Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 778/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2016 r. sprawy ze skarg O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. W., M. K., K. K. na decyzję W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargi w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Po 900/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. i M. małżonków K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]czerwca 2013 r. ([...]).

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (.), organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W.. umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego (w tym wilgoci, pleśni oraz przewodów wentylacyjno-spalinowych w mieszkaniach) przy ul. K. P.. [...] w O. W..

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że przyczyną nieskutecznego działania wentylacji, a w konsekwencji występowania zawilgocenia, pleśni i grzybów, jest przede wszystkim słabe wentylowanie mieszkań, tj. zbyt szczelna stolarka w mieszkaniach (wymieniono nieszczelną stolarkę drewnianą na szczelną stolarkę PCV, montaż dodatkowych drzwi wejściowych w części mieszkań), podczas gdy projektowana pierwotnie dla budynku wentylacja opierać się miała między innymi na nieszczelności okien (dokumentacja projektowa w t. II akt PINB, s. 5. opisu technicznego). Organ wskazał przy tym, iż zapewnienie właściwego nawiewu leży po stronie mieszkańców i nastąpić winno poprzez montaż nawiewników okiennych, jako że związane jest to ze sposobem eksploatacji samego mieszkania. Nadto organ wskazał, iż poza kompetencjami nadzoru budowlanego było również kwestia ocieplenia budynku, którego wykonania organ nie może nakazać, przy czym w toku postępowania OSM samodzielnie wykonała docieplenie wschodniej ściany szczytowej, co winno zapobiec przemarzaniu, a ponadto uzupełniono również opaskę drenarską przy ścianie szczytowej budynku (segmentu A).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i M. K. wskazując, iż organ I instancji nie respektuje poleceń organu odwoławczego wynikających z poprzedniej decyzji. W ocenie odwołujących zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 Kpa.

Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności ostatnich protokołów z kontroli okresowych, WWINB stwierdził, iż wynikają z nich nieprawidłowości, z których przynajmniej część podlega nałożeniu obowiązku ich usunięcia w decyzji administracyjnej. W protokole tzw. kontroli pięcioletniej z dnia [...] kwietnia 2014 r. (/. IV akt PINBU) stwierdzono między innymi niezadowalający stan kominów, ścian i tynków, balkonów i duszków nad wejściami, utwardzeń, a także pomieszczeń specjalnych: przyłącza gazu, wodomierza, węzła cieplnego, pralni, suszarni, w stosunku do których w protokole wskazano wręcz konieczność albo wykonania określonych prac, albo rozebrania pomieszczenia. W podsumowaniu protokołu wskazano wręcz: ,, Szczególnie należy naprawić płyty balkonowe oraz tynki zewnętrzne i kominy na dachu, jak i place utwardzone, które to elementy zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia". Zdaniem organu odwoławczego jednoznacznego wyjaśnienia wymaga również, czy wykonano zalecenia zawarte w protokole z okresowej kontroli przewodów i podłączeń domowych, spalinowych i wentylacyjnych nr [...] dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z uszczegółowieniem (t. IV akt PINB), jako że w kolejnym protokole [...] z dnia [...] października 2014 r. (/. VI akt PINB) nie wskazano już nieprawidłowości, ale też nie wskazano wprost, by wykonano zalecenia z poprzedniego protokołu (obejmujące np. naprawę kominów ponad dachem oraz przełączenie podłączonej do jednego przewodu kominowego wentylacji w kuchni i łazience).

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, co z kolei skutkuje brakiem możliwości jego umorzenia. Wyjaśnić bowiem należy, iż przedmiotem postępowania jest -jak już wielokrotnie wyjaśniano - stan techniczny obiektu (całego budynku), a nie tylko te kwestie, wokół których toczyła się zasadnicza część ustaleń i wyjaśnień (wentylacja, zawilgocenie itd.). Skoro zatem z protokołu kontroli okresowej wynika szereg nieprawidłowości i zaleceń, to konieczne jest dokonanie jego pełnej analizy i oceny, usunięcie których spośród nich winno zostać nakazane decyzją (nie wszystkie nieprawidłowości podlegają nakazom organów). W świetle bowiem aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zawarcie zaleceń w protokołach kontroli okresowej nie oznacza, że obowiązki te nie podlegają nałożeniu w drodze decyzji.

Organ zwrócił uwagę, iż w świetle stanowiska orzecznictwa, nałożenie obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie wówczas, gdy stwierdzony stan techniczny narusza właśnie konkretne przepisy prawa materialnego, przy czym " Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, spowodowany będzie głównie na skutek zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania. " (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1760/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, "Nakładanie (...) przez organ administracji określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a określenie «nieodpowiedni» stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W takim tylko przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikojących wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 1103/99)" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 427/07).

