Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 44/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu
wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 , art 4 ust 1 pkt 1  , art. 6 ust 1 pkt 2-4 , art. 13 , art. 14 oraz art 16 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 161 par 1 pkt 3 , art. 149 par 1 pkt 3 , par 1a i par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2014 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do wydania aktu; III. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset ) złotych; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2013 r. M.H. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej, kopii treści / zestawienia w zakresie Centralnego Rejestru Umów dotyczącego zawartych w roku 2012 i w roku 2013 przez Gminę S. umów. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. udostępnił wnioskodawcy posiadane rejestry umów z lat 2012-2013.

W piśmie z dnia 13 stycznia 2014 r. M.H. wniósł o uzupełnienie Centralnego Rejestru Umów za rok 2012 i za rok 2013 o rubrykę zawierającą wartość każdej z umów i udostępnienie tej informacji w formie arkusza kalkulacyjnego w wersji elektronicznej i edytowalnej, a następnie we wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. wnioskodawca doprecyzował wniosek domagając się udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) plików elektronicznych Microsoft EXCEL (forma arkusza kalkulacyjnego .xls) zawierających rejestr umów za rok 2012 i rejestr umów za rok 2013 prowadzonych przez UMiG S. , które wcześniej otrzymał zeskanowane w formie pdfów w dniu 10 stycznia 2014 r. – w wersji nieedytowalnej/nieprzeszukiwalnej (z uwagi na brak niektórych stron uzupełnione e-mailem w dniu 15 stycznia 2014 r.);

2) wartości brutto (PLN) każdej z umów wskazanych w przedmiotowych rejestrach umów (pozycji) przesłanych w dniu 10 stycznia 2014 r. (z uwagi na brak niektórych stron uzupełnione e-mailem w dniu 15 stycznia 2014 r.), gdyż rejestry te nie zawierają tych podstawowych danych. Wnioskodawca wniósł także o uwzględnienie wartości każdej z umów po podpisaniu ewentualnych aneksów do konkretnych umów (wartość umowy podstawowej oraz wartość umowy po podpisaniu aneksu nr 1, nr 2, itd., jeśli występuje).

Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, że Centralny Rejestr Umów, w formie w jakiej funkcjonuje w Urzędzie Miasta i Gminy S. (bez wartości umów), został mu już udostępniony i brak było możliwości przekazania rejestru w formie edytowalnej, która umożliwiałaby dokonywanie zmian w treści rejestru.

Z uwagi na brak wykonania wniosku w przedmiotowym zakresie oraz co do formy udostępnionych informacji, M.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przywołanym powyżej zakresie.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 113/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał bezczynność Burmistrza odnośnie punktu drugiego wniosku z dnia 19 lutego 2014 r., a następnie wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. (sygn. akt l OSK 72/15), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta i Gminy S . W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że jak wynikało z akt sprawy, informacje o wartości wszystkich umów zawartych przez organ w latach 2012-2013 nie zostały udostępnione w BIP Urzędu Miasta i Gminy S. , a zatem wniosek skarżącego w tym zakresie był uprawniony, a jego realizacja powinna spowodować reakcję organu w postaci udzielenia informacji lub odmowy jej udostępnienia względnie umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie było możliwe przesądzenie kwestii związanej z charakterem żądanej informacji, tj. czy jest to informacja publiczna prosta, czy też informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie jest uzależnione od szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd podał bowiem, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była skarga na bezczynność organu, a nie skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i to organ rozpatrując ponownie wniosek M.H. w zakresie punktu 2 zdecyduje, jaką formę powinno mieć rozstrzygnięcie odnośnie do żądania udostępnienia informacji o wartości wszystkich umów objętych rejestrem za lata 2012-2013.

Po zwrocie akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 3 października 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z dnia 14 października 2016 r. (znak: [...] zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskodawcy zestawienia wartości umów z aneksami za lata 2012-2013 wskazując, że w ocenie organu, opartej o uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 113/14), zapadłego w niniejszej sprawie – żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informacją przetworzoną. Na uzasadnienie powyższego organ wskazał, że aby udzielić żądanej informacji będzie on zobowiązany wskazać, które z umieszczonych w rejestrze umów zostały opublikowane w BIP i wskazać adres publikacji, natomiast w pozostałym zakresie stworzyć całkiem nowe zestawienie obejmujące wartości umów nieopublikowanych, z uwzględnieniem aneksów do umów, co w ocenie organu świadczy o konieczności wytworzenia całkiem nowej informacji (zestawienia wartości umów) rozumianej jako suma wielu informacji.

W dniu 18 października 2016 r., odpowiadając na ww. pismo M.H. wskazał, że w jego ocenie wniosek dotyczył informacji publicznej prostej. Zdaniem wnioskodawcy wyszukanie informacji nie dotyczy informacji publicznej, która istnieje i może być udostępniona, natomiast działanie organu w tej sprawie nosi znamiona utrudniania wykonywania prawa do informacji. Ponadto M.H. podał, że Burmistrz Miasta i Gminy S. powinien był już wcześniej przekazać dotychczas wnioskowane informacje, zamiast toczyć kolejny spór sądowy.

Skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący M.H. podnosząc, że do dnia złożenia skargi jego wniosek o udostępnienie informacji nie został w żaden sposób rozpatrzony przez organ, tj. nie została udostępniona informacja publiczna, nie została wydana decyzja umarzająca postępowanie, ani decyzja o odmowie udostępnienia informacji.

Skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta i Gminy S. naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm. – dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, czy też zakończenia postępowania w inny wskazany w ww. ustawie sposób.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktu drugiego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 grudnia 2014 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że wobec wątpliwości jakie może budzić skierowanie skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie - w ocenie skarżącego - Burmistrz Miasta i Gminy S. pozostaje w bezczynności w zakresie wykonania ww. wniosku. Skarżący podniósł bowiem, że organ pomimo obowiązku zakończenia postępowania w ten, czy inny sposób - nie dokonał tego i nie wskazał żadnych przyczyn braku swojego działania. Zdaniem skarżącego, pismo z dnia 14 października 2016 r. wskazywało, że Burmistrz uznał, iż żądanie określone w punkcie drugim wniosku z dnia 31 grudnia 2014 r. dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, a w związku z tym powinien był on, po odpowiedzi skarżącego z dnia 18 października 2016 r., wydać decyzję odmowną albo też uznając zasadność argumentów skarżącego udostępnić wnioskowane informacje. W ocenie skarżącego, stan sprawy w zakresie przyjętych twierdzeń nie był skomplikowany i skoro organ przyjął stanowisko o informacji publicznej przetworzonej to powinien był sam ocenić szczególnie istotny interes publiczny i zakończyć postępowanie. Skarżący podkreślił przy tym, że każde postępowanie, które dotyczy informacji publicznej przetworzonej (nawet gdy organ błędnie przyjmuje charakter wnioskowanej informacji publicznej) – w przypadku jakim nie zachodzi zdaniem organu przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego – powinno zakończyć się decyzją odmowną. Skarżący podał także, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu nie była poprawność twierdzeń przyjętych w piśmie z dnia 14 października 2016 r. Jednocześnie skarżący nadmienił, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał organowi, iż podczas ponownego rozpatrywania sprawy będzie musiał on zdecydować o formie rozstrzygnięcia, przy czym – zdaniem skarżącego – formy te zostały już wyraźnie wskazane. Ponadto skarżący powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. wskazał, że Burmistrz był związany wyrokiem oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, a mimo to nie wykonał on w całości wniosku złożonego przez skarżącego w 2014 r. Odnosząc się z kolei do wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wniosku o nałożenie grzywny, skarżący podniósł, że czas jaki upłynął od dnia złożenia wniosku, ale przede wszystkim okres od dnia doręczenia akt postępowania sądowego do dnia złożenia skargi uzasadnia w pełni wyrzeczenie w tym zakresie. Skarżący podkreślił bowiem, że Burmistrz w wyniku doręczenia akt sprawy miał wytyczne co do dalszego postępowania, posiadał również profesjonalną pomoc prawą zapewniającą możliwość każdorazowego konsultowania wątpliwości, a pomimo tego naruszył on wynikającą z art. 4 ust. 3, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zasadę szybkości udostępniania informacji publicznej, wykonując jedynie czynności pozorne. W ocenie skarżącego utrudnianie dostępu do informacji prasie i jej odwlekanie o ponad 2 lata niweczy w zasadzie rolę prawa do informacji, w szczególności w sytuacji, w której sprawa dotyczy udostępnienia prostych informacji dotyczących kwot zawieranych umów, w oparciu o podstawową zasadę wyrażoną w ustawie o finansach publicznych, tj. zasadę ich jawności. Skarżący nadmienił również, że w związku z przekroczeniem przez organ terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie było możliwie postawienie zarzutu przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o umorzenie postępowania sądowego względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. udostępnił on wnioskodawcy posiadane rejestry umów z lat 2012-2013, a decyzją nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. odmówił udzielenia skarżącemu – M.H informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 31 grudnia 2013 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia 13 stycznia 2014 r. i 19 lutego 2014 r. w przedmiocie udostępnienia kopii treści (zestawienia) w zakresie Centralnego Rejestru Umów dotyczącego umów zawartych w 2012 r. i w 2013 r. przez Gminę S. w części dotyczącej wartości brutto każdej z tych umów z uwzględnieniem wartości każdej z umów po podpisaniu ewentualnych aneksów, w formie plików Microsoft EXCEL. Organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a nadto zaznaczył, że w wezwaniu z dnia 14 października 2016 r. nie wyznaczył on daty, do której oczekuje przedstawienia przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanej informacji. Burmistrz Miasta i Gminy S. podkreślił przy tym, że gdy w dniu 27 stycznia 2017 r. wpłynęła do organu przedmiotowa skarga wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. – w ocenie organu – oczywistym stało się, że wnioskodawca odmówił przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych informacji i dlatego też w dniu 30 stycznia 2017 r. wydał on decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. W dalszej części odpowiedzi na skargę, organ przytoczył uzasadnienie powyższej decyzji wskazując m.in., że w przedmiotowej sprawie kluczową dla rozpatrywania wniosku M.H. sprawą było zakwalifikowanie wnioskowanej przez niego informacji jako informacji przetworzonej i związane z tym żądanie organu oparte na treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ podał przy tym, że wobec braku definicji legalnej tego pojęcia odwołał się on do prezentowanego w judykaturze poglądu, że za taką należy uznać nie tylko nową jakościowo informację, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, ale także informację, na którą składa się suma (zbiór) informacji publicznych prostych. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy S. zaznaczył, że na dzień złożenia przez M.H. wniosku, nie dysponował on informacją w postaci oczekiwanej przez wnioskodawcę i uzupełnienie Centralnego Rejestru Umów o rubrykę "wartość umów brutto" doprowadziłoby do powstania nowego jakościowo dokumentu, a analiza umów pod kątem ewentualnych aneksów i zsumowanie wartości umów wraz z aneksami (zgodnie z wnioskiem M.H. ) byłoby przetworzeniem prostych informacji, zatem wniosek organu o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego był uzasadniony, a skoro wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania przesłanki "interesu publicznego" koniecznym – zdaniem organu – stało się wydanie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, stosownie do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 113/14). Tym samym, w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S. , nie pozostawał on w bezczynności, bowiem żądane przez wnioskodawcę informacje, będące w posiadaniu organu, udostępnił on w terminie 7 dni od daty wpływu wniosku do organu, a w pozostałym zakresie odmówił ich udostępnienia, w formie decyzji wydanej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ podkreślił przy tym, że termin wydania decyzji odmownej (30 stycznia 2017 r.) związany był natomiast z terminem otwartym dla wnioskodawcy do przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udzieleniem informacji przetworzonej, wobec braku zakreślenia tego terminu przez organ w piśmie z dnia 14 października 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez M.H. , jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wartości brutto (PLN) każdej z umów wskazanych w rejestrach umów za rok 2012 i za rok 2013 prowadzonych przez Urząd Miasta i Gminy S. (pozycji) przesłanych w dniu 10 stycznia 2014 r. (z uwagi na brak niektórych stron uzupełnione e-mailem w dniu 15 stycznia 2014 r.), z uwagi na fakt, iż rejestry te nie zawierają tych podstawowych danych, a jednocześnie uwzględnienie wartości każdej z umów po podpisaniu ewentualnych aneksów do konkretnych umów (wartość umowy podstawowej oraz wartość umowy po podpisaniu aneksu nr 1, nr 2, itd., jeśli występuje). W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia objęty został punkt 2 wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. o udostępnienie ww. informacji publicznej, pomimo że skarżący w treści skargi podawał jako datę przedmiotowego wniosku – 31 grudnia 2014 r. Niemniej jednak z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynikało, że skarżący skierował przedmiotowy wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu 19 lutego 2014 r., zaś błędne oznaczenie daty tego wniosku w treści skargi mogło – zdaniem Sądu – być efektem tego, iż pierwszy wniosek dotyczący udostępnienia ww. rejestrów umów za lata 2012 i 2013 został skierowany do organu w dniu 31 grudnia 2013 r.

