Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1883/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4; art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 2; art. 41 ust. 1, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 3; art. 156 § 2; art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skarg: M. R. i D. R., [...] Spółki z o.o. w likwidacji w [...] oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. R. i D. R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm. dalej: "ustawa z 9 marca 2017 r.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3, 156 § 2, 158 § 2 kpa art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.:

1. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], w zakresie udziału wynoszącego łącznie [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, którego użytkownikami wieczystymi są M. R. i D. R. oraz [...] Spółka z o.o w W. o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne: nr [...] i nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], położonego w W. przy ul. [...] wraz z prawem odrębnej własności lokalu nr:

a. [...] - objętego księgą wieczystą nr [...];

b. [...] - objętego księgą wieczystą nr [...];

c. [...] - objętego księgą wieczystą nr [...];

d. [...] - objętego księgą wieczystą nr [...];

e. [...] - objętego księga wieczystą nr [...];

f. [...] - objętego księga wieczystą nr [...];

g. [...] - w udziale 1/2 - objętego księgą wieczystą nr [...]

2. w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] z naruszeniem prawa;

3. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r., nr [...], w zakresie udziału wynoszącego łącznie [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, którego użytkownikami wieczystymi są M. R. i D. R. oraz [...] Spółka z o.o w W. o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczonego, jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w W. przy ul. [...] wraz z prawem odrębnej własności lokali opisanych w ppkt a. do ppkt g.

4. w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa;

5. nałożyła na [...] Spółkę z o.o w W. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł na rzecz Miasta [...];

6. nałożyła na M. R. i D. R. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł na rzecz Miasta [...] z tym zastrzeżeniem, że spełnienie świadczenia przez jednego z zobowiązanych zwalnia pozostałego;

7. stwierdziła, że wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] wyrządzono Miastu [...] szkodę w wysokości odpowiadającej wartości udziału, co do którego stwierdzono wydanie decyzji z naruszaniem prawa - poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta była dawną księgą hipoteczną "[...]". Przed wojną zabudowana była 5- kondygnacyjną zamieszkałą kamienicą, z szesnastoma lokalami. W czasie działań wojennych budynek został częściowo zniszczony. Otrzymał IV kategorię zniszczeń, oznaczającą "budynek częściowo uszkodzony". Pozostałe części budynku oszacowano na 75 % zdatności do użycia, w związku z czym uznano, że budynek nadaje się do odbudowania.

Z opisu budynków znajdujących się na posesji przy ul. [...] sporządzonego [...] sierpnia 1951 r. w związku z protokolarnym objęciem w posiadanie budynków przez Gminę [...] na posesji znajdował się:

- budynek frontowy murowany 5 kondygnacyjny;

- oficyna lewa murowana 5 kondygnacyjna podpiwniczona;

- oficyna prawa murowana 5 kondygnacyjna podpiwniczona.

Komisja wyjaśniła, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że ogłoszenie o objęciu gruntu położonego przy ul. [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), tj. przepisu § 8, zgodnie z którym grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski, w publikatorze urzędowym Zarządu Miejskiego, ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy.

W dniu 1 kwietnia 1947 r. ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 6, poz. 28 o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...]. Pod poz. 54 podano do wiadomości, iż Gmina [...]przystępuje do objęcia w posiadanie gruntu położonego przy ul. [...], stanowiącym dotychczasową własność, według posiadanych dokumentów "T. czyli T. M.". Termin oględzin gruntu wyznaczono na [...] maja 1947 r. Oględziny odbyły się zgodnie z ogłoszeniem i wzięli w nich udział jedynie przedstawiciele Gminy [...].

Ogłoszenie o oględzinach gruntu zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Nr 10 z 16 czerwca 1947 r. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Pod pozycją 54 podano do wiadomości, że Gmina [...] objęła w posiadanie nieruchomość usytuowaną przy ulicy [...], oznaczoną numerem hipotecznym [...], należącą uprzednio do "T. czyli T. M.". W związku z tym, termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 16 grudnia 1947 r. W dniu [...] sierpnia 1949 r. nastąpiło protokolarne objęcie w posiadanie budynków przy ul. [...].

Komisja ustaliła, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Oddział [...] z [...] sierpnia 1948 r., nr [...], "tytuł własności nieruchomości położonej przy ul. [...] uregulowany jest wpisem jawnym na imię T. M. na mocy aktu z dnia [...] czerwca 1923 r.".

W księdze hipotecznej nr [...] na str. 321 (inne oznaczenie strony 272) w części opisowej do działu II księgi odnotowano nabycie przez nieletnią T. M. od J. C. nieruchomości hipotecznej Nr [...]. Komisja wyjaśniła, że w dostępnej dokumentacji zamiennie posługiwano się drugim imieniem właścicielki hipotecznej: "T." i "T.".

W księdze meldunkowej [...] obejmującej lata 1920 -1946 na kartach 11,12 widnieje adnotacja o meldunku w lokalu nr [...] T. M. oraz J. M., przy czym w przypadku J. M. jest adnotacja o wyprowadzeniu się [...] listopada 1946 r. do P.

Komisja wskazała, że pismem z [...] sierpnia 1948 r. J. M., działając w imieniu córki T. M., zwróciła się do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie córce prawa własności czasowej do "terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Nr pol. [...], Nr hip. [...]". J. M. wskazała adres zamieszkania - [...]. Na wniosku widniała adnotacja o jego opłaceniu. Do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo z [...] lutego 1946 r. udzielone przed notariuszem Z. N., Rep. Nr [...] przez T. M. zam. w P. przy ul. [...] swojej matce J. M. o szerokim zakresie, między innymi do prowadzenia wszelkich spraw odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...] we wszystkich instytucjach i instancjach administracyjnych, wojskowych, sądowych, skarbowych, samorządowych, społecznych.

Również pismem z [...] sierpnia 1948 r. J. M., w imieniu córki T. M., zwróciła się do Zarządu Miejskiego [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Nr pol. [...] Nr hip [...]. Wyjaśniła, że córka na stałe przebywa w P., gdzie studiuje medycynę, a ona sama jej tam towarzyszy, w związku z czym nie była w stanie dotrzymać terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Ze względu na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi nie ma możliwości przyjeżdżać często do W. i pilnować interesów związanych z posiadanymi przez córkę nieruchomościami. Dodała, że budynek przy ul. [...] jest uszkodzony, zamieszkały przez przedwojennych "dzikich" lokatorów i nie przynosi dochodów.

W zbiorze dokumentów księgi hipotecznej Nr [...], na karcie pod nr 89, znajduje się wypis pełnomocnictwa z [...] sierpnia 1945 r. sporządzony przed notariuszem Z. N., Rep. Nr [...], na podstawie którego T. M., zam. w P. ul. [...] udzieliła swojej matce J. M. zamieszkałej w W. przy ul. [...] pełnego pełnomocnictwa, m.in. "do administracji moją własnością wyżej wymienioną, do przeprowadzania remontów tej własności, zaciągania pożyczek i do sprzedaży. Pełnomocniczka moja J. M. władną jest na zasadzie niniejszego pełnomocnictwa sprawować zarząd powyższymi nieruchomościami w pełnym zakresie, przedsiębrać wszelkie czynności, zastępować mnie wobec władz państwowych i samorządowych, jak również osób trzecich gdziekolwiek to zastępstwo okaże się konieczne...".

Komisja wyjaśniła, że Prezydent [...] orzeczeniem z [...] października 1948 r., [...], na podstawie art. 1, 41, 42, 75 i 83 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) oraz art. 1,7 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, jak również art. XXXIX dekretu z 11 października 1946 r. o przepisach wprowadzających Prawo rzeczowe i prawo o księgach hipotecznych (Dz. U. Nr 57 poz. 321) wskazał, że: "załatwia odmownie podanie Obywatela o przywrócenie terminu na założenie wniosku prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], hip. [...] i równocześnie stwierdza, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy [...]". W orzeczeniu wskazano, że objecie w posiadanie budynków przez Gminę nastąpi po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia oraz pouczono, że od tego orzeczenia przysługuje prawo odwołania się do Ministerstwa Odbudowy, za pośrednictwem Zarządu Miejskiego, w terminie 14- dniowym od daty doręczenia orzeczenia. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawierał dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskującego. Ponadto wskazano m.in., że objęcie nieruchomości przez Gminę [...] nastąpiło [...] czerwca 1947 r., a zatem termin do złożenia wniosku upłynął 16 grudnia 1947 r. Zacytowano także przepis art. 7 dekretu oraz stwierdzono, że "zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i dla przedstawicielstw dyplomatycznych". W dalszej części uzasadnienia Prezydent wskazał, że "Decyzja co do przejścia na własność Gminy budynków, znajdujących się na gruncie tej nieruchomości, jest uzasadniona art. 7 ust. 1 i art. 8 cyt. Dekretu z dnia 26. X. 1945 r.". Pouczono także o trybie odwołania.

T. M. odwołała się od tego orzeczenia. Podniosła, że konieczność studiowania poza granicami W. uniemożliwiła jej złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej w terminie. W dalszej części uzasadnienia wskazała, że dom jest częściowo zniszczony przez bombę oraz zamieszkały bądź to przez lokatorów przedwojennych, bądź przez nowych dzikich lokatorów. Podała, że nieruchomość nie przynosi prawie żadnego dochodu wobec czego nie była w stanie zaangażować odpowiedniego administratora, który by dopilnował spraw domu. Prezydium Rady Narodowej w [...] przedłożyło przedmiotowe odwołanie do Ministerstwa Budownictwa wskazując, że dotyczy ono orzeczenia administracyjnego z [...] października 1948 r. w przedmiocie odmowy prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] oraz stwierdzenia przejścia prawa własności budynków położonych na powyższym terenie na rzecz Skarbu Państwa.

Minister Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r., nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1948 r. w sprawie pozbawienia prawa własności do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego Nr hip. [...].

Komisja wskazała, że na karcie 32 akt administracyjnych znajduje się odpis sentencji orzeczenia administracyjnego z [...] października 1948 r. o treści: "Prezydium Rady Narodowej na zasadzie art. 1, 75, 25 i 87 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22.III.1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.URP Nr 36/28 poz. 341/, art. 1,3,7 i 8 dekretu z dnia 26.X.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Dz.URP Nr 50, poz. 279 oraz art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /DZ. URP NR 14 poz. 150/ odmawia dot. włas. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...] i jednocześnie stwierdza się, że wszystkie budynki /fragmenty budynków/ położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa".

Prezydium Rady Narodowej [...] pismem z [...] lipca 1951 r., nr [...] zwróciło się do Zarządu Nieruchomości Miejskich o natychmiastowe ustanowienie administracji dla nieruchomości położonej przy ul. [...], powołując się na orzeczenie z [...] października 1948 r., odmawiające ustanowienia prawa własności czasowej. Prezydium poinformowało właścicielkę hipoteczną pismem z [...] lipca 1951 r., że objęcie budynków zostało wyznaczone na [...] sierpnia 1951 r. powołując się na orzeczenie z [...] października 1948 r.

Pismem z [...] grudnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej [...] przekazało Spółdzielni Administracyjno - Mieszkaniowej informację, iż w wykonaniu orzeczenia z [...] października 1948 r. o odmowie przyznania własności czasowej, przejęcie budynków nastąpiło [...] sierpnia 1951 r. W 1954 r. orzeczenie zostało przesłane do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych.

Pismem z [...] stycznia 1956 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] wystąpiło z wnioskiem do Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] o ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości przy ul. [...]. Do wniosku załączony został odpis sentencji orzeczenia z [...] października 1948 r. Zarówno wniosek, jak i odpis orzeczenia z [...] października 1948 r. w sprawie odmowy przyznania własności czasowej znajdują się w zbiorze dokumentów księgi hipotecznej nr [...] pod kartą nr 93 i 94. W księdze hipotecznej pod kartą nr 6, w dziale drugim, wpisany został [...] lutego 1956 r., jako właściciel nieruchomości [...] Skarb Państwa - "na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1948 r. Nr [...]".

Komisja wskazała, że T. M. zmarła [...] października 1987 r. na terenie S. Postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...] uznano za skuteczny na obszarze Polski, z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce, spis masy spadkowej Sądu Rejonowego w S. (S.) z [...] grudnia 1987 r., z którego wynika, że spadkobiercą zmarłej T. H. z domu M. jest córka A. H. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek w zakresie nieruchomości położonych w Polsce po T. H. z domu M. nabyła w całości córka A. H.

Na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 2012 r. zawartego przed notariuszem R. S., rep. A nr [...] A. H. sprzedała B. G. i M. R. po połowie całe przysługujące jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu, do zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia do budynków na niej usytuowanych za [...] zł.

Na podstawie aktów notarialnych zawartych przed notariuszem R. S. z [...] grudnia 2012 r.:

- Rep. A nr [...] – B. G. sprzedała M. i D. R. całe przysługujące jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. do zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia do budynków na niej usytuowanych za [...] zł;

- Rep. A nr [...] M. R. sprzedała [...] Spółce z o.o w W. całe przysługujące jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. do zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia do budynków na niej usytuowanych za [...] zł.

Komisja ustaliła, że pismem z [...] stycznia 2012 r. K. D., występujący w imieniu B. G. i M. R. wniósł do Prezydenta [...] o "oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]", podnosząc, że wniosek T. M. nie został rozpoznany.

Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o łącznej powierzchni [...] m2 oznaczonego, jako działki ewidencyjne nr [...] (o pow. [...] m2) i [...] (o pow. [...] m2) w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz: B. G. w udziale wynoszącym [...] i M. R. w udziale wynoszącym [...] części i odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu opisanego w pkt 1, oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] znajdujących się w budynkach przy ul. [...]. W pkt 2 ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do opisanego gruntu w wysokości [...] zł netto.

W pkt 5 decyzji wskazano, że grunt, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego zabudowany jest dwoma budynkami mieszkalnymi, murowanymi, wybudowanymi przed 1945 r. Budynki te, w części niesprzedanej, zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stanowią odrębną od gruntu nieruchomość, pozostającą własnością następców prawnych dotychczasowych właścicieli hipotecznych. W pkt 7 wskazano, że decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Zaznaczono, że termin umowy notarialnej zostanie wyznaczony po, m.in. wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. oraz z [...] lipca 1991 r. dotyczących budynków mieszkalnych (w części niesprzedanej) położonych na gruncie przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent [...] przyjął, że objęcie nieruchomości na podstawie Dziennika Urzędowego Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 16 grudnia 1947 r. było nieskuteczne, gdyż Zarząd Miejski zaniechał dokonania obowiązku wynikającego z rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, tj. nie zawiadomił dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, by umożliwić tym osobom wzięcie udziału w protokolarnych oględzinach nieruchomości. Z protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń z [...] maja 1947 r. wynika, że oględziny odbyły się bez udziału wskazanych wyżej osób. Zdaniem organu dekretowego Zarząd Miejski dysponował danymi adresowymi właścicielki i jej pełnomocnika, gdyż w aktach księgi hipotecznej znajdował się złożony [...] września 1945 r. akt notarialny sporządzony przez notariusza Z. N. w P. z [...] sierpnia 1945 r. Rep Nr [...], w którym T. M. ustanowiła swoim pełnomocnikiem matkę J. M., podając swój obecny adres - [...].

Organ dekretowy przyjął ostatecznie, że objęcie nieruchomości nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43) w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Na podstawie daty ukazania się tego dziennika termin do złożenia wniosku upłynął 25 maja 1949 r.

W ocenie organu nie został spełniony warunek z § 2.2 rozporządzenia z 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, gdyż wobec nieruchomości [...], w dacie ukazania się Dziennika Urzędowego Nr 10, nie został uchwalony plan zabudowania, który się uprawomocnił. Takowy został uchwalony dopiero [...] lipca 1948 r. Przewodniczący Naczelnej Rady Odbudowy [...] wydał obwieszczenie o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. dzielnicy ambasad obejmującego, m.in. nieruchomość położoną przy ul. [...] (M.P. Nr 68, poz. 533).

Od decyzji z [...] listopada 2012 r. odwołania złożyli: A. S., M. D., B. K., A. K., M. Z. i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionych odwołań ze względu na to, że wniosły je podmioty nieuprawnione.

Komisja podała, że K. D. - pełnomocnik B. G., M. R., M. i D. R. i [...] Spółki z o.o w W., pismem z [...] grudnia 2012 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o zmianę, za zgodą stron, decyzji tego organu z [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej osób uprawnionych do nabycia użytkowania wieczystego, powołując się na wyżej wskazane umowy sprzedaży praw i roszczeń.

Prezydent [...] decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], działając w trybie przepisu art. 30 § 4 i 155 kpa, zmienił za zgodą stron ostateczną decyzję z [...] listopada 2012 r. w sposób następujący: pkt 1 otrzymał brzmienie: "Ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2 oznaczonego, jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz M. i D. małż. R. w udziale wynoszącym [...] części, [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w udziale wynoszącym [...] części. W pkt 2 decyzji wskazano, że pozostałe postanowienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. pozostają bez zmian".

K. D., pismem z [...] marca 2014 r., zwrócił się w imieniu M. R. i D. R. oraz [...] Spółki z o.o w W. o zmianę, w trybie art. 155 kpa, decyzji z [...] listopada 2012 r. zmienionej decyzją z [...] października 2013 r., wyjaśniając, że w związku ze zmianą powierzchni całkowitej budynku, wskutek nadbudowy i zagospodarowania strychu, zachodzi konieczność zmiany wielkości udziałów przypadających następcom prawnym dawnych właścicieli w użytkowaniu wieczystym działek nr [...] i [...]. W związku z wyodrębnieniem kolejnych lokali łączny udział w nieruchomości wspólnej przynależny do wszystkich wyodrębnionych lokali wynosi [...], a zatem część przypadająca następcom prawnym dawnych właścicieli powinna wynosić [...].

Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2014 r. działając w trybie przepisu art. 30 § 4 i 155 kpa, uchylił ostateczną decyzję z [...] października 2013 r., zmieniającą ostateczną decyzję z [...] listopada 2012 r. oraz zmienił, za zgodą stron, ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. w sposób następujący: pkt 1 otrzymał brzmienie: "Ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2 oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz: M. i D. małż. R. w udziale wynoszącym [...] części i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w udziale wynoszącym [...] części"; pkt 2 otrzymał brzmienie: "Ustalić czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 decyzji w wysokości netto [...] zł"; pkt 3 otrzymał brzmienie: "Odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu opisanego w pkt 1 oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach przy ul. [...]", pozostawiając pozostałe postanowienia decyzji z [...] listopada 2012 r. bez zmian.

Komisja wskazała, że na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2014 r., zawartego przed notariuszem L. Z., nr Rep. [...] Miasto [...] oddało we współużytkowanie wieczyste do [...] kwietnia 2113 r., działkę nr [...] oraz działkę nr [...] na rzecz M. i D. R. w [...] części oraz [...] Spółki z o.o w W. w [...] części. W akcie notarialnym wskazano, że działka nr [...] zabudowana jest ośmiokondygnacyjnym budynkiem stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość, w którym znajduje się 10 samodzielnych lokali. Oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] następuje na zasadach opisanych w decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. i z [...] marca 2014 r. Poczyniono adnotację, że w budynku stanowiącym odrębną własność wyodrębnionych zostało 9 lokali mieszkalnych.

W dniu [...] czerwca 2014 r. nastąpiło protokolarne przekazanie M. i D. R. oraz [...] Spółce z o.o w W. niesprzedanej części budynku, która zgodnie z protokołem stanowiła 17 lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej [...] m2 oraz 3 lokale użytkowe o powierzchni [...] m2.

W dalszej części uzasadnienia Komisja opisała wyodrębnione lokale w budynku przed decyzją reprywatyzacyjną lub wyodrębnione nie na rzecz beneficjentów decyzji. Następnie Komisja opisała lokale wyodrębnione na rzecz małżonków R. i [...] Spółki z o.o w W.

Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. została wydana pomimo tego, że sprawa o przyznanie prawa własności czasowej została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] października 1948 r., nr [...] (art. 156 § 1 pkt 3 kpa - powaga rzeczy osądzonej). W ocenie Komisji skutkowało to stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zakresie, w jakim decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, zaś w pozostałym zakresie stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa - na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.

Organ wyjaśnił, że dla stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej koniecznym jest ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją, mającą walor decyzji ostatecznej i decyzją kolejną. Tożsamość będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego - w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, to jest tych elementów stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami.

Warunkiem stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna. Komisja powołała poglądy doktryny dotyczące pojęcia powagi rzeczy osądzonej. Podniosła, że w momencie wydania decyzji reprywatyzacyjnej w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej), dotycząca tej samej nieruchomości, położonej przy ul. [...] w W., dawny nr hip [...].

Orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1948 r. Prezydent [...] załatwił odmownie podanie T. M. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], hip. [...] i równocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy [...]. W dalszej części sentencji wskazał, że objęcie w posiadanie budynków przez Gminę nastąpi po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia.

Komisja wyjaśniła, że w dniu wydania orzeczenia postępowanie administracyjne uregulowane było rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Według art. 72 (ust. 1 i 2) rozporządzenia - w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania.

Decyzje główne mogły być zaskarżane odwołaniem, od decyzji incydentalnych nie przysługiwał środek zaskarżenia. Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia wymieniał elementy, jakie powinna zawierać decyzja.

Zgodnie z art. 82 rozporządzenia od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji, służyło stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odmienna sytuacja była w przypadku decyzji incydentalnej, którą można było zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem od decyzji głównej, z wyjątkiem przypadku, gdy decyzja incydentalna została wydana po wydaniu decyzji głównej oraz przypadków, przewidzianych w poszczególnych ustawach (art. 84).

W ocenie Komisji orzeczenie z [...] października 1948 r., spełnia wszystkie wymogi do uznania go za decyzję, zgodnie z art. 75 rozporządzenia. Analizując powyższe orzeczenie Komisja zwróciła uwagę na treść art. 78 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym "decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia, oraz wszystkie istotne wnioski osób interesowanych w możliwie najbardziej zwięzłem i wyraźnem ujęciu, powołując się na podstawę prawną", a "załatwienie winno z reguły następować w całości" (art. 78 ust 2 rozporządzenia).

