Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 616/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg K.G.i M. G.-B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z funkcją usługową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej K. G. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Wojewody D.na rzecz skarżącej M. G.-B. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta K. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267- dalej k.p.a.) w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił "R." R.O. i R.O. Z. H.G.I. K.S.J. z/s P. [...] , [...] –[...] K.G. pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego z funkcją usługową przy ul. M. S.-C. w K. G., na działkach według ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...] obręb [...], z zachowaniem określonych w osnowie decyzji warunków.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia podano, że w dniu 20 grudnia 2011 r. R.R.

O. i R. O. Z. H.G.I. K. sp. j. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z funkcją usługową przy ul. M.S. – C. w K.G., na działkach według ewidencji gruntów nr[...], [...] i [...] obręb [...]. Organ dwukrotnie udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wydając decyzję nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] r. W wyniku wniesionych odwołań decyzje te były jednak uchylane przez organ II instancji ze względu na niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania. W konsekwencji rozpoznając po raz wtóry niniejszy wniosek Starosta na nowo ustalił strony postępowania opierając się na brzmieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy rozumieć więc wskazane w tym przepisie podmioty, których nieruchomości położone są w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w jej otoczeniu, a więc przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne, zagospodarowania przestrzennego czy z zakresu ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zasada ta znajduje zastosowanie również w sytuacji, kiedy w zasięgu inwestycji znajduje się samodzielny lokal mieszkalny położony w budynku mieszkalnym wielorodzinnym i jeżeli inwestycja ta narusza odpowiednie przepisy prawa materialnego regulujące sytuację prawną władających tymi lokalami mieszkalnymi osób.

Ustalając krąg stron w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji uznał, że status taki przysługuje właścicielom lokali mieszkalnych położonych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. M. S.-C. [...] i [...] w K. G., w których czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00 jest mniejszy niż 3h. Uchylając tę decyzję Wojewoda D. wskazał, iż przy ustaleniu stron postępowania należy uwzględnić zapisy dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia zawarte w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i h usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta wskazał, że znajdująca się w projekcie budowlanym analiza przesłaniania dowodzi, iż sytuacja powstała po ukończeniu planowanej inwestycji nie naruszy wymogów zawartych w § 13 w/w rozporządzenia. Także w kwestii nasłonecznienia spełnione zostaną wymagania dotyczące minimalnego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Z przedłożonego bowiem przez inwestora w dniu 9 sierpnia 2013 r. rys. nr A- 11 wynika, że okna wszystkich pomieszczeń, w tym również pokoi mieszkalnych, w lokalach wielopokojowych znajdujących się w budynkach przy ul. M. S. – C. [...] i[...], będą miały zapewniony czas nasłonecznienia minimum 1,5 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach od 7.00 do 17.00, co jest zgodne z § 60 ust. 2 w/w rozporządzenia. W związku z powyższym, mając na uwadze przepisy § 13 ust. 1-4 oraz § 60 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, a także treść przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia i przesłaniania, uznano, iż właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. M. S. – C. [...] i [...] nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ planowana inwestycja nie narusza interesu prawnego tych osób określonego przez przywołane przepisy rozporządzenia. Analizując treść wniesionych odwołań oraz innych pism procesowych Starosta uznał, że osoby te posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny uzasadniający udział w postępowaniu. Status strony przyznano natomiast Wspólnotom Mieszkaniowym nieruchomości przy ul. M. S. – C. [...] i[...], które reprezentują wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Wspólnoty te, zgodnie ze znajdującymi się w dokumentacji aktami notarialnymi reprezentowane są przez zarządcę tj. Spółkę M. sp. z o.o. Z dniem 20 września 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M. S. – C. [...] wypowiedziała jednakże dotychczasowemu zarządcy umowę o zarządzanie i podjęła uchwałę w sprawie udzielenia pełnomocnictwa zarządowi do reprezentowania jej na zewnątrz.

W dalszej części organ wskazał, że raz jeszcze przeanalizował kwestię oddziaływania projektowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie i uznał, że zarówno działka nr [...] jak i nr [...] obr. [...] w K. G., nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Z analizy nasłonecznienia nieruchomości przy ul. S. [...] i [...] (rys. nr A-12) wynika bowiem, że okna wszystkich pomieszczeń w tym również pokoi mieszkalnych, w lokalach wielopokojowych znajdujących się w tym budynku, będą miały zapewniony czas nasłonecznienia w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00 przez ponad trzy godziny. Ponadto, odległość projektowanego budynku od granicy działki nr [...] jest zgodna z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia. Z kolei obiekt położony na działce nr [...] nie jest budynkiem mieszkalnym i nie odnoszą się do niego kwestie związane z minimalnym czasem nasłonecznienia pomieszczeń, a usytuowanie projektowanego obiektu względem innych położonych wokół niego zostało pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i również spełnia wymagania w/w rozporządzenia. W związku jednak z tym, iż wszystkie ustalone obecnie strony, brały udział w postępowaniu przy poprzednio wydanej decyzji pozwolenia na budowę, po uzupełnieniu przez inwestora w dniu 9 sierpnia 2013 r. projektu, zawiadomiono je o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz o dołączonych do projektu budowlanego uzupełnieniach. Jednocześnie na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomiono o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składania wniosków lub wyjaśnień w sprawie.

Motywując dalej zasadność udzielenia pozwolenia na budowę, organ I instancji podał, że inwestor przedłożył projekt budowlany dotyczący omawianego zamierzenia budowlanego sporządzony oraz sprawdzony przez projektantów posiadających, wymagane przepisami prawa, uprawnienia budowlane. Zdaniem Starosty jest on kompletny, zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także informację dotyczącą planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W jego ocenie spełnione zostały również wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Załączono także prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Starosty przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: P., W.P., T. K. i M. C.-S. w K.G. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.G. z dnia [...] r. Działka nr[...], na której projektowany jest przedmiotowy budynek wielorodzinny z funkcją usługową znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW/U.5, dla którego jako przeznaczenie podstawowe przyjęto zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i/lub lokalizację usług. Dalej poddając analizie przewidziane w projekcie rozwiązania organ uznał, że jest on także zgodny w zakresie przyjętych w planie ustaleń co do wysokości zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, zasady kształtowania dachów, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, przy czym poddając ocenie spełnienie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych zauważył, że w tej kwestii miejscowy plan określa, że dla zabudowy mieszkaniowej zaleca się zapewnić minimum 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. W projektowanym budynku przewidziano 6 lokali usługowych oraz 12 lokali mieszkalnych, a na terenie działki zlokalizowano dwanaście miejsc postojowych w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej. W ocenie organu rozwiązanie takie nie narusza ustaleń planu, a użyte określenie "zaleca się" nie jest wymogiem obowiązującym. Ponadto zauważył, że plan nie definiuje w sposób precyzyjny, że miejsca te należy zapewnić na terenie działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz iż istnieje możliwość okresowego parkowania wzdłuż ulic R. i M. S.– C., które posiadają status dróg publicznych, a także na pobliskim parkingu zlokalizowanym przy budynku nr [...] położonym przy ul. K. w K. G.

