Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1372/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Piotr Polak, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1751/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. K. kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Powyższy wyrok zapadał w następstwie ustalenia, iż ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.p.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. G.) w miejscowości T. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/21 obręb R. (w km [...]), będącej własnością K. K., celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr [...]/21, nr [...]/21, nr [...]/21, nr [...]/21. Ww. działki powstały w wyniku podziału nieruchomości złożonej z działek nr [...]/21 i nr [...]/21, które przylegały do drogi usytuowanej na działce nr [...]/4, połączonej poprzez zjazd z drogą publiczną ([...]). Organ ustalił, iż nieruchomość stanowiąca własność K. K. przylega do drogi krajowej nr [...] poprzez działki nr [...]/21 i [...]/21., przy czym dodał, iż nie istnieje legalny zjazd z drogi krajowej nr [...] do wskazanej nieruchomości. Podniósł, że wnioskowany zjazd usytuowany jest w miejscu, gdzie zarządca drogi zinwentaryzował zarurowany odcinek rowu otwartego przydrożnego – przepust. Przepust ten nie został, w świetle twierdzeń organu, wykonany przez zarządcę drogi. Przy tym oznakowanie poziome jezdni (linia ciągła krawędzi jezdni) również potwierdza fakt nieistnienia na wskazanym odcinku drogi publicznej zjazdu. Organ powołał się również na to, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP) i zaznaczył, że drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego, przy tym charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich.

Uzasadniając decyzję organ przywołał przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DZ.U. z 2016r. poz. 124 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanym jako "rozporządzenie", zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z faktem bezpośredniego "przylegania" nieruchomości do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, które pojęcie dostępu do drogi publicznej definiują jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

W ocenie organu możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości stanowiącej własność K. K. za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]/4, na której usytuowana jest droga, a następnie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub też ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]/21 lub [...]/21. Istnieje również możliwość skomunikowania nieruchomości poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę urządzoną na działce nr [...]/21, a następnie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]/21.

K. K. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że ubiega się o zezwolenie na zjazd z drogi nr [...], bowiem jego nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do żadnej drogi, a otaczające ją działki nr [...]/21, nr [...]/21 i nr [...]/21 nie są obciążone służebnościami na rzecz jego nieruchomości. Ponadto, w jego ocenie kolejna odmowa wyrażenia zgody na zjazd do nieruchomości stanowiących jego własność pozostaje w jawnej sprzeczności z działaniami organu podejmowanymi w stosunku do inwestorów innych obiektów, podając na tą okoliczność przykład zjazdu zlokalizowanego przy ul. G. w T. (działka nr [...]).

Organ ponownie rozpatrując sprawę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za zasadną, a dodatkowo podniósł, iż względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich, a w rozpatrywanej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przedstawiając możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek wnioskodawcy. Organ wskazał także na występujące na przedmiotowym odcinku drogi krajowej natężenie ruchu drogowego, które w 2015r. wynosiło aż 14.717 pojazdów na dobę i wzrosło o około 23% w porównaniu z 2010r., co potęguje prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze. Tym samym – w ocenie organu – z uwagi na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, jak i brak wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia brak jest podstaw dla zgody zarządcy drogi dla wykonania wnioskowanego zjazdu indywidualnego.

K. K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj:.

a) art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentacji zawartej w aktach postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie zjazdu na przedmiotową drogę krajową z działki nr [...] w T., pomimo istnienia takich samych przesłanek, jak do udzielenia zgody na zjazd z działki skarżącego;

b) art. 8 K.p.a. poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu na przedmiotową drogę krajową właścicielowi działki nr [...] w T., a nieudzielenie takiego zezwolenia skarżącemu, mimo braku jakichkolwiek różnic w stanie faktycznym i prawnym;

c) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym, a uzasadnieniem prawnym decyzji oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń o uznaniowym charakterze wyrażenia zgody, podczas gdy w uzasadnieniu nie zostały wykazane żadne okoliczności, dla których co do pewnych nieruchomości została wyrażona zgoda na zjazd, a co do innych nie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

d) art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy na podstawie wskazanych uchybień decyzja ta winna zostać uchylona i organ powinien orzec co do istoty sprawy.

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną interpretację i uznanie, iż nie każda nieruchomość musi posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy z przepisu jasno wynika, że każda nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, iż podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, a warunki techniczne, o których mowa w powołanym przepisie, określone są w rozporządzeniu. Sąd podkreślił, iż decyzja w sprawie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia – może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. Jest jednak zobligowany wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony oraz rozstrzygnąć sprawę po należycie przeprowadzonym postępowaniu i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wydając powyższą decyzję organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie, które reguluje m.in. warunki stosowania zjazdów (§ 9 rozporządzenia), różnicując je zależnie od klasy drogi. W odniesieniu do dróg zaliczonych do klasy GP (drogi główne ruchu przyspieszonego) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała wyjątkowa sytuacja przemawiająca za uwzględnieniem żądania wnioskodawcy, bowiem istnieje możliwość skomunikowania nieruchomości skarżącego poprzez istniejący zjazd z przedmiotowej drogi krajowej do działki nr [...]/4, na której usytuowana jest droga, a następnie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub też ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]/21 lub [...]/21. Możliwe jest również zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości wnioskodawcy za pośrednictwem istniejącego zjazdu z ww. drogi krajowej na drogę urządzoną na działce nr [...]/21, a następnie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]/21. Tym samym możliwe jest zatem zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości wnioskodawcy w inny sposób, aniżeli poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. Argument zaś, iż żadna z ww. działek sąsiednich nie jest obciążona służebnością na rzecz nieruchomości skarżącego nie przemawia za wyrażeniem zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Sąd podkreślił, iż skarżący winien w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzające do ustanowienia potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) w drodze zawarcia umowy z właścicielem którejkolwiek z ww. działek, bądź w przypadku braku porozumienia poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym, a dopiero gdyby działania te nie przyniosłyby zamierzonego skutku, złożyć wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Skarżący natomiast takich kroków nie podjął. Powyższe – zdaniem sądu I instancji – wskazuje, iż w sprawie brak jest sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy całkowitego braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, iż akcentowana w skardze okoliczność udzielenia przez organ zezwolenia na lokalizację zjazdu z ww. drogi krajowej do działki nr [...] nie może przemawiać za udzieleniem zgody na lokalizację zjazdu wnioskowanego przez skarżącego. Wbrew przekonaniu skarżącego fakt, iż w obu przypadkach wnioskowano o lokalizację zjazdu z tej samej drogi krajowej nie oznacza, że stan faktyczny w obu sprawach jest identyczny (np. w zakresie odległości planowanego zjazdu od łuku drogi, skrzyżowania czy innych zjazdów z drogi) i że w obu przypadkach winny zapaść tożsame rozstrzygnięcia. Fakt udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości innego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do skarżącego. Wskazać należy, iż automatyczne udzielanie zezwolenia na każdy kolejny wnioskowany zjazd z uwagi na wcześniejsze zgody na inny zjazd doprowadziłoby do sytuacji, że drogi krajowe straciłyby swój charakter, stając się faktycznie drogami obsługującymi w znacznej mierze ruch lokalny, a jednocześnie pogorszyłoby się bezpieczeństwo użytkowników dróg i płynność ruchu, bowiem każdy kolejny zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, iż prawidłowo organ przyznał pierwszeństwo interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, akcentując, że indywidualny interes skarżącego może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej jego nieruchomości z wykorzystaniem rozwiązania wskazanego w zaskarżonej decyzji. Nadto Sąd uznał, iż organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a w sposób wyczerpujący i spełniający wymogi art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wbrew przekonaniu skarżącego nie miał przy tym obowiązku szczegółowego odnoszenia się w skarżonej decyzji do sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ww. drogi krajowej do działki nr [...] i przeprowadzenia dowodu z materiału dowodowego tej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 – ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "P.u.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 8 K.p.a., w postaci wydania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie udzielenia zezwolenia przez organ administracji na wykonanie zjazdu na drogę krajową nr [...] właścicielowi działki nr [...] w T., a nieudzielenia takiego zezwolenia skarżącemu mimo braku jakichkolwiek różnic w stanie faktycznym i prawnym;

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i z art. 7 i art. 77 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu administracji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego;

3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w postaci wadliwe sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w powyższym przepisie, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej i faktycznej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 8 w związku z art. 107 § 3, a także art. 7 i art. 77 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Na wstępie należy wskazać, iż nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem jako przepisy ustrojowe normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tychże przepisów. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w sytuacji gdy Sąd I instancji dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem (legalność), bądź też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 1264/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja tego rodzaju nie występuje w badanej sprawie.

Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja ferowana na gruncie art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot "zarządca drogi może odmówić". Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993r. sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/II/33; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, nr 5 s. 42-54). Poszukiwanie przez organ w ramach uznania administracyjnego owego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (vide: wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt. III ARN 33/93, z glosą M. Wierzbowskiego, PiP 1994r., nr 9, s. 111; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981r. sygn. akt SA 820/81 niepubl.).

Z powyższego punktu widzenia istotny dla oceny legalności działalności uznaniowej organów jest przepis art. 7 K.p.a., uprawniający do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Konstrukcja ta uprawnia administrację do wydawania tylko takich decyzji uznaniowych, których źródłem będzie wyważenie tych dwóch interesów. Przy czym w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 777/05; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 459/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla legalnego wydania decyzji uznaniowej równie istotny jest art. 8 K.p.a. obligujący organy do prowadzenia spraw w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta wiąże są zarówno z domniemaniem wydania decyzji uznaniowej zgodnej z wnioskiem, jak i z kwestią stabilności działań administracji. Wszak jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści (vide: wyrok SN z dnia 28 listopada 1990r. sygn. akt III ARN 29/90, niepubl. ).

Na kwestie te trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie podnosząc zróżnicowanie jego sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżoną decyzją i sytuacji prawnej innego podmiotu, któremu organ zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi publicznej, pomimo tego, iż oba podmioty znajdowały się w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Kwestie te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie zbadania podobieństwa sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego oraz właściciela działki nr [...], położonej przy ul. G. w T., któremu organ – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi krajowej. Wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji powyższe zagadnienia mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 3 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, a jego obowiązki w tym zakresie są nawet większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999r. sygn. akt III SA 7900/98, niepubl.). Natomiast brak zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty dyskryminacji skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu, prowadzi do uznania zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. Zaufanie do stabilności rozstrzygnięć władzy publicznej i domniemanie działania na korzyść zainteresowanego, nakłada na organ szczególne wymagania w przypadku odmowy przyznania uprawnienia w ramach uznania administracyjnego. Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.c.) ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.), w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawny. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego.

Zgodzić się wypada z organem i Sądem I instancji, iż udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości innego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do skarżącego. Wszak wcześniej wydana decyzja w innej sprawie administracyjnej nie ma cech precedensu. Co więcej wypada dostrzec, iż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu wcześniej wydana decyzja pozytywna może stanowić tamę dla pozytywnego załatwienia wniosków późniejszych, a to chociażby z uwagi na kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie w tym jednak zasadza się istota problemu w niniejszej sprawie. Przed Sądem I instancji postawione zostało zagadnienie naruszenia przez organ zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 K.p.a., w następstwie zarzutu pogwałcenia prawa skarżącego do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Brak ustaleń organu w zakresie okoliczności odnoszących się do ewentualnego podobieństwa sytuacji skarżącego i właściciela działki na [...] i w konsekwencji brak przeprowadzenia w okolicznościach tej sprawy testu równości (vide: wyrok TK z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt SK 53/12) nie pozwalał potwierdzić legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym oddalenie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż ważnym elementem decyzji uznaniowej jest jej uzasadnienie, bowiem to na jego podstawie odbywa się ocena prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Przy czym przyjmuje się, że decyzje uznaniowe wymagają szerszych uzasadnień, a to ze względu na możliwy zarzut niewłaściwego skorzystania przez organ z uznania administracyjnego (vide: wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III ARN 33/93). Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji dokonując – w ślad za organem administracji – oceny okoliczności sprawy, zaakceptował brak ustaleń faktycznych tyczących weryfikacji zarzutu dyskryminacji i w konsekwencji pominął w motywach wydanego wyroku odniesienie się do kwestii naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w kontekście podstawowego postulatu postępowania administracyjnego, jakim jest prowadzenie tegoż postępowania w sposób budujący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Powyższa wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji – będąca konsekwencją zaakceptowania naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a., który również zaniechał odniesienia się do powyższych kwestii – nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia z uwagi na brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia w zakresie wyważenia, w okolicznościach niniejszej sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.) (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141).

Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, a rozpoznając skargę uchylił także zaskarżoną decyzję uznając, iż wydana ona została z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a. a także art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie okoliczności pozwalających ocenić trafność zarzutu dyskryminacji skarżącego przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i w całokształcie okoliczności tej sprawy rozważyć interes publiczny i słuszny interes obywatela.

Organ administracji ponownie wydając decyzję uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, dokonując w szczególności ustaleń w zakresie ewentualnego istnienia wspólnych cech istotnych skarżącego i innych podmiotów, którym udzielono zezwolenia na lokalizację zjazdu z przedmiotowej drogi, a w razie istnienia istotnych cech wspólnych wykaże – w razie ewentualnego zróżnicowania praw tych podmiotów wydaną decyzją – istnienie sytuacji prawnie relewantnej uzasadniającej takie zróżnicowanie (art. 153 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 P.p.s.a.