Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 972/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37,38
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B P i T P na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B P i T P jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżących, którzy w piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1994 r. znak: [...] Wskazanym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nakazał T P rozbiórkę budynku letniskowego w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr ewid. [...], w terminie do dnia [...] lutego 1994 r. Kwestionując to orzeczenie skarżący wskazali, iż dotknięte jest wadą wymienioną (jak podali we wniosku) w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem jest niewykonalne i niewykonalność ta ma charakter trwały. Uzasadniając swoje stanowisko podali, że nie można żądać rozbiórki budynku, który nie istnieje. Wyjaśnili, że na ww. działce o nr ewid. [...] znajduje się budynek, ale o zupełnie innych parametrach niż opisany w kwestionowanych decyzjach.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...]stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1994 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...] w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał na to, iż weryfikowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego znajdującego się na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Sporna inwestycja została zrealizowana na terenie, na którym zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym nie była dopuszczalna zabudowa. Tego rodzaju obiekt (zrealizowany niezgodnie z przepisami, bo bez pozwolenia na budowę oraz na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegał przymusowej rozbiórce. Właściwy organ przy spełnieniu dyspozycji tego przepisu zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę, nadto sprzecznie z planem miejscowym, który nie dopuszczał na przedmiotowym terenie zabudowy. W tym też kontekście organ nie stwierdził wady w weryfikowanych decyzjach. Nie stwierdził także, aby były one dotknięte wadą niewykonalności. Przypomniał, iż niewykonalność decyzji zarzucili wnioskodawcy postępowania wskazując, że dokumentacja techniczna sporządzona na potrzeby wydania weryfikowanych decyzji dotyczy budynku o wymiarach 6,40 m x 7,80 m przykrytego dachem dwuspadowym oraz usytuowanego na ławach fundamentowych, podczas gdy ich budynek ma wymiary 10,62 m x 10,65 m i przykryty jest dachem wielospadowym, pokrytym papą. Skarżący dodali, że o powyższym powzięli wiedzę w dniu [...] sierpnia 2012 r. w związku z przeprowadzaną przez PINB w [...] kontrolą. Organ w tym kontekście zauważył m. in., iż okoliczność, że protokół z kontroli przestrzegania i stosowania prawa sporządzony niemal 30 lat po wydaniu decyzji w przedmiocie rozbiórki, nie stanowi o niewykonalności decyzji, ani nie podważa wiarygodności twierdzeń zawartych w protokole z dnia [...] listopada 1993 r., którego ustalenia stały się podstawą wydania inkryminowanej decyzji. Opisane wyżej zastrzeżenia do protokołu z 1993 r. nie były podnoszone ani w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., ani we wniosku B P o wznowienie postępowania. Organ wyjaśnił przy tym, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie, ale na jej żądanie zostało ono zawieszone, a po upływie terminu 3 lat i braku żądania podjęcia, wniosek o wznowienie uznano za wycofany. I w końcu, organ wskazał, że weryfikowane decyzje należało uznać za wadliwe jedynie w części, w jakiej określają termin rozbiórki obiektu. Organ podał, że orzeczenie w tym zakresie zapadło bez podstawy prawnej. Z tego też powodu stwierdził nieważność badanych decyzji w części. W pozostałym zakresie uznał zaś, iż badane decyzje, tj. tak decyzja Wojewody [...] , jak i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 4 marca 2014 r. B i T P złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Głównego Inspektora z dnia [...] lutego 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z wniosku skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. i podtrzymał stanowisko w niej wyrażone.

W uzasadnieniu orzeczenia przede wszystkim podkreślił, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał nadto, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji.

Dalej, organ przypomniał, że przedmiotem postępowania była ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1994 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...], nakazującą T P rozbiórkę, w terminie do dnia 28 lutego 1994 r., budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Wskazał też, że w rozpatrywanym wniosku B i T P podnieśli, iż ww. decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] grudnia 1993 r. obarczona jest wadą niewykonalności. W związku z taką treścią żądania organ wyjaśnił, że w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Dodał również, że konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. W efekcie przyjął, iż decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1994 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nie są obarczone wadą o ww. charakterze.

I dalej, organ podał, że w sprawie ustalono, że na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]został wybudowany budynek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Teren, na którym znajduje się działka nr ew. [...] był objętym Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] gm. [...] , uchwalonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r.). Zgodnie z ustaleniami ww. planu (jak wskazano w decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r.) działka nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...]- projektowane tereny upraw ogrodowych bez prawa zabudowy. Z protokołu z dnia [...] grudnia 1997 r. z badania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gmina [...]wynika natomiast, że działka stanowiąca własność B i T P o nr ewid. [...] w [...], gm. [...]znajdowała się na terenie [...]. W ww. protokole wskazano również, że "wg opisu planu [...]- pow. 1,50 ha. Teren istniejącej roli. Przewiduje się w planie wykorzystanie ogrodniczo-warzywnicze z dopuszczeniem prowadzenia gospodarki pszczelarskiej bez prawa zabudowy". Zatem, jak wskazał organ, sporna inwestycja została zrealizowana na terenie, na którym nie była dopuszczalna zabudowa letniskowa. Organ przytoczył w tym miejscu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i wskazał, że w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 powinna zostać zakończona decyzją nakazującą rozbiórkę.

