Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 36/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, pkt 5 lit. c, art. 5 art. 13 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 art., art. 38, art. 44
journal: Dz.U. 2015 poz 615
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą we [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką w Opolu do załatwienia wniosku Fundacji A z siedzibą we [...], z dnia 15 kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu na rzecz Fundacji A z siedzibą we [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .


UZASADNIENIE

Fundacja A w [...] (dalej "Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zawartą w piśmie z dnia 4 maja 2016 r., na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu, polegającą na nieudostępnieniu Fundacji informacji publicznych, wskazanych we wniosku z dnia 15 kwietnia 2016 r., dotyczących podania imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich Izby Opolskiej w roku 2015 wraz z każdorazowo podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych:

Fundacja złożyła drogą elektroniczną do Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 kwietnia 2016 r. (na podany adres e-mailowy), żądając udostępnienia informacji poprzez podanie imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy przeprowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich Izby Opolskiej w roku 2015 wraz z każdorazowo podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu w dniu 28 kwietnia 2016 r. poinformowała skarżącą, iż Fundacji nie przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią artykułu 61 ust. 1 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także organów samorządu zawodowego, mają obywatele. Rada wskazała, że stanowisko to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. SK/14, w którym stwierdzono, iż "Prawo dostępu do informacji publicznej zostało w art. 61 Konstytucji zastrzeżone na rzecz obywateli. Regulacja ta - w ocenie Trybunału - nie ma charakteru przypadkowego. Zważyć bowiem należy na ścisłe powiązanie prawa uzyskiwania informacji o organach i osobach pełniących funkcje publiczne z zasadą suwerenności narodu oraz prawami wyborczymi do organów władzy państwowej przysługującymi wyłącznie obywatelom polskim. Zgodnie z art. 4 Konstytucji władza zwierzchnia w Rzeczpospolitej Polskiej należy do Narodu, który może ją sprawować bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich przedstawicieli. Obecne rozumienie zasady suwerenności narodu sprawującego władzę publiczną jest bezpośrednio związane z instytucją demokracji partycypacyjnej, która zakłada pełne uczestnictwo obywateli w działaniach państwa. Warunkiem koniecznym do realizacji praw i obowiązków obywateli w sferze publicznej, również za pośrednictwem instrumentu wyborów lub referendum, jest możliwie najszersza wiedza o decyzjach podejmowanych przez organy władzy publicznej oraz zachowaniach osób pełniących funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej przewidziane tylko dla obywateli jawi się zatem jako instrument umożliwiający korzystanie z pozostałych, zastrzeżonych dla tej grupy osób, praw politycznych, np. praw wyborczych. Nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty, niemniej jednak przepis Konstytucji pełni w tym zakresie funkcję gwarancyjną, wyznaczając minimalny standard ochrony praw politycznych obywateli. Trybunał stwierdza zatem, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje wyłącznie, a zatem osobom fizycznym legitymującym się obywatelstwem polskim. Oznacza to, że stowarzyszenie nie ma legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej, dotyczącej tego prawa." W ocenie Okręgowej Rady w Opolu, stanowisko to należy odnieść również do Fundacji.

We wniesionej skardze Fundacja domagała się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 15 kwietnia 2016 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe żądanie skarżąca uznała, że negacja ze strony organu odnośnie charakteru publicznego żądanej informacji jest nieuprawniona i oznacza, że mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu w załatwieniu złożonego wniosku. Zdaniem skarżącej, udział obywateli w demokracji partycypacyjnej może przyjmować formy zorganizowane (stowarzyszenie, związek zawodowy, fundacja). W aspekcie podmiotowym ustawa o dostępie do informacji publicznej uprawnienie normuje szeroko słowem "Każdemu ..." (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy, obowiązanym konstytucyjnie do udostępniania informacji o swojej działalności, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Fundacja odnotowała, że w demokratycznym państwie prawa działanie tego samorządu powinna cechować transparentność zwłaszcza w aspekcie finansowym. Szkolenie aplikantów adwokackich jest ustawowym zadaniem tego samorządu. Natomiast wnioski o udostępnienie informacji publicznej wymagają ich załatwienia w sposób przewidziany prawem albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przywołała swoje stanowisko zaprezentowane już wcześniej w piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r., Podkreśliła, że skarżąca, jako osoba prawna nie spełnia warunków, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia TK z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14. W świetle uzasadnienia TK Konstytucja dokonuje podziału praw i wolności na te, które przysługują :

1) wszystkim osobom fizycznym;

2) niektórym osobom fizycznym;

3) podmiotom typu korporacyjnego.

W tym wypadku - zdaniem Rady - prawo do żądania informacji zostało zastrzeżone dla obywateli w wyżej wskazanym rozumieniu tego pojęcia a nie dla "form zorganizowanych", jak podaje Fundacja. Poza tym, ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako akt niższego rzędu, nie może być sprzeczna z Konstytucją, wobec tego w sprawie nie zachodzi przypadek bezczynności.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie.

Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do ustalenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Powyższe określa zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 §1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm. - zwanej dalej również ustawą lub u.d.i.p.) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy.

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu - Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącą Fundację pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r., dotyczącej udostępnienia imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich Izby Opolskiej w roku 2015 wraz z każdorazowo podaniem wysokości wynagrodzenia brutto z tego tytułu.

