Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1192/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1198/13 w sprawie ze skargi D.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1198/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 17 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] (pkt 1) oraz orzekł, iż zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 17 września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...], którym to rozkazem personalnym, wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), zwolniono [...] D.S. z dniem 31 lipca 2013 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego dzielnicowego [...] Komendy Powiatowej Policji powiatu [...] i z dniem 1 sierpnia 2013 r. przeniesiono z urzędu i mianowano na równorzędne stanowisko służbowe kontrolera ruchu drogowego [...] Komendy Powiatowej Policji powiatu [...], z dotychczasowym uposażeniem. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") niniejszemu rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że organ pierwszej instancji ustalił, że [...] D.S. w powierzonym rejonie służbowym osiągał jedne z najsłabszych wyników w zakresie efektywności służby dzielnicowych w Posterunku Policji w [...]. Miało to negatywny wpływ na realizację zadań oraz powodowało brak możliwości zrealizowania założonych mierników. Z tego względu, w celu zapewnienia właściwej realizacji zadań na terenie podległym tej jednostce organizacyjnej, obsługiwany przez niego teren służbowy należało powierzyć innemu policjantowi. Argumentując zasadność przeniesienie wyżej wymienionego z urzędu i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe kontrolera ruchu drogowego [...] Komendy Powiatowej Policji powiatu [...] z zachowaniem dotychczasowego uposażenia wskazał na trudną sytuację w tym Wydziale, gdyż na 12 etatów policyjnych jest 1 wakat, na dwóch etatach są zatrudnieni kursanci, przebywający na szkoleniu podstawowym. Jednocześnie stwierdził, że [...] D.S. spełnia wymagania do mianowania na nowe stanowisko służbowe określone w przepisach wykonawczych.

W ocenie Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] uwzględniając doświadczenie wyżej wymienionego policjanta, jak również miejsce jego zamieszkania oraz konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji zadań w wymienionych komórkach organizacyjnych, podjęcie przedmiotowego rozkazu personalnego było zasadne. Uzasadniając zastosowanie w sprawie art. 108 § 1 K.p.a. wskazał na ważny interes służby, tożsamy z interesem społecznym.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] po przedstawieniu treści art. 1 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1, odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] – jako przełożony właściwy w sprawach osobowych i bezpośrednio odpowiedzialny za utrzymanie szeroko rozumianego stanu bezpieczeństwa na podległym sobie terenie, dysponuje swobodą w zakresie prowadzenia takiej polityki kadrowej, która ma zagwarantować mu, w sposób najpełniejszy, osiągnięcie celu nadrzędnego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. Stwierdził, że zwalniając [...] D.S. ze stanowiska dzielnicowego i mianując na równorzędne stanowisko kontrolera ruchu drogowego, wyraźnie wskazał, jakie konkretne powody legły u podstaw wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu wyżej wymienionego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego. Dokonał analizy służby dzielnicowych Posterunku Policji w [...], w następstwie której okazało się, że [...] D.S. swoimi wynikami nie daje gwarancji osiągnięcia zadowalających rezultatów. W trosce o słuszny interes wyżej wymienionego policjanta, przeniósł go do dalszego pełnienia służby w miejscowości bliższej jego miejscu zamieszkania, uwzględniając jednocześnie posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie.

