Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1005/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24a ust. 9 i 10
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: załacznik nr 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Teza: Co prawda z dniem 11 kwietnia 2011 r. nastąpiła zmiana art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) poprzez wskazanie, że postępowanie wyjaśniające prowadzone jest także na wniosek strony (a nie wyłącznie z urzędu przez organ), to jednak nie ulega wątpliwości, że obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ciąży przede wszystkim na organie (art. 77 § 1 k.p.a.), który może uznać fakty za udowodnione wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zatem jeśli organ posiadał informację o istnieniu dowodu mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a zaniechał jego przeprowadzenia z urzędu – to należy ocenić, czy nie uchybił powyższemu obowiązkowi w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

TEZY

Co prawda z dniem 11 kwietnia 2011 r. nastąpiła zmiana art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) poprzez wskazanie, że postępowanie wyjaśniające prowadzone jest także na wniosek strony (a nie wyłącznie z urzędu przez organ), to jednak nie ulega wątpliwości, że obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ciąży przede wszystkim na organie (art. 77 § 1 k.p.a.), który może uznać fakty za udowodnione wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zatem jeśli organ posiadał informację o istnieniu dowodu mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a zaniechał jego przeprowadzenia z urzędu – to należy ocenić, czy nie uchybił powyższemu obowiązkowi w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego R. O. kwotę 457,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Starosta K. przeprowadził z urzędu w 2005 r. kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków miasta S., której celem było utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych według wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 39, poz. 454 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. Działania aktualizacyjne, przeprowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, objęły m.in. działki nr [...] i nr [...] oznaczone w ewidencji gruntów jako użytki rolne B/RIVb i RIVb, pozostające w użytkowaniu wieczystym R. O. i nabyte przez niego jako część zorganizowanego przedsiębiorstwa państwowego. W ramach modernizacji wykonana została mapa klasyfikacyjna, na której wskazane działki oznaczono jako tereny przemysłowe o symbolu "Ba". Taki zapis utrzymano w projekcie operatu opisowo – kartograficznego, który w trakcie modernizacji był wyłożony do publicznego wglądu i do którego użytkownik wieczysty nie wniósł żadnych uwag.

W dniu [...] lutego 2007 r. R. O. zwrócił się do Starosty K. o przywrócenie poprzedniego zapisu ewidencyjnego działek nr [...] i [...] tzn. oznaczenie ich jako użytków rolnych. W następstwie tego wniosku i ustalenia, że dla działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w studium są one położone na terenie oznaczonym symbolem PU (produkcyjno – usługowy) oraz że znajdują się na nich budynki przemysłowe (hala warsztatowa, kotłownia i portiernia) i ciężki sprzęt budowlany organ ocenił, że w trakcie modernizacji poprawnie zakwalifikowano działki do terenów przemysłowych. Ustalił też, że wnioskodawca po 1995 r. nie przedłożył żadnej dokumentacji dowodzącej zmiany przeznaczenia opisanych budynków na potrzeby produkcji rolnej. Organ I instancji wyjaśnił również, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. R. O. zbył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz ze znajdującymi na niej budynkami na rzecz A. Ż. i P. Ż.

Na podstawie powyższych informacji Starosta K., stosując art. 7d, art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w dniu [...]grudnia 2010 r., wydał decyzję, którą – kwalifikując wniosek R. O. z dnia [...] lutego 2007 r. jako zarzut do informacji o operacie opisowo–kartograficznym - odrzucił ten zarzut oraz utrzymał w mocy istniejący w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. zapis, zgodnie z którym działka nr [...] to "tereny przemysłowe – Ba". Identyczna decyzja została wydana w stosunku do A. i P. Ż. oraz działki nr [...].

Z powyższymi decyzjami nie zgodzili się R. O., A. Ż. i P. Ż., podnosząc zarzuty braku opublikowania projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w Dzienniku Urzędowym Województwa P., braku zapoznania ich z materiałem dowodowym oraz pominięcia dotychczasowych zapisów ewidencyjnych.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...] i nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje Starosty. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów na podstawie art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem: zachowano etapy tego postępowania, zrealizowano wszystkie uprawnienia przysługujące zainteresowanym, na podstawie art. 24a pkt 4 tej ustawy podano do publicznej wiadomości projekt operatu opisowo – kartograficznego obejmującego m.in. działki nr [...] i [...] (zawiadomienie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w K. w dniach 22 sierpnia – 23 września 2005r., w Urzędzie Miejskim w S. oraz w Gazecie Wyborczej [...] sierpnia 2005r. oraz wyłożenie projektu w budynku siedziby Starostwa w dniach 5-23 września 2005 r.). Z możliwości składania uwag R. O. nie skorzystał. Projekt operatu opisowo – kartograficznego stał się zatem operatem ewidencji gruntów.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że na spornych działkach znajdują się wyłącznie budynki przemysłowe, grunt nie ma charakteru rolnego, a strona odwołująca nie zakwestionowała skutecznie przemysłowego przeznaczenia działek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o zaliczeniu budynku do właściwej podgrupy i rodzaju decydują jego przeznaczenie, konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania. Pozostałe zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne.

Skargi złożone na decyzje PWINGiK do sądu administracyjnego przez R. O. i A. Ż. zostały oddalone wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. w sprawie II SA/Bk 349/11.

