Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1284/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1, pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36, art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1281/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1281/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę J. G. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium, SKO) z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 1 lipca 2004 r., w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: ZDW) stwierdzili na działce ewidencyjnej nr 144 w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N. T. – N. S. w miejscowości K., km [...] (strona lewa) umieszczenie reklamy S. R.-O. bez zezwolenia. Tablica reklamowa (dwustronna) o wymiarach: 2,0 m x 0,6 m znajdowała się w odległości 7,0m od krawędzi jezdni. Pomimo wezwania do usunięcia lub zalegalizowania reklamy nie została ona usunięta.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ZDW orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego przez usunięcie reklamy i wymierzył J. G. karę pieniężną w kwocie 14.112 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1lipca 2004 r. do dnia 27 lipca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. SKO stwierdziło nieważność powołanej decyzji ZDW z dnia [...] lipca 2005 r. z uwagi na skierowanie jej do J. G., zamiast do J. G., która powinna być stroną postępowania.

W dniu 20 lutego 2007 r. zostały przeprowadzone z udziałem strony oględziny w postępowaniu administracyjnym. Pomiary wykonane przez obecnego na oględzinach uprawnionego geodetę potwierdziły, iż przedmiotowa reklama w całości znajduje się w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich nakazał J. G. przywrócenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy S. R.-O. z działki ewidencyjnej nr 144. Równocześnie organ wymierzył stronie karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terminie od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 9 marca 2007 r. w wysokości 35.352 zł.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora ZDW. Organ odwoławczy zaznaczył, że sposób usytuowania przedmiotowej reklamy wynika z dokumentów, tj. z kopii mapy zasadniczej, na której zaznaczono fakt umiejscowienia reklamy w granicach pasa drogowego, a także z kopii mapy ewidencyjnej. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006 r., z którego wynika, że działka o nr 144, jest drogą i pozostaje we władaniu ZDW. Dokumentację tę uzupełniono materiałem zdjęciowym. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. J. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wniosła o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała nowe dowody, tj.: zaklauzulowaną przez Starostwo Powiatowe mapę uprawnionego geodety wraz z wykazem zmian oraz kopię mapy katastralnej. Zdaniem strony, z przedłożonych dokumentów wynika, że w skład działki 256/1 weszła w całości pgr 452/6, a operat wywłaszczeniowy techniczny znak 282/3/309/73 bez decyzji wywłaszczeniowej odejmował faktycznie z Iwh 56 K. m.in. pgr 452/8 oraz pgr 456. Wskazała, że pgr 452/8 oraz pgr 456 nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Zdaniem strony organ I instancji mylnie przyjął przebieg granicy działki 256/1 z drogą nr 144 w miejscu ustawienia reklamy, gdyż granica na mapie ewidencyjnej w miejscu ustawienia reklamy przebiega – jej zdaniem - półkoliście, a nie w linii prostej. Strona podała również, że długość reklamy nie przekracza szerokości dwóch metrów, zaś szerokość pgr 452/6, niezaliczonej do nieruchomości skarżącej w miejscu jej postawienia, licząc od granicy katastralnej do mylnie oznaczonej granicy ewidencyjnej 256/1 wynosi około 3, 5 m.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] SKO wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] SKO odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...]marca 2007 r. Organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził, że na tle przedstawionych przez skarżącą zarzutów i dowodów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczności istotne dla sprawy, tj. przebieg pasa drogowego był znany organowi l instancji w dniu wydania decyzji, a granice działki nr 144, stanowiącej drogę, zostały ustalone w oparciu o kopie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej, przedstawione w trakcie postępowania przez Starostwo Powiatowe. Stan prawny działki nr 144 ustalono również w oparciu o wypis z ewidencji gruntów.

Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w ww. decyzji o braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem SKO dokument, na który powołuje się strona, czyli zaktualizowana przez Starostwo Powiatowe mapa wraz z wykazem zmian oraz kopia mapy katastralnej nosi datę 30 lipca 2007 r., zatem została sporządzona po dacie wydania decyzji, której wznowienia żąda strona. Nadto organ wskazał, że z wykazu zmian gruntowych wynika, że na podstawie pomiaru kontrolnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. działka ewidencyjna nr 256 o pow. 1, 98 ha zmieniła oznaczenie na nr 256/1 bez zmiany powierzchni, a oznaczenie działki nr 256 anulowano. W wykazie podziałów pozahipotecznych zapisano, że pgr. 452/6 z LWH 56 K. podzieliła się operatem technicznym (wywłaszczeniowym) nr 282/3/309/73 na nowe parcele gruntowe 452/7 o pow. 0, 0294 ha, która stanowi część działki nr 256/1 oraz 452/8 o pow. 0, 0067 ha, która stanowi część działki nr 144.

W ocenie SKO odmienna ocena zgromadzonych dowodów nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie i organ podkreślił, że w dacie wydawania decyzji działka nr 144 (pas drogowy) była drogą i pozostawała we władaniu ZDW. Nie ma zatem znaczenia dla wznowienia postępowania kwestia rozliczeń dotyczących zajęcia określonych gruntów pod drogę publiczną.

J. G. wniosła skargę do WSA w K. na ww. decyzję, domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Skarżąca pismem z dnia 23 listopada 2010 r. wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody z dnia [...] października 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo M. własności nieruchomości położonej we wsi K. składającej się z parceli gruntowej 452/8 wchodzącej m.in. w skład działki ewidencyjnej nr 144– zajętej pod drogę wojewódzką nr 969. Zdaniem skarżącej, to także uzasadnia wznowienie postępowania wobec wykazania braku podstaw do przyjęcia usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego, na gruncie leżącym poza granicami działki ewidencyjnej nr 144, stanowiącym własność osób trzecich. Strona stwierdziła, że wykonanie pomiaru kontrolnego z 1997 r., bez wznowienia granic, przed podjęciem decyzji z dnia [...] marca 2007 r. doprowadziło do przyjęcia, iż reklamę postawiła w pasie drogowym, a nie poza pasem.

WSA w K. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1078/09 oddalił skargę na powyższą decyzję, podzielając stanowisko SKO.

Zdaniem Sądu w chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia domaga się skarżąca, tj. w dniu [...] czerwca 2007 r., przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr 144 był niesporny. Niespornym był również fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr 144, a przedstawiona przez stronę decyzja z dnia [...] października 2010 r. potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy, zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Strona nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzje, co w ocenie Sądu powoduje, że brak jest przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. G., zaskarżając ten wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r.,

sygn. akt II GSK827/11 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny uznał, że zasługuje skarga kasacyjna na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty uznał za zasadne. Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo ogranicza się do zrelacjonowania postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, zaś – wbrew wymogowi art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym dokonanie oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez NSA rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną.

NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w istocie nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenie – zdaniem skarżącej – polegało na zaniechaniu oceny wskazanej przez skarżącą okoliczności innego, niż przyjęty przez ZDW w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., usytuowania granic pasa drogowego drogi publicznej w miejscowości K. Strona bowiem podniosła w skardze do Sądu I instancji, że ZDW nie był znany fakt postawienia reklamy na jej własnym gruncie, poza pasem drogowym, co miało stanowić przesłankę wznowienia postępowania, gdy tymczasem organ administracji stwierdził, że przesłanką tą był dowód w postaci mapy, sporządzonej w dniu 30 lipca 2007 r. przez geodetę. Sąd I instancji przywołał jedynie decyzję Wojewody z dnia [...] października 2010 r. która to decyzja, ma potwierdzać prawidłowość ustalenia przez organy administracji zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym.

