Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1098/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 77  ust. 4, 5, 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1098/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Barbara Pasternak (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r., sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W na czynność Prezydenta Miasta z dnia 3 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania na rzecz strony skarżącej A sp. z o.o. w W zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu Renault Magnum 480 nr rejestracyjny [... ] III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. A Sp. z o. o. z siedzibą w W zwróciła się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania od Prezydenta Miasta zwrotu kwoty 425,00 zł, stanowiącej cześć wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr: [...] dla pojazdu marki RENAULT MAGNUM 480 o nr rej. [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 3 września 2019 r. organ wskazał, że pojazd marki Renault Magnum został zarejestrowany w dniu 27 marca 2006 r. Wówczas pobrano także opłatę za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Mimo, że opłata ta została pobrana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. 2003.137.1310) obowiązującego w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do zwrotu pobranej opłaty. Od dnia rejestracji pojazdu minęło już 10 lat, a zatem roszczenie to uległo przedawnieniu.

Poinformowano nadto, że w razie podtrzymania żądania zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu właściwym organem do rozpoznania powstałego na tym tle sporu jest sąd powszechny i to do niego należy kierować stosowne pisma procesowe.

A sp. z o. o. w W złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. akt Prezydenta Miasta z dnia 3 września 2019 r., zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 kpa;

- § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust.5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

- art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W ocenie skarżącej spółki, przepis § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 w sprawie opłat za kartę pojazdu był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak rozporządzenia. Organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art.92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rodzi po stronie Prezydenta Miasta, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty.

Podniesiono, że organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Należy zaznaczyć, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał ten w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. http://eur-lex.europa.eu) stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 f. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. 57. 611 i 612) jak również w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U.52. 558) w ich § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomach odpowiadających faktycznym kosztom ich wytworzenia tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast już w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U.18.177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłata za jej wydanie została określona w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 na poziomie kwoty 1000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł, zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania. W ocenie skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej (por. np. I OSK 52/07). Tak więc, organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

Skierowane żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na akt ten lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast sprawa taka, o ile może mieć również charakter sprawy cywilnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 oraz uchwała NSA z 04 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07), to w tym przypadku ma ona bez wątpienia charakter sprawy administracyjnej, która jest załatwiana przez organ w formie aktu lub czynności.

Spółka wskazała, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest akt Prezydenta Miasta, w którym organ ten odmówił zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu a nie należność pieniężna, która z treścią tego aktu jest związana, jednakże tylko w sposób pośredni (por. II FPS 2/09). Dodatkową argumentacją przemawiającą za zastosowaniem w tej sprawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c przytoczonego powyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości jest wpis stały, a nie stosunkowy, który jest pobierany na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wniosku w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w sprawach skarg na akt We. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi oraz podał, co następuje:

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP37/2010, bieg przedawnienia roszczeń o zwrot części opłaty za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia i przedawnia się z upływem trzech lat (dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) lub 10 lat dla roszczeń niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawią że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. Pogląd ten podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny. Nawet, gdyby przyjąć najdalej idący 10-letni termin przedawnienia roszczenie w przedmiotowej sprawie przedawniło się więc z dniem 14 września 2015 r.

Gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, zastosowanie znajdują przepisy ustawy Ordynacja podatkowa oraz ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym przedawnienia roszczeń publicznoprawnych. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt l OPS 3/07. W rozstrzygnięciu tym Sąd stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, która istotnie oddziałuje na sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto w art. 67 powołanej ustawy wskazuje się, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw.

Do ww. kategorii należy zaliczyć z kolei opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe, na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało na podstawie odrębnej ustawy, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym. W tym miejscu należy podkreślić, że mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które należy rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Opłata za kartę pojazdu stanowi zatem niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych i jako taka podlega zgodnie z art. 67 tej ustawy regulacjom działu III ustawy Ordynacja podatkowa Zakwalifikowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 cytowanej ustawy jest zgodne z intencją ustawodawcy zawartą w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (przepis ten miał bowiem stanowić regulację uniwersalną, porządkującą tryby załatwiania spraw związanych z niepodatkowymi należnościami budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie także wskazuje się na porządkujący charakter art. 60 powołanej ustawy o finansach publicznych (zob. C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 200).