Następnie Starosta wyjaśnił, że również projekt zagospodarowania terenu, w tym usytuowanie budynku, nie narusza warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym kontekście podał, że odległości budynku od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi spełniają wymagania § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, jak też wymagania, określone w § 13 w/w rozporządzenia, dotyczące dopuszczalnego przesłaniania. Nadmienił przy tym, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości między budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość między projektowanym budynkiem a istniejącymi kamienicami przy ul. M. S. – C. [...] i [...] wynosi 8 m. Dolna krawędź najniżej położonego okna znajduje się na wysokości 1,90 m, a najwyższy, zacieniający element projektowanego budynku (attyka) na wysokości 10,40 m. Obliczona w ten sposób wysokość przesłaniania jest równa 8,5m. Przepis § 13 ust. 4 w/w rozporządzenia umożliwia natomiast zmniejszenie odległości między budynkami o nie więcej niż połowę w zabudowie śródmiejskiej.

Zastrzeżeń Starosty nie budzi również opracowana przez projektantów analiza nasłonecznienia, a przeprowadzona symulacja przesuwania się cienia, z uwzględnieniem położenia geograficznego oraz okresów czasu wynikających z § 60 ust. 1 w/w rozporządzenia – zdaniem organu - wskazuje, że projektowany budynek nie będzie ograniczał dostępu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Pokoje w lokalach wielopokojowych położone w kamienicach nr [...] i [...] przy ul. M. S. – C. będą miały zapewniony czas nasłonecznienia przez co najmniej 1,5 godziny natomiast pokoje w kamienicy przy ul. S. nr [...] i [...] przez ponad trzy godziny. Z uzupełnionego przez inwestora projektu o analizę przesłaniania i nasłonecznienia budynku wynika, że pokoje mieszkalne we wszystkich lokalach mieszkalnych wielopokojowych będą miały zapewniony czas nasłonecznienia, jaki jest wymagany dla terenu zabudowy śródmiejskiej do której – w jego ocenie – należy zaliczyć przedmiotowy obszar.

Argumentując powyższe organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć "zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta". Pismem z dnia [...] r. zwrócono się z prośbą do Urzędu Miasta K.G. o opinię w zakresie klasyfikacji charakteru zabudowy, w rejonie planowanej inwestycji. W odpowiedzi Burmistrz Miasta K.G. podał, że obszar opisany konturem MW/U.5 i MW/U.6 stanowi faktyczne centrum miasta wywodząc, że obowiązujący na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. przyjęty został pod rządami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r., które dzieli miasto na strefy o zróżnicowanej polityce zagospodarowania przestrzennego, w tym strefę B1 opisaną jako "strefa usługowo-mieszkaniowa obszaru śródmieścia", na terenie której znajduje się nieruchomość przeznaczona pod inwestycję. Dowodzi to, że przedmiotowy teren znajduje się w obszarze śródmieścia K.G.

Starosta wyjaśnił też, że wyraźnie policzalnym miernikiem urbanistycznym, określającym charakter zabudowy, jest wskaźnik intensywności zabudowy, gęstość zabudowy, średnia ważona liczba kondygnacji itp. Powołując się w tym miejscu na w/w pismo Burmistrza podał, że w literaturze nie ma jednoznacznego określenia progowej wartości intensywności zabudowy w odniesieniu do wielkości miasta, przy którym zabudowę istniejącą lub przewidywaną należy uznać za śródmieście. Z przeprowadzonej analizy intensywności zabudowy mieszkalno-usługowej dla obszaru historycznie ukształtowanego centrum miasta oraz dla obszarów w rejonie ulicy M. S.-C. wynika, że kontur MW/U.6 (w którym położone są kamienice [...] i [...] przy ul. M. S.-C.) jest zabudowany równie intensywnie jak teren ścisłego centrum S. M. Jeżeli więc teren S. M. jest wyznacznikiem zabudowy śródmiejskiej to niewątpliwie, mając na uwadze powyższą analizę, również okolice terenu przewidzianego pod inwestycję, należy za taką uznać. Budynki te stanowią część większego kompleksu zwartej zabudowy o ciągłej pierzei, ponadto znajdują się na obszarze faktycznego funkcjonalnego śródmieścia, co zdaniem organu uprawnia do zakwalifikowania terenów opisanych w miejscowym planie symbolami MW/U.5 i MW/U.6 do zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej i w efekcie zastosowania skrócenia minimalnego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, w myśl § 60 w/w rozporządzenia.

Następnie organ wyjaśnił, że działka nr [...] obr. [...] w K.G. ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej nr [...] - ul. M. S. – C. Projektowana obsługa komunikacyjna odbywać się będzie, za zgodą Urzędu Miasta K. G., poprzez teren działki nr [...] obr. [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi teren drogi wewnętrznej - KDw.4. Jej szerokość spełnia wymagania § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast nazwany przez projektantów ciąg pieszo-jezdny o szerokości 8,5 m, zlokalizowany w obrębie działki inwestora, umożliwiający ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, spełnia wymagania § 14 ust. 3 w/w rozporządzenia, a także zapewni dojazd do budynku i urządzeń z nim związanych.

Przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania, spełnia również wymagania rozdziału 3 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia zagospodarowując działką budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis ustępu 2 w/w rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego sformułowania co do zabezpieczenia miejsc parkingowych zostały – zdaniem organu – opisane w sposób nieostry, gdyż nie zawierają żadnych precyzyjnych wyliczeń czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych. Tym samym ocena spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, musi uwzględniać konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji, a pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 719/11).

Zdaniem organu przedstawiona w projekcie zagospodarowania terenu lokalizacja miejsc postojowych spełnia wymagania § 19 w/w rozporządzenia w zakresie odległości od okien oraz granic działki. W przepisie tym określona jest odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. W ocenie Starosty, przepis ten odnosi się do okien pomieszczeń w lokalach mieszkalnych, natomiast okna w elewacji północnej projektowanego budynku, przy której zlokalizowane są miejsca postojowe, znajdują się w lokalach usługowych. Również istniejący na działce nr [...] budynek nie jest budynkiem mieszkalnym. Miejsca postojowe zlokalizowano w odległości nie mniejszej niż 3 m od granic działki budowlanej, za wyjątkiem miejsc od strony dz. nr[...], która stanowi drogę publiczną - ul. S. Zgodnie z dyspozycją § 21 ust. 1 w/w rozporządzenia szerokość stanowiska postojowego, z którego korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, może zostać ograniczona do 2,30 m w przypadku możliwości korzystania z przylegającego dojścia - co zostało w projekcie zapewnione.

