Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 244/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 461/13 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 461/13 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej: I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; II. przyznał pełnomocnikowi zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu działając w oparciu o przepis art. 144, art. 138 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 2 w związku z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K. od postanowienia Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu informacji publicznej odnośnie udostępnienia kopii dwóch ostatnich sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w Zakładzie Karnym [...], utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2013 roku do Sądu Okręgowego we Wrocławiu wpłynął wniosek skarżącego w którym zwrócił się – powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – o udostępnienie dwóch ostatnich sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w Zakładzie Karnym [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezes Sądu Okręgowego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r.odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że skarżący już wcześniej zwrócił się z tożsamym wnioskiem zarejestrowanym pod numerem [...] i w sprawie tej organ I instancji podjął w dniu [...] lutego 2013r. decyzję o odmowie udzielenia przedmiotowej informacji, a od której to decyzji skarżący nie złożył odwołania. Od opisanego wyżej postanowienia Prezesa Sądu Okręgowego, skarżący wniósł zażalenie do Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, a który to organ postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., Nr [...] uchylił postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie można było przyjąć bez przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, iż w okresie dzielącym daty złożenia obu wniosków skarżącego, stan faktyczny nie uległ zmianie, tj. czy nie odbyła się kolejna wizytacja w Zakładzie Karnym [...].

Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę pismem z dnia [...] maja 2013r. zwrócił się do Przewodniczącego VI Wydziału Wizytacyjnego Sądu o wskazanie dat w jakich przeprowadzone zostały dwie ostatnie wizytacje lub lustracje Zakładu Karnego [...] oraz czy w okresie od listopada 2012 roku do dnia [...] kwietnia 2013 roku przeprowadzona była kolejna lustracja lub wizytacja Zakładu Karnego [...]. W odpowiedzi na owe zapytanie, pismem z dnia [...] maja 2013r. udzielona została informacja, że w Zakładzie Karnym [...] nie przeprowadzano lustracji, natomiast dwie ostatnie wizytacje odbyły się w 2009 i 2010 roku. Nadto stwierdzono, że w planie wizytacji w zakresie nadzoru penitencjarnego na lata 2012 - 2015 założono, że kolejna wizytacja tej jednostki ma odbyć się w 2014 roku. Opierając się na powyższych ustaleniach, postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., Nr [...] z powołaniem się na przepis art.61a § 1 zd.4 k.p.a. Prezes Sądu Okręgowego we Wrocławiu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia D. K. informacji publicznej odnośnie udostępnienia kopii dwóch ostatnich sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w zakładzie Karnym [...], z tej to przede wszystkim przyczyny, iż przedmiotowe żądanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...]. Skarżący w dniu [...] czerwca 2013r. korzystając z przysługującego mu prawa złożył od powyższego postanowienia zażalenie, podnosząc, że informacja powinna być mu udzielona z uwagi na fakt, że jest to informacja publiczna. Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu nie uwzględnił powyższego zażalenia i zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że informacja, której dotyczy wniosek, stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ww. ustawy, czyli jest informacją o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Natomiast spór w toczącej się sprawie sprowadza się - zdaniem organu odwoławczego do rozstrzygnięcia kwestii, czy wnioski skarżącego z dnia [...] listopada 2012r. i [...] marca 2013r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W ocenie organu odwoławczego - w niniejszej sprawie wystąpiła tożsamość podmiotowa, a jak wykazało postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu w sprawie ma miejsce także tożsamość przedmiotowa. W tej sytuacji rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013r. doprowadziłoby zdaniem organu odwoławczego - do naruszenia powagi rzeczy osadzonej, stad orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący, stwierdzając, że sprawozdania których domaga się nie są tajne, jak też nie są poufne, stąd winny być jako jawne udostępnione. Skarżący powołując się na przepis art.7 Konstytucji, zarzucił, iż utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy, cyt. "sankcjonuje dla mnie bezprawną decyzję S.O. w imię powagi rzeczy osądzonej! Co to za powaga sądu i rzeczy osądzonej, skoro jest ona bezprawna." Zdaniem skarżącego, stanowi to także naruszenie art. 32 Konstytucji. Fakt przebywania w zakładzie karnym nie pozbawia Go praw obywatelskich i publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania przez organ w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja załatwiająca sprawę co do istoty. Taka sytuacja procesowa została unormowana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który przewiduje sankcję nieważności, jeżeli zostanie wydana ponownie decyzja w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nadto organ podkreślił, że nie mógł, rozpatrując zażalenie na postanowienie, badać, czy organ I instancji trafnie zakwalifikował podczas rozpatrywania pierwszego wniosku żądaną informację jako informację przetworzoną i czy wydana w sprawie decyzja była właściwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że żądana przez skarżącego informacja w postaci sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w Zakładzie Karnym stanowi informację publiczną w rozumieniu art.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że w tej kategorii spraw należy stosować takie zasady wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Organ rozpatrując wniosek skarżącego zobowiązany był przestrzegać zasad i trybu określonych w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tego obowiązku organ jednakże nie dopełnił, gdyż wydał opisane wyżej postanowienie odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowej informacji, powołując się na przepis art.61a § 1 k.p.a. Wprawdzie istotnie w/w przepis art.61a § 1 k.p.a. dopuszcza w określonych tym przepisem sytuacjach – odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, tym niemniej, w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, czyli gdy żądana informacja jest informacją publiczną i przedmiotowe żądanie skierowane zostało do właściwego podmiotu, a takim bez wątpienia w niniejszej sprawie jest Prezes Sądu Okręgowego we Wrocławiu, to rozpatrując tenże wniosek organ winien był stosować przede wszystkim przepisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zauważył też, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, za wyjątkiem określonym w art.14 ust.2 i 16 ustawy, nie przewiduje odesłania do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Od tego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uchylenie postanowienia Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu oraz poprzedzającego je postanowienia organu I Instancji;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a §1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieoddalenie skargi na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu oraz poprzedzającego je postanowienia organu I Instancji gdyż organ nie naruszył żadnego przepisu prawa i zasadnie uznał, iż nie jest możliwym wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej co skutkowało wydaniem postanowieniem w oparciu o art. 61a § l k.p.a.;