Wymaga również podkreślenia, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w udostępnieniu informacji publicznej objętej ww. wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w prawomocnym wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 113/14), na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej organu (wyrok z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt l OSK 72/15) przesądził, iż żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nadto, że ww. wniosek został skierowany do podmiotu, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był obowiązany do jej udzielenia, w następstwie czego Sąd ten zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy S. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie punktu 2 wniosku M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. w terminie 14 dni. W takim zaś przypadku zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy (w tym wydania aktu lub dokonania czynności) przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Stosownie natomiast do treści art. 286 § 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Tym samym, mając na uwadze powyższe, ze względu na obecnie rozpatrywaną skargę M.H. z dnia 27 stycznia 2017 r., aktualnie kontroli Sądu podlega działalność Burmistrza Miasta i Gminy S. pod kątem ustalenia, czy organ ten dopuścił się bezczynności w czasie następującym po doręczeniu mu akt sprawy na skutek uprawomocnienia się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. od dnia 3 października 2016 r.

Na wstępie wskazać należy, że skarżący spełnił warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Skarga ta, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymaga bowiem poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., określone w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem dopuszczalności skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie na bezczynność w podjęciu tych aktów lub czynności. Podobnie u.d.i.p., która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06, LEX nr 197599). Dlatego też należy uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez M.H. jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi należy przede wszystkim wskazać, że w przedmiotowej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami był sposób postępowania organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (w tym zachowania ustawowych terminów, podejmowanych czynności), a w konsekwencji konieczność ustalenia czy Burmistrz Miasta i Gminy S. dopuścił się bezczynności.

W odniesieniu do trybu w jakim powinna zostać udzielona wnioskowana informacja publiczna wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Tym samym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto w literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi również wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu (zob. T. Woś, Komentarz do art. 3, uwaga 80, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił Burmistrzowi Miasta i Gminy S. akta postępowania w dniu 3 października 2016 r. i od tej daty rozpoczął bieg, wyznaczony przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 113/14) 14-dniowy termin do wydania aktu lub dokonania czynności zmierzających do rozpoznania wniosku M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. w zakresie punktu 2 tego wniosku, który to termin stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. upływał w dniu 17 października 2016 r. Tymczasem analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Burmistrz Miasta i Gminy S. rozpatrzył przedmiotowy wniosek dopiero na skutek wniesienia przez skarżącego M.H. w dniu 27 stycznia 2017 r. ponownej skargi na bezczynność organu we wskazanym powyżej zakresie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wskazał bowiem, że w dniu 30 stycznia 2017 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, a zatem dokonał tego już po dniu wniesienia skargi do sądu. Tym samym należało stwierdzić, że na dzień rozpoznania niniejszej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, a w związku z tym brak było podstaw do zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia w stosownym terminie wskazanym przez sąd, wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego też uznać należało, że podjęte przez Burmistrza Miasta i Gminy S. działanie, choć miało miejsce po wniesieniu skargi do sądu, czyniło w tym zakresie bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne, które jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

Niemniej jednak analiza okoliczności sprawy, w odniesieniu do przywołanych powyżej przesłanek przemawiających za stwierdzeniem stanu bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, prowadzi do konstatacji, iż na dzień złożenia skargi do sądu, tj. 27 stycznia 2017 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. pozostawał w bezczynności i to bezczynności rażąco naruszającej prawo. Wskazać bowiem należy, że pismem z dnia 14 października 2016 r. (znak: [...] organ ten zwrócił się do M.H. o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskodawcy zestawienia wartości umów z aneksami za lata 2012-2013 wskazując, że w ocenie organu, opartej o uzasadnienie ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informacją przetworzoną, jako że wymagać ona będzie m.in. utworzenia nowego zestawienia obejmującego wartości umów nieopublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej, z uwzględnieniem aneksów do tych umów. Co istotone już w dniu 18 października 2016 r., M.H. odpowiedział na ww. pismo organu podnosząc, że w jego ocenie wniosek dotyczył informacji publicznej prostej, natomiast działanie organu w tej sprawie nosi znamiona utrudniania wykonywania prawa do informacji. Tym samym zdaniem Sądu, od tej właśnie daty (18 października 2016 r.) organ był zobowiązany do podjęcia niezwłocznie stosownych działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. w zakresie punktu 2, czego jednak nie uczynił aż do dnia 30 stycznia 2017 r., przekraczając wyznaczony termin o ponad 3 miesiące. Trudno przy tym uznać za zasadne uzasadnienie organu, jakoby powodem jego wcześniejszej bezczynności był brak zakreślenia przez ten organ w wezwaniu z dnia 14 października 2016 r. daty, do której będzie oczekiwał na przedstawienie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji, w szczególności w sytuacji, w której M.H. ustosunkował się do ww. wezwania już w dniu 18 października 2016 r., a zatem w ocenie Sądu nie było przeszkód do podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. stosownych czynności, tj. wydania aktu lub dokonania czynności, niezależnie od formy, którą organ ten uznałby w przedmiotowej sprawie za właściwą. Wymaga bowiem podkreślenia, że również w niniejszej sprawie aktualne pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. (sygn. akt l OSK 72/15) zgodnie, z którym przedmiotem rozpoznawanej sprawy była skarga na bezczynność organu, a nie skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, na którą to decyzję wnioskodawcy przysługiwać będzie odrębny środek zaskarżenia. Tym samym, w ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu dla oceny dochowania terminów rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy S. bez znaczenia pozostawał fakt, czy żądana informacja jest informacją publiczną prostą, czy też informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie jest uzależnione od szczególnie istotnego interesu publicznego.

Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ ten dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, a zatem zgodną z zasadą proporcjonalności oraz adekwatną z punktu widzenia okresu o jaki przekroczono termin załatwienia sprawy, należy uznać grzywnę w kwocie 500 zł, której wysokość określona została przy założeniu, że łącznie ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa będzie ona stanowić dostateczną dolegliwość (funkcja represyjna) i przestrogę dla organu (funkcja prewencyjna), o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.

Stosownie natomiast do art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie IV wyroku, zasądzając od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego M.H. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu.\