Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 1/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.195a
journal: Dz.U. 1997 nr 90 poz 557
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy.
article: art.  293 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art. 155a § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: Do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu na majątku, wydanego na podstawie art. 293 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), konieczne jest wydanie przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia o jakim stanowi art. 155a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015).

TEZY

Do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu na majątku, wydanego na podstawie art. 293 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), konieczne jest wydanie przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia o jakim stanowi art. 155a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA: Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Janusz Zajda (współsprawozdawca) Dariusz Dudra Andrzej Kuba Maria Myślińska Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant: Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w Izbie Gospodarczej na posiedzeniu jawnym w dniu 17 grudnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Generalnej A. W. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1531/13 w sprawie ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 26/13 wydanego w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w którym na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawiono do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne: "Czy do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu na majątku, wydanego na podstawie art. 293 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), konieczne jest wydanie przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia o jakim stanowi art. 155a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015)?", podjął następującą uchwałę: Do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu na majątku, wydanego na podstawie art. 293 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), konieczne jest wydanie przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia o jakim stanowi art. 155a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015).


UZASADNIENIE

Przedstawione składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wyrażone w formie pytania zawartego w sentencji postanowienia z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1531/13, powstało na tle następującego stanu faktycznego.

Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], Prokurator Okręgowy w Z. orzekł o zabezpieczeniu majątkowym na mieniu K. S. grożących mu: kary grzywny w wysokości 250 stawek dziennych po 200 zł stawka i środka karnego w postaci ściągnięcia równowartości pieniężnej przepadku przedmiotów w wysokości co najmniej 13.873.640 zł poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na udziale w prawie własności nieruchomości, zajęcie udziału w prawie własności wskazanych nieruchomości, zajęcie wynagrodzenia za pracę. Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., sygn. [...], nadał powyższemu postanowieniu klauzulę wykonalności.

Wnioskiem z 26 października 2012 r. Prokurator Okręgowy w Z. zwrócił się do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w G. o dokonanie zabezpieczenia w związku z wydanym postanowieniem o zabezpieczeniu majątku. Organ ten, działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.), w związku z art. 27 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm., dalej: k.k.w.), przekazał wniosek Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w G.

W dniu 19 stycznia 2012 r. dokonano zajęcia zabezpieczającego przez wpisanie mienia do protokołu zabezpieczenia ruchomości oraz zajęcia zabezpieczającego wynagrodzenia za pracę. Odpis zawiadomienia w tym przedmiocie wraz z odpisem postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym doręczono skarżącemu.

Pismem z 26 stycznia 2012 r. K. S. zgłosił zarzuty na podstawie art. 33 pkt 6 i 9 u.p.e.a., w tym zarzut niedopuszczalności postępowania zabezpieczającego wobec braku zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a i art. 156 u.p.e.a. oraz zarzut prowadzenia postępowania zabezpieczającego przez niewłaściwy organ.

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w Z. o wydanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela.

Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Prokurator uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Następnie postanowieniem z [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], Prokurator Okręgowy w Z. dokonał zmiany postanowienia z [...] czerwca 2011 r. o zabezpieczeniu majątkowym na mieniu K. S. grożących mu: kary grzywny poprzez zajęcie udziału w prawie własności wskazanych ruchomości, zajęcie wynagrodzenia za pracę i środka karnego w postaci ściągnięcia równowartości pieniężnej przepadku przedmiotów poprzez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania opisanej nieruchomości.

Prokurator poinformował organ egzekucyjny, iż Sąd Rejonowy w G. zwrócił wniosek o nadanie klauzuli wykonalności postanowieniu z [...] lutego 2012 r. o zmianie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, jako zbędny wobec wcześniejszego nadania klauzuli wykonalności postanowieniu z [...] czerwca 2011 r.

Wskazał ponadto, że postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Z. uznał swoją właściwość do rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela z [...] lutego 2012 r. i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela ma więc charakter prawomocny i ostateczny.

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., na podstawie art. 17 § 1, art. 33 pkt 6 i 9 oraz art. 34 § 4 w zw. z art. 166b u.p.e.a., postanowieniem z [...] października 2012 r. nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 34 § 4 u.p.e.a., sprowadzającego się do twierdzenia, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prokuratora Okręgowego w Z. z [...] lutego 2012 r. w sprawie stanowiska wierzyciela jest Prokurator Apelacyjny w L., organ odwoławczy zauważył, że stanowisko wierzyciela przedstawione we wskazanym postanowieniu dotyczy zabezpieczenia należności wynikających z postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym, wydanego w postępowaniu karnym. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają charakter lex generali w stosunku do przepisów regulujących kwestie zaskarżalności postanowienia wierzyciela niebędącego organem administracji publicznej. W związku z powyższym kwestia właściwości organu uprawnionego do rozpoznania zażalenia na postanowienie prokuratora w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów nie podlega ocenie w postępowaniu zabezpieczającym prowadzonym w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej niezasadny okazał się również zarzut niedopuszczalności zabezpieczenia z uwagi na brak zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a oraz art. 156 u.p.e.a.

Przywołując treść art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz art. 27, art. 187 i art. 195a § 1 k.k.w. a także § 214 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury - Dz. U. Nr 49, poz. 296, (powoływany jako: Regulamin Prokuratury), organ odwoławczy wywiódł, że opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym podlega wykonaniu przez organ egzekucji administracyjnej, bez prawa żądania od prokuratora wystawienia zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania zabezpieczającego przez niewłaściwy organ, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że przepis art. 187 k.k.w., do którego odsyła ustawodawca w art. 195a k.k.w., dotyczy wykonania prawomocnych orzeczeń sądu. Zdaniem organu odwoławczego, art. 187 k.k.w. nie ma zatem zastosowania w zakresie określenia właściwości miejscowej urzędu skarbowego w administracyjnym postępowaniu zabezpieczającym prowadzonym w celu wykonania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym grzywny i przepadku, wydanym przez prokuratora w postępowaniu przygotowawczym. Organem właściwym ze względu na adres zamieszkania skarżącego jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. Dyrektor Izby Skarbowej odwołał się w tej kwestii do regulacji zawartych w art. 1a pkt 7, art. 2 § 1 pkt 5 i art. 2 § 2 oraz art. 22 § 2 u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K. S. na powyższe postanowienie.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że decydując się na drogę administracyjnego postępowania egzekucyjnego, prokurator ma obowiązek stosować się do wszystkich przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zgodnie z art. 155a § 1 u.p.e.a. wydać zarządzenie zabezpieczenia, jako wierzyciel.

Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw.

