Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1508/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1469/18 w sprawie ze skargi W. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. N. na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1469/18 oddalił skargę W. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 20 czerwca 2018 r. nr 12981/2018 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy uchwałą nr 12981/2018 z dnia 20 czerwca 2018 r., na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 17 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 roku, poz. 420), § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz.6725), § 4 pkt 1 i § 22 ust. 5 oraz § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.) nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu W. N.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ubiegająca się o najem W. N. zameldowana jest w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego najemcą była jej matka. Po śmierci najemcy (2016 r.) zainteresowana nie wstąpiła w stosunek najmu z uwagi na fakt, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło wspólnego zamieszkiwania wnioskodawczyni z matką. Organ podał, że według oświadczenia zainteresowanej sąd oddalił powództwo o wstąpienie w stosunek najmu (brak wyroku w aktach sprawy). Wymieniony lokal składa się z 2 pokoi i kuchni, powierzchnia użytkowa wynosi 41,80 m2, powierzchnia mieszkalna wynosi 26,60 m2. Na pobyt stały w lokalu zameldowane są 4 osoby, zgłoszona do opłat czynszowych jest 1 osoba (wnioskodawczyni). Zainteresowana osiąga średni miesięczny dochód w kwocie [...] zł. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie. Organ wskazał, że przyczyną odmownego rozpatrzenia wniosku jest przekroczone kryterium metrażowe oraz zamieszkiwanie w lokalu m.st. Warszawy bez zgody właściciela.

Uchwała Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nr 12981/2018 z dnia 20 czerwca 2018 r. stała się przedmiotem skargi W. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę W. N. uznając, że skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawa nie narusza prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym tej sprawy organ właściwie zastosował przepis § 4 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Stwierdzenie organu, że wnioskodawczyni nie należy do osób wymienionych w tym przepisie było prawidłowe. Organ nie naruszył także ogólnie powołanego w skardze § 22 tej uchwały. Ustalenia, jakich organ dokonał były pełne i pozwalały stwierdzić, że skarżąca nie spełnia przesłanki warunkującej zakwalifikowanie jej na dzień podjęcia uchwały do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z § 4 pkt 1 uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowaniem osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego (§ 4 pkt 2).

W przypadku skarżącej nie jest zatem spełnione kryterium metrażowe. Skarżąca nie pozostaje tym samym w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu § 4 pkt 1 uchwały. Nie można podzielić zawartego w skardze twierdzenia skarżącej, że powierzchnia mieszkalna lokalu, w którym zamieszkuje nie jest istotna dla sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej i wnikliwej analizy stanu faktycznego stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Choć w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone z uwzględnieniem m.in. zasady prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu zasada ta nie została naruszona. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, w tym wysokość średniego miesięcznego dochodu wnioskodawczyni. Nie został też naruszony art. 6 i art. 8 k.p.a. Sąd nie stwierdził, aby organ rozpatrując sprawę naruszył zasadę proporcjonalności, bezstronności, czy równego traktowania.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżąca podniosła w skardze, że jej potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone, albowiem nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego. Kwestia posiadania bądź nieposiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie stanowi jednakże przesłanki warunkującej zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że sprawa niniejsza nie dotyczy najmu lokalu socjalnego (§ 12 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.). Także podniesiona przez organ w zaskarżonej uchwale okoliczność zamieszkiwania przez skarżącą w lokalu bez zgody właściciela nie ma znaczenia w niniejszej sprawy. Powołana wyżej uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. nie ustanawia bowiem żadnych warunków w tym względzie przy rozpatrywaniu wniosku o najem lokalu mieszkalnego z zasobu Miasta. Organ nie powinien tym samym brać w tej sprawie pod uwagę zamieszkiwania w lokalu bez zgody właściciela. Powołanie się przez organ na tę okoliczność nie miało jednakże znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem samo ustalenie, że nie została spełniona przesłanka z § 4 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., było prawidłowe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawa), poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy przepis ten wskazuje podstawowe kryteria kwalifikujące członków wspólnoty samorządowej do udzielenia pomocy mieszkaniowej: zamieszkiwanie na terenie gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiąganie niskich dochodów.

2. § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: uchwała), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten zawiera jedynie kryterium metrażowe warunkujące udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych m.st. Warszawy i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na tym kryterium, podczas gdy przepis ten poza kryteriami kwalifikującymi do poprawy warunków mieszkaniowych umożliwia udzielenie pomocy mieszkaniowej osobom bezdomnym, czyli m.in. takim, które zamieszkują w lokalu, do którego nie posiadają tytułu prawnego.

3. § 22 pkt 2 z podpunktami uchwały, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do rozpatrzenia wniosku wystarczające jest dokonanie pełnych ustaleń, podczas gdy § 22 pkt. 2 z podpunktami uchwały nakazuje organowi najpierw zebranie informacji wskazanych w podpunktach tym przepisie a następnie poddanie ich wnikliwej analizie.

