Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 354/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2019 r. A. B. (zwana dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą") działając za pośrednictwem swojej córki i kurator zarazem – B. K., zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu przyznania jej usług opiekuńczych. B. K. wskazał, że wyjeżdża z kraju i jej matka w tym czasie musi korzystać z profesjonalnej opieki w maksymalnej ilości godzin.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta K. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") na podstawie art. 50 ust. 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s."), § 1, 2, § 4 ust. 2 i 3 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 lit. a uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r. poz. 6592, zwanej dalej "uchwałą nr XII/172/2019") i § 1 pkt.1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358, zwanego dalej "rozporządzeniem"), orzekł o:

1) przyznaniu wnioskodawcy świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. – po 4 godziny dziennie w dni robocze i po 4 godziny dziennie w dni wolne od pracy;

2) ustalił odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości [...] zł wyjaśniając jednocześnie, że pełny koszt jednej godziny usługi wynosi [...] zł;

3) określił zakres przyznanych usług wskazując, że usługi opiekuńcze będą świadczone przez Zarząd Okręgowy Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w K.;

4) decyzji nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawca wymaga pomocy innych osób z uwagi na wiek i stan zdrowia. Skarżąca ma dwie córki: B. P., która płaci alimenty na rzecz matki i B. K., z którą wspólnie zamieszkuje i gospodaruje. B. K. z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie zająć się matką. Udziela pomocy w miarę swoich możliwości, jednak z uwagi na niepełnosprawność oraz obecny stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić wymaganej opieki.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Organ wyjaśnił, że dochodem rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w czerwcu 2019 r., było świadczenie emerytalne Skarżącej z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł (po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy), dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz alimenty od córki B. P. w wysokości [...] zł. Prezydent wyjaśnił również kwestie związane z własnością nieruchomości rolnych, której właścicielkami są w części Skarżąca i jej córka.

Prezydent wyjaśnił także, że łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, co na osobę stanowi kwotę [...]zł i mieści się między 251-300 % kryterium dochodowego określonego w ww. rozporządzeniu.

Organ wskazał następnie, że odpłatność ustalono zgodnie z uchwałą nr [...] Odpłatność za usługi opiekuńcze ustalono w kwocie [...]zł za 1 godzinę usług.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pomoc społeczna uzależniona jest każdorazowo od spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 9 ust. 8 u.p.s. SKO w K. przedstawiło jeszcze raz okoliczności związane z sytuacją majątkową Skarżącej i jej córki wynikającą z otrzymywanych świadczeń i zgromadzonych zasobów majątkowych.

Kolegium wyjaśniło, że odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się każdorazowo w oparciu o uchwałę rady gminy czy miasta. Zgodnie z kryteriami zawartymi w tej uchwale, przy dochodzie na poziomie 251-300% kryterium dochodowego, odpłatność za usługi opiekuńcze wynosi 40%. Skoro zatem godzina usług opiekuńczych kosztuje [...] zł, to odpłatność w tym zakresie wynosi [...] zł.

Zgodnie z § 6 uchwałą nr [...] osoby wnoszące odpłatność za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, można zwolnić na ich wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat, w szczególności z powodu:

1) konieczności świadczenia usług opiekuńczych nad więcej niż jedną osobą w tym samym gospodarstwie domowym;

2) konieczności ponoszenia opłat za członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, w placówce opiekuńczo – wychowawczej lub leczniczo – rehabilitacyjnej, ośrodku wsparcia, domu pomocy społecznej;

3) otrzymywania pomocy w formie zasiłku stałego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.;

4) w sytuacji, gdy osoba lub rodzina ponosi wydatki zagrażające egzystencji świadczeniobiorcy spowodowane uzasadnionymi okolicznościami, zwłaszcza długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością, śmiercią członka rodziny, stratami materialnymi powstałymi w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

5) ukończenia setnego roku życia.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z ww. okoliczności, zatem brak było prawnych możliwości do zwolnienia z opłat bądź zmniejszenia odpłatności za usługi opiekuńcze.

Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z uwagi na opisaną w decyzjach sytuację zdrowotną i rodzinną Skarżącej, organ uznał za niezasadnie przyjął konieczność częściowego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił opłatę, a decyzję właściwie uzasadnił. Stanowiska tego Sąd nie podzielił. Organy administracji nie do końca sprostały wymogom wynikającym z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a." [brzmienie w dniu wydania decyzji organu I instancji w ponownym postępowaniu]).

