Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1072/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 226
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: "Kolegium" lub "SKO"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 roku, poz. 749 ze zm., dalej: "O.p.") utrzymało w mocy decyzję A Sp. z o.o. (dalej A) z dnia [...] (Nr [...]) zmieniającej na skutek odwołania B. Ł., decyzję [...] z dnia [...] (Nr [...]) określającej B. Ł. (dalej jako strona, obecnie skarżący) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w C., stanowiącej jego własność, w kwocie [...] zł., za każdy miesiąc począwszy od miesiąca lipca 2013 r. do końca marca 2014 r., w ten sposób, że wysokość opłaty określono na kwotę: [...]zł., za okres od 1.07.2013 r. do 31.03.2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 21 listopada 2013 r.A wezwało stronę do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub złożenia wyjaśnień przyczyn niezłożenia deklaracji pod rygorem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na wezwanie strona złożyła pismo, w którym wskazano, że deklaracji nie złożył i nie zamierza składać, gdyż jego zdaniem jest to obowiązek Spółdzielni B w C. (dalej jako Spółdzielnia). Następnie A pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. poinformowało stronę, że Spółdzielnia nie jest zobowiązana do złożenia deklaracji, gdyż stanowi to obowiązek właściciela nieruchomości, którym według organu jest strona. Postanowieniem z dnia [...] wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia stronie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyniku przeprowadzonego postępowania A wydał w dniu [...] decyzję (nr [...]), którą to określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec strony w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w C. (dalej jako lokal mieszkalny nr [...]) w kwocie [...]zł., za każdy miesiąc począwszy od miesiąca lipca 2013 r. do końca marca 2014 r.

Od decyzji tej w dniu [...] odwołanie złożyła strona, która poinformowała, że opłaty te uiściła oraz ponownie wskazała, że jest jedynie płatnikiem i nie ciąży na nim obowiązek składania deklaracji.

Na skutek tego odwołania A wydał decyzję z dnia [...] (nr [...]), którą to uznał odwołanie za zasadne i określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kwotę [...]zł. za okres od lipca 2013 r. do marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji A wskazał, że z dokumentów przedłożonych przez stronę wynika, iż od lipca 2013 r. przedmiotowy lokal zamieszkują trzy osoby.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] strona podniosła, że jest jedynie użytkownikiem wieczystym gruntu położonego w C. przy ul. [...]. Zdaniem odwołującego nieruchomością tą zarządza Spółdzielnia B w C., w tym także lokalami, co do których została wyodrębniona własność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję A z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz obowiązków właścicieli nieruchomości i gmin w zakresie utrzymania czystości i porządku reguluje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwana dalej "ustawa". SKO odwołało się do postanowień art. 6c, 6h, 6m, 6o ww. ustawy oraz odnosząc się do istoty sporu wskazało, że znamiennym jest, iż pojęcie właściciela nieruchomości zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy wykracza poza treść przypisywaną pojęciu własności przez Kodeks cywilny. Przez właścicieli nieruchomości według ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy rozumieć właścicieli w sensie cywilistycznym, jak również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W pewnych sytuacjach obowiązki obciążające właścicieli nieruchomości przenoszone są na inne podmioty. Stosownie do przepisu art. 2 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, lub właścicieli, jeżeli zarząd nie został wybrany. Kolegium podkreśliło, że nie ulega wątpliwości, iż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do wspólnot mieszkaniowych funkcjonujących na podstawie przepisów o własności lokali.

W dalszej części uzasadnienia SKO podkreśliło, że w sprawie sporne jest na kim ciąży obowiązek złożenia deklaracji, o której mowa w ustawie - czy na odwołującym będącym właścicielem wyodrębnionego lokalu i użytkownikiem wieczystym gruntu - czy na zarządzie spółdzielni mieszkaniowej.

Kolegium odwołując się do zaprezentowanych w uzasadnieniu przepisów ustawy stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż obowiązek ten ciąży na osobie będącej właścicielem wyodrębnionego lokalu. W ocenie SKO fakt, że budynkiem wielolokalowym, w którym znajduje się lokal stanowiący własność odwołującego zarządza Spółdzielnia nie zwalnia strony z obowiązku złożenia wymaganej ustawą deklaracji. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na to, że zarządca przedmiotowej nieruchomości wielolokalowej został powołany w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a nie w trybie ustawy o własności lokali oraz podkreśliło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z wspólnotą lokalową a ze spółdzielnią mieszkaniową.

