Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 145/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 października 2021 r., nr XLVII.754.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

1. Rada Miasta w dniu 26 października 2021 r. podjęła uchwałę nr XLVII.754.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...].

Wojewoda wniósł skargę na tę uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.; dalej u.p.z.p). oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r., Nr 158 poz. 1657; dalej rozporządzenie z 2004 r.) i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podniósł, że granice planu obejmują obszar, na którym zlokalizowane jest Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt (działki nr [...]). Zdaniem skarżącego Rada Miasta dokonała zmiany przeznaczenia podstawowego, w stosunku do planu już obowiązującego oraz studium i wprowadziła na obszarze objętym opracowaniem nowe funkcje sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r., nr XXVlll/392/08 (zmienionego uchwałami z dnia 21 grudnia 2010 r., nr 111/19/10; z dnia 25 marca 2014 r., nr LXIV.556.2014; z dnia 24 czerwca 2014 r., nr LXVII1.599.2014 z dnia 30 czerwca 2015 r., Nr XVIII.139.2015; z dnia 7 lipca 2020 r. Nr XXV.487.2020 oraz z dnia 28 września 2021 r., nr XLVL729.2021.).

Nadto wskazał, że przewidziane w studium funkcje wykluczają możliwość prowadzenia na terenie objętym opracowaniem planu działalności usługowej związanej z opieką nad zwierzętami domowymi w zakresie wyżywienia, pielęgnowania, pilnowania i wyłapywania bezpańskich zwierząt. Studium dopuszcza dla tego terenu funkcję usługową, ale są to wyłącznie usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej (obiekty usługowe o charakterze obsługowym dla funkcji mieszkaniowej, obiekty biurowe i administracyjne), natomiast prowadzenie schroniska dla zwierząt nie jest z pewnością usługą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej.

W ocenie skarżącego zmiana przeznaczenia terenu poprzez dopuszczenie na nim prowadzenia działalności, z uwagi na jej charakter, stoi w oczywistej sprzeczności z zakazem lokalizowania obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, do której jej właściciele lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania.

Wojewoda podniósł również, że dopuszczenie na terenie objętym opracowaniem planu działalności usługowej związanej z prowadzeniem schroniska dla bezdomnych zwierząt narusza także przepisy rozporządzenia z 2004 r., które w § 1 ust. 1 przewiduje, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji, produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt. Tymczasem, jak wynika z przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego, odległość schroniska położonego przy ul. [...] od siedzib ludzkich (ul[...]) nie spełnia wymaganej przepisami prawa odległości (odległość ta wynosi ok 80 m). Ponadto skarżący zauważył, że zgodnie z ustaleniami planu, zmiana przeznaczenia terenu na funkcję usługową dotyczy wyłącznie działki nr [...]. Natomiast bezpośrednio sąsiadująca z nimi od południa działka nr [...], objęta planem miejscowym przyjętym uchwałą Nr X/111/07 z dnia 10 lipca 2007 r., w dalszym ciągu jest terenem dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym jednak nie będzie możliwe, z uwagi na niezachowanie wymogu wynikającego z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., zrealizowanie w przyszłości przeznaczenia mieszkaniowego określonego w tym planie.

2. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że część graficzna studium, a dokładniej plansza kierunków zagospodarowania przestrzennego - plansza zbiorcza, wykonana została w skali 1:5000. Dalej rozwinął pojęcie przeznaczenia dominującego i przeznaczenia dopuszczonego konstatując, że przyjęte w planie funkcje są zgodne ze studium. Wskazał, że w trakcie procedury planistycznej, na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu, na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 54, w związku z art. 57 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie [...] projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, został przedłożony odpowiednio do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, uzyskując pozytywne opinie wszystkich trzech wyżej wymienionych organów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z 2004 r. Prezydent wskazał, że istniejące schronisko dla bezdomnych zwierząt w roku 1999 r. uzyskało pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Weterynarii, który w dniu [...] lutego 1999 r. wydał decyzję zezwalającą na jego prowadzenie nadając schronisku numer identyfikacyjny.

