Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2439/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 59/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2011 r. nr 400/11 w przedmiocie rozbiórki sieci wodociągowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 59/12, oddalił skargę J. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB w Opolu z dnia 9 grudnia 2011 r., nr 400/11, w przedmiocie rozbiórki sieci wodociągowej. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Opolskiego WINB w Opolu, z dnia 9 grudnia 2011 r., nr 400/11, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w powiecie krapkowickim z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr 35/2011, nakazującą J. P. rozbiórkę rozbudowanej instalacji wodociągowej zlokalizowanej w J. przebiegającej od głównego przyłącza znajdującego się w ul. L. do studzienki wodomierza usytuowanej na działce nr ... i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał J. P. rozbiórkę tej sieci.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wszczętym z urzędu na skutek zawiadomienia w dniu 25 czerwca 2008 r. przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kędzierzynie Koźlu o samowolnie wykonanym przyłączu wody na terenie posesji w J. przy ul. L.. W dniu 18 lipca 2008 r. PINB dokonał oględzin, podczas których ustalił, że właścicielem ww. nieruchomości jest J. P. oraz, że na jego posesji znajduje się studzienka o wymiarach 1,41 x 0,99 m i głębokości 1 m, w której znajduje się wodomierz. Studzienka zlokalizowana jest w odległości 19,5 m od budynku mieszkalno-usługowego i 11,5 m od budynku baru letniego. Nadto organ ustalił, że obok studzienki z wodomierzem znajduje się wyprowadzona ponad grunt skrzynka hydrantowa, która nie jest wyposażona w żadne urządzenia.

W toku dalszego postępowania organy administracji ustaliły, że przedmiotowa instalacja wykonana została w 1998 r. przez J. P., który oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę przyłącza lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji, inwestycję zaś realizował w oparciu o ustną zgodę Burmistrza Zdzieszowic, natomiast wcięcia do instalacji głównej oraz przyłącza w studzience dokonali pracownicy wodociągów pod nadzorem kierownika. Instalacja wody ma długość ok. 1500 m i średnicę 50 mm. J. P. powołał się na ustne ustalenia z Burmistrzem i Dyrektorem Zakładu, że z chwilą przyłączenia instalacja przechodzi na rzecz ZGKiM Zdzieszowice. Zastępca dyrektora Zakładu oświadczył, że przedmiotowa instalacja realizowana była po powodzi w 1997 r. w latach 1998 - 1999, a jej inwestorem był J. P., zaś Dyrektor ZGKiM oświadczył, że Zakład nie przejął na własność przyłącza, inni świadkowie potwierdzili, że inwestycję realizowano w 1998 r., a jej inwestorem i wykonawcą był J. P..

W toku dalszego postępowania organy podejmowały czynności zmierzające do ustalenia dalszych okoliczności sprawy, co po kilkukrotnym wydaniu decyzji w I i II instancji oraz uzupełnianiu postępowania zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia 1 grudnia 2010 r., nr 151/2010, zobowiązującym J. P., uznanego za inwestora przedsięwzięcia, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia stosownych dokumentów wymaganych powyższymi przepisami.

W związku ze złożonym przez J. P. wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na konieczność odtworzenia umowy o dostawę wody z dnia 1 grudnia 2000 r., nr 72/2000, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r., nr 4/2011, odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W wyniku zaś rozpatrzenia zażalenia J. P. Opolski WINB w Opolu postanowieniem z dnia 3 marca 2011 r., nr 83/11, utrzymał je w mocy uzasadniając, że przedmiotowa umowa o dostawę wody nie stanowi dowodu mającego istotne znaczenie w sprawie, w szczególności nie rozstrzyga ona o tym, kto jest inwestorem spornej sieci. Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Op 187/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. P. na ww. postanowienie.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr 35/2011 PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał J. P. rozbiórkę rozbudowanej instalacji wodociągowej przebiegającej od głównego przyłącza znajdującego się w ul. L. do studzienki wodomierza usytuowanej na działce nr ... Organ podkreślił, że skoro inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków konieczne jest nakazanie rozbiórki spornej inwestycji. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. P..

