Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1887/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit c, artr.33 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7,75 § 1,77 § 1 i 80,157 i 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/14 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1707/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzekając na wniosek właścicieli nieruchomości, w tym H. E., Wojewódzki Urząd Ziemski w W., orzeczeniem z dnia [...] marca 1947 r. nr I.[...], stwierdził, że nieruchomość ziemska "O." w gminie N. w powiecie w., stanowiąca własność H. E., o obszarze ogólnym [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha oraz nieruchomość ziemska "O. w gminie N. w powiecie w., stanowiąca własność R. E., o obszarze ogólnym [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Orzeczenie to stało się ostateczne i prawomocne.

Następnie, w dniu [...] stycznia 1949 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych – działając (jak podał) na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. R.P Nr 73, poz. 428 ) oraz art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341) - wydał orzeczenie, w którym uchylił z urzędu powyższe orzeczenie (pkt 1) a także orzekł, że nieruchomość ziemska M. o obszarze [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych, stanowiąca własność R. E., położona w gminie I. w powiecie w., podlega przejęciu na cele reformy rolnej.

Powyższe orzeczenie organu centralnego stało się przedmiotem wniosku A. W., który w dniu [...] stycznia 2007 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. nr [...] w sprawie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej a - rozpoznając po raz kolejny wniosek Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia[...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu stanowiska organ nadzoru przytoczył treść art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu PKWN z 1944 r. i wyjaśnił, że w przypadku, gdy dana nieruchomość spełniała określone w nim wymagania, w całości przechodziła z dniem 13 września 1944 r. - z mocy prawa i bez wynagrodzenia - na własność Skarbu Państwa. Natomiast przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) dawał stronie możliwość ubiegania się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod postanowień art. 2 ust.1 lit. e) dekretu.

Przepis ten stanowił więc podstawę dla Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W., który – w oparciu o wypis aktu notarialnego i świadectwo hipoteczne – stwierdził, iż w dniu [...] sierpnia 1939 r. R. E. sprzedał H. E. "O." o powierzchni [...] ha, pozostawiając sobie "O." o powierzchni [...] ha, co skutkowało przyjęciem, że powyższy dział prawny doprowadził do powstania dwóch, odrębnych nieruchomości, z których każda z osobna nie przekraczała norm obszarowych, wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Natomiast w kwestionowanym orzeczeniu z dnia [....] stycznia 1949 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych stwierdził, że podział dokonany w 1939 r. był nieskuteczny, ponieważ nie uzyskano zezwolenia, wymaganego treścią art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich a w związku z tym – zdaniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych - orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego należało uchylić. Z tej przyczyny też organ ten stwierdził, że nieruchomość ziemska M. - jako całość - podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, z uwagi na przekroczenie normy 50 ha użytków rolnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił zatem, że w podstawie prawnej orzeczenia z dnia 15 stycznia 1949 r. wskazano, iż zostało ono wydane na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej "r.p.a".), podczas, gdy zgodnie tym przepisem, władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Zgodnie zaś z art. 1 w/w rozporządzenia tymczasowego z 1919 r., umowy o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymagały wprawdzie dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej, ale ponieważ - w myśl art. 8 tegoż rozporządzenia - zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją władzy, były nieważne, to o owej nieważności musiał orzec właściwy sąd na skutek powództwa właściwego urzędu ziemskiego.

Organ nadzoru w tym miejscu odwołał się do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, zgodnie z którym, ponieważ przepisy rozporządzenia tymczasowego nie zawierały konstrukcji nieważności bezwzględnej w przypadku naruszenia wymogu uzyskania władzy państwowej na zbycie nieruchomości, to w związku z tym, o nieważności przeniesienia własności można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby właściwy sąd wydał odpowiednie orzeczenie. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych natomiast w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1949 r. nie powołał się na żadne orzeczenie sądu, unieważniające umowę z dnia [...] sierpnia 1939 r., a ponadto nie wynikało również z akt, aby w tej sprawie zostało wytoczone powództwo, przewidziane przez art. 8 rozporządzenia tymczasowego.

