Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1025/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 P.p.s.a., art. 200 w zw. z art. 205  P.p.s.a., art. 147 par. 1 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r. nr XVIII/242/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód w części obejmującej § 2 pkt 29, § 20 ust. 20 oraz załącznik nr 1 do ww. uchwały w części oznaczonej symbolem 20U, II. zasądza od Miasta K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. T. I. T. S. z o.o. w W. działając w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 3, art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miejskiej w Kołobrzegu nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód (dalej jako "m.p.z.p., plan") zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") poprzez nieprawidłowe wyznaczenie w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do m.p.z.p., nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] powodujące niezgodność z częścią tekstową planu oraz z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjętego uchwałą nr XLV/470/01 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 4 grudnia 2001 r. w nawiązaniu do uchwały nr XXV/325/04 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 13 lipca 2004 r. (dalej jako "Studium");

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do m.p.z.p. dla terenu oznaczonego na rysunku planu jako [...], symbolu akcentu urbanistycznego bez określenia jego parametrów;

- zdefiniowanie w § 2 pkt 29 planu pojęcia "wysokość" w sposób odmienny od definicji przyjętej w akcie prawnym wyższego rzędu, tj. w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W oparciu o powyższe Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez Organ, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 29, § 20 ust. 20 oraz załącznika nr 1 do tego planu w części oznaczonej symbolem [...].

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego Skarżąca wyjaśniła, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej z miastem K. nabyła nieruchomość o powierzchni [...] ha, oznaczoną jako działka gruntu nr [...], w obr. ew. nr [...], położoną na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem [...], dla którego przewidziano w zakresie funkcji podstawowej: usługi służące obsłudze pacjenta i turysty, w szczególności kultury i sztuki, wspomagające funkcje sanatoriów, szpitali uzdrowiskowych, zakładów przyrodoleczniczych, a w funkcji uzupełniającej usługi lecznictwa uzdrowiskowego. W zakresie zabudowy w m.p.z.p. na terenie tym przewidziano lokalizację P. Z. jako wielofunkcyjnego obiektu usługowego o szerokim programie terapeutyczno-kulturalnym, z dopuszczeniem miejsc noclegowych na 20% powierzchni całkowitej obiektu. Ustalono nadto, że maksymalna powierzchnia zabudowy na działce wynosi 25% jej powierzchni, a maksymalna wysokość zabudowy: 5 kondygnacji nadziemnych, lecz nie wyżej niż 20m. W zakresie zieleni nakazano zachowanie jej w miejscu oznaczonym na rysunku, w części graficznej oraz urządzenie zieleni komponowanej jako skweru kuracyjnego w ścisłym powiązaniu z budynkiem P. . W m.p.z.p. przewidziano również, że minimalna powierzchnia zieleni w granicach działki wynosi 75% oraz wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, w sposób powodujący ograniczenie powierzchni zabudowy z 25% wynikających z części tekstowej m.p.z.p. do 15,9%. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości stanowiącej jej własność, w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zawsze narusza interes prawny, ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Odnośnie wskazywanego nieprawidłowego wyznaczenia w załączniku nr 1 do m.p.z.p. nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] Spółka podniosła, że w pkt 1 § 20 ust. 20 lit. d m.p.z.p. ustalono, że powierzchnia zabudowy dla tego obszaru wynosi 25% jego powierzchni, natomiast wyznaczone w załączniku nr 1 do m.p.z.p. nieprzekraczalne linie zabudowy ograniczają ją do 15,9%. Przedstawiona sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a rysunkiem planu nie może zostać usunięta w drodze wykładni m.p.z.p. oraz nie pozwala Skarżącej na osiągnięcie celów stanowiących podstawę decyzji o zakupie nieruchomości związaną z lokalizacją na tym obszarze P. Z. - wielofunkcyjnego obiektu usługowego. Ponadto opisane ograniczanie powierzchni zabudowy narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ jest nieadekwatne do osiągnięcia celu związanego z realizacją funkcji podstawowej dla tego terenu, tj. usług służących obsłudze pacjenta i turysty. Na poparcie swego stanowiska Spółka przywołała wyroki sądów administracyjnych omawiające zasadę proporcjonalności w ładzie przestrzennym. Spółka zwróciła również uwagę na fakt, że w umowie sprzedaży rzeczonej nieruchomości Prezydent Miasta K. oświadczył, że zgodnie z m.p.z.p. maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi na niej 25%, co oznacza, że dalej idące ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane mogą być tylko wynikiem nieprawidłowego sporządzenia części graficznej planu. Ponadto wątpliwości budzi samo wyznaczenie linii zabudowy, ponieważ zgodnie z dominującym poglądem w doktrynie sądów administracyjnych m.p.z.p. powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają, za takie miejsca przyjmuje się przede wszystkim tę część nieruchomości, która ma dostęp do drogi publicznej. Wyznaczenie w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony nieruchomości nie będących drogami publicznymi jest nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności.

