Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 487/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 5, ust. 2, art. 57, art. 60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 12
journal: Dz.U. 2010 nr 225 poz 1466
law: Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 4 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...][...] Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o odmowie umorzenia J. P. kary pieniężnej, wynikającej z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. P. karę pieniężną w kwocie 3 350 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji [...] Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w zakresie należności w wysokości 100 zł i utrzymaniu decyzji w pozostały zakresie, tj. kary pieniężnej w wysokości 3 250 zł.

W związku z powyższym strona pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. złożyła wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Podała, że jest na emeryturze, a świadczenie, które pozostaje po potrąceniu przez komornika należności wynosi 741,72 zł i nie wystarcza na zakup potrzebnych leków. Ponadto wnioskodawca podał, że jest osobą chorą z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Jego stan zdrowia ulega ustawicznemu pogorszeniu. W 2008 r. został całkowicie pozbawiony majątku przez komornika. Od 2009 r. nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Do pisma wnioskodawca załączył oświadczenie o majątku, dochodach i źródłach utrzymania, odcinek emerytury, druk z ZUS określający wysokość emerytury wraz ze wskazaniem, że z powodu egzekucji administracyjnej świadczenie ulega zmniejszeniu, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz informację o stanie zaległości w sprawie egzekucyjnej.

W wyniku przeprowadzonego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] wydał decyzję o odmowie umorzenia kary pieniężnej w wysokości 2 500 zł.

W odwołaniu od tej decyzji strona podała, że nie ma zdrowia, sił, pieniędzy, ale ma prawie siedemdziesiąt lat i jest schorowanym człowiekiem z miesięczną emeryturą wynoszącą 769,66 zł. W obecnej sytuacji finansowej musi wybierać czy kupić leki, jedzenie, czy trochę opału. Komornik odebrał mu dorobek życia. Obecnie pozostały mu tylko długi. Od 2010 r. nie pracuje i nie posiada rachunku w banku, weksli oraz nieruchomości.

Wydając opisaną na wstępie decyzję, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym prawem umorzenie w całości należności pieniężnej, która została nałożona decyzją administracyjną w związku z naruszeniem postanowień ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz pozostałych przepisów, do których zastosowanie ma załącznik do ustawy o transporcie drogowym możliwe jest na podstawie art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240). Zgodnie z art. 64 ust. 1 wskazanej ustawy, właściwy organ na wniosek zobowiązanego może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu kierownikowi państwowej jednostki budżetowej lub dysponentowi części budżetowej. Zgromadzenie materiału dowodowego, w oparciu, o który organ administracyjny podejmuje decyzję, wymaga współdziałania ze strony dłużnika, który będąc zainteresowany pomyślnym rozpoznaniem podania powinien przedłożyć wszelkie niezbędne dokumenty oraz te, które w jego ocenie przemawiają za pozytywnym rozstrzygnięciem jego sprawy. Strona do wniosku o umorzenie kary pieniężnej załączyła oświadczenie o majątku, dochodach i źródłach utrzymania, odcinek emerytury, druk z ZUS określający wysokość emerytury wraz ze wskazaniem, że z powodu egzekucji administracyjnej świadczenie ulega zmniejszeniu, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz informację o stanie zaległości w sprawie egzekucyjnej. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę do przedstawienia wszelkich dokumentów, które w jego ocenie przemawiają za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. W odpowiedzi na wezwanie strona przesłała kserokopię PIT 40A za rok podatkowy 2012. Z kopii druku z ZUS z dnia 1 marca 2012 r. o wysokości zwaloryzowanej emerytury wynika, że stronie została przyznana emerytura w kwocie 1 248,05 zł miesięcznie, a wysokość świadczenia do wypłaty po dokonaniu potrąceń wynosi 741,72 zł miesięcznie. W związku z powyższym, w ocenie organu drugiej instancji, zobowiązany mimo trudnej sytuacji zdrowotnej posiada stały dochód. Ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez stronę i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Uznając za niezasadny zarzut przedawnienia, organ drugiej instancji podniósł że kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Co prawda stanowią dochód budżetu państwa, nie są jednak należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa. Kary te są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiąc instrument prawa administracyjnego, ale o określonym charakterze represyjnym. Są rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Brak jest również podstaw do zastosowania w sprawie art. 118 Kodeksu cywilnego, bądź art. 45 Kodeksu wykroczeń.

