Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 233/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 113 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 658/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 658/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor [...]OW NFZ lub organ I instancji) ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (dwa zespoły ratownictwa medycznego), świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (jeden zespół ratownictwa medycznego) na obszarze [...] - Rejon powiatu s., na okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2016 r.

Szczegółowe warunki udzielania świadczeń ustalone zostały zarządzeniem nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne (dalej: zarządzenie).

Do postępowania zgłoszono 2 oferty:

- oferta Szpitala [...] Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. (dalej: Szpital w S.);

- oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] w G. (dalej także: [...] sp. z o.o. lub skarżący).

W dniu 24 maja 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego i jako korzystniejszą, wybrana została oferta Szpitala w S.

NZOZ [...] Region [...] złożył odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu. Dyrektor [...]OW NFZ [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję nr [...], w której oddalił odwołanie skarżącego. Wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców. Uznał, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania i nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ, Prezes lub organ odwoławczy). Decyzją z [...] września 2011 r. Prezes NFZ uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dyrektor [...]OW NFZ rozpatrując ponownie sprawę [...] listopada 2011 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie. [...] sp. z o.o. złożyła odwołanie od decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Prezes wskazał na zasady określone w art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach lub ustawa) przewidujące uwzględnienie doznanego przez świadczeniodawców uszczerbku interesu prawnego w przypadku naruszenia przez organ zasad postępowania. Stwierdził ponadto, że od 1 lipca 2011 r. kryteria oceny ofert zostały określone w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Wskazał również, iż ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest przez komisję konkursową przy pomocy systemu komputerowego Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Oznacza to, że wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Prezes NFZ podał, że oferta skarżącego w końcowej ocenie uzyskała o 1 pkt mniej niż wybrana oferta konkurenta. O takiej różnicy zadecydowała punktacja za kryterium jakość, za które oferent mógł uzyskać maksymalnie 79 pkt. Skarżący otrzymał za to kryterium - 60 pkt, natomiast Szpital w S. - 61 pkt.

Organ odwoławczy stwierdził również, że prawidłowość odpowiedzi na pytania ankietowe udzielonych przez oferentów została szczegółowo sprawdzona przez komisję konkursową. Analizie poddano w szczególności prawidłowość wyliczenia, procentowego łącznego czasu pracy lekarzy o kwalifikacjach poddawanych dodatkowej ocenie. Ocena punktowa zaważyła na tym, że oferta odwołującego nie została wybrana mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do ceny jednostkowej świadczeń opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy wskazał, że oferta konkurenta uzyskała wyższą ocenę punktową i w konsekwencji jako korzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Zgodnie z warunkami postępowania możliwe było wybranie tylko jednej oferty, która uzyskała najwyższą sumaryczną liczbę punktów za poszczególne kryteria oceny ofert.

Prezes NFZ podkreślił ponadto, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione były oferentom na takich samych zasadach. Organy obu instancji zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. podjęły wszelkie kroki do zbadania z uwzględnieniem art. 8 k.p.a. dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ostatecznie wybrana została korzystniejsza oferta Szpitala w S. Niedokonanie wyboru oferty skarżącego nie spowodowało naruszenia jego interesu prawnego, ponieważ porównanie ofert zostało przeprowadzone zgodnie z kryteriami określonymi przez Prezesa NFZ, w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów, a komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W (dalej: Sąd I instancji, lub Sąd) na decyzję Prezesa NFZ wniosła [...] sp z o.o.

Sąd I instancji nie uwzględnił skargi i uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z [...] stycznia 2012 r., nr [...] nie naruszyła przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że podstawę do powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń stanowi ustawa o świadczeniach. Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147).

Sąd podkreślił ponadto, iż oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz w zarządzeniach Prezesa NFZ, które dla świadczeniodawców są wiążące:

1) zarządzenie nr 49/2010/DSOZ z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2) zarządzenie nr 12/2011/DSM z 14 marca 2011 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne;

3) zarządzenie nr 73/2009/DSOZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd wskazał, że nie budzą jego zastrzeżeń ustalenia faktyczne w zakresie ogłoszenia warunków i terminu konkursu, wartości zamówienia i okresu rozliczeniowego. Nie budziły wątpliwości Sądu także dokonane ustalenia i ocena organu w zakresie weryfikacji ofert.

Zdaniem Sądu I instancji wbrew zarzutom skarżącej spółki Prezes NFZ wyjaśnił drobiazgowo skąd powstały różnice w uzyskanej punktacji na jej niekorzyść. Odpowiadając bowiem na przedstawione pytania zawarte w formularzu ofertowym - dotyczące specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego - oferenci udzielili odpowiedzi, które były punktowane zgodnie z zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ. Oferta skarżącego w końcowej ocenie uzyskała o 1 pkt mniej (160 punktów), niż wybrana oferta konkurenta (161 pkt).

