Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 876/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 71, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 i 3, art. 29, art. 30, art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 3, § 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 24 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 7, art. 36, art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 54 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 1092/15 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lutego 2016r., sygn. akt III SA/Gl 1092/15, oddalił skargę A. H. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, przyznanej w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] marca 2013 r. A. H. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na realizację pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, na powierzchnię 52,08 ha, deklarując do płatności działkę rolną C na działce nr ew. [...] położonej w woj. zachodniopomorskim, pow. [...], gm. C., obręb B.

Podczas kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli) wykazano, że powierzchnia uprawniona do płatności (PEG) oznaczona w systemie identyfikacji działek rolnych dla działki ewidencyjnej nr [...] jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku na 2013 rok o 0,08 ha. W dniach [...] kwietnia 2014 r. w gospodarstwie A. H. została przeprowadzona kontrola w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Inspektorzy ARiMR ustalili, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę odpowiada deklarowanej 58,02 ha. Zastosowany został kod nieprawidłowości DR 52 informujący, że na działce stwierdzono zmniejszenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. Inspektorzy stwierdzili ponadto, że na działce rolnej C producent pozostawił nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej – inną niż zaznaczona na materiale graficznym. Nieprawidłowość została oznaczona kodem P020. Do powyższego naruszenia zastosowano sankcję wynikającą z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe ) w wysokości określonej w załączniku nr 7.

W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo strony z zastrzeżeniami do raportu z czynności kontrolnych co do lokalizacji powierzchni niekoszonej. Skarżąca załączyła opinię (ekspertyzę) z [...] maja 2014 r. sporządzoną przez P. P., z której wynika, że wszystkie obowiązki w ramach przyjętego programu rolnośrodowiskowego strona wykonała należycie. Pismo tej samej treści skierowano [...] maja 2014 r. do Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego w Szczecinie, który – pismem z [...] maja 2014 r. – wyjaśnił, że raport został sporządzony prawidłowo. Organ wskazał, że w wyniku kontroli na deklarowanej działce stwierdzono niewykoszenie w dwóch miejscach, dlatego zastosowany został kod P020.

W dniu [...] maja 2014 r. strona wniosła do Biura Powiatowego ARiMR w B. prośbę o ponowne rozpatrzenie zgłoszonych zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu oraz wniosek o dokonanie rekontroli.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. kontrolerzy Biura Kontroli na Miejscu Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie podtrzymali ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych. Wskazano, że podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną przedstawiającą niekoszone powierzchnie na działce rolnej oraz że wszelkie dowody przedstawione przez stronę zostały włączone do dokumentacji i zostały przekazane do organu wydającego decyzję w sprawie płatności.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej do pakietu 4 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami NATURA 2000 wariant 4.1 do powierzchni 58,2 ha, pomniejszonej o sankcje wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 50% kwoty przyznanych w płatności.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił ww. decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że powinien on wszechstronnie rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23.; dalej: k.p.a.), a wszelkie okoliczności uznane za udowodnione wraz z dowodami, na których oparł się organ oraz te, którym odmówił mocy dowodowej powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Po ponownym rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] stycznia 2015 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową pomniejszoną o sankcje wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 50% kwoty płatności, szeroko uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie.

Decyzją z [...] marca 2015 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu/ wariantu 4 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami NATURA 2000 jest przyznawana, jeżeli pakiet ten jest realizowany na działkach rolnych użytkowanych jako trwale użytki zielone, na których występują siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wysokość płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych w danym roku ustala się zgodnie z § 18 rozporządzenia rolnośrodowiskowego po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Organ odwoławczy zauważył, że jednym z wymogów obowiązkowych przy przyznaniu wnioskowanej płatności jest pozostawienie powierzchni niewykoszenia na danej działce rolnej i w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych wymagane jest pozostawienie co roku od 5 do 10% powierzchni działki rolnej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Powierzchnię niewykoszenia dla działek rolnych w danym roku gospodarczym rolnik oznacza na załączniku graficznym składanym wraz z wnioskiem. Weryfikacji powierzchni niewykoszonych dokonuje się podczas kontroli administracyjnej oraz podczas kontroli na miejscu na podstawie powierzchni niewykoszenia oznaczonej na załączniku graficznym, a w przypadku braku załącznika graficznego na podstawie dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej oraz planu działalności rolnośrodowiskowej. Na podstawie tych dokumentów producent zobowiązany jest co roku ściśle realizować podjęte zobowiązanie i nanosić zaznaczenia powierzchni niewykaszanych na załącznik graficzny składany wraz z wnioskiem o płatność.

