Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1892/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. L. kwotę 13 463 (trzynaście tysięcy czterysta sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO w W.), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] wymierzającej stronie odwołującej się karę pieniężną w wysokości [...] zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 51 sztuk drzew (20 olch, 12 dębów, 1 topoli, 18 brzóz o obwodach pni podanych w specyfikacji stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji I instancji) z terenu nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr[...] i [...] położonej w miejscowości S. w Gminie O. i nakazującej zapłacić ww. karę na konto podane w decyzji I instancji w ciągu 14 dni od dnia kiedy decyzja I instancji stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Wójt Gminy O. wymierzył R. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 51 sztuk drzew z dz. ew. nr [...] i [...] położonej w miejscowości S. w Gminie O.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania R. L. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy O. ponownie wymierzył R. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 51 sztuk drzew z dz. ew. nr [...] i [...] położonej w miejscowości S. w Gminie O.

Także powyższa decyzja została – w wyniku rozpoznania odwołania R. L. - uchylona, decyzją z dnia [...] października 2013 r., przez SKO w W., które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] organ I instancji wymierzył R. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 51 sztuk drzew (20 olch, 12 dębów, 1 topoli, 18 brzóz o obwodach pni podanych w specyfikacji stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji I instancji) z terenu nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] i [...] położonej w miejscowości S. w Gminie O. i nakazującej zapłacić ww. karę na konto podane w decyzji I instancji w ciągu 14 dni od dnia kiedy decyzja I instancji stanie się ostateczna.

W odwołaniu od ww. decyzji R. L. podniósł, że organ I instancji pominął wiele wskazań zawartych w poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...], dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności problemu zaliczenia do wyciętych bez zezwolenia drzew, po których zostały ewidentnie świeże karpy w dniu pierwszych oględzin. Ponadto podniósł, że do akt sprawy powinny być dołączone materiały dowodowe z postępowania prowadzonego przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie. Uznał również, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach ponownego postępowania, które zostało bezprawnie wszczęte [...] grudnia 2012 r. W ocenie R. L. postępowanie w niniejszej sprawie zostało ostatecznie zakończone, w związku z czym ponowne wszczęcie postępowania może nastąpić jedynie na podstawie art. 145, art.154 czy 156 kpa. Skoro zatem obecnie w sprawie toczą się dwa postępowania o tym samym przedmiocie, co jest to postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 kpa. Ponadto zdaniem R. L. w sposób nieobiektywny potraktowano zdjęcia fotograficzne złożone do akt sprawy przez strony, które dodatkowo powinny być wezwane do dokonania opisania tych zdjęć. Odwołujący się zarzucił także, że przed wydaniem decyzji I instancji, nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. R. L. konsekwentnie podtrzymał swoje stanowisko, iż nie dokonał wycięcia 51 sztuk drzew i nie ma na to żadnych dowodów, wobec czego postępowanie w tej sprawie powinno być umorzone.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania SKO w W. wydało powołaną na wstępie decyzję stwierdzając, że odwołanie nie jest zasadne.

Organ odwoławczy podniósł, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., sporządzono protokół z oględzin terenu z dnia [...] marca 2011 r. i wykonano zdjęcia (wykonał je pracownik urzędu organu I instancji) stanowiące dowód w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji zauważył, że zdjęcia dołączone przez pp. M. (sąsiadów, którzy dokonali zgłoszenia o nielegalnej wycince drzew) potwierdzają stan utrwalony zdjęciami wykonanymi przez pracownika organu I instancji. Zdaniem SKO w W. w sprawie przeprowadzono wystarczające postępowanie dowodowe przy wykorzystaniu zdjęć wykonanych przez pracownika w dniu [...] marca 2011 roku oraz specyfikacji określającej gatunek, ilość i obwód pni pozostałych po ściętych drzewach (zarówno znajdujących się w jeszcze w ziemi jak i karp wyrwanych z korzeniami po których pozostały w ziemi dołki i zagłębienia), które w dniu oględzin wskazywały na świeżość, zachowały żywy kolor, a wokół zachowały się ślady po ścinaniu (świeże wióry). Natomiast uznano, że zdjęcia R. L. nie uzasadniają jego tezy o tym, że organ doliczył do usuniętych drzew drzewa, które ktoś wcześniej usunął z przedmiotowego terenu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wynikającej z art. 10 § 1 kpa, organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie nie był uzupełniany, lecz jedynie opisano zdjęcia notatkami od kogo pochodzą. W związku z tym naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, jak i nie ograniczyło prawa strony odwołującej się.

Powyższa decyzja SKO w W. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. L., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z póżn. zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 105 kpa przez jego niezastosowanie, mimo iż zachodzą ujemne przesłanki procesowe do prowadzenia niniejszego postępowania,

- art. 138 i art. 10 kpa przez niewykonanie wskazań zawartych w decyzji SKO w W. z dnia [...] października 2013 r. [...] dotyczących uzupełnienia postępowania dowodowego.

