Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 767/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a  art. 174 176 183 188 193  203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1373/12 w sprawie ze skarg G. Z. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2012 r., [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz G. Z. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1373/12 oddalił skargę G. Z. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. P. K. zwrócił się do Wójta Gminy D. z prośbą o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod nazwą: "[...]". Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, mapę zasadniczą do celów projektowych, uchwałę Nr XXVI/195/05 Rady Gminy Dobre z dnia 25 maja 2005 r., wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...].

Opinią sanitarną Nr [...] z dnia 13 maja 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mińsku Mazowieckim uznał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego w ramach działalności rzemieślniczej istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalono zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na zgodny z art. 66 ustawy ooś.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy D. postanowił nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" oraz ustalił zakres raportu.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy D. zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 2 września 2010 r. do organu I instancji wpłynął raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko sporządzony przez M. G. - "[...]" uzupełniony następnie aneksem do raportu w listopadzie 2010 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. zostało podjęte zwieszone postępowanie.

Pismem z dnia 22 września 2010 r. J. S., Z. W., R. K., T. D., G. Z. i S. Z. oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na budowę zakładu. Podnieśli, że odór powstający z wywożenia i utylizacji dużej ilości odpadów poprodukcyjnych utrudnią życie. Obawiają się negatywnego oddziaływania zapachów powstających z wędzenia wędlin, hałasu maszyn oraz hałasu związanego z transportem. Nadmienili, że działki są przeznaczone w planie zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe.

W dniu 4 października 2010 r. do Wójta Gminy D. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków delegatura w Siedlcach, z którego wynika, że wygląd architektoniczny i gabaryty przedmiotowej inwestycji winny być dostosowane do otaczającej zabudowy z uwagi na bliskie sąsiedztwo obejmujące: pełną ochronę historyczną struktury przestrzennej dla palcu rynkowego i zespołu kościoła parafialnego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach z dnia [...]12.1983r. znak [...] oraz ochronę zachowanych elementów zabytków układu urbanistycznego rynku i ulic oraz zabudowy przyrynkowej i przyulicznej wraz z cmentarzem (starym) parafialnym.

Opinią Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowił zaopiniować przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego w ramach działalności rzemieślniczej z określonymi zastrzeżeniami.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił realizację wnioskowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wskazał wymagania dotyczące ochrony środowiska, jakie należy uwzględnić w projekcie budowlanym.

Zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2010 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Uwagi zostały wniesione pismem z dnia 23 grudnia 2010 r.

W dniu 20 stycznia 2011 r. odbyła się w Urzędzie Gminy D. rozprawa administracyjna otwarta dla społeczeństwa w sprawie budowy zakładu.

Pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa.

W dniu 28 stycznia 2011 r. Wnioskodawca P. K. złożył dowody kwalifikacji zawodowych w postaci świadectwa ukończenia Technikum Przemysłu Spożywczego w Warszawie oraz dyplom studiów wyższych na SGGW w Warszawie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy D. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pod nazwą: "[...]" realizowanej przez P. K. W wyniku odwołania decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe kolegium odwoławcze w Siedlcach a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy P.K. złożył w dniu 17 maja 2011 r. uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w obszarze dotyczącym wpływu na zabytki.

W związku z powyższym pismami z dnia 20 maja 2011 r. organ I instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o ponowne uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia.

Opinią Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowił zaopiniować przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego w ramach działalności rzemieślniczej z określonymi zastrzeżeniami.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił realizację wnioskowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wskazał wymagania dotyczące ochrony środowiska, jakie należy uwzględnić w projekcie budowlanym.

Zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2011 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dniu 9 czerwca 2011 r. wpłynęło pismo uczestników postępowania, w którym nie wyrażono zgody na budowę Zakładu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. R. J. - Usługi Urbanistyczne wydał opinię dotyczącą zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 16 sierpnia 2011 r. do organu i instancji wpłynęło pismo A. R. w sprawie wyjaśnień do planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Wójt Gminy D. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji pod nazwą: "[...]". Samorządowe kolegium odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu spraw Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] stycznia 2012.r Nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pod nazwą: "[...]".

