Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 582/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 82
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 90 ust. 3, 3c, 3d, 3f, 4
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk- Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku sprawy ze skargi Centrum A. Spółka z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 4 i § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Powiatu O. na rzecz Centrum A. Spółka z o.o. w Ł. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – na podstawie art. 4 ust 1 pkt 1, art. 12 pkt 1 i 11, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W § 1 powołanej uchwały wskazano, że "ustala się tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, o których mowa w art. 82 ust.1 ustawy, a także tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zwany dalej "regulaminem" w brzmieniu załącznika do uchwały". Zgodnie z § 2 tego regulaminu:

- podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady Powiatu O. oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu O., otrzymana przez Powiat O. od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (ust. 1),

- niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionym w ust. 2, przysługuje dotacja na każdego ucznia w wysokości równej 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Powiat O. w przeliczeniu na jednego ucznia (ust. 3),

- jeżeli na terenie Powiatu O. nie jest prowadzona szkoła danego typu , to należy przyjąć do wyliczenia wysokości dotacji wysokość wydatków bieżących ponoszonych przez inne jednostki samorządu terytorialnego na utrzymanie szkół tego samego typu (ust. 4),

- niepublicznym placówkom oświatowym, placówkom oświatowym specjalnym przysługuje dotacja w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia, odpowiednio w publicznych placówkach oświatowych i publicznych placówkach oświatowych specjalnych tego samego rodzaju prowadzonych przez Powiat O., jednak nie niższej od kwoty przewidzianej na jednego ucznia tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat O. (ust. 5),

- Powiat O. informuje organy prowadzące szkoły, placówki oświatowe , placówki oświatowe specjalne, o wysokości miesięcznej stawki dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia (ust. 6).

Z kolei stosownie do § 3 regulaminu:

- do 5 dnia każdego miesiąca organ prowadzący szkołę, placówkę oświatową, placówkę oświatową specjalną składa w Wydziale Edukacji, informację o faktycznej liczbie uczniów sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły i placówki oświatowej, według stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do regulaminu (ust. 2),

- dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji, gdy stracił aktualność wpis do ewidencji prowadzonej przez Powiat O. na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy lub wpis do rejestru wydanych zezwoleń na założenie szkoły publicznej prowadzonego przez Powiat O. na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438), do dnia aktualizacji tego wpisu (ust. 7).

Zgodnie z § 4 w/w załącznika:

- organ prowadzący, szkołę, placówkę oświatową, placówkę oświatową specjalną, sporządza miesięczne, półroczne, roczne rozliczenie przekazanej dotacji według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 i 4 do regulaminu , w terminach: miesięczne -do 20 dnia każdego miesiąca, półroczne - do 20 lipca, roczne - do 20 stycznia następnego roku (ust. 1),

- sporządzone rozliczenie dotacji, o którym mowa w ust. 1 podlega przekazaniu do Wydziału Edukacji (ust. 2),

- dokumenty, o których mowa w ust. 4 winny posiadać klauzulę o treści: "Wydatek w kwocie ...... zł ( słownie: ....... ) sfinansowany ze środków dotacji podmiotowej otrzymanej z budżetu Powiatu O." (ust. 5).

Stosownie do § 5 regulaminu dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, liczonymi jak od zaległości podatkowych. Odsetki nalicza się od dnia przekazania z budżetu Powiatu O. dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (pkt 2).

Jak wynika z § 6 ust. 1 załącznika upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w O. , zwani dalej "kontrolującymi", mogą dokonywać kontroli w szkołach, placówkach oświatowych, placówkach oświatowych specjalnych, zwanych dalej "kontrolowanymi", obejmującej sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w § 3 ust. 2 (pkt 1), sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy (pkt 2).

Pismem z dnia [...] Centrum "A." sp. z o.o. z siedzibą w L. wezwała Radę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w postanowieniach regulaminu, będącego załącznikiem do w/w uchwały – to jest w § 2 ust. 1, 3, 4, 5, 6 § 3 ust. 2, 7, § 4 ust. 1, 2, 5, § 5 oraz § 6 ust. 1.

Pismem z dnia 26 lipca 2011r. poinformowano skarżącą, iż wskazana uchwała została uchylona i zastąpiona uchwałą Rady Powiatu w O. z dnia [...] nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] zawierającą zmiany do tej uchwały, które to zmiany częściowo uwzględniają wezwanie skarżącej. Wskazano również, iż w pozostałym zakresie, sprawa zostanie rozpatrzona w terminie późniejszym.