Natomiast w myśl art. 2 § 2 u.p.e.a. zabezpieczenie należności, które będą podlegały egzekucji administracyjnej, następuje w trybie i na zasadach określonych w dziale IV ustawy, w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami. Takimi "innymi ustawami", czy też "odrębnymi przepisami" są przepisy ustawy z dnia

6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej: k.p.k.), i ustawy - Kodeks karny wykonawczy. Zgodnie z art. 27 k.k.w. egzekucję środka karnego przepadku i nawiązki na rzecz Skarbu Państwa prowadzi urząd skarbowy według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli k.k.w. nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 291 k.p.k. w przypadku popełnienia przestępstwa zagrożonego karą grzywny, przepadku, nawiązki lub świadczenia pieniężnego - może z urzędu nastąpić zabezpieczenie wykonania orzeczenia na mieniu oskarżonego. Zgodnie z art. 293 § 1 k.p.k. postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia w postępowaniu przygotowawczym wydaje prokurator, określając w nim zakres i sposób zabezpieczenia. Postanowienie to jest zaskarżalne w trybie k.p.k. (art. 293 § 2 k.p.k.). Z art. 195a k.k.w. wynika, że jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę, prokurator może zlecić jego wykonanie w całości urzędowi skarbowemu. Zdaniem Sądu I instancji, "odrębne przepisy" w rozumieniu omawianej regulacji stanowią również § 214 ust. 2 i 3 Regulaminu Prokuratury, zgodnie z którymi prokurator przesyła postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym organowi egzekucyjnemu do wykonania, wskazując w piśmie przewodnim mienie podejrzanego i miejsce, w którym się ono znajduje. Postanowienie o zabezpieczeniu (wydane przez prokuratora) doręcza się podejrzanemu przebywającemu na wolności za pośrednictwem organu egzekucyjnego (czyli urzędu skarbowego).

Sąd I instancji stwierdził, że zabezpieczenie orzekane przez prokuratora i realizowane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zawiera szereg odrębności w stosunku do zabezpieczenia dokonywanego przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela, co wynika ze szczególnej sytuacji, jaka powstaje na styku postępowania karnego, w którym orzeczone zostaje zabezpieczenie i postępowania egzekucyjnego w administracji, w którym to orzeczenie ma być wykonane. Zarówno organy występujące w postępowaniu karnym, jak i organy egzekucyjne muszą działać w granicach swojej właściwości i nie ma żadnego uzasadnienia pogląd, iż działania te powinny się dublować. Postanowienie o zabezpieczeniu wydaje prokurator w trybie k.p.k. i jest ono zaskarżalne w trybie k.p.k. (art. 293 § 2 k.p.k.), a pouczenie o sposobie zaskarżenia jest umieszczone na postanowieniu; zarządzenie o zabezpieczeniu zgodnie z art. 155a § 1 u.p.e.a. wydaje wierzyciel w trybie u.p.e.a. i jest ono zaskarżalne w trybie u.p.e.a. (art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowi, że należy pouczyć zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym). Sąd wywiódł, że zabezpieczenie dokonywane jest zatem na podstawie zarządzenia i na wniosek wierzyciela lub na podstawie postanowienia prokuratora przesłanego organowi egzekucyjnemu do wykonania. Za błędny WSA uznał pogląd, że dla wykonania zabezpieczenia powinny być podjęte oba wskazane działania, a podejrzanemu służą oba tryby zaskarżenia.

Sąd I instancji uznał ponadto za słuszny pogląd organu odwoławczego, że art. 187 k.k.w. nie ma zastosowania w zakresie określenia właściwości miejscowej urzędu skarbowego w administracyjnym postępowaniu zabezpieczającym prowadzonym w celu wykonania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym grzywny i przepadku, wydanym przez prokuratora w postępowaniu przygotowawczym. Na tym etapie postępowania przygotowawczego brak jest możliwości ustalenia sądu właściwego do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a., właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego (z zastrzeżeniem § 3). Organem wykonującym zabezpieczenie, a następnie egzekucję obowiązków prawnokarnych na podstawie art. 27 k.k.w. i art. 2 § 1 pkt 5 i § 2 u.p.e.a., jest organ egzekucyjny zdefiniowany w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. Z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a. naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczenia takich należności.

Za niezasadne WSA uznał zarzuty skargi, dotyczące odstąpienia przez organ odwoławczy od oceny zarzutu braku ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Sąd wskazał, że stanowisko wierzyciela zostało zaprezentowane w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. i zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 2012 r.

W skardze skasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisu postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. numer [...] z dnia [...] listopada 2012 r. narusza przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie zarzutów mimo braku ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155a § 1 u.p.e.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. numer [...] z dnia [...] listopada 2012 r. narusza przepis art. 155a § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy wierzyciel nie był zobowiązany do wydania zarządzenia zabezpieczenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 195a k.k.w., polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. numer [...] z dnia [...] listopada 2012 r. narusza przepisy art. 2 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 195a § 1 k.k.w. poprzez uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy właściwym organem postępowania zabezpieczającego jest urząd skarbowy właściwy dla miejsca zamieszkania zobowiązanego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 33 pkt 6 w zw. z art. 166b u.p.e.a. poprzez jego wykładnię w taki sposób, że dopuszczalne jest postępowanie zabezpieczające mimo braku zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne postępowanie zabezpieczające w sytuacji, kiedy wierzyciel nie wydał zarządzenia zabezpieczenia;

b) art. 33 pkt 9 w zw. z art. 166b u.p.e.a. poprzez jego wykładnię w taki sposób, że właściwym organem postępowania zabezpieczającego, w sytuacji o której mowa w art. 195a § 1 k.k.w., jest urząd skarbowy właściwy dla miejsca zamieszkania zobowiązanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że właściwym organem postępowania zabezpieczającego jest urząd skarbowy, właściwy ze względu na siedzibę powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, która wydała postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - czy do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a k.k.w. postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu na majątku wydanego na podstawie art. 293 § 1 k.p.k. konieczne jest wydanie przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia, o jakim stanowi art. 155a § 1 u.p.e.a. Działając zatem na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na występujące w tej kwestii rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wskazał, że w wyrokach NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1233/13; z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2494/11 i II FSK 2495/11; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 807/09; w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I SA/Po 486/12 i z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Po 1070/07; w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Sz 843/05 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się na konieczność wystawienia przez prokuratora zarządzenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a.

Natomiast m.in. w wyrokach NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1140/07; z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1055/08; z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 154/09; z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 88/09; w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Gl 1895/05 i w wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Łd 1508/06 (zob. baza orzeczeń) wskazuje się na brak obowiązku wystawienia przez prokuratora zarządzenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a.

