Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 497/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 4  ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. spraw ze skarg E. spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2022 r., – nr 9009-2022-000496 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok, – nr 9009-2022-000497 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, – nr 9009-2022-000498 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2020 rok oddala skargi.


UZASADNIENIE

E. spółka z o.o. z/s w Rzeszowie (dalej: skarżąca/wnioskodawca/beneficjent) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2022 r.:

1) nr 9009-2022-000496 (znak 0183-6400-0183-00011637/20) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 (sygn. akt I SA/Rz 497/22),

2) nr 9009-2021-000497 (znak 0183-65120-0183-00004534/20) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020 (sygn. akt I SA/Rz 498/22),

3) nr 9009-2021-000498 (znak 0183-65100-0183-00000321/20) w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020 (sygn. akt I SA/Rz 499/22).

Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika B. P. A.R i M. R. w z dnia 9 marca 2022 r.:

1) nr 0183-2022-004555 o odmowie przyznania spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej),

2) nr 0183-2022-004556 o odmowie przyznania spółce płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW typ górki, typ specyficzny strefa II (podgórskie), przejściowa nizinna, z ograniczeniami naturalnymi strefa I) na rok 2020,

3) nr 0183-2022-004557 o odmowie przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020 do wariantów 4.4 i 5.5.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że spółka ubiegała się o ww. płatności na rok 2020. Do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgłoszono obszar 23,38 ha, do płatności ONW: 13,85 ha do ONW typ specyficzny strefa II (podgórskie), 3,02 ha do ONW typ górski, 3,71 ha do ONW płatność przejściowa nizinna, 1,24 ha do ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I (łącznie 21,82 ha), a do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW do wariantu 4.5 pow. 5,31 ha oraz wariantu 5.5 pow. 13,05 ha. Powodem podjętych, negatywnych dla niej, rozstrzygnięć było ustalenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które okazały się naruszać cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego gospodarstwa, a ponadto zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywności płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Sztuczny podział gospodarstwa przez sztucznie wykreowane spółki narusza tak pojmowaną konkurencyjność. Uwagę na te kwestie zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15. Jak natomiast wskazano w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14, do oceny "stworzenia sztucznych warunków" nie można ograniczać się do oceny działań jednego podmiotu, samego beneficjenta, ale konieczne jest poddanie ocenie działań podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Wyjaśniono, że za stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności uważa się sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, manipulowanie nimi, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby "w normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Obejmuje to m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności, ponad kwotę maksymalnego pułapu przeznaczonego dla pojedynczego beneficjenta w związku z ominięciem limitu powierzchni i degresywności stawek płatności. Takie działanie jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i narusza art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Organy ustaliły, że spółka powstała w 2003 r. i ma dwóch wspólników: M. O. (90 udziałów) i A. O. (10 udziałów), którzy pełnią w niej funkcje członków zarządu, a prywatnie pozostają w związku małżeńskim. Osoby te zasiadają także w zarządach spółek: "A" - (wspólnicy: A. O., M. O.), "B" (wspólnicy: "C" sp. z o.o.), "D" (wspólnicy: A. O., A. O.), "E" (wspólnicy: "C" sp. z o.o.), "C" (wspólnicy: A.O., J. O., J. D. W.O., J. O., A.O), "G" (wspólnicy: A. O., M. O.), "H" w S. (wspólnicy: M.O.). Spółki te i występujące pod własnym nazwiskiem osoby fizyczne W. O., J. O., A. O. i D.D. ubiegały się o płatności na rok 2020, osiągając w ramach własnych wniosków limity kwotowe i powierzchniowe przewidziane dla pojedynczego gospodarstwa. Osoby te wydzierżawiają swoje grunty spółkom, są ze sobą spokrewnione lub spowinowacone. Spółki E., "A" i "G", w których zarządach zasiadają A. O. i M. O., zgłosiły do płatności działki należące do A. O. Analizie poddano również adresy siedzib i miejsc zamieszkania oraz adresy korespondencyjne i numery rachunków bankowych tych podmiotów powiązanych z osobą M. O. ("D", "B", "E", "C", "G", "A", "H" w S.), a także A. O., W. O., J. O. i D. D..