Skargi kasacyjne złożone od powyższego wyroku przez R. O. i A. Ż. zostały uwzględnione wyrokiem NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie I OSK 283/12, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku. Sąd kasacyjny podzielił zarzut naruszenia art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z pkt 1 ppkt 5 i pkt 3 ppkt 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w związku z art. 46¹ Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budynki posadowione na gruntach w stosunku do których przysługuje skarżącym prawo wieczystego użytkowania - nie są budynkami służącymi produkcji rolnej i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że przedmiotowe nieruchomości nie mogą być zaliczone do nieruchomości rolnych. Zdaniem NSA, definicja nieruchomości rolnej zawarta w art. 46¹ Kodeksu cywilnego ma zastosowanie do podmiotów cywilnoprawnych i powstających pomiędzy nimi stosunków cywilnoprawnych, o ile dla danego stosunku cywilnoprawnego nie ma definicji szczególnej. Natomiast w sprawie kwestią sporną jest ustalenie charakteru działek nr [...] i [...] z punktu widzenia zasad prowadzenia ewidencji gruntów oraz ich kwalifikacja według rodzaju użytku gruntowego. Skoro problematyka dotycząca ewidencji gruntów i budynków regulowana jest prawem publicznym, to zasadnicze znaczenie ma w sprawie rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r., które w § 66 – 68 określa podstawowe zasady klasyfikacji użytków rolnych, a w załączniku nr 6 (NSA zwrócił uwagę w szczególności na treść pkt 1 ppkt 5 i pkt 3 ppkt 2 załącznika) określa zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zdaniem NSA, z powołanych przepisów wynika, że podstawową zasadą decydującą o zaliczeniu danego gruntu do grupy gruntu rolnego zabudowanego lub terenu przemysłowego jest ustalenie, czy znajdujące się na gruncie budynki i urządzenia służą produkcji rolniczej, czy służą do produkcji przemysłowej, przy czym chodzi o bieżące, aktualne ustalenie jakiemu rodzajowi produkcji (rolnej czy przemysłowej) służą dane grunty zabudowane, a nie jakiej produkcji służyły lub mogą w przyszłości służyć.

Sąd kasacyjny podzielił także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., gdyż w jego ocenie sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli ustalenia stanu faktycznego przez organy. Zdaniem NSA, aktualizacja bieżąca operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35 rozporządzenia, który enumeratywnie wylicza źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji. Jak wskazał NSA, w kontrolowanej sprawie dla zaliczenia działek gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych szczególne znaczenie mogą mieć źródła wymienione w punktach od 4 do 7 § 35 rozporządzenia. Natomiast wbrew twierdzeniom sądu I instancji znajdujący się w aktach materiał fotograficzny nie może stanowić podstawy do jednoznacznego ustalenia, czy znajdujące się na przedmiotowych działkach budynki i urządzenia służą prowadzeniu działalności rolniczej czy działalności przemysłowej, okoliczności te wymagają bowiem pogłębionego postępowania dowodowego. W jego ramach należy mieć na uwadze rodzaj i charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, aby móc tym samym ustalić czemu służą przedmiotowe działki wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i urządzeniami. Zdaniem NSA, dowód z oględzin winien być przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Prowadzone postępowanie dowodowe powinno mieć na uwadze aktualny stan na spornych działkach ewidencyjnych. Końcowo NSA jako niezasadny ocenił zarzut nieważności dotyczący niewyłączenia organu I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy tutejszy sąd – wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. w sprawie II SA/Bk 669/13 - uchylił zaskarżone decyzje PWINGiK z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i nr [...] oraz poprzedzające ich wydanie decyzje Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i [...]. Podkreślając związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA tutejszy sąd ocenił, że doszło do naruszenia art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z pkt 1 ppkt 5 i pkt 3 ppkt 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w związku z art. 461 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budynki posadowione na działkach o nr [...] i [...] nie są budynkami służącymi produkcji rolnej i nie mogą być zaliczone do nieruchomości rolnych. Zdaniem sądu, dla zastosowania właściwej wykładni tych przepisów należy ponowić postępowanie wyjaśniające i ustalić jednoznacznie, czy znajdujące się na działkach budynki i urządzenia służą prowadzeniu działalności rolniczej czy działalności przemysłowej. W tym celu sąd polecił organowi ustalenie charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących oraz przeprowadzenie oględzin. Sąd polecił też uwzględnić treść § 35 pkt 4-7 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., zalecił ocenę "aktualnego stanu istniejącego na przedmiotowych działkach ewidencyjnych" oraz ustalenie jakiego rodzaju produkcji (rolnej czy przemysłowej) służą dane grunty zabudowane, a nie jakiej produkcji służyły lub mogą służyć w przyszłości.

Sąd I instancji podkreślił, że NSA nie zakwestionował prawidłowości trybu, w jakim toczyło się postępowanie tj. art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne co oznacza, że wniosek skarżącego należy rozpatrzyć w trybie procesu modernizacyjnego ewidencji gruntów i budynków – art. 24a ust. 10 tej ustawy i nie jest uprawniona zmiana jego kwalifikacji prawnej na § 47 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.

Nawiązując do stanowiska organów w kwestii trudności wykonania zaleceń wyroku NSA, skład orzekający sądu I instancji wskazał, że jest związany wyrokiem NSA i nie może formułować innych niż zawarte w nim zaleceń.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 7d, art. 22 ust. 1 i art. 24 a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), dalej powoływana jako p.g.k., odrzucił zarzut R. O. (zawarty w piśmie z dnia 22 lutego 2007 r.) i utrzymał w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. zapis "Ba - teren przemysłowy" dla działki nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a wieczystym użytkownikiem R. O.

Organ ustalił, że sporna działka położona jest w kompleksie przemysłowym usytuowanym w odległości około 2 km od centrum miasta. Jest to zwarty obszar gruntów z budowlami i budynkami po byłym "P. S.". Obecny numer i granice działki wynikają z jej wyodrębnienia fizycznego i prawnego w 1995 r., kiedy to R. O. aktem notarialnym z dnia [...] marca 1995 r. nabył część zorganizowanego przedsiębiorstwa państwowego tj. własność posadowionych na tej działce budynków oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu. Nabyty teren w ewidencji gruntów figurował jako obszar zabudowy zagrodowej (zabudowania na roli B/RIVb - 0,4444 ha i RIVb - 0,0351 ha), mimo że w latach 50-tych XX wieku wyłączono grunt z produkcji rolniczej (wówczas powstało "P. S.") i mimo że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren był oznaczony jako obszar zabudowy przemysłowo-składowej. Zdaniem organu, zapis ewidencyjny o zabudowie zagrodowej był niezgodny z ówczesnym prawem tj. z dekretem z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz zarządzeniem z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, jak też jest niezgodny z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. Przedmiotową niezgodność wyeliminowano w 2005 r. podczas kompleksowej modernizacji operatu ewidencyjnego (po wyłożeniu operatu do publicznego wglądu nikt nie wniósł uwag). Dopiero po opublikowaniu informacji Starosty o zmodernizowanym operacie w Dzienniku Urzędowym Województwa P. (w dniu 20 lutego 2007 r.) – R. O. złożył zarzut, ten jednakże podlegał odrzuceniu.

Następnie organ przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 p.g.k., § 68 i 35 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oraz zawarte w załączniku nr 6 do tego rozporządzenia. Mając na uwadze te regulacje oraz wytyczne sądów dokonano w dniu [...] marca 2014 r. oględzin, z których sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną, a także dołączono do sprawy przedłożone przez stronę: opinię w sprawie możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze, kopię zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2004 r. o nadaniu numeru identyfikacyjnego producentów rolnych, kopię wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej nieruchomości na potrzeby hodowli drobiu. Z urzędu natomiast organ pozyskał wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący działalności prowadzonej przez R. O. Także odebrano od sześciu osób oświadczenia o charakterze i rodzajach prac rolniczych wykonywanych na działce nr [...]. Dodatkowo pozyskano informacje o dacie obowiązywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. oraz niedokonywaniu decyzyjnych zmian w sposobie użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...]. Do materiału dowodowego włączono także dwa operaty szacunkowe (z czerwca 2005 r. oraz z czerwca 2010 r.) dokumentujące przeznaczenie, charakterystykę oraz stan zagospodarowania nieruchomości w datach sporządzania operatów, wyrok Sądu Rejonowego w Ł. w sprawie [...] z dnia [...] października 2006 r. ustalający opłatę według 3% stawki od wartości nieruchomości, orzeczenie SKO w Ł. z dnia [...] października 2010 r. oddalające wniosek wieczystego użytkownika o ustaleniu innej wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania.

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, zdaniem organu I instancji, że nieruchomość ma charakter przemysłowy. Jak wyjaśnił Starosta, wieczysty użytkownik od 1991 r. prowadzi P. "M.", w ramach którego handluje paliwami, a oględziny z marca 2014 r. wykazały, że nieruchomości wykorzystywane są głównie jako miejsce składowania sprzętu, maszyn, narzędzi i różnego rodzaju materiałów. Co prawda na działce stwierdzono również obecność typowo rolniczych maszyn (wewnątrz budynku znajdowały się stary rozsiewacz nawozów oraz pług) oraz bel słomy i sianokiszonki, jednakże – jak stwierdził Starosta - były one wynikiem działań strony podjętych na potrzeby oględzin, miały charakter krótkotrwały i incydentalny (data złożenia bel tj. [...] marca 2014 r. nie przypada w okresie zbioru pasz, zaś na nieruchomości nie prowadzi się produkcji zwierzęcej). Stąd organ ocenił jako mało wiarygodne oświadczenie R. O. o wykonywaniu na działce ciągłej działalności rolniczej. Nie przeprowadzono, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, dowodu z dostarczonego przez jednego ze świadków nagrania z monitoringu, bowiem materiał ten stanowi prywatną własność świadka. Również dostarczona przez stronę kserokopia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach świadczy, zdaniem organu I instancji, jedynie o zamiarze odmiennego od obecnego korzystania z nieruchomości.

Wskazano na fakt częściowego uwzględnienia wniosku R. O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. i włączono do akt kserokopię pisma nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. – oceniając, że nie wnosi ono niczego istotnego do sprawy. Odnośnie pozostałej treści wniosku Starosta ocenił, że: geodeta powiatowy jest wyłączony ex lege od rozpoznania sprawy (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), pisemne ogłoszenie o wszczęciu modernizacji oraz wskazane w piśmie decyzje Głównego Geodety Kraju jak i decyzje PWINGiK znajdują się w aktach sprawy, opinia biegłego z zakresu rolnictwa z listy Sądu Okręgowego w Ł. jest załączona w całości, brak dokumentów typu: postanowienie Burmistrza S. w sprawie decyzji środowiskowej, dowodów opłacania podatku rolnego czy ubezpieczenia w KRUS - jest wynikiem niezłożenia ich przez stronę, zaś wszystkie zdjęcia wykonane w dniu oględzin znajdują się w aktach sprawy. Wskazał też, ustosunkowując się do twierdzeń z wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., że nagranie z monitoringu nie było odtwarzane i przeglądane, a zatem nie może niczego potwierdzać oraz należy oddalić wnioski o przeprowadzenie konfrontacji świadków ze stroną oraz przesłuchanie nowych świadków jako niezasadne (wskazane w piśmie osoby zamieszkują w D. i nie posiadają w pobliżu ul. [...] żadnej nieruchomości). Jak wskazał także organ, powyższe uwagi i zarzuty były powtórzone w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., (złożonym po terminie przewidzianym na zapoznanie się z aktami sprawy) i świadczą jedynie o zamiarze przedłużania postępowania.

Końcowo Starosta wskazał, że ustaleniu rolnego charakteru działki sprzeciwia się również przepis art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64 poz. 592), który definiuje nieruchomość rolną jako nieruchomość w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Tymczasem działka nr [...] do dnia [...] grudnia 2003 r. była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i pełniła w nim funkcję terenu zabudowy przemysłowo - składowej. Chociaż z dniem 1 stycznia 2004 r. plan miejscowy utracił ważność, to dalej aktualny jest zapis zawarty w opracowanym w 2002 r. studium. Zdaniem organu, w przepisach p.g.k. nie zdefiniowano pojęcia nieruchomości rolnej. Przedmiotową definicją zajmował się wielokrotnie Sąd Najwyższy, stąd oparto się na orzecznictwie tego Sądu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. O. zarzucając naruszenie: art. 153 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i zaleceń sformułowanych przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 669/13; art. 77 § 1 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie oraz art. 75 §1 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przeprowadzeniu oględzin w sposób dowolny, a tym samym bezpodstawne i dowolne uznanie, że nieruchomość służy do obsługi oddalonej od niej o dziesiątki kilometrów stacji benzynowej (prowadzenie stacji benzynowej jest przedmiotem działalności gospodarczej odwołującego) oraz zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, w szczególności w zakresie nagrań z monitoringu (dostarczonych przez jednego ze świadków), czy w zakresie dowodów wnioskowanych przez odwołującego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. (które to wnioski dowodowe powtórzono w piśmie z dnia [...] maja 2014 r.). Tym samym organ oparł ustalenia na zeznaniach trzech przypadkowych osób, a zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych 15 świadków.

Uzasadniając zarzuty odwołujący się wskazał, że organ ustalał przeznaczenie budynku na podstawie dokumentacji powstałej w 2010 r. lub wcześniej, co było niedopuszczalne, wydał rozstrzygnięcie na podstawie szczątkowego materiału dowodowego, który ocenił dowolnie. Nadto prowadził postępowanie tak, by uzasadnić tezę, że nieruchomość nie ma przeznaczenia rolnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] PWINGiK w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wskazał, że organ ewidencyjny pierwszej instancji ustalił przedmiot podstawowej działalności prowadzonej przez skarżącego (jest on przedsiębiorcą prowadzącym od 1991 r. firmę prowadzącą sprzedaż detaliczną paliw do pojazdów silnikowych na stacjach paliw, który prowadzi także gospodarstwo rolne o powierzchni 10,25 ha w zakresie produkcji roślinnej. Powołał się na protokół oględzin działki nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Z treści wyroku NSA wynika, zdaniem PWINGiK, że sąd ten wiedział tylko o rolniczym profilu działalności skarżącego, bowiem ten nie ujawnił działalności przemysłowej. Zdaniem PWINGiK, organ I instancji w sposób wyczerpujący dokonał ustalenia, czemu służy działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej budynkami i urządzeniami, dokonując przy udziale skarżącego zalecanych oględzin, zasięgając informacji na temat zapisów studium oraz decyzji o warunkach zabudowy. Przesłuchani świadkowie nie potwierdzili prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na spornej działce. W ocenie organu odwoławczego, złożenie w dniu [...] marca 2014 r. przez skarżącego bel słomy i sianokiszonek miało charakter krótkotrwały i incydentalny w związku z wyznaczonym terminem oględzin, bowiem po oględzinach skarżący w dniu [...] kwietnia 2014 r. wywiózł je. W jego ocenie, ustalenia dokonane przez organ ewidencyjny w kontekście treści § 35 pkt 4-7 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oraz zapisów pkt 1 ppkt 5 i pkt 3 ppkt 2 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia świadczą o przemysłowym charakterze działki nr [...]. Ponadto skarżący nie udokumentował zmiany ustalonej funkcji budynku jako przemysłowego.

Jak wskazał organ odwoławczy, w przypadku spornej działki niespełnione pozostają dwa kryteria kwalifikacyjne: przeznaczenie (w studium jest to teren o symbolu "PU- produkcyjno-usługowy", brak jest obowiązującego planu miejscowego) oraz aktualny sposób użytkowania.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, aby organ ewidencyjny do ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działki nr [...] oparł się na dokumentach datowanych na rok 2010 lub na lata wcześniejsze. Przywołując te dokumenty wskazał, że od czasu zakupu działki przez skarżącego nie nastąpiła jakakolwiek zmiana w jej przeznaczeniu, który to stan rzeczy potwierdzały aktualizowane opłaty roczne za wieczyste użytkowanie.

