Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1925/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 pkt 7, art. 61 ust. 1, 5, 8 pkt 1 lit. a,
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 43/17 w sprawie ze skargi [A.] w R. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 43/17 uwzględnił skargę A. w R. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, dalej: ustawa wdrożeniowa).

[...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1, ust. 5 i ust. 8 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie przez Sąd kontroli oceny wniosku o dofinansowanie poza zakresem wyznaczonym protestem wniesionym przez skarżącego, a w konsekwencji niewłaściwe stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

b) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez uznanie, że [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania nie dokonała oceny wniosku skarżącego A. w R. w sposób przejrzysty i rzetelny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, podczas gdy ocena tego wniosku została przeprowadzona zgodnie z prawem;

c) art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez uznanie, że ocena została dokonana w sposób naruszający prawo, mimo że organ przeprowadził wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnił wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

d) art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718, t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez stwierdzenie dokonania oceny przez organ z naruszeniem prawa, mimo niewskazania przepisu prawa materialnego, którego naruszenie rzekomo miało mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, przy braku występowania w sprawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

A. w R. w terminie ustawowym określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie żądało przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że A. w R. nie żądało przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zważywszy na konstrukcję rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pism procesowych, ale przede wszystkim przewidzianym dla skargi kasacyjnej wymaganiom konstrukcyjnym. W art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazano, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Kasacja pozbawiona tychże elementów treściowych uniemożliwia ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty sformułowane w pkt c/ i d/ petitum skargi kasacyjnej z uwagi na ich konstrukcję nie poddają się ocenie instancyjnej bądź są chybione.

W pkt c/ petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez to, że ocena została dokonana w sposób naruszający prawo, mimo że organ przeprowadził wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnił wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Otóż treść tak skonstruowanego zarzutu nie znajduje żadnego odniesienia do treści zawartych w art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ostatnio powołany przepis stanowi, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie: 1) konkursowym; 2) pozakonkursowym. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca ustanowił dwa tryby wyboru projektów do dofinansowania. Trybem ogólnym jest konkurs, zaś postępowaniem szczególnym tryb pozakonkursowy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym jej fragmencie nie nawiązuje do treści art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Tym samym zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 powołanej ustawy, który nie odnosi się do zasad ogólnych dotyczących wyłaniania projektów do dofinansowania nie poddawał się ocenie kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut sformułowany w pkt d/ petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył powołany przepis, gdyż nie wskazał przepisu prawa materialnego lub przepisu prawa procesowego naruszonego przez MJWPU przy braku występowania w sprawie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie merytoryczne wydane w następstwie rozpatrzenia protestu, czyli rozstrzygnięcie wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skargę do sądu administracyjnego wniesiono zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. "Odpowiednie" stosowanie przepisów oznacza, że niektóre przepisy, do stosowania których odsyła ustawodawca, stosuje się wprost, inne z modyfikacjami, a niektóre w ogóle nie znajdują zastosowania. Ta ostatnia sytuacja odnosi się do regulacji z art. 145 p.p.s.a. Ostatnio powołany przepis nie znajduje w ogóle zastosowania na gruncie ustawy wdrożeniowej, gdyż zawarte zostały w tej ustawie regulacje szczególne ustanawiające odmienne od przewidzianych w art. 145 p.p.s.a. typy rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Takie regulacje lex specialis zawiera m.in. art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Ponadto z art. 67 ostatnio wskazanej ustawy wynika też, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłącznie pracowników organu doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Sąd I instancji w ogóle nie odwoływał się do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., która to regulacja jest rozstrzygnięciem wynikowym, w przypadku gdy przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja lub postanowienie wydane w oparciu o KPA lub Ordynację podatkową. Jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli było rozstrzygnięcie wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Dodać należy, że zarzut ten również nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Z tych więc przyczyn był on całkowicie chybiony.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej odnosi się do oceny zawartej w zaskarżonym wyroku. Z uwagi na konstrukcję tych zarzutów i ich uzasadnienie wymagają one łącznego rozpoznania.

