Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1065/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 art. 111 par. 1 i 2 art. 15 art. 142 art. 8 art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 785/13 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 785/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę M. D., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w poprzednio toczącym się postępowaniu dotyczącym nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W.. W tym postępowaniu zapadła ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali, w których doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, bowiem prowadzona była tam apteka. Wymieniona wyżej decyzja WINB była przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych. Wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1715/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 180/11, którym oddalono skargę M. D. na ww. decyzję nr [...]. Ponadto w związku z ww. nakazem było prowadzone postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji M. D. wykonał ww. nakaz, co zostało potwierdzone kontrolnie przez PINB [...] w dniu 28 marca 2012 r. oraz organ ten umorzył grzywnę w celu przymuszenia (postanowienie z [...] kwietnia 2012 r., nr [...]).

W związku z wystąpieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2012 r., który powołał się na okoliczność, że w dniu 24 kwietnia 2012 r. w ww. lokalach prowadzona jest działalność apteki "P.", PINB [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W. z gabinetów rehabilitacyjnych dawnego ZOZ-u na aptekę ogólnodostępną. Jako jedną ze stron postępowania organ uznał m.in. M. G..

PINB kolejno: w dniu 13 lipca 2012 r. przeprowadził oględziny apteki; postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania; postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wstrzymał użytkowanie ww. lokali oraz nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów; w dniu 17 kwietnia 2013 r. przeprowadził kolejną kontrolę, odnotowując prowadzenie w ww. lokalach apteki.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał M. D. właścicielowi lokali użytkowych nr 1a i 2a przy ul. [...] we W., w których prowadzona jest apteka ogólnodostępna "P.", przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. D..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] WINB, rozpoznając odwołanie M. D., utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały w niniejszej stan faktyczny uprawniał organ I instancji do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali.

W dniu 23 sierpnia 2013 r. [...] WINB wydał także postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 157 § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...].

Wydanie decyzji przez [...]WINB w trybie odwoławczym nie zakończyło postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, bowiem M. G. pismem z dnia 16 lipca 2013 r. złożył w PINB [...] wniosek o uzupełnienie decyzji. PINB w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 111 §§ 1a i 1b K.p.a. odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. M. G. po otrzymaniu postanowienia PINB nr [...] pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. wniósł odwołanie od decyzji PINB [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].

Ponadto pismem z dnia 18 września 2013 r. M. D. wnioskował o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji [...] WINB nr [...]. WINB postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], opartym na art. 113 § 2 K.p.a., odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji WINB nr [...].

Wobec wywiedzenia przez M. D. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję [...] WINB nr [...] organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego wydał dwa kolejne rozstrzygnięcia, a mianowicie: w dniu [...] października 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie z odwołania M. G. od decyzji PINB [...] nr [...] do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi M. D. na decyzję WINB nr [...], zaś odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w dniu [...] października 2013 r. wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące wykonanie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

Skarga M. D. na decyzję [...] WINB nr [...]została na oparta na zarzutach dotyczących kwestii niezasadności wydanego w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali, jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 3, 5, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 84 § 1, art. 7, art. 75, art. 106 § 1 K.p.a. oraz art. 71a, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 3, 4 i 5, art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, a także art. 86 ust. 1 i 2 Prawa Farmaceutycznego. Skarżący wniósł nadto o dopuszczenie dowodów z akt sprawy o sygn. akt II SA/Wr 180/11 oraz zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi dowodów z dokumentów. Uzasadniając zarzuty skargi szeroko opisano okoliczności i dowody potwierdzające w ocenie autora skargi zarzuty w stosunku do skarżonego aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto Sąd dopuścił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 785/13, rozpoznając skargę M. D., wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż w niej podniesione. Wynika to z tego, że działania organów zainicjowane wnioskami stron podejmowane w ramach rozstrzygnięć międzyinstancyjnych zakłóciły poczynania organu odwoławczego na tyle, że nie sprostał on regułom procesowym związanym z prawidłowym odniesieniem się do kierowanych do niego środków odwoławczych. Otóż w czasie rozpoznawania przez organ II instancji odwołania M. D. od decyzji PINB [...] nr [...], organ I instancji procedował w zakresie wniosku M. G. o uzupełnienie decyzji PINB nr [...]. Po merytorycznym rozpoznaniu przez organ II instancji odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej M. D., zostało mu przekazane do rozpatrzenia odwołanie M. G. – również złożone z zachowaniem terminu przewidzianego w przepisach procesowych na oprotestowanie wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 111 § 2 K.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 261/11).

Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że wniesienie odwołania przez więcej niż jedną stronę nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego rozpatrzenia tych odwołań w jednym terminie (por. wyrok NSA z 2 października 2003 r., IV SA 3643/02). Nierozpatrzenie wszystkich odwołań, w sytuacji utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, wymaga rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie decyzja organu odwoławczego wydana bez uwzględnienia wszystkich podnoszonych w odwołaniach zarzutów narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a., a także w art. 78 Konstytucji RP. Organ odwoławczy, który wydaje decyzję w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego tylko przez jedną ze stron pozbawia inne odwołujące się strony możliwości dochodzenia swoich słusznych interesów (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98). Sąd wskazał, że zdaje sobie sprawę, że organ odwoławczy nie pominął świadomie złożonego przez stronę odwołania przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz sytuacja ta wynikła niejako "poza wiedzą organu", niemniej jednak niedopuszczalne jest funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu administracyjnego obarczonego tak istotnym mankamentem procesowym.

W wytycznych Sąd wskazał, że dla organu odwoławczego pozostanie łączne rozpoznanie odwołań złożonych od rozstrzygnięcia PINB [...] z uwzględnieniem wszelkich żądań i twierdzeń podnoszonych przez autorów wywiedzionych środków odwoławczych. Ponieważ sprawa ponownie trafi do organu odwoławczego, który zweryfikuje na nowo prawidłowość decyzji PINB, Sąd nie wypowiedział się co do merytorycznej prawidłowości wydanej decyzji [...] WINB oraz zarzutów skargi. Wynika to z tego, że organ administracyjny, podejmując ponowne rozstrzygnięcie, zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan sprawy, wykorzystując możliwości i środki dowodowe przewidziane w przepisach K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie łącznie rozpatrzyć wszystkie odwołania wniesione w sprawie i zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 K.p.a. wydać jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył M. D., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego; uchylenie zaskarżonego wyroku w części I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. polegające na nieważnym prowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie poprzednio już osądzonej w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą akt II SA/Wr 180/11, dotyczącym decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze skarżoną decyzją, jedną i drugą wydaną przez ten sam organ administracyjny w identycznym i niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co przesądziło o tożsamości sądowych postępowań;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd I instancji wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy, do których należało dołączyć akta Sądu o sygn. II SA/Wr 180/11, wskazujące na nieważność prowadzonego postępowania jako dotyczącego sprawy prawomocnie już osądzonej, mającej za przedmiot decyzję WINB nr [...] w każdym formalnym i materialnym elemencie identycznej ze skarżoną decyzją, przy czym nie inaczej wypada porównanie decyzji pierwszoinstancyjnych z obu administracyjnych postępowań;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na prowadzeniu przez te same organy nadzoru budowlanego, w tych samych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, sprawy poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną, prawomocną i wykonaną w postępowaniu egzekucyjnym, mianowicie decyzją WINB nr [...], nad którą Sąd procedował pod sygn. akt II SA/Wr 180/11, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu, według naruszonych przepisów mającym stwierdzać nieważność skarżonej decyzji i umorzenie w całości postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego [...] jako bezprzedmiotowego;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na wydaniu skarżonej decyzji w warunkach jej trwałej niewykonalności już w dniu wydania, na skutek wykonania w postępowaniu egzekucyjnym tożsamego obowiązku określonego w decyzji nr [...], co potwierdza m.in. postanowienie PINB [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., co jednakże nie wpłynęło na ocenę Sądu I instancji i przez to nie znalazło wyrazu w wyroku, zgodnie z naruszonymi przepisami winnym stwierdzać nieważność skarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a przez jego niezastosowanie w. zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i 5 K.p.a. polegające na uchyleniu wyroku z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz prawa strony do żądania uzupełnienia decyzji organu I instancji, postępowania jako nieważnego niepodlegającego tego rodzaju ocenom prawidłowości prowadzenia, do tego uczynienie tego bez zatrzymania się nad okolicznością, że uzupełniana mogła być wyłącznie decyzja PINB [...] z pierwszego postępowania, przez sądy administracyjne prowadzonego pod sygnaturą akt: II SA/Wr 180/11, tzn. decyzja PINB [...] nr [...], zdyskwalifikowana do uzupełniania post factum, wobec jej ostatecznego rozpoznania decyzją 115/2011, wykonaną w postępowaniu egzekucyjnym;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. art. 12 § 1 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, godzącym w zasady określone przepisami procedury administracyjnej (zaufania obywateli do organów Państwa i szybkości posterowania) oraz zasadę ekonomii procesowej, którym nie służy sanacja drugorzędnych uchybień postępowania administracyjnego od początku do końca nieważnego, co nie powinno umknąć uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i w konsekwencji wpłynąć na wydawane rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nieuwzględnienia okoliczności wydania przez [...] WINB ostatecznej decyzji nr [...] o nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali, wskazania wymaga, że to rozstrzygnięcie dotyczyło innego stanu faktycznego bo zaistniałego przed 28 marca 2012 r., kiedy to organ nadzoru budowlanego ustalił, że M. D. wykonał obowiązek wynikający z ww. ostatecznej decyzji nr [...]. Oznacza to, że postępowanie, w którym zapadły także rozstrzygnięcia Sądów Administracyjnych (o sygn. akt II SA/Wr 180/11 i II OSK 1715/11) definitywnie zostało zakończone. Nie ma bowiem prawnej możliwości wyegzekwowania uprzednio wydanego nakazu jeżeli taki nakaz został wykonany, co zostało w sposób niekwestionowany ustalone przez organ nadzoru budowlanego, który także prowadził postępowanie egzekucyjne. Natomiast aktualnie toczące się postępowanie dotyczy okoliczności zaistniałych w innym czasie, tj. w dniu 24 kwietnia 2012 r. kiedy to [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny potwierdził prowadzenie apteki w ww. lokalach. Taki stan faktyczny uprawniał organ nadzoru budowlanego do wszczęcia na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. nowego postępowania, które jest odrębnym postępowaniem od toczącego się uprzednio, bo związanego z nietożsamymi (choć podobnymi) okolicznościami faktycznymi zaistniałymi w ww. lokalach. W tej sytuacji nie można mówić o nieważności kolejnego postępowania, w którym może zapaść tożsame rozstrzygnięcie co poprzednio, ale związane z nietożsamymi (choć podobnymi) okolicznościami faktycznymi sprawy. Nie można bowiem uznać, że mamy do czynienia z tym samym przedmiotem sprawy. Przedmiot ten dotyczy bowiem innego okresu czasu, w którym inwestor dokonał kolejnej zmiany sposobu użytkowania ww. lokali. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie można też zgodzić się, że zaskarżony wyrok zapadł z pominięciem wyroku o sygn. akt II SA/Wr 180/11. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, relacjonując stan faktyczny sprawy, uwzględnił okoliczność istnienia takiego wyroku w obrocie prawnym, co wynikało z faktu dopuszczenia na rozprawie zawnioskowanych w skardze dowodów, w tym m.in. akt sprawy o sygn. akt II SA/Wr 180/11. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z. art. 156 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wywodu wynika, że fakt wydania przez WINB ostatecznej decyzji nr [...] nie ma znaczenia dla wykonalności kolejnego nakazu o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania. Oceny tej nie zmienia postanowienie PINB nr [...], które dotyczyło umorzenia grzywny w celu przymuszenia, co stanowiło wyłącznie konsekwencję wykonania nakazu wynikającego z decyzji WINB nr [...]. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. została wydana przez PINB decyzja pierwszoinstancyjna (nr [...]), od której zgodnie z art. 111 § 1 K.p.a. przysługiwało stronom prawo żądania jej uzupełnienia. Właśnie z takiego uprawnienia skorzystała jedna ze stron postępowania, tj. M. G., co miało istotny wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania przez tą stronę postępowania. Zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. w przypadku uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Trudno w takiej sytuacji oczekiwać, że żądanie M. G. z dnia 16 lipca 2013 r. dotyczące uzupełnienia decyzji mogłoby dotyczyć decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], skoro takie żądanie zostało złożone w innej sprawie niż to, w którym zapadła decyzja PINB nr [...] i zakończono postępowanie egzekucyjne w związku z wykonaniem nakazu. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie można doszukać się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, która w całości wypowiadała się merytorycznie o sprawie, z pominięciem prawidłowo wniesionego odwołania przez M. G. właśnie narusza zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 156 § 1 pkt 3 i 5 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto w związku z zaistniałymi w niniejszej sprawie okolicznościami związanymi z żądaniem uzupełnienia decyzji PINB nr [...], na tle art. 111 § 2 w związku z art. 142 K.p.a. organ odwoławczy powinien ustalić kiedy zaczął biec termin do wniesienia odwołania przez M. D.. Otrzymał on bowiem postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji organu I instancji wraz z pouczeniem, że termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji.

