Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 310/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. i J. P. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną przez M. i J. P. decyzję Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2005r., umarzającą postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej B. S., stwierdzając w uzasadnieniu, że postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zarzutów stawianych przez M. i J. P., dotyczących nieprawidłowego sprawowania przez B. S. obowiązków kierownika budowy.

Krajowy Rzecznik stwierdził, że na podstawie przeprowadzonych oględzin na działce o nr ewid. [...] oraz przedłożonej przez E. M. ekspertyzy technicznej, stwierdzono realizację budowy obiektu zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

Skargę na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej złożyli M. i J. P. , którzy podtrzymali zarzut realizacji budowa niezgodnie ze sztuka budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Krajowy Rzecznik wniósł o stwierdzenie nieważności swojej decyzji.

Zdaniem Krajowego Rzecznika postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczynane jest z urzędu lub na wniosek organu nadzoru budowlanego (art. 97 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.).

Działanie z urzędu może być spowodowane wnioskiem, skargą informacją uzyskaną od osób trzecich.

Osoba składająca wniosek, skargę lub informację powodującą wszczęcie z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, nie ma ani obowiązku prawnego, ani interesu prawnego, rozumianego jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które mogłaby realizować w postępowaniu administracyjnym w sprawie odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu.

Zdaniem Rzecznika osoba składająca wniosek, skargę lub informację powodującą wszczęcie z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie takiego interesu prawnego (obowiązku prawnego) w rozstrzygnięciu o odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu nie posiada, nie jest ona stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej.

Stroną tego postępowania jest tylko członek izby samorządu zawodowego, którego dotyczy postępowanie wyjaśniające, ponieważ orzeczenie w przedmiocie ukarania w sprawie odpowiedzialności zawodowej wpływa wyłącznie na jego sferę prawną.

Zdaniem Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdzającą, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie utrzymywać w mocy decyzję Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd stwierdził nieważność obu decyzji z powodu naruszenia właściwości (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż rzecznicy obu instancji nie są uprawnieni do orzekania w sprawach administracyjnych, właściwość rzeczową w tym zakresie posiadają jedynie sądy dyscyplinarne izb.

Na mocy art. 25 z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.) ustawy oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowej izby, również sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tychże członków, określone w ustawie - Prawo budowlane rozpatruje okręgowy sąd dyscyplinarny.

Ustawodawca, określając w wymienionym art. 25 zadania sądu dyscyplinarnego, wymienił wśród nich kompetencje publicznoprawne zawarte w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 95-101 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), które przed wejściem w życie tej ustawy, zwanej dalej korporacyjną, były załatwiane w pierwszej instancji przez wojewodów. Są to więc typowe sprawy z zakresu administracji publicznej, przejęte do załatwiania przez korporacje architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

Wyżej wymienione przepisy są zatem podstawą, dla okręgowych sądów dyscyplinarnych i sądów krajowych poszczególnych izb wymienionych samorządów zawodowych, do wydawania decyzji administracyjnych.

Decyzje te wydawane są w trybie i formie określonej przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy korporacyjnej stanowi bowiem, iż do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi zatem o sprawy z zakresu administracji publicznej zlecone organom samorządu zawodowego, tj. takie sprawy, w których wydawane są decyzje administracyjne (art. 1 k.p.a.).

Opisany art. 11 jest normą odsyłającą o charakterze ogólnokompetencyjnym, stanowiącą, dla organów samorządu zawodowego wykonujących funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, podstawę do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże tylko w sprawach, w których przepisy tej ustawy lub innych ustaw przewidują wydanie decyzji. Inaczej mówiąc, wydanie decyzji przez organy samorządu zawodowego możliwe jest tylko w sprawach, w których przepisy tej ustawy lub innych ustaw przewidują administracyjnoprawną formę działania, a nie we wszystkich sprawach indywidualnych, które załatwiają organy korporacji.

Art. 26 ustawy korporacyjnej powierzył okręgowym rzecznikom odpowiedzialności zawodowej zadania polegające na prowadzeniu postępowań wyjaśniających oraz sprawowaniu funkcji oskarżyciela zarówno w sprawach dyscyplinarnych, jak i z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb.

W przepisie tym określono też kompetencje rzecznika, upoważniając go do składania odwołań od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego w sprawach, o których mowa wyżej, do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego oraz wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa.

