Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 748/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy G. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze II. zasądza od Wojewody na skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wniesienie w niniejszej sprawie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") poprzedzone zostało następującymi okolicznościami.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (pierwotnie Dz. U. poz. 744 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1103 ze zm., dalej także jako "u.z.p.k") Rada Miejska w G. – działając między innymi w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy – uchwałą z dnia 13 lipca 2017 r., [...] postanowiła zmienić nazwy ulic w G., w tym nazwę ulicy dotychczas brzmiącą "35 Lecia PRL" na nazwę "35 Lecia" (§ 1 pkt 1 uchwały). Uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym (§ 4 uchwały).

Wobec publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 8 sierpnia 2017 r. (poz. 5394), weszła ona w życie 23 sierpnia 2017 r. (zob. k. 12-20 akt sądowych).

Pismem z dnia 27 listopada 2017 r., [...] (wysłanym 28 listopada 2017 r. – zob. pieczęć z datą na k. 61 akt sądowych) Wojewoda wystąpił do Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa Instytutu Pamięci N. w W. o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy "35 Lecia" w G. z art. 1 u.z.p.k.

W piśmie z dnia 29 maja 2018 r., [...](34)/18, które wpłynęło do W. Urzędu Wojewódzkiego 4 czerwca 2018 r. (zob. pieczęć z datą na k. 31 akt sądowych), Instytut Pamięci Narodowej (Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Biuro Upamiętniania Walk i Męczeństwa) przedstawił opinię, że nazwa ulicy 35 Lecia na terenie miasta G. jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. (k. 31-32 akt sądowych).

Dnia 13 czerwca 2018 r., [...] Wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 3 u.z.p.k., wydał zarządzenie zastępcze, którym ulicy "35 Lecia" położonej w mieście G. nadał nazwę H. K. (k. 27 akt sądowych). Zarządzenie to opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2018 r., pod poz. [...]

Pismem z dnia 11 lipca 2018 r., [...] G. G. wniosła skargę na powyższe zarządzenie zastępcze zarzucając naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego wyłącznie do Rady Gminy, wbrew wynikającej z ustawy zasadniczej zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych;

- art. 2 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 165 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego wbrew wynikającej z ustawy zasadniczej oraz u.s.g. zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą to zasadę narusza u.z.p.k., która przyznaje przedstawicielowi Rady Ministrów, nie mającemu związku z gminą, uprawnienia do arbitralnej zmiany nazwy ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami.

Wskazując na powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W obszernych motywach skargi uwypuklono między innymi, że gmina zrealizowała obowiązek wynikający z u.z.p.k., gdyż uchwałą Rada Miejska w G. uchwałą z dnia 13 lipca 2017 r., [...] zmieniła nazwę ulicy "35 Lecia PRL" na "35 Lecia".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ nadzoru przyznał, że wprawdzie Rada Miejska w G. nadała ulicy "35 Lecia PRL" nazwę "35 Lecia", jednak zdaniem Instytutu Pamięci Narodowej również nowa nazwa w dalszym ciągu propaguje komunizm. Wojewoda zwrócił uwagę, że Rada zmieniając nazwę ulicy wykorzystała fakt zakorzenienia nazwy "35 Lecia PRL" w świadomości mieszkańców miasta.

W trakcie rozprawy, która odbyła się 5 grudnia 2018 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wystąpił nadto o zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Z kolei pełnomocnik Wojewody na pytanie Sądu wyjaśnił, że data pisma "z dnia [...] września 2017 r.", o którym wzmiankuje się w opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] maja 2018 r. [to jest pisma stanowiącego wniosek o wydanie opinii – uw. Sądu] jest z reguły wpisywana w opiniach Instytutu w tą datą, gdy tymczasem Wojewoda kierował swe wystąpienia w różnych datach.

W terminie publikacyjnym Wojewoda nadesłał kopię wniosku o wydanie opinii przez Instytut Pamięci Narodowej datowanego na [...] listopada 2018 r., który dotyczył nazwy ulicy "35 Lecia" w mieście G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednakże innych przyczyn, aniżeli wprost w niej w wskazano.

