Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 756/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (sygn. [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego na terenie działki nr geod. [...], położonej w miejscowości G. przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. H. będącego właścicielem sąsiedniej działki o nr geod. [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 17 lutego 2016 r. wnioskodawca skorygował treść swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że planuje zabudowę jednorodzinną, odsuniętą od granic z działkami sąsiedzkimi, w tym także odsuniętą od granicy z działką nr [...] na odległość wymaganą przepisami (3 m dla ściany bez okien i 4 m dla ściany z oknami).

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] ponownie orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w dniu [...] lutego 2016 r. oraz przywołano treść art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm., j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej u.p.z.p.). Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej ustalono, że planowana inwestycja położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej i będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy na działkach sąsiednich. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - poprzez ul. [...] (działkę nr geod. [...]) do drogi publicznej ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku dołączono opinie gestorów sieci. Działka stanowiąca teren inwestycji nie została ujęta w programie rolnym sporządzonym do planu miejscowego, nie wymaga jednak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania strony nie wniosły uwag odnośnie planowanej inwestycji. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez organy uzgadniające.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. - W., wskazując, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i zaakceptowanie zabudowy na działce nr [...] na granicy z działką nr [...], § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.u. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki do takiej lokalizacji; oraz art. 61 u.p.z.p. polegające na błędnym uznaniu, że spełnione są warunki wynikające z "zasady dobrego sąsiedztwa".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami prawa. Ponadto odnosząc się do możliwości innego ustalenia parametrów dla nowej zabudowy niż to wynika z wielkości średnich Kolegium wskazało, że nie ma przeszkód prawnych, by proponowane we wniosku parametry dla nowej zabudowy zaaprobować. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy obowiązuje bowiem prymat uprawnień właścicielskich dla nieruchomości. Przepisy prawa pozwalają na ustalenie praktycznie każdej zabudowy, o ile nie jest ona sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym. Jeżeli zatem w toku postępowania przed organem I instancji zostało wykazane, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna wzdłuż ulicy [...], to brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż tylko wykazanie oczywistej sprzeczności pomiędzy zamierzeniem, a istniejącym ładem przestrzennym pozwalałoby na wydanie decyzji odmownej. Organ odwoławczy stwierdził również, że kwestie podnoszone w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. Zauważono przy tym, że wnioskodawca dokonując korekty wniosku odsunął planowany budynek od granicy z działką nr [...] na odległość wynikającą z właściwych przepisów. Zatem treść odwołania nie dotyczyła stanu przyjętego w wydanej zaskarżonej decyzji.

W wyniku skargi wniesionej przez M. S. – W. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 650/17 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], stanowiącej kolejną decyzję rozpoznającą odwołanie M. S. – W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2017 r., Sąd uznał, że nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż jej uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 §1 i § 3 k.p.a. Jak wskazał Sąd organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i ograniczył się do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji oraz zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jak i przytoczenia treści uzasadnienia wyroków sądu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał treść art. 61 ust. 1 oraz § 1, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że planowane zamierzenie zostało skorygowane w taki sposób, iż planowany do realizacji budynek mieszkalny będzie odsunięty na minimalną odległość wymaganą przepisami prawa. Stąd też oczekiwanie odwołującej na dalsze odsuwanie planowanej zabudowy od jej nieruchomości pozbawione jest podstaw prawnych. Istotne jest także to, że istniejąca zabudowa gospodarcza na działce nr [...] jest zlokalizowana w odległości półtora metra od granicy z działką nr [...], objętą tym postępowaniem.

Dalej Kolegium wskazało, że projektowana zabudowa jest zabudową mieszkalną jednorodzinną. Taka sama zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym i ta zabudowa pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Sam kształt budynku na etapie ubiegania się o warunki zabudowy nie jest istotny, gdyż nie podlega on ustaleniu w drodze przeprowadzania "analizy urbanistycznej" jak i przy opracowaniu "wyników analizy". Organ odwoławczy stwierdził również, że planowana zabudowa ze swoimi parametrami mieści się w ramach istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Nieregularny kształt działki wymusi inny kształt budynku niż na działkach sąsiednich z uwagi na deklarowane pozostawienie wymaganych prawem odległości planowanej zabudowy od granic z działkami sąsiednimi, przy zachowaniu określonej linii zabudowy odpowiadającej linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, w tym przypadku tak, jak to występuje na działce nr [...].