Wskazano, że w wyniku kontroli na miejscu ustalono, że strona pozostawiła 5,76 ha powierzchni niewykoszonej na działce rolnej C, co stanowiło 9,93% powierzchni stwierdzonej tej działki rolnej, jednakże inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili powierzchnie niewykoszenia inne niż zaznaczone na załączniku graficznym. Powierzchnie niewykoszone zostały dokładnie opisane w raporcie z czynności kontrolnych. Analiza zapisów zawartych w raporcie oraz dokumentacji fotograficznej nie wykazała, zdaniem organu odwoławczego, nieprawidłowości, które mogłyby prowadzić do odmiennej oceny stanu na gruncie i skutkować zmianą rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu przed organem I instancji. Zauważono, że oznaczenie powierzchni nieskoszonej na załączniku graficznym jest zbieżne z mapą powierzchni niekoszonych stanowiącej część opinii P. P. Wykonawca kontroli na miejscu wskazał, że zaznaczony przez beneficjenta na materiale graficznym obszar niewykoszenia był na dzień kontroli wykoszony, a na tej powierzchni widoczne były tylko pojedyncze odrosty. Zdaniem organu, działki rolne zostały zlokalizowane prawidłowo. Pomiarem powierzchni objęta została cała powierzchnia kwalifikująca się do płatności oraz powierzchnie niewykoszone dla łąk trwałych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy. Nieprawidłowości zostały wyczerpująco udokumentowane, a zebrany w toku kontroli na miejscu materiał dowodowy jest spójny, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc się do żądania strony o rekontrolę, która potwierdzi prawidłowość jej deklaracji, organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadzenie kontroli na miejscu na spornych działkach w celu potwierdzenia bądź zanegowania poprawności deklaracji strony jest niecelowe ze względu na upływ czasu, który nieodłącznie wiąże się ze zmianami gospodarczymi na użytkowanym rolniczo gruncie.

Sąd I instancji, opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę A. H. na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zastosowania sankcji przyznania pomniejszonej płatności wobec stwierdzenia pozostawienia przez skarżącą nieskoszonej nieprawidłowej części nieruchomości, która zastała zawnioskowana do przyznania płatności z tytułu realizacji pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

W oparciu o wyniki kontroli na miejscu organ ustalił, że pozostawienie powierzchni niewykoszenia na gruncie rolnym powinno być zgodne z zaznaczeniem dokonanym na załączniku graficznym i dotyczyć w każdym roku innej części tej działki rolnej, gdyż wnioskodawczyni zobowiązana była zaznaczyć na materiale graficznym granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszoną w danym roku. Strona zaznaczyła jedną część działki niekoszoną, natomiast jak wskazał Sąd I instancji inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili powierzchnie niewykoszenia inne niż zaznaczone na załączniku graficznym co zostało oznaczone jako: NIEKOSZENIE 1 i NIEKOSZENIE 2.

Skarżąca zarzuciła błąd w lokalizacji powierzchni niekoszonej i przedłożyła opinię P. P. dotyczącą poprawności wytyczenia i pozostawienia powierzchni niekoszonej.

WSA podkreślił, że rolnik realizujący 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe winien dochować wymogów z § 2 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. m.in. spełniać warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu, a nadto zobowiązany jest przez okres całego roku do przestrzegania określonych w tym rozporządzeniu wymagań.

Zdaniem Sądu I instancji, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona nie dochowała ciążących na niej powinności i tym samym zasadnym była zastosowana wobec niej sankcja przyznania płatności w pomniejszonej wysokości.