Poddając analizie kształtujące się w omawianej kwestii prawnej orzecznictwo, Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył w pierwszej kolejności te argumenty, które były powoływane przez NSA i WSA w sprawach, w których przeważył pogląd, że zlecając zgodnie z art. 195a k.k.w. dokonanie zabezpieczenia egzekucyjnemu organowi administracyjnemu, prokurator - jako wierzyciel - musi do wniosku dołączyć również zarządzenie zabezpieczenia. W sprawach tych podkreśla się, że przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z mocy art. 2 § 1 pkt 5 podlegają także należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw, a Kodeks karny wykonawczy jest właśnie "inną ustawą" w rozumieniu powołanego przepisu. Art. 195a k.k.w. daje prokuratorowi lub sądowi możliwość zlecenia wykonania w całości organowi określonemu w art. 187 postanowienia, w którym jednocześnie zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę. Art. 187 k.k.w. wskazuje jako właściwy organ egzekucyjny - urząd skarbowy, właściwy ze względu na siedzibę sądu pierwszej instancji. Urząd skarbowy jest w tym przypadku organem postępowania wykonawczego (art. 2 pkt 7 k.k.w.). Skoro art. 195a k.k.w. daje możliwość zlecenia wykonania zabezpieczenia administracyjnemu organowi egzekucyjnemu, to tym samym nakazuje do wykonania tego zabezpieczenia stosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odstępstwo od stosowania tej ustawy dotyczy wyłącznie określenia na podstawie art. 187 k.k.w. właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Nie wyłączono jednakże stosowania pozostałych przepisów ustawy regulujących administracyjne postępowanie egzekucyjne. Jeżeli tak, to prokurator zlecający wykonanie zabezpieczenia jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Skoro administracyjny organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanego przez niego zarządzenia zabezpieczenia (art. 155a § 1 u.p.e.a.), to zlecając zgodnie z art. 195a k.k.w. dokonanie zabezpieczenia egzekucyjnemu organowi administracyjnemu prokurator, jako wierzyciel, musi do wniosku dołączyć również zarządzenie zabezpieczenia. Zarządzenie to winno dotyczyć wszystkich należności pieniężnych, o których mowa w postanowieniu. Art. 195a k.k.w. przewiduje bowiem łączne prowadzenie egzekucji administracyjnej zarówno do orzeczonej grzywny, jak i przepadku. Stanowi w związku z tym wyjątek od art. 25 § 1 k.k.w. i określonej w nim właściwości sądowych organów egzekucyjnych. Zwraca się przy tym uwagę, że konieczność stosowania się prokuratora do wynikającego z art. 155a § 1 u.p.e.a. obowiązku przekazania wraz z wnioskiem o zabezpieczenie zarządzenia zabezpieczenia wynika także z innych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Posiadanie przez organ egzekucyjny zarządzenia zabezpieczenia jest jednym z warunków, od których uzależnione jest dokonanie zajęcia zabezpieczającego (art. 1a pkt 19 u.p.e.a.), z zarządzenia tego wynika bowiem m.in. zakres obowiązku zabezpieczenia. Z art. 156 u.p.e.a. wynika, że ze szczególnego dokumentu jakim jest zarządzenie zabezpieczenia, zobowiązany (podejrzany) musi czerpać wszechstronną wiedzę zarówno o rodzaju należności, okolicznościach faktycznych zabezpieczenia, jak i jej podstawie prawnej. W administracyjnym postępowaniu zabezpieczającym, na mocy art. 166b u.p.e.a. zastosowanie znajdują przepisy dotyczące m.in. zarzutów: art. 33 i art. 34 u.p.e.a. Pouczenie o zarzutach dokonywane jest natomiast w treści zarządzenia zabezpieczenia (art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Wprawdzie za "odrębne przepisy", o których stanowi art. 2 § 2 u.p.e.a., mogą być uznane przepisy Kodeksu postępowania karnego uprawniające prokuratora do wydania z urzędu postanowienia o zabezpieczeniu (art. 291 § 1 k.p.k. i art. 293 § 1 k.p.k.), a także przepisy dotyczące zaskarżenia postanowienia o zabezpieczeniu, lecz pod warunkiem, iż zakres i przedmiot zaskarżenia w przypadku postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu, jest tożsamy z zakresem i przedmiotem zaskarżenia w przypadku złożenia zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym. Podkreśla się, że tak jednak nie jest, wskazując na pogląd wyrażony w doktrynie, z którego wynika, że o ile zaskarżając postanowienie o zabezpieczeniu podejrzany może kwestionować istnienie przesłanek zabezpieczenia, jego zakres lub sposób, o tyle zarzuty w postępowaniu zabezpieczającym na etapie jego wszczęcia są swoistym środkiem zaskarżenia, jednym ze sposobów weryfikacji czynności zabezpieczających (por. C. Kulesza [w]: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Lex 2010, komentarz do art. 33). Zauważa się przy tym, że inny jest zakres i przedmiot zaskarżenia w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu, a inny w przypadku złożenia zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

W powołanych orzeczeniach konieczności wystawienia przez prokuratora zarządzenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a. nie uzależniono od tego, czy postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym zostały zaopatrzone w sądową klauzulę wykonalności. Zagadnienie to generalnie pomijano w rozważaniach prawnych. Jedynie w wyroku z 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2495/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zlecając administracyjnemu organowi egzekucyjnemu wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu na podstawie art. 195a § 1 k.k.w. prokurator nie ma obowiązku występowania o nadanie klauzuli wykonalności do sądu powszechnego w zakresie zabezpieczenia grożącej kary grzywny, ma natomiast obowiązek dołączyć do wniosku zarządzenie zabezpieczenia, spełniające wymogi określone w art. 156 § 1 i § 2 u.p.e.a. Z kolei w wyroku z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1233/13, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na konieczność wystawienia przez prokuratora zarządzenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a., nie zakwestionował poglądu organów egzekucyjnych, które uznały, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują wymogu uzyskiwania klauzuli wykonalności dla postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym, jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę i zgodnie z art. 195a k.k.w. prokurator zlecił urzędowi skarbowemu wykonanie tego postanowienia.

NSA kierując pytanie do składu powiększonego wskazał, że w przeciwstawnym stanowisku prezentowany jest pogląd, iż postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym podlega wykonaniu przez organ egzekucji administracyjnej bez konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a.

Na poparcie tego stanowiska, także odwołując się do regulacji z art. 2 § 2 u.p.e.a., przyjmuje się, że "odrębnymi przepisami", o których mowa we wskazanej normie prawnej są przepisy Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu karnego wykonawczego, ustawy o Prokuraturze wraz z wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Te szczególne przepisy w pewnym zakresie regulują administracyjne postępowanie zabezpieczające i znajdują zastosowanie przed przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ich zastosowanie potwierdza art. 170 u.p.e.a., który stanowi, że pozostają w mocy przepisy ustaw szczególnych dotyczące administracyjnego postępowania zabezpieczającego na podstawie orzeczenia prokuratora o zabezpieczeniu rzeczy, w stosunku do których może być orzeczony przepadek. W wyroku z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1055/08, NSA podkreślił, że zabezpieczenie ewentualnych kar i roszczeń wskazanych przez sąd lub prokuratora następuje na podstawie art. 293 k.p.k., art. 195a § 1 k.k.w. oraz § 169 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury (Dz. U. Nr 169, poz. 1189, dalej: Regulamin Prokuratury z 2007 r.), w oparciu o opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie o zabezpieczeniu i wydane przez prokuratora zlecenie wykonania tego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że każde wydane przez prokuratora postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym, aby mogło zostać wykonane, stosownie do § 169 ust. 1 Regulaminu Prokuratury z 2007 r., podlega opatrzeniu przez właściwy sąd klauzulą wykonalności i dzieje się tak niezależnie od tego, czy wykonanie zabezpieczenia poddane zostanie sądowemu, czy administracyjnemu organowi egzekucyjnemu. Uzyskanie dla wydanego orzeczenia sądowej klauzuli wykonalności stwarza dla wszystkich urzędów oraz osób, których może tytuł wykonawczy dotyczyć, obowiązek jego respektowania. Określone w art. 195a § 1 k.k.w. prawo prokuratora i odpowiadający temu prawu obowiązek administracyjnego organu egzekucyjnego wykonania zlecenia, znajduje swoje rozwinięcie w przepisie § 169 ust. 3 Regulaminu Prokuratury z 2007 r., który powtarzając za art. 195a § 1 k.k.w., że postanowienie ma być przesłane organowi egzekucyjnemu do wykonania, stwarza dodatkowo dla prokuratora podstawę do wskazania na jakim mieniu podejrzanego ma to zabezpieczenie nastąpić. Przepis art. 155a § 1 u.p.e.a. pełni w stosunku do wymienionych unormowań rolę wtórną, a należy go interpretować w ten sposób, że wystawione przez prokuratora zlecenie wykonania opatrzonego przez sąd klauzulą wykonalności postanowienia ma walor kompletnego wniosku o dokonanie zabezpieczenia, zaś stawianie przez administracyjny organ egzekucyjny dodatkowego warunku wystawienia przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia nie znajduje uzasadnienia. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny konkludując, że opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym, które w swej warstwie treściowej odpowiada przepisom art. 156 u.p.e.a., podlega wykonaniu przez organ egzekucji administracyjnej bez prawa tego organu żądania od prokuratora wystawienia zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a., wskazał, że taki sam pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1140/07.

