Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2212/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec I. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. I. B. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedstawił przebieg swojej służby wskazując, iż w październiku 1986 r. złożył podanie o przyjęcie do służby w Milicji Obywatelskiej RUSW w L., jednak skierowany został do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. Będąc przydzielonym do Sekcji [...] zajmował się operacyjną ochroną Zakładów Górniczych L. Zaznaczył, że do jego obowiązków należały głownie kwestie dotyczące ogólnej sytuacji produkcyjnej w zakładzie, zdarzeń nadzwyczajnych oraz przestępstw kryminalnych ujawnianych na terenie ZG L. Wnioskodawca podkreślił, że przez cały okres pracy w tej formacji odbywał służbę przygotowawczą, nie był pracownikiem samodzielnym, wykonywał jedynie czynności zlecone przez tzw. opiekuna wprowadzającego. Po zakończeniu służby przygotowawczej pełnił służbę w Wydziale Ruchu Drogowego KRP w L., a następnie w Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KPP w L. prowadząc dochodzenia i śledztwa z zakresu przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Za zaangażowanie i osiągnięcia w służbie został uhonorowany przyznaniem Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Nie można bowiem przyjąć, że okres służby wnioskodawcy pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, obejmujący 3 lata i 15 dni, był krótkotrwały. Nadto organ wskazał, iż wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne stopnie policyjne i stanowiska służbowe, wskazujących na rzetelne wykonywanie przez wnioskodawcę czynności służbowych, znajduje się również informacja o wymierzeniu mu w 1996 r. kary dyscyplinarnej - upomnienia oraz o prowadzonych postępowaniach karnych. Organ stwierdził również, iż brak jest dowodów potwierdzających, że służba w Policji pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Wskazał, iż zarówno postawa i osiągnięcia wnioskodawcy w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. I. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 11 k.p.a. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu spełnia przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. odbywał "służbę przygotowawczą", nie będąc "pracownikiem samodzielnym", a jedynie wykonującym czynności zlecone przez "tzw. opiekuna wprowadzającego". Ponadto podniósł, iż organ nie dokonał prawidłowej oceny jego służby w zakresie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, bowiem uwypuklił fakt, że została wymierzona mu kara dyscyplinarna upomnienia, która uległa zatarciu oraz, że prowadzono wobec niego dwa postępowania karne, przy czym w jednym z nich zapadł wyrok uniewinniający, a w drugim warunkowo umorzono postępowanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stąd postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zachodzi wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby jest bezdyskusyjna. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może być rozpatrywany tylko przy spełnieniu dwóch ww. przesłanek określonych w art. 8a ust. 1.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż I. B. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] lutego 2017 r., tj. przez okres 30 lat, 1 miesiąca i 27 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 3 lat i 15 dni, co stanowi ok. 10 % całego okresu służby. Okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Dalej organ wskazał, iż dla dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., a także Komendanta Powiatowego Policji w L. zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" z dnia [...] lutego 2018 r. Stwierdził przy tym, iż rzetelność wykonywanych przez wnioskodawcę obowiązków służbowych została w sposób niejednoznaczny oceniona zarówno przez KGP jak i przez KPP w L. KGP w ww. piśmie wskazał bowiem, iż "(...) w 1998 r. wobec wymienionego prowadzono postępowanie karne w związku z zarzutami z art. 271 § 1 k.k. i art. 177 § 1 k.k. w związku z art. 12 k.k. - zakończone uniewinnieniem, zaś w 2012 r. prowadzone było kolejne postępowanie karne w związku z zarzutami o czyn z art. 174 § 2 k.k. i art. 11 § 2 k.k. - warunkowo umorzone. Ponadto w 1996 r. wymienionemu wymierzona została kara dyscyplinarna upomnienia." Powyższe zostało potwierdzone przez KPP w L. w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] lutego 2018 r., Jednocześnie w ww. informacji wskazano, iż wnioskodawca był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz został odznaczony Brązową Odznaką Zasłużony Policjant.