Nie można też zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, że kwestia braku rozpoznania prawidłowo wniesionego odwołania przez stronę postępowania jest drugorzędnym uchybieniem procesowym. Prawo do zaskarżania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych jest bowiem jednym z filarów demokratycznego państwa prawa, a takie uprawnienie strony postępowania jest zagwarantowane nie tylko przez przepisy procedury administracyjnej, ale przede wszystkich wynika to z przyznanych konstytucyjnie praw jednostki. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności wpisuje się zatem w konstytucyjnie zagwarantowany katalog praw, co stanowi o jej doniosłości oraz podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania państwa demokratycznego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Ponadto w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wydanie decyzji ostatecznej w sytuacji gdy wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, może skutkować w pierwszej kolejności tym, że organ odwoławczy powinien wszcząć z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku odwołań, a następnie rozpoznać łącznie wszystkie wniesione odwołania (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09; z 19 września 2014 r., I OSK 314/13). Takie stanowisko świadczy tym bardziej o doniosłości takiej wady postępowania, która pozostawia nierozpatrzone odwołania poza podjętym rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji zasada budowania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) w kontekście zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) ma drugorzędne znaczenia, w sytuacji gdy naprawy wymaga administracyjny tok instancyjny. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując organowi odwoławczemu rozpoznanie prawidłowo wniesionego odwołania M. G.. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.