Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1735/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 94 pkt. 5, art. 85, art. 86
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1454/13 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1454/13 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia 16 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T., po przeprowadzeniu kontroli w Spółce M. Sp. z o.o. w T., w dniu 9 sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], w której zawarł 11 nakazów, w tym m.in. nakaz określony w pkt [...] wskazanego rozstrzygnięcia, którym to, na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 404 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o PIP"), art. 94 pkt 5, art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej w skrócie "K.p."), nakazał w/w Spółce wypłacić byłej pracownicy M.K. m.in. odprawę z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracowników w kwocie netto do wypłaty 3731 zł, wskazując jednocześnie, że nakaz ten podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu.

Od powyższej decyzji w/w Spółka wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika; art. 77 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 12 ustawy o PIP, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących Spółki, związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP, poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania Spółka powołała się na bardzo złą sytuację finansową oraz opisała przyczyny tego stanu rzeczy. Wskazała, że jej jedynym istotnym składnikiem majątkowym jest nieruchomość obciążona hipoteką na kwotę znacznie przewyższającą wartość nieruchomości, zaś cały majątek obrotowy Spółki jest przedmiotem egzekucji. Wyjaśniła, że pomimo tak trudnej sytuacji finansowej, stopniowo realizuje świadczenia pieniężne na rzecz pracowników w celu utrzymania miejsc pracy. Odwołująca przyznała, że wprawdzie zaskarżona decyzja jest uzasadniona treścią art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, to jednak organ pierwszej instancji wydając ją i określając natychmiastowy termin jej wykonania nie wziął pod uwagę opisanych w odwołaniu znacznych problemów finansowych Spółki i sytuacji faktycznej, w jakiej się ona aktualnie znajduje. Podała również, iż z uwagi na trudną sytuację finansową nie była w stanie zabezpieczyć, w określonym w nakazie terminie, dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie. Stwierdziła, że w związku z tym zasadnym było i jest określenie tego terminu w sposób możliwy do wykonania przez Spółkę.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. odwołanie Spółki rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdego z 11 nakazów objętych zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. W stosunku do nakazu zawartego w pkt 11 rozstrzygnięcia, w dniu 16 września 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżony nakaz.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że podniesione przez Spółkę okoliczności nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego nakazu. Stosownie do art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, inspektor pracy ma prawo nakazać w drodze decyzji administracyjnej wypłacenie wynagrodzeń lub innych świadczeń należnych pracownikowi. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny jak i licznymi orzeczeniami sądów, "należne" znaczy tyle, co "bezsporne". Inspektor pracy wydaje decyzję z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wyłącznie wtedy, gdy nie ma sporu, co do faktu istnienia zobowiązania pracodawcy, jak i co do jego wysokości. Strona sama obliczyła kwotę należności objętej kontrolą, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli, stanowiącego podstawę wydania decyzji, a także w odwołaniu nie zakwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracownicy, ani ich wysokości.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy wyrażenie "świadczenia należne pracownikom" znaczy to samo, co "świadczenia wynikające ze stosunku pracy". Zobowiązanie pracodawcy do wypłacenia wynagrodzenia M.K. powstało w czasie, gdy pozostawała ona w stosunku pracy ze Spółką. Fakt późniejszego rozwiązania z nią umowy o pracę nie miał wpływu na byt prawny tego zobowiązania, dopóki nie upłynął przewidziany w przepisach prawa okres przedawnienia roszczenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że pozostała argumentacja strony sprowadza się do opisu złej sytuacji ekonomicznej, jej przyczyn i podejmowanych działań naprawczych.

W ocenie organu odwoławczego, niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., na którą powołuje się Spółka, zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07 stwierdził, że "trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku". W świetle tego wyroku oraz wielu innych o podobnej treści organ uznał, że powołane przez Spółkę przyczyny niewypłacania pracownikom wynagrodzeń i innych świadczeń nie mają obiektywnego charakteru, lecz leżą w jej problemach finansowych.

Niezależnie od powyższego Okręgowy Inspektor Pracy zauważył, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 159 § 1 K.p.a. należy do wyłącznej kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w przedmiotowym przypadku Okręgowego Inspektora Pracy. Organ ten mógłby zastosować art. 159 K.p.a. wyłącznie wówczas, gdyby prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takim przypadku Okręgowy Inspektor Pracy występowałby jako organ pierwszej instancji, a nie – jak w niniejszej sprawie – organ odwoławczy. Ponadto tego rodzaju postępowanie może być wszczęte w odniesieniu do decyzji ostatecznej, którą zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej wszczyna się wyłącznie wtedy, gdy strona wyraźnie zażąda zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 K.p.a., co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz w całości powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika, wyjaśniła, iż zarzut ten jest uzasadniony, albowiem zaskarżonym nakazem został objęty były pracownik – M.K., tymczasem powołany przepis, mówiący o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, odnosi się wyłącznie do obecnych pracowników, tj. jak wynika z art. 2 K.p. "osób zatrudnionych" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę i nie obejmuje niezatrudnionych u danego pracodawcy. Skarżąca Spółka pokreśliła, że powyższy pogląd podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 188/10 oraz Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. w sprawie dotyczącej nakazu zapłaty z dnia 31 maja 2010 r. o nr rej. [...].

