Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2655/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188; art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31; art. 1904; art. 127 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 351/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę; 2. zasądzono od Stowarzyszenia "[...]" na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. I SA/Wa 351/11, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. pozwalającej generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka E autostrady A2.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazaną wyżej decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., pozwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "E" autostrady A2, zgodnie z zakresem przedstawionym we wniosku. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Stowarzyszenie [...], z siedzibą w Warszawie przy ul. [...] pismem sporządzonym 28 września 2010 r. (złożonym osobiście w dniu 01 października 2010 r.) wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz złożyło odwołanie od powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wskazał, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego.

Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jak zauważył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego Stowarzyszenie [...] nie zostało uznane za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, a ponadto Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zawiadomił tej organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu, w myśl art. 31 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), wobec czego Stowarzyszenie [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystąpiło do organu pierwszej instancji z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu – stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Organ drugiej instancji stwierdził, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje tylko stronie, a Stowarzyszenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystąpiło o dopuszczenie do postępowania na prawach strony, a w konsekwencji nie zostało postanowieniem dopuszczone jako strona do prowadzonego postępowania. Organ II instancji podkreślił, że okoliczności powyższej nie zmienia również fakt, iż Stowarzyszenie [...] wraz z odwołaniem złożyło do organu drugiej instancji wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 134 kpa, art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 7 kpa przez uznanie, że odwołanie wniesione od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z [...] września 2010 r. było niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji formalnej Stowarzyszenia [...]. Podkreślono brak uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony pomimo - jak wskazano - złożenia tego wniosku wraz z odwołaniem w toku postępowania, przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności oraz nieuwzględnienie, że organ I instancji uniemożliwił złożenie powyższego wniosku przed wydaniem decyzji nie zawiadamiając Stowarzyszenia o postępowaniu w trybie art. 31 § 4 kpa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z udziałem wyłącznie wnioskodawcy i uniemożliwił uczestnictwo skarżącemu Stowarzyszeniu. W takiej sytuacji, najwcześniejszą chwilą w której Stowarzyszenie mogło złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu była chwila dowiedzenia się o decyzji już po jej wydaniu. Wniosek ten został złożony wraz z odwołaniem od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie, w którym nie upłynął jeszcze termin odwołania dla strony, decyzja nie była zatem ostateczna. Skarżący podkreślił, że z art. 31 § 1 ust. 2 kpa wynika, że wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie może być złożony w toku całego postępowania, a zatem do chwili uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. W razie wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony, organ w pierwszej kolejności powinien rozpoznać powyższy wniosek i dopiero po wydaniu prawomocnego postanowienia rozstrzygnąć, czy odwołanie zostało wniesione przez legitymowaną do tego formalnie osobę. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ błędnie przyjął, że Stowarzyszenie mogłoby się odwołać jedynie w wypadku, gdyby złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Podniesiono, że organ przedwcześnie orzekł o niedopuszczalności decyzji, tj. zanim wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie powyższego wniosku, choć dopiero ono mogło przesądzić o przysługiwaniu legitymacji formalnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wywiódł, że organ orzekający dopuścił się naruszenia art. 31 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy nie zostało ono zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 kpa. W opisanym stanie faktycznym i prawnym przedwczesnym było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. skoro nie został jeszcze rozpoznany wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jak podkreślił Sąd I instancji rozpatrzenie odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora powinno nastąpić po wydaniu ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 31 kpa poprzez przyjęcie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 kpa przed stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania stowarzyszenia od decyzji. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sytuacji, w której odwołanie wnosi podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma on legitymacji do wniesienia odwołania. Jak następnie wyjaśniono Stowarzyszenie, będące organizacją pożytku publicznego, nie wykazało związku pomiędzy chronionym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji. Zapisy jego statutu wskazują, że jego celem jest ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych, a więc nie są to cele dotyczące interesu społecznego, którym to celem jest niewątpliwie budowa autostrady. Stąd też - jak wywodzi autor skargi kasacyjnej - w przedmiotowej sprawie niezbędne było wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazał on również, że niezasadne jest twierdzenie, jakoby organ był obowiązany do zawiadomienia stowarzyszenia o toczącym się postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanej w niniejszej sprawie podstawy kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Składająca w niniejszej sprawie skargę kasacyjną strona wadliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie upatruje w mającym - w jej ocenie - istotny wpływ na wynik sprawy fakcie wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że w świetle art. 31 kpa organ II instancji powinien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 kpa, a dopiero w następnej kolejności rozpoznać złożone odwołanie.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób jednak się zgodzić. Dokonując oceny zasadności zgłoszonego w niniejszej sprawie zarzutu skargi kasacyjnej oraz odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Z tego też względu zawodne jest – jak uczyniono to w zaskarżonym wyroku - formułowanie kategorycznych stanowisk, odmawiających a limine, bez żadnych wyjątków, racji działaniom podjętym przez organ administracji publicznej – w niniejszej sprawie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Kwestią bezsporną pozostaje, że przedmiotem żądania pisma Stowarzyszenia [...], złożonego 01 października 2010 r. było dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz zainicjowanie postępowania odwoławczego od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stało się postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzające niedopuszczalność złożonego odwołania. Jakkolwiek wadliwości tego postanowienia Sąd I instancji upatrywał w fakcie braku uprzedniego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności odnieść należy się do istoty postępowania odwoławczego oraz roli organizacji społecznej.

Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że postępowanie odwoławcze – z woli ustawodawcy – oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z brzmienia art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia - przez uprawniony podmiot – czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Zwrócić należy uwagę, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28,29 i 30 kpa. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, podziela judykatura (por. wyrok WSA z 12 marca 2009 r., sygn. II SA/Bk 838/07, wyrok WSA z 20 listopada 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1771/06). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 kpa od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1180/96, wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1755/04). Zwrócić, przy tym należy również uwagę, że udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05).

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wolą Stowarzyszenia [...] było zainicjowanie postępowania odwoławczego od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Skuteczność podejmowanych przez Stowarzyszenie [...] czynności procesowych skierowanych na zainicjowanie postępowania odwoławczego, w pierwszej kolejności oceniać należy w kontekście udziału tego podmiotu w postępowaniu przed organem I instancji. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Jak wskazuje się w doktrynie, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowanie może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie [...] uznało i ze stanowiskiem tym zgodził się Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z odwołaniem nastąpiło w toku postępowania administracyjnego, bowiem nastąpiło to jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności. Z tak brzmiącą tezą nie sposób się zgodzić. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że stoi ona w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem art. 104 § 1 kpa, stosownie do treści którego sprawę załatwia się przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednoznaczne w tym zakresie pozostaje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu administracyjnego - decyzji - jak wynika z art.104 kpa - pozytywnej lub negatywnej (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. OSK 543/04, wyrok NSA z 25 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 207/05). Skoro zatem, w niniejszej sprawie wydanie decyzji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] nastąpiło w dniu [...] września 2010 r., doręczenie jej stronom w dniach 15 i 21 września 2010 r. (k.13 i 14 akt adm.), a wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożono osobiście dopiero 01 października 2010 r., to nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, jakoby złożenie tego wniosku nastąpiło przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego. Podkreślić należy, że składając odwołanie Stowarzyszenie [...] nie było stroną postępowania pierwszoinstancyjnego nie tylko w sensie formalnym (z uwagi na brak formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa), ale w sensie faktycznym. Zauważyć, bowiem należy, że w toku tego postępowania (do chwili wydania i doręczenia decyzji stronom) Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani też nie występowało z pismami, czy oświadczeniami, Stowarzyszeniu nie doręczono również rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc do chwili zakończenia postępowania przed organem I instancji Stowarzyszenie [...] nie uzyskało statusu strony postępowania, a w konsekwencji nie miało legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, nie mogło więc wnieść skutecznie odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1363/07, a także wyrok NSA z dnia 3.02.2005r., sygn. akt OSK 1076/04). Z tego też względu trafnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność złożonego przez nie w dniu 1 października 2010 r. odwołania.

Ustosunkowując się natomiast do losów złożonego w niniejszej sprawie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wskazać należy, że ze szczególną ostrożnością formułować należy uniwersalne stanowiska, co do postępowania w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Każdorazowo, bowiem rzeczą organu będzie - w pierwszej kolejności - ustalenie czy wywołane zostało postępowanie przed organem II instancji. Ustalenie natomiast, że postępowanie odwoławcze zostało wywołane rodzi po stronie organu obowiązek zbadania in meriti wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z kolei ustalenie, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zostało zakończone wydaniem orzeczenia przez organ I instancji, skutkować powinno stwierdzeniem niedopuszczalności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, złożonego po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego.

Teza ta znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 183 § 1 kpa, prokurator – odmiennie niż organizacja społeczna – sam postanawia o tym, czy będzie brał udział w postępowaniu administracyjnym i w jakim zakresie to uczyni. Jednakże prokurator korzysta z praw strony na zasadzie tego przepisu, tylko w takim przypadku, gdy przyjął udział w postępowaniu administracyjnym. Nie może ona np. wnieść odwołania, jeżeli nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym por. np. J. Starościak [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory, formularze, Wyd. 4, Warszawa 1970, s. 295, teza 3; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 980, teza 6; J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 816-817. Jeżeli to zastrzeżenie dotyczy prokuratora, to tym samym dotyczy ono organizacji społecznej, której pozycja procesowa jest znacznie słabsza, bo staje się ona uczestnikiem postępowania na prawach strony dopiero na mocy postanowienia organu prowadzącego postępowanie (art. 31 § 2 kpa).

W świetle powyższego wadliwość zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania uznać należało za usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa, w pkt. 2 wyroku.