Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 890/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 8, 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 2, par. 4 pkt 9 lit. a,, par. 5, par. 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Lubaczów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 października 2019 r. nr P-II.4131.2.388.2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Lubaczów (dalej w skrócie: "Gmina") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia 30 października 2019 r. nr P-II.4131.2.388.2019 o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XI/111/2019 Rady Gminy Lubaczów z dnia 17 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "CMENTARZ DĄBKÓW".

Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze przedstawia się następująco.

W dniu 17 września 2019 r. Rada Gminy Lubaczów (dalej w skrócie: "Rada Gminy") podjęła uchwałę Nr XI/111/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "CMENTARZ DĄBKÓW".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 października 2019 r. nr P-II.4131.2.388.2019 Wojewoda działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") oraz art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej w skrócie: "u.g.n.") – stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały ustalono szerokość jezdni dla drogi publicznej oznaczonej symbolem 2KD-D na co najmniej 5 m. Jednakże droga publiczna o symbolu 2KD-D w granicach obszaru objętego planem stanowi jedynie fragment drogi o szerokości od 3 do 3,5 m. Plan miejscowy wprowadza więc ustalenia dla terenów sąsiednich, położonych poza granicami planu, wykraczając poza zakres określony uchwałą Rady Gminy Nr XL/368/2017 z dnia 29 września 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu. Oznacza to, że część ustaleń planu miejscowego, dotyczących parametrów drogi 2KD-D została przyjęta bez przeprowadzenia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. W ocenie Wojewody uchybienie to stanowi istotne naruszenie przepisów określających procedurę uchwalania planu.

Dalej Wojewoda stwierdził, że zapisy planu miejscowego zawarte w § 15 uchwały z uwagi na brak szczegółowych ustaleń w zakresie parametrów rozbudowywanych sieci infrastruktury technicznej, nie spełniają wymogów zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że stosownie do § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m. in. określenie sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami.

Następnie Wojewoda wskazał, że ustalenia planu miejscowego zawarte w § 20 ust. 2 pkt 1 uchwały nie spełniają wymogów określonych w art. 93 ust. 2a u.g.n. stosownie do których, podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja między sąsiadującymi nieruchomościami. Ustalenia planu miejscowego przewidują natomiast minimalną powierzchnię działek dla wszystkich terenów objętych niniejszym planem, w tym terenów rolniczych, powstałych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, na nie mniejszą niż 2000 m2 i nie stanowią wyjątku, o którym mowa w u.g.n.

Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na następujące nieprawidłowości w przedmiotowej uchwale nie mające charakteru istotnego naruszenia prawa:

1) brak spójności w zakresie wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy pomiędzy treścią planu miejscowego (6 m) a rysunkiem planu (4 m), co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

2) zapisy § 10 pkt 4 uchwały dotyczące dopuszczenia usuwania drzew w złym stanie lub stanowiących zagrożenie dla mienia i życia ludzi, prowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych zieleni i prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy grobach, grobowcach i nagrobkach, wykraczają poza zakres art. 15 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że z ustaleń planu wynika, iż teren oznaczony symbolem 1ZCn został wpisany do rejestru zabytków, zatem jest on objęty ochroną i wszystkie wykonywane prace na tym terenie będą odbywać się na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

3) część zapisów uchwały jest niewłaściwa, gdyż nie spełnia wymogów określonych w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Równocześnie zapisy te są zbędne, niezgodne z § 4 i 11 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdyż zawierają:

a) treści informacyjne nie mające charakteru normy przepisu prawa (§ 18 uchwały),

b) odwołania do przepisów odrębnych, tj. przypomnienie o ich stosowaniu, bądź uwzględnianiu, w związku z ustalonym w planie dopuszczeniem (§ 7, § 10 pkt 4, § 15 ust. 2 pkt 3, § 16 uchwały),

c) informację o braku ustaleń w zakresie obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 19, § 20 ust. 1 uchwały),

d) definicję stanowiącą powtórzenie definicji zawartych w obowiązujących przepisach prawa (§ 4 pkt 5 uchwały),

4) w zakresie rysunku planu miejscowego niewłaściwe jest zamieszczenie informacji dotyczącej zespołu autorskiego projektu planu, gdyż to jakie elementy winien zawierać rysunek planu określa § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

5) przedłożony wykaz materiałów planistycznych nie został uzupełniony o materiały sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Brak jest wykazu tych materiałów wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy, o którym mowa w § 12 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W ustawowym terminie Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy Lubaczów wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 85, art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.,