Odwołania od powyższej decyzji złożyli uczestnicy. W jednobrzmiących pismach odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucili naruszenie:

- § 4 ust. 1 uchwały Nr XXVI/195/05 Rady Gminy Dobre z dnia 25 maja 2005 r w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobre dla części wsi Dobre poprzez błędną jego wykładnię w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- art. 112 oraz 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. niezapewnienie należytej ochrony przed hałasem oraz przyjęcie norm akustycznych dla terenów zabudowy zagrodowej, gdzie przeważająca część terenów stanowi teren pod zabudowę mieszkaniowo jednorodzinną wraz z ogrodami,

- art. 85 ust. 2 pkt 1c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie,

- art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 ust. 3 Kodeks postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] maja 2012r. Nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Stosownie do treści ust. 2 uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak wynika z art. 73 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji pod nazwą; "[...]" na działce nr [...] w miejscowości D. wystąpił inwestor P.K.

Przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 81 i 86 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). SKO podkreśliło, że Wójt Gminy D. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nałożył obowiązek wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy oraz wskazał elementy podlegające szczególnemu uwzględnieniu.

W myśl art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu.

Po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i opinii z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie (postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Mińsku Mazowieckim (opinia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.), Wójt Gminy D. prawidłowo określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przez P. K. przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie dla nieruchomości nr [...], na której ma być zlokalizowane planowane przedsięwzięcie obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Dobre dla części wsi Dobre uchwalony uchwałą Nr XXVI/195/05 Rady Gminy Dobre z dnia 25 maja 2005 r ogłoszony w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 159 poz. 5041 z dnia 6 lipca 2005 r. Przedmiotowa działka położona jest w strefie o symbolu R-O, który to teren zgodnie z zapisami planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami oraz pod zabudowę związaną z gospodarka rolną. Dozwolona jest lokalizacja nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Dozwolona jest lokalizacja urządzeń lokalnej i ponadlokalnej infrastruktury technicznej.

W ocenie Kolegium analiza zapisów planu prowadzi do wniosku, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z jego postanowieniami. Kolegium podało również, że wnioskodawca spełnia wymagania odnośnie prowadzenia zakładu rzemieślniczego. Zauważyć należy, że plan zagospodarowania przestrzennego w swej treści nie zawiera definicji nieuciążliwego zakładu rzemieślniczego. Tak więc na podstawie zgromadzonych dowodów zasadne było dokonanie oceny po kątem uciążliwości planowanej inwestycji. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że Zakład nie będzie oddziaływał negatywnie na tereny chronione ze względu na emisje hałasu do środowiska. Źródłami hałasu będą urządzenia wentylacyjne i chłodnicze oraz procesy transportowe. Nie przewiduje się zagrożeń dla środowiska i ludzi w związku z gospodarką odpadami prowadzona na terenie obiektu, nie będą tu przetwarzane ani składowane odpady niebezpieczne. Źródłami emisji zanieczyszczeń do powietrza będą procesy wędzenia w komorze tradycyjnej, spalania energetycznego ekogroszku w niewielkiej kotłowni w sąsiednim budynku, oraz nieliczne operacje transportowe. Nawet dla sytuacji najbardziej niekorzystnej nie przewiduje się przekroczeń norm jakości powietrza w okolicy zakładu, najwyższe stężenia zanieczyszczeń występować powinny w obszarze działek inwestora i bezpośrednim sąsiedztwie. Nie przewiduje się emisji substancji złowonnych ze względu na brak uboju i chłodzone magazyny odpadów. Ponadto zwrócono uwagę, że w § 9 Planu określono szczegółowe zasady zagospodarowania terenu poprzez wprowadzenie zakazów dla poszczególnych rodzajów inwestycji. Planowana inwestycja nie została zaliczona do inwestycji, o których mowa w § 9 pkt. 1 Planu. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter związany, a więc organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 1 zd. 1 ustawy), w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy) bądź w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 ustawy).

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestora. Po stronie organów administracji publicznej istnieje zatem obowiązek ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego w ramach działalności rzemieślniczej na nieruchomości nr [...] w miejscowości D.

Kolegium podało również, że postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone prawidłowo. Dokonywano obwieszczeń o kolejnych fazach postępowania a także w związku z koniecznością uzupełnienia raportu. Umożliwiono stronom jak i społeczeństwu składanie wniosków i wyjaśnień. Widząc wagę problemu lokalizacji planowanego przedsięwzięcia organ przeprowadził rozprawę administracyjną.

