Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 321/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...], Prezydent M. B., działając na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 6, 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., uzupełnionego w dniu [...] kwietnia 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, masztem reklamowym oraz parkingami na nieruchomości oznaczonej nr ewide[...], 21/2, w obrębie 40, położonej w B., przy ul. [...] i 226.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, polegająca na budowie budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, masztem reklamowym oraz parkingami na nieruchomości ozn. nr ewid.[...], 21/2 w obrębie 40 położonej w B. przy ul. [...] i 226, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do przepisów art. 50 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu funkcjonalnego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z treścią wniosku, powierzchnia zabudowy obiektu handlowego oraz powierzchnia użytkowa parkingów (w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) nie przekroczy 2 ha (dla handlu) i 0,5 ha (dla parkingów). Planowana inwestycja nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowego terenu tj. działek nr [...] w obrębie 40, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W związku z tym, że szerokość przedmiotowego terenu od ulicy [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren wynosi 100 m, obszar analizowany wyznaczono w promieniu 300 m. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego ustalono, iż obszar ten obejmuje zwartą jednostkę terenową urbanistyczno - architektoniczną ograniczoną ulicami N., N., J. i T., w której położona jest wnioskowana nieruchomość, nadmieniając, iż zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., (sygn. akt IV SA/Wa 862/12), jeżeli obszar analizowany jest zainwestowany i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie jego granic w minimalnej wielkości jest wystarczające.

W trakcie analizy uznano, że obszar wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar bardziej odległy od analizowanego terenu, a zatem jego ewentualne zwiększenie nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych.

Wobec powyższego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącą wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym o promieniu 300 m. Ustalono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa handlowa, zabudowa biurowa, zabudowa usługowa, zabudowa usługowa z zakresu opieki zdrowotnej, zabudowa usługowa z zakresu gastronomii i hotelarstwa, zabudowa sakralna, zabudowa zamieszkania zbiorowego, zabudowa produkcyjna i składowa oraz zabudowa garażowa i gospodarcza towarzysząca istniejącej zabudowie.

Projektowana inwestycja w ocenie organu I instancji stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji handlowej (art. 61 ust. 1 pkt 1), działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na wnioskowanym terenie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i tym samym jest spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z wniesionymi w toku postępowania, uwagami przez strony postępowania organ I instancji wyjaśnił, co następuje:

. w kwestii braku zgody dla planowanej inwestycji:

Organ I instancji podniósł, iż ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje na wniosek inwestora, a wydanie decyzji o warunkach nie jest uzależnione od zgody właściciela terenu objętego wnioskiem, jak i innych stron biorących udział w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 63 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotowa decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podkreślono, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

. W kwestii planowanej melioracji terenu w ramach przedmiotowej inwestycji wynikającej z pisma tut, organu do Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych;

Organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym decyzje wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na fakt, iż wnioskowany teren graniczy bezpośrednio ze S. M. (dz. nr ewid.[...] w obr. 40 i dz. nr [...] w obr. 41) zachodziła konieczność uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z organem właściwym w sprawach ochrony melioracji wodnych. K.-P. Z. M. i U. W. w swoim postanowieniu z dnia [...].04.2015 r., znak: T. określił wymóg uzgodnienia projektu z K..-P.. Z. M. i U. W. we [...] Oddział Rejonowy w B.. Powyższy wymóg uzgodnienia inwestycji z PZMiUW zawarto w pkt 2.1.3 przedmiotowej decyzji.

