Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 598/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 105,  art. 127 par. 1,  art. 28,  art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych pod rodzinny ogród działkowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. stwierdził, że z dniem 19 stycznia 2014 r. stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców, prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" we W., nabyło prawo użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanych przez ten ogród w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, położonych we W. przy al. [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu T. jako działka gruntu nr 1/3, nr 1/4, nr 1/5, nr 13/7, o łącznej powierzchni 8,2591 ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły P. S.A. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek gruntu oznaczonych nr 1/3 oraz nr 13/7 i umorzenie postępowania w stosunku do powyższych działek, ewentualnie wydanie decyzji oddalającej wniosek o stwierdzenie nabycia użytkowania tych działek. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie doręczenia stronie P. S.A. pism dotyczących przedmiotowego postępowania, w szczególności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2015 r., co ograniczyło możliwość czynnego udziału strony w postępowaniu; art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.r.o.d.", poprzez wydanie decyzji o ustaleniu użytkowania na nieruchomości, w stosunku do której toczy się wcześniej wszczęte postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. S.A.; art. 7 u.r.o.d. poprzez przyznanie stowarzyszeniu ogrodowemu prawa użytkowania, a tym samym zalegalizowanie działalności rodzinnych ogrodów działkowych na nieruchomości, którą właściciel - Gmina W. - nie będzie mogła władać, ze względu na toczące się postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ca), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że Spółka nie wykazała, aby jakikolwiek węzeł prawny łączył ją z właścicielem gruntu, czyli Gminą W.. Upatruje ona swoje uprawnienie do bycia stroną w niniejszym postępowaniu jedynie z uwagi na okoliczność, że w 2012 r. wystąpiła z żądaniem uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego wskazanych działek gruntu. Sam fakt zgłoszenia żądania nie przyznaje jednak żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Kolegium nie podzieliło argumentacji jakoby pozycję strony Spółka posiadała z racji prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie uwłaszczenia prawa użytkowania wieczystego opisanego w odwołaniu gruntu, ponieważ sam fakt prowadzenia postępowania administracyjnego w w/w sprawie nie stanowi o posiadaniu przymiotu strony w innym postępowaniu. Stroną jest się nie ze względu na oczekiwania danego podmiotu lub jego projektowane stany faktyczne i prawne, albo nawet jego udział w formalnej procedurze administracyjnej. Stroną jest się wówczas, gdy konkretne rozstrzygnięcie administracyjne (decyzja administracyjna) kreuje, tworzy, znosi, zmienia itd. stosunek prawa materialnego, z którego wynikają prawa lub obowiązki innych podmiotów. Skoro Spółka nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego w postaci prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego, czy ograniczonego prawa rzeczowego w odniesieniu do nieruchomości gruntowych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, to należy stwierdzić, że Spółce - z uwagi na oczekiwanie na rozpatrzenie żądania Spółki w sprawie nabycia przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu już w dniu 5 grudnia 1990 r. - przysługuje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Posiadanie natomiast przez Spółkę jedynie interesu faktycznego nie może stanowić podstawy do podjęcia stosownych czynności przez organ administracji, czyli w niniejszej sprawie rozpatrzenia odwołania od opisanej decyzji Prezydenta. Tylko jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to fakt ten przesądza o jego przymiocie strony w tym postępowaniu. Stąd wniosek, że dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest uczestniczenie w danej sprawie w charakterze administrowanego, a więc podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach prawnych, na mocy regulacji prawa materialnego, ma rozstrzygać decyzja administracyjna (zob. postanowienie SKO z dnia 7 kwietnia 1999 r. sygn. SKO 4122/50/99, opubl. w: OSS 1999/3/79). Prawo użytkowania jest instytucją o charakterze cywilnoprawnym, więc normy prawa cywilnego przesądzają, jaki podmiot może być użytkownikiem, a tym samym stroną postępowania w sprawie nabycia prawa użytkowania według art. 76 ust. 2 u.r.o.d.. W związku z powyższym Kolegium uznało, że odwołująca się Spółka nie legitymuje się chronionym w płaszczyźnie normatywnej interesem prawnym lub obowiązkiem, który mógłby zostać skonkretyzowany w tym postępowaniu. Takiego statusu nie przydaje odwołującej się w szczególności żaden przepis u.r.o.d. mającej bezpośrednio w rozpatrywanej sprawie zastosowanie. Odwołująca się nie jest więc stroną w tym postępowaniu.

