Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 956/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. b, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1176/12 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1176/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszaw oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2010 r.

Wnioskiem z dnia 26 marca 2010 r. [...] Stowarzyszenie [...]" powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r.

W ocenie organu nadzoru badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą określoną w pkt 2 tego przepisu. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i powiatowego w sposób bezsporny wykazały, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. na dachu przedmiotowego budynku zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r. Wobec powyższego zgłoszenia, które jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganych przez ustawę w określonych wypadkach, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ stwierdził również, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. W aktach sprawy znajduje się również pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., z którego wynika, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 11 października 2007 r., znak: [...],[...] sp. z o.o. uzupełniła ww. zgłoszenie o wymagane dokumenty. [...] sp. z o.o. przedłożyła również sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] przez [...] S.A. posiadające świadectwo akredytacji [...]. Z ww. sprawozdania jednoznacznie wynika, iż zmierzone wartości pól elektromagnetycznych były wielokrotnie niższe od poziomu dopuszczalnego, który dla składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego wynosi 7 V/m.

Dalej organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii cyfrowej podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, w dacie dokonywania ww. zgłoszenia (tj. w dniu 13 lutego 2007 r.), zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. W ocenie organu instalacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Następnie powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Wyjaśnił także, że jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie odpowiedniego przepisu prawa, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku [...] Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzając, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że jako zarzuty dotyczące de facto postępowania zwykłego, wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania dotyczącego zbadania czy decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. była obarczona którąś z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie zamachu na demokratyczny ustrój państwa polskiego z uwagi na pominięcie badania zgodności inwestycji z ustawą Prawo ochrony środowiska, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu terenu – ustawy uchwalone przez przedstawicieli narodu polskiego są aktami bezwzględnie obowiązującymi;

2/ art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli wydanej lakonicznej decyzji;

3) art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieustalenie przed wydaniem decyzji czy inwestor dysponuje decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem decyzja środowiskowa wydana przed dokonaniem zgłoszenia została uchylona;

4) art. 7, 8, 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez podważenie zasady zaufania społecznego z uwagi na świadome i celowe niedokonanie oceny zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu oraz nieustalenie całego przedmiotu sporu w myśl ustawy Prawo budowlane;

5) art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez zwolnienie inwestora z obowiązku przestrzegania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, albowiem każda stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6) art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez odstąpienie od zakwalifikowania całości inwestycji do kategorii obiektu budowlanego i przyjęcie, że maszt, trasy, kable, zasilanie, urządzenia nadawczo – odbiorcze są urządzeniami nadawczo – odbiorczymi bez podania podstawy prawnej;

7) art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który definiuje pojęcie urządzenia;

8) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez niezbadanie czy inwestycja zmienia parametry techniczne oraz użytkowe budynku mieszkalnego, albowiem obie inwestycje podlegają pod inne rozporządzenia wykonawcze do ustawy Prawo budowlane;

9) art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem nr 1 pkt 20 Konwencji z Aarhus poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w nawiązaniu do art. 32, 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1, 2, 3 oraz art. 178 Konstytucji RP.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy [...] w W.

W ocenie Sądu, w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. przepisów ustawy Prawo budowlane, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Nadto Sąd wskazał na wypracowane w orzecznictwie przesłanki rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. antena telekomunikacyjna (maszt) oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne odpowiadała definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Odpowiadała więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (na datę zgłoszenia) i podlegała zgłoszeniu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, który to przepis obowiązywał w dacie dokonywania ww. zgłoszenia (tj. w dniu 13 lutego 2007 r.), zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c (uchylonego z dniem 15 listopada 2008 r.) stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolno stojących, nadal ma zastosowanie. Jednakże instalacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skoro przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko zgłoszenia, to – zdaniem Sądu – w konsekwencji oznacza, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor nie musiał uzyskać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej Sąd podniósł, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. na dachu przedmiotowego budynku zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Jak wynika ze sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności z dnia 3 sierpnia 2007 r. zmierzone wartości pól elektromagnetycznych były wielokrotnie niższe od poziomu dopuszczalnego, który dla składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego wynosi 7 V/m. Ponadto Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji.

Zatem, wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w ocenie Sądu, nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. W związku z powyższym kontrolowana decyzja została uznana za odpowiadającą prawu. Sąd dodał także, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd pierwszej instancji oddalił wniesiona skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1/ art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, co powoduje niemożność ich oceny przez sąd drugiej instancji. Powyższe naruszenie powoduje pozbawienie strony możliwości złożenia skutecznego środka odwoławczego;

2/ art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie oceny decyzji wydanych w trybie zwykłym i tym samym dokonanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całkowitym oderwaniu od wydanych decyzji. Ponadto WSA nie odnosi się do zarzutu posiadania przez inwestora obligatoryjnie wymaganej przepisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie objęcie wyrokiem całego zamierzenia budowlanego oraz pominięcie faktu, iż każda stacja bazowa telefonii komórkowej podlega badaniu w zakresie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

3/ art. 33 ust 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku tylko i wyłącznie w odniesieniu do urządzenia technicznego i pominięcie tym samym konstrukcji stalowej, tras kablowych, kabli, szaf do obsługi anten, zasilania elektrycznego;

4/ § 3 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w związku z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotowa inwestycja jest zaliczona do telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, a nie urządzenia;

5/ art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (w brzemieniu obowiązującym w dniu realizacji inwestycji) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż stacja bazowa telefonii komórkowej objęta skargą składa się tylko i wyłącznie z anten sektorowych oraz radiolinii, jako urządzeń, w sytuacji w której posiada ona również elementy stricte budowlane;

6/ art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie faktu, iż całość techniczno-użytkowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu ustawy;

7/ art. 141 § 4, 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie badania oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazując na powyższe skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Pismem z dnia 6 października 2014 r. skarżące Stowarzyszenie uzupełniło uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazanych w złożonej skardze kasacyjnej. W piśmie tym zwrócono uwagę na stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2589/11, a dotyczące kwestii rozpoznania skargi kasacyjnej, nawet w sytuacji gdy uzasadnienie podstaw kasacyjnych będzie za mało precyzyjne.

