Postanowienie NSA, sygn. akt II OPS 3/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego
Zawieszono postępowanie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (sprawozdawca) Grzegorz Borkowski Roman Hauser (autor uzasadnienia) Edward Kierejczyk Zbigniew Kmieciak (współsprawozdawca) Włodzimierz Ryms Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 718/04 w sprawie ze skargi A.C., S.C. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej doprowadzenia budynku do stanu używalności po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2007 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 886/06, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu? postanawia: 1. na podstawie art. 187 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przejąć sprawę do rozpoznania, 2. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? 3. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesić postępowanie w sprawie.


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 886/06, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości:

"czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu".

Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 718/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C., S. C. i E. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...], którą to decyzją Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku A. i S. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. orzekało jak organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Zarząd Miejski w G. Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydało po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającego wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowała się J. W., która była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego sprawę po raz pierwszy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w pierwszej instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie z kolei stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w kolejnej fazie postępowania. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko. Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. ponownie rozpoznającym sprawę brała udział osoba, która wydała w tej sprawie pierwszą decyzję, to w ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. stanowiące podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając go w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.,

2) naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z tych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Kolegium Sąd błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja Kolegium dotknięta jest wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, poprzez zastosowanie przepisu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), który w sprawie nie powinien zostać zastosowany, doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku instancji administracyjnych, rozumianego jako przejęcie kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z jednej do drugiej (J. Młyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/06, "Glosa" 1999, nr 9, s. 21). W skardze kasacyjnej wywodzono, że kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzona zostaje ponownie temu samemu organowi, a wymóg odpowiedniego stosowania przepisów z zakresu postępowania odwoławczego oznacza, że przepisy te należy stosować z uwzględnieniem różnic między trybem odwołania, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu "wyższej" i "niższej" instancji (instancja jest bowiem ta sama) wykluczyć należy możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku rozpatrywania wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. osoba wydająca decyzję (pracownik organu, członek organu kolegialnego) z istoty rzeczy nie może brać udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak zatem było podstaw do zastosowania w sprawie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiając to zagadnienie prawne skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonym wyroku jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 2/06), iż "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu". Skład rozpoznający sprawę nie podzielił jednak stanowiska zajętego w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., co spowodowało przedstawienie ponownie do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego będącego przedmiotem tejże uchwały. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego swoje stanowisko oparł na następujących argumentach.

Po pierwsze, na odmienną od odwołania formę realizacji przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prawa strony do wnoszenia środków zaskarżenia (art. 78 Konstytucji RP). Wniosek o ponowne rozpatrzenie nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku instancji, rozumianego jako przejęcie kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z jednej do drugiej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – w odróżnieniu od względnie dewolutywnego odwołania – jest środkiem o charakterze niedewolutywnym. Konstrukcja normatywna tej instytucji odpowiada instytucji remonstracji, polegającej na zwróceniu się strony postępowania do organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, z żądaniem jego uchylenia lub zmiany. Zawarta w art. 127 § 3 k.p.a. kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzona została ponownie temu samemu organowi, bowiem przepis wprost określa, że strona "może zwrócić się do tego organu", a więc organu, który wydał decyzję po raz pierwszy.

