Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2022/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust 1 oraz art. 8 w zw z art. 5 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 ust 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Elżbieta Stebnicka (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kopalni [...] Spółka Akcyjna w K. oraz Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 85/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] Spółka Akcyjna w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 85/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), Naczelnik Gminy G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]", między innymi nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącą własność M. J.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Ś., po rozpatrzeniu wniosku M. J., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1982r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

Po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego powyższą decyzją, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu wydania decyzji z dnia [...] nie wiedział ani o istnieniu archiwalnych akt sprawy ani o istnieniu dodatkowych akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę Ś., wobec czego wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję.

Po rozpatrzeniu wniosku Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewoda Ś. wraz z odwołaniem M. J. od decyzji z dnia [...] przesłał do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast akta postępowania nadzorczego, które liczyły 37 kart, nie przysyłając przy tym archiwalnych akt sprawy. Zdaniem organu, w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję i na tej podstawie organ był obowiązany uchylić decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Wskazano, że w niniejszej sprawie wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z lutego 1981r. o wywłaszczenie dotyczył obszaru większego niż 10 ha, dlatego też powinien zostać zatwierdzony przez właściwego ministra, jednakże z zebranych akt archiwalnych wynika, że zatwierdzenia takiego nie było, co stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ wskazał, że z wniosku z lutego 1982 r. wynika, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie uzasadnił konieczności nabycia nieruchomości na cel budowy kopalni, nie wskazał dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, miejsca zamieszkania właścicieli nieruchomości, jak również środków na zapłacenie odszkodowania dla wywłaszczanych osób, wbrew art. 16 ust. 2 ustawy. Ponadto Minister zważył, że zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, a w sprawie brak jest dokumentu, który potwierdziłby fakt, że inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził zatem, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., która była decyzją lokalizacyjną dla kopalni "[...]", i na którą powołał się Naczelnik Gminy G. w decyzji wywłaszczeniowej, utraciła swoją ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, a pozwolenia na budowę kopalni udzielono w dniu 19 sierpnia 1983 r., kiedy to została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny.

Wobec powyższego zdaniem organu, decyzja wywłaszczeniowa zapadła z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji, w związku z czym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości bez tego dowodu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Kopalnie Odkrywkowe [...] S.A. w K., zarzucając naruszenie art. 7, art. 16 i art. 77 k.p.a., twierdząc, że prawa strony skarżącej zostały naruszone przez wydanie decyzji, która nie określa w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony, a w szczególności nie wyjaśnia, na czym miałyby polegać prawa i obowiązki stron wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 85/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poza sporem jest, iż decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., która była decyzją lokalizacyjną dla kopalni "[...]", na którą powołano się w decyzji wywłaszczeniowej, utraciła swoją ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Nie ulega też wątpliwości w ocenie Sądu, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha nie został zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, chociaż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlegał on zatwierdzeniu przez ten organ. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istniejące uchybienia pozwalają stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał również, że niepodważalny jest też fakt, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. – nie mając akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, że decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "[...]", podnosząc, że skutki prawne decyzji administracyjnej są nieodwracalne dopiero wtedy, gdy nie ma możliwości uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia, a w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. W ocenie Sądu fakt, że na wywłaszczonym terenie obecnie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., zatem stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy nieodwracalne skutki prawne badanej decyzji nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Kopalni Odkrywkowych [...] S.A., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych prawem.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez :

a) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazane okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu;

b) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazane okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu;

c) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy zrealizowanie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 k.c. w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz.96 ze zm.);

d) błędną wykładnię przepisu art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] i nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginiecie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

2. naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę;

b) art. 1 i 3 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo uznając, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnionym jest twierdzenie, że art. 156 k.p.a. jako wyjątek od zasady trwałości decyzji musi być wykładany ściśle. Stwierdzenie nieważności decyzji, jak też stwierdzenie, iż została wydana z naruszeniem prawa powinno w ocenie skarżącego opierać się na bezspornym ustaleniu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie nie zostało udowodnione w niniejszym postępowaniu, gdyż w części akta postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o wywłaszczeniu uległy zaginięciu, a działania podjęte przez organy nadzoru celem ich odszukania, okazały się bezskuteczne. Organ administracyjny nie opierał się na kompletnym materiale dowodowym.

Podniesiono także, iż ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wobec bezskuteczności poszukiwań tych akt można domniemywać, że wydanie decyzji nastąpiło z pominięciem postępowania wywłaszczeniowego - należy traktować jako dowolne. W postępowaniu wyjaśniającym organ nadzoru bowiem mógł skorzystać z dowodów pośrednich, takich jak przesłuchanie w charakterze świadków - osoby wydającej decyzję wywłaszczeniową - Naczelnika Gminy G., Instruktora d/s Gospodarki Ziemią w Gminie G., dyrektora gospodarstwa pomocniczego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych - Kopalni Odkrywkowej [...] w latach 1981- 1992 r., czy też relacji w/w osób o treści danego dokumentu, na nich opierając swoje ustalenia.

Wskazano, że skutek prawny wskazanej decyzji polegał na całkowitym odjęciu prawa własności dotychczasowego właściciela i przejściu własności określonej nieruchomości na rzecz państwa z dniem w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia stanowi od dnia 14 stycznia 1983 r. na mocy Zarządzenia Nr 3 Ministra Komunikacji obszar górniczy.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że nieruchomość gruntowa jest zawsze rzeczą oznaczona co do tożsamości, a jej wyodrębnienie następuje poprzez wskazanie granic geodezyjnych, zaś w niniejszym stanie faktycznym nie jest możliwe odtworzenie geodezyjnego przebiegu granic wywłaszczonych działek poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, zaś prawo własności może przysługiwać określonemu właścicielowi wyłącznie w tychże granicach. W związku z tym uznać należy, że przedmiot postępowania wywłaszczeniowego nie istnieje.

W związku z powyższym stwierdzono, że odwrócenie skutku prawnego w postaci ponownego przejścia prawa własności nieruchomości na dawnego właściciela jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, bowiem brak jest materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący stoi na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł orzec, iż decyzja będąca przedmiotem skargi posiada wadę nieważności i tym samym na podstawie art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego, jednakże tylko w przypadku w którym zaskarżona decyzja posiadałaby rażąca wadę prawna. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest wcale oczywiste naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez Ministra Infrastruktury oraz Wojewodę Ś. w zakresie w jakim uznali, iż w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył także pełnomocnik Ministra Budownictwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych prawem.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., skutkującą błędnym uznaniem że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne;

b) niezastosowanie art. 7 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

c) niezastosowanie art. 8 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie do organów państwa;

d) niezastosowanie art. 12 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie;

e) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych,

2. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 1 i 3 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego;

b) art. 141 §4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;

c) art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji rażąco naruszył prawo co miało skutkować wydaniem częściowo nieważnej decyzji;

d) art. 134 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieodwracalnym skutkiem uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w całości są zmiany wywołane powstaniem kopalni "[...]". Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skutki te należy traktować jako skutki faktyczne a nie prawne, o których mówi art. 156 § 2 k.p.a.

Wskazano że z faktu powstania i działania do dziś kopalni odkrywkowej obejmującej między innymi przedmiotową nieruchomość, wynikają znacznie dalej idące skutki niż tylko skutki faktyczne. Wynikają z tego również dalej idące skutki prawne. Przeobrażenia nie tylko ewidencyjne, znajdujące swoje umocowania w przepisach prawa, ale i w charakterze nieruchomości spowodowały zmiany stanu prawnego skutkujące utratą bytu prawnego dawnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający obecnie przywrócenie jej do stanu sprzed wywłaszczenia. Zaznaczono, że w chwili obecnej z przedmiotowej nieruchomości pozostały jedynie głęboko zlokalizowane kopaliny w tym między innymi kopaliny podstawowe, które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze mogą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa i trudno jest mówić o jakiejkolwiek nieruchomości od której można by jeszcze coś odłączyć bez zmiany jej przedmiotu. Zatem nieruchomość przestała istnieć.

Zdaniem organu przysługujące poprzednim właścicielom prawo własności do nieruchomości rolnej nie przewidywało użytkowania górniczego, natomiast obecny charakter tej nieruchomości, w wyniku dokonanych przeobrażeń, uniemożliwia powrót do wykonywania poprzedniego prawa. Nieruchomość ta została bezpowrotnie zmieniona, ingerując w ten sposób w prawo własności, którego rolnicy odzyskać nie mogą. Właścicielem tego, co pozostało z nieruchomości może być już tylko Skarb Państwa. Wskazano ponadto, że przekształcenia na przedmiotowej nieruchomości doprowadziły do sytuacji, że nieruchomość ta nie może stanowić samodzielnego bytu prawnego, gdyż jest nie tylko nierozerwalnie powiązana z sąsiednimi nieruchomościami pod względem funkcjonalnym, ale również nie ma i mieć już nie może samodzielnego dojścia lub dojazdu. W jej miejscu znajduje się wyrobisko wymagające ciągłej obsługi, a dostęp do niego ma jedynie kopalnia jako użytkownik. W powyższej sytuacji niemożliwym byłoby nawet wyodrębnienie przedmiotowej nieruchomości.

