Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 166/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 105 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o likwidacji wykopu na polach uprawnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak [...], podjętą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o likwidacji wykopu na polach uprawnych na działce ew. nr 1007/10 obręb Ś..

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.M. (pismo z dnia 5 marca 2012 r.). Rozpatrując to odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...] zauważył, że intencją M.M. było zaprzestanie szkodliwego oddziaływania przedmiotowego stawu na jego grunty, zaś organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o przepis procesowy (art. 104 k.p.a.), pomijając przepis prawa materialnego. Organ odwoławczy zobowiązał więc Starostę - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – w szczególności do: sprecyzowania i wyjaśnienia zakresu żądania wnioskodawcy, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jeśli zajdzie taka konieczność zobowiązania, zgodnie z art. 133 ustawy - Prawo wodne beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego do uzyskania ekspertyzy, mającej na celu wyjaśnienie, czy i w jaki sposób przedmiotowe pozwolenie narusza interes o trzecich, zaś w przypadku stwierdzenia naruszeń rozważenia możliwości wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oraz potrzebę ustalenia odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 528/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.M. na w/w decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...].

Realizując zalecenia organu drugiej instancji Starosta wezwał pismem z dnia 24 grudnia 2012 r. M.M. do sprecyzowania i wyjaśnienia żądań. W odpowiedzi na powyższe, M.M. pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. poinformował, że w sprawie likwidacji stawu już wyraził swoje stanowisko niejednokrotnie we wcześniejszej korespondencji i podtrzymuje ją nadal. Decyzją zaś z dnia [...] r. znak [...] Starosta zobowiązał M.J. do wykonania ekspertyzy mającej na celu wyjaśnienie, czy wykonany staw nie narusza interesu osób trzecich. Od decyzji tej M.J. wniósł odwołanie. W dniu [...] r. Dyrektor RZGW we W. decyzją Nr [...] uchylił w/w decyzję organu pierwszej instancji, uzasadniając, że ekspertyzę taką winien dokonać organ prowadzący postępowanie.

W takim stanie rzeczy Starosta wszczął poszukiwanie ekspertów, którzy mogliby wydać niezależną opinię w przedmiocie wpływu stawu na interes osób trzecich. Wykonaniem takiej ekspertyzy podjął się biegły sądowy z K. – R.K., który przedstawił ekspertyzę datowaną na dzień 23 września 2013 r..

W dniu [...] r. Starosta L., na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), zwanej dalej "Prawem wodnym", wydał decyzję znak [...], o odmowie wydania decyzji o likwidacji wykopu na polach uprawnych na działce ew. nr 1007/10 obręb Ś. należącej do M.J.. Rozważając ponownie zebrany materiał dowodowy, organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotem postępowania jest zaprzestanie ujemnego oddziaływania na grunty M.M. przez staw wykonany przez M.J.. Strona wszczynająca postępowanie, zamierza to osiągnąć poprzez zasypanie przedmiotowego stawu. Wyjaśniając ponownie stan faktyczny skorzystano ze szczególnej wiedzy biegłego sądowego, który w swojej ekspertyzie wyraźnie stwierdził, że staw ziemny znajdujący się na działce nr 1007/10 w Ś. nie oddziaływuje ujemnie na przyległe grunty będące własnością M.M.. Ekspertyzę tę podważył M.M. formułując w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. ogólnikowe zarzuty, co do samej ekspertyzy, jednakże nie sformułował konkretnych zarzutów skierowanych przeciwko jej, jak również swoich wywodów nie uzasadnił i nie wykazał ich racji. W aktach sprawy znajdują się również opinie i poglądy różnych osób dokonujących oceny oddziaływania stawu na grunty M.M.. Starosta po zapoznaniu się z nimi uznał, że nie zawierały one empirycznych badań stanu faktycznego, dlatego ich znaczenie w świetle ekspertyzy biegłego sądowego, który swoje stanowisko uzasadnił wykonaniem badań oraz je opisał, jest znikome, bowiem te opinie i stanowiska nie były poparte szczegółowymi i dokładnymi badaniami. Wobec powyższego organ pierwszej instancji nie przyjął tezy, że staw wykonany przez M.J. narusza stosunki wodne na gruncie M.M.. Nie miał zatem podstaw, aby dokonać sanacji tego urządzenia wodnego ani też jego likwidacji. Wobec czego – zdaniem organ - nie zachodzą przesłanki umożliwiające skorzystanie z przepisu art. 138 ust. 1 Prawa wodnego. Organ rozpoznając sprawę nie znalazł przesłanek, które wskazywałyby na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zbadanym stanem faktycznym na gruncie i przepisem zezwalającym na cofnięcie zezwolenia wodnoprawnego, skutkujące zasypaniem spornego stawu. W toku postępowania M.M. nie wykazał empirycznie natomiast, że wystąpiło obniżenie produktywności gleby w związku z obniżeniem poziomu wód gruntowych, o czym wspomniał m.in. w piśmie z dnia 9 października 2010 r., jak również nie wykazał jakiejkolwiek udokumentowanej przesłanki uzasadniającej likwidację spornego stawu.