Przed przedstawieniem motywów wyroku konieczne jest poczynienie pewnej uwagi o charakterze porządkowym. Odnotować należy, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o podjętą na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...], a więc uchwałę upoważniającą do złożenia skargi przez gminę. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi G. (k. 37 akt sądowych). Z kolei Burmistrz w trakcie postępowania udzielił radcy prawnemu T. L. jednoznacznie do reprezentowania G. G. (k. 50 akt sądowych). W samej jednak skardze, która zainicjowała postępowanie (nie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika) posłużono się niefortunną i mylącą formułą językową: B. G. składa skargę [...]". To ostatnie spowodowało, że skarga formalnie została zarejestrowana jako skarga B. G. i tak też omyłkowo określano skarżącego w toku postępowania. Przed wydaniem wyroku oznaczenie podmiotu skarżącego zostało jednak zweryfikowane i między innymi uwzględniając kontekst przepisów art. 6 ust. 4, art. 3 ust. 4 u.z.p.k. w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. zarządzono zmianę oznaczenia strony skarżącej na G. G. (zamiast "Burmistrz G. "). Wyrok został wydany w odniesieniu do G. G. jako jednostki samorządu terytorialnego.

Kolejną kwestią jaka wymagała wyjaśnienia, to kwestia legitymacji Gminy do skutecznego wniesienia skargi. Wojewoda stoi bowiem na stanowisku, że w świetle art. 6c u.z.p.k. skarżąca w tym przypadku nie posiada takiej legitymacji (stanowisko w tym względzie pełnomocnik Wojewody wyraził na rozprawie). Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny.

Zgodnie z art. 6c u.z.p.k., który wszedł w życie w dniu 7 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495) zmieniającej ustawę dekomunizacyjną, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze z art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki.

Niemniej jednak Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te, w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, zostały powtórzone w art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., III RN 49/98 (Lex 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP może być stosowany przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek przyjęcia takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Tymczasem znaczenie art. 6c u.z.p.k. sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do ograniczenia jednostce samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania u.z.p.k. względem określonej nazwy ulicy i nie dokonania w wyznaczonym 12 miesięcznym terminie jej zmiany. Dotyczyłoby to także takich przypadków – co warto podkreślić mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy – w których gmina nie tyle zlekceważyła u.z.p.k., ale podjęła usprawiedliwione kroki w celu zadośćuczynienia celom procesu dekomunizacji.

Bezrefleksyjne i restrykcyjne stosowanie art. 6c u.z.p.k. do każdej sprawy mogłoby prowadzić do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.

Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą.

W konsekwencji należy stwierdzić, że oparcie się na literalnym brzmieniu art. 6c u.z.p.k. prowadzi do rezultatów wykładni, których nie można pogodzić z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. To z kolei stanowiło podstawę do odwołania się do tych ostatnich przepisów przez Sąd w niniejszej sprawie.

Uzupełniająco Sąd wskazuje, że wyrażone wyżej stanowisko jest wynikiem analizy systemowej aktów prawnych i wykładni prawa. W procesie myślowym składającym się na te czynności ważą się wartości, którym prawo służy. To z kolei pozwala uwzględniać także kontekst sprawy i sytuację jednostki (podmiotu), który poszukuje ochrony prawnej.

Jak już wyżej zasygnalizowano, w niniejszej sprawie postawa Gminy w toku procesu dekomunizacji wynikającego z u.z.p.k. nie była bynajmniej lekceważąca w odniesieniu do tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, skarżąca jednostka samorządu terytorialnego podjęła udokumentowane działania mające na celu dekomunizację ulic na swoim obszarze, w tym także co do spornej ulicy wcześniej nazwanej "35 Lecia PRL". Nie było więc tak, że Gmina w okresie 12 miesięcy zakreślonym w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. nie czyniła użytku z kompetencji przyznanych jej przez ten akt prawny. Jej działania – a konkretnie podjęcie przez Radę Miejską w G. dnia [...] lipca 2017 r. uchwały [...] – świadczą o tym, że Gmina dokonała stosownych analiz w kontekście celów u.z.p.k. i obiektywnie ujmując mogła pozostawać w uzasadnionym okolicznościami przekonaniu, że zadośćuczyniła swoim obowiązkom.

