Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 779/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [..], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów służących turystyce wodnej - stanicy kajakowej i dwóch budynków gospodarczych, na działce nr [..] (obręb G.), położonej w gminie L.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 października 2017 r. F. B. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektów służących turystyce wodnej - budowie stanicy kajakowej i dwóch budynków gospodarczych, na działce nr [..] (obręb G.), położonej w gminie L.

Decyzją z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [..], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przeprowadzonej przez Wójta analizie urbanistycznej nie wyjaśniono, jaki obszar przyjęto do analizy, gdyż nie podano, gdzie znajduje się front działki. Przy uwzględnieniu nieregularnego kształtu działki objętej wnioskiem i okoliczności związanych ze służebnością drogi koniecznej biegnącej od drogi gminnej nr [..] do działki nr [..], wyjaśnienie kwestii frontu działki jest konieczne do zweryfikowania prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zasadne może bowiem okazać się przyjęcie większego obszaru poddanego analizie, niż ustalenie go w minimalnej wielkości wynikającej z przepisów.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce nr [..], gmina L. Organ uznał bowiem, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., gdyż zarówno teren działki nr [..], jak i tereny działek sąsiednich, zlokalizowanych na obszarze objętym analizą, są niezabudowane. Żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Na obszarze tym nie znaleziono obiektów służących turystyce wodnej.

W odwołaniu inwestor zarzucił nieuwzględnienie uwag organu odwoławczego odnoście sposobu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zaniechanie wskazania podstawy, na której front działki określono jedynie jako 25 m, a także przyjęcie, że działka sąsiednia to obszar określony jako nie dalszy, niż trzykrotność szerokości frontu działki. Jak wskazał odwołujący, przedmiotowa działka ma nieregularny kształt, a odcinek wskazany przez organ jako front to jedynie krótki fragment wschodniej granicy działki (około ¼ wielkości). Ponadto, organ nie zbadał konieczności szerszego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdy tymczasem za takim działaniem przemawia fakt dużych obszarów działek i w konsekwencji dużych odległości między ich granicami. Wprawdzie w obrębie 75 m od frontu działki nie ma podobnej zabudowy, to w szerszej perspektywie zabudowa taka jest, przy czym jak zaznaczyła strona, nie chodzi o obiekty takie same, lecz podobne do planowanej inwestycji. Dodatkowo odwołujący się zarzucił, iż organ nie odniósł się do zawartych w Studium kierunków rozwoju, a który do dokument miał znaczenie dla oceny ładu urbanistycznego.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzją organu pierwszej instancji uznając, że prawidłowo przyjęto jako front działki odcinek o długości 25 m, który przylega do działki o nr ewidencyjnym 1 i 2, obciążonej służebnością drogi koniecznej. Jak wskazał w uzasadnieniu organ, o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje przyleganie działki do drogi publicznej. lecz wybór inwestora. W niniejszej sprawie przyjęty przez Wójta front działki zgodny jest natomiast z wnioskiem inwestora, który wskazał, że komunikacja, dojazd do działki, odbywać się będzie poprzez służebność drogi od drogi oznaczonej jako działka nr [..]. Ponadto, takie ustalenie frontu jest też zgodne z przebiegiem służebności drogi koniecznej oznaczonym na mapie przez biegłego sądowego geodetę w postępowaniu przed Sądem Rejonowym, zakończonym postanowieniem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt [..], na mocy którego na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w G. gmina L., oznaczonej nr ewidencyjnym [..], ustanowiono na nieruchomości położonej w G., gmina L., oznaczonej nr ewidencyjnym 1 i 2, stanowiącej własność Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo, służebność drogi koniecznej o szerokości 3 m, biegnącej od drogi gminnej oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] do działki nr [..]. W związku z tym, że wschodnia granica działki, przylegająca do granicy działki nr 1, ma nieregularny, łamany kształt, składający się z kilku odcinków – organ pierwszej instancji kierując się zarówno treścią wniosku inwestora, jak i postanowieniem Sądu Rejonowego, uznał odcinek 25 m stykający się w jednym z punktów z wyznaczoną drogą konieczną, za front działki.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w poprzedniej decyzji Kolegium kwestii możliwości przyjęcia większego obszaru analizowanego organ wyjaśnił, że otoczenie działki inwestora stanowią tereny otwarte niezabudowane, więc wyznaczenie obszaru poddanego analizie w wielkości przekraczającej minimalne wartości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego "poszukiwania" zabudowy w celu spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło także, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy, gdyż nie stanowi ono aktu prawa miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutu odwołania w zakresie nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji uwag zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej Kolegium co do sposobu przeprowadzenia postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), dalej jako rozporządzenie. Strona zarzuciła, że Kolegium nie uwzględniło zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia, iż nieruchomość sąsiednia to tylko obszar określony jako nie większy niż trzykrotność szerokości frontu działki o długości 25 m, którego wyznaczenie strona również kwestionuje. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję tożsamą z uprzednią, nie uwzględniając wskazań Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej. W szczególności, przyjęcie jako front działki fragmentu granicy nie uwzględnia ani samego wymiaru działki, ani rozmiarów i kształtów nieruchomości sąsiednich. Ponadto, strona zauważyła, że służebność prowadzi przez działkę leśną stykającą się całym zachodnim frontem działki znacznie dłuższym, niż 25 m. Z kolei za koniecznością szerszego wyznaczenia obszaru analizowanego przemawia fakt dużych powierzchni działek, a przez to olbrzymie, idące w kilometry, odległości pomiędzy granicami działek sąsiednich, do których dojazd realizowany jest od tej samej drogi publicznej. Dodatkowo też i cel realizowanej zabudowy odbiega zdecydowanie od sytuacji typowych. Stanice wodne realizuje się w sytuacji, w której obok odpowiednich warunków terenowych istnieje ku temu potrzeba społeczna oraz gospodarcza.