Przedstawione wyżej kategoryczne stwierdzenia Sądu I instancji nie uwzględniały jednak tego, że J. G. wskazała na zupełnie inną, w jej ocenie istotną dla sprawy, nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję, a mianowicie okoliczność usytuowania reklamy poza działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr 144, co jej zdaniem było konsekwencją mylnego ustalenia przez organ administracji przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką oznaczoną nr 256/1. Skoro ta właśnie okoliczność wskazana została, wprost jako przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, to jej istnienie winno być przedmiotem oceny przez Sąd I instancji kontrolujący decyzję SKO. Zupełnie inną kwestią jest to, czy i w jaki sposób ta okoliczność została udowodniona, jak też czy żądanie strony może zostać uwzględnione, a więc czy uchylenie dotychczasowej decyzji jest konieczne wobec stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

NSA podkreślił, że ocena wskazanej przez skarżącą okoliczności, dokonywana przez pryzmat przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogła ograniczać się tylko do ogólnikowego odniesienia do jednego z dostarczonych przez skarżącą dowodów, który miał, co prawda potwierdzić tę okoliczność, ale nie był to jedyny dowód (wskazany przez stronę), co Sąd I instancji pominął. Ponadto budziła wątpliwości prawidłowość wyrażonej przez Sąd I instancji oceny, że zarówno przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr 144 był niesporny, jak też niespornym był fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr 144. Ocena ta nie poddawała się kontroli, gdyż Sąd I instancji nie wyjaśnił jej motywów, pomijając przy tym to, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym i nie można było przyjąć, że okoliczność ta była bezsporna. Za całkowicie niejasne NSA uznał motywy przyjęcia przez Sąd I instancji poglądu o oczywistym i niespornym usytuowaniu reklamy sklepu skarżącej w pasie drogowym, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest danych o dokonanych pomiarach geodezyjnych, które w sytuacji sporu co do posadowienia reklamy winny tę kwestię wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, NSA stwierdził, że nie są one zasadne. Sąd I instancji nie naruszył art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Sąd ten nie rozpoznawał żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, a tym samym nie mógł naruszyć art. 273 § 2 p.p.s.a., którego – co jest oczywiste – nie stosował. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to kasatorka nie podjęła nawet próby wykazania, na czym to naruszenie miało polegać. Skoro skarżąca wadliwie sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to uchybienie to przesądzało o bezzasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., ponownie rozpoznając skargę J. G. na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu strona nie ujawniła żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie byłyby znane organowi wydającemu decyzję. To powoduje, że brak jest przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak jest także – zdaniem Sądu – jakiejkolwiek przesłanki powodującej uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, a strona takiej nie przedstawiła. W chwili wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] czerwca 2007 r., przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr 144 był ustalony i jego stan nie zmienił się do czasu orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania. Natomiast skarżąca, jako podstawę wznowienia postępowania wskazała nowe dowody, a to: zaklauzulowaną przez Starostwo Powiatowe mapę uprawnionego geodety z dnia 30 lipca 2007 r. wraz z wykazem zmian oraz kopię mapy katastralnej.

