Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1348/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 2.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia R. S. (dalej "Skarżącego") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwatora") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M. - utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] marca 2018 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Burmistrz Miasta M. (dalej "Burmistrz") wniósł do Konserwatora o uzgodnienie w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz.1073 ze zm.), dalej "ustawy planistycznej", projektu decyzji, ustalającej na wniosek Skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego o klatkę schodową oraz zabudowę tarasu na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji").

2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Konserwator odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu, stwierdzając co następuje: (-) charakterystycznym elementem istniejącego budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem inwestycji (wybudowanego w latach ok. [...]), jest czterokolumnowy portyk, (-) zrealizowanie planowanej inwestycji, mającej polegać na zabudowie w/w portyku i dobudowie z jego lewej strony klatki schodowej, doprowadziłoby do niepożądanego zdeformowania elewacji frontowej budynku, tj. jego najcenniejszego z architektonicznego punktu widzenia elementu.

3. Skarżący wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Konserwatora, podnosząc następujące kwestie: (-) przedmiotowy budynek pochodzi z [...] r. i został podzielony na dwie części, mające różnych właścicieli, (-) wejście do budynku i klatka schodowa, umożliwiająca korzystanie z pomieszczeń na poddaszu, znajduje się w części budynku położonej na działce nr [...], a zatem należącej do innego właściciela, (-) zamiarem Skarżącego jest wybudowanie klatki schodowej z wejściem na parter i piętro we własnej części budynku.

Do zażalenia dołączono m.in.: inwentaryzację architektoniczną budynku z [...] r. zawierającą opis i rzuty, uwzględniającą podział na dwa odrębne lokale mieszkalne oraz postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], którym dokonano podziału spadku i zniesiono współwłasność nieruchomości pierwotnej, tj. działki nr [...] obręb [...] w M. oraz nałożono obowiązek zamurowania wszystkich otworów (w tym drzwi wewnętrznych) na ścianie wspólnej, przebiegającej między budynkami mieszkalnymi posadowionymi na działkach nr [...] i [...].

III. Jak już wskazano, zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Minister rozpatrzył zażalenie Skarżącego na postanowienie Konserwatora z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając w/w orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przesłanką do obligatoryjnego przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania o uzgodnienie przedłożonego projektu, wynikającą z art. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej, jest okoliczność, iż budynek, będący przedmiotem inwestycji, jest objęty ochroną konserwatorską. Przedmiotowy budynek - [...] "[...]" ("[...]") - został wymieniony w załączniku nr [...] "wykazie obiektów o charakterze zabytkowym, znajdujących się w granicach zabytkowego rdzenia miasta M." (pod ówczesnym numerem policyjnym [...]) do decyzji Konserwatora Zabytków W. z [...] stycznia 1988 r. wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta M. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że "M. jako zespół o unikalnych walorach krajobrazowo - urbanistycznych i architektonicznych obejmuje obszar w granicach określonych w załącznikach i mapie. Na terenie miasta znajduje się wiele obiektów o charakterze zabytkowym (wykaz w załączniku) zaprojektowanych przez wybitnych architektów polskich, m.in. J. H., J. S., C. P., B. P., S. in. Specyficzny organizm miasta ukształtował się w oparciu o plan letniska M. opracowany [...] E. ok. [...] r. i odznacza się swobodnym układem ulic, skalą zabudowy, charakterem elewacji i dachów, a przede wszystkim ogólną harmonią przyrody i zabudowy".

Ponadto, [...] "[...]" ("[...]") przy ul. [...] w M. posiada opracowaną kartę adresową gminnej ewidencji zabytków z 2008 r. (sprzed nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w 2010 r.) oraz aktualną kartę adresową, przedstawioną do uzgodnienia z organem konserwatorskim (z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że aktualnie trwa procedura uzgodnienia zasobu gminnej ewidencji zabytków).

2. Planowana inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie [...] "[...]" ("[...]") w jej fragmencie usytuowanym na działce nr [...], obejmującym frontową część z portykiem. Inwestor planuje zabudowę czterokolumnowego ganku i dobudowę klatki schodowej z jego lewej strony. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 14 m od granicy działki drogowej nr [...]- ul. [...]; powierzchnia zabudowy może zająć 8-18 % powierzchni działki; należy pozostawić min. 70% biologicznie czynnej powierzchni działki. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego od strony ul. [...] ustalono między 13 - 17,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego ustalono między 3,5 - 7,0 m; dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych od 15 do 450; kierunek głównej kalenicy niezależny od frontu działki.

