Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 233/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. L.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2019 r. Burmistrz M. L. określił na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669), dalej "u.f.p.", w związku z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198, ze zm.), dalej: u.s.o., w stosunku do Skarżącej jako osoby prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "P. w P.", wysokość dotacji, pobranej w 2017 r., podlegającej zwrotowi w kwocie [...]zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto podał datę [...] września 2018 r., od której naliczane są odsetki od ww. kwoty, w wysokości odsetek jak od zaległości podatkowych, do dnia zapłaty na rachunek Gminy M. L., w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Organ ustalił, że Skarżąca jako osoba prowadząca ww. placówkę pełniła jednocześnie funkcję jej dyrektora i z tego tytułu pobrała w 2017 r. wynagrodzenie w wysokości [...] zł, co stanowi 64,23 % wartości przekazanej dotacji - z [...] zł. Kwota ta znacznie przekracza uśrednione wynagrodzenie jakie było wypłacane w tym samym okresie w jednostkach niepublicznych przedszkolnych, którym Gmina M. L. udzieliła dotacji w 2017 r. Wynagrodzenie to znacząco przewyższa tożsame wartości w rozliczeniach dotacji udzielonej z budżetu Gminy M. L., które w 2017 r. wynosiły odpowiednio 8,53% i 16,54 %. Organ podkreślił, że odległość między L. a Dwernikiem, wynosząca blisko 550 km, gdzie miejsce zamieszkania ma osoba prowadząca przedszkole (pełniąca jednocześnie obowiązki dyrektora niepublicznego przedszkola), wzbudza uzasadnione wątpliwości, co do faktycznego wykonywania czynności przez osobę sprawującą funkcję dyrektora i pobierającą z tego tytułu wynagrodzenie. Zdaniem organu I instancji czynności jakie podejmowała strona w ramach swoich obowiązków dyrektorskich pokrywają się z obowiązkami organu prowadzącego i w żadnej mierze nie mogą zostać uznane jako czynności bezpośrednio związane z procesem oświatowo-wychowawczo-opiekuńczym, na które może zostać wydatkowana dotacja oświatowa jako środki publiczne.

Zdaniem organu, dotacja ze środków publicznych została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż z uwagi na fakt zatrudnienia dyrektora ds. pedagogicznych oraz nie wykazania przez stronę podejmowanych czynności z zakresu edukacji przedszkolnej czy wychowania dzieci, nie było podstaw do zapłaty kwoty [...]zł na rzecz strony jako dyrektora przedszkola - organu prowadzącego.

W złożonym odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 i art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."); art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podważył zarzut naruszenia zakazu reformatinis in peius z art. 139 k.p.a. wskazując, że powołany przepis odnosi się do organu odwoławczego, którym w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Burmistrz M. L.. W związku z tym, że na skutek poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2019 r., organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, to nie był ograniczony treścią art. 139 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę wydania decyzji o zwrocie dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stanowi art. 252 u.f.p. Jednocześnie w niniejszej sprawie dla oceny czy dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, właściwe są przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym przed [...] stycznia 2018 r. Organ wyjaśnił przywołując art. 90 ust. 3d u.s.o., że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym mogą być wykorzystane na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora, jako mieszczące się w zakresie wydatków bieżących przedszkola (art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o). Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji stanął na stanowisku wąskiego rozumienia powyższego przepisu uznając, że czynności jakie podejmowała strona w ramach swoich obowiązków dyrektorskich pokrywają się z obowiązkami organu prowadzącego i w żadnej mierze nie mogą być uznane za czynności z zakresu działalności dydaktyczno-oświatowej.

W ocenie Kolegium, argumentacja organu I instancji odnośnie do tego, że strona nie wykonywała bezpośrednio, czyli w ścisłym tego słowa znaczeniu, obowiązków

w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, są uzasadnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Świadczą o tym m.in. wyjaśniania samej strony złożone przed organem I instancji. Wskazuje w nich, że jako dyrektor kierowała bieżącą działalnością placówki, reprezentowała placówkę na zewnątrz, prowadziła działania prozdrowotne, bieżący nadzór i organizację pracy finansowej i administracyjnej placówki. Prowadziła nadzór nad bezpieczeństwem wychowanków i nauczycieli, w tym kontrolowała przestrzeganie bhp i stan placu zabaw oraz budynku przedszkola. Odpowiedzialna była za organizację kształcenia specjalnego i czuwanie nad higieną i ochroną zdrowia. Organizowała bieżące szkolenia pierwszej pomocy przedmedycznej i p.poż. Kierowała pracowników na kursy i studia podyplomowe, zatrudniała i zwalniała pracowników, przyznawała nagrody, upomnienia i nagany, reprezentowała placówkę podczas kontroli organów nadzoru. Ponadto podała, że organizowała hipoterapię (zakup zwierząt, paszy, opiekę nad zwierzętami), dogoterapię oraz inne zajęcia terapeutyczne. Dbała o dietę, ustalała jadłospisy z firmą cateringową, wprowadzała dane do systemu informacji oświatowej. Uczestniczyła w zebraniach i spotkaniach z rodzicami oraz wykonywała inne sprawy bieżące przedszkola. Podobne zeznania złożył mąż Skarżącej. Dodatkowo podał, że strona wykonywała swoje obowiązki mieszkając w L. w swoim mieszkaniu oraz w W. w swoim mieszkaniu, nie mieszka w Bieszczadach już od kilku lat, a wykonywała te obowiązki osobiście, zdalnie przez komputer i telefonicznie.