W dniu [...] Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia w/w wezwania stwierdzając, że odmawia się jego uwzględnienia. W uzasadnieniu wskazano, że zakwestionowana uchwała nie istnieje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona uchwałą Rady Powiatu w O. z dnia [...] nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Tym samym niemożliwe jest usunięcie wskazywanych w wezwaniu naruszeń prawa. Ponadto, Rada Powiatu, podejmując zakwestionowaną uchwałę, nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia Centrum "A." sp. z o.o. Jak wynika bowiem z art. 90 ust. 4 ustawy do kompetencji Rady Powiatu należało ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania – co zostało prawidłowo dokonane zakwestionowaną uchwałą.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę z dnia [...] – na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – Centrum "A." sp. z o.o. zarzuciło temu aktowi naruszenie:

1. art. 90 ust. 3 ustawy poprzez ustalenie w uchwale innej wysokości dotacji oraz innych kryteriów ustalenia ich wysokości,

2. art. 90 ustawy poprzez wprowadzenie wymogu podania informacji o faktycznej liczbie uczniów, które to pojęcie nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym,

3. art. 90 ust. 3c ustawy poprzez nałożenie na uprawnionego do dotacji obowiązku rozliczenia dotacji w stosunku miesięcznym, półrocznym i rocznym w sytuacji, gdy dotacja przekazywana jest rocznie i winna być rozliczana rocznie,

4. art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez wskazanie nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi,

5. art. 90 ust. 3f ustawy poprzez pozbawienie kontrolujących możliwości wstępu do miejsc, w których przechowywana jest dokumentacja finansowa szkoły,

6. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak wskazania daty powiadomienia jednostki o wysokości miesięcznej stawki dotacji oraz zmianie kwoty dotacji w trakcie roku budżetowego, jak również możliwość obniżenia kwot dotacji już wypłaconych,

7. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności:

1. § 2 ust. 1, 3, 4, 5, 6 załącznika do zakwestionowanej uchwały,

2. § 3 ust. 2, 7 w/w załącznika,

3. § 4 ust. 1, 2, 5 w/w załącznika,

4. § 5 w/w załącznika,

5. § 6 ust. 1 w/w załącznika

oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uchwale będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że:

1. § 2 ust. 1 załącznika nie narusza żadnych przepisów prawa, określa jedynie to, co stanowi podstawę do obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia,

2. § 2 ust. 3 załącznika, określając wysokość dotacji na każdego ucznia jako równą 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Powiat O. w przeliczeniu na jednego ucznia, nie narusza art. 90 ust. 4 i art. 90 ust. 3 ustawy, wskazujących minimalną wysokość dotacji na każdego ucznia przysługującą szkołom niepublicznym,

3. § 2 ust. 4 załącznika nie narusza art. 90 ust. 3 i 4 ustawy; w art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy zapisano bowiem, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju; ustawodawca nie określił bliżej co oznacza "najbliższa gmina lub powiat" i nie wskazał co należy brać pod uwagę przy wyborze najbliższej jednostki samorządu terytorialnego w zaistniałej sytuacji; z tego też względu wybór takiej jednostki zawsze będzie należał do organu wykonawczego powiatu,

4. jeżeli chodzi o § 2 ust. 5 załącznika to skarżąca nie prowadzi na terenie Powiatu O. niepublicznych placówek oświatowych bądź placówek oświatowych specjalnych więc przepis ten nie narusza interesu prawnego skarżącej, która nie ma też legitymacji do zaskarżania tego zapisu,

5. jeżeli chodzi o § 2 ust. 6 załącznika, to żaden przepis prawa nie nakłada na Powiat obowiązku informowania skarżącego o wysokości miesięcznej stawki dotacji i nie wskazuje terminu w jakim miało by to być dokonane; wywodzenie przez skarżącą tego obowiązku z przepisów Konstytucji jest niezasadne gdyż naruszenie interesu prawnego winno mieć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego,

6. § 3 ust. 2 załącznika nie narusza prawa gdyż zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy dotacja udzielona jest na każdego ucznia, który faktycznie uczęszcza do szkoły i wpisany jest do księgi uczniów – a nie na planowaną liczbę uczniów,

