Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1150/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenia linii kablowej w pasie drogi - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona skarżąca, Spółka) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego K. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu w [...] z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie telekomunikacyjnej linii kablowej na podbudowie słupowej (słupy teletechniczne typ SŻT 8,5, światłowód podwieszony na słupach SŻT 8,5) w pasie drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] na działce nr ewid. 1393 w miejscowości [...].

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] skierowanym do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] zwróciła się o wydanie zgody na umieszczenie telekomunikacyjnej linii kablowej na podbudowie słupowej w pasie drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] na działce nr ewid. 1393.

Zarząd Powiatu w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił Spółce wydania zezwolenia na umieszczenie telekomunikacyjnej linii kablowej na podbudowie słupowej (słupy teletechniczne typ SŻT 8,5, światłowód podwieszony na słupach SŻT 8,5) w pasie drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] na działce nr ewid. 1393 w miejscowości [...].

Organ I instancji wskazał, że kopie map zasadniczych dołączone do wniosku Spółki z 25 stycznia 2021 r., uzupełnione informacją dotyczącą odległości projektowanych słupów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej w dniu 22 lutego 2021 r. wskazują, że słupy zostaną zlokalizowane w następujących odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni:

­ Proj. T – 54 – 1,10 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,60 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 11,40 m);

­ Proj. T – 53 – 1,20 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,50 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 10,80 m);

­ Proj. T – 52 – 2,77 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,60 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 11,60 m);

­ Proj. T – 41 – 1,97 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,50 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 10 m);

­ Proj. T – 40 – 2,72 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,50 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 10,20 m);

­ Proj. T – 39 – 2,46 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,60 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 10,30 m);

­ Proj. T – 38 – 2,01 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,60 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 7,50 m);

­ Proj. T – 37 – 2,06 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,90 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 7,90 m)

­ Proj. T – 36 – 2,13 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,60 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 8,80 m);

­ Proj. T – 35 – 1,48 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 4,90 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 8,40 m);

­ Proj. T – 34 – 2,18 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 5,20 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 10 m);

­ Proj. T – 33 – 2,52 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 5,10 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 11,10 m);

­ Proj. T – 32 – 3,02 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 5,10 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 11,10 m);

­ Proj. T – 31 – 2,04 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 9,10 m (skrzyżowanie); szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 12,20 m);

­ Proj. T – 29 – 1,59 m (szerokość jezdni drogi powiatowej w pobliżu projektowanego słupa ok. 3,10 m; szerokość pasa drogowego w pobliżu projektowanego słupa ok. 6,80 m).

Organ I instancji wskazał, że lokalizacja słupów w wyżej wskazanych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej spowoduje naruszenie § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Obecnie droga powiatowa nie spełnia parametrów technicznych wynikających z § 15 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. W celu dostosowania jej szerokości do parametrów określonych w rozporządzeniu niezbędne jest wykonanie poszerzeń jezdni o szerokości ok. 1,40m. Wykonanie chodników przy zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej zgodnie z § 44 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wymaga wolnego pasa drogowego o szerokości min. 2,23m. W przypadku przebudowy drogi powiatowej nr [....] niezbędne jest dysponowanie wolną przestrzenią pomiędzy istniejącą zewnętrzną krawędzią jezdni a projektowanymi słupami min. 3,63m (nie wliczono poszerzeń na łukach poziomych i innych wynikających z warunków terenowych). Jak wskazano w wyjaśnieniach projektowane słupy m.in. proj. T -54, T-53, T-52, T-41, T-40, T-39, T-38, T-37, T-36, T-35, T-34, T-33, T-32, T-31, T-30, T-29 zlokalizowane będą w obszarze niezbędnym do realizacji przebudowy drogi powiatowej ograniczając działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi co ma bezpośredni wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu.

