Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 522/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U.79 z dnia 13.07.2001 r., poz. 856.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. [...] w rej. K. w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 stycznia 2007 r., wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w [...] wniosek A. S.A. o wydanie zezwolenia na lokalizację w

pasie drogi Al. [...] w rej. K. urządzenia reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na okres od dnia 21 stycznia 2007 r. do dnia 20 lipca 2008 r.

Rozpatrując sprawę wydania decyzji w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Zarząd Dróg Miejskich jako organ I instancji właściwy we wskazanej sprawie uznał, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na. poziomie 8,8% pomiędzy 2005 r. a 2004 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego

w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego

wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Zarząd Dróg Miejskich w W. jako organ I instancji właściwy we wskazanej wyżej sprawie, stosownie do postanowień art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się następujące dokumenty:

- wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

- opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

- charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego Zarząd Dróg Miejskich w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., działając w imieniu Prezydenta [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz art. 104 k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., zmieniającej uchwałę [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 77, poz. 2036) po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego postanowił:

1. zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej

Al. [...] w rej. K. o powierzchni 17,11 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do decyzji, na okres od dnia 21 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2;

2. odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 13 lutego 2007 r.;

3. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego;

4. ustalić warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji;

5. ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 1 317,47 zł wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 17,11 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,50 zł/m2 dziennie;

W pkt 6 decyzji ustalono termin wniesienia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, zaś w pkt 7 wskazano numer rachunku bankowego, na który ustalona opłata winna być wpłacona.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. [...] wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

– art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...];

– art. 38 ust. 1 udp. poprzez jego niezastosowanie,

– art. 39 ust. 3 udp. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

– art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed jej wydaniem zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji;

– art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony z pominięciem innych dowodów, oraz poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii mgr inż. [...], co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO podkreśliło, że materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z ww. przepisu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Kolegium powołało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19.06.2000 r., sygn. OPK 2/00 stwierdził, że: oceniając społeczno gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego (publ. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Jak stwierdził NSA (wyrok z dnia. 02.02.2005 r., OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydanie decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Jak wykazano wyżej w myśl art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Oznacza to, że wnioskodawca nie ma roszczenia o wydania pozytywnej decyzji, a także iż takie lokalizowanie wspomnianych obiektów musi być wyjątkiem a nie regułą, albowiem może być zastosowane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wnioskodawca też nie uzasadnił w swoim wniosku, iż taki szczególnie uzasadniony przypadek ma miejsce. Przyjęcie odrębnego punktu widzenia doprowadziłoby do sytuacji, w której zarządca drogi nie mógłby odmówić nikomu lokalizacji urządzenia nie związanego z gospodarką drogową, a przynoszącego korzyści majątkowe właścicielowi, a zatem ustawowa regułą stałaby się wyjątkiem i na odwrót. Reguła dowodowa, przerzucająca ciężar na wnioskodawcę wynika z powołanego przepisu. Tymczasem skarżąca w ogóle w skardze abstrahuje od treści powołanego przepisu. Fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie odwraca tej reguły i nie stanowi

o tym, iżby było to urządzenie związane z funkcjonowaniem drogi czy też organ byłby zobowiązany do wykazania, iż nie zachodzą szczególne okoliczności nie pozwalające na dalsze trwanie tego urządzenia w pasie drogowym. W przeciwnym razie, wskutek wydania chociażby krótkotrwałej zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą, zarządca drogi musiałby przeprowadzać skomplikowane postępowanie uzasadniające nie- udzielanie zezwolenia na dalszy okres. A zatem wydane chociażby raz, nawet na kilka dni zezwolenie, byłoby wydane praktycznie na czas nieoznaczony. Jest to pogląd nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Raz zastosowany wyjątek nie powoduje bowiem powstania nowej reguły.

W związku z powyższym zdaniem organu nie ma decydującego znaczenia dla sprawy ocena formalnych aspektów opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, podpisanej przez mgr inż. [...], w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...]. Tym niemniej opinia ta potwierdza dodatkowo zasadność decyzji organu I instancji i nie zmienia tego faktu brak podpisu sporządzającego na mapach. Z opinii tej wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych.

