Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2706/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 186/15 w sprawie ze skargi M. Z. na zarządzenie Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 57/14 w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w Ż. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Go 186/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. w przedmiocie wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta Ż. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca M. Z., pismem z dnia 21 listopada 2014 r. wniosła skargę z żądaniem wymierzenia Burmistrzowi Miasta Ż. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r.

Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 57/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie przepisu art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Ż. nr [...] z dnia 15 października 2013 r. w sprawie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowane zarządzenie stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia Sąd nie zawarł pod adresem organu żadnych wskazań co do dalszego postępowania.

Orzeczenie sądu pierwszej instancji uprawomocniło się z dniem 26 września 2014 r. w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej organu, wyrokiem wydanym tego dnia w sprawie o sygn. akt: I OSK 1433/14.

Pismem z dnia 9 października 2014 r., M. Z., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwała Burmistrza Ż. do niezwłocznego wykonania wyroku z dnia 5 marca 2014 r. oraz do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności aktu powierzenia D. S. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż. oraz stwierdzenia nieważności aktów i innych czynności wydanych przez tę osobę. Wskazywała, iż mimo zgłoszenia gotowości wykonywania zadań na powierzonym jej stanowisku pracy dyrektora, nie została do niej dopuszczona przez osobę aktualnie sprawującą tę funkcję. Powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślała, że źródłem zmian w stosunkach pracowniczych w sprawach z zakresu systemu oświaty dotyczących odwołania dyrektora szkoły są akty administracyjne organu prowadzącego szkołę, natomiast charakter wtórny wobec skutków tych aktów administracyjnych mają spory z zakresu prawa pracy. Wywodziła, iż niezależnie od rozstrzygnięcia sądu pracy, rozpatrującego sprawę na innej płaszczyźnie, powinna objąć stanowisko dyrektora zgodnie z treścią zarządzenia, którym powierzono jej to stanowisko. Podkreślała, że zarządzenie o jej odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły nie wywołało skutków prawnych w sferze administracyjnej, co skutkuje nieważnością aktu powierzenia stanowiska dyrektorskiego innej osobie, jak i aktów innych czynności wydanych prze tę osobę.

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 17 października 2014 r. Burmistrz Ż. wskazał, że dla organu bieg terminu do wykonania wyroku, zgodnie z art. 286 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. załatwienia sprawy, rozpoczyna się od otrzymania z sądu odpisu prawomocnego orzeczenia z uzasadnieniem wraz z aktami sprawy, co jeszcze nie nastąpiło. Od tej daty możliwe jest też dopiero wezwanie organu do wykonania wyroku. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 13 marca 2014 r., I PK 219/13 organ podnosił, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie przenosi stwierdzonego skutku nieważności sprzecznego z prawem aktu odwołania ze stanowiska dyrektora na sferę nauczycielskiego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie reaktywuje tego kierowniczego zatrudnienia. Podkreślił, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie stanowi też przesłanki do wyeliminowania z porządku prawnego aktów i czynności podjętych przez aktualnego dyrektora zespołu szkół.

Odnosząc się do stanowiska organu pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 30 października 2014 r. oświadczył, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem kwestia dotycząca stwierdzenia nieważności aktu odwołania K. Z. została rozstrzygnięta wyrokiem w sprawie II SA/Go 57/14, zatem brak konieczności wdrożenia trybu załatwienia sprawy. Jego zdaniem, przywołany wyrok SN dotyczy innego problemu prawnego i nie ma w sprawie zastosowania. Nadto wskazał, że wezwanie z dnia 9 października 2014 r. dotyczyło unicestwienia zarządzeń nowego dyrektora, wydanych w trybie administracyjnym.

W dniu 4 lutego 2015 r. do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęły akta sprawy: II SA/Go 57/14, zwrócone przez NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia 13 lutego 2015 r. nastąpiło doręczenie Burmistrzowi odpisu prawomocnego wyroku z dnia 5 marca 2014 r. wraz z uzasadnieniem oraz zwrot akt administracyjnych. Zwrócone akta administracyjne i odpis prawomocnego wyroku sądu pierwszej instancji wpłynęły do Burmistrza w dniu 18 lutego 2015 r.