W skardze na powyższą decyzję P. S.A. zarzuciła naruszenie przepisów:

1. postępowania, tj. art. 28 K.p.a., polegające na uznaniu, że P. S.A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym,

2. prawa materialnego art. 76 ust. 2 oraz art. 7 u.r.o.d. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu użytkowania na nieruchomości, w stosunku do której toczy się wcześniej wszczęte postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. S.A.,

3. prawa materialnego art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) poprzez uznanie, że P. S.A. nie ma interesu prawnego w ochronie swoich praw, w sytuacji gdy przyznanie prawa użytkowania pozbawi stronę skarżącą prawa do władania nieruchomością stanowiąc swoiste wywłaszczenie.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jak wskazano ponadto w uzasadnieniu skargi, sprawa rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczy interesu prawnego strony skarżącej, gdyż wobec działek nr 1/3 i 13/7 Spółka zgłosiła wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego już w dniu 15 maja 2012 r.. Spółka opiera swoje prawo na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1160 ze zm.), jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Z powyższego wniosku wynika, że Spółka nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste już w dniu 5 grudnia 1990 r.. Postępowanie uwłaszczeniowe toczy się od przeszło 4 lat, choć stan faktyczny i prawny jest jasny i nie powinien budzić wątpliwości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 200 ust. 4, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich, przez co rozumie się prawa ujawnione, w stosunku do których złożono stosowne wnioski najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. W takiej sytuacji wniosek osoby trzeciej stanowi zagadnienie wstępne, które musi być rozpatrzone przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Wprawdzie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym stanem faktycznym, ale nie można zupełnie pominąć charakteru decyzji o przyznaniu prawa użytkowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego. Strona powołała się w tym miejscu na stanowisko Sądu Najwyższego podczas procesu legislacyjnego nad u.r.o.d., zgodnie z którym "nabywanym ex lege prawem miałoby być prawo użytkowania. Regulacja ma co prawda dość ograniczony podmiotowo charakter (działa wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa lub jst), niemniej jednak konieczna jest tutaj daleko idąca ostrożność. Ustanowienie użytkowania jest także formą szeroko pojętego wywłaszczenia. Określanie w uzasadnieniu projektu rozwiązania proponowanego w art. 63 mianem: "zasiedzenia" z pewnością nie jest prawidłowe, a co więcej, może ono być również niekonstytucyjne (...)" (Opinia Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2013 r. o obywatelskim projekcie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - BSA 1-021-98/13). Potwierdzenie prawa użytkowania, na nieruchomości do której stosowny wniosek już w roku 2012 złożyła strona skarżąca, pozbawi ją możliwości korzystania z nieruchomości. Prawo użytkowania jest prawem bezterminowym, nieodpłatnym, które daje użytkownikowi wyłączne prawo do korzystania z przedmiotu użytkowania i pobierania z niego pożytków. Strona skarżąca po potwierdzeniu nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego do działek nr 1/3 i 13/7 od 5 grudnia 1990 r. nie będzie mogła ograniczyć użytkowania, które jest prawem bezterminowym. Z tego względu P.S.A. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, gdyż oddziałuje ona na jego prawa. Jak słusznie zauważył SN dyspozycja art. 76 ust. 2 u.r.o.d. (w projekcie art. 63, ale o tożsamym brzmieniu) stanowi swoiste wywłaszczenie, które jest nieodwracalne, z tego względu - w ocenie strony skarżącej - były podstawy do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania uwłaszczeniowego, gdyż Spółka odpowiednio wcześnie złożyła stosowny wniosek. Skarżąca Spółki posiada zatem interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu administracyjnym i zasadne było merytoryczne rozpatrzenie wniesionego przez nią odwołania. Wydanie przez organ drugiej instancji decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze pozbawiło Spółkę prawa do ochrony dochodzonych przez nią praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a..

