Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 463/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141§ 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Iwona Bogucka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1048/15 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1048/15 oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że decyzja, która zobowiązuje do udostępnienia danej nieruchomości wydawana jest w razie spełnienia przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.). Przepis ten stanowi, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stwarza warunki do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości). Obie te decyzje stanowią zaś podstawę do nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędne dla realizacji danej inwestycji.

Przepis art. 124 ust. 1 reguluje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii.

Podstawową przesłanką wydania zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wymienionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego nie ma. Dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości zobowiązany był do wzięcia pod uwagę: 1) czy założenie i przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV M. — S. jest zamierzeniem spełniającym przesłanki inwestycji celu publicznego, 2) czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) czy właściciel (użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości) nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego, 4) czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony podmiot.

Trafnie ustaliły organy obu instancji, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi B., J., S., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV, uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] grudnia 2013 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa M. z 13 stycznia 2014 r., poz. 263.

Co się tyczy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] października 2011 r., to nie była ona warunkiem niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wynik postępowania mającego na celu podważenie słuszności tej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) ma wpływ na uzyskanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bowiem niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a nie do uzyskania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w związku z jej realizacją.

Trafnie ustaliły organy, że skarga do Sądu Administracyjnego na ustalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do przebiegu owej linii energetycznej, nie stanowiła zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, podobnie jak i złożenie skargi kasacyjnej do NSA na wyrok WSA oddalający tę skargę.

Co się zaś tyczy uprzednich rokowań prowadzonych przez inwestora ze skarżącym, Sąd zauważył, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza sytuację, w której nie przyjął on przedłożonej mu propozycji (protokół z negocjacji z 9 października 2013 r.; pismo z 7 lutego 2014 r. nr [...], w którym zaproponowano umowę służebności przesyłu, podając kwotę 7280 zł; notatka z 18 marca 2014 r.; protokół z rokowań z 3 kwietnia 2014 r., gdzie podano wyższą wartość w kwocie 33883 zł – wartość służebności przesyłu dla działki nr [...] zaproponowano na 14.665,00 zł, a wartość służebności przesyłu dla działki nr [...] na 19.218,00 zł; pismo z 4 kwietnia 2014 r. nr [...]). Na przedstawione w nich warunki właściciel nieruchomości nie wyraził zgody. Z kolei, stawiany przez skarżącego warunek przesunięcia przebiegu linii w obrębie jego działek, nie był do zaakceptowania przez inwestora. W orzecznictwie przyjmuje się, że negocjacje nie mogą trwać w nieskończoność. W szczególności tyczy to inwestycji współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, których wykorzystanie musi mieć miejsce w określonym czasie (por. m. in. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1274/09).

Nie są też uzasadnione zarzuty dotyczące nieprecyzyjnego określenia terminu, w którym właściciel będzie ograniczony w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Starosta czasokres ten określił przez wskazanie zdarzenia początkowego, pozwalającego na zajęcie nieruchomości oraz zdarzenia końcowego. Przy realizacji inwestycji liniowej, określenie tego terminu przez posłużenie się konkretnymi datami, mogłoby okazać się niemożliwe. Termin ten nie musi odnosić się do określonych dat, mogą to być określone zdarzenia, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 111 § 2 K.c. Należy też mieć na uwadze, że ochrona własności wynikająca z Konstytucji nie ma charakteru absolutnego – orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 3 lipca 2001 r. K 3/01, OTK 2001/5/125, a także z 20 lipca 2004 r., OTK-A 2004/7/66). Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ administracji naruszył konstytucyjnie gwarantowaną ochronę własności, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP.

Co do obaw skarżącego, dotyczących znacznego obciążenia jego nieruchomości bez odszkodowania, należy nadmienić, że zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wydając w takim przypadku odrębną decyzję. Wobec wskazanych argumentów, nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

Decyzja Wojewody M. z [...] lutego 2015 r., nr [...] wydana została po rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, w myśl art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wydania rozstrzygnięcia, w wyniku rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego z należytą starannością (art. 107 § 3 k.p.a). Wyjaśniona została też skarżącemu zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. R., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości odpowiadała wymogom wynikającym z w/w przepisu, a także przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie, polegające na braku zawieszenia przez Sąd niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego, jakie toczy się ze skargi J. R. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w odniesieniu do jego działek (znajdującego się na etapie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2014 r. IV SA/Wa 1110/14) podczas, gdy wynik tego postępowania ma wpływ do rozstrzygnięcie niniejszej sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody M. Nr [...] z [...] lutego 2015 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie naruszyła: a) art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy brak był w niej ścisłego oznaczenia terminu, w jakim nastąpić ma przedmiotowe ograniczenie, a nadto skarżący zaskarżył miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w odniesieniu do jego działek, co implikowało konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia w/w postępowania w sprawie skargi na plan miejscowy; b) art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i n. k.p.a. przez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, jak również art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało niezasadnym i przedwczesnym oddaleniem przez Sąd złożonej skargi;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jak również podniesionych na rozprawie, co odniosło ten skutek, iż strona pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w doniosłym aspekcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (tak m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2010 r., I FSK 1989/08). Skarżący w skardze, jak również w licznych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego, wielokrotnie wskazywał na fakt wszczęcia przez niego procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności zapisów planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., J., S., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV co do jego działek, jak również okoliczność, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 ustawy u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania w nieruchomości może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, tak więc kwestia ważności miejscowego planu miała i ma znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku złożonego w niniejszej sprawie, co uzasadniało uwzględnienie zgłoszonego przez skarżącego w trakcie rozprawy administracyjnej wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na uchwalę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby złożony przez P. S.A. wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr [...] o pow. 1,5252 ha i Nr [...] o pow. 1,1092 ha (KW [...] i KW [...]) poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz na funkcjonowanie tej linii w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m – w zgłoszonym kształcie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało uznać za co najmniej przedwczesny.