Powyższe z kolei, zdaniem Sądu, także może skłaniać ku stanowisku, że Gmina znajdowała się w sytuacji, w której ze względu przedsięwzięte działania i posiadaną wiedzę mogła przyjmować, że stan naruszający art. 1 u.z.p.k. przestał istnieć. W takim sensie można także zakładać, że ziściła się przesłanka z art. 6c u.z.p.k. do wniesienia przez Gminę skargi.

Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie". U.z.p.k. weszła w życie 2 września 2016 r., co oznacza, że termin dla jednostek samorządu terytorialnego określony w końcowej części cytowanego przepisu upłynął 2 września 2017 r.

Art. 6 ust. 2 u.z.p.k. stanowi z kolei, że "w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1". Termin ten zasadniczo upływał dla Wojewody 2 grudnia 2017 r.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z powszechnie przyjmowaną metodyką obliczania terminów w prawie administracyjnym, potwierdzoną przez ustawodawcę w ustawach procesowych – wyrażoną między innymi w art. 57 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a.") – terminy określone w miesiącach oblicza się w ten sposób, że "kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca".

Zarazem jednak u.z.p.k. zawiera regulację szczególną, która wpływa na ustalenie daty końcowej okresu z art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Otóż art. 6 ust. 3 u.z.p.k. stanowi, że "wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w [art. 6] ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio". W myśl art. 2 ust. 3 u.z.p.k. opinia Instytutu "jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu".

W niniejszej sprawie wyjściowy termin, do którego Wojewoda był formalnie uprawniony wydać zarządzenie zastępcze dotyczące ulicy "35 Lecia" w mieście G., a więc termin do 2 grudnia 2017 r., nie został ewidentnie dochowany. Zarządzenie zastępcze wydano bowiem wiele miesięcy później – dopiero [...] 2018 r.

Mając powyższe na uwadze należy zweryfikować, jak dalece na skutek "oczekiwania na opinię" Instytutu Pamięci Narodowej (art. 6 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 zd. 2 u.z.p.k.) przez Wojewodę doszło przesunięcia końcowej daty terminu wydania zarządzenia zastępczego i czy zarządzenie zastępcze z 13 czerwca 2018 r. mieściło się w tym terminie.

Jak już zaznaczono "oczekiwanie na opinię" Instytutu Pamięci Narodowej "wstrzymuje bieg terminu" do wydania zarządzenia zastępczego. Dopowiedzieć w tym miejscu trzeba, że w art. 2 ust. 3 u.z.p.k. ustawodawca wyraźnie stanowi o "wstrzymaniu", czego nie należy mylić w "przerwaniem" terminu.

Aby obliczyć datę końcową dla wydania zarządzenia zastępczego, należy obrać taką metodologię ustalania terminu, która łączy sposób liczenia terminów miesięcznych i terminów określonych w dniach. W ocenie Sądu, aby uzyskać należyty rezultat należy ustaloną wyżej datę końcową trzymiesięcznego terminu przypadającego wyjściowo w okresie od 2 września 2017 r do 2 grudnia 2017 r. "przesunąć" o taką liczbę dni, w których bieg terminu uprzednio ulegał "wstrzymaniu" w oparciu o art. 6 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 zd 2 u.z.p.k.

W niniejszej sprawie Wojewoda wysłał do Instytutu Pamięci Narodowej wniosek o opinię w sprawie ulicy "35 Lecia" w mieście G. w dniu 28 listopada 2017 r. Data ta została odnotowana na pieczęci wniosku znajdującego się na k. 61 akt sądowych, którego poświadczoną kopię organ nadesłał na żądanie Sądu. Z kolei z samej opinii Instytutu Pamięci Narodowej wynika, że wpłynęła ona zwrotnie do W. Urzędu Wojewódzkiego 4 czerwca 2018 r.

