Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3367/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lt. a  i b, art. 151, art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 241/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 241/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2002 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości gruntowych położonych w [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. W dniu [...] września 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części dot. podziału działki nr [...] na działki o nr: [...] i [...], zarzucając rażące naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Zdaniem wnioskodawczyni, w świetle ustaleń ówczesnego planu miejscowego dokonanie podziału działki nr [...] było niedopuszczalne, gdyż nieruchomość ta wchodziła nie tylko w skład jednostki planu nr [...]., ale i w skład jednostki oznaczonej symbolem: [...], co do której plan przewidywał, że dla terenów wymagających szczególnego nadzoru ze względu na ich znaczenie historyczne, krajobrazowe lub przestrzenne decyzja dotycząca zabudowy i zagospodarowania - a w ocenie wnioskodawczyni taki ma charakter decyzja podziałowa - powinna być poprzedzona koncepcją urbanistyczno-architektoniczną uwzględniającą ochronę tych wartości oraz wpływ inwestycji na zagospodarowanie terenów sąsiednich. Koncepcja taka została sporządzona w 1997 r. i traktowała działkę nr [...] jako całość ze względu na potrzebę ochrony jej szczególnych walorów przyrodniczych i rekreacyjnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji podziałowej wskazując, że spełnienie przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości określonych w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami było przedmiotem oceny Prezydenta Miasta [...] na wcześniejszym etapie postępowania podziałowego w wydanym przez niego postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2002 r. - na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 powołanej ustawy - zawierającym pozytywną opinię w tym zakresie. Prezydent Miasta [...] był zatem związany powołanym postanowieniem, dlatego nie miał podstaw do powtórnego badania kwestii zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału. W ocenie SKO w [...], projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapie nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wykazuje zasadniczą zbieżność ze wstępnym projektem podziału, który był przedmiotem analizy Prezydenta Miasta [...] w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (różnice sprowadzają się do oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu - oznaczenia literowe na wstępnym projekcie podziału nie odnosiły się jeszcze do numeracji działek figurujących w ewidencji gruntów i budynków). Kolegium nie stwierdziło też naruszenia art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był sporządzony na aktualnej (w dacie orzekania o podziale) mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który niewątpliwie miał interes prawny w dokonaniu podziału przedmiotowych nieruchomości. Zasadniczą kwestią warunkującą dopuszczalność podziału nieruchomości, była uregulowana w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przy uwzględnieniu art. 99 tej ustawy) kwestia dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej. Żadna z nieruchomości podlegających podziałowi nie miała bezpośredniego dostępu do ulicy o statusie drogi publicznej. Każda z nich sąsiadowała natomiast z drogami wewnętrznymi, będącymi własnością podmiotów publicznych, częściowo w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Były to drogi ogólnodostępne, stanowiące element układu komunikacyjnego powiązanego z systemem dróg publicznych, służące obsłudze komunikacyjnej zabudowanych nieruchomości usytuowanych na terenie osiedla "[...]". Kolegium oceniło, że proponowany podział nieruchomości zakładał wydzielenie z nich fragmentów gruntów zajętych pod infrastrukturę drogową w celu utworzenia kompleksów gruntów faktycznie wykorzystywanych jako drogi i oddzielenia ich od gruntów pod budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Taki stan faktyczny nie stał na przeszkodzie zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdyż w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie ustawodawca nie wymagał, aby dzielone nieruchomości czy działki powstałe w wyniku ich podziału miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W przypadku braku takiego dostępu niezbędne było jednak wprowadzenie do treści rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości warunku, o którym mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego ustanowienia odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu przy ich zbywaniu (na drodze wewnętrznej wydzielonej z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania lub na innych nieruchomościach). Wzmiankowany warunek stanowi element rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...], co przesądza o braku podstaw do uznania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo powzięcia przez Kolegium pewnych zastrzeżeń co do sposobu jego sformułowania. Z jednej strony nie sprecyzowano bowiem w tej decyzji, dla których spośród wydzielonych działek gruntu mają być ustanowione odpowiednie służebności, a z drugiej - niepotrzebnie wymieniono wprost działkę nr [...], jako jedną z tych, na której taka służebność miałaby być ustanowiona (wskazana działka była bowiem położona poza kompleksem nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym, a co do takich