Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 535/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1, art. 84, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej ta orzeka o niezaskarżonych punktach I i III decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyla; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 09 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1234/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 740/14 – mocą którego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, uchylono zaskarżoną decyzję – i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Oba wyroki zapadły, jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 4 pkt 9bą, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n.") – orzekł w pkt I o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej współwłasność [...] po [...] części każdego z nich, oznaczonej w ewidencji gruntów: [...]. Organ podał, że wywłaszczenie następuje na cel publiczny – budowę zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu [...] z przedszkolem oraz stołówką. W pkt II decyzji organ ustalił na rzecz właścicieli odszkodowanie za utracone prawo własności, w łącznej kwocie [...]zł. Zaznaczył, że do pokrycia kosztów odszkodowania zobowiązany jest Uniwersytet [...] (dalej też jako "Uniwersytet" lub "Skarżący"), jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny, a zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. W pkt III decyzji organ wskazał, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta [...] "w punkcie II dotyczącym ustalenia odszkodowania" wniósł Uniwersytet, domagając się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia Skarżący zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. Podał szereg zastrzeżeń kierowanych pod adresem sporządzonej wyceny, a dotyczących jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. Zarzucił rzeczoznawcy, że nieruchomości podobne zostały wybrane przezeń w sposób przypadkowy, z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów: art. 4, art. 16, art. 134 ust. 4 art. 151 u.g.n. oraz § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie: "rozp.wycen.").

Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, z racji niepowodzenia rokowań podjętych w celu doprowadzenia do dobrowolnego zbycia nieruchomości, na Prezydencie Miasta spoczął obowiązek prowadzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, który w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość rynkową gruntu działki nr [...] według jej stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nakładów budowlanych na gruncie biegły oszacował zaś w podejściu kosztowym przy wykorzystaniu metody kosztów odtworzenia w technice wskaźnikowej, natomiast wartość nasadzeń roślinnych – w oparciu o powszechnie wykorzystywane opracowanie K. Zmarzlickiego, na podstawie stosownego wzoru. Dalej Wojewoda obszernie omówił zawartość operatu i założenia przyjęte przez biegłego przy jego sporządzaniu. W szczególności wskazał, że autor operatu dla potrzeb analizy lokalnego rynku nieruchomości zebrał dane o transakcjach zawartych w okresie 2 lat poprzedzających wycenę, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie miasta [...]. Biegły zaprezentował charakterystykę właściwego segmentu rynku nieruchomości, wskazując na panujące na nim trendy, mechanizmy oraz okoliczności, które mają decydujący wpływ na preferencje potencjalnych nabywców. Podniósł konieczność prowadzenia analiz również w oparciu o dane transakcyjne sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, podając przy tym matematyczne zasady przeliczania danych celem skorelowania ich z prawem własności. Na podstawie analizy bazy danych nieruchomości o podobnych cechach do przedmiotu wyceny biegły ustalił, że na osiągane przez nie ceny wpływ posiadają (udział procentowy): położenie (25%), sąsiedztwo i otoczenie (15%), przeznaczenie w planie (15%), uzbrojenie (10%), kształt i możliwości inwestycyjne (20%) oraz powierzchnia (15%). Po przypisaniu poszczególnym atrybutom ich zakresów znaczeniowych oraz wskazaniu stanów brzegowych, jakie mogą osiągać, autor operatu ustalił, że nieruchomość wycenianą charakteryzują: przeciętna/gorsza lokalizacja, przeciętne sąsiedztwo i otoczenie, korzystne przeznaczenie w planie, pełne uzbrojenie, dobry kształt i możliwości inwestycyjne oraz przeciętna powierzchnia. Jednocześnie biegły scharakteryzował pod tym kątem nieruchomości, które w przybranym do porównań zbiorze osiągnęły cenę minimalną (175,40 zł/m2) i maksymalną (423,00 zł/m2). Średnia cena 11 nieruchomości – co do których rzeczoznawca uznał, iż w sposób najlepszy spełniają kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. – wyniosła natomiast [...] zł/m2. Następnie biegły skorygował ową cenę średnią współczynnikami wynikającymi ze stanów, jakie przyjmują poszczególne cechy w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem ich wcześniej ustalonych wag. W tym procesie otrzymał wartość jednostkową 1 m˛ na poziomie kwoty [...]zł/m˛. Przy uwzględnieniu powierzchni działki nr [...], wartość gruntu została ustalona w uśrednionej kwocie [...]zł, wartość posadowionych na nim nakładów budowlanych na kwotę [...]zł, a wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...]zł.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda podkreślił, że na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana, oraz czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia w sprawie wyceny. Organ II instancji stwierdził, że przyjął operat szacunkowy z [...] maja 2013 r. wraz ze składanymi w toku postępowania wyjaśnieniami uzupełniającymi jako dowód w sprawie, gdyż został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, i zasadami staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Operat jest spójny, logiczny i zupełny, a wynikające zeń wartości w pełni wiarygodne. Nawiązując do wątpliwości co do prawidłowości tej wyceny podnoszonych przez strony w toku postępowania, Wojewoda ocenił, że biegły dostatecznie uzasadnił przyjęte stanowisko i metodologię, a skoro wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć jego opinię jako wiążący dowód w sprawie. Wojewoda zwrócił uwagę, że kontrola opinii biegłego ma swoje ściśle określone granice, organy administracji nie mają obowiązku ani kompetencji, by oceniać pod względem merytorycznym opinie wytworzone na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego osoby. Wyraził również pogląd, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty posiadające status biegłych nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej zobowiązany jest posiadać, wiedzę specjalną, a mianowicie do zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku ocenić. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje, w sposób umożliwiający weryfikację jego opinii pod kątem wartości dowodowej. W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca uzasadnił poszczególne elementy stosowanej przez siebie procedury i wykazał jej zgodność z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Zatem, w ocenie Wojewody, zarzuty podnoszone przez Skarżącego zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w odwołaniu, stanowią tylko polemikę ze stanowiskiem biegłego i są wyrazem niezadowolenia z oszacowanej przez biegłego wartości, która w przekonaniu Uniwersytetu jest zbyt wysoka.