Z tych powodów organ nadzoru uznał, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał kompetencji do samodzielnego kwestionowania ważności czynności cywilnoprawnych, a który to pogląd potwierdzała treść art. 2 ust. 2 dekretu z 1944 r., uznającego - na potrzeby oceny podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu - za nieważne działy dokonane dopiero po dniu 1 września 1939 r.; a contrario zatem – w ocenie organu nadzoru - dekret z 1944 r. nie ustanawiał nowych reguł oceny ważności czynności cywilnoprawnych dokonanych przed tą datą. W związku z tym brak było podstaw do uchylenia - jako nieważnego - orzeczenia z dnia [...] marca 1947 r., a zatem pkt 1 orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949 r. rażąco naruszał przepis art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a.

Organ nadzoru zaznaczył ponadto, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał podstaw, aby rozstrzygać o tym, że nieruchomość M. podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, gdyż mógł orzekać tylko o podpadaniu ww. nieruchomości pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i to tylko w przypadku, gdyby rozpatrywał odwołanie od orzeczenia z dnia [...] marca 1947 r. Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne było orzekanie o istocie sprawy, a zatem połączenie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu stanowiło wadę kwalifikowaną.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył przy tym, że gdyby w niniejszej sprawie - jak orzekł Minister Rolnictwa i Reform Rolnych - zachodziły podstawy do zastosowania art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a., to ponowne merytoryczne załatwienie sprawy powinno było znaleźć wyraz w odrębnym akcie administracyjnym, do którego wydania właściwy byłby wojewódzki urząd ziemski (wojewoda), zgodnie z § 5 rozporządzenia. Skoro jednak uchylenie decyzji na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to orzeczenie o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zawarte w pkt 2 orzeczenia z dnia [...] stycznia 1949 r. również było obarczone tą wadą.

Oceniając kwestionowane orzeczenie w kategoriach rażącego prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił także, że w przypadku orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 1944 r., orzeczenie to miało charakter deklaratoryjny i nie prowadziło do przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, co odbywało się z mocy prawa. Tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętej nieruchomości ziemskiej stanowiło zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego (starosty), zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Tym samym, zarówno uchylenie orzeczenia o niepodpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu (pkt 1 kwestionowanego orzeczenia), jak i uznanie, że nieruchomość ta podlegała przejęciu na cele reformy rolnej (pkt 2) nie wywołały samoistnie skutków prawnych, w tym takich, o których można by powiedzieć, że mają nieodwracalny charakter. Zdaniem organu nadzoru, gdyby nawet więc przyjąć, w ślad za odwołującą się Gminą L., że kontrolowane orzeczenie wywołało skutki cywilnoprawne, to skutki takie polegałyby jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa określonych rzeczy, natomiast późniejszy obrót znacjonalizowaną nieruchomością (np. jej sprzedaż lub nadanie na rzecz osób trzecich) wykraczałby poza skutki prawne samego orzeczenia. Stąd ocena skuteczności tego obrotu (kwestia dobrej wiary, odpłatności rozporządzenia itp.) nie należałaby do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów cywilnych.

Ustosunkowując się zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał również, że w aktach sprawy znajdowało się "Rozliczenie powierzchni hipotek w działkach ewidencyjnych", sporządzone przez geodetę uprawnionego Z. O. obrazujące aktualny stan prawny przejętej nieruchomości. Zawiadamianie o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów, wchodzących w skład dawnych nieruchomości "O." i "O." nie było jednak konieczne. W postępowaniu nieważnościowym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygał bowiem jedynie sprawę procesową, tj. oceniał legalność kwestionowanego orzeczenia, które samo miało zresztą charakter nadzorczy. W postępowaniu tym organ nie dokonywał więc merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem nie decydował o prawidłowości nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności orzeczenia nie powodowało też absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz miało służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jego obowiązywania. Wydana decyzja w najmniejszym stopniu nie wpływała zatem na prawo korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą przez obecnych właścicieli oraz użytkowników wieczystych (oczywiście innych niż podmioty o statusie państwowym i komunalnym). Wszelkie uprawnienia, wynikające z powołanych tytułów prawnych mogły być zatem w niezmieniony sposób wykonywane. Okoliczność zaś, że osoby takie miałyby prawo wiedzieć, iż tego rodzaju postępowanie się toczy, przemawiało - co najwyżej - za istnieniem interesu faktycznego tego rodzaju podmiotów a co nie wystarczało - zdaniem organu - do przypisania tym osobom statusu strony postępowania.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. Gmina L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 i art. 28 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [....] października 2012 r., pomimo, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie brały działu wszystkie strony postępowania a ponadto organ ponownie rozpatrując sprawę całkowicie pominął okoliczność, że zmarło jeszcze dwoje uczestników postępowania. tj. Ł.Ś.i M. L., a poza tym decyzja, której nieważność stwierdzono, wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak też upłynął 10-letni okres, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Poza tym zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 54 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", gdyż organ orzekł w sprawie pomimo, iż została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [....] maja 2013 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