W ocenie Sądu I instancji podniesione przez skarżącą twierdzenia odnośnie powodów wznowienia postępowania były całkowicie dowolne i nie znajdowały oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W dniu 20 lutego 2007 r. zostały przeprowadzone z udziałem strony oględziny w postępowaniu administracyjnym. Pomiary wykonane przez obecnego na oględzinach uprawnionego geodetę potwierdziły, iż przedmiotowa reklama w całości znajduje się w pasie drogowym (k-6, 7,6,9 30,38) Stronie zostały przedłożone dokumenty potwierdzające przebieg granicy w przedmiotowym miejscu (mapy) oraz wypis z rejestru gruntów wraz z kopią protokołu. Nie można zatem zgodzić się z podniesionymi przez skarżącą wątpliwościami dotyczącymi własności działki ewidencyjnej nr 144. Organ prowadził postępowanie w oparciu o udostępnione przez Starostwo Powiatowe mapy oraz wypis z rejestru gruntów. Uwierzytelnione w dniu 05 września 2006r. za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopie mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej jednoznacznie obrazują, że granica działki ewidencyjnej nr 144, tożsama z granicą pasa drogowego w przedmiotowym miejscu przebiega w odległości 10 m od krawędzi nawierzchni bitumicznej. Wypis z rejestru gruntów, dokumentujący stan prawny na dzień 5 września 2006 r. potwierdza, że działka nr 144 stanowi pas drogowy i pozostaje we władaniu zarządu drogi. Pomiary wykonane przez uprawnionego geodetę podczas przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2007r. z udziałem strony - oględzin potwierdziły ponadto, iż w/w reklama w całości znajduje się w pasie drogowym. Organ prawidłowo stwierdził, że własność i przebieg granicy działki nr 144 z działką nr 256/1 jest ustalony zgodnie z prawem. Postępowanie prowadzono w oparciu o dane uzyskane od Starostwa Powiatowego, potwierdzone mapy: zasadniczą i ewidencyjną oraz wypis z rejestru gruntów. Zauważył, że jako właściciel działki nr 256/1 J. G. nie kwestionowała faktu, że działki pgr 452/8 i 456 zostały zajęte pod drogę i strona wystąpiła o wypłatę odszkodowania za te grunty. Niewątpliwie operat wywłaszczeniowy 282/3/309/73 obejmował parcele gruntowe 452/8 i 456. Parcele te weszły w skład działki drogowej nr 144. W tych okolicznościach faktycznych wiadome było dla skarżącej, że działki pgr 452/8 i pgr 456 zostały zajęte pod drogę wojewódzką. Twierdzenie, że działka 452/8 pozostała we własności J. G. jest pozbawione podstaw. Decyzja Wojewody z dnia [...] października 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo własności nieruchomości, pgr 452/8 nie zmienia faktu, co wynika z tej decyzji, że działka ta była we władaniu Skarbu Państwa w całości w dniu 31 grudnia 1998 r. i zajęta pod fragment drogi N. T.-S. S. W ocenie Sądu potwierdzało to prawidłowość ustalenia przez organy administracji, zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Podobnie nie znajduje oparcia w świetle dołączonych do akt sprawy mapy ewidencyjnej (k-19 i 18) oraz katastralnej (k-57), twierdzenie o przebiegu półkolistym granicy działki nr 256/1 z działką drogową nr 144. Podział działki pgr 452/6 na działki pgr 452/7 i 452/8 nie zawiera żadnych półkolistości, działka została podzielona linią prostą, także dołączona mapa zasadnicza drogi wojewódzkiej nr [...] (k-8) wskazuje, że granica między działkami nr 144 i nr 256/1 jest linią prostą. W tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca dokonała jedynie nowej, ale błędnej interpretacji dowodów, w tym przedstawionej mapy przez geodetę Z. W.

W chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia (wraz z decyzją ją poprzedzającą) domagała się skarżąca, przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr 144 był rzeczywiście kwestionowany przez stronę, ale bez powoływania się na konkretne dowody w sprawie poza mglistymi wyjaśnieniami, że nie było żadnego znaku, który wyznaczałby granicę działki. Przed Sądem skarżąca oświadczyła do protokołu, że po wydaniu decyzji w marcu 2007 r. nie podejmowała żadnych kroków o sprostowanie ewidencji w zakresie przebiegu granic. Sąd również stwierdził, że kierując do Starosty wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę sama skarżąca jednocześnie zaprzeczyła podnoszonym na etapie prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego, jak również w odwołaniu wątpliwościom, co do przebiegu pasa drogowego na tym odcinku drogi wojewódzkiej nr 969. Podzielił stanowisko SKO, że niewłaściwym jest łączenie terminu otrzymania w/w odszkodowania z faktem przejęcia na stan własności Województwa gruntu zajętego pod drogę. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r., a nie w momencie przyznania odszkodowania, jak to przyjęła skarżąca. Zarząd Dróg Wojewódzkich prowadził postępowanie administracyjne, dokonując wszelkich czynności zgodnych z zasadami postępowania administracyjnego, umożliwiając czynny udział stronie na każdym jego etapie. W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli pasa drogowego ze szkicem i mapą drogi nr [...] z naniesionym miejscem, gdzie znajdowała się tablica, a także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006r., z którego wynika, że działka nr 144 w K. jest drogą i pozostaje we władaniu ZDW. Granice przebiegu tej działki nie zostały zakwestionowane w żadnym postępowaniu rozgraniczeniowym przez J. G. - obecnego właściciela działki nr 256/1, jak i jego poprzednika prawnego – T. G. Mapa przedstawiona przez skarżącą może ewentualnie być podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Własność działki nr 144 i przebieg jej granic nie był kwestionowany w sposób prawem przewidziany. Sąd zauważył, że o ile strona w wyniku stosownego postępowania prawnego uzyska korektę granic działek nr 144 i nr 256/1 ze skutkiem dla położenia reklamy poza pasem drogowym, będzie to wtedy nowy dowód w sprawie. Natomiast w ocenie WSA fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr 144 został prawidłowo ustalony, co w konsekwencji było podstawą do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego i wymierzenia kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

