Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 588/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz E. w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, strona lub spółka) jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON lub organ) z [...] stycznia 2020 r. Nr [...];[...];[...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2018 r., nr [...];[...], nakazującą stronie zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za miesiąc sierpień 2018 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniach od [...] do [...] marca 2019 r. PFRON przeprowadził kontrolę w spółce za okresy sprawozdawcze: od marca 2016 r. do listopada 2018 r. Wyniki powyższej kontroli ujęto w protokole kontroli problemowej z [...] marca 2019 r. do którego skarżąca nie złożyła zastrzeżeń. W wystąpieniu pokontrolnym z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] poinformowano stronę o stwierdzonych nieprawidłowościach na kwotę [...] zł. W wyniku kontroli stwierdzono: wykazywanie w informacjach INF-D-P wymiaru zatrudnienia wyższego niż był faktycznie - w odniesieniu do 2 pracowników za 2 miesiące (okresy rozliczeniowe); złożenie informacji INF-D-P w odniesieniu do 3 pracowników posiadających umiarkowany lub lekki stopień niepełnosprawności oraz ustalone prawo do emerytury za 6 miesięcy (okresów rozliczeniowych).

Pismem z [...] maja 2019 r. strona poinformowała, że usunęła większość nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli (zwróciła także pobrane dofinansowanie) oraz wskazała, że nie zgadza się z ustaleniami dotyczącymi ustalonego prawa do emerytury E. R..

W związku z powyższym, pismem z [...] maja 2019 r. organ wezwał spółkę do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami, stanowiącej nienależnie pobrane dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego E. R. za okres sprawozdawczy: sierpień 2018 r.

Odrębnym pismem z [...] maja 2019 r. organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub Zakład) z prośbą o nadesłanie informacji dotyczącej E. R. i posiadanego przez nią prawa do emerytury.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. skarżąca odmówiła zwrotu wskazanej kwoty.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. ZUS poinformował, że E. R. jest uprawniona do świadczenia emerytalnego od dnia [...] sierpnia 2018 r.

W związku z brakiem zwrotu środków pismem z [...] września 2019 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w powyższym zakresie.

Pismem z [...] września 2019 r. strona poinformowała, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego E. R. za okres sprawozdawczy w PFRON sierpień 2018 r.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu organ podał, że Fundusz na podstawie pisma ZUS z [...] czerwca 2019 r. ustalił, że pracownik niepełnosprawny E. R. jest uprawniona do świadczenia emerytalnego od dnia [...] sierpnia 2018 r. Potwierdzeniem powyższego jest także decyzja o przyznaniu emerytury z [...] września 2018 r., z której również wynika, że emerytura została przyznana ww. pracownikowi od dnia [...] sierpnia 2018 r.

Organ przytoczył treść art. 26a ust. 1a1 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), w brzmieniu obowiązującym od marca 2011 r. i podał, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje na pracownika który ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Kryterium wyłączenia pracownika z kręgu pracowników, na których przysługuje dofinansowanie, jest wyłącznie fakt ustalenia prawa do emerytury. Zdaniem Prezesa Zarządu PFRON znaczenie ma tu zatem co do zasady wydanie odpowiedniego aktu, np. decyzji emerytalnej ZUS. Z reguły akt ten ustala status danej osoby jako osoby o ustalonym prawie do emerytury ze skutkiem ex nunc (łac. od teraz). Jednakże nie jest tak w każdym przypadku. W związku z powyższym, w ocenie organu, to treść aktu ma znaczenie dla ustalenia okresu, w odniesieniu do którego pracownik był osobą z ustalonym na bieżąco lub ex post (łac. później) prawem do emerytury. Z analizy decyzji z [...] września 2018 r., zdaniem organu wynika, że emerytura została przyznana E. R. od dnia [...] sierpnia 2018 r. W związku z powyższym analiza ex post ww. decyzji wskazuje, iż w okresie sprawozdawczym sierpień 2018 r. ww. pracownik posiadał ustalone prawo do emerytury.

Odnosząc się do argumentów strony, że żaden pracodawca nie ma narzędzi do uzyskania informacji o dacie ustalenia prawa do emerytury pracownika i jedyne co może zrobić to odebrać oświadczenie od pracownika i zobowiązać takiego pracownika do udzielenia informacji o dacie ustalenia mu prawa do emerytury - organ wskazał, iż pracodawca pobierając dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych miał obowiązek ustalić, czy zatrudniony przez niego pracownik ma ustalone prawo do emerytury. Niedopełnienie tego obowiązku przez pracodawcę można uznać za jego zaniedbanie. Prezes Zarządu PFRON stwierdził, że powyższy sposób rozumienia art. 26a ust. 1a1 pkt 1) ustawy o rehabilitacji oraz, że to na pracodawcy ciąży obowiązek dokonania ustalenia, czy dany pracownik niepełnosprawny posiada ustalone prawo do emerytury potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 16 maja 2017 r. V SA/Wa 1478/16.