W skardze ponowił argumenty i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji podtrzymując stanowisko, że nie dokonał wycinki 51 szt. drzew i dodając, że decyzjami Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] grudnia 2011 r. oraz [...] października 2012 r. zezwolono mu na usunięcie drzew różnego gatunku z działek w miejscowości S.

Skarżący podniósł, że załączone przez J. M. do akt zdjęcia zostały przez niego zakwestionowane, a w tej sytuacji organ administracyjny winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego, celem ustalenia autentyczności i wiarygodności fotografii, a przede wszystkim celem ustalenia dat wykonania fotografii.

Skarżący ponownie wskazał, że decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2013 r. jak również zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. dotknięte są nieważnością i w tym zakresie postępowanie winno być umorzone, albowiem w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne.

R. L. zarzucił również naruszenie zasady reformationis in peius, gdyż decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. SKO w W. uchyliło korzystną dla niego decyzję o odroczeniu kary.

Skarżący podtrzymał także zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż organ I instancji nie powiadomił go o zakończeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę wskazując, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody albowiem nie zbadano w trakcie postępowania wieku drzew, jak również naruszono art. 86 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy poprzez nieustalenie rodzaju drzew. Podniósł także, że nie zastosowano metody z art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów przewidujących tak dolegliwą sankcję jaką jest wysoka kara pieniężna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd nie podzielił większości zarzutów skarżącego. W szczególności jako niezasadne potraktował Sąd zarzuty dotyczące naruszenia zasady reformationis in peius, naruszenia zasady res iudicata (lub lis pendelis), czy wreszcie naruszenia art. 10 § 1 kpa. Sąd stwierdził jednoznacznie, że wskazane wyżej naruszenia nie wystąpiły w niniejszej sprawie, a ich powoływanie przez skarżącego świadczy o braku wiedzy i umiejętności praktycznego wykorzystania niektórych instytucji procesowych przez skarżącego, który nie dysponuje fachową wiedzą prawniczą. Również uzyskanie przez skarżącego decyzji zezwalających na usunięcie drzew, które zostały wydane po dacie zdarzenia, z którym organ wiąże konieczności wymierzenia kary, pozostają bez wpływu na prowadzone postępowanie. W ocenie Sądu również sam czyn usunięcia drzew przez skarżącego został w świetle zgromadzonego materiału dowodowego dostatecznie uprawdopodobniony.

Niemniej jednak jako zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 i 107 § 3 kpa w związku z art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z powołanym art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody nie wymaga zezwolenia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) usunięcie drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Tymczasem należy zauważyć, że organy obu instancji nie dokonały w ogóle żadnych ustaleń dotyczących wieku usuniętych drzew. Wprawdzie z akt sprawy, w tym specyfikacji usuniętych drzew wynika, że obwód pnia niektórych z nich wynosi ponad metr szerokości, a w niektórych przypadkach nawet powyżej dwóch metrów, co ewidentnie wskazuje na zaawansowany wiek usuniętych drzew. Niemniej jednak w specyfikacji zostały także wymienione drzewa, których szerokość pnia wynosi zaledwie 27 cm lub 18 cm. Należy w tym miejscu podnieść, że Sąd nie dysponuje wiedzą specjalistyczną pozwalającą na zakwalifikowanie poszczególnych drzew, ze względu na ich wielkość, wysokość, czy wreszcie szerokość pnia, do określonej kategorii wiekowej. Taką wiedzę powinien wykorzystać organ do jednoznacznego ustalenia liczby drzew, które podlegają kwalifikacji jako drzewa, których usunięcie wymaga zezwolenia, a w konsekwencji, których samowolne usunięcie wiąże się z koniecznością uiszczenia wysokiej kary. Ustalenia te mają niewątpliwie wpływ na wysokość kary, a zatem na treść samego rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie. Ich brak stanowi zatem istotne naruszenie procedury administracyjnej, które może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że organ administracji publicznej wymierzający karę w wysokości [...] zł. nie może pominąć żadnej z okoliczności istotnych zarówno z punktu widzenia wymierzenia samej kary, jak też jej wysokości.

Reasumując należy uznać, że zarówno Wójt Gminy O., jak też SKO w W. zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia wieku usuniętych drzew. Skoro wspomniana kwestia ma fundamentalne znaczenie dla wysokości kary, to obowiązkiem organu jest bardzo wnikliwe rozważenie tej kwestii i ustalenie wieku usuniętych drzew.

Rozpatrując na nowo postępowanie SKO w W. rozważy w niniejszym przypadku zastosowanie art. 136 kpa zlecając Wójtowi Gminy O. przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego, a po uzyskaniu odpowiednich dowodów dotyczących wieku usuniętych drzew wyda rozstrzygnięcie – w zależności od charakteru uzyskanych informacji - utrzymujące zaskarżoną decyzję w mocy lub reformatoryjne, zmieniające decyzję organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 ppsa.