Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 64/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 250, art. 258-261, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 10 ust. 1, par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 441/07 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 441/07, oddalił skargę Z. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 751/99, uwzględniając skargę Z. K., uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], którą stwierdzono brak podstaw do uznania za chorobę zawodową schorzenia w postaci uszkodzenia ucha wewnętrznego prawego z ubytkiem słuchu typu mieszanego znacznego stopnia i odbiorczego ubytku słuchu ucha lewego poza[...] rozpoznanego u skarżącego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na orzeczeniach lekarskich, które są lakoniczne i nie zawierają przekonywującego uzasadnienia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd nakazał uzupełnić opinie lekarskie co do rozpoznania choroby narządu słuchu w sposób wyczerpujący i wyjaśnić czy rozpoznane schorzenie może być uznane za chorobę zawodową.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., w związku z powyższym wyrokiem, decyzją z dnia [...] nie stwierdził u Z. K. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu - wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm. ).

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., po rozpoznaniu odwołania Z. K., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a - utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji, została oparta o orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł., którymi orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zawodowe uszkodzenie słuchu rozpoznaje się wyłącznie w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego, obustronnego, zaś rodzaj głuchoty i stałe pogarszanie się słuchu obserwowane w latach [...]-[...] potwierdza etiologię zawodową. W ocenie organu odwoławczego rozpatrzono cały okres zatrudnienia i czynności wykonywane na stanowiskach pracy Z. K. w narażeniu na hałas przy uwzględnieniu natężeń tego hałasu w poszczególnych latach na podstawie badań środowiskowych. W udokumentowanej [...]-letniej pracy Z. K. występowało narażenie na hałas, które stanowi pierwszy z niezbędnych warunków do stwierdzenia choroby zawodowej, ale nie został spełniony drugi podstawowy warunek do rozpoznania choroby zawodowej, a mianowicie: zaistniałe dolegliwości nie wykazały klinicznego obrazu zmian chorobowych, jakie charakteryzują uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem w środowisku pracy i wskazane zostało, że ich etiologia jest pozazawodowa. Za przyczynę choroby podaje się szereg schorzeń ogólnoustrojowych (w tym przebyte [...] zapalenie nerek, choroba niedokrwienna serca, miażdżyca naczyń, nadciśnienie tętnicze, [...] - które to schorzenia powodują zaburzenia naczyniowe również w uchu wewnętrznym i w istotny sposób wpływają na stan wydolności narządu słuchu). Wobec powyższego organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę Z. K. od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 195/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem w toku ponownie prowadzonego postępowania organy inspekcji sanitarnej naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i nie poczyniły ustaleń faktycznych, które jednoznacznie uzasadniałyby stanowisko organów stwierdzających brak podstaw do uznania u Z. K. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. Sąd wskazał, że opinie lekarskie są niekonsekwentne i budzą wątpliwości interpretacyjne. Jednostki orzecznicze z jednej strony uzasadniają, że schorzenie skarżącego ma etiologię pozazawodowa, a z drugiej strony stwierdzają, że brak dokumentacji lekarskiej i upływ czasu uniemożliwiają ocenę wpływu hałasu występującą w środowisku pracy na stan słuchu skarżącego. Sąd przyjął, iż słusznie skarżący podważa wnioski orzeczeń lekarskich zarzucając im dowolność interpretacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną organu, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 74/07, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku brak jest podstaw do przyjęcia, że organy orzecznicze nie poczyniły wyczerpujących ustaleń w stanie faktycznym sprawy z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co uniemożliwiło stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. [...] załącznika do rozporządzenia). Sąd podniósł, że z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż przeprowadzone u Z. K. badania nie ujawniły uszkodzenia słuchu o lokalizacji [...], co wyklucza uszkodzenie spowodowane hałasem, ponadto w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że kliniczny obraz ubytku słuchu występujący u skarżącego nie wskazuje na przesłanki niezbędne do uznania tego schorzenia za chorobę zawodową. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, materiał ten powinien być poddany wnikliwej analizie przez Sąd I instancji przy uwzględnieniu powyższych uwag i regulacji prawnych zawartych w przepisach powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzona analiza materiału dowodowego powinna doprowadzić do wyjaśnienia, czy schorzenia skarżącego mają związek przyczynowy z warunkami pracy i czy istnieją dostateczne podstawy do stwierdzenia u niego choroby zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2007 r., rozpoznając ponownie skargę Z. K., oddalił skargę. Sąd wskazał, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 74/07. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że organy administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu, w oparciu o wszystkie dowody, w tym wyniki dochodzenia epidemiologicznego i wyniki przeprowadzonych badań, poczyniły wyczerpujące ustalenia w stanie faktycznym sprawy. Medyczne jednostki orzecznicze potwierdziły, że przeprowadzone u skarżącego badania nie ujawniły uszkodzenia słuchu o lokalizacji [...], co wyklucza uszkodzenie spowodowane hałasem. W dokumentach, na które powołuje się skarżący stwierdza się niedosłuch, ale nie każda choroba narządu słuchu może być uznana za chorobę zawodową, ale tylko ta, która została wymieniona w wykazie chorób zawodowych i stwierdzona przez uprawnione podmioty, oraz jeżeli spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Sąd zauważył ponadto, że gdy jednostki medyczne uprawnione do rozpoznania choroby zawodowej w swych opiniach, w sposób, który nie budzi wątpliwości, nie stwierdziły istnienia choroby zawodowej, to organy administracji orzekające w sprawie, nie miały podstaw do kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wniósł Z. K., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz pkt [...] wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do tego rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak lokalizacji [...] uszkodzenia słuchu wyklucza stwierdzenie choroby zawodowej, podczas gdy w pkt [...] załącznika do rozporządzenia mowa jest jedynie o "uszkodzeniu słuchu wywołanego działaniem hałasu", a pojęcie "lokalizacji [...]" stało się pojęciem normatywnym dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "lokalizacja [...]" uszkodzenia słuchu nie jest prawną przesłanką ustalenia choroby zawodowej w niniejszej sprawie i brak jest przepisu, który by to regulował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotowa skarga kasacyjna oceniana w granicach zakreślonych art. 183 p.p.s.a. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz pkt [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Skarżący zarzuca błędną wykładnię wymienionych przepisów polegającą na przyjęciu, że brak lokalizacji [...] uszkodzenia słuchu wyklucza stwierdzenie choroby zawodowej, mimo że w pkt [...] wykazu jest mowa jedynie o uszkodzeniu słuchu wywołanego hałasem. Pojęcie lokalizacji [...] stało się pojęciem normatywnym dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. - w wykazie chorób zawodowych.

