Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 869/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Miasto S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia Gminie Miastu S. pozwolenia na częściowe użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie składowiska odpadów zlokalizowanej w R. gm. S.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].03.2009r., została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W ocenie organu wojewódzkiego wadą prawną decyzji PINB w S. było wydanie jej bez uprzedniego przeprowadzenia przez właściwy wojewódzki organ ochrony środowiska stosownej kontroli o jakiej mowa w obowiązującym w dacie wydania decyzji przepisie art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia [...].04.2001r. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów mogło być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Gmina Miasto S. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2011r.

Domagając się jej uchylenia, zarzuciła iż zaskarżona decyzja narusza:

1) art. 107 § 3 kpa przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wskazanej w osnowie decyzji tj. art. 156 § 1 pkt 4 kpa,

2) art. 156 § 1 pkt 4 kpa, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009r. pomimo, że była ona skierowana do osoby będącej stroną,

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach, bez przeprowadzenia przez właściwy wojewódzki organ ochrony środowiska stosownej kontroli w sytuacji, gdy:

- inwestor zawiadomił [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. Delegatura w P. pismem z dnia 30.12.2008r. o zakończeniu inwestycji,

- w dniach 14.01.2009r. oraz 19.01.2009r. na składowisku odpadów w R. była przeprowadzona kontrola przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w P.,

4) art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009r. powołując w osnowie art. 156 § 1 pkt 4 kpa jako stanowiący podstawę stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia powołanej podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa i już tylko z tego powodu decyzja ta winna zostać uchylona.

Nadto w zaskarżonej decyzji nie wskazano dowodów w oparciu, o które zostało ustalono, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzji z dnia [...] marca 2009r. nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia przez właściwy wojewódzki organ ochrony środowiska kontroli o jakiej mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27.04.2001r.

Inwestor w toku postępowania o stwierdzenie nieważności wykazywał, iż pismem z dnia 30.12.2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. został zawiadomiony o zakończeniu inwestycji p.n. rozbudowa i modernizacja składowiska odpadów w R. gm. S. - budowa kwater składowania azbestu wraz z niezbędną infrastrukturą.

Stwierdzając nieważności kwestionowanej decyzji, organ pominął, iż po doręczeniu w dniu 2.01.2011r. zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony w dniach 14.01.2009r. i 19.01.2009r. przeprowadził kontrolę na wysypisku odpadów komunalnych w S.

Przeprowadzając tę kontrolę WIOŚ miał wiedzę o zakończeniu inwestycji p.n. rozbudowa i modernizacja składowiska odpadów w R. gm. S. - budowa kwater składowania azbestu wraz z niezbędną infrastrukturą (I etap) oraz o zamiarze inwestora przystąpienia do ich użytkowania.

W czasie kontroli w dniach 14.01.2009r. i 19.01 2009r inspektorzy ochrony środowiska przeprowadzający kontrolę dokonywali oględzin składowiska.

Nadto w ocenie skarżącego, przepis art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27.04.2001r. stanowiąc o wymogu przeprowadzenia kontroli składowiska przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie określa szczegółowego przedmiotu i zakresu tej kontroli.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa przy wydaniu decyzji administracyjnej może stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności dopiero wówczas gdy ma charakter kwalifikowany i można ocenić je jako "rażące naruszenie prawa", gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności.

W tym kontekście, gdyby nawet przyjąć, iż przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 14.01.2009r. i 19.01.2009r. kontroli składowiska odpadów w R., nie było można uznać za kontrolę wymaganą przez art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach, to wówczas należało rozważyć znacznie tej kontroli dla oceny czy powyższe naruszenie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].03.2009r. udzielającej Gminie Miasta S. pozwolenie na użytkowanie części inwestycji pod nazwą rozbudowa składowiska odpadów, obejmującej nieckę do składowania azbestu, portiernię, wagę samochodową, zbiornik wód deszczowych, brodzik dezynfekcyjny wraz z częścią dróg, placów i urządzeń budowlanych niezbędnych do użytkowania wykonanej części inwestycji zrealizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]w R. gm. S., na podstawie pozwolenia na budowę Starosty S. z dnia 17.10.2007r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...].03.2009r. obarczona jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa .

Dalej wskazał, że w myśl art. 54 ustawy Prawo budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy:

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust.5 albo art. 51 ust. 4

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Składowiska odpadów należą do kategorii XXII, użytkowanie składowiska odpadów wymaga zatem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Przepis ten nakazuje sprawdzenie budowy pod względem jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane szczegółowo określa, co podlega kontroli organu. Art. 57 ust. 1-4 wskazuje natomiast jakie dokumenty powinien załączyć inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

W przypadku obiektu budowlanego, jakim jest składowisko odpadów dodatkowe warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie określa ustawa o odpadach z dnia 27.04.2001 r. ( Dz.U. z 2010r., nr 185, poz. 1243).

Art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że "Pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska." Zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów następuje w drodze decyzji wydawanej na wniosek przez organ, określony w art. 53 ust. 3 ustawy o odpadach.

Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów było niedopuszczalne, jeżeli nie została wydana przez właściwy organ decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz nie zostanie przeprowadzona kontrola składowiska przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie PINB w S. wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...].03.2009r., nie dysponował ani decyzją zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, ani protokołem potwierdzającym przeprowadzenie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska kontroli składowiska odpadów.

W związku z powyższym, decyzję tę GINB uznał za wydaną z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach.

W odniesieniu do twierdzeń zawartych w odwołaniu wskazano, że kontrole przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 14.01.2009r. i 19.01.2009r., jak wynika z protokołu nr 3/2009, miały charakter interwencyjny, a ich cel został określony następująco: "Ograniczenie (zapobieganie) wpływu na środowisko podmiotów, których działalność powoduje (może spowodować) negatywne zmiany w środowisku lub reakcje społeczne."

Kontrole te nie były zatem przeprowadzone w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach. Ponadto, sam [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jednoznacznie wskazał, że nie została, zgodnie z wymogami określonymi w art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach, przeprowadzona kontrola I etapu rozbudowy składowiska odpadów w R.

Gmina Miasto S. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012r. Domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W skardze zarzucono, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem:

- art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27.04.2001 r. ( Dz.U. z 2010r., nr 185, poz. 1243) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż:

- organ nadzoru budowlanego wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów musi "dysponować" decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz protokołem przeprowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach podczas, gdy: przed jej wydaniem istniała decyzja Starosty Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2003r. zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości R., inwestor zawiadomił [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. Delegaturę w P. pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. o zakończeniu inwestycji, po czym organ ten w dniach 14 stycznia 2009 r. i 19 stycznia 2009 r. przeprowadził kontrolę składowiska, w toku kolejnych kontroli przeprowadzonych w dniach 18.03.2009r., 13.05.2009r., 26.05.2009r., 1.06.2009r. 13.12.2010r. 4.01.2011r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości,

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie: wyników kontroli przeprowadzonej na składowisku odpadów przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w P. w dniu 19 stycznia 2009 r., po otrzymaniu w dniu 2 stycznia 2009 r. zawiadomienia inwestora, istnienia decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości R., skutków użytkowania części składowiska, w aspekcie zarzucanej wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009r.

Skarżąca powoływała się na dowody z dokumentów, w postaci decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2003r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości R., protokołu kontroli WIOŚ nr 33/2009, protokołu kontroli WIOŚ nr 238, decyzji Marszała Województwa [...] z dn. [...].09.2009r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z treści art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach nie wynika, aby warunkiem wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wysypiska odpadów było "dysponowanie" przez ten organ decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz protokołem z przeprowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Przepis ten, odmiennie niż przepisy art. 57 - 59d ustawy Prawo budowlane, nie zawiera wymogu dołączenia przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dokumentów potwierdzających istnienie wymienionych tam przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów, tj. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz protokołu z przeprowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Wobec powyższego, fakt "niedysponowania" przez PINB w S. dokumentami w postaci decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz protokołu z przeprowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie stanowił rażącego naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach.

Nadto decyzją Starosty Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzono instrukcję eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości R., wypełniło to wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach warunek uprzedniego w stosunku do pozwolenia na użytkowanie, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska już od 2003r.

Decyzja ta zawiera zapis o funkcjonowaniu na składowisku wyodrębnionej i wydzielonej kwatery do składowania jednego rodzaju odpadów niebezpiecznych - tj. odpadów zawierających azbest. Ta właśnie część składowiska była przedmiotem inwestycji pn. pierwszy etap rozbudowy składowiska, na której użytkowanie zostało wydane pozwolenie decyzją PINB z [...].03.2009r.

Organy obydwu instancji w wyniku błędnej wykładni art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach, podnosiły argument rażącego naruszenia tego przepisu, z uwagi na brak przeprowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Ustawodawca w art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiąc wymóg uprzedniego przeprowadzenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska kontroli, nie przewidział jednocześnie żadnego szczególnego trybu jej przeprowadzenia, ani szczegółowego przedmiotu tej kontroli.

Z tego względu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów jest kontrola przeprowadzona przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska "w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach" wykracza poza brzmienie tego przepisu.

Zdaniem skarżącej, w świetle art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach, warunek ten spełniała kontrola składowiska przeprowadzona w dniach 14 stycznia 2009 r. oraz 19 stycznia 2009 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w P.

Inwestor pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. zawiadomił [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. o zakończeniu inwestycji p.n. "Rozbudowa i modernizacja składowiska odpadów w R. gm. S. - budowa kwater składowania azbestu wraz z niezbędną infrastrukturą (I etap)". Pismo to zostało doręczone WIOŚ w dniu 2 stycznia 2009r.

Wprawdzie w piśmie tym jako podstawę prawną zawiadomienia wskazano art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie miał zastosowania, jednakże powyższe pismo zawierało informację o zakończeniu inwestycji p.n. "Rozbudowa i modernizacja składowiska odpadów w R. gm. S. - budowa kwater składowania azbestu wraz z niezbędną infrastrukturą (I etap)".

Przepisy prawa nie nakładają na stronę obowiązku wskazywania podstawy prawnej wystąpienia do organów administracji państwowej o podjęcie nakazanego prawem działania tych organów.

Skarżący wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

Nawet w przypadku uznania, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach, to naruszenia tego nie można kwalifikować jako rażącego, a przez to uzasadniającego wyeliminowanie ostatecznej decyzji PINB z dnia [...].03.2009r. z obiegu prawnego.

Pomimo uzyskania kontrolowaną decyzją PINB pozwolenia na użytkowanie wybudowanej niecki do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, której istnienie na składowisku było przewidziane w instrukcji eksploatacji składowiska zatwierdzonej decyzją Starosty S. z dnia [...].01.2003r., do faktycznej eksploatacji tej kwatery tj. składowania w niej odpadów zawierających azbest, przystąpiono dopiero po zmianie instrukcji eksploatacji składowiska zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].09.2009r., w której oprócz istnienia kwatery do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest wymieniono te odpady jako możliwe do składowania na wysypisku, czego brak było w instrukcji zatwierdzonej decyzją z dn. [...].01.2003r.

Zdaniem skarżącej dla oceny tego, czy wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem ww. przepisu, powinna mieć znaczenie okoliczność czy użytkowanie obiektu faktycznie prowadziło do naruszenia przepisów o odpadach oraz ochronie środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem oceny organów nadzoru w trybie stwierdzenia nieważności, była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009 r., na mocy której udzielono Gminie Miasto S. pozwolenia na użytkowanie części inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i modernizacja składowiska odpadów w R. gm. S. - budowa kwater składowania azbestu wraz z niezbędną infrastrukturą (I etap)", obejmującą nieckę do składowania azbestu, portiernię, wagę samochodową, zbiornik wód deszczowych, brodzik dezynfekcyjny wraz z częścią dróg, placów i urządzeń budowlanych niezbędnych do użytkowania wykonanej części inwestycji, zrealizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]w R., gm. S., na podstawie pozwolenia na budowę Starosty S. z dnia 17 października 2007 r.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009r., powołując jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając tę decyzję organ wojewódzki, powoływał się jednak na rażące naruszenia przepisów ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach.

Mimo to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie odniósł się do powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej, choć był to zarzut odwołania, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 kpa.

Jednocześnie zgodzić się należy z twierdzeniem organu odwoławczego, iż przy wdawaniu kwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009r. doszło do naruszenia przepisu art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach ( Dz. U. z 2010r., nr 185, poz. 1243).

Bowiem, w przypadku obiektu budowlanego, jakim jest składowisko odpadów dodatkowe warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie (oprócz wskazanych w przepisach Prawa budowlanego) określa ustawa z dnia 27.04.2001 r. o odpadach.

Art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że "pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska."

Zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów następuje w drodze decyzji wydawanej na wniosek przez organ, określony w art. 53 ust. 3 ustawy o odpadach.

W niniejszej sprawie PINB w S. wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...].03.2009r., nie dysponował ani decyzją zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, ani protokołem potwierdzającym przeprowadzenie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska kontroli składowiska odpadów.

Zatem wadliwe było wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów, skoro nie została uprzednio wydana przez właściwy organ decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz nie została przeprowadzona kontrola składowiska przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

W związku z powyższym, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach.

Jednak ocena ta była niewystarczająca, gdyż wyeliminowanie w postępowaniu nieważnościowym z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów wymagało ustalenia kwalifikowanej formy naruszenia prawa, tj. zbadania, czy ww. przepisy zostały naruszone w sposób rażący, przy czym ocena ta winna być przeprowadzona przy uwzględnieniu przesłanek wskazywanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z prezentowaną jednolicie wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa" naruszenie to, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasada praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem samo stwierdzenie oczywistości naruszenia prawa polegające na braku zastosowania przepisu który miał obligatoryjne zastosowanie, nie przesądza jeszcze w tej sprawie, że naruszenie prawa ma charakter rażący, istotne są skutki które to naruszenie wywołuje. Tylko gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Organ nadzorczy w ogóle nie rozważył kwestii zaistnienia rażącego naruszenia prawa w aspekcie ekonomicznym, gospodarczym, oraz tego czy jej pozostawienie w obrocie dałoby się pogodzić z zasadą praworządnego państwa.

Inwestor wykazywał bowiem, że pismem z dnia 30.12.2008r. zawiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakończeniu inwestycji p.n. rozbudowa i modernizacja składowiska odpadów w R. gm. S. - budowa kwater składowania azbestu wraz z niezbędną infrastrukturą.

W dniach 14.01.2009r. i 19.01.2009r. przeprowadzone zostały kontrole przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i choć jak wynika z materiału dowodowego miały one charakter interwencyjny, nie związany z kontrolą wymaganą przez art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach, to jednak należało rozważyć znacznie wiedzy organu ochrony środowiska o zamiarze przystąpienia inwestora do użytkowania składowiska odpadów. Ma to bowiem znaczenie dla oceny czy powyższe naruszenie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa przy wydaniu decyzji administracyjnej może stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności dopiero wówczas gdy ma charakter kwalifikowany i można ocenić je jako "rażące naruszenie prawa", gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności.

Poza tym należało odnieść się do twierdzenia inwestora, iż przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w P., kontrole składowiska - w dniach 14 stycznia 2009 r. i 19 stycznia 2009 r. oraz w dniach 18.03.2009r., 13.05.2009r., 26.05.2009r., 1.06.2009r. 13.12.2010r. 4.01.2011r. nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Nadto, że pomimo uzyskania kontrolowaną decyzją PINB pozwolenia na użytkowanie, do faktycznej eksploatacji tej kwatery tj. składowania w niej odpadów zawierających azbest, przystąpiono dopiero po zmianie instrukcji eksploatacji składowiska zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].09.2009r., w której oprócz istnienia kwatery do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest wymieniono te odpady jako możliwe do składowania na wysypisku, czego brak było w instrukcji zatwierdzonej decyzją z dn. [...].01.2003r.

Skoro w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie wyjaśniono powodów dla których organ, uznał iż naruszenie prawa jakie w tej sprawie zaistniało należy uznać za rażące i w konsekwencji wyeliminować pozwolenie na użytkowanie z obrotu prawnego, to oznacza iż decyzje zapadły z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.