Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 239/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 52, 61  ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.1- 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 16 sierpnia 2013 r. znak [....] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn. " Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z przyłączem mediów (w tym kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na nieczystości ciekłej, na działce [....] w G. " oraz umorzeniu postępowania w zakresie budowy projektowanego zjazdu z drogi gminnej (stanowiącej działki nr....) w G.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 listopada 2012 r. J.L. , działający przez pełnomocnika K.L. , złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego z przyłączami mediów (w tym kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe), projektowanym zjazdem z drogi gminnej (stanowiącej działki nr.....) na działce nr [....] w miejscowości G".

W dniu 11 lutego 2013 r. Wójt Gminy G. wydał decyzję znak [....] o odmowie ustalenia warunków zabudowy (w zakresie inwestycji kubaturowej) i o umorzeniu postępowania (w zakresie zjazdu indywidualnego).

W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 maja 2013 r. znak [....] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że z zaskarżonej decyzji, jak i z przeprowadzonej analizy, nie wynikają kryteria, jakimi kierował się organ I instancji dokonując oceny obiektu usytuowanego na działce nr [....] .

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy G. wydał w dniu 16 sierpnia 2013 r. decyzję znak [....] , którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z przyłączem mediów (w tym kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na nieczystości ciekłej, na działce [....] w G. " oraz umorzył postępowanie w zakresie budowy projektowanego zjazdu z drogi gminnej (stanowiącej działki nr nr ....) w G.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie może być dokonane z uwagi na brak spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, wymaganej treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak zabudowy na sąsiednich działkach, mogących nawiązywać do charakteru oraz gabarytów planowanej inwestycji. Ponadto, działka objęta wnioskiem w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w części znajdowała się w terenie oznaczonym jako "R" tj. tereny rolne. Z uwagi na fakt, iż całość tworzy obszar gruntów rolnych i pastwisk, realizacja przedmiotowej inwestycji nie może być zrealizowana w świetle obowiązujących przepisów.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył J.L. , działający przez pełnomocnika K.L. . Strona zarzuciła organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, oraz rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia z dnia 12 listopada 2013 r., znak [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenia organu I instancji dotyczące braku możliwości realizacji przedmiotowego zamierzenia budowalnego na działce objętej wnioskiem są trafne. Jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jedynymi obiektami istniejącymi w obszarze analizowanym są budynki zlokalizowane na działkach nr [....] oraz nr [....] . Na działce nr [....] istniejący obiekt to budynek mieszkalny wraz z częścią gospodarczą, tj. zabudowa typu zagrodowego. Budynek ten składa się z ok. 60% części gospodarczej, natomiast pozostała część to część mieszkalna, przy czym autor. analizy zauważył, iż przy uwzględnieniu podcieni o charakterze składowym znajdujących się od strony wschodniej i zachodniej budynku, powierzchnia gospodarcza byłaby jeszcze większa. W analizie podniesiono także, iż planowany budynek znacząco odbiega gabarytami od istniejącego tj. wysokością - planowany budynek miałby mieć od 8,7m do 9 m wysokości do górnej kalenicy, natomiast wysokość istniejącego budynku na działce nr [....] nie przekracza 6 m, szerokość planowanego budynku waha się od 16,7m do 17 m, z kolei szerokość istniejącego budynku na działce nr [....] , łącznie nie przekracza 12,5m. Także kąt nachylenia dachu znacząco odbiega od istniejącego - planowany dach to 40° a istniejący budynek posiada dach o kącie spadku wynoszącym 15°. Z kolei, na działce nr [....] istniejący budynek to młyn służący celom produkcyjnym, nie ma w nim wyodrębnionej części mieszkalnej, a zatem z uwagi na treść art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane nie może stanowić przedmiotu odniesienia w analizie architektoniczno-urbanistycznej.

W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji braku planu, decyzja ustalająca warunki zabudowy może jedynie w niewielkim stopniu ingerować w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenu - zabudowy stricte mieszkaniowej, gdy okoliczne działki stanowią grunty rolne i orne z jedynie dwoma zabudowaniami - młynem na działce nr [....] oraz wskazanym powyżej budynkiem o charakterze gospodarczo - mieszkalnym.