Zarzut ten nie jest słuszny. Definicję choroby zawodowej określa przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) stanowiąc, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Przepisy tego rozporządzenia określają też tryb postępowania diagnostyczno-orzeczniczego. Zaś § 7 rozporządzenia wskazuje jednostki organizacyjne medyczne właściwe do rozpoznania chorób zawodowych.

Podstawę orzekania o stwierdzeniu bądź braku stwierdzenia choroby zawodowej zgodnie z treścią § 10 ust. 1 stanowią orzeczenia lekarskie i wyniki epidemiologicznego dochodzenia.

Podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej wydających decyzje w przedmiocie choroby zawodowej, rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim. Uznaje się brak podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (vide wyrok z dnia 24 marca 2000 r. I SA 2334/99; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r. I SA 664/00, niepubl.) również w wyroku z dnia 24 lutego 1998 r. I SA 1520/97, opubl. ONSA 1998, nr 4, poz. 150, Sąd wypowiedział się o wiążącym dla organów Inspekcji Sanitarnej rozpoznaniu choroby w orzeczeniu lekarskim, stwierdzając, że organy te nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Oznacza to, że bez orzeczenia lekarskiego organ nie może dokonać rozpoznania choroby zawodowej.

Przenosząc te rozważania na płaszczyznę rozpoznawanej sprawy Z. K. stwierdzić należy, że nie budzą wątpliwości ustalenia, iż w okresie zatrudnienia był narażony na działanie szkodliwego czynnika w postaci hałasu. Okres ten trwał przez cały czas pracy zawodowej od [...] do [...] roku, gdzie zatrudniony był na stanowisku [...], [...] i [...] w Zakładach [...] "[...]" w Ł..

Przeprowadzone badania audiologiczne i analiza dokumentacji medycznej w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w wydanym orzeczeniu z dnia [...] stwierdziła brak podstaw do rozpoznania u Z. K. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem w środowisku pracy.

