Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 44/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki WSA (del.) Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

I. M. w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) odmówił przyznania I. M. wnioskowanych świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę większą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Zdaniem organu dochód za rok 2002 w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie na miesiąc wyniósł [...] zł.

Od decyzji tej I. M. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu skarżąca wyjaśniła, że jej dochód za 2002 r. powinien zostać uznany za utracony, gdyż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągała żadnych dochodów. Od [...] 2003 r. przebywa na urlopie wychowawczym i do [...] 2004 r. otrzymywała zasiłek wychowawczy w kwocie [...] zł. Przeciętny miesięczny dochód męża wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO, powołując się na treść art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniło, że z zaświadczenia wydanego przez urząd skarbowy wynika, iż w 2002 r. małżonkowie osiągnęli dochód w wysokości [...] zł, stąd przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. Mając to na uwadze organ uznał, że strona nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego.

Organ odwoławczy uznał również, że powoływaną przez I. M. utratę dochodu można uwzględnić jedynie wówczas, gdy utrata ta oznacza utratę źródła dochodu. Skarżąca od [...] 2003 r. korzysta z urlopu wychowawczego. Do [...] otrzymywała zasiłek wychowawczy, a od [...] 2004 r. nie uzyskuje żadnych dochodów. W ocenie organu I. M. ma możliwość odzyskania dochodu, rezygnując z dalszej części urlopu wychowawczego i wracając do pracy. Ponadto nietrafnie wg organu skarżąca wskazała na utratę dochodu męża, polegającą na tym, iż w 2002 r. otrzymał on nagrodę jubileuszową. Organ odwoławczy ustalił, że nawet gdyby uznać, że strona utraciła obecnie dochód, gdyż przebywa na bezpłatnym urlopie wychowawczym, to i tak osiągnięty w 2002 r. dochód wyniósłby [...] zł w przeliczeniu na osobę i nadal przekraczałby kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku, tj. kwotę 504 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. M. wniosła o uchylenie decyzji ze względu na błędy proceduralne oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż jej zdaniem decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, tak więc nie wie jakie dochody zostały wzięte pod uwagę oraz jakie elementy odliczono od przychodu. Nadto strona wskazała, że nie wie jaki przepis stał się podstawą rozstrzygnięcia, ponieważ powołano tylko art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy można było zbadać czy nie kwalifikuje się także pod dyspozycję określoną w ust. 4, zaznaczając że organ I instancji nie zajął stanowiska odnośnie wnioskowanej przez nią utraty dochodu.

Ponadto w skardze I. M. zarzuciła, ze Kolegium, rozpoznając sprawę nie ustosunkowało się w sposób jednoznaczny do złożonego wniosku co do uwzględnienia utraty dochodu. Skarżąca wyjaśniła, że przepisy nie mówią o utracie źródła dochodu a jedynie o utracie dochodu, a jej zdaniem w świetle przepisów jak i w doktrynie jednoznacznie stwierdza się utratę całości dochodu gdy osoba przebywa na urlopie wychowawczym. Zdaniem strony, pojęciem utraty "stałego źródła dochodu" posługiwała się poprzednia ustawa o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, natomiast przepisy obowiązujące od dnia 1 maja 2004 r. mówiąc o utracie dochodu, pozwalają na większą elastyczność przy określaniu rzeczywistej sytuacji materialnej rodziny. W związku z powyższym, w opinii strony, decyzje OPS i SKO stoją w rażącej sprzeczności z zasadą jednolitości orzecznictwa oraz z przepisami ustawy.

Ponadto skarżąca zaznaczyła, że przechodząc na urlop wychowawczy utraciła dochód w postaci wynagrodzenia ze stosunku pracy. Do [...] 2004 r. otrzymywała zasiłek wychowawczy, który zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie wlicza się do dochodu rodziny przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie posiadała również dochodu ze stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty strony organ odwoławczy wyjaśnił, że interpretując pojęcie utraty dochodu posłużyć się należy regułami wykładni językowej. Zdaniem organu terminem "utrata" nie określa się chwilowych, czasowych momentów, w których jakiegoś świadczenia bądź uprawnienia jest się pozbawionym. W tym rozumieniu "utrata dochodu" to niewątpliwie odpadnięcie źródła, z którego pobierany był dochód ( np. utrata zatrudnienia, utrata prawa do renty ). W tym rozumieniu, przejście pracownicy na urlop wychowawczy nie może być traktowane tak, jak utrata dochodu w postaci poprzednio otrzymywanego wynagrodzenia za pracę, albowiem pracownica nadal pozostaje w okresie urlopu w stosunku pracy, a wzajemne prawa i obowiązki stron stosunku pracy nie ustały, a zostały jedynie z woli strony zawieszone. W żadnej mierze nie można zatem mówić o definitywności straty bądź o odpadnięciu źródła dochodu a jedynie o czasowej ( z woli strony ) rezygnacji z pobierania wynagrodzenia za pracę.

Kolegium stwierdziło również, że we wniosku strona zgłosiła utratę całego swojego dochodu oraz dochodu męża w wysokości [...]zł. W toku postępowania mąż strony oświadczył, że w 2002 r. jego dochody były wyższe niż obecnie. Ponadto otrzymał jednorazową nagrodę jubileuszową w wysokości [...]zł, co spowodowało zawyżenie jego dochodu. Ustosunkowując się do powyższego Kolegium wyjaśniło, że nawet gdyby uznać, że strona obecnie utraciła dochód, gdyż przebywa na urlopie wychowawczym i pomniejszyć dochód rodziny o dochód strony osiągnięty przez nią w 2002 r., dochód rodziny za 2002 r. w przeliczeniu na osobę wyniósłby [...]zł ([...]zł : 12 miesięcy : 4 osoby ) i nadal przekraczałby kryterium dochodowe tj. 504 zł. Natomiast nie budzi wątpliwości Kolegium, że w przypadku męża strony nie zachodzi sytuacja utraty dochodu, gdyż otrzymana nagroda jubileuszowa jest związana ze stosunkiem pracy, czyli źródłem dochodu. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Kolegium z uwagi na ekonomikę postępowania, nie przeprowadzało uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie utraty dochodu, co strona zarzuca w swojej skardze, gdyż ustalenia te nie miałyby wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – dalej ustawa o .p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny

wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli

zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania

administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli

zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub

innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Burmistrza R. naruszają przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, zaś zarzuty skarżącej są w większości zasadne.

Oczywisty jest zarzut dotyczący wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji. Uzasadnienie to bowiem, nad wyraz lakoniczne, nie zawiera żadnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak w szczególności wyjaśnień, w jaki sposób organ wyliczył dochody rodziny wnioskodawczyni i na jakich oparł się dowodach. Uzasadnienia nie zawiera również wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i nie przytacza przepisów prawa. Takie braki uzasadnienia powodują, iż nie spełnia ono kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Stanowi to o tyle istotne naruszenie przepisów proceduralnych, że uniemożliwia kontrolę.

Materialnoprawną podstawę wniosku I. M. stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. nr 228 poz. 2255 ze zmianami, dalej ustawa). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł.

Z uwagi na to, że I. M. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w dniu [...] 2004r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (art. 47 § 2 ustawy).

W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód ( art. 5 ust. 4 ustawy ).

Wnioskodawczyni wskazała, iż zarówno ona jak i mąż utracili w 2002 r. dochód – mąż, gdyż wliczono mu nagrodę jubileuszową, która była jednorazowym świadczeniem, ona sama zaś, gdyż przeszła w kolejnym roku na urlop wychowawczy.

Organ I instancji w ogóle nie zajmował się kwestią utraty dochodu, organ odwoławczy odmówił uwzględnienia utraconego dochodu.

Istota sporu sprowadza się zatem do wykładni art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie ustawa nie zawierała definicji pojęcia "utrata dochodu". Niemniej nie sposób nie podzielić stanowiska skarżącej, iż zarówno przejście na urlop wychowawczy, połączone z utratą wynagrodzenia na rzecz zasiłku, jak i korzystanie z urlopu wychowawczego po ustaniu prawa do zasiłku stanowi utratę dochodu, o której stanowi cytowany art. 5 ust. 4 ustawy. W ocenie sądu ani wykładnia gramatyczna, ani tym bardziej celowościowa nie uzasadniają tezy, iż z utratą dochodu mamy do czynienia tylko wówczas, gdy dochodzi do utraty jego źródła. Gdyby ustawodawca chciał przyjąć takie właśnie, bardzo restrykcyjne rozwiązanie, wskazałby wyraźnie w tekście ustawy, że chodzi o utratę źródła dochodu.

W potocznym rozumieniu utrata dochodu, to utrata uzyskiwanych wcześniej kwot, bez względu na towarzyszące temu okoliczności i przyczyny. Chodzi przede wszystkim o faktyczne pomniejszenie przychodu, a nie o sytuację prawną z tym związaną.

Za takim wnioskiem przemawia też – na co słusznie powołuje się skarżąca – porównanie obecnie obowiązujących unormowań z rozwiązaniem przyjętym pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 1.12.1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych ( Dz. U. z 1998 r. Nr 102 poz. 651 ze zmianami ). Otóż ustawodawca, ustalając wówczas zasady obliczania zasiłku rodzinnego, posłużył się terminem utraty stałego źródła dochodu. Nieprzeniesienie tego pojęcia do nowej ustawy wyraźnie wskazuje, iż nie było intencją ustawodawcy ograniczenie dochodów utraconych li tylko do sytuacji, gdy doszło do utraty źródła dochodu.

Pośrednim argumentem jest również wprowadzona późniejszą nowelą do ustawy o świadczeniach rodzinnych definicja utraty dochodu, zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy. Stanowi on, iż przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną :

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego,

e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych,

f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

Katalog ten oznacza, iż utrata dochodu nie musi oznaczać utraty jego źródła. Ta później wprowadzona legalna definicja pojęcia utraty dochodu pozwala na stosowanie analogicznej wykładni także do wcześniejszych stanów faktycznych. Jest bowiem potwierdzeniem trafności przyjętej przez skarżącą i zaakceptowanej przez sąd interpretacji terminu "utraconych dochodów".

Trafnie również skarżąca zarzuca, że przyjęty przez organ odwoławczy pogląd, iż przejście na urlop wychowawczy nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych byłby sprzeczny z tezą o prorodzinnej polityce Państwa, stanowiłby bowiem niewątpliwie dla wielu osób barierę powstrzymującą przed czasowym zaprzestaniem wykonywania pracy zarobkowej na rzecz wychowywania dziecka.

Prawidłowo natomiast organ odwoławczy odmówił potraktowania nagrody jubileuszowej, uzyskanej przez męża wnioskodawczyni w 2002 r. jako dochodu utraconego. Sama skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazuje, iż dochodem uwzględnianym przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego jest dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych. Bezspornie do takich świadczeń należy nagroda jubileuszowa. Fakt, iż z natury swej ma ona charakter jednorazowej wypłaty nie przesądza, iż można ją traktować jako dochód utracony. Również późniejsza, cytowana wyżej definicja legalna pojęcia "dochód utracony" przemawia za trafnością tego wniosku. Nie ma to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, iż, organ odwoławczy naruszył prawo materialne przez wadliwą wykładnię art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późniejszymi zmianami ), odmawiając uwzględnienia zarówno przejścia wnioskodawczyni na urlop wychowawczy jak i późniejszego ustania prawa do zasiłku wychowawczego jako podstawy utraty dochodu.

Uchybienie to miało wpływ na wynik postępowania, bowiem organ odwoławczy, stosując zawężającą wykładnię powołanego przepisu nie dokonał wyczerpujących ustaleń co do dochodów rodziny Państwa M. w latach 2002 i 2004 ( data złożenia wniosku ), nie dokonał analizy dochodów, nie wskazał sposobu ich wyliczenia. Tymczasem przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, co oznacza, że organ ten może przeprowadzić, także z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136 k.p.a). Stosownie do treści art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136 – 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają zaś sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości wyliczeń, kwestionowanych przez skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze co prawda w ostatniej części uzasadnienia, powołując się na art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdza, iż również i pomniejszenie dochodu o utracony dochód nie daje skarżącej prawa do zasiłku, ale wniosek ten nie jest poparty szczegółowymi i dającymi się zweryfikować wyliczeniami. Uniemożliwia to odniesienie się do podnoszonych w tej kwestii przez skarżącą zarzutów.

Konkludując, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, powodujących konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu

I instancji – o czym była mowa we wstępnej części rozważań – na podstawie art. 145

§ 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy o p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają szczegółowych wyliczeń dochodu stanowiącego podstawę ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego, z uwzględnieniem zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia wskazań co do wykładni pojęcia utraconego dochodu, z podaniem, jakie dowody stanowiły podstawę przyjęcia określonych dochodów, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe należało orzec, jak w sentencji.