Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1438/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3 i pkt 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skarg Gminy O. i Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Działając z wniosku z dnia 29 października 2009 r. G. i M. M. współwłaścieli działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w N., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) wszczął postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przez Gminę O. oświetlenia ulicznego wzdłuż ulicy [...] w N. Po ustaleniu, że nowowybudowana sieć elektroenergetyczna oraz oświetleniowa biegnie od słupa energetycznego na posesji nr [...] przy ul. [...] w T., aż do słupa posadowionego na posesji przy ul. [...] w N. organ postępowaniem tym objął także ten drugi odcinek zrealizowanej sieci. Przedmiotowe oświetlenie wraz z napowietrzną siecią elektroenergetyczną biegnie na odcinku ok. 600 m wzdłuż obu ulic znajdujących się w N. oraz T. i składa się z 19 słupów betonowych, na których zawieszono kable zasilające i kabel oświetleniowy, bądź pojedynczy kabel. Słupy zostały umieszczone w odległości 1,63 – 270 od krawędzi jezdni ul. [...] (T.) oraz 2,60 od krawędzi jezdni ul. [...] (N.). Na części słupów umieszczonych zostało 5 lamp oświetleniowych. Na kilku słupach poprowadzono także prowizoryczny przewód energetyczny dostarczający energię dla 5 działek położonych przy ul. [...] w T.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że przedmiotową napowietrzną linię elektroenergetyczną oświetlenia ulicznego Gmina O. zrealizowała samowolnie w latach 2007 - 2008. Część opisanej sieci biegnąca wzdłuż ul. [...] w N. została zrealizowana na terenie, gdzie obowiązuje plan miejscowy, natomiast pozostał część położona w T. na terenie, gdzie plan taki nie obowiązuje. Mimo to Gmina nie dysponowała decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Obok małżonków M., którzy domagali się usunięcia dwóch słupów znajdujących się na ich nieruchomości, usunięcia także dwóch innych słupów posadowionych tym razem na nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. składającej się z działek nr [...] i [...] domagał się również właściciel tych działek G. W.

Mając na uwadze stanowisko właścicieli obu nieruchomości oraz w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne PINB decyzją z dnia [...] r. opartą na przepisie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca – Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał Gminie O. rozbiórkę tej samowolnie zrealizowanej napowietrznej sieci elektroenergetycznej na całym jej odcinku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...] WINB) uznał orzeczony nakaz rozbiórki za przedwczesny i decyzją z dnia [...] r. uchylił opisaną decyzję PINB i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu nakazał organowi I instancji stworzenie inwestorowi możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanej sieci w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na Gminę O. obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. W szczególności zobowiązał on inwestora do przedłożenia:

- decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego odnoszącą się do przedmiotowej napowietrznej sieci elektroenergetycznej,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego tej inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

- oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- uzgodnień branżowych z gestorami sieci uzbrojenia terenu o braku kolizji wybudowanej sieci z innym uzbrojeniem terenu,

- warunków technicznych podłączenia do sieci elektroenergetycznej.

Wobec tego, że inwestor nie wywiązał się w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków PINB realizując obowiązek przewidziany w art. 48 ust. 4 Prawa budowanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], ponownie orzekł rozbiórkę opisanej sieci elektroenergetycznej oświetlenia ulicznego na całej jej długości.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina O. reprezentowana przez jej Wójta. Zarzuciła niezgodność zaskarżonej decyzji z art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – aktualnie j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Zdaniem Gminy decyzja PINB została ponadto wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty domagała się ona uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania Gmina O. przyznała, że nie wywiązała się z obowiązku przedłożenia w nakazanym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z dnia [...] r. Wskazała jednak, że uzyskanie przedmiotowych dokumentów tak krótkim czasie przy zawiłych, czasem niezrozumiałych i nielogicznych przepisach graniczy z cudem lub staje się wręcz niemożliwe. Wójt Gminy podniósł następnie, że w dniu 27 marca 2012 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o wyłączenie go od załatwienia sprawy lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a SKO postanowieniem z dnia [...] r. jako organ właściwy wskazało Wójta Gminy B. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji do tego wyznaczonego organu Gmina złożyła w dniu 22 maja 2012 r., a wobec braku zgody stron i składnych przez nie licznych wniosków postępowanie to nie zostało dotychczas zakończone. Wnosząca odwołanie strona podała następnie, że prowadzone są rozmowy z właścicielami nieruchomości w sprawie zgody na usytuowanie przedmiotowej sieci na ich gruntach. W przypadku zaś braku takiej zgody firma projektowa rozważa także możliwość innego usytuowania przedmiotowej sieci oświetleniowej.

