Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1339/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: STWIERDZONO ŻE UCHWAŁA W CZĘŚCI GRAFICZNEJ ZOSTAŁA WYDANA Z NARUSZENIEM PRAWA
Powołane przepisy: article: art. 147b, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H.J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane I. stwierdza, że uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane w zakresie działek nr: 214, 216, 220 i 466 obr. 11 w części graficznej (rysunek studium) została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącej H.J. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygnatura IISA/Kr 1339/12

UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane w dniu 15 grudnia 1999 r. podjęła uchwałę Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. J. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w rejonie ulicy S. w Zakopanem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że co do treści Studium okoliczność posiadania tytułu prawnego przez skarżącą do danej nieruchomości nie jest wystarczającym powodem uznania, że Studium to naruszyło interes prawny takiej osoby. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ingeruje w sposób władczy w prawa wynikające z własności lub innych praw rzeczowych (bądź obligacyjnych). Ponadto studium jest obligatoryjnym aktem planowania, uchwalanym przez radę gminy. Aby uznać, że strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Sąd stwierdził, że żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd dokonał również analizy sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] należących do skarżącej również przed 1999 r. i stwierdził, że z ustaleń obowiązującego od 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane wynika, że działki te były zlokalizowane na obszarze oznaczonym jako 2 ZL (tereny lasów z podstawowym przeznaczeniem lasów o charakterze ochronnym oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod niekubaturowe urządzenia turystyczne i rekreacyjne w postaci szlaków turystycznych, dydaktycznych, historycznych, ścieżek zdrowia z wyłączeniem lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Jedynie działka nr [...] była zlokalizowana w obszarze 2 MN stanowiącym tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności. Tym samym w zakresie zagospodarowania działki nr [...] skarżąca mogła otrzymać w 1997 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Podniesiono, że studium zakwalifikowało wszystkie ww. działki skarżącej do obszaru OS1. Sąd nie dostrzegł naruszenia postanowieniami Studium interesu prawnego skarżącej. Studium to ani nie wprowadziło zakazu zabudowy na obszarze OS1, ani też nie zakazało dalszego korzystania z terenu zabudowanego. Wręcz przeciwnie, jednym z kierunków zagospodarowania jest utrzymanie funkcji mieszkaniowej (§ 11 ust. 4 pkt 1 Studium). Sąd stwierdził, że nietrafna jest więc argumentacja, zgodnie z którą zaskarżona uchwała pominęła całkowicie faktyczne (i prawne – jak twierdzi skarżąca) przeznaczenie działki nr [...]. Wskazano, że charakter prawny Studium nie pozwala na szczegółowe określenie kierunków zagospodarowania każdej działki. Studium wyznacza tylko ogólne cele przyszłego zagospodarowania danego terenu. O tym, jak zostaną one w przyszłości określone, decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu Studium zawiera takie określenie kierunków zagospodarowania, które są bardziej liberalne w zakresie dopuszczalności zabudowy niż obowiązujący na tym terenie w okresie 1994 -2003 r. plan miejscowy. Z kolei pozostałe argumenty skarżącej, dotyczące zdezaktualizowania się Studium po 1999 r. nie mają znaczenia w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11 uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku podzielono stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że "zaskarżony wyrok nie jest wynikiem dogłębnej, wyczerpującej analizy zarówno zarzutów podniesionych przez skarżącą jak też wszystkiego, co jest konieczne do oceny, czy zaskarżone przez nią Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zakresie obejmującym nieruchomości skarżącej, w kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zgodności z mającymi w tym zakresie zastosowanie przepisami, a w szczególności pozostawania w granicach władztwa planistycznego gminy" z tego względu, że "brak w aktach takiej treści zaskarżonego Studium, a w szczególności w części graficznej, która umożliwiałaby jednoznaczną analizę i ocenę w zaskarżonym zakresie. Sąd I instancji nie dostrzegając potrzeby, a także prawnych możliwości uzupełnienia tego materiału, przedwcześnie uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, a więc nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

