Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1749/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 82/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr.LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 82/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie po bezskutecznym wezwaniu Rady m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. Skarżąca zaskarżyła Studium w części tekstowej i graficznej, w części dotyczącej działek gruntu, których jest właścicielem, o numerach ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 oraz 8, obręb [...], położonych w całości w granicach administracyjnych dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy, na terenie oznaczonym w Studium symbolem M1.20, wskazując jednocześnie, że Studium uchwalono z naruszeniem zasad jego sporządzania. W konsekwencji spółka wniosła o stwierdzenie, że uchwała Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą, przez nieuwzględnienie w Studium:

- zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, przez nieuwzględnienie faktu, że dotychczasowe budynki usytuowane w najbliższej odległości od nieruchomości stanowiących własność spółki przekraczają dopuszczone dla obszaru o symbolu M1.20 parametry – wysokość 20 m nad poziomem terenu i wskaźnik intensywności zabudowy 1,5 (rozumiany jako stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu) - z uwagi na zróżnicowanie powierzchni działek budowlanych na tym obszarze, czym zaburzają tzw. sąsiedztwo urbanistyczne;

- interesu publicznego w postaci rosnących potrzeb mieszkaniowych dzielnicy i miasta;

- przepisu § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), który mówi o określeniu w studium minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem działek, których dotyczą ustalenia Studium określające parametry przesądzające o kształcie ich planowanej zabudowy. W konsekwencji ustalenia Studium dotyczą interesu prawnego skarżącej i ten interes prawny naruszają. Ustalenia Studium wiążą bowiem organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. W sytuacji uchwalenia planu miejscowego w oparciu o ustalenia Studium nastąpi zaburzenie dotychczasowego ładu przestrzennego pod względem urbanistycznym i architektonicznym, w wyniku czego dojdzie do naruszenia sposobu wykonywania przez skarżącą prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż mapy, na których sporządzane jest Studium nie zawierają danych ewidencyjnych dotyczących poszczególnych nieruchomości, z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę skalę. Projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy w skali od 1: 5.000 do 1: 25.000, a więc na mapie nie zawierającej danych dotyczących poszczególnych nieruchomości, w tym także wysokości poszczególnych budynków i intensywności zabudowy na działkach (w tej skali 1 mm na mapie równa się 20 m w terenie, a 1 mm2 na mapie równoważny jest 400 m2 w terenie).

W ocenie organu ustalenia Studium w zakresie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie oddziałują w sposób bezpośredni na prawo własności skarżącej, a więc nie mogą naruszać jej interesu prawnego. Odnosząc się do obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem M1.20 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - Rada stwierdziła, iż sporządzając plan dla tego terenu należy przeprowadzić analizę wszystkich ustaleń Studium, zgodnie z uwagami metodycznymi zawartymi w pkt 6 rozdziału zatytułowanego "Uwagi merytoryczne na temat zasad korzystania ze studium". W Studium przyjęto bowiem wskaźniki uśrednione, które będą uszczegółowione (także przez wskazanie lokalnych dominant wysokościowych) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych, uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających i panoramy miasta. Ponadto obszar M1.20 zajmuje ponad 110 ha, w czym działki skarżącej stanowią niecały 1 %. Na obszarze tym występuje zabudowa o zróżnicowanych parametrach wysokości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez zaniechanie określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla obszaru oznaczonego symbolem M1.20 Rada wyjaśniła, iż przepisy nie precyzują rodzaju wskaźników i parametrów jakich należy użyć w Studium, określając ich maksimum i minimum. Skoro plan musi określać gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, to Studium takiego sprecyzowania zawierać nie może, zwłaszcza wobec faktu, iż powierzchnia m. st. Warszawy wynosi 517 km2. Wywód skarżącej oparty został na błędnych przesłankach poprzez założenie, że kategoria wysokości zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy odnoszą się bezpośrednio do jej działek, gdy w istocie są to ustalenia przyjęte dla dużego obszaru planistycznego.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca legitymuje się prawem własności działek objętych zakresem zaskarżonej uchwały – tym samym posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Rozważenia wymagała kwestia, czy zapisy Studium naruszają interes prawny skarżącej spółki. Dopiero gdyby zaistniały podstawy do przyjęcia takiego stanowiska, konieczne stanie się ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd I instancji nie podzielił przekonania skarżącej, że zaskarżone Studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego jej prawa własności do wskazanych nieruchomości w sposób realny, a nie jedynie hipotetyczny. Obszar Warszawy podzielono w Studium na trzy podstawowe strefy funkcjonalne: strefę śródmieścia funkcjonalnego (z wyodrębnionym centrum miasta), strefę miejską i strefę przedmieść (XII - rysunek nr 14). W odniesieniu do tych stref sformułowano zakres przekształceń i kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla obszarów miasta (XII.A.1.2). Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów to: 1) minimalny procent udziału powierzchni biologicznie czynnej, 2) wysokość zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy brutto (kwestionowane przez skarżącego), 3) standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, 4) standardy mieszkaniowe, 5) tereny wyłączone spod zabudowy i 6) zasady rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej (XIII). Odnośnie kierunków i wskaźników dotyczących wysokości zabudowy i intensywności zabudowy brutto w treści Studium wskazano, że są one orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych, w tym więc i w strefie, w której położone są działki skarżącej. Wskaźniki te służyć mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo - przestrzennych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wśród kategorii dotyczących wysokości zabudowy przyjęto m. in. 20 m nad poziom terenu, zaś zasięg terenów tej kategorii wysokości zabudowy wskazano na rysunku nr 14, oznaczając te tereny symbolem "M.1.20" (Xlll.A.2). Dodatkowo wskazano, że wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej, w tym również zostaną wskazane lokalne dominanty wysokościowe (XIII.A.2).

