Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1636/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 lipca 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 Nr 22, poz. 99 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 15 grudnia 1987 r. nr [...] w zakresie, w którym orzekała o ustaleniu ceny gruntu oraz opłaty z tytułu zarządu należnej od [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,09 ha położonej w P.

W uzasadnieniu organ podał:

Dyrektor [...] SA, w piśmie z dnia 1 czerwca 2012 r., podniósł, iż decyzja z 15 grudnia 1987 r. dotyczy szeregu działek, w tym działki [...] , na której znajduje się budynek stacji wzmacniakowej KSW [...] będący własnością [...] (wybudowany w 1960 r.). Wskazał, że przedmiotowa działka powstała z parceli gruntowej I. kat. [...] , która orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia 15 czerwca 1959 roku została wywłaszczona na rzecz Państwa jako "niezbędna na cele użyteczności publicznej, wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych a w szczególności pod budowę stacji wzmacniakowej w P". Przedmiotowe orzeczenie do roku 2007 nie było ujawnione w księdze wieczystej i jako właściciel działki I. kat. [...] w LWH [...] ujawniony był S.N. .

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa. Stąd też instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W dacie wydania badanej decyzji, kwestie oddawania nieruchomości państwowych w zarząd lub użytkowanie a także kwestie ustalania cen nieruchomości państwowych oraz opłat z tytułu zarządu, użytkowania wieczystego i użytkowania określały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99). Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy "państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu pomiędzy państwowymi jednostkami bądź umowy o nabyciu nieruchomości". Wymienione dokumenty potwierdzały zatem zasadniczo służący państwowym jednostkom organizacyjnym tytuł prawny w postaci zarządu, do określonych gruntów państwowych.

Art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miał zastosowanie pro futuro, od daty wejścia w życie przepisów ustawy. Ustawa wprowadziła "prawo zarządu gruntami państwowymi" nieznane poprzedniej regulacji. Zgodnie z art. 87 tej ustawy "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] położona w P. pozostawała w faktycznym władaniu [...] Dyrekcji [...] w K. już w okresie poprzedzającym uchwalenie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aktem, który regulował prawne formy przekazywania gruntów państwowych w użytkowanie w okresie przed uchwaleniem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, była ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przedmiotowa ustawa nie przewidywała prawa zarządu gruntami państwowymi, a wyłącznie prawo użytkowania oraz użytkowania wieczystego tymi gruntami. Jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach również ustanowienie użytkowania gruntów państwowych - w późniejszym okresie przekształcone ex lege w prawo zarządu - wymagało wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Także w okresie od 1949 r. do 1961 r. nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną, w tym przedsiębiorstwo państwowe, tytułu prawnego w postaci zarządu gruntem państwowym, wymagało przeprowadzenia odpowiedniej procedury zakończonej wydaniem bądź sporządzeniem odpowiedniego aktu mającego charakter konstytutywny dla powstania lub przeniesienia tego prawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).

Nabycie zatem prawa zarządu gruntem państwowym, jak również prawa użytkowania takiego gruntu, wymagało przeprowadzenia odpowiedniego postępowania zakończonego wydaniem odpowiedniej decyzji, zawarciem odpowiedniej umowy bądź sporządzeniem protokołu zdawczo-odbiorczego. Jedyny wyjątek od tej zasady wprowadził powołany wyżej art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przesądził o tym, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły ex lege w zarząd tych jednostek.

W ramach przeprowadzonego postępowania okazało się, że nie istnieje żaden dokument, z którego wynikałoby, że [...] Dyrekcji [...] w K. , w dacie wydania badanej decyzji, służyło prawo zarządu działką nr [...] . Wskazana jednostka organizacyjna nie dysponuje również żadnym dokumentem, który przesądzałby o posiadania przez nią prawa użytkowania tego gruntu, co byłoby istotne w świetle art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotowa działka niewątpliwie znajdowała się w faktycznym władaniu [...] Dyrekcji [...] w K. [...] Dyrekcja [...] w K. nie sprawowała jednak zarządu przedmiotową działką. Co za tym idzie, badana decyzja w sposób rażący naruszyła art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez to, że organ ustalił opłatę z tytułu sprawowania zarządu gruntem wobec podmiotu, który nie posiadał prawa zarządu tym gruntem.

Kwestia sprawowania przez [...] Dyrekcję [...] w K. zarządu ww. działką była przedmiotem ustalenia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę N. prawa własności tejże działki w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym. Stwierdzenie, że działka nr [...] pozostawała w zarządzie [...] Dyrekcji [...] w K. w dniu 5 grudnia 1990 r., wyłączałoby dopuszczalność komunizacji tej działki, bowiem w tym dniu, z mocy art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stałaby się ona ex lege własnością [...] w K. W decyzji znak: [...] z dnia 1 października 2009 r. Wojewoda [...] , ustalił jednak, że [...] Dyrekcja [...] w K. nigdy nie uzyskała tytułu prawnego do sprawowania zarządu działką nr [...] położoną w [...] . Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. Następnie WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. oddalił skargę [...] S.A. w W.