Organ ponownie wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. PINB w O. W.., kierując się wskazaniami WWINB i WSA w P. uznał bowiem za strony również osoby posiadające spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jednakże nadal nie sprecyzował, kto spośród osób posiadających tytuł prawny do lokalu w przedmiotowym budynku, posiada indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Ponadto w ww. wyroku WSA w P. podzielił również stanowisko WWINB, wyrażone w poprzedniej decyzji, co do tego, iż z akt sprawy nie wynika, czy ekspertyza techniczna, stanowiąca w sprawie główny dowód, sporządzona przez M. W., z dnia [...] sierpnia 2011 r., wykonana została przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Braku tego PINB w O. W.. w dalszym ciągu nie uzupełnił.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom Państwa K., w zaskarżonej obecnie decyzji PINB w O. W.. właściwie określił przedmiot postępowania jako stan techniczny przedmiotowego budynku i wskazał, iż postępowanie to prowadzone jest z urzędu. Wbrew podnoszonym zarzutom, we wcześniejszych decyzjach WWINB nie wskazywał, iż PINB w O. W.. winien "wszcząć postępowanie z urzędu" - postępowanie to bowiem toczy się przecież od 2011 r., lecz wskazywał, iż organ I instancji winien prawidłowo wskazywać, że postępowanie to toczy się z urzędu, a nie na wniosek. Nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące niesprawdzenia poddawania obiektu kontrolom okresowym, skoro protokoły tych kontroli znajdują się w aktach sprawy. Z kolei książka obiektu jest częścią materiału dowodowego, a ewentualne nieprawidłowości w jej prowadzeniu nie przesądzają o prawidłowości lub nieprawidłowości decyzji wydanej na podstawie wszystkich dowodów w sprawie. Ponadto, za nieuzasadnione WWINB uznał również zarzuty, dotyczące rzekomego braku uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z art. 107 § 3 Kpa

W związku z opisanymi wyżej kwestiami wymagającymi wyjaśnienia, które nie mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niemożliwe jest bowiem nałożenie obowiązków przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy decyzją I instancji umorzono postępowanie, jako że stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 Kpa

Skargi na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła O.Spółdzielnia Mieszkaniowa jak również M. K. i K. K..

Spółdzielnia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 Kpa, poprzez uznanie że postępowanie należy prowadzić i badać nieistotne szczegóły stanu faktycznego, podczas gdy oczywistym jest, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, w ślad za decyzją organu I instancji, że wadliwość działania wentylacji i przewodów spalinowych jest skutkiem braku rozszczelnienia mieszkania i wymiany okien na typu szczelnego, a więc faktów leżących po stronie właścicieli mieszkań.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

M. K. i K.K. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa oraz art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 104, art. 107 i art. 138 § 2 Kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że decyzje organu odwoławczego zawsze podpisuje jedna osoba. Ponadto skarżący wskazali, iż w niniejszej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim należy mieć na względzie, iż rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. oddalił skargę na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 roku Nr [...].

Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Z uwagi na powyższe zarówno organ administracji publicznej ponownie rozstrzygający sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną wyrażoną w powołanym powyżej wyroku.

Z powyższych względów zwrócić należy uwagę, iż w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji jest prawidłowa i odpowiada prawu.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że organ ten nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz że błędnie określił przedmiot postępowania, które winno dotyczyć utrzymania obiektu budowlanego, a nie jedynie wskazanej nieprawidłowości czy jej skutków, przy czym w niniejszej sprawie obiektem tym jest budynek mieszkalny wielorodzinny, położony przy ul. K. P. [...], a nie poszczególny lokal bądź lokale mieszkalne w tymże budynku.

Zdaniem WWINB w decyzji organu I instancji błędnie uczyniono Zarząd Spółdzielni adresatem nałożonego obowiązku. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego obciążają jego właściciela lub zarządcę. Natomiast zgodnie z art. 11 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze , spółdzielnia mieszkaniowa (a nie Zarząd Spółdzielni) posiada osobowość prawną, w związku z czym może być podmiotem praw i obowiązków. Natomiast Zarząd Spółdzielni jest jej organem, który w praktyce reprezentuje ją i działa w jej imieniu, zatem jego działania traktowane są jako działania osoby prawnej, tj. Spółdzielni.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego nałożone na stronę obowiązki w pkt 3 są mało precyzyjne. Organ I instancji powinien wskazać konkretne mieszkania w budynku, których nałożony w pkt 3 obowiązek dotyczy.

Organ zwrócił uwagę, iż aktualny stan budynku nie może być rozpatrywany pod kątem zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako że przedmiotowy budynek powstał przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Przedmiotowy budynek realizowany był na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów oraz według stosowanej ówcześnie technologii. Niewątpliwie natomiast, w odniesieniu do aktualnego stanu budynku, zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

WWINB w swojej decyzji podkreślił, iż na miesiąc czerwiec 2013 r. przypada konieczność przeprowadzenia okresowej kontroli rocznej, w związku z czym protokół tej kontroli - jako najbardziej aktualny - winien również zostać przeanalizowany przez PINB w O. W. (z uwzględnieniem art. 70 Prawa budowlanego).

Oddalając skargę na powyższa decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodzić należy się z organem, że błędnie określono strony postepowania jak również błędnie wskazano adresata decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, iż zarządcą przedmiotowego budynku jest O. Spółdzielnia Mieszkaniowa, która zgodnie z art. 11 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze jest osoba prawną w zw. z art. 29 Kpa jest stroną na którą mogą zostać nałożone obowiązki w drodze decyzji administracyjnej. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej jest jedynie organem tej osoby prawnej, który reprezentuje ją na zewnątrz.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, ponadto, że dalsze uwagi organu II instancji dotyczące kwestii wymagających wyjaśniania w postępowaniu okazały się zasadne. Sąd zgodził się z organem, iż w rozpoznawanej sprawie do oceny stanu obiektu nie można stosować przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisów tego rozporządzenia za wyjątkiem określonym § 207 ust. 2 nie stosuje się do budynków istniejących, wybudowanych na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów.

Z powyższych względów zarzut skarżącego o konieczności stosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. nie może zostać uwzględniony. Powyższą kwestię przesądził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w omawianym wyżej wyroku. Zarówno organy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł odstąpić od dokonanej przez Sąd wykładni.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

Wbrew stanowisku Skarżących w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powyższego przepisu zgodnie z którym, "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". W orzecznictwie wskazuje się, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt. 5 Kpa stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14, baza orzeczeń NSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 Kpa uznać należy, iż jest on niezasadny.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa regulacja wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniach zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13).

W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 Kpa Dokonując wykładni art. 138 § 2 Kpa , należy uwzględnić również jego związek z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 Kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. , sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07) .

Ponadto zwrócić należy uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 - 3 Kpa z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ( por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12, H. Knysiak-Molczyk / red /, Kpa, Komentarz, WK 2015. t. 19 do art. 138 ).

Przy czym należy podkreślić, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 ).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego (w tym wilgoci, pleśni oraz przewodów wentylacyjno-spalinowych w mieszkaniach) przy ul. K. P. [...] w O. W.,

Zatem jak słusznie zauważył to organ odwoławczy niniejsze postępowanie dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. K. P. [...] w O.W.. a nie tylko te kwestie, wokół których toczyła się zasadnicza część ustaleń i wyjaśnień (wentylacja, zawilgocenie itd.).

W szczególności w ślad za organem zwrócić należy uwagę na protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. kontroli stanu konstrukcyjno budowlanego (teczka nr 4). W protokole tym wskazano m.in. ,że stan techniczny kominów jest niezadowalający. Zalecono m.in. wykonanie nowych nakryw i tynków na wszystkich kominach, zabezpieczenie wylotów wentylacyjnych przed opadami i ptakami. Ponadto stwierdzono niezadowalający stan techniczny murów zewnętrznych i wewnętrznych nośnych jak również balkonów i duszków nad wejściami. W protokole tym zalecono m.in. skuć nadbeton na płytach balkonowych i wykonanie nowej izolacji i nowego nadbetonu, wykonanie nowej obróbki blacharskiej na balkonach i daszkach nad wejściem, , wykonanie nowych pokryć daszków nad wejściem. W trakcie kontroli stwierdzono również odpadanie tynków zewnętrznych. Za niezadowalający w toku kontroli uznano również stan techniczny pomieszczeń specjalnych. W związku z tym zalecono rozebranie pomieszczeń lub dokonanie kapitalnego remontu. W podsumowaniu protokołu wskazano, iż ,, Szczególnie należy naprawić płyty balkonowe oraz tynki zewnętrzne i kominy na dachu, jak i place utwardzone, które to elementy zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia".