Zdaniem PWINGiK skarżący nie wykazał również w jaki sposób został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń (pisma zawierające dodatkowe żądania wpłynęły do organu po wyznaczonym terminie), jak też nie występował do Starosty o przedłużenie terminu do składania nowych dowodów. Zatem organ I instancji przy wydaniu decyzji nie naruszył prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego R. O. zarzucając naruszenie:

a). art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i zaleceń sądu w sprawie II SA/Bk 669/13, co skutkowało zaniechaniem ustalenia aktualnego przeznaczenia nieruchomości i przeprowadzeniem dowodów na tę okoliczność. W jego ocenie, organ oparł się na dokumentach niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym na studium,

b). art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie wskutek czego pominięto, że pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało złożone w wyznaczonym terminie siedmiodniowym, a w konsekwencji, że istniał po stronie organu obowiązek uwzględnienia wniosków dowodowych objętych tym pismem.;

c). art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 z zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dokonaniu oceny tego materiału w sposób dowolny w następstwie:

- zaniechania uznania, że skarżący prowadzi działalność rolniczą na spornej działce oraz

- zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, w szczególności w zakresie nagrań z monitoringu oraz w zakresie dowodów zawnioskowanych w pismach z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2014 r.;

d) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że studium - w odniesieniu do Miasta S. - stanowi podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja;

e) naruszenie art. 24a ust. 9 i 10 p.g.k. przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w stanie faktycznym nie istnieją podstawy do uwzględnienia zarzutu do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

Uzasadniając zarzuty skargi R. O. wskazał, że w sprawie II SA/Bk 669/13 sąd zakreślił organowi wytyczne do dalszego postępowania oraz sformułował ocenę prawną, do których organ się nie zastosował. Szukał bowiem przeznaczenia nieruchomości oraz budynków znajdujących się na niej - nie tyle w sposobie ich rzeczywistego użytkowania, ale w zapisach studium, co w świetle oceny sądu było niedopuszczalne. W tym zakresie, zdaniem skarżącego, organ wadliwie zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których jednoznacznie wynika, że to plan zagospodarowania przestrzennego czy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu lub decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określają przeznaczenie gruntów. Powyższe, zdaniem strony, organ w całości pominął, co stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji.

W jego ocenie, również organ zaniechał przeprowadzenia dowodów zmierzających do wykazania rzeczywistego, aktualnego przeznaczenia nieruchomości, mimo że przedmiotem ustaleń miał być wyłącznie rzeczywisty, istniejący na gruncie stan. Nadto organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie szczątkowego materiału dowodowego, a i ten materiał dowodowy, w tym choćby wyniki oględzin - ocenił w sposób całkowicie dowolny (np. nie uwzględnił faktu, że podczas oględzin zostało wykazane, iż na nieruchomości znajdują się maszyny i urządzenia rolnicze jak i inne środki związane z prowadzeniem działalności rolniczej). Organ pominął również w całości dowody zgłoszone przez skarżącego.

Podczas rozprawy w dniu 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego sformułował nowy zarzut – naruszenia art. 24a ust. 1 p.g.k. w związku z pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do błędnego ustalenia, że grunty skarżącego nie mogą być zakwalifikowane jako "rolne zabudowane" oznaczone symbolem Br.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sprawa niniejsza, dotycząca kwalifikacji ewidencyjnej działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...], jest już po raz trzeci przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd (po raz drugi po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną od wyroku w sprawie II SA/Bk 349/11). Po wyroku NSA sąd – będąc związany wykładnią NSA zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. - orzekł kasacyjnie w sprawie II SA/Bk 669/13. Oznacza to, że obecnie rozpoznający sprawę skład tutejszego sądu pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w sprawie II SA/Bk 669/13, jak też że związanie to obejmowało również organy orzekające w I i w II instancji (ponownie rozpoznające sprawę), co wynika wprost z art. 153 p.p.s.a. Okolicznością dezaktualizującą przedmiotowe związanie w całości lub w części mogła być wyłącznie istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego następująca po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Bk 669/13 (vide wyroki z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 480/14 oraz z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Pamiętać bowiem należy, że organy administracyjne obowiązuje zasada legalności (art. 6 k.p.a.), a zatem mają obowiązek uwzględniać stan prawny aktualny na datę ich orzekania. Taka sytuacja (zmiana stanu prawnego) wystąpiła w sprawie niniejszej o czym poniżej.

Niewątpliwie kwestią bezsporną, bo przesądzoną przez NSA w sprawie I OSK 232/12 jest tryb rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2007 r. Organy uczyniły to, jak wskazał NSA, na podstawie art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej p.g.k. – jako zarzut do informacji o ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków danych objętych modernizacją ewidencji i znajdujących się w sporządzonym projekcie operatu opisowo – kartograficznego. Zgodnie z art. 24a ust. 9 p.g.k. zarzut zgłasza się w terminie trzydziestodniowym od dnia ogłoszenia przedmiotowej informacji w dzienniku urzędowym województwa.