W ramach tych zarzutów podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że MJWPU nie dokonała oceny wniosku o dofinansowanie projektu A. w R. w sposób przejrzysty i rzetelny, a w konsekwencji błędnie przyjął, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Podkreślono, iż Sąd I instancji bezzasadnie zgodził się ze skarżącym, iż regulamin konkursu w żadnym miejscu nie precyzuje zasad składania projektów partnerskich w stosunku do konieczności posiadania przez wszystkich partnerów Programu Gospodarki Niskoemisyjnej oraz z tym, że organ nie opisał sposobu oceny projektów partnerskich, które mogą być realizowane na terenie różnych gmin. Podniesiono też, że Sąd błędnie uznał za zasadne zarzuty skarżącego, iż organ nie uśrednił oceny wynikającej z kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7, mimo uśrednienia takich ocen w kryteriach 1, 2, 3, 4 i 5 i wadliwie porównywał kryterium 7 też z kryterium nr 8, co naruszało zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach konkursu i preferencyjnie traktował jedne podmioty nad drugimi.

Wadliwie Sąd stwierdził też naruszenie art. 37 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 10 Regulaminu konkursu, poprzez dokonanie oceny spełnienia kryterium merytorycznego szczegółowego w systemie zero/jedynkowym, mimo że ocena winna być punktowa.

Odnosząc się do tak zaprezentowanego stanowiska Sądu I instancji zarzucono, że z Wykazu kryteriów wyboru projektu, będącego załącznikiem do regulaminu, jak i z innych dokumentów tego konkursu nie wynika, aby wszystkie kryteria merytoryczne szczegółowe powinny być oceniane według jednego klucza. Podkreślono, że każde kryterium dotyczy innego wymogu, który należy spełnić, aby otrzymać przypisaną do danego kryterium liczbę punktów. Za spełnienie kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 punktacja wynosi 4 punktu, zaś za niespełnienie 0 punktów. W sytuacji gdy projekt wpisuje się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej (PGN) możliwe jest otrzymanie w ramach tego kryterium 4 punktów, a gdy projekt nie wpisuje się w PGN lub gdy w dokumentacji aplikacyjnej brak jest informacji w tym zakresie, przyznaje się 0 punktów. W ramach tego kryterium nie przewidziano punktacji pośredniej, co oznacza, że wymóg określony w kryterium można spełniać bądź nie spełniać.

Podkreślono, że aby kryterium to zostało spełnione, wszystkie 6 budynków użyteczności publicznej, będące przedmiotem wsparcia w projekcie, powinno wpisywać się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej. Projekt stanowi bowiem całe przedsięwzięcie, czyli obejmuje wszystkie budynki. W sytuacji gdy tylko 4 z 6 budynków zostało zlokalizowanych na terenie 2 gmin, w których są Plany Gospodarki Niskoemisyjnej, zaś pozostałe 2 budynki są na terenie gminy, dla której nie uchwalono PGN, to oznacza, że projekt nie wpisuje się w PGN i nie spełnia tym samym kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7.

Zarzucono, że Sąd I instancji naruszył wskazane w pkt a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej przepisy, dokonując analizy kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 przez porównanie sposobu oceny kryterium przeprowadzonej w przypadku pozostałych kryteriów merytorycznych szczegółowych, gdyż w ten sposób dokonał kontroli oceny wniosku o dofinansowanie poza zakresem wyznaczonym wniesionym przez skarżącego protestem. Podkreślono, iż nie można podzielić argumentacji Sądu I instancji, że w wystarczającym stopniu dla uzyskania przez wnioskodawcę maksymalnej ilości 4 punktów jest sytuacja, w której chociażby jeden z budynków objętych projektem znajdowałby się na terenie objętym PGN, gdyż projektem objęte są trzy miejsca realizacji projektu na terenie różnych gmin i stanowią one całość planowanej inwestycji jako element niepodlegający rozdzieleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek niektóre argumenty przedstawione na ich uzasadnienie nie są pozbawione racji. Nie oznacza to jednakże, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że nie stwierdzono naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a., oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Zatem naruszenie prawa, które nie ma wpływu na treść i zasadność rozstrzygnięcia powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a. za wiążące należy przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. M. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Uwzględniwszy powyższe należy stwierdzić, że istota problemu objętego zarzutami sformułowanymi w pkt a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej dotyczy w zasadzie tego, czy dokumentacja konkursowa zawiera przejrzyste reguły wyboru projektów do dofinansowania w zakresie sposobu oceny kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7.

Odnosząc się do powyższej kwestii zasadne jest kompleksowe przytoczenie treści uregulowań dotyczących wyboru projektów do dofinansowania.