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, iż wskazane wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów o symbolu M1.20 są wytycznymi wiążącymi przy ustalaniu planów miejscowych. Jednakże w przypadku kontrolowanego Studium ustalenia te zostaną przeniesione do planów miejscowych dopiero po ich skonkretyzowaniu, z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (por. wyrok NSA z 15.06.2010r., sygn. akt II OSK 713/10, publ. baza orzecznictwa sądów administracyjnych dostępna w Internecie). Studium zakłada, że sporne wskaźniki urbanistyczne będą uszczegółowione (zmniejszone lub zwiększone) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniających spójność kompozycji przestrzennej. Zapisy Studium nie przesądzają więc o tym, jak określone zostaną parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy w ramach danego obszaru w planie miejscowym, materia ta zastrzeżona jest bowiem dla aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącą prawa własności w stosunku do nieruchomości wskazanych w skardze oraz we wniosku o usunięcie naruszenia prawa Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej kwestionowanymi zapisami Studium. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka dopuszczalności skargi wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego wskazana przez skarżącą wadliwość Studium, polegająca na nieokreśleniu maksymalnych i minimalnych wskaźników urbanistycznych (wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika wysokości zabudowy), zgodnie z wymogiem § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogła być rozważana w kontekście naruszenia przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1, art. 147 § 1 oraz 151 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę uchwały Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. skutkującą błędnym uznaniem, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej kwestionowanymi zapisami studium, podczas, gdy w uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdza, że wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu M1.20 to wytyczne wiążące przy ustalaniu planów miejscowych, bowiem ustalenia te muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, dopiero jednak po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszaru. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem, który wywołuje skutki zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenia studium w bezpośredni sposób oddziałują na prawo własności nieruchomości, podmiot mający interes w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego musi w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia stadium, ustalenia studium naruszają interes prawny skarżącej;

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez błędną ocenę, iż nie została spełniona przesłanka dopuszczalności skargi wynikająca z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wobec tego wskazana przez skarżącą wadliwość Studium nie mogła być rozważana w kontekście naruszenia przepisów prawa, skoro kwestionowanymi w skardze zapisami Studium nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że naruszenie przepisów procedury planistycznej nie może stanowić warunku wniesienia skargi, wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyn tego pogorszenia;

naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż nie można przyjąć, że zaskarżone studium ogranicza sposób wykonywania prawa własności do wskazanych nieruchomości w sposób realny, a nie hipotetyczny, a zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy skarżąca wykazała bezpośredni i realny charakter naruszenia interesu prawnego; naruszenie interesu prawnego skarżącej, skarżoną uchwałą ma charakter indywidualny, konkretny i obiektywny, bowiem jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, które implikuje jednoznaczną konstatację, iż zabudowa nieruchomości skarżącej według wskaźników określonych w Studium, które muszą zostać odzwierciedlone w planie miejscowym, zaburzy spójność kompozycji przestrzennej (tzw. sąsiedztwo urbanistyczne); naruszenie interesu prawnego stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, bowiem w studium nie uwzględniono uwarunkowań wynikających ze stanu ładu przestrzennego, sąsiedztwa urbanistycznego oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania terenów; zagospodarowanie nieruchomości, w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu, spowoduje nieuzasadnione naruszenie zasady równości właścicieli nieruchomości sąsiednich;

