Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2409/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. i L. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 65/16 w sprawie ze skargi J. Ł. i L. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 65/16, po rozpoznaniu skargi J.Ł. i L. Ł. (skarżący), na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu 7 lipca 2015 r. skarżący działający pod firmą: U. P. A. Spółka Cywilna złożyli do Prezydenta Miasta C. (organ I instancji) wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku usługowego: Z. U. P. A. w C. przy ul. [...], na działkach [...],[...],[...]i [...].

W dniu 16 lipca 2015 r. wezwano skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez określenie w projekcie oraz we wniosku szczegółowego zakresu projektowanej rozbudowy, określenie wszystkich numerów działek objętych zakresem opracowania inwestycji, przedłożenie informacji opisowej i graficznej o obszarze oddziaływania projektowanej rozbudowy, a także przedłożenie wyników analizy porównawczej i wyboru systemu zaopatrzenia w energię. Następnie w dniu 28 września 2015 r. wezwano skarżących do doprowadzenia w terminie do 6 października 2015 r. do zgodności treści wniosku o pozwolenie na budowę z treścią dokumentacji projektowej. Zdaniem organu I instancji, z treści dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę wynikało, że przedmiotem planowanych robót budowlanych miała być taka rozbudowa zakładu usług pogrzebowych, która doprowadzi do rozszerzenia dotychczasowego kompleksu zakładu. Miało się tak stać wskutek dobudowy do dotychczasowego kompleksu zakładu usług pogrzebowych obiektu krematorium. W rezultacie dotychczasowy zakres świadczonych usług pogrzebowych ulegnie rozszerzeniu o usługę spopielania ludzkich zwłok. Tymczasem z treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynikało, że skarżących ubiegają się o wydanie pozwolenia wyłącznie na rozbudowę zakładu usług pogrzebowych.

Skarżący nie wykonali postanowienia, tj. nie usunęli niezgodności pomiędzy treścią wniosku o pozwolenie na budowę a treścią dokumentacji projektowej, stanowiącej integralną część wniosku (wykonanej w formie załącznika).