Organ uznał, że stan majątkowy wnioskodawcy ustalono w sposób prawidłowy. Strona nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeśli nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów. Ważny interes dłużnika dotyczy ochrony powszechnie aprobowanych społecznie wartości, akceptując, że szczególne miejsce w tej hierarchii zajmuje życie i zdrowie ludzkie, możliwość zarobkowania postrzegana, jako środek do utrzymania strony i jej rodziny. Mieszczą się w tym przypadku wszelkie nadzwyczajne okoliczności, które wystąpiły niezależnie od dłużnika w następstwie, których popadł on w zaległości w regulowaniu swoich należności publicznoprawnych. Interes publiczny natomiast, jest przesłanką odnoszącą się do wartości właściwych funkcjonowaniu całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, porządek publiczny rozumiany jako zaufanie do organów administracji publicznej, szeroko rozumiane działanie w interesie państwa. W przeciwnym razie prowadziłoby to do absurdu. Zawsze bowiem ulga w spłacie należności pieniężnej jest w interesie strony. W rezultacie każdy wnioskujący spełniałby przesłankę przyznania ulgi. Dlatego ważne jest wykazanie nadzwyczajności tej sytuacji, w której strona znalazła się niezależnie od swojego postępowania. Wnioskodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji majątkowej. Natomiast na podstawie dowodów zebranych w sprawie nie można przyjąć, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uda się uzyskać kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. W ramach dyspozycji art. 57 ustawy o finansach publicznych organ nie musiał, a jedynie mógł przychylić się do wniosku strony. Jednakże dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego jest obowiązany kierować się nie tylko możliwościami płatniczymi strony, ale też uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. W ocenie organu drugiej instancji wnioskodawca posiada możliwości pieniężne do uiszczenia kary pieniężnej nałożonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W polskim systemie prawnym regułą jest niezwłoczne i jednorazowe uiszczenie należności Skarbu Państwa. Instytucja umorzenia należności ma charakter wyjątkowy.

W skardze na powyższą decyzję J. P. zarzucił, że nie ustosunkowano się do kwestii przedawnienia oraz nie uwzględniono jego trudnej sytuacji materialnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosowne do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2102.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o odmowie umorzenia J. P. kary pieniężnej w kwocie 2 500 zł, wynikającej z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].

Przeprowadzona przez sąd kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny legalności rozstrzygnięcia organów odmawiającego skarżącemu przyznania ulgi w zapłacie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.). Przypomnieć należy, że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowi dochód budżetu państwa, o czym stanowi jej art. 94 ust. 1 tej ustawy.

Natomiast podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm. - dalej u.f.p.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60.

Stosownie do treści art. 60 u.f.p. (powołanym w podstawie prawnej decyzji przez organ obu instancji) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Natomiast w myśl art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Ustawa o finansach publicznych w art. 56 formułuje zamknięty katalog przesłanek uzasadniających umorzenie należności cywilnoprawnej w całości. I tak zgodnie z ust. 1 ww. przepisu należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

W przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby, należności, o których mowa w ust. 1, mogą zostać umorzone tylko wtedy, gdy warunki umarzania są spełnione wobec wszystkich zobowiązanych (art. 56 ust. 2) ustawy).

Na wniosek dłużnika:

1) należności mogą być umarzane w części,

2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności,

3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty

- w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa (art. 57 u.f.p.).

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

Z powyższych regulacji wynika, że umorzenie należności w całości lub w części następuje na wniosek dłużnika. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. J. P. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o umorzenie kary egzekwowanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 9 lutego 2006 r. W tym miejscu wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przeciwko skarżącemu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższym wnioskodawcy potrącana jest ze świadczenia emerytalnego kwota 312 zł.

Mając na uwadze tak ustalony przez organy stan faktyczny przede wszystkim stwierdzić należy, że nie zostało wyjaśnione w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jaka kwota nałożonej na skarżącego kary pieniężnej, w związku z potrąceniami z emerytury z powodu egzekucji administracyjnej, pozostała do spłaty na dzień złożenia wniosku. Informacja o stanie zaległości w sprawie egzekucyjnej, załączona do akt sprawy, nie wykazuje ww. potrąceń z emerytury skarżącego. Ma to zaś szczególne znaczenie dla ustalenia treści żądania skarżącego, która nie została przez organy wyjaśniona, a w ocenie sądu budzi wątpliwości. Przede wszystkim nie jest jasne, czy skarżący wnosi o umorzenie pozostałej do spłaty kary pieniężnej, czy też o umorzenie kary pieniężnej w całości. To zaś ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 57 u.f.p., których w niniejszej sprawie organy nie rozważały, mimo że powołały się na treść ww. przepisu.