W dniu 25 marca 2015 r. do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęła, przekazana przez Burmistrza Ż. - powołana na wstępie – skarga, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, M. Z. z dnia 21 listopada 2014 r. na niewykonanie wyroku tego Sądu, wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 57/14.

Wnosząc o wymierzenie organowi grzywny (w wysokości pozostawionej do uznania Sądu) skarżąca, powołując się na przepis art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła Burmistrzowi Ż. bezczynność po wyroku stwierdzającym nieważność zarządzenia tego organu z dnia 15 października 2013 roku nr 258/2013. W motywach skargi wywodziła, że organ miał wiedzę o uprawomocnieniu się wyroku w dniu 26 września 2014 r., na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, a to z uwagi na otrzymane zawiadomienie o terminie rozprawy i obecność na niej jego pełnomocnika.

Zdaniem skarżącej, prawomocny wyrok WSA odniósł istotne skutki w sferze dotyczącej prowadzenia przez organ Zespołu Szkól nr [...] w Ż.. W związku z tym w terminie zakreślonym w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwała organ do wykonania wyroku poprzez usunięcie wynikających z niego naruszeń prawa, co okazało się bezskuteczne. Przytaczając treść kierowanych do organu pism i uzyskanej odpowiedzi podkreślała, że pomimo upływu prawie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się wyroku WSA, organ nie dokonał jakiejkolwiek czynności zmierzającej do respektowania rozstrzygnięcia tego wyroku. Zachowanie organu, jak i wypowiedzi, które pojawiają się w prasie, wskazują, że dla Burmistrza Miasta Ż., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie ma merytorycznego znaczenia i kieruje się on regulacjami prawa pracy.

Tymczasem, w ocenie skarżącej, z uwagi na fakt, że nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ma skutek ex tunc, organ powinien w tej sytuacji niezwłocznie stwierdzić nieważność swojego zarządzenia o powołaniu w jej miejsce kolejnej osoby na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż., zweryfikować zarządzenia wydane przez tę osobę w trybie administracyjnym i wprowadzić skarżącą w obowiązki dyrektora. Na chwilę obecną bowiem, stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż. obsadzone jest przez osobę, której powołanie odbyło się w oparciu o bezpodstawnie przeprowadzony konkurs, a organ nie dostrzega potrzeby usunięcia tego naruszenia prawa. Czym innym jest natomiast kwestia skutków rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sferze roszczeń z zakresu prawa pracy. W sprawie zachodzi zatem ewidentnie bezczynność organu po wyroku stwierdzającym nieważność zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkól nr [...] w Ż., i to bezczynność, która wywołuje stan naruszenia prawa.

W przekonaniu skarżącej, ze względu na uporczywe ignorowanie wyroku, który wiąże organ w myśl art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, żądanie wymierzenia grzywny jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 marca 2015 r., Burmistrz Miasta Ż. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

W uzasadnieniu za bezpodstawne uznał twierdzenie skarżącej, że organ prowadzący szkołę (gmina), reprezentowany przez niego, uporczywie ignoruje wykonanie wyroku, naruszając tym samym obowiązujące normy prawne. Strona przeciwna nigdy bowiem nie kwestionowała faktu, że zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, jako akt o administracyjnoprawnym charakterze podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Tego typu akt ma jednakże podwójny charakter, wywołując skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej bowiem odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej.

