Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 338/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 974/18 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżącego J.B. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 974/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...]2015 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]2015 r. (nr [...]) oraz orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...]2015 r. (nr [...]) nakazał J.B. doprowadzenie do stanu poprzedniego obiektu budowlanego realizowanego na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]2002 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w ramach inwestycji pod nazwą "adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, w W. (gm. K.) nr [...], ewid. gruntów: na dz. nr [...] obręb W.". Orzeczone decyzją doprowadzenie tego obiektu do stanu poprzedniego polegać miało na:

1. rozbiórce pokrycia dachowego z dachówki, łat, kontrałat i membrany dachowej,

2. demontażu obróbek blacharskich połaci dachowych, rynien spustowych i ich podłączeń do rur spustowych,

3. demontażu warstwy izolacji termicznej połaci dachowych,

4. demontażu okien poddasza /lukarn, połaciowych i w ścianie szczytowej/ oraz wyłazu dachowego,

5. rozbiórce ścian obudowy lukarn,

6. demontażu elementów konstrukcji więźby dachowej (słupów, płatwi, krokwi, kleszczy, wymian i podwalin),

7. rozbiórce ściany poprzecznej poddasza wykonanej od strony południowej w jej części usytuowanej powyżej linii połaci dachowych budynku gospodarczego oznaczonego nr [...] w kartotece budynków rejestru gruntów Starosty P., na dz. nr [...]obrębu W.,

8. rozbiórce ściany szczytowej poddasza w jej części usytuowanej powyżej linii ww. połaci dachowych,

9. rozbiórce ścian kolankowych poddasza do poziomu konstrukcji stropu parteru.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.B. zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1, 1 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wskazał, że organ I instancji nie rozważył możliwości legalizacji przeprowadzonych prac w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślał, że nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane dopiero wtedy, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami. Podał, że PINB w P. zaniechał zbadania, czy rezultat wykonanych przez skarżącego robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że zostały one wykonane w wyniku odstąpienia przez skarżącego od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]2002 r. W ocenie J.B., będące przedmiotem postępowania roboty budowlane, wykonane zostały przez niego zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną oraz przedłożonym do organu projektem budowlanym, który w okolicznościach sprawy można i należałoby potraktować jako projekt zamienny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał m.in, że PINB w P. decyzją z dnia [...]2000 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na ówczesnego inwestora tego budynku - B.W., obowiązek wykonania w oznaczonym terminie określonych czynności – związanych z przedłożeniem szeregu dokumentów, w celu doprowadzenia wykonywanych wówczas robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wobec wypełnienia przez inwestora powyższego obowiązku, PINB w P. decyzją z dnia [...]2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z adaptacją istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego w W. (gm. K.) pod nr [...], na dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...]2003 r., PINB w P., na podstawie art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego, przeniósł swą decyzję z dnia [...]2002 r. na rzecz obecnego inwestora tj. J.B.. W dniu [...]2014 r. do PINB w P. wpłynął wniosek inwestora o zmianę decyzji z dnia [...]2002 r. w zakresie modyfikacji przedstawionych w załączanym projekcie architektoniczno-budowlanym. Po analizie tego wniosku, decyzją z dnia [...]2015 r., PINB w P. odmówił, na podstawie art. 155 K.p.a., zmiany powyższej decyzji z dnia [...] 2002 r. Motywem tego stanowiska było to, iż: "objęta przedmiotowym wnioskiem decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych mogłaby podlegać zmianie w przypadku gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Zdaniem tego organu: "powyższe roboty budowlane w zakresie skutkującym zmianami wysokości i kubatury budynku wykonano w warunkach samowoli budowlanej, naruszając ww. przepisy prawa budowlanego". To z kolei, w ocenie PINB w P., wykluczało możliwość spełnienia żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z wnioskiem. Powyżej cytowana decyzja PINB w P. została utrzymana w mocy decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...]2015 r. (nr [...]).

Oceniając zaś zaskarżoną opisywanym odwołaniem decyzję PINB w P. z dnia [...] 2015 r. organ odwoławczy wskazał, że w celu zweryfikowania stanu i zgodności realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]2002 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w dniu [...] 2014 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę przedmiotowych robót budowlanych. W związku z nieobecnością inwestora nie było możliwe dokonanie oceny wewnątrz budynku. Oględziny i pomiary przeprowadzone z przyległych do budynku terenów wskazywały na możliwość realizacji robót budowlanych na podstawie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego autorstwa M.W., a nie projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego powoływaną decyzją PINB w P. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...]2002 r. Niezgodności z ww. pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych dotyczyły: wykonania ścian kolankowych wpływających na wysokość i kubaturę budynku, położonego w granicy nieruchomości, a także układu okien połaciowych na poddaszu. Ponadto stwierdzono, że ścianę szczytową poddasza tego budynku od jego południowej strony, usytuowano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. prostopadle do ścian zewnętrznych budynku, a nie jak przewidywał to projekt budowlany zamienny, tj. wzdłuż linii granicy działek nr [...] i [...]. W dniu [...]2015 r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowej budowy z udziałem kierownika budowy. W trakcie tej kontroli potwierdzono realizację ścian kolankowych na poddaszu budynku, których nie obejmował projekt budowlany zamienny. Stwierdzono wymurowanie tych ścian do wysokości 1,39 m powyżej konstrukcji stropu nad parterem. W wyniku ww. robót budowlanych nastąpiła zmiana wysokości budynku z projektowanej 7,86 m do 9,5 m, co rzutowało także na konieczność wykonania ścian szczytowych budynku o wysokości większej, niż przewidywał to zatwierdzony projekt zamienny. Ponadto potwierdzono, że realizacja więźby dachowej konstrukcji lukarn, montażu okien ścian szczytowych, połaciowych i lukarn, nastąpiła w oparciu o rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku inwestora z dnia [...] 2014 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zastąpienie jednej projektowanej lukarny o szerokości 7,265 m dwoma lukarnami o szerokości po 2,44 m, spowodowało zmianę kubatury przedmiotowego obiektu budowlanego. Poza wprowadzeniem tych zmian, stwierdzono także zmiany realizacji konstrukcji przedmiotowego budynku nie stanowiące istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ odwoławczy podawał, że wprowadzone przez inwestora zmiany dotyczyły wysokości i kubatury budynku, co powodowało, że rozpatrujący sprawę PINB uznał, iż w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem, niezbędne jest przeprowadzenie robót rozbiórkowych wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...]2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął przy tym, że po wykonaniu wskazanych robót rozbiórkowych inwestor będzie mógł kontynuować roboty budowlane na podstawie decyzji tego organu z dnia [...]2002 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydanej B.W., przeniesionej następnie decyzją z dnia [...]2003 r. na rzecz aktualnego inwestora.

Oceniając obecnie sprawę, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wskazał, iż procedura naprawcza, o której mowa w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie przewiduje możliwości powtórnego wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Postępowanie naprawcze stanowi negatywną konsekwencję prowadzenia inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zaś decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wydawana jest tylko raz i dotyczy konkretnego projektu zamiennego. Inwestor może natomiast wielokrotnie występować w toku procesu inwestycyjnego do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, z tym że wniosek taki należy złożyć jeszcze przed dokonaniem istotnych odstępstw od warunków dotychczasowego pozwolenia na budowę. Instytucja zamiany pozwolenia na budowę nie dotyczy bowiem inwestycji, w stosunku do której wydano decyzję wskazaną w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zakreślona przepisami Prawa budowlanego procedura administracyjna nie przewiduje możliwości analogicznej zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, o której mowa w przepisie art. 51 ust 4 tej ustawy. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż zawarty w art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wymóg, iż: "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", dotyczy wymogów, jakie na podstawie art. 34 Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych powinien spełniać projekt budowlany zamienny, nie zaś procedury organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Akcentował przy tym organ odwoławczy, że dokonanie w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, stanowi kolejną samowolę budowlaną, uniemożliwiającą dalsze prowadzenie robót budowlanych w zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu określonego w projekcie budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją ostateczną PINB w P. z dnia [...]2002 r. możliwe jest jedynie, poprzez przywrócenie inwestycji do stanu poprzedniego, tj. poprzez wykonanie robót rozbiórkowych określonych w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Po wykonaniu ww. robót rozbiórkowych, inwestor będzie mógł kontynuować budowę na podstawie ww. decyzji PINB w P. z dnia [...]2002 r.