W rozpoznaniu klinicznym ustalono u skarżącego: głęboki niedosłuch ucha prawego graniczący z głuchotą, odbiorczy ubytek słuchu typu poza[...] ucha lewego znacznego stopnia. W ocenie medycznej ubytki słuchu tego rodzaju nie mogą być spowodowane hałasem, ponadto ulegają zwiększeniu pomimo ustania narażenia na hałas po [...] latach.

Za przyczynę istniejącego ubytku słuchu u Z. K. w ocenie orzeczników Poradni Chorób Zawodowych należy przyjąć zmiany naczyniowe i toksyczne w narządzie słuchu w przebiegu schorzeń ogólnoustrojowych wynikających z przewlekłego [...] zapalenia nerek.

Badania zostały ponowione w trybie postępowania odwoławczego w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy. W wydanym orzeczeniu z dnia [...] potwierdzono ustalenia kliniczne jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia, tj. Poradni Chorób Zawodowych WOMP ustalając pozazawodową etiologię upośledzenia słuchu.

Należy zauważyć, że jeszcze wcześniej przed opisanymi wyżej orzeczeniami placówek medycznych uprawnionych do orzekania w przedmiocie chorób zawodowych Z. K. był już badany z powodu stwierdzonego u niego niedosłuchu. Wydane zostały orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...], którymi także zgodnie stwierdzono, że rodzaj ustalonego ubytku słuchu nie jest typowy dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem i nie daje podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu.

Instytut Medycyny Pracy w Ł. pismem z dnia [...] oraz Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. pismem z dnia [...] potwierdziły treść swych orzeczeń lekarskich. Dodatkowe wyjaśnienia w związku z zarzutami Z. K. złożyły jeszcze Instytut Medycyny Pracy w Ł. ([...]) i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ([...]), które niezmiennie wykluczały wystąpienie u badanego Z. K. choroby zawodowej podtrzymując pozazawodową etiologię ubytku słuchu. Za przyczynę zaś wskazywano ogólnoustrojowe schorzenia stwierdzone u badanego, tj. chorobę niedokrwienną serca, [...] zapalenie nerek, miażdżycę naczyń, nadciśnienie tętnicze i [...]. Schorzenia te w istotny sposób wpływają na stan narządu słuchu i jego wydolności.

Z akt sprawy wynika, że Z. K. [...]krotnie był badany przez jednostki specjalistyczne uprawnione do orzekania w przedmiocie chorób zawodowych. Wydane orzeczenia są zgodne, iż nie stwierdza się u niego choroby zawodowej, a ustalony ubytek słuchu wywołany jest ogólnoustrojowymi schorzeniami, które u niego stwierdzono - wyżej wskazanymi. Mając na uwadze rozważania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniające stanowisko orzecznictwa tegoż sądu zauważyć trzeba, iż organy Inspekcji Sanitarnej nie mogły w wydanych decyzjach stwierdzić wystąpienia choroby zawodowej u Z. K. w sytuacji, gdy po [...]krotnych badaniach specjalistyczne jednostki medyczne zgodnie wykluczyły chorobę zawodową w postaci ubytku słuchu z powodu hałasu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszechstronne i wyczerpujące były specjalistyczne badania medyczne uprawnionych podmiotów wielokrotnie powtórzone. Wnikliwa analiza całości materiału dowodowego dawała podstawę do podjęcia decyzji przez organy Inspekcji Sanitarnej o braku wystąpienia u Z. K. choroby zawodowej.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, które to rozporządzenie miało zastosowanie w sprawie niniejszej. Zauważyć jednak trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie stosował wskazanych przepisów, bowiem na ich podstawie wydawały decyzje organy administracji. Sąd zaś dokonał prawidłowej kontroli, że decyzja zaskarżona ani decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie naruszają prawa materialnego jak i procesowego.

W świetle treści wydanych w sprawie niniejszej orzeczeń lekarskich wynika, że uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu zawsze polega na uszkodzeniu ślimakowym. Oznacza to, że poza[...] uszkodzenie słuchu ma inną etiologię niż hałas. W przypadku Z. K. zostały wskazane pozazawodowe przyczyny uszkodzenia słuchu.

Bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej stanowi podstawę jej oddalenia z mocy art. 184 p.p.s.a. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) zostanie przyznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.