Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 491/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.61 ust. 2, art. 220
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/ Wa 805/09 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I SA/Wa 805/09, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej terminy zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. Prezydent miasta stołecznego Warszawy przekazał w użytkowanie Fabryce [...] w W. teren położony przy ul. [...],[...] i [...], o powierzchni 88011 m 2, nr Kw [...]. Przeznaczony on był pod budowę ośrodka rekreacyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez wspomnianą Fabrykę, obecnie [...] w W., prawa użytkowania wieczystego tego terenu na okres 99 lat. Następnie decyzją tegoż Wojewody z dnia [...] września 1993 r. grunt ten został przekazany na własność Dzielnicy Gminie Warszawa [...] (obecnie Gmina Warszawa-[...]). Zarząd ostatnio wymienionej Gminy decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. ustalił obowiązek zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, określając termin rozpoczęcia budowy na dwa lata, a jej zakończenia na pięć lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. obecnymi użytkownikami wieczystymi są W. S. i M. W. W dniu [...] lipca 2002 r. złożyli oni wniosek o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., dowodząc rażącego naruszenia art. 220 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), art. 75 i art. 107 § 3 k.p.a. Ich zdaniem, skoro decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego nie określała obowiązku zabudowy przedmiotowego terenu, to decyzja ustalająca terminy realizacji tego obowiązku jest dotknięta rażącą wadą. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymało ją w mocy. Nie podzieliło bowiem argumentacji wniosku, dochodząc do przekonania, że zakwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa. Skoro bowiem w decyzji oddającej teren w użytkowanie wieczyste nie określono terminów zagospodarowania nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, pod którym to pojęciem należy rozumieć przeznaczenie zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, to ustalenie terminów zabudowy miało oparcie prawne. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2006 r., który stwierdził brak w aktach administracyjnych aktu notarialnego, na podstawie którego doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz W. S. i M. W., co wyłączało ocenę legitymacji czynnej w sprawie. Poza tym Sąd ten zważył, iż gdyby ostatnio wymieniony był współużytkownikiem wieczystym terenu, to pominięcie go w postępowaniu naruszałoby regułę zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. Wreszcie niekompletność akt administracyjnych nie pozwalała na zbadanie zachowania terminu do zaskarżenia pierwszej decyzji zapadłej w sprawie. Te uchybienia należało usunąć w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem ustalenia terminu zagospodarowania przedmiotowego terenu, a zatem nie dostrzegając naruszenia art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, eksponujący poprzednio prezentowane zarzuty, nie odniósł skutku, gdyż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu wskazano, że skoro w decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie ustalono terminu jego zagospodarowania, a jedynie wskazano, że wieczysty użytkownik winien korzystać zeń zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, spełnione zostały przesłanki z art. 220 cytowanej ustawy. Przepis ten stanowił, iż jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998 r.) nie były ustalone terminy zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, właściwy organ może w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy ustalić te terminy w drodze decyzji. Zatem zarzut rażącego naruszenia prawa organ ten uznał za bezzasadny.

