Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art 12, art. 58, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 352/04 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006r. sygn. III SA/Wr 352/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. J. uchylił postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego od Skarbu Państwa zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył ustalenia organu odwoławczego, z których wynika, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2003r. o wymeldowaniu A. J. z miejsca stałego pobytu została w tym samym dniu odebrana przez kuratora ustanowionego dla nieobecnego A. J. postanowieniem Sądu Rejonowego dla W., (sygn. akt [...]). Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i trybie jej zaskarżenia. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 20 lutego 2003r. A. J. wniósł odwołanie w dniu 1 marca 2004r., zatem uchybił ustawowemu terminowi. Odwołujący się nie wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. J. podkreślił, że o wymeldowaniu dowiedział się w dniu 17 lutego 2004 r. przy okazji składania wniosku o zmianę dowodu osobistego i niezwłocznie wystąpił z odwołaniem do Wojewody Dolnośląskiego. Wydanie zaskarżonego postanowienia stanowi - zdaniem skarżącego - naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Według skarżącego, organ popełnił błąd przyjmując, że data odebrania przez kuratora decyzji o wymeldowaniu stanowi początek terminu do wniesienia przez niego odwołania. Kurator ma chronić interesy osoby, za którą działa, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego obowiązku nie spełnił. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania.

W dalszej części skargi A. J. przedstawił zdarzenia, w wyniku których został pozbawiony prawa do mieszkania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skoro A. J. uchybił terminowi do wniesienia odwołania a przy tym nie wystąpił o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, to tym, samym nie spełnił wymagań określonych w art. 58 k.p.a. Co zaś się tyczy podnoszonej przez skarżącego bezczynności kuratora występującego w sprawie, to zarzut ten nie może być uwzględniony przez Wojewodę Dolnośląskiego, gdyż ustanowiony kurator brał udział w postępowaniu na prawach strony, zatem jego działania są wiążące dla organu administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego zostało wydane z naruszeniem prawa, polegającym na nie wyjaśnieniu okoliczności mających istotny wpływ na załatwienie rozpoznawanej sprawy.

Wobec treści pisma A. J. z dnia 1 marca 2004 r., nazwanego "odwołaniem", niezbędne było wezwanie strony do sprecyzowania swego stanowiska, gdyż z wielu wątków i zarzutów zawartych w piśmie nie sposób jednoznacznie i bez wątpliwości wywieść zamiar procesowy A. J. Autor tego pisma przedstawia bowiem problemy związane - jak twierdzi - z zaborem jego mienia, w szczególności mieszkania, oraz informuje o postępowaniu działowym mienia małżonków a także o procesie karnym z fałszywego oskarżenia byłej żony. Podkreślał też, że wymeldowanie go z lokalu, bez jego udziału w postępowaniu, mimo wiedzy o jego zamieszkiwaniu w piwnicy domu, w którym znajduje się wspomniany lokal, było wynikiem działań jego byłej żony.

Zestawienie treści pisma strony i jego złożenia u Wojewody Dolnośląskiego (1 marca 2004 r.) niemal po jedenastu miesiącach od dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta W. (6 lutego 2003 r.) o wymeldowaniu A. J. powinno wywołać uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego co do tego jakie jest w istocie żądanie procesowe strony, a więc jak przełożyć treść pisma na instytucje procesowe, służące ewentualnemu wzruszeniu decyzji po tak długim czasie od dnia jej podjęcia. W takiej sytuacji samo nazwanie przez stronę niezorientowaną w procedurze administracyjnej pisma -"odwołaniem" nie zwalniało organu administracji publicznej z obowiązku wezwania autora pisma do wyjaśnienia, po uprzednim wskazaniu stronie przez organ możliwych do zastosowania instytucji proceduralnych, czy po tak długim czasie od zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego, strona faktycznie wnosi odwołanie w rozumieniu art. 129 § 1 k.p.a., czy też - wobec upływu terminu z art. 129 § 2 k.p.a. - występuje o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 w związku z § 2 k.p.a.), ewentualnie o wznowienie postępowania z powodu sugerowanego w piśmie A. J. nieuczestniczenia, bez swojej winy, w zakończonym postępowaniu (art. 145 § l pkt 4 k.p.a.).

Wspomniany tu obowiązek organów administracji publicznej daje się wyprowadzić z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 9 k.p.a. Właściwe załatwienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony postępowania, wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności zaś sprecyzowania - nie zawsze jasno sformułowanego - żądania lub wniosku uczestnika postępowania. Uchybienie temu obowiązkowi może bowiem prowadzić do niekorzystnych skutków prawnych i faktycznych dla stron lub innych osób uczestniczących w postępowaniu. Stosownie do ujętej w art. 9 k.p.a. zasady ignorantia iuris non nocet, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sformułowany w art. 9 k.p.a. obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku stanowi zatem wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie przystępny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to właściwy, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji RP, sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, LEX nr 4231).

Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, nie zaś na podstawie jego tytułu. Jeśli treść pisma jest niejasna i może budzić wątpliwości co do zastosowania odpowiedniej instytucji proceduralnej, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i na tej podstawie zastosować odpowiednie regulacje prawne. Strona postępowania administracyjnego nie jest bowiem zobowiązana do powoływania się na jakiekolwiek przepisy, gdyż z mocy art. 9 k.p.a. taki obowiązek ciąży na organach administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SNGd 315/00, LEX nr 76101).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającemu prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c)

Skoro wszczęte skargą A. J. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ administracji publicznej art. 7 i 9 kpa, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. – należało kwestionowane postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji).

Mając na względzie poczynione uwagi, powinnością organu rozpatrującego ponownie "odwołanie" A. J. będzie - po przedstawieniu aktualnego stanu sprawy – wyjaśnienie i ustalenie faktycznego żądania strony, następnie zaś zastosowanie odpowiedniej instytucji postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok w całości zaskarżyła skargą kasacyjną pełnomocnik inicjatorki postępowania, I. J. adwokat R. H., wnosząc:

1/ o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym,

2/ o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej przez A. J.,

3/ o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego w/g norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, cyt: "naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść wyroku, a to art. 7 i art. 12 kpa, które to przepisy WSA we Wrocławiu błędnie interpretuje mając na względzie wyłącznie ochronę prawną strony przeciwnej, a pomijając tę istotną sprawę, że to nie organy administracyjne dopuściły się zaniechań w działaniu, a rażącego niedbalstwa i zaniechania swojego obowiązku dopuścił się A. J., który opuszczając miejsce stałego zamieszkania na przełomie lat 95/96 – nie dopełnił wymeldowania".

W konsekwencji stanowiska zajętego przez WSA we Wrocławiu nastąpiło naruszenie art. 35 kpa wyrażające się w tym, że to I. J. jest pokrzywdzona przez organy administracji publicznej, gdyż od wielu lat nie może uzyskać ostatecznej decyzji w istotnej dla siebie sprawie życiowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywiodła, iż WSA we Wrocławiu bezzasadnie stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 kpa a także art. 129 § 1 kpa.

A. J. swoim wieloletnim postępowaniem, naruszającym podstawowe normy współżycia społecznego, a także normy prawne /rozwód z wyłącznej winy, niewywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego, niepełnoletniego syna, zadłużenie mieszkania spółdzielczego, nie respektowanie orzeczeń sądowych /doprowadził do takiej sytuacji, że żaden organ wymiaru sprawiedliwości i administracji – nie jest w stanie wydać orzeczenia, w której stroną jest A. J., bez zwłoki.

W konkretnej sprawie stroną w postępowaniu administracyjnym jest również I. J. Na mocy orzeczenia sądowego przyznano jej wyłączne prawo do lokalu spółdzielczego przy ul. M.. Spółdzielnia Mieszkaniowa przyjęła ją w poczet członków Spółdzielni po uregulowaniu zadłużeń przez starszego syna P. J.

A. J. wyprowadził się z w/w lokalu mieszkalnego na przełomie lat 95/96, nie informując gdzie przebywa, zrywając kontakty nie tylko ze skarżącą ale i niepełnosprawnym małoletnim synem C. J.

Skarżąca dopiero w 2002r. a więc po 7 latach, wystąpiła o wymeldowanie byłego męża.

I. J., inwalidka o stałym inwalidztwie, sama sprawująca opiekę a także utrzymująca małoletniego syna czuje się pokrzywdzona, gdyż jej interes prawny nie jest chroniony, a chroniony jest interes strony przeciwnej.

Zdaniem skarżącej w stosunku do niej nastąpiło naruszenie przepisów postępowania - art. 35 kpa.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik A. J. wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda Dolnośląski nie ustosunkował się do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 dalej: P.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących. podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę Jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Sporządzona w niniejszej sprawie przez adw. R. Hł. skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów.

Zarzuca ona Sądowi I instancji jedynie naruszenie art. 7 i 12 kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy – jej zdaniem – WSA we Wrocławiu błędnie interpretuje. Nie wskazuje wszakże na czym owa błędna interpretacja tych przepisów polega i jaki miała wpływ na wynik sprawy. Tymczasem art. 12 kpa w ogóle nie był i nie mógł być stosowany ani interpretowany przez Sąd w niniejszej sprawie. Przedmiotem jego oceny była zgodność z prawem postępowania organu odwoławczego w aspekcie przepisów art. 58 i 134 kpa, z uwzględnieniem obowiązujących organ administracyjny zasad postępowania w tym wyrażonych w art. 7 i 8 kpa.

Przedmiotowa skarga kasacyjna do kwestii tych w ogóle się nie odnosi jak też do innych kwestii stanowiących prawną podstawę zaskarżonego wyroku.

Zawarta w zaskarżonym wyroku ocena postępowania organu odwoławczego w aspekcie art. 7 kpa, jest zaś jak najbardziej trafna i zgodna z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w tym zakresie.

Będąc z mocy art. 183 Ppsa związanym granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozważać innych ewentualnych uchybień sądu I instancji, skoro nie zostały one sformułowane i podniesione skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, nie formułująca zarzutów w oparciu o w/w wymogi ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje usprawiedliwionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.