Niezależnie od powyższego organ II instancji zwrócił uwagę na mogący budzić wątpliwości zakres zaskarżenia, a to wobec jego nieskorelowania z wnioskami odwołania, gdyż, z jednej strony, Uniwersytet wskazał, że skarży tylko pkt II decyzji, a z drugiej: wniósł o uchylenie decyzji (całej). Jednakże Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji stanowi integralną całość, która ze swej istoty nie poddaje się weryfikacji w części. Oba rozstrzygnięcia w niej zawarte – wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania – są bowiem ze sobą skorelowane i pozostają ze sobą w logicznym związku. Nie można dokonać wywłaszczenia bez odszkodowania, podobnie jak nie można ustalić odszkodowania, o ile nie dokonano wywłaszczenia. Pozostawienie w mocy orzeczenia o wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania, powodowałoby, zdaniem organu II instancji, "niedopuszczalne i trudne do zaakceptowania skutki na gruncie społecznym".

Skargę na opisaną decyzję Wojewody wniósł Uniwersytet, zarzucając zaskarżonej decyzji, mające istotny wpływ na wynik sprawy: naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 27 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozp.wycen. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w punkcie II, tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 740/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, wskazując, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy może orzekać tylko na skutek i w granicach objętych odwołaniem. Sąd I instancji zauważył, choć brak wyraźnego przepisu w k.p.a., to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przypadku więc, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że wbrew kategorycznemu stanowisku Wojewody, możliwe jest w określonych sytuacjach zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość – tylko w części dotyczącej odszkodowania. Zatem błędne jest stanowisko organu II instancji wykluczające możliwość rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy wyłącznie w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja traktuje o ustaleniu odszkodowania, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – strony nie kwestionują zasadności samego wywłaszczenia danej nieruchomości na wskazany cel, a spór dotyczy jedynie wysokości odszkodowania należnego.

