Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2514/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. P. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] (w części usytuowanej w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości O. (powiat [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ podniósł, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2018 r. (uzupełnionego przy piśmie z dnia 25 maja 2018 r.) P. D. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] (w części usytuowanej w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości O. (powiat [...]), Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu.

Decyzję tę zaskarżyła strona postępowania, która w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła wniosek z dnia 16 lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r., znak [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił stronę, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, w ramach zakończonego postępowania wyjaśniającego, jednak z powyższego uprawnienia skarżący nie skorzystał.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku oraz po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za prawidłową. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, gdyż organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W pierwszej kolejności organ wskazał, iż droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Zatem droga krajowa nr [...] winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyśpieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Przedmiotowa nieruchomość w istniejącym stanie, z jednej strony przylega do drogi gminnej - ul. [...], zaś z drugiej do drogi krajowej nr [...], zatem położona jest przy skrzyżowaniu ww. dróg. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla wyższej kategorii , w tym przypadku do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad bowiem w myśl art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi krajowe są wyższą kategorią w stosunku do dróg gminnych.

Wniosek skarżącego dotyczy lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...], stanowiącej drogę gminną do działki nr [...]. Zjazd ten ma zapewnić obsługę komunikacyjną planowanej trzystanowiskowej myjni samoobsługowej dla samochodów osobowych. Zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia przez zjazd publiczny należy rozumieć zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Należy mieć na uwadze, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym.

Stosownie do § 77 powołanego wyżej rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 cyt, rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania) i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyśpieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania.

Obszar oddziaływania skrzyżowania, zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, a zwłaszcza stałą organizacją ruchu ww. odcinka drogi krajowej, wyznacza znak drogowy A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach", który umieszczany jest gdy drogi podporządkowane występują po obu stronach drogi z pierwszeństwem, zatem oznacza skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą gminną oraz zlokalizowany na ul. [...] znak drogowy A-7 "ustąp pierwszeństwa", który umieszcza się na drodze podporządkowanej przed skrzyżowaniem z drogą z pierwszeństwem. Zatem , co podkreślił organ, na gruncie niniejszej sprawy mamy bez wątpienia do czynienia z planowaną lokalizacją zjazdu publicznego w obrębie oddziaływania skrzyżowania. Ponadto przedmiotowe skrzyżowanie oznakowane jest znakiem drogowym B-20 "stop", który zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dnia 31 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1393) został zakwalifikowany do znaków pionowych zakazu i oznacza zakaz wjazdu na skrzyżowanie bez zatrzymania się przed drogą z pierwszeństwem oraz obowiązek ustąpienia pierwszeństwa kierującym poruszającym się tą drogą, a także znak poziomy P-20 - "linia bezwzględnego zatrzymania - stop", które wskazuje miejsce zatrzymania pojazdu w związku ze znakami pionowymi B-20 lub B-32. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż znak B-20 "stop" stosuje się, gdy brak jest dostatecznej widoczności na zatrzymanie pojazdu przed skrzyżowaniem. Zarówno istniejący znak A-7 "ustąp pierwszeństwa" oraz znak B-20 "stop" wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości i zatrzymanie się celem wykonania manewru skrętu.

Zdaniem organu, lokalizacja przedmiotowego zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania wpłynęłaby negatywnie na płynność ruchu drogowego w tym miejscu oraz jego bezpieczeństwo, bowiem długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mogłaby prowokować uczestników ruchu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych, zwłaszcza, że brak jest dostatecznej widoczności na zatrzymanie się przed przedmiotowym skrzyżowaniem. Za istotne organ uznał także , że planowana inwestycja, polegająca na budowie samoobsługowej myjni samochodowej, będzie generować znaczny ruch pojazdów, który może blokować skrzyżowanie ww. drogi krajowej z drogą gminną i w konsekwencji doprowadzić do zakłócenia płynności ruchu drogowego w jego obrębie.

Planowany zjazd publiczny zapewniałby obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości poprzez połączenie z drogą gminną, niemniej jednak jego lokalizacja w ww. miejscu stanowiłaby naruszenie § 113 ust. 7 pkt. 1 w związku z § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia bowiem znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi gminnej (ul. [...]) z drogą krajową nr [...]., a w obszarze oddziaływania skrzyżowania zabronione jest sytuowanie zjazdów, co wynika z przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W wyniku powyższych ustaleń, zarządca drogi miał nie tylko prawo, lecz obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej do działki wnioskodawcy, w obszarze oddziaływania przedmiotowego skrzyżowania. Organ nie miał natomiast obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania, zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił ponadto, że przepis § 113 cytowanego wyżej rozporządzenia nie zawiera w ust. 7 enumeratywnego (wyczerpującego) wyliczenia miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, lecz jedynie przykładowe. Na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej omawiany zjazd publiczny byłby zlokalizowany także w innym miejscu niebezpiecznym tj. w sąsiedztwie przejścia dla pieszych (znak pionowy D-6). Znak D-6, oznacza miejsce przeznaczone do przechodzenia pieszych w poprzek drogi, a kierujący pojazdem zbliżający się do miejsca oznaczonego znakiem jest zobowiązany zmniejszyć prędkość tak, aby nie narazić na niebezpieczeństwo pieszych znajdujących się w tych miejscach lub na nie wchodzących. W związku z tym, że zjazd publiczny charakteryzuje się dużą częstotliwością użytkowania to jego lokalizacja w sąsiedztwie przejścia dla pieszych również mogłaby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania drogi gminnej z droga krajową nr [...].

