Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1404/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1756/13 w sprawie ze skargi T. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz T.R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1756/13, oddalił skargę T. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r., uzupełnionym i poprawionym pismem z dnia 2 maja 2013 r., T. R. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z wnioskiem o przyznanie mu w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, wynagrodzenia w kwocie 1.394,80 zł za przyjęcie i przechowywanie (parkowanie) pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przez okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia 4 kwietnia 2007 r. Podał, że na ww. należność składają się 12,30 zł (przyjęcie pojazdu na parking), 3.376,35 zł (parkowanie pojazdu za okres 6 miesięcy, tj. 183 doby), a także poinformował, iż właściciel pojazdu uregulował należność za parkowanie w wysokości 2.000,00 zł, w związku z czym do zapłaty pozostała kwota 1.388,65 zł.

Jak ustalono, przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi na parking znajdujący się w [...] przy ul. [...], prowadzony przez T. R., zgodnie z dyspozycją usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] października 2006 r., gdzie przebywał do dnia [...] sierpnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa ww. pojazdu. Został on następnie przez ww. organ sprzedany z wolnej ręki w dniu [...] sierpnia 2007 r. za kwotę 150,00 zł.

T. R. w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystawił Urzędowi Skarbowemu w [...] fakturę VAT nr [...] za parkowanie pojazdu od dnia 5 kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. (119 dób) na łączną kwotę brutto 2.177,70 zł. Należność ta została przez Urząd Skarbowy w [...] uregulowana w dniu 12 września 2007 r.

W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania wniosku, T. R. w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, iż żaden przepis, w tym art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zobowiązuje dozorcy do przedkładania zestawienia wydatków związanych z dozorem, co potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 1/10, a ponadto, że żądane przez niego wynagrodzenie za dozór zostało ustalone zgodnie ze stawkami określonymi w uchwale Rady Powiatu w [...] obowiązującej w okresie przechowywania pojazdu, tj. od [...] października 2006 r. (przyjęcie na parking) do [...] sierpnia 2007 r. (wydanie z parkingu), po 15 zł netto za dobę x 183 doby. W kolejnym piśmie z dnia 2 maja 2013 r. złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu, wnioskodawca wskazał, że stawki za usunięcie pojazdu zostały określone nie na podstawie uchwały Rady Powiatu w [...], jak wcześniej wyjaśniał, lecz według cennika obowiązującego w ówczesnym czasie w A., co jest także zgodne z porozumieniem zawartym w dniu 1 września 2006 r. z Komendantem Miejskim Policji w [...] (załączono jego kserokopię) dotyczącym usuwania i parkowania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyjaśnił też, że właściciel pojazdu nie uiścił pozostałej kwoty za przechowywanie (parkowanie) pojazdu ze względu na brak środków.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił jego uwzględnienia i przyznania wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił umowy zawartej ze Starostą [...] bądź Prezydentem Miasta [...], dotyczącej wyznaczenia prowadzonego przez niego parkingu strzeżonego do przechowywania (dozoru) pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co było warunkiem przyznania wynagrodzenia zgodnie z art. 130a ust. 5a i 5c tej ustawy.

T. R. złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego, wskazując w nim, że usunięcie pojazdu z drogi zostało wykonane na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez uprawniony do tego organ administracji państwowej. Z dyspozycji usunięcia pojazdu jasno wynika, że parkowanie pojazdu zostało zlecone przedsiębiorstwu wnioskodawcy. Usługa została wykonana zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy nim a Komendantem Policji w [...], w związku z utratą mocy obowiązującej z dniem 30 czerwca 2006 r. przepisów art. 130a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem strony jego uprawnienie do przechowywania pojazdów usuniętych z dróg wynikało z ww. porozumienia. Wnioskodawca wskazał też, że organ nie zwracał się do niego o przedłożenie umowy, którą zawarł ze Starostą [...] w późniejszym okresie i którą załączył do zażalenia.

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu dokonania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] zapłaty na rzecz dozorcy należności za wykonany dozór w okresie od [...] października 2006 r. do 4 kwietnia 2007 r., tj. w dniu 12 września 2007 r., obowiązywał art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), w myśl którego pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. O przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Przed wydaniem orzeczenia należy powiadomić właściciela pojazdu o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449), a także z § 3 pkt 1 lit. c) późniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237), przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej.

Ponadto z treści § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do naczelników urzędów skarbowych – w odniesieniu do przechowywania ruchomości innych niż określone w pkt 1 i 2 oraz likwidacji ruchomości innych niż określone w pkt 1 – zwanych dalej "organem likwidacyjnym". Przedmiotowy zapis zmieniono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując, że przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do naczelników urzędów skarbowych – w odniesieniu do przechowywania oraz likwidacji ruchomości innych niż określone w pkt 1 i 2 – zwanych dalej "organem likwidacyjnym".

