Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1874/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 181 i 183 § l
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Ludwik Żukowski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych 1. M. P., J. P. 2. Stowarzyszenia Zwykłego "E.", 3. M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 560/06 w sprawie ze skargi M. K, K. G., V. G., A. S., B. S., M. P. i J. P. na uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

I OSK 1874/06

U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 560/06, (zwany dalej WSA Sądem I instancji lub Sądem) oddalił skargę M. K., K. G., V. G., A. S., B. S., M. P. i J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...]. Uchwała z dnia [...] nr [...] została podjęta przez Radę Miejską w [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres 30 lat gruntu niezabudowanego, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działki nr 348/33 i nr 47/1 o pow. 1780 m², stanowiącego własność Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do zaplecza T. Na mocy uchwały z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w [...] dokonała zmiany treści uchwały z dnia [...] [...].

Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]

nr [...] złożyli do WSA: M. K., K. G., A. D., A. S., E. Z., B. S. i V. G. Odrębną skargę na tę uchwałę złożyli: małż. M. i J. P.. Strony zażądały uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały. Według M. i J. P. Rada Miasta [...] podejmując uchwałę w sprawie wydzierżawienia nieruchomości naruszyła art. 7, art. 8 art. 10 i art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.; zwana dalej ustawą o drogach publicznych) przez ich niezastosowanie, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego i uprawnień stron skarżących. Działki, które stanowią przedmiot zaskarżonej uchwały zgodnie z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej MPZP) stanowią drogę gminną - [...]; są one użytkowane w sposób powszechny przez wszystkich mieszkańców Gminy. W wyniku przekazania działek na mocy umowy dzierżawy stały by się one drogą wewnętrzną. Uczynienie z działek drogi wewnętrznej spowoduje ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości. Oddanie nieruchomości w dzierżawę uchybia procedurze przewidzianej dla zmiany MPZP. Nie zgadza się również powierzchnia działek określona w uchwale. Ich rzeczywista powierzchnia jest znacznie większa niż ta, która wynika z treści zaskarżonej uchwały Rady. W konkluzji swej skargi, M. i J. P. zażądali stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...]. W jednobrzmiącej skardze na uchwałę Rady Miejskiej w [...] M. K., K. G., A. D., A. S., E. Z., B. S. i V. G. wskazały, że przeznaczona na dzierżawę nieruchomość gminna sąsiaduje z ich nieruchomościami. Powstanie drogi wewnętrznej przybliży do ich nieruchomości hałas, drgania i szkodliwe związki chemiczne wytwarzane przez samochody. Treść art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyklucza, ich zdaniem, realizację drogi wewnętrznej w pasie drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych pozwala na wydzierżawienie gruntów w pasie drogowym, lecz na potrzeby związane z publicznym charakterem gruntu.

Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargi M. K., K. G., A. D., A. S., E. Z., B. S. i V. G. wniosła o oddalenie skarg. Według Rady dzierżawa gruntu w pasie drogowym nie prowadzi do zmiany kategorii drogi. Zaskarżone uchwały mają na celu realizację zaleceń Najwyższej Izby Kontroli, która w swym wystąpieniu zarzuciła, że nie zawarto z inwestorem umowy i zobowiązała Burmistrza Miasta [...] do podjęcia skutecznych działań na rzecz formalnego uregulowania sprawy dotyczącej udostępnienia właścicielowi obiektu handlowego nieruchomości znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] w [...]. Rada odpowiadając na skargę M. i J. P., zwróciła uwagę na art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, według którego grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać innym podmiotom w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu drogowego. Z tego powodu uchwała umożliwiająca oddanie w dzierżawę nieruchomości gminnej została podjęta w granicach prawa, zaś Rada była organem kompetentnym do wyrażenia zgody na zawarcie umowy.

W toku postępowania przed WSA wniosek o uznanie za uczestnika postępowania złożyło stowarzyszenie zwykłe E. reprezentowane przez Przewodniczącego Stowarzyszenia M. K. oraz Sekretarza Stowarzyszenia S. S. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został uzasadniony przez wnioskodawcę celem statutowym, dla którego stowarzyszenie zostało utworzone. Celem tego Stowarzyszenia jest m.in. ochrona środowiska naturalnego. Zdaniem Stowarzyszenia zaskarżona uchwała narusza interes prawny mieszkańców, którzy są właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działek oddawanych w dzierżawę. Stowarzyszenie E. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia WSA wydanego na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005r., w sprawie I SA/Wa 729/04.

WSA postanowieniem z dnia 5 października 2004r., sygn. akt I SA/Wa 728/04, odrzucił skargę E. Z. ze względu na nieuiszczenie wpisu sądowego od skargi w wyznaczonym terminie. Postanowienie to stało się prawomocne.

WSA postanowieniem z dnia 10 maja 2005r., sygn. akt I SA/Wa 728/04 odrzucił skargi: M. K., A. D., K. G., V. G., A. S., B. S. oraz M. i J. P. O odrzuceniu skarg zadecydowało to, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591; zwana dalej u.s.g.). Skarga A. D. została odrzucona także z tego powodu, że strona nie wezwała Rady Miasta w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawego lub uprawnienia dokonanego kwestionowaną uchwałą, do czego zobowiązuje strony skarżące przepis art.101 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych M. K., A. D., K. G., A. S., B. S., M. i J. P. oraz stowarzyszenia zwykłego "E." w [...] od postanowienia WSA z dnia 10 maja 2005r. sygn. akt I SA/Wa 728/04, uchylił to postanowienie w całości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie wydzierżawienia gruntu jest sprawą z zakresu administracji publicznej i dlatego mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa ze skarg na uchwały Rady Miejskiej [...] powróciła do Sądu I instancji w celu ponownego ich rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 560/06, WSA oddalił skargę: M. K., K. G., V. G., A. S., B. S., M. P. i J. P. O oddaleniu skargi zadecydował brak interesu prawnego stron skarżących do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Uchwała Rady Miejskiej zezwalająca na wydzierżawienie części drogi gminnej na drogę dojazdową nie narusza dotychczasowego sposobu korzystania z drogi i jej przebiegu jak również szerokości pasów jezdni. [...] nadal posiada dwa pasy ruchu o szerokości 6m. Poza tym, [...] nigdy nie miała bezpośredniego dostępu do [...] w [...] stąd, nie można było traktować za zasadny zarzutu skargi podnoszącego, iż mieszkańcy zostali pozbawieni możliwości korzystania z ul. [...]. Źródłem interesu prawnego skarżących nie mogły być przepisy ustawy o drogach publicznych skoro nie zostały one naruszone. Zawarte w skargach okoliczności związane z uciążliwościami wynikającymi z powstaniem drogi dojazdowej nie mogły przesądzać o istnieniu interesu prawnego skarżących, lecz wyłącznie o ich interesie faktycznym. Rada Miasta podobnie jak w sprawach zagospodarowania przestrzennego podjęła zaskarżoną uchwałę wykonując uprawnienia władcze. Uchwała została oparta na przepisie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a więc na przepisie, który pozwala zarządcy drogi na jej wydzierżawienie. Ponieważ na drogę dojazdową przewidziano wyłącznie pobocze drogi gminnej to nie naruszono dotychczasowego sposobu korzystania mieszkańców z drogi publicznej. W uzasadnieniu wyroku powołano się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został wyrażony w wyroku z dnia 13 grudnia 1999r., IV SA 872/99, według którego mieszkaniec gminy nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie lokalizacji targowiska na poboczu drogi. W końcowych fragmentach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podkreślił, iż uchwała Rady nie wywołała żadnych negatywnych skutków w sferze prawnej stron skarżących takich jak zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnień. Były zatem podstawy do konkluzji, że skarżący nie posiadali interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarga A. D. została odrzucona na mocy postanowienia z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 560/06. Sąd odrzucił skargę A. D., ponieważ skarżąca nie wzywała Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą z dnia [...] nr [...].

Od wyroku WSA z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 560/06, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. K. reprezentowana przez umocowanego adwokata. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, których bliżej nie określono, a to:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; zwana dalej P.u.s.a.), oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że wydzierżawienie części drogi gminnej (ul. [...]) na drogę dojazdową (wewnętrzną) nie zmieniło i nie naruszyło dotychczasowego sposobu korzystania z tej drogi a mieszkańcy miasta nie zostali pozbawieni możliwości korzystania z ulicy, podczas gdy na odcinku graniczącym z terenem T. zostało zajęte prawe pobocze ul. [...], w dalszej części – jezdnia wraz z chodnikiem, a w końcowym odcinku drugie pobocze, czyli całość ulicy, w konsekwencji czego wlot ul. [...] do ul. [...] został odgrodzony i wyłączony z użytku mieszkańców [...] na rzecz T. przez co korzystanie z ul. [...] w dotychczasowy sposób nie jest możliwe bowiem mieszkańcy nie mogą dostać się samochodem do ul. [...], a tym samym wyjechać najkrótsza drogą z [...], czy dojechać do stacji benzynowej. Sąd naruszył powołane przepisy również poprzez przyjęcie, że [...] ma, tak jak dotychczas, dwa pasy ruchu o szerokości po 6m, łącznie 12m, z zachowaniem po jednej stronie pobocza, podczas gdy w rzeczywistości miała tylko jedną jezdnię o szerokości 6m (dwa pasy ruchu po 3m każdy) i dwa pobocza zaś obecnie jej pas drogowy na odcinku graniczącym z T. ma dwie jezdnie (po dwa pasy ruchu każda) i jedno pobocze, które w końcu ulicy uległo likwidacji;

2) art. 146 P.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g., poprzez niezastosowanie a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi i przyjęcie, że skarżący nie są biernie legitymowani albowiem interes, na który się powołują jest interesem faktycznym a nie prawnym, mimo że skarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 12, art. 18 ust. 2 pkt 9a., art. 50 u.s.g., oraz art. 1 i art. 10 ustawy o drogach publicznych;

3) art. 3 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającym na niedokonaniu przez WSA sądowej kontroli administracji publicznej a jedynie zakwestionowaniu w uzasadnieniu wyroku legitymacji stron skarżących bez merytorycznego rozstrzygnięcia zawartych w skargach zarzutów.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, że dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego. Według strony skarżącej sposób korzystania z ul. [...] diametralnie uległ zmianie. Inwestor odgrodził na odcinku graniczącym z terenem hipermarketu prawe pobocze ul. [...] w dalszej części – jezdnię wraz z chodnikiem. W końcowym odcinku ulicy inwestor zajął jej całość zajmując nawet drugie pobocze. Tereny te zostały odgrodzone i wyłączone z użytku dla okolicznych mieszkańców. Powołano się na definicję drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że w wyniku oddania w dzierżawę nieruchomości mieszkańcy zostali pozbawieni możliwości korzystania z ul. [...]. Rada Miasta nie miała uprawnień do oddawania w dzierżawę gruntów zabudowanych. Według art. 18 ust. 2 pkt 9a. u.s.g. kompetencja do wyrażenia zgody dotyczy nieruchomości gruntowych, a więc nieruchomości niezabudowanych. Zaniechanie odzyskania zabudowanej części gruntu stanowiło uchybienie obowiązkowi dbałości o mienie komunalne zawartemu w art. 50 u.s.g. Powinna także nastąpić zmiana kategorii drogi z gminnej na wewnętrzną. W ten sposób Rada Miasta [...] naruszyła art. 10 ustawy o drogach publicznych, gdyż powinna podjąć uchwałę o zmianie kategorii drogi. Powołanie się przez Sąd na brak interesu skarżącej do kwestionowania uchwały Rady było niezasadne, gdyż M. K. działa i działała w interesie własnym a nie w interesie ogółu.

Naruszenie powołanych przepisów miało wpływ na wynik postępowania albowiem skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a., pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga kasacyjna M. K. została odrzucona przez WSA postanowieniem z dnia 7 września 2006r., sygn. akt I SA/Wa 560/06 ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez pełnomocnika M. K. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2006r., sygn. akt I OZ 1634/06 uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej M. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd I instancji wydał w dniu 10 stycznia 2006r. zarządzenie sygn. akt I SA/Wa 560/06 stwierdzające, że skarga kasacyjna M. K. została wniesiona w terminie.

Kolejną skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 21 czerwca 2006r. wnieśli również małż. M. i J. P. reprezentowani przez umocowanego adwokata. Pełnomocnik skarżących w treści środka odwoławczego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię;

2) przepisów prawa materialnego art. 1, art. 3 pkt 1, art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że nie statuują konkretnych uprawnień dla skarżących;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu;

4) przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak właściwego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy rozstrzygnięcia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, pełnomocnik M. i J. P. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Według stron skarżących ustawodawca nie bez przyczyny zawarł w art. 101 ust. 1 u.s.g. obok pojęcia interes prawny także sformułowanie uprawnienie. Zaskarżone uchwały z całą pewnością wpływają na sferę prawną stron skarżących uniemożliwiając im realizację uprawnienia przyznanego przepisami o randze ustawowej tj. przepisami ustawy o drogach publicznych. Dlatego zostało naruszone konkretne uprawnienie stron będących mieszkańcami Gminy [...], a uprawnienie to opiera się na przepisach art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 43 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji poprzez przeprowadzenie błędnych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny wskazał w swym wyroku, że zostało wydzierżawione jedynie pobocze drogi gminnej. Tymczasem [...] na odcinku od ul. [...] do [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do prywatnego obiektu użytkowanego przez podmiot gospodarczy – H. Zarząd Majątkiem Polska Sp. z o.o. Od ulicy [...] zajęte jest pobocze drogi, a od ul. [...] jezdnia i pobocze. Ten stan uniemożliwia nie tylko przejazd ale i przejście tym odcinkiem drogi w kierunku [...]. Dokonane zmiany godzą ewidentnie w przeznaczenie drogi jako pasa terenu służącego do zorganizowanego przemieszczania się połączonego z innymi terenami o takim lub podobnym charakterze. Odcinek drogi publicznej nie może stanowić drogi wewnętrznej albowiem wiązałoby się to ze zmianą kategorii drogi publicznej przewidzianą przepisami ustawy o drogach publicznych. Twierdzenie Sądu I instancji, że [...] ma tak jak dotychczas dwa pasy ruchu o szerokości po 6m, łącznie 12m z zachowaniem po jednej stronie drogi pobocza jest bez znaczenia, bowiem nie ma do niej swobodnego dostępu z obydwu stron, a w rzeczywistości stanowi plac postojowy dla pojazdów zaopatrujących hipermarket. Wobec tego nie jest trafne stanowisko WSA, że drogę dojazdową przewidziano na poboczu drogi gminnej, nie zmieniając i nie naruszając dotychczasowego sposobu korzystania z tej drogi i jej przebiegu, ani szerokości pasów jezdni. Poza tym, uprawnienie przewidziane przez art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie jest uprawnieniem nieograniczonym oderwanym od jakichkolwiek przesłanek. Istotne są przesłanki celu, które nie zaistniały przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Wspominany już wielokrotnie wyrok WSA z dnia 21 czerwca 2006r. został także zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez stowarzyszenie zwykłe E. w [...] reprezentowane przez umocowanego adwokata. Pełnomocnik stowarzyszenia oparł skargę kasacyjną na zarzutach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Według strony skarżącej Sąd I instancji dopuścił się naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych uznając, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał Rady Miasta [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 i ust. 2a. ustawy o drogach publicznych, polegające na nieuchyleniu zaskarżonych uchwał Rady Miasta [...];

3) przepisów postępowania tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania w treści wyroku stanowiska uczestnika postępowania stowarzyszenia zwykłego E. w [...], a także zaniechanie czy stowarzyszenie legitymuje się interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.;

4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy co do istoty, co narusza przepis art. 3 § 1 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a.