W ocenie organu odwoławczego, równorzędność stanowisk nie oznacza ich tożsamości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stanowiska równorzędne w Policji to stanowiska, które charakteryzuje taki sam rodzaj wypełnianych zadań ustrojowych oraz taka sama wartość uzyskiwanych składników uposażenia o charakterze stałym. Pierwszy z warunków w ramach struktur Policji należy uznać za spełniony, gdyż czynności służbowe są rodzajowo (z punktu widzenia rodzaju zajęć) tożsame, służą realizacji zadań ustrojowych Policji związanych z bezpieczeństwem ludzi oraz bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Drugi z warunków również został spełniony, [...]D.S. został mianowany na stanowisko służbowe o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi D.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że argumenty organu uzasadniające przeniesienie go na inne stanowisko służbowe nie odzwierciedlają stanu faktycznego i nie spełniają przesłanek wynikających z art. 7 K.p.a., tj. nie uwzględniają interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazał, że w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia 26 lipca 2013 r. wskazał, że rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [...] w dniu 6 kwietnia 2013 r. został przeniesiony na równorzędne stanowisko dzielnicowego Posterunku Policji w [...], gdzie został mu powierzony inny rejon służbowy. W uzasadnieniu tego rozkazu podano, że jest on policjantem doświadczonym, profesjonalnym i osiągającym bardzo dobre wyniki. Po upływie zaledwie czterech miesięcy, z czego ponad miesiąc przebywał na urlopie wypoczynkowym i zwolnieniu lekarskim, okazało się, że w danej jednostce jest najgorszym policjantem, który nie osiąga satysfakcjonujących wyników. Zdaniem skarżącego, organy Policji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy dotyczące kierowania na Posterunki Policji doświadczonych policjantów, z przynajmniej pięcioletnim stażem, celem sprawniejszego obsługiwania petentów i zdarzeń. Organ pierwszej instancji podał, że w Wydziale [...] jest 12 etatów, z czego jeden wakat, a na dwóch etatach zatrudnieni zostali kursanci przebywający na kursie podstawowym i tym uzasadnił przeniesienie skarżącego na stanowisko kontrolera ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego jest to niezrozumiałe, gdyż w tym samym okresie Komendant Powiatowy Policji powiatu [...], pomimo trudnej sytuacji kadrowej [...], awansował policjanta ruchu drogowego ze specjalistycznym przeszkoleniem Kontrolera Ruchu Drogowego w [...] i krótszym stażem służby do Wydziału [...] w [...]. Niewątpliwie, w takiej sytuacji zasadnym byłoby awansowanie innego policjanta ruchu drogowego, służącego od kilku lat i ze specjalistycznym przeszkoleniem. Ponadto Komendant ten w połowie września 2013 r. z [...] przeniósł na etat [...] następnego policjanta, a z etatu technika kryminalistyki przeniósł policjanta, który jest na długoterminowym zwolnieniu.

