Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 918/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.15,136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 386/14 w sprawie ze skargi A. K., J. K. P. K. i K. K. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 386/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. K., J. K., P. K. i K. K., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] - w zakresie, w jakim utrzymała ona pkt 2 i 3 decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] - wydanej przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia za nie odszkodowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją lokalizacyjną Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], nieruchomość położona w dzielnicy [...]W., oznaczona jako działka nr[...] w obrębie [...], stanowiąca współwłasność: A. K., J. K., K. K. i P. K. przeznaczona została na realizację inwestycji celu publicznego, jakim była budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 ([...]) – odcinek: węzeł "O." (bez węzła) – węzeł "L." (bez węzła) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej.

W związku z powyższym, działając na wniosek Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 945/11), decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Wojewoda M. orzekł o: wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości (pkt 1 decyzji), ustaleniu na rzecz jej dotychczasowych współwłaścicieli odszkodowania w ogólnej wysokości [...] zł, to jest po [...] zł dla każdego ze współwłaścicieli (pkt 2 decyzji) i zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu (pkt 3 decyzji).

Orzekając – w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez strony - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał na złożoną przez GDDKiA ofertę dobrowolnego nabycia nieruchomości z dnia [...] maja 2008 r., która jednak nie została przez strony zaakceptowana a w związku z tym przyjął za podstawę dla ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. D. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy ustalił zaś, że wywłaszczona nieruchomość była zabudowana: budynkiem mieszkalnym, garażem i dwoma budynkami gospodarczymi. Działka położona była na terenie płaskim i posiadała regularny kształt, zbliżony do prostokąta, jednym bokiem przylegając do drogi dojazdowej.

Określając przeznaczenie nieruchomości, biegły ustalił, że nie była ona objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast - zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r., - położona była na terenie oznaczonym symbolem M2.12 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wartość rynkową gruntu rzeczoznawca ustalił przy zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Natomiast wartość odtworzeniową budynku mieszkalnego oraz pozostałych części składowych oszacowano, posługując się aktualnymi katalogami: Biuletynem Cen Obiektów Budowlanych "SEKOCENBUD", Scalonymi Wskaźnikami "Instytutu Doradztwa Majątkowego", Katalogiem Cen jednostkowych Robót i Obiektów Inwestycyjnych "Bistyp-Consulting", Informacyjnym Zestawem Wskaźników Nakładów na Obiekty Budowlane "Serwis Informacji Ceowych Budownictwa". Do określenia wartości odtworzeniowej przyjęto przy tym obiekt AK08 (PKOB 1110). Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ odwoławczy doszedł do przekonania, że operatowi temu nie można było zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie, w sposób prawidłowy, ustalić odszkodowanie. Ponadto, organ, odnosząc się do zarzutu odwołania, wyjaśnił, że nie było możliwości uwzględnienia - w ramach odszkodowania - utraty dochodów z firmy transportowej, której działalność, na skutek wywłaszczenia, musiała zostać zawieszona.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. A. K., J. K., P. K. i K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przytoczyli okoliczności związane z dotychczasowymi wycenami, problemami z uzyskaniem potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii operatów oraz nieekwiwalentność oferty nieruchomości zamiennej. Wskazali również na konieczność likwidacji, działającej od 1991 r., firmy transportowej a także na to, że chcą mieć możliwość odtworzenia utraconej nieruchomości, co nie będzie możliwe z uwagi na wysokość ustalonego odszkodowania.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. Sąd – na wniosek skarżących – dopuścił dowód z opinii Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzającej, że operat szacunkowy R. D. został sporządzony nieprawidłowo.

W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie był sporny a jej istota sprowadzała się do oceny, czy organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania, mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego R. D., innymi słowy czy można było sporządzony przez niego operat szacunkowy uznać za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Kwestia legalności wywłaszczenia została bowiem jednoznacznie wykazana w zaskarżonej decyzji i nie było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania tej okoliczności, której zresztą także skarżący nie kwestionowali.

Odnosząc się natomiast do kwestii odszkodowawczej, Sąd podkreślił, że nie był związany oceną prawidłowości operatu szacunkowego, dokonaną - w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez wybrane przez strony jedno z wielu stowarzyszeń czy związek stowarzyszeń, gdyż opinia "organizacji zawodowej" podlegała normalnej ocenie, jak każdy dowód w sprawie.