Wydając decyzję środowiskową poprzedzoną przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko Wójt kierował się kryteriami określonymi w art. 80 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Podkreślić należy, że w sentencji decyzji ujęto wszystkie uwarunkowania wskazane przez organ uzgadniający oraz wynikające z opracowanego raportu.

W ocenie Kolegium decyzja Wójta spełnia wymogi określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego jak i warunki określone w art. 82 ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołań Kolegium wskazało, iż dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym dokonując analizy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami Planu. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem R-0 czyli treny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, gdzie podstawowe przeznaczenie terenów jest pod zabudowę jednorodzinną a dozwolona jest lokalizacja nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych. Kolegium podkreśliło, że brak jest podstaw prawnych do powoływania się na opinię z dnia [...] sierpnia 2011 r. Opinia ta nie opiera się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto przepisy prawa w tym zakresie nie przewidują zasięgania opinii uprawnionego urbanisty. Wójt jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonał wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego natomiast urbanista planu nie jest osobą uprawnioną do dokonywania takiej interpretacji dla potrzeb postępowania w sprawie ustaleń środowiskowych.

W ocenie Kolegium dopuszczalne normy hałasu nie zostaną przekroczone. Skoro działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem R-0 tj., tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej to w raporcie prawidłowo zakwalifikowano przedmiotowy teren dla którego dopuszczalny poziom hałasu LAeq D = 55 dB i l_Aeq N - 45 dB, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Nawet gdyby przyjąć, że dopuszczalne wartości wynoszą odpowiednio 50 dB i 40 dB to stosownie do załączników, raportu: rysunek H3 i rysunek H4 dopuszczalne poziomy hałasu nie zostaną przekroczone. Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia art. 7 i 10 § 1 kpa. Prawidłowo zostało również przeprowadzone postępowanie z udziałem społeczeństwa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium uznało, że ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji jest zasadne.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2012r. wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi G. Z. i T. D.

W skargach zarzucono zaskarżonej decyzji, że wydana została z naruszeniem prawa procesowego, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 66-67, art. 80 ust. 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Podniesiono także, że organy administracyjne dokonały niewłaściwej interpretacji pojęcia "zakład rzemieślniczy" oraz błędnie przyjęły, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nałożył obowiązek wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy oraz wskazał elementy podlegające szczególnemu uwzględnieniu.

W myśl art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu. W sprawie sporządzono stosowny raport oddziaływania inwestycji na środowisko. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie dla nieruchomości, na której ma być zlokalizowane planowane przedsięwzięcie obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Dobre dla części wsi Dobre uchwalony uchwałą Nr XXVI/195/05 Rady Gminy Dobre z dnia 25 maja 2005 r. ogłoszony w Dz. Urz. Województwa mazowieckiego Nr 159 poz. 5041 z dnia 6 lipca 2005 r. Przedmiotowa działka położona jest w strefie o symbolu R-O, który to teren zgodnie z zapisami planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami oraz pod zabudowę związaną z gospodarka rolną. Dozwolona jest lokalizacja nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Dozwolona jest lokalizacja urządzeń lokalnej i ponadlokalnej infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu I instancji analiza zapisów planu prowadzi do wniosku, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z jego postanowieniami.

Sąd I instancji zaznaczył, że organ administracji zasadnie uznał niewielki zakład przerobu mięsa za zakład rzemieślniczy, którego właściciel ma stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności rzemieślniczej. Sąd I instancji podkreślił, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że Zakład nie będzie oddziaływał negatywnie na tereny chronione ze względu na emisje hałasu do środowiska. Źródłami hałasu będą urządzenia wentylacyjne i chłodnicze oraz procesy transportowe. Nie przewiduje się zagrożeń dla środowiska i ludzi w związku z gospodarką odpadami prowadzona na terenie obiektu, nie będą tu przetwarzane ani składowane odpady niebezpieczne. Źródłami emisji zanieczyszczeń do powietrza będą procesy wędzenia w komorze tradycyjnej, spalania energetycznego ekogroszku w niewielkiej kotłowni w sąsiednim budynku, oraz nieliczne operacje transportowe. Nawet dla sytuacji najbardziej niekorzystnej nie przewiduje się przekroczeń norm jakości powietrza w okolicy zakładu, najwyższe stężenia zanieczyszczeń występować powinny w obszarze działek inwestora i bezpośrednim sąsiedztwie. Nie przewiduje się emisji substancji złowonnych ze względu na brak uboju i chłodzone magazyny odpadów.