Zdaniem SKO Ustawodawca przeniósł obowiązek składania deklaracji z właścicieli lokali o wyodrębnionej własności na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną tylko w przypadku zarządu w rozumieniu przepisów o własności lokali. Z treści ustawy wprost wynika, że norma zawarta w art. 2 ust 3 ustawy ustanawiająca wyjątek od reguły, że to właściciel nieruchomości składa deklarację ma charakter zamknięty i nie sposób z niej wyinterpretować, aby obowiązek składania deklaracji przeniesiony został także na zarządy nieruchomości w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tym samym SKO nie zgodziło się z twierdzeniami strony jakoby była ona tylko płatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uznało je za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. W ocenie składu orzekającego Kolegium odwołujący jest "podatnikiem" tejże opłaty i to na nim ciąży obowiązek składania stosownych deklaracji.

W ocenie Kolegium ratio legis regulacji na skutek, której obowiązek składania deklaracji w przypadku budynków wielolokalowych został przeniesiony z właścicieli wyodrębnionych lokali tylko na zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali z pominięciem takiego zarządu w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy upatrywać w tym, że w przypadku wspólnot lokalowych wyodrębniona własność lokali jest regułą, natomiast przypadku wyodrębnionej własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych należy traktować jako wyjątek.

Kolegium wskazało, że wobec powyższego organ I instancji słusznie, po bezskutecznym wezwaniu odwołującego do przedłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wszczął postępowanie z urzędu w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i następnie wydał odpowiednią decyzję. Ponadto SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 226 O.p. wydając nową decyzję wobec uznania zasadności odwołania strony z dnia 29 kwietnia 2014 r. Nową decyzją organ I instancji zmienił dotychczasową decyzję stosując właściwą stawkę i wobec stwierdzenia, iż przedmiotową nieruchomość zamieszkują trzy, a nie jedna osoba naliczył opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od trzech osób. Kolegium podkreśliło również, iż organ I instancji prawidłowo oznaczył ramy czasowe okresu, za który została ustalona opłata tzn. dotyczą one okresu, za które po stronie odwołującego zobowiązanie już powstało. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 630/13 "określenie wysokości opłaty możliwe jest jedynie za okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia (jako odpowiednik obowiązku podatkowego) oraz uległ on konkretyzacji (przekształcił się w zobowiązanie). Organ zatem, wydając decyzję określającą powinien ograniczyć się jedynie do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest przede wszystkim brak możliwości zmiany decyzji, w przypadku gdy po jej wydaniu nastąpi zmiana okoliczności faktycznych rzutujących na wysokość opłaty, gdy właściciel nieruchomości nie składa deklaracji. W obrocie prawnym pozostałaby bowiem decyzja określająca wadliwą kwotę opłaty, która ze względu na swą ostateczność powinna być zmieniona; nie sposób jednak wskazać na prawidłowy tryb, który umożliwiałby zmianę lub uchylenie takiej decyzji"

Końcowo SKO uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i wskazało, iż podziela stanowisko organu I instancji zgodnie, z którym to strona, a nie Zarząd Spółdzielni winien złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W skardze na ww. decyzję SKO z dnia [...] strona (dalej jako skarżący) domagając się jej uchylenia podkreślała, że nie jest właścicielem, a jedynie wieczystym użytkownikiem gruntu. Skarżący wskazał, że początkowo posiadał jedynie lokatorskie, a następnie własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego oraz podkreślił, że w bloku zamieszkują nawet osoby nie będące członkami spółdzielni. Odwołując się do treści art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach akcentował, że to Spółdzielnia jest zarządcą bloku, za co pobiera wysokie opłaty i że to na niej z mocy prawa spoczywa obowiązek wypełnienia deklaracji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Stwierdzenie przez sąd, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej też p.p.s.a.).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się wskazanych wyżej wad i uchybień, co w konsekwencji przesądziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja SKO z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję A z dnia [...] (Nr [...]) zmieniającą - na skutek odwołania strony decyzję A z dnia [...] (Nr [...]), którą określono obecnie skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]w C., stanowiącej jego własność, w kwocie [...] zł. za każdy miesiąc począwszy od miesiąca lipca 2013 r. do końca marca 2014 r. - w ten sposób, że wysokość opłaty określono na kwotę: [...] zł. za okres od 1.07.2013 r. do 31.03.2014 r.