Wykazane w skardze kasacyjnej zarzuty powinny skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz dać podstawę do zasądzenia na rzecz stowarzyszenia zwykłego E. w [...] zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Według pełnomocnika stowarzyszenia strony skarżące posiadały interes prawny do kwestionowania uchwał Rady Miasta [...]. Istnienie interesu prawnego należy upatrywać w dyspozycji art. 1 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis uprawnia każdego do korzystania z drogi publicznej. Dotychczas droga publiczna była dostępna dla wszystkich. Wydzierżawienie części drogi spowodowało zmianę sposobu korzystania z ul. [...] i zmieniło układ komunikacyjny w tej części miasta. Nie można zgodzić się z Sądem, że źródłem interesu prawnego nie może być przepis art. 1 ustawy o drogach publicznych skoro zawiera normę prawną upoważniającą do korzystania z ul. [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Tymczasem sposób korzystania z tej drogi uległ zmianie i bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że [...] nie miały nigdy bezpośredniego połączenia z [...]. Sąd nieprawidłowo przyjął, że uchwały Rady Gminy znajdowały oparcie w art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżone uchwały nie realizują żadnego z celów tej regulacji. Uchwały Rady dotyczą jedynie wydzierżawienia nieruchomości spółce T. Polska sp. z o.o. na cele związane prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą. Sąd nie dokonał kontroli zaskarżonych uchwał Rady Miasta przez co naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.u.s.a. Sąd naruszył również dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów, o których mowa w tym przepisie albowiem nie wskazuje w żadnym miejscu stanowiska stowarzyszenia zwykłego E.. Uzasadnienie nie wspomina w ogóle o tym uczestniku postępowania. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem pozwala na przyjęcie, że Sąd nie analizował zarzutów stawianych przez stowarzyszenie zaskarżonym uchwałom. Ponadto Sąd nie badał, czy stowarzyszenie posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. W rezultacie tych uchybień Sądu nie została zbadana istota sprawy, a zwłaszcza to, czy doszło do podniesionego przez strony naruszenia przepisów art. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 2 i 2a. ustawy o drogach publicznych. Nie wzięto też pod uwagę, że w wyniku wydzierżawienia gruntu nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, co według pełnomocnika strony skarżącej, narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skargi kasacyjne wniesione przez: M. K., małż. M. i J. P. oraz stowarzyszenie zwykłe E. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Wszystkie trzy skargi kasacyjne wniesione zostały w ustawowym terminie oraz przez uprawnionych pełnomocników (art.173 § 2 w zw. z art.175 § 1 i art.177 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwane dalej P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 183 § l i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przypadki skutkujące nieważnością postępowania (art.183 § 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym sformalizowanym; powinna spełniać wymagania stawiane pismom procesowym, a ponadto może być oparta wyłącznie na podstawach zawartych w art. 174 P.p.s.a., zawierać ma wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu tego żądania. Zarzuty kierowane przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji mogą zostać oparte na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 P.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 P.p.s.a.).

Powołane przez stronę lub strony w skardze kasacyjnej zarzuty powinny być sformułowane poprzez wskazanie numeru jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego lub procesowego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, w zależności od zawartych w niej zarzutów, powinno wyjaśniać, na czym miał polegać błąd sądu I instancji w dokonaniu błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego lub naruszeniu przepisów postępowania. Z uwagi na wysokie wymagania stawione stronom kwestionującym orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, skarga kasacyjna powinna być sporządzona w imieniu strony przez fachowego pełnomocnika tj. radcę prawnego lub adwokata (art. 175 § 1 P.p.s.a.).

