Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3037/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 73 § 2, art. 99 § 1, art. 158
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 767/15 w sprawie ze skargi J. S. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 767/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J.S. i J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 12 lutego 2013 r. J.S. i J.M. (dalej skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej części (pkt 20) decyzji Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z dnia [...] września 1977 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] września 1977 r.). W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja naruszała art. 4, 5, 8 i 75 w zw. z art. 99 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji i naruszyła art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, zm. z 1975 r. nr 17, poz. 94, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [z [...] września 1977 r. w części (pkt 20) dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość dawniej oznaczoną jako nr geod. [...] , o pow. 0,5287 ha, położoną w B., przy ul. [...]].

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), a zatem Wojewoda winien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 uztwn, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe, co wypełniało przesłankę użyteczności publicznej, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117, dalej upod) ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 4 upod, pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary.

Decyzją z [...] stycznia 1976 r. nr [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...], po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzono plan realizacyjny Pracowniczego Ogrodu Działkowego w dzielnicy [...], co potwierdza niezbędność i odpowiedniość przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Minister wskazał, że kiedy nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...], każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok, czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

W przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 3 ust. 1 uztwn. Zgodnie z art. 6 ust. 1 uztwn, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. [nr [...]] (dalej akt własności ziemi z [...] stycznia 1973 r.) wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. nr [...] , była J.S. i J.M.. Postanowieniem z [...] lutego 1976 r., Ns [...] (dalej postanowienie Ns [...] ) Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że po J. S., zmarłej 31 stycznia 1973 r., [wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne] dziedziczą J. S. [w 1/2] i J. M. [w 1/2].

Z protokołu pertraktacji przeprowadzonych dnia 19 kwietnia 1977 r. wynika, że J. S. zaproponowano kwotę 142.747 zł za nieruchomość o pow. 5287 m2, przewidzianą w planie zabudowy miasta [...] pod budowę ogrodu działkowego. J. S. oświadczył, że nieruchomość jest jego własnością i własnością J. M. Oświadczył, że działa w imieniu własnym i w imieniu J. M.; wyraża zgodę na sprzedaż m. in. działki nr [...] za cenę szacunkową, jednocześnie wnosząc o oszacowanie żyta i owsa.

Zdaniem Ministra, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie - w przedmiotowej sprawie zgoda J.S. i J.M., a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania daną nieruchomością. Zgoda taka musi być niewątpliwa. W przypadku braku wyraźnej zgody J. M. na dobrowolne odstąpienie nieruchomości zgodnie z art. 6 uztwn, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości było niemożliwe.

Minister podkreślił, że jak wynika z protokołu rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości z 19 kwietnia 1974 r. - J. S. nie przedstawił żadnego dokumentu, w tym aktu własności ziemi, ani pełnomocnictwa udzielonego mu przez J. M.. Należy zdaniem Ministra uznać, że J. M. nie wyraziła zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a twierdzenie J. S., jakoby działał w jej imieniu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, niemożliwym było zawarcie umowy o dobrowolne jej odstąpienie. W ocenie Ministra został spełniony wymóg wskazany w art. 6 uztwn.

W aktach archiwalnych niniejszego postępowania brak jest wniosku wywłaszczeniowego, jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak akt powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie, tym samym organ nadzorczy podkreślił, że nie jest w stanie poddać ocenie, czy przesłanki z art. 17 uztwn zostały spełnione.

W aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej dnia 4 lipca 1977 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Z protokołu rozprawy wynika, że kierujący rozprawą badał prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o rozprawie. W rozprawie nie wzięli udziału J. S. i J. M., natomiast uczestniczyło w niej 7 właścicieli innych nieruchomości, wywłaszczonych decyzją z [...] września 1977 r. Brak jest dokumentów świadczących o tym, że skarżący nie zostali zawiadomieni o terminie i miejscu rozprawy. Zdaniem organu, nie można z faktu, że niektórzy właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę, wyprowadzić wniosku, że nie zostali o niej prawidłowo poinformowani. Dowodzi to, że strony postępowania, w tym J. S. i J. M., o terminie i miejscu rozprawy zostały poinformowane. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej dnia 4 lipca 1977 r. wynika, że biegli nie brali w niej udziału; nie uczestniczył w rozprawie także J. S. ani J. M. Brak udziału biegłego w rozprawie nie stanowi - zdaniem Ministra - naruszenia w stopniu rażącym art. 22 uztwn. Z treści tego przepisu wynika bowiem jednoznacznie konieczność przeprowadzenia rozprawy. Biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., w tym art. 8 ust. 8 pkt 3. Szacowanie wartości nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez obowiązujące stawki; kwotę odszkodowania wyliczono przez przemnożenie 5287 m2 x 14,40 zł, co dało kwotę 76.133 zł. Wskazaną kwotę odszkodowania wyliczoną przez biegłego, przyznano decyzją z [...] września 1977 r.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J. M., organ wskazał, że przesłanka ta stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na decyzję z [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. S. i J. M., zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze uztwn niewłaściwą wykładnią i brakiem zastosowania w okolicznościach sprawy, przez brak wyjaśnienia istoty sprawy i przyjęcie w ślad za organem I instancji, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji z 1977 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że:

a) organowi wywłaszczającemu wiadomym było w roku 1977, że właścicielami tej działki są odwołujący, w określonej części każdy, co wynika wprost z punktu 8 "Protokołu z przeprowadzonej w dniu 19.04.1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w B. przy ul. [...]";

b) odwołujący J. S. dnia 19.4.1977 r. jednoznacznie podał do protokołu, że działa w imieniu własnym i J. M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym i J. M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, co stanowiło negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, i wydania decyzji wywłaszczeniowej;

c) decyzja wywłaszczeniowa została skierowana tylko do jednego ze współwłaścicieli, nie obejmując swoim zakresem podmiotowo-przedmiotowym J. M. jako znanej organowi współwłaścicielki, ani jej udziału, przez co wywłaszczeniem nie została objęta nieruchomość ani jej wyodrębniona część i co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom";

d) decyzja wywłaszczeniowa zawiera poświadczenie nieprawdy przez posługiwanie się nieprawdziwym stwierdzeniem, jakoby jej wydanie zostało spowodowane brakiem dokumentów własności, uniemożliwiając zawarcie umowy cywilnoprawnej, mimo obiektywnego istnienia takich dokumentów w postaci aktu własności ziemi i prawomocnego postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, co w sposób oczywisty było wiadome organowi wywłaszczeniowemu, który prowadził rokowania ze skarżącymi jako prawidłowo ustalonymi właścicielami, posługując się przy tym wiedzą o wielkości przysługujących im udziałów w nieruchomości;