Według Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo ustalił i stwierdził, że ocena punktowa zaważyła na wyborze oferty konkurenta, która uzyskała wyższą ocenę punktową. Organ prawidłowo ocenił ją jako korzystniejszą, co stanowiło o jej wyborze w celu zawarcia umowy. Sąd I instancji wywiódł również, iż dla oceny legitymacji skargowej skarżącej spółki, w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a., istotne jest jedynie, czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku i przyznał istnienie po stronie [...] sp. z o.o. interesu prawnego.

Sąd wskazał ponadto, że zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia zasad postępowania, które określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1. Dodał również, że w postępowaniu administracyjnym musi dojść do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Nie wzbudził wątpliwości Sądu również zakres porównania ofert określony zgodnie z art. 148 ustawy co do uzyskanych parametrów oceny. Zdaniem Sądu I instancji ocena ofert została dokonana według kryteriów: jakości, dostępności, ciągłości oraz ceny i przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Oferenci przystępujący do konkursu ofert spełniali wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone w zarządzeniach Prezesa. Oferta skarżącego oraz oferta drugiego oferenta otrzymały różną ilość punktów. Kryterium różnicującym punktację było kryterium jakości i mimo niewielkiej różnicy miało to charakter decydujący, bowiem oferta skarżącego uzyskała niższą punktację, co skutkowało wyborem oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy.

Oznacza to zdaniem Sądu, że postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - i nie naruszyło prawa wyboru oferty korzystniejszej.

Także, w ocenie Sądu I instancji, brak było jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do podnoszenia przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy i twierdzenie, że konkurent nie przedstawił certyfikatu jakości ISO na wszystkie jednostki – zespoły ratownictwa medycznego.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. Nr 191, poz. 1410; dalej: ustawa o PRM) jednostkami systemu ratownictwa są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, w tym lotnicze zespoły ratownictwa medycznego – zwane dalej "jednostkami systemu", na których świadczenia zawarto umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 ustawy o PRM dysponent jednostki to podmiot leczniczy w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, w którego skład wchodzi jednostka systemu, o której mowa w art. 32 ust. 1. Zdaniem Sądu I instancji z przepisów art. 32 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o PRM należy wywieźć, że dysponentem jednostki systemu ratownictwa medycznego jest podmiot, na którego świadczenia zawarte są umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, czyli ten, który posiada szpitalny oddział ratunkowy, bądź zespół ratownictwa medycznego. Do uznania, czy konkretna jednostka ratownictwa medycznego spełnia warunki wymagane w konkursie ofert, należy w konkretnej lokalizacji tej jednostki przeprowadzić zbadanie tych wymagań i kontrolę ich spełnienia. Z tego względu wyłącznie jednostka świadcząca usługi medyczne w konkretnej lokalizacji musi spełniać wszystkie niezbędne warunki konkursu. Sąd podkreślił, że w konkretnej lokalizacji, w której mają być świadczone usługi ratownictwa medycznego wymagane jest, by spełnione były warunki stawiane w konkursie, a nie by cała spółka z o.o. [...], czy spółka akcyjna [...] - działające na terenie całego kraju, wymagania te spełniały we wszystkich miejscach swojej działalności. Zdaniem Sądu w przypadku skarżącego dysponentem jednostki systemu ratownictwa medycznego jest [...] sp. z o.o.

Sąd I instancji stwierdził także, iż organy Funduszu dostatecznie wyjaśniły dlaczego komisja konkursowa nie naruszyła przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, co oznacza, że nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego zarzutu - naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu. Nie doszło również do naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organy wypełniły obowiązek indywidualizacji oceny i wyjaśnienia stronie, dlaczego w tym konkretnym przypadku obaj oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Sąd zauważył, iż w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organy przedstawiły zasadę punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) i wykazały dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. W konsekwencji organ w istocie przedstawił i wyjaśnił zasady punktowania poszczególnych elementów oferty, szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując dlaczego wybrana oferta uzyskała wyższą o 1 punkt ocenę.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że Prezes NFZ kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy. Bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134.

Sąd wywiódł także, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Ponadto stwierdził, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców. Postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Sąd podzielił pogląd, że o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu.

Sąd wskazał również, że udostępnianie skarżącemu oferty "[...]" S.A. prowadzącej Szpital [...] S. NZOZ, wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o drugim (w tym wiedzy o danych wrażliwych), który nie będąc stroną postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach (w postępowaniu administracyjnym stroną nie jest, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być dopuszczony jedynie w charakterze uczestnika postępowania) nie miałby takiej możliwości. W takiej sytuacji skarżący byłby w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do konkurencyjnego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i w naruszenie zasad równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła [...] spółka

z o.o. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji organu, w sposób powierzchowny i iluzoryczny, tj.:

1) Sąd odmawiając uwzględnienia, skargi nie wyjaśnił, w sposób przekonujący okoliczności przyznania przez komisję konkursową w sposób nieuzasadniony oferentowi, którego oferta została wybrana, dodatkowych punktów z tytułu przedstawienia certyfikatu jakości ISO i okoliczności braku odrzucenia wskazanej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, pomimo tego, że drugi oferent nie przedstawił certyfikatu jakości ISO na wszystkie jednostki - zespoły ratownictwa medycznego. Skarżący podkreślił, że w dniu złożenia oferty posiadał certyfikat jakości ISO na wszystkie jednostki. Skarżący wskazał również, że zgodnie z treścią punktu 6.2. załącznika nr 3 do zarządzenia, aby otrzymać dodatkowe punkty konieczne jest posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę, ważnego w dniu złożenia oferty. W kontekście punktu 6.2. szczegółowego wyjaśnienia zdaniem skarżącego wymagało pojecie "jednostki". § 2 ust. 1 zarządzenia nie zawiera definicji "jednostki". Jednocześnie z jego § 2 ust. 2 wynika, iż określenia inne niż wymienione w ust. 1 użyte w zarządzeniu, mają znaczenie nadane im w przepisach odrębnych, w tym w szczególności w ustawie o PRM, rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ratownictwa medycznego oraz Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że pojęcie "jednostki" nie może być utożsamiane z pojęciem świadczeniodawcy. Z zarządzenia wynika, że przez pojęcie świadczeniodawcy rozumie się "zakład opieki zdrowotnej będący dysponentem zespołów ratownictwa medycznego, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM. Podobnie pojęcie świadczeniodawcy jest definiowane w "Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej". Pojęcie "jednostki" zostało natomiast dokładnie zdefiniowane w przepisach ustawy o PRM. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM - w ramach systemu działają jednostki systemu, o których mowa w art. 32 ust. 1 - zapewniające utrzymanie gotowości ludzi, zasobów i jednostek organizacyjnych. Skarżący wywiódł, iż stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM - jednostkami systemu są zespoły ratownictwa medycznego, w tym lotnicze zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uwzględniając zatem treść punktu 6.2. załącznika nr 3 do zarządzenia o treści: "Posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę, ważnego w dniu złożenia oferty" w kontekście treści ustawy o PRM oraz zarządzania nr 12/2011/DSM należy uznać, że wymaganiem Narodowego Funduszu Zdrowia jest posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego dla każdej jednostki, tj. każdej jednostki systemu - każdego zespołu ratownictwa medycznego zakładu opieki zdrowotnej będącego dysponentem tych zespołów ratownictwa medycznego.

2) Sąd zaakceptował stan faktyczny, w którym Prezes NFZ nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej:

a) w tym zakresie Sąd posłużył się argumentem, że skarżący nie uzasadnił, w jakim stopniu to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanym argumentem nie można się zgodzić, bowiem w istocie skarżący nie zapoznawszy się z całością dokumentacji postępowania nie był wstanie określić jakie jeszcze zarzuty mógłby zgłosić w postępowaniu - w ocenie skarżącego, już ta okoliczność, sama przez się, powoduje, że okoliczność braku udostępnienia skarżącemu całości dokumentacji ma istotny wpływ na wynik sprawy;

b) ponadto Sąd posłużył się argumentem, że udostępnienie całości dokumentacji skarżącemu stawiałoby go w uprzywilejowanej pozycji, skoro ma on możliwość wglądu w całość dokumentacji drugiej strony – należy podnieść, że wskazany argument całkowicie pomija okoliczność, iż z mocy samego prawa oferent, który wygrał konkurs jest stroną postępowania, bowiem jego wynik dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu, a więc to ten podmiot jest w istocie w uprzywilejowanej sytuacji, bowiem może on w każdej chwili zapoznać się z całością dokumentacji skarżącego - nie ma w tym zakresie znaczenia błąd popełniony przez organy administracyjne, które nie dopuściły drugiego oferenta jako strony postępowania.

2. Art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy.

3. Art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia, dla przyjętej przez Sąd, podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez Sąd I instancji.

4. Art. 141 § 4 P.p s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania przez Sąd stanie faktycznym, okoliczności przedstawionych w punkcie 1.

5. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania, przez Sąd stanie faktycznym okoliczności przedstawionych w punkcie 1.

6. Art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności co do usankcjonowania naruszenia przez organ dyspozycji art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym:

a) zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.);

b) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.);

c) zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.);

oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji przepisów, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., do czego doszło w wyniku braku ujęcia, jako materiału, dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do Sądu i uniemożliwienie w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, iż Sąd nie rozpoznał całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez co naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób odbiegający od wymogów ustawowych, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Sąd naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.), gdyż wydając wyrok pominął fakt, iż nieprawidłowo zgromadzony przez organy materiał dowodowy i brak, w związku z tym możliwości rozważenia całokształtu materiału, doprowadziło do błędnych a zasadniczych dla sprawy ustaleń. Nie wyjaśniono istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy faktu czy organ stosował różne wymogi w jednym postępowaniu konkursowym wobec różnych oferentów.

Skarżący rekapitulując, zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a., a także art. 1 § 2 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku, wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię, powołanych przepisów prawa materialnego i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądowoadministracyjnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym - Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez Sąd, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, iż wyrażona w przepisie art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja niektórych zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadny należy uznać zarzut ujęty w punkcie pierwszym (1). Treść art. 3 P.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przedmiotem skargi mogą być decyzje administracyjne. Zatem Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż przedmiotem jego kontroli była decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10). Należy ponadto zwrócić uwagę, że zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu rozważania autora skargi kasacyjnej dotyczące wadliwości interpretacji przepisów zarządzenia nr 12/20011/DSM oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM w związku z interpretacją pojęcia "jednostki", w żadnej mierze nie wiążą się z kasacyjnym kwestionowaniem wykładni lub zastosowania tych przepisów przez organ administracyjny oraz przez Sąd I Instancji. W tym zakresie rozważania te stanowią w istocie wyłącznie polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji.

Ponadto żadną miarą do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nie może dojść w sposób opisany w uzasadnieniu, który ujęto w podpunktach 1) i 2). Naruszenie postanowień art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nie może bowiem wiązać się z wadliwą wykładnią przepisów zarządzenia oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM, jak też z wadliwym - w ocenie skarżącego - zaakceptowaniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego, w którym organ nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej.

Nie jest również zasadny zarzut zawarty w punkcie drugim (2). Zgodnie z art. 113 § 1 P.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia z punktu widzenia "prawdy materialnej". Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy zostały wyczerpane przedstawione przez strony środki odwoławcze (por. J. Gudowski, Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego (za II półrocze 1996 r.), "Przegląd Sądowy" 2001, nr 4, s. 81). Ocena, jakiej dokonuje sąd, powinna uwzględniać możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych. Strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Uzasadniony jest również pogląd, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt II UKN 324/99 – publ. OSNP 2001, nr 11, poz. 390).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut trzeci (3), odnoszący się do art. 141 § 4 P.p.s.a. Możliwość wskazania art. 141 § 4 P.p.s.a., jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, była przedmiotem uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z tą uchwałą art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, bowiem stan faktyczny sprawy został przedstawiony w części historycznej wyroku, a Sąd I instancji na wstępie rozważań stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Stąd dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wystarczające jest to, że strona skarżąca nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego.

Niezasadne są również zarzuty ujęte w punktach: czwartym (4), piątym (5) i szóstym (6). Zauważyć należy, że w istocie odnoszą się one do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i dotyczą kwestii nieujęcia przez organ administracyjny w aktach postępowania materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących innych stron postępowania, a konkretnie oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do Sadu I instancji.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno obejmować zatem wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie braku ujęcia w materiale dowodowym dokumentów dotyczących innych stron postępowania. Lakoniczna argumentacja, że skarżący nie zapoznawszy się z całością dokumentacji postępowania nie jest w stanie określić, jakie jeszcze zarzuty mógłby zgłosić w postępowaniu oraz hipotetyczne wskazanie na możliwość zgłoszenia zarzutów dotyczących kalkulacji cenowej lub innych elementów nie może być uznane za wystarczające. Już tylko na marginesie należy wskazać, że dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do zagadnienia prawa do wglądu do akt sprawy i wynikającego z tego obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, jednakże - co należy szczególnie podkreślić - stosownie do potrzeb tego postępowania. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12; z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11 oraz z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11). W rozpoznawanej sprawie jednakże brak stosownego uzasadnienia zarzutów nie daje możliwości szczegółowego odniesienia się do tej kwestii.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie było przeprowadzone prawidłowo w kontekście zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania. Oceniając zredagowany w ten sposób zarzut należy wskazać, że podnoszenie naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych. Jeżeli strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.