Zdaniem organu II instancji, ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego nie może być także dokonane, gdyż nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. konieczność zgodności z przepisami odrębnymi.

Północna część działki objętej ustaleniem warunków zabudowy o pow. 2470 m2 była ujęta w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. zatwierdzonym uchwałą nr XXIII/165a/92 Rady Gminy G. z dnia 30 lipca 1992r. wraz ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą nr VIII/46/94 Rady Gminy G. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, tj. symbolem "M", natomiast pozostała, południowa część działki o pow. 1515 m2 znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "R" - uprawy polowe i ogrodnicze. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [....] o pow. 0,3985 ha jest gruntem rolnym o oznaczeniu Rlllb. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Każdy grunt - bez konieczności wskazywania, iż jego powierzchnia przekracza 0,5 ha lub stanowi zwarty obszar rolny, jeżeli nie był w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego objęty zgodą na przeznaczenie nierolnicze - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tylko uzyskanie zgody przez wójta [burmistrza, prezydenta miasta) na zmianę przeznaczenia gruntów jest podstawą do wprowadzenia takich postanowień do miejscowego planu. Odmowa wyrażenia zgody uniemożliwia zmianę przeznaczenia gruntów z rolnego i leśnego na inny.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K.L. żądając uchylenia w całości decyzji organów obu instancji.

Skarżący podniósł zarzuty tożsame ze zgłoszonymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, że przyjęcie przez organy, iż budynek na działce sąsiedniej nr [....] nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, narusza przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji także przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący nie zgodził się także z poglądem organów, że w sytuacji, gdy ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły jedynie części działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, konieczne jest uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolne. Planowana zabudowa bowiem miała w zamierzeniu inwestycyjnym obejmować tylko część działki objętą wcześniej ustaleniami mpzp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na jej wniesienie z uchybieniem terminu, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został nieprawidłowo ustalony stan faktyczny z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. a w konsekwencji, w odniesieniu do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy dokonały aktu stosowania prawa, który w związku z tym może być błędny.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

W ramach swej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do aspektów podmiotowych skargi Sąd przyjął, że została, zgodnie z podpisem na niej zawartym, wniesiona przez K.L. działającego w swoim imieniu i na swoją odpowiedzialność. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w kontrolowanej sprawie ustalenia warunków zabudowy K.L. działa, na podstawie pełnomocnictwa notarialnego, w imieniu i na rzecz J.K. , posiadającego tytuł prawny własności do terenu zamierzonej inwestycji (działka nr....). W treści skargi została zawarta wypowiedź "działając w imieniu skarżącego" (drugi akapit pierwszej strony od dołu), a sama treść dotyczy interesów prawnych wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach przedmiotowej zabudowy - co stworzyło wątpliwości składu rozpoznającego, kto w tym przypadku składa skargę. Z tego powodu została odroczona pierwsza rozprawa w sprawie, wyznaczona na dzień 6 maja 2014 r. celem jednoznacznego rozstrzygnięcia tej istotnej z proceduralnego i materialnoprawnego względu kwestii. Wskutek milczenia K.L. na pytanie Sądu, zakładające, że milczenie oznacza fakt wniesienia skargi przez K.L. w swoim imieniu - skład rozpoznający sprawę na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r, przyjął, że skarżącym jest K.L. którego tytuł prawny do wniesienia skargi wynika z tytułu prawnego do sąsiednich działek (nr.....) względem terenu zamierzonej inwestycji w postaci domu jednorodzinnego (nr....).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61. 1. u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn..akt II OSK 919/07, Lex 488144).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn..akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie są dwie kwestie sporne, które podnosi w swojej skardze skarżący.

