Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 120/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-24 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 179a, art. 150; art. 250 par. 1; art 58 par. 1 pkt 6; art. 53 par. 2b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217, art. 218, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2022 r. na skutek skargi kasacyjnej R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 120/21 sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 120/21; 2) stwierdza bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S.; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w S. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 5) przyznaje radcy prawnemu G.L. od Skarbu Państwa tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w obu instancjach wynagrodzenie w kwocie 516,60 zł (słownie: pięćset szesnaście złotych sześćdziesiąt groszy), w tym 96,60 zł (słownie: dziewięćdziesiąt sześć złotych sześćdziesiąt groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

R. S. (dalej określany jako skarżący), przebywający w Areszcie Śledczym w S., pismem z [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu w S. co do nierozpoznania jego wniosku z [...] r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów, sposobu rozpatrzenia prośby i daty poinformowania go o decyzji Dyrektora, jako organu właściwego do jego wydania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że kopie dokumentów są mu niezbędne do złożenia ich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do określonych spraw. Wniosek złożył do administracji Aresztu Śledczego, a następnego dnia wychowawca oddziału [...] poinformował go o odmowie wydania zaświadczenia przez Dyrektora. W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 217 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), działający jako organ Dyrektor Aresztu Śledczego w S. winien wydać zaświadczenie nie później, niż w terminie 7 dni. Odmowa wydania zaświadczenia ma formę postanowienia (art. 219 K.p.a.). Dyrektor nie wydał stosownego zaświadczenia, ani nie wydał w/w postanowienia, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Skarżący z tej przyczyny wniósł o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości, zwolnienie go z obowiązku uiszczania kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika.

Dyrektor Aresztu Śledczego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdził, iż w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 217 § 2 K.p.a., a dodatkowo skarżący nie wskazał przepisu prawa, który obligowałby organ do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. Nie wykazał też interesu prawnego do żądania zaświadczenia o wskazanej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 28 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 145/20 odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia. Uznał bowiem że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Podkreślił, że w świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557 ze zm., dalej w skrócie "K.k.w."), wykonywanie orzeczeń w postępowaniu karnym, w postępowaniu o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności odbywa się, co do zasady, według przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 6 § 2 K.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb jest także przewidziane w art. 102 pkt 10 K.k.w

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący.

Postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4319/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę treść w/w wniosku, przyjąć należy, iż skarżący zawarł w nim m.in. żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego wniosków o wydanie dokumentów. Ta część wniosku w żaden sposób nie dotyczy bowiem zdarzeń związanych z działalnością organu, lecz odnosi się do potwierdzenia faktu dokonywania przez skarżącego określonej czynności. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa skarga odnosi się jedynie – jak uznał to Sąd pierwszej instancji – do sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S., jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, postępowania Dyrektora, a nie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a.

Konkludując stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej analizy wniosku skarżącego. Nie można bowiem przyjąć, że skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S. i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń – działań organu.

Nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonanie szczegółowej analizy żądania skarżącego zawartego we wniosku z [...] r. i ocenę, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., jak również czy w/w żądanie dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 K.p.a.).

Postanowieniem z 9 sierpnia 2021 r., sygn.. III SAB/120/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w świetle art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną (o której mowa w art. 190 P.p.s.a.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd, któremu została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia.

Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone stanowisko NSA co do oceny wniosku skarżącego z [...] r. Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, unormowane w dziale VII (art. 217-220) K.p.a., ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (ogólnego), szczegółowo uregulowanego w dziale II (art. 61-163g) K.p.a., przy czym sam kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi expressis verbis o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Sąd podzielił stanowisko, w myśl którego choć postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, to "muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne". Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510)" (wyrok NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 27-30, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i orzecznictwa).

Dalej podkreślił, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Z kolei wymagania formalne, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia - będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 K.p.a. - wynikają z art. 63 § 2 K.p.a. i art. 217 § 2 K.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 K.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine K.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze K.p.a.).