gruntów należy przyjąć zasadę, że nie jest rolą organu administracji publicznej ograniczanie swobody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w określeniu sposobu realizacji warunku wynikającego z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu). Kolegium stwierdziło jednocześnie, że powyższe uchybienia mają charakter zwykłych naruszeń art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium tak samo oceniło naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] art. 107 § 3 kpa, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji zastosowanych rozwiązań w zakresie zapewnienia wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę na powołaną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta [...] był związany opinią w nim wyrażoną, co oznacza, że nie miał podstaw do powtórnego badania kwestii zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeby wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku braku planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Niewielkie uchybienia, opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mieszczą się w granicach uznanych za rażące naruszenie prawa, jednocześnie odzwierciedlają wnikliwą analizę sprawy. Wyczerpująca analiza decyzji zatwierdzającej podział w świetle obowiązujących w dacie jej wydania przepisów oraz w kontekście formułowanych przez stronę skarżącą zarzutów dowodzi, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu. Organ ustalił przeznaczenie jakie miały nieruchomości w ówczesnym planie i faktycznie była to funkcja przeważająca mieszkalna. Zakwalifikowanie części nieruchomości do obszaru oznaczonego symbolem TO.3, nie uniemożliwiało przeprowadzenia postępowania podziałowego, gdyż ograniczenie to dotyczyło dopuszczalnych form zagospodarowania tej części, co nie jest przedmiotem oceny ani nawet zainteresowania, na etapie podziału nieruchomości. Decyzja podziałowa nie zawiera żadnych unormowań, czy tym bardziej zakazów, które mogłyby skutkować na przyszłość, chociażby przy zainicjowaniu postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie wydania decyzji podziałowej ustawodawca nie wymagał, aby dzielone nieruchomości, czy działki powstałe w wyniku ich podziału miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dlatego nie można podzielić zapatrywania skarżącej co do rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku takiego dostępu wymagany był wówczas odpowiedni zapis w decyzji podziałowej - stosownie do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dotyczący ustanowienia służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu przy ich zbywaniu. Kwestionowana przez skarżącą decyzja podziałowa zawiera odpowiednie w tym zakresie zapisy, kwestia ich precyzyjności nie jest natomiast przedmiotem analizy na etapie wszczętego trybu nadzwyczajnego, gdyż nawet ich nieprecyzyjność nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Proste zestawienie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej ze stosownymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność. Uchybienia jakich dopuścił się organ, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Mogły być one podnoszone przez stronę w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Wzruszenie natomiast ostatecznych decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Rażące naruszenie prawa musi być więc na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej, a takie w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, przez brak ich zastosowania i w konsekwencji brak uchylenia decyzji w przypadku, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Prezydent Miasta [...] był w chwili wydania decyzji podziałowej właścicielem nieruchomości gruntowych, których decyzja ta dotyczyła, a zatem powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa od rozpoznawania sprawy; okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, przy jednoczesnym wskazaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć, czy nie istnieje podstawa do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości gruntowych.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, przez brak ich zastosowania i w konsekwencji brak uchylenia decyzji w przypadku, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Prezydent Miasta [...] wydający zakwestionowaną decyzję był w chwili jej wydania właścicielem nieruchomości gruntowych, których dotyczyła decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, co nakazuje uznać, że zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż Prezydent Miasta [...] nie był organem władnym do jej wydania, ponieważ powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa od rozpoznawania sprawy, a okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej wykładni powołanego art. 96 ust. 1 i w konsekwencji przyjęcie, że wymóg sporządzenia projektu w oparciu o aktualną mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego skutkuje koniecznością zbadania wyłącznie terminu sporządzenia przedmiotowej mapy, bez weryfikacji prawidłowości jej sporządzenia i aktualności ujętych w niej naniesień.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że właścicielem nieruchomości objętych podziałem i zatwierdzonych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. była Gmina Miasto [...], zaś użytkownikiem wieczystym była wówczas Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Prezydent Miasta [...] jest organem wykonawczym Gminy Miasta [...] i ją reprezentuje, jako stronę w postępowaniu - podmiot posiadający tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowych działek. Na pierwotnym etapie rozpoznawania sprawy zaistniały więc okoliczności powodujące wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [...]