Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2350/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.32 i 33 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 161 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 201/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 201/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 1 marca 2007 r. skarżąca [...] Spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zawarły umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. S. w T.. Skarżąca w tej umowie zobowiązała się upoważnić nabywcę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dzięki czemu uzyskał on decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę budynków usytuowanych na przedmiotowej działce. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku pawilonu handlowego "[...]" [...] z drogą dojazdową i placem manewrowym przy ul. S. w T. Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. skarżąca spółka, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia ww. pozwolenia na rozbiórkę podnosząc, że umowa przedwstępna wygasła w dniu 2 kwietnia 2013 r., a jednocześnie wygasły wszelkie pełnomocnictwa udzielone [...], w tym do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta T. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. o pozwoleniu na rozbiórkę. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka przewidziana w art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która umożliwiałaby stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji tj. brak rozpoczęcia rozbiórki przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o rozbiórce stała się ostateczna. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę stała się bowiem ostateczna w dniu [...] marca 2011 r., a roboty rozbiórkowe rozpoczęły się w dniu 1 marca 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że działanie organu I instancji było prawidłowe, albowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę jest możliwe wyłącznie w oparciu o treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, którego przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie nie nastąpiły.

[...] Spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając mu naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia każdej decyzji i to właśnie ten przepis powinien znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przejawia się w tym, że spółka [...] straciła prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, wobec czego nie ma możliwości wykonania prac budowlanych objętych ww. decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, przede wszystkim art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazał, że z zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze zarzutów wynika, że skarżąca spółka uważa, że samodzielną przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi to, iż stała się ona bezprzedmiotowa albowiem inwestor [...] sp. z o.o. ostatecznie nie podpisała ze skarżącą umowy sprzedaży nieruchomości, na których planowana była inwestycja, umowa przedwstępna w tym zakresie wygasła, a wraz z nią inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie jest zainteresowana odkupieniem od inwestora projektu budowlanego, ani jego realizacją. Zdaniem skarżącej stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji uzasadnia jej interes, bowiem nie może uzyskać pozwolenia na budowę na nieruchomości stanowiącej jej własność z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym powyższej decyzji oraz interes społeczny, gdyż obecny wygląd nieruchomości wpływa negatywnie na estetykę miasta.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające dla stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż rozbiórka została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie skarżąca zarzuca, że przepis art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być jednak wykładany w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w innych sytuacjach, niż określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ administracyjny prowadzący sprawę w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 162 k.p.a., gdyż taki obowiązek wynika z przepisów art. 6 i 7 k.p.a. W przypadku, gdy przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji miałby stanowić interes strony, a w danej sprawie przymiot ten przysługuje wielu podmiotom, to rozważenia i uwzględnienia wymaga interes wszystkich stron tego postępowania, w szczególności inwestora jako podmiotu uprawnionego mocą decyzji. Sąd wskazał, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, nie może być niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych postrzegana niejako "automatycznie" jako skutkująca bezprzedmiotowością decyzji i stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Takiej konsekwencji nie przewidują bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 37 ust. 1. Nie można wszakże wykluczyć i takiej sytuacji, że pomimo czasowej utraty tytułu prawnego do nieruchomości, inwestor odzyska go, w sposób umożliwiający mu realizację uprawnienia publicznoprawnego wynikającego z ostatecznej decyzji, bądź w jego interesie będzie przeniesienie uprawnień z decyzji na inny podmiot.

