Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 780/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7,8,11,77,107   art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 , art. 137 , art. 216
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z 12 października 2016 r. znak [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 696 m2, położonej w C. objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz M. K. oraz o rozliczeniach finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, ust. 2, art. 142, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 20 października 2001 r. M. K. i Z. W. wniosły o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywłaszczonej pod budowę zbiornika wodnego (wniosek k. 1 akt administracyjnych – datowany jest na dzień 20 września 2001 r., data wpływu do organu to 12 października 2001 r. – przyp. Sądu).

Organ oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, z których w jego ocenie wynika, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wykorzystana na cel jej wywłaszczenia, w związku z tym zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni.

Dalej organ stwierdził, że umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego 23 czerwca 1983 r. Rep. A Nr [...], F. W. oraz Z. W. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r., nr 17, poz. 70 ze zm.), m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 696 m2. Na podstawie przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego w N. T. sygn. akt I NS [...] z dnia 16 lutego 1998 r. ustalono, iż spadek po [...] [...] nabyły Z. W. oraz M. K. po ˝ części. Z kolei oświadczeniem z dnia 20 lutego 2003 r. Rep. A nr [...] Z. W. zrzekła się przysługującego jej prawa do zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...], na rzecz M. K..

Organ wskazał, że w dniu 17 września 2003 r. M. K. aktem notarialnym Rep. A [...] upoważniła M. S. do występowania w jej imieniu przed wszystkimi organami administracji publicznej w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w [...], w tym m. in. działki nr [...].

Podczas rozpraw administracyjnych przeprowadzonych na gruncie 20 maja 2002 r. oraz 1 czerwca 2005 r. ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiła pas gruntu w całości porośnięty młodymi krzewami. W trakcie rozpraw przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. poinformował, że celem wywłaszczenia było zabezpieczenie terenu przed potencjalnym osuwiskiem.

RZGW w K. przesłało kserokopię fragmentu "Zbiorczej Dokumentacji Geologiczno-Inżynierskiej do Projektu Wstępnego Zespołu Zbiorników Wodnych [...] – N. i [...]" wykonanego w czerwcu 1968 r. przez Zakład Doświadczalny przy Przedsiębiorstwie Specjalistycznym [...]" w K..

Dalej organ wskazał, że 22 listopada 2005 r. dopuścił dowód z opinii biegłych geologów S. A. oraz W. G. na okoliczność ustalenia zagrożenia przedmiotowego trenu osuwiskami. Ww. biegli w opracowaniu "Analiza Materiałów Archiwalnych" stwierdzili, że na podstawie zachowanej części "Zbiorczej Dokumentacji Geologiczno-Inżynierskiej do Projektu Wstępnego Zespołu Zbiorników Wodnych [...] – N. i [...] nie można, ze względu na brak załączników graficznych, ustalić lokalizacji osuwiska w obrębie działki nr [...]. Autorzy dokonali analizy 26 pełnych serii pomiarowych wykonywanych od czerwca 1995 r., mających m.in. na celu uchwycenie rozmiarów osiadania reperów geodezyjnych (znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości). Ustalono, że żaden z nich nie wykazuje występowania zjawisk osuwiskowych.

Na podstawie mapy [...] w opracowaniu K. B. - przedstawiającego budowę wzgórza zamkowego w [...] oraz terenów wokół niego, ustalono że przedmiotowy teren nie jest objęty osuwiskiem. Powyższe wnioski potwierdzono analizując monografię Zespołu Zbiorników Wodnych [...], z zastrzeżeniem konieczności doprecyzowania lokalizacji osuwiska w wyniku prac geologiczno-inżynierskich.

Organ zlecił opracowania ekspertyzy geologicznej dla działki nr [...]. Ze sporządzonej w czerwcu 2006 r. ekspertyzy wynika, że osuwisko nie występuje obecnie, ale nie można wykluczyć uaktualnienia się w przyszłości takich procesów z przyczyn naturalnych. Stwierdzono, że awaryjne obniżenie zwierciadła wody w zbiorniku nie wpływa na stateczność stoku w analizowanym terenie.

Z analizy opracowania "Opinia dotycząca położenia działki ewidencyjnej nr [...] w stosunku do linii wywłaszczenia gruntów z II etapu oraz w stosunku do poziomu maksymalnego piętrzenia wody" wykonanego przez Przedsiębiorstwo Usług [...]" w listopadzie 2006 r. wynika, że działka nr [...] w całości leży powyżej linii II etapu wywłaszczenia (określonej operatem nr [...] a także powyżej linii maksymalnego piętrzenia wody tj. rzędnej 534,5 m n.p.m. Działka nr [...] leży w zakresie rzędnych od 556,3 do 560,5 m n.p.m.

W przedstawionej przez Zespół Elektrowni Wodnych N. na wezwanie organu opinii geologicznej, [...] zaznaczył, że teren przedmiotowej nieruchomości predysponowany jest do powstawania osuwisk w razie wycięcia drzew i krzewów, bądź też naruszenia stabilności pokrywy glebowej i silniejszych opadów, stwierdzając równocześnie, że pokrywa zwietrzelinowa jest stabilna.

Następnie Starosta [...] decyzją z 7 września 2007 r. znak [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. K..

Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań ZZW N. S.A. i [...] w K., decyzją z 26 września 2008 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia obligując organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego, wskazując na niewystarczające określenie celu wywłaszczenia (nabycia) i odniesienie się do dokumentów wskazujących, że celem wywłaszczenia była budowa drogi [...].

Dalej organ I instancji wskazał, że podjął szereg kroków celem odnalezienia planu realizacyjnego zbiornika wodnego, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z 16 czerwca 1973 r. nr [...] [...]

Odnaleziono pismo [...] w K. z 13 kwietnia 2000 r. z którego wynika, że ww. plan realizacyjny uległ zniszczeniu w 1976 r. Organowi nie udało się odnaleźć również kopii planu jak i jego odbitek czy kalek. RZGW przesłało ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji Zespołu Zbiorników Wodnych [...], bez adnotacji, że stanowił on załącznik ww. decyzji z 1973 r.