Sąd I instancji jednocześnie wskazał, że z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 1 zd. 1 ustawy), w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy), bądź w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 ustawy).

Sąd I instancji wskazał, że z przedstawionych akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby zaistniała przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestora. Po stronie organów administracji publicznej istniał zatem obowiązek ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego w ramach działalności rzemieślniczej.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone prawidłowo. Dokonywano obwieszczeń o kolejnych fazach postępowania, a także w związku z koniecznością uzupełnienia raportu. Umożliwiono stronom składanie wniosków i wyjaśnień. Organ przeprowadził rozprawę administracyjną.

Sąd I instancji podał, że wydając decyzję środowiskową poprzedzoną przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko organ I instancji kierował się kryteriami określonymi w art. 80 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Sąd I instancji podkreślił, że w sentencji decyzji ujęto wszystkie uwarunkowania wskazane przez organ uzgadniający oraz wynikające z opracowanego raportu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami Planu zagospodarowania przestrzennego. Działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R-0 gdzie dozwolona jest lokalizacja nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych. Planowana inwestycja spełnia te warunki.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia WSA wniosła G. Z. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

- naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkujące nieważnością postępowania poprzez odmowę Z. W. przyznania statusu strony, w konsekwencji pozbawienie możności obrony swoich praw,

