Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 194/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20a ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 117 poz 564
law: Obwieszczenie Ministra Łączności z dnia 30 sierpnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o łączności.
article: art. 142 ust. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 73 poz 852
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne.
article: § 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 8
journal: Dz.U. 1995 nr 118 poz 572
law: Rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na  świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 775/08 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 775/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 15 października 2007 r. organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] doręczył skarżącej spółce odpis wystawionego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: UKE) tytułu wykonawczego nr [...] za zobowiązania spółki wynikające z nieuregulowania dwóch rat za udzielenie koncesji nr [...] (piątej raty – w wysokości 341.405,99 zł wymagalnej od dnia 31 marca 2003 r. i szóstej raty – w wysokości 341.405,99 zł wymagalnej od 31 marca 2004 r.).

Pismem z dnia 22 października 2007 r. skarżąca wniosła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Spółka podniosła, że udzielona jej koncesja nr [...] wygasła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2001 r. stosownie do treści art. 142 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.; dalej cytowane jako: P.t. z 2000 r.). Skoro zatem koncesja, jako decyzja administracyjna, była wyłączną podstawą wnoszenia opłat za jej udzielenie, to z dniem wygaśnięcia koncesji brak było podstaw do dalszego wnoszenia opłat.

Po wezwaniu wierzyciela przez organ egzekucyjny do zajęcia stanowiska, Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], uznał zarzuty zgłoszone przez skarżącą spółkę za nieuzasadnione. Organ wskazał, że fakt wygaśnięcia koncesji nie miał znaczenia dla powstałego obowiązku uiszczenia opłaty za jej udzielenie, który to obowiązek powstał z dniem doręczenia skarżącej pisma z dnia 8 kwietnia 1999 r. informującego o udzieleniu koncesji nr [...]. Rozłożenie na raty opłaty za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych nie powodowało zmiany charakteru tej opłaty – nadal była to opłata o charakterze jednorazowym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem złożyła E. S.A.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes UKE utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. Organ ponownie podniósł, że opłata za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych ma charakter opłaty jednorazowej. Istotą tego świadczenia jest to, że uznanie go za spełnione może nastąpić w konsekwencji uiszczenia z góry określonej kwoty stanowiącej jego przedmiot, zaś rozłożenie tegoż świadczenia na raty (jak to miało miejsce w przypadku skarżącej spółki, gdzie opłatę rozłożono na sześć rat) nie zmienia jego charakteru prawnego, a raty nie mogą być postrzegane jako świadczenia okresowe, ale jako wydzielone części podzielonego świadczenia jednorazowego. Opłata koncesyjna nie była opłatą za korzystanie z koncesji w ciągu jakiegoś okresu czasu, ale opłatą za sam fakt udzielenia danemu podmiotowi koncesji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S.A. Skarżąca wskazała, że uiszczanie kolejnych rat opłaty koncesyjnej po 1 stycznia 2001 r. było bezzasadne ze względu na wygaśnięcie z mocy prawa koncesji w całości, a więc również w części określającej opłatę koncesyjną. Nie bez znaczenia jest również fakt wydania przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2006 r. o wygaśnięciu z mocy prawa koncesji nr [...] oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej, gdyż zaświadczenie potwierdza w sposób urzędowy określone fakty.

Wyrokiem z dnia 10 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca ma nadal ponosić opłaty za udzielenie koncesji, która wygasła z mocy prawa i w konsekwencji – czy nadal istnieją podstawy do przymusowego egzekwowania należności za udzielenie koncesji.

