Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1587/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprzeciwu A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia 29 września 2017 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. S. decyzją z 17 lutego 2016 roku, znak: [...], Nr [...] udzielił A. S. (prowadzącej działalność pod nazwą [...]" S. A.) pozwolenia na budowę myjni samochodowej 4-stanowiskowej bezdotykowej wraz z przebudową odcinka sieci gazowej, instalacjami sanitarnymi oraz przebudową linii napowietrznej nN na działkach nr [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N. S. (kategoria obiektu budowlanego XVII).

Wnioskiem z 11 kwietnia 2016 r. B. Z. oraz B. R. wystąpiły do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę powyższej inwestycji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z 28 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta N. S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta N. S. Nr [...], z 17 lutego 2016 roku, znak: [...]

Następnie Prezydent Miasta N. S. decyzją z dnia 27 marca 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie prowadzonej na wniosek z 13 kwietnia 2016 r. B. Z. oraz B. R. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły B. R. oraz B. Z..

Wojewoda decyzją z dnia 29 września 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzje organu I instancji w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 poz. 23 ze zmianami w związku z art. 16 ustawy 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ) -zwanej dalej k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 poz. 1332).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W opinii organu wojewódzkiego organ pierwszej instancji błędnie zastosował dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., uznając że postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe.

Niezależnie od postępowania wznowieniowego, B. Z. oraz B. R. złożyły do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda decyzją z 12 września 2016 r., znak: [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta N. S.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 3 marca 2017 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę.

Prezydent Miasta N. S. błędnie zinterpretował powyższą okoliczność, uznając, że uchylenie decyzji Wojewody implikuje umorzenie postępowania wznowionego. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r. znak: [...] dotyczyło postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Wojewodę.

Skutek wydania przez GINB decyzji z 3 marca 2017 r. znak: [...] jest taki, że decyzja o pozwoleniu na budowę nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest decyzją wydaną w nowej sprawie i służy od niej odwołanie na zasadach ogólnych. Wojewoda w postępowaniu w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta miasta na prawach powiatu pełni rolę organu pierwszej instancji. A zatem, od decyzji wydanej przez Wojewodę, zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (tj. organ administracji publicznej wyższego stopnia). Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r. znak: [...] uchylało decyzję Wojewody z 12 września 2016 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta N. S. nr [...] z 17 lutego 2016 r. znak: [...] i umarzało postępowanie prowadzone przez Wojewodę, a nie przez Prezydenta Miasta N. S..

Zbieg przesłanek trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności był przedmiotem orzecznictwa. Wyjaśniono w nim, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania.

Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowiłoby o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Natomiast, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, więc organ pierwszej instancji powinien nadal prowadzić postępowanie wznowieniowe w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta N. S. z 27 .marca 2017 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Prezydent Miasta N. S. winien ponownie przeanalizować całość sprawy biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w niej dowody i wydać stosowne orzeczenie.

Wojewoda nie dokonał rozstrzygnięć merytorycznych ze względu na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., a mającą gwarantować stronom możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całym zakresie, na obu szczeblach postępowania.

Od powyższej decyzji kasatoryjnej sprzeciw (nazwany skargą) wniosła A. S.. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego, pomimo tego iż B. Z. i B. R. nie przysługuje status stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta N. S. Nr [...] z dnia 17 lutego 2017 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Wojewoda błędnie zinterpretował podstawę umorzenia dokonanego decyzją Prezydenta Miasta N. S. z dni 27 marca 2017 r., bowiem podstawą tego umorzenia był fakt, iż panie B. R. oraz B. Z. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. Nr [...] z dnia 17 lutego 2016 r., co zostało w sposób jednoznaczny ustalone w - powołanej w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 27 marca 2017 r. - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r.

B. R. oraz B. Z. nie mogą zostać uznane za strony postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta N. S. Nr [...] z 17 lutego 2016 r. wznowione z ich inicjatywy powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, bowiem zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - jeżeli zaś organ wyda postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w kolejnej fazie postępowania dostrzeże, że zachodziły podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, a więc gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych było niedopuszczalne bądź gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. Wznowienie postępowania może bowiem nastąpić, jeśli zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Błędne wszczęcie postępowania uzasadnia jego umorzenie." (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...]).

