. pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. Wobec tego organ stwierdził, że informacje zawarte w treści uzasadnienia kosztowego nie są znane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, gdyż nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej.

Jak wyjaśnił Prezes UKE, w stosunku do ww. informacji podjęto niezbędne działania mające na celu zachowanie ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji,

w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich

w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Prezes UKE wskazał, że podjęcie przez spółkę działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż w treści uzasadnienia kosztowego spółka złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron postępowania

do istotnych informacji zawartych w tym dokumencie, a także opatrzyła przedmiotowy dokument klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP". Okoliczność ta, w ocenie organu dowodzi, że spółka podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę jej przedsiębiorstwa.

Reasumując, Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte

w ww. uzasadnieniu kosztowym, objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, co powoduje, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu (tj. K [...] oraz P [...]), groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa spółki. Zatem, w ocenie organu, w tej sprawie wystąpiły niezbędne przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego, zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t.

K [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezesa UKE, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia jej wglądu do niektórych akt sprawy;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych prawem, tj. niewyjaśnienia podstawy prawnej i pominięcie motywów zastrzeżenia części materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia podstaw tego zastrzeżenia, nawet co do tych elementów, które organ tak zakwalifikował, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i uniemożliwiło poznanie rzeczywistych przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw.

z art. 206 ust. 1 p.t., poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K [...], udziału w postępowaniu na prawach strony.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 p.t., poprzez niezasadne ograniczenie jej prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów zastrzeżonych przez spółkę, w sytuacji, gdy nie zawierały one informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa spółki.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi, powołując się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywiodła dopuszczalność złożenia niniejszej skargi na ww. postanowienie.

Następnie w dalszej części uzasadnienia skargi K [...] stwierdziła,

że Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny

(bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych przez spółkę) oraz nie uzasadnił motywów jego wydania. Ponadto, jej zdaniem, wydając zaskarżone postanowienie Prezes NFZ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przed jego podjęciem nierzetelnie zweryfikował zasadność nadania przez TP klauzuli "Tajemnica przedsiębiorstwa TP" dla ww. uzasadnienia kosztowego. Skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE nie podjął

w sprawie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż powinien był w pierwszej kolejności dokładnie przeanalizować złożone przez spółkę pismo, a dopiero wówczas wydać (lub odmówić wydania) postanowienia, na podstawie art. 207 ust. 1 p.t.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że ww. uzasadnienie, objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP", istotnie zawiera informacje, które

w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.t. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazała, że aby uznać określone informacje za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa należy ocenić ich wartość gospodarcza w sposób obiektywny, przy czym nie jest wystarczające samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji. Skarżąca podniosła, że zastrzeżone w badanej sprawie informacje nie mają wartości dla operatorów alternatywnych. Podała, że jawna wersja tych informacji zawiera dane całościowe o kosztach poszczególnych opcji usług, co byłoby wystarczające do stworzenia konkurencyjnej oferty detalicznej względem spółki, na poziomie znacznie poniżej kosztów konkurencyjnej spółki.

Zdaniem skarżącej, Prezes UKE faktycznie uniemożliwił jej udział

w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Ograniczenie wglądu do materiału dowodowego pozbawiło bowiem ją możliwości odniesienie się do zasadności wysokości kosztów przedstawionych przez spółkę, a także następczo do rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym przedmiocie. Podniosła, że jeżeli Prezes UKE nie udostępni zastrzeżonego pisma, to nie będzie ona posiadała odpowiednich narzędzi (informacji), umożliwiających odniesienie się do twierdzeń w ofercie spółki oraz związanych z tym żądań.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE, odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Spółka jako uczestnik postępowania złożyła załącznik do protokołu z rozprawy, w którym zawarła wniosek o odrzucenie skargi KIGEiT na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej także: "p.p.s.a."), powołując się na orzecznictwo NSA (postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II GSK 1312/14, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II GSK 579/14, postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., GSK 443/12 oraz postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., II GSK 1792/11) albo jej ewentualne oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi bowiem, biorąc pod uwagę niejednolite orzecznictwo sądowe, należy tę kwestię wyjaśnić na wstępie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona od postanowienia Prezesa UKE wydanego w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej K [...] o udostępnienie akt sprawy w części objętej tajemnicą przedsiębiorcy. O prawie wniesienia skargi do WSA strona została pouczona przez organ.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną; "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r. , sygn. akt II GSK 700/09). W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i p.t brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje zażalenie. (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt; II GSK 291/14 , II GSK 292/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12. Zdaniem NSA " brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty."

Idąc tym tokiem rozumowania skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej, jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a nie znajduje zastosowania. Przykładowo, podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 k.p.a.

Przechodząc po rozstrzygnięciu kwestii wstępnej do meritum sprawy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych postaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 206 ust. 1 p.t.

Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych oraz obrazy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Nie ulega jednak wątpliwości, iż takie informacje jak np. analiza kosztów są informacjami mającymi określoną wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę (por. J. E. Nowicki "Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji", Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35.).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie: "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Są to zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. D. Szczepański "Tajemnica przedsiębiorstwa", Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należało stwierdzić, iż organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka, są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej - informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w uzasadnieniu kosztowym mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej, co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę nad badaną Ofertą SOR, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów spółki oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym włączając w to także informacje o charakterze technicznym (struktura sieci) oraz marketingowym, zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne.

Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa spółki i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą, zatem zostały objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, gdyż spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE prawidłowo przy tym wskazał, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 p.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego, w oparciu o przepis art. 207 p.t., zdaniem Sądu podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 p.t., do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią zatem obiektywną gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych poprzez. Jednym z takich uprawnień organu jest zapewnienie ochrony prawnej tajemnicy konkurencji poprzez możliwość ograniczenia pozostałym stronom i uczestnikom postepowania w danej sprawie prawa wglądu do części materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją art. 207 ust. 1 p.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 p.t.

Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należało, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.