Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 13/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Głubczyckiego w przedmiocie wymiany gruntów 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Staroście Głubczyckiemu grzywnę w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych, 4) zasądza od Starosty Głubczyckiego na rzecz M. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B., reprezentowaną w toku postępowania administracyjnego i sądowego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiocie wymiany gruntów.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 11 i 19 marca 2005 r. M. B. - córka zmarłego J. B., powołując się na art. 104 K.p.a. i art. 9 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. nr 46, poz. 226), zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Głubczycach o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, która to wymiana została przeprowadzona we wsi [...] w 1965 r., celem zakończenia sprawy i umożliwienia wniesienia od decyzji odwołania. Wskazała, że organem właściwym do wydania żądanej decyzji był Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach, a sprawa od 1965 r. nie została załatwiona podjęciem aktu. Wniosek z 19 marca 2005 r. organ zakwalifikował jako wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego gruntów we wsi [...], przeprowadzonego w 1965 r. i zakończonego ostateczną decyzją, o czym poinformował M. B. w piśmie z dnia 19 kwietnia 2005 r. Stwierdził organ, że brak jest podstaw do wznowienia tego postępowania z uwagi na upływ 10-letniego okresu przedawnienia. Jednocześnie wskazał, powołując się na pismo Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu, że wszystkie akta archiwalne Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych (WBGiTR) w Opolu, przechowywane w archiwum zakładowym, uległy zniszczeniu w wyniku powodzi w 1997 r., zatem przesłanie żądnej decyzji nie jest możliwe do spełnienia.

W odpowiedzi na powyższe, M. B. zwróciła się pismem z dnia 26 kwietnia 2005 r. do Starostwa Powiatowego o podanie organu, który wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia i wymiany gruntów w 1965 r., numeru decyzji oraz daty jej wydania. Wniosła nadto o wyjaśnienie, czy postępowaniem scaleniowym w 1965 r. objęto również nieruchomość o numerze a, stanowiącej własność jej wuja – K. O., i czy w jego przypadku również brak jest decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów.

W piśmie z dnia 27 kwietnia 2005 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe wyjaśnienia oraz poinformował, że działka nr a była objęta przeprowadzonym w 1965 r. scaleniem oraz wymianą gruntów i jest ujęta w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], której kserokopię już udostępniono. Dodatkowo wyjaśnił, że WBGiTR Oddział w Głubczycach było odrębną jednostką wykonawstwa geodezyjnego i nie podlegało Staroście Głubczyckiemu, dlatego Wydział Geodezji i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Głubczycach nie brał udziału w przekazywaniu akt Biura i nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej przekazywania akt.

Kolejnym pismem, z dnia 26 kwietnia 2005 r., M. B. domagała się od Starosty udostępnienia kserokopii zmian przeprowadzonych w rejestrze gruntu w latach 1965-1970 dla działek o numerach b i a, objętych scaleniem i wymianą gruntów w 1965 r., jak również dla działek proponowanych jako ekwiwalent o numerach c, d, e i f.

Ustosunkowując się do powyższego pisma, organ wskazał, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, a informacji tej udziela się odpłatnie. Na żądanie właścicieli wydawane są wyłącznie wyrysy map i wypisy z rejestrów gruntowych.

Przy piśmie z dnia 22 czerwca 2005 r. Starosta przesłał do Wojewody Opolskiego "odwołanie" M. B. z dnia 20 czerwca 2005 r. od decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt wymiany gruntów przeprowadzonej w 1965 r. we wsi [...], wdrożonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], w odniesieniu do działek nr a i b km. [...].

Ponadto M. B. wniosła do Wojewody Opolskiego, pismem z dnia 29 czerwca 2005 r., skargę na przewlekłe załatwienie sprawy związanej z zakończeniem wymiany gruntów przez Starostę Powiatowego w Głubczycach.

W wyniku rozpoznania tego "odwołania" oraz skargi, Wojewoda Opolski wydał w dniu 29 sierpnia 2005 r. decyzję, mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 8 marca 2006 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J. B. oraz K. O. w zamian za posiadane grunty nie otrzymali - w sposób zgodny z prawem - innych gruntów o równej wartości szacunkowej, w związku z powyższym organ pierwszej instancji winien skutecznie zakończyć decyzją administracyjną przedmiotowe postępowanie, wydzielając jego uczestnikom z obszaru wymiany należące grunty zamienne, stosownie do dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów.

Następnie, Starosta Głubczycki decyzją z dnia 22 maja 2006 r. - działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów oraz przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów - zatwierdził projekt wymiany gruntów podjęty decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. oraz warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku wymiany, zawarte w protokole dla wsi [...] z dnia 7 czerwca 1965 r. Jednocześnie postanowił nie uwzględnić zastrzeżeń uczestników postępowania, a istniejące w księgach wieczystych wpisy odnośnie obciążeń przeniósł bez zmian z gruntów poddanych wymianie na grunty wydzielone w wyniku wymiany. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (decyzja z 5 lipca 2006 r.).

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 22 maja 2006 r. Sąd wskazał m.in., że organ nie wykazał, czy w opisanym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do prowadzenia na wniosek strony postępowania administracyjnego, a w szczególności wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Sąd akcentował, że postępowanie wymienne w 1965 r. było prowadzone z urzędu, zatem z urzędu organ wydaje decyzje objęte tym postępowaniem, a nie na wniosek strony. Jeżeli postępowanie wymienne zostało skutecznie zakończone wpisami do ksiąg wieczystych nowych stanów własności, to brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, że takie postępowanie wymienne jest jeszcze prowadzone, czyli jest w toku, a zatem brak podstaw do zastosowania art. 28 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Reasumując, Sąd stwierdził, że decyzja została podjęta bez wykazania, że postępowanie wymienne było prowadzone na dzień wejścia w życie ustawy o scaleniu i wymiany gruntów, a także bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy po złożeniu wniosku przez skarżącą oraz bez oceny tego wniosku.

Wyrok WSA w Opolu wpłynął do Starostwa Powiatowego w Głubczycach w dniu 7 lutego 2007 r. Z akt sprawy wynika również, że wnioskiem z dnia 30 stycznia 2014 r. M. B., powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zwróciła się do Starosty Głubczyckiego o udzielenie informacji o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów - począwszy od 1965 r. do dnia złożenia wniosku - w zakresie oznaczenia, obszaru, numeru księgi wieczystej oraz imion i nazwisk oraz adresów osób figurujących w ewidencji jako właściciele działek położonych w [...], oznaczonych numerami: g, h, i, b, j, b, i a, oraz o sporządzenie i doręczenie kserokopii dokumentów stanowiących podstawę dokonywania zmian dla tych nieruchomości.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Starosta Głubczycki decyzją z dnia 13 lutego 2014 r., działając na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., odmówił udostępnienia stronie wnioskowanych informacji, a Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 20 maja 2014 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podzielając stanowisko Starosty Głubczyckiego, organ odwoławczy stwierdził, że M. B. nie wykazała, iż posiada interes prawny w żądaniu udostępnienia danych.

Wniesiona do Sądu przez M. B. skarga na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 maja 2014 r. została oddalona (wyrok z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 379/14).

Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. pełnomocnik M. B. wniósł o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie błędnych wpisów dotyczących działek nr a i b w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. ujawnienia w ewidencji gruntów tych działek oraz wpisu wnioskodawczyni jako ich obecnego właściciela, oraz domagał się zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, podjętej decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., przez przyznanie wnioskodawczyni w zamian za grunty obejmujące działki nr a i b ekwiwalentnych gruntów zamiennych lub przyznanie wnioskodawczyni odszkodowania w formie nieruchomości zamiennych bądź odszkodowania pieniężnego za działki nr a i b.

W związku z powyższym wnioskiem Starosta Głubczycki wszczął postępowanie w sprawie, po czym decyzją z dnia 5 stycznia 2015 r., nr [...], odmówił aktualizacji operatu ewidencyjnego oraz zatwierdzenia projektu zamiennego i przyznania wnioskodawczyni ekwiwalentnych gruntów zamiennych, a także odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomości oznaczone działkami nr a i b.

Z akt sprawy wynika również, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia M. B. z dnia 16 października 2014 r. na przewlekłość i niezałatwienie sprawy w terminie, polegające na niewydaniu przez Starostę Głubczyckiego decyzji w sprawie wszczętej decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 13 marca 1965 r., uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył staroście dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie, decyzją z dnia 20 lutego 2015 r., nr [...], Starosta Głubczycki, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...].