Zdaniem Komisji wydając orzeczenie z [...] października 1948 r. organ rozpoznał sprawę będącą przedmiotem rozpatrzenia - wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (decyzja główna) oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia (decyzja incydentalna). Za uznaniem wskazanego orzeczenia za decyzję główną rozstrzygającą sprawę administracyjną co do istoty przemawia, w ocenie Komisji, szereg argumentów:

Organ w rozstrzygnięciu wskazał podstawy prawne odnoszące się do rozpoznawanego wniosku o przywrócenie terminu, tj. art. 41 i 42 rozporządzenia, ale także podstawy prawne, odnoszące się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, tj. art. 7 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. W uzasadnieniu orzeczenia z [...] października 1948 r. organ wskazał nie tylko na okoliczności, dotyczące wniosku o przywrócenie terminu, ale również okoliczności uniemożliwiające pozytywne rozpoznanie wniosku o przyznanie własności czasowej, tj. upływ w dniu 16 grudnia 1947 r. terminu na złożenie takiego wniosku oraz na przesłankę negatywną z art. 7 ust. 2 dekretu, tj. "że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego, teren nieruchomości [...], hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i dla przedstawicielstw dyplomatycznych". W orzeczeniu zawarto pouczenie dla strony o prawie odwołania, które stanowiło środek zaskarżenia jedynie decyzji głównych.

Stwierdzono, że objęcie w posiadanie budynków przez Gminę miało nastąpić po uprawomocnieniu się orzeczenia.

Wskazane argumenty świadczą, w ocenie Komisji, że organ dekretowy wydał [...] października 1948 r. decyzję główną, rozstrzygającą istotę sprawy - orzekł w przedmiocie własności czasowej. Dawna właścicielka złożyła odwołanie, które zarówno przez organ dekretowy jak i organ odwoławczy było traktowane, jako odwołanie od decyzji głównej, rozstrzygającej istotę sprawy, a nie jako odwołanie od decyzji incydentalnej o odmowie przywrócenia terminu. Przekazując odwołanie T. M. do organu odwoławczego Prezydium Rady Narodowej [...] w piśmie przewodnim wprost wskazało, że "przedkłada w załączeniu odwołanie T. M. od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1948 r. [...] w przedmiocie odmówienia dot. właściciel. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oraz stwierdzenia przejścia prawa własności budynków położonych na powyższym terenie na rzecz Skarbu Państwa i powołując się na uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, wnosi o oddalenie odwołania". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej także wskazało na to, że rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 1951 r. utrzymało w mocy orzeczenie z [...] października 1948 r., w sprawie pozbawienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ulicy [...].

W ocenie Komisji, gdyby odwołanie zostało złożone przez stronę na decyzję incydentalną, jako niedopuszczalne zostałoby przez organ odwoławczy odrzucone - zgodnie z art. 93 rozporządzenia.

Komisja podniosła, że w okresie późniejszym charakter prawny orzeczenia z [...] października 1948 r., jako decyzji głównej w przedmiocie odmowy ustanowienia własności czasowej, nie był kwestionowany przez żaden organ administracyjny, przez sąd, jak również przez żadną ze stron. Świadczy o tym również fakt wydawania odpisów sentencji przedmiotowej decyzji, w których wprost wskazywano, iż dotyczą odmowy przyznania prawa własności czasowej. Akta własnościowe i księga hipoteczna nr [...] zawierają pisma, które wprost wskazują na orzeczenie administracyjne z [...] października 1948 r., jako decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Odpis sentencji powyższego orzeczenia był załączany w korespondencji między organami zajmującymi się kwestiami właścicielskimi, w tym kwestiami administracyjnymi na nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej [...] wystąpiło pismem z [...] stycznia 1956 r., nr [...] do Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] o ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości [...], nr hip [...]. Do wniosku załączony został odpis sentencji orzeczenia z [...] października 1948. Zarówno wniosek, jak i odpis sentencji orzeczenia z [...] października 1948 r. w sprawie odmowy przyznania własności czasowej, znajdują się w zbiorze dokumentów księgi hipotecznej nr [...] pod kartą nr 93 i 94.

W księdze hipotecznej, pod kartą nr 6 w dziale drugim, wpisany został [...] lutego 1956 r., jako właściciel nieruchomości [...] Skarb Państwa - "na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1948 r. Nr [...]". Komisja wskazała, że orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. znajdowało się w aktach sprawy, a na przestrzeni kilkudziesięciu lat nie podjęto próby usunięcia tego orzeczenia z obrotu prawnego. Podsumowując powyższe rozważania Komisja uznała, że orzeczenie Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. stanowiło, w dacie wydawania decyzji dekretowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ostateczną decyzję administracyjną w przedmiocie własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

Komisja stwierdziła, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. zmieniona decyzją z [...] marca 2014 r. stanowi również ostateczną decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 kpa.

W ocenie Komisji ostateczne orzeczenie Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. i decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. rozstrzygają o wniosku T. M. z [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego mimo, że adresowane są do innych beneficjentów (tożsamość podmiotowa zachodzi również wówczas, gdy w prawa zbywalne i dziedziczne strony wejdą jej następcy prawni).

Tożsamość spraw będących przedmiotem rozstrzygnięcia z [...] października 1948 r. i z [...] listopada 2012 r. determinuje stwierdzenie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w sprawie już wcześniej rozpoznanej ostateczną decyzją administracyjną. Zdaniem Komisji kwalifikowana wada prawna decyzji reprywatyzacyjnej stanowi podstawę do jej eliminacji w drodze stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. Prezydent [...] przy ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego przez następców prawnych właściciela dekretowego pominął okoliczność pozostawania w obrocie ostatecznego orzeczenia administracyjnego z [...] października 1948 r. o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] hip [...], równocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy [...], utrzymanego w mocy orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r.

Komisja uznała także, że wniosek dekretowy został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. Oznacza to, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., zmieniona decyzją z [...] marca 2014 r., została wydana z rażącym naruszeniem powyższego przepisu.

Komisja wskazała, że objęcie nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie nastąpiło [...] czerwca 1947 r. - na podstawie trybu określonego w rozporządzeniu z 7 kwietnia 1946 r., tj. § 8 rozporządzenia. W ogłoszeniu o objęciu gruntu, opublikowanym 1 kwietnia 1947 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 6, poz. 28, pod poz. 54 podano do wiadomości, iż Gmina [...] przystępuje do objęcia w posiadanie gruntu położonego przy ul. [...], stanowiącego dotychczasową własność, według posiadanych dokumentów "T. czyli T. M., natomiast termin oględzin gruntów wyznaczano na dzień [...] maja 1947 r. godz. 10.00".

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej - prześle im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie. Obowiązek powiadamiania osób uprawnionych miał charakter imperatywny warunkowo, jedynie w przypadku, gdy organ posiadał dane o miejscu pobytu uprawnionego.

Komisja podała, że właścicielka nieruchomości T. M. nie przebywała w W. w czasie obejmowania przez gminę [...] w posiadanie przedmiotowego gruntu. Jej pełnomocnik - matka J. M. wymeldowała się [...] listopada 1946 r. spod adresu przy ul. [...] do P., bez wskazania konkretnego adresu. Tym samym organ miał istotne przeszkody, aby skutecznie poinformować ich o objęciu gruntu. Powyżej wskazany przepis dotyczył obowiązku informowania właścicieli "w miarę posiadania" ich danych. Wobec czego na Zarządzie Miejskim nie ciążył bezwzględny obowiązek ustalania tego rodzaju danych. W ocenie Komisji wskazany § 5 ust. 1 rozporządzenia obowiązek nie obligował organu dekretowego do sprawdzania zbioru dokumentów księgi hipotecznej, w którym znajdowało się pełnomocnictwo dla J. M., gdyż dotyczył on jedynie posiadanych danych, a nie takich, które znajdowały się w innym organie czy sądzie. Jak wynika z załączonego dopiero do wniosku o przywrócenie terminu i wniosku o przyznanie własności czasowej kolejnego pełnomocnictwa z [...] lutego 1946 r. T. M. zmieniła adres. Również podany, zarówno w pełnomocnictwie z 1945 r., jak i w pełnomocnictwie z 1946 r., adres pełnomocnika dawnej właścicielki, tj. [...] nie był aktualny. J. M. przebywała razem z córką w P.

W ocenie Komisji Prezydent [...] wadliwie uznał, że tryb obejmowania gruntów zawarty w przepisach rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. nie został wyczerpany, zatem nie doszło do objęcia przez gminę gruntu w posiadanie z dniem [..] czerwca 1947 r. W konsekwencji organ orzekający niezasadnie przyjął, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadania nastąpiło w trybie rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. z dniem ogłoszenia o objęciu gruntów przewidzianym w § 3 tego rozporządzenia.

Podsumowując, Komisja uznała, że przyznanie decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., zmienioną decyzją z [...] marca 2014 r., prawa użytkowania wieczystego, wobec złożenia przez T. M. wniosku dekretowego po terminie stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Komisja wyjaśniła, że nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. została stwierdzona w zakresie udziału wynoszącego łącznie [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego działki nr [...] i [...] wraz z prawem odrębnej własności lokali opisanych w decyzji Komisji.

Komisja podniosła, że na dzień orzekania nie nastąpiło zbycie 6 lokali pod żadnym tytułem prawnym. Jedynie [...] Spółka z o.o zbyła udział w lokalu nr [...] wynoszący 1/2 części.

W ocenie Komisji nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji w całości, gdyż częściowo wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., którego treść przytoczyła.

Komisja wyjaśniła, że zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości, będące wynikiem wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości, powoduje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Komisja nie zakwestionowała faktu, że w przedmiotowej sprawie doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Wskazana okoliczność wyczerpuje dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wynikającej z ustawy.

Dotyczy to udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z prawem odrębnej własności lokali wyodrębnianych na rzecz beneficjentów decyzji M. i D. R. oraz [...] Sp. z o.o. w W. i następnie przez nich sprzedanych lokali z określonymi udziałami w częściach wspólnych. Są to lokale nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w 1/2 części lokal nr [...].

Komisja wskazała na przepis art. 41a ust. 3 ustawy zgodnie, z którym w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1 wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy.

W ocenie Komisji brak jest okoliczności, które świadczyłyby o złej wierze nabywców lokali wyodrębnionych. Żadna z transakcji nie została dokonana nieodpłatnie.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniała również przesłanka w postaci przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, o której mowa w art. 6 u.g.n.

Reasumując Komisja wskazała, że rozstrzygnięcie w pkt 2 decyzji zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 2 i 158 § 2 kpa.

Następnie Komisja dokonała oceny legalności decyzji z [...] marca 2014 r. wydanej w trybie art. 155 kpa.

Komisja wyjaśniła, że zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z 9 marca 2017 r. przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustawodawca przyjął zatem szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to tylko decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie organu w decyzji z [...] marca 2014 r. niewątpliwie takie "przysporzenie" wystąpiło, gdyż Prezydent [...] tą decyzją ustanowił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. i D. R. oraz [...] Sp. z o.o.

Komisja wyjaśniła, że na podstawie art. 154 lub art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. "decyzje związane", przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach, tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe.

Komisja stwierdziła, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest decyzją związaną. Rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy zatem od swobodnego uznania organu administracji publicznej.

Komisja zaznaczyła, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Komisji w trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza oraz trzecia z wymienionych przesłanek, ponieważ postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo - decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., a także żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji.

Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] wydając decyzję z [...] marca 2014 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji.

Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa musi być udzielona wprost i wyraźnie - nie można jej domniemywać.