Pierwszą kwestią sporną jest prawidłowość, zgodność z prawem i stanem faktycznym, ustalenia przez organ I i II instancji, że istniejący na działce nr [....] obiekt, to budynek mieszkalny wraz z częścią gospodarczą stanowiący zabudowę typu zagrodowego, w związku z czym w kontrolowanej sprawie, zdaniem organów administracji publicznej, nie występuje w obszarze analizowanym budynek, którego funkcja i cechy zabudowy odpowiadałaby funkcji budynku jednorodzinnego planowanego przez wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem kontrolowanych organów administracyjnych, planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenu - zabudowy stricte mieszkaniowej, gdy okoliczne działki stanowią grunty rolne i orne z jedynie dwoma zabudowaniami - młynem na działce nr [....] oraz wskazanym powyżej budynkiem o charakterze gospodarczo - mieszkalnym.

A zatem podniesiony problem polega na ustaleniu, czy w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji, którą jest budowa domu jednorodzinnego, co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd po zapoznaniu się z dokumentacją fotograficzną, oraz z opisem zawartym zarówno w decyzji, jak i analizie architektoniczno-budowlanej, z których wynika, że przedmiotowy budynek na działce nr 449/1 nie znajduje się w konfiguracji przestrzennej z innymi budynkami typowej dla budownictwa zagrodowego, jest zdania, że ustalenie charakteru tej zabudowy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przekraczającego, w tym konkretnym przypadku, kompetencje organu odwoławczego w zakresie samodzielnego i uzupełniającego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego (por. art. 136 k.p.a.). W związku z tym, Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz także poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. W dotychczasowych decyzjach obydwa organy przyjęły przedwcześnie, że przedmiotowa zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej, czy też, jak to było określone, posiada charakter gospodarczo-mieszkalny. Jednoznaczne ustalenie charakteru tej zabudowy, jest bowiem istotne z punktu widzenia praw podmiotowych skarżącego związanych z prawem do zabudowy. W tym przedmiocie dodatkowe informacje mogą wynikać z okoliczności znanych organowi I instancji z urzędu a także m.in. z dokumentów posiadanych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane w przedmiocie zabudowy i użytkowania obiektu usytuowanego na działce nr [....] .

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że z powodu braku definicji legalnej w ustawie, treść pojęcia "zabudowy zagrodowej" ukształtowało orzecznictwo sądowe w nawiązaniu do pojęcia siedliska.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8).

W ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego przyjęło się, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., sygn. SA/Lu 777/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2013, II SA/Kr 583/13 ).

Powyższe ustalenia warto zestawić z poglądami sądu administracyjnego, podnoszącymi, że istotnie brak jest definicji legalnej "zabudowy zagrodowej", i że zarazem pojęcie w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego też w ocenie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13), należy do niej podchodzić bardziej liberalnie, aniżeli organy, które uznały, iż zabudowa zagrodowa składa się tylko z jednego budynku mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. Zgodnie z art. 55(3) k.c. w gospodarstwie rolnym może występować więcej budynków mieszkalnych aniżeli jeden. Jeżeli więc w systemie prawa brak jest legalnej definicji "zabudowy zagrodowej", mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni tego pojęcia, w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z którym przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną.

W konsekwencji podnosi się, że część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w swej istocie zabudową mieszkaniową.

Z tego co zostało stwierdzone powyżej, pojęcie zabudowy zagrodowej nierozerwalnie związane jest w znaczeniu funkcjonalnym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Co więcej zabudowa zagrodowa z uwagi na funkcję, której służy stanowi kompleks budynków, pewną całość budynków sprzężonych obrębem jednego podwórza i służeniem prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Skład rozpoznający sprawę podziela w tym przedmiocie stanowisko WSA w Poznaniu, wyrażone w wyroku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13.

A zatem, na zabudowę zagrodową składa się z zasady (bo mogą być uzasadnione wyjątki) zespół budynków, z którym przynajmniej jeden powinien mieć charakter mieszkalny, i usytuowanych w obrębie jednego podwórza.

W przekonaniu składu Sądu rozpoznającego sprawę, funkcja takiego zespołu budowlanego - traktowana przede wszystkim jako użyteczność dla prowadzeniu gospodarstwa rolnego - jest punktem odniesienia dla ustalania funkcji nowej zabudowy, w tym dla zabudowy zamierzonej przez skarżących. Z treści art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.2013.1409) wynika, że przez pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Funkcja budynku mieszkalnego jednorodzinnego służy zaspokojeniu potrzeb bytowych jego użytkowników i nie jest związana w swej istocie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Druga kwestia sporna, wynika ze stanowiska organu I i II instancji, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego nie może być także dokonane, gdyż nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. konieczność zgodności z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z akt sprawy, północna część działki objętej ustaleniem warunków zabudowy o pow. 2470 m2 była ujęta w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. zatwierdzonym uchwałą nr XXIII/165a/92 Rady Gminy G. z dnia 30 lipca 1992r. wraz ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą nr VIII/46/94 Rady Gminy G. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, tj. symbolem "M", natomiast pozostała, południowa część działki o pow. 1515 m2 znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "R" - uprawy polowe i ogrodnicze. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [....] o pow. 0,3985 ha jest gruntem rolnym o oznaczeniu Rlllb.

Z kolei, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w obecnym brzmieniu " 1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

3. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku.

3a. Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

4. Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

5. Organ wyrażający zgodę, o którym mowa w ust. 2, może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy.

6. (uchylony)".

Zarazem trzeba zauważyć, w myśl wykładni systemowej, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, warunkiem jest, aby – "teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1".

Zarazem, zgodnie z treścią art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym zastosowanie także w przypadku ustalania warunków zabudowy innych niż inwestycje celu publicznego : "1. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. 2. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) (.....)

3. Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków".

Mając na uwadze powyżej wskazane przepisy prawne, Sąd stwierdza, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje część terenu działki nr 449/3 przeznaczoną według przywołanego planu miejscowego na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej postanowieniami w/w planu miejscowego, co pośrednio wynika z faktu zakreślenia na graficznym załączniku do wniosku miejsca realizacji planowanej inwestycji - to po pozytywnej weryfikacji tego faktu przez organ I instancji - można przyjąć, że ten teren, który powinien precyzyjnie być wskazany jako "granice terenu objęte wnioskiem" zgodnie z treścią 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. - nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o której jest mowa w tym przepisie. Organ II instancji dokonał zbyt formalistycznej, zawężonej i w efekcie błędnej wykładni w/w norm prawnych, co miało znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy.

Sąd podziela stanowisko organu I instancji podnoszące, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację wydaną przez zarządcę drogi – to na samo zamierzenie inwestycyjne nie jest potrzebne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko to jest spójne z poglądami zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r., sygn.. akt II SA/Łd 768/11, LEX nr 1299573, który stwierdził: "skoro w art. 29 ust. 1 u.d.p. na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczy tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji".

Nie mniej jednak, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia przedmiotowego postępowania w ramach jednej kontrolowanej decyzji, która w oparciu o inne podstawy prawne rozstrzyga także zasadniczą sprawę określenia warunków zabudowy domu jednorodzinnego - wobec stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia tej ostatniej sprawie przez Sąd - spowodowało uchylenie całej kontrolowanej decyzji. Sprawa lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, poboczna dla głównej, i oparta na innych przepisach prawnych, powinna być zakończona odrębną decyzją.

Ustosunkowując się do uwagi organu II instancji wnoszącego o jej odrzucenie ze względu na jej wniesienie z uchybieniem terminu Sąd wyjaśnia, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upływał w niedzielę 5 stycznia 2014 r., a ze względu na fakt, iż dzień kolejny był dniem ustawowo wolnym od pracy (6 stycznia 2014 – św. Trzech Króli), termin w tej sprawie mijał z dniem 7 stycznia 2014 r., zatem skarga została wniesiona w terminie.

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności prawne i faktyczne sprawy, z których wynika, że działające w sprawie organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 , art. 80 k.p.a. - Sąd działając na podstawie art. 145 1 § 1 pkt a) , pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach, jak w pkt II sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 w/w P.p.s.a.