Odnosząc się do poruszonej w skardze kwestii działki nr [...] położonej poza granicami zaskarżonej uchwały, a objętej planem miejscowym z dnia [...] lipca 2007 r., która przeznaczona jest pod tereny dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podniósł, że ustalenia skarżonego planu w żaden sposób nie wpłynęły na pogorszenie warunków zagospodarowania ww. dziatki. Wynika to z faktu, że działka ta aktualnie sąsiaduje z terenem funkcjonującego schroniska i jakiekolwiek działania inwestycyjne musiałyby uwzględniać ten fakt i być zgodne z przepisami odrębnymi.

Stanowisko to podtrzymał pełnomocnik organu gminy na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

4. Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi opiera się na przepisie art. 93 ust. 1 u.s.g., gdzie wskazano, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

5. Oceny czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W powołanym przepisie ustawa rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W obu przypadkach wymaga się aby naruszenia miały charakter istotny.

6. W sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i jest to niewątpliwie naruszenie istotne. Podzielić należy stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami wskazanego na wstępie niniejszego uzasadniania studium, obowiązującego dla tego terenu. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art.9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd zgadza się z poglądem przedstawionym przez pełnomocnika organu gminy, że zakres i stopień związania planów ustaleniami studium należy oceniać mając na uwadze odmienny charakter i stopień szczegółowości tych aktów, a zgodności nie można bowiem utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego sąd postrzega jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma więc doprecyzować te zasady, ale w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Nie może być zatem tak, że w planie, w odniesieniu do treści studium pojawia się funkcja, która w studium nie jest w ogóle wzmiankowana. To, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego nie oznacza bowiem, że w ramach tego władztwa może "wychodzić" poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo).

7. Takie jednak przekroczenie zakresu związania planu ustaleniami studium miało miejsce w sprawie. W sprawie jest niesporne, że celem uchwalenia planu było przede wszystkim określenie funkcji dotyczących schroniska dla zwierząt, znajdującego się na tym terenie od wielu lat, w taki sposób by zapewnić mu możliwość rozwoju i rozbudowy, przede wszystkim z pożytkiem dla przebywających tam zwierząt.

To jednak, że schronisko pełni istotną rolę społeczną i niełatwo gminie uzyskać konsensus na jego rozbudowę lub ewentualne przeniesienie nie jest argumentem, który sanuje kardynalny wymóg ustawy, czyli zachowanie korelacji między planem a studium dotyczącym tego samego terenu. Takiej korelacji w sprawie nie ma, gdyż funkcję wprowadzoną w planie nie można uznać, nawet przy bardzo liberalnym podejściu, za kontynuację funkcji przewidzianych w studium.

W opisie stanu istniejącego terenu studium (s. 83 załącznika nr 1a do obowiązującego studium) wskazano, że przedmiotowy teren to strefa intensywnej urbanizacji miejskiej - teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej, usług towarzyszących, zieleni uporządkowanej oraz zieleni leśnej – istniejące przeznaczenie możliwe do zachowania lub dopuszczone do zmiany w przyszłych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które można realizować etapowo (co zdumiewające w opisie dotychczasowego stanu nie ma nawet wzmianki o schronisku, funkcjonującym tam przecież od wielu lat).

Wśród wykluczeń przewidzianych dla tego obszaru wskazano:

- zakaz wprowadzania nowych przeznaczeń innych niż dominujących i dopuszczonych, w tym w szczególności obiektów produkcyjnych, funkcji transportowych, nowych stacji paliw,

- zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, do której jej właściciele lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania.