W ocenie Sądu, kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. zostało wydane w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. nie dawał organowi nadzoru kompetencji do wydawania decyzji o charakterze kasacyjnym z jednoczesnym orzeczeniem, co do istoty sprawy. Po drugie, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie mógł zastosować przepisu art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. w stosunku do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] marca 1947 r. opartego na normie materialnej z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, której stosowanie w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. Po trzecie, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym skuteczności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r. w zakresie przeniesienia własności nieruchomości oznaczonej jako "O." i do oceny, że przeniesienie własności tej nieruchomości, jako niezgodne z prawem, nie wywarło skutków prawnych. Przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozporządzenia wykonawczego do w/w dekretu, rozporządzenia tymczasowego i r.p.a. nie dawały bowiem organowi nadzoru takiego uprawnienia, a wobec tego - w tym zakresie - właściwy był sąd powszechny. Po czwarte, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania w formie orzeczenia administracyjnego w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przejęciu nieruchomości M. na cele reformy rolnej, ponieważ skutek ten następował z mocy samego prawa (art. 2 ust. 1 dekretu). Potwierdzenie zaś tego zdarzenia prawnego następowało poprzez wydanie zaświadczenia, a nie poprzez wydanie orzeczenia administracyjnego.

Są podzielił również stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do tego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r., o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawych. Sąd odwołał się w tym miejscu do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96), w której wskazano, że aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją, a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy zatem sytuacji, gdy ostateczna decyzja pozostaje w normalnym związku przyczynowo-skutkowym ze zbyciem przez Państwo gruntu na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło na podstawie umowy cywilnej zawartej w formie aktu notarialnego. Istotne jest więc to, że bezpośredni związek w relacji ostateczna decyzja - skutek (cywilnoprawne zbycie nieruchomości) zachodzi wówczas, gdy obrót cywilnoprawny nieruchomością poprzedzony został decyzją administracyjną, którą ustawa wskazywała jako warunek konieczny do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości. Takimi decyzjami były zatem np. decyzje, o których mowa w § 9-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.), czy też art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu bądź np. decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) – decyzje ustalające kandydatów na nabywców nieruchomości PFZ.

Natomiast orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1949 r. miało charakter deklaratoryjny, ponieważ stwierdzało wystąpienie zdarzenia, które nastąpiło z mocy samego prawa, tj. przejęcia nieruchomości M. na cele reformy rolnej. Z treści tegoż orzeczenia oraz akt sprawy nie wynika, że zostało ono wydane w celu uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości na potrzeby planowanego przez Państwo obrotu cywilnoprawnego. Skutkiem prawnym tegoż orzeczenia było jedynie to, że Państwo nabyło sporny grunt z mocy samego prawa - w trybie art. 2 ust. 1 dekretu. Późniejsze dysponowanie gruntem na rzecz osób trzecich nie było zatem powiązane z orzeczeniem z 1949 r., ale było skutkiem prowadzonej przez publicznego właściciela polityki w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Zdarzenia prawne takie, jak zbycie nieruchomości w formach cywilnoprawnych, czy też komunalizacja nieruchomości to inne zdarzenia prawne, nie będące bezpośrednimi skutkami orzeczenia stwierdzającego przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwrócił też uwagę, że argumenty Gminy L. koncentrowały się na braku zapewnienia w postępowaniu nieważnościowym udziału innym, niż skarżąca Gmina, stronom postępowania, tj. spadkobiercom po T. K., Ł. Ś. i M. L. oraz Gminie P., tymczasem w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut braku zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym mogła podnieść skutecznie jedynie osoba, która uważa, że jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Skoro bowiem wznowienie postępowania, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może nastąpić wyłącznie na podstawie wniosku strony, która powołuje się na tę podstawę wznowieniową (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy), to również tego rodzaju zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi pochodzić od strony, która tak twierdzi. Wobec tego – zdaniem Sądu - Gmina L. nie mogła skutecznie zarzucić Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi działania z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), skoro spadkobiercy po T. K., Ł. Ś. i M. L. oraz Gmina P. tego rodzaju zarzutu nie podnosili.

