Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2051/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] - po rozpatrzeniu wniosku A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia na wniosek A. H. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia A. H. z dnia [...] października 2011 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu z przeznaczeniem na oranżerię w budynku przy ul. C. [...] w [...], działka nr ew. [...], obręb [...] i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. GINB wskazał, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż zawarte w decyzji GINB z dnia 12 maja 2014 r., gdyż kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Wskazał, że postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie.

Następnie organ powołał się na art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243. poz. 1623 ze zm ), dalej Prawo budowlane, zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Zauważył, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 28 września 2011 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie A. H. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie (oszkleniu) tarasu z przeznaczeniem na oranżerię. Następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta [...] wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia, wskazując w uzasadnieniu, że wykonanie przeszklenia stanowi przebudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stopnia podstawowego w dniu 13 października 2011 r. podjął próbę doręczenia ww. rozstrzygnięcia przez swojego pracownika. Powyższa korespondencja wobec nie podjęcia w terminie została zwrócona do nadawcy. W konsekwencji w dniu 15 listopada 2011 r. Urząd Miasta [...] nadał ww. rozstrzygnięcie w placówce pocztowej operatora publicznego, które zostało skutecznie doręczone A. H. w dniu 24 listopada 2011 r.

Organ wskazał, że termin, o którym mowa w powołanym art 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i nie może być przedłużany ani skracany, ponadto żadna czynność procesowa nie może przerwać biegu tego terminu. Termin ten ma charakter kompetencyjny, określa bowiem organowi architektoniczno - budowlanemu czas do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Po jego upływie właściwy przedmiotowo organ traci kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Termin ten jest zarówno terminem dla organu, jak i dla strony. Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. Inaczej ujmując, inwestor uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych uzyskuje z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ budowlany.

Następnie organ wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w zakresie określenia momentu, w którym właściwy organ wnosi sprzeciw. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych zauważył, że w myśl pierwszego poglądu wskazuje się, że dla zachowania ww. terminu konieczne jest nadanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia decyzji w placówce pocztowej operatora publicznego a zgodnie z drugim poglądem sprzeciw zostaje wniesiony w chwili doręczenia decyzji inwestorowi. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi nie doszło do doręczenia, jak również do nadania przywołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r.

GINB zauważył, że organ stopnia podstawowego podejmował próby doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. wnoszącej sprzeciw, co potwierdza treść dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru, które nie zostało prawidłowo wypełnione, albowiem brakuje w nim tekstu obejmującego wszelkie możliwe sytuacje wynikające z art. 42 - 47 k.p.a. Organ wskazał, że w sprawie niniejszej nie można ustalić, gdzie umieszczono zawiadomienie dla inwestora, jednak przede wszystkim nie można nawet ustalić, czy takie zawiadomienie w ogóle pozostawiono, gdyż zwrotne potwierdzenie odbioru pisma adresowanego do inwestora nie zawiera informacji o czynnościach doręczającego w odnośnym zakresie. Uznał, że uchybienie powyższe czyni doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. nieskutecznym.

Wobec powyższego - jak wskazał GINB - podjęcie przez organ stopnia podstawowego w dniu 15 listopada 2011 r. kolejnej próby doręczenia decyzji z dnia [...] października 2011 r. poprzez nadanie jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, co potwierdza stempel pocztowy - nastąpiło po upływie 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, który rozpoczął swój bieg w dniu 29 września 2011 r. Powyższe okoliczności powodowały konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. i umorzenie postępowania organu I instancji.

Jednocześnie organ zauważył, że uzasadnienie weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. było nieprawidłowe. Organ wojewódzki w treści rozstrzygnięcia z dnia 2 marca 2012 r. błędnie wskazał, że przedmiotowy sprzeciw został wniesiony w ustawowym terminie. Wyjaśnił, że powyższe stanowisko oznaczałoby przyjęcie, że rozpatrywane przez Wojewodę [...] odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. zostało złożone po upływie ustawowego terminu przewidzianego art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto Wojewoda [...] bezpodstawnie uznał, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem oznacza bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Organ podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu jest możliwe także w sytuacji gdy wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza przepisy.

