Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1283/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.47.2021.KA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 2 z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: GN.11.6821.1.33.2021.Ko Starosta Krakowski orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., prowadzonego z wniosku K. F. i M. B..

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że ww. nieruchomości została nabyta na rzecz Gminy Kraków na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2014 r. znak: WS-IV.7533.1.4203.2013.KM, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lutego 2019 r. znak: DO.1.6614.1768.2016.JS, stwierdzającymi nabycie własności ww. nieruchomości przez wspomnianą jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., jako zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...] w K.. Podstawę do wydania ww. decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który przewiduje nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa. Taki tryb nabycia nieruchomości nie pozwala na zastosowanie w odniesieniu do niej instytucji zwrotu, uregulowanej w art. 136-142a i art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Krakowskiego złożył K. S..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak WS-VI.7534.3.47.2021.KA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej "k.p.a.".

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie zwrotu nieruchomości jest ustalenie, czy nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot stanowi nieruchomość, do której zastosowanie znaleźć by mogły przepisy ujęte w rozdziale 6 działu III u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu

W myśl art. 136 ust. 4 u.g.n., postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Zgodnie zaś z art. 142a u.g.n., przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.

Natomiast przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ww. ustawy rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów i aktów prawnych oraz na rzecz podmiotów określonych taksatywnie w tym przepisie.

Nabycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej przepisów art. 136 ust. 3 i następne u.g.n.

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Gminy Kraków z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., jako zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...] w K. - i pozostająca w tej dacie we władaniu publicznoprawnym ww. jednostki samorządu terytorialnego. Znalazło to potwierdzenie w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2014 r. znak: WS-IV.7533.1.4203.2013.KM, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lutego 2019 r. znak: DO. 1.6614.1768.2016.JS

Podstawę prawną wskazanych wyżej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który przewiduje nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., sankcjonując skutki prawne określonego stanu faktycznego konkretnej nieruchomości, istniejącego przed 1 stycznia 1999 r., a zatem nie dotyczy przejęcia nieruchomości na cel publiczny, który dopiero ma być zrealizowany, co stanowi istotę instytucji wywłaszczenia sensu stricto, ale także trybów nabywania nieruchomości określonych w art. 114 ust. 1, art. art. 136 ust. 4 w związku z art. 113 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nabycie nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie daje podstaw do jej zwrotu, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. - czy to stosowanego wprost, czy też odpowiednio (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 660/21).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, a zatem należało utrzymać w zaskarżoną decyzję nr 2 Starosty Krakowskiego z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: GN.11.6821.1.33.2021.Ko, bowiem organ I instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, czemu dał właściwy wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a., wyjaśnić należy, że nie mogły mieć one wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, lecz kwestie te mogły stanowić przedmiot zaskarżenia w toku postępowania przed organem I instancji - na podstawie art. 37 k.p.a., który przewiduje prawo do złożenia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. S., zarzucając jej

- art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U, z 2021 r. poz, 735 z późn. zm.) - dalej k.p.a., w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2022 r.poz. 1846; dalej: u.g.n.), poprzez skierowanie decyzji administracyjnych organów I i II instancji do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z ww. art. 136 ust. 3 u.g.n., mają m.in. byli właściciele, natomiast stroną przedmiotowego postępowania, poza Skarżącym, była M. B., która, zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, nie była poprzednią właścicielką lub współwłaścicielką działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K.-K., której zwrotu dotyczą obie wydane w sprawie decyzje administracyjne;

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw, z art. 28 k.p.a, w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez nieuprawnione pozbawienie przez organ odwoławczy byłych właścicieli działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K.- K., tj. B. S., K. S. i A. S. (aktualnie A. K.) możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., jako poprzedni właściciele nieruchomości, posiadali oni interes prawny do udziału w postępowaniu dotyczącym zwrotu ww. działki;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw, z art. 136 ust 3 u.g.n., poprzez niewłaściwe utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nieuzasadnionym niezawiadomieniu przez organ I instancji poprzednich właścicieli działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K.-K., tj. B. S., K. S. i A. S. (aktualnie A. K.) o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości, co pozbawiło ww. osoby możliwości udziału w tym postępowaniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i 3a u.g.n., poprzez niewłaściwe utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nieuzasadnionym niezawiadomieniu przez organ I instancji byłych właścicieli działki nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. K.-K., tj. B. S., K. S. i A. S. (aktualnie A. K.), o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części, a tym samym pozbawieniu ww. osób możliwości skorzystania z uprawnień przysługujących im na mocy ww. art. 136 ust 3a u.g.n., w sytuacji gdy organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowiła współwłasność Skarżącego oraz ww. osób;