Ponadto, organ podał, że miejsce gromadzenia odpadów stałych przewidziane zostało w pomieszczeniu gospodarczym zlokalizowanym w parterze projektowanego budynku, które spełnia wymagania określone w w/w rozporządzeniem, natomiast kwestia doboru kubłów oraz sposobu segregacji – jako że nie stanowi elementu projektu budowlanego - nie jest rozstrzygana na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W konkluzji Starosta przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a zatem również prawnie chronionego interesu stron postępowania. W jego ocenie jej realizacja nie zakłóci korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Biorąc więc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, przesądzające o zgodności przedstawionego projektu budowlanego z przepisami prawa i kierując się dyspozycją z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołania złożyły M. G.-B.reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oraz K.G.

M. G.-B. wnosząc o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia spornych interesów stron i umożliwienie wszystkim stronom uczestnictwa w tej czynności oraz uchylenia decyzji w całości poczyniła zarzut rażącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odsunięcie zainteresowanej i jej pełnomocnika od udziału w postępowaniu, uniemożliwienie pełnomocnikowi strony i stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ustosunkowania się do materiału dowodowego oraz składania wniosków dowodowych, a także rażące naruszenie art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez pozbawienie dotychczasowych stron postępowania tego statusu.

W uzasadnieniu odwołania wskazano na pismo Starosty K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. informujące odwołującą się o tym, że brak jest podstaw do uznania jej za stronę postępowania. Stanowisko takie wynikało ze stwierdzenia, iż lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ulicy M. S C. w K.G.będzie miał zapewniony czas nasłonecznienia wymagany przepisami prawa. M. G.-B., powołując się na wyrok sądu administracyjnego, zażądała dalszego prowadzenia postępowania z jej udziałem uznając odmienne działanie za rażące naruszenie prawa. Wskazała nadto, że właścicielka przedmiotowego lokalu dotychczas za stronę postępowania była uznawana, zaś kwestia wadliwej oceny nasłonecznienia była przedmiotem zarzutów poprzedniego odwołania i istotną okolicznością faktyczną i prawną w niniejszym postępowaniu. Skarżącej uniemożliwiono dowodzenie, że nieruchomość (lokal mieszkalny) stanowiąca jej własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego. Chociażby fakt uznania za stronę postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. [...] wskazuje, że lokale z tej wspólnoty znajdują się w tej sferze. Interes Wspólnoty może, ale nie musi być tożsamy z interesem właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, jednak co więcej należy podkreślić, iż Wspólnota Mieszkaniowa zarządza jedynie częściami wspólnymi nieruchomości, i jedynie w tym zakresie reprezentuje swoich członków. W żadnej mierze Wspólnota Mieszkaniowa nie jest reprezentantem indywidualnego interesu prawnego właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego i nie może go zastępować. W dalszej części odwołania zwrócono uwagę, że nie można zamykać autorce odwołania drogi do wykazywania w postępowaniu administracyjnym, że analiza nasłonecznienia jest wadliwa i wymaga uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie można wykluczyć, że gdyby umożliwiono stronie i jej pełnomocnikowi prawo do wypowiedzenia się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego, wykazano by uchybienia merytoryczne analizy. Dopiero w toku prowadzonego postępowania z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, można doprowadzić do rozstrzygnięcia o zakresie tego oddziaływania i jego zgodności z przepisami prawa, a zatem o zgodności zamierzenia budowlanego z prawem. Starosta K., pozbawiając odwołującą się statusu strony uniemożliwił jej tym samym ochronę własnych praw.

Następnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a wskazano na prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, co ma polegać na tym, że organ, który pozbawia praw strony osobę wielokrotnie dowodzącą posiadania interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, uzasadniając takie działanie "sugestią Wojewody" (taki argument zawarto w piśmie informującym o pozbawieniu statusu strony), w szczególności w zestawieniu z treścią uzasadnienia decyzji organu II instancji nakazującą uznanie za stronę wszystkich tych, których interes prawny potencjalnie może zostać naruszony, nie budzi zaufania do władzy publicznej. Posiadanie przez odwołującą się interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu wymaga analizy dowodów z udziałem strony, natomiast Starosta K. tak nie działa, choć jednocześnie podnosi, że wnikliwie analizował kwestię w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na jej interes prawny. Doszedł przy tym do wniosku, iż wpływ ten nie będzie przekraczał granic prawem określonych. Jest zatem uzasadnione, aby w postępowaniu tym, na każdym jego etapie, mogła uczestniczyć odwołująca się w charakterze strony szczególnie, że organ I instancji kilkakrotnie zastosował własne interpretacje przepisów prawa w sposób działający na jej niekorzyść w kwestiach spornych.

Na koniec odwołująca się wskazała, że dalsza polemika z decyzją jest niemożliwa, gdyż nie umożliwiono jej zapoznawanie się z materiałem dowodowym, co nie pozwala na skuteczne weryfikowanie ważności decyzji. Gdyby organ doprowadził do końca postępowanie z udziałem M.G.-B., mógłby analizować materiał dowodowy z uwzględnieniem jej uwag i dopiero wówczas były by podstawy do ustosunkowania się do jej stanowiska i argumentów.

Z kolei K.G. wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia spornych interesów stron i umożliwienia wszystkim stronom uczestnictwa w tej czynności postępowania, uchylenie decyzji w całości, przywrócenie należnego jej statusu strony postępowania.

Na uzasadnienie żądań podała, że pozbawienie jej praw strony w postępowaniu, w którym została za stronę uznana i brała w nim udział przez okres ponad 2 lat, skutecznie broniąc własnych interesów wobec dwukrotnie wydanego przez Starostę K. pozwolenia na budowę dla firmy R., które to pozwolenie dwukrotnie okazało się być wydane niezgodnie z prawem, skutkuje tym, że organ I instancji odebrał jej prawo i możliwość ochrony własnych interesów oraz wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego przytoczyła pogląd, że strona raz uznana za stronę w danym postępowaniu nie może być z niego wykluczona nawet w sytuacji, gdy zmieniłyby się okoliczności danej sprawy. Status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyznaczony jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Dokonując zaś oceny, czy dana osoba jest stroną tego postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki tej osobie przysługiwał Realizacja zarzutów i ocena ich zasadności może się odbywać w toku postępowania przy zapewnieniu tym osobom udziału w charakterze strony.