W ocenie Gminy powołane okoliczności faktyczne dowodzą, że PINB wydając zaskarżona decyzję z uwagi na niedotrzymanie przez Gminę terminu dostarczenia dokumentów umożliwiających legalizację wybudowanej sieci oświetleniowej nie wziął pod uwagę złożoności sprawy oraz stanowiska stron postępowania. Tym samym orzeczony nakaz rozbiórki, będący najdalej idącą sankcją prawną stanowi nadużycie prawa, skoro istnieje możliwość doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wnosząca odwołanie wskazała także, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na wniosek mieszkańców i wpłynęła w zdecydowany sposób na poprawę bezpieczeństwa na obszarze Gminy. Ponadto umożliwiła ona właścicielom nieruchomości doprowadzenie zasilania energetycznego na place budowy nowych domów.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w podstawie prawnej tego orzeczenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy zreferował dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że bezspornie napowietrzną linię sieci elektroenergetycznej oświetlenia ulicznego zlokalizowaną wzdłuż ul. [...] w N. i wzdłuż ul. [...] w T. samowolnie zrealizowała Gmina O. na przełomie 2007 - 2008 roku. [...] WINB stwierdził następnie, że "A" S.A. nie jest właścicielem przedmiotowej sieci, co wynika z pism Oddziału tej Spółki z dnia 1 oraz 11 czerwca 2010 r. W pismach tych spółka ta oświadczyła, że na istniejących już słupach zainstalowała jedynie przyłącze elektroenergetyczne zasilające budynek na jednej z działek. Organ odwoławczy zanalizował następnie podstawę prawną, na jakiej oparta została decyzja PINB stwierdzając, że procedura legalizacyjna prowadzona na podstawie art. 48 Prawa budowlanego może zakończyć się na dwa sposoby, albo przez zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, albo przez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Ta druga możliwość wchodzi zaś w grę, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Odnosząc się w tym kontekście do argumentów powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji [...] WINB stwierdził, że nakładając na sprawcę samowoli budowlanej obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego PINB dał mu szansę przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Żadnego z żądanych dokumentów inwestor jednak nie przedstawił, a jedynie poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił też, że o spełnieniu wymogu przedłożenia dokumentów , o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego można mówić tylko w przypadku dostarczenia ich kompletu. W szczególności częściowe wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem organu nie może być uznane jako działanie wyczerpujące dyspozycję art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Niespełnienie zaś w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w oparciu o omawiany przepis zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. [...] WINB podkreślił jednocześnie, że przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nie zakreślają sztywnego terminu, w jakim winny zostać złożone dokumenty umożliwiające legalizację obiektu, a termin taki powinien być dostosowany do zakresu obowiązków nałożonych na inwestora. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał również na procesowy charakter tego terminu i w związku z tym możliwość jego przedłużenia. Ne można jednak wyznaczać omawianego terminu w sposób pozwalający prowadzić postępowanie legalizacyjne przez okres kilku lat i to w sytuacji, gdy szanse jego powodzenia są mgliste. W niniejszej sprawie inwestor zresztą nie wystąpił nawet o przedłużenie wyznaczonego przez PINB terminu, ani przed jego upływem, ani też po jego upływie. Tym samym skoro brak było wniosku o przedłużenie terminu w celu wykonania nałożonych obowiązków to nie można - zdaniem [...]WINB - uwzględnić argumentów podniesionych w odwołaniu Gminy O. odwołujących się do złożoności sprawy. [...]WINB dodał, że gdyby nawet dopiero na etapie postępowania odwoławczego Gmina przedłożyła wymagane dokumenty to byłby skłonny uchylić zaskarżoną decyzję. Przesłanką do uchylenia orzeczonego nakazu rozbiórki nie może jednak być zawarta w odwołaniu informacja o tym, że inwestor podjął działania zmierzające do uzyskania niektórych spośród wymaganych dokumentów. Uchylenie zaskarżonej decyzji w opisanej sytuacji stanowiłoby jednocześnie wyraz nieuzasadnionej preferencji dla jednej ze stron postępowania. Dodał też, że postępowanie w sprawie toczy się już trzeci rok, a od daty wydania przez PINB postanowienia nr [...] minął już bez mała rok.

