Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 539/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz O., na wniosek R. H. i P. P., ustalił warunki zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. [...] w O., dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu wylęgu drobiu – poprzez dobudowę magazynów opakowań jaj, wiaty parkingowej i budynku biurowego. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Wniosek o wydanie decyzji został złożony 6 października 2003, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., na podstawie art. 87 ust. 3 powołanej wyżej ustawy.

B. S. i M. S., współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...] zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako "rozporządzenie"), § 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) w związku z art. 59 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku, a także art. 7, 11, 77, 107 § 3 kpa. Podnieśli, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ nie sporządził wymaganej prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy z 2003 roku, opierając się wyłącznie na dokumentacji dołączonej przez wnioskodawców, a ponadto w decyzji nie zawarto obligatoryjnych elementów (udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość projektowanej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, określenie sposobu odprowadzania ścieków).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z [...] r., przyjmując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ nie przeprowadził obligatoryjnej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym. Brak takiej analizy nie jest w sprawie kwestionowany. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłosili inwestorzy. Podnieśli, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był zgłoszony w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto inwestycja ma charakter produkcyjny i spełnia kryteria z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem udzielono na jej podstawie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. SKO w K. uchyliło swe poprzednie rozstrzygnięcie i orzekło o wydaniu decyzji Burmistrza O. z [...] r. z naruszeniem prawa. Kolegium przyjęło, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem udzielono już pozwolenia na budowę a inwestor rozpoczął inwestycję.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2007 r. sygn. II SA/Gl 201/07. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja została wydana z udziałem członka podlegającego ustawowemu wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie 1 k.p.a., co stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zakwestionowano stanowisko organu, jakoby decyzja ustalająca warunki zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nadto w uzasadnieniu Sąd sformułował zalecenia pod adresem organu ponownie rozpoznającego sprawę. Wskazał, że rozważenia w pierwszej kolejności wymaga kwestia, czy przy ustalaniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji wymagane było zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wyłączenia przewidziane w art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 4 tej ustawy. Na mocy art. 61 ust. 2, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych zlokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły ważność na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Natomiast na mocy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kolejny wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dotyczy zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Rozważania wobec tego wymaga kwestia, czy kwestionowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), a więc czy chodzi o rozbudowę rodzinnego gospodarstwa rolnego. Dopiero wykluczenie przypadków, skutkujących wyłączeniem zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, będzie podstawą do przyjęcia, że rozpoznanie wniosku inwestorów wymagało analizy terenu dla zbadania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd stwierdził także, że wobec utraty mocy obowiązującej planu miejscowego przed wydaniem kwestionowanej decyzji pierwotnej, w sytuacji braku przesłanek z art. 61 ust. 2 i ust. 4 ustawy, zastosowanie winien mieć przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło swą poprzednią decyzję z [...] r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. W uzasadnieniu przywołano ocenę prawną zwartą w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 201/07. Kolegium uznało, że w sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego ustalenie warunków zabudowy nie wymagało spełnienia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w szczególności nie wymagało sporządzenia analizy. Kolegium wskazało na definicję zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r., nr 75, poz. 690 z zm.) i stwierdziło, że inwestycja objęta decyzją Burmistrza Miasta O. stanowiła rozbudowę budynku inwentarskiego stanowiącego zgodnie z wyżej powołanym § 3 pkt 3 rozporządzenia element zabudowy zagrodowej. Zabudowa ta wchodzi w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego, bowiem spełnia warunki art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 roku, nr 64, poz. 592 z zm.). Zgodnie z tymi przepisami za gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego uważa się gospodarstwo, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Z kolei rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna, będąca właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnej, prowadząca osobiście gospodarstwo rolne, zamieszkała w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa oraz posiadająca kwalifikacje rolnicze przez które rozumie się także osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego (lub prace w gospodarstwie) przez okres co najmniej 5 lat. Ponieważ inwestorzy prowadzą działalność rolniczą w zakładzie wylęgu drobiu od ponad 5 lat i są jego współwłaścicielami, to spełniają warunek uznania ich za rolników indywidualnych. Warunek ten spełniali w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., a ponieważ powierzchnia ich gospodarstwa nie przekracza 300 ha, to stanowi ono rodzinne gospodarstwo rolne. Oznacza to, że inwestycja stanowiła rozbudowę zabudowy zagrodowej, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy. Do zabudowy zagrodowej, o której mowa w tym artykule, zgodnie z jego treścią nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, co w sprawie ma miejsce. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie O. wynosi 2,51 ha, a powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów na terenie O. wynosi 15,6287 ha. Tym samym zamierzona inwestycja mieści się w regulacjach art. 61 ust. 4 ustawy, co oznacza, że Burmistrz Miasta O., ustalając warunki zabudowy kwestionowaną decyzją z 2004 r. nie miał obowiązku uwzględniania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a brak ustaleń wynikających z tego artykułu nie stanowi wady przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda Burmistrz w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wyjaśnił powodów odstąpienia od przeprowadzenia analizy, okoliczność ta nie może jednak uzasadniać stwierdzenia nieważności jego decyzji. Wobec powyższych ustaleń, Kolegium nie prowadziło postępowania w zakresie przesłanek z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na decyzję Kolegium została wniesiona skarga do sądu administracyjnego przez B. S. i M. S. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji ostatecznej zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 11, 12 § 1, 35 § 3, 36 § 1 i 107 § 3 kpa., poprzez sporządzenie pobieżnego uzasadnienia decyzji, nie przeprowadzenie dostatecznie wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenie przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy. Zarzucili także naruszenie:

- art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...) poprzez bezzasadne przyjęcie, że zabudowania objęte decyzją z [...] r. roku stanowią element zabudowy zagrodowej,

-art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez uznanie przedsięwzięcia prowadzonego przez inwestorów za rodzinne gospodarstwo rolne mimo, że żaden z nich nie jest rolnikiem indywidualnym bowiem nie mieszka na terenie gminy na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa,

-§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588(...) poprzez niedokonanie wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nie załączenie jej wyników do decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania R. H. w piśmie procesowym z 12 stycznia 2010 r. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł w szczególności, że w sprawie wiążące znaczenie ma ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Gliwicach z 29 października 2009 r. Prawidłowo organ ustalił, że zabudowa ma charakter zagrodowy. Natomiast definicja zawarta w § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) zawiera wyliczenie przykładowe i brak jest podstaw do zawężania zabudowy zagrodowej tylko do gospodarstw rodzinnych. W tym zakresie powołano się na wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 roku – II OSK 1118/06, Lex 952065. Bezprzedmiotowe zatem jest rozważanie, czy gospodarstwo inwestorów ma charakter rodzinny, istotne jest jedynie zakwalifikowanie zabudowy jako zagrodowej. Nie ma zatem podstaw do stosowania w sprawie przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i zawartych w niej definicji, zwłaszcza, że są one późniejsze niż rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (...) oraz dotyczą innej materii niż zagospodarowanie przestrzenne.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 823/09 WSA w Gliwicach uchylił decyzję Kolegium z [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. W wyniku skargi kasacyjnej R. H. wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1082/10, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Powodem uchylenia wyroku sądu I instancji było stwierdzenie, że w jego wydaniu brał udział sędzia podlegający wyłączeniu z mocy ustawy. Ze względu na przyczynę uchylenia wyroku Sąd II instancji nie rozpoznał zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku zobowiązał natomiast sąd I instancji ustosunkowania się do argumentacji stron podanych w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tę skargę.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 20 stycznia 2010 r. podniesiono, że wadliwe jest interpretowanie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu poprzez zastosowanie definicji zabudowy zagrodowej z § 3 pkt 3 rozporządzenia warunków technicznych (...), albowiem po pierwsze, akty te różnią się hierarchią i nie można posługiwać się definicją z aktu wykonawczego do interpretowania przepisu ustawy, a nadto przepis wykonawczy został ustanowiony na podstawie delegacji zawartej w innej ustawy (prawie budowlanym). Za wadliwe uznano także definiowanie pojęcia zabudowy zagrodowej z odwołaniem się do definicji rodzinnego gospodarstwa rolnego, zawartej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, wskazując, że przepisy tej ustawy nie znajdują w sprawie zastosowania. Zwrócono uwagę, że wadliwe i naruszające zasady konstytucyjne jest przyjęcie, że rozporządzenie, bez delegacji zawartej w ustawie, może zawierać definicję terminów ustawowych oraz przyjęcie, że tekst ustaw wcześniej ogłoszonych może być definiowany przez przepisy ustaw, które weszły w życie później, praktyka taka narusza zakaz retroakcji. Zwrócono uwagę, że wyrok wydany w sprawie II SA/Gl 201/07 nie zawiera oceny prawnej, uzasadniającej posłużenie się w celach interpretacyjnych ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego.