W badanej przez Sąd sprawie pojawia się kilka kwestii wymagających analizy i odniesienia się przez skład orzekający, w tym to na kim spoczywa obowiązek sporządzenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej jako deklaracja), a dokładnie czy obciąża on spółdzielnie mieszkaniową zarządzającą budynkiem, w którym strona posiada wydzielony lokal mieszkalny na zasadzie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego.

Zdaniem strony obowiązek sporządzenia deklaracji spoczywa na zarządzającej nieruchomością Spółdzielni, natomiast zdaniem organów obu instancji obciąża on stronę. Kolejną kwestią analizowaną w sprawie jest sam fakt oraz sposób i wysokość określenia stronie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako podmiotowi władającemu "nieruchomością gruntową/budynkową położoną w C. przy ul. [...], w części dotyczącej lokalu [...] stanowiącego własność strony"

W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że Sąd nie podziela poglądu SKO, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 226 Ordynacji podatkowej.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika bowiem, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję A z dnia [...] (Nr [...]) zmieniającą w oparciu o art. 226 O.p. na skutek odwołania strony decyzję A z dnia [...] (Nr [...]) określają obecnie skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr[...], stanowiącego jego własność, w kwocie [...]zł., za każdy miesiąc począwszy od miesiąca lipca 2013 r. do końca marca 2014 r., w ten sposób, że wysokość opłaty określono na kwotę: [...]zł., za okres od 1.07.2013 r. do 31.03.2014 r.

Z treści art. 226 Ordynacji podatkowej wynika, iż może on mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy organ podatkowy, który wydał decyzję uzna, że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie w całości. Jeżeli natomiast organ podatkowy dojdzie do wniosku, że mógłby wprawdzie zmienić swoją decyzję, jednakże w zakresie niepokrywającym się w całości z żądaniem strony, nie będzie mógł dokonać weryfikacji własnej decyzji, lecz będzie obowiązany do przekazania odwołania organowi odwoławczemu. Dalszy bieg sprawy będą wówczas normowały przepisy procesowe dotyczące postępowania przed organem odwoławczym, przewidujące między innymi zakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (art. 234 Ordynacji podatkowej). (por. Uchwała 5 sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2003 r. Nr FPK 10/02).

Sąd stwierdza, że z odwołania strony z dnia 29 kwietnia 2014 r. od ww. decyzji A, wynika, iż strona kwestionuje fakt wydania decyzji oraz podkreśla, że obowiązek złożenia deklaracji spoczywa na Spółdzielni, która zarządza budynkiem. Tym samym organ I instancji nie mógł w oparciu o art. 226 O.p. zmienić ww. decyzji z dnia [...] w sposób jaki wynika z decyzji z dnia [...]. Nie ulega wątpliwości, że zakres zmiany nie pokrywa się w całości z żądaniem strony, a zatem odwołanie od decyzji z dnia [...] winno było być przesłane do SKO.

Ponadto, poza używanymi zamiennie i nie konsekwentnie przez organy numerami decyzji A z dnia [...] i z dnia [...], uwagę Sądu zwraca pkt. I sentencji decyzji A z dnia [...], z którego w istocie wynika, że określona wysokość opłaty za okres od 1.07.2013 r. do 31.03.2014 r. to kwota [...] zł., a nie jak wynika to I pierwszego sentencji decyzji A z dnia [...] kwota (...) za każdy miesiąc począwszy od miesiąca lipca 2013 r. do końca marca 2014 r., przy czym pkt. II sentencji obu decyzji A ma podobne brzmienie. Tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy kwota [...]zł. dotyczy całego okresu, czy kolejnych miesięcy.

Należy wskazać, że w zakresie kwestii dotyczącej sporządzenia deklaracji i obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podobne, ale nie tożsame zagadnienie prawne, leżące u podstaw analizowanej sprawy było już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1201/13, w Rzeszowie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 208/14, w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Po 868/13 – wszystkie wyroki w CBOSA.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje zawarte w tych wyrokach stanowisko i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia w nich zawarte zostaną wielokrotnie powołane niżej, jako szczególnie trafne i mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m. in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 6h u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i na podstawie uchwały (ust. 2)), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6I u.p.c.g.