Dalej organ wskazał, że teren obejmujący działkę nr [...] w literaturze i dokumentacji określany jest jako "[...]", położony jest na lewym brzegu zbiornika, pomiędzy wzgórzem zamkowym a ujściem potoku [...]. W obrębie działki znajdowały się zabudowania mieszkalne i gospodarcze, stanowiące jedno z ośmiu gospodarstw osiedla rolniczego - tzw. [...], zlokalizowanego wzdłuż górnego odcinka drogi lokalnej, łączącej centrum wsi C. z [...]. Organ I instancji ustalił, iż w obrębie przedmiotowej działki plan realizacyjny przewidywał działania mające na celu zabezpieczenia m. in. zamku w C. przed osuwiskami wzgórza mogącymi zagrozić cennym obiektom zabytkowym.

Opierając się na ogólnym planie zagospodarowania terenów inwestycji wykonanym przez [...] w K., organ ustalił, że w obrębie przedmiotowych działek plan realizacyjny przewidywał działania mające na celu zabezpieczenie m.in. zamku w C. przed osuwiskami wzgórza. Jako zabiegi zabezpieczające wymieniono budowę dwóch barier z pali żelbetowych, ubezpieczeń powierzchniowych w obszarze barier z narzutów kamiennych w siatce i zabudowy roślinnej oraz zabudowę roślinną brzegów zbiornika.

Ww. zabudowa roślinna miała dotyczyć brzegów zbiornika głównie od rz. 529 m n.p.m. ponad 534,5 m n.p.m.

W opinii geodety S. W.-Ś. stwierdzono, że ww. plan nie przewidywał powstania na przedmiotowej działce żadnych obiektów i urządzeń związanych z budową i eksploatacją zbiornika.

Organ zwrócił się do RZGW w K. o wskazanie prac wykonanych celem zabezpieczenia na przedmiotowej działce. W odpowiedzi RZGW pismem z 11 marca 2003 r. wskazał, że przewidziane planem zabezpieczenia zastąpiono rozwiązaniem zawartym w koncepcji z 1991 r. polegającym na wykonaniu nasypu dociążającego osuwisko pryzmą żwirowo-kamienną poniżej rzędnej minimalnej i w formie narzutu i koszy siatkowo kamiennych powyżej tej rzędnej w latach 1993-1995. Teren pomiędzy wzgórzem zamkowym a potokiem [...] nie został zabezpieczony, ponieważ koszt zabezpieczeń przekroczyłby wielokrotnie wartość terenu. Dlatego ZZW wykupił ten teren wraz z zabudowaniami, które następnie zostały rozebrane.

Organ wskazał, że podczas wielokrotnych wizji w terenie i oględzin nie stwierdzono działań mających zabezpieczyć teren przed osuwiskiem.

Organ pozyskał zdjęcia lotnicze z 1983 r. i 1994 r., przedstawiające przedmiotowy teren jako niezagospodarowany - użytkowany rolniczo, w stanie identycznym z chwilą wywłaszczenia.

Podsumowując organ wskazał, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej jako "pod zbiornik wodny" w powyższym przypadku dotyczył racjonalnej gospodarki wodnej wokół zbiornika w związku z istniejącym zagrożeniem osuwiskowym.

Stwierdził, że samo wykupienie terenu w związku z potencjalnm zagrożeniem osuwiskowym nie może być równoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia.

Odnośnie wywłaszczenia pod drogę F.–N. organ wskazał, że na cele ww. drogi wykupiono m.in. działkę sąsiednią nr [...] i inne w pobliżu, jednoznacznie określając cel w umowach. Droga nigdy nie powstała, a działka nr [...] została zwrócona M. K. decyzją z 2003 r.

Ponadto, dokonując rozliczeń z tytułu zwrotu ww. nieruchomości, organ I instancji dokonał waloryzacji kwoty ustalonej w ramach odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia (nabycia), obliczając jej wysokość stosunkowo z uwzględnieniem art. 217 ust. 2 u.g.n. Wskazał, ze wartość nieruchomości nie uległa zmniejszeniu ani zwiększeniu wskutek działań podjętych na nieruchomości.

Zespół Elektrowni Wodnych N. S.A. wniosła odwołanie od ww. decyzji kwestionując ustalenia organu I instancji w zakresie zbędności przedmiotowej nieruchomości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 9 , art. 11, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz materialnoprawnych – art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n.

Podniesiono, że w trakcie wizji terenowej stwierdzono, że przedmiotowa działka położona jest w terenie stromym i abrazyjnym, na którym widoczne są spełzywania gruntu i ruchy osuwiskowe, co potwierdzają wyniki obserwacji zainstalowanych w terenie reperów ziemnych.

Podniesiono, że na terenie działki znajduje się element aparatury kontrolno-pomiarowej - reper ziemny nr [...] w odległości 1,96 m, od "lewego górnego" rogu działki, należący do ciągu niwelacyjnego pośredniego.

Wskazano, że wykupienie jest jednoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia – racjonalnej gospodarki wodnej wokół zbiornika.

Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – opinii technicznej Pracowni OPGK w N. , z 24 października 2016 r. na okoliczność stwierdzenia spełzywanie gruntu i ruchów osuwiskowych oraz rodzaju i przeznaczenia aparatury na terenie działki.

Podniesiono, że repery ciągu dolnego wykazały trzykrotnie większe przemieszczenie niż repery ciągu pośredniego.

Wskazano, że wykupienie terenu powyżej maksymalnego poziomu piętrzenia wody, miało na celu uniknięcie w przyszłości odpowiedzialności podmiotu zarządzającego zbiornikiem wodnym za szkody związane z osuwiskami na stromych zboczach wokół zbiornika.

Wojewoda decyzją z 27 kwietnia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istotnym zagadnieniem podlegającym kontroli w postępowaniu odwoławczym, jest m.in. przestrzeganie przez organ I instancji, określonych w K.p.a. i u.g.n. zasad rządzących postępowaniem administracyjnym.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że wyłączona jest możliwość zrzeczenia się roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wprawdzie dziedziczne, ale niezbywalne, jako samodzielne prawo tj. nie można go przenieść na inną osobę w drodze czynności prawnej, z wyjątkiem nabycia prawa do udziału spadku w drodze czynności cywilnoprawnej w formie prawem przewidzianej (np. umową darowizny bądź umową sprzedaży, zawartymi w formie aktu notarialnego).

Organ przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK [...].