O ile zatem Sąd podzielił ustalenia dotyczące obliczeń uzyskiwanego dochodu osiąganego przez Skarżącą oraz jej córkę i uznał, że w tym zakresie wydane w sprawie decyzje były prawidłowe, to jednak uzasadnienie decyzji w ramach uznania administracyjnego wymagało szerszych rozważań co do przyczyn udzielenia wsparcia, zasad na jakich zostało udzielone oraz odniesienia tego do sytuacji dochodowej i zdrowotnej Skarżącej oraz jej rodziny. Udzielone w tym przypadku wsparcie w postaci 4 godzin opieki przez 7 dni w tygodniu i przy odpłatności w wysokości [...] zł za jedną godzinę świadczeń daje łącznie kwotę [...]zł na miesiąc. Jest to kwota niewiele niższa od emerytury Skarżącej, która wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym wynosi [...] zł.

Decyzja organu I instancji zawierała wyłącznie wyjaśnienie, na jakiej podstawie odpłatność za przyznane usługi została ustalona. W tym zakresie organ wyjaśnił, że łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, co na osobę stanowi kwotę [...]zł i mieści się między 251-300 % kryterium dochodowego określonego w rozporządzeniu. Organ wyjaśnił następnie, że odpłatność ustalono zgodnie z uchwałą nr [...] Przy tym organ jedynie podał, że odpłatność za usługi opiekuńcze ustalono w kwocie [...]zł za 1 godzinę usług. Natomiast w pozostałej części uzasadnienie decyzji organu I instancji przedstawiało omówienie sytuacji dochodowej i rodzinnej Skarżącej oraz jej córki B. K.. Nie zawarto w uzasadnieniu elementów, jakie decyzja o charakterze uznaniowym powinna zawierać, w tym oceny, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia całkowitego z odpłatności oraz stosownych rozważań świadczących o tym, że organ ocenił i wyważył interes strony z interesem społecznym. Organ I instancji nie ocenił kwestii ewentualnego całkowitego zwolnienia Skarżącej z odpłatności na gruncie zapisów powołanej uchwały nr [...], choć ta przewiduje taką możliwość.

Z kolei Kolegium wydając zaskarżoną decyzję stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w tej uchwale, zatem brak jest prawnych możliwości do zwolnienia z opłat bądź zmniejszenia odpłatności za usługi opiekuńcze. Tym samym również organ II instancji nie wyjaśnił, jaki interes społeczny przemawia za odmową całkowitego zwolnienia Skarżącej z opłat za usługi opiekuńcze. Tymczasem należało ustalić, czy nie istnieją podstawy do zastosowania całkowitego zwolnienia z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze w oparciu o przesłankę z § 6 pkt d uchwały nr [...] – wymienione tam wydatki zagrażające egzystencji, spowodowane uzasadnionymi okolicznościami, zwłaszcza długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością.

Organ rozpoznając niniejszą sprawę nie poczynił w tym zakresie koniecznych ustaleń, jak również nie rozważył, właściwie motywując swoje stanowisko, z jakich względów przy obiektywnym istnieniu uzasadnionych okoliczności w postaci długotrwałej choroby oraz niepełnosprawności Skarżącej, jak i opiekującej się nią córki Bożeny, nie jest możliwe całkowite zwolnienie z odpłatności. Skoro Skarżąca wnioskowała o przyznanie jej nieodpłatnych świadczeń w postaci usług opiekuńczych, to powziąwszy zamiar przyznania świadczeń częściowo odpłatnych, organ powinien poinformować o tym Skarżącą, pouczając jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o całkowite zwolnienie z ponoszenia opłat w oparciu o uchwałę nr [...]

Rozpoznając wniosek Skarżącej, organy powinny były dokonać oceny, jakie są realne możliwości finansowe Skarżącej, w kontekście potrzeb odpowiadających godności człowieka, uwzględniając konieczne przy jej chorobie koszty leczenia, rehabilitacji i opieki. Jest przy tym oczywiste, że sama choroba Skarżącej generuje znaczne koszty, które Skarżąca stara się w większości ponosić we własnym zakresie oraz z pomocą mieszkającej z nią córki. I choć co do zasady zastosowane przez organ stawki i wyliczenia odpowiadają kryteriom przewidzianym w załączniku do uchwały nr [...], to jednak w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie spełniły wymogów i celów określonych w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezydent przyznał świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych za okres [...] po 4 godziny dziennie w dni robocze i po 4 godziny dziennie w dni wolne od pracy, ustalił odpłatność za godzinę w wysokości [...] zł, podczas gdy pełny koszt usługi wynosi [...] zł oraz wskazał zakres usług opiekuńczych. Organ I instancji podkreślił, że rodzina nie pozostaje w niedostatku. Skarżąca posiada dochód w wysokości [...] zł (emerytura oraz dodatek pielęgnacyjny), [...] zł (dodatek mieszkaniowy) oraz [...] zł (alimenty od córki). Świadczenie emerytalne jest pomniejszane o kwotę [...]zł z tytułu spłacania zobowiązań finansowych.

