Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1856/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 1 i 2 art. 15 par. 1 art. 7 par. 1 art. 150 par. 1, 2,29
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 686/13 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr ... w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. P. na rzecz L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. kwotę 120 złotych (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. III SA/Lu 686/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. P. na postanowienie L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr . w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym.

W uzasadnieniu Sąd podał, że opisanym powyżej postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2013 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS), po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego M. P., utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w L. z dnia 25 maja 2013 r. w sprawie wezwania zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynikało, że postanowieniem z dnia 25 maja 2013 r. PPIS w L., wskazując na art. 20 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i § 2 oraz art. 64a § 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea), działając jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wezwał M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." M. P. w P., do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 25 maja 2013 r., nr ..., wynikającego z punktu 3 decyzji wydanej przez PPIS w L. w dniu 23 maja 2013 r., opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Obowiązek ten polegał na zaprzestaniu prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży H. P. i "Wszystko ..." w L. przy ul. F. ..., do dnia 22 sierpnia 2013 r. Wezwanie do wykonania obowiązku zostało skierowane do zobowiązanego pod rygorem zastosowania przymusu bezpośredniego.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji LPWIS wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie było konsekwencją decyzji PPIS w L. z dnia 23 maja 2013 r. wydanej na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 44b i 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w oparciu o uzasadnione podejrzenie wprowadzania do obrotu produktów mogących stanowić środki zastępcze w punkcie sprzedaży oznaczonym H. P. oraz "Wszystko ..." znajdującym się w L. przy ul. F. ... Decyzją tą, skierowaną do "K. C." Spółki z o.o. z siedzibą w P. oraz do M. P., prowadzącego działalność gospodarczą jako P. M. P., PPIS w L. nakazywał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowiącymi mieszanki ziołowe o nieznanym składzie i pochodzeniu pod nazwą: "C. B: R. (...) G.", "C. B.: U. (...) G.", "C. B.: G. (...) G." na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i bezpieczeństwa, nie dłużej niż do dnia 31 października 2014 r., a ponadto zatrzymał wskazane wyżej produkty zajęte w punkcie sprzedaży H. P. i "Wszystko ...". W punkcie 3 tej decyzji organ nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży H. P. i "Wszystko ..." znajdującym się w L., przy ul. F. ... do dnia 22 sierpnia 2013 r. Decyzji tej z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzi został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte wobec niewykonywania przez zobowiązanego nakazów określonych w wymienionej wyżej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 23 maja 2013 r. W związku z nieobecnością przedsiębiorcy zarówno czynności kontrolne, jak i informowanie o kolejnych etapach postępowania administracyjnego, a później egzekucyjnego miały miejsce w obecności osoby czynnej w lokalu przedsiębiorcy oraz funkcjonariuszy publicznych (zgodnie z art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Kontrole sprawdzające przeprowadzone w dniach 24 maja oraz 25 maja 2013 r. lokalu oznaczonym H. P. i "Wszystko ...", wykazały, że nadal prowadzona jest działalność w wymienionym punkcie sprzedaży i nie jest przestrzegany zakaz wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Organ stwierdził, że na podstawie art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dla wydania decyzji wystarczy samo uzasadnienie podejrzenia, że zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Zdaniem organu takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało, w tym także w stosunku do M. P., który w miejscu kontroli prowadził działalność gospodarczą. Z protokołów kontroli sanitarnej z dnia 22 maja 2013 r. wynika, że organ posiadał uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty mogą być środkami zastępczymi. Wyniki badań wykazały obecność szkodliwych dla zdrowia i życia ludzi substancji w postaci substancji o nazwach UR-144, pentedron, izo-pentedron. Decyzja z dnia 23 maja 2013 roku skierowana została do skarżącego M. P., bowiem zachodziło uzasadnione podejrzenie, że wprowadza on do obrotu środki zastępcze. Ustalenia te zostały potwierdzone podpisem pracownika M. P., tj. A. Z. w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 22 maja 2013 r. Jednocześnie decyzja ta została skutecznie doręczona osobie czynnej w lokalu przedsiębiorcy oraz odczytana w jej obecności oraz funkcjonariuszy Policji.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia 23 maja 2013 r. podlegała z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej natychmiastowemu wykonaniu z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzi. W związku z powyższym organ, działając zgodnie z art. 15 § 1 upea, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz wystawił tytuł wykonawczy i wydał postanowienie z dnia 25 maja 2013 r. o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w pkt 3 decyzji z dnia 23 maja 2013 r. Zarzut naruszenia art. 148 § 1 i § 2 upea jest więc w ocenie organu odwoławczego nieuzasadniony. Zobowiązany nie wykonał egzekwowanego obowiązku mimo upomnienia, a postawa zobowiązanego, w tym osób czynnych w lokalu przedsiębiorstwa w trakcie przeprowadzanych po wydaniu decyzji kontroli, wskazywała jednoznacznie na brak woli dobrowolnego wykonania obowiązku. Pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące naruszenie art. 27c ust.3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej art. art. 77 ust. 6, art. 79, art. 79a, art. 79b oraz 80 u.s.d.g. dotyczą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 23 maja 2013 r. i według organu odwoławczego nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. P. zarzucił:

1/ nieważność postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ze względu na wydanie postanowienia w stosunku do skarżącego niebędącego stroną postępowania, ponieważ skarżący nigdy nie wprowadzał do obrotu produktów, co do których toczy się postępowanie, nie prowadził działalności w zakresie sprzedaży w sklepie "H. P.",;

2/ nieważność postanowienia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez wydanie skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej w sytuacji, ponieważ organ wszczął egzekucję obowiązku, który jeszcze nie istniał, jako, że decyzja która ten obowiązek nakładała, nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym i nie była znana stronie postępowania;

3/ naruszenie art. art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, oparcie całego postępowania wyłącznie na protokole sporządzonym w okolicznościach, w których organ i Policja naruszyły przepisy prawa;

4/ naruszenie art. 28 Kpa poprzez nieustalenie przez organ kręgu podmiotów będących stroną prowadzonego postępowania, nieustalenie osób, do których należały produkty będące przedmiotem postępowania;

5/ naruszenie art. 148 §1 i 2 upea poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie mimo braku podstaw do wszczęcia egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji, która nie została w chwili wydania postanowienia doręczona stronie i mimo, że równocześnie organ prowadził postępowanie zabezpieczające;

6/ naruszenie art. 64a § 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 1a pkt 20 upea poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, ponieważ skarżący w chwili wydania skarżonego postanowienia nie był zobowiązanym do wykonania obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o odrzucenie lub oddalenie skargi, wskazując, że skarga została złożona po terminie, a na wypadek rozpoznania skargi merytorycznie, organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012r.,poz.270 z póź.zm.,dalej jako "Ppsa") wyjaśnił, że niektóre zarzuty skargi w rzeczywistości nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, lecz zmierzają do zakwestionowania prawidłowości decyzji, która była podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Są one powieleniem lub niewielkim zmodyfikowaniem zarzutów skarżącego oraz spółki "K. C." w innych sprawach, w których skargi zostały złożone do sądu. Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skierowane przeciwko decyzji wierzyciela, a także przeciwko postępowaniu kontrolujących, w czasie kontroli, podczas której zebrano dowody będące podstawą późniejszych rozstrzygnięć, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia wydanego na podstawie art. 148 § 1 i 2 upea. Dotyczy to również postępowania zażaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc za bezzasadne zarzuty naruszenia art. art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, ponieważ dotyczą decyzji organu I instancji z dnia 23 maja 2013 r., m.in. nakładającej na zobowiązanego egzekwowany obowiązek. Nawet gdyby zarzuty te okazały się uzasadnione w stosunku do decyzji z dnia 23 maja 2013 r., to nie mogą być podstawą do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem Sądu bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 Kpa. O tym kto jest zobowiązanym decyduje bowiem treść decyzji nakładającej obowiązek oraz treść tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie weryfikuje się ustalenia prowadzącego do określenia zobowiązanego w decyzji nakładającej obowiązek. Dopóki zatem nie upadnie decyzja z dnia 23 maja 2013 r. wskazująca skarżącego jako jednego z dwóch zobowiązanych, dopóty wszelkie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oparte na twierdzeniu, że skarżący nie jest stroną postępowania są bezskuteczne. Nieusprawiedliwiony jest w związku z tym zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania. Podobnie w ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego bez podstawy prawnej w sytuacji, w której organ wszczął egzekucję obowiązku, który jeszcze nie istniał. O istnieniu obowiązku przesądza bowiem treść decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że obowiązek jest wymagalny od chwili wydania decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności lub później wydanego postanowienia o nadaniu tego rygoru. W stosunku do organu egzekucyjnego o wymagalności obowiązku przesądza istnienie tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 29 upea organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także za bezzasadny zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 upea. Wyjaśnił, że z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie jest istotne, czy decyzja jest ostateczna, ani nawet czy została stronie doręczona, ponieważ opatrzenie decyzji ww. rygorem powoduje, że może ona być podstawą wystawienia tytułu wykonawczego przed jej uprawomocnieniem się, niezwłocznie po wydaniu. Wystawienie tytułu wykonawczego jest czynnością wierzyciela podejmowaną przed wszczęciem egzekucji. Wynika to z art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 upea, ponieważ wszczęcie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W związku z tym bezpodstawny jest zarzut, że decyzja nie mogła być egzekwowana, ponieważ nie była doręczona zobowiązanemu i w związku z tym nie weszła do obrotu. Wystarczające było bowiem samo wydanie decyzji, a rygor natychmiastowej wykonalności powodował, że niezwłocznie po wydaniu powinna być wykonana i niezwłocznie mogła być egzekwowana, z zachowaniem wymogów określonych w art. 15 ust. 1 upea. Doręczenie zobowiązanemu postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego jest – wraz z doręczeniem tytułu wykonawczego – pierwszą czynnością egzekucyjną po pisemnym upomnieniu, zawierającym wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wystarczające do uznania za wywołujące zgodne z prawem skutki doręczenia tytułu wykonawczego i postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym jest stwierdzenie, że upłynął termin siedmiodniowy po doręczeniu upomnienia, a obowiązek nie został wykonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę treść art. 148 § 1 i 2 upea, stwierdził, że w niniejszej sprawie wybór środka w postaci przymusu bezpośredniego nie może być skutecznie zakwestionowany. Spośród możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych określonych w dziale III upea, przymus bezpośredni pozwalał na znacznie szybsze – w porównaniu z grzywną w celu przymuszenia – wykonanie obowiązku objętego rygorem natychmiastowej wykonalności. Bezzasadny jest w związku z powyższym także zarzut naruszenia art. 64a § 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 1a pkt 20 upea.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, podnosząc na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone literą "a’ do litery "o", które można zgrupować w następujący sposób :

– skarżący zarzuca, że nie był stroną, do której powinno być kierowane wezwanie do wykonania obowiązku, ponieważ nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów, nigdy nie wprowadzał ich do obrotu, nie istnieje punkt sprzedaży "H. P. i Wszystko ...", a obowiązek wynikający z decyzji PPIS w L. z dnia 23 maja 2013 r., wstrzymującej wprowadzanie do obrotu określonych w niej środków zastępczych, zatrzymującej te środki i nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży, nie mógł być przez skarżącego wykonany i do niego kierowany, gdyż skarżący środków tych nigdy nie wprowadzał, a decyzja z dnia 23 maja 2013 r. nie została mu doręczona czyli nie znajdowała się w obrocie prawnym. W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie, nie wyjaśniając powyższych okoliczności przed zamknięciem rozprawy, nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu wyroku w odpowiedzi na zarzuty skarżącego (a przyjmując, że skarżący wprowadzał do obrotu zatrzymane produkty) i opierając się na ustaleniach niewynikających z akt sprawy, naruszył art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa, a akceptując stanowisko organu i dokonane przez organ naruszenia procedury naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Ppsa w zw. z 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 126 Kpa, art. 33 pkt 1, 4, 5 oraz 166b upea;

