Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 359/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4 w zw. z art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 148 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA del. Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 454/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. (II SA/Bk 454/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu zbiorników rektyfikacyjnych wraz z instalacjami towarzyszącymi oraz bazy magazynowej w postaci 18 sztuk zbiorników spirytusu, na działce o ze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w Białymstoku.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta Białystok o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Białystok z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zbiorników rektyfikacyjnych wraz z instalacjami towarzyszącymi oraz bazy magazynowej - 18 sztuk zbiorników spirytusu na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w Białymstoku.

Prezydent Miasta Białystok decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w wyżej opisanej sprawie. Jako przyczynę swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że występując z przedmiotowym żądaniem wnioskodawca nie udokumentował zachowania miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 k.p.a. Jak wskazano, postępowanie główne było prowadzone z udziałem społeczeństwa i informację o jego przebiegu organ zamieszczał w formie obwieszczeń, jak też na swoich stronach internetowych. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Uznano także, iż wnioskodawca nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Od powyższej decyzji spółka [...] złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Odwołująca się zarzuciła organowi I instancji pominięcie złożonych oświadczeń, dowodów i wniosków dowodowych, które w jej ocenie, dostatecznie dowodzą, iż wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności, które stały się wiadome stronie dopiero na ostatnim etapie realizacji inwestycji. Ponadto zarzuciła błędne przyjęcie, że brak jest dochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. oraz legitymacji strony z art. 28 k.p.a.. Dodatkowo wskazała na pominięcie okoliczności, iż na nieruchomości spółki funkcjonuje stacja gazowa LPG zlokalizowana w odległości około [...] m od wybudowanej linii rektyfikacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie podzieliło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ ocenił, że skarżąca spółka nie posiadała legitymacji do kwestionowania decyzji ostatecznej jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podał, że wprawdzie w sprawach dotyczących wydania decyzji środowiskowej (jak też np. w sprawach związanych z ustaleniem warunków zabudowy) krąg stron powinien być określany w jak najszerszym zakresie, jednakże realia rozpoznawanej sprawy wskazują, iż zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nie dotyczy interesu prawnego skarżącej spółki. Jak wynika bowiem z akt postępowania, w szczególności raportu oddziaływania na środowisko, zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w fazie jego eksploatacji zamyka się na terenie zakładu [...] Spółka Akcyjna w Białymstoku. Jedynie w fazie realizacji inwestycji mogło ewentualnie zaistnieć oddziaływanie w postaci zanieczyszczeń gazowych, pyłowych, emisji hałasu. Niemniej i tak dotyczyło to nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji, nie zaś nieruchomości położonej po drugiej stronie drogi publicznej tj. ul. [...]. Ponadto, Kolegium podziela pogląd organu I instancji, iż wobec skarżącej spółki nie znajdują zastosowania sankcje chroniące środowiskowe normy dotyczące poziomu hałasu, określone we właściwych rozporządzeniach Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2004 r. i z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powyższe ustalenie w zakresie braku wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomość skarżącej spółki powoduje, zdaniem organu, jednoczesny brak przyznania jej statusu strony, albowiem interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Przyjęcie braku istnienia legitymacji strony przez skarżącą w postępowaniu "zwykłym" czyni zbędnym jego analizę przez organ odwoławczy. W zakresie zarzutu dotyczącego ujawnienia nowych istotnych dla sprawy okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w szczególności nieuwzględnienia lokalizacji stacji gazowej LPG położonej w odległości około [...] m od wybudowanej linii rektyfikacyjnej podkreślono, iż fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność nową i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, zaś ustalenie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia w fazie jego eksploatacji jedynie na terenie zakładu, skutkuje bezprzedmiotowością podniesionego zarzutu.

[...] Spółka z o.o. w Białymstoku złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 148 i art. 149 k.p.a.. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