Niemniej, nie można uznać – jak tego domaga się skarżąca - że stwierdzona nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ma skutek ex tunc i automatycznie powoduje reaktywowanie skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły. W szczególności nie jest to możliwe w sytuacji, gdy organ prowadzący, działając w ramach obowiązującego porządku prawnego, po odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w Ż., przeprowadził postępowanie konkursowe na to stanowisko, które wyłoniło nowego dyrektora i który, zarządzeniem organu, powołany został do pełnienia tej funkcji na okres pięciu lat, jak też w sytuacji gdy sama skarżąca domaga przed sądem pracy w Ż. (sprawa IV P [...]) przywrócenia na stanowisko dyrektora szkoły lub ewentualnie wypłaty odszkodowania z tytułu odwołania z tej funkcji oraz po tym jak złożyła oświadczenie o rozwiązaniu stosunku pracy bez wypowiedzenia, choć w ocenie strony przeciwnej, pozostawała w stosunku pracy z mianowania.

Zdaniem organu, sądy administracyjne nie mają jurysdykcji polegającej na reaktywowaniu lub dopuszczeniu do pracy na stanowisku dyrektora szkoły albo orzekania o odszkodowaniu, chociaż prawomocne orzeczenie o bezprawności odwołania bez wypowiedzenia ze stanowiska dyrektora szkoły, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej, w gruncie rzeczy oddziałuje, co najmniej pośrednio, na roszczenia z nauczycielskiego stosunku pracy. Stanowisko takie wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2014 r. (I PK [...]). W judykaturze przyjęto, że spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, zatem także o roszczenia dyrektorów szkół, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, podlegają kognicji i rozpatrywane są przez sądy pracy (art. 91c ust. 2 Karty Nauczyciela) i taki spór przed Sądem Rejonowym w Ż. IV Wydział Pracy się toczył, a publikacja wyroku w sprawie została wyznaczona na dzień 2 kwietnia 2015 r.

W dniu 19 maja 2014 r. do akt sprawy wpłynął odpis nieprawomocnego wyroku Sądu Pracy w Ż. wraz z uzasadnieniem, wydany w sprawie IV P [...].

Na rozprawie dniu 21 maja 2015 r. pełnomocnicy skarżącej i organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Wskazano, że treść, powołane podstawy prawne i żądanie zawarte w piśmie skarżącej z dnia 21 listopada 2014 r. nie pozostawia wątpliwości, również ze względu na profesjonalne zastępstwo procesowe strony, że wniesiona skarga jest skargą o jakiej mowa w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. skargą na niewykonanie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14.

W ocenie Sądu wyrok sądu administracyjnego rozstrzygający o istocie sporu między stroną skarżącą a organem, tj. uchylający lub stwierdzający nieważność zaskarżonego aktu, ze względu na swój charakter nie nadaje się do wykonania w drodze egzekucji sądowej czy administracyjnej. Wyrok taki nie zasądza żadnego świadczenia ani nie kształtuje nowego stosunku materialnoprawnego. Postępowanie organu administracji po wydaniu takiego wyroku, zgodnie z rozstrzygnięciem wynikającym z jego sentencji i zawartymi w uzasadnieniu (art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może być zatem traktowane jak wykonanie wyroku w takim aspekcie, jaki przypisuje się wyrokom sądu cywilnego (zdatność orzeczenia do wykonania drodze egzekucji).