Sąd wskazał, że obowiązek dokonywania wpłat spornych należności wynikał z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jednolity: Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.), który stanowił, iż za udostępnienie dokumentacji przetargu, o którym mowa w art. 14a ust. 1 tej ustawy, oraz za udzielenie koncesji pobiera się opłaty. Opłatę za udostępnienie dokumentacji uiszcza się jednorazowo, a opłatę za udzielenie koncesji – jednorazowo lub ratalnie, zaś wysokość i sposób uiszczania tych opłat został określony w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz. U. Nr 118, poz. 572 ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r.). Zgodnie z § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia, opłatę za udzielenie koncesji podmiot, któremu została udzielona koncesja, był zobowiązany uiścić w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia o udzieleniu koncesji, nie później jednak niż przed jej odbiorem lub jej wysłaniem temu podmiotowi drogą pocztową. Natomiast w § 2 ust. 3 rozporządzenia określono, że na wniosek zainteresowanego podmiotu opłata za udzielenie koncesji mogła być jednak uiszczana ratalnie, przy czym wysokość rat, terminy ich spłat oraz sposób ich uiszczania musiały być w takim przypadku określone w koncesji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca spółka została obciążona opłatą za udzielenie koncesji, a więc za samą czynność jaką jest udzielenie koncesji, nie zaś za korzystanie z koncesji i zezwolenia. Ustawodawca odróżnił bowiem opłatę za czynność, tj. udzielenie koncesji i opłatę za np. użytkowanie linii, urządzeń lub sieci telekomunikacyjnych, która to opłata była opłatą roczną (art. 20 ustawy o łączności).

Artykuł 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. stanowił, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 udzielone na podstawie ustawy o łączności koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, zezwolenia oraz przydziały częstotliwości, inne niż wymienione w ust. 7, wygasają z mocy prawa. Z kolei zgodnie z art. 142 ust. 6 pkt 1 P.t. z 2000 r. podmiot, któremu udzielono uprawnienia podlegającego wygaśnięciu z tytułu wymienionego w ust. 2, 3 lub 5, może prowadzić działalność telekomunikacyjną w dotychczasowym zakresie, na zasadach określonych w niniejszej ustawie do czasu rozpatrzenia przez Prezesa URT wniosku podmiotu o dostosowanie posiadanego uprawnienia do przepisów niniejszej ustawy lub wydanie stosownego uprawnienia, pod warunkiem złożenia takiego wniosku w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy – w przypadku, gdy prowadzona przez podmiot działalność telekomunikacyjna wymaga zezwolenia, pozwolenia lub rezerwacji częstotliwości. Regulacja powyższa oznacza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. co do zasady zawierało uregulowanie wskazujące, że uprawnienia wcześniej nabyte na podstawie ustawy o łączności przekształcają się w uprawnienia przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym, chyba że na gruncie nowego prawa analogiczne uprawnienie nie było przewidziane. W związku z tym na podstawie art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. wygasły tylko uprawnienia z koncesji (zezwolenia), nie wygasła natomiast opłata za udzielenie koncesji, która wymagalna była po upływie 14 dni od doręczenia koncesji, z zastrzeżeniem możliwości rozłożenia jej na raty.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe stanowisko potwierdza także charakter opłaty za udzielenie koncesji jako opłaty jednorazowej. Rozłożenie płatności na raty za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych następowało wyłącznie na wniosek zainteresowanego i nie powodowało zmiany charakteru tej opłaty. Mimo płatności w ratach nie była to opłata okresowa, lecz miała charakter jednorazowy. W przedmiotowej sprawie rozłożenia przedmiotowej opłaty za udzielenie koncesji na sześć rat płatnych w określonych terminach w żadnym razie nie nadawało charakteru samodzielności świadczeniom ratalnym, a wynika to z faktu, że decyzja o udzieleniu skarżącej koncesji zawiera określenie pełnej kwoty opłaty za udzielenie koncesji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko skarżącej dotyczące wygaśnięcia obowiązku uiszczenia pozostałych rat opłaty za udzielenie koncesji jest niezasadne także dlatego, że stawiałoby skarżącą w sytuacji korzystniejszej od podmiotu, który uiścił opłatę za udzielenie koncesji w formie jednorazowej opłaty.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, a wierzyciel jedynie przytoczył jego treść w celu wykazania charakteru opłaty za udzielenie koncesji. Przepis ten stanowił, że w przypadku podjęcia przez Ministra Łączności, w trybie art. 19 ustawy o łączności, decyzji o cofnięciu koncesji lub ograniczenia przedmiotu, zakresu lub obszaru działalności, nieziszczone raty podlegają natychmiastowej, jednorazowej wpłacie w wysokości określonej w koncesji przed podjęciem decyzji. Oznacza to, że ustawodawca nie wiązał opłaty za udzielenie koncesji z czasookresem korzystania z koncesji (zezwolenia).