Wyjaśnił przy tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ma to znaczenie prawne dla oceny dopuszczalności prowadzenia nowych dowodów w sprawie. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10).

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego opisania w protokole oględzin robót budowlanych z dnia [...] listopada 1993 r. innego obiektu i, o innych parametrach niż obiekt znajdujący się obecnie na działce ew. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]organ wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Dodał też, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany jest do utrzymania w mocy własnej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...].

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. skarżący – B i T P wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lutego 2014 r., a także o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Wnosząc jak wyżej, zarzucili, iż przy podejmowaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji zostały naruszone następujące przepisy prawa:

art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali w całości argumentację zawartą we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, a także we wniosku z dnia 4 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Podnieśli, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, stanowiącego podstawę do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku letniskowego, wynika, że przedmiotem kontroli przestrzegania prawa budowlanego nie był ich budynek, lecz budynek inny, nie zlokalizowany na działce nr [...] Opis techniczny tego budynku /wymiary, sposób posadowienia/ jest diametralnie inny, niż ich budynku, co szczegółowo określili w postępowaniu. Błędnie zgromadzony i zakwalifikowany materiał dowodowy w tym przedmiocie stanowił w ich ocenie dla organów wydających oznaczone decyzje w sprawie podstawę do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki ich budynku, a następnie do utrzymywania w mocy błędnej decyzji. To zaś stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Dodali, że wiedzę o tej wadzie powzięliśmy z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Nadto, podnieśli, iż decyzja o nakazaniu rozbiórki nie była skierowana do B P, jako współwłaściciela działki nr [...]. Wskazali, iż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji nie brała udziału B P, a następnie adresatem tej decyzji nie była B P, pomimo, że wybudowany obiekt budowlany na działce nr [...] , jako istotny składnik majątkowy stanowił i stanowi jej współwłasność.

Podali też, że decyzja o nakazaniu rozbiórki wydana przez ówczesnego Wojewodę [...] była prawnie niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalności ma charakter trwały, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Termin wydania decyzji przez Wojewodę [...]/dzień [...]lutego 1993 r./ był tożsamy z terminem wskazanym w tej decyzji na wykonanie rozbiórki budynku letniskowego, to jest do dnia [...] lutego 1993 r. Żaden znany przepis szczególny nie stwierdza, że w odniesieniu do wadliwych decyzji wydanych w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyłączone jest stosowanie procedury określonej w normie art. 156 § 1 k.p.a.

Nadto, jak zaznaczyli skarżący, obiekt wzniesiony na ich działce nie powodował i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia według kwalifikacji określonej w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Istotne jest także to, że w dniu [...] czerwca 2009 r. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla budynku letniskowego położonego na ich nieruchomości. Tylko więc kwestionowane decyzje uniemożliwiają zalegalizowanie obiektu. Decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby bowiem wydana, gdyby nie istniała wadliwa decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1994 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę budynku rekreacyjno-letniskowego położonego na działce nr [...] we wsi [...], gminy [...].

Reasumując, skarżący stwierdzili, że sporne decyzje są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 k.p.a. § 1, w szczególności w pkt 2 i 5, które wprost uzasadniają stwierdzenie nieważności tych decyzji, co leży w słusznym interesie skarżących oraz nie narusza praw osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

-Przypomnieć trzeba, iż Sąd kontrolował w sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...] w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Postępowanie w tej sprawie uruchomione zostało na wniosek skarżących, którzy od początku postępowania, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., konsekwentnie podnosili, że decyzje te dotknięte są wadą niewykonalności uzasadniając to tym, iż odnoszą się one do budynku o zupełnie innych parametrach niż obiekt faktycznie istniejący. Wskazali, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nakazano rozbiórkę budynku o wymiarach 6,40 m x 7,80 m, tymczasem na przedmiotowej działce o nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...] posadowiony jest budynek o wymiarach 10,62 m x 6,50 m. Wskazali w końcu na to, że nie można żądać rozbiórki obiektu, który nie istnieje.

