Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 816/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Henryk Ożóg /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1006/04 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta W. na decyzje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania oddania do użytku stacji paliw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Burmistrza Miasta W. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 czerwca 1960r. Nr [...]Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. zezwoliło Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi w B. na wykonanie na nieruchomości w W. stacji benzynowej wg zatwierdzonego projektu.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 5 maja 1999r., Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 3 lutego 1999r. do dnia 29 kwietnia 1999r. w C. SA Oddział w B., Stacja paliw nr [...] w W., polecił C.: 1) przedstawienie sposobu zabezpieczenia tego obiektu, w terminie do dnia 30 czerwca 1999r., 2) przedstawienie docelowego sposobu zagospodarowania w/w stacji paliw z uwzględnieniem wymagań prawnych w zakresie ochrony środowiska, w terminie do dnia 30 września 1999r.

Pismem z dnia 30 czerwca 1999r., "C." SA O w B. poinformowała WIOŚ w Białymstoku, że w dniu 12 kwietnia 1999r. /.../ została zawieszona działalność handlowa stacji paliw; zbiorniki magazynowe zostały opróżnione z produktów i oczyszczone. Zbiorniki po benzynie, oleju napędowym i olejach przepracowanych zalano wodą. W pozostałych /po olejach silnikowych/ wykonano pomiary stężenia par węglowodanów w ujściach rur pomiarowych stwierdzając brak niebezpieczeństwa zagrożenia wybuchem /badane stężenia były poniżej granicy oznaczalności/. Odmierzacze paliw zostały zdemontowane, usunięto także magazyn typu "blaszak".

Rurociągi podziemne odłączono i zaślepiono. Na terenie obiektu pozostawał kiosk dla obsługi oraz uzbrojenie technologiczne trwale związane z gruntem. Wszystko zabezpieczono przed kradzieżą i dewastacją poprzez zamknięcie. Teren wyposażony jest w znaki ostrzegające o niebezpieczeństwie zagrożenia wybuchem i zakazujące używania ognia. Dyrekcja Oddziału wystąpiła do Zarządu Spółki o wyrażenie zgody na fizyczną likwidację stacji paliw.

W dniu 27 marca 2002r. do WIOŚ w Białymstoku wpłynął wniosek Burmistrza W. z dnia 25 marca 2002r. "o skuteczną interwencję dotyczącą uniemożliwienia otwarcia nieczynnej od dwóch lat stacji paliw w W.". Wnioskodawca wskazał, że poprzedni właściciel, C. w B., w drodze przetargu zbył nieruchomość osobie prywatnej – M. i U. P., który przygotowuje stację paliw do uruchomienia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wykonania przyłącza energetycznego renowacji zbiorników na paliwo, technologicznej instalacji paliwowej oraz ustawienia dystrybutorów na terenie stacji paliw, usytuowanej w W., stanowiącej własność M.M. oraz U.B. P. Stwierdzono, iż w miejscu starych dystrybutorów w marcu br inwestor ustawił dystrybutory nowszej generacji i pomalował farbą olejną w ramach konserwacji, elewację zewnętrzną kiosku /.../. Nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że funkcjonująca przeszło 40 lat stacja paliw została zrealizowana z naruszeniem obowiązujących w okresie jej realizacji przepisów oraz obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego dla m. W./.../.

Decyzją z dnia 29 maja 2002r. Nr WI.6730/14-3/02 na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 76 i art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627, dalej: p.o.ś. Podlaski WIOŚ w Białymstoku wstrzymał: 1) oddanie do użytku instalacji /stacja paliw zlokalizowana w W. na działce o nr ewid. gruntów [...], należąca do Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego H. /.../, 2) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