7. § 3 ust. 7 załącznika również nie narusza prawa, gdyż oczywistym jest, że szkoły mogą być prowadzone tylko przez osoby, które uzyskały wpis do właściwej ewidencji; uzyskanie takiego wpisu i jego aktualne utrzymanie jest więc warunkiem koniecznym do uzyskania dotacji,

8. § 4 ust. 1, 2 i 5 załącznika nie naruszają prawa i nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy,

9. § 5 załącznika nie narusza prawa, gdyż w momencie uchwalania zaskarżonej uchwały był zgodny z przepisami ustawy o finansach publicznych,

10. § 6 ust. 1 załącznika jest zgodny z art. 90 ust. 3f ustawy; zgodnie z tym przepisem kontrola przeprowadzana ma być w szkole, a osoby kontrolujące mają prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania prowadzonej przez szkoły.

W dniu 21 października 2011r. pełnomocnik organu przedłożył Sądowi odpis z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych w Powiecie O. oraz komplet zaświadczeń o wpisaniu do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych w Powiecie O. jednostek prowadzonych przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie częściowo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.

Jakkolwiek w podstawie prawnej złożonej w niniejszej sprawie skargi Centrum "A." sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwane dalej Centrum) błędnie powołało art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), to wobec wskazania, że przedmiotowa skarga dotyczy uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...] – uznać trzeba, iż przedmiotowa skarga została wniesiona w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.p. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając wymogi formalne tej skargi Sąd stwierdził, ze z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że Centrum spełniło wszystkie opisane w art. 87 ust. 1 u.s.p. wymogi formalne – w tym wezwało Radę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] (k. 1), a następnie wniosło skargę w terminie przewidzianym w obowiązujących przepisach (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt: II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Mając na uwadze regulację powołanego art. 87 ust. 1 u.s.p. podkreślić także trzeba, że skarżący musi wskazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać naruszenie interesu prawnego przez podjętą uchwałę. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 87 ust. 1 u.s.g. w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że Centrum posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] – w zakresie dotyczącym zakwestionowanych w skardze § 2 ust. 1, 3, 4, 6, § 3 ust. 2, 7, § 4 ust. 1, 2, 5, § 5 oraz § 6 ust. 1 regulaminu, będącego załącznikiem do tego aktu. Nie jest kwestionowane przez organ, iż Skarżąca spółka jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie powiatu i korzystającym z dotacji oświatowych – który ze względu na opisany status posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarżąca Spółka nie posiada natomiast legitymacji prawnej do zaskarżenia § 2 ust. 5 regulaminu, który dotyczy niepublicznych placówek oświatowych i placówek oświatowych specjalnych. Ze złożonego przez pełnomocnika organu odpisu z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych w Powiecie O. oraz kompletu zaświadczeń o wpisaniu do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych w Powiecie O. jednostek prowadzonych przez skarżącą (k. 42 – 56 akt sądowych), wynika bowiem, że Centrum nie prowadzi na terenie powiatu O. placówek o jakich mowa w § 2 ust. 5 regulaminu. Na powyższe organ wskazywał w treści odpowiedzi na skargę, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała tej okoliczności.

Jak już podniesiono na wstępie, zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i zaliczana jest do aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art.87 ust.2 konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego – art. 40 u.s.p.

Ze względu na powyższe, za niezasadne należy uznać stanowisko organu o konieczności odrzucenia skargi z uwagi na wniesienie jej na akt, który został uchylony uchwałą Rady Powiatu w O. z dnia [...] nr [...]. Z treści art. 82 u.s.p. wynika bowiem dopuszczalność stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia – w przypadku, gdy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazać przy tym trzeba, że stwierdzenie nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc natomiast uchylenie przez radę powiatu uchwały powoduje jedynie skutek ex nunc. Tym samym ocena legalności uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzi do odmiennych skutków niż wywołanych uchyleniem takiej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt: II OSK 1776/06, LEX nr 327767).

Niniejsza sprawa dotyczy uregulowania zawartego w art. 90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały ([...]), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (ust. 4).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić co następuje:

- odnośnie § 2 ust. 4 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały –

art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy jednoznacznie stanowi, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3). Gramatyczna wykładnia cyt. przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "przez najbliższą gminę lub powiat", użyte w liczbie pojedynczej daje podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca nie miał na myśli dowolnie położonej na terytorium Polski gminy bądź powiatu, lecz najbliższą jednostkę samorządu terytorialnego tego szczebla. Wbrew dyspozycji powołanej regulacji ustawowej, § 2 ust. 4 regulaminu, określając sposób wyliczenia stawki dotacji na jednego ucznia dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w § 2 ust. 2 – w sytuacji, gdy na terenie Powiatu O. nie jest prowadzona szkoła danego typu – odwołuje się do wysokości wydatków bieżących ponoszonych przez inne jednostki samorządu terytorialnego na utrzymanie szkół tego samego typu (ust. 4) – bez określenia, że ma to być najbliższa gmina, bądź powiat. Tym samym powołany zapis regulaminu nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, a także pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczona w art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy;

- zakwestionowany przez stronę skarżącą § 3 ust. 7 regulaminu stanowi, iż dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji, gdy stracił aktualność wpis do ewidencji prowadzonej przez Powiat O. na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy lub wpis do rejestru wydanych zezwoleń na założenie szkoły publicznej prowadzonego przez Powiat O. na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438), do dnia aktualizacji tego wpisu. Zdaniem Sądu, takie brzmienie tego zapisu wskazuje, iż organ stanowiący powiatu de facto postanowił o wstrzymaniu dotacji "(...)do dnia aktualizacji tego wpisu". W ocenie Sądu powyższe postanowienie regulaminu w istotny sposób narusza art. 90 ust.4 ustawy, wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich. Komentarz do art.90 ustawy o systemie oświaty, Dom Wydawniczy ABC, 2008,wyd.II). Pod tym pojęciem rozumie się m. in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację. Pojęcie to nie może zatem obejmować ograniczania prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych. Podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Podobnie, jeśli chodzi o sformułowanie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", to może się ono odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Innymi słowy, ciężar tego zagadnienia położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielania dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki – nie zaś na wstrzymanie dotacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2009r. sygn. akt I SA/Kr 1354/08, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14.12.2009r., sygn. akt: II SA/Ke 665/09, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

Podkreślić także trzeba, iż instytucji wstrzymania dotacji nie przewiduje ani cyt. ustawa ani obowiązująca w dacie podejmowania uchwały ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że postanowienia § 3 ust. 7 regulaminu stanowią wyjście poza granice upoważnienia ustawowego. Brak jest bowiem przepisu prawa dopuszczającego możliwość wstrzymania dotacji.

Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 4 i § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały – na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, jako że nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty co do następujących postanowień regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały:

- § 2 ust. 1, wskazującego, że podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady Powiatu O. oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu O., otrzymana przez Powiat O. od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Zdaniem Sądu, regulacja ta nie narusza prawa w zakresie w jakim określa podstawę do obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia. Taka treść kwestionowanego postanowienia nie wykracza poza granice delegacji z art. 90 ust. 4 ustawy;

- § 2 ust. 3, określającego wysokość dotacji na każdego ucznia w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych jako równą 50 % wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Powiat O. w przeliczeniu na jednego ucznia. Wbrew zarzutom skargi zapis powyższy nie narusza art.90 ust.4 i art.90 ust.3 ustawy, wskazujących minimalną wysokość dotacji na ucznia w takich placówkach;

- § 2 ust. 6, nakładającego na Powiat O. obowiązek informowania organów prowadzących szkoły, placówki oświatowe oraz placówki oświatowe specjalne o wysokości miesięcznej stawki dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia – bez wskazania terminu takiego powiadomienia. Należy zgodzić się z organem, iż brak jest przepisu prawa, który precyzowałby termin informowania o wysokości miesięcznej stawki dotacji, jej zmianie oraz możliwości obniżenia kwot już wypłaconych. Zatem w tym zakresie postanowienia regulaminu nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. Za niewystarczające w tym względzie należy ocenić odwoływanie się przez skarżącą do art. 2 i 7 Konstytucji RP bez rozwinięcia tych zarzutów;

- § 3 ust. 2, nakładającego na organ prowadzący szkołę, placówkę oświatową, placówkę oświatową specjalną – w terminie do 5 dnia każdego miesiąca – obowiązek złożenia w Wydziale Edukacji informacji o faktycznej liczbie uczniów, według stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. Wbrew zarzutom skargi dotacja udzielana jest na każdego ucznia (art. 90 ust. 3 ustawy), który faktycznie uczęszcza do szkoły. Jak stwierdził NSA w wyroku z 26 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 97/06 ( LEX nr 265689) " z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty wynika, iż dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej".