W ocenie organu w danej sprawie zastosowanie znajdzie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., który mówi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1.

Organ uznał, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, przedmiotowy pojazd został w dniu [...] października 2006 r. usunięty z drogi na parking znajdujący się w [...] przy ul. [...], gdzie był przechowywany do dnia [...] sierpnia 2007 r. W związku z powyższym w trakcie trwania przechowywania pojazdu obowiązywały przepisy ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r., Nr 190, poz. 1400). Zgodnie z art. 130a ust. 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu; nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia; przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego. Z kolei w myśl obowiązującego wówczas art. 130a ust. 5a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Ponadto pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust. 5c tej ustawy). Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę (art. 130a ust. 5e tej ustawy).

Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że wnioskodawca – jakkolwiek usunął przedmiotowy pojazd z drogi i przez wskazany wyżej okres go przechowywał, to nie był jednak podmiotem, o którym mowa we wskazanych przepisach, nie został bowiem wyznaczony w tym celu przez starostę. Wnioskodawca przedłożył organowi likwidacyjnemu jedynie porozumienie w sprawie usuwania pojazdów zawarte przez niego w dniu 11 września 2006 r. z Komendantem Miejskim Policji w [...]. Porozumienie to zawarto jedynie w celu zapewnienia wykonania zadań policji w zakresie usuwania pojazdów z dróg na koszt właściciela w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 130a ust. 1-3 Prawa o ruchu drogowym w związku z utratą mocy obowiązującej z dniem 30 czerwca 2006 r. przepisów art. 130a ust. 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 925). Przedmiotowe porozumienie nie może zostać uznane za obligujące Skarb Państwa do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów. Skoro w dacie usuwania pojazdów T. R. nie był podmiotem wyznaczonym przez starostę do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, to nie został nawiązany stosunek administracyjnoprawny, uprawniający do żądania przyznania wnioskowanych należności. Z żądaniem o przyznanie takich należności w trybie u.p.e.a. może bowiem wystąpić tylko podmiot, który łączy lub łączył ze Skarbem Państwa stosunek administracyjny.

Za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał przedłożoną umowę zawartą w dniu [...] sierpnia 2007 r. pomiędzy Starostą [...] a wnioskodawcą na usuwanie pojazdów z dróg i prowadzenie parkingu strzeżonego. Przedmiotowa umowa zawarta została bowiem już po okresie przechowywania przedmiotowego pojazdu.

T. R. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach w związku z naruszeniem art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy strona nie jest uprawniona do świadczenia za okres sześciu miesięcy poprzedzających przejście pojazdów na własność Skarbu Państwa a także pominięcie, że strona wykonywała czynności na polecenie uprawnionego organu wydającego dyspozycję usunięcia pojazdów, a w ślad za tym już przez ten sam fakt nabyła prawo do wynagrodzenia za czynność wykonywaną w interesie publicznym, niezależnie od uregulowań umownych z udziałem osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, iż to skarżący z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej podjął się usunięcia z drogi wskazanego w postanowieniu pojazdu, który następnie przechowywał na prowadzonym parkingu depozytowym w [...] przy ul. [...], do czasu przejścia tego pojazdu na własność Skarbu Państwa. Pojazd usunięty został przez skarżącego na podstawie pisemnej dyspozycji Policji (Komisariatu Policji w [...]), w którym jako podmiot dokonujący usunięcia wskazano skarżącego. Jednak okoliczność, że skarżący podjął się wykonania tej dyspozycji Policji nie oznacza automatycznie, w ocenie Sądu I instancji, że dokonał usunięcia pojazdów i wykonywał dozór nad nimi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1137), co uprawniałoby go na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. do dochodzenia w trybie administracyjnym zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi za okres poprzedzający przejście własności tych pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. WSA w Gdańsku wyjaśnił przy tym, że droga administracyjna dla dochodzenia roszczeń za ten właśnie okres, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., została potwierdzona powoływaną przez skarżącego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/3. W uchwale tej NSA stwierdził, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd uznał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy je także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

