Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 338/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15zn pkt 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art.7, art. 77 par 1, art. 8, art. 80.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Bożena Kasprzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 8 maja 2020 roku nr 15/77/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy w sprawie zmian w budżecie gminy za 2020 rok 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 15/77/2020 z 8 maja 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2137), stwierdziła nieważność zarządzenia nr 51/2020 Wójta Gminy D. z [...] kwietnia 2020 r. z powodu naruszenia prawa, tj. art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) w związku z wprowadzeniem zmian, które nie były dokonane w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że zarządzenie nr 51/2020 Wójta Gminy D. przewidywało następujące zmiany w planie dochodów i wydatków:

zwiększono dochody ogółem o kwotę 1.121.150,00 zł, w tym dochody majątkowe z tytułu dotacji -zwiększono o 1.121.150,00 zł, dokonując zmniejszenia planu dochodów w dziale 700, rozdział 70005, § 6257 o kwotę 1.598.850,00 zl i zwiększenia planu dochodów w dziale 852, rozdział 85202, § 6257 o kwotę 2.720.000,00 zł;

zwiększono wydatki ogółem o kwotę 1.121.150,00 zł, w tym wydatki majątkowe - zwiększono o 1.121.150,00 zł, dokonując zmniejszenia planu wydatków w dziale 700, rozdział 70005, § 6050 o kwotę 947.850,00 zł, § 6057 o kwotę 1.598.850,00 zł, § 6059 o kwotę 282.150,00 zł, zwiększenia planu wydatków w dziale 852, rozdział 85202, § 6050 o kwotę 750.000,00 zł, § 6057 o kwotę 2.720.000,00 zł, § 6059 o kwotę 480.000,00 zł oraz zmniejszenia i zwiększenia planu wydatków w dziale 921, rozdział 92105, § 6057 o kwoty 32.535,58 zł i w § 6059 o kwoty 8.164,42 zł. Nadto zarządzenie nadawało nowe brzmienie załącznika - tabeli nr 8 - do uchwały nr XIX/102/2019 Rady Gminy w D. z dnia 27 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy D. na rok 2020, zawierającego wykaz wydatków majątkowych. Konsekwencją nowego brzmienia wskazanej tabeli było ustalenie w dziale 700, rozdziale 70005 wydatków na zadanie pn.: "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych Koryta" na kwotę - 6.279.319,06 zł (czyli zmniejszenie wydatków na to zadanie o kwotę 2.828.850,00 zł), utworzenie w dziale 852, rozdział 85202 nowego zadania majątkowego (nowej inwestycji) pn.: "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" z określeniem planu wydatków na nie na kwotę - 3.950.000,00 zł oraz zlikwidowanie w dziale 921, rozdział 92105 zadania majątkowego pn.: "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" z planem w wysokości 40.700 zł i ustalenie w tejże klasyfikacji budżetowej wydatków na zadanie pn.: "Turystyka i ochrona dziedzictwa kulturowego, w tym rewitalizacja zabytkowego dworku i parku w D. i adaptacja budynku w M.na bazę turystyczną, czytelnię" na kwotę 162.335,54 zł (czyli zwiększenie wydatków na to zadanie o kwotę 40.700,00 zł).

W pisemnym uzasadnieniu dokonanych zmian w budżecie w oparciu o ustawę z 31 marca 2020 r. Wójt Gminy D. wyjaśnił, że w związku z ogłoszonym stanem epidemii min. na terenie powiatu łęczyckiego pojawiła się pilna potrzeba wytypowania i organizacji miejsc przeznaczonych na czasową kwarantannę osób, które nie posiadają możliwości jej odbycia we własnym zakresie. Z inicjatywą udostępnienia obiektu mogącego zostać przeznaczonym na ten cel Gmina D. wystąpiła 20 marca 2020r. do Wojewody [...]. Jako wytypowany obiekt wskazano budynek po byłej szkole w D., który w ostatnich latach przeszedł I etap remontu i obecnie, po nieznacznej adaptacji, może zostać wykorzystany pod funkcje mieszkaniowe, w tym na cele kwarantanny. Do tymczasowego udostępnienia budynku niezbędne jest wyposażenie go w podstawowe meble i sprzęty codziennego użytku. W najbliższym czasie planuje się również jego rozbudowę, co umożliwi w nie dalekiej przyszłości wykorzystywanie większej powierzchni na cele epidemiczne. W ten sposób powstanie obiekt o dużym potencjale, z możliwością, w razie nagłej potrzeby wystąpienia stanu zagrożenia epidemicznego, natychmiastowego przekwalifikowania na zaplecze mieszkaniowe osób skierowanych na kwarantannę. W normalnym trybie obiekt będzie pełnił funkcje pomocy społecznej dla osób starszych, w tym głównie w ramach opieki dziennej, a więc będzie wyposażony w niezbędny sprzęt medyczny, co w czasie zagrożenia podniesie jego przydatność.