Niezależnie od powyższego, jak wywodził Sąd, z akt sprawy wynikało jednak, że w postępowaniu nieważnościowym brali udział: L. K. (spadkobierca po T. K.), M. L. (spadkobierczyni po Ł. Ś.) i T. C. (spadkobierczyni po M. L.). Akta sprawy nie potwierdzały natomiast, aby obecne działki ewidencyjne, wchodzące w skład dawnych nieruchomości pod nazwą O. i O., zostały skomunalizowane na rzecz Gminy P.

Odnosząc się zaś do zagadnienia kto winien być stroną postępowania nadzorczego, dotyczącego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1949 r., Sąd podkreślił, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej w sprawie nacjonalizacyjnej, stronami są dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa jako nabywca nieruchomości z mocy prawa (którego interesy reprezentują stationes fisci). Jeżeli grunt został skomunalizowany wówczas w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina jako ogólny następca prawny Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zdaniem Sądu, obecni właściciele poszczególnych działek ewidencyjnych nie byli więc stronami tego postępowania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 1949 r. w żaden sposób nie ingeruje bowiem w ich prawa rzeczowe, to jest praw tych nie wygasza, ani ich nie ogranicza. Aktualni nabywcy praw rzeczowych mogą zaś bronić swoich praw w postępowaniach cywilnych, powołując się na ochronę swoich praw, wynikającą z tzw. zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nacjonalizację nieruchomości dokonywana jest natomiast ocena legalności decyzji, z punktu widzenia wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i przeszkód do stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma zaś kompetencji do oceny, czy osoby, będące obecnie właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ nadzoru nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających aktualnie sporny grunt.

Ostatecznie zatem Sąd przyjął, że z uwagi na to, iż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego, organ nadzoru nie był uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe było chronione rękojmią z art. 5 u.k.w.h. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodziły zatem takie kwestie jak: istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 u.k.w.h.), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 u.k.w.h.), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię (art. 8 u.k.w.h.). Skoro zatem w niniejszym postępowaniu nadzorczym przedwczesne było powoływanie się przez obecnych właścicieli działek ewidencyjnych na ochronę ich praw wynikającą z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, oznaczało to, że w sprawie nadzorczej osoby te nie miały aktualnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd nie podzielił także stanowiska Gminy L., że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (pierwotnie utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2012 r., została bowiem usunięta z obrotu prawnego przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]). Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r.(sygn. akt I SA/Wa 2825/13) odrzucił skargę Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], a które to postanowienie stało się prawomocne w dniu [...] lipca 2014 r. (fakt znany Sądowi z urzędu). W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był uprawniony do zakończenia sprawy nadzorczej w postępowaniu odwoławczym.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej Gminy, że w niniejszej sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r. - w części rozstrzygającej w pkt 2 była obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w pkt 2 swego orzeczenia nie orzekał bowiem w oparciu o przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu z 1944 r. Kwestionowane orzeczenie z 1949 r. w zakresie pkt 2 – oparte bowiem było na przepisie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a który nie uprawniał Ministra do wszczynania postępowania administracyjnego i zakończenia tego postępowania poprzez wydanie orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzającym przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej. Takie działanie organu świadczyło zaś – jak podkreśli Sąd - o wydaniu orzeczenia z 1949 r. w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uszło bowiem uwagi skarżącej, że podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. może wystąpić wówczas, gdy określony przepis prawa materialnego upoważnia dany organ do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach strony, natomiast w sprawie administracyjnej, którą kreuje tenże przepis prawa materialnego, decyzję administracyjną wyda inny, niewłaściwy organ. W sytuacji jednak, gdy (tak jak w niniejszej sprawie) określony przepis prawa materialnego (art. 2 ust. 1 dekretu) nie dawał, nie tylko Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych, ale i jakiemukolwiek innemu organowi kompetencji do wydania decyzji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydana w takich warunkach decyzja była obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina L. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 157 k.p.a. - przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tj. aktualnego stanu prawnego przejętych nieruchomości, a naruszenie to może spowodować bezpodstawne naruszenie przysługującego Gminie L. prawa własności nieruchomości położonych w M., a ponadto skutkuje nieprawidłowym ustaleniem wszystkich stron postępowania w sposób gwarantujący im prawo do obrony.