- art. 138 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy winien był on zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ponieważ decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania oraz rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy w toku postępowania organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe doprowadziło do przyjęcia przez organ odwoławczy w sposób bezkrytyczny ustaleń organu I instancji bez dokonania samodzielnej oceny;

- art. 80 k.p.a., poprzez nieobiektywną, jednostronną ocenę przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, dokonanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie w sposób wybiórczy i uznanie wyłącznie stanowiska organu I instancji oraz pominięcie okoliczności podnoszonych przez Skarżącego;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ odwoławczy dowodu w postaci pisma (wraz z załącznikiem graficznym) Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 2021 r. (sygn. GG.542.6.35.2021), które potwierdza okoliczność, iż działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K.-K., znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej - ul. [...] (co zostało również zobrazowane na grafice dołączonej do tego pisma) i nieuzasadnienie przez organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, dlaczego dokumentowi temu odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, pomimo faktu, iż dowód ten został przedstawiony w odpowiedzi na prośbę organu I instancji (pismo z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn.: GN.11.6821.1.33.2021.Ko) o nadesłanie przez ZDMK wszelkich posiadanych dokumentów, dotyczących fragmentu drogi m.in. w granicy ww. działki nr [...], gdyż zdaniem organu I instancji dokumenty te: "pozwolą na prawidłowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy";

- art. 75 § 1 w zw. z art. 7 wzw. żart. 77 § 1 i 2 wzw. żart. 78 § 1 wzw. żart. 107 § 1 i3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie żądania Skarżącego w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci metryki oraz książki drogi dla ul. [...], pomimo niewydania przez organ odwoławczy stosownego postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu w ww. zakresie, w sytuacji gdy organ I instancji zawnioskował do ZDMK o nadesłanie wszelkich posiadanych przez ten organ dokumentów, dotyczących fragmentu drogi m.in. w granicy ww. działki nr [...], gdyż zdaniem organu I instancji dokumenty te: "pozwolą na prawidłowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy";

- art. 75 § 1 w-zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie żądania Skarżącego w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, w postaci działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K.-K., pomimo niewydania przez organ odwoławczy stosownego postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu w ww. zakresie;

- art. 136 w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądań Skarżącego w zakresie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a przez to nieuzupełnienie przez organ odwoławczy braków w postępowaniu dowodowym organu I instancji, skutkujące nierozstrzygnięciem przez organy obu instancji w sposób merytoryczny o żądaniu Skarżącego, zawartym we wniosku z dnia 10 maja 2020 r. i nieuzasadnienie przez organ odwoławczy takiego postępowania;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 79a w zw. z art. 73 k.p.a,, poprzez nieumożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również zapoznania się przez niego z aktami sprawy przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej oraz niepoinformowanie Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie Skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

- art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez niewłaściwe uznanie, iż zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie jest rodzajem wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji, gdy przymusowe przejęcie własności nieruchomości pod drogę publiczną stanowi wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym, dając podmiotom wywłaszczonym konstytucyjne gwarancje ochrony ich praw, m.in. w postaci uprawnienia do zwrotu prawa własności przejętego w sytuacji niespełniającej warunków legalnego (konstytucyjnego) wywłaszczenia, do jakiego doszło w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że wywłaszczona pod drogę publiczną - ul. [...] działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K.-K. nie znajduje się w obrębie pasa drogowego tej drogi;

- art. 136 ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez nieuprawnione pominięcie przez organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, przeanalizowania przesłanek zwrotu nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...], poł. w obr[...] jedn. ewid. K.-K., w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że ww. nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, bowiem znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej - ul. [...], a zbadanie ww. okoliczności ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu zwrotowym;

- art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej; u.d.p.) w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaakceptowanie przez organy administracyjne obu instancji (na skutek umorzenia przez nie postępowania) sytuacji utrzymywania w zasobach publicznych nieruchomości, która znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej (mimo, iż zwrotowi nie podlegają wyłącznie takie nieruchomości, które faktycznie są zajęte pod drogę publiczną), co nie tylko nie leży w interesie społecznym, ale wręcz narusza zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr 2 Starosty Krakowskiego, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację wynikającą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Ponieważ nie wszystkie strony wskazały adresy na platformie ePUAP, nie było możliwe wyznaczenie rozprawy zdalnej. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest umorzenie postępowania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na fakt, ze objęta wnioskiem nieruchomość nie ma statusu "nieruchomości wywłaszczonej", do której stosuje się przepisy art. 136 i następne u.g.n.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Pierwsza grupa zarzutów dotyczy ustalenia kręgu stron postępowania – z jednej strony błędnego skierowania decyzji do M. B., za drugiej zaś strony pominięcia w postępowaniu osób, które w dniu 31 grudnia 1997 r. były właścicielami nieruchomości przejętej dnia następnego z mocy prawa tj. B. S., K. S. i A. S. (aktualnie A. K.).

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem K. S. z dnia 10 maja 2020 r. o zwrot m.in. nieruchomości oznaczonych jako parcele katastralne l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], objętych wykazem hipotecznym nr [...] B.. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania tj. działka nr [...] powstała w wyniku przekształceń z terenu objętych wnioskiem działek nr [...] i [...] (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). Do wniosku o zwrot nieruchomości pismem z dnia 7 września 2020 r. przyłączyła się M. B..

Prawdą jest, że M. B. nigdy nie była właścicielką nieruchomości, z której powstała będąca przedmiotem niniejszego postępowania, przejęta na własność Gminy Miejskiej Kraków działka nr [...]. Innymi słowy nie była ona podmiotem, któremu odjęto własność tej nieruchomości. Niemniej jednak – wobec złożenia przez M. B. wniosku o zwrot również tej nieruchomości, prawidłowo skierowano decyzję także i do niej. W żadnym wypadku nie może być tu mowy o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co miałoby stanowić wadę powodującą nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z kolei pozostali właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji nie mieli żadnego interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 (OTK-A 2015/7/101) art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na mocy tego wyroku każdy z byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości (lub ich następców prawnych) może samodzielnie dochodzić swoich uprawnień związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 136 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak stawiać w tym zakresie zarzutu organom rozstrzygającym sprawę. Skoro bowiem nie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości (co zostanie szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia przy analizie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego) i w konsekwencji i toczące się w tej sprawie postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe – art. 136 ust. 3a u.g.n. nie znajdował zastosowania. W istocie w ogóle nie mamy w tej sprawie do czynienia z "postępowaniem w sprawie zwrotu" ani z "pozostałymi uprawnionymi".

Druga grupa zarzutów podniesionych w skardze dotyczy kwestii dowodowych. W szczególności skarżący zarzuca pominięcie niektórych dowodów (pisma Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 2021 r., metryki i książki drogi, dowodu z oględzin), niewydanie postanowień o odmowie przeprowadzenia dowodów, wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału.

Również i te zarzuty nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że sposób przejęcia nieruchomości na własność Gminy Miasta Krakowa wyklucza możliwość zastosowania do tej nieruchomości przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Żaden ze wskazanych wyżej dowodów ustaleń tych nie jest w stanie zmienić, a zatem wskazane przez skarżącego dowody nie dotyczą okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej obecnie sprawy. Dotyczy to w szczególności podkreślanej w skardze okoliczności – potwierdzonej pismem Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 2021 r. – iż objęta postępowaniem działka nr [...] nie leży w pasie drogowym ul. [...]. Tego rodzaju okoliczności mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu w przedmiocie wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji o przejściu na własność z dniem 1 stycznia 1999 r. tej działki jako zajętej pod drogę publiczną. Skoro jednak decyzja taka została w niniejszej sprawie wydana, a także poddana kontroli instancyjnej to pozostaje w obrocie prawnym, potwierdzając fakt przejęcia na własność przedmiotowej nieruchomości właśnie w omawianym trybie.

Sąd z urzędu – na podstawie bazy orzeczeń sądów administracyjnych – ustalił, że K. S. zainicjował również postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy przez przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Kraków, jednakże w postępowaniu nadzwyczajnym odmówiono stwierdzenia nieważności, a WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. I SA/Wa 2330/21 oddalił skargę.

