Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3103/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 h ust. 3 pkt 1, art. 39 h ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. i R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących J. W. i R. D.kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję w sprawie wykreślenia z urzędu C. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy i zakazał prowadzenia przez ww. Centrum ośrodka szkolenia i wykreślił Centrum z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, prowadzonego przez Wojewodę [...].

Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...]-[...] października 2011 r. Wojewoda [...] przeprowadził kontrolę doraźną w zakresie spełniania przez C., P., [...] wymogów prowadzenia ośrodka szkolenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. nr 125 poz. 874 ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.), a także Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. nr 53, poz. 314), w związku z art. 104 k.p.a. wykreślił z urzędu C., P., [...], z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy.

Organ stwierdził bowiem w toku kontroli nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia (wskazane w wystąpieniu pokontrolnym doręczonym skarżącym [...] grudnia 2008 r.) tj.:

1. przeprowadzanie szkoleń w ramach kwalifikacji wstępnej i wstępnej przyspieszonej niezgodnie z obowiązującym programem tj. "Zakresem tematycznym i czasem trwania bloków programowych kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej" określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, zwanego dalej rozporządzeniem (zbyt mała liczba godzin szkolenia teoretycznego, zarówno w części podstawowej, jak i specjalistycznej),

2. przeprowadzanie szkoleń w ramach kwalifikacji wstępnej i wstępnej przyspieszonej, trwających ponad dopuszczalne rozporządzeniem 7 godzin w ciągu jednego dnia (po 9, 10, 12 i 16 godzin) dla jednej osoby,

3. prowadzenie szkoleń okresowych dla kategorii C i D prawa jazdy w tym samym terminie, co stanowi nieprawidłowość pomimo istnienia pewnych części wspólnych, trudno przyjąć, iż kierowcy autobusu i samochodu ciężarowego, winien być przekazywany identyczny zakres wiedzy i informacji,

4. prowadzenie szkoleń przez instruktorów i wykładowców nie zgłoszonych do wykazu Wojewody [...] jako organu prowadzącego rejestr ośrodków szkolenia lub zgłoszonych po przeprowadzeniu szkolenia,

5. brak tematów przeprowadzonych zajęć w ramach kwalifikacji wstępnej i wstępnej przyspieszonej, w kartach zajęć praktycznych (karty nie zawierają wypełnionych stosownych rubryk).

Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie zarzucając:

1. wydanie decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym co stanowi jednocześnie naruszenie przez organ I instancji art. 6 w zw. z art. 8 kpa,

2. naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym - poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną dla wydania zaskarżanej decyzji, podczas gdy nie przewidują one możliwości wydania w oparciu o nie decyzji o powyższej treści,

3. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nieprawidłowe podanie podstawy prawnej decyzji, prowadzące do nieprawidłowego uzasadnienia prawnego jej wydania,

4. naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 39h ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 5 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2010 r., Nr 53, poz. 314) - poprzez:

a) oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej niezgodnie z jej warunkami określonymi w programie kontroli i niezgodnie z obowiązującymi przepisami,

b) błędne przyjęcie, że skarżący dopuścili się rażącego naruszenia zasad wykonywanej przez nich działalności polegającego między innymi na przeprowadzaniu szkolenia niezgodnie z programem szkolenia,

c) całkowite pominięcie stanowiska skarżących odnośnie nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ z naruszeniem podstawowych zasad tej kontroli, wynikających z programu kontroli i obowiązujących przepisów,

5. naruszenie art. 32 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm.) - poprzez przeprowadzenie kontroli działalności skarżących w sposób niezgodny z programem kontroli,

6. rażące naruszenie art. 36 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie kontroli wojewody - poprzez przeprowadzenie kontroli działalności skarżących przez osoby nieposiadające ważnego upoważnienia Wojewody,

7. naruszenie art. 46 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - poprzez skierowanie do skarżących wystąpienia pokontrolnego, niezawierającego ustawowo wymaganych elementów.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie wykreślenia z urzędu C. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy i orzekł co do istoty, tj. zakazał prowadzenia przez C. i wykreślił C. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, prowadzonego przez Wojewodę [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdził naruszenia, które zasadnie zakwalifikował do kategorii rażących naruszeń. Nie można bowiem inaczej określić prowadzenia kwalifikacji wstępnej oraz kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej w niepełnym wymiarze godzin.