M. S. – [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja ta była obarczona wadą nieważności; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja ta nie zawierała właściwego uzasadnienia oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz sporządzenie niepełnego i nieprzekonywującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na wadliwym przyjęciu, że zostały spełnione wszelkie prawem przewidziane przesłanki warunkujące wydanie decyzji udzielającej warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji; wadliwym przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz dostatecznie wyjaśnił przyczynę wyznaczenia granic obszaru analizowanego; naruszeniu przez organ zasady dobrego sąsiedztwa, a także błędne uznanie, że lokalizacja budynku przy uwzględnieniu parametrów działek sąsiednich stanowi kontynuację zabudowy w analizowany terenie.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że skarżąca od samego początku postępowania zainteresowana jest wyłącznie blokowaniem realizacji zamierzenia i nie jest możliwe spełnienie jej oczekiwań co do sporządzenia "przekonującego uzasadnienia decyzji". Kolegium stwierdziło również, że w przypadku decyzji o warunki zabudowy to na stronie kwestionującej ustalone warunki zabudowy ciąży obowiązek wykazania sprzeczności zamierzenia z zastanym ładem przestrzennym w obszarze analizowanym.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu narusza § 5, § 6 i § 7 rozporządzania poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z przekroczeniem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego pomimo, że możliwość ta nie wynika z analizy; brak uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z przekroczeniem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; ustalenie wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynków od poziomu terenu do kalenicy dachu wyłącznie na poziomie maksymalnym; brak wyliczenia i wskazania w wynikach analizy średnich wskaźników szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynków od poziomu terenu do kalenicy dachu dla obszaru analizowanego; oraz brak wskazania w części tekstowej jak i graficznej analizy funkcji poszczególnych działek objętych analizą oraz ich parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż organ odwoławczy jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związani byli wytycznymi zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 650/17.

Ma to o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny w pierwszej kolejności weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnikając w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 P.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 650/17 wskazał, że bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska stanowiącego powielenie argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy należy uznać za niedopuszczalne.

Uwzględniając to stwierdzić należy, że w kontrolowanej obecnie decyzji z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...] organ odwoławczy nie wykonał wytycznych zawartych w wydanym w sprawie wyroku, a tym samym wydanej decyzji nie można uznać za spełniającą wymagania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wbrew wytycznym Sądu nie poddał bowiem wnikliwej ocenie decyzji organu I instancji co stanowi wprost naruszenie art. 153 P.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że wbrew stanowisku organu odwoławczego prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, w przypadku decyzji o warunki zabudowy to nie na stronie kwestionującej ustalone warunki zabudowy ciąży obowiązek wykazania sprzeczności zamierzenia z zastanym ładem przestrzennym w obszarze analizowanym. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślić również trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w tym zakresie. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12).

Odnosząc wyżej przedstawione uwagi do kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że zarówno decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem szeregu podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, co skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do reguły wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Niesporne jest, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora zgodnym z wymogami u.p.z.p.

Istotny dla sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1– 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie uznał, że planowania inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem normy zawartej w tym przepisie jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09 - CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W niniejszej sprawie planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ul. [...] (działkę nr geod. [...]) do drogi publicznej ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji i w analizie funkcji oraz cech zabudowy wskazano, że przyjęta szerokość elewacji frontowej wnioskowanej działki wynosi 14 m (trzykrotna szerokość frontu to 42 m), w związku z czym działając zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczono minimalny obszar w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem.

W tym miejscu wskazać należy, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy niż wymagany w § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak szczegółowo uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11.03.2015 r., sygn. akt II SA/Go 57/15, lex nr 1937389). W przedmiotowej sprawie na podstawie uzasadnienia decyzji oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy wraz z częścią graficzną nie można jednoznacznie stwierdzić, czy organ dokonując analizy ograniczył się do obszaru minimalnego, czy też ocenie poddał również parametry budynków wykraczającą poza ten obszar. W części graficznej analizy zaznaczono bowiem dwa obszary: jeden w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem oraz drugi – znacznie większy o nieregularnym kształcie, przy czym linia ten obszar wyznaczająca nie została wskazana w legendzie mapy. Dodatkowo zauważyć należy, że linia wyznaczająca minimalny obszar (50 m od granicy działki) przecina m in. działki [...], [...], [...], [...], [...] oraz nieoznaczoną numerem działkę na północno- wschodnim skraju obszaru. Parametry zabudowy tych działek zostały pominięte w tabeli w części tekstowej analizy.

Sąd zauważa, że wyznaczenie minimalnych granic obszaru analizowanego nie zostało dostatecznie uzasadnione. Analizie poddany być musi cały obszar i występujące na nim tereny o różnych funkcjach. Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być bowiem większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2. Z duża ostrożnością należy także podchodzić do wyłączenia z analizy działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, zwłaszcza, gdy promień tego obszaru wyznaczono w minimalnej wartości przewidzianej przepisami (wówczas de facto analizie podlega obszar mniejszy niż minimalny przewidziany przez prawo). W każdym razie w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Wyjaśnienia tego nie może stanowić jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy.

