Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2197/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 5,  art. 39  ust. 3,  art. 40  ust. 2  pkt 3,  ust. 8 i  ust. 13,  art. 40d  ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

C. Sp. z o.o. w W., zwana dalej "skarżącą", pismem z dnia [...] listopada 2006 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego ulicy A. [...] rej. ul. A. nr [...] (droga krajowa) na potrzeby lokalizacji nośnika reklamowego o wymiarach 36 m2.

Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] W.:

• w pkt 1 zezwolono na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r.,

• w pkt 2 odmówiono zezwolenia na lokalizacje reklamy od dnia 13 lutego 2007 r.,

• w pkt 3 rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 nadano rygor natychmiastowej wykonalności,

• w pkt 4 ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące zał. Nr 2 decyzji,

• w punkcie 5 i 6 ustalono opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz termin wniesienia opłaty.

Decyzja została wydana m.in. na podstawie przepisów art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Rozpoznając sprawę organ I instancji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Analizując stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w W. organ oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według tej opinii, w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8 %. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle opinii zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, przy dopuszczalnej planowanej prędkości 70 km/h droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 54,0 m do 79,2 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy.

Jak ustalił organ A. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu drogowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2761 pojazdów na godzinę. W świetle opinii wspomnianego Instytutu należałoby usuwać urządzenia reklamowe umieszczane w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu drogowego pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Organ wskazał na przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów dopuszczalne jest jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś zajęcie pasa drogowego pod wspomnianą reklamę nie może być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony. Natomiast zasadą jest, na którą wskazuje przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W następstwie odwołania skarżącej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, akcentując szczególnie chronione dobro przez te przepisy, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie zaś okoliczności nie zostały wykazane przez skarżącą.

Organ odwoławczy wskazał także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym.

SKO nie uznało za zasadny zarzutu skarżącej dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi, jak podkreślono, nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. wniosła strona skarżąca zarzucając naruszenie:

• art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji,

• art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez omawianą reklamę oraz oparcia rozstrzygnięcia organów na opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

• art. 11 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie powodów dla zmiany stanowiska organu w przedmiocie zmiany polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego na potrzeby reklam,

• 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędne zastosowanie, gdyż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć istotną zmianę polityki zarządcy drogi, a tym samym i kierunku orzecznictwa administracyjnego, w kwestii udostępniania pasa drogowego na potrzeby sytuowania reklam. Tę politykę zarządca drogi realizuje poprzez odstąpienie od dotychczasowego, nader liberalnego, stosowania przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, motywując to względami bezpieczeństwa ruchu rogowego. Istniejący w W. natłok reklam rozprasza bowiem uwagę kierowców, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ograniczone są również możliwości postrzegania przez uczestników ruchu drogowego odpowiednich tablic, m.in. odnoszących się do topografii miasta, które pozwalają lepiej poruszać się po zatłoczonych ulicach, zwłaszcza przez kierowców, którzy nie znają dobrze sieci dróg w W. Zmiana polityki organu administracji publicznej, a tym samym i kierunku orzecznictwa, sama przez się nie uzasadnia zarzutu naruszenia prawa. W świetle ustalonego orzecznictwa sądowego organ może zmieniać pogląd co do treści rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić, zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 5 października 2004 r. (sygn. akt II SA 3196/03) potwierdził, iż orzecznictwo organu może ewoluować i podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, uzasadniające odejście od liberalnego stosowania powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż przemawia za tym wzgląd na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Co więcej, zarządca drogi dał tutaj priorytet bezpieczeństwu ruchu drogowego nad własnymi korzyściami ekonomicznymi, gdyż odmawiając zgody na umieszczenie reklam w pasie drogowym pozbawił się znacznych wpływów finansowych. Zatem jest świadomy zagrożenia jakie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy lokalizowane w pasie drogowym.

Nie można przy tym uznać, aby skarżąca była nierównoprawnie, z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, traktowana przez zarządcę drogi, w porównaniu do innych uczestników rynku reklam sytuowanych w obrębie pasa drogowego. Świadczy o tym choćby bardzo duża liczba odwołań i skarg na decyzje odmawiające dalszego przesunięcia terminu zajęcia pasa drogowego na potrzeby usytuowania reklam, wnoszone przez konkurencyjne podmioty działające na rynku reklam. W szczególności oprócz skarżącej do Sądu w analogicznych sprawach wpływają skargi wnoszone przez: C. [...] Sp. z o.o. w W., S. Sp. z o.o. w W. i N. S.A. w W. Tak bardzo duża liczba odwołań od wspomnianych decyzji jest następstwem, jak już wskazano, istotnej zmiany polityki zarządcy drogi, aby zdecydowanie ograniczyć liczbę reklam, tak licznych obecnie na ulicach W. Innymi słowy, proces porządkowania spraw związanych z ograniczaniem liczby reklamy ulicznej na obszarze całego [...] W., dotyczy wszystkich firm działających na tym rynku, nie zaś tylko skarżącej.