W ocenie Sądu I instancji, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaniechały przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej. Nie zostało ustalone w szczególności czy w ogóle zaistniała okoliczność utraty przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością, na której prowadzona miała być budowa, na cele budowlane. Na potwierdzenie twierdzeń w tym zakresie strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów, jak również nie zgromadziły ich organy. Zdaniem Sądu, organ powinien również uzyskać od podmiotu uprawnionego z decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wyjaśnienia w tym zakresie, stanowisko co do tego czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w jego interesie, czy utracił tytuł prawny do nieruchomości, i czy ta utrata ma charakter trwały, czy istnieją podstawy przeniesienie pozwolenia na inny podmiot. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyeliminował powyższych uchybień, nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego w sprawie, utrzymując w mocy wadliwą decyzję. Sąd polecił organowi, ponownie rozpatrującemu sprawę uzupełnić postępowanie wyjaśniające i rozważyć czy w okolicznościach sprawy zachodzi bezprzedmiotowość kwestionowanej decyzji, czyli czy przestał istnieć któryś z elementów stosunku administracyjnoprawnego, mając na uwadze charakter i treść tej decyzji. Dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ winien rozważyć, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w okolicznościach tej sprawy w interesie społecznym lub interesie stron postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [..] Sp. z o.o. w W., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor wskazał, iż prowadzi roboty budowlane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2011 r. (dokonane wpisy w dzienniku budowy nie są pozorne), a więc decyzja ta nie mogła stać się bezprzedmiotowa. Orzeczenie o jej wygaszeniu nie leży w interesie inwestora w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Spór cywilnoprawny pomiędzy stronami dotyczący uiszczenia pozostałej części ceny z tytułu nabycia nieruchomości pozostaje bez wpływu na treść złożonego przed organami oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, wskazała, iż skarżący kasacyjnie nie brał udziału ani nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Bydgoszczy. Fakt doręczenia mu odpisu wyroku nie ma wpływu na możliwość wniesienia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, iż bezzasadne jest twierdzenie inwestora, iż prowadzenie przez niego robót budowlanych nie może stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. To utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyni wydaną na jego rzecz decyzję bezprzedmiotową. Skoro orzeczenie o wygaśnięciu pozwolenia na rozbiórkę nie leży w interesie skarżącego kasacyjnie, to w świetle art. 162 § 1 k.p.a. wystarczające jest wystąpienie przesłanki interesu społecznego (pewność obrotu prawnego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy odnieść się do wniosku uczestnika postępowania kasacyjnego spółki [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T. o odrzucenie skargi kasacyjnej spółki [...] Sp. z o.o. w W. jako wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Spółka [...] Sp. z o.o. w W. jest inwestorem, czyli stroną postępowania o pozwolenie na rozbiórkę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) i adresatem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Oczywistym jest więc, że ma ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia, jak również w będącym jego następstwem postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż dotyczy ono wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej na jej rzecz decyzji. Ponadto - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania kasacyjnego - spółka [...] brała udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym postępowanie sądowe w tej sprawie i doręczone zostały jej decyzje organów obu instancji. Spółka ta była zatem uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem I instancji na mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. (k.1), doręczony jej został wyrok z dnia 12 maja 2015 r. wraz z uzasadnieniem i miała prawo wnieść skargę kasacyjną od tego wyroku. Zatem sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o odrzucenie tej skargi jest nieuzasadniony.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż rozbiórka została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W odniesieniu do tego stwierdzenia wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący przepis szczególny w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., odnosi się tylko do budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6, nie ma zatem zastosowania do innych robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 7. Celem ustawodawcy było bowiem objęcie dyspozycją art. 37 ust. 1 tylko tych robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do powstania nowej "substancji budowlanej", co ma miejsce właśnie w przypadku budowy, czyli wykonania "od podstaw" obiektu budowlanego, a także jego odbudowy, nadbudowy oraz rozbudowy (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s.526). Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma więc zastosowania do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu rozbiórkę.

Przedmiotem rozważań Sądu I instancji była też kwestia możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Sąd I instancji nie rozstrzygnął jednak jednoznacznie czy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozstrzygając tę kwestię, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę lub o pozwolenie na rozbiórkę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, iż do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji lub przeprowadzenia na niej robót budowlanych (rozbiórki), nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (rozbiórkę), lecz również przez cały okres realizacji inwestycji lub prowadzenia robót.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji lub prowadzenie robót budowlanych przez podmiot, który uzyskał pozwolenie stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 14, Warszawa 2016 r., str. 802-803). Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót rozbiórkowych i brak zgody właściciela obiektu na rozbiórkę uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót rozbiórkowych i zrealizować na tej nieruchomości własnej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.

Podkreślenia jednak wymaga, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. Natomiast w przypadku, gdy kwestia ta jest sporna między inwestorem a właścicielem nieruchomości, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Organ na skutek błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zaniechał przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie w tej sprawie, organ powinien w szczególności podjąć działania zmierzające do ustalenia czy inwestor - spółka [...] rzeczywiście utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy okoliczność ta jest bezsporna, co pozwalałoby organowi wydać decyzję zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Jeżeli nie, to organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.