Wyrok NSA, sygn. akt III SA 880/90
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1990-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Budżetowe prawo
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 18, art. 40, art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: Do czasu określenia w odrębnej ustawie sposobu powoływania, organizacji i szczegółowych zasad działania regionalnych izb obrachunkowych, kontrolę gospodarki finansowej gmin i ich związków, w tym nadzór nad sprawami budżetowymi, wykonują wojewodowie, jeżeli w myśl dotychczas obowiązujących przepisów kontrola taka /nadzór/ należała do wojewódzkich rad narodowych /art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123/.

TEZY

Do czasu określenia w odrębnej ustawie sposobu powoływania, organizacji i szczegółowych zasad działania regionalnych izb obrachunkowych, kontrolę gospodarki finansowej gmin i ich związków, w tym nadzór nad sprawami budżetowymi, wykonują wojewodowie, jeżeli w myśl dotychczas obowiązujących przepisów kontrola taka /nadzór/ należała do wojewódzkich rad narodowych /art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Zarządu Gminy w D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S-kiego z dnia 12 lipca 1990 r., orzekające nieważność uchwały Rady Gminy w D. z dnia 12 lipca 1990 r., orzekające nieważność uchwały Rady Gminy w D. z dnia 9 czerwca 1990 r. w sprawie określenia udziału budżetu wojewódzkiego w dochodach gminy.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XII/55/90 z dnia 23 lutego 1990 r. w sprawie budżetu na 1990 r. ówczesna Gminna Rada Narodowa w D. ustaliła udziały budżetu wojewódzkiego w dochodach własnych budżetu gminy D. w wysokości 1.670.796 zł, nie więcej jednak niż 36 procent dochodów z rzemiosła. Uchwała ta w tej części została uchylona uchwałą nr XI/77/90 Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 25 kwietnia 1990 r. w sprawie uchylenia uchwał gminnych rad narodowych; jednocześnie uchwała Wojewódzkiej Rady ustaliła udziały gminy D. w dochodach budżetu wojewódzkiego na 4.270.440 zł.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ Rada Gminy w D. uchwałą nr II/11/90 z dnia 9 czerwca 1990 r. w sprawie określenia w uchwale nr XII/55/90 GRN w D. z dnia 23 lutego 1990 r., dotyczącej budżetu na 1990 r., udziału budżetu wojewódzkiego w dochodach własnych budżetu gminy D., ponownie ustaliła udziały budżetu wojewódzkiego w dochodach gminy w wysokości określonej w uchylonym przepisie uchwały nr XII/55/90 byłej Gminnej Rady Narodowej. Ta nowa uchwała /z dnia 9 czerwca 1990 r./ weszła w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1990 r.

Wojewoda S-ki rozstrzygnięciem z dnia 12 lipca 1990 r., powołując się na art. 91 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 98 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, orzekł nieważność uchwały Rady Gminy w D. z dnia 9 czerwca 1990 r. jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu odwołał się do art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, stanowiącego, że do dnia 31 grudnia 1990 r. stosuje się dotychczasowe przepisy o gospodarce finansowej rad narodowych, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Następnie podał, że ustalenie udziałów budżetu wojewódzkiego w dochodach własnych rad wynikało z konieczności zrównoważenia tego budżetu i było zgodne z art. 44 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183 ze zm./. Rada Gminy D. nie uwzględniła w swoim budżecie kwoty udziałów przyjętej w uchwale budżetowej Wojewódzkiej Rady Narodowej, lecz ustaliła udziały w wysokości 1.670.796 zł, przez co naruszyła art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 1984 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 56 poz. 283 ze zm./, stanowiący, że rady narodowe stopnia podstawowego uwzględniają w swoich budżetach zmiany wynikające z uchwały budżetowej wojewódzkiej rady narodowej.