- art. 141 p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie i błędne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na uznaniu, iż w sprawie strony skarżącej nie może mieć zastosowania art. 61a k.p.a.;

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i pominięcie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przepisów;

- art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że każdy z wniosków złożonych o udostępnienie informacji publicznej, nawet identyczny pod względem podmiotowym i przedmiotowym jak uprzednio rozpatrzony, wszczyna nową sprawę, która winna zostać rozpatrzona wyłącznie w oparciu o przepisy u.d.i.p.;

- art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy k.p.a. należy zastosować jedynie w odniesieniu do decyzji odmownej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w znaczeniu, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ, podczas gdy przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p. trzeba rozumieć jako nakaz stosowania wszelkich przepisów k.p.a. pozostających w związku z wydaniem decyzji, także tych regulujących dalsze postępowanie po jej wydaniu, w tym art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że uzasadnienie wyroku jest wadliwe, w zasadzie nie zawiera m.in. wskazań co do dalszego postępowania. Odniósł się także do samej zasadności wydania w sprawie decyzji odmownej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia jakie powstało w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.16 ust.1 i 2 u.d.i.p., a polegający na błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji. O ile należy się w pełni zgodzić z rozważaniami Sądu I instancji dotyczącymi informacji publicznej, sposobów udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, przeprowadzoną charakterystyką postępowania, które kończy się udzieleniem informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, jak również charakterystyką drugiego postępowania w nowej sprawie administracyjnej, jaką jest sprawa odmowy udzielenia informacji publicznej, co następuje w formie decyzji, to nie można podzielić poglądu co do wykładni art.16 ust.1 i 2 ustawy. W tej ostatniej kwestii, Sąd praktycznie ogranicza się do stwierdzenia, że przepisy kodeksu postępowania stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania, a to oznacza, że przepisy k.p.a nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji niezasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie art.61a § k.p.a.

