Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 434/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej pkt 18 wniosku w zakresie wskazania nazwiska przedstawiciela Ministra Spraw Wewnętrznych w Transatlantyckiej Grupie Eksperckiej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. Fundacja [...] zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) informacji, odpowiadając na poniższe pytania:

1. W czerwcu 2013 r. Edward Snowden ujawnił informacje na temat prowadzonego przez amerykańską Agencję Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) programu PRISM. Od kiedy Minister Spraw Wewnętrznych wiedział o jego istnieniu?

2. Z jakiego źródła Minister Spraw Wewnętrznych dowiedział się o funkcjonowaniu programu PRISM?

3. Czy Minister Spraw Wewnętrznych posiada informacje o stosowaniu systemu PRISM oraz innych działaniach amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) polegających na nielegalnym zbieraniu informacji w stosunku do członków Rady Ministrów RP?

4. Czy istnieją podstawy prawne do działania amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) na terytorium Polski? Jeśli tak, prosimy o ich wskazanie.

5. Jakie oficjalne działania podjął Minister Spraw Wewnętrznych w reakcji na uzyskanie informacji o programie PRISM? Prosimy o wskazanie na czym polegały te działania.

6. Czy po 6 czerwca 2013 r. (tj. po pierwszych doniesieniach medialnych na temat programu PRISM) przedstawiciele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w randze ministra lub sekretarza stanu spotkali się lub odbyli rozmowę telefoniczną z przedstawicielami rządu Stanów Zjednoczonych?

7. Jeżeli tak prosimy o wskazanie: kiedy takie spotkanie lub rozmowa się odbyły, kto brał w nich udział (nazwisko oraz pełniona funkcja) oraz co było ich przedmiotem. Prosimy również o przekazanie sporządzonych po tych spotkaniach notatek służbowych (bez względu na ich nazwę).

8. Czy po 6 czerwca 2013 r. (tj. po pierwszych doniesieniach medialnych na temat programu PRISM) przedstawiciele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w randze ministra lub sekretarza stanu spotkali się lub odbyli rozmowę telefoniczną z Dyrektorem amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) lub jego zastępcą.

9. Jeżeli tak prosimy o wskazanie: kiedy takie spotkanie lub rozmowa się odbyły, kto brał w nich udział (nazwisko oraz pełniona funkcja) oraz co było jego przedmiotem. Prosimy również o przekazanie sporządzonych po tym spotkaniu notatek służbowych (bez względu na ich nazwę).

10. Czy po 6 czerwca 2013 r. (tj. po pierwszych doniesieniach medialnych na temat programu PRISM) przedstawiciele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych odbyli spotkanie lub rozmowę telefoniczną z przedstawicielem ambasady Stanów Zjednoczonych w Warszawie?

11. Jeżeli tak prosimy o wskazanie: kiedy takie spotkanie lub rozmowa się odbyły, kto brał w nich udział (nazwisko oraz pełniona funkcja) oraz co było ich przedmiotem. Prosimy również o przekazanie sporządzonych po tych spotkaniach notatek służbowych (bez względu na ich nazwę).

12. Czy Minister Spraw Wewnętrznych planuje do końca bieżącego roku spotkanie z przedstawicielami administracji rządowej Stanów Zjednoczonych, których przedmiotem będzie temat:

a. ochrony danych osobowych,

b. międzynarodowego przepływu danych osobowych,

c. porozumienia PNR (umowa o wykorzystywaniu danych dotyczących przelotu pasażera oraz przekazywaniu takich danych do Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego Stanów Zjednoczonych, 2012/472/UE),

d. porozumienia SWIFT (umowa między Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi w sprawie przetwarzania i przekazywania danych z komunikatów finansowych przez Unię Europejską Stanom Zjednoczonym do celów Programu śledzenia środków finansowych należących do terrorystów),

e. programu Safe Harbour (decyzja Komisji Europejskiej w sprawie adekwatności ochrony przewidzianej przez zasady ochrony prywatności w ramach "bezpiecznej przystani" z dnia 26 lipca 2000 r.),

f. działalności amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA)?

Jeśli tak prosimy o wskazanie, kiedy takie spotkania mają się odbyć.

13. Czy Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Europolu z wnioskiem o przeprowadzenie śledztwa w sprawie podejrzenia pozyskiwania danych z bazy danych SWIFT przez amerykańską Agencję Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) z naruszeniem porozumienia SWIFT?