Pismem z [...] lutego 2020 r. spółka złożyła skargę wnosząc o uchylenie obydwu decyzji oraz umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art.7, art. 8, art. 77 § 1 , 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa) poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z pominięciem dowodów, które winny być przeprowadzone dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, czyli w sposób dowolny i błędny, a także poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji polegające na powołaniu dowodów nie istniejących w dniu udzielenia pomocy publicznej , a więc nie mogących mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej;

2. prawa materialnego tj. art. 26a ust.1a1 oraz art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 118 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej: ustawa emerytalna) poprzez błędne zastosowanie pomimo niewypełnienia przez spółkę dyspozycji tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z uwagi na objęcie Warszawy strefą czerwoną z tytułu panującej pandemii i wydanie zarządzeń przez Prezesa NSA nr 39 z dnia 16 października 2020 r. i Prezesa WSA z dnia 16 października 20 r. nr 21 o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej w trybie posiedzeń niejawnych, sprawę przekazano do rozpoznania w trybie niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Stosownie do art. 26a ust. 1a1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje na pracowników zaliczonych do umiarkowanego lub lekkiego stopnia niepełnosprawności, którzy mają ustalone prawo do emerytury.

W sprawie przedmiotem sporu jest data, od której nie przysługuje pracodawcy za zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego E. R. dofinansowanie do jej wynagrodzenia. Zdaniem organu dofinansowanie na tego pracownika nie przysługuje od daty wskazanej przez ZUS w decyzji z [...] września 2018 r., tj. daty nabycia uprawnień emerytalnych przez ww. osobę - [...] sierpnia 2018 r. Natomiast zdaniem strony datą tą jest data prawomocnego ustalenia prawa do emerytury. Strona nie wyjaśnia tego pojęcia, jednakże z kontekstu można wywnioskować, że będzie to data prawomocności decyzji ZUS w przedmiocie przyznania emerytury.

W ocenie sądu żadna ze stron nie ma w tym sporze w pełni racji. Powołany art. 26a ust. 1a1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji posługuje się pojęciem "mają ustalone prawo do emerytury". W ocenie sądu pojęcia tego nie można odrywać od decyzji organu emerytalnego lub orzeczenia sądu powszechnego. Dopiero bowiem te akty prawne potwierdzają prawo pracownika do emerytury, bez takiego potwierdzenia dana osoba nie ma ustalonego prawa do emerytury. Innymi słowy dopiero od doręczenia decyzji (wyroku sądu) powstaje prawo (także ze skutkiem wstecznym dla emeryta) do świadczenia emerytalnego.

Należy w tym miejscu przywołać stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 11 października 2016 r. I UK 354/15, że w orzecznictwie SN panuje zgodny pogląd, iż pojęcie ustalenia prawa do świadczeń jest używane w prawie ubezpieczeń społecznych w wielu różnych kontekstach, lecz zawsze odróżniane jest od pojęcia spełniania warunków do ich przyznania. Są to instytucje regulowane odrębnymi przepisami i mające różne znaczenie w obrocie prawnym. O istnieniu prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego stanowi art. 100 ustawy emerytalnej, przewidujący jego powstanie z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, natomiast ustalenie prawa do świadczeń wymaga deklaratywnej decyzji organu rentowego prawo to indywidualizującej, jeśli zostanie złożony przez osobę zainteresowaną stosowny wniosek. Wynika stąd, że istnienia prawa do świadczeń, wiążącego się ze spełnieniem warunków nabycia tego prawa, nie można utożsamiać z ustaleniem prawa do świadczenia (por. uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 1989 r., III UZP 11/89, OSNCP 1990 nr 6, poz. 72 i wcześniejszą uchwałę z dnia 10 sierpnia 1988 r., III UZP 22/88, OSNCP 1989 nr 12, poz. 194, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2007 r., IUK323/06, OSNP 2008 nr 9-10, poz. 145).

Decyzje emerytalno–rentowe są deklaratoryjnymi aktami administracyjnymi. Celem wydania tych decyzji jest zadeklarowanie spełnienia warunków powstania prawa i jego nabycia in abstracto. Konkretyzacja uprawnień emerytalno–rentowych, wynikających z ustawy emerytalnej, rodzi określony stopień związania organu rentowego i zainteresowanego wydaną decyzją. W czasie trwania konkretnej i wiążąco ustalonej sytuacji prawnej zainteresowanego, dopóki nie ulegnie ona ex lege zmianie albo nie zostanie wykazana wadliwość rozstrzygnięcia, nie jest dopuszczalna modyfikacja prawomocnej decyzji rentowej. Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 października 2006 r., II UK 67/06 (LEX nr 585797), późniejsze uchylenie błędnej decyzji organu rentowego, której ocena, w świetle art. 100 ustawy emerytalnej, nakazuje uznać, że uprawnienie nigdy nie zostało nabyte, wywołuje skutki prawne dopiero od daty uchylenia.