Jak wskazywały w sprawie organy, informacja była datowana na dzień [...] lutego 2007 r., natomiast – co skonkretyzował organ odwoławczy - jej ogłoszenie miało miejsce w dniu 1 marca 2007 r. (nastąpiło to w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego Nr 52, poz. 427). Związanie organów oceną prawną NSA i wskazaniami tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 669/13 zobowiązywało organy do jego rozpoznania i wyjaśnienia istoty sporu sprowadzającej się do ustalenia aktualnego sposobu użytkowania działki nr [...]. Jak bowiem wskazał NSA: "Prowadzone postępowanie dowodowe winno mieć na uwadze aktualny stan istniejący na przedmiotowych działkach ewidencyjnych", a do ustaleń w tym zakresie polecił wykorzystać dowód z oględzin oraz z informacji o rodzaju i charakterze prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Powtórzył te zalecenia WSA w Białymstoku w wyroku w sprawie II SA/Bk 669/13 wskazując na konieczność powtórzenia i rozszerzenia postępowania dowodowego.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym nie tylko zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.), ale również naruszając związanie oceną prawną sądu ze sprawy II SA/Bk 669/13. Jak trafnie zarzucił skarżący, dokonały ustaleń, które nie są oparte na pełnym materiale dowodowym, a tym samym można im na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy postawić zarzut dowolności. Niezależnie od powyższego naruszyły również zasadę legalności (art. 6 k.p.a.).

Jak wynika z akt administracyjnych, celem określenia aktualnego sposobu użytkowania działki nr [...] organ I instancji ustalił przede wszystkim, że skarżący prowadzi jednocześnie dwa rodzaje działalności: rolniczą – na 10,25 ha powierzchni gruntów rolnych (produkcja roślinna – vide oświadczenie strony z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2014 r.) i gospodarczą tj. sprzedaż paliw (vide zaświadczenia na k. 23-26 akt adm. teczka [...]). Nadto organ I instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2014 r. oględziny działki nr [...] stwierdzając, że znajduje się na niej budynek (w jego środku stwierdzono różnego rodzaju maszyny, w tym maszyny rolnicze oraz urządzenia służące do ich naprawy), około 10 % powierzchni nieruchomości zajmują bele kiszonki i słomy, zaś na pozostałej części znajdują się złom, drewno opałowe, cegły i zużyte opony. Powyższe dowody, polecone expressis verbis do przeprowadzenia przez NSA w sprawie I OSK 283/12 i tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie (przede wszystkim oświadczeniami sześciu osób zamieszkujących lub przebywających w sąsiedztwie działki, informacjami co do braku decyzji o zmianie sposobu zagospodarowania i użytkowania działki, treścią studium), jak również wespół z ustaleniami organu o nieprowadzeniu przez skarżącego produkcji zwierzęcej i nieprzedstawieniu przez niego dowodów na opłacanie podatku rolnego od działki – doprowadziły organy do zakwalifikowania działki nr [...] do terenów przemysłowych. Zdaniem sądu, powyższy wniosek jest jednak przedwczesny.

Przede wszystkim ustalenie dwóch różnych rodzajów działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego powinno zmotywować organy do wyjaśnienia podstawowej kwestii - które z posiadanych gruntów wykorzystuje on dla każdej z tych działalności i w jaki to czyni sposób.

W tym kontekście budzi wątpliwość wybrana forma przesłuchania w charakterze świadków osób przebywających lub zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie spornej działki, ograniczająca się do zobowiązania ich do przedłożenia pisemnych oświadczeń na temat prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...] pod rygorem odpowiedzialności karnej, zamiast przesłuchania ich przez organ. Taki zabieg pozbawiał nie tylko organ ale i skarżącego jako stronę postępowania (która powinna być zawiadomiona o terminie planowanego przesłuchania świadka) możliwości zadawania pytań dodatkowych i tym samym pogłębienia (zweryfikowania) uzyskiwanych od świadków informacji. Tej okoliczności organ odwoławczy z naruszeniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy również nie dostrzegł, mimo że z art. 79 k.p.a. wynika zasada bezpośredniego przeprowadzenia dowodu ze świadków. Zgodnie bowiem z tym przepisem strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1); strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).

Zauważyć w tym miejscu należy, że o przesłuchanie dwóch z sześciu osób, które złożyły wskazane oświadczenia, jak również o przesłuchanie kilkunastu innych świadków zawnioskował skarżący w dwóch pismach datowanych na dzień [...] kwietnia 2014 r. (k. 116 i 121 akt adm. [...]). Tego wniosku dowodowego organ I instancji z naruszeniem prawa nie uwzględnił uznając go a priori za bezzasadny, a organ odwoławczy potraktował jako złożony po terminie. Działania obydwu organów były jednak nieprawidłowe.

Odnośnie stanowiska organu odwoławczego co do spóźnionego zgłoszenia wniosków dowodowych zawartych w pismach z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazać należy, że istotnie były dwa takie pisma, z tym że jedno nadano w urzędzie pocztowym w dniu 30 kwietnia 2014 r. a drugie w dniu 2 maja 2014 r. (vide koperty znajdujące się w aktach administracyjnych [...] przed tymi pismami). Skoro zatem termin siedmiodniowy wyznaczony stronie w dniu 23 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. mijał w dniu 30 kwietnia 2014 r., to pierwsze pismo na ten dzień datowane i - jak wynika z pieczątki urzędu pocztowego na kopercie - również w tej dacie nadane na adres organu I instancji, złożone zostało w terminie. Zgodnie bowiem z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Przepis ten miał zastosowanie do pierwszego pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 116), które należało ocenić jako złożone w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego umknęło organowi II instancji, że nawet jeśli powyższy wniosek dowodowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostałby złożony po upływie siedmiodniowego terminu, to uchybienie to miałoby bezpośrednie skutki dla postępowania pierwszoinstancyjnego a nie odwoławczego. Strona może bowiem zgłaszać wnioski dowodowe również w postępowaniu międzyinstancyjnym (w odwołaniu). Stąd też organ II instancji nie był uprawniony do zupełnego pominięcia wniosku dowodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., ale powinien był rozważyć jego zasadność i przydatność dla wyjaśnienia sprawy, czego nie uczynił.

