Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1353/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7, art 77 § 1. art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi małoletnich K.P.i .A.P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. M. P. - przedstawiciel ustawowy K. P. i A. P., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie dla małoletnich dzieci renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu - D. P.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał w szczególności, że ojciec dzieci w dniu [...] sierpnia 2018 r. poniósł śmierć wskutek wypadku. W chwili śmierci, jak [...] Uniwersytetu [...] w [...], uzyskał absolutorium na kierunku [...], przygotowywał się do obrony pracy dyplomowej, a w dalszej kolejności do pracy w zawodzie związanym z ukończonym kierunkiem studiów. Nadto, w dacie śmierci ojciec dzieci pracował w Zakładzie [...] na stanowisku [...]. W trakcie studiów starał się pogodzić pracę ze studiami. Jego życie zostało zakończone przez nieszczęśliwy wypadek, zdarzenie, które nie było spowodowane z jego winy. Z tego powodu rodzina zmarłego została pozbawiona prawa do renty rodzinnej, pomimo faktu, że zmarłemu zabrakło mniej niż pół roku do osiągnięcia wymaganego prawem okresu składkowego i nieskładkowego.

Pełnomocnik zaznaczył również, że zmarły ukończył 30 lat w dniu [...] czerwca 2018 r. (tj. dwa miesiące przed swoją śmiercią), tym samym w chwili śmierci podlegał wymaganemu przez ustawodawcę 5-letniemu okresowi składkowemu i nieskładkowemu. Gdyby zmarły w chwili wypadku nie miał ukończonych 30 lat, jego rodzina uzyskałaby prawo do renty rodzinnej.

Dalej pełnomocnik przedstawił sytuację materialną małoletnich dzieci wskazując na potrzebę pomocy państwa poprzez przyznanie im wnioskowanego świadczenia.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], stosując art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020r., poz. 53 ze zm.), dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił przyznania małoletnim: K. P. i A. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu organ powołał art. 83 ust. 1 ww. ustawy stwierdzając, że wymienione w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Wskazał nadto, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej.

Dalej organ podał, że w przypadku zmarłego ojca dzieci udokumentowano tylko 4 lata, 4 miesiące i 11 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2015-2017, 2017-2018 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Z posiadanej dokumentacji wynika, że ojciec dzieci prowadził działalność gospodarczą w okresie od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r., lecz w okresach od dnia [...] listopada 2011 r, do dnia [...] lutego 2013 r. oraz od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. nie opłacał składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe wskutek czego powstały przerwy w ubezpieczeniu. Organ zaznaczył, że prowadzenie działalności gospodarczej i nieodprowadzanie z powyższego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. Trudno zatem uznać, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym.

Nadto organ zauważył, że ojciec dzieci odbywał naukę w systemie niestacjonarnym. Okoliczność ta nie jest jednak przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej, gdyż taka forma nauki mogła jedynie ograniczać wykonywanie zatrudnienia.

Końcowo organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2002 r. pełnomocnik M. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że nie można zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem organu, jakoby zaniechanie opłacania składek stanowiło "świadomy wybór" ojca małoletnich dzieci. Faktyczną przyczyną braku spłaty bieżących zobowiązań wobec ZUS była trudna sytuacja majątkowa w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, która nie pozwoliła mu regulować przedmiotowych składek w sposób terminowy i regularny.

Pełnomocnik zauważył również, że niezależnie od pewnych przerw w uiszczaniu składek na ubezpieczenia społeczne - przyczyną braku uprawnień małoletnich dzieci do renty rodzinnej jest bardzo młody wiek, w jakim ojciec dzieci poniósł śmierć. W chwili tragicznego wypadku, był on osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, u pracodawcy, u którego już wcześniej pracował na podstawie umowy zlecenia. Gdyby zatem nie zaistniała szczególna okoliczność, w postaci tragicznego wypadku, ww. pracowałby nadal, pozostawałby w ubezpieczeniu i jego bliscy uzyskaliby uprawnienie do omawianego świadczenia.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie ww. świadczeń kluczowe są powody niespełnienia wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ojciec dzieci nie miał wpływu.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie takie szczególne okoliczności nie wystąpiły.

Organ wskazał, że w oparciu o dokumentację rentową udokumentowano 4 lata, 4 miesiące, 11 dni okresów składowych ojca dzieci, który zmarł w wieku 30 lat. W okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] marca 2017 r. ww. nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Organ podkreślił, że w okresie od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2015r. ojciec dzieci prowadził działalność gospodarczą, jednakże w okresach: od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] lutego 2013 r. i od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, która uniemożliwiałaby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych.

Końcowo organ wskazał, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Powyższa decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M. P., działając przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających jej zmianę,

- art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do argumentacji skarżącej w zakresie przyczyn uznania okoliczności niniejszej sprawy za "szczególne okoliczności" uzasadniające przyznanie małoletnim dzieciom prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku,

- art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędne uznanie, że nagła, tragiczna śmierć ojca dzieci w wypadku, do którego doszło bez jego winy, nie stanowi "szczególnej okoliczności", przez którą nie nabył on uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, co skutkowało odmową przyznania małoletnim dzieciom świadczenia w drodze wyjątku.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji zmieniającej decyzję organu pierwszej instancji poprzez przyznanie małoletnim dzieciom prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu D. P.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że organ dokonał błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskutek czego nie uznał, że nagła śmierć ojca dzieci, który zginął w wieku 30 lat wskutek wypadku, nie ze swojej winy, nie stanowi "szczególnej okoliczności" pozwalającej na przyjęcie, że gdyby okoliczność ta nie nastąpiła, nabyłby on prawo do świadczenia w trybie zwykłym.

Pełnomocnik zaznaczył, że ojciec dzieci był osobą młodą, pracującą i prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z rodziną. Pomimo faktu, że w pewnych okresach nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak w dacie zdarzenia był osobą ubezpieczoną w systemie ubezpieczeń społecznych, zatrudnioną i odprowadzającą do ZUS należne składki.

Organ zupełnie pominął powyższą okoliczność skupiając się jedynie na okresie nieodprowadzania składek przez zmarłego ojca dzieci. Tym samym nie odniósł się do istotnego argumentu, tj. jego przedwczesnej i niespodziewanej śmierci.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych przepisem art. 7 k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza więc pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, przy czym dopiero łączne ich spełnienie może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia.

Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "(...) przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ojciec dzieci nie miał wpływu".

W ocenie Sądu organ nie dopełnił jednak tego obowiązku i nie zbadał w sposób pełny i wnikliwy okoliczności faktycznych sprawy pod kątem wystąpienia "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Podkreślić należy, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Żaden przepis ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel powołanej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.

W niniejszej sprawie, jak podnosił pełnomocnik w toku postępowania, ojciec małoletnich dzieci zginął na skutek tragicznego wypadku w wieku zaledwie 30 lat. Okoliczność ta nie została jednak w ogóle rozważona przez organ w kontekście "szczególnych okoliczności", z powodu których nie udokumentował on odpowiednio długiego okresu składkowego w celu uzyskania świadczenia w tzw. trybie zwykłym.

Ponadto, jak podkreślał pełnomocnik, w dacie śmierci, tj. w dniu [...] sierpnia 2018 r., ojciec dzieci pozostawał w ubezpieczeniu. Powyższe wynika również z akt postępowania administracyjnego, a mianowicie okres od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. organ odnotowuje jako okres prowadzenia przez ww. działalności gospodarczej. To, że śmierć, a co za tym idzie całkowita niezdolność do pracy, powstała u ojca małoletnich dzieci w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, powinna być rozważona przez organ jako okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby ww. nie poniósł śmierci na skutek wypadku, nadal wykonywałby pracę i miałby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.

Okoliczności te nie zostały w ogóle przez organ uwzględnione przy analizie stanu faktycznego sprawy pomimo, że pełnomocnik podnosił tę kwestię zarówno we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze do Sądu. Wprawdzie próbę ustosunkowania się do odnośnego zarzutu organ podjął w odpowiedzi na skargę, jednak - jak podkreśla się w orzecznictwie - braki rzetelnego uzasadnienia decyzji nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym odrębnym od zaskarżonego aktu i nie podlega kontroli Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2001 r. sygn. akt III SA 2024/00; publ. Legalis).

Powyższe uchybienie organu polegające na nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona właściwej oceny przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Weźmie również pod uwagę fakt, który ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, a mianowicie, że w dacie śmierci - mając zaledwie 30 lat - ojciec dzieci pozostawał w ubezpieczeniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.