Od powyższej decyzji odwołał się M.M., po rozpoznaniu którego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] r. znak [...]). W uzasadnieniu Dyrektor w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotowa ekspertyza nie zawiera elementów technicznych, które uzasadniałyby wniosek postawiony przez biegłego o braku negatywnego oddziaływania na grunty M.M., i w sposób ogólnikowy odniosła się do spornej kwestii możliwego oddziaływania stawu. W opracowaniu brak przekrojów hydrogeologicznych wskazujących na poziom zalegania zwierciadła wody gruntowej. Ze względu na przedmiot ekspertyzy przekroje takie stanowią podstawę (punkt wyjścia) do dalszej analizy potencjalnego oddziaływania lub jego braku. Biegły natomiast zawarł w niej własne przemyślenia dotyczące atrakcyjności badanego terenu, nie mające związku ze sprawą. Abstrahując natomiast od rzetelności i wiarygodności ekspertyzy organ podkreślił, że uznanie braku negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie powinno skutkować wydaniem decyzji umarzającej. Organ odwoławczy zakwestionował również podstawę prawną powołaną w decyzji, który odnosi się do stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazał, przepis art. 138 ust. 1 Prawa wodnego ściśle wiąże się z uregulowaniami prawnymi wyrażonymi w art. 135, art. 136 i art. 137, zaś postępowanie prowadzone przez Starostę odbywało się w trybie art. 133 Prawa wodnego. Zlecenie sporządzenia ekspertyzy, która miała ustalić czy podnoszone zarzuty przez M.M. są zasadne, potwierdza prowadzenie postępowania w trybie art. 133 Prawa wodnego. Prowadzenie postępowanie w myśl przepisów art. 133 Prawa wodnego, a następnie wydanie decyzji na postawie art. 138 ust. 1 stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Realizując wskazania organu odwoławczego, Starosta wdrożył ponowne postępowanie dowodowe. W celu rozstrzygnięcia o zasadności podnoszonego przez M.M. szkodliwego oddziaływania na stosunki wodne pól uprawnych znajdujących się w pobliżu stawu obecnie należącego do R.M., organ zlecił opracowanie ekspertyzy wpływu stawu usytuowanego na działce nr 1007/10 obręb Ś. na grunty sąsiednie. Opracowanie zostało wykonane przez Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych w W. Terenowa Grupa Rzeczoznawców SITWM w P..