Natomiast z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika co prawda, że organ ten dowody wskazane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poddał własnej ocenie, ale, zdaniem sądu, nie była ona wyczerpująca i nie została poczyniona po dogłębnej analizie.

Przykładowo oddalenia żądania konfrontacji świadków E. P. i M. L. z R. O. nie uzasadniono żadnymi argumentami przemawiającymi za takim stanowiskiem. Tymczasem uwzględnienie tego wniosku było niewątpliwie szansą na uzyskanie pogłębionych informacji o działalności prowadzonej na działce nr [...], której to szansy organ pozbawił się już wcześniej, poprzestając na dowodach z pisemnych, lakonicznych oświadczeń sześciu świadków, w tym E. P. i M. L. , zamieszkujących lub przebywających na terenie sąsiadującym z działką skarżącego i z pewnością posiadających szerszą niż podana w oświadczeniach wiedzę na temat aktualnego sposobu użytkowania działki nr [...]. Takim postępowaniem organ uchybił przepisowi art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Sąd nie znajduje również podstaw do oceny sformułowanej przez organ I instancji, jakoby przesłuchanie świadków zamieszkałych w miejscowości D. (zawnioskowanych w pismach z dnia [...] kwietnia 2014 r.) zmierzało do niepotrzebnego przedłużania toku postępowania, bowiem nie mieszkają oni w miejscowości S., a więc w pobliżu działki nr [...]. Jak wyżej wskazano, w związku z dwurodzajową działalnością skarżącego niezbędne było ustalenie sposobu wykorzystywania działek strony dla każdej z nich. Fakt zamieszkiwania świadków z dala od działki nr [...] nie wyklucza uzyskania od nich wiedzy na ten temat.

Podobnie dowolność oceny zarzucić można na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy ustaleniu, jakoby składowanie bel słomy i kiszonki na działce skarżącego w okresie [...]marca – [...] kwietnia 2014 r. miało charakter incydentalny i krótkotrwały, nieświadczący o jej stałym rolniczym wykorzystywaniu. Wniosku tego nie można obecnie ani wykluczyć ani z całą stanowczością potwierdzić, zważywszy że organy obydwu instancji nie podjęły w zasadzie z własnej inicjatywy żadnych czynności dla wyjaśnienia tej okoliczności (czy rzeczywiście była incydentalna, czy ma charakter powtarzalny, pozostający w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością rolniczą). Przede wszystkim nie przesłuchały w charakterze świadka S. K. prowadzącego działalność gospodarczą na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], którego zeznania mogłyby być istotnym źródłem wiedzy w tej kwestii, a który pisemnie wypowiadał się na temat aktualnego sposobu wykorzystywania działki skarżącego (oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2014 r., k. 89 oraz oświadczenie z dnia [...] czerwca 2014 r. k. 136) i który dostarczył nagranie z monitoringu potwierdzające, jak oświadczył, najpierw fakt składowania bel w dniu [...] marca 2014 r., a następnie fakt wywiezienia bel w dniu [...] kwietnia 2014 r. oraz przedłożył wydruk zdjęć z monitoringu. Organowi I instancji, który odmówił dopuszczenia dowodu z monitoringu umknęła przy tym treść art. 75

§ 1 zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie wyjaśnił bowiem w jaki sposób wykorzystanie monitoringu dla wyjaśnienia sprawy mogłoby być sprzeczne z prawem. Co prawda fakt wywiezienia bel w dniu [...] kwietnia 2014 r. uwzględnił w stanie faktycznym organ odwoławczy (s. 4 uzasadnienia), jednakże również uczynił to nieprawidłowo, bo bez powołania się na źródło ustalenia. Można jedynie przypuszczać, że było nim oświadczenie S. K. z dnia [...] czerwca 2014 r. (k. 132 – 136 akt) i dołączone wydruki z monitoringu.

W tych okolicznościach jako przedwczesne uznać należy stwierdzenie organów, iż nieprowadzenie przez stronę produkcji zwierzęcej oraz okres złożenia bel (marzec) świadczą o incydentalności powyższego działania skarżącego.

Kolejne naruszenie świadczące o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy przez organy obydwu instancji to niedopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci zaadaptowania budynku na działce nr [...] na hodowlę drobiu. O włączenie tegoż postanowienia do akt sprawy wnioskował skarżący w obydwu pismach z dnia [...] kwietnia 2014 r., jednakże organy nie poczyniły ku temu kroków. Nadto organ I instancji ocenił ten brak jako wynikający z zaniechania strony, a organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do informacji o wydaniu wskazanego postanowienia, mimo że przed rozpoznaniem odwołania do akt włączono informację Urzędu Miejskiego w S. potwierdzającą ten fakt (z dnia [...] maja 2014 r., k. 128), Zaniechania organów obydwu instancji w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powody odmowy wszczęcia postępowania środowiskowego mogły dotyczyć jej aktualnego sposobu użytkowania, a zatem są informacją istotną z punktu widzenia kwalifikacji ewidencyjnej działki nr [...].