Według art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej projekt to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast w myśl art. 37 ust. 2 tej ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzanych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego (tj. rozporządzenia, o którym stanowi art. 2 pkt 22 ustawy wdrożeniowej). W tym ostatnio powołanym przepisie aktu wspólnotowego podkreśla się, że stosowane odpowiednie procedury wyboru i kryteria są niedyskryminacyjne i przejrzyste. Z regulacji tych wynika jednoznaczny wniosek, iż postanowienia systemów realizacji programów operacyjnych nie mogą być tworzone i wykładane sprzecznie z aktami prawa powszechnie obowiązującego, zaś wnioskodawcy nie mogą ponosić skutków wadliwych uwarunkowań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego. Taki pogląd został wyrażony na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zważywszy na wyżej przywołane normy prawne jest aktualny na gruncie ustawy wdrożeniowej (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie pomocy finansowej w perspektywie finansowej 2014–2020, Lex/el oraz powołane tam orzecznictwo NSA).

Oznacza to, że postanowienia dokumentów systemu realizacji programu operacyjnego, które odnoszą się do reguł wyboru projektów muszą być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności czy bezstronności określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Według art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Zatem regulamin konkursu wraz z jego załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania – jak to już wyżej wskazano – obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu. Oznacza to, że kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektu do dofinansowania. Zatem zasada rzetelności wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga także zastosowania jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów. W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny (por. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, lex nr 746280; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że uwzględniwszy art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej standardy wynikające z tych norm prawa powszechnie obowiązującego wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków.

Zważywszy na powyższe wymagało oceny, czy określenie kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 wraz z jego opisem i sposobem punktacji nastąpiło wystarczająco jasno, zrozumiale i precyzyjnie tak, aby można było przyjąć, iż spełnione zostały w tym zakresie zasady zawarte w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Dokument pod nazwą "Kryteria wyboru projektów. Działanie 4.2. Typ projektów – "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej" stanowi załącznik do Regulaminu konkursu nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Oś priorytetowa IV. Przejście na gospodarkę niskoemisyjną. Działanie 4.2. Efektywność energetyczna.

Kryterium merytoryczne szczegółowe numer 7 zawarte w ww. dokumencie konkursowym brzmi: "Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej". W opisie tego kryterium postanowiono: "Oceniana jest zgodność z gminnym Planem Gospodarki Niskoemisyjnej (PGN)". Natomiast sposób punktacji tegoż kryterium uregulowano następująco:

" 4 pkt – projekt wpisuje się w PGN

0 pkt – projekt nie wpisuje się w PGN lub brak informacji w tym zakresie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany sposób oceny i sposób punktacji kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 jest nieprecyzyjny i niejasny, w szczególności gdy dotyczy projektu partnerskiego. Bez znaczenia przy tym jest, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej wynika, iż projekt to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu, a więc że należy przedsięwzięcie rozumieć jako całość. Tym bardziej, iż w § 2 pkt 21 Regulaminu konkursu bliżej nie zdefiniowano tego pojęcia na potrzeby przeprowadzanych ocen kryteriów wyboru projektów, w szczególności dotyczących projektów partnerskich. Słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, na co także trafnie zwróciło uwagę skarżące A., iż z założenia immanentną cechą tego rodzaju projektów jest fakt, że mogą być one realizowane na terenie rożnych gmin, przez co nie dla wszystkich z nich mogły zostać opracowane Plany Gospodarki Niskoemisyjnej.

Postanowienia zawarte w załączniku do regulaminu konkursu odnoszące się do sposobu oceny i punktacji kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 poprzez użyte stwierdzenia: "zgodność projektu z PGN" oraz "4 pkt – projekt wpisuje się w PGN" i "O pkt – projekt nie wpisuje się w PGN..." nie wyjaśniają w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, czy spełnienie tak określonego warunku następuje wyłącznie w przypadku opracowania Planów Gospodarki Niskoemisyjnej dla każdej lokalizacji objętej projektem, czy też spełnienie tego wymogu nastąpi, gdy chociażby jeden z obiektów wchodzących w skład projektu był realizowany na terenie objętym PGN. Nie umożliwia także jednoznacznej interpretacji powyższych zapisów spornego kryterium treść postanowień § 4 pkt 11 Regulaminu konkursu. Zgodnie z wymienioną ostatnio regulacją konkursową punkty w ramach kryterium "Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej" przyznawane będą jedynie w przypadku potwierdzenia na etapie oceny prawidłowości przygotowania Planu Gospodarki Niskoemisyjnej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. Użycie w treści tego postanowienia konkursowego zwrotu: "potwierdzenie... przygotowania Planu..." nie wyjaśnia precyzyjnie, czy taki PGN winien obejmować wszystkie inwestycje realizowane w ramach projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, czy też może on dotyczyć jedynie niektórych inwestycji tego projektu.