Zdaniem Sądu ze szkicu działki C oraz materiału graficznego wygenerowanego dla działki i dołączonego do wniosku o przyznanie płatności jednoznacznie wynika, który jej obszar winien zostać niekoszony w kolejnych latach. W 2013r. zaplanowano powierzchnię oznaczoną RŚ 4.1, położoną w części centralno-południowej. Natomiast z materiału fotograficznego wykonanego w trakcie kontroli na miejscu wynika, że pozostawiono nieskoszone dwa obszary w części północno-wschodniej działki – co potwierdzają zdjęcia: 1) nr 30, 31, 69, 70, 73 i 74 oraz 2) nr 59, 63 i 64. Natomiast zdjęcia m.in. nr 79 i 80, obejmujące zaplanowany do niekoszenia w 2013 r. teren obrazują grunt wykoszony, częściowo z odrostami.

Tym samym, według Sądu I instancji przedstawiona przez skarżącą opinia P. P. nie mogła odnieść pożądanego skutku, zwłaszcza że nie obejmowała całego areału gruntu objętego wnioskiem, a jedynie wycinek.

Również bez wpływu na wynik sprawy są, zdaniem Sądu orzekającego powoływane oświadczenia E. W. i A. T. co do bezskutecznego oczekiwania na przybycie kontrolerów w dniu [...] kwietnia 2014 r. Kontrola w terenie została bowiem przeprowadzona w dniach [...] kwietnia 2014 r. Zgromadzono materiał dowodowy w postaci m.in. raportu z czynności kontrolnych wraz z załącznikami – m.in. szkic, zdjęcia. Protokół z kontroli został podpisany przez pełnomocnika strony – jej ojca A. H., który nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do przeprowadzanych czynności przez kontrolerów.

W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione w zaskarżonej decyzji uwarunkowania zostały poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy i dokładnym ustaleniem stanu faktycznego, prawidłowo ocenione przez organ, w pełni rozważone i ujęte w treści wydanego rozstrzygnięcia. WSA nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. W szczególności nie naruszono zasad procesowych ani nie przekroczono swobodnej oceny dowodów. Według Sądu organ odwoławczy uwzględnił całokształt okoliczności sprawy, w tym dokumenty złożone przez stronę skarżącą, przy czym jednak wyprowadził z nich wnioski odmienne od tych, które wywodzi strona, co nie jest tożsame z naruszeniem przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. H., skarżąc rozstrzygnięcie w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L: 2009.30.16 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) w zw. z art. 4 ust. 3 zd. 2 TUE poprzez niezastosowanie przewidzianych w tym przepisie kryteriów, tj. nieuwzględnienie rozmiaru, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1122/2009) poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności decyzji organu i niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo że raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nie zawierał obligatoryjnej części obejmującej obligatoryjną ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do zwiększenia lub zmniejszenia obniżki, którą należy zastosować;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności decyzji organu i niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo że organ błędnie ustalił niewykoszenie działki w dwóch miejscach, stosując kod P020 "pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki, innej niż zaznaczona na materiale graficznym" załączonym do wniosku, wskutek niewszechstronnej i wybiórczo przeprowadzonej oceny materiału dowodowego, w szczególności opinii P. P., z której wynika, że oznaczenie powierzchni nieskoszonej na załączniku graficznym w danym roku w rzeczywistości było prawidłowe, tj. zgodne z planem działalności rolnośrodowiskowej;

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 71 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności decyzji organu, podczas gdy liczne poprawki i skreślenia dokonane w protokole – raporcie z czynności kontrolnych dotyczące daty rozpoczęcia kontroli na miejscu, przerwy w wykonywaniu czynności kontrolnych, charakteru i udziału w kontroli A. H. nie zostały stwierdzone w protokole, a pomiędzy stanowiskiem skarżącej a organu zachodzą w tej mierze istotne rozbieżności;

d) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności decyzji organu i niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo że ustalenie prawidłowości wykoszenia poszczególnych części działek, jak również do załącznika graficznego, wymaga posiadania wiadomości specjalnych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, podzielił pogląd organów co do zasadności zastosowanej sankcji i przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości wobec stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzez pozostawienie przez stronę nieskoszonej nieprawidłowej części nieruchomości zawnioskowanej do płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo przeprowadzone w sprawie postępowanie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w świetle których strona nie dochowała ciążących na niej powinności i tym samym zasadne było przyznanie rolniczce płatności w pomniejszonej (o 50 %) wysokości.

Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne braku realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, według Sądu I instancji, wynikają ze szkicu działki C, materiału graficznego wygenerowanego dla działki i dołączonego do wniosku oraz wyników kontroli na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, w tym wykonanego w trakcie tej kontroli materiału fotograficznego.

W ramach zarzutów procesowych, wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustaleń faktycznych organów, z których wynika, że ubiegająca się o płatność rolnośrodowiskową z racji zadeklarowanego wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków pozostawiła niekoszoną inną część działki rolnej niż zaznaczona na załączniku graficznym.

Podniesione uchybienia proceduralne w istocie sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z powodu oparcia się na niewłaściwie, zdaniem skarżącej sporządzonym raporcie z kontroli, który jak zarzuca nie może stanowić dowodu z mocą dokumentu urzędowego. Zarzucając przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności decyzji organu, skarżąca podnosi też zaniechania przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego, pomimo że, jak wskazuje, ustalenie prawidłowości wykoszenia poszczególnych części działek, jak również do załącznika graficznego, wymaga posiadania wiadomości specjalnych.

Powyższe, zdaniem skarżącej, uzasadnia stanowisko, że organy dokonując ustaleń naruszyły przepisy postępowania: art. 7, 71 , 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i 84 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są chybione.

Sąd I instancji zasadnie uznał przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa. Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej, niewadliwej interpretacji rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013 co do przyznania wnioskodawczyni płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Zarzut skargi kasacyjnej, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody były niewystarczające, natomiast dokonana na ich podstawie ocena okazała się wybiórcza, nie jest trafny.

Dokonując oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że reguły postępowania w sprawie przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej określone zostały w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173).

W ustawie tej nałożono na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności, co w istocie konsumuje reguły wynikające z art. 6 i art. 7 k.p.a. (art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu). Jednakże postępowanie przed organami ARiMR w celu realizacji nałożonych na nią zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego Zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 tego kodeksu zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu), pomijając obowiązek zebrania tegoż materiału, który to obowiązek został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (art. 21 ust 3 ustawy o wspieraniu). Powyższe prowadzi do odstąpienia od zasady prawdy materialnej. Organy w sprawach jak przedmiotowa nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ciężar wykazania realizacji programu rolnośrodowiskowego zgodnie z podjętym zobowiązaniem spoczywa na stronie postępowania. Obowiązkiem organów jest zaś wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że pojęcia "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a., nie można utożsamiać z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, nie można skutecznie zarzucić organom wybiórczego sposobu gromadzenia oraz braku bezstronnego zweryfikowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wskazana wyżej regulacja ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji. Organy obu instancji z tych obowiązków procesowych się wywiązały. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie. Dowód ten, wbrew stanowisku skarżącej, sporządzony został w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ma zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oparty na tym dokumencie wynik kontroli został stronie dokładnie wyjaśniony i uzasadniony. Swoją obecność w czasie kontroli i zapoznanie się z jej ustaleniami przedstawiciel skarżącej potwierdził, nie zgłaszając uwag co do stanu i lokalizacji niekoszonej części działek. Podnoszone przez skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 71 k.p.a poprzez skreślenia i poprawki w treści raportu (tak co do daty jak i godziny rozpoczęcia czynności kontrolnych) nie mogą uzasadniać braku wiarygodności dokonanych na jego podstawie ustaleń. W zasadniczej i istotnej dla ustalenia wyniku kontroli protokół zawiera zapisy jednoznaczne, a stwierdzenia w nim zawarte, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, znajdują uzasadnienie w materiale graficznym i sporządzonej w czasie kontroli na miejscu dokumentacji zdjęciowej.

Na podstawie tego raportu, poddanego – co podkreślić należy – weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, organy dokonały oceny stanu zadeklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej działki w zakresie ustalenia pozostawionych do niekoszenia części, które – jak wynika ze szkicu działki oraz materiału graficznego – stanowiły niekoszone dwa obszary w części północno-wschodniej działki, natomiast zaplanowany do niekoszenia w 2013 r. teren – materiał ten bezsprzecznie obrazuje jako grunt wykoszony, częściowo z odrostami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który odnosząc się do przedstawionej przez skarżącą opinii, wskazał na brak możliwości przyjęcia jej za wiarygodną, skoro pozostaje w sprzeczności z zapisami raportu i materiałem zdjęciowym, jak też, w przeciwieństwie do czynności kontrolnych, nie obejmuje całego areału objętego wnioskiem.

