Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 207/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. zwraca skarżącej A.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

-U Z A S A D N I E N I E

W dniu 25 września 2020 r. A.M. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad siostrą – T.N. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności siostry z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane na stałe, a niepełnosprawność istnieje od dnia [...] stycznia 2005 r. Strona również przedłożyła zaświadczenie z Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydane w przedmiocie ustanowienia A.M. opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry T.N.

W dniu 23 października 2020 r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadziła wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że strona sprawuje opiekę nad siostrą – T.N. Z wywiadu środowiskowego wynika, że strona mieszka wraz z mężem i siostrą, a opieka nad siostrą polega na codziennej pomocy w funkcjonowaniu. T.N. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga pomocy w czynnościach samoobsługowych. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że strona zajmuje się wszelkimi czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i pielęgnacją siostry, przygotowuje posiłki, podaje leki. Osoba wymagająca opieki wychodzi poza mieszkanie wyłącznie w towarzystwie osób drugich (głównie strony). Ponadto pracownik socjalny ustaliła, że strona jest osobą bierną zawodowo, posiada świadczenie emerytalne z ZUS, pozostali członkowie rodziny strony również posiadają świadczenia z ZUS.

Na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] ustalono, że podstawę opodatkowania emerytury strony stanowi kwota 963 zł. Od miesiąca marca 2020 r. wysokość świadczenia emerytalnego do wypłaty dla strony wynosi kwotę miesięcznie 1.055,95 zł.

W takim stanie faktycznym Burmistrz (dalej: organ pierwszej instancji) - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: K.p.a.), art. 17 ust. 1 i 1b oraz art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) - decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania A.M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad siostrą – T.N.

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że w świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu pierwszej instancji, oznacza to, że strona nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ otrzymuje emeryturę. Zdaniem organu pierwszej instancji przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (osoba ma ustalone prawo do renty, emerytury, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego). Zdaniem organu pierwszej instancji nie można uznać, aby osoba posiadająca emeryturę spełniała warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem osoba taka uzyskuje wynagrodzenie, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia za pracę. W ocenie organu pierwszej instancji, konieczność sprawowania opieki musi wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Osoba, której przysługuje prawo do emerytury, ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej i w związku z tym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spowodowałoby, że miałaby dwa świadczenia z tego samego tytułu i znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowo zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnację z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Organ pierwszej instancji przytoczył, że z akt sprawy wynika, że niepełnosprawność T.N. powstała po ukończeniu 25. roku życia, to jest wieku 53 lat. Organ pierwszej instancji wskazał, że jako organ orzekający o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest związany wskazanymi wyżej przepisami, a zadaniem organu jest stwierdzenie - na podstawie zgromadzonych dokumentów - czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Ze względu na to, że ustawodawca nie zmienił przepisu dotyczącego wieku nabycia niepełnosprawności, tym samym nie pozostawił organom prawa do przyznania przedmiotowego świadczenia na osoby, które nabyły niepełnosprawność po 25. roku życia. Organ pierwszej instancji zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. W wyżej wymienionym wyroku Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak wyraźnie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a poprawienie stanu i wykonanie wyroku prawnego w tym zakresie należy włącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, jaki model ustalania świadczeń dla opiekunów należy przyjąć. Pozostawił tym samym ustawodawcy pewien "znaczący margines swobody". Organ pierwszej instancji uznał, że nie może opierać się na interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jego fragmentu. Organ wskazał, że opiera się na art. 6 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej posiadają uprawnienia do działania na mocy obowiązujących przepisów oraz na podstawie i w granicach prawa.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przyznał, że okolicznością bezsporną jest fakt, że T.N. posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki oraz pomocy drugiej osoby w codziennym życiu. Zdaniem organu nie budzi również wątpliwości fakt że strona pomaga siostrze we wszystkich czynnościach życia codziennego. Jednak ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania organu przyznającego, ponieważ muszą być spełnione wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące prawo do tego świadczenia. Przepisy prawa określające warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zasady jego wypłaty zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób kategoryczny i jednoznaczny, nie przewidując żadnych wyjątków i nie dając możliwości organom administracji publicznej orzekania na podstawie uznania. W ocenie organu pierwszej instancji, wobec tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadnym było wydanie decyzji odmownej.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydana została z naruszeniem prawa materialnego przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględniania okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a także z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Strona w odwołaniu powołała się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, w którym NSA stanął na stanowisku, że zastosowanie reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO mając na uwadze jednoznaczne wyniki wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uznało, że z całokształtu stanowiska strony ujawnionego w uzasadnieniu zarzutów odwołania wynika, że strona nie bierze pod uwagę zawieszenia prawa do emerytury, co powodowałoby wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego pozostającego w kolizji z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, co z kolei oznacza, że w sprawie nie jest wyeliminowana negatywna przesłanka wyłączająca nabycie przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem SKO jakkolwiek jest niewątpliwe w rozpatrywanej sprawie, że strona sprawuje opiekę nad siostrą – T.N., co do której Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jednakże ustalenie, że strona pobiera świadczenie emerytalne, a przy tym nie ma miejsca zawieszenie prawa strony do emerytury, powodując wstrzymanie wypłaty emerytury z ZUS, to okoliczność posiadania przez stronę ustalonego prawa do emerytury i pobierania świadczenia emerytalnego wypełnia negatywną przesłankę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno w całości jak i w części, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przyznanie tego świadczenia nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego.