Spółka jest właścicielem jednej działki nr ewid. 213 o pow. 2,26 ha, z czego do płatności zadeklarowała 2,10 ha. W ramach umów dzierżawy od W. O.uzyskała działki o pow. 3,71 ha, od A. O. 3,83 ha, od D. D 0,79 ha, M. O. 9,54 ha, od A. O. 2,61 ha, 1,33 ha i 2,23 ha, od "H" w S. 1,43 ha, łącznie na tej podstawie 21,28 ha. Ww. działki należące do M. O. i A.O. nie zostały przez nich zgłoszone do płatności, lecz wydzierżawione spółce, która zgłosiła je do płatności. M.O.na rok 2020 wnioskował o płatności bezpośrednie do pow. 35,22 ha, o płatności ONW do pow. 21,82 ha, a płatności R-Ś-K do pow. 5,31 ha i 13,05 ha, natomiast A. O. odpowiednio do pow. 336,42 ha, 303,55 ha oraz 283,17 ha i 38,10 (łącznie 321,27 ha). Ustalono też, że część gruntów należąca do M. O. o pow. 313,91 ha została zgłoszona do dopłat przez inne podmioty (E. sp. z o.o., A. O., W. O., A.O., "H" w S.).

Analiza powiązań osobowych doprowadziła organ do wniosku, że określona grupa osób fizycznych, poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego, ma rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy, dokonano podziału gospodarstw osób zasiadających z zarządach spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia zasad degresywności i uniknięcia zastosowania modulacji oraz uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programu. A. O., M. O. i A. O. celowo zmniejszyli areał swoich gospodarstw poprzez wydzierżawienie gruntów innym podmiotom, które pozostają w nimi w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa. Dokonano podziału gospodarstwa na mniejsze w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności. Pozwoliło to A. O., M. O. i A. O. uzyskać wyższe płatności, niż w przypadku złożenia jednego wniosku do całości swojego gospodarstwa, do którego osiągnęli pułap degresywności na poziomie gospodarstwa. Zmniejszenia kwotowe określone zostały w art. 8 rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 6 ust. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014. Dla płatności dodatkowej ograniczenie powierzchniowe wynika z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dla płatności ONW ograniczenia stawek do powierzchni wynikają z § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a dla płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Stworzenie kilku podmiotów reprezentowanych przez te same osoby i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności. Zgłoszenie kilku wniosków przez pozornie niezależne podmioty umożliwiało otrzymanie środków finansowych w większej wysokości niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.

W ocenie organu, motywem utworzenia "E" sp. z. o.o. była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz ze wzrostem jego powierzchni. Spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a została utworzona i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Pozostałe podmioty powiązane z A. O.i M. O. zostały uznane za sztucznie wykreowane w celu uzyskania płatności. Ich działalność stanowiła próbę obejścia przepisów dotyczących limitu kwoty pomocy, jaka może być przyznana i wypłacona jednemu beneficjentowi. Potwierdza to rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, należących i zarządzanych przez te same osoby. A. O. i M. O. celowo zmniejszyli powierzchnie swoich gospodarstw poprzez wydzierżawienie spółce określonych gruntów. Gdyby nie to, to w ramach płatności obszarowych płatność dodatkowa (redystrybucyjna) zostałaby przyznana do pow. 27 ha, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Gdyby do płatności ONW zgłosiła swoje działki jedynie A. O., to uzyskałaby dopłaty tylko do pow. 75 ha, podczas gdy na skutek rozdzielenia gruntów płatność mogłaby zostać przyznana aż do pow. 96,82 ha. Gdyby do płatności R-Ś-K posiadane działki zgłosiła tylko A. O., to uzyskałaby dopłaty w wysokości 100% tylko do pow. 50 ha, podczas gdy na skutek rozdzielenia gruntów przez A. O. i M. O. płatność ta w wysokości 100% zostałaby przyznana do pow. 99,39 ha. Natomiast analiza dokumentów księgowych wykazała, że wydatki z tytułu czynszu dzierżawnego (35.295 zł) oraz na usługi agrotechniczne (12.096 zł) przewyższały dochody ze sprzedaży płodów rolnych (10.178,77 zł). Działalność rolnicza spółki ograniczona jest do minimum czynności, a jej działalność nastawiona była od początku istnienia na uzyskiwanie dopłat.