2) art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez dopuszczenie przez Sąd do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania osoby nie mającej interesu prawnego zarówno w postępowaniu przed organem administracji publicznej, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co może skutkować nieważnością postępowania na — podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano zwłaszcza, że nie zostały w sposób prawidłowy i jednoznaczny ustalone nieruchomości, które poprzednio wchodziły w skład nieruchomości pod nazwą "O." i "O.". Skarżąca zwracała bowiem uwagę, że w aktach sprawy znajduje się "Rozliczenie powierzchni hipotek w działkach ewidencyjnych". sporządzone przez geodetę uprawnionego Z. O. Geodeta ów wskazał, iż dawna "O." obejmować miałaby [...] obecnie istniejących działek ewidencyjnych, (w tym, w przypadku sześciu wymienionych w tabeli zamieszczonej w "Rozliczeniu ..." - tylko ich część), łącznie powierzchnię [...] ha, zaś dawna "O." obejmować miałaby [...] obecnie istniejących działek ewidencyjnych (w tym w przypadku czterech wymienionych w tabeli zamieszczonej w "Rozliczeniu" - tylko ich część), łącznie [...] ha. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia ...] kwietnia 2014 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż "O." gminy N. miała powierzchnię .[...] ha [...] m2, w tym użytków rolnych [...] ha, a "O." gminy N. [...] m2 Zatem różnica w powierzchni rzeczonych nieruchomości w stosunku do rozliczenia sporządzonego przez geodetę Z. O. wynosi: [...] m2 mniej w przypadku O." i [...] m2 więcej w przypadku "O.". Geodeta Z. O. wskazał też, iż: "Ewentualne różnice w powierzchniach dawnych nieruchomości wynikają z ograniczonej dokładności odtworzenia pierwotnych linii granicznych. Także powierzchnie nieruchomości występujące w różnych dokumentach są różne." Ponadto geodeta poinformował, że granice obrębu Kombinatu Państwowego Gospodarstwa Ogrodniczego M. dostosował do granic W., a granice działek ewidencyjnych podkreślił na podstawie numerycznej mapy ewidencyjnej powiatu p. "Rozliczenie powierzchni hipotek w działkach ewidencyjnych" zostało przy tym wykonane przez geodetę Z. O. w dniu [...] lipca 2012 r., czyli prawie półtora roku przed wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie było weryfikowane w toku postępowania. Organ zwrócił się tylko przed wydaniem zaskarżonej decyzji do Starosty P. o wypisy uproszczone dla wymienionych w "Rozliczeniu działek ewidencyjnych. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Starosta P. przesłał żądane wypisy, z wyłączeniem działek nr [...], informując, iż nie są one ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków - według stanu na dzień [...] stycznia 2014 r.

W ocenie skarżącej zatem, już ze wskazanego wyżej opracowania geodety Z. O. wynikało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił stanu faktycznego w sposób odpowiadający art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż różnice w powierzchni gruntu winny być wyjaśnione i uzasadnionym byłoby powołanie innego biegłego geodety, bądź też uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od Z. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższych okoliczności, a – zdaniem autora skargi kasacyjnej - podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie sprawdzał, co mogło skutkować włączeniem lub wyłączeniem z postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych części lub całości nieruchomości, stanowiących własność Gminy L. Nie można też wykluczyć, iż prawidłowe ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości wchodzących w skład przejętych na cele reformy rolnej nieruchomości dawnej "O." i "O." mogłoby spowodować rozszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Podnoszono też, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił powodów, dla których postanowieniem z dnia 8 października 2014 r. dopuścił do udziału w postępowaniu R. P., która nie jest spadkobiercą byłych właścicieli nieruchomości ziemskich: O. i O. a swój interes prawny wywodziła z umowy cywilnoprawnej zawartej z T. C. w dniu [...] maja 2014 r. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – w ocenie skarżącej - zapadło więc z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a., co mogło skutkować nieważnością postępowania w oparciu o art. 183 § 1 i § 2 pkt. 5 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W dniu 15 marca 2016 r. wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Gminy L. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia procesu cywilnego, wszczętego pozwem z dnia [...] września 2015 r. wniesionym przez Skarb Państwa – Starostę P. przeciwko A. W., J. M., L. K., M. P., M. E., M. R., T. C. i R. P. o (cyt.) "stwierdzenie nieważności umowy przeniesienia własności nieruchomości położonej we wsi W., gmina N., o powierzchni [...] ha, zawartej w dniu [...] sierpnia 1939 r. w W.pomiędzy R. E. i jego bratem H. E.".