a) prawa procesowego - art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na niezasadne ustalenie, iż okoliczności faktyczne i środki dowodowe wskazują, iż w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, ani skarżącej. Zdaniem WSA świadczyć o tym mają mapy oraz wypis z rejestru gruntów ze Starostwa Powiatowego, jak też oględziny przeprowadzone w dniu 20 lutego 2007 r., w toku których, jak skarżąca podkreśla, nie potwierdziła posadowienia reklamy w pasie drogowym. Nadto zdaniem Sądu linia graniczna dzieląca grunty stanowiące część dawnej parceli katastralnej, a obecnie działki ewidencyjnej nie biegnie półkolem – co expressis verbis odniesiono mylnie w skarżonym kasacją wyroku do przebiegu granicy ewidencyjnej pomimo, iż podanie skarżącej o wznowienie postępowania z dnia 30 lipca 2007 r. wyraźnie wskazywało na półkolisty przebieg granicy katastralnej, zaś granica ewidencyjna działki 144 na styku działek 256/1 oraz 263 w obrębie K. przebiega pod kątem, tworząc łagodny łuk z postawieniem reklamy po stronie działki nr 256/1. Powyższe ustalenia potwierdzają, iż Sąd dokonał błędnej oceny mapy geodety Z. W., niezasadnie przypisując skarżącej jej nieprawidłową interpretację. Powyższe ustalenia w skarżonym wyroku zostały dokonane z pominięciem tego, iż w dokumentacji pozyskanej ze Starostwa Powiatowego w N. S. nie było jakichkolwiek dokumentów, które zgodnie z art. 38 i dalszymi przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego obalałyby twierdzenie J. G., iż reklama została postawiona poza linią nie wytyczonego pasa drogowego już na gruncie stanowiącym własność jej męża oraz poprzednika prawnego. W ramach tego zarzutu należy wskazać, iż uwadze Sądu uszło to, iż w załączonej dokumentacji brakuje protokołów przyjęcia granic, czy też innego dokumentu ustalenia granic działki nr 144 i działki szczepowej 256, na której była usytuowana reklama. Ponadto w skarżonym wyroku zawarto błędne stanowisko co do nowości dowodów załączonych jako podstawa wznowienia w postaci mapy katastralnej oraz ewidencyjnej z wykazem podziałów pozahipotecznych, co potwierdza część opisowa mapy geodety Z. W. z 30 lipca 2007 r., w tym pominięte przez meriti odniesienie do podziału pozahipotecznego parceli katastralnej 452/6 ze składu Iwh 56 K. na parcele pgr 452/7 i 452/8. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 233/09, który podaje in extenso: "1. Ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron powinno nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie. 2. Jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ administracyjny nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości.", a przytoczone tezy powyższego judykatur należy odnieść do oceny Sądu w skarżonym kasacja orzeczeniu, skoro grunt na którym posadowiono reklamę nie był ani przedmiotem rozgraniczenia, ani obszarem pasa drogowego lecz stanowił integralną część (jako łąka) użytku rolnego na działce znajdującej się w posiadaniu Józefy Gomółki i jej męża. Podobnie wbrew ustaleniom Sądu decyzja Wojewody z dnia [...] października 2010 r. nie oznacza, iż grunt zajęty pod reklamę stanowił skrajny pas działki nr 144, który także był w dniu 31 grudnia 1998 r., własnością osób fizycznych i został zajęty pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nim władztwo publicznoprawne. Oznacza to zatem, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z ww. art. 73 i Wojewoda (...) zobowiązany był wydać stosowną decyzję, potwierdzającą stan zaistniały z mocy prawa.