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. Opolski WINB w Opolu powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zreformował decyzję PINB z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr 35/2011, wskazując na błędne uzasadnienie decyzji i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał J. P. rozbiórkę rozbudowanej sieci wodociągowej. W uzasadnieniu organ przyjął, że ww. roboty wykonane zostały przez J. P. w latach 1997-1999 bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru jej realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ II instancji ustalił, że istniejąca sieć wodociągowa została rozbudowana o nowy odcinek, który, mimo że nie stanowi sieci wodociągowej w rozumieniu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym, odprowadzaniu ścieków, funkcje taką pełni i stanowi budowlę, do której zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, zauważając też, iż w okresie powstania inwestycji wykonanie przyłączy również wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym odwołujący się nie legitymował. Następnie organ stwierdził, że dokonanie rozbudowy sieci wodociągowej podlega rygorom art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Pomimo upływu terminu do wykonania nakazów wynikających z postanowienia skarżący żądanych dokumentów nie przedłożył, co zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowało organ do nakazania rozbiórki budowli. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, organ odwoławczy wskazał, że PINB wadliwie określił inwestycję jako instalację. Ewentualny fakt zawarcia umowy na dostawę wody z dnia 1 grudnia 2000 r., nr 72/2000, nie przesądza, zdaniem organu, o legalności inwestycji. Sama zaś umowa nie stanowi dowodu mającego istotne znaczenie w sprawie nie rozstrzyga bowiem o tym, kto jest inwestorem sieci. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony, że nie jest ona inwestorem budowli. Sfinansował bowiem przedsięwzięcie (na co dołączył faktury), osobiście wykonywał część prac, był również ich inicjatorem jako podmiot bezpośrednio zaangażowany w doprowadzenie wody do własnej nieruchomości, pozostaje inwestorem wykonanych robót.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. P., który wywiódł do Sądu Wojewódzkiego skargę, wnosząc o uchylenie decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz z przesłuchania świadków.

W odpowiedzi na skargę Opolski WINB w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. skarżący podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w skardze. Jednocześnie oświadczył, że nitka wodociągowa prowadzona była od ul. L. wzdłuż ul. L. do jego posesji. Wskazał, że działał w zaufaniu do organów państwa, posiadał także zgodę odpowiednich organów, ale wszystkie ustalenia prowadzone były ustnie, przez co przez wiele lat żył w przekonaniu, że wykonana w dobrej wierze inwestycja zrealizowana została zgodnie z przepisami. Podniósł także, że żaden organ nigdy nie informował go, że taka dokumentacja winna być w sprawie sporządzona.

Sąd Wojewódzki, oddalając skargę, w pierwszej kolejności odniósł się do przepisów, które miały zastosowanie w rozpatrywaniu sprawy rozbiórki rozbudowanej sieci wodociągowej, uznając, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Prawo budowlane uległo wprawdzie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2008 r., Nr 206, poz. 1287), lecz ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów intertemporalnych, co oznacza, że w sprawie zastosowanie znajdują w zakresie likwidacji samowoli budowlanej przepisy ustawy z daty orzekania.

Sąd zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który wywiódł, że z racji pełnionej funkcji oraz rozwiązań technicznych sporną inwestycję należy uznać za budowlę z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż choć najbliżej jej do sieci uzbrojenia terenu – sieci wodociągowej, bowiem została ona zbudowana w celu doprowadzenia wody do działki skarżącego, to jednak z uwagi na to, iż nie posiada ona uzbrojenia, co wynika z protokołu oględzin z dnia 16 czerwca 2009 r., nie może stanowić sieci wodociągowej, o której jest mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedmiotowa inwestycja, łączy główną sieć wodociągową z działką skarżącego, nie stanowi także przyłącza wodociągowego, bowiem nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 2 pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zgodnie z którym przyłączem wodociągowym jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy wraz z zaworem za wodomierzem głównym.

Sąd wskazał, że roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę, a okoliczność ta jest niesporna, istniejąca wodociągowa sieć uzbrojenia terenu została rozbudowana zatem o nowy odcinek i element, który mimo, że nie stanowi sieci wodociągowej w rozumieniu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z uwagi na brak uzbrojenia terenu, funkcję taką pełni, doprowadzając wodę do działki skarżącego i tak jak wodociągowa sieć uzbrojenia terenu stanowi budowlę, do której zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego. Realizacja spornej inwestycji zakwalifikowanej jako budowli w dacie jej budowy nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązujące w tym czasie przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały bowiem możliwości budowania tego rodzaju obiektów bez wcześniejszej zgody organów administracji architektoniczno – budowlanej. Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Wśród robót wymienionych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie były wymienione roboty polegające na rozbudowie sieci uzbrojenia terenu, stąd na budowę nowego odcinka sieci uzbrojenia terenu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego dokonanie rozbudowy sieci wodociągowej o nowy odcinek - obiekt służący dostarczaniu wody do nieruchomości skarżącego, bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegało rygorom art. 48 Prawa budowlanego. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organy zasadnie uznały, że inwestorem był skarżący oraz że z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 r. nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego i konieczne jest orzeczenie nakazu jego rozbiórki.

Następnie Sad wskazał, że istotną dla rozstrzygnięcia kwestią było to, czy to skarżący zobowiązany był do dokonania obowiązku, o którym stanowi art. 48 Prawa budowlanego. Sąd przywołał treść art. 52 Prawa budowlanego, w świetle którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W przepisie tym określono podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Z treści art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że inwestorem jest podmiot, do którego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowlanego.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, Sąd podkreślił, że pozwolenia na budowę nie można zastąpić żadnymi innymi decyzjami, uzgodnieniami czy też czynnościami cywilnoprawnymi. Argumenty podnoszone w składanych odwołaniach, że skarżący wykonywał przedmiotową inwestycję w oparciu o ustne uzgodnienia z Burmistrzem Zdzieszowic, czy ówczesnymi Dyrektorami ZGKiM w Zdzieszowicach nie tylko nie zwalniają skarżącego z wykonania obowiązku określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ale wręcz wskazują i uzasadniają uznanie, że to właśnie na niego, jako inwestora winien być nałożony ten obowiązek. Organy administracji w tym zakresie, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadziły logiczny wywód, z którego wynika, że to skarżący był inwestorem, a przy realizacji inwestycji polegającej na doprowadzeniu wody od sieci wodociągowej znajdującej się na ul. Lesiańskiej do wodomierzy znajdujących się w studzience zlokalizowanej na jego posesji prowadził uzgodnienia zarówno z Burmistrzem Zdzieszowic, jak i ówczesnym Dyrektorem ZGKiM w Zdzieszowicach. W kontekście powyższego nie ma również znaczenia zawarta przez skarżącego z ZGKiM umowa o dostawę wody z dnia 1 grudnia 2000 r., nr 72/2000, której odtworzenia domaga się skarżący przed sądem powszechnym, albowiem nie przesądzi ona o legalności wykonanej przez skarżącego inwestycji. Nadto uzyskane w toku prowadzonego postępowania zeznania świadka nie pozwalają na przyjęcie, że sporna inwestycja wykonana została legalnie, jak też nie wskazują na Gminę Zdzieszowice, czy ZGKiM, jako podmiot odpowiedzialny za jej realizację. Zrealizowana przez skarżącego inwestycja nie została także przejęta na własność Gminy Zdzieszowice, czy ZGKiM i okoliczność ta nie może budzić wątpliwości wobec treści zapisów w księgach ZGKiM w Zdzieszowicach, w których nie istnieje zapis dotyczący zwiększenia majątku trwałego ZGKiM w wyniku przejęcia od osoby fizycznej sieci bądź przyłączy wodociągowych z terenu sołectwa J., od 2000 r. do dnia dzisiejszego.

W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego podważające zeznania przesłuchanych w sprawie świadków. Pozostają one bowiem w znacznej mierze zbieżne z oświadczeniami strony, są ze sobą spójne, a tym samym zasługują na uznanie ich za wiarygodne. Ponadto znajdują potwierdzenie w zeznaniach innych osób, przesłuchanych przez organy w toku procedowania, a z zeznań tych wyłania się nie tylko data powstania inwestycji, ale także sposób jej wykonania. Za zasadny nie został uznany także zarzut skarżącego, że nie pozostaje on inwestorem budowli. W świetle poglądów doktryny inwestorem jest osoba fizyczna albo prawna, bądź też jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę. Nadto zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, na co wskazywano już wyżej, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że to skarżący sfinansował inwestycję (na co dołączył faktury), osobiście wykonywał część prac, był także ich inicjatorem i organizatorem. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że to on, jako podmiot bezpośrednio zaangażowany w doprowadzenie wody do własnej nieruchomości, pozostaje inwestorem wykonanych robót. Nadto skarżący, a to wobec nieprzejęcia wykonanej inwestycji do majątku Gminy Zdzieszowice oraz ZGKiM w Zdzieszowicach jest on właścicielem tej budowli. Tym samym Sąd stwierdził, że organy zasadnie skierowały decyzje do skarżącego. Decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 4 czerwca 2012 r. wniósł J. P., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 195 w zw. z art. 196 i 199 Kodeksu Cywilnego poprzez całkowite pominięcie przez Sąd Wojewódzki faktu, iż wszystkie posiadane przez małżonków P. nieruchomości stanowią współwłasność skarżącego i byłej jego żony N. B., co jednoznacznie wynika z ksiąg wieczystych. Tym samym przymiot inwestora winien posiadać skarżący i N. B. i do obu ww. osób winny być kierowane odnośne decyzje;

b) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że położona rura o średnicy 80 mm biegnąca wzdłuż ul. L. (a nie L. jak to błędnie określono w zaskarżonym wyroku) na działce nr ... do której dokonano wcinki przewodem o przekroju 50 mm i długości 1,5 km i zakończono studzienką, w której znajduje się licznik - wodomierz - stanowi budowlę;

c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do zorganizowania procesu budowlanego, a więc że spełniał wymogi bycia inwestorem;

d) naruszenie prawa procesowego przez obrazę art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. poprzez zignorowanie przez Sąd Wojewódzki faktu istnienia kopii umowy o dostawę wody, która zobowiązuje Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Zdzieszowicach do przejęcia wybudowanego wodociągu oraz faktu prowadzonego postępowania sądowego przez Sądem Rejonowym w Kędzierzynie-Koźlu o odtworzenie wymienionej umowy (sygn. akt I C 555/10);

e) naruszenie prawa procesowego, polegającego na obrazie art. 7 Konstytucji R.P.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowano jako naruszenie tego prawa przez obrazę art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. poprzez zignorowanie przez Sąd Wojewódzki faktu istnienia kopii umowy o dostawę wody. Sąd Wojewódzki nie stosuje jednak przepisów k.p.a., na które powołał się skarżący kasacyjnie, ponieważ postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się według przepisów p.p.s.a., a zatem tylko przepisy proceduralne zawarte w tym akcie może naruszyć sąd administracyjny. Zarzut naruszenia wymienionych przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji można zatem zgłosić np. w ramach naruszenia przez sąd art. 141 ust. 4 p.p.s.a. lub innych przepisów procedury sądowej, wykazując nie tylko związek naruszeń przepisów k.p.a. z niewłaściwym przeprowadzeniem kontroli administracji przez sąd, ale i wykazując, że naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowej. Rozważań takich nie przeprowadzono jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnosi się to również do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP, ani też nie wykazano wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy, wobec czego nie wypełniono dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co czyni podstawy skargi kasacyjnej w tym zakresie nieusprawiedliwionymi. Na marginesie tylko można dodać, że umowa, której kopia znajduje się w aktach, jak zasadnie zauważył Sąd Wojewódzki, nie stanowi skutecznego przeciwdowodu co do tego, że skarżący nie wykonał samowolnie przedmiotowego wodociągu. Obietnica przejęcia przedmiotu samowoli na własność gminy nie zwalnia zaś skarżącego z obowiązku rozbiórki tego wodociągu.

Nie są też usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nieporozumieniem jest formułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 195 w zw. z art. 196 i 199 K.c. przez ich niezastosowanie, po pierwsze dlatego, że uzasadnieniem zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu na którym oparto decyzję tj. art. 48 Prawa budowlanego powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym, a tego w skardze kasacyjnej nie wykazano, po drugie zaś dlatego, że wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów dotyczących współwłasności, w kontekście ewentualnej odpowiedzialności byłej żony, nie zwalnia od tej odpowiedzialności skarżącego jako podmiotu, który wykonał obiekt budowlany w warunkach samowoli i nie podjął działań zmierzających do legalizacji samowoli. Zarzut ten wiąże się z kolejnym zarzutem dotyczącym osoby, na którą nałożono obowiązek rozbiórki, a mianowicie z zarzutem naruszenia art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do zorganizowania procesu budowlanego, a więc, że spełniał wymogi bycia inwestorem. W postępowaniu administracyjnym w sposób niebudzący wątpliwości ustalono i nie negował tego skarżący, że on był inicjatorem i organizatorem budowy, sfinansował też inwestycję, dołączając faktury, a także osobiście wykonał część prac. Te fakty Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał za wystarczające, aby przyjąć, że skarżący wykonał samowolnie, bo bez pozwolenia na budowę, również za pośrednictwem innych podmiotów, roboty budowlane, których skutkiem była rozbudowa istniejącego wodociągu. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego nie okazał się uzasadniony.

Nie jest też uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że "położona rura", jak to określono w petitum skargi kasacyjnej, zakończona studzienką, w której znajduje się wodomierz stanowi budowlę. Prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że wykonane przedsięwzięcie należy uznać za budowlę określoną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nie zawiera definicji budowli przez zamieszczenie zamkniętego wykazu obiektów budowlanych, które są budowlami, a jedynie przykładowo wymienia rodzaje różnych obiektów, co może stanowić wskazówkę do uznania konkretnego obiektu za budowlę. Przedmiotowa inwestycja, łączy główną sieć wodociągową z działką skarżącego i, jak to prawidłowo określił Sąd Wojewódzki, stanowi sieć uzbrojenia terenu, która jest budowlą, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2276/10, Lex nr 1145578. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wniosek taki wyprowadził z definicji zawartej w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zgodnie z którym przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia m.in. wodociągowe. Wprawdzie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków weszła w życie po dokonaniu samowoli, to jednak pojęcie sieci uzbrojenia terenu zdefiniowane było wcześniej w ww. Prawie geodezyjnym, nie zmienia to zatem trafności zakwalifikowania przez Sąd Wojewódzki samowolnie wykonanego obiektu do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.