Pomiędzy datami 28 listopada 2017 r. i 4 czerwca 2018 r. przypada 188 dni. Na taką liczbę dni termin wyjściowo trzymiesięczny, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.z.p.k., ulegał więc "wstrzymaniu". To z kolei oznacza, że jego końcowa data ulegała przesunięciu i przypadła na 8 czerwca 2018 r. (188 dni od 2 grudnia 2018 r.). Obliczenia te ukazują, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 13 czerwca 2018 r. wydane zostało z uchybieniem terminu z art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i jako takie – ze względu na naruszenie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. – podlega uchyleniu.

Uzupełniająco Sąd wskazuje też, że nawet jeżeli termin z art. 6 ust. 2 u.z.p.k., z uwzględnieniem art. 6 ust. 3 in fine w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k. obliczać metodą zakładającą przeliczenie trzymiesięcznego terminu na wielokrotność 30 dni (czyli przy zastosowaniu reguły z art. 114 Kodeksu cywilnego), to i tak ustalona data końcowa przypadałaby na 7 czerwca 2018 r. (2 września 2017 r. + 188 + 90 dni) Zastrzec trzeba dla porządku, że stosowanie tej metody do terminów o charakterze procesowym czy quasi-procesowym budziłoby wątpliwości (por. K. Skubisz-Kępka, [w:] M. Fras, red., Kodeks cywilny, Komentarz, Tom I, Cześć ogólna, Warszawa 2018, wyd. el, komentarz do art. 114, pkt 2)

W ocenie Sądu zarządzenie zastępcze z dnia 13 czerwca 2018 r. naruszało art. 6 ust. 2 u.z.p.k. także z innego powodu.

Podkreślenia wymaga, że przepis, na podstawie którego Wojewoda zmienił nazwę ulicy 35 Lecia na H. K. zawarty został w rozdziale 3 u.z.p.k. "Przepisy dostosowujące i przepis końcowy". Te – co charakterystyczne dla tego rodzaju regulacji – dotyczą określonych stanów istniejących i wymagających normowania w momencie wejścia w życie ustawy lub w związku z jej wejściem w życie.

Uwypuklenia więc wymaga, że cytowany już wyżej art. 6 ust. 1 u.z.p.k. dotyczy "obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw" [...].

Proste zestawienie treści art. 6 u.z.p.k. i przepisów art. 2-3 u.z.p.k. normujących "zwykły" tryb postępowania organów w sprawach dekomunizacji pozwala na stwierdzenie, że prawodawca w ustawie o zakazie propagowania komunizmu ustanowił dwa odrębne tryby działania organu nadzoru, to jest:

- przewidziany w art. 2 i 3 ustawy tryb reakcji na złamanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków zakazów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy poprzez nadawanie już po wejściu w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej (w tym jak w niniejszej sprawie ulicom) nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny oraz

- przewidziany w art. 6 ust. 2-4 u.z.p.k. tryb reakcji na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego w wykonaniu obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy, a dotyczących nazw budowli obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.

Powyższe oznacza, że jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego już po wejściu w życie ustawy nada jednostce organizacyjnej, jednostce pomocniczej gminy, budowli, obiektowi i urządzeniu użyteczności publicznej (w tym ulicy) nazwę w ocenie organu nadzoru naruszającą wymogi wynikające z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., to zgodnym z prawem sposobem reakcji organu nadzoru będzie wdrożenie postępowania przewidzianego w art. 2 u.z.p.k., to jest wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia nadzorczego, względnie w przypadku upływu terminu do stwierdzenia nieważności aktu, zaskarżenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu. Dopiero po spełnieniu przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy, to jest upływu 3 miesięcy od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego i bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego w nadaniu nowej nazwy, organ nadzoru uprawniony będzie do wydania zarządzenia zastępczego, o jakim mowa w tym przepisie.

Do nazw nadawanych już po wejściu w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu organ nadzoru nie będzie mógł natomiast zastosować trybu przewidzianego w art. 6 ust. 2-4 u.z.p.k.

