Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 246/97
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 1999-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ z dniem 24 grudnia 1997 r. został zmieniony w ten sposób, że m.in. roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wtedy, gdy powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu.

Zatem od dnia 24 grudnia 1997 r. nie każda budowa, która według przepisów Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga także ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

TEZY

Art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ z dniem 24 grudnia 1997 r. został zmieniony w ten sposób, że m.in. roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wtedy, gdy powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu.

Zatem od dnia 24 grudnia 1997 r. nie każda budowa, która według przepisów Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga także ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie wznowienia robót budowlanych.


UZASADNIENIE

Skarżący Stanisław W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody G. z dnia 10 stycznia 1997 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 3 grudnia 1996 r. (...), którą udzielono Andrzejowi T. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w garażu położonym na zapleczu nieruchomości przy ul. P. 71 w G., polegających na wykonaniu otworu w ścianie od strony ul. B. na wrota wjazdowe zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do tej decyzji. Z akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 30 lipca 1996 r. Prezydent Miasta G. wydał postanowienie, którym nakazał wstrzymać Andrzejowi T. wykonywanie robót budowlanych w garażu położonym na zapleczu nieruchomości przy ul. P. 71, polegających na wykuciu otworu w ścianie od strony ul. B. Uzasadniając to postanowienie wskazano, że na skutek interwencji właściciela nieruchomości położonej przy ul. B. 6 przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku, których stwierdzono, że Andrzej T., który jest użytkownikiem garażu, wykuł bez pozwolenia budowlanego otwór w ścianie na nowe wrota wjazdowe od strony ul. B.

Wskazane postanowienie Wojewoda G., rozpoznając odwołanie Andrzeja T., postanowieniem z dnia 13 września 1996 r. utrzymał w mocy. W dniu 21 października 1996 r. Prezydenta Miasta G., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 87 prawa budowlanego, decyzją nakazał Andrzejowi T. przedłożyć do dnia 30 listopada 1996 r. inwentaryzację z orzeczeniem technicznym wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym garażu oraz projekt ich dokończenia.

W dniu 12 listopada 1996 r. Andrzej T. złożył w Urzędzie Miasta Inwentaryzację z orzeczeniem technicznym i Projekt konstrukcji nadproża. W takim stanie faktycznym Prezydent Miasta G. wydał decyzję z dnia 3 grudnia 1996 r.

Uzasadniając decyzję z dnia 3 grudnia 1996 r. Prezydent wskazał, że decyzją z dnia 21 października 1996 r. nakazano Andrzejowi T. przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót i projekt ich zakończenia oraz, że w dniu 12 listopada 1996 r. Andrzej T. przedłożył wskazane dokumenty. Odwołanie od tej decyzji wniósł Stanisław W. właściciel nieruchomości położonej przy ul. B. 6. W odwołaniu zarzucił jedynie, że decyzja organu została podjęta przed zapoznaniem się z jego odwołaniem od decyzji z dnia 21 października 1996 r. W tym ostatnim odwołaniu twierdził zaś, że dokumentacja, do złożenia której został zobowiązany Andrzej T., nie jest wystarczająca do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Stanisław W. wywodził, iż Andrzej T. może prowadzić roboty budowlane w przedmiotowym garażu jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które z kolei muszą uwzględniać warunki techniczne i interesy osób trzecich. Rozpoznając wskazane odwołanie, Wojewoda Gdański utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaś swojej decyzji stwierdził, że procedury prawne określone w art. 50 prawa budowlanego zostały zachowane, oraz że przyjęte rozwiązanie komunikacyjne zostało pozytywnie zaopiniowane przez Wydział Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego w G. Wskazał też, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, gdyż należało wcześniej przesłać odwołanie do organu drugiej instancji, jednakże z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Stanisława W., organ odwoławczy postanowieniem z dnia 7 stycznia 1997 r. stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W skardze Stanisław W. wskazywał na utrudnienia i zagrożenia spowodowane urządzeniem bramy do garażu użytkowanego przez Andrzeja T. od strony ul. B. Wskazywał w związku z tym, że ulica ta jest bardzo wąska i służy jedynie mieszkańcom domów przy niej postawionych. Twierdził też, że z uwagi na szerokość ulicy właściciele trzech nieruchomości, w tym skarżący, zmniejszyli swoje nieruchomości przeznaczając ich część na urządzenie ulicy, nie wyzbywając się przy tym własności. Skarżący twierdził, że naruszono prawo przy wydzielaniu działki położonej przy ul. P. 71, co spowodowało, że Andrzej T. utracił możliwość wjazdu do garażu z tej ulicy i co było przyczyną jego decyzji o urządzeniu wjazdu od strony ul. B. Ponadto zarzucał naruszenie przepisów prawa budowlanego przy podejmowaniu decyzji zezwalających na budowę wjazdu od ul. B. W szczególności zarzucał naruszenie art. 32, art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego oraz art. 39, art. 40 i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wreszcie twierdził, że wykonanie wjazdu do garażu od ul. B. narusza jego prawo własności, gdyż wykonanie tego wjazdu odbyłoby się częściowo na jego nieruchomości. Sytuacja taka narusza jego - jak twierdził - interes.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna. Przede wszystkim trafny jest zarzut skarżącego, który dotyczy naruszenia jego interesu prawnego przy podejmowaniu decyzji zezwalającej Andrzejowi T. na wznowienie robót budowlanych. Ściślej rzecz ujmując, organy administracji publicznej podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w pierwszej instancji nie rozważyły, czy inwestycja prowadzona przez Andrzeja T. nie naruszy uzasadnionego interesu skarżącego.

Art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ formułuje ogólną zasadę, iż obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać m.in. w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przykładowo wymienionych w ustępie drugim, wspomnianego art. 5, przejawów ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wynika, że ochronie podlega przede wszystkim prawo własności osób trzecich. Zatem przed podjęciem przez organ pierwszej instancji decyzji zezwalającej Andrzejowi T. na wznowienie robót budowlanych należało wyjaśnić, czy prowadzone przez niego roboty budowlane oraz następnie użytkowanie garażu nie naruszy uzasadnionych interesów skarżącego, w szczególności czy nie zostanie naruszone jego prawo własności.

Mimo, że okoliczności prowadzonych przez Andrzeja T. robót budowlanych, zwłaszcza fakt, iż urządzał on wyjazd z garażu na wąską ulicę wskazywały na prawdopodobieństwo naruszenia prawa własności skarżącego, orzekające w sprawie organy nie ustaliły koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia faktów. Nie wyjaśniono w szczególności, czy dla wykonania robót budowlanych zaplanowanych przez Andrzeja T. nie będzie konieczne wejście na nieruchomość należącą do skarżącego oraz, czy urządzenie wyjazdu z garażu na ul. B. nie będzie naruszało jego prawa własności w ten sposób, że korzystanie z niego łączyć się będzie z przejeżdżaniem przez nieruchomość skarżącego lub chociażby z koniecznością otwierania bramy na terenie nieruchomości skarżącego. Z map ewidencji gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ogrodzenie nieruchomości skarżącego jest oddalone od granicy działki w ten sposób, że część tej działki znajduje się poza tym ogrodzeniem. Potwierdza to twierdzenie skarżącego, że część ulicy urządzona jest na jego terenie. Z kolei według twierdzeń skarżącego ulica ta ma szerokość 3,4 m, wjazd do garażu zaś - jak wynika z projektu - ma mieć szerokość 2,5 m. W tej sytuacji, skoro nie wyjaśniono wskazanych wyżej kwestii, nie sposób odeprzeć zarzutu skargi, iż wykonanie wjazdu do garażu od ul. B. naruszy prawo własności skarżącego.

Wyjaśnieniu, czy dla wykonania robót budowlanych zaplanowanych przez Andrzeja T. nie będzie konieczne wejście na nieruchomość należącą do skarżącego oraz, czy urządzenie wyjazdu z garażu na ul. B. nie będzie naruszało jego prawa własności w ten sposób, że korzystanie z niego łączyć się będzie z przejeżdżaniem przez nieruchomość skarżącego lub z koniecznością otwierania bramy na terenie nieruchomości skarżącego, służyć winien prawidłowo sporządzony projekt budowlany.

W decyzji z dnia 21 października 1996 r. Prezydent Miasta G. zobowiązał Andrzeja T. m.in. do przedłożenia projektu dokończenia robót budowlanych w przedmiotowym garażu. W decyzji tej nie określono szczególnych wymagań tego projektu. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien m.in. zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Oczywistym jest, że projekt, który winien był złożyć Andrzej T. nie musiał zawierać wszystkich wskazanych elementów. Stosownie do art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. W niniejszej sprawie konieczne było jednak uwzględnienie w projekcie tych elementów, które pozwoliłyby ocenić, czy realizowana przez Andrzeja T. inwestycja nie naruszy prawa własności skarżącego.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, należy przyjąć, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono art. 7 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji obie decyzje, w myśl art. 22 ust. 1 pkt l, ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, podlegają uchyleniu.

Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Wykonywane przez Andrzeja T. roboty budowlane wymagały zaś uzyskania pozwolenia na budowę. Andrzej T. urządzając wjazd do garażu w innym miejscu budynku dokonał przebudowy obiektu budowlanego. Wykonywał on zatem roboty budowlane /art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego/. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę /art. 28 Prawa budowlanego/. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, które jednakże w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Skoro Andrzej T. wykonywał budowę, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidywały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, to winien on był uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek dołączenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jedynie do wniosku o pozwolenie na budowę /art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego/, jednakże skoro pozwolenie na wznowienie robót budowlanych ma zastąpić taką decyzję, to zasadne było domaganie się spełnienia tego obowiązku także w niniejszej sprawie. Przy czym obowiązek uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winien być określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli w niniejszej sprawie w decyzji z dnia 21 października 1996 r. W decyzji tej nie zobowiązano Andrzeja T. do złożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uchybienie to nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Decyzja z dnia 21 października 1996 r. nie jest objęta kontrolą Sądu administracyjnego. Stała się ona bowiem ostateczna na skutek stwierdzenia, iż odwołanie wniesione od niej przez skarżącego zostało złożone z uchybieniem terminu. Zatem skoro warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie było złożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to obecnie zarzut dotyczący braku takiej decyzji nie może prowadzić do jej uchylenia. Wskazać także należy, co będzie miało znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 24 grudnia 1997 r. został zmieniony w ten sposób, że m.in. roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wtedy, gdy powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Zatem od dnia 24 grudnia 1997 r. nie każda budowa, która według przepisów Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga także ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Mimo, że roboty budowlane prowadzone przez Andrzeja T. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów dotyczących udzielania pozwolenia na budowę. Skoro bowiem roboty budowlane zostały już rozpoczęte, nie można było prowadzić postępowania w celu wydania pozwolenia na budowę. W takim przypadku należało zastosować - co w niniejszej sprawie uczyniono - procedurę przewidzianą w art. 50 Prawa budowlanego, którą stosuje się m.in. wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę /art. 50 ust. 1 pkt 1/. Podstawowym warunkiem zastosowania wskazanego przepisu jest to, że zachodzi inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, a więc, gdy zachodzi sytuacja, w której nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przypadek taki ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie sposób sobie wyobrazić na czym miałaby polegać rozbiórka wykonanego wjazdu do garażu. Konsekwencją stosowania procedury przewidzianej w art. 50 Prawa budowlanego jest możliwość wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W chwili podjęcia zaskarżonej decyzji uprawnienie do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych wynikało pośrednio z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Od dnia 24 grudnia 1997 r. możliwość taką przewiduje wprost art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Nie są też zasadne zarzuty dotyczące czynności podziału nieruchomości położonej przy ul. P. 71, które spowodowały konieczność wykonania przez Andrzeja T. wjazdu do garażu od ul. B. Niewątpliwie czynności te przyczyniły się do powstania konfliktowej sytuacji. Jednakże brak prawnych podstaw do zakazania Andrzejowi T. korzystania z ul. B., jeżeli jest ona własnością Gminy Miasta G. Andrzej T. jak każdy może z tej ulicy korzystać, co nie zmienia jednak faktu, że roboty budowlane, które prowadzi oraz korzystanie z obiektu budowlanego musi odbywać się zgodnie z Prawem budowlanym, a więc także z uwzględnieniem uzasadnionych interesów skarżącego.

Mając na uwadze powyższe względy, na mocy powołanych przepisów oraz nadto - w zakresie obowiązku zwrotu kosztów postępowania - na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.