W odwołaniach spółka nie zgodziła się z oceną organu, aby jej działanie wiązało się ze stworzeniem "sztucznych warunków", w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności. Błędnie zastosowano przepisy odnoszące się do tej problematyki. Faktycznie realizuje bowiem swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem. Zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i został wadliwie oceniony, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), ponieważ nie zawiera opisu podstaw faktycznych i prawnych ich wydania, w tym nie zaprezentowano w nich sposobu wykładni odnośnych przepisów prawa na tle konkretnej sprawy. Organ nie wykazał, aby działaniem spółki było wyłącznie uzyskiwanie korzyści sprzecznych z systemem płatności. Uprawia grunty rolne, posiada maszyny, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych, ponosi koszty funkcjonowania.

Opisanymi na wstępie decyzjami Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzje organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę wyrażoną w uzasadnieniach.

Organ odwoławczy podniósł, że na organach właściwych w sprawach dopłat ciąży obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, w ramach ustalonego systemu zarządzania i kontroli. Obejmuje ona również, z mocy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013, ocenę czy nie zostały stworzone przez określoną grupę beneficjentów sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Odnośnie do spółki wykazano, że nie jest ona samodzielnym podmiotem, a utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe byłoby do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. W wyniku zawartych umów dzierżawy dokonano podziału gospodarstwa osób będących w zarządzie spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności. Za sztuczne warunki uznaje się m.in. podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności. Może to przejawiać się w utworzeniu wielu spółek prawa handlowego, powiązanych osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które faktycznie są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania, w celu uzyskania pomocy przekraczającej maksymalne pułapy przeznaczone dla jednego beneficjenta, albo prowadzenie przez określone powiązane podmioty działalności kwalifikowanej do tego samego kodu PKD. Zebrane dowody świadczą o tym, że spółka jest powiązana z określonymi spółkami i osobami fizycznymi, w tym A. O. i M. O.. Utworzone spółki stanowią sztuczny twór, nastawiony wyłącznie na deklarowanie do płatności gruntów rolnych w celu uzyskania wyższych płatności, które faktycznie mogłyby być w posiadaniu jednego podmiotu. Odnośnie do gruntów M. O 313,91 ha zostało zgłoszone do płatności przez inne podmioty. Pozwoliłoby to m.in. M. O. i A. O. na uzyskanie wyższych płatności, niż w przypadku złożenia pojedynczego wniosku co całości ich gospodarstw. Działanie ustalonych podmiotów stanowiło większą inwestycję jednego podmiotu ze względu na jednakowość prowadzonej działalności gospodarczej oraz powiązania kapitałowe i osobowe. Ustalona sytuacja miała pozwolić na obejście zasady degresywności płatności (przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów powierzchni gospodarstwa i degresywnych stawek płatności) i w efekcie otrzymanie środków finansowych w wysokości większej, niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. Spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby, tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo. Zgodnie natomiast z przepisami o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego każda płatność bezpośrednia jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Odnośnie do płatności ONW przepisy określają kryteria wielkości gospodarstwa i zasady przyznawania płatności poprzez ich zmniejszanie wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa. Cele płatności R-Ś-K jest rekompensowanie rolnikom utraty dochodów i ponoszenia dodatkowych wydatków w związku z gospodarowaniem na określonych terenach, a system dopłat preferuje mniejsze gospodarstwa, co wyraża się w degresywnym systemie stawek płatności (stawki ulegają zmniejszeniu wraz ze wzrostem areału gospodarstwa).