Spółka podniosła, że powinna zostać uznana za stronę postępowania o wydanie przedmiotowej decyzji, albowiem w świetle badań wykonanych na zlecenie spółki, inwestycja prowadzona przez [...] S.A. niekorzystnie wpływa na działkę skarżącej spółki, a pomiary natężenia hałasu wskazują na przekroczenie norm. Podniosła ponadto zarzut do raportu oddziaływania na środowisko w części dotyczącej poziomu hałasu, wskazując na istniejące rozbieżności co do rozprzestrzeniania hałasu. W ocenie skarżącej, w sprawie niniejszej poza przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mogłaby wchodzić także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź nawet z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. poświadczenie nieprawdy w raporcie, ponieważ błędne zaniżenie norm skutkowało zawężeniem kręgu stron postępowania, co powinno powodować wznowienie postępowania. Jako drugą z okoliczności wpływających na interes prawny skarżącej spółki wskazano ulokowanie w odległości około [...] m od przedmiotowej inwestycji stacji LPG, który to fakt został również pominięty w raporcie środowiskowym. Według skarżącej, organy obu instancji nie ustaliły, czy działka spółki znajduje się w obszarze oddziaływania, czy też poza jej zasięgiem oraz czy sporna inwestycja będzie w przyszłości wpływała na zagospodarowanie działek sąsiednich znajdujących się w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Spółka wskazała też na niekonsekwencję organów, albowiem Prezydent Białegostoku w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznał za stronę postępowania właściciela działki sąsiedniej, położonej znacznie dalej niż działka skarżącej.

Odnośnie naruszenia przepisów proceduralnych wskazano, iż organy administracji publicznej nie uwzględniły wniosków dowodowych złożonych w celu wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 75 i art. 78 k.p.a.. Podano, że dowód w postaci przeprowadzenia pomiaru natężenia drgań również miałby wpływ na okoliczność bezpośredniego wpływu inwestycji [...] S.A. na działkę skarżącej spółki. Tym samym organ II instancji pozbawił skarżącego możliwości dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), jak również naruszył art. 78 § 2 k.p.a. wobec braku formalnego rozstrzygnięcia w powyższej kwestii oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.

Autor skargi wskazał, że powyższe kwestie dotyczące funkcjonowania stacji LPG oraz błędnej analizy rozprzestrzeniania się hałasu są przesłankami z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia w sprawie, które istniały w chwili wydawania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Okoliczności te również powinny uzasadniać interes prawny skarżącej w myśl art. 28 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył art. 148 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie zachowała 1-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Natomiast organ II instancji w ogóle tego nie badał. Wskazano, że termin ten liczy się zaś od dnia dowiedzenia się o decyzji, a nie możliwości powzięcia wiadomości o niej. W aktach sprawy jest jedynie zawiadomienie społeczeństwa o wszczęciu postępowania, a nie o wydaniu decyzji. W takim wypadku data wskazywana nie jest początkiem 1-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.. W związku z powyższym, skoro jest ona stroną postępowania, to organ II instancji naruszył również przepis art. 149 § 3 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium, raport oddziaływania na środowisko wskazuje, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w fazie jego eksploatacji zamyka się na terenie zakładu [...] S.A., zaś jedynie w fazie realizacji inwestycji mogło ewentualnie (hipotetycznie) zaistnieć oddziaływanie w postaci zanieczyszczeń gazowych, pyłowych, emisji hałasu.

Uczestnik postępowania [...] Spółka Akcyjna w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi jako w całości bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podał, że jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała przepis w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz że podniosła ona, iż o przyczynie wznowienia postępowania dowiedziała się w październiku 2007 r. ze sporządzonej notatki służbowej, wskazującej na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r.

Sąd wskazał na istotę dwufazowości postępowania wznowieniowego. Podając trzy przesłanki formalne warunkujące wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, pozwalające na przejście do drugiej części postępowania, polegającej na merytorycznym rozpoznaniu podstaw wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a.. stwierdził, iż złożone w niniejszej sprawie podanie o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania, co prawidłowo skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bowiem bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Przedmiotowa decyzja nie dotyczy natomiast ani uprawnień strony w niniejszym postępowaniu ani jej obowiązków. W sprawie niniejszej podobnie jak w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu powinien być określony w jak najszerszym zakresie, czyli z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, jednakże przeprowadzone postępowanie nie dowiodło, aby zasięg oddziaływania planowanej inwestycji dotyczył interesu prawnego skarżącej. Jak wynika z treści raportu oddziaływania na środowisko, zasięg oddziaływania inwestycji w fazie jej eksploatacji zamyka się na terenie zakładu [...] S.A., a jedynie w fazie realizacji ewentualnie mogło zaistnieć oddziaływanie w postaci zanieczyszczeń pyłowych, gazowych, emisji hałasu, przy czym jak trafnie wskazał organ odwoławczy, dotyczyłoby to nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji

Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca, jako nowe okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania, wskazała na błędną analizę rozprzestrzeniania się hałasu tj. przekroczenie norm hałasu po uruchomieniu linii rektyfikacyjnej oraz funkcjonowanie w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji stacji LPG. WSA wskazał w związku z tym, że, przekroczenie norm hałasu nie istniało w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podał ponadto Sąd, w myśl tych przepisów terenami chronionymi akustycznie nie są tereny przemysłowo - składowo - magazynowe, tj. tereny, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Stwierdził, że teren zakładu skarżącej niewątpliwie nie jest obszarem wrażliwym akustycznie, jak wynika bowiem z treści raportu, teren, na którym zostało zlokalizowane przedsięwzięcie jest wykorzystywany do celów przemysłowych.

W ocenie Sądu brak interesu prawnego po stronie skarżącej nie sanuje również okoliczność posiadania stacji LPG. Z ustaleń organów obu instancji wynika bezspornie, iż fakt istnienia w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji stacji LPG był znany organom administracji w trakcie wydawania decyzji i został uznany za nie mający znaczenia.

Sąd podzielił również pogląd organu, iż ustalenie braku istnienia legitymacji do wniesienia podania o wznowienie czyni zbędną ocenę terminowości jego wniesienia. Wskazał jednak, iż gdyby doszło do analizy tej przesłanki stwierdzić należałoby, iż nie została ona zachowana. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia prowadzone jest z udziałem społeczeństwa. Informacje o tym postępowaniu organ umieszcza na stronie internetowej Urzędu Miejskiego, a także na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu. W tych uwarunkowaniach nie można podzielić poglądu skarżącej o braku wiadomości o toczącym się w tej sprawie postępowaniu.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono także przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Uzasadnienie natomiast podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie doszło również do naruszenia przez organ II instancji art. 75 i art. 78 k.p.a., w zakresie nieuwzględnienia wniosków dowodowych.

We wniesionej skardze kasacyjnej reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika "[...]" Spółka z o.o. wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 143 k.c. polegające na uznaniu, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, a co za tym idzie nie jest stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu zbiorników rektyfikacyjnych wraz z instalacjami towarzyszącymi oraz bazy magazynowej na działce nr ewid. gr. [...], położonej w Białymstoku przy ul. [...], oraz

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zbiorników rektyfikacyjnych wraz z instalacjami towarzyszącymi oraz bazy magazynowej na działce nr ewid. gr. [...], położonej w Białymstoku przy ul. [...],

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy, uznając iż odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy zachodzą nowe okoliczności faktyczne oraz dowody, a także ustalenia, że skarżący nie jest stroną postępowania, a tym samym przeprowadził postępowanie do którego organ nie był uprawniony postępowanie po wznowieniu,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez naruszeniem art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o wznowienie złożył podmiot nie będący stroną postępowania,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 149 § 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie przed wydaniem formalnego postanowienia o wznowienie postępowania jest możliwe badanie czy podane przez skarżącego podstawy prawne wznowienia zasługują na uwzględnienie,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący dowiedział się o decyzji ze strony internetowej i tablicy głoszeń UM, gdy tymczasem w sprawie nie istnieje żaden dowód świadczący o zapoznaniu się z treścią decyzji przez zarząd skarżącej spółki w jakimkolwiek innym terminie niż podany przez skarżącego,

g) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności bez przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w sprawie mających istotne znaczenie dla wykazania legitymacji czynnej do wniesienia podania o wznowienie,

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 9, 10, 28 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a. poprzez uznanie, że przed odmową wznowienia postępowania innym niż wnioskodawca podmiotom należało umożliwić czynny udział w postępowaniu,

i) art. 148 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni, zwłaszcza, że pojęcie interesu prawnego nie jest rozumiane jednolicie zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w teorii postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że konsekwencją zrealizowania inwestycji jest jej użytkowanie, ta zaś może się wiązać z negatywnym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie. Stwierdził, że status strony postępowania bez wątpienia osiągają nie właściciele nieruchomości sąsiednich, niekoniecznie graniczących i fizycznie przylegających do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, lecz właściciele wszystkich nieruchomości, na które oddziałuje inwestycja. Podał, że w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) obowiązuje procedura administracyjna, a ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Interes prawny należy tu rozumieć szeroko tj. jako szerokie spektrum oddziaływania inwestycji na otoczenie. Granice obszaru oddziaływania, jego zdaniem, wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające na emisji np. zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości zamieszkiwania, o czym świadczą także regulacje art. 143 k.c.

Skarżący kasacyjnie podał dalej, że sam fakt konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko świadczy o tym, że oddziaływanie przyszłej inwestycji nie zamknie się tylko w granicach obszaru jej lokalizacji, ale będzie miało szerszy wpływ na środowisko. Podkreślono także, że WSA w Białymstoku wywiódł błędne wnioski z raportu oddziaływania na środowisko, bowiem jednoznacznie z niego wynika, iż przedsięwzięcie realizowane przez [...] S.A. w Białymstoku będzie oddziaływało na nieruchomość skarżącej spółki. Stwierdzono, że wszystkie okoliczności, a w szczególności graficzne przedstawienie rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń i niekorzystnego oddziaływania pozwala przyjąć, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Badając zaś zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiednie uwzględniona powinna zostać nie tylko istniejąca zabudowa, lecz także potencjalna możliwość zabudowy nieruchomości.

Podano dalej, że błędem WSA w Białymstoku było to, że naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegało na nieuznaniu skarżącego za stronę, co stanowi także naruszenie art. 134 p.p.s.a., bowiem Sąd nie ocenił prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto WSA w Białymstoku, jak i organy administracji bez wznawiania postępowania administracyjnego przeprowadziły szczegółowe postępowania co do tego, czy skarżący jest lub nie jest stroną. Ponadto Sąd oraz organy administracji pomimo braku postanowienia o wznowieniu odnosiły się merytorycznie tj. przeprowadziły postępowanie dowodowe w tym zakresie, co do przesłanki wznowieniowej przekroczenia norm hałasu. Oceny takiej dokonał WSA, jak i poprzednio organy administracji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w związku z § 2 art. 149 k.p.a., co jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne. Ocena przyczyn wznowienia i rozpatrywanie zasadności podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., bez wydania postanowienia o wznowieniu, jest naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a..

Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, że w zaistniałej sytuacji niedopuszczalne jest, aby organ administracji bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodu wskazanego w sprawie na okoliczności istotne w sprawie przeprowadzenia natężenia drgań, który to dowód również pozwalałby na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej spółki.

Podał też, że WSA w Białymstoku nie ma racji w kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Pomimo braku prowadzenia w tej kwestii własnych ustaleń WSA zajął stanowisko w tej sprawie. Podniesiono ponadto, że postępowanie administracyjne o środowiskowych uwarunkowaniach nie toczyło się na podstawie przepisów art. 46a ust. 5 ustawy o ochronie środowiska co do warunków zastosowania art. 49 k.p.a. W związku z tym nie można uznać, że skarżący uczestniczył w postępowaniu lub o decyzji się dowiedział z dniem ich publikacji w trybie obwieszczeń zgodnie z art. 49 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działające przez profesjonalnego pełnomocnika Przedsiębiorstwo [...] S.A. w Białymstoku, zgodziło się ze stanowiskiem Sądu I instancji w sprawie i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W ramach tej argumentacji, uzasadniając naruszenie przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga niniejsza opiera się na przedstawieniu jednego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz szeregu naruszeń przepisów postępowania. W ramach zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, skarżący nie przeprowadził jednak argumentacji, w której wykazałby, iż mogły one mieć istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Ponadto, zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego wszędzie tam, gdzie kwestia uznania skarżącej za stronę postępowania wznowieniowego wiąże się ze wskazanymi w skardze kasacyjnej uchybieniami proceduralnymi. Stąd rozpatrywanie tych zarzutów należy w kilku miejscach ze sobą powiązać na gruncie odwołania się do pojęcia strony na gruncie art. 28 k.p.a.

W ocenie Składu Orzekającego, Sąd I instancji trafnie wyjaśnił istotę postępowania wznowieniowego i przyjął, iż w odniesieniu do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada wystąpienie trzech przesłanek formalnych: 1) czy wniosek pochodzi od strony postępowania, 2) czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. oraz 3) czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 k.p.a.. Wszystkie trzy przesłanki winny być przy tym spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego jest zasadna.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji skoncentrował się na badaniu przymiotu strony postępowania wznowieniowego przez skarżącą Spółkę. Ponieważ jednak wiąże się on z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, w toku kontroli kasacyjnej ustosunkowanie się do tej kwestii będzie mieć miejsce niżej, po analizie głównych zarzutów proceduralnych.