GINB wskazał, że chociaż organ wojewódzki w sposób nieprawidłowy uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie, to powyższe nie może być ocenione jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające cło uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Organ dodał, że niewłaściwe uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa skoro w sprawie zapadłoby takie samo rozstrzygniecie.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r doszło do któregokolwiek z naruszeń prawa wskazanych w art. 156 k.p.a.

Wskazał, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. z naruszeniem art. 7, 8, 10, 11, 15 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80, a także art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie zostały poparte przytoczeniem okoliczności faktycznych przemawiających za ww. naruszeniem. Jednocześnie organ wskazał, ze ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. została wydana w wyniku odwołania skarżącego (złożonego w terminie), tym samym nie można uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. Wskazał, że najprawdopodobniej skarżący upatruje niekorzystności rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego nie w jego treści, ale w jego uzasadnieniu a - jak wyjaśnił organy nadzoru budowlanego są niezależne od organów administracji architektoniczno - budowlanej. Prowadzenie spraw samowoli budowlanej należy jednocześnie do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego wszelkie oceny zawarte w rozstrzygnięciach organów administracji architektoniczno - budowlanej dotyczące zaistnienia samowoli budowlanej w konkretnej sprawie nie są wiążące dla organów nadzoru budowlanego, które mają obowiązek samodzielnej oceny dowodów w ww. zakresie.

Ponadto podniósł, że rozstrzygnięcia zapadłe przed organami nadzoru budowlanego nie mają wpływu na treść niniejszej decyzji wydanej w toku postępowania nieważnościowego.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. A. H. zaskarżył ww. decyzję w całości, zarzucając jej:

1/ rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza zasady wyrażonej w art. 7, 8, 10, 11, 15 k.p.a. w przedmiocie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 - 4 w zw. z art. 80 k.p.a. w przedmiocie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. w przedmiocie umorzenia postępowania o znaku: [...] jako bezprzedmiotowego, art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w przedmiocie treści i uzasadnienia decyzji organu, art. 139 k.p.a. w przedmiocie orzekania na niekorzyść strony, obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie naruszenia przepisów podstawy stwierdzenia nieważności decyzji / niezastosowania w zakresie:

- w jakim organ I i II instancji z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego jednostronnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w sposób oczywiście sprzeczny z treścią stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] marca 2012 r. wydana przez Wojewodę [...] nie miała wpływu na zasadnicze ustalenia faktyczne sprawy prowadzonej następnie przez organy administracji architektoniczno - budowlanej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wszczęcia i prowadzenia postępowania znak: [...] w przedmiocie rozbiórki, podczas gdy ustalenia decyzji Wojewody [...] zasadniczo, arbitralnie i jednostronnie oraz wyraźnie ustalały podstawy faktyczne i prawne do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w rozumieniu Prawa budowlanego, do czego organ administracyjny nie miał prawa,

- z rażącym naruszeniem za Sąd postępowania administracyjnego, z pominięciem stanowiska strony i składanych pism, oświadczeń, dokumentacji załączonych do akt sprawy, nadto w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym w sprawie, w wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu (decyzja z dnia [...] października 2011 r.), ustalono, iż brak sprzeciwu w ustawowym 30 - dniowym terminie może stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia procedury legalizacyjnej rzekomej samowoli budowlanej, do czego organ administracyjny nie miał prawa ani nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym z każdej z ww. spraw,

- wobec rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w zakresie szybkiego i wnikliwego prowadzenia postępowania, zasad powiadamiania stron o czynnościach procesowych, nieprawidłowych doręczeniach i wybiórczego ich zastosowania, arbitralnego przyjęcia ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy - w rezultacie z pominięciem stanowiska strony skarżącej w sprawie i z pominięciem możliwości działania strony w postępowaniu administracyjnym,

- rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. w zakresie w jakim organ administracyjny II instancji umorzył postępowanie administracyjne i uchylił decyzje organu I instancji, pomimo, iż z treści odwołania jednoznacznie wynikało, iż strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi organu I instancji i jego rozstrzygnięciem, wskutek czego z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie oraz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności organ administracyjny II instancji orzekł merytorycznie w sprawie umorzonej jako bezprzedmiotowa, a powyższe ustalenia nie zostały w całości uchylone jako sprzeczne z prawem,

