Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2125/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w G. i O. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania Spółek [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. uchyliło decyzję Zarządu [...] W. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., ustalającą na rzecz wymienionych Spółek jednorazowe opłaty w wysokości - odpowiednio - [...] zł oraz [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej uregulowanej w KW [...], położonej w rejonie ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obr. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i przekazało niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że umową z dnia z dnia [...] grudnia 2005 r. Spółki [...] S.A. i [...] Sp. z o.o.. zbyły na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. prawo użytkowania wieczystego określonej w sentencji nieruchomości gruntowej.

Pismem z dnia 6 lutego 2006 r. Prezydent W. zawiadomił [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Pismo to zostało doręczone adresatom w dniach 8 i 9 lutego 2006 r. (vide opatrzone pieczęciami Spółek oraz podpisami osób odbierających przesyłki zwrotne potwierdzenia odbioru, załączone do akt niniejszej sprawy).

W toku postępowania wyjaśniającego sporządzony został operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej, dla ustalenia jej wartości przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem wspomnianego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu owego planu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Zarząd [...] W. ustalił jednorazowe opłaty dla [...] S.A., oraz [...] sp. z o.o. w wysokości - odpowiednio - [...] zł oraz [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

[...] S.A. oraz [...] sp. z o.o., złożyły odwołanie od powyższej decyzji.

Po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] października 2011r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a zakończoną nią sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanej uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierał istotne wady, dyskwalifikujące go jako dowód w owej sprawie.

W toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy organ pierwszej instancji pozyskał kolejny operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Z datowanego na dzień [...] grudnia 2012 r. dokumentu wynika, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego owej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przed uchwaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu jej sprzedaży, tj. w dniu [...] grudnia 2005r., wynosiła [...] zł, po uchwaleniu owego planu zaś - [...] zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Zarząd [...] W. ustalił jednorazowe opłaty dla [...] S.A. oraz [...] sp. z 0.0. w wysokości - odpowiednio - [...] zł oraz [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji podkreślono, iż do dnia wejścia w życie wspomnianego planu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. ( ... ), zgodnie z którym działki nr [...] z obrębu [...] znajdowały się w obszarze MU-24, tj. w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności, funkcji usługowych II i III stopnia obsługi w oparciu o scentralizowane układy infrastruktury technicznej. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] ( ... ) działki nr [...] ( ... ) znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami, oznaczonymi symbolem 17 MU - działka nr [...] oraz 18 MU - działka nr [...].

Organ opisał jakie jest przeznaczenie podstawowe dla poszczególnych obszarów.

Wyjaśnił także, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia [...].09.1992 r. nie zawierał przez cały okres jego obowiązywania dla obszaru MU-24 podstawowych ustaleń, właściwych dla planów miejscowych, dotyczących m.in. szczegółowego określenia i rozmieszczenia poszczególnych funkcji w terenie, układu komunikacyjnego, zasad obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, szczegółowych warunków i zasad zabudowy, itp. W tych warunkach realizacja zabudowy mieszkaniowo-usługowej na obszarze MU-24 byłaby praktycznie utrudniona. Z kolei plan nowy z 2001 r. ma charakter bardzo szczegółowy. Określa precyzyjnie funkcje obszarów, linie zabudowy, szczegółowe warunki zabudowy, układ drogowo-uliczny, szczegółowe zasady uzbrajania terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, zasady ochrony terenów cennych' ekologicznie itp. Dzięki temu jest możliwe i bardzo ułatwione rozpoczęcie procesów inwestycyjnych i urbanizacja terenu. Nowy plan w stosunku do starego wzbogacił i uszczegółowił przeznaczenie gruntów przedmiotowej nieruchomości. W związku z uchwaleniem nowego planu zdecydowanie poprawiły się rzeczywiste możliwości i warunki realizacji zabudowy na gruncie tej nieruchomości ( ... ).