Skarżący generalnie wyrażał zgodę na lokalizację przedmiotowych urządzeń na jego działkach i był cały czas gotowy na dojście do porozumienia w przedmiocie ograniczenia korzystania z nich pod warunkiem zmiany przebiegu przedmiotowej linii przez jego działki w sposób zmniejszający ich obciążenie i dający mu możliwość rozwoju prowadzonej przez skarżącego na przedmiotowych działkach działalności, co jednak nie zostało uwzględnione przez spółkę energetyczną. Jak bowiem wielokrotnie wskazywał skarżący planowana budowa przedmiotowej linii na jego działkach o zaprojektowanym przebiegu wymusi zmianę aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący konsekwentnie wskazywał, iż istnieje możliwość przebiegu przedmiotowej linii po jego działkach w niedalekiej odległości od zaplanowanego przebiegu tj. w miejscu po dawnej linii 110 kV (usytuowanej pod lasem, poza częścią mieszkalną i inwestycyjną nieruchomości skarżącego) i przedstawiał alternatywny przebieg przedmiotowej linii po jego działkach (poprzez wydłużenie pasa przebiegu linii 400 kV w jednej linii niegnącej od zachodu na całej długości jego działek z istniejącą zabudową, a następnie przesunięcie miejsca załamania projektowanej linii do granicy jego działek o nr [...] i [...]), co nie rzutowałaby na przebieg całej przedmiotowej inwestycji na terenie wsi M. oraz nie naruszało praw osób trzecich. W tym przedmiocie zresztą złożył wniosek o zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., który jednakże nie został rozpatrzony.

Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że organ administracji w sposób nieuzasadniony odmówił postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. zawieszenia niniejszego postępowania, jak również nie odniósł się w żadnym zakresie merytorycznie do ponowionego przez skarżącego w piśmie z 23 grudnia 2014 r. wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania, wydając od razu decyzję o ograniczeniu, o której mowa wyżej, co należy uznać za naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Do tego zaś zarzutu Sąd I instancji w żaden sposób się nie odniósł w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie winno być przez Sąd zawieszone w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej (tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2015 r., II FSK 2969/14). Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (tak m.in. postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., II GZ 299/14.

Nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem Sądu I instancji, jakoby sposób oznaczenia w skarżonej decyzji czasu wprowadzenia przedmiotowego ograniczenia tj. "od chwili uzyskania przez P. S.A. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działek objętych przedmiotową decyzją, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w linii" był wystarczająco precyzyjny w sytuacji, gdy przecież fakt wydawania tych rozstrzygnięć i ich uprawomocnienia może nie być skarżącemu w żaden sposób ani wiadomy, ani komunikowany, nie mówiąc już o tym, że nie wiadomo ile miałby okres ten trwać: kilka miesięcy, rok czy też dwa czy trzy lata. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lipca 2014 r. (II SA/Kr 326/14) – art. 124 ust. 1 u.g.n. ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności. Właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo. Tym samym organy winny wskazać, że np. zajęcie czasowe nieruchomości nastąpi od dnia (....) do dnia (....), czyli przez okres (....) dni. Właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (tak m.in. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., I OSK 23/06).

Z tego też względu termin określany w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika kluczowy element tej instytucji prawnej, polegający na pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 K.c. wobec podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości odpowiadała wymogom wynikającym z w/w przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest gołosłowny, ponieważ w ogóle nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie napisał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, ani też jakie jest właściwe rozumienie tego przepisu. Nie wyjaśnił również, jaki przepis winien zostać zastosowany w niniejszej sprawie zamiast art. 124 ust. l u.g.n. Skoro skarżący nie zakreślił granic skargi kasacyjnej, to postawionego przez niego zarzutu nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Także brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieistotnym uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego pierwszego przepisu. Po pierwsze, należy mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi on podustawowy akt prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, i z tego względu jego zgodność z ustawą i Konstytucją RP podlega ocenie incydentalnej sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), dokonywanej podczas kontroli, prowadzonej na gruncie konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (tu: w toku postępowania ze skargi na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2015 r., nr [...]). Uznając dany przepis aktu podustawowego za sprzeczny z ustawą lub Konstytucją RP, sąd administracyjny jest władny odmówić jego zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Z tego m.in. powodu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia kwestię zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego uznaniu sądu.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, ponieważ materiał dowodowy pozostający w aktach sprawy (w szczególności wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2014 r., IV SA/Wa 1110/14) uzasadniał ocenę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części wsi części wsi B., J., S., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV nie narusza ustawy, ani Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. byłoby bezzasadnym przedłużaniem przedmiotowego postępowania, ponieważ w postępowaniu tym przedmiotem kontroli Sądu I instancji była legalność decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która została wydana zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również względami celowości, sprawiedliwości i ekonomiki procesowej. Powyższe kryteria sąd rozważający zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) – por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2015 r., II FSK 1510/14.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 3. skargi kasacyjnej, ponieważ nie ma w obowiązujących przepisach prawa podstawy, z której dałoby się wywieść obowiązek określenia w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestycja ma być zrealizowana. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, wraz z jego uzasadnieniem zawartym w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.