Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 758/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 11a ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 1, 2, 4, 5, 6, 9 i 10, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak(spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta i Gminy K. na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 czerwca 2021 r. Rada Miejska w Kępnie ( dalej: Rada ) podjęła uchwałę Nr XXXII/235/2021 w sprawie nieudzielania Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania.

Uchwała zgodnie z jej zapisami podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako "u.s.g."). W § 1 uchwały wskazano, że nie udziela się Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania. Uchwała ta nie zawiera uzasadnienia.

Skargą z dnia [...] lipca 2021 r. P. P. ( dalej: Skarżący) zaskarżył powyższą uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na podjęciu uchwały bez uzasadnienia do tej uchwały, co uniemożliwia ustalenie zasadniczych motywów nieudzielania skarżącemu wotum zaufania, a w dalszej konsekwencji uniemożliwia skontrolowanie zaistnienia tychże motywów w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęcie wskazanej uchwały ma istotne konsekwencje dla skarżącego jako, że w myśl przepisu art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym, nieudzielenie wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie odwołania wójta. Następnie skarżący wskazał, że na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym posiada legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi. Dalej Skarżący wyjaśnił, że w dniu 7 czerwca 2021 r. odbyły się obrady XXXII Sesji Rady Miejskiej w Kępnie, w której wzięło udział 21 radnych. W punkcie 5 porządku obrad przewidziano przedstawienie raportu o stanie Gminy Kępno za 2020 rok, w punkcie 6 porządku obrad - debatę nad raportem o stanie Gminy Kępno za 2020 rok, a w punkcie 7 lit. a - podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania. Po odbyciu debaty Przewodniczący Rady Miejskiej w Kępnie przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim było podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania. Wyniki głosowania przedstawiały się następująco : za udzieleniem wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno było 9 radnych, przeciw 2, zaś 10 radnych wstrzymało się od głosu. Wobec nieuzyskania wymaganej dla uchwały pozytywnej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, Przewodniczący Rady Miejskiej w Kępnie poinformował Radę, że Rada nie udzieliła Burmistrzowi wotum zaufania za 2020 r. Wskazał, iż uchwała nosi numer XXXII/235/2021.

Następnie skarżący podniósł, że stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zgodnie z treścią art.28aa ust. 1-2 ww. ustawy, wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.

Stosownie do postanowień art.28aa ust. 9 ww. ustawy, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

W ocenie Skarżącego, uchwała w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania winna zawierać uzasadnienie aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną i dopuszczał wykorzystywanie instytucji wotum zaufania dla celów politycznych, w szczególności w sytuacji gdy w radzie przeważa opcja opozycyjna względem organu wykonawczego.

Skarżący wskazał, że z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy realizując kompetencję przewidzianą ww. przepisami nie działa w warunkach dowolności, albowiem wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy. Skarżący ponownie podniósł, że w niniejszej sprawie należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia ww. uchwały winien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, ponieważ nie jest możliwe ustalenie racji, jakie legły u jej podjęcia. Wskazał, że na sesji w dniu 7 czerwca 2021 r. radni zabierali co prawda głos w punkcie obrad pn. debata nad raportem, ale trudno powiązać wypowiedzi radnych z treścią raportu o stanie gminy. Co do zasady, nie był kwestionowany zakres i treść raportu, wręcz przeciwnie, Przewodniczący Klubu Wspólnie dla Miasta i Gminy Kępno wskazał, iż doceniają pracę Pana Burmistrza i Urzędu Gminy, że te sprawozdania o stanie gminy wyglądają dość optymistycznie, jednak to są tylko cyfry, tabelki (...)".

Na konieczność sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które wskazują, że obowiązek jego sporządzenia wyprowadzany jest m.in. z ustanowionych art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności (vide : wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 202lr. sygn. akt IV SA/Po 1222/20; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 785/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1138/20; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1064/20; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 283/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 669/20; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 202lr. sygn. akt II SA/Bk 855/20). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt OSK 2539/17, należy przyjąć, że brak uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad którymi kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6/45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (wyrok NSA z: 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r. II OSK 1468/08, Lex 490933; 16 lutego 2011 r. II OSK 2420/10, Lex 1071215; 5 marca 2009 r. II OSK 1824/08, Lex 597395). Sama bowiem treść uchwały jest niewystarczająca dla oceny przez Sąd racji jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Skarżący powołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 213/21, w którym to wyroku Sąd wskazał, iż : "Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując powyższe kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności. Konsekwentnie przyjmuje się, że na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Konsekwentnie brak uzasadnienia uchwały rady gminy podjęte na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia.".

