Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2709/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2169/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2020 r., I SA/Wa 2169/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. B. oznaczonej hipotecznie "K.", blok I o pow. 629,50 m2 każda, a w punkcie 2. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279; dalej: dekret) i obecnie stanowi własność W. W toku postępowania ustalono, że właściciel dekretowy nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) w trybie art. 7 dekretu. Wnioskodawcy w sprawie o odszkodowanie, jako dowód własności ich poprzednika W. S., przedstawili akt notarialny z 23 sierpnia 1939 r. Rep. Nr [...], który organ uznał za niewystarczający na potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości dekretowej. Ponadto wskazano, że wyżej wskazana księga wieczysta w części (dział II) uległa zniszczeniu i w związku z tym nie da się ustalić czy poprzednik prawny nie zbył przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie dekretu. Ostatecznie organ stwierdził, że następcy prawni właściciela przeddekretowego nie wykazali, aby posiadali interes prawny w sprawie, gdyż akt notarialny nie jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym, że ww. pozostawał właścicielem nieruchomości na dzień 23 listopada 1945 r. Wojewoda stwierdził również, że organu nie wiążą decyzje administracyjne wydane w innej sprawie. Wojewoda nie uznał także za zasadnego wniosku o uzupełnienie opinii geodety, wskazując, że opinia geodety M. Z. została sporządzona przez uprawniony podmiot posiadający wiedzę specjalistyczną, który przeanalizował wszystkie tomy akt księgi hipotecznej. Opinia nie ma błędów i może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Odwołujący się nie przedstawili dowodów, które mogłyby tę opinię podważyć.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. (dalej: skarżąca) zarzuciła naruszenie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżąca, jako następca prawny W. S., byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, ma interes prawny w tym postępowaniu;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że brak jest dowodów, że W. S. na dzień 21 listopada 1945 r. pozostawał właścicielem tej nieruchomości;

3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady równego traktowania, wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że w innych sprawach dot. nieruchomości wydzielonych z dawnej księgi hipotecznej "K." dochodziło do ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. przy braku zaświadczenia hipotecznego wskazującego na stan prawny ww. nieruchomości na dzień 21 listopada 1945 r., a wyłącznie na podstawie aktu notarialnego obejmującego nabycie ww. nieruchomości;

4. art. 136 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak uwzględnienia żądania strony o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii geodezyjnej na okoliczność ustalenia właściciela nieruchomości;

5. art. 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo pominięcia przez ten organ złożonego w przepisanym terminie pisma stron z 20 sierpnia 2018 r. stanowiącego wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i zawierającego żądanie stron dotyczące przeprowadzenia dowodów, w tym uzupełniającej opinii geodezyjnej na okoliczność ustalenia właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 z późn. zm.; dalej: u.k.w.h.). Prowadzi się je na zasadzie indywidualności – jedna księga wieczysta odpowiada jednej nieruchomości w znaczeniu cywilistycznym (art. 24 ust. 1 u.k.w.h.). Księga wieczysta jest zatem prawnym kryterium wyodrębnienia nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Co do zasady należy zgodzić się z tezą, że księga wieczysta odzwierciedla stan prawny nieruchomości. Nie jest jednak uprawniona teza, że tylko zapisy w księdze wieczystej mogą stanowić dowód własności. Sąd I instancji wskazał, że wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i powstaje w wyniku ujawnienia w sądzie wieczystym dokumentu źródłowego, a tym jest, jeśli chodzi o nieruchomość, akt notarialny. To mocą aktu notarialnego dochodzi bowiem do zawarcia pomiędzy zbywcą a nabywcą umowy, mocą której następują zmiany właściciela nieruchomości. Umowa sprzedaży, zamiany czy darowizny nieruchomości rodzi więc konstytutywny skutek w postaci zmiany właściciela nieruchomości. Następuje to bez względu na to czy dla danej nieruchomości księga wieczysta jest czy też jej nie ma.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z wpisami w księdze wieczystej wiążą się określone domniemania prawne, np. art. 3 u.k.w.h. W przypadku nieruchomości posiadającej księgę wieczystą do czasu zmiany w niej właściciela na korzyść ewentualnego nabywcy tejże działki będzie działała wyrażona w art. 5 u.k.w.h. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W razie bowiem niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Oczywiste jest przy tym, że co do zasady w polskim systemie prawnym wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny a jego brak, w świetle zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, służy ochronie tego kto z podmiotem wpisanym w księdze dokonał czynności prawnej. Z zasady ten nie da się wyprowadzić wniosku, że prawo (własności) nie wpisane w księdze wieczystej nie istnieje. Wyjątki w tym zakresie winny wynikać z ustawy.