Decyzją z dnia [...] r. znak [...], podjętą na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 133 ust. 2 Prawa wodnego, Starosta L. umorzył postepowanie w sprawie wydania decyzji o likwidacji wykopu na polach uprawnych na działce ew. nr 1007/10 obręb Ś.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na w/w ekspertyzę, w której opracowujący wykazali, że staw na działce nr 1007/10 nie zakłóci reżimu wód gruntowych na działkach sąsiednich i nie wniesie negatywnych skutków dla środowiska, w szczególności, że: wykonane rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych i przeanalizowanie warunków hydrogeologicznych obszaru całej zlewni pozwoliło stwierdzić, iż staw nie oddziaływuje na grunty sąsiednie; nieduża powierzchnia stawu w stosunku do powierzchni zlewni stawu oraz w związku z przepływem wód gruntowych przez staw będzie powodował depresję wód gruntowych rzędu kilku centymetrów (co potwierdziły badania); badania wykazały również, że w okresie niższych poziomów wody gruntowej, depresja zwierciadła wody w stronę stawu jest niezauważalna, a w okresie wyższych poziomów jest niewielka - rzędu kilku centymetrów na odległości 50,0 m; brak znaczącej depresji zwierciadła wody gruntowej w stronę stawu, wyklucza jego oddziaływanie na tereny sąsiednie; przytaczany przez M.M. jako dowód dużych zmian poziomu wód gruntowych pomiar wykonany w lutym 2011 r. w okresie zamarznięcia profilu gruntu daje błędne wyniki o poziomie wód gruntowych i nie powinien być brany pod uwagę do określania warunków przepływu wód gruntowych. Zebrany materiał dowodowy, a w szczególności ekspertyza – zdaniem organu pierwszej instancji - wykluczyła negatywne oddziaływanie stawu należącego do R.M. na stosunki wodne na gruncie M.M., dlatego postępowanie w sprawie wydania decyzji likwidacji wykopu na polach uprawnych na działce ew. nr 1007/10 obręb Ś. zostało umorzone, gdyż nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 133 ust. 2 Prawa wodnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.M..

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 Prawa wodnego decyzję z dnia [...] r. znak [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał, że jeżeli w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego zostaną naruszone interesy osób trzecich lub nastąpi zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne wykonanie ekspertyzy, na podstawie której możne zmienić pozwolenie wodnoprawne w zakresie obowiązków wskazanych w art. 128 ust. 1 i 3 Prawa wodnego (art. 133 Prawa wodnego). Stwierdzenie naruszenia interesu osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym jest warunkiem koniecznym, który musi zaistnieć, aby można było nałożyć obowiązek wykonania ekspertyzy, której wnioski powinny określić, jakie czynności należy podjąć aby zapobiegać szkodom lub zmniejszyć negatywne oddziaływanie na środowisko.