3. Do kompetencji organu ochrony zabytków należy dokonanie kontroli planowego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie zgodności z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ocenienie, czy to zamierzenie jest dopuszczalne, czy też nie. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ ochrony zabytków jest obowiązany kierować się ustawowymi obowiązkami, określonymi w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle regulacji art. 4 ww. ustawy przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i apewnienia właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszają wartości zabytkowych przedmiotowej [...] i zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta M.

Uzasadnienie decyzji z 1988 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno - krajobrazowego M. pozwala przyjąć, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r. przedmiotem ochrony konserwatorskiej układ urbanistyczny miasta we wskazanych w decyzji granicach oraz obiekty o indywidualnych walorach zabytkowych wymienione w załączniku nr [...] do decyzji. W myśl art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego i położonych w jego obrębie budynków odznaczających się indywidualnymi wartościami artystycznymi, historycznymi i naukowymi ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania miasta oraz jego kompozycji przestrzennej i skali zabudowy oraz zachowanie najcenniejszych elementów tego zespołu, często zaprojektowanych przez uznanych polskich architektów. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Istotne dla zachowania walorów zabytkowych chronionej części miasta jest utrzymanie jego historycznej, nieprzekształconej, oryginalnej zabudowy.

4. Minister w pełni podziela stanowisko Konserwatora, zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Bezspornym jest bowiem, że przebudowa i rozbudowa [...] "[...]" ("[...]") obejmująca zabudowę czterokolumnowego ganku i dobudowę klatki schodowej w elewacji frontowej będzie miała deprecjonujący wpływ i naruszy gabaryty oraz spójność kompozycyjną bryły i elewacji frontowej budynku mieszkalnego, posiadającego wartość artystyczną i historyczną. Nieodwracalnemu zniszczeniu ulegnie najbardziej charakterystyczny, dekoracyjny element [...] - portyk, będący w znacznym stopniu nośnikiem jej wartości zabytkowych. Poprzez rozbudowę budynku o klatkę schodową znacznemu zniekształceniu ulegnie bryla budynku zachowana dotychczas w stylu dworkowym. W wyniku realizacji inwestycji dojdzie do zatarcia cech stylowych budynku. Tym samym, uszczerbek na wartości poniesie też przedmiotowy zespól urbanistyczno-krajobrazowy miasta M. poprzez uszczuplenie autentycznej, oryginalnej substancji budowlanej z okresu formowania się letniska. Wtórne ingerencje i przekształcenia budynków współtworzących chroniony zespół mają wpływ zarówno na obniżenie indywidualnych walorów tych budynków, jak i na zespół postrzegany jako całość ukształtowaną w konkretnym okresie historii, mającą pewne cechy wspólne. Powinnością organu ochrony zabytków jest niedopuszczenie do przekształceń skutkujących deprecjacją wartości zabytków.

5. Odnosząc się do podnoszonej w treści zażalenia kwestii datowania przedmiotowej [...] należy stwierdzić, że wykonana w 1975 r. inwentaryzacja budynku nie jest dowodem na jego wybudowanie w [...] r. Autor opracowania nie powołuje się na żadne dokumenty poświadczające taką datę powstania budynku. Jednocześnie, dla rozstrzygnięcia zapadającego w niniejszej sprawie data powstania [...] "[...]" ("[...]") nie ma decydującego znaczenia wobec bezspornych cech stylowych i wartości artystycznych tego budynku oraz jego przynależności do zespołu najbardziej wartościowych obiektów wymienionych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

6. Odnosząc się do załączonego do zażalenia postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...] (dalej także "postanowienia SR"), którym dokonano podziału spadku i zniesiono współwłasność nieruchomości oraz nałożono obowiązek zamurowania wszystkich otworów (w tym drzwi wewnętrznych) na ścianie wspólnej, przebiegającej między wydzielonymi w obrębie historycznego budynku nieruchomościami lokalowymi przynależnymi do działek nr [...] i [...], organ odwoławczy zauważa, że powyższe postanowienie nie zobowiązuje właściciela działki nr [...] do wybudowania odrębnej klatki schodowej i zabudowy ganku. Ze względów konserwatorskich obsługę komunikacyjną wydzielonej nieruchomości należy zapewnić w obrębie istniejącej bryły budynku. Ustalenia stron postępowania sądowego w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności zatwierdzone postanowieniem właściwego sądu nie przesądzają o konieczności zaakceptowania zamierzenia budowlanego strony przez organ ochrony zabytków, którego zadaniem jest ocena wpływu tego zamierzenia na zachowanie wartości zabytku i na tej podstawie orzeczenie o dopuszczalności inwestycji bądź braku akceptacji ze stanowiska konserwatorskiego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przebudowa i rozbudowa przedmiotowej [...] niekorzystnie zmieniłaby bryłę, gabaryty, proporcje budynku i pozbawiłaby go cech stylowych.