naruszenie: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wskazywana przez skarżącą wadliwość Studium polegająca na nieokreśleniu wskaźników urbanistycznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, nie mogła być rozważana w kontekście naruszenia przepisów prawa, skoro nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego, czym dała asumpt do merytorycznego rozpoznania skargi, również w zakresie zasad i trybu uchwalenia Studium. Studium w pkt XIII lit. A ppkt 2 przewiduje, iż wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych i mają charakter uśredniony, w tym dla obszaru o symbolu M1.20, pomimo, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych;

naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 oraz art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wskaźniki urbanistyczne będą uszczegółowione (zmniejszone lub zwiększone) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniając spójność kompozycji przestrzennej, podczas, gdy wskaźniki urbanistyczne określone w Studium są wiążące przy uchwalaniu planów miejscowych; wskaźniki urbanistyczne określone w planie miejscowym nie mogą być sprzeczne z ustaleniami Studium, tj. ustalać możliwość zabudowy terenu powyżej określonego w Studium wskaźnika intensywność zabudowy brutto oraz wskaźnika wysokości zabudowy ponad poziom terenu, bez wcześniejszej zmiany Studium; skoro Studium nie uwzględnia spójności kompozycji przestrzennej, tj. zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego, to postanowienia określone w Studium będą musiały zostać powielone w planie miejscowym, który również nie będzie uwzględniał spójności kompozycji przestrzennej; już Studium, a nie uchwalony na jego podstawie plan miejscowy, winno uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

naruszenie art. 9 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż zapisy studium nie przesądzają o tym jak zostaną określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy w ramach danego obszaru w planie miejscowym, nie są to bowiem górne, graniczne wartości przyjęte dla danego obszaru, podczas gdy studium zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium; plan miejscowy musi być zgodny ze studium, co wyklucza jakąkolwiek interpretację przepisów w tym zakresie; zwiększenie wskaźników urbanistycznych w miejscowym planie ponad wartości wskazane w studium oznaczać będzie brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium; wskaźniki określone w planie miejscowym nie mogą przewyższać wskaźników określonych w studium, co oznacza konieczność zabudowy nieruchomości skarżącej spółki w sposób całkowicie odbiegający od dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym; uszczegółowienie wskaźników oznacza uchwalenie planu miejscowego w oparciu o ustalenia studium, przy czym wartości maksymalne (najwyższe) określone w planie nie mogą przekraczać wartości przyjętych w Studium, bowiem są one wiążące dla gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź ewentualnie o uwzględnienie w całości skargi poprzez stwierdzenie, że uchwała Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy wydana została z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem określa sposób zagospodarowania nieruchomości, który ewidentnie różnicuje nieruchomości na tym samym obszarze, czym wprost narusza interes prawny skarżącej. Ustalenia Studium w bezpośredni sposób oddziaływują na prawo własności nieruchomości, a podmiot mający interes w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego musi w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia studium. Warunki do skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione, zatem przedmiotem badania Sądu I instancji pozostawała kwestia, czy interes prawny skarżącej spółki został naruszony. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawnie wadliwymi ustaleniami Studium są nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Skoro skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi (posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały), to obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie, zarzucanych przez skarżącą, wadliwości Studium. Fakt niepodjęcia nawet próby rozważenia wadliwości Studium w kontekście naruszenia przepisów prawa świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że naruszenie przepisów procedury planistycznej nie może stanowić warunku wniesienia skargi.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie interesu prawnego skarżoną uchwałą jest oczywiste i ma charakter indywidualny, konkretny oraz obiektywny, bowiem jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie możliwość zabudowy jej nieruchomości według wskaźników określonych w Studium, które zostały następnie odzwierciedlone w planie miejscowym, zaburzy spójność kompozycji przestrzennej (tzw. sąsiedztwo urbanistyczne), wskutek czego nastąpi nieuzasadnione naruszenie zasady równości właścicieli nieruchomości sąsiednich, których zabudowa osiąga nawet trzydzieści osiem metrów wysokości, co w sposób oczywisty jest sprzeczne ze wskazanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika wprost z naruszenia norm powszechnie obowiązujących przepisów prawa kształtujących jej sytuację. Tym samym niewątpliwym jest, iż ustalenia Studium naruszają interes prawny skarżącej.

Wbrew twierdzeniom Sądu, uszczegółowienie wskaźników oznacza uchwalenie planu miejscowego w oparciu o ustalenia Studium, przy czym wartości maksymalne (najwyższe) określone w planie nie mogą przekraczać wartości przyjętych w Studium, są one bowiem wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych

Wytyczne Studium, w zakresie wskaźników urbanistycznych, nie dają możliwości zabudowy terenu skarżącej w sposób, który byłby kontynuacją dotychczasowej zabudowy, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy terenu, zarówno w aspekcie wysokości budynków jak i ilości kondygnacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie podkreślając, że wbrew stanowisku skarżącej Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego warunkującego dopuszczalność skargi wynikającą z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę a dodatkowo stwierdził, że wywód skarżącej przedstawiony w skardze kasacyjnej oparty jest na błędnych podstawach i nie zrozumieniu idei studium, oraz miejscu i roli tego dokumentu w strukturze planowania przestrzennego.