W związku z powyższym wnioskiem, uczestnicy postępowania w osobach: A. W., J. M., L.K., M.P., M. E.i M. R. a także R.P. wnieśli o jego oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej Gminy oświadczyła, że powyższe powództwo, wniesione do Sądu Okręgowego zostało zmodyfikowane w ten sposób, że jego podstawę stanowi obecnie art. 189 k.p.c.

Postanowieniem, wydanym na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Gminy L. o zawieszenie postępowania sądowego uznając, że zagadnienie ważności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r. nie miało w rozpoznawanej sprawie charakteru rozstrzygającego. Przyszły wyrok Sądu Okręgowego w W., nawet w przypadku ustalenia, że w/w umowa była nieważna w momencie wejścia w życie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej 1944 r., może mieć jedynie znaczenie w kwestii ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] marca 1947 r. Nie ma natomiast wpływu na ocenę ważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, a którą na rozprawie – w zakresie zarzutu naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. – poparł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, opierały się na obu rodzajach zarzutów określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., bowiem - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - art. 28 k.p.a., choć został zamieszczony w ustawie procesowej, tym niemniej ma charakter materialnoprawny. Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że nie były one uzasadnione.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem jedyne charakter ustrojowy i jego naruszenie mogłoby mieć zatem miejsce jedynie wtedy, gdyby Sąd Wojewódzki nie dokonał w ogóle kontroli kwestionowanych przez skarżących decyzji, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale wg innych kryteriów, aniżeli zgodność decyzji z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała zaś miejsca, o czym świadczy choćby sam fakt wydania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku a więc orzeczenia merytorycznego. Okoliczność zaś, że strona skarżąca nie zgadzała się z wynikami kontroli sądowej, nie świadczyło jeszcze o braku jej dokonania.

Niezasadnie także twierdzono, że zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przede wszystkim z treści akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca w toku postępowania administracyjnego zgłaszała wniosek dowodowy o przeprowadzenie konkretnego dowodu a organ wniosek ten pominął. Stąd zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., który to przepis nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, był całkowicie niezrozumiały.

Co do pozostałych zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że ocena ich zasadności musi pozostawać w powiązaniu z charakterem rozpatrywanej sprawy. Prowadzona była ona zaś w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a zatem zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie miała charakteru decyzji materialnoprawnej a jedynie zawierała ocenę legalności innej decyzji. Decyzją tą było orzeczenie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r., wydane – jak podał organ - na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. R.P Nr 73, poz. 428 ) i art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341) - a mocą którego, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych (w pkt 1 orzeczenia ) uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] marca 1947 r. nr [...] stwierdzające, iż nieruchomości ziemskie "O." i "O." nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaś (w pkt 2 orzeczenia) orzekł, że nieruchomość ziemska M. o obszarze [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych, stanowiąca własność R. E., położona w gminie I. w powiecie w., podlega przejęciu na cele reformy rolnej.