Komisja stwierdziła, że w niniejszej sprawie brak jest informacji, czy strony pierwszej decyzji z [...] listopada 2012 r., czyli B. G. i M. R. wyraziły zgodę na zmianę decyzji. Z akt sprawy nie wynika również, aby zgoda na zmianę decyzji została udzielona przez właścicieli lokali wyodrębnionych, a wskazanych wprost w decyzji, tj. właścicieli lokali [...], [...], [...], [...] oraz [...], którzy powinni być stroną w tym postępowaniu. Komisja uznała, że dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Prezydent [...] wydając decyzję z [...] marca 2014 r. uznał za stronę postępowania jedynie M. i D. R. oraz [...] Spółkę z o.o., nie uwzględniając, jako stron właścicieli wyodrębnionych lokali. W momencie wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] marca 2014 r. zostało wyodrębnionych oraz sprzedanych 9 lokali o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Właścicielom wyodrębnionych lokali, będącymi zarazem współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej, przysługiwało prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do brania udziału w przeprowadzaniu dowodów oraz do zaskarżania - w przypadkach określonych ustawą - wydawanych w ich toku aktów administracyjnych.

Komisja stwierdziła, że z uzasadnienia decyzji z [...] marca 2014 r. nie wynika, aby Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.

Ponadto decyzja z [...] marca 2014 r. zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez odmowę w pkt 3 ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, a zatem w większym zakresie, niż to miało miejsce w pierwotnej decyzji z [...] listopada 2012 r., w której odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do udziału [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. nie wskazano przyczyn zmiany decyzji w zakresie odmowy użytkowania wieczystego, jednak analiza wniosku o zmianę decyzji oraz akt sprawy wskazuje, że zmiana była podyktowana nowymi ustaleniami faktycznymi w postaci wyodrębnienia [...] lutego 2014 r. czterech lokali oraz ich sprzedaży. Komisja podniosła, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

W ocenie Komisji zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia, w zakresie w jakim decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków, prawnych jej nieważności - z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 155 kpa. Prezydent rażąco naruszył prawo, poprzez zastosowanie trybu postępowania określonego w art. 155 kpa do decyzji związanej, nie uzyskał zgody wszystkich stron na zmianę decyzji, nie rozważył istnienia w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jednocześnie dokonał uchylenia decyzji oraz zmiany decyzji, a także zawarł w niej rozstrzygnięcie merytoryczne.

Zdaniem Komisji decyzja zmieniająca z [...] marca 2014 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w takim samym zakresie, jak decyzja z [...] listopada 2012 r. Wobec powyższego, w takim samym zakresie Komisja stwierdziła jej nieważność na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 2 kpa, a w pozostałym zakresie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, stwierdziła jej wydanie z naruszeniem prawa - na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.

Komisja wyjaśniła, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę:

- na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną,

- działającą w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w imieniu lub na rzecz osoby, o której mowa w pkt 1, jeśli przeniesiono na nią prawo wynikające z tej decyzji lub faktycznie władała nieruchomością, której dotyczyła decyzja,

- która nabyła w złej wierze własność lub prawo użytkowania wieczystego od osoby, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną.

Komisja przytoczyła treść przepisów art. 31 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy odnoszących się do zakresu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, stopnia przyczynienia się przez osobę, o której mowa w ust 1 do wydania decyzji, co może mieć wpływ na wysokość zwrotu nienależnego świadczenia, a także odstąpienie od tego obowiązku.

W ocenie Komisji konstrukcja nienależnego świadczenia w rozumieniu ustawy z 9 marca 2017 r. zbliżona jest do cywilistycznego pojęcia świadczenia nienależnego (art. 410 k.c.). Przepis art. 31 ust. 1 ustawy reguluje instytucję nienależnego świadczenia w sposób autonomiczny i należy go rozpatrywać w kontekście ogółu kompetencji, a także celu powołania Komisji. Na podstawie tego przepisu zwrot nienależnego świadczenia następuje na skutek wydania decyzji administracyjnej, określającej podmiot obowiązany oraz wysokość świadczenia, które było nienależne. Podstawą nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia jest wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.

W ocenie Komisji obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia obciąża w niniejszej sprawie beneficjentów wskazanych w decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r., tj. M. i D. R. oraz [...] Sp. z o.o. w W.

Komisja uznała, że wartością przyjętą w stosunkach miejscowych jest każdorazowa wartość ceny uiszczonej przez podmiot nabywający udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wysokość równowartości świadczenia nienależnego nie może być niższa od wartości uzyskanych korzyści.

Ustalając równowartość wysokości nienależnego świadczenia podlegającego zwrotowi Komisja przyjęła, że jego równowartość obejmuje korzyści uzyskane przez D. i M. R. oraz Spółkę z powodu przysporzenia, w zamian za zbycie swoich udziałów do działek nr [...] i nr [...] oraz takiego samego udziału we współwłasności budynku mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Równowartość nienależnego świadczenia, które uzyskała [...] Spółka z o.o. w W. na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa wynosi [...] zł. Kwota ta odpowiada kwocie, jaką Spółka otrzymała na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych z tytułu sprzedaży lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego i tę kwotę zobowiązana jest zwrócić Miastu [...].

Równowartość nienależnego świadczenia, które uzyskali M. i D. R. na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa, wynosi [...] zł. Kwota ta odpowiada kwocie, jaką uzyskali z tytułu sprzedaży dokonanych na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych i tę kwotę zobowiązani są zwrócić Miastu [...].

Ustalona przez Komisję wysokość zwrotu równowartości świadczenia nienależnego jest wartością uzyskanych korzyści i została ustalona w dolnej granicy, określonej przez art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Komisja wskazała, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy może stwierdzić, że wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono szkodę gminie lub Skarbowi Państwa przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W przepisie art. 41 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. wskazano z kolei podmiot ponoszący odpowiedzialność za wyrządzenie szkody. Jest nim osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo, jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji reprywatyzacyjnej.

Do postępowania dotyczącego odpowiedzialności osoby, o której mowa w ust. 2 stosuje się przepisy art. 7 ust. 3-5 i art. 8 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). Decyzja określona w ust. 1 zastępuje wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy (art. 41 ust. 7 ustawy z 9 marca 2017 r.).

Komisja wyjaśniła, że w rozpoznawanej sprawie stwierdziła w punkcie 2 rozstrzygnięcia, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotowa decyzja wywołała we wskazanym zakresie nieodwracalne skutki prawne. Komisja ustaliła, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono szkodę Miastu [...] w związku z uszczupleniem mienia komunalnego, jako skutek licznych działań lub zaniechań urzędników Miasta [...] przy wykonywaniu przez nich władzy publicznej z naruszeniem prawa.

Urzędnicy wydający przedmiotową decyzję pominęli okoliczność wystąpienia w sprawie res iudicata - w związku z decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. - pozostawania w obiegu orzeczenia z [...] sierpnia 1948 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Decyzja została wydana pomimo tego, że uchybiono terminowi do złożenia wniosku. Osoby biorące udział w wykonywaniu władzy publicznej nie podjęły czynności mających na celu ochronę mienia komunalnego. Szkoda, jaka powstała w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej, stanowi równowartość udziału wielkości w prawie użytkowania wieczystego zabudowanej działki nr [...] i nr [...] w zakresie, której Komisja stwierdziła wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Uszczerbek majątkowy Miasta [...] na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej odpowiada wartości tego udziału.

W końcowych wywodach uzasadnienia Komisja wskazała podmioty mające przymiot strony postępowania przed Komisją, w tym Miasto [...].

Na decyzję Komisji z [...] sierpnia 2018 r. skargi złożyli M. R. i D. R. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1883/18), [...] Spółka z o.o w Likwidacji w W. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1884/18) i Miasto [...] (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1899/18), przy czym Miasto [...] wniosło skargę na uzasadnienie decyzji Komisji. Postanowieniem z 5 listopada 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ppsa zarządził połączenie tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1883/18.

Skarżący M. i D. R. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

a) art. 7 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która powinna znaleźć zastosowanie w prowadzonym przez Komisję postępowaniu wobec stania na straży praworządności;

b) art. 8 § 1 w zw. z art. 6, 10, 11 i 12 kpa, poprzez działania Komisji w sposób poddający w wątpliwość staranność i wnikliwość prowadzonego postępowania poprzez:

- wzywanie strony do stawiennictwa pismem z [...] czerwca 2018 r. pomimo, że zarządzenie w przedmiocie wyznaczenia terminu rozprawy wydawane jest [...] czerwca 2018 r., a postanowienie w przedmiocie dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony wydane jest dopiero [...] czerwca 2018 r., a zatem wezwanie jest kierowane do strony bez uprzedniego podjęcia działań stanowiących jego podstawę;

- decyzja w sprawie jest wydawana z uwzględnieniem stanowiska strony skarżącej złożonego w trybie art. 10 kpa, pomimo, że to stanowisko zostało doręczone faktycznie Komisji [...] lipca 2018 r., a zatem skoro [...] sierpnia 2018 r. podana została decyzja do publicznej wiadomości Komisja, jako organ kolegialny, w ogóle z tym stanowiskiem się nie zapoznała przed wydaniem decyzji;

- Komisja w ogóle nie miała zamiaru urzeczywistnić zasady wyrażonej w art. 10 kpa i wysłuchać stron przed wydaniem decyzji, jako że zawiadomienie o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie wraz z informacją o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zostało opublikowane [...] lipca 2018 r., a zatem należy przyjąć, stosownie do art. 16 ust. 4 ustawy, że zostało ono doręczone stronom [...] lipca 2018 r., a do 31 lipca 2018 r. każda ze stron miała prawo przedstawić stanowisko, w tym nadać je z tą datą na poczcie;

- protokół z przesłuchania świadka M. P. nie został wprowadzony do akt sprawy aż do [...] sierpnia 2018 r., a zatem w dacie wydawania decyzji w niniejszej sprawie Komisja w ogóle tym materiałem nie dysponowała, tym bardziej że do akt sprawy nie zostało załączone także samo nagranie;

- protokoły z przesłuchania pozostałych świadków, tj. J. B. i K. D. w ogóle do [...] sierpnia 2018 r., tj. do dnia ostatniego przeglądania akt przez pełnomocnika skarżących, a znacznie po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie, nie zostały dołączone;

- pominięcie dowodów z zeznań wyżej wskazanych świadków nie dlatego że nic one do sprawy nie wnosiły, ale dlatego że protokoły z przesłuchania tych świadków nie zostały w ogóle dołączone do akt sprawy na dzień wydawania decyzji;

- ogłoszenie za pośrednictwem mediów przez Przewodniczącego Komisji [...] sierpnia 2018 r., że decyzja w sprawie nieruchomości przy ul. [...] została wydana i przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, jednakże faktyczne opublikowanie decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej dopiero 7 sierpnia 2018 r., a zatem motywy decyzji zostały podane do publicznej wiadomości przed jej formalnym ogłoszeniem przez Komisję;

c) art. 77 kpa, poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ten sposób, że:

- pominięcie dowodu z zeznań świadka M. P., który w sposób logiczny i merytoryczny wskazał, że orzeczenie administracyjne z [...] października 1948 r. nie rozstrzygało o wniosku T. M. o przyznanie prawa własności czasowej, a jedynie o wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku;