Ponadto Sąd nadmienił, że opinia ta nie miała żadnego znaczenia, gdyż organ, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na opinii dotyczącej wartości nieruchomości sporządzonej przez R. D., która - zdaniem Sądu – była sprzeczna z przepisami prawa. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynikała bowiem z faktu, że biegły określił wartość składników budowlanych jako wartość odwtorzeniową, podczas, gdy – w ocenie Sądu - określenie wartości odtworzeniowej jest dopuszczalne wyjątkowo tylko wtedy, gdy nie można określić jej wartości rynkowej, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopuszczona tym przepisem możliwość ustalenia przy wycenie nieruchomości pozostawionej wartości odtworzeniowej odnosiła się – jak wywodził Sąd - jedynie do szczególnego rodzaju nieruchomości, to jest takich, które nie występują w obrocie na terenie właściwego województwa, wyznaczonego przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.

W związku z powyższym Sąd zauważył, że – jego zdaniem - stosowanie wartości odtworzeniowej nie budziłoby wątpliwości przy wycenie nieruchomości zabudowanych np. zaporami wodnymi, kościołami itp., ponieważ nieruchomości takie nie występują w obrocie. Jednak wszędzie tam, gdzie występuje obrót nieruchomościami, a więc rynek, istotą wszelkich sporów odszkodowawczych jest przede wszystkich wartość rynkowa.

Określone w przepisach prawa szczególne przypadki, z których rzeczoznawca może wyjątkowo skorzystać przy wycenie nieruchomości, wymagają zawsze, jak kontynuował Sąd, aby operat zawierał przekonywujące uzasadnienie takiego działania wraz z wykazaniem, że przedmiot wyceny jest nieruchomością szczególną i zastosowanie typowych podejść i metod nie jest możliwe. W rozpoznawanej sprawie zaś ani biegły, ani organy obu instancji, w ogóle nie odniosły się do tej kwestii, uznając że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszalnym i garażami była na tyle wyjątkowym obiektem, że tego rodzaju nieruchomości nie występowała w obrocie rynkowym w W.

W ocenie Sądu, już z tego powodu zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podlegała uchyleniu. Dodatkowo też – jak wskazał Sąd - decyzja ta naruszała art. 18 ust. 1 "specustawy drogowej" w związku z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biorąc pod uwagę "przeznaczenie nieruchomości" wynikające ze Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] października 2006 r. podczas, gdy zostało ono uchwalone już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Tym samym, przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w sposób sprzeczny z prawem, gdyż w dniu [...] sierpnia 2006 r. Studium to jeszcze nie obowiązywało.

Odnosząc się zaś do kwestii nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania kosztów likwidacji firmy, Sąd uznał, że zarzut ten był nieuzasadniony, gdyż polskie prawo wywłaszczeniowe nie przewiduje odszkodowania za tę szkodę, ograniczając wyłącznie wysokość odszkodowania do wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128-135 omawianej ustawy).

W rezultacie - orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymywała ona pkt 2 i 3 decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2013 r., uznając, że chociaż błędem dotknięte były decyzje obu instancji, wystarczające jednak było uchylenie tylko decyzji organu II instancji i to jedynie w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i ustalenia terminu jego płatności. Fundamentalne bowiem – w ocenie Sądu - znacznie dla sprawy miała okoliczność szybkości postępowania. Dawanie pierwszeństwa wyłącznie ustawowej zasadzie dwuinstancyjności i uchylenie decyzji obu instancji niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie. Tymczasem, każde kolejne opóźnienie w ustaleniu i wypłacie odszkodowania – jak wywodził Sąd - może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto, może to prowadzić do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. Jak wskazuje bowiem Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide: Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I).

Nieuzasadnione opóźnienia w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości prowadzą też – zdaniem Sądu - do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V, Aka v. Turkey, 23 September 1998, § 49, Reports 1998 -VI). Poza tym Sąd zwrócił uwagę, że opóźnienia spowodowane złożonym charakterem sprawy nie mogą usprawiedliwiać opóźnienia, które przekracza granice racjonalności (patrz wyrok Trybunału z 27 lipca 2010 r. Czajkowska przeciwko Polsce skarga nr 15952/09).

Dodatkowo, Sąd wskazał, iż miał w tym przypadku na uwadze, że pozbawienie skarżących prawa do mieszkania we własnym budynku i zamieszkiwanie w budynku zastępczym, poprzez przedłużanie postępowania mogło prowadzić do naruszenia gwarantowanego art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności prawa do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego a także swojego mieszkania.