Zmiana wartości nieruchomości, jak dowiedziono w treści operatu szacunkowego, nastąpiła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] ( ... ). Wzrost wartości o kwotę [...] zł nastąpił w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] ( ... ). Operat szacunkowy wykonany na zlecenie urzędu został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy zawarł uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących te nieruchomości. Obliczone przez rzeczoznawcę wartości rynkowe nieruchomości zostały oszacowane przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej wg przeznaczenia nieruchomości przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Jako nieruchomości porównawcze zostały przyjęte nieruchomości, położonej na terenie [...], zbyte na rynku wtórnym w okresie 2003-2005 r. Oszacowane wartości jednostkowe nieruchomości w obu przeznaczeniach wynikających z ustaleń planów wówczas obowiązujących zawierają się w przedziałach pomiędzy ceną transakcyjną minimalną a ceną transakcyjną maksymalną jakie zanotowano odpowiednio w wybranym rynku lokalnym w analizowanym okresie czasu za nieruchomości podobne, o zbliżonym stanie techniczno-użytkowym".

[...] S.A. oraz [...] sp. z o.o., reprezentowane przez r.pr. M. O., złożyły odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

• art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 80 k.p.a. "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem złożonych przez stronę zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji",

• art. 10 § 1 k.p.a. "poprzez niepoinformowanie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem skarżonej decyzji", •

• art. 71 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. "poprzez niedokonanie samodzielnej oceny operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 roku oraz wyjaśnień biegłej zawartych w piśmie z dnia 30 września 2013 roku, pomimo występujących rażących błędów oraz wewnętrznych sprzeczności",

• art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 16 i art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w sposób niezgodny z przepisami, podczas gdy organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest przeanalizować operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie pod kątem jego poprawności oraz zgodności z przepisami prawa",

• § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego "poprzez jego niezastosowanie skutkujące zastosowaniem przy sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 roku § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uchylonego z dniem [...] sierpnia 2011 roku",

• art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...] spowodowało wzrost wartości nieruchomości, skutkujący wydaniem zaskarżonej decyzji".

Rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "ustawą" wynika, że właściciel lub użytkownik wieczysty może zostać obciążony opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w razie jednoczesnego zaistnienia czterech następujących przesłanek:

1) nastąpił obiektywny (określony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami) wzrost wartości nieruchomości,

2) wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstał wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące,

4) gmina zgłosiła swoje roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W sprawie zaistniały dwie ostatnie z wymienionych wyżej przesłanek. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest zatem jeszcze ustalenie, czy faktycznie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] pociągnęło za sobą obiektywny wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej; kluczowe znaczenie dla wyniku takich ustaleń będzie miał sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy owej nieruchomości.

Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, w miejscowym planie ogólnym z 1992 r. tereny zajmowane obecnie przez działki o nr ew. [...] położone były w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie zaś z planem miejscowym z 2001 r.:

• działka ew. nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 17MU - z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę administracyjnousługową i biurową, obiekty hotelowe, obiekty handlowe oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jako przeznaczenie uzupełniające,

• działka ew. nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 18MU - z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę administracyjnousługową i biurową, obiekty hotelowe, obiekty handlowe oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jako przeznaczenie uzupełniające.

Z powyższego w ocenie Kolegium wynika, że - generalnie rzecz biorąc - zarówno przed uchwaleniem planów z 2001 r., jak i po ich uchwaleniu działki o nr ew. [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zasadnie także zauważył organ pierwszej instancji, iż plan ogólny z 1992 r. nie zawierał dla obszaru MU-24 podstawowych ustaleń, właściwych dla planów miejscowych, dotyczących m.in. szczegółowego określenia i rozmieszczenia poszczególnych funkcji w terenie, układu komunikacyjnego, zasad obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, szczegółowych warunków i zasad zabudowy, itp., choć nie do końca można zgodzić się ze stwierdzeniem, jakoby "w tych warunkach realizacja zabudowy mieszkaniowo-usługowej na obszarze MU-24 byłaby praktycznie utrudniona". Zdaniem Kolegium, pogląd taki nie znajduje oparcia w ustaleniach planu z 1992 r.

Plan z 2001 r. ma charakter bardzo szczegółowy: określa precyzyjnie funkcje obszarów, linie zabudowy, szczegółowe warunki zabudowy, układ drogowo-uliczny, szczegółowe zasady uzbrajania terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, zasady ochrony terenów cennych ekologicznie itp. Dzięki temu jest możliwe i bardzo ułatwione rozpoczęcie procesów inwestycyjnych i urbanizacja terenu. Powyższe jednak nie wystarcza zdaniem Kolegium do uznania, że w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy wskazuje na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie wynika z niego, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 2001 r. a zmianą wartości tej nieruchomości, skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był również pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe.