Jak wynika z powyższego decyzja o przejściu na własność Gminy Miasta Krakowa z dniem 1 stycznia 1999 r. działki nr [...] pozostaje w obrocie prawnym i jest częścią porządku prawnego. Ani pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa, ani oględziny, ani metryka i książka drogi nie stanowią przeciwdowodu, który miałby niejako znieść skutki wskazanej wyżej decyzji deklaratoryjnej, czy też zakwestionować jej znaczenia prawnego. Nie są to również dowody wskazujące na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem nie mamy w tej sytuacji do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów działu III rozdziału 6 ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów wszelkie zarzuty w zakresie postępowania dowodowego nie mogą odnieść skutku. Stwierdzenie, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną obligował organy do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym brak było podstaw do przeprowadzania jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego czy też analizowania innych okoliczności faktycznych. Brak wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu również nie stanowi uchybienia, bowiem brak jest regulacji, które nakładałyby w postępowaniu administracyjnym wydawania postanowień o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia dowodu.

Ostatni zarzut z zakresu przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 79a w zw. z art. 73 k.p.a,, poprzez nieumożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również zapoznania się przez niego z aktami sprawy przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej oraz niepoinformowanie Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie Skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zarzuty te nie mogą odnieść skutku.

Prawdą jest, że organ odwoławczy nie pouczył skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami czy też wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów, jednakże wynikało to z faktu, że żadnego nowego materiału dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego nie zgromadzono. Skarżący otrzymał stosowne pouczenie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jego pełnomocnik skorzystał wówczas z uprawnienia do zapoznania się z zebranym materiałem. Następnie materiał ten został omówiony w decyzji Starosty Krakowskiego, od której K. S. wniósł odwołanie. Żadnych dodatkowych materiałów w sprawie nie zebrano, a zatem potrzeba zagwarantowania stronie możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym została niejako "skonsumowana" przed organem I instancji.

Żaden z organów nie naruszył również zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zarzuty w tym zakresie nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy.

Wreszcie skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności poprzez wadliwe uznanie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie jest rodzajem wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji, gdy przymusowe przejęcie własności nieruchomości pod drogę publiczną stanowi wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym, dając podmiotom wywłaszczonym konstytucyjne gwarancje ochrony ich praw, m.in. w postaci uprawnienia do zwrotu prawa własności przejętego w sytuacji niespełniającej warunków legalnego (konstytucyjnego) wywłaszczenia. W konsekwencji zarzucił też naruszenie art. 136 ust. 3 i w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez nieuprawnione pominięcie przez organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, przeanalizowania przesłanek zwrotu nieruchomości.

Zarzuty te nie mogą odnieść skutku. To do ustawodawcy należy regulowanie instytucji wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – z uwzględnieniem nadrzędnych regulacji wynikających z Konstytucji RP. W omawianym przypadku ustawodawca skorzystał z konstrukcji przejęcia nieruchomości zajętych pod drogę publiczną odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy samego prawa i wprowadzenia zasady, że decyzje wydawane przez wojewodę jedynie stan taki potwierdzają.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości dotyczą nieruchomości wywłaszczonych (a zatem takich, których własność przejęto w drodze jednostronnego aktu władztwa administracyjnego). Art. 142a u.g.n. rozszerza ich zastosowanie "odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1". Wreszcie zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie aktów prawnych enumeratywnie w tym przepisie wymienionych. Wśród wskazanych trybów nie ma art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Z tych względów w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...], bowiem tryb przejęcia przedmiotowej działki na rzecz podmiotu publicznoprawnego nie mieści się w zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Na koniec skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej; u.d.p.) w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaakceptowanie przez organy administracyjne obu instancji (na skutek umorzenia przez nie postępowania) sytuacji utrzymywania w zasobach publicznych nieruchomości, która znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej (mimo, iż zwrotowi nie podlegają wyłącznie takie nieruchomości, które faktycznie są zajęte pod drogę publiczną), co nie tylko nie leży w interesie społecznym, ale wręcz narusza zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Jest to jednak zarzut na tyle ogólny, że nie może wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji jednoznacznego brzmienia art. 216 u.g.n. Skarżący podjął próbę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a wcześniej próbę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skoro żaden z tych trybów nie odniósł skutku, to znaczy, że brak jest w obowiązującym stanie prawnym konkretnych trybów postępowania pozwalających skarżącemu na odzyskanie przedmiotowej nieruchomości.

Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.