Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1309/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Miasta Chełmna z dnia 7 lutego 2006 r. nr XLI/276/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Chełmna 7 lutego 2006 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w oparciu o art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej zwana "ustawą" lub "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę") podjęła Uchwałę Nr XLI/276/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków.

Prokurator Rejonowy w Chełmnie, wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej:

1. istotne naruszenie przepisów art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez niewykonanie upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu, w wyniku nieokreślenia w uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez wprowadzenie w § 18 odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej mimo braku podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego odpłatność;

3. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, a mianowicie:

– powtórzenie w § 3 uchwały – treści art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

– powtórzenie w 4 zd. Pierwsze uchwały – treści art. 6 ust. 2 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 5 ust. 4 uchwały – treści art. 6 ust. 4 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 7 uchwały – treści art. 6 ust. 3 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 13 uchwały – treści art. 26 ust. 1 ww. ustawy oraz modyfikację tego przepisu ustawowego – z powołaniem się na nieobowiązujący akt prawny.

Zarzucając powyższe uchybienia, na podstawie art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że posłużenie się w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie należy zamieścić postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. W ocenie Prokuratora, art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 - 9 ustawy. Pominięcie obligatoryjnego elementu w treści regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego określonego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Rada Gminy wbrew treści art. 19 ust. 2 ustawy nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nadto, skarżący podkreślił, że minimalnego poziomu usług nie określa § 4 uchwały odsyłający do treści zawieranej między stronami umowy, § 5 pkt 1, 3 i 4 odsyłający do powszechnie obowiązujących przepisów prawa czy też § 5 pkt 5 zawierający odesłanie do pozwolenia wodnoprawnego i odsyłający do bliżej nieokreślonej wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia. Mając na uwadze powyższe skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, z uwagi na co została podjęta z istotnym naruszeniem prawa polegającym na niewykonaniu upoważnienia ustawowego.

Nadto, Prokurator podniósł, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale dopuściła się powtórzeń przepisów ustawowych oraz ich modyfikacji, które w świetle Zasad techniki prawodawczej należy uznać za niedopuszczalne. W ocenie Prokuratora naruszenie zakazu powtarzania w regulaminie przepisów ustawowych powoduje nieważność przepisów prawa miejscowego. Regulowanie przez gminę powtórnie tego, co zostało już zamieszczone w ustawie delegacyjnej, narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Powtórzony przepis ustawy będzie bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Skarżący podniósł, że porządek prawny narusza również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego, którego w niniejszej sprawie brak.

Zaskarżona uchwała nakłada również obowiązek uiszczenia opłaty w związku z przyłączeniem się do sieci i w tym zakresie skarżący uznał, że wprowadzenie takiego zapisu narusza przepisy powołane we wnioskach skargi. Zdaniem skarżącego nie istniała bowiem podstawa prawna do uchwalenia takiego przepisu. Jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Rada Miasta Chełmna, działająca przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada zanegowała potrzebę określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług. Z powołaniem się na poglądy prof. B. Rakoczego (bez wskazania miejsca publikacji) stwierdziła, że obowiązek ten jest zbędny albowiem minimalny poziom usług określa sama ustawa. Odnosząc się do drugiego zarzutu Rada uznała go za zasadny. Wskazała jednak, że przepis zakwestionowanego § 18 uchwały jest od dłuższego czasu martwy i w konsekwencji wniosła o uznanie, że uchwała w tej części wydana została z naruszeniem prawa. Ustosunkowując się zaś do trzeciego zarzutu skargi Rada wskazała na celowe działanie polegające na wprowadzenie do zaskarżonej uchwały powtórzeń ustawowych. W ocenie Rady istniała bowiem konieczność uregulowania wszystkich zasad zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie miasta – co było wypełnieniem upoważnienia ustawowego.