Przede wszystkim najpierw należy odnieść się do argumentacji odpowiedzi na skargę z której wynika, że - zdaniem Rady - Fundacja jako osoba prawna nie spełnia warunków, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia TK z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14, gdyż prawo do żądania informacji zostało zastrzeżone dla obywateli a nie dla "form zorganizowanych". Nadto ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako akt niższego rzędu, nie może być sprzeczna z Konstytucją, dlatego w sprawie nie zachodzi przypadek bezczynności. W odniesieniu do tego zaznaczyć trzeba, jak słusznie zauważyła Rada, że w uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał wyraził również stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało w art. 61 Konstytucji zastrzeżone na rzecz obywateli. Jednocześnie jednak uszło uwadze ORA w Opolu iż " Nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty, niemniej jednak przepis Konstytucji pełni w tym zakresie funkcję gwarancyjną, wyznaczając minimalny standard ochrony praw politycznych obywateli." Przyjdzie w tej materii zatem odnotować, że stanowiąc regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca w art. 2 ust. 1 rozszerzył zakres podmiotowy prawa do dostępu do informacji publicznej, określając ten krąg znacznie szerzej niż art. 61 Konstytucji RP. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, w pełni akceptowany przez niniejszy skład orzekający, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r., II SAB 391/03, "Gazeta Prawna" 2005, nr 18, s. 6, LEX nr 169533). Wobec tego argumentacja Rady, iż prawo do żądania informacji zostało zastrzeżone tylko dla obywateli a nie dla "form zorganizowanych" oraz że ustawa, jako akt niższego rzędu, nie może być sprzeczna z Konstytucją, jest niezasadne. Zdaniem Sądu, Fundacja będąca osobą prawną jest podmiotem uprawnionym do dostępu do informacji publicznej.

Jednocześnie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy żądana przez skarżącą Fundację informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, którą Okręgowa Rada Adwokacka jest zobowiązana udzielić. Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być bowiem oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu.

W tym względzie wskazania wymaga, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, wśród których wymienił informacje o zasadach funkcjonowania organów samorządów zawodowych (ust. 1 pkt 3) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych (ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy). Dodać można, że wyliczenie to nie jest wyczerpujące, ale ma charakter wyłącznie przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie sformułowanie "w szczególności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu wypracowana została definicja pojęcia "informacji publicznej", według której za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej posiada zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1558/13, LEX nr 1404009).

W kwestii zakresu podmiotowego trzeba wskazać, że Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Organy samorządu zawodowego niewątpliwie należą do grupy "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne", o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowisko to, które można uznać za utrwalone w judykaturze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tej materii przyjdzie wziąć pod uwagę, że z mocy art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, z późn. zm.) adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, a zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. W świetle art. 38 w zw. z art. 10 tej ustawy, instytucjonalną formą samorządu adwokackiego jest w szczególności izba adwokacka, która ma osobowość prawną i - jak każda osoba prawna - działa przez swoje organy (art. 38 K.c.), do których zalicza się, m.in. okręgową radę adwokacką (art. 39 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Zgodnie z art. 44 ust. 1 komentowanej ustawy do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. Według art. 3 ust. 1 tej ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest:

1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;

2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;

3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;

4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;

5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;

6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

W świetle przywołanych przepisów ustawy Prawo o adwokaturze wnioskowane informacje dotyczące imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich Izby Opolskiej w roku 2015 wraz z podaniem wysokości wynagrodzenia brutto stanowią w istocie informacje o organach samorządu zawodowego, tj. o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym dysponują, stąd mają status informacji publicznej (por. wyrok WSA z 30 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/14, CBOSA).

Żądane przez Fundację informacje we wskazanej postaci, należało uznać za informacje publiczne w powyższym rozumieniu. Nie można nie dostrzec, że żądany wykaz, świadczy o sposobie realizacji jednego z istotnych zadań tego samorządu, jakim jest kształcenie aplikantów, a nadto wiąże się z majątkiem samorządu zawodowego, co przesądza o publicznym charakterze tej czynności.

Domaganie się zatem przez skarżącą Fundację dostępu do danych stanowiących informację publiczną powodowało, że organ dysponujący tą informacją miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli - jego zdaniem - stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (art. 5 ustawy). Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

Na zasadzie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższe konstatacje wskazują, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zaakcentowania wymaga, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Skoro zatem organ nie udzielił informacji, co do których posiada ustawowy obowiązek ich udostępnienia, to nie ulega wątpliwości, że pozostaje on w bezczynności. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji.

Reasumując, nieudostępnienie informacji i brak stosownej decyzji stanowi bezczynność podmiotu zobowiązanego, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu, koniecznym stało się zatem zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji z dnia 15 kwietnia 2016 r., w trybie i terminie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.

Zaakcetowania wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności; nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Powtórzyć przyjdzie, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Stąd uwzględnienie skargi może polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, jak choćby wynikające z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Równocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując w tym kontekście oceny postępowania Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu, Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ ten nie zignorował całkowicie wniosku Fundacji, ale z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, udzielił odpowiedzi, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań i trafności dokonanej wykładni przepisów prawa. Z tego względu organowi nie można przypisać lekceważącego traktowania Fundacji i obowiązków wynikających z ustawy, a co za tym idzie - naruszenia prawa w sposób rażący. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W tym zakresie wskazuje się w orzecznictwie, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W konsekwencji, nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny z urzędu, w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej Fundacji, po myśli art. 200 P.p.s.a. w zw. z 205 § 2 P.p.s.a.