b) prawa materialnego, a to art. 38 i nast. Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak też art. 36 i art. 40 ust. 4 u.d.p., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r , które to pozostaje w związku z błędna oceną Sądu co do prawidłowości dokumentacji stanowiącej podstawę ustalenia miejsca pod reklamę w pasie drogowym i nie przyjęcie jako nowego dowodu mapy inż. Z. W. z której bezspornie wynika, iż dokonując w przeszłości podziałów pozahipotecznych nie ustalono przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, nie utrwalono tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz nie sporządzono odpowiednich dokumentów ustalających taki przebieg w postaci położenia punktów granicznych, a zatem ustalenia granic z udziałem właścicieli działek nr 144 i 256/1, determinujących linie graniczne, co nakazuje traktować powyższy dokument jako podstawę wznowienia. Istotne dla skarżącej kasacją skutki wynikające z ujawnionej mapy w/w geodety potwierdza wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1514/06 wskazujący, iż: "Pobranie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także dokonanie tego zajęcia ze świadomością bezprawności." (podobnie wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98, niepublikowany), co z kolei w połączeniu z powyższymi zarzutami naruszenia prawa procesowego, rzutuje nie tylko na wykluczenie, iżby grunt na którym stała reklama był częścią działki nr 144, ale i na niepełność ustaleń Sądu w odniesieniu do przyjętych przesłanek zasadności wymierzenia opłaty, jak też władania tą częścią działki w dniu 31 grudnia 1998 r. Wobec wywiedzionej wyżej podstawy wznowienia nie została spełniona faktyczna przesłanka hipotezy – art. 40 ust. 4, tzn. braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są częściowo zasadne.

Należy zauważyć, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylając orzeczenie Sądu I instancji z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1078/09 wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 827/11 zasygnalizował, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić wskazówki zawarte w jego rozważaniach.

Mimo powołania w uzasadnieniu, że w przypadku przekazania sprawy sądowi I instancji, sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, w ocenie składu orzekającego, Sąd I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., której to okoliczności skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła.

Jak wynika z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Jakkolwiek natomiast nie obejmuje ona ocen dotyczących stanu faktycznego, to jednak nie ulega wątpliwości, że w pewnym sensie orzeczenie sądu kasacyjnego może pośrednio wiązać sąd administracyjny I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnośnie oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Powyższe stanowi konsekwencję tego, że w sytuacji gdy wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w odniesieniu do drugiej spośród wskazanych grup przepisów, ocena ustaleń faktycznych stanowi jednak pewną pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10, z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 526/12, z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2073/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II GSK 827/11 wyraził stanowisko, że skarżąca "wskazała na zupełnie inną, w jej ocenie istotną dla sprawy, nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję, a mianowicie okoliczność usytuowania reklamy poza działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr 144, co jej zdaniem było konsekwencją mylnego ustalenia przez organ administracji przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką oznaczoną nr 256/1.". Zatem w ocenie NSA, spośród przesłanek wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a: ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, w omawianym postępowaniu, podstawą uzasadniającą wznowienie była nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy. Chodziło o ocenę wskazanej przez skarżącą okoliczności – innego niż przyjęty przez ZDW w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie ZDW, usytuowania granic pasa drogowego drogi publicznej, skutkującego tym, że sporna reklama była usytuowana poza pasem drogowym, na własnym gruncie (dokładniej - męża J. G.). Przedstawione zaś przez stronę dowody, w tym zaklauzulowana przez Starostę N. mapa wraz z wykazem zmian, sporządzona w dniu 30 lipca 2007 r. przez biegłego geodetę Z. W. (k. – 58 akt adm.), kopia mapy katastralnej (k. -57 akt adm.) miały jedynie dowodzić, że przebieg granicy między działką nr 144 (bezspornie wchodzącą w skład pasa drogowego) a działką nr 256/1, stanowiącą prywatny teren, został mylnie ustalony w postępowaniu zwyczajnym.