Z tej przyczyny Sąd polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalania wartości nieruchomości i wydał decyzję ustalająca odszkodowanie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji może samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe polegające na sporządzeniu operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.- przez błędne przyjęcie, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego o wartości wywłaszczonej nieruchomości mieściło się w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o którym mowa w tym przepisie, gdyż sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego oznaczałoby w zasadzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości przed organem II instancji, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K., J. K., P. K. i K. K. wnosili o jej odrzucenie (brak przytoczenia podstaw kasacyjnych), ewentualnie - jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Oba przy tym zarzuty oparte zostały wyłącznie na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznaczało, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu tylko istotne naruszenie przepisów proceduralnych.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zaskarżony wyrok, którym uchylona została część decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w której utrzymywała ona w mocy pkt 2 i 3 decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] a więc w części, w której decyzja ta orzekała o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w dzielnicy W., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej współwłasność: A. K., J. K., K. K. i P. K., został oparty na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że decyzja Ministra naruszała prawo materialne w postaci art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. dalej: "u.g.n") i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., zwanej dalej: "specustawą drogową") w związku z art. 154 u.g.n. a także uznał, że decyzja ta naruszała przepisy art. 7, 77, 80 i art. 107 k.p.a.

Skarga kasacyjna, jak wyżej wspomniano, zarzuciła zaś Sądowi Wojewódzkiemu jedynie istotne naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. akcentując, że w analizowanym stanie faktycznym przeprowadzenie postępowania dowodowego - na etapie postępowania odwoławczego - skutkować będzie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Twierdzono bowiem, iż wadliwie Sąd Wojewódzki przyjął, że sporządzenie w tym przypadku nowego operatu szacunkowego wyceniającego wartość wywłaszczonej nieruchomości mieści się w ramach dodatkowego postępowania, prowadzonego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W związku z powyższym zauważyć należy, że: po pierwsze, z uwagi na treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, a po drugie, w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonuje oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia w tym miejscu także wymaga, że postępowanie to – po myśli art. 15 k.p.a. – jest prowadzone dwuinstancyjnie, co oznacza, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji, strony postępowania mają prawo wnieść od niej odwołanie, które rozpoznaje organ odwoławczy. Jego rolą jest zaś nie tyle rozpoznanie samego odwołania a ponowne rozpoznanie sprawy w całości. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta (vide: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie, Wyd. C.H. Beck, str. 84). Przeprowadzenie zatem w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, co jest dopuszczalne w świetle treści art. 136 k.p.a., nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Odnosi się ono bowiem tylko do kwestii "uzupełniających".

Z tych zatem powodów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawsze jednolicie przyjmowało, że z uwagi na treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie, w której istotą było ustalenie wysokości odszkodowania, winien być przeprowadzany w postępowaniu przed organem I instancji (vide np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 624/09, z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/6 i z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97). Skład orzekający w pełni podziela ten pogląd i nie widzi możliwości ani dostatecznego uzasadnienia by przyjmować za Sądem Wojewódzkim, że szybkość postępowania może być - w przypadku orzekania o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która została przeznaczona pod drogę publiczną - dostatecznym usprawiedliwieniem dla nieprzestrzegania jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Nadmienić bowiem wypada, że otrzymanie przez byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości "słusznego" odszkodowania gwarantuje im (a raczej gwarantował) w tym przypadku przepis art. 18 ust. 1 "specustawy drogowej" - w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez Wojewodę. Zgodnie bowiem z jego ówczesną treścią, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się wg jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i wg jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Kwestionując zatem wysokość przyznanego w tym przypadku odszkodowania, strony prawidłowo zaskarżyły decyzję Ministra w całości (co do wywłaszczenia i odszkodowania), choć istota zarzutów sprowadzała się w tym przypadku jedynie do kwestii odszkodowawczych. Z tych przyczyn, w przypadku, w którym została wydana decyzja orzekająca o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a której podstawę stanowiły przepisy "specustawy drogowej" w ich dawnym brzmieniu, w przypadku wadliwości takiej decyzji w zakresie tylko rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, Sąd – mając na uwadze właśnie zapewnienie stronom otrzymania owego "słusznego" odszkodowania - zamiast marginalizować znaczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, winien raczej rozważyć celowość uchylenia takiej decyzji w całości. Tymczasem, zaskarżony wyrok uchyla zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu a nie odnosi się w ogóle do tej części (również zaskarżonej) decyzji, która orzekała o wywłaszczeniu. Pogląd Sądu w tym zakresie można jedynie odczytać tylko z uzasadnienia wyroku.

W zaistniałej zatem sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że choć stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, przedstawione w skardze kasacyjnej, było uzasadnione to jednak - w realiach tej sprawy – Sąd II instancji nie miał kompetencji do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ze względu bowiem na to, że wyrok ten (uchylający zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymała w mocy pkt 2 i 3 decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2013 r.) został oparty na podstawach zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. podczas, gdy zakres zaskarżenia odnosił się tylko do podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (nie obejmował zarzutów obrazy prawa materialnego), skarga kasacyjna musiała podlegać oddaleniu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.