Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1136/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 145 par 1 lit. a  , art. 134 par 1, art. 200, art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 22 ust.3, art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej powoływanego jako: Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. z [...] czerwca 2021 r., którą organ pierwszej instancji nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż w dniu [...] stycznia 2020 r., o godzinie [...], na drodze krajowej nr [...] w L. (wjazd do Polski), funkcjonariusze Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. przeprowadzili kontrolę przewozu towarów. Kontroli drogowej poddany został zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego oraz naczepy ciężarowej. Przewoźnikiem towaru był Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą J. G. P.T.H.U.

W wyniku kontroli stwierdzono, że środkiem transportu przewożony był m.in. towar klasyfikowany do kodu CN 2710, który podlega obowiązkowi monitorowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1857 - dalej powoływanej jako: ustawa SENT). Zgodnie z okazanym dokumentem, wystawionym przez firmę L. , przewożonym towarem był: R. , CN 27101983, 5 beczek po 205 litrów oraz A. CN 27101999, 2 beczki po 205 litrów.

Kierowca zestawu nie okazał funkcjonariuszom numeru referencyjnego zgłoszenia przewozu bądź dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie. Kierujący nie przedłożył również dokumentów potwierdzających objęcie towaru procedurą celną. Funkcjonariusze nie stwierdzili też informacji o wykonywanym przewozie w rejestrze zgłoszeń SENT. Podczas rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej [...] stycznia 2020 r. z jednym z funkcjonariuszy, Skarżący oświadczył, że nie ma wiedzy, by transportowany towar znajdował się w jakiejkolwiek procedurze celnej, lecz by potwierdzić te informacje, potrzebuje czasu do poniedziałku.

W dniu [...] stycznia 2020 r. pocztą elektroniczną funkcjonariusze otrzymali między innymi dokument celny z [...] stycznia 2020 r., który nie potwierdzał, że przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, towar był objęty procedurą celną, przez co przewoźnik był zobowiązany do dokonania zgłoszenia przewozu i uzyskania numeru referencyjnego zgłoszenia. Zgłoszenie zostało zatem prawidłowo zarejestrowane [...] stycznia 2020 r.

Na kierowcę nałożona została kara grzywny w drodze mandatu w wysokości [...] zł, a po nałożeniu zamknięcia urzędowego i pobraniu kaucji w wysokości [...] zł środek transportu wraz z towarem został zwolniony do dalszego przewozu.

Jak wyjaśnił dalej organ odwoławczy w uzasadnieniu, w toku postępowania Skarżący występował o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej uzasadniając to tym, że za cenę [...] EURO przyjął zlecenie od firmy słowackiej na transport z H. do [...]. W zleceniu nie było żadnej adnotacji, że zostało ono wystawione na olej podlegający zgłoszeniu SENT. Co więcej, zlecenie dotyczyło przewozu towaru do kraju, ponieważ miejscem przeznaczenia został wskazany G. , ul. [...]. Dopiero w czasie kontroli Skarżący dowiedział się, że transport odbywał się na statek znajdujący się pod banderą maltańską a towar podlega zgłoszeniu SENT wobec czego dokonał takiego zgłoszenia.

Skarżący podkreślał, że w zleceniu nie przywołano kodu CN towaru, czy też nazwy własnej lub rodzaju towaru, a opisano go wyłącznie poprzez wskazanie jego ilości, wymiaru ładunku, ilości jednostek opakowania oraz użyło w rubryce "zawartość" wyrazu "rożny". Podnosił także w odwołaniu, iż kierowca otrzymał jakieś dokumenty podczas załadunku, jednakże jako starszy człowiek nie musiał mieć wiedzy w tym temacie i nie poinformował pracodawcy o takim fakcie. Stwierdził ponadto, że gdyby posiadał wiedzę, zgłosiłby przewóz w systemie SENT, dokonywał bowiem takich zgłoszeń wcześniej i nie stanowi to dla niego problemu.