Po drugie, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów, dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego). Odpowiednie stosowanie przepisów nie zawsze jest tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem. Odpowiedniość oznacza konieczność dokonania modyfikacji przepisów, które stosować mamy odpowiednio do hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. regulacja dotyczy wyraźnie organu "niższej instancji", a więc takiego, który w instancji, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie występuje. Wystąpienie bowiem przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego rozpatrzenia sprawy i to w ramach samokontroli. W odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu "wyższej" i "niższej" instancji (instancja jest bowiem ta sama), zatem wykluczyć należy możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku rozpatrzenia wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. osoba wydająca decyzję z istoty rzeczy nie może brać udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Po trzecie, należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się zarówno do organów kolegialnych, jak i organów monokratycznych. Ministrem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 5 § 4 pkt 4) może być również organ kolegialny (np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów Naukowych, Naczelna Rada Adwokacka), który wydaje decyzje działając in pleno przy zachowaniu ustawowego quorum. Nie sposób przyjąć, że przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.) będą miały zastosowanie również w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed takim organem, bowiem w przeciwnym wypadku, prowadziłoby to do wyłączenia z postępowania całego organu. Ustawodawca wiedząc o tym, że w zdecydowanej większości spraw administracyjnych orzekają organy monokratyczne, które z istoty rzeczy nie mogą zmienić składu orzekającego, przyznał im prawo rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją jednak takiego rozumowania jest to, iż nie ma żadnego ani racjonalnego, ani prawnego uzasadnienia pogląd, aby inne normy odnoszące się do postępowania odwoławczego stosować w odniesieniu do organów wymienionych w tym samym przepisie, w zależności od tego, czy mowa jest o organie monokratycznym czy też kolegialnym, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy należy wywieść wniosek, że wprowadzając przepis art. 127 § 3 k.p.a. ustawodawca nie zakładał stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., właśnie ze względu na brak cechy dewolutywności postępowania z wniosku, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Przy milczeniu ustawodawcy co do nakazu zmiany składu orzekającego w organach wyższego stopnia w ustawie o ustroju kolegium (ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) nie ma żadnych podstaw do tego, aby samorządowe kolegia odwoławcze wymienione równorzędnie w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., traktować inaczej niż organy monokratyczne. Organ kolegialny został zrównany z prawami organu monokratycznego w treści art. 127 § 3 k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Po czwarte, akceptowana w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. zasada bezstronności i obiektywizmu, jaką winno cechować się postępowanie przed organami, winna dotyczyć wszystkich organów bez względu na ich strukturę.

Przedstawione względy, zdaniem składu orzekającego, pozwalają na zajęcie odmiennego stanowiska niż zajęte w uchwale z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, a mianowicie, że brak cechy dewolutywności postępowania inicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyłącza stosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Użyte w tym ostatnim przepisie pojęcie "niższej instancji" nie oznacza tej samej wyższej instancji, o której mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. i przepisie art. 17 k.p.a.

Rozpoznający przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny przejął sprawę do rozpoznania i stwierdził, że w sprawie występują zasadnicze wątpliwości co do zgodności z Konstytucją analizowanych przepisów k.p.a. i że z powodów wyjaśnionych niżej konieczne jest zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści wskazanej w sentencji postanowienia.

1. Konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej.

W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności.

W tym sensie można mówić o wynikającym z klauzuli demokratycznego państwa prawnego obowiązku respektowania przez ustawodawcę wymogów tzw. sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed organami władzy publicznej (por. M. Borucka-Arctowa, Sprawiedliwość proceduralna a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i jego rola w okresie przemian systemu prawa [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej (red. J. Trzciński, A. Jankiewicz), Warszawa 1996, s. 27 - 28; M. Wyrzykowski. Przepisy utrzymane w mocy. Rozdział 1, art. 1 [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (red. L. Garlicki), t. 1, Warszawa 1996, s. 32). Podkreślił to wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. K 53/05. W opinii TK "Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika [...] ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej". Również w piśmiennictwie podkreśla się, że pewne wymogi proceduralne w demokratycznym państwie prawnym odnoszą się nie tylko do postępowania sądowego, lecz również do postępowania przed innymi organami władzy publicznej, w tym organami administracji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 131 i cytowana tam literatura).

Postulat sprawiedliwości proceduralnej wiąże się również z obowiązkiem ustawodawcy (wysłowionym w preambule do Konstytucji) zapewnienia rzetelności i sprawności funkcjonowania instytucji publicznych.

2. Instytucja wyłączenia członka organu orzekającego jako element sprawiedliwości proceduralnej.

Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów. Ustawodawca jest więc obowiązany do ukształtowania postępowania w taki sposób, aby zapewnić mechanizm umożliwiający wyeliminowanie czynników mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności osób zaangażowanych w rozstrzyganie o prawach i obowiązkach jednostek (por. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02). Powinność ta jest akcentowana przede wszystkim w odniesieniu do sędziów, i w tym zakresie stanowi element konstytucyjnego prawa do rzetelnego procesu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Nie można jednak twierdzić, że w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki (por. orzeczenie TK z 13 marca 1996 r., K 11/95), wymóg bezstronności ogranicza się jedynie do sędziów.

Jednym z elementów mechanizmu zapewnienia bezstronności członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była "współautorem" ponownie rozpatrywanego rozstrzygnięcia. Odnośnie do sędziów, w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku SK 19/02 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych". Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w licznych orzeczeniach wyjaśnił, że bezstronność sądu może być zagrożona, jeżeli ta sama osoba uczestniczy w orzekaniu na różnych etapach postępowania w tej samej sprawie (por. np. wyrok z 1 października 1982 r. w sprawie Piersack przeciwko Belgii; wyrok z 26 października 1986 r. w sprawie De Cubber przeciwko Belgii; postanowienie z 9 grudnia 1986 r. w sprawie Schmid przeciwko Austrii).

Patrząc przez pryzmat sprawiedliwości proceduralnej, stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego, powyższe tezy są aktualne również w odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej. W postępowaniu przed tymi organami również mamy do czynienia z dwuinstancyjnością postępowania.

Wymóg dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym jest przy tym zakotwiczony w konstytucyjnym prawie strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Należy zatem sądzić, że jeżeli prawo przewiduje dwuinstancyjność postępowania, innego niż sądowe (odnośnie do postępowania sądowego gwarancja dwuinstancyjności jest wypowiedziana wprost w art. 176 ust. 1 Konstytucji), to ustawodawca powinien w ramach takiego postępowania również respektować wymogi sprawiedliwości proceduralnej, w szczególności te związane z koniecznością zapewnienia bezstronności w rozstrzyganiu. O ile w przypadku sądów kwestie te są przedmiotem odrębnej regulacji konstytucyjnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji), o tyle w przypadku organów administracji publicznej należy je wiązać z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Sama bowiem istota prawa do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 78 Konstytucji) nakazuje, aby rozpatrzenie odwołania (czyli ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy) odbywało się zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), czyli w szczególności - zgodnie z zasadą sprawiedliwości proceduralnej.

3. Instytucja wyłączenia pracownika lub organu od udziału w postępowaniu administracyjnym.

Na gruncie postępowania administracyjnego wspomnianym celom służy

instytucja tzw. wyłączenia pracownika lub organu, przewidziana w art. 24-27 k. p. a. W szczególności pracownik lub członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu z mocy prawa w sytuacjach opisanych w art. 24 § 1 k. p. a. (w związku z art. 27 § 1 k.p.a.), a więc, pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) podlega ex lege wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Zgodnie z art. 27 § 2 k.p.a., jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum, wówczas rozstrzygnięcie powinno zostać wydane przez organ wyższego stopnia. Z kolei w sytuacji, gdy samorządowe kolegium odwoławcze wskutek "wyłączenia" jego członków nie jest zdolne do podjęcia rozstrzygnięcia, właściwy minister wyznacza do załatwienia sprawy inne samorządowe kolegium odwoławcze (art. 27 § 3 k.p.a.).

Funkcje instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym dostrzegł TK. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03. Trybunał podkreślił, że "Instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym odgrywa w procedurze istotną rolę. Służy ona przede wszystkim zapewnieniu obiektywizmu postępowania (por. art. 7 k.p.a.). Jak podkreśla się w doktrynie (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys problemu. Warszawa 1962), osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania, rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy".

4. Kontrowersje dotyczące zastosowania instytucji wyłączenia w zakresie objętym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

4.1. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. regułą w postępowaniu administracyjnym jest możliwość wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W myśl § 3 wymienionego przepisu "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji."