7. Reasumując, przedłożenie interesu społecznego nad interes strony w omawianej sprawie jest uzasadnione i wynika z obowiązku ochrony indywidualnej wartości [...] "[...]" ("[...]") i walorów zespołu urbanistyczno-krajobrazowego M. Mając na celu trwałe zachowanie i ochronę tych zabytków należy uznać, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

IV. Pismem z dnia 10 maja 2018 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] marca 2018 r., podnosząc przeciwko w/w postanowieniu następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie dokumentów przedłożonych przez Skarżącego, potwierdzających, iż przebudowa [...] "[...]" ("[...]") położonej w M., polegająca na wybudowaniu klatki schodowej, jest konieczna w celu umożliwienia korzystania z budynku w związku z jego podziałem;

- niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ przyjął, iż przedmiotowy budynek pochodzi z ok. [...] r., podczas gdy zgodnie z przedłożoną przez Skarżącego inwentaryzacją został on wybudowany w [...] r.;

- brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego przebudowy [...] "[...]" ("[...]") w M. w zakresie zabudowy tarasu;

- brak wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego przebudowy [...] "[...]" ("[...]") w M.;

b) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia wątpliwości poczynionych w zarzutach zawartych w zażaleniu;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ I instancji w sytuacji, gdy było ono wydane z naruszeniem przepisów prawa polegającym m.in. na braku powołaniu przez organ I instancji podstawy prawnej oraz brak uzasadnienia prawnego;

d) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

e) art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władzy publicznej - w konsekwencji powyższych uchybień;

f) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uznaniowej niezgodnej z zasadami uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, przez co organ uznał, iż interes publiczny jest ważniejszy aniżeli interes Skarżącego, w związku z czym doszło do ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez Skarżącego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego o klatkę schodową oraz zabudowę tarasu;

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy również w zakresie rozbudowy i przebudowy polegającej na zabudowie tarasu, podczas gdy organ nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń odnośnie tego przedsięwzięcia Skarżącego.

Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Zasadność pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji wynika z następujących przesłanek faktycznych (popartych stosowną dokumentacją w postaci inwentaryzacji architektonicznej oraz postanowienia SR o dziale spadku): (-) przedmiotowy budynek został podzielony na dwie części mające różnych właścicieli, (-) na w/w właścicieli został nałożony obowiązek zamurowania wszystkich otworów (w tym drzwi wewnętrznych) na ścianie wspólnej, przebiegającej między budynkami mieszkalnymi posadowionymi na działkach nr [...] i [...], (-) wejście do budynku i klatka schodowa, umożliwiająca korzystanie z pomieszczeń na poddaszu, znajdują się w części budynku położonej na działce nr [...], należącej do innego właściciela, (-) zamiarem Skarżącego jest w tej sytuacji wybudowanie klatki schodowej z wejściem na parter i piętro w części budynku, której jest właścicielem, (-) bez wzniesienia klatki schodowej Skarżący nie będzie mógł się dostać do swojej części budynku.

W świetle w/w okoliczności nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż tak określony zamiar inwestycyjny jest nie do przyjęcia pod względem konserwatorskim.

(ii) Konserwator nieprecyzyjnie uzasadnił, w jaki sposób planowana przebudowa wpłynęłaby negatywnie na wygląd zewnętrzny budynku oraz co miałoby przesądzać o tym, iż rozbudowa jest nie do przyjęcia pod względem konserwatorskim. Minister dodał do tej argumentacji równie nieprecyzyjną i mało zrozumiałą ocenę, iż w wyniku realizacji inwestycji uszczerbku miałby doznać zespół urbanistyczno - krajobrazowy miasta M.

(iii) Żadne z wydanych w sprawie postanowień nie spełnia wymogu stawianego aktom uznaniowym, tj. wymogu sporządzenia dostatecznie wyczerpującego uzasadnienia tego rodzaju aktu, szczegółowo wyjaśniającego przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przy wydaniu w/w aktów nie dokonano również, wbrew normie wynikającej z art.7 k.p.a., koniecznego wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.

(iv) Minister bezpodstawnie przyjął, iż inwentaryzacja budynku, sporządzona w 1975 r., nie jest dowodem na jego wybudowanie w [...] r. Organ na tę okoliczność podnosi jedynie, iż autor opracowania nie powołuje się na żadne dokumenty poświadczające taką datę powstania budynku, co zdaniem Skarżącego, nie stanowi argumentu uzasadniającego przyjęte przez organ stanowisko. W tym zakresie organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, aby ustalić datę wybudowania przedmiotowego budynku.

(v) Wadliwie przyjął Minister, iż postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt: [...], nie zobowiązuje właściciela działki nr [...] do wybudowania odrębnej klatki schodowej i zabudowy ganku, albowiem (zdaniem Ministra) z postanowienia tego miałoby wynikać, iż obsługę komunikacyjną wydzielonej nieruchomości należy zapewnić w obrębie istniejącej bryły budynku. Stanowisko Ministra nie uwzględnia tym samym logicznej zależności, iż skoro istniejący budynek ten został podzielony, a jednocześnie na właścicieli obu wydzielonych części nałożono obowiązek zamurowania wszystkich otworów (w tym drzwi wewnętrznych) na ścianie wspólnej, to korzystanie z części budynku, należącej do Skarżącego, jest możliwe tylko po przebudowie budynku. W tej sytuacji odmowa uzgodnienia takiej przebudowy przez organy konserwatorskiej niweczy skutki wyroku SR.

(vi) Żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do zamiaru zabudowania przez Skarżącego tarasu. Siłą rzeczy ten element planowanej inwestycji, realizowany z tyłu budynku, nie mógłby wpłynąć negatywnie na estetykę i elewację frontową.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 19 maja 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego przez organy konserwatorskie obu instancji na podstawie art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku objętego ochroną konserwatorską. Orzekając o odmowie żądanego uzgodnienia, organy stanęły na stanowisku, że realizacja planowanej inwestycji nie dałaby się pogodzić z wymogami w/w ochrony. Konkluzja ta jest w ocenie Sądu w pełni trafna, a zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia.

2. Stan prawny, regulujący kwestię uzgadniania przez organy ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przedstawia się następująco:

(i) Stosownie do art.53 ust.5 ustawy planistycznej przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie podkreśla się, że uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii, albowiem rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Uzgodnienie jest jednakże dokonywane w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, wskazał na "służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej". Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, CBOSA, przedstawiono pogląd, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, CBOSA). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w P. z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA)".

(ii) Stwierdzić należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zatem do art.4 w/w ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

W kontekście niniejszej sprawy należy wskazać na ustawową definicję "historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego", zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle której układ tego rodzaju to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz za oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Tym samym identyfikacja charakterystycznych cech chronionego układu urbanistycznego, przesądzających o jego walorach, cennych z punktu widzenia ochrony zabytków, musi opierać się na wyczerpującej analizie całokształtu cech kształtujących ten układ.

(iii) Zaznaczyć należy, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic w/w uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Objęcie przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską jest oparte na dwóch podstawach. Po pierwsze, z decyzji Konserwatora Zabytków W. z [...] stycznia 1988 r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół urbanistyczno - krajobrazowy miasta M., wynika że przedmiotowy budynek stanowi część tego zespołu. Po drugie, budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Ochrona konserwatorska budynku ma zatem dwa wymiary: 1) ochrona budynku jako części składowej większego obszaru, posiadającego walory zabytkowe, 2) ochrona samego budynku jako obiektu zabytkowego. W tej sytuacji słusznie przyjęły organy, iż ich powinnością było zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji, ujętej w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji, dałaby się pogodzić z wymogami ochrony konserwatorskiej zarówno przedmiotowej [...], jak i zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta M.

Wyraźnie zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie dopuszczalności uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji organy były zobowiązane kierować się przede wszystkim wymogami ochrony zabytków, co wykluczało możliwość przyznania priorytetowego znaczenia w niniejszej sprawie potrzebie optymalizacji sposobu korzystania przez Skarżącego z przysługującej mu części chronionego budynku. Bezspornie optymalizacja tego rodzaju leży w słusznym interesie Skarżącego i winna być wzięta pod uwagę w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, niemniej jej zaakceptowanie przez Konserwatora i Ministra zależało od ustalenia, że realizacja planowanej inwestycji, obejmująca jednoczesną rozbudowę i przebudowę części frontowej chronionego budynku, nie zagrozi tym cechom budynku, które przesądzają o jego zabytkowych walorach. Zgodne stanowisko obu organów, że realizacja inwestycji w oczywisty sposób wyklucza zachowanie w/w cech budynku, albowiem będzie się łączyła z zabudowaniem czterokolumnowego portyku (i dobudowaniem do niego klatki schodowej), nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu. Uznać bowiem należy i to już w oparciu o pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wymagającą zaawansowanej wiedzy specjalistycznej, iż w/w portyk stanowi cechę wyróżniającą budynku, a jego zabudowanie w zasadniczy sposób zmieni charakter budynku.