Pismem z 2 kwietnia 2020 r. Starosta [...], również w imieniu Wojewody [...], zwrócił się min. do Wójta Gminy D., o wyznaczenie na swoim terenie budynków, które mogą zostać wykorzystane do celów kwarantanny zbiorowej. Tym samym wskazanie obiektu w D. było także odpowiedzią na apel władz lokalnych i regionalnych o współudział w walce z epidemią, w tym podjęcie działań w zakresie zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. Jednocześnie Starosta [...] w piśmie z 2 kwietnia 2020 r. zwrócił się o wskazanie obiektów, które w pierwszej kolejności spełnią warunki socjalno-bytowe i pozwolą na szybkie zaadaptowanie na wskazany cel.

W celu jak najszybszego dostosowania budynku w D. do wykorzystania w celach epidemicznych, zaistniała pilna potrzeba wprowadzenia zmian w budżecie gminy i WPF. Możliwości takie stworzyła ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, a w szczególności art. 15zn ww. ustawy. Wskazano, że podstawowym problemem w realizacji opisanych zamierzeń jest ich sposób sfinansowania w jak najkrótszym czasie. Gmina D., z uwagi na wielość realizowanych zadań inwestycyjnych, nie posiada na ten cel środków własnych. Natomiast wskazany obiekt, w tym jego wyposażenie stanowi część projektu unijnego "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług Pomocy Społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", na który Gmina pozyskała już dofinansowanie i zawarła umowę w ramach RPO WŁ. Jednak warunkiem uruchomienia środków unijnych na wskazany cel jest wpisanie do budżetu i WPF wydatków związanych z całym projektem - zgodnie z zawartą umową nie ma możliwości częściowej realizacji projektu, wiąże się to bowiem z nie osiągnięciem zakładanych wskaźników i rozwiązaniem umowy.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na posiedzeniu 8 maja 2020 r. stwierdziło, że zarządzenie Wójta Gminy D. nr 51/2020 z 9 kwietnia 2020 r. zostało podjęte zostało podjęte z naruszeniem art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych innymi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. W ocenie RIO w Ł. możliwość dokonywania zmian budżetu wynikających z pkt 3 art. 15zn ww. ustawy uzależniona jest jednak od związku tych wydatków z prawidłową realizacją zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przeciwdziałaniem COVID-19 zgodnie z art. 2 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, są wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Zatem Wójt Gminy D. byłby umocowany do wprowadzenia nowej inwestycji, jak i dokonania pozostałych zmian w budżecie łączących się z wprowadzaną inwestycją, tylko w przypadku istnienia związku takiego nowego wydatku majątkowego z realizacją przez Gminę D. zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Zgodnie z informacjami zawartymi w objaśnieniach i wyjaśnieniach Gminy D. celem zarządzenia było wprowadzenie nowej inwestycji (przedsięwzięcia) pn.: "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", której podstawową funkcją ma być świadczenie usług z zakresu pomocy społecznej dla osób starszych, w tym głównie w ramach opieki dziennej. Wskazana wyżej inwestycja objęta jest umową o dofinansowanie nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. Złożony wniosek [...] o dofinansowanie tejże inwestycji, zawiera osiąganie wyłącznie efektów z zakresu polityki społecznej w ramach jej realizacji. Gmina D. zarówno w objaśnieniach, jak i wyjaśnieniach nie wykazała, że budynek został wyznaczony przez organy administracji rządowej jako miejsce zbiorowej kwarantanny, a jedynie wskazuje, że może on mieć dodatkowe funkcje związane z zapobieganiem rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych. Zdaniem Kolegium istnienie wyłącznie potencjalnego związku między inwestycją, a przeciwdziałaniem COVID-19 jest niewystarczające, zmiany planistyczne podejmowane na podstawie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych innymi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, muszą dotyczyć realizacji zadań bezpośrednio związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Gmina D. aktualnie takiegoż zadania, w zakresie wprowadzanej inwestycji nie ma, a jedynie przewiduje ewentualność jego realizowania w przyszłości. W związku z powyższym Kolegium Izby stwierdziło, że wprowadzenie inwestycji "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" oraz dokonanie związanych z nim pozostałych zmian ujętych w zarządzeniu w sprawie zmian w budżecie gminy na 2020 rok stanowi naruszenie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych innymi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

W skardze do sądu administracyjnego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej nr 15/77/2020 z 8 maja 2020 r. pełnomocnik Gminy D. wniósł o uchylenie w całości kwestionowanej uchwały zarzucając organowi rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych polegające na błędnym uznaniu, że zarządzenie Wójta Gminy D. wprowadziło zmiany w budżecie, które nie były dokonane w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie strony skarżącej Kolegium RIO bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych stwierdziło, Gmina D. nie wykazała, że budynek byłej szkoły w D. został wyznaczony jako miejsce kwarantanny. Kolegium RIO bezzasadnie przyjęło, że Gmina D. jedynie wskazuje na potencjalny związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i jedynie potencjalnie przewidując ewentualność realizowania w przyszłości zadania w zakresie przeciwdziałania COVID-19. Podkreślono, że przygotowanie obiektu w D. do funkcji miejsca kwarantanny dla osób, które nie mogą jej odbyć w warunkach domowych, jest oczywiście spełnieniem przesłanek art. 15zn ww. ustawy.