Natomiast M. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że zgodne z przyjętą w orzecznictwie praktyką jest interpretowanie pojęcia zabudowy zagrodowej z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odniesienie do definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 ust. 3 warunków technicznych (...). Na poparcie tej tezy przytoczono sygnatury wyroków wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne i przez Naczelny Sąd Administracyjny, w których kwestia ta była rozstrzygana. Podano także, że ustalając rozumienie rodzinnego gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w § 3 ust. 3 warunków technicznych (...), prawidłowo sąd odniósł się do definicji zawartej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, ustawa dotycząca ustroju rolnego jest właściwym aktem, regulującym właśnie tak istotne dla rozpoznawanej sprawy kwestie, jak rodzaje gospodarstw rolnych i ich cechy konstytutywne. Zwrócono uwagę, że pojęcie gospodarstwa rodzinnego znane jest przepisom Konstytucji, która w art. 23 przewiduje, że gospodarstwo rodzinne jest podstawą ustroju rolnego państwa. Uzupełnieniem regulacji konstytucyjnej są przepisy ustawy dotyczącej ustroju rolnego, które gospodarstwo rodzinne definiują. Wskazano, że wprowadzenie definicji gospodarstwa rodzinnego w ustawie późniejszej, nie narusza zasady nieretroakcji, ustawodawca może bowiem kolejnymi aktami ustanawiać definicje legalne, które wpływają na sposób interpretacji obowiązujących przepisów. Podkreślono, że brak jest podstaw do samodzielnego definiowania w ustawach terminów, które mają swoje definicje legalne w systemie prawa, względy wykładni systemowej uzasadniają posługiwanie się tymi definicjami i nadawanie w ramach systemu prawa takim samym terminom jednakowego znaczenia. Zaznaczono, że definicja legalna gospodarstwa rodzinnego z ustawy regulującej ustrój rolny jest definicją mającą zastosowanie w całym systemie prawa, zaś rozumienie zabudowy zagrodowej winno być ustalone z uwzględnieniem orzecznictwa i sposobu rozumienia tego wyrażenia w przepisach regulujących pokrewne materie. Rozporządzenie dotyczące warunków technicznych i sytuowania obiektów budowlanych na działce jest regulacją pozostającą w przedmiotowym związku z przepisami regulującymi zasady zagospodarowania i zabudowy terenu. Zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem decyzji nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy, albowiem zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, przez zabudowę zagrodową rozumie się zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza.