W dniu 24 września 2015 r. wpłynął do organu I instancji protest Społecznego Komitetu Mieszkańców Osiedla R. oraz innych mieszkańców miasta, podpisany przez 1581 mieszkańców miasta C.. W dniu 20 października 2015 r. Komitet Protestacyjny złożył kolejne 479 podpisów (łącznie 2060 podpisów). W dniu 28 września 2015 r. A. S. i Z. S. wnieśli do organu I instancji sprzeciw w sprawie budowy spalarni zwłok w bezpośrednim sąsiedztwie ich domu mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...]organ I instancji odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego Z. U. P. A. w C. przy ul. [...], na działkach nr: [...], [...], [...], [...]i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że na terenie objętym wnioskiem skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C., ustalony uchwałą Nr XXXVI1/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. Urzędowy. Woj. Lubelskiego Nr 7, poz. 255). Z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) planu wynika, że w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie miasta C. dopuszcza się przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze niezakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru. Regulacja ta ma oparcie w sformułowaniu zawartym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C., ustanowionym uchwałą Nr XIV/203/99 Rady Miejskiej w C. z dnia 9 grudnia 1999 r. Zdaniem organu I instancji, rozbudowa budynku usługowego Z. U. P. A. w C. pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium oraz planu. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, że już sama przesłanka "niezgodności z planem" jest okolicznością wystarczającą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu I instancji, usytuowanie krematorium w sercu zwartej zabudowy jednorodzinnych budynków mieszkalnych, z których najbliższy zlokalizowany jest od południa w odległości 8,7 m, a od zachodu 18,2 m od spalarni, byłoby pogwałceniem zasady zrównoważonego rozwoju, którego elementem jest zarówno odpowiedni ład przestrzenny, jak i przyjazne człowiekowi otoczenie, zdrowe środowisko naturalne, a także właściwe (przyjazne i partnerskie) relacje społeczne. W odległości 33 m od planowanego krematorium położony jest budynek szpitala, a w promieniu 500 metrów przedszkole, szkoły, kościół, tereny rekreacyjne, a także nowe, rozwijające się osiedle zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...]. W ocenie organu I instancji, budowa krematorium może doprowadzić nie tylko do naruszenia stanu środowiska i zagrożenia dla zdrowia i ludzi przez szkodliwe produkty spalania, ale także powodować ujemne oddziaływanie na zdrowie psychiczne okolicznych mieszkańców i pacjentów szpitala, którzy z okien mieliby bezpośredni widok na krematorium. Ponadto organ I instancji wskazał, że zarówno ze względów technicznych, jak i społecznych, spopielanie zwłok ludzkich nie może być traktowane jak "zwykłe" przetwarzanie substancji, czy tym bardziej spalanie odpadów. Ulokowanie krematorium na osiedlu mieszkaniowym sprawiłoby, że świadkami kremacji zwłok ludzkich byliby na co dzień mieszkańcy okolicznych domów. Organ I instancji podkreślił, że lokalizacja krematorium winna umożliwiać wytworzenie przestrzeni, która pomaga wyciszeniu się, godnemu żegnaniu się bliskich ze zmarłymi. Zarówno lokalizacja (osiedle mieszkaniowe), jak i rozmiary nieruchomości skarżących (20 x 32 m) nie zapewniają możliwości wytworzenia takiej przestrzeni. Zamierzenia skarżących już zakłócają i zakłócałyby w przyszłości (gdyby przedsięwzięcie zostało zrealizowane) elementy tworzące ład przestrzenny, którymi są: prawo, moralność, religia oraz tradycja, które w największym stopniu wyznaczają zasady funkcjonowania społeczności, są źródłem norm i wartości, a tym samym tworzą fundamenty porządku społecznego i regulują stosunki między członkami wspólnot. Zdaniem organu I instancji, sprzeciw społeczny mieszkańców jest poważnym sygnałem dla organu wydającego decyzję o istnieniu znaczącego konfliktu społecznego, wywołanego przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.).

