Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 783/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: § 8 ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 2, § 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 2a, art. 8 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wniosku, jaki wpłynął do Starostwa Powiatowego w Kielcach w dniu 2 kwietnia 2019 r., A. i B. C. domagali się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku letniskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce o nr ew. 180/1 położonej w obrębie geodezyjnym Kuby Młyny, gmina [...]. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania pismo złożyła D. E. informując, że inwestorzy nie porozumieli się z nią w sprawie korzystania w zakresie przejazdu i przechodu z jej działki o nr ewid. 187/32.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i B. C. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku letniskowego wraz z budową instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i elektrycznej wraz zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. W uzasadnieniu wskazano, że budynek letniskowy objęty wnioskiem inwestorów uzyskał pozwolenie na użytkowanie w oparciu o załączoną do projektu decyzję z dnia 23 lutego 1982 r. wydaną przez Urząd Gminy w [...]. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany był zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami, w oparciu o które uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Projektowane zamierzenie budowlane obejmowało jedynie przebudowę i nadbudowę tego budynku, bez ingerencji w dotychczasowy układ komunikacyjny uregulowany prawnie w okresie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku – który zapewnia dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej działki o nr ewid. 180/1 poprzez działkę o nr ewid. 187/32 oraz działki o nr ewid. 123/2 i 124/1.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. E..

Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] wezwał A. i B. C. do wyjaśnienia treści projektu budowlanego w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez działkę nr 187/32 zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania oraz do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością (tj.: służebność gruntowa, służebność drogi koniecznej), z którego wynika prawo do przechodu i przejazdu przez ww. działkę o nr 187/32.

A. i B. C. złożyli w dniu 11 września 2019 r. pisemne wyjaśnienia informując, że od początku lat 80-tych ub. wieku droga oznaczona w planie jako 3KDW jest we władaniu gminy, która ponosi nakłady na jej utrzymanie. Inwestorzy zwrócili uwagę na to, że w treści księgi wieczystej według stanu z dnia 18 lipca 2019 r. nie jest ujawniona działka nr 187/32. Do pisma dołączono:

zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r.,

zaświadczenie z Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...]z dnia 6 sierpnia 2018 r.,

decyzję nr 18/82 z dnia 23 lutego 1982 r.,

zagospodarowanie terenu działki nr 180/1.

W odpowiedzi na wezwanie organu Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował, że działka nr 187/32 nie stanowi własności Miasta i Gminy [...], a Gmina nie jest też użytkownikiem wieczystym i zarządcą tej nieruchomości, przedmiotowa działka stanowi własność osoby prywatnej.

Pismem z dnia 13 września 2019 r. Wojewoda [...] wezwał C.D. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że posiada przymiot strony, tzn. że jest właścicielem, użytkownikiem nieczystym lub zarządcą nieruchomości działki nr 187/32.

W odpowiedzi D. E. oświadczyła, że jest właścicielką działki numer 187/32 bezpośrednio sąsiadującej z działką numer 180/1 i aktualnie dokumentem, który potwierdza powyższe, jest wypis z rejestru gruntów, a nieruchomość tą nabyła w spadku po zmarłym mężu.

Decyzją z dnia 22 października 2019 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję z dnia 12 czerwca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano w szczególności na konieczność wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi publicznej dla działki nr ew. 180/1, wynikającej z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r. Starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia – do dnia 26 lutego 2020 r. – szeregu braków, w tym przedłożenia dokumentu potwierdzającego fakt posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (tj.: służebność gruntowa, służebność drogi koniecznej itp.), z której wynika prawo do przechodu i przejazdu przez działkę o nr ew. 187/32 w ramach dostępu do drogi publicznej (wymaganego przez § 14 ust. 1 rozporządzenia).

W wyznaczonym terminie A. i B. C. przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowanego wraz z załącznikami oświadczając, że posiadają dostęp do drogi publicznej przez drogę leśną, na dzierżawę której Urząd Miasta i Gminy [...] zawarł z Lasami Państwowym Nadleśnictwo [...]umowę dzierżawy nr ZS-2126-267/2014 i poprzez ul. [...] oznaczoną jako działka nr 187/32, która (według inwestorów) na mocy decyzji z dnia 23 maja 1984 r. i projektu zagospodarowania działek rekreacyjnych z dnia 1 maja 1984r. została przejęta przez UMiG [...].