Skarżący nie zgodził się także z dokonaną, przez organ pierwszej instancji, oceną jego małego przedsiębiorstwa jako zdolnego do zapłaty kary w wysokości [...] zł a stwierdzenie przez ten organ, iż kara nie wpłynie na płynność finansową, jest jego zdaniem mylna. Natomiast okoliczność, że Skarżący nie ma zadłużeń w podatkach powinna świadczyć na korzyść przedsiębiorcy, a nie odwrotnie. Wreszcie Skarżący podnosił, że nałożenie kary pieniężnej nie ułatwi walki z szarą strefą, ani nie ochroni legalnego handlu a skoro niedokonanie zgłoszenia przewozu wynikało z wprowadzania Skarżącego w błąd nie powinno to skutkować nałożeniem tak wysokiej kary. Wskazał również na okoliczność, że przedsiębiorstwo pokryło mandat w wysokości [...] zł nałożony na kierowcę.

Rozpatrując powyższe odwołanie, po przytoczeniu ustawowych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika, organ odwoławczy wskazał, że kontrolowany przewóz rozpoczął się na terytorium innego państwa członkowskiego (Niemiec), a towar miał zostać dostarczony na statek czasowo cumujący w porcie w G. . Faktycznym odbiorcą towaru okazał się statek pływający pod banderą Malty. Zatem miejscem docelowym dla przewożonego przez przewoźnika towaru nie było terytorium Polski lecz pełnomorski, czasowo cumujący w porcie w G. , statek towarowy wykonujący rejsy poza morzami terytorialnymi kraju. Tym samym uznano, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy SENT, a wynikający z niego obowiązek został przez przewoźnika naruszony. To z kolei oznacza, że zaistniała formalna przesłanka do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT. Przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. towarów wrażliwych i nie ma znaczenia dla nałożenia kary, popełnienie uchybienia w sposób oczywiście omyłkowy i bez zawinienia. Przepisy ustawy zostały tak ukształtowane, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt ich naruszenia. Kary pieniężne nakładane w trybie administracyjnym, decyzją właściwego organu, są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu a nałożenie kary jest obligatoryjne.

W zakresie istnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż jest to możliwe wyłącznie w sytuacji określonej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT tj. z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Organ przyjął też przy orzekaniu, że zaistnienie przesłanki ważnego interesu przewoźnika może zostać, co do zasady, wykazane wyłącznie we współpracy z przewoźnikiem.

Oceniając stanowisko Skarżącego co do istnienia ważnego interesu przewoźnika uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, uznano w szczególności, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za pracowników, którzy nie wykonali w jego imieniu obowiązków ustawowych. Natomiast rzekomego braku wiedzy, co do tego, jaki towar będzie przewożony, nie można uznać za okoliczność potwierdzającą wystąpienie przesłanki ważnego interesu przewoźnika. Podejmując się wykonania zadania przewozu przedsiębiorca winien wiedzieć, jaki towar będzie przewoził, z tego chociażby względu, aby mógł zweryfikować, czy może taki przewóz wykonać i czy stosowne uprawnienia posiadają zatrudnieni przez przewoźnika kierowcy.

Ponadto, w ocenie organu, okoliczność "braku wiedzy", co do rodzaju przewożonego towaru, nie ma miejsca w sprawie. Kierujący środkiem transportu okazał funkcjonariuszom do kontroli m.in. dokument wystawiony przez firmę L. , w którym zawarty był zapis, że przewożony towar klasyfikowany jest do kodu CN 2710. Posiadanie dokumentów, z których jasno wynikało, że przewożone towary podlegają zgłoszeniu SENT powinno stanowić przesłankę do podjęcia stosowanych działań - przesłania przez kierowcę zgłoszenia SENT, a jeżeli nie był on do tego uprawniony - poinformowania pracodawcy o takiej sytuacji, celem dokonania zgłoszenia SENT przed wjazdem środka transportu na terytorium Polski. Organ dostrzegł przy tym, że zlecenie przewozu, na które się powołuje Skarżący, istotnie nie zawiera kodu CN. Zawiera jednak inne zapisy, które powinny były zostać wzięte po uwagę tj. odwołanie do dokumentów firmy L. , a więc do nazwy przedsiębiorstwa naftowego.

W zakresie oceniany istnienia podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w związku z sytuacją ekonomiczną przewoźnika oraz sytuacją panującą na rynku transportowym, organ stwierdził, że z informacji uzyskanych od innych organów (Urząd Skarbowy, ZUS) wynika, że Skarżący uzyskał zwolnienie z opłacania składek za marzec-maj 2020 roku, która to możliwość została przyznana przedsiębiorcom w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 powodującym chorobę COVID-19. Organy te nie przekazały innych informacji, które potwierdziłyby, że Skarżący ma kłopoty z regulowaniem zobowiązań publicznoprawnych (podatków, składek na ubezpieczenia społeczne).

Organ odwoławczy nadmienił, że pismem z [...] lutego 2021 r. Naczelnik ZUS informował Skarżącego o konieczności udokumentowania indywidualnej sytuacji finansowej, potwierdzającej wystąpienie ważnego interesu w odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi Skarżący przekazał informacje i dokumenty (wydruki z księgi przychodów i rozchodów) wyłącznie za okres kwiecień-wrzesień 2020 r. Porównanie tych danych pozwala stwierdzić, że istotnie przychody za 2020 r. były niższe w porównaniu z analogicznym okresem roku poprzedniego. Jak jednak uznał organ, otrzymane informacje i dokumenty nie dają pełnego obrazu sytuacji Skarżącego finansowej. Niezrozumiałe jest to, że przekazując te dane [...] lutego 2021 r., nie przekazał on organowi pierwszej instancji informacji za kolejne cztery pełne miesiące (październik 2020 - styczeń 2021). Nie przekazał tych dokumentów również, gdy wyznaczano Skarżącemu siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Uznano, że przekazane dokumenty nie dają podstawy do stwierdzenia, iż sytuacja Skarżącego jest na tyle zła aby nie pozwalała na zapłatę kary pieniężnej. Aktualna, zmienna sytuacja finansowa przewoźnika, nie może być zaś przyczyną odstąpienia od nałożenia kary. W takich przypadkach kara nie spełniałaby swojej dyscyplinującej i prewencyjnej roli.

Zdaniem organu sytuacji finansowo-ekonomicznej Skarżącego nie można określić, jako zagrażającej egzystencji. Na kondycję finansową przedsiębiorców mają wpływ np. ogólne warunki panujące na rynku, czy specyfika przewozów drogowych. Wpływ mógł mieć ogłoszony stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie jednak ogólna sytuacja ulega poprawie, m.in. w związku z prowadzonymi szczepieniami, co pozwala na sukcesywne znoszenie obostrzeń i powrotu sytuacji zbliżonej do tej panującej przed wybuchem epidemii.

Organ doszedł też do wniosku, iż w interesie publicznym, co do zasady jest, aby uprawnione organy stosowały ustawę SENT, przy uwzględnieniu jej prewencyjnego celu. Oznacza to, że nakładane kary pieniężne mają zapobiegać popełnianiu w przyszłości, przez podmioty uczestniczące w obrocie towarami wrażliwymi, takich samych, bądź podobnych naruszeń. Sankcja administracyjna powinna być adekwatna do stopnia przewinienia. W interesie publicznym nie leży też to, aby postępowanie prowadzone wobec przewoźnika zakończyło się odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, podczas, gdy inne postępowania o analogicznym stanie faktycznym zakończyły się nałożeniem kary na innych przewoźników. Taka sytuacja prowadziłaby do naruszenia zasady zaufania do organu władzy publicznej.

W ocenie organu odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w ramach interesu publicznego, w świetle przepisów ustawy SENT, jest możliwe gdyby występowały jakieś nadzwyczajne okoliczności jak np. przewóz wykonywany w wyniku nałego zdarzenia lub jego celem była ochrona życia ludzkiego. Takie zdarzenia nie miały jednak miejsca w tej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego nie ma również znaczenia to, czy w przeszłości przedsiębiorstwo Skarżącego zostało ukarane za popełnione uchybienia. Już pierwsze, czy tylko jeden raz popełnione naruszenie, stanowi podstawę dla właściwego organu do nałożenia kary pieniężnej.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę do sądu administracyjnego zarzucając skarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że normatywne podstawy odpowiedzialności wynikające z tejże regulacji nie przewidują możliwości jej uchylenia na skutek wykazania okoliczności braku winy podmiotu, którego zachowanie podlega sankcyjno-administracyjnej ocenie bądź wykazania innych okoliczności skutkujących uchyleniem odpowiedzialności, a tym samym, iż wskazywana odpowiedzialność ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu, implikuje tezę przeciwną.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez odmowę aplikacji wyrażonej w tymże przepisie instytucji odstąpienia od nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w sytuacji braku należytego wykazania po stronie organu, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie predysponują do uznania, że zachodzi przypadek uzasadniony ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym.

3. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT w związku z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrażające się w błędnej jego wykładni, polegającej na uznaniu, że zaistnienie okoliczności w postaci ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego odnosi się wyłącznie do okoliczności o nadzwyczajnym charakterze, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje uznać, że zakresem normowania tegoż przepisu objęte mogą być każde okoliczności wyłaniające się z ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego, o ile tylko konkretyzacja in casu rzeczonych powyżej przesłanek implikować będzie tezę o zgodności odstąpienia od wymierzenia kary z zasadą sprawiedliwości i proporcjonalności,

4. naruszenie przepisu postępowania, tj. przepisu art. 121 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej OP) oraz przepisu art. 122 OP w związku z przepisem art. 26 ust. 5 ustawy SENT polegające na konsekwentnym pomijaniu okoliczności przedstawianych przez Skarżącego, a dotyczących przyczyn niezgłoszenia przewozu, przedmiotu przyjętego zlecenia transportowego i braku jego właściwego oznaczenia w treści dokumentacji, braku uprzednich naruszeń, kondycji finansowej prowadzonego przedsiębiorstwa, rozmiarów prowadzonego przedsiębiorstwa i osiąganych dochodów, zachowania po przeprowadzonej kontroli, jako nie mających znaczenia dla sprawy z uwagi na to, że przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. "towarów wrażliwych", co narusza wskazane powyżej zasady postępowania,

5. naruszenie przepisu postępowania, tj. przepisu art. 187 § 1 OP oraz art. 190 § 1 OP w związku z przepisem art. 26 ust. 5 ustawy SENT polegające na zaniechaniu rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonaniu jego oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym okoliczności, o których mowa w treści zarzutu 4 powyżej, co implikowało uznanie, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na brak spełnienia przesłanek ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego,

Mając na względzie powyższe, pełnomocnik Skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego nakładającą na Skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT.

Powyższy przepis stanowi, iż w przypadku niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Natomiast obowiązek zgłoszenia będący podstawą naliczenia kary miał w świetle ustaleń organów wynikać z art. 7 ust. 1 ustawy SENT i wynikał ze stwierdzenia tranzytu towarów podlegających zgłoszeniu przez terytorium Polski. Przewóz był bowiem dokonywany na pełnomorski statek pod obcą banderą, realizujący następnie rejsy poza wodami terytorialnymi Polski.

W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że stwierdzone przez organy administracji, w pojeździe nalężącym do przewoźnika, 5 beczek oleju hydraulicznego oraz 2 beczki oleju chłodzącego należały do grupy produktów podlegających zgłoszeniu w ramach ustawy SENT. Powyższe nie było zresztą kwestionowane przez Skarżącego. Stał on jednak na stanowisku, że zaistniały okoliczności przewidziane w art. 22 ust. 3 ustawy SENT uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Skarżący wskazywał w tym zakresie na wprowadzenie go w błąd przez podmiot zlecający przewóz z uwagi na zakres informacji przekazanych mu przy przyjmowaniu zlecenia, niewielkie wynagrodzenie [...] Euro) oraz na brak zagrożenia dochodów budżetu państwa z tytułu podatków w następstwie stwierdzonego naruszenia.

Jak wskazał przekonująco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2022 r. (sygn. akt. II GSK 2559/21), z prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT wynika obowiązek rozważenia przez organy, czy mając na uwadze zasadę proporcjonalności, rzeczywiście istnieje interes publiczny w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie karę pieniężną

NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula interesu publicznego, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli. Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak interes publiczny, organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego. Nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego. Szczególnie niepokojące jest wykorzystywanie przez prawodawcę w przypadku administracyjnych kar pieniężnych określenia sankcji w sposób bezwzględnie oznaczony, zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.

Nie sposób też nie zgodzić się z NSA, iż nie jest prawidłowe odczytywanie użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia "interes publiczny" z powoływaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy.

Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Jak wynika zatem z uzasadnienia ustawy SENT, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że mając na uwadze cele ustawy SENT, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do narażenia na uszczerbek interesu fiskalnego Państwa. Nie leży bowiem w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r. II GSK 220/20, z 27 listopada 2020 r. II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20, z 1 lipca 2021 sygn. akt II GSK 145/21, II GSK 193/21).

W badanej sprawie organy administracji przyjęły, iż przewóz towarów bez wymaganego zgłoszenia miał charakter tranzytowy. Takie ustalanie poczyniono między innymi po weryfikacji okoliczności, które niewątpliwie nie były i nie mogły być znane Skarżącemu w dacie wykonywania przewozu tj. zmiana bandery statku przyjmującego transport statku czy też jego dalsze przemieszczanie się po różnych portach już po dostarczeniu transportowanego towaru do miejsca docelowego. Przy czym nie jest sporne, iż adresem docelowym przekazanym w dokumencie zlecenia, opracowanym w języku angielskim, było [...], ul. [...] G..

Zatem podzielając co do zasady stanowisko organu, iż przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za swoje działania, jak i za działania wszystkich osób, przy pomocy których wykonuje swoją działalność, ocena owej staranności powinna być dokonywana według stanu na datę stwierdzenia nieprawidłowości. Nie sposób bowiem oceniać ową staranność w oparciu o okoliczności późniejsze, o których w dacie wykonania zlecenia przedsiębiorca nie mógł jeszcze wiedzieć. W toku oceny staranności przedsiębiorcy w weryfikacji wymogów formalnych niezbędnych do przeprowadzenia przewozu nie sposób pomijać typowych zasad przyjętych w realiach firm spedycyjnych i transportowych co do opisu przesyłek. Jakkolwiek organ trafnie dostrzega, że zlecenie transportu wskazywało jako nadawcę firmę L. , a więc nazwę przedsiębiorstwa naftowego, to jednak nie sposób przyjmować, iż podmiot taki nie zleca przewozów nie podlegających zgłoszeniu w ramach ustawy SENT. Staranność przedsiębiorcy nie może być oceniana w oderwaniu od zawinienia kierowcy, który w realiach badanej sprawy przyjął mandat karny nałożony na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT.

W ocenie Sądu brak było podstaw do uznania, iż organ dokonał należycie wnikliwej weryfikacji ważnego interesu przewoźnika. Trafnie przyjęto, że wykazanie takiego interesu powinno następować we współpracy z przewoźnikiem. Okoliczności sprawy wskazują, iż przewoźnik taką współpracę podjął okazując na wezwanie dokumenty jego zdaniem wystarczające do wykazania trudnej sytuacji finansowej. Przy czym dostrzec należy, iż organ w piśmie z [...] lutego 2021 r. wzywał przedsiębiorcę do przedłożenia "odpowiednich dokumentów" potwierdzających złą sytuację finansową. W szczególności organ nie wskazywał jakich dokumentów i za jakie okresy oczekuje. Natomiast w toku orzekania organ odwoławczy uznał, że przekazane mu dokumenty, jako obejmujące okres kwiecień-wrzesień 2020 r., przy braku dokumentów za okres październik 2020 - styczeń 2021 r. nie dają pełnego obrazu sytuacji finansowej Skarżącego.

Skoro przyjęto iż potrzebna jest współpraca pomiędzy organem a przewoźnikiem, stwierdzenie, że na podstawie okazanych dokumentów nie jest możliwe uzyskanie pełnego obrazu jego sytuacji finansowej i potrzebne jest zdaniem organu rozszerzenie okresu analizowanego poza wykazany przez przedsiębiorcę, organ winien był wskazać wyraźnie na swoje oczekiwania i umożliwić stronie ich wykonanie, wyznaczając odpowiedni termin. Warto też zauważyć, iż organ weryfikując sytuację dochodową przewoźnika dostrzegał jedynie wskazywane przez Skarżącego okoliczności związane ze zmniejszoną liczba zleceń w następstwie pandemii koronawirusa. Pominął natomiast inną wskazywaną przez niego okoliczność w postaci zakończenia okresu przejściowego związanego z BREXITem – który ze względu na obciążenia administracyjne sprawił, że wiele firm miało zrezygnować ze współpracy z przedsiębiorcami z Wielkiej Brytanii, co jak twierdził Skarżący, spowodowało zmniejszenie ładunków do przewozu i zwiększyło konkurencję na rynku transportowym.

Nie sposób też stwierdzić, na jakiej podstawie, wskazując na brak wystarczających danych dotyczących przedsiębiorstwa Skarżącego, organ przyjął tezę, iż nastąpiła ogólna poprawa sytuacji przedsiębiorcy w badanej sprawie, m.in. w związku z prowadzonymi szczepieniami, co pozwala na sukcesywne znoszenie obostrzeń i powrotu sytuacji zbliżonej do tej panującej przed wybuchem epidemii.

Jako niekonsekwentna jawi się też dokonana przez organ odwoławczy ocena zaistnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. W rozważaniach organ podkreśla prewencyjną rolę kary i wyjaśnia, iż powinna ona być adekwatna do stopnia przewinienia. Jednakże ostatecznie organ nie weryfikuje podstaw jej stosowania w kontekście obszernie opisanej powyżej zasady proporcjonalności.

W tym miejscu warto podkreślić, że skoro system kar w ustawie SENT ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków, w interesie publicznym jest przede wszystkim karanie podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych.

Przy dostrzeżeniu powyższego, wbrew termu co przyjął przy orzekaniu organ odwoławczy, nie jest zatem bez znaczenia to czy do uchybienia doszło w sposób oczywiście omyłkowy i bez zawinienia przedsiębiorcy a także czy przewoźnik prowadzi swoje przedsiębiorstwo zgodnie z prawem nie dopuszczając się nadużyć a stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny czy też może naruszenia takie występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą co najmniej o niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Znaczenie powinny mieć także w okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie oraz postawa przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli, a także to czy istnieją okoliczności wskazujące, że naruszenie to wynikało z dokonywanego oszustwa bądź innych przestępstw.

Również stwierdzona przez organy w okoliczność, że Skarżący nie posiada zaległości publicznoprawnych i nie ma potrzeby prowadzenia postępowań egzekucyjnych czy kontrolnych nie może być okolicznością obciążającą przy ocenie podstaw odstąpienia od nałożenia kary - która, jak wskazano powyżej - ma charter nie fiskalny lecz prewencyjny. W kontekście prewencyjnego charakteru kary nie sposób uznać za słuszne stanowiska organu, że nie ma również znaczenia to, czy w przeszłości przedsiębiorstwo Skarżącego zostało ukarane za popełnione uchybienia. Wcześniejsze prawidłowe wykonywanie obowiązków w zakresie podobnych zgłoszeń nakazuje raczej uznać, iż działanie przedsiębiorcy nie ma celów którym zamierzał przeciwdziałać ustawodawcą przewidując wysokie kary.

Przy czym sąd dostrzega, iż badany przewóz z uwagi na uzyskane wynagrodzenie w wysokości [...] Euro wskazuje, iż realiach niewątpliwie trudnej dla przewoźnika sytuacji Skarżący sytuacji przyjmował relatywnie małe zlecenia pozwalające na podtrzymanie działania przedsiębiorstwa i zachowanie miejsc pracy.

Organ w żaden sposób nie ocenił też czy brak zgłoszenia przewozu powodował ryzyko narażenia na uszczerbek interesów fiskalnych Państwa.

Nie sposób natomiast zweryfikować twierdzenia organu, iż w interesie publicznym nie leży to, aby postępowanie prowadzone wobec przewoźnika zakończyło się odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej podczas gdy inne postępowania o analogicznym stanie faktycznym zakończyły się nałożeniem kary na innych przewoźników. Twierdzenie organu o nałożeniu kar w "analogicznych stanach faktycznych" nie poddaje się żadnej ocenie, albowiem nie sposób stwierdzić na czym miałoby polegać podobieństwo innych stanów faktycznych. Ponadto, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy, w toku nakładania kary na podstawie ustawy SENT weryfikacji podlega ważny interes przewoźnika, każda z sytuacji powinna być rozpatrywana indywidualnie.

W toku dalszego postępowania, kierując się powyższymi wskazaniami organ winien po umożliwieniu przedstawiania przez Skarżącego dokumentów, które w ocenie organu są niezbędne dla prawidłowej weryfikacji jego sytuacji finansowej oraz należytego przygotowania kierowcy do wykonania pracy poprzez zapwenenie mu stosownych kursów i szkoleń, winien ocenić czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej w ustawie wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwości. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd uchylił decyzje obydwu instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzecznia.nsa.gov.pl.