Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1421/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 20 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska, p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), , Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi C.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. nr [...] (znak: [...]) z dnia [...]; 2. zasądza na rzecz C.Z. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi;


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C.Z. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...], Nr [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego, przewidzianej do realizacji w miejscowości W. przy gmina L., na działce nr 190/2, działając na podstawie art. 40 ust. l i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.) i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą Nr XX/155/93 z dn.22 czerwca 1993 roku przez Radę Gminy Lutomiersk (Dz. Urz. województwa sieradzkiego Nr 13, poz. 41), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy L., po rozpatrzeniu wniosku C.Z., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę domku letniskowego, przewidzianej do realizacji w miejscowości W., na działce nr 190/2, w gminie L., uznając, że jest to inwestycja niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.

Od decyzji powyższej w dniu 6 grudnia 2001 roku odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła C.Z. kwestionując dokonaną przez organ kwalifikację terenów planowanej inwestycji jako terenów leśnych podlegających pełnej ochronie i konserwacji. W uzasadnieniu wniesionego odwołania powołano się na fakt, że na przedmiotowej działce nigdy nie było lasu, zaś obecnie rosną na niej drzewa owocowe, a ponadto działki znajdujące się w sąsiedztwie mają inną kwalifikację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując powyższe odwołanie zważyło, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów pod określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy określić ma, zgodność bądź nie, planowanej inwestycji, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ podniósł, iż zgodnie z art. 40 ust. l przywołanej powyżej ustawy, w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przepis art.46 a ust. l pkt l cytowanej ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z jego ustaleniami.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie jednostki urbanistycznej, oznaczonej w planie symbolem RL. Oznacza to tereny leśne podlegające pełnej ochronie i konserwacji zgodnie z programem urządzeniowo – leśnym. W ocenie organu z części graficznej wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. wyraźnie wynika, że działka nr 190/2 położona jest na tych właśnie terenach.

Dalej organ odwoławczy konkludował, iż analiza części graficznej oraz zapisów planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż budowa domu letniskowego na działce nr 190/2 w miejscowości W. jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem RL.

Organ odwoławczy stwierdził, iż powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym plan zagospodarowania przestrzennego jest lokalnym prawem i jego ustalenia wiążą organy administracji wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli w zakresie ich zgodności zarówno z ustawami, jak i obowiązującym planem lokalnym (tak: wyrok z dnia 19 kwietnia 1984 roku w sprawie sygn. akt SA/Ka 124/84, opublikowany OSPiKA 1885/6, poz.122). Oznacza to, że w kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie leży ocena zasadności postanowień mających zastosowanie z punktu widzenia możliwości inwestycyjnych na danym obszarze.

Odnośnie zarzutów odwołującej się, dotyczących błędnej kwalifikacji przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego Kolegium podkreśliło, iż jeżeli dla danego terenu uchwalony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja bezwzględnie powinna zostać wydana na podstawie tego planu. Plan ten nie może być natomiast zmieniony przez żaden organ administracji. Zmiana przeznaczenia terenów planowanej inwestycji możliwa jest jedynie w drodze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Procedura zmiany planu wszczynana jest na wniosek i koszt wnioskującego o taką zmianę.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na fakt, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji domu letniskowego. Taka definicja funkcjonowała na gruncie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku Prawo lokalowe, gdzie art. 3 ust.4 stanowił, iż "domem letniskowym jest budynek położony na terenie wsi lub w rejonie przeznaczonym na cele rekreacyjne ludności, służący właścicielowi i jego bliskim do wypoczynku". Powyższa ustawa utraciła jednakże moc obowiązującą z dniem 12 listopada 1994 roku. Obecnie funkcjonuje jedynie pojęcie budynku mieszkalnego i takim należało się posłużyć w treści decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 17 września 2002 roku na powyższą decyzję C.Z. wniosła skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. W uzasadnieniu tejże skargi podniosła, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego, bowiem nie może pogodzić się z działaniami Urzędu Gminy L., która przy wyrażeniu zgody na podział działki nr 190, zakwalifikowanej w całości jako tereny leśne, w 1993 roku wydzieliła z kilkudziesięciu działek leśnych dwie rekreacyjne o nr 190/4 i 190/5, mimo iż były one położone w głębi lasu. Jednocześnie urząd ten nie uwzględnił wcześniejszych podań skarżącej z lat 1980 i 1983 i nie udzielił na te pisma jakiejkolwiek odpowiedzi.

Skarżąca podniosła, iż Gmina L. miała prawo z całej działki nr 190, o wielkości 5,64 ha wydzielić działkę rekreacyjną o powierzchni około 2000 metrów kwadratowych. Jednakże działka skarżącej o nr 190/2 nie została uwzględniona w takim podziale.

Ponadto skarżąca wskazuje, iż na wspomnianej działce nr 190/2 było siedlisko. Skarżąca mieszkała tam razem z rodzicami i rodzeństwem do końca lat 60. Do dnia dzisiejszego istnieje studnia z tamtego okresu. Na okoliczność istnienia siedliska na przedmiotowej działce skarżąca załączyła do skargi mapkę geodezyjną z 1982 roku, z zaznaczonym terenem, z naniesionymi zabudowaniami jej rodziców, które pokrywają się z obecną działką nr 190/2.

Skarżąca podkreśliła, iż jej starania o przekwalifikowanie działki nr 190/2 trwają tak długo z powodu braku odpowiedzi ze strony władz gminy. Ostatnie podanie w tej sprawie skarżąca złożyła w dniu 27 lipca 2001 roku, a odpowiedź (negatywną) otrzymała dopiero po 4 miesiącach. W takiej sytuacji postanowiła skorzystać z możliwości odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołanie złożyła 5 grudnia 2001 roku, zaś sprawa została przekazana przez Urząd Gminy L. do organu odwoławczego dopiero po 7 miesiącach i to w następstwie wielokrotnych interwencji w Urzędzie Gminy, który tłumaczył się "błędnym zakwalifikowaniem wniosku".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera obowiązująca w dacie wydawania decyzji przez organy administracji ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie przepisów szczególnych. Mając na uwadze, iż teren objęty planowaną realizacją inwestycji, w czasie wydawania kwestionowanych decyzji był objęty działaniem obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zasadnie organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu opierając się na postanowieniach owego miejscowego planu.

Przepisy omawianej ustawy nie dają organom administracji możliwości uznaniowego rozpoznawania spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania gdyż stanowią, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym)

Kwestią mającą fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie jest ocena zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do terenu planowanej inwestycji. Zanim jednak można takiej interpretacji dokonać konieczne jest ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Źródłem wiedzy w tym zakresie winien być wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do działki, na której skarżąca planuje inwestycję. Niestety zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w postaci wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala ocenić stanowiska organu zajętego w zaskarżonej decyzji. W szczególności w aktach sprawy brak jest wypisu z tegoż miejscowego planu, a załączony wyrys wraz z częścią opisową nie pozwalają w żaden sposób stwierdzić, iż przywołany przez organ zapis "tereny leśne podlegające pełnej ochronie i konserwacji zgodnie z programem urządzeniowo – leśnym" odnosi się właśnie do działki skarżącej. Brak jest na wyrysie wskazania, jakie tereny oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem RL, który zgodnie ze stanowiskiem organów obejmuje "tereny leśne podlegające pełnej ochronie i konserwacji zgodnie z programem urządzeniowo – leśnym" i który rozciąga się na działkę skarżącej.

Takiego stanu rzeczy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej i ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.). Opisane powyżej wadliwości prowadzonego przez organy postępowania stanowią naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją owej wadliwości jest uchylenie zaskarżanej decyzji.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.)

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.