Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 264/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono naruszenie prawa i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 30c
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 264/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 maja 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr), Sędzia: WSA Beata Cieloch, WSA Inga Gołowska, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010r., sprawy ze skargi Unii Związków Zawodowych, na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa, z dnia 28 stycznia 2010r. nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, I. stwierdza, że ocena projektu "[...]"- nr [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 grudnia 2009 roku Zarząd Województwa powiadomił Unię Związków Zawodowych Pracowników Służb Państwowych, Samorządowych i Organizacji Społecznych w Warszawie (zwaną dalej "stroną skarżącą"), że projekt pod tytułem "[...] «Ż» w Z." złożony w konkursie o dofinansowanie w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej Schemat D: Inwestycje w poprawę bazy noclegowej oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do celów turystycznych został odrzucony na etapie oceny technicznej.

W uzasadnieniu, Instytucja Zarządzająca podała, że strona skarżąca nie spełniła wymogów kryterium "zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie oraz wysokość kosztów adekwatna do przyjętych rozwiązań", gdyż jej zdaniem, w zastosowanych wycenach robót budowlanych przyjęto bardzo wysokie wartości roboczogodziny oraz zysku wykonawcy prac, co w sytuacji rynkowej nie znajdowało uzasadnienia. Zawyżenie kosztów robocizny sięgało minimum 35 %. Pomimo zaś skierowania prośby do strony skarżącej o weryfikację tych kosztów, podtrzymała ona swoje stanowisko, uzasadniając większą wartość kosztów zabytkowym charakterem modernizowanego obiektu. Niemniej jednak, w opinii oceniających, zabytkowy charakter obiektu nie usprawiedliwiał takich kosztów, gdyż w ramach naboru do konkursu było kilkanaście innych obiektów o dużo większej wartości historycznej i wiele trudniejszych w realizacji, gdzie chociaż prace również były objęte nadzorem konserwatorskim, koszty utrzymano na poziomie rynkowym.

W proteście z dnia 30 grudnia 2009 roku strona skarżąca domagała się zmiany oceny przedmiotowego wniosku na etapie oceny technicznej, stwierdzając, że planowane w projekcie prace modernizacyjno – remontowe są optymalnymi rozwiązaniami techniczno – technologicznymi stosowanymi przy tego rodzaju przedsięwzięciach inwestycyjnych i pozwalają na osiągnięcie założonych w projekcie celów. Opracowany zaś kosztorys inwestorski sporządzony został na poziomie cen średnich biorąc pod uwagę pominięcie niektórych składników, na co wskazują dane z wydawnictwa S., zawierające stawki rynkowe robocizny w II kwartale 2009 roku. Poza tym strona skarżąca powołała się na opracowaną, na jej zamówienie, niezależną opinię Warszawskiego Centrum Postępu Techniczno – Organizacyjnego "W" sp. z o.o. Ośrodka kosztorysowania Robót Budowlanych z dnia 28 grudnia 2009 roku, dołączoną do protestu. Wynikało z niej, że przyjęte wartości kosztorysowe w obliczu tego konkretnego przypadku nie zostały zawyżone. Dodatkowo, w tej ekspertyzie, zakwestionowano sposób oceny kosztorysów inwestorskich, polegający na ocenie wyłącznie wybranych składników kalkulacyjnych tj. stawki robocizny kosztorysowej i wskaźnika narzutu zysku, jako prowadzącego do błędnej oceny wartości kosztorysowej. Uwzględniając zaś nawet tylko wskazane kryteria, wartość kosztorysowa robót wyższa była wyłącznie o 4,4 % dla robót dotyczących elewacji oraz 1,04% dla remontu podziemi w stosunku do danych z publikacji cenowych. Wreszcie strona skarżąca podkreśliła, że kosztorysy inwestorskie są jedynie podstawą do planowania wydatków, a zweryfikowane zostaną w fazie wyboru wykonawców. Wówczas jeżeli okazałoby się, że rzeczywisty koszt realizacji projektu będzie niższy od zakładanego w kosztorysie, to dokonane miały być odpowiednie korekty.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2010 roku Instytucja Zarządzająca powiadomiła stronę skarżącą, że jej protest nie został uwzględniony, a stanowisko osób dokonujących oceny technicznej w pełni podtrzymane. Dodała przy tym, że na podstawie pkt 5 Podręcznika kwalifikowania wydatków, aby wydatek mógł zostać uznany za kwalifikowany musi on m.in. być efektywny, racjonalny i musi zostać dokonany w sposób oszczędny tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatków. Tego ostatniego warunku strona skarżąca zaś nie spełniła. Powołanie się przez nią na katalog "S" pozostawało, zdaniem Instytucji Zarządzającej bez znaczenia, gdyż nie był on źródłem wiążących norm. Wreszcie Instytucja Zarządzająca podniosła, że na etapie oceny strona skarżąca nie dostarczyła załączonej do protestu opinii prywatnej, która w związku z tym nie mogła oznaczać automatycznego podważenia dokonanej oceny technicznej, ani zostać uwzględniona podczas procedury odwoławczej. Poza tym przedmiotowa ekspertyza odnosiła się do cen katalogowych. Natomiast ocena techniczna oparta była na znajomości rynku lokalnego członków Komisji Oceny Projektów, w tym znajomości dokumentacji projektowej innych wnioskodawców.