Jednocześnie Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie zakresu odwołania nie było oczywiste, przede wszystkim z uwagi na istniejącą niespójność pomiędzy określeniem przedmiotu zaskarżenia a sformułowaniem wniosków odwołania. Ujawnione wątpliwości co do zakresu odwołania winny zostać wyjaśnione przez organ II instancji – czego ten jednak nie uczynił, błędnie przyjmując, że z uwagi na przedmiot postępowania (wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie zań odszkodowania) zasadną jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Dostrzeżone uchybienie uzasadniało, w ocenie Sądu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, jako naruszającej art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i zalecenie temu organowi wyjaśnienie zakresu odwołania wniesionego przez Uniwersytet – tak, aby możliwym było precyzyjne określenie przedmiotu zaskarżenia (całość czy tylko pkt II decyzji organu I instancji) i wydanie orzeczenia w granicach tego przedmiotu.

Niezależnie od kwestii powyższych Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w celu ustalenia wartości nieruchomości. Stanowi on bowiem opinię biegłego, która – inaczej niż przyjmuje organ II instancji – podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Dotyczy to także podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny – także w tym zakresie obowiązany jest uzasadnić swe stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma więc nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat, i to nie tylko pod względem zgodności z odnośnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny, ale również, czy jest on logiczny, zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w istocie uchylił się od oceny operatu szacunkowego, tylko w sposób ogólny przyjmując, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Równie ogólnikowo i z pominięciem zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez strony, organ uznał ów operat za spójny, logiczny, zupełny i wiarygodny. Przy tym swej oceny w wymagany sposób nie uzasadnił. Nie można bowiem uznać za takie uzasadnienie stwierdzenia, że "skoro zaś biegły wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć opinie jako wiążący dowód w sprawie". Również owo odniesienie się przez biegłego do zarzutów winno zostać poddane ocenie przez organ, i to nie tylko przez pryzmat "rzeczowości", ale przede wszystkim pod tym względem, czy są one zupełne, adekwatne, logiczne, trafne, dostatecznie przekonujące i czy odpowiadają prawu. Z tym naruszeniem, jak stwierdził Sąd I instancji, ściśle wiąże się kolejne, polegające na nieodniesieniu się przez organ szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu i zastąpieniu wymaganego ustosunkowania się do tych zarzutów, odesłaniem do uzupełniających wyjaśnień biegłego.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Wielkopolskiego, reprezentowanego przez r.pr. J. D.-G., Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem z 09 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1234/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, pomimo częściowo wadliwie sformułowanych zarzutów, zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności przyznał rację Sądowi Wojewódzkiemu, że w sprawie możliwe było oddzielne zaskarżenie decyzji organu I instancji w zakresie odszkodowania. Jakkolwiek bowiem zasadą jest w tego rodzaju sprawach łączne orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak dyrektywa ta dotyczy w zasadzie organów pierwszej instancji. Natomiast zagadnienie to należy inaczej ocenić w odniesieniu do decyzji odwoławczych. Te mogą rozstrzygać sprawę bądź w obu aspektach, bądź tylko w sferze odszkodowania, w zależności od zakresu zaskarżenia. W tej materii nie ma znaczenia ani owa zasada materialna, ani reguła obligująca do rozpatrzenia całokształtu sprawy przez organy obu instancji, bo te dwa zakresy poddają się odrębnemu orzekaniu i wyjątkowo mogą stanowić przedmiot samodzielnych decyzji.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że zakres i granice złożonego odwołania są jasne i nie wymagają precyzowania. Strona zaskarżyła decyzję organu I instancji jedynie co do odszkodowania. Niepodobna wyobrazić sobie, aby Uniwersytet, będący wnioskodawcą w sprawie o wywłaszczenie, kwestionował pozytywną decyzję w tej materii. Konkluzja ta czyni uprawnionym pogląd o wykroczeniu przez Wojewodę poza granice odwołania, bo rozpoznał on sprawę zarówno co do wywłaszczenia, jak i odszkodowania (w tej materii orzekł odnośnie do ostatecznej decyzji). Ten aspekt sprawy, zdaniem NSA, nie wywołał wszak prawidłowej reakcji Sądu I instancji, który zaskarżoną decyzję uchylił błędnie dostrzegając potrzebę sprecyzowania zakresu odwołania.