Na gruncie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd art. 148 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnił przesłanki zachowania wskazanego w k.p.a. terminu do wniesienia wniosku. Zachowanie tego terminu bowiem winno być wykazane przez wnioskodawcę. Nie można go domniemywać, biorąc pod uwagę jedynie stanowisko wnioskodawcy. Dotyczy to zwłaszcza postępowania, w ramach którego informacja o wszczęciu i przebiegu postępowania przekazywana jest na stronach internetowych oraz za pośrednictwem publicznych ogłoszeń. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, że mimo dostępności do tych środków przekazu zaistniały usprawiedliwione przeszkody w powzięciu przez nią informacji o podjęciu decyzji i w związku z tym dowiedziała się o przyczynach uzasadniających wystąpienie z wnioskiem o wznowienie w określonym momencie, przekraczającym okres jednego miesiąca. A jest to istotne o tyle, że to strona wnioskująca musi udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.

Stąd także zarzut naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. w zw. a art. 77 § 1 k.p.a. (w podstawach skargi kasacyjnej nie jest wskazana jednostka redakcyjna tego przepisu zarówno w ramach zarzutu 2d jak i 2f) nie może być skutecznym zarzutem kasacyjnym.

Zarzut sformułowany w stosunku do stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji jest w tym zakresie nietrafny także dlatego, że Sąd ten w istocie nie analizował tej kwestii, przyjmując, iż niespełnienie zasadniczego dla kontroli sądowej warunku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez stronę, nie wymaga już szczegółowego odnoszenia się do tej kwestii. Alternatywnie wyraził tylko stanowisko w tej sprawie, które jednak nie rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała ponadto, że to ewentualne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, opartego przede wszystkim na przyjęciu braku przymiotu strony przez wnioskodawcę.

Najważniejsze zatem w kontekście kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku jest przyjęcie przez Sąd I instancji za organami administracji, iż wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania. Pojęcie strony postępowania z punktu widzenia przyznania Spółce statusu strony w konkretnym postępowaniu zostało zanalizowane przez Sąd starannie i akceptacja w wyroku stanowiska przyjętego w tym zakresie przez organy jest w pełni zasadna. Analiza raportu jednoznacznie wskazuje na wyznaczenie obszaru oddziaływania oraz na określenie w związku z tym zakresu stron zgodnie z tym oddziaływaniem. Zostało oddzielone oddziaływanie w fazie realizacji inwestycji oraz oddziaływanie związane z jej funkcjonowaniem. Istotny jest także, wzięty pod uwagę przez organy, a także wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fakt, że inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym zwykły zakres oddziaływania związanego z realizacją inwestycji o charakterze gospodarczym musi być mierzony w kontekście znajdowania się na tym terenie różnych inwestycji, wzajemnie na siebie oddziałujących, z czym musi się liczyć każdy podmiot prowadzący na tym terenie działalność tego rodzaju.

Sąd wprawdzie w sposób nieprawidłowy określił, kto jest stroną postępowania o wznowienie postępowania na s. 8 uzasadnienia wyroku, ("żądanie wznowienia postępowania administracyjnego może wywieść tylko strona, tj. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją lub która wprawdzie nie uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.") niemniej z dalszej treści uzasadnienia wynika, że omyłka ta nie miała żadnego znaczenia dla trafności argumentacji odnośnie do stwierdzenia braku przymiotu strony przez wnioskodawcę.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem, który, jeśli spełnia wymogi określone prawem (które w niniejszej sprawie nie są kwestionowane) należy wziąć pod uwagę i poddać ocenie przy określaniu obszaru oddziaływania. Ocena dowodów należy do organu administracji i jednoznaczne sformułowania co do tego obszaru, co do rodzaju oddziaływania w trakcie realizacji i użytkowania inwestycji oraz szczegółowa analiza parametrów oddziaływania dawała organom, w ocenie Sądu I instancji, podstawę do sformułowania wniosków co do przyjęcia, iż strona skarżąca, jako użytkownik nieruchomości znajdującej się wprawdzie w sąsiedztwie, ale poza wyznaczonym obszarem oddziaływania, stroną postępowania o wznowienie na gruncie art. 28 k.p.a. nie jest.