Biorąc powyższe pod uwagę – na podstawie art. 39 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020r. poz. 470 z późn. zm., dalej u.d.p.) Zarząd Powiatu [...] odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej linii kablowej na podbudowie słupowej w pasie drogi powiatowej nr [...] w pasie drogowym ze względu na naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz szereg przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą niewłaściwym ich zastosowaniem w niniejszej sprawie.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] SKO, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Kolegium po przytoczeniu treści art. 39 ust. 3 u.d.p. i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/ Wa 2639/16 wskazało, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w warunkach wskazanych w w/w przepisie jest decyzją uznaniową. Takie decyzje podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, celem zbadania czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przy ich wydaniu, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku przebudowy drogi niezbędne będzie przystosowanie jej do parametrów określonych w rozporządzeniu, tj. dostosowanie szerokości jezdni do parametrów określonych w § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia [pic]Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj. do szerokości 6 m oraz wyposażenie w pobocza obustronne o szerokości min. 0,75 m, urządzenia odwadniające, jak również chodniki, natomiast w takiej sytuacji jezdnia z poboczami powinna mieć szerokość minimum 7,50 m z założeniem zabezpieczenia dodatkowej przestrzeni niezbędnej do wykonania urządzeń odwadniających (rowów) oraz chodników.

Zdaniem SKO nie można uznać, że planowana inwestycja nie ograniczy możliwości przebudowy albo remontu drogi. Przebudowa drogi obejmuje roboty budowlane prowadzone na drogach już istniejących, nie prowadzi ona do zmiany granic pasa drogowego, a jej celem jest podniesienie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Zmiana szerokości jezdni nie oznacza zmiany granic pasa drogowego, jezdnia jest częścią drogi, droga natomiast stanowi część pasa drogowego. Szerokość jezdni nie jest równa szerokości pasa drogowego, gdyż zgodnie z definicją pasa drogowego stanowi on m.in. drogę, w skład której wchodzą jezdnia, chodnik i pobocze. Roboty budowlane polegające na poszerzeniu istniejącej jezdni nie powodujące zmiany granic pasa drogowego stanowią przebudowę drogi.

Końcowo Kolegium wskazało, że budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. W niniejszej sprawie zostanie ograniczona możliwość wykonania poszerzeń jezdni i chodników. Pas drogowy drogi powiatowej nr [...] jest wąski, w przypadku jej przebudowy niezbędne będzie wykorzystanie przestrzeni z obu stron istniejącej jezdni, np. projektowany słup T-29 zlokalizowany jest w miejscu gdzie pas drogowy ma szerokość ok. 6,80 m, jezdnia istniejąca natomiast ok. 3,10 m. Zarządca drogi powinien udzielić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej i zawrzeć w niej informację o planowanych budowach, przebudowach lub remontach odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, w okresie 4 lat od wydania decyzji, wyłącznie w sytuacji, gdy umieszczenie planowanej infrastruktury telekomunikacyjnej nie spowodowuje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie umieszczenie telekomunikacyjnej linii kablowej na podbudowie słupowej spowoduje naruszenie § 140 ust. 6 Rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [....] sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. w zw. w zw. z § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 4 pkt 18 u.d.p. w zw. z § 15 ust. 4 Rozporządzenia w zw. z § 44 ust. 4a Rozporządzenia w zw. z § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zostały spełnione przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej podczas, gdy:

­ zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej w rzeczywistości nie ograniczy możliwości przebudowy albo remontu drogi;

­ nie istnieje konkretna inwestycja drogowa będąca w toku lub chociażby w planach (w tym w opracowaniach projektowych, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wieloletniej prognozie finansowej jednostki samorządu terytorialnego, programie wieloletnim wydanym na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 284) lub planach, o których mowa w art. 20 pkt 1 lub 2 u.d.p.), z którą może kolidować infrastruktura telekomunikacyjna strony skarżącej. W szczególności, gdy wykonanie takiej inwestycji drogowej nie jest planowane w terminie 4 lat od dnia wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji;

­ wskazując na wykładnię poczynioną przez organ I instancji, która została zaaprobowana przez organ Il instancji, należałoby przyjąć, że żadna infrastruktura telekomunikacyjna nie powinna być lokalizowana w pasach drogowych, ponieważ zawsze będzie mogła zachodzić hipotetyczna możliwość, że taka infrastruktura będzie w jakimś stopniu ograniczać możliwość przebudowy drogi;

­ strona skarżąca jest przygotowana na ewentualne zaistnienie potrzeby przebudowy infrastruktury telekomunikacyjnej, którą chce umieścić w drodze, w związku z inwestycją drogową i jest przygotowana do poniesienia związanego z tym ryzyka;

­ przebudowa drogi i remont drogi są zdefiniowane w art. 4 pkt 18 i 19 u.d.p., jednak z regulacji tych wynika, że wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany granic pasa drogowego, nie stanowi przebudowy drogi;

­ strona skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za to, że droga zarządzana przez organ nie spełnia wymogów określonych w § 15 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia;

­ zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej Spółki nie będzie skutkowało naruszeniem § 15 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia, czy powstaniem/zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ aktualnie pas drogowy nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Skoro nie jest planowana jego przebudowa, to nie występuje w jego obrębie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i stan ten nie ulegnie zmianie po zlokalizowaniu w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej strony skarżącej, a w szczególności nie zwiększy się zakres naruszenia przez parametry omawianego pasa drogowego wymogów określonych w Rozporządzeniu;

­ strona skarżąca nie zamierza umieszczać podbudowy słupowej po obu stronach drogi, jeżeli jednak organ I instancji zdecyduje kiedyś podjąć się przebudowy drogi w zakresie poszerzenia pasów ruchu i wykonania pobocza wraz z chodnikiem, to może wykorzystać odpowiednio przestrzeń po obu stronach jezdni, bez potrzeby korzystania z terenu, który znajduje się po tej stronie pasa drogowego, po której Spółka zamierza umieścić swoją podbudowę słupową. Jednocześnie, konstatacja organu II instancji w zakresie konieczności wykorzystania pasa drogowego po obu stronach drogi m.in. przy projektowanej podbudowie słupowej o nr T-29 nie jest prawnie relewantna, ponieważ w tym miejscu szerokość pasa drogowego wynosi 6,80 m, więc hipotetyczna inwestycja drogowa w przyszłości będzie wymagała zmiany granic pasa drogowego i nie będzie stanowiła przebudowy ani rozbudowy drogi;

­ organ Il instancji nie wskazał, czy poszerzenia wymaga pas ruchu znajdujący się po tej stronie pasa drogowego, po której Spółka zamierza umieścić słupy, a jedynie wskazał, jaka powinna być minimalna szerokość jezdni na drodze;

­ § 15 ust. 4 Rozporządzenia pozwala na zmniejszenie szerokości pasa ruchu o 0,25 m, jednak organ Il instancji nie odniósł się do tego, czy w niniejszej sprawie, przy ewentualnej przebudowie drogi, po umieszczeniu w niej infrastruktury telekomunikacyjnej, nie zachodziłaby możliwość sięgnięcia do tej regulacji prawnej;

­ z § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia wynika, że chodnik nie jest elementem obligatoryjnym drogi, koniecznym elementem drogi jest jednak pobocze, którego szerokość w przypadku drogi klasy Z powinna mieć co najmniej 1 m (a zatem dwa razy mniej niż chodnik), w związku z tym w przypadku przebudowy drogi, organ I instancji nie będzie zobowiązany do wykonania chodnika i może jedynie wykonać pobocze, które ma mniejszą szerokość, jednak organy obu instancji nie wskazały uwarunkowań terenowych bądź innych, których istnienie uzasadniałoby konieczność realizacji chodnika;

­ § 44 ust. 4a Rozporządzenia stanowi, że w miejscu występowania przeszkody dopuszcza się rozdzielenie chodnika na co najmniej dwie odrębne części, pod warunkiem, że każda z nich będzie mieć szerokość nie mniejszą niż 1 m, zatem możliwe byłoby wykonanie chodnika z uwzględnieniem istnienia podbudowy słupowej Spółki, jako przeszkody w rozumieniu przedmiotowej regulacji. Organ Il instancji błędnie przyjął, że powyższa regulacja nie może mieć zastosowania, gdyż podbudowa słupowa Spółki jest elementem projektowanym, a nie istniejącym. Organ odwoławczy pominął fakt, że chodnik, z którym koliduje infrastruktura telekomunikacyjna strony skarżącej, nie jest nawet elementem projektowanym.

2. art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3aa u.d.p., poprzez ich niezastosowanie, a przez to poprzez odmowę uwzględnienia odwołania i przyjęcie, że w przypadku, gdy zarządca drogi planuje budowę, przebudowę lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, to nie powinien udzielać zezwolenia na zlokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym, podczas gdy z przepisów wynika, że w takim przypadku wniosek o wydanie zezwolenia powinien zostać uwzględniony, a jedynie w decyzji (zezwoleniu) powinna zostać zawarta odpowiednia informacja o planach zarządcy drogi.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania zezwolenia i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw z wniosków strony skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wyrażonej m.in. w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], a także w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], podczas gdy w sprawach, w których dotychczas organ I instancji uwzględnił wnioski Spółki również zachodziły miejsca zawężenia pasa drogowego;

2. art. 6, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie, że umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej Skarżącej spowoduje naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, a przez to bezpośrednio wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego bez przeprowadzenia i wskazania na jakiekolwiek dowody na te okoliczności, a przede wszystkim bez zaczerpnięcia w tym przedmiocie opinii podmiotu posiadającego wiedzę specjalną (tj. biegłego), podczas gdy zarządca drogi nie posiada kompetencji do dokonywania ocen w tym przedmiocie, a z przywołanych przepisów wynika obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie;

3. art. 7 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu w decyzji słusznego interesu mieszkańców powiatu [...] w zakresie potrzeby posiadania dostępu do szerokopasmowego Internetu, który miała dostarczyć Spółka, za pomocą infrastruktury telekomunikacyjnej umieszczonej w zarządzanym przez organ pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), z którego wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sad doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów I oraz II instancji, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej (w niniejszej sprawie telekomunikacyjnej linii kablowej na podbudowie słupowej) na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej: u.d.p.).

Co do zasady, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Niemniej jednak w stosunku do infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca przewidział regulację szczególną, która ma na celu ułatwienie umieszczania tego rodzaju infrastruktury w pasie drogowym. Jak stanowi art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Jak stanowi natomiast art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p.- w istotnym dla niniejszej sprawi zakresie – właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Z zestawienia wyżej wskazanych regulacji wynika więc, że obecnie zasadą w stosunku do infrastruktury telekomunikacyjnej jest obowiązek wydania zezwolenia, jeżeli nie zachodzą przeszkody z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań określonych w przepisach odrębnych. W świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. przeszkodę do udzielenia zezwolenia, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Chodzi zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jak również o naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Organ – uzasadniając zaistnienie tych dwóch przesłanek do wydania decyzji odmownej na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej powinien odnieść się do konkretnych okoliczności sprawy i dokonać w tym zakresie szczegółowej analizy wniosku strony.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, organy uzasadniając odmowę na lokalizację spornej infrastruktury w pasie drogowym nie odwołały się ogólnikowo do przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz przedstawiły szczegółową w tym zakresie argumentację. W szczególności organ I instancji w wydanej decyzji dokonał analizy co do odległości każdego projektowanego słupa teletechnicznego względem obecnej krawędzi jedni w miejscu jego lokalizacji i uwzględniając szerokość pasa drogowego w takich miejscach. Na tej podstawie organ I instancji sformułował wniosek, że projektowane słupy lokalizowane będą w obszarze niezbędnym do realizacji przebudowy drogi powiatowej, ograniczając działanie modernizacyjne zarządcy drogi, co ma bezpośredni wpływ na poziom bezpieczeństwa drogi. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że obecnie droga powiatowa nie spełnia parametrów co do szerokości jezdni, określonych w § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 124 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). W celu dostosowania ww. drogi do parametrów technicznych należy dokonać poszerzenia szerokości jezdni. Organ argumentował również, że decyzja odmowa podyktowana jest potrzebą zapewnienia odpowiedniego wolnego pasa drogowego na budowę chodników z odwodnieniem zgodnie z § 44 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Argument Spółki, że chodnik nie jest obligatoryjnym elementem pasa drogowego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż niewątpliwie jest to ten element infrastruktury drogowej, który bezpośrednio decyduje o bezpieczeństwie pieszych w ruchu drogowym a zatem potrzeba zapewnienia odpowiedniej przestrzeni na jego zbudowanie niewątpliwie mieści się w przesłance bezpieczeństwa dla ruchu drogowego.

W ocenie Sądu potrzeba zachowania przez zarządcę drogi pewnego fragmentu wolnego pasa drogowego na potrzeby poszerzenia jezdni, która obecnie nie spełnia parametrów technicznych wnikających z ww. rozporządzenia oraz na potrzeby budowy chodników w pełni mieści się w zakresie przedmiotowym przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Umieszczenie słupów teletechnicznych w zbyt bliskiej odległości od krawędzi jedni, które uniemożliwiłoby, lub znacząco utrudniło możliwość modernizacji i przebudowy drogi powiatowej niewątpliwie stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym zakresie Sąd podziela argumentację Kolegium, że zarządca drogi publicznej, mając na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, powinien uwzględniać przyszły rozwój infrastruktury drogowej, w tym możliwość przebudowy drogi.

Skarżąca odnosząc się do tej argumentacji organu podnosiła, że organ powołując się na potrzebę przebudowy drogi nie wskazał żadnej konkretnej inwestycji, która kolidowałaby z wnioskowaną inwestycją, a która jest przewidziana do realizacji w okresie 4 lat od dnia wydania decyzji. Skarżąca w tym zakresie odwoływała się do regulacji z art. 39 ust. 3aa u.d.p., który stanowi, że w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 3, dotyczy lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w decyzji tej określa się dodatkowo, czy w okresie 4 lat od jej wydania planowana jest budowa, przebudowa lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, o ile wynika to wprost z uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, programu wieloletniego wydanego na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) lub planów, o których mowa w art. 20 pkt 1 lub 2 niniejszej ustawy.

W ocenie Sądu przepis art. 39 ust. 3aa u.d.p. dotyczy sytuacji, w której organ wydaje decyzję pozytywną dla wnioskodawcy uznając, że inwestycja nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zamieszczenie w decyzji zastrzeżenia o planowej bądź nie budowie/przebudowie/remoncie odcinka drogi ma znaczenie dla tego, kto ma ponosić koszt przełożenia infrastruktury telekomunikacyjnej położonej w pasie drogowym, tj. czy koszty te poniesienie zarządca drogi – w przypadku wskazanym w art. 39 ust. 5a pkt 1 u.d.p., czy też właściciel infrastruktury telekomunikacyjnej – w sytuacji opisanej w art. 39 ust. 5aa pkt 2 u.d.p. Niemniej jednak brak zaplanowania inwestycji drogowej w aktach wymienionych w art. 39 ust. 3aa ud.p. nie pozbawia zarządcy drogi możliwości oceny, czy projektowana infrastruktura telekomunikacyjna stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi w pierwszej kolejność jest bowiem zobowiązany do ustalenia, czy zachodzą wskazane w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. przesłanki, które uniemożliwiają wydanie decyzji o zgodzie na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Dopiero po ich wykluczeniu organ w decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy formułuje zastrzeżenie o planowanych bądź nie inwestycjach w pasie drogowym, które to zastrzeżenie, jak wskazano powyżej ma znaczenie dla ustalenia podmiotu, który ponosi koszty przemieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Natomiast fakt, że przebudowa drogi nie została zaplanowana w aktach wymienionych w art. 39 ust. 3aa u.d.p. nie sprawia, że organ nie może – przy ocenie przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego brać pod uwagę konieczności przebudowy drogi, gdy ta nie spełnia parametrów technicznych.

Sąd podzielił również zapatrywania organu co do tego, że lokalizacja słupów teletechnicznych będzie naruszała wymagania wynikające z przepisów odrębnych – tj. § 140 ust. 6 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Jak już wskazano powyżej organ – analizując konkretne parametry jedni na wysokościach, w których miały zostać posadowione słupy teletechniczne wykazał, że słupy te zostały zaprojektowane w takich odległościach od krawędzi jedni, że ograniczają w istotny sposób możliwość przebudowy drogi. Skarżąca w tym zakresie argumentowała, że zgodnie z art. 4 pkt 18 i 19 u.d.p., wykonywanie robót budowlanych w wyniku których dochodzi do zmiany granic pasa drogowego nie stanowi przebudowy drogi w związku z tym nie zachodzą podstawy do uznania, że wnioskowana inwestycja narusza § 140 ust. 6 rozporządzenia. Należy jednak odróżnić zmianę granic pasa drogowego od zmiany granic jezdni. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.d.p., przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolei jezdnia została zdefiniowana jako część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 u.d.p.). Z zestawienia tych definicji wynika, że jednia to część pasa drogowego, który służy bezpośrednio do ruchu pojazdów. Zmiana granic samej jezdni, której potrzeba stanowiła uzasadnienie zaskarżonych rozstrzygnięć – odbywa się w ramach pasa drogowego – bez zmiany jego granic. Tym samym zmiana szerokości jedni mieści się w ramach pojęcia przebudowy drogi. W konsekwencji organ powołując się na konieczność zagwarantowania możliwości poszerzenia jezdni był w pełni uprawniony do powołania się na § 140 ust. 6 rozporządzenia – jako przepis odrębny, z którego wynikały wymagania naruszone przez analizowaną inwestycję. Powoływana przez Skarżącą możliwość zwężenia szerokość pasa ruchu na podstawie § 15 ust. 4 rozporządzenia, czy też możliwość podzielenia chodnika w miejscu występowania przeszkody, przewidziana w § 44 ust. 4a rozporządzenia nie zmieniają oceny co do tego, że organ w ramach zastosowania § 140 ust. 6 rozporządzenia jest uprawniony do stwierdzenia, czy planowana linia telekomunikacyjna ogranicza możliwość przebudowy drogi w wariancie optymalnym, spełniającym podstawowe parametry przewidziane w ww. rozporządzeniu, co ma istotne znaczenie również w kontekście zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Nie można też przyjąć, jak twierdzi Skarżąca, że ustalenia w zakresie naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych miały charakter dowolny. Organ I instancji, uzasadniając naruszenie wymagań wynikających tj. z § 140 ust. 6 rozporządzenia odwołał się, jak powyżej wskazano, do poszczególnych szerokości zarówno pasa drogowego, jak i jezdni, istniejących w miejscach, w których miałoby dojść do posadowienia słupów teletechnicznych i skonfrontował projektowane odległości słupów od krawędzi jezdni z obecnymi oraz prawidłowymi, wynikającymi z ww. rozporządzenia – parametrami drogi. Wnioski organu o ograniczeniu możliwości przebudowy drogi w wyniku posadowienia słupów w projektowanych miejscach nie mają w żadnym razie dowolnego charakteru. Z tego powodu Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty w zakresie naruszenia art. 6, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. Należy natomiast zwrócić uwagę, że organ I instancji nie wykluczył w zupełności możliwości postawienia słupów w analizowanym pasie drogowym, lecz zastrzegł, że ich odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić co najmniej 3,63m (bez uwzględnienia poszerzeń na łukach poziomych i innych wynikających z warunków terenowych).

Wbrew zarzutom skargi, nie było również konieczności zasięgania przez organ opinii biegłego odnośnie do oceny stwarzania zagrożenia przez analizowaną inwestycję dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Niewątpliwie Zarząd Powiatu, który pełni funkcję zarządcy drogi powiatowej jest organem, który w zakresie swoich kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Jest to pogląd znajdujący odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Okoliczność ta nie wyklucza oczywiście potrzeby rozważenia zasięgnięcia przez organ opinii biegłego, ale według Sądu , na gruncie sprawy niniejszej skarżąca takiej potrzeby nie wykazała (por. wyroki WSA w Warszawie z 22 listopada 2018r., sygn. VI SA/Wa 1259/18; z 23 czerwca 20201r., sygn. VI SA/Wa 1157/21). W ocenie Sądu to zarządca drogi ma najlepszą wiedzę zarówno w zakresie potrzeb przebudowy drogi powiatowej, którą zarządza, jak również warunków, jakie należy spełnić, aby nie ograniczać możliwości przebudowy takiej drogi w przyszłości.

Na uwzględnienie nie zasługuje w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, który w ocenie skarżącej na gruncie niniejszej sprawy ma przejawiać się w powszechnym dostępie do szybkiego Internetu przez okolicznych mieszkańców. W interesie społecznym należy bowiem również zapewnić bezpieczeństwo w ruchu drogowym, zaś szczególną potrzebę jego uwzględnienia w tego rodzaju sprawach wyraża art. 39 ust 3 pkt 1 u.d.p., który zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymienia jako przesłankę odmowy wyrażenia zgody na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania tego rodzaju wniosków skarżącej – jak w przedmiotowej sprawie – należy wskazać, że jak wynika z wyjaśnień organu I instancji z 23 marca 2021r., powoływane przez skarżącą decyzje z 24 listopada 2020r. i 28 stycznia 2021r. dotyczą pasów drogowych o większej szerokości – stąd nie istniało ograniczenie dla ich przyszłej przebudowy. Sąd uznał więc, że również ten zarzut Spółki nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.