Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3648/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z.J. oraz W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 988/18 w sprawie ze skarg W.S. i B.S., J.P. i F.P., W.K. oraz Z.J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 988/18 oddalił skargi W.S. i B.S., J.P. i F.P., W.K. oraz Z.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: W.K. i Z.J..

W.K. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 74 ust. 1 i 2 oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm., dalej: "p.o.ś") w zw. z art. 11e i art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa") w zw. z § 52 ust. 1 i § 53 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "warunki techniczne dróg") poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [....] i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to błędną ocenę przez organy administracji I i II instancji, że organ nie ma prawa skorygowania projektowanej inwestycji w przypadku nadmiernego zajęcia terenu, tj. zaprojektowania przy południowej granicy nieruchomości skarżącego oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. [...] (ob. [...], ark. [...]) 3 m pasa zieleni - trawnika pod instalację oświetlenia drogi oraz rezerwę trasy sieci wodociągowej w sytuacji, gdy przywołane przepisy p.o.ś. nakładają na projektanta oraz organy administracji obowiązek oszczędnego korzystania z terenu - a który to wymóg, jako wynikający z potrzeb ochrony środowiska winien zostać uwzględniony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a planowana na działce skarżącego instalacja oraz sieci mogły zostać zrealizowane na znacznie węższym odcinku terenu i bez konieczności wycinki istniejących tam wieloletnich nasadzeń w postaci drzew i krzewów, a nadto możliwe jest zrealizowanie planowanych urządzeń sieciowych na terenie nieruchomości skarżącego poprzez ustanowienie odpowiednich służebności (art. 3051 i nast. Kodeksu cywilnego);

b) art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) oraz art. 75 ust. 1 i 2 p.o.ś. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to niedostateczne zapewnienie ochrony uzasadnionego prawnie interesu skarżącego w zachowaniu dotychczasowego sposobu zagospodarowania pasa przy południowej granicy działki [...], położonej przy ul. [...](ob. [...], ark. [...]), tj. zachowania istniejących na tymże pasie nasadzeń (drzew i krzewów), w sytuacji, gdy przekształcenie istniejących elementów przyrodniczych nie jest konieczne dla realizacji istoty zaplanowanej inwestycji drogowej, w tym także planowanego oświetlenia oraz rezerwy terenu dla sieci wodociągowej, bowiem możliwe jest zrealizowanie tych sieci na terenie zaprojektowanego chodnika, co w miastach jest powszechną praktyką, a ponadto możliwe było przesunięcie inwestycji w kierunku południowym i realizacja jej w zamierzonym kształcie na terenie niezagospodarowanych działek oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] lub też ewentualnie zrealizowanie planowanych urządzeń na terenie nieruchomości skarżącego poprzez ustanowienie odpowiednich służebności (art. 3051 i nast. Kodeksu cywilnego);

c) art. 11f ust. 1 pkt 2, 3, 7 oraz art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 13 lit. a i pkt 32, 50 oraz art. 75 ust. 1 i 2 p.o.ś poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego pomimo jego sprzeczności z wymaganiami ochrony środowiska, tj. niewystarczającego uwzględnienia w nim zasady zrównoważonego rozwoju zwłaszcza poprzez ingerencję przez zarządcę drogi w istniejącą równowagę przyrodniczą w braku uzasadnienia tejże ingerencji koniecznością zapewnienia możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności;

d) art. 74 ust. 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 11e i art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy drogowej w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 warunków technicznych dróg poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to błędną ocenę przez organy administracji I i II instancji, że przedstawiony przez inwestora projekt nie narusza przepisów prawa w sytuacji, gdy na wysokości działki skarżącego szerokość pasa ruchu ulicy [...] zaplanowano na 3 m, zaś naruszone przepisy p.o.ś. zobowiązują do oszczędnego korzystania z terenu, a szerokość pasa ruchu na ul. [...] jako ulicy klasy lokalnej na przedmiotowym odcinku, stosownie do § 15 ust. 1 pkt 5 warunków technicznych dróg powinna wynosić 2,75 m z jednoczesną możliwością zmniejszenia tej wartości o kolejne 0,25 m z uwagi na konieczność zastosowania rozwiązań uspokajających ruch przed skrzyżowaniem z ulicą [...];

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

a) art. 11e specustawy drogowej w zw. z art. 74 ust. 1 i 2 p.o.ś. w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 4, § 52 ust. 1 i § 53 ust. 1 warunków technicznych dróg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym w przedłożonym projekcie budowlanym i niedostrzeżenie rażącego naruszenia przez planowaną inwestycję drogową obowiązku oszczędnego korzystania z terenu w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji, poprzez:

- określenie szerokości pasa ruchu ulicy [...] na 3 m, podczas gdy stosownie do § 15 ust. 1 pkt 5 warunków technicznych dróg szerokość ul. [...] jako ulicy lokalnej powinna w tym miejscu wynosić 2,75 m, przy czym zachodzi uzasadniona konieczność zmniejszenia tej wartości o kolejne 0,25 m z uwagi na zastosowanie rozwiązań uspokajających ruch przed skrzyżowaniem z ulicą [...];

- rozszerzenie terenu inwestycji o pas zieleni o szerokości 3 m przy południowej granicy działki inwestora oznaczonej numerem [...] (ob. [...], ark. [...]), pomimo że na terenie tym obecnie znajduje się już zieleń w postaci nasadzeń (drzew i krzewów), która nie wpływa na możliwość realizacji zaplanowanej instalacji oświetlenia drogi oraz pozostawienia ewentualnej realizacji sieci wodociągowej, co możliwe jest także na znacznie węższym obszarze lub poprzez ustanowienie na nieruchomości skarżącego służebności przesyłu (art. 3051 i nast. k.c.). Niezależnie warunki techniczne dróg, 3 metrowej szerokości pasa zieleni wymagają wyłącznie jeżeli jest to rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów. Tymczasem, zgodnie z opisem zawartym w projekcie budowlanym, zaprojektowany przy działce skarżącego pas zieleni przeznaczony jest pod trawnik. Tym samym nie musi mieć on szerokości 3 metrów - a jego zwężenie pozwalałoby na zachowanie istniejących drzew;

b) art. 11e specustawy drogowej w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 p.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym w przedłożonym projekcie budowlanym i niedostrzeżenie rażącego naruszenia przez planowaną inwestycję drogową obowiązku uwzględniania ochrony zieleni na obszarze prowadzenia prac, poprzez:

- przeznaczenie do przekształcenia (karczowania) zieleni (drzew, krzewów) zlokalizowanych przy południowej granicy działki skarżącego [...] (ob. [...], ark. [...]) pomimo braku konieczności tejże ingerencji dla realizacji istoty zaplanowanej inwestycji drogowej, w tym także planowanego oświetlenia oraz rezerwy sieci wodociągowej, bowiem możliwe jest zrealizowanie tych obiektów infrastrukturalnych na znacznie węższym obszarze, ewentualne przesunięcie inwestycji w kierunku południowym i realizacja w zamierzonym kształcie na terenie niezagospodarowanych działek oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] lub też ewentualnie zrealizowanie planowanych urządzeń na terenie nieruchomości skarżącego poprzez ustanowienie odpowiednich służebności (art. 3051 i nast. Kodeksu cywilnego).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w części dotyczącej odcinka drogi - ul. [...] (6 KDL) na odcinku od skrzyżowania z ul. [....]do ul. [....]- przyległego do działki skarżącego oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. [....] (ob. [....], ark. [...]) oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [....] w tym samym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Lublin, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z.J. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z § 177 i § 178 ust. 1 i 2 warunków technicznych dróg poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

a) uznaniu, że stroną w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest wspólnota mieszkaniowa a nie indywidualni właściciele lokali;

b) uznaniu, że zarzut naruszenia wymienionych przepisów dotyczących art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z § 177 i § 178 ust. 1 i 2 warunków technicznych dróg, stanowi jedynie "obawę i przypuszczenie co do przyszłego oddziaływania akustycznego" stanowiącą interes faktyczny, a nie indywidualny interes prawny.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie są zasadne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez W.K., wskazać należy, że jej autor zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, jednak należy zwrócić uwagę, że konstruując zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie powołał w istocie żadnego przepisu procedury administracyjnej, którego naruszenia miałyby się dopuścić organy administracji wydając decyzje w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, który sąd stosuje, gdy dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego. Zatem skuteczne sformułowanie zarzutu kasacyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga powiązania go z tymi przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z żadnymi przepisami procedury administracyjnej, które w jego ocenie zostały naruszone. Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Tym samym, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie podważył ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Wskazać wobec tego należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Dopiero bowiem skuteczne podważenie ustaleń faktycznych otwiera drogę do kwestionowania zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż ich zastosowanie zawsze ma miejsce w określonym stanie faktycznym. Kwestia zgodności inwestycji z przepisami prawa materialnego jest elementem stanu faktycznego sprawy i bez podważenia ustaleń faktycznych nie może być zwalczana w drodze zarzutu dotyczącego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano, skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego, również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej wniesionej przez Z.J. zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z § 177 i § 178 ust. 1 i 2 warunków technicznych dróg poprzez ich błędną wykładnię, wskazać należy, że jest on niezasadny.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną, zasadniczo stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a tylko wyjątkowo mogą występować poszczególni właściciele lokali, o ile jednak wykażą własny interes prawny związany z bezpośrednim oddziaływaniem planowanej inwestycji na konkretny lokal mieszkalny. Wskazać przy tym należy, że okoliczność, że organy obu instancji uznały właścicieli lokali za strony postępowania, nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie ma możliwości zweryfikowania ich interesu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd, oceniając treść skargi, uznał, że wskazane przez Z.J. okoliczności wskazują na interes faktyczny, a nie indywidualny interes prawny skarżącego jako właściciela lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymagający zaliczenia do kręgu stron postępowania. Takie stanowisko jest zasadne, bowiem skarżący w żaden sposób nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego w sprawie. Podnoszony przez skarżącego fakt znajdowania się budynku wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i związane z inwestycją akustyczne oddziaływanie na nieruchomość nie przesądza automatycznie o istnieniu interesu prawnego w sprawie. Planowana inwestycja nie będzie oddziaływać w tym samym stopniu na wszystkie lokale w budynku, bowiem różne jest ich położenie względem tej inwestycji. Podkreślić zatem należy, że dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na ten konkretnie lokal. W treści skargi takiego oddziaływania w stosunku do lokalu skarżącego nie wykazano, powołano się jedynie na bliskie położenie całego budynku wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.