Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 368/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 a,  art. 51 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 145, art. 145 a,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1  pkt 1 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi D. B. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz D. i A. B. , solidarnie, kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 K.p.a. w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił w całości skargę D. i A. B. wniesioną do Sądu na decyzję własną z dnia 15 kwietnia 2003 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 15 kwietnia 2003 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie przez L. K. obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż decyzja z dnia 15 kwietnia 2003 r. nie odpowiada przepisom prawa obowiązującym w dniu jej wydania, albowiem w omawianej sprawie winna mieć zastosowanie procedura, o której mowa w art. 48 ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego. Porównując przedmiot postępowania z definicjami ustawowymi wykazywał, iż w badanej sprawie wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę, do której mają zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wadliwie przyjął, iż roboty budowlane polegające na rozbudowie, przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego mają inny niż budowa charakter. Powyższe musiało, zatem skutkować prowadzeniem postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego i wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w związku z wypełnieniem nałożonych obowiązków. Taka kwalifikacja nie znajdowała uzasadnienia w ówczesnym stanie zarówno faktycznym, jak i prawnym, zatem należało ją wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji z 4 lutego 2003 r. uchylić. Jednocześnie podkreślił organ, iż w trakcie prowadzenia niniejszej sprawy uległy zmianie przepisy. Ustawa z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) oraz z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888) wprowadziły zmianę przepisów art. 3, 48, 50 i 51 Prawa budowlanego, w związku z czym roboty budowlane wykonane przez L. K. należy zakwalifikować jako inne niż te, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosownie do znowelizowanych postanowień postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 50 – 51 prawa budowlanego. Ponieważ sprawa nie została zakończona, mają do niej zastosowanie przepisy ustawy w obecnie obowiązującym brzmieniu, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. do spraw wszczętych, a niezakończonych stosuje się przepisy "nowej" ustawy.

Organ nadzoru działając z urzędu również zbadał i ocenił dokumentację przedłożoną przez inwestora i powołując się na treść art. 51 Prawa budowlanego w jego obecnym brzmieniu, stwierdził, że spełnia ona wymogi nałożone decyzją z 30.06.2000 r.

Ponadto zaznaczył, iż w przypadku niezakończenia przez inwestora robót i braku pozwolenia na budowę, roboty mogą być kontynuowane jedynie po uzyskaniu przez niego koniecznego zezwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ architektoniczno – budowlany.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 9 marca 1999 r., Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił wnioskodawcy – L. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, modernizacji budynku gospodarczego stanowiącego element zabudowy zagrodowej celem jego przystosowania na działalność usługową gastronomiczną, przewidzianą do realizacji w K., nr ewid. gruntu [...].

W dniu 31 grudnia 1999 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku L. K., zmienił swoją decyzję Nr [...] z dnia 09.03.1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej terminu jej ważności w ten sposób, że określił ważność przedmiotowej decyzji do 31.12.2001 r. Pozostałe warunki decyzji z dnia 09.03.1999 r. pozostawił bez zmian.

Decyzją z dnia 20 marca 2000 r., Nr [...], Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku L. K. z dnia 10 marca 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i adaptacji istniejącego budynku gospodarczo-inwentarskiego z przeznaczeniem na cele usługowe – bar piwny zlokalizowany w miejscwości [...], gm. [...], nr [...], nr ewid. gruntów [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 5 kwietnia 2000 r. wnieśli D. i A. B., domagając się jej unieważnienia z powodu naruszenia Prawa budowlanego, a w szczególności ochrony interesów osób trzecich.

W wyniku jego rozpatrzenia decyzją z dnia 7 czerwca 2000 r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż L. K. wykonał już znaczną cześć robót budowlanych, mimo że nie posiadał decyzji ostatecznej, uprawniającej do ich wykonania.

W dniu 16 czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał postanowieniem Nr [...] właścicielowi obiektu i inwestorowi L. K. wstrzymanie prowadzenia dalszych robót budowlanych i instalacyjnych związanych z rozbudową, przebudową i adaptacją istniejącego budynku gospodarczo – inwentarskiego z przeznaczeniem na cele usługowe – bar piwny w K. W uzasadnieniu wskazał, że L. K. przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 20.03.2000 r. wykonał samowolnie część robót ogólnobudowlanych przewidzianych projektem tj. tynki wewnętrzne z malowaniem i boazerią, posadzki, parapety, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w części, sanitariaty, docieplenia ścian zewnętrznych z elewacją.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 414 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie rozpoczętych robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i adaptacją istniejącego budynku gospodarczo – inwentarskiego z przeznaczeniem na cele usługowe – bar piwny w K. nr [...], nakazał L. K. jako właścicielowi obiektu i inwestorowi przedłożenie opinii technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku wraz z projektem budowlanym w oparciu, o który Starostwo Powiatowe w N. wydało decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 2000 r. Organ I instancji w osnowie decyzji wskazał, że opinia powinna zawierać:

- plan zagospodarowania nieruchomości opracowany na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1:500,

- inwentaryzację architektoniczno – konstrukcyjną obiektu,

- opis techniczny wykonanych samowolnie robót ogólnobudowlanych,

- ocenę stanu technicznego budynku w kontekście dokonanych samowolnie prac budowlanych z uwzględnieniem podłoża gruntowego,

- określenie zakresu robót budowlanych i instalacyjnych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego pod kątem docelowego, planowego przeznaczenia tj. bar piwny.

Nadto inwestor zobowiązany został do złożenia w/w dokumentacji w terminie do 30 września 2000 r.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ podniósł, iż niniejsze zobowiązanie ma na celu wyjaśnienie wszelkich kwestii technicznych i formalno – prawnych związanych z obiektem. Po dostarczeniu przez inwestora wymaganej opinii technicznej oraz wcześniej opracowanego projektu budowlanego nastąpi rozstrzygnięcie sprawy.

W dniu 29 stycznia 2003 r. L. K. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] projekt budowlany wraz z dokumentacją, domagając się udzielenia pozwolenia na wznowienie robót ogólnobudowlanych związanych z rozbudową, przebudową i adaptacją istniejącego budynku gospodarczo – inwentarskiego na bar piwny w K. nr [...].

Decyzją z dnia 4 lutego 2003 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (decyzja I instancji) na podstawie art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego zezwolił inwestorowi na wznowienie robót ogólnobudowlanych na w/w obiekcie w zakresie zgodnym z dostarczoną dokumentacją projektową. Jednocześnie zobowiązał go do uzyskania po zakończeniu robót od właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu wskazał, iż inwestor przedłożył żądaną przez organ dokumentację projektową uzgodnioną pod względem sanitarnym, bhp i ergonomii, p. poż. oraz konserwatorskim. Dodał, iż wykonanie robót ogólnobudowlanych doprowadzi obiekt do właściwego stanu technicznego nie zagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i A. B. domagając się stwierdzenia jej nieważności poprzez jej uchylenie. Zdaniem odwołujących zaskarżona decyzja narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w szczególności bliskość usytuowania obiektów sąsiedzkich), interesy osób trzecich i prawo budowlane. W uzasadnieniu podali, że funkcjonowanie baru piwnego w bliskiej odległości (1m) od zabudowań gospodarczych stanowi zagrożenie pożarowe dla tych obiektów i może przyczyniać się do konfliktu sąsiedzkiego oraz wzajemnych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości. Wskazali również, iż jedną ze stron w toczącym się postępowaniu jest S. D., zmarły w 1989 r., właściciel przyległej do inwestora posesji, a jego żona S. D. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, ani żaden inny spadkobierca. Niejasny jest też dla odwołujących przedmiot prowadzonego postępowania.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2003 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 4 lutego 2003 r., nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wnieśli D. i A. B. Postępowanie w tej sprawie zostało przez WSA w Opolu umorzone, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., w odpowiedzi na powyższe, działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) decyzją z dnia 25 lipca 2003 r. ( nr [...]) uwzględnił skargę i uchylił w całości swoją decyzję z dnia 15 kwietnia 2003 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji udzielającej L. K. pozwolenia na wznowienie robót ogólnobudowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i adaptacji budynku gospodarczo – inwentarskiego na bar piwny w K. [...] gm. [...] w zakresie zgodnym z dostarczoną dokumentacją projektową i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z 4 lutego 2003 r. Z kolei skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniósł L. K. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005r., syg. akt II SA/Wr 1894/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 25 lipca 2003r. W wyniku ponownego rozpoznania odwołania D. i A. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję z dnia [...] która jest przedmiotem kontroli.

Z treścią tej decyzji nie zgodzili się D. i A. B. W wywiedzionej do WSA w Opolu skardze wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia wykonania przez L. K. obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r. i żądali przekazania sprawy w uchylonej części do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżący wnieśli ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi.

Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 51 ust 3 pkt 1 prawa budowlanego przy jednoczesnym pominięciu art. 51 ust 5 prawa budowlanego, § 12, 36 i 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie faktu, że budynek którego dotyczy postępowanie styka się ze ścianą budynku gospodarczego skarżących, art. 48 Ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że w chwili obecnej wykonane przez L. K. roboty należy uznać jako inne niż te, o których mowa w art. 48 bez jednoczesnego wskazania, na czym zmiana ta polega oraz naruszenie art. 10 Ustawy kodeksu postępowania administracyjnego i niezapoznanie skarżących z zebranym w postępowaniu materiałem, co uniemożliwia zajęcie przez nich stanowiska w sprawie i obronę ich interesów.