. W kwestii uciążliwości inwestycji i jej wpływu na bezpośrednie otoczenie, rodzaju działalności handlowej, dostaw w godzinach nocnych, wzmożonego ruchu samochodowego, zanieczyszczania środowiska tlenkiem węgla, azotu, siarki i innymi czynnikami chemicznymi, hałasu, wpływu inwestycji na funkcjonowanie komunikacji miejskiej, rodzaju, wielkości i lokalizacji reklamy:

Organ I instancji podniósł, iż zgodnie z treścią wniosku powierzchnia zabudowy obiektu handlowego oraz powierzchnia użytkowa parkingów (w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) nie przekroczy 2 ha (dla handlu) i 0.5 ha (dla parkingów). Planowana inwestycja nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o warunkach zabudowy jest etapem wstępnym i ma na celu tylko przesądzenie, czy planowane przez Inwestora zamierzenie może być realizowane na danym terenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości realizacji określonego zamierzenia w aspekcie zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych i określa kryteria, które winien spełnić inwestor do uzyskania pozwolenia na budowę. Konkretyzacja ustalenia odnośnie planowanej budowy i zagospodarowania terenu nastąpi dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Do tego postępowania należy również zbadanie, czy planowana inwestycja nie spowoduje między innymi uciążliwości i zagrożeń, na które wskazuje strona postępowania administracyjnego. Inwestor został zobligowany do wykonania projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym również spełnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynikających z treści przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisów techniczno - budowlanych.

Organ I instancji podkreślił również, że do elementów decyzji o warunkach zabudowy znajduje zastosowanie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z tych elementów jest ochrona interesów osób trzecich. W przedmiotowej decyzji o warunkach w pkt 2.4 a) wprowadzono zapis, iż inwestycję należy projektować zapewniając spełnienie wymagań dotyczących poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności z zapewnieniem ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje. Ponadto, pkt 2.4 b) przedmiotowej decyzji informuje, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

. W kwestii wyznaczenia linii zabudowy w odległości zaledwie 8,0 m od granicy z działką drogową:

Organ I instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono analizę obszaru zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1- 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W wyniku analizy ustalono, że linia zabudowy od ulicy [...] nie jest ujednolicona, ponieważ linia ta tworzy uskok, a wobec tego, że nie jest ujednolicona, nie można skorzystać z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zgodnie zaś z wytycznymi określonymi w § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązująca linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W największej odległości od ul. [...], po tej samej stronie co przedmiotowa nieruchomość, znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ulicy [...], usytuowany w odległości 34,0m od pasa drogowego stanowiącego ulicę N. . Mając na uwadze fakt, iż większość zabudowy położonej wzdłuż ul. [...] znajduje się w bliższej odległości od pasa

drogowego, niż ww. zabudowa, a wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż tego budynku stanowiłoby zakłócenie ładu urbanistycznego oraz nieracjonalne rozwiązanie w stosunku do większości zabudowy, odrzucono możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku najdalej odsuniętego od pasa drogowego i skorzystano z przepisu § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W toku analizy ustalono, że przy ul. [...] w obszarze analizowanym zasadniczo brak jest regularnej zabudowy. Ustalono również, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w kwartale ograniczonym ulicami N., N., J. i T.. W ww. kwartale, w bliskim sąsiedztwie terenu objętym wnioskiem, przy ul. [...] występuje zabudowa o funkcji tożsamej, co zabudowa projektowana (zabudowa handlowa), która wyznacza linię zabudowy w odległości ok. 8,0 m od granicy z działką drogową nr ewid.[...] w obr. 40.

Uznano zatem, iż w celu zachowania ładu urbanistycznego zasadne jest nawiązanie do linii zabudowy ww. budynku. Wobec powyższego w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dla przedmiotowej inwestycji, obowiązującą linię zabudowy przyjęto od ulicy [...] jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek handlowy przy ul. [...], położony na działce w sąsiedztwie przedmiotowego terenu, w odległości 8,0 m od granicy z działką drogową nr [...] w obrębie 38, przy czym – jak wskazano - pod pojęciem "obowiązującej linii zabudowy" należy rozumieć nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07).

. w kwestii budowy dźwiękochłonnej ściany:

Organ I instancji wyjaśnił, że roszczenie strony postępowania, dotyczące budowy dźwiękochłonnej ściany, może być rozstrzygnięte na drodze porozumienia właścicieli przedmiotowych nieruchomości, bądź rozwiązane na drodze cywilnoprawnej, ponieważ w świetle utrwalonej linii orzecznictwa, w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych osób trzecich, nie mogą zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora dla podjęcia działań naruszających interes tych osób. Ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych z uwzględnieniem, iż odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Pod pojęciem ochrony należy rozumieć ochronę interesów prawnych, a więc mających oparcie w prawie, a nie interesów faktycznych

. w kwestii przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na lokalizację inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie S. M. i uzgodnień środowiskowych w szczególności z RDOŚ.