Ponadto skarżący podał, że na stanowisku kontrolera ruchu drogowego [...] Komendy Powiatowej Policji powiatu [...] nie ma dużej szansy na rozwój, gdyż nie posiada prawa jazdy kategorii A oraz uprawnień do poruszania się pojazdem uprzywilejowanym. Przyznał, że wprawdzie obecnie pełni służbę bliżej miejsca zamieszkania, to jednak w Komendzie Powiatowej Policji powiatu [...] jest planowany remont i rozbudowa jednostki i cały Wydział [...] zostanie przeniesiony do Komisariatu Policji w [...] oddalonego od miejsca jego zamieszkania o ponad 40 kilometrów w jedną stronę.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał treść art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, które stanowiły podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu D.S. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, przeniesieniu z urzędu i mianowaniu na równorzędne stanowisko służbowe oraz wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Wskazał, że przepisy ustawy o Policji nie pozostawiają wątpliwości, iż zwolnienie policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym określono obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe oraz z art. 36 ust. 1 tej ustawy, w którym uregulowano przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Wyjaśnił, że zagadnienie celowości, racjonalności i zasadności przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił właściwym przełożonym służbowym swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania poprzedzającego wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, nie ma natomiast uprawnień do jego merytorycznej kontroli. Uznaniowość organów Policji nie może być jednak utożsamiana z pozostawieniem im w tym zakresie dowolności. Ramy uznania administracyjnego wyznacza art. 7 K.p.a., tj. interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji wyrażający się w zagwarantowaniu sprawności działania w realizacji zadań określonych w art. 1 ustawy o Policji, w tym ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego) oraz słuszny interes policjanta. Istotą uznania jest rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu policjanta oraz interesu publicznego i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Przy czym organ jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 K.p.a.), jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić całokształt materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie działania organów Policji nie spełniają w/w wymogów, zwłaszcza w zakresie równorzędności dotychczasowego i nowego stanowiska służbowego skarżącego. Fakt, że z porównania rozkazów personalnych z dnia 5 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 26 lipca 2013 r. wynika, że na nowym stanowisku służbowym uposażenie skarżącego nie uległo zmianie oraz że określone w tabeli 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr [...], poz. 857 ze zm.) minimalne wymogi, jakie winien spełniać policjant, dla stanowiska służbowego dzielnicowego, jak i dla stanowiska służbowego kontrolera ruchu drogowego (poz. 79 i 80), są takie same (wykształcenie średnie, kwalifikacje zawodowe podstawowe, 3 lata służby), nie oznacza, iż są to stanowiska równorzędne. Uposażenie jest bowiem tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 891/09). Przy ocenie równorzędności stanowisk, oprócz uposażenia, kwalifikacji, wykształcenia, stażu pracy, jak i nazwy stanowiska, organ powinien poddać ocenie także warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. W świetle § 2 pkt 14 lit. d zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (t.j.: Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 50 ze zm.) warunki służby składają się na dokument określany - kartą opisu stanowiska pracy. Warunki służby są zatem jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. W przypadku, gdy zmiana warunków służby jest istotna, nie można mówić o jednakowych, równorzędnych stanowiskach służbowych. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1014/10 i WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 442/12). Stosownie do § 2 pkt 14 lit. d cyt. zarządzenia Komendanta Głównego Policji, karta opisu stanowiska pracy to dokument określający miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku, kryteria oceny realizacji zadań. W instrukcji do karty opisu stanowiska pracy wskazano, że jako cel stanowiska pracy definiuje się główne zadanie, określa istotę opisywanego stanowiska – cel jego utworzenia; jest to element opisu stanowiska wykorzystywany w systemie ocen, kontroli i wartościowania pracy. W zakresie zadań, obowiązków podaje się katalog zadań przewidzianych do realizacji na opisywanym stanowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że organy Policji błędnie przyjęły, iż stanowisko służbowe dzielnicowego i stanowisko służbowe kontrolera ruchu drogowego są równorzędne, gdyż charakteryzuje je taki sam rodzaj wypełnianych zadań ustrojowych Policji (służą realizacji zadań Policji związanych z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym) oraz taka sama wysokość składników uposażenia o charakterze stałym. W Policji wszystkie stanowiska "mundurowe" służą realizacji zadań ustrojowych tej formacji. Oznacza to, że dla wykazania równorzędności stanowisk służbowych niewystarczające jest odwołanie się do ogólnych zadań Policji. Zaaprobowanie stwierdzenia organów Policji w istocie prowadziłoby do pominięcia regulacji prawnej dotyczącej tego zagadnienia. Niewątpliwie warunki służby policjanta na stanowisku służbowym dzielnicowego i policjanta na stanowisku służbowym kontrolera ruchu drogowego znacznie się różnią. Z uzasadnień wydanych w sprawie rozkazów personalnych nie wynika, aby organy obu instancji poddały ocenie warunki służby na obu wyżej wymienionych stanowiskach służbowych. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest kart opisu obu stanowisk służbowych. Uniemożliwia to ich porównanie, a w konsekwencji stwierdzenie, czy są to stanowiska równorzędne. Akta sprawy nie pozwalają również na ustalenie, jaki zakres obowiązków obciążał skarżącego na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym dzielnicowego, a jaki będzie go obciążał na stanowisku służbowym kontrolera ruchu drogowego. Ponadto z uzasadnień przedmiotowych rozkazów personalnych nie wynika, w jakim systemie rozkładu czasu służby skarżący pełnił służbę odpowiednio na dotychczasowym i nowym stanowisku służbowym. Zgodnie z § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471) w jednostkach organizacyjnych Policji rozkład czasu służby może być: zmianowy, podstawowy lub indywidualny. W uzasadnieniach rozkazów personalnych brak jest również rozważań odnoszących się do stopnia etatowego obu stanowisk, odzwierciadlającego ich rangę w strukturze Policji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzasadnienia rozkazów personalnych nie wyjaśniają także, co wpłynęło na dokonanie przez organy obu instancji odmiennej oceny realizacji przez skarżącego powierzonych mu zadań na stanowisku dzielnicowego, skoro nie wiadomo, jakie wyniki powinien był osiągnąć i w jakim okresie oraz jakie były "założone mierniki", zważywszy na fakt, iż na tym stanowisku pozostawał niespełna cztery miesiące i w tym okresie korzystał z urlopu przez 14 dni oraz zwolnienia lekarskiego przez 27 dni (raport Kierownika Posterunku Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r.), realizował zadania w nowym obszarowo dużo większym rejonie służbowym, zaś w rozkazie personalnym z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [...], na mocy którego został mianowany na to stanowisko, pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim przez 77 dni w 2012 r. (raport Kierownika Posterunku Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r.), stwierdzono, że wykonuje obowiązki dzielnicowego w sposób profesjonalny, osiągając bardzo dobre wyniki w służbie, posiada bardzo dobre rozpoznanie terenu Gminy [...] i [...] pod kątem osobowym, terenowym, zjawisk i zdarzeń oraz swoją wiedzę i doświadczenie zawodowe potrafi umiejętnie wykorzystać w pełnieniu codziennych obowiązków służbowych. Jednocześnie akta sprawy nie pozwalają na dokonanie porównania wyników skarżącego z wynikami innych policjantów oraz ocenę, w jaki to znaczny sposób odbiegają one od średnich tej jednostki.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, iż mimo, że D.S. w odwołaniu podał, że jest członkiem związku zawodowego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] do kwestii tej się nie odniósł i nie rozważył, czy zmiana warunków służby była zmianą na niekorzyść skarżącego, która wymagałaby zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej (art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, art. 67 ust. 2 ustawy o Policji).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że omówione wyżej uchybienia upoważniają do stwierdzenia, że rozkazy personalne organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy obu instancji w dostateczny sposób nie wyjaśniły przyczyn zajętego stanowiska, a dostrzeżone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, w szczególności uzupełnią wskazane braki w materiale dowodowym i wyjaśnią stwierdzone nieścisłości, a następnie dokonają jego oceny, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu spełniającemu wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., uwzględniającym przedstawioną wykładnię przepisów prawa materialnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), przez uznanie, że organ nie był uprawniony do przeniesienia policjanta na inne stanowisko, ponieważ nie wykazał w sposób dostateczny równorzędności stanowiska oraz zasadności i celowości tego przeniesienia;

- poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 14 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (t.j.: Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 50 ze zm.), przez uznanie, że przy ocenie równorzędności stanowisk, oprócz uposażenia, kwalifikacji, wykształcenia, stażu służby, jak i nazwy stanowiska, organ powinien poddać ocenie także warunki służby;

- poprzez błędną wykładnię art. 67 ust. 2 ustawy o Policji w związku z art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze zm.), przez uznanie, że w sprawie należało przeprowadzić konsultacje ze związkiem zawodowym, którego członkiem jest D.S., podczas gdy policjant został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe i w związku z tym przeniesieniem nie nastąpiła zmiana stanowiska na niekorzyść funkcjonariusza;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż organy administracji przy podejmowanych przez nie rozstrzygnięciach naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe organy w sposób dostateczny wyjaśniły przyczyny takiego rozstrzygnięcia kadrowego, przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej wskazanej w art. 7 K.p.a., a uzasadnienie stanowiska w zakresie zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji odpowiada wymogom decyzji wskazanym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi D.S. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji w uzasadnieniach rozkazów personalnych w sposób przekonywujący odniosły się do zagadnienia równorzędności stanowisk. Minimalne wymogi w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakie powinien spełniać policjant na obu stanowiskach są takie same. Na nowym stanowisku służbowym uposażenie D.S. nie uległo zmianie. Równorzędność stanowiska nie oznacza tożsamości z poprzednio zajmowanym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dla oceny równorzędności stanowisk służbowych w Policji znaczenie posiadają wyłącznie elementy dotyczące wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby, a także uposażenia i dodatków do uposażenia, a nie warunki służby. Równorzędność stanowisk nie oznacza takich samych zadań, czy też godzin służby. W związku z powyższym przyjęcie w niniejszej sprawie, że dla stwierdzenia, czy stanowiska służbowe są równorzędne, niezbędne jest dokonanie ich analizy i porównania poprzez karty ich opisu, jest nieprawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów oraz ich uzasadnienie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż fakt uwzględnienia przez organ przy rozważaniu równorzędności stanowisk jedynie elementów dotyczących wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby – bez rozważenia warunków służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla określonego stanowiska służbowego, a także czasu służby policjanta nie pozwalał na stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie organ w sposób dostateczny wykazał równorzędność stanowisk.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.

