Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1353/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10  ust. 1 w zw. z  art. 6  ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 1991 nr 2 poz 5
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 569/07 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] nr [..] w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 569/07 oddalił skargę W. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do art. 60 ust. 2 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. nr 143, poz. 1027) do postępowania w sprawie unieważnienia paszportu, wszczętego przed wejściem w życie tej ustawy, tj. dniem 28 sierpnia 2006 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. ustawę z 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. nr 2, poz. 5 ze zm.). Skoro - stosownie do art. 61 § 3 kpa -postępowanie o unieważnienie paszportu W. C. zostało wszczęte w dniu 18 lipca 2006 r., to w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym o unieważnienie paszportu słusznie organy uznały, że mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, jeżeli wobec osoby, która posiada paszport, prowadzone jest postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, organ paszportowy wydaje decyzję o unieważnieniu paszportu. Unieważnienie paszportu jest zatem obligatoryjne w przypadku, gdy przeciwko danej osobie prowadzone jest postępowanie przygotowawcze o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego i z wnioskiem o unieważnienie posiadanego przez tę osobę paszportu wystąpi organ prowadzący to postępowanie.

Według art. 71 § 1 kpk za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. Stosownie zaś do art. 278 kpk w zw. z art. 71 § 3 kpk, jeżeli miejsce pobytu podejrzanego nie jest znane, zarządza się jego poszukiwanie. Nadto, według art. 313 § 1 kpk w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2003 r., jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłasza je niezwłocznie podejrzanemu i przesłuchuje się go, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju.

Sygn. akt II OSK 1353/07

Wobec W. C. zostało wydane postanowienie o przedstawieniu zarzutów o przestępstwo z art. 56 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w zw. z art. 12 kk, które to przestępstwo jest ścigane z oskarżenia publicznego w dniu 5 kwietnia 2006 r. Następnie, 27 kwietnia 2006 r., wydane zostało zarządzenie o poszukiwaniu W. C. w celu ustalenia miejsca jego pobytu. Postanowienie o przedstawieniu zarzutów W. C. wydano 5 kwietnia 2006 r. - od tego więc dnia Prokurator Rejonowy w P prowadził wobec niego postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej ściganej z oskarżenia publicznego. Wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów rozpoczyna etap postępowania przeciwko oznaczonej osobie (in personam). Osoba, przeciwko której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów, staje się z tym momentem podejrzanym w rozumieniu procesowym (art. 71 § 1 kpk). Z art. 313 § 1 kpk w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2003 r, znowelizowanego ustawą z 10 stycznia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego, ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania karnego, ustawy o świadku koronnym oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 17, poz. 155 ze zm.) wynika, iż postanowienie o przedstawieniu zarzutów nie musi być ogłoszone danej osobie ani osoba ta nie musi być przesłuchana, jeżeli ukrywa się lub nie przebywa w kraju. Nowela § 1 art. 313 kpk przesądziła, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie o przestępstwo zarzucone jej w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów następuje z datą jego wydania także wtedy, gdy z przyczyn niezależnych od organów ścigania nie nastąpiło niezwłoczne ogłoszenie go osobie podejrzanej (por. SN III KKN 44/01, OSN Prok. i Pr. 2002, nr 1; glosa, R.A. Stefański, Prok. i Pr. 2002, nr 5).

W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisów ustawy o paszportach wskazywano, że o prowadzeniu postępowania przygotowawczego przeciwko danej osobie nie przesądza samo sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, lecz dopiero jego ogłoszenie podejrzanemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2000 r., sygn. akt V SA 1405/99 LEX nr 49427 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt NI RN 116/99, OSNP z 2000 r., z. 20, poz. 737). Pogląd zaprezentowany w powołanym orzecznictwie sądowym nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż znowelizowana treść art. 313 § 1 kpk potwierdza, że postępowanie przygotowawcze prowadzone jest przeciwko W. C..

Słusznie organy uznały, iż materiał dowodowy potwierdza, że przeciwko W. C. prowadzone jest postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej o

Sygn. akt II OSK 1353/07

przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, co wynika z postanowienia o przedstawieniu zarzutów, które nie zostało mu ogłoszone, gdyż nie jest znane jego miejsce pobytu, a według ustaleń prokuratury przebywa on poza granicami kraju. W tej sytuacji Prokuratura Rejonowa w P, jako organ prowadzący wobec W. C., który posiada paszport, postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego wystąpiła do organu paszportowego z wnioskiem o unieważnienie jego paszportu. Wobec spełnienia przesłanek art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach organ paszportowy był zobligowany do wydania decyzji o unieważnieniu paszportu. Ze sformułowania art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o paszportach wynika, że w przypadku złożenia wniosku zgodnie z prawem organ paszportowy musi dokonać jego unieważnienia. Za powyższą tezą przemawia użycie w art. 6 ust. 1 zd. 1 ustawy sformułowania "wydaje decyzję o unieważnieniu paszportu". W związku z powyższym nie można przypisać zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenia prawa skutkującego jej uchyleniem.