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie raportu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie bez należyte analizy zawartych w nim wniosków co do systemu kontroli w zakresie emisji zanieczyszczenia powietrza,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, ze decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana zgodnie ze wskazanym przepisem, pomimo, braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego wyłącznie lokalizację nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość będąca własnością Z. W. podobnie jak nieruchomość G. Z. znajdowała się w strefie oddziaływania inwestycji. W dniu 13 stycznia 2011 r. Z. W. do Wójta wniosek o przyznanie jej statusu strony w postępowaniu. Pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. Wójt odmówił przyznania statusu strony, argumentując, że przepisy kpa nie przewidują możliwości nadania statusu strony w toku trwającego postępowania administracyjnego. Organ administracyjny w rzeczywistości nie ustalił komu i z uwagi na istnienie jakiego interesu prawnego przysługuje status strony postępowania, a także czy są inne podmioty spełniające przesłanki do uznania za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Błędu w działaniu organu I instancji nie dostrzegł WSA, uznając iż krąg uczestników postępowania jest prawidłowy i nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa materialnego, którego istota sprowadza się do wykładni pojęcia "nieuciążliwy zakład rzemieślniczy". Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren pod planowaną inwestycję przeznaczony jest "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami oraz pod zabudowę związaną z gospodarka rolną. Dozwolona jest lokalizacja nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych". Brak jest ustawowej definicji "nieuciążliwego zakładu rzemieślniczego", co zdaniem organów administracyjnych zobowiązuje do dokonania oceny stopnia uciążliwości przedmiotowej inwestycji wyłącznie w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie - na podstawie treści raportu, z pominięciem m.in. opinii uprawnionego urbanisty. Powyższe zostało bez zastrzeżeń zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Pominięto fakt, iż w sytuacji gdy brak jest definicji pojęcia, od którego wykładni uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy, nie sposób ograniczyć się wyłącznie do części dowodów. Konieczna jest całościowa ocena okoliczności, możliwa dopiero po analizie całości zgromadzonego materiału. Wojewódzki Sąd Administracyjny bez zastrzeżeń przyjął ocenę organów administracyjnych w zakresie zgromadzonych dowodów, w tym raportu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym Wójt Gminy nałożył obowiązek wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazując elementy podlegające szczególnemu uwzględnieniu. Wydanie takiego postanowienia nie budzi żadnych wątpliwości w przeciwieństwie do treści raportu i jego, zdaniem skarżącego wybiórczej oceny, dokonanej przez organy administracyjne, potwierdzonej orzeczeniem Sądu. Należy bowiem zauważyć, że Inwestor dla celów obniżenia wskaźników emisji zanieczyszczenia powietrza wskazał odwrotne proporcje głównych kierunków produkcji, tj. rozbiór półtusz wieprzowych i ćwierci wołowych w ilości 80 %, natomiast 20 % surowca ma być wykorzystywana do produkcji wyrobów tj. wędzonek, kiełbas i wyrobów garmażeryjnych, zamiast 80 % produkcji wyrobów gotowych a 20 % to rozbiór półtusz wieprzowych i ćwierci wołowych. Przekroczenie proporcji prowadzić może z kolei do zwiększenia emisji zanieczyszczenia powietrza, przekroczenia norm zadymienia. Jednocześnie jest w tym zakresie jakiegokolwiek systemu kontroli, dlatego przyjęte założenia mają charakter czysto teoretyczny, oderwane są od konkretnej sprawy. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę trudno będzie ustalić czy planowane przedsięwzięcie będzie realizowane zgodnie z założeniami raportu dot. oddziaływania na środowisko. W samym raporcie wskazano, iż dokonane obliczenia nie wykluczają, że odczuwalny będzie okresowo dym z wędzarni. Tym samym przesądza, iż niniejsza opinia ma charakter trudnych do zweryfikowania założeń, a ewentualne występowanie uciążliwości związanych z przedmiotową opinią nie podlega jakiemukolwiek systemowi kontroli.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. K. i wniósł o jej oddalenie ze względu na fakt, że skarga kasacyjna w postępowaniu administracyjnym nie może opierać się na nieprawidłowościach postępowania (które w treści szczegółowo wymienia skarżąca), lecz jedynie na uchybieniach, które wywarły wpływ na treść wydanego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r. oraz z uwagi na nietrafność przedstawionych w skardze zarzutów, przede wszystkim niezgodności z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) poprzez przyjęcie, iż wydana decyzja jest niezgodna ze wskazanym przepisem oraz nietrafność wskazania odmowy wzięcia udziału w postępowaniu stronie – Z. W. Wskazano, że powoływanie się przez pełnomocnika strony skarżącej na fakt nie przyznania statusu strony Z. W. jest bezprzedmiotowe i bezzasadne, gdyż w momencie odmowy przyznania statusu strony, Z. W. nie złożyła, żadnego sprzeciwu, odwołania od decyzji Wójta Gminy D.. Wskazywanie tego naruszenia w skardze kasacyjnej jest niedopuszczalne ze względu, na to, że nie została wykonana prawidłowa droga postępowania administracyjnego w przedmiocie zaskarżenia, odwołania się od decyzji Wójta Gminy D. przez Z. W., czyli de facto Z. W. uznała decyzję Wójta Gminy D. słuszną. Nie wnosząc odwołania od decyzji Wójta Gminy D. Z. W. pozbawiła się prawa występowania w niniejszym postępowaniu jako strona gdyż decyzja stała się prawomocna. Sugestie przedstawione przez pełnomocnika skarżącej w żaden sposób nie odnoszą się więc do wyroku sądu administracyjnego. Jeżeli Z. W. uznała za zasadną decyzję Wójta Gminy D. i nie odwołała się od niej to pełnomocnik strony skarżącej nie ma prawa podnoszenia zarzutu naruszenia prawa. Pełnomocnik skarżącej wykracza poza normy posiadanego umocowania odnosząc się do zachowania Z. W. co jest niedopuszczalne i nie ma związku z postępowaniem. Ponadto, w toczącym się postępowaniu został sporządzony stosowny raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Uzyskano również wymagane uzgodnienia i opinie: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (postanowienie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim (opinia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.). Na podstawie powyższych dokumentów zostało udowodnione, iż nie ma przesłanki umożliwiającej wydanie negatywnej decyzji dla inwestora. Organy administracji publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dokonały oceny ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego w ramach działalności rzemieślniczej.

Przedstawione twierdzenie przez pełnomocnika skarżącej o podanie odwrotnych danych procentowych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tj. rozbiór półtusz wieprzowych i ćwierci wołowych w ilości 80%, natomiast 20% surowca ma być wykorzystywana do produkcji wyrobów tj. wędzonek, kiełbas i wyrobów garmażeryjnych, zamiast 80% produkcji wyrobów gotowych a 20% to rozbiór półtusz wieprzowych i ćwierci wołowych jest tezą niedopuszczalną i opiera się w przedmiotowej skardze kasacyjnej na domysłach nie popartych żadnymi dowodami.