14. Biorąc pod uwagę kompetencje Komisji Europejskiej do monitorowania przestrzegania porozumienia SWIFT zawarte w art. 12 tego porozumienia, czy Minister Spraw Wewnętrznych złożył uwagi (bez względu na ich nazwę) do Komisji Europejskiej dotyczące funkcjonowania tej umowy międzynarodowej?

15. Biorąc pod uwagę kompetencje Komisji Europejskiej do wszczęcia procedury ewaluacji porozumienia SWIFT zawarte w art. 13 tego porozumienia, czy Minister Spraw Wewnętrznych złożył wniosek (bez względu na jego nazwę) do Komisji Europejskiej, w którym domagałaby się przeprowadzenia takiej ewaluacji?

16. Zgodnie z wypowiedzią Ministra Spraw Wewnętrznych Bartłomieja Sienkiewicza z 13 czerwca 2013 r. "trwa badanie, czy opisane przez światową prasę inwigilowanie internetu przez amerykańskie agencje dotyczy również interesów Polski". Czy wspomniane "badanie" już się zakończyło? Jakie były jego konkluzje?

17. Czy Minister Spraw Wewnętrznych zlecił przeprowadzenie analizy prawnej (bez względu na jej nazwę) na temat zgodności programu PRISM z polskim porządkiem prawnym?

18. W odpowiedzi z 11 września 2013 r. na wniosek Fundacji [...] o informacji publicznej Ministerstwo Spraw Zagranicznych poinformowało nas, że w pracach transatlantyckiej grupy eksperckiej, powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA), uczestniczy przedstawiciel Polski. Prosimy o wskazanie nazwiska oraz pełnionej funkcji polskiego przedstawiciela/przedstawicieli w ww. grupie.

19. Prosimy o przedstawienie polskich instrukcji, stanowisk (bez względu na ich nazwę) tworzonych na potrzeby pracy ww. grupy.

20. Czy na posiedzeniach Rady Unii Europejskiej Minister Spraw Wewnętrznych przedstawiał swoje stanowisko w sprawie sposobu działania, kompetencji lub celów transatlantyckiej grupy eksperckiej powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA)? Jeśli tak, prosimy o jego udostępnienie.

21. Czy Minister Spraw Wewnętrznych ma dostęp do protokołów z posiedzeń transatlantyckiej grupy eksperckiej powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA)? Jeżeli tak prosimy o ich udostępnienie.

22. Czy Minister Spraw Wewnętrznych jest na bieżąco informowany o ustaleniach i działaniach grupy eksperckiej, powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA)?

23. Kiedy zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych można spodziewać się raportu końcowego z prac transatlantyckiej grupy eksperckiej powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA)?

24. Czy ww. raport będzie jawny? Czy polski rząd podejmie kroki zmierzające do ujawnienia ww. raportu?

25. Od 2007 r. w spotkaniach ministrów spraw wewnętrznych grupy G6 (sześciu największych państw UE – Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch, Hiszpanii i Polski) biorą udział przedstawiciele administracji amerykańskiej. Czy na tych spotkaniach omawiano kwestie wzajemnej współpracy w obszarze wywiadu elektronicznego?

26. Czy w trakcie ostatniego spotkania – w dniach 12 – 13 września 2013 r. – ministrów spraw wewnętrznych grupy G6, na które zaproszono także przedstawicieli rządu Stanów Zjednoczonych, poruszano kwestię pozyskiwania informacji o obywatelach Unii Europejskiej przez amerykańską Agencję Bezpieczeństwa Narodowego (NSA)?

27. Jeśli tak, prosimy o przekazanie: stanowiska przedstawiciela Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, instrukcji (bez względu na jej nazwę) sporządzonej na potrzeby tego spotkania oraz notatki służbowej z przebiegu posiedzenia grupy (bez względu na jej nazwę).

28. Czy po 6 czerwca 2013 r. (tj. po pierwszych doniesieniach medialnych na temat programu PRISM) w ramach Rady Unii Europejskiej odbywały się spotkania z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, których tematem był program PRISM lub działalność amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) w Unii Europejskiej?

29. Jeżeli tak, prosimy o wskazanie: kiedy takie spotkania miały miejsce, kto w ich trakcie reprezentował Polskę (nazwisko i pełniona funkcja) oraz co było dokładnym przedmiotem ww. spotkań. Prosimy również o przekazanie sporządzonych na potrzeby ww. spotkań instrukcji oraz sporządzonych po tych spotkaniach notatek służbowych (bez względu na ich nazwę).

30. Czy Minister Spraw Wewnętrznych dysponuje informacjami o niejawnym pozyskiwaniu przez amerykańską Agencję Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) informacji/danych o Prezesie Rady Ministrów?

