Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 531/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 ; art. 10 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 80/07 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 80/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej, szczelny zbiornik na fekalia, zjazd, przyłącz wod.kan, enn na działce Nr [...], położonej w miejscowości M., gmina M." – i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z przyczyn formalnych, wskazując, iż nie zapewniono w postępowaniu głównym, jak i incydentalnym (uzgodnieniowym) udziału wszystkich osób będących stronami w tej sprawie.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył K. D., zarzucając naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię 77.055 m2. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zagrody rolniczej o łącznej powierzchni zabudowy około 350 m2. Ulokowanie zagrody rolniczej składającej się z dwóch budynków – mieszkalnego i gospodarczego nie wpływa w żaden sposób na sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości sąsiednich. W ocenie skarżącego właściciele tych nieruchomości nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżący podważył stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż inne osoby powinny być stronami postępowania głównego i "wpadkowego". Błędny jest pogląd, że istnieją jacyś współwłaściciele działki o Nr [...]. Skarżący oświadczył, że jest jedynym właścicielem ww. nieruchomości i na tę okoliczność załączył do skargi kopię wypisu z rejestru gruntów oraz kopię zawiadomienia Sądu Rejonowego IX Wydziału Ksiąg Wieczystych w Słomnikach z dnia 24 lutego 2005 r. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął też wniosku o zawieszenie postępowania we właściwej formie, pozbawiając go możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając stanowisko organu II instancji co do tego, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zapewnić tym stronom czynny udział w postępowaniu, stosownie do wymogu art. 10 K.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja narusza przepis art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W myśl tego przepisu ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Sąd zauważył, że postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 30 listopada 2005 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2006 r. odmówiono uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Ponadto w dniu 2 września 2006 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie Michałowice.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestora Konrada Dziobka, gdyż nie jest spełniony warunek zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Od powyższego wyroku K. D. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymogi niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa procesowego:

– art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona;

– art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu;

– art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie katalogu stron w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej powtórzono argumentację podniesioną w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a ponadto podniesiono, że przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zagrody w ośmiohektarowym gospodarstwie rolnym. W polskim systemie prawnym nie istnieje zakaz budowy zagrody rolniczej na terenie parku krajobrazowego, ani nie ma też upoważnienia do wprowadzenia indywidualnego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego, poza przypadkiem określonym w art. 17 ustawy o ochronie przyrody i w drodze ustanowionych aktów.

Pismem z dnia 9 marca 2009 r. Gmina Michałowice poinformowała, że dla działki nr [...] w miejscowości M. od 2 września 2006 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice dla obszaru I (uchwała Nr XLVI/383/2006 Rady Gminy Michałowice z dnia 31 maja 2006r. Dz.Urz. Woj. Małopolskiego Nr 453 z dnia 2 sierpnia 2006 r.) oraz obowiązuje częściowo plan dla obszaru III (uchwała Nr XLVI/385/2006 Rady Gminy Michałowice z dnia 31 maja 2006 r. Dz.Urz. Woj. Małopolskiego Nr 455 z dnia 2 sierpnia 2006 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać.

Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Stosownie bowiem do regulacji art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także utrwalonego w tej mierze orzecznictwa, skargę kasacyjną – środek odwoławczy o szczególnym charakterze – oprzeć można na zarzutach naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji orzekające w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 25 maja 2004 r. FSK 108/04, niepubl. oraz z 19 maja 2004 r. FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12). Jeżeli zatem w niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), konkretnie jego art. 10 i 28, to mając na uwadze, iż sąd ten nie stosował przepisów K.p.a. zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie oznacza to oczywiście, że w sytuacjach gdy następuje naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości zakwestionowania tego, a uchybienia proceduralne ulegają sanacji, ale żeby to mogło nastąpić strona wnosząca skargę kasacyjna winna postawić zarzut naruszenia przez sąd przepisów art. 145 § 1 lit. b/ lub c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia – jej zdaniem – przepisów K.p.a. w toku postępowania administracyjnego.

Co do zaś zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) to i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stanął na stanowisku, że skoro zamierzona inwestycja objęta przedmiotowymi uwarunkowaniami zabudowy nie spełnia jednego z wymogów określonych art. 61 ust. 1 ww. ustawy (negatywne uzgodnienie z organami ochrony przyrody) to nie jest możliwe ustalenie żądanych warunków zabudowy, tym bardziej że jak zauważa Sąd dla obszaru położenia działki, na której miałoby być realizowane przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w jeszcze innym świetle stawiając byt prawny warunków zabudowy, o których mowa, co winien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę w wyniku niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną na zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Powyższe orzeczono na podstawie art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.