Za bezzasadny uznał Sąd pierwszej instancji także zarzut naruszenia art. 224 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej cytowane jako: P.t. z 2004 r.) w związku z art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. Pierwszy z powyższych przepisów nie może mieć zastosowania w sytuacji prawnej spółki, gdyż spór toczy się na podstawie Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., jednakże ma on znaczenie przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy o łączności i Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Wykładnia ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że mimo wygaśnięcia samej koncesji i zezwolenia, nie wygasły opłaty za udzielenie koncesji. Podstawą dochodzenia tych roszczeń jest art. 20a ust. 1 ustawy o łączności, który został powołany w tytule wykonawczym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 oraz art. 45 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej cytowana jako: p.e.a.) poprzez przyjęcie istnienia obowiązku uiszczenia rat opłaty i istnienia podstaw do prowadzenia egzekucji. Artykuł 33 pkt 1 p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W ocenie Sądu, przepis ten nie został naruszony gdyż, jak wykazano wcześniej, nie zaszły przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Natomiast zgodnie z art. 45 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Prezes UKE nie mógł naruszyć tego przepisu, ponieważ dotyczy on tylko organu egzekucyjnego lub egzekutora, a nie wierzyciela, jakim jest Prezes UKE.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię niżej wymienionych przepisów i skutkiem tego przyjęcie przez Sąd, że skarżąca ma nadal ponosić opłaty za udzielenie koncesji nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej, która wygasła z mocy prawa, a w konsekwencji, że istnieją postawy do przymusowego egzekwowania należności za udzielenie ww. koncesji:

1) art. 20a ust. 1 ustawy o łączności poprzez przyjęcie istnienia obowiązku ponoszenia opłat za udzielenie koncesji,

2) art. 142 ust. 5 i 6 pkt 1 P.t. z 2000 r. w związku z art. 20a ust. 1 ustawy o łączności poprzez przyjęcie, iż po zmianie przepisów i wygaśnięciu z mocy art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. nie wygasł obowiązek uiszczenia pozostałych do uregulowania rat opłaty koncesyjnej,

3) art. 224 ust. 7 P.t. z 2004 r. w związku z art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. poprzez przyjęcie, że mimo wygaśnięcia samej koncesji i zezwolenia, nie wygasły opłaty za udzielenie koncesji,

4) § 2 ust. 1 w związku z ust. 3 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. poprzez przyjęcie, iż treść tego przepisu przesądza o jednorazowym charakterze opłaty z tytułu udzielenia koncesji, skutkiem czego fakt wygaśnięcia koncesji nie ma znaczenia dla obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia koncesji,

5) § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. poprzez przyjęcie, iż treść tego przepisu przesądza o jednorazowym charakterze opłaty z tytułu udzielenia koncesji, skutkiem czego fakt wygaśnięcia koncesji nie ma znaczenia dla obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia koncesji,

6) art. 17 ust. 1 ustawy o łączności wskazywał, że koncesja lub zezwolenie zawiera elementy obligatoryjne i fakultatywne decyzji. Elementy fakultatywne decyzji zostały określone w ust. 2 art. 17, do których ustawodawca zaliczył (w art. 17 ust. 2 pkt 7) sposób uiszczania opłat, o których mowa w art. 20 ust. 1 i w art. 20a ust. 1, co zdaniem WSA także przesądza o tym, iż opłata za udzielenie koncesji jest opłatą jednorazową, przez co nie wygasł obowiązek uiszczenia pozostałych do uregulowania opłat za udzielenie koncesji;