W skardze z dnia 19 lutego 2010 roku strona skarżąca zażądała stwierdzenia, że ocena złożonego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie art. 30 a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku - o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 227, poz. 1658 ze zm.) poprzez dokonanie oceny projektu w sposób całkowicie dowolny z powołaniem się na okoliczności niejasne, wewnętrznie sprzeczne, nieprecyzyjne i nieznane stronie skarżącej, pkt 5.3. Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych finansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 poprzez uznanie, że zawarte w dokumentacji projektowej kosztorysy inwestorskie nie spełniają wymogów efektywności i racjonalności oraz pkt 8.1. w/w Podręcznika na skutek pominięcia okoliczności, że rozliczenie realizacji projektów następuje według wydatków poniesionych a nie planowanych.

W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podnosząc dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm). Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt, nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów tejże ustawy tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

W konsekwencji takiego ukształtowania zakresu kognicji sądu administracyjnego, rozpatrujący sprawę Sąd, po wstępnej kontroli skuteczności wniesienia skargi (skarga wniesiona w terminie, prawidłowo opłacona, zawierająca wymagane w sprawie załączniki) może badać meritum rozstrzygnięcia. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, w sprawie znajduje bowiem zastosowanie również art. 134. § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przepis ten nie został wyłączony ze stosowania ww. art. 30e cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może też wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 §2 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddali, a w razie jej uwzględnienia, sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekaże jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Sąd administracyjny nie może więc orzec merytorycznie i przyznać odpowiednią ilość punktów ocenianemu projektowi, może jedynie (stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo) zobowiązać instytucję zarządzającą lub pośredniczącą do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art.153 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Zgodnie z art. 26 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów oraz wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Poza tym w myśl do ust. 2 powołanego przepisu instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Dalej z art. 30 a ust. 3 omawianej ustawy wynika, że właściwa instytucja pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Wreszcie na podstawie 30 b ust. 1 wspomnianego aktu prawnego w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść.

Biorąc pod uwagę przytoczone regulacje należy zatem stwierdzić, że oceniając dany projekt powinna zostać zapewniona przejrzystość reguł stosowanych przy ich ocenie, co w konsekwencji z technicznego punktu widzenia, w opinii Sądu, winno znaleźć swoje odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu zwłaszcza negatywnej dla wnioskodawcy decyzji w przedmiocie przyjęcia jego projektu. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony możliwości ustosunkowania się do argumentacji osób oceniających, a samo rozstrzygnięcie stanie się nieweryfikowalne ze względu na brak wiedzy co do konkretnych okoliczności, zdarzeń, danych, którymi kierowały się podmioty sprawdzające projekty zgłoszone do określonych konkursów.

Zdaniem Sądu, wskazana zasada przejrzystości, w tym także uzasadnienia podjętych w trakcie konkursu rozstrzygnięć winna zostać zagwarantowana podczas całego przebiegu konkursu, czyli również na etapie składania oraz rozpatrywania protestu. Przekłada się to także na pisemne uzasadnienie odpowiedzi właściwej instytucji odmawiającej uwzględnienia protestu. Tylko wówczas, kiedy z jej treści będzie w sposób jasny, z podaniem konkretnych faktów przemawiających za takim a nie innym stanowiskiem, wynikało, dlaczego projekt wnioskodawcy został odrzucony, zasada przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów zostanie zachowana.

W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie właśnie ww. zasada przejrzystości nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zarówno samej pisemnej informacji informującej stronę skarżącą o odrzuceniu jej projektu jak i jej negatywnej odpowiedzi w przedmiocie złożonego przez stronę skarżącą protestu.

Rację ma bowiem strona skarżąca, że Instytucja Zarządzająca swoją argumentację oparła nie niejasnych, ogólnych przesłankach oraz okolicznościach, które znane były wyłącznie osobom oceniającym. Zauważyć bowiem należy, że dowodząc zawyżenia kosztorysu w zakresie wydatków na robociznę organ oceniający powołał się na ogólnikowe twierdzenia co do znajomości rynku lokalnego oraz kosztów innych projektów biorących udział w konkursie, które jego zdaniem, pomimo, że miały większą wartość historyczną oraz byłby bardziej skomplikowane, kształtowały się na pozimowe rynkowym. Tego rodzaju argumentacja bez podania konkretnych danych: tj. o jakim rynku lokalnym jest mowa, jakie są na nim przeciętne ceny, , jaki był zakres prac w porównywanych projektach, nie mogą mieć mocy dowodowej. Nie można ich po prostu zweryfikować i ustalić prawidłowości rozumowania osób dokonujących oceny projektu. Wskazane reguły nie spełniają więc wymogu przejrzystości, gdyż nie można poddać kontroli podanych przyczyn odrzucenia spornego wniosku.

