Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 973/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1-4, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. Ż. i K. Ż. wspólników spółki cywilnej "T.-D.-Ż." s.c. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października [...] r. nr [...], 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E. Ż. i K. Ż. wspólników spółki cywilnej "T. – D.- Ż." s.c. w P. kwotę 5134 złotych ( pięć tysięcy sto trzydzieści cztery ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2010 r.), skierowaną do "C." Kancelaria Radcy Prawnego P. M. oraz do E. Ż., Burmistrz Gminy M. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 ust. 1-2, art. 148 ust 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn; obecnie t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 5 grudnia 2007 r. nr 179, poz. 3942, dalej uchwała z dnia 25 października 2007 r.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), w pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału działek oznaczonych w prowadzonej przez Starostę P. ewidencji gruntów przed podziałem pod numerami [...],[...],[...] obr. P., ark. mapy [...], o powierzchni łącznej [...] m2, zapisanej w Księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Śremie KW nr [...]. W pkt 2 decyzji Burmistrz rozłożył ustaloną w pkt 1 opłatę adiacencką na 10 rat rocznych, przy czym pierwsza rata w wysokości [...] zł płatna jest w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, natomiast pozostałe 9 rat, każda w kwocie [...] zł płatne są w terminie do dnia 30 listopada każdego kolejnego roku, poczynając od roku 2011. W pkt 3 decyzji Burmistrz orzekł o oprocentowaniu powyższych rat opłaty adiacenckiej, w pkt 4 decyzji o zabezpieczeniu powstałej wierzytelności Gminy M. przez ustanowienie hipoteki w pkt 5 decyzji w KW nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] (powinno być: decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]) został zatwierdzony projekt podziału opisanej w sentencji decyzji nieruchomości gruntowej, w wyniku którego powstało dwadzieścia działek o numerach ewidencyjnych [...] do [...] o łącznej powierzchni [...] m2.

Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Radosława Nowickiego. Operat wykonano w dniu [...] sierpnia 2010 r. według stanu na dzień [...] czerwca 2009 r. dla działek przed podziałem (data wydania decyzji podziałowej) i według stanu na dzień [...] lipca 2009 r. dla działek po podziale (data, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem podziału, oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...] obr. P., ark. mapy [...], o powierzchni łącznej [...] m2, stanowiła współwłasność E. Ż. oraz K. Ż. (dalej strony, odwołujący albo skarżący) jako wspólników spółki cywilnej pod firmą "A." z siedzibą w P. we współwłasności łącznej, zapisaną w Księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Śremie Kw nr [...].

Nieruchomość jest położona w odległości ok. 8 km na południe od M.. W najbliższym jej otoczeniu znajdują się działki niezabudowane oraz tereny niezagospodarowane lub użytkowane na cele upraw polowych, działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Funkcja mieszkaniowa nieruchomości, otoczenie i lokalizacja została oceniona jako przeciętna.

Dla przedmiotowych nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz decyzją nr [...] ustalił warunki zabudowy dla działki [...] i [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z garażami w bryle budynków. Przedmiotowe działki położone są w rozwidleniu ulic L. i B., dróg utwardzonych asfaltem o przeciętnym stanie użytkowym. Obsługa zgodnie z decyzją podziałową będzie odbywać się przez działki o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...], tj. drogą wewnętrzną od ulicy L.. Dojazd do nieruchomości został określony przez rzeczoznawcę jako korzystny. Na działce nr [...] znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia wraz z jednonożnym słupem żelbetowym. Na działce nr [...] znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia biegnąca jako przedłużenie rozwidlenia z działki nr [...], przecinająca przedmiotową działkę ewidencyjną nr [...] w dwóch miejscach linią napowietrzną z południowego-wschodu na północny zachód oraz linią z północnego wschodu na południowy-zachód wraz z słupem żelbetowym. Powyższe zostało uwzględnione przez rzeczoznawcę, który określił atrybut "inne cechy" nieruchomości jako niekorzystny na skutek ograniczonego użytkowania. Prąd, woda, kanalizacja sanitarna znajdują się w zasięgu nieruchomości, tj. w ulicy L. i B., zatem dostęp do mediów oceniono jako korzystny.

W ocenie Burmistrza przeznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy, opis stanu nieruchomości, m.in. ustalenie stanu prawnego, stanu zagospodarowania, stanu techniczno-użytkowego oraz otoczenia nieruchomości zostały przedstawione prawidłowo przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym i odzwierciedlają stan rzeczywisty.

Wycena nieruchomości przed podziałem jak i po podziale została dokonana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji pow. 2000 m (działka przed podziałem [...],[...]) zakres przestrzenny został poszerzony o gminy z terenu powiatu poznańskiego charakteryzujące się podobnymi uwarunkowaniami lokalizacyjnymi (Cz., D., K., K., P., R. i S.). Do dalszego procesu wyceny przyjęto nieruchomości zlokalizowane na terenach położonych poza centrami części gmin, w strefach pośrednich i peryferyjnych. Podobnie rzeczoznawca postąpił przy wycenie działek powstałych po podziale, gdzie rynek lokalny został przez rzeczoznawcę określony jako gmina M. oraz wybrane gminy powiatu poznańskiego. Do wyceny działki nr 429/4 przyjęto do porównania nieruchomości położone w tym samym obrębie geodezyjnym. Zdaniem Burmistrza dla potrzeb sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawca w sposób prawidłowy określił rynek lokalny jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Okres badania cen został ustalony przez rzeczoznawcę na dwa lata poprzedzające datę wyceny. Powyższe świadczy o rzetelnej analizie rynku w tym zakresie.

Działki będące przedmiotem wyceny różnią się dostępem do infrastruktury technicznej (uzbrojenie), dojazdem, wielkością, występowaniem ograniczeń w użytkowaniu (inne cechy). Przedmiotowe działki wyceniono indywidualnie uwzględniając ich atrybuty. Rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości dokonał korekt ze względu na wymienione wyżej różnice w cechach rynkowych. W ocenie Burmistrza, w niniejszej sprawie spełniony został warunek adekwatności doboru przez rzeczoznawcę transakcji pomocniczych do nieruchomości wycenianej w zakresie cech rynkowych, które różnicują nieruchomości i które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz dokonanie stosownych korekt w sytuacji, gdy występują różnice w zakresie cech rynkowych.

Zgodnie z operatem szacunkowym wartość rynkowa prawa własności gruntu przed podziałem geodezyjnym, stanowiącym działki nr [...],[...],[...] obr. P., o łącznej powierzchni [...] m2, wynosi [...] zł.

Natomiast wartość rynkowa prawa własności gruntu po podziale geodezyjnym, stanowiącego geodezyjnie wyodrębnione działki [...] do [...] o powierzchni łącznej [...] m2 wynosi [...] zł. Zatem w wyniku podziału wartość rynkowa nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie, na podstawie dokonanej analizy zebranego materiału dowodowego, Burmistrz ustalił, że opłata adiacencka, o której mowa w art. 98a ust. 1 zd. 3 ugn z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. P., ark. mapy [...], stanowiąca współwłasność stron jako wspólników spółki cywilnej pod firmą "A." z siedzibą w Poznaniu we współwłasności łącznej wynosi [...] zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z §1 uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wniesione zostało przez strony, które zaskarżyły decyzję z dnia [...] października 2010 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołujący zwrócili uwagę na szereg nieścisłości, które zawiera sporządzony w sprawie operat szacunkowy, które nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji.

Sporządzona na potrzeby postępowania przed organem I instancji wycena nieruchomości, zawiera w ocenie odwołujących niedopuszczalne przyjęcie do porównania nieruchomości znajdujące się od siebie w odległości nawet kilkudziesięciu kilometrów. Nie sposób uznać, że takie dobranie nieruchomości celem porównania ich cen transakcyjnych jest prawidłowe. Ponadto organ I instancji w sposób nieuprawniony zaakceptował przyjęcie do porównania, nie tylko nieruchomości znacznie od siebie oddalonych, ale również położonych na terenach miejskich.

Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego wartość działek wzrosła tak bardzo w stosunku do stanu sprzed podziału skoro na podstawie ustalonych dla nich warunków zabudowy właściciel mógł zrealizować budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z garażami w bryle budynków i taką samą inwestycję może zrealizować po dokonaniu podziału działki. Skoro w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości nic się nie zmieniło to brak jest podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem odwołujących, organ I instancji błędnie odniósł wielkość powstałych na skutek podziału działek do powierzchni sprzed podziału wynoszącej [...] m2. Porównanie to jest całkowicie nieuprawnione, skoro działka nr [...] miała powierzchnię [...] m2, działka nr [...] miała powierzchnię [...] m2, a działka nr [...] miała powierzchnię [...] m2. Podział każdej z tych działek powinien być przedmiotem oddzielnych ustaleń organu I instancji.

Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma dokonane w opinii rzeczoznawcy wyliczenie wartości nieruchomości zajętych pod drogi i jednocześnie ustalenie wartości jednorazowego odszkodowania z tytułu ustanowienia służebności drogi koniecznej. Organ I instancji nie ustalił także jaki wpływ na wartość nieruchomości ma okoliczność, że potencjalni nowi właściciele lub obecny właściciel będą zmuszeni ponieść koszty budowy drogi i infrastruktury technicznej niezbędnej do korzystania z wydzielonych działek.

Zarówno organ I instancji, jak i rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśli, dlaczego wartość nieruchomości sprzed podziału została umniejszona o wartość jednorazowego odszkodowania za ustanowienie służebności drogi koniecznej skoro działki przed podziałem miały dostęp do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu Kolegium dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ugn oraz podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji wskazało, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wykazania, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Badając ponownie sprawę Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.

Stosownie do art. 146 ust. la ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia w postaci operatu szacunkowego stanowi dowód w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca wybrał metodę korygowania ceny średniej dla stanów przed i po podziale. Kolegium uznało, że przyjęte metody są zgodne z metodyką w zakresie postępowania w przedmiocie opłat adiacenckich. Znajduje to także oparcie z uzyskanej wiedzy z zakresu innych postępowań, gdzie biegli w podobny sposób dokonują wyceny.

Dla potrzeb analizy ogólnej rzeczoznawca w sposób prawidłowy określił rynek lokalny jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z terenu gminy M. oraz rozszerzył rynek o teren powiatu poznańskiego z uwagi na zbyt małą ilość transakcji zawierających nieruchomości podobne do wycenianych, dla działek [...] i [...]. Wyjaśnienie dla tego stanu znajduje się na stronie 28 operatu. SKO oceniło przyjęty sposób wyboru za logiczny i spójny, gdyż miał na celu dobór transakcji najbardziej podobnych z terenu powiatu poznańskiego, a nie przypadkowy wybór spośród niewielu transakcji lokalnych. Dla działek o powierzchni od 2.000 m2 do 6.000 m2 dokonał wyboru spośród 160 transakcji i dokonał wyboru jak powyżej.

Dla działek mniejszych tj. w przedziałach od [...] m2 – [...] m2 biegły wybrał nieruchomości z gminy M. (P.), co wynika z faktu, że tego typu nieruchomości jest najwięcej w sprzedaży. Dla działek poniżej [...] m2 z uwagi na specyfikę takich działek biegły rozszerzył rynek. Biegły przyjął trend spadkowy o wartość -0,1% miesięcznie i skorygował o tą skalę wartości cenowe. Kolegium zbadało i uznaje, że biegły posłużył się w dalszej części swej analizy tym trendem, co wskazuje na logiczność treści zawartych w pozycjach ceny skorygowanej.

Operat zawiera na stronie [...],[...],[...] informacje, że biegły przy wycenie uwzględnił specyfikę położenia nieruchomości i określił cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości przed dokonanym podziałem i po wydzieleniu działek powstałych z działki nr [...]. Cechami tymi są: 1) Lokalizacja, 2) Otoczenie, 3) Powierzchnia, 4) Uzbrojenie, 5) Dojazd, 6) Potencjał inwestycyjny, 7) Inne.

Następnie zgodnie z rozporządzeniem § 56 ust. 1 Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) biegły dokonał przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Ta część dla działek wycenianych sprzed podziału znajduje się w operacie od stronach 39-40 dla działki [...], str. 40-41 dla działki [...] i str. 41-42 dla działki [...].

W zakresie działek sprzed podziału, w tabelach 34, 37, 43 biegły dokonał przedstawienia zakresu poprawek określony kwotowo. W tabelach 35, 38, 44 biegły dokonał wyceny każdej wybranej nieruchomości wziętej do porównania za pomocą poprawek kwotowych, które uwzględniały zakres wcześniej ustalonych współczynników korygujących powstałych na skutek uzyskania ceny średnich działek podobnych (Stąd metoda korygowania ceny średniej). W tabelach na stronach 40, 41, 43 biegły dokonał uśrednienia ceny nieruchomości wycenianej i uzyskał kwotę szacowania możliwą do uzyskania za nieruchomości [...] w kwocie [...] zł, dla działki [...] - [...] zł, a dla działki [...] - [...] zł

W ocenie Kolegium sposób wyceny jest czytelny i zgodny z przepisami prawa materialnego. SKO stwierdziło, że każda z działek została wyceniona indywidualnie z uwzględnieniem jej wielkości i indywidualnych cech różnicujących daną działkę od innych. Świadczy to o rzetelności sporządzonego dowodu.

Biegły następnie dokonał korekty poszczególnych wartość nieruchomości z uwagi na fakt, że działki powstałe po podziale będą musiały korzystać z prawa służebności drogi koniecznej. W tym przypadku stan ten powoduje, że nieruchomości te będąc nieruchomościami władnącymi będą miały mniejszą wartość z uwagi na konieczność poniesienia odszkodowania.

Sam fakt znajdowania się nieruchomości na terenie miejskim nie powoduje, że biegły wybierając różne nieruchomości położone w różnych miejscowościach (w tym miejskich) powoduje od razu brak rzetelności operatu. Kolegium wskazało, że biegły za pomocą współczynników skorygował poszczególne cechy nieruchomości. Taką cechą niewątpliwie jest lokalizacja. Dlatego operat jest w tej części również logiczny i spójny.

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących, że ewentualne koszty ustanowienia służebności drogowej nie mają znaczenia w przypadku dokonania podziału. Sam fakt, że właściciele nieruchomości mogą nie mieć wpływu na ustanowienie takiej służebności nie oznacza, że wartość nieruchomości przed i po podziałem nie różni się. Operat zawiera wystarczające dowody, że wartości działek po podziale spowodowały realny wzrost całej nieruchomości.

Biegły na stronie 63 operatu dokonał końcowo zsumowania wszystkich wartości nieruchomości i uzyskał wartość wszystkich działek w łącznej kwocie przed podziałem: [...] a po podziale [...] złotych.

Kolegium podkreśliło, że słusznie organ I instancji wskazał, że w celu określenia wartości nieruchomości wycenianej rzeczoznawca majątkowy porównał nieruchomości wyceniane z nieruchomościami podobnymi z gminy M. i powiatu poznańskiego. Rzeczoznawca wyceniał przedmiotowe działki indywidualnie uwzględniając ich atrybuty i dokonując stosownych korekt ze względu na ewentualnie występujące różnice w cechach rynkowych. W ocenie SKO można zatem uznać za spełniony warunek adekwatności doboru przez rzeczoznawcę transakcji pomocniczych do nieruchomości wycenianych w zakresie cech rynkowych, które różnicują nieruchomości, i które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zdaniem Kolegium operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

Niezwykle ważne jest, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji przez Stronę i organ dokonanych obliczeń.

Biegły przedstawił charakterystykę działek z uwzględnieniem ich poszczególnych atrybutów. Dokonał także opisu i określenia stanu nieruchomości.

Biegły przedstawił procentowe wagi cech. Stanowi to dowód, na okoliczność, że operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Operat ten w sposób w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości nieruchomości. Jednocześnie skoro materiał dowodowy nie budzi wątpliwości może być uznany za dowód w niniejszej sprawie.

Wobec tego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie miał obowiązku zlecać opracowania innemu biegłemu opinii. Burmistrz i SKO przyjęły ten dowód za wiarygodny, dokonując jego oceny. Ponadto przepisy prawa wyraźnie wskazują, że tylko jeden operat może być dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeśli odwołujący mieli wątpliwości, to na etapie całego postępowania dowodowego mogli samodzielnie wystąpić do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Skład orzekający nie znalazł podstaw do tego, ażeby uznać, że wniesione na etapie postępowania odwoławczego zarzuty miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wartość nieruchomości położonej w P. dla działek nr [...],[...] i [...] (numeracja przed podziałem) po podziale ustalona została w wysokości [...] złotych, z kolei wartość nieruchomości przed podziałem to [...] złotych. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej we władaniu odwołujących w konsekwencji podziału wynosi: [...] zł- [...] zł = [...] zł.

Powyższa kwota jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego biorąc pod uwagę uchwałę z dnia [...] października 2007 roku zawarta w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa. Wynika to z obliczenia: [...] (wzrost wartości nieruchomości) x 30% = [...] złotych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosły strony wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie:

1) art. 156 ust. 3 i 4 ugn przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego,

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności przez wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy przyjęty za podstawę decyzji organu I instancji operat szacunkowy utracił ważność, a jego ustalenia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

3) art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przyjmując, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest prawidłowy i może być podstawą rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżących z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie wynika, aby SKO zwracało się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat na zlecenie organu I instancji, o potwierdzenie aktualności jego treści. Brak jest również informacji, aby organ zlecił uaktualnienie danych przyjętych za podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości skarżących. Z ustaleń Kolegium wynika, że przyjęty za podstawę obliczenia operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2010 r. Tak więc organ II instancji orzekał na podstawie operatu szacunkowego, który od dziesięciu miesięcy był już nieaktualny.

Konsekwencją zaniechania zaktualizowania operatu szacunkowego przez organ II instancji jest pozbawienie strony prawa do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez dwie instancje w toku postępowania administracyjnego. Cały wywód organu II instancji dotyczący sporządzonego operatu szacunkowego uznać należy za pozbawiony podstaw prawnych.

Skarżący podtrzymują swoje negatywne stanowisko dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego. Wbrew stanowisku organów obu instancji rzeczoznawca nie zawarł w nim wyjaśnień uzasadniających wybór zastosowanej metody wyceny oraz doboru transakcji przyjętych do wyceny. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na tynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ugn), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych - a to oznacza, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

Uwadze organów uszło, iż rzeczoznawca w sposób dowolny dobrał do porównania nieruchomości, które są od siebie oddalone o kilkadziesiąt kilometrów. Ponadto nieruchomości skarżących położone są na terenach wiejskich, co powoduje, iż ich wartość sprzed zmiany sposobu korzystania i podziału była znacznie mniejsza, a rzeczoznawca bez uzasadnienia przyjął do wyceny nieruchomości położone na terenach miejskich bez właściwego uzasadnienia nie tylko dokonanego wyboru, ale również współczynnika korygującego.

Skarżący wskazali również, że WSA wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 290/12 oraz wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 286/12 w identycznym stanie prawnym i faktycznym uchylił zaskarżone decyzje Burmistrza oraz utrzymujące je w mocy decyzje SKO (k. 3-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2012 r., nr [...],[...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej (k. 13-15 akt sądowych).

Podczas rozprawy odbywającej się dnia [...] listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując wywody skargi wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została błędnie skierowana między innymi także do pełnomocnika strony zamiast do samej strony (k. 32 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli zostały w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie była decyzja z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone w przedmiocie wymierzenia Skarżącym opłaty adiacenckiej tytułem wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek podziału działek o nr ewid. [...],[...],[...] na dwadzieścia działek o nr ewid. [...] do [...], obr. P., ark. mapy 1 o powierzchni łącznej [...] m2, zapisanej w KW nr [...].

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji dotyczące zasadności ustalenia oraz wymierzenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. W sprawie pozostawało poza sporem, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzony został projekt podziału działek o nr ewid. [...],[...] i [...]. W obrocie prawnym funkcjonuje uchwała określająca stawkę opłaty adiacenckiej, a organ Gminy dochował trzyletniego terminu do wymierzenia opłaty o którym stanowi art. 98a ust. 1 ugn.

Sąd miał również na uwadze, co zauważyli skarżący, że wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 290/12, WSA uchylił decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w której orzeczono o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Starosty Poznańskiego pod nr 428/4, w wyniku którego powstało dziewiętnaście działek o nr ewid. [...] do [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 286/12, WSA uchylił zarówno decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], jak i utrzymaną na podstawie tego rozstrzygnięcia w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2010 r., nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału działki nr [...], w wyniku której powstały cztery działki nr [...],[...],[...] i [...]. W niniejszej sprawie ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło na skutek dalszego podziału nowo utworzonych działek o nr [...],[...] i [...] na działki o nr od [...] do [...]. Jednakże zarówno w niniejszej sprawie, jak i we wskazanych dwóch, zakończonych przed WSA postępowaniach, w których rozstrzygnięcia organów administracji zostały uchylone, operaty szacunkowe zostały sporządzone tego samego dnia, tj. 24 sierpnia 2010 r. przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego Radosława Nowickiego. W przywołanych wyrokach WSA w czytelny sposób zakwestionował poszczególne elementy sporządzonej przed, jak i po podziale wyceny nieruchomości. Obowiązkiem Sądu było zatem uwzględnienie w podjętym rozstrzygnięciu rozważań, które legły u podstaw dwukrotnego uchylenia przez WSA decyzji SKO zapadłych na podstawie tożsamych obliczeń tego samego rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charterze prejudycjalnym oznacza, że w dalszym toku postępowania nie mogą być one przedmiotem badania. Moc wiążąca wyroku sądu administracyjnego gwarantuje zachowanie spójności oraz logiki działania organów administracji publicznej, zapobiegając popełnianiu tych samych uchybień oraz funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zasadniczo związanie prawomocnym orzeczeniem sądu ogranicza się do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach jest to konieczne (B. Dauter, Komentarz do art. 170 ppsa, lex/el). Z tego względu już samo tylko wskazanie wśród źródeł danych merytorycznych o przedmiocie wyceny, jak i oparcie się w dokonanych obliczeniach na operatach szacunkowych nieruchomości gruntowych zapisanych w KW nr [...] i KW nr [...] dotyczących nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], których rzetelność oraz prawidłowość została zakwestionowana w opisanych powyżej wyrokach WSA rzutowało w sposób negatywny na ocenę należytego sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. Innymi słowy, wskazane w zakwestionowanych operatach wnioski dotyczące stanowiących przedmiot niniejszej sprawy dzielonych działek pozostają wspólne zarówno dla operatów uznanych przez WSA za nieprawidłowe, jak i dla operatu ocenianego w niniejszym postępowaniu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że określając wartość rynkową działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną biegły rzeczoznawca zastosował sposób wyceny określony w §36 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., pomijając możliwość zastosowania §36 ust. 1 przywołanego rozporządzenia bez podania racjonalnych przyczyn rezygnacji. Należy mieć przy tym na uwadze, że zastosowanie metody o której stanowi §36 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. dopuszczalne jest dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Sąd miał na uwadze, że §36 rozporządzenia z 2004 r. został zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dniem [...] sierpnia 2011 r. (Dz. U. 2011 r., nr 165, poz. 995). Oznacza to, że w dacie orzekania przez organ II instancji zmianie uległy przepisy dotyczące wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogi. SKO nie uwzględniło jednakże powyższej okoliczności nie wyjaśniając, czy zmiana przepisów dotyczących zasad wyceny powyższych nieruchomości, nie wpłynęła na wartość wyceny. Należy przy tym zauważyć, że dostępne transakcje gruntami nabywanymi pod drogi nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają one warunków transakcji wolnorynkowych, o których mowa w art. 151 ust. 1 ugn. Należy zauważyć, że podnoszony przez rzeczoznawcę zarzut "nierynkowego" charakteru tzw. transakcji drogowych nie dotyczy tylko niniejszej sprawy, ale stanowi prawidłowość o charakterze powszechnym. W konsekwencji, jeśli traktować to jako wadę, to byłaby to wada o charakterze systemowym. W tym kontekście na aprobatę zasługuje jednak pogląd sformułowany w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. (II SA/Bd 1253/10, CBOSA), w myśl którego, skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ugn. W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (II SA/Wr 97/10; CBOSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ugn. Wszystko to wskazuje, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd miał przy tym na uwadze, że §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, został uznany za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie TK, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia z 2004 r. odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości.

Sąd miał również na uwadze, że określając wartość rynkową działek ewidencyjnych wg stanu po podziale z uwzględnieniem odpowiedniej służebności drogi biegły nieprawidłowo uwzględnił w tym obliczeniu działkę nr [...], która nie korzysta ze służebności drogowej, ponieważ jak zostało to potwierdzone w samym operacie, obsługa komunikacyjna działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] odbywać się będzie jednym zjazdem z ul. B. Skoro na wartość wydzielonych nieruchomości istotny wpływ miało ustanowienie służebności drogi koniecznej, to obciążenie w dokonanej wycenie tą służebnością również działki nr [...] miało istotny wpływ na wartość wyceny, a tym samym na wysokość wymierzonej skarżącym opłaty adiacenckiej. Poza tym w decyzji z dnia [...] października 2010 r. w nieprawidłowy sposób określona została łączna powierzchnia podlegających podziałowi działek, która wynosi [...] m2, a nie [...] m2. Pomimo wyraźnego zarzutu w tym zakresie zawartego w odwołaniu, uchybienie to nie zostało naprawione w decyzji organu II instancji.

Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd dopatrzył się ponadto, nie podniesionych przez skarżących błędów w określeniu podmiotów zobowiązanych do zapłaty opłaty adiacenckiej. Sąd w składzie obecnym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ugn (dawniej: art. 98 ust. 4 ugn), ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna (zob. uchwała NSA z 22.11.1999 r., OPK 21/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 56). Jeżeli w tej dacie nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności (łącznej albo w częściach ułamkowych) dwóch lub więcej osób, ustala się jedną opłatę adiacencką, zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli, z tym że w przypadku współwłasności łącznej (tzw. wspólności, wynikającej np. z faktu pozostawania w związku małżeńskim, w którym panuje ustawowy ustrój majątkowy, lub z zawarcia umowy spółki cywilnej) zobowiązanie to jest solidarne, zaś w przypadku współwłasności ułamkowej powinno ono opiewać na kwoty określone odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w prawie własności (por.: wyrok NSA z 19.10.2007 r., I OSK 1467/06, LEX nr 340425; wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2007 r., I SA/Wa 652/07, Lex nr 339947).

Z powyższych uwag wynika, że obowiązkiem organów administracji w niniejszej sprawie było m.in. ustalenie, czyją własność stanowiła przedmiotowa (dzielona) działka w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, oraz danie wyrazu tym ustaleniom w treści decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji – które znajdują oparcie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy – właścicielami dzielonej działki nr 429/1 byli skarżący, jako wspólnicy spółki cywilnej "A.". Oznacza to, że w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, pomiędzy skarżącymi istniała współwłasność (wspólność) łączna wynikająca z faktu uprzedniego zawarcia umowy Spółki (zob. art. 863 Kodeksu cywilnego, dalej kc). W rezultacie decyzja ustalająca opłatę adiacencką, jako odnosząca się do nieruchomości stanowiącej składnik wspólnego majątku wspólników spółki cywilnej, powinna nakładać obowiązek jej zapłaty na obu wspólników Spółki (tj. skarżących), i to solidarnie, co wynika z treści art. 864 kc, w myśl którego za zobowiązania spółki [cywilnej] wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Tymczasem decyzja organu I instancji w części identyfikującej adresata wskazuje: "«C.» Kancelaria Radcy Prawnego P. M. (...) Pani E. Ż. «A.» (...)", natomiast K. Ż. został wskazany jedynie jako osoba otrzymująca decyzję "do wiadomości". Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja ta, z naruszeniem art. 98a ust. 1 ugn w zw. z art. 864 kc błędnie: wskazuje na pełnomocnika, jako jednego z adresatów decyzji oraz pomija K. Ż., który, obok E. Ż., powinien być wskazany jako adresat decyzji i to z zastrzeżeniem odpowiedzialności solidarnej tych osób (oczywiście w sytuacji, gdy z prawidłowo sporządzonego operatu i przeprowadzonego postępowania wynikałby obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej). SKO nie korygując tego błędu, w istocie wskazane naruszenie prawa powieliło.

Sąd nie podziela zarzutów skargi co do nieważności operatu. Zgodnie z art. 156 ust. 2 i 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się klauzula aktualizacyjna umieszczona przez tego samego rzeczoznawcę. Ponieważ SKO w odpowiedzi na skargę nie odniosło się do faktu, że dwunastomiesięczny termin ważności operatu minął w sierpniu 2011 r., a rzeczoznawca dołączył klauzulę dopiero w połowie listopada 2011 r. Sąd w składzie obecnym podziela pogląd, że choć w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma o tym mowy, to z § 58 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wynika, że ważność jednego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ugn. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 6 do art. 156). W świetle powyższego istotne jest zatem tylko to, aby w dacie umieszczania klauzuli w operacie rzeczoznawca mógł potwierdzić jego aktualność, natomiast pozbawiona doniosłości jest okoliczność, w którym dokładnie momencie, po upływie 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu, czynności tej dokona. Ważne, aby w chwili orzekania organ administracji dysponował operatem, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2010 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji rozważy konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji określonego w art. 98 ust. 1 ugn. Weźmie przy tym pod uwagę pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanym w składzie 7 sędziów) z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43) – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w myśl którego upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz skarżących wspólników spółki cywilnej "A.." s.c. w Poznaniu kwotę 5.134 zł.

MZ