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis uprawnia organ drugiej instancji do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 K.p.a.. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała zatem miejsce wtedy m.in., jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). Takie przekonanie legło u podstaw zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu drugiej instancji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wnioskiem z dnia 30 września 2014 r. Polski Związek Działkowców wystąpił na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.dz. o potwierdzenie uzyskania prawa użytkowania gruntów Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" we W., w granicach nieruchomości położonych we W. przy al. [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obręb T., jako działki nr: 1/3, 1/4, 1/5, 13/7 oraz 11/6 (postanowieniem Prezydenta W. z dnia 25 stycznia 2016 r. działka nr 11/6 została wyłączona z niniejszego postępowania i objęta jest odrębnym postępowaniem o stwierdzenie nabycia przez PZD prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r. pod sygnaturą: [...]). Po rozpatrzeniu powyższego wniosku w dniu [...] r. Prezydent W. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu, że z dniem 19 stycznia 2014 r. wnioskodawca nabył prawo użytkowania w/w nieruchomości. Decyzja ta – jak wynika z rozdzielnika - została doręczona również PKP S.A.. Sam fakt doręczenia decyzji nie spowodował jednak, że Spółka stała się stroną w postępowaniu wszczętym na wniosek PZD. Brak jest natomiast przepisu prawa materialnego, który by wskazywał na posiadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (o czym poniżej).

Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji w pierwszej kolejności jest, w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje zatem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. Wskazać w tym miejscu należy, że w razie stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a..

Decydujące znaczenie ma zatem tutaj określenie istoty interesu prawnego. Przymiot strony badany winien być na gruncie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, od którego uzależnione jest pojęcie strony postępowania, wskazanej w art. 28 K.p.a., mimo braku określenia jego istoty w samym przepisie, kojarzone jest jednoznacznie z wyraźnym przepisem prawa, który może stanowić jego podstawę. Co do zasady jest to przepis prawa materialnego, głównie ale nie wyłącznie prawa administracyjnego, chociaż nie jest wykluczone oparcie interesu prawnego także na przepisie proceduralnym, powiązanym wyraźnie z przedmiotem postępowania. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu strona postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że strona skarżąca wywiodła swój interes prawny z faktu (nie prawa), że zgłosiła w dniu 15 maja 2012 r. wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działek nr 1/3 i 13/7, opierając swoje prawo m.in. na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej potwierdzenie na rzecz PZD prawa użytkowania pozbawi ją możliwości korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu podnoszone okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, że Spółka wykazała się interesem prawnym w toczącym się z wniosku PZD postępowaniu. Sam fakt zgłoszenia żądania – jak słusznie wskazało Kolegium - nie przyznaje żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Stroną jest się nie ze względu na oczekiwania danego podmiotu lub jego projektowane stany faktyczne i prawne, albo nawet jego udział w formalnej procedurze administracyjnej. Stroną jest się wówczas, gdy konkretne rozstrzygnięcie administracyjne (decyzja administracyjna) kreuje, tworzy, znosi, zmienia itd. stosunek prawa materialnego, z którego wynikają prawa lub obowiązki innych podmiotów. Skoro Spółka nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego w postaci prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego, czy ograniczonego prawa rzeczowego w odniesieniu do nieruchomości gruntowych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, to Spółce przysługuje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji. Posiadanie natomiast przez Spółkę jedynie interesu faktycznego nie może stanowić podstawy do podjęcia stosownych czynności przez organ administracji, czyli w niniejszej sprawie rozpatrzenia odwołania od opisanej decyzji Prezydenta.