Zwrócono uwagę, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001r., sygn. akt I SA 2415/99, oddalając skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast potwierdził, że przekształcenia o charakterze faktycznym ingerujące jednak w sferę prawną jak np. zmiany w ewidencji, późniejsza zabudowa, której wartość przekracza wartość gruntu mogą potwierdzać wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 §2 k.p.a. uniemożliwiającej stwierdzenie jej nieważności. Poprzedni stan prawny nie może być przywrócony bowiem przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że pozostawienie w obiegu prawnym decyzji w części wywłaszczenia pozwoli dalej funkcjonować kopalni oraz podejmować działania restrukturyzacyjne i inwestycyjne. Bowiem dzięki rozstrzygnięciu organów o nie wycofaniu z obiegu prawnego decyzji w części wywłaszczenia uruchomiona między innymi na przedmiotowej nieruchomości kopalnia, dająca zatrudnienie wielu osobom przy braku alternatywy zatrudnienia w pobliskiej okolicy, może bez przeszkód funkcjonować dalej. Podjęte rozstrzygnięcie uwzględnia również słuszny interes obywateli do uzyskania godziwego odszkodowania za odebrane im nieruchomości, a nie wikła ich w wieloletnie postępowania sądowe realizujące ich słuszne roszczenia.

Podniesiono, że sprawy nieruchomości w G. dotyczą ponad stu rolników, którym odebrano nieruchomości, w stosunku do których organy podjęły w identycznych okolicznościach podobne i prawnie uzasadnione rozstrzygnięcia, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonuje obecnie rozróżnienia i stawia strony w zupełnie odmiennych sytuacjach.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uwzględniając obecne stanowisko Sądu, które jednak z ww. względów nie jest prawidłowe, część rolników będzie skazana na procesy sądowe, na które ich nie stać, celem zrealizowania praw odszkodowawczych wynikających z rozstrzygnięcia Sądu.

Zatem, skoro ocena wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych za każdym razem niesie za sobą ryzyko odmiennej wykładni i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. przez Sąd, niezasadnym jest twierdzenie nieważności podjętego rozstrzygnięcia organu, bowiem nie może być mowy w takim przypadku o rażącym i umyślnym naruszeniu prawa, a tym samym, zdaniem Ministra Budownictwa, Sąd naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, że odmienna lub zmieniona interpretacja danego przepisu nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oceniany w tych granicach zaskarżony wyrok podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 156 § 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Kopalni Odkrywkowej [...] S.A. w K., iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie naruszała prawa w sposób rażący tylko dlatego, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wywłaszczeniowego tą decyzją zostało dokonane na podstawie niekompletnych akt. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem wymogu wykazania niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okoliczność, że w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji, w świetle art. 21 ust. 4 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) utraciła już ważność, przesądza o niespełnieniu tego wymogu. Wydanie decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy brak było decyzji potwierdzającej niezbędność przedmiotowej nieruchomości na cel określony w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), jest równoznaczne z rażącym naruszeniem powołanego przepisu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, tym bardziej że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy.

Uzasadniony jest natomiast podniesiony zarówno w skardze kasacyjnej Kopalni Odkrywkowej [...] S.A. w K. jak i Ministra Budownictwa zarzut błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] nie wywołała nieodwracalnego skutku prawnego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r.,

sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomość ta została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić własność M. J. Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 k.c.). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości M. J., wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...]. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), jednak skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, co do tego, że kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. Skoro zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu prawidłowo powołano się na art. 156 § 2 kpa, decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Zgodzić się także należy ze skarżącym Ministrem Budownictwa, że skoro uznanie, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne jest wynikiem interpretacji art. 156 § 2 kpa w świetle konkretnych okoliczności danej sprawy, to stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji nadzorczych z powodu rażącego naruszenia tego przepisu jest nieuzasadnione. Kryteria oceny, co należy rozumieć przez "nieodwracalne skutki prawne" nie zostały określone ustawowo, w związku z czym zachodzi konieczność indywidualnej oceny, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności danej sprawy, czy skutki takie wystąpiły. Tymczasem rażące naruszenie prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy stan prawny sprawy jest jasny, niewymagający wykładni przepisu prawa, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest jednoznacznie sprzeczne z tym przepisem. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 18.01.2002 r. sygn. akt I SA 1506/00 Lex nr 81968). Przyjęcie przez organ administracji, w kontekście okoliczności rozważanej sprawy wywłaszczeniowej, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, nie dawało Sądowi pierwszej instancji podstaw do zastosowania środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...]. Skargę tę z przytoczonych wyżej względów uznał za nieuzasadnioną i wobec tego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ww. ustawy.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono art. 207 § 2 ustawy.