W związku z powyższym podnieść należy, że kwestionowana w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym decyzja administracyjna (orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949 r.) była – w zakresie pkt 2 – wydana przede wszystkim bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu - na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku, gdy dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi, przechodziła z dniem 13 września 1944 r. z mocy prawa, bez wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Wydanie zatem decyzji w przedmiocie uznania, że dana nieruchomość ziemska podlega przejęciu na cele reformy rolnej było niedopuszczalne. Żaden bowiem przepis prawa nie upoważniał władzy administracyjnej do wydawania tego rodzaju decyzji. Nie zmieniał też tego fakt, że po myśli § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ administracji i to też tylko organ wojewódzki (wojewódzki urząd ziemski) był upoważniony do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie badania, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z tego względu nie można było, z faktem wydania w dniu 15 stycznia 1949 r. przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w/w orzeczenia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wiązać jakiegokolwiek skutku prawnego o charakterze rzeczowym. Jak wyżej wspomniano, przejście własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w trybie dekretu PKWN z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa, o czym jedynie władza administracyjna (wojewódzki urząd ziemski, starosta) zaświadczała a zaświadczenie to stanowiło podstawę do dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej.

Zatem w postępowaniu, mającym na celu jedynie wyeliminowanie dotkniętej tego rodzaju kwalifikowaną wadą decyzji administracyjnej nie ma miejsca na prowadzenie szczegółowych badań, mających na celu zweryfikowanie wskazywanych w skardze kasacyjnej niezgodności w powierzchni nieruchomości ziemskich O. i O. Jak wyjaśnił bowiem geodeta Z O. w opracowaniu "Rozliczenie powierzchni hipotek w działkach ewidencyjnych", ewentualne różnice w powierzchni dawnych nieruchomości wynikały z ograniczonej dokładności odtworzenia pierwotnych linii granicznych. W tej sytuacji nie można więc wykluczyć, że kwestia związana z precyzyjnym określeniem granic w/w nieruchomości mogłaby być dopiero ustalona w stosownym postępowaniu rozgraniczeniowym. Ustalenia zaś, jakie w tego rodzaju postępowaniu mogą być czynione, wykraczają poza granice postępowania nadzorczego, mającego na celu w tym przypadku jedynie wyeliminowanie, wadliwego pod względem procesowym i materialnoprawnym, orzeczenia z 1949 r.

Podkreślenia w tym miejscu jednocześnie wymaga fakt, że powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na czyjekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu. Jest tak zaś dlatego, że - po pierwsze, nabywcy poszczególnych nieruchomości, zbytych przed wszczęciem niniejszego postępowania nadzorczego, mogą skorzystać z ochrony przewidzianej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 10 u.k.w.h.) a posiadacze samoistni gruntu - mogą występować o ewentualne stwierdzenie zasiedzenia, po drugie zaś, prawa wszelkich użytkowników wieczystych chroni pozostająca cały czas w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna.

Z tych zatem powodów Sąd uznał, że zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 i w związku z art. 157 k.p.a. był nieuzasadniony.

Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania. Po myśli natomiast art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Jak przyjmuje się więc w literaturze przedmiotu art. 33 p.p.s.a. tworzy odrębną kategorię podmiotów postępowania, różną od stron i określa je mianem uczestników postępowania. Kategoria ta nie jest jednolita, gdyż obejmuje zarówno uczestników występujących na prawach strony, którzy wstępują do postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa (§ 1) i uczestników, którzy wnioskują o ich dopuszczenie przez sąd (§ 2). Ta druga kategoria uczestników postępowania (z wyjątkiem organizacji społecznej) musi przy tym oczywiście wykazać się posiadaniem interesu prawnego w danym postępowaniu. Przyjmuje się bowiem, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym może tylko taki podmiot, który miałby prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbickiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 185 i nast.).

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że skoro zaskarżona decyzja została również skierowana do T. C., czyli była ona stroną w postępowaniu administracyjnym, a po wydaniu tej decyzji w/w swoje prawa przekazała R. P. (umowa z dnia [...] maja 2014 r.), to R. P. – jako następca prawny strony postępowania administracyjnego, miała pełne prawo do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu sądowym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że umowa z dnia [...] maja 2014 r. została określona jako umowa sprzedaży a dotyczyła nie tylko roszczeń do reprywatyzacji i odszkodowań, ale i innych praw do przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki wydał w tym zakresie postanowienie z dnia 8 października 2014 r. o dopuszczeniu w/w osoby do uczestnictwa w postępowaniu. Postanowienie takie nie podlegało zaskarżeniu a zatem Sąd I instancji nie miał obowiązku szczegółowego uzasadniania swego stanowiska w tej mierze.

Z tego też powodu zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie był usprawiedliwiony.

W zaistniałej więc sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.