Zdaniem organu odwoławczego argumentami przemawiającymi za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie może być także wykonanie przedmiotowej inwestycji na prośbę mieszkańców i jej społeczna użyteczność, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują aby tego rodzaju okoliczności mogły uzasadniać legalizację samowolnie wybudowanego obiektu. W ocenie [...]WINB stanowiąca przestępstwo stwierdzona samowola budowlana winna zostać oceniona jako szczególnie naganna, bowiem dopuścił się jej podmiot publiczny.

Organ podkreślił wreszcie brak dysponowania przez Gminę O. prawem do nieruchomości, na których została zrealizowana sporna inwestycja. Zwrócił uwagę, że skoro wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę to sprawcę samowoli budowlanej nie można traktować lepiej od podmiotu ubiegającego się o takie pozwolenie. Dodał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek osób, które nie wyrażały zgody na wzniesienie na ich gruntach przedmiotowej linii elektroenergetycznej, a odwołująca się Gmina sama podniosła, iż nie posiada zgody właścicieli części nieruchomości na przeprowadzenie tej linii przez ich grunty. [...]WINB zauważył także, że w przedmiotowej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy regulujące wywłaszczanie nieruchomości na cel publiczny, bowiem inwestycja została już zrealizowana.

Na opisaną decyzję [...]WINB wniesione zostały skargi Gminy O. oraz Prokuratora Okręgowego w G. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1441/12, sprawy z obu tych skarg połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Gmina O., działająca przez jej Wójta, zarzuciła w swojej skardze wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisow postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 i art. 49 Prawa budowlanego. W oparciu o te zarzuty skarżąca Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że napowietrzna sieć elektroenergetyczna został zrealizowana wzdłuż gminnych dróg publicznych i stanowiła inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Celem tej inwestycji było i jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, poprawę jakości ich życia oraz bezpieczeństwa. Sieć ta umożliwiła także aktywizację tych terenów dla potrzeb inwestycyjnych związanych z budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym. Realizacja oświetlenia została przeprowadzona zgodnie ze sztuka budowlaną i z materiałów posiadających wszystkie wymagane atesty. W sprawie nie zaistniały zatem negatywne przesłanki uniemożliwiające legalizację przedmiotowej sieci wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Gmina O. podkreśliła, że już w odwołaniu od decyzji PINB zwróciła uwagę na względy proceduralne, które przesądzały i nadal przesądzają o niemożliwości złożenia kompletu żądanej dokumentacji. W szczególności z uwagi na nieuregulowany stan prawny części nieruchomości, przez które przebiega przedmiotowa sieć oświetleniowa oraz stanowisko zajmowane przez Wójta Gminy B. będącego gospodarzem postępowania lokalizacyjnego nie może zostać wydana decyzja kończąca to postępowanie. Pominięcie tych kwestii narusza zaś wskazane przepisy postępowania administracyjnego., a to art. 7 art. 77 § 2 art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Gminy powyższe dowodzi, że brak realizacji do dnia wniesienia skargi żądania PINB zawartego w postanowieniu z dnia [...] r. nie wynika z całą pewnością z przyczyn wskazanych przez [...]WINB. Wywody zamieszczone w zaskarżonej decyzji nie odnoszą się do wyjaśnienia przyczyn, z których powodu nie można było przedłużyć postępowania przed PINB. Organ ten nie wziął także pod uwagę, że wszelkie materialnoprawne przesłanki wynikające z art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego mogą zostać spełnione i istnieje prawdopodobieństwo ich spełnienia., a wydanie zaskarżonej decyzji "przerwało tok postępowania" i "przydało okolicznościom czasowym bezwzględne pierwszeństwo". Organ pominął także okoliczność, że akta sprawy nie zawierają jednoznacznych dowodów uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w powiązaniu z postanowieniem wydanym przez PINB. Gmina podkreśliła, że nie można jej zarzucić bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a zaskarżoną decyzję należy uznać za przedwczesną z wyżej przytoczonych powodów.