Powyższą decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...]2015 r. J.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy Prawo budowlane przez nakazanie skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wymienionych w zaskarżonej decyzji robót i prac, bez jakiegokolwiek uprzedniego rozważenia możliwości legalizacji tych prac w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy. Postawił też zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie zaskarżonych decyzji bez uprzedniego wstrzymania przez organ I instancji prowadzonych przez skarżącego robót. W uzasadnieniu skargi zwrócono m.in. uwagę, że organom obu instancji umknęło to, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku z samowolą budowlaną, której dopuścił się poprzednik prawny skarżącego. Decyzja PINB w P. z dnia [...]2002 r. zawierała wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Ponadto organy obu instancji nie dostrzegły tego, że w momencie wydawania decyzji z dnia [...]2002 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nie było materialnej podstawy prawnej do tego, aby zobowiązać inwestora do sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie tzw. "projektu budowlanego zamiennego", uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, którą to podstawę przewiduje i o którym to projekcie mówi dopiero obecnie obowiązujący przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, uzasadnianie przez organy obu instancji odmowy zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy trybu naprawczego z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane, brakiem możliwości powtórnego wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest w ocenie skarżącego niewłaściwe, skoro takiej decyzji dotychczas wobec realizowanej przez niego inwestycji nie wydano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1062/15) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]2015 r. nr [...]. Motywem tego rozstrzygnięcia było to, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazująca J.B. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego wydana została po upływie dwumiesięcznego terminu, wynikającego z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1918/16), a sprawa przekazana została sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że decyzje wymienione w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być wydane w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Przyjęcie przedstawionej wykładni art. 51 ust. 1 powodowało, że stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Zauważył, że sprawa adaptacji budynku gospodarczego na budynek mieszkalny została wszczęta przed laty przez poprzedniego inwestora bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W efekcie działań podjętych przez organy nadzoru budowlanego w dniu [...]2002 r. została wydana decyzja zezwalająca na wznowienie robót. Na obecnym etapie sprawy występuje samowolne odstąpieniem inwestora od tego projektu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w art. 51 ustawy Prawo budowlane określone zostały następstwa wynikające z zastosowania art. 50 tej ustawy, tj. wstrzymania robót budowlanych w związku z prowadzeniem tych robót, między innymi, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). WSA w Szczecinie wskazał, że przepis ten, podobnie jak art. 51 ww. ustawy, nie ogranicza legalizacji budowy do jednorazowego postępowania organów nadzoru budowlanego. Stwierdził sąd I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ administracji musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Nakazy wynikające z tego przepisu najczęściej mają miejsce wówczas, gdy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz.1422), zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu lub niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2477/10). W kontrolowanej zaś sprawie, organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazując przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę tej części budowy, która nie jest zgodna z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia [...]2002 r., bez uprzedniego przeprowadzenia analizy i dokonania oceny, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem kolejnej samowoli budowlanej inwestora. W ocenie sądu I instancji, w takiej sytuacji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zarzucił błędną wykładnię następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego, która doprowadziła do wniosku, że organy budowlane powinny rozważyć możliwość legalizacji prac budowlanych zrealizowanych w ramach inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na budynek mieszkalny – czyli wydać powtórnie decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 Prawa budowlanego, a nie nakazać J.B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót wskazanych w decyzji PINB z dnia [...].2015 r.;

2. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że procedura naprawcza o której w tych przepisach mowa umożliwia powtórne wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co powinno mieć zastosowanie w przypadku przedmiotowych prac budowlanych wskutek pominięcia przez sąd I instancji analizy prawnej faktu, iż postępowanie naprawcze jest negatywną konsekwencją prowadzenia inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zaś decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wydawana jest tylko raz i dotyczy konkretnego projektu zamiennego.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J.B. domagając się oddalenia tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Jako nieadekwatne, a przez to niezasługujące na uwzględnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy ocenić bowiem należało stanowisko skargi kasacyjnej, iż procedura naprawcza nie przewiduje możliwości powtórnego wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Na gruncie ocenianej sprawy dostrzec bowiem należy, iż inwestycja objęta decyzjami kontrolowanymi przez sąd I instancji była pierwotnie realizowana w warunkach uzasadniających wdrożenie trybu naprawczego. W oparciu bowiem o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, PINB w P. decyzją z dnia [...].2000 r. (k. 6 akt adm.) nakazał inwestorowi (B.W.) przedłożenie dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. We wskazanej wyżej decyzji, organ nadzoru budowlanego wymagał od inwestora przedłożenia: inwentaryzacji istniejącego stanu i wykonanych robót zabezpieczających, opinii technicznej dotyczącej istniejącego obiektu, projektu budowlanego docelowego przeznaczenia budynku z niezbędnymi uzgodnieniami oraz dowodu świadczącego o stanie władania nieruchomością. Wobec wykonania przez inwestora wszystkich nałożonych obowiązków, PINB w P. decyzją z dnia [...].2002 r. udzielił pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis ten, w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego stanowił, iż po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Treść zatem cytowanego wyżej przepisu art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji, nie przewidywała innego sposobu zakończenia postępowania naprawczego, niż wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie przez inwestora robót budowlanych w sytuacji, w której wykonał on obowiązki nałożone na niego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Inaczej mówiąc, wskazywane wyżej "pozwolenie na wznowienie robót budowlanych" kończyło formalnie postępowanie naprawcze, prowadzone w oparciu o przesłankę określoną w ówcześnie obowiązującym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ostateczne zaś zakończenie postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o przeszły stan prawny, nie może aktualnie wykluczać możliwości wdrożenia kolejnego postępowania tego rodzaju w sytuacji stwierdzenia, że inwestor, po dacie wydania wskazanej decyzji (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego), prowadził proces budowlany w sposób uzasadniający wdrożenie trybu naprawczego. Treść bowiem aktualnie obowiązujących przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie stoi powyższemu na przeszkodzie. Nadto, podkreślić należy, iż zarówno stan prawny adekwatny do oceny sprawy, rodzaj stwierdzonych odstępstw oraz osoba inwestora – decydują o odmienności kontrolowanej sprawy względem tej, która była przedmiotem pierwotnych ocen i decyzji czynionych przez organ nadzoru budowlanego w 2000- 2002 r. Skoro więc mamy do czynienia z inną sprawą niż ta, która została ostatecznie zakończona, to w konsekwencji otwarta jest droga i możliwość do kolejnej ingerencji organów nadzoru względem przedmiotowej inwestycji. Nie jest więc wykluczona możliwość wydania także rozstrzygnięcia, w pełnym zakresie dopuszczalnych rozwiązań, przewidzianych przez art. 51 Prawa budowlanego. Zarzut zaś skargi kasacyjnej o niedopuszczalności "powtórnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego" nie może być uznany za trafny. Pomijając nawet akcentowany wyżej brak tożsamości sprawy wskazać trzeba, że tego rodzaju czynność (zatwierdzanie projektu budowlanego) nie była w ogóle przewidziana przez art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w okresie wydawania decyzji naprawczych względem spornej inwestycji (rok 2000-2002). Organ nadzoru budowlanego nie dokonywał więc w ocenianej sprawie "zatwierdzenia projektu budowlanego", czego wymaga aktualnie obowiązujący art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie, nie można zatem mówić o powieleniu przez organ nadzoru budowlanego wskazywanej czynności.

Przedstawione rozważania i oceny wskazują więc, że brak jest podstaw aby - w realiach ocenianej sprawy - kwestionować (poprzez zarzut naruszenia aktualnie obowiązujących art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego) przyjęty przez sąd I instancji pogląd o konieczności rozważenia przez organy nadzoru budowlanego możliwości doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, NSA w pkt 1 sentencji oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.