- rażącego naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braków ustawowych decyzji administracyjnej I i II instancji i uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w zakresie materiału dowodowego i jego wiarygodności, uzasadnienia w zakresie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a przede wszystkim przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także poprzez brak uzasadnienia stanowiska zaskarżonej decyzji w przedmiocie dlaczego organy administracji architektoniczno - budowlanej wszczęły procedurę legalizacyjną wobec wniesienia sprzeciwu po terminie, przy jednoczesnym braku dowodów w sprawie,

- w zakresie w jakim organ I i II instancji przeprowadził nieprawidłowo postępowanie dowodowe, co skutkowało ustaleniami sprzecznymi z oświadczeniami, wnioskami strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza z dokumentami przedłożonymi przez stronę skarżącą wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania prac budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, w skutkach prawnych z pominięciem stanowiska strony postępowania administracyjnego i w sprawie, w której uchylono decyzję organu I instancji oraz umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe,

- rażących nieprawidłowości w zakresie doręczeń stronie pism, przez co strona została pozbawiona możności działania w postępowaniach administracyjnych, a powyższe miało znaczący wpływ na dalszy tok postępowania - zarówno legalizacyjnego, jak i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,

- poprzez rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...] na niekorzyść strony skarżącej, co nastąpiło w wyniku ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w oparciu o ustalenia rażąco niezgodne ze stanem faktycznym, z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, wskutek czego Wojewoda [...] skierował pismo z dnia 13 stycznia 2012 r. znak: [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie ustaleń wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu z przeznaczeniem na oranżerię oraz w kolejnym postępowaniu ustalenia powyższe zostały przyjęte za stan faktyczny sprawy,

- obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k p a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., pomimo, iż decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w zakresie zaskarżonych przepisów prawa materialnego i procesowego,

2/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 49b ust. 1 - 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zakresie zasadności zastosowania trybu legalizacyjnego tej ustawy w kolejnym postępowaniu administracyjnym, którego podstawą wyrażoną wprost w rozstrzygnięciach były ustalenia faktyczne decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r.,

- rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego,

- przepisu art. 49b ust. 1 - 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie podstawy prawnej procesu legalizacyjnego i rozstrzygnięć z tym związanych,

- art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1127 z późn. zm.) w zakresie zastosowania druków wraz z załącznikami w niniejszej sprawie nie odpowiadających treści zaskarżonych przepisów,

- rażące naruszenie art. 32 w zw. z art. 40 § 1 - 5, art. 44 § 1 - 4 k p a. oraz innych przepisów k.p.a. w zakresie trybu doręczeń i postępowania dowodowego w zakresie: zgłoszenia zamierzenia robót budowlanych i braków załącznika dot. adresu korespondencyjnego bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia w przedmiocie wskazanego zarzutu; całkowitego pominięcia przez organ administracyjny okoliczności, iż strona skarżąca wykonała wszelkie obowiązki wymagane prawem w chwili zgłoszenia w dniu 28 października 2011 r. a brak jest postanowienia organu I instancji przeciwnego; braku pouczenia organu administracyjnego o obowiązku wskazania pełnomocnika dla doręczeń w kraju, pomimo iż w oświadczeniu o prawie do dysponowaniu nieruchomością wskazany został adres zamieszkania: "[...]"; nieprawidłowego doręczenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w postępowaniu wszczętym wskutek orzeczenia na niekorzyść strony; dokonywania doręczeń dla pełnomocnika zgłoszonego z chwilą złożenia zgłoszenia budowlanego E. R. dopiero po zakończeniu postępowania w II instancji, co wynika wprost z rozstrzygnięć organu administracyjnego I i II instancji oraz stosowanie różnych adresów: strony albo pełnomocnika; odstąpienia od czynności przeprowadzenia oględzin,