Wskazany jako naruszony wskutek błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest przepisem kompetencyjnym określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Z kolei art. 36 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zawiera regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym zakresie. Także ten przepis nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk. Decyzja wydana na podstawie w/w przepisów w przedmiocie przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Poza granicami kontroli sądowej pozostaje wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości.

Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Minimalne wskazania dla poziomu wykształcenia, kwalifikacji zawodowych oraz liczby lat służby określa dla każdego ze stanowisk służbowych tabela nr 2 stanowiąca załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe ( Dz. U. Nr [...] poz. 857 ze zm.).

W sprawie jest niesporne, że w świetle powołanej tabeli minimalne wymogi, które powinien spełniać policjant, na stanowisku dzielnicowego, jak i na stanowisku kontrolera ruchu drogowego, są tożsame oraz że D.S. na nowym stanowisku służbowym będzie otrzymywał uposażenie w dotychczasowej wysokości. Sporną natomiast stała się kwestia obowiązku rozważenia przez organ przy ocenie równorzędności stanowisk innych elementów związanych z pełnieniem przez policjanta służby.

Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o Policji nie zawierają definicji legalnej pojęcia stanowiska równorzędnego. Stosując wykładnię językową podać należy, iż pojęcie "równorzędny" oznacza "mający taką samą jakość", "będący na tym samym poziomie" (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.). Oznacza to, że przy analizie równorzędności stanowisk służbowych należy uwzględniać możliwie jak najwięcej elementów pozwalających na ich ocenę.

Sąd pierwszej instancji trafnie podał, iż z § 2 pkt 14 lit. a-e, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.) wynika, że karta opisu stanowiska pracy stanowi dokument określający miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku, kryteria oceny realizacji zadań. Zasadnie przyjął, że wszystkie w/w elementy, w tym warunki służby, mogą wpływać na ocenę równorzędności stanowisk, w zależności od tego, w jak istotny sposób ulegną one zmianie w przypadku przeniesienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego na "równorzędne" stanowisko służbowe. Warunki te, a przede wszystkim ich wpływ na przedmiotową ocenę, muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Ponadto prawidłowo uznał, że z uwagi na obowiązujące w Policji różne rodzaje rozkładu czasu służby policjantów, również ten element stosunku służbowego ma istotne znaczenie przy rozważaniu kwestii równorzędności stanowisk. W konsekwencji zasadnie stwierdził, że organ nie wykazał, iż stanowisko na które przeniesiono D.S. było stanowiskiem równorzędnym. Jednocześnie brak w aktach sprawy kart opisu w/w stanowisk uniemożliwiał dokonanie ich analizy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej wykładni art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji i właściwie zastosował § 2 pkt 14 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007r nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji przyjmując, że organ przy ocenie równorzędności stanowisk winien uwzględnić także warunki służby i rozkład czasu służby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych wskazać należy, iż jest on przedwczesny. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że dla zastosowania powołanych przepisów niezbędne jest uprzednie ustalenie, czy stanowisko, na które D.S. został przeniesiony było równorzędne. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie, że nie zmieniło ono warunków służby na jego niekorzyść.

Niezasadność zarzutów naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego skutkowała nietrafnością zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.