Uzasadniając kolejny zarzut, Spółka podała, że definicja pojęcia "akcentu urbanistycznego" zawarta w § 2 pkt 3 m.p.z.p. wskazuje, że należy przez niego rozumieć element kompozycji urbanistycznej wyróżniający się określonymi cechami (np. wysokością, typem architektury) z otoczenia lub stanowiący dominantę przestrzenno-architektoniczną. W załączniku nr 1 do m.p.z.p. w części dotyczącej obszaru [...] zamieszczono symbol akcentu urbanistycznego, nie zamieszczając jednocześnie opisu pozwalającego na zaprojektowanie rzeczonej dominanty architektonicznej. Brak parametrów wskazanego akcentu urbanistycznego stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p.

Dalej Skarżąca wskazała, że pojęcie "wysokość" zawarte w § 2 pkt 29 m.p.z.p. zgodnie z którym należy przez nią rozumieć "wysokość względną, wyznaczoną zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz nie przekraczającą 20m n.p.m." jest nieważne z powodu niezgodności z definicją legalną zawartą w akcie prawnym wyższego rzędu, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Motywując przedstawione stanowisko, Skarżąca zaznaczyła, że podstawą ustalenia legalności postanowień m.p.z.p. są obowiązujące w dacie jego uchwalenia przepisy. W tym przypadku jest to art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Przepisy gminne mogą być wydawane w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień tam udzielonych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Dotyczy to również zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji zawartej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum. Obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały przepisy nie pozwalały organom samorządu terytorialnego na ustalenie definicji pojęcia "wysokość".

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów w niej podniesionych w pierwszej kolejności Organ, wywiódł, że Skarżąca Spółka kupiła nieruchomość od Gminy Miasto K. w dniu [...] r., skutkiem czego Rada Miasta K. , podejmując uchwałę w sprawie m.p.z.p. nie naruszyła jej interesu prawnego, ponieważ Strona nabyła ograniczone już obowiązującym m.p.z.p. prawo własności nieruchomości, znając wszystkie jego ustalenia.

Odnosząc się do nieprzekraczalnych linii zabudowy Organ podał, że zgodnie z podaną w uchwale definicją stanowią one linie ograniczające obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków, a celem tego ustalenia było wskazanie miejsca, w którym dopuszcza się na nieruchomości zabudowę. Linie te dla rzeczonej nieruchomości zostały nakreślone przy uwzględnieniu uwarunkowań przyrodniczych na niej panujących, co wzmocniono kolejnym ustaleniem planu nakazującym zachowanie zieleni miejscu oznaczonym na rysunku planu.

Ustalona powierzchnia zabudowy, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 13 uchwały, to powierzchnia wszystkich budynków zlokalizowanych na działce, mierzona po obrysie ścian zewnętrznych, bez schodów, ramp, tarasów. Dla działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy na działce wynoszącą 25%. Z powyższego wynika, że maksymalna powierzchnia wszystkich budynków zlokalizowanych na działce nie może przekraczać 25% powierzchni działki.

Organ wywiódł, że żaden przepis bądź powszechnie stosowane normy nie stanowią, że tekstowe ustalenia planu muszą być tożsame z jego ustaleniami graficznymi. Z natury rzeczy nie mogą być, bowiem są to elementy, których nie da się w precyzyjny sposób opisać, natomiast można je pokazać i odwrotnie. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 4 uchwały ustalenia planu określone są w treści niniejszej uchwały oraz na rysunku planu, co oznacza, że muszą być odczytywane łącznie, a tym samym bezpodstawne jest uznanie obu tych ustaleń za sprzeczne.

Rada podkreśliła, że takie przeznaczenie terenu nieruchomości oraz pozostałe negowane przez Skarżącą określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy zostały podjęte celem ochrony środowiska, czy zdrowia ludzi oraz wymaganych ustawowo zasad zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego. Brak w m.p.z.p. obowiązkowych ustaleń stanowiłoby naruszenie zasad jego sporządzania i skutkowałoby nieważnością uchwały stwierdzoną przez organ nadzoru. Dla przedmiotowej nieruchomości dokonano szczegółowych ustaleń.

Wskazane na rysunku planu miejsce występowania akcentu urbanistycznego oraz tekstowe ustalenia ogólne i szczegółowe są wystarczające dla zaprojektowania w ich ramach przedmiotowego akcentu, tj. dowolnie wybranego przez projektanta elementu kompozycji urbanistycznej inwestycji, który będzie przestrzegał pozostałych ustaleń ogólnych i szczegółowych, graficznych i tekstowych m.p.z.p. i wyróżniał się będzie pewnymi, dowolnie wybranymi przez projektanta cechami z otoczenia lub będzie stanowił dominantę przestrzenno-architektoniczną. Przy czym Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącej, że wymagane jest dookreślenie tekstowe dla akcentu urbanistycznego.

Za błędne Organ uznał także twierdzenie, że sformułowane w § 2 pkt 29 uchwały pojęcie "wysokości" jest niezgodne z definicją legalną zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wywodząc, że m.p.z.p. nie zdefiniował wysokości a jedynie doprecyzował, że wysokość budynków wyznaczona zgodnie z przywołanym rozporządzeniem nie może ostatecznie przekroczyć 20 m.n.p.m., po to by zachować zgodność m.p.z.p. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. obowiązującego w dacie uchwalenia m.p.z.p. Negowane ustalenie w połączeniu z ustaleniami szczegółowymi maksymalnej wysokości zabudowy dla każdego z terenów, traktować należy jak dodatkowy, szczególny warunek kształtowania zabudowy (jej wysokości) oznaczający, że wysokość budynku wyznaczona zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może osiągnąć maksymalną wysokość określoną w ustaleniach szczegółowych dla danego terenu, ale nie może ostatecznie przekroczyć rzędnej 20 m n.p.m. Organ podkreślił, że rolą planu miejscowego nie jest wskazanie sposobu mierzenia samego budynku, tylko ustalenie wysokości jakiej powinny podporządkować się budynki, znajdujące się w granicach poszczególnych terenów elementarnych. Wysokość ta wynika z konkretnych potrzeb i tylko wtedy jej określenie jest w pełni zasadne, jeżeli gwarantuje jednoznaczne wyegzekwowanie pożądanych parametrów. Określenie maksymalnej wysokości zabudowy w planie miejscowym służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z ukształtowanej już wysokości obiektów istniejących i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak też z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego podyktowanego względami architektonicznymi, krajobrazowymi, czy związanymi z ochroną zabytków. Dodatkowe ustalenie maksymalnej wysokości budynków nie pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu do ustawy Prawo budowlane. Określa ono inwestorowi ramy w jakich zabudowa ma się mieścić.

3. W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2018 r. Skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu stanowiącego jej wniosek o zmianę m.p.z.p. złożonego w dniu 1 grudnia 2014 r. wraz z załącznikiem. Za chybioną uznała argumentację wywiedzioną w odpowiedzi na skargę dotyczącą zarówno braku interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały jak też dążenia do uzyskania korzystniejszych warunków zabudowy. Spółka zaznaczyła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały i zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią narusza zasady sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie część tekstowa planu jednoznacznie podaje wartość 25% jako maksymalną powierzchnię zabudowy działki nr [...], obr. 5 w K., a zatem wyznaczenie linii zabudowy na niej w sposób ograniczający powierzchnię zabudowy do 15,9% jest niezgodne z treścią planu.

Skarżąca podtrzymała również argumentację dotyczącą akcentu urbanistycznego, podnosząc, że w części graficznej oznaczono jedynie jego miejsce, bez podania innych właściwości oraz, stanowisko, że definicja wysokości przyjęta w m.p.z.p. jest niezgodna z definicją przyjętą rozporządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 –dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

5. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r., Nr XVIII/242/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód.

6. Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., bo bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa.

W odniesieniu do przywołanego przepisu art. 101 ust 1 u.s.g. wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki.