Wskazując zaś na zarzuty 3, 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazało, że już trzykrotnie NSA rozpoznawał identyczne skargi kasacyjne uznając je za zasadne - wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2379/12, z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13 oraz z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12. Wskazano także na orzeczenia NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12; 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 616/12 czy 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 498/12;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze tak określony zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem sporu przed Sądem pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie robót polegających na zainstalowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego znajdującego się w W. przy ul. [...]. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia tej sprawy była ocena czy realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu ww. budynku mogła być zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r., czy też jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniającym legalność zaskarżonej decyzji przyjął, że charakter inwestycji i zakres robót związanych z jej realizacją mieścił się w pojęciu "instalowania urządzenia" użytym w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia) i w związku z tym nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia jak prawidłowo przyjęły organy. Stanowiska tego jednak nie można podzielić, albowiem jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej zrealizowana inwestycja jako całość nie odpowiadała pojęciu "urządzenia", a zakres robót budowlanych związanych z jej wykonaniem nie mieści się w pojęciu "instalowania".

Niewątpliwie wskazać należy, iż stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami, urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na który zasadnie powołano się w skardze kasacyjnej, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym miedzy innymi wolno stojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi jednak katalogu zamkniętego, a ma charakter jedynie przykładowy. Wprawdzie brak sformułowania "w szczególności" z reguły wskazuje na zamknięty katalog wyliczenia, jednak w tym przypadku doktryna jak i orzecznictwo przyjmuje jego przykładowy charakter – patrz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa inwestycja zrealizowana w oparciu o załączony do zgłoszenia projekt budowlany, obejmujący nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazywała na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji właśnie jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Dodatkowo samo wymienienie antenowych wież, masztów i konstrukcji wsporczych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) w wersji obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia, definiującym telekomunikacyjne obiekty budowlane wskazywało na konieczność zakwalifikowania projektowanego 7,6 m masztu z projektowaną drogą kablową wraz z niezbędnym zasilaniem jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową.

Mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonego wyroku podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji odwołał się do definicji instalacji określonej w art. 3 pkt 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, lecz nie mogło to mieć w tej sprawie charakteru przesądzającego, gdyż definicja instalacji z tej ustawy rozróżnia trzy różne typy instalacji, których wspólną cechą jest możliwość spowodowania emisji wskutek ich eksploatacji. Niezależnie jednak od tego definicja instalacji zawarta w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska stworzona na potrzeby tej ustawy nie jest przydatna dla określenia charakteru inwestycji na gruncie ustawy Prawo budowlane. Za instalacje uznaje się zarówno urządzenia, jak i budowle.

Uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania w tej sprawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane. Albowiem odniesieniem dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót powinien być powołany wyżej art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, który w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r. zwalniał z obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Dalej art. 30 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 metry (lit. b), bądź te, które emitują pola elektromagnetyczne i są instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy (lit. c) realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Te oba przypadki wymagające zgłoszenia wchodziły jednak w zakres robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Stosownie natomiast do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jak wynika z powyższej definicji charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. Stąd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że o urządzeniu można mówić wówczas, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotową sprawę, że o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsparcia) na którym zostaną zainstalowane anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd też roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu - porównaj wyroki NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1709/09, i z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1867/10, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Z powyższego wynika, że zrealizowana przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 7,6 - metrowego masztu, tras kablowych i całego oprzyrządowania pozwalającego na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, według załączonego do zgłoszenia projektu stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o., nie podpadała pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Jak trafnie bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11 (opublikowanym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.), zajmując podobne w tej kwestii stanowisko, stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Tym samym wbrew stanowisku wyrażonemu w wyroku Sądu pierwszej instancji przedmiotowa realizacja stacji telefonii komórkowej według załączonego projektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, a nie jak wadliwie uznano zgłoszenia.

Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej również, iż w sprawie odniesiono się wyłącznie do urządzenia technicznego, a pominięto konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co czyni usprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie ma zastosowania. Jeszcze raz należy podkreślić, że przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w ustawie Prawo budowlane, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości.

W konsekwencji powyższej konstatacji nie jest również pozbawiony zasadności zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przez organ administracji badania oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. naruszenia art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. odnoszącego się do uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia, odpowiadało wszystkim wymogom określonym w tej normie prawa procesowego. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji prezentowanej w skardze nie uprawniała do stawiania zarzutu naruszenia przepisu określającego wymogi uzasadnienia.

Dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem ponownie rozpoznając skargę w ramach tejże sądowej kontroli Sąd pierwszej instancji kierując się oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu rozważy, jakie konsekwencje prawne w sprawie powodowało zrealizowanie obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie, w sytuacji gdy wymagane było pozwolenie na budowę i czy w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Oceny prawidłowości tej decyzji należy dokonać w ramach przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, a to zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pomieszczonych w art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.