O ile jednak, w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy korporacyjnej, wydanym na podstawie delegacji art. 58 (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, Dz. U. Nr 194, poz. 1635), określono szczegółowo tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych (w tym uprawnienia rzecznika do kończenia postępowania wyjaśniającego), to w przepisach tej ustawy zabrakło jakiegokolwiek odesłania do rozporządzenia w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Przepisy ustawy nie przewidują, a tym bardziej nie określają form kończenia postępowań wyjaśniających przez rzecznika.

Brak regulacji w tym zakresie nie uprawnia jednak do stosowania analogii w zakresie wykorzystania trybu właściwego do prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, gdyż są to sprawy z zupełnie różnych segmentów zadań wykonywanych przez korporacje.

Rzecznicy izb nie posiadają zatem kompetencji do tego, aby w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej posiłkować się wymienionym rozporządzeniem, a tym bardziej nadawać swoim rozstrzygnięciom w tych sprawach pozór aktów administracyjnych. Zabieg taki jest nieuprawniony i z tego względu, iż wymienione rozporządzenie, posługując się takim pojęciem jak postanowienie, odnosi się do własnego zamkniętego trybu postępowania w sprawach dyscyplinarnych, które nie ma nic wspólnego (poza wspomnianą nazwą) z postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego.

Z treści normatywnej przywołanych przepisów ustawy korporacyjnej, tj. z art. 25 i 26 wynika jednoznaczny podział zadań i kompetencji pomiędzy organy. Sądy dyscyplinarne - na podstawie odesłania z art. 95 Prawa budowlanego - mają uprawnienia do orzekania w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej za pomocą stosownych narzędzi proceduralnych, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, rzecznik zaś może jedynie prowadzić postępowania wyjaśniające w tym zakresie i wnosić oskarżenia w tych sprawach do sądów dyscyplinarnych.

Zgodnie z treścią art. 104 § k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Natomiast decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Umorzenie postępowania następuje zatem w drodze decyzji, które jest rozstrzygnięciem sprawy w inny sposób. Z tego względu ewentualną decyzję umarzającą postępowanie, jako rozstrzygającą sprawę w inny sposób, może wydać jedynie sąd dyscyplinarny.

Rzecznik nie może zaś, korzystając przez analogię z trybu określonego we wspominanym rozporządzeniu, wydawać aktów administracyjnych kończących postępowanie, gdyż ustawa nie wyposażyła go w stosowne kompetencje, w delegacji do art. 58 nie zawarto też stosownego odesłania.

Organy administracji publicznej, a w tym przypadku organy korporacyjne, którym powierzono wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Z tej kardynalnej zasady wynika, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać. Kompetencje organów (również organów samorządów zawodowych wykonujących funkcje publiczne) muszą być wyraźnie określone w ustawie lub rozporządzeniu.

Prawo powszechnie obowiązujące (a do źródeł prawa nie sposób zaliczyć regulaminów czy uchwał organów korporacji) nie daje rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej prawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o popełnieniu czy też niepopełnieniu zarzucanych czynów. Organ ten nie może też rozstrzygać w drodze decyzji o odstąpieniu od oskarżenia w określonej sprawie przez umorzenie postępowania, gdyż skutkiem tego sąd dyscyplinarny, do którego należą te zadania i kompetencje, pozbawiony został możliwości zbadania i wydania orzeczenia w tej sprawie.

W dodatku, bez żadnego oparcia w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, odwołanie od decyzji rzecznika okręgowego zostało rozpoznane przez rzecznika krajowego, jakby był on administracyjnym organem wyższego stopnia w rozstrzyganej przez rzecznika okręgowego sprawie administracyjnej. Tymczasem art. 17 k.p.a. stanowi, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W art. 38 ustawy korporacyjnej w pkt 3 przewidziano dla Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Dyscyplinarnej sprawowanie nadzoru nad działalnością okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej. Nie określono jednak, iż jest on organem nadrzędnym, a przez to organem wyższego stopnia w sprawach administracyjnych załatwianych przez rzeczników okręgowych.

Stwierdzić przeto należy, że okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej, rozstrzygając sprawę przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, naruszył właściwość rzeczową okręgowego sądu dyscyplinarnego, jedynego organu uprawnionego na podstawie art. 26 ustawy korporacyjnej do rozstrzygnięcia sprawy.

Rzecznik Krajowy zaś, z podwójnym naruszeniem właściwości, bo rzeczowej i instancyjnej, wydał zaskarżoną do Sądu decyzję administracyjną.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł nieważność obu wymienionych decyzji, jako że wskazane uchybienia dotyczą decyzji organów obu instancji.