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie przeznaczenie terenu działki skarżących określa uchwała Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001 r., zgodnie z którą działki objęte ich wnioskiem położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...]. Zapisy planu zawarte w § 11 ust. 3 pkt 58 ustaleń szczegółowych wskazują na tym obszarze następujące zasady zagospodarowania terenu: adaptacja zabudowy jednorodzinnej w dobrym stanie technicznym, realizacja nowej zabudowy, maksymalna wysokość budynków - 2 kondygnacje, dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych. Natomiast w ustaleniach ogólnych zawartych w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) dotyczących zabudowy na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazano między innymi, iż dopuszcza się przeznaczenie "części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru". Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezspornym jest, iż funkcja mieszkaniowa jest funkcją podstawową tego terenu. Ta zaś okoliczność musi również być uwzględniania przy ustalaniu funkcji uzupełniającej tego terenu. Nie może bowiem, zdaniem organu odwoławczego budzić wątpliwości, iż wprowadzenie na danym terenie funkcji uzupełniającej w postaci usług oznacza, iż mogą to być usługi każdego rodzaju. Organ odwoławczy podniósł następnie, że wprawdzie pojęcie "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowych" jest pojęciem nieostrym, to jednak niezależnie od zastosowanej wykładni, pozwala na ustalenie, jaki rodzaj działalności jest dopuszczalny na przedmiotowym terenie. W tym celu organ odwoławczy sięgnął do wyjaśnienia rozumienia słowa "zakłócać" w języku polskim, które jest rozumiane jako "naruszać ustalony porządek, równowagę czegoś, harmonię, ład". Zdaniem organu, bezspornym zatem jest, że planowane usługi z uwagi czy to na ich zakres, czy też ich charakter, nie mogą naruszać harmonii i ładu ukształtowanego istniejącą jednorodzinną zabudową mieszkaniową. W tym zaś kontekście trudno uznać, iż działalność związana z prowadzeniem usług spopielania zwłok nie zakłóci istniejącej funkcji mieszkaniowej tego obszaru. Do odmiennych wniosków nie prowadzi również zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń planu dotyczących terenu planowanej inwestycji jednoznacznie wynika, że funkcją wiodącą na przedmiotowym terenie jest funkcja mieszkaniowa, na dodatek jednorodzinna, zaś usługi mają stanowić jedynie jej uzupełnienie. Chodzi zatem o takie usługi, które w żaden sposób nie wpłyną na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. Innymi słowy dopuszczenie na przedmiotowym terenie lokalizacji działalności usługowej nie oznacza, iż może to być jakakolwiek działalność usługowa. Rozbudowa istniejącego budynku usługowego - zakładu usług pogrzebowych o dodatkowe pomieszczenia, w tym przeznaczone do spopielania ciał osób zmarłych, trudno uznać za usługi lub zakłady rzemieślnicze "nie zakłócające funkcji mieszkaniowej obszaru", a ponadto nie sposób uznać, aby tego rodzaju działalność pozostawała bez wpływu na standard zamieszkania. Uciążliwość związana z tego rodzaju działalnością nie musi oznaczać wyłącznie "czynników spostrzegalnych", tj. zwiększonego ruchu pojazdów, wzmożonego hałasu czy też emisji szkodliwych związków. Uciążliwościami są bowiem również inne odczuwalne pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w szczególności w zakresie oddziaływania emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Omawiane zapisy planu chronią zaś mieszkańców przed tego typu uciążliwościami, głównie poprzez wymóg utrzymania funkcji zabudowy mieszkaniowej i zakaz jej naruszania. W tych okolicznościach, w ocenie organu, lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie można wydać decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku usługowego m.in. o pomieszczenia do spopielania zwłok, w których przewidziano piec do 1200 kremacji rocznie (5-6 na dobę), z kominem spalinowym pieca kremacyjnego wyprowadzonym 3 m ponad dach obiektu. Jako drugą, niezależną podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przez skarżących planowanej inwestycji, organ odwoławczy wskazał art. 35 ust. 5 w zw. z ust. 3 u.p.b., tj. nieuzupełnienie przez nich w terminie braków dokumentacji projektowej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas, gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.,

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu polegające na niepoinformowaniu przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się przez skarżących w zakresie dowodów oraz zgłoszonych żądań, co do których skarżący nie mieli wiedzy przed wydaniem decyzji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji;

4) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego sprawy,

5) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących, co prowadzi do uniemożliwienia skarżącym korzystania z przysługujących im praw do korzystania z należących do nich nieruchomości.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieni zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana przez skarżących odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego Z. U. P. A. w C., przy ul. [...], na działkach [...], [...], [...] i [...], polegająca na dobudowie spopielarni zwłok, została umotywowana dwoma niezależnymi od siebie względami; po pierwsze: niezgodnością zamierzenia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie zaś - nieuzupełnianiem przez skarżących w terminie braków dokumentacji projektowej.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organów obu instancji, że planowana przez skarżących inwestycja nie odpowiada funkcji, jaka została określona w miejscowym planie dla terenu, na którym położone są działki nr [...],[...],[...]i [...]. W ocenie Sądu, podstawowym przeznaczeniem terenu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na realizację spornej inwestycji, oznaczonego na planie symbolem CI.MN-58, jest funkcja mieszkaniowa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych (§ 11 ust. 3 pkt 58 planu). W myśl § 2 ust. 9 pkt 3 planu, usługi nieuciążliwe to usługi, które nie oddziałują znacząco na środowisko i nie wymagają sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem skarżących, skoro budowa krematorium nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy oraz rozporządzenia, to stanowi usługę nieuciążliwą w rozumieniu regulacji planu. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko skarżący nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż powołanego wyżej § 11 ust. 3 pkt 58 planu nie można interpretować w oderwaniu od zasad ogólnych planu, określonych m. in. w § 5. W myśl § 5 ust. 1 pkt 2 lit d/ planu, na terenach przeznaczonych pod mieszkalnictwo dopuszcza się przeznaczenie części terenu pod usługi "nie zakłócające funkcji mieszkaniowej terenu".

Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia organów obu instancji, że dobudowa do istniejącego zakładu pogrzebowego obiektu krematorium, w którym przewidziano do 1200 kremacji rocznie (5-6 na dobę), z kominem spalinowym pieca kremacyjnego wyprowadzonym 3 m ponad dach niewątpliwie zakłóciłaby funkcję mieszkaniową terenu, a zatem nie odpowiada drugiemu z wymienionych warunków. Sąd wyjaśnił, że usługi "nie zakłócające funkcji mieszkaniowej" to usługi nieuciążliwe, których prowadzenie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie wywołuje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej. Wbrew stanowisku skarżących, przy ocenie charakteru i stopnia uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności w zakresie usług nie należy ograniczać się jedynie do czynników postrzegalnych (np. zwiększonego ruchu pojazdów, wzmożonego hałasu czy też emisji szkodliwych związków), ale trzeba uwzględniać także inne obiektywnie odczuwalne elementy pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w tym ze sfery oddziaływania psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Usługi spopielania ludzkich zwłok są usługami szczególnego rodzaju i ze swej istoty nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Takie usługi mogą być realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową, nie zaś uzupełniającą zabudowę mieszkaniową (tak m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2007/12). W tej sytuacji zezwolenie na realizację krematorium stanowiłoby nie tylko naruszenie wymienionych wyżej przepisów planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem, ale również istotne naruszenie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl ostatniego przepisu, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w rozporządzeniach zawierających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości.

W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP) (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt II OSK 786/04, ONSA i WSA 2005/4/86; z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 794/05; z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05; z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 436/07).

Biorąc pod uwagę niewadliwe ustalenia organów obu instancji dotyczące otoczenia nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę krematorium, w ocenie Sądu I instancji nie sposób przyjąć, by realizacja tej inwestycji czyniła zadość zasadzie wyrażonej w art. 9 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Wbrew stanowisku skarżących, argumentem przemawiającym za dopuszczalnością budowy krematorium nie może być bowiem wcześniejsze udzielenie pozwolenia na budowę w tym miejscu zakładu pogrzebowego. Postępowanie, w którym to pozwolenie wydano, zostało prawomocnie zakończone, dlatego też legalność istnienia na tym terenie zakładu pogrzebowego nie może być już przez Sąd oceniana. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji dodał, że z punktu widzenia interesów sąsiadów istotną różnicę stanowi okoliczność, czy w ich otoczeniu funkcjonuje zakład pogrzebowy, w którym zwłoki ludzkie są jedynie przechowywane i przygotowywane do pochówku, czy zakład, w którym te zwłoki są spalane. Sąd I instancji stwierdził, że zupełnie chybione jest stanowisko skarżących, że organ, wydając pozwolenie na budowę zakładu pogrzebowego, powinien już wówczas uwzględniać fakt, iż inwestor będzie w przyszłości planować rozszerzenie zakresu świadczonych usług w ramach prowadzonej działalności pogrzebowej, do których bez wątpienia należą usługi kremacyjne, które stanowią integralną jej część. Powszechnie bowiem wiadomo, że krematorium nie jest integralną częścią każdego zakładu pogrzebowego. Przeciwnie, większość zakładów funkcjonuje bez spalarni zwłok jako miejsca przechowywania zwłok i przygotowania ich do pochówku.