Wskazany charakter kasacyjnego orzeczenia sądu administracyjnego (np. uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu administracyjnego) sprawia, że do oceny jego skutków powinna być odnoszona konstrukcja skuteczności. W aspekcie wykonalności orzeczenia sądu administracyjnego chodzi zatem o taką jego cechę, która wyraża się w zdolności do wywoływania skutków prawnych poza zakończonym już postępowaniem administracyjnym. W kontekście tak rozumianej skuteczności oddziaływanie wyroku sądu administracyjnego nie ogranicza się bowiem do już zakończonego postępowania. Oddziaływanie to odnosi się też bowiem do postępowania ponownie prowadzonego przez organy, w toku którego ma nastąpić merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przy związaniu organów orzekających wyrażoną w wyroku sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Tego właśnie aspektu skuteczności wyroku sądu administracyjnego dotyczą regulacje przepisu art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Powołany przepis, stanowiąc o niewykonaniu wyroku sądu administracyjnego, odwołuje się bowiem do tego aspektu jego skuteczności (wykonalności), który polega na zachowaniu się lub bezczynności organu w postępowaniu prowadzonym ponownie w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę, w którym organ nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał czynności w terminie prawnie określonym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o przewidzianej w art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynności organu po wyroku uchylającym lub (jak w niniejszej sprawie) stwierdzającym nieważność aktu można zatem mówić wówczas, gdy organ, pomimo upływu stosownych terminów, nie załatwia sprawy, czyli nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przez niewykonanie wyroku należy zatem rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Pojęcie "niewykonania wyroku" w rozumieniu art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy przy tym interpretować w odniesieniu do właściwości sądów administracyjnych, uregulowanej przepisem art. 3 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku aktów prawa miejscowego i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, ustawodawca nie przewidział skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co wynika jednoznacznie z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Należy stąd wyprowadzić wniosek, że niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi polegać na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Niewykonanie wyroku nie dotyczy zatem przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, tj. akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przenosząc to stanowisko na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyroku, którego niewykonanie zarzuca skarżąca, WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Ż. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż.. Treść skargi wskazuje, że zdaniem skarżącej, wykonanie przez Burmistrza wyroku w sprawie II SA/Go 57/14 – zważywszy na skutek ex tunc stwierdzenia przez Sąd nieważności zarządzenia o odwołaniu jej ze stanowiska dyrektora szkoły - powinno polegać na niezwłocznym stwierdzeniu przez ten organ nieważności innego aktu administracyjnego, tj. jego zarządzenia o powołaniu w miejsce skarżącej kolejnej osoby na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż., zweryfikowaniu zarządzeń wydanych przez tę osobę w trybie administracyjnym oraz wprowadzeniu skarżącej w obowiązki dyrektora.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro wyrok w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 57/14 nie został wydany w sprawie ze skargi na przewlekłość czy bezczynność, należało rozważyć czy po tym orzeczeniu, stwierdzającym nieważność zarządzenia Burmistrza, organ ten obligowany był do wydania aktu czy podjęcia czynności.

Wskazano, że zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, podejmowane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ma charakter władczy i zaliczane jest do kategorii aktów organu jednostki samorządu terytorialnego innych niż akt prawa miejscowego, tj. do aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki też charakter przypisał zarządzeniu Burmistrza Ż. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Sąd orzekając w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 57/14.

Istota tego wyroku sprowadza się do wyeliminowania ze skutkiem prawnym ex tunc zarządzenia Burmistrza Ż. o odwołaniu skarżącej z stanowisko dyrektora szkoły. To orzeczenie Sądu oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia z mocą wsteczną. Dla Burmistrza fakt prawomocności tego wyroku oznacza jednak jedynie obowiązek respektowania dokonanej w nim przez Sąd oceny prawnej zarządzenia z dnia 15 października 2013 r.

Zdaniem Sądu, wykonanie wyroku z dnia 5 marca 2014 r. nie obligowało natomiast Burmistrza do żadnych działań o charakterze administracyjnoprawnym. Wyrok ten wprawdzie wyeliminował z obrotu prawnego zarządzenie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora, ale obowiązujące przepisy nie przewidują jednak w zaistniałej sytuacji kompetencji organu do podejmowania żadnych dalszych czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły różni się od postępowania toczącego się na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku tego ostatniego uchylenie decyzji czy jej unieważnienie powoduje, iż powstaje konieczność podjęcia nowego aktu rozstrzygającego daną sprawę bądź też umorzenia postępowania administracyjnego w drodze decyzji.