NSA zaznaczył, że wprawdzie rację ma zarówno Sąd I instancji, jak i wnosząca o oddalenie skargi kasacyjnej Rada Miasta Zakopane, iż w takim akcie jak zaskarżone Studium, co do zasady zamieszcza się dane określające politykę przestrzenną gminy. Obecnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie jednolicie przyjmuje się możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego z tej przyczyny, iż ustalenia przyjęte w studium warunkują treść planów zagospodarowania przestrzennego i przez to niewątpliwie wpływają na ograniczenia prawa podmiotów mających nieruchomości na danym terenie. Ustalenia studium niekiedy są wynikiem nie tylko prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej gminy, ale również można im zarzucić wejście w materię przekraczającej zakres samej polityki gminnej np. ustalenie w studium konkretnej wysokości zabudowy, co należy do materii ustalanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub też przekroczenie granic władztwa planistycznego i dokonanie ustaleń dowolnie, arbitralnie, co właśnie zarzuca się w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wniesioną na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niemające wprawdzie charakteru aktu prawnego, ma obowiązek badając legalność tego studium, a przede wszystkim czy wnoszący skargę ma do tego interes prawny, powinien w pierwszym rzędzie podjąć niezbędne działania umożliwiające mu prawidłowe wywiązanie się z zadania określonego w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności przez pryzmat art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazującego, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skoro, co w wyniku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest niesporne, nie został zagwarantowany wymóg, aby przed zamknięciem rozprawy zostały przedstawione Sądowi wszelkie niezbędne materiały do rozpoznania skargi, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że ocenie Sądu podlega nie tylko okoliczność, czy dysponuje on koniecznym materiałem do wydania rozstrzygnięcia, lecz w oparciu o taki materiał należy dokonać analizy i oceny, czy ustalenia zaskarżonego aktu są zgodne z prawem a zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego – "wypada zauważyć zwłaszcza, że w kwestii części działki nr [...], której charakter prawny został już obecnie nieobowiązującym aktem prawa miejscowego (planem zagospodarowania przestrzennego) ustalony jako odpowiadający funkcji mieszkaniowej, zmiana charakteru na nieprzeznaczony pod zabudowę jest wprawdzie możliwa, jednakże wymagałaby bardzo szczegółowego uzasadnienia wynikającego z usprawiedliwionej polityki przestrzennej gminy, czyli niewynikającej z dowolności czy też arbitralności. Argument, iż obecnie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca może korzystać z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego i uzyskać decyzję o warunkach zabudowy jest całkowicie nieprzekonujący, zwłaszcza iż Miasto Zakopane w każdej chwili może przystąpić do opracowania nowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastopować zamiary inwestorki poprzez zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Niewłaściwe podejście do sprawy w takim kontekście, iż w istocie można odnieść wrażenie, że w nieodpowiedni, nieprzykładający należytej uwagi do dbałości o należyte rozpoznanie sprawy po uwzględnieniu konstytucyjnie chronionych praw skarżącej można też ocenić, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, jako naruszenie wskazanych zasad Konstytucji RP".

Nie są natomiast usprawiedliwione w ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wpływu ewentualnej nieaktualności Studium na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W tej kwestii właściwe jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezasadny jest też zarzut wskazujący, iż przy określaniu interesu prawnego strony w niniejszej sprawie mają znaczenie regulacje o charakterze procesowym. Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik Rady Miasta Zakopane złożył – na wezwanie Sądu – pismo wyjaśniające z dnia 15 listopada 2011 r. wraz z dodatkową dokumentacją, w tym częścią opisową i graficzną przedmiotowego studium.

Ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1336/11 oddalił skargę H. J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane została podjęta w dniu 15 grudnia 1999 r. w oparciu o regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia tego charakteru okoliczność, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Przepisy przejściowe mają wpływ na moc obowiązującą aktu, nie mogą natomiast modyfikować jego charakteru prawnego.

W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalonego w dniu 15 grudnia 1999 r. na interes prawny skarżącej, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], które w ustaleniach zaskarżonego studium określono jako "tereny zieleni miejskiej urządzonej" (strefa śródmiejska OS1 – "Zamoyskiego-Kościeliska").