W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy nie kwestionują, że poprzednik prawny skarżącej w 1939 r. nabył nieruchomość, a jedynie wywodzą, że nie ma pewności, czy był nadal właścicielem w 1945 r. Zdaniem Sądu I instancji przy takiej konstrukcji faktycznej, to organ powinien ewentualnie wykazać, że do takiego zbycia nieruchomości doszło. Jednakże organ nie wykazał (nie wskazał żadnego dowodu), aby po dacie podpisania aktu notarialnego miały miejsce zdarzenia, które świadczyłyby o tym, że doszło do zmiany po stronie właściciela W. S., do czasu wejścia w życie dekretu.

Zdaniem Sądu I instancji nietrafne są sugestie organu, że następcy prawni poprzedniego właściciela powinni wystąpić o uzgodnienie treści księgi wieczystej bądź o założenie księgi wieczystej, co byłoby połączone z odtworzeniem jej akt. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o odszkodowanie w związku z utratą prawa własności nieruchomości z mocy przepisów dekretu w 1945 r. Tymczasem powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym następuje na chwilę obecną a nie wstecz. Wobec tego sugerowanie skarżącej, aby wystąpiła o założenie księgi wieczystej bądź wytoczyła takie powództwo nie znajduje podstaw prawnych. W księgach wieczystych nie dokonuje się wpisów wstecz a uzgodnienie treści księgi wieczystej również może dotyczyć aktualnego stanu prawnego nieruchomości, a nie stanu sprzed ponad pół wieku. Po drugie, to organ ma przesądzić czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wykazane zostało prawo własności poprzednika prawnego skarżącej. Tych obowiązków nie można przerzucać na stronę w szczególności gdy strona wykazała stosownym dokumentem fakt nabycia własności nieruchomości przez jej poprzednika prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji organy dokonały błędnej oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.) i niezasadnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. (zarzut braku uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej). Wynika to z tego, że do oceny treści ksiąg wieczystych i ich analizy wiedza geodety nie jest przydatna. Taką analizę ksiąg wieczystych, w szczególności w aspekcie ujawnionego prawa własności, powinien przeprowadzić sam organ.

Sąd I instancji podał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni moc dowodową aktu notarialnego z 1939 r. bądź wykaże w sposób nie budzący wątpliwości, iż w dacie wejścia w życie dekretu – poprzednik skarżącej nie był właścicielem nieruchomości.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez brak oddalenia skargi, pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia organu I i II instancji wynikającego z występowania bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania administracyjnego, z uwagi na brak wykazania przez wnioskodawczynię interesu prawnego w sprawie o odszkodowanie w trybie określonym w art. 215 ust. 2 u.g.n.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez wskazanie, że w toku postępowania organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności przez brak dokonania oceny aktu notarialnego z 1939 r., podczas gdy w decyzjach organów obu instancji szczegółowo oceniono przedmiotowy akt notarialny i wskazano, że jest on dowodem na to, iż W. S. nabył nieruchomość w dniu 23 sierpnia 1939 r., co nie pozwala jednak na ustalenie, że był właścicielem nieruchomości także w dniu wejścia w życie dekretu z uwagi na fakt, że nieruchomość mogła być przedmiotem obrotu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez uznanie, że przeprowadzony w sprawie dowód w postaci opinii biegłego geodety dotyczący badań księgi wieczystej dla nieruchomości "K." jest nieprzydatny w sprawie, podczas gdy z opinii biegłego specjalisty wynikało, że z uwagi na zniszczenie części księgi wieczystej niemożliwe jest ustalenie właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że organy w toku postępowania administracyjnego nie podjęły wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, w sytuacji gdy organy podejmowały z urzędu czynności mające na celu ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu przy bierności wnioskodawczyni, która nie podejmowała działań mających na celu wykazanie uprawnień strony w toku postępowania o przyznanie odszkodowania na mocy art. 215 ust. 2 u.g.n.;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania, a w szczególności czy zdaniem Sądu I instancji akt notarialny z 23 sierpnia 1939 r. potwierdza fakt własności nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, co istotnie narusza przepisy postępowania i ma wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W niniejszej sprawie z inicjatywy wnioskodawców zostało wszczęte w trybie określonym w art. 215 ust. 2 u.g.n. postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy dekretu warszawskiego. Prawo do odszkodowania na mocy wskazanego przepisu przysługuje poprzedniemu właścicielowi, bądź jego następcom prawnym pozbawionym faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że W. S. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu, co uprawniałoby ją do występowania z wnioskiem o odszkodowanie na mocy powołanych przepisów u.g.n. Czynności mające na celu ustalenie właściciela nieruchomości podejmowane były również przez organy obu instancji z urzędu, zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. W związku z brakiem możliwości ustalenia tej okoliczności, w szczególności z uwagi na fakt, że zgodnie z zaświadczeniem z Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 30 stycznia 2015 r. księgę wieczystą dla nieruchomości pod nazwą "K." inw. nr [...] należy uznać za zniszczoną w rozumieniu przepisów u.k.w.h. wezwano skarżącą do przedstawienia innych dowodów wskazujących na fakt, że W. S. był właścicielem nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu. Organ prowadzący postępowanie, mając na względzie zasady postępowania administracyjnego, również podejmował czynności mające na celu ustalenie powyższych okoliczności. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że znajdująca się w aktach sprawy opinia mająca walor dowodu w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że z uwagi na częściowe zniszczenie księgi wieczystej niemożliwe jest ustalenie właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu. Tym samym pomimo podjęcia szeregu działań przez organy prowadzące postępowanie w sprawie nie doszło do ustalenia prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie na dzień 20 listopada 1945 r. W rezultacie na podstawie zebranych przez organ dowodów niemożliwie jest ustalenie, czy skarżąca jest uprawniona do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem Wojewody w tej sytuacji za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcia organów wydane w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że w decyzji wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z 23 sierpnia 1939 r., który potwierdza, że w tym dniu poprzednik prawny skarżącej nabył przedmiotową nieruchomość. Skarżąca nie przedstawiła jednak żadnego innego dokumentu na potwierdzenie, że w dniu 20 listopada 1945 r. jej poprzednik prawny dalej dysponował tytułem prawnym do przejętej nieruchomości. Nie można bowiem wykluczyć, że nieruchomość ta była w okresie od 1939 r. do listopada 1945 r. przedmiotem dalszego obrotu. Organ ocenił dowód w postaci aktu notarialnego, ale jednocześnie wskazał, że nie jest to dowód rozstrzygający w sprawie i nie może on potwierdzać, że skarżąca jest uprawniona do występowania z wnioskiem o odszkodowanie w trybie określonym w art. 215 ust. 2 u.g.n. Oczywiste jest, że gdyby organ posiadł taki dowód, to w swoim rozstrzygnięciu jednoznacznie wskazałby, że skarżąca nie ma uprawnień do odszkodowania przyznanego w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n., z uwagi na fakt braku spełniania przesłanek do jego nabycia. Organ wydając decyzję w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a nie przesądził, że nieruchomość po jej nabyciu przez W. S. była przedmiotem dalszego obrotu, jednakże wskazał, że nie można takiej możliwości wykluczyć, a to z kolei nie pozwala uznać, że skarżąca w sprawie ma interes prawny do występowania z wnioskiem o odszkodowanie na mocy art. 215 ust. 2 u.g.n.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w wyroku nie zawarto wskazówek co do dalszego postępowania, a w szczególności nie wskazano czy zdaniem Sądu I instancji akt notarialny z 1939 r. potwierdza fakt własności nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, co istotnie narusza przepisy postępowania i ma wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny kwestii wykazania przez wnioskodawczynię interesu prawnego w sprawie. Organ w żadnej mierze nie kwestionuje faktu nabycia przez poprzednika prawnego skarżącej przedmiotowej nieruchomości w 1939 r., a jedynie wskazuje, że brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że był on właścicielem nieruchomości także w dniu wejścia w życie dekretu. Dopiero wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, pozwalałoby rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Zdaniem Wojewody zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala na analizę sprawy pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Wojewoda podniósł także, że pomimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego sprawa nie mogła zostać rozstrzygnięta co do istoty, a jedynie zakończona przez jej umorzenie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Organy mając na względzie zasady postępowania administracyjnego określone w k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewoda zwrócił szczególną uwagę na bierność skarżącej, która nie przedstawiła żadnego dokumentu czy innego dowodu, który pozwoliłby na ustalenie, że jest uprawniona do odszkodowania, wskazując że wystarczającym dokumentem jest akt notarialny z 1939 r. Wojewoda nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącej, że tytuł własności można ustalić na podstawie zachowanej części księgi wieczystej. Zdaniem Wojewody w tym wypadku nie da się wykluczyć, że księga wieczysta zawierała wpisy mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zgadza się z faktem, że w postępowaniu administracyjnym prawny obowiązek dowodzenia spoczywa na organie administracji publicznej, który zgodnie z regułami k.p.a. obowiązany jest z urzędu zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawny obowiązek dowodzenia przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest szczególnie uzasadniony w postępowaniach wszczętych przez organ z urzędu. Sytuacja kształtuje się odmiennie w postępowaniach wszczętych z inicjatywy wnioskodawcy. Nie można przyjąć, że podmiot, który z określonego faktu chce wywieść korzystne dla siebie skutki prawne, poza zainicjowaniem postępowania, nie przedstawi żadnych dowodów mogących wskazywać na jego uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżąca nie podjęła działań mających na celu wykazanie interesu prawnego w postępowaniu o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących świadczyć o uprawnieniach do odszkodowania, co pozwalałoby rozstrzygać sprawę co do istoty. Jednocześnie organy administracji nie pozostawały w toku postępowania bierne i podejmowały działania mające na celu ustalenie właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu. W tym zakresie dokonano analizy zachowanej części księgi wieczystej, jak również przeprowadzono dowód z badań księgi wieczystej, na podstawie którego ustalono, że nie da się ustalić właściciela nieruchomości z uwagi na zniszczenie księgi wieczystej. Czynienie zarzutów podmiotom prowadzącym postępowanie administracyjne jest więc niezasadne.

Skarga kasacyjna została doręczona stronie przeciwnej 1 września 2020 r. Pismem z 4 października 2021 r. skarżąca wniosła o przyspieszenie postępowania przez przeprowadzenie posiedzenia NSA w trybie odmiejscowionym.

Zarządzeniem z 12 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i oświadczyła, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 3 listopada 2021 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym naruszone zostały przepisy regulujące prowadzenie postępowania dowodowego i oceny zabranego w nim materiału, a zatem przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zakres koniecznych dla sprawy ustaleń faktycznych nie jest wątpliwy, wyznaczają go przesłanki prawa materialnego – art. 215 ust. 2 u.g.n. Odszkodowanie, o jakim mowa w tym przepisie może być przyznane na wniosek podmiotu uprawnionego, jakim jest poprzedni właściciel nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. lub jego następcy prawni. Zgodnie z art. 1 dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), zatem ta data jest właściwa dla ustalenia, kto był poprzednim właścicielem nieruchomości warszawskiej.

W sprawie bezsporny jest fakt, że poprzednik prawny skarżącej nabył objęte wnioskiem nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z 23 sierpnia 1939 r. Dowód ten potwierdza nabycie przez niego prawa własności. Ma też rację Sąd I instancji, że dla nabycia prawa wpis w księdze wieczystej nie miał charakteru konstytutywnego. To, że strona zawartego aktu notarialnego nabyła nieruchomość nie jest jednak w sprawie wystarczające. Dowód w postaci aktu notarialnego potwierdza te okoliczności, które z niego wynikają, a zatem: kto nabył, jakie prawo, do jakiej nieruchomości i w jakiej dacie. Okolicznością istotną w sprawie nie jest jednak data nabycia prawa. Akt ten nie potwierdza natomiast, czy nabywca nieruchomości dysponował nabytym prawem w dacie wejścia w życie dekretu. Sąd I instancji nie wskazał żadnej podstawy prawej, która pozwoliłaby łączyć z nabyciem prawa jakiekolwiek domniemania prawne czy faktyczne związane z trwaniem w czasie nabytego prawa. Takiego rozwiązania przepisy prawa nie przewidują. Istnieje natomiast inny mechanizm pozwalający legitymować się prawem własności nieruchomości na dowolną datę, są nim wpisy w księdze wieczystej. Nie jest zatem poprawne z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego stanowisko Sądu I instancji, że skoro organy nie kwestionują, że poprzednik prawny skarżącej nabył nieruchomość, a jedynie wywodzą, że nie ma pewności, czy nadal był właścicielem w 1945 r., to organy powinny wykazać, że do takiego zbycia doszło. Takie przedstawienie problemu przedmiotu dowodu nie jest poprawne. Mimo pozornie pozytywnej tezy dowodowej, w istocie Sąd I instancji zalecił wykazanie, że nabywca nieruchomości nie był jej właścicielem w dacie wejścia dekretu w życie. Przesłanką uzyskania odszkodowania jest jednak okoliczność pozytywna, legitymowania się prawem własności. Zebrany materiał powinien zatem dowodzić istnienia tego prawa na określoną datę, nie jest natomiast zadaniem organu zbieranie materiału dowodowego dla ustalenia okoliczności, czy doszło do zbycia prawa. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji i podane wskazania nie są zatem poprawne. Organ ocenił i uwzględnił moc dowodową aktu notarialnego w zakresie okoliczności, jakie z niego wynikają, natomiast pozbawione podstaw jest zobowiązywanie organu do potwierdzenia, że w dacie wejścia w życie dekretu poprzednik prawny skarżącej nie był właścicielem nieruchomości, taka negatywna przesłanka nie jest przesłanką przewidzianą w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Nie jest też uzasadniona krytyczna ocena Sądu I instancji, dotycząca kompletności zebranego materiału i trafności jego oceny w zakresie dotyczącym wyniku badania księgi wieczystej przez biegłego geodetę. Stan księgi wieczystej i jej niekompletność nie został zakwestionowany przez stronę skarżącą. Niekompletność księgi wieczystej nie pozwala na weryfikacje wpisów w zakresie prawa własności. Zasadnicze znaczenie dla oceny przydatność księgi wieczystej ma przy tym zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa VII Wydziału Ksiąg Wieczystych z 30 stycznia 2015 r., L. dz. 20/15, zgodnie z którym część księgi hipotecznej przeznaczona na wpisy w postaci tomu IV uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić, czy część zaginiona zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę wieczystą należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.k.w.h. Ze stanowiskiem tym koreluje wynik badania księgi, wykonany na zlecenie organu przez geodetę. Zarzuty pod adresem tego badania i jego autora postawione przez skarżącą w postępowaniu pozbawione były konkretności i ograniczały się do żądania przeprowadzenia dowodu z opinii uzupełniającej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podstawą do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jest możliwość istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Ani skarżąca, ani Sąd I instancji nie wskazali, z jakiego powodu zaniechanie ponownego badania księgi wieczystej będącej w stanie opisanym w zaświadczeniu wydanym przez Sąd Rejonowy miałoby szanse doprowadzić do odmiennego wniosku i wpłynąć na wynik postępowania. Wadliwie też Sąd I instancji założył, że analiza ksiąg wykonana na zlecenie organu nie jest przydatna, bo powinien ją wykonać sam organ. Uzasadnienia wydanych decyzji zawierają ocenę księgi wieczystej i jej stanu oraz wpisów, ten zarzut Sądu I instancji pozbawiony jest zatem podstawy. Organy obu instancji oceniły zebrany materiał, w szczególności zaś przedłożony akt notarialny oraz księgę wieczystą i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że ten materiał nie potwierdza, aby poprzednik skarżącej legitymował się prawem własności działek na datę wejścia w życie dekretu. Wniosek ten jest uzasadniony. Żaden natomiast dowód przedstawiony przez stronę tego wniosku nie falsyfikuje.

Natomiast zastrzeżenia Sądu I instancji pod adresem wskazań kierowanych przez organ odwoławczy do strony postępowania, jakkolwiek uzasadnione, nie mogą być uznane za podstawę do uwzględnienia skargi. Organ administracji ma obowiązek, zgodnie z art. 9 k.p.a., informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania, udzielania wyjaśnień i wskazówek, obowiązek ten nie rozciąga się jednak na udzielania porad prawnych, w jaki sposób wykazać istnienie prawa rzeczowego, którego istnienie jest przesłanką wydania decyzji. Obowiązek udzielania wyjaśnień dotyczy przepisów regulujących prowadzone postępowanie, a nie przepisów regulujących materie pozostające poza zakresem kognicji organu. Stwierdzenie istnienia prawa rzeczowego do nieruchomości nie należy do właściwości organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie odszkodowania. Trafność sugestii organu nie ma zatem znaczenia dla oceny legalności wydanej decyzji.

Zasadność wskazanych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów regulujących prowadzenie postępowania dowodowego daje podstawę do uznania, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. Wydanie decyzji na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. jest możliwe na wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następców prawnych. Skoro postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na potwierdzenie legitymacji procesowej wnioskodawczyni, Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem, a przedstawiona argumentacja pozwala na poznanie stanowiska Sądu I instancji i poddanie wyroku instancyjnej kontroli. Brak akceptacji dla tego stanowiska i argumentacji nie są tożsame z naruszeniem tego przepisu. Sąd I instancji zawarł przy tym dość jasne stanowisko w kwestii przedmiotowego aktu notarialnego, skoro zalecił bądź weryfikację, czy poprzednik prawny skarżącej w dacie wejścia w życie dekretu nie był właścicielem, bądź uwzględnienie mocy dowodowej aktu notarialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z tego niedwuznacznie, że Sąd I instancji – w sytuacji braku dowodów na rozporządzenie prawem – uznał moc dowodową aktu notarialnego. Okoliczności, dla których stanowisko to nie może być zaaprobowane, zostały przedstawione powyżej.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono jak w pkt 2. wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te obejmują zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził skargę kasacyjną w wysokości 75% stawki (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.