PWIOŚ stwierdził, iż właściciel stacji zamontował 2 nalewaki paliwa, zmodernizował zbiornik z 4 komorowego na jednokomorowy /wycięto przegrody/, udrożnił rurociągi paliwowe i przeprowadził badania szczelności zbiorników magazynowych paliwa oraz rurociągów technologicznych paliwowych. Stan techniczny obiektu, w związku z wstrzymaniem działalności, a następnie jego modernizacją i ponownym uruchomieniem, powinien spełniać warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 98, poz. 1067/. W toku kontroli stwierdzono, że warunki rozporządzenia nie zostały spełnione przez właściciela stacji /.../. Mając to na uwadze, na podstawie art. 365 ust. 2 p.o.ś. wstrzymano oddanie do użytku tej instalacji, będącej przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko /§ 2 pkt 8 ppkt ł rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 93, poz. 589/ w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianach niektórych ustaw /Dz.U. Nr 100, poz. 1085/ i nie spełniającej wymagań ochrony środowiska w rozumieniu art. 76 p.o.ś.

Skutkiem odwołania M. P. od tej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 12 lipca 2002r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji.

W oparciu o ustalenia poczynione dotąd w sprawie organ odwoławczy, stwierdził, że sprawa ta nie dotyczy inwestycji czyli nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji. Dotyczy jedynie zmiany właściciela funkcjonującego od 1961r. obiektu. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do orzekania w oparciu o art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Nieprawidłowości dotyczą ochrony środowiska, ujawnione w trakcie kontroli powinny zostać usunięte. Jednak stację tę należy traktować jako obiekt funkcjonujący od 1961r. i stosować przepisy dotyczące takich obiektów. Rozwiązanie problemów związanych z jej lokalizacją nie leży w kompetencjach organów IOŚ.

Na decyzję tę wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz W. oraz S. B. i C. G. zarzucając jej naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że nie ma on w sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargi GIOŚ wniósł o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004r., sygn. 7/IVSA 3295-3296/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że wszyscy skarżący mają przymiot strony. GIOŚ oparł swoje orzeczenie w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji na założeniu, że w odniesieniu do tej stacji paliw, nie doszło do zmodernizowania obiektu a tylko do zmiany po stronie właściciela. W tych warunkach organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Organ II instancji nie odniósł się do odmiennych ustaleń organu I instancji, nie kwestionując ich przyjął wbrew nim powyższe założenie. Organ w tym kontekście naruszył dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa. Nie może budzić wątpliwości, że modernizacją są prace remontowe według definicji zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994r. polegające na unowocześnianiu obiektu. GIOŚ umorzył postępowanie w sprawie z naruszeniem dyspozycji art. 105 kpa i ponownie art. 107 kpa /bo bez stosownego uzasadnienia/. Zgodnie z dyspozycją art. 105 kpa umorzeniu podlega postępowanie, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nadrzędną zasadą i celem postępowania jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Bezprzedmiotowość, o której stanowi art. 105 kpa, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co wyklucza rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Tymczasem organ II instancji, dysponując ustaleniami organu I instancji, nie rozpoznał sprawy /uzupełniając ewentualnie postępowanie dowodowe/ w świetle przepisów całego działu ustawy – "odpowiedzialność administracyjna". Nie rozważył , czy zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko tego obiektu /art. 362 p.o.ś./, czy działalność związana z funkcjonowaniem stacji powoduje pogarszanie stanu środowiska /art. 364 p.o.ś./, jest to szczególnie rażące uchybienie, gdy zważyć, że przepis art. 375 p.o.ś. przewiduje działanie organów ochrony środowiska nawet z urzędu. Nie można zaakceptować tezy przyjętej przez GIOŚ, że do tego obiektu, który powstał zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie wznoszenia, tj. w 1961r., nie mają zastosowania aktualnie przewidziane wymogi ochrony środowiska. Takiej zasady nie przewiduje ani ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. /Dz.U. Nr 62, poz. 627/, ani ustawa z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska ... /Dz.U. Nr 100, poz. 1085/.