Organ zauważył również, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział I. B. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W szczególności brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Organ wskazał przy tym, iż sam charakter zadań realizowanych przez wnioskodawcę do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] lutego 2017 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał następnie, iż zastosowanie przesłanki "szczególności przypadku" jest uwarunkowane łącznym spełnieniem obu przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W przypadku wnioskodawcy pierwsza z przesłanek nie została spełniona, zatem organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu nieuzasadnione są zarzuty strony dotyczące naruszenia zasad postepowania administracyjnego. W analizowanej sprawie organ zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, rozpatrzył go, zapewnił stronie udział w postępowaniu - informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwiając zapoznanie się z całością akt sprawy. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano właściwe przepisy i poddano je analizie. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu 107 § 1 k.p.a.

Organ wskazał również, że w sytuacji gdy wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych - jego zdaniem - zapisów dotyczących przebiegu służby, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem SWiA na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Minister SWiA jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN w trybie art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Końcowo, mając na względzie argumentację wnioskodawcy dotyczącą charakteru jego służby w okresie [...] stycznia 1987 r. – [...] stycznia 1990 r. organ wskazał, iż ze "Sprawozdania opiekuna wprowadzającego z procesu adaptacji funkcjonariusza SB w służbie przygotowawczej I. B. z dnia [...] grudnia 1989 r. oraz "Opinii służbowej" z dnia [...] grudnia 1989 r. (zawartych w kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] wynika, iż wnioskodawca " (...) podjął pracę w organach Służby Bezpieczeństwa [...].1.87 r. w RUSW w L. w Sekcji [...]. (...) [...]. I. B. od samego początku zajmował się operacyjną kontrolą Zakładów [...] (...). W okresie służby przygotowawczej wykazał aktywność i zainteresowanie w zakresie zdobywania wiedzy o specyfice organów SB. Interesował się pracą w Sekcji [...] (...). Opiniowany w kontaktach interpersonalnych zarówno w gronie współpracowników, jak też z obywatelami, zachowuje się grzecznie i taktownie, wykazując umiejętności w nawiązywaniu tych kontaktów i prowadzeniu rozmów pod kątem potrzeb operacyjnych."; "Zajmuje się operacyjną ochroną Zakładów [...] w L. w ramach sprawy obiektowej (...). Za zaangażowanie w pracy zawodowej był wielokrotnie wyróżniany premiami pieniężnymi przez Szefa RUSW." W świetle powyższego, zdaniem organu, argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznać należy za bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. I. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. polegające na nieprawidłowym odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, co powoduje naruszenie zasady prawdy obiektywnej i godzi w słuszny interes skarżącego,

- art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez naruszenie zasad proporcjonalności i bezstronności,

- art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pełnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek wydania rozstrzygnięcia,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego i odniesienia do wszystkich kwestii wynikających z tego materiału.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący wskazał w szczególności, iż organ uznając, że nie spełnił on przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie dokonał interpretacji tego pojęcia. Odnośnie przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" organ przywołał informacje dotyczące przebiegu służby akcentując szczególnie fakt prowadzenia wobec skarżącego postępowania karnego w 1998 r. oraz fakt warunkowego umorzenia postępowania wobec skarżącego w 2012 r. Tymczasem w postępowaniu z 1998 r. skarżący został całkowicie oczyszczony z zarzutów i uniewinniony, co dowodzi, że postawione zarzuty były całkowicie bezpodstawne i nie mogą rzutować na ocenę służby skarżącego. Z kolei zdarzenie, którego dotyczyło postępowanie prowadzone w 2012r. zaistniało poza służbą i miało charakter nieumyślny. Zatem i w tym przypadku negatywna ocena rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego nie powinna mieć miejsca. Jednocześnie organ nie wziął pod uwagę, iż skarżący był wielokrotnie wyróżniany za wzorową służbę, nadawano mu kolejne stopnie awansowe i odznaczono Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Organ pominął całkowicie, że w okresowych ocenach pracy skarżący otrzymywał najwyższe noty, a przełożeni w swych opiniach wyrażali pełne zadowolenie ze sposobu wykonywania zadań i obowiązków.

