Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3139/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/19 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. F., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

J. F. wnioskiem z dnia 26 października 2018 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 (klasy GP – droga główna ruchu przyśpieszonego), w celu obsługi komunikacyjnej działki o nr ewid. [...] (prowadzona działalność gospodarcza o charakterze usługowo-handlowym) położonej w M. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się do treści § 18 i 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wskazał, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, jednoznacznie wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości przewidziano w § 27 następujące zasady dotyczące lokalizacji parkingów: 1) tereny do parkowania dopuszcza się w przestrzeni ulic lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 15,0m; 2) potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach własnych, stosując następujące wskaźniki, tj. 25 miejsc parkingowych/ 1.000m2 powierzchni użytkowej usług.

Biorąc pod uwagę przepisy prawa miejscowego i po dokonaniu oględzin w terenie organ stwierdził, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nie uwzględnia przyjętych w miejscowym planie zasad dotyczących urządzenia na terenie własnym, prawidłowej wewnętrznej obsługi komunikacyjnej istniejącej i planowanej działalności gospodarczej o charakterze usług nieuciążliwych. Organ zaznaczył, że na mocy postanowienia Dyrektora Okręgowego Dróg Publicznych w Warszawie z dnia [...] maja 1994 r. zarządca drogi warunkowo pozytywnie zaopiniował zagospodarowanie działki nr [...], w zakresie lokalizacji budynku mieszkalno-handlowego. Tym postanowieniem skarżący został zobowiązany do urządzenia parkingu na terenie własnym nieruchomości, czego do chwili obecnej nie zrealizował. Z tego względu dojazd oraz parkowanie pojazdów klientów oraz dostawców skarżącego odbywa się poprzez istniejący zjazd (brak właściwych parametrów technicznych przewidzianych dla zjazdów publicznych) z DK-92 i dalej z wykorzystaniem chodnika na wybrukowaną powierzchnię (o wymiarach: 4m - szerokość, 15m - długość), zlokalizowaną na granicy pasa drogowego, co jest niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a przy tym stanowi zagrożenie nie tylko dla użytkowników ruchu drogowego, lecz również dla pieszych i rowerzystów.

Organ podkreślił, że istniejąca organizacja ruchu, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, zabrania zatrzymywania (parkowania) pojazdów w pasie drogowym, bowiem w km 517 + 572 zlokalizowany jest znak B-36 oznaczający bezwzględny zakaz zatrzymania pojazdu i dotyczy tej strony drogi, po której znak się znajduje.

Wobec powyższego wydanie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu do parametrów technicznych zjazdu publicznego byłoby akceptacją zaistniałej sytuacji, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza bez urządzonego właściwie wewnętrznego układu komunikacyjnego (brak miejsc parkingowych oraz drogi manewrowej na terenie własnym nieruchomości). Za istotne organ uznał również to, że zezwolenie na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego w związku z planowanym przez skarżącego rozszerzeniem asortymentu prowadzonej działalności handlowej, a przy tym bez zapewnienia właściwego wewnętrznego układu komunikacyjnego, doprowadziłoby do zwiększenia ilości naruszeń przepisów ruchu drogowego. Manewrowanie pojazdami na ciągu pieszym oraz ścieżce rowerowej, czy też zatrzymywanie się klientów skarżącego w miejscach niedozwolonych, z punktu widzenia zarządcy drogi jest niedopuszczalne i niebezpieczne. Powodowałoby to duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego na drodze głównej oraz dla pojazdów włączających i wyłączających się z utwardzonego terenu w strefie obiektu usługowo - handlowego.

W efekcie organ, odwołując się do treści § 77 i 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) uznał, że przebudowa zjazdu do parametrów zjazdu publicznego w sytuacji, gdy nie został urządzony wewnętrzny układ komunikacyjny, stanowiłaby zagrożenie bezpieczeństwa, któremu zarządca drogi zobowiązany jest przeciwdziałać.