Przed wydaniem ww. decyzji z dnia 20 lutego 2015 r., pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. M. B., reprezentowana nadal przez pełnomocnika, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do WSA w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Głubczyckiego w sprawie wszczętej z urzędu decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r. oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady w Opolu z dnia 13 marca 1965 r. o wymianie gruntów. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez przewlekłe prowadzenie postępowania i rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o: 1) zobowiązanie Starosty Głubczyckiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni; 2) zobowiązanie skarżonego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) w przypadku nieuwzględnienia skargi - orzeczenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, M. B. wyjaśniła, że na podstawie ostatecznych decyzji 1965 r. zostało wdrożone z urzędu postępowanie w sprawie wymiany gruntów, którym objęto m.in. należące wówczas do J. B. i K. O. działki nr a i b, położone na terenie wsi [...]. Z uwagi na niewydanie w sprawie decyzji kończącej postępowanie, w dniu 20 października 2014 r. wniosła zażalenie na przewlekłość postępowania i nieterminowe załatwienie sprawy do Wojewody Opolskiego, który postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. uznał zażalenie za zasadne, wyznaczając Staroście Głubczyckiemu dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy i wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy. Skarżąca wywodziła, że w rozpatrywanej sprawie charakter działania organu cechuje rażące naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., gdyż postępowania tego nie cechowała wola załatwienia sprawy. Organ nie tylko bowiem nie podejmował żadnych czynności, ale i nie wyznaczał nowych terminów załatwienia sprawy i nie podawał żadnych przyczyn wieloletniej zwłoki. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego, ocena prawna WSA w Opolu wyrażona w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, nie pozwala na uznanie, że wszczętą z urzędu sprawę administracyjną nie należy zakończyć stosownym aktem administracyjnym. Nie można zatem twierdzić, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dalej skarżąca wywodziła, że skoro od dnia wszczęcia postępowania z urzędu sprawa nie została rozpoznana, to organ w sposób rażący naruszył art. 35, art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta Głubczycki oświadczył, że uwzględnia przedmiotową skargę, jednak - w jego ocenie - przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Starosty Głubczyckiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł, że na skutek wniosku strony zatwierdził decyzją z dnia 22 maja 2006 r. projekt wymiany gruntów z 1965 r., zatem trudno uznać, że nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia przedmiotowej sprawy. Decyzja ta, podobnie ja i decyzja Wojewody Opolskiego, została uchylona przez WSA w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r., a 6 lutego 2007 r. Wojewoda przekazał skarżonemu organowi kopię wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Starosty, jego błąd w niniejszej sprawie wystąpił właśnie na tym etapie postępowania, gdyż pracownik odpowiedzialny za jej prowadzenie uznał, że wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. kończy przedmiotową sprawę i nie ma potrzeby wydania jakiegokolwiek aktu w tej sprawie. Wskazał nadto, że pracownik ten nie pracuje już w urzędzie, dlatego nie mogą zastać w stosunku do niego wyciągnięte konsekwencje dyscyplinarne. Starosta wyjaśnił, że ww. błąd zauważono dopiero po wniesieniu w dniu 20 października 2014 r. zażalenia do Wojewody Opolskiego i wniosku strony z dnia 3 listopada 2014 r., więc nie można organowi zarzucić świadome działanie lub zaniechanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto, stosując się do postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 19 grudnia 2014 r., który uznał za zasadne zażalenie skarżącej, Starosta zakończył formalnie przedmiotową sprawę poprzez wydanie w dniu 23 lutego 2015 r. decyzji umarzającej postępowanie. Dalej, organ odnotował, że w całości podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Opolu, co doprowadziło przez omyłkę urzędnika do sytuacji braku formalnego zakończenia przedmiotowego postępowania. Taka sytuacja, zdaniem organu, nie spowodowała jednak szkody po stronie skarżącej, dlatego trudno uznać, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2015 r. M. B. domagała się, w przypadku uwzględnienia skargi, wydania orzeczenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W piśmie tym skarżąca podniosła, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11, że zgodnie z domniemaniem bezpośredniego stosowania ustawy nowej (retrospektywności), od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) regulacja prawna zawarta w jej art. 14 pkt 2 ma zastosowanie do wszelkich skarg na bezczynność organów złożonych do Sądu pierwszej instancji, w których postępowania sądowe nie zostały zakończone do dnia 17 maja 2011 r. Ponadto powołany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Opolu dotyczył innego postępowania, wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 26 kwietnia 2005 r. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy prowadzonego z urzędu postępowania, które zostało wszczęte w 1965 r., a pierwsza decyzja w tej sprawie została wydana dopiero w dniu 20 lutego 2015 r., tj. po wniesieniu skargi.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w dopowiedzi na skargę. Dodatkowo wniósł o nieobciążanie Starosty grzywną wobec braku rażącego naruszenia prawa z uwagi na wydanie w sprawie aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Z kolei, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/14 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 207/12 - dostępny na ww. stronie internetowej).