Przenosząc wyżej przytoczone unormowania prawne na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że Starosta zlecił wykonanie dwóch ekspertyz dotyczących zbadania wpływu stawu na dz. nr 1007/10 obręb Ś. na tereny przyległe. O ile pierwsza ekspertyza nie była wykonana w sposób merytorycznie poprawny, o tyle kolejna została sporządzona w sposób rzetelny i wiarygodny. Obie ekspertyzy oraz opinia wykonawcy (autora) operatu wodnoprawnego, który w 2009 r. był podstawą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego posiadającego stosowne uprawnienia w zakresie melioracji wodnych, jednoznacznie wykluczyły negatywne oddziaływanie istnienia stawu na grunty sąsiednie objawiające się obniżeniem zwierciadła wód gruntowych. Niewielka powierzchnia stawu w stosunku do całkowitej powierzchni zlewni, w której jest położny, oraz bezodpływowy charakter stawu uniemożliwiają mu istotne obniżanie wód gruntowych omawianego terenu. Poprzez pojęcie bezodpływowości organ ma na myśli możliwość odprowadzania wód ze stawu np. rowem czy rurociągiem odprowadzającym. Staw na dz. nr 1007/10 ma charakter stawu infiltracyjno-podsiąkowego, zasilanego wodami gruntowymi. Oznacza to, że poziom wody w nim się znajdującej jest zależny od ilości opadów atmosferycznych oraz poziomu wód gruntowych w otaczającym gruncie. Napełnianie i opróżnianie się stawu następuje w sposób ściśle powiązany z wahaniem wód gruntowych zgodnie z zasadą naczyń połączonych. Oczywistym jest, że ilość wody niezbędna do pierwszego napełnienia stawu spowodowała chwilowe obniżenie lustra wód podziemnych, jednakże już jego istnienie nie powoduje istotnych zmian w jego poziomie, albowiem nie następuje odprowadzanie wód ze stawu, w sposób inny niż poprzez infiltrację oraz parowanie. Wody podziemne przemieszczają się w profilu glebowym, a różnicę pomiędzy poziomem wody w dwóch punktach znajdujących się w warstwie wodonośnej na jednej linii prądu określa spadek hydrauliczny. Przemieszczanie następuje w układzie trójwymiarowym, ma charakter wielkopowierzchniowy i w różnych miejscach zlewni, w zależności od spadków terenu, układu i parametrów warstw wodonośnych, może zmieniać kierunek i prędkość. Ponieważ profil glebowy w rejonie stawu - określony na podstawie badań geologicznych - budują dobrze przepuszczalne grunty niespoiste - piaski średnie, pospółki - na podłożu gruntów słabo przepuszczalnych spoistych - glin piaszczystych - należy przyjąć, iż niezależnie od kierunku spływu wód, będzie on następował w sposób naturalny i swobodny. Jak wykazano empirycznie zarówno w roku 2010, jak i 2014, kierunek obniżenia zwierciadła wody gruntowej w rejonie stawu następował od działki 1007/9 do działki 1007/10, co jest zgodne ze spadkami terenu i ułożeniem warstw wodonośnych profilu glebowego. Maksymalna różnica poziomu wody zaobserwowana pomiędzy otworami badawczymi a poziomem wody w stawie zarówno w okresie wilgotnym (rok 2010), jak i okresie suchym (rok 2014) wynosiła 9 cm na odległości 53 m. Oznacza to, że staw nie powoduje znacznego oddziaływania na teren przyległy. Brak wpływu osuszającego potwierdza także dokumentacja fotograficzna, która przedstawia równomierne wschody roślin na terenach wokół stawu (w odległości mniejszej niż 50 m), które winny być najbardziej narażone na wysychanie w związku z obniżeniem poziomu wody gruntowej. Autorzy ekspertyzy odnieśli się również do przedstawionego przez M.M. pomiaru poziomu wód gruntowych w lutym 2011 r., wskazując, że pomiar wykonany w okresie zamarznięcia profilu gruntu daje błędne wyniki.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania i biorąc pod uwagę powyższe rozważania prawne i faktyczne, Dyrektor wskazał, że przeprowadzona ekspertyza pozwoliła ocenić wpływ stawu na działki sąsiednie. Z uwagi na wykazanie, że staw nie oddziałuje na najbliższe sąsiedztwo, nie było konieczności przeprowadzania szerszej analizy warunków hydrogeologicznych dla terenów położonych w dalszej od niego odległości. Przyjęte do analizy dane pochodziły z dwóch okresów - mokrego (rok 2010) i suchego (rok 2014) - i były ze sobą zbieżne, nie wykazując negatywnego, osuszającego wpływu stawu. Badania geologiczne przeprowadzone zostały w sposób umożliwiający ocenę parametrów gruntu budującego profil glebowy oraz warunków hydraulicznych istotnych z punktu widzenia przemieszczania wód podziemnych. Ponieważ warstwy wodonośne omawianego terenu zalegają na głębokości od 0,40 do 3,40 m p.p.t., analiza profilu wyłącznie do głębokości ok. 1,50-1,80 m p.p.t. nie pozwoliłaby na ocenę stanu wód na tym terenie. Autorzy ekspertyzy oceniają stan faktyczny i w sposób obiektywny i bezstronny winni go przeanalizować i przedstawić wnioski. Dlatego zarzut, że nie zapoznali się oni z opiniami i uwagami jednej ze stron sporu przed opracowaniem wniosków jest nietrafiony. Strona w toku postępowania ma możliwość zapoznania się z wynikami ekspertyzy i jeżeli się z nimi nie zgadza, może przedstawić własną ekspertyzę lub wnosić uwagi, które organ winien uwzględnić przy rozpatrywaniu sprawy. Starosta przed wydaniem decyzji umożliwił stronom zapoznanie się z ekspertyzą, z czego - jak wynika z akt sprawy - strony nie skorzystały.

Odrębnymi od niniejszego postępowania pozostają kwestie wydobywania kopalin na dz. nr 1007/10 oraz zmian parametrów charakterystycznych stawu. Powyższe kwestie winne zostać rozpatrzone w innych postępowaniach administracyjnych przeprowadzonych w trybie innych przepisów.

Na uwzględnienie w niniejszym postępowaniu nie zasługuje również – zdaniem Dyrektora - zarzut, że istnienie stawu nie ma realnego uzasadnienia. Właściciel gruntu ma prawo zagospodarować go w sposób niesprzeczny z przepisami oraz niepowodujący naruszenia interesu osób trzecich. W niniejszym postępowaniu ustalono, że staw został wykonany na podstawie m.in. decyzji z dnia [...] r. znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego (decyzja ta jest ostateczna i nie podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu administracyjnym) oraz pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (decyzja jest ostateczna i nie była oceniana przez Dyrektora, bowiem nie jest on właściwy do oceny decyzji wydawanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane), jego funkcjonowanie nie powoduje negatywnego oddziaływania na grunty przyległe, a zatem organy nie miały podstaw do kwestionowania jego istnienia.

Dyrektor wskazał również, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było przez Starostę w trybie art. 133 Prawa wodnego i w jego pierwszym etapie należało wyjaśnić, czy istnienie stawu na dz. nr 1007/10 doprowadziło do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Wykonana na zlecenie Starosty ekspertyza nie wykazała, aby staw miał negatywny, czy chociażby znaczący wpływ na działki sąsiednie. Odwołujący nie przedstawił kontrekspertyzy, która prowadziłaby do odmiennych wniosków, ani w żaden inny wiarygodny sposób nie udokumentował naruszenia swojego interesu prawnego, dlatego nie było możliwości przejścia do kolejnego etapu postępowania. Niezbędne przesłanki wskazane w przepisie art. 133 Prawa wodnego do nałożenia obowiązku opracowania ekspertyzy, której celem byłoby określenie sposobu zaniechania lub ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko czy likwidacji tudzież minimalizacji wyrządzonych szkód, nie ziściły się. W związku z powyższym postępowanie należało umorzyć zgodnie z wytyczną art. 105 k.p.a., jak to uczynił organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M.M., podnosząc, że wykonana ekspertyza nie uwzględnia specyfiki prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej, tj. nie odpowiedziała na jedną z zasadniczych kwestii, co wynika z faktu, że prowadzone prace w terenie dokonano w okresie gdy nie występuje największe zapotrzebowanie na wodę przez uprawiane rośliny, co przy opisanej budowie wierzchniej warstwy gruntów oraz profilu glebowego jest sprawą zasadniczą. Zapotrzebowanie na wodę rośnie w okresie intensywnego wzrostu oraz rozwoju wegetatywnego i generatywnego do kwitnienia i zawiązywania nasion, a ta pora roku jest akurat pominięta w analizie/obserwacjach terenowych. Skarżący ponownie wyraził wątpliwość co do słuszności zapisów uzasadnienia decyzji Starosty, że dokonano analizy warunków hydrogeologicznych zlewni.

Ponadto skarżący podniósł, że pomimo faktu, że procedury badawcze/analizy terenowe były prowadzone 2-etapowo, nie udostępniono skarżącemu wyników pierwszej części wyników i badań, jak też nie wskazano kto wykonywał przedmiotową ekspertyzę. Z drugiej strony wykonujący ekspertyzę nie kontaktowali się ze skarżącym, co w sprawie jest tyle istotne, że wspólne ustalenia byłyby dla sprawy ważne.

Podnoszona na stronie 4 spornej decyzji w jej uzasadnieniu kwestia, że staw jest bezodpływowy nie jest istotna, bo pojęcie to przy charakterystyce glebowo-gruntowej (s. 4 "profil glebowy w rejonie stawu budują dobrze przepuszczalne grunty niespoiste") wskazuje, że migracja wód przy takiej strukturze glebowej jest szybka, znacząca.

Jedno ze zdjęć towarzyszące ekspertyzie mające wskazywać na fakt, że teren obfituje w wodę, pokazuje zastoiny typowe w rolnictwie, gdy na gruncie powstaje pryzma składowanych płodów rolnych lub obornika, stąd takie zdjęcie nie ma odniesienia do przedmiotowej sprawy.

Z uwagi na budowę glebowo-gruntową i wskazane zagadnienie należało skupić się – zdaniem skarżącego - na kwestii uwilgotnienia gleby, wahaniu zasobności gleby w wodę oraz wierzchnich warstw gruntu w sąsiedztwie problematycznego stawu. Ponadto, podnoszona na s. 5 uzasadnienia spornej decyzji kwestia "równomiernego wschodu roślin" nie jest adekwatna do faktu, że największe zapotrzebowanie na wodę przy jednoczesnym uwzględnieniu uwilgotnienia powietrza roślin jest potrzebne w okresie intensywnego wzrostu.

Pomimo trwającej procedury związanej z wykonaniem ekspertyzy skarżący nie miał możliwości zaprezentowania swojego zdania w przedmiotowej sprawie, jak też zapoznania się z planowanym zakresem oraz przebiegiem samych procedur badawczych/analiz terenowych. Wykonujący opracowanie nie zapoznali się ze zdaniem skarżącego, jego uwagami/opiniami, pomimo prób kontaktu z autorami w trakcie i po zakończeniu pierwszego etapu prac.

Jak podniósł dalej skarżący, przedmiotowy staw ulegał na przestrzeni ostatnich lat ciągłym przeobrażeniom, co skarżący sygnalizował wielokrotnie w pismach, generalnie bez rezultatu. Fakt zmian głębokości, powierzchni, ukształtowania dna i brzegów stawu w istotny sposób wpływało na stan wód w przedmiotowym zbiorniku, zmieniało też ogólnie warunki hydrogeologiczne. Obszar pod względem kształtu i zasobności w wilgoć ulegał częstym zmianom, stąd trudno mówić o ustabilizowaniu warunków wilgotnościowych w skali mikro. Sporny staw inaczej wyglądał np. na przełomie lat 2013 i 2014 w stosunku do obecnej sytuacji, co zostało udokumentowane na zdjęciach przedkładanych w Starostwie i było sygnalizowane. W decyzji z lutego br. jest wskazane (s. 4), że w pierwszym okresie budowy stawu do jego napełnienia konieczne są znaczne zasoby wodne, co mogło odbić się na terenach sąsiednich. Jednak w świetle okoliczności, że właściciele terenu wielokrotnie zmieniali kształt stawu, jego głębokość, powierzchnię oraz pojemność, wpływ na działkę skarżącego występował. Staw na przestrzeni ostatnich lat nie był tworem stabilnym, lecz zmieniał się w wyniku działań właścicielskich wielokrotnie, co miało wpływ na przylegające do stawu obszary w aspekcie stosunków wilgotnościowych gleby i wierzchnich warstw gruntu.

Zdaniem skarżącego, budowa geologiczna wyraźnie wskazuje, że przedmiotem analiz winna być warstwa gruntu do głębokości ok. 1,50-1,80 mppt. Analiza w szerszym aspekcie, tj. do głębokości 3,4 mppt, w omawianej sprawie tylko komplikuje rozpatrzenie problemu i analizę sedna sprawy. W warstwie do 1,50-1,80 mppt dominują warstwy piasku średniego i drobnego o stosunkowo wysokim współczynniku filtracji (s. 8 ekspertyzy), co wyraźnie zmierza ku wnioskowi, że wszelkie prace ziemne zmieniają warunki gruntowe na omawianym terenie. Jeżeli w/w zapisy znajdują się w sporządzonej ekspertyzie, to w tej sytuacji należało się skupić na obserwacji wierzchnich warstw gruntowych, biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotem sporu jest spadek efektywności prowadzonych upraw. Autorzy ekspertyzy bardziej ukierunkowali swoje spostrzeżenia pod kątem warunków geotechnicznych koniecznych np. przy budowie domu/budowli niż koniecznych przy analizie warunków gruntowo-wodnych pod kątem efektywności prowadzonej produkcji rolniczej, stąd wyciągnięte wnioski są odmienne od stanu faktycznego.