Przystępując do rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia przepisu art. 108 § 1 k.p.a. organ I instancji miał podstawę dla wydania rozstrzygnięcia ukierunkowanego na natychmiastowe zdjęcie nośnika reklamowego, skoro motywował to względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc wymienionymi w powołanym przepisie względami ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Powołane wartości są szczególnie cenne. Nie jest przy tym konieczne, aby w omawianej sytuacji, w odniesieniu do konkretnej reklamy, organ wykazywał istnienie bezpośredniego związku przyczynowego w zakresie zagrożenia życia lub zdrowia. Wystarczające jest, że reklama rozprasza uwagę kierowcy. Zatem, w omawianej sytuacji zagrożenie zdrowia lub życia ludzkiego może wchodzić w grę w normalnych warunkach ruchu drogowego.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalenie wpływu lokalizacji reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności. Taka tematyka, mająca charakter merytoryczny, związana m.in. z inżynierią i organizacją ruchu drogowego, jeśli ma być opracowana w sposób naukowy, wymaga wiadomości specjalnych, według terminologii przyjętej w art. 84 k.p.a., co nie dokonuje się w ramach jednostkowego postępowania administracyjnego. Jednakże negatywny wpływ reklam lokalizowanych w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego jest oczywisty, choć dyskusyjne i trudne jest ustalenie jego stopnia i zakresu w odniesieniu do reklam zlokalizowanych w konkretnym odcinku pasa drogowego. Powstaje w związku z tym szereg pytań, a mianowicie, czy w postępowaniu w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy taki dowód jest w ogóle niezbędny, jaki zakres powinno mieć ewentualne postępowanie dowodowe i kto powinien je przeprowadzić (ciężar dowodu), a następnie – jaki wpływ mogą mieć wyniki badań w tym zakresie na treść podejmowanego rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie strony skarżącej, nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy postępowanie dowodowe w sprawie, a w szczególności nie zostało wyjaśnione, czy i w jakim zakresie uległ zmianie stan faktyczny, w następstwie czego stwierdzono, że ustawienie wnioskowanego nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według skarżącej, postępowanie dowodowe w tym zakresie nie zostało przeprowadzone, co jej zdaniem uzasadnia zarzut wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie. Nadto, o czym była już mowa, skarżąca uznała za wysoce niewiarygodne dane i wnioski zawarte w opinii IBDiM i BPRW.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, SKO w W. prawidłowo ustaliło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W świetle wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. W konsekwencji trafnie też wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarzuty dotyczące opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW) nie mają znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia, skoro uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, natomiast dopuszczalne są działania zarządcy drogi zmierzające do eliminacji potencjalnych zagrożeń. Wprawdzie wspomniana wyżej opinia nie ma waloru opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., tym niemniej za daleko idące byłoby pozbawienie jej jakiegokolwiek waloru dowodowego. W każdym zaś razie nie podważa waloru dowodowego wspomnianego opracowania podpisanie go przez pracownika tej jednostki L. K., który nie jest uprawniony do reprezentowania na zewnątrz Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w W., w świetle przepisu art. 21 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Omawiane opracowanie nie ma bowiem charakteru oświadczenia woli, a tylko taka czynność musi być złożona przez dyrektora lub inną osobę uprawnioną do reprezentowania podmiotu na zewnątrz. Wspomniane opracowanie ma natomiast charakter oświadczenia wiedzy, a zatem nie musi być podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentowania instytutu na zewnątrz. Opracowanie to stanowi dokument, który może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a.).

Brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Stawiając powyższy zarzut skarżąca w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Jak wskazano, przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 powyższego artykułu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak w ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej artykułu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., stwierdzono, że przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, pozwalając jednak na ich lokalizację w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze również przepisy prawa miejscowego, regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzw. decyzje uznaniowe, służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. W świetle piśmiennictwa, administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa. Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. I tak, realizowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

Nie narusza też prawa konsultowanie treści ekspertyz czy opinii przez jego autora z organem orzekającym w sprawie, gdyż celem tych opracowań jest przede wszystkim pomoc organowi orzekającemu w doborze i ocenie argumentów uzasadniających jego stanowisko w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Organ I instancji, zgodnie z art. 77 k.p.a., zebrał więc materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, będący nieformalną opinią w kwestiach zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń wyników badań natężenia ruchu w określonym szczycie (porannym, popołudniowym, wieczornym) natężenia ruchu (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny (i projektowany) limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ I instancji, co podzielono w zaskarżonej decyzji, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy na omawianym odcinku. Nie ma też uzasadnionych podstaw, aby wymienionym jednostkom projektowym, tj. BPRW oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. W istocie potwierdzają one proste prawdy, że reklama przydrożna, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, przyciąga uwagę kierowców, kosztem koncentrowania się na prowadzeniu pojazdu, co w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego i obciążenia ulic tym ruchem, stwarza zagrożenie spowodowania wypadków drogowych.

Należy również mieć na uwadze, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, aby w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza orzecznictwo NSA w powołanym wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. Według zajętego tam stanowiska, nie ma podstaw do wniosku, aby znacznych rozmiarów reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych. Zarządca drogi publicznej był i jest odpowiedzialny za ochronę wskazanego dobra i od niego zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanych. Zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ponadto, w świetle powołanego wyroku, nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów, informacji policyjnych o wypadkach (LEX nr 171170).

Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przesuwa ciężar dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. Zatem, to wnioskodawca powinien wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a tym samym nadrzędne dobro, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie ucierpi na skutek wydania omawianego zezwolenia. Takich zaś dowodów skarżąca nie przedstawiła.

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione. Wówczas administracja publiczna ma zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg dla realizacji ich przeznaczenia, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego stwierdzić trzeba, że zarzut skarżącej sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W jej ocenie, zastosowanie w sprawie powinien mieć przepis art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Ten ostatni przepis mówi bowiem o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które – jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia, przemawia zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Według skarżącej, inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Przesądzać o takiej interpretacji ma użycie w art. 39 ust. 3 określenia "lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w powyższej kwestii. W szczególności brak jest podstaw do rozróżnienia – w odniesieniu do lokalizacji reklam - sytuacji prawnej polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, a więc po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej. W świetle piśmiennictwa, przepis art. 38 ust. 1 ustawy, w myśl którego istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, ma wyraźnie charakter przepisu przejściowego (tak P. Świątecki "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO, Zielona Góra 2002, str. 126). Przepis art. 38 miał być, w zamierzeniu, przepisem przejściowym. Obecnie nie jest dopuszczalne wznoszenie nowych takich obiektów w pasie drogowym. Upatrywanie odmiennego charakteru tego przepisu, a to na potrzeby "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, nie znajduje podstaw prawnych. Tym bardziej niewłaściwe jest opieranie takiego twierdzenia na wykładni systematycznej, związanej z zamieszczeniem omawianego przepisu w rozdziale 4: "Pas drogowy", a nie w przepisach końcowych. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w rozdziale 4: "Pas drogowy" ustawy o drogach publicznych zamieszczone zostały przepisy normujące różnorodne zagadnienia. Wspólną cechą tych wszystkich przepisów jest ich związek z pasem drogowym. Na tym tle art. 38 miał regulować, właśnie w założeniu, status istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, pod warunkiem, że: 1) obiekty te nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i 2) nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.) w rozdziale 3: "Pasy drogowe" dopuszczała utrzymanie w pasie drogowym takich budynków i urządzeń. Obecnie obowiązująca ustawa o drogach publicznych nie zezwala na lokalizowanie takich urządzeń w pasie drogowym. Przeciwnie, z obowiązującej, ustawowej definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy ("pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą") jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym ex definitione nie przewiduje się lokalizowania tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych. W pasie drogowym mogą być zlokalizowane wyłącznie, poza drogą, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przez drogę ustawa rozumie (art. 4 pkt 2) "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym." Wyjątki od tej zasady wprowadzają dopiero przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136, rozważając relację między art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, co następuje: "Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) stanowi w art. 38 ust. 1, że znajdujące się w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać" wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (...). Przepis zatem stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Należy także zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy, w myśl którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenia zatem wymaga "umieszczenie" obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie jego pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi ponadto w § 1 ust. 1, że podmiot zajmujący pas drogowy składa przed planowanym zajęciem pasa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą więc jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu w nim obiektu budowlanego. Skoro sama ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwala w art. 38 ust. 1 na pozostawienie w pasie drogowym obiektu należącego do skarżącej, zbudowanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to wydanie przez organ administracji decyzji, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było pozbawione podstawy prawnej, ponieważ przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy obiektów budowlanych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy i spełniających warunki wynikające z art. 38 ust. 1.

Tak więc rzeczywista systematyczna i systemowa wykładnia obecnego rozdziału 4 ustawy pozwala stwierdzić, że po pierwsze, art. 38 ustawy ma charakter przepisu przejściowego, po drugie podstawowym przepisem odnoszącym się do lokalizacji tzw. obiektów i urządzeń pozakomunikacyjnych, w tym reklam, wprost wymienionych w tym przepisie, jest art. 39 ustawy o drogach publicznych. Dla pełnej jasności trzeba dodać, że reklamą, w rozumieniu art. 4 pkt 23 powołanej ustawy, jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." Nie jest to zatem sam nośnik informacji wizualnej, ale również odpowiednia konstrukcja.

Przepis art. 39 ust. 1 wprowadza generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, precyzując jednocześnie bliżej ("w szczególności") rodzaj zakazanych działań. Ust. 3 powołanego artykułu określa dopuszczalność wyjątków od generalnego zakazu – w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 40 stanowi, że również zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, oraz precyzuje jakiego rodzaju działań to zezwolenie może dotyczyć. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu stwierdza się, że zezwolenie takie dotyczy również umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana strona, a zatem postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy). Dlatego przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extentendae). Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może, przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i jego elementów, np. ustalonych stawek opłaty. Zatem, po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia, uprawniony występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym odwołująca się strona nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też trafnie organy orzekające w sprawie pominęły jako dowody w sprawie wcześniejsze decyzje administracyjne wydawane na rzecz strony skarżącej, gdyż sam fakt wydania tych decyzji wcale nie świadczył o tym, że spełnione zostały przesłanki materialno-prawne niezbędne dla otrzymania kolejnego zezwolenia.

Ponadto, oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.