Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 221/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 4 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 129/17 w sprawie ze skargi K.R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) odstąpić od zasądzenia od K.R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 129/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego K.R. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948; dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), złożył K.R. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r., którą otrzymał w dniu 17 maja 2017 r., zaś oświadczenie o jej przyjęciu złożył w piśmie z dnia 29 maja 2017 r.

Pismem z dnia 22 maja 2017 r. wyżej wymieniony wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia mu propozycji służby, w dniu 29 maja 2017 r. złożył pismo z dnia 27 maja 2017 r. zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", zaś pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu 19 czerwca 2017 r.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezłożeniu mu propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na powołane wyżej pisma K.R., pismem z dnia 27 lipca 2017 r. poinformował go o treści art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i wskazał, że przepisy tej ustawy nie przewidują trybu odwoławczego od przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, a także nie przewidują formy decyzji dla przedmiotowej propozycji. Stwierdził, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy brak jest podstaw prawnych do złożenia mu propozycji służby.

Ponadto K.R. pismem z dnia 5 lipca 2017 r. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), gdyż w sprawie przedstawienia K.R. propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach K.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się brakiem realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby, pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi podał m.in., że propozycję zatrudnienia przyjął, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. W ocenie skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobligowany do złożenia mu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czego nie uczynił. Organ błędnie interpretuje przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, gdyż powinien wszystkim funkcjonariuszom złożyć propozycje służby, a pracownikom propozycje zatrudnienia.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Podał, że składana funkcjonariuszowi na podstawie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ani innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołał się do treści art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i stwierdził, że aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej poddawałaby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być też art. 276 ustawy o KAS, gdyż ten przepis mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącego miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącego.

Ponadto organ stwierdził, że nie zgadza się z argumentacją K.R. co do konieczności otrzymania przez niego propozycji pełnienia służby. Argumentacja ta zdaje się prezentować tezę niemalże o nieusuwalności funkcjonariusza i konieczności pozostawania w służbie, niezależnie od zmian organizacyjnych administracji skarbowej.

Przedstawił regulację zawartą w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom określonych w nim jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo decydowania co do jej zakresu i rodzaju (to jest propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby).

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 K.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, analizując treść przepisów omawianej ustawy nie można po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] dopatrzyć się kompetencji czy obowiązku do wydania w powyższym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego oczekiwanego przez skarżącego. Takie działanie, jako nieoparte na przepisach prawa, prowadziłoby do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

K.R. w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. stwierdził, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego i powinna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku merytorycznie. Wskazał również na orzeczenia sądów administracyjnych uznające właściwość sądów administracyjnych w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, którym złożono propozycję nowych warunków zatrudnienia i orzeczenia sądów powszechnych uznające się z niewłaściwe w tych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności powołał treść art. 134 § 1 P.p.s.a. i przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta niniejszą skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego K.R.. Stwierdził, że Sąd nie był związany żądaniem skargi, w której skarżący domagał się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.

Następnie wyjaśnił, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Ustalając okoliczności związane ze stosunkiem służbowym K.R. podał, że na mocy art. 165 ust. 3 cyt. ustawy z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 15 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W piśmie tym organ nie poinformował skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Skarżący przedstawioną jej propozycję zatrudnienia przyjął, podejmując działania w celu otrzymania propozycji służby.

Sąd pierwszej instancji, powołał treść art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i wskazał formułowane przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle powyższych regulacji konstytucyjnych elementy prawa do sądu. Jednocześnie zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52). Wskazał, że między tymi przepisami występują wzajemne relacje. Przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP istnieje "organiczna więź". Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał również treść art. 60 Konstytucji RP oraz przedstawił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK 2000/4/109.

Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym narusza konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która ostatecznie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei z art. 171 ust. 1 tej ustawy wynika, że skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. W aktach prawnych pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania – zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia zdarzeń określonych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że na treść pojęcia "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze – wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie – nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi, wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Następnie Sąd przedstawił i podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 wydany w odmiennym stanie prawnym odnosząc go z niezbędnymi zmianami do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaaprobowanie twierdzenia organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei art. 276 ust. 2 ustawy o KAS stanowi, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach tej sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął złożoną mu przez organ propozycję zatrudnienia. Podstawą prawną do wydania decyzji w takim przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Sąd pierwszej instancji reasumując powyższą część rozważań stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (por. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.). Jednocześnie dokonując szczegółowej analizy form działania organu administracji przyjął, że składana funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czy też decyzji administracyjnej. Zauważył także, iż dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi – uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną – do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił argumentacji K.R., że organ dotychczasowym funkcjonariuszom mógł jedynie zaproponować dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że kierownicy określonych jednostek mogą złożyć funkcjonariuszom celnym zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4), jak też propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która – jak już podano – nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższa konstatacja w sposób bezpośredni wynika z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy również wskazuje, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego.

Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić zarówno z art. 165 ust. 3, jak i z art. 165 ust. 7 w/w ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że K.R. z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Przepis art. 165 ust. 3 tej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie tego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 omawianej ustawy musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 w/w ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja służby w Służbie Celno-Skarbowej, organ byłby zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia, obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie – jak już wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej rozważania stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego K.R. – funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

W konsekwencji przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego K.R., co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] będzie zobowiązany uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy – a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby K.R. zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jego stosunku służbowego, poprzez wydanie stosownej decyzji. W związku z tym podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, aby w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby – taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia – zgodnym z wolą strony skarżącej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza), nie wyłącza możliwości złożenia K.R. propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Podał, że aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego – będąca elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy, równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Orzekając jak w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i ich konstytucyjności. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny, nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji;

c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia;

d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;

e) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, podczas gdy jego stosunek służbowy przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przedstawienie K.R. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, którą przyjęła, skutkowało przekształceniem z mocy prawa dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącego w skardze.

Odnosząc się do przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stwierdził, że jest ona błędna. Powołując treść art. 170 ust. 3 omawianej ustawy wskazał, że nie istnieje potrzeba potwierdzania przez organ stanu prawnego, gdyż wynika on wprost z ustawy. W świetle art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, stosunki służby albo zatrudnienia wskazanych wyżej osób wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Przedmiotowa ustawa przewiduje zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, nie następuje natomiast wygaszenie dotychczasowego stosunku służby. Wykładnia przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. Natomiast nie wynika ona z ich literalnego brzmienia, czy też z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że błędne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w części regulującej zagadnienie składania propozycji zatrudnienia/pełnienia służby funkcjonariuszom, nie przewidują poddania tego rodzaju spraw kontroli sądów administracyjnych. Przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost się do tego przepisu odwoływała, jak również w sytuacji, gdyby w stosunku do K.R. miał miejsce jeden z przypadków określonych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera przypadku skarżącego – przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Ustawowy nakaz traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienie ze służby wyklucza możliwość wydania decyzji w tym zakresie. Przypadki zobowiązania organu do wydania wobec funkcjonariuszy decyzji zostały wskazane w ustawie i przypadek skarżącego do nich nie należy.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ Krajowej Administracji Skarbowej, w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, gdyż doszło do przekształcenia stosunku służbowego K.R. z mocy prawa wskutek spełnienia przesłanek ustawowych. W przypadku zaistnienia skutków prawnych wprost na podstawie ustawy żaden organ nie jest uprawniony, a tym bardziej zobowiązany, do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia administracyjnego. Doszło także do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 133 § 1 P.p.s.a., albowiem błędnie przyjął, że w sprawie toczyło się postępowania administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się do podobnie ukształtowanych regulacji prawnych jak te, które są przedmiotem sporu oraz interpretacji w niniejszej sprawie.

Przepisy regulujące powstanie Krajowej Administracji Skarbowej są natomiast zbliżone do przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 r., poz. 872 ), które także wprowadzały instytucję ustania stosunku pracy, poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie. Konstytucyjność przepisów tej ustawy została poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku potwierdzają prawidłowość działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

K.R., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Odnosząc się do podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sposób nieuprawniony przyjął, iż K.R. przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, co doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że organ powinien zakończyć stosunek służbowy skarżącego poprzez wydanie aktu administracyjnego (decyzji). Tymczasem ze skargi wynika, że K.R. wyraźnie i jednoznacznie określił przedmiot tej sprawy jako bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby, pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r., w związku z czym wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. W tym przypadku treść żądania skargi determinowała sposób rozstrzygnięcia Sądu – czym innym jest bowiem zarzucanie organowi bezczynności i żądanie zobowiązania go do złożenia skarżącemu propozycji służby od żądania wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Wobec powyższego, odnosząc się do określonego przez K.R. w skardze do Sądu pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia, wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia K.R. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Rozważając charakter prawny pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, podać należy, iż z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przewidziano formę decyzji, od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby.

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej:

1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1);

2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1);

3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby składana funkcjonariuszowi albo pracownikowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54).

Natomiast pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie zaproponowaniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dalsze działania organu. W konsekwencji – ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nieprzedstawienie K.R. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (niebędącej decyzją administracyjną) i przedstawienie mu pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia, która została przez niego przyjęta – stanowiło jedno z podanych wyżej możliwych rozwiązań prawnych. Brak złożenia wyżej wymienionemu pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być zatem oceniany w kategoriach bezczynności organu. W związku z tym skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia K.R. podanej wyżej pisemnej propozycji – jest niedopuszczalna.

Trafność tej oceny potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.