Natomiast w odniesieniu do postępowania dotyczącego odwołania dyrektora, w sytuacji, gdy wyeliminowany został z obrotu prawnego - wskutek stwierdzenia jego nieważności - akt dokonujący odwołania, to na organie ciążył obowiązek podjęcia czynności z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie przez Sąd nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora może bowiem powodować dalsze skutki, ale dotyczą one zakresu prawa pracy lub cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych. W razie sporu na tym tle podlegają one rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym - sądem pracy ewentualnie cywilnym. Jak wynika z nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w Ż. z dnia 2 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt: IV P [...] skarżąca z takiej drogi skorzystała. Stąd też nieuprawniony pozostawał pogląd skarżącej, iż niewykonanie wyroku sądu administracyjnego polega na "niewprowadzeniu" jej w obowiązki dyrektora szkoły zgodnie z zarządzeniem o powołaniu jej na to stanowisko na okres do dnia 30 czerwca 2016 r.

W odniesieniu do tego aspektu stanowiska skarżącej Sąd przywołał pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie IPK 155/14 (LEX nr 1656219), w którym stwierdzono, że powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły oraz odwołanie go z tej funkcji następuje w drodze czynności prawa pracy, których ocena pozostaje w kompetencji jurysdykcyjnej sądów pracy. Nawiązanie i rozwiązanie dyrektorskiego stosunku zatrudnienia jest czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Wyroki sądów administracyjnych nie mogą rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą zobowiązaniowych więzi pracowniczych, które wynikają z powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły lub pozbawienia go tej kierowniczej funkcji. Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na stosunek pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie. W tym zakresie trafnie argumentuje się, że akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołują skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły (także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2004 r. I PK 100/04, OSNP 2005 Nr 14, poz. 212).

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej, istnienie prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 57/14 nie powoduje też, iż jego "wykonanie" oznacza dla organu automatyczny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego jego zarządzenia o ogłoszeniu nowego konkursu na stanowisko dyrektora, zarządzenia o jego zatwierdzeniu, jak też weryfikacji aktów czy czynności podjętych przez osobę, której wyniku rozstrzygnięcia tego konkursu powierzono to stanowisko. Są to bowiem odrębne sprawy, nie objęte wyrokiem WSA z dnia 5 marca 2014 r. (jego skutkami). Wykonanie wyroku w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może bowiem dotyczyć jedynie tej sprawy administracyjnej, do której ten wyrok się odnosi i nie oznacza obowiązku wszczynania odrębnych postępowań, wykraczających poza ten zakres. Nieuprawnione pozostawało zatem stanowisko skarżącej, że na Burmistrzu, w ramach związania prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 54/14, ciążył obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego innych aktów, pozostających poza zakresem sprawy administracyjnej, której dotyczył tenże wyrok i którego zaniechanie uzasadnia wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kwestia legalności zarządzeń organu wykonawczego gminy (w tym także zarządzeń w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, zarządzenia o zatwierdzeniu jego wyników) podlega nadzorowi wojewody w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, a po upływie terminu do jego wydania możliwe jest wniesienie przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 1 i art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594).

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu w wykonaniu wyroku z dnia 5 marca 2014 r. Uważna lektura uzasadnienia tego wyroku wskazuje, że Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 57/14 nie skierował pod adresem Burmistrza Miasta Ż. żadnych wskazań co do dalszego postępowania. Zatem wyrok ten nie obligował organu do podjęcia konkretnych działań o charakterze administracyjnym, w szczególności zaś nie nałożył na niego obowiązku ponowienia procedury odwołania skarżącej, jak też stwierdzenia nieważności zarządzenia o ogłoszeniu kolejnego konkursu ani "wprowadzenia" skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły. Z powołanych przyczyn na podstawie art. 151 w zw. 154 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Go 186/15 wywiodła M. Z. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niewykonanie wyroku nie dotyczy przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym prawa materialnego zawartych w przepisach proceduralnych, tj. art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 147 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły, ma charakter kasacyjny, i jako taki nie podlega wykonaniu, a przez to niezastosowanie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niewymierzenie organowi grzywny, pomimo że organ pozostawał w bezczynności po wydaniu wyroku stwierdzającym nieważność zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że składając skargę na bezczynność organu skarżąca miała pełną świadomość dualizmu aktu powołania i odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły, tj. podwójnego charakteru wydanego zarządzenia o odwołaniu jej z tego stanowiska, który z jednej strony przesądzał o objęciu go kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej strony dał możliwość poddania sporu z tego tytułu kontroli sądu pracy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niniejszym postępowaniu nie kwestionuje nieprawomocnego jeszcze w całości wyroku Sądu pracy z dnia 2 kwietnia 2015 r., który zapadł w związku z utratą przez nią stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż.. Podkreśliła jednak, że status prawny dyrektora szkoły jest wielopłaszczyznowy, i w przeważającej mierze jego pozycję prawną kompetencje i uprawnienia kształtują właśnie przepisy administracyjnoprawne. Wyłącznie tego aspektu dotyczy przedmiot niniejszej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sprawach z zakresu systemu oświaty to akty z zakresu administracji publicznej stanowią źródło zmian w stosunkach pracowniczych, a spory ze stosunków pracy dotyczą wtórnych skutków tych aktów (tak wyrok NSA z dnia 3 września 2013 roku, I OSK 968/13). Są to jednak skutki odrębne, i skarga M. Z. nie dotyczyła sfery prawa pracy, w której inaczej kształtuje się skuteczność wadliwych prawnie czynności pracodawcy.