Organ odwoławczy wskazał, że z zeznań świadka K. G. zatrudnionej na stanowisku dyrektora ds. pedagogicznych wynika, że strona polecenia wydawała głównie telefonicznie, a fizycznie w przedszkolu pojawiała się średnio co dwa miesiące na tydzień, maksymalnie dwa tygodnie. Organ wyjaśnił, że wymienione wyżej czynności strony pokrywają się z ogólnym wykazem kompetencji dyrektora określonym w ustawie o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. (art. 39 u.s.o.). Jednocześnie nie ma argumentów prawnych uzasadniających twierdzenie, że dyrektor przedszkola niepublicznego - a z takim mamy do czynienia w tej sprawie - musiał wówczas posiadać kwalifikacje pedagogiczne, jak to miało miejsce w przypadku przedszkoli publicznych. W tej sytuacji argumenty organu I instancji związane z brakiem kwalifikacji pedagogicznych strony nie mogą uzasadniać decyzji o obowiązku zwrotu dotacji. Niemniej Kolegium zwróciło uwagę, że nie są pozbawione podstaw twierdzenia organu odnośnie do ścisłej wykładni art. 90 ust 3d u.s.o. w zakresie przeznaczenia dotacji wyłącznie na cele związane z procesem kształcenia oraz wychowania dzieci. W tym kontekście organ odwoławczy przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził pogląd, że otrzymywana na podstawie zasad określonych w art. 90 u.s.o. dotacja ma charakter mieszany (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy.

Wskazano, że ustawodawca wyraźnie rozdzielił zadania wykonywane przez podmioty oświatowe na dwie kategorie. Pierwsza z nich dotyczy wyłącznie realizacji przez jednostkę oświatową funkcji dydaktycznych, wychowawczych oraz opiekuńczych. Druga wiąże się z pozostałą działalnością, związaną wprawdzie z procesem kształcenia, ale tego procesu nie realizującą. Ustawodawca w sposób zamierzony dokonał rozróżnienia kilku płaszczyzn działalności podmiotu oświatowego, decydując się zarazem na umożliwienie dofinansowania jednego z nich. Tym samym poprzez otrzymanie dotacji oświatowej, dofinansowanym w istocie nie będzie podmiot taką szkołę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi, polegające na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły, ograniczone są co do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły.

W ocenie SKO w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, że strona nie realizowała bezpośrednio zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Skarżąca wskazywała na ogólne zadania dyrektora wynikające ze statutu i ustawy, w tym związane z kierowaniem bieżącą działalnością jednostki, prowadzeniem nadzoru, organizowaniem pracy administracyjnej i finansowej, organizowaniem kształcenia specjalnego, czuwaniem nad higieną i ochroną zdrowia, ustalaniem jadłospisów z firmą cateringową, polityką kadrową, organizowaniem (nie prowadzeniem) zajęć terapeutycznych. Zdaniem organu są to zadania pośrednio służące realizacji ww. celów określonych w art. 90 ust 3d ustawy, nie stanowią natomiast o bezpośredniej realizacji celów określonych w przepisie. Mimo tego więc, że strona jako osoba prowadząca przedszkole pełniła jednocześnie funkcję dyrektora, to zważywszy, że nie realizowała w przedszkolu zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, to wydatki na jej wynagrodzenie nie mogą być pokryte z dotacji oświatowej. Skoro mimo tego wynagrodzenie strony zostało pokryte z otrzymanej dotacji, zdaniem Kolegium dotacja w tym zakresie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co zasadnie stwierdził organ I instancji.

Jednocześnie w ocenie SKO decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jest zasadna również z innych przyczyn. Wskazano bowiem, że wykorzystanie dotacji następuje w oparciu o - obowiązujące w odniesieniu do finansów publicznych - zasady jawności i przejrzystości. Organ podkreślił, że dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej. Już z powodu braku takiej dokumentacji organy mają podstawę do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Kolegium, analiza zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzi do wniosku, że strona nie dysponuje dokumentacją organizacyjną ani finansową pozwalającą stwierdzić, że wydatkowanie dotacji w zakresie wydatków na wynagrodzenie osoby prowadzącej przedszkole, pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora, było czytelne, przejrzyste i zgodne z prawem. Skarżąca była jednocześnie osobą prowadzącą przedszkole oraz dyrektorem przedszkola, powołanym aktem powołania z [...] stycznia 2017 r., sporządzonym przez jej pełnomocnika, którym był mąż strony - K. M.. Sposób wypłaty wynagrodzenia osoby prowadzącej przedszkole za pełnienie statutowych obowiązków dyrektora, został ustalony przez pełnomocnika zarządzeniem wydanym [...] stycznia 2017 r. Z treści tego zarządzenia wynika, że jest to wynagrodzenie za pełnienie statutowych obowiązków funkcji dyrektora przedszkola zgodnie z art. 39 ust. 1 i art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. Według zasad określonych zarządzeniem, wynagrodzenie miało być wypłacane na konto dyrektora, w wysokości ustalanej w zależności od nakładu pracy i kondycji finansowej przedszkola. Zarazem ustalono w zarządzeniu, że wynagrodzenie ma charakter miesięczny, jest stałe oraz nie może przekroczyć 15-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedzającego.

W ocenie Kolegium już sama treść zarządzenia jest niespójna. Na podstawie analizy jego treści, jak i pozostałych dowodów oraz stanowiska strony przedstawionego w sprawie, można stwierdzić, że zasady wydatkowania nie są czytelne, a wysokość środków czynionych na wynagrodzenie dyrektora przedszkola nie jest uzasadniona

w świetle zasad określonych przez pełnomocnika przedszkola w ww. zarządzeniu.

Organ dokonał analizy rozliczenia dotacji za 2017 r., sporządzonego przez dyrektora przedszkola, w odniesieniu do wydatków na wynagrodzenie osoby prowadzącej przedszkole, pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora, zgodnie z którym zostały sfinansowane z dotacji w łącznej kwocie [...]zł. Porównano kwoty ujęte w dowodach wewnętrznych, wyciągach bankowych i Załącznikach nr [...] (sporządzonych przez pełnomocnika i wg treści Zarządzenia mających dokumentować wypłatę). W ocenie Kolegium dokumenty te nie wskazują na jakiej podstawie ustalono kwoty ujętych w nich wynagrodzeń. Nie wiadomo więc, czy odpowiadają one (a jeśli tak, to które) nakładowi pracy i kondycji finansowej przedszkola, co zakładały zasady określone Zarządzeniem pełnomocnika. Organ podniósł, że strona nie przedłożyła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że ww. kwoty wynagrodzenia, czy to wynikające z dowodów wewnętrznych, czy Załączników nr [...], odpowiadały tym kryteriom. Jednocześnie organ podkreślił, że z aktualnego stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika dyrektora oraz pełnomocnika procesowego wynika, że wypłacanie wynagrodzenia odbywało się w razie potrzeby, decyzjami osoby prowadzącej, zależnie od jej każdorazowej decyzji i nie było uzależnione ani od zadań w konkretnym miesiącu, ani sytuacji finansowej przedszkola.

W ocenie Kolegium de facto nie obowiązywały żadne zasady, którymi kierował się pełnomocnik dyrektora i osoba prowadząca przedszkole przy ustalaniu i wypłacie miesięcznego wynagrodzenia. Jedyną zasadą była ta, by rocznie nie przekroczyć limitu odpowiadającego kwocie: 12 x 15-krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedzającego.

Organ stwierdził, że na wynagrodzenie dyrektora były przeznaczane dowolne kwoty, w żaden sposób nie uzasadnione lub udokumentowane nakładem pracy

i sytuacją finansową przedszkola, jak zakładało Zarządzenie. W ten wniosek wpisuje się także fakt, że wydatki na wynagrodzenie w miesiącu grudniu 2017 r. przekroczyły limit miesięcznego wynagrodzenia (66.054 zł) określony we wspomnianym Zarządzeniu. Niezależnie od powyższego, zasadnie też zdaniem SKO, organ I instancji stwierdził, że dokumenty wewnętrznego księgowania nie są dowodem poniesienia wydatku, a w konsekwencji również i z tego powodu zasadne jest zakwestionowanie wykazanych w nich wydatków do pokrycia z dotacji. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wydatkowanie środków na wynagrodzenie dyrektora przedszkola nie spełnia wymogów wynikających z zasady jawności i przejrzystości, stawianych przy wydatkowaniu środków publicznych, w konsekwencji środki te nie mogą być uznane za prawidłowo wydatkowane z dotacji.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji miał podstawy do wydania decyzji o zwrocie dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o.

w brzmieniu obowiązującym przed [...] stycznia 2018 r. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że choć ogólna kwota przeznaczona w 2017 r. z dotacji na wynagrodzenie dyrektora przedszkola wyniosła [...] zł, to w związku z tym, że organ I instancji określił do zwrotu kwotę [...]zł, organ odwoławczy ograniczony zakazem reformationis in peius kwoty tej zmienić nie może na niekorzyść strony.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zarzucając naruszenie:

1) art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wydatki na wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego, które zgodnie z art. 90 ust. 3d stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie zostały przez organ uwzględnione, podczas gdy zgodnie z przepisami stanowią wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań szkół (i przedszkoli) z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony przez ten przepis;

2) art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a w zw. z lit. b u.s.o. poprzez zakwestionowanie prawa strony do pobierania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, gdy zostały wypełnione ustawowe przesłanki zawarte w tym przepisie, to jest osoba prowadząca jest jednocześnie dyrektorem przedszkola i ten fakt nigdy nie został zakwestionowany, a wobec tego wypełniona została przesłanka z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o.;

3) art. 90 ust. 3da u.s.o. określającego, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 3d, poniesionych w okresie roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania, poprzez uznanie w decyzji, że niemożliwe jest wypłacanie wynagrodzenia za pełnienie funkcji dyrektora w innych przedziałach czasowych niż miesięczne, gdy przepis art. 90 ust. 3da wyraźnie stanowi inaczej;

4) art. 126, art.131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona Skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

5) art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. i art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez brak ich zastosowania w zakresie określenia zadań i wydatków organu prowadzącego na cele przewidziane w tym przepisie art. 10 ust. 1 Pr. ośw., pomimo brzmienia art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b określającego wydatki ponoszone przez organ prowadzący jako kwalifikowane do pokrycia z dotacji oświatowej;

6) art. 10 ust. 1 Pr. ośw. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz zadania samej szkoły, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a także przyjęcie, iż jedynie wydatki bezpośrednio ponoszone na szkołę mogą zostać pokryte z dotacji, co

w konsekwencji doprowadziło organy administracji do wniosku, że zadania wskazane w art. 10 ust. 1 Pr. ośw. nie podlegają finansowaniu z dotacji oświatowej;

7) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. przez dokonanie błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że wynagrodzenie wypłacane osobie prowadzącej, jednocześnie pełniącej funkcję dyrektora przedszkola, nie podlega finansowaniu z dotacji oświatowej;

8) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu, wydał decyzję bez podstawy prawnej, wskutek czego zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

9) art. 8 i art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony po wniesionym odwołaniu, uwzględnionym przez organ odwoławczy, czym organ zarówno I jak i II instancji rażąco naruszył zasady pogłębiana zaufania do organów administracji, zakazu orzekania na niekorzyść strony w postępowaniu odwoławczym oraz pośrednio dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, oraz brak zastosowania się organu I instancji do wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej, co do uprawnienia strony do otrzymywania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola;

10) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

11) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. polegające na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, zeznań świadka i strony, niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, bezzasadnym daniu wiary zeznaniom jednego świadka, a pominięciu zeznań innego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności wyrażającym się w:

- bezpodstawnym pominięciu dowodów potwierdzających faktyczne i rzeczywiste wykonywanie przez Skarżącą wszystkich funkcji dyrektora przedszkola,

- niezasadnym pozbawieniu mocy dowodowej wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez Skarżącą w odniesieniu do wykonywania przez nią funkcji dyrektora przedszkola, z których wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Skarżąca faktycznie pełniła tę funkcję i pobierane przez nią wynagrodzenie wynikało wyłącznie i wprost z pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, wobec czego bezpośrednio realizowało cele, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Z przedstawionych dowodów wynika, że wynagrodzenia, które otrzymywała Skarżąca, nie były wynagrodzeniami z tytułu pełnienia funkcji organu prowadzącego;

12) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się

z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów oraz

w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w związku z uchyleniem pierwotnej decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., korzystniejsze dla strony byłoby, gdyby odwołania od pierwszej decyzji nie wniosła i Kolegium nie uznało odwołania za zasadne, bowiem wtedy decyzja opiewałaby na kwotę [...]zł. Po uchyleniu pierwszej decyzji, organ wydał drugą decyzję określając już w niej kwotę do zwrotu na [...] zł, czyli znacznie wyższą na niekorzyść strony. Ta decyzja została w całości podtrzymana przez SKO. Zatem poprzez skorzystanie z prawnej możliwości odwołania się od niesłusznej i krzywdzącej decyzji, strona znalazła się w sytuacji znacząco gorszej i niekorzystnej, niż gdyby odwołania w ogóle nie wniosła. Jest to sytuacja absolutnie niezgodna z wszelkimi zasadami praworządności, w żaden sposób niedopuszczalna w państwie prawa.

Skarżąca podniosła dalej, że organy obu instancji zgodnie uznały, że strona miała prawo do otrzymania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, natomiast wątpliwości budziła ich wysokość.

W ocenie strony, organy obu instancji w istocie nie wiedzą i nie określiły z jakich przyczyn i z jakich przesłanek zdecydowały o uznaniu dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem - czy to z powodu nienależności wynagrodzenia, czy też jego niedostatecznego udokumentowania. W treści decyzji nie ma uzasadnienia prawnego co do merytorycznego rozstrzygnięcia o zwrocie dotacji, przeznaczonej na wynagrodzenie dyrektora przedszkola.

Zdaniem Skarżącej zadania dyrektora szkoły i placówki są bezpośrednio zawarte

i realizują cele "w zakresie kształcenia, wychowania i opieki", opisane we wstępie do art. 90 ust. 3d u.s.o. Nie ma i nigdy nie było w doktrynie, praktyce i orzecznictwie żadnych wątpliwości, że dyrektor placówki oświatowej, jako organ tej placówki, działa

i realizuje zadania właśnie w tym zakresie, a jego wynagrodzenie bezpośrednio jest przewidziane do pokrywania z dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, ale tylko takie, które jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, albowiem wbrew podniesionym w skardze zarzutom, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a tym bardziej kwalifikującym do stwierdzenia nieważności, jak podniesiono w skardze.

Sądowej kontroli została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. L. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystywanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. w kwocie [...]zł. Organ podnosi, że kwota ta została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na wynagrodzenie Skarżącej będącej organem prowadzącym przedszkole i dyrektorem tego przedszkola, przy jednoczesnym faktycznym nie wykonywaniu obowiązków dyrektora, a zatem nie realizującym w przedszkolu zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Z kolei Skarżąca podnosi, że faktycznie pełniła obowiązki dyrektora mieszkając w L. oraz w W. w swoim mieszkaniu, nie mieszka w Bieszczadach już od kilku lat, a wykonywała te obowiązki osobiście, zdalnie przez komputer i telefonicznie.

W zaistniałym sporze rację należy przyznać organowi.

W skardze zostały sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia prawidłowości przeprowadzonego postępowania kwestionowanej przez Skarżącą.

Odnosząc się konkretnie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80, i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że są one bezzasadne. W opinii Sądu nietrafny jest zarzut skargi, co do naruszenia przepisów k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pomijanie dowodów potwierdzających faktyczne i rzeczywiste wykonywanie przez Skarżącą wszystkich funkcji dyrektora przedszkola.

W ocenie tut. Sądu wbrew twierdzeniom skargi, organy administracji ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne i w oparciu o ich ocenę wydały rozstrzygnięcie. Strona skarżąca miała możliwość czynnego udziału, jednakże nie zawsze stosowała się do wezwań organów, bądź to nie przedstawiając dowodów, bądź przedkładając dokumentację, która w żaden sposób nie obrazowała zasadności wypłaty z dotacji wynagrodzenia dla Skarżącej, a co więcej rzeczywistego wykonywania przez Skarżącą obowiązków dyrektora przedszkola. Brak jest rzetelnych dowodów potwierdzających faktyczne wykonywanie przez Skarżącą czynności mogących być zaliczonymi do realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Miało to miejsce zarówno na etapie kontroli jak i na etapie postępowania dowodowego i to prowadzonego zarówno przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Warto tutaj przytoczyć stanowisko Skarżącej wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2019 r., w którym podała, że wynagrodzenie "rozumiane było jako roczne", ale ze względów "dokumentowych", natomiast wypłacanie wynagrodzenia "odbywało się w razie potrzeby, decyzjami osoby prowadzącej, zależnie od jej każdorazowej decyzji, i nie było uzależnione ani od zadań w konkretnym miesiącu, ani sytuacji finansowej przedszkola." (k. A -111-112 akt administracyjnych organu I instancji). Nie budzi zatem wątpliwości, że już z tych wyjaśnień wynika, że wypłata wynagrodzenia opierała się na dowolnych zasadach.

Strona skarżąca formułując zarzuty kwestionujące kompletność zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaje się zapominać, że to obowiązkiem Skarżącej jako organu prowadzącego i dyrektora było tak udokumentować wydatkowanie dotacji, aby nie było w tym zakresie żadnych wątpliwości. Obowiązkiem beneficjentów wykorzystujących środki publiczne jest udokumentowanie zasadności sfinansowania wypłat ich wynagrodzenia w taki sposób, aby nie było zastrzeżeń, czy zostały one przeznaczone na cele, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Obowiązkiem Skarżącej było zadbanie o dowody, w tym w szczególności dokumenty, które jednoznacznie i szczegółowo wykazałyby jakie to obowiązki jako dyrektora w ramach realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki ona wykonywała, a które usprawiedliwiałyby sfinansowanie wynagrodzenia - w kwocie [...]zł - z dotacji oświatowej. Próżno jednak tego doszukać się jakiejkolwiek dokumentacji, która potwierdzałaby faktyczne wykonywanie przez Skarżącą tej funkcji. Dla sfinansowania tego wydatku z dotacji nie wystarczy tylko formalne, tj. według zarządzenia jej pełnomocnika (męża Skarżącej) przypisanie tej funkcji, lecz konieczne jest jej rzeczywiste wykonywanie. W skardze natomiast została podjęta w sposób nieskuteczny próba przerzucenia na organy ciężaru udowodnienia, że wydatki mogły być pokryte z dotacji i to w takiej wysokości.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie zgromadziły pełny materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób rzetelny i wyczerpujący w zgodzie z zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a., a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji sporządzonych zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem wskazały na podstawie jakich dowodów zostały ustalone istotne dla sprawy fakty, którym dowodom i wyjaśnieniom dały wiarę, z jakich powodów i dlaczego nie podzielono argumentacji strony skarżącej.

Wbrew zarzutom skargi, decyzje organów obu instancji zawierają dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazują bowiem dlaczego wydatki na wynagrodzenie Skarżącej - ze wskazaniem podstawy prawnej - organy uznały za rozliczone niezgodnie z celem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.

W warstwie zatem merytorycznej spór dotyczył rozstrzygnięcia czy prawidłowo organy ustaliły, że Skarżąca za 2017 r. otrzymaną dotację wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem na własne wynagrodzenie w kwocie [...]zł, a w konsekwencji czy istnieją podstawy do orzeczenia o jej zwrocie. Zagadnienie przeznaczenia dotacji regulują przepisy art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. był kilkukrotnie nowelizowany. Zmiana art. 90 ust. 3d tej ustawy została dokonana m.in. ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 357) i weszła w życie 31 marca 2015 r. Zgodnie z tą nowelą, w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Natomiast do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należało w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Począwszy od 1 września 2017 r. zastosowanie miała podobna regulacja – tj. art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (przywołany w art. 90 ust. 3d u.s.o., w miejsce art. 5 ust. 7 u.s.o.) - zgodnie z którą organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2016 r. poz. 1047 i 2255), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę jest dopuszczalne, pod warunkiem pełnienia równocześnie funkcji dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzenia zajęć w innej formie wychowania przedszkolnego. Nie może to jednak ograniczać się wyłącznie do formalnego pełnienia tej funkcji, lecz musi mieć charakter rzeczywisty. W przypadku natomiast Skarżącej będącej organem prowadzącym przedszkole, brak dowodów, że faktycznie pełniła ona funkcję dyrektora. Przeciwnie, zgromadzone dowody potwierdzają, że faktycznie nie wykonywała ona obowiązków dyrektora. Dla wykazania tego ustalenia organy przywołały szereg dowodów, które potwierdzają tę okoliczność.

I tak zasadnie organ wskazuje, że przedłożone dowody wewnętrzne (księgowe DWE) nie pozwalają na ustalenie zakresu obowiązków Skarżącej jako osoby prowadzącej przedszkole pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora placówki. Nie wiadomo jaki był wymiar czasu pracy Skarżącej na wykonanie tych obowiązków. Przyznane zarządzeniem Pełnomocnika wynagrodzenie stałe wynoszące odpowiednio [...] zł, zostało w kolejnych miesiącach począwszy od lutego 2017 r. wypłacane wręcz dowolnie, w różnych wysokościach, nawet niezgodnie z tym zarządzeniem. W miesiącu grudniu przekraczało ustalone wynagrodzenie o kwotę [...]zł (wypłacono kwotę [...]zł, zamiast wynagrodzenia w kwocie [...]zł) w stosunku do przyznanego. Nie obowiązywały żadne zasady usprawiedliwione nakładem pracy.

Pomimo podważania i pomijania przez Skarżącą znaczenia - dla ustaleń w sprawie - istotną jest także okoliczność, że w przedszkolu zatrudniona była K. G. na stanowisku dyrektora ds. pedagogicznych. Zeznania tego świadka – złożone pod odpowiedzialnością karną - są logiczne i spójne z innymi dowodami, choćby dokumentami księgowymi, finansowymi, ustaleniami zawartymi w sprawozdaniu wstępnym i końcowym z przeprowadzenia audytu wewnętrznego. W skardze Skarżąca podważa zeznania tego świadka i podnosi, że K. G. została zwolniona z pracy, rozwiązano z nią stosunek pracy [...] stycznia 2019 r. bez winy pracownika z powodu przedłużającej się nieobecności (zwolnienia, świadczenia rehabilitacyjne), a ponadto była w 2018 r. ukarana karą upomnienia. Sąd zauważa, że pomimo wskazywanej czasowej nieobecności tego pracownika, sama Skarżąca w złożonych zeznaniach w dniu [...] września 2019 r. potwierdziła, że K. G. sprawowała nadzór pedagogiczny w przedszkolu oraz "godziny dydaktyczne (planowe i w zastępstwie)", a także podpisywała umowy z rodzicami dzieci, z nauczycielami specjalistami zatrudnionymi w przedszkolu, opracowywała plan pracy nauczycieli i pracowników obsługi. Zdarzenia natomiast mające miejsce po 2017 r., w tym związane z rozwiązaniem stosunku pracy w 2019 r., nie mogą skutecznie podważyć ustalenia popartego zeznaniami złożonymi przez samą Skarżącą, że K. G. faktycznie wykonywała obowiązki dyrektora pedagogicznego. Ponadto wprawdzie Skarżąca zeznała, że w przedszkolu oprócz dni roboczych przebywała po godzinach jego pracy, podczas remontu, wakacji oraz dni ustawowo wolne od pracy, ale jednocześnie sama przyznała, że pracowała też zdalnie i zadania wykonywał także wyznaczony pracownik "w zastępstwie i porozumieniu telefonicznym." Również przesłuchany w charakterze świadka mąż Skarżącej i jednocześnie pełnomocnik ustalający zarządzeniem wynagrodzenia dla żony, potwierdził częsty pobyt Skarżącej w przedszkolu. Jednocześnie przyznał, że obowiązki Skarżąca wykonywała osobiście, zdalnie przez komputer i telefonicznie. Potwierdził też, że K. G. była dyrektorem przedszkola.

Podkreślić należy, że także audyt potwierdził zatrudnienie tego świadka w charakterze dyrektora przedszkola. Nie można zatem podzielić stanowiska skargi, że K. G. zatrudniona na stanowisku dyrektora pedagogicznego "nie miała żadnej wiedzy w tym zakresie." Jeżeli przez tak wiele miesięcy pracowała w przedszkolu prowadzonym przez Skarżącą na stanowisku dyrektora ds. pedagogicznych, to twierdzenie obecnie, że zupełnie nie ma wiedzy na temat kierowania tym przedszkolem, mija się z faktami i jest niewiarygodne.

Podkreślić też należy, że pełnienie funkcji dyrektora wymaga wykonywania szeregu obowiązków, co wiąże się niewątpliwie z koniecznością ciągłego, a nie sporadycznego pobytu w Przedszkolu, jeżeli ma ono być rzeczywiste, skuteczne i zapewnić pełną realizację zadań nałożonych ustawą. Tymczasem z ustaleń organu wynika, że Skarżąca rzadko przebywała w Przedszkolu, poza tym kontaktowała się telefonicznie i pracowała zdalnie, jak sama przyznaje w skardze. Faktycznie to K. G. realizowała obowiązki dyrektora ds. pedagogicznych i faktycznie nim była, realizując te obowiązki zapewniała warunki do funkcjonowania przedszkola, kierowała bieżącą działalnością, sprawowała bieżący nadzór pedagogiczny. Obok tego zatrudniani byli nauczyciele, opiekun dziecięcy, pomoc nauczyciela, nauczyciele wspomagający, katechetka, co potwierdzają sprawozdania z audytu.

W ocenie Sądu w tej sytuacji ze środków publicznych nie można wypłacać wynagrodzenia osobie, skoro ona nie wykonuje faktycznie obowiązków dyrektora tego przedszkola, lecz jest tylko prowadzącym to przedszkole, a dla zapewnienia faktycznej realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi zatrudnione są inne osoby, które te obowiązki wykonują, w tym dyrektor ds. pedagogicznych. Taki obraz zdarzeń wynika z materiału dowodowego, a nie z dowolnej oceny dokonanej przez organy, jak wskazuje skarga. Trudno zatem przyjąć, że w przedszkolu tym faktycznie było dwóch dyrektorów ds. pedagogicznych, których obowiązki się dublowały.

Okoliczność zaś, że Skarżąca nie posiadała uprawnień pedagogicznych i konieczne było zatrudnienie osób takimi uprawnieniami się legitymującymi, nie jest zarzutem, lecz stwierdzeniem faktu. Miało to jednak niewątpliwie wpływ na konieczność zatrudnienia osób posiadających odpowiednie kwalifikacje do pracy z przedszkolakami.

W pełni na aprobatę zasługuje stanowisko SKO, że brak, poza oświadczeniem Skarżącej i jej męża, dokumentów (dowodów) stwierdzających fakt wykonywania przez Skarżącą obowiązków dyrektora przedszkola. Powoduje to, że nie można twierdzić, iż dotacja wykorzystana została zgodnie z przeznaczeniem. Strona będąca osobą prowadzącą przedszkole nie przedstawiła dokumentacji organizacyjnej ani finansowej pozwalającej ustalić, że wydatkowanie dotacji na jej wynagrodzenie było uzasadnione faktycznym, a nie tylko formalnym, "papierowym" sprawowaniem funkcji dyrektora. Trudno zdalnie wykonywać obowiązki dyrektora przedszkola w zakresie realizacji zadań kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi przebywającymi w przedszkolu.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że kwota przeznaczona na wynagrodzenie dla Skarżącej ze środków publicznych znacznie przekraczała uśrednione wynagrodzenie jakie było wypłacane w tym samym okresie w jednostkach niepublicznych przedszkolnych, którym Gmina M. L. udzieliła dotacji w 2017 r. Wynagrodzenie Skarżącej znacząco przewyższało tożsame wartości w rozliczeniach dotacji udzielonej z budżetu Gminy M. L. w 2017 r., które wynosiły odpowiednio 8,53% i 16,54 %, a nie jak w przypadku Skarżącej – 64,23 %. Powstaje zatem pytanie jakie to konkretne obowiązki, ale nie administracyjne organu prowadzącego przedszkole, lecz mieszczące się w ramach realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki - w stosunku do zakresu obowiązków dyrektorów innych przedszkoli/szkół - były wykonywany przez Skarżącą, a które uprawniałyby do uzyskiwania tego wynagrodzenia pokrywanego z dotacji, przy jednoczesnym zatrudnianiu osoby na stanowisku dyrektora przedszkola ds. pedagogicznych.

W. także zauważenia jest, że wydatki na wynagrodzenie kadry pedagogicznej w tym przedszkolu wyniosły [...] zł, natomiast na wynagrodzenie tylko Skarżącej kwotę [...]co stanowiło 64,23 % całej przekazanej dotacji (z [...] zł). Okoliczności te dodatkowo wzmacniają wnioski o niezasadnym i przy tym dowolnym finansowaniu wynagrodzenia Skarżącej, pomimo niewykonywania obowiązków dyrektora i braku podstaw do otrzymywania jakiegokolwiek wynagrodzenia z tytułu funkcji dyrektora przedszkola finansowanego ze środków publicznych.

Trafnie organ podnosi, że Strona nie jest w stanie wykazać wykonywania faktycznie obowiązków dyrektora przedszkola, a przy tym nawet tego, że faktycznie przelano na jej rzecz wszystkie środki z tytułu realizacji obowiązków dyrektorskich oraz podać uzasadnienia (zakresu obowiązków) do sfinansowania z dotacji tego wynagrodzenia.

Wszystkie te okoliczności rozpatrywane łącznie potwierdzają brak rzeczywistego wykonywanie obowiązków dyrektora przedszkola i pełnienie tylko roli organu prowadzącego, czyli wykonywanie obowiązków o charakterze administracyjnym organu prowadzącego, wydawanie poleceń (jak przyznano też w zeznaniach Skarżącej i jej męża oraz w skardze) także telefonicznie, zdalnie, a tym samym przy rzadkiej obecności w przedszkolu. Obiektywnie należy przyznać, że to praca o charakterze administracyjnym (wydawanie dyspozycji) organu prowadzącego może być wykonywana przy nieczęstym osobistym pobycie w przedszkolu, wydawaniu poleceń zdalnie i telefonicznie. Specyfika prowadzenia przedszkola wiąże się z bezpośrednią opieką nad dziećmi, a ta nie może być wykonywana zdalnie ani przez telefon, podobnie jak pełnienie funkcji dyrektora.

W ocenie Sądu prawidłowe jest także stanowisko organów obu instancji, że nie obowiązywały żadne zasady, którymi kierował się pełnomocnik dyrektora i Skarżąca jako osoba prowadząca przedszkole przy ustalaniu i wypłacie miesięcznego wynagrodzenia, a co niewątpliwie było wynikiem braku faktycznego sprawowania funkcji dyrektora. I tak zauważyć należy, że nawet nie zgadzały się kwoty wynikające z przedstawionych przez Stronę dowodów wewnętrznych i wyciągów bankowych obrazujących wypłaty z kwotami zarządzeń Pełnomocnika (męża Skarżącej) mających być dokumentem potwierdzającym podstawę dokonania wypłat w poszczególnych okresach. Szczegółowe zestawienia w tym zakresie organ odwoławczy zawarł na s. 14 zaskarżonej decyzji. Co więcej w toku kontroli Strona przedłożyła dowód potwierdzenia wykonania przelewów z dnia [...].12.2017 r. na kwotę [...]zł oraz z [...].12.2017 r. na kwotę [...]zł. W konsekwencji brak jest dowodu przelewu na wynagrodzenie dyrektora w kwocie [...]zł. Na potwierdzenie wypłaty przedłożono wyłącznie dowody księgowe wewnętrzne. Skarżąca pomimo wielu zarzutów natury procesowej kierowanych pod adresem organów, jednocześnie nie jest nawet w stanie udokumentować wydatku w kwocie [...]zł dowodem zewnętrznym, co w dzisiejszej dobie przy powszechnym korzystaniu choćby z usług instytucji bankowych jest elementarnym wymogiem potwierdzenia dokonania wydatku w tak znaczącej kwocie. Tym bardziej, że dotyczy to rozdysponowania środkami pozyskanymi z dotacji, a zatem ze środków publicznych. Ten brak wpisuje się w zasadny argument o braku dowodów potwierdzających w ogóle wykonywanie przez Skarżącą obowiązków dyrektora przedszkola i nie stosowaniu żadnych zasad przy dysponowaniu dotacją.

Sąd zauważa, że w przypadku faktycznego sprawowania obowiązków dyrektora przedszkola, beneficjenci nie mają problemów, żeby wskazać konkretny zakres zadań, który wykonują i poddający się weryfikacji, a na tę okoliczność przedstawiają stosowną dokumentację. Z zeznań nawet Skarżącej wynika, że w zakresie obowiązków, które są łatwe do sprawdzenia z osobami spoza przedszkola, wówczas wskazywała na ich pełnienie przez K. G., natomiast to co nie miało takiego charakteru i mogło wiązać się z pracą zdalną oraz administracyjną, to wskazywała często siebie lub także siebie. W konsekwencji powyższego, wydatków na wynagrodzenie Skarżącej, która faktycznie nie pełniła obowiązków dyrektora przedszkola, nie można zatem powiązać z realizacją zadań wynikających z art. 90 ust. 3du.s.o. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze, w tym ustawy o systemie oświaty – art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3d, ust. 3da oraz art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem Sądu, argumentacja organu opiera się na prawidłowej wykładni przepisów prawa i ich zastosowaniu, stąd nietrafne są zarzuty niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji, w świetle prawidłowo zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, przeanalizował uwarunkowania w jakich została pobrana sporna dotacja i wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wbrew zarzutom skargi, organy dokonały uprawnionej interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty, w tym art. 90 ust. 3d i prawidłowo je zastosowały. W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 87 Konstytucji RP (źródła prawa powszechnie obowiązującego), skoro organ działał w granicach ustaw i tych granic nie naruszył.

Sąd podkreśla, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenie dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń składanych przez beneficjenta. Przykładowo, brak potwierdzenia dokumentacji związanej z wydatkowaniem dotacji dla oceny zgodności jej wydatkowania z celami, na które została przeznaczona, obciąża negatywnymi skutkami beneficjenta dotacji (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13, wyroki WSA w Krakowie z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 874/18 i z 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 6/20).

W pełni też logiczny jest proces myślowy, że jeżeli ustalono, iż dotacja nie została przeznaczona na cel opisany w przepisach art. 90 ust. 3d u.s.o., to oznacza, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Podać należy, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy w szczególności zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dokonując analizy przepisów ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. należy wskazać, że organy prawidłowo uznały, że sporne wydatki sfinansowane z dotacji nie wypełniły przesłanek wskazanych w przepisie art. 90 ust. 3d tej ustawy, zatem zasadnie przyjęły, że nastąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Organ ustalił, że wypłacone wynagrodzenie nie spełnia celów z art. 90 ust. 3d u.s.o., bowiem Skarżąca faktycznie ich nie realizowała, dlatego zasadnym jest stwierdzenie, że sytuacja ta wpisuje się w regulację art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z najnowszych wyroków z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1660/18: "wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy. Takiego udokumentowania Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania przed organami. To czyni uzasadnionym wniosek o zaistniałej dowolności przy ustalaniu wypłaconego jej wynagrodzenia. Co więcej, nie można pomijać normy z art. 126 u.f.p. Stanowi on, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego brak jest podstaw do kwestionowania zastosowania w przedmiotowej sprawie zasad przewidzianych art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań." Treść ww. przepisów również jest doniosła dla sprawy, ponieważ zawiera kryteria, które należy przyjmować do oceny wykorzystania pobieranych dotacji.

Sąd w obecnym składzie ww. pogląd podziela. Podkreślić trzeba, że organ nie negował w ogóle możliwości sfinansowania z dotacji wynagrodzenia dyrektora przedszkola, lecz zakwestionował, że Skarżąca wykonywała faktycznie te obowiązki. Przy czym Strona nie wykazała zasadności wydatkowanych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych. Jest to natomiast obowiązek beneficjenta w świetle powołanych wyżej przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. czy art. 44 ust. 3 u.f.p.

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia art. 8 i art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony po wniesionym odwołaniu oraz brak zastosowania się organu I instancji do wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej, co do uprawnienia strony do otrzymywania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola. Odnosząc się do tego zauważyć należy, że w pierwszej decyzji Burmistrza M. L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. orzeczono o zwrocie kwoty dotacji w niższej wysokości niż w kolejnej z dnia [...] października 2019 r. Podkreślić jednak należy, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r. została przez SKO we [...] wyeliminowana z obrotu prawnego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Przy czym organ odwoławczy nie przesądził o rozstrzygnięciu, lecz wskazał na braki w materiale dowodowym w tym w szczególności co do zasad, na jakich wynagrodzenie było wypłacane Skarżącej. Zalecenia te organ I instancji wykonał. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, organ pierwszej instancji był uprawniony do określenia zwrotu dotacji w innej wysokości, w tym w wyższej, skoro zebrany materiał dowodowy to potwierdził. Wyjaśnić należy, że rozpatrzenie odwołania przez właściwy organ administracji w postępowaniu drugoinstancyjnym wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami, ponieważ wydana w tym postępowaniu decyzja musi odpowiadać jednemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. przewiduje sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, przy czym regulacja ta zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy.

Zasadność tego stanowiska potwierdza wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 844/17, w którym wyrażono następujący pogląd: "W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie dochodzi do naruszenia zakazu reformatinis in peius, a więc art. 139 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja zostaje uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a organ orzekając ponownie zmienia zakres praw lub obowiązków będących przedmiotem rozstrzygnięcia pierwotnego. Pogląd taki wynika wprost z wyroku z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNAPiUS 2001, nr 3, poz. 60, a także z uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79."

W niniejszej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a zatem nie pogorszyło sytuacji Skarżącej. Co więcej wskazało, że zwrot powinien być jeszcze większy, jednakże właśnie kierując się zasadą niepogorszenia sytuacji Skarżącej (art. 139), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak i tego, że uchybia ona przepisom postępowania, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.