Na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. skarżący oraz uczestnik postępowania podtrzymali swoje stanowiska. Wskazując na fakt, że wyrokiem z dnia15 lutego 2010 r. sygn. II SA/Gl 3/10 WSA w Gliwicach uchylił pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji a NSA oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., pełnomocnik skarżących zawnioskował o zawieszenie postępowania, albowiem rozstrzygnięcie sprawy może zależeć od wyniku innego postępowania. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie wniosku. Wniosek o zawieszenie postępowania został przez Sąd oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania sądowego określają przepisy art. 123-126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 123 i 124 tej ustawy, uzasadniające zawieszenie z mocy prawa i z urzędu przez sąd. Nie został także zgłoszony zgodny wniosek stron, o jakim mowa w art. 126 ustawy. Natomiast wniosek pełnomocnika skarżących, odwołujący się do zależności między prowadzonym postępowaniem a wynikiem innego postępowania administracyjnego lub sądowego, nie zawiera dostatecznych argumentów, uzasadniających zawieszenie postępowania w rozstrzyganej sprawie. Niezależnie od faktu, że zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 powoływanej ustawy pozostawione jest ocenie Sądu, wymaga również wykazania, że toczy się lub powinno toczyć się inne postępowanie, o charakterze prejudycjalnym dla rozstrzyganej sprawy. Fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji w żaden sposób nie rzutuje na ocenę legalności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i orzekającej w kwestii jej nieważności. Także autor wniosku nie sprecyzował, na czym prejudycjalna zależność między tymi dwiema sprawami miałaby polegać. Z tego powodu Sąd wniosek oddalił.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności. Decyzją tą, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło swą poprzednią decyzję z [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] r. i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, powodem odmowy było przyjęcie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza rażąco prawa, albowiem przy jej wydaniu nie było konieczne sporządzenie analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, gdyż w sprawie zachodziła przesłanka z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Kwestia związana z powierzchnią gospodarstwa i przekroczeniem średniej istniejącej w gminie O. nie jest sporna i została wykazana. Istotne znaczenie ma natomiast zasadność zaliczenia planowanych obiektów do zabudowy zagrodowej. Taka kwalifikacja obiektów została przez skarżących zakwestionowana z tego powodu, że osoby prowadzące gospodarstwo rolne nie spełniają kryteriów rolnika indywidualnego w rozumieniu ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592 ze zm.), albowiem nie mieszkają w danej gminie.

Rozumienie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badając zaskarżoną decyzję należy jednak mieć na względzie, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2007 r. wydany w sprawie o sygn. II SA/GL 201/07, a ocena prawna w nim wyrażona wiąże zarówno Sąd , jak i orzekający w sprawie organ. W wyroku tym przesądzono, że interpretacja zwrotu "zabudowa zagrodowa" winna mieć miejsce z uwzględnieniem definicji takiej zabudowy, zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadnie uczestnik postępowania zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność w kwestii dopuszczalności takiego posługiwania się definicją zawartą w akcie wykonawczym w odniesieniu do terminu ustawowego, co potwierdzają przytoczone wyroki. Sąd wydając wyrok w sprawie II SA/GL 201/07 opowiedział się za jedną z możliwości, a jego stanowisko nie zostało ówcześnie przez strony zakwestionowane. Stanowi ono ocenę prawną i na mocy art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże w sprawie. Z tego względu rozważanie na aktualnym etapie postępowania, czy takie posłużenie się definicją z warunków technicznych jest dopuszczane, nie jest ani konieczne, ani możliwe. Inną natomiast jest kwestią, czy takie posłużenie się definicją z warunków technicznych prowadzi w istocie do ustalenia znaczenia odbiegającego od znaczenia możliwego do ustalenia wyłącznie w oparciu o tekst ustawy.

Przepis § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jak zatem widać, definicja ta nie jest precyzyjna i nie wyczerpuje katalogu wszystkich obiektów możliwych do zakwalifikowania jako obiekty zabudowy zagrodowej. Słusznie w tym zakresie uczestnik postępowania zwraca uwagę, że definicja nie zawiera zamkniętego katalogu takich obiektów. Przykładowe wyliczenie dotyczy jednak tylko rodzaju budynków ze względu na ich funkcję, co nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, dopuszczalne jest bowiem w konsekwencji uznanie za obiekty zabudowy zagrodowej także budynków o innym przeznaczeniu i funkcji, pod warunkiem, że będą one elementem zabudowy rodzinnego gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego. Kwestię zabudowy gospodarstw leśnych można pozostawić poza zakresem rozważań, albowiem tego rodzaju gospodarstwa inwestorzy nie prowadzą.