II. przepisów prawa procesowego, tj.

art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na oddalenie skargi pomimo podjęcia jej z istotnym i rażącym naruszeniem prawa, co jest skutkiem nie podjęcia przez Sąd własnych rozważań w zakresie interpretacji przepisów art. 4 ust. 2 ustawy, § 4 pkt. 1 i § 22 pkt. 2 uchwały oraz co do znaczenia okoliczności zamieszkiwania przez Skarżącą w lokalu, do którego nie posiada tytułu prawnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów sądowych od organu na rzecz Skarżącej, w tym koszty zastępstwa prawnego. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, Zarządu Dzielnicy Wola wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 10 czerwca 2022 r., (k. 84 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z 17 maja 2022 r. (k. 81 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procesowych.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdyż przepisy te nie były przez Sąd stosowane, a więc nie mógł ich naruszyć. Podobnie jak w przypadku art. 147 § 1 p.p.s.a. Co więcej przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Nadto powiązanie zarzutu naruszenia art. 147 p.p.s.a. z jednoczesnym naruszeniem art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Nie może zostać naruszony art. 147 p.p.s.a. równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające i stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez jego nie zastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Nawet dopuszczając odmienny pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). Otóż art. 4 ust. 2 cyt. ustawy nie mógł stanowić podstawy do dokonania subsumcji w niniejszej sprawie, a tym samym stanowić bezpośrednio podstawy prawnej wydanego aktu. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 cyt. ustawy gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Jest to przepis zawierający normę o charakterze zadaniowym i odsyłającym. Z jednej strony ustawodawca określa, że są to zadania należące do gminy, a tym samym z drugiej strony gmina ma obowiązek zapewnić lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne oraz zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach – na zasadach i w przypadkach określonych w tej ustawie. Przepis ten doznaje zatem uszczegółowienia dopiero w kolejnych uregulowaniach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepis ten znajduje rozwinięcie np. w art. 21 ust. 1 pkt 2 na podstawie, którego gmina uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, iż zadanie zapewnienia lokali w ramach najmu socjalnego i lokali zamiennych oraz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do gminy, ani też nie wskazuje, że w niniejszej sprawie zadanie to wykonywał inny podmiot publicznoprawny. Zatem nie jest to przepis stanowiący podstawę prawną do zakwalifikowania i umieszczenia na liście do zawarcia umowy najmu lokalu.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Przy czyn zarzut ten opiera się na tym, że obok kryterium metrażowego warunkującego udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych m.st. Warszawy powołany przepis umożliwia udzielenie pomocy mieszkaniowej osobom bezdomnym, "czyli m.in. takim, które zamieszkują w lokalu, do którego nie posiadają tytułu prawnego". Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd I instancji nie prowadził wykładni tego przepisu, lecz dokonał analizy prawidłowości jego zastosowania (subsumcji), a więc nie można mu zarzucić błędnej interpretacji tego przepisu. Nadto podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy nie tylko, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, lecz jednocześnie autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia - co, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Argumentacja tam zawarta odnosi się w zasadzie do wykazania błędnego zastosowania tego przepisu.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki wynajmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, ujęte w ramach alternatywy rozłącznej (albo):

- osobom bezdomnym,

- pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, wskazać należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Za pomocą niniejszego zarzutu skarżący w istocie rzeczy zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych. Kwestie czy skarżąca kasacyjnie jest bezdomna oraz czy ma tytuł prawny do zamieszkiwanego lokalu należą bowiem do ustaleń faktycznych (co zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje sam autor skargi kasacyjnej wskazując, że "jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy"). Należy mieć na względzie, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. W takim przypadku niezbędne jest sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności ustaleń stanu faktycznego wyklucza natomiast możliwość oceny zarzutów odnoszących się do zastosowania prawa materialnego. Zarzut dotyczący zastosowania prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku został skutecznie zakwestionowany - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zastosowanie przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle związane z ustaleniami stanu faktycznego. Dodać także należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że W. N. jest osobą bezdomną w rozumieniu § 1 pkt 30 w zw. z art.6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia "§ 22 pkt 2 z podpunktami uchwały, poprzez jego błędną wykładnię". Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Wskazany § 22 cyt. uchwały dzieli się na 7 ustępów, z czego ustęp 2 ma 5 punktów. Można się jedynie domyślać, że chodzi o zarzut naruszenia § 22 ust. 2 punkty 1-5 cyt. uchwały, poprzez ich błędną wykładnię. Zaznaczyć jednak należy, że Sąd I instancji nie prowadził wykładni tych przepisów, a jedynie dokonał oceny zastosowanej przez organ subsumcji, który w swojej analizie uwzględniał i powoływał fakt, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego (np. pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Wola z 2 lipca 2018 r., uzasadnienie uchwały nr 12981/2018 Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z 20 czerwca 2018 r.).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.