W ocenie organu odwoławczego wykryte naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia prowadzonego przez skarżących, tj. C., P., [...], powinny być podstawą do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreślenia z urzędu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowił, na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c u.t.d. oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, "wykreślić z urzędu" ośrodek szkolenia, argumentując, że skutkuje to zakazem prowadzenia przedmiotowej działalności przez okres 3 lat.

Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, wykreślenie z urzędu nie zamyka jednak drogi do ponownego wpisu tego ośrodka szkolenia do rejestru ośrodków szkolenia prowadzonego przez Wojewodę [...] przed upływem 3 lat, bowiem nie wydano zakazu prowadzenia przez C., działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie.

Minister Infrastruktury wskazał, że wykreślenie C. z rejestru przedsiębiorców było w pełni uzasadnione, bowiem uniemożliwiło ono prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia przez przedsiębiorcę, który dopuścił się rażących naruszeń wykonywania tej działalności. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie należało jednak w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym uzupełnić rozstrzygnięcie ww. decyzji Wojewody [...] o zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia. Organ odwoławczy uchylił zatem zaskarżoną decyzję i zakazał prowadzenia przez C. w określonej działalności oraz wykreślił C. z ww. rejestru przedsiębiorców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. skarżący R. D. i J. W. zarzucili:

1) naruszenie art. 39 h ust. 2 pkt 3) lit. c) oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (w związku z § 5 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżąca dopuściła się rażącego naruszenia zasad wykonywanej przez nią działalności, podczas gdy zebrany materiał dowodowy uniemożliwia postawienie powyższego zarzutu oraz wydanie zaskarżonej decyzji oraz

2) rażące naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ I instancji bez podstawy prawnej i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji, co pozbawiło stronę skarżącą gwarantowanej jej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego możliwości skontrolowania decyzji w trybie odwoławczym;

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji stanowiska strony skarżącej i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w toku nieprawidłowo przeprowadzonej przez ten organ kontroli, co przyczyniło się również do nieprawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji odbyła się bowiem z:

a) naruszeniem art. 32 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm.), poprzez przeprowadzenie kontroli działalności strony skarżącej w sposób niezgodny z programem kontroli;

b) naruszeniem art. 36 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2009 roku w sprawie kontroli prowadzonej przez wojewodę - poprzez przeprowadzenie kontroli działalności strony skarżącej przez osoby nie posiadające ważnego upoważnienia wojewody;

c) naruszeniem art. 46 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej poprzez skierowanie do strony skarżącej wystąpienia pokontrolnego, niezawierającego ustawowo wymaganych elementów;

4) naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r, sygn. akt VI SA/Wa 1728/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że decyzja wydana na podstawie przepisu ma jedynie zawierać rozstrzygnięcie o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia, natomiast wykreślenie z urzędu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Wskazał, że przepis art. 39 h) ust. 2 pkt 3 u.t.d. stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji należy odczytywać w tej sposób, że w przypadkach określonych w tym przepisie (lit. a-c) wojewoda jest obowiązany wydać decyzję w której zakazuje prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla przedsiębiorcę z rejestru.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżących naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie naruszała zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), gdyż rozstrzygnięcie to nie pogorszyło obiektywnie sytuacji skarżących, skoro wykreślenie z rejestru przedsiębiorców jest w istocie proceduralną konsekwencją orzeczenia zakazu wykonywania działalności regulowanej, a oba rozstrzygnięcia zawarte w jednej decyzji pozostają ze sobą w merytorycznym związku. W świetle uregulowań art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, nie może budzić wątpliwości, że istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oznacza, iż organ II instancji jest nie tylko uprawniony ale zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z powyższą regulacją organ II instancji może poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji.

Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez skarżących od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. Sygn. akt II GSK 727/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadne były zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. i art. 139 k.p.a. Działanie organu w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest, jak stwierdził WSA, dwuetapowe. Wydaje on bowiem dwie decyzje – pierwszą w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i drugą w przedmiocie wykreślenia tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Decyzje te powinny mieć taką właśnie kolejność, zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dopiero po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. W niniejszej sprawie organ I instancji orzekł jedynie o wykreśleniu skarżących z rejestru nie wydając decyzji o zakazie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkoleń. W tej sytuacji naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem decyzja o zakazie prowadzenia działalności, wydana przez organ II instancji, nie podlegała już kontroli w postępowaniu odwoławczym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadne stwierdzając, iż nie można podzielić zarzutu co do wydania decyzji bez podstawy prawnej, bo taką podstawę dają zarówno przepisy ustawy o transporcie drogowym, jak i przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 39 h ust. 3 utd. Sąd I instancji trafnie wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia wystarczyło stwierdzenie przez uprawniony organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa przy czym bez znaczenia była liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności z uwzględnieniem wskazań i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa przedstawionych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w ramach sprawowanego nadzoru wojewoda wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia.

Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest m.in. przeprowadzanie szkolenia niezgodnie z programem szkolenia (art. 39 h ust. 3 pkt 1 utd).

W tej sprawie organ uznał, że stwierdzone naruszenia w postaci: prowadzenia kwalifikacji wstępnej oraz kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej w niepełnym wymiarze godzin, a także wspólne prowadzenie szkoleń okresowych w zakresie obydwu bloków programowych dla kierowców samochodów ciężarowych i dla kierowców autobusów stanowią o tym, że przeprowadzone szkolenia są niezgodne z programem szkolenia.

Dla podjęcia decyzji na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wystarczy stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa. Przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy.

Przepis art. 39 h) ust. 2 pkt 3 utd stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji należy odczytywać w tej sposób, że w przypadkach określonych w tym przepisie (lit. a-c) wojewoda jest obowiązany wydać decyzję w której zakazuje prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla przedsiębiorcę z rejestru. Jest to przepis szczególny do art. 71 ustawy o swobodzie działalności w myśl którego: organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy); natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu: w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej.

Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiera katalog zamknięty przypadków, w których organ prowadzący rejestr ma obowiązek wydania zakazu prowadzenia tej działalności przez danego przedsiębiorcę. Katalog tych przypadków może być poszerzony na podstawie przepisów ustaw odrębnych normujących daną działalność gospodarczą.

Treść decyzji wydanej na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 utd jest sprecyzowana w tym przepisie w sposób jednoznaczny (organ zakazuje prowadzenia oraz wykreśla z rejestru).

Nie mają racji skarżący, że samo wykreślenie z rejestru stanowi czynność techniczną, dla której ustawodawca nie wprowadził formy decyzji. Podkreślić należy, że wykreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia jest działaniem negatywnym dla strony postępowania, a jednocześnie jest to rozstrzygnięcie kształtujące prawa i obowiązki strony. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej może uzyskać ponowny wpis w tym zakresie działalności nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1. W sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu kształtuje prawa i obowiązki stron, a wręcz nakłada na stronę sankcję (w postaci wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia) istnieje domniemanie działania organu w formie decyzji. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (który jest przepisem ogólnym dotyczącym wszystkich rejestrów działalności regulowanych) organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 tej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej expressis verbis mowa jest o decyzji dotyczącej wykreślenia wpisu działalności regulowanej. Należy zatem przyjąć, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę wydaje dwie decyzje - o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i o wykreśleniu tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 39h ust. 3 u.t.d. Dla uznania rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia wystarczyło stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa, przy czym bez znaczenia była liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy. Podstawą orzekania w niniejszej sprawie był bowiem art. 39h ust. 3 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r.

W sprawie doszło jednak, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny do naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Działanie organu w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest bowiem, jak stwierdził NSA, dwuetapowe. Wydaje on bowiem dwie decyzje – pierwszą w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i drugą w przedmiocie wykreślenia tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Decyzje te powinny mieć taką właśnie kolejność, zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dopiero po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. W niniejszej sprawie organ I instancji orzekł jedynie o wykreśleniu skarżących z rejestru nie wydając decyzji o zakazie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkoleń. W tej sytuacji naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem decyzja o zakazie prowadzenia działalności, wydana przez organ II instancji, nie podlegała już kontroli w postępowaniu odwoławczym, a mogła być jedynie zaskarżona do sądu administracyjnego. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby tej zasady nie naruszono organ wydałby inne orzeczenie, a mianowicie utrzymujące w mocy decyzję o wykreśleniu skarżących z rejestru działalności regulowanej. Nie wydałby natomiast orzeczenia w przedmiocie zakazu wykonywania działalności.

Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał przy tym decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem orzekł dodatkowo o zakazie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkoleń, czego nie uczynił organ I instancji. Tym samym jak wskazano w ww. wyroku NSA, nałożył na stronę dodatkową sankcję, której nie przewidywało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, czym naruszył zakaz reformationis in peius, określony w art. 139 k.p.a.

Natomiast w pozostałym zakresie Sąd uwzględniając stanowisko NSA przedstawione w ww. wyroku uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Z uwagi jednak na naruszenie art. 15 kpa i art. 139 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono mając na względzie art. 200 p.p.s.a.