Przedłożone w opracowaniu/ekspertyzie "Karty dokumentacyjne pomiarów" wskazują, że były one wykonywane w listopadzie 2014 r., a nie były ujęte w szerszej podstawie analiz, z dłuższego okresu czasowego, co wyraźnie umniejsza wartość przeprowadzanych badań i nie pozwala - zdaniem skarżącego - na wyciąganie wniosków takich jak zawarte w ekspertyzie. Bezdyskusyjny jest fakt, że system zasilania w wodę w W. co do wierzchnich warstw gruntu jest tzw. systemem "deszczowo-śnieżnym", a tym samym czas analizy jest w sprawie zbyt krótki na tle trwających w ostatnim okresie zmian i częstych anomalii pogodowych (długie okresy bezdeszczowe i np. ogólny deficyt wilgoci w 2015 r.).

Z uwagi na budowę wierzchnich warstw gruntu jest jednoznaczne, że ten przedział profilu glebowego jest wyraźnie uzależniony od panujących warunków atmosferycznych, co potwierdzają dodatkowo np. zapisy ekspertyzy z pkt. 5.5.2. Warunki wodne; wszelkie ingerencje w stosunki wodne muszą rzutować na ich zmianę.

Ponadto, zdaniem skarżącego brak kontrekspertyzy z jego strony to zaskakujący argument, gdyż wykracza to poza standardowe działania w takich przypadkach. Ekspertyza zamówiona przez organ pierwszej instancji mogła być faktycznie obiektywna i wiarygodna, gdyby skarżący mógł wskazać na pominięte zagadnienia i zapoznać się z wynikami pierwszego etapu. Nie było takiej możliwości, gdyż Starostwo uznało, że dopiero całość materiału będzie dostępna do analiz i ewentualnej polemiki. Z drugiej strony, kwestia zleconej ekspertyzy stanowiła na tyle ważny aspekt sprawy, że skarżący uznał, że druga ekspertyza będzie na tyle wnikliwa i obiektywna, iż nie będzie konieczne inne działanie eksperckie.

Dodatkowo skarżący podtrzymał zdanie, że wykazanie empiryczne obniżenia produktywności gleby nie jest konieczne w świetle chociażby licznych zapisów ekspertyzy, jak też z uwagi na fakt, że działania nieprawne w świetle obowiązującego prawa winny być kierowane do stosownych organów, a sama zmiana stosunków gruntowo-wodnych przy wykonaniu przedmiotowego stawu jest ewidentna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ odwoławczy, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma bowiem podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie wszczętej wnioskiem M.M. z dnia 20 września 2011 r., w którym skarżący zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji o likwidacji wykopanego dołu o pow. 0,75 ha i głębokości do 2,7 m na działce nr 1007/10 należącej do M.J. we wsi Ś. zlokalizowanego w odległości 40 m pól uprawnych należących do skarżącego.

W pierwszej kolejności należy tutaj zauważyć, że wskazany przez skarżącego dół, a określony przez organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z dnia 2 grudnia 2011 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego wykop w istocie stanowi staw, na wykonanie którego M.J. uzyskał w dniu 3 sierpnia 2009 r. pozwolenie wodnoprawne (decyzja Starosty L. znak [...]). Zgodnie z art. 133 ust. 1 Prawa wodnego (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy; 2) opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą. Ustęp 2 art. 133 Prawa wodnego stanowi zaś, że na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: 1) ograniczając zakres korzystania z wód; 2) w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3. Jak zauważył to organ odwoławczy, dopiero stwierdzenie naruszenia interesu osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym jest warunkiem koniecznym, który musi zaistnieć, aby można było nałożyć obowiązek wykonania ekspertyzy, której wnioski powinny określić, jakie czynności należy podjąć aby zapobiegać szkodom lub zmniejszyć negatywne oddziaływanie na środowisko.