Decyzją z dnia 4 listopada 2004r. /.../ GIOŚ ponownie uchylił zaskarżoną przez M. P. decyzję PWIOŚ w B. z dnia 29 maja 2002r. /.../ wstrzymującą oddanie do użytku stacji paliw zlokalizowanej w W., i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej GIOŚ stwierdził, że dokonana przez właściciela stacji modernizacja nie była przedsięwzięciem z art. 46 ust. 2, nie zachodziła zatem w odniesieniu do tej modernizacji przesłanka zawarta w art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Przepis art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji /.../. Zgodnie z art. 375 p.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 365 wszczynane jest z urzędu. PWIOŚ w Białymstoku błędnie przyjął, że otworzenie stacji przez nowego właściciela było równoznaczne z oddaniem jej do użytku w rozumieniu przepisów p.o.ś., a nadto, że dotyczyło obiektu zmodernizowanego związanego z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia takiego nie było, a w związku z tym nie było przedmiotu postępowania /.../. Ustalenia organu I instancji dotyczące, czy kontrolowany obiekt spełnia wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 są nieistotne i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.

Skutkiem skargi Burmistrza W. od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2005r., sygn. IV SA/Wr 1006/04 uchylił ją.

Cytując przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej: p.s.a. Sąd I instancji stwierdził wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, iż w wyroku z dnia 15 kwietnia 2004r. wydanym w tej sprawie za szczególnie rażące uchybienie uznał nie rozpoznanie sprawy w świetle przepisów całego działu ustawy "odpowiedzialność administracyjna". W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, mimo wyraźnych wytycznych Sądu. Wywody dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności przy zmianie podstawy prawnej są zupełnie nietrafne w niniejszej sprawie. To właśnie zasada dwuinstancyjności obliguje organ II instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania. Zakres rozstrzyganej sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, przy czym tożsamość przedmiotowa nie jest równoznaczna z tą samą podstawą prawną decyzji zwłaszcza, że przedmiotem sprawy jest to, czy przedmiotowa stacja paliw spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska i czy w związku z tym może działać. Działalność handlowa w stacji paliw została zawieszona w dniu 12 kwietnia 1999r. a szereg urządzeń zdemontowano jak np. odmierzacze paliw. Podziemne rurociągi odłączono i zaślepiono, a zbiorniki po benzynie, oleju napędowym i przepracowanym opróżniono i zalano wodą. W tej sytuacji nie można przyjąć, że stacja funkcjonowała cały czas. Podjęte prace przez nowego właściciela zmierzały bezspornie do ponownego uruchomienia stacji paliw zwłaszcza, że jak wynika z protokołu przekazania z dnia 16 stycznia 2002r. stacja ta składała się z budynku - kiosku o pow. 6,90 m2, trzech zbiorników podziemnych, utwardzonych nawierzchni oraz sieci telefonicznej, elektrycznej i wodociągowej. Brak było dystrybutorów, a więc elementów, bez których stacja paliw raczej nie może funkcjonować. Nie można zaakceptować poglądu, że o zaliczeniu danego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko decyduje zakres podjętych prac modernizacyjnych a nie cechy obiektu przy którym podjęto te prace. Jest bezsporne, że stacja paliw może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. /Dz. U. nr 179 poz.1490/, które obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stacje paliw o pojemności niższej niż 10 000m3 zostały wymienione w § 3 ust. l pkt. 12 lit. c jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. W § 4 tego rozporządzenia zostały wymienione kryteria i uwarunkowania kwalifikowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko takie jak skala przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu i ich wzajemnych proporcji, nakładania się oddziaływań, emisji i występowania innych uciążliwości, usytuowanie przedsięwzięcia z uwagi na możliwe zagrożenie środowiska, zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu itp. Te właśnie przykładowo wymienione uwarunkowania stały się przyczyną zawieszenia działalności tej stacji. Obecny właściciel wyraźnie stwierdza, iż wykonał cały szereg prac modernizacyjnych, które miały na celu unowocześnienie stacji zgodnie z wymogami prawa. Wobec tego organ winien ocenić czy stacja ta spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska czy nie i w zależności od tych ustaleń wydać stosowną decyzję. Jeżeli organ nie znajduje podstaw do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem to wydaje decyzję odmowną a nie umarza postępowanie. Należy wziąć jednak pod uwagę, iż przepis art. 365 ust. 2 p.o.ś. zobowiązuje inspektora ochrony środowiska do podjęcia stosownych decyzji prewencyjnych, tj. zabraniającej "oddania do użytkowania", bądź dalszego użytkowania określonego obiektu, jeżeli obiekt ten nie spełnia wymagań ochrony środowiska o których mowa w art.76 p.o.ś. Oznacza to, że inspektor ochrony środowiska może zastosować środki z art.365 ust.2 zarówno do obiektów nowo powstałych, które dopiero zaczną działalność, jak i do tych, które działają a więc również do obiektów, które po dłuższej przerwie chcą tę działalność kontynuować.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie p.o.ś., a w szczególności jego art. 365 ust. 2, art. 46 i art. 51, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt "a" p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że nie miało miejsca naruszenie prawa, i wydanie wyroku oddalającego skargę. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GIOŚ zaprzeczył by jego decyzja z dnia 4 listopada 2004r. naruszyła art. 153 p.s.a. Sąd I instancji, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004r. dokonał oceny prawnej dwóch kwestii: uznania określonych podmiotów za strony postępowania oraz związanej z wykładnią art. 105 kpa. Ponownie wydana decyzja uwzględnia ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Nie można natomiast uznać za ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.s.a. zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że "organ II instancji nie rozpoznał sprawy w świetle przepisów całego działu ustawy – odpowiedzialność administracyjna." Wytyczne Sądu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2004r. nie były jednoznaczne. Sąd wskazywał różne podstawy prawne do działania organów IOŚ, nie formułując przy tym oceny prawnej, którą organ byłby związany. Dział III p.o.ś., "odpowiedzialność administracyjna", obejmuje art. art. od 362 do 375 i reguluje działania nie tylko wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, ale także organów ochrony środowiska oraz Państwowej Straży Pożarnej. Przepisy ustawy przewidują wydawanie decyzji przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska tylko na podstawie art. 364, 365, 367, 370. Związanie organu oceną prawną miałoby miejsce, gdyby Sąd jednoznacznie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś. Sąd jednak wskazał tylko, że organ powinien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności do wszczęcia z urzędu postępowania w oparciu o inne przepisy, tj. czy nie zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko, czy działalność nie powoduje pogorszenia stanu środowiska, nie przesądzając, które z nich powinny stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie.