– zaskarżone postanowienie zostało skierowane do skarżącego, jako osoby niebędącej stroną postępowania (co później stwierdzono w decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do skarżącego) oraz w związku ze wskazanymi wyżej uchybieniami w postępowaniu wyjaśniającym zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie dostrzegając tych wad Sąd I instancji naruszył w ocenie skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa;

– nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące, aby brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję. Nie uwzględniając tej okoliczności Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 upea.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in, że punkt sprzedaży "H. P." nie był nigdy prowadzony przez skarżącego. Organy nie ustaliły prawidłowo stron postępowania. Zarzucono, że całość postępowania oparta jest wyłącznie na ustaleniach błędnie przeprowadzonej kontroli - w dniu kiedy był otwarty wyłącznie sklep "H. P.". Sklep skarżącego działa tylko do godz. 12:00. Jedyne co łączy działalność skarżącego ze spółką "K. C." to wspólne wejście do sklepów, a tym samym taki sam adres prowadzenia działalności. Oba podmioty użytkują jednak całkowicie oddzieloną od siebie powierzchnię lokalu. Półki, z których korzysta sklep "Wszystko ..." są wyraźnie oznaczone, a godziny działalności sklepów różne, po godz. 12:00 otwiera swój sklep spółka K. W chwili kontroli przeprowadzanej po godz. 12:00 na miejscu nie było pracownicy skarżącego, która przyjechała dopiero na telefoniczne wezwanie kontrolujących. W protokołach kontroli jako pracownika kontrolowanego wskazano P. M., która jest wyłącznie pracownicą spółki K., a nie skarżącego. Organy sprzecznie z prawem egzekwują wykonanie decyzji, która nie została doręczona zatem nie znajdowała się w obrocie prawnym . Organ nie mógł wobec tego żądać wykonania decyzji, o której przedsiębiorca nie wiedział. Organ nie wskazał także niezbędnych przesłanek do zastosowania zabezpieczenia naruszając art.154 § 1 upea. tj. nie wskazał powodów dla których uznał, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWIS wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu I instancji. W uzasadnieniu podał m.in., że skarżący prowadził działalność w miejscu kontroli, której efektem było zabezpieczenie określonych produktóe. Powołując się na treść art. 62 Kpa wskazał na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego kilku stron, o ile, tak jak w niniejszej sprawie, istnieje ten sam przedmiot postępowania i okoliczności faktyczne, a interesy stron są zbieżne. Zdaniem organu zasady praworządności, szybkości i ekonomiki postepowania wymagały wydania jednej decyzji (postanowienia) w sprawie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ I instancji podejmując czynności kontrolne miał uzasadnione podejrzenie wykonywania zakwestionowanej działalności przez dwa podmioty, w tym skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania muszą pozostawać w związku z przedmiotem zaskarżenia, gdyż tylko wtedy naruszenia takie mogą mieć wpływ na treść orzeczenia zapadłego w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie PWIS z dnia 5 sierpnia 2013 r. w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym pod rygorem zastosowania przymusu bezpośredniego.

Postanowienie to zostało wydane w następstwie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji wydane w trybie art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej "upea". Zgodnie z art. 148 § 1 upea, przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku. W szczególności przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nieruchomości, lokalu (pomieszczenia), wydania rzeczy, zaniechania czynności lub nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wykonał dobrowolnie obowiązku nałożonego w pkt 3 decyzji PPIS w L. z dnia 23 maja 2013 r. wydanej w oparciu o uzasadnione podejrzenie wprowadzania do obrotu produktów mogących stanowić środki zastępcze w punkcie sprzedaży oznaczonym H. P. oraz "Wszystko ..." znajdującym się w L. przy ul. F. ... Z tego powodu organ egzekucyjny podjął działania zmierzające do przymusowej egzekucji obowiązku z pkt 3 decyzji polegającego na zaprzestaniu prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży H. P. i "Wszystko ..." w L. przy ul. F. ..., do dnia 22 sierpnia 2013 r. Jak bowiem stanowi art. 6 upea, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W niniejszej sprawie zgodnie z art. 15 § 1 upea przed podjęciem czynności egzekucyjnych wezwano skarżącego – zobowiązanego upomnieniem do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do treści art. 7 § 1 upea organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, oraz środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Przepis ten wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązków na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. W egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa przewiduje następujące środki egzekucyjne:

