Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 505/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 2 ust. 1-4, art. 3, art. 5 ust. 1-5 oraz art. 6 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, póz. 734 z późn. zm.), przyznał L. B. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] do dnia [...]. W uzasadnieniu podano, że wnioskujący spełnia ustawowe warunki do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie i dokonano jednocześnie jego wyliczenia.

Pismem z dnia [...] strona zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, iż przyznano jej dodatek mieszkaniowy w zaniżonej wysokości i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.

Pismami z dnia [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wezwało L. B. do sprecyzowania swoich żądań odnośnie decyzji organu pierwszej instancji. Pierwsze wezwanie zostało zwrócone przez urząd pocztowy z adnotacją "zwrot-nie podjęto w terminie ". W odpowiedzi na pismo z dnia [...] strona domagała się przekazania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 z późn. zm) oraz art. 17 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ust. 1 powołanej ustawy oraz wskazano, iż zgodnie z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się 90 % wydatków ponoszonych przez stronę w związku z korzystaniem mieszkania.

Ustalono, że odwołujący prowadzi [...] gospodarstwo domowe

zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m 2, a powierzchnia

normatywna dla tego typu gospodarstwa domowego wynosi [...] m 2. Dochód strony z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł [...], co stanowi [...] na miesiąc i nie jest wyższy od 175% najniższej emerytury, która w dacie orzekania przez organ I instancji wynosiła [...]. Ponoszone na zajmowane mieszkanie wydatki w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wynosiły [...] złotych. Na powierzchnię normatywną stanowiło to [...] a 90 % tej kwoty to [...]. Powyższą kwotę podwyższono o ryczałt w wysokości [...] z uwagi na brak ciepłej wody. Uzyskaną kwotę [...] zł pomniejszono o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o kwotę [...] (15 % z kwoty [...]), co stanowi kwotę dodatku mieszkaniowego w kwocie [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku przeliczania wydatków strony ponoszonych na zajmowane mieszkanie w oparciu o przepis art. 6 ust. 6 wyżej cytowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż przepis ten stosuje jedynie wówczas, gdy wydatki strony na mieszkania nie wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy są wyższe od czynszu i opłat jakie obowiązywałyby dla danego lokalu, gdyby wchodził on w skład tego zasobu. Wydatki te w stosunku do odwołującego są niższe, zatem jego żądanie, aby zostały przeliczone do tych wydatków i stanowiły podstawą obliczenia należnego stronie dodatku mieszkaniowego jest nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji lub jej uchylenia, przyznania dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] miesięcznie i przyznania wyrównania w wysokości [...].

Zarzuty skargi koncentrowały się na przyznaniu przez organy orzekające zaniżonej wysokości dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia [...] do dnia [...]. Skarżący podał, że mieszkanie objęte wnioskiem o świadczenie nie wchodzi w skład zasobu gminy i do obliczenia należnego dodatku nie stosuje się zasady określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tj. nie bierze się pod uwagę udziału własnego wnioskodawcy w kosztach utrzymania mieszkania. Według wyliczeń skarżącego należna skarżącemu kwota dodatku wynosi [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż nie znalazł podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do treści skargi wskazał, iż przepis art. 6 ust. 1 powoływanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter powszechnie obowiązujący i dotyczy wszystkich rodzajów lokali mieszkalnych, a nie tylko tych, które wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast art. 6 ust. 6 tej ustawy ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wydatki mieszkaniowe w lokalu mieszkalnym nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy są wyższe od wydatków jakie za dany lokal obowiązywałyby, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. W przeciwnym razie do obliczenia dodatku mieszkaniowego uwzględnia się wydatki faktycznie ponoszone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna.

Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Treść art. 6 tej ustawy wskazuje, że wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od następujących czynników:

1) łącznego dochodu gospodarstwa domowego,

2) wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie,

3) liczby członków gospodarstwa domowego,

4) powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu.

Nawiązując do drugiego z wyżej wymienionych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego należało odnotować, że stosownie do treści art. 6 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy.

Mając na uwadze przytoczony przepis, zaznaczyć należy, że istota sporu pomiędzy skarżącym, a organami administracji publicznej sprowadzała się do ustalenia, czy osoba zajmująca lokal mieszkalny poza zasobem gminy może zaliczyć ponoszone wydatki w wysokości niższej, w stosunku do tych, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłoby pokrywane w ramach czynszu, który obowiązywałby dla tego lokali, gdyby wchodził on do zasobu mieszkaniowego gminy.

Zagadnienie to było przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 lipca 2004 roku, sygn. TK K 16/03, OTK-A 2004/7/68, stwierdził, iż przepis art. 6 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych "... wprowadza ograniczenie wysokości wydatków powodujące, że wydatki przekraczające określoną w tym przepisie wysokość nie zastają uwzględnione przy obliczaniu wielkości dodatku mieszkaniowego. Nie oznacza to dyskryminacji osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego, które zajmują lokale poza zasobem gminy i uprzywilejowania osób, które zajmują lokale wchodzące w skład tego zasobu. Zaliczanie wydatków w każdej wysokości przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego byłoby sprzeczne z zasadami racjonalności w gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na dodatki mieszkaniowe.

Stanowisko to wskazuje, że jeżeli wydatki na mieszkanie są niższe od czynszu i opłat, jakie obowiązywałyby dla lokalu, gdyby wchodził on w skład zasobu gminy, przeliczenia określonego w art. 6 ust. 6 pkt 1 nie dokonuje się.

W konsekwencji wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego wbrew zarzutom skarżącego w tej części zawiera prawidłowe rozważania faktyczne i prawne.

Biorąc jednak pod uwagę treść art. 134 § 1 p.p.s.a., odnieść się należy do przepisów określających mechanizm wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa jednoosobowego. Natomiast przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków.

Podkreślić należy, iż mechanizm wyliczenia na podstawie którego organ drugiej instancji zweryfikował sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego, uwzględniając przy tym treść § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nie może być uznany za prawidłowy. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 roku, sygn. akt P 4/05 uznany został za niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis ten utracił moc z dniem 18 maja 2006 roku.

W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż "...ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności art. 6 ust. 1 oraz, że rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych w sposób samoistny kreuje odrębny od ustawowego reżim określania wysokości dodatku mieszkaniowego...".

Stanowisko to wskazuje, że rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych ustawami. Zatem nie może wpływać na sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego określonego w ustawie. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i wydanego na jej podstawie przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z ustawą zasadniczą musi w niniejszej sprawie skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, albowiem zaskarżone decyzje jako oparte na wadliwych założeniach materialnoprawnych nie mogą się ostać.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy mieć na względzie, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), orzeczono jak w sentencji.