Organ I instancji wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej, nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a), przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Natomiast w myśl § 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż :

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a), przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią wniosku powierzchnia zabudowy obiektu handlowego oraz powierzchnia użytkowa parkingów w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - nie przekroczy 2 ha (dla handlu) i 0,5 ha (dla parkingów).

W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja nie jest położona na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Wobec powyższego planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zwrócono uwagę, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym decyzje wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (park narodowy i jego otulina) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zatem z uwagi na fakt, iż inwestycja nie jest położona w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, nie zachodziła konieczność uzgodnienia przedmiotowej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Organ I instancji nadmienił, iż w przedmiotowej decyzji o warunkach w pkt 2.2.1 lit. j) wprowadzono zapis, iż w przypadku inwestycji realizowanych na nieruchomościach zasiedlonych przez chronione gatunki ptaków i nietoperzy w rozumieniu przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2014, poz. 1348), do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.), należy dołączyć "Oświadczenie o braku zagrożenia dla gatunków chronionych i ich siedlisk".

W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym przez J. K., K. G., R. M. i S. M., decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego, zamiast wymaganego tym przepisem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

c) artykułu 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

d) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego;

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przedmiotem uzgodnienia winien być projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś samo zamierzenie inwestycyjne i powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r., (sygn. akt II OSK 947/08) potwierdzający słuszność takiego stanowiska. Ponadto zarzucono, iż uzgodnienia z zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. oraz Wydziałem Mienia i Geodezji UM B. nie zostały dokonane w trybie art. 106 § 2 K.p.a., gdyż organ uzgadniający nie wydał postanowienia, na które służy zażalenie. Jedynie K.-P. Z. M. i U. W. dokonał uzgodnienia w formie postanowienia, natomiast pozostałe organy zajęły stanowisko w formie zwykłego pisma.

Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. wskazał na konieczność uzupełnienia wniosku w celu uzgodnienia lokalizacji reklamy, czego zdaniem odwołujących się - nie dokonano w toku postępowania. Prezydent M. B. nie uwzględnił także konieczności zachowania pasa o szerokości 7 m pod planowane poszerzenie pasa drogowego oraz uwag Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. dotyczących lokalizacji miejsc parkingowych poza planowanym pasem drogowym; informacja ta nie została zawarta w sentencji decyzji, a jedynie w jej uzasadnieniu.

Podniesiono, że we wniosku inwestor nie określił obszaru, na który będzie oddziaływało zamierzenie budowlane, natomiast organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że oddziaływanie inwestycji ograniczy się jedynie do granic terenu nią objętego. Tymczasem zdaniem skarżących taka inwestycja będzie oddziaływać znacznie dalej powodując hałas poprzez np. rozładunek towarów, dużą liczbę odwiedzających klientów itp.

W ocenie odwołujących, analizowany obszar został wyznaczony w nieprawidłowy sposób, gdyż wyznaczono go w promieniu 300 m od zamierzenia inwestycyjnego, natomiast 300 m winno stanowić średnicę okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Stanowisko to także zostało poparte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1839/10.

Zaskarżona decyzja narusza zdaniem stron także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w decyzji nie wyjaśniono, w jaki sposób poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie inwestycji i stanowią ich kontynuację. Wskazano, że jedynym większym obiektem handlowym jest sklep B. S. przy ul. [...], jednak jego parametry odbiegają w istotny sposób od parametrów planowanego obiektu. Sklep ten ma małą powierzchnię sprzedaży, nie jest to sklep samoobsługowy i posiada jedynie kilka miejsc parkingowych.

Ponadto zwrócono uwagę, że w decyzji błędnie ustalono także maksymalną wysokość głównej kalenicy, gdyż w analizie uwzględniono wysokość wieży pobliskiego kościoła.