W piśmie z dnia 4 lutego 2020 r. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego przekazał obszerne wyjaśnienia dotyczące treści księgi wieczystej w odniesieniu do nieruchomości o nr ew. 187/32, z których wynika, że działka ta stanowi własność D. E..

W dniu 26 lutego 2020 r. inwestorzy przedłożyli pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 20 lutego 2020 r. informujące, że ich propozycja przejęcia przez Miasto i Gminę [...] działki 187/32 w miejscowości [...]zostanie przedstawiona na posiedzeniu Komisji Konsultacyjnej działającej przy Radzie Miejskiej w [...].

Mając na uwadze powyższe wymienioną na wstępie decyzją z dnia 17 marca 2020 r. Starosta Powiatowy odmówił A. i B. C. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku letniskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji stwierdził bowiem, że inwestorzy nie wywiązali się w całości z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r. i nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego fakt, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością, z której wynika prawo do przechodu i przejazdu przez działkę o nr ew. 187/32 (stanowiącą wyłączną własność D. E.) w ramach dostępu do drogi publicznej, wymaganego przez § 14 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewoda [...], utrzymując w mocy ww. decyzję Starosty na skutek rozpatrzenia odwołania A. i B. C., podzielił w całości stanowisko organu I instancji i odwołał się do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej jako u.P.b., art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej u.d.p. Podniósł, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wskazał dalej, że z dokumentacji projektowej wynika, iż działka nr 180/1 posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę na dz. nr 187/32 oraz drogę leśną położoną na działkach ewidencyjnych nr 123/2 i 124/1. Pismo Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. wyjaśnia, że działka nr 180/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do gruntu dzierżawionego pod drogę przez Gminę [...] od Lasów Państwowych i Nadleśnictwa, w związku z czym ww. droga leśna nie zapewnia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla działki nr 180/1. Ponadto na podstawie przedstawionych przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego wyjaśnień dotyczących treści księgi wieczystej w odniesieniu do nieruchomości o nr ew. 187/32 wynika, że w dniu 3 stycznia 2020 r. Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych sprostował oznaczenia działu I tej księgi wieczystej i przywrócił w niej działkę o nr 187/32, która stanowi własność D. E.. Działka 187/32 nie stanowi w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi wewnętrznej. W rezultacie działka 180/1 nie posiada dostępu do drogi publicznej w żaden z wymienionych w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sposobów.

Reasumując organ stwierdził, że projekt budowlany nie spełnia wymogów § 14 pkt 1 rozporządzenia, a Starosta słusznie nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia braków projektu budowlanego, w szczególności potwierdzenia posiadania prawa dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr 187/32, prawidłowo wywiązując się z obowiązku nałożonego przepisem art. 35 ust. 3 u.P.b. Wobec braku przedłożenia stosownego dokumentu w tym zakresie prawidłowo wydano zakwestionowaną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego B. C. podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 7, 77, 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności na:

- pominięciu istotnego faktu, że działka nr 187/32 figuruje zarówno w ewidencji gruntów jak i w księdze wieczystej jako droga,

- pominięciu okoliczności, że działka nr 187/32 od 1984 r. stanowi jedyną drogę dla przeszło 30 właścicieli posesji zlokalizowanych w pobliżu posesji skarżących,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego - art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że działka należąca do skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej;

2. art. 15 K.p.a., polegające na braku merytorycznego rozpoznania zażalenia przez organ II instancji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący podnieśli, że działka o nr 187/32 została wydzielona pod drogę wewnętrzną już w 1984 r. zgodnie z operatem technicznym zalegającym w Starostwie Powiatowym. Wydzielenie to odbyło się za pełną aprobatą D. E., która w latach 80-tych XX wieku sprzedała nie tylko działkę nr 180/1 poprzednikom prawnym obecnych inwestorów, ale szereg innych nieruchomości, ustanawiając działkę 187/32 jako drogę dojazdową do nich. Aktualnie w sposób nieskrępowany z drogi tej korzystają nie tylko inwestorzy, ale nieograniczona liczba właścicieli sąsiednich posesji, dla których ta droga (wewnętrzna) stanowi jedyne połączenie z drogą gminną, tj. ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodał, że określenie działki nr 187/32 symbolem "dr" w ewidencji gruntów, jak i księdze wieczystej nie przesądza w żaden sposób o konieczności uznania jej za drogę publiczną. Oznaczenie działki symbolem "dr" jest sposobem oznaczania w ewidencji również dróg wewnętrznych, stanowiących własność prywatną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy powodem odmowy był brak prawidłowego dostępu działki przeznaczonej pod inwestycję do drogi publicznej.

Art. 35 u.P.b. określa granice działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zgodnie z przyjętą konstrukcją organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerencji w merytoryczną część projektu, a jedynie sprawdza jego prawidłowość pod względem zgodności z przepisami prawa, i to w zakresie ściśle przez ustawę określonym. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 u.P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W świetle przepisów art. 34 ust. 3 pkt 1 u.P.b. i § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia będący elementem projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu w swojej części opisowej i rysunkowej winien zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego, w tym dojazdów (część rysunkowa, sporządzona na mapie, powinna określać układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający m.in. układ dróg wewnętrznych i dojazdów). Obowiązkiem inwestora jest wykazanie w złożonym projekcie budowlanym, że planowana inwestycja w razie udzielenia pozwolenia na budowę będzie miała zapewniony dojazd do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Projekt budowlany ma zatem przewidywać rozwiązania komunikacyjne świadczące o zapewnieniu realnej a nie orientacyjnej możliwości dojazdu/dojścia do inwestycji, zgodnej z przepisami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2018 r., sygn. II SA/Wr 625/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. IV SA/Po 658/18).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia w terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Stanowi o tym powoływany przez organ art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2212/17).

W niniejszym przypadku, co bezsporne, projekt budowlany złożony przez skarżących przewiduje pośredni dostęp do drogi publicznej – za pośrednictwem m.in. działki o nr 187/32, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XLV/425/14 Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część I – Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. 3189) jako 3KDW, tj. jako droga wewnętrzna, a w ewidencji gruntów i księdze wieczystej (o nr KI1L/00010475/0) oznaczonej symbolem "dr". Jak ustaliły organy (na podstawie m.in. aktualnej treści ww. księgi wieczystej) i czego również skarżący ostatecznie nie kwestionowali, działka o numerze 187/32 (na datę wydania zaskarżonej decyzji) stanowi własność D. E., która nie wyraziła zgody na korzystanie z tej działki przez skarżących jako drogi dojazdowej. Nie została także ustanowiona odpowiednia służebność drogowa w tym zakresie. Jak wynika z pisma podpisanego przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2018 r., działka inwestorów o nr 180/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do gruntu dzierżawionego pod drogę leśną gruntową (obejmującego działki o nr 123/2 i 124/1), w związku z czym ta droga leśna nie zapewnia jej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 756/17). Podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących własności podmiotu publicznoprawnego (np. gminy), lecz innych osób korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną obejmującą taką zgodę w sposób wyraźny. Inwestor musi zatem legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Inwestor musi wykazać, że komunikacja może odbywać się istniejącą drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i musi być to możliwość prawnie i faktycznie zagwarantowana. Zatem uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się (jak w niniejszym przypadku) przez drogę wewnętrzną, wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą) drogi wewnętrznej. Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Innymi słowy, taki warunek z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. spełnia niewątpliwie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, które to rozwiązanie gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściciela nieruchomości utracony, jako że będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 882/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. II SA/Gd 324/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. VII SA/Wa 723/19).

W świetle powyższego w ocenie Sądu stanowisko organów w niniejszym przypadku jest prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (na podstawie art. 35 ust. 3 u.P.b.) z uwagi na brak dostępu nieruchomości inwestorów do drogi publicznej w powyższym rozumieniu.

Oceny tej nie mogą zmienić zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim, jak zauważył organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika z treści rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393; zał. Nr 6, poz. 18) oznaczenie działki symbolem "dr" jest sposobem oznaczania w ewidencji również dróg wewnętrznych, stanowiących własność prywatną. Określenie zatem działki nr 187/32 symbolem "dr" w ewidencji gruntów, jak i księdze wieczystej, nie wyklucza przyjęcia, że jest to droga wewnętrzna stanowiąca działkę należącą do osoby fizycznej. Poza tym w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wytyczono drogi publicznej, co zresztą wywołałoby dalszy skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, korzystanie z cudzej nieruchomości drogowej bez zgody jej właściciela, bądź bez ustanowienia właściwej służebności, nie jest dopuszczalne. Treść planu jako przepisu miejscowego nie wywołuje skutku "domniemanej zgody właścicieli na korzystanie z drogi" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 231/12).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.