Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 671/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 653/20 w sprawie ze skargi A. P., A. B., D. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Województwa [...] solidarnie na rzecz A. P., A. B., D. P. i J. P. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P., A. B., D. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]; 2. zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 24 grudnia 2009 r. Z. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie działek oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...]. Po śmierci Z. P. złożony przez nią wniosek o zwrot nieruchomości podtrzymali jej następcy prawni: P. P., A. K., J. P., A. B., A. P., D. P., G. R., E. P. i S. P.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 3200 m2 , w zakresie dotyczącym części obecnych działek o nr [...] i [...] oraz całej obecnej działki nr [...], obręb D., stanowiących własność Województwa [...]. Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wskazał, że na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [...] na rok 1979, J. P. i Z. P., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), zbyli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [...] obszaru 3200 m2, za kwotę 69 120 zł.

W ocenie Prezydenta, działka nr [...] została wywłaszczona w celu ustanowienia strefy ochronnej (o szerokości 500 m) wokół Fabryki [...] w G. z uwagi na uciążliwość związaną z jej funkcjonowaniem. Zgodnie bowiem z planem ogólnym realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki [...] w G. W., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], nr [...], strefa ochronna mająca powstać wokół Fabryki [...] swym zakresem miała obejmować 300 m od granic zakładu. Jednakże, zgodnie ze zaktualizowanym planem realizacyjnym – projektem zagospodarowania terenu z marca 1974 r., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], oraz załączoną do niego opinią sanitarną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1973 r., wokół terenu Fabryki [...] w G. winna być zachowana strefa ochronna o szerokości 300 m i 500 m zgodnie z poz. 92, 72, 277 załącznika do zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej w sprawie szerokości stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przez zanieczyszczaniem (Mon. Pol. z 1967 r., nr 32, poz. 152). Mapa stanowiąca załącznik do zaktualizowanego planu realizacyjnego przedstawia zakres strefy ochronnej przewidzianej wokół zakładu [...], która wynosi 500 m. Zgodnie z przywołaną opinią sanitarną, na terenie strefy ochronnej zakazane było lokalizowanie obiektów tj.: domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi, które nie były związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Zgodnie z dokumentem nazwanym "Z.F.O. /w budowie/ w G. - ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [...], opracowanym w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej".

Prezydent ustalił, że dawna działka nr [...] w całości znajdowała się w zasięgu wyznaczonej strefy ochronnej i tym samym była niezbędna do jej ustanowienia. Zgodnie bowiem z informacją o terenie nr [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., wydaną przez Prezydenta Miasta G. w sprawie urządzenia w jej zakresie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników Fabryki [...] w G. – W. "teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki". Po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik do ww. informacji, przedstawiającej zakres strefy ochronnej i inwentaryzację szczegółową zieleni w niej się znajdującej, a także w oparciu o mapę sporządzoną przez biegłego geodetę poprzez naniesienie na przytoczony załącznik granic wywłaszczonej działki nr [...], Prezydent stwierdził, że działka nr [...] w całości znajdowała się w strefie ochronnej fabryki [...].

Prezydent wskazał także, że zgodnie z informacją pozyskaną z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta G. w piśmie z dnia 28 września 2016 r. w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalonym uchwałą nr [...] w G. z dnia [...] lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1988 r., nr 13 poz. 91), obowiązującym od 16 lipca 1988 r., działki nr [...], [...], [...] i [...] położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem L40 PN,S,B,KS - koncentracja zakładów i urządzeń o zróżnicowanej uciążliwości w rejonie ulicy C.. Przeznaczenie to obowiązywało do czasu wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 5 grudnia 1994 r., nr 33, poz. 176) w sprawie zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującej od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r. zmianie do planu miejscowego z 1988 r., w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1988 r., nr 13 poz. 91 z późn. zm.) wywłaszczona działka nr [...], nr [...] i nr [...] oraz część działki nr [...] (w zakresie wywłaszczonej działki nr [...]) położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem G4 UZ,KS — teren bazy transportu Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego i pralni dla obsługi urządzeń służby zdrowia. W chwili obecnej ww. działki położone są na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic D. i W. w G., rejon ulic C., R. i K. uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 2 stycznia 2014 r., poz. 1). W planie tym działki nr [...], [...], [...] i [...] położone są w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 13 PU - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowa usługowa. Ponadto, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu obowiązującego od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r., pozyskanym z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, obejmującym swym zakresem ww. strefę ochronną, cała działka nr [...] znajdowała się w jej granicach.

Prezydent wskazał również, że wywłaszczona działka ulegała wielu przekształceniom geodezyjnym i obecnie stanowi część działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb D., które stanowią własność Województwa [...]. Działki objęte wnioskiem o zwrot oznaczone nr: [...], [...], [...], [...] i [...] otrzymały kolejno nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] objęte są odrębnymi postępowaniami.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2015 r. Prezydent ustalił, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, w zakresie wywłaszczonej działki nr [...], stanowią: w jej północno-wschodniej części (znajdującej się wewnątrz ogrodzenia przebiegającego w połowie działki) wyasfaltowany plac i drogę wewnętrzną, wzdłuż których znajdują się krawężniki i urządzona zieleń (m.in. trawniki). Pozostała część posiada utwardzoną nawierzchnię, przy której zlokalizowane są lampy oświetleniowe. W części, tj. znajdującej się przed ogrodzeniem (teren między ul. R. a ogrodzeniem), przedmiotowa działka porośnięta jest dziką trawą i krzewami, a przez jej środek (w zakresie działki oznaczonej obecnie nr [...]) poprowadzona jest napowietrzna linia energetyczna przebiegająca do rozdzielni energetycznej znajdującej się na działce sąsiedniej.

W konsekwencji, Prezydent stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nastąpiła w latach 80-tych i podkreślił, że strefa ochronna co do zasady służy ograniczeniu form i sposobów korzystania z obszarów przyległych do jakiegoś obiektu lub obszaru, z tej przyczyny, że jest to konieczne lub potrzebne dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu lub obszaru. W przedmiotowej sprawie zabezpieczenie terenu wokół Fabryki [...] w G. poprzez ustanowienie strefy ochronnej o szerokości 500 m, było niezbędne do prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania przedsiębiorstwa.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. P., A. B., A. P. i D. P.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G.. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji błędnie ustalił cel wywłaszczenia jako ustanowienie na nieruchomości strefy ochronnej dla Fabryki [...], gdyż ustanowenie strefy ochronnej jest możliwe w rzeczonym przypadku, wyłącznie dla Fabryki [...] (inwestycja główna) i jest z nią nierozerwalnie związana. Dlatego biorąc pod uwagę materiał dowodowy oraz treść aktu wywłaszczeniowego, stwierdził, że prawidłowe i spójne określenie celu wywłaszczenia stanowi potrzeba realizacji inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki [...] i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Dalej, Wojewoda wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazuje, iż Przedsiębiorstwo P.[...] w G. zostało powołane aktem erekcyjnym - zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] lipca 1976 r., w wyniku połącznia trzech przedsiębiorstw w skład których weszło Przedsiębiorstwo Państwowe P.. [...] w G. przy ul. C., którego budowa rozpoczęła się w 1976 r. W związku z czym formalnie zaczęła funkcjonować z dniem jej powołania, mimo iż zakład był w budowie. Z analizy wynika również, że budowa fabryki realizowana była etapami i od połowy lat 70 aż do początku lat 90 realizowano rożne inwestycje na terenie przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo formalnie oraz faktycznie istniało oraz prowadziło działalność od momentu rozpoczęcia realizacji jej budowy.

Wojewoda zauważył, że dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa przewidziano niezbędność jego zasilania oraz ochrony środowiska przed niekorzystnym wpływem jego działalności. Na potwierdzenie tego, jak wskazał, w aktach sprawy znajdują się liczne dokumenty projektowe, planistyczne, opinie, decyzje, pisma, założenia techniczne, mapy, itp., dotyczące budowy linii elektroenergetycznej 110 kV (GPZ) oraz zagospodarowania strefy ochronnej dla Fabryki [...] w G. (w budowie). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka nr [...] objęta była projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilanie F." symbol [...], z marca 1974 r., gdzie widnieje w wykazie gruntów. Natomiast m.in. z mapy pt. "Fabryka [...] w G. - Plan zasilania zakładu 1:5000" z 1973 r., wynika, iż linia napowietrzna przebiega przez teren wywłaszczonej działki i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu GPZ (głównego punktu zasilania przedsiębiorstwa). Z mapy tej również wynika, iż teren całej działki nr [...] leży w obrębie przewidzianym i opisanym jako "strefa ochronna zakładu R-500 m".

Dlatego też, zdaniem Wojewody, przedmiot wywłaszczenia działki nr [...] był szerszy aniżeli wyłącznie część terenu strefy ochronnej przedsiębiorstwa. Szeroko pojęty proces realizacji budowy i funkcjonowania Fabryki [...] w G., z racji faktu, iż już w trakcie budowy, była ona działającym przedsiębiorstwem, potrzeby i dynamika adaptacji oraz realizacja funkcji własnych, wymagała realizacji procesów inwestycyjnych i formalno-prawnych zagospodarowania przestrzeni niezbędnej do jej funkcjonowania. Do warunków inwestycyjnych zaliczyć należy procesy budowy, w tym zasilania zakładu, a do procesów formalno-prawych, chociażby wymogi bezpieczeństwa, sanitarne czy środowiskowe.

Wojewoda stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że cel przejęcia terenu działki nr [...] w pełni mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia i został zrealizowany. Bezspornym jest bowiem, że Fabryka [...] w G. była formalnie oraz fizycznie funkcjonującym zakładem, GPZ wraz z siecią zasilającą powstała i służyła celom przedsiębiorstwa a ustanowienie strefy ochronnej zostało zrealizowane na podstawie i zgodnie z wymaganiami formalno-prawnymi, zgodnie z planami realizacyjnymi, planami zagospodarowania czy opiniami sanitarnymi. Zagospodarowanie terenu wywłaszczonej działki (oznaczonej w wywłaszczenia nr [...]) wskazuje na funkcjonalne powiązanie jej z potrzebami działalności fabryki w chwili jej wywłaszczenia. Wskazuje na to przeprowadzona analiza oraz zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Zdaniem Wojewody, do realizacji celu wywłaszczenia doszło bezpośrednio w chwili wywłaszczenia, gdyż w momencie przejścia prawa własności nieruchomości zostały spełnione warunki formalno-prawne funkcjonowania obszaru ochronnego a teren działki został włączony do terenu przedsiębiorstwa jako część tego obszaru, który to również mógł być wykorzystywany dla potrzeb budowy linii elektroenergetycznej czy innych potrzeb realizacji budowy czy działalności przedsiębiorstwa, gdyż takie funkcje mieszczą się w celu wywłaszczenia określonym przez Wojewodę. Ustanowienie strefy ochronnej Fabryki [...] w G. spełnia przesłankę realizacji celu wywłaszczenia.

Konkludując, Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2017 r. odpowiada prawu w części dotyczącej zasadności odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, popartymi orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której zrealizowano cel jej wywłaszczenia określony w akcie wywłaszczeniowym.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. P., A. B., A. P. i D. P. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, dokonana w niniejszej sprawie przez orzekające organy ocena celu, na jaki nieruchomość – działka nr [...] o powierzchni 3200 m2 położona w G. przy ul. C., została wywłaszczona, budzi wątpliwości co do jej prawidłowości. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość ta została wywłaszczona pod ustanowienie strefy ochronnej (o szerokości 500 m) wokół Fabryki [...] w G. z uwagi na uciążliwość związaną z jej funkcjonowaniem. Z kolei, zdaniem Wojewody [...], wywłaszczona nieruchomość została przejęta w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki [...] i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Wojewoda wskazał przy tym, że z dokumentów projektowych i planistycznych wynika, że działka nr [...] objęta była projektem budowy "Linii 110 kV Zasilanie F." symbol [...]. Wojewoda dokonał zatem szerszej interpretacji celu wywłaszczenia działki nr [...] niż organ I instancji, podkreślając, że stworzenie strefy ochronnej Fabryki [...] mieści się w określonym przez niego celu szeroko pojętej budowy fabryki [...] i lakierów i jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej.

Sąd I instancji wskazał, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości i zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Sąd I instancji zgodził, się przy tym z Wojewodą [...], że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, z powołanych przez orzekające w sprawie organy dokumentów nie wynika w sposób jasny i konkretny, że działka nr [...] miała zostać wywłaszczona w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki [...] i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Oceny tej Wojewoda dokonał w odesłaniu do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, który na jego podstawie stwierdził, że przedmiotowa działka została wywłaszczona w celu stworzenia strefy ochronnej wokół Fabryki [...] w G., a który to cel niewątpliwie może istnieć odrębnie od głównego przedmiotu, dla którego strefa ochronna miałaby zostać stworzona. Co istotne, przywołany przez organ I instancji materiał dowodowy odnosi się jedynie do przedmiotowej strefy ochronnej a nie do szeroko pojętej budowy fabryki [...] i lakierów. Z kolei, powołane przez Wojewodę [...] dokumenty dołączone do aktu notarialnego z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [...] na rok 1979 r., jako mające potwierdzać ustalony przez niego cel wywłaszczenia, odnoszą się zarówno do budowy fabryki [...] i lakierów, jak i do budowy linii zasilającej 110 kV a także do stworzenia strefy ochronnej fabryki [...] w G.. Tym samym, nie potwierdzają w sposób niewątpliwy ustalonego przez Wojewodę celu wywłaszczenia. Natomiast, ustalenie przez organ I instancji, że wywłaszczenie nastąpiło w celu ustanowienia strefy ochronnej wokół Fabryki [...] w G. również nie znajduje konkretnego potwierdzenia w materiale dowodowym albowiem organ II instancji wskazał jednocześnie, że działka nr [...] objęta była projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilanie F." symbol [...].

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, aby orzekające w sprawie organy w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości ustaliły cel wywłaszczenia działki nr [...]. Jednocześnie, z uzasadnień kontrolowanych decyzji nie sposób konkretnie wywnioskować, czy przyjęty przez orzekające w sprawie organy cel wywłaszczenia (czy to strefa ochronna Fabryki [...] w G. czy to realizacji szeroko pojętej budowy fabryki [...] i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej) został na terenie byłej działki nr [...] faktycznie zrealizowany. Żaden bowiem z powołanych przez orzekające w sprawie organy dokumentów nie wskazuje w sposób pewny i konkretny, że przyjęty przez orzekające w sprawie organy cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie byłej działki nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, o realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy bowiem powołany przez organ I instancji dokument "Z.F.O. /w budowie/ w G. - ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [...], opracowanym w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], zgodnie z którym jedynie przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej". Nie świadczy o tym również informacja o terenie nr [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., wydana przez Prezydenta Miasta G. w sprawie urządzenia w jej zakresie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników Fabryki [...] w G. – W. i załączona do niej mapa, która wskazuje jedynie, że teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki a działka nr [...] w całości znajdowała się w strefie ochronnej. O realizacji celu wywłaszczenia nie mogą świadczyć również zapisy przywołanych przez orzekające w sprawie organy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jedynie wskazują jakie powinno być przeznaczenie terenu. Także, sam fakt budowania Fabryki [...] w G. nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia przyjętego przez Wojewodę [...]. Wszystkie powołane w tym zakresie przez orzekające w sprawie organy dokumenty wskazują bowiem jedynie, że wokół Fabryki [...] w G. miała powstać strefa ochronna, nie świadczą jednak o tym, że taka strefa powstała. Co więcej, sam organ I instancji wskazał, że nie udało się odnaleźć decyzji ustalającej strefę ochronną dla Fabryki [...] w G..

Wątpliwości Sądu w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wzbudziła ponadto okoliczność przekazania decyzją z dnia [...] marca 1983 r. terenu działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w G. Okoliczność ta wskazuje bowiem, że cel wywłaszczenia musiałby być do tego czasu zrealizowany, na co zgromadzony w sprawie materiał w sposób nie budzący wątpliwości nie wskazuje. Co więcej, sam Wojewoda zgodził się ze skarżącymi, że nieruchomość wywłaszczona stała się ostatecznie zbędna na cel wywłaszczenia, wskazując właśnie na powyższą decyzję i zrzeczenie się prawa zarządu.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że orzekające w sprawie organy, nie wykazały w sposób precyzyjny identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie a tym samym nie można w sposób pewny ustalić, jakie konkretnie części obecnie istniejących działek obejmuje wywłaszczona działka nr [...]. Powyższe wymaga doprecyzowania, tym bardziej, że organ I instancji w wydanej decyzji orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 3200 m2, w zakresie dotyczącym części obecnych działek o nr [...] i [...] oraz całej obecnej działki nr [...], nie określając i nie konkretyzując części działek nr [...] i [...], jakiej decyzja dotyczy.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G., zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu WSA w Gdańsku uchylił wydane w tej sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. w związku z przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że decyzje organu I i II instancji zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, choć organy te przeprowadziły w sprawie wszystkie dowody niezbędne do ustalenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia, czy cel ten został zrealizowany;

2) art. 80 K.p.a. w związku z art.77 § 1 K.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości i precyzyjny celu wywłaszczenia, choć przeczy temu treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, na których oparły się te organy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P., A. B., A. P. i D. P. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie rozważania rozpocząć należało od zbadania zasadności zarzutów prawa procesowego, w których podważano dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jakiej dokonały organy obu instancji.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 K.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 K.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a.) - vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl .

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ocena celu wywłaszczenia musi się w pierwszej kolejności opierać na dokumentach, w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Inne dokumenty mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia. Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Każda sprawa zaś ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia powinny kończyć się konkluzją odnoszącą się do spornej nieruchomości.

Nie może być mowy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na danym obszarze, jeżeli w wyniku podjętych działań nie został on zagospodarowany w sposób pozwalający na utożsamienie osiągniętego rezultatu celem wywłaszczenia.

Nie może mieć żadnego znaczenia, że cel został zrealizowany na sąsiednich działkach. Relewantne są bowiem jedynie działania podejmowane na konkretnie tym terenie, który zawnioskowany został do zwrotu.

Z tego względu rację przyznać należało Sądowi I instancji, który wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób precyzyjny, jakie części obecnie istniejących działek odpowiadają wywłaszczonej działce nr [...].

Organy nie dokonały więc precyzyjnego wyjaśnienia zakresu żądania, który każdorazowo determinuje rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, relewantną dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania.

Wyjaśnienia w tym względzie są zasadniczym obowiązkiem organu administracji, który niezbędne czynności powinien podjąć z urzędu.

Nie jest możliwa prawidłowa ocena zasadności żądania o zwrot wywłaszczonej działki, gdy nie przeprowadzono postępowania dowodowego w kierunku jednoznacznego wyjaśnienia przedmiotu żądania. Nie sposób bowiem ustaleń w zakresie zagospodarowania wywłaszczonej działki odnosić do obszaru, którego granice nie zostały wyraźnie oznaczone.

W tym kontekście za niewystarczające uznać trzeba wskazanie, że obszar dawnej działki nr [...] stanowi obecnie część działek nr [...], [...] oraz działkę nr [...], co słusznie wytknął Sąd I instancji.

Zaakceptować należało także przyjętą przez ten Sąd ocenę, że w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. zabrakło działań ukierunkowanych na dokładne wyjaśnienie, która część inwestycji związanej z budową fabryki [...] i lakierów miała zostać zrealizowana na spornej działce, a także w jakim zakresie i kiedy to nastąpiło.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w okolicznościach tej sprawy wystarczającym dla przyjęcia realizacji celu wywłaszczenia na spornym terenie było poprzestanie na ustaleniu, że planowana fabryka w ogóle powstała. W istocie bowiem obszar związanego z nią zainwestowania obejmował teren wykraczający poza dawną działkę nr [...].

W tym kontekście Sąd I Instancji słusznie również zwrócił uwagę, że organy nie odniosły się do faktu przekazania działki nr [...] w użytkowanie Wojewódzkiej Kolumnie Transportu Sanitarnego już w marcu 1983 r., a więc w niecałe 3 i pół roku od zawartej umowy w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zaaprobować należało także stanowisko, że o realizacji celu wywłaszczenia nie mogą świadczyć dokumenty o charakterze planistycznym, które jedynie wskazują jakie powinno być przeznaczenie terenu.

Kasacja nie podważyła zatem dokonanej w kontrolowanym uzasadnieniu oceny działań organów administracji. Zawarte w nim rozważania Sądu I instancji ocenić należało jako wyczerpujące, kompletne, pozbawione jakichkolwiek sprzeczności

Wszystko to prowadzić musi do wniosku, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zrealizowano wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wskutek zaniechania podjęcia wszelkich koniecznych działań, o jakich mowa w art. 77§1 K.p.a. Z tego też względu ocena zgromadzonych dowodów naruszyła przepis art. 80 K.p.a. Wadliwości te prawidłowo Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt.2 P.p.s.a.

Zarzut przedwczesnego zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mógł okazać się skuteczny z powodu jego wadliwej konstrukcji. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Warunek prawidłowego przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. składa się z dwóch punktów, każdy z nich reguluje odrębne kwestie. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, to tak postawiony zarzut nie mógł być w ogóle rozpoznany

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała więc oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a i stąd orzeczono jak w pkt.1 wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a.