Zdaniem organu, wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu byłoby sprzeczne z treścią ww. § 113 ust. 7 rozporządzenia, a ponadto wpłynęłoby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także w ruchu pieszym.

Odnosząc się natomiast do argumentacji strony zawartej we wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazującej, iż działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]) posiadała obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] za pomocą zjazdu, czego potwierdzeniem jest dokumentacja kartograficzna oraz fakt usytuowania starej bramy wjazdowej na przedmiotowej nieruchomości, organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyciągiem z Banku Danych Drogowych prowadzonym przez zarządcę drogi krajowej nr [...] (Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, po stronie lewej nie istniał zjazd ani indywidualny ani publiczny do działki nr [...]. W związku z powyższym organ nie uznał wniosku strony o likwidację zjazdu w dotychczasowym miejscu i jego lokalizację w nowym bowiem na dzień wydania decyzji działka nr [...] nie posiadała legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. W związku z powyższym wniosek skarżącego organ potraktował jako wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. D., wnosząc o jej uchylenie w całości decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu złożonej skargi wskazał , że wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2018r. zwrócił się do GDDKiA Oddział w K. o wydanie zezwolenia na zmianę lokalizacji dotychczasowego zjazdu, na zjazd publiczny nowej - znacznie bezpieczniejszej lokalizacji, aniżeli obecny zjazd (który wbrew stanowisku organu jest uwidoczniony na wszystkich urzędowych mapach geodezyjnych), który usytuowany jest w centralnej części skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy [...], bezpośrednio przed przejściem dla pieszych.

Zaproponowana przeze skarżącego zmiana lokalizacji dotychczasowego zjazdu zapewniałaby znacznie bezpieczniejszą obsługę komunikacyjną działki nr [...], na której wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycje w postaci trzystanowiskowej samoobsługowej myjni bezdotykowej. .

Zjazd ten został zaprojektowany w ten sposób, że wjazd na posesje odbywałby się jedynie przez prawoskręt z ulicy [...] w kierunku drogi DK [...]. Dla kierunku przeciwnego wjazd z ulicy [...] na posesje byłby zabroniony. W przypadku wyjazdu z posesji obowiązywałbym również prawoskręt w kierunku DK-[...]. Odpowiednie oznaczenia poziome w postaci podwójnej linii ciągłej na ulicy [...] wraz z linią bezwzględnego zatrzymania się - stop już obowiązują. Ruch na ulicy [...] w kierunku DK-[...] według przeprowadzonych we własnym zakresie badań w szczycie dnia (tj. od godz. 13 do godz. 15 dzień powszedni piątek) jest marginalny - średnio 7 aut na godzinę, w tym wszystkie osobowe.

Działkę o nr [...] skarżący nabył w 2010 roku od spadkobierców, nieżyjących wówczas Państwa H., mając w planach jej komercyjne wykorzystanie. Na działce usytuowany jest budynek podpiwniczony, który również widnieje w rejestrach budynków oraz na mapach. Poprzedni właściciele wykorzystywali budynek usytuowany na przedmiotowej działce, prowadząc w jednym z jego pomieszczeń mały warsztat mechaniczny. Obsługę komunikacyjną warsztatu zapewniał bezpośredni zjazd z drogi (którą obecnie jest droga krajowa DK-[...]) - załączona do skargi dokumentacja fotograficzna ukazuje bramą wjazdową na posesje. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., działka [...] leży na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MN,U - i obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, 7 oznaczonym bezpośrednim zjazdem do drogi publicznej nr [...].

Decyzjami administracyjnymi wydanymi w latach 80-tych XX wieku przez Dyrekcje Okręgu Dróg Publicznych w K. z działki [...] należącej do małżeństwa H., zostały wydzielone dwie działki [...] i [...], z których jedna - oznaczona nr [...] - została przeznaczona na rozbudowę i poszerzenie linii brzegowej skrzyżowania. Wówczas działka oznaczona nr [...] miała zapewniony bezpośredni dostęp do drodze publicznej nr [...], co wynika z dokumentacji kartograficznej oraz usytuowania bramy wjazdowej na posesje Państwa H..

Organ wskazał w swojej decyzji, że działka nr [...] nie ma obecnie prawnie urządzonego zjazdu do drogi krajowej DK[...], gdyż zjazd ten nie figuruje w ewidencji zjazdów - Banku Danych Drogowych. Skarżący podnosi , że zjazd ten faktycznie istniał i zapewniał obsługę komunikacyjną do nieruchomości budynkowej usytuowanej na przedmiotowej działce, o czym świadczy dokumentacja kartograficzna.