W związku z powyższym organ wskazał, że oświadczenie o zrzeczeniu się roszczenia na rzecz jednego ze spadkobierców jest bezskuteczne względem postępowania administracyjnego o zwrot. Tym samym za nieprawidłowy organ uznał orzeczony w decyzji I instancji zwrot przedmiotowej nieruchomości w całości na rzecz M. K..

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji winien jest w szczególności przyjąć, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, iż każdemu z byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozwalająca mu domagać się zwrotu jego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Jako że w postępowaniu w przedmiotowej sprawie brała pierwotnie udział Z. W., organ I instancji winien uzyskać jej stanowisko w ww. zakresie oraz umożliwić jej czynny udział w tym postępowaniu.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że M. K. aktem notarialnym Rep. A [...] upoważniła M. S. do występowania w jej imieniu przed wszystkimi organami administracji publicznej w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonych w C. , w tym m. in. działki nr [...], co również wskazano w treści uzasadnienia decyzji I instancji.

Ww. decyzja została jednak doręczona M. K., a nie jej pełnomocnikowi. Powyższy sposób doręczenia decyzji nie został wyjaśniony w treści decyzji, a ponadto nie znajduje on uzasadnienia również w świetle akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Natomiast jeżeli decyzja została wysłana jedynie do strony, a nie została w ogóle doręczona pełnomocnikowi zainteresowanego, to tym samym w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 K.p.a.

Przechodząc do kwestii oceny przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia stanowiących przedmiot postępowania nieruchomości oraz oceny czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna, w rozumieniu art. 137 u.g.n., dla realizacji tego celu, organ odwoławczy wskazał, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy.

Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 23 czerwca 1983 r. Rep. A Nr [...], w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., o którym mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n., z przeznaczeniem pod zbiornik wodny, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z dnia 16 czerwca 1973 r. znak: [...]

Jak wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji w celu ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość miała być zagospodarowana po wywłaszczeniu, podjęto kroki celem odnalezienia planu realizacyjnego zbiornika wodnego, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z dnia 16 czerwca 1973 r. znak: [...], którego nie udało się jednak odnaleźć.

W związku z powyższym organ I instancji uwzględnił przedłożoną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji Zespołu Zbiorników [...] - N. i [...] Jak wskazał organ I instancji jest to bowiem jedyny dokument, na podstawie którego można ustalić, co miało być zrealizowane na przedmiotowym terenie.

Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa działka położona jest powyżej rzędnej maksymalnego poziomu piętrzenia wody w zbiorniku, a na jej obszarze plan nie przewidywał powstania żadnych obiektów i urządzeń związanych z budową i eksploatacją zbiornika. Organ I instancji podejmował również działania celem ustalenia czy zrealizowano przewidziane w planie realizacyjnym zabezpieczenia terenu przed osuwiskiem.

W ocenie organu I instancji po dokonaniu analizy całości materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, w tym po uwzględnieniu przeprowadzonych badań geologicznych oraz analizy istniejących materiałów archiwalnych, które zdaniem organu I instancji nie potwierdziły faktu istnienia w obrębie przedmiotowej działki osuwiska strukturalnego uzasadniało przyjęcie, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności.

W konsekwencji organ I instancji uznał, iż skoro w toku postępowania przed tym organem nie stwierdzono, aby w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto na przedmiotowej nieruchomości prace związane z budową zbiornika wodnego oraz nie osiągnięto tego celu po upływie 10 lat od tej daty, jak również z uwagi fakt, że samo wykupienie tej nieruchomości w związku z potencjalnym zagrożeniem osuwiskowym nie może być równoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia, bowiem miało dopiero umożliwić wykonanie stosownych zabezpieczeń przed osuwiskami, to w ocenie organu I instancji należało uznać tę nieruchomość za zbędną na cel jej wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

W ocenie organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien uwzględnić, iż - przedmiotowa nieruchomość położona była ponad maksymalnym poziomem piętrzenia wody, który co do zasady stanowi granicę czaszy zbiornika. Jednakże budowla hydrotechniczna, jaką jest m.in. zbiornik wodny, stanowi zespół obiektów (obszarów) składających się na ten zbiornik, którymi obok samej czaszy są m.in. brzegi (i części ich umocnienia/zabezpieczenia) oraz inne elementy służące funkcjonowaniu w sposób właściwy zbiornika wodnego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść opinii technicznej mgr inż. S. W.-Ś. (str. 293 – 295 akt), w której stwierdzono, iż: Jak wynika z treści sprawozdania technicznego zawartego w operacie wywłaszczeniowym nr [...] wynika, iż dokonano wywłaszczenia w I etapie, wyznaczając i stabilizując warstwicę o rzędnej 536,5 m w terenie otwartym i 537 m w terenie zamkniętym. Następnie na zlecenie Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K. wykonało prace geodezyjne związane z wyznaczeniem nowej granicy Zbiornika Wodnego po warstwicy 533,0 m n.p.m. Granica ta, jako nowa granica zbiornika została zastabilizowana znakami trwałymi, a do stabilizacji wykorzystano znaki graficzne usunięte z poprzednio ustalonej granicy, wyznaczonej w 1967 r. W wyniku ustalenia nowej granicy wywłaszczenia sporządzono operat wywłaszczeniowy [...] z dnia 6 sierpnia 1976 r. Wywłaszczona działka ewid. nr [...] położona jest powyżej rzędnej maksymalnego poziomu piętrzenia wody w zbiorniku (534,5 m n.p.m.). W obrębie działki [...] plan realizacyjny ZZW [...]. nie przewidywał powstania żadnych obiektów związanych z budową lub eksploatacją zbiornika. Nie została ona również wywłaszczona pod drogę "[...]".

Z kolei jak wynika z pisma ZEW N. Spółka Akcyjna z 27 marca 2007 r. oraz dołączonego do niego pisma [...] Parku Narodowego, obecny sposób użytkowania jest z punktu widzenia walorów przyrodniczych terenu prawidłowy, a co równie ważne zapewnia stabilizację terenu i zabezpiecza go przed usuwaniem.