Uznał, że wniosek z [...] r. został sporządzony i podpisany przez skarżącego. Zawierał określone żądnie i wskazywał, czemu spełnienie tego żądania ma służyć przedstawieniu w WSA we Wrocławiu tegoż zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści. Wprawdzie nie precyzował jednoznacznie, na czym ma polegać interes prawny skarżącego w uzyskaniu poświadczenia złożenia przez niego wniosku o skopiowanie (skserowanie) dokumentów niemniej wskazywał, że miały to być dokumenty dla sądu. Organ jeśli miał wątpliwości winien był wezwać skarżącego do doprecyzowania tego interesu prawnego, a dopiero później ocenić, czy rzeczywiście wystąpił. W przypadku uznania, że nie dysponują żądaną informacją, nie może wydać zaświadczenia o określonej treści albo skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Jeśli warunki do wydania zaświadczenia zostały spełnione, winien je wydać.

Adnotacja na wniosku skarżącego z [...] r. podobnie jak ustne przekazanie przez wychowawcę stanowiska organu nie wypełnia warunków, jakim powinno odpowiadać postanowienie, o jakim mowa w art. 124 § 1 i 2 K.p.a.

Konkludując tę część rozważań uznał, że skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku o wydanie zaświadczenia, skoro nie otrzymał zaświadczenie lub postanowienia o odmowie jego wydania. Jednak warunkiem uznana skargi za prawidłowo wniesioną było uprzednie skierowanie przez skarżącego ponaglenia o jakim mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. Skarżący takiego ponaglenia nie wystosował do organu wyższego stopnia. Natomiast [...] r. złożył w administracji Aresztu skargę skierowaną do sądu administracyjnego.

W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że skarga nie została wniesiona z zachowaniem trybu, o jakim mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. i jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ją odrzucił.

Od powyższego postanowienia, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, wniósł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu- pisma z [...] r. będącego ponagleniem w myśl art. 37 k.p.a. i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego tytułem udzielonej skarżącemu z urzędu pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając, że koszty te w całości nie zostały pokryte przez skarżącego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. :

1. art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 pkt 1 i w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 53 §12b P.p.s.a. – polegające na nieprecyzyjnym opisie przedmiotu zaskarżenia niezawierającego opisu składanych w sprawie środków zaskarżenia, co spowodowało pozbawienie skarżącego możliwości uzupełnienia skargi poprzez wskazanie faktu skierowania pisma z dnia [...] r. złożonego organowi adresowanego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K., które spełniało wymogi ponaglenia, pomimo, że okoliczność ta wymagała szczegółowej analizy ze względu na fakt utrudnionej dla skarżącego kwalifikacji zachowania organu polegającego na przekazaniu w formie ustnej decyzji o nieuwzględnieniu jego wniosku oraz zakwalifikowaniu jego wniosku jako podlegającego rozpoznaniu w trybie skargi na działania organów służby penitencjarnej. W rezultacie czego Sąd błędnie zastosował art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a w zw. z art. 53 § 2b Pp.p.s.a. przyjmując, że skarżący nie składał w sprawie ponaglenia.

2. naruszeniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., 133 § 1 P.p.s.a, 106 § 3 P.p.s.a. w zw z art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi skarżącego zaniechaniu uzupełnienia braku formalnego skargi w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. pomimo braku weryfikacji w ramach kontroli sprawowanej przez Sąd w ramach art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kompletności akt organu, pomimo zmiany trybu w jakim miała być rozpoznana sprawa i braku wezwania organu do ich uzupełniania akt w trybie art. 62 pkt 1 P.p.s.a. w zakresie wszelkiej korespondencji kierowanej przez Skarżącego w tej sprawie do Organu i w rezultacie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie niekompletnych akt sprawy i braku zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a. pomimo istnienia konieczności wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości w rezultacie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a, pomimo, że skarżący wniósł skargę po wniesieniu ponaglenia, a zatem winna ona zostać przekazana do rozpoznania.

Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy Sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. wyrok WSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/16; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie oczywistości mieści się zatem w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. (por. B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 179a P.p.s.a., tezy 1 i 3, LEX 2019 r.).

Zaznaczyć należy, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a P.p.s.a ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 P.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 P.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1291/16).

Dokonując oceny wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej w świetle art. 179a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu, a to z następujących względów.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w świetle zarzutów podniesionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że jego podstawą był przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jest to zatem samoistny warunek dopuszczalności skargi, który trzeba spełnić, aby prawnie dopuszczalne było wniesienie skargi.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że sąd badając dopuszczalność, skoro w aktach nadesłanych przez organ nie było żadnej informacji o ponagleniu, nie wspomniano w nim także w odpowiedzi na skargi, winien był wezwać skarżącego do wykazaniu faktu wniesienia ponaglenia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy, kierując się wskazaniami NSA wynikającymi z postanowienia z 19 kwietnia 2021 r, sygn. akt III OSK4319/21 uznał, co do zasady, dopuszczalność drogi sądowej w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność organu. Tego jednak nie uczynił. W konsekwencji za oczywiście zasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co z kolei uzasadnia uchylenie, na podstawie art. 179a P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia i otwiera drogę do ponownego rozpoznania skargi skarżącego w jej całokształcie. Zwłaszcza, że skarżący do akt sądowych dołączył już kserokopię ponaglenia. Zaś organ potwierdził fakt wniesienia tego pisma.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, unormowane w dziale VII (art. 217-220) K.p.a., ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (ogólnego), szczegółowo uregulowanego w dziale II (art. 61-163g) K.p.a., przy czym sam kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi expressis verbis o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego choć postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, to "muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne". Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510)" (wyrok NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 27-30, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i orzecznictwa).

Dalej należy podkreślić, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Z kolei wymagania formalne, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia - będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 K.p.a. - wynikają z art. 63 § 2 K.p.a. i art. 217 § 2 K.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 K.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine K.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze K.p.a.).

Niewątpliwie wniosek z [...] r. został sporządzony i podpisany przez skarżącego. Zawierał określone żądnie i wskazywał, czemu spełnienie tego żądania ma służyć. Przedstawieniu WSA we Wrocławiu tegoż zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści. Wprawdzie nie precyzował jednoznacznie, na czym ma polegać interes prawny skarżącego w uzyskaniu poświadczenia złożenia przez niego wniosku o skopiowanie (skserowanie) dokumentów niemniej wskazywał, że miały to być dokumenty dla sądu. Organ, jeśli miał wątpliwości, winien był wezwać skarżącego do doprecyzowania tego interesu prawnego, a dopiero później ocenić, czy rzeczywiście wystąpił. W przypadku uznania, że nie dysponuje żądaną informacją, nie może wydać zaświadczenia o określonej treści albo skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Jeśli warunki do wydania zaświadczenia zostały spełnione, winien je wydać.

Adnotacja na wniosku skarżącego z [...] r. podobnie jak ustne przekazanie przez wychowawcę stanowiska organu nie wypełnia warunków, jakim powinno odpowiadać postanowienie, o jakim mowa w art. 124 § 1 i 2 K.p.a.

Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12 K.p.a. oraz 217 § 3 K.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisane wyżej działania organu, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsc, jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, czy też nie, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie sąd wziął pod uwagę to, że w sprawie istniały wątpliwości co do tego, w jakim trybie winien być załatwiony wniosek skarżącego, czy jego sprawa podlega kognicji sadu administracyjnego, czy też nie. Dodowem na to jest postanowienie tut. sądu z 28 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 145/20 i uchylające je postanowienie NSA z 19 kwietnia 2021 r.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 179 a i art. 250 § 1 P.p.s.a zasądzono na rzecz reprezentującego skarżącego, wyznaczonego z urzędu, pełnomocnika wynagrodzenie zarówno za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej jak i za postępowanie przed sądem pierwszej instancji.