Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1459/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 15 marca 2014 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Adwokat M.W. .

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Burmistrz R. decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm.) – dalej zwana u.d.i.p., w związku z art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) – dalej zwana K.p.a., odmówił wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 15 marca 2014 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Adwokat M.W .

W uzasadnieniu decyzji odmownej organ pierwszej instancji wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p., ale zbliżoną definicję zawierają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 4 ww. ustawy oznacza ona "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni tego terminu zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Przy czym nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa (por. I OSK 192/13, I OSK 193/13,1 OSK 195/13).

Organ wyjaśnił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt: I OSK 193/13). W niniejszej sprawie elementem materialnym tajemnicy przedsiębiorcy była treść umów, natomiast elementem formalnym wola przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Wola utajnienia informacji w umowach, w których zastrzeżono klauzulę ochronną została wyrażona w dniu podpisania umowy. Opierając się o treść przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wywnioskować można, że chodzi w nim o takie informacje, których ujawnienie godziłoby w interes przedsiębiorcy w wymiarze technicznym, technologicznym, organizacyjnym lub innym, mającym wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W niniejszej sprawie żądane przez wnioskodawcę informacje są z pewnością inną informacją, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie ma natomiast obowiązku ustalenie czy informacja ta posiada wartość gospodarczą.

Zdaniem organu dla przedsiębiorców szczególnie ważne są informacje związane ze zdobywaniem rynku, pozyskiwaniem klientów, kalkulacją cen i w konsekwencji osiąganiem zysku. Powyższe uprawnia, pomimo braku konieczności posiadania przez informację wartości gospodarczej, do stwierdzenia że informacja (treść umów) posiada wartość gospodarcza, skoro może wpływać na pozycję rynkową wykonawcy. Wobec tego koniecznym jest także ustalenie, czy przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności treści umów (por. II SAB/Lu 131/13). W tym zakresie wystarczającym działaniem było samo zastrzeżenie klauzuli ochronnej w treści umów.

Dodał również organ, że informacja staje się "tajemnicą" kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Skoro przedsiębiorca zastrzegł, że treść żądanego przez wnioskodawcę dokumentów (informacji) - uważa za tajemnicę przedsiębiorstwa i wniósł o jego nie ujawnianie, a równocześnie treść tego dokumentu (informacji), stanowi obiektywnie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami tajemnicę przedsiębiorstwa, to organ bez zgody przedsiębiorcy nie ma prawa jej ujawnienia stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Od powyższej decyzji Z.N. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Odwołująca się podała, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r. póz. 885 ze zm.), dla zweryfikowania powodu odmowy udzielenia informacji konieczne jest zatem wykazanie, iż udostępnienie tej informacji naruszałoby konkretną tajemnicę przedsiębiorcy, chronioną prawem. Tymczasem w przedmiotowej decyzji nie wykazano jakiego uszczerbku gospodarczego miałaby doznać kancelaria świadcząca obsługę prawną na rzecz Gminy R. w wyniku ujawnienia umowy będącej podstawą świadczenia usług. Nie można bowiem przyjąć, tak jak to forsuje Burmistrz Miasta R , iż ujawnienie treści tych umów miałoby co do samej zasady naruszać pozycję rynkową podmiotu świadczącego obsługę prawną na rzecz Gminy R Przeciwnie zasadniczo należy przyjąć, iż ujawnienie opinii społecznej faktu, że określona kancelaria prawna świadczy obsługę prawną na rzecz Gminy R. należy traktować jako referencję podnoszącą pozycję rynkową tej kancelarii.

Dodatkowo podniosła, że Burmistrz Miasta R. ignoruje orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące spraw bezczynności tego organu właśnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy cywilnoprawne zawarte przez Gminę R. z kancelariami prawnymi, gdzie Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych dla odmowy udostępnienia takich umów w trybie wnioskowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 6 października 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 127 §2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1, 2, 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Poza sporem było i jest, że żądane przez stronę odwołującą się informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ww. ustawy. Sporne natomiast było i jest to, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał organ I instancji, zbadano treść umów zawartych w zakreślonym przez wniosek okresie i ustalono, że w ich treści zostały zawarte klauzule ochronne o treści, która uniemożliwia ujawnienie jakiejkolwiek treści umowy, a w umowach doszło zatem do niebudzącego wątpliwości skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Jednocześnie w piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r., przedsiębiorca skutecznie zastrzegł, że dokumenty objęte wnioskiem stanowią tajemnicę jego przedsiębiorstwa i nie wyraził zgody na ich ujawnianie. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy Burmistrz R. - w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy - mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Sporne natomiast jest zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazać należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady. Nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia - mimo podobieństw - nie są tożsame. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie). Mając jednakże na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. póz. 885 ze zm.), dla zweryfikowania powodu odmowy udzielenia informacji żądanej przez odwołującego konieczne jest wykazanie powyższego związku wszak - co do zasady - informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa (I CSK 190/12).