W skardze na powyższą decyzję J. F. zarzucił naruszenie:

1) § 77 i 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

2) art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.;

3) art. 21 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

W ocenie Sądu, z uwagi na przedmiot wniosku, sprawa wymagała rozpatrzenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Podkreślono przy tym, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 ww. ustawy sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Przy czym granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd podkreślił, że w sprawie poza sporem jest, że istniejąca organizacja ruchu, na odcinku drogi krajowej DK-92 ul. [...] w M. w km 517 + 572, zabrania parkowania pojazdów w pasie drogowym, w związku ze zlokalizowaniem znaku zakazu B-36. Słusznie zatem organ uznał, że dojazd i parkowanie pojazdów przed budynkiem przy ul. [...] w M. na wybrukowanej powierzchni zlokalizowanej w pasie drogowym, jest niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i stanowi zagrożenie nie tylko dla użytkowników ruchu drogowego, ale również dla pieszych i rowerzystów (w pasie drogowym jest zlokalizowany chodnik i ścieżka rowerowa).

Zdaniem Sądu organ pominął jednak, że skarżący w piśmie z dnia 31 maja 2018 r. załączonym do wniosku, domagając się przebudowy zjazdu, wskazywał dwa parkingi dla pojazdów w strefie budynku usługowo – handlowego. Pierwszy zlokalizowany przed budynkiem, a drugi znajdujący się tuż za nim. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się wyłącznie do kwestii przebudowy zjazdu na potrzeby parkingu zlokalizowanego przed budynkiem (którego obsługa bez wątpienia odbywa się z naruszeniem przepisów prawa o ruchu drogowym), nie oceniając w żadnym aspekcie możliwości dojazdu do parkingu za budynkiem. Organ poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że brak jest urządzonego wewnętrznego układu komunikacyjnego, podczas gdy skarżący utrzymuje, że układ ten jest urządzony za budynkiem i znajdują się tam także punkty na odpowiednie wykonywanie manewrów.

Z załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego wynika, że w budynku usługowo - handlowym należącym do skarżącego znajduje się brama wjazdowa, przez którą możliwy jest dojazd do wewnętrznej części posesji przy ul. [...] i gdzie skarżący jak twierdzi ma możliwość urządzenia wewnętrznego układu komunikacyjnego. Urządzenie takiego parkingu pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w § 27 pkt 2 przewiduje, że potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach własnych, stosując następujące wskaźniki, tj. 25 miejsc parkingowych na 1.000m2 powierzchni użytkowej usług.

W ocenie Sądu brak rozważenia przez organ zgody na przebudowę zjazdu, tak by możliwa była bezpieczna komunikacja nieruchomości skarżącego z drogą publiczną spowodowało, że skarżący by dojechać do własnej nieruchomości (nie do parkingu zlokalizowanego przed budynkiem w pasie drogowym, ale do części za budynkiem) musiałby przejechać pod prąd istniejącego wyjazdu z nieruchomości sąsiedniej nr [...], a następnie przejechać po chodniku dla pieszych oraz ścieżce rowerowej, co w oczywisty sposób zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Istotne w sprawie jest również to, że skarżący nie ma innej możliwości wykonania zjazdu na posesję, bowiem ten zaproponowany we wniosku jest jedynym możliwym połączeniem z drogą publiczną. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że właściciel sąsiedniej działki nie wyraża zgody na korzystanie z wjazdu i wyjazdu urządzonego dla tej działki.

Sąd dostrzegł przy tym, że skarżący postanowieniem Dyrektora Okręgowego Dróg Publicznych w Warszawie z dnia [...] maja 1994 r. został zobowiązany do urządzenia parkingu na terenie własnym nieruchomości i przez ponad 20 lat nie zrealizował takowego, niemniej okoliczność ta nie może pozbawić skarżącego bezpiecznego wjazdu/ wyjazdu na nieruchomość, na której urządzenie parkingu (za budynkiem) z wewnętrznym układem komunikacyjnym jest w dalszym ciągu możliwe, a sam skarżący deklaruje jego wykonanie i poprzestanie wyłącznie na lokalizacji parkingu wewnątrz posesji.

