Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1644/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 66 pkt 3, art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Rozgraniczenie zakresu stosowania art. 71 ust. 3 i art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wymaga zwrócenia uwagi, iż pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy konsekwencji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego podczas gdy drugi z nich odnosić należy do niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania obiektu budowlanego, które nie jest efektem dokonanych zmian poprzedniego sposobu użytkowania.

Podnoszone zagadnienie nie ma jedynie teoretycznego wymiaru. Porównywane przepisy przewidują bowiem sankcje, które nie są tożsame.

TEZY

Rozgraniczenie zakresu stosowania art. 71 ust. 3 i art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wymaga zwrócenia uwagi, iż pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy konsekwencji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego podczas gdy drugi z nich odnosić należy do niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania obiektu budowlanego, które nie jest efektem dokonanych zmian poprzedniego sposobu użytkowania.

Podnoszone zagadnienie nie ma jedynie teoretycznego wymiaru. Porównywane przepisy przewidują bowiem sankcje, które nie są tożsame.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Elżbiety i Dariusza Sz. na decyzję Wojewody C. z dnia 7 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia - uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C., w wyniku rozpatrzenia sprawy wszczętej na wniosek Konrada O. a dotyczącej "samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat mechaniki samochodowej" - dokonanego przez Elżbietę i Dariusza Sz. - nakazał wyżej wymienionym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania garażu zlokalizowanego w C. przy ulicy G. R., w terminie do dnia 31 sierpnia 1998 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 5 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

W uzasadnieniu decyzji przypomniał natomiast, iż postanowieniem z dnia 6 czerwca 1998 r. - powołującym się na art. 50 cytowanej - wstrzymał działalność związaną z prowadzeniem usług z zakresu mechaniki samochodowej w przedmiotowym garażu.

Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji złożyli Elżbieta i Dariusz Sz. Podnieśli oni, iż działalność gospodarczą prowadzą od strony "neutralnej" /droga lokalna/ z zagwarantowaniem 15-18 m "strefy ochronnej". Zwracali też uwagę na konsekwencje likwidacji zakładu dla bytu ich rodziny oraz fakt wystąpienia o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu, na którym zlokalizowano garaż o jaki chodzi w sprawie.

Rozpoznając odwołanie w dniu 7 lipca 1998 r. Wojewoda C. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając stanowisko Kierownika Urzędu Rejonowego w C. powołał się dodatkowo na treść par. 9 i par. 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego /Dz.U. nr 10 poz. 47/.

W świetle ustaleń organu odwoławczego teren, na którym wybudowano przedmiotowy garaż przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną z usługami handlu detalicznego w parterach budynków mieszkalnych.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody C. Elżbieta i Dariusz Sz. zakwestionowali ją w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu rozpatrzonym zaskarżoną decyzją.

W uzupełnieniu zwrócili uwagę, że dysponuj, oceną oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzoną przez rzeczoznawcę z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa a ponad to na fakt, iż ich zakład nie jest jedynym w okolicznym terenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda C. wnosił o jej oddalenie podtrzymując wcześniej prezentowane motywy. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył :

Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z następujących względów.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

W badaniu legalności zaskarżonych aktów i czynności organów administracji publicznej Sąd nie jest /co do zasady/ związany granicami skargi /art. 51 powołanej ustawy/.

Kształt rozstrzygnięcia zawartego w wyroku wydanego w niniejszej sprawie wyznaczyły uchybienia popełnione w kontrolowanym postępowaniu, które zostały dostrzeżone przez Sąd z urzędu.

Przede wszystkim należy podnieść brak wyjaśnienia szeregu istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii.

Na wstępie wypada zaznaczyć, iż w świetle treści decyzji organów obu instancji niejasne jest dlaczego odwoływały się one do treści art. 71 ust. 3 prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ a nie rozstrzygały w oparciu o treść art. 66 pkt 3 tego aktu prawnego.

W badanych decyzjach zabrakło popartych powołaniem się na stosowne dowody ustaleń co do tego czy w przedmiotowym obiekcie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania, czy też od samego początku był on użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Nie wyjaśniono też kiedy została dokonana adaptacja garażu na warsztat mechaniki samochodowej i na czym ona w istocie polegała.

Rozgraniczenie zakresu stosowania art. 71 ust. 3 i art. 66 pkt 3 /początkowa część hipotezy tego przepisu/ wymaga zwrócenia uwagi, iż pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy konsekwencji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego podczas gdy drugi z nich odnosić należy do niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania obiektu budowlanego, które nie jest efektem dokonanych zmian poprzedniego sposobu użytkowania.

Podnoszone zagadnienie nie ma jedynie technicznego wymiaru. Porównywane przepisy przewidują bowiem sankcje, które nie są tożsame.

Art. 66 uprawnia do wydania decyzji "nakazującej usunięcie stwierdzających nieprawidłowości".

Z kolei art. 71 ust. 3 przewidując odpowiednie stosowanie art. 50 i art. 51 cytowanej ustawy wskazuje nadto, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Warto przy okazji zaznaczyć, iż o ile w świetle art. 71 ust. 3 /zważywszy na brzmienie odpowiednio stosowanego art. 51 ust. 1 pkt 2/ dopuszczalne jest określenie przez organ administracji publicznej terminu wykonania nakazanych czynności, o tyle art. 66 takiej możliwości nie stwarza /por. wyrok NSA z dnia 3 września 1996 r. SA/Gd 2336/95 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 49/.

Brak wyjaśnienia w kontrolowanych decyzjach okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia czy w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 71 ust. 3 czy też raczej art. 66 pkt 3 prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. niewątpliwie naruszyło wymagania zawarte w art. 7 i art. 77 Kpa. Jako poważną wadliwość ocenianych decyzji należy też potraktować ogólnikowość ich uzasadnień, które nie odpowiadają wymaganiom art. 107 par. 3 Kpa.

Tytułem przykładu wskazać można zdanie pierwsze uzasadnienia organu odwoławczego. Wynika z niego, że ocena organu I instancji co do dokonania przez Elżbietę i Dariusza Sz. zmiany przeznaczenia garażu na warsztat mechaniki samochodowej dokonana została po przeprowadzeniu "wizji lokalnej i zasięgnięciu opinii kompetentnych organów opiniodawczych".

Tymczasem z uzasadnienia organu I instancji nie wynika o jakie to "kompetentne organy opiniodawcze chodzi" i wątpliwości tej nie wyjaśnia także organ odwoławczy. Podobnie organy obu instancji nie przeprowadziły analizy wyników powołanej "wizji lokalnej".

Kolejne wadliwości jakie Sąd musiał podnieść z urzędu łączą się z naruszeniem przez rozstrzygające w sprawie organy wymagań zawartych w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., do których odwoływano się w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego.

W tym zakresie nie sposób nie dostrzec wątpliwości jakie rodzić się już mogły ze sformułowaniem /zaakceptowanego przez organ II instancji/ postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 6 marca 1998 r. "wstrzymującego działalność związaną, z prowadzeniem usług z zakresu mechaniki samochodowej (...)" podczas gdy powołany przepis art. 50 prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - nawet przy odpowiednim jego stosowaniu z mocy art. 71 ust. 3 wymienionej ustawy do wydania takiego rozstrzygnięcia - nie dawał podstawy.

Zaznaczyć jednak trzeba, że potrzeba reakcji na wskazaną wadliwość stała się bezprzedmiotową skoro w świetle materiału znajdującego się w aktach sprawy można dojść do wniosku, iż omawiane postanowienie utraciło ważność z mocy prawa /art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy/.

Rozstrzygające w sprawie organy przeoczyły bowiem związki jakie zachodzą między art. 50 i art. 51 prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i błędnie odczytały treść tych przepisów. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 /art. 50 ustawy/, a zgodnie z art. 51 ust. 1 wymieniona w nim decyzja musi być wydana przed upływem terminu o jakim mowa w art. 50 ust. 4.

Nie ma podstaw do przyjmowania interpretacji, aby zaskarżenie postanowienia o wstrzymaniu robót mogło mieć wpływ na przesunięcie daty początkowej 2 miesięcznego terminu wymienionego w art. 50 ust. 4, od którego zależy możliwość wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 powoływanej ustawy.

W konkretnej sprawie termin ten liczyć należy od dnia 10 marca 1998 r. /w tej dacie nastąpiło bowiem doręczenie postanowienia o wstrzymaniu/.

Decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 cytowanego aktu prawnego zapaść mogła zatem najpóźniej w dniu 10 maja 1998 r. Wydanie jej dopiero w dniu 20 maja 1998 r. było wadliwe.

Wadliwości tej nie dostrzegł organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję.

W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rodzić się może też wątpliwość czy kontrolowane postępowanie dotyczyło konsekwencji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanego bez pozwolenia czy też miało na celu zbadanie możliwości udzielenia takiego pozwolenia. Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy przez organ II instancji niejasne jest np. dlaczego organ odwoławczy cytuje przepisy par. 9 i par. 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. nr 10 poz. 47/. Przepisy te zamieszczone są bowiem w rozdziale III powołanego rozporządzenia, dotyczącego rozpatrywania wniosków o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego a nie rozstrzygania o konsekwencjach zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia wynikać może z faktu, iż wbrew wymogom art. 71 ust. 1 prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie zostało w ogóle wszczęte poświęcone tej kwestii postępowanie bądź też stosowny wniosek został załatwiony negatywnie w rozstrzygającej o nim decyzji administracyjnej.

W tym zakresie zaskarżona ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają w tym zakresie żadnych ustaleń.

Brakujących w sprawie ustaleń nie mógł dokonywać Naczelny Sąd Administracyjny, skoro jego rola nie polega na zastępowaniu organów administracji publicznej ale na kontroli zgodności z prawem wydawanych przez nie aktów i dokonywanych czynności.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1,3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.