Z kolei w wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 154/09, Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd o odrębności przepisów, tj. art. 195a k.k.w., art. 291 § 1 k.p.k. i art. 293 § 1 i 2 k.p.k. oraz § 169 ust. 2 i 3 Regulaminu Prokuratury z 2007 r., argumentował, że z całokształtu tychże regulacji wynika, iż zabezpieczenie orzekane przez prokuratora i realizowane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zawiera szereg odrębności w stosunku do zabezpieczenia dokonywanego przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela. NSA podkreślił, że takie uregulowanie jest w oczywisty sposób uzasadnione i wynika ze szczególnej sytuacji, jaka powstaje na styku postępowania karnego, w którym orzeczone zostaje zabezpieczenie i postępowania egzekucyjnego w administracji, w którym to orzeczenie ma być wykonane. Zarówno organy występujące w postępowaniu karnym, jak i organy egzekucyjne muszą działać w granicach swojej właściwości i nie ma żadnego uzasadnienia pogląd, iż działania te powinny się dublować. Postanowienie o zabezpieczeniu wydaje prokurator w trybie k.p.k. i jest ono zaskarżalne w trybie k.p.k. (art. 293 § 2 k.p.k.), a pouczenie o sposobie zaskarżenia jest umieszczone na samym postanowieniu. Zarządzenie o zabezpieczeniu zgodnie z art. 155a § 1 u.p.e.a. wydaje wierzyciel w trybie u.p.e.a. i jest ono zaskarżalne w trybie u.p.e.a. (art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowi, że należy pouczyć zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym). Z powyższych regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że zabezpieczenie dokonywane jest na podstawie zarządzenia i na wniosek wierzyciela lub na podstawie postanowienia prokuratora przesłanego organowi egzekucyjnemu do wykonania. Urząd skarbowy dokonuje zabezpieczenia (zabezpiecza) na wniosek wierzyciela oraz wykonuje już dokonane przez prokuratora zabezpieczenie. W konkluzji NSA wyraził pogląd, że postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym podlega wykonaniu przez organ egzekucji administracyjnej bez konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia z art. 155a § 1 u.p.e.a. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podał w stanie faktycznym sprawy, iż postanowienie prokuratora zostało opatrzone przez sąd klauzulą wykonalności, lecz z tym faktem nie wiązał żadnych wniosków w zakresie braku konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia.

Argumenty przytoczone na poparcie tezy o zasadności żądania przez organ egzekucyjny wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a. akcentują pozycję prokuratora, który wydał postanowienie o zabezpieczeniu na majątku i zlecił jego wykonanie w trybie art. 195a k.k.w., jako wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Wskazują też na odmienny zakres i przedmiot zaskarżenia w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu oraz złożenia zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

Natomiast w argumentacji przytoczonej na poparcie poglądu o braku obowiązku wystawienia przez prokuratora zarządzenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a. zwraca się uwagę na specyfikę zabezpieczenia na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu wydanego przez prokuratora w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Odrębność ta ma polegać na tym, że w istocie prokurator nie wnioskuje o dokonanie zabezpieczenia przez organ egzekucyjny na podstawie art. 154 u.p.e.a., lecz zleca na mocy art. 195a k.k.w. wykonanie tego postanowienia organowi określonemu art. 187 k.k.w.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej przytoczone argumenty na poparcie tezy o zbędności wystawienia przez prokuratora zarządzenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a., nie wyjaśniają w pełni wątpliwości rodzących się przy tym kierunku wykładni omawianych regulacji prawnych. Wskazując na odrębność postanowienia o zabezpieczeniu wydanego przez prokuratora na podstawie art. 293 § 1 k.p.k. podkreśla się, że prokurator nie wnioskuje o zabezpieczenie na podstawie art. 154 u.p.e.a., a jednocześnie przyjmuje się, że zarządzenie zabezpieczenia jest zbędne, jeżeli to postanowienie prokuratora w swej warstwie treściowej odpowiada przepisom art. 156 u.p.e.a.

W związku z powyższym, przedstawiając zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia, NSA zauważył, że przepis art. 195a k.k.w. stanowi podstawę zlecenia wykonania zabezpieczenia administracyjnemu organowi egzekucyjnemu, jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz inne wymienione w nim obowiązki. Administracyjny organ egzekucyjny może dokonać zabezpieczenia na mocy art. 195a § 1 k.k.w. na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zważywszy na art. 2 § 1 pkt 5 i art. 2 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 27 k.k.w. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia

2009 r., sygn. akt II FPS 6/09; opubl. ONSAiWSA z 2010, nr 2, poz. 19).

Z art. 154 § 1 u.p.e.a. NSA wywiódł, że organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję, w szczególności jeżeli stwierdzono okoliczności wskazane w tym przepisie. Oznacza to, że dokonanie zabezpieczenia na podstawie art. 154 u.p.e.a. możliwe jest wyłącznie w ramach wykonawczego postępowania zabezpieczającego, którego wszczęcie jest uzależnione od zaistnienia przesłanki określonej w § 1 tego przepisu. Wierzyciel może więc wystąpić z wnioskiem o dokonanie zabezpieczenia, jeżeli wystąpi przesłanka z art. 154 § 1 u.p.e.a. Na zaistnienie takiej przesłanki wierzyciel musi wskazać w zarządzeniu zabezpieczającym, co wynika z art. 156 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Przy czym to organ egzekucyjny ma wyłączną kompetencję w zakresie oceny, czy okoliczność wskazana przez wierzyciela uzasadnia obawy utrudniania lub udaremniania egzekucji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 1112/96). Podstawą wydania zarządzenia zabezpieczającego m.in. może być orzeczenie wydane w odrębnych od postępowania zabezpieczającego postępowaniach jurysdykcyjnych. Z art. 291 § 1 k.p.k. wynika, że w razie popełnienia przestępstwa, za które można orzec grzywnę, przepadek, nawiązkę lub świadczenie pieniężne albo nałożyć obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, może z urzędu nastąpić zabezpieczenie wykonania orzeczenia na mieniu oskarżonego. Przepis ten określa przedmiot zabezpieczenia (np. grzywnę, przepadek). Natomiast w postanowieniu o zabezpieczeniu wydanym na podstawie art. 293 § 1 k.p.k. prokurator określa zakres i sposób zabezpieczenia. W postanowieniu tym prokurator wskazuje więc przedmiot zabezpieczenia, czyli to co podlega zabezpieczeniu oraz jeden lub kilka sposobów zabezpieczenia. Z art. 291 § 1 k.p.k. oraz z art. 293 § 1 k.p.k. nie wynika, aby prokurator zobowiązany był wskazywać okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (świadczące o wystąpieniu możliwości utrudniania bądź udaremniania egzekucji). Z kolei treść art. 155 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) nie wskazuje, aby wniosek wierzyciela o zabezpieczeniu wymagał uzasadnienia, czyli wskazania okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanek określonych w art. 154 § 1 u.p.e.a. Zdaniem NSA, może to wynikać z faktu, iż w myśl art. 155a § 1 u.p.e.a. wraz z wnioskiem o zabezpieczenie wierzyciel zobowiązany jest do złożenia zabezpieczenia, o którym stanowi art. 156 u.p.e.a. Powyższe regulacje wskazywałyby, że organ egzekucyjny wykonujący zabezpieczenie, które nastąpiło na podstawie art. 293 § 1 k.p.k. związany jest wskazanym w postanowieniu o zabezpieczeniu sposobem wykonania postanowienia, jednakże organ ten ma kompetencje do badania, czy obowiązek podlega zabezpieczeniu administracyjnemu, a także czy zostały spełnione przesłanki z art. 154 § 1 u.p.e.a. Na powyższe wskazywałaby treść art. 157 § 1 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie przedstawiającym do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zauważył, że zobowiązanemu przysługuje prawo do obrony przed niezgodnym z prawem wszczęciem postępowania zabezpieczającego z uwagi na brak przesłanki dokonania zabezpieczenia (niedopuszczalność zabezpieczenia stanowi podstawę zarzutu z art. 33 pkt 6 w zw. z art. 166b u.p.e.a.). Przy przyjęciu, że zarządzenie zabezpieczenia (o jakim stanowi art. 156 u.p.e.a.) w przypadku wystawienia przez prokuratora postanowienia o zabezpieczeniu jest zbędne, rodzi się problem możliwości czasowej zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. w zw. z art. 166b u.p.e.a. Z art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. wynika, że zarządzenie zabezpieczenia zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów. Treść art. 291 § 1 i art. 293 § 2 zd. drugie k.p.k. wskazywałaby, iż zakres i przedmiot zaskarżenia postanowienia o zabezpieczeniu nie jest tożsamy z zakresem i przedmiotem zaskarżenia w przypadku zgłoszenia zarzutów z art. 33 u.p.e.a.

W niektórych orzeczeniach NSA, akcentujących brak obowiązku wystawienia przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia z art. 155a § 1 u.p.e.a., wskazuje się na postanowienia prokuratora opatrzone sądową klauzulą wykonalności.

Podkreśla się przy tym, że każde wydane postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym, aby mogło zostać wykonane stosownie do § 169 ust. 1 Regulaminu Prokuratury z 2007 r., podlega opatrzeniu przez właściwy sąd klauzulą wykonalności i dzieje się tak niezależnie od tego, czy wykonanie zabezpieczenia poddane zostanie sądowemu, czy administracyjnemu organowi egzekucyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie występującym o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości zwrócił uwagę, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie obowiązywał § 214 ust. 1 Regulaminu Prokuratury z 2010 r. (o treści identycznej jak § 169 ust. 1 Regulaminu Prokuratury z 2007 r.). Zgodnie z powołanym § 214 ust. 1 Regulaminu, prokurator po wydaniu postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym występuje z wnioskiem do właściwego sądu o nadanie postanowieniu klauzuli wykonalności, o ile przepis szczególny tak stanowi. W ocenie Sądu, tym szczególnym przepisem jest art. 26 k.k.w. w zw. z art. 25 § 1 k.k.w.

W przypadku prowadzenia bowiem egzekucji lub dokonywania zabezpieczenia przez sądowe organy egzekucyjne, konieczne jest wydanie przez sąd postanowienia o nadaniu klauzuli wykonalności (art. 26 k.k.w. w zw. z art. 776 k.p.c.). Postanowienie prokuratora ma charakter tytułu egzekucyjnego (art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.). Dla jego wykonania przez organ egzekucyjny niezbędne jest, by przekształcił się on w tytuł wykonawczy (czyli opatrzenie sądową klauzulą wykonalności). Jednakże odnosi się to do sytuacji, gdy organ egzekucyjny działa w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Inaczej mówiąc, klauzulę wykonalności nadaje się orzeczeniom wydanym w postępowaniu karnym, jeżeli nadają się one do egzekucji sądowej, a więc gdy stanowią tytuł egzekucyjny (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I KZP 35/07, opubl. OSNKW 2008/1/1).

Natomiast w przypadku zlecenia wykonania postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu urzędowi skarbowemu (w oparciu o art. 195a k.k.w.) nie zachodzi konieczność nadania temu postanowieniu klauzuli wykonalności, a zamieszcza się w nim wzmiankę o wykonalności (art. 11 § 1 k.k.w. w zw. z art. 27 k.k.w.).

Z tych względów NSA stwierdził, iż odwoływanie się - na poparcie stanowiska o braku obowiązku wystawienia przez prokuratora zarządzenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a. - do kwestii związanych z nadaniem postanowieniu prokuratora o zabezpieczeniu sądowej klauzuli wykonalności nie wydaje się być uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie występującym o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w rozpatrywanej sprawie zauważył, że powyższa analiza wskazywałaby, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pierwszy z opisanych poglądów, lecz jak wynika z motywów wyroku Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie w doktrynie wskazuje się, że dominującym poglądem w spornej kwestii (podkreślając: "po początkowych rozbieżnościach w tym zakresie") jest drugi z opisanych poglądów (por. "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2012, s. 669). Na występujące w omawianej kwestii rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także w "Ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. D.R. Kijowskiego (Lex 2010, art. 156).

Na marginesie NSA podniósł, że w wyroku WSA w S. z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 369/14, wskazano, iż na stronie internetowej Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie (www.szczecin.pa.gov.pl), w zakładce - opracowania PA w Szczecinie znajduje się dokument - Metodyka postępowania w zakresie zabezpieczenia majątkowego, gdzie w części IV - Sposoby, tryb oraz organy właściwe do wykonywania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, pkt B, ppkt b, str. 22 - wskazano na rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w zakresie omawianej kwestii), które były przedmiotem analizy przeprowadzonej w Departamencie Postępowania Sądowego, w wyniku której do prokuratur apelacyjnych skierowano pismo nr PG IV PS 404/15/11 z dnia 2 czerwca 2011 r., wskazujące na zasadność wyczerpania pełnego toku kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej w przypadku żądania przez organy egzekucyjne przedłożenia przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, zachodzi potrzeba usunięcia rozbieżności orzecznictwa w omawianym zakresie. Rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii, objętej zarzutami skargi kasacyjnej, determinuje ocenę pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

W stanowisku wyrażonym w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r., nr [...] Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały następującej treści:

"Do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a ustawy z dnia

6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym wydanego na podstawie art. 293 § 1 w zw. z art. 291 § 1 Kodeksu postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) nie jest konieczne wydanie przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia o jakim stanowi art. 155a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U z 2012 r., poz. 1015)."

