Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4269/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 251/20 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 251/20 oddalił skargę G. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w W. z [...] października 2018 r. skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od [...] października 2018 r. do [...] listopada 2018 r. w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo z art. 202 § 4a ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1950). Okres zawieszenia

w czynnościach służbowych był następnie przedłużany kolejnymi decyzjami z [...] listopada 2018 r., [...] grudnia 2018 r., [...] marca 2019 r. oraz [...] września 2019 r.

Z uwagi na upływ 12-miesiecznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, [...] października 2019 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne wobec skarżącego w przedmiocie zwolnienia ze służby, na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zakończone decyzją z [...] października 2019 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby, utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...]

W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że zgodnie z art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej okres zawieszenia może trwać maksymalnie 12 miesięcy. Następnie, gdy nadal istnieje konieczność niedopuszczenia funkcjonariusza do wykonywania obowiązków służbowych, funkcjonariusza można zwolnić ze służby.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podkreślił, że rodzaj stawianych skarżącemu zarzutów stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku zakładu karnego. W ocenie organu poważne wątpliwości wzbudza również to, czy skarżący daje rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych starszego strażnika działu ochrony, zwłaszcza w zakresie pozytywnego oddziaływania własnym przykładem oraz postępowania zgodnego z zasadami praworządności i humanitaryzmu na osoby pozbawione wolności.

Ponadto zdaniem organu, absencja skarżącego dezorganizuje tok służby zmuszając przełożonych do zmian rozkładu służby i wprowadzania zastępstw. Generuje godziny nadliczbowe i zmusza funkcjonariuszy do pełnienia służby poza swoim harmonogramem w ramach zastępstw.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Skarżący złożył do akt sprawy pismo informujące o wydaniu [....] sierpnia 2020 r. przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Zamiejscowy

w P. wyroku w sprawie Sygn. akt [....] warunkowo umarzającego postępowanie wobec skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. W dacie wydania decyzji w pierwszej instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby, czyli [...] października 2019 r., upłynęło 12 miesięcy od momentu zawieszenia w czynnościach służbowych. Nie ustały również przyczyny zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, bowiem postępowanie karne wszczęte przeciwko skarżącemu było nadal w toku. Wobec ziszczenia się przesłanki formalnej upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia Dyrektor Zakładu Karnego w W. zwolnił skarżącego ze służby. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K.

Sąd podał, że przyjęta w art. 96 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi służby więziennej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania służby więziennej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby. Ponadto Sąd podkreślił, że sądowy zakres kontroli decyzji o charakterze uznaniowym jest ograniczony, gdyż Sąd nie bada celowości jej podjęcia, a jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można było mu zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a ich rozstrzygnięcie nie posiada znamion dowolności. W decyzjach obu instancji została omówiona podstawa prawna, przytoczono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a także w sposób wyczerpujący umotywowano przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej

Sąd stwierdził, że organ w decyzji o zwolnieniu ze służby w sposób przekonujący uzasadnił, że dalsze wykonywanie obowiązków przez skarżącego,

z uwagi na rodzaj stawianych zarzutów stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku zakładu karnego oraz podważa autorytet funkcjonariusza Służby Więziennej zarówno wśród współpracowników, przełożonych jak i osadzonych. Ponadto w ocenie Sądu, organ wykazał, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy wydruki z Systemu planowania i ewidencji czasu pracy, że długotrwała absencja funkcjonariusza w służbie ma wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Z jednej strony skutkując zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza, z drugiej strony generując godziny nadliczbowe i stwarzając konieczność zapewnienia przez jednostkę tej formacji prawidłowej realizacji zadań, poprzez zobowiązanie funkcjonariuszy (dla których stanowiło to dodatkowe obciążenie) do wykonywania przez długi czas czynności za nieobecnego (zawieszonego) funkcjonariusza, co przy szczupłości etatyzacji z pewnością dezorganizuje pracę i harmonogram służby pozostałych funkcjonariuszy. W konsekwencji, uzasadnione jest twierdzenie organu, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie jest, ze względu na ważny interes Służby Więziennej, niemożliwe.

Skarżący złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji organów obu instancji i brak przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że zaskarżona do WSA decyzja obarczona była naruszeniem przepisów postępowania, a to:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako prawidłowej, mimo że zarówno decyzja organu, jak i organu pierwszej Instancji była obciążona naruszeniami przepisów postępowania z zakresu zbierania i gromadzenia dowodów dotyczących zarówno interesu skarżącego, jak i interesu służby, a także sporządzeniem uzasadnienia w taki sposób, że nie można z niego wywnioskować, czy organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w zakresie przesłanek, które legły u podstaw decyzji, a jeżeli tak, to jakie dowody uznał za wiarygodne, co stanowi podstawę do przypuszczenia, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, tj. ustaleń w zakresie słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu strony,

b. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że ocena zarzutów dotyczących postępowania karnego stanowiłaby wyjście poza granice sprawy, mimo

