Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1470/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6052 Akty stanu cywilnego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 § 1-5 art. 103
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt III SAB/Kr 161/20 w sprawie ze skargi G. B. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] w przedmiocie naniesienia wzmianki dodatkowej na akcie małżeństwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienia

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2021 r. sygn akt III SAB/Kr 161/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. B. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] w przedmiocie naniesienia wzmianki dodatkowej na akcie małżeństwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że G. B. złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] polegającą na zaniechaniu naniesienia na jej polskim akcie małżeństwa wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu małżeństwa przez rozwód. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do naniesienia wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu małżeństwa, ewentualnie do wydania decyzji odmownej w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Skarżąca domagała się nadto stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także wymierzenia organowi grzywny, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z póżn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie wskazując na swoją niewłaściwość w sprawie wynikającą z nieprawidłowego oznaczenia organu przez skarżącą.

Uznając skargę za bezzasadną Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego prawidłowo oczekiwał na rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż formalnie postępowanie administracyjne w przedmiocie dołączenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie do aktu małżeństwa skarżącej zostało zawieszone postanowieniem Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. Postanowienie Wojewody [...] nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, pomimo zawartego w nim pouczenia.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, iż przyjął skargę do rozpatrzenia uznając wprawdzie, że właściwym oznaczeniem zaskarżonego organu powinien być Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] ponieważ zgodnie z art. 8 ustawy o aktach stanu cywilnego w [...] na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego została zatrudniona inna osoba niż Burmistrz wymieniony w art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Niemniej jednak organ ten pozostawał w strukturze Urzędu Miasta [...] więc Sąd kierując się koniecznością zapewnienia prawa do sądu z art. 45 Konstytucji, uznał skargę za skutecznie wniesioną. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Dalej Sąd wyjaśnił, że rozwód skarżącej został orzeczony 1 marca 1985 r. W tym czasie nie obowiązywała jeszcze polsko-ukraińska umowa, a także w dacie złożenia wniosku przez skarżącą (4 czerwca 2020 r.), nie obowiązywała również wskazana w skardze umowa pomiędzy Polską Rzeczpospolitą Ludową, a ZSRR o pomocy prawnej. Straciła ona bowiem moc zgodnie z art. 106 ust. 1 umowy między Rzecząpospolitą Polską, a Federacją Rosyjską o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych, sporządzonej w Warszawie dnia 16 września 1996 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 83, poz. 750).

Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o aktach stanu cywilnego kierownik urzędu stanu cywilnego dołącza wzmiankę dodatkową do aktu stanu cywilnego lub zamieszcza przypisek przy tym akcie jeżeli orzeczenie sądu państwa obcego lub rozstrzygnięcie innego organu państwa obcego podlega uznaniu na podstawie przepisów ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską wielostronnych i dwustronnych umów międzynarodowych lub prawa Unii Europejskiej.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, Sąd I instancji wskazał, że orzeczenia sądów państw obcych wydane do dnia 1 lipca 2009 r. mogą wywołać skutki w Polsce jedynie po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w dotychczasowych przepisach. Specyfika i cel postępowania o uznanie orzeczenia sądu państwa obcego oraz konstytutywny charakter orzeczenia wydanego w takim postępowaniu wykluczają możliwość zastąpienia tego postępowania postępowaniem przewidzianym obecnie w art. 1148 k.p.c. o ustalenie, czy orzeczenie podlega uznaniu (z mocy prawa). W przypadku złożenia wniosku o uznanie orzeczenia sądu państwa obcego wydanego do dnia 1 lipca 2009 r., w braku odmiennych uregulowań wynikających z umowy międzynarodowej, postępowanie przed sądem powinno być prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2009 r., także wtedy, gdy wniosek złożony został po tej dacie.

