Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1325/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: ART. 63 PAR. 2, ART. 64 PAR. 2, ART. 138 PAR. 1 PKT 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 18 ust. 1 i 3, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 825/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz W. K. kwotę 1.000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 825/14 oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Burmistrz Gminy T., działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwanej "k.p.a."), ustalił na rzecz W. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym parkingami podziemnymi i naziemnymi na działce oznaczonej geodezyjnie Nr [...], [...], obręb T..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", w imieniu której działali M. B. i M. M. – członkowie Zarządu Wspólnoty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr SKO[...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisów procesowych, które mogły w istotny sposób wpłynąć na stosowanie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie zapewnił wszystkim osobom mającym interes prawny udziału w postępowaniu, ograniczając niesłusznie krąg podmiotów mających interes prawny jedynie do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Ustalenie stron postępowania jest elementem ustalenia stanu faktycznego sprawy, co obliguje organ, na podstawie art. 6 i art. 7 k.p.a., do poczynienia w tym zakresie odpowiednich wyjaśnień.

Zwrócono także uwagę, że złożony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinien zawierać, określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W rozpatrywanej sprawie w załączniku graficznym nie oznaczono terenu oddziaływania inwestycji i terenu objętego wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego brak oznaczenia terenu oddziaływania inwestycji mógł mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji zabrakło rozważań argumentujących wyłączenie z tego kręgu właścicieli lokali mieszkalnych. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien powstrzymać się z rozpatrzeniem sprawy i na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

Kolegium zakwestionowało również prawidłowość doręczeń dokonywanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w trybie art. 43 k.p.a.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń inwestora względem dopuszczalności odwołania, organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Decyzja o warunkach zabudowy została doręczana członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. W rozdzielniku decyzji dokonano bowiem następującego oznaczenia: "B. M. Członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w T.", co jednoznacznie wskazuje, że organ jako stronę traktował Wspólnotę Mieszkaniową. Ponadto, składając odwołanie M. B. jednoznacznie wskazała, że działa, jako członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, zatem nie może być, w ocenie Kolegium, wątpliwości co do statusu M. B. i charakteru jej działania, bowiem bezspornie należy przyjąć, że działała w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Wyjaśniono przy tym, że niewłaściwa reprezentacja przy wnoszeniu odwołania (brak podpisu drugiego członka zarządu Wspólnoty) jest oczywistym brakiem formalnym, który podlegał uzupełnieniu w trybie art. 64 k.p.a.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował W. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku inwestora z dnia 22 kwietnia 2014 r. o umorzenie postępowania odwoławczego oraz nieodniesienie się do jego oświadczenia z dnia 22 kwietnia 2014 r. odnośnie niewykazania przez M. B. indywidualnego interesu prawnego, a także zignorowanie pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 11 lipca 2014 r. (data wpływu 15 lipca 2014 r.) zawierającego m.in. zarzut dotyczący zmiany osoby wnoszącej podanie w ramach procedury uzupełniania braków formalnych - co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, informowania stron, czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zasady przekonywania;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku art. 63 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, gdy tymczasem w trybie art. 63 § 2 k.p.a. w odwołaniu - jako osobę, od której ono pochodzi - wyraźnie wskazano jedynie M. B., nie zaś Wspólnotę Mieszkaniową;

3) art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. poprzez:

- przyjęcie, że odwołanie zawiera braki w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. polegające na niepodpisaniu go przez wnoszącego, gdy tymczasem odwołanie było podpisane przez wnoszącą je M. B.;

- uznanie, iż w trybie uzupełnienia braków formalnych możliwa jest zmiana podmiotu wnoszącego odwołanie - z właściciela jednego z lokali na Wspólnotę Mieszkaniową;

4) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez Kolegium, iż - w sytuacji gdyby nie można było przyjąć, że odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa - stroną postępowania jest odwołująca się M. B. - jako właścicielka jednego z lokali, mimo że nie wykazała on swojego indywidualnego interesu prawnego;

5) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez przyjęcie wbrew przywołanemu przepisowi, że poszczególni właściciele lokali są uprawnieni do kierowania sprawami tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz;

6) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez ich niezastosowanie objawiające się brakiem umorzenia postępowania odwoławczego, mimo że wnosząca odwołanie M. B. - przy założeniu, że działała jako właściciel jednego z lokali - nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego;

7) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Burmistrza Gminy T. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że odwołująca się M. B. nie posiadała przymiotu strony postępowania, zaś Wspólnota Mieszkaniowa nie złożyła odwołania;

8) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego związanego z zarzutem nieposiadania przez odwołującą się od decyzji Burmistrza M. B. przymiotu strony wraz z zarzutem niewłaściwej reprezentacji tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej przez poszczególnych członków lokali, a także nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez uznanie, że odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", imieniem której działali członkowie zarządu Wspólnoty M. B. i M. M., a nie M. B., działająca imieniem własnym. Zdaniem Sądu, wobec zamieszczenia w odwołaniu od wskazanej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. strony odwołującej się - przy nazwisku M. B. wskazania "członek Zarządu Wspólnoty [...]" - Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu prawidłowo uznało za podmiot wnoszący odwołanie Wspólnotę Mieszkaniową "[...]". Konsekwentnie do przyjętej w tym zakresie oceny, zobligowane było do wezwania Wspólnoty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie podpisu pod odwołaniem przez drugiego członka Zarządu Wspólnoty, stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Taka czynność w sposób skuteczny została przez Kolegium we wstępnym postępowaniu odwoławczym podjęta. Wbrew zarzutom skarżącego nie doprowadziła ona do nieuprawnionej zmiany podmiotu odwołującego się, ale umożliwiła wyłącznie – stosownie do nakazu ustawodawcy – uzyskanie prawidłowości formalnej niesionego podania. Istotnym jest przy tym, w uznaniu Sądu, że podmiot wnoszący odwołanie w oznaczeniu siebie na tym podaniu – jak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium – zastosował się do sposobu oznaczania Wspólnoty, jako strony, przyjętego przez organ pierwszej instancji, co uprawniało Wspólnotę do uznania go za właściwy, czy wręcz wymagany.

Sąd podkreślił nadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchylając w toku instancyjnym decyzję Burmistrza Gminy T. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie przekroczyło granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznawanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność ponownego rozważenia przez organ pierwszej instancji potrzeby zapewnienia w rozpoznawaj sprawie ochrony indywidualnej członkom Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wymaganej przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie uznał również wadliwość wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wynikającą z nieoznaczenia w załączniku graficznym do wniosku terenu oddziaływania inwestycji i terenu objętego wnioskiem, wskazując jednocześnie na konsekwencje tego braku formalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniósł zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku art. 63 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], mimo że organ ten przyjął, iż odwołanie zostało wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową, w sytuacji gdy w trybie art. 63 § 2 k.p.a. w odwołaniu - jako osobę, od której ono pochodzi - wyraźnie wskazano jedynie M. B., nie zaś Wspólnotę Mieszkaniową;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że SKO we Wrocławiu:

a) przyjęło, że odwołanie zawiera braki w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. polegające na niepodpisaniu go przez wnoszącego, gdy tymczasem odwołanie było podpisane przez wnoszącą je M. B.;

b) uznało, iż w trybie uzupełnienia braków formalnych możliwa jest zmiana podmiotu wnoszącego odwołanie - z właściciela jednego z lokali na Wspólnotę Mieszkaniową;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], mimo że Kolegium uchyliło w całości decyzji Burmistrza Gminy T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy odwołująca się M. B. nie posiadała przymiotu strony postępowania, zaś Wspólnota Mieszkaniowa nie złożyła odwołania;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutu zmiany - w trybie uzupełnienia braków formalnych podania - podmiotu wnoszącego odwołanie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonego wyroku błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w szczególności opartego na ustaleniu, że odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, gdy tymczasem zostało one wniesione przez M. B.;