Wskazując na przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze wywiedziono tezę, że właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskują przymiot stron ilekroć kwestia wpływu na te nieruchomości musi być przez organ rozważana. Pozbawienie tych osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez ich udziału. Zatem samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi przysługuje. Ponieważ organ I instancji w uzasadnieniu decyzji kilkukrotnie podnosi, że wnikliwie analizował kwestie nasłonecznienia i zacieniania to znaczy, że strony odwołującej się przysługuje mi bezspornie. Świadczy o tym też fakt, że organ przyznał taki status Wspólnocie Mieszkaniowej, której jest członkiem właśnie ze względu na bycie właścicielem dwóch mieszkań położonych przy ul. S. [...].

Jako nieprawdę określono stwierdzenie organu, że "brak jest podstaw by uznać iż odwołująca się posiada indywidualny interes prawny, uzasadniający przyznanie statusu strony w postępowaniu", ponieważ zarówno z przepisów, jak i z orzecznictwa, a także uzasadnienia Wojewody wynika, iż za strony postępowania powinni zostać uznani właściciele lokali, których mieszkania są tak usytuowane, że minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń jest mniejszy niż określony w § 60 ust. 1 i 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. Bez znaczenia (dla ustalenia stron postępowania) będzie miała okoliczność, czy projektowana zabudowa należy do zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej, o jakiej mowa w § 60 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Samo potencjalne naruszenie norm określający naturalne oświetlenie pomieszczeń winno skutkować uznaniem za właścicieli odpowiednich lokali za strony postępowania.

W treści odwołania względem przepisów postępowania podniesiono następujące zarzuty;

- naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, bowiem organ I instancji zignorował wskazówki organu II instancji, który nakazywał mu ustalenie stron postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w każdej fazie postępowania, gdy tymczasem organ I instancji, nie zastosował się do tych kwestii w toku postępowania,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a jedynie poprzestanie na dowodach złożonych przez inwestora, pomimo, iż były one kwestionowane przez odwołującą się oraz są wadliwe, a także pomimo iż pojawiły się okoliczności uzasadniające powtórzenie niektórych czynności postępowania, w szczególności ustalono nowy krąg stron, jak również organ dołączył do akt nowe dowody, które budzą wątpliwości, a organ nadaje im znaczenie rozstrzygające w sprawie,

- naruszenie art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez pozbawienie dotychczasowych stron postępowania, w tym odwołującej się, tego statusu, pozostawienie bez odpowiedzi pisma z dnia [...] r., włączanie do akt dokumentów sporządzonych nie wiadomo przez kogo i kiedy, oraz działania mające miejsce w poprzednim postępowaniu I instancji, dołączenie do akt notatek służbowych datowanych na 20 lutego 2012 r., dokumentujących rzekomo dokonanie pomiarów wysokości oraz powierzchni zabudowy istniejącej na działce w sytuacji, w której nie były one dowodami w poprzednim postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a ich istnienie nie było wówczas sygnalizowane przez organ I instancji, a także poprzez zmianę treści na str. 8 projektu i usunięcie stamtąd zdania, że projekt przewiduje budowę wiaty na nieczystości stałe i inne.

- naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownie rozprawy administracyjnej, która to czynność powinna być powtórzona z uwagi na to, iż:

- istnieje konieczność uzgodnienia interesów stron, a w pierwszym postępowaniu pierszoinstancyjnym ta czynność została przeprowadzona wadliwie,

- został obecnie ustalony nowy krąg stron postępowania, a nie każda ze stron miała możliwość wzięcia udziału w tej czynności, która stanowi istotny materiał dowodowy w sprawie,

- w pierwszym postępowaniu pierwszoinstancyjnym w toku rozprawy administracyjnej uchybiono art. 95 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylanie pytań strony, które dotyczyły okoliczności istotnych dla sprawy, czynność tę należało więc powtórzyć, jednak w drugim (poprzedzającym obecne) postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono takiej rozprawy wcale, pomimo złożonego wniosku.

Ponadto, zarzucono również obrazę przepisów prawa materialnego poprzez: zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 35 ust. 1 pkt 3, ustawy Prawo budowlane, § 3 ust 1 pkt 5, § 8 ust.2 pkt 4, § 8 ust. 3 p. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, oraz z naruszeniem § 8 ust. 3 pkt 2, § 14 ust. 1 i 3, § 18, § 19 , § 22 ust. 1, § 60 ust 1 i 2, § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: P., W. P., T. K.i i M. C. –S. w K.G. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K.G. z dnia [...]r. (§ 15 pkt 8)

w sytuacji, gdy:

- projekt zawiera rozwiązania sprzeczne z przepisami technicznymi w zakresie liczby i usytuowania miejsc postojowych, nasłonecznienia i zacieniania, gospodarki odpadami;

- projekt zawiera rozwiązania sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby miejsc postojowych, geometrii dachu budynku projektowanego, gospodarki odpadami;

- projekt nie jest kompletny i nie posiada wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej, sanitarno-higienicznych oraz odnośnie przyłączy;

- nie zgromadzono wystarczających dowodów, by stwierdzić czy projekt spełnia wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynku oraz powierzchni projektowanej zabudowy;

- w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zatajono informację o azbeście, podczas gdy organ znał tą informację z urzędu;

- projekt jest wewnętrznie sprzeczny w zakresie ochrony przeciwpożarowej, danych dotyczących rozwiązań sanitarnych, danych dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, rozwiązań komunikacyjnych ;

- projekt nie spełnia wymagań co do zakresu i formy projektu budowlanego (zatajono 2 wejścia do budynków);

- projekt nie został sprawdzony, a organ nie sprawdził, czy projekt został sprawdzony jak również organ nie sprawdził, czy został sporządzony przez projektantów posiadających aktualne uprawnienia.

Podniesione zarzuty odwołania zostały szeroko opisane i scharakteryzowane w obszernym uzasadnieniu.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołań K.G. i M.G. – B. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji opisano treść oprotestowanej decyzji organu I instancji oraz wskazano istotne elementy wniesionych odwołań.