Skarżący w skardze podkreślił, iż szanuje prawo Radnych Rady Miejskiej w Kępnie do własnego zdania. Radni mogą się nie zgadzać z burmistrzem i mają prawo zagłosować przeciw udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania, ale swoje stanowisko powinni uzasadnić. Stanowisko to nie powinno nosić znamion arbitralności, powinno być umotywowane, aby umożliwiało przeprowadzenie kontroli sądowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Rada Miejska w Kępnie nie zgodziła się z argumentacją podnoszoną w skardze. Wskazała, że w dniu 7 czerwca 2021 r. na XXXII Sesji Rady Miejskiej w Kępnie zgodnie z porządkiem obrad przedstawiono raport o stanie Gminy Kępno za rok 2020, następnie odbyła się debata, a po debacie podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania, która nie została skutecznie podjęta. Zatem nieudzielenie wotum zaufania zaistniało z mocy prawa, na skutek nie podjęcia przez radę uchwały o treści poddanej pod głosowanie (art.28aa ust.9 ustawy o samorządzie gminnym). Przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, z uwagi na brak jej uzasadnienia. Wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy wprowadzone zostało do ustawy o samorządzie gminnym w 2018 roku. Krótkie funkcjonowanie tej instytucji w obrocie prawnym skutkuje również dość ograniczonym orzecznictwem. Przesłanki nieważności uchwały organu gminy reguluje art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym tylko uchwały sprzeczne z prawem są nieważne (podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwie zastosowany przepis prawa będący podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały).

Zdaniem Rady Miejskiej w Kępnie brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania nie stanowi istotnej przesłanki skutkującej nieważnością uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Dotyczy to takiego naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta w Kępnie z dnia 7 lipca 2021 r. Nr XXXII/235 w sprawie nieudzielania Burmistrzowi Gminy i Miasta Kępno wotum zaufania.

Instytucja wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy wprowadzona została do ustawy o samorządzie gminnym ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 130, dalej: nowela do ustawy o samorządzie gminnym ). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

Zanim raport o stanie gminy zostanie rozpatrzony podczas sesji rady gminy, musi on zostać przygotowany i przedstawiony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, o czym wprost stanowi przepis art. 28aa ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiot zaskarżenia wynika z brzmienia art. 28aa . W świetle jego ust. 1, wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport ten - zgodnie z ust. 2 - obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Przedmiotowy raport zgodnie z ust.3 rozpatruje rada gminy podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Następnie, według ust. 9, tj. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Przy czym, ten ostatni przepis wyraźnie wskazuje, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na sesji Rady Miejskiej w Kępnie w dniu 7 lipca 2021 r. rozpatrywany był, przygotowany przez Burmistrza Miasta i Gminy Kępno, raport o stanie Gminy, a następnie przeprowadzono głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. W trakcie głosowania w tym przedmiocie za udzieleniem wotum zaufania było 9 radnych, przeciw 2 i 10 głosów wstrzymujących się. W rezultacie, wskazany projekt uchwały nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości głosów.

W związku z powyższym, podjęta została w drodze przyjęcia fikcji prawnej wynikającej z art. 28aa ust. 9 u.s.g., uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania.

Uchwała ta została zaskarżona, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez P. P., pełniącego funkcję Burmistrza Miasta i Gminy w K.. W świetle wyżej powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Pomiędzy kwestionowaną uchwałą a własną, prawną sytuacją wnoszącego skargę musi istnieć związek wyrażający się w tym, że uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, pozbawiając go określonych uprawnień czy uniemożliwiając ich realizację. Stwierdzając istnienie legitymacji skargowej po stronie P. P. wybranego na Burmistrza Miasta i Gminy K., Sąd miał na uwadze brzmienie art. 28aa ust. 10 u.s.g., według którego, w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (przy czym zgodnie z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.). Zatem, nieudzielenie wotum zaufania może rodzić dla adresata takiej uchwały poważne konsekwencje prawne.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uwzględnił skargę z uwagi na istotne naruszenie prawa, jakiego dopuściła się Rada Miejska w Kępnie poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje obowiązku w zakresie sporządzania uzasadnień do przyjmowanych uchwał. Pomimo to, w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazuje się na konieczność w tym zakresie. Niezbędność tę wyprowadza się z wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz łączącej się z nią reguły wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP związania organów administracji publicznej prawem. Ponadto, podkreśla się także, iż istnienie uzasadnienia warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., czy też kontrolę sądową. Stosownie do powołanego art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o takiej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Z kolei według art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W orzecznictwie wskazuje się także na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę "dobrej legislacji". Ponadto, obowiązek motywowania uchwał rady gminy należy także traktować jako element zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, z 8 grudnia 2020 r. II OSK 494/20, z 27 lipca 2021 r. I OSK 1797/19).

Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy o samorządzie gminnym oraz wskazany już wyżej art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z uwagi na użycie w tym unormowaniu określenia " z tego tytułu " w orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania jest ściśle powiązana z rozpatrzeniem przez radę raportu. Zatem ma ona odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez organ wykonawczy gminy raportu o stanie tej gminy (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1064/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 lutego 2021 r. II SA/Sz 635/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17.08.2021 r. sygn. akt II SA/ Rz707/21). Przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym wzajemnie się uzupełniają. Wynika z nich, że corocznym zadaniem wójta (burmistrza, prezydenta) jest przedłożenie radzie gminy raportu o stanie tej gminy. Obligatoryjne składniki tego dokumentu wskazuje art. 28aa ust. 2 u.s.g., który nie zawiera w tym przedmiocie enumeratywnego wyliczenia, przy czym art. 28aa ust. 3 u.s.g. zastrzega, że rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Zgodnie z art. 28aa ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Natomiast art. 28aa ust. 5 i ust. 6 u.s.g., wskazują, że w debacie radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych i, że w tej debacie głos mogą również zabrać mieszkańcy.

W niniejszej sprawie proceduralny wymóg w postaci przeprowadzenia debaty został zrealizowany na co wskazuje również sam skarżący.

Niemniej Sąd w składzie orzekającym w sprawie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 17.08.2021 r sygn. akt II SA/Rz 707/21 i przyjmuje je za swoje, że "skoro więc uchwała o udzieleniu czy nieudzieleniu wotum zaufania ma stanowić efekt rozpatrzenia raportu o stanie gminy, to ustalenie tego, czy tak właśnie jest, możliwe jest praktycznie tylko wówczas, gdy sporządzono w tym przedmiocie uzasadnienie. Przy czym, podkreślenia wymaga, że poza kompetencją Sądu znajduje się merytoryczna ocena stanowiska rady. Sąd nie ma zatem badać, czy decyzja organu stanowiącego gminy jest uzasadniona, a zatem, czy radni właściwie ocenili przedłożony raport. Sąd ma tylko sprawdzić, czy oceny w ogóle dokonano. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystania tego instrumentu dla celów politycznych (tak np. wskazany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z 20 stycznia 2021 r.). Tego rodzaju praktyka nie może zaś z oczywistych względów zasługiwać na aprobatę. W świetle wskazanego art. 28aa ust. 2 u.s.g., raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Wybrany w wyborach organ wykonawczy gminy ma więc co roku zostać poddany kontroli przez członków wspólnoty samorządowej tj. tak radnych, jak i ogółu mieszkańców gminy, przy czym podstawę tej oceny ma stanowić przygotowany raport oraz wyniki debaty nad nim. Kontrola musi się odnosić do działań wójta (burmistrza, prezydenta) za poprzedni rok, mieszczących się w jego prawem określonych kompetencjach. Radni powinni więc sprawdzić, na ile organ wykonawczy wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków i w oparciu o to - w akcie głosowania - wyrazić swoją ocenę powyższego. Brak więc uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania czyni niemożliwym poznanie rzeczywistych motywów, dla których została podjęta, a zatem czy podjęto ją w zgodzie z kompetencją uchwałodawczą określoną w art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., czyli jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy.".

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że Rada Miejska w Kępnie nie sporządzając uzasadnienia swojej uchwały z dnia 7 czerwca 2021 r. o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy Kępno wotum zaufania naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Dlatego stwierdzono w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. jej nieważność w całości.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu wydanego w oparciu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).