W ocenie Sądu, o wadliwości zaskarżonej decyzji świadczy nie tylko ww. opis okoliczności i ich ocena, ale również pobieżna analiza warunków usytuowania przedmiotowego zjazdu w terenie. W tym aspekcie Sąd zauważył, że akta nie zawierają (poza materiałem zdjęciowym załączonym do sporządzonej w dniu 6 listopada 2018 r,. notatki służbowej) żadnych map obrazujących odległość istniejącego zjazdu dla działki sąsiedniej do nieruchomości skarżącego. Jedyna mapa to ta, którą przedłożył skarżący z zaproponowanym przez siebie wariantem wjazdu i planem rozbudowy istniejącego budynku usługowo – handlowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 77 i 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania poprzez stwierdzenie że dla odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego niewystarczające jest stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek braku wewnętrznego układu komunikacyjnego, pomimo, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na przebudowę zjazdów;

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji uchylenie decyzji na skutek stwierdzenia, że organ nie rozważył możliwości dojazdu do parkingu na nieruchomości skarżącego, podczas gdy z zaskarżonej decyzji wprost wynika, że podstawą odmowy zezwolenia jest brak właściwie urządzonego wewnętrznego układu komunikacyjnego, tj. braku miejsc parkingowych oraz drogi manewrowej na terenie własnej nieruchomości, co w efekcie skutkowało błędnym stwierdzeniem naruszenia przez organ art. 7, 77 i 107 k.p.a.;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu na skutek nierozważenia przez organ możliwości zezwolenia na wykonanie zjazdu publicznego prowadzącego do parkingu za budynkiem skarżącego pomimo, że z ustaleń Sądu wprost wynika, że skarżący nie urządził parkingu na własnej nieruchomości, co deprecjonuje celowości czynienia rozważań w tym względzie, a w efekcie wadliwym stwierdzeniem naruszenia przez organ art. 7, 77 i 107 k.p.a.;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach, co skutkowało samodzielnym dokonaniem ustaleń faktycznych, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że organ rozpoznał wniosek skarżącego w części pomimo, że przedmiotem wniosku była przebudowa konkretnego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, a organ odmówił zezwolenia na przebudowę tego konkretnego zjazdu z uwagi na wynikające z tego zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. F. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

