Wyrok NSA, sygn. akt I SA 481/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Z faktu, że właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość ma prawo do zamieszkania w jego opróżnionej części /art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - Dz.U. nr 14 poz. 84/, nie wynika, aby realizacja tego prawa miała nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przydziale zwolnionej części lokalu na rzecz właściciela.

2. O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ /w tym zarówno sąd, jak i organ administracji/, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia.

TEZY

1. Z faktu, że właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość ma prawo do zamieszkania w jego opróżnionej części /art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - Dz.U. nr 14 poz. 84/, nie wynika, aby realizacja tego prawa miała nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przydziale zwolnionej części lokalu na rzecz właściciela.

2. O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ /w tym zarówno sąd, jak i organ administracji/, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skarg Urszuli M. i Stanisława Andrzeja G. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 października 1982 r. w przedmiocie zadysponowania lokalem mieszkalnym i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia 20 lipca 1982 r. nr GKMiKm-8174/52/82 w sprawie przydziału lokalu na rzecz Stanisława Andrzeja G., w pozostałej natomiast części obie skargi oddalił zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.


UZASADNIENIE

Urszula S. jest właścicielką lokalu przy ul. Z. nr 8 w M., składającego się z 5 izb. W części tego lokalu, obejmującej pokój o powierzchni mieszkalnej 23 m2 z kuchnią oraz drugi pokój, położony po przeciwnej stronie korytarza i nie łączący się z poprzednim - o powierzchni 17 m2, zamieszkiwał na podstawie decyzji o przydziale Franciszek G. wraz z żoną i dwojgiem dzieci - Stanisławem Andrzejem G. i Romanem G. Po śmierci matki Stanisława Andrzeja G. i Romana G., Franciszek G. wyprowadził się do innego lokalu, w związku z czym pokój z kuchnią zajął bez decyzji o przydziale Stanisław Andrzej G., a pokój o powierzchni 17m2 - Roman G. Z kolei ten ostatni wyprowadził się również z lokalu, a Urszula S. podjęła wówczas starania o umożliwienie jej zajęcia zwolnionego pokoju.

Decyzją z dnia 12 maja 1982 r. nr GKMiKm-8174/41/82 Naczelnik Miasta M. nakazał Romanowi G. opróżnienie spornego pokoju, powołując się na przepisy art. 9, 21 i 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/. W wyniku odwołania Romana oraz Stanisława Andrzeja G. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 12 lipca 1982 r. nr L.VIII.565-172/82 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organy I instancji. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie mają w sprawie zastosowania i organ I instancji powinien był rozpatrzyć sprawę przydziału lokalu na rzecz Stanisława Andrzeja G. na podstawie art. 39 prawa lokalowego oraz ustosunkować się do wniosku Urszuli S. o umożliwienie jej zamieszkania w zwolnionym pokoju.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Miasta M. decyzją z dnia 20 lipca 1982 r. nr GKMiKm-8174/51/82 przydzielił Urszuli S. na podstawie art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 prawa lokalowego pokój o powierzchni 17 m2, a decyzją z tej samej daty nr GKMiKm-8174/52/82 - Stanisławowi Andrzejowi G. na podstawie art. 39 prawa lokalowego pokój z kuchnią o powierzchni mieszkalnej 23 m2, użytkowej - 8 m2. W tej ostatniej decyzji Naczelnik Miasta M. stwierdził, że do zajmowania lokalu łącznie ze Stanisławem Andrzejem G. uprawniona jest jego żona - Teresa Zofia B.

Od obu tych decyzji odwołał się Stanisław Andrzej G. na skutek tego odwołania Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 11 października 1982 r. nr SM.VIII-565-261,262/82 uchylił zaskarżone decyzje, wychodząc z założenia, że wprawdzie w myśl art. 25 ust. 1 prawa lokalowego terenowy organ administracji państwowej zobowiązany jest do oddania na rzecz właściciela części lub całości zwolnionego lokalu w celu umożliwienia mu zamieszkania w swym lokalu, jednak w przypadku takim nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji oraz, że istniejący stan faktyczny i prawny nie daje możliwości wydania decyzji regulującej sprawę Stanisława Andrzeja G.

Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Urszula S., nosząca obecnie nazwisko M., oraz Stanisław Andrzej G. Urszula M. zarzucała decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich interpretację i zastosowanie, zwłaszcza zaś niezgodne z art. 22 ust. 1 pkt 2 prawa lokalowego przyjęcie, iż sam jej zamiar zamieszkania w spornym lokalu doprowadził do wyłączenia lokalu spod szczególnego trybu najmu. Na tej podstawie twierdziła, że decyzja Naczelnika Miasta M. powinna być utrzymana w mocy. Z kolei Stanisław Andrzej G. kwestionował decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz obie decyzje Naczelnika Miasta M. w związku z przydzieleniem mu tylko pokoju z kuchnią, a nie dwóch pokoi z kuchnią. Skarżący zarzucał decyzjom niezgodność z prawem, zwłaszcza zaś nieuwzględnienie faktu, iż jest on najemcą spornego pokoju w związku z wstąpieniem w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kc po śmierci matki i wyprowadzeniu się ojca, oraz nieuwzględnieniu przy przydziale dla niego lokalu normy zaludnienia należnej przyszłemu jego dziecku, a w konsekwencji naruszenie par. 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152/.

W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowym problemem, jaki występuje w niniejszej sprawie, jest problem charakteru spornego lokalu z punktu widzenia przepisów o najmie lokali, które mają w sprawie zastosowanie. Jak wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 prawa lokalowego, przepisy o najmie lokali na podstawie decyzji administracyjnej nie dotyczą lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości, jeżeli co najmniej w części są one zamieszkiwane przez właścicieli albo przez ich pełnoletnie dzieci lub rodziców. Przez zamieszkiwanie, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy faktyczne zajmowanie lokalu. Do takiego wniosku prowadzi w szczególności treść art. 25 prawa lokalowego, w którym odróżnia się prawo do zamieszkania w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość, który został opróżniony /art. 25 ust. 1/, od samego zamieszkania /art. 25 ust. 2/. W konsekwencji, jeżeli w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość, który podlegał szczególnemu trybowi najmu, zwolni się część, zajmowana uprzednio przez jednego z najemców, właściciel lokalu nabywa prawo do zajęcia zwolnionej części. Dopóki wszakże prawo to nie zostanie zrealizowane, lokal podlega w dalszym ciągu szczególnemu trybowi najmu. Sam zamiar realizacji przez właściciela przysługującego mu prawa do zamieszkania w opróżnionej części jego lokalu, choćby był on uzewnętrzniony w formalnych wystąpieniach pisemnych do organów administracji państwowej właściwych w sprawach lokalowych, nie jest bowiem - w świetle cytowanych wyżej przepisów - okolicznością powodującą wyłączenie lokalu ze szczególnego trybu najmu. Należy w związku z tym zgodzić się ze skarżącą Urszulą M., iż zawarty w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy pogląd, jakoby nie istniała możliwość uregulowania sytuacji prawnej Stanisława Andrzeja G. decyzją o przydziale lokalu, jest bezzasadny.

Z faktu, że właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość ma - w myśl art. 25 ust. 1 prawa lokalowego - prawo do zamieszkania w opróżnionej części lokalu oraz że dopóki tego prawa nie zrealizuje, a w konsekwencji nie zamieszka w lokalu w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 2 prawa lokalowego, lokal ten nie zostaje wyłączony ze szczególnego trybu najmu, nie wynika, aby terenowy organ administracji państwowej mógł wydać decyzję administracyjną o przydziale zwolnionej części lokalu na rzecz właściciela. Decyzja administracyjna o przydziale lokalu jest formą nawiązania cywilnoprawnego stosunku najmu, a więc stosunku, którego treścią jest zobowiązanie się jednej osoby /wynajmującego/ do oddania drugiej osobie /najemcy/ lokalu do używania za zapłatą czynszu /art. 659 par. 1 Kc/. Nawiązanie stosunku najmu ze samym sobą jest niemożliwe, podobnie jak niemożliwe jest kontynuowanie stosunku najmu w razie następnego zjednoczenia w jednej osobie przymiotu wynajmującego i najemcy. Dlatego słusznie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy uchylił decyzję Naczelnika Miasta M. o przydziale skarżącej pokoju o powierzchni 17 m2. Nie znaczy to, aby skarżąca Urszula M. była pozbawiona ochrony swych praw do zwolnionej części lokalu. Niezależnie bowiem od ochrony, która służy jej na podstawie przepisów prawa cywilnego, istnieje również możliwość uruchomienia środków przewidzianych w art. 57 prawa lokalowego, skoro - jak już była o tym mowa - do czasu faktycznego wprowadzenia się skarżącej do lokalu, podlega on w całości przepisom o szczególnym trybie najmu, a więc stosuje się do tego lokalu także i art. 57 prawa lokalowego.

