Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2234/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 art. 28 art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 art. 35 ust. 1 i 3 art. 36 art. 82 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 art. 10 art. 76a par. 2 art. 77 par. 1 art. 80 art. 104 art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia del. NSA Jarzy Stankowski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1970/17 w sprawie ze skargi J.W. Construction Holding S.A. z siedzibą w Ząbkach na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..],nr [..], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od I. S.na rzecz J.W. Construction Holding S.A. z siedzibą w Ząbkach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia [..],r., nr [..],, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zasądził również od Wojewody na rzecz J.W. Construction Holding S.A. z siedzibą w Ząbkach zwrot kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

J.W. Construction Holding S.A. (dalej: "Inwestor") wnioskiem z dnia [..], wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent") o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych Lewandów III, obszar 4 obejmujący 5 budynków wielorodzinnych, 4 budynki garażowe, budynek ze śmietnikiem, portiernię wraz z zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..],,[..],z obrębu [..], przy ul. K. w dzielnicy B. m. st. Warszawy (dalej: "inwestycja"). Zawiadomieniem z dnia [..],r. Prezydent poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [..],r., nr [..],, Prezydent nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości.

W odpowiedzi na to postanowienie, pismem z dnia 10 marca 2017 r. Inwestor ustosunkował się do niego i wykazywał poprawność przyjętych rozwiązań projektowanych oraz kompletność przedłożonej dokumentacji projektowej. Z kolei w dniu 18 kwietnia 2017 r. Inwestor dokonał korekty wniosku.

Decyzją z dnia [..],r., Nr [..],, działając m. in. na podstawie art. 19, 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36, 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji.

B. P. i I. S., reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do Wojewody.

Decyzją z dnia 12 lipca 2017 r., nr 288/I/2017, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania Inwestorowi pozwolenia na budowę.

Po przeprowadzeniu analizy akt administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że Inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych na niego przez Prezydenta na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z tym, Prezydent błędnie przyjął, że dokumentacja projektowa została uzupełniona w sposób prawidłowy, a przedłożony projekt budowany zasługuje na zatwierdzenie.

Wojewoda wskazał, że Inwestor nie sporządził części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 520 ze zm.). W przedmiotowej sprawie, mapa na której wykonano projekt zagospodarowania terenu nie jest bowiem opatrzona wymaganą klauzulą, tym samym nie można uznać, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany na mapie do celów projektowych. Poza tym mapa, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu, nie zawiera oznaczenia granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji, co jest wymagane przez § 81 pkt 10 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Wojewody, powyższe stanowi pośrednio o naruszeniu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Obszar aktualizacji jest niezbędnym elementem prawidłowo wykonanej mapy do celów projektowych, a prawidłowość jego wykonania przekłada się bezpośrednio na prawidłowe ustalenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, nie zostało naniesione orientacyjne położenie działki budowlanej lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów, granice działek budowlanych są oznaczone w sposób nieczytelny.

Wojewoda podniósł ponadto, że Inwestor nie wykazał zgodność projektu budowlanego z § 9 ust 5 pkt 7 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszarów [..],, zatwierdzonego uchwałą Nr [..],w gminie Warszawa-Białołęka z dnia [..],r. Z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie, że projektowane budynki będą miały zapewnioną dostawę wody z sieci miejskiej wodociągowej oraz możliwość odprowadzania ścieków do sieci miejskiej kanalizacji. Z uzgodnienia z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji, na które powołuje się Inwestor, wynika jednoznacznie, że możliwość odprowadzenia ścieków z projektowanych budynków do miejskiej sieci kanalizacyjnej będzie możliwa dopiero po wybudowaniu kanałów ściekowego i modernizacji przepompowni ścieków, natomiast możliwość zaopatrzenia projektowanych budynków w wodę z miejskiej sieci wodociągowej będzie możliwa dopiero po wybudowaniu magistrali i przewodów wodociągowych. Inwestor wskazuje natomiast, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie kanalizacji do miejskich sieci będzie możliwe po realizacji przyłącza, wyłączonego do odrębnej procedury. W ocenie Wojewody Mazowieckiego sama realizacja planowanego przyłączą, nie będzie oznaczać możliwości zabezpieczenia projektowanych budynków z miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z uwagi na braki w infrastrukturze technicznej wskazane we wstępnych warunkach technicznych.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że Inwestor nie odniósł się do kwestii odwodnienia wykopów oraz nie przedstawił zestawienia powierzchni biologicznie czynnej, mimo iż obowiązek taki został na niego nałożony postanowieniem Prezydenta. Wskazał również, iż Inwestor nie zachował zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskaźnika miejsc postojowych projektując 1 miejsce postojowe na mieszkanie, czyli 40 miejsc postojowych. Zgodnie z § 25 ust 2 ww. planu miejscowego przewiduje się dla zabudowy wielorodzinnej minimum 1 miejsce postojowo-garażowe na mieszkanie (nie mniej jednak niż 1 miejsce na 60m2 powierzchni użytkowej) w obrębie lokalizacji własnej. W projektowanych budynkach mieszkania zlokalizowane na parterze będą miały powierzchnie użytkową wynoszącą 60,68 m2. Inwestor realizując bilans miejsc parkingowych pominął powstałą nadwyżkę powierzchni użytkowej w 5 mieszkaniach.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że Inwestor przedłożył jedynie nieuwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta z dnia 8 czerwca 2016 r., nr 644/OŚ/2016, udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta jest dokumentem formalnym, którego treść stanowi środek dowodowy w niniejszym postępowaniu, tym samym zgodnie z art. 76a § 2 K.p.a., Inwestor zamiast oryginału dokumentu mógł złożyć odpis, pod warunkiem poświadczenia jego zgodności z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Tym samym uznano, że Inwestor nie wykonał w sposób prawidłowy nałożonego na niego obowiązku.

Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany zawiera również, nieautoryzowane poprawki, wklejki i dopiski, które z uwagi na brak podpisu i pieczęci, uniemożliwiają identyfikację osoby, która je wykonała. Przykład takich uchybień znajduje się nr na str. 155, 168, 320 projektu budowlanego.

Ponadto Wojewoda wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę, projekt budowlany i decyzja kończąca postępowanie są niespójne w zakresie przyłączy. Nie jest jednoznacznie określone czy są one realizowane w ramach odrębnego postępowania, czy w ramach przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę.

Reasumując, organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ niższego stopnia prawidłowo nałożył na Inwestora obowiązki uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na mapie do celów projektowych, zaniechał jednak sprawdzenia ich realizacji przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie.

Wojewoda, wypełniając dyspozycje z art. 138 K.p.a., nie ograniczył się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz rozstrzygnął sprawę w jej całokształcie. Jego zdaniem, materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu był kompletny co umożliwiło uchylenie decyzji organu niższego stopnia i orzeczenie co do istoty sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie Inwestor nie spełnił zadość wszystkim obowiązkom nałożonym w postanowieniu Prezydenta z dnia [..],r., tym samym organ administracji architektoniczno-budowlanej był obowiązany, z mocy prawa, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Inwestor nie zgodził się z powyższą decyzją Wojewody i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez nieprawidłową ocenę dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę oraz uzupełnionej przez stronę w toku postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stwierdzenie, iż Inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych na niego przez Prezydenta na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, podczas gdy nie zachodziły podstawy do takiego twierdzenia, gdyż dokumentacja projektowa została uzupełniona w sposób prawidłowy. Ponadto, Inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego oraz § 9 ust. 5 pkt 7 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego poprzez dokonanie ich nieprawidłowej interpretacji i uznanie, że nie wykazano zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, podczas gdy przedstawiony projektu budowlany nie był sprzeczny z tym planem. Podnosząc te zarzuty Inwestor wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 12 lipca 2017 r. i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Prezydenta z dnia 18 kwietnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, a także zasądził od organu odwoławczego na rzecz Inwestora zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd ten przypomniał, że Prezydent stosownym postanowieniem zobowiązał Inwestora do uzupełnienia braków złożonej dokumentacji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie organ ten uznał, że wszystkie braki zostały prawidłowo uzupełnione i w związku z tym wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Z kolei organ odwoławczy uznając, że nie wszystkie obowiązki nałożone na Inwestora postanowieniem Prezydenta zostały wykonane prawidłowo, uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda z naruszeniem art. 10 K.p.a. nie poinformował Inwestora o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych). W realiach niniejszej sprawy oznaczało to, że Inwestor mając pozytywną decyzję Prezydenta pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że spełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego przez ten organ. W związku z tym rozstrzygnięcie organu odwoławczego kwestionujące prawidłowość uzupełnienia dokumentacji, bez wcześniejszej informacji dla Inwestora pozbawiało go możliwości podjęcia stosownych działań w celu uzupełnienia dokumentów lub wyjaśnienia wątpliwości Wojewody. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Sąd I instancji ocenił z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Stwierdził, że brak wiedzy Inwestora o dostrzeżonych na etapie postępowania odwoławczego przez Wojewodę brakach dokumentacji złożonego i zaakceptowanego przez Prezydenta projektu budowlanego uniemożliwiał podjęcie działań do wyjaśnienia wątpliwości. Odnosząc tę wadliwość do dostrzeżonych przez organ odwoławczy nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w pierwszej kolejności wskazano, że nie została należycie wyjaśniona kwestia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Według stanowiska zaprezentowanego przez Inwestora, dostrzeżone nieścisłości wynikają z faktu posługiwania się przez projektanta powierzchnią netto i brutto lokali położonych na parterze. Prawidłową powierzchnią jest powierzchnia obliczona po uwzględnieniu robót wykończeniowych w lokalach, która będzie odpowiadała normie określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności tej Inwestor nie mógł podnosić w trakcie postępowania odwoławczego, ponieważ został jej pozbawiony.

Następnie, Sąd I instancji odniósł się merytorycznie do pozostałych aspektów zaskarżonej decyzji i stwierdził, że nie wszystkie wadliwości dostrzeżone przez organ odwoławczy były uzasadnione.

Zdaniem Sądu, przedłożenie jedynie uwierzytelnionej kopii pozwolenia wodnoprawnego nie stanowiło wady wymagającej naprawienia bowiem decyzja ta była wydawana przez ten sam organ i wskazanie numeru i treści decyzji poprzez uwierzytelnioną kopię pozwalało wydającemu zweryfikować fakt wydania tej decyzji z oryginałem.

Poza tym odnosząc się do kwestii odwodnienia wykopów Sąd I instancji wskazał, że w skorygowanym w oparciu o postanowienie Prezydenta projekcie budowlanym, który został zatwierdzony nie ma zapisu dotyczącego konieczności uwzględnienia w tym zakresie odpowiednich rozwiązań technologicznych. Oznacza to, że ponowna weryfikacji poziomu wód gruntowych spowodowała uznanie, iż nie zachodzi konieczność odwodnienia wykopów i tym samym nie ma potrzeby formułowania zaleceń w tym zakresie.

Ponadto, nie zostało szerzej wyjaśnione jakiego rodzaju zestawienia powierzchni biologicznie czynnej nie zawiera projekt. Natomiast na karcie 159 projektu zawarte są dane dotyczące tego zagadnienia.

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut Wojewody dotyczący braku zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 5 pkt 7 planu miejscowego w zakresie jednoznacznego zapewnienia podłączenia do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej. Projekt budowlany określa bowiem sposób zaopatrzenia projektowanych budynków w wodę tj. poprzez przyłącze do wodociągowej sieci miejskiej oraz odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej zgodnie z załączonymi warunkami technicznymi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Ponadto, na str. 158 projektu budowlanego wskazano, że projekt i budowa sieci nastąpi wg. odrębnej procedury administracyjnej przed pozwoleniem na użytkowanie budynków objętych niniejszym wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji takie zapisy są zgodne z ww. planem, który w § 9 ust. 5 pkt 7 stanowi o obowiązku podłączenia zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, gdy taka będzie wykonana. Projekt uwzględnia rozwiązania technologiczne w tym zakresie w sytuacji powstania miejskich sieci.

W dalszej kolejności, Sąd I instancji stwierdził, że podziela zarzuty Wojewody w pozostałym zakresie. I tak, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Aby organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł stwierdzić, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na mapie do celów projektowych, mapa ta musi być uwierzytelniona oraz zawierać stosowną klauzulę. W przedmiotowej sprawie, mapa na której wykonano projekt zagospodarowania terenu nie jest opatrzona ww. klauzulą ani nie została potwierdzona jej autentyczność zgodnie ze wskazaną procedurą.

Ponadto mapa, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu, ze względu na wykonywane korektorowanie jak i mapa z orientacyjnym położeniem działki są rzeczywiście mało czytelne. Następnie stwierdzono, iż obowiązek wynikający z pkt 3 ust. 2 postanowienia Prezydenta również nie został zrealizowany prawidłowo. Rację ma również organ odwoławczy twierdząc, że dokumentacja zawiera również inne poprawki nieopatrzone stosowną autoryzacją.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wadliwości można bez uszczerbku dla prawidłowości postępowania naprawić na etapie postępowania odwoławczego. Oczywiście pod warunkiem, że Inwestor będzie miał świadomość dostrzeżonych błędów w postępowaniu przed Wojewodą.

I. S. (dalej: "Skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu I instancji i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie ze względu na niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sytuacji gdy uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;

2) Art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym udzieleniu wskazań co do dalszego postępowania, w sposób mogący skutkować naruszeniem prawa, pominięciem stanowisk stron postępowania, oraz nieuwzględnieniu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik postępowania, gdyż wiąże organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, że ewentualne naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. nie powinno zostać uznane za podstawę do uwzględnienie skargi. Nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym uwzględnienie skargi w związku z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jej zdaniem, Sąd I instancji nie podjął w tym zakresie stosownej analizy. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła dodatkowo, że Inwestor w swej skardze nie czynił zarzutu z naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Co więcej, Inwestor podkreślał na każdym etapie postępowania, że przedłożona przez niego dokumentacja projektowa jest kompletna i nie wymaga uzupełnienia.

W drugiej kolejności Skarżąca kasacyjnie podniosła, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszeniem jednakże art. 141 § 4 P.p.s.a. może być zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń niezrozumiałych, pozostających w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania. Taka sytuacja, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, zachodzi w przedmiotowej sprawie albowiem Sąd I instancji stwierdził, że zalecenia wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. W sytuacji, gdy Sąd I instancji stwierdził, że niezasadne są zarzuty Wojewody w zakresie braku zgodności z projektu z § 9 ust. 5 pkt 7 planu miejscowego – tak ogólnie sformułowane zalecenie wprost wskazuje na konieczność przyjęcia przez Wojewodę, na zasadzie art. 153 P.p.s.a, oceny stanu prawnego dokonanej przez ten Sąd. Dodatkowo, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, ocena ta jest wadliwa. Z postanowień planu miejscowego wprost wynikają bowiem dwie możliwości – podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej albo wskazanie w projekcie indywidualnych rozwiązań inżynieryjnych, ale jedynie w sytuacji gdy ilość ścieków bytowo-gospodarczych nie przekracza łącznie 2m3 na dobę. Oczywistym jest więc, że skoro Inwestor nie przedłożył dokumentu wskazującego na możliwość rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jak również nie zaoferował ww. indywidualnych rozwiązań inżynieryjnych to projekt nie powinien zostać zatwierdzony jako niezgodny z planem miejscowym. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, wykonanie zaleceń Sądu I instancji w tym zakresie w sposób oczywisty doprowadziłoby do naruszenia prawa.

Ponadto, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, zasadne wydaje się twierdzenie, że Sąd I instancji winien zająć stanowisko w zakresie głosów stron, w szczególności w odniesieniu do zasadnych a pominiętych tak przez organ odwoławczy jak i WSA podniesionych przez nią zarzutów w zakresie naruszeń prawa materialnego. W tym miejscu Skarżąca kasacyjnie przedstawiła konkretne zarzuty odnoszące się do merytorycznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym, jej zdaniem, Sąd I instancji nie tylko nie wypełnił dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a w zakresie konieczności zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska pozostałych stron, ale również w sposób dorozumiany wskazał Wojewodzie konieczność pominięcia tych stanowisk przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jego zdaniem, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu podniesionego przez Skarżącą kasacyjnie, należy zauważyć, że jej zdaniem – ewentualne naruszenie przez Wojewodę art. 10 § 1 K.p.a. nie powinno zostać uznane za podstawę do uwzględnienie skargi. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ustanawia także ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, która ma szczególne znaczenie w procesie wydawania decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może na podstawie tego przepisu realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami K.p.a., natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co istotne, zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także postępowania odwoławczego (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 10 K.p.a., w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2018). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy należy wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18, publ. w Internecie – Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Istotą naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest zatem, aby okoliczności danej sprawy wskazywały na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. przez organ mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że Wojewoda nie poinformował Inwestora o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych). To z kolei skutkowało tym, że Inwestor mający pozytywną decyzję w zakresie pozwolenia na budowę mógł pozostawać w przekonaniu, iż spełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego wcześniej przez Prezydenta. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego – w istocie kwestionujące prawidłowość uzupełnienia dokumentacji, bez wcześniejszej informacji dla Inwestora, pozbawiało go możliwości podjęcia stosownych działań w celu uzupełnienia dokumentów lub wyjaśnienia wątpliwości w sprawie. Sąd I instancji ocenił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a ocena ta nie może zostać uznana za wadliwą. Prawidłowo Sąd ten wskazał, że brak wiedzy Inwestora o dostrzeżonych na etapie postępowania odwoławczego przez Wojewodę brakach dokumentacji złożonego i zaakceptowanego przez Prezydenta projektu budowlanego uniemożliwiał podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że wyrażona w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obligowała Wojewodę do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. Jako sprzeczne z tą zasadą należy uznać postępowanie organu odwoławczego, który nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do wydania decyzji. Tym samym Wojewoda uniemożliwił Inwestorowi złożenie końcowego oświadczenia i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ jego wyjaśnienia mogły hipotetycznie spowodować odmienne ustalenie stanu faktycznego.

Odnosząc się do drugiego zarzutu podniesionego przez Skarżącą kasacyjnie, należy zauważyć, że jej zdaniem – błędnie udzielono wskazania co do dalszego postępowania, w sposób mogący skutkować naruszeniem prawa, pominięciem stanowisk stron postępowania, oraz nieuwzględnieniem materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik postępowania, gdyż wiąże organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Z uwagi na wystąpienie w przedmiotowej sprawie istotnego błędu proceduralnego, zasadne wydaje się uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uczyni zadość zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. To do niego będzie w całości należało merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewoda nie będzie przy tym w tym zakresie związany stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku odnośnie do meritum zaskarżonej decyzji.

Z tych samych powodów jak przedstawione wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznanie zarzutów prawa materialnego jest na tym etapie postępowania przedwczesne.

Wydając ponownie decyzję, organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione wyżej uwagi, jak też uznane za słuszne przez Sąd kasacyjny stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a dotyczące problematyki urzeczywistnienia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Skarżącego należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Inwestorowi, za sporządzenie przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej – co dało kwotę 360 zł.