Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 261/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia Anna Moskała, WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2017 r., V. N. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), wystąpił do Wojewody D. (dalej też: organ) o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy.

Wojewoda D. pismem z [...] listopada 2017 r. zawiadomił stronę o toczącym się postepowaniu, wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy na [...] lutego 2018 r. Jednocześnie poinformował cudzoziemca o możliwości otrzymania stempla do paszportu, potwierdzającego złożenia wniosku. W tym samym dniu organ wystąpił również do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wydziału Zamiejscowego we W. celem zaopiniowania wniosku.

Skarżący [...] listopada 2017 r. przedłożył umowę o pracę zawartą na czas określony do [...] kwietnia 2018 r.

Pismem z [...] lutego 2018 r. strona wniosła o wgląd w akta sprawy. Ponadto , w związku ze zmianą pracodawcy, przedłożyła nowy załącznik nr 1 do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i wniosła o przedłużenie postępowania do czasu uzyskania niezbędnych dokumentów. W dniu [...] marca 2018 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy, a [...] sierpnia 2018 r. przedłożył informację starosty na temat możliwości zaspokajania potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. (wpływ do organu: [...] października) pełnomocnik strony, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu.

Strona wniosła [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1. W uzasadnieniu podniósł, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, zaś wniosek skarżącego był kompletny i nie został on poinformowany o konieczności dostarczenia jakichkolwiek brakujących dokumentów. Tymczasem sprawy toczy się ponad rok, pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występowały nieusprawiedliwione okresy długich przerw, co świadczy o opieszałości organu oraz nieefektywności w prowadzeniu postepowania, przez co narusza terminy wskazane w art. 35 §1 i 3 k.p.a. oraz wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postepowania, jak i zasadę zaufania do organów, zwartą w art. 8 k.p.a. Stwierdził, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, będącej zarówno swoistą karą dla organu, jak i rekompensatą dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu administracyjnym oraz ignorowanie jej przez organ, przez co poniosła również straty materialne nie mogąc podjąć pracy. Podkreślił, że przedłużanie postepowania w sprawie o pobyt prowadzi do naruszenia dóbr osobistych skarżącego, takich jak prawo swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim oraz posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu, a także uniemożliwia mu wykonywanie pracy w swoim zawodzie tj. kierowcy samochodu ciężarowego w transporcie międzynarodowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, ze wszczęcie postepowania w tej sprawie nastąpiło już po upływie miesiąca od złożenia wniosku, a stronę wezwano do uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący pismem z [...] lutego 2018 r. wniósł o przedłużenie postepowania ze względu na konieczność uzyskania niezbędnych dokumentów, częściowe uzupełnienie materiału dowodowego nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2018 r. . Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę brak było w katach dokumentów wskazanych w wezwaniu kierowanym do strony, co czyniło niemożliwym wydanie decyzji zgodnie z żądaniem strony. Przedłużenie postepowania na wniosek strony nie może być okolicznością obciążającą organ.

Jednocześnie Wojewoda D., z ostrożności procesowej podniósł, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu W. ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. [...] podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości wybór jednego z środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ( grzywna lub suma pieniężna) należy do Sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości. Dopiero, gdy uzna, że dla zrealizowania tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Ta zaś nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we W. w sprawie o sygn. akt [...] oraz o sygn. akt [...], i sygn. [...]).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w K. z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...]).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału

w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, wpłynął do organu [...] października 2017 r. Pierwszą czynność w sprawie – wezwanie do uzupełnienia dokumentacji oraz poinformowanie o nowym terminie zakończenia postępowania, organ podjął po miesiącu od wpłynięcia wniosku. Jak przy tym wynika z pisma informacyjnego organu z [...] listopada 2017 r. oraz odpowiedzi na skargę, uznał on, że postępowanie w tej sprawie nie zostało nawet do czasu przekazania tego pisma wszczęte. W tym miejscu Sąd podkreśla zatem, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tak więc w niniejszej sprawie postepowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego toczyło się od [...] października 2017 r. tj. od daty złożenia tego wniosku w organie i od tego momentu rozpoczynały swój bieg terminy na załatwienie sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Podkreślić również należy, że dokonanie pierwszej czynności w sprawie przez organ jeszcze przed upływem (wydłużonego) dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., nie wyklucza stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu postępowania, bowiem podstawą oceny w tym zakresie jest sprawność, efektywność i niezbędność czynności podejmowanych przez organ od momentu wszczęcia postępowania tj. wpływu wniosku – a jak wynika z bezspornie z akt sprawy, organ od [...] października 2017 r. przez miesiąc – a wiec czas przewidziany jako podstawowy termin na zakończenie postępowania - nie podejmował żadnych innych czynności. Organ nie może przyjmować, do czasu upływu miesiąca lub dwóch miesięcy ma prawo nie podejmować żadnych działań i nie zajmować się wnioskiem strony, bowiem dopóki te terminy nie upłyną, nie pozostaje w bezczynności i nie działa przewlekle. Przewlekłość jest oceną rzeczywistego zachowania organu w każdym momencie postępowania, od momentu jego wszczęcia. Wezwanie, na które powołuje się Wojewoda D. zostało zatem wystosowane do strony już po upływie podstawowego terminu załatwienia sprawy, przy czym również dodatkowy termin zakończenia postepowania wyznaczono z data odległą o 3 miesiące, a więc przekraczającą terminy wskazane w art. 35 k.p.a. Co więcej, strona na wezwanie do uzupełnienia dokumentów zareagowała szybko, przedkładając [...] listopada 2017 r. żądaną umowę o pracę na czas określony do [...] kwietnia 2018 r. Konieczność uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty była natomiast wynikiem zmiany pracodawcy, przy czym miało to miejsce nie tylko już po upływie terminów załatwienia wniosku, liczonych zgodnie z art. 35 § 1, ale także po upływie "przedłużonego" terminu dodatkowego, który organ sam sobie wyznaczył na [...] lutego 2018 r. Dalsze przedłużenie postępowania, było wiec efektem niezałatwienia wniosku skarżącego w terminie w oparciu o aktualne w tym czasie dokumenty i spowodowało konieczność pozyskiwania i przedkładania przez niego kolejnej dokumentacji, w związku z dezaktualizacją poprzedniej. Brak aktywności organu już na wstępie niewątpliwie zatem przełożył się w efekcie na nadmierne wydłużenie postępowania. Organ następnie, w związku ze zmiana okoliczności dotyczących pracy wnioskodawcy i pomimo jego wniosku w tym zakresie, nie wyznaczył mu żadnego konkretnego terminu na uzupełnienie potrzebnej dokumentacji. Po przedłożeniu przez stronę brakujących dokumentów [...] sierpnia 2018 r. organ kolejną czynność – wezwanie do przedstawienia kolejnych dokumentów podjął dopiero [...] grudnia 2018 r., tj. po ponad 3 miesiącach i po wniesieniu w sprawie ponaglenia oraz skargi do Sądu, a nowy termin załatwienia sprawy wyznaczył na [...] marca 2019 r., a więc za kolejne 3 miesiące, ponownie odsuwając w ten sposób termin zakończenia postepowania, łącznie o pół roku. W ocenie Sądu, fakt niepodejmowania przez organ żadnych czynności procesowych, zmierzających do załatwienia wniosku strony aż do czasu otrzymania ponaglenia, a później wniesienia skargi, nie znajduje uzasadnienia.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że wniosek cudzoziemca nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin), jak również, że nowy termin załatwienia sprawy został przy tym dwukrotnie wyznaczony na odległą datę, także wykraczającą znacznie poza terminy ustawowe. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że tak znaczące przedłużanie czasu załatwienia sprawy było uzasadnione koniecznością podejmowania innych działań, usprawiedliwionych charakterem sprawy, które uzasadniałyby zwłokę w przystąpieniu do załatwienia wniosku, oraz by takie działania organ podejmował. Nawet przyjmując, że strona pomiędzy [...] lutego a [...] sierpnia 2018 r. nie uzupełniała dokumentacji w sprawie (przy czym organ nie wyznaczył jej terminu dla dokonania tej czynności), to powyższe nie zmienia oceny, że nie załatwiając sprawy przez pozostałe niemal 11 miesięcy (liczonych do [...] marca) organ nie był wstanie załatwić sprawy z uwagi na opieszałe podejmowanie kolejnych czynności wyjaśniających i długie, nieuzasadnione okresy przerw w aktywnym prowadzeniu postępowania.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.

Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa

nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji przyczyniła się zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku strony już na pierwszym etapie postepowania, bowiem po 4 miesiącach dokumentacja złożona wraz z wnioskiem utraciła aktualność i wymagała uzupełnienia. Mimo to organ nie podjął działań, które miałyby na celu sprawne zakończenie przedłużającego się z tego powodu postępowania, wykazując jakąkolwiek aktywność dopiero w reakcji na działania podejmowane przez samą stronę, a przez długie okresy pozostając nadal w całkowitej bierności.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 §3 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt III wyroku.

W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt II wyroku).

W kwestii dalszych argumentów skargi podkreślić również trzeba, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny. Oba środki przewidziane w art. 149 §2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie.

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (2 000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku).

W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił natomiast odstąpić

od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że jest ona nie tylko środkiem dyscyplinującym – którą to funkcję pełni również przyznanie od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej, ale także sankcyjnym. Sąd miał bowiem na uwadze, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest wciąż bardzo duża, zaś wprowadzenie niezbędnych zmian organizacyjnych i kadrowych może być czasochłonne. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak Sąd stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały nałożenia na organ dodatkowej sankcji na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

(pkt V sentencji wyroku).