Działania Gminy D. stanowiły i stanowią wykonanie m.in. polecenia Wojewody [...] z dnia 18 marca 2020 r., który zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. polecił zapewnić obiekty, które będą pełnić rolę miejsc kwarantanny zbiorowej. Powyższe wynika także, w ocenie skarżącej z faktu, że pismem z 2 kwietnia 2020 r. Starosta[...] wezwał Wójta Gminy D. do wskazania miejsc na terenie Gminy D., przeznaczonych na odbywanie kwarantanny. Tego samego dnia Wójt Gminy D. wskazał budynek byłej szkoły w D.. Pismem z 3 kwietnia 2020 r. Starosta [...]wyznaczył budynek DPS zlokalizowany w miejscowości D. 7 jako miejsce odbywania kwarantanny zbiorowej dla osób kierowanych do odbycia kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej lub Służby Granicznej. Na podstawie powyższych czynności i ustaleń Straż Graniczna i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. dokonywały od kwietnia 2020 r. skierowań osób do odbycia kwarantanny. Wobec powyższego zdaniem skarżącej w związku z sytuacją epidemiczną dochowano należytej staranności w sprawie wydatkowania środków finansowych i za nieuprawnione uznano stanowisko Kolegium RIO, że Gmina jedynie potencjalnie wskazała w zarządzeniu zamieniającym budżet cele wydatkowania środków budżetowych na związane z przeciwdziałaniem COVID-19. W konsekwencji Gmina uznaje zaskarżoną uchwałę RIO w Łodzi nie tylko za sprzeczną z przepisami prawa lecz także jako niezgodną z zasadami współżycia społecznego, ponieważ Gmina wykazała się gotowością wsparcia osób dotkniętych epidemią, co Kolegium pominęło w swym rozstrzygnięciu.

W odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddaleni, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

W piśmie procesowym z 12 listopada 2020 r. RIO w Łodzi podtrzymało wniosek o oddalenie skargi wskazując, że zarządzeni Wójta Gminy D. z 9 kwietnia 2020 r. nie zostało wydane w celu prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałania COVID-19, lecz w celu wprowadzenia do budżetu Gminy D. na 2020 rok nowego zadania inwestycyjnego (nowej inwestycji) – "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", które to zadanie nie zostało wprowadzone przez Radę Gminy D. do budżetu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje;

Zaskarżona uchwała podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwana dalej: p.p.s.a.), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi – skargę oddala.

W myśl art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych do wyłącznej właściwości kolegium izby należy: ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym m.in. zmian w budżecie oraz w sprawach wieloletniej prognozy finansowej.

Jak wynika z przywołanych regulacji prawnych, wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. zarządzenia może nastąpić wtedy, gdy kontrolowany przez organ nadzoru akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności. Akt ten musi więc zawierać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem, a organ nadzoru winien to wykazać w swoim rozstrzygnięciu. Przez sprzeczność zarządzenia z prawem należy rozumieć naruszenie prawa w sposób istotny, a zatem gdy zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym konkretnym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności zarządzenia, lecz wskazuje jedynie, że wydano je z naruszeniem prawa.

W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno wykazać w swej treści na czym polega sprzeczność z prawem w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie nieważności aktu. Chodzi tu o wskazanie na tyle rażących naruszeń prawa, aby prowadziły one do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W przeciwnym przypadku mogłoby bowiem dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszukał się naruszenia przepisów prawa procesowego skutkujących koniecznością jej uchylenia. Niezasadnie bowiem, w ocenie Sądu, Kolegium RIO w Łodzi stwierdziło nieważność zarządzenia Wójta Gminy D. z [...] kwietnia 2020 r. nr[...] w sprawie zmian w budżecie gminy na 2020 rok z powodu naruszenia prawa, tj. art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Uzasadniając taką konieczność w pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu 2 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS CoV-2, Sejm RP przyjął specustawę, która zgodnie z art. 1 określa:

1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej;

2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1;

3) uprawnienia i obowiązki, świadczeniodawców oraz świadczeniobiorców i innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1;

4) zasady pokrywania kosztów realizacji zadań, o których mowa w pkt 1-3, w szczególności tryb finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla osób z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1, w celu zapewnienia tym osobom właściwego dostępu do diagnostyki i leczenia.