W niniejszej sprawie skarżąca T. I. T. S. z o.o. w W. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą – tj. działki o powierzchni [...] ha oznaczonej jako działka gruntu o numerze [...], obręb ewidencyjny nr [...] w K., bowiem umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. nabyła własność ww. nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]

Zdaniem Sądu, a wbrew stanowisku Organu planistycznego, Skarżąca ma w niniejszej sprawie legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego nie zmienia fakt, że zaskarżona uchwała weszła w życie przed dniem nabycia przez Skarżącą własności ww. nieruchomości. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 186/10, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m. in. względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Zarówno wykładnia literalna jak i celowościowa oraz funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego, staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Interes prawny w zaskarżeniu rzeczonej uchwały Skarżąca wywodzi z opisanych w skardze naruszeń przez Radę Miasta K. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako "u.p.z.p.") skutkujących wprowadzeniem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości.

W ocenie Sądu skarżąca w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia niniejszej skargi. Powyższe wynika, jak już wskazano z faktu bycia właścicielem działki nr [...], objętej postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę Sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15).

7. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12).

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Ustępy 2 i 3 dotyczą uszczegółowienia treści planu: ustęp 2 art. 15 określa obligatoryjne elementy treści m.p.z.p., zaś ustęp 3 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb). Do obligatoryjnych elementów planu należą m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, linie zabudowy (...) (pkt 6).

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Przy czym plan miejscowy powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych.

8. W tym kontekście za trafny Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do m.p.z.p. nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...].

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a art. 20 ust. 1 stanowi, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. W planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (ust. 2 pkt 1) i linie zabudowy (ust. 2 pkt 6). Ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli min. część graficzna.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, zgodnie z art. 28 powołanej ustawy. Obydwie części planu (graficzna i tekstowa) winny być spójne, co oznacza, że pełny obraz rozwiązań planistycznych daje dopiero łączne odczytanie obydwu części (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 486/10).

Sąd w tym miejscu podkreśla, że badany akt nie sprostał tym wymogom, ponieważ w § 20 ust. 20 pkt 2 lit. d m.p.z.p. określono, że maksymalna powierzchnia zabudowy na działce wynosi 25%, natomiast analiza załącznika nr 1 do m.p.z.p. wskazuje, że nieprzekraczalne linie zabudowy powierzchnię tę ograniczają do 15,9%. Wątpliwości nasuwa również fakt wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy w miejscu, gdzie tereny działki w ogóle nie graniczą z żadną drogą, w takiej sytuacji bowiem brak jest możliwości wyznaczenia owych linii.

9. Wymogu tego nie spełnia również zaprojektowanie w Załączniku nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem [...] akcentu urbanistycznego. Stosownie do regulacji § 2 pkt 3 m.p.z.p przez akcent urbanistyczny należy rozumieć element kompozycji urbanistycznej wyróżniający się określonymi cechami (np. wysokością, typem architektury) z otoczenia lub stanowiący dominantę przestrzenno-architektoniczną. Wyjaśnić należy, że za dominantę uznaje się główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej. Rozróżnia się w zasadzie trzy rodzaje dominant: dominanta przestrzenna - wysokościowa, dominanta przestrzenna – płaszczyznowa, dominanta funkcjonalno - użytkowa.

W urbanistyce przyjmuje się, że dominanta urbanistyczna (inaczej akcent urbanistyczny) to szczegół, element, obiekt o indywidualnych cechach wyróżniający się z otoczenia i nadający całości określony charakter. Dominantami mogą być: wysokie budynki, place, pomniki itp. (dominanty układów przestrzennych)...(por. W. Skowroński, w: W. Skowroński (red.) Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 10, 68). Umieszczenie w części graficznej akcentu graficznego bez określenia jego parametrów i właściwości uniemożliwia Stronie prawidłowe zastosowanie planu, przesądzając o konieczności wyłączenia go, w powyższym zakresie, z obrotu prawnego.

10. Sąd stwierdził również zasadność skargi w części dotyczącej zdefiniowania w m.p.z.p. pojęcia "wysokości" w sposób odmienny od przyjętego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiając akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, mogą działać tylko w granicach upoważnień ustawowych. Na tak zakreślone kompetencje organów samorządu terytorialnego wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99). Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej uchwały § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r., Nr 75, poz. 690) określał, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższa kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ja osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.

Uchwała Rady Miasta K. określając w § 2 pkt 29 własną "definicję wysokości" wykroczyła poza ustawową delegację, co stanowi rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, ponieważ w obrocie prawnym zaistniały dwie różne definicje "wysokości budynku", a jak już wskazano akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika wprost z powołanego wyżej przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

11. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 29, § 20 ust. 20 oraz załącznik nr 1 do rzeczonej uchwały w części oznaczonej symbolem [...] orzekając, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku art. 205 P.p.s.a.