K. G., W. G. oraz J. K. i M. K. zarzucili, że organ pierwszej instancji zastosował bardzo okrojoną listę uzgodnień dokonanych w niniejszej sprawie, a także nie uwzględnił wszystkich warunków podanych w uzgodnieniach. W decyzji nie zachowano odpowiedniego pasa drogowego, lokalizacji miejsc postojowych, nie uszczegółowiono wymagań dotyczących lokalizacji reklamy, niewłaściwie wyznaczono analizowany obszar i w konsekwencji błędnie założono, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa.

W kwestii uciążliwości inwestycji skarżący podnieśli m.in., że winna być przeprowadzona procedura związana z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uzasadnienie takiego wniosku zostało przedstawione w toku postępowania, jednakże nie zostało uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Zasadne jest wszczęcie przedmiotowej procedury w stosunku do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie normy są znacznie mniejsze, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazywane przez strony zagrożenia oraz sugestie stron postępowania co do konkretnej lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji uzasadniają wszczęcie takiej procedury.

Skarżący domagają się przede wszystkim niepogorszenia dotychczasowych warunków pracy, wypoczynku i snu, nie zaś jedynie zachowania minimalnych, zadowalających warunków w tym zakresie. Ich zdaniem lokalizacja sklepu będzie skutkować zbieraniem się w tym miejscu grup młodzieży i osób z marginesu, będzie to miejsce spożywania alkoholu, zatem ważną kwestią jest lokalizacja ogrodzenia. Brak w decyzji zaleceń co do stosowania takiego ogrodzenia zagraża bezpieczeństwu sąsiednich nieruchomości.

Odwołujący się wskazali także na wadliwe ustalenie linii zabudowy, nieuwzględnienie uwag zawartych w uzgodnieniu ZDMiKP w B.. Zauważyli, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się działki ze znacznie bardziej oddaloną od pasa drogowego linią zabudowy, niż ustalona w decyzji o warunkach zabudowy, zatem ustalenia zaskarżonej decyzji naruszają obowiązujące przepisy prawa.

W dalszej części odwołania podniesiono, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów nowej zabudowy. Inna sytuacja występuje przy ul. [...], gdzie znajduje się sklep wielkopowierzchniowy L. [...], który posiada podobne gabaryty jak planowana inwestycja. W sąsiedztwie inwestycji brak jest natomiast sklepów wielkopowierzchniowych, które mogłyby stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy.

Strony postępowania podniosły ponadto, że w aktach sprawy znajdują się dwie analizy funkcji zagospodarowania terenu, posiadające różne wyniki, co potwierdza ocenność zaskarżonej decyzji.

Nadto w odwołaniach wskazano, że teren inwestycji jest wyjątkowo cenny przyrodniczo, a także został stosunkowo niedawno włączony do granic miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podniósł, iż Prezydent M. B. prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem określonego przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do uwag wniesionych w toku postępowania administracyjnego przez strony postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie jest prawdą, jakoby wniosek inwestora nie zawierał określenia obszaru, na który będzie oddziaływało zamierzenie inwestycyjne. Konieczne informacje w tym zakresie zostały przedstawione m.in. w formie graficznej na koncepcji zagospodarowania terenu, a szczegółowy opis został zawarty na pierwszej stronie wniosku inwestora. W ocenie składu orzekającego Kolegium planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie zostało bowiem wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Planowana inwestycja nie stanowi bowiem wymienionych w tym rozporządzeniu w § 3 ust. 1 pkt 5 centrów handlowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą.

Planowane zamierzenie budowlane w ocenie organu odwoławczego nie jest także wielkopowierzchniowym obiektem handlowym, co podnoszono w odwołaniu, natomiast o kwalifikacji danej inwestycji do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, nie decyduje subiektywne uznanie stron postępowania, lecz kwalifikacja prawna na podstawie obowiązujących przepisów.

W ocenie Kolegium akta sprawy wskazują, że organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na zarzut dotyczący rzekomego nieprawidłowego wyznaczenia analizowanego obszaru, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że szerokość frontu obszaru inwestycji wynosi około 100 m, zatem jego trzykrotna szerokość to 300 m i w takiej minimalnej odległości od każdej z granic obszaru inwestycji powinien być wyznaczony analizowany obszar. Tak też został wyznaczony ten obszar w niniejszej sprawie. Na marginesie wskazano, że z czysto matematycznej analizy niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że skoro teren inwestycji (działki nr [...]) nie tworzą koła i analizowany obszar ma rozciągać się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, to też obszar nie może tworzyć koła, gdyż jego brzeg nie byłby równo oddalony od granic terenu inwestycji.

Kolegium podkreśliło przy tym, że przepisy rozporządzenia nie posługują się ani pojęciem promienia, ani średnicy; przede wszystkim jednak określają minimalną wielkość analizowanego obszaru. Zdaniem organu odwoławczego w analizie tej uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze.

W rozpatrywanym przypadku linia zabudowy została ustalona w prawidłowy sposób, na podstawie przeważającej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] z zastosowaniem odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym linia zabudowy została wyznaczona z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie odległości zabudowy od krawędzi jezdni, a także z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. i mających zastosowanie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się konkretnej lokalizacji poszczególnych planowanych obiektów budowlanych, w tym miejsc parkingowych i reklamy. Konkretne wskazanie tych elementów nastąpi dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i wówczas aktualne będzie żądanie konkretyzacji parametrów inwestycji wyrażone w piśmie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B..

Zwrócono również uwagę, że analiza zawiera także wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono w § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że parametr ten został wyznaczony z uwzględnieniem przewidzianego prawem odstępstwa poprzez podanie wartości granicznych, co zostało szczegółowo uzasadnione charakterem planowanej zabudowy i parametrami zabudowy o podobnej funkcji występującej w sąsiedztwie inwestycji, gdyż ustalona szerokość elewacji frontowej nawiązuje do zabudowy zlokalizowanej w bliskim otoczeniu inwestycji przy ul. [...] (działka nr [...]), ul. [...] (działka nr [...]), a także przy ul. [...] i R. T. (działka nr 30/3 oraz działki nr [...]).

Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został zdaniem Kolegium opisany w § 7 cyt. rozporządzenia i zgodnie z ust. 1 tego przepisu, parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie drugim wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ustępie trzecim wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ust. 4. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie odstępstwa w ocenie Kolegium było uzasadnione różnorodnością zabudowy występującej w analizowanym obszarze.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się – jak wyjaśniło Kolegium - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. Ustalając warunki zabudowy organ administracji musi mieć na względzie wolność zabudowy deklarowaną w Konstytucji RP i dopiero wykazanie sprzeczności między planowaną inwestycją a jej sąsiedztwem możliwe jest wydanie decyzji odmownej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że ustalenie wysokości głównej kalenicy było możliwe chociażby na podstawie zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] i R. T. (działki nr [...]).

Podkreślono, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z poglądem zaprezentowanym przez organ pierwszej instancji, że do ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie. Wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację

Odpowiadając na zarzut dotyczący rzekomego wadliwego przeprowadzenia uzgodnień, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W przepisie tym jest wyraźnie mowa o innym organie, nie zaś o innej jednostce organizacyjnej tego samego organu albo wykonującej zadanie z upoważnienia organu, a sytuacja taka miała miejsce w przypadku uzgodnienia decyzji z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. oraz Wydziałem Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego w B.. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny tryb współdziałania określony w art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu (tak w szczególności: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 marca 2014 r., akt: II SA/Łd 1017/13).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym, powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa.

Skład orzekający Kolegium wyjaśnił również, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają organom administracji na zobowiązanie inwestora do wybudowania ogrodzenia wokół terenu inwestycji, czego domagały się odwołujące strony postępowania.

