Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2410/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.52, art.54, art.61, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 362/11 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz G. D. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 362/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Prezydent Miasta Poznania, po rozpatrzeniu wniosku K. J., zwanej dalej inwestorką, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma samodzielnymi lokalami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej (segment skrajny prawy), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...], uznając, że w sprawie spełnione zostały warunki, o jakich mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp. W uzasadnieniu podniósł, iż dla ustalenia intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowych analizie poddano działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej – segmenty skrajne, ponieważ zabudowa wolnostojąca, szeregowa skrajna i środkowa różnią się znacznie powyższymi parametrami. Dla ustalenia pozostałych cech zabudowy analizą objęto natomiast wszystkie budynki znajdujące się na badanym obszarze z pominięciem działek niezabudowanych. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej na terenie analizowanym, a jej parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, formy dachu oraz linii zabudowy nie naruszają parametrów budynków znajdujących się na terenie objętym analizą. Wyniki analizy wskazały jednakże, że wskaźnik intensywności zabudowy planowanej inwestycji oraz wysokość budynku przekracza średni wskaźnik zabudowy występujący na terenie analizowanym, dlatego też pismem z dnia [...] września 2010 r. wezwano inwestorkę do złożenia stosownych wyjaśnień. Pismem z dnia [...] września 2010 r. pełnomocnik inwestorki wskazał na wadliwość przeprowadzonej analizy podnosząc, iż organ nieprawidłowo ograniczył nieruchomości objęte analizą wyłącznie do działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. W dniu [...] listopada 2010 r. przeprowadzona została ponowna analiza funkcji i cech zabudowy terenu w zakresie wskaźnika zabudowy i wysokości budynków. Na jej podstawie organ wskazał, że proponowany wskaźnik zabudowy wynoszący 29% i przekraczający o 2% wskaźnik zabudowy występujący na obszarze objętym analizą, nie będzie miał negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią oraz jest do pogodzenia z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podobnie za dopuszczalne w świetle przeprowadzonej analizy oraz zapisów rozporządzenia uznał ustalenie maksymalnej wysokości budynku do 10 m, co przekracza maksymalną wartość wysokości budynków w analizowanym obszarze o 0,12 m. Wskazał, że zgodnie z analizą oraz dokumentacją archiwalną dotyczącą wysokości już istniejących budynków sąsiednich, maksymalna wysokość budynków dla budynków szeregowych wynosi 9,59 m ([...][...]), a najwyższy budynek mieszkalny wolnostojący w obszarze analizowanym posiada wysokość 9,88 m ([...]). Budynki o wysokości powyżej 9,0 m zlokalizowane są także na posesjach przy ul. [...],[...],[...]. Organ dodał ponadto, iż dla planowanej inwestycji uzyskano również wymagane przepisami uzgodnienia.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący podniósł, iż w jej treści nie zawarto wymaganego przepisami prawa oznaczenia stron postępowania, ograniczając się jedynie do twierdzenia, że decyzję otrzymują strony "według rozdzielnika". Wskazał, iż w niniejszej sprawie za strony postępowania należało uznać właścicieli wszystkich nieruchomości leżących na terenie obszaru analizowanego. Skarżący zarzucił ponadto organowi wewnętrzną sprzeczność decyzji, wskazując, iż ustanowiono warunki zabudowy w sytuacji, gdy w decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Podniósł również, że ulice [...] i [...] nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od zgodności planowanej inwestycji z wynikami analizy przeprowadzonej dla zabudowy szeregowej, a nie zabudowy wolnostojącej. Według skarżącego, planowana inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po uprzednim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz treści przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdziło, że analiza urbanistyczna została przygotowana zgodnie z przepisami prawa, w szczególności w jej części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych, znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy zauważył, iż w odwołaniu skarżący nie wykazał na czym miało polegać naruszenie jego interesu prawnego na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, iż wszystkim stronom postępowania został zapewniony czynny udział w sprawie, a ich prawa nie zostały ograniczone poprzez niewymienienie ich w treści decyzji. Dla oceny prawidłowości decyzji nie ma bowiem znaczenia, czy oznaczenie innych niż wnioskodawca stron postępowania nastąpiło w stanowiącym załącznik do decyzji rozdzielniku, czy w samej decyzji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał również zakwalifikowanie zabudowy występującej na terenie objętym analizą jako zabudowy mieszkaniowej i stwierdził, że skoro planowana zabudowa wpisuje się w tę funkcję, zachodzi jej kontynuacja i nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazał również, że pozostałe uwagi skarżącego będą mogły zostać skutecznie podniesione dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, wniósł o jej uchylenie. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące niewłaściwego zakreślenia kręgu stron postępowania, sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią uzasadnienia decyzji, wadliwego uznania, że dla planowanej inwestycji konieczne jest ustalenie zgodności z zabudową wolnostojącą, nie zaś szeregową oraz braku spełnienia wymogów dotyczących wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej, skarżący stwierdził, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności zaś powielił błąd organu I instancji, polegający na braku wskazania stron postępowania i ograniczeniu się do wskazania, że zostały one ujęte w załączniku.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie wskazał, iż stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważył, iż przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, która oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Wskazał, iż stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem stosownej analizy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp.

Sąd I instancji stwierdził, iż organy zrealizowały dyspozycje rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. – wyznaczyły obszar analizowany, który objął teren wokół działki o promieniu 72 m (trzykrotna szerokość frontu działki), dokonały też wyczerpujących i prawidłowych ustaleń co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Sąd wskazał, iż z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że dopuszczalność planowanej inwestycji uzależniona jest od spełnienia przez nią wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do całego obszaru objętego analizą, nie zaś jedynie tych jego fragmentów, których funkcja lub cechy są zbliżone z planowaną inwestycją. Powyższe wynika w szczególności z § 2 pkt 4, zgodnie z którym obszar analizowany oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W konsekwencji Sąd uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, jak czyni to skarżący, że dopuszczenie nowej zabudowy szeregowej jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia przez nią wymagań zakreślonych istniejącą obecnie na terenie objętym analizą, zabudową szeregową. Prawidłowo przeprowadzona analiza powinna bowiem odnieść się do istniejącej obecnie na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej, której elementem jest występująca zabudowa szeregowa. Jedynie odniesienie planowanej inwestycji do całego obszaru zabudowy mieszkaniowej dostępnej z tej samej drogi publicznej przesądza o prawidłowości analizy oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył jednocześnie, iż z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że początkowo organ ten w sposób wadliwy zinterpretował treść upzp oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., dokonując oceny planowanej inwestycji jedynie pod kątem spełnienia przez nią wymagań zakreślonych występującą na obszarze analizowanym zabudową szeregową. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdzie wskazano, że w świetle pierwotnej analizy brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyniki ponownej analizy wykonanej w dniu [...] listopada 2010 r., której zakresem objęto całość zabudowy mieszkaniowej występującej na terenie analizowanym, Sąd uznał jednak za prawidłowe. Wskazał, iż w jej świetle planowana inwestycja spełnia warunki w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Podkreślił, iż organy w sposób prawidłowy orzekły, że zaproponowany przez inwestora wskaźnik zabudowy wynoszący 29% i przekraczający o 2% wskaźnik zabudowy występujący na obszarze objętym analizą, nie będzie miał negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią oraz jest do pogodzenia z zapisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 5 ust. 2 dopuszcza bowiem wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy. Za dopuszczalne uznał również dopuszczenie maksymalnej wysokości budynku do 10 m, która w świetle przeprowadzonej analizy będzie przekraczać maksymalną wartość występującą na terenie analizowanym jedynie o 12 cm. W tym przypadku na odstępstwo pozwala bowiem przepis § 7 ust. 4, uzależniając jego wystąpienie od wyników analizy. Sąd wskazał, iż wynik analizy w rozpatrywanym przypadku pozwala na dopuszczenie planowanej zabudowy, dlatego też, z uwagi na spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 upzp oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., decyzje organów obu instancji uznał za prawidłowe.

Sąd I instancji uznał jednocześnie, iż w niniejszej sprawie spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej. Wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że warunek ten jest spełniony, jeżeli istnieje prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich z ulicy, której nadano nazwę (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09). W niniejszej sprawie obsługa komunikacyjna nieruchomości objętej wnioskiem odbywa się natomiast z ulic [...] i [...] poprzez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], której właścicielami są M. i K. J. oraz H. O. Nieruchomość powyższa nie ma statusu drogi publicznej, spełnia jednak warunek zakwalifikowania jej jako drogi w rozumieniu art. 61 ust. 1 upzp, gdyż ma ona charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich z ulicy, której nadano nazwę.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, iż w treści decyzji dopuszczono się naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak wymienienia w jej treści wszystkich adresatów decyzji, Sąd wskazał, że organ administracji ma obowiązek wskazać w sentencji podmiot, który uzyskuje uprawnienie lub na który nakładany jest obowiązek. Wskazanie pozostałych stron postępowania może nastąpić natomiast w załączniku do decyzji, w tzw. rozdzielniku. Taki sposób wskazania stron nie narusza art. 107 § 1 kpa. Miejsce, w którym wskazane zostały pozostałe strony postępowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji. Istotne dla tej oceny jest to, czy podmioty, którym przysługuje status strony, zostały prawidłowo ustalone oraz, czy zapewniono im możliwość czynnego udziału w postępowaniu, który to warunek został w przedmiotowej sprawie spełniony (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1571/09).

Za wadliwy Sąd uznał również zarzut skarżącego, iż stronami postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy powinni być wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych analizą. Wskazał, iż określenie kręgu podmiotów będących stronami tego postępowania następuje na podstawie kryteriów wynikających z art. 28 kpa. Oznacza to, że oprócz inwestora status stron przysługuje podmiotom uprawnionym do nieruchomości, na które rozciągać się będzie wpływ planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy zakreśliły krąg stron postępowania, wskazując, że są nimi właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, bowiem tylko co do takiego obszaru można mówić o ewentualnym oddziaływaniu planowanego zamierzenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj.: § 8 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z § 6 ust. 1 oraz treścią załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 17 maja 1999 r., i w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez ich niezastosowanie oraz art. 28 kpa w związku z art. 54 pkt 2 lit. d upzp oraz w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, a ponadto art. 61 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię,

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie ppsa, w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz w związku z § 8 oraz w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i § 6 ust. 1 i treścią załącznika nr 2 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r., a także art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 pkt 1 lit. b ppsa w związku z art. 28 kpa i art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 upzp poprzez naruszenie przez Sąd I instancji w toku kontroli legalności obowiązku sprawdzenia prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji oraz prawidłowości zastosowania przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego kształtujących podstawowe gwarancje procesowe strony.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż w zakresie geometrii dachu określa jedynie kąt nachylenia, nie przewidując pozostałych, obligatoryjnych parametrów geometrii dachu, tj. wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Decyzja ta nie spełnia również wymogu z § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż nie posiada części graficznej, sporządzonej na kopi mapy, określonej w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, tj. na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Załącznikiem do przedmiotowej decyzji jest jedynie część graficzna analizy przewidzianej w § 3 ust. 1, która nie jest jednak tożsama z częścią graficzną samej decyzji, gdyż przepis § 9 ust. 3 wyraźnie oddziela część graficzną analizy od części graficznej samej decyzji, i dlatego też nie może jej zastępować. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem decyzją niekompletną.

Skarżący podniósł ponadto, iż przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r. przewiduje, że materiały gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w tym mapy zasadnicze, opatrywane są stosownymi klauzulami, których wzory określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy kopia mapy zasadniczej opatrzona jest klauzulą umieszczaną na udostępnianych z zasobu kopiach mapy zasadniczej bez sprawdzania jej aktualności w terenie (wzór klauzuli określony w pkt 9 załącznika nr 2 do rozporządzenia). Wzór tego rodzaju klauzuli wymaga, aby w treści klauzuli zamieszczona została data przyjęcia oryginału mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem klauzula zamieszczona na mapie stanowiącej część graficzną analizy pozbawiona jest tego elementu, a w konsekwencji nie stanowi kopii mapy zasadniczej w rozumieniu § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Ponadto na przedmiotowej mapie nie figuruje klauzula w oryginale, lecz jedynie w kserokopii, co dodatkowo przemawia za tym, że mapa ta nie może zostać uznana za mapę w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.