W tym miejscu wskazać też należy, że co prawda od dnia [...] kwietnia 2011 r. doszło do zmiany art. 7 k.p.a. poprzez wskazanie, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone jest także na wniosek strony (a nie wyłącznie z urzędu przez organ), to jednak nie ulega wątpliwości, że obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ciąży przede wszystkim na organie (art. 77 § 1 k.p.a.), który może uznać fakty za udowodnione wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zatem jeśli, jak w sprawie niniejszej, organ miał informację o istnieniu dowodu mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a zaniechał jego przeprowadzenia z urzędu – uchybił powyższemu obowiązkowi w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu, powyżej wskazane uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego wykluczają przyjęcie, jakoby organy wywiązały się należycie z zaleceń NSA w sprawie I OSK 283/12 i wytycznych tutejszego sądu ze sprawy II SA/Bk 669/13 oraz by w sposób wszechstronny ustaliły aktualny stan użytkowania działki nr [...], co czyni zarzuty skarżącego w tym zakresie skutecznymi i stanowi podstawę uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 24a ust. 1 p.g.k. w związku z pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Jak wynika z uzasadnień decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej (odpowiednio z dnia [...] maja i [...] sierpnia 2014 r.) organy dokonywały subsumcji stanu faktycznego pod nieobowiązujący w dacie orzekania stan prawny. Z dniem 31 grudnia 2013 r. weszła bowiem w życie nowelizacja wskazanego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r., Dz. U. poz. 1551), która zmieniła treść załącznika nr 6 w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej. Nowelizacja między innymi objęła dotychczasowe i obowiązujące w dacie orzekania przez NSA w sprawie I OSK 283/12 i tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 charakterystyki gruntów rolnych zabudowanych – symbol Br (pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6) i terenów przemysłowych, w tym zabudowanych – symbol Ba (do dnia 30 grudnia 2013 r. - pkt 3 ppkt 2 i 3, po nowelizacji – pkt 1 ppkt 13 i 14). Tymczasem organy, wbrew zasadzie legalności (art. 6 k.p.a.), nie uwzględniły tej zmiany, przytoczyły nieaktualną treść przepisu wskazując na jego zastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Już z pobieżnej lektury nowego brzmienia przepisów wynika istotna modyfikacja charakterystyki wskazanych wyżej rodzajów użytków. W szczególności zwraca uwagę fakt, że po zmianie do gruntów rolnych zabudowanych (Br) zaliczyć można wyłącznie grunty "objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej", których rodzaje określone jako "w szczególności" wymieniono w pkt 1 ppkt 5.1-4 załącznika. Warunku tego nie było natomiast w poprzedniej wersji wymienionego przepisu. Znacznie rozbudowano również charakterystykę terenów przemysłowych i innych terenów zabudowanych. Uszło to uwadze zarówno organu I, jak i II instancji.

Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, zmiana stanu prawnego jest okolicznością, która powinna być brana pod uwagę niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Zatem mimo, że zarówno NSA w sprawie I OSK 283/12 jak i tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 powoływały się na definicje terenów rolnych zabudowanych i terenów przemysłowych według brzmienia załącznika nr 6 sprzed zmiany, to obowiązkiem organu było dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego według zmienionego, obowiązującego od dnia 31 grudnia 2013 r. stanu prawnego. Tego jednak nie zrealizowano z naruszeniem zasady legalności, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz zastosowanie regulacji art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadzi kolejne oględziny celem ustalenia najbardziej aktualnego na datę orzekania stanu istniejącego na działce nr [...] w zakresie jej użytkowania, przy czym rozważy organ (celem kompensacji materiału dowodowego i ekonomii procesowej) możliwość przesłuchania w trakcie tej czynności świadka S. K. i ewentualnie celem konfrontacji ze skarżącym – świadków E. P. i M. L. (wskazanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r.), a jeśli nie będzie to możliwe – przesłucha tych świadków w innym terminie oraz rozważy przesłuchanie pozostałych świadków, którzy złożyli pisemne oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Niezależnie od powyższego należy dopuścić dowód z monitoringu przedłożonego przez S. K. oraz z zeznań pozostałych świadków wskazanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. (zamieszkałych w miejscowości D.) - na okoliczność wykorzystywania przez skarżącego posiadanych przez niego gruntów do prowadzenia działalności rolniczej lub gospodarczej (sprzedaż paliw). Dopuści również organ dowód z akt zebranych celem prowadzenia postępowania środowiskowego, którego wszczęcia – jak wynika z pism skarżącego i z informacji z dnia [...] maja 2014 r. – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówiono. Ustosunkuje się również wszechstronnie do innych niż żądanie przesłuchania świadków wniosków zawartych w pismach z dnia [...] kwietnia 2014 r. Jeśli w toku ponownie prowadzonego postępowania okaże się, że istnieją inne niż wskazane przez sąd i już znajdujące się w aktach sprawy dowody pomocne dla rozstrzygnięcia sprawy, to mając na uwadze treść § 35 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (w szczególności pkt 4 – 7) rozważy ich przeprowadzenie. Zgromadzone nowe dowody ocenić należy uwzględniając materiał dowodowy już zebrany, mając na uwadze przepis art. 80 k.p.a. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania zapewni organ czynny w nim udział skarżącemu, pamiętając w szczególności o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a., jak również prawidłowo będzie liczył terminy na dokonanie czynności procesowych. Ustalenia i ocenę prawną przedstawi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).