Sąd I instancji uznał, że planowania przez skarżących inwestycja, jako sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na objętym wnioskiem terenie, nie może być zrealizowana, co zasadnie stwierdziły organy obu instancji, czyniąc zadość dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Zdaniem Sądu I instancji, wprawdzie skarżący słusznie podnieśli, że organy bezpodstawnie stwierdziły zaistnienie drugiej przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę, tj. nieuzupełnienia przez nich wniosku o pozwolenie na budowę, jednak w sytuacji niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że niezasadne są natomiast podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania. Zarówno bowiem przeprowadzone przez nie postępowanie dowodowe, jak i dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego czynią zadość dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz - w przypadku organu odwoławczego - art. 136 k.p.a., a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć czynią zadość warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, Sąd I instancji wskazał, iż jest on bezzasadny. W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali żadnych czynności, których mogliby dokonać przed organami, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi, podczas gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm poprzez błędne uznanie, iż planowana rozbudowa budynku usługowego istniejącego domu pogrzebowego o krematorium będzie zakłócać funkcję mieszkaniową obszaru;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego i przyjęcie wbrew regułom logicznego rozumowania, że usługi kremacyjne stanowią usługi zakłócające funkcję mieszkaniową i przedmiotowego obszaru;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż planowana rozbudowa domu pogrzebowego o krematorium narusza uzasadnione interesy osób trzecich;

6) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącym korzystania z przysługujących im praw do korzystania z należących do nich nieruchomości, co prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących;

7) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżących, które jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny w związku z brakiem zgody na budowę krematorium, stanowiącego jedynie kontynuację istniejącej zabudowy domu pogrzebowego.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Przeprowadzona przez Sąd kasacyjny weryfikacja zasadności powyższych zarzutów uzasadnia ocenę, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie podlega merytorycznej kontroli zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. "poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego i przyjęcie wbrew regułom logicznego rozumowania, że usługi kremacyjne stanowią usługi zakłócające funkcję mieszkaniową przedmiotowego obszaru".

Zarzut powyższy – wbrew intencjom autora skargi kasacyjnej – zmierza do podważenia sposobu wykładni i stosowania przepisów aktu prawa miejscowego w zakresie § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. d) uchwały Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma (m.p.z.p.). W istocie więc strona skarżąca podważa ocenę prawną organów i Sądu pierwszej instancji, które uznały, że usługi kremacyjne na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakłócają funkcję mieszkaniową tego terenu. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie podstawy faktycznej wyrokowania za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznając zatem nieadekwatność powyższego zarzutu dla podważania legalności subsumpcji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił go bez merytorycznej oceny.

Po drugie, oddalano jako oczywiście bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. "poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji". Zarzut ten (także w powiązaniu z jego uzasadnieniem) nie wykazuje związku z działaniami lub zaniechaniami proceduralnymi organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje jedynie naruszenia zasady zaufania z art. 8 k.p.a. w tym, że w załatwionej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę domu pogrzebowego te same organy nie dopatrzyły się niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że o ile sprawa załatwiona decyzją z 2010 r. dotyczyła budowy budynku domu pogrzebowego, o tyle sprawa rozstrzygnięta kontrolowanymi decyzjami z dnia [...] października 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczy rozbudowy powyższego budynku o pomieszczenia i urządzenia związane z usługami krematoryjnymi (spopielaniem zwłok ludzkich). W związku z powyższym pozbawiona podstaw jest próba wiązania powyższych spraw oraz ustaleń i ocen dokonanych przez organy na ich tle w kontekście zasady zaufania z art. 8 k.p.a.

Po trzecie, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p., polegającą na uznaniu, że planowana rozbudowa budynku usługowego istniejącego domu pogrzebowego o krematorium będzie zakłócać funkcję mieszkaniową obszaru.