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

Warunki do podjęcia uchwały zostały spełnione. Przedstawione zagadnienie prawne budzi bowiem poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a., a od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Na wstępie - dla czytelności rozważań czy do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a k.k.w. postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu, wydanego na podstawie art. 293 § 1 k.p.k., konieczne jest wydanie przez prokuratora zarządzenia o jakim stanowi art. 155a § 1 u.p.e.a. - celowe jest przytoczenie uregulowań prawnych, o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.

Zgodnie z art. 195a k.k.w. jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę, sąd lub prokurator, który wydał to postanowienie, może zlecić jego wykonanie w całości organowi określonemu w art. 187. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że postanowienie o zabezpieczeniu, o którym mowa w przytoczonym art. 195a § 1 k.k.w., to postanowienie przewidziane w ustawie - Kodeks postępowania karnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1055/08, z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 154/09 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kodeks postępowania karnego w art. 291 § 1 stanowi, że w razie popełnienia przestępstwa, za które można orzec grzywnę, przepadek, nawiązkę lub świadczenie pieniężne albo nałożyć obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, może z urzędu nastąpić zabezpieczenie wykonania orzeczenia na mieniu oskarżonego. Stosownie zaś do art. 293 § 1 k.p.k., postanowienie o zabezpieczeniu wydaje sąd, a w postępowaniu przygotowawczym prokurator. W postanowieniu określa się zakres i sposób zabezpieczenia.

Art. 25 § 1 k.k.w. ustanawia zasadę, że egzekucję zasądzonych roszczeń cywilnych, orzeczonej grzywny, świadczenia pieniężnego, należności sądowych oraz zobowiązania określonego w art. 52 Kodeksu karnego prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Według art. 27 k.k.w. natomiast, egzekucję środka karnego przepadku oraz nawiązki na rzecz Skarbu Państwa prowadzi urząd skarbowy według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Przy czym w myśl art. 2 § 2 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV.

W doktrynie podnosi się, że przepisy zawarte w art. 2 u.p.e.a. mają zasadnicze znaczenie nie tylko dla określenia, czy wykonanie konkretnego obowiązku ma odbywać się w trybie egzekucji administracyjnej uregulowanej w przepisach u.p.e.a., ale także wyznaczają zakres zastosowania przepisów działu IV-go tej ustawy - wprost zastrzegając, że te należności, których zabezpieczanie uregulowano przepisami odrębnych ustaw, ulegają zabezpieczeniu na zasadach tego działu - jednak tylko wówczas, gdy danej kwestii nie normuje przepis szczególny (por. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz - pod red. D.R. Kijowskiego; Lex 2010, komentarz do art. 2 teza 2.1).

W praktyce - na co wskazano także w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego - w przypadku wykonywania postanowienia o zabezpieczeniu,

wydanego na podstawie art. 293 k.p.k. na zlecenie prokuratora przewidziane w art. 195a § 1 k.k.w., zakres stosowania przepisów działu IV u.p.e.a., w szczególności art. 155a § 1 u.p.e.a., pojmowany jest niejednolicie.

Treść art. 195a § 1 k.k.w. nie daje odpowiedzi na pytanie czy przepis ten reguluje podleganie zabezpieczeniu należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., w sposób odrębny od trybu i zasad określonych w jej dziale IV, w szczególności w sposób odrębny od trybu określonego art. 155a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanego przez niego zarządzenia zabezpieczenia.

Zastosowanie wykładni językowej art. 195a k.k.w. nie pozwala na ustalenie charakteru tego zlecenia, w szczególności nie pozwala stwierdzić czy zlecenie przez prokuratora właściwemu urzędowi skarbowemu wykonania postanowienia o zabezpieczeniu - wydanego na podstawie art. 293 § 1 w związku z art. 291 § 1 k.p.k.

- zastępuje tryb złożenia wniosku wraz z wydanym zarządzeniem zabezpieczenia na podstawie art. 155 a § 1 u.p.e.a.

Należy zatem rozważyć kontekst systemowy art. 195a § 1 k.k.w., jego relacje z innymi przepisami, a nadto cel regulacji. Trafnie przyjmuje się bowiem, że skoro żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego - to wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia

14 marca 2011 r., sygn. akt lI FPS 8/10 i powołane tam poglądy doktryny).

Regulacja zawarta w art. 195a § 1 k.k.w. - w zestawieniu z treścią art. 27 tej ustawy - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przy podejmowaniu uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 6/09. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały wywiódł, że skoro w myśl art. 1 ust. 1 u.p.e.a. ustawa ta określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2, to znaczy, że określony obowiązek - znajdując się w obszarze unormowania art. 2 w tym §1 pkt 5 - podlega nie tylko egzekucji administracyjnej, ale także administracyjnemu postępowaniu zabezpieczającemu, regulowanemu ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tak więc treść art. 195a w kontekście art. 27 k.k.w oraz art. 2 § 2 w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. uzasadnia wniosek, że zasadą jest wykonywanie postanowienia o zabezpieczeniu przez urząd skarbowy na zlecenie prokuratora według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; zabezpieczenie dokonywane jest w trybie i na zasadach określonych w dziale IV tej ustawy.

Nie można nie dostrzec, że w art. 27 k.k.w. ustawodawca zawarł zastrzeżenie "jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej", a art. 2 § 2 u.p.e.a. stanowi, że podleganie zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV tej ustawy ma zastosowanie "w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami". Jednakże, zdaniem składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy pogląd orzecznictwa i doktryny, że ustawa - Kodeks karny wykonawczy odstępstwo od stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost przewiduje tylko co do określenia - na podstawie art. 187 k.k.w. - właściwości miejscowej organu egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt lI FSK 2495/11, oraz "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz" - pod red. D. R. Kijowskiego, LEX 2015; komentarz do art. 2, teza 4.4.) Zauważyć przy tym należy, że powołany przepis art. 187 k.k.w. reguluje jedynie właściwość miejscową urzędu skarbowego właściwego do wykonania środka karnego w postaci orzeczonego przepadku lub nawiązki na rzecz Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego wyroku przesłanego przez sąd.