Następnie organ przywołał art. 28 ust. 2 Prawa budowlane kształtujący strony postępowania, którymi są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu reguluje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając ogólność definicji obszaru oddziaływania obiektu, organ przyjął, że będzie się on materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Co do uznania właścicieli, użytkowników wieczystych, zarządców nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, do ich uznania za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu odwoławczym, muszą oni wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

Odnosząc się do interesu prawnego określono go w uzasadnieniu decyzji jako obiektywnie, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem osobistym skarżącego, który musi być konkretny - dający się obiektywnie stwierdzić, ma być aktualny - nie ewentualny oraz prawny - oparty na obowiązujących przepisach prawa. Dalej opisano interes faktyczny nielegitymujący do udziału w postępowaniu. W oparciu o analizę interesu faktycznego i prawnego organ przyjął, że przymiotu strony nie posiada osoba, która żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego.

Uwzględniając przeprowadzoną charakterystykę interesu prawnego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Wojewoda D. wskazał, że organ I instancji za stronę postępowania przyjął m.in. Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. M.S. – C. w K.G. Następnie wskazując art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) wskazano, że właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W przypadku, gdy liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest mniejsza niż siedem, do zarządu nieruchomości wspólnej znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19 ust. 1 ustawy o własności lokali). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciel lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilku osobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali).

Przystępując do oceny ustalonego kręgu stron postępowania w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy zaznaczył, że w przedłożonej dokumentacji Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M. S. – C. nr [...] wskazała sposób swej reprezentacji oraz poinformowała organ I instancji, że zarząd Wspólnoty będzie reprezentował Wspólnotę Mieszkaniowa samodzielnie. Przyjęto zatem, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M. S. – C. nr [...] w K. G. jest reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w składzie M. G. – B., K. G. oraz S.C. Z kolei właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania wówczas, gdy wykażą posiadanie indywidualnego interesu prawnego. Interes prawny nie może być tożsamy z interesem Wspólnoty Mieszkaniowej oraz musi być związany z oddziaływaniem planowanej inwestycji na dany lokal mieszkalny.

W treści uzasadnienia decyzji Wojewoda D. odniósł się do dokumentacji przedłożonej przez M. G. – B. i wskazał, że naniesione na kopii rysunku uwagi nie zostały poparte żadną analizą oraz wyliczeniami dotyczącymi zapewnienia właściwego czasu nasłonecznienia pomieszczeń o jakich mowa w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym zawarte spostrzeżenia nie mogą być uznane za analizę potwierdzającą ograniczenie odpowiedniego czasu nasłonecznienia jak i nie można uznać, że "wykonana przez projektantów i przedstawiona na tym rysunku analiza zacieniania nie oddaje stanu faktycznego i jest przedstawiona niepoprawnie".

Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że M.G.-B. oraz K.G. wnosząc w imieniu własnym odwołania od decyzji Starosty K. nie wykazały, że planowana inwestycja budowlana ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej ich wyłączną własnością. Zdaniem organu oznacza to, że nie wykazały one własnego interesu prawnego w postępowaniu. Zatem postępowanie odwoławcze zostało umorzone, ponieważ odwołania pochodzą od osób nieuprawnionych do jego złożenia.

Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zostało oprotestowane skargami M. G.-B. oraz K.G. reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika.

K.G., oprotestowanej skargą decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 §1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca K.G. nie jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy posiada ona indywidulany interes prawny do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę wynikający z przepisu § 60 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 60 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami budowalnymi z uwagi na fakt, że lokale znajdujące się na parterze budynku przy ul. S. C. nie mają zapewnionego czasu nasłonecznienia wynikającego z przepisów rozporządzenia,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 3 ust. 1 w zw. z § 60 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zabudowa położona przy ul. M. C.-S. jest śródmiejską zabudową uzupełniającą, podczas gdy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. G. (załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K.G. z dnia [...] r.) wynika, że faktyczne centrum miasta obejmuje inny obszar niż ten, na którym położona jest nieruchomość, czyli ten oznaczony jako A1.

Wobec zarzutów skargi wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w pierwszej kolejności nie podzieliła stanowiska organu, że nie jest stroną toczącego się postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tej okoliczności wywiodła naruszenie prawa do występowania jako strona postępowania. Podzielając prawidłowość zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako przepisu zakreślającego krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zgodziła się z organem, iż skoro właściciele mieszkań znajdujących się w budynku przy ul. M. C. – S. nr [...] są reprezentowani prze Wspólnotę Mieszkaniową, która z kolei jest reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty, to tym samym uznanie za stronę postępowania członka wspólnoty mieszkaniowej jest uzależnione od wykazania posiadania indywidualnego interesu prawnego w sprawie, odmiennego od interesu wspólnoty.

Po opisaniu zagadnienia interesu prawnego skarżąca stwierdziła, że lokale będące jej własnością znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej przez R. R. O. i R. O. z. H.G.I. K. sp. j. Organ nie kwestionował istnienia interesu prawnego do występowania w sprawie po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej. Z kolei skarżąca posiada interes prawny, który pozwala jej na występowanie w sprawie w charakterze strony, niezależnie od występowania w sprawie Wspólnoty Mieszkaniowej, co wynika z treści projektu budowlanego, a w trakcie postępowania nie kwestionowano, że budynek położony przy ul. S. C. [...] leży w strefie oddziaływania obiektu, gdyż obiekt będzie rzucać cień na nieruchomość, w której znajdują się lokale skarżącej. Interes prawny skarżącej wynika z § 60 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że: pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7-17. Natomiast § 60 ust. 2 stanowi, że w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny. Biorąc pod uwagę położenie projektowanej nieruchomości, budowa oddziałuje na nieruchomość (lokale mieszkalne) skarżącej w sposób ograniczający jej zagospodarowanie poprzez zasłonięcie światła słonecznego. Idąc dalej, interes skarżącej, choć wywodzony z tego samego przepisu prawa materialnego, nie jest tożsamy z interesem Wspólnoty Mieszkaniowej. W przedmiotowej sprawie ewentualne oddziaływanie wznoszonego obiektu w sąsiedztwie nie dotyczy wyłącznie ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej, ale także odrębnej własności poszczególnych lokali i to w różnym zakresie.

Kolejnym twierdzeniem związanym z interesem prawnym skarżącej jest konieczność, w jej ocenie zastosowania § 60 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na fakt, że budynek położony przy ul. M. S. C. nie znajduje się śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej, a tym samym należy do niego stosować bardziej restrykcyjne standardy wskazane właśnie w ust. 1. Nawet jednak uznając, że budynek należy do zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej, również w tym przypadku dochodzi do naruszenia interesu skarżącej. Odnośnie istnienia indywidualnego interesu prawnego członka wspólnoty mieszkaniowej do występowania w sprawie, należy odwołać się do tez orzecznictwa i doktryny, kwestia ta nie jest bowiem wprost uregulowana i była niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów.