Skargę na tę decyzję złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Gminy w D. w wykonaniu uchwały nr IV/24/90 z dnia 11 sierpnia 1990 r. Rady Gminy w D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie środka kasacyjnego - orzeczenia o nieważności uchwały - nie przewidzianego prawem, zamiast stwierdzenia nieważności, a także naruszenie art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ w wyniku wydania rozstrzygnięcia przez wojewodę, a nie przez regionalną izbę obrachunkową. Zarzucono także, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 10 Kpa przez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu, o którego wszczęciu władze gminy nawet nie zostały powiadomione. W konkluzji skargi wyrażono pogląd, że zgodnie z powołanymi przez wojewodę przepisami art. 91 i art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 33 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym organem nadzoru właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminnej mogłaby być jedynie albo nie istniejąca już Wojewódzka Rada Narodowa w S., albo regionalna izba obrachunkowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda S-ki wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej z przyczyn podanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podał, że zarzut zastosowania środka kasacyjnego, nie przewidzianego prawem, ma charakter werbalny, gdyż istotą rozstrzygnięcia jest "nieważność uchwały", a nie użyte słowo "orzeczenie" czy "stwierdzenie" tej nieważności. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów o właściwości, podał, iż jest on chybiony, gdyż przewidziana w art. 63 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych nie została dotychczas uchwalona, a właściwość wojewody w sprawach budżetowych wynika z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/. Zdaniem Wojewody, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 Kpa, gdyż czynności organu nadzoru w niniejszej sprawie sprowadzały się do zaznajomienia się z uchwałą Rady Gminy i obowiązującymi przepisami prawa, a tego rodzaju czynności nie wymagały zapoznania strony z materiałem sprawy oraz dopuszczenia do uczestnictwa w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ kontrolę gospodarki finansowej gmin i ich związków sprawują regionalne izby obrachunkowe. Sposób powoływania, organizację i szczegółowe zasady działania regionalnych izb obrachunkowych, stosownie do art. 63 pkt 1 tej ustawy, ma określić odrębna ustawa, która dotychczas nie została uchwalona. Skoro więc do dnia dzisiejszego brak jest ustawy określającej sposób powoływania i organizację oraz szczegółowe zasady działania regionalnych izb obrachunkowych, tym samym izby te nie mogą sprawować kontroli gospodarki finansowej gmin i ich związków. Jeżeli więc izby obrachunkowe nie sprawują kontroli gospodarki finansowej gmin i ich związków, to tym samym przedwczesne byłoby stwierdzenie, iż dotychczasowe zadania i kompetencje wojewódzkich rad narodowych w zakresie nadzoru nad sprawami budżetowymi już zostały przekazane tym izbom.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do kompetencji wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. W tych warunkach należało uznać, że do czasu określenia w odrębnej ustawie sposobu powoływania, organizacji i szczegółowych zasad działania regionalnych izb obrachunkowych, co umożliwi tym izbom sprawowanie kontroli gospodarki finansowej gmin i ich związków, w tym nadzoru nad sprawami budżetowymi, kontrolę tę /nadzór/ wykonują wojewodowie, jeżeli zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami kontrola ta /nadzór/ należała do wojewódzkich rad narodowych.

Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do utrzymywania w obrocie prawnym podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego uchwał naruszających obowiązujące prawo, bez możliwości podejmowania stosownych kroków w trybie nadzoru. Nie dałoby się to pogodzić z wyrażoną w art. 1 Konstytucji zasadą, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

Jeżeli chodzi o inne, sygnalizowane w skardze, naruszenia prawa, polegające w szczególności na niedopełnieniu obowiązków wynikających z art. 10 Kpa - to niewątpliwie naruszenie takie przy orzekaniu w niniejszej sprawie wystąpiło, gdyż odstąpienie od wymagań przewidzianych w art. 10 par. 1 Kpa jest możliwe tylko w okolicznościach, o których mowa w art. 10 par. 2 Kpa, przy czym wystąpienie tych okoliczności powinno być wskazane w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu jednak uchybienie to nie miało w rozpoznawanej sprawie istotnego wpływu na jej wynik, ponieważ "materiały" tej sprawy składały się jedynie ze znanej stronie skarżącej uchwały budżetowej Gminnej Rady Narodowej w D. z dnia 23 lutego 1990 r. i Rady Gminy w D. z dnia 9 czerwca 1990 r. oraz z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 27 lutego 1990 r. i z dnia 25 kwietnia 1990 r.

Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 207 par. 5 Kpa orzeczono jak w sentencji.