Pokreślenia wymaga również, że skoro w art. 27 k.k.w. ustawodawca nie zastrzegł, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują "odpowiednie" zastosowanie, to znaczy, że - o ile Kodeks karny wykonawczy nie stanowi inaczej - przepisy te stosować należy wprost.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego przedstawione zagadnienie prawne, odrębnych uregulowań - w rozumieniu art. 2 § 2 u.p.e.a. - nie zawiera też rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - Regulamin urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Dotyczący postanowienia o zabezpieczeniu § 214 powołanego aktu stanowi bowiem jedynie, że prokurator po wydaniu postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym występuje z wnioskiem do właściwego sądu o nadanie postanowieniu klauzuli wykonalności, o ile przepis szczególny tak stanowi (ust. 1). Odpis postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym doręcza się podejrzanemu za zwrotnym pokwitowaniem odbioru, które załącza się do akt sprawy. Podejrzanemu, wobec którego zastosowano tymczasowe aresztowanie, odpis postanowienia doręcza się podczas przesłuchania lub za pośrednictwem administracji aresztu śledczego, natomiast podejrzanemu przebywającemu na wolności za pośrednictwem organu egzekucyjnego (ust. 2). Przesyłając organowi egzekucyjnemu postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym do wykonania, prokurator w piśmie przewodnim wskazuje mienie podejrzanego ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i miejsce, w którym ono znajduje się (ust. 3). W sprawach, w których Policja lub inny uprawniony organ dokonał tymczasowego zajęcia, jeden egzemplarz protokołu zajęcia dołącza się do akt postępowania przygotowawczego, a drugi przesyła wraz z postanowieniem o zabezpieczeniu organowi egzekucyjnemu, czyniąc o tym wzmiankę w piśmie przewodnim (ust. 4).

Trzeba przy tym mieć na względzie, że przepisy odrębne zawierające szczególne regulacje, niewątpliwie należałoby traktować jako wyjątki od zasady stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podleganiu zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV u.p.e.a. Co do zasady jednak wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco lecz podlegają wykładni ścisłej.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że sam fakt posłużenia się przez ustawodawcę w art. 195a § 1 k.k.w. sformułowaniem, że prokurator, który wydał postanowienie o zabezpieczeniu "może zlecić jego wykonanie" urzędowi skarbowemu, nie przesądza, że jest to regulacja szczególna wobec zawartej w art. 155a § 1 u.p.e.a. Unormowanie z art. 195a § 1 k.k.w. nie wyłącza zatem dokonywania zabezpieczenia w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, w tym na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanego przez niego zarządzenia zabezpieczenia.

Zaprezentowane stanowisko wspiera treść art. 1a pkt 19 u.p.e.a. Stanowi on bowiem, że przez zajęcie zabezpieczające rozumie się czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia wykonania przez niego obowiązku - objętego zarządzeniem zabezpieczenia.

Za przedstawioną interpretacją przemawia ponadto domniemanie racjonalności ustawodawcy. Nie można mianowicie pominąć faktu, że ustawodawca ustawą z dnia 13 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 111, poz. 1061) nowelizując Kodeks karny wykonawczy i dodając art. 195a jednocześnie nie zmienił ani wynikającej z art. 27 zasady prowadzenia egzekucji według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też regulacji art. 2 § 2 u.p.e.a., wprowadzającej zasadę zabezpieczenia należności, o których mowa w § 1 (w tym w § 1 pkt 5, dotyczącym należności pieniężnych przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw) w trybie i na zasadach określonych w dziale IV u.p.e.a. Zawarty w dziale IV tej ustawy art. 155a § 1 jednoznacznie stanowi zaś - jak już wskazano - o dokonywaniu zabezpieczenia przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanego przez niego zarządzenia zabezpieczenia.

Zdaniem składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można natomiast zaaprobować poglądu, że zlecenie urzędowi skarbowemu przez prokuratora wykonania wydanego przez niego postanowienia o zabezpieczeniu (na podstawie art. 195a § 1 k.k.w.) ma walor kompletnego wniosku o dokonanie zabezpieczenia (w rozumieniu art. 155a § 1 u.p.e.a.). Stanowisko to opiera się na założeniu, że postanowienie o zabezpieczeniu, o którym mowa w art. 293 § 1 k.p.k., w swej warstwie treściowej odpowiada zarządzeniu zabezpieczenia przewidzianemu w art. 156 u.p.e.a. W konsekwencji, w razie wydania zarówno postanowienia o zabezpieczeniu (na które przysługuje zażalenie stosownie do art. 293 § 2 k.p.k.), jak i zarządzenia zabezpieczenia (które powinno zawierać pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów zgodnie z art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), podejrzanemu przysługiwałyby oba tryby zaskarżenia i dwukrotnej ocenie podlegałyby okoliczności uzasadniające zabezpieczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 154/09, oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1055/08).

Założenia te nie uzasadniają jednak poglądu, że zlecenie urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a k.k.w. postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu, wydanego na podstawie art. 293 § 1 k.p.k. nie wymaga wydania przez prokuratora zarządzenia, o jakim stanowi art. 155a §1 u.p.e.a.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z tym, że w razie zlecenia przez prokuratora właściwemu urzędowi skarbowemu wykonania postanowienia o zabezpieczeniu, na podstawie art. 195a § 1 k.k.w., zastosowanie dodatkowo trybu z art. 155a § 1 u.p.e.a. spowoduje dublowanie środków zaskarżenia przez umożliwienie zaskarżenia zarówno postanowienia o zabezpieczeniu wydanego na podstawie art. 293 § 1 k.p.k., jak i zarządzenia zabezpieczenia w rozumieniu art. 156

u.p.e.a.

Art. 291 § 1 k.p.k uzależnia bowiem możliwość zabezpieczenia z urzędu wykonania orzeczenia karnego od popełnienia przestępstwa, za które można orzec wymienione w tym przepisie kary. W postanowieniu o zabezpieczeniu wydawanym przez sąd, a w postępowaniu przygotowawczym przez prokuratora, określa się zakres i sposób zabezpieczenia, i na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie (art. 293 § 1 i § 2 k.p.k.).

Z kolei w świetle art. 154 § 1 u.p.e.a. możliwość zabezpieczenia określonych tam należności zachodzi, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. Okoliczności te - jak stanowi przepis art. 156 § 1 u.p.e.a. określający elementy konieczne zarządzenie zabezpieczenia - muszą być wskazane w zarządzeniu zabezpieczenia, a ich brak skutkuje odmową dokonania zabezpieczenia, zaś na postanowienie w tym zakresie, zgodnie z art. 157 § 1 u.p.e.a., przysługuje zażalenie. Przyjąć przy tym trzeba, że przesłanki postanowienia o zabezpieczeniu uregulowane zostały odrębnym przepisem i w konsekwencji w zakresie tych przesłanek tryb i zasady określone w art. 154, art. 156 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie znajdą zastosowania.

Tak więc postanowienie o zabezpieczeniu (art. 293 § 1 k.p.k.) i zarządzenie zabezpieczenia (art. 155a § 1 u.p.e.a.) nie są tożsame treściowo. Zarządzenie zabezpieczenia nie podlega przy tym odrębnemu zaskarżeniu. Co istotne, brak też regulacji, która przewidywałaby możliwość zaskarżenia przewidzianego art. 195a § 1 k.k.w. zlecenia przez prokuratora wykonania tego postanowienia właściwemu urzędowi skarbowemu.