Kontynuując skargę zauważono, że kwestią wymagającą ustalenia przy określaniu kręgu stron postępowania, jest zbadanie czy dana inwestycja może oddziaływać w różnym stopniu na poszczególne lokale znajdujące się w nieruchomości, bądź oddziaływać tylko na niektóre z nich. Warunek ten zostanie spełniony, gdy formą oddziaływania na nieruchomości sąsiednie będzie hałas lub zasłonięcie światła słonecznego. Lokale mieszkalne skarżącej położone są na parterze, czyli na najniższej możliwej kondygnacji budynku. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie, gdyż oznacza to, że z przyczyn natury faktycznej są one zacienione przez dłuższy czas w ciągu dnia niż lokale znajdujące się na wyższych kondygnacjach. Co za tym idzie, budowa może spełniać wymogi określone przepisami prawa dotyczącymi dostępu do światła słonecznego odnośnie większości lokali, jednak nie wobec lokali skarżącej. Planowana inwestycja będzie wpływać na te konkretne lokale oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich. W praktyce będzie więc tak, że wybudowana nieruchomość będzie oddziaływać na lokale skarżącej w dużo większym stopniu niż na części wspólne, szczególnie, że nie wszystkie lokale znajdujące się w nieruchomości posiadają okna od strony budowy.

W dalszej kolejności skarżąca oceniając stanowisko organu, który uznał interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej zwróciła uwagę, że wspólnota jest powołana do zarządzania nieruchomością wspólną i co do zasady dba o interesy pewnej grupy, natomiast jeżeli jedna osoba w tej wspólnocie posiada większy interes dotyczący danej kwestii nie jest pewne, że wspólnota będzie tego interesu bronić. Nie jest zatem słuszne stanowisko, zgodnie z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wynika z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Tym samym wspólnota może nie mieć interesu w czynnym udziale w toczącym się postępowaniu, a pozbawiona statusu strony skarżąca, nie będzie mogła działać w postępowaniu. Podkreślono też, że ograniczenie zakresu podmiotów, które posiadają status strony postępowania w przepisach prawa budowalnego służy uniknięciu sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania bardzo wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali). Celem odmiennej konstrukcji w tym zakresie nie jest jednak sztuczne ograniczanie uprawnień osób, których planowana inwestycja może dotyczyć, a jedynie usprawnienie procesu budowlanego. Dodatkowo skarżąca statusu strony została pozbawiona w trakcie postępowania.

Skarżąca swoje stanowisko względem oprotestowanej decyzji motywowała także zarzutami naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odnosząc się do naruszenia § 60 ust. 1 rozporządzenia niewłaściwie uznał, że zabudowa przy ul. M. S. C. w K.G. ma charakter zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej i tym samym wymagany czas nasłonecznienia jest krótszy i wynosi minimum 1,5 godziny, zamiast podstawowych 3 godzin. W projekcie czas nasłonecznienia lokali wynosił mniej niż 3 godziny, czyli inwestycja nie spełniała technicznych standardów dla zabudowy innej niż tzw. śródmiejska. Lokale należące do skarżącej znajdują się na parterze nieruchomości, czyli na najniższej kondygnacji budynku a okna lokali znajdują się naprzeciw projektowanego obiektu. Ustalony podczas badania czas nasłonecznienia nie odpowiada wymaganiom przepisów prawa przede wszystkim z uwagi na fakt, że wedle analizy czas ten ma wynosić "ok. 1,5 godziny", a nie "co najmniej 1,5 godziny". Organ II instancji nie uwzględnił załączonego przez skarżącą do akt sprawy dokumentu zawierającego analizę zacienienia elewacji sąsiednich budynków położonych na działce nr [...] i [...] ocenionego przez rzeczoznawcę budowalnego o specjalności architektonicznej, z którego wynika, że lokale mieszkalne skarżącej są zacienione przez większą ilość czasu niż jest to dozwolone. Przedstawiony do akt dokument nie stanowił wprawdzie opinii biegłego, jednak wynika z niego jednoznacznie, że ustalenia organu w zakresie zacienienia są nieprawidłowe. Z uwagi na liczne niejasności organ powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność nasłonecznienia lokali.

Na koniec skarżąca zawróciła uwagę na przyjęcie przy uznaniu możliwości ograniczenie dostępu lokali do światła słonecznego, że objęty inwestycją teren jest zabudową śródmiejską. Organ wobec braku zapisów w tym zakresie wystąpił o opinię do Burmistrza Miasta K. G., który uznał obszar, w którym realizowane ma być zamierzenie budowlane za faktyczne centrum miasta. Nadto organ kierował się w tym zakresie założeniami przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, określonego w uchwale Rady Miejskiej w k. G. z dnia [...] r. (Nr[...]).

Skarżąca nie zgodziła ze stanowiskiem organu o możliwości uznania terenu objętego inwestycją za centrum miasta. W uzasadnieniu jakie zamieściła w tym względzie w skardze wykluczyła możliwość takiej kwalifikacji terenu w oparciu o zapisy studium, które kwalifikacji takiej nie potwierdza. W jej ocenie nie można też uznać, aby wydana przez Burmistrza do jednej konkretnej sprawy opinia miała decydujące znaczenie.

M. G.-B. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji.

Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty polegające na:

- rażącym naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu tj. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr[...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "R." R. O. i R. O. Z.H.G.I. K. sp. j. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z funkcją usługową przy ul. M. S.-C. w K.G., na działkach nr[...], [...] i [...], obręb[...]pochodzi od osoby nieuprawnionej do jej złożenia oraz, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przed Starostą K.;

- rażące naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie jako własnych ustaleń organu I Instancji, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażające się w nieuwzględnieniu przez organ I Instancji wskazówek organu II Instancji ujętych w decyzji nr [...] z dnia [...] r.;

- rażące naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz w konsekwencji brak wszechstronnej oceny całości prawidłowo zebranego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż skarżąca nie jest stroną postępowania;

- rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez pozbawienie dotychczasowych stron postępowania tego statusu.

Na uzasadnienie zarzutów i wniosków skargi podano, że uchybienia organu takie jak brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego oraz w konsekwencji brak wszechstronnej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego uniemożliwiło stronie wykazanie istotnych dla niej okoliczności, w tym również wykazanie, iż planowana inwestycja budowlana ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej jej wyłączną własnością (lokalu mieszkalnego). Nadto skarżąca raz uznana za stronę postępowania nie może być pozbawiona tego przymiotu z powodu zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy do jakich doszło w zgodzie z prawem w toku tego postępowania. Kwestia wadliwej oceny nasłonecznienia była przedmiotem zarzutów poprzedniego odwołania i istotną okolicznością faktyczną i prawną w niniejszym postępowaniu, lecz skarżącej uniemożliwiono dowodzenie, iż nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się na obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Fakt uznania przez organ I instancji za stronę postępowania m.in. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. M.S.-C. w K.G. wskazuje, iż lokale wchodzące w skład tej wspólnoty znajdują się w tej sferze.