Potwierdzeniem braku precyzyjności i przejrzystości opisu oceny i sposobu punktacji spornego kryterium nr 7 jest fakt, iż Sąd I instancji oraz skarżące A. dokonało interpretacji oceny tego kryterium w sposób odmienny aniżeli uczyniła to MJWPU. Dokonanie diametralnie odmiennych sposobów interpretacji postanowień dotyczących spełnienia wymogów określonych przez sporne kryterium sprowadzające się do odmiennej oceny tego kryterium potwierdza możliwość dowolnej oceny projektu. Beneficjent konkursu nie może domniemywać zaś jakimi kryteriami będzie kierował się organ dokonując oceny. Kryteria te muszą być określone w sposób jasny i zupełny, a więc precyzyjny, w szczególności gdy konsekwencje prawne ich niespełnienia są negatywne dla wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że dokumentacja konkursowa nie precyzuje zasad składania projektów partnerskich w stosunku do konieczności posiadania przez wszystkich partnerów Programu Gospodarki Niskoemisyjnej. Zdaniem organu żaden przepis nie nakłada na instytucję organizującą konkurs stworzenia takich zasad. Otóż ten pogląd nie jest trafny. Jak wynika z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nakaz taki wynika z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż reguły konkursowe określone w dokumentacji konkursowej skutkujące konsekwencjami prawnymi dla wnioskodawcy powinny być skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny. Reguły konkursowe w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak precyzyjności w sposobie oceny i punktacji spornego kryterium nr 7 zostały naruszone.

Wbrew zarzutom organu proces oceny punktowej spornego kryterium nie został też w sposób precyzyjny i przejrzysty uzasadniony. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie z dnia 22 listopada 2016 r. stwierdzono, iż projekt uzyskał pozytywną ocenę w kryteriach merytorycznych ogólnych oraz uzyskał 40,00 punktów z 50,00 punktów możliwych do zdobycia, ale ze względu na ustalony poziom alokacji na ten konkurs wniosek nie został przyjęty do dofinansowania. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonej informacji z dnia 16 grudnia 2016 r. nieuwzględniającej protestu wynika, iż wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego nr 7. Podkreślono przy tym, że sporne kryterium jest: "co do zasady zero jedynkowe, co oznacza, że za jego spełnienie projekt może otrzymać 4 lub 0 punktów". Użycie przez organ na uzasadnienie dokonanej oceny tego kryterium zwrotu: "co do zasady zero jedynkowe" cechuje się wysoką nieprecyzyjnością i niejasnością w wyjaśnieniu przyjętego sposobu punktacji. W tym kontekście trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że z treści § 10 pkt d/ regulaminu konkursu wynika, iż w przypadku sposobu oceny kryteriów merytorycznych szczegółowych nie stosuje się oceny 0/1 (zero jedynkowej), a ponadto, że ten sposób oceny oznacza, iż niespełnienie któregokolwiek z wymaganych kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny. Z § 10 pkt d/ regulaminu konkursu wynika, że przy ocenie kryteriów merytorycznych szczegółowych zastosowano ocenę punktową. Z tych więc przyczyn także i w tym zakresie trafnie uznał Sąd I instancji, że uzasadnienie procesu oceny punktowej spornego kryterium narusza zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronnego wyboru projektów z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż do tego w istocie w tej kwestii sprowadza się stanowisko Sądu wyrażone w motywach zaskarżonego wyroku. Ustalenie w regulaminie, iż przy ocenie kryteriów merytorycznych szczegółowych stosowany jest system punktowy może oznaczać, że w przypadku poszczególnych kryteriów z tej grupy sposób ich punktacji może być zróżnicowany, a więc może przewidywać tzw. punktację pośrednią lub też wyłącznie punktację maksymalną lub zerową. Rację ma zatem organ, że odwołanie się przez Sąd I instancji do sposobu oceny kryteriów merytorycznych szczegółowych nr 1, 2, 3, 4 czy 5 nie było trafne. Jednakże to uchybienie Sądu I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji odwołał się do sposobów punktacji tychże kryteriów określonych w dokumencie konkursowym, jakim jest załącznik do regulaminu pt. "Kryteria wyboru projektu" celem uzasadnienia stanowiska, że sposób punktacji kryterium nr 7 określony w tym dokumencie jest na tyle nieprecyzyjny i niejasny, iż narusza art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Odwołanie się do sposobu oceny pozostałych kryteriów merytorycznych szczegółowych nie może być postrzegane jako dokonanie przez Sąd I instancji kontroli oceny wniosku poza zakresem wyznaczonym protestem. Wbrew zarzutom organu Sąd I instancji nie weryfikował oceny wniosku o dofinansowanie w pozostałym zakresie, tj. poza oceną spornego kryterium nr 7. Zatem chybione są zarzuty, że Sąd I instancji naruszył przepisy wskazane w pkt a/ petitum skargi kasacyjnej.

Powyższe nie oznacza jednak, iż co do zasady przy weryfikacji przez Sąd stanowiska organu w zakresie sposobu oceny kryteriów nie jest dopuszczalna jakakolwiek analiza porównawcza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego porównanie przez Sąd I instancji konstrukcji sposobu oceny i punktacji spornego kryterium nr 7 z konstrukcją sposobu oceny i punktacji kryteriów nr 1, 2, 3, 4 i 5 było o tyle nietrafne, że ustalona zróżnicowana punktowa ocena tych kryteriów wynikała z określenia w różny sposób warunków wymaganych do spełnienia poszczególnych kryteriów. Z uwagi zatem na sposób konstrukcji oceny tych kryteriów nie była możliwa prosta analogia porównawcza przyjętych sposobów punktacji tych kryteriów ze sposobem punktacji ustalonym dla spornego kryterium nr 7.

Natomiast dla uzasadnienia stanowiska, że w przypadku konstrukcji sposobu oceny i punktacji spornego kryterium nr 7 nie dochowano należytej precyzyjności, jasności i przejrzystości, trafnym było odwołanie się przez Sąd I instancji do konstrukcji sposobu oceny i punktacji kryterium merytorycznego szczegółowego nr 8. W przypadku bowiem tego kryterium, tj. "Obszaru realizacji projektu" ustalono, że kryterium promować będzie realizację projektów na obszarach wiejskich lub wynikających ze strategii OMW. W sposobie punktacji tego kryterium przewidziano 2 pkt za realizację projektu obejmującego obszar gminy wiejskiej, 1 pkt – w wypadku obszaru gminy miejsko-wiejskiej lub strategii OMW, zaś 0 pkt, gdy realizacja projektu obejmuje obszar gminy miejskiej lub brak informacji w tym zakresie. W opisie i sposobie punktacji tego kryterium odwołano się (podobnie jak w przypadku kryterium nr 7) do pojęcia "projektu" i przyznano skarżącemu A. za to kryterium 2 punkty, mimo że jedynie 2 z 6 budynków objętych wnioskiem znajdowały się na terenie gminy wiejskiej, a pozostałe na terenie gmin miejskich.

Zatem argumentacja organu, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje, iż opis punktacji w kryterium nr 8 wskazuje, że dla uzyskania maksymalnej liczby punktów nie jest wymagane, aby projekt całkowicie zawierał się w obszarze gminy wiejskiej, nie może uzasadniać poglądu, iż sposób oceny i punktacji spornego kryterium nr 7 został skonstruowany w sposób przejrzysty i precyzyjny.

Reasumując stwierdzić należy, że poprzez nieprecyzyjne określenie postanowień opisu oceny i sposobu punktacji kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 i brak w pozostałej dokumentacji konkursowej przejrzystych zasad w tym zakresie, w szczególności przy sposobie oceny projektu partnerskiego naruszono art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego, a w konsekwencji ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający ww. przepisy prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, gdyż pozbawiło wnioskodawcę uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie. Nieprecyzyjny sposób określenia oceny i punktacji spornego kryterium nr 7 stworzył zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących, a tym samym doprowadził do dowolnej i nieweryfikowalnej oceny projektu, co mogło skutkować zaniżeniem oceny.

Z tych względów stanowisko Sądu I instancji, iż sposób konstrukcji oceny kryterium nr 7 narusza art. 37 ustawy wdrożeniowej i zasadę niedyskryminacji i równego traktowania zawartą w prawodawstwie wspólnotowym, co skutkowało zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ tej ustawy, należało uznać za zasadne. W konsekwencji także zarzut sformułowany w pkt b/ petitum skargi kasacyjnej, podobnie jak i zarzut sformułowany w pkt a/ tej skargi należało uznać za niezasadne.

Zważywszy na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.