Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2977/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity
article: § 1 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 216 poz 1594
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 462/14 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia {...} stycznia 2014 r. nr {...} w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. S. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 462/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w punkcie 3 zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2013 r. P. S., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198), zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udzielenie informacji publicznej dotyczącej działalności przedsiębiorstwa państwowego "Porty Lotnicze" z siedzibą w Warszawie w latach 2010-2013.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 K.p.a.:

1. umorzył postępowanie w części dotyczącej informacji publicznej w zakresie:

a. kopii decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z lat 2010-2012, którymi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nałożył na PPL obowiązek wprowadzenia do planu zadania lub wyznaczył PPL działanie poza planem w trybie art. 52 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. Nr 33, poz. 185);

b. kopii wszelkich raportów z kontroli oraz zaleceń pokontrolnych sporządzonych w wyniku przeprowadzonych przez Ministra Transportu kontroli działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012;

c. kopii decyzji naczelnego dyrektora PPL, których wykonanie Minister Transportu wstrzymał oraz kopii decyzji Ministra Transportu wstrzymujących wykonanie decyzji Naczelnego Dyrektora PPL wydanych w trybie art. 54 ustawy o PPL w latach 2011-2012;

d. kopii planów rocznych PPL, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o PPL za lata 2010-2013;

e. kopii zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL – na lata 2010-2013;

f. kopii opinii Rady Pracowniczej PPL dotyczących projektów planów rocznych PPL projektów zmian powyższych planów oraz zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL – z lat 2010-2012;

2. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

a. oceny działalności PPL, sporządzonych ocen i opinii na temat działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012;

b. kopii sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL za lata 2010-2012.

Decyzje tę podpisał z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju Zbigniew Rynasiewicz – sekretarz stanu. Odmowę uzasadnił ograniczeniem prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).

Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. P. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że czyni to w związku z decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju:

1. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w tej samej części w zakresie pkt a, b, c, d, e, f;

2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części pkt a i b.

Uchylenie decyzji o umorzeniu i umorzenie postępowania w tej części, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ uzasadnił tym, że nie dysponuje przedmiotowymi dokumentami i informacjami. W pozostałym zakresie ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu pierwszej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. zaskarżył decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. w części, w której utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

- oceny działalności Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze", sporządzonych ocen i opinii na temat działalności PPL oraz oceny pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 za okres 2010-2012;

- kopii sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL – za lata 2010-2012.

Zarzucił:

- naruszenie art. 153 P.p.s.a.;

- niewłaściwą interpretację pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., dopuścił do udziału w postępowaniu przedsiębiorstwo państwowe "Porty Lotnicze" z siedzibą w Warszawie.

Pismem z dnia 9 lipca 2014 r., przedsiębiorstwo państwowe "Porty Lotnicze" z siedzibą w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, na podstawie akt sprawy, że decyzja z dnia 11 grudnia 2013 r. została podpisana z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju przez sekretarza stanu Zbigniewa Rynasiewicza. W związku z tym, że w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu znajdował się dokument z dnia 27 listopada 2013 r. upoważniający sekretarza stanu Zbigniewa Rynasiewicza: 1) do podpisywania w imieniu Ministra wszelkich pism przedsądowych, w szczególności odpowiedzi na przedsądowe wezwania do zapłaty, w sprawach cywilnych prowadzonych z udziałem Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie działania organu; 2) do podpisywania w imieniu Ministra wszelkich pism procesowych, odpowiedzi i środków odwoławczych do sądów powszechnych i sądów administracyjnych oraz udzielania dalszych pełnomocnictw, w tym do występowania przed tymi sądami; 3) do podpisywania pism kierowanych do komorników sądowych; Sąd, zarządzeniem z dnia 24 marca 2014 r., wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych, poprzez nadesłanie oryginału bądź kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, upoważnienia, z którego wynikałoby umocowanie do podpisania decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. W odpowiedzi na zarządzenie Sądu, ponownie do akt zostało dołączone upoważnienie z dnia 27 listopada 2013 r., nr MliR/126-UM/13. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył wniosek o odroczenie rozprawy lub odroczenie ogłoszenia orzeczenia przez Sąd i udzielenie terminu do złożenia właściwego pełnomocnictwa, argumentując, że został złożony niewłaściwy dokument. W dniu 18 lipca 2014 r. zostało złożone do akt upoważnienie nr MliR/196-UM/13, z dnia 11 grudnia 2013 r., tj. daty wydania decyzji, upoważniające Zbigniewa Rynasiewicza – sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju – do wydawania i podpisywania w imieniu Ministra decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń oraz wszelkich pism w postępowaniu administracyjnym w zakresie działu administracji rządowej – transport, w sprawach dróg i autostrad, transportu drogowego oraz lotnictwa.