2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 1 p.p.s.a., na skutek niewyjaśnienia przez WSA podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a mianowicie: braku wyjaśnienia, jaka jest podstawa prawna do uznania za niewygaszony obowiązek uiszczenia pozostałych do uregulowania opłat za udzielenie koncesji [...] oraz na podstawie jakiego przepisu prawa WSA uzasadnia rozerwanie związku pomiędzy wygaśnięciem koncesji, a brakiem wygaśnięcia obowiązku wnoszenia opłat z tytułu udzielonej koncesji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca jednorazowego charakteru opłaty za udzielenie koncesji nie znajduje podstawy w ustawie o łączności. W art. 20a ust. 1 ustawy o łączności ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż opłaty koncesyjne mogą być jednorazowe lub ratalne. Z kolei w § 2 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. przesądzono, że wysokość rat, terminy ich spłat oraz sposób ich uiszczania określa się w koncesji. Oznacza to, że raty opłaty koncesyjnej były wnoszone wyłącznie na podstawie koncesji, a zatem charakter prawny opłaty koncesyjnej był przesądzany w decyzji administracyjnej, która mogła postanowić o należności jednorazowej lub należnościach ratalnych. Koncesja nr [...] wygasła jako decyzja w całości, z mocy art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. Wygaśnięcie decyzji w całości oznacza, że dotyczy ono wszystkich zawartych w niej elementów, do których zaliczają się m.in. także ustalone w decyzji raty opłaty koncesyjnej. Sąd pierwszej instancji de facto nie wyjaśnił, czym uzasadnia rozerwanie związku pomiędzy wygaśnięciem decyzji koncesyjnej, a obowiązkiem ponoszenia opłat z tejże decyzji wynikających oraz na jakiej podstawie skarżąca ma obowiązek ponosić opłaty z tytułu wygasłej licencji. Gdyby ustawodawca miał na celu wygaszenie koncesji bez wygaszenia obowiązku ponoszenia opłat koncesyjnych, to z pewnością znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., tak jak to uczynione zostało w kolejnej nowelizacji ustawy, tj. w art. 224 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. Ponadto, skoro wygaszenie koncesji nie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącej spółki (co mogłoby spowodować natychmiastową wymagalność całej opłaty koncesyjnej), to nie znajduje uzasadnienia posiłkowanie się przez Sąd pierwszej instancji przy wykładni przepisów § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. Niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej istnienia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu wygaszonej koncesji stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Prezes UKE nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia podstawowe wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 p.p.s.a., a to oznacza, że zaistniały podstawy do jej merytorycznego rozpoznania.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. i w sprawie niniejszej nie występują.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, albowiem, co do zasady, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe, pod względem procedury, postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (tj. naruszenia przepisów postępowania) skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 1 p.p.s.a. na skutek niewyjaśnienia przez WSA podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a mianowicie niewyjaśnienia jaka jest podstawa prawna uznania, że obowiązek uiszczenia pozostałych do uregulowania opłat za udzielenie Koncesji [...] nie został wygaszony oraz na podstawie jakiego przepisu prawa WSA uzasadnia rozerwanie związku pomiędzy wygaśnięciem koncesji, a brakiem wygaśnięcia obowiązku wnoszenia opłat z tytułu udzielonej koncesji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że zarzut ten w zasadzie w ogóle nie został uzasadniony (został ogólnie sformułowany w petitum skargi kasacyjnej i lakonicznie nawiązano do niego w końcowej części uzasadnienia skargi, jako swego rodzaju "podsumowanie" podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego). Po drugie, należy zauważyć, że formułując zarzut kasacyjny oparty na obrazie przepisów postępowania trzeba nie tylko wskazać, ale i wykazać, że Sąd dopuścił się naruszenia konkretnego przepisu, jak również wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Po trzecie, zarzut ten jest gołosłowny, albowiem – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazał i obszernie wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia; w szczególności to, jaka jest podstawa prawna do uznania za niewygaszony – mimo wygaśnięcia z mocy prawa koncesji – obowiązek uiszczenia pozostałych do uregulowania opłat za udzielenie tej koncesji, jak również wskazał przepisy prawa uzasadniające "rozerwanie związku pomiędzy wygaśnięciem koncesji, a brakiem wygaśnięcia obowiązku wnoszenia opłat z tytułu udzielonej koncesji".

Natomiast fakt, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał odmiennej oceny podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności oraz odmiennie niż skarżąca wyłożył mające zastosowane w tej sprawie przepisy, a w konsekwencji uznał, że działanie organu w przedmiotowej sprawie nie naruszało prawa, nie może być poczytywany jako naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może bowiem sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Analizując pisemne motywy zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uzasadnienie tego orzeczenia spełnia wszystkie określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi. Sąd pierwszej instancji wyraźnie bowiem wskazał i wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia w ten sposób, że wskazał przepisy będące podstawą dochodzenia roszczeń w tytule wykonawczym (tj. art. 20a ust. 1 ustawy o łączności oraz art. 142 ust. 1 i ust. 5 P.t. z 2000 r.) i w tym zakresie badał, czy podstawa ta istnieje, a zawarte w uzasadnieniu oceny i konkluzje są w pełni poprawne.