W kontekście przepisów ustawy o systemie oświaty, nie sposób zgodzić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wykonanie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 roku (sygn. akt: II SA/Go 57/14) miało polegać jedynie na obowiązku respektowania dokonanej w nim przez Sąd oceny prawnej zarządzenia z dnia 15 października 2013 r. w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż.. Taka interpretacja tego wyroku nie prowadzi de facto, do powstania żadnych faktycznych obowiązków po stronie organu, a dla skarżącej, pomimo wygranej sprawy przed sądem administracyjnym, nie wynika żadne uprawnienie czy korzyść.

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 36a ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, w drodze konkursu. Natomiast w myśl przepisu art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie szkoły publicznej należy do zadań własnych gminy. Czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 roku, OPS 6/96).

Skoro zatem zarządzenie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły zostało prawomocnie uznane za nieważne, to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w tej sprawie miał charakter merytoryczny, eliminując z obrotu prawnego zarządzenie Burmistrza Miasta Ż. nr [...] ze skutkiem ex tunc. Wbrew stanowisku Sądu, nie było to zatem orzeczenie "kasacyjne", czyli kasatoryjne, które nie nadaje się do wykonania. Wyrok z dnia 5 marca 2014 r. ma ewidentnie charakter rozstrzygnięcia merytorycznego co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków tego naruszenia, i jest to rozstrzygnięcie deklaratoryjne.

Rezultatem stwierdzenia nieważności zarządzenia, ze skutkiem wstecz od daty jego podjęcia, jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia zarządzenia w życie do chwili stwierdzenia jego nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, Wydawnictwo ABC a Wolters Kłuwer business, Warszawa 2010).

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że z niewykonywaniem orzeczenia sądu w rozumieniu art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2, albo § 2 pkt 1-7, art. 146-148 lub 150 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 i uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 marca 2014 roku, II SA/Kr 221/14).

W rozpatrywanej sytuacji, mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy i argumenty, organ administracyjny – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - musiał podjąć działania zmierzające do prawnego uregulowania sytuacji kierowania Zespołem Szkół nr [...] w Ż.. Powierzanie stanowiska dyrektora szkoły leży w zadaniach własnych gminy, i w związku z tym na mocy przepisów administracyjnych (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym) i przepisów ustawy o systemie oświaty (art. 36a ustawy o systemie oświaty), zaistniał po stronie organu obowiązek działania.