Nie można zgodzić się z przedstawionym w skardze zarzutem, że Wojewoda Mazowiecki a także Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zweryfikowali okoliczności faktycznych przedstawionych przez Prokuraturę Rejonową w P. we wniosku o unieważnienie paszportu. Organy administracji państwowej nie są uprawnione do oceny zasadności postanowień wydanych na podstawie art. 313 kpk o przedstawieniu zarzutów jak również zarządzeń o poszukiwaniu podejrzanego w celu ustalenia miejsca jego pobytu na podstawie art. 278 kpk (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 1999 r. sygn. akt VSA 1981/98 Lex nr 49417).

Nie można zgodzić się również z zarzutem niezgodności zaskarżonej decyzji z art. 2, 7, 30, 31, 37, 40, 41, 42, 45, 47, 77 i 78 Konstytucji RP, ponieważ nie można zarzucić organom prowadzącym niniejsze postępowanie w sprawie, żeby działały bez podstawy prawnej i przekraczały granice prawa. W postępowaniu o unieważnienie paszportu na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach niezbędne jest zbadanie, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki prawne, o jakich mowa w tych przepisach warunkujące wydanie decyzji unieważniającej paszport. I takie czynności organy paszportowe w przedmiotowym postępowaniu podjęły. Poza kompetencje organów paszportowych wykracza natomiast weryfikacja czynności procesowych podjętych przez prokuraturę w toku postępowania karnego będących podstawą do złożenia wniosku o unieważnienie paszportu. Czynności te mogą podlegać jedynie stosownej weryfikacji poprzez zastosowanie środków procesowych przewidzianych w kpk.

Sygn. akt II OSK 1353/07

Powołane przepisy art. 30, 31, 37 Konstytucji RP gwarantują wolności i prawa człowieka i obywatela. Zauważyć jednak należy, iż ust. 3 art. 31 Konstytucji RP stanowi, iż korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Takim ograniczeniem w niniejszej sprawie są przepisy art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach. Z kognicji organu paszportowego orzekającego na podstawie tych przepisów wyłączone jest badanie zasadności merytorycznej wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie paszportu. Wydanie negatywnej decyzji organu paszportowego odnośnie wniosku o unieważnienie paszportu możliwe jest jedynie wówczas, gdy nie zostaną spełnione wymogi formalne przewidziane w art. 6 ust. 1 ustawy o paszportach. Inaczej jest natomiast w sytuacji uregulowanej w art. 6 ust. 2 tej ustawy, który wprost dopuszcza dokonanie oceny wskazanych tam przesłanek w toku postępowania administracyjnego.

Co do zarzutu naruszenia art. 77 i 78 Konstytucji RP z uwagi na to, że wniosek Prokuratury o unieważnienie paszportu nie podlega kontroli sądowej należy zauważyć, że nie wszyscy prezentują taki pogląd. M. Siwek w artykule "Ograniczenie prawa do paszportu w postępowaniu karnym", "Prokuratura i Prawo" 2002/2/88 stanął na stanowisku, że jeżeli z wnioskiem w postępowaniu poprzedzającym postępowanie paszportowe przewidziane w art. 6 i 10 ustawy o paszportach występuje organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, to taki wniosek do organu paszportowego w trybie art. art. 6 i 10 ustawy o paszportach stanowi inną czynność niż postanowienie czy zarządzenie, które narusza prawo podejrzanego. Możliwość zaskarżenia takiej czynności wynika w tym wypadku wprost z art. 302 § 2 kpk.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesiono o: jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, polegające na

unieważnieniu paszportu na podstawie wniosku prokuratury w sytuacji, gdy wniosek ten nie

spełniał wymogów określonych w art. 6 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania,

polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie uchylenia

zaskarżonych decyzji Wojewody Mazowieckiego i Ministra Spraw Wewnętrznych i

Administracji, podczas gdy obowiązek taki wynikał z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia

Sygn. akt II OSK 1353/07

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze

zm.).