Nie sposób w tej sytuacji zakwestionować szczegółowej prognozy Ministra, że: (-) realizacja inwestycji miałaby deprecjonujący wpływ i naruszyłaby gabaryty oraz spójność kompozycyjną bryły oraz elewacji frontowej budynku mieszkalnego, posiadającego wartość artystyczną i historyczną, (-) nieodwracalnemu zniszczeniu uległby najbardziej charakterystyczny, dekoracyjny element [...] - portyk, będący w znacznym stopniu nośnikiem jej wartości zabytkowych, (-) w wyniku rozbudowy budynku o klatkę schodową znacznemu zniekształceniu uległaby bryła budynku, zachowana dotychczas w stylu dworkowym, (-) doszłoby wówczas do zatarcia cech stylowych budynku, (-) jednocześnie uszczerbek na wartości odniósłby również chroniony zespół urbanistyczno - krajobrazowy miasta, co wyniknęłoby z uszczuplenia autentycznej, oryginalnej substancji budowlanej z okresu formowania się letniska, (-) wtórne ingerencje i przekształcenia budynków współtworzących chroniony zespół mają wpływ zarówno na obniżenie indywidualnych walorów tych budynków, jak i na zespół postrzegany jako całość ukształtowaną w konkretnym okresie historii, mającą pewne cechy wspólne.

Należy wyraźnie stwierdzić, że już sama w/w okoliczność upoważniała organy do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Oznacza to, iż powoływane przez Skarżącego niezbadanie przez organy innego elementu inwestycji w postaci rozbudowy tarasu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wiąże się to z faktem, iż nawet założywszy zaakceptowanie przez organy inwestycji we w/w części, to powyższe nie mogłoby prowadzić do częściowego pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego projektu. We w/w postępowaniach uzgodnieniowych obowiązuje bowiem konsekwentna i rygorystyczna zasada, że organ uzgadnia przedłożony mu projekt decyzji albo w całości (co musi wynikać z zaakceptowania całości inwestycji, będącej przedmiotem projektu) albo odmawia uzgodnienia (dzieje się tak zarówno w sytuacji, w której zgłasza zastrzeżenia co do całości projektu, jak i w sytuacji, w której zastrzeżenia dotyczą wyłącznie części inwestycji).

Nie można zaprzeczyć, iż logicznym następstwem wejścia do obrotu prawnego powołanego przez Skarżącego postanowienia sądu powszechnego (orzeczenia SR), znoszącego współwłasność chronionego budynku, jest konieczność wybudowania przez Skarżącego własnego wejścia na parter i poddasze (chodzi o parter i poddasze, będące własnością Skarżącego), niemniej nie sposób podzielić stanowiska skargi, iż w/w orzeczenie zobowiązuje Skarżącego do zapewnienia przedmiotowego wejścia dokładnie w taki sposób, jaki został przewidziany w przedłożonym do uzgodnień projekcie decyzji. W pierwszej kolejności należy w tym kontekście zwrócić uwagę na oczywisty fakt, iż z literalnego punktu widzenia przywoływane orzeczenie SR nie zawiera jakichkolwiek zapisów, nakładających na Skarżącego obowiązki w zakresie wybudowania wejścia do własnej części budynku. Ponadto, przyjąwszy nawet hipotetycznie, iż obowiązek, którego istnienie wywodzi Skarżący (i to mający dokładnie taki zakres, jaki został później zapisany w projekcie decyzji), istotnie wynika bezpośrednio z postanowienia SR, to nie sposób skutecznie wywieść, iż okoliczność ta byłaby bezwzględnie wiążąca dla organów uzgadniających (w tym sensie, iż byłyby one automatycznie zobligowane, niezależnie od wskazań wynikających z zasad ochrony konserwatorskiej, do pozytywnego uzgodnienia takiej inwestycji). W świetle powyższych okoliczności nie może ulegać wątpliwości, że urządzenie przez Skarżącego wejścia do własnej części budynku, aczkolwiek pożądane i istotnie wynikające z postanowienia SR (w sensie logicznym, nie zaś prawnym), może się odbyć wyłącznie z poszanowaniem wymogów ochrony zabytków (co, jak wykazały organy, nie miałoby miejsca w przypadku realizacji planowanej inwestycji). W tej sytuacji nie sposób nie zgodzić się z Ministrem, iż Skarżący winien poszukiwać innego sposobu zapewnienia dostępu do poszczególnych kondygnacji, czy też pomieszczeń, znajdujących się w należącej do niego części budynku (np. w obrębie istniejącej bryły budynku).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.