W skardze Prokuratora Okręgowego w G. zarzucono wydanie decyzji [...]WINB z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a także z obrazą art. 7 i art. 77 oraz art. 10 k.p.a. Naruszenia pierwszego z tych przepisow Prokurator upatrywał w wadliwie sformułowanym nakazie rozbiórki obejmującym w jego przekonaniu tylko kable (część napowietrzną obiektu), a pomijającym betonowe słupy podtrzymujące nielegalną instalację elektryczną. W opinii organu ochrony prawnej gdyby nawet przyjąć, że orzeczony nakaz rozbiórki obejmuje także przedmiotowe słupy to i tak orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego zarzucić należy niejednoznaczne sformułowanie tego nakazu. Decyzja powinna bowiem czynić zadość wymogom formalnym, a rozstrzygnięcia w sprawie nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, bowiem konkretyzuje ono uprawnienia i obowiązki jej adresata.

Rozwijając zarzuty naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania administracyjnego Prokurator Okręgowy w G. zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez te organy postępowania dowodowego. Podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, na jakich konkretnie działkach została wybudowana sporna sieć oświetleniowa i kto jest właścicielem tych działek. W aktach sprawy znalazły się bowiem jedynie wypisy z rejestru gruntów przeznaczone jedynie do użytku służbowego i nie poświadczono ich zgodności z oryginałem. Wypisy te nie zostały opatrzone także podpisami osób, które je wydały i stosownymi pieczątkami, a zatem nie mogły stanowić dowodu w rozumieniu art. 76 k.p.a. Właściciele działek nie zostali także przesłuchani przez organ, aczkolwiek część z nich uczestniczyła w oględzinach spornej inwestycji przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2010 r. Udział właścicieli działek w tych oględzinach sprowadzał się jednak tylko do odebrania od nich oświadczeń dotyczących zgody na posadowienie na ich gruntach słupów i sieci energetycznej. Nie zostali oni natomiast przesłuchani na okoliczności związane z budową sieci energetycznej. Prokurator wskazał także, że do udziału w sprawie został dopuszczony J. K. jedynie na podstawie złożonego przez niego oświadczenia, iż jest spadkobiercą ujawnionym w ewidencji gruntów po zmarłym właścicielu nieruchomości.

W ocenie Prokuratora w sprawie doszło także do naruszenia przez PINB art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przed wydaniem decyzji zawiadomienia stron postępowania o zebraniu materiału dowodowego i zapewnienia im możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Zarzut naruszenia tego przepisu Prokurator skierował także do [...]WINB, który nie zawiadomił go o zebraniu w sprawie materiału dowodowego mimo, że w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. zgłosił on temu organowi swój udział w postępowaniu.

Odpowiadając na wniesione skargi [...]WINB podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu swoich decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą Gminę organ stwierdził, że jej wywody dotyczące decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji dotyczyły jedynie części nałożonych na skarżącą obowiązków. Organ podkreślił jednocześnie, że termin wykonania obowiązków wyznaczany na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego winien z jednej strony umożliwiać stronie realizację nałożonych obowiązków, ale z drugiej strony nie może on być zbyt długi, gdyż stanowiłby czasową legalizację popełnionej samowoli.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Prokuratora organ odwoławczy wskazał, że nie było konieczne sięgać po inne niż znajdujące się w aktach sprawy wypisy i wyrysy z rejestru gruntów. W szczególności w ocenie [...]WINB wystarczającym było uzyskanie nieodpłatnych informacji w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne ( Dz. U. Nr 64, poz. 565). Zdaniem organu w toku postępowania brak było także konieczności przesłuchania właścicieli działek, gdyż Gmina nie kwestionowała, że była samodzielnym inwestorem w tej sprawie oraz nie wskazywała na udział innych podmiotów w tym przedsięwzięciu. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., II GSK 527/10, [...]WINB wskazał, że obowiązki organów dotyczące podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy nie mogą być absolutyzowane. Nie można w szczególności zasadnie zarzucić organowi naruszenia obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, jeżeli strona stawiająca ten zarzut nie podejmowała żadnych działań umożliwiających organowi zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Dostrzegając zasadność zarzutu naruszenia przez PINB art.10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Za niezasadny uznał także zarzut nieprecyzyjnego określenia w sentencji decyzji podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, dowodząc, iż wystarczającym było posłużenie się ustawowym terminem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada zatem, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie jest przy tym związany, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. – Sąd orzeka wreszcie w granicach sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania tego aktu.