Przesłanka gospodarstwa o rodzinnym charakterze nie może być w przekonaniu Sądu sprowadzana do gospodarstwa prowadzonego przez osoby spokrewnione lub spowinowacone. Kryterium rodzinnego charakteru gospodarstwa zwraca natomiast uwagę na cechę, jaka jest istotna dla zabudowy zagrodowej jako takiej, a mianowicie na cechę współistnienia w ramach gospodarstwa zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, czyli na istnienie zagrody. Sąd podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym orzeczeniu WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. II SA/GL 793/08, że także na gruncie wyłącznie postanowień art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można przyjąć, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli w językowym znaczeniu ogółu zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym, służących rolnikowi.

Ta okoliczność, czy objęte wnioskiem o ustalenie warunków obiekty, wchodzą w skład zagrody służącej rolnikowi (rolnikom) jako miejsce mieszkania i pracy, nie została przez Kolegium rozważona. Wręcz przeciwnie, posługując się regulacjami ustawy o uregulowaniu ustroju rolnego, organ pominął milczeniem kwestię czy gospodarstwo prowadzone przez inwestorów może być uznane za zagrodę, służącą także celom mieszkalnym, ignorując znaną tej regulacji przesłankę miejsca zamieszkania rolnika w gminie, w której posiada nieruchomości rolne. W przekonaniu Sądu dla sprawy istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie zagrodowego charakteru zabudowy w wyżej wskazanym rozumieniu, jako miejsca zamieszkania i prowadzenia działalności przez rolnika. Wydaje się, że wprowadzone w art. 61 ust. 4 odstępstwo od ogólnego sposobu ustalania warunków zabudowy dla planowanych inwestycji znajduje swoje uzasadnienie właśnie w dostrzeżeniu przez ustawodawcę, że w warunkach wiejskich odwołanie się do zasady dobrego sąsiedztwa, mogłoby prowadzić do paraliżu w funkcjonowaniu gospodarstw rolnych, dla których miejsce lokalizacji poszczególnych obiektów wyznacza lokalizacja zagrody.

Odnosząc się do zarzutów związanych z niedopuszczalnością posługiwania się w sprawie regulacją ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Sąd stoi na stanowisku, że nie jest to praktyka konieczna, w celu dokonania interpretacji przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za dopuszczalne należy natomiast uznać posłużenie się argumentami systemowymi w procesie interpretacji. Wzmocnieniu i poparciu przyjętej interpretacji mogą służyć argumenty, wykazujące spójność przyjętego rozumienia z całokształtem regulacji prawnej związanej z określoną kwestią. Taka praktyka nie oznacza posługiwania się definicjami legalnymi zawartymi w innych aktach czy bezpośredniego stosowania przepisów innych aktów prawnych, lecz umożliwia zweryfikowanie, czy przyjęte rozumienie nie prowadzi do sprzeczności w ramach systemu prawa lub nie dającej się aksjologicznie uzasadnić rozbieżności w regulowaniu zbliżonych kwestii. Nie dostrzegając zatem podstaw do bezpośredniego stosowania w sprawie przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Sąd uznaje za dopuszczalne powołanie jej regulacji celem wykazania, jakie cechy mają charakter istotny dla rozumienia interpretowanego wyrażenia. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w zakresie, w jakim określają cechy istotne takiej podstawowej i konstytucyjnie preferowanej formy gospodarstwa rolnego, jak gospodarstwo rodzinne, wskazują na element koncentracji działalności rolniczej i życiowej w miejscu prowadzenia gospodarstwa, co potwierdza przyjęte rozumienie zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu (...).

Wobec nie rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana do zabudowy zagrodowej w wyżej podanym rozumieniu, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, co skutkuje koniecznością ponownego zbadania przez Kolegium, czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 61 ust. 4 lub ust. 2 ustawy o planowaniu (...). W razie wykluczenia wyjątku z art. 61 ust. 4 tej ustawy, Kolegium winno mieć na względzie konieczność zbadania przesłanki z art. 61 ust. 2 w zakresie wskazanym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2007 r. , sygn. II SA/GL 201/07.

Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.