Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2419/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98, art. 99
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 118 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania  funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także  sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1811/14 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 27 maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M.G. kwotę 197 (słownie: sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1811/14 oddalił skargę M.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Funkcjonariusz Straży Granicznej M.G. w dniu 24 kwietnia 2014 r. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia 27 maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej ( t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) odmówił przyznania M.G. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego, a prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter pomocy zastępczej. Powołując treść art. 96 ust. 1 przy uwzględnieniu orzecznictwa dotyczącego art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej (uchwała NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/2009) stwierdził, że przesłanka posiadania lokalu mieszkalnego jest spełniona w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej.

Zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma określenie daty z jaką należy ustalić spełnienie przesłanek do uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przyjmując, że ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia powinno być dokonane na dzień mianowania funkcjonariusza do służby stałej stwierdził, że posiadany wówczas przez M.G. lokal mieszkalny spełniał normy zaludnienia. W związku z powyższym wygasło zarówno jego uprawnienie do lokalu mieszkalnego jak i do pomocy zastępczej tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Niespełnienie przez w/w funkcjonariusza przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia skutkowało odmową jego przyznania.

Na skutek wniesienia przez M.G. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Straży Granicznej, który decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) w zw. z § 1, 2 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro w/w funkcjonariusz na dzień przyjęcia – mianowania do służby stałej, tj. 23 października 2009 r. posiadał lokal mieszkalny, który spełniał należne mu normy zaludnienia to fakt zmiany tych norm w związku ze zwiększeniem się liczby członków rodziny nie stanowi przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania poprzez dokonanie ich błędnej wykładni.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia dniu 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 dotyczącej regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, przewidzianego w art. 92 cyt. ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przytoczył również treść art. 99 omawianej ustawy określającego przesłanki wykluczające możliwość przyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej oraz stwierdził, że wystąpienie jednej z nich wyklucza prawo funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie jest niesporne, że skarżący na dzień mianowania go do służby stałej posiadał lokal mieszkalny, który spełniał normy zaludnienia. Okoliczność, że po narodzinach syna przedmiotowy lokal mieszkalny przestał te normy spełniać nie oznacza, że nabył on prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.G., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niezawieszenie przez Sąd pierwszej instancji toczącego się postępowania, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego;

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej uznania, iż datą, na którą należy oceniać spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego jest data mianowania skarżącego do służby stałej oraz brak prawidłowego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, co uniemożliwiało prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych w tym zakresie.

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni przepisów, a także naruszenie przepisów prawa materialnego :

a) art. 92 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego powinno być dokonane na dzień mianowania do służby stałej, tj. 23 października 2009r., wskutek czego decyzja organu została utrzymana w mocy,

b) art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego i/lub odpowiedniego lokalu mieszkalnego na dzień mianowania do służby stałej uzasadnia odmowę przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego, jak również poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

c) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania poprzez ich niezastosowanie wskutek czego uznano, iż skarżącemu nie należy się świadczenie zastępcze w postaci równoważnika pieniężnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o połączenie, na podstawie art. 111 ustawy P.p.s.a., niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015r. , sygn. akt II SA/Wa 1810/14, gdyż obie sprawy pozostają ze sobą w ścisłym związku, oparte są na tym samym stanie faktycznym, co więcej, rozpoznanie jednej z nich zależy od wyniku drugiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując treść art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wskazał, że uprawnionym do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej jest nie tylko funkcjonariusz nieposiadający żadnego lokalu mieszkalnego w wyznaczonych miejscowościach, lecz również ten, którego lokal mieszkalny nie spełnia norm zaludnienia przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Powyższe uprawnienie koresponduje z art. 99 ustawy o Straży Granicznej.

Wyłączenie prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów Państwa z powodu posiadania lokalu przez funkcjonariusza lub jego małżonka nie jest bezwzględne. Okoliczność posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w dacie mianowania do służby stałej i później nie wyklucza sama przez się możliwości otrzymania przez niego lokalu mieszkalnego z zasobów Skarbu Państwa. W sytuacji zaistnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych skarżący byłby uprawniony do uzyskania innego, odpowiedniego lokalu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, przepisy art. 92 ust. 1, 96 ust. 1 i art. 99 ustawy o Straży Granicznej odnoszą się do potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, co w konsekwencji wiąże się z normami zaludnienia. Prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego lub świadczenia zastępczego nie jest jednorazowym uprawnieniem, lecz zależy od zmieniających się potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, które pozostają niezaspokojone.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 92 ust. 1 oraz 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, gdyż niezasadnie uznał, że M.G. nie przysługuje prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem w dacie mianowania do służby stałej posiadany przez niego lokal mieszkalny nabyty ze środków własnych spełniał określone w przepisach normy zaludnienia. Następcza zmiana normy zaludnienia, jej zwiększenie lub zmniejszenie pozostaje bez wpływu zarówno na obecne prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego jak i równoważnika pieniężnego za brak lokalu i nie powoduje reaktywacji tych uprawnień.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, data, na którą należy oceniać spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania uprawnienia określonego w art. 92 ust. 1 i art. 96 ustawy o Straży Granicznej, nie została wskazana w żadnym przepisie tej ustawy. W szczególności nie wynika ona z powołanych przepisów. Weryfikacja spełniania przez skarżącego przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego, powinna być dokonywana na dzień wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wspomnianej pomocy, skoro żaden przepis prawa nie wskazuje innej daty. Przyjęcie innej daty dokonywania oceny, a zwłaszcza daty mianowania, skutkowałoby pozbawieniem funkcjonariusza Straży Granicznej możliwości życia w warunkach odpowiadających potrzebom jego rodziny. Rolą organu jest zagwarantowanie właściwych warunków lokalowych funkcjonariuszom Straży Granicznej. Założenie, iż data mianowania do służby stałej stanowi dzień weryfikacji uprawnień funkcjonariusza, stałoby w oczywistej sprzeczności do celu przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, a tym samym brak jest podstaw do jego przyjęcia. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o Straży Granicznej dotyczy również stwierdzenia, że następcza zmiana potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, tj. zmiana przysługujących mu norm zaludnienia, nie reaktywuje prawa do lokalu mieszkalnego. Podstawę przyznania skarżącemu wnioskowanego uprawnienia – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powinny stanowić niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, oceniane na dzień wniesienia wniosku. Powyższy pogląd potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Co prawda, powyższe stanowisko zostało wyrażone na gruncie przepisów ustawy o Służbie Więziennej, to jednak znajduje ono zastosowanie w niniejszej sprawie.

Ponadto skarżący kasacyjnie M.G. podał, że wskutek wzrostu przysługujących mu norm zaludnienia, będącego następstwem powiększenia się liczby członków rodziny, posiada niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W związku z powyższym wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego, a żądanie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego aktualizowało się w przypadku odmowy przydziału lokalu mieszkalnego. Tymczasem organy obu instancji rozpoznały te sprawy równocześnie i przedmiotowych żądań nie uwzględniły.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 27 maja 2014 r. nr [...] i orzekł o odmowie przydziału M.G. lokalu mieszkalnego.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że odmowa przydziału M.G. lokalu mieszkalnego powinna skutkować przyznaniem mu świadczenia zastępczego w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej).

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do postawionych zarzutów stwierdził, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aprobującego stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, że datą, na którą należy oceniać spełnienie przez M.G. przesłanek do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej jest data przyjęcia (mianowania) go do służby stałej, gdyż na ten dzień rozważa się prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Okoliczność, że posiadany przez niego lokal mieszkalny przestał odpowiadać normom zaludnienia nie oznacza, że nabył on prawo do przedmiotowego równoważnika.

Z urzędu wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2418/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1810/14, oddalającego skargę w/w na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego podać należy, iż kwestia ustalenia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być rozpatrywana w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy, a więc w kontekście przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej.

Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego określone w art. 92 ust. 1 tej ustawy jest realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, art. 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Oznacza to, że organ uprawnienie funkcjonariusza w zakresie prawa do lokalu mieszkalnego może wykonać w dwojaki sposób: albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz Straży Granicznej stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo zastępczo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, m.in. równoważnika pieniężnego.

Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Jest to zastępcza i tymczasowa forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy o Straży Granicznej. Konsekwencją takiego charakteru tego uprawnienia jest ścisłe powiązanie przesłanek przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z przesłankami przyznania prawa do lokalu. Funkcjonariuszowi, który nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 99 omawianej ustawy), nie będzie również możliwe przyznanie prawa do tego równoważnika.

Ponadto z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada:

1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu,

2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego,

3) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych,

4) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość,

5) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobów towarzystwa budownictwa społecznego,

6) tymczasowej kwatery.

Jednocześnie § 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że:

1) nie utracił lub nie zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w § 1 pkt 1-5,

2) nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w § 1 pkt 2 i 4, ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem funkcjonariusza przeniesionego do służby w miejscowości innej niż pobliska,

3) jego małżonek nie otrzymał pomocy, o której mowa w pkt 2,

4) nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym,

5) wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że M.G. – funkcjonariusz Straży Granicznej dotychczas nie zrealizował żadnych uprawnień związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. W dacie przyjęcia do służby stałej posiadał w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Przedmiotowy lokal mieszkalny został przez niego zakupiony z własnych środków przed nawiązaniem stosunku służbowego, a nie przydzielony decyzją administracyjną. Z uwagi na to, że lokal mieszkalny na skutek zwiększenia liczby członków rodziny przestał spełniać normy zaludnienia określone w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99 poz. 898 ze zm.) – wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] o przydział lokalu mieszkalnego. Jak wyżej podano, Komendant Główny Straży Granicznej odmówił M.G. przydziału lokalu mieszkalnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę w tym przedmiocie oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, jak i zaskarżoną decyzję.

Istota sporu prawnego między stronami w przedmiocie równoważnika pieniężnego sprowadza się do wyjaśnienia, czy funkcjonariuszowi Straży Granicznej, posiadającemu własny lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej – niespełniający norm zaludnienia, któremu odmówiono przydziału lokalu mieszkalnego, przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie została w jakikolwiek sposób rozważona. Powodem stwierdzenia, że M.G. równoważnik pieniężny nie przysługuje, było uznanie, że skoro prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego rozważa się w dacie podjęcia – mianowania w służbie stałej, a wówczas posiadał on lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia, to okoliczność, że przedmiotowy lokal przestał tym normom odpowiadać nie stanowi przesłanki do przyznania tego świadczenia.

Zauważyć należy, iż powołane przepisy nie określają w jakiej dacie funkcjonariusz ma złożyć oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości czy też wniosek o przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji. W sprawie równoważnika pieniężnego organ może prowadzić postępowanie dopiero po złożeniu przez funkcjonariusza przedmiotowego oświadczenia mieszkaniowego sporządzonego według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Natomiast w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego organ może prowadzić postępowanie dopiero po złożeniu przez funkcjonariusza wniosku sporządzonego według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Oznacza to, że kwestia, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego, czy otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być przez organ rozważana dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek przedłożenia oświadczenia mieszkaniowego, czy też wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, a nie na dzień przyjęcia (mianowania) do służby stałej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 96 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, gdyż nieprawidłowo przyjął, że organ był uprawniony do oceny spełniania przez M.G. przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego i przydziału lokalu mieszkalnego na dzień przyjęcia go do służby tj. 23 października 2009 r. Ponadto, powołując treść art. 99 pkt 2 cyt. ustawy wadliwie uznał, że posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego i/lub odpowiedniego lokalu mieszkalnego na dzień mianowania do służby stałej uzasadnia odmowę przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).