Poza kontrolą Sądu jest natomiast stwierdzenie, że Spółka nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste w/w działek już w dniu 5 grudnia 1990 r. i że postępowanie uwłaszczeniowe toczy się od przeszło 4 lat, choć stan faktyczny i prawny jest jasny i nie powinien budzić wątpliwości. To, czy w istocie tak jest, będzie podlegało rozstrzygnięciu w postępowaniu wszczętym na wniosek strony skarżącej z dnia 15 maja 2012 r.. Nie może to jednak stanowić podstawy do przyznania Spółce przymiotu strony w postępowaniu wszczętym na wniosek PZD. Tym samym nie mogło dojść do naruszania art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. W rozpoznawanej sprawie organy orzekały na podstawie u.r.o.dz., a nie o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów, o którym stanowi w/w art. 200. Zresztą sama strona skarżąca słusznie wskazuje, że w sprawie mamy do czynienia z innym stanem faktycznym. Bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma zatem również cała argumentacja poświęcona art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności jego ust. 4, zgodnie z którym nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich.

Odnośnie twierdzeń dotyczących powołanego wyżej art. 200 ust. 4 należy jeszcze zwrócić uwagę, że – jak słusznie wskazuje strona skarżąca – przez sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" użyte w art. 200 ust. 4 w/w ustawy należy rozumieć prawa ujawnione (nie prawa hipotetyczne), w stosunku do których złożono stosowne wnioski najpóźniej do dnia wydania decyzji na podstawie art. 200 w/w ustawy. Jednakże nie oznacza to, że każdy wniosek osoby trzeciej stanowi zagadnienie wstępne, które musi być rozpatrzone przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Istotniejsze jest natomiast to, że nawet PZD nie musi zostać uznany za stronę w postępowaniu, które ma się zakończyć wydaniem decyzji na podstawie art. 200. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1286/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "PZD nie posiada przymiotu osoby trzeciej, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. i której prawa nie mogą być przez decyzję uwłaszczeniową naruszone, bowiem taką osobą może być jedynie podmiot, który posiada uprawnienie do gruntu i którego uprawnienie to zbiega się z uprawnieniem państwowej osoby prawnej (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 580).". Analizując sytuację prawną PZD w w/w sprawie NSA wskazał, że nie da się stwierdzić podstaw prawnych dla tego podmiotu do przypisania mu statusu strony, bowiem brak jest decyzji, która kreowałaby stosunek prawnorzeczowy po stronie Ogrodów, uzasadniający powstanie interesu prawnego. Nie zmienia tego stanu fakt ponoszenia kosztów przez Ogrody, z których zresztą były one zwolnione. Także fakt, iż nieruchomość ta była nabyta przez Zakłady wyłącznie w celu założenia ogrodu działkowego nie zmienia powyższej konstatacji, bowiem cel nabycia nie wpływa na stan prawny nieruchomości. Także przekształcenia ogrodów pracowniczych, a następnie możliwość uzyskania przez PZD prawa użytkowania nieruchomości oraz możliwość uzyskania użytkowania wieczystego (na gruncie ustawy z dnia 8 maja 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych) nie zmieniają stanu prawnego nieruchomości, adekwatnej dla uzyskania prawa do użytkowania wieczystego przez podmiot mający daną nieruchomość w zarządzie.