że zaskarżone do WSA decyzje opierały się na przyjęciu, że brak jest podstaw do odwołania funkcjonariusza z zawieszenia i udzielenia mu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w trakcie którego postępowanie karne uległoby zakończeniu, podczas gdy co do skarżącego zapadło rozstrzygnięcie o warunkowym umorzeniu postępowania, na skutek którego skarżący widnieje w Krajowym Rejestrze Karnym jako osoba niekarana, doprowadziło do nierozpoznania istotnej części skargi i łączących się z nią zarzutów,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i ustalenie, że organ wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, mimo że w aktach sprawy brak jest dowodów na przeprowadzenie przez organ jakiekolwiek postępowania, co w przedmiocie liczby nadgodzin funkcjonariuszy i powodów ich powstawania (do akt nie załączono akt osobowych i zestawień statystycznych), co doprowadziło do wydania wyroku w oderwaniu od akt sprawy,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu, mimo że decyzje obarczone są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego zastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i naruszenie prawa materialnego. Zasadniczo jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

W ramach tego zarzutu wytknięto m.in. niewyczerpujące zgromadzenie przez organ materiału dowodowy i tym samym wydanie decyzji w oparciu o niepełnie ustalony stan faktyczny w zakresie interesu skarżącego, jak i interesu służby. Zauważenia jednak wymaga, że skarżący kasacyjnie nie podał konkretnie jakie dowody nie zostały przez organ przeprowadzone, a mogły przyczynić się do ustalenia odmiennych okoliczności faktycznych.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, w tym także dla oceny interesu skarżącego oraz interesu służby, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji wydanej na podstawie powyższego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna.

Okolicznością, która skłoniła organy do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby, w oparciu o przepis art. 96 § 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, było ustalenie, iż skarżący nie oczyścił się z postawionych mu zarzutów, a ich rodzaj stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku zakładu karnego. Niesporne między stronami było natomiast, iż upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.

Powyższe okoliczności pozwalały na dokonanie oceny, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie powyższego przepisu. Organ uznał, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, a jego absencja dezorganizuje tok służby, zmuszając przełożonych do układania grafików służby bez skarżącego, który jednak zajmuje pełen etat. Argumentacja organu w tym zakresie jest przekonująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, w tym także długotrwałe jego zawieszenie w czynnościach służbowych. Skutki absencji funkcjonariusza w służbie dla sprawnego funkcjonowania Służby Więziennej i dla interesu społecznego są oczywiste oraz nie wymagają szerszego dowodzenia. W niniejszej sprawie takie zagrożenia były znaczne i realne, zwłaszcza biorąc po uwagę ponad 12 miesięczny okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę.

Skarżący całkowicie pomijał, wręcz starał się bagatelizować powyższe okoliczności, koncentrując się wyłącznie na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił funkcjonariuszom - tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Służby Więziennej leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Niezbędne ponadto jest, by w gronie funkcjonariuszy znajdowały się wyłącznie osoby wolne od podejrzeń o popełnienie przestępstw. Tylko takie osoby mogą kształtować autorytet do organów i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Służby Więziennej oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa. W okolicznościach niniejszej sprawie organy miały pełne podstawy przyjąć, że brak jest możliwości dalszego pozostawienia skarżącego w służbie.

Zauważenia dodatkowo wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy przedłożyły do akt postępowania administracyjnego wydruki z Systemu planowania i ewidencji czasu pracy, z którego wynika ile nieobecność skarżącego wygenerowała nadgodzin, które musieli obsadzić inni funkcjonariusze. Z wykazów tych wynika, że długotrwała absencja funkcjonariusza w służbie ma wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki, w której skarżący pełnił służbę.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) zostaje spełniony, jeżeli sąd pierwszej instancji – w procesie ustalania stanu faktycznego i prawnego sprawy – opiera się na pełnych i kompletnych aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli legalnościowej żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając materiału procesowego o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego).

Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można także na tej drodze kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił dlaczego wyrok warunkowo umarzający postępowanie, na który powołuje się skarżący, nie mógł mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Organy przyjęły, że rodzaj stawianych skarżącemu zarzutów stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku zakładu karnego i ocena ta nie została skutecznie podważona. Jednocześnie wskazały, że skarżący nie oczyścił się ze stawianych mu zarzutów karnych. Sytuacji tej nie zmienił wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] w P. z [...] sierpnia 2020 r. (sygn. akt [...]) warunkowo umarzający postępowanie karne wobec skarżącego. Zgodnie z art. 66 § 1 k.k. sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy niekaranego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa. Skarżący nie został zatem uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu czynu, Sąd stwierdził natomiast, że skarżący popełnił zarzucane mu czyny, bo tylko w takiej sytuacji mogło dojść do warunkowego umorzenia postępowania. Podkreślenia także wymaga, że organ nie jest związany oceną prawnokarną dokonaną przez sąd karny. Organ ma natomiast obowiązek ocenić jakie odniesienie ma natura zarzutów karnych stawianych skarżącemu na możliwość dalszego pełnienia przez niego służby. Instytucji i zasady postępowania karnego nie mogą być bezpośrednio przenoszone do postępowania administracyjnego, ze względu na odrębny i samodzielny charakter tych postepowań. O ile bowiem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej czy winy mogą być rozstrzygane na korzyść oskarżonego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Stosownie do treści art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

W niniejszej sprawie niewątpliwie przed wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby upłynął dwunastomiesięczny termin zawieszenia go w czynnościach służbowych.

Biorąc pod uwagę treść art. 94 ust. 2-4 ustawy, w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych przez 12 miesięcy, należy go albo przywrócić do służby albo zwolnić na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy. Taka sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie. Organ uznając, że rodzaj czynów, o których popełnienie skarżący został oskarżony, może mieć negatywny wpływ na wizerunek jednostki, zwolnił go ze służby.

Zauważenia wymaga, że stosunek służbowy strażnika więziennego należy do szczególnej grupy stosunków prawnych regulujących służbę funkcjonariuszy formacji zmilitaryzowanych. W tego typu formacjach zwanych "służbami mundurowymi" są nakładane na funkcjonariuszy obowiązki związane z realizacją, szczególnych zadań związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. art. 2 ustawy). Zadania te mają znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Państwa. Stosunek służbowy charakteryzuje się obowiązkiem poświecenia życia i zdrowia przy wykonywaniu zadań, szczególnym rodzajem podległości służbowej i wyjątkową dyspozycyjnością. Konstrukcja stosunku służbowego, jako stosunku prawnego, zmierza zatem do tego, aby osoby będące funkcjonariuszami wykonywały w sposób prawidłowy zadania postawione przed każdą ze służb mundurowych, w tym również Służbę Więzienną. W zamian za obciążenie warunkami służby funkcjonariusze mają jasno określone zasady wykonywania obowiązków służbowych oraz reguły dotyczące zwolnienia ze służby. Przepisy regulujące stosunek służbowy mają zatem również charakter ochronny, ponieważ jasno określone reguły, w tym także te dotyczące zwolnienia ze służby, dają funkcjonariuszom pewność co do tego jak wygląda ich sytuacja prawna, a więc jakie mają prawa związane ze wykonywaniem służby. W ten sposób chroniąc stabilność stosunku służbowego, ustawodawca pozwala funkcjonariuszom skoncentrować się na wykonywaniu zadań. Dlatego też ustawodawca określił w przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej zamknięty katalog przesłanek zwolnienia ze służby (art. 96 ustawy) oraz wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 97 ustawy). Każda z przesłanek ustania stosunku służbowego posiada osobny charakter, ponieważ dotyczy innych przyczyn powodujących, że strażnik więzienny przestaje spełniać warunki do dalszego wykonywania zadań. Przesłanki te nie mogą być mieszane ani nie mogą wzajemnie się zastępować.

Podkreślić trzeba, że użycie w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.

Prawidłowe zastosowanie zatem art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy oznacza, że organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać na okoliczności, które powodują, iż dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie jest ze względu na ważny interes Służby Więziennej niedopuszczalne. Okoliczności te powinny się wiązać przede wszystkim z zabezpieczeniem prawidłowego wykonywania zadań przez daną formację (por. wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., I OSK 1635/18).

Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku o zasadnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. w decyzji z [...] lutego 2020 r. dostatecznie wyważył okoliczności dające podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby. W przedmiotowej sprawie nie ma bowiem podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że waga czynów, o których popełnienie skarżący został oskarżony, może mieć negatywny wpływ na wizerunek jednostki, a tym samym, iż organ dowiódł, że zasadnym jest jego zwolnienie ze służby. Wykazano również, że nieobecność skarżącego w służbie dezorganizuje tę służbę.

Podkreślenia wymaga, że ze statusem funkcjonariusza Służby Więziennej wiąże się szczególny stopień społecznego zaufania, który odnosi się zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. W szeregach Służby Więziennej winni zatem pozostawać jedynie funkcjonariusze obdarzeni wyjątkowym zaufaniem społecznym, jak również zaufaniem przełożonych, co wynika bezpośrednio z art. 27 ustawy, który stanowi, że funkcjonariusze powinni wykazywać się wysokim poziomem moralnym, a w kontaktach z osadzonymi oddziaływać swoim własnym przykładem. Wedle natomiast art. 38 ustawy, służbę w Służbie Więziennej może pełnić osoba, która daje rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Ponadto stosownie do treści § 5 regulaminu Nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, funkcjonariusz, zarówno w służbie, jak i poza służbą powinien zachowywać się w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego. Dlatego też postawienie skarżącemu przedmiotowych zarzutów może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji (tak jak w niniejszej sprawie). Zatem samo już podejrzenie o możliwości popełnienia przez skarżącego ww. czynów, świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej.

Przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia moralności szczególnie ważnej ze względu na pełnioną przez niego służbę oraz godzą w odbiór publiczny Służby Więziennej, której funkcjonariusz jest przedstawicielem w swoim miejscu zamieszkania czy środowisku lokalnym. Pozostawienie funkcjonariusza w czynnej służbie mogłoby także negatywnie wpływać na utrzymanie dyscypliny wśród osadzonych. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zatem zyskać przewagi nad dobrem Służby Więziennej.

Tym samym należy uznać, że w niniejszej sprawie przepis art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy znajdował zastosowanie i jego zarzut naruszenia nie mógł stanowić postawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.