Organ II instancji oceniając wzajemne zależności między interesem Wspólnoty Mieszkaniowej a interesem prywatnym skarżącej pominął fakt, iż Wspólnota nie jest reprezentantem indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych mieszkań oraz nie uwzględnił podniesionych już zarzutów, iż zarządza ona wyłącznie częściami wspólnymi nieruchomości. W związku z tym uznanie, iż skarżąca nie posiada statusu strony, a w konsekwencji uznanie, iż odwołanie od decyzji Starosty K. pochodzi od osoby nieuprawnionej stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W dalszej kolejności skarżąca uzasadniając zarzut braku odniesienia się przez organ w skarżonej decyzji do całości materiału dowodowego co uniemożliwiło jej wykazanie, iż posiada interes prawny w postępowaniu. Brak wszechstronnej oceny całości prawidłowo zebranego materiału dowodowego oraz bezkrytyczne oparcie się na wadliwych oraz niepełnych ustaleniach poczynionych przez organ I Instancji narusza zasady określone w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz pośrednio narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organy I i II instancji uchybiły zasadzie ujętej w art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wskazówek organu II Instancji ujętych w decyzji nr [...] z dnia [...] r., co nastąpiło poprzez fakt, iż organ I instancji nie tylko nie zapewnił stronom udziału w każdej fazie postępowania, ale w toku tego postępowania pozbawił statusu stron właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych przy ul. S. [...], tj. członków Wspólnoty Mieszkaniowej będących stronami w toczącym się postępowaniu od przeszło 2 lat, odbierając im w ten sposób możliwości udziału w prowadzonym postępowaniu.

Powyższe twierdzenie zostało poparte zamieszczoną w motywach skargi oceną kwestii nieuznania za strony postępowania właścicieli wyodrębnionych lokali posiadających odrębny interes prawny. W tym względzie skarżąca wyraziła pogląd, że samo potencjalne naruszenie norm określających naturalne oświetlenie pomieszczeń winno skutkować uznaniem właścicieli lokali za stronę postępowania. Organ I instancji uznał tymczasem, że przeprowadzi postępowanie dowodowe, polegające na wniesieniu nowych dowodów w kwestii nasłonecznienia i przesłaniania przez inwestora i jedynie na ich podstawie rozstrzygnie co do zgodności projektu z prawem w tym zakresie, wykluczając jednocześnie z udziału w postępowaniu strony, których interes prawny potencjalnie może być naruszony w wyniku planowanej inwestycji, w tym członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Nadto właściciele lokali mieszkalnych pozostawali stroną w sprawie przez okres ponad 2 lat, wielokrotnie podnosili kwestie naruszania ich interesów indywidualnych jak i interesów całej Wspólnoty Mieszkaniowej przez planowaną inwestycję, liczne niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z prawem oraz dwukrotnie skutecznie odwołali się od wydanych w tej sprawie decyzji Starosty zatwierdzających projekt i udzielających pozwolenia na budowę. Pozbawienie członków Wspólnoty statusu strony skarżąca uznała za działanie rażąco sprzeczne z prawem, świadczące o pogwałceniu zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda D. wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 grudnia 2014 r. Sąd postanowił o połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw prowadzonych pod sygn. akt II SA/Wr 616/14 oraz II SA/Wr 617/14, ponieważ sprawy te mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu kontrolować z urzędu.

Uwzględniają powyższe kryterium Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że złożone skargi są uzasadnione.

Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z funkcją usługową przy ul. M.S.-C. w K. G. na działkach nr[...],[...] i[...] , obręb[...], w odniesieniu do K.G. i M.G.-B. Wskazana podstawa prawna zaskarżonej decyzji, zdaje się determinować określony sposób działania organu odwoławczego do szczegółowych rozważań dotyczących legitymowania się przez autorki odwołań interesem prawnym. W myśl ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, albo na podstawie przepisów szczególnych powinna być uznana za stronę postępowania, organ odwoławczy, obowiązany jest rozpatrzeć jego odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., - (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 31/14 - LEX nr 1470115). Względem rozpoznania odwołania, nie czyniąc większych wywodów w tym zakresie, należy uznać, że polegać ma ono na odniesieniu się do wszelkich twierdzeń zamieszczonych we wniesionym środku zaskarżenia poprzez wskazanie z jakich przyczyn organ odmówił im uznania i poczynienia stosownego uzasadnienia prawnego i faktycznego. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy zadania tego nie spełnił.

Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był według organu brak interesu prawnego odwołujących się, które posiadają lokale mieszkalne znajdujące się zdaniem organu poza terenem oddziaływania inwestycji, co nie czyni ich stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wprowadzało ograniczeń w dysponowaniu lokalami mieszkalnymi stanowiących własność odwołujących się członkiń Wspólnoty Mieszkaniowej.

Zarówno Starosta K. nie dopuszczając K.G. i M. G.-B. do udziału w postępowaniu w charakterze stron, jak też Wojewoda D. z tożsamej przyczyny umarzając postępowanie odwoławcze dokonali takiej oceny przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego. Niewątpliwie ustawa ta należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzeczenie podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom k.p.a. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, istniejących w dacie orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym. Tylko prawidłowe czynności organu właściwego podjęte w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 k.p.a. Motywy orzeczenia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725). Dla uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana konieczne jest przeprowadzenie przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie miał wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a. Z treści bowiem decyzji Wojewody D. wynika, że organ odwoławczy przy ocenie katalogu stron postępowania, w tym nie uznaniu składających odwołania za strony, ograniczył się tylko do ustaleń jakie w tym względzie poczynił organ I instancji. Brak jednak rozważań własnych organu odwoławczego dotyczących tej materii, co tym bardziej jest zastanawiające, że w odwołaniach podnoszono okoliczności wymagające szerszego ustosunkowania się organu. W odwołaniach strony skarżące podniosły zarzuty, które to zostały pominięte przez Wojewodę D. Nie można zatem uznać, że postępowanie odwoławcze, które - w ocenie Sądu - sprowadzało się w istocie, co do zagadnienia kręgu stron postępowania, tylko do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i opierało się w zasadzie na powtórzeniu argumentacji zawartej w decyzji Starosty K. oraz przytoczeniu przepisów prawa, odpowiadało wymogom art. 15 k.p.a. Przepis ten statuuje wymóg, aby zapadłe w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast aby organ odwoławczy takie postępowanie przeprowadził, co w konsekwencji poddaje pod wątpliwość zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Należy wskazać, że Wojewoda D. nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów w kwestii niewłaściwego określenia stron postępowania, w tym przede wszystkim zasadności uznania obszaru planowanej inwestycji za zabudowę śródmiejską. Organ odwoławczy w zupełności pominął podnoszone w tym zakresie argumenty związane z przypisaniem tego rodzaju zabudowy innemu terenowi, niż ten wskazany we wniosku. W tym kontekście należy przede wszystkim podnieść, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydującym więc kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć przy tym charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy też samej woli prowadzenia określonego postępowania. Odróżnić też należy interes prawny od faktycznego, który występuje wówczas gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę strony postępowania należy ustalać uwzględniając treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zastosowanie znajdują tu zatem przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zagospodarowania przestrzennego, jak też regulacje statuujące o konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyznacznikiem bowiem dla określenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego.