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej M. K. nie zasługują na aprobatę. W skardze, o jakiej mowa, stwierdzono, iż wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a ). Ponadto, wedle strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd naruszył art. 3 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; zwana dalej P.u.s.a.) poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Powołane przepisy nie mogły jednak zostać naruszone w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego; jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 P.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Powołany przez stronę skarżącą przepis art. 3 P.p.s.a. także nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych. Podobnie jak wcześniej cytowany przepis art. 1 P.u.s.a. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej. Jeżeli przepisy art. 1 P.u.s.a. oraz art. 3 P.p.s.a. zawierają normy postępowania, które wyznaczałyby obowiązki dotyczące postępowania wyjaśniającego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, to stanowisko owo powinno zostać w skardze kasacyjnej uzasadnione. Tak jednak się nie stało, ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że powołane regulacje zostały naruszone w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzucane skardze kasacyjnej przez M. K. naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku dokonania sądowej kontroli administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. został także podniesiony w skardze kasacyjnej stowarzyszenia zwykłego E.. Sąd zdaniem Stowarzyszenia zaniechał rozpoznania sprawy, co do istoty. Nie ma podstaw do wniosku iżby Sąd I instancji zaniechał jakiejkolwiek kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...]. Wynikiem tej kontroli był zaskarżony przez strony wyrok Sądu I instancji. Wydanie wyroku oddalającego skargę nie uprawnia wniosku o braku dokonania przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Wydając wyrok Sąd rozstrzygnął spór pomiędzy stronami skarżącymi a Radą Miasta co do tego, czy uchwała tego organu o wydzierżawieniu gruntu na potrzeby T. sp. z o.o. naruszała prawo. W takiej sytuacji można w treści skargi kasacyjnej skutecznie kwestionować ustalony w wyroku i jego uzasadnieniu wynik kontroli sądu administracyjnego nie zaś arbitralnie twierdzić, że takiej kontroli w ogóle nie przeprowadzono.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego zawartych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; zwana dalej u.s.g.) poprzez błędną jego wykładnię. Zarzut ten pojawił się w skardze kasacyjnej M. i J. P. lecz nie zawiera dostatecznych informacji na czym dokładnie polegał błąd Sądu I instancji w ustaleniu właściwego znaczenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie wyjaśnia tego ta część uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2003r., sygn. akt IV SA 840/03 oraz w wyroku tego Sądu z dnia 3 września 2004r. sygn. akt OSK 476/04 oraz na poglądy doktryny prawa. Poza zacytowaniem tych stanowisk strona nie wskazała na błąd Sądu w przeprowadzonej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie można pominąć również i tego, że w podstawie skargi kasacyjnej M. K. wskazano na art. 101 u.s.g., wiążąc ten przepis z art. 146 P.p.s.a. jako przepisem postępowania, którego naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna M. K. nie została oparta w swym petitum na naruszeniu przepisów prawa materialnego, lecz przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też zarzut, w którym podniesiono naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. należy uznać za chybiony.

Nie odpowiada też wymogom skargi kasacyjnej zarzut M. i J. P. dotyczący naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek "niewłaściwego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze wszczynającej postępowanie" przed Sądem I instancji i brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie objaśniono, na czym miałoby polegać niewłaściwe przedstawienie zarzutów stron skarżących i brak wyjaśnienia przyjętej przez Sąd I instancji podstawy wyrokowania. Z tego względu zarzut naruszania art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być uwzględniony.

Nie zasługuje również na aprobatę zarzut M. i J. P. dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano w jaki sposób doszło do naruszenia powołanych przepisów, przede wszystkim zabrakło argumentacji, czy wymienione przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd poprzez ich błędną wykładnię, czy też poprzez błędne zastosowanie. Wskazanie sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga wyraźnie brzmienie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przypomnieć zatem należy, iż błędna wykładnia prawa materialnego może wyrażać się bądź w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź też w zastosowaniu prawa uchylonego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może również polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego bądź na nierozumieniu intencji ustawodawcy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tym, że sąd "podciąga" ustalony stan faktyczny pod niewłaściwy przepis (błąd w subsumpcji). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisane elementy powinny być wyraźnie wyeksponowane, nie można ograniczyć się do samego wskazania podstawy zaskarżenia z art.174 pkt 1 P.p.s.a.