II. naruszenie przepisów postępowania:

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. n r[...], mimo że Kolegium nie wyjaśniło stanu faktycznego związanego z zarzutem nieposiadania przez odwołującą się od decyzji Burmistrza M. B. przymiotu strony oraz z zarzutem niewłaściwej reprezentacji tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej przez poszczególnych członków lokali; a także poprzez nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr SKO [...], mimo że organ ten nie rozpoznał wniosku inwestora z dnia 22 kwietnia 2014 r. o umorzenie postępowania odwoławczego oraz nie odniósł się do jego oświadczenia dnia 22 kwietnia 2014 r. w zakresie niewykazania przez M. B. swojego indywidualnego interesu prawnego, a także zignorował pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 11 lipca 2014 r. (data wpływu 15 lipca 2014 r.) zawierającego m.in. zarzut dotyczący zmiany osoby wnoszącej podanie w ramach procedury uzupełniania braków formalnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym kosztach sądowych i zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia proceduralnego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie uprawdopodobnił istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.

Trafny jest zarzut skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku art. 63 § 2 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, błędnie zaaprobował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż od decyzji z dnia [...] marca 2014 o ustaleniu warunków zabudowy wpłynęło odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Z materiału aktowego wynika bowiem, że odwołanie to wniosła M. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że odwołanie zawiera braki formalne w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. polegające na niepodpisaniu odwołania przez wnoszącego, gdy tymczasem odwołanie było podpisane przez wnoszącą je M. B.. Okoliczność ta nie pozwalała na uruchomienie przez organ odwoławczy trybu uzupełniania braków, w efekcie którego - wbrew przepisom art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 i 3 k.p.a.- nastąpiła zmiana podmiotu wnoszącego podanie. Do Kolegium nie wpłynęło bowiem odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Burmistrza Gminy T. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o warunkach zabudowy, lecz odwołanie M. B., działającej w imieniu własnym, a nie w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Wskazuje na to m.in. oznaczenie osoby wnoszącej odwołanie oraz jego treść. Procedura uzupełnienia braków formalnych nie może prowadzić do zmiany osoby wnoszącej podanie. Przedmiotowe odwołanie zawierało jednoznaczne wskazanie, że pochodzi od M. B.. Złożenie zaś dodatkowego podpisu przez drugiego członka Zarządu pod odwołaniem wniesionym przez M. B. (również właściciela lokalu) nie oznacza, że w jej miejsce weszła Wspólnota Mieszkaniowa. W trybie uzupełnienia braków formalnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie doprowadziło do "zamiany" podmiotów wnoszących dowołanie z właścicielki jednego z lokali M. B. na inny podmiot - Wspólnotę Mieszkaniową.

Warto zaakcentować, że w odwołaniu brak jest elementów świadczących o złożeniu go przez Zarząd działający za Wspólnotę Mieszkaniową. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm. – dalej: "ustawa o własności lokali") posługuje się pojęciem zarządu w dwojakim znaczeniu, a mianowicie, w znaczeniu podmiotowym, jako organu wspólnoty, oraz w znaczeniu funkcjonalnym, czyli jako zarządzanie, administrowanie. Zarząd w znaczeniu funkcjonalnym to działanie w sferze prawnej innej osoby podejmowane w jej interesie przez podmiot do tego uprawniony. Przykładowo, zgodnie z art. 18 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie lub w drodze uchwały powierzyć zarządzanie nieruchomością osobie fizycznej lub prawnej, którą ustawodawca w innych przepisach nazywa zarządcą. Zarządca jest osobą trzecią (odrębnym podmiotem) w stosunku do wspólnoty mieszkaniowej. Natomiast zarząd w znaczeniu podmiotowym to organ wykonawczy ułomnej osoby prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa. Organ ten wchodzi w skład struktury organizacyjnej wspólnoty, nie jest więc odrębnym podmiotem prawa. Zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz i w sprawach zwykłego zarządu składa oświadczenia woli za wspólnotę (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy), a nie w jej imieniu. Działanie zarządu jest więc w zasadzie działaniem samej wspólnoty (zob. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. I Acz 133/14, LEX nr 1428207).

W świetle powyższego na akceptację zasługuje zarzut skargi naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r., mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy odwołująca się M. B. nie posiadała przymiotu strony postępowania, zaś Wspólnota Mieszkaniowa formalnie nie złożyła odwołania.

Na tym tle jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonego wyroku błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i nie wyjaśnił, dlaczego zaaprobował stanowisko Kolegium, które uznało za podmiot wnoszący odwołanie Wspólnotę Mieszkaniową, mimo że wniosła je M. B.. Nie uzasadnił, dlaczego wskazanie przy nazwisku osoby odwołującej się: "członek Zarządu Wspólnoty [...]" oznaczało złożenie odwołania przez Wspólnotę. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wspomina o zastosowaniu się: "do sposobu oznaczania Wspólnoty, jako strony przyjętego przez organ pierwszej instancji, co uprawniało Wspólnotę do uznania go za właściwy, czy wręcz wymagany.". Sąd był jednak zobowiązany uzasadnić argumentacyjnie ten wywód, a w szczególności - określić, o jakim sposobie oznaczenia wspomina.

Zasadny jest także zarzut skargi naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło stanu faktycznego związanego z zarzutem nieposiadania przez odwołującą się M. B. przymiotu strony oraz z zarzutem niewłaściwej reprezentacji tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej przez poszczególnych członków lokali. Nawet, jeżeli uznać przedmiotowe odwołanie, jako wniesione przez M. B., jako jednego z właścicieli lokali tworzących Wspólnotą Mieszkaniową, to stwierdzić należy, że nie wykazała ona swojego indywidualnego interesu, jako strony postępowania. Wynika to m.in. z tego, że działając wadliwie, jako reprezentant Wspólnoty Mieszkaniowej (taki wniosek należy wyprowadzić z oznaczenia podmiotu wnoszącego odwołanie, tj. M. B. - członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]") próbowała wskazać na naruszenie interesu prawnego Wspólnoty, a nie swojego indywidualnego.

Zaznaczyć należy, że charakter zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, praktycznie uniemożliwia uznanie, iż może ona dotyczyć interesu indywidualnego poszczególnych właścicieli lokali. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i postępowania uzgodnieniowego dotyczących nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty jest wspólnota mieszkaniowa. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu - w charakterze strony (uczestnika postępowania). W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z treści art. 6 (ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana) i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. II OSK 2772/13, LEX nr 1987169). Oczywiście nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali - zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 ustawy - w przypadku, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Treść powołanych unormowań wskazuje zatem jednoznacznie, że odwołanie M. B. - wniesione przez nią w charakterze członka kilkuosobowego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" - nie powinno być traktowane jako wniesione za Wspólnotę Mieszkaniową. W aktach sprawy brak jest uchwały zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wskazującej imiennie członków zarządu uprawnionych do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] za Wspólnotę Mieszkaniową.

Przyjmując natomiast, że odwołanie zostało wniesione przez M. B. jako jednego z właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową, stwierdzić należy, że nie wykazała ona swojego indywidualnego interesu jako strony. Wynika to m.in. z tego, że działając wadliwie, jako reprezentant Wspólnoty Mieszkaniowej próbowała bezskutecznie wskazać na naruszenie interesu prawnego Wspólnoty, a nie swojego indywidualnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10 [w: CBOSA] stwierdził, że błędne jest stanowisko organów uznające za strony postępowania nie tylko Wspólnoty Mieszkaniowe ale również członków tychże Wspólnot Mieszkaniowych. To stanowisko prowadzi w konsekwencji do tego, że zawiadamiane są o toczącym się postępowaniu podmioty, którym nie przysługuje status strony, gdyż ich interesy reprezentuje wspólnota mieszkaniowa. Członków wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym reprezentuje wspólnota mieszkaniowa (zarząd). Naczelny Sąd Administracyjny aprobując ten pogląd zwraca uwagę, że tylko Wspólnota Mieszkaniowa powinna być zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i tylko Wspólnocie Mieszkaniowej powinny być doręczane wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, a nie poszczególnym członkom tej Wspólnoty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, najbardziej efektywnym sposobem naprawienia wytkniętych uchybień jest uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr SKO [...]. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić oceny i wskazania przedstawione przez Sąd.

W tym stanie rzeczy, z mocy art. 188 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 tej P.p.s.a.