Z kolei naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że ustalenia studium są nieaktualne, nieprecyzyjne i nie uwzględniają faktycznego stanu zagospodarowania działki nr [...] dokonanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. a wpływając na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają wykonywanie prawa własności uniemożliwiając przeznaczenie działki nr [...] w całości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżącego są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak było zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. Z kwestionowanych przez skarżącą postanowień studium wynika, że należące do niej działki znajdują się w obszarze oznaczonym w studium symbolem OS1, w tym działka nr [...] znajduje się obszarze OS1B oznaczonym na rysunku studium kolorem brązowym. Rysunek mapy wskazuje, że działki te znajdują się w granicy zabudowy Miasta Zakopane. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 1 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1 "Zamoyskiego-Kościeliska". Według § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 "Zamoyskiego-Kościeliska" wskazano: utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych, a na terenie "podstawowej ochrony wartości kulturowych" ("B") – utrzymanie charakteru historycznego układu przestrzennego i jego elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych. Wskazanie na potrzebę utrzymania funkcji mieszkaniowej uzasadnia wniosek, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w obszarze dotyczącym działek skarżącej nawiązują do wcześniejszej funkcji terenu, którą nakazują utrzymywać (m.in. funkcji mieszkaniowej), co oznacza – wbrew twierdzeniom skarżącej - że w procesie uchwalania studium wzięto po uwagę i uwzględniono dotychczasowe zagospodarowanie terenu, w tym należącej do skarżącej działki nr [...]. Jak wynika z treści § 11 ust. 4 pkt 5 jako kierunek zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajdują się działki skarżącej studium wskazuje wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie. Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy. W § 11 ust. 4 pkt 10-11 Studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie urządzeń komunikacji i komunalnej infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu, nie można było podzielić stanowiska skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia jej legitymacji skargowej i uznać, iż wykazała on naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej. To nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek skarżącej określono bardzo szeroko i w sposób niewykluczający zabudowy tych działek. Nawet z wyłącznie literalnie odczytywanej treści studium w zakresie dotyczącym działek skarżącej (§ 11 uchwały) nie wynika zakaz zabudowy ani też zakaz korzystania z terenu zabudowanego, a zwłaszcza zakaz taki nie wynika z zapisu § 11 ust. 4 pkt 5 studium stanowiącego o wprowadzaniu nowej zabudowy na wolnych działkach. Regulacja § 11 ust. 4 pkt 5 stanowi o zasadach i standardach, jakie ma realizować nowa zabudowa na wolnych działkach i nie przesądza o zakazie zabudowy terenu już zabudowanego.

Jak wyżej już sygnalizowano w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że nie można wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie Sądu sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo i będzie co najmniej wątpliwa z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP. Niemniej jednak można sobie wyobrazić sytuację, w której organ gminy uchwalający studium przekroczy granice upoważnienia ustawowego, i w drodze aktu wewnętrznego wprowadzi bezwzględnie obowiązującą normę-regułę wyraźnie wskazując, że norma ta nie mieści się w katalogu kierunków zagospodarowania przestrzennego (na tego rodzaju okoliczność wskazał w niniejszej sprawie NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11). W takiej sytuacji możliwe byłoby przyjęcie, że w drodze uchwały zakresu administracji publicznej jaką jest studium gminne może dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium. Można również rozważać sytuację, gdzie z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), zgodnie z którym "udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W tym wypadku bowiem materialno prawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne.

Kwestionowane przez skarżącą unormowania studium mieszczą się wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego. Wszystkie te regulacje zawarte są w rozdziale III zaskarżonej uchwały obejmującym kierunki zagospodarowania przestrzennego, co dodatkowo zaakcentowano w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Ewentualne wątpliwości w odczytaniu treści studium – których Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzegł – mogą być wyeliminowane w drodze procesów wykładni nie tylko językowej, ale również systemowej i celowościowej, wskazujących, że w zaskarżonym studium wszystkie jego ustalenia na przyszłość mieszczą się w kategorii kierunków (programów), a nie mają charakteru norm-reguł.