W skargach, domagając się uchylenia wydanych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie:

1) art. 5, 6, 7 ust. 1 i 2, 8 oraz 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z treścią rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2. i 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony Spółki miało na celu "stworzenie sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie spółka w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem,

2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania spółce wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy nie stworzyła ona sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

3) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków powinno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), a nie odmową przyznania wszelkich płatności (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków),

4) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

5) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że Spółka miała na celu stworzenie "sztucznych warunków'’ w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

6) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień Skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że spółka miała na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

7) art. 107 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji z uwagi na zawarcie w jej treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie, jak również z uwagi pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności związanej z brakiem powiadomienia strony przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego uprawniającego do wydania decyzji oraz z uwagi na pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności związanej z brakiem powiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem zgromadzony w postępowaniu przed wydaniem decyzji,

8) art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 364), rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2. i 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2013, poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności ONW na skutek błędnego przyjęcia, że działanie Spółki miało na celu "stworzenie sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem,

9) art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 145), rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2. i 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2013, poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności R-Ś-K na skutek błędnego przyjęcia, że działanie Spółki miało na celu "stworzenie sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organów jest błędne, "kuriozalne" i może doprowadzić prowadzone gospodarstwo do upadku. Organy nie wykazały, że działalność spółki była nastawiona wyłącznie na uzyskanie płatności w kwocie wyższej niż przysługiwałaby w przypadku złożenia jednego wniosku, a nie przejawem działania nastawionego na cel gospodarczy spółek. Nie wykazano też, z jakimi celami wsparcia bezpośredniego korzyść ta pozostaje sprzeczna. Spółka od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych, tak więc w całości spełnia wszelkie przesłanki definicji rolnika, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Spełniła wszystkie warunki do otrzymania wnioskowanych płatności. Wszystkie dotychczasowe kontrole wykazywały natomiast prowadzenie działalności rolniczej. Z kolei jeżeli chodzi o same przepisy dotyczące "sztucznych warunków", to dany podmiot powinien być pozbawiony tylko bezprawnie uzyskanej korzyści (nadwyżki wsparcia), a nie pomocy w całości. Przy wykładni tego przepisu należało, odnośnie do płatności obszarowych, uwzględnić dyspozycję art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013. Przede wszystkim nie zgadza się jednak z tym, że jej działalność miała być nastawiona wyłącznie na zysk z płatności. Całe swoje gospodarstwo przeznaczyła na program rolnośrodowiskowy, przez co nie może już prowadzić konwencjonalnej produkcji rolnej. Tak więc wnioskowane płatności nie stanowią dla niej korzyści, lecz raczej rekompensatę za to poświęcenie.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, o jakim mowa w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej określaj powoływaną w skrócie "p.p.s.a.", wymagającym zastosowania środków w nich określonych w postaci uchylenia decyzji lub stwierdzenia ich nieważności, choć organy nie ustrzegły się pewnych drobnych błędów natury proceduralnej, które nie mogły jednak mieć istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy.

Z okoliczności sprawy, dokonanych na podstawie niespornych między stronami okoliczności faktycznych wynikało, że spółka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie ww. płatności. Wniosek spełniał warunki formalne. Spółka była zarejestrowana w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, o którym mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a także posiadała określoną powierzchnię gruntów i rodzaj działki rolnej (zob. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020). Organy uznały jednak, że spółka wraz z innymi podmiotami działała w ramach "stworzonych sztucznie warunków" w celu uzyskania płatności w nieuzasadnionej wysokości, czym naruszono cele prawodawstwa sektorowego - wspólnej polityki rolnej. Skarżąca ze stanowiskiem tym się nie zgadzała. W jej ocenie organy wadliwie przyjęły "stworzenie sztucznych warunków" do uzyskania płatności i nie miały podstaw prawnych do pozbawienia jej całych kwot płatności, a ewentualnie tylko w części, ponad sumę płatności, która przypadałaby jej bez stworzenia sztucznych warunków.

Powołaną przez organy podstawę prawną odmowy przyznania płatności stanowił art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, zawarty w Tytule V - Systemy kontroli oraz kary, Rozdziale I - Zasady ogólne. Stanowi on odpowiednik wcześniejszej regulacji o tożsamym wydźwięku normatywnym, zawartej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, który był błędnie powoływany w podstawach prawnych rozstrzygnięć decyzji, zapewne przez niedopatrzenie. Jeszcze wcześniej regulacja taka była skodyfikowana w art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, a uprzednio w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej. Posiada zatem długą historię regulacyjną. W uzasadnieniach decyzji przywołano natomiast obie wymienione jednostki redakcyjne, tj. ww. art. 60 oraz art. 4 ust. 8. Podobnie wadliwe było odwołanie się do rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w zakresie wskazania celów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ aktualnie obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2013 (zob. art. 1). Tyle że wspieranie konkurencyjności rolnictwa nadal jest jednym z podstawowych celów ogólnych WPR, które wymienione było w obu aktach prawnych. Uchybienia te nie mogły zatem spowodować uchylenia decyzji. Dostrzeżone przez Sąd wadliwości nie mogły zostać ocenione jako podstawa uchylenia decyzji, ponieważ w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. niezbędne jest ustalenie, że dane naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w kontrolowanych sprawach nie stwierdzono. Niemniej, organy powinny baczniej zwracać uwagę na aktualność przywoływanych aktów prawnych, ponieważ wymaga tego realizacja zasad praworządności i przekonywania.

Zgodnie z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Trafnie organy wskazały, że dane warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Określone elementy stanów faktycznych mogą formalnie odpowiadać przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale ocena danego stanu faktycznego z szerszej perspektywy, w szczególności przy uwzględnieniu zamierzonej koordynacji działań, ujawnia cel stworzonej manipulacji. Takie rozumienie "sztuczności" występuje także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2022 r. sygn. I GSK 2852/18).

Regulacja art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 znajduje zastosowanie do środków określonych w rozporządzeniu 1307/2013 (zob. motyw 4). Przepis ten nakazuje pozbawienie podmiotów uczestniczących w stworzeniu sztucznych warunków, wszystkich płatności, o które się ubiegają w danym roku, a nie tylko w pewnej części (ponad liniowe ograniczenie wysokości płatności, o którym mowa w art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, które dotyczy innej sytuacji, niż wynikające z kontrolowanych decyzji). Tylko rozumienie tego uregulowania w znaczeniu wynikającym z literalnego postanowienia o pozbawieniu "jakichkolwiek korzyści", jako pozbawieniu wszystkich płatności, o które dane podmioty się ubiegały na dany rok, pozwala na realizację celu powołanej przez organy regulacji, którym jest przeciwdziałanie nadużyciom i wykorzystywaniu systemu płatności obszarowych w ramach WPR do celów sprzecznych z celami prawodawstwa pomocowego z zakresu wspólnej polityki rolnej. Wykładnia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, tak jak wcześniej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, wskazuje na konieczność zastosowania sankcji wykluczenia, jako środka administracyjnego, odnośnie do wszystkich płatności na dany rok, a nie korzyści pozyskanej dodatkowo na skutek stworzenia sztucznych warunków. Proponowane przez spółkę rozumienie przepisów stanowiłoby bowiem zachętę do podejmowania niedozwolonych działań, skoro płatności w podstawowej wysokości i tak musiałyby zostać przyznane, przez co faktycznie nie dochodziłoby do zastosowania ww. środka administracyjnego w postaci sankcji rozumianej jako dolegliwość pozbawienia producenta rolnego pomocy finansowej, będącej konsekwencją naruszenia prawodawstwa pomocowego, nadużycia prawa i obejścia przepisów limitujących wysokość możliwego do uzyskania przez rolnika wsparcia. Rozwiązanie to nie narusza zasady proporcjonalności, którą w okolicznościach kontrolowanych spraw należało oceniać przez pryzmat w szczególności celów WPR, które dążą do zapewnienia wsparcia dochodowego w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności poprzez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie (zob. art. 39 ust. 1 lit. b) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Rozwinięcie tych celów i priorytetów prezentowane jest w rozporządzeniu 1305/2013, w którym jest mowa m.in. o zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich, zwiększaniu rentowności gospodarstw, konkurencyjności rolnictwa, ograniczaniu ubóstwa i promowaniu rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich, w tym zakładania i rozwoju małych przedsiębiorstw. W celu powołania się na ww. regulację art. 60 organy nie musiały przedstawiać szczegółowych wyliczeń kwot, jakie dodatkowo uzyskałoby, a jedynie opisać mechanizm, który wypełniał warunki uznania ich za sztuczne odnośnie do poszczególnych płatności. Niemniej, w kontrolowanych decyzjach wskazano, o jakie korzyści chodziło, i poddawało się ono weryfikacji.

