Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 465/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lutego 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz H. S. i B. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez H. i B. Sz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lutego 2012 r., nr [...], ustalającą na rzecz H. i M. B. warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek nr A i B k.m. [...] obręb [...], ul. [...] w [...], wraz z budową zjazdów z działek nr C i D stanowiących pas drogowy ul. W[...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2011 r. H. i M. B. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na terenie działek nr A i B położonych przy ul. [...] w [...] obręb [...], wraz z budową zjazdów z działek nr C i D stanowiących pas drogowy ul. [...]. Po wszczęciu postępowania H. i B. Sz. – właściciele nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr E, złożyli uwagi i zastrzeżenia, nie zgadzając się na lokalizację planowanej inwestycji w granicy z ich działką.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r. ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu wskazał m.in., że szerokość frontu wnioskowanych działek wynosi łącznie ok. 15 m i określił szerokość elewacji frontowej (obu segmentów łącznie) w granicach od 11,2 m do 16,8 m.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 21 września 2011 r., na skutek odwołania wniesionego przez H. i B. Sz., którzy zakwestionowali lokalizację projektowanego budynku w granicy z ich działką, podnosząc brak koncepcji graficznej oraz różnice w wysokości zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że parametr dopuszczalnej maksymalnej szerokości elewacji frontowej został ustalony jako wielkość większa niż faktyczna szerokość frontu działek. Podkreśliło konieczność jednoznacznego określania parametrów, w sposób uniemożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Wskazało również, powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 766/10), że w aktualnym stanie prawnym kwestia możliwości zlokalizowania obiektów w granicy działki jest rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy, przy czym sytuowanie obiektu w granicy jest rozwiązaniem szczególnym, wymagającym przeprowadzenia analizy zagospodarowania działek sąsiednich i wykazania, jakimi przesłankami kierował się organ dopuszczając to wyjątkowe rozwiązanie, a powinno to wynikać z materiału dowodowego, zwłaszcza z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto, odnośnie przedmiotu postępowania określonego we wniosku, tj. budowy dwóch budynków w zabudowie szeregowej, Kolegium podniosło, że budynki szeregowe tworzą wzdłuż ulicy ciągi od trzech do kilkunastu obiektów, a projektowany obiekt, przy braku kontynuacji kolejnych segmentów, nie odpowiada temu opisowi.

W piśmie z dnia 30 listopada 2011 r. inwestorzy skorygowali wniosek w części dotyczącej rodzaju inwestycji, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych - z dwoma mieszkaniami na działce nr A i jednym mieszkaniem na działce nr B - usytuowanych na granicy działek nr A i B. Ponadto wnieśli o ustalenie linii zabudowy w odległości 8 m od granicy działki nr C (pas drogowy) oraz o dopuszczenie możliwości budowy w części dachu płaskiego, zgodnie z załączonymi do wniosku koncepcją zagospodarowania terenu i rysunkami elewacji budynku.

