Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 1099/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant Agnieszka Drewniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku rejestracji W.B. w urzędzie pracy w dniu [...]r., decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu R., na mocy art.2 ust.1 pkt 2, art.23 ust.1 i 2, art.6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), uznał go z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania zasiłku, albowiem doszedł do przekonania, że nie wykazał on, aby w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przez co najmniej 365 dni był zatrudniony, bądź wykonywał pracę na innej podstawie, albo spełniał dalsze przesłanki uregulowane w art.23 ust.1 pkt 2 tej ustawy.

W piśmie z dnia [...]r. zatytułowanym "odwołanie", W.B. wniósł o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego, załączając informację ZUS, z której wynikało, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej w dniach od [...]r. do [...]r., podlegał ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu, uiszczając składki, dla których podstawą była kwota [...]% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

Na skutek tego Starosta R. decyzją z dnia [...]r., na zasadzie art.6 pkt 6 lit. b, art.37k ust.1 i 6, art.37l ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.154 §1 i 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...]r. i przyznał odwołującemu się świadczenie przedemerytalne od dnia [...]r. zaliczkowo w wysokości [...]% kwoty zasiłku. Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...]r. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art.138§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.154 k.p.a. oraz 37k ust.1 i art.37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uchylił to rozstrzygnięcie w części uchylającej decyzję z dnia [...]r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Skargę na tę decyzję ostateczną uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lutego 2005 r., do sygn. akt 4 II SA/Ka 1098/03.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda Ś. rozpoznając odwołanie od opisanej powyżej decyzji z dnia [...]r., na zasadzie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.23 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podał, iż odwołujący się nie udowodnił, aby w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. od dnia [...]r. do dnia [...]r., przez co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Wykazał bowiem tylko [...] dni. Nadto organ wskazał, iż wedle art.23 ust.6 cytowanej ustawy w przypadku udokumentowania wymaganego okresu po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się, lecz w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania prawa. Z tych powodów organ odwołania nie uwzględnił, gdyż uznał kwestowaną decyzję za prawidłową.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych i wadliwą ocenę prawną sytuacji, w jakiej się znalazł. Zakwestionował bowiem pogląd, jakoby nie wykazał wymaganego okresu zatrudnienia, bądź okresu z nim zrównanego. W tym zakresie podniósł, że do okresu 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji należało wliczyć nie tylko okres zatrudnienia od [...] do [...]r., ale też okres działalności gospodarczej, jaką prowadził w [...] roku (wykreślenie z ewidencji ostatecznie nastąpiło z dniem [...] tego roku). W jego opinii prowadzący działalność gospodarczą są automatycznie objęci ubezpieczeniem społecznym, przeto żądanie udokumentowania tego faktu uznał za chybione. Tymczasem właściwy dokument został mu przez ZUS wydany zbyt późno. W dalszych pismach procesowych wątki te skarżący rozwinął, podkreślając ciągłość pracy od [...] r. do [...]r.. Na rozprawie wskazał, iż pierwszy raz zgłosił się do urzędu pracy w [...]r., przy czym wówczas odmówiono zarejestrowania go z uwagi na brak dokumentów, nie uznając dowodów wpłat składek ubezpieczeniowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach, nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny przejść do porządku nad rażącym naruszeniem prawa procesowego, jakiego dopuścił się organ ją wydający. Oto bowiem umknęło Wojewodzie Ś., że jakkolwiek pismo skarżącego z dnia [...]r., nazwane "odwołaniem", zostało potraktowane jako środek zaskarżenia decyzji z dnia [...]r., to jednak spowodowało ono wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r., która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]r.. Zatem niejako zostało ono "skonsumowane" przez organ pierwszej instancji. Nie ma przy tym znaczenia czy wydana w jego wyniku decyzja była prawidłowa i jak dalej potoczyły się losy sprawy. Zatem nie ma znaczenia, że decyzja z dnia [...]r. została częściowo uchylona (w części uchylającej decyzję z dnia [...]r.), bo nie chodzi tu tylko o byt tej decyzji (substratu zaskarżenia), a o możliwość rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji. Nie ma też znaczenia, że decyzja odwoławcza i decyzja z dnia [...]r. zostały uznane za nieważne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (p. wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 1098/03), bo decyduje stan z chwili orzekania przez organ. A w tej dacie odwołanie od decyzji z dnia [...]r. nie mogło być przezeń rozpatrzone, skoro stało się powodem wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, zaś tę linię Wojewoda podzielił rozpatrując odwołanie i częściowo utrzymując w mocy decyzję z dnia [...]r. wydaną w wyniku rozpatrzenia tego odwołania. Zatem organ odwoławczy działał niejako dwutorowo, lecz w wyniku wniesienia jednego środka. Utrzymując więc w mocy decyzję z dnia [...]r. uczynił to mimo praktycznego braku odwołania. Tymczasem pogląd, że rozpatrzenie nie istniejącego odwołania i utrzymanie w mocy decyzji, która nie została zaskarżona, stanowi rażące naruszenie prawa, jest utrwalony. Godzi się także nadmienić, że stanowisko Wojewody w tym przedmiocie byłoby tym bardziej wadliwe, gdyby potraktował on "odwołanie" od decyzji z dnia [...]r. wyłącznie jako wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego albo wyłącznie jako wniosek o zmianę tej decyzji, co – jak wynika z treści decyzji z dnia [...]r. ocenianej w sprawie 4 II SA/Ka 1098/05 – nie miało miejsca. Chybiona byłaby też konstrukcja zakładająca, że odwołanie niejako "odżyło" w wyniku tego rozstrzygnięcia, gdyż powstałaby ona następczo i na skutek pewnego "żonglowania" faktami istotnymi procesowo w sprawie. Jest tak zwłaszcza, gdy zważyć, że decyzja z dnia [...]r. jest całością, którą trudno rozdzielić.