Z ostrożności pełnomocnik Rady wniósł o rozważenie uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał na treść art. 147 § 1 p.p.s.a., który obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W ocenie pełnomocnika Rady Miasta powyższy przepis ma zastosowanie z uwagi na treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej zwana "u.s.g.") stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 u.s.g. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Chełmna została podjęta na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W art. 19 ust. 1 i 2 powyższej ustawy ustawodawca określił kompetencję rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz sformułował zakres regulaminu co do praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także odbiorców usług. Przepis ten stanowi, że:

"1. Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe."

Mając na uwadze delegację ustawową zawartą w cytowanym przepisie należy stwierdzić trafność zarzutów Prokuratora. Zaskarżona uchwała narusza bowiem istotnie przepisy art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz, że § 3, § 4 zd. pierwsze, § 5, § 7 i § 13 uchwały naruszają dodatkowo § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej powoływane jako "Zasady techniki prawodawczej"), a ponadto § 18 został podjęty z przekroczeniem granic delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały. Zważyć bowiem należy, że Rada Miasta, uchwalając zaskarżoną uchwałę, nie wypełniła w całości delegacji ustawowej. Słusznie zauważył skarżący, że brakuje w niej wymienionego w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy (miasta) możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z 9.06.2017 r., II OSK 2605/15; z 9.01.2007 r., I OSK 1663/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., II SA/Wr 745/06). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy (miasta) ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14.12.2000 r., SA/Bk 292/00; z 16.03.2001 r., IV SA 385/99; z 28.02.2003 r., I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19.07.2005 r., III SA/Kr 318/05).

Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, a niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy nastąpiło w zakresie braku regulacji, co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W zaskarżonej uchwale Rada Miasta zawarła Rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Pomimo tego tytułu postanowienia ww. rozdziału nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Rozdział de facto stanowi powtórzenie zapisów ustawowych – art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W § 2 wskazano, że usługi są świadczone na podstawie umowy, przedsiębiorstwo zaś ma zapewnić zdolność urządzeń do realizacji dostaw wody i do odprowadzenia ścieków, a ponadto, że przedsiębiorstwo: zapewnia dostawy wody oraz odbiór ścieków "w sposób ciągły i niezawodny", zapewnia w sieci "odpowiednie ciśnienie wody" oraz "należytą jakość odprowadzanych ścieków" oraz :jakość dostarczanej wody spełniającej określone przez Ministra Zdrowia wymagania dotyczące jakości stawiane wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi".

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że bez wątpienia nie stanowią o minimalnym poziomie usług postanowienia § 2 odsyłające do treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcą. Poprzez odesłanie do umów o charakterze indywidualnym w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji dotyczącej określenia zakresu świadczonych usług innym nieuprawnionym podmiotom. Zapisy § 2 uchwały odsyłają też do powszechnie obowiązujących przepisów prawa i to bez wyraźnego ich określenia ("wymogi określane przez Ministra Zdrowia). Takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jakość wody. Regulamin nie określił tych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (vide: wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10.11.2016 r., II SA/Sz 929/16). Zdaniem Sądu, nie można podzielić w tym zakresie stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że minimalny poziom usług został określony w samej ustawie i tym samym niecelowym jest jego określanie w regulaminie. Przy przyjęciu stanowiska Rady Miasta Chełmna unormowanie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 1 byłoby zbędne i przeczyłoby racjonalności działania prawodawcy. W regulaminie nie da się zapewne i nie powinno się określać dokładnie wszystkich parametrów świadczonych usług, a to z uwagi na różnorakie kategorie ich odbiorców, to nie można z tego wyprowadzić w żadnym wypadku wniosku, że regulamin taki może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie minimalnego poziomu tych usług, a z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nadto doprowadziła do niedopuszczalnego przeniesienia uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie jej nieważności w całości.

