Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1620/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 265/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 265/09, po rozpoznaniu skargi W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], ustalającą na rzecz skarżącego W.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwukondygnacyjnego budynku mieszkalno - pensjonatowego na działce nr [...], obręb [...], gm. C.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż poprzedni skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie prawidłowo uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek z dnia [...] lipca 2008 r. w sposób rażący narusza przepisy prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna wykonana została w sposób wadliwy i w konsekwencji organ bezpodstawnie dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia jako spełniającego łącznie pięć warunków, określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie popierając swych twierdzeń żadnymi wyjaśnieniami, zatem wbrew dyspozycji przepisu art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ odwoławczy podał, że bezspornym w sprawie było, iż na terenie objętym inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co oznacza, iż w takich sytuacjach stosowne przepisy określają szczegółowo tryb postępowania, który powinien zostać wyczerpany dla zebrania niezbędnego materiału dowodowego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego była tak warunkiem koniecznym, jak i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podało, że w spornej sprawie zastosowanie znaleźć powinny były przepisy art. 53 ust. 3 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które regulują kwestie postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ rozpatrując wniosek strony zobowiązany jest dokonać analizy dwóch elementów: warunków, zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego, w tym m.in. stanu infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu i stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu dowodowym w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy ważne jest bowiem zweryfikowanie istniejącego stanu rzeczywistego z danymi przedstawionymi we wniosku i nie można tego czynić w oderwaniu od istniejącej na tym terenie funkcji, a nadto dokonanie ustaleń, czy i w jakim zakresie zastosowanie znajdą przepisy ustaw szczególnych, m.in. ustawy o ochronie przyrody, Prawo ochrony środowiska, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o odpadach i o drogach publicznych.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego stanowiska zwrócił uwagę na fakt, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada załatwiania sprawy w formie pisemnej, sformułowana w przepisie art. 14 k.p.a., stąd też nie podzielił poglądu wnioskodawcy o braku przepisu nakazującego sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej w formie pisemnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wskazało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania, bowiem prowadząc postępowanie w sprawie, nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, czym rażąco naruszył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie nie zostało poparte wynikami analizy uwarunkowań i zasad zagospodarowania terenu, przeprowadzonej w bardzo ograniczonym zakresie, jak też nie dokonał pozytywnej weryfikacji łącznego spełnienia pięciu warunków sformułowanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał ponadto, że na dołączonych do akt sprawy załącznikach graficznych nie zakreślono granic analizowanego obszaru, którego nie można było powiązać z częścią tekstową wyników analizy, jak również nie rozważył możliwości dopuszczalności budowy osiedla 28 budynków mieszkalno - pensjonatowych w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy o zamiarze uzupełnienia przez samą stronę braków w postępowaniu dowodowym, organ odwoławczy wskazał, że podlegająca kontroli decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Organ podał, że orzekając w nadzwyczajnym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne co oznacza, że rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w oparciu o dowody zgromadzone przez organ I instancji, nie orzeka natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, stąd też nie było możliwe "naprawienie" błędów popełnionych przez organ I instancji.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zbadał, czy teren działki, dla której wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium podało, że przeprowadzenie nakazanej przez ustawodawcę szczegółowej analizy ma na celu umożliwienie określenia cech planowanej przez inwestora zabudowy, która ma być kontynuacją charakteru zabudowy sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie wyniki analizy nie potwierdziły, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, zaś ustalając parametry i wskaźniki, nie wskazano i nie opisano, jaka funkcja jest funkcją dominującą, jaka zaś uzupełniającą.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, co do zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu działki nr [...] w niezbędne media. Powołując się na przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ust. 1 i 2 oraz przepis art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Kolegium wskazało, że skoro teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie był uzbrojony, zaś z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie przedłożył stosownych umów z właściwą jednostką organizacyjną, czy przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w zakresie świadczenia usług na dostarczanie mediów, organ I instancji - wbrew przepisowi art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie zbadał, czy uzbrojenie działki gruntu jest wystarczające dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził również, że z uwagi na fakt, iż działka nr [...] objęta wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze prawnie chronionym, to organ I instancji przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobowiązany był uzgodnić planowane przez inwestora przedsięwzięcie z organami wyspecjalizowanymi, czego w rzeczywistości w przeprowadzonym postępowaniu nie uczynił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie przepisów art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że wydana przez Burmistrza Miasta Gminy Czaplinek decyzja nie jest dotknięta wadą, która mogłaby stanowić rażące naruszenie prawa i tym samym doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 156 kp.a., wada ma tkwić w samej decyzji, tymczasem podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wobec decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. i decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. zarzuty dotyczą zagadnień czysto proceduralnych, sprowadzających się do tego, że organ I instancji nie zbadał kwestii, które - w ocenie organu odwoławczego - powinien był zbadać i ustalić.

Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie powinno dokonać ustaleń odnoszących się nie tylko do uchybień proceduralnych, ale także ich materialno - prawnych skutków. By stwierdzić, bowiem nieważność decyzji, konieczne jest ustalenie, że sama decyzja - a nie wyłącznie postępowanie poprzedzone jej wydaniem - dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, implikującymi skutki, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie.

Skarżący nie zgodził się z poglądem organu odwoławczego, zgodnie z którym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które ma wpływ na istotę rozstrzygnięcia wskazując jednocześnie w tym zakresie na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Według stanowiska prezentowanego przez naukę prawa, jako rażące naruszenie prawa traktuje się takie naruszenie przepisów prawa, które kumulatywnie spełnia trzy następujące przesłanki: 1/ jest naruszeniem oczywistym, nie wynika z przyjęcia jednej z uzasadnionych interpretacji zastosowanego przepisu, lecz polega na ewidentnym naruszeniu przepisu obowiązującego prawa, 2/ dotyczy przepisu, którego zastosowanie nie wymaga zabiegów interpretacyjnych, a więc przepisu, który można zastosować wprost, 3/ prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie.

Skarżący stwierdził, że ani w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., ani też decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Koszalinie nie wykazało, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek z dnia [...] lipca 2008 r. jest dotknięta choćby jedną z wyżej wymienionych wad.

Skarżący stwierdził, że nie sposób traktować jako rażące naruszenie prawa braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, okoliczność niesprawdzenia przez organ I instancji zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami, czy nie oznaczenie obszaru poddanego analizie, bowiem wady te nie posiadają wyżej wskazanych cech, a nadto mają charakter wyłącznie proceduralny.

W ocenie skarżącego błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby organ I instancji zaniechał sporządzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący stwierdził, że przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o dokonaniu analizy, a nie o jej sporządzeniu, co oznacza, że organ odwoławczy przeinaczył treść powołanego przepisu.

Ponadto skarżący podał, że zarzut nie zbadania przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy jest gołosłowny, bowiem w uzasadnieniu organ odwoławczy nie wskazał, naruszenia konkretnie, którego przepisu dopuścił się w tym względzie organ I instancji, a ponadto stwierdził, iż gdyby nawet przyjąć postawiony zarzut za trafny, to miałby on wyłącznie charakter proceduralny.

Skarżący wskazał także, iż postawiony przez organ odwoławczy zarzut braku uzgodnienia decyzji Burmistrza Gminy Czaplinek z wyspecjalizowanymi organami również jest całkowicie pozbawiony podstaw prawnych. Kolegium nie wskazało bowiem organu, z którym uzgodnień należało dokonać, jak też nie podało podstawy prawnej uzasadniającej wyrażone stanowisko.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Wojewoda Zachodniopomorski uzgodnił realizację zamierzonej inwestycji, dla której Burmistrz Gminy Czaplinek wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję unieważnioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie z powodu nie istnienia przesłanek do uznania jej niezgodności z prawem.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawę prawną wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił zarzutu, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek zawierała takie wady, które uznać należałoby za rażąco naruszające prawo, skutkujące wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek z dnia [...] ipca 2008 r., wydana została w oparciu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W zakresie art. 61 ust. 1 tej ustawy organ zobowiązany jest zbadać, czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnienia łącznie 5 warunków w tym przepisie wyszczególnionych tj. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej budowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. warunek dobrego sąsiedztwa); teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze: decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi.

Przy założeniu, że wniosek spełnia określone w przepisach warunki organ przystępuje do dalszych czynności, w tym m.in. do sporządzenia na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust 1 powołanej wyżej ustawy analizy zawierającej ocenę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że charakter prawny gruntów został w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek oceniony w sposób uniemożliwiający przyjęcie, że stan prawny i faktyczny gruntów jest nieznany lub przyjęty błędnie. Skoro jednocześnie w samej treści uzasadnienia swej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Kolegium podało, że w analizowanym obszarze znajdują się tereny zadrzewione, łąka i nieużytek, a nadto znana jest z innych dokumentów klasa gruntów rolnych w tym obszarze. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć za Kolegium, że Burmistrz Miasta i Gminy Czaplinek nie sporządził analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją, można jedynie mieć wątpliwości co do stopnia rzetelności tej analizy, co może znaleźć skutki na etapie ubiegania się przez inwestora o przekwalifikowanie gruntów w klasie IV na inne cele niż rolnicze, jednakże nie wyklucza to zupełnie przeznaczenia tej klasy gruntów na inne cele niż związane z rolnictwem.

Odnośnie zarzutów stawianych przez Kolegium o braku sporządzenia analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd stwierdził, że faktycznie analiza powinna opierać się na danych, które odnoszą się do zakresu ich funkcji, parametrów, gabarytów i wskaźników do wskazanych przez inwestora parametrów i cech planowanej inwestycji.

Sąd zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się analiza tekstowa (k. 16-14) odnosząca się nowej zabudowy w obszarze działki i zawiera w swej treści określenie cech i funkcji istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, nie można więc podzielić stanowiska Kolegium, że organ we wspomnianym zakresie nie dokonał żadnej oceny i ustaleń przedmiotowej sprawy. Kwestia nie załączenia przez wnioskodawcę załącznika graficznego w postaci mapy zasadniczej w skali 1:1000 ma tym przypadku znaczenie drugorzędne, bowiem w aktach sprawy w załącznikach do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajdują się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej na której zaznaczona została działka będąca przedmiotem analizy. W aktach znajduje się również mapa przedstawiająca koncepcje zagospodarowania przestrzennego działki i działek sąsiednich. Mając wgląd w te mapy i opis znajdujący się w części tekstowej analizy Burmistrz Miasta i Gminy Czaplinek miał możliwość ustalenia podstawowych parametrów i cech analizowanego obszaru. Jeśli zaś organ orzekający miał jakąkolwiek wątpliwość, co do ustalenia obszaru analizowanego mógł wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia w tym zakresie dokumentacji. Nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodzić się jednak z założeniem, że organ orzekający w sprawie o warunkach zabudowy nie miał potrzebnej wiedzy, podstawowych danych do tego, aby dokonać analizy istniejącej zabudowy poszczególnych działek położonych w granicach wyznaczonego obszaru.

Sąd nie podzielił także stanowiska Kolegium o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek, z uwagi na niewłaściwą ocenę przez ten organ przedmiotowych 28 wniosków o wydanie 28 decyzji, dotyczących zabudowy jednej działki. Nie można bowiem wykluczyć wydania w tym samym czasie decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej działki, jeżeli nie stoi to w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi i zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. Inwestor nie zaprzecza, że zakupił grunt w celach komercyjnych, nie wyklucza to sytuacji, że w odpowiednim czasie może on scedować prawa własności udziałów w gruncie nowym właścicielom wraz z określeniem dla nich warunków zabudowy oddzielnie, bez konieczności występowania w tym celu do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji tylko dla jednej lub dwóch z 28 działek. Jeżeli wola strony zawarta we wniosku byłaby w tym zakresie inna to niewątpliwie znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w postaci złożenia przez inwestora odwołania o decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie stwierdzonych przez Kolegium braku ustaleń, co do sieci zbiorowego zaopatrzenia i ewentualnych zamierzeń inwestora w kosztach partycypacji budowy urządzeń tej infrastruktury to wnioski o rażącym naruszeniu prawa decyzji są zbyt daleko idące. Organ opracowując analizę dotyczącą nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki skarżącego wskazał w informacjach ogólnych na zamiar budowy niezbędnej infrastruktury technicznej. Zakres wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył również budowy niezbędnej infrastruktury technicznej. Inwestor podejmując się tego zamierzenia miał wiedzę i winien liczyć się z ryzykiem poniesienia kosztów wybudowania tych urządzeń. W przypadku, gdy w odpowiednim czasie nie stworzy ku temu warunków, jego zamierzenie inwestycyjne zostanie negatywne zweryfikowane w momencie ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu, który zamierza wybudować na działce. Z wielkości zapotrzebowań na media zgłoszonych przez inwestora nie wynika, że nie jest możliwe do spełnienia. Kolegium nie wskazało jednocześnie, które ze stosownych umów z przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczanie usług w sprawie brakuje i które są bezwzględnie wymagane.

Kolegium nie zaprzeczyło także, że istnieją w aktach sprawy pozytywne stanowiska organów wyspecjalizowanych, a wskazując konieczność uzyskania brakujących uzgodnień Kolegium nie wskazało którego organu braki te dotyczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko pełnomocnika wynikające z treści skargi, że kategoria stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchybień dotyczy wad proceduralnych, które wystąpiły w postępowaniu administracyjnym przed Burmistrzem Miasta i Gminy Czaplinek zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu wady wskazane przez Kolegium, odnoszące się w istocie do ustalenia braków w zakresie zebranych dowodów, same w sobie nie wykluczały podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzone wady nie tkwią więc w samej decyzji, ale w aspektach proceduralnych tego postępowania, jak słusznie zauważył to w skardze pełnomocnik strony skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie wskazało w uzasadnieniu swej decyzji na takie materialno-prawne skutki tych uchybień, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami faktycznymi w sprawie.

W konkluzji uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że organ ponownie rozpatrujący sprawę, dokona oceny materiału dowodowego pod kątem, czy treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien przede wszystkim rozważyć, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Kolegium, w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe SKO w Koszalinie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że "nie jest jasne na jakiej podstawie Sąd uznał, że analiza tekstowa, zawierająca w swej treści ustalenia wymagań dla nowej zabudowy na terenie działki nr [...], jest wystarczająca do podjęcia decyzji pozytywnej że wyczerpuje ona dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadniałoby wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a zatem decyzja organu I instancji podjęta została z naruszeniem ww. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga fakt, że zaskarżona decyzja Samorządowego kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2009 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2008 r. zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) W razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdzając nieważność ostatecznej decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej na rzecz W.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwukondygnacyjnego budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr [...], obręb [...], gm. C., a następnie utrzymując w mocy decyzję własną uznało, że decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wobec treści powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek o warunkach zabudowy, opisana szczegółowo powyżej "rażąco naruszała prawo" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie poglądów "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Istotnym jest przy tym, że wykazanie, iż stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażącego ciąży na organie, który uznał, iż niezbędnym jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i tym samym odstąpienie od przyjętej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wskazało na szereg naruszeń podstawowych zasad postępowania. Zdaniem tego organu prowadząc postępowanie w sprawie, Burmistrz Miasta i Gminy Czaplinek nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, czym rażąco naruszył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie nie zostało poparte wynikami analizy uwarunkowań i zasad zagospodarowania terenu, przeprowadzonej w bardzo ograniczonym zakresie, a ponadto organ nie dokonał pozytywnej weryfikacji łącznego spełnienia pięciu warunków sformułowanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uznać jednak należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie wykazało, że powyższe naruszenia w istocie miały charakter rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Samo bowiem odwołanie się do wynikającego z aktu normatywnego sformułowania, że wskazane uchybienia "rażąco naruszały prawo" nie stanowi o wykazaniu tego twierdzenia, co nie wymaga głębszego uzasadnienia.

W niniejszej sprawie nie jest spornym, iż stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchybienia dotyczą wad proceduralnych, które wystąpiły w postępowaniu administracyjnym przed Burmistrzem Miasta i Gminy Czaplinek zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wskazać jednak należy, że pomimo, iż tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie naruszenie szeregu przepisów postępowania może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociągało za sobą rażące naruszenie prawa, które wymagało wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Wówczas jednak niezbędnym jest szczegółowe ustalenie stanu faktycznego odnośnie każdego z dostrzeżonych naruszeń, odniesienie się przez organ podejmujący decyzję w trybie nieważnościowym do każdego z nich, a przede wszystkim wykazanie, że ogół tych naruszeń, bądź też jedno z nich pociąga za sobą skutki materialno – prawne, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami faktycznymi w sprawie.

Wskazać również należy, że zbyt daleko idące jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie "nie występuje przypadek wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, przesądzający, że organ rozstrzygając wniosek W.M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy błędnie zastosował normę prawną, przy ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji podjął błędne rozstrzygnięcie, którego treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności". Mimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie wykazało w sposób wystarczający, że stwierdzone naruszenia są tego typu, iż uzasadniają wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego, nie jest wykluczonym, aby ponownie rozpatrując sprawę organ doszedł do takiego wniosku wydając kolejną decyzję w tym przedmiocie.

Słusznymi są natomiast wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wskazujące, iż organ ponownie rozpatrujący sprawę dokona oceny materiału dowodowego pod kątem, czy treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Czaplinek pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Niewadliwie również podniesiono, że organ powinien przede wszystkim rozważyć , czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, skoro wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.