Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 573/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 ust 2 pkt 1, 15 ust 2 pkt 3,9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła uchwałę Nr [....] Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszaru pomiędzy ul. [...], [...], [...], i [...]., zwanego dalej Planem osiedla P..

W ocenie strony skarżącej, przyjęte we wskazanej uchwale regulacje odnośnie przeznaczenia terenu należącego do wskazanej spółki stanowią nadużycie władztwa planistycznego, przez nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące jej prawo własności do działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], położonych przy ulicy [...] oraz działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych przy ulicy [...] i [...]., objętych wskazanym planem. Z tego faktu skarżąca wywodzi, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiada interes prawny do skarżenia planu. Nadto uchwała ta podjęta została, w ocenie strony skarżącej z uchybieniami proceduralnymi, które winny prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie strony skarżącej, ustalenia planu w sposób istotny ograniczają możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w porównaniu do stanu prawnego obowiązującego przed dniem wejścia w życie skarżonego planu. Stanowią wyraz nadużycia przez Radę Miejską władztwa planistycznego.

Skarżąca nadmieniała także, iż wniesione przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi.

Podniesione zarzuty skargi koncentrują się wokół następujących kwestii.

1. Spółka powołała się na fakt, iż udzielone jej w 2011 r. warunki zabudowy stwarzały większe możliwości zagospodarowania należących do niej działek, w stosunku do ustaleń skarżonego planu. Nie ma przy tym wg spółki znaczenia fakt, że w odrębnym postępowaniu badana jest prawidłowość udzielenia tych warunków zabudowy. W oparciu o wskazane warunki spółka mogła zrealizować obiekt usługowo handlowy o wysokości 6-7 m, szerokości elewacji frontowej 18-19 m i wskaźniku powierzchni zabudowy 0,25-0,30. W efekcie mogła wznieść obiekt o pow. powyżej 3000 m². Plan miejscowy wprowadza tymczasem ograniczenia w zakresie lokalizowania obiektów i lokali usługowych o pow. użytkowej ponad 300 m² (§ 3 ust. 7 uchwały). Mogą być one lokalizowane jedynie w parterach budynków wzniesionych w części oznaczonej na rysunku planu jako pierzeja ulic. Lokale te nie mogą się łączyć w funkcjonalną całość, a muszą stanowić odrębne lokale użytkowe z odrębnymi wejściami. Stanowi to ograniczenie wolności zabudowy, jak wywodzi skarżąca, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza naruszenie interesu prawnego skarżącej. Ograniczenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej trudno mówić o jego konieczności z punktu widzenia celów ustawy. Stanowi ono arbitralne rozstrzygnięcie Rady, uszczuplające znacząco możliwości skorzystania z gruntu skarżącej i uniemożliwiające realizację jej zamierzeń gospodarczych, dopuszczalnych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie planu. W ocenie strony skarżącej, Gmina dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, czego przejawem jest przyjęte w planie ograniczenie w zabudowie obiektami o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2. Przedmiotowy zapis w planie miejscowym nie służy bowiem kształtowaniu przestrzeni w ramach ochrony ładu przestrzennego, lecz stanowi przejaw ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Na poparcie swego stanowiska spółka powołała wyrok NSA z 11 czerwca 2010r. (II OSK 588/10) - "w ramach zagospodarowania przestrzennego możliwe jest sporządzenie planu przewidującego na określonym terenie zagospodarowanie obiektami o danej funkcji i gabarytach, jednakże W projektach planów miejscowych ustala się przeznaczenie terenów pod drogi publiczne (w przedmiotowym projekcie oznaczone jako "KDD"). Tereny przeznaczone na drogi publiczne są przedmiotem późniejszego wykupu przez samorząd terytorialny, a zatem ustanowienie ich w planie miejscowym skutkuje powstaniem zobowiązań finansowych (wykup i późniejszy obowiązek realizacji drogi)".

2. Spółka zakwestionowała wyznaczenie drogi publicznej KDD4, rozdzielającej tereny MW3 i MW4, znajdujące się w granicach własności skarżącej. Rozwiązanie to w sposób nieproporcjonalny ogranicza, w jej ocenie, należący do niej teren. Nie jest to droga publiczna, bo nie służy komunikacji lokalnej i nie ma uzasadnienia dla jej lokalizacji. Nadanie jej zatem statusu drogi publicznej, przy umiejscowieniu jej na prywatnej nieruchomości stanowi nadużycie władztwa planistycznego.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2). Z kolei "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych " (art. 7). Doprecyzowanie pojęcia "drogi wewnętrznej" następuje w art. 8: "Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi".

W ocenie skarżącej potwierdzenie tej tezy, wskazującej na nieproporcjonalne ograniczenie wolności przez Miasto, stanowi postanowienie § 31 ust. 11 (powinno być § 11 ust. 7) przedmiotowego planu: "Dopuszczalna jest możliwość włączenia (przeznaczenia) terenu drogi KDD4 pod funkcję terenu MW3 lub MW4, w zależności na którym z tych terenów najpierw zostanie zapewnione wykonanie drogi wewnętrznej pomiędzy drogą KDD3 i drogą KDL1, dostępnej dla ruchu drogowego i pieszego mieszkańców, właścicieli i użytkowników zabudowy Osiedla P." . Zapis ten, w ocenie skarżącej, jednoznacznie wskazuje na to, że wyznaczona w planie droga KDD4 nie spełnia ustawowych przesłanek drogi publicznej.

O ile "osiedle mieszkaniowe" nie zostało zdefiniowane w ustawie, o tyle oczywiste jest w ocenie spółki, iż zgodnie z praktyką urbanistyczną jako osiedle należy rozumieć w szczególności zespół zabudowy jednolity funkcjonalnie, integralny urbanistycznie (przestrzennie), i - ewentualnie - jednolity architektonicznie (jest to i tak rozumienie zawężone, gdyż w praktyce jako osiedle postrzega się także zespoły zabudowy niejednolite — z funkcją uzupełniającą).

W ramach ustaleń omawianego planu (§ 31 ust. 2 oraz § 32 ust. 2), jak podniosła skarżąca wprowadzono szczegółowe warunki dotyczące rodzaju i właściwości nowej zabudowy. Warunki te skutkują ujednoliceniem zabudowy wprowadzanej w ramach dużych połaci terenów objętych planem. Tym samym należy uznać, że w planie utworzono de facto zespół (zespoły) jednorodnej zabudowy wielorodzinnej, a więc osiedle (bądź osiedla).

Co do zasady drogi w obrębie takich zespołów zabudowy, jak podniosła spółka, nie są w myśl ustawy drogami publicznymi i wyznaczanie ich w ten sposób w planie jest nieuprawnione. Oczywiście nie wyklucza to prowadzenia przez taki obszar dróg publicznych, jednak tylko w przypadkach wynikających z ustawy.

Brzmienie art. 7 ustawy o drogach publicznych ("Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych ") oraz analiza układu komunikacyjnego, ustalonego planem, wskazuje na brak uzasadniania wprowadzenia w planie dróg KDD3 oraz KDD2 jako publicznych. Drogi te nie służą bowiem żadnemu celowi określonemu ustawą. Co więcej należy zauważyć, że "rozbijają" one jednorodne, wyznaczone planem obszary (osiedla) - osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW1, MW2, MW3 i MW4) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN4, MN5). Z przestrzennego punktu widzenia drogi wyznaczone jako publiczne nie były, w ocenie spółki, niezbędne - prowadzą do nadmiernego "szatkowania" jednorodnych obszarów. Wyznaczone w planie drogi publiczne KDD1, KDD3 i KDL1 w pełni zapewniają obsługę ww. obszarów. Drogi KDD3 i KDD2 powodują zatem nieuprawnione "przekomunikowanie" terenów inwestycyjnych i dodatkowo przekładają się na nieuzasadnione względami formalnoprawnymi zobowiązania Miasta w związku wykupem gruntów pod drogę i jej realizacją. Konkludując spółka stwierdziła, że w świetle ustawy o drogach publicznych oraz powołanych ustaleń planu, brak jest przesłanek do uznania przez Miasto drogi KDD4 jako publicznej.

Rada, uchwalając plan miejscowy, naruszyła w ocenie skarżącej szereg przepisów materialnoprawnych i proceduralnych. Uchybienia nie dotyczą wyłącznie działek należących do skarżącej, ale mają wpływ na przyjęcie rozwiązań także obowiązujących wobec tych działek.

3. Wbrew przepisom ustawy w § 37 planu Rada wskazała, że plan wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia planu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Przepis o dopuszczalności określenia terminu wejścia w życie miejscowego planu na minimum 14 dni od dnia ogłoszenia został wprowadzony dopiero nowelizacją ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2010 nr 130, poz. 871). Dodatkowo, w art. 4 ust. 2 tej ustawy zaznaczono, że "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe

Ponieważ uchwała intencyjna do przedmiotowego planu podjęta została [...] kwietnia 2006 r. (uchwała Nr [..]. Rady Miejskiej w S.) Rada Miejska nie była upoważniona, jak podniosła skarżąca, do określenia w przedmiotowym planie 14 dniowego terminu na jego wejście w życie, licząc od dnia publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Radę obowiązywał art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu (30 dni).

4. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 cyt. ustawy w planie miejscowym uwzględnia się w szczególności zasady ochrony środowiska oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W uchwale nie dokonano jednak zróżnicowania terenów ze względu na dopuszczalne poziomy hałasu. Tym samym Rada Miejska w S., nie dopełniając ustawowej delegacji z art. 15, dopuściła się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5. W ustaleniach zawartych w rozdziale 8 uchwały "Ustalenia w zakresie komunikacji" Rada Miejska, w ocenie skarżącej, dopuściła się szeregu naruszeń przepisów dotyczących dróg publicznych.

Określone w miejscowym planie minimalne szerokości ulic w liniach rozgraniczających (§ 10, ust. 7 uchwały) nie odpowiadają minimalnym szerokościom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (.Dz. U. 43, poz. 430):

ulica główna - w planie min. 23m - w rozporządzeniu min. 25m;

ulica zbiorcza - w planie min. 10m - w rozporządzeniu min. 20m;

ulica lokalna - w planie min. 9m - w rozporządzeniu min. 12m.

Skarżąca przyznała, że rozporządzenie w § 7 ust 2 przewiduje, co prawda, w uzasadnionych przypadkach odstępstwo od reguły jednak przyjęcie mniejszej niż określona rozporządzeniem szerokość ulicy w liniach rozgraniczających powinna być poprzedzona analizą. W procedurze uchwalania przedmiotowego planu sytuacja ta nie miała miejsca.

Szerokość określona w liniach rozgraniczających dla ulicy KDD1 (min. 9 - 9,5m) nie odpowiada szerokości drogi przedstawionej na rysunku planu (4m). Zmiana polegająca na zwężeniu na rysunku planu części drogi KDD1 stanowi następstwo uwzględnienia uwagi zgłoszonej do planu. Uwzględniona uwaga nie znalazła jednak odzwierciedlenia w ustaleniach planu. Zgodnie z ustaleniami planu droga KDD1 w dalszym ciągu pozostaje drogą publiczną z możliwością poruszania się po niej pojazdami mechanicznymi - droga nie została wydzielona, jako teren o odrębnym przeznaczeniu - ciąg pieszo-rowerowy. Doprowadziło to do sytuacji, w której ustalenia planu w przedmiotowej materii są niespójne z ustaleniami rysunku planu. Sytuacja ta pozostawia dowolność interpretacyjną na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

W projektowaniu układu komunikacyjnego dopuszczono się naruszenia powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w zakresie minimalnych odległości od skrzyżowań. Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 4 powiązania drogi klasy G z drogami klasy L (wyjątkowo klasy D) powinny zachować w terenie zabudowanym odległość nie mniejszą niż 400m. Tymczasem zgodnie z rysunkiem planu odległości skrzyżowań w ciągu drogi KDG1 wynoszą odpowiednio: KDZ1 z KDD1-123m, KDD1 z KDD3 - 96m, KDD3 z KDL1 - 145m.

6. W uchwale w sprawie uchwalenia planu dopuszczono się też, w ocenie skarżącej, naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem obiekty budowlane przy drogach publicznych powinny być usytuowane w odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni określonej przez ustawę. W uchwale wskazano co prawda te odległości, znalazły one jednak zastosowanie jedynie w odniesieniu do budynków (§ 10 ust. 8 uchwały), a nie do szerszej kategorii obiektów budowlanych. Wskazane postanowienie uchwały jest zatem sprzeczne z aktami wyższego rzędu dotyczącymi dróg publicznych.

7. Zarzucono także niezgodność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa obowiązkowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aczkolwiek zamieszczanie w planie wszystkich ustaleń wynikających z art. 15 nie jest obowiązkowe, to modyfikacja tego katalogu zawsze powinna jednak znajdować odzwierciedlenie w uwarunkowaniach faktycznych, jak podkreśliła skarżąca.

W planie natomiast nie określono szczegółowych zasady i warunków scalania i podziału nieruchomości. W uchwale znajduje się, co prawda, rozdział 7 " Ustalenia dotyczące zasad scalenia i podziału nieruchomości. Nie zamieszczono tam jednak informacji na temat zasad scalenia i podziału nieruchomości. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Należy również zwrócić uwagę na to, że określone w planie zasady odnoszą się do procedury podziału nieruchomości. Tymczasem ustawodawca w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami odróżnia procedurę podziału nieruchomości od procedury scalenia i podziału - nie są to tożsame procedury.

Brak w planie miejscowym ustaleń w zakresie szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości byłby uzasadniony, jeżeli wynikałoby to z uwarunkowań faktycznych - brak trenów przewidzianych w granicach planu do przeprowadzenia scaleń i podziałów. Z treści uchwały w sprawie planu wynika jednak, że na przedmiotowym terenie nie wykluczono przeprowadzenia procesu scalenia i podziału nieruchomości, np.:

§ 9 ust. 3 "W przypadku scaleń i podziałów nieruchomości, należy dostosować granice nieruchomości do linii rozgraniczających terenu."

§ 10 ust. 5. "Podstawowy układ komunikacyjny uzupełnią projektowane drogi wewnętrzne, nieoznaczone na rysunku planu symbolem, które zostaną wyodrębnione w ramach scalania podziału nieruchomości w celu zabudowy i zagospodarowania terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne według ustaleń planu albo w ramach projektu zagospodarowania terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, wielorodzinne lub inną zabudowę ustaloną planem. "

ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów - odwoływanie się w punkcie "scalenie i podział" do rozdziału 7.

Wobec tego w ocenie spółki, przedmiotowy plan został sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2011 r., II SA/Wr 305/11: "Dokonując zatem wyraźnego odróżnienia instytucji podziału nieruchomości od podziału, który jest skutkiem uprzedniego scalania wskazać należy, że zasady podziału oraz scalenia i podziału nieruchomości zostały uregulowane jako odrębne procedury w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.). W art. 92- 100 przewidziano zasady podziału nieruchomości. Natomiast w art. 101 - 108 ustawa reguluje zasady i tryb scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Art. 102 ust. 1 powołanego aktu wyraźnie stanowi, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości, określa plan miejscowy. Brak zatem w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem powoduje, że zostały naruszone zasady uchwalania planu, co skutkować mogło jedynie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.").

8. Z kolei zapis § 25 ust. 11 skarżonej uchwały dotyczący realizacji skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w formie ronda w niedopuszczalny sposób przeznacza niezbędną część działki ew. nr [...] na ten cel. Stwarza to możliwość dowolnej zmiany linii rozgraniczającej tereny bez konieczności przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 17 tej ustawy określa szczegółowo tryb sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 27 wprowadza zasadę, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Powołane postanowienie planu rażąco narusza zatem wskazane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

9. Kwestie sposobu zdefiniowania pojęć występujących w uchwale także stały się przedmiotem zaskarżenia przez Spółkę. W § 2 uchwały w sprawie uchwalenia planu zamieszony został słowniczek pojęć użytych w uchwale. Jednak wiele z użytych pojęć zostało już zdefiniowanych w obowiązujących przepisach, jak podniosła skarżąca. Plan tymczasem wprowadza, w sposób nieuprawniony, nowe definicje obowiązujących pojęć np.:

"działka budowlana" - pojęcie zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym — użyta w planie definicja została zmodyfikowana i zawężona;

"powierzchnia biologicznie czynna" - pojęcie zdefiniowane z rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) — użyta w planie definicja została zmodyfikowana i zawężona.

Poprzez wprowadzenie w planie miejscowym nowych pojęć, które zostały już zdefiniowane w obowiązujących przepisach, dopuszczono się złamania zasady podrzędności aktów prawa miejscowego wobec aktów nadrzędnych. W obowiązującym porządku prawnym plan miejscowy nie może wykraczać poza treści normatywne dające się wywieść z powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności plan nie jest dopuszczalna modyfikacja tych treści.

W odniesieniu do pojęcia "usługa nieuciążliwa" należy zauważyć w ocenie skarżącej, że definicja użyta została w planie nieadekwatnie do obowiązujących norm prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r., IVSA/Wa 1/08: "Adekwatność definicji używanych w planie miejscowym wobec norm prawa powszechnie obowiązującego polega na tym, aby definicje te odwoływały się do pojęć i ich normatywnego znaczenia używanego w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Zakres znaczeniowy pojęć używanych w planie miejscowym musi więc zawierać się łub odpowiadać normatywnemu zakresowi znaczeniowemu pojęć definiowanych w prawie powszechnie obowiązującym, i tylko wtedy pojęcia takie mogą być stosowane w planie miejscowym, gdy służą osiągnięciu ustawowego celu planu miejscowego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.").

Wobec powyższego, odwoływanie się w planie w definicji przedmiotowego pojęcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako wyznacznika uciążliwości nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach i jest do nich nieadekwatne, jak wywiodła skarżąca. Ewentualna uciążliwość jest bowiem wykazywana w ramach oceny oddziaływania na środowisko (np. raport oddziaływania na środowisko). Tym samym plan, w zakresie użytych definicji, jest niespójny z aktami powszechnie obowiązującymi.

10. Poważne wątpliwości skarżącej budzi również treść załącznika nr 2 do uchwały Nr [....], zawierającego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy przedstawia radzie gminy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z listą nieuwzględnionych uwag. Tymczasem w załączniku nr 2 znalazły się:

uwagi, co do których niejasne jest rozstrzygnięcie — np. uwaga nr 4; przy osobie wnoszącej uwagę znajduje się informacja, że uwagę uwzględnia się, podczas gdy w dalszej części, gdzie wymienione są poszczególne uwagi, przy niektórych z nich znajduje się informacja, że uwaga została nieuwzględniona; inne uwagi wnoszącego nie opatrzone są rozstrzygnięciem Rady; znajduje się przy niech jedynie uzasadnienie, z którego trudno odczytać, jakie było rozstrzygniecie;

uwagi uwzględnione przez Burmistrza - np. uwaga nr 3 złożona przez Zarząd Dróg Powiatowych;

część uwag nie ma rozstrzygnięcia — np. uwaga 1 wniesiona przez M. i J. K. - przy uwadze znalazło się jedynie uzasadnienie, z którego trudno wywnioskować czy mamy do czynienia z uwagą uwzględnioną, czy też nieuwzględnioną.

Przytoczone przykłady wskazują na naruszenie zasad i trybu sporządzania planu. Przy czym naruszenie trybu w przedmiotowej sprawie ma charakter istotny. Z załącznika nr 2 wynika bowiem, że został on przygotowany w sposób chaotyczny i nieprecyzyjny. Wobec tego należy przyjąć jak zarzuciła skarżąca, że radni zostali pozbawieni możliwości merytorycznej oceny poszczególnych uwag. Trudno bowiem mówić, żeby przy tylu sprzecznościach i niedopowiedzeniach zawartych w załączniku nr 2 radni w pełni znali i rozumieli problematykę poszczególnych głosowanych uwag. To natomiast stanowi przesłankę istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Należy bowiem przypuszczać, że rozstrzygnięcie radnych w przypadku, gdyby mieli oni jasność co do uwag, byłoby w przedmiotowej sprawie inne.

11. Wątpliwości skarżącej budzą również następujące ustalenia planu:

§ 10 ust. 3 uchwały "W pasach drogowych ulic wymienionych w ust. 2 zgodnie z przepisami odrębnymi, mogą być wyznaczane miejsca parkingowe oraz przystanki i zatoki przystankowe komunikacji publicznej.

"W przypadku braku miejsca na chodnik może być on sytuowany na przyległych terenach o przeznaczeniu określonym w planie." Postanowienie to stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewnić możliwość umieszczania elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Chodnik natomiast, zgodnie z ustawą o drogach publicznych stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszego. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia zapis planu, który przenosi część elementów drogi (związanych z funkcjonowaniem drogi) na inne tereny, niedrogowe;

§ 10 ust. 6 uchwały "(...) Przed zatwierdzeniem podziału geodezyjnego związanego z wydzieleniem drogi wewnętrznej wymagane jest opracowanie tras sieci infrastruktury technicznej i uzgodnienie ich według przepisów odrębnych w jednostce uprawnionej do uzgodnienia dokumentacji". To ustalenie narusza przepisy odrębne, w tym o gospodarce nieruchomościami, które regulują zasady i tryb przeprowadzenia podziału geodezyjnego. Rada gminy nie jest uprawniona do warunkowania przeprowadzenia podziału geodezyjnego od opracowania trasy sieci infrastruktury technicznej i uzgodnienia jej przebiegu z właściwymi organami. Regulacje te wykraczają bowiem poza treści normatywne dające się wywieść z powszechnie obowiązującego prawa;

§ 11 ust. 2 uchwały " W obszarze planu, obowiązuje zakaz lokalizacji stałych miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych (powyżej 7,5 t) i autobusów. Przedmiotowa materia nie stanowi przedmiotu regulacji planu. W planie miejscowym określa się w szczególności przeznaczenie terenów. Ograniczenia w tonażu pojazdów stanowią natomiast przedmiot regulacji i organizacji ruchu drogowego;

Z treści uchwały oraz z rysunku planu wynika, że w granicach opracowania występują napowietrzne linie energetyczne średniego napięcia 15kV (§19 ust. 1). W części tekstowej, jak i na rysunku planu nie ustanowiono jednak strefy ograniczonego użytkowania w związku z tą siecią. Uchwała w tym zakresie jest niezgodna z przepisami odrębnymi, w tym z Prawem ochrony środowiska w zakresie ochrony ludzi przed promieniowaniem elektromagnetycznym;

W planie, w ustaleniach szczegółowych, pojawiają się pojęcia "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie uzupełniające". Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w słowniczku pojęć. Również w ustaleniach szczegółowych nie dokonano uszczegółowienia formy czy parametrów zabudowy w przeznaczeniu uzupełniającym. W przeważającej większości przeznaczenie uzupełniające odnosi się do usług nieuciążliwych. Jako możliwą lokalizację usług nieuciążliwych wskazuje się budynki mieszkalne. Przy obecnych zapisach planu usługi nieuciążliwe mogą być również lokalizowane jako obiekty wolnostojące przy czym plan nie określa dla takiej sytuacji parametrów zabudowy. Tym samym plan narusza art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wskazuje na naruszenie zasad sporządzania planu;

W uchwale, w ustaleniach szczegółowych, w przeznaczeniu podstawowym dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolem MN wskazuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego przez budynek mieszkaniowy jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. W treści uchwały w sprawie miejscowego planu nie wskazano, o którą formę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej chodzi. Stanowi to naruszenie podstawowej zasady planowania przestrzennego - kształtowania i ochrony ładu przestrzennego;

W rysunku planu pojawia się oznaczenie pierzei, które nie koresponduje w pełni z treścią uchwały. Pierzeja sugeruje charakter zabudowy (zabudowa ciągła) tymczasem w uchwale pierzeja traktowana jest jako przeznaczenie terenu. Przy obecnej konstrukcji planu oznaczenie to pełni funkcję informacyjną, brak jest bowiem ustaleń planu dla tej funkcji. Ponadto nie została ona wyznaczona w rysunku planu liniami rozgraniczającymi co stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie i zawarł na piśmie swe stanowisko w sprawie.

Wywiódł, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują w na uwzględnienie z następujących powodów:

1. Skarżący w pierwszym punkcie uzasadnienia skargi nie podaje, w jakim zakresie i jakie zapisy uchwały naruszają jego interes prawny oraz na czym polega nadużycie tzw. władztwa planistycznego przez organy Miasta poprzez zapisy planu.

O władztwie planistycznym Gminy wypowiada się m.in. w wyroku z dnia 14. grudnia 2011 r., sygn. akt. II OSK 2062/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie:

,,1. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Prawo własności może być więc wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nie naruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich.

Prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat art. 28 ust 1 u.p.z.pa nie na podstawie przepisów k.p.a. regulujących wymogi decyzji administracyjnej. To na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. "

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19. czerwca 2012r. sygn. akt. II OSK796/12 - ograniczenia, które mogą pojawić się w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W świetle powyższego, jak i braku wskazania konkretnych naruszeń władztwa planistycznego w skarżonej uchwale, trudno w ocenie organu, uznać zarzuty w tym zakresie za uzasadnione.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] grudnia 2012r., Znak: [...] poprzez żądanie uchylenie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.- obszaru pomiędzy ul[...], [...], [...] i [...] zwanego "Planem osiedla P." – wbrew twierdzeniom skargi było rozpatrzone przez Radę Miejską w S. w [...] lutego 2013r. Skarżący otrzymał stosowną pisemną odpowiedź - pismo z dnia [...] lutego 2013 r.

Fakt starania się skarżącego od 2006 r. o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej nieruchomości i badanie legalności wydawanych przez Burmistrza S.- stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, o czym wspomniał skarżący.

Skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w 2011 r. w sprawie budowy obiektu usługowo - handlowego o parametrach, jego zdaniem korzystniejszych (o powierzchni powyżej 3000m2), niż wielkość określona w ustaleniach uchwalonego planu. Według planu, usługi o powierzchni użytkowej powyżej 300m2 mogą być lokalizowane w granicach planu jedynie w parterach budynków wzniesionych w części oznaczonej na rysunku planu jako pierzeja ulic, przy czym lokale te nie mogą się łączyć w funkcjonalną całość, a muszą stanowić odrębne lokale użytkowe z odrębnymi wejściami.

Skarżący powołał się na wyrok NSA z 11.06.2010r. (II OSK 588/10) w pkt. 2 uzasadnienia skargi i przytoczył fragment stanowiska Sądu, w którym zawarte jest także następujące zdanie, "Oczywiście w ramach zagospodarowania przestrzennego możliwe jest sporządzenie planu przewidującego na określonym terenie zagospodarowanie obiektami o danej funkcji i gabarytach, jednakże ustalenie, że na terenie całej gminy od daty wejścia w życie planu nie mogą postawać określone obiekty handlowe, to jest takie, o jakich mowa w kwestionowanym przepisie planu, nie jest niczym innym, jak wprowadzeniem do planu ograniczenia działalności gospodarczej, wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, która może być ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach, jakie w niniejszej sprawie nie występują, skoro pod pretekstem wprowadzenia ładu przestrzennego dąży się do ograniczenia działalności gospodarczej."

Organ powołał się na rozumienie interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu, o którym mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 11.04.2008 r., sygn. akt IIOSK1749/07: "Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. Z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć działalność gospodarczą na terenie objętym planem, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny.

Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inna osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. "

2. W związku z zarzutami skarżącego o naruszeniu interesu prawnego i nadużyciu władztwa planistycznego określonymi w pkt. 2. uzasadnienia skargi Rada Miejska w S.przedstawiła następujące argumenty.

Po pierwsze, dokładne brzmienie kwestionowanego przepisu jest następujące:

" § 3. ust. 7. Na terenach, o których mowa w rozdziale 14 - § 30, § 31, § 32 i § 33 lokale użytkowe (z wyjątkiem) usług handlu, usług nieuciążliwych, usług publicznych, produkcji i usług o powierzchni użytkowej powyżej 300 m2 mogą być lokalizowane wyłącznie w parterach budynków na części tych terenów z oznaczeniem pierzei ulic z funkcją usług handlu, innych usług nieuciążliwych oraz usług publicznych. Lokale użytkowe usług handlu o powierzchni użytkowej do 300 m2, na terenach, o których mowa w rozdziale 14 § 30, §31, § 32 i § 33 nie mogą się łączyć w funkcjonalność całość tj. muszą stanowić odrębne lokale użytkowe z odrębnym(i) wejściem(ami). "

Po drugie, ograniczenie wielkości lokali użytkowych usług handlu o powierzchni użytkowej do 300 m2 nie dotyczy całego obszaru miasta - a nawet nie dotyczy całego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszaru pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...] zwanego "Planem osiedla P.".

Burmistrz wskazał, że miasto S. dysponuje innymi lokalizacjami i terenami, gdzie mogą być realizowane tzw. wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Chroni się natomiast tereny przewidziane i przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe przed dominacją funkcjonalną wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, o czym świadczą także zorganizowane protesty organizacji społecznych.

Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2009.09.30, syg. akt II SA/Gl 171/09 w którym wskazano, że:

,,Wprowadzenie zakazu lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych może być uzasadnione, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, jednakże zakaz ten nie może on odnosić się do całego obszaru gminy."

Burmistrz podkreślił, że dążenie do usunięcia (uchylenia) takiego ustalenia w całości miałoby bardzo niekorzystne skutki dla różnorodności funkcji usługowych i produkcyjnych na obszarze objętym planem w dalszej perspektywie zabudowy terenu. Przede wszystkim dotyczy możliwości tworzenia nowych miejsc pracy w obszarze planu w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania - bez konieczności dojazdu. Zakłada się, że niektórzy mieszkańcy Osiedla P. mogą mieć miejsce prowadzenia działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia na terenie osiedla. Intencją takiego ustalenia było stworzenie możliwości i szans rozwoju dla małych firm typu: niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej czy piekarnia. Podkreśla się, że mowa w takich przypadkach o usługach nieuciążliwych. Nieuciążliwość jest wystarczająco chroniona przez już obowiązujące przepisy, które stale są doskonalone w trosce o ochronę życia i zdrowia.

Po trzecie, kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu dotyczą nie tylko działek, będących jej własnością jak podkreślił Burmistrz, ale oprócz tego dziesięciu innych działek - pierzei zabudowy (całych ciągów zabudowy) wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]

Po czwarte, pomimo dwukrotnie organizowanych debat publicznych, przedstawiciele skarżącej ani razu nie kwestionowali tych zapisów planu i nie uzasadniali swego stanowiska publicznie. Debata w tym zakresie byłaby szczególnie ważna ze względu na obecność osób i przedstawicieli organizacji społecznych protestujących przeciw możliwości lokalizacji wiełkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Po piąte, obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie wskazuje terenów przeznaczonych pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Po szóste, obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar objęty granicami planu wskazało jako obszar intensywnej urbanizacji. W związku z tym tereny i działki wolne od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej - przeznaczono pod intensywniejszą zabudowę.

Prawo własności nie ma prymatu pierwszeństwa przy planowaniu przestrzennym, stwierdził Burmistrz i powołał się na wyrok NSA z dnia 4. września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08. Wynika z niego, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w dziewięciu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę.

3. Działki skarżącego, które obecnie nie są zabudowane, w planie zostały przeznaczone pod wielokondygnacjną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z parterami przeznaczonymi pod usługi. Nie ulega żadnej wątpliwości, że na działkach skarżącego może zostać zrealizowana najintensywniejsza zabudowa, o powierzchni użytkowej kilkukrotnie większej niż postulowany przez skarżącego budynek handlowy.

Burmistrz podkreślił przy tym, że logika rozmieszczenia w planie poszczególnych terenów o różnej intensywności powierzchni zabudowy wynika z uwarunkowań istniejącej zabudowy w obszarze planu i wokół niego:

najwyższa intensywność zabudowy występuje w części obszaru planu sąsiadującego z istniejącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną (o pięciu kondygnacjach nadziemnych) po drugiej stronie ul. [...] (poza granicami planu); w tej części obszaru planu zlokalizowane są działki skarżącego;

najniższa intensywność zabudowy występuje od strony ulicy [...]

w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej - w granicach planu;

zaplanowano średnią intensywność zabudowy na terenach położonych pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, o których mowa w pkt. a i b.

Opisane zasady rozmieszczenia intensywności zabudowy mają bezpośredni związek z kształtowaniem zabudowy pod względem jej wysokości i gabarytów oraz w ogóle mają wpływ na postrzeganie zasad kształtowania ładu przestrzennego w ustaleniach planu i w przestrzeni.

4. Nie można zgodzić się zarzutem skarżącego, jak zaznaczył Burmistrz, że Miasto dopuściło się naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez wyznaczenie drogi publicznej KDD4 rozdzielającej tereny MW3 i MW4 (tereny w granicach własności skarżącego). To samo dotyczy dróg o symbolach KDD3 oraz KDD2, które nie dotyczą granic własności skarżącego.

Zgodnie z brzmieniem kwestionowanych zapisów planu tj. §11:

,,§ 11. 5. Drogi wewnętrzne nieoznaczone na rysunku planu mogą łączyć się z układem komunikacyjnym oznaczonym na rysunku planu pod warunkiem uwzględnienia § 5 ust. 6 i przepisów odrębnych "

,,§ 11. 6. Dopuszczalna jest możliwość odstąpienia od budowy drogi KDD2 przy uwzględnieniu w zabudowie terenów MN4 i MN5 dróg wewnętrznych pomiędzy drogą KDD1 i drogą KDD3, dostępnych dla ruchu drogowego i pieszego mieszkańców ,,Osiedla P.". W takim przypadku teren drogi KDD2 może być przeznaczony pod funkcję terenu MN4 lub MN5 w zależności na którym z tych terenów najpierw zostanie zapewnione wykonanie drogi wewnętrznej pomiędzy drogą KDD1 i drogą KDD3, dostępnych dla ruchu drogowego i pieszego mieszkańców Osiedla P.

,,§ 11. 7. ,,Dopuszczalna jest możliwość odstąpienia od budowy drogi KDD4 przy uwzględnieniu w zabudowie przyległych terenów (budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi) dróg wewnętrznych pomiędzy ulicą [...] a drogą KDD3, dostępnych dla lokalnego ruchu drogowego i pieszego mieszkańców" Osiedla P..

W żaden sposób nie można z treści przepisu wywnioskować, jak podkreślił Burmistrz, że istnieje obowiązek wynikający z planu, aby droga wewnętrzna, dostępna dla lokalnego ruchu drogowego i pieszego mieszkańców "Osiedla P.", musiała być zapewniona zgodnie z trasą drogi publicznej KDD4. Nie ustala się także trasy takiej drogi. Nie można też stwierdzić, że droga wewnętrzna "musi służyć" wszystkim mieszkańcom.

W związku z tym, cytowane ustalenie należy rozumieć jako zasadę kształtowania zagospodarowania przestrzennego w zakresie układu funkcjonalnego łączącego trwałe elementy układu komunikacyjnego wewnątrz obszaru objętego planem.

Rozbieżność poglądów dotycząca tego rodzaju rozwiązań planistycznych polega na tym, jak podkreślił Burmistrz, że skarżący domagając się ochrony swojego interesu prawnego nie dopuszcza możliwości, iż przepis prawny w formie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być realizowany (zgodnie z prawem) w inny sposób niż według jego interpretacji. Rozwiązania przestrzenne wynikające z ustaleń planu postrzega przez pryzmat swojego celu inwestycyjnego.

Przepisy § 11. ust. 6 i 7 zostały wprowadzone do planu w następstwie wyłożenia projektu planu i złożonych uwag.

Organ wyraził przekonanie, że zastrzeżenia skarżącego są wynikiem nieporozumienia, a konkretniej wynikają z niezrozumienia procesu zabudowy i zagospodarowania omawianego terenu.

Zabudowa i zagospodarowanie terenu na podstawie planu może być dokonywane przez różne osoby i różne podmioty gospodarcze w różnym czasie. Ustalenia planu zostały tak sformułowane, aby możliwa była zabudowa i zagospodarowanie terenu:

a) przez np. wielu indywidualnych inwestorów - wówczas konieczne jest wydzielenie dróg publicznych, oznaczonych symbolami KDD2, KDD3 i KDD4.

przez indywidualnych inwestorów lub podmioty gospodarcze - w przypadku inwestycji w granicach całych terenów MN4, MN5 MW3 i MW4 - wówczas możliwe jest zastosowanie przepisów § 11. ust. 6 i 7;

przez indywidualnych inwestorów lub podmioty gospodarcze - w przypadku inwestycji na działkach lub częściach terenów MN4, MN5 MW3 i MW4 - wówczas konieczne jest wydzielenie dróg publicznych, oznaczonych symbolami KDD2, KDD3 i KDD4.

Kwestionowanie zasadności projektowania tras wskazanych dróg publicznych jest indywidualnym poglądem skarżącego, a sytuacje opisane w punkcie a i c ilustrują, że rozwiązania ustalone w planie są logiczne i uzasadnione.

Nie ma także istotnego znaczenia rozważanie pojęcia osiedla. Nazwa "Osiedle P." jest skrótowym zapisem w stosunku do określenia "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S.- obszaru pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...]". Nazwa "Osiedle P." służy do identyfikacji tego planu w zakresie jego lokalizacji w obszarze miasta i w zakresie posługiwania skrótową nazwą w bieżącej działalności organów administracji publicznej i w życiu codziennym zainteresowanych osób.

5. Termin wejścia w życie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]czerwca 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. — obszaru pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...]. zwanego ,,Planem osiedla P." powinien być po upływie 30 dni, a nie jak zapisano w uchwale, po upływie 14 dni. Jako formę usprawiedliwienia dokonania tego zapisu Organ wskazał na ustalenia z [...] Urzędem Wojewódzkim w W., który sprawuje nadzór nad tego rodzaju uchwałami i który w końcowej opinii nie zanegował tego zapisu. Data wejścia w życie została uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Przepis rangi ustawowej zastępuje z mocy prawa zapisy uchwały.

Burmistrz stwierdził, że od daty ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z powodu tego terminu, nie naruszono niczyjego interesu prawnego.

6. Nie jest prawdą, że w planie nie dokonano zróżnicowania terenów ze względu na dopuszczalne poziomy hałasu.

Kwestia zróżnicowania terenów ze względu na dopuszczalne poziomy hałasu znajduje odzwierciedlenie w § 32 ust. 9 "Część działek od strony ulicy [...] wchodzi w zasięg pierzei ulicy z funkcjami usług handlu, innych usług nieuciążliwych i usług publicznych.

Usługi w tym przypadku muszą spełniać wymagania w zakresie ograniczenia uciążliwości, o których mowa w § 2 pkt 12, 14 i 15. Dotyczy to także rozładunku i wyładunku towarów.

1) ,,od strony terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe należy stosować tzw. zieleń izolacyjną jako zwarte pasma zieleni o odpowiedniej wysokości, lecz nie niższej niż 3m w formie żywopłotów, szpalerów drzew lub krzewów itp., eliminujących emisję hałasu lub innych czynników niekorzystnie oddziaływujących na otoczenie."

Ustalenie to zostało sformułowane w następstwie uwzględnienia stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. wyrażonego w trakcie uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 114 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi:

- ,,ust.1. Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w ort. 113 ust. 2 pkt 1. "

,,ust. 2. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. "

"ust. 3. Jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach."

Z kolei treść art. 113. ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, na który powołuje się skarżąca, jest następująca:

"2. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, zostaną ustalone:

1) zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeqD i LAeqN dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych:

pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej,

pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

na cele uzdrowiskowe,

na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

na cele mieszkaniowo-usługowe;"

Przepisy wykonawcze do prawa ochrony środowiska tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14. czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007r. Nr 120, poz. 826 ze zm.) określa wystarczająco wymagania w tym zakresie i nie ma potrzeby

w odniesieniu do przeznaczenia terenów w planie - ich dodatkowej regulacji. Potwierdzają to stanowisko przepisy rozporządzenia:

,,§ 1. Określa się:

zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWn> Ln, ł-aeqd i L.aeą n dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych:

pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej,

pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci

i młodzieży,

na cele uzdrowiskowe,

na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

na cele mieszkaniowo-usługowe;

poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu;

okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia."

"§ 2. Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku są określone w załączniku do rozporządzenia."

7. Skarżąca dowodzi , że ustalenia zawarte w rozdziale 8 skarżonej uchwały pn. "Ustalenia w zakresie komunikacji" zostały sformułowane z naruszeniem przepisów dotyczących dróg publicznych. Twierdzi też, że w procedurze uchwalania przedmiotowego planu nie dokonano analizy, stanowiącej podstawę odstępstwa od wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz U nr 43, poz. 430).

Przebieg procedury sporządzania planu poczynając od wstępnych prac planistycznych, prezentacji wariantowych koncepcji zagospodarowania terenu poprzez publiczną prezentację i konsultację tych opracowań dowodzi, że projektowanie układu komunikacyjnego było poprzedzone dokładnym rozpoznaniem i analizowaniem stanu zagospodarowania terenu.

Sporządzanie planu prowadzone z należytą troską o ograniczanie ingerencji projektowanego układu komunikacyjnego w nieruchomości poszczególnych właścicieli mając na uwadze uprawnienia gminy, o których mowa w wyroku z dnia 16 lipca 2009r. Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, syg Akt IV SA/Wa 539/09:

"Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym".

Przeprowadzona została analiza warunków terenowych i istniejącego zagospodarowania terenu. Zapoznano się z mapą ewidencyjną obszaru objętego planem, przeanalizowano mapę zasadniczą, dokonano wielokrotnych oględzin w terenie zagospodarowania terenu, sporządzono dokumentację fotograficzną, sprawdzono stan zagospodarowania terenu na fotografiach wykonanych "z lotu ptaka", sprawdzono stan wydzielenia pasów drogowych i wydzielenia ich przez nowe ogrodzenia.

Wielowariantowa koncepcja zagospodarowania terenu była przedmiotem kilkukrotnych konsultacji społecznych, z udziałem także radnych i komisji Rady Miejskiej w S..

Uwzględniono stanowisko zarządcy dróg powiatowych, który zgłosił wnioski do projektowanych dróg i ich skrzyżowań.

Zarządca dróg gminnych mający pełne rozeznanie w uwarunkowaniach istniejącego zagospodarowania terenu - nie postulował, aby dostosować parametry dróg gminnych do minimalnych warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Uwzględniono uwarunkowania wynikające ze stanu i sposobu zagospodarowania terenu przez istniejącą zabudowę od strony ul. [...] i ul. [...].

Uwzględniono okoliczności, że dostosowanie projektowanych dróg publicznych do parametrów minimalnych, o których mowa ww. rozporządzeniu

wywołałoby powszechny sprzeciw właścicieli działek w granicach planu i w istocie sprawy wywołałoby niepotrzebny konflikt społeczny narażający organy samorządu gminnego i powiatowego na utratę zaufania publicznego, a nawet na zarzut działania na szkodę interesów miasta i powiatu;

Parametry dróg okalających obszar planu uchwały, zwłaszcza od strony zewnętrznej obszaru planu — zdeterminowała uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, która określiła granice sporządzenia planu. W takiej sytuacji uznano, że nie ma logicznej i prawnej możliwości sformułowania ustaleń dla poszerzenia istniejących dróg wokół obszaru planu, gdyż w granicach planu znajdują się tylko części pasów drogowych od strony "Osiedla P.". Ewentualne dostosowanie pasów drogowych istniejących ulic (na zewnątrz od granic planu) do parametrów określonych w rozporządzeniu - będzie analizowane przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wokół obszaru planu "Osiedla P.".

Przykładem analizy i konsekwencji z niej wynikającej jest droga o symbolu KDD1, której budowa wymaga wykupu części terenu. Oznacza to, że tam gdzie nie ma potrzeby nie zmienia się szerokości pasów drogowych. W uchwale w § 10 ust. 4 jest zapis o adaptacji układu istniejących dróg dojazdowych do potrzeb pasa drogowego KDD1.

W przypadku sporządzania planu "Osiedla P." wykonano odpowiednie analizy formalnoprawne i techniczne w zakresie kształtowania projektowanego układu komunikacyjnego. Świadczy o tym całość dokumentacji planistycznej, w której znajduje się stosowna pisemna i graficzna analiza w formie odrębnego opracowania.

Dla precyzji zapisu ustalenia § 10 ust. 7 i oznaczenia na rysunku planu

odcinek drogi o symbolu KDD1 będący ciągiem pieszo-jezdnym mógł być wydzielony z drogi KDD1 liniami rozgraniczającymi i posiadać odmienne oznaczenie jako wyodrębniony element systemu komunikacji. Jednakże:

aktualny stan prawny wynikający z uchwalonego planu nie stanowi naruszenia prawa o takim znaczeniu, aby traktować to jako przesłankę do niezgodności z prawem;

z treści § 10 ust. 7 jednoznacznie wynika, że odcinek o szerokości 4 m nie jest drogą o takiej funkcji i parametrach jak droga KDD1;

z całą pewnością można twierdzić, że z tego powodu nie powstaną trudności z realizacją planu w zakresie wydzielenia w terenie i budowy tych elementów układu komunikacyjnego; rysunek planu dokładnie określa parametry i granice;

przyjęte rozwiązanie w planie jest rozwiązaniem kompromisowym; w pierwotnej wersji projektu planu droga o symbolu KDD1 miała jednakową szerokość na całej długości pomiędzy ul. [...] a ul. J. [...]. Dopiero w następstwie uwzględnienia wniosku właściciela budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] wprowadzone zostało zmodyfikowane ustalenie - w aktualnym brzmieniu.

Zarzut, iż w planie nie określono linii zabudowy (odległości), w jakiej mogą być sytuowane inne obiekty budowlane niż budynki - jest niesłuszny. Sprawy tego rodzaju reguluje ustalenie § 5 ust. 9:

- ,,W przypadku, kiedy uchwała nie reguluje warunków i zasad zagospodarowania terenu, albo ustalenia uchwały są sprzeczne z przepisami odrębnymi obowiązującymi po wejściu w żyjcie uchwały, mają zastosowanie przepisy odrębne, chyba że z tych przepisów odrębnych wynika obowiązek wprowadzenia ich postanowień w życie, poprzez ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w trybie sporządzenia lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. "

8. Skarżąca zarzuca, że w skarżonej uchwale brak jest szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości mimo tego, że w obszarze planu nie wyklucza się procesu scalenia i podziału nieruchomości. Skarżący twierdzi, że podane w planie zasady odnoszą się tylko do procedury podziału nieruchomości.

Zawarte w Rozdziale 7 uchwały Ustalenia dotyczące zasad scalania i podziału nieruchomości - w wystarczającym zakresie, w ocenie organu, regulują wymagania prawne sformułowane zgodnie z przepisami prawa.

W § 9 uchwały ustalono, że zachowuje się istniejące podziały na działki budowlane, o ile plan nie stanowi inaczej.

Określono wymagania dla nowych działek budowlanych, określono powierzchnię minimalną działki, minimalna szerokość frontu działki i inne wymagania niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania terenów objętych scalaniem i podziałami nieruchomości.

Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r (IIOSK 814/12), w którym wyrażono pogląd, że przepis art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy u.p.zp należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe tylko wówczas gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność.

9. Wskazał, iż błędnie zarzucono naruszenie § 25 ust. 11 (winno być § 26 ust. 11 uchwały). Treść § 26 ust. 11 jest następująca: "W przypadku realizacji skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w formie ronda, dopuszczalne jest przeznaczenie niezbędnej części terenu działki o nr ewidencyjnym [...] na rozwiązanie geometryczne i techniczne ronda zgodnie z wymaganiami obowiązujących norm technicznych i przepisów bezpieczeństwa ruchu drogowego."

Skarżący stwierdził, że taka treść planu, jak w § 26 ust. 11, stwarza możliwość dowolnej zmiany jego postanowień w przedmiocie linii rozgraniczających tereny bez konieczności przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Miejska w S. nie podzieliła stanowiska skarżącego, że § 26 ust 11 stwarza możliwość dowolnej zmiany tego postanowienia. Z literalnej analizy zapisu nie wynika, abyśmy w tym przypadku mieli do czynienia z dowolną zmianą linii rozgraniczających.

Tego ustalenia nie można interpretować w oderwaniu od innych ustaleń zawartych w uchwale np:

§ 5. ust. 6. ,,Ustala się projektowanie tras infrastruktury technicznej nieoznaczonej na rysunku planu, jeżeli jest ona niezbędna do właściwego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz nie spowoduje to konieczności wywłaszczania gruntów. "

§ 5. ust. 9. ,,W przypadku, kiedy uchwała nie reguluje warunków i zasad zagospodarowania terenu, albo ustalenia uchwały są sprzeczne z przepisami odrębnymi obowiązującymi po wejściu w życie uchwały, mają zastosowanie przepisy odrębne, chyba że z tych przepisów odrębnych wynika obowiązek wprowadzenia ich postanowień w życie, poprzez ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w trybie sporządzenia lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. "

Burmistrz podkreślił, że realizacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywać się będzie przez wiele lat po jego uchwaleniu w okresie obowiązywania stale zmieniającego się systemu prawnego i konkretnych przepisów. W związku z tym przepisy prawa miejscowego, jeśli nie godzą w istotę porządku prawnego, należy tak sformułować, aby nie było kosztownej i czasochłonnej konieczności ich zmiany.

Żadne ustalenie planu nie powinno być interpretowane poza "kontekstem", w oderwaniu od innych ustaleń zawartych w uchwale i bez związku z przepisami szczególnymi, z którymi uchwała nie może być w kolizji.

Ustalenia planu nie powinny być także interpretowane rozszerzająco.

10. Burmistrz wskazał, że § 2 uchwały zawiera słowniczek różnych pojęć. Są wśród nich definicje "działki budowlanej", "powierzchni biologicznie czynnej" i "usług nieuciążliwych."

Nie można jednak zgodzić się ze stwierdzeniem, że definicje mają znaczenie nadrzędne w stosunku do treści normatywnych zawartych w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Definicje te nie mogą być interpretowane fragmentarycznie oraz w oderwaniu od innych ustaleń, o których mowa w § 2 pkt 5 uchwały. Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o przepisach odrębnych - należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz przepisy ograniczające dysponowanie terenami, zawarte w prawomocnych decyzjach administracyjnych.

W każdej definicji jest mowa o tym, że musi być ona zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto, w praktyce planistycznej występuje problem literalnej spójności nazewnictwa i określeń z konkretnymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Uważa się, że sposób zapisu w uchwale kojarzący się z popularnymi i praktycznymi określeniami, ale odsyłający jednocześnie do przepisów szczególnych i odrębnych - zaspokaja wymaganie zgodności z prawem.

Bezpośrednie odwoływanie się do konkretnego artykułu lub paragrafu konkretnego aktu prawnego - zawiera ryzyko niezgodności z prawem takiego zapisu w sytuacji zmiany treści artykułu lub paragrafu np. w okresie pomiędzy uchwaleniem planu, a publikacją uchwały albo po publikacji uchwały.

11. Zdaniem skarżącej, poważne wątpliwości budzi również treść załącznika nr 2. Skarżąca zarzuciła, iż załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2012r. został przygotowany w sposób chaotyczny i nieprecyzyjny. Formułuje przypuszczenie, że radni zostali pozbawieni możliwości merytorycznej i rzeczowej oceny poszczególnych uwag. W przypadku gdyby mieli oni jasność przedstawionych uwag, to rozstrzygnięcie radnych byłoby w przedmiotowej sprawie inne.

Nie można się zgodzić, jak podkreślił Burmistrz, z tak wyrażonym zarzutem opartym na przypuszczeniu, że załącznik nr 2 zawiera sprzeczności i niedopowiedzenia uniemożliwiające poznanie i zrozumienie uwag do planu.

Dokumentacja planistyczna i dokumenty z posiedzeń komisji i Rady Miejskiej nie potwierdzają wątpliwości i zastrzeżeń skarżącego. Zarówno radni, jak i osoby składające uwagi, nie zgłaszali wątpliwości co do sformułowań i sensu rozstrzygnięć.

W tej sytuacji można jedynie dojść do wniosku, że skarżący w stosunku do treści załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. zastosował tzw. "nadinterpretację", próbując wytworzyć wrażenie nierzetelnego opracowania tego dokumentu oraz nierzetelnego i niekompetentnego jego rozpatrzenia. Nadto Rada Miejska w S. wywiązała się z obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia.

12. Odnosząc się do pozostałych wątpliwości skarżącego również zawarł swe stanowisko, wykazując ich niezasadność. Stwierdził, że:

a) § 10 ust. 3. "W pasach drogowych ulic wymienionych w ust. 2 zgodnie z przepisami odrębnymi, mogą być wyznaczane miejsca parkingowe oraz przystanki i zatoki przystankowe komunikacji publicznej. W przypadku braku miejsca na chodnik, może być on sytuowany na przyległych terenach o przeznaczeniu określonym w planie. "

Ustalenie to nie jest ustaleniem samoistnym i nie może być interpretowane bez uwzględnienia innych okoliczności. Interpretacja taka, jaką przedstawił skarżący, nie może być zastosowana w przypadku konieczności wywłaszczenia terenu. Ponadto w ww. przepisie nie ma mowy o zmianie pasa drogowego.

Natomiast rozwiązanie wynikające z ustaleń planu może być zastosowane w sytuacji zgodności interesów zarządcy drogi i właściciela terenu przylegającego do pasa drogowego. Rozwiązania tego rodzaju występują w praktyce zagospodarowania terenu i nie są czymś szczególnie wyjątkowym.

§ 10 ust. 6. W przypadkach, o których mowa w ust. 4, drogi wewnętrzne powinny mieć co najmniej 8m szerokości w liniach rozgraniczających oraz zapewniać rozmieszczenie sieci - energii elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej i telekomunikacji przewodowej - obsługującej tereny przeznaczone pod zabudowę. Jeśli przy projektowaniu tych sieci, ze względu na uwarunkowania lokalne lub techniczne, nie jest możliwe ich rozmieszczenie w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych, to może być zastosowany § 5 ust. 6.:

"Przed zatwierdzeniem podziału geodezyjnego związanego z wydzieleniem drogi wewnętrznej wymagane jest opracowanie tras sieci infrastruktury technicznej i uzgodnienie ich według przepisów odrębnych w jednostce uprawnionej do uzgodnienia dokumentacji."

Ustalenie to nie wykracza, w ocenie Burmistrza, poza treści normatywne dające się wywieść z powszechnie obowiązującego prawa. Dotyczy jedynie przypadku wydzielenia drogi wewnętrznej, a nie każdego podziału geodezyjnego. Przyjęcie takiej zasady wiąże się ściśle z kształtowaniem ładu przestrzennego i z ochroną interesu osób trzecich.

Ustalenie to nie narzuca trasy (lokalizacji) drogi wewnętrznej, nie wymaga, aby trasy różnych sieci infrastruktury technicznej prowadzone były w pasie terenu drogi wewnętrznej. Biorąc pod uwagę np. podział terenu i sprzedaż działek na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN2 - ważne jest - aby nie pomijać interesu osób trzecich i skutków podziału geodezyjnego, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie między innymi w aktach notarialnych dotyczących nabycia nieruchomości.

§ 11 ust. 2. ,,W obszarze planu, obowiązuje zakaz lokalizacji stałych miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych (powyżej 7,5 t) i autobusów. "

Ustalenie to zostało wprowadzone właśnie ze względu na ochronę środowiska, a w szczególności ze względu na ochronę terenów zabudowy mieszkaniowej.

W praktyce często występują tego rodzaju konflikty przestrzenne i konflikty interesów bezpośrednio dotyczące zasad i sposobów zagospodarowania oraz zabudowy działek.

d) zarzut z § 19 ust. 1 części tekstowej, że na rysunku planu nie ustanowiono strefy ograniczonego użytkowania dla napowietrznej sieci średniego napięcia 15kV.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie było konieczności ustalania stref ograniczonego użytkowania. Ewentualne skutki wnikające z sytuowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie napowietrznych sieci energetycznych średniego napięcia, będą każdorazowo rozpatrywane w przypadku opracowywania projektu zagospodarowania poszczególnych działek budowlanych i rozpatrywania konkretnych lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych.

W granicach planu nie występują czynne linie (sieci) elektroenergetyczne o napięciu 110 kV i wyższym. Od linii (sieci) elektroenergetycznych o napięciu 15 kV nie ma obowiązku wyznaczenia stref ograniczonego użytkowania (zwłaszcza od podziemnych, kablowych tych linii (sieci).

e) zarzut, że w planie w ustaleniach szczegółowych pojawiają się pojęcia "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie uzupełniające". Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w słowniczku pojęć. Również w ustaleniach szczegółowych nie dokonano uszczegółowienia formy czy parametrów zabudowy w przeznaczeniu uzupełniającym.

W praktyce oznacza to, że takie same wymagania dotyczą przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego, czyli budynków mieszkalnych i budynków z usługami nieuciążliwymi. W tej sytuacji pojęcie "przeznaczenia podstawowego" i "przeznaczenia uzupełniającego" ma charakter domyślny.

f) "zarzut, że w skarżonej uchwale, w ustaleniach szczegółowych w przeznaczeniu podstawowym dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolem MN wskazuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez budynek mieszkaniowy jednorodzinny rozumie się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. W treści uchwały w sprawie miejscowego planu nie dokonano wskazania, o którą formę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej chodzi. Hanowi to naruszenie podstawowej zasady planowania przestrzennego kształtowania ładu przestrzennego."

W planie wskazano wyraźnie wyodrębnione tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, które stanowi intensywną formę zabudowy terenu oraz zabudowę wyższą od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Rozmieszczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ma ścisły związek z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną - przede wszystkim z budynkami wolnostojącymi.

Można przyjąć zasadę, że najwłaściwszym rozwiązaniem, jak podkreślił Burmistrz, byłoby kontynuowanie zabudowy wolnostojącej. Można też przyjąć inną zasadę. Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne będzie realizowane na terenach wyposażonych w istniejącą infrastrukturę techniczną. W związku z tym budownictwo to powinno być intensywniejsze. W takim przypadku wskazane jest stosowanie zabudowy bliźniaczej, szeregowej lub grupowej.

Ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - pozwalają na dostosowanie procesów inwestycyjnych do racjonalnego wykorzystania i zagospodarowania działek budowlanych. Stwarzają szansę realizacji inwestycji przez różne podmioty gospodarcze, a nie tylko przez konkretnych prywatnych właścicieli indywidualnych, poszczególnych działek budowlanych.

W S. bliźniacza i szeregowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje wśród lub w sąsiedztwie wolno stojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej np. przy ul. [...] w dosyć bliskiej odległości od terenów miejscowego planu. Brak podstaw prawnych i innych argumentów wynikających z teorii i praktyki urbanistycznej do jednoznacznego stwierdzenia, że omawiane rozwiązania planistyczne stanowią naruszenie podstawowej zasady planowania przestrzennego — czyli kształtowania ładu przestrzennego.

g) Zdaniem skarżącej "W rysunku planu pojawia się oznaczenie pierzei, które nie koresponduje w pełni z treścią uchwały. Pierzeja sugeruje charakter zabudowy (zabudowa ciągła) tymczasem w uchwale pierzeja traktowana jest jako przeznaczenie terenu. Przy obecnej konstrukcji planu oznaczenie to pełni funkcję informacyjną brak jest bowiem ustaleń planu dla tej funkcji. Ponadto nie została ona wyznaczona w rysunku planu liniami rozgraniczającymi co stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu. "

Nawiązując do podniesionej w skardze kwestii pierzei Burmistrz wyjaśnił, że pierzeja definiowana jest w sposób następujący w literaturze specjalistycznej:

Klemens Krajewski. Mała encyklopedia architektury i wnętrz. Zakład Narodowy im. Ossolińskich - Wydawnictwo Wrocław 1974.

Pierzeja — ciąg frontowych elewacji domów ustawionych w szeregu przy jednej stronie ulicy lub placu (rynku);

Witold Szolginia. Ilustrowana encyklopedia dla wszystkich. Architektura i budownictwo. Wydawnictwa Naukowo - Techniczne. Warszawa 1982. Pierzeja — ciąg frontowych elewacji budynków stojących w jednej linii zamykających jedną stroną placu lub ulicy;

Nikolaus Pevsner. Encyklopedia architektury. Wydawnictwo Naukowe PWN. 1997r.

Pierzeja — ciąg zabudowy wzdłuż jednej linii placu lub ulicy.

Pojęcie, czy też określenie "pierzeja" nie wymaga wydzielenia liniami rozgraniczającymi na rysunku planu - przede wszystkim dlatego, że "pierzei" nie można rozumieć jako - przeznaczenia terenu. Jest to forma kształtowania zabudowy wzdłuż placu lub ulicy. Ciąg frontowych elewacji budynków może być w formie zwartej, ale mogą też zdarzać się luki między budynkami.

W praktyce planistycznej nie wszystkie oznaczenia graficzne na rysunkach planu określone są konkretnymi wymiarami.

W przypadku tego planu logiczne jest takie rozumienie, iż w ramach np. terenu oznaczonego symbolem MW3, w parterach budynków w obrębie oznaczenia zdefiniowanego w legendzie planu opisem: "pierzeje ulic z funkcjami usług handlu, innych usług nieuciążliwych oraz usług publicznych" mogą być te funkcje zlokalizowane. Taki sposób oznaczenia na rysunku planu ogranicza (w tym eliminuje pokusę) "wydłużania" parterów w głąb terenu (MW3). Zasięg terenu można wyznaczyć na podstawie pomiaru na rysunku (według skali) lub elektronicznie.

W związku z takim wymaganiem wykorzystania parterów budynków oznaczenie na rysunku planu nie jest tylko oznaczeniem "liniowym", ale jest oznaczeniem "pasmowym" obejmującym część terenów od strony ulic.

13. Skarżona uchwała, jak przyznał Burmistrz, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (z[...] r., poz. [...]) i weszła w życie z upływem 30 dni od daty ogłoszenia. Nie stosowano jej po upływie 14 dni od daty ogłoszenia tj. zgodnie z § 37 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarga wniesiona została z zachowaniem przewidzianego na to terminu, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zakres takiej skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest więc znacznie węższy niż zarzuty, które mogą zostać sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym właściwego wojewody. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest bowiem przez wojewodę na podstawie kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 85 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwały rady gminy przedkłada wojewodzie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jeśli wojewoda stwierdzi sprzeczność uchwały z obowiązującym prawem stwierdza jej nieważność, o ile jest to istotne naruszenie prawa.

W przeciwieństwie do rozstrzygnięcia nadzorczego właściwego wojewody skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi opierać się na wykazaniu, że kwestionowane ustalenia uchwały w sprawie planu naruszyły interes prawny lub uprawnienia skarżącego i to w sposób nieuprawniony.

Ustalenie zatem, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dokonywania przez Sąd dalszej kontroli. Nadto naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny winien zaś wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność.

Analiza stanu sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżąca spółka ma interes prawny do kwestionowania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.- obszaru pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...]. Jest bowiem właścicielem działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] położonych przy ulicy [...] oraz działki o numerze ewidencyjnym [..., położonej przy ulicy [...] i [...], objętych wskazanym planem. Skarga nie dotyczy natomiast działki nr [...]. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem wyjaśnił bowiem, że ta wymieniona w skardze działka nie stanowi własności skarżącej, a wskazana została ze względu na to, że jako położona w pasie drogowym ul. [...] (KDL1) ma służyć do zlokalizowania przez nią zjazdu na teren należący do spółki, obejmujący pozostałe działki, wymienione w skardze. Interes prawny skarżącej do kwestionowania ustaleń planu odnoszących się do pozostałych działek wymienionych w skardze i stanowiących jej własność znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości posiada zatem interes w ochronie służącego mu prawa do nieruchomości przed rozmaitymi ograniczeniami, wynikającymi z ustaleń planu. Musi jednakże wykazać, że ograniczenia te aktualnie naruszają jego interes prawny, a nie jedynie faktyczny. Może zatem kwestionować tylko te regulacje uchwały w sprawie planu, które tyczą jego interesu prawnego i naruszają go w sposób nieuprawniony.

Podstawowy zarzut niniejszej skargi sprowadza się do wyłączenia przez plan możliwości zrealizowania na działkach skarżącej obiektów i lokali usług handlu, usług nieuciążliwych, usług publicznych, produkcji o pow. użytkowej ponad 300 m². Dopuszczone natomiast zostało usytuowanie lokali użytkowych usług handlu o pow. użytkowej do 300 m². Jak wywodzi skarga mogą być one lokalizowane jedynie w parterach budynków wzniesionych w części oznaczonej na rysunku planu jako pierzeja ulic. Lokale te nie mogą się łączyć w funkcjonalną całość, a muszą stanowić odrębne lokale użytkowe z odrębnymi wejściami. W ocenie strony skarżącej, zapis ten stanowi ograniczenie wolności zabudowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przez to narusza interes prawny skarżącej. Nie znajduje przy tym żadnego uzasadnienia. Jest arbitralnym rozstrzygnięciem Rady, uszczuplającym znacząco możliwości skorzystania z gruntu skarżącej i uniemożliwiającym realizację jej zamierzeń gospodarczych, dopuszczalnych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie planu.

W ocenie Sądu, stanowisko to nie jest uprawnione. Działki skarżącej znajdują się w centrum miasta, w sąsiedztwie bardzo intensywnej zabudowy mieszkaniowej, ciepłowni, szkoły oraz szpitala. Wskazane uwarunkowania uzasadniały zatem przeznaczenie przedmiotowego terenu, stanowiącego jedynie niewielką część miasta S., pod zabudowę mieszkaniową (różne rodzaje zabudowy MN), jako przeznaczenie podstawowe terenu. Uprawnione było także wykluczenie realizacji obiektów i lokali usług handlu, usług nieuciążliwych, usług publicznych, produkcji o pow. użytkowej ponad 300 m² na tym terenie, który to teren położony w centrum miasta, ma służyć przede wszystkim zabudowie mieszkaniowej. Należy nadmienić także, że Studium z 1999 r., obowiązujące dla terenu gminy, przewidziało utworzenie obiektów handlowo-usługowych o pow. powyżej 300 m² na terenach byłej cukrowni (położonej poza obszarem przedmiotowego planu), oznaczonej w studium jako strefa III, przeznaczona pod przemysł i usługi oraz pod zachowanie istniejącego mieszkalnictwa. Na obszarze gminy istnieją więc obszary przewidziane pod realizację wielkogabarytowych obiektów handlowych. Na terenie tym, wg informacji Gminy odbywa się aktualnie przetarg na realizację parku przemysłowego pod wielkogabarytowe usługi i handel oraz nieuciążliwą produkcję. Z wyjaśnień przedstawicieli Gminy wynika także, iż dysponuje ona jeszcze innymi, wolnymi terenami pod działalność handlowo-usługową o znacznych rozmiarach, o pow. do 6000 m². Wspomniane Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar objęty granicami przedmiotowego planu wskazało natomiast jako obszar intensywnej urbanizacji. W związku z tym tereny i działki wolne od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej mogą być przeznaczone pod intensywniejszą zabudowę mieszkaniową.

Kwestionowany zapis uchwały w sprawie planu nie stanowi więc dowolności prowadzącej do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, które mogą pojawić się w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Mając na względzie wskazane okoliczności należy stwierdzić, że kwestionowany zapis § 3 ust. 7 uchwały, jakkolwiek ogranicza możliwości zagospodarowania terenu skarżącej i wyłącza możliwość realizacji preferowanej przez nią zabudowy, to jednak czyni to w sposób uprawniony, akceptowany z punktu widzenia uprawnień planistycznych gminy i interesu publicznego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów tyczących sposobu skomunikowania obszaru objętego przedmiotowym planem, zgodnie z ustaleniami poczynionymi na rozprawie przed Sądem, droga o symbolu KDL1 jest drogą istniejącą i plan nie zamierza wprowadzać zmian w jej granicach, podobnie jak i względem urządzonej już drogi KDG1. Jeśli natomiast doszłoby do utworzenia drogi oznaczonej w tekście planu i na jego załączniku graficznym symbolem KDD4, droga ta przecinałaby z północnego zachodu na południowy wschód teren należący do skarżącej. W planie znalazło się jednak zastrzeżenie, iż w razie skomunikowania w inny sposób tego terenu przez właścicieli działek usytuowanych m. in. na terenach MW3 i MW4, o czym stanowi § 11 ust. 7 uchwały - teren drogi KDD4 może być przeznaczony pod funkcje terenu MW1 i MW3 lub MW2 i MW4. W takiej sytuacji uchwała dopuściła odstąpienie od budowy drogi KDD4. W kontekście postawionego zarzutu, za zasadne należy uznać wywody pełnomocników Gminy, że utworzenie drogi KDD4 jest uzasadnione koniecznością rozładowania ruchu na głównych, zewnętrznych drogach objętych planem, a więc KDG1 (ul. [...]), czy KDL2 (ul. [...]), która to jako przejmująca cały ruch ze strony W. do S. i S., określana jest "małą obwodnicą S.". Zasługuje także na uwzględnienie argument Organu, że powstanie drogi KDD4 lub wewnętrznej drogi alternatywnej, w myśl § 11 ust. 7 uchwały, jest konieczne wobec istniejącego już wydzielenia działek na terenie oznaczonym w planie symbolem MW4 oraz MW3, jak również MW1. Odstąpienie od utworzenia drogi KDD4 lub drogi alternatywnej, w myśl § 11 ust. 7 uchwały, tworzyłoby konieczność skomunikowania wskazanych, wydzielonych działek ruchem okrężnym, za pomocą dróg uprzednio wskazanych, bardzo już obciążonych intensywnym ruchem drogowym. Zapis taki nadto pozostaje w zgodzie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, mówiącym, że "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych". Wyznaczenie w planie konieczności utworzenia drogi KDD4 lub rozwiązania alternatywnego, nie będzie więc prowadziło wbrew zarzutom skargi, do "przekomunikowania" tego obszaru. Zatem również ten zarzut skargi, wynikający prawdopodobnie z zamierzeń inwestycyjnych skarżącej, nie prowadzi do nieuprawnionego naruszenia jej interesu prawnego. Co do braku trafności wywodów skargi w tym zakresie, Sąd uznaje za uzasadnione stanowisko Burmistrza, wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Co do zarzutu błędnej daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały, wskazanej w jej § 37, trafne jest stanowisko organu, iż nieprawidłowe jej wskazanie jako terminu 14 dniowego nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Wobec bowiem niewykonywania planu przed upływem 30 dni od jego uchwalenia, ten błędny zapis nie naruszył interesu prawnego skarżącej, a jedynie w tym kontekście, z niniejszej skargi, można było dokonywać oceny legalności uchwały w sprawie planu. Strona skarżąca nie wykazała, aby uchybienie to naruszyło jej interes prawny przez spowodowanie negatywnych skutków. Nie stanowiło też ono istotnego naruszenia procedury planistycznej wobec niewykonywania uchwały przed upływem 30 dni.

Nie może także zostać uwzględniony zarzut, iż szerokość określona w liniach rozgraniczających dla ulicy KDD1 (min. 9 - 9,5m) nie odpowiada szerokości drogi przedstawionej na rysunku planu (4m). Zapis ten bowiem, wobec usytuowania działek skarżącej w znacznej odległości od drogi KDD1 (na południu, a nie północy terenu objętego przedmiotowym planem) nie narusza jej interesu prawnego, zwłaszcza wobec faktu, że jej działki są dotychczas niezabudowane. Skarżąca nie wykazała też, aby wnioskowała o pozwolenie na budowę i z tej przyczyny pozwolenia tego jej odmówiono. Z treści § 10 ust. 7 uchwały wynika nadto, że odcinek o szerokości 4 m nie jest drogą o takiej samej funkcji i parametrach jak droga KDD1.

Kwestia zróżnicowania terenów ze względu na dopuszczalne poziomy hałasu, jak trafnie wywiódł organ, znajduje odzwierciedlenie w § 32 ust. 9 "część działek od strony ulicy [...] wchodzi w zasięg pierzei ulicy z funkcjami usług handlu, innych usług nieuciążliwych i usług publicznych".Usługi w tym przypadku muszą spełniać wymagania w zakresie ograniczenia uciążliwości, o których mowa w § 2 punkty 12, 14 i 15 uchwały. Dotyczy to także rozładunku i wyładunku towarów. Widnieje zapis, że ,,od strony terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe należy stosować tzw. zieleń izolacyjną jako zwarte pasma zieleni o odpowiedniej wysokości, lecz nie niższej niż 3 m w formie żywopłotów, szpalerów drzew lub krzewów itp., eliminujących emisję hałasu lub innych czynników niekorzystnie oddziaływujących na otoczenie."

Ustalenie to zostało sformułowane w następstwie uwzględnienia stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., wyrażonego w trakcie uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczony zarzut skargi nie jest trafny, a ustalenia w zakresie ulicy [...], do której przylegają działki skarżącej zostały w uchwale sformułowane.

Zarządca dróg gminnych mający pełne rozeznanie w uwarunkowaniach istniejącego zagospodarowania terenu - nie postulował, aby dostosować parametry dróg gminnych do minimalnych warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zatem zasadne było ustalenie planu, że tam gdzie nie ma potrzeby nie zmienia się szerokości pasów drogowych. W uchwale w sposób uprawniony znalazł się zapis § 10 ust. 4 mówiący o adaptacji układu istniejących dróg dojazdowych do potrzeb pasa drogowego KDD1. Zapis ten nie naruszał, w ocenie Sądu, interesu prawnego skarżącej.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi, iż w planie nie określono linii zabudowy (odległości), w jakiej mogą być sytuowane inne obiekty budowlane niż budynki. Zagadnie to reguluje bowiem § 5 ust. 9 cyt. uchwały.

Nie jest też uprawniony zarzut skargi, który nie wykazano nadto, iż narusza interes prawny skarżącej, że w skarżonej uchwale brak jest szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości mimo tego, że w obszarze planu nie wyklucza się procesu scalenia i podziału nieruchomości. Skarżąca twierdzi, że podane w planie zasady odnoszą się tylko do procedury podziału nieruchomości. Nie wykazała jednak jakiego rodzaju naruszenia jej interesu prawnego upatruje w kwestionowanej regulacji.

Trafnie wywiódł organ, że zawarte w rozdziale 7 uchwały ustalenia dotyczące zasad scalania i podziału nieruchomości w wystarczającym zakresie regulują wymagania prawne sformułowane zgodnie z przepisami prawa.

W § 9 uchwały ustalono, że zachowuje się istniejące podziały na działki budowlane, o ile plan nie stanowi inaczej. Określono wymagania dla nowych działek budowlanych, określono powierzchnię minimalną działki, minimalną szerokość frontu działki i inne wymagania niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania terenów objętych scalaniem i podziałami nieruchomości.

Zarzut naruszenia § 25 ust. 11 (prawidłowo winno być § 26 ust. 11 uchwały) nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, której działki usytuowane są wzdłuż południowej granicy obszaru objętego przedmiotowym planem. Treść § 26 ust. 11 - "W przypadku realizacji skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w formie ronda, dopuszczalne jest przeznaczenie niezbędnej części terenu działki o nr ewidencyjnym [...] na rozwiązanie geometryczne i techniczne ronda, zgodnie z wymaganiami obowiązujących norm technicznych i przepisów bezpieczeństwa ruchu drogowego" - nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, która nie jest właścicielką działki o nr ewidencyjnym [...], ani działek z nią sąsiadujących.

Uchwała w § 2 zawiera słowniczek różnych pojęć użytych w planie. Są wśród nich definicje "działki budowlanej", "powierzchni biologicznie czynnej" i "usług nieuciążliwych." Nie można jednak, jak trafnie wywiódł organ, zgodzić się ze stwierdzeniem, że definicje te mają znaczenie nadrzędne w stosunku do treści normatywnych zawartych w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Wskazane definicje nie mogą być interpretowane fragmentarycznie oraz w oderwaniu od innych ustaleń, o których mowa w § 2 pkt 5 uchwały. Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o przepisach odrębnych - należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz przepisy ograniczające dysponowanie terenami, zawarte w prawomocnych decyzjach administracyjnych.

W każdej definicji jest mowa o tym, że musi być ona zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto, w praktyce planistycznej występuje problem literalnej spójności nazewnictwa i określeń z konkretnymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Uważa się, że sposób zapisu w uchwale kojarzący się z popularnymi i praktycznymi określeniami, ale odsyłający jednocześnie do przepisów szczególnych i odrębnych - zaspokaja wymaganie zgodności z prawem. Nade wszystko jednak skarżąca nie wykazała, aby sposób sformułowania tych terminów zawartych w § 2 uchwały naruszył jej interes prawny.

Jak trafnie zauważył organ bezpośrednie odwoływanie się do konkretnego artykułu lub paragrafu konkretnego aktu prawnego – wiąże się z ryzykiem niezgodności z prawem takiego zapisu, w sytuacji zmiany treści artykułu lub paragrafu w ustawie lub akcie podstawowym np. w okresie pomiędzy uchwaleniem planu, a publikacją uchwały albo po publikacji uchwały.

Zdaniem skarżącej, poważne wątpliwości budzi również treść załącznika nr 2. Skarżąca zarzuciła, iż załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. został przygotowany w sposób chaotyczny i nieprecyzyjny. Sformułowała przypuszczenie, że radni zostali pozbawieni możliwości merytorycznej i rzeczowej oceny poszczególnych uwag. W przypadku gdyby mieli oni jasność przedstawionych uwag, to rozstrzygnięcie radnych byłoby w przedmiotowej sprawie inne. Zarzut ten nie jest uprawniony. Dokumentacja planistyczna i dokumenty z posiedzeń komisji i Rady Miejskiej nie potwierdzają wątpliwości i zastrzeżeń skarżącej. Nade wszystko jednak skarżąca nie wykazała na czym ten brak precyzji w przedstawieniu problemów objętych rozpatrywanymi uwagami miałby polegać. Wobec zaś argumentacji Rady zawartej w jej stanowisku na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...].02.2013 r. – późniejszym niż wniesiona skarga - nie można stwierdzić, by stanowisko to, jak i załącznik nr 2 do uchwały, naruszyły interes prawny skarżącej. Nie wykazała też w jakim stopniu zarzut ten jej dotyczy.

Wątpliwości skarżącej budzą również następujące zapisy planu:

a) § 10 ust. 3. "W pasach drogowych ulic wymienionych w ust. 2 zgodnie z przepisami odrębnymi, mogą być wyznaczane miejsca parkingowe oraz przystanki i zatoki przystankowe komunikacji publicznej. W przypadku braku miejsca na chodnik, może być on sytuowany na przyległych terenach o przeznaczeniu określonym w planie."

Ustalenie to nie jest ustaleniem samoistnym i nie może być interpretowane bez uwzględnienia innych okoliczności. Ponadto w przepisie tym nie ma mowy o zmianie pasa drogowego. Rozwiązanie wynikające z ustaleń planu może być zastosowane w sytuacji zgodności interesów zarządcy drogi i właściciela terenu przylegającego do pasa drogowego. Rozwiązania tego rodzaju występują w praktyce zagospodarowania terenu.

§ 10 ust. 6. uchwały w przypadkach, o których mowa w ust. 4, drogi wewnętrzne powinny mieć co najmniej 8 m szerokości w liniach rozgraniczających oraz zapewniać rozmieszczenie sieci - energii elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej i telekomunikacji przewodowej - obsługującej tereny przeznaczone pod zabudowę. Jeśli przy projektowaniu tych sieci, ze względu na uwarunkowania lokalne lub techniczne, nie jest możliwe ich rozmieszczenie w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych, to może być zastosowany § 5 ust. 6.:

"Przed zatwierdzeniem podziału geodezyjnego związanego z wydzieleniem drogi wewnętrznej wymagane jest opracowanie tras sieci infrastruktury technicznej i uzgodnienie ich według przepisów odrębnych w jednostce uprawnionej do uzgodnienia dokumentacji."

Ustalenie to nie wykracza, jak trafnie wywiódł Burmistrz, poza treści normatywne dające się wywieść z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dotyczy jedynie przypadku wydzielenia drogi wewnętrznej, a nie każdego podziału geodezyjnego. Przyjęcie takiej zasady wiąże się ściśle z kształtowaniem ładu przestrzennego i z ochroną interesu osób trzecich.

Ustalenie to nie narzuca trasy (lokalizacji) drogi wewnętrznej, nie wymaga, aby trasy różnych sieci infrastruktury technicznej prowadzone były w pasie terenu drogi wewnętrznej. Biorąc pod uwagę np. podział terenu i sprzedaż działek na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN2 - ważne jest jak trafnie wywiódł organ - aby nie pomijać interesu osób trzecich i skutków podziału geodezyjnego, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie między innymi w aktach notarialnych dotyczących nabycia nieruchomości. Skarżąca nie wykazała też na czym miałoby polegać naruszenie aktualne i realne istniejącego jej interesu prawnego przez tę regulację.

§ 11. 2. ,,W obszarze planu, obowiązuje zakaz lokalizacji stałych miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych (powyżej 7,5 t) i autobusów. "

Ustalenie to zostało wprowadzone, jak wskazał organ, ze względu na ochronę środowiska, a w szczególności ze względu na ochronę terenów zabudowy mieszkaniowej. Istotnie w praktyce często występują tego rodzaju konflikty przestrzenne i konflikty interesów bezpośrednio dotyczące zasad i sposobów zagospodarowania oraz zabudowy działek. Odnośnie tego zarzutu skarżąca również nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego przez tę regulację.

d) zarzut dotyczący § 19 ust. 1 części tekstowej uchwały, że na rysunku planu nie ustanowiono strefy ograniczonego użytkowania dla napowietrznej sieci średniego napięcia 15 kV nie zasługuje na uwzględnienie.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie było konieczności ustalania stref ograniczonego użytkowania dla tych linii. W granicach planu nie występują czynne linie (sieci) elektroenergetyczne o napięciu 110 kV i wyższym. Od linii (sieci) elektroenergetycznych o napięciu 15 kV ustawodawca nie wprowadził obowiązku wyznaczenia stref ograniczonego użytkowania.

Natomiast ewentualne skutki wnikające z sytuowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie napowietrznych sieci energetycznych średniego napięcia, będą każdorazowo rozpatrywane w przypadku opracowywania projektu zagospodarowania poszczególnych działek budowlanych i rozpatrywania konkretnych lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych, jak zasadnie wyjaśnił Burmistrz.

e) Nie jest też trafny zarzut, że w planie w ustaleniach szczegółowych pojawiają się pojęcia "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie uzupełniające". Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w słowniczku pojęć. Natomiast w ustaleniach szczegółowych nie dokonano uszczegółowienia formy czy parametrów zabudowy w przeznaczeniu uzupełniającym.

W praktyce oznacza to, jak trafnie zauważył organ, że takie same wymagania dotyczą przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego, czyli budynków mieszkalnych i budynków z usługami nieuciążliwymi. W tej sytuacji pojęcie "przeznaczenia podstawowego" i "przeznaczenia uzupełniającego" ma charakter domyślny. Nie zostało przy tym wykazane przez skarżącą na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego tą regulacją.

f) Nie może być również uwzględniony zarzut, że w skarżonej uchwale, w ustaleniach szczegółowych w przeznaczeniu podstawowym dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolem MN wskazuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W skardze wskazano bowiem, że zgodnie z art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez budynek mieszkaniowy jednorodzinny rozumie się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. W treści uchwały w sprawie miejscowego planu nie dokonano wskazania, o którą formę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej chodzi.

Wbrew stanowisku skargi, w planie wskazano wyraźnie wyodrębnione tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, które stanowi intensywną formę zabudowy terenu oraz zabudowę wyższą od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Rozmieszczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ma ścisły związek z już istniejącą taką zabudową, przede wszystkim z budynkami wolnostojącymi.

Można przyjąć więc zaproponowaną przez organ zasadę, że najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby kontynuowanie zabudowy wolnostojącej. Można też zaakceptować inną zasadę (zabudowę bliźniaczą, szeregową lub grupową) i ten brak kazuistyki, wobec dopiero tworzonej zabudowy jest uzasadniony. Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne częściowo będzie realizowane na terenach wyposażonych w istniejącą infrastrukturę techniczną. W związku z tym budownictwo to powinno być intensywniejsze. W takim przypadku wskazane jest stosowanie zabudowy bliźniaczej, szeregowej lub grupowej.

Ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - pozwalają na dostosowanie procesów inwestycyjnych do racjonalnego wykorzystania i zagospodarowania działek budowlanych. Stwarzają szansę realizacji inwestycji przez różne podmioty gospodarcze, a nie tylko przez konkretnych prywatnych właścicieli indywidualnych, poszczególnych działek budowlanych.

Organ zasadnie wyjaśnił, że w S. bliźniacza i szeregowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje wśród lub w sąsiedztwie wolno stojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej np. przy ul. [...] w dosyć bliskiej odległości od terenów miejscowego planu. Brak jest zatem podstaw prawnych i innych argumentów wynikających z teorii i praktyki urbanistycznej do jednoznacznego stwierdzenia, że omawiane rozwiązania planistyczne stanowią naruszenie podstawowej zasady planowania przestrzennego — czyli kształtowania ładu przestrzennego.

g) Zdaniem skarżącego "W rysunku planu pojawia się oznaczenie pierzei, które nie koresponduje w pełni z treścią uchwały. Pierzeja sugeruje charakter zabudowy (zabudowa ciągła) tymczasem w uchwale pierzeja traktowana jest jako przeznaczenie terenu. Przy obecnej konstrukcji planu oznaczenie to pełni funkcję informacyjną brak jest bowiem ustaleń planu dla tej funkcji. Ponadto nie została ona wyznaczona w rysunku planu liniami rozgraniczającymi, co stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu."

Pojęcie, czy też określenie "pierzeja" nie wymaga wydzielenia liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. "Pierzei" nie można rozumieć jako - przeznaczenia terenu. Jest to forma kształtowania zabudowy wzdłuż placu lub ulicy. Ciąg frontowych elewacji budynków może występować w formie zwartej, ale mogą też zdarzać się luki między budynkami. Istotnie w praktyce planistycznej nie wszystkie oznaczenia graficzne na rysunkach planu określone są konkretnymi wymiarami.

W przypadku tego planu logiczne jest takie rozumienie pojęcia pierzei, iż w ramach np. terenu oznaczonego symbolem MW3 - w parterach budynków w obrębie oznaczenia zdefiniowanego w legendzie planu opisem: "pierzeje ulic z funkcjami usług handlu, innych usług nieuciążliwych oraz usług publicznych" - mogą być te funkcje zlokalizowane. Taki sposób oznaczenia na rysunku planu ogranicza (eliminuje pokusę) "wydłużania" parterów w głąb terenu (MW3). Zasięg terenu można wyznaczyć na podstawie pomiaru na rysunku (według skali) lub elektronicznie.

W związku z takim wymaganiem wykorzystania parterów budynków oznaczenie na rysunku planu nie jest tylko oznaczeniem "liniowym", ale jest oznaczeniem "pasmowym", obejmującym część terenów od strony ulic.

W tym stanie rzeczy, zważywszy iż żaden z zarzutów skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dotyczących ustaleń uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszaru pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...] nie był trafny - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) - orzekł jak w sentencji.