W zakresie przedstawionej wyżej oceny SKO uznało za trafne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, w którym określono, że w aktualnym stanie prawnym brak przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą.

Uzasadniając decyzję SKO wskazało ponadto, że skutkiem wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr4/2011,s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Stanowisko to SKO podziela, jednakże - jak zostało wyjaśnione powyżej - przeszkodą dla przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje spełniona w okolicznościach sprawy przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych przez pominięcie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej tych przepisów, polegające na uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, choćby w części stanowiącej różnicę między pozyskiwaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego,

2. zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. polegającej na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych i konwencji,

3. niezastosowanie art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez co decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych,

4.naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w pominięciu celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego dla dobra osoby niepełnosprawnej oraz jej opiekuna,

5. naruszenie art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jarku dnia 13 grudnia 2006 r., przez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, opierając zaskarżone rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że nie przysługuje skarżącej prawo do wnioskowanego świadczenia wobec uprawnienia do emerytury.

6. niewzględnie zmian w orzecznictwie.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy kwoty pomiędzy pobieraną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w taki sposób interpretowano. Należy jednak zaznaczyć, że obecnie uległa zmianie linia orzecznicza, która nie ogranicza się tylko do wykładni językowej, lecz ma na względzie także dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. W orzecznictwie dominuje obecnie pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej.

Należy w tym miejscu zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Zasadnie zatem SKO uznało, że rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20 wskazał, i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko, że "potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M. P. z 2020 r. poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wyłączenia było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej".

W dalszej części uzasadnienia tego wyroku NSA wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, publ. www.nsa.gov.pl), nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie".

Należy zatem – zdaniem NSA – "opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to jest jednak zróżnicowane w zakresie dotyczącym rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń, np. w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W innych orzeczeniach np. z dnia 18 czerwca 2020, sygn. I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej: u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W orzecznictwie podnosi się, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".

SKO utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazało, że z całokształtu stanowiska strony ujawnionego w uzasadnieniu zarzutów odwołania wynika, że strona nie bierze pod uwagę zawieszenia prawa do emerytury, co powodowałoby wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego pozostającego w kolizji z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, co z kolei oznacza, że w sprawie nie jest wyeliminowana negatywna przesłanka wyłączająca nabycie przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Należy bowiem wskazać, że w odwołaniu skarżąca tylko powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, w którym NSA stanął na stanowisku, że zastosowanie reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Nie oznacza to jednak, że skarżąca nie bierze pod uwagę zawieszenia prawa do emerytury, co kolei oznacza, że w sprawie nie jest wyeliminowana negatywna przesłanka wyłączająca nabycie przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Należy w tym miejscu wskazać, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, zatem SKO w niniejszej sprawie nie było zwolnione z obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W niniejszej sprawie SKO zaniechało poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organ odwoławczy nie poinformował o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Skutkowało to przedwczesnym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na otrzymywanie przez skarżącą świadczenia emerytalnego.

Z wyżej opisanych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury, o czym organ powinien stronę poinformować.

W pkt. II wyroku Sąd na podstawie art. 225 P.p.s.a. zwrócił skarżącej kwotę 200 złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Zgodnie bowiem z art. 239 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w przedmiotowej sprawie skarżąca była ustawowo zwolniona od ponoszenia kosztów sądowych.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).