Należy także podnieść, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącą ustalenia spornej uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

Zaskarżona uchwała z dnia 15 grudnia 1999 r. została podjęta w stanie prawnym przewidującym konieczność badania spójności rozwiązań projektu planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie zapis ten korespondował z istotą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie studium miała czytelnie wyznaczone przez ustawodawcę zadania wytyczenia polityki przestrzennej, z którą jedynie spójne miały być regulacje prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pryzmat tych regulacji należy też oceniać charakter zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądowym nie budziło wątpliwości, że wobec takiego związku między planem a studium, studium nie jest zdolne do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swoją legitymację z faktu, że zaskarżona uchwała determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy obecnie nie obowiązuje żaden plan miejscowy w stosunku do działek skarżącej. Należy w związku z tym podkreślić, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium, a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę znacznie rozluźnione w stosunku do regulacji wcześniejszych. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium. Nawet jednak w stosunku do wcześniejszego brzmienia art. art. 20 ust. 1 ustawy stanowiącego, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium – w orzecznictwie i doktrynie podkreślano, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Niewątpliwie organ uchwalający plan miejscowy musi brać pod uwagę kierunki zagospodarowania określone w studium gminnym, nie może jednak pomijać w ocenie charakteru prawnego tych kierunków okoliczności ich mniejszego znaczenia w stosunku do norm-zasad określonych w przepisach rangi ustawowej. Normy prawa wewnętrznego nie mogą konkurować z normami prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że organ uchwalający plan w razie stwierdzenia, że normy-zasady (kierunki) określone w akcie prawa wewnętrznego są niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawach (w tym zwłaszcza w Konstytucji) nie może poprzez treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym być bezwzględnie związany postanowieniami studium w tym zakresie. Interpretacja dopuszczająca taką możliwość jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Wskazać także należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Zakopanem, ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej uchwały przyjętej w 1999 r. i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżącą regulacji tej uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym zarówno działek należących do skarżącej.

Powyższe ustalenia są wynikiem analizy dokonanej przez Sąd, a zwłaszcza podkreślić należy, że skarżąca – pomimo ciążącego na niej obowiązku wykazania legitymacji skargowej, jak to wyżej sygnalizowano w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Argumentacja strony skarżącej koncentrująca się na wykazywaniu nieaktualności i niespójności zaskarżonego studium nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącego, gdyż do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzającej ją procedury, Sąd mógłby przejść po stwierdzeniu, że skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia przedmiotowego studium.

Jak podkreśla się w orzecznictwie "artykuł 101 ust.1 u.s.g. stanowi przepis szczególny względem art.134 § 1 P.p.s.a. przez to, że uzależnia badanie przez Sąd I. instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Postępowanie sądowoadministracyjne w I instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się od badania merytorycznej trafności zarzutów skargi, ani od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od badania legitymacji skargowej osoby wnoszącą skargę. Sąd I instancji ocenia zaangażowanie w sprawie interesu prawnego skarżącego oraz jego ewentualne naruszenie przez zaskarżoną uchwałę, zaś brak w tym zakresie implikuje oddalenie skargi. Dlatego dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe i dopiero na tym etapie sąd może odwołać się do art.134 P.p.s.a., celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi" (wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., II OSK 1429/10).

Warto wreszcie zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego poprzez ukształtowanie jej treści niezgodnie z wskazywanymi przez skarżącą przepisami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta nie obowiązywała w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a przedmiotowe studium zostało uchwalone w oparciu o przepisy z dnia 7 lipca1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie argumentacji mającej uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącej wyłącznie na odniesieniach do ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoznaczne z niewykazaniem przez nią naruszenia jej interesu prawnego. Warto w tek kwestii zwrócić uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1308/10, zgodnie z którym "dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawą prawną jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia są przepisy prawa administracyjnego. Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej normy prawnej, a może być stosowany wyłącznie w związku z normą materialnego prawa administracyjnego, która kształtuje uprawnienia i obowiązki publicznoprawne jednostki wobec władczej ingerencji władzy publicznej w tym władczej ingerencji organów samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa). W skardze kasacyjnej wywodzono naruszenie interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego: art. 50, art. 47, art. 140, art. 548 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w powołanych przepisach chroni prawo własności dopuszczając ograniczenie tego prawa w granicach wyznaczonych przepisami prawa. W sferze publicznoprawnej granice dopuszczalnej ingerencji władczej w prawo własności wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki i skutecznego zarzutu jego naruszenia. Granice dopuszczalnej ingerencji władczej w zakresie prawa własności ograniczonej w wyniku przyznania władzy samorządu gminnego kompetencji kształtowania ładu przestrzennego przez stanowienie przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego z przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżona do Sądu uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego skarżącego z przepisów tej ustawy, która regulowała zakres przedmiotowy wartości uwzględnionych w studium (art. 6 powołanej ustawy o gospodarowaniu przestrzennym). (...) Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, która została podjęta na podstawie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym".

Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584).

Wobec uznania, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego Studium. W zakresie oceny naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Sąd wziął pod uwagę różnicę, jaka istnieje pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktem prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego skarżącej. Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. J.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2012r. sygn. IIOSK 1108/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że zdolność skargową w niniejszej sprawie, ocenić należało w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi ten przepis: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie pozostaje to, że przedmiotem skargi objęta została uchwała podjęta przez organ gminy, a sprawa mieściła się w zakresie administracji publicznej. Niekwestionowanym pozostaje również to, że wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Dla uznania zatem, że skarżąca posiadała zdolność skargową pozostawało ustalenie czy przez wskazaną uchwałę naruszony został jej interes prawny,

W okolicznościach tej sprawy badając zdolność skargową strony Sąd winien zbadać, czy kwestionowanym aktem ograniczono w jakikolwiek sposób uprawnienia właścicielskie skarżącej, a także ewentualnie jej poprzednika prawnego.

Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skarżąca posiadała interes prawny, i ta kwestia nie jest przedmiotem sporu, lecz interes ten nie został naruszony. Wywody poczynione w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł w zasadniczej części do działki nr [...] nie rozważając czy w stosunku do pozostałych nieruchomości należących do skarżącej jej interes prawny nie został naruszony zapisami skarżonego studium, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku w którym to Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego może bowiem zachodzić również poprzez zapisy studium, które są niedookreślone i powodują niepewność skarżącej co do przyszłego przeznaczenia gruntu.

W sytuacji bowiem gdy rysunek studium wraz z częścią pisemną tegoż studium nie daje pewności co do intencji planistycznych, to taki zapis może naruszać istotę prawa własności nieruchomości. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu przebiega przez część nieruchomości skarżącej. Jej grubość jest na tyle duża, że nie da się określić jej rzeczywistego przebiegu, przy czym część pisemna tej niepewności w żaden sposób nie rozwiązuje.

Nie do zaakceptowania jest również pogląd, że zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu mogą być interpretowane przez stosowne zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt taki winien bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a w każdym razie być z nim zgodny, nie zaś odwrotnie. Co więcej podkreślić należy, że projekt taki już w samej swej istocie ma charakter przyszły i niepewny. Oceniając czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej Sąd winien ocenić naruszenie tego interesu przez skarżącą w stosunku do każdej z jej nieruchomości nie zaś w sposób ogólny oceniać czy zapisy studium mogą naruszać szeroko rozumiany interes prawny skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien zbadać jakie było przeznaczenie gruntów należących do skarżącej przed uchwaleniem studium, a także precyzyjnie jakie ograniczenia zabudowy do tych działek wprowadza to studium, co pozwoli określić czy studium to naruszyło istotę przysługującego jej prawa własności.

W sytuacji uznania przez Sąd, że strona wykazała naruszenie jej interesu prawnego, a więc w tej sprawie istoty przysługującego jej prawa własności nieruchomości, Sąd dokona merytorycznej oceny zgodności tegoż aktu z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), dalej zwana w skrócie p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku jest to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Równocześnie, zgodnie z art. 19094 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U.2001. nr 142 poz.1591 ze zmianami p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 268; T. Ereciński (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza..., t. 1, s. 828; por. również wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953). Wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 267). Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Wobec powyższego zadaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest w pierwszej kolejności ustalenie, jakie kwestie zostały już przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz jakie wiążące wskazówki co do rozpoznania sprawy zostały zawarte w tym wyroku. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, poniżej przytoczone fragmenty uzasadnienia wyroku NSA wyznaczają granice kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę:

1. Bezspornym w sprawie pozostaje to, że przedmiotem skargi objęta została uchwała podjęta przez organ gminy, a sprawa mieściła się w zakresie administracji publicznej.

2. Niekwestionowanym pozostaje, że wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego.

3. Skarżąca posiadała interes prawny, i ta kwestia nie jest przedmiotem sporu. Dla uznania, że skarżąca posiadała zdolność skargową pozostawało ustalenie czy przez wskazaną uchwałę jej interes prawny został naruszony.