W przedmiotowej sprawie skarżąca M. B., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 16 października 2014 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Wojewody Opolskiego, w którym w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wymiany gruntów położonych w miejscowości [...], wszczęte w 1965 r. Z kolei, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewoda Opolski uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Staroście Głubczyckiemu dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Zaakcentować również przyjdzie, że przepis art. 149 P.p.s.a. stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje, czyli bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. M. B. wniosła skargę na obie wskazane instytucje, dlatego do każdej z nich należało odnieść się z osobna.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Dostrzegając różnice pomiędzy skargą na "bezczynność" i "przewlekłość postępowania" (art. 149 P.p.s.a.), wskazać trzeba, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011 r., s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

Odnosząc się z kolei do "bezczynności", odnotować przyjdzie, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym czasie decyzji administracyjnej, nie można zarzucić mu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11- dostępny na ww. stronie internetowej). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, że sprawa związana z zarzucaną przez skarżącą bezczynnością i przewlekłością postępowania dotyczącego wydania przez Starostę Głubczyckiego decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów w 1965 r., ma swój początek w marcu 2005 r., kiedy to M. B. domagała się wydania stosownej decyzji na podstawie art. 9 cyt. wyżej dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Ponadto, już 29 czerwca 2005 r. strona składała skargę na przewlekłe załatwienie sprawy związanej z zakończeniem wymiany gruntów. W przedmiotowej sprawie zapadły również decyzje w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Była to decyzja Wojewody Opolskiego i decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie, w 2006 r. Starosta Głubczycki i Wojewoda Opolski wydali decyzje orzekające o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów przeprowadzonej w 1965 r., wszczętej decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., lecz decyzje te zostały uchylone przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r. Wojewoda doręczył Staroście akta wraz z zapadłym wyrokiem 7 lutego 2007 r. (data wpływu do organu). Z akt sprawy wynika również, że 20 października 2014 r. M. B. złożyła do Wojewody Opolskiego zażalenie na bezczynność i przewlekłe działanie Starosty Głubczyckiego, a Wojewoda Opolski w dniu 19 grudnia 2014 r., uznając zażalenie za zasadne, wyznaczył organowi dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy dotyczącej wydania decyzji w sprawie wszczętej decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. W następstwie tego Starosta Głubczycki, decyzją z dnia 20 lutego 2015 r., działając na podstawie art. 105 § K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych we wsi [...], stwierdzając m.in. że brak jest sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu, zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jeszcze przed wydaniem tej ostatniej decyzji M. B. - pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. - wniosła do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiotowej sprawie, po czym w piśmie procesowym uznała, że w sprawie tej pierwsza decyzja została wydana dopiero w dniu 20 lutego 2015 r.