Zdaniem skarżącego, powyższe wskazuje na to, że organ nie dopełnił należytej staranności w załatwieniu sprawy, która właśnie ze względu na materię poddaną uznaniowej decyzji organu wymaga rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych jej elementów zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec I. B. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która, jak ustalił IPN, trwała od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 3 i 15 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że ww. okres 3 lat i 15 dni służby nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 30-letniego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Jak wynika z zaskarżonej decyzji stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącego wynosi zaledwie ok. 10%. Przy czym, jak zaznaczono powyżej, w trakcie prac legislacyjnych nad treścią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w informacji z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) oraz Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdzając, iż rzetelność wykonywanych przez skarżącego obowiązków służbowych została "w sposób niejednoznaczny" oceniona przez ww. organy Policji. Wskazał przy tym, że wobec skarżącego w 1996 r. prowadzono postępowanie dyscyplinarne i wymierzono karę upomnienia, a nadto, że prowadzono dwukrotnie postępowanie karne - w 1998 r. zakończone uniewinnieniem oraz w 2012 r. - zakończone warunkowym umorzeniem postępowania. Jednocześnie organ stwierdził, iż w ww. informacjach przekazanych przez organy Policji wskazywano, że skarżący był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz odznaczony Brązową Odznaką Zasłużony Policjant.

Z powyższego nie wynika, aby organ dokonał wnikliwej analizy i oceny ww. okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, jakie zarzuty zostały postawione skarżącemu w ramach ww. postępowania dyscyplinarnego. W sposób nieuzasadniony organ akcentował fakt prowadzenia wobec skarżącego postępowania karnego w 1998 r. w sytuacji, gdy został on uniewinniony od postawionych zarzutów. Nie wyjaśnił w jaki sposób postępowanie prowadzone w 2012 r. - w związku ze zdarzeniem drogowym poza służbą - rzutuje na ocenę rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków w służbie. Organ nie wziął pod uwagę przebiegu całej służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. przedstawionej w "Informacji (...)" KKP w L. z dnia [...] lutego 2018 r., w której wskazano awanse, nadane stopnie, odznaczenia oraz podziękowania za pomoc udzieloną w czasie służby. Organ pominął również przywołane w ww. "Informacji (...)" fragmenty opinii służbowych, z których wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi za wyniki w służbie. W szczególności w opinii służbowej za okres 1993 - 1999 wskazano, że "Opiniowany z powierzonych obowiązków służbowych wywiązuje się w sposób wzorowy. Polecenia otrzymywane od przełożonych wykonuje bez zastrzeżeń, w służbie osiąga bardzo dobre wyniki (...)." Organ nie uwzględnił również treści "Oceny rzetelnego wykonywania służby (...)" sporządzonej przez KPP w L. w dniu [...] lutego 2018 r., w której powołując się na akta osobowe wskazano, iż skarżący "przez cały okres służby w Policji był opiniowany pozytywnie. (...) W okresie dotychczasowej służby dał się poznać jako dobry i zdyscyplinowany policjant. (...) Dla młodszych stażem policjantów chętnie służy pomocą i fachową radą, czym zyskał sobie zaufanie i szacunek ze strony współpracowników i przełożonych. (...) Na miejscu oględzin wykazuje się spostrzegawczością, konsekwencją, odpowiedzialnością, starannością. Wykonywane przez niego czynności procesowe cechuje wysoki profesjonalizm (...). Podczas wykonywanych czynności jest rzetelny (...). Poprzez swoją postawę jest ceniony zarówno przez przełożonych jak i współpracujących policjantów".

Jednocześnie w ww. "Ocenie rzetelnego wykonywania służby (...)" wskazano, że "w aktach osobowych brak jest dokumentacji potwierdzającej służbę skarżącego w warunkach szczególnych". Kwestię tę akcentuje również organ wskazując, iż w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Przy czym, jak już wyżej wskazano, dla oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia. Stanowisko organu wskazujące na konieczność przedstawienia ww. dowodów (dokumentów) potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, bądź zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jest więc błędne.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Organ bowiem w ogóle nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o ww. dokumenty przekazane przez KPP w L. Organ w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. wskazał jedynie ogólnikowo, że "zarówno postawa i osiągniecia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek (...)". Organ nie wyjaśnił jednak powyższego stanowiska. Nie odniósł się do przebiegu służby skarżącego, nie uwzględnił złożonych mu podziękowań za pomoc udzieloną w czasie służby w latach 1999 - 2001 oraz faktu odznaczenia skarżącego Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Przy czym, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Powyższe kwestie organ powinien był w sposób wyczerpujący rozważyć nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że Minister SWiA nie dopełnił obowiązku wszechstronnego, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza i ocena dowodów została dokonana przez organ w sposób wybiórczy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2019 r. mają charakter dowolny.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister SWiA uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2019 r. zostały wydane z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.