W skardze do sądu R. M. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

. art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, iż decyzja organu I instancji wydana została po prawidłowym i kompletnym przeprowadzeniu wszystkich uzgodnień wymaganych przez art. 53 ust. 3 ustawy w sytuacji, w której faktycznie uzgodnieniu nie podlegał projekt decyzji o warunkach zabudowy,

. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, iż spełnione zostały kumulatywne warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Marka Karpiny

. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy zawierał wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w ww. przepisie, w tym w szczególności, iż określał w sposób precyzyjny i jednoznaczny granice terenu objętego wnioskiem,

. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na nienależytym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie uzgodnienia przeprowadzone zostały w sposób wadliwy, ponieważ organ I instancji nie zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji, lecz o zaopiniowanie przez uzgadniające jednostki wniosku inwestora. Na etapie uzgodnień decyzji doszło zatem do istotnego naruszenia metodologii przeprowadzenia podobnej procedury, bowiem uzgodnienie projektu decyzji ma ten cel, że organy uzgadniające odnoszą się do konkretnych rozwiązań oferowanych w projekcie rozstrzygnięcia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, w ramach swoich specjalistycznych kompetencji. Uzgodnienie projektu decyzji, a nie samego wniosku ma skutkować tym, iż organy uzgadniające odnosić będą się do propozycji konkretnego rozstrzygnięcia sprawy, które może być (co jest oczywiste) różne od warunków zabudowy zawartych we wniosku.

Niezależnie od samej formy przeprowadzenia uzgodnień, skarżący wskazali, iż organ wydający decyzję nie uwzględnił warunków wynikających z uzgodnień poszczególnych jednostek. W szczególności:

1. nie uwzględniono konieczności uzupełnienia wniosku w zakresie lokalizacji reklamy o rodzaj reklamy i dokładną jej lokalizację (na co wskazywał Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z [...].07.2015 r.); decyzja nie zawiera także wytycznych o rodzaju masztu, jego wielkości i dokładnej lokalizacji,

2. nie uwzględniono wytycznych przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich co do zachowania pasa o szerokości 7 m pod poszerzenie pasa drogowego, a konieczność zachowania pasa o szerokości 7 m jest istotnym warunkiem rzutującym na sposób realizacji całej inwestycji. Jest to wymóg wpływający na sposób posadowienia budynku, sposób zapewnienia komunikacji oraz połączenia komunikacyjnego inwestycji z drogą publiczną. Wymóg zachowania pasa o szerokości 7 m zgodnie z uzgodnieniami ZDM powinien znaleźć się w treści zaskarżonej decyzji, co jednak z przyczyn nieznanych skarżącym nie nastąpiło.

Ponadto podkreślono, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwego określenia obszaru analizowanego, gdyż jak wskazano w decyzji organu I instancji, obszar analizowany wyznaczono w promieniu 300 metrów od zamierzenia inwestycyjnego, a zaniechano określenia okręgu wyznaczającego granicę obszaru analizowanego, przy czym organ powinien ustalić obszar analizowany w sposób, który pozwoli na maksymalne spełnienie podstawowych założeń planowania przestrzennego, a więc utrzymanie ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżących organy administracji ustaliły obszar analizowany bez uwzględnienia podstawowych zasad ładu planistycznego.

Podtrzymano wszystkie zarzuty odwołania, przedstawione przeciwko decyzji organu I instancji, które konsekwentnie dotyczą także decyzji organu II instancji, a mianowicie:

1. w decyzji nie wyjaśniono w sposób spójny i przekonywujący, w jaki sposób poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację,

2. w obszarze analizowanym nie znajduje się żaden obiekt, którego parametry mogłyby być porównane z parametrami obiektu objętego wnioskiem inwestora.

Zdaniem skarżących oznacza to, iż nie można w niniejszej sprawie stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym gabarytów obiektu).

Podkreślono również, że aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy, co zdaniem skarżących powinno nastąpić w tej sprawie, przy czym jak wskazano - zabudowa istniejąca musi znajdować się na działce sąsiedniej, a w przypadku planowanej inwestycji brak jest na sąsiadujących działkach zabudowy, która mogłaby pozwolić na określenie funkcji, parametrów i cech nowego budynku w sposób określony wnