Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 15/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art 18a ust. 5, art. 22, art. 23 ust. 2, art. 37a, art. 41 ust. 3, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Nr XLVII/388/10 z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 34 Statutu Gminy, II. oddala skargę w pozostałej części, III. stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy na podstawie art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 11 ust 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a ust. 5, art. 22, art. 23 ust. 2 art. 37a i art. 41ust. 3 ustawy z dnia dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w dniu [...] września 2010 roku podjęła uchwałę Nr XLVII/388/10 "w sprawie uchwalenia Statutu Gminy".

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2010 roku znak: [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały w części: § 4, § 8 ust. 1 i 2, § 9, § 10 ust. 1 i 2, § 13, § 19, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 27, § 28, § 29, § 30, § 31, § 32, § 33, § 34, § 37 ust. 1 i 4, § 38 ust. 1, § 45 ust. 5, § 61, § 66 ust. 3 i 4, § 87 ust. 3. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo, a to § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908), gdyż w zapisach paragrafów wymienionych w rozstrzygnięciu, zostały powtórzone regulacje zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżyła Rada Gminy domagając się jego uchylenia.

W pierwszej kolejności skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Do postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i umożliwienia Gminie zajęcie stanowiska. Tymczasem organ nadzoru wprawdzie zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania, jednak uczynił to w sposób uniemożliwiający zajęcie stanowiska stronie skarżącej i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 2 listopada 2010 roku a więc w tym samym dniu, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 roku w spr. II OSK 466/07 , który orzekł, "Zawiadamianie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu, poprzez odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., nie może być uznane za pozbawione znaczenia prawnego. Celem zawiadomienia

o |wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień".

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe przede wszystkim ze względu na określenie przedmiotu rozstrzygnięcia. Jak wynika z jego sentencji stwierdzona została nieważność uchwały Nr XLVII/388/10 Rady Gminy z dnia [...] września 2010r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w części dotyczącej wymienionych przepisów. Tymczasem uchwała zawiera w swej treści tylko cztery paragrafy. Skoro więc w uchwale nie ma postanowień oznaczonych jako § 8 ust. 1 i 2, § 9, § 10 ust. 1 i 2, § 13, § 19, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 27, § 28, § 29, § 30, § 31, § 32, § 33, § 34, § 37 ust. 1 i 4, § 38 ust. 1, § 45 ust. 5, § 61, § 66 ust. 3 i 4, § 87 ust. 3, a wymienionych w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, to należy uznać, iż zaskarżony akt nadzoru stwierdzający nieważność nieistniejących postanowień uchwały jest w tym zakresie bezprzedmiotowy i zasługuje na uchylenie.

Zdaniem Rady Gminy jeśli zamiarem organu nadzoru było stwierdzenie nieważności postanowień zawartych Statucie Gminy - który został uchwalony w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały - to wymagało to wyraźnego, jednoznacznego określenia i nie budzącego wątpliwości przesądzenia,

iż wymienione w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia paragrafy dotyczą Statutu stanowiącego załącznik do uchwały.

Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak przywołania zapisów regulacji postanowień objętych rozstrzygnięciem nadzorczym, a także braku sprecyzowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które miały być powielone w zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowieniach. Z tego też względu wobec wadliwie sformułowanej sentencji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może pozostać w obrocie prawnym i zasługuje na uchylenie.

W przekonaniu skarżącej organ nadzoru naruszył także art. 91 ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym, gdyż rozstrzygnięcie nie zawiera właściwej podstawy prawnej oraz faktycznej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazany został tylko przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bez przywołania przepisu prawa materialnego, z którego miałaby wynikać sprzeczność z prawem uchwały. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały jest obowiązany wywieść określony rodzaj naruszenia prawa

z konkretnego przepisu, wykazując sprzeczność uchwały (jej części) z konkretnym przepisem, ten wywód jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego Tego wymogu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia, gdyż w podstawie prawnej brak wskazania konkretnego przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ Gminy.

Odnosząc się do zarzutu powtórzenia regulacji ustawowej, Rada Gminy stwierdziła iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo Tym niemniej nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego może być uznane za naruszenie prawa, niekiedy ewentualne odstępstwo od tej zasady może być uzasadnione. W przypadku takiego aktu jakim jest statut Gminy niezbędnym jest niekiedy użycie czy to ze względów natury technicznej czy stylistycznej sformułowań, które mogą być uznane za powtórzenie, jest to jednak niezbędne, aby regulacja statutowa była zrozumiała dla członków wspólnoty samorządowej. Podkreślono

w skardze, iż żadne uregulowanie zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie zawiera postanowień sprzecznych z ustawą, ani nie modyfikuje żadnego

z postanowień ustawy, ani też jej postanowienia nie mogą być interpretowane

w sposób sprzeczny z przepisami ustawy, na co wskazuje organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem strony przeciwnej żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi, że organ nadzoru wszczynając postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy ma obowiązek powiadomić o tym właściwy organ. Obowiązek ten ewentualnie można wyprowadzić z art. 91 ust. 5 tej ustawy

w związku z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.z 2000 roku Nr 98 poz. 1071) przywoływany dalej jako kpa, który jednak nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy dniem zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania a dniem jego zakończenia. W świetle art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 kpa data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli zostało ono wydane

w terminie określonym w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Postępowanie nadzorcze składa się

z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych,

a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy, i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony

z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu łącznie świadczą o tym, że nie może to spowodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie

z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż uchwała Rady Gminy zawiera tylko cztery paragrafy, a rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały w wymienionych przepisach, Wojewoda wyjaśnił, że oczywiście chodziło o stwierdzenie nieważności wymienionych paragrafów w części dotyczącej Statutu Gminy będącego załącznikiem do uchwały Nr XLVII/388/10 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, stanowiącym jej integralną część.

Co do zarzutu skarżącej braku w rozstrzygnięciu podstawy prawnej oraz faktycznej Wojewoda wskazał, że w kwestionowanym rozstrzygnięci! przepis prawa materialnego, który naruszyła rada gminy znajduje się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i jest nim § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 i w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tym samym zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które zostały powtórzone, odnosząc się oddzielnie do każdego paragrafu uznanego w rozstrzygnięciu nadzorczym nieważnym. W tym zakresie uznał, że faktycznie w § 34 statutu nie doszło do powtórzenia przepisów usg w związku z czym wniósł

o uwzględnienie skargi w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie przyznanym przez Wojewodę, w pozostałym okazała się bezzasadna.

Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej (art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: ppsa). Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Zagadnieniem wstępnym w sprawie, wymagającym zbadania, jest dopuszczalność złożenia skargi skoro została wniesiona przez wójta gminy. Zgodnie

z dyspozycją zawartą w art. 98 ust 3 usg do wniesienia skargi na rozstrzygniecie organu nadzorczego dotyczące gminy jest – gmina. Burmistrz Gminy składając skargę wyjaśnił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęło do Urzędu Gminy w terminie, który uniemożliwił podjęcie uchwały w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Radę Gminy poprzedniej kadencji. Przepis art. 98 ust. 3a cytowanej ustawy do złożenia skargi, doręczonej po upływie kadencji rady gminy, uprawniona jest rada następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru jej przewodniczącego. Zapewnienie o dopełnieniu tej powinności złożył Burmistrz w skardze.

W myśl poglądów orzecznictwa wyrażanych w tej mierze uchwała nie musi zostać podjęta przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazuje się przy tym, że zapis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. To

z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (vide postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 roku w spr. II SA/Go 1010/19 wraz z podanym tam dalszym orzecznictwem ).

Wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2010 roku skierowanym do Sądu została przedstawiona uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 roku Nr III/11/10 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2010 roku co stanowi spełnienie przesłanki zawartej w powołanym wyżej przepisie art. 98 ust. 3a usg i przewidziane w nim usunięcie braku formalnego skargi.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa

w art. 3 § 2 pkt 7 ppsa, czyli w sprawach na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść

(w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Kontrola ta, w myśl cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie są organami nadzoru nad samorządem terytorialnym, a są powołane do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych przez jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych, aktów prawa miejscowego i innych uchwał, i zarządzeń organów samorządu terytorialnego, i terenowej administracji rządowej.

Wprawdzie postępowanie przed sądem administracyjnym wywodzi się

w Polsce z zasady kontradyktoryjności, co oznacza, że uruchomienie sądowej kontroli legalności aktów administracji publicznej może nastąpić tylko na skutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot, to jednak zarzuty i wnioski sformułowane w skardze nie wyznaczają granic sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej.

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, sądy administracyjne i toczące się przed nimi sprawy stanowią podstawową instytucjonalną gwarancję praworządności

w funkcjonowaniu administracji publicznej, zaś istnienie takich gwarancji stanowi nieodzowny warunek realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk,

M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 20). Funkcją sądu administracyjnego jest zatem nie tylko ochrona naruszonego działaniem (lub zaniechaniem) organu administracji publicznej interesu indywidualnego, ale również ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia

w niniejszym postępowaniu Sąd uznaje za zasadne wskazanie w pierwszej kolejności zakresu, w jakim będzie dokonywał kontroli zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten należy interpretować w związku z przepisem art. 135 ppsa, który zobowiązuje sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd administracyjny zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru,

z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, winien, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazać, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie.

Kontrola sądu administracyjnego uruchomiona skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały nie może ograniczyć się do kontroli i zastosowania konsekwencji prawnych tylko w stosunku do tego rozstrzygnięcia przy jednoczesnej rezygnacji z zastosowania środków prawnych

w stosunku do uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru. A zatem istnieje obowiązek sądu dokonania oceny pod względem prawnym także uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda. Uchylenie się sądu od zbadania zgodności

z prawem powyższej uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prowadziłoby bowiem do naruszenia art. 135 ppsa.

Kontrola legalności uchwał organów gminy nie może też ograniczyć się do porównania przedmiotu uchwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę, kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez radę gminy, jeśli kończy się on podjęciem uchwały.

Jednym z aspektów badania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinno być również zbadanie, czy przy jego wydawaniu nie miały miejsca naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed kontrolowanym organem, szczególnie prowadzące do ustalenia błędnych okoliczności faktycznych oraz do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej łączyło się z rozważeniem kontrowersyjnych zagadnień z zakresu granic nadzoru nad działalnością samorządów terytorialnych. Samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej

w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy ( art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie przyznanych im uprawnień, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85 \. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się granicach przez nie ustanowionych,

a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń tego nadzoru. Powyższe wskazuje, iż każda działalność w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, bez względu na ich charakter i przedmiot podlega nadzorowi ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku w spr. II SA/Wr 854/03 ).

Według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia.

Można przyjąć, że jak szeroko dopuszczalna jest ingerencja nadzorcza, wykonywana zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji, taki jest zakres przedmiotowy ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Dlatego też samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest określana w piśmiennictwie jako "samodzielność w ramach nadzoru".

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, powołany jest Prezes Rady Ministrów (por. art. 143 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP nie ogranicza zakresu przedmiotowego nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konsekwencją tego rozwiązania konstytucyjnego jest określenie zakresu nadzoru

w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej określana usg.

Przepis art. 90 usg określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią wójt (burmistrza lub prezydenta miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz lub prezydent miasta) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (ust. 1). Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy

i zarządzenia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (ust. 2). Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia,

w trybie określonym w art. 90. Przepis ten z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.

Według art. 91 ust. 1 usg "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub

w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Przepis art. 91 ust. 1 usg stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej

z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Wyjaśnić należy, że użyty w art. 91 ust. 1 usg, termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. II OSK 166/07 przyjął, że

o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać.

Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym, w sytuacji gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej.

Należy podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Nie oznacza to jednak swobody działania organu nadzoru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji

w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 września 1990 roku w spr. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 rok nr 4, poz. 2). W orzecznictwie przyjmuje się również, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię -oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 roku w spr. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok NSA we Wrocławiu z 3 grudnia 1996 roku w spr. SA/Wr 949/96, nie publikowany).

Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 usg rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne

i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć nadzorczych, wskazywania ich podstaw prawnych z jednej strony chroni jednostki samorządu i stanowi gwarancję, że organ nadzoru sprawuje nadzór jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem i wkracza w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami a z drugiej strony, ułatwia gminom ochronę ich samodzielności.

Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu, przede wszystkim art. 91 ust. 1 usg oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA

z dnia 24 września 2002 roku w spr. II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75). Organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa

i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. l OSK 191/07).

Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno również zawierać wyczerpujące

i prawidłowe uzasadnienie stanu faktycznego, co waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze przy tym wypada, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności

poddanej jego kontroli uchwały organ gminy w całości, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności nadzoru nad uchwałą Rady Gminy, stwierdzić należy, że uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ( art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1-2 usg ). W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu ( por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990 roku w spr. SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia NSA z dnia 20 lutego 1992 roku w spr. SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68).

Uznać więc należy, że każda uchwała jak i zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Okoliczność, że uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których pewne uchwały rady lub zarządzenia burmistrza pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem

i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

A zatem, zaskarżona uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 91 usg ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Gorzowie z dnia 25 listopada 2009 roku w spr. II SA/Go 793/09).

Kontroli sądowej poddane zostało w niniejszej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr XLVII/388/10 z dnia [...] września 2010 roku Rady Gminy w sprawie uchwalenia Statutu Gminy. Podstawą faktyczną wydania zaskarżonego zarządzenia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę w uchwalonym statucie licznych powtórzeń ustawowych.

Zdaniem skarżącej nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego może być uznane za naruszenie prawa, niekiedy ewentualne odstępstwo od tej zasady może być uzasadnione. W przypadku takiego aktu jakim jest statut Gminy niezbędnym jest "niekiedy użycie czy to ze względów natury technicznej czy stylistycznej sformułowań, kto/e mogą być uznane

za powtórzenie, jest to jednak niezbędne, aby regulacja statutowa była zrozumiała dla członków wspólnoty samorządowej.

Tak wyrażone stanowisko skarżącej jest niesłuszne. Zasady techniki prawodawczej zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Dział VII załącznika do tego rozporządzenia reguluje zasady techniki prawodawczej

w odniesieniu do projektów aktów prawa miejscowego. W myśl § 143 tego załącznika do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m. in.

w dziale VI. Stosownie zaś do mieszczącego się w dziale VI załącznika przepisu § 137 - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Rada gminy w drodze statutu określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, w tym także zarządu gminy /art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1

i art. 18 ust. 2 pkt. 1 usg/. Statut gminy ma więc charakter aktu prawnego pochodnego i zarazem komplementarnego względem tej ustawy oraz jest uchwalany przez radę gminy na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawy /art. 169 ust. 4 Konstytucji RP/. W konsekwencji, statut gminy nie tylko nie powinien powtarzać przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz także ani nie może zawierać postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, ani też postanowienia statutu nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę jeszcze raz tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Tak zatem wszelkie powtórzenia bądź modyfikacja przepisów ustawy

o samorządzie gminnym stanowi istotne naruszenie § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Potwierdza to orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie

w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1992 roku

w spr. II SA/ 99 / 92, z dnia 21 grudnia 1993 roku w spr. SA/ Wr 1793/ 93, z dnia 14 października 1999 roku w spr II SA/ Wr 1179/ 98 – z dnia 25 marca 2003 roku w spr. II SA/Wr 2572/02 z dnia 5 stycznia 2005 roku w spr. III RN 40/00, wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 roku w spr. II SA/Wr 2497/03z dnia 20 maja 2008 roku w spr III SA/204/08, w Gorzowie Wlkp. Z dnia 7 grudnia 2006 roku w spr. II SA/Go 471/06, w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 roku w spr. II SA/Ol 974/08, w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 roku

w spr. II SA/Kr 1242/08, a także A.Szewc i inn. Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III uwagi do art. 91, B. Dolnicki i inn., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. ABC, 2010 rok uwagi do art. 91 ).

Lektura Statutu, wobec którego Wojewoda wydał rozstrzygnięcie zastępcze, wskazuje na liczne powtórzenia zapisów ustawy o samorządzie gminnym oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących jak następuje w :

- § 4 powtórzona została regulacja zawarta w art. 11 ust. 1, który stanowi,

że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy, art. 12, który stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębna ustawa oraz art. 5a ust.1 i 2- wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy,

- § 8 ust. 1 i 2 powtórzona została regulacja zawarta w art. 9 ust. 1, który stanowi,

że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne,

a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji

i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek,

- § 9 powtórzona została regulacja zawarta w art. 15 ust. 1, zgodnie

z którym z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy oraz art. 18 ust. l, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej,

- § 10 ust. 1 i 2 powtórzona została regulacja zawarta w art. 11b ust. 1 i 2, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje

w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy,

- § 13 powtórzona została regulacja zawarta w art. 36 ust. 1, który stanowi,

że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie,

a wykonawczym - sołtys. działalność sołtysa wspomaga rada sołecka oraz art. 37a, zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu,

- § 19 powtórzona została regulacja zawarta w art. 19 ust. 2, który stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego. Zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem,

- § 24 ust. 1 powtórzona została regulacja zawarta w art. 23 ust. 1, zgodnie z którym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami,

a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty

i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców,

- § 25 ust. 1 powtórzona została regulacja zawarta w art. 24, który stanowi,

że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany,

- § 27 powtórzona została regulacja zawarta w art. 26 ust. 1 i 2, który stanowi, że organem wykonawczym gminy jest wójt, kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa

z dniem upływu kadencji rady gminy, art. 29a. ust. 1 - objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania, art. 18 ust. 2 pkt 2 - do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Przepis § 27 ust. 2 uchwały powtarza regulację zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, póz. 1458 ze zm.), w myśl którego wójt zatrudniany jest na podstawie wyboru,

- § 28 powtórzona została regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 i 2, zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, oraz art. 33 ust. 1 i 2, w myśl którego wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia,

- § 29 powtórzona została regulacja zawarta w art. 33 ust. 3, 4 i 5, w myśl którego kierownikiem urzędu jest wójt. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,

- § 30 powtórzona została regulacja zawarta w art. 31, zgodnie z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz,

- § 31 powtórzona została regulacja zawarta w art. 31 a, który stanowi, że wójt opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy,

-§ 32 powtórzona została regulacja zawarta w art. 31b ust. 1 i 2, w myśl którego jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych. W przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej wójt działa na zasadach określonych w odrębnych przepisach,

-§ 33 powtórzona została regulacja zawarta w art. 46 ust. 1, zgodnie

z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą,

-§ 37 ust. 1 i 4 powtórzona została regulacja zawarta w art. 20 ust. 2 i 2c, który stanowi, że pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji,

- § 38 ust. l powtórzona została regulacja zawarta w art. 20 ust. l, w świetle którego radagminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał,

- § 45 ust. 5 powtórzona została regulacja zawarta w art. 20 ust. la, który stanowi, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady,

- § 61 powtórzona została regulacja zawarta w art. 14, w świetle którego uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej,

- § 66 ust. 3 i 4 powtórzona została regulacja zawarta w art. 90 ust. l i 2, zgodnie

z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy

w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. l, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej,

- § 87 ust. 3 powtórzona została regulacja zawarta w art. 18 a ust. 2, w myśl którego w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa

w art. 19 ust. 1.

Skarżąca nie zaprzeczyła wprowadzeniu do tekstu uchwały powtórzeń ustawowych albowiem w przypadku takiego aktu niezbędnym jest użycie ze względów natury technicznej lub stylistycznej sformułowań, które mogą być uznane za powtórzenie, jest to jednak niezbędne, aby regulacja statutowa była zrozumiała dla członków wspólnoty samorządowej.

W ocenie Sądu takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej stwierdzono uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej. Zdaniem Sądu organ wprowadzając określony akt winien tak go sformułować, aby był aktem zgodnym prawem, a ponadto jasnym i zrozumiałym dla osób stosujących ten akt pomimo, że wolnym będzie od powtórzeń ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 roku w spr. II OSK 955/08 oraz Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2004 roku w spr. IV SA/wr 631/04 ). W rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę znacząca liczba stwierdzonych powtórzeń co nie wskazuje ani na przypadkowość ani wyjątkowość na jaką powołano się w skardze.

Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Omawiana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się,że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały oraz jak wyżej przedstawiono powtórzenia w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych.

W ocenie Sądu, z podanych przyczyn, wskazane wyżej przepisy statutu Gminy są nieważne.

Powyższe nie dotyczy jednak § 34 statutu. Lektura tego przepisu wyklucza odnalezienie w nim powtórzeń ustawowych. Fakt ten przyznał Wojewoda

w odpowiedzi na skargę. W takim stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności wymienionego § 34 statutu.

Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nadzoru jest zobowiązany do zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i umożliwienia Gminie zajęcie stanowiska (art. 61 § 4 kpa ). Tymczasem organ nadzoru wprawdzie zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania lecz uniemożliwił zajęcie stanowiska stronie skarżącej bowiem w tym samym dniu, wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 21 października 2002 roku w spr. OPS 9/02 podjął następującą uchwałę :

1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy /art. 91 ust. 5 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 par. 1 i 4 Kpa/.

2. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wyjaśnił to Sąd w uzasadnieniu podjętej uchwały, postępowanie nadzorcze składa się z szeregu czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a zaistniałe nieprawidłowości przy ich podejmowaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja w przepisach Kpa formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak minimalnego terminu jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu, łącznie świadczą o tym, że nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie.

Wobec istniejącego układ stosunków między administracją rządową

a samorządową i powiązań w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego trudno przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów kpa do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie - z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia

w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania i przywiązywanie wagi wyłącznie do zachowania terminu określonego dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Jednak jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu z powodu uchylenia rozstrzygnięcia wstrzymującego z mocy prawa jej wykonanie, organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały /po upływie 30 dni od jej doręczenia/, a tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd mógłby zaś orzec o nieważności uchwały, gdy jeszcze nie upłynął rok od jej podjęcia /z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem/ lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja

i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego przewartościowania czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji

i wyjaśnień, w rozpoznawanej sprawie podniesionych dopiero w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze i na rozprawie. Jednak zasadny jest pogląd Wojewody, poparty przywołanym wyrokiem, że data doręczenia organowi gminy zawiadomienia

o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli zostało ono wydane w terminie określonym w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Celem zawiadomienia jest zapewnienie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez składanie dodatkowych informacji

i wyjaśnień. W rozpoznawanej sprawie składanie przez skarżącą informacji oraz wyjaśnień nie mogło jednak doprowadzić do zmiany treści uchwały a to ze względu na szczególny tryb jej podjęcia.

Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna

z obowiązującymi przepisami prawa (J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru

i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym).

Podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały stały się wyłącznie powtórzenia przepisów ustawowych. Dlatego w ocenie Sądu, zbyt późne doręczenie zawiadomienia organowi gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego,

a przez to brak możliwości zajęcia przez skarżącą stanowiska w sprawie, nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Wątpliwe jest aby skarżąca powołała w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym inne zarzuty od zawartych w skardze. Jak się okazało wskazane przez skarżącą przyczyny powtórzeń przepisów ustawowych nie miały wpływu na wynik sprawy w postępowaniu sądowym, zatem nie odniosłyby także skutku w postępowaniu administracyjnym.

Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał, że Wojewoda

w rozpoznawanej sprawie naruszył przepis art. 61 § 4 kpa lecz nie było to istotne naruszenie albowiem nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarżąca podniosła zarzut wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na określenie przedmiotu rozstrzygnięcia albowiem w jego sentencji stwierdzona została nieważność uchwały podczas gdy wskazane w nim przepisy dotyczą statutu. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu jednostki samorządowej albowiem naruszenie prawa nie może być dorozumiane.

Teoretycy prawa podkreślają, że treść uzasadnienia obejmuje: elementy prawa, elementy faktu, rozumowanie. Co do uzasadnienia prawnego organ nadzoru powinien w nim wywieść, dlaczego dany element uchwały (zarządzenia) uznał za sprzeczny

z prawem i dlaczego dane naruszenie prawa ocenił jako istotne bądź nieistotne,

a ponadto wskazać kryteria przesądzające o przyjętej kwalifikacji prawnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Niezgodność uzasadnienia z sentencją lub podstawą prawną rozstrzygnięcia oznacza wadliwość całego rozstrzygnięcia nadzorczego. Owa wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego może polegać na niepełności uzasadnienia, co oznacza brak dostatecznego wyjaśnienia zastosowania określonej podstawy prawnej będącej podstawa rozstrzygnięcia nadzorczego do określonej uchwały i pozorności uzasadnienia, tj. powtórzenia sformułowań składających się na normę tworząca podstawę rozstrzygnięcia, posłużenia się ogólnikową formułą, niepowiązaniu uzasadnienia z rozstrzygnięciem, błędach logicznych, metodologicznych, stylistycznych (P. Chmielnicki, Akty nadzoru..., s. 178-182).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie, lecz nie odpowiada ono wymogom art. 91 ust. 3 u.s.g. Wojewoda wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie nadzorcze, mianowicie nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień uchwały Nr XLVII/388/10 z dnia [...] września 2010 roku. Nie sposób nie zauważyć, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie bardzo ogólnikowo podał motywy rozstrzygnięcia, uchylając się od głębszej analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu konkretnej sprawy tymczasem wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Są to wady istotne i oczywiste. Ich stwierdzenie nie zwalnia jednak Sądu od oceny pod względem prawnym uchwały, której częściową nieważność stwierdził Wojewoda, w sytuacji gdy - w odpowiedzi na skargę, znajdującej się w aktach sprawy - organ ten wyjaśnił swoje stanowisko i wskazał przepisy naruszone przedmiotową uchwałą. W świetle art. 135 ppsa. sąd jest zobowiązany do podjęcia środków prawnych w stosunku do sprzecznej z prawem uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchylenie się Sądu od zbadania zgodności z prawem tejże uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym byłoby naruszeniem powołanego wyżej przepisu ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 roku w spr. II OSK 955/08 ).

Powyższe uchybienie skoro zostało naprawione w postępowaniu sądowym nie może zatem stać się wystarczającą podstawą dla uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd przed wydaniem wyroku dysponował bowiem uzasadnieniem wskazującym w sposób dostateczny na przesłanki, które stały się podstawą faktyczną i prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Uchwała, której dotyczy przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, w § 1 stanowi, że: "uchwala się statut Gminy w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały". Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że statut jest nieodłączną częścią uchwały zatem razem stanowią nierozerwalną całość. W takim zakresie zarzut skargi o skierowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do uchwały z wyodrębnieniem statutu nie może się ostać.

Konsekwencją powyższych rozważań stało się uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w części stwierdzającej nieważność § 34 Statutu Gminy i oddalenie skargi w pozostałej części z mocy przepisów art. 147 oraz 151 ppsa. Sąd, powołaniem się na przepis art. 152 ppsa stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze w części uchylonej nie podlega wykonaniu.