Dalej NSA zauważył, że uwzględniając z powyższej przyczyny skargę, Sąd Wojewódzki wkroczył na grunt merytoryczny w sposób nieco nieuprawniony. Bowiem w sytuacji uchylenia decyzji z tego powodu (proceduralnego) nie miał jednoznacznych podstaw dla dokonania oceny jej zasadności w sferze materialnoprawnej. W konsekwencji czego wywody w tym zakresie należy uznać za poczynione niejako ubocznie. Niemniej dostrzec można mały stopień ich szczegółowości, bo mają one charakter dość ogólny. Ponadto z większością z nich wypada się zgodzić. Dowód z operatu szacunkowego winien być traktowany jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co do zasady podlega on więc ocenie pod kątem wiarygodności tak, jak każdy inny środek dowodowy. Z tym tylko, iż owa ocena nie może sięgać wiedzy specjalistycznej. Tymczasem organ oceniając operat nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, przeto wykazał się równie małym stopniem szczegółowości. Wynika to już z samego jego twierdzenia, iż ocenił operat jedynie pod kątem formalnoprawnym. Jego rzeczą było odniesienie się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej danie wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji. Tym bardziej, że biegły odniósł się do zastrzeżeń stron w toku postępowania.

NSA stwierdził, że powyższe okoliczności skutkowały wzruszeniem zaskarżonego wyroku w celu dokonania właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wskazał, że rzeczą Sądu I instancji będzie obecnie ustalenie stopnia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa w zakresie objętym zaskarżoną decyzją w części dotyczącej niezaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie wszechstronna i wnikliwa ocena legalności tej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję orzekającą o odszkodowaniu. Będzie miał przy tym na uwadze, że w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia jego wadliwości, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Niemniej jednak eksponowanie trafnych zarzutów, nawet bez poparcia innego operatu, nie zwalnia organu od dogłębnej oceny tegoż w oparciu o zgłoszone zarzuty, przy czym nie można wykluczyć zlecenia wyceny innemu biegłemu na podstawie samodzielnej konkluzji dokonanej przez organ.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać, co w istocie wynika już z treści uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15 (zwanego też dalej "Wyrokiem NSA"), który na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej w skrócie "p.p.s.a.") wiąże Sąd w obecnym składzie. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. (zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Lege non distinguente, przez "sądy" należy tu rozumieć wszystkie sądy administracyjne, tj. każdy skład takiego sądu rozpoznający daną sprawę, a przez wiążące orzeczenie – prawomocne orzeczenie takiego sądu. W konsekwencji na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest też oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Jak z powyższego wynika, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie Wyroku NSA.

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego, którą ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] orzekającą – w punkcie I – o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości na cel publiczny, a w punkcie II – o ustaleniu odszkodowania za tak odjęte prawo własności (zaś w punkcie III deklarującą, iż ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa).

Stosując się do wytycznych i ocen sformułowanych w Wyroku NSA należy stwierdzić z całą stanowczością, że Wojewoda w sposób nieuprawniony wykroczył poza granice odwołania, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę także w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy Uniwersytet zaskarżył decyzję Prezydenta [...] jedynie w części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, a o weryfikację prawidłowości tej decyzji w pozostałym zakresie nie wnioskował. Oznacza to, że Wojewoda rażąco naruszył zasadę skargowości (zasadę związania żądaniem strony wszczynającym postępowanie, tu: odwoławcze) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadził kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji w zakresie wykraczającym poza żądanie (odwołanie) strony, które w niniejszej sprawie – jak to zostało przesądzone w Wyroku NSA – w sposób jasny i w pełni dopuszczalny (a więc i skuteczny) ograniczało się tylko do tej części decyzji, która dotyczyła wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalonego na podstawie operatu szacunkowego.

W kwestii niedopuszczalności wykraczania przez organ odwoławczy poza granice odwołania – a w szczególności niedopuszczalności ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy zasadności orzeczonego wywłaszczenia, w sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję ekspropriacyjną jedynie w części dotyczącej ustalonej wysokości odszkodowania za to wywłaszczenie – w pełni aktualne pozostają uwagi zawarte w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku WSA z 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 740/14, a także w – akceptującym i rozwijającym te uwagi – Wyroku NSA.

Wydanie decyzji z pogwałceniem zasad skargowości oraz dwuinstancyjności, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji niebędącej przedmiotem odwołania – w całości albo w określonej części – jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odpowiednio: w całości albo w określonej części (por. wyroki NSA: z 10.04.1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; z 17.09.1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21; z 21.05.2007 r., I OSK 556/06, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w niniejszym składzie – dokonawszy poruczonej w Wyroku NSA oceny stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ II instancji w zakresie objętym odniesieniem się do niezaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do niezaskarżonej części decyzji organu I instancji, tj. w części, w jakiej decyzja Wojewody orzekała o utrzymaniu w mocy punktów I i III decyzji Prezydenta Miasta [...]

Dokonując zaś, nakazanej Wyrokiem NSA, wszechstronnej i wnikliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji o odszkodowaniu, Sąd doszedł do przekonania, iż również ta część zaskarżonej decyzji nie może się ostać w obrocie prawnym. Godzi się zauważyć, że w istocie przesądził to już NSA, wskazując w swym wyroku, że organ oceniając operat niezasadnie ograniczył się do jego weryfikacji tylko pod kątem formalnoprawnym, a nie ocenił także jego wiarygodności, i w rezultacie nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, a także nie odniósł się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący.

Przechodząc do bardziej szczegółowej oceny analizowanej części zaskarżonej decyzji należy wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

W przedmiotowej sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, T. S..

Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. zastrzeżono, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, a przy określaniu tej wartości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych.

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania zostały uregulowane w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W konsekwencji dowód z operatu szacunkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc w szczególności sprawdzić, czy spełnia on wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 829/12, CBOSA). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym – do granic, za którymi rozciąga się domena wiadomości specjalnych. Dokonując oceny operatu organ nie może więc ograniczyć się tylko do przywołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Organ ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 1008/11, CBOSA). Oczywiście organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii określić, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Może natomiast – a wręcz jest do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy – domagać się wyjaśnień od jego autora, w razie gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 03.12.2013 r., II OSK 1611/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, iż rola organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny jedynie pod względem formalnym, bez możliwości weryfikacji jej warstwy merytorycznej. Taka weryfikacja operatu jest możliwa i konieczna – w zakresie nie wkraczającym w obszar wiadomości specjalnych, ale rzutującym na ocenę wiarygodności operatu.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie dokonał wymaganej: wnikliwej i wszechstronnej (tj. nie ograniczonej tylko do aspektów formalnych) analizy operatu szacunkowego – co zostało już wytknięte w Wyroku NSA – i to w sytuacji, gdy wokół kwestii wiarygodności operatu ogniskowały się wszystkie zarzuty odwołania. Zamiast tego organ przyjął w sposób nader ogólnikowy, że przedmiotowy operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Równie ogólnikowo, i z całkowitym pominięciem istotnych zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez strony, organ uznał ów operat za spójny, logiczny, zupełny i wiarygodny – czego w ogóle nie uzasadnił.

Tymczasem organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym – czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy jest aktualny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treściowe, a zarazem czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową – ale także szerzej: pod kątem jego wiarygodności, co także podkreślono już w Wyroku NSA. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ, jak i sąd administracyjny, w sytuacji gdy prosta, niewymagająca wiadomości specjalnych analiza treści operatu nasuwa wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, w szczególności wobec widocznych nieścisłości lub pominięć elementów istotnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. W takiej sytuacji nawet prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, lecz budzący uzasadnione wątpliwości co do jego wiarygodności, wymaga wyjaśnienia.

