Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2758/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 28/18 w sprawie ze sprzeciwu A.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw A.K. (dalej jako "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2017 r. Wójt Gminy Dobrcz odmówił skarżącemu ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zwiększenie obsady planowanej fermy drobiu obejmującej 6 budynków inwentarskich na łącznie 210 000 stanowisk dla kur niosek (840DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] obręb [...] [...], gmina [...]". Organ I instancji stwierdził, że przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przymiot strony mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Określenie zasięgu planowanego przedsięwzięcia podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby organ I instancji dokonał jakichkolwiek ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania. Wszystkie pisma w sprawie oraz decyzja doręczone zostały wyłącznie inwestorowi i Stowarzyszeniu A., które przystąpiło do sprawy jako podmiot na prawach strony. W aktach sprawy brak jest również wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, a także w zasięgu zamierzonego przedsięwzięcia.

Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji.

Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku uczestnictwa w postępowaniu wszystkich stron, co doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które powinny zostać podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną takiego postępowania jest właściciel (ewentualnie także inny podmiot mający prawo rzeczowe) nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 151a § 1 w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w okolicznościach "nadużycia" przez organ administracji instytucji decyzji kasacyjnej.

Po drugie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. a także w związku z art. 138 § 2 k.p.a., przez nieprawidłową ocenę wpływu udziału stron postępowania na rozstrzygniecie sprawy administracyjnej w I instancji.

Po trzecie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., przez nieprawidłową ocenę dopuszczalności zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. w tej sprawie.

Po czwarte, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") i § 6 ust. 4 pkt 3 uchwały Nr II/51/2017 Rady Gminy Dobrcz z 5 września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Trzeciewiec, gmina Dobrcz (Dz. Urzęd. Woj. Kujaw-Pom. z 2017 r., poz. 3570), przez pominiecie wynikających z tych przepisów "realiów niniejszej sprawy".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W piśmie z 20 lipca 2018 r. skarżący przedstawił nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które polegało na braku ustalenia kręgu stron postępowania. Sporne pozostaje natomiast, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący prezentuje bowiem stanowisko, zgodnie z którym, skoro organ I instancji wydał negatywną decyzję środowiskową na skutek stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak ustalenia kręgu stron postępowania nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący wskazuje, że ewentualny udział w postępowaniu innych stron postępowania nie ma znaczenia, ponieważ przesłanką wydania decyzji odmownej jest obiektywna okoliczność, jaką jest zakaz wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z właściwym przepisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.

Przede wszystkim, skarżący błędnie dokonuje rozdziału postępowań w sprawie wydania decyzji środowiskowej i w sprawie odmowy wydania decyzji środowiskowej. Takiego podziału w kontekście udziału stron postępowania nie przewidują przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie toczyło się na skutek wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (decyzji środowiskowej). Natomiast odmowa wydania tego rodzaju decyzji na skutek niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest tylko jedną z form załatwienia wniosku złożonego w sprawie decyzji środowiskowej. Forma rozstrzygnięcia wniosku nie ma natomiast żadnego wpływu na uprawnienia procesowe stron postępowania. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, status strony jest kategorią obiektywną i wynika z właściwego przepisu prawa materialnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. Nie można a priori zakładać, że strony postępowania nie są zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy i nie chcą brać (lub nawet nie powinny brać) w tym postępowaniu udziału tylko z tej przyczyny, że wnioskodawca nie może uzyskać decyzji środowiskowej w związku z niezgodnością lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście w praktyce może się okazać, że sprzeciw bądź aprobata stron dla realizacji przedsięwzięcia, nie ma żadnego wpływu na treść decyzji z uwagi na prawną przeszkodę, jaką w tym przypadku stanowi zakaz wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego postępowanie z podstawowych obowiązków wiążących się z zapewnieniem udziału w tym postępowaniu stronom postępowania. Nie można bowiem kategoryzować postępowań administracyjnych pod kątem zbędności bądź niezbędności udziału w nich stron. Jak już wyżej wskazano, interes prawny jest kategorią obiektywną. Natomiast argumentacja skarżącego opiera się na interesie faktycznym, który jest bez znaczenia w kontekście zastosowania art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. Dla ustalenia interesu prawnego i obowiązków organów związanych z udziałem stron w postępowaniu bez znaczenia jest, czy strony są faktycznie zainteresowane rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji środowiskowej prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania wymaga oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Tego rodzaju brak należy niewątpliwie ocenić jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Podzielenie stanowiska skarżącego wywołałoby wobec niego niedopuszczalne, negatywne skutki prawne. Wynika to z tego, że stwierdzenie na obecnym etapie postępowania przez Sąd I instancji, że udział stron postępowania był zbędny w tej sprawie z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiłby wiążącą ocenę prawną w zakresie zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. W konsekwencji, uwzględnienie sprzeciwu prowadziłoby do sytuacji, w której organ odwoławczy musiałby ponownie rozpoznać sprawę i będąc związany wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny oceną prawną, stwierdzić, że przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 151a § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przesłanek wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. trafnie wskazując na konieczność zastosowania przez organ I instancji art. 28 k.p.a. Zastosowania art. 28 k.p.a. nie można uzależniać od formy załatwienia sprawy przez organ. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo nie odnosił się w tej sprawie do zastosowania art. 80 ust. 2 środowiskowej i § 6 ust. 4 pkt 3 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek określenia stron postępowania i zapewnienia im udziału w postępowaniu jest niezależny od rodzaju załatwienia sprawy, nawet w sytuacji, w której odmowa wydania tego rodzaju decyzji wynika z niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższej oceny nie podważa zaprezentowane przez skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych. Orzeczenia te zostały wydane w innych stanach faktycznych i prawnych i nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, bez udziału stron postępowania, niemożliwe było wydanie prawidłowej decyzji w tej sprawie, ponieważ art. 10 § 1 k.p.a. jest przepisem o randze zasady kodeksowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w powołanym przez skarżącego wyroku z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, zgodnie z którym podstawowym obowiązkiem organu II instancji, działającego na skutek złożenia przez stronę odwołania, jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Jednak tego rodzaju rozpoznanie sprawy nie jest możliwe w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Dodatkowo zauważyć należy, że "powszechnej wiedzy o planowanym przedsięwzięciu" nie można utożsamiać z udziałem stron w postępowaniu. Skarżący wskazuje, że mieszkańcy gminy Dobrcz wiedzieli o planowanej realizacji przedsięwzięcia, ponieważ odbyło się referendum lokalne w tej sprawie. Tego rodzaju wiedza nie ma bowiem żadnego związku z realizacją uprawnień procesowych stron postępowania, które mogą być realizowane wyłącznie po zapewnieniu im udziału w postępowaniu przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.