J. F. pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. wniósł natomiast o przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prao o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu. Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ przedwcześnie, bo przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 w celu obsługi komunikacyjnej działki o nr ewid. [...]. W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Z reguły w pierwszej kolejnosci należy się odnieść do zarzutów procesowych, jednak w rozpoznawanej sprawie istotne są zarzuty dotyczace naruszenia prawa materialnego, albowiem tylko w przypadku ich zasadności można dokonać oceny zarzutów procesowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 77 i 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania poprzez stwierdzenie, że dla odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego niewystarczające jest stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek braku wewnętrznego układu komunikacyjnego, pomimo, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na przebudowę zjazdów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, stąd też opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego należy, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazać, czy naruszenie prawa materialnego polega na jego błędnej wykładnii, czy niewłaściwym zastosowaniu, a w przypadku błędnej wykładni należy podać jaka powinna być prawidłowa wykładnia wskzanych przepisów materialnoprawnych. Natomiast wniesiona skarga kasacyjna nie wskazuje, czy do naruszenia powołanych przepisów materialnoprawnych doszło w wyniku błędnej wykładnii, czy niewłaściwego ich zastosowania. Po drugie zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. W skardze kasacyjnej wskzano na naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 77 i § 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis art. 29 ust. 4 ustawy stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, natomiast zgodnie z § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Z kolei powołany § 113 składa się z 10 ustępów, a znajduje się w dziale IV rozporzadzenia zatytułowanym "Wyposażenie techniczne dróg", w rozdziale 3 zatytułowanym "Obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu". W skardze kasacyjnej nie wskzano, właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która została naruszona, również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odniesienia się do powołanego § 113 rozporządzenia, a tym samym do jego konkretnej jednostki redakcyjnej, która zdaniem skarżącego kasacyjnie została naruszona. Tym samym tak sformułowany zarzut dotyczacy naruszenia § 113 rozporzadzenia nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do niego. Z kolei odnosząc się do naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy, pomimo nie wskazania formy tego naruszenia, to należy zwrócić uwagę, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może nastapić ze względu na warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Stąd też wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 4 musi być poprzedzone ustaleniami dotyczacymi warunków technicznych jakim powinna odpowiadać droga publiczna. Z kolei warunki techniczne w zakresie wymagań dotyczacych zjazdów publicznych uregulowane są w § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a ten przepis nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast niesporną okolicznością jest, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w spoób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególnosci powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, co wynika z § 77 powoływanego rozporzadzenia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wymienionych szczególowo w pkt 2 lit. a, b, c zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że częściowo są one zasadne. Zasadne są w tym zakresie w którym Sąd I instancji stwierdza, że wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu został rozpoznany jedynie częściowo. A także dotyczace stwierdzenia Sądu I instancji, że organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się wyłącznie do przebudowy zjazdu na potrzeby parkingu zlokalizowanego przed budynkiem (którego obsługa bez wątpienia odbywa się z naruszeniem przepisów o ruchu drogowym), nie oceniając w żadnym aspekcie możliwosci dojazdu do parkingu za budynkiem. Jak wynika z uzasadniania zaskarżonej decyzji organ odnosił się do powyższej kwestii, natomiast odrębnym zagadnieniem jest ocena prawidłowości tego odniesienia, a w konsekwencji samego rozstrzygnięcia. Natomiast niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w pozostałym zakresie związanym z ustaleniami okoliczności sprawy. Jak wynika z akt sprawy organ wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 w celu obsługi komunikacyjnej dzialki nr [...] nie badał i nie ustalał czy wnioskowana przebudowa byłaby zgodna z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne o statusie dróg krajowych, a określonymi w ustawie Prawo drogowe i w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadac drogi publiczne. Odmawiając udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu organ bezpośrednio odwołał się do bezpieczeństwa ruchu na drodze wskazując, że w okolicznościach tej sprawy doszłoby do naruszenia zasad bezpieczeństwa. Skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej wskazuje, że zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jest brak urządzonego parkingu i wewnętrznego układu komunikacyjnego (dróg manewrowych) na działce nr [...]. Sama ta okoliczność zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Faktem jest, że wnioskodawca J. F. nie urządził parkingu na przedmiotowej działce nr [...], a jak wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej zagospodarowanie nie uwzględnia przyjętych w miejscowym planie zasad dotyczących urządzenia na terenie własnym, prawidłowej wewnętrznej obsługi komunikacyjnej istniejącej i planowanej działalności gospodarczej. Natomiast z zebranego materiału nie wynika, czy postanowienia miejscowego plan zagospodarowania są w tym zakresie nadal aktualne, a więc czy nadal istnieje podstawa prawna i obowiązek urządzenia parkingu przez J. F. Okolicznośc ta ma znaczenie, albowiem z urządzeniem parkingu musi łączyć możliwość wjazdu i wyjazdu z parkingu. Pominięte również zostały inne ustalenia, w szczególności nie dokonano analizy warunków technicznych co do możliwości usytuowania w terenie przedmiotowego zjazdu, uwzględniając, że mamy do czynienia z drogą klasy GP, a więc zastosowanie powinien znaleźć przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy, § 78 określający warunki techniczne w zakresie wymagań dotyczacych zjazdów publicznych, czy też § 113 ust. 7 rozporządzenia. Natomiast akta administracyjne ograniczają się do notatki sporządzonej w dniu 6 listopada 2018 r. i dołączonym do niej materiałem zdjęciowym oraz podnoszoną okolicznością nie urządzenia parkingu na działce nr [...]. W aktach brak map obrazujących istniejący obecnie zjazd i usytuowanie działki skarżącego, jedyna mapa to przedłożona przez skarżącego z zaproponowanym wariantem wjazdu i planem rozbudowy istniejacego budynku usługowo-handlowego. Na powyższe okoliczności zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji wskazując, że zaskarżona decyzja zapadła z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, co uzasadnia stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.