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, iż przeciwko W. C. prowadzone jest postępowanie o popełnienie przestępstwa z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii w zw. z art. 12 k.k.. Prokuratura podnosiła, iż W. C. nie stawił się na wezwania organów ścigania, opuszczając dotychczasowe miejsce zamieszkania i nie pozostawiając informacji o miejscu jego pobytu. Z uwagi na powyższe Prokuratura przyjęła, iż W. C. ukrywa się przed organami ścigania. Z tego też względu postępowanie w sprawie zawieszono oraz zarządzono poszukiwanie podejrzanego w celu ustalenia miejsca jego pobytu. Poszukiwania te zgodnie ze stanowiskiem Prokuratury nie dały rezultatu. Powyższe ustalenia Prokuratury stanowiły podstawę do złożenia przez nią wniosku o unieważnienie paszportu W. C..

Ustalenia poczynione przez Prokuraturę, które stanowiły zresztą podstawę do złożenia wniosku o unieważnienie paszportu, są błędne i niezgodne z rzeczywistością. Istotnie skarżący nie odbierał wezwań od organów ścigania. Taki stan rzeczy spowodowany był jednakże tym, iż nie mając świadomości o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym, [...] czerwca

2003 roku o godz. [...] odleciał on z lotniska "Okęcie" do F , a następnie do S.

Z , gdzie do chwili obecnej nieprzerwanie przebywa. Wyjazd ten został

zorganizowany przez Wyższą Szkołę Biznesu mieszczącą się w R . Wszelkimi

formalnościami związanymi z organizacją tego wyjazdu zajęło się biuro [...] mające

siedzibę przy ul. S w R .

Prokuratura nie poczyniła jednakże żadnych starań w celu ustalenia, czy skarżący istotnie ukrywa się przed organami ścigania, czy też czy wyjechał z kraju. Podnieść należy, iż przestępstwa zarzucane podejrzanemu miały zostać przez niego popełnione w okresie od września do grudnia 2003 roku, czyli w okresie, kiedy nie było go w kraju. Tych okoliczności faktycznych nie zweryfikował jednakże Wojewoda Mazowiecki, opierając się w tej kwestii tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prokuraturę i wydając na tej podstawie decyzję o unieważnieniu paszportu. Wojewoda Mazowiecki nie podjął bowiem działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Takie ustalenia faktyczne podzielił także Minister do Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując decyzję Wojewody Mazowieckiego w mocy. Nie weryfikując wniosku złożonego przez prokuraturę Wojewoda Mazowiecki nie mógł stwierdzić czy istotnie spełnia on wymogi formalne określone w art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o paszportach. Nie zweryfikowany został fakt,

Sygn. akt II OSK 1353/07

czy słusznie prowadzone jest przeciwko W. C. postępowanie przygotowawcze. Czy słusznie nie ogłoszono mu postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Czy istotnie nie można było tego zrobić z uwagi na fakt ukrywania się podejrzanego bądź jego nieobecności w kraju. Brak takiej weryfikacji powoduje, iż Wojewoda Mazowiecki nie mógł wiedzieć czy wniosek ten istotnie spełnia wymogi formalne określone w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach i czy mógł na tej podstawie unieważnić paszport.

Wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu, bez niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i bez właściwego uzasadnienia takiej decyzji, prowadzi do sytuacji, w której organy administracji państwowej posiadają niekontrolowaną władzę i dowolność stosowania środka w postaci swoistego "aresztu krajowego" na wniosek prokuratorów, którzy bez czynienia wystarczających prób powiadomienia osób podejrzanych o toczącym się przeciwko nim postępowaniu występowaliby z wnioskami o unieważnienie paszportów. Taki stan rzeczy nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach organ właściwy w sprawach paszportowych obowiązany jest wydać decyzję o unieważnieniu paszportu, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki:

wobec osoby, która posiada paszport, prowadzone jest postępowanie przygotowawcze

w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego,

z wnioskiem o unieważnienie posiadanego przez tę osobę paszportu wystąpi organ

prowadzący to postępowanie.

Sygn. akt II OSK 1353/07

W rozpoznawanej sprawie, obie te przesłanki zostały spełnione, co przekonywująco wykazał Sąd I instancji. Trafnie też, Sąd ten wywiódł, że wskazane przepisy nie dają organom paszportowym kompetencji do weryfikacji rozstrzygnięć organów ścigania. Prowadzi to do niepodważalnej konkluzji, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji za bezzasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną, w przypadku stwierdzenia któregoś z wymienionych w nim naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania. Skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stwierdzono, żeby jakiekolwiek z tych naruszeń zostało popełnione przez organy paszportowe w niniejszej sprawie, to oczywistym jest, że nie doszło do naruszenia przez Sąd i instancji przywołanego art. 145 § 1 pkt 1.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za

niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.