Do likwidacji zatem stawu (wykopu) mogłoby dojść, gdyby zostało najpierw stwierdzone naruszenie interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód, a w dalszej kolejności wykonana ekspertyza bądź opracowana lub zaktualizowana instrukcja gospodarowania wodą wykazałyby, że należy zmienić pozwolenie wodnoprawne. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji przez Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych w W. Terenowa Grupa Rzeczoznawców SITWM w P. ekspertyza jednoznacznie wykluczyła negatywne oddziaływanie istnienia stawu na grunty sąsiednie. Przy czym należy zwrócić uwagę, że organ drugiej instancji w sposób wszechstronny wyjaśnił okoliczności sprawy i podjął wszelkie czynności pozwalające na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, które doprowadziły do stwierdzenia, że nie ma podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji stawu (wykopu) i wydania decyzji na podstawie art. 133 Prawa wodnego. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było przez Starostę w trybie art. 133 Prawa wodnego i w jego pierwszym etapie należało wyjaśnić, czy istnienie stawu na dz. nr 1007/10 doprowadziło do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Wykonana na zlecenie Starosty ekspertyza nie wykazała, aby staw miał negatywny, czy chociażby znaczący wpływ na działki sąsiednie. Niezbędne przesłanki wskazane w przepisie art. 133 Prawa wodnego do nałożenia obowiązku opracowania ekspertyzy, której celem byłoby określenie sposobu zaniechania lub ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko czy likwidacji tudzież minimalizacji wyrządzonych szkód, nie ziściły się.

Uwzględniając powyższe rozważania, należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie, zaś organ odwoławczy - podjął decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, uznając je za uzasadnione i zgodne z przepisem art. 105 § 1 k.p.a.. Wobec braku bowiem podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie w/w przepisów Prawa wodnego dalsze postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, należy wskazać, że są one nieuzasadnione i w istocie stanowią niczym nie popartą polemikę z wynikami sporządzonej przez specjalistów ekspertyzy. Sąd podzielił tutaj stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie przedstawił kontrekspertyzy, która prowadziłaby do odmiennych wniosków, ani w żaden inny wiarygodny sposób nie udokumentował naruszenia swojego interesu prawnego. Zasadnie organ ocenił prawidłowość sporządzonej ekspertyzy i nie stwierdził w niej mankamentów. Jeśli natomiast skarżący miał jakiekolwiek wątpliwości co do jej zakresu, winien był poprzeć swoje stanowisko kontrekspertyzą, czego jednak nie uczynił. Nadto należy zauważyć, że ekspertyza dotyczyła zasięgu oddziaływania stawu na działki sąsiednie, a nie wpływu na funkcjonowanie prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej. Bezpodstawne jest również żądanie skargi, aby wykonujący ekspertyzę kontaktowali się ze skarżącym celem ustalenia jej wyników, czy zakresu.

Za całkowicie nieuzasadnione należy ponadto uznać zarzut, że skarżący nie miał możliwości zaprezentowania swojego zdania w przedmiotowej sprawie. W dniu 9 października 2015 r. skarżący otrzymał w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomienie, że zostało zakończone postępowanie dowodowe w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z ekspertyzą i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Z możliwości tej jednak skarżący nie skorzystał. Ponadto, w toku trwającego kilka lat postępowania składał liczne pisma, co również przeczy w/w twierdzeniu. Nie można również uznać za zasadne żądanie skarżącego, że winien był on mieć możliwość zapoznania się z planowanym zakresem oraz przebiegiem samych procedur badawczych/analiz terenowych.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a..