W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu z 2001 r. a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości wymaga szczegółowej analizy porównawczej ustaleń tego planu z ustaleniami planu z 1992 r., czego organ pierwszej instancji nie uczynił.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wręcz, że jedynym czynnikiem mającym spowodować wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nie była zmiana jej przeznaczenia w planie zagospodarowania, lecz doprecyzowanie możliwości i sposobu jej wykorzystania. Wzrost wartości gruntu spowodowany takim doprecyzowaniem byłby co do zasady możliwy, wymagałby jednak odpowiedniego udowodnienia. Dowodu takiego w zaskarżonej decyzji doszukać się jednak nie sposób. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji, że takie doprecyzowanie utrudni w konkretnym przypadku możliwość swobodnego zagospodarowania gruntu, doprecyzowanie ustaleń planu może bowiem pociągnąć za sobą ograniczenia nie przewidziane ustaleniami planu poprzednio obowiązującego.

W sytuacji, gdy przeznaczenie ogólne terenu w obecnie obowiązującym planie nie zmieniło się w sposób znaczący w stosunku do ustaleń planu poprzednio obowiązującego, ustalenie - w ślad za operatem szacunkowym - że wartość owego terenu wzrosła jedynie w wyniku wejścia w życie nowego planu około dwu i pół krotnie (z [...] zł do [...] zł) budzić musi uzasadnione wątpliwości. Już ta konstatacja podważa zaufanie do wspomnianego operatu.

Organ wskazał także, iż z pkt 6 tegoż operatu wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej ustalona miała być przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze, stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej; przy metodzie korygowania ceny średniej porównuje się - w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, z co najmniej kilkunastoma nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania ustalona została - pomimo wyraźnych deklaracji autorki operatu - z pominięciem przywołanych regulacji, bowiem punktem wyjścia do takiego ustalenia nie były transakcje, do których doszło przed zmianą planu, nie doszło w tym przypadku do jakiegokolwiek porównania nieruchomości porównawczych z nieruchomością, której wartość miała zostać ustalona, nie sposób również uznać, że nieruchomości porównawcze - choćby ze względu na ich powierzchnie, zawierające się w granicach [...] m2 w przypadku transakcji przyjętych do ustalenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2001 r., oraz w granicach [...] m2 w przypadku transakcji przyjętych do ustalenia wartości nieruchomości po wejściu w życie tego planu - były podobne do nieruchomości wycenianej, której powierzchnia wynosi [...] m2.

Abstrahując jednak od prawidłowości ustaleń biegłego zdaniem Kolegium bez wątpienia nie doszło do nich w sposób deklarowany w operacie i znajdujący oparcie w przytoczonych wyżej przepisach, co znacznie utrudnia, o ile wręcz nie uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości owych ustaleń, a w dalszej konsekwencji - dyskwalifikuje wspomniany operat jako dowód w sprawie. Wobec powyższego Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jednocześnie wskazano, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji powinien rozważyć zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spełniającego wszystkie przewidziane obowiązującymi przepisami wymagania; ustalenie opłaty, o której mowa wart. 36 ust. 4 ustawy, możliwe będzie jedynie w razie nie budzącego wątpliwości ustalenia, że faktycznie wartość nieruchomości, w skład której wchodzą wymienione dwie działki, wzrosła jedynie w wyniku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku podstaw do takiego ustalenia postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać - jako bezprzedmiotowe - umorzone, stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga kwestia, czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 2001 r. w stosunku do planu z 1992r., które wpłynęły na wzrost wartości działek skarżącej spółki, tj. przede wszystkim czy przez uchwalenie planu miejscowego rejonu [...] faktycznie doszło do przekwalifikowania przeznaczenia przedmiotowych działek. Dopiero odpowiedź pozytywna na tak postawione pytanie otworzy drogę do wydania decyzji w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy.

Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uznał zatem za zasadny zarzut odwołania, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia owego przepisu, nie ustosunkował się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania (pismo z dnia [...] listopada 2013r.)

Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] S.A. z siedzibą w G. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 45 k.p.a oraz art. 61 § 1 i § 4 k.p.a, w zw. z 140 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do skarżącego, do rąk osoby trzeciej, nie posiadającej pełnomocnictwa pocztowego, a tym samym do rąk osoby nieuprawnionej zostało dokonane prawidłowo, a zatem stanowiło skuteczne zgłoszenie roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przepisy procedury administracyjnej przewidują doręczenia jednostkom organizacyjnym wyłącznie do rąk osób uprawnionych, co oznacza, iż postępowanie nie zostało wszczęte prawidłowo, a tym samym nie doszło do zgłoszenia roszczenia w terminie 5 lat od dnia, w którym przedmiotowe plany miejscowe stały się obowiązujące;

2) art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji nr [...] Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2013 roku (znak: [...]), podczas gdy organ jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że nie podzielają stanowiska organu, w zakresie przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie gmina zgłosiła swoje roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W ocenie skarżących, przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na brak skutecznego doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania, a tym samym nie zgłoszenia roszczenia o zapłatę opłaty planistycznej w terminie pięcioletnim.

W ocenie skarżących, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało im prawidłowo doręczone.

Stosownie do art. 45 k.p.a., co do zasady jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Zgodnie z przepisami kodeksu spółek handlowych bierna reprezentacja spółki kapitałowej przysługuje członkom zarządu spółki. Reprezentacja bierna obejmuje m. in. odbiór pism doręczanych w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem pismo zostało doręczone przez pocztę, zatem do jego doręczenia zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych. Zgodnie z § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przesyłki pocztowe powinny być doręczane osobie upoważnionej przez adresata na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych na podstawie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych - pełnomocnictwa pocztowego. Co do zasady, udzielenie pełnomocnictwa pocztowego uprawnia do odbioru pism w imieniu i ze skutkiem dla udzielającego pełnomocnictwa. Z treści dowodów doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania wynika, że pomimo wysłania ich na adres skarżących, nie zostały one im skutecznie doręczone (w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego), ponieważ nie zostały doręczone do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Osoba, która odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wskazana na dowodzie doręczenia nie była bowiem członkiem zarządu skarżącej spółki, ani też nie zostało jej udzielone pełnomocnictwo pocztowe, uprawniające do odbioru pism w imieniu i ze skutkiem dla skarżących. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej osobie trzeciej, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Z tych też względów organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył 5 - letni termin do zgłoszenia roszczenia, wynikający z przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kp.a., jako bezprzedmiotowe, bowiem roszczenie o zapłatę renty planistycznej wygasło z upływem 5 lat od dnia wejścia w życie przedmiotowych planów zagospodarowania miejscowego.

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jedynie częściowo odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji nr [...] Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2013 roku. Skarżąca wskazała, które z zarzutów pomięto lub nie wyjaśniono należycie. Powyższe w ocenie skarżącej, winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organ w jej ocenie dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na to, że zobowiązany jest do wszechstronnego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy. Podkreślono także, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutu skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem złożonych przez stronę zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przy wydawaniu skarżonej decyzji.

W ocenie skarżących, gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się precyzyjnie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wydana przez nie decyzja z dnia [...] maja 2015 roku zawierałaby jasne wytyczne dla organu I instancji co do okoliczności potwierdzających bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, a w konsekwencji również jego umorzenie. Tymczasem nieustosunkowanie się do nich doprowadziło do naruszenia przepisów art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dalszej części "ustawą"). Art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, (...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Termin 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 ustawy), należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy), a niejako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze z akt sprawy wynika, że organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie z zachowaniem w/w terminu. Uchwała Rady Gminy W. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] z dnia [...] stycznia 2001r. weszła w życie [...] kwietnia 2001r. Postępowanie w sprawie zostało zaś wszczęte w dniu 6 lutego 2006r. przy czym zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżące otrzymały w dniu 8 i 9 lutego 2006r., a więc jeszcze przed upływem pięcioletniego terminu określonego w art. 37 ust 3 ustawy.

Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można uznać, aby nie doszło do skutecznego wszczęcia niniejszego postępowania, z uwagi na to, że osoby, które odebrały poszczególne zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wskazane na dowodzie doręczenia nie były członkiem zarządu skarżących spółek, ani też nie zostało im udzielone przez nie pełnomocnictwo pocztowe, uprawniające do odbioru pism w imieniu i ze skutkiem dla skarżącego w rozumieniu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku (Dz.U. Nr 5, poz. 34) w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych. Zgodnie z tym przepisem przesyłki pocztowe powinny być doręczane osobie upoważnionej przez adresata na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych na podstawie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych - pełnomocnictwa pocztowego. Powołany przepis wyróżnia zatem dwa rodzaje pełnomocnictw: pełnomocnictwo udzielone na zasadach ogólnych oraz pełnomocnictwo do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, zwane "pełnomocnictwem pocztowym". Rozporządzenie oraz ustawa - Prawo pocztowe nie wyjaśniają pojęcia "pełnomocnictwo udzielone na zasadach ogólnych". Można jednak założyć, iż chodzi o pełnomocnictwo ogólne w rozumieniu art. 98 KC, w zakresie którego to umocowania pełnomocnik może podejmować różne czynności zwykłego zarządu, w tym dokonywać odbioru korespondencji. W sprawie na co same zwróciły uwagę skarżące nie ulega wątpliwości, iż osoby, które w ich siedzibach, posługując się należącymi do nich pieczęciami odebrały adresowane do nich przesyłki pocztowe nie legitymowały się "pełnomocnictwem pocztowym". Powyższe w świetle w/w przepisu nie przesądza jednak o tym, że w sprawie doszło do nieskutecznego doręczenia stronom skarżącym spornych przesyłek. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 45 k.p.a jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. W licznym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis ten, posługuje się pojęciem osoby uprawnionej do odbioru pism, a nie upoważnionej. Przez osobę uprawnioną do odbioru pisma należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję została regulaminowo lub tylko zwyczajowo uprawniona do odbierania korespondencji przesyłanej do siedziby adresata. To na osobie prawnej ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, by doręczanie pism w lokalu ich siedziby było możliwe a także, że osobę prawną obciąża takie zorganizowanie odbioru korespondencji, by odbioru dokonywała właściwa osoba. Zaniedbania w tym zakresie obciążają adresata korespondencji ( por. wyrok NSA z dnia 12-12-2012 II OSK 1480/11; postanowienie NSA z 18-12-2013 sygn. akt. II GSK 2335/13; wyrok WSA w Warszawie z 15-10-2013 sygn. akt I SA/Wa 582/13 , wyrok WSA Olsztyn z dnia 20-01-2015 sygn. II SA/Ol 1217/14 ). Tym samym wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do uznania, że osoby, które odebrały w niniejszej sprawie korespondencję nie były do tego uprawnione. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że posługiwały się one pieczęciami skarżących, co dodatkowo podważa stanowisko zaprezentowane przez skarżące w zakresie braku uprawnienia tych osób do odbioru korespondencji, a co najwyżej świadczy o złej organizacji pracy w Spółkach, co z kolei obciąża już skarżące.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżących o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na niedochowanie przez organ I instancji terminu określonego w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał za właściwe stanowisko Kolegium w zakresie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części, a w konsekwencji - prawidłowego zdaniem Sądu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym, co zresztą nie kwestionowały skarżące.

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanych przez strony skarżące stanowiska organu odwoławczego, zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również okoliczności, iż Kolegium w ich ocenie winno dokładniej zbadać sprawę w tym szerzej w oparciu o podniesione przez nie zarzuty wyjaśnić co dodatkowo winien ocenić organ I instancji, należy wskazać, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy w oparciu o który ustalana jest wartość nieruchomości sporządzany jest przez biegłego rzeczoznawcę a nie organ. Organ nie posiada zaś wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy.

Tak więc skoro ocena zawarta przez Kolegium nie jest wiążąca dla organu I instancji, jej wyrażenie nie ma wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a tym samym Sąd nie znalazł podstaw do konieczność uchylenia decyzji w żądanym przez stronę skarżącą zakresie. Podkreślić także należy, iż w toku ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji zgodnie z art. 10 k.p.a, każda strona ma prawo czynnie uczestniczyć w tym postępowaniu. Zaś organ ma obowiązek odnieść się i wyjaśnić zgłoszone przez stronę wnioski i zastrzeżenia.

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, w tym podniesionych przez skarżące przepisów k.p.a, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.