2) art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

3) § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

4) art. 102 ust. 1 u.g.n.,

5) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że jakiekolwiek ustalenia planu miejscowego wykraczające poza obszar nim objęty, co do zasady nie wywierają żadnych skutków prawnych, a co za tym idzie są w tym zakresie pozbawione mocy. Akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje bowiem wyłącznie na obszarze działania organu, który go wydał (art. 94 Konstytucji RP), a w przypadku planu miejscowego dodatkową delimitacją zasięgu obowiązywania planu miejscowego jest uchwała intencyjna Rady Gminy o przystąpieniu do jego sporządzania, gdzie na obligatoryjnym załączniku graficznym określane są granice obszaru objętego planem. W ocenie Gminy z uwagi na charakter uchybienia należałoby je zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa - nie rodzi ono bowiem żadnych negatywnych skutków dla odbiorców aktu prawnego. Gmina wyjaśniła przy tym, że niemożliwe jest wskazanie szerokości jezdni dla drogi 2KD-D w inny sposób, np. połówkowo jako min. 2,5 m, ponieważ byłaby to regulacja sprzeczna z logiką oraz rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie. Dlatego też wskazano w treści uchwały parametr szerokości jezdni dla całej drogi, jako ustalenie kompleksowe. Gmina zakwestionowała stanowisko Wojewody, iż część ustaleń planu miejscowego, dotycząca parametrów drogi 2KD-D, została przyjęta bez przeprowadzenia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. Uregulowanie § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały w niezmienionym brzmieniu było zawarte w projekcie planu miejscowego zarówno na etapie opiniowania i uzgodnień, jak i w trakcie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Gmina stwierdziła, że skoro Wojewoda uznał, że uregulowanie to jest niedopuszczalne, to powinien stwierdzić nieważność tylko tego przepisu. Nie zawierał on bowiem takiej treści, aby jego derogowanie miało wpływ na byt całego planu miejscowego.

Dalej Gmina przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych zakwestionowała stanowisko Wojewody, iż w planach miejscowych należy określać parametry techniczne układu komunikacyjnego oraz parametry sieci infrastruktury technicznej. Gmina wskazała, że dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, właśnie ze względu na specyficzne przeznaczenie terenów w obszarze planu pod budowę nowego cmentarza wraz z parkingiem, nie określono dokładniejszych parametrów tych sieci z uwagi na marginalny pobór wody i znikomą ilość odprowadzanych ścieków, w przeciwieństwie do np. terenów zabudowy usługowej czy mieszkaniowej, która w obszarze planu nie występuje. Natomiast dla pozostałych sieci (elektroenergetycznych i gazowych) określono parametry techniczne tej infrastruktury w znaczeniu urbanistycznym, opisując je jako sieci "niskiego/średniego napięcia" czy "średniego ciśnienia" co jest wystarczająco dokładne dla ich realizacji.

Dalej Gmina stwierdziła, że § 20 ust. 2 pkt 1 uchwały nie jest sprzeczny z art. 93 ust. 2a u.g.n. Gmina zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n., przepisy tego rozdziału (tj. Rozdziału 2) stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Ustawa stanowi więc wprost, że do nieruchomości o przeznaczeniu rolnym nie stosuje się przepisów o scalaniu i podziale nieruchomości, a w konsekwencji nie ma zastosowania do tych terenów § 20 ust. 2 uchwały.

Odnosząc się do uchybień, które w ocenie Wojewody mają charakter nieistotnego naruszenia prawa, Gmina stwierdziła, że:

1) brak spójności w zakresie wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy pomiędzy treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rysunkiem planu, nie rodzi żadnych negatywnych skutków, albowiem treść uchwały w sprawie planu miejscowego jest w tym przypadku jednoznaczna, a rysunek planu "obrazuje" ustalenia treści planu;

2) zapisy § 10 pkt 4 uchwały zostały wprowadzone zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. W obszarze planu znajduje się obszar wpisany do rejestru zabytków, pod numerem rejestru A-1595: cmentarz ewangelicki wraz z pomnikami nagrobnymi i starodrzewem. W § 10 uchwały zawarto przeznaczenie terenu dla obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz ustalono zasady ochrony tego zabytku na podstawie 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., które podobnie jak cały projekt planu zostały dwukrotnie uzgodnione z Podkarpackim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

3) § 18 uchwały nie ma jedynie funkcji informacyjnej, albowiem jednoznacznie kwalifikuje wskazane w nim tereny do realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, co wypełnia dyspozycję 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.;