Jako nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał również wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej (w pkt 1, w podpunktach 1 – 6 petitum skargi kasacyjnej) zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności należy zauważyć, że przepis ten stanowił, że "za udostępnienie dokumentacji przetargu, o którym mowa w art. 14a ust. 1, oraz za udzielenie koncesji pobiera się opłaty" – zdanie pierwsze, oraz że "opłatę za udostępnienie dokumentacji uiszcza się jednorazowo, a opłatę za udzielenie koncesji - jednorazowo lub ratalnie" (zdanie drugie). Z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że opłatę pobierało się już za samo "udzielenie" koncesji oraz że opłatę tę "uiszcza" się jednorazowo lub ratalnie. Wysokość oraz sposób uiszczania opłaty za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych zostały określone w ww. rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, opłatę za udzielenie koncesji podmiot, któremu została udzielona koncesja, był zobowiązany uiścić w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia o udzieleniu koncesji, nie później jednak niż przed jej odbiorem lub jej wysłaniem temu podmiotowi drogą pocztową. Przepis § 2 ust. 3 omawianego rozporządzenia przewidywał możliwość uiszczania opłaty za udzielenie koncesji ratalnie, o ile zainteresowany podmiot złoży o to wniosek. W takim jednak przypadku wysokość rat, termin spłaty oraz sposób ich uiszczania musiały być określone w koncesji z uwzględnieniem przepisów ust. 4-8 rozporządzenia. W świetle tych przepisów należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarżąca spółka została obciążona opłatą za "udzielenie" koncesji, a więc za samą czynność, jaką jest udzielenie koncesji, a nie jak stara się wykazać w skardze kasacyjnej – za korzystanie z koncesji i zezwolenia.

W związku z tym, po zmianie przepisów i wygaśnięciu z mocy prawa – tj. z mocy art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r.– koncesji, nie wygasł obowiązek uiszczania pozostałych do spłaty ("uiszczenia") rat opłaty za udzielenie tejże koncesji. Obowiązek uiszczenia opłaty związany był z udzieleniem koncesji i organ po dokonaniu tej czynności miał prawo żądać od strony spełnienia określonego w ustawie obowiązku.

Równie nieuzasadniony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 142 ust. 5 i 6 pkt 1 P.t. z 2000 r. w związku z art. 20a ust. 1 ustawy o łączności poprzez przyjęcie, iż po zmianie przepisów i wygaśnięciu koncesji z mocy art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. nie wygasł obowiązek uiszczenia pozostałych do uregulowania rat opłaty koncesyjnej.

W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak już wyżej wskazano, w art. 20a ust. 1 ustawy o łączności ustawodawca przesądził, że za udzielenie koncesji pobiera się opłatę, oraz że opłatę za udzielenie koncesji uiszcza się jednorazowo lub ratalnie. Natomiast art. 142 P.t. z 2000 r. stanowił, że "udzielone na podstawie ustawy o łączności koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, zezwolenia oraz przydziały częstotliwości, inne niż wymienione w ust. 7, wygasają z mocy prawa" (ust. 5) oraz że "podmiot, któremu udzielono uprawnienia podlegającego wygaśnięciu z tytułu wymienionego w ust. 2, 3 lub 5, może prowadzić działalność telekomunikacyjną w dotychczasowym zakresie, na zasadach określonych w niniejszej ustawie (...) do czasu rozpatrzenia przez Prezesa URT wniosku podmiotu o dostosowanie posiadanego uprawnienia do przepisów niniejszej ustawy lub wydanie stosownego uprawnienia, pod warunkiem złożenia takiego wniosku w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - w przypadku gdy prowadzona przez podmiot działalność telekomunikacyjna wymaga zezwolenia, pozwolenia lub rezerwacji częstotliwości" (ust. 6 pkt 1).