Wobec powyższego, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta N. S. wydać może jedynie decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji wydanej w dniu 27 marca 2017 r.

Odpowiedź na sprzeciw nie została sporządzona.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 29 września 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie do tej sprawy znajdą przepisy w brzmieniu nadanym omawianą nowelizacją.

Decyzja Wojewody z dnia 29 września 2017 r., znak [...] winna zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie skargą, którą można wnieść w terminie 30 dni od doręczenia decyzji, lecz sprzeciwem od decyzji - jak już wcześniej wskazano w terminie 14 dni od jej doręczenia stronie.

Przedmiotową decyzję doręczono stronie skarżącej 3 października 2017 r., a zaskarżono ją do WSA w Krakowie 2 listopada 2017 r. (koperta k. 7 akt sądowych) - a więc po upływie czternastodniowego terminu wynikającego z art. 64c § 1 p.p.s.a. Jednakże trzeba zauważyć, że w zaskarżonej decyzji błędnie pouczono skarżącą o tym, że środkiem zaskarżenia właściwym w sprawie jest skarga do WSA, wnoszona w terminie 30 dni.

Podobna sytuacja była przedmiotem analizy w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. II OZ [...] (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), gdzie stwierdzono: "W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., W. 2017r. str. 621). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu".

Podzielając powyższy pogląd należało w niniejszej sprawie przyjąć, że z uwagi na błędne pouczenie skarżącej, na podstawie art. 112 k.p.a. wniesiony środek zaskarżenia, pomimo, iż został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, podlega rozpoznaniu bez konieczności przywracania terminu

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Przepis ten został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo przez Wojewodę.

Prezydent Miasta N. S. w sposób całkowicie niezrozumiały wysnuł wniosek, że "W związku z tym, że w/w decyzja oraz postanowienie Wojewody zostały uchylone, postępowanie prowadzone przez tut. Organ w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta N. S. Nr [...], z dnia 17 lutego 2016 roku, znak: [...] należy uznać za bezprzedmiotowe". Jest to wniosek z gruntu błędny, bowiem umorzenie postępowania nieważnościowego ma dokładnie przeciwny skutek dla toczącego się postępowania o wznowienie tj. powoduje, że postępowanie wznowione wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Gdyby utrzymała się w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę – to wówczas przestałby istnieć przedmiot postępowania w sprawie wznowienia, bowiem wyeliminowano by z obrotu prawnego ostateczną decyzję. To właśnie w takim przypadku istniałyby podstawy do umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. Skoro jednak po umorzeniu postępowania nieważnościowego decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, to należało przeprowadzić postępowanie i wydać którąś z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a.

W tych okolicznościach Wojewoda miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Każde inne rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Prezydent Miasta N. S. w zasadzie w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy, nie rozpoznał wniosku o wznowienie, nie zbadał okoliczności, które determinują wydanie poszczególnych rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a.

Na obecnym etapie postępowania nie było więc możliwe badanie tych przesłanek przez Wojewodę i merytoryczne rozstrzyganie sprawy, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania prawa do rozpoznania ich sprawy przez dwie odrębne instancje administracyjne.

W żaden sposób nie można zgodzić się ze skarżącą, że podstawą umorzenia postępowania przez organ I instancji był fakt, iż B. R. oraz B. Z. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. Nr [...] z dnia 17 lutego 2016 r. Skarżąca podnosi, że zostało to "w sposób jednoznaczny ustalone w - powołanej w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 27 marca 2017 r. - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r.". Jednakże Prezydent Miasta N. S. nie wypowiadał się na temat legitymacji wnioskodawczyń do występowania w charakterze strony i w żaden sposób stanowiska w tej kwestii nie można mu przypisać. Z kolei nie można wymagać od Wojewody, by we własnym zakresie czynił ustalenia w tej kwestii, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania możliwości zakwestionowania tych ustaleń w postępowaniu odwoławczym. Również Sąd nie może na obecnym etapie postępowania rozważać tej okoliczności. Przedwczesne byłoby dokonywanie przez organ odwoławczy oraz przez WSA w Krakowie oceny, czy po przekazaniu sprawy Prezydentowi zaskarżoną decyzją wyda on decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji wydanej w dniu 27 marca 2017 r.

W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prezydent Miasta N. S. w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy i nie przywołał żadnych okoliczności, które miałyby w niniejszej sprawie znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.