W uzasadnieniu podnieśli, iż organ nadzoru w sposób błędny zastosował art. 51 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten daje podstawę do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a zatem do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o dostarczone dokumenty, a nie do zobowiązania do przedłożenia dokumentacji. Obowiązek dostarczenia dokumentów powinien wynikać z art. 81 c Ustawy prawo budowlane, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponieważ dokumenty, których przedłożenie pozwoliło na rozstrzygnięcie o istocie sprawy, zostały przedłożone po wyznaczonych terminie, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zamiast stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku, powinien nakazać przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego.

Skarżący wskazali również, że budynek, w którym toczą się prace w dalszym ciągu sąsiaduje bezpośrednio ze stodołą skarżących, co jest niezgodne z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. Oba budynki stykają się ze ścianą, co nie może w wyniku jakichkolwiek przebudów ulec zmianie. Nie uległ również zmianie problem położenia zbiorników na ścieki, ani rozwiązany problem ochrony przeciwpożarowej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, iż zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnień zaskarżonej decyzji, a argumenty skarżących nie przekonują go do zmiany powyższego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast na mocy art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Treść ostatnio powołanego przepisu determinuje kolejność, w jakiej powinna być przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło. O ile przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uwarunkowane są wpływem naruszenia na wynik sprawy, to określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przesłanka naruszenia prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie zawiera takiego wymogu. Oznacza to, że stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje Sąd do uchylenia decyzji bez względu na to, czy naruszenie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tego powodu w pierwszej kolejności Sąd powinien przeprowadzić badanie właśnie pod kątem stwierdzenia, czy nie występuje któraś z przesłanek do wznowienia postępowania, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a. albo wskazana w art. 145a § 1 K.p.a.

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], która uchylała jego decyzję własną z dnia 15 kwietnia 2003 r. i decyzję PINB w powiecie [...] z dnia 4 lutego 2003 r. zezwalającą L. K. na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy, przebudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczo – inwentarskiego na bar piwny w K. nr [...], Gm. [...] oraz stwierdzającej wykonanie przez niego obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r. Jako materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zezwalających na wznowienie robót budowlanych, podany został przepis art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wobec zmian w tej ustawie, wprowadzonych od dnia 11 lipca 2003 r. przepisem art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, a taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie, miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, co wynikało z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r.

Przepis art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu, jakie miało zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, stanowił, że w razie wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj. wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że możliwość wydania decyzji, opartej o art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, uwarunkowana jest tym, iż muszą go poprzedzać akty przewidziane w art. 50 i art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy. Jak wynika z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 414 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie rozpoczętych robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i adaptacją istniejącego budynku gospodarczo – inwentarskiego z przeznaczeniem na cele usługowe – bar piwny w K. nr [...], nakazał L. K. jako właścicielowi obiektu i inwestorowi przedłożenie opinii technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku wraz z projektem budowlanym w oparciu, o który Starosta Powiatowy w N. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 2000 r. Należy tu podkreślić, iż w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 80, poz. 718), tj. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w orzecznictwie przyjmowano jednolicie, że decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego przepisami prawa. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy ani do zobowiązania inwestora do dostarczenia opinii technicznej, ani do przedkładania organowi określonej dokumentacji. Obowiązek przedłożenia dokumentów może być, bowiem nałożony na podstawie art. 81 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego, który w brzmieniu obowiązującym, w dacie pojęcia decyzji stanowił, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Decyzje wydawane natomiast na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a nie działania, w wyniku których organ określi dopiero czynności faktyczne, o jakich mowa w tym przepisie. Należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie wypowiadał się, że rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku "wykonania określonych czynności" (wyrok z dnia 5.11.2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1212/03, z dnia 24.06.2004 r., sygn. akt IV SA 74/03, wyrok z dnia 29.10.2004 r., sygn. akt IV SA 1859/03, wyrok z dnia 19.08.2004 r., sygn. akt IV SA 543/03, wyrok z dnia 16.12.2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2754-3488/03).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem wymagało według art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, a nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, bowiem samo dostarczenie dokumentów nie prowadzi do wykonania robót do stanu zgodnego z prawem. Zarówno więc decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 30 marca 2000 r. nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 Prawa budowlanego L. K. przedłożenie opinii technicznej budynku wraz z projektem budowlanym i stąd też koniecznym było jej uchylenie, stosownie do przepisu art. 135 P.p.s.a., który stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził w niniejszej sprawie jeszcze inne nieprawidłowości, które skutkować muszą uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających.