4) odwołania do przepisów odrębnych, tj. przypomnienie o ich stosowaniu, bądź uwzględnianiu, w związku z ustalonym w planie dopuszczeniem (§ 7, § 10 pkt 4, § 15 ust. 2 pkt 3, § 16 uchwały) dopełniają ustalenia planistyczne, które kierowane są do szerokiego grona adresatów, niekoniecznie znających się na materii planowania przestrzennego. Umieszczenie w treści uchwały tego rodzaju odwołań poprawia czytelność ustaleń planu oraz uzmysławia konieczność stosowania łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi;

5) ustalenie zawarte w § 19 uchwały ma charakter porządkujący;

6) definicja intensywności zabudowy wymaga doprecyzowania o dwie dodatkowe definicje: powierzchni całkowitej zabudowy oraz powierzchni całkowitej budynku, które nie zostały opisane w obowiązujących przepisach prawa. Aby ustalenia planu było kompleksowe zasadnym było zamieszczenie wszystkich trzech definicji w uchwale;

7) zamieszczenie informacji dotyczącej zespołu autorskiego na rysunku planu jest zgodne z § 7 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

8) w dokumentacji planistycznej zamieszczono wykaz materiałów planistycznych wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy, o którym mowa w § 12 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Ponadto Gmina wskazała, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy rozporządzenia mają charakter wskazówek i zaleceń (tzw. dobrych praktyk), a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Z kolei Gmina podtrzymała swoje stanowisko w piśmie z dnia 4 lutego 2020 r.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1429/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 936/20 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli strona skarżąca uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność uchwały Nr XI/111/2019 Rady Gminy Lubaczów z dnia 17 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "CMENTARZ DĄBKÓW".

Normatywnym źródłem kompetencji wojewody do sprawowania nadzoru nad samorządem gminnym jest art. 85 i 86 u.s.g., który rozstrzyga, że nadzór sprawowany jest w oparciu o kryterium legalności, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub

w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia – art. 91 u.s.g.

Stwierdzając nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wojewoda powinien uwzględniać dodatkowo treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jest przepisem szczególnym wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Pozwala on stwierdzić nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie wówczas, gdy w sposób istotny narusza on zasady albo tryb sporządzania,

a także gdy doszło do naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Nie każde zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy

w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego – wyrok NSA z dnia 17 marca 2020 r., sygn. II OSK 363/19.

Zgodnie z art. 148 P.p.s.a uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd uchyla ten akt. Art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru

w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności

z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały.

Uchwała w przedmiocie MPZP została doręczona wojewodzie w dniu 1 października 2019 roku. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 30 października 2019 roku. Termin do skorzystania z kompetencji nadzorczej został więc zachowany.

I. Sąd podziela stanowisko wojewody, że kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego w § 14 ust. 3 pkt 2 wprowadza ustalenia dla terenów nieobjętych planem.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 i § 5 i § 7 pkt 3 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. projekt planu, a w konsekwencji i sam plan miejscowy powinien zawierać tekstowe i graficzne określenie granic terenu objętego jego postanowieniami.

Stosownie do § 3 kwestionowanej przez wojewodę uchwały Plan obejmuje część obszaru miejscowości Dąbków o pow. 6,15 ha, którego granice zostały określone na załączniku graficznym do uchwały.

Zgodnie z § 4 ust. 1 Planu poprzez "teren" należy rozumieć fragment planu

o określonym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania, wyodrębniony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i opisany symbolem identyfikacyjnym.

Wyznaczenie terenów dróg publicznych 1KD-D – 2KD-D w przyjętym wyżej rozumieniu, przeprowadzono w § 11 Planu. Zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawowymi, rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz postanowieniami samego planu, legalnie mogło to nastąpić wyłącznie w granicach planu.

W § 14 ust. 3 pkt 1 Planu ustalono parametr techniczny drogi publicznej 2KD-D: szerokość w liniach rozgraniczających – w granicach obszaru objętego planem: od 3 do 3,5 m – zgodnie z rysunkiem Planu. Takie działanie, jako wprowadzające ustalenia w graniach obszaru objętego Planem, Sąd ocenia jako prawidłowe. Odmienną ocenę, potwierdzającą explicite stanowisko prezentowane przez wojewodę, należy sformułować wobec § 14 ust. 3 pkt 2 Planu, który ustala szerokość jezdni na co najmniej 5 metrów. Jeżeli szerokość drogi publicznej w granicach planu ma wynosić maksymalnie 3,5 m. to przyjęcie szerokości jezdni tej samej drogi