. Występuje bowiem w tym przypadku ewidentnie potencjalna sprzeczność interesów - pomimo posiadania prawa własności jednocześnie następuje rozstrzyganie we własnej sprawie. Organ ten powinien być zatem wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, od rozstrzygania w sprawach podziału nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta stanowi własność gminy. Wyłączenie Prezydenta Miasta [...], od udziału w niniejszym postępowaniu czyni organ gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa). Wydanie ostatecznej decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu - stosownie do art. 24 kpa - stanowi przesłankę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 kpa - i wskazuje jednocześnie o naruszeniu przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Skarżący z ostrożności podniósł dwa alternatywne zarzuty, gdyż brak jest jednoznacznego orzecznictwa sądów administracyjnych, jak zakwalifikować tego typu naruszenie, czy jako podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa, czy też jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Bez względu na rodzaj przyjętego naruszenia, skutkować to powinno uchyleniem wyroku do ponownego rozpoznania, gdyż przyjmując nawet, że będzie to wyłącznie podstawa do wznowienia postępowania, to dostrzegając tego rodzaju naruszenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązane było na etapie rozpoznania sprawy ustalić definitywnie, czy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności, czy też popiera swój wniosek, jako wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], kierując się treścią i żądaniem wniosku, zobowiązane było samodzielnie potraktować wniosek, jako wniosek o wznowienie postępowania, gdyż stanowisko skarżącej zmierzało do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji Prezydenta Miasta [...], tym samym organ nadzoru nie powinien kierować się wyłącznie treścią żądania, lecz nadto powinien kierować się celem, jaki przyświecał skarżącemu. Problemem w tej sprawie jest jedynie, że skarżąca kasacyjnie nie istniała w chwili wydawania przedmiotowej decyzji, bowiem Wspólnota [...] w [...] powstała później, niż doszło do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji ostatecznej w przedmiocie zatwierdzenia podziału przedmiotowych nieruchomości, tym samym zasadnym wydaje się, że tego rodzaju naruszenie powinno zostać zakwalifikowane jako naruszenie z art. 156 §1 pkt 1 kpa i powinno to skutkować nieważnością decyzji. Skoro bowiem organ był niezdolny do załatwienia sprawy, to organem właściwym do jej załatwienia jest organ ustalony w oparciu o art. 26 § 2 kpa.

Uchybieniem Sądu było również ograniczenie wymogu określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do formalnego zbadania, kiedy mapa stanowiąca podstawę podziału została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bez zbadania czy mapa ta odpowiada istniejącemu stanowi faktycznemu. W konsekwencji pominięto szereg argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w tym w szczególności pominięto fakt, że w powstałej z podziału działce gruntu, stanowiącej obecnie własność [...] Sp. z o. o., zlokalizowane są przyłącza niezbędne do prawidłowego wykorzystania budynku usytuowanego na nieruchomości - działce gruntu nr [...], oraz że przedmiotowa działka gruntu w wyniku podziału utraciła możliwość jej pełnego wykorzystania, choćby w zakresie zgodnego z prawem posadowienia na niej śmietników obsługujących Wspólnotę [...], co wskazuje że spełnione zostały łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołała decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa, dlatego zarzut kasacyjny naruszenia przepisu prawa, którego Sąd nie stosował nie mógł być uwzględniony.

Zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, jako przepisu prawa materialnego, w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także w odrębnym zarzucie w powiązaniu z przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami, również nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ powołany przepis ppsa nie jest przepisem prawa materialnego - jest przepisem procedury sądowoadministracyjnej określającym sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w wypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Tymczasem, Sąd w niniejszej sprawie oddalił skargę na decyzję na podstawie art. 151 ppsa, dlatego nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Ponadto, zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (który nie jest przepisem prawa materialnego) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak ich zastosowania. Ustawodawca nie przewidział jednak w art. 174 pkt 1 ppsa takiej formy naruszenia przepisów prawa materialnego, jako podstawy skargi kasacyjnej. Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącej kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżąca jest zobowiązana określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający polegać na błędnej wykładni wskazanego art. 96 ust. 1, nie jest zasadny. Powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa nie jest bowiem przepisem prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał również wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet bowiem nie powołał tego przepisu w swoich rozważaniach.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.