Z ustaleń Prezydenta wynika, że Skarżąca jest właścicielką [...] działki w działce nr [...] o powierzchni 0,8 ha, a jej córka – B. K. – [...] tej działki. Łączna powierzchnia hektarów przeliczeniowych posiadanych przez Skarżącą i jej córkę wynosi 1,0311 ha. Za 1 ha przeliczeniowy otrzymuje się dochód w postaci [...] zł. Łącznie, na rodzinę przypada dochód w wysokości [...] zł, na osobę – [...] zł i mieści się w przedziale 251-300% kryterium dochodowego określonego w rozporządzeniu.

Rodzina jest samowystarczalna. Stać ją na opłacenie mieszkania, utrzymanie, ubezpieczenie samochodu, zakup paliwa. Obie panie korzystają z pomocy Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej "PFRON"). Z pomocy Funduszu korzystają od 2015 r. W 2020 r. zakupiono w 95% z PFRON pieluchomajtki, balkonik, materac przeciwodleżynowy, łóżko rehabilitacyjne. Obie panie korzystają z dofinansowań do udziału w turnusach rehabilitacyjnych. Ze środków PFRON wykonano remont łazienki.

W grudniu 2020 r. wykonano modernizację mieszkania poprzez likwidację barier technicznych poprzez zamontowanie platformy służącej do przesadzania osób niepełnosprawnych. Zakupiono także schodołaz.

Wykonując polecenie Sądu, Prezydent wskazał, że rodzina korzysta z wielu udogodnień, a sama jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby. Stąd nie było podstaw do zwolnienia Skarżącej z całości kosztów usług opiekuńczych.

W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżąca zakwestionowała decyzję organu I instancji w części dotyczącej odpłatności. Skarżąca wskazała, że jej jedyny dochód to emerytura w wysokości [...] zł. Innego dochodu nie posiada. Z tego względu, Skarżąca wniosła o przyznanie bezpłatnych usług opiekuńczych.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rodzina posiada stałe źródło dochodu. W ujęciu miesięcznym wynosi ono [...] zł, a na osobę – [...] zł. Odpłatność za usługi opiekuńcze wynosi, co zasadnie podkreślił Sąd – [...] zł. Zdolność do ponoszenia tego kosztu w sytuacji, gdy rodzina ma stałe źródło dochodu nie uzasadnia zastosowania § 6 lit. d uchwały nr [...] Rodzina nie jest zagrożona egzystencjonalnie. Posiada mieszkanie, korzysta z pomocy PFRON. Nie było więc podstaw, aby uznać, że zachodzi podstawa zwolnienia Skarżącej z odpłatności za usługi opiekuńcze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca powtórzyła treść odwołania. Wskazała, że posiada jedynie emeryturę w wysokości [...] zł i alimenty. Skarżąca zmodyfikowała swój wniosek żądając przyznania bezpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 6-8 godzin dziennie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości. Organ II instancji uznał niezasadność zarzutów i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W związku z ustanowieniem dla Skarżącej pełnomocnika z urzędu, adw. M. L. uzupełnił skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmowie zastosowania § 6 uchwały nr [...] i przyjęciu, iż przedmiotowy stan faktyczny nie daje podstaw do zwolnienia Skarżącej w całości z obowiązku uiszczenia opłat za przyjęcie usługi opiekuńcze, podczas gdy poczynienie prawidłowych ustaleń w przedmiotowej sprawie winno skutkować zwolnieniem Skarżącej z obowiązku uiszczenia opłat w całości lub w znacznej części.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej.