Zawierając umowy z Gminą R. , a zatem jednostką sektora finansów publicznych, gdy wynikające z umów zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, adwokat M.W. musiała się liczyć z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione, tym bardziej, iż nie zawierały one klauzul ochronnych dotyczących wyłączenia ich jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 15 marca 2014 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Adwokat M.W. , prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. M.W. wykonując zawód adwokata w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z cytowaną ustawą prawo o adwokaturze, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jej kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego w ramach zawartej z gminą umowy ww. adwokat ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest więc traktowanie jej jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy, zatem prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Jeśli chodzi o treść rozstrzygnięcia to wynika ona z faktu, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów K.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwości istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji, organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Na powyższą decyzję Z.N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając kwestionowane rozstrzygnięcie w całości, z drugiej strony wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wskazała, że treść kwestionowanej decyzji jest dla niej jasna i zrozumiała, a skarżąca w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji objętej skargą. Podała też, że przedmiotowa decyzja spełnia wszelkie żądania skarżącej sformułowane w odwołaniu od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jednak ma obawy, czy treść decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla Burmistrza R. jako dysponenta informacji publicznej. To dotychczasowe działania tego organu zmuszają skarżąca do angażowania Sądu w kolejną sprawę ze skargi na decyzję organu odwoławczego, wyłącznie w celu usunięcia ryzyka prowadzenia w przyszłości innego sporu sądowoadministracyjnego –sporu ze skargi na bezczynność Burmistrza w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwana "P.p.s.a.".

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanego przepisu, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 6 października 2016 r. znak: [...] , którą uchylono decyzję Burmistrza R. z dnia 26 sierpnia 2016 r. w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg w takich sprawach wnika m.in. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku 16 u.d.i.p., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Burmistrz R. w świetle powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zgodnie jednak z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania takiej informacji charakteru informacji przetworzonej.

W myśl przepisu art.11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Zgodnie z przepisem art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885) klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza regułę uznawania klauzul umownych sporządzanych w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, wyłączających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, za niezawarte. Warunkiem uznania klauzuli za niezawartą jest to, że wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Klauzule wyłączające jawność mogą dotyczyć jedynie tych umów lub ich fragmentów, w których określone są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne mające wartość gospodarczą dla przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Mogą to być informacje stanowiące know-how przedsiębiorstwa, patenty obejmujące wynalazki, wzory użytkowe, wzory przemysłowe i topografię układów scalonych oraz inne technologie, metody działalności a nawet informacje, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich w tajemnicy, w szczególności przed konkurencją. Zasadą jest również, że w drodze umów cywilnoprawnych nie można zmieniać zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest burmistrz miasta. Informację publiczną stanowią zatem umowy o obsługę prawną podpisane przez burmistrza.

Odnosząc się z kolei do prawidłowości decyzji organu odwoławczego w części, w jakiej organ orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji należy wskazać, że w ocenie Sądu skarga, mimo odmiennych wywodów, zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy wskazać, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazując na powyższe należy podkreślić, że organ odwoławczy nie ma jednak pełnej swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Trzeba wskazać, że co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. inaczej niż przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. Oznacza to, że decyzje o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1263/16). Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że nie zachodzą w niej okoliczności uzasadniające powiedzenie, że po uchyleniu nieprawidłowej decyzji organu I instancji sprawa stała się bezprzedmiotowa. Punktem wyjścia jest tutaj stwierdzenie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a.. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011r. I OW 161/11). Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013r. II SAB/Bk 61/12, publ. Lex/el). Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy, niemniej w judykaturze za dominujący należy uznać pogląd przedstawiony w wyroku NSA z 30.11.2016r. I OSK 1263/16, publ. CBOSA, który Sąd w niniejszym składzie podziela - gdzie wskazano, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji, oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. W powołanym wyroku NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA wskazał dalej, iż przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r.,I OSK 1250/14). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 28 października 2016r. I OSK 1226/15, publ. CBOSA.

W niniejszej sprawie Z.N. wniosła do Burmistrza R. wniosek z 27 czerwca 2016 r. zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej, a następnie po wydaniu przez organ I instancji decyzji z 26 sierpnia 2016 r. odmawiającej udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożyła odwołanie podtrzymując swoje żądanie udzielenia jej wnioskowanej informacji. W związku z powyższym w sytuacji, gdy skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia ww. informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, w ocenie Sądu, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz R. w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., o czym już była mowa wyżej. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, w ocenie Sądu, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Z.N., z 27 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania z uwagi na brak wniosku strony w tym zakresie (art. 209 i 210 P.p.s.a.).