Podkreślenia wymaga, że przepisy unijne zobowiązują państwa członkowskie UE do ustanowienia efektywnego systemu zarządzania, kontroli i ochrony interesów finansowych Unii, a także ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii (zob. art. 58 rozporządzenia 1306/2013). W razie stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania korzyści z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone i pozostają w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. W wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, podtrzymanym m.in. w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20, odnośnie do rozumienia wyrażenia "sztucznego stworzenia warunków" i przesłanek stosowania tej regulacji wskazano, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania. O elemencie subiektywnym świadczą m.in. identyczność projektu, więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Sąd odsyłający powinien upewnić się, że z całości elementów obiektywnych sprawy głównej wynika, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu.

W przekonaniu Sądu poczynione przez organy ustalenia faktyczne zostały następnie prawidłowo ocenione, w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Zostało wykazane i uargumentowane, w tym w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej wskazaniom Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, że grupa podmiotów powiązana w sposób opisany w decyzjach z A. O., M. O. i A. O. stworzyła sztuczne warunki pozwalające uzyskać im płatności w kwocie wyższej, aniżeli uzyskaliby sami, gdyby zgłosili pozostające w ich posiadaniu działki rolne do tych płatności w ramach własnych gospodarstw z uwagi na limity obszarowe i zmniejszenia płatności dla dużych gospodarstw rolnych, o których mowa w decyzjach i we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Spółka w tym mechanizmie, mającym służyć maksymalizacji korzyści płynących z systemów wsparcia obszarowego, uczestniczyła świadomie, będąc zarządzaną przez jedną z ww. osób i która wyposażyła ją w należące do siebie grunty na podstawie umowy dzierżawy. Została w tym mechanizmie wykorzystana w sposób instrumentalny. Jak podkreślały organy, stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu przez wąską grupę osób spółek powiązanych osobowo i kapitałowo, na które przeniesiono posiadanie części gruntów od wspólników, którzy także osobiście ubiegali się o tożsame płatności. Poprzez opisane w decyzjach działania doprowadzono do rozdrobnienia areału gruntów, nad którymi cały czas zachowywali kontrolę. Dokładnie w decyzjach opisano zależności i powiązania między poszczególnymi spółkami i osobami fizycznymi.