Przypomnijmy zatem treść art.16. Zgodnie z art. 16. 1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. 2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wątpliwości dotyczą art.16 ust.2 , czyli zakresu odesłania do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsza uwaga jaka się nasuwa, to użycie w art.16 ust.2 ustawy zwrotu "do decyzji", oznacza to wyłączenie stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, będziemy zatem stosować od momentu wydania decyzji. (por.: M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05). Co do tej kwestii, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania, wydaje się że nie ma sporu zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie. Natomiast wątpliwości powstają co do zakresu odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wydana już została decyzja o odmowie udostepnienia informacji lub decyzja o umorzeniu postepowania. Analizując przepis art.16 ust.2 ustawy zawierający normę odsyłającą należy zwrócić uwagę, że ustawodawca odsyła wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do wskazanych decyzji. Ustawodawca nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postepowania administracyjnego w drodze analogii, czy też do odpowiedniego stosowania tych przepisów. To odesłanie wprost do stosowania przepisów kodeksu postepowania administracyjnego dodatkowo potwierdza treść art.16 ust.2, który w pkt 1 i w pkt 2 dwa zagadnienia ( termin do rozpoznania odwołania, oraz obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji dodatkowych informacji ) reguluje w sposób odmienny niż w przepisach kodeksu. Można zatem stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby do decyzji o odmowie udostepnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania nie miały zastosowania określone przepisy, czy też określone instytucje uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego uczyniłby to wprost, tak jak uczynił to w dwóch wskazanych wyżej przypadkach, bądź też zastosowałby konstrukcję odpowiedniego odesłania do przepisów kodeksów postępowania administracyjnego. Przyjęta w art.16 ust.2 konstrukcja odesłania, zgodnie z którą do decyzji o których mowa w ust.1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie pozwala na dowolność w wyborze rozwiązań, które będą stosowane i rozwiązań, które będą pomijane. Wykładnia systemowa art.16 ust.2 ustawy prowadzi do wniosku, że do decyzji o których mowa w ust.1 należy stosować wszystkie przepisy kodeksu postepowania administracyjnego które, normują dalsze postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, czy też dotyczą różnorodnych zagadnień, które mogą powstać po wydaniu decyzji. Jednym z takich zagadnień podnoszonym przez skarżącego kasacyjnie jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Odesłanie zawarte w art.16 ust.2 nie wyłączyło stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji uregulowanej w kodeksie postepowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostepnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania, jak również nie zmodyfikowało tej instytucji w tym przesłanek określonych w art.156§1 k.p.a.. Oznacza to, że można wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Powyższe oznacza, że dokonując wykładani normy odsyłającej zawartej w art.16 ust.2 należy mieć również na uwadze wykładnię systemową, czyli należy badać jakie skutki prawne wynikną z przyjętej wykładni danej normy prawnej z punktu widzenia systemu prawa administracyjnego. Tym samym wykładania art.16 ust.2 ustawy nie może prowadzić do takiej sytuacji, w której dochodziłoby do wydania decyzji obarczonej przesłanką nieważności. Taka sytuacja miałyby miejsce wówczas gdy w sprawie w której została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji i decyzja ta stała się ostateczna wpływa kolejny wniosek tożsamy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a nadto w okresie miedzy tymi wnioskami nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani stanu prawnego. W takich okolicznościach zasadne jest zastosowanie przepisu art.61a § 1 k.p.a. i wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postepowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Należy wyraźnie podkreślić, że zastosowanie art.61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza tylko w tym przypadku, gdy wcześniej wydana już została decyzja o odmowie udostepnienia informacji, bowiem dopiero wówczas można zastosować odesłanie z art.16 ust.2 ustawy. Natomiast przepis art.61a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy wpływa wniosek o udzielenie informacji publicznej, ale wcześniej nie zapadła decyzja. Za taką wykładnią art.16 ust.2 ustawy przemawiają wskazane wyżej argumenty dotyczące zarówno samej konstrukcji normy odsyłającej, czyli normy odsyłającej wprost do stosowania przepisów kodeksu postepowania administracyjnego do decyzji o których mowa w ust.1, jak również wyniki wykładni systemowej. Takiej wykładni nie niweczy charakter ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, która gwarantuje wskazanym podmiotom uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. Choć sama informacja publiczna nie określa praw ani obowiązków wnioskodawcy, to odmowa jej udzielenia kształtuje jego sytuację prawną, gdyż określa granice prawa podmiotowego do informacji. Wyrazem tej gwarancji w dostępie do informacji publicznej jest przyjęte rozwiązanie, iż odmowa udostepnienia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej, a więc formie która zapewnia instancyjną kontrolę oraz kontrolę sądowoadministracyjną. Taką wykładnię art.16 ust.2 ustawy, zgodnie z którą stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o których mowa w ust.1 oznacza, że również w stosunku do tych rozstrzygnięć znajdą zastosowanie regulacje dotyczące nadzwyczajnych trybów ich weryfikacji uregulowane w kodeksie prezentuje również S.Szuster w Komentarzu do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do naruszenia prawa materialnego tj wykładni art.16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art.188 p.p.s.a w związku z art.151 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.