W rubryce "parametry funkcjonalne" jako typ zabudowy wskazano:

- zabudowę jednorodzinną,

zabudowę jednorodzinną zwartą, w tym zabudowę szeregową,

- niską zabudowę mieszkalną skupiającą w sobie przemieszanie formy zabudowy mieszkalnej i usługowej stanowiące kompozycyjną całość,

- obiekty usługowe o charakterze obsługowym dla funkcji mieszkaniowej, obiekty biurowe i administracyjne.

Bez odejścia od zasad i słownikowych znaczeń języka polskiego, utrwalonych w prawie miejscowym i budowlanym znaczeń oraz bez naruszenia podstawowych zasad wykładni prawa nie da się przyjąć, że funkcja prowadzenia schroniska dla zwierząt, objęta w planie mianem "pozostałej działalności usługowej", to jest:

- "działalności związanej z opieką nad zwierzętami domowymi w zakresie wyżywienia,

pielęgnowania, strzyżenia, pilnowania i tresury,

- wyłapywania bezpańskich zwierząt,

- działalności organizacji członkowskich,

- działalności organizacji ekologicznych i działających w celu ochrony środowiska; działalności";

jest kontynuacją tych funkcji, które określono w studium.

Porównując te zapisy sprzeczność jawi się jako niewątpliwa, widoczna prima facie i co najważniejsze istotna, gdyż plan w § 2 pkt 5 lit. e wprowadza funkcje zupełnie inne, niż przewidziane w studium dla tego terenu. Co więcej studium przewiduje "zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, do której jej właściciele lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania", a schronisko dla zwierząt jest obiektem, którego uciążliwość przekracza granice działki, na której jest posadowiona co wynika choćby z faktu, że właśnie dla takich schronisk wydawane są przepisy szczególne regulujące nie tylko wymagania stricte weterynaryjne, ale też odległościowe w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, która na przedmiotowym terenie dominuje. To, że uzgodnienia planu były pozytywne nic dla tej oceny nie zmienia.

Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11 i z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21).

8. Zasadny jest również drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad sporządzenia planu przez nieodniesienie się w procedurze planistycznej organu gminy do przepisów rozporządzenia z 2004 r., obowiązującego w dacie uchwalania planu. Wbrew temu, o czym jest mowa w odpowiedzi na skargę, istotą tego zarzutu nie jest wsteczne działanie prawa i ocena tego, czy schronisko powstało i funkcjonuje legalnie i jakie przepisy w tym określone rozporządzeniami wykonawczymi) musiało spełnić w dacie uzyskania pozwolenia w 1999 r., lecz to jakie wymogi musi spełniać zabudowa realizowana na podstawie uchwalonego planu, powstająca po jego wejściu w życie. Dlatego nowo powstająca zabudowa, w szczególności związana z rozbudową schroniska dla zwierząt, musi spełniać wymogi obowiązujące w dacie jej wznoszenia. Do takiej zatem zabudowy i nowych funkcji odnosić należy wymogi aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2004 r. Tymczasem w planie nie ma jakiejkolwiek analizy pod tym kątem i nawet wzmianki o przepisach szczególnych, które regulują choćby wymogi odległościowe od siedzib ludzkich, co musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

9. Wskazane powyżej przyczyny decydują o nieważności całego planu, gdyż o funkcje wiązane ze schroniskiem dla zwierząt w sprawie chodzi, co przyznaje nawet sam organ, wskazując, że zasadniczym celem uchwalenia planu było właśnie ich wprowadzenie i w zasadzie to jest istotą planu. Nie ma zatem potrzeby roztrząsania, które elementy planu mogłyby ewentualnie pozostać tym bardziej, że z treści planu dotyczącego przedmiotowego terenu nie da się jednoznacznie ustalić, w jakim zakresie przyjęte w planie wskaźniki i parametry, zasady ochrony i inne normatywy są powiązane z tą lub inną funkcją, a więc nie da się orzec o tym, które przepisy planu mogą obowiązywać, a które, ze względu na wskazane naruszenia prawa, muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.