Dla niniejszej sprawy ustalenie, czy wstąpienie w stosunek najmu miało miejsce, ma znaczenie prejudycjalne. Oznacza to, że o kwestii tej nie będzie się wprawdzie rozstrzygało w treści decyzji, jednakże treść decyzji będzie uwarunkowana uprzednim rozstrzygnięciem tej kwestii. należy w związku z tym zauważyć, że stosownie do powszechnie przyjętego poglądu o zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia, w tym zarówno sąd, jak i organ administracji. W myśl art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem. Sytuacja taka jednak w sprawie niniejszej nie zachodzi. Możliwa jest zatem ocena zarzutów skarżącego w tym względzie także w niniejszym postępowaniu.

Zarzuty te zaś są bezzasadne. W chwili śmierci matki skarżącego w lokalu zamieszkiwał jeszcze jego ojciec wraz ze skarżącym i jego bratem. Śmierć matki nie mogła więc spowodować wstąpienia skarżącego w stosunek najmu. W myśl art. 9 ust. 3 prawa lokalowego bez względu na to, na rzecz którego z małżonków nastąpił przydział lokalu, najemcami lokalu z mocy prawa są obydwoje małżonkowie wspólnie zajmujący lokal. W razie śmierci jednego z nich wyłącznym najemcą staje się pozostały przy życiu małżonek i dla wstąpienia w stosunek najmu innych osób brak podstaw w świetle wyraźnego brzmienia art. 691 Kc. Z kolei następne opuszczenie lokalu przez ojca skarżącego było następstwem wyprowadzenie się z lokalu, a nie śmierci. Także więc i ta okoliczność nie uzasadnia zastosowania art. 691 Kc. W konsekwencji organom administracji nie można w tym względzie zarzucić naruszenia prawa.

Trafnie podkreśla skarżący Stanisław Andrzej G., że przy przydzielaniu mu lokalu niezbędne było uwzględnienie nie tylko normy zaludnienia należnej jego żonie, ale i normy należnej jego przyszłemu dziecku, a to ze względu na przepis par. 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152 ze zm./. Trudno jednak dopatrzyć się na ruszenia także i tego przepisu, skoro bezsporne jest, że przydzielono skarżącemu część lokalu o powierzchni mieszkalnej 23 m2, zaś minimalna norma powierzchni mieszkalnej wynosi - w myśl par. 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia - 7 m2. Przydzielona powierzchnia uwzględnia więc minimalne normy dla trzech osób.

Należy stwierdzić, że treść decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy sformułowana została wadliwie. Uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest równocześnie orzec w sprawie, a więc bądź wydać decyzję co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji, bądź przekazać sprawę do ponownego rozpoznania /art. 138 Kpa/. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ograniczył się zaś jedynie do uchylenia decyzji Naczelnika Miasta M. Ponieważ jednak z treści uzasadnienia, a także z wyraźnego oświadczenia pełnomocnika Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy złożonego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika, że intencją zaskarżonej decyzji było równoczesne umorzenie postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchybienie powyższe nie może tamować rozpoznania skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że ponieważ skarga Urszuli M. wpłynęła do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 18listopada 1982 r., a skarga Stanisława Andrzeja G. w dniu 23 listopada 1982 r., przekazanie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy skargi wraz z aktami sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 16 marca 1983 r. oznacza naruszenie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 200 par. 2 Kpa. Także jednak i to naruszenie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów i na podstawie art. 207 par. i 2 pkt 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.