W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę co do zasady przymiot strony przysługuje wspólnocie mieszkaniowej, którą – zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000, Nr 80, poz. 903 ze zm.) tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokalu (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Tym samym to właśnie zarząd wspólnoty jest podmiotem uprawnionym do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sprawą dotycząca nieruchomości wspólnej jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdy nieruchomość objęta wspólnotą mieszkaniową znajduje się na obszarze oddziaływania planowanego obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 24/13, CBOSA). Przyjęcie powyższego poglądu nie oznacza jednak automatycznie braku możliwości przypisania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Konieczne jest jednak wykazanie, że przymiot ten posiada niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty, a zatem, że posiada prawnie chroniony interes prawny. Tym samym także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu podlega już jednak czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10, CBOSA). Jednym z przepisów na, które mogą powoływać się właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych jest § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z jego brzmieniem pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8oo-16oo, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7oo-17oo. Z kolei w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

W realiach niniejszej sprawy organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że ustalenia w zakresie zapewnienia odpowiedniego naświetlenia pomieszczeń pozwala na przyjęcie wniosku, że właściciele lokali mieszkalnych w budynku należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. M. S. – C. [...] i [...] nie posiadają własnego odrębnego interesu prawnego. Argumentując powyższe dowodził, że niniejsza inwestycja planowana jest w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej, co też oznacza, że warunek wymaganego dziennego nasłonecznienia spełniony jest już wówczas, gdy w dniach równonocy jeden z pokoi w mieszkaniach wielopokojowych w godzinach 7.00-17.00 nasłoneczniony jest co najmniej 1,5 h. Taka sytuacja ma natomiast miejsca w niniejszej sprawy, a potwierdza to zamieszczona w aktach sprawy analiza nasłonecznienia ( k.22-23 i rysunki).

Zdaniem Sądu powyższe twierdzenia wydają się jednak być przedwczesne, a to z tego względu, że Wojewoda we własnym zakresie zaniechał ustalenia – w kontekście podnoszonych w odwołaniach aspektów - czy w realiach niniejszej sprawy planowana inwestycja będzie zlokalizowana w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej przez którą zgodnie z § 1 pkt 1 w/w rozporządzenia należy rozumieć

zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Ustalenie zatem, że dany budynek znajduje się w zabudowie śródmiejskiej wymaga albo odwołania się do tego co istnieje w dającej się ustalić rzeczywistości ("faktyczne centrum"), albo co zostało ujęte w konkretnym dokumencie planistycznym mającym rangę aktu prawa miejscowego - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny, czy mamy do czynienia z zabudową śródmiejską nie można natomiast dokonać w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, gdyż jest to dokument planistyczny nie wymieniony w cytowanym przepisie, nie mający rangi aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 908/12). Tymczasem przyjmując, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze śródmiejską zabudową organ brał pod uwagę w tej kwestii postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia [...] r., Nr[...] , wskazując że w akcie tym teren inwestycyjny znajduje się w strefie B1 – tj. "Strefa usługowo – mieszkaniowa obszaru śródmieścia". Pominął już jednak okoliczność, że w miejscowym planie z dnia [...] r. dla terenu obejmującego m.in. ulicę M. C.-S. brak jest wzmianki, aby niniejszy teren leżał w zabudowie śródmiejskiej. Taki natomiast zapis odnaleźć można w uchwale Rady Miejskiej K.G. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru opisanego ulicami S. i W.P. w K.G., na co też w toku postępowania odwoławczego zwracała uwagę skarżąca. W jej § 5 pkt 1 wskazano wprost, że obszar objęty planem stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej zgodnie z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto, w ocenie Sądu nie można uznać za wystarczające podjęte przez organ odwoławczy czynności w kwestii ustalenia, czy niniejszy teren na dzień wydania decyzji stanowi faktyczne centrum miasta. Swoją ocenę w tym przedmiocie oparł wyłącznie na stanowisku Starosty K., a ten z kolei na piśmie Burmistrza K. G., z którego wynika, że analiza intensywności zabudowy mieszkalno-usługowej dla obszaru historycznie ukształtowanego ścisłego centrum miasta (teren S. M.) jest równie uciążliwa jak dla obszarów w rejonie ulicy S.– C. Wojewoda D. w granicach zakreślonych art. 136 k.p.a. nie podjął już jednak żadnych innych działań pozwalających na uznanie, iż dokonał on we własnym zakresie analizy co do kwestii funkcjonalnej tegoż terenu. Ustalenia gdzie znajduje się owo centrum powinien dokonać samodzielnie organ architektoniczno-budowlany, mając na względzie to, że centrum to ta część miasta, dzielnicy, w której koncentruje się jego aktywność, funkcjonalna działalność. Powinien on przy tym zastanowić się czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z policentrycznością czy jednak monocentrycznością. Wymóg szczegółowej analizy czy teren w rejonie planowanej inwestycji należy do faktycznego centrum jest tym bardziej konieczny w okolicznościach mających miejsce w niniejszej sprawie, a dokładniej gdy w planie miejscowym brak jest wzmianki o takiej jego funkcji, natomiast w innym miejscowym planie lokalny prawodawca za taki uznał zupełnie inny teren miasta. W konsekwencji nienależytych ustaleń co do "zabudowy śródmiejskiej" - zdaniem Sądu - nie można ocenić czy organ prawidłowo ustalił, że zachowane zostały warunki określone rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, a tym samym prawidłowo pozbawił statusu strony właścicieli lokali mieszkalnych.

Organ odwoławczy nie odniósł się także do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia praw procesowych strony, w tym milczeniem pominął złożony wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia spornych interesów stron i umożliwienie wszystkim stronom uczestnictwa w czynnościach procesowych.

Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienia, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach - art. 200.