Natomiast Sąd I instancji ponownie rozpatrujący sprawę, mimo powyższego związania oceną prawną, przyjął, że skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała nowe dowody - mapę wraz z wykazem zmian, sporządzoną w dniu 30 lipca 2007 r. przez biegłego geodetę Z. W. Sąd ten uznał, że przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w dniu [...] czerwca 2007 r. (dacie wydania decyzji przez SKO), obejmującego działkę nr 144 był ustalony i został prawidłowo odczytany przez organy, i stan ten nie zmienił się do czasu orzekania w przedmiocie wznowienia (s. 11-2, 13 uzasadnienia wyroku).

W ocenie składu orzekającego, przede wszystkim należy podnieść, że WSA w skarżonym wyroku przedwcześnie przyjął, że przebieg pasa drogowego, zwłaszcza działki nr 144 został prawidłowo ustalony bądź odczytany, co wiązało się z oceną usytuowania spornej reklamy (czy znajduje się w pasie drogowym, czy na terenie prywatnym) przez organy orzekające w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tej reklamy w pasie drogowym.

Sama strona nie była konsekwentna w twierdzeniach czy w skład działki nr 256/1, stanowiącej własność jej męża – J. G. weszła w całości pgr 452/6, czy też jej część (pgr 452/7) powstała po podziale pgr 452/6 na pgr 452/7 i pgr 452/8. Mąż skarżącej bowiem w styczniu 2006 r. wystąpił do Starosty N. o odszkodowanie za nieruchomości trwale zajęte pod drogę publiczną nr 969, tj. za parcele: pgr 452/8 i pgr 458 (wniosek z załącznikami, k. – 48 - 51, 52 akt adm.). Decyzją ostateczną z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Województwo M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości – pgr 452/8 (k. -77-78 akt sądowych). Jednakże strona konsekwentnie podnosiła, że została mylnie ustalona przez organy granica między działkami nr 144 i nr 256/1, co skutkowało błędnym stanowiskiem organów, że reklama została ustawiona w pasie drogowym.