Skarżąca kasacyjnie odniosła się też do treści art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Skoro przepis art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę uruchomienia trybów nadzwyczajnych (a więc odnoszących się do orzeczeń ostatecznych), to tym bardziej obliguje to organ do zweryfikowania istniejącego stanu prawnego i wszczęcia w tym kierunku stosownych postępowań, w tym postępowań zwyczajnych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie można również zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że postępowanie w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły różni się od postępowania toczącego się na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty nie wyłącza, w przypadku odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Do przepisów tych nawiązuje także art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (konkretnie, ust. 5-ty tego przepisu), który reguluje kwestie dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych, w tym stwierdzania nieważności zarządzeń takich jak odwołanie dyrektora szkoły. Dlatego też uznać należy, że w niniejszej sprawie, per analogiam, należy odnosić się do obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczności podjęcia nowego aktu rozstrzygającego daną sprawę.

Błędnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny założył, że skarżąca zmierza do przeniesienia skutków wyroku sądu administracyjnego na grunt stosunku pracy. Podkreślono, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością administracyjnoprawną (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, postanowienie NSA z 14.4.2005 r., OSK 916/04) - chodzi o czynność władczą, regulowaną prawem administracyjnym, która jako taka podlega kontroli sprawowanej przez te sądy niezależnie od oceny charakteru kształtowanego przez ten akt stosunku prawnego oraz wywoływanych przez niego skutków. Odwołanie ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Tym samym błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjmuje, że odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły jest wyłącznie czynnością wykonywaną przez organ prowadzący szkołę w imieniu i na rzecz pracodawcy (vide, str. 8 uzasadnienia skarżonego wyroku). Z tej części uzasadnienia wynika, że Sąd ten przyjmuje, że akt odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ustawy o systemie oświaty należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, czyli zmierzających do wywołania skutków zobowiązaniowych, ignorując całkowicie aspekt administracyjnoprawny dotyczący statusu dyrektora szkoły na gruncie ustawy o systemie oświaty i o samorządzie gminnym (tu: jako kierownik jednostki organizacyjnej). Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie organu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 roku, IV SA/Po 851/14, Lex nr 1629592).

W tym stanie rzeczy, przyjęcie stanowiska, że wyrok sądu administracyjnego, w którym stwierdzono nieważność zarządzenia organu o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora, zobowiązywał organ jedynie do obowiązku respektowania dokonanej w nim przez Sąd oceny prawnej zarządzenia z dnia [...] października 2013 roku w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż., oznaczałby fasadowość tego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14 jest prawomocny i wywołuje skutki prawne, a zatem obowiązkiem organu było podjęcie czynności z zakresu prawą administracyjnego, a nie prawa pracy, które jest w tej sytuacji wtórne.

Odpowiadając na sformułowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do oceny skutków wyroku powinna być odnoszona konstrukcja skuteczności, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14 stwierdził nieważność zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ż. ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wywarło ono skutki już od samego początku.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że w przypadku aktów prawa miejscowego i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego nie można złożyć skargi na bezczynność. Wykładnia dokonana przez Sąd jest w ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnią contra legem.

Podkreślono, że skarga, w której strona żąda wymierzenia grzywny, jest odrębną skargą wniesioną przez uprawniony podmiot, inną od skargi, w wyniku rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ (niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub bezczynność organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności). Istotą skargi jest wymierzenie sankcji za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. W zależności od charakteru sprawy uwzględnienie skargi może polegać na zastosowaniu jednego lub obu środków prawnych określonych w art. 154 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem oceny sądu nie może być natomiast zgodność z prawem aktu poprzednio wydanego, którego organ nie wykonał. W tym znaczeniu przedmiotem kontroli nie jest żaden akt w rozumieniu art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu, skarżąca kasacyjnie ponownie powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 221/14, zgodnie z którym z niewykonaniem orzeczenia sądu w rozumieniu art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia wówczas, gdy organ jest bezczynny po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku stwierdzającego m.in. nieważność aktu organów jednostek samorządu terytorialnego (czyli aktu mieszczącego się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ust. 1-7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego polegająca na zaniechaniu wydania koniecznych do usunięcia stanu niezgodności z prawem zarządzeń administracyjnych, mieści się w kategorii skargi opartej stricte na treści art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nota bene, pomimo takiego stanowiska, które strona kwestionuje, Sąd rozstrzygnął sprawę merytorycznie, oddalając złożoną skargę.