Ponownie rozpatrując wniosek, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 22 lutego 2012 r., nr [...], opartą o przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Określając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od granicy działki nr C, stanowiącej pas drogowy ul. [...], określił wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, wynoszącą do 35%, szerokość elewacji frontowej, wynoszącą łącznie dla obu budynków od 10,9 m do maksymalnej szerokości działek i wskazał, że budynki należy zrealizować w formie jednej bryły architektonicznej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. wysokość okapu dachu, ustalił jako wielkość do 6,0 m. W zakresie geometrii dachu określił dach wielospadowy z kalenicą usytuowana dowolnie na wysokości do 10,0 m . W uzasadnieniu organ podał, że dla terenu inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a planowane przedsięwzięcie budowlane spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono na obszarze wynoszącym 50 m od granic terenu objętego wnioskiem, gdyż szerokość frontu wnioskowanych działek od strony zachodniej wynosi 15 m. Organ przyjął, że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza oraz szeregowa. Przedstawiając charakterystykę istniejącej zabudowy podał, że zabudowa wzdłuż ul. [...] usytuowana jest równolegle do drogi, tworząc uskok, a na wysokości planowanej inwestycji ulica zaczyna przechodzić w łuk; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 23% – 65%, a średnio 35%. W zakresie szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że dla budynków jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych wynosi ona 6,5 m – 33 m, natomiast segmenty zabudowy szeregowej w kształcie litery L wynoszą od 5,5 m do 8 m. Średnia szerokość elewacji frontowej na tym obszarze wynosi 13,6 m z tolerancją ± 20% (10,9 m – 16,3 m). Organ wskazał także, że skoro projektowane segmenty będą graniczyć ze sobą ścianami i stanowić jedną bryłę w przestrzeni, to szerokość ustala się dla obu segmentów łącznie i wyjaśnił, że ograniczenie parametru do maksymalnej szerokości działek nastąpiło ze względu na to, że teren objęty wnioskiem jest węższy. Organ zrelacjonował też dotychczasowy przebieg postępowania i w nawiązaniu do uwag zgłaszanych przez H. i B. Sz. podał, że zastrzeżenia w zakresie lokalizacji projektowanego budynku w granicy z ich działką są przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy. Wyjaśnił, że w decyzji określono jedynie warunki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych, a nie odnoszono się do konkretnego usytuowania obiektu budowlanego na działce, gdyż stanowi to przedmiot regulacji ustawy Prawo budowlane i podlega rozstrzygnięciu dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ stwierdził też, że skorygował wadliwości wytknięte przez organ odwoławczy w poprzednio wydanej decyzji z dnia 21 września 2011 r., dotyczące określenia szerokości elewacji frontowej oraz szczegółowo przeanalizował i uzasadnił określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z decyzją tą nadal nie zgodzili się H. i B. Sz., wnosząc odwołanie, w którym ponownie zaprotestowali przeciwko usytuowaniu projektowanego budynku w sposób przedstawiony w załączniku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. w granicy z ich działką nr E, argumentując, że takie usytuowanie spowoduje naruszenie ich dóbr materialnych, doprowadzając do obustronnej zabudowy ich działek, tj. od strony południowej i północnej. Zarzucili brak dogłębnej analizy lokalizacji projektowanego budynku w granicy działek. Wskazali też, że wykonanie prac ziemnych przy budowie tak zlokalizowanego budynku wymagałoby dokonania wycinki 10 drzewek szlachetnych na ich działce. Ponadto będzie wymuszało realizację na ich działce budynku bez dostępu do części ogrodowej od strony północnej, na skutek czego dojdzie do powstania budynku typu "blokowisko", rażącego w otoczeniu domów jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 maja 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za zgodną z przepisami prawa. W uzasadnieniu Kolegium omówiło dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i w razie ich zaistnienia organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił gabaryty planowanej inwestycji, uwzględniając dane wnioskowane przez inwestora i wskazania wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej istniejącej zabudowy (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W szczególności prawidłowo wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego, tj. w minimalnej odległości 50 m, większej niż trzykrotna szerokość frontu działek, na których mają być realizowane projektowane budynki jednorodzinne. Pozytywnie też organ odwoławczy ocenił ustaloną linię zabudowy, uwzględniającą wniosek inwestora, która nie narusza ładu przestrzennego. Określone w zaskarżonej decyzji warunki z zakresu kształtowania ładu przestrzennego uznał za zachowujące zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której istota sprowadza się do kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech urbanistycznych i architektonicznych. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja określa konieczne elementy, wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę będącą członkiem Opolskiej Okręgowej Izby Architektów. Dalej Kolegium wskazało, że zarzuty odwołania dotyczące budowy w granicy są przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż takiego warunku nie sformułowano w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do ubiegania się i uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące w szczególności kwestii wynikających z przepisów art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji ustala dopiero organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, który ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał poza tym, że aczkolwiek przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dopuszcza decydowanie o sytuowaniu budynków w granicy działki już na etapie ustalania warunków zabudowy, to nie należy utożsamiać tego z obowiązkiem orzekania w tej kwestii przez organy wydające decyzje o warunkach zabudowy.

We wniesionej skardze H. i B. Sz. zarzucili, że zaskarżona decyzja w merytorycznej części jest rażąco różna od wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia 30 maja 2011 r., a różne przepisy zostały zastosowane przez organ wybiórczo. Skarżący domagali się uwzględnienia skargi i wywiedli, że na etapie ustalania warunków zabudowy decyzje organów obu instancji rozstrzygają o usytuowaniu budowy dwóch domów mieszkalnych w granicy z ich działką E. Podnieśli, że poprzednio organ odwoławczy wskazywał, że takie ustalenia są przedwczesne na tym etapie realizacji i wywodził, że taka lokalizacja nie może oznaczać dowolności bez uwzględnienia funkcji gospodarczo-społecznych, środowiskowych kompozycyjno-estetycznych, kulturowych i jest rozwiązaniem szczególnym, wiążącym organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Obecnie ten sam organ uznał, że decyzja pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy poza korektą błędów, dotyczących określenia szerokości elewacji frontowej i braku stosownego uzasadnienia dla określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i błędnej interpretacji zabudowy szeregowej, decyzja ta nie zawiera nowych elementów dotyczących celowości usytuowania budynków w granicy, stanowiących zalecenia pierwszej decyzji Kolegium. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji podał tylko szablonową analizą urbanistyczno-architektoniczną, nie wskazał jednak okoliczności i powodów, z jakich zdecydował się na ustalenie warunków zabudowy w granicy z ich działką nr E. Skarżący podnieśli, że takie ustalenie narzuca w przyszłości zwartą zabudowę ich działki. Wskazali, że poza zwartą zabudową mieszkaniowo-garażową o długości 30 m wzdłuż ul. [...], w dzielnicy na wschód od tej ulicy są same domki jednorodzinne wolnostojące i jeden bliźniak.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest ustalenie warunków zabudowy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy precyzuje, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W kontekście tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter ogólny i wstępny – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia inwestycji, ani nie decyduje, że inwestycja będzie zrealizowana. Określa jedynie, czy wnioskowana inwestycja w tym konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy dopuszczalna jest zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanie wszelkich warunków wynikających z przeprowadzonej w obszarze analizy i z przepisów szczególnych, z których obowiązany jest wywiązać się inwestor na późniejszym etapie projektowania inwestycji, aby planowaną inwestycję zrealizować.

W świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy zależy od łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 4), decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi (5).

W świetle regulacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest natomiast zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tego względu należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, która wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa, jaka powstaje w sąsiedztwie zabudowanych już działek, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Tryb weryfikacji spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, które reguluje tok postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności precyzuje sposób ustalania poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, a nadto przewiduje, że obligatoryjnym dowodem w tym postępowaniu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczno-architektoniczna). Kluczowe znaczenie ma przepis § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m, i na tym obszarze przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Działki znajdujące się na terenie analizowanym stanowią z kolei punkt wyjścia dla ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów przyszłej zabudowy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi obligatoryjny element decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Skoro na tle tego przepisu istnieje obowiązek organu formułowania rozstrzygnięcia tak, aby strona nabywająca na mocy decyzji uprawnienie lub obowiązek mogła się do niej zastosować, to również i parametry inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy winny zostać określone precyzyjnie. Brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Ponadto, sposób ustalenia tych parametrów powinien zostać przedstawiony w materiale dowodowym tak, aby możliwe było sprawdzenie prawidłowości wyliczeń. W przeciwnym razie materiał dowodowy należy uznać za niekompletny, a rozstrzygnięcie oparte na nim za naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, parametry określane w decyzji o warunkach zabudowy powinny uwzględniać oraz wskazywać dane dotyczące: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że ustalenia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy, nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze – winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je wskazując (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II OSK 611/11, LEX nr 1217444 oraz wyroki: WSA w Warszawie z 8 listopada 2005 r., IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349 i WSA w Krakowie z 21 września 2011 r., II SA/Kr 252/11, LEX nr 1152865). Ponadto, zważywszy na wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, dokładne określenie poszczególnych parametrów inwestycji ma zapewnić, by projektant, a następnie organ oceniający zgodność projektu, byli w stanie stwierdzić, czy parametr projektowany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość" czy "obecna szerokość".

Powyższego wymogu decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia. Wszystkie parametry – z wyjątkiem szerokości elewacji frontowej – określono wyłącznie jako wielkości maksymalne, nie wskazując natomiast żadnego minimum, przez co tak sformułowane rozstrzygnięcie stwarza na przyszłość niczym nieograniczoną dowolność. Taki zapis decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za wadliwy, naruszający wymogi art. 107 § 1 K.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona na podstawie § 7 pkt 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie jej w innej wysokości niż jako przedłużenie jej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli to wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu. Tym bardziej zatem wysokość ta, jako ustalona w sposób szczególny, powinna zostać określona precyzyjnie.

