Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2011/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 43, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Maciej Radajczyk po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 352/12 w sprawie ze skargi U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 352/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło uchybienie, przez U. K., terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji zmienił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i orzekł o przyznaniu stronie prawa do:

- zasiłku rodzinnego na dziecko Ł. K. w wysokości 64,00 zł miesięcznie;

- zasiłku rodzinnego na dziecko E. K. w wysokości 64,00 zł miesięcznie;

- zasiłku rodzinnego na dziecko A. K. w wysokości 64,00 zł miesięcznie;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko E. K. w wysokości 250,00 zł miesięcznie;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko A. K. w wysokości 250,00 zł miesięcznie;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko E. K. w wysokości 80,00 zł miesięcznie;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko A. K. w wysokości 80,00 zł miesięcznie;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko A. K. w wysokości 160,00 zł miesięcznie;

Wskazane wyżej świadczenia przyznane zostały na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 30 listopada 2008 r.

Nadto decyzja orzekała o przyznaniu stronie:

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009 na dziecko Ł. K. w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2008 r.;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009 na dziecko E. K. w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2008 r.;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009 na dziecko A. K. w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2008 r.;

Wskazaną decyzją organ jednocześnie odmówił przyznania:

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na dziecko Ł. K. w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2009 r.;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na dziecko E. K. w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2009 r.;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na dziecko A. K. w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2009 r.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż powyższa decyzja z dnia [...] października 2011 r. została odebrana przez córkę strony M. K. w dniu 26 października 2011 r., zaś U. K. złożyła odwołanie od decyzji w dniu 14 lutego 2012 r., zatem po upływie 14 dniowego terminu do jego złożenia, bowiem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 listopada 2011 r. Konkludując organ wskazał, iż bezsporną w sprawie okolicznością jest, że odwołanie zostało przez U. K. złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia oraz to, że nie zawiera ono wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 352/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. – w toku postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Bezspornym w sprawie jest to, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] została doręczona skarżącej w dniu [...] października 2011 r. Zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 9 listopada 2011 r. Tymczasem odwołanie zostało przez skarżącą złożone w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 14 lutego 2012 r., czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia, czego skarżąca nie kwestionuje.

Sąd wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pouczenie to wskazywało, iż odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na fakt, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania było niewątpliwe, a wniesione odwołanie nie zawierało elementów wniosku o przywrócenie terminu to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi było zobligowane do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a.

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) pełnomocnik z urzędu U. K. zaskarżył w całości powyższy wyrok oraz na podstawie art. 176 w zw. art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości lub w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w postaci uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 39 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. – w sytuacji gdy brak jest dowodu doręczenia decyzji administracyjnej w sposób prawem przewidziany, co uniemożliwia prawidłowe stwierdzenie daty doręczenia decyzji – a co za tym idzie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że wydając orzeczenie Sąd pominął fakt, iż na piśmie mającym stanowić dowód doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, brak jest jakiejkolwiek adnotacji o sposobie doręczenia. Poświadczenie odbioru z dnia 26 października 2011 r. nie zawiera żadnej adnotacji, pozwalającej na ustalenie, w jaki sposób dokonano doręczenia (np. podpisu, określenia stanowiska, imienia, nazwiska bądź nazwy doręczającego), w szczególności czy doręczenia takiego dokonał pracownik organu lub też było ono dokonane przez inne upoważnione osoby lub organy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego z uwagi na treść art. 39 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. brak jest danych do przyjęcia, czy w ogóle doszło do doręczenia decyzji w sposób normowany przepisami K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez U. K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 352/12, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezzasadnym jest podnoszony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 39 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Zdaniem skarżącej brak jest dowodu doręczenia decyzji administracyjnej w sposób prawem przewidziany, co uniemożliwia prawidłowe stwierdzenie daty doręczenia decyzji, a co za tym idzie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kontrolował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdzające, że odwołanie U. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. A zatem problem powstały na gruncie tej sprawy sprowadza się do zbadania, czy skarżąca spóźniła się z wniesieniem odwołania i czy decyzja od której się odwołała została prawidłowo doręczona.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje, że nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji zgodnie z art. 39 K.p.a., bowiem na piśmie stanowiącym dowód doręczenia decyzji organu pierwszej instancji brak jest jakiejkolwiek adnotacji o sposobie doręczenia.

Ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Posłużenie się natomiast przez organ określonym podmiotem doręczającym jest z punktu widzenia adresata kwestią wtórną. Przywołany wyżej przepis art. 39 K.p.a. wskazuje podmioty, z pośrednictwa których organ administracji może korzystać przy doręczaniu pism. Takie uregulowanie oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zatem organ administracji może skorzystać z doręczenia za pośrednictwem: poczty, swoich pracowników, upoważnione osoby lub organy. Art. 39 K.p.a. ani inne przepisy z rozdziału 8 K.p.a. (Doręczenia) nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organ administracji doręczając decyzję z dnia [...] października 2011 r. skorzystał z pośrednictwa swojego pracownika. Posłużenie się przez organ prowadzący postępowanie innym niż zwykle podmiotem doręczającym (którym jest Poczta Polska) nie stanowi wadliwości postępowania i uzasadnione może być zarówno upływającym terminem załatwienia sprawy, czy chociażby taniością takiego doręczenia w stosunku do pozostałych podmiotów doręczających. Raz jeszcze podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego.

Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego została doręczona w dniu 26 października 2011 r. Decyzję tę w imieniu strony odebrała M. K. córka strony postępowania.

Przez "pokwitowanie" przesyłki należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Kraków 2005, s. 348.). W myśl art. 46 § 1 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W literaturze postępowania administracyjnego wskazuje się, że w zasadzie własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia. Wskazanie przez odbierającego daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością (por. A. Matan, w: G.Łaszczyca, A. Matan: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 202.). W rozpoznawanej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji nosi podpis M. K. - córki strony postępowania i własnoręcznie naniesioną datę "26.10.2011" co potwierdza odbiór decyzji Prezydenta Miasta Ł. w tej właśnie dacie. Co więcej skarżąca w skardze ani w skardze kasacyjnej nie kwestionuje odbioru przesyłki przez dorosłego domownika i faktu przekazania przez córkę pokwitowanej przesyłki.

Doręczenie to zwane doręczeniem zastępczym zostało uregulowane w art. 43 K.p.a., który stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.

Omawiany przepis wprowadza wymóg "nieobecności adresata w mieszkaniu". Pod pojęciem "nieobecności" doktryna rozumie: każde spowodowane przejściowymi okolicznościami niezastanie odbiorcy w miejscu, które jest właściwe, każdą chociażby krótkotrwałą nieobecność wywołaną zwykłymi okolicznościami, wszelkiego rodzaju czasową nieobecność, lecz nie zmianę miejsca zamieszkania lub też wyjazd na stałe do innej miejscowości lub za granicę. Podstawowym kryterium odróżniającym "czasową nieobecność" od innych sytuacji jest – brak zerwania chociażby przejściowo z dotychczasowym mieszkaniem jako ośrodkiem życia. Drugi istotny warunek skuteczności doręczenia zastępczego to oddanie pisma za pokwitowaniem do rąk wskazanych w tym przepisie osób tj. dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu.

Użyty w przepisie zwrot "pisma doręcza się" nie pozostawia wątpliwości, że organ doręczający ma obowiązek podjęcia starań ukierunkowanych na dokonanie doręczenia zastępczego. Ustawodawca nie przyznaje doręczającemu prawa do wyboru zachowania. Organ nie może zatem według własnej oceny przystąpić do doręczenia albo też odstąpić od dokonania tej czynności. Jednoznacznie postanowiono w tym zakresie o konieczności podjęcia próby doręczenia pisma.

Określony w art. 43 K.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 360/97, Lex nr 44241; z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 315/06, Lex nr 321253). W rozpoznawanej sprawie domniemanie powyższe nie zostało obalone przez skarżącą – adresata decyzji.

Należy zauważyć ponadto, że okoliczność iż osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi na czas, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego, którego warunki określa art. 43 K.p.a., (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 955/09, Lex nr 587402). Sytuacja, w której dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie miała więc wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06). Odmienna interpretacja cytowanego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której każde pozostawienie przesyłki w trybie art. 43 K.p.a. powodowałoby niepewność co do skuteczności jej doręczenia, niwecząc jednocześnie cel istnienia tej regulacji. W postępowaniu administracyjnym, prawne skutki są związane z doręczeniem pisma, natomiast nie jest istotne, z punktu widzenia poprawności czynności procesowych i biegu postępowania, czy adresat zapoznał się z treścią pisma.

Tym samym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] – w dniu 26 października 2011 r., natomiast skarżąca spóźniła się ze złożeniem odwołania, bowiem złożyła ten środek zaskarżenia w dniu 14 lutego 2012 r., czyli po upływie dopuszczalnego terminu. Spóźnione odwołanie w tym zakresie nie było połączone z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym zbadał więc, czy odwołanie U. K. złożone w dniu 14 lutego 2012 r. zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie i wydał postanowienie - stosownie do art. 134 K.p.a. – w którym stwierdził, że odwołanie U. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2011 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

To zaś pozwala uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. wydane w trybie art. 134 K.p.a. zostało podjęte zgodnie z prawem, co niewątpliwie nie pozwalało na zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.