Powyższy wyrok, chociaż dotyczący innej przedmiotowo sprawy i innego stanu faktycznego, ma o tyle znaczenie dla rozstrzyganej sprawy, że zawiera istotną wskazówkę co do oceny możliwości przypisania przymiotu strony skarżącej Spółce jako państwowej osobie prawnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy. Ocena ta, aby można taki przymiot przypisać P. S.A., musiałaby zakończyć się stwierdzeniem istnienia po jej stronie posiadania uprawnienia do gruntu w dniu 19 stycznia 2014 r., o stwardzenie nabycia użytkowania której ubiega się PZD. Taka sytuacja jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika z wniosku PZD z dnia 30 września 2014 r. grunty w nim wymienione, zajęte są od kilkudziesięciu lat przez rodzinny ogród działkowy, co potwierdza załączone do wniosku Potwierdzenie Wypisu z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców nr [...] z dnia 7 lutego 2008 r., z którego treści natomiast wynika, że rodzinny ogród działkowy "[...]" położony we W. o pow. 9,7766 ha, w rejestrze prowadzonym przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców na podstawie art. 33 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, oznaczony jest numerem [...], a ponadto że wymieniony rodzinny ogród działkowy istnieje od 1976 r.. Ponadto, organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z urzędu na okoliczność treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków na dzień 19 stycznia 1984 r., czyli 30-letniego zajęcia nieruchomości przez ten ogród i ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na dzień 19 stycznia 1984 r. działka nr 13/7, 1/3, 1/4 oraz działka nr 1/1 (z podziału działki nr 1/1 powstała m.in. działka nr 1/5), stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu Polskiego Związku Działkowców. W dniu 18 września 2015 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości, na podstawie których ustalił, iż na w/w nieruchomościach funkcjonuje aktualnie rodzinny ogród działkowy. Zgodnie z art. 7 i 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) w brzmieniu na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. na 12 maja 1981 r., obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych ciążył na terenowych organach administracji państwowej stopnia podstawowego, a grunty przeznaczane pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazywały nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostawały własnością Państwa. Zgodnie z art. 1 pkt 17 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 34, poz. 178 ze zm.) do właściwości organów gminy przeszły, jako zadania własne, określone w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych zadania odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności obejmujące: zapewnianie gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych (art. 7 ust. 1) oraz przekazywanie gruntów w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców (art. 8). Decyzją nr [...] wydaną przez Wojewodę D. w dniu 20 września 2000 r. zostało potwierdzone nabycie przez Gminę W. z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 1/1 (z podziału której powstała m.in. działka nr 1/5), 1/3, 1/4, 13/7 z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), jako mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiące ogród działkowy "[...]". Biorąc pod uwagę powyższe, organ ocenił, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" funkcjonuje na tej nieruchomości od co najmniej 30 lat licząc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.), tj. do 19 stycznia 2014 r., a nabycie prawa własności w/w nieruchomości przez Gminę W. nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było podstawy – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania, wszczętego na wniosek PZD, do czasu rozstrzygnięcia postępowania uwłaszczeniowego, prowadzone z wniosku PKP.

Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W[...] z dnia [...] r. Nr [...], którym po rozpatrzeniu PZD zażalenia na postanowienie Prezydenta W. z dnia 15 maja 2015 r. o zawieszeniu postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez PZD z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania działek nr 1/3, 1/4, 1/5, 13/7 i 11/6 do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego działek nr 1/3 i 13/7, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.

W pierwszej kolejności należy bowiem zwrócić uwagę, że u.r.o.dz. reguluje sytuację prawną rodzinnych ogrodów działkowych, urządzonych na nieruchomościach, do których stowarzyszenia ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy nie posiadały dotychczas tytułu prawnego. Zgodnie z art. 76 ust. 2 u.r.o.dz. stowarzyszenie ogrodowe z dniem wejścia w życie ustawy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego - do nieruchomości zajmowanych pod ten rodzinny ogród działkowy, jeżeli spełnia co najmniej jedną przesłankę wskazaną w ust. 1 tego artykułu. Wobec tego samo nabycie prawa użytkowania następuje z dniem wejścia w życie u.r.o.dz.. Powyższe jest wystarczające do wykazania przez stowarzyszenie ogrodowe nabycia prawa użytkowania do nieruchomości zajętej pod ogród działkowy. Wprawdzie w takim przypadku stwierdzenie nabycia prawa użytkowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale ma ona charakter wyłącznie deklaratoryjny. Samo nabycie prawa następuje z mocy ustawy z dniem jej wejścia w życie, czyli w dniu 19 stycznia 2014 r.. Taki charakter (deklaratoryjny) ma również decyzja wydawana na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej następuje również z mocy ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r. przy uwzględnianiu wskazanych w tym przepisie warunków i zasad. Słusznym są zatem stwierdzenia Kolegium zawarte w powołanym wyżej postanowieniu, że skoro art. 76 ust. 2 u.r.o.dz. w żaden sposób nie uzależnia toku postępowania administracyjnego wszczętego na tej podstawie prawnej od ewentualnych roszczeń innych podmiotów, tym samym organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie nabycia przez P. S.A. na dzień 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działek ma charakter prejudycjalny (wstępny) w stosunku do prowadzonego postępowania o stwierdzenie nabycia przez PZD z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania. Nie zachodzi bowiem w sprawie sytuacja, w której nie było możliwe wydanie decyzji.

Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy rozumieć wyłącznie takie sytuacje, w których wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego. Zagadnieniem wstępnym jest natomiast tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Nie może być również wątpliwości, że zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o prawach osoby występującej w sprawie), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne). Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 447 - 450). Zatem odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy występuje kwestia prejudycjalna, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy poszukiwać w treści przepisów materialnego prawa administracyjnego, mających w niej zastosowanie. Szerokie ujęcie wymienionej tam przesłanki zawieszenia wiąże z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego nie tylko wydanie decyzji, ale także "rozpatrzenie" sprawy, a więc dokonywanie ustaleń prawnych i faktycznych oraz ocenę materiałów dowodowych poprzedzających wydanie decyzji.

Zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. Z powyższego wynika, że wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu. Innymi słowy, związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ pierwszej instancji sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Stwierdzenie zatem, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu taki związek przyczynowy nie występuje pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy wszczętej z wniosku PZD a kwestią nabycia przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego działek nr 1/3 i 13/7. Podkreślić tutaj jeszcze raz wypada, że oba w/w postępowania kończą się decyzjami deklaratoryjnymi, potwierdzającymi stan prawny (nabycia prawa), który zaistniał już z mocy samej ustawy. Obie ustawy, tj. o u.r.o.dz. i ustawa o gospodarce nieruchomościami, "żądzą się" własnymi prawami i wskazują na swoiste, niezależne od siebie przesłanki nabycia tych praw. Na gruncie art. 76 ust. 2 u.r.o.dz. decydującym momentem, w stosunku do którego należy odnosić sytuację prawną stowarzyszenia ogrodowego ubiegającego się o stwierdzenie nabycia użytkowania rodzinnego ogrodu działkowego, jest dzień 19 stycznia 2014 r.. Na gruncie zaś ustaleń faktycznych sprawy poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że w dniu tym na przedmiotowym gruncie funkcjonował, zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 3 u.r.o.dz., co najmniej 30 lat rodzinny ogród działkowy, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego. Nie można zatem uznać, że w rozpatrywanym przypadku powstanie prawa wcześniejszego (użytkowanie wieczyste PKP) wyklucza możliwość stwierdzenia prawa powstałego później (użytkowania PZD). Tym samym - zdaniem Sądu - rozstrzygnięcie nabycia przez P. S.A. na dzień 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działek nr 1/3 i 13/7 nie ma charakteru prejudycjalnego (wstępnego) w stosunku do prowadzonego postępowania o stwierdzenie nabycia przez PZD z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania.

Istotne jest również w niniejszej sprawie, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wr 53/15) WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu we W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości pod rodzinny ogród działkowy, wskazał w uzasadnieniu, – powołując się na zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium z dnia 16 czerwca 2015 r. - że zawieszenie postępowania było niezasadne, gdyż nie zachodziła sytuacja uniemożliwiająca wydanie decyzji, bowiem art. 76 ust. 2 u.r.o.d. w żaden sposób nie uzależnia toku postępowania administracyjnego wszczętego na tej podstawie prawnej od ewentualnych roszczeń innych podmiotów. Tym stwierdzeniem skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany na podstawie art. 153 P.p.s.a..

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do wniosku, że strona skarżąca nie wskazała w skardze jak i jej motywach żadnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście przepisu art. 28 K.p.a. wskazywałby na istnienie jej interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania, a prowadzonym na podstawie u.r.o.dz.. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 76 ust. 2 oraz art. 7 u.r.o.d..

Reasumując, skoro strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego, organ odwoławczy zasadnie odmówił im przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.. Z tych też względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.