Sąd podzielił stanowisko organów, że podziału gospodarstw małżonków A. O.i M.O. oraz A. O. na mniejsze dokonano w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności (obszarowe lub kwotowe) i finalnie uzyskać wyższe należności z tytułu dopłat, niż gdyby całość posiadanych gruntów zgłosili oni do dopłat w ramach zgłoszonych przez nich osobiście wniosków. Posłużenie się w tym celu m.in. spółką E. Sp. z o.o. pozwoliło na zrealizowanie tego zamiaru. Organy jednoznacznie wykazały, w jakich rodzajach płatności te dopłaty byłyby wyższe. Wskazano w decyzjach potencjalne korzyści, które mogły zostać uzyskane poprzez złożenie wniosków o przyznanie płatności przez każdy z trzech wymienionych podmiotów. Dokonana przez organy szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami, wśród których znajduje się osoba zarządzająca skarżącą, wskazująca na sposób prowadzenia przez nie działalności oraz łączące je więzi osobowe i kapitałowe, pozwoliła na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia rolnictwa. Sąd podzielił stanowisko organów, że nie było innego uzasadnienia dla zgłoszenia części gruntów małżonków O. oraz A. O. przez spółkę E. sp. zo.o. a w każdym razie skarżąca żadnych takich powodów nie wskazała. Celem tym było uzyskanie korzyści polegających na otrzymaniu zawyżonych płatności. W szczególności jest to widoczne z punktu widzenia areału gruntów, który spółka posiadała na podstawie tytułu własności w relacji do tego, w jaki została wyposażona przez osoby trzecie, w tym przez które jest zarządzana i którzy są jej właścicielami, a które powinny te działki zgłosić w swoich wnioskach, stosownie do art. 72 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1306/2013. Swoich gruntów do dopłat zgłosiła zaledwie 2,10 ha, podczas gdy łącznie zgłoszeniem objęto pow. 23,38 ha. Istotne do oceny są także inne sprawy poddane kontroli tut. Sądu, w których w charakterze skarżących występuje inne podmioty wymienione w decyzjach, tak spółki, jak i osoby prawne, a całościowy obraz stworzonego mechanizmu nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do przesłanek, którymi kierowali się małżonkowie O. i A. O. To z kolei uprawniało organy do powołania się na regulację art. 60 rozporządzenia 1306/13 i odmowę przyznania wnioskowanych płatności, ponieważ takie działanie zasadnie uznano za stanowiące nadużycie wsparcia w ramach WPR. Pomimo formalnego spełnienia warunków do uzyskania płatności cele WPR nie zostałyby osiągnięte, a wolą wnioskodawcy było uzyskanie korzyści z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania.

Wskazać za organami należy, że współczynnik korygujący, o którym mowa w art. 26 rozporządzenia 1306/2013, na gruncie płatności bezpośrednich ma zastosowanie do płatności bezpośrednich przekraczających 2.000 EUR (art. 8 rozporządzenia 1307/2013). Ponieważ Spółka własnych gruntów posiadała tylko 2,26 ha (do płatności zgłosiła 2,10 ha), to mogła przejąć część gruntów małżonków O. oraz A.O. i w ten sposób uzyskać dopłaty do ww. limitu bez ograniczenia, czego nie mogliby uczynić oni sami, ponieważ dysponowali gospodarstwami o zdecydowanie większych areałach. Płatność dodatkowa (redystrybucyjna), o której mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach (...), przysługuje maksymalnie do pow. 27 ha, a zatem również i tutaj zauważalna jest wymierna korzyść, ponieważ spółka mogła uzyskać taką płatność niezależnie od płatności uzyskanej przez wydzierżawiających. Rolnicy nie powinni zaś dzielić swoich gospodarstw w celu uzyskania tej płatności (por. art. 41 ust. 7 rozporządzenia 1307/2013). Odnośnie do płatności ONW przyznawane są one zasadniczo do obszaru nie większego niż 75 ha, przy czym stawki płatności ulegają zmniejszeniu wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa (§ 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r.). Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna do zobowiązań w ramach pakietu/wariantu 5.5 także podlega limitowaniu (§ 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r.).

Jak zaznaczono wcześniej, cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich aktualnie określają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013. W myśl art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Jak wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15, którego tezy Sąd w składzie rozpoznającym skargi podziela, cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem indywidualnym wsparcia jest zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Ocena taka wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy ponad ustalony limit (nadmierna koncentracja pomocy w jednym ręku) nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku. Idea zrównoważonego rozwoju sprzeciwia się koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach, a jej realizacji mają służyć przepisy o degresywnych stawkach płatności. Ograniczenia kwot wsparcia oraz ograniczenia powierzchni upraw, do których przysługują płatności, miały zapewnić konkurencyjność i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Cele takie, poza rozporządzeniem 1305/2013, wynikają także z motywów rozporządzenia 1307/2013, w których wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu; nie należy przyznawać żadnych korzyści rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki w celu uniknięcia jego skutków (motyw 13).

W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko organów, że działanie Spółki i innych wymienionych w decyzjach podmiotów, o których Sąd posiada wiedzę z urzędu z innych rozpoznawanych spraw, wyczerpało znamiona "stworzenia sztucznych warunków" służących obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów rolnych, które było sprzeczne z celami pomocy finansowej w ramach WPR, w tym określonymi w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013. Nie było zresztą kwestionowane przez spółkę (jej przedstawiciela), że opisane w decyzjach zależności kapitałowe i osobowe między wymienionymi spółkami (E. sp. z o.o., "G", "C", "A", "B") i osobami fizycznymi (A.O., M. O., A. O., J. O., W. O.i, D. D.) faktycznie istniały i że podmioty te były zaangażowane w podobne projekty gospodarcze. Jak zaś ustaliły organy, działalność spółki ma wymiar minimalny, zwłaszcza w kontekście majątku, w jaki została wyposażona, oraz jakie realizuje działalności rolnicze na własnym gruncie rolnym, a istotne były także odwołania do wysokości czynszów dzierżawnych i ich beneficjentów oraz dochodów spółki z wnioskowanych płatności. Spółka nie wykazała, jakie korzyści ekonomiczne należy łączyć z jej utworzeniem i działalnością, utworzeniem formalnie odrębnego gospodarstwa rolnego. Działanie spółki stanowiło także nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, ponieważ poprzez naruszenie przepisów prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE. Dlatego uzasadnione było sięgnięcie przez organy po środki administracyjne, o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, które były konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego, w tym określone w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 7 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Akt ten wskazuje, że środki administracyjne wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

W kwestii zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego zaznaczyć należy w szczególności, że przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy naruszyć nie mogły, ponieważ nie znajdowały one w kontrolowanych sprawach zastosowania (por. też wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. I GSK 779/21), jako że powołane ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zawierają szczególne regulacje odnoszące się do postępowania wyjaśniającego (zob. art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Nie można było zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dokonały niepełnych ustaleń faktycznych i błędnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a decyzje zostały nieprawidłowo uzasadnione. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udziela stronom wyłącznie na ich żądanie. Dotyczy to również umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. (w kontekście zarzucanego braku powiadomienia strony o zakończeniu postępowania i gotowości wydania decyzji) w tych postępowaniach nie stosuje się. Inną całkowicie kwestią jest brak wskazania przez spółkę, które okoliczności poszczególnych spraw miały pozostać niewyjaśnione. Natomiast ocena okoliczności faktycznych zaprezentowana w decyzjach nie nosi znamion dowolności, jawi się jako wynik pogłębionych analiz, w szczególności odnoszących się do powiązań personalnych i kapitałowych wymienionych w decyzjach podmiotów oraz wykorzystywania przez nie gruntów niektórych z nich, w szczególności małżonków O. i A. O.. Decyzje spełniają formalne wymagania określone w k.p.a., a uzasadnienia odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargi oddalił jako niezasadne.