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że skoro uzyskanie statusu emeryta czy rencisty następuje nie z chwilą zgłoszenia stosownego roszczenia czy spełnienia w przeszłości warunków wymaganych dla danego świadczenia lecz z chwilą potwierdzenia prawa do emerytury czy renty stosowną decyzją organu rentowego czy sądu w ramach sądowego postępowania odwoławczego (patrz wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 13 sierpnia 2014 r., III AUa 189/14, LEX nr 1499003), to także ustalenie prawa do emerytury powstaje z tą datą. Przeciwna interpretacja byłaby całkowicie niezgodna z uzasadnieniem zmiany do ustawy o rehabilitacji wprowadzającej ten przepis, jak również powodowałaby konieczność zwrotu środków przez pracodawcę, który nie ma żadnego wpływu na działanie organów emerytalnych.

Odnosząc się do tej drugiej kwestii należy zauważyć, że ustalenie prawa do emerytury nie tylko może nastąpić decyzją ZUS. Ustalenie tego prawa może nastąpić np. w wyniku złożenie odwołania od decyzji ZUS odmawiającej takiego ustalenia, czy też apelacji od wyroku Sądu Okręgowego oddalającego odwołanie od takiej decyzji ZUS. Siłą rzeczy czas trwania postępowań przed ZUS i następnie przed sądami powszechnymi będzie znaczny, co w wypadku ustalenia prawa do emerytury z datą wsteczną wg interpretacji Prezesa Zarządu PFRON musiałoby powodować konieczność zwrotu środków Funduszu. Pracodawca w takim wypadku nadal zatrudniając pracownika niepełnosprawnego, regulując wszystkie swoje zobowiązania zarówno wobec pracownika i organów państwowych zmuszony zostałby do zwrotu środków Funduszu za działania organów państwa (ZUS) na które nie ma żadnego wpływu i co więcej nie jest stroną postępowań (stroną jest pracownik i organy ZUS). Innymi słowy pracodawca taki wpadałby w swoistą pułapkę, gdyż niewątpliwie przez cały okres trwania postępowania zatrudniałby pracownika niepełnosprawnego, co do którego w dacie składania wniosku o dofinansowanie nie miał żadnych podstaw aby nie występować o dofinansowanie do jego wynagrodzenia, a po określonym czasie zostałby zmuszony do zwrotu tych środków ze względu na późniejsze ustalenie prawa do emerytury z datą wsteczną. Z taką interpretacją przepisu w państwie prawa nie można się zgodzić.

W ocenie sądu skoro emerytem staje się z datą wydania decyzji/wyroku, a konkretnie z datą doręczenia decyzji, to od daty doręczenia decyzji następuje skutek "ustalenia prawa do emerytury" określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, tj. brak możliwości otrzymania miesięcznego dofinansowanie na pracownika zaliczonego do umiarkowanego lub lekkiego stopnia niepełnosprawności, który ma ustalone takie prawo do emerytury. Data ta jest datą, w której w sposób obiektywny pracodawca będzie w stanie ustalić, czy jego pracownik nabył prawo do emerytury. Najczęściej także nie trzeba będzie czekać na uprawomocnienie się decyzji/wyroku, gdyż w przypadku decyzji wskazującej na nabycie prawa do emerytury, to takie prawo pracownik nabywa i co najwyżej przedmiotem sporu będzie jej wysokość (okresy składkowe/nieskładkowe itp.), a nie sam fakt nabycia prawa (działa zasada reformationis in peius). Natomiast z datą prawomocności należy jedynie wiązać wyroki sądów, z tym że wyroku sądu II instancji jest prawomocny od daty wydania (nie dotyczy wyroku uchylającego wyrok I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi).

Wyjaśnienia również wymaga wskazana powyżej kwestia związana z uzasadnieniem wprowadzającym przepis art. art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji. W uzasadnieniu przyjętej przez ustawodawcę zmiany ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którą wprowadzono kwestionowany przepis (Sejm IV Kadencji nr druku: 3292) wyjaśniono m.in. iż nowela przewiduje zaprzestanie finansowania pracowników z uprawnieniami emerytalnymi posiadającymi umiarkowany i lekki stopień niepełnosprawności, bowiem utrzymywanie pomocy w zakresie dofinansowań do wynagrodzeń tej grupy pracowników godzi w zasady konkurencyjności na rynku zatrudnienia. W ocenie sądu w sytuacji takiej jak przedmiotowa powyższe uzasadnienie w żaden sposób nie zaprzecza możliwości otrzymania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Podkreślenia po pierwsze wymaga, że pracodawca w sprawie zatrudniał E. R. w miesiącu spornym jak do tej takiej pory, a więc nie na innych zasadach i tym samym nie zaburzał konkurencyjności. Ponadto wypłacenie emerytury od sierpnia 2018 r. dla tego pracownika nie ma żadnego wpływu na sytuację pracodawcy, gdyż z tego tytułu nie będzie mu przysługiwało jakiekolwiek uprawnienie.

Mając powyższe na względzie sąd stoi na stanowisku, że okoliczność, o której mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji wystąpiła dopiero z chwilą doręczenia pracownikowi niepełnosprawnemu decyzji z [...] września 2018 r., którą ZUS przyznał pracownikowi prawo do emerytury.

Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie pamiętać o poczynionych wyżej wskazaniach sądu.

Z wyżej wyłożonych przyczyn sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł składa się uiszczony wpis sądowy.