Kolejnym parametrem, którego ustalenie budzi, zdaniem Sądu, istotne zastrzeżenia, jest szerokość elewacji frontowej. W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczył budowy dwóch budynków na działkach nr A i B, których łączną szerokość określił organ jako wynoszącą ok. 15 m. Ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, na tym konkretnym terenie, organ określił parametr szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy łącznie dla obu budynków, poprzez wskazanie wartości granicznych, tj. minimalnej – wynoszącej 10,9 m i maksymalnej – do maksymalnej szerokości działek. Jak wynika z treści decyzji, organ przyjął, że średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 13,6 m z tolerancją ± 20%, tj. 10,9 m do 16,3 m, a ze względu na okoliczność, iż teren objęty wnioskiem jest węższy, maksymalna szerokość elewacji frontowej została ograniczona do łącznej szerokości działek. W odniesieniu do sposobu ustalenia tego parametru organ pierwszej instancji w uzasadnieniu powtórzył treść analizy stanowiącej załącznik do decyzji. W oparciu o te zapisy nie sposób jednak ustalić, jak doszło do wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym, wynoszącej 13,6 m, ani zweryfikować tej wielkości. Jak już podniesiono wyżej, dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowi część materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. oraz przedstawienia poczynionych ustaleń w sposób przewidziany w art. 107 § 3 K.p.a., aby możliwe było poznanie zarówno przez strony postępowania, jak i przez Sąd, motywów, które legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Z tego względu materiał dowodowy powinien zawierać konkretne dane, pozwalające na sprawdzenie prawidłowości wyliczeń dokonanych na ich podstawie, stanowiących zasadniczy element tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie analiza nie zawiera dostatecznych danych ani wyliczeń matematycznych pozwalających na uznanie, że przyjęta przez organ wartość zarówno tego wskaźnika jest prawidłowa. Dotyczy to także wszystkich pozostałych parametrów, jakie zostały określone przez organ pierwszej instancji. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi więc kolejną usterkę, będącą wadą postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowej wskazać ponadto należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zapis ten nie obliguje organu do określenia minimalnej szerokości elewacji odpowiadającej średniej wartości pomniejszonej o 20%, a maksymalnej – powiększonej o 20%. W realiach konkretnej sprawy organ może zastosować wskaźnik tolerancji tylko w odniesieniu do szerokości minimalnej albo tylko do maksymalnej, przy czym wskaźnik ten może być też niższy od wartości 20%, nie może jednak jej przekroczyć. Poza tym, przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeśli to wynika z analizy funkcji. Organ może zatem rozważać możliwość zastosowania również i tego przepisu, zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na wnioskowany zamiar budowy na dwóch działkach dwóch budynków połączonych ze sobą, czyli w zabudowie bliźniaczej, zachodzi specyficzna sytuacja, w której ustalenia szerokości elewacji frontowej należało dokonać w sposób szczególnie wnikliwy. Zważywszy na szerokość obu wnioskowanych działek, wynoszącą łącznie ok. 15 m, dokonane przez organ pierwszej instancji określenie wartości minimalnej tego parametru, tj. 10,9 m oraz maksymalnej – do całej szerokości działek, rzutuje w sposób istotny na usytuowanie obiektu na wnioskowanym terenie, gdyż nie pozostawia pola manewru w zakresie zlokalizowania budynków, jak tylko w przybliżeniu do obu granic działek. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust. 1). Dopuszcza się sytuowanie w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy budynku zwróconego ścianą bez otworów w stronę tej granicy, jeśli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z przepisu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy może rozstrzygać o usytuowaniu budynku w granicy. Należy mieć bowiem na uwadze, że postępowanie organu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o przepisy techniczno-budowlane, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do jakich należy powołane ostatnio rozporządzenie. Z tego względu, przy dokonywaniu oceny w zakresie możliwości lokalizacji budynku w granicy, organ ten nie może stosować przepisów ostatnio powołanego rozporządzenia i opierać na nich wydanej decyzji. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów warunków technicznych jako parametrów pozwalających wyznaczyć cechy i parametry planowanej zabudowy, gdyż organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ rozstrzyga w oparciu o kryteria i w sposób ustalone przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Pogląd ten, który skład orzekający w pełni podziela, utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707 oraz z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08 i z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w doktrynie (por. Z. Niewiadomski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. C. H. Beck, s. 453-454).

Odnotować w tym miejscu trzeba, że orzecznictwo w omawianym zakresie jest niejednolite, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prezentowane było również stanowisko przeciwne, dopuszczające rozstrzyganie o usytuowaniu obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08, LEX nr 562895 oraz wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 766/10). Rozstrzygając po raz pierwszy, w decyzji z dnia 21 września 2011 r. organ odwoławczy kierował się tym właśnie poglądem, a na etapie wydawania decyzji zaskarżonej odstąpił od jego stosowania.

Odnośnie wskazywanego przez skarżących określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy usytuowania wnioskowanych budynków w granicy z ich działką należy stwierdzić, że samo ustalenie maksymalnej wartości szerokości elewacji frontowej, odpowiadającej szerokości działek wnioskodawców, umożliwia wprawdzie zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w granicy, jednak nie przesądza jeszcze o takim ich usytuowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy nie może zawierać kategorycznego rozstrzygnięcia odnośnie usytuowania obiektu na terenie objętym wnioskiem, w tym również w granicy z działką sąsiednią. Jak wywiedziono wyżej, kwestie te rozstrzygane są dopiero przez organ wydający pozwolenie na budowę, czyli na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Oceny powyższej nie zmienia fakt, że taka lokalizacja zostanie wskazana jako planowany sposób zagospodarowania terenu we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Na zasadzie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek ten powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Dodać jeszcze trzeba, że na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak zakres tej ochrony jest odmienny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do pierwszego z tych postępowań obowiązek ten wynika z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w odniesieniu do drugiego – z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są rozważane zagadnienia dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, czyli kwestie, jakie były podnoszone przez skarżących.

Mając na względzie omówione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, jakimi obarczona jest decyzja organu pierwszej instancji, a które nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., a orzeczenie o kosztach – art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd oraz do usunięcia dostrzeżonych, szczegółowo omówionych nieprawidłowości, a następnie wydania stosownej decyzji.