Podać przy tym należy, iż ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. organ I instancji, na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku letniskowego w miejscowości [...], gm. [...]na działce nr ewid. [...], w terminie do dnia [...] lutego 1994 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że podczas kontroli, z której sporządzono protokół [...] listopada 1993 r. ustalono, iż ww. zabudowa powstała w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał też, że działka nr [...] jest objęta w Planie miejscowym symbolem [...] , co oznacza, że jest to teren upraw ogrodowych bez prawa zabudowy. Wojewoda [...], utrzymując w mocy tę decyzję, w uzasadnieniu wskazał na wymiaru budynku podlegającego rozbiórce, tj. 6,40 m x 7,80 m, zgodnie z protokołem kontroli z dnia [...] listopada 1993 r. Weryfikując te decyzje, Główny Inspektor stwierdził, że w zakresie, w jakim określają termin rozbiórki, zapadły bez podstawy prawnej, i w tej części stwierdził ich nieważności, w pozostałym zakresie uznał, że nie są dotknięte żadną z wad wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

-Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora), zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, mająca charakter trwały (pkt 5). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Reasumując, warto w tym miejscu przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1822/11, w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (v. Lex nr 13363326).

-Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W efekcie, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowane decyzje w części (określającej termin rozbiórki) zapadły bez podstawy prawnej, ale w pozostałej i zasadniczej części, nie są dotknięte wadą nieważności. Słusznie przy tym przyjął, że okoliczności podnoszone w sprawie przez skarżących i wynikające z dokumentów wytworzonych po wydaniu badanych decyzji, w tym postępowaniu nie mogą mieć żadnego znaczenia prawnego.

-I tak, organ ten słusznie wskazał, iż nie można zarzucić badanym decyzjom wydania ich z rażącym naruszeniem prawa.

Orzeczenia te zapadły na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, według brzmienia z dnia 30 grudnia 1993 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przywołując powyższe Główny Inspektor zasadnie wskazał na to, że akta weryfikowanej decyzji potwierdzają, iż dyspozycja cyt. przepisu zaistniała w analizowanej sprawie, a wobec czego organ obowiązany był na jego podstawie orzec rozbiórkę. Decyzja z dnia [...] grudnia 1993 r. dotyczy domku letniskowego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Jej wydanie zostało poprzedzone czynnościami kontrolnymi, z których sporządzono protokół opatrzony datą [...] listopada 1993 r. W decyzji tej organ nawiązał do wskazanego protokołu i wskazał, że zabudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał również na to, iż zabudowę zrealizowano na terenie, na którym Plan miejscowy nie dopuszcza żadnej zabudowy. Dodać należy, iż w aktach postępowania zwykłego znajduje się tekst Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gm. [...], uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. oraz protokół z dnia [...] grudnia 1997 r. z badania tego Planu. Analiza tych dokumentów potwierdza powyżej poczynione ustalenia przedstawione w weryfikowanej decyzji, co do realizacji zabudowy na terenie, na którym Plan żadnej zabudowy wówczas nie przewidywał. Działka nr ewid. [...] stanowiąca współwłasność skarżących znajdowała się bowiem na terenie oznaczonym w Planie symbolem [...], czyli na terenie istniejącej roli, bez prawa zabudowy. Wprawdzie w decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. przywołano inny symbol – tj. [...], niemniej ustalenia co do możliwości zabudowy w obu przypadkach były jednakowe, a wobec czego ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Tak też powyższe zostało ocenione przez Głównego Inspektor, i Sąd nie stwierdził w tej kwestii żadnych nieprawidłowości. Skoro bowiem obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę, a nadto – na terenie, na którym obowiązujący w dacie wydania decyzji Plan miejscowy nie przewidywał możliwości zabudowy, to organ nie tylko mógł, ale był obowiązany orzec nakaz rozbiórki na podstawie ww. art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (i nie mógł, wobec treści wskazanego przepisu, przystąpić do legalizacji obiektu). W tym też kontekście nie można w konsekwencji stwierdzić wydania badanych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dostrzegając powyższe Sąd uznał, iż tego rodzaju kwalifikowana wada w sprawie nie wystąpiła, a ocena organu z uwzględnieniem tego przepisu była prawidłowa.

-Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Zauważyć należy, iż przepis ten łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, tj. z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i - co do zasady - nieusuwalnymi przez cały czas. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Na powyższe słusznie wskazał Główny Inspektor w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Słusznie również zauważył, że zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po jej wydaniu, nie stanowi podstawy do zastosowania analizowanego przepisu Kodeksu. Organ wskazał na to w kontekście argumentów podnoszonych przez skarżących, którzy twierdzili, iż decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy budynku o zupełnie innych parametrach niż ten, który faktycznie znajduje się na ich nieruchomości. Kwestionowali przy tym protokół kontroli z dnia [...] listopada 1993 r., wskazując, iż o jego treści (i parametrach domku letniskowego) dowiedzieli się dopiero podczas kontroli mającej miejsce w 2012 r. Organ prawidłowo jednak zauważył, że podstawą stwierdzenia niewykonalności decyzji (i stwierdzenia jej nieważności) nie może być okoliczność wynikająca z protokołu kontroli przeprowadzonej kilkadziesiąt lat po wydaniu tej decyzji, opartej również (co istotne) na poczynionych w trakcie kontroli na gruncie (i odzwierciedlonych w protokole), ustaleniach. Należy przy tym raz jeszcze wskazać, iż weryfikowane decyzje nakazują rozbiórkę domku letniskowego, precyzują jego usytuowanie (poprzez wskazanie numeru działki), oraz jego rozmiary (w przypadku decyzji I instancji - poprzez odesłanie do protokołu z dnia [...] listopada 1993 r., a w przypadku decyzji II instancji - poprzez wskazanie w uzasadnieniu tego orzeczenia, iż jest to zabudowa o wymiarach 6,40 m x 7,80 m.). Tym samym nie sposób stwierdzić, że wskazane decyzje nie określają w stopniu wystarczającym przedmiotu rozbiórki. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, iż ten aspekt sprawy nie był dotychczas przez skarżących podnoszony, w szczególności nie był elementem spornym na etapie postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., czy też na etapie wniosku o wznowienie postępowania sformułowanego przez skarżącą. Nie budził więc wątpliwości. Wskazać też raz jeszcze trzeba, iż postępowanie nadzwyczajne ma to do siebie, że zasadnicze znaczenie odgrywają w nim dowody i okoliczności faktyczne z daty wydania weryfikowanej decyzji, a takimi nie są okoliczności powoływane przez skarżących i wynikające m. in. z protokołu z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania nakazu rozbiórki budynku letniskowego na działce nr ewid. [...] (podczas której wykonano zdjęcia, a te wskazuję na dużo większe parametry budynku niż ten objęty nakazem rozbiórki). Powyższe (wobec treści protokołu z dnia [...] listopada 1993 r.) może jedynie dowodzić zmiany stanu na gruncie, to zaś nie może stanowić o niewykonalności decyzji, choćby już tylko z tego powodu, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż opisana przez skarżących przeszkoda w wykonaniu decyzji istniała już w dacie jej wydania. Wskazać też raz jeszcze należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma miejsca na podważanie materiału dowodowego, w oparciu o którą wydano weryfikowaną decyzję.

-W ocenie Sądu, nie stanowi również podstawy do stwierdzenia nieważności badanych decyzji, czy na zasadzie ww. art. 156 § 1 pkt 2 czy pkt 5 tego artykułu k.p.a., skierowanie nakazu rozbiórki tylko do jednego współwłaściciela nieruchomości, będącego jednocześnie inwestorem obiektu. Sąd nie podzielił bowiem argumentacji skarżących przedstawionej w tym zakresie. Sąd zauważa, iż artykuł 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie określał adresata decyzji, a kwestię tę regulował art. 38 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym decyzje wydawane w przedmiocie rozbiórki winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Stosownie bowiem do treści art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu z daty wydania weryfikowanej decyzji organu I instancji, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, iż kolejność zastosowana w tym przepisie przez ustawodawcę nie była przypadkowa. Inwestorem przedsięwzięcia był T P posiadający tytuł prawny do gruntu. Tym samym nałożenie obowiązku tylko na niego nie stanowi wady decyzji. T P nie kwestionował w postępowaniu ani tego, że jest inwestorem, ani tego, że jest właścicielem spornej zabudowy. Okoliczność pominięcia zaś w sprawie skarżącej – B P mogła ewentualnie odnieść skutek tylko w trybie wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie, wskazać trzeba, iż wobec niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, okoliczność wypełniająca przesłankę wznowieniową, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Warto też dostrzec, że skarżąca wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania, a z treści jej podania wynika, iż nie tylko nie wiedziała o zakupionej przez męża działce o nr ewid. [...], ale też o prowadzonej przez niego inwestycji (v. pismo z dnia [...] października 1997 r.).

-Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wobec charakteru postępowania, żadnego znaczenia prawnego w sprawie nie mogła mieć kwestia uzyskania przez skarżących w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzji o warunkach zabudowy dla domku letniskowego.

Wskazać też trzeba, iż termin rozbiórki określony w badanych decyzjach został przez Głównego Inspektora zakwestionowany. Organ ten prawidłowo przyjął, że ww. orzeczenia w tym zakresie zapadły bez podstawy prawnej. W tej sytuacji całkowicie niezrozumiałe są zarzuty skargi odnoszące się nadal do tego aspektu i kwestionujące zapis decyzji ostatecznej w tym zakresie.

W konsekwencji, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.