2) prawa materialnego - art. 73 § 2, art. 99 § 1 i art. 158 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 1958 r. przez nieuprawnione przyjęcie, że do prowadzenia rokowań w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości współwłaściciel nieruchomości musiał dysponować pełnomocnictwem drugiego współwłaściciela sporządzonym w formie aktu notarialnego, w sytuacji, gdy rokowania prowadzone były w formie ustnej, utrwalanej jedynie w pisemnym protokole prowadzonym bez zachowania formy notarialnej, a zgodnie z obowiązującym również ówcześnie stanem prawnym, forma aktu notarialnego zastrzeżona była jedynie dla czynności, w tym pełnomocnictw związanych z zawieraniem umów zobowiązujących i przenoszących własność nieruchomości, a do prowadzenia rokowań zmierzających do zawarcia umowy nie była i nie jest zastrzeżona żadna forma szczególna; wobec tego J. S. działając w imieniu własnym i z powołaniem się na umocowanie do działania w imieniu siostry - J. M., skutecznie wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, a prowadzenie przez organ II instancji wbrew tym oczywistym zdarzeniom wywodów o braku zachowania formy aktu notarialnego jako uzasadnienia dla wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi argumentację contra lege;

3) sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego materiału dowodowego, przez:

a) akceptację stwierdzenia, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak było dokumentów własnościowych odwołujących - aktu własności ziemi i postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, przy pominięciu okoliczności, że jak wynika z treści protokołu z 19 kwietnia 1977 r. organowi wywłaszczeniowemu niewątpliwie znany był stan własności wynikający z tych obu dokumentów, czego logicznym potwierdzeniem był i jest fakt prowadzenia pertraktacji w sprawie kupna z wyłącznymi współwłaścicielami nieruchomości oraz prawidłowe określanie ich udziałów; skarżący J. S. nie był właścicielem pierwotnym na podstawie aktu własności ziemi z [...].01.1973 r., a nabył własność udziału dopiero w drodze spadkobrania na podstawie postanowienia Sądu z [...].02.1976 r., co musiało być znane organowi wywłaszczeniowemu, skoro to z J. S. prowadził rokowania;

b) uznanie, że w trakcie pertraktacji J. S. działał wyłącznie w imieniu własnym, mimo bezpośrednich zapisów w protokole z 19 kwietnia 1977 r., że działa on w imieniu własnym i J. M. oraz mimo odpowiadającego stanowi rzeczywistemu określeniu udziałów tych osób we współwłasności, przy czym w razie jakichkolwiek wątpliwości w zakresie umocowania J. S. organ administracji w roku 1977 mógł je usunąć dostępnymi prostymi środkami w postaci np. wezwania J. M., a skoro tego nie uczynił, to znaczy, że przyjął za prawidłowe umocowanie J. S. do prowadzenia rokowań co do dobrowolnego zbycia nieruchomości również w imieniu J. M.;

4) naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 i 77 § 1 kpa przez brak odniesienia do zarzutu skarżących postawionego w odwołaniu i pominięcie znaczenia wskazywanych uchybień organu I instancji w zakresie braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, skutkującego niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przez brak sięgnięcia przez organ I instancji do osobowych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie, że odwołujący J. S. w toku pertraktacji dnia 19.4.1977 r., wyrażając zgodę na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, działał w imieniu własnym i swojej siostry J. M.;

5) brak odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących postawionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...];

6) odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym ze względu jakoby na możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, mimo tego, że:

a) przyczyną złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie był brak udziału w postępowaniu J. M.;

b) J. M. brała udział w postępowaniu przez umocowanego przez siebie swojego brata J. S.;

c) postępowanie nieważnościowe, jako dalej idące, ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym;

d) decyzja wywłaszczeniowa, jako rażąco naruszająca prawo materialne, nigdy nie powinna zostać wydana w zaskarżanym kształcie, wobec czego konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc;

7) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 10 § 1 kpa przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, a w szczególności przez brak zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

8) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie faktyczne decyzji polegające na braku odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących postawionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] i wskazania przyczyn, dla których zostały one pominięte przy rozstrzyganiu.

W uzasadnieniu skarżący podali, że argumentacja przywoływana przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji wskazuje, że nie rozpoznał on istoty sprawy, a przytaczana argumentacja jest całkowicie dowolna i oderwana od rzeczywistego stanu rzeczy.

Zdaniem skarżących, gdyby organowi wywłaszczeniowemu nieznana była treść postanowienia Sądu z [...].02.1976 r., to nie ustaliłby, że jednym ze współwłaścicieli jest J. S. i z pewnością nie prowadziłby z nim rokowań, co do nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie da się w inny logiczny sposób wytłumaczyć źródeł wiedzy organu na temat osób współwłaścicieli i stanu współwłasności nieruchomości odwołujących. Mimo tego, organ wywłaszczeniowy pominął istnienie tych dokumentów własności, poświadczając przy tym w decyzji nieprawdę, jakoby dokumenty te nie istniały.

Wiedza organu wywłaszczeniowego, istniejąca w roku 1977, że właścicielami działki są odwołujący, wynikała również wprost z punktu 8 "Protokołu z przeprowadzonej w dniu 19.04.1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w B. przy ul. [...] b/n". Gdyby istniały jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, to organ wywłaszczeniowy dysponował możliwościami ich wyjaśnienia, przez zażądanie dokumentów potwierdzających tytuł własności. W istocie skarżący, posiadając te dokumenty, posługiwali się nimi przed organem wywłaszczeniowym.

Postępowanie niniejsze prowadzone jest z wniosku tych samych osób, których dotyczyło wywłaszczenie. Organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżących w charakterze strony. Przesłuchanie to pozwoliłoby jednoznacznie wyjaśnić te kwestie związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, które z powodu niekompletności akt wywłaszczeniowych stały się przedmiotem nieuprawnionych spekulacji organów obu instancji zamiast rzetelnie prowadzonego postępowania dowodowego.

J. S. dnia 19.4.1977 r. jednoznacznie podał do protokołu, że działa w imieniu własnym i J. M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym i J. M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa. Już ta okoliczność stanowiła negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, i wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wszczynając i prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe ówczesny organ administracji nie dochował przy tym należytej staranności w działaniu i mimo niewątpliwej wiedzy o osobach wszystkich współwłaścicieli objął swoją decyzją jedynie jednego z nich - skarżącego J. S., z pominięciem w treści decyzji J. M. W ten sposób wywłaszczeniem nie została objęta ani nieruchomość, ani jej wyodrębniona część, przez co decyzja nie mogła wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom", co również potwierdza rażące naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa.

Skarżący wskazali, że pełnomocnictwo do prowadzenie rokowań w trybie art. 6 ust. 1 uztwn [nie; s. 7 akapit ostatni skargi z 9 lutego 2015 r.] wymagało zachowania formy notarialnego. Rokowania na wskazywanej podstawie prawnej nie wymagały zachowania żadnej formy szczególnej i były utrwalane jedynie w formie pisemnej, w postaci protokołu. Ustawa nie przewidywała skutku nieważności w przypadku prowadzenia rokowań w formie innej, niż notarialna. Niewątpliwie nie były to zatem czynności równoznaczne z zawarciem umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości, wymagającej formy aktu notarialnego, a skoro tak, to również posługiwanie się toku tych rokowań pełnomocnictwem innym, niż notarialne, było w pełni uprawnione.

J. S. działając w imieniu własnym i z powołaniem się na umocowanie do działania w imieniu siostry - J. M., skutecznie wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, a prowadzenie przez organ II instancji wbrew tym oczywistym zdarzeniom wywodów o braku zachowania notarialnej formy pełnomocnictwa do prowadzenia rokowań również w imieniu J. M., jako uzasadnienia dla wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, stanowi argumentację contra lege, naruszając ww przepisy ustawowe.

Zdaniem skarżących, niczym nie uzasadnione jest ustalenie przez organy obu instancji, że w trakcie pertraktacji J. S. działał wyłącznie w imieniu własnym, a nie również w imieniu współwłaścicielki - J. M. Takiemu ustaleniu przeczą bezpośrednie zapisy w protokole z 19 kwietnia 1977 r., w którym wprost wskazano, że działa on w imieniu własnym i J. M. oraz mimo odpowiadającego stanowi rzeczywistemu określeniu udziałów tych osób we współwłasności.

Za przeszkodę w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej organ II instancji uznał rzekomy zarzut braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J. M. Miało to wskazywać na możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Świadczy to również o braku rozpoznania tak istoty sprawy, jak i stawianych zarzutów. Skarżący wskazali, że wbrew temu, co w swoim uzasadnieniu imputuje organ II instancji, podstawą wystąpienia przez nich z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie był brak udziału w postępowaniu J. M., bowiem brała ona udział w postępowaniu przez umocowanego przez siebie swojego brata J. S. Skarżący wskazywali jedynie, że J. M., ani przysługujący jej udział we współwłasności nieruchomości, nie zostały objęte wydaną decyzją wywłaszczeniową, a zatem decyzja nie dotyczyła całej nieruchomości i wszystkich współwłaścicieli, przez co nie mogła wywołać ustawowego skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom". Również ta okoliczność świadczy o rażącym naruszeniu prawa, do jakiego doszło przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej. Organ II instancji w istocie nie odniósł się do wszystkich zarzutów przywołanych w ich odwołaniu, przez co faktycznie zaniechał oceny prawidłowości postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Wojewodę i wydanej przez niego decyzji. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zignorowane zostały zarzuty i wskazywane przez skarżących dowody, w tym dowody ze źródeł osobowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 767/15, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wyczerpująco określono w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

We wniosku z 12 lutego 2013 r. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji, pełnomocnik wnioskodawców powołał art. 156 § 1 pkt 2 kpa – wydania z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organom orzekającym w sprawie nie udało się co prawda odnaleźć, mimo podjętych prób, wszystkich dokumentów, na podstawie których wydano kwestionowaną decyzję, jednakże, w ocenie Sądu, na podstawie pozostałych materiałów dowodowych i przyjętych okoliczności nie można zarzucić zaskarżonej decyzji niezgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 uztwn, na podstawie której toczyło się postępowanie, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 18, poz. 117). Art. 1 ust. 4 upod stanowił, że ogródki działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej. Istotny dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z 1958 r. jest fakt, że w 1977 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. nr 64, poz. 373). Zgodnie z tym dekretem, każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. W tym czasie obowiązywała również uchwała nr 83 Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M. P. nr 15, poz. 82). Uchwała ta skierowana była do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego. Zobowiązywała ona te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe i przeznaczenia ich w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-80 w terminie do 31 sierpnia 1977 r. pod stałe ogrody działkowe. W dacie orzekania przez Prezydenta [...] wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było dopuszczalne. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżący; jej ustalenie miało kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie.

Skoro wywłaszczenie pod ogródki działkowe było dopuszczalne, w dalszej części należało ustalić, czy w toku postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło tego rodzaju naruszenie prawa, które należy uznać za rażące.

Spór między stronami niniejszego postępowania sądowego dotyczy tego, czy Prezydent [...] mógł orzec o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem, mimo tego, że prowadził wcześniej pertraktacje z jednym w właścicieli nieruchomości, który - jak twierdził - działał w imieniu swoim i innego współwłaściciela.

Stosownie do art. 6 ust. 1 uztwn, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości (...). Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...].01.1973 r., wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. nr [...] była J. S. i J. M.. Sposób nabycia tej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie jest przez strony kwestionowany. Poza sporem pozostaje, że te osoby były właścicielami opisanej nieruchomości w dniu prowadzenia postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jak wynika z protokołu pertraktacji z 19 kwietnia 1977 r., udział w tym postępowaniu brał J. S., któremu zaproponowano kwotę 142.747 zł za przedmiotową nieruchomość o pow. 5287 m2. Z treści tego protokołu wynika, że J. S. oświadczył, że ta nieruchomość jest własnością jego i J. M. Działając w imieniu własnym i za wskazanego współwłaściciela wyraża zgodę na sprzedaż m.in. działki nr [...] za cenę szacunkową. Z akt sprawy i ustaleń organu nie wynika, by przedłożył przy tym stosowne pełnomocnictwo. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżących. W aktach sprawy brak jest wzmianek, by organ wywłaszczeniowy wyzywał pełnomocnika do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, czy próbował pertraktować również z drugim współwłaścicielem nieruchomości. Okoliczności tej zapewne obecnie nie sposób ustalić. Od dnia orzekania przez Prezydenta [...] w kwestii wywłaszczenia, do dnia orzekania w trybie nieważnościowym przez Ministra upłynęło ponad 35 lat. W tych okolicznościach część dokumentów nie zachowała się. Wobec tego rolą organów prowadzących postępowanie w trybie nadzwyczajnym była wnikliwa ocena zachowanego materiału dowodowego. Nie może ujść uwadze, że przez tak długi czas uprawnieni nie kwestionowali przyznanego decyzją i wypłaconego odszkodowania. W tym postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, zatem zarzut dotyczący nieprzesłuchania świadków na okoliczność prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie zasługiwał na uwzględnienie. Postępowanie nadzorcze nie stanowi kolejnej instancji, a ma prowadzić jedynie do ustalenia ewentualnych rażących wad decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć za skarżącymi, że decyzja z [...] września 1977 r. znak [...] Prezydenta [...], w części dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość dawniej oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,5287 ha, położoną w B. przy ul. [...] (pkt 20), została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organy obu instancji rozstrzygające w trybie nieważnościowym zasadnie uznały, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie. Przyjmuje się, że przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym. Wszystko, co w tych granicach się nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu ([J. Ignatowicz w: red. Z. Resich], Kodeks cywilny, Komentarz, W. Pr. 1972, t. I, s. 511-512, [uw. 2]). Brak zgody wszystkich współwłaścicieli powoduje, że czynność prawna jest nieważna i nie ma możliwości jej konwalidacji.

Postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z 1958 r. wywierało skutki w sferze prawa rzeczowego. Prawomocna decyzja o wywłaszczeniu skutkowała przejściem prawa własności (art. 30 [ust. 1 uztwn]).

Wobec tego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że Prezydent [...] rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej, wydając dnia [...] września 1977 r. decyzję o wywłaszczeniu działki nr geod. [...], skoro brak było formalnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na jej dobrowolne odstąpienie.

Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie naruszono rażąco prawa. Co prawda, jak podkreślił organ, w aktach archiwalnych nie zachował się sam wniosek wywłaszczeniowy, jednak samo wywłaszczenie nastąpiło na cel zgodny z ustawą. Zatem "musiało" [winno być "wniosek musiał"] pochodzić od podmiotu uprawnionego. Nie zachowało się również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednak w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 4 lipca 1977 r. Z protokołu rozprawy wynika, że badana była prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o jej terminie. W rozprawie nie wzięli udziału J. S. i J. M., natomiast uczestniczyło w niej 7 właścicieli innych nieruchomości. Wobec tego należy podzielić stanowisko organu, że nie można z faktu, że niektórzy właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę, wyprowadzić wniosku, że nie zostali o niej prawidłowo poinformowani.

Nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak udziału biegłego w rozprawie. Art. 22 uztwn wymagał bowiem "wysłuchania opinii biegłych", które było podstawą ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego. Nie wyklucza to faktu, że przedstawiona została opinia sporządzona przez biegłego. Nie może ujść uwagi, że wywłaszczeniem objęto niezabudowaną nieruchomość. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyroki z: 12.3.2014 r., I OSK 1981/12; 10.7. 2012 r., I OSK [1274/11]; 9.10.2014 r., I OSK 800/13).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny przedstawia jakie dowody udało się organowi zdobyć i dlaczego na ich podstawie zajął kwestionowane stanowisko. Nie można zarzucić, by organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania i ponownie nie rozpoznał sprawy. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, dlaczego nie uwzględniono odwołania skarżących. Zarzut naruszenia art. 10 kpa nie zasługuje na uwzględnienie jako że organ odwoławczy nie prowadził w sprawie postępowania uzupełniającego. Zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony jak i jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (wyrok NSA z 17.4. 2009 r., II OSK 562/08). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie zawartości nadesłanych akt sprawy stanowisko to należy uznać za uprawnione.

Sąd I instancji nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.

Skargę kasacyjną wywiedli J. S. i J. M., reprezentowani przez r. pr. M. K. P., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 767/15 w całości, zarzucając wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 151 ppsa przez:

a. przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i istniejącym w sprawie materiałem dowodowym i przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość w czasie prowadzenia 1977 r. rokowań dotyczących jej zbycia, stanowiła własność J. S. i skarżącej J. M., a nie skarżących J. S. i J. M., co powoduje, że nie jest wiadome, jaki w istocie stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania, a zwłaszcza, czy traktował udział w toku postępowania wywłaszczeniowego J. S. jako pełnomocnika stron; wskutek tego nie jest możliwe ustalenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji zaskarżanego wyroku nie można poddać kontroli instancyjnej;

b. brak odniesienia do argumentów prezentowanych przez skarżących co do możliwości ustalenia, czy organ wywłaszczeniowy podejmował próby pertraktacji ze skarżącą J. M. i arbitralne przyjęcie, że okoliczności tej nie można obecnie ustalić;

c. brak odniesienia do zarzutu skarżących, że przy istniejącym stanie współwłasności nieruchomości w częściach ułamkowych nie było możliwe objęcie wywłaszczeniem tylko jednego ze współwłaścicieli, co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 151 ppsa oraz w zw. z art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez:

a. nieuwzględnienie zarzutu skarżących braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przesłanek nieważnościowych i ograniczenie się do prowadzenia dowodu ze szczątkowej dokumentacji znajdującej się w aktach wywłaszczeniowych, z pominięciem innych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności przez nieuprawnione przyjęcie, że dowody zaoferowane przez skarżących zmierzały do powtórzenia postępowania zwykłego, a nie do wykazania rażącego naruszenia prawa przez decyzję wywłaszczeniową;

b. nieuprawnione przyjęcie, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, z kategorycznym wykluczeniem prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym w oparciu również o inne istniejące źródła, w tym osobowe;

c. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezgodnym ze stanem rzeczywistym ustaleniu kręgu osób będących właścicielami nieruchomości w czasie podejmowania czynności zmierzających do jej wywłaszczenia;

d. błąd w ustaleniach faktycznych i nieuprawnione przyjęcie za organem administracji, że przyczyną wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej był brak zgody właścicieli, w sytuacji, gdy z treści kwestionowanej decyzji wynika, że powodem wywłaszczenia miał być rzekomy brak dokumentów potwierdzających własność, co miałoby uniemożliwiać nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej

- co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że mimo oczywistych braków w materiale dowodowym i jego zastępowaniu własnymi konstrukcjami tak organu administracji, jak i Sądu, możliwa jest nie tylko odmowa stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji wywłaszczeniowej, ale nawet potwierdzenie jej zgodności z prawem, stanowiąc naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenia prawa materialnego:

1. art. 4, 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa niewłaściwą wykładnią i brakiem zastosowania w okolicznościach sprawy, przez brak wyjaśnienia istoty sprawy i przyjęcie w ślad za organami I i II instancji, że przy wydawaniu ww decyzji z 1977 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że:

a. J. S. w dniu 19.4.1977 r. jednoznacznie podał do protokołu, że działa w imieniu własnym i J. M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym i J. M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, co stanowiło negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej; jeżeli przy tym organ wywłaszczający wątpliwości co do zakresu umocowania J. S. do prowadzenia rokowań również w imieniu J. M., to bez jakichkolwiek trudności mógł nawiązać z nią kontakt i uzyskać bezpośrednie stanowisko – czego jednak nie uczynił;

b. organ wywłaszczeniowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie podjął jakiejkolwiek próby prowadzenia w 1977 r. bezpośrednich rokowań z J. M. dotyczących dobrowolnego zbycia jej udziałów w nieruchomości, łącznie ze zbyciem przez współwłaściciela J. S. jego udziału, mimo tego, że organowi wywłaszczające[mu] znany by stan własnościowy nieruchomości, a nawiązanie kontaktu z J. M. nie nasuwało żadnych trudności; skutkiem tego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było pozbawione podstaw prawnych, rażąco prawo naruszając;

c. organowi wywłaszczającemu wiadomym było w roku 1977, że właścicielami nieruchomości są skarżący w 1/2 części każdy, co wynika wprost z punktu 8 Protokołu z przeprowadzonej w dniu 19.04.1997 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w B. przy ul. [...] b/n;

d. decyzja wywłaszczeniowa została skierowana tylko do jednego ze współwłaścicieli, nie obejmując w swym merytorycznym rozstrzygnięciu podmiotowo-przedmiotowym J. M. jako znanej organowi współwłaścicielki w 1/2 części, ani jej udziału, przez co wywłaszczeniem nie został objęta nieruchomość ani jej wyodrębniona część i co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności dotychczasowym właścicielom";

2. art. 73 § 2, art. 99 § 1 i art. 158 kc w zw. z art. 6 ust. 1 zd. pierwsze uztwn błędną wykładnią i nieuprawnione przyjęcie w ślad za organem administracji II instancji, że do prowadzenia rokowań w przedmiocie zbycia nieruchomości współwłaściciel nieruchomości musiał dysponować pełnomocnictwem drugiego współwłaściciela sporządzonym w formie szczególnej, w sytuacji, gdy rokowania prowadzone były w formie ustnej, utrwalanej jedynie w pisemnym protokole prowadzonym bez zachowania formy notarialnej, a zgodnie z obowiązującym również ówcześnie stanem prawnym, forma aktu notarialnego zastrzeżona byłą jedynie dla czynności, w tym pełnomocnictw związanych z zawieraniem umów zobowiązujących i przenoszących własność nieruchomości, a do prowadzenia rokowań zmierzających do zawarcia umowy nie była i nie jest zastrzeżona żadna forma szczególna; wobec tego J. S. działając w imieniu własnym i z powołaniem się na umocowanie w imieniu siostry - J. M., skutecznie wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, wskutek czego brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ppsa – uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2014 r.; orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżących według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 14 września 2017 r. Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w W., reprezentowane przez adw. W. K., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych (k. 127, 130 akt I OSK 3037/15).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 151 ppsa okazał się częściowo usprawiedliwiony.

Art. 141 § 4 ppsa może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 6, 7). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J.P. Tarno – op. cit., s. 292, uw. 6).

Sąd I instancji dokonał należytej kontroli prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz zasad oceny tego materiału dowodowego. Rezultat tej oceny został przez Wojewódzki Sąd przedstawiony w sposób dostateczny i nie pozbawił strony możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z: 13.7.2016 r., I OSK 348/15; 7.2.2006 r., I FSK 550/05, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 649, nb 20). Dla celowego wykazania, że uchybiono zasadom postępowania dowodowego, konieczne jest wytknięcie konkretnych nieprawidłowości i wskazanie, jakie przepisy postępowania podatkowego [in casu – administracyjnego] zostały w ten sposób naruszone (wyrok NSA z 31.1.2013 r., II FSK 1239/11, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 745, nb 42).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zgodnie z wymogami art. 141 § 4 ppsa i zgodnie z metodyką sporządzania uzasadnień, choć uzasadnienie w części motywacyjnej mogłoby być bardziej pogłębione. W części historycznej uzasadnienia Sąd zwięźle przedstawił stan sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, sprawozdając ustalenia organu II instancji, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 2-4 uzasadnienia IV SA/Wa 767/15), a następnie, w części motywacyjnej uzasadnienia, przedstawił aprobowany przez Wojewódzki Sąd stan faktyczny (s. 12-14 uzasadnienia IV SA/Wa 767/15). Sąd I instancji jedynie sprawozdawczo wskazał, że "Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...].01.1973 r. wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. nr [...] była J. S. oraz J. M." (s. 13 akapit 2 zd. 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 767/15). Częściowo słusznym okazał się zarzut skarżących kasacyjnie, wskazujący na niefortunne sformułowanie dalszej części wywodu Sądu I instancji: "Sposób nabycia tej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie jest przez strony kwestionowany. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że te osoby były właścicielami opisanej nieruchomości w dniu prowadzenia postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości" (s. 13 akapit 2 zd. 2 i 3 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 767/15).

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) i wykładni uzasadnienia wyroku należy dokonywać z uwzględnieniem jego całości. Prawidłowe odczytanie zdań od pierwszego do trzeciego, akapitu 2 na s. 13 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 767/15 prowadzi do wniosku, że zwrot "te osoby były właścicielami opisanej nieruchomości w dniu prowadzenia postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości", odnosi się do zwrotu "nie jest przez strony kwestionowany", a zatem Sąd I instancji miał na uwadze "strony" czyli skarżących – J. S. i J. M.- bo to te strony żyły "w dniu prowadzenia postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości". Zatem to J. S. i J. M.- "te osoby były właścicielami opisanej nieruchomości w dniu prowadzenia postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości". Dlatego w dalszej części tego akapitu Sąd I instancji wskazuje na udział w tym postępowaniu J. S. i to "J. S. oświadczył, iż ta nieruchomość jest własnością jego oraz J. M.". Takie rozumienie zwrotu "te osoby były właścicielami opisanej nieruchomości w dniu prowadzenia postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości" wynika z całokształtu wywodu Sądu I instancji – zarówno w części historycznej, jak i motywacyjnej uzasadnienia wyroku. Owa niezręczność redakcyjna wskazanego fragmentu uzasadnienia (zdań 1-3, akapitu 2 na s. 13 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 767/15) stanowi uchybienie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Autor skargi kasacyjnej błędnie rozumie wybrany fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niezasadnie twierdząc, że "z treści uzasadnienia wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako okoliczność bezsporną, że w czasie prowadzenia w roku 1977 rokowań z J. S. w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości, jej właścicielkami były J. S. oraz J. M. (str. 13 uzasadnienia)" (s. 9 skargi kasacyjnej).

Jednymi z podstawowych założeń, na jakich opiera się skarga kasacyjna, są: gospodarstwo rolne obejmujące wszystkie działki wskazane w akcie własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. stało się przedmiotem współwłasności wnioskodawców [wniosku z 12 lutego 2013 r.] w równych częściach ułamkowych; organ wywłaszczeniowy znał dokumenty własnościowe; gdyby organowi wywłaszczeniowemu nie były znane dokumenty własnościowe, wówczas nie miałby on żadnych podstaw do ustalenia udziałów w nieruchomości przysługujących odwołującym, a jednak uczynił to precyzyjnie i zgodnie ze stanem faktycznym; nie da się w inny logiczny sposób wytłumaczyć źródeł wiedzy organu na temat osób współwłaścicieli i stanu współwłasności nieruchomości odwołujących (s. 8 skargi kasacyjnej).

Założenia te są nietrafne. Brak jest jakichkolwiek dowodów, wskazujących że w dacie wywłaszczenia organowi znane było: postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1976 r. Ns [...], stwierdzające że spadek po zmarłej dnia 31 stycznia 1973 r. J. S., w części obejmującej wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, dziedziczą J. S. w 1/2 i J. M. w 1/2; akt własności ziemi z [...] stycznia 1973 r., wskazujący, że współwłaścicielami działki nr [...] , na dzień 4 listopada 1971 r., były J. S. i J. M.

Dowolnie autor skargi kasacyjnej twierdzi, że "Organowi wywłaszczeniowemu niewątpliwie znany był stan własnościowy nieruchomości objętej zamiarem wywłaszczenia, a w szczególności okoliczność, iż nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności skarżących... Tym samym gospodarstwo rolne obejmujące wszystkie działki wskazane w akcie własności ziemi z dn. [...] stycznia 1973 r., stało się przedmiotem współwłasności wnioskodawców w równych częściach ułamkowych" (s. 8 skargi kasacyjnej). Jest wręcz przeciwnie – jakikolwiek dowód z akt wywłaszczeniowych nie wskazuje, że Prezydent znał postanowienie Ns [...] bądź akt własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. Używanie przez autora skargi kasacyjnej zwrotów perswazyjnych: "z powołaniem się na pełnomocnictwo udzielone przez drugiego ze współwłaścicieli"; "niewątpliwie znany był" (s. 7, 8 skargi kasacyjnej; s. 3 skargi z 9 lutego 2015 r.), nie może zastąpić dowodów, pozwalających na dokonanie ustaleń, których oczekują skarżący kasacyjnie.

Zachowane częściowo akta wywłaszczeniowe (w Skoroszycie "Ogród działkowy w [...]" – w środkowej części akt administracyjnych) nie zawierają odpisów postanowienia Ns [...] i aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r.; brak także w którymkolwiek z dokumentów znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych przywołania postanowienia Ns [...] i aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. Jedyne odpisy tych dokumentów znajdują się w początkowej części akt nieważnościowych I instancji – jako załączone do wniosku z 12 lutego 2013 r. Odpis postanowienia Ns [...] opatrzony jest potwierdzeniem prawomocności z dnia 15 kwietnia 2005 r., a odpis aktu własności ziemi opatrzony jest potwierdzeniem "Zgodność odpisu z orginałem stwierdzam B., dnia 26.05.1999 r. Z-CA NACZELNIKA WYDZIAŁU inż. ..." z nieczytelnym podpisem. Żaden z tych odpisów nie mógł być zatem znany organowi wywłaszczeniowemu. Mimo, że autor skargi kasacyjnej odpisy obu tych dokumentów powołuje w skardze kasacyjnej, używając nieprecyzyjnego określenia "(w aktach sprawy)", to przemilcza, że ma na uwadze akta nieważnościowe, nie zaś akta wywłaszczeniowe.

Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija, że pismem z 30 maja 1977 r. nr [...] Kierownik Sekcji Dokumentacji Terenowoprawnej ZGT [...] zwrócił się do Państwowego Biura Notarialnego w [...] "o wydanie zaświadczeń stwierdzających czy niżej wymienieni właściciele posiadają zbiór dokumentów lub księgę wieczystą:... poz. [...] .dz.nr. [...] wł. S. J., ul. [...]...". Pismem z 22 czerwca 1977 r. Dz.Wch.517/77 notariusz mgr A. K. z PBN w [...] poinformowała, "W odpowiedzi na pismo z dnia 30 maja 1977 r. Nr. [...] dla nieruchomości położonych w B. należących do obywateli podanych w w/w powołanym piśmie są założone następujące księgi wieczyste i zbiory dokumentów: ... [...] – ul. [...] o pow. 8,10 ha rzekomo należąca do J. S., syna J. – założony zbiór z urzędu Wydz. Finansowego PMRN w/m celem zabezp. zaległości w kwocie 29.844,80 zł".

Trafnie zatem w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1977 r. Prezydent podniósł, że "Nabycie nieruchomości na drodze cywilno-prawnej okazało się niemożliwe z uwagi na brak dokumentów własności dlatego należało orzec wywłaszczenie", bowiem z działań podjętych przez organ wywłaszczeniowy wynika, że nie znał on obu powołanych dokumentów ani nie dysponował innymi dokumentami, które pozwalałyby uznać, że stan prawny nieruchomości jest uregulowany.

Należy zauważyć, że w postępowaniu wywłaszczeniowym tylko postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku mogło być podstawą do ustalenia, że J. S. i J. M. byli współwłaścicielami działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 1027 kc w brzmieniu pierwotnym (Dz. U . z 1964 r. nr 16, poz. 93), "względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku". Trafnie Minister w zaskarżonej decyzji, jak Sąd I instancji wskazali, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak dowodu, że organowi wywłaszczeniowemu znane było postanowienie Ns [...]. Braku tego dowodu nie może zastąpić podnoszone przez pełnomocnika twierdzenie, że "gdyby organowi wywłaszczeniowemu nieznana była treść postanowienia Sądu z [...].02.1976 r., to nie ustaliłby, że jednym ze współwłaścicieli jest J. S. i z pewnością nie prowadziłby z nim rokowań co do nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie da się w inny logiczny sposób wytłumaczyć źródeł wiedzy organu na temat osób współwłaścicieli i stanu własności nieruchomości" (s. 8 skargi kasacyjnej). Ten tok rozumowania autora skargi kasacyjnej nie odwołuje się do dowodów zgromadzonych w aktach wywłaszczeniowych, lecz opiera się na domniemaniu faktycznym (art. 231 kpc). Skarżący kasacyjnie nie stawiają zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 231 kpc, co czyni ów zarzut nieskutecznym. Z uwagi na powszechnie znany fakt braku urządzenia ksiąg wieczystych na terenie byłego zaboru rosyjskiego – w tym B., a także bardzo częstego nieformalnego obrotu nieruchomościami rolnymi w okresie powojennym (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa); skutków prawnych ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250, zm. z 1975 r. nr 16, poz. 91), ustawodawca uznał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym może uczestniczyć na prawach strony także samoistny posiadacz nieruchomości, który może skutecznie powoływać się na domniemanie z art. 341 kc (art. 20 uztwn; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 173-176, uw. 1-4, s. 184-185, uw.8).

Błędnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że udział J. M. w prawie własności przedmiotowej nieruchomości wynosił w dniu [...] września 1977 r. 1/2 (s. 5 skargi kasacyjnej). Mimo, że z aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. nie wynika, że J. S. i J. M. stały się z mocy samego prawa współwłaścicielkami owej nieruchomości po 1/2 każda z nich, to takie domniemanie wynikało z art. 197 kc. Tym samym udział J. M. w dniu otwarcia spadku po J. S. (31 stycznia 1973 r.) w prawie własności działki wynosił 3/4 (własny udział wynoszący 1/2 z aktu własności ziemi + 1/2 z 1/2 udziału J. S. w wyniku spadkobrania po niej = łącznie 3/4). Zatem udział J. S. wynosił 1/4 w prawie własności działki nr [...] (dziedziczył bowiem 1/2 z 1/2 udziału J. S. = 1/4). Dowolne jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organ wywłaszczeniowy "uczynił to [ustalił udziały w nieruchomości przysługujące odwołującym] precyzyjnie i zgodnie ze stanem faktycznym" (s. 8 skargi kasacyjnej).

Nie ma pewności, czy stan taki istniał w dniu [...] września 1977 r., bowiem nie wiadomo, czy doszło do jakichkolwiek zmian w stanie własności przedmiotowej nieruchomości do dnia wywłaszczenia nieruchomości. Dowodem wykazującym stan prawny nieruchomości, mógł być aktualny na dzień wywłaszczenia odpis księgi wieczystej, gdyby była prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości obejmującej działkę nr [...], w której w dziale II ujawnieni byliby jako współwłaściciele J. S. i J. M. Takiego dokumentu w aktach sprawy brak, a z informacji Państwowego Biura Notarialnego w [...] z 22 czerwca 1977 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej. Mógł być także odpis dokumentu ze zbioru dokumentów stwierdzający prawo własności nieruchomości poświadczone przez właściwe państwowe biuro notarialne, ze stosownym zastrzeżeniem (art. 16 ust. 3 pkt 3 uztwn) – przy czym z pisma PBN z 22 czerwca 1977 r. wynika, że w zbiorze dokumentów dla owej nieruchomości brak było dokumentów aktualnych, stwierdzających rzeczywiste prawo własności przedmiotowej nieruchomości; ewentualnie wyciąg z księgi ewidencji gruntów i budynków (art. 16 ust. 3 pkt 4 uztwn – który w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania, wobec prowadzenia dla nieruchomości zbioru dokumentów; W. Ramus – op. cit., s. 153-155, uw. 4-5).

Podstawą wiążącego ustalenia, kto jest właścicielem (współwłaścicielem) przedmiotowej nieruchomości oraz jaki udział w prawie własności tej nieruchomości przysługuje każdej z tych osób, nie mógł być punkt 8 protokołu z 19 kwietnia 1977 r. W istocie zapis ten wskazuje wyłącznie na treść deklaracji J. S., nie zaś na obiektywny stan prawny przedmiotowej nieruchomości. W druku wskazano "8. Nieruchomość będąca przedmiotem pertraktacji jest własnością /we władaniu/" i nie dokonano skreślenia żadnej z części tego zapisu – nie sposób zatem ustalić, czy J. S. wskazał na udziały w prawie własności (wszak sprzeczne z treścią aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. i postanowienia Ns [...]), czy też stan władania nieruchomością (mogący odpowiadać współposiadaniu; także argum. ex art. 17 ust. 1 in medio uztwn).

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, tok rozumowania Sądu I instancji jest jasny. Skoro brak dowodu w aktach wywłaszczeniowych, że J. S. przedłożył w toku rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości, a także w toku postępowania wywłaszczeniowego, dokumenty wskazujące na rzeczywisty stan prawny przedmiotowej nieruchomości, to organ wywłaszczeniowy był uprawniony do uznania, że "nabycie nieruchomości na drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej okazało się niemożliwe z uwagi na brak dokumentów własności, dlatego należało orzec o wywłaszczeniu", według stanu wiedzy organu na dzień [...] września 1977 r.

W aktach sprawy brak także pełnomocnictwa J. M. dla J. S. do reprezentowania jej w toku rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości, jak i w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podmiot prowadzący pertraktacje, jak i organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, winien był otrzymać od skarżącego pełnomocnictwo ogólne (pod rygorem nieważności – udzielone na piśmie; art. 99 § 2 kc) bądź pełnomocnictwo rodzajowe – w celach dowodowych udzielone na piśmie (M. Piekarski – op. cit. s. 238, uw. 2), bowiem tylko z pełnomocnictwa pisemnego dany podmiot bądź właściwy organ mogłyby ustalić, do jakiego rodzaju czynności skarżąca miałaby umocować skarżącego.

Autor skargi kasacyjnej przeinacza treść protokołu z 19 kwietnia 1977 r. W istocie protokół sporządzony jest przy wykorzystaniu standardowego druku, odbitego na powielaczu, i w niewystarczającym stopniu odzwierciedla przebieg czynności utrwalonych protokołem. W punkcie 7 druk stanowi "Stawający oświadczyli, że działają w imieniu własnym i w imieniu", gdy tymczasem stawającym w znaczeniu użytym w punkcie 7 protokołu mógł być tylko właściciel (współwłaściciel) bądź władający (współwładający) – na co wskazuje treść punktu 8 protokołu. Z przyczyn oczywistych stawającym w rozumieniu punktu 7 i 8 protokołu nie mógł być J. W. – przedstawiciel Zarz. Gosp. Teren. (pkt 1 lit. g protokołu), skoro to J. W. reprezentował wnioskującego o nabycie nieruchomości, on prowadził protokół i on go podpisał – nie w kolumnie oznaczonej liczbami do 1 do 5, lecz na lewo do tej kolumny (na końcu protokołu).

Wobec podkreślenia w punkcie 7 druku słów "w imieniu własnym" i dopisaniu po słowach "i w imieniu" słów "J. M." wnosić należy, że J. S. jedynie zadeklarował, że działa w imieniu własnym i J. M. Z faktu, że w punkcie 8, po słowach "Nieruchomość będąca przedmiotem pertraktacji jest własnością /we władaniu/ Ob." dopisano słowa "J. S. 1/2" i "J. M. 1/2", a po słowach "na dowód czego przedłożyli następujące dokumenty:" w punktach od 1 do 4 nie wpisano żadnego dokumentu, wskazuje, że pertraktujący nie wyjaśnili, czy J. S. i J. M. są właścicielami działki nr [...], czy tylko władającymi (kategoria właściwa dla ewidencji gruntów) a J. S. nie przedłożył ani pełnomocnictwa od J. M., ani aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r., ani odpisu postanowienia Ns [...], ani odpisu skróconego księgi wieczystej, ani jakiegokolwiek innego dokumentu, istotnego dla prowadzonych negocjacji. Nie wiadomo w szczególności, czy J. S. podawał, że jest współwłaścicielem, czy tylko współwładającym.