Argumenty skargi kasacyjnej małż. M. i J. P. opierały się, jak już wcześniej o tym wspomniano, na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. l u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, art. 1, art. 3 pkt l i art.43 ustawy o drogach publicznych. I tak, podobnie jak we wcześniej opisanej skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w uzasadnieniu skargi nie został przekonywująco umotywowany, nie wskazano na czym polegał w konkretnym przypadku błąd Sądu w niewłaściwym zastosowaniu lub błędnej wykładni powołanego przepisu, nie wywiedziono również na czym miałby polegać błąd Sądu na naruszeniu regulacji art. 1, art.2 pkt 1 oraz art.43 ustawy o drogach publicznych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2007r. (protokół rozprawy w aktach sądowych) J. P. oświadczył, iż jego działka znajduje się przy ul. [...], która dochodzi do ul. [...], znajduje się, wedle szkicu, od strony oznaczonej pkt A i B, skarżącemu chodziło głównie o to, że pas przewidziany pod dzierżawę dla T. powoduje, że samochody z towarem będą objeżdżały budynek T. od tyłu powodując hałas dla mieszkańców ul. [...]; część działki należąca do M. i J. P. graniczy bezpośrednio z działką T., jest ogrodem wykorzystywanym rekreacyjnie. Z tego wynika, iż skarżący nie byli w stanie wskazać jaki konkretnie przepis prawa narusza istniejący stan rzeczy; niewątpliwie może wchodzić w konkretnym przypadku o naruszenie interesów faktycznych skarżących. Na ten właśnie moment trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia.

Niespornym jest, iż ul. [...], której fragment został wydzierżawiony przez Gminę [...] stanowi własność tej Gminy – jest drogą gminną. Gmina wykonując swe prawnie gwarantowane prawo własności może dokonywać czynności prawnych stanowiących realizację tego prawa, nie wyłączając oczywiście zawierania umów związanych z tym prawem w tym umowy dzierżawy. Inne stanowisko przeczyłoby treści prawa własności określonej w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Podkreślić należy, iż wykonywanie prawa własności nie zależy od kategorii podmiotu, któremu ono przysługuje, nie ma znaczenia prawnego, czy przysługuje ono osobie fizycznej, czy osobie prawnej. W takim stanie rzeczy podniesione przez małż. M. i J. P. w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują prawnego uzasadnienia. Naruszenie interesów faktycznych właścicieli gruntów sąsiednich lub pobliskich nie podlega ex lege ochronie prawnej określonej w art. 101 ust. l u.s.g. Tak zatem Naczelny Sąd Administracyjny podziela, co do zasady, stanowisko zajęte przez Sąd I instancji.

Istotnie, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swego wyroku do stanowiska stowarzyszenia zwykłego E. w [...], aczkolwiek Sąd I instancji dopuścił je do postępowania na podstawie postanowienia wydanego na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005r. (k. 44 akt sądowych). Stowarzyszenie występowało w postępowaniu przed Sądem I instancji nie we własnym interesie lecz w granicach realizacji swych celów statutowych, ponadto wspierało swoją skargą kasacyjną, jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez strony postępowania. Wskazane uchybienie proceduralne Sądu I instancji nie było jednak na tyle doniosłe aby traktować je jako mające wpływ na wynik postępowania. Inne zarzuty Stowarzyszenia pokrywały się z zarzutami stron, które wniosły skargi kasacyjne, nie ma zatem podstaw do odrębnego ustosunkowywania się do nich.

Wyłożone dotychczas okoliczności uzasadniały oddalenie skarg kasacyjnych: M. K., małż. M. i J. P. oraz stowarzyszenia zwykłego E. w [...] zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i 183 § l P.p.s.a.