- grzywnę w celu przymuszenia,

- wykonanie zastępcze,

- odebranie rzeczy ruchomej,

- odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,

- przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo, zgodnie z art. 7 § 2 upea, zadecydowały, że jedynym środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku jest przymus bezpośredni, uregulowany w art. 148 § 1 i 2 upea. Zastosowanie przymusu bezpośredniego ma na celu przełamanie oporu zobowiązanego oraz innych osób. Każda czynność egzekutora, również niepolegająca na użyciu lub groźbie użycia siły fizycznej, wiąże się z zastosowaniem przymusu bezpośredniego, jeżeli jest podjęta dla przezwyciężenia aktywności albo bierności zobowiązanego i innych osób utrudniających lub uniemożliwiających egzekucję. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której skarżący nie wykonał dobrowolnie do obowiązków nałożonych decyzją dnia 23 maja 2013 r. Zastosowanie przymusu bezpośredniego miało więc na celu przełamanie oporu zobowiązanego na drodze do wyeliminowania z obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowiącymi mieszanki ziołowe o nieznanym składzie i pochodzeniu, które to podejrzenie zostało potwierdzone wynikami badań Narodowego Instytutu Leków znajdującymi się w materiale sprawy (k.37-38 akt adm.).

Zgodnie z procedurą egzekucyjną zmierzającą do zastosowania przymusu bezpośredniego określoną w art. 150 § 1 upea egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, na które służy prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego (art. 150 § 2). Z akt sprawy wynika , że organ egzekucyjny wystawił w dniu 25 maja 2013 r. tytuł wykonawczy na nazwisko skarżącego oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, stosownie do dyspozycji art. 150 § 1 pkt 2 upea. Tytuł poprzedzony został upomnieniem z dnia 24 maja 2013 r. wzywającym do wykonania w terminie 7 dni obowiązków wynikających z decyzji z dnia 23 maja 2013 r. W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących powyższych czynności egzekucyjnych.

Natomiast zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnoszą się do istoty zaskarżonego postanowienia wydanego w toku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd I instancji badał postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, a nie decyzji z dnia 23 maja 2013r. Merytoryczna kontrola tej decyzji jest niedopuszczalna zarówno, co do nałożonych obowiązków jak i osoby zobowiązanej, ponieważ te kwestie nie należą do organów egzekucyjnych. Zarzut błędu, co do osoby zobowiązanej dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a w tej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do adresata decyzji z dnia 23 maja 2013r.

Stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, że nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów, nigdy nie wprowadzał ich do obrotu, decyzja PPWIS w L. z dnia 23 maja 2013 r. nie została mu doręczona i w konsekwencji nie jest stroną postępowania, w rzeczywistości mają na celu zakwestionowanie prawidłowości decyzji, która była podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Tymczasem w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego określony obowiązek, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek i jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, wynikające w oczywisty sposób z art. 29 § 1 upea. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji (§ 2) obejmuje natomiast to, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej lub czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 upea. Sąd I instancji trafnie więc stwierdził, że zarzuty kierowane przeciw decyzji wierzyciela, a także przeciw postępowaniu kontrolujących, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia wydanego na podstawie art. 148 § 1 i 2 upea.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest ponadto pogląd, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 stycznia 2010 r. w sprawach II FSK 1377/08 i II FSK 1378/08 stwierdził wprost, że w przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 upea, i że nie jest on uprawniony do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Stwierdził, że analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, oznaczałoby w konsekwencji badanie tego, czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym czy zobowiązanie stało się wymagalne. Badanie tej okoliczności w ramach zarzutu o nieistnieniu obowiązku stanowiłoby w istocie kontrolę wymagalności tego obowiązku, co jest niedopuszczalne w świetle art. 29 § 1 upea. Wyjaśnił również, że kwestia prawidłowego doręczenia decyzji nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, a przyjęcie takiego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi przepisami prawa.