Okręgowy Inspektor Pracy w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do jej zadań należy także nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku naruszenia tych przepisów, jak i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP).

Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi jest wydawany przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 K.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji ustalenia, w toku kontroli, naruszenia tego obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które są związane z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia, nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, w tym zakresie kompetencje ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi również podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1400/05, publ. LEX nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może nasuwać wątpliwości (np. świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji, gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, gdyż – jak wyżej wskazano – inspektor pracy, wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia, nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Powołany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca organom administracyjnym w tym przedmiocie nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały ku temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca dla decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP nie przewidział innego – niż natychmiastowy – terminu wykonania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 11/10, LEX nr 663848).

W świetle poczynionych uwag, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie nasuwa wątpliwości dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika. Z akt sprawy wynika, że w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec wymienionego w nakazie byłego pracownika w wypłacie przedmiotowego świadczenia, jak i jego wysokość. Dotyczy ono świadczenia pieniężnego, do którego prawo nabył on w związku z ustaniem stosunku pracy. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenie w nim określone w efekcie należne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzasadniona była zatem kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. – Oddział w T. do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka nie wywiązała się z wypełnienia dyspozycji art. 8 § 1 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844 ze zm.), pomimo zaistnienia przesłanek zastosowania tego przepisu. Naruszając powołany wyżej przepis, co zostało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ do wydania nakazu wypłaty należnego świadczenia.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnej pracownikowi odprawy, która miała charakter wymagalny i której wysokość nie została przez stronę zakwestionowana, to w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11pkt 7 ustawy o PIP. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, kwestia stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn przez niego niezawinionych, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania przedmiotowego nakazu. W przeciwnym wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, jest obciążony dodatkowymi obowiązkami, jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik w stosunku pracy jako podmiot słabszy jest przez ustawodawcę objęty szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka.

Ustawodawca uwzględniając szczególną ochronę pracownika i przysługujących mu w związku ze świadczeniem pracy należności, w omawianym przepisie w sposób bezwzględny i jednoznaczny przesądził o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności. Zakwestionowany przez skarżącą Spółkę rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Swoboda organu w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu jest całkowicie wyeliminowana.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy K.p.a. stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została uregulowana w tym przepisie, poprzez stwierdzenie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Z tego względu kwestionowanie przez skarżącą Spółkę natychmiastowej wykonalności wydanego w sprawie nakazu nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Organ Inspekcji Pracy był uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut naruszenia art. 159 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., będącej efektem finansowych trudności Spółki. Zgodnie z art. 159 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest zobligowany wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji w sytuacji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. powodujących nieważność decyzji, w tym wadą określoną w pkt 5 tego przepisu, polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które – jak wynika z przepisów prawa pracy – obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym niewypłacalność skarżącej Spółki, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Skoro, jak uprzednio wyjaśniono, niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. powinna mieć charakter trwały, co oznacza że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 159 K.p.a. nie zaistniała. Jednocześnie zauważyć należy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przed organami Państwowej Inspekcji Pracy bez znaczenia są podnoszone w skardze argumenty związane z brakiem środków finansowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że niezasadny jest także zarzut skarżącej Spółki dotyczący naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika, tj. M.K.. Spółka argumentując powyższy zarzut wskazała, że przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP mówi o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy i że w związku z tym odnosi się on wyłącznie do obecnych pracowników, albowiem jak wynika z art. 2 K.p., status pracownika ma jedynie "osoba zatrudniona" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a nie osoba z którą stosunek pracy został rozwiązany. Odnosząc się do przytoczonego stanowiska skarżącej wskazał, że zakwestionowany nakaz dotyczył obowiązku pracodawcy do wypłaty odprawy, do której pracownik nabył prawo w związku z ustaniem stosunku pracy. Ma ona zatem umocowanie w istniejącym dotychczas stosunku pracy i jest z nim związana. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że skoro w momencie orzekania przez organ stosunek pracy z pracownikiem już nie istnieje to, przedmiotowa odprawa utraciła cechę "należnego wynagrodzenia za pracę" ze stosunku pracy. Tymczasem przyjąć należy, że skoro świadczenie, o którym organ orzekał, jest korelatem świadczonej przez M.K. pracy, to jest ono "należnym wynagrodzeniem za pracę", o którym mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Zawarcie w końcowej części tego przepisu zwrotu "a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi" nie należy odczytywać jako wskazania, jaki status powinna mieć osoba, która osiągnie korzyści z wydania nakazu, w chwili jego wydawania (tj. że winna to być osoba, która w chwili orzekania ma status pracownika danego pracodawcy), ale – podobnie jak w pierwszej części wskazanego przepisu – chodzi tu o wskazanie przez ustawodawcę rodzaju należności (wymagalnych i bezspornych), o których może orzekać organ administracyjny. Inną natomiast kwestią jest to, że pewne świadczenia pracownicze są spełniane w naturze (np. wydawanie środków czystości), w związku z ustaniem stosunku pracy wygasają i przestają być "świadczeniem przysługującym pracownikowi" w rozumieniu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP (por. sprawa o sygn. akt II SA/Bd 188/10).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uznając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. Sp. z o.o. w T., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), poprzez:

- niewyjaśnienie zarzutu Spółki co do braku podstaw prawnych do wydania na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP nakazu względem byłego pracownika,

- nieuwzględnienie braku możliwości (z uwagi na złą sytuację finansową Spółki i to całkowicie niezawinioną) natychmiastowego wykonania przez skarżącą wydanego w dniu 9 sierpnia 2013 r. nakazu nr [...], określonego w decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. nr [...], utrzymanego w mocy decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia 16 września 2013 r. nr [...].

2) prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, tj. art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez wydanie decyzji o nr [...] względem byłego pracownika – M.K., podczas gdy powołany przepis umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy wyłączenie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że uprawnienia przyznane właściwym organom Państwowej Inspekcji Pracy w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP mogą odnosić się wyłącznie do obecnych pracowników zobowiązanego pracodawcy, a nie do byłych pracowników. Brak możliwości wydania przez inspektora pracy nakazu zapłaty względem byłego pracownika nie pozbawia takiej osoby prawa do dochodzenia należności ze stosunku pracy na drodze sądowej. Do wydania tytułu egzekucyjnego na rzecz byłego pracownika uprawniony jest tylko sąd powszechny. Ponadto, zdaniem Spółki wnoszącej skargę kasacyjną, sformułowania określonego w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP "świadczenia należne pracownikom" nie można interpretować w ten sam sposób jak "świadczenia wynikające ze stosunku pracy". Gdyby taka była intencja ustawodawcy, to przepis ten miałby inną treść, to jest z normy tej wynikałoby wprost, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do wydawania nakazów zapłaty względem pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy, jak i tych osób, względem których stosunek pracy u danego pracodawcy wygasł. Definicja pracownika jest zawarta w art. 2 K.p. Oznacza to, że statusu pracownika nie posiada osoba, która nie jest zatrudniona u danego pracodawcy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie uwzględnił faktu, że Spółka nie ma w ogóle możliwości natychmiastowego wykonania nakazu wypłaty byłemu pracownikowi przedmiotowej odprawy. Wskazała, że nie wywiązała się z tego obowiązku wyłącznie z uwagi na złą sytuację finansową, która powstała w sposób całkowicie przez nią niezawiniony. Na złą kondycję finansową i ekonomiczną wpłynęło podniesienie w 2001 r. opłat urzędowych za obowiązkową legalizację wyrobów, co przyczyniło się do wzrostu kosztów produkcji. Sytuacja ta pogarszała się w związku z prowadzonym postępowaniem układowym oraz upadłościowym, a to z kolei spowodowało wzrost postępowań egzekucyjnych i sądowych oraz doprowadziło do utraty płynności finansowej. Konieczność podjęcia przez Spółkę czynności restrukturyzacyjnych w zakresie redukcji zatrudnienia doprowadziło do bardzo znacznych obciążeń finansowych związanych z powstaniem roszczeń pracowniczych. Okoliczności te spowodowały, że nie była ona w stanie zabezpieczyć we właściwym terminie dostatecznych środków finansowych na wykonanie w całości zobowiązań względem pracowników. Z tych też przyczyn Spółka nie ma możliwości natychmiastowego wykonania w całości orzeczonego wobec niej nakazu zapłaty.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W ocenie organu, argumentacja Spółki sprowadza się do opisu jej złej sytuacji finansowej. Problemy ekonomiczne, chociaż bardzo poważne i niezawinione przez Spółkę, nie zwalniają jej jako pracodawcy z obowiązku prawidłowego i terminowego wypłacania pracownikom wynagrodzeń oraz innych świadczeń. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do przerzucenia ryzyka ekonomicznego na pracowników, co byłoby całkowicie sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż nie mogły one odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny. Określa on jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu pierwszej instancji nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w takim przypadku można by mówić o naruszeniu powołanego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 518/05, LEX nr 187551, z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt I FSK 219/11).

Ponadto wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia omawianego przepisu może być skuteczny jedynie w przypadku, gdy w uzasadnieniu wyroku brak jest ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa. W szczególności ma to miejsce wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie zawarł stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art.141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną oddalenia skargi i w dostateczny sposób wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jest odmienne od prezentowanego przez Spółkę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tego względu polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Ponadto, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ale również stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii dopuszczalności wydania nakazu względem byłego pracownika. Wskazał, że zaskarżony nakaz dotyczy odprawy, której Spółka nie wypłaciła M.K. z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika, do której bezspornie nabyła ona prawo w związku z ustaniem stosunku pracy z tej przyczyny. Skoro pracodawca nie wypłacił wyżej wymienionej należnej jej odprawy, to naruszył przepisy prawa pracy. Tym samym wystąpiły przesłanki do zastosowania wobec Spółki art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku świadczą o tym, że rozpoznał zarzut dopuszczalności wydania nakazu względem byłego pracownika.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, że wydanie przez inspektora pracy decyzji nakazującej wypłatę przez zobowiązanego pracodawcę odprawy także wobec byłego pracownika jest dopuszczalne. Ustanie stosunku pracy nie powoduje wygaśnięcia obowiązku zapłaty niewypłaconej pracownikowi odprawy należnej mu z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia funkcjonalna. Celem nakazu wydanego na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia wobec pracownika obowiązku wynikającego ze stosunku pracy w przypadku jego rozwiązania z przyczyn niedotyczących pracownika w zakresie wypłaty mu z tego tytułu odprawy. Obowiązek taki istnieje, pomimo ustania stosunku pracy. W przypadku, gdy pracodawca nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, inspektor pracy po ujawnieniu stwierdzonych naruszeń, ma podstawy do zastosowania wobec takiego pracodawcy instytucji przewidzianej w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Jest zatem uprawniony do wydania wobec pracodawcy naruszającego przepisy prawa pracy nakazu wypłaty tego rodzaju świadczenia, niezależnie od tego czy osoba, na rzecz której ma być dokonana wypłata odprawy, nadal jest pracownikiem tego pracodawcy. Istotny jest stan prawny w dniu, gdy określone świadczenie stało się należne i wymagalne, a nie wówczas, gdy zaistniała możliwość zobowiązania pracodawcy do wywiązania się z zaległych obowiązków wynikających z zawartych umów o pracę.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione jest czynienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy zarzutu nieuwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem stanu niewypłacalności oraz faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie ma żadnych możliwości natychmiastowego wykonania obowiązku objętego nakazem inspektora pracy. Zauważyć należy, iż Spółka stawiając ten zarzut pomija regulację zawartą w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Przepis ten stanowi, że "w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Treść przytoczonego przepisu jest jednoznaczna. Wynika z niej wprost, że ustawodawca dla decyzji wydanych na omawianej podstawie prawnej nie przewidział innego terminu wykonania nałożonego obowiązku niż natychmiastowy. Oznacza to, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione do różnicowania terminu wykonania nakazu, a w szczególności określenia innego terminu, niż wynikający z ustawy oraz wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. Żadne wyjątki od tej zasady nie są zatem dopuszczalne. Tym samym organy nawet w sytuacjach niezawinionych przez pracodawcę, nie mogą od niej odstąpić.

Okoliczności związane z sytuacją finansową pracodawcy, a więc powstaniem stanu niewypłacalności Spółki, w omawianej kategorii spraw pozostają bez wpływu na dopuszczalność wydania decyzji, o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty przysługującej pracownikowi odprawy, należy do podstawowych obowiązków pracodawcy. Respektowanie tej bezwzględnie obowiązującej zasady w żadnym wypadku nie może być uzależnione od posiadania i sposobu gromadzenia na ten cel dostatecznych środków finansowych. Zaprezentowany w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pogląd prawny jest prawidłowy. Ponadto względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji, gdyż mają charakter czasowy, a nie trwały. Z tych przyczyn uznać należy, iż zła kondycja finansowa oraz toczące się przed sądami powszechnymi postępowania związane z niewypłacalnością Spółki w żaden sposób nie mogą podważać dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności rozstrzygnięć podjętych w sprawie prowadzonej przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Z ustaleń zawartych w protokole kontroli, niezakwestionowanych przez Spółkę, bezspornie wynika, że pracodawca wobec byłego pracownika M.K. pozostawał w zwłoce w wypłacie odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika, która miała charakter wymagalny. W rozpoznawanej sprawie nie było sporu ani co do faktu niewpłacenia przez Spółkę wyżej wymienionemu pracownikowi wskazanej w nakazie odprawy, ani co do wysokości powstałego z tego tytułu zobowiązania pracodawcy. Skoro M.K. odprawa przysługiwała i nie została jej wypłacona, a więc była świadczeniem należnym, o którym mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, to mogła stanowić przedmiot nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy, zobowiązującego pracodawcę do jej wypłacenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.