[...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc "o jej zmianę i umorzenie postępowania". Zarzucono, że SKO nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego z urzędu celem ustalenia, czy [...] Dyrekcja [...] w K. dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskujący podniósł, że zarząd nieruchomością, wbrew twierdzeniu organu, nie musiał być potwierdzony decyzją administracyjną (w tym zakresie strona odwołująca się odwołała się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku do sygn. I OSK 1401/09). Wreszcie wskazano, że zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na to, że chodzi o grunt użytkowany przez państwową jednostkę organizacyjną, a nie grunty oddane w użytkowanie na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Różnica ta jest zasadnicza, gdyż art. 87 kładzie nacisk właśnie na faktyczne użytkowanie nieruchomości, które rzeczywiście miało miejsce, a nie o oddanie w użytkowanie w określonej formie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 września 2012 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 lipca 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stan faktyczny sprawy został przez poprzednio orzekające Kolegium wyjaśniony w stopniu, który daje podstawę do pojęcia decyzji.

Pismem z dnia 16 maja 2012 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności m.in. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 15 grudnia 1987 r., zakreślając 14 dniowy termin do składania ewentualnych wyjaśnień i zgłaszania dowodów sprawie. Odrębnym pismem wezwano Burmistrza Miasta i Gminy N. o przekazanie wszelkich posiadanych w sprawie akt i dokumentów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawowania zarządu nieruchomością przez Spółkę . Kolegium otrzymało zwrotną informację, iż Burmistrz Miasta i Gminy N. nie posiada żadnych akt w sprawie.

Kolegium podkreśliło, że wprawdzie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ale - wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku - okoliczność ta nie zwalniała strony od aktywności dowodowej.

Kolegium podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego co do ustalenia , iż Spółka S.A. [...] posiadała we faktycznym władaniu działkę nr [...] w P. Podkreśliło przy tym, że spółka nie podała żadnych informacji od kiedy posiada tę działkę. Przedstawiona w piśmie strony z dnia 1 czerwca 2012 r. informacja przedstawiająca historycznie pochodzenie działki nr [...] od parceli l. kat [...] gm. kat. P. wywłaszczonej 15 czerwca 1959 r. na rzecz Państwa nie zmienia sytuacji prawnej dla faktycznie władającego ta działką. W wyniku przeprowadzonego przeglądu obowiązujących przed datą kwestionowanego rozstrzygnięcia przepisów prawa regulujących prawne formy przekazywania gruntów państwowych w użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste stwierdzono, iż przekazanie nieruchomości następowało w różnych okresach wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, ewentualnie umowy lub protokołu zdawczo - odbiorczego. Forma prawna przekazania w zarząd nieruchomości państwowej została wprowadzona dopiero ustawą z dnia 29 kwietnia1985 r. Zdaniem organu użytkowanie z art. 87 cyt. ustawy to formą prawna przekazywania nieruchomości państwowych państwowym jednostkom organizacyjnym.

Kolegium podzieliło również pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., I OSK 1259/05), że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu.

Spółka S.A. [...] nie przedstawiła wymaganego przepisami prawa dokumentu , o istnieniu samego prawa zarządu czy użytkowania. Z tego powodu tego rodzaju decyzja o cenie gruntu państwowego i opłacie nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący samego prawa do danego gruntu.

[...] SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2012 r., domagając się jej uchylenia, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 lipca 2012 r., a także zasądzenia kosztów postepowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła te same argumenty co we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Słusznie organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady stabilności decyzji administracyjnej. Zasada ta oznacza, że uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Z powyższej konstatacji jednak organ nie wywiódł prawidłowych wniosków.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady stabilności decyzji administracyjnej, to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Uwaga ta dotyczy w szczególności wady decyzji wymienionej w § 1 pkt 2 art. 156 kpa. "Rażące naruszenia prawa" to pojęcie nieostre, wymagające każdorazowo szczegółowej oceny.

Naruszenie prawa materialnego może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Inaczej mówiąc błąd w subsumcji polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu będącego podstawą prawną decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych. Punktem zaś odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 kpa jest stan rzeczy w chwili jej wydania. Oceny tej dokonuje organ w samodzielnym postępowaniu, którego istotą nie jest ponowne rozpoznanie sprawy podstawowej (w tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego), lecz jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana w warunkach określonych w/w przepisem.

Decyzja wtedy rażąco narusza prawo materialne, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kpa, Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Podobne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, i z dnia 30 listopada 1999 r., V S.A. 876/99, Lex nr 50137. Wyrażono w nich pogląd, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony". Należy odnotować także stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej. Wedle niego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne...,s. 206).

Bez względu jednak na to, którą z wyżej wymienionych koncepcji organ przyjmuje, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może on prowadzić postępowania dowodowego zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny, czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 kpa.

Zakwestionowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 15 grudnia 1987 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99). W podstawie prawnej decyzji wymieniono szereg przepisów ustawy, ale tylko jeden z nich w istocie taką podstawę stanowił. To przepis art. 47 nakładał na terenowe organy administracji państwowej obowiązek ustalania opłat za "użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie". Przepisy art. 44, 45 i 46 i akty wykonawcze do nich regulowały tryb i sposób ustalania cen i opłat i w tym tylko znaczeniu miały zastosowanie w sprawie o ustalenie opłaty za zarząd. Niewątpliwie więc istnienie jednej z wymienionych w cytowanym przepisie art. 47 ust. 1 form władania nieruchomością stanowiło przesłankę wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Rzeczą organu badającego obecnie legalność takiej decyzji nie jest jednak, jak wyżej wskazano, ponowienie postępowania wyjaśniającego koniecznego do wydania takiej decyzji, lecz ocena czy już wydana decyzja prawo rażąco narusza. Innymi słowy dla stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę nie jest wystarczające, wynikające z obecnych ustaleń organu, stwierdzenie, że władanie nieruchomością nie odpowiadało żadnej z prawnych form wymienionych w art. 47 ust. 1, w szczególności zaś, że [...] nie legitymowało się aktem potwierdzającym prawo zarządu działki [...] . Niezbędna jest ocena, czy w istniejących w dacie wydania kwestionowanej decyzji uwarunkowaniach, okoliczność ta przesądza o kwalifikowanej wadzie decyzji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie kwestionowanej decyzji "grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych są oddawane odpłatnie państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd, a organizacjom społecznym w użytkowanie, natomiast spółdzielniom mieszkaniowym, osobom fizycznym oraz innym osobom prawnym, obcym przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym oraz innym przedstawicielstwom zagranicznym uprawnionym do działania w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jeżeli uprawnienia do nabycia gruntów państwowych przysługują polskim przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym oraz innym przedstawicielstwom w danym kraju, a także organizacjom międzynarodowym – w użytkowanie wieczyste. Stosownie zaś do przepisu art. 87 w/w ustawy grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Użytkowanie, o którym mowa w w/w przepisie, czy też wcześniej zarząd, były ustanawiane odpowiednim i aktami administracyjnymi, ale co do zasady, mogły wynikać także z aktów regulujących status [...] , lub aktów nacjonalizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1401/09).

W każdym razie obowiązujące w dacie badanej decyzji (grudzień 1987 r.) przepisy prawa dla państwowych jednostek organizacyjnych nie przewidywały innej niż zarząd formy władania państwową nieruchomością, co zresztą odpowiadało aktualnej wówczas zasadzie "jednolitej własności państwowej". Istotą podjętego rozstrzygnięcia było ustalenie obowiązku i wysokości należnej opłaty związanej z władaniem przez przedsiębiorstwo państwowe nieruchomością państwową, a kwestia tytułu do władania miała charakter wtórny.

Przyjętego przez organ w opisanym kontekście prawnym założenia, że pozostająca od dawna we władaniu i zagospodarowana przez [...] nieruchomość objęta jest prawem zarządu, nie można oceniać jako rażąco naruszającego prawo. Przeciwko takiemu założeniu zresztą nie oponował sam zainteresowany. Nie sposób też twierdzić, że decyzja wywołała skutki niedające się pogodzić z porządkiem prawnym, skoro realizowała ona generalną zasadę odpłatności za dysponowanie nieruchomością państwową.

Jest oczywiste, że decyzja ustalająca opłatę nie stanowi dowodu na to, że prawo zarządu powstało i sama w sobie źródłem takiego prawa nie jest. Nie stanowiła ona zatem przeszkody w wydaniu w dniu 1 października 2009 r. decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę N. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własności działki nr [...] . Ustalenie jednak w aktualnie prowadzonym postępowaniu "komunalizacyjnym", że [...] nie przysługiwało prawo zarządu, nie stanowi wystarczającego powodu do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 grudnia 1987 r.

Stwierdzić ostatecznie należy, że stwierdzając nieważność decyzji z dnia 15 grudnia 1987 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w istotny sposób przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa , a to powoduje konieczność uchylenia jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.