Ponadto zgodzić należy się z organem, iż w toku postępowania jednoznacznego wyjaśnienia wymaga również kwestia czy wykonano zalecenia zawarte w protokole z okresowej kontroli przewodów i podłączeń domowych, spalinowych i wentylacyjnych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z uszczegółowieniem (t. IV akt PINB), jako że w kolejnym protokole nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (/. VI akt PINB) nie wskazano już nieprawidłowości, ale też nie wskazano wprost, by wykonano zalecenia z poprzedniego protokołu (obejmujące np. naprawę kominów ponad dachem oraz przełączenie podłączonej do jednego przewodu kominowego wentylacji w kuchni i łazience).

W niniejszej sprawie organ I instancji umarzając postępowanie skoncentrował się wyłącznie na kwestii stanu technicznego mieszkania skarżących w tym kwestii zawilgocenia i pleśni. Organ uznał, że powyższe jest wynikiem braku rozszczelnienia mieszkania w wymiana okien na typ szczelny, a więc faktów leżących po stronie właścicieli mieszkań. Organ wskazał, iż usunięcie podstawowej przyczyny słabego ciągu wentylacyjnego leży w gestii właścicieli mieszkań poprzez zamontowanie nawietrzników okiennych.

Ponadto w decyzji organu I instancji czytamy, że podczas trwającego postępowania PINB zebrał wiele dowodów na fakt właściwego stanu technicznego przewodów kominowych oraz opisanych przyczyn niesprawności tych przewodów w niektórych mieszkaniach.

Z powyższych względów zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż organ bez wyjaśnienia i odniesienia się do powyższych kwestii nie miał prawa umorzyć powstępowania. Sama kwestia zawilgocenia i pleśni szczegółowo wyjaśniona i rozstrzygnięta przez organ nie może prowadzić, w świetle znajdujących się w aktach postępowania protokołów kontroli, do uznania, że stan techniczny budynku jest odpowiedni i z tego względu postępowanie w sprawie stanu technicznego tego obiektu jest bezprzedmiotowe. Jak wskazano już wyżej w protokole kontroli 5 letniej wskazano na szereg uchybień, które winny być usunięte. Jednakże akt nie wynika, czy po przeprowadzeniu kontroli wykonano prace zlecone w tym protokole. Powyższe wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania. Zakres koniecznych do uzyskania dowodów uniemożliwiał w ocenie Sądu zastosowania przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż niedopuszczalnym jest nałożenie obowiązków przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy decyzją I instancji umorzono postępowanie. Powyższe stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa. Organ odwoławczy na podstawie zebranego materiału dowodowego doszedł do prawidłowych wniosków o przedwczesnym, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku.

Ponadto zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż organ I instancji wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r. w dalszym ciągu nie ustalił kręgu stron postępowania jak również nie odniósł się do kwestii czy ekspertyza techniczna sporządzona przez M. W., z dnia [...] sierpnia 2011 r., wykonana została przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że niewątpliwie z akt sprawy nie wynika czy ekspertyza techniczna stanowiąca główny dowód w sprawie wykonana została przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 5 Prawo budowlane dokonywanie kontroli technicznej w zakresie utrzymania obiektów budowlanych oraz sporządzanie ocen i ekspertyz technicznych, związanych z zapewnieniem właściwego stanu technicznego użytkowanych obiektów budowlanych, jest działalnością związaną z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Podstawę do wykonywania tych funkcji, zgodnie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane - prowadzonego przez GINB, na podstawie ustaleń art. 88a ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a także, również wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym terminem jego ważności. W aktach sprawy brak jest stosownego zaświadczenia, z którego wynikałby uprawnienia autora opinii technicznej i termin ich ważności. Co prawda na opinii technicznej widnieje pieczątka mgr inż. M. W. z numerami uprawnień budowlanych i nr wpisu w Centralnym Rejestrze Rzeczoznawców Budowlanych, jednak brak jest informacji o terminie ważności tych uprawnień.

Wbrew ocenie skarżących uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł uzasadnienie faktyczne jak i prawne. W szczególności wskazać należy, iż organ uzasadnił przyczyny zastosowania art. 138 § 2 Kpa.

Ponadto mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności nie można podzielić zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 105 § 1 Kpa. Odnosząc się do powyższego powtórzyć należy, iż przedmiotem postępowania był stan techniczny całego obiektu, a nie wyłącznie kwestia zawilgocenia i pleśni w niektórych mieszkaniach. Ani organ odwoławczy, ani też Sąd nie kwestionują prawidłowości powyższych ustaleń organu I instancji, to jednakże na gruncie niniejszej sprawy, wobec stwierdzonych innych uchybień w stanie technicznym obiektu budowlanego, nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargi oddalił.