4. Badając zdolność skargową strony Sąd winien zbadać, czy kwestionowanym aktem ograniczono w jakikolwiek sposób uprawnienia właścicielskie skarżącej, a także ewentualnie jej poprzednika prawnego.

5. Oceniając czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej Sąd winien ocenić naruszenie tego interesu przez skarżącą w stosunku do każdej z jej nieruchomości nie zaś w sposób ogólny oceniać czy zapisy studium mogą naruszać szeroko rozumiany interes prawny skarżącej.

6. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien zbadać jakie było przeznaczenie gruntów należących do skarżącej przed uchwaleniem studium, a także precyzyjnie jakie ograniczenia zabudowy do tych działek wprowadza to studium, co pozwoli określić czy studium to naruszyło istotę przysługującego jej prawa własności.

7. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku w którym to Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego może bowiem zachodzić również poprzez zapisy studium, które są niedookreślone i powodują niepewność skarżącej co do przyszłego przeznaczenia gruntu.

Z powyższego wynika, że nie wymagają badania przesłanki formalne wniesienia skargi ani też istnienie interesu prawnego skarżącej. Przechodząc zatem do zbadania naruszenia interesu prawnego skarżącej w stosunku do każdej z jej nieruchomości oraz zbadania jakie było przeznaczenie gruntów należących do skarżącej przed uchwaleniem studium, a także jakie ograniczenia zabudowy do tych działek wprowadza to studium, należy stwierdzić co następuje.

Przedmiotem zaskarżenia są działki stanowiące własność Skarżącej o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] Zakopane.

Na terenie Zakopanego w latach od 1994 do 31 grudnia 2003 obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 17 listopada 1994r., z ustaleń którego wynika, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] były zlokalizowane na obszarze oznaczonym jako 2 ZL (tereny lasów z podstawowym przeznaczeniem lasów o charakterze ochronnym oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod niekubaturowe urządzenia turystyczne i rekreacyjne w postaci szlaków turystycznych, dydaktycznych, historycznych, ścieżek zdrowia z wyłączeniem lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych (akta sądowe sprawy, karty nr 368,369 i 370).

Jedynie działka nr [...] była zlokalizowana w obszarze 2 MN stanowiącym tereny zabudowy mieszkalnej - o przeznaczeniu podstawowym: budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie jednorodzinnej, bliźniaczej i szeregowej, budynki mieszkaniowe dwu-trzy rodzinne w zabudowie wolnostojącej. Przeznaczenie dopuszczalne obejmowało usługi publiczne, usługi komercyjne, programy usługowe w istniejących i projektowanych budynkach mieszkalnych, obiekty i urządzenia sportowe i turystyczne, budynki pensjonatowe i mieszkalno – pensjonatowe, zieleń urządzona i nieurządzona

Skarżone Studium zakwalifikowało wszystkie działki skarżącej do obszaru strefy OS- Śródmiejska. Zgodnie z § 11 Studium strefa OS – śródmiejska, pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w tej strefie polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażaniu tej strefy w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące.

Zgodnie z § 11 ust. 3 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1- "Zamoyskiego – Kościeliska". Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 "Zamoyskiego-Kościeliska" wskazano utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych. W zaprezentowanej w Studium kolejności jest to pierwsza funkcja tego obszaru. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt. 2 Studium, drugim z kolei kierunkiem zagospodarowania obszaru OS1 jest ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury, oraz ochrona istniejących zespołów zieleni w tym zadrzewień (...) . Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt. 2 lit. a i b oraz zgodnie z rysunkiem studium w obszarze OS1 w Studium wyznaczono tereny OS1A (tereny objęte "podwyższoną ochrona wartości kulturowych" oraz tereny OS1B (tereny objęte "podstawową ochroną wartości kulturowych"). Na rysunku Studium strefa OS1A oraz OS1B rozgraniczona została grubą, czerwoną, przerywaną linią.

Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 5 Studium jako kierunek zagospodarowania określono wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie.

Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy.

Zgodnie z częścią graficzną- rysunkiem nr 1 Studium, w ramach terenów OS1 na zielono oznaczone zostały tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków, natomiast tereny oznaczone kolorem brązowym to obszary zabudowy.