Z zestawienia tych przepisów dość jasno wynika, że wygasają tylko "uprawnienia" z koncesji (zezwolenia), nie zaś obowiązki, jakim była m.in. sporna opłata za udzielenie koncesji. Słusznie przy tym Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawa Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. co do zasady zawierała uregulowanie wskazujące, że uprawnienia wcześniej nabyte na podstawie ustawy o łączności przekształcają się w uprawnienia przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym, chyba że na gruncie nowego prawa analogiczne uprawnienie nie było przewidziane. Prawidłowo też wywiódł, że w związku z powyższym na podstawie przepisu art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r. wygasły tylko uprawnienia z koncesji (zezwolenia). Nie wygasła natomiast opłata za udzielenie koncesji, która wymagalna była po upływie 14 dni od doręczenia koncesji, z zastrzeżeniem możliwości rozłożenia jej na raty.

Trzeba przy tym podkreślić, iż rozłożenie na raty opłaty za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych następowało wyłącznie na wniosek zainteresowanego i nie mogło powodować zmiany charakteru tej opłaty, niewątpliwie traktowanej przez ustawodawcę jako opłata jednorazowa związana z udzieleniem koncesji, a nie z korzystaniem z tej koncesji. Rozważając te kwestie, Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie też zauważył (powołując się m.in. na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Bk 30/05), że "... świadczenie może być uznane za jednorazowe, gdy jego spełnienie wymaga jednorazowego zachowania się dłużnika, choćby miało się na nie składać kilka czynności faktycznych, jeśli świadczenie jednorazowe jest podzielne, może być spełniane częściami, w ratach. Na poczet takiego świadczenia mogą być także dokonywane różnego rodzaju przedpłaty. Raty lub przedpłaty zawsze jednak składają się na jedną określoną całość. Natomiast w przypadku świadczeń okresowych dłużnik w ramach jednego stosunku prawnego zobowiązany jest spełniać szereg świadczeń jednorazowych. Świadczenia okresowe zbliżają się do świadczeń jednorazowych spełnianych częściami (w ratach), jednak nie można uznać ich za jedną całość. Każde ze świadczeń okresowych jest traktowane z reguły jako świadczenie samodzielne".

Sporna opłata ma zatem charakter opłaty jednorazowej, a modyfikacja formy jej uiszczenia (płatność w ratach) – nie nadała jej charakteru opłaty okresowej. W przedmiotowej sprawie rozłożenie wymierzonej opłaty za udzielenie koncesji na sześć rat płatnych w określonych terminach w żadnym razie nie nadawało świadczeniom ratalnym charakteru świadczeń samodzielnych. Wynika to także z faktu, iż decyzja o udzieleniu stronie koncesji zawiera określenie pełnej kwoty opłaty za udzielenie koncesji. Kwota ta rozłożona jest na sześć rat, w tym pierwsza rata płatna jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o udzieleniu koncesji, w kwocie równej 50% całej wymierzonej opłaty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Łączności. Pozostałe raty są równe, płatne co roku, co daje płatność odroczoną na sześć lat. Zatem wysokość pierwszej raty, ilość rat i terminy ich płatności w żaden sposób nie korespondują z okresem czasu, na który skarżącej udzielono koncesji, czyli 15 lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że płatność rat nie była związana z korzystaniem z koncesji, a tylko z jej udzieleniem i zastosowaniem ulgi w odroczeniu płatności całej kwoty, na różne terminy określone terminami płatności rat. Potwierdzają to również uregulowania zawarte w § 2 ust. 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Łączności.

Chybiony jest także zarzut dotyczący § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Łączności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, a został przywołany jedynie jako dodatkowy argument potwierdzający prawidłowość jego wcześniejszych wywodów o jednorazowym charakterze opłaty z tytułu udzielenia koncesji, skutkiem czego fakt wygaśnięcia koncesji nie ma znaczenia dla obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia koncesji. Zgodnie z § 2 ust. 8 tego rozporządzenia, w przypadku podjęcia przez Ministra Łączności, w trybie art. 19 ustawy o łączności, decyzji o cofnięciu koncesji lub ograniczeniu przedmiotu, zakresu lub obszaru działalności, nieuiszczone raty podlegają natychmiastowej, jednorazowej wpłacie w wysokości określonej w koncesji przed podjęciem decyzji. Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadku, gdy spełnią się przesłanki w nim określone, podmiot któremu została udzielona koncesja na świadczenie usług telekomunikacyjnych jest zobowiązany natychmiast uregulować całą opłatę koncesyjną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że powyższe uregulowanie potwierdza to, że ustawodawca nie wiązał opłaty za udzielenie koncesji z czasookresem korzystania z koncesji (zezwolenia).