Biorąc pod uwagę przedstawiony tok postępowania związanego z żądaniem wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów i jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego bezczynności organu, celowe jest powtórzenie, że instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skoro sprawa związana z żądaniem M. B. została załatwiona przez wydanie aktu, za który także skarżąca uznała decyzję z dnia 20 lutego 2015 r., to pomimo, iż decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe stwierdzenie przez Sąd w dniu orzekania bezczynności organu i zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Powyższe nie oznacza natomiast, że Sąd nie powinien wypowiedzieć się co do tego, czy stwierdzona bezczynność organu (także przewlekłe prowadzenie postępowania) - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki obowiązek wynika bowiem wprost z treści art. 149 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi w zakresie przewlekłości, Sąd podkreśla, że zgodnie z cyt. powyżej art. 12 K.p.a., zasada szybkości postępowania zakreśla organowi obowiązek osiągania celów postępowania w jak najkrótszym czasie. Przejawem przewlekłości jest powstrzymywanie się od dokonania czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. W tym miejscu zauważenia wymaga, że instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Co prawda, wskazana zmiana przepisów obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r., jednak przy badaniu zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego przemawia za koniecznością objęcia oceną sądu nie tylko działań (zaniechań) organu mających miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., ale również zachowań organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd (tak: NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 194/14 oraz przytoczone tam orzecznictwo i poglądy wyrażone w piśmiennictwie - wyrok dostępny na ww. stronie internetowej). W niniejszej sprawie oznacza to poddanie kontroli Sądu wszystkich czynności podejmowanych przez organ w celu załatwienia żądania strony. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w okresie od daty złożenia przez M. B. wniosku (marzec 2005 r.) do dnia 20 lutego 2015 r. (data wydania decyzji umarzającej postępowania w sprawie) Starosta Głubczycki początkowo prowadził szereg działań, które nie zawsze miały bezpośredni związek z przedmiotem wniosku (np. potraktowanie pisma strony jako żądania wznowienia postępowania scaleniowego przeprowadzonego w 1965 r., choć strona żądała wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów w gruntów) lub które wprawdzie odnosiły się do tego wniosku, lecz następowały po znacznym upływie czasu (decyzja z dnia 22 maja 2006 r.). Następnie, po otrzymaniu wyroku tut. Sądu z dnia 7 listopada 2006 r. i akt sprawy, czyli od 7 lutego 2007 r., sprawa nie była w ogóle prowadzona, aż do czasu wydania decyzji z dnia 20 lutego 2015 r., tj. przez okres ponad 8 lat. Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji, nie może być wątpliwości, że postępowanie prowadzone było nieefektywnie i w sposób przewlekły, co zresztą potwierdził sam organ. W sprawie jest również oczywiste, że Starosta Głubczycki naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a. Ponadto brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, w szczególności nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny, które nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Analiza akt administracyjnych dostarcza jednoznacznych dowodów na kilkuletnią przerwę w kontynuowaniu postępowania, jak również brak podejmowania w tym czasie czynności procesowych.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W ocenie Sądu, proste zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania pozwala z łatwością dostrzec rażące naruszenie art. 35 oraz art. 12 K.p.a. Rażąco naruszono również art. 36 K.p.a., ponieważ w toku całego kontrolowanego postępowania organ zupełnie zaniechał informowania strony o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał nowych terminów jej załatwienia. W tym zakresie Sąd zgodził się z oceną skarżącej, że wieloletnie opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku, czyli zachowanie organu wbrew obowiązującym w tej mierze przepisom procedury administracyjnej, przy jednoczesnym braku usprawiedliwionych przyczyn takiego stanu rzeczy, świadczy o niewątpliwym i oczywistym, czyli o rażącym naruszeniu prawa. Na stanowisko w powyższym zakresie nie mogły mieć wpływu leżące wyłącznie po stronie organu okoliczności, takie jak niezrozumienie treści wyroku i pozostawanie urzędnika w błędnym przekonaniu odnośnie braku potrzeby "formalnego zakończenia przedmiotowego postępowania".

W związku z uznaniem, że charakter działań organu cechuje rażące naruszenie prawa, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000 zł. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do celów, jakie ma realizować. Ma mianowicie stanowić sankcję za spowodowany stan i być środkiem zapobiegającym podobnym działaniom. Przy miarkowaniu wysokości grzywny Sąd miał na uwadze, z jednej strony - brak należytego nadzoru nad sprawą oraz wieloletnie i niesprawne postępowanie, zaś z drugiej strony - wyjaśnienia Starosty co do przyczyn popełnionego błędu (czyli niezrozumienia wyroku) oraz to, że po ujawnieniu błędu organ załatwił sprawę przez wydanie decyzji jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, a więc nie milczał wobec wniosku.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., natomiast w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 4 sentencji wyroku wynika z art. art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.