Wypada powtórzyć za Wyrokiem NSA, że oceniając operat szacunkowy sporządzony w kontrolowanej sprawie przez T. S., organ II instancji nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, a w swych ocenach wykazał się małym stopniem szczegółowości. Wynika to już samego twierdzenia organu, iż ocenił operat jedynie pod kątem formalnoprawnym. Błędnie zaniechał także odniesienia się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej dania wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – biegły odniósł się do niektórych przynajmniej zastrzeżeń formułowanych przez strony i organ w toku postępowania.

Organ II instancji nie odniósł się do treści odwołania, pomimo że zostały w nim podniesione konkretne, umotywowane zarzuty wobec operatu szacunkowego. W szczególności nie zbadał więc wytkniętych przez Uniwersytet kwestii: przyjęcia przez biegłego do porównań nieruchomości niepodobnych; wadliwości (zbytniej lakoniczności, a w niektórych przypadkach wręcz braku) opisu tych nieruchomości; przyjęcia do porównań dwóch transakcji obejmujących prawo użytkowania wieczystego, pomimo zaistnienia na rynku lokalnym innych jeszcze (nie wziętych pod uwagę) transakcji prawem własności (w tym transakcji z udziałem Uniwersytetu); tendencyjności w doborze porównywanych transakcji (mającej przejawiać się, z jednej strony, w przyjęciu do porównań transakcji za ceny, według twierdzeń Skarżącego, znacznie przewyższające ceny rynkowe, w tym uzyskiwane przez Skarżącego przy wykupie okolicznych działek, a z drugiej: w nieuwzględnieniu transakcji zawartych przez Uniwersytet). Nie odniósł się także do zarzutu, iż jedna z transakcji opisanych w operacie – transakcja nr [...] – w ogóle nie miała miejsca (zwraca uwagę, że kwestia ta nie stała się przedmiotem wyjaśnień biegłego, mimo jej doniosłości w kontekście wymogu z § 4 ust. 4 rozp.wycen. przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu, a więc nie mniej niż 11, transakcji; w razie bowiem potwierdzenia zarzucanej fikcyjności transakcji nr [...], operat opierałby się tylko na 10 transakcjach, a więc byłyby wadliwy już pod względem formalnym). Tymczasem wszystkie wymienione wyżej kwestie mieszczą się w zakresie oceny operatu szacunkowego poruczonej organom administracji (por. też wyrok WSA z 06.09.2017 r., IV SA/Po 533/17, CBOSA).

Skoro Skarżący zgłosił konkretne zastrzeżenia co do prawidłowości opracowania operatu, organ II instancji powinien się do nich odnieść w uzasadnieniu swej decyzji. Tym bardziej, że przed jej wydaniem zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie wyjaśnień. Co więcej, Wojewoda zwracając się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia w piśmie z [...] lutego 2014 r. (monitowanym następnie pismem z [...] kwietnia 2014 r.) pominął niektóre spośród kwestii poruszonych w odwołaniu, a mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W szczególności nie dociekał, czy transakcja nr [...] rzeczywiście miała miejsce, czy nie.

Co więcej, zastrzeżenia do operatu szacunkowego miała również druga strona postępowania, tj. wywłaszczani współwłaściciele (reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika), którzy swe uwagi zawarli w piśmie z [...] września 2013 r., a przy piśmie z [...] listopada 2013 r. przedstawili własny operat szacunkowy (swoisty "kontroperat") – sporządzony, najpewniej na ich zlecenie, [...] września 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. G.. Godzi się zauważyć (zwłaszcza w kontekście wyjaśnień biegłego T. S. o braku na rynku lokalnym dostatecznej liczby transakcji prawem własności nieruchomości podobnych, co miało uzasadniać przyjęcie przezeń do porównań także 2 transakcji prawem użytkowania wieczystego), że w ww. "kontroperacie" poddano analizie 14 (sic!) transakcji prawem własności nieruchomości, uznanych przez rzeczoznawcę za podobne. Wojewoda w sposób nieuprawniony zignorował te zastrzeżenia. Nie można bowiem uznać za należyte odniesienie się do nich poprzez lakoniczne stwierdzenie, że "wymierzana w niniejszym postępowaniu kwota nie rekompensuje całości uszczerbku, jaki powstaje w ich majątku w wyniku wywłaszczenia".

