Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2059/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. F. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. T. F. zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, iż w 1984 r. złożył podanie o przyjęcie do służby w Milicji Obywatelskiej. Został skierowany do Wydziału [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych, gdzie objął stanowisko [...] , a do jego obowiązków należało wykonywanie czynności operacyjnych. W dniu [...] grudnia 1989 r. wnioskodawca został przeniesiony na własną prośbę do Wydziału [...] SUSW. W 1990 r., bez obowiązku przechodzenia weryfikacji, został funkcjonariuszem Komendy [...] Policji, gdzie pełnił służbę w Wydziale [...] i [...]. W 1999r. przeszedł na emeryturę ze względów zdrowotnych.

Wnioskodawca podniósł, iż powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, uczciwie i z pełnym zaangażowaniem. Za swoją pracę był wielokrotnie nagradzany i awansowany, został także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Wskazał, iż w ramach prowadzonych spraw operacyjnych brał czynny udział w licznych działaniach skierowanych przeciwko mafijnym grupom przestępczym oraz grupom zajmującym się przestępczością samochodową i narkotykową, w trakcie których istniało realne zagrożenie utraty życia lub zdrowia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Wydziale [...] K[...]P dniu [...] lipca 1999 r. nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ww. ustawy, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Organ podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. przez okres 5 lat i 16 dni. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 14 lat, 7 miesięcy i 17 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] listopada 1975 r. do dnia [...] października 1977 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 12 dni.

Następnie organ powołał się na dokumentację przekazaną przez IPN, obejmującą materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...] (znak pisma: [...] wskazując, iż z materiałów tych nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ powołał się również na opinię przekazaną przez Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r., z której wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Wskazano natomiast, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie znajdują się dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych funkcjonariusz realizował działania, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

W ocenie organu spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Minister wskazał, iż całkowity okres służby pełnionej przez T. F. wynosi 14 lat, 7 miesięcy i 17 dni. Natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 5 lat i 16 dni, co stanowi 34,5% ogółu służby. Wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Nie została zatem w niniejszej sprawie spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnośnie przesłanki rzetelności pełnionej służby organ stwierdził, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii KGP ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Istnieją także dokumenty potwierdzające, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Minister wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, iż uprawnienie wynikające z art. 8a ma charakter wyjątkowy i może być zastosowane wyłącznie wobec osób, w przypadku których jednocześnie "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. T. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w postaci: rozkazów o wyróżnieniu, opinii służbowych, dyplomów, przyznanych odznaczeń w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie a dotyczących rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., także z narażeniem zdrowia i życia.

Skarżący wniósł również o zobowiązanie Ministra SWiA do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ogólne stwierdzenia, a nie w oparciu o fakty szczegółowo przedstawione we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Organ pominął szereg aspektów indywidualnych odnoszących się do przebiegu służby skarżącego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Nadto organ błędnie posłużył się matematycznym wyliczeniem wskazując, iż okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wynosi 34,5% ogólnego czasu służby. Skarżący, jak podkreślił, posiada łączny staż 42 lata pracy (jako zawodowy koszykarz, funkcjonariusz Wydziału [...] K[...]P, funkcjonariusz Wydziału [...] K[...]P, pracownik renomowanych firm cywilnych) i ta wielkość powinna być wzięta pod uwagę przy określaniu czasu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu proporcjonalnym. Przy uwzględnieniu łącznego stażu pracy okres służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa wynosi 11,9% łącznego okresu pracy.

Organ pominął również fakt, iż zwolnienie skarżącego ze służby zostało wymuszone schorzeniami (inwalidztwem) powstałymi w służbie pełnionej z narażeniem życia i zdrowia. Podstawę zwolnienia stanowiło orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność do służby.

Skarżący podkreślił, iż pełnił obowiązki rzetelnie z narażeniem życia i zdrowia, co miało miejsce zwłaszcza w latach 1989 - 1999. Zdobył wyróżnienia w nagrodach pieniężnych oraz odznaczeniu państwowym, awansował w stopniach i stanowiskach kończąc służbę na stanowisku Naczelnika Wydziału [...] K[...]P. Skarżący uczestniczył w tworzeniu pierwszego w Polsce Wydziału do [...]. Pracując, szkolił i przygotowywał do trudnej pracy operacyjnej młody zespół pracowników, z którym wdrażał najnowsze formy i metody pracy operacyjnej. Prowadził realizacje i uczestniczył w realizacjach zespołów Wydziału [...] K[...]P wykonywanych przeciwko niebezpiecznym przestępcom. Brał udział w akcjach z użyciem broni oraz w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia.

Konkludując skarżący stwierdził, iż pełniona przez niego służba miała charakter szczególny w kontekście umiejętności, wiedzy zawodowej, osiągniętych wyników oraz wydanych na ich podstawie opinii służbowych i wyróżnień. Natomiast 5-letni okres służby w Wydziale [...] K[...]P pełnionej przed grudniem 1989 r., wobec łącznego 42-letniego stażu pracy zawodowej, należy uznać za krótkotrwałą służbę w rozumieniu art. 8s ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie. Wniósł nadto o załączenie do akt sprawy spraw o wskazanych sygnaturach, które były przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i organ (odpowiednio pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2020 r.) wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec T. F. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.), będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza".

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (por. ww. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Organ, podając iż skarżący - według informacji przekazanej przez IPN - pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. przez 5 lat i 16 dni, stwierdził, że okres ten nie może być uznany za krótkotrwały. Swego stanowiska organ jednak nie uzasadnił w sposób przekonujący. Nie uwzględnił faktu, że całkowity okres służby skarżącego znacząco przeważa nad okresem służby na rzecz totalitarnego państwa. Niewątpliwie bowiem okres ponad 14 lat służby, którym legitymuje się skarżący, jest znacznie dłuższy niż ww. okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Organ nie rozważył indywidualnych okoliczności sprawy skarżącego w aspekcie powyższego kryterium.

Warto również w tym miejscu wskazać, iż w powołanym już wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 NSA stwierdził, że "unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego". NSA podkreślał również potrzebę "indywidualistycznej" wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że "istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych, indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych".

W tym samym wyroku NSA stwierdził, iż wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej kryteria: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie należy traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jednocześnie NSA wskazał, że "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru (...)". W tym ostatnim przypadku "dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie zakwestionował tego, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak aby organ rozważył kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku.

W tym zakresie organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym "Informacji o przebiegu służby" z dnia [...] marca 2018 r. sporządzonej przez Komendę [...] Policji, która szczegółowo przedstawia: przebieg służby skarżącego od dnia 12 września 1989 r., awanse w stopniu, dodatki: specjalny, operacyjny i służbowy przyznane w okresie 1989 - 1999, wyróżnienia w postaci licznych nagród pieniężnych w latach 1994 - 1999, nadany w dniu [...] lipca 1996 r. Brązowy Krzyż Zasługi, bardzo dobre oceny w opiniach służbowych oraz zaświadczenie K[...]P z dnia [...] lipca 2017 r. potwierdzające pełnienie służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ pominął również argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, iż służba po dniu 31 lipca 1990 r. wymagała ciągłej dyspozycyjności, bezgranicznego zaangażowania, wiązała się z narażeniem na stres i niebezpieczeństwo. Potwierdza to treść opinii służbowych, w których wskazywano, że skarżący "wielokrotnie uczestniczył w zatrzymaniach groźnych przestępców, w prowadzonych sprawach osiągał bardzo dobre wyniki" (opinia za okres 1988-1992), "zajmował się zwalczaniem przestępczości samochodowej osiągając w tym zakresie bardzo dobre wyniki (opinia za okres 1992-1995), "od kilku lat zajmuje się zwalczaniem przestępczości związanej z produkcją, dystrybucją i przemytem narkotyków, w pracy osiągał wiele znaczących sukcesów (opinia za okres 1995-1998). W ww. opiniach podkreślano jednomyślnie wysokie kwalifikacje i bardzo dobre przygotowanie zawodowe skarżącego do służby.

Organ powyższych kwestii w ogóle nie rozważył, co powinien był uczynić w celu dokonania rzetelnej i miarodajnej oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, tym samym zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Odnośnie zaś wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem Sąd uwzględnił cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.