Twierdzenia mówiące o tym jakie czynności będą wykonywane przez inwestora i w jakich proporcjach w jego przedsiębiorstwie są twierdzeniami abstrakcyjnymi, oderwanymi od rzeczywistości i niemającymi odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Dowodem w przedmiotowej sprawie jest natomiast raport oddziaływania inwestycji na środowisko, w którym stwierdzano, iż: "Nawet dla sytuacji najbardziej niekorzystnej nie przewiduje się przekroczeń norm jakości powietrza w okolicy zakładu, najwyższe stężenie zanieczyszczeń występować powinny w obszarze działek inwestora i bezpośrednim sąsiedztwie. Nie przewiduje się emisji substancji złowonnych ze względu na brak uboju i chłodzone magazyny odpadów ". Przy tworzeniu raportu uwzględniono różne sytuacje mogące wystąpić po powstaniu przedmiotowego przedsiębiorstwa, a więc obawa pełnomocnika skarżącej o zwiększenie emisji zanieczyszczenia powietrza oraz przekroczenia norm zadymienia jest bezpodstawna. Należy zauważyć, iż plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XXVI/195/05 Rady Gminy Dobre z dnia 25 maja 2005 r.) nie zawiera zapisów zakazujących lokalizacji na danym terenie przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu, a samo Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. (Dz.U. Nr 213 poz. 1397) już w tytule ma: " ....w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" a nie uciążliwych, dodatkowo dany zakład zaliczany jest nie do "zawsze znacząco mogących", ale do "potencjalnie znacząco mogących".

W toku postępowania został sporządzony stosowny raport oddziaływania inwestycji na środowisko, który umożliwił dokonanie należytej oceny przed wydaniem decyzji. Uzyskano również wymagane uzgodnienia i opinie: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (postanowienie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim (opinia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.).

Na podstawie powyższych dokumentów zostało udowodnione, iż należy wydać pozytywną decyzję dla inwestora. Organy administracji publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dokonały oceny ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego w ramach działalności rzemieślniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono iż postępowanie przed sądem wojewódzkim dotknięte było nieważnością Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż brak w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw, by przyjąć zaistnienie przesłanek, o których stanowi art.183 §2 pkt.5 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 32 i 33 tejże ustawy w postępowaniu sądoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z. W. nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji, nie złożyła skargi, nie zgłosiła swego udziału w charakterze uczestnika przed sądem I instancji. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, by przed sądem wojewódzkim pozbawiono ją możności obrony praw.

W niniejszej sprawie słusznym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. normy zawartej w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Lokalizacja inwestycji pozostaje bowiem w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś z § 4 pkt.. 1 uchwały Nr XXVI/195/05 Rady Gminy Dobre z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobre dla części wsi Dobre. I tak w myśl postanowień tej normy nieruchomość o nr [...], na której ma być zlokalizowane planowane przedsięwzięcie jest położona w strefie o symbolu R-O, który to teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami oraz pod zabudowę związaną z gospodarką rolną. Na tym terenie dozwolona jest lokalizacja jedynie nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Dozwolona jest także lokalizacja urządzeń lokalnej i ponadlokalnej infrastruktury technicznej.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mający zastosowanie w sprawie nie zawiera definicji nieuciążliwego zakładu rzemieślniczego.

Dopuszcza jednak istnienie odrębnych terenów(P-U), na których zezwala na lokalizację wytwórczości, usług, przeznaczając je na zakłady rzemieślnicze, hurtownie, magazyny, handel, gastronomię. Postanowienia aktu miejscowego nie zawierają również definicji zakładu rzemieślniczego.

Definicję pojęcia rzemiosła zawiera za to art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy o rzemiośle, osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178,ze zm.) mogą prowadzić tę działalność, z zachowaniem warunków określonych w niniejszej ustawie. Działalność takich osób zaliczana jest do rzemiosła. A zatem, o tym kto jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1989 roku zadecydował sam ustawodawca w art. 2 ustawy o rzemiośle, zaś art. 1 tej ustawy przyznaje osobom fizycznym wykonującym działalność gospodarczą na podstawie ustawy Prawo działalności gospodarczej - o ile spełniają warunki określone w art. 2 ustawy o rzemiośle - uprawnienie do prowadzenia działalności na warunkach określonych tą ustawą. Z mocy art. 86 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz.1807 ze zm.) ilekroć w obowiązujących przepisach jest mowa o przepisach ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, należy przez to rozumieć właściwe przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.) rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników. Do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików – art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle.