Z cytowanej regulacji wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze) jest swego rodzaju wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą tej zasady jest bowiem dewolutywność środka odwoławczego, co oznacza, że wniesienie środka odwoławczego, uruchamiające mechanizm weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinno powodować skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez inny organ, tj. organ wyższego stopnia.

Instytucja opisana w art. 127 § 3 k.p.a. spełnia wymagania konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji). W uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 1999 r., SK 11/99. Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do tej kwestii wyjaśnił, że "bardziej sprzyjający realizacji tej zasady jest model postępowania, w którym zaskarżenie rozstrzygnięcia może spowodować uruchomienie działania organu wyższej instancji. Sprzyja to bowiem zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych orzeczeń czy decyzji, co niewątpliwie stanowi przesłankę leżącą u podstaw prawa gwarantowanego w art. 78 zd. 1 Konstytucji. Nie oznacza to oczywiście [...] bezwzględnego nakazu takiego ukształtowania przebiegu postępowania, aby w sprawie rozstrzygał jakikolwiek inny organ. Tytułem przykładu wskazać można na, przewidziany w art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku decyzji wydanych w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej [...]". Gwarancją rzetelnego procesu i prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest w tym wypadku możliwość skierowania sprawy do sądu administracyjnego.

4.2. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się daleko idąca rozbieżność poglądów w odniesieniu do zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika organu (lub członka organu kolegialnego) na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k. p. a. Różne składy orzekające udzielały bowiem odmiennej odpowiedzi na pytanie o to, czy formuła "do wniosku tego [tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy] stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji" (art. 127 § 3 in fine k. p. a.) nakazuje odpowiednie stosowanie ww. regulacji o wyłączeniu.

Pozytywnej odpowiedzi na wymienione pytanie udzielono np. w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06. Z kolei skład orzekający w tej sprawie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 886/06, doszedł do odmiennego wniosku, czego konsekwencją było przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego w trybie art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozbieżność stanowisk (por. również bogate orzecznictwo sądów administracyjnych przywołane w obu ww. orzeczeniach) wynikała w szczególności z tego, jaki wpływ na odpowiednie stosowanie przepisów o wyłączeniu ma brak dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak już bowiem wskazano, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) podlega ex lege wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji "w niższej instancji".

W świetle powyższych rozważań można sformułować konkluzję, że na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. da się skonstruować dwie normy o odmiennych dyspozycjach: normę wykluczającą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do postępowania zainicjowanego wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz normę nakazującą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do takiego postępowania, przynajmniej w zakresie dotyczącym postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym.

Znalazło to wyraz w rozbieżnym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie. Źródłem tych rozbieżności jest przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który ogranicza wyłączenie pracownika organu (członka organu kolegialnego) do osoby, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Takie ograniczenie podstaw wyłączenia w postępowaniu administracyjnym nasuwa poważne wątpliwości co do zgodności tego ograniczenia z art. 2 w związku z art. 76 Konstytucji RP.

5. Niekonstytucyjność normy wykluczającej możliwość wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy

5.1. Analiza przedstawionych wyżej regulacji kodeksu postępowania administracyjnego skłania do wniosku, że wynikająca z tych przepisów norma, zgodnie z którą wykluczone jest stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub członka organu z postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, narusza konstytucyjne standardy sprawiedliwości proceduralnej, wynikające z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jeżeli bowiem ustawodawca decyduje się na wprowadzenie instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, będącej innym sposobem instrumentalizacji ustawowej prawa do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji), to powinien w tym zakresie respektować - w miarę możliwości - wymogi sprawiedliwości proceduralnej, a także rzetelności działania instytucji publicznych. Jeżeli więc wniosek kierowany jest do organu, w ramach którego istnieje możliwość utworzenia składu odmiennego od składu rozpatrującego zaskarżone rozstrzygnięcie (a organem takim jest niewątpliwie samorządowe kolegium odwoławcze), to niedopuszczalne jest wykluczenie zastosowania w tym zakresie przepisów o wyłączeniu. Inaczej należałoby podejść do sytuacji, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy rozstrzygnięcia pochodzącego od organu monokratycznego (np. ministra) bądź od organu kolegialnego, co do którego nie istnieje możliwość utworzenia innego składu (np. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji czy Krajowej Rady Sądownictwa). Wynika to z faktu, że odmienna struktura poszczególnych organów administracji publicznej wymusza uwzględnienie tej odmienności przez ustawodawcę przy konstruowaniu szczegółowych reguł proceduralnych, w taki sposób, aby zagwarantować jak największą ochronę zasad sprawiedliwości proceduralnej.