Na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" na użytek ustawy zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Takie rozwiązanie podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Nie można zatem dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślenia wymaga także, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 760/13) wskazano, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z kolei z art. 2 ust. 3 u.p.c.g. wynika, iż w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Z powyższych zapisów wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.). Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m. in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59).

Osoby, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego bądź użytkowego (takie prawo jest ograniczonym prawem rzeczowym), nie mają tytułu prawnego do władania nieruchomością tj. gruntem i budynkiem trwale z gruntem związanym, w którym to budynku posiadają lokale. Własność danego gruntu i budynku przysługuje wyłącznie spółdzielni. Zatem w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, Spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków).

Jak wyżej wskazano z przytoczonej wyżej definicji nieruchomości wynika, że część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych. Są nimi właśnie przepisy ustawy o własności lokali. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokalu jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 ustawy o własności lokali).

Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18-33). W myśl art. 18 tej ustawy zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony).

W art. 2 ust. 3 u.p.c.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że takie dalsze odesłanie przez art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali przesądza, iż Spółdzielnia sprawuje - jak to określa przepis art. 2 ust. 3 u.p.c.g. - zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08 (OSNC 2009, Nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów ustawy o własności lokali.

Innymi słowy - w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów ustawy o własności lokali jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

NSA stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stanowiący, że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według NSA, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Jak wskazał NSA w omawianej uchwale istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. w sprawie sygn. akt V CSK 459/11 (Lex nr 1243118), w którym sformułowano następującą tezę: "Odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych".

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika zatem, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Trzeba zatem stwierdzić, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o własności lokali) przepisy ustawy o własności lokali a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali, czyli "w rozumieniu" tej ustawy.

Użycie w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sformułowania, że spółdzielnia wykonuje zarząd... "jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali"... i odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o własności lokali w tym zakresie wskazuje, że na gruncie u.p.c.g. jest to zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Jest to więc zarząd ustawowy w zakresie wykonywania którego ww. przepis odsyła bezpośrednio do stosownych regulacji ustawy o własności lokali, nakazując je stosować odpowiednio.

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy, według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

Należy zaznaczyć także, że spółdzielnia mieszkaniowa ma możliwość wyegzekwowania od lokatorów przypadających od nich części opłaty, bowiem koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Art. 4 tej ustawy przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd spółdzielni prowadzi odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczenie przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 1-2 i 4. Według zaś z art. 17 tej ustawy w przypadku długotrwałych zaległości z zapłatą opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1, 11 i 5, rażącego lub uporczywego wykraczania osoby korzystającej z lokalu przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo niewłaściwego zachowania tej osoby czyniącego korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym, przepis art. 16 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stosuje się odpowiednio.

Reasumując stwierdzić należy, że co do zasady spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem zobowiązanym do składania deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy Miejskiej opłat za gospodarowanie odpadami. W przypadku spółdzielni mieszkaniowych, w których znajdują się mieszkania tzw. lokatorskie, bądź spółdzielcze własnościowe, a przecież mogą być także takie, które spółdzielnia wynajmuje, spółdzielnia będzie składała deklaracje za całą nieruchomość a następnie za całą nieruchomość będzie wnosiła opłatę. Kwota opłaty będzie dzielona pomiędzy mieszkańców, których nieruchomości znajdują się w zasobach spółdzielni. Opłata będzie dzielona zgodnie z metodą przyjętą przez gminę (art. 6j u.p.c.g.). Taki model postępowania wydaje się, w obecnym stanie prawnym jedynym możliwym do zrealizowania.

Jak wyżej wskazano, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.p.c.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Natomiast treść art. 6o u.p.c.g., zgodnie z którym, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, właściwy organ określa, w drodze decyzji wysokość opłaty (...), wskazuje, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratoryjny. Treść przepisu odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej, według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Z art. 6m ust. 1 ustawy wynika, że deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości.

Jeszcze raz zaznaczyć należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawarto definicji "nieruchomości". Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej). Zauważyć należy także, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 ustawy) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" - publ. Samorząd Terytorialny 1-2/2013, s. 88).

Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero w sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania tymi odpadami właściwy organ określa w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Tym samym decyzja Kolegium narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z powyższych uwag Sądu. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określony został na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wobec braku wniosku nie orzekano w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.