Pełnomocnik Skarżącej uznał, że nałożenie kwoty blisko [...] zł będzie stanowiło ok. [...] dochodu rodziny w ciągu miesiąca i może to następnie doprowadzić do zagrożenia egzystencji rodziny mogącej popaść w niedostatek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych i odpłatności z tego tytułu. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Zanim Sąd przystąpi do uzasadnienia motywów zapadłego wyroku należy podkreślić, że Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczyła odpłatności za usługi opiekuńcze, podczas gdy z sentencji decyzji organu II instancji wynika tak, jakby SKO w K. rozpoznało całokształt sprawy. Jest to niedopuszczalne rozstrzygnięcie, ponieważ Skarżąca, jako strona postępowania odznacza się dyspozytywnością swojego odwołania i to ona wyznacza zakres toczącego się postępowania odwoławczego. Kolegium powinno zatem wydać decyzję, w której przesądza o tym, w jaki sposób rozstrzyga sprawę zainicjowaną odwołaniem Skarżącej, mającym precyzyjnie określone granice.

Przystępując do wyjaśnienia argumentacji przemawiającej na rzecz zapadłego wyroku, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie wydano już prawomocny wyrok, wobec czego Sąd w składzie orzekającym jest zobowiązany do rozpoznania skargi przez pryzmat art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Tutejszy Sąd rozstrzygnął niniejszą sprawę zobowiązując Prezydenta do rozpoznania sprawy pod kątem całkowitego zwolnienia Skarżącej z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze.

Prezydent wyjaśnił ponownie motywy, dla których przyznał Skarżącej wnioskowane usługi opiekuńcze, a także odmówił zwolnienia w całości z odpłatności za te usługi. Prezydent stwierdził, że zarówno Skarżąca jak i jej córka – B. K. regularnie korzystają ze wszelkich udogodnień świadczonych przez PFRON. Organ I instancji wyliczył zakres prac, jakie przeprowadzono w miejscu zamieszkania Skarżącej oraz zakupione przedmioty niezbędne do poprawy jakości jej życia. Ponadto PFRON regularnie współfinansuje pobyty Skarżącej i jej córki na turnusach rehabilitacyjnych. Kolegium natomiast uznało, że skoro Prezydent przedstawił charakter uzyskiwanych korzyści, to spełniono zobowiązanie tut. Sądu, jakie sformułowano w prawomocnym wyroku. Sąd w składzie orzekającym nie uznaje twierdzenia organu II instancji za odpowiadające wymogom stawianym uzasadnieniu decyzji uznaniowej.

Warte przypomnienia jest to, że decyzja o zwolnieniu z odpłatności za usługi opiekuńcze jest decyzją uznaniową, w której organ administracji publicznej (zarówno rozpoznawczy, jak i odwoławczy) może podjąć zależne od jego woli rozstrzygnięcie, a każde z nich będzie zgodne z prawem. Jedynym warunkiem zgodności takiej decyzji z prawem jest jednak to, żeby organ administracji publicznej dostatecznie jasno wytłumaczył dlaczego podjął takie rozstrzygnięcie, a nie inne. Zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby każda decyzja (szeroko rozumiana) organu władzy publicznej, która dotyczy sytuacji prawnej jej adresata zawierała uzasadnienie przedstawiające motywy rozstrzygnięcia, a nie stanowiła decyzji arbitralnej, pozbawionej jakiegokolwiek wyjaśnienia.

Tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Decyzja o przyznaniu usług opiekuńczych wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w przepisie art. 50 ust. 2 u.p.s. zapis »usługi opiekuńcze mogą być przyznane«. Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje więc organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami." (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2406/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Dotyczy to także odpłatności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 375/21, dostępny w CBOSA).

Pomoc udzielana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. może być świadczona nieodpłatnie, co wynika z uchwały rady gminy uchwalonej na podstawie ust. 6 powołanego przepisu. Przepis § 6 uchwały nr [...] stanowi przesłanki uzasadniające zwolnienie z kosztów świadczonych usług w całości lub w części.

Tutejszy Sąd zobowiązał Prezydenta do wyjaśnienia, czy sytuacja rodzinna Skarżącej nie stanowi przykładu wpisującego się w przesłankę całkowitego zwolnienia z obowiązku odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, o której mowa w § 6 lit. d uchwały nr [...] Organ I instancji powołał okoliczności, iż Skarżąca regularnie korzysta z pomocy PFRON, a Kolegium uznało to za wystarczające uzasadnienie odmowy zwolnienia. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji.