Natomiast w ocenie składu orzekającego zebrane w postępowaniu zwyczajnym dowody łącznie z dowodami przedstawionymi przez stronę w postępowaniu wznowieniowym, zostały przedwcześnie uznane przez Kolegium jako wystarczające do ustalenia przebiegu granicy działki nr 144. Sąd I instancji, ponownie rozpoznający sprawę, zaaprobował stanowisko SKO, mimo że NSA w sprawie II GSK 827/11 stwierdził, że "w aktach sprawy brak jest danych o dokonanych pomiarach geodezyjnych, które w sytuacji sporu co do posadowienia reklamy winny tę kwestię wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości.". Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, oparł się jedynie na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i znanym NSA w sprawie II GSK 827/11, a tym samym podlegającemu ocenie podczas kontroli wyroku w sprawie III SA/Kr 1078/09. WSA w obecnie skarżonym orzeczeniu uznał, że protokół z przeprowadzonych oględzin w dniu 20 lutego 2007 r. (k. -30 – 31 akt adm.), sporządzony w obecności skarżącej i pracowników organu zawiera także pomiary biegłego geodety. Z treści tego protokołu nie wynika, aby w oględzinach w ogóle uczestniczył geodeta, gdyż jako obecnych wymieniono trzech pracowników ZDW i RDW oraz stronę i J. G. W protokole znalazł się jedynie szkic terenu. Strona zgłaszała uwagi co do własności działki, na której usytuowana była reklama, co odnotowano w protokole. W tej sytuacji i inne dowody powołane przez WSA jako potwierdzające ustalenia oględzin: kopia mapy zawierającej projekt organizacji ruchu na omawianym odcinku drogi nr 969 (k. – 6 akt adm.), szkic drogi wojewódzkiej (k. – 7 akt adm.), protokół kontroli pasa drogowego (k. -8-9 akt adm.), szkic lokalizacji reklamy (k. – 38 akt adm.), przy nie wyjaśnionych wątpliwościach co do prawidłowości ustaleń zawartych w protokole oględzin, nie mogły być traktowane jako jednoznacznie potwierdzające przebieg granicy działki nr 144. Stanowisko WSA w tym zakresie było przedwczesne, tym bardziej, że w rzeczywistości Sąd ten nie podporządkował się ocenie prawnej przedstawionej przez NSA w sprawie II GSK 827/11.

W świetle przedstawionych okoliczności kwestia przebiegu granicy działki nr 144, mająca wpływ na ustalenie lokalizacji reklamy, nie została jednoznacznie wyjaśniona. Sąd I instancji przy ocenie przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowania reklamy względem tego pasa, podobnie jak organy, pominął także kopię mapy katastralnej (k. – 57) i pismo Zarządu dróg Wojewódzkich w K. z dnia 8 września 2008 r. skierowane do SKO (k. – 94 – 96 akt adm.), zawierające szereg wyjaśnień co do przebiegu granicy działki nr 144 i pasa drogowego, a także lokalizacji spornej reklamy nie tylko w odniesieniu do działek nr 144 i nr 256/1, ale i sąsiedniej działki nr 255/1.

Wobec powyższego prawidłowy jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżąca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. powiązała z naruszeniem art. 273 § 2 p.p.s.a. Ostatni powołany przepis nie mógł zostać naruszony przez WSA w postaci błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Sąd ten nie rozpoznawał żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego i tym samym przepisu tego nie stosował. Kwestia ta została już wyjaśniona przez NSA w wyroku w sprawie II GSK 827/11.

W tej sytuacji, mimo braku prawidłowego powiązania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie było przeszkód, dla których NSA nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawionego zarzutu rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., z. 1 , poz. 1).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej czyli naruszenia prawa materialnego – art. 38 i nast. prawa geodezyjnego i kartograficznego, art. 36 i 40 ust. 4 u.d.p. oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) należy zauważyć, że z jego konstrukcji wynika, że skarżąca zmierza także do zwalczenia ustaleń faktycznych za jego pomocą. W orzecznictwie przyjmuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1032/14, Lex nr 1485476). Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie wskazuje, jaką formę miałoby przybrać naruszenie przepisów prawa materialnego – czy błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto skarżąca, wśród powołanych przepisów wskazała bliżej nieokreśloną liczbę przepisów – art. 38 i następne prawa geodezyjnego i kartograficznego, co należy uznać za niespełnienie warunków z art. 174, 176 i 183 § 1 p.p.s.a, jak i powołała art. 40 ust. 4 u.d.p., który w ogóle nie był stosowany ani przez organy, ani przez WSA.

Zatem zarzut ten należało uznać za nieskuteczny.

Rozpatrując sprawę ponownie WSA, powinien wziąć pod uwagę zawarte w uzasadnieniu stanowisko NSA, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien wziąć pod uwagę, że sprawa już po raz drugi została uchylona przez Sąd kasacyjny, co może budzić po stronie uczestników postępowania uzasadnione wątpliwości co do sprawności postępowania sądowego i tym bardziej obliguje Sąd I instancji do wyjątkowo skrupulatnego rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.