3/ w skutkach prawnych przeniknięcie powyższych rażących naruszeń prawa, w tym prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego znak: [...] w sprawie zakończonej jako bezprzedmiotowa - wobec uchylenia sprzeciwu, następnie: przeprowadzenie czynności oględzin dopiero w dniu 2 kwietnia 2012 r. pod nieobecność strony, pomimo, iż postępowanie zostało umorzone z zasadą z art. 139 k.p.a. - skutkiem: dokonanie ustaleń faktycznych i prawnych z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym oraz ustalenie w zaskarżonej niniejszą skargą decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., iż powyższe rażące naruszenia prawa nie stanowią podstawy do nieważności zaskarżonej decyzji,

4/ wydanie decyzji niekorzystnej dla strony skarżącej w sprawie, w której uchylono decyzje organu I instancji i umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe, skutkiem czego było wszczęcie ponownie postępowania administracyjnego znak: [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie z naruszeniem zasady ne bis in idem, z podstawą faktyczną wyrażoną w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r.,

5/ wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, tj. uchylenie sprzeciwu organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z jednoczesnym uzasadnieniem, iż sprzeciw nadal obowiązuje w obrocie prawnym a działania strony skarżącej stanowią samowolę budowlaną,

6/ oceny prawnej, iż naruszenie zaskarżonych powyżej przepisów nie było rażąco sprzeczne z prawem, przez co Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz utrzymał ww. decyzję w mocy.

Następnie A. H. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., względnie o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanych w I instancji oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), które rządzi się własnymi prawami Istotą sprawy nie było dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a zbadanie, czy w analizowanej sytuacji zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa, określony w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do stanowiska GINB, iż nieprawidłowe uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kontrolowana przez GINB decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylała na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu i umarzała postępowanie organu I instancji w sprawie sprzeciwu. Wojewoda [...] uznał, iż sprawa sprzeciwu stała się bezprzedmiotowa ponieważ wnioskodawca A. H. mimo wniesionego skutecznie sprzeciwu wykonał zgłoszone prace.

Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na prawidłowość rozstrzygnięcia, uznał, iż bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji istotnie zachodziła, jednakże z innych przyczyn niż przyjął to Wojewoda [...]. Czy zatem zachodziła w sprawie oczywistość naruszenia prawa? Niewątpliwie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Czy to naruszenie miało jednakże wpływ na rozstrzygnięcie?

Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie sprzeciwu może zachodzić z różnych przyczyn. Jedną z tych przyczyn może być rozpoczęcie i wykonanie robót mimo zgłoszonego sprzeciwu. Bezprzedmiotowe staje się również postępowanie w sprawie sprzeciwu zgłoszonego przez organ po terminie. Taka sytuacja miał miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd podziela stanowisko GINB, iż w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2011 r. w sprawie sprzeciwu została doręczona inwestorowi po terminie. Oznacza to, iż inwestor miał prawo zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne, o ile mieściło się ono w katalogu przedsięwzięć budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze nieprawidłowe uzasadnienie kontrolowanej decyzji, wobec prawidłowego rozstrzygnięcia nie może być oceniane jako rażące naruszenie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k p a. Niewłaściwe uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego nie wywołuje skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa skoro w sprawie zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiły też pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogące stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. jest zgodne z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zostały naruszone art. 77 § 1 -4 i art. 80 K.p.a., cały bowiem materiał dowodowy sprawy został zebrany w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji w sprawie. Skarżący nie wskazuje przy tym na braki dowodowe, lecz zarzut ten wiąże z błędną oceną stanu faktycznego dokonaną przez organ. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art 139 K.p.a. Uznanie przez GINB, iż sprzeciw wobec zamiaru budowy wpłynął po terminie, a zatem nie wywołał skutków prawnych obiektywnie polepszył sytuację prawną skarżącego. Należy podzielić w tej mierze stanowisko GINB, iż wywody organu wojewódzkiego zawarte w uzasadnieniu decyzji i odnoszące się do możliwości wszczęcia postępowania przez nadzór budowlany nie mają znaczenia w sprawie sprzeciwu. Nadmienić należy ponadto, iż niezależnie od skuteczności wniesionego sprzeciwu, czy też jego braku, nadzór budowlany może prowadzić postępowanie w sprawie każdej budowy prowadzonej niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, niezgodnie ze zgłoszeniem lub z przekroczeniem granic zgłoszenia.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm).