Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 655/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w L. (dalej: "skarżący") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister RiRW", "organ odwoławczy") z[...] września 2019 r. znak: [...] uchylająca decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

(dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2018 r. nr [...] w całości i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...]sierpnia 2013 r. znak: [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w R. (dalej: "grupa" lub "spółka") z 28 czerwca 2013 r., zatwierdził zmiany w planie dochodzenia do uznania tej grupy.

Zmiany polegały na przesunięciu terminu realizacji 6 inwestycji z 1 półrocza 2013 r. na II półrocze 2013 r. i nie spowodowały zmiany całkowitej kwoty wydatków ani w 2013 r., ani w całym okresie realizacji planu dochodzenia do uznania. Decyzja została podpisana przez J. T., Zastępcę Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim w L..

Decyzją z [...] lipca 2018 r., po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzja Marszałka została podpisana przez osobę, która nie miała upoważnienia Marszałka Województwa [...] do podpisywania decyzji w zakresie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy owoców i warzyw, co pociąga za sobą nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa"). Ponadto Prezes ARiMR stwierdził, że po zakończeniu tego postępowania decyzją ostateczną, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyda decyzję w sprawie wniosku grupy [...] sp. z o.o. z 28 czerwca 2013 r. o dokonanie zmian w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki Minister RiRW zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. uchylił decyzję Prezesa ARiMR w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu Minister RiRW podkreślił, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wadą wskazaną przez organ I instancji miało być wydanie decyzji Marszałka Województwa [...] przez nieuprawnioną osobę, która nie miała upoważnienia tego organu do wydawania decyzji w sprawie zatwierdzania zmian do planu dochodzenia do uznania w jego imieniu, co skutkowało naruszeniem przepisów o właściwości. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że pomimo, iż postępowanie dowodowe, przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak również uzupełnione przez organ odwoławczy nie doprowadziło do pozyskania upoważnienia Marszałka Województwa [...] dla J.T., to nie może być utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem), zwłaszcza w sytuacji, gdy z zeznań złożonych przez J. T. wynika jednoznacznie, że takie upoważnienie istniało. Co więcej także regulamin organizacyjny Urzędu w § 12 mówi, że dyrektora w okresie jego nieobecności zastępuje wyznaczony przez niego zastępca, a § 13 wskazuje, że w komórkach, w których utworzono stanowisko zastępcy dyrektora, dyrektor określa jego zakres zadań i kompetencji. Jeśli dyrektor nie może pełnić swych obowiązków służbowych zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie jego zadania i kompetencje. J. T.wyjaśniła, że posiadała upoważnienie Marszałka do wydawania decyzji dla grup producentów owoców i warzyw w związku z faktem, że Dyrektor Departamentu Rolnictwa i Środowiska, którego była zastępcą, w połowie 2012 r. przebywał na długim zwolnieniu lekarskim. W ocenie J. T., dla pracowników Departamentu było jasne, że w 2012 r. takie upoważnienie otrzymała.

Zdaniem organu II instancji, brak upoważnienia w formie pisemnej może stwarzać wątpliwości co do jego istnienia, jednak jest to wątpliwość niedająca się usunąć, co w okolicznościach sprawy było podstawą do zastosowania art. 81a § 1 kpa, nakazującego rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony. Dlatego też organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności Marszałka Województwa [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L. wniósł o uchylenie decyzji Ministra RiRW z [...] września 2019 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 268a kpa oraz art. 80 kpa poprzez uchylenie prawidłowej decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2018 r. i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w oparciu o błędnie przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2013 r., wydanej bez stosownego upoważnienia organu w rozumieniu art. 268a kpa, a tym samym - z naruszeniem przepisów o właściwości przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że stosownie do treści art. 268a kpa, organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Tym samym - działanie pracownika organu administracji publicznej bez stosownego upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), bowiem jego uprawnień w sferze władztwa administracyjnego nie można domniemywać.

Prokurator podkreślił, że J. T. była zatrudniona w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] na stanowisku zastępcy dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska. W ramach realizowanych obowiązków zajmowała się koordynacją i nadzorowaniem terminowego wykonywania zadań w ściśle określonym zakresie, również odnoszącym się do grup producenckich w rolnictwie, a ponadto - nadzorowała pracę podległych pracowników i zastępowała dyrektora Departamentu w czasie jego nieobecności. Ponadto, z treści Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w L. wynikało, że do obowiązków dyrektorów departamentów należało wydawanie decyzji administracyjnych zgodnie z upoważnieniem Marszałka (§ 11), zaś zakres kompetencji zastępcy dyrektora departamentu określał dyrektor tej jednostki organizacyjnej.

Zakres obowiązków J. T., a także jej uprawnień i ponoszonej odpowiedzialności, został szczegółowo określony przez S. S. - dyrektora Departamentu, stosownie do treści § 13 Regulaminu. Osoba ta posiadała indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie: prowadzenia skupu maku lub konopi włóknistych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (upoważnienie nr 22/10 z 19 marca 2010 r.), realizacji obowiązków prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej i wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy o rybactwie śródlądowym (upoważnienie nr 96/2009 z dnia 24 sierpnia 2009 r.) oraz rejestracji o ochrony nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz produktach tradycyjnych (upoważnienie nr 77/09 z dnia 14 lipca 2009 r.). Wszystkie upoważnienia zostały wpisane do rejestru upoważnień Marszałka Województwa. Ich otrzymanie J. T. każdorazowo potwierdziła własnym podpisem.

Brak natomiast dokumentu wskazującego na posiadanie uprawnień w pozostałym zakresie - w tym także do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących grup producentów rolnych oraz owoców i warzyw. Śladu takiego upoważnienia nie ma również w rejestrze upoważnień.

Upoważnień do wydawania decyzji dotyczących grup producentów udzielono natomiast S. S. i S. S.. J. T. mogła jedynie parafować projekty takich decyzji, a następnie przedłożyć je S. S. lub S. S., którzy takie upoważnienie do podpisywania decyzji posiadali.

W zaskarżonej decyzji Ministra RiRW okoliczności te nie zostały w żaden sposób dostrzeżone i poddane ocenie, a za dowód istnienia upoważnienia przyjęto samo oświadczenie J. T.. Prokurator podkreślił, że wobec J. T. prowadzone jest postępowanie karne o czyn z art. 231 § 2 kk, związany z wydawaniem decyzji (w tym decyzji w niniejszej sprawie) bez upoważnienia, w związku z tym jej oświadczenie powinno być traktowane z daleko posuniętą ostrożnością.

W ocenie skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w żaden sposób nie wskazuje, by upoważnienie mogło w danym okresie zaginąć, tym bardziej, że nie zaginęły akta osobowe i znajdujące się w nich inne upoważnienia dla J.T.. W rejestrze upoważnień także nie ma żadnych informacji, by J. T. posiadała upoważnienie do wydawania kontrolowanej decyzji. Brak jest jakiegokolwiek dowodu, w tym przede wszystkim pochodzącego od Marszałka, z którego choćby pośrednio wynikałoby, że J. T. zostało udzielone upoważnienie. Fakt, że w aktach osobowych pozostałych urzędników znajdowały się upoważnienia w zakresie wydania decyzji co do grup producenckich tym bardziej świadczy o tym, że gdyby J. T. posiadała upoważnienie, to znajdowałoby się ono w aktach osobowych. Nie uzyskano także żadnych dokumentów, które mogłyby wskazywać, iż przedmiotowe upoważnienie mogło zaginąć. W świetle powyższych okoliczności faktycznych nie ma podstaw do twierdzenia, że samo oświadczenie J.T. jest w tej sprawie wystarczające.

Prokurator podkreślił również, że w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa, gdyż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister RiRW wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że decyzja Ministra RiRW jest prawidłowa i wyczerpująco uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W przedmiotowej sprawie sąd zwrócił się do stron postępowania o wskazanie czy wyrażają one zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe Prokurator, uczestnik postępowania (spółka) oraz organ wyrazili taką zgodę. W związku z powyższym zdecydowano o wyznaczeniu w przedmiotowej sprawie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. w składzie trzech sędziów.

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 ppsa wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.134 § 1 ppsa sąd nie jest związany zarzutami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd rozpoznając skargę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) korzystał ze wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, zarówno w aktach administracyjnych jak i sądowych.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd uznał, że organy administracji publicznej rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności sąd zauważa, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym były już przedmiotem oceny tutejszego sądu i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z 14 sierpnia 2018 r. (V SA/Wa 80/18), z 23 czerwca 2020 r. (V SA/Wa 614/20), z lipca 2020 r. (V SA/Wa 538/20) z 17 września 2020 r. (V SA/Wa 630/20) oddalał skargi Prokuratora Okręgowego w L.na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylające decyzję Prezesa ARiMR (stwierdzającą nieważność decyzji pierwotnej) i odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...]. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela argumentację sądów zawartą w powołanych wyrokach (wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny sprawy sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra RiRW uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

W sprawie w szczególności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, zainicjowanym z urzędu przez Prezesa ARiMR.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad prawnomaterialnych (podstaw stwierdzenia nieważności) ustanowionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyłom od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i powinno być orzekane wyjątkowo, co oznacza wymóg bezspornego ustalenia danej przesłanki nieważności oraz ścisłej lub zwężającej wykładni wchodzących w rachubę przesłanek prawnych. W postępowaniu nieważnościowym organ nie powinien rozpatrywać sprawy co do jej istoty, bowiem nie rozstrzyga jakiejkolwiek kwestii merytorycznej, natomiast nie jest związany żądaniem strony odnośnie istnienia konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności, czyli orzeka samodzielnie w kwestii ich zaistnienia w granicach art. 156 § 1 kpa. W przypadku ustalenia braku ustawowych przesłanek, organ orzeka o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa).

W ocenie sądu Minister RiRW prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Przedmiot postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym ogranicza bowiem zakres kontroli zaskarżonej decyzji do wyłącznie wad najdonioślejszych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu II instancji, który korzystając z kompetencji organu odwoławczego, uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję organu I instancji z [...] lipca 2018 r. i orzekł w sposób merytoryczny o niezaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2013 r.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie istnienia podstaw z pkt 1 (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) oraz pkt 2 (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) §1 art. 156 kpa.

W tym miejscu należy zauważyć, że spór pomiędzy stronami postępowania dotyka kwestii wysunięcia całkowicie różnych wniosków odnośnie tego, czy wskazana decyzja została wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Sposób dojścia przez organ odwoławczego do konkluzji prowadzącej do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] opierał się na uznaniu, że, po pierwsze brak w aktach osobowych oraz rejestrze - upoważnienia dla J.T. nie stanowi dowodu na nieistnienie tego upoważnienia w dacie wydania decyzji, a po drugie warunkiem dla stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 (jak również pkt 2) kpa, skutkującej nieważnością decyzji kontrolowanej, jest bezsporne ustalenie nieistnienia (niewydania) upoważnienia Marszałka Województwa [...] dla J. T. do wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r., czego – pomimo obszernie prowadzonej korespondencji między urzędami – nie udało się uczynić.

Skarżący Prokurator stoi na stanowisku, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w sposób bezsporny wskazało na brak dokumentu poświadczającego posiadanie uprawnień dla J. T. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych dotyczących grup producentów rolnych oraz owoców i warzyw i brak śladu takiego upoważnienia w rejestrze upoważnień. Upoważnienia takie posiadali upoważnieni pracownicy organu: S. S. i S. S., stąd J.a T., w ocenie Prokuratora mogła więc jedynie parafować projekty takich decyzji, a następnie przedłożyć je do podpisu, tym osobom. Nie zachodzi, w ocenie skarżącego również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa, gdyż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Odnosząc się do tak postawionego problemu, tut. sąd za trafne uznaje poczynione przez Ministra RiRW ustalenie, zgodnie z którym decyzja z [...] sierpnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2018 r. i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. należy uznać za w pełni trafne, a prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego kontrola decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wyjaśniła, że brak pozyskania upoważnienia dla J. T. na piśmie, o ile może stwarzać pewne wątpliwości co do istnienia upoważnienia, to nie może być jednak utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem), zwłaszcza w sytuacji, gdy prowadzone było szerokie postępowanie dowodowe w tym zakresie. Wspomnieć trzeba o korespondencji prowadzonej w 2017 r. z Dyrektorem Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L., następnie Dyrektorem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E./k. L. z Marszałkiem Województwa [...], a także korespondencją prowadzoną w 2018 r. i w 2019 r. pomiędzy Prezesem ARiMR i organem odwoławczym a Marszałkiem Województwa [...].

Ważnym jest także wskazanie, że tut. sąd w analogicznej kwestii wypowiedział się już w powołanym wyżej wyroku z 14 sierpnia 2018 r. (V SA/Wa 80/18). W wyroku tym zasadnie stwierdzono, że nieodnalezienie upoważnienia nie jest równoznaczne z jego brakiem w dacie wydawania decyzji. Wskazano, że "(...) kontrolowaną decyzję J. T. podpisała z powołaniem się na upoważnienie Marszałka - decyzja jest opatrzona stosowną imienną pieczątką, a J. T. powołała się podpisując decyzje na posiadane upoważnienie Marszałka. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika tak restrykcyjna interpretacja art. 268a k.p.a."

Podkreślenia również wymaga, że z oświadczeń złożonych w roku 2019 r. w niniejszej sprawie przez J. T., wynika jednoznacznie, że upoważnienie takie w dacie wydania decyzji istniało, a uprawnienia te zostały jej przyznane w związku z długotrwałą absencją dyrektora departamentu, którego była zastępcą. Jak podkreśliła zeznająca, upoważnienie to obowiązywało od czasu wydania na czas nieokreślony i nie zostało ono zawieszone ani uchylone. Z kolei Marszałek Województwa[...] nigdy nie zakwestionował faktu istnienia takiego upoważnienia.

W ocenie sądu należy mieć przy tym na uwadze, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (uchwała Nr ...Zarządu Województwa [...] z 23 kwietnia 2013 r.) przewiduje w § 12 i § 13, że dyrektora w okresie jego nieobecności zastępuje wyznaczony przez niego zastępca oraz w komórkach organizacyjnych, w których utworzono stanowisko zastępcy dyrektora, dyrektor określa jego zakres zadań i kompetencji, a w sytuacji gdy dyrektor nie może pełnić swych obowiązków służbowych, zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie jego zadania i kompetencje. Dyrektor departamentu, upoważniony jest zatem do załatwiania spraw indywidualnych i wydawania w imieniu Marszałka Województwa decyzji administracyjnych w oparciu o ustawę z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związków oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i 1a ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 ze zm.). Stąd przyjąć należy, że zastępca dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] J. T., uprawniona była do podpisania przedmiotowej decyzji. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z powołanym § 12 i § 13 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] J.T. jako z-ca dyrektora departamentu zastępowała dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska podczas jego nieobecności. Jak wynika z akt sprawy dyrektor departamentu S.S. w okresie od 7 maja 2013 r. do 16 sierpnia 2013 r. nieobecny był w pracy z powodu choroby (patrz karta ewidencji czasu pracy S. S. za 2013 r.). Okres ten obejmował datę w której J. T. podpisała sporną decyzję, a więc dzień 2 sierpnia 2013 r. Tym samym, jak wynika z powyższego Regulaminu J. T. zastępowała dyrektora departamentu, w tym miała uprawnienie do podpisania decyzji (porównaj § 13 zdanie drugie i § 11 ust. 4 pkt 7 Regulaminu).

Nie można zgodzić się ze Skarżącym Prokuratorem, że J.T. mogła jedynie parafować projekty decyzji dotyczące grup producentów owoców i warzyw, a następnie przedkładać je do podpisu innym pracownikom – S. S. (Wicemarszałek Województwa [...] – patrz upoważnienie z 14 października 2008 r.) lub S. S. (dyrektor Departamentu Rolnictwa i Środowiska – patrz upoważnienie z 3 marca 2008 r.), którym udzielono upoważnień w tym zakresie. Minister RiRW w zaskarżonej decyzji poddał ocenie wszelkie okoliczności związane z niepozyskaniem przedmiotowego upoważnienia na piśmie, co nie może być utożsamiane z jego brakiem, może natomiast stwarzać pewne niedające się usunąć wątpliwości co do jego istnienia. Organ odwoławczy wykazał zatem prawidłowo, że pomimo przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, kwestia istnienia bądź braku istnienia upoważnienia dla J. T. nie została wyjaśniona i wątpliwości tej nie da się usunąć, co jest przesłanką do wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony, zgodnie z art. 81a § 1 kpa.

Należy przy tym podkreślić, że warunkiem skorzystania z konstrukcji przyjętej w art. 81a kpa jest nie tylko uprzednie wyczerpanie wszelkich możliwości dowodowych w sprawie w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, lecz także wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, stosownie do art. 77 § 1 kpa, w takim zakresie, w jakim organowi udało się go zgromadzić. W niniejszej sprawie przyjęta przez organ zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony umożliwiła organowi przyjęcie takiej interpretacji, która chroniła jak najmocniej interes strony przy interpretacji ustalonego stanu faktycznego.

W tej sytuacji nieuzasadniony jest zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, gdyż w ocenie Sądu organ odwoławczy podjął szereg działań (opisanych powyżej) zmierzających do wyjaśnienia istniejących w niniejszej sprawie wątpliwości, które nie doprowadziły jednak do uzyskania przedmiotowego upoważnienia dla J. T. (oprócz faktu zastępowania dyrektora podczas jego nieobecności). Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie sposób przyjąć, by w okolicznościach sprawy dalsze prowadzenie czynności dowodowych miało doprowadzić do uzyskania dokumentu upoważnienia wydanego dla J. T., zwłaszcza, że z uzyskanych informacji wynika, iż brak jest możliwości jego odnalezienia.

Stąd słusznie Minister RiW podjął rozstrzygnięcie i wyjaśnił jakie dowody zebrane w toku postępowania uznał za wiarygodne, a jakim wiarygodności odmówił i dlaczego. Nadto organ odwoławczy prawidłowo dokonał subsumpcji tego stanu do przepisów prawa, co czyni wydaną decyzję prawidłową. Organ odwoławczy podał, że mimo iż 2 sierpnia 2013 r. J. T. zastępowała dyrektora departamentu, to organ ten zdecydował się przesłuchać tę osobę na okoliczność posiadania upoważnienia do wydania spornej decyzji. Osoba ta zeznając pod odpowiedzialnością karną zeznała, że posiadała upoważnienie Marszałka w związku z faktem, że Dyrektor, którego była zastępcą, przebywał na długim zwolnieniu lekarskim, jednakże ze względu na upływ czasu (od 2014 r. jest na emeryturze) nie była w stanie przedstawić przedmiotowego upoważnienia ani jego kopii. Prawidłowo Minister RiRW stwierdził, że nie znalazł podstaw do podważania wiarygodności zeznań J.T. i zasadnie wyjaśnił, że zeznań tej osoby nie uznał za dowód istnienia upoważnienia Marszałka dla J.T., lecz skonstatował, że niepozyskanie przedmiotowego upoważnienia na piśmie nie może być utożsamiane z jego brakiem, może natomiast stwarzać pewne niedające się usunąć wątpliwości co do jego istnienia. Podkreślenia także wymaga, że Marszałek Województwa[...] w żadnym z pism kierowanych do organów rozpoznających sprawę nie stwierdził, że takie upoważnienie nie zostało wydane. Wskazywał jedynie, że upoważnienia takiego nie ma w szczególności w aktach osobowych tej osoby oraz w stosownym rejestrze upoważnień. Tym samym powyższe nie jest wystarczające do uznania, że J. T. nie była upoważniona do podpisania decyzji.

Niesłuszny jest również zarzut Prokuratora, że w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa, z uwagi na niewywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec braku legalnej definicji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, należy posiłkować się definicją tego pojęcia wypracowaną w judykaturze i doktrynie. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (tak za A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017; por. wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., IN A RN 8/95, OSNAP 1995, nr 18). Zdaniem sądu, za prawidłowe należy przyjąć stanowisko Ministra RiRW, że decyzja Marszałka Województwa [...] zatwierdzająca zmiany do planu dochodzenia do uznania grupy producentów owoców i warzyw[...].sp. z o. o. wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na uznanie tej spółki za organizację producentów owoców i warzyw w wyniku spełnienia warunków uznania w związku ze zrealizowaniem planu dochodzenia do uznania.

Zdaniem Prokuratora, w niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ma nadal możliwość rozpoznania wniosku [...] sp. z o. o. o zatwierdzenie zmian do planu dochodzenia do uznania, gdyż ustawa o grupach nadal obowiązuje, a zmienił się tylko organ rozpatrujący wniosek.

W ocenie Sądu z tak przyjętym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Z treści rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającą rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671, ze zm.) wynika, że grupy producentów owoców i warzyw mogły skorzystać z okresu przejściowego, trwającego maksymalnie 5 lat, w celu spełnienia warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw poprzez realizację tzw. planu dochodzenia do uznania. Przepisy UE w powyższym zakresie wdraża ustawa z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2019 r. poz. 935), zgodnie z przepisami której, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nadzorowanej, marszałek województwa miał kompetencje do wydawania decyzji, m.in. w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, zatwierdzenia jej planu dochodzenia do uznania i w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Należy nadmienić również, że w związku ze zmianą unijnych przepisów, od 2013 r. nie ma już możliwości tworzenia nowych grup producentów w sektorze owoców i warzyw.

Prawidłowo Minister RiRW wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że z decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. znak: [...], znajdującej się w aktach sprawy, dokonującej wstępnego uznania [...] sp. z o.o. za grupę producentów owoców i warzyw i zatwierdzającej jej plan dochodzenia do uznania wynika, że plan dochodzenia do uznania był zatwierdzony na lata 2012 - 2016, to znaczy, że miał być zrealizowany przez tę grupę we wskazanym 5-letnim okresie. Jednocześnie, z rejestru prowadzonego przez Prezesa ARiMR zgodnie z art. 2b ww. ustawy wynika, że [...] sp. z o.o. została uznana za organizację producentów owoców i warzyw w dniu . kwietnia 2017 r. Należy także zauważyć, że w ciągu 5-letniego okresu realizacji planu dochodzenia do uznania możliwe było wprowadzanie do niego zmian, które, po uprzednim przeprowadzeniu stosownych kontroli, musiały być zatwierdzone decyzją administracyjną. Ponadto, jednym z warunków uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw był warunek, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1823) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o uznaniu [...] sp. z o.o. za organizację. Zgodnie z powyższym przepisem, wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw może być uznana za organizację producentów owoców i warzyw, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 1 i 2 oraz zrealizuje plan dochodzenia do uznania w zakresie określonym w art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1, z późn. zm.). Skoro zatem grupa producentów [...] sp. z o.o. została w 2017 r. uznana z organizację producentów to znaczy, że do końca 2016 r. zrealizowała swój plan dochodzenia do uznania, przy czym zrealizowała go w zakresie jaki wynikał nie tylko z pierwotnie zatwierdzonej w 2012 r. wersji, ale również z uwzględnieniem zmian, zatwierdzonych decyzją nadzorowaną Marszałka Województwa [...]. Słusznie zatem Minister RiRW stwierdził, że z chwilą uznania [...] sp. z o.o. za organizację, wszystkie decyzje wydane wobec tej spółki jako wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw wywołały nieodwracalne skutki prawne. Obecnie spółka ta funkcjonuje jako uznana organizacja producentów owoców i warzyw i co najwyżej może realizować program operacyjny, ale już nie plan dochodzenia do uznania, którego realizacja zakończyła się z końcem 2016 r. Nie jest możliwe wprowadzanie zmian do planu dochodzenia do uznania, którego realizacja już się zakończyła. Nie jest więc także możliwe wydanie decyzji w tym zakresie, jak sugeruje skarżący.

Trzeba zatem zgodzić się z Ministrem, że zmiana statusu grupy na organizację producentów owoców i warzyw wywołuje daleko idące i nieodwracalne skutki prawne związane z zakończeniem planu dochodzenia do uznania, zakończeniem programu pomocowego ustanowionego przepisami o wspólnej organizacji rynków rolnych i realizacją celu wstępnego uznania jakim jest osiągniecie statusu organizacji producentów. Nie jest zatem możliwe wprowadzanie zmian do planu dochodzenia do uznania, którego realizacja już się zakończyła, nie jest więc także możliwe wydanie decyzji w tym zakresie, jak sugeruje Prokurator.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c ppsa).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r. sygn. akt I OSK 915/11; dostępny na orzeczenia.gov.pl).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.