Podejmowana na zasadzie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.f.p. decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę wyrażenie, iż "właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielić ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60" (art. 64 ust. 1 u.f.p.) oraz "mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty" (art. 55 u.f.p.). Podkreśla się zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny, i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. nr 267 ze zm.) - dalej jako K.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 K.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność a sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Sąd dokonując oceny ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i wyprowadzonych z niego konsekwencji prawnych stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie nie dokonały dogłębnej oceny sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego. Rozpoznając wniosek o umorzenie należności [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jak już wyżej wskazano, rozważał wyłącznie przesłanki z art. 56 u.p.f. Zauważyć należy, że znaczną część uzasadnienia decyzji z dnia 2 kwietnia 2013 r. oparł na przedstawieniu okoliczności związanych z przesłanką dotyczącą skuteczności postępowania egzekucyjnego. Ponadto organ I instancji przedstawiając sytuację majątkową skarżącego poprzestał na wskazaniu, że emerytura strony po potrąceniu z tytułu egzekucji administracyjnej wynosi 741,72,01 zł. Nie analizował nawet danych podanych przez skarżącego, a dotyczących zadłużenie w stosunku do: Urzędu Skarbowego w Ł. w kwocie 45 000 zł, Urzędu Gminy w K. 5 100 zł, Zakładu Ubezpieczeń społecznych w Ł. 3 200 zł. Ponadto nie dokonał analizy wydatków wnioskodawcy. Strona w oświadczeniu o majątku, dochodach i źródłach utrzymania podała zaś, że ponosi następujące koszty utrzymania: lekarstwa 150 zł, energia elektryczna 70 zł, gaz 60 zł, wyżywienie 400 zł. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeanalizował co należy rozumieć pod pojęciem ważnego interesu dłużnika, ale w żaden sposób nie odniósł tego do sytuacji skarżącego. Tymczasem skarżący nie jest już przedsiębiorcą, nie prowadzi działalności gospodarczej od 2009 r. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji bardzo ogólnikowo odniósł się także do przesłanki dotyczącej interesu publicznego. Organ dokonał więc przedstawienia stanu majątkowego zobowiązanego bez szczegółowej analizy tego stanu pod kątem realnej możliwości spłaty zadłużenia.

W ocenie sądu, powyższa argumentacja organu nie jest wystarczająca. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie wyjaśnił w sposób nie budzący, że ważny interes dłużnika oraz interes publiczny nie przemawiają za umorzeniem kary pieniężnej. Takie zaś uzasadnienie odmowy umorzenia kary pieniężnej nie jest wystarczające.

Także przeprowadzonej przez organ II instancji analizy przesłanek warunkujących umorzenie w części lub w całości kary pieniężnej nie można uznać za wystarczającą dla stwierdzenia braku możliwości jej umorzenia. Organ II instancji lakonicznie stwierdził, że stan majątkowy strony ustalono w sposób prawidłowy, a trudna sytuacja materialna sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi. Odnosząc się zaś do ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego [...] Inspektor Transportu drogowego skupił się wyłącznie na wyjaśnieniu tych pojęć, zupełnie nie odnosząc ich się do konkretnej sytuacji skarżącego. Tymczasem w myśl art. 56 ust.1 pkt 5 u.f.p., należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Taka regulacja obliguje organ administracji publicznej do rozważenia zarówno jednej, jak i drugiej przesłanki. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Z uwagi na to, że przesłanki "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego" mają charakter równorzędny, organ zobowiązany jest w trakcie postępowania ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zadecydować o zastosowaniu przez dłużnika ulgi w spłacie zobowiązań. Kwestia ta powinna być rozważona w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jej pominięcie jest przesłanką do traktowania decyzji jako dowolnej. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymagało, by interes społeczny i ważny interes dłużnika (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji osobistej i materialnej zobowiązanego. Przede wszystkim istotne jest rozważenie, czy zapłata należności pieniężnej nie spowoduje konieczności sięgnięcia przez wnioskodawcę do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokoić swoich potrzeb materialnych.

W świetle powyższego, dokonana zaskarżoną decyzją ocena, że sytuacja materialna strony jest "trudna" nie została połączona z przesłanką ważnego interesu dłużnika, skoro organ II instancji stwierdził, iż w przedstawionym stanie faktycznym nie zaistniały ww. przesłanki warunkujące ewentualne umorzenie kary pieniężnej w całości. Stwierdzenie to nie do końca jest zrozumiałe. Jeśli bowiem skarżący wnosił o umorzenie nałożonej kary pieniężnej z powodu trudnej sytuacji materialnej, to w istocie rzeczy chodziło mu o jego ważny interes, czyli o przesłankę z art. 56 ust.1 pkt 5 u.p.f. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 170/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że użyte w art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych pojęcie "ważny interes dłużnika" jest pojęciem nieostrym. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania należności pieniężnych do przypadków, w których dłużnik - wskutek uiszczenia należności - miałby pozostawać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej, jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść dłużnika.

Powyższy pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Ponadto wskazać należy, że wprawdzie ustawa nie określa treści wniosku, ale niewątpliwie powinien być on szczegółowo umotywowany. Jednakże wbrew stanowisku organów, w sytuacji gdy organ ma do czynienia z osobą nieporadną, chorą, to na organie ciąży obowiązek udzielenia stronie wszelkich wskazówek i wyjaśnień, a więc wezwania m.in. do dodatkowego udokumentowania swojej sytuacji materialnej. Przeprowadzenie zaś wyczerpującego postępowania administracyjnego i prawidłowa jego ocena powinna doprowadzić do ustalenie skutków, jakie może spowodować dla zobowiązanego wyegzekwowanie przedmiotowych należności. Kwestie tychże skutków organ pominął milczeniem. Tymczasem zadaniem organu w tej sprawie było wyjaśnienie, czy sytuacja materialna i zdrowotna zobowiązanego przesądza o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności pieniężnej, jaki wpływ na sytuację strony ma ewentualne wyegzekwowania przedmiotowych należności. Niewątpliwie ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ich brak zaś skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 K.p.a.

W ocenie sądu, dokonana przez organ II instancji analiza sytuacji finansowej skarżącego, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, nie daje podstawy do przyjęcia, że pomimo, iż sytuacja materialna strony jest zła organ mógł odmówić umorzenia należności. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do sytuacji, że instytucja umorzenia należności pieniężnej nie miałaby racji bytu, zaś prowadzenie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie generowałoby niepotrzebne koszty.

Wobec powyższego w ocenie sądu, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, należy stwierdzić, że organ przy wydawaniu decyzji istotnie nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącemu należności pieniężnej. Organy administracji nie rozważyły oraz nie oceniły wszystkich okoliczności sprawy związanych z sytuacją zdrowotną, rodzinną i ekonomiczną skarżącego w świetle przesłanki ważnego interesu dłużnika, wynikającej z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Ogólnikowa jest także ocena wystąpienia przesłanek z art. 57 u.f.p., dokona w końcowej części uzasadnienia decyzji organu II instancji.

Zaznaczyć należy, że w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności pieniężnej uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że istotna dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest podnoszona przez skarżącego kwestia przedawnienia należności pieniężnej, ponieważ nie można orzekać w przedmiocie umarzenia należności, które uległy przedawnieniu. [...] Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że kary pieniężne wymierzone na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, nie są należnościami wynikającymi ze stosunków publicznopranych. W ocenie organu, wobec powyższego niezasadny jest zarzut przedawnienia egzekwowanej należności pieniężnej.

W ocenie sądu, organ w ogóle nie rozważył, mimo że orzekał w oparciu o art. 64 oraz art. 60 ustawy o finansach publicznych, czy kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym mieszczą się w pojęciu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 ustawy. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r. Jak już wyżej wskazano, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 56 w związku z art. 55 i 64 oraz art. 60 ustawy o finansach publicznych. W art. 60 mowa jest o środkach publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7 art. 60). Zgodnie zaś z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). A zatem odpowiednie stosowanie także rozdziału 8 działu III zatytułowanego "Przedawnienie".

Ponadto odnosząc się jeszcze do stanowiska organu dotyczącego kwestii przedawnienia przypomnieć należy, że decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym wydana została 21 listopada 2005 r. Na dzień wydania ww. decyzji żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłączał stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy wyżej cytowanej o transporcie drogowym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wypowiedziało się, że skoro dawna ustawa nie unormowała w tamtym czasie tych zagadnień, zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż określają tryb rozliczeń takich należności, a ustawa w art. 94 ust. 1 kary te zaliczyła do dochodów budżetu państwa. W pkt 5 tego przepisu przewidziano zwrot tej kary w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny.

W wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2433/11 NSA uznał, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010r., czyli do dnia wejścia w życia ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 225, poz. 1466), zmieniającej w art. 5 pkt 12 przepis art. 93 ustawy o transporcie drogowym, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. W tej sytuacji NSA przesądził, że do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego - stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Organy administracji nie przeprowadziły zatem istotnej i niezbędnej wykładni przepisów prawa, która doprowadziłyby do stwierdzenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia możliwości egzekwowania nałożonej kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, sąd stwierdził, że organ nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nie wyjaśnił żądania strony, nie wyjaśnił jaka kwota pozostała do spłaty, a co za tym idzie nie rozważył przesłanek z art. 57 u.f.p. Ponadto organ nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego. Organ nie wyjaśnił także w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego przedmiotowe należności pieniężne nie przedawniły się. A zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 80, art. i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dokona ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącego, w tym sytuacji materialnej i rodzinnej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy pieniężnej i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego, a także oceni, czy nie doszło do przedawnienia należności.

Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.

d.j.