Stanowisko Prezydenta nie nosi zatem znamion dowolności.

Zdaniem Kolegium skarżąca (wcześniej jako wnioskodawca) nie uprawdopodobnił, iż zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Kolegium nie uważa również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącego dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Podobieństwo uzasadnień decyzji zarządcy drogi w konsekwencji skutkuje również podobieństwem uzasadnienia odwołań skarżącej, znanych Kolegium z urzędu. Odnośnie interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest trafna. Organ I instancji trafnie wskazał, dlaczego takie urządzenie powodują zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłócają wykonywanie zadań zarządu drogi. Ponadto przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, iż nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenia. Ponadto organ wskazał, że zarówno orzecznictwo WSA jak i NSA jednoznacznie wskazuje, że w przypadku tzw. "przedłużenia" zezwolenia, mamy po prostu do czynienia z nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak chce skarżąca.

Tymczasem to nie organ I instancji musi uzasadnić niemożność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a wręcz przeciwnie co podkreślono to wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na umieszczenie w tym pasie urządzenia nie związanego z gospodarką drogowa. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zostały wskazane. Brak jest zapisu prawnego wykluczającego argumenty organu podniesione w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych bowiem nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi. Nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie, iż reklamy nie stwarzają takiego niebezpieczeństwa, jak to wykazał organ I instancji. Wskazany powyżej przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie jedynym argumentem, który należy ocenić jako taką okoliczność jest, jak podaje skarżąca, społecznie użyteczny charakter treści zawartej na nośniku reklamowym. Należy odmówić racji takiej argumentacji, gdyż rzeczą znaną organom administracji z urzędu jest fakt, iż treść nośników reklamowych zmienia się i w zdecydowanej większości dotyczy reklamowania towarów i usług oferowanych przez przedsiębiorców w celu osiągnięcia zysku, a więc działalności komercyjnej. Na taką okoliczność może powoływać się większość podmiotów gospodarczych świadczących usługi lub sprzedających towary, a co za tym idzie sytuacja wyjątkowa, opisana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stałaby się regułą. Do takiej interpretacji nie dopuszcza dogmat racjonalnego ustawodawcy, zgodnie z którym nie można dokonać m.in. takiej wykładni przepisów, zgodnie z którą wyjątek stałby się regułą, a zastosowanie reguły miało charakter wyjątkowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. zarzucając zakwestionowanym rozstrzygnięciom naruszenie:

– art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie" oraz "usytuowanie",

– art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

– art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy I i II instancji, iż nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi, czyli przesłanek wynikających z przepisu art. 38 ust. 1 udp, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w sprawie,

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie indywidualizowanych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji

publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., którą to Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia konstrukcji reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2, była sprzeczna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego - Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż przedmiotowy wniosek nie wykazuje istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki, odmówił wnioskowanego zezwolenia.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc - zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia, oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 udp. - w szczególności - czy nie występuje obecnie - zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym -przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni 17,11 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła m.in. naruszenie art. 38 ust. 1 udp przez jego niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik reklamowy nie było pierwszym, tylko kolejnym, stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia literalna (językowa). Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp, należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były parokrotnie korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, iż w zaistniałym stanie faktycznym organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzję. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ administracyjny, mając na celu przestrzeganie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym - dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Ponadto - prawidłowo przyjął, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, iż konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie zatem przywołany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym Sąd wskazał, że: "nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Zarzuty dotyczące wykorzystanych przez organ z urzędu opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW) oraz sporządzonej przez mgr inż. [...] opinii na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu - nie mają istotnego znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, a włączenie powyższych dokumentów do materiału dowodowego nie wiąże organu co do ich treści, lecz stanowi jedynie materiał pomocniczy, wzmacniający argumentację rozstrzygnięcia oraz usprawiedliwiający zmianę dotychczasowego sposobu działania organu, dla którego priorytetem jest realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.