Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1270/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski Otylia Wierzbicka /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1184/03 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie sygn. II SA/Kr 1184/03, wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2003 r. wyrażającą zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego o powierzchni 0,57 ha i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Każdy organ administracji w prowadzonym postępowaniu musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było do uwzględnienia stanu prawnego na dzień 25 kwietnia 2003 r.. Stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji był inny, niż w dacie orzekania przez Kolegium. W dniu 2 kwietnia 2003 r. weszła bowiem w życie istotna nowelizacja ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania (Dz.U. Nr 73 poz. 764). Ustawodawca na mocy ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 46 poz. 392) nadał nową treść większości przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r.. W art. 4 ustawa nowelizująca stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 2 kwietnia 2003 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 lutego 2003 r.. Ponieważ odwołanie skarżącego nie zostało rozpatrzone przed dniem 2 kwietnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane do uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zastosuje przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r.. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie podniosło, że w znowelizowanej ustawie uległy zmianie przesłanki dopuszczalności zalesienia gruntów rolnych. Ustawa wprowadziła nowe warunki zalesienia, to jest, że grunt rolny może być przeznaczony do zalesienia, jeżeli jest przewidziany do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga też ustalenia, czy wnioskowany do zalesienia grunt stanowi gospodarstwo rolne bądź jego część w rozumieniu art. 3a ustawy, który to przepis wprowadza definicję pojęcia "gospodarstwo rolne". Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że Rada Gminy w S. uchwałę w sprawie akceptacji zmiany użytkowania gruntu rolnego na leśny podjęła z naruszeniem 30 dniowego terminu i że brak stanowiska Rady w terminie 30 dni uznaje się za akceptację Rady dla wniosku. Nadto Sąd wskazał, że ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania już nieobowiązuje - została uchylona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229 poz. 2273 ze zm.), tym niemniej art. 14 ust. 3 tej ustawy stanowi, że do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze zarzuca naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 139 kpa, oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z założeniami państwa prawnego – w tym z zasadą lojalności państwa wobec obywateli, zasadą jawności prawa, oraz zasadą zaufania do prawa i pewności prawa – przenoszenie na stronę postępowania skutków zaniedbań i nieprawidłowości ze strony organów administracji państwowej. Podnosząc powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej wytycznych dla organu I instancji odnośnie prowadzenia postępowania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi podnosi, że zarówno Sąd, jak i Kolegium naruszyły przepisy postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 139 kpa, który to przepis stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przytacza też poglądy wyrażone w literaturze, że strona składająca odwołanie nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji (Z. Janowicz; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa – Poznań 1982 r., str. 330 i inne, A. Wiktorowska i M. Wierzbowski (red.); Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1990 r. str. 192, A. Skóra; Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002 r. str. 57 i inn., W. Taras w K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003 r. str. 147, B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2004 r. s 603). Twierdzi, że w wyniku wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu, gdyż nowelizacja ustawy zmieniła przesłanki uzasadniające wyrażenie zgody na zalesienie gruntów i w nowym stanie prawnym uzyskanie przez skarżącego korzystnej decyzji byłoby bardzo trudne lub nawet niemożliwe. Krytycznie odnosi się do stanowiska J. Zimmermanna, wyrażonego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1997 r. sygn. II SA/Wa 854/96 – OSP 198 Nr 6 poz. 108, że decyzja kasacyjna nie może być niekorzystna dla strony, ponieważ decyzja taka nie zmienia sytuacji prawnej strony. Stosowanie przepisów nowej ustawy do wszczętych już postępowań administracyjnych przewidziane w art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania oraz ustawy Prawo ochrony środowiska ocenia jako naruszające konstytucyjną zasadę lex retro non agit, zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozpoznania, zobowiązując Sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przez pełnomocnika skarżącego została oparta o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, a polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd art. 139 kpa, naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przenoszenie na stronę postępowania skutków zaniedbań i nieprawidłowości organów administracji.

Zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany nieprawidłowo, gdyż postępowanie przed Sądem regulowane jest przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a nie przepisami kpa. Jednak z uzasadnienie skargi, wynika, że skarżący zarzuca w istocie, że Sąd, z obrazą prawa procesowego, nie wziął pod uwagę, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się wbrew zakazowi wyrażonemu w art. 139 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sformułowana w tym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Decydując się na odwołanie strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w drugiej instancji. Przepis art. 139 kpa nie zawiera żadnego ograniczenia, co mogłoby wskazywać, że omawiany zakaz odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego, wymienionych w art. 138 § 1 i 2 kpa. W literaturze sporny jest zakres przedmiotowy tego zakazu. Są zwolennicy stanowiska o pełnej dopuszczalności reformatio in peius, jak i stanowiska o konieczności ograniczenia stosowania tej instytucji w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa, to jest do decyzji kasacyjnych (zob. Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP)

W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 kpa ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to możliwość, według NSA, odnoszenia art. 139 kpa do decyzji kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA podziela J. Zimmermann, który w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. II SA/Wr 854/96 OSP 1998 r. z. 26 pz. 108, wyraził pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być niekorzyścią dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego. Przeciwnicy powyższego stanowiska podnoszą, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie uprawnienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, to takie rozstrzygnięcie pogarsza sytuację strony, bowiem strona traci uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i pewność, że decyzja organu pierwszej instancji przywróci jej to uprawnienie, skoro decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji (zob. W. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005 , wyd. II).