Podsumowując, w postępowaniu egzekucyjnym niedopuszczalne jest ustalanie, kto powinien być adresatem decyzji stanowiącej źródło obowiązku. Do kompetencji organu egzekucyjnego nie należy bowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Tak jak wyżej wskazano, zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Innymi słowy, zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego (por. R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 226). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 148 § 1 i 2 upea zostało skierowane do jednego z adresatów decyzji z dnia 23 maja 2013 r., tj. do M. P.

W rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne procedowały w oparciu o decyzję, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że obowiązek jest wymagalny od chwili wydania decyzji opatrzonej tym rygorem lub później wydanego postanowienia o nadaniu tego rygoru. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności powoduje, że obowiązek nie może być egzekwowany.

Odnośnie do zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, to ciężar dowodu tej okoliczności obciąża stronę wnoszącą zarzuty (por. wyrok I NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1365/07; z dnia 14 maja 2013 r., I OSK 75/13; R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 227). Samo wskazanie, że skarżący nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów nie stanowi udowodnienia okoliczności niewykonalności obowiązku zajęcia i złożenia do Magazynu Środków Narkotykowych Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w L. produktów wskazanych w decyzji z dnia 23 maja 2015 r. Udostępnianie produktów nie jest tożsame z kwestią własności ani wprowadzaniem produktów do obrotu. Skoro produkty znajdowały się w lokalu wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego wspólnie z innym podmiotem gospodarczym i były w tym lokalu eksponowane z ofertą sprzedaży skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, to organ miał podstawy do uznania, że były one udostępniane również przez skarżącego.

W świetle powyższego, pierwsza grupa wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych, tj. zarzutów w zakresie niewyjaśnienia kwestii niedoręczenia tej decyzji skarżącemu i prawidłowości określenia go jako adresata tej decyzji, nie dotyczyła istoty rozpoznawanej sprawy, a zatem zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Nietrafny jest tym samym zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zarzut ten bowiem również odnosi się do wskazanych wyżej okoliczności, które nie miały znaczenia rozstrzygającego w niniejszej sprawie.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące wad zaskarżonego postanowienia skutkujących nieważnością tego postanowienia, a przejawiających się w tym, że zostało ono skierowane do skarżącego jako osoby nie będącej stroną postępowania oraz zostało wydane bez podstawy prawnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku egzekucji obowiązku, którego skarżący jest adresatem, wynikającego z decyzji PPIS w L. z dnia 23 maja 2013 r., a zatem z istoty rzeczy był on stroną tego postępowania. Niezależnie od tego zarzut naruszenia art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 28 Kpa i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mógł być uwzględniony ze względu na jego wadliwe skonstruowanie w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji nie tylko bowiem nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, lecz nawet gdyby podzielił stanowisko skarżącego w zakresie omawianych zarzutów nie mógłby naruszyć tego przepisu nie stosując go, ponieważ w przypadku zaistnienia przesłanek stwierdzania nieważności zaskarżalnego postanowienia zastosowanie miałby przepis art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut, że nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące, aby brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem postanowienie organu egzekucyjnego wydane w trybie art. 148 § 1 i 2 upea, nie zaś kontrola zarządzenia zabezpieczającego, które istotnie zostało wydane w dniu 24 maja 2014 r. w odniesieniu do punktu sprzedaży H. P. i "Wszystko ..." w L. przy ul. F. ... i było skierowane m.in. do M. P.

W świetle powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.