Uwzględniając skargę na decyzję, Sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznając wniesioną skargę w ramach powołanych przepisów Sąd uznał, że została ona wydana z poszanowaniem przepisów prawa materialnego, a naruszenia przepisów prawa procesowego mające miejsce w toku postępowania administracyjnego, które zostały dostrzeżone przez wnoszącego skargę Prokuratora nie miały wpływu na wynik sprawy.

W świetle przepisów Prawa budowlanego roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28 – 30 ustawy). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Niespełnienie nałożonych tym przepisem obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca Gmina O. bez wymaganego pozwolenia na budowę zrealizowała napowietrzną sieć elektroenergetyczną oświetlenia ulicznego na odcinku między miejscowościami N. i T. oraz częściowo w obszarze obu tych miejscowości. W świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie ma żadnych wątpliwości, na jakich nieruchomościach położonych w N. oraz T. przedmiotowa sieć została zrealizowana. Odnosząc się do zastrzeżeń Prokuratora Okręgowego w G. odnośnie braku precyzyjnych ustaleń dotyczących zaś właścicieli przedmiotowych nieruchomości i poprzestanie w tym względzie na niezweryfikowanych i niepoświadczonych za zgodność wypisach z ewidencji gruntów wskazać trzeba, że brak jest dowodów wskazujących na pozbawienie udziału w sprawie, któregoś z właścicieli nieruchomości, po których przebiega sporna sieć. Ponadto zarzut pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu i w konsekwencji domaganie się na tej podstawie wznowienia postępowania administracyjnego może być skutecznie zgłaszany tylko przez stronę pozbawioną takiego udziału w sprawie. Dodać także przyjdzie, że przymiot stron w kontrolowanym postępowaniu przysługiwał aż 54 podmiotom i w związku z tym dostrzec należy, że w przypadku gdyby Gmina O. w sposób zgodny z prawem przystąpiła do realizacji spornej sieci oświetleniowej w części postępowań poprzedzających udzielenie pozwolenie na budowę zastosowanie miałby art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), czy ewentualnie w zw. z art. 118 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Za zasadny uznać trzeba jednak zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zamiarze wydania decyzji Prokuratora, który zgłosił temu organowi swój udział w postępowaniu i uniemożliwienie mu tym samym wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także naruszenie tego przepisu przez PINB w związku z zaniechaniem zawiadomienia wszystkich stron postępowania o zamiarze wydania decyzji. W ocenie składu orzekającego opisane naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., aczkolwiek naganne, pozostały jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Chybiony w ocenie Sądu był z kolei sformułowany w skardze Prokuratora zarzut błędnego określenia zakresu orzeczonego nakazu rozbiórki przez wskazanie, że obejmować ma on tylko napowietrzną sieć elektroenergetyczną, gdy tymczasem samowolą budowlaną objęte została nie tylko sieć elektroenergetyczna oświetlenia ulicznego, ale także betonowe słupy w określonej ilości.

W ocenie Sądu zamieszczony w sentencji decyzji organu I instancji oraz w nagłówku decyzji organu odwoławczego opis odnoszący się do podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego nawiązuje bowiem wprost do terminologii ustawowej na co zasadnie wskazał [...]WINB w odpowiedzi na skargę Prokuratora. Napowietrzną sieć elektroenergetyczną oświetlenia ulicznego zaliczyć należy bowiem do budowli, o jakich jest mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zauważyć jednocześnie trzeba, że tego rodzaju sieć będącą budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami ustawodawca w zaliczył do obiektów budowlanych nie będących budynkami, ani obiektami małej architektury (art. 3 pkt 1 lit b Prawa budowlanego). Tego rodzaju obiekty budowlane stosownie do art. 3 pkt 3a omawianej ustawy zaliczone zostały jednocześnie do obiektów liniowych, których charakterystycznym parametrem jest długość. W ostatnio wymienionym przepisie jest mowa w szczególności o linii i trakcji elektroenergetycznej, czy linii kablowej nadziemnej. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2017/10, wskazać trzeba, że pomocne dla zrozumienia pojęć użytych w art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego może być odwołanie się do dalszych postanowień tej ustawy. Z jej przepisów wynika zaś, że o tego rodzaju obiektach budowlanych jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 tej ustawy oraz w załączniku do tej ustawy, w którym sieci elektroenergetyczne zaliczono do kategorii XXVI obiektów budowlanych. Z oczywistych względów pojęcie napowietrznej sieci elektroenergetycznej obejmować musi wreszcie nie tylko przewody, ale także słupy, na których przewody te zostały zawieszone. Reasumując słupy, na których zawieszone są kable służące do przesyłania energii elektrycznej stanowią jedynie część obiektu budowlanego, jakim jest napowietrzna sieć elektroenergetyczna. Rację przyznać należy zatem [...]WINB, że przepisy prawa budowlanego posługują się, co do zasady nazwami obiektów budowlanych jako całości, bez wnikania w ich konstrukcję, elementy składowe lub cechy rodzajowe. Zarzut sformułowany w skardze Prokuratora byłby zaś zasadny, gdyby nakazem rozbiórki nie została objęta cała sieć elektroenergetyczna i należałoby przykładowo pozostawić legalnie wybudowane jej części w postaci kilku słupów.