Za nietrafne należało też uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Pierwszy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby WSA przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania, który zasadnie ocenił Sąd I instancji jako niewystarczający. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach, w tym przypadku jako niepełnego i niewystarczającego.

Należy również zwrócić uwagę na szczególne okoliczności faktyczne i prawne, które wystąpiły w niniejszej sprawie, a które poprzedziły złożenie przez J. F. wniosku z dnia 26 października 2018 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 do obsłgi komunikacyjnej działki nr [...]. Mianowicie jak podnosił skarżacy J. F. w skardze do Sądu I instancji w dniu 30 kwietnia 2015 r. właścicel sąsiedniej nieruchomosci o nr [...] uzyskał decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawniającą do przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 z zastrzeżeniem, że planowany zjazd publiczny będzie pelnił wyłącznie funkcję wjazdu na przedmiotową nieruchomość bez możliwości wyjazdu. Natmiast w dniu [...] kwietnia 2017 r. została wydana decyzja zmieniająca wcześniej wydaną decyzję na mocy której projektowany zjazd miał pełnić funkcję wjazdu i wyjazdu. Na podstawie tych decyzji w listopadzie 2017 r. doszło do przebudowy zjazdu do działki nr [...]. Efektem budowy zjazdu było usunięcie dotychczasowego wjazdu na działkę nr [...] J. F. i wybudowanie jednego zjazdu do dwóch działek – działki nr [...] jak również do dzialki nr [...]. Przy czym wjzad ten został dostosowany wyłącznie do zjazdu dla działki nr [...], aby dojechać do działki nr [...] konieczne jest przejechanie pod prąd istniejącego wjazdu, a następnie przejechać po pasie dla pieszych i ścieżce rowerowej. Zaznaczyć należy, że działka nr [...] J. F. nie ma innej mozliwości połączenia z drogą podczas gdy działka sąsiednia nr [...] posiada inne alternatywne połączenia z drogą. Zaistniała sytuacja powstała w wyniku przebudowy dotychczasowego zjazdu w 2017 r., stąd też wniosek J. F. o wydanie zezwolenia na przebudowę tego zjazdu, który umożliwiałby dojazd do obu działek z zachowaniem zasad bezpieczeństwa, tak jak to miało miejsce przed 2017 r.

Faktem jest również na co zasadnienie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie, że dotychczasowa praktyka parkowania przez klientów i dostawców z wykorzystaniem chodnika i wybrukowanej powierzchni zlokalizowanej przed budynkiem na granicy pasa drogowego jest niezgodna z przepisami prawa ruchu drogowego i nie może być akceptowana.

W konkluzji zaznaczyć należy, co podkreśla się w orzecznictwie, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, a jego obowiązki w tym zakresie są nawet większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych. Natomiast brak zbadania wszystkich okoliczności sprawy, prowadzi do uznania niezasadności zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Konieczne stało się zatem rozważenie dopuszczalności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów". Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących". Po myśli natomiast art. 15 ust. 3 ustawy COVID-19 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Wyjaśnienia wymaga, że pierwotnie w omawianej ustawie zamieszczono art. 15zzs ust. 6, zgodnie z treścią którego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych, z wyjątkiem rozprawy i posiedzeń jawne w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy COVID-19, określonych mianem "pilnych".

Przypomnieć trzeba, że art. 14a oraz art. 15zzs ustawy COVID-19 zostały uchylone wraz z dodaniem art. 15zzs4 ust. 2 i 3. Tym samym uznać należy, iż intencją ustawodawcy było wskazanie, iż stan epidemii wywołanej wirusem COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 pozwala na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest zastosowanie uregulowań zawartych w art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Niewątpliwie bowiem w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować bowiem jako przepis szczególny.

Jak wskazuje się w orzecznictwie prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Niewątpliwie bowiem biorąc pod uwagę ogłoszony stan pandemii konieczne stało się uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Nie ulega wątpliwości, iż biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.