Z tej przyczyny, na zasadzie art.145 §1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.156 §1 pkt 2 k.p.a., orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art.200 przywołanej ustawy. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji oraz późniejsze zaszłości, odstąpiono od wyrzeczenia o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art.152 tej ustawy.

W świetle orzeczeń zapadłych w obu przywołanych sprawach sądowych ponowne rozpatrzenie sprawy winno sprowadzać się do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...]r.. Przy czym rzeczą organu odwoławczego będzie ustalenie czy pismo skarżącego z dnia [...]r. istotnie stanowi tego rodzaju środek, a czy nie jest tylko wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. W okolicznościach sprawy charakter tego pisma nie jest jednoznaczny, zwłaszcza gdy zważyć, że skarżący podczas rozprawy podał, że polecono mu sporządzenie odwołania. O ile pismo stanowić miało odwołanie i nie jest ono bezprzedmiotowe, rzeczą organu będzie wyjaśnienie czy w dacie faktycznej rejestracji skarżący spełniał przesłanki dla przyznania mu prawa do zasiłku, bo nie kwestionowany jest jego status bezrobotnego. Zbada przy tym zasadność twierdzeń przezeń prezentowanych, jakoby zgłaszał się on wcześniej w urzędzie pracy niż w dniu [...]r. i przedkładał stosowne dokumenty. Zatem należałoby ustalić czy tak było i czy owe dokumenty nie wystarczały dla przyjęcia spełnienia przez skarżącego ustawowych wymogów zastrzeżonych dla nabycia prawa do zasiłku. Przede wszystkim jednak konieczne jest ustalenie czy skarżący spełniał ustawowe przesłanki, niezależnie od tego, że ich w odkreślonej dacie nie potrafił wykazać. Na koniec godzi się wyrazić pogląd, że odmowa dokonania formalnych czynności przez pracownika organu z powodu nieprzedstawienia wymaganych dowodów jest praktyką naganną, podobnie jak żądanie zaświadczenia wówczas, gdy strona stara się wykazać fakty innymi dopuszczalnymi procesowo środkami dowodowymi.