Zaznaczyć należy, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać - na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy - na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się zaś z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na Gminę O. postanowieniem z dnia [...] roku określone obowiązki wymienione w art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązując ją do przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2012 r. szeregu dokumentów oraz pouczając o skutkach nie wywiązania się w terminie z nałożonych obowiązków.

Skarżąca Gmina mimo to nie przedstawiła organowi w zakreślonym terminie żadnego ze wskazanych dokumentów nie wystąpiła także o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Zatem słusznie organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że w takiej sytuacji jest on zobowiązany do orzeczenia nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, wydaje się nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Dodać należy, że decyzja PINB oparta na przepisie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego została wydana w sprawie dopiero w dniu [...] r., a zatem po upływie kolejnych dwóch miesięcy od terminu, w jakim Gmina miała dostarczyć wymagane dokumenty.

Odnosząc się do argumentacji użytej w skardze Gminy O. odwołującej się do charakteru samowolnie zrealizowanego obiektu stanowiącego inwestycję celu publicznego oraz do pełnionych przez ten obiekt funkcji zapewniających poprawę bezpieczeństwa i jakości życia mieszkańców wskazać należy, że Sąd, jak wyżej już wskazano, bada wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, a zatem nie ocenia kontrolowanego aktu pod kątem jego słuszności, czy też celowości. Przepisy obowiązującego Prawa budowlanego nie zezwalają też, ani tym bardziej nie nakazują, aby w różny sposób traktować sprawców samowoli budowlanej w zależności od rodzaju podmiotu, który dopuścił się samowoli, czy w zależności od motywacji jaką kierował się ten podmiot. W szczególności przepisy te nie zezwalają na różnicowanie stosowanych sankcji administracyjnoprawnych w zależności od tego czy sprawcą samowoli budowlanej jest podmiot publicznoprawny czy podmiot będący osobą fizyczną czy niepubliczną osobą prawną. Zgodnie z zasadą praworządności sformułowaną w art. 7 Konstytucji R.P organy władzy publicznej, do których należy bez wątpienia zaliczyć wójtów działających jako organy wykonawcze gmin, są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do powołanej zasady należy zatem oczekiwać od takich podmiotów, że będą one we wszystkich swoich działaniach przestrzegać norm prawnych, a w szczególności nie będą nadużywać swoich uprawnień i pozycji ze szkodą dla wolności i praw innych podmiotów. Naruszenie zaś tej zasady spotkać się winno zaś ze zdecydowaną reakcją ze strony innych organów władzy publicznej.

W uzupełnieniu przeprowadzonych rozważań podkreślić trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej prowadzona jest w interesie inwestora, jednakowoż sprawca samowoli budowlanej nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku powinien się on liczyć jednak z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadnie podkreślił także organ odwoławczy, że dopiero wykonanie przez inwestora wszystkich nałożonych na niego obowiązków pozwala na zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o jakiej jest mowa w art. 49 ust. ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. .

W podsumowaniu stwierdzić zatem przyjdzie, że kategoryczne brzmienie przepisów Prawa budowlanego normujących kwestie trybu postępowania ze sprawcami samowoli budowlanej nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, a wynikająca z przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego procedura postępowania w odniesieniu do budowy obiektów, na których realizację wymagane jest pozwolenie na budowę stanowi jedyną prawną drogę legalizacji takiej samowoli budowlanej.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa materialnego i nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu nakazującym Sądowi ich wzruszenie. W tym stanie rzeczy wniesione skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.