Zdaniem Sądu, z analizy akt nie wynika, aby Zbigniew Rynasiewicz był osobą, która posiada stosowne upoważnienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do podpisania decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji wywodził, że upoważnienie, wydane w oparciu o art. 268a K.p.a., powinno zawierać między innymi szczegółowy zakres przedmiotowy umocowania. Upoważnienie z dnia 11 grudnia 2013 r. zawiera umocowanie do wydania decyzji w zakresie działu administracji rządowej – transport, w sprawach dróg i autostrad, transportu drogowego oraz lotnictwa, natomiast nie zawiera umocowania do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, upoważnienie zakreśla szczegółowy zakres działania dla Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Zbigniewa Rynasiewicza, ale nie zawiera umocowania do wydawania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, decyzja taka nie jest bowiem ani decyzją z zakresu administracji rządowej w dziedzinie transportu, ani dróg i autostrad, ani transportu drogowego, ani lotnictwa. Upoważnienie nie jest dokumentem, którego treść powinna być poddana dalszej wykładni lub interpretacji, bowiem albo z jego treści wynika umocowanie do określonego aktu czy czynności albo nie wynika. Sąd uznał, że skoro przedmiotowa decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Należało również wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu II instancji, albowiem Minister Infrastruktury i Rozwoju, pomijając przy rozpatrzeniu środka odwoławczego fakt braku upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, bowiem Sąd I instancji nie ustalił właściwego i pełnego stanu faktycznego sprawy i pominął fakt, iż upoważnienie dla Zbigniewa Rynasiewicza - Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju do wydania w dniu [...]grudnia 2013 r. decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, znak [...], wynika z § 5 ust. 6 pkt 2 i § 18 zarządzenia nr 1 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie tymczasowego ustalenia podziału pracy w kierownictwie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie działów: budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, gospodarka morska, rozwój regionalny i transport w zw. z § 1 pkt 2 lit. c zarządzenia Nr 2 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia tymczasowego regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (Dz. Urz. Min. Inf. i Roz. poz. 2) i § 21 ust. 1 pkt 19 lit. n załącznika do zarządzenia nr 37 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. Urz. MTBiGM poz. 71). Konsekwencją tego było nieustalenie przez Sąd I instancji, iż skoro Zbigniew Rynasiewicz - Sekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju sprawował nadzór nad komórką organizacyjną - Departamentem Lotnictwa, która to komórka organizacyjna w zakresie swojej właściwości była obowiązana do prowadzenia spraw z zakresu udzielania informacji publicznej, a nadto, na podstawie § 31 ust. 6 pkt 2 załącznika do zarządzenia nr 37 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, prowadziła sprawy Ministra w zakresie nadzoru nad przedsiębiorstwem państwowym "Porty Lotnicze", to był on umocowany do podpisania w imieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w dniu 11 grudnia 2013 r., decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej dotyczącej nadzoru Ministra Infrastruktury i Rozwoju nad przedsiębiorstwem państwowym "Porty Lotnicze", które to naruszenie doprowadziło nie niewłaściwego zastosowania art. 268a kpa i ustalenia, że pisemne upoważnienie dla Zbigniewa Rynasiewicza z dnia 11 grudnia 2013 r. nie obejmowało umocowania do podpisania przez niego decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej w imieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju, oraz do zaniechania ustalenia, czy upoważnienie to nie wynikało z aktów wewnętrznych obowiązujących w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju,

b. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 268a K.p.a. i art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 112, poz. 1198, z późn. zm., zwana dalej: "uodip"), a także w zw. 149 ust. 1 Konstytucji i z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743, z późn. zm., zwana dalej "uodar") oraz w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. poz. 1391, zwane dalej: "rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r.") i w zw. z art. 51 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. Nr 33 poz. 185, z późn. zm., zwana dalej: "uoPPL) oraz w zw. z art. 37 ust. 1-2 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392, z późn. zm., zwana dalej: "uoRM"), bowiem Sąd I instancji pominął zawartą w art. 1 ust. 1 uodp definicję pojęcia "informacja publiczna", zgodnie z którą jest to informacja o "sprawach publicznych". Sąd pominął także, że sprawy publiczne powierzone Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju zostały zdefiniowane w ramach działów administracji rządowej wyliczonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. Ministrowi temu powierzono kierowanie działem administracji rządowej - transport, do którego należą sprawy publiczne związane z funkcjonowaniem oraz rozwojem infrastruktury transportu, w szczególności budową modernizacją utrzymaniem i ochrony m.in. lotnisk (art. 27 ust. 1 pkt 1 uodar), w związku z czym powierzono temu Ministrowi także nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym "Porty Lotnicze" (art. 51 uoPPL). Sąd I instancji pominął, że sprawa dostępu do informacji publicznej, czy sprawa odmowy dostępu do informacji publicznej nie jest sprawą "samą w sobie", tylko jest sprawą ściśle związaną z zakresem właściwości organu, do którego kierowany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wniosek P. S. dotyczył udostępnienia informacji publicznej o sprawach publicznych związanych z nadzorem Ministra Infrastruktury i Rozwoju nad przedsiębiorstwem państwowym "Porty Lotnicze" (zwanymi dalej: "PPL"). Zgodnie z regułą wnioskowania a maiori ad minus, Sąd I instancji winien wywieść, iż skoro Zbigniew Rynasiewicz został upoważniony przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydawania decyzji w zakresie działu administracji rządowej - transport, to tym bardziej został on upoważniony do wydawania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej o sprawach publicznych z zakresu działu administracji rządowej - transport. Powyższe doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 268a K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 16 ust. 1 ustawy polegające do ustaleniu, że Zbigniew Rynasiewicz powinien mieć pisemne upoważnienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do podpisania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej oraz do błędnego uznania, że posiadane przez niego upoważnienie z dnia 11 grudnia 2013 r. nie obejmowało prawa do podpisania takiej decyzji. Sąd pominął przy tym, że decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej nie stanowi decyzji administracyjnej w sensie materialno prawnym, bowiem nie rozstrzyga o materialno prawnych prawach i obowiązkach wnioskodawcy, w związku z czym nie można art. 268a kpa stosować do tej decyzji wprost. Dlatego też umknęło uwadze Sądu I instancji, że umocowanie do podpisania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej może wynikać z aktów wewnętrznych określających podział kompetencji członków kierownictwa ministerstwa,

c. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem:

i. uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części końcowej (s. 8), zawierającej podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawiera wewnętrzną sprzeczność. Sąd I instancji wyjaśnia, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury I Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] było rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego można wywieść, że w ocenie Sądu, nieujawnionej co prawda wprost w uzasadnieniu, organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Doprowadziłoby to do skutku odwrotnego, niż zamierzony przez Sąd - w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], która, zdaniem tego samego Sądu wyrażonym w tym samym miejscu uzasadnienia, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu i była z tego powodu nieważna,

ii. uzasadnienie nie zawiera żadnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania mimo, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi być ponownie rozpatrzona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju,

d. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 K.p.c. polegające na wezwaniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju do przedstawienia Sądowi I instancji wyłącznie upoważnienia dla Zbigniewa Rynasiewicza Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju do wydania i podpisania w imieniu Ministra decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], co doprowadziło Sąd do nieustalenia, że istnieją i obowiązują inne niż upoważnienie dokumenty, takie jak regulaminy organizacyjne i zarządzenia przywołane w lit. a, z których wynikało takie upoważnienie,

- opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania najpierw art. 268a K.p.a. i do poszukiwania dokumentu pisemnego zawierającego literalnie sformułowane upoważnienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju dla Zbigniewa Rynasiewicza - Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju do podpisania w imieniu Ministra decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, a następnie doprowadziły Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i stwierdzenia, w oparciu o niewłaściwie zastosowany art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2013 r. nr [...] oraz do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], mimo, że skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw i powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a., którego niezastosowanie także zarzucono Sądowi I instancji.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 268a K.p.a. do kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 grudnia 2013 r. nr TL-3mj-027-23/2/13, to jest do przypadku, w którym nie doszło do wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organów, bowiem Zbigniew Rynasiewicz był umocowany do jej podpisania w imieniu Ministra Infrastruktury na podstawie samego upoważnienia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zw. z art. 51 uo PPL, art. 27 ust. 1 pkt 1 uodar, § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. i art. 1 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 uodip, a także na podstawie § 5 ust. 6 pkt 2 i § 18 zarządzenia nr 1 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie tymczasowego ustalenia podziału pracy w kierownictwie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie działów: budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, gospodarka morska, rozwój regionalny i transport w zw. z § 1 pkt 2 lit. c zarządzenia Nr 2 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia tymczasowego regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i § 21 ust. 1 pkt 19 lit. n oraz § 31 ust. 6 pkt 2 załącznika do zarządzenia nr 37 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej,

b. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. do kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], bowiem Sąd I instancji stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiącego o umorzeniu postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy, w przypadku, gdy nie zachodziły w sprawie przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, jakimi to przesłankami są : śmierć strony, zmiana stanu prawnego, utrata przedmiotu postępowania. Uwadze Sądu I instancji umknęło, że w przypadku zastosowania w postępowaniu odwoławczym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w obrocie prawnym pozostawałby decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana, zdaniem Sądu I instancji, z naruszeniem przepisów o właściwości organu,

c. niezastosowanie art. 37 ust. 1-2 i 5 uoRM, co doprowadziło Sąd I instancji do pominięcia, że minister wykonuje swoje zadania przy pomocy m.in. sekretarza stanu, zakres czynności sekretarza stanu ustala właściwy minister, oraz, że ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym, w związku z czym, Zbigniew Rynasiewicz, będący Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 37 ust. 1-2 i 5 uoRM w zw. z art. 51 uoPPL, art. 27 ust. 1 pkt 1 uodar, § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. i Rozwoju i art. 1 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 uodip, a także na podstawie § 5 ust. 6 pkt 2 I § 18 zarządzenia nr 1 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie tymczasowego ustalenia podziału pracy w kierownictwie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie działów: budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, gospodarka morska, rozwój regionalny i transport w zw. z § 1 pkt 2 lit. c zarządzenia Nr 2 Ministra Infrastruktury I Rozwoju z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia tymczasowego regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i § 21 ust. 1 pkt 19 lit. n oraz § 31 ust. 6 pkt 2 załącznika do zarządzenia nr 37 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej był umocowany do podpisania w imieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania przedsiębiorstwo państwowe "Porty Lotnicze" wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że nieprecyzyjna jest sentencja zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim określa pierwszą decyzję Ministra, jako decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżony akt oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie zostały przecież wydane przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

Po pierwsze, brak wskazania w upoważnieniu spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej nie oznacza sam przez się braku upoważnienia do wydawania decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Upoważnienie posługuje się kryterium spraw wynikającym z podziału administracji rządowej na działy (art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 812 ze zm.). Informacja publiczna nie stanowi odrębnego działu administracji rządowej. Jest to wyodrębniona merytorycznie dziedzina związana z zasadą jawności funkcjonowania władzy publicznej, uregulowana przepisami Konstytucji RP oraz normami ustawowymi, przede wszystkim zaś przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozproszenie norm regulujących dostęp do informacji i ochronę niektórych informacji jest takie, że znajdują się one w aktach normatywnych należących do różnych dziedzin prawa administracyjnego, a nawet innych gałęzi prawa (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, Wstęp s. VIII, XI). Udostępnienie informacji z określonej dziedziny prawa administracyjnego, cywilnego, czy karnego, jest zatem nie tylko czynnością w ramach sprawy o udostępnienie informacji publicznej, ale także czynnością należącą do kompetencji podmiotu udostępniającego informacje w ramach tej dziedziny, w której organ władzy publicznej lub inny podmiot wykonuje zadania władzy publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej)..

Nie można zatem przeciwstawiać sobie działu administracji rządowej, np. transportu oraz dostępu do informacji publicznej na zasadzie podziału dychotomicznego. Istota wzajemnej relacji spraw z określonego działu administracji rządowej oraz informacji publicznej polega na tym, że pewna część informacji publicznych związana jest z dziedzinami tworzącymi ten dział, inne zaś informacje z tym działem nie są związane. Chodzi więc o takie informacje, które są informacjami o sprawach publicznych podmiotowo i przedmiotowo należących do wyodrębnionego działu administracji rządowej. Upoważnienie do wydawania, w imieniu ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, decyzji w zakresie spraw należących do kompetencji tego ministra, zawiera w sobie upoważnienie do wydawania decyzji w zakresie informacji publicznej związanej z tym działem administracji rządowej. Niewątpliwie, informacja publiczna, której udostępnienia domagał się wnioskodawca dotyczyła działalności określonej w pełnomocnictwie z dnia 11 grudnia 2013 r., z zakresu działu administracji rządowej – transport, tzn. spraw dróg i autostrad, transportu drogowego oraz lotnictwa.

Po drugie, upoważnienie może przyjmować postać zarówno osobnego dokumentu, jak i załącznika do określonych czynności, czy regulaminu organizacyjnego (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2016, punkt 5; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 42/07, wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 378/11; wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1316/11). W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.), Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy m.in. sekretarza i podsekretarzy stanu. Na mocy zaś art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, właściwy minister ustala zakres czynności sekretarza i podsekretarzy stanu. W myśl § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r. poz. 1391), Minister Infrastruktury i Rozwoju kieruje działem administracji rządowej transport. W tym kontekście należy odnotować powierzenie sekretarzowi stanu Zbigniewowi Rynasiewiczowi nadzoru merytorycznego nad Departamentem Lotnictwa, na mocy § 5 ust. 6 pkt 3 oraz nadzoru merytorycznego nad Przedsiębiorstwem Państwowym "Porty Lotnicze" na mocy § 5 ust. 3 pkt 4 Zarządzenia Nr 1 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie tymczasowego podziału pracy w kierownictwie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie działów: budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, gospodarka morska, rozwój regionalny i transport. Unormowania regulaminowe zawarte w Załączniku do Zarządzenia Nr 37 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stanowiły nadto, że Departament Lotnictwa prowadził sprawy nadzoru Ministra nad przedsiębiorstwem państwowym "Porty Lotnicze" (§ 31 ust. 6 pkt 2), a komórki organizacyjne Ministerstwa (w tym Departament Lotnictwa - § 16 pkt 9) są obowiązane w zakresie swojej właściwości do udzielania informacji publicznej oraz przekazywania informacji do Biuletynu Informacji Publicznej (§ 21 ust. 1 pkt 19 lit. n). Dodać można, że Regulamin z dnia 8 listopada 2013 r. był aktem wewnętrznym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r., na mocy zarządzenia nr 2 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia tymczasowego regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju.

Tego rodzaju unormowania regulaminowe, niezależnie od upoważnienia z dnia 11 grudnia 2013 r., uprawniały sekretarza stanu Zbigniewa Rynasiewicza do załatwienia sprawy z zakresu informacji publicznej w tej części działu administracji rządowej, do której nadzorowania został zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1067/08).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.