W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 25 lipca 2019 r., ti. pod rządami "nowej" ustawy o finansach publicznych i dopiero ten wniosek zapoczątkował skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego/dokonania czynności administracyjnej w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ zwraca uwagę, że w myśl art. 79 § 2 o.p. prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego tj. po upływie 5 lat.

Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r. odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kpa, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia Stosując - mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 roku (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2012 r., III SA/Łd 69/12).

Taka metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących, wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II FSK 884/09, przy rozstrzyganiu kwestii stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie NSA uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Pogląd ten podzielił WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 768/11 i to właśnie na tle zastosowania - mocą art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych - działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Takie stanowisko zaprezentował również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2012r., w sprawie l SA/Po 776/11, dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie roszczenie uległo przedawnieniu w dniu 1 stycznia 2015 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2017.2188 z późn. zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 3/07, "skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)".

W ww. uchwale jednoznacznie wskazano, że odmowę zwrotu części opłaty za kartę pojazdu należy traktować jako czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, CBOSA).

Okolicznością bezsporną jest, że strona skarżąca zarejestrowała ww. samochód uiszczając opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Bezsporne jest też, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt. UVI/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15, poz. 119) orzekł, iż przepis zawarty w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego organ ustalił i pobrał od strony skarżącej opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. jest niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją RP i traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a następnym rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421) Minister Transportu i Budownictwa ustalił opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł.

Dokonując kontroli zaskarżonej czynności pod kątem jej zgodności z prawem, należy podnieść, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania. Powyższe oznacza, że sąd może odmówić zastosowania ww. przepisu rozporządzenia. Sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji jest bowiem uprawniony zarówno do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, jak i odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Kompetencja ta wywodzi się z art. art. 8, 173, 178 ust. 1, 184 Konstytucji Rzeczypospolitej. Poglądy doktryny i orzecznictwa są zgodne co do uprawnień sądu administracyjnego do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa (vide: uchwały NSA: z dnia 22 maja 2000 r. OPS 3/00, z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00 (wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl); postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Uprawnienia sądów, o których wyżej mowa, nie kolidują z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Podnieść również należy, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny momentu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. Skoro sądy administracyjne posiadają kompetencje do odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej w przypadku, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, iż samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pozwala na przyjęcie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty w kwocie 500 złotych było zgodne z prawem. Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że przepis ten ma być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez TK za sprzeczny z Konstytucją pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie (por. wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1242/08). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., I OSK 567/13, w którym wyrażono pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału dla tego stanu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, korzystając z przyznanych mu uprawnień odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiącego podstawę prawną pobrania od strony skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdy w wysokości 500 złotych. Pobrana przez organ opłata w ww. wysokości, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – ww. rozporządzenie z 2003 r. – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Ponadto podstawą do odmowy zastosowania § 1 ww. rozporządzenia jest również jego sprzeczność z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (zob. uchwałę SN z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, OSNC 2011/1/2).

Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest stwierdzenie, że zaskarżona czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu części pobranej opłaty jest niezgodna z prawem, bowiem została podjęta bez podstawy prawnej.

Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., rozważenia wymaga, zarzucane przez organ przedawnienie roszczenia. Z punktu widzenia wybranego przez stronę skarżącą trybu ochrony, bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego przywołany przez organ przepis art. 118 k.c. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu stosowanie zasad prawa podatkowego jest wykluczone, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Pięcioletni okres przedawnienia przewiduje art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. , poz. 800 ze zm.). Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Sąd rozpoznający nin. sprawę podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. I OSK 1223/12, zgodnie z którym treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przesądza, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis art. 60 pkt 7 określa dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z kolei przepis art. 67 ww. ustawy zawiera odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawiera normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (tak też NSA w wyrokach z dnia: 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091-2096/12). Jeżeli zatem uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to przepis art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (a zatem również przepisy art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej, jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W ww. wyroku NSA zwrócił uwagę, że taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12 (biul. SN 2012, nr 6, poz. 8), stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji RP, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady. NSA stwierdził, że należy uwzględnić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2), do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (art. 67), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Wobec powyższego przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia. Oznacza to, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lecz przepisy dotychczasowe. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również przepis art. 70 § 1. Z kolei przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie przewidywały przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu ustalił jej wysokość, tj. 425 zł, jako różnicę między uiszczoną kwotą 500 zł, a należną za wydanie karty pojazdu, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przepisie art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a określoną obecnie w § 1 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł.

Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015. 18).