31. Podczas wysłuchania w Parlamencie Europejskim 5 września 2013 r. Duncan Campbell poinformował, że poza tzw. grupą Five Eyes (FVEY) do prowadzonej przez amerykańską Agencję Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) bazy danych telekomunikacyjnych informacje przekazują służby wywiadowcze Francji, Niemiec, Szwecji oraz Izraela. Czy Minister Spraw Wewnętrznych potwierdza tę informację?

32. Zgodnie z doniesieniami medialnymi na temat amerykańskiego programu PRISM (TV Phoenix, 3.7.2013), na centralnym niemieckim węźle internetowym DE-CIX niemiecka Federalna Służba Wywiadowcza (BND) monitoruje do 20% ruchu z zagranicą. Czy na polskim węźle internetowym PLIX również odbywa się monitorowanie ruchu z zagranicą?

33. Jeśli tak, jaka jest podstawa prawna tego działania? Jeśli nie, czy przewiduje się takie działania w przyszłości?

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych udzielił odpowiedzi na powyższe pytania, informując, iż po upublicznieniu informacji dotyczących tzw. Programu PRISM przedstawiciele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie odbyli rozmów i nie uczestniczyli w spotkaniach z przedstawicielami administracji Stanów Zjednoczonych, w tym z Dyrektorem amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) lub jego zastępcą, dotyczących programu PRISM. Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, iż w najbliższym czasie, nie planuje spotkań z przedstawicielami administracji rządowej USA. Wskazał też, że w reakcji na doniesienia medialne dotyczące tzw. programu PRISM na forum UE powołano Grupę Roboczą Wysokiego Szczebla do spraw bezpieczeństwa oraz ochrony danych Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych (dalej Grupa). W pracach Grupy uczestniczyło ośmiu przedstawicieli państw członkowskich w charakterze ekspertów narodowych, wyznaczonych przez dany kraj, reprezentujących Unię Europejską w zakresie zagadnień dot. ochrony danych osobowych oraz bezpieczeństwa wewnętrznego. Minister podkreślił, że osoby wyznaczone przez państwa członkowskie, uczestniczące w pracach Grupy, nie reprezentowały stanowisk państw członkowskich, występowały one jedynie w roli ekspertów, co miało na celu zapewnienie równego traktowania wszystkich państw członkowskich UE.

Dalej organ podał, że pomimo, że planowany sposób działania, kompetencje i cele Grupy nie były przedmiotem dyskusji na posiedzeniu Rady Unii Europejskiej, w opinii MSW powołanie Grupy było, na ówczesnym etapie, właściwą decyzją mającą na celu zbadanie kwestii związanych z ochroną danych obywateli UE. Dostrzegając skalę problemu ujawnionego przez E. Snowdena, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych podjęło decyzję o zgłoszeniu polskiego kandydata do prac w Grupie (pracownik Ministerstwa). Ze względu jednak na formułę spotkań grupy, organ uznał, że udostępnienie danych osobowych eksperta nie jest możliwe, również Komisja Europejska nie zdecydowała się na udostępnienie danych ekspertów pracujących w ramach Grupy.

Organ wskazał, że udział pracownika Ministerstwa w pracach Grupy był istotny, ponieważ umożliwił bieżący dostęp do informacji o pracach Grupy, w sytuacji, gdy KE nie zdecydowała się na przekazywanie państwom członkowskim protokołów z posiedzeń Grupy. Obecnie raport z prac Grupy jest już dostępny na stronach internetowych Rady Unii Europejskiej. Minister podał też, że z uwagi na fakt, że zadaniem członków Grupy nie było reprezentowanie interesów krajowych, lecz ustalenie stanu faktycznego, nie było zasadne tworzenie polskich instrukcji i stanowisk na posiedzenia Grupy.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt powołania Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla do spraw bezpieczeństwa oraz ochrony danych Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych, MSW nie podejmowało dodatkowych działań, w tym analiz prawnych, które dublowałyby prace Grupy.

Organ podał też, że na spotkaniach Ministrów Spraw Wewnętrznych G6 (Francja, Hiszpania, Niemcy, Wielka Brytania, Włochy, Polska) z udziałem przedstawicieli USA, w których uczestniczył polski Minister Spraw Wewnętrznych, nie omawiano kwestii wzajemnej współpracy w obszarze wywiadu elektronicznego.

Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że nie uczestniczył on w ostatnim spotkaniu G6 (12 – 13 września 2013 r.) i w związku z powyższym nie posiada informacji, czy podczas ww. spotkania poruszano kwestię pozyskiwania informacji o obywatelach Unii Europejskiej przez amerykańską Agencję Bezpieczeństwa Narodowego (NSA).

Jak wskazano w punkcie dot. działania Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla do spraw bezpieczeństwa oraz ochrony danych Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych, w opinii MSW powołanie Grupy było, na ówczesnym etapie, właściwą reakcją na rewelacje ujawnione przez E. Snowdena, stąd też MSW nie podejmowało innych działań mających na celu wyjaśnienie na forum UE kwestii, którymi zajmowała się Grupa. Ponadto podkreślił, że kwestia działalności amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA) nie była przedmiotem dyskusji Rady Unii Europejskiej. Wskazał też, że zgodnie z prawem stan wiedzy lub świadomości danej osoby fizycznej oraz informacja na temat obowiązujących przepisów prawnych nie stanowi informacji publicznej (pytania: 1-4 i 30).

Następnie organ stwierdził, że nie dysponuje informacjami, których dotyczą pytania od 31 do 33.

W odpowiedzi, Fundacja [...] zwróciła się pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. będącym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Fundacji, Minister nie udzielił odpowiedzi na pytania o numerach: 1-3, 6-10,13-15,18, 22 i 30, przez co za stosowne uznano wezwanie do uzupełnienia przedstawionego stanowiska.

Uszczegółowiając wezwanie, Fundacja wskazała, że po analizie pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, iż Minister nie udzielił odpowiedzi na pytania nr 1-3 i 30, uznając, że stan wiedzy lub świadomości danej osoby fizycznej nie stanowi informacji publicznej. Fundacja wskazała, że nie godzi się z powyższym stanowiskiem, twierdząc, że stan wiedzy piastuna urzędu, od którego zależy możliwość realizacji jego ustawowych obowiązków, stanowi informację publiczną.

Ponadto Fundacja uznała za niepełną odpowiedź na pytania nr 6-9 dot. rozmów telefonicznych lub spotkań z przedstawicielami rządu Stanów Zjednoczonych, dyrektorem amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego lub jego zastępcą, gdyż zadane we wniosku pytanie dotyczyło szerszej kategorii kontaktów niż te, o których mowa w piśmie z [...] grudnia 2013 r.

Zaznaczono również, że nie udzielono odpowiedzi:

– w kwestii rozmów telefonicznych lub spotkań z przedstawicielami ambasady USA w Polsce,

– wskazania, czy MSW podjął którekolwiek z opisanych w pytaniach 13-15 działań dotyczących porozumienia SWIFT,

– wskazania, czy MSW był na bieżąco informowany o ustaleniach i działaniach Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla do spraw bezpieczeństwa oraz ochrony danych Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych.

Kolejnym zarzutem był brak podania informacji, w postaci nazwiska polskiego eksperta pracującego w ramach ww. Grupy, powołując się na decyzję Komisji Europejskiej o nieudostępnieniu danych ekspertów. Zdaniem Fundacji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, MSW znając nazwisko eksperta oraz jego stanowisko, powinien był udostępnić tę informację lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji.

Wobec powyżej przedstawionych zarzutów, Fundacja stwierdziła naruszenie przez organ terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i pozostawanie Ministra w stanie bezczynności.

Minister Spraw Wewnętrznych udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] lutego 2014 r.

Odnosząc się do twierdzenia wnioskujących, dotyczącego stanu wiedzy piastuna organu jako informacji publicznej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, że aby można było stwierdzić, że dana informacja jest informacją publiczną, musi być ona m.in. w faktycznym posiadaniu organu zobowiązanego. Powyższe z kolei implikuje, że musi ona być w jakiś sposób utrwalona. W stosunku do stanu wiedzy piastuna organu nie można twierdzić, iż jest to informacja publiczna, gdyż nie jest ona w fizycznym posiadaniu tego organu, ponieważ nie została utrwalona.

W zakresie zaś zarzutu dotyczącego nieudostępnienia informacji dotyczących spotkań i kontaktów, również telefonicznych, przedstawicieli Ministerstwa z przedstawicielami ambasady USA oraz rządu Stanów Zjednoczonych i amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa, organ wytłumaczył, iż z kontekstu całego wniosku Ministerstwo wywnioskowało, że istota ww. pytań dotyczy rozmów dot. tzw. programu PRISM, a następnie uzupełniło udzieloną w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. informację.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących kwestii polskiego przedstawiciela w ramach Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla do spraw bezpieczeństwa oraz ochrony danych Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych uściślono, iż z ramienia Ministerstwa delegowany został ekspert z Departamentu Strategii i Analiz MSW, a informacje na temat działania Grupy otrzymywał organ dzięki jego udziałowi w jej pracach.

Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. Fundacja [...] skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2013 r. i wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w zakresie odpowiedzi na pytanie dotyczące imienia i nazwiska polskiego delegata uczestniczącego w pracach Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla do spraw bezpieczeństwa oraz ochrony danych Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych.

Uzasadniając skargę, Fundacja przedstawiła stan faktyczny sprawy i zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji, dotyczącej imienia i nazwiska pracownika Ministerstwa, reprezentującego Polskę w pracach Grupy. Zdaniem Fundacji, powyższa informacja jest informacją publiczną, a organ w żaden sposób nie zakwestionował dopuszczalności przedmiotowego pytania w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie powołał się na żadne określone w niej ograniczenie prawa do informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – o oddalenie skargi.

Uzasadniając pierwszy wniosek, organ wskazał na przekroczenie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia skargi na bezczynność, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Ministra termin przewidziany tym przepisem upłynął w dniu 4 kwietnia 2014 r., a skargę Fundacja [...] wniosła w dniu 4 czerwca 2014 r., a więc po upływie 90 dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności wobec wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ podjął działania mające na celu jej udostępnienie, poprzez udzielenie odpowiedzi w pismach z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r. Jednocześnie wskazano, że w pismach tych poinformowano, że w pracach Grupy uczestniczył ekspert Departamentu Strategii i Analiz MSW. Zdaniem Ministra, ekspert ten nie jest funkcjonariuszem publicznym, zatem jego personalia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Ponadto Minister podkreślił, że pracownik ten nie posiada również kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznych. Nie reprezentuje on również stanowiska państwa członkowskiego. Oznacza to, że została udzielona odpowiedź w zakresie wypełniającym w tym przypadku zakres informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów.

Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Rozważając w pierwszej kolejności wniosek o odrzucenie skargi, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do jej odrzucenia. Skarga została bowiem skutecznie wniesiona i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 P.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16, art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 kpa. Artykuł 52 § 3 P.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami kpa. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, Lex nr 505258).

Wskazać należy, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynność organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielenia informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Senatu i Sejmu ich regulamin.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny jest obowiązany zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określonej przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie wystąpiły.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niesporne jest zatem, że Minister Spraw Wewnętrznych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 u.d.i.p.).

Sporne jest natomiast, czy żądana przez Fundację informacja, zadana pytaniem nr 18 wniosku, tj. wskazanie nazwiska oraz pełnionej funkcji polskiego przedstawiciela uczestniczącego w pracach transatlantyckiej grupy eksperckiej, powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA), stanowi informację publiczną.

Jak już wyżej wskazano przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych.

W niniejszej sprawie, wnioskowana przez Fundację informacja dotycząca wskazania nazwiska oraz pełnionej funkcji polskiego przedstawiciela uczestniczącego w pracach transatlantyckiej grupy eksperckiej, powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego (NSA), jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się ona bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Należy podkreślić, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Zatem pytając o udział i nazwisko eksperta uczestniczącego w pracach transatlantyckiej grupy eksperckiej, powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego, Fundacja w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, że organ wprawdzie udzielił częściowej odpowiedzi, podając, że osoba biorąca udział w transatlantyckiej grupy eksperckiej, powołanej do wyjaśnienia zasad funkcjonowania PRISM i innych programów amerykańskiej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego, jest ekspertem w Departamencie Strategii i Analiz MSW, oraz że nie pełni ona funkcji publicznych i w związku z tym informacja o jego nazwisku nie stanowi informacji publicznej. Sąd tego poglądu nie podziela. Pytanie nr 18 postawione we wniosku, jest bowiem, co zostało wykazane wyżej, pytaniem o informację publiczną, dotyczącą trybu działania władz publicznych. Obowiązkiem zatem organu jest takiej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną.

W tej sytuacji argumenty Ministra Spraw Wewnętrznych wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie.

Skoro organ nie udostępnił Fundacji żądanej przez nią informacji w zakresie nazwiska przedstawiciela Ministra Spraw Wewnętrznych w Transatlantyckiej Grupie Eksperckiej, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, to Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności w tym zakresie.

Niemniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności organu za rażącą, ponieważ jego zachowanie nie polegało na milczeniu, lecz na błędnym przekonaniu, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako środek represji winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych powinien rozpatrzyć wniosek Fundacji przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji.

Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.