Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 938/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak:[...] ustalił na wniosek R.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr 1 obr.[...] wraz z budową 3 zjazdów z działki drogowej nr [...] na działkę 1 obr. [...] w K. ".

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. I.M. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów pod nr [...], a w toku postępowania uzyskano też niezbędne opinie. Organ ustosunkował się także do zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.M. , S.K. oraz L.G. reprezentowany przez S.K.

A.M. podniósł, że realizacja zmierzenia inwestycyjnego spowoduje zacienienie jego posesji i pozbawi naturalnego światła słonecznego jego budynek, przez co zaskarżona decyzja narusza interesy osób trzecich. Ponadto w ocenie odwołującego się ustalone warunki zabudowy nie są kontynuacją cech, parametrów i wskaźników występujących w rejonie ul.[...], gdzie dominuje niska zabudowa jednorodzinna. W zaskarżonej decyzji przyjęto także zbyt wysoki wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Odwołujący się wyraził również obawę, że w związku z budową 3 zjazdów dojdzie do podziału działki nr 1 na 3 odrębne działki, co spowoduje w sposób nieuzasadniony podniesienie wskaźnika dla nowopowstałych działek.

S.K. zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. przez pominięcie go w charakterze strony postępowania administracyjnego. Ponadto odwołujący się podniósł, iż przedmiotowa decyzja (w tym załącznik graficzny do tej decyzji) została sporządzona w oparciu o nieaktualne mapy. Podstawą ustalenia parametrów nowej zabudowy była m.in. zabudowa na działce nr 2 obr. [...], która zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji jest niezagospodarowana. Podobna sytuacja ma miejsce odnośnie do działki nr 3 która po 2006 r. została zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Odwołujący się zwraca także uwagę na nieścisłości w zakresie wskazania wskaźnika intensywności zabudowy, który został określony w załączniku do decyzji na poziomie 41%, natomiast w uzasadnieniu został określony na poziomie 43%. Nieścisłości dotyczą także ustalenia parametru wysokości budynków w obszarze analizowanym z konsekwencjami dla ustalenia tego parametru dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołujący się twierdzi także, że ustalenia organu l instancji w zakresie geometrii dachu są nieprawidłowe. Zaskarżona decyzja, zdaniem odwołującego się, zawiera uzasadnienie, które nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzuty odwołującego się L.G. , reprezentowanego przez S.K. pokrywają się w swej istocie z zarzutami podnoszonymi przez S.K. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt: [...] wydaną w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz na podstawie § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1588) oraz na podstawie art. 28, art. 10 i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium podało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków tym przepisie powołanych. Stosownie do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zmianami) został określony sposób, w jaki w decyzji o warunkach zabudowy mają być ustalone wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona wadliwa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa, w jaki sposób wyznacza się obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. W przedmiotowej sprawie ustalono linię zabudowy jako nieprzekraczalną linię na przedłużeniu linii wyznaczonej przez ścianę elewacji frontowej (od strony ul. [...]) budynku nr [...]. Linia ta przebiega w odległości 2-3 m od granicy terenu inwestycji z działką drogową nr [...]obr. [...]. Linia ta ma stanowić przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich, tj.4, 5 .6 . W ocenie Kolegium wyznaczenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej jest niedopuszczalne. Z brzmienia powołanego przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie wynika, że linia zabudowy ma być linią obowiązującą. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzające, że użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Zasadą jest bowiem wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii (wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2009 roku, II SA/Kr 1101/09; wyrok WSA z 28 lutego 2011 r. sygn. II SA/Kr 1454/10). Tym samym zaskarżona decyzja narusza § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie 41% jako wartość parametru występującego na działkach 2, 7 i 8 i liczonych łącznie oraz na działce sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. W ocenie Kolegium organ l instancji wyznaczył powyższy wskaźnik z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Z treści decyzji, jak również z samej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika dlaczego wskaźnik został ustalony na poziomie 41% jako odbiegający od wskaźnika średniego. Ograniczono się jedynie do wskazania, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany, a średni wskaźnik wynosi 37%. Dla przedmiotowej inwestycji przyjęto jednak najwyższy wskaźnik przy ul. [...] bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego odstępstwa od zasad ogólnych wyznaczonych przez § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odstępstwo, które nie znajduje oparcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej narusza § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Kolegium zauważyło, że niewłaściwy jest sposób określenia parametrów istniejącej zabudowy przy pomocy zwrotu "do". W orzecznictwie sądów administracyjnych takie określenie parametrów nowej zabudowy jest traktowane jako naruszające przepisy prawa oraz rodzące zagrożenie dla ładu przestrzennego przez wprowadzenie elementu dowolności w kształtowaniu wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej "do 22 m o ile będzie to możliwe z uwagi na szerokość frontu działki nr 1 oraz obowiązujące przepisy określające odległości pomiędzy sąsiednimi budynkami i działkami". W ocenie Kolegium takie określenie wskaźnika jest niezgodne z przepisami prawa. Po pierwsze, organ l instancji nie odniósł się w żaden sposób do zasad ogólnych wyznaczenia tego wskaźnika, nie wskazał jaka jest średnia dla obszaru (z tolerancją do 20%) i dlaczego od tej średniej odstępuje. Po drugie, w ocenie Kolegium sposób określenia tego wskaźnika niejako warunkowo "do 22 m o ile będzie to możliwe z uwagi na szerokość frontu działki oraz obowiązujące przepisy" wprowadza element niepewności w rozstrzygnięciu tego parametru. Wreszcie jak już zaznaczono, niedopuszczalne jest określenie parametrów istniejącej zabudowy jedynie przy pomocy wskaźników maksymalnych. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy zostały poczynione z naruszeniem § 6 cyt. rozporządzenia.

Naruszono również w ocenie organu odwoławczego regulację § 7 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że przy zastosowaniu dachu spadzistego o spadku 25-40° kalenica główna nie może przekroczyć 10 m oraz poziomu kalenicy istniejącego na działce nr 6 budynku nr [...]. . Dokonując oceny prawidłowości wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium podzieliło zarzuty odwołujących się, że ustalenia organu l instancji w tym zakresie są niespójne. Po pierwsze, jako podstawę ustalenia parametru wskazano § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Tymczasem planowana inwestycja jest położona pomiędzy działkami zabudowanymi budynkami o różnej wysokości - ok. 10 m działka nr 6 oraz ok. 8.5 m działka nr 9. W takiej sytuacji organ l instancji powinien rozważyć zastosowanie § 7 ust. 3, a dopiero potem sięgnąć do § 7 ust. 4, a odstępstwo od zasad ogólnych uzasadnić. Po drugie, zachodzą rozbieżności między ustaleniami poczynionymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, w której wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się w odniesieniu do parametrów istniejących budynków na działkach nr 2, 7 oraz 8 . Tymczasem w samej decyzji odniesiono się do działki sąsiedniej nr 6 z pominięciem drugiej działki sąsiedniej nr 9 lecz nie nawiązano do działek nr 2 , 7 oraz 8 .

Następnie Kolegium podniosło, że w świetle § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono dla zamierzenia inwestycyjnego dach dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy. Dopuszczono przykrycie fragmentów budynku nie przekraczających 50% dachem płaskim z attykami lub stropodachem. W przypadku zastosowania dachu spadzistego kąt nachylenia połaci dachowych określono między 25-40°. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że w obszarze analizowanym geometria dachów jest zróżnicowana. Z analizy wynika jednak, że dominują dachy połaciowe o zróżnicowanym kącie nachylenia od 15 do 40 °. W analizie brak jest natomiast informacji, w jakim zakresie występują w obszarze analizowanym dachy płaskie. Przy czym organ nie uzasadnił dlaczego zakres dopuszczalności przykrycia dachem płaskim został określony akurat na poziomie 50%. Tym samym w ocenie Kolegium organ l instancji nie uzasadnił należycie ustaleń w zakresie geometrii dachu. Co więcej, ustalenia te nie znajdują oparcia w analizie urbanistyczno-achitektonicznej.

Nadto Kolegium zbadało, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]. . Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana po utracie ważności informacji technicznych o możliwości przyłączenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego do sieci wodno-kanalizacyjnej oraz energetycznej (karta nr[...]). Podkreślono też, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że podziela zarzuty S.K. odnośnie naruszenia w stosunku do niego art. 28 k.p.a. przez nieuznanie go za stronę postępowania. W pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na niejasność sformułowania zawartego w zaskarżonej decyzji, że S.K. wniósł pełnomocnictwo od L.G. będącego stroną postępowania co jest równoznaczne z uzyskaniem przez S.K. przymiotu strony postępowania. W przedmiotowej sprawie organ l instancji nie rozważył i nie odniósł się w przedmiotowej decyzji do kwestii posiadania przez S.K. statusu samodzielnej strony postępowania posiadającej własny interes prawny. Z akt sprawy wynika, że S.K. jest współwłaścicielem działki położonej przy ul. [...] - działka nr 7 . Jest to działka mieszcząca się w obszarze analizowanym. Co więcej, znajduje się ona w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz była punktem odniesienia dla kształtowania parametrów dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium pominięcie S.K. jako strony postępowania mającej własny, odrębny od mocodawcy, interes prawny stanowi naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Kolegium zaleciło organowi l instancji ponowne zweryfikowanie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie.

Za zasadne Kolegium uznało zarzuty dotyczące nieaktualności map, na których sporządzono załącznik graficzny do decyzji. Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy bez wątpienia powinna być aktualna i odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym (tak m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Kr 382/10). W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, że stan zagospodarowania działek w najbliższym sąsiedztwie inwestycji uległ zmianie (zabudowana została działka nr 2 , co w istocie rzutuje na określanie parametrów dla nowej zabudowy (ustalanie średnich wskaźników).

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez A.M. Kolegium wyjaśniło odnośnie do zarzutu naruszenia interesów osób trzecich, że proces inwestycyjny składa się z dwóch etapów, z których każdy charakteryzuje się inną intensywnością ochrony interesów osób trzecich. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Właściwym momentem badania ewentualnych ograniczeń dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zakłócenia ciągu kominowego i zagrożenia posadowienia budynku jest zatem etap postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W kwestii zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz innych parametrów nowej inwestycji Kolegium wypowiedziało się powyżej, uznając wyznaczenie tego wskaźnika dla planowanej inwestycji za niezgodne z prawem. Podniesiono, że nie podlega natomiast ocenie Kolegium w ramach niniejszego postępowania ewentualny zamiar Inwestora co do podziału działki nr 1 Dopuszczalność podziału będzie oceniania w ramach odrębnego postępowania administracyjnego.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy i w zakresie skutkującym przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.G. , reprezentowany przez radcę prawnego S. K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, iż Kolegium słusznie uchyliło decyzję organu l instancji, bowiem decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem prawa. Jednak w ocenie skarżącego decyzja Kolegium narusza prawo z uwago na to, że organ ten nie zakwestionował sposobu wyznaczenia stron postępowania w przedmiotowej sprawie i nie nakazał organowi l instancji przeprowadzenia badania istnienia interesów prawnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji. W ocenie skarżącego mając na uwadze charakter planowanej inwestycji i związany z nią znaczny stopień uciążliwego oddziaływania na otoczenie, status strony postępowania powinien zostać przyznany także innym podmiotom, których nieruchomości znajdują się w dalszej odległości od terenu planowanej inwestycji. W konsekwencji zachodzi niebezpieczeństwo, że organ l instancji nie zagwarantował wszystkim uprawnionym podmiotom możliwości uczestniczenia w sprawie w charakterze strony.

Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium wyjaśniło, że zarzut dotyczący nienakazania organowi l instancji ponownego zbadania kręgu stron postępowania jest nieuzasadniony w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję organu l instancji z powodu m.in. naruszenia art. 28 k.p.a. Kolegium wyraźnie zaleciło organowi l instancji ponowne zweryfikowanie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie.

Kolegium nie podzieliło także zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 3 k.p.a. Podkreślono, że poza ogólnym przytoczeniem tych przepisów oraz dotyczącego ich orzecznictwa sądowo-administracyjnego, skarżący nie wykazał, w jaki konkretnie sposób przepisy te zostały naruszone, tj. jakie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, jakie dowody zostały pominięte oraz jakich elementów brakło w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu ob. owiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko strony skarżącej, że organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w istocie bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji narusza szereg przepisów prawa.

Wskazać należy, iż w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia należy ustalić warunki zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Kolegium szczegółowo zbadało ustalone przez organ I instancji warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i swoje stanowisko zawarło w obszernym uzasadnieniu, któremu nie sposób zarzucić naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej wyznaczono obszar zanalizowany w oparciu o § 3 powołanego wyżej rozporządzenia w odległości 75 m od granic działki inwestycyjnej (przy szerokości frontu działki 25 m). Obszar ten należy uznać za wyznaczony prawidłowo w zakresie minimalnym. Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze (tak wyrok WSA w Łodzi z 7.10.2010 II SA/Łd 787/10 LEX nr 755932). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2010 IV SA/Wa 972/09 LEX nr 574191).

W sprawie podniesiono zarzut nieuznania S.K. , właściciela działki nr 7 , jako strony niniejszego postępowania. Organ stronami postępowania uczynił jedynie właścicieli nieruchomości sąsiednich tj. działek nr 10, 6, 9, 11. Jak podnosi się w orzecznictwie wyznaczenie stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Oznacza to, że stronami postępowania mogą być również właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Organ powinien każdorazowo badać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (tak NSA w wyroku z dnia 8.09.2004 r., OSK 394/04). Skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest rażąco sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 28 k.p.a., a ewentualne przyjęcie takiej interpretacji otwierałoby drogę do nadużyć. Krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2009, II OSK 1732/07, LEX nr 515123). Jednakże należy pamiętać, że status strony może być przyznany osobie tylko jeśli legitymuje się ona interesem prawnym (art. 28 k.p.a.) rozumianym jako interes wynikający z prawa materialnego dotyczący sfery prawnej, a nie faktycznej danego podmiotu. W ocenie Sądu nie wykazano, by planowana inwestycja polegająca na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr 1 obr.[...] wraz z budową 3 zjazdów z działki drogowej nr 12 na działkę 1 obr.[...] w K. miała szerszy obszar oddziaływania sięgający poza działki położone w jej bezpośrednim sąsiedztwie. S.K. nie wskazał jakie konkretne uprawnienie przysługujące mu na podstawie prawa materialnego zostało naruszone planowaną inwestycją. W związku z tym uznać należy, iż krąg stron postępowania został prawidłowo ustalony.

W pozostałych kwestiach sygnalizowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium. Dla porządku wskazać należy, iż jak wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyznacza wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to: określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, dostępu do drogi publicznej, istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyniki sporządzonej analizy stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy takich jak linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obaczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 16.04.2009 r. LEX nr 550308).

Dodać również należy, iż analizę sporządza osoba do tego uprawniona, architekt-urbanista. Zatem organ wydając decyzję opiera się przy ustaleniu wymienionych cech zabudowy na wynikach analizy, jednakże jego kontroli podlega to, czy analiza sporządzona została w sposób prawidłowy oraz czy jej wnioski są logiczne i wynikają z przeprowadzonych ustaleń. W przedmiotowej sprawie, za Kolegium, należało zakwestionować wyznaczenie przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu jako nieznajdujących pokrycia w analizie.

Sąd nie podziela również stanowiska Kolegium w kwestii niedopuszczalności ustalenia linii nowej zabudowy jako linii nieprzekraczalnej. Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z powyższego wynika, że linia zabudowy w rozumieniu tego przepisu określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 8.07.2008 r. (sygn. II OSK 779/07, LEX nr 447869), który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, "wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę". Sąd podziela również pogląd NSA (przedstawiony w wyroku z dnia 8.07. 2008 r., sygn. II OSK 789/07, LEX nr 447867): "Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy". W przedmiotowej sprawie ustalono linię zabudowy jako nieprzekraczalną na przedłużeniu linii wyznaczonej przez ścianę elewacji frontowej (od strony ul. [...]) budynku nr [...]. Linia ta przebiega w odległości 2-3 m od granicy terenu inwestycji z działką drogową nr 12 obr.[...]. Linia ta ma stanowić przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich, tj. 4, 5 i 6 . Wyznaczenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej jest dopuszczalne. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje zatem wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych warunki określającymi położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyrok NSA 9.09.2010 II OSK 1311/09 LEX nr 746463, podobne stanowisko zawiera wyrok WSA w Krakowie z II SA/Kr 194/11 niepubl.) Stąd Sąd nie podziela stanowiska Kolegium w tym zakresie i uznaje, iż linia zabudowy została wyznaczona prawidłowo.

Dalej należy wskazać, że stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono na poziomie 41% jako wartość parametru występującego na działkach 2, 7 i 8 liczonych łącznie oraz na działce sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Z treści decyzji, jak również z samej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika dlaczego wskaźnik został ustalony na poziomie 41 % jako odbiegający od wskaźnika średniego. Ograniczono się jedynie do wskazania, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany, a średni wskaźnik wynosi 37 %. Dla przedmiotowej inwestycji przyjęto jednak najwyższy wskaźnik przy ul. [...] bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego odstępstwa od zasad ogólnych wyznaczonych przez do § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odstępstwo, które nie znajduje oparcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej narusza § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Sądu wskaźnik ten może zostać określony jako maksymalny "do" jakiejś wartości ustalonej w analizie, jednakże w przedmiotowej sprawie nie wykazano dlaczego odbiega on od wielkości średniej wynikającej z analizy.

Następnie należy wskazać, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ustalono ten wskaźnik "do 22 m o ile będzie to możliwe z uwagi na szerokość frontu działki nr 1 oraz obowiązujące przepisy określające odległości pomiędzy sąsiednimi budynkami i działkami". Należy przyznać rację Kolegium, iż takie określenie wskaźnika jest niezgodne z przepisami prawa. Po pierwsze, organ l instancji nie odniósł się w żaden sposób do zasad ogólnych wyznaczenia tego wskaźnika, nie wskazał jaka jest średnia dla obszaru (z tolerancją do 20 %) i dlaczego od tej średniej odstępuje. Po drugie, w ocenie Kolegium sposób określenia tego wskaźnika niejako warunkowo "do 22 m o ile będzie to możliwe z uwagi na szerokość frontu działki oraz obowiązujące przepisy" wprowadza element niepewności w rozstrzygnięciu tego parametru. Jak wynika z powyższego ustalenia organu l instancji w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy zostały poczynione z naruszeniem § 6 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra infrastruktury.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie wskazano, że przy zastosowaniu dachu spadzistego o spadku 25-40° kalenica główna nie może przekroczyć 10 m oraz poziomu kalenicy istniejącego na działce nr 6 budynku nr 26 przy ul [...]. Jako podstawę ustalenia parametru wskazano § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Tymczasem planowana inwestycja jest położona pomiędzy działkami zabudowanymi budynkami o różnej wysokości - ok. 10 m. działka nr 6 oraz ok. 8.5 m działka nr 9 . W takiej sytuacji organ l instancji powinien rozważyć zastosowanie § 7 ust. 3, a dopiero potem sięgnąć do § 7 ust. 4, a odstępstwo od zasad ogólnych uzasadnić. Po drugie, zachodzą rozbieżności między ustaleniami poczynionymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, w której wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się w odniesieniu do parametrów istniejących budynków na działkach nr 2, 7 oraz 8 . Tymczasem w samej decyzji odniesiono się do działki sąsiedniej nr 6 z pominięciem drugiej działki sąsiedniej nr 9 lecz nie nawiązano do działek nr 2 , 7 oraz 8 . Jak wynika z powyższego organ I instancji wyznaczył także i ten parametr z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury (§7).

W świetle § 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono dla zamierzenia inwestycyjnego dach dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy. Dopuszczono przykrycie fragmentów budynku nie przekraczających 50% dachem płaskim z attykami lub stropodachem. W przypadku zastosowania dachu spadzistego kąt nachylenia połaci dachowych określono między 25-40°. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że w obszarze analizowanym geometria dachów jest zróżnicowana. Z analizy wynika jednak, że dominują dachy połaciowe o zróżnicowanym kącie nachylenia od 15 do 40°. W analizie brak jest natomiast informacji, w jakim zakresie występują w obszarze analizowanym dachy płaskie. Tymczasem jest to istotne z uwagi na dopuszczenie przykrycia dachem płaskim fragmentów budynku. Przy czym organ nie uzasadnił dlaczego zakres dopuszczalności przykrycia dachem płaskim został określony akurat na poziomie 50 %. Tym organ l instancji nie uzasadnił należycie ustaleń w zakresie geometrii dachu. Co więcej, ustalenia te nie znajdują oparcia w analizie urbanistyczno-achitektonicznej.

Pozostałe zaś warunki nowej zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przyjęte prawidłowo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało prawidłowo decyzję kasacyjną, gdyż w istocie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, która weszła w życie dopiero po wydaniu decyzji w dniu [...] kwietnia 2011 r.), a to uzupełnienia analizy a nadto sporządzenia projektu decyzji przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Należy bowiem przypomnieć, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie 6.10.2010 II SA/Sz 566/10 LEX nr 754830).

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.