Z kolei podejmując się próby zdefiniowania pojęcia nieuciążliwy zakład rzemieślniczy wobec braku wyjaśnień ustawowych odwołać należy się do wykładni obowiązującej powszechnie w języku polskim, zgodnie z którą pojęcie "nieuciążliwy" oznacza tyle co niemęczący, niedokuczliwy, nie dający się we znaki (np. porównaj internetowy słownik synonimów języka polskiego on line- SYNONIM NET). W okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na treść postanowień planu nieuciążliwy oznaczać musi tyle, co dający się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonych na terenie, oznaczonym symbolem R-O przedsięwzięć.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że planowane przedsięwzięcie stanowi w istocie zakład produkcji mięsa i wyrobów z mięsa. Wykorzystywane do tego celu będą półtusze wieprzowe, ćwierci wołowe, dostarczane na bieżąco do magazynu surowca, znajdującego się na tej samej nieruchomości, na której też odbywać się będzie sprzedaż w zlokalizowanym tam sklepie. Magazynowanie mięsa, jelit, nieprzydatnych kości i skrawek odbywać się będzie w temperaturze 6 stopni, rozbiór mięsa odbywać się będzie w pomieszczeniu rozbiorowym, w temperaturze 12 stopni w oddzielnym cyklu produkcyjnym, na terenie obiektu odbywać się będzie również peklowanie w solance w temperaturze 4 stopni. Wędzenie ( tradycyjne drzewem) , parzenie ( kotły elektryczne) i schładzanie odbywać się będzie w pomieszczeniu obróbki termicznej( temperatura produktu 68- 72 stopni Celsjusza). Wyroby garmażeryjne będą podwójnie parzone. Z procesów spalania paliwa węglowego w kotłowni i wędzenia emitowane będą zanieczyszczenia w postaci pyłu zawieszonego, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki i tlenku węgla, z procesów wędzenia emitowane będą w niewielkiej ilości dymy wędzarnicze, operacje technologiczne wewnątrz i na zewnątrz budynków będą źródłem hałasów przenikających do środowiska, istotnymi źródłami hałasu będą także wentylacja i klimatyzacja obiektów, po terenie obiektu odbywać się będzie ruch pojazdów dostawczych.

W raporcie zaznaczono, że z eksploatacją tego typu obiektów wiązać się mogą emisje stanowiące uciążliwości odorowe, które mogą pochodzić z procesów magazynowania odpadów lub wędzenia. Wprawdzie zdaniem autora raportu fakt, iż odpady będą wytwarzane w niewielkiej ilości, będą magazynowane w chłodzonym magazynie i odbierane na bieżąco, winno zapobiegać powstaniu odorów nie można jednak wykluczyć ich powstawania, tak jak odczuwania dymu z wędzarni. Wielkość tygodniowej produkcji określono na 4,5 tony tygodniowo, co w miesiącu daje liczbę ok. 20 ton, rocznie zaś wielkość ta przekracza 220 ton.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zważywszy na charakter przedsięwzięcia, wielkość planowanej produkcji, rodzaj emisji nie sposób za sądem I instancji przyjąć iż ma on charakter nieuciążliwego, dającego się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonej na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Nieuciążliwy zakład rzemieślniczy to taki zakład, z którego działalnością nie będą się wiązać żadne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Pojęcia nieuciążliwości nie można utożsamiać z zakładem, generującym różnego rodzaju emisje, którego dopuszczalność zlokalizowania, na określonym terenie zależy od tego, czy mieszczą się one w wielkościach dopuszczonych przez ustawodawcę. Sporna inwestycja zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt.81 i 86 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko( dz.U, z 2004r Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Badając dopuszczalność spornej inwestycji należało mieć na względzie postanowienia całego aktu prawa miejscowego i dopuszczonych na jego obszarze przedsięwzięć. Analiza ta prowadzi do wniosku, że rada gminy rozróżniła pojęcie zakładów rzemieślniczych od zakładów rzemieślniczych nieuciążliwych. Pozwala to tym bardziej przyjąć, że w świetle postanowień planu zakład generujący jakiekolwiek uciążliwości nie może być uznany za nieuciążliwy w rozumieniu normy zawartej w §4 pkt.1 planu, w konsekwencji za niedopuszczalne uznać należało zlokalizowanie go na obszarze, objętym symbolem R-O.

W tej sytuacji wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, które czyni niedopuszczalnym lokowanie planowanego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem, Naczelny Sąd Administracyjny za zbędne uznał ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W istocie bowiem sprzeczność inwestycji z postanowieniami planu skutkować musi a limine oddaleniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji zakładu przetwórstwa mięsnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.