Nie mogły natomiast w toku postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji podlegać ocenie przesłanki braku wiedzy organu o przekroczeniu norm hałasu. Mogłyby mieć znaczenie już w ramach postępowania wznowionego, ale nie przy badaniu kwestii samego wznowienia, w ramach którego organ sprawdza jedynie dopuszczalność wznowienia, koncentrując się na zachowaniu terminu oraz stwierdzeniu wniesienia wniosku przez stronę postępowania. Ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie zostały przez Sąd I instancji zaakceptowane prawidłowo, bowiem służyły wyłącznie do ustalenia statusu strony w kontekście wyznaczonego obszaru oddziaływania.

Nie jest zatem także zasadny zarzut badania na etapie badania przesłanek wznowienia postępowania kwestii oddziaływania na inwestycję, na co wskazuje strona skarżąca w ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 2 oraz § 3 k.p.a. Sama skarga na te przesłanki się powołuje, w związku z czym Sąd I instancji do niej się ustosunkował. Nie oznacza to jednak, że badał tym samym tę kwestię jako przesłankę wskazującą na samo rozstrzygnięcie postępowania już wznowionego. Istotą tego badania bowiem było rozstrzygniecie kwestii przyznania skarżącej spółce statusu strony na gruncie określenia, czy nieruchomość na której prowadzi ona działalność gospodarczą znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a to właśnie pozwalałoby na przyznanie, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony tego postępowania.

Poza tym należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej jest w tym kontekście niekonsekwentny, bowiem z jednej strony zarzuca (s. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej) organom i Sądowi badanie merytorycznych przesłanek wznowieniowych, a z drugiej – zarzuca niedopuszczenie dowodu, dotyczącego określenia zakresu wpływu na nieruchomość skarżącej Spółki.

W tym też świetle należy widzieć niezasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi, że nie dostrzegł nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów przez organy a także sam ich nie dopuścił na gruncie tych przepisów. Pełną ocenę tego zarzutu uniemożliwia ponadto brak szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nawiązuje do tego także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które strona skarżąca upatruje w akceptacji przez Sąd potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy zachodzą wskazane przez skarżącego okoliczności faktyczne. Niezależnie od faktu, że właśnie istotą kontroli sądu I instancji na gruncie art. 134 p.p.s.a. jest dokonanie kontroli całościowej, jedynie wyjście poza granice sprawy lub też nieuwzględnienie przez sąd jako przedmiotu kontroli istotnych kwestii niepodniesionych w skardze mogłoby wskazywać na zasadność zarzutu naruszenia tego przepisu. Wystąpienia żadnej z tych przesłanek skarżący kasacyjnie nie wykazuje, nawiązując ponownie do kwestii zajęcia się przez organy merytorycznym rozpatrywaniem dowodów dotyczących przekroczenia norm hałasu. Należy w związku z tym ponownie wskazać, że istota tych badań, w zakresie, w jakim było to konieczne, służyła wypracowaniu stanowiska co do rozstrzygnięcia problemu statusu strony na gruncie art. 28 k.p.a.

Brak interesu prawnego Spółki, wykazany tak przez organy jak i przez Sąd I instancji, rzutował na przyjęcie stanowiska co do jej statusu. Wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy art. 140 oraz art. 143 k.c. nie kreują bezpośrednio uprawnień w sferze prawa administracyjnego. Powołanie się na przepisy prawa cywilnego miałoby znaczenie, jeśli z ich treści wynikałby wpływ na sytuację prawną odnoszącą się do uprawnień lub obowiązków właściciela nieruchomości w publicznoprawnej sferze prawa administracyjnego. W zakresie prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego sytuację taką określają przepisy prawa administracyjnego i w nich należy upatrywać źródła tego interesu. Stąd niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w związku z nieuznaniem statusu strony, jak też zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 143 k.c.

Konstatacja powyższa określała tok rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania. Brak przymiotu strony powoduje, że nie można Sądowi czynić zasadnego zarzutu naruszenia art. 149 k.p.a. Istotą decyzji odmownej co do wznowienia postępowania jest bowiem właśnie złożenie wniosku przez podmiot nie będący stroną postępowania, co stwierdziły na gruncie argumentacji wskazanej wyżej zarówno organy jak i Sąd I instancji.

W związku z argumentacją przedstawiona powyżej nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (autor skargi kasacyjnej także w ramach zarzutu 2a nie podaje odpowiedniej litery w ramach pkt 1), bowiem w ocenie Składu Orzekającego oddalenie skargi przez Sąd I instancji było zasadne.

W świetle powyższej argumentacji skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.