Działki Skarżącej znajdują się na częściowo na styku terenów oznaczonych kolorem brązowym i zielonym, a na kilku z nich narysowana została owa gruba czerwona linia, dzieląca strefy OS1B oraz OS1A, która sprawia, że rysunek Studium jest częściowo nieczytelny w sposób uniemożliwiający lub znacznie utrudniający odczytanie w terenie o jakim dokładnie przeznaczeniu (oznaczonym kolorem brązowym czy zielonym) leżą niektóre z działek Skarżącej.

Analizując położenie a tym samym przeznaczenie każdej z nieruchomości Skarżącej nieruchomości na rysunku Studium, Sąd posłużył się w szczególności dokumentem przedstawionym przez organ, który opisany został jako:" "nakładka" cyfrowej mapy ewidencyjnej na rys. nr 1 Studium uwarunkowań ... Miasta Zakopanego (rysunek bez skali – powiększenie przedmiotowego fragmentu." Tylko w ten sposób, przy użyciu tak powiększonej mapy Studium, możliwe było przeanalizowanie usytuowania na rysunku Studium każdej z objętych skargą nieruchomości z osobna – zgodnie ze wskazówkami Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W ten sposób Sąd ustalił, że:

1. Działki nr [...], [...], [...] znajdują się w całości w terenach oznaczonych na rysunku Studium kolorem zielonym (teren miejskiej zieleni urządzonej któremu odpowiada kierunek zagospodarowania jakim jest ochrona istniejących zespołów zieleni w tym zadrzewień), tereny te będą zwane dalej "terenami zielonymi".

2. Działka nr [...] znajduje się w terenach zielonych, na niewielkim fragmencie działki narysowana jest wspominana wyżej gruba czerwona linia, jednakże w prześwitach (przerwach) linii można zobaczyć, że działka ta w całości położona jest w obszarze terenów zielonych.

3. Działka nr [...] położona jest w terenach zielonych, w bliskim sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...]. W tak znacznym powiększeniu rysunku studium linie rozgraniczające tereny "rozmywają" się, jednakże porównując rysunek nr 1 Studium z "nakładką mapy cyfrowej" można ustalić, że działka ta znajduje się w terenach zielonych.

4. Działki o nr [...] oraz [...] w całości pokryte są gruba czerwoną, przerywaną linią tak, że nie można ustalić czy leżą w terenach zielonych czy też w terenach zabudowy oznaczonych kolorem brązowym.

5. Działka nr [...] w znacznej części pokryta jest grubą czerwoną linią, jednakże można zauważyć, że część działki położona jest w terenach zabudowy oznaczonych kolorem brązowym a część w terenach zielonych – jednakże dokładne wyznaczenie przebiegu granicy między tymi terenami na tej działce nie jest możliwe ze względu na przesłonięcie rysunku i ewentualnej granicy wspomnianą wyżej linią.

6. Działka [...] położona jest częściowo w terenach zielonych, ale nie jest możliwe ustalenie czy w całości, gdyż ww. gruba czerwona linia przesłania znaczną jej część, w szczególności fragment północny i północno – wschodni tak, że ustalenie ostatecznego przeznaczenia całości działki lub też precyzyjnego przebiegu granic przeznaczenia terenów na tej działce nie jest możliwe.

Jak już wyżej ustalono, wszystkie działki Skarżącej za wyjątkiem działki [...] położone były według ustaleń planu ogólnego czyli w okresie poprzedzającym datę uchwalenia Studium, w obszarach 2ZL. W terenach tych obowiązywał całkowity zakaz zabudowy kubaturowej. Obecne wskazanie w Studium, że tereny te będą podlegały ochronie zespołów zieleni w tym zadrzewień, wskazuje na to że nie będzie w nich dopuszczalna zabudowa kubaturowa, gdyż taka jest istota ochrony terenów zielonych.

Z tego względu wszystkie te działki stanowiące własność Skarżącej, które przed uchwaleniem Studium znajdowały się w terenach 2ZL a po uchwaleniu Studium położone są w terenach zielonych, nie zmieniły swojego zasadniczego przeznaczenia i tym samym Studium nie wprowadziło żadnych nowych ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości, które mogłyby naruszyć prawo własności skarżącej.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Kontrola Sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności ustaleń dokonywanych w Studium, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Zatem konsekwentne, wieloletnie utrzymywanie terenów zielonych, z zakazem zabudowy kubaturowej jest rozstrzygnięciem w które sąd nie może ingerować, gdyż nie jest jego rolą zastępowanie organów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne w gminie.