Zdaniem organu II instancji przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji było wyczerpujące i obejmowało całokształt zagadnień związanych z ochroną środowiska. Nie było w wyroku zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Również organ odwoławczy uznał, że nie ma w tym zakresie żadnych uchybień. Organ I instancji przeprowadził w stacji paliw kompleksową kontrolę w zakresie spraw związanych z ochroną środowiska. Wszczęcie postępowania administracyjnego było skutkiem tej kontroli. Z kolei Sąd w wyroku z dnia 15 kwietnia 2004r., wskazał m.in. art. 362 p.o.ś. Jednakże organ nie mógł badać, czy zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko stacji paliw i wszcząć postępowania w oparciu o art. 362 p.o.ś. Przepis ten stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć określony obowiązek. Zgodnie z art. 376 p.o.ś. organami ochrony środowiska, z zastrzeżeniem art. 377, są: wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta, wojewoda, minister właściwy do spraw środowiska.

Z przepisów tych wynika, że na podstawie art. 362 p.o.ś. właściwe są organy ochrony środowiska, a nie wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Wydana na tej podstawie decyzja przez organy IOŚ byłaby dotknięta wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zakres kontroli oraz przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji pozwala uznać, że rozważana była także kwestia wstrzymania działalności stacji paliw. Wyniki kontroli nie dawały jednak podstawy do wstrzymania działalności na podstawie art. 364 p.o.ś. Organ nie znalazł żadnych powodów, które wskazywałyby, że prowadzenie działalności tej stacji paliw powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub znacznie pogarsza stan środowiska. Z tego względu organ nie wszczął postępowania na podstawie art. 364 p.o.ś. W tym zakresie ocena stanu faktycznego i prawnego organów obu instancji była zgodna. Przy czym w ocenie GIOŚ nie było podstaw do wszczynania jakiegokolwiek postępowania. Dlatego też zarzut zawarty w wyroku, dotyczący nieuwzględniania wytycznych Sądu należałoby uznać jako naruszający art. 145 § 1 pkt a i c p.s.a.

Ponadto prowadząc rozważania dotyczące rozpoznania spraw w świetle całego działu ustawy o odpowiedzialności administracyjnej, Sąd stwierdził m.in., że przedmiotem sprawy jest to, czy stacja paliw spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska i czy w związku z tym może działać. To ustalenie Sądu jest chybione. Przedmiotem postępowania, które zostało wszczęte przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie była modernizacja związana z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotem postępowania nie była ocena, czy przedmiotowa stacja paliw spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska i czy w związku z tym może działać. Należy zważyć, że nawet, kiedy stacja paliw nie spełniała wymogów ochrony środowiska, to organy IOŚ nie miałyby uprawnienia do wstrzymania jej działalności. Dopiero udowodnienie, że działalność ta powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, pozwalałoby podjąć decyzję o wstrzymaniu tej działalności. Takiego zagrożenia nie potwierdziła kontrola przeprowadzona przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jak również organy nadzoru budowlanego i straży pożarnej.

Organ II instancji stwierdził, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w toku przeprowadzonej kontroli bezpodstawnie przyjął, że dokonana modernizacja stacji paliw jest przedsięwzięciem, do oceny którego miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Ponieważ w sprawie tej nie było przedmiotu w postaci przedsięwzięcia, dlatego nie mogły mieć zastosowania przepisy tego rozporządzenia Ministra Gospodarki, gdyż zgodnie z zawartymi w nim przepisami przejściowym warunki techniczne, określone w § 1 rozporządzenia, nie mają zastosowania do obiektów, dla których do dnia wejścia w życie rozporządzenia zostało wydane pozwolenie na budowę, a decyzja w tym zakresie była ostateczna, i które nie zagrażają życiu ludzi lub środowisku. Ponadto z § 234 wynika, że w terminie do dnia 31 grudnia 2005r. istniejące stacje paliw powinny być wyposażone:

- w urządzenia kontrolno-pomiarowe sygnalizujące wycieki silnikowych paliw płynnych do gruntu i wód gruntowych,

- w urządzenia zabezpieczające przed emisją par benzyn do powietrza atmosferycznego przy napełnianiu zbiorników magazynowych stacji paliw,

- w urządzenia umożliwiające ograniczenie emisji par benzyn przy tankowaniu pojazdów samochodowych.

Wobec powyższego zastrzeżenia poczynione przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, o niespełnianiu wymagań tego rozporządzenia były przedwczesne, nie znajdowały podstaw prawnych.

Zdaniem organu II instancji organ I instancji mógł w tej sprawie prowadzić postępowanie związane z funkcjonowaniem stacji paliw, badając czy ma ona wymagane pozwolenia, czy jej działalność nie zagraża środowisku, ale nie postępowanie związane z przedsięwzięciem dotyczącym stacji paliw, gdyż takiego przedsięwzięcia nie było. Organ I instancji błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na poczynione przez właściciela działania modernizacyjne, występuje jako przedmiot postępowania przedsięwzięcie, co zgodnie z ustawą oznacza inwestycję budowlaną lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształcaniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, wymagającą decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 46 p.o.ś. Organ uznał, że skoro przedmiotem postępowania jest modernizacja obiektu budowlanego związana z przedsięwzięciem mającym znacząco oddziaływać na środowisko, to wobec niespełnienia przesłanek określonych w art. 76 istnieją podstawy do wstrzymania oddania do użytku na podstawie art. 365 ust. 2 p.o.ś.