Należy tu podnieść, iż zaskarżona decyzja oraz decyzje ją poprzedzające wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej, jakim jest również organ nadzoru budowlanego, jest zapewnienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. W tym celu organ jest zobligowany ustalić prawidłowo krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. O tym jaką wagę ustawodawca przywiązuje do zapewnienia realizacji tego obowiązku przez organy administracji publicznej, świadczy fakt, że zarzut, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi jedną z przesłanek uruchamiających nadzwyczajny tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, krąg stron postępowania zdeterminowany został wynikającym z art. 5 ust. 2 tej ustawy obowiązkiem ochrony interesów osób trzecich oraz art. 28 K.p.a., w stanie obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przez organu nadzoru budowlanego. W świetle tego przepisu, w brzmieniu mającym zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających, za strony postępowania w procesie budowlanym należy uważać właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja, których interes prawny może zostać naruszony z uwagi na wskazane w tym przepisie uciążliwości inwestycji. W każdym, zatem wypadku, gdy budowany obiekt lub budowa wkracza w strefę sąsiedzką, chronioną tym przepisem, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie przyznanie przymiotu strony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W przeciwnym wypadku osoba taka ma w art. 147 K.p.a. zagwarantowane prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co w konsekwencji doprowadzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji. Zauważyć należy bowiem, że dopiero zmiana brzmienia art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, obowiązująca od 11 lipca 2003r., określiła wyraźnie, poprzez dodanie ustępu 2, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że z lektury akt wynika, iż organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie zmierzające do legalizacji inwestycji realizowanej przez L. K. ustaliły krąg stron postępowania, przyznając przymiot strony właścicielom sąsiednich nieruchomości, za których – poza skarżącymi D. B. i A. B.– uznał również S. K. zamieszkałego w B. [...] [...] oraz S. D. jako właściciela nieruchomości położonej w B. nr [...]. Do tych osób kierowane były kolejne decyzje, wydawane w postępowaniu legalizacyjnym, w tym również zaskarżona decyzja organu odwoławczego.

Analiza całości materiału dowodowego wykazała, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego tj. w dniu 15 listopada 1989 r. zmarł S. D., który był właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzono roboty budowlane i której dotyczyło postępowanie administracyjne. Jak wynika z pisma jego córki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 kwietnia 2006 r. jego następcami prawnymi są K. W., J. D. oraz S. D. Tym właśnie osobom przysługiwał przymiot stron postępowania.

Brak udziału w postępowaniu wymienionych osób sprowadzał się do tego, że nie zostały one zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w przeprowadzanych przez organ czynnościach, nie została im doręczona decyzja z dnia 30 czerwca 2000 r. nakazująca L. K. przedłożenie opinii technicznej budynku w K. [...] wraz z projektem budowlanym, decyzja z dnia 4 lutego 2003 r. zezwalająca na wznowienie przez inwestora robót ogólnobudowlanych na w/w obiekcie oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 15 kwietnia 2003 r., a także zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. uchylająca decyzję z dnia 15 kwietnia 2003 r. i 4 lutego 2003 r. oraz stwierdzająca wykonanie przez L. K. obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r. Osoby te nie zostały również zawiadomione o wniesieniu odwołania przez D. i A. B.

Organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie, pominęły spadkobierców S. D., pomimo tego, że już w uzasadnieniu odwołania od decyzji z dnia 4 lutego 2003 r. D. i A. B. wskazali, iż jedną ze stron w toczącym się postępowaniu jest S. D., zmarły w 1989 r.

Reasumując, należało stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do pominięcia stron postępowania, co upoważniało do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwiono im, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). To uchybienie przepisom procedury stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei obliguje Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W tym miejscu podnieść jeszcze należy, że dla zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Niekwestionowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwaloną na tle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zasadą postępowania było, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00 oraz z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98 – System Informacji Prawnej LEX nr 50116 oraz nr 39458). Zasada ta zachowała w pełni aktualność z uwagi na fakt, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym było analogiczne jak treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję. Uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 30 czerwca 2000 r. i 4 lutego 2003 r. uzasadnia art. 135 tej ustawy. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i – wobec wyeliminowania z obiegu prawnego wszystkich wydanych w sprawie decyzji - sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania przy zapewnieniu udziału w nim wszystkich jego stron, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane oraz treści decyzji, wydanych przez organy architektoniczno-budowlane, jakie odnośnie spornej inwestycji zapadną do daty wydania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, czynią zbędnym dalsze badanie tych samych aktów pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Okoliczności te zwalniają również Sąd od ustosunkowania się do - w gruncie rzeczy tylko merytorycznych - zarzutów skargi. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu, jakie powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także przyszłych decyzji organów nadzoru budowlanego.