W przypadku zatem następujących działek Skarżącej tj. działek nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...], co do których nie ma wątpliwości, że zgodnie z rysunkiem Studium są położone w terenach zielonych objętych zakazem zabudowy należy stwierdzić, że interes prawny Skarżącej nie został naruszony. Kontynuując (poprzez zapisy Studium) w tych terenach zakaz zabudowy a nakazując utrzymanie terenów jako zielonych nie ograniczono żadnego z atrybutów prawa własności Skarżącej - w dalszym ciągu Skarżąca może swoim prawem rozporządzać oraz korzystać z przedmiotu swojej własności zgodnie z dotychczasowym jego przeznaczeniem.

Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna [...] położona była natomiast według miejscowego planu ogólnego obowiązującego do 31 grudnia 2003r. w terenach oznaczonych jako 2 MN i była działką na której dozwolona była zabudowa - zarówno mieszkaniowa jak i usługowa. Obecnie część działki leży w terenach zielonych, bez prawa do zabudowy kubaturowej, częściowo w terenach przeznaczonych pod zabudowę (oznaczonych kolorem brązowym), ale nie jest możliwe ustalenie jej dokładnego przeznaczenia, gdyż nie można na podstawie rysunku Studium ustalić w jakim miejscu przebiega linia rozgraniczająca te dwa tereny. Oznacza to, że naruszone zostało prawo własności skarżącej w dwojaki sposób.

Po pierwsze poprzez nieuzasadnione przeznaczenie nieruchomości dotychczas budowlanej -co najmniej w części- na tereny zielone objęte zakazem zabudowy. Aby uznać, że strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania.

Taka sytuacja ma miejsce zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, gdyż część tekstowa Studium nie wyjaśnia powodów dla których działka ta (co najmniej w części) zmieniła swoje przeznaczenie z budowlanego na takie, które zabudowy nie przewiduje. W ocenie Sądu takie określenie kierunków zagospodarowania w Studium w zakresie dopuszczalności zabudowy jest mniej korzystne dla Skarżącej niż obowiązujący na tym terenie w okresie 1994 -2003 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Po wtóre, w przypadku działki nr [...] ale także działek nr [...], [...] oraz [...] interes prawny Skarżącej został naruszony poprzez zamieszczenie ich na rysunku Studium w sposób niedookreślony i powodujący niepewność skarżącej co do przyszłego przeznaczenia gruntu. Niedookreśloność przeznaczenia tych nieruchomości wynika z narysowania na mapie studium (rysunek nr 1) zbyt grubej linii oddzielającej tereny OS1A i OS1B, która powoduje że część graficzna Studium jest nieczytelna. Zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sad Administracyjny, jest to okoliczność naruszająca interes prawny skarżącej.

Ponadto obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W niniejszym przypadku co do działki nr [...] -co najmniej częściowo- przepis ten nie został uwzględniony w Studium przyjętym w 1999r., skoro działka w 1997r. została zabudowana.

Odnosząc się do tych wszystkich argumentów Skarżącej związanych z treścią przedstawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ("Skocznia" oraz "Śródmieście Wschód") należy podkreślić, że Sąd w tej sprawie nie bada, w jaki sposób działki skarżącej powinny być zakwalifikowane w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd argumenty w tym zakresie nie są przydatne do oceny czy Studium w zaskarżonym zakresie pozostaje w zgodności z prawem i czy narusza interes prawny Skarżącej.

Argumenty skarżącej, dotyczące zdezaktualizowania się Studium po 1999 r. nie mają znaczenia w tej sprawie, co potwierdził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011r. sygn. II OSK 839/11

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone Studium w zakresie działek objętych pkt. I wyroku narusza interes prawny skarżącej. Zgodnie z art. 147b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym jest w tym przypadku art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U.2001. nr 142 poz.1591 ze zmianami), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Studium uchwalone zostało w 1999r. i nie jest aktem prawa miejscowego, zatem orzeczono o jego niezgodności z prawem w części objętej pkt. I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.