Nie można w żadnym przypadku podzielić poglądu, że rozbudowa budynku zakładu pogrzebowego o nowe części przeznaczone do wykonywania usług spopielania zwłok ludzkich nie zakłóca funkcji mieszkaniowej obszaru znajdującego się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W przepisie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p. wyraźnie zastrzeżono, że wyjątkowo ("dopuszcza się") i tylko na części terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest możliwa realizacja zabudowy usługowej lub rzemieślniczej jednak tylko pod warunkiem, że zabudowa ta "nie zakłóci" zasadniczej funkcji mieszkaniowej. Nieostre pojęcie "zakłócania funkcji mieszkaniowej" powinno być rozumiane jako obejmujące nie tylko sytuacje, gdy nowa zabudowa o przeznaczeniu usługowym lub rzemieślniczym mogłaby zanegować lub zdominować zasadniczą funkcję mieszkaniową, lecz także i te, w których mogłaby ona istotnie utrudniać realizację tej funkcji. Niewątpliwie nowa zabudowa związana z usługami krematoryjnymi ma charakter zabudowy zakłócającej funkcję mieszkaniową na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej objętym symbolem C1.MN.-58MN m.p.z.p., albowiem istotnie utrudniałaby ona realizację potrzeb mieszkaniowych ludności oraz byłaby nie do pogodzenia z zasadniczym (mieszkaniowym) przeznaczeniem terenu. Ocena w zakresie miary zakłócania funkcji mieszkaniowej musi niewątpliwie uwzględniać także oddziaływanie nowej zabudowy na uzasadnione interesy podmiotów prywatnych (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.), korzystających z zabudowy mieszkaniowej na terenie przeznaczonym w planie pod tego rodzaju zabudowę, których komfort oraz spokój zamieszkiwania mogłyby zostać istotnie naruszone lub nawet przekreślone.

Po czwarte, oddaleniu podlega zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., polegającą na przyjęciu, że "planowana rozbudowa domu pogrzebowego o krematorium narusza uzasadnione interesy osób trzecich".

Zarzut ten został sformułowany błędnie, albowiem neguje on dokonaną przez Sąd pierwszej instancji subsumpcję stanu faktycznego w świetle niezakwestionowanego rezultatu wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Niezależnie jednak od powyższej wady, należy stwierdzić, że weryfikacyjne zastosowanie powyższego przepisu przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe. Sąd ten zasadnie zauważył, że przyjęcie takiego sposobu zastosowania § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p., które prowadziłoby do uznania, że usługi krematoryjne nie zakłócają funkcji mieszkaniowej, stanowiłoby istotne naruszenie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Wniosek ten należy wzmocnić przywołaniem ustalonej przez organy i wynikającej z akt sprawy okoliczności, że planowane krematorium byłoby zlokalizowane w samym centrum zwartej zabudowy jednorodzinnych budynków mieszkalnych, z których najbliższy jest zlokalizowany w odległości zaledwie 8,7 m od miejsca inwestycji.

Po piąte, konsekwencją negatywnej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych wyżej jest oddalenie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b. przez "bezpodstawne nieuwzględnienie skargi, podczas gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.". Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że sporny projekt budowlany narusza regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p.), implikuje wniosek, że kontrolowany Sąd prawidłowo ocenił, że decyzje organów w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie naruszyły przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Po szóste, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które miało polegać na niedopuszczalnym "ograniczeniu wolności działalności gospodarczej skarżących" oraz "uniemożliwieniu skarżącym korzystania z przysługujących im praw do korzystania z należących do nich nieruchomości, co prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości".

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując – w granicach skargi kasacyjnej – kontroli legalności wykładni i stosowania prawa materialnego, nie stwierdził, aby Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej wzorce konstytucyjne. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP uregulowania ustawowe konkretyzujące przesłankę "ważnego interesu publicznego" mogą wprowadzać ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Do grupy tego rodzaju uregulowań należą niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym art. 6 tej ustawy) oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych na jej podstawie. Przyjęte przez organy oraz kontrolowany Sąd wykładnia oraz sposób stosowania powyższych przepisów ustawowych i prawa miejscowego mieszczą się w granicach konstytucyjnych, nie naruszając zasady wolności działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie dokonana interpretacja i stosowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doprowadziły również do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niedopuszczalne ograniczenie prawa własności nieruchomości. Ustawowa podstawa ograniczenia prawa własności nie budzi wątpliwości. Przepis § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p. ograniczający sposób wykonywania prawa własności, limitujący prawo do zagospodarowania terenu (zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz ograniczający prawo zabudowy (w zgodzie z zastrzeżeniem art. 4 u.p.b.) nie narusza również istoty prawa własności.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, wobec uznania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.