Kwestia przedmiotu postępowania, w przekonaniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W tej kwestii Sąd dokonał niewłaściwej wykładni przepisów, a w konsekwencji niewłaściwej subsumpcji. Nie można również zaakceptować rozważań Sądu dotyczących zaliczenia obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Także błędny jest pogląd, że stacja paliw może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wybudowana i oddana do użytku stacja paliw nie jest przedsięwzięciem. Takim przedsięwzięciem będzie dopiero inwestycja budowlana w ramach której ma powstać stacja paliw. Wymienione w uzasadnieniu wyroku rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. /Dz.U. Nr 179, poz. 1490/ nie dotyczy istniejących obiektów budowlanych, czy też instalacji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, lecz rodzajów przedsięwzięć czyli inwestycji budowlanych lub innych ingerencji w środowisko. Przepisy te mają zastosowanie do działalności inwestycyjnej, a nie do wybudowanych już obiektów, czy też instalacji. Ustawodawca chciał, żeby już na etapie planowania inwestycji, inwestor podjął wysiłek takiego jej zaplanowania i wykonania, aby zminimalizować negatywne dla środowiska skutki funkcjonowania obiektu czy instalacji. Przedsięwzięcie w postaci stacji paliw może być zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z uzasadnienia wyroku wynika jednak, że Sąd zaliczył stację paliw do przedsięwzięć, a tym samym dokonał niewłaściwej wykładni tego pojęcia. Właściwa wykładnia przepisów, jest kluczem do zrozumienia pojęcia "przedsięwzięcie", o którym mowa w art. 365 ust. 2 p.o.ś. Przepis ten odnosi się do nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji związanych z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1. Wynika z niego, że nie będzie on miał zastosowania do każdego obiektu budowlanego nowo zbudowanego lub zmodernizowanego, lecz tylko do takiego, którego budowa lub modernizacja była związana z planowanym przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei o tym jak należy rozumieć pojęcie "przedsięwzięcie" stanowi art. 46 p.o.ś. Przedsięwzięcie oznacza inwestycję budowlaną lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, wymagającą decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 46 ustawy. Gdyby przepisy p.o.ś. określały, że działania modernizacyjne podejmowane przez właściciela stacji paliw wymagają wydania którejś z decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4, to dopiero wtedy istniałoby przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 365 ust. 2.

Ponieważ dokonana modernizacja nie była inwestycją wymagającą decyzji wynikającej z art. 46 ust. 4 /co potwierdzają znajdujące się aktach sprawy dokumenty wydawane zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i straży pożarnej, które to organy nie stwierdziły naruszenia prawa w zakresie swojej właściwości/, nie była tym samym przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 365 ust. 2 ustawy. Dlatego z uwagi na brak przedmiotu postępowania organ II instancji musiał uchylić decyzję organu I instancji i postępowanie umorzyć.

Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji rozpoznał ją w świetle wszystkich przepisów p.o.ś. dotyczących odpowiedzialności administracyjnej i brał pod uwagę orzeczenie Sądu. W efekcie uzupełnił uzasadnienie decyzji wyjaśniając szczegółowo wszystkie aspekty sprawy, a przede wszystkim wyjaśniając istotne zagadnienie jakim był przedmiot postępowania, co stosownie do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd uzasadniało umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczą kwestią, jaka się pojawia w sprawie, na etapie postępowania kasacyjnego, jest to, czy decyzja GIOŚ z dnia [...] listopada 2004r. została wydana zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004r. Przepis art. 153 p.s.a. bowiem stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W doktrynie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie /por. np. S. Hanausek /w:/ W. Siedlecki /red./, system prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318/. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie /czynności/, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt /czynność/ zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych /por. S. Hanausek /w:/ W. Siedlecki /red./, System ... s. 319/. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy ; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych /por. wyr. SN z dnia 13 marca 1975r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63/. /Wyjaśnienie pojęć: ocena prawna, wskazania co do dalszego postępowania, zaczerpnięto z: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zakamycze 2005, s. 345-346/.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przy takim ujęciu obu wyrażeń ustawowych stwierdza się, że rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim – oczywiście pogłębionym – uzasadnieniem /por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999r., IV SA 587/97, LEX nr 47823 i wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r., IV SA 770/97, LEX nr 4331/.