Powyższe rozróżnienie co do trybu i podstawy prawnej reakcji organu nadzoru na zaistniałe w jego ocenie naruszenie u.z.p.k. ma przy tym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem tryb przewidziany w art. 2 ustawy pozostawia właściwemu organowi jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do nadania danemu obiektowi, w tym jak w niniejszej sprawie ulicy, nowej nazwy, zaś tryb z art. 6 ust. 2 u.z.p.k. w sposób głębszy ingeruje w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, albowiem nie tylko pozbawia gminę prawa do utrzymania dotychczasowej nazwy obiektu użyteczności publicznej, ale i wyłącza możliwość samodzielnego nadania nowej, zgodnej z wymogami u.z.p.k., nazwy.

W związku z powyższym art. 6 ust. 2 u.z.p.k. musi być wykładany ściśle i może być zastosowany wyłącznie do nazw obiektów użyteczności publicznej, w tym nazw ulic nadanych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy.

Dla ustalenia właściwego trybu weryfikacji przez Wojewodę nazw ulic nadanych już po wejściu w życie u.z.p.k. bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje podnoszona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż nazwa nadana uchwałą podjętą już po wejściu w życie tej ustawy ("35 Lecia") nawiązuje do nazwy obowiązującej przed dniem wejścia w życie ustawy ("35 Lecia PRL").

Zauważyć bowiem należy, iż skoro została formalnie podjęta będąca aktem prawa miejscowego uchwała rady gminy o nadaniu określonej ulicy określonej nazwy (Rada Miejska w G. uchwałą z dnia 13 lipca 2017 r., [...] właśnie w wykonaniu art. 6 ust. 1 u.z.p.k. postanowiła zmienić nazwę ulicy "35 Lecia PRL") i uchwała ta została ogłoszona w sposób prawem przewidziany odpowiednim dzienniku urzędowym, to oznacza to, iż dana ulica nosi przypisaną jej nazwę właśnie na podstawie tego aktu prawa miejscowego, a nie aktów wcześniejszych, obowiązujących w dniu wejścia w życie u.z.p.k. Do tej nazwy nie można było stosować art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.p.k.

Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został zaaprobowany pogląd, iż przyjęcie uchwały o nadaniu ulicy nazwy nawet wprost odpowiadającej jej dotychczasowemu brzmieniu rodzi skutki prawne takie jak nadanie ulicy nowej nazwy (patrz wyroki z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18 i z dnia 8 maja 2018 r., II OSK 545/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co za tym idzie zastosowanie w takiej sytuacji, to jest w stosunku do nazw nadanych uchwałami jednostek samorządu terytorialnego podjętymi już po wejściu w życie ustawy trybu przewidzianego w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydanie na tej podstawie prawnej zarządzenia zastępczego będzie musiało być uznane za naruszenie tegoż przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wobec stwierdzonego naruszenia przez kontrolowany akt nadzoru art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł jak I w sentencji wyroku.

Mimo że zaskarżone zarządzenie zastępcze stanowi jednocześnie akt prawa miejscowego Sąd uznał, iż ze względu na podmiot, który akt ten zaskarżył, a którego legitymacja skargowa opiera się nie na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, lecz na uprawnieniu jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia zarządzenia zastępczego jej dotyczącego Sąd uznał, że właściwym będzie orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego aktu, jak przewiduje to art. 148 P.p.s.a.

Ze względu na powód uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru (przede wszystkim uchybienie terminowi z art. 6 ust. 2 u.z.p.k.) Sąd odstąpił od analizy innych powiązanych ze sobą regulacji przytoczonych w grupach przepisów składających się na zarzuty skargi.

Końcowo Sąd dodaje, że ocena czy nadana uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia 13 lipca 2017 r., [...] nazwa narusza regulację art. 1 ust. 1 u.z.p.k. byłaby możliwa dopiero w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem tejże uchwały.

Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g. postępowanie było wolne od opłat sądowych. Zwrot nienależnie uiszczonego wpisu, który odnotowano na rachunku Sądu (k. 2 akt sądowych) podlega zwrotowi odrębnym postanowieniem.