Co więcej zaznaczyć należy, że strona skarżąca zakwestionowała sam sposób oceny wysokości sporządzonego kosztorysu (tj. przy uwzględnieniu tylko niektórych składników kalkulacyjnych tj. stawki robocizny kosztorysowej oraz wskaźnika narzutu zysku). Jedyną zaś odpowiedzią Instytucji Zarządzającej w tym zakresie było stwierdzenie, że ocena członków Komitetu Oceniającego Projekty oparta została nie na odniesieniu się do cen katalogowych, lecz na znajomości rynku osób oceniających oraz dokumentacji projektowej innych wniosków.

Abstrahując już od faktu, że ani strona skarżąca, ani tym bardzie Sąd nie mają dostępu do ww. dokumentacji (nie mogą więc w ogóle odnieść się do tego rodzaju argumentacji), to zauważyć należy, że właśnie te dwa składniki tj. stawka roboczogodziny oraz wskaźnik narzutu zysku podane zostały przez oceniających jako przyczyny zawyżenia kosztów. Skoro więc strona skarżaca nie zgadza się z metodologią takiej oceny kosztorysu, która była w efekcie podstawą odrzucenia jej wniosku, to obowiązkiem instytucji rozpatrującej protest jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty przez nią sposób oceny poziomu kosztów był właściwy. Wtedy bowiem dopiero dochowana zostanie zasada przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie zgłoszonych projektów.

Podsumowując zatem, Instytucja Zarządzająca w sposób oczywisty, dokonując oceny technicznej projektu strony skarżącej, naruszyła art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30 a ust. 3 oraz art. 30 b) ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia rozwoju polityki, co skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownej ocenie Instytucja Zarządzająca winna mieć na uwadze, że uzasadnienie jej rozstrzygnięć musi być jasne, precyzyjne i oparte na konkretnych okolicznościach i potwierdzających je dowodach.

Wobec powyższego, przedwczesne są rozważania, dotyczące ewentualnego naruszenia pkt 5.3. Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, ponieważ dopiero, kiedy będzie wiadomo na jakich konkretnie podstawach oparła się Instytucja Zarządzająca uznając, że planowane koszty robót budowlanych strony skarżącej są zawyżone, można będzie ocenić, czy wspominane wydatki spełniają wymogi kwalifikalności w rozumieniu pkt 5.2. Podręcznika, czy też nie. Sąd administracyjny nie ma bowiem możliwości dokonywania samodzielnych w tej kwestii ustaleń faktycznych.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia pkt. 8.1. powołanego Podręcznika, definiujący moment uznania wydatku za poniesiony, który w niniejszej sprawie ponadto nie ma w ogóle zastosowania. Strona skarżąca zdaje się sugerować, że przy ocenie kwestii wysokości kosztorysu (a dokładniej adekwatności zakładanych prac do poniesionych kosztów) winno się mieć na uwadze etap rozliczania realizacji projektu, na którym to może okazać się, że rzeczywiste koszty były niższe od zakładanych.

Zgodnie zaś z pkt 4.3. wspomnianego Podręcznika oceny kwalifikowalności dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu jak i podczas realizacji projektu. Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku. Oprócz tego w świetle pkt 4.4 przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi do refundacji w trakcie realizacji projektu, będą kwalifikować się do współfinansowania. Porównując przytoczone regulacje stwierdzić należy, że oceny czy dany wydatek w ogóle nadaje się do uznania za kwalifikowany, a więc czy spełnia wszystkie wymogi z pkt 5, w tym racjonalności, efektywności oraz oszczędności dokonuje się na etapie wyboru wniosków i oczywistym jest, że w oparciu o przedstawione kosztorysy danej inwestycji. Natomiast, oceny, czy później w rzeczywistości spełnione zostały wcześniejsze założenia co do kwalifikowalności wydatku i czy w konsekwencji może on zostać zrefundowany, dokonuje się już podczas realizacji projektu (kiedy beneficjent składa poszczególne wnioski o płatność i w trakcie kontroli). Innymi słowy, już na etapie wyboru wniosków określony planowany wydatek, musi spełniać wszystkie wymogi kwalifikowalności. Później jednak może okazać się, że w skutek różnych przyczyn, nie można go jednak uznać za kwalifikowany. W drugą stronę taka relacja natomiast nie zachodzi. Dlatego właściwa instytucja ma obowiązek oceny spełniania wymogów co do kwalifikowalności wydatków wnioskodawcy na etapie oceny samego wniosku i w oparciu o zawarte w nim dane faktyczne.

Uwzględniając dotychczasowe rozważania, Sąd na zasadzie 30c ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł jak w sentencji wyroku.