Podniesiono, że sprawa administracyjna po wyroku uchylającym akt lub stwierdzającym jego nieważność powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu między poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stan całkowitej bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40) Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało więc rozważyć kwestię dopuszczalności skargi M. Z. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14.

Zgodnie z art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dacie wniesienia przez skarżąca skargi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z cytowanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę.

Po pierwsze, po stronie organu musiał istnieć stan niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania bądź bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi obowiązana była wezwać właściwy organ do wykonania tego wyroku. Przy czym spełnienie drugiej z wymienionych przesłanek stanowi o dopuszczalności wniesienia skargi. Oznacza to, że jeżeli strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, to znaczy nie skierowała do właściwego organu pisemnego wezwania do wykonania wyroku, skarga taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje pogląd, który należy podzielić, że takie wezwanie musi być skierowane do organu w odpowiednim przedziale czasowym - po zwrocie akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, ale przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jak podkreśla J.P. Tarno warunek z art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest spełniony "jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności (art. 286). (...) Natomiast procesowa przesłanka wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego nie jest spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ przed doręczeniem mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd (art. 286 § 2)" (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, teza 7 do komentarza dotyczącego art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tak też: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., teza 23 do komentarza dotyczącego art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego nie jest zatem spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ przed doręczeniem mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ, co wynika wprost z treści 286 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§1), zaś termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (zob. np. postanowienie NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1485/10, LEX nr 741550; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., I OSK 1529/07; postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1208/11; postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2014 r., II SA/Go 689/14; postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2014 r., II SA/Go 705/14; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1154/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany wyżej przepis konstytuuje zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego. Organ musi bowiem dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Powyższe znajduje uzasadnienie również z uwagi na okoliczność, że ocena prawna, którą organ obowiązany jest uwzględnić wynika z uzasadnienia orzeczenia i samo ogłoszenie wyroku nie pozwala jeszcze organowi na zastosowanie się do niej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., IV SA/Wa 2566/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie wezwała skutecznie organu do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14. Z akt sprawy wynika bowiem, że takie wezwanie skarżąca skierowała do Burmistrza Miasta Ż. pismem z dnia 9 października 2014 r., zaś akta administracyjne wraz odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone organowi przy piśmie Sądu z dnia 18 lutego 2015 r. (data wpływu do organu w dniu 24 lutego 2015 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że strona skarżąca wystąpiła z wezwaniem do wykonania wyroku na długo przed zwrotem organowi akt sprawy. Ponadto z akt sądowych sprawy o sygn. akt: I OSK 1433/14, tj. sprawy, w której zapadł wyrok NSA z dnia 26 września 2014 r. oddalający skargę kasacyjną Burmistrza Miasta Ż. od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14, wynika, że uzasadnienie tego wyroku zostało sporządzone w dniu 22 października 2014 r. a podpisane przez sędziów orzekających w dniach 16 grudnia 2014 r., 22 grudnia 2014 r. i 7 stycznia 2015 r. Skarżąca wystąpiła zatem z wezwaniem do wykonania wyroku również przed tym, zanim motywy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wskazane w uzasadnieniu wyroku, a akta przesłane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, co nastąpiło w dniu 4 lutego 2015 r. Z akt niniejszej sprawy wynika również, że po dniu zwrotu organowi akt administracyjnych w dniu 18 lutego 2015 r. skarżąca nie występowała z kolejnym wezwaniem do wykonania wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, tj. uprzednie pisemne wezwanie organu nie została w niniejszej sprawie spełniona. Skarga M. Z. na niewykonanie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 57/14 podlegała zatem odrzuceniu.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Według art. 199 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uregulowane w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji uregulowane w art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmują swoją dyspozycją zwrotu kosztów postępowania sądowego w sytuacji uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi w następstwie wniesienia skargi kasacyjnej. Uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenie skargi nastąpiło bowiem w związku ze stwierdzeniem, że wniesienie skargi było niedopuszczalne, a nie ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.