Organ zauważył, że na terenie omawianej działki znajdują się elementy aparatury kontrolno-pomiarowej ZEW N. (reper 136) służące geodezyjnemu wyznaczaniu różnicy wysokości pomiędzy punktami terenowymi (tzw. niwelacja) i zgodnie z opinią mgr. inż. S. A. z grudnia 2015 r., pokryta jest w całości młodym lasem osikowym i przepływa przez nią okresowy ciek wodny.

Dalej organ wskazał, że co do zasady nie można uznać za zbędną takiej nieruchomości, na której zostały zainstalowane urządzenia lub powstały nakłady, bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby powstać lub spełniać planowanych funkcji. Urządzenia towarzyszące muszą jednak być rzeczywiście niezbędne do prawidłowego funkcjonowania inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia.

Następnie organ zauważył, że powołany powyżej plan pochodzi z roku 1972, a zatem jego postanowienia nie mogą przesądzać o tym, że w dacie wydania powołanej w umowie sprzedaży w dniu 23 czerwca 1983 r, Rep. A Nr [...] decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z 16 czerwca 1973 r. znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji, czyli 11 lat później, wszystkie jego ustalenia pozostawały nadal aktualne (a tym bardziej wiążące).

Powyższe nie zmienia jednak tego, iż z uwagi na odstęp czasowy pomiędzy sporządzeniem tego planu a wydaniem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z 16 czerwca 1973 r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji (oraz tym bardziej zawarciem umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Skarbowi Państwa z 23 czerwca 1983 r.) oraz nie w pełni jednoznaczne określenie w tym opracowaniu terenów planowanych do przeznaczenia pod zabudowę roślinną o charakterze zabezpieczającym zbiornik wodny, możliwe były zmiany, czy też w zasadzie doprecyzowanie tych założeń, co mogło spowodować - jak podnosił w toku postępowania przed organem I instancji Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - iż zdecydowano się na wywłaszczenie (nabycie) przedmiotowej nieruchomości z uwagi na konieczność zabezpieczenia tego terenu przed zagrożeniem osuwiskowym.

RZGW w K. w piśmie z dnia 11 marca 2003 r. znak: [...] wyjaśniło bowiem, iż przewidziane w ogólnym planie zagospodarowania inwestycji zabezpieczenia zastąpiono rozwiązaniem zawartym w koncepcji z 1991 r. polegającym na wykonaniu nasypu dociążającego osuwisko wraz z uformowaniem. Wykonano pryzmę żwirowo-kamienną usypaną do rzędnej minimalnego piętrzenia zbiornika, oraz ubezpieczenia powierzchniowe w formie narzutu; koszy siatkowo - kamiennych powyżej tego poziomu. Roboty te wykonano w latach 1993 - 1995. (...) Teren między wzgórzem zamkowym, a ujściem Potoku [...] będący terenem potencjalnego osuwiska nie został zabezpieczony. Na tym terenie praktycznie nie da się wykonać skutecznych zabezpieczeń (ich koszt przekraczałby wielokrotnie wartość terenu). Dlatego też inwestor budowy ZZW [...] - N. - [...] wykupił ten teren wraz z zabudowaniami, które następnie zostały rozebrane.

Jak wynika z opinii geologicznej w sprawie zagrożenia procesami osuwiskowymi nieruchomości w [...] (działka ewidencyjna nr [...]) profesora dr. inż. K. B. z dnia 21 kwietnia 2007 r. obszar powyższych jarów (N-S) i jaru potoku [...] (NE-SW) z uwagi na występowanie ww. niestabilnych utworów fliszowych, jest predysponowany do powstawania osuwisk w razie wycięcia drzew i krzewów, naruszenia stabilności pokrywy glebowej i silniejszych opadów. To zagrożenie dotyczy zarazem wschodniej części omawianej działki.

Uwzględniając powyższe kwestie organ odwoławczy wskazał, że nie mogą mieć znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy ustalenia organu I instancji dotyczące tego, czy przedmiotowa nieruchomość była rzeczywiście położona na obszarze zagrożonym potencjalnymi osuwiskami i czy na przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu takie osuwiska miały miejsce.

Powyższa okoliczność (tzn. potencjalne zagrożenie osuwaniem się gruntu), wskazywana w toku postępowania przed organem I instancji przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., została wyjaśniona dopiero w wyniku kolejnych analiz, badań i ekspertyz wykonanych dopiero na zlecenie organu I instancji, co - po pierwsze - nie oznacza, iż takie potencjalne zagrożenie nie mogło występować w dacie wywłaszczenia, kiedy to nie dysponowano powołanymi ekspertyzami, a po drugie - ustalenie faktycznego zagrożenia powstawaniem osuwisk w tym rejonie jako podstawa wywłaszczenia wiąże się de facto z dowodzeniem zasadności samego wywłaszczenia, co nie należy do zadań organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na co zwrócono uwagę m.in. w wydanych na gruncie spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych pod budowę zbiornika wodnego w [...] — N. — [...], prawomocnych wyrokach.

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na możliwość - w razie braku innych jednoznacznych dowodów - dokonania koniecznego doprecyzowania celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, w oparciu o następujący po tym zdarzeniu (odjęciu praw do nieruchomości) sposób korzystania z niej, który w razie braku dokumentu powołanego w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży winien być co do zasady zgodny z celem wskazanym w akcie wywłaszczeniowym.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości podjęto prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem rozebrano zabudowania należące do jej poprzednich współwłaścicieli, przygotowując ten teren do dalszych prac.

Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P [...] oraz ugruntowanego na jego tle orzecznictwa sądowego dotyczącego realizacji wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminów, przez uwzględnienie oceny realizacji celu wywłaszczenia w niniejszym postępowaniu przed dniem złożenia wniosku o zwrot tj. przed 2001 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien również ustosunkować się do załączonej do odwołania ZEW N. S.A opinii technicznej sporządzonej przez Pracownię OPGK w N. z 24 października 2016 r. na okoliczność występowania na działce nr [...] widocznego spełzywania gruntu i ruchów osuwiskowych oraz rodzaju i przeznaczenia aparatury kontrolno-pomiarowej zlokalizowanej na tzw. [...].

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze powyższe oraz konieczność uwzględnienia aktualnego orzecznictwa sądowego w kwestii oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia na rzecz jednego ze spadkobierców oraz konieczność wyjaśnienia udziału pełnomocnika M. K. w niniejszym postępowaniu administracyjnym, należało uchylić decyzję I instancji, a sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

M. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że celem wywłaszczenia położonej w [...] działki ewid. nr [...] było zapobieżenie potencjalnym zjawiskom osuwiskowym, podczas gdy plan realizacyjny nie przewidywał na tej działce żadnych obiektów urządzeń związanych z budową i eksploatacją czy zabezpieczeniem przed zjawiskami osuwiskowymi zbiornika oraz przez cały okres od momentu wywłaszczenia aż do chwili obecnej nie powstały jakiekolwiek obiekty czy urządzenia, które miałyby takową funkcję nawet hipotetycznie spełniać.

2. art. 40 § 1 i § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 28 i art. 32 K.p.a, poprzez ich niewłaściwe stosowanie polegające na braku doręczenia zaskarżonej decyzji wszystkim ustalonym przez organ II instancji stronom postępowania oraz pominięciu doręczenia ustalonemu przez organ II instancji pełnomocnikowi strony.

3. art. 7 i art. 8, a także art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało wystosowanie dla organu l instancji wiążących wytycznych co do sposobu ponownego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości i prowadzenia postępowania - w oparciu o popełniony przez organ II instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że na położonej w [...] działce ewid.nr [...]:

- zostały przez Skarb Państwa rozebrane zabudowania,

- istnieją urządzenia geodezyjne (reper - 136)

- istnieje teren osuwiskowy,

podczas gdy na przedmiotowej działce nigdy nie zostały rozebrane przez Skarb Państwa jakiekolwiek zabudowania, nigdy nie znajdowały się na niej i nie znajdują urządzenia geodezyjne (reper - 136), a z uwagi na jej położenie na rzędnej ok. 560 m n.p.m. i skład geologiczny gruntów na tej rzędnej, brak jest występowania zjawisk osuwiskowych, które występują dopiero na rzędnej 534,5 m n.p.m.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że nie chcąc wchodzić w polemikę z najnowszym orzecznictwem sądowym w zakresie prawnej skuteczności zrzeczenia się, strona postępowania nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zmiany interpretacji przepisów prawnych w orzeczeniach, które w istocie wiążą jedynie w sprawach indywidualnych, w jakich zostały wydane, w szczególności w sytuacji gdy same przepisy nie uległy zmianie, a niniejsze postępowanie administracyjne toczy się już kilkanaście lat i żaden z organów nie miał do tej pory jakichkolwiek wątpliwości odnośnie skuteczności przedmiotowego zrzeczenia, jak i też kręgu stron postępowania.

Skoro jednak Wojewoda zarzuca organowi l instancji, że niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania oraz że nie doręczył decyzji rzekomemu pełnomocnikowi, sam powinien dbać o zachowanie stosownych przepisów - art. 40 §1 i § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 28 K.p.a. i art. 32 K.p.a.

Tymczasem organ II instancji zarzucają Staroście rażące naruszenie przepisów ww. przepisów sam je naruszył poprzez dokonanie doręczenia zaskarżonej decyzji w analogiczny sposób jak organ l instancji.

Organ II instancji naruszył także art. 7 i art. 8 a także art. 77 K.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało wystosowanie w uzasadnieniu decyzji dla organu l instancji wiążących wytycznych, co do sposobu ponownego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości i prowadzenia postępowania.

Zdaniem skarżącej stało się to najprawdopodobniej na skutek dokonania nieuprawnionych w stosunku do działce ewid.nr [...] ustaleń na podstawie dokumentacji zlegającej w innej sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę -znak sprawy [...], która dotyczyła zwrotu na rzecz skarżącej innych działek objętych decyzja Starosty [...] [...] Dokumentacja ta w ogóle nie została dopuszczona jako dowód w niniejszej sprawie, a przede wszystkim nie dotyczy terenów "Pasma G. [...] o rzędnej ok. 560 m n.p.m., na której leży działka ewid.nr [...].

Na przedmiotowej działce nigdy nie zostały rozebrane przez Skarb Państwa jakiekolwiek zabudowania, nigdy nie znajdowały się na niej i nie znajdują urządzenia geodezyjne (reper - 136), reper ten znajduje się na się na działce ewid. nr [...] tj. w pasie drogowym, czyli poza przedmiotem niniejszej sprawy.

Powyżej opisana błędna identyfikacja położenia terenu przedmiotu sprawy w sposób bezpośredni rzutuje na ocenę spełnienia przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 136 i art. 137 u.g.n. i może skutkować, zgodnie z wytycznymi organu II instancji zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjęciem zbyt szerokiego znaczenia pojęcia celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie tj. że "budowa i eksploatacja zbiornika" obejmuje również "zabezpieczenie przed osuwiskami wzgórza mogącymi zagrodzić cennym obiektom zabytkowym" w stosunku do nieruchomości nie objętych takowym zagrożeniem, tj. przedmiotu sprawy, gdzie zgodnie z przeprowadzonymi w sprawie ekspertyzami biegłych żadne zjawiska osuwiskowe nie występują.

Organ II instancji naruszył tym samym art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie polegająca na błędnym przyjęciu, że celem wywłaszczenia położonej w C. działki ewid.nr [...] było zapobieżenie potencjalnym zjawiskom osuwiskowym, podczas gdy plan realizacyjny nie przewidywał na tej działce żadnych obiektów urządzeń związanych z budową i eksploatacją czy zabezpieczeniem przed zjawiskami osuwiskowymi zbiornika oraz przez cały okres od momentu wywłaszczenia aż do chwili obecnej, nie powstały jakiekolwiek obiekty, urządzenia czy choćby nasadzenia, które miałyby takową funkcję nawet hipotetycznie spełniać.

Skarżąca podniosła, że w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat, które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, również spełnione zostaną przesłanki do zwrotu, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., przywołując wyrok NSA.

Wobec powyższego, jej zdaniem, całkowicie błędne pozostają wytyczne organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, że jako realizację celu wywłaszczenia działki ewid.nr [...] należy rozumieć również rzekome "rozebranie zabudowań należących do poprzednich właścicieli" (której okoliczności skarżąca zaprzecza), skoro do dnia złożenia wniosku o zwrot, a nawet do chwili obecnej prace te nie doprowadziły do realizacji całej inwestycji.