Odnosząc się do kwestii badania zasady dobrego sąsiedztwa skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie obiektów podobnych z samej istoty przedmiotu zabudowy nie ma i nie sposób oczekiwać, aby istniały one w sąsiedztwie. Jednak ustawa nie zakazuje budowy całkowicie nowej. Oceniając zatem zasadę dobrego sąsiedztwa należy przeanalizować inne parametry i funkcje obiektów sąsiednich oraz prawidłowo określić, czym jest to sąsiedztwo, zwłaszcza w kontekście planowanego sposobu zagospodarowania. W tym zakresie skarżący opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, jako położnej w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy ocenić dla każdego przypadku oddzielnie. W związku z tym analiza funkcji nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterki terenu sąsiedniego. Bez wątpienia należy się odwołać także do celu zagospodarowania przestrzennego, którym jest także podejmowanie działań w celu zrównoważonego rozwoju.

W konsekwencji skarżący uznał, że przedstawiona we wniosku koncepcja zabudowy będzie się wpisywać w krajobraz nieruchomości sąsiednich, także z punktu widzenia funkcjonalnego wykorzystania gruntów znajdujących się w rejonie. Planowanie przestrzenne służy też wartościowaniu przyszłej zabudowy powstającej w kształtującym się sąsiedztwie, także w kontekście potrzeb społecznych, albowiem tylko takie podejście do problemu pozwala na rzeczywisty zrównoważony rozwój zwłaszcza zaś obszarów wiejskich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów służących turystyce wodnej – stanicy kajakowej, dwóch budynków gospodarczych na działce nr [..], obręb G., gmina L. Organy uznały, że planowane przedsięwzięcie nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest choć jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oparły się w tym zakresie na analizie urbanistycznej, sporządzonej w ramach obszaru analizowanego wyznaczonego w minimalnych rozmiarach, której wyniki potwierdziły brak dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie nie mogła stanowić prawidłowej podstawy dla weryfikacji przesłanki dobrego sąsiedztwa, albowiem przy jej sporządzeniu nie uwzględniono specyfiki planowanego przedsięwzięcia, nie rozważając w konsekwencji okoliczności, które z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego istniejącego na terenie objętym inwestycją i w jej sąsiedztwie oraz poszanowania zasady wolności zagospodarowania terenu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwia się, na zasadzie wyjątku, realizację inwestycji na warunkach określonych przez organy administracji, według ściśle ustalonych reguł przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu, dla zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa.

Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby osiągnąć ład przestrzenny w takim rozumieniu, jakie wynika z potrzeb u.p.z.p., konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań w zakresie funkcjonalnym, społeczno-gospodarczym, środowiskowym, kulturowym oraz kompozycyjno-estetycznym. Uwarunkowania te muszą być uwzględniane w uporządkowanych relacjach. Nie jest to zatem ład abstrakcyjny, np. sprowadzający się do automatycznie ułożonych kolejno klocków, lecz ład przestrzenny jako wartość szczególnego rodzaju. Dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie sprowadza się jednak do automatycznego odzwierciedlenia tego, co istnieje w sąsiedztwie analizowanego obszaru (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2018).

W świetle powyższego zadaniem organów jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis ten w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego należy mieć na względzie powiązaną z tym pojęciem konstrukcję ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie u.p.z.p. wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji.

Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości. Dlatego też obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. W konsekwencji uchybienia przy wyznaczaniu tego obszaru mogą skutkować wadliwością całej decyzji, opartej o wadliwą analizę. Niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Jednak rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób uzasadniony, uwzględniający zarówno specyfikę planowanego przedsięwzięcia, jak i uwarunkowania obszaru podlegającego zainwestowaniu i jego sąsiedztwa, nie jest wykluczone, zwłaszcza w sytuacji, w której doprowadziłoby do dopuszczenia zabudowy, która w praktyce dałaby się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu i nie naruszałaby szeroko pojętego ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie natomiast organy oparły się na analizie, której treść nie uwzględniła w sposób wszechstronny wszystkich uwarunkowań planowanej inwestycji i terenu sąsiedniego. Otóż, po pierwsze, zgłoszona inwestycja nie ma charakteru powtarzalnego i zasadniczo różni się od funkcji mieszkaniowej, czy nawet zagrodowej. Stanica kajakowa jest przedsięwzięciem wyjątkowym, wykorzystującym uwarunkowania geograficzno – przyrodnicze (położenie nad rzeką, czy w jej pobliżu, bądź na trasie dróg wodnych) i jej dopuszczalność można rozważać wyłącznie w szerokim, systemowym rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji. W takim wypadku w analizie urbanistycznej w sposób szczegółowy należało opisać obszar otaczający działkę zainwestowaną, w szczególności zwracając uwagę na wielkość działek znajdujących się w sąsiedztwie i odległości pomiędzy nimi oraz istniejące uwarunkowania krajobrazowe i przyrodnicze, w tym występowanie rzek i jezior oraz istniejący sposób ich wykorzystania. Dopiero tak poczynione ustalenia mogłyby się stać podstawą do stwierdzenia, czy w tym konkretnym przypadku zachodzi czy też nie potrzeba poszerzenia granic obszaru analizowanego poza granice minimalne wymagane ustawą. Takich ustaleń w analizie zabrakło, co nie dawało podstaw do formułowania jakichkolwiek ocen co do niezasadności poszerzania obszaru analizowanego. Bez wyjaśnienia tych okoliczności wszelkie wnioski w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego są przedwczesne. Organ pomimo tego, że przy rozpoznawaniu odwołania, ze względu na jego zarzuty, uzupełnił analizę o wyjaśnienia dotyczące braku podstaw poszerzania granic obszaru analizowanego, poza przytoczeniem oczywiście trafnych poglądów orzecznictwa, nie odniósł się do żadnych konkretów niniejszej sprawy, szablonowo poprzestając na obszarze analizowanym wyznaczonym w minimalnej odległości. Nie rozważył wielkości działek istniejących w sąsiedztwie, odległości pomiędzy nimi, nie scharakteryzował terenów otaczających rzekę, przy której planowana jest stanica kajakowa i nie rozważył potrzeb społeczno-gospodarczych tego obszaru. Przy tym wyjaśnić należy, że Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie przyjętego frontu działki stanowiącego podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie frontu działki nie zdezaktualizowało jednak potrzeby rzetelnego rozważenia potrzeby poszerzenia obszaru analizowanego, czemu w niniejszej sprawie uchybiono.