- § 4, zgodnie z którym organ prowadzący, szkołę, placówkę oświatową , placówkę oświatową specjalną, sporządza miesięczne, półroczne, roczne rozliczenie przekazanej dotacji (ust. 1), podlegające przekazaniu do Wydziału Edukacji (ust. 2), które to rozliczenie sporządzane jest w oparciu o posiadane dokumenty księgowe zaopatrzone w klauzulę o treści: "Wydatek w kwocie ...... zł (słownie: ......) sfinansowany ze środków dotacji podmiotowej otrzymanej z budżetu Powiatu O. (ust. 5).

Zdaniem Sądu, cytowane zapisy regulaminu nie naruszają prawa i nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy, upoważniającą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu rozliczania udzielonych dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W tym miejscu należy wskazać, że z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do uchwalania przepisów określających zasady kontroli. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez określone w art. 90 ust. 3f ustawy prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Z tego też względu powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Tym niemniej jednak w ramach przyznanego prawa – zgodnie z delegacją określoną w art. 90 ust. 4 ustawy – dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego, półrocznego i rocznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych oraz obowiązku odpowiedniego opisywania faktur. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt: I SA/Gd 1269/10). Nie budzi wątpliwości Sądu, że takie zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy oraz – wbrew zarzutom skargi – nie naruszają art. 90 ust. 3 c ustawy, statuującego obowiązek przekazywania dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Przepis art. 90 ust. 3 c ustawy wskazuje bowiem jedynie na to, z jaką częstotliwością i w jakim terminie dotacje są przekazywane na rachunek beneficjenta. Określa zatem sposób postępowania organu samorządu terytorialnego przy wypłacaniu dotacji, nie ustanawia natomiast zasad i terminu, zgodnie z którym ma ona być rozliczana. Skoro ustawodawca wprost w art. 90 ust. 4 ustawy upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia terminu rozliczenia dotacji, to akt prawa miejscowego ma decydujące znaczenie dla określenia terminu, w jakim następuje rozliczenie ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt: I SA/Gd 1269/10);

- § 5 regulaminu stanowiącego, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, liczonymi jak od zaległości podatkowych, a odsetki nalicza się od dnia przekazania z budżetu Powiatu O. dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (pkt 2). Cytowana regulacja jest zgodna z ustawą z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), która obowiązywała w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Natomiast ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240) – na której przepisy powołuje się strona skarżąca – weszła w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2010r. Powyższe wynika z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241), do której to regulacji odsyła art. 297 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. W tym miejscu przytoczyć należy art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2)pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Z kolei zgodnie z art. 145 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

W świetle cytowanych przepisów zarzut skargi w tym zakresie jest bezzasadny;

- zgodnie z § 6 ust. 1 załącznika do uchwały, upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w O. mogą dokonywać kontroli w szkołach, placówkach oświatowych, placówkach oświatowych specjalnych, obejmującej sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w § 3 ust. 2 (pkt 1) oraz sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy (pkt 2).

Wbrew zarzutom skargi powołana regulacja nie narusza art. 90 ust. 3f ustawy, który stanowi, że organy przeprowadzające kontrolę mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż z woli ustawodawcy organy przeprowadzające kontrolę mają prawo wstępu do szkół oraz prawo przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym towarzyszy obowiązek udostępnienia przez szkołę dokumentacji szkolnej.

Końcowo, w podsumowaniu powyższych rozważań, należy podkreślić, iż prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji wiąże się ściśle z zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi wyrażoną w ustawie o finansach publicznych. W odniesieniu do dotacji oświatowych, zasady weryfikacji wydatkowania tych środków przez podmioty, które nie wchodzą w skład sektora finansów publicznych są najpełniej realizowane właśnie poprzez stanowienie przez jednostki samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność § 2 ust. 4 i § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. (pkt I wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt II wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt IV wyroku znajduje oparcie w art. 200 i 205 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.)