Nadto skarżący podniósł, że pismo zawiadamiające o uprawnieniu strony do zapoznania się z materiałem dowodowym zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 września 2018 wraz z samą zaskarżoną decyzją. Tym samym strona nie mogła skorzystać z przysługującego jej uprawnienia procesowego złożenia wniosków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] (w części usytuowanej w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości O. (powiat [...]).

Wniosek skarżącego dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] ( drogi gminnej) (w części usytuowanej w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości O. (powiat [...]). Zjazd ten miałby zapewnić obsługę komunikacyjną planowanej trzystanowiskowej myjni samoobsługowej dla samochodów osobowych.

Podstawę materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Należy podkreślić, że posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", decyduje o tym, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Warunki, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wymogi te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Działka nr ew. [...] z jednej strony przylega do drogi gminnej - ul. [...], zaś z drugiej do drogi krajowej nr [...], zatem położona jest przy skrzyżowaniu obu tych dróg, co uzasadnia rozpatrywanie wniosku skarżącego przez zarządcę drogi krajowej – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Stosownie do § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje zaś obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania), i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Z akt sprawy wynika, że planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną ul. [...], a w obszarze oddziaływania skrzyżowania zabronione jest sytuowanie zjazdów, co wynika z przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu obszar oddziaływania skrzyżowania, wyznacza znak drogowy A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach", który umieszczany jest gdy drogi podporządkowane występują po obu stronach drogi z pierwszeństwem, zatem oznacza skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą gminną oraz zlokalizowany na ul. [...] znak drogowy A-7 "ustąp pierwszeństwa", który umieszcza się na drodze podporządkowanej przed skrzyżowaniem z drogą z pierwszeństwem. Niewątpliwie więc planowana lokalizacja zjazdu publicznego znajduje się w obrębie oddziaływania skrzyżowania. Ponadto przedmiotowe skrzyżowanie oznakowane jest znakiem drogowym B-20 "stop", oznaczającym zakaz wjazdu na skrzyżowanie bez zatrzymania się przed drogą z pierwszeństwem oraz obowiązek ustąpienia pierwszeństwa kierującym poruszającym się tą drogą, a także znak poziomy P-20 - "linia bezwzględnego zatrzymania - stop", które wskazuje miejsce zatrzymania pojazdu w związku ze znakami pionowymi B-20 lub B-32.

Jak słusznie podkreślił organ, znak B-20 "stop" stosuje się, gdy brak jest dostatecznej widoczności na zatrzymanie pojazdu przed skrzyżowaniem. Zarówno istniejący znak A-7 "ustąp pierwszeństwa" oraz znak B-20 "stop" wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości i zatrzymanie się celem wykonania manewru skrętu.

Dodatkowo wnioskowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w sąsiedztwie przejścia dla pieszych (znak pionowy D-6) co również mogłoby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową nr [...].

Należy ponownie podkreślić, że orzekając w sprawie organ nie mógł pominąć warunków wynikających z ww. rozporządzenia wykonawczego, które to winny być zachowane przy lokalizacji zjazdu publicznego. Zważyć przy tym należy, że przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; co więcej, w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Mając na uwadze fakt natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], a także treść § 113 ust. 7 w zw. z § 77 i 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zabraniającego usytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego - w analizowanym przypadku w obszarze oddziaływania skrzyżowania - pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby oczywiste naruszenie powołanego przepisu ww. rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], do czego zarządca drogi nie może doprowadzić.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych w skardze , Sąd podziela argumentacje skargi , że z danych gromadzonych przez zarządcę drogi ( Bank Danych Drogowych), nie wynika aby na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], po lewej, stronie istniał wcześniej legalny zjazd do działki nr [...] czy to indywidualny czy też publiczny. Nie wyklucza to oczywiście możliwości nielegalnego zjazdu do tej działki wykonanego jeszcze przez poprzedników prawnych skarżącego, a nawet umieszczenia go na mapie działki, jednak brak dowodów na jego prawnie dozwolony charakter, powoduje ,że organ wniosku skarżącego nie mógł zakwalifikować jako likwidację dotychczasowego zjazdu z drogi krajowej i jego nową lokalizację z drogi gminnej. Pismo z 26 kwietnia 2018r. skarżącego stanowiło wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] do działki nr ew. [...] i jako sprzeczny § 113 ust. 7 w zw. z § 77 i 78 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie mógł być rozpoznany pozytywnie.

Należy podzielić stanowisko organu, że obsługa komunikacyjna działki nr ew. [...] przeznaczonej na cele gospodarcze winna być realizowana za pomocą ustanowionych służebności drogowych na działkach sąsiednich posiadających zjazdy z ul. [...] poza skrzyżowaniem ul. [...] z drogą krajową nr [...].

Na koniec Sąd zauważa, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., w którym zarządca drogi ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżąca zarzutów jak i propozycji lokalizacji zjazdu.

Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.