Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1325/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2017 r. G. R. (dalej jako Skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB) z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...].

Wskazał, iż w obrocie prawnym nie mogą równocześnie funkcjonować dwa różniące się projekty budowlane dotyczące tej samej budowy (druga decyzja zatwierdzająca projekt budowlany obarczona byłaby bowiem wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Ustawodawca przewidział w art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) konieczność uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę w sytuacji wydawania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Nadto, doszło również do rażącego naruszenia prawa poprzez zatwierdzenie dokumentacji zamiennej, która nie posiadała cech projektu budowlanego opisanych w art. 34 P.b. Zatwierdzona dokumentacja nie mogła być uznana za projekt budowlany zamienny pomimo takiej właśnie nazwy znajdującej się na metryce opracowania. Na podstawie tego projektu nie jest możliwe wybudowanie budynku mieszkalnego, gdyż nie zawiera on szeregu elementów niezbędnych do prowadzenia prac budowlanych.

II.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2005 r., zaś po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazany organ decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Organ ustalił następujący przebieg zdarzeń jaki miał miejsce w niniejszej sprawie i jaki jest relewantnie istotny dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego.

Decyzją z dnia [...][...] lipca 1989 r., znak: [...], Kierownik Wydziału Architektury Urzędu Miasta i Gminy B. udzielił na rzecz P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej (segment lewy) na działce nr [...] w B. przy ul. S. Pozwolenie zostało następnie przeniesione decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., znak: [...] na rzecz L. G.

Postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 1995 r., znak: [...], wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie wskazanego budynku z uwagi na brak dokumentacji, która wg oświadczeń stron zaginęła w grudniu 1994 r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w B. nakazał H. Ż. (aktualnemu w dacie orzekania właścicielowi) opracowanie orzeczenia technicznego wykonanych robót oraz przedłożenie projektu technicznego na dalsze kontynuowanie robót. Opracowanie takie zostało wykonane przez inż. A. S. i inż. K. W.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1996 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., znak: [...], udzielono H. Ż. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 maja 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 806/96.

Ponownie badając odwołanie H. S.- inwestora sąsiedniego segmentu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 1996 r. w całości oraz udzielił H.Ż. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Również i ta decyzja Wojewody zostaje uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 24 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1377/97.

Po wskazanym wyroku sprawę odwołania rozpatruje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1996 r. Także i to rozstrzygnięcie [...] WINB uchylił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 611/2001.

W międzyczasie decyzją z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...], Starosta Powiatowy w B., uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. decyzję Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia [...] lipca 1989 r. zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Nadto, postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył [...] WINB – K. W. od załatwienia sprawy i wyznaczył [...] WINB do jej załatwienia, ten zaś wyznaczył PINB w K. do zbadania sprawy.

W tej sytuacji, rozpatrując kolejny raz odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 1996 r. - w związku z wyrokiem NSA OZ we Wrocławiu z dnia 4 października 2002 r. – [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tj. PINB w K.

W nawiązaniu do tego opracowania decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], PINB w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakazał H. Ż. przedłożyć "dokumenty dotyczące realizowanej budowy segmentu bliźniaka na działce nr [...] w B., tj.:

▪ dokumentację inwentaryzacyjno-projektową segmentu bliźniaka zlokalizowanego na działce nr [...] którego właścicielem jest H. Ż. ze szczególnym uwzględnieniem wzmocnienia fundamentu pod ścianą wspólną budynku przez siebie realizowanego oraz budynku z nim sąsiadującego w zabudowie bliźniaczej. Dokumentacja ta powinna zawierać ocenę dotyczącą wszystkich elementów konstrukcyjnych bliźniaka (ze szczególnym uwzględnieniem ławy fundamentowej pod ścianą wspólną budynków), zgodności dotychczas wykonanych robót z warunkami technicznymi Polskimi Normami i innymi przepisami, a w przypadku stwierdzonych przez projektanta nieprawidłowości przewidywać doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Projekt powyższy powinien uwzględniać wszystkie wnioski wynikające z ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę mgr inż. J. R.;

▪ wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót.

Decyzja PINB w K. została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt

II SA/Po 810/04, prawomocnie oddalił skargę W. i H. S. na tę decyzję (z dnia [...] sierpnia 2004 r.).

W związku z tym, iż w kontekście powyższych rozstrzygnięć sprawa z zakresu nadzoru budowlanego powróciła na jej początkowy etap, H. Ż. przedłożył ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego budynku oraz budynku z nim sąsiadującego w zabudowie bliźniaczej opracowaną przez mgr inż. J.R. - rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz inżyniera budownictwa lądowego J. Ś.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], PINB w K. zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał H. Ż. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 1995r., a decyzja ta została z kolei utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], a więc rozstrzygnięciami, co do których następnie G. R. wniósł o stwierdzenie ich nieważności.

Należy dodać, iż pozwolenie na wznowienie robót budowlanych PINB w K. z dnia [...] października 2004 r., zostało przeniesione decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], na K. G., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na A. i G. R.

Oceniając merytorycznie wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. i [...] WINB - odpowiednio z dnia 15 października 2004 r. i z dnia 23 lutego 2005 r. GINB wskazał przede wszystkim, iż decyzja PINB wydana została na postawie art. 51 ust. 4 P.b., zaś tryb postępowania organów nadzoru przewidziany w przepisach art. 50 i 51 P.b. został przesądzony wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 810/04.

Idąc zatem dalej organ wyjaśnia, iż projekt budowlany zastępczy podlega merytorycznej ocenie tak jak projekt "pierwotny" jednak przepisów prawa budowlanego nakazujących weryfikację projektu nie można interpretować w oderwaniu od art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że projekt budowlany zamienny, sporządzony w postępowaniu naprawczym dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwa. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego przedmiotu opracowania (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 209/16).

W judykaturze prezentowany jest także i inny pogląd, że inwestor sporządzając projekt zamienny może powołać się na projekt zagospodarowania stanowiący załącznik do uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie w zakresie brakującej części rysunkowej projektu architektonicznego można powoływać się na zrealizowanie jej zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2827/14 wskazał, że oceny projektu zamiennego nie można dokonywać w oderwaniu od tych elementów projektu budowlanego, które zmianie nie uległy. Ta okoliczność z kolei powoduje, iż dopuszczalne, a czasem wręcz konieczne jest wykorzystanie projektu budowlanego, od którego stwierdzono odstępstwa; Wynika to z faktu, że projekt budowlany jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny) zachowuje swoją wartość jako dokument w oparciu o który była wykonywana budowa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4725/02).

W okolicznościach niniejszej sprawy mamy zdaniem GINB do czynienia z sytuacją, w której zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 1996 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w B. budowa była realizowana na podstawie projektu budowlanego na dalsze kontynuowanie robót sporządzonego przez inż. A. S. i inż. K. W.

W świetle ww. stanowiska zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt zamienny mógł odwoływać się do projektu budowlanego, na podstawie którego budowa była kontynuowana i to czynił. Według zatwierdzonego projektu zamiennego jego celem było wznowienie robót budowlanych na przedmiotowym budynku wg niniejszego opracowania i projektu autorstwa inż. A. S. i inż. K. W. z lutego 1996 r.

Powyższe czyni w ocenie GINB bezzasadnym zarzuty dotyczące niekompletności projektu zamiennego. Projekt z lutego 1996 r. zawiera bowiem plan zagospodarowania działki oraz projekt budowlany, charakterystykę energetyczną i charakterystykę ekologiczną obiektu.

Organ podkreślił ponownie, iż decyzja PINB w K. nakładająca obowiązki przedłożenia dokumentacji została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r., a WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 810/04 oddalił skargę sąsiadów. Oznacza to, że Sąd zweryfikował zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania naprawczego i uznał, że obowiązek przedłożenia dokumentacji "inwentaryzacyjno - projektowej" w zakresie w jakim została określona w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. może być, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnośnie do zarzutu braku odpowiednich uprawnień J. Ś. do sporządzenia projektu zamiennego GINB wskazał, że skoro projekt ten został sporządzony w zakresie branży kontrukcyjno-budowlanej nie ma znaczenia fakt braku uprawnień o specjalności architektonicznej, instalacji elektrycznych, instalacji sanitarnych. Zdaniem GINB, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły rażąco prawa uznając, że inż. J.Ś. posiadał uprawnienia do sporządzenia "projektu budowlanego-inwentaryzacji wraz z obliczeniami statystyczno-wytrzymałościowymi podbicia ławy fundamentowej".

Mając to na uwadze GINB końcowo zauważył, iż decyzje PINB i [...]WINB nie naruszają rażąco prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym przepisu stanowiącego ich podstawę prawną - art. 51 ust. 4 P.b.

Weryfikowana decyzja nie jest decyzją wydaną w sprawie, w której zapadło już rozstrzygnięcie. Decyzja PINB w K. z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r., nie kończyła postępowania administracyjnego. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i określała obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, a weryfikowane decyzje organów obu instancji wydane zostały w kolejnym etapie tego samego postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 4 ww. ustawy i projekt ten zatwierdzały.

Bezzasadny jest również dalszy zarzut Skarżącego dotyczący niewłaściwości organów administracyjnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. GINB wyznaczył [...] WINB do załatwienia sprawy a ten następnie wyznaczył PINB w K.

Decyzja PINB w K. z dnia [...] października 2004 r. została wydana po uchyleniu decyzją z dnia [...] maja 2001 r. przez Starostę Powiatowego w B. decyzji Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia

[...] lipca 1989 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W świetle powyższego weryfikowana decyzja nie jest również obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. tzn. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. R. zaskarżając ja w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

2. art. 36a P.b. poprzez nieuzasadnione uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę jest dopuszczalne bez uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę,

3. art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 P.b. poprzez uznanie prawidłowości zweryfikowania projektu budowlanego zamiennego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, iż błąd, jaki został popełniony na samym początku udzielania zezwoleń na budowę polegał na uznaniu za niezależne budynki jednorodzinne realizowane w zabudowie bliźniaczej, dwa sąsiadujące segmenty o pojedynczych lokalach mieszkalnych, połączone ze sobą wspólną ścianą na wspólnym fundamencie. Sytuacja ta była bardzo często spotykana z uwagi na ekonomię budowy, jednakże z punktu widzenia obowiązujących przepisów i sztuki budowlanej był to jeden budynek o dwóch lokalach mieszkalnych, realizowany przez dwóch różnych inwestorów na dwóch sąsiadujących działkach budowlanych.

Fakt wydania wielu decyzji w przedmiocie realizacji przedmiotowego budynku (oficjalnie dwóch budynków) i znaczny upływ czasu od wydania pierwszej decyzji powoduje praktycznie niemożliwość wyeliminowania wszystkich opisanych wad.

Głównym problemem, który organy nadzoru budowlanego miały załatwić było wzmocnienie wspólnej ławy fundamentowej. Zabieg ten był niezbędny by wyeliminować przyczynę powstawania uszkodzeń wschodniego segmentu. Niejako "przy okazji" usuwania zagrożeń dalszych uszkodzeń, organy nadzoru budowlanego zajmowały się istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i to właśnie procedura art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stała się wiodącą w wydawanych decyzjach. Jedną z przyczyn powstawania błędów było wyznaczenie do prowadzenia postępowania [...] WINB i PINB w K. Prawdopodobnie przyzwyczajenie spowodowało, że decyzje dotyczące inwestycji realizowanej w mieście B., położonym w powiecie brzeskim były wysyłane w trybie "do wiadomości" Staroście [...]. Prawdopodobnie to właśnie było przyczyną braku reakcji organu na otrzymaną decyzję wydaną w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. i nie doszło do uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę w trybie art. 36a P.b.

Nie można jednak uznać, że brak uchylenia pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie stanowił przeszkody w wydaniu decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 P.b. Powstaje bowiem sytuacja, w której ta sama budowa realizowana jest w istocie na podstawie dwóch zatwierdzonych, różniących się od siebie projektów budowlanych.

Strona poddała w wątpliwość to, czy w sprawie mamy do czynienie z projektem budowlanym zamiennym.

Po pierwsze, opracowanie nazwane projektem zamiennym stanowiło w istocie wyłącznie inwentaryzację budowlaną stanu surowego otwartego, w której jedynym elementem projektowanym było wzmocnienie ławy fundamentowej. Wskazać jednoznacznie należy, że pierwotne rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne różniły się od zrealizowanego stanu na tyle, że niemożliwe było dalsze realizowanie budowy według tego projektu. Przedłożony "projekt zamienny" w istocie nie wskazywał, jak należy zagospodarować przestrzeń pomiędzy zrealizowanymi ścianami nośnymi. Opracowanie to nie przewidywało jakichkolwiek rozwiązań branżowych.

Po drugie, zespół projektowy składał się tylko z jednej osoby, która posiadała bardzo ograniczone uprawnienia projektowe, wyłącznie w specjalności konstrukcyjnej. Ograniczenie to ma znaczenie przy weryfikacji, która winna być przeprowadzona zgodnie z zapisami art. 35 P.b. Strona podkreśliła iż w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem o dwóch bliźniaczych segmentach. Zakres uprawnień budowlanych winien być zatem weryfikowany w odniesieniu do całej kubatury, tym bardziej że miało dojść do uszkodzeń wykonanego i użytkowanego segmentu. Za niewystarczalne należało uznać posiadane przez projektanta uprawnienia ograniczone do 1.000 m3 wobec całkowitej kubatury obiektu bliskiej 1.500m3.

Przedstawione opracowanie projektowe nie zostało sporządzone przez architekta, nie posiada również rozwiązań jakichkolwiek instalacji elektrycznych czy sanitarnych. Projekt budowlany zamienny praktycznie nie posiada projektu zagospodarowania działki. Nie zaproponowano jakichkolwiek rozwiązań w zakresie połączenia obiektu z infrastrukturą techniczną. Projekt nie zawiera charakterystyki energetycznej, wymaganej przepisami prawa. Nie sposób znaleźć rozwiązań funkcjonalnych projektowanego budynku - projekt nie przewiduje jakichkolwiek ścian działowych, drzwi, okien balustrad, muszli klozetowych, czy umywalek.

Wobec praktycznie braku projektu budowlanego zamiennego jak i braku uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę, zatwierdzenie "projektu budowlanego zamiennego" sporządzonego przez osobę nie posiadającą wymaganych uprawnień budowlanych i udzielnie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych należało uznać za rażące naruszenie prawa.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyjaśnienia i stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącego wadliwości należy wskazać, iż o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia żadnej głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem niejako "spina" i dopełnia pierwsze dwie. Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Taka sytuacja wyklucza wówczas możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia decyzji.

W kontekście tego za całkowicie chybione uznać należy dwa pierwsze zarzuty skargi.

W odniesieniu do podnoszonego uchybienia rażącego naruszenia w istocie przepisów art. 36a ust. 2 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd zauważa, co być może umknęło uwadze Strony ze względu na obszerność akt administracyjnych i nabycie obiektu będącego przedmiotem postępowań w trybie nadzoru wiele lat po ich wszczęciu, że decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Starosta Powiatowy w B., uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. decyzję Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 1989 r., a więc pierwotną decyzję budowlaną. W sposób oczywisty nie zachodzi zatem sytuacja podnoszona przez Skarżącego, a dotycząca istnienia dwóch decyzji budowlanych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Nie można tym samym mówić o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i rozpoczęcia procedury naprawczej, ostatecznie wyeliminowano w dniu 30 maja 2001 r., a więc na przeszło 3 lata przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zamienny (decyzja z dnia [...] października 2004 r.), pierwotną decyzję budowlaną. Zarzut nr 2 skargi jest tym samym bezzasadny.

Chybiony jest także zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a więc poprzez rażące - jak można mniemać z uwagi na obrany tryb - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający nie zbiera ani nie ocenia dowodów, nie przeprowadza też odrębnego postępowania dowodowego, w zakresie w jakim zdaje się to widzieć Skarżący. Organ opiera się na materiale zebranym w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie dokonuje zatem ponownej oceny zebranych w toku postępowania zwykłego dowodów, co jednak nie oznacza, iż przez ich pryzmat nie ocenia kontrolowanej decyzji pod kątem tego, czy nie jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Już zatem z tego powodu powyższy zarzut jest nietrafny.

Jest on jednak chybiony także i dlatego, że w działaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydającego kontrolowaną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. trudno dostrzec uchybienia procesowe, które świadczyłyby o nie przeanalizowaniu materiałów sprawy oraz nie ustaleniu jej istoty. W oceni Sądu GINB w sposób wyczerpujący najpierw przedstawił istotne elementy stanu faktycznego obrazujące dotychczasowy przebieg złożonego postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego, a następnie dokonał oceny kontrolowanych decyzji i szczegółowo swoje stanowisko uzasadnił. Sąd nie widzi zatem podstaw, aby objętej skargą decyzji GINB stawiać zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na niewyjaśnieniu jej istoty.

Ponownie podkreślić trzeba, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą zostać skorygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, czy też nie może zostać przeprowadzona ponowna ocena zgromadzonego materiału. Postępowanie to dotyczy bowiem ustalenia, czy decyzja obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a.

VI.

Za niezasadny uznano także zarzut nr 3 skargi wskazujący na rażące naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 P.b. poprzez uznanie prawidłowości zweryfikowania projektu budowlanego zamiennego przez organy nadzoru budowlanego.

Istota tego zarzutu zdaje się wynikać w ocenie Sądu z przekonania Strony, iż tylko projekt przedłożony w toku postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc pełny i kompletny co do całości zmierzenia inwestycyjnego, od którego istotnych parametrów odstąpiono, może zostać zatwierdzony jako całość. Inaczej powstać może sytuacja, w której nie będzie wiadome dla inwestora wedle jakiego rozwiązania projektowego ma on budować.

W związku z tym należy wskazać, iż GINB wyraźnie podkreśla, że projekt budowlany zastępczy podlega merytorycznej ocenie w dokładnie taki sam sposób jak projekt budowlany "pierwotny". Odwołując się do orzecznictwa sądowego w decyzji wyjaśniono więc, że projekt budowlany zamienny, sporządzony w postępowaniu naprawczym dotyczącym istotnych odstępstw musi być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwa.

Niemniej jednak organ wskazuje także na to, iż o ile jest to zasadą, o tyle w orzecznictwie prezentowany jest także odmienny pogląd, w myśl którego możliwe jest, przy sporządzeniu projektu zamiennego, odwołanie się do projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę (bądź adekwatnego rozstrzygnięcia). Podobnie w zakresie brakującej części rysunkowej projektu architektonicznego można powoływać się na zrealizowanie jej zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. Projekt budowlany jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny) zachowuje bowiem swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonywana budowa.

W związku z tym GINB słusznie wskazuje (przywołując stosowne orzecznictwo), iż budowa była przez dłuższy okres realizowana na podstawie zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1996 r. projektu budowlanego na dalsze kontynuowanie robót autorstwa inż. A. S. i inż. K. W.

W ocenie Sądu organ słusznie podnosi zatem, iż projekt zamienny mógł odwoływać się do projektu budowlanego z lutego 1996 r., stanowiąc jego element Zatwierdzony projekt zamienny wprost odwoływał się do tego opracowania, wskazując przy tym, iż jego celem było wznowienie robót budowlanych przy spornym budynku wg właśnie projektu zamiennego oraz opracowania z lutego 1996 r.

Tym samym nie można w postępowaniu nieważnościowym przyjąć formalnego zapatrywania Strony, iż projekt zamienny winien bezwzględnie zawierać wszystkie elementy właściwe dla tego rodzaju opracowania budowlanego i nie jest w istocie dopuszczalne, aby powoływał się na zapisy innego opracowania, wchodzącego w rzeczywistości w jego skład.

Jeżeli więc w niniejszej sprawie zestawi się opracowanie zamienne z opracowaniem architektonicznym z lutego 1996 r., do którego to pierwsze odsyła, a następnie odczyta się je jako całość, to trudno uznać, iż w sprawie mamy do czynienia z opracowaniem szczątkowym bądź niepełnym. Projekt z lutego 1996 r. zawiera zarówno plan zagospodarowania działki jak i szczegółowy projekt budowlany, a także charakterystykę energetyczną i charakterystykę ekologiczną obiektu.

Co istotne, zakres techniczny ławy fundamentowej projektu zamiennego przedłożonego w 2004 roku do zatwierdzenia wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB w K. z dnia [...] lipca 2004 r., nakładającej obowiązki przedłożenia tego rodzaju dokumentacji, która została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r., zaś skarga na to ostatnie rozstrzygnięcie została oddalona przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 810/04. Tym samym "zakres projektu zamiennego" sprowadzający się przede wszystkim do opracowania inwentaryzacyjno-projektowego został pozytywnie skontrolowany przez WSA w Poznaniu i tak też ukształtowany.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd wskazuje, iż dostrzega oraz rozumie motywy działania Strony, która inicjuje niniejsze postępowanie w obawie przed dalszym trwaniem postępowań administracyjnych dotyczących szeroko rozumianej zgodności inwestycji z prawem. Niemniej jednak nie jest to uzasadnienie dla stosowania trybu stwierdzenia nieważności, który jak wskazano na wstępie jest wyjątkiem przełamującym zasadę trwałości decyzji ostatecznych i nie może być stosowany w sposób dowolny, niejako na życzenie zainteresowanego. Jednocześnie Sąd zauważa, iż Strona, jeżeli uznaje, iż rozwiązania techniczne wynikające z projektu zamiennego oraz stanowiącego jego element opracowania z lutego 1996 r. są dla niej niesatysfakcjonujące, może w każdym czasie skorzystać z odpowiednio stosowanej procedury zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy planowane jest dokonanie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu (art. 36a ust. 1 P.b.). Procedura ta umożliwi Stronie dostosowanie obiektu do jej potrzeb, o ile konieczne będzie w tym celu dokonanie istotnego odstąpienia od projektu uprzednio zatwierdzonego.

W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalono skargę.