Bezpodstawnie organ II instancji nadaje wyjątkowe znaczenie załączonej przez ZEW N. S.A. opinii technicznej, złożonej wraz z odwołaniem, podczas gdy strona ta miała wystarczająco dużo czasu na złożenie wszelkich wniosków i dowodów, w tym na podważenie przeprowadzonych w sprawie opinii biegłych, a niniejszy operat nie stanowi żadnej podstawy odmiennych ustaleń, niż w opinii biegłych przeprowadzonych w niniejszej sprawie.

Opiniom sporządzonym na zlecenie strony generalnie nie można przypisać waloru dowodu z opinii biegłego, nawet jeśli sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzę fachową.

Prywatny "ekspert" może bowiem posiadać od strony, na której zlecenie działa, całkowicie subiektywne dane, w oparciu o które sporządza daną opinię. Opinie takie stanowią jedynie dokument prywatny zawierający stanowisko konkretnej strony, są wyłącznie dowodem, że strona twierdzi tak, a nie inaczej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że uchylenie było konieczne ze względu na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego odnośnie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję orzekającą o zwrocie nieruchomości jako zbędnej na cele wywłaszczenia.

W sprawie bezsporne było, że umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z 23 czerwca 1983 r. Rep. A Nr [...], F. W. oraz Z. W. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., działkę ewidencyjną nr [...], pod budowę zbiornika wodnego oraz że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. T. sygn. akt I NS [...] z 16 lutego 1998 r. spadek po [...] [...] nabyły Z. W. oraz M. K. - po ˝ części.

Sporne natomiast było zarówno prawidłowe oznaczenie stron postępowania (uprawnionych do zwrotu nieruchomości), precyzyjne określenie celu wywłaszczenia, jak i ocena wystąpienia przesłanki zbędności.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także wymienione przez organ odwoławczy uchybienia w procedurze przeprowadzonego postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

Należy tu podkreślić, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy NSA w wyroku z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 1592135). NSA wskazał w nim, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni jest zdeterminowany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK [...], istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy trafnie uznał, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, z uwzględnieniem zapadłych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wyłączona jest możliwość zrzeczenia się roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wprawdzie dziedziczne, ale niezbywalne, jako samodzielne prawo, tj. nie można go przenieść na inną osobę w drodze czynności prawnej, z wyjątkiem nabycia prawa do udziału spadku w drodze czynności cywilnoprawnej w formie prawem przewidzianej (np. umową darowizny bądź umową sprzedaży, zawartymi w formie aktu notarialnego) (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr [...] - powołane orzeczenia dostępne na stronie [...]).

Uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma bowiem charakteru cywilnoprawnego - jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej.

W. tu wskazać, że jedną z materialnych podstaw odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowił przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. (SK [...] opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039) stwierdził art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej [...].

Zdaniem Trybunału dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Narusza ona też wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony dla wszystkich prawa własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia. Trybunał stwierdził, że prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przy czym konstytucyjne pojęcie własności rozumieć należy w sposób autonomiczny, wykraczający poza jego cywilnoprawne ujęcie. Obejmować ono będzie współwłasność, która nie jest odrębnym prawem rzeczowym, lecz rodzajem (formą) własności. Konsekwencją natomiast konstytucyjnego dopuszczenia wywłaszczenia udziałów we współwłasności musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Możliwość żądania "odwrócenia" skutków wywłaszczenia stanowi bowiem zabezpieczenie na wypadek, gdyby miało ono być dokonane bez rzeczywistej potrzeby.

Każdemu ze współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Powyższe oznacza, iż wykluczonym jest zrzekanie się, czy też jakakolwiek inna forma obrotu cywilnoprawnego roszczeniem o zwrot nieruchomości, poza nabyciem praw do spadku po osobie uprawnionej.

Przytoczona powyżej argumentacja Trybunału Konstytucyjnego prowadzi zatem do wniosku, że aktualnie wykładając art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. należy przyjąć, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, iż każdemu współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. NSA w wyroku z 4 grudnia 2015 roku, sygn. I OSK [...]).

Podsumowując rozważania uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu. Ponadto nie dość, że w przeszłości pochopnie i niepotrzebnie pozbawiono ich własności, to współcześnie nadmiernie ograniczono ich prawo do odzyskania tej własności. Aktualnie obowiązujące przepisy nie dają możliwości odzyskania zwrotu udziału w nieruchomości w sytuacji braku współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli albo trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców.

Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, we wskazanym zakresie.

W związku z powyższym trafnie organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie o zrzeczeniu się roszczenia przez Z. W. na rzecz M. K. jest bezskuteczne względem postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Tym samym, skoro F. W. oraz Z. W. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. działkę ewidencyjną nr [...], a spadek po [...] [...] nabyły Z. W. oraz M. K. po ˝ części oraz że 12 października 2001 r. (wniosek k. 1 akt administracyjnych – datowany na dzień 20 września 2001 r., data wpływu do organu 12 października 2001 r.) zarówno M. K., jak i Z. W., wniosły o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], za nieprawidłowy należy uznać orzeczony w zaskarżonej decyzji zwrot przedmiotowej nieruchomości w całości na rzecz jedynie M. K..

Ponownie rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ winien w szczególności przyjąć, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, iż każdemu z byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozwalająca mu domagać się zwrotu jego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Jako że w postępowaniu w przedmiotowej sprawie brała pierwotnie udział Z. W., organ I instancji winien uzyskać jej stanowisko w ww. zakresie oraz umożliwić jej czynny udział w tym postępowaniu.

Samo tylko powyżej wskazane uchybienie uzasadniało rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącej co do powyższej kwestii należy podkreślić, że nie miała tu miejsca jedynie zmiana interpretacji przepisów prawnych w orzeczeniach, które wiążą jedynie w sprawach indywidualnych, ale zapadły mające charakter powszechnie obowiązujący, publikowane w Dzienniku Ustaw, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Przechodząc do oceny przesłanek zawartych w art. 136 i art. 137 u.g.n. należy wskazać, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Podstawową zatem kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie było ustalenie celu wywłaszczenia oraz ocena zbędności nieruchomości na tak ustalony cel.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w wydanym w dniu 13 marca 2014 r. wyroku sygn. akt [...] [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu — jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów — nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2).

W świetle powyższego zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a następnie zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności — z uwzględnieniem wpływu powołanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na sposób wykładni przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz powstałego na tym tle orzecznictwa sądów administracyjnych.

Określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży, jednakże w sytuacji, gdy cel ten w ww. dokumentach został określony bardzo ogólnie, koniecznym jest jego doprecyzowanie z uwzględnieniem dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie, powstałej przed odjęciem prawa własności poprzedniemu właścicielowi (lub współwłaścicielom) nieruchomości.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (por. m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2004 r., s. 209-216) oraz dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr [...]), cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

Jednak na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 1454/14).

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy i przechodząc do oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, należy uznać, że prawidłowo organ I instancji ustalił cel wywłaszczenia, co oparto na dostępnych, istotnych podstawowych dowodach, jakie należało w sprawie przeprowadzić, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie wyczerpującego materiału dowodowego w tym zakresie. Były nimi przede wszystkim zawarta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. umowa sprzedaży, sporządzona w formie aktu notarialnego z 23 czerwca 1983 r. Rep. A Nr [...], mocą której przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z powyższą umową nieruchomość była jednoznacznie przeznaczona pod budowę zbiornika wodnego zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z dnia 16 czerwca 1973 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. inwestycji.

Z uwagi na brak możliwości uzyskania powyższej decyzji wraz z planem realizacyjnym, słusznie organ I instancji posłużył się powstałym przed datą wywłaszczenia projektem p.n. Zespół Zbiorników Wodnych [...] N. i [...] - Ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji wraz z załącznikiem graficznym, z 1972 r.

Z dokumentów tych jako cel wywłaszczenia wynika budowa zbiornika wodnego. Jak słusznie jednak wskazał organ odwoławczy, zbiornik wodny jest budowlą hydrotechniczną, stanowiącą zespół obiektów (obszarów) składających się na ten zbiornik, którymi obok samej czaszy są m.in. brzegi (i części ich umocnienia/zabezpieczenia) oraz inne elementy służące funkcjonowaniu w sposób właściwy zbiornika wodnego.

Wobec powyższego, nie jest wykluczony ustalony przez organy cel towarzyszący, polegający na racjonalnej gospodarce wodnej wokół zbiornika. Taką racjonalną gospodarkę określono w ww. projekcie jako zabezpieczenie terenu przed potencjalnym osuwiskiem. Jako metody zabezpieczenia wskazano budowę barier z pali żelbetowych, ubezpieczeń powierzchniowych w obszarze barier z narzutów kamiennych w siatce i zabudowy roślinnej oraz zabudowę roślinną brzegów zbiornika.

Ww. zabudowa roślinna miała dotyczyć brzegów zbiornika głównie od rz. 529 m n.p.m. ponad 534,5 m n.p.m.

Uznając zatem, że organ wystarczająco poprawnie określił cel wywłaszczenia, należy wskazać że odnośnie wykazania przesłanek zbędności pozostały w sprawie pewne wątpliwości.

Niewątpliwe jest, że żadne z ww. obiektów i urządzeń związanych z budową i eksploatacją zbiornika na przedmiotowej działce nie powstały.

Dodatkowo w celu wyczerpującego zbadania, czy przedmiotowa nieruchomość została dotychczas wykorzystana na cel wywłaszczenia określony jako realizacja zbiornika wodnego, przeprowadzone zostały szczegółowe opracowania sporządzone przez geodetów i geologów.

Z tychże szczegółowych opracowań oraz protokołów rozpraw administracyjnych przeprowadzonych na gruncie 20 maja 2002 r. oraz 1 czerwca 2005r. połączonych z oględzinami przedmiotowej nieruchomości oraz zdjęć (w tym lotniczych) wynika po pierwsze, że sporna nieruchomość obejmowała i obejmuje obszar pozbawiony trwałej zabudowy, którego część porośnięta jest samoistnie zasianymi krzewami, czy też młodym lasem osikowym.

Wskazany w umowie sprzedaży zbiornik wodny usytuowany jest w oddaleniu od terenu przedmiotowej nieruchomości.

Etapy wywłaszczenia zostały określone w operatach wywłaszczeniowych z 1967 r. i 1976 r. Z analizy Przedsiębiorstwa [...]" z listopada 2006 r. wynika, że działka nr [...] w całości leży powyżej linii II etapu wywłaszczenia (określonej operatem nr [...] a także powyżej linii maksymalnego piętrzenia wody tj. rzędnej 534,5 m n.p.m. Działka nr [...] leży w zakresie rzędnych od 556,3 do 560,5 m n.p.m. , natomiast granicą II etapu była (warstwica 533 m n.p.m.).

Z kolei ustalone przez biegłego stopnie piętrzenia wody wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest zarówno powyżej linii II etapu wywłaszczenia (wyznaczona operatem wywłaszczeniowym [...] z 1976 r.) i tym samym powyżej poziomu maksymalnego piętrzenia wody, jak i strefy objętej zabudową roślinną.

Pośrednio wskazują na to także działania (a w zasadzie ich brak) wobec spornej nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

W toku postępowania organ I instancji zwracał się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o wskazanie prac, jakie miałyby zostać wykonane na przedmiotowej nieruchomości celem realizacji ww. celu wywłaszczenia, jednakże nie otrzymano żadnych wyjaśnień w tym zakresie, oprócz wskazania, że teren pomiędzy wzgórzem zamkowym, a potokiem [...] nie został zabezpieczony, ponieważ koszt zabezpieczeń przekroczyłby wielokrotnie wartość terenu. Dlatego ZZW wykupił ten teren wraz z zabudowaniami, które następnie zostały rozebrane.

Zatem wprost przyznano, że działania podmiotów władającym przedmiotową nieruchomością po wywłaszczeniu ograniczyły się do przejęcia władztwa nad omawianym terenem. Również podczas wielokrotnych wizji w terenie i oględzin nie stwierdzono żadnych rzeczywistych działań mających zabezpieczyć teren przed osuwiskiem. Zarządzający zbiornikiem ograniczyli się do zainstalowania linii reperów w celu monitorowania ewentualnych osuwisk.

Powyższe okoliczności oznaczają w ocenie Sądu, iż kwestie dotyczące osuwisk nie mogły mieć wpływu na ustalenie stanu faktycznego i ocenę prawną spełnienia przesłanek do zwrotu spornej nieruchomości, na której obszarze nie zrealizowano dotychczas celu wywłaszczenia określonego wprost w umowie sprzedaży z 23 czerwca 1983 r. Rep. A Nr [...], jako zbiornik wodny, ani też jakiejkolwiek innej inwestycji niezbędnej dla funkcjonowania tego rodzaju obiektu. Wobec tego niezasadnie organ odwoławczy zarzucił niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie określenia celu wywłaszczenia.

Okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że zachowanie terenu powyżej maksymalnego poziomu piętrzenia wody, w tym przedmiotowej działki, ma na celu uniknięcie w przyszłości odpowiedzialności podmiotu zarządzającego zbiornikiem wodnym za szkody związane z osuwiskami na stromych zboczach wokół zbiornika. Tak określonego celu wywłaszczenia nie sposób jednak wyinterpretować z dokumentów zgromadzonych w sprawie aktualnych na chwilę wywłaszczenia.

Należy podkreślić, że konieczności zabezpieczenia terenu przed zagrożeniem osuwiskowym nie można utożsamiać z unikaniem w przyszłości odpowiedzialności podmiotu zarządzającego zbiornikiem wodnym za szkody związane z potencjalnymi osuwiskami.

Zasadniczo błędne jest również twierdzenie, że wykupienie terenu jest jednoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia – racjonalnej gospodarki wodnej wokół zbiornika.

Z uwagi na powyższe bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy ma obecne stanowisko ZEW N. S.A. czy też [...] Parku Narodowego, pozytywnie oceniające obecny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości, a także potencjalne przyszłe zagrożenie osuwiskiem, jako że nie stwierdzono w sprawie jakichkolwiek czynności wiązanych z celem wywłaszczenia. W szczególności nie można za zrealizowanie celu wywłaszczenia uznać samorzutne pokrycie działki młodym lasem osikowym.

Za zrealizowanie celu wywłaszczenia nie można uznać także samego rozebrania zabudowań należących do jej poprzednich współwłaścicieli, co zresztą nie zostało w sprawie jednoznacznie wykazane, a jest kwestionowane przez skarżącą. Co więcej ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika raczej, że zabudowania istniały na innych wywłaszczonych działkach – nr ewid.[...] i [...], a nie na działce nr [...] (mapa do operatu z 1975 r. nr [...]/9/75 – k. 292, mapa – k. 83, mapa do operatu z 1976 r. nr [...]/6/76 – k. 72).

Trzeba podkreślić, że słusznie wskazał organ odwoławczy, iż nie mogą mieć znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy szeroko zakrojone ustalenia organu I instancji dotyczące tego, czy przedmiotowa nieruchomość była rzeczywiście położona na obszarze zagrożonym potencjalnymi osuwiskami i czy na przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu takie osuwiska miały miejsce.

Dowodzenie zasadności samego wywłaszczenia nie należy bowiem do zadań organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyroki wydane na gruncie spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych pod budowę zbiornika wodnego w C. — N. — S. , NSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. I OSK [...] oraz WSA w Krakowie z 6 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Kr [...]).

Organ odwoławczy słusznie wskazując na powyższą ocenę szeroko zakrojonych ustaleń warunków geologicznych przedmiotowej nieruchomości, nie wyciągnął z niej jednak należytych wniosków. W konsekwencji należy wskazać, że w przypadku jednoznacznego stwierdzenia braku realizacji celu wywłaszczenia, nawet określonego jako zabezpieczenie przed osuwiskiem, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy spełzywanie gruntu i ruchy osuwiskowe.

Dlatego też wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – opinii technicznej Pracowni OPGK w N. z 24 października 2016 r. na te okoliczności nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec uzasadnionych wątpliwości co do położenia repera 136, organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić, czy na terenie przedmiotowej działki rzeczywiście znajduje się element aparatury kontrolno-pomiarowej ZEW N. , a to reper 136, a jeżeli tak, czy jest on urządzeniem towarzyszącym rzeczywiście niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia (por. m.in. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, wyd. 3 LexisNexis W. 2007, s. 270).

Należy przy tym mieć na uwadze, że reper jest jedynie prostym znakiem geodezyjnym osnowy wysokościowej o określonej rzędnej wysokościowej w przyjętym układzie odniesienia, a - jak wynika z akt administracyjnych - repery miały być w miarę możliwości osadzane w miedzach pomiędzy działkami. Oceny powyższej niezbędności należy dokonywać z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Podsumowując, ze względu na słusznie wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie wyznaczenia kręgu podmiotów uprawnionych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, organ prawidłowo stwierdził konieczność wyjaśnienia znacznego zakresu sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia (co wykluczało zastosowanie art. 136 K.p.a.) ze względu na przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z istotnym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uczynił również zadość obowiązkowi udzielenia wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mimo częściowo (we wskazanym w niniejszym uzasadnieniu zakresie) błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zauważyć przy tym należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK [...] oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 746706). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK [...]; z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK [...]). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 153 P.p.s.a. Nie sposób również doszukiwać się substytutu tej regulacji w art. 16 § 1 K.p.a. W decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. został nawiązany jedynie stosunek o charakterze procesowym, wiążący tak dla organu, jak i dla strony, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenia, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a..

Końcowo należy również podkreślić, że organ odwoławczy słusznie wytknął błędne doręczanie przez organ I instancji decyzji bezpośrednio skarżącej, mimo że działała w sprawie przez pełnomocnika. Powyższe uchybienie jednak nie wpłynęło negatywnie na sytuację skarżącej i było przez nią kwestionowane jedynie w odniesieniu do decyzji II instancji. Dlatego też należało uznać, że naruszenie w tym zakresie przepisów postepowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Co więcej, organ odwoławczy - mimo trafnego stanowiska w tym zakresie - również błędnie doręczył decyzję II instancji bezpośrednio skarżącej, powielając uchybienie wytknięte organowi I instancji (k. 32 akt administracyjnych odwoławczych). Powyższy sposób doręczenia decyzji nie został wyjaśniony w treści decyzji, a ponadto nie znajduje on uzasadnienia również w świetle akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów materialnoprawnych i dlatego oddalił skargę orzekając jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..