Za niezasadny uznać należało też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Uzasadnieniem dla tak postawionego zarzutu jest, zdaniem skarżącej, przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności decyzji organu wskutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo że ustalenie prawidłowości wykoszenia poszczególnych części działek, jak również do załącznika graficznego, wymaga posiadania wiadomości specjalnych. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że w przyjętym stanie sprawy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie popełnił nieprawidłowości w swoim działaniu.

Jak już wyżej wskazano, na okoliczność ustalenia, czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej pomocy, ustawodawca przewidział kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza raport. Świadczą o tym przepisy art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Natomiast, zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy, Agencja płatnicza może powierzyć przeprowadzanie kontroli jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Do określenia w drodze rozporządzenia tych warunków ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 32 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy).

Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 101, poz. 685) szczegółowo określa warunki organizacyjne, kadrowe i techniczne jednostek organizacyjnych, którym przeprowadzanie kontroli może być powierzone.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola na miejscu w niniejszej sprawie musiała być przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane – tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącej o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wskutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Ustalenie prawidłowości wykoszenia poszczególnych części działek, jak również wskazania ich w załączniku graficznym, wymaga istotnie posiadania wiadomości specjalnych, których brak przez fachowo przygotowane do kontroli na miejscu podmioty, poza kwestionowaniem ich ustaleń, w żaden sposób nie został przez stronę wykazany.

Przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy było zasadne. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów, skutecznie przez skarżącą niepodważone, iż w stanie faktycznym sprawy nie spełniony został przez rolniczkę wymóg pozostawienia nieskoszonej nieprawidłowej części nieruchomości, która zawnioskowana została do płatności rolnośrodowiskowej, a skoro tak, to skutkiem nieprzestrzegania wymogu dla wariantu 4.1 było zmniejszenie (o 50%) wnioskowanej na rok 2013 płatności rolnośrodowiskowej.

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych jej autor połączył z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w środku prawnym zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, wskazać należy, że i one, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie okazały się trafne.

Kwestionując stanowisko Sądu I instancji, skarżąca kasacyjnie wyrokowi Sądu I instancji stawia zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009 w zw. z art. 4 ust. 3 zd. 2 TUE poprzez niezastosowanie przewidzianych w tym przepisie kryteriów, tj. nieuwzględnienie rozmiaru, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności. Zdaniem skarżącej, zgodnie z postanowieniami wskazanej wyżej regulacji (art. 24 ust 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009), przy ocenie zmniejszenia płatności należy wziąć pod uwagę rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, które to kryteria nie zostały uwzględnione przez organ, a zaniechanie to, jak zarzuca, nie zostało uchwycone przez Sąd I instancji, który zdystansował się od możliwości miarkowania wysokości zmniejszenia przyznanej skarżącej płatności.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przypadku uchybienia w zakresie wymogu – obowiązkowego dla podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 4.1. – polegającego na pozostawieniu niewykoszenia na danej działce rolnej co roku od 5 do 10% powierzchni (przy czym w każdym roku innej części tej działki), przyjęto, iż uchybienie to określone zostało dyspozycją normy prawnej zawartej w § 38 ust 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2013, którego prawidłowości zastosowania skarżąca nie podważa.

Tego rodzaju uchybienie traktować należy bowiem jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, tj. nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009, tj. uchybienie w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w przepisach tego aktu.

Dokonując oceny legalności wydanej przez organ decyzji w kontekście stwierdzonej nieprawidłowości, zwrócić należy bowiem uwagę na szczególny charakter płatności rolnośrodowiskowych na tle systemu płatności rolnych, objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-1013, co wynika z treści art. 36 pkt a ppkt iv Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE z 2005 r. L 277). Przepisy te zostały implementowane do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173).

Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ z 2013 r. stanowiącego wykonanie tej delegacji, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana rolnikowi, który m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a także na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Stosownie do § 4 ust. 3, wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów określone zostały w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Zgodnie natomiast z § 38 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2013, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że dla pakietu 4 wariantu 4.1 pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, prowadzi do zmniejszenia płatności w wysokości 50%.