w minimalnym parametrze 5 m. musi oznaczać wprowadzenie ustaleń wykraczających poza granice planu. Z rysunku planu wynika, że granice planu przebiegają wzdłuż istniejącej drogi publicznej, przy czym nie przebiegają wzdłuż jednej z granic zewnętrznych tej drogi, lecz wzdłuż jej pasa drogowego, co skutkuje tym, że część tej drogi znajduje się w granicach planu, a część nie; dotyczy to tak jej szerokości, jak i długości. Należy zakładać, że intencją organu uchwałodawczego, było umożliwienie poszerzenia istniejącej drogi publicznej na odcinku, w jakim sąsiaduje ona od strony wschodniej z terenem objętym planem. Co więcej, linie rozgraniczające teren przeznaczony pod drogę publiczną 2KD-D wyznaczono w taki sposób, że sąsiaduje on bezpośrednio z istniejącą drogą publiczną, choć nie pokrywa się z granicami planu. Takie działanie należy ocenić jako wadliwe. Rację ma wojewoda, że przy takim wyznaczeniu granic planu oraz terenu przeznaczonego pod drogę publiczna 2KD-D nie było dopuszczalne ustalanie parametru szerokości jezdni, na którą de facto składałby się część drogi planowanej - objętej planem, część drogi istniejącej objętej planem, choć nie granicami terenu przeznaczonego pod drogę 2KD-D, i część istniejącej drogi nieobjętej planem.

Podsumowując, rację ma wojewoda przyjmując, że postanowienia § 14 ust. 3 pkt 2 wprowadzają ustalenia dla terenu nieobjętego jego granicami. Zakwestionowane unormowanie w sposób istotny narusza procedurę uchwalania planu, albowiem wykracza poza zakres wyznaczony uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzania planu z dnia 29 września 2017 roku, a nadto istotnie narusza zasady sporządzania plany – art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 i § 5 i § 7 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że wszelkie ustalenia dotyczące terenu nieobjętego planem nie wywołują skutków prawnych i tym samym nie ma podstaw do eliminowania ich z obrotu prawnego. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie właściwości organu, który go uchwalił. Dopóki wadliwa norma takiego prawa nie zostanie we właściwym trybie derogowana, ma przymiot prawa obowiązującego.

II. W § 15 Planu uregulowano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z ogólną zasadą na obszarze objętym planem nowe sieci i budowa urządzeń infrastruktury technicznej maja być lokalizowane

w liniach rozgraniczających dróg oraz innymi trasami, pod warunkiem, że nie będą naruszać szczegółowych ustaleń planu - § 15 ust. 1.

Obsługa terenów przeznaczonych pod zabudowę w zakresie zaopatrzenia

w wodę oraz odprowadzania ścieków będzie następować odpowiednio z sieci wodociągowej po rozbudowie i do sieci kanalizacyjnej po rozbudowie - § 15 ust. 2 pkt 1 i 2.

Z przywołanych postanowień Planu wynika, że przewiduje się nowe sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, że sieć wodociągowa i kanalizacyjna będą podlegały rozbudowie, i że trasy nowych sieci i urządzeń będą przebiegać

w granicach dróg oraz w innych lokalizacjach.

Po myśli art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. MPZP ma obowiązkowo określać "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Przepisy u.p.z.p. podobnie, jak i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie definiują pojęcia "infrastruktury technicznej". Czyni to natomiast pośrednio

art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. 2020 r., poz. 1990 ze zm., który stanowi: "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Nie ulega zatem wątpliwości, że sieć wodociągowa oraz kanalizacyjna mieszczą się w zbiorze desygnatów pojęcia normatywnego "infrastruktura techniczna".

Uszczegóławiając wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. postanowiono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Wobec jednoznaczności treści przywołanych przepisów nie można mieć wątpliwości, że MPZP powinien określać układ i parametry sieci infrastruktury technicznej. Według Słownika Języka Polskiego PWN (wersja internetowa) pojęcie parametru oznacza zmienną, którą przyjmuje się za stałą

w danym zagadnieniu, aby podkreślić jej odmienną rolę w porównaniu z innymi zmiennymi albo wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia. Przy tak zdefiniowanych pojęciach, parametry sieci infrastruktury technicznej mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny

w przebiegu przestrzennym sieci opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy

lub przebudowy sieci, a więc i parametrów sieci, określają przepisy odrębne, wykonawcze względem prawa budowlanego. W ustaleniach MPZP parametrem, czyli liczbową lub opisową wielkością charakteryzującą układ sieci infrastruktury technicznej jest szczegółowe określenie lokalizacji sieci wpisane graficznie na rysunku planu. Takie rozwiązanie pozwala na precyzyjne zdekodowanie parametrów układu sieci. Analiza tak części tekstowej Planu, jak i jego rysunku nie pozwala ustalić ani gdzie przebiegają sieci istniejące – na ich występowanie wskazuje zadekretowana możliwość ich rozbudowy – ani, jaką trasą mają przebiegać nowe elementy tej infrastruktury. Zgodnie z § 8 pkt 3 i § 11 pkt 2 lit. b Planu dopuszczono na terenach rolniczych i dróg publicznych budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jednak nie wskazano ich lokalizacji na rysunku planu.

Przedmiotowe braki powodują, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić

z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem

z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie należy wskazać, że brak ustalenia przebiegu sieci uniemożliwi gminie jego realizację w przypadku, gdy właściciele gruntów, przez które będą prowadzone sieci, nie wyrażą na to zgody. W takim przypadku bowiem w myśl art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jednakże ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też brak ustalenia przebiegu sieci w planie miejscowym uniemożliwi uzyskanie takiej decyzji.

Uwzględniając powyższe oceny Sąd zgadza się z wojewodą, że postanowienia § 15 naruszają w sposób istotny zasady sporządzania Planu – art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 it. a rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku.

III. Zakwestionowany przez wojewodę § 20 Planu został umieszczony w rozdziale zatytułowanym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, co dowodzi, iż w zamierzeniu miał realizować wymóg ustanowiony treścią art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Jak wynika z § 4 pkt 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania

i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Wymóg ustanowiony treścią art. 15 ust 2 pkt 8 u.p.z.p. jest refleksem postanowień art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, zaś szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości ma określać plan miejscowy.

Z zastrzeżenia uczynionego w art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z kolei, że art. 102 ust. 2 nie ma zastosowania do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne.

Z treści Planu wynika, że na obszarze objętym jego postanowieniami wyznaczono tereny o przeznaczeniu rolniczym – 1R-3R.

W § 20 ust. 2 pkt 1 Planu postanowiono, że "w przypadku podjęcia z inicjatywy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przeprowadzenia scaleń

i podziału nieruchomości ustala się następujące parametry działek uzyskiwane w ich wyniku: 1) minimalna powierzchnia działki 2000m2." Treść § 20, podobnie jak

i żadnego innego przepisu Planu nie pozwala dokonać limitacji jego zastosowania do nieruchomości o przeznaczeniu nierolniczym. Intytulacja rozdziału 13 wskazuje, iż jego przepisy dotyczą "nieruchomości objętych planem", a zatem i nieruchomości

o przeznaczeniu rolniczym. W konsekwencji, wobec dopuszczenia możliwości wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości działki o pow. 2000m2 dochodzi do naruszenia art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprawdzie akceptuje podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych

w planach miejscowych na cele rolne, jednakże przy zastrzeżeniu, że w wyniku podziału nie powstanie działka o powierzchni mniejszej niż 3000m2. Argumentacja strony skarżącej, że treść § 20 Planu należy odczytywać w korelacji z zastrzeżeniem uczynionym w art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać uwzględniona. Treść Planu musi być jednoznaczna i precyzyjnie ujawniać intencje regulacyjne prawodawcy lokalnego. Odbiorcy Planu nie mogą domyślać się, że ogólne postanowienia Planu doznają ograniczenia poprzez regulacje ustawowe. W ocenie Sądu treść Planu powinna być sformułowana w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości, że uwzględnia ona dopuszczalne ramy normatywne kreślone postanowieniami ustaw. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił zastrzeżenia wojewody, że § 20 narusza istotnie zasady sporządzania Planu, albowiem wyartykułowane jego treścią reguły dopuszczają podział nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym,

w wyniku którego zostanie wydzielona działka o pow. mniejszej niż 3000m2 – naruszenie art. 93 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając przedstawione oceny Sąd przychyla się stanowiska wojewody co do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Stwierdzenie nieważności jedynie zakwestionowanych postanowień skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym MPZP, który nie zawiera wszystkich elementów obligatoryjnych, wymaganych przepisami prawa.

Sąd nie odnosi się do wytkniętych przez wojewodę naruszeń nieosiągających stopnia istotności, albowiem nie one były podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z podanych przyczyn Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.