Z zapisu w punkcie 9 protokołu wynika, że nie doszło między stronami do konsensusu co do essentiale negotii, bo choć J. S. oświadczył: "Wyrażam zgodę na sprzedaż działek [...] i [...] oraz działki [...] na rzecz Skarbu Państwa za cenę szacunkową", to jednocześnie oświadczył "Wnoszę o doszacowanie żyta i owsa", co wskazuje na wewnętrzną sprzeczność tego oświadczenia - potrzeba doszacowania żyta i owsa prowadzić mogła wyłącznie do zmiany kwoty ustalonej przez rzeczoznawców sumy odszkodowania, opisanej w punkcie 4 protokołu, zatem po doszacowaniu żyta i owsa nie odpowiadałaby "cenie szacunkowej", wskazanej w punkcie 4 protokołu. Ustawodawca w art. 6 ust. 1 uztwn jednoznacznie wskazał, że umowę nabycia nieruchomości można było zawrzeć "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie".

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Trafnie Sąd I instancji uznał, że w świetle zebranych w sprawie dokumentów organ wywłaszczeniowy nie podejmował prób pertraktacji z J. M. Zrezygnowanie z dowodu z zeznań stron w tej sytuacji faktycznej (upływ 36 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej do dnia wydania zaskarżonej decyzji), przy uwzględnieniu nieważnościowego charakteru kontrolowanego postępowania, nie narusza art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa, bowiem w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 86 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 86 kpa. Prowadzenie tych dowodów było niecelowe, bowiem bezspornym jest, że organ wywłaszczeniowy nie prowadził żadnych pertraktacji ze skarżącą co do nabycia działki nr [...], zatem prowadzenie takiego dowodu prowadziłoby do ustalenia faktu już ustalonego.

To, czy możliwe było objęcie wywłaszczeniem tylko jednego ze współwłaścicieli, co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom" jest w istocie zagadnieniem prawnomaterialnym, zatem winno być zgłoszone w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 151 ppsa oraz w zw. z art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że brak jest podstaw do kategorycznego wykluczenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 895-896, nb 2). Jednakże dowody, którymi dysponowały organy nadzoru, były wystarczające dla ustalenia braku przesłanek nieważności decyzji z [...] września 1977 r. To, że organ wywłaszczeniowy nie ustalił, że J. M. była współwłaścicielką nieruchomości, stanowi naruszenie prawa, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy.

Sąd I instancji trafnie aprobował, że J. S. był stroną postępowania a nadto, że J. S. nie był pełnomocnikiem skarżącej.

Skoro żaden z zarzutów naruszenia przepisów postępowania okazał się nieusprawiedliwiony bądź wskazane naruszenia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza – op. cit., s. 736-737, nb 5, 6). W istocie autor skargi kasacyjnej skonstruował szereg zarzutów w taki sposób, że zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej, podniósł także w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (zarzut I.1.c i jego uzasadnienia - s. 7-8 skargi kasacyjnej, i zarzut II.1 c i d skargi kasacyjnej; I.1.a i zarzut II.2 skargi kasacyjnej). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w odpowiednim zakresie odwołać się do argumentów wyżej podniesionych.

Zarzut naruszenia art. 4, 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że nie mogło stanowić przeszkody dla wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji z [...] września 1977 r. podanie przez J. S. do protokołu dnia 19 kwietnia 1977 r., że działa w imieniu własnym i J. M., i że wyraża zgodę na zbycie działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, skoro skarżący nie legitymował się pełnomocnictwem udzielonym przez skarżącą (czy to pełnomocnictwem ogólnym – które pod rygorem nieważności winne było być udzielone na piśmie – art. 99 § 2 kc; czy to pełnomocnictwem rodzajowym). Zgłaszając wniosek o doszacowanie żyta i owsa, skarżący w istocie nie wyraził zgody na essentiale negotii, co było koniecznym dla uznania, że współwłaściciele wyrazili zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania (art. 6 ust. 1 in medio uztwn). W świetle wyżej ustalonego stanu faktycznego, organ wywłaszczeniowy nie miał wystarczających podstaw dla uznania, że stan prawny nieruchomości jest ustalony i że J. M. jest współwłaścicielką nieruchomości. Skierowanie decyzji z [...] września 1977 r. (w punkcie 20) jedynie do J. S. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wynikało z braku wiarygodnych dowodów, wskazujących w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, że J. M. jest współwłaścicielką działki nr [...]. Wywłaszczeniu – zgodnie z tenorem decyzji z [...] września 1977 r. - podlegała cała nieruchomość obejmująca działkę nr [...], a nie udział J. S. w prawie własności owej nieruchomości. Skutkiem decyzji z [...] września 1977 r. było całkowite odjęcie prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...]; wywłaszczenie objęło całą tę nieruchomość (art. 4, art. 5 ust. 1 uztwn).

Tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne, a przesłanki wznowienia postępowania w stosunku do przesłanek nieważności decyzji, są rozłączne (B. Adamiak - op. cit., s. 750-751, nb 5 i przywołane przez Komentatorkę wyroki NSA i WSA). Jeżeli ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego nie jest objęte sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania, to stosowaną sankcją jest nieważność (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/49).

Trafnie organy nadzoru i Sąd I instancji przyjęli, że przesłanką wznowienia postępowania jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W szczególności przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie (B. Adamiak – op. cit., s. 772-773, nb 25, 26). Czyni to zarzut naruszenia art. 4, 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zd. pierwsze uztwn w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezasadnym.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 73 § 2, art. 99 § 1 i art. 158 kc w zw. z art. 6 ust. 1 zd. pierwsze uztwn. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, że dla prowadzenia rokowań w przedmiocie zbycia nieruchomości współwłaściciel nieruchomości nie musiał dysponować pełnomocnictwem drugiego współwłaściciela w formie aktu notarialnego. Jednakże skarżący nie dysponował żadnym pełnomocnictwem udzielonym przez skarżącą – ani pełnomocnictwem ogólnym – które pod rygorem nieważności winne było być udzielone na piśmie – art. 99 § 2 kc; ani pełnomocnictwem rodzajowym. Skoro skarżący nie legitymował się żadnym pełnomocnictwem skarżącej, to nie mógł skutecznie w jej imieniu wyrazić zgody na dobrowolne zbycie przedmiotowej nieruchomości. Zapisy w protokole z 19 kwietnia 1977 r. (w punktach 7, 8 i 9) – starannie przeanalizowane przy rozstrzyganiu zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej – nie mogły sanować braku pełnomocnictwa skarżącej dla skarżącego.

Skoro żaden z zarzutów materialnoprawnych nie zasługiwał na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Polskiego Związku Działkowców o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 203-210 ppsa nie dają podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego między skarżącym kasacyjnie a uczestnikiem postępowania.