Pełnomocnik skarżącego wskazując w skardze kasacyjnej na istniejące rozbieżności poglądów w literaturze co do zakresu stosowania art. 139 kpa, opowiada się za pełną dopuszczalnością zasady niepogarszania sytuacji strony odwołującej się i twierdzi, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wobec zmiany stanu prawnego oznacza, że uzyskanie korzystnej decyzji przez skarżącego byłoby bardzo trudne a nawet niemożliwe.

Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko, że art. 139 kpa nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Przyjęcie hipotetycznej możliwości negatywnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak to czyni pełnomocnik skarżącego, nie może stanowić uzasadnienia dla stanowiska wyrażonego w skardze. Stanowisko to nie uwzględnia faktu , że decyzja kasacyjna oparta o przepis art. 138 § 2 kpa dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania. Skarżący wnosząc odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wyraził niezadowolenie z przyznanego mu uprawnienia i domagał się innego jego ukształtowania. W dacie orzekania przez organ drugiej instancji obowiązywał inny stan prawny, niż w czasie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Jako trafne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zmiana stanu prawnego obligowała organ odwoławczy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wynik sprawy jest bowiem uzależniony od rezultatów tego postępowania. Ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 46 poz. 392) wprowadziła istotne zmiany w zakresie przesłanek uzasadniających wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych. W art. 4 stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy. Oznacza to, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma obowiązek stosowania przepisów znowelizowanej ustawy, na co zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżący zarzuca, że art. 4 ustawy narusza konstytucyjną zasadę lex retro non agit, gdyż nakłada obowiązek stosowania nowej ustawy do zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie.

Problemy intertemporalne, a takie reguluje kwestionowana norma, rozstrzygane są według trzech zasad: Po pierwsze – zasady bezpośredniego działania prawa (norma prawa od momentu wejścia w życie reguluje także wszelkie zdarzenia z przeszłości), po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą, prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które występowały w przeszłości, po trzecie – zasady wyboru prawa, wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym stronom (zob. J. Mikołajewicz; Prawo intertemporalne, zagadnienia teoretyczno prawne, Poznań 2000 r., str. 62).

Przywołany art. 4 ustawy wyraża zasadę bezpośredniego działania prawa. Zasada ta jest uznawana za podstawową regułę międzyczasową, zarówno we współczesnej doktrynie, w prawie państw członkowskich Unii, jak i w orzecznictwie Trybunału (zob. orzeczenie OTK – A 2005/1/9 Lex 05/2007).

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie dopuszcza możliwość, że reguły prawa międzyczasowego mogą wywoływać pewne niekorzystne następstwa analogiczne do tych, jakie powoduje naruszenie zasady nieretroakcji prawa. Reguły te muszą być, według Trybunału, uregulowane w przepisach rangi ustawowej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Kwestionowany przepis nie pozbawia skarżącego uprawnienia, a jedynie zwiększa wymogi jego uzyskania. Zasada niedziałania prawa wstecz, na którą powołuje się skarżący, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego i wyraża takie wartości jak bezpieczeństwo obrotu, pewność obrotu prawnego i poszanowanie praw nabytych. Nie ma jednak charakteru absolutnego. Najbardziej rygorystycznie jest stosowana w prawie karnym, może natomiast doznawać ograniczeń w innych dziedzinach prawa, a odstępstwo od tej zasady musi wynikać zawsze z brzmienia ustawy (wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., sygn. K 27/01, OTK 2001/7/209).

Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, w aspekcie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, stwierdzić należy, że i ten zarzut nie może odnieść oczekiwanych skutków. Naruszenie tej zasady skarżący upatruje w ponoszeniu skutków przewlekłości postępowania administracyjnego oraz w wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut ten jest więc skierowany do organu administracji orzekającego w sprawie. Tymczasem skarga kasacyjna ma wskazywać jakim przepisom prawa zdaniem skarżącego uchybił Sąd i uzasadniać ich naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazać dodatkowo, że wytknięte naruszenia mogło mieć wpływ na wynik spraw.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.