5.2. Dla rozstrzygnięcia przedstawionego pytania prawnego warto też dokonać analizy przepisów regulujących wyłączenie pracownika organu i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu, z uwzględnieniem rozwiązań przyjętych tak w Ordynacji podatkowej, jak i w k.p.a. Porównanie uregulowań obydwu ustaw wskazuje na odmienną redakcję zawartych w nich przepisów odnoszących się do kwestii wyłączenia pracownika, który już uczestniczył w podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzji). W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Właśnie użycie przez ustawodawcę zwrotu "w niższej instancji" stało się powodem poddania w wątpliwość stanowiska sformułowanego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06. Według składu sędziowskiego, który w trybie art. 269 § 1 P.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, "w odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu «wyższej» i «niższej» instancji (instancja jest bowiem ta sama), zatem wykluczyć należy możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a." Powołując się na przepis Ordynacji podatkowej regulujący prawo do odwołania od decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, decyzji dyrektora izby skarbowej, decyzji dyrektora izby celnej oraz decyzji samorządowego kolegium odwoławczego (art. 221) i podnosząc fakt, że w związku z tym przepisem znajduje zastosowanie art. 130 § 1 pkt 6 tej ustawy, nie przytoczono treści drugiego z przepisów. Tymczasem zgodnie z nim, pracownicy odpowiednich organów podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".

Okolicznością o istotnym znaczeniu jest to, iż między odwołaniem w rozumieniu art. 221 Ordynacji podatkowej a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym stanowi art. 127 § 3 k.p.a. nie ma żadnej różnicy. Pod względem konstrukcyjnym są to dwa, takie same środki weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnych zapadających w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym. Ustalenie zatem, że różni je tylko nazwa, musi wywołać pytanie: czy w demokratycznym państwie prawnym dopuszczalne jest zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawanych spraw. Można je skonkretyzować w postaci następującego, kolejnego pytania: czy w sprawach zobowiązań podatkowych oraz innych sprawach normowanych przepisami prawa podatkowego zakwestionowanie podjętej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzji powoduje z mocy prawa wyłączenie od udziału w postępowaniu uruchomionym wniesieniem środka zaskarżenia pracownika (członka) tego organu, który uczestniczył w jej wydaniu, w pozostałych zaś sprawach należących do właściwości kolegiów już nie. Udzielenie twierdzącej odpowiedzi na tak postawione pytanie prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej stron postępowania w sprawach prowadzonych przez ten sam organ administracji publicznej.