Rozłożenie opłaty na raty jest bez wątpienia formą pomocy dla zobowiązanego w spłacie jego zobowiązań. Instytucja ta sprowadza się do podzielenia zobowiązania na co najmniej dwie części i ustalenia dla tych części terminów płatności. W § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Łączności prawodawca postanowił, iż w przypadku rozłożenia opłaty za udzielenie koncesji na raty, liczba rat nie może być większa niż sześć, a okres ich spłaty nie może przekraczać sześciu lat od daty udzielenia koncesji. Wysokość jednej raty nie może być niższa od równowartości 20.000 EURO (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Łączności), a pierwszą ratę opłaty podmiot, któremu udzielono koncesji, miał obowiązek uiść w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia o udzieleniu koncesji, nie później jednak niż przed jej odbiorem lub jej wysłaniem podmiotowi drogą pocztową (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Łączności).

Fakt, że sporna opłata jest jednorazowym świadczeniem, ma istotne znaczenie dla ustalenia momentu powstania obowiązku uregulowania opłaty koncesyjnej oraz zakresu tego obowiązku. Ponadto, na tle regulacji § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Łączności bez znaczenia pozostaje okoliczność, w jakim czasie po udzieleniu podmiotowi koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, została podjęta decyzja o cofnięciu tej koncesji lub ograniczeniu przedmiotu, zakresu lub obszaru działalności zainteresowanego podmiotu. Przepis § 2 ust. 8 rozporządzenia niejako potwierdza i dookreśla to, co wynika jasno z treści przepisów art. 20a ust. 1 ustawy o łączności, a mianowicie, że opłata koncesyjna jest opłatą za sam fakt udzielenia koncesji, a nie opłatą za korzystanie z koncesji w ustalonym okresie czasu.

Reasumując, stwierdzić należy, że zobowiązania z tytułu rozłożonych na raty opłat istnieją pomimo wygaśnięcia koncesji i pomimo uchylenia przepisów ustawy, na podstawie której koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych zostały wydane. Opłaty koncesyjne nakładane były w oparciu o obowiązujące w dacie udzielenia koncesji przepisy prawa i związane były z samym faktem udzielenia koncesji.

W konsekwencji, jako nieuzasadnione, należało ocenić również pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym naruszenia art. 224 ust. 7 P.t. z 2004 r. w związku z art. 142 ust. 5 P.t. z 2000 r., § 2 ust. 1 w związku z ust. 3 rozporządzenia Ministra Łączności oraz art. 17 ust. 1 ustawy o łączności. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do tego, że skarżąca spółka generalnie nie zgadza się z przyjętym przez Sąd poglądem o jednorazowym charakterze opłaty z tytułu udzielenia koncesji i istniejącym, mimo wygaśnięcia koncesji, obowiązku uiszczenia opłaty, jednakże nie wskazuje żadnych argumentów, które świadczyłyby o tym, że Sąd dokonał wadliwej wykładni tych przepisów, czy też niewłaściwie je zastosował. Jeśli chodzi o art. 17 ust. 1 ustawy o łączności dodatkowo należy wskazać, że fakt, iż decyzja o udzieleniu koncesji zawierała także określone w ust. 2 art. 17 "elementy fakultatywne", do których ustawodawca zaliczył (w art. 17 ust. 2 pkt 7) sposób uiszczania opłat, nie przesądza o charakterze tych opłat, a w szczególności nie pozwala przyjąć, że były to opłaty (świadczenia) okresowe, a nie raty jednej (jednorazowej) opłaty należnej z tytułu udzielonej koncesji.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarte w punkcie 2, znajduje oparcie w przepisach art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).