Ponadto, Sąd odnosząc się także do drugiego zarzutu skargi stwierdził, że należy uznać trafność stanowiska skarżącego, Podkreślić należy, że regulacja zawarta w art. 19 ustawy ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy (miasta) powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że § 18 uchwały został podjęty z przekroczeniem granic delegacji ustawowej. Żaden przepis nie upoważniał bowiem rady gminy (miasta) do określania - innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza - warunków przyłączenia do sieci i dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, jak również do nałożenia opłaty za przyłączenie do sieci. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wyraźnie nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy (miasta) wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Art. 19 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawiera zaś wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat i dlatego uznać należy, że w kwestionowanym zakresie badana uchwała narusza prawo.

W tym miejscu należy podkreślić, że nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja Rady Miasta opierająca się na twierdzeniu, że zakwestionowany przepis § 18 "jest martwy" albowiem przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące. Nawet ewentualna utrata mocy zaskarżonej uchwały w tej części w wyniku podjęcia kolejnej uchwały, nie czyniłaby skargi bezzasadnej. Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi bowiem skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem nie mógł kształtować uprawnień czy obowiązków.

Należy również podzielić zarzuty sformułowane w punkcie III skargi, albowiem zapisy § 3, § 4 (zd. pierwsze), § 5, § 7 i § 13 uchwały - bez upoważnienia ustawowego wprowadzają definicje i pojęcia zawarte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz w nieuprawniony sposób je modyfikują.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide:. wyrok NSA z 8.04.2008 r., II OSK 370/07). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Poza tym z delegacji ustawowej nie wynika umocowanie rady gminy (miasta) do wprowadzania definicji do regulaminu. Analiza treści przepisów ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również w innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak NSA w wyroku z 10.11.2009 r., II OSK 1256/09, wyrok NSA z 14.12.2011 r., akt II OSK 2058/11).

A minori ad maius, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Przyjmuje się, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym także poprzez modyfikowanie przepisu ustawowego.

Niewątpliwe w § 3, § 4, § 5, § 7 uchwały doszło do powtórzenia unormowania art. 6 ust. 1-4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Natomiast regulacja § 13 regulaminu powtarza treść art. 26 ust. 1 ustawy i co więcej zawiera odesłanie do przepisów wykonawczych - rozporządzenia z 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które utraciło moc z dniem 15 sierpnia 2006 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją odsyłającą do przepisów rangi rozporządzenia (które utraciło moc w ciągu kilku miesięcy od daty uchwalenia regulaminu) Rada Miasta naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Rację ma również skarżący, że § 3 regulaminu w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 6 ust. 1 ustawy. Regulamin określając w tym przepisie tryb zawierania umów z odbiorcami zakłada dowolność jej formy, podczas gdy nowelą do ustawy z 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 85, poz. 729) wprowadzono formę pisemną zawarcia umów w przedmiocie dostarczania wody i odbioru ścieków.

Reasumując - w tym stanie rzeczy wadliwość przytoczonych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały wiąże się z niedokładnym, zmodyfikowanym powtórzeniem zapisów ustawowych. Dostrzegając powyższe wadliwości regulaminu należy wskazać, że uchwała rady gminy (miasta) podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wobec powyższego, nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. W związku z powyższym, należało uznać, że zapisy § § 3, § 4 (zd. pierwsze), § 5, § 7 i § 13 uchwały bez upoważnienia ustawowego wprowadzają uregulowania zawarte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz w nieuprawniony sposób je modyfikują. Wymienione postanowienia uchwały naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się w tym miejscu do alternatywnego wniosku Rady Miasta Chełmna zawartego w odpowiedzi na skargę to wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wynika, że ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ określonego w tym przepisie terminu nie ma zastosowania do uchwał stanowiących akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała stanowi bezspornie akt prawa miejscowego, to upływ roku od jej podjęcia nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Sąd nie orzekł również o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 152 § 2 cyt. ustawy, reguł ochrony tymczasowej określonych w § 1 tego przepisu nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Rozwiązanie to koresponduje z postanowieniami art. 61 § 2 pkt 3 i § 4 p.p.s.a., zgodnie z którymi ani właściwy organ, który wydał zaskarżony akt prawa miejscowego, ani sąd, nie mogą wstrzymać wykonania zaskarżonej uchwały lub aktu, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie.