Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1872/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. B. kwotę 30 zł. (trzydzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...].03.2003 r. znak: [...] na podstawie art.124 ust. 1, 2, 4, 6, 7, art.128 ust.4, art.132 ust.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / Dz.U. Nr 46, póz. 543 z 2000 r. z późn. zm./, art. 104 §1 i 2, art. 108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz.U. Nr 98 póz. 1071 z 2000 r. z późn. zm./ :

1. Zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia (SN), wodociągu (W) oraz kanalizacji technicznej (KT) przez nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] dla których jest urządzona księga wieczysta Kw. [...], położone obręb D. gm. M., a będące współwłasnością D. i J. małż. B.,

2. Zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu urządzeń,

3. Zobowiązał właściciela do udostępnienia w/w nieruchomości w celu wykonywania

konserwacji i usuwania awarii urządzeń.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił co następuje: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Starosty z wnioskiem z dnia [...] października 2002 roku o wydanie w trybie art.124 ustawy z 21. 08. 1997 r. o g.n. decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń przez nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], położone obr. D., Gm. M., a będące współwłasnością D. i J. B. Zgodnie z decyzjami Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak : [...] i z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak : [...] oraz z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 1999 r., znak : [...] o warunkach zabudowy i gospodarowania terenu, przeznaczonego pod budowę drogi ekspresowej nr [...] p/n "Węzeł Komunikacyjny [...]" oraz modernizacji drogi krajowej [...] na odcinku [...], działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod realizację w/w inwestycji. W wyniku prowadzonych rokowań, jak i w toku postępowania administracyjnego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie uzyskała zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez nieruchomość w/w urządzeń. Organ I instancji działając na podstawie art. 124 u.g.n. uwzględnił wniosek GDDKiA i zezwolił na realizację celu publicznego jakim jest budowa Węzła Komunikacyjnego i dróg krajowych nr [...] i [...]. Powyższy przepis zezwala bowiem Staroście wykonującemu zadania zakresu administracji rządowej na ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych , przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji , a także innych podziemnych , naziemnych lub nadziemnych obiektów lub urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z art. 124 ust. 4 i 6 u.g.n udzielając zezwolenia na przeprowadzenie w/w urządzeń przez przedmiotową nieruchomość organ I instancji zobowiązał GDDKiA do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu prac oraz zobowiązał właściciela nieruchomości do udostępnienia jej w celu konserwacji oraz usuwania awarii urządzeń. Organ I instancji wskazał nadto, iż stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. - w sytuacji gdyby przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego było niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 w/w ustawy przysługuje odszkodowanie. W uzasadnieniu podano również, iż w przypadku gdyby na skutek budowy urządzenia nieruchomość nie mogłaby być racjonalnie wykorzystana na cele dotychczasowe, właściciel może żądać aby GDDKiA nabyła od niego w drodze umowy własność działki.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i J. B. Odwołujący zarzucili, że w/w decyzja narusza ich interesy jako właścicieli działki. Podnieśli również, że po modernizacji drogi krajowej nr [...] oraz po przebudowie linii elektroenergetycznej średniego napięcia, wodociągu i kanalizacji technicznej w obr. w/w działki nr [...] nie będzie ona mogła być wykorzystywana sposób zgodny z jej rolniczym przeznaczeniem, z uwagi na niemożność używania sprzętu rolniczego. W trakcie rozmów dotyczących wykupu od nich innej działki- nr [...] - zapewniano ich w imieniu GDDKiA, że działka nr [...] nie jest potrzebna dla realizacji planów Dyrekcji. Nadto odwołującym wiadomo, że ewentualne odszkodowania za straty poniesione w wyniku likwidacji awarii nie są proporcjonalne do poniesionych nakładów a ich uzyskanie jest czasochłonne i niekiedy wręcz niemożliwe. Odwołujący na zasadzie art. 124 ust. 5 u.g.n. zażądali odkupienia działki stanowiącej ich własność, a przeznaczonej na modernizację drogi krajowej nr [...]. Wnieśli o uchylenie decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania D. i J. B. od decyzji Starosty z dn. [...].03.2003r. znak: [...] Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2003 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w całości podzielił argumentacją przedstawioną przez Starostę. Wskazał, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwala staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej na ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m. in. urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej , jeżeli ograniczenie to następuje zgodnie z decyzja o warunkach zabudowy im zagospodarowania terenu. Zezwolenie to może być udzielone z urzędu, albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego , innej osoby lub jednostki organizacyjnej- art. 124 ust. 2 u.g.n. W rozumieniu art. 4 pkt. 10 u.g.n jednostką organizacyjną jest państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej - w niniejszym przypadku działająca w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych i Autostrad. Zgodnie z przepisami art. 124 ust. 4 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadku niemożności przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu urządzeń , bądź nadmiernych kosztów lub trudności z tym związanych, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie. Dokonanie stosownych ustaleń możliwe więc będzie po zakończeniu robót przez inwestora, zatem kwota proponowana w trakcie rokowań nie jest wiążąca dla organów orzekających w nin. sprawie. Ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić po zakończeniu inwestycji, oraz uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda wyjaśnił nadto, że w myśl art. 124 ust. 5 u.g.n. jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń spowoduje, iż niemożliwe będzie dalsze korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać, aby właściwy organ lub wnioskodawca (GDDKiA) nabył od niego przedmiotową nieruchomość, jednak powyższe żądanie podlega rozpatrzeniu w toku odrębnego postępowania.

Skargę na Decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2003 r. znak [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli D. i J. B.

Skarżący zarzucili niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem tj. naruszenie art. 125 ust. 5 u.g.n. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż planowana modernizacja drogi krajowej i przeprowadzenie urządzeń przez w/w nieruchomość uniemożliwi uprawę działki maszynami rolniczymi, straci ona tym samym swoje gospodarcze przeznaczenie. Skarżący podkreślili, że użyte w art. 124 ust. 5 u.g.n. określenie "w sposób dotychczasowy" oznacza nie tylko dotychczasową produkcję rolną, ale i sposób prowadzenia robót- przy pomocy maszyn rolniczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podniósł, iż żądanie właścicieli unormowane w art. 124 ust. 5 u.g.n. podlegałoby rozpatrzeniu w toku odrębnego postępowania, co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie ppsa).

Art. 3 ustawy ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi - art. 134 ustawy ppsa.

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż wskazują podnoszone w niej zarzuty.

Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 poz. 543 z 2000 r. ze zm.) reguluje jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia. Obowiązują w tym przypadku odmienne niż przy "właściwym" wywłaszczaniu reguły i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Zasadnicze reguły wynikające z powyższego przepisu są następujące :

- zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 może być udzielone z urzędu przez starostę bądź na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby (fizycznej lub prawnej), jednostki organizacyjnej,

- uzyskanie pozwolenia jest postępowaniem administracyjnym a samo pozwolenie jest decyzją administracyjną,

- niezbędnym warunkiem dla uzyskania pozwolenia jest aby zabudowa następowała zgodnie z decyzją o wzizt,

- zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel, lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z ust. 3 przepisu art. 124 u.g.n.: "Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 . Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań". Z analizy powyższego przepisu wynika, że przeprowadzenie rokowań jest formalną przesłanką wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje formy ani charakteru prawnego jakie powinna mieć propozycja skierowana przez podmiot określony w ust. 1 przepisu, dotycząca uzyskania zgody na wykonanie prac, skierowana do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Analogicznie do wniosków wynikających z regulacji przewidzianej w art. 114 u.g.n. przyjąć należy, że obowiązek przeprowadzenia rokowań zostaje spełniony, gdy ze złożonego właścicielowi(użytkownikowi wieczystemu ) przez podmiot określony w ust. 1 oświadczenia wynika, że zostały nim objęte okoliczności objęte dyspozycją ust. 1 art. 124 u.g.n. art. 124 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje także i nie określa formy, jaka powinny mieć dokumenty z przebiegu rokowań, które należy dołączyć do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Stwierdzić więc należy w świetle powyższego, że dołączenie do takiego wniosku protokołu z przebiegu rokowań wraz z proponowanym przebiegiem tras urządzeń spełnia wymagania przewidziane przepisem art. 124 ust. 3 w zakresie obowiązku dołączenia do wniosku wszczynającego postępowanie "dokumentów z przebiegu rokowań".

Analiza akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wskazuje jednak, iż organy ją prowadzące dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Karty sprawy administracyjnej oznaczone numerami 3 i 4 zawierają protokoły z rokowań w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń z dnia [...] września 2002 r.- k. 3 dotyczy przeprowadzenia kanalizacji technicznej oraz wodociągu, k. 4- przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia. Żaden z powyższych protokołów nie zawiera podpisu osoby przeprowadzającej rokowania w imieniu jednostki organizacyjnej zamierzającej wystąpić z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 2 u.g.n., tj. w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad -Skarb Państwa. Nie można więc także stwierdzić, czy rokowania te przeprowadzała osoba , której dane widnieją w pkt. 1 druku protokołu. Brak wobec tego podstawy do stwierdzenia , że załączony dokument nazwany protokołem zawiera przedstawienie faktu oraz przebiegu rokowań. Wszczęcie postępowania z wniosku GDDKiA w sytuacji niezrealizowania dyspozycji przewidzianej w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza jego wadliwość mającą wpływ na wynik postępowania w sprawie. Kolejno, na kartach 1 i 2 akt administracyjnych znajdują się kopie wyrysów z mapy, obejmujące działki stanowiące własność skarżących , objęte zaskarżoną decyzją. Z uwagi na brak danych nie wiadomo, na podstawie jakich dokumentów zostały sporządzone i z oryginałem jakiego dokumentu została stwierdzona ich zgodność. Nie wiadomo, czy stanowią one załączniki do protokołów z dnia [...] września 2002 r., ponieważ w protokołach tych brak adnotacji o załącznikach, ich treść nie pozwala także na stwierdzenie, czy osoba, której podpis tam widnieje sporządziła je w całości, czy jedynie potwierdziła zgodność z oryginałem (jak wspomniano wyżej nie wiadomo jaki dokument stanowiącym).

Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 ust. 5 u.g.n. Przepis ten przewiduje uprawnienie do zgłoszenia żądania przez właściciela lub użytkownika wieczystego wykupu przez Skarb Państwa nieruchomości, z której dalsze prawidłowe korzystanie w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem staje się niemożliwe z powodu zainstalowanych na tej nieruchomości urządzeń przesyłowych.

Możliwość wystąpienia z takim roszczeniem mieści się w sferze uprawnień przyznanych właścicielowi nieruchomości i od jego woli zależy, czy zechce z takiego uprawnienia skorzystać. Jednakże w okolicznościach przewidzianych tym przepisem nabycie nieruchomości może nastąpić tylko w drodze umowy , to spór na tym tle może mieć tylko charakter cywilnoprawny. Do rozpoznawania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych , oraz Sąd Najwyższy ( art. 2 § 1 kpc w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W przypadku więc odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może wystąpić o zobowiązanie do jej nabycia tylko do sądu powszechnego. W tym zakresie stanowisko organów I i II instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz art. 7 kpa, ponieważ organy prowadzące postępowanie nie dokonały badania formalnych wymogów złożonego przez ODDKiA wniosku. Rozpoznając ponownie wniosek organy powinny zbadać spełnienie przez wnioskującego o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 2 u.g.n. formalne wymogi wniosku wynikające z ust. 3 u.g.n.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.