W skardze na decyzję ostateczną W. S. wniósł o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] listopada 1998 r., zarzucając jej naruszenie art. 220 cytowanej wyżej ustawy, w sytuacji uznania, że zasadnie ustalono terminy zabudowy nieruchomości, której zabudowy nie przewidziano w decyzji oddającej teren w użytkowanie wieczyste. Za taki obowiązek niepodobna wszak uznać stwierdzenia o nakazaniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło prawa. Obie decyzje w tej materii zapadły w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, w którym dokonuje się oceny decyzji dotychczasowej pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, opisanej w art. 156 § 1 k.p.a. Istnienie uregulowanych w nim przesłanek – według stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania w sprawie, w jakiej decyzja dotychczasowa została wydana - musi być "widoczne gołym okiem". W przypadku podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności może nastąpić wówczas, gdy doszło do oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. zapadła na podstawie art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwalał na jego stosowanie w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. Określenie terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste mogło nastąpić, jeżeli nie uczyniono tego wcześniej. Tak też stało się w niniejszej sprawie, gdyż pierwotnie teren przekazano w użytkowanie z przeznaczeniem pod budowę ośrodka rekreacyjnego. Nabycie w wyniku tegoż użytkowania prawa wieczystego użytkowania w drodze tzw. uwłaszczenia, winno uwzględniać ten cel, ponieważ w tym trybie dochodziło tylko do przekształcenia prawa, a nie miało ono charakteru pierwotnego, jak wywodził skarżący. W konsekwencji czego, skoro sposób zagospodarowania był określony, lecz z pominięciem terminów, mogło dojść do ich określenia we wspomnianym trybie. Zatem decyzja dotychczasowa nie naruszała prawa. Konkluzja ta dała podstawę do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej powołano się na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 220 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 145 ust. 1 (winno być § 1) pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, że było możliwe na podstawie tych przepisów wskazanie terminów zabudowy przedmiotowego gruntu, w sytuacji gdy decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1993 r., na podstawie której prawo to powstało w ogóle nie określała obowiązku zabudowy gruntu. Zdaniem skarżącego stanowisko, że decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jest chybione. Dlatego domagał się on uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], oraz zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy, a następnie wyrażono pogląd, wedle którego decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzająca nabycie przez poprzednika prawnego obecnych użytkowników wieczystych prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, nie nakładała na niego obowiązku zabudowy nieruchomości, lecz jedynie stwierdzała, że winien on korzystać zeń zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego w odniesieniu do tej nieruchomości niepodobna było zastosować przepisu art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie zawsze musi łączyć się z obowiązkiem jego zabudowy; prawo to może powstać na podstawie bądź decyzji bądź umowy. Wobec tego, w ocenie autora skargi kasacyjnej, decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nabycie wieczystego użytkowania w drodze uwłaszczenia, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, ma charakter pierwotny, stąd nie sposób przenosić obowiązków nałożonych poprzednio przy ustanawianiu prawa użytkowania terenu na następcę prawnego użytkownika wieczystego. Poza tym, kasator wywiódł, iż art. 2 ust. 3 zd. drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymaga zamieszczenia w decyzji stwierdzającej nabycie prawa wieczystego użytkowania warunków tegoż użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 236 k.c. Ich brak w decyzji uwłaszczeniowej powoduje, że decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. została wydana bez podstawy prawnej. Nadto podniesiono, że pominęła ona ustalenia obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ograniczały możliwość zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, gdyż była ona przeznaczona pod zieleń miejską, a jej zabudowa mogła polegać tylko na budowie obiektu niepodpiwniczonego, typu kawalerka, a nie ośrodka rekreacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie eksponuje zarzut naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach. Jest to zabieg nie od końca poprawny, gdyż obie formy naruszenia prawa w zasadzie wzajemnie się wykluczają. Zarzut błędnej wykładni można wszak postawić tylko przepisowi prawidłowo zastosowanemu w sprawie, czyli takiemu, który trafnie przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia. Gdy bowiem przepis taki nie miał zastosowania w sprawie, wówczas zbędne jest dokonywanie jego wykładni, chyba że jej wynikiem jest wadliwe zastosowanie danego przepisu. Oceniając konstrukcję skargi kasacyjnej nie sposób było też nie dostrzec nieprawidłowego wskazania jako naruszonego przepisu prawa materialnego art. 145 § 1 (błędnie określonego jak ust. 1) pkt 1 lit. a P.p.s.a., który jest oczywiście przepisem prawa procesowego. Poza tym jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej może wywieść, że zarzut w tej materii sprowadza się do uznania za zasadne uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji, co jednak powinno wiązać się raczej z zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a. Wreszcie trzeba wytknąć autorowi skargi kasacyjnej chybiony wniosek w niej zawarty, a to w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Sądy administracyjne powołane są bowiem do kontroli legalności działań organów administracyjnych, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, a jedynie wyjątkowo – na zasadzie art. 188 P.p.s.a. – jest władny rozpoznać skargę. Nigdy jednak żaden z sądów administracyjnych nie jest uprawniony do zastępowania organów i merytorycznego rozstrzygania w sprawie administracyjnej, do czego zmierza ów wniosek. Sprawa sądowoadministracyjna nie jest bowiem kontynuacją sprawy administracyjnej. Toteż nieporozumieniem jest domaganie się w skardze kasacyjnej stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie.

Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost, a oceniał prawidłowość jego zastosowania w decyzji dotychczasowej poprzez pryzmat kwalifikowanych wad badanych przez organ, czego wynikiem była zaskarżona doń decyzja, należało przyjąć, że skarga kasacyjna kwestionuje poprawność dokonanej jego wykładni. Według jej autora, wadliwość tej wykładni winna doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Szczegółowe rozważania w tej materii godzi się poprzedzić stwierdzeniem, że postępowanie administracyjne, w jakim zapadły poddane kontroli zgodności z prawem decyzje było postępowaniem nadzwyczajnym, które rządzi się innymi regułami niż postępowanie zwyczajne, instancyjne. Z uwagi na ten charakter normy je regulujące podlegają ścisłej interpretacji, a ewentualna nieważność może być stwierdzona wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wyliczone w ustawie przesłanki. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. zostało oparte o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Obie przesłanki są rozłączne w tym sensie, że każda z nich stanowi odrębną podstawę nieważnościową. Tymczasem w toku zarówno postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego wnioskodawca (później skarżący i skarżący kasacyjnie) posługuje się nimi zamiennie. Toteż w zasadzie nie jest pewne, jaką postać naruszenia eksponuje, co w sprawie wszczynanej na wniosek jest niezwykle istotne, bo implikuje kierunek badania okoliczności sprawy. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy brak jest przepisu prawnego, który mógłby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, albo gdy obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy samego prawa i wydanie decyzji nie jest konieczne, albo gdy prawo nie wymaga ustalenia praw czy obowiązków w tej formie (tak J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str. 806). Rażące naruszenie prawa natomiast to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w CBOiS), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która zresztą to ocena nie jest oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ta ostatnia postać jest adekwatna do uzasadnienia naruszenia prawa prezentowanego przez skarżącego. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie normy art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zaskarżonej decyzji dawałoby podstawę do uwzględnienia na gruncie postępowania administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., a w konsekwencji zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji odmiennego rozstrzygnięcia, a tym samym uchybienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Wszak uchybienia ostatnio wymienionemu przepisowi skarga kasacyjna nie podniosła.

Przepis art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami nawiązuje generalnie do sytuacji, w której nabycie użytkowania wieczystego następowało z mocy prawa, bo w deklaratoryjnych decyzjach uwłaszczeniowych określano warunki użytkowania wieczystego nie obejmujące zagospodarowania, zaś ustalenie terminu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy, mogło nastąpić wyłącznie poprzez zmianę umowy (tak G. Bieniek w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa – Zielona Góra, 1998 r., T. II, str. 318-319). Zasadą jest bowiem, że sposób i termin zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste określa się w umowie (tak art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i poprzednio art. 25 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przywołany przepis art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługuje się terminem zagospodarowania nieruchomości, przy czym nie jest on zdefiniowany w tej ustawie. Brzmienie tego przepisu pozwala jedynie na konstatację, że jest to pojęcie szersze od pojęcia zabudowy. Językowo zagospodarowanie nieruchomości oznacza objęcie terenu racjonalną gospodarką, urządzenie go w określony sposób, dysponowanie, zarządzanie nieruchomością (tak Mały słownik języka polskiego pod red. St. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, Warszawa 1969 r., str. 964, Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. A. Markowskiego, Warszawa 1999 r., str. 253). W tym ujęciu posłużył się nim ustawodawca w przywołanym przepisie. Przy czym bez znaczenia dla sprawy jest eksponowane przez kasatora rzeczywiste przeznaczenie tego terenu w planie miejscowym, gdyż w sprawie chodzi o termin jego zagospodarowania. Obowiązek zagospodarowania nie jest równoznaczny z obowiązkiem zabudowy terenu. Co prawda decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. ustaliła termin dla "rozpoczęcia budowy" i jej zakończenia, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uczyniła to posługując się potocznym rozumieniem zwrotu, co w konsekwencji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Przepis art. 220 cytowanej ustawy stanowi wszak o terminie zagospodarowania gruntu. Rację ma kasator wywodząc, że tzw. uwłaszczenie oznacza pierwotne nabycie prawa użytkowania wieczystego, ponieważ powstaje ono ex lege od nowa, a nie w wyniku przejścia