Tym samym zdaniem Sądu I instancji skoro wyrok rozwodowy sądu ukraińskiego został orzeczony przed 1 lipca 2009 r. to w sprawie należało zastosować art. 1145 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym przez jego nowelizacją, która weszła w życie 1 lipca 2009 r. Ówczesne brzmienie art. 1145 k.p.c. stanowiło, że skuteczność na obszarze Polski nie nadających się do wykonania w drodze egzekucji orzeczeń sądów zagranicznych w sprawach cywilnych, które należą w Polsce do drogi sądowej, zależy od uznania ich przez sąd polski (§ 1). Nie wymagają uznania prawomocne orzeczenia sądu zagranicznego w sprawach niemajątkowych obywateli obcych, wydane przez sąd właściwy według ich prawa ojczystego, chyba że orzeczenie takie ma być podstawą zawarcia związku małżeńskiego albo stanowić podstawę wpisu w księdze stanu cywilnego, w księdze wieczystej lub innym rejestrze w Polsce (§2).

Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że organy administracyjne miały prawo oczekiwać na rozstrzygnięcie sądu powszechnego, a samo postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało wydane prawidłowo. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania ([...] czerwca 2020 r.) do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ([...] lipca 2020 r.) nie upłynęło więcej niż 2 miesiące, o którym to terminie jest mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, mało precyzyjne wyjaśnienia skarżącej, w tym jej niezgodne z rzeczywistością zapewnienia, że nie toczy się jakiekolwiek postępowanie przed sądem powszechnym oraz konieczność oczekiwania na informacje z Sądu Okręgowego w [...] uzasadniało przyjęcie dwumiesięcznego terminu z art. 35 § 3 k.p.a. jako właściwego w sprawie.

W skardze kasacyjnej G. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. art. 48 ust. 1 i art. 98 umowy między Rzecząpospolitą Polską, a Ukrainą o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych sporządzonej w Kijowie dnia 24 maja 1993 r. poprzez ich niezastosowanie, tj. pominięcie obowiązującej umowy polsko-ukraińskiej, skoncentrowanie się na prawie krajowym (Kodeksie postępowania cywilnego).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że od 1993 r., czyli od momentu ratyfikacji, obowiązuje umowa polsko-ukraińska w sprawach pomocy prawnej w sprawach cywilnych i karnych. Za błędne uznała stanowisko Sądu I instancji, iż z faktu, że wyrok rozwodowy zapadł w 1985 r., a więc w okresie, w którym nie obowiązywała umowa polsko-ukraińska, to nie znajduje ona zastosowania. Umowa obowiązuje od 1993 r. i od tego czasu podlega stosowaniu.

W ocenie skarżącej nie ma żadnego znaczenia zmiana Kodeksu postępowania cywilnego w 2009 r., gdyż stosowanie zmienionego przepisu (art. 1145 k.p.c.) i tak jest od 1993 r. wyłączone na podstawie umowy polsko-ukraińskiej która, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, miała pierwszeństwo przed ustawą polską. Brzmienie art. 1145 k.p.c. do 2009 i po 2009 r. jest obojętne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w 2009 r., w zakresie uznawania orzeczeń sądów ukraińskich w sprawach niemajątkowych obowiązywał nie art. 1145 k.p.c., a art. 48 ust. 1 umowy polsko-ukraińskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor stara się podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, kwestionując podstawy do zawieszenia prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego.

Wyjaśnienia wymaga, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi.

Z art. 35 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że jak wynika z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania.

Uwaga ta ma istotne znaczenie bowiem w realiach niniejszej sprawy postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie wzmianki dodatkowej w akcie małżeństwa zostało skutecznie zawieszone postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Jako powód zawieszenia postępowania organ przyjął, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, tj. konieczność uznania wyroku rozwodowego wydanego przez sąd ukraiński. Podkreślić przy tym należy, iż na postanowienie o zawieszeniu postępowania skarżąca nie wniosła skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu została natomiast złożona już po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. w tym, wstrzymuje określone w art. 35 k.p.a. terminy rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie oraz doktrynie pogląd, iż funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., I OSK 1222/15, z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. II SA 697/92; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski; Legalis). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie wystąpiła okoliczność oczywistego braku podstaw do zawieszenia postępowania.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał niniejszą skargę kasacyjna za niezasadną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.