Takie postępowanie nie mogło zostać zaakceptowane, albowiem sprzeciwia się ono podstawowym zasadom planowania i zagospodarowania przestrzennego, w toku których należy uwzględniać wymogi ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, czyli dążyć do harmonijnego ustalenia proporcji pomiędzy różnymi elementami mającymi wpływ na ukształtowanie przestrzeni. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Jeżeli przy tych ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa, brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru analizowanego.

W niniejszej sprawie zasada dobrego sąsiedztwa przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie została uwzględniona. Poprzestano bowiem na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym w minimalnej odległości, nie ma żadnej zabudowy stanowiącej wzór dla zabudowy planowanej, w tym nie ma takich stanic kajakowych, jak planowana, pomijając wielkości działek znajdujących się w sąsiedztwie i odległości pomiędzy nimi, powiązania rzeki, przy której zlokalizowana ma być stanica kajakowa z innymi akwenami wodnymi, okoliczności czy tworzą one wspólne drogi wodne i w jaki sposób są one dotychczas zagospodarowane i wykorzystywane.

Wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien ustalić, czy takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, a poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego inwestorowi prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13, LEX nr 1368727). Wskazać przy tym należy, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, LEX nr 2427484). Natomiast w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wykazano, aby poszerzenie obszaru analizowanego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, pozostawało w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Pominięto bowiem szereg okoliczności, które, w ocenie Sądu, mogły mieć wpływ na ustalenie granic tego obszaru w zgodzie z tą zasadą i przy uwzględnieniu konieczności interpretowania pojęć z nią związanych na korzyść chronionych konstytucyjnie uprawnień właścicielskich. Sąd podziela stanowisko, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji wymagających uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa a więc lokalizowanych na terenach, dla których nie ma planu miejscowego ale też nie ma zakazu zabudowy, obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1311/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia podjęte zostały w oparciu o wadliwą, niepełną analizę urbanistyczną, sporządzoną z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, co wpłynęło na naruszenie w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji. Podkreślić należy, że analiza urbanistyczna ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który nie uwzględnił wszystkich występujących na danym terenie uwarunkowań przestrzeni powoduje jej nieprzydatność dla powyższego celu, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego wyroku, w szczególności ponownie dokładnie przeanalizują przesłanki przyjęte dla ustalenia obszaru analizowanego i stosownie do poczynionych ustaleń wyjściowych dokonają analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wobec stwierdzonych nieprawidłowość w zakresie ustalonego obszaru analizowanego, Sąd stwierdził, że przedwczesne byłoby odnoszenie się na obecnym etapie, do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Priorytetowym zadaniem organu w niniejszej sprawie będzie, w oparciu o analizę urbanistyczną, najpierw scharakteryzowanie obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji, przy uwzględnieniu wielkości działek sąsiednich i ich funkcjonalnej specyfiki ze względu na sąsiedztwo rzeki i jeziora, a następnie rozważenie, czy nie zachodzą podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa, dla zapewnienia prawidłowej realizacji prawa do zabudowy. Wyznaczenie natomiast obszaru analizowanego w innych granicach spowoduje konieczność przeprowadzenia przez organy ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy w kontekście ww. warunków. Dodać przy tym należy, że w przypadku braku planu miejscowego wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w gminie i jego ustalenia są wiążące dla organów gminy, ale przy sporządzaniu planów miejscowych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata – K. B. ustalone w wysokości 480 zł, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1800).