Natomiast 31 marca 2020 r. przyjęta została ustawa o zmianie ww. ustawy (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie 31 marca 2020 r. W ustawie zmieniającej doprecyzowano m.in. pojęcie "przeciwdziałanie COVID-19" poprzez wskazanie, że czynności te dotyczą również zwalczania skutków społeczno-gospodarczych choroby. Zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Ustawa zmieniająca dodała do specustawy 15zn, który stanowi, iż w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może:

1) dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonać przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;

2) dokonać czynności, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

3) dokonać zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki;

4) dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej utworzonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki. Przepisu art. 259 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się;

5) tworzyć nową rezerwę celową bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki, przenosząc do niej zablokowane kwoty wydatków na podstawie art. 260 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepisów art. 259 ust. 3 i art. 260 ust. 4 tej ustawy nie stosuje się;

6) dokonać zmiany limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, polegających na zwiększeniu limitu zobowiązań, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy."

A zatem należy stwierdzić, że regulacje specustawy stanowią rozwiązania szczególne, odnoszące się do ściśle określonej sytuacji – pandemii COVID-19. Zmieniają one min. obowiązujące zasady gospodarowania środkami publicznymi przez jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji powinny być interpretowane ściśle i zgodnie z ratio legis wprowadzonej regulacji prawnej. Oznacza to, że wszystkie czynności wymienione w art. 15zn specustawy, które organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać samodzielnie w okresie epidemii COVID-19, muszą spełniać wskazany przez ustawodawcę cel, czyli "zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".

W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium RIO uzasadniając konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy D. odwołując się do treści art. 15zn pkt 3 wskazało, że Wójt Gminy D. byłby umocowany do wprowadzenia zmian w budżecie gminy związanych z nową inwestycją tylko w przypadku istnienia związku takiego nowego wydatku majątkowego z realizacją przez Gminę D. zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. W ocenie organu, zgodnie z informacjami zawartymi w objaśnieniach Gminy, celem kwestionowanego zarządzenia było wprowadzenie do budżetu inwestycji – tj. "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", której podstawową funkcją ma być świadczenie usług z zakresu pomocy społecznej dla osób starszych, w tym głównie w ramach opieki dziennej, która objęta jest umową o dofinansowanie nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. Zdaniem Kolegium Gmina nie wykazała w złożonych wyjaśnieniach, że budynek w D. został wyznaczony przez organy administracji rządowej jako miejsce zbiorowej kwarantanny, a jedynie wskazuje, że może on mieć dodatkowe funkcje związane z zapobieganiem rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych. Zdaniem Kolegium istnienie wyłącznie potencjalnego związku między inwestycją, a przeciwdziałaniem COVID-19 jest niewystarczające, zmiany planistyczne podejmowane na podstawie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych innymi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, muszą dotyczyć realizacji zadań bezpośrednio związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

Sąd z powyższym stanowiskiem Kolegium RIO w Łodzi się nie zgadza. Biorąc pod uwagę okoliczność, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 1 § 2 p.u.s.a. sąd orzeka według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., o sygn. akt II OSK 1415/17, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl) Sąd stanął, na stanowisku, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich dokumentów, które w niniejszej sprawie okazały się istotne dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. W konsekwencji organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ocenił, że Wójt Gminy D. byłby umocowany do wprowadzenia nowej inwestycji, jak i dokonania pozostałych zmian w budżecie tylko w przypadku istnienia związku takiego nowego wydatku majątkowego z realizacją przez Gminę D.zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Zdaniem organu, która to okoliczność miała bezpośredni wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, podjęte w zarządzeniu z 9 kwietnia 2020 r. rozstrzygnięcie miało jedynie potencjalny związek z kompetencjami wynikającymi z art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ocena, że zachodzi jedynie potencjalny związek pomiędzy działaniami podejmowanymi przez Wójta Gminy Da. a wynikającym z ustawy przeciwdziałaniem COVID-19 w świetle dowodów istniejących w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały była przedwczesna. Dodatkowe argumenty podnoszone przez Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, gdyż uzasadnienie zaskarżonej uchwały stanowi jej integralną część.

Sąd podkreśla, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z zasady tej wynika także obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. - sygn. akt I SA 155 1/98), a ponadto przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. To na organie administracji, jako gospodarzu prowadzonego postępowania ciąży obowiązek zarówno dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, na podstawie którego będzie mógł dokonać prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na niepodjęciu wszelkich kroków mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonania jego stosownej oceny, co skutkowało uwzględnieniem skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Wójta Gminy D. i jest to wystarczający powód do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.).

Ake.