- pominięcie dowodu z domowej książki meldunkowej dla nieruchomości [...] za lata 1920 - 1950 (oznaczonej numerem [...]), pochodzącej ze zbioru Ksiąg Meldunkowych [...], sygnatury archiwalne [...] i [...], wskazanych na stronie 32 zaskarżonej decyzji oraz informacji wydanej przez Miasto [...] z [...] czerwca 2018 r., złożonej jako dowód w niniejszej sprawie wraz z wnioskiem dowodowym z [...] lipca 2018 r., z których wynika, że T. M. była zameldowana na przedmiotowej nieruchomości w lokalu nr [...] od [...] marca 1945 r. do [...] maja 1958 r., a zatem w dacie pierwszego obejmowania przedmiotowej nieruchomości w posiadanie w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. Zarząd Miejski w ogóle nie zastosował, a powinien i mógł zastosować niezbędne minimum czynności i skierować stosowne powiadomienie do T. M. na adres jej zameldowania, czego nie uczynił i w efekcie czego dotychczasowej właścicielce uniemożliwiono wzięcie udziału w czynnościach Komisji [...] maja 1947 r.;

- w związku z art. 80 kpa pominięcie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie jego oceny, w zakresie tożsamości udziałów, które zostały wskazane w decyzjach nr [...] i [...] a udziałów, które zostały wskazane w zaskarżonej decyzji Komisji, które to pominięcie bez jakiejkolwiek analizy budzi istotne wątpliwości co do tożsamości przedmiotu objętego decyzjami nr [...] i [...] oraz zaskarżoną decyzją Komisji;

- pominięcie zebrania niezbędnego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia korzyści uzyskanych przez osoby na rzecz których wydano decyzję reprywatyzacyjną w trybie art. 31 ustawy z 9 marca 2017 r.,

d) art. 77 § 2 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie w formie postanowienia dowodów na których następnie Komisja oparła rozstrzygnięcie, a które wskazała na stronie 32 zaskarżonej decyzji;

e) art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 7 i 8 dekretu, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. została wydana pomimo, że sprawa o przyznanie prawa własności czasowej decyzją Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. (należy zwrócić uwagę, że zgodnie z nomenklaturą rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie z tego dnia zostało zatytułowane "Orzeczenie administracyjne"), a zatem decyzja nr [...] dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną podczas, gdy z analizy rozstrzygnięcia (osnowy) orzeczenia z [...] października 1948 r. wprost wynika, że stanowi ono odmowne załatwienie podania o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości, brak jest natomiast fundamentalnego dla sprawy rozstrzygnięcia co do załatwienia samego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej;

f) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zarząd Miejski w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w sposób prawidłowy zastosował procedurę wynikającą z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r., a w konsekwencji wniosek T. M. o przyznanie prawa własności czasowej złożony [...] sierpnia 1948 r. został złożony po terminie podczas, gdy Zarząd Miejski w ogóle nie zastosował w niniejszej sprawie procedury przewidzianej przywołanym rozporządzeniem, tj. nie podjął nawet próby zawiadomienia dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej, a w konsekwencji w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., skutkiem czego termin na złożenie wniosku przez T. M. upłynął dopiero 25 maja 1949 r.;

g) art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 155 kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ zastosował tryb art. 155 kpa w celu zmiany strony decyzji, podczas gdy decyzją tą nastąpiła zmiana co do prawa strony, tj. co do udziałów, które stronie przysługują w związku ze zmianą udziałów w całej nieruchomości oraz nie uzyskał zgody wszystkich stron decyzji i nie rozważył istnienia w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu stron, podczas gdy analiza materiału w tym zakresie wskazuje, że wszystkie przesłanki zostały spełnione:

h) art. 107 § 1 kpa, poprzez istotne błędy w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji polegające na:

- błędnym numerze księgi wieczystej wskazanej w punkcie 1. lit. b i d. oraz w punkcie 3 lit. b. i d. rozstrzygnięcia;

- stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2012 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) oraz decyzji z [...] marca 2014 r. (pkt 3 rozstrzygnięcia) w zakresie udziału wynoszącego łącznie [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, którego użytkownikami wieczystymi są M. R. i D. R. oraz [...] sp. z o.o. w W. wraz z prawem odrębnej własności lokali wymienionych w punktach od a. do g. z tym, że w przypadku punktu g. - w udziale, podczas gdy po pierwsze w sytuacji, gdy pomiędzy małżonkami R. i [...] sp. z o.o. nie zachodzi żaden stosunek prawny wskazujący na współwłasność niepodzielną, a wręcz przeciwnie udziały te są precyzyjnie określone, należało wskazać je z osobna tak, jak uczyniono to w decyzjach nr [...] i [...], a ponadto 1/2 udziału w prawie odrębnej własności lokalu, o którym mowa w punkcie g. w ogóle nie dotyczy [...] sp. z o.o w W., a jedynie przysługuje małżonkom R., o czym Komisja wiedziała w dacie wydawania decyzji, a czego nie uwzględniła w rozstrzygnięciu pomimo, iż w ustaleniach faktycznych opisanych na stronie 25 zaskarżonej decyzji sprzedaż udziału w prawie odrębnej własności lokalu nr [...] przypadającego na [...] sp. z o.o. została przez Komisję dostrzeżona;

- stwierdzeniu wydania decyzji Prezydenta z [...] listopada 2012 r. (pkt 2 rozstrzygnięcia) oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. (pkt 4 rozstrzygnięcia) z naruszeniem prawa w pozostałym zakresie, co przekłada się także na orzeczenie zawarte w punkcie 7 decyzji w przedmiocie wyrządzenia szkody Miastu [...] w zakresie udziału, co do którego stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy Komisja w sposób wyraźny nie ustaliła i nie wskazała zakresu, który objęty jest ewentualnym rozstrzygnięciem co do naruszenia prawa, co w sytuacji zarzutu dotyczącego braku tożsamości udziałów pomiędzy decyzją, tzw. reprywatyzacyjną, a zaskarżoną decyzją czyni te rozstrzygnięcia niezrozumiałymi i niewykonalnymi;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez zaniechanie jego ewentualnego zastosowania co do całości udziałów przypadających skarżącym ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych także co do wyodrębnionych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...], [...] i [...] wraz z udziałami w częściach wspólnych przedmiotowego budynku, bowiem na mocy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] z [...] marca 2018 r., a następnie aktu notarialnego z [...] marca 2018 r. nastąpiła zmiana udziałów w nieruchomości wspólnej wobec uprzednio przeprowadzonej inwentaryzacji tego budynku oraz ustanowienie odrębnej własności wyżej wskazanych lokali, a zatem doszło do podjęcia kolejnych czynności prawnych w sferze prawa cywilnego, co do których Komisja nie dysponuje instrumentami aby je odwrócić;

b) art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na skarżących co do kwoty [...] zł na rzecz Miasta [...], podczas gdy ze względu na zarzuty podniesione powyżej, Komisja bezpodstawnie przyjęła, iż w stosunku do decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. oraz decyzji Prezydenta z [...] marca 2014 r. zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa;

c) art. 31 ust. 2 ustawy poprzez:

- wadliwe zastosowanie i orzeczenie obowiązku zwrotu przez skarżących kwoty [...] zł na rzecz Miasta [...] tytułem nienależnego świadczenia obliczonego od wartości udziału sprzedanych przez skarżących praw odrębnej własności lokali pomimo, że dyspozycja art. 31 ust. 2 ustawy dotyczy rozporządzenia nieruchomością [...] lub jej częścią, tymczasem w wyniku ustanowienia prawa odrębnej własności poszczególnych lokali w aspekcie formalno-prawnym lokale te przestają być jako takie, częścią nieruchomości budynkowej - są już wyodrębnione - a w samej nieruchomości budynkowej mają jedynie udział, w konsekwencji skarżący nie rozporządzili częścią nieruchomości w rozumieniu art. 31 ust. 2 ustawy, a zatem dyspozycja art. 31 ust. 2 ustawy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie mogła mieć zastosowania. Zarzut ten, w ocenie skarżących, jest istotny gdyż obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia - zważywszy na istotę formuły zastosowanej przez ustawodawcę, tj. użycie pojęć "zwrot" i "nienależne świadczenie" - nie może przewyższać wartości części nieruchomości, jaka została pierwotnie na rzecz skarżących przez Miasto [...] zwrócona (według wyceny na [...] czerwca 2014 r. wartość ta wynosiła [...] zł), w przeciwnym wypadku doszłoby do bezpodstawnego wzbogacenia po stronie Miasta [...]. Argumentacja ta pozostaje w zgodzie z zasadą określoną w art. 7a kpa.

- wadliwą wykładnię pojęcia korzyści, którą Komisja uznała za tożsamą z ceną sprzedaży wyodrębnionych lokali, podczas gdy pojęcie korzyści nie zostało zdefiniowane w art. 2 ustawy, a zatem należy zastosować znaczenie tego słowa powszechnie używane, tj. jako zysk o charakterze majątkowym, co w konsekwencji prowadzi do obowiązku ustalenia i uwzględnienia także poniesionych kosztów, czego Komisja w ogóle nie uczyniła w niniejszej sprawie;

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 145a § 1 ppsa, poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu skargi. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z operatu szacunkowego z [...] czerwca 2014 r. na okoliczność ustalenia wartości rynkowej udziału należącego do skarżących na dzień wydania skarżącym części nieruchomości.

Skarżąca [...] Spółka z o.o w likwidacji w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) nieprawidłową ocenę (ustalenie) - naruszającą normy art. 76 §1 i 80 kpa, jakoby orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z [...] października 1948 r.,

obejmować miało swoim rozstrzygnięciem sprawę z "wniosku dekretowego" złożonego w trybie art. 7 dekretu przez J. M. w imieniu T. M. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w sytuacji, gdy orzeczenie administracyjne z [...] października 1948 r. odnosi się w swojej treści (osnowie) wyłącznie do złożonego podania o przywrócenie terminu na złożenie wniosku dekretowego,

a w rezultacie

2) bezpodstawne przyjęcie przez Komisję, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. wydana została w warunkach res iudicata, co w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem przez Komisję przepisu art. 156 §1 pkt 3 kpa;

3) dowolne ustalenia Komisji w zakresie dopełnienia przez Zarząd Miejski [...] warunków formalnych skutecznego objęcia w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, w tym warunku ujętego w § 5 tego rozporządzenia, obligującego Zarząd Miejski do przesłania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o terminie oględzin, w szczególności nieuwzględnienie faktu (ustalonego przez Komisję), że w księdze meldunkowej budynku przy ul. [...] w W. obejmującej lata 1920-1946 znajduje się informacja o zameldowaniu T. M. (oraz J. M.) w lokalu nr [...], który to fakt wprost i bezpośrednio wykazuje, że Zarząd Miejski [...] nie podjął żadnych czynności mających na celu zawiadomienie właściciela budynku o wyznaczeniu terminu oględzin gruntu w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r.;

-- pomimo posiadania danych (w księdze meldunkowej) o miejscu zameldowania dotychczasowego właściciela nieruchomości, a także

-- pomimo figurowania danych o miejscu pobytu właściciela nieruchomości (a także jego pełnomocnika) w dokumentach księgi hipotecznej hip. [...], z których to danych z księgi hipotecznej Zarząd Miejski musiał korzystać (tym samym musiał nimi dysponować).

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie norm:

- art. 7 kpa i 77 kpa, poprzez zaniechanie przez Komisję przesłuchania M. R., M. B., D. R., M. R., pomimo że Komisja wezwała te osoby na wyznaczony termin rozprawy celem ich przesłuchania (uznając tym samym w ten sposób, że dowody z zeznań tych osób mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), a wobec niestawienia się tych osób na rozprawę Komisja zrezygnowała z czynności przesłuchania, stawiając tym samym zasadę szybkości postępowania ponad zasadę ustalenia prawdy obiektywnej;

- art. 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieoddający całego stanu faktycznego sprawy, pominięcia dowodów osobowych w sprawie i wybiórczego podejścia do rozstrzygnięcia, jakby było ono pisane pod z góry ustaloną tezę Komisji,

które to uchybienia w zakresie naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Komisja przeprowadziła postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, należycie zebrała materiał dowodowy i go prawidłowo oceniła - decyzja Komisji prowadziłaby do umorzenia postępowania.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komisji. W uzasadnieniu skargi rozwinęła powyższe zarzuty.

Skarżące [...] wniosło skargę na uzasadnienie decyzji Komisji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło:

1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, poprzez zawarcie nieprecyzyjnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt 8 (str. 61) "Komisja ustaliła, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono szkodę Miastu [...] w związku z uszczupleniem mienia komunalnego, jako skutek licznych działań lub zaniechań urzędników Miasta [...] przy wykonywaniu przez nich władzy publicznej z naruszeniem prawa"; w pkt 8 (str. 62) "Reasumując, zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. tj.: stwierdzono w części wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa, wskutek wydania tej decyzji wyrządzono szkodę Miastu [...], szkoda została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.", podczas gdy ocena wyrażona w decyzji z [...] listopada 2012 r. była własną oceną J. R., który wydał decyzję reprywatyzacyjną z upoważnienia Prezydenta [...], sprzeczną ze stanowiskiem prezentowanym zarówno przez Prezydenta [...], jak Członków Zespołu Koordynującego, którzy polecili, aby w spornych sytuacjach związanych z terminem objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę i w konsekwencji zachowaniem terminu do złożenia wniosku dekretowego (kwestia, tzw. drugiego objęcia gruntu w posiadanie) sprawy kierować na drogę sądową, przez co odpowiedzialność za wyrządzenie szkody [...] przy wykonywaniu władzy publicznej należy przypisać nie organowi administracji publicznej - Prezydentowi [...], ani osobie działającej w charakterze organu administracji publicznej (piastunowi organu), lecz osobie wydającej z jego upoważnienia decyzję, a brak jednoznacznego wskazania przez Komisję w uzasadnieniu decyzji czyje niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej stanowiło podstawę do wyrządzenia Miastu [...] szkody wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. może bezpodstawnie sugerować, że wyrządzenie szkody stanowi podstawę odpowiedzialności osoby działającej w charakterze organu administracji publicznej, co w okolicznościach faktycznych sprawy należy uznać za bezpodstawne;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 30 § 4 i art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez bezpodstawne stwierdzenia zawarte w tytule pkt 6 (str. 49) "Rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. w celu konwalidowania decyzji reprywatyzacyjnej"; w pkt. 6.2. (str. 50) "Prezydent [...] nie badał tej okoliczności."; w pkt. 6.8. (str. 53) "Komisja stwierdza, że Prezydent [...], wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r., nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji.", w pkt. 6.9. (str. 53) "W niniejszej sprawie brak jest informacji czy strony pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] czyli B. G. i M. R. wyraziły zgodę na zmianę decyzji.". w pkt 6.9. (str. 54) "Z akt sprawy nie wynika również, aby zgoda na zmianę decyzji została udzielona przez właścicieli lokali wyodrębnionych, a wskazanych wprost w decyzji, tj. właścicieli lokali [...], [...], [...], [...] oraz [...], którzy powinni być stroną w tym postępowaniu."; w pkt 6.10 (str. 54-55) w całości; w pkt 6.11 (str. 55) "Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron"; w pkt. 6.12 (str. 56) "Decyzją zmieniającą odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego w większym zakresie, na podstawie nowych faktów, które zaistniały po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, co było niedopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a." ; w pkt 6.14 (str. 57) w całości; w pkt 6.15 (str. 57) w całości, wobec wadliwego przyjęcia, że decyzja dekretowa nie może podlegać zmianie w trybie art. 155 kpa, że decyzja zmieniająca z [...] marca 2014 r. została wydana bez uzyskania zgody stron (beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej), jak również bez koniecznej zgody właścicieli wyodrębnionych lokali położonych w budynku przy ul. [...]; że Prezydent [...] nie zbadał, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron; że niedopuszczalna była zmiana decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie udziałów w nieruchomości w użytkowaniu wieczystym w związku ze zmianą powierzchni całkowitej budynku na skutek nadbudowy i zagospodarowania strychu, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 kpa, choć są decyzjami związanymi; właściciele wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] nie mieli interesu prawnego w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 k.p.a., a zatem nie byli stroną tego postępowania, stąd pozyskiwanie ich zgody na zmianę pierwotnej decyzji Prezydenta [...] nie było konieczne, beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej poprzez swojego pełnomocnika wyrazili zgodę na zmianę decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie podmiotowym, za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny i interes strony wobec zmian prawnych, do jakich doszło w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w 2012 r., zaś zmiana decyzji w zakresie udziałów nie wykraczała poza granice sprawy i stanowiła element zmiany decyzji pierwotnej, a nie orzekanie w nowej sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęło w uzasadnieniu skargi.

Skarżące Miasto wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. protokołu posiedzenia Zespołu Koordynującego z [...] listopada 2010 r., na okoliczność, że Członkowie Zespołu Koordynującego, w skład którego wchodzili zastępcy Prezydenta [...], a także p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami M. B. polecili, aby w postępowaniach dekretowych, w których pojawia się zagadnienie, tzw. "drugiego objęcia" z uwagi na skomplikowany charakter tego zagadnienia i niejednolitość orzecznictwa w tego rodzaju sprawach, kwestie te poddawać pod rozstrzygnięcie sądom, a w konsekwencji na okoliczność, że urzędnik wydający decyzję dekretową z upoważnienia Prezydenta [...] - ówczesny Zastępca Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami - nie zastosował się do tych wcześniej zapadłych rekomendacji.

Odpowiadając na skargi małżonków R. i Spółki Komisja wniosła o ich oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Miasta [...] Komisja wnosząc o oddalenie skargi dodatkowo podniosła, że skarga zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego całej decyzji Komisji z [...] sierpnia 2018 r., co oznacza, że przedmiotem zaskarżenia nie jest uzasadnienie decyzji administracyjnej, ale cała decyzja. Komisja wskazała na brak interesu prawnego Miasta [...] do złożenia skargi na uzasadnienie decyzji, która jest dla niego korzystna. W ocenie organu nie można przyjąć, by ocena prawna zawarta w decyzji Komisji naruszała interes prawny tego skarżącego, czy też wpływała na jego sytuację prawną. Komisja podniosła, że zaskarżony akt nie wywołuje negatywnych następstw prawnych wobec skarżącego, takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień lub nałożenie obowiązków.

Komisja przy piśmie procesowym z [...] października 2019 r., złożonym na rozprawie, załączyła protokoły posiedzeń Zespołu Koordynującego [...] z [...] listopada 2010 r. i z [...] stycznia 2011 r. wskazując, że na posiedzeniach tych omawiany był problem decyzji zwrotowych w trybie dekretu w związku z tzw. "drugim objęciem" gruntu w posiadanie. Na posiedzeniach rekomendowano wstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy, dopóki nie zostanie określona linia orzecznicza, co jednak nie nastąpiło.

Na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania Stowarzyszenie [...] w W. oraz Stowarzyszenie [...] w W.. Obecna na rozprawie przedstawicielka Stowarzyszenia [...] w W. wniosła o oddalenie skarg.

Sąd oddalił wnioski dowodowe złożone przez małżonków R. oraz Miasto [...]. Zważyć należy, że przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie (art.106 § 3 ppsa).

Złożony przez skarżących D. i M. R. wyciąg z operatu szacunkowego, tj. jego fragment obejmujący tylko stronę 2 tego wyciągu dotyczy określenia wartości rynkowej udziału w nieruchomości wspólnej "do wprowadzenia do ewidencji środków trwałych". Nie można wiec przyjąć, aby dokument ten był niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie - w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa. Odnosząc się do wniosku dowodowego Miasta [...] i dokumentów załączonych przez Komisję przy piśmie procesowym z [...] października 2019 r. podnieść należy, że wniosek został złożony w związku ze stanowiskiem Miasta, że ocena wyrażona w decyzji z [...] listopada 2012 r. była własną oceną J. R., który wydał decyzję sprzeczną ze stanowiskiem prezentowanym zarówno przez Prezydenta [...], jak i członków Zespołu Koordynacyjnego. Pełnomocnik Komisji na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. przyłączył się do wniosku dowodowego Miasta i przedłożył wyżej wskazane dokumenty. Zważyć jednakże należy, że kwestia, która z osób działająca w charakterze organu lub z jego upoważnienia albo wykonująca pracę w urzędzie ponosi odpowiedzialność za ewentualne nieprawidłowości przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie należy do ustaleń Komisji. Zatem okoliczności, jakie miałyby być wykazane wskazanymi dokumentami nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] października 2019 r. Miasto [...] wniosło o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział [...] (sygn. akt postępowania przygotowawczego [...]) wskazując, że akt oskarżenia dotyczy uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. Miasto wskazało, że wniesienie aktu oskarżenia przeciwko osobom uczestniczącym przy wydawaniu przedmiotowej decyzji dekretowej oraz osobom, które mogły wręczyć korzyść majątkową rodzi podejrzenie, że przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej mogło dojść do przestępstwa. Okoliczność ta nie była brana pod uwagę przez Komisję, ponieważ nie toczyło się postępowanie sądowe.

Na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. pełnomocnik Komisji poparł wniosek Miasta [...] o zawieszenie postępowania sądowego i złożył własny wniosek o zawieszenie postępowania z powyższych przyczyn na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa. Przedstawicielka Stowarzyszenia [...] w W. przyłączyła się do wniosku. Pełnomocnik małżonków R. i pełnomocnik Spółki wnieśli o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego.

Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 2 ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

Podnieść należy, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że powyższe przepisy stanowią instytucję zawieszenia fakultatywnego z urzędu. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w tych przepisach sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygniecie należy wyłącznie do sądu. Podstawę zawieszenia postępowania wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa można określić, jako przyczynę prejudycjalną zaistniałą w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Oznacza to, że rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. wyroki NSA z: 15 maja 2018 r., I OSK 1254/18; 31 stycznia 2013 r., I OSK 1549/12; 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, z 26 października 2005 r., I FSK 230/05). Podkreślić należy, że związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 i pkt 2 ppsa musi być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie i postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać postępowanie główne. Dla sądu kwestią prejudycjalną jest wyłącznie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła taka sytuacja, ponieważ wynik postępowania karnego pozostaje w dacie wydawania wyroku bez wpływu na ocenę, czy zaskarżona do Sądu decyzja Komisji jest zgodna z prawem. Okoliczność podana we wniosku o zawieszenie postępowania nie stanowi przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania sądowego, bowiem granice jej rozpoznania wyznaczyła treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Komisję. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszym postępowaniu bada czy z przyczyn, jakie Komisja podała w ustalonym przez nią stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy, było zasadne wydanie kontrolowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Odnosząc się do stanowiska Komisji o braku interesu prawnego Miasta [...] do złożenia skargi, z uwagi na korzystne, w ocenie Komisji, dla tego skarżącego rozstrzygnięcie (w sytuacji zaskarżenia jedynie uzasadnienia decyzji) wskazać należy, że stanowisko organu nie jest zasadne, gdyż powyższa okoliczność nie ma znaczenia relewantnego. Procedura sądowoadministracyjna nie zna instytucji gravamen, czyli pojęcia pokrzywdzenia strony orzeczeniem, zatem nie uzależnia dopuszczalności środka zaskarżenia od jego istnienia (postanowienie NSA z 19.07.2019 r., sygn. akt I OSK 1/18, wyrok NSA z 8.02.2018 r., sygn. akt I OSK 938/17).

Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę, jaką spełnia uzasadnienie została dopuszczona w orzecznictwie pod rządami ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i jest ono powszechnie akceptowane również w obecnym stanie prawnym. Brak jest jednak zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1 (70)/2017).

Sąd w niniejszym składzie odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia lub jego fragmentów, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. W ocenie Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. przegląd poglądów w tym zakresie [w:] J. Turski, jw. oraz orzecznictwo i doktryna tam powołane). W przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja, jako całość - z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem - byłaby dotknięta nieważnością, jako orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Podnosi się przy tym, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji, jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane, stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji, jako całości decyzji administracyjnej (zob. jw.).

Zdaniem Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie jest odmienna sytuacja, bowiem zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Miasta [...] za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

Na wstępie wskazać należy, że Komisja w pkt 1 i 3 zaskarżonej decyzji, stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. i z [...] marca 2014 r., w częściach wskazanych w decyzji, stwierdziła nieważność tych decyzji wraz z prawem odrębnej własności lokali enumeratywnie wymienionych w pkt 1 i 3. Zważyć jednakże trzeba, że decyzje z [...] listopada 2012 r. i z [...] marca 2014 r. nie rozstrzygały o odrębnej własności lokali lecz wyłącznie o prawie do gruntu. Nie ma przy tym znaczenia, że z odrębną własnością lokalu jest związane prawo do gruntu, skoro decyzje dekretowe nie orzekały, gdyż nie mogły orzekać o odrębnej własności lokali. Wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych przez Komisję także co do prawa odrębnej własności lokali nie mieści się w dyspozycji art. 7 dekretu, jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ponadto przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. na podstawie którego, m.in. orzekała Komisja uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza jej eliminację z obrotu prawnego w całości lub w części, a przez to zniesienie ukształtowanego nią stosunku prawnego (w całości lub w części). Wydając decyzję w trybie stwierdzenia nieważności organ nie może wyjść poza przedmiot decyzji kontrolowanej i jej rozstrzygnięcia. Wobec tego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy. Już chociażby z powyższych przyczyn decyzja Komisji, poprzez tak sformułowaną osnowę w pkt 1 i 3 nie mogła się ostać. Ta wadliwość uzasadnia eliminację decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za celowe ustosunkowanie się do innych zarzutów skarg, które dodatkowo przemawiają za uznaniem decyzji za wadliwą, co będzie miało znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Komisję.

Komisja stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta: z [...] listopada 2012 r. i z [...] marca 2014 r. w częściach określonych w tych decyzjach oraz stwierdzając w pozostałych częściach wydanie decyzji z naruszeniem prawa wskazała na trzy zasadnicze kwestie: wydanie decyzji z [...] listopada 2012 r. w warunkach res iudicata, złożenie przez T. M. wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu po terminie, a także uznała za rażąco wadliwe zastosowanie w decyzji z [...] marca 2014 r. przepisu art. 155 kpa.

W kwestii wydania decyzji w warunkach res iudicata Komisja wskazała, że orzeczenie z [...] października 1948 r. zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. rozstrzyga w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu poprzez jego odmowę oraz odmawia byłej właścicielce przyznania prawa własności czasowej. Ze stanowiskiem Komisji nie sposób się zgodzić.

Zważyć należy, że zarówno na podstawie przepisów rozporządzenia z 22 marca 1928 r., jak również przepisów kpa (art. 75 rozporządzenia z 1928 r. i art. 107 § 1 kpa) osnowa orzeczenia, czy też decyzji były i są kluczowym elementem.

W rozstrzygnięciu organ dokonuje konkretyzacji uprawnień i obowiązków w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata oznaczonego w decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie jest elementem konstytutywnym dla bytu decyzji administracyjnej, dlatego też jego brak nie pozwala uznać aktu podjętego przez organ administracji publicznej za decyzję administracyjną.

Rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, bądź innych aktów, pism czy czynności organu. Rozstrzygnięcie musi być jednoznaczne i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Wada polegająca na braku w decyzji rozstrzygnięcia nie może być konwalidowana zamieszczeniem w uzasadnieniu treści, z których należy wywodzić, co było przedmiotem rozstrzygnięcia.

J. M., działając jako pełnomocnik T. M., pismami z [...] sierpnia 1948 r. złożyła dwa wnioski: o ustanowienie prawa własności czasowej i o przywróceniu terminu do złożenia tego wniosku dekretowego.

W orzeczeniu z [...] października 1948 r. Prezydent [...] w osnowie orzekł: "załatwia odmownie podanie Obywatela o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ulicy [...], hip. [...] i równocześnie stwierdza, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy [...]". Z osnowy orzeczenia nie wynika, aby organ odmówił wnioskodawczyni ustanowienia prawa własności czasowej. Ani w osnowie tego orzeczenia ani w jego uzasadnieniu nie ma bezpośredniego odniesienia się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości.

Zważywszy na prawny charakter sprawy administracyjnej prowadzonej w trybie art. 7 dekretu, załatwienie sprawy z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej mogło albo ustanowić to prawo, albo odmówić ustanowienia prawa własności czasowej do konkretnej nieruchomości.

Powyższego nie zmienia zawarte w orzeczeniu z [...] października 1948 r. wskazanie co do przejścia na rzecz Gminy [...] budynków. Nie stanowi ono rozpoznania wniosku dekretowego, którego istota dotyczy ustanowienia prawa własności czasowej, a więc tytułu prawnego do gruntu.

Z kolei wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia z [...] października 1948 r. przeznaczenia terenu nieruchomości "na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i dla przedstawicielstw dyplomatycznych" wprawdzie nawiązuje do przesłanek określonych w art. 7 dekretu, jednakże nie może zastąpić braku rozstrzygnięcia w osnowie orzeczenia o zasadności lub niezasadności wniosku dekretowego. To osnowa decyzji (orzeczenia) decyduje o tym, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Osnowa jest kluczowym i koniecznym elementem decyzji administracyjnej i nie jest dopuszczalne "wyszukiwanie" osnowy rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia orzeczenia.

Zważywszy, że orzeczenie z [...] października 1948 r. nie obejmuje ustosunkowania się organu do wniosku o przyznanie własności czasowej, bowiem brak jest takiego odniesienia w osnowie orzeczenia, a także w uzasadnieniu, to zdaniem Sądu nie można zasadnie twierdzić, że orzeczenie to obejmuje odmowę ustanowienia prawa własności czasowej.

Osnowa orzeczenia odnosi się do pisma o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Wynika to także z uzasadnienia orzeczenia, w którym organ wskazuje, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera uzasadnionych okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie nastąpiło bez winy strony.

Należy podkreślić, że w przypadku braku spójności, czy też wręcz rozbieżności pomiędzy osnową, a uzasadnieniem decyzji decyduje jej osnowa.

Ma rację Komisja, że termin z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, jednakże z faktu, czy dany akt jest wadliwy czy też nie jest wadliwy nie można wywodzić tezy, że dane orzeczenie obejmuje inny przedmiot i inne rozstrzygnięcie, niż wprost (literalnie) w osnowie wyrażone - w niniejszej sprawie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że obowiązujące w dacie wydania orzeczenia przepisy rozporządzenia z 1928 r. rozróżniły decyzje główne i incydentalne oraz przewidywały możliwość zaskarżenia decyzji głównych. Orzeczenie z 1948 r. zawierało jednoznaczne rozstrzygnięcie, a strona została pouczona o odwołaniu, które wniosła. Rodzaj decyzji i wniesiony środek zaskarżenia nie może bowiem zmienić przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu z [...] października 1948 r. z odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego na odmowę ustanowienia prawa własności czasowej.

Wskazać należy, że przedmiotu rozstrzygnięcia objętego osnową tego orzeczenia nie zmienia i nie może zmienić także brzmienie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r., z którego wynika, że Ministerstwo "nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia w sprawie pozbawienia prawa własności czasowej". Istotne jest to, że decyzja Ministerstwa jest wydana w ramach postępowania instancyjnego, a rozstrzygnięcie ujęte w osnowie tej decyzji, tj. "nie znalazło podstaw do zmiany" nie może wprowadzać innej oceny do orzeczenia administracyjnego wydanego w pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego nie może bowiem obejmować innego zakresu i przedmiotu, niż orzeczenie administracyjne z [...] października 1948 r.

Należy także zwrócić uwagę, że T. M. w odwołaniu od orzeczenia z [...] października 1948 r. wskazała jedynie na kwestię uchybienia terminu (treść odwołania Komisja przytoczyła). Była właścicielka nie podnosiła w żaden sposób zarzutów, które mogłyby się odnosić się do odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. Oznacza to, że strona nie miała wątpliwości co do treści przedmiotu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.

Niezasadne jest stanowisko Komisji odnośnie ustalenia treści rozstrzygnięcia wyżej wskazanego orzeczenia na podstawie powołanych w uzasadnieniu Komisji dokumentów, tj. odpisu sentencji orzeczenia z [...] października 1948 r. oraz dokumentów z lat 1948 -1956. Odpis orzeczenia w zestawieniu go z tym orzeczeniem wskazuje na całkowitą rozbieżność treściową.

Podsumowując stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. nie była wydana w sytuacji istnienia w obrocie prawnym uprzedniego ostatecznego orzeczenia rozstrzygającego tę samą sprawę. Orzeczenie administracyjne z [...] października 1948 r. rozstrzygnęło sprawę zainicjowaną podaniem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego i odmówiło przywrócenia tego terminu.

Z powyższych przyczyn Komisja naruszyła przepis art. 29 ust.1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez jego zastosowanie.

Odnosząc się do stanowiska Komisji, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po terminie wskazać należy, że jest ono przedwczesne i nie wynika z analizy wszystkich zebranych w sprawie dokumentów. T. M. zwróciła się do organu o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Jednakże subiektywne przekonanie strony, że uchybiła terminowi nie jest wystarczające dla uznania, że rzeczywiście uchybienie to miało miejsce.

O skuteczności objęcia w posiadanie nieruchomości, co determinowało rozpoczęcie biegu 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu decydują obiektywne okoliczności faktyczne i obowiązujące przepisy prawa.

Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela lub osoby jego prawa reprezentującej - miał obowiązek przesłać mu zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie.

Z powyższego przepisu nie wynika efektywne zawiadomienie dotychczasowego właściciela (lub jego pełnomocnika) o czynności oględzin. Przepis wymagał przesłania zawiadomienia w miarę posiadanych danych. Nie wynika z przepisu, że Zarząd Miejski obowiązany był szukać, czy wręcz odnaleźć byłego właściciela, lecz miał obowiązek przesłać zawiadomienie o oględzinach. Było to o tyle istotne, że w wyniku oględzin przedstawiciel Zarządu sporządzał protokół, a osoby uczestniczące w oględzinach mogły wnieść zastrzeżenie do protokołu, jeżeli uważają, że zawarte w nich ustalenia naruszają ich prawa (7 § rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r.)

Z orzecznictwa NSA i WSA w Warszawie (powołanego przez skarżących) wynika, że Zarząd Miejski nie był całkowicie zwolniony z obowiązku podejmowania działań mających na celu ustalenie miejsca pobytu właściciela.

Jak wynika z akt sprawy Zarząd Miejski dysponował adresem zameldowania T. M. - przy ul. [...] w W. Z księgi meldunkowej ul. [...] wynika, że zameldowana była ona pod tym adresem od [...] czerwca 1945 r. do 1958 r. Natomiast adres miejsca pobytu - w P. był wskazany w pełnomocnictwie złożonym do księgi hipotecznej nr [...].

Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że Zarząd Miejski nie podjął żadnych czynności wynikających z § 5 rozporządzenia z 1946 r., gdyż na żaden adres nie zostało przesłane zawiadomienie o terminie oględzin nieruchomości.

Z akt archiwalnych wynika, że w piśmie z [...] czerwca 1946 r. skierowanym przez J. M. do Zarządu Miejskiego, w którym wnosiła o ustalenie zakresu zniszczeń budynku przy ul. [...] i wydanie zaświadczenia, J. M. podała adres zamieszkania przy ul. [...]. Z kolei pismem z [...] czerwca 1946 r. J. M. odpowiedziała na pismo Zarządu Miejskiego z [...] czerwca 1946 r., nr [...] zatytułowane "zarządzenie" - w przedmiocie odgruzowania przewodów kominowych na posesji przy [...]. Pismo do J. M. wysłane zostało na adres przy ul. [...]. Dotarło do niej, skoro ta odpowiedziała na zarządzenie już [...] kwietnia 1946 r. Komisja w swojej analizie pominęła wyżej wskazane pisma.

Komisja wywodzi, że po stronie organu dekretowego istniały przeszkody, aby skutecznie poinformować właścicielkę, jednakże wynika to z wiedzy Komisji uzyskanej współcześnie. Wobec tego rozważania Komisji w kwestii, który z powojennych adresów pobytu T. M. i w jakim okresie był aktualny bądź nieaktualny oraz czy w związku z tym ewentualna korespondencja mogłaby zostać odebrana, są z powyżej wskazanych przyczyn bezprzedmiotowe. Istotne jest, że Zarząd Miejski żadnej korespondencji dotyczącej zawiadomienia o przystąpieniu do objęcia gruntów w posiadanie na żaden adres nie wysłał, a dane adresowe T. M. (co najmniej adres z księgi meldunkowej) organ dekretowy posiadał.

Zarząd Miejski dysponował adresem zameldowania T. M. i w związku z tym zobligowany był przesłać na ten adres zawiadomienie o terminie objęcia nieruchomości w posiadanie. Dysponował też wyżej powołanymi pismami.

To czy zawiadomienie dotarłoby do adresata, bądź jego pełnomocnika, nie ma i nie może mieć znaczenia, bo przepis § 5 rozporządzenia z 1946 r. wymagał jedynie przesłania zawiadomienia, a nie skutecznego poinformowania. Zarząd Miejski nie podjął natomiast żadnych czynności z § 5 rozporządzenia, naruszając powyższy przepis.

Odnośnie danych adresowych byłego właściciela figurujących w dokumentach księgi hipotecznej hip. [...] (pełnomocnictwo z [...] sierpnia 1945 r.), to należy podnieść, że księgi hipoteczne są jawne i publicznie dostępne.

Zważywszy na wynikający z przepisów dekretu oraz rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. obowiązek gminy [...] kolejnego obejmowania gruntów poszczególnych nieruchomości [...], przygotowanie przez Zarząd Miejski czynności oględzin nieruchomości, wymagało ustalenia przeddekretowego stanu prawnego każdej przejmowanej nieruchomości i ich właścicieli (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Czynności Zarządu Miejskiego związane z przygotowaniem objęcia gruntu w posiadanie ze swej istoty wiązały się z koniecznością dokładnego oznaczenia gruntu, wskazania właścicieli, co wymagało zapoznania się z treścią księgi hipotecznej, a wobec tego i dokumentami do niej załączonymi (chyba, że księga hipoteczna zaginęła). Należy wskazać, że zgodnie z przepisami rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. objęcie w posiadanie nieruchomości przez Zarząd Miejski [...] było czynnością sformalizowaną i wieloetapową, wobec czego stanowisko Komisji o skuteczności objęcia w posiadanie nieruchomości na podstawie tego rozporządzenia bez analizy wszystkich dokumentów jest pobieżne i niewszechstronne. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 , 77 § 1, 80 kpa, 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej wskazanych.

Odnosząc się do stanowiska Komisji, z którego wynika, że decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 kpa wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu (jako decyzja tzw. związana) podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 kpa (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1215/10; z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10; z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1215/10; z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13 - opowiadające się za stosowaniem do decyzji dekretowych art. 154 i art. 155 kpa oraz wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 - stanowisko o niedopuszczalności stosowania trybu z art. 154 kpa), chociaż przeważa stanowisko dopuszczające powyższy tryb.

Istotne jest, aby zastosowanie trybu zmiany do decyzji związanej nie doprowadziło do stanu sprzecznego z prawem. Wobec tego nietrafne jest stanowisko Komisji, że zmiana z trybie art. 155 kpa decyzji dekretowej, jako decyzji związanej jest niedopuszczalna.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest także stanowisko, że wynikające z dekretu prawa i roszczenia są nie tytko dziedziczne, ale także zbywalne w drodze czynności prawnych (wyroki SN: z 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/03, z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I CSK 26/09, wyrok NSA z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02, Z. Struś, Grunty warszawskie, PS 2007, nr 10, s. 31-33).

Komisja zarzuciła Prezydentowi, że wydając decyzję z [...] marca 2014 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji, tj. brak było zgody B. G. i M. R. Jednakże należy zauważyć, że w przedmiocie zmiany decyzji z [...] listopada 2012 r. składane były dwa wnioski (różne zakresowo) i wydane były dwie decyzje.

Wnioskiem z [...] grudnia 2012 r. K. D. działając w imieniu B. G. M. R., M. i D. R. oraz [...] sp. z o.o. w W. wystąpił do Prezydenta [...] o zmianę decyzji z [...] listopada 2012 r. w związku z zawarciem [...] grudnia 2012 r. umów sprzedaży - praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. [...], pomiędzy M. R. a Spółką oraz pomiędzy B. G. a M. i D. R.

Decyzją z [...] października 2013 r. Prezydent [...] zmienił, za zgodą stron, swoją decyzję z [...] listopada 2012 r. z uwagi na następstwo prawne spowodowane zbyciem praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. [...]. Pełnomocnik K. D. składając wniosek z [...] grudnia 2012 r. działał nie tylko w imieniu M. i D. R. oraz Spółki [...], ale również w imieniu B. G. oraz M. R. Wobec tego wszystkie strony decyzji z [...] listopada 2012 r. wyraziły zgodę na zmianę decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowej, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dekretową, gdy później nabywa prawa i obowiązki wynikające

z decyzji (od uprawnionego z tej decyzji) ma interes prawny w sprawie o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10).

W przedmiotowej sprawie zmiana decyzji nie dotyczyła podmiotu, który nie ma żadnych praw do gruntu dekretowgo, lecz podmiotu będącego nabywcą w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w formie aktu notarialnego, praw wynikających z decyzji z [...] listopada 2012 r.

Natomiast wniosek z [...] marca 2014 r. o zmianę decyzji został wniesiony przez K. D. w imieniu M. i D. R. oraz Spółki [...]. W obrocie prawnym była już ostateczna decyzja z [...] października 2013 r. orzekająca o zmianie decyzji reprywatyzacyjnej, której stronami (tj. decyzji z 2013 r.) byli jedynie M. i D. R. oraz Spółka [...]. Wprawdzie decyzją z [...] marca 2014 r. organ uchylił swoją decyzję z [...] października 2013 r., ale wydając decyzję [...] marca w 2014 r. dysponował zgodą pierwotnych beneficjentek decyzji na jej zmianę, bowiem ta została udzielona [...] grudnia 2012 r. Tym samym występując w 2014 r. z wnioskiem o zmianę decyzji pełnomocnik nie musiał przedstawiać ponownie zgody B. G. oraz M. R., bowiem decyzja reprywatyzacyjna na dzień składania kolejnego wniosku była już zmieniona.

Wobec czego nietrafny jest zarzut Komisji, że Prezydent [...] wydając decyzję z [...] marca 2014 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji.

Niezasadny jest także zarzut o braku zgody pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości (właścicieli wyodrębnionych lokali) przy ul. [...] na zmianę decyzji reprywatyzacyjnej. Decyzja reprywatyzacyjna nie dotyczy tych części gruntu, na której zostało ustanowione wcześniej prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych osób.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania o zmianę decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie była cała nieruchomość, a wyłącznie udział określony w decyzji, który nie przysługiwał innym współużytkownikom wieczystym - właścicielom wyodrębnionych lokali. Wobec powyższego zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa w żaden sposób nie oddziaływała na prawa współużytkowników wieczystych będących właścicielami wyodrębnionych lokali. To oznacza, że nie było konieczne uzyskanie ich zgody na zmianę decyzji. Osoby te nie miały interesu prawnego w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, której przedmiotem był ułamkowy udział w gruncie, nie związany z wyodrębnionymi lokalami.

Odnosząc się do stanowiska Komisji, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa nie może nastąpić ze względu na nowe ustalenia faktyczne, czy też w oparciu o nowy materiał dowodowy, a może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, wskazać należy że decyzja zmieniająca związana była ze zmianą powierzchni budynku na skutek nadbudowy. Spowodowało to zmianę łącznego udziału w nieruchomości wspólnej przynależny do wszystkich wyodrębnionych lokali. Zmiana powierzchni budynku miała zaś w konsekwencji wpływ na zakres udziałów w prawie użytkowania wieczystego. Nie zmienił się przedmiot sprawy, zarówno pierwotna decyzja, jak i decyzja zmieniająca dotyczyły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości. Zmiana nastąpiła więc w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją z [...] listopada 2012 r.

Odnosząc się do oceny Komisji, że z uzasadnienia decyzji z [...] marca z 2014 r. nie wynika, aby Prezydent zbadał, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, podnieść należy, że wprawdzie stanowi to naruszenie prawa lecz nie naruszenie rażące. Wynika to chociażby z powołanego przez Komisję wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA 1048/86, w którym Sąd stwierdził, że: "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 kpa wyłącznie do skontrolowania decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". Chodzi o zwykłe naruszenie prawa, a więc takie, które miało lub mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Komisja nie wyjaśniła na czym polega rażące naruszenia prawa w kontrolowanej decyzji zmieniającej, a wynikające z nieodniesienia się w tej decyzji do przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Z powyższych przyczyn nie można przyjąć, że Komisja wykazała, iż decyzja z [...] marca z 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec uchylenia decyzji ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ustawy z 9 marca 2017 r., gdyż rozstrzygnięcia na podstawie powyższych przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. są związane z wydaniem decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.