WSA w Gdańsku zauważył, że w uchwale tej jest wyraźnie mowa o jednostce wyznaczonej przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego oraz o jednostce wyznaczonej przez ten organ do usuwania pojazdów. Stosownie do art. 130a ust. 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Natomiast decyzję o przemieszczeniu lub usunięciu pojazdu z drogi podejmował policjant, strażnik gminny lub osoba dowodząca akcją ratowniczą (art. 130a ust. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Ustęp 5 i 6 art. 130a utraciły moc z dniem 30 czerwca 2006 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt K 23/04, który orzekł o ich niezgodności z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wobec braku określenia przesłanek, którymi kierować się miał starosta, dokonując takiego wyznaczenia. W związku z tym ustawą nowelizacyjną z dnia 22 września 2006 r. dodano do omawianego art. 130a ustępy 5a-5e określające warunki, spełnienie których upoważniało starostę do wyznaczenia danego podmiotu do dokonania usunięcia i parkowania pojazdów.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym, w myśl art. 130a ust. 5f u.p.r.d., usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stosownie do obowiązującego ust. 5c pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zaś dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi wydaje: policjant, strażnik gminny (miejski) lub osoba dowodząca akcją ratowniczą (ust. 4 pkt 1-3).

Z przytoczonych unormowań, jak i z cytowanej uchwały NSA, wynika zatem, zdaniem Sądu I instancji, że dla uznania istnienia stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opierającego się na założeniu, że przedsiębiorca otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych nań obowiązków, muszą być spełnione dwie przesłanki: nawiązanie takiego stosunku poprzez władcze działania organów władzy publicznej polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenie go na parkingu wyznaczonym do tego celu przez właściwego starostę.

WSA w Gdańsku zauważył, że również Sąd Najwyższy, mając na względzie regulację art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07, wskazał, że Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, ale jest to typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Stąd właściwy wniosek, że w sytuacji, gdy dyspozycję usunięcia pojazdu wykonał podmiot niezobowiązany do tego przez starostę, to w takim układzie nie doszło do powstania stosunku administracyjnego. Konsekwencją tego jest możliwość ubiegania się przez podmiot, który dokonał faktycznie usunięcia i przechowania pojazdu, zapłaty należności w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1008/12, wyrok WSA w [...] z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 725/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 954/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w myśl powołanych przepisów art. 130a u.p.r.d., sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydawana przez Policję, nie mogła być źródłem powstania tego szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentując jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi, w tym podmiot, który dokonał usunięcia oraz miejsce, gdzie odholowany została pojazd. Przyjmując pojazdy na parking skarżący, jako niewyznaczony przez starostę do realizacji zadań związanych z usuwaniem z drogi pojazdów, czynił to nie w ramach wykonywania obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia "zwykłego" parkingu. Skarżący nie mógł mieć wówczas podstaw prawnych do zakładania, że zostanie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 130a ust. 5c u.p.r.d., nie wiązał go bowiem wówczas z organem administracji publicznej stosunek administracyjny związany z wykonywaniem dozoru w trybie ww. przepisu. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu.

WSA w Gdańsku podniósł także, że umowa zawarta w dniu [...] sierpnia 2007 r. pomiędzy Starostą [...] a wnioskodawcą na usuwanie pojazdów z dróg i prowadzenie parkingu strzeżonego słusznie uznana została za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro została zawarta już po okresie przechowywania spornego pojazdu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. R. reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art.130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący usunął z drogi i dozorował do chwili przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa pojazd stanowiący podstawę sporu na innej podstawie aniżeli administracyjnoprawna oraz w ślad za powyższym naruszeniem, naruszenie także art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w szczególności przez przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia co do zasady, a także co do wysokości według stawek wynikających z uchwały organu stanowiącego samorządu lokalnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że wykonał zadanie publiczne na podstawie dyspozycji właściwych organów, a więc na ich polecenie o charakterze władczym i z tego też tytułu nabył prawo do wynagrodzenia. Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje umownego nawiązywania stosunków prawnych w zakresie współdziałania w usuwaniu i parkowaniu pojazdów, a jedynie działania uprawnionych organów o charakterze władczym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takim aktem nawiązującym stosunek administracyjnoprawny jest już samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawniony organ, która zawiera polecenie (a nie ofertę) usunięcia pojazdu i jego umieszczenia na określonym parkingu depozytowym.

W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, relacje pomiędzy starostą a organem wydającym dyspozycję są relacjami wewnętrznymi pomiędzy organami, z których wynika wskazanie, komu organy uprawnione do wydania dyspozycji mają powierzać wykonywanie czynności w interesie publicznym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie bezsporne powinno pozostawać prawo strony do wynagrodzenia co do zasady za każdy usunięty pojazd w wyniku działań strony zleconych przez uprawniony organ w drodze dyspozycji. To organy wydające dyspozycje winny dysponować wiedzą komu nakazują wykonanie czynności. Jest to jednak element wewnętrzny organów władzy publicznej, na zewnątrz wydana dyspozycja spełnia minimalny i wystarczający warunek nawiązania stosunku administracyjnoprawnego z osobą, której zadanie powierzono. W sprawie nie istnieją także jakiekolwiek zastrzeżenia co do sposobu i warunków przechowywania pojazdu. Nie można także zakwestionować faktu, że skarżący czynności nakazane na podstawie dyspozycji uprawnionego organu wykonał.

