Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 297/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt: II SA/Go 556/15 w sprawie ze skargi S.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Go 556/15 oddalił skargę S.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] kwietnia 2015 r., nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. S.U. wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego z wnioskiem o udostępnienie i przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej informacji publicznej w zakresie:

1. kopii Planów Finansowych (wraz z ewentualnymi korektami) do aktualnie obowiązujących umów o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa lubuskiego,

2. kopii Informacji Kwartalnych – sprawozdań wykonawcy z realizacji usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego na podstawie aktualnie obowiązujących umów, zawierających dane na temat rzeczywiście poniesionych w danych kwartałach rozliczeniowych kosztów i wygenerowanych przychodów w związku ze świadczeniem przewozów (wraz z ewentualnymi uzasadnieniami i wyjaśnieniami wykonawcy).

Decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r., znak: [..] Marszałek Województwa Lubuskiego odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji wskazując, że żądanie wniosku dotyczy informacji objętych umową nr [..] zawartą z Przedsiębiorstwem [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i oznaczonych przez Spółkę [..] klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o.", a udostępnienie danych o kosztach, przychodach i deficycie pociągów mogłoby skutkować naruszeniem interesu przedsiębiorcy i prowadzić do powstania realnej szkody na skutek ujawnienia informacji mających wartość gospodarczą.

Po rozpoznaniu odwołania S.U. z dnia 19 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia[..] kwietnia 2015 r., znak: [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniając pojęcie i zasady dostępu do informacji publicznej, w tym także ograniczenia w dostępie do informacji Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania w tajemnicy danych zawartych w dokumentach objętych żądaniem wniosku. W umowie nr [..] o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich na terenie Województwa Lubuskiego zawartej pomiędzy Spółką [..] a Województwem Lubuskim strony zastrzegły poufność wszelkich informacji uzyskanych w związku z zawarciem i wykonywaniem umowy i nieujawniania ich osobom trzecim, a ponadto żądane informacje opatrzone są klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o.". Kolegium uznało, że zarówno Plan Finansowy, jak i Informacje Kwartalne zawierają dane dotyczące kosztów, zysków i przychodów za poszczególne połączenia kolejowe i mają znaczną wartość gospodarczą, ponieważ ich ujawnienie mogłoby pogorszyć sytuację Spółki wobec innych przedsiębiorców na rynku przewozów kolejowych.

S.U. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą decyzję SKO w Zielonej Górze zarzucił naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną interpretację i zastosowanie skutkujące odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak interesu faktycznego i prawnego, art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia informacji publicznej, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem danych za tajemnice przedsiębiorcy, naruszenie art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób wykraczający poza ramy określone przez przepisy prawa, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę S.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] kwietnia 2015 r. stwierdził, że przedsiębiorca faktycznie podjął działania w celu zachowania treści umowy z dnia [..] grudnia 2013 r. w tajemnicy, czego wyrazem jest klauzula poufności zawarta w punkcie 11.2 umowy, która obejmuje całą umowę. Ponadto załącznik nr 2 "Plan Finansowy" oraz Informacje Kwartalne zawierające rzeczywiście poniesione w danych kwartałach koszty i wygenerowane przychody są zaopatrzone klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [..] sp. z o.o.". Sąd stwierdził, że umowa w swej treści zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą, a ich ewentualne wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę może stanowić element przewagi w konkurencji na danym rynku, zatem organy słusznie uznały, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd I instancji podniósł, że analiza treści umowy z dnia [..] grudnia 2013 r. wykazała, że w całości obejmuje ona informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, co do których podjęte zostały działania w celu zachowania ich w poufności, a więc informacje których dotyczy wyłączenie z art. 35 ustawy o finansach publicznych i w stosunku do których doznaje ograniczeń zasada jawności określona w art. 33 i art. 34 ustawy, co czyniło w uznaniu Sądu niezasadnym zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.U. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów poniesionych przed Sądem I instancji oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj:

- art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, a tym samym naruszenie obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wynikające z braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie uznania przez Sąd, że treść wnioskowanych informacji podlega ograniczeniom z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, albowiem wyrok i jego uzasadnienie uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji;

- art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 k.p.c. polegające na braku dokonania wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów;

- art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, choć było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wnioskowana informacja publiczna podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jako konsekwencji błędu w ustaleniach Sądu I instancji, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na zastosowanie tego przepisu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) – dalej: p.u.s.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, co miało doprowadzić do naruszenia obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wynikającego z braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie uznania przez Sąd, że treść wnioskowanych informacji podlega ograniczeniom z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję administracyjną przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów p.p.s.a., jednakże - skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. okazały się nieskuteczne (o czym niżej) – to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", a kontrola ta "obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne".

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Nie mógł być bowiem w realiach niniejszej sprawy podstawą zwalczania stanowiska Sądu I instancji powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił przyjęte rozumienie pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy oraz wskazał, z jakich przyczyn uznał, że znajduje w sprawie zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej u.d.i.p. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że powołane przepisy k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie na mocy art.106 § 5 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy zgodnie z art.106 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., w związku z art. 233 § 1 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe, i to wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez Sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c., dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II FSK 2035/09; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są całkowicie bezprzedmiotowe i jako takie nieskuteczne. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. nie można skutecznie kwestionować wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skoro powyższe przepisy nie regulują kwestii oceny dowodów.

Nie był również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozstrzygając sprawę ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] kwietnia 2015 r., nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej przyjął, że prawo do informacji publicznej nie podlega nieograniczonej ochronie prawnej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenia w dostępie do tego rodzaju informacji. Oceniając określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłankę wyłączającą dostęp do informacji publicznej Sąd stwierdził, że tajemnica przedsiębiorcy obejmuje zarówno element formalny, polegający na podjęciu przez przedsiębiorcę kroków w celu nadania informacji statusu chronionego, jak i element materialny, wyrażający się w gospodarczej doniosłości informacji dla przedsiębiorcy. Nie jest w sprawie sporne, że strony umowy zastrzegły poufność postanowień umowy [..] (pkt 11.2). Sporne także nie jest, że załączniki umowy, w tym Plan Finansowy i Informacje Kwartalne objęte żądaniem wniosku, zostały opatrzone klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Na tej podstawie, jak i w oparciu a analizę treści powyższej umowy Sąd I instancji uznał, że umowa, co do której podjęto działania mające na celu zachowanie jej w poufności, w swej treści zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą, a ich ewentualne wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę może stanowić element przewagi w konkurencji na danym rynku.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w uznaniu, że "wnioskowana informacja publiczna podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jako konsekwencji błędu w ustaleniach Sądu I instancji, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na zastosowanie tego przepisu". Zarzut powyższy dotyczy w istocie błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym – wadliwie ocenionym przez Sąd - może mieć zastosowanie powołany przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) norm prawa materialnego odkodowanych w procesie wykładni z przepisów prawnych zawierających te normy zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w wyniku jego błędnej wykładni są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.