Mając to na względzie z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004r. można wyprowadzić następujące oceny prawne: skarżący Burmistrz W. oraz S. B. i C. G. mają przymiot strony: modernizacją są prace remontowe według definicji zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994r. polegające na unowocześnianiu obiektu: bezprzedmiotowość, o której stanowi art. 105 kpa, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co wyklucza rozstrzygnięcie sprawy co do istoty: organ naruszył dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa; do obiektu który powstał zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego wznoszenia, tj. w 1961r. mają zastosowanie aktualnie przewidziane wymogi ochrony środowiska. Wskazania co do dalszego postępowania dają się natomiast wyprowadzić z wytkniętego organowi odwoławczemu zaniechania rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy p.o.ś. dotyczące odpowiedzialności administracyjnej; tutaj brak rozważania czy zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko tego obiektu, a także czy działalność związana z funkcjonowaniem stacji powoduje pogorszenie stanu środowiska.

Wprawdzie decyzja GIOŚ z dnia 4 listopada 2004r. ponownie uchyliła decyzję PWIOŚ w Białymstoku z dnia 20 maja 2002r. i umorzyła postępowanie I instancji jednakże trudno byłoby przyjąć by tym samym naruszyła ona przepis art. 153 p.s.a.

Należy wskazać, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny /wyrok NSA z dnia 22 września 1999r., I SA 2019/98 , ONSA 2000, nr 3, poz. 129/. Podobny skutek /tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana / po wydaniu orzeczenia sądowego/ istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia /zawierającego ocenę prawną/ w przewidzianym do tego trybie /glosa B. Adamiak do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998r. III RN 130/97, OSsP 1999, z. B. poz. 101/.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podejmując ponownie zakwestionowaną przez Sąd I instancji decyzję czyni rozważania na tle istotnej, dotąd nieuwzględnionej okoliczności, że /dokonana przez właściciela stacji modernizacja nie była przedsięwzięciem z art. 46 ust. 2, nie zachodziła zatem w odniesieniu do tej modernizacji przesłanka zawarta w art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.

Przepis art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. istotnie stanowi, iż w odniesieniu do nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji związanych z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 w.i.o.ś wstrzyma, w drodze decyzji, oddanie do użytku, jeżeli nie spełniają one wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76. Przepis art. 51 ust. 1 p.o.ś. wymienia przedsięwzięcia jakie wymagają sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko /planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko: planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2/. Przepis art. 51 został zamieszczony w rozdziale 2, dziale VI p.o.ś. poświęconym postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W tym samym rozdziale, w art. 46 ust. 2 zostało zdefiniowane przedsięwzięcie: rozumie się przez nie inwestycję budowlaną lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, wymagającą decyzji, o której mowa w ust. 4.

Sąd I instancji, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 153 p.s.a., mimo, iż poświęcił swe rozważania istocie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, do tej istotnej kwestii w ogóle się odniósł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma ona natomiast doniosłe znaczenie dla załatwienia tej sprawy. Zasadna jest przy tym uwaga zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 365 ust. 2 p.o.ś. pozwala nie tylko wstrzymać w drodze decyzji oddanie do użytku obiektu budowlanego, ale i jego użytkowanie stosownie do pkt 2 i 3 tego przepisu. Natura obu rozstrzygnięć jest jednak odmienna. Wymagają one ustaleń odpowiadających dyspozycjom obu przepisów, odmienny jest też przedmiot postępowań w tych sprawach. Według przyjętej koncepcji sprawy administracyjnej, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą /T. Woś: Pojęcie "Sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Aw/Wr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334-335/.

Podobne zapatrywanie wyrażał zresztą i organ odwoławczy gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 lipca 2002r. stwierdził, że nieprawidłowości dotyczące ochrony środowiska ujawniono w toku kontroli /organ I instancji - dod. NSA/ powinny zostać usunięte.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.s.a.