Obszar, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej Spółki, oznaczony jest symbolem M1.20 i zajmuje powierzchnię ponad 110 ha. Obejmuje on tereny istniejących osiedli mieszkaniowych Ursynowa Północnego, pomiędzy ulicami; Rzymowskiego, Komisji Edukacji Narodowej, Ciszewskiego, Pileckiego, Puławską. Osiedle Ursynów Północny powstałe w latach 70 jest osiedlem o świadomie ukształtowanym układzie urbanistycznym, na który składają się: rozmieszczenie budynków, gradacja ich wysokości oraz rozmieszczenie funkcji terenów i obiektów z uwzględnieniem ich gabarytów. W całym obszarze znajdują się tereny o zróżnicowanych typach i parametrach zabudowy mieszkaniowej, a także tereny usługowe oraz drogi i tereny zieleni osiedlowej. Przy czym działki skarżącej Spółki zajmują niecały jeden procent powierzchni obszaru M1.20.

W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2012 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którego autor skargi kasacyjnej upatruje w stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa bezpośrednio na możliwość korzystania oraz ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez skarżącą Spółkę. Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa tryb inicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle tego przepisu legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Naruszony interes prawny skarżącej musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Wskazać należy, że postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium) oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami - co do zasady - nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ocena powyższego zarzutu jako niezasadnego jest o tyle doniosła w niniejszej sprawie, że takie ustalenie wyklucza możliwość rozważania przez Sąd I instancji zarzutów skargi dotyczących postanowień zawartych w zaskarżonym Studium, a także ocenę trybu postępowania, który poprzedzał uchwalenie Studium. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Prawo do zaskarżania uchwał w trybie powyższego przepisu przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r. , sygn. akt SK 76/06).

Nie budzi wątpliwości ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że [...] S.A. z siedzibą w Warszawie jako właściciel nieruchomości położonych w obszarze objętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy posiadała interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale. Słusznie Sąd ten przyjął także, że interes ten nie został naruszony. W przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącej polegać miało na naruszeniu jej prawa własności. Koniecznym zatem byłoby wykazanie, że przez podjęcie przedmiotowej uchwały ograniczone zostały prawa skarżącej Spółki wynikające z konkretnych norm prawnych, przy czym konieczne byłoby wykazanie "pogorszenia jej praw" względem stanu sprzed wydania uchwały.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ustalenia przedmiotowego Studium muszą zostać bezpośrednio przeniesione do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. W przedmiotowej sprawie Studium zakłada, że kwestionowane przez Spółkę wskaźniki urbanistyczne będą uszczegółowione (zmniejszone lub zwiększone) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniających spójność kompozycji przestrzennej. W związku z tym ustalenia zawarte w Studium muszą być tak dobrane, aby były możliwe do stosowania w odniesieniu do całego miasta. W konsekwencji są to wielkości orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Zostały one uśrednione dla poszczególnych obszarów, a ich konkretyzacja, uszczegółowienie i dostosowanie do zagospodarowania lokalnego, nastąpi dopiero w planach miejscowych na podstawie analiz urbanistycznych poszczególnych obszarów, w tym i obszaru, w którym położone są działki skarżącej.

Podzielając wskazane powyżej wywody Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż z postanowień Studium nie można wywodzić, iż są to postanowienia nakazujące wprowadzić na terenach o symbolach M1.20 wskaźniki urbanistyczne (wskaźnik intensywności zabudowy i wskaźnik wysokości zabudowy) ściśle odpowiadające określonym wielkościom, innymi słowy, że dopuszczalną zabudową będzie jedynie zabudowa odpowiadająca tym wskaźnikom. Skoro wskaźniki zabudowy nie zostały określone w sposób zindywidualizowany, nie sposób uznać, że w tym zakresie zaskarżony akt naruszył interes prawny właściciela, co z kolei wskazuje na brak legitymacji skargowej skarżącej kasacyjnie Spółki w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd nie naruszył przepisu art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność przyjęcia przez Sąd, że Studium nie narusza interesu prawnego Spółki nie oznacza, że Sąd nie wziął pod uwagę całości akt sprawy, w tym zaskarżonej uchwały. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 tej ustawy.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić należy, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada dyspozycji tego przepisu. Sąd, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, wielowątkowo ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.