Należy również zauważyć, że w swym piśmie do rzeczoznawcy z [...] lutego 2014 r. Wojewoda, zwracając się o wyjaśnienia, nadmienił m.in., że "na obecnym etapie nie przyjmuje prawidłowości przyjęcia do analiz transakcji prawem użytkowania wieczystego, wobec bezwzględnego charakteru regulacji § 27 ust. 1" rozp.wycen., wnosząc jednocześnie o "wskazanie innego obowiązującego przepisu, który pozwala się posiłkować takimi danymi również w przypadku odnotowania na lokalnym rynku transakcji prawem własności albo o doprowadzenie do stanu zgodności z powołanym przepisem". W odpowiedzi na to wezwanie rzeczoznawca w swych wyjaśnieniach z [...] kwietnia 2014 r. zasugerował, że nie zawsze powinno się "w sposób bezkrytyczny stosować zapisy ustawy i rozporządzenia", gdyż skutkować to może często błędną wyceną. Ponadto, odnosząc się do kwestii zastosowanego współczynnika relacji prawa własności do prawa użytkowania wieczystego, powołał się na opracowanie wykonane dla Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego, stwierdzając, że nie widzi przeciwskazań w stosowaniu tego opracowania w praktyce wyceny nieruchomości. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałym jest dla Sądu nieustosunkowanie się przez Wojewodę do tych kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji.

Podkreślenia wymaga także i to, że organ w razie wystąpienia wątpliwości co do wartości dowodowej danego operatu szacunkowego jest również uprawniony, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do zwrócenia się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych – w trybie art. 157 u.g.n. – o ocenę prawidłowości tego operatu.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Choć wybór porównywanych nieruchomości należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to jednak, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa w szczególności obowiązek zweryfikowania dochowania przez autora operatu, ustawowego wymogu "podobieństwa" (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.) przyjętych do porównania nieruchomości względem nieruchomości podlegającej wycenie (por. wyrok NSA z 03.03.2010 r., II OSK 481/09, CBOSA) – czego w kontrolowanej sprawie niewątpliwie zabrakło, już z tego względu, że porównywane nieruchomości nie zostały dostatecznie precyzyjnie opisane. Jest to uchybienie istotne, gdyż strona powinna mieć możliwość zweryfikowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście do siebie podobne oraz ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok WSA z 08.07.2010 r., II SA/Kr 19/10, CBOSA).

W ocenie Sądu operat szacunkowy sporządzony przez T. S. powyższych wymogów nie spełnia. Rzeczoznawca nie uzasadnił bowiem w sposób przekonujący, dlaczego przyjął do porównania takie, a nie inne nieruchomości – w tym dwie transakcje prawem użytkowania wieczystego – tym samym nadając konkluzjom operatu cechy arbitralności i zmniejszając przydatność tak sporządzonej opinii dla dokonywania na jej podstawie ustaleń faktycznych. Zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Omawiany operat takiej możliwości nie daje. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ II instancji nie dokonał rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego, w następstwie czego zaniechał niezbędnego w realiach niniejszej sprawy uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do biegłego o wyjaśnienie wszystkich (a nie tylko wybranych) występujących w tej sprawie istotnych wątpliwości co do rzetelności wyceny. Tym samym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 8, art. 11 i art. 136 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części opisanej w punkcie 1 wyroku. O uchyleniu tej decyzji w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika (240 zł) ustalone na podstawie przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie wniesienia skargi – łącznie 440 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda rozpatrzy odwołanie w granicach w nim zakreślonych, biorąc pod uwagę wskazania i oceny prawne zawarte w Wyroku NSA oraz w wyroku niniejszym. W szczególności organ ustosunkuje się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jeżeli uzna, że nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie dotychczasowego operatu szacunkowego (choćby z powodu niemożności potwierdzenia jego aktualności), obowiązkiem organu będzie uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie go do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie nowego operatu szacunkowego, sporządzonego w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, należycie ocenionego następnie przez organ pod kątem wiarygodności i przydatności do określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby odszkodowania.