wcześniej powstałego prawa służącego danemu podmiotowi na inny podmiot. Jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej – prawo to nie zawsze jest powiązane z obowiązkiem zabudowy nieruchomości będącej jego przedmiotem. Jednakowoż prawo użytkowania wieczystego powstaje w takich okolicznościach faktycznych, jakie istnieją w dniu przekształcenia prawa zarządu, a więc w tym samym celu, jakiemu dotychczas służyła czy miała służyć nieruchomość (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 245/08 (LEX nr 486225). Niepodobna bowiem tego celu pomijać, czy konstruować nowy. Byłoby to sprzeczne z ratio legis uwłaszczenia, a decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą nabycie tego prawa, czyniło w tej materii konstytutywną. Zatem oceniając cel oddania przedmiotowego terenu w użytkowanie wieczyste należy mieć na uwadze dotychczasowy sposób zagospodarowania gruntu. W punkcie V decyzja b. Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1993 r. określiła obowiązek korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeto odniosła się do przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest ogólnym aktem prawa miejscowego w tej materii. Przy braku szczegółowych regulacji indywidualnych ten akt trzeba mieć tu na względzie (tak też cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r.). Bezspornie w decyzji z [...] sierpnia 1993 r. nie określono terminu zagospodarowania terenu, jak też jego zabudowy (o której zresztą decyzja nie wspomina). Zatem została spełniona hipoteza art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego faktu oraz wobec wydania tej decyzji w zakreślonym w jej ust. 1 terminie, niepodobna bronić poglądu o kwalifikowanej wadzie decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Ewentualne ograniczenia zawarte w tym akcie prawa miejscowego nie mają dla tej konkluzji znaczenia, gdyż sposób zagospodarowania nie podlega w sprawie ocenie. Zresztą skarżący nabywając użytkowanie wieczyste tej nieruchomości winien te okoliczności zbadać.

Podniesione w skardze kasacyjnej w powyższym kontekście zagadnienie zakazu naruszania praw osób trzecich nie ma wpływu na ocenę zasadności kwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż nie dotyczy ani decyzji dotychczasowej ani decyzji w przedmiocie jej nieważności. Powiązanie tej kwestii z charakterem nabycia prawa użytkowania wieczystego nie jest trafne, lecz skoro nadto znalazła ona wyraz w treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), będącego podstawą prawną uwłaszczenia, wymaga obecnie rozważenia. Do naruszenia tej reguły w niniejszej sprawie nie doszło. Uregulowana tamże ochrona nie odnosi się wszak generalnie do użytkownika wieczystego, a w takiej roli występuje w sprawie skarżący kasacyjnie. Nie chroni też innych osób przed ustaleniem terminu zagospodarowania terenu oddanego w użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zakaz naruszania praw osób trzecich w zakresie uwłaszczenia, czy wywłaszczenia dotyczy praw majątkowych osób trzecich, w tym głównie poprzednich właścicieli, zwłaszcza w sytuacji zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości. W tym miejscu wypada przywołać stanowisko, które obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela, że o naruszeniu praw osób trzecich można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego samego gruntu innych osób, daje się pierwszeństwo uprawnieniom państwowych osób prawnych, pozbawiając przez to uprawnień osób trzecich do tego gruntu; ochrona praw tych osób polega więc na prymacie uprawnień osób trzecich (tak G. Bieniek, op. cit., str. 267). Podobnie zresztą materię tę ujmuje orzecznictwo (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I S.A. 2394/99 (LEX nr 75559), z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I S.A. 3224/01 (LEX nr 81759).

Eksponowany w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia art. 2 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nietrafny. Reguluje on obowiązek określenia w decyzji stwierdzającej nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntów również warunków użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 kodeksu cywilnego. Warunkami użytkowania wieczystego są: sposób i termin zagospodarowania nieruchomości (art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zgodnie z brzmieniem art. 233 i art. 239 k.c., czas trwania użytkowania wieczystego, oraz wysokość opłaty rocznej. Te elementy, w szczególności określony w art. 236 k.c. czas trwania wieczystego użytkowania, decyzja z [...] sierpnia 1993 r. zawarła. Zresztą nie ona podlega bezpośredniej ocenie w sprawie. Gdyby zaś badać ją przez pryzmat treści i legalności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., wówczas tak sformułowany zarzut i tak okazałby się nieskuteczny, co wyżej wykazano.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając iż zaskarżony wyrok, mimo nieznacznie błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, zaś argumenty skargi kasacyjnej w większości okazały się chybione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.