Sfera uprawnień osoby realizującej zadanie publiczne nie może być, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzależniona od dowolności działania organu, zarówno co do samej zasady, jak i wysokości. Jeśli bezspornie skarżący nakazane mu zadanie publiczne wykonał, to nabył tym samym prawo do wynagrodzenia. Takie prawo zachowuje nawet w sytuacji, gdyby organ administracji wadliwie wydał dyspozycję. Skarżący jako przedsiębiorca z chwilą przystąpienia do wykonania czynności nawiązuje stosunek administracyjnoprawny i nabywa prawo do zapłaty, zaś ewentualna wadliwość zlecenia winna być ustalana w zupełnie innym postępowaniu wewnętrznym organu bądź organów. Nie można bowiem wywodzić o uprawnieniach skarżącego odnosząc je do przyczyn, na które nie miał żadnego wpływu, jeśli wykonał czynności nakazane dyspozycją zgodnie z ich treścią.

Strona będąca przedsiębiorcą i wykonująca zadania publiczne za organ ma pełne prawo wiedzieć nie tylko, że jej podstawą działania jest akt władczy, ale też w jakiej wysokości zapłatę otrzyma za wykonanie zadania już w chwili podjęcia jego wykonania w interesie publicznym. Gdyby zaś strona miała być uzależniona w swych prawach od uznaniowych przesłanek władczych organu władzy publicznej, nie wykazywałaby gotowości i nie podejmowałaby się wykonywania zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz

o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest realizowane przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej. Podmiotami tymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, jednakże w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

NSA w cytowanej uchwale uznał, że skoro – na podstawie § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, to właśnie ten przepis jest podstawą zastosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, o której mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy, jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ orzekający na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po ustaleniu, że pojazd stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, może przyznać na żądanie nadzorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy do powstania owego stosunku administracyjnoprawnego konieczne było, jak uznał Sąd I instancji, spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: władczego działania organów władzy publicznej, polegającego na usunięciu pojazdu z drogi oraz umieszczenia go na parkingu wyznaczonym do tego celu przez starostę, czy też wystarczająca była, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, dyspozycja usunięcia pojazdu i skierowania go na parking prowadzony przez skarżącego wydana przez funkcjonariusza Policji w oparciu o porozumienie z dnia 1 września 2006 r. zawarte pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a skarżącym w związku z utratą z dniem 30 czerwca 2006 r. mocy obowiązującej przepisów art. 130a ust. 5 i 6 zdanie pierwsze ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Rozważenie tej kwestii wymaga zwrócenia uwagi na fakt, iż przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi publicznej i przyjęty na parking w dniu [...] października 2006 r. W chwili zatem wydania przez organy Policji dyspozycji usunięcia pojazdu i skierowania go na parking położony przy ul. [...] w [...] obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt K 23/04. Mocą tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją RP utraciły moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r.

Przepisy, które utraciły moc obowiązującą z tym dniem stanowiły, że w przypadkach określonych ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (ust. 5) oraz że usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (ust. 6 zdanie pierwsze). Dopiero ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym wprowadzono nowe regulacje, które zastąpiły regulacje uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP (Dz. U. Nr 190, poz. 1400, art. 1). Przepisy te weszły w życie w dniu 19 października 2006 r. Zatem w dniu podjęcia przez organy Policji dyspozycji o usunięciu pojazdu z drogi publicznej i skierowania go na parking prowadzony przez skarżącego brak było w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym przepisów normujących kwestię wyznaczenia przez starostę parkingu strzeżonego, na którym winny być umieszczane, usunięte w trybie tego przepisu, pojazdy. W takiej zaś sytuacji do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego z prowadzącym parking strzeżony wystarczające było, w czasie obowiązywania art. 130a w brzmieniu nadanym wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, tj. w okresie od 30 czerwca 2006 r. do 18 października 2006 r., podjęcie przez właściwy organ decyzji o usunięciu pojazdu z drogi i umieszczeniu go na wskazanym przez ten organ parkingu (art. 130a ust. 4).

W świetle powyższych rozważań jako błędny ocenić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż w sprawie nie doszło do powstania stosunku administracyjnoprawnego, gdyż parking prowadzony przez skarżącego nie został wyznaczony przez starostę. Zarzut naruszenia art. 130a ustawy –Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasługuje zatem na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia 22 października 2013 r. nr EA/75-003/13/KP oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr EA/7241-912/13. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Wskazać nadto należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.