Dla rozstrzygnięcia zasygnalizowanego dylematu pomocne wydają się być uwagi J. Borkowskiego zamieszczone w opracowaniu: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 183. Wypowiadając się na temat przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Autor ten zaznaczył, iż do czasu nowelizacji kodeksu w 1980 r. nie było żadnych wątpliwości co do rozumienia pojęcia "niższa instancja". Wynikało to z faktu, iż tam, gdzie występowały organy dwóch instancji, były one od siebie wyraźnie oddzielone strukturalnie i funkcjonalnie. Od czasu wprowadzenia do k.p.a. przepisu art. 127 § 3, pojęcie to trzeba – w przekonaniu J. Borkowskiego – "wykładać z uwzględnieniem istnienia nowego środka zaskarżenia decyzji, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji". Dla wsparcia przedstawionej tezy, Autor powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane zresztą także w uzasadnieniu postanowienia tego Sądu z dnia 12 czerwca 2007 r. Dostrzega on wyraźnie potrzebę takiej wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która respektowałaby funkcję i sens istnienia instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak można z tego wnosić, poprzestanie na literalnym brzmieniu wspomnianego przepisu prowadziłoby do podważenia funkcji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i osłabienia gwarancji procesowych związanych z tą instytucją. Bardziej kategorycznie stawia sprawę A. Wróbel stwierdzając, iż reguła ukształtowana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 203). Podobny punkt widzenia prezentuje P. J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Kolonia Limited 2004, s. 170. Krytykując redakcję stanowiącego przedmiot analizy przepisu k.p.a., uznała Autorka za pożądaną jego korektę, np. przez nadanie mu brzmienia przyjętego w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Posunięcie to ostatecznie wyeliminowałoby – w jej mniemaniu – kontrowersje, które wzbudza rozumienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Również zdaniem R. Kędziory, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 95, przesłanka wyłączenia pracownika organu administracji ustanowiona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje sytuację, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu lub samorządowe kolegium odwoławcze. Pojęcie "instancja" powinno być wobec tego – w jego przekonaniu – interpretowane tak, aby uwzględniać "wszystkie środki weryfikacji decyzji administracyjnych".

5.3. W konsekwencji, art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., rozumiany jako niemający zastosowania w postępowaniu wszczętym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do członka samorządowego odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu decyzji objętej wnioskiem, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji. Jest to przy tym niekonstytucyjność jednej z norm, jakie mogą być dekodowane na podstawie ww. przepisów. Jedynym zaś organem, który posiada kompetencję do wyeliminowania takiej normy ze skutkiem erga omnes, jest Trybunał Konstytucyjny. W tym kontekście warto przytoczyć stanowisko samego Trybunału, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja

2000 r., SK 22/99. Otóż zdaniem TK: "»metoda wykładni w zgodzie z konstytucją« nie jest jednak specyfiką rozumowania Trybunału Konstytucyjnego, jako że konieczność jej respektowania odnosi się do wszystkich organów państwowych i wynika z nadrzędności konstytucji w systemie prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Jednakże jedynie Trybunał Konstytucyjnego jest prawnie umocowany do orzekania - w sentencji wyroku i z mocą powszechnie obowiązującą - o tym, jakie jest zgodne z konstytucją rozumienie normy prawnej, której znaczenie nie jest jasne na podstawie tzw. bezpośredniego rozumienia przepisu prawnego". W tym samym orzeczeniu Trybunał podkreślił, że rozstrzyganie wątpliwości co do właściwej wykładni badanego przepisu wówczas, gdy spośród rysujących się kierunków tej wykładni tylko jeden określony prowadzi do ustalenia treści normy prawnej zgodnej z konstytucją "jest konieczne dla wypełnienia przez Trybunał jego konstytucyjnej kompetencji do badania zgodności aktów normatywnych z konstytucją [...] Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z konstytucją przepisu, który może być i bywa interpretowany zarówno zgodnie, jak i niezgodnie z konstytucją, bez jednoczesnego sprecyzowania, który z kierunków wykładni pozostaje w zgodzie z konstytucją uniemożliwiałoby osiągnięcie celu kontroli, jakim jest eliminowanie z porządku prawnego niekonstytucyjnych norm. W wyniku tej kontroli norma zgodna z konstytucja pozostaje w mocy, norma zaś niezgodna ulega uchyleniu. [...] Ustalenie w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego prawidłowego (zgodnego z konstytucją) rozumienia poddanego kontroli przepisu oznacza niekiedy z konieczności zakwestionowanie implicite trafności wykładni spotykanej w dotychczasowym orzecznictwie sądowym.

W świetle powyższych uwag pytanie prawne sformułowane w sentencji postanowienia jest w pełni uzasadnione, a od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zależy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.