Należy zauważyć, że organ II instancji, tak jak organ rozpoznawczy jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób, w jaki całokształt sprawy zostanie merytorycznie rozpatrzony, co wynika z zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Oznacza to, że organ II instancji argumentując swoje rozstrzygnięcie nie może poprzestać na stwierdzeniu, że organ I instancji prawidłowo rozpoznał dane zagadnienie. Wymaga to ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego, a także wszelkich ustalonych okoliczności w sprawie. Pełnomocnik Skarżącej zasadnie podniósł zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Należy stwierdzić, że Kolegium rozpoznając odwołanie poprzestało na ustaleniach Prezydenta. Te zaś ograniczyły się wyłącznie do twierdzenia, że Skarżąca korzysta z pomocy PFRON. Akta administracyjne I oraz II instancji nie zawierają żadnych dokumentów świadczących o tym fakcie. Nie jest zatem wiadomym Sądowi, czy rzeczywiście, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze Skarżąca korzysta z pomocy PFRON i jak to wpływa na jej sytuację majątkową. Sąd nie twierdzi, że Skarżąca nie korzysta z pomocy z PFRON, jednakże brak jakiejkolwiek dokumentacji w aktach sprawy nie pozwala na poddanie zapadłej decyzji kontroli z punktu widzenia spełnienia wymagań obowiązujących przy wydawaniu decyzji uznaniowej, a także w sytuacji, gdy tut. Sąd sformułował jasne polecenie działania w ponownym postępowaniu administracyjnym.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd tut. Sądu wyrażony w analogicznej sprawie z udziałem Skarżącej: "Samo lakoniczne stwierdzenie organu II instancji o wysokości dochodu oraz faktu, iż rodzina nie jest pozbawiona miejsca zamieszania i jest wspierana innymi formami pomocy nie jest wystarczające dla uznania prawidłowości decyzji w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organu nie oceniły kwestii ewentualnego całkowitej zwolnienia Skarżącej z odpłatności na gruncie zapisów § 6 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (...)." [wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], dostępny w CBOSA]. Skarżąca, według relacji organów, korzysta z pomocy, jednak akta sprawy nie potwierdzają tych okoliczności, toteż Sąd w składzie orzekającym nie jest w stanie stwierdzić, że zachowano wymagania stawiane decyzji uznaniowej.

Skarżąca i jej córka są osobami z niepełnosprawnościami, co wiąże się ze zwiększonymi wydatkami. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej wydaje decyzję uznaniową, organ ten powinien szczególnie mieć na względzie treść swojego rozstrzygnięcia w kontekście interesu strony, wyznaczonego w niniejszej sprawie stanem zdrowia Skarżącej i jej córki oraz sytuacją ekonomiczną rodziny stymulowaną również stanem krajowej gospodarki w dobie inflacji. Decyzje Kolegium i Prezydenta nie spełniają tego wymogu. Uchylenie decyzji organu I instancji jest niecelowe z uwagi na fakt, że postępowanie o przyznanie usług opiekuńczych trwa od lipca 2019 r. Skarżąca dostatecznie długo oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której celem jest przyznanie jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Sąd uznał, że Kolegium będzie w stanie samodzielnie ustalić okoliczności, których nieustalenie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, Kolegium naruszyło art. 107 § 3, art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 15 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. Organ II instancji kierując się uznaniowością nie wyjaśnił dostatecznie, jaka jest faktyczna sytuacja Skarżącej, która może mieć istotny wpływ na całkowite zwolnienie jej z odpłatności za usługi opiekuńcze. Każda decyzja uznaniowa jest zgodna z prawem, o ile organ administracji publicznej wyjaśni motywy swojego rozstrzygnięcia. Tylko bowiem w tej sytuacji sąd administracyjny będzie mógł odnieść się do całokształtu sprawy i uznać, że organ administracji publicznej rozważył wszystkie okoliczności, jakie były brane pod uwagę. Na ten czas, Sąd w składzie orzekającym nie może stwierdzić, że Kolegium rozpoznało sprawę według polecenia tut. Sądu wyrażonego w prawomocnym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Wskazane w powyższym uzasadnieniu wyroku naruszenia przepisów prawa skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium sprawdzi czy i w jakim zakresie Skarżąca korzysta z pomocy świadczonej przez PFRON i odniesie te ustalenia do sytuacji majątkowej Skarżącej. Na tej podstawie Kolegium zdecyduje w ramach uznaniowości o rozstrzygnięciu mając na względzie § 6 lit. d uchwały nr [...]