Dalej stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż opracowana analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona została wadliwie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie podając powierzchnię zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy podaje się wyłącznie wartości maksymalne co jak wskazano wyżej stanowi naruszenie przepisów § 5-8 rozporządzenia.

Dalej oceniając sporządzoną w sprawie analizę należy wyjaśnić, że ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego. Wynika to już z samej definicji "obszaru analizowanego" zawartej w przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia nakazującym pod tym pojęciem rozumieć "teren [a nie wybrane działki] określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". Znajduje to potwierdzenie w przepisach § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, odwołujących się przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu do wszystkich działek z obszaru analizowanego. Jedynie w odniesieniu do takich parametrów, jak "obowiązująca linia nowej zabudowy" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zasadą jest nawiązywanie do zabudowy na wybranych tylko działkach w obszarze analizowanym, a mianowicie na "działkach sąsiednich" (por. § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia). Pogląd ten jest również dominujący w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 21.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1481/10; z 20.05.2011 r. sygn. akt II OSK 895/10; z 30.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1831/09; z 15.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1508/06 – wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Należy w tym miejscu wskazać również, że prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej "winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. wyrok NSA z 14.11.2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, CBOSA). Oznacza to, że analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy - dla poszczególnych działek - znajdujących się - w granicach obszaru analizowanego - wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala, bowiem na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Analiza winna także wskazywać parametry zabudowy na wszystkich działkach z analizowanego obszaru w zakresie wymaganym przez rozporządzenie.

Analiza wykonana na potrzeby niniejszej sprawy, utrwalona w załączonym do decyzji organu I instancji dokumencie w sposób oczywisty powyższych warunków nie spełnia, gdyż nie przedstawia szczegółowych danych dotyczących parametrów wynikających z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia., oraz parametrów wskazanych w § 8 rozporządzenia dla wszystkich obiektów występujących w obszarze analizowanym. W analizie funkcji oraz cech zabudowy podany jest jedynie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], na podstawie którego wyliczono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w całym obszarze analizowanym.

Sporządzona w sprawie analiza narusza również § 7 rozporządzenia. W świetle brzmienia w/w przepisu oczywistym jawi się, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w CBOSA, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). W przedmiotowej sprawie brak jest szczegółowych informacji dotyczących wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, brak jest również ustaleń tego parametru dla obiektów z obszaru analizowanego. Tym samym w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brakuje podstawowej informacji jak wyglądałaby wysokości planowanej zabudowy, gdyby organ ustalił ją zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nadto w analizie brak jakichkolwiek informacji co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poszczególnych, konkretnie wskazanych budynków występujących w obszarze analizowanym. W analizie ograniczono się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla znajdującej się na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wynosi od 3 m do 8,5 m. Za ewidentnie błędne uznać należy ustalenie wysokości elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do dolnej krawędzi okapu na 36,5 m. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że w decyzji powyższy parametr ustalono do 3,5 m.

Za naruszającą dyspozycję § 8 rozporządzenia uznać należy również ustalenie geometrii dachu. Zgodnie bowiem z treścią w/w przepisu geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie nie podano jednak parametrów o jakich mowa w § 8 rozporządzenia dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym a ustalając dla budynku objętego przedmiotowym postępowaniem dach stromy dwuspadowy o kacie nachylenia połaci dachowych 35-45o i wysokości głównej kalenicy do 8,5 m nie podano kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

Zauważyć także należy, że uzasadnieniem dla przyjęcia odstępstwa od reguły wskaźnika powierzchni zabudowy wyznaczanego na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) nie może być jedynie stwierdzenie, że w obszarze tym występują różne wartości tego wskaźnika, taka sytuacja (zróżnicowanie wielkości wskaźnika) jest bowiem regułą.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała również, że poza naruszeniami przepisów prawa materialnego i procesowego o jakich mowa wyżej Sąd dostrzegł, że utrzymując w mocy decyzję organu i instancji organ odwoławczy jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wadliwie wskazał art. 138 § 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję rozstrzyga bowiem o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z jej najważniejszych elementów. Musi być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego, wymienionego wyżej standardu odnośnie treści rozstrzygnięcia nie spełnia.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzając sprzeczność rozstrzygnięcia organu odwoławczego ze wskazaną podstawą prawną, uwzględniając wskazane wyżej uchybienia stanowiące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 - § 8 rozporządzenia oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. oraz § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis sądowy ([...] zł.), koszty zastępstwa prawnego ([...] zł.) i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić analizę urbanistyczną zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku oraz ewentualnie uzasadnić przyjęte odstępstwa od średnich parametrów w obszarze analizowanym i na działkach sąsiednich, zgodnie z wskazaniami przedstawionymi w uzasadnieniu.