W zobowiązaniu rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu, mieści się respektowanie przez ustawodawcę wymogu pozostawienia powierzchni niewykoszenia na danej działce rolnej i w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych wymagane jest pozostawienie co roku od 5% do 10% powierzchni działki rolnej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Powierzchnię niewykoszenia dla działek rolnych w danym roku gospodarczym rolnik oznacza na załączniku graficznym składanym wraz z wnioskiem.

W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane jest spełnieniem przez rolnika powyższego warunku. Natomiast niezachowanie tego warunku skutkuje – stosownie do treści § 38 ust 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia – zastosowaniem 50% zmniejszenia płatności. Przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 określają podstawowe zasady wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, natomiast kwestie szczegółowe pozostawione są Komisji do regulacji w aktach wykonawczych wydanych w trybie tego rozporządzenia.

Art. 7 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi, że państwa członkowskie odpowiadają za realizację programów rozwoju obszarów wiejskich na odpowiednim poziomie terytorialnym zgodnie z ich wewnętrznymi rozwiązaniami instytucjonalnymi oraz z tym rozporządzeniem.

Punkt 28 Preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 określa, że celem środka udzielającego wsparcia rolnikom biorącym udział we wspólnotowych lub krajowych systemach jakości żywności jest zapewnienie konsumentom gwarancji dotyczących jakości produktu lub stosowanego procesu produkcyjnego wynikającej z uczestnictwa rolników w takich systemach, uzyskanie wartości dodanej dla podstawowych produktów rolnych i zwiększenie możliwości rynkowych. Z tego względu, że uczestnictwo w takich systemach może powodować powstanie dodatkowych kosztów i obowiązków, które nie są w pełni rekompensowane przez rynek, rolnicy powinni być zachęcani do uczestnictwa w takich systemach. Zgodnie z art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w wysokości stawek ustalanych dla poszczególnych pakietów i wariantów płatności rolnośrodowiskowych, które ustalane są przy uwzględnieniu ww. kryteriów.

Przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie nr 65/2011), tj. w szczególności art. 18 ust. 1, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub/i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności czego wyrazem stały się przepisy krajowe wydane wskutek implementacji art.18 ust 2 rozporządzenia stanowiącego normę kompetencyjną skierowaną do państwa członkowskiego. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym służyć miały niespełnione kryteria, zasięg zaś niezgodności zależy w szczególności od skutków jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w RP wyrazem są, jak już wyżej wskazano przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze PRŚ 2013.

Zgodnie art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio wskazane w tym przepisie regulacje rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.

W tym miejscu wskazać należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Motyw 75 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczący zasad obniżek i zmniejszeń w zależności od wagi stwierdzonych niezgodności dotyczy zatem przypadków niezgodności w zakresie podstawowych wymagań. Zasady stosowania obniżek i zmniejszeń oraz wykluczeń w zależności od wagi niezgodności w zakresie podstawowych wymagań realizują natomiast przepisy krajowe rozporządzenia PRŚ 2013 .

Bezsporne w sprawie niniejszej było natomiast, że w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono uchybień w ramach wzajemnej zgodności.

Przywołany zatem w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 24 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ odnosi się do kwestii związanych z przestrzeganiem wymogów w zakresie wzajemnej zgodności (tj. wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska), nie zaś do wymogów obowiązkowych wynikających ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W sprawie natomiast, jak już wyżej wskazano, nieprawidłowości stwierdzono w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, nie zaś w zakresie nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Tym samym bez znaczenia pozostawało ustalenie charakteru niezgodności (drobna, usuwalna, powtarzalna), skoro w sprawie doszło do nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Konsekwencją powyższego jest również niezasadność podniesionego w pkt 2 a skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., zgodnie z którym sprawozdanie z kontroli składa się z części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego na podstawie kryteriów "rozmiaru", "zasięgu", "trwałości" i "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust 1 rozporządzenia (WE ) nr 73/2009, skoro poza sporem pozostaje, że raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ w zakresie realizacji podjętego przez skarżącą programu nie wykazał niezastosowania się do wymogów podstawowych, o których mowa w § 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013, tj. wymogów i norm określonych zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, jak też innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.