W postępowaniu zabezpieczającym - na mocy art. 166b u.p.e.a. - odpowiednie zastosowanie znajdują natomiast przepisy m.in. art. 31-33, w tym przepisy dotyczące instytucji prawnej zarzutów.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rola zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, odpowiednio - zabezpieczającego. (por. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. komentarz - pod red. D. R. Kijowskiego, LEX 2015; komentarz do art. 33).

Prawo zgłaszania do organu egzekucyjnego zarzutów oraz obowiązek pouczenia zobowiązanego o tym uprawnieniu wprost wynika jedynie z treści art. 156 § 1 u.p.e.a. - zatem z przepisu określającego elementy konieczne zarządzenia zabezpieczenia.

Opowiedzenie się zatem za taką interpretacją art. 195a § 1 k.k.w., zgodnie z którą zlecenie wykonania postanowienia o zabezpieczeniu w istocie jest kompletnym wnioskiem o dokonanie zabezpieczenia - i nie zachodzi konieczność wydawania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia - prowadziłoby do wykluczenia podstawy prawnej (prawnego sensu) pouczenia zobowiązanego o przysługującym mu środku zaskarżenia.

Niewątpliwie możliwość wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym stanowi prawo zobowiązanego. Podmiot ten - w świetle art. 156 u.p.e.a. - ma też prawo do uzyskania informacji o przysługującym mu prawie zgłaszania zarzutów. Pamiętać natomiast trzeba, że rozstrzygania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych należy dokonywać na rzecz - nie zaś przeciw - prawom obywatelskim.

Aby uzyskać właściwy wynik wykładni i ustalić znaczenie interpretowanej normy - po zastosowaniu dyrektyw językowych czy też językowych i systemowych - zasadne jest sięgnięcie także do dyrektyw celowościowych (por. wyrok SN z dnia

8 maja 1998 r. I CKN 664/97, OSNC 1999/1/7).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu rządowego z dnia 10 września 2002 r. (druk sejmowy nr 869 sejmu IV kadencji) celem zmian ustawy - Kodeks karny wykonawczy - wprowadzonych ustawą z dnia 13 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, nowelizujących z dniem 1 lipca 2003 r. m.in. art. 25, 27, 187 oraz art. 195a k.k.w., było wprowadzenie do polskiego prawa karnego materialnego i wykonawczego rozwiązań prawnych umożliwiających skuteczniejsze, bardziej efektywne zapewnienie realizacji kary przepadku oraz zabezpieczenia jej wykonania w trakcie postępowania przygotowawczego.

Zasada prowadzenia postępowania zabezpieczającego w wykonaniu zlecenia prokuratora, o którym mowa w art. 195a k.k.w. w trybie i na zasadach określonych w dziale IV tej ustawy - z zastosowaniem art. 155a § 1 tej ustawy - nie niweczy jednak celu zmian wprowadzonych w k.k.w.

Przypomnieć bowiem trzeba, że przytaczany wyżej art. 155a § 1 u.p.e.a. przewiduje dokonywanie zabezpieczenia przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela. Według art. 1a pkt 13 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W dotychczasowym orzecznictwie nie budziło wątpliwości, że prokurator, zlecając na podstawie art. 195a § 1 k.k.w. wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu urzędowi skarbowemu, działa jak wierzyciel zdefiniowany w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. (por np. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II FSK 2495/11 oraz z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1233/13). Uprawnienie prokuratora do żądania wykonania zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu zabezpieczającym można wyprowadzić wyłącznie z treści art. 195a § 1 k.k.w. w zw. z art. 291 § 1 i art. 293 § 1 k.p.k. To na mocy tych właśnie unormowań prokurator uzyskuje status wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a.

Wskazany cel zlecania wykonania postanowień o zabezpieczeniu - tj. umożliwienie skuteczniejszego, bardziej efektywnego zapewnienia realizacji kary przepadku oraz zabezpieczenia jej wykonania w trakcie postępowania przygotowawczego - zostaje zatem spełniony przez umożliwienie prokuratorowi, jako wierzycielowi w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., występowania z wnioskiem, o którym mowa w art. 155a § 1 tej ustawy.

Art. 195a § 1 k.k.w. nie może być zatem traktowany jako całkowicie oderwana od trybu określonego art. 155a u.p.e.a. podstawa prawna zlecenia przez prokuratora urzędowi skarbowemu wykonania postanowienia o zabezpieczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie zauważa ponadto, że na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest podstaw do różnicowania pozycji prokuratora i innych wierzycieli.

Wprawdzie Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt III CZP 96/14, wskazał na szczególny status prokuratora w postępowaniu dotyczącym zabezpieczenia mającego na celu wykonanie środków karnych, wyjaśniając, że prokurator nie jest wierzycielem, nie realizuje bowiem w ramach tego postępowania własnych uprawnień majątkowych do składników mienia objętych zabezpieczeniem, działa na mocy ustawowego upoważnienia do zagwarantowania wykonania orzeczenia, które zostanie wydane w postępowaniu karnym, jednakże rozstrzygnięcie to wydane zostało w odmiennym stanie prawnym.

Dotyczyło bowiem wykonania postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia w sposób przewidziany w kodeksie postępowania cywilnego, przy czym z braku (explicite) cywilistycznej definicji "wierzyciela" - pojęcie to wywodzi się z konstrukcji zobowiązania, które polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, dłużnik powinien je spełnić. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1a pkt 13 - jak już wskazano - jednoznacznie definiuje natomiast pojęcie wierzyciela dla potrzeb tej ustawy, nie utożsamiając go z podmiotem realizującym własne uprawnienia. Przy tym raz jeszcze podkreślić wypada, że art. 155a § 1 u.p.e.a. stanowi wprost, że zabezpieczenia dokonywane są na wniosek wierzyciela.

Zauważyć w końcu trzeba, że pogląd co do wymogu wydania zarządzenia zabezpieczenia na podstawie art. 155a § 1 u.p.e.a. - przez prokuratora zlecającego właściwemu urzędowi skarbowemu, zgodnie z art. 195a k.k.w., wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu - ewoluował w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O ile mianowicie w powołanych w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu rozpoznawanego pytania prawnego wyrokach z 2008 r., 2009 r. i 2010 r. stwierdzono brak obowiązku wydawania zarządzenia zabezpieczenia, o tyle w orzecznictwie z późniejszego okresu wskazywano już na konieczność wydania takiego właśnie zarządzenia.

Z tych wszystkich względów za trafne uznać zatem trzeba stanowisko, że prokurator, który zdecydował się zlecić na podstawie art. 195 a k.k.w. urzędowi skarbowemu dokonanie zabezpieczenia w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązany jest do stosowania przepisów tej ustawy, w tym art. 155a § 1 (np. wyrok z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 807/09 oraz z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2495/11).

Prowadzi to do konstatacji, że do zlecenia urzędowi skarbowemu wykonania w trybie art. 195a k.k.w. postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu na majątku, wydanego na podstawie art. 293 § 1 k.p.k. konieczne jest wydanie przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia, o jakim stanowi art. 155a § 1 u.p.e.a.

Za poprawnością przedstawionej interpretacji analizowanych przepisów przemawia to, że wykładnia systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik, który ponadto nie pozostaje w żadnej mierze w sprzeczności z literalnym brzmieniem omawianych regulacji prawnych.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.

-----------------------

2