Powołując się na przepisy art. 6 ust. 2 upzp i art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 upzp, skarżący stwierdził, iż organy administracji zobowiązane są do uwzględniania ochrony interesów osób trzecich, które uzależnione są od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W niniejszej sprawie organy nie dokonały natomiast faktycznego ustalenia granic obszaru oddziaływania inwestycji, przyjmując a priori, że inwestycja oddziaływać będzie jedynie na działki gruntu graniczące z działką objętą inwestycją. W konsekwencji, za strony postępowania nie zostali uznani właściciele (użytkownicy wieczyści): 1/ działek nr [...] i nr [...], które są oddzielone od działki objętej inwestycją jedynie drogą wewnętrzną, zaś odległość pomiędzy tymi działkami, a działką objętą inwestycją wynosi ok. 12,5 m; 2/ działek nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]), położonych w odległości ok. 27 m od działki objętej inwestycją; 3/ działki nr [...] przy ul. [...], położonej w odległości ok. 18 m od działki objętej inwestycją. W ocenie skarżącego, oddziaływanie na działki wskazane w pkt-cie 2 i 3 wyraża się natomiast chociażby tym, że planowana inwestycja generować będzie zwiększony ruch uliczny, gdyż niewątpliwie jedyna możliwość dojazdu do działki inwestowanej prowadzi przez ul. [...] oraz ul. [...], z których to ulic każda kończy się na działce nr [...], nie stanowiącej przedłużenia żadnej z tych ulic. Skarżący podniósł, iż organ w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji i w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Organ jest zobligowany tym samym do czuwania nad tym, czy w prowadzonym postępowaniu biorą udział wszystkie podmioty wywodzące swe uprawnienia z art. 28 kpa, czy też z norm regulujących udział stron w danym postępowaniu w sposób odrębny. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji w ślad za organami administracji naruszył natomiast w tym zakresie art. 28 kpa, a także art. 54 pkt 2 lit. d upzp.

Odwołując się do przepisów art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 upzp oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., skarżący podniósł, iż uzasadnienie faktyczne decyzji organów obu instancji narusza w sposób rażący art. 107 § 3 kpa, gdyż nie zawiera wskazania, jakie działki sąsiednie położone wzdłuż tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem poddane zostały analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwia w istocie weryfikację prawidłowości tych rozstrzygnięć, zważywszy w szczególności na fakt, iż zarówno ul. [...], jak i ul. [...], nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zauważył, iż ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i towarzyszących im obiektów, wraz z ich aktualnym, precyzyjnie wskazanym przeznaczeniem, gabarytami, wzajemnym usytuowaniem i stosunkiem ich powierzchni do konkretnych funkcji. Tylko wówczas możliwe jest dokonanie ustalenia stopnia podobieństwa pomiędzy istniejącą już infrastrukturą, a planowaną inwestycją. Skarżący podkreślił, iż planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie elementów ocennych, wymienionych enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, gdyż ratio legis art. 61 ust. 1 upzp jest ochrona ładu przestrzennego. Zauważył, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestycja dotyczy budowy budynku szeregowego. Cechy zabudowy szeregowej, jak też gabaryty oraz forma architektoniczna obiektów budowlanych w zabudowie szeregowej, różnią się w sposób istotny od zabudowy wolnostojącej. Jeżeli zatem budowa budynku szeregowego stanowić ma kontynuację istniejącej zabudowy, to do określenia wymagań, wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, należy odnieść tylko wymagania dotyczące istniejącej już zabudowy szeregowej, gdyż zabudowa szeregowa nie jest kontynuacją istniejącej zabudowy wolnostojącej. W konsekwencji błędna jest ocena Sądu, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, przyjmując do ustalenia wymagań w zakresie budowy budynku szeregowego cechy budynków wolnostojących, ich gabaryty i formę architektoniczną.

Skarżący zauważył ponadto, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych w skardze zarzutów, iż decyzja o warunkach zabudowy umożliwia wzniesienie budynków o gabarytach wielokrotnie przekraczających gabaryty sąsiedniej zabudowy. Podniósł, że: 1/ zabudowa w obszarze analizowanym to budynki wyłącznie o dwóch kondygnacjach, zaś określenie przez organ wysokości zabudowy na 10 m (chociaż żaden z budynków wolno stojących oraz szeregowych nie ma takiej wysokości) umożliwia wybudowanie budynku o trzech pełnowymiarowych kondygnacjach (plus dodatkowo poddasze użytkowe), co niewątpliwie zaburzy w sposób istotny istniejący ład przestrzenny oraz pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa; 2/ ustalenie szerokości elewacji frontowej na 12 m (gdy szerokość budynków szeregowych wynosi 9,5 do 10 m) przy intensywności zabudowy w wysokości 29 % (gdy dla zabudowy skrajnych budynków szeregowych wynosi 23 %) umożliwia posadowienie budynku, co stwierdza sam organ I instancji, o powierzchni zabudowy wynoszącej 140 m2. Biorąc pod uwagę, że budynek ten może posiadać trzy kondygnacje, ogólna jego powierzchnia użytkowa wynosić będzie ponad 400 m2, zaś żaden z istniejących w sąsiedztwie budynków, czy to w zabudowie szeregowej, czy to wolnostojącej, nie charakteryzuje się tak dużą powierzchnią użytkową (gabarytami). Skarżący wskazał jednocześnie, iż uzasadnieniem dla tak dużej rozbieżności w zakresie istotnych parametrów zabudowy ma być według organu I instancji to, że parametry takie "nie wpłyną negatywnie na zabudowę sąsiednią", zaś planowana inwestycja "nawiąże swoimi gabarytami do sąsiedniej zabudowy". Powyższe twierdzenia są w ocenie skarżącego fałszywe, gdyż do sąsiedniej zabudowy nie może w sposób oczywisty nawiązywać budynek, który pod względem wysokości oraz powierzchni użytkowej (ponad 400 m2) zbliżony jest do wielorodzinnego budynku mieszkalnego, posadowiony ponadto na działce o powierzchni niespełna 500 m2.

Skarżący podniósł ponadto, iż Sąd I instancji nie rozpoznał także jego zarzutów, iż: 1/ niezgodne z rzeczywistością są twierdzenia organu I instancji, że najwyższy w analizowanym obszarze budynek przy ul. [...] posiada wysokość 9,88 m oraz, że budynki szeregowe przy ul. [...] nr [...] posiadają wysokość 9,59 m; 2/ brak jest wskazania przez organ I instancji konkretnej wysokości budynków przy ul. [...] i ograniczenie się przez ten organ do stwierdzenia, że ich wysokości to ponad 9 m; 3/ brak wskazania przez organ I instancji konkretnych dowodów na okoliczność, że wskazane powyżej budynki mają przypisywaną im przez organ I instancji wysokość. Organ powoływał się w tym zakresie na bliżej nie określoną "dokumentację archiwalną", której nie można uznać za dowód w sprawie. Dowodem na powyższe okoliczności nie może być także wynik analizy, stanowiący załącznik do decyzji. Jedynym dowodem w zakresie ustalenia wysokości istniejącej zabudowy mogą być bowiem dokonane pomiary wysokości z zachowaniem wymagań określonych przepisami normującymi pomiary geodezyjne, których bez wątpienia w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono. Sąd I instancji, tak jak organ odwoławczy, nie odniósł się także do zarzutu, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp zostanie dokonana w na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. W niniejszej sprawie mapa pochodzi z marca 2009 r., podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wydana została w grudniu 2010 r. W tak dużym przedziale czasowym wynoszącym blisko dwa lata w analizowanym obszarze powstały już nowe budynki, jak choćby budynek na działce nr [...] (nie ujęty na mapie, a znajdujący się w obszarze analizowanym), które mają wpływ na ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do kwestii właściwego oznaczenia stron postępowania, skarżący podniósł natomiast, iż w przypadku decyzji organu I instancji załącznika do decyzji nie stanowił ani tzw. "rozdzielnik" ani żaden inny dokument, z którego wynikałoby kto jest stroną postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, inwestorka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem, zakwestionowała zasadność podstaw kasacyjnych i podniosła, że organ nie ma obowiązku wskazywania wprost wysokości kalenicy skoro określa wysokość budynku. Kalenica to najwyżej usytuowana pozioma krawędź dachu budynku. Skoro zatem organ określił maksymalną wysokość budynku do najwyższej krawędzi dachu do 10 m, to wysokość kalenicy nie może przekroczyć 10 m. Inwestorka wskazała ponadto, iż wbrew temu co twierdzi skarżący, w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, która wykazała, iż inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego stronami postępowania nie mogą być właściciele działek nr [...],[...],[...],[...],[...]. Dodała, iż organ, przyjmując inne wartości niż średnie dla planowanej inwestycji w przedmiocie powierzchni zabudowy, wysokości obiektu oraz szerokości elewacji frontowej, co dopuszcza rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., uznał, że nie wpłynie to negatywnie na zabudowę sąsiednią. Zgodnie natomiast z utrwalonym poglądem w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 458/2009), nie można ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Inwestorka stwierdziła również, iż oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku" nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie jej z obrotu i nie stanowi istotnego naruszenia art. 107 § 3 kpa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07, i z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1067/2007).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podstawy kasacyjne, na których została oparta uznać należy za usprawiedliwione, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w ich ramach zarzuty są zasadne. Zarzuty te podzielić można generalnie na kilka grup, odnoszących się do określonych, budzących wątpliwość skarżącego kwestii, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do poszczególnych podniesionych przez niego kwestii, odniesie się do przedmiotowych zarzutów zbiorczo. Poza zasięgiem rozważań Sądu pozostaną natomiast zarzuty, które ograniczyły się jedynie do wskazania naruszenia określonego przepisu prawa, a nie znalazły rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, stwierdzić należy, iż rację ma skarżący podnosząc, iż w warunkach niniejszej sprawy decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej, o której stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazać należy, iż w świetle § 9 tego rozporządzenia, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (ust. 1), część graficzna decyzji (ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierających część tekstową i graficzną (ust. 2). Stanowią one integralne części decyzji, tworząc kompletną decyzję o warunkach zabudowy.

Kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować zatem, poza wskazanymi wyżej częściami tekstowymi, część graficzną decyzji, na której wyznaczone są linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 upzp) oraz stanowiącą jej załącznik część graficzną analizy. Obydwie części graficzne powinny być sporządzone na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (§ 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), czyli na kopiach mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Co do zasady decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować zatem dwie kopie mapy, oznaczone jako część graficzna decyzji oraz jako część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na których przedstawione powinny być dane wymagane przepisami prawa. Wyjątkowo za kompletną uznać można jednak decyzję obejmującą jedną mapę, jeżeli organ administracji wyraźnie wskaże, że stanowi ona zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto zawrze na niej wszystkie dane wymagane przepisami prawa dla tych dwóch części graficznych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/11, Lex nr 1234130).

W warunkach niniejszej sprawy, w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji wskazał, iż linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do tej decyzji. Na stanowiącej jedyny załącznik graficzny do tej decyzji – kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, oznaczonej jako wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały jednak wyznaczone wyraźnie linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie można uznać zatem, że załącznik ten stanowi zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy. Stwierdzić tym samym należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – nie zawiera zatem jednej z jej integralnych części. Stanowi tym samym decyzję niekompletną, która nie zawiera ponadto jej obligatoryjnego elementu, o których stanowi art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 upzp.

W warunkach niniejszej sprawy, do decyzji o warunkach zabudowy organ administracji załączył jedynie część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna analizy sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, lecz na co trafnie zwrócił uwagę skarżący nie wynika z niej jednoznacznie, czy i kiedy przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wprawdzie w klauzuli, w którą została opatrzona kopia mapy, wskazano numer pod którym, zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz nie wskazano daty zaewidencjonowania, co nie tylko czyni klauzulę niepełną, ale nie pozwala również ustalić na ile aktualny stan odzwierciedla ta mapa, a wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień organu administracji w tym zakresie, nie pozwala przyjąć, że spełnia ona wymogi, o których stanowi § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. W sprawie nie może natomiast budzić wątpliwości, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być aktualna, powinna bowiem odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. W warunkach niniejszej sprawy z treści analizy z dnia [...] września 2010 r. wynika, iż w trakcie wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. potwierdzono, że mapa zasadnicza załączona do wniosku jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu, lecz nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, czy analiza dokonana została w oparciu o tę mapę, skoro jej część graficzna sporządzona została na kopii mapy, której oryginał zaewidencjonowany został pod numerem innym niż oryginał mapy załączonej do wniosku, a zarówno w analizie, jak i decyzji brak jest wyjaśnień w tym zakresie. W konsekwencji, kwestie dotyczące sporządzenia części graficznej analizy na odpowiedniej kopii mapy oraz jej aktualności powinny być poddane ponownie szczegółowej ocenie Sądu I instancji, z odniesieniem się również do zarzutów skarżącego podniesionych w tym przedmiocie. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć bowiem wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 upzp.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących określonych w decyzji o warunkach zabudowy wymagań w zakresie geometrii dachu, wskazać natomiast należy, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie, jak słusznie podniósł skarżący, organ administracji poprzestał jedynie na określeniu kąta nachylenia połaci dachowych (25(-45(), co istotnie stanowi o naruszeniu przytoczonego przepisu.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 upzp, a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, stwierdzić należy, iż właśnie dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie nowej zabudowy szeregowej nie może kolidować zatem z istniejącą już na analizowanym obszarze zabudową szeregową, ale również zabudową domków jednorodzinnych wolnostojących, powinno być bowiem kontynuacją istniejącej już na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. W ramach jednej funkcji możliwe jest bowiem zróżnicowanie rodzajów zabudowy, lecz nowa zabudowa powinna posiadać wówczas jeśli nie identyczne to podobne cechy, do tych jaką posiada zabudowa sąsiadująca. Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, iż dopuszczalność planowanej inwestycji uzależniona jest od spełnienia przez nią wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do całego obszaru objętego analizą, nie zaś jedynie tych jego fragmentów, których funkcja lub cechy są zbliżone z planowaną inwestycją. Prawidłowo przeprowadzona analiza powinna zatem odnieść się do istniejącej obecnie na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej, której elementem jest występująca zabudowa szeregowa, a nie tylko do zabudowy szeregowej. Zauważyć jednocześnie należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej", użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp rozmienić należy szeroko jako obszar tworzący pewną urbanistyczną całość. W warunkach niniejszej sprawy, przyjmując takie rozumienie tego pojęcia uznać należy zatem, czego jak się wydaje skarżący w istocie nie kwestionuje, że warunek dobrego sąsiedztwa został w niej spełniony. Podkreślić natomiast należy, iż spełnienie tego warunku otwiera możliwość dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp na większym obszarze, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji ustala bowiem po przeprowadzeniu stosownej analizy, uwzględniając określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza jednocześnie ustalenie określonych parametrów, w tym m.in. intensywności wykorzystania terenu oraz wysokości zabudowy w sposób inny, jeśli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 i § 7 ust. 4). W takiej sytuacji jednak w analizie podane powinny być wskaźniki, które stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia określonych parametrów na innym poziomie oraz przytoczone wyjaśnienia przyczyn przyjętego odstępstwa. Odstępstwa te służyć mają bowiem przede wszystkim zapewnieniu dopasowania w sposób płynny nowej zabudowy do już istniejącej z uwzględnieniem w szczególności tej najbliżej sąsiadującej. W warunkach niniejszej sprawy, organy administracji przyjęły zaproponowany przez inwestorkę wskaźnik zabudowy wynoszący 29% i przekraczający o 2% wskaźnik zabudowy występujący na obszarze analizowanym oraz dopuściły maksymalną wysokość budynku do 10 m, przekraczającą o 12 cm maksymalną wysokość budynków na obszarze analizowanym, powołując się na sam fakt dopuszczalności określenia wskazanych parametrów na przyjętym poziomie, jak również nieznacznego przekroczenia występujących na obszarze analizowanym wskaźników, co jednak nie może tłumaczyć zasadności ich przyjęcia, skoro w analizie z dnia 9 listopada 2010 r. ani w decyzjach nie uzasadniono szczegółowo twierdzenia, że planowana inwestycja nie zakłóci w ten sposób ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, w tym także w najbliższym jej otoczeniu. Dodatkowo wskazać należy, iż przeprowadzone analizy w zakresie maksymalnej wysokości budynku nie objęły wszystkich obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, co wynika z samych analiz, a to oznacza, że przyjęta wysokość średnia dla obszaru analizowanego może odbiegać od stanu faktycznego. W zakresie w jakim dane na temat wysokości budynków oparto o archiwalną dokumentację projektową załączoną do analizy z dnia [...] września 2010 r., ustalenia uznać należy za prawidłowe, o ile wizja lokalna potwierdziła, że obiekty te nie były objęte robotami budowlanymi, które miały wpływ na ich aktualną wysokość. Informacji w tym zakresie brakuje jednak w analizie. Za nieuzasadnione uznać należy również przyjęcie do ustalenia szerokości elewacji frontowej jedynie danych dotyczących skrajnych segmentów budynków szeregowych. Przeprowadzona analiza powinna bowiem objąć obiekty na całym obszarze analizowanym, a nie tylko obiekty, których cechy są najbardziej zbliżone do projektowanego obiektu. Dokonując analizy należy mieć jednocześnie na uwadze, iż projektowany obiekt stanowi jedynie element powstałej na działkach nr [...] i nr [...] zabudowy. W konsekwencji podzielić należy stanowisko skarżącego kwestionujące kompletność przeprowadzonej analizy, a tym samym również zarzuty dotyczące nienależytej kontroli Sądu I instancji w zakresie możliwości ustalenia w tych okolicznościach w sposób prawidłowy wymagań dla nowej zabudowy.

W dalszej kolejności odnieść należy się do poruszonej przez skarżącego kwestii dostępu do drogi publicznej jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ administracji wskazał, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] może odbywać się dwoma zjazdami, z drogi usytuowanej na działce prywatnej nr [...], zlokalizowanej w ciągu ulic [...]–[...], będących drogami wewnętrznymi. Lokalizacja oraz projekty drogowe bezpośrednich zjazdów na drogi wewnętrzne wymagają wyprzedzającego uzgodnienia z właścicielem – zarządcą działki nr [...], zaś brak zgody oznacza, że inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej. Mając to na uwadze wskazać należy, iż dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej nie może być określona w decyzji o warunkach zabudowy w sposób warunkowy. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości. Jak słusznie wskazał skarżący, stosownie do art. 2 pkt 14 upzp, przez "dostęp do drogi publicznej" rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W warunkach niniejszej sprawy, poza wyraźnym wskazaniem jaka ulica pełni w niej rolę drogi publicznej, ustalenia wymaga zatem dostępność terenu inwestycji do tej drogi, który powinien być prawnie zagwarantowany i przesądzenie w decyzji o warunkach zabudowy, czy działka nr [...] posiada, czy też nie posiada, dostęp do drogi publicznej. Jeśli dostęp ten ma odbywać się poprzez działkę prywatną nr 5/225, ustalenia wymaga jej charakter (ze znajdujących się w aktach administracyjnych wydruków z bazy dokumentów ewidencji gruntów nie wynika aby działka ta stanowiąca współwłasność inwestorski oraz innej osoby fizycznej była drogą) oraz spełnienia wymogów prawnych do korzystania z niej jako drogi.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dotyczących pominięcia przez organy administracji właścicieli, wskazanych przez skarżącego działek, którzy powinni być w jego ocenie uznani za strony postępowania. Zarzuty odnoszące się do tej kwestii uznać należy za niezasadne. Skarżący nie podważył bowiem skutecznie stanowiska Sądu, że krąg stron postępowania ustalony został w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy. Okoliczność, na którą powołał się skarżący, a która dotyczy zwiększonego ruchu ulicznego może mogłaby mieć znaczenie w sytuacji budowy domu wielorodzinnego lub obiektu usługowego, jeśli wielkość prowadzonej działalności usługowej miałaby wpływ na obsługę komunikacyjną, ale nie w sytuacji budowy domu dwulokalowego w zabudowie szeregowej. W tej sytuacji nie można uznać bowiem, aby zabudowa tego rodzaju generowała tak zwiększony ruch uliczny, że mógłby on mieć wpływ na obszar analizowany.

Dodatkowo zauważyć należy, iż zarzuty te nawet gdyby były słuszne nie mogłyby być uwzględnione przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, gdyż uwzględnienie okoliczności ewentualnego pominięcia strony w postępowaniu jest możliwe jedynie wówczas, gdy zarzut taki podniesie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się bowiem ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Pogląd taki jest przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 i z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko w tym zakresie podziela.

Na zakończenie stwierdzić natomiast należy, iż wbrew zarzutom skarżącego do decyzji o warunkach zabudowy załączony został tzw. "rozdzielnik", w którym oznaczono strony postępowania, i który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 131).

W świetle powyższego, konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu uwzględnienia, przy podejmowaniu ponownego rozstrzygnięcia, niedostrzeżonych przez ten Sąd, a wskazanych wyżej, uchybień organów administracji publicznej w zakresie wykładni i zastosowania wskazanych przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie również szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 ppsa.