Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 592/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1 i 4, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 121/17 o odrzuceniu skargi A.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w złożonej mu propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podał, że organ konsekwentnie nie uznaje w/w propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną i odmawia przekazania wniesionego od niej odwołania do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), jak też rozpatrzenia go we własnym zakresie na podstawie art. 127 § 2 K.p.a., jeżeli uznaje, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania.

Wskazując na powyższe wniósł o uznanie przez Sąd, że propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie i nakazanie mu podjęcia stosownych czynności procesowych w odniesieniu do wniesionego odwołania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w stanie bezczynności w związku z odwołaniem złożonym przez skarżącego od decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż skarżący takiej decyzji nie otrzymał, a w związku z tym nie mógł złożyć od niej odwołania. Zdaniem organu, obowiązujące przepisy nie obligowały go do żądanych przez skarżącego działań, gdyż przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS") nie przewidywały możliwości składania odwołania od propozycji zatrudnienia, która została przez funkcjonariusza przyjęta (oświadczenie z dnia 29 maja 2017 r.). W świetle powołanej ustawy przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby, gdyż zwolnienie funkcjonariusza ze służby następuje tylko na podstawie ściśle określonych w ustawie o KAS przesłanek, zawartych w art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej w skrócie "ustawa o KAS"). W sytuacji przekształcenia służbowego w stosunek pracy żadna z przesłanek zawartych w w/w przepisach nie zaistniała, a związku z tym nie nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Skoro brak propozycji służby nie jest równoznaczny z decyzją o zwolnieniu ze służby, to skarżącemu nie przysługiwał żaden tryb odwoławczy, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, nie przekazując Szefowi KAS pisma oznaczonego przez skarżącego jako odwołanie. Przepisy nie nakładały także na organ obowiązku rozpatrzenia pisma skarżącego we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 121/17 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Podał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na niepodjęciu czynności w sprawie odwołania A.S. od pisma z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], dotyczącego propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, które w ocenie skarżącego jest decyzją o zwolnieniu ze służby. Należało zatem dokonać analizy, czy pismo to można zakwalifikować jako decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), bowiem tylko w takiej sytuacji dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu.

Sąd pierwszej instancji podał, że kwestia charakteru prawnego propozycji składanych w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS była przedmiotem orzekania zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 105/18 wyjaśniono, że dokonując oceny charakteru prawnego propozycji zatrudnienia, o której mowa w w/w przepisie, w kontekście uprawnienia do jej zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, należy mieć na uwadze następujące okoliczności:

1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 p.w.KAS),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

W przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie sposób dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 p.w.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W świetle art. 170 ust. 3 p.w.KAS, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza i nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie, gdyż stanowi jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej. Propozycja zatrudnienia nie nakłada na funkcjonariusza żadnych obowiązków. To funkcjonariusz decyduje bowiem, czy propozycję tą przyjmie, czy też nie. Nie sposób zatem uznać, że propozycja ta ma cechy decyzji administracyjnej.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w ustawie o KAS ustawodawca przewidział formę decyzji jedynie w ściśle określonych sytuacjach, o których mowa w art. 276 ustawy o KAS. W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji, a także wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu administracyjnego (art. 277 ustawy o KAS).

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi ani decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., ani czynności bądź aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność organu nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;

2) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS") w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

A.S. w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2019 r. wniósł o zwrócenie się na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1/19.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w spawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów zmierza do wykazania, że przedstawiona A.S. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął w dniu 29 maja 2017 r., czyli w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Prawidłowo również przyjął, że nie stanowi ona aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

W niniejszej sprawie, złożona A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała mu możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej mu propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjął w określonym terminie. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stał się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że A.S. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji oświadczeniem z dnia 29 maja 2017 r.) jego dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).

W przypadku, gdyby A.S. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy p.w.KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Ponadto wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 w składzie siedmiu sędziów jednoznacznie stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona A.S. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a., to do jego pisma – nazwanego "odwołaniem" – nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, złożona A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie uznał zatem brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi A.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r., gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym wniesione przez A.S. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 K.p.a. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt: I OSK 107/18 i I OSK 114/18.

Ponadto wskazać należy, iż ocena podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do zwrócenia się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej o odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, bowiem w uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono wszelkie wątpliwości odnośnie charakteru omawianej propozycji i poglądy w nim wyrażone skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Należy również wskazać na jednolite w zasadzie w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.