Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 124/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 7, art. 17 pkt 10, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Ustki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 494/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 24 lutego 2005 r. nr XXX/242/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 494/10, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 24 lutego 2005 r. XXX/242/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Ustki z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ustki pod nazwą "Wczasowa".

W skardze skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 78 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i nadanie kompetencji podmiotowi, który nie jest organem administracji upoważnionym do władczego rozstrzygania indywidualnych spraw,

2. naruszenie art. 17 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 11 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uchybienie procedurze planistycznej w zakresie związanym z ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegające na braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwag do projektu planu,

3. naruszenie art. 17 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uchybienie procedurze planistycznej, polegające na przyjęciu, że została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, mimo że w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja odmawiająca takiej zgody,

4. naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wyłożenie do publicznego wglądu części graficznej projektu planu zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w planie miejscowym,

5. naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 78 i art. 94 Konstytucji RP przez nadmierne ograniczenie w procesie inwestycyjnym prawa własności nieruchomości, powstałe w wyniku nadania kompetencji podmiotowi, który nie jest organem administracji upoważnionym do rozstrzygania indywidualnych spraw.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości, składającej się z działek nr [...],[...],[...] i [...], położonej na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie miejscowym symbolami [...] oraz [...], którego dotyczy § 4 zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w części dotyczącej jej § 3 pkt 4 ppkt 10.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ustce wniosła o oddalenie skargi, bądź, jak to ujęto, z ostrożności, stwierdzenie nieważności jedynie w części dotyczącej jej § 3 pkt 4 ppkt 10.

Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z trybem przewidzianym przez prawo i uwzględnia okoliczności wymienione w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócono uwagę, że organ nadzoru ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z prawem i nie zgłosił zastrzeżeń.

Wyrokiem z 8 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę przyjmując, że skarżąca nie była legitymowana do jej wniesienia, gdyż nieruchomości znajdujące się na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym nabyła po tym, jak wszedł on w życie.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2010 r. uchylił wyrok WSA w Gdańsku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Z uwagi na to, że WSA w Gdańsku z powodu uznania, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi, nie oceniał zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, NSA pozostawił tę ocenę Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. i faktu znanego Sądowi z urzędu, mianowicie, że zaskarżony plan miejscowy nie był dotychczas przedmiotem skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na ten plan miejscowy. Rozpoznając zatem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.

Sąd uznał, że umieszczenie w planie miejscowym przepisu według którego "koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim" (§ 3 ust. 4 pkt 10 określany też przez skarżącą jako § 3 pkt 4 ppkt 10) jest sprzeczne z prawem. Przepis ten wprowadza bowiem dodatkowe obowiązki dla podmiotów zamierzających inwestować (dotyczy zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu). Tym samym ogranicza prawo własności. Jeżeli inwestowanie polegać będzie na wykonaniu robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wprowadza dodatkowy obowiązek, którego trzeba będzie dopełnić w procesie inwestycyjnym. Do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie została upoważniona w żadnym z przepisów rangi ustawowej. W szczególności upoważnienia takiego nie ma w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Faktem jest, że gmina jest upoważniona do ustalania zasad zabudowy na poddanym jej władztwu terenie. Jednakże uprawnienie to w przypadku realizowania zadań gminy wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w formie planu miejscowego należy do rady gminy, która – jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwala plan miejscowy. Jeżeli jest uchwalany plan miejscowy, to jedynie rada gminy może określać zasady zabudowy i nie może przysługujących jej uprawnień scedować na inny organ gminy. Rada gminy, nawet kierując się troską o właściwy poziom architektoniczny nowej zabudowy, nie może innym podmiotom władzy publicznej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia zasad zabudowy. Nie może też upoważniać kogokolwiek do decydowania czy określone rozwiązania odpowiadają ustalonym przez nią w planie miejscowym zasadom.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten nie daje podstaw do tego, aby właściwy organ gminy swoje uprawnienia przekazał innemu podmiotowi, w tym nawet podmiotowi funkcjonującemu w strukturach organizacyjnych gminy.

Pozbawione podstawy prawnej i sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP jest zamieszczenie w planie miejscowym przepisu, nakładającego obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu z innym podmiotem, nawet funkcjonującym w ramach organizacyjnych gminy.

Określenie zawartości planu miejscowego, ustalenie dopuszczalnych jego postanowień należy niewątpliwie do zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego. Zatem, w myśl tego przepisu, § 3 ust. 4 pkt 10 zaskarżonego planu miejscowego należy uznać za nieważny.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag i następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 1 powołanej ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z dosłownego brzmienia wskazanych przepisów zdaje się wynikać, że inny jest zakres koniecznych powtórzeń procedury planistycznej w razie uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy, a inny (szerszy) w razie uwzględnienia uwagi przez radę gminy.

W ocenie Sądu, wykładając art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że w przypadku uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że jeżeli charakter zmiany będzie to uzasadniał, to konieczne może być także ponowne wyłożenie zmienionego projektu planu. Za ponownym wyłożeniem zmienionego projektu planu będzie przede wszystkim przemawiać to w jaki sposób dokonana zmiana wpływa na interes indywidualny i w jakim stopniu wywołuje ona potrzebę obrony indywidualnego interesu poprzez zgłoszenie uwagi do projektu planu w wersji uwzględniającej wcześniej wniesione uwagi.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie akta sprawy nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, na którym etapie procedury planistycznej dokonano zmian w wyniku uwzględnienia uwag, jednakże w świetle przyjętej wykładni nie ma to istotnego znaczenia.

W rozpoznawanej sprawie, jak ustalono, w wyniku uwzględnienia uwag wprowadzono m.in. zmiany dotyczące pasa technicznego. Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 153 z 2003 r., poz. 1502 ze zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące pasa technicznego wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Jeżeli więc w rozpoznawanej sprawie dokonano zmian, które dotyczą pasa technicznego, to zmiany te powinny być uzgodnione z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Nie ma przy tym znaczenia, że zmiana ta może nie oddziaływać negatywnie na pas techniczny. Od takiej oceny jest bowiem dyrektor właściwego urzędu morskiego.

Kolejną poruszoną przez Sąd pierwszej instancji kwestią był wynikający ze Statutu Uzdrowiska Ustka uchwalonego 30 czerwca 2004 r. (uchwała nr XXII/198/2004, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Pomorskiego nr 163 z 2004 r., poz. 3443), obowiązek uzgadniania, ze względu na znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego, z Ministrem Zdrowia zmian w ogólnym lub szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten umocowanie ustawowe miał w art. 3 ust. 2 pkt 4 obowiązującej wówczas ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150 ze zm.). Pojęcie względów lecznictwa uzdrowiskowego jest dość pojemne, ale w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że z tych względów ponownemu uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia wymagały zmiany projektu planu polegające na zwiększeniu dopuszczalnej wysokości budynków, gdyż taka zmiana ma wpływ na intensywność zabudowy, co może mieć znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego. Z tych samych względów uzgodnienia z Ministrem Zdrowia wymagała dodana do planu definicja zabudowy letniskowej. W każdym razie organ kompetentny w sprawach związanych z ochroną uzdrowiska (Minister Zdrowia) powinien mieć możliwość oceny dokonanej zmiany ze względu na rodzaj spraw poddanych jego administracji.

Dalej Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że skoro na terenie planu w całości ustanowiono strefy ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, to oznacza, że plan nie był obojętny z punktu widzenia zadań konserwatora zabytków i takie zmiany, jak dotyczące wysokości budynków, parametrów zabudowy (możliwość wykonania lukarn, wykuszy oraz balkonów i loggi) i możliwości instalowania anten telewizji satelitarnej na budynkach od strony ulic i placów publicznych winny być uzgodnione z konserwatorem zabytków, gdyż mogą mieć wpływ na wygląd zabudowy, a więc wartości poddane jego kontroli. Wprowadzając w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu wskazane zmiany, niezależnie od tego czy dokonał tego organ wykonawczy czy stanowiący gminy, należało ponowić procedurę planistyczną w zakresie wskazanych uzgodnień.

Uwzględnienie niektórych uwag i dokonanie będących tego konsekwencją zmian miało też istotny wpływ na indywidualny interes podmiotów, których prawa uchwalanym planem były kształtowane. Takie zmiany jak możliwość zrealizowania zabudowy hotelowej zamiast mieszkalnej wprost wpływa na zakres wykonywania prawa własności i w związku z tym winna być podana do publicznej wiadomości w celu umożliwienia wniesienia ewentualnych uwag, gdyby zostało to ocenione negatywnie z punktu widzenia indywidualnego interesu. Także zmiany dotyczące zabudowy letniskowej (definicja takiej zabudowy, zmiana nakazu likwidacji zabudowy letniskowej na zakaz jej realizacji) bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem i z tego względu winny być wyłożone do publicznego wglądu. Z kolei zmiana przeznaczenia terenu z upraw leśnych na działalność usługową, bezpośrednio kształtującą wykonywanie prawa własności nieruchomości, której dotyczy, pośrednio wpływa na wykonywanie tego prawa w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, co też powoduje konieczność wyłożenia tej zmiany do publicznego wglądu, aby właściciele nieruchomości sąsiednich mogli zgłosić ewentualne uwagi, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Zatem, wprowadzając w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu wskazane zmiany, niezależnie od tego czy dokonał tego organ wykonawczy czy stanowiący gminy, należało ponowić procedurę planistyczną w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku wskazał jednocześnie, że oba przypadki nieponowienia procedury planistycznej kwalifikują się jako naruszenie art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli chodzi o kwestię związaną ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, to zdaniem Sadu nie było podstaw do przyjęcia, iż wobec wydania decyzji z 20 grudnia 1991 r., decyzja z 20 grudnia 2004 r. była bezprzedmiotowa. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przyjęto koncepcji bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że decyzja, co do której istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności korzysta z domniemania zgodności z prawem do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego we właściwym trybie. Wobec tego, mimo że może się wydawać na pierwszy rzut oka, iż decyzja z 20 grudnia 2004 r. w części dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją (decyzją z 20 grudnia 1991 r.), a więc, że jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (chociaż i w tym zakresie mogą być wątpliwości związane z tak zwaną tożsamością sprawy, gdyż obie te decyzje są wydane na wniosek innych podmiotów i z uwagi na brak ich uzasadnienia nie można przesądzić, czy nie zmieniły się okoliczności sprawy), to nie można jej odmówić stosowania zanim właściwy organ nie orzeknie o jej nieważności.

Zatem, zmiana przeznaczenia terenu leśnego na cel nieleśny mimo obowiązywania decyzji, w której odmawia się udzielenia zgody na taką zmianę, stanowi naruszenie art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.).

Wskazane naruszenia art. 17 pkt 8 i 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma przy tym charakter istotnego naruszenia trybu, gdyż nie sposób przewidzieć, czy w razie ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie i uwzględnienia braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny wprowadzone zmiany ostałyby się. Powoduje to, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w tym zakresie zaskarżony plan jest dotknięty wadą nieważności. Przy czym dotyczy to także takich zapisów, których nie można usunąć orzekając o częściowej nieważności zaskarżonego planu. Taką formułę można by zastosować do tych postanowień zaskarżonego planu, które dodano z naruszeniem prawa (np. punkt 10 w § 3 ust. 4). Nie można jednakże jej zastosować w stosunku do zmian polegających na zastąpieniu określonej treści projektu planu inną treścią (np. zmiany dotyczące wysokości budynków, dopuszczalnej zabudowy hotelowej zamiast mieszkaniowej, zakazu zabudowy letniskowej zamiast nakazu jej likwidacji). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w częściach zmienionych z naruszeniem prawa nie powodowałoby bowiem przywrócenie treści zawartej w projekcie, tylko wyeliminowanie fragmentu planu. Z tego względu Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności całego zaskarżonego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Ustka zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez przyjęcie, iż organ gminy przekroczył granice ustawowego upoważnienia i przekazał swoje kompetencje innemu podmiotowi,

2. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisów art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez przyjęcie, iż organ gminy wprowadził do treści aktu prawa miejscowego niedopuszczalne ograniczenia prawa własności,

3. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisów art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury planistycznej polegającego na braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz na braku ponownego poczynienia uzgodnień, w sytuacji gdy organ wykonawczy uwzględnił uwagi złożone do projektu planu przez inny podmiot,

4. naruszeniu przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wobec bądź niedokonania oceny charakteru zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też wobec swobodnego i nieuzasadnionego uznania, iż wszystkie zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzone przez organ wykonawczy wymuszają konieczność powtórzenia procedury planistycznej w zakresie wyłożenia projektu planu,

5. naruszeniu przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 147 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przy nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w celu określenia charakteru i wzajemnego stosunku względem siebie decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1991 r. (znak: DU-4791-163/91) oraz decyzji Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2004 r. (znak: DLIp-4791-101/rl/2004),

6. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisów art. 17 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że podstawą ustaleń co istnienia zgody na zmianę terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w niniejszej sprawie winna być decyzja Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2004 r. (znak: DL.Ip-4791- 101/rl/2004), nie zaś decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1991 r. (znak: DL. 1-4791-163/91),

7. naruszeniu przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi w tej części, w jakiej nie został spełniony warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Ustka od MKT Spółki z o.o. kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Szczecinie wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zaaprobować należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że umieszczenie w planie miejscowym przepisu według którego "koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim" (§ 3 ust. 4 pkt 10 ) jest sprzeczne z prawem.

Zakwestionowanym przepisem, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gmina wprowadziła dodatkowy obowiązek dla inwestorów zamierzających prowadzić proces budowlany na nieruchomościach, objętych tym nakazem, czym ograniczyła prawo własności tych nieruchomości w sposób nieuzasadniony żadną normą prawną.

Podkreślić jednocześnie należy, że tzw. władztwo planistyczne gminy w zakresie omawianym w niniejszej sprawie oznacza jedynie, że rada gminy może określać zasady zabudowy. Nie może ona natomiast scedować tych uprawnień na inny organ gminy, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia zasad zabudowy innym podmiotom władzy publicznej. Zasadnym jest również stanowisko zgodnie z którym rada gminy nie może także upoważniać kogokolwiek do decydowania czy określone rozwiązania odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom.

Wskazując na powyższe zasadnym było uznanie, że opisywany zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza nadrzędną zasadę funkcjonowania samorządu terytorialnego, wynikającą z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Wskazując na powyższe wywody za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisów art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury planistycznej polegającego na braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz na braku ponownego poczynienia uzgodnień, w sytuacji gdy organ wykonawczy uwzględnił uwagi złożone do projektu planu przez inny podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, zarzutu tego nie uwzględnił.

Zgodnie ze wskazywanym przepisem art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Jednocześnie przepis art. 19 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Tym samym w razie uwzględnienia uwagi przez radę gminy zakres koniecznych powtórzeń procedury planistycznej jest szerszy aniżeli w sytuacji uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy.

Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, że zmiany do projektu planu, które zostały wprowadzone przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. winny skutkować ponowieniem uzgodnień z właściwymi organami i ponownym wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, gdyż niezbędnym jest ustalenie, jaki był zakres i przedmiot zmian wprowadzonych do projektu planu przez organ gminy, a także ustalenie czy wprowadzone zmiany wpłynęły na interes indywidualny innych podmiotów.

Niezasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 147 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przy nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w celu określenia charakteru i wzajemnego stosunku względem siebie decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1991 r. (znak: DU-4791-163/91) oraz decyzji Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2004 r. (znak: DLIp-4791-101/rl/2004).

Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej także nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi upoważnienie sądu administracyjnego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to jednakże nastąpić tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponieważ ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania ich zgodności z prawem do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego we właściwym trybie, wadliwym wręcz byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu określenia charakteru i wzajemnego stosunku względem siebie powołanych decyzji.

Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że podstawą ustaleń co do istnienia zgody na zmianę terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w niniejszej sprawie winna być decyzja Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2004 r. (znak: DL.Ip-4791- 101/rl/2004), nie zaś decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1991 r. (znak: DL. 1-4791-163/91). Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał o ważności ww. decyzji, ograniczając się do ustalenia ich obowiązywania w obrocie prawnym i obowiązku ich stosowania do czasu ewentualnego orzeczenia przez właściwy organ o stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu którejkolwiek z nich lub obu.

Wskazując na powyższe za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisów art. 17 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ustosunkowując się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi w tej części, w jakiej nie został spełniony warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że także ten zarzut nie znajdywał uzasadnienia.

Treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazuje, że żądając uchylenia przez organ gminy całej uchwały Rady Miejskiej w Ustce z dnia 24 lutego 2005 r., Spółka dostrzegła naruszenie prawa polegające na obowiązywaniu wadliwej, niezgodnej z przepisami prawa i interesem spółki całej uchwały Rady Miejskiej w Ustce, a zatem wadliwym byłoby uznanie, że skarga podlegała odrzuceniu w części wskazywanej przez autora skargi kasacyjnej. Takie stanowisko prowadziłoby bowiem do uznania, że także postępowanie sądowoadministracyjne ograniczone byłoby zarzutami powoływanymi uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa mimo, wezwania do uchylenia uchwały w całości.

Jak tymczasem trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną sądy administracyjne posiadają kompetencję do pełnej weryfikacji legalności działalności organów administracji publicznej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a w postępowaniu takim obowiązuje zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i podstawą prawną wskazaną w skardze do sądu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do wniosku [...] Sp. z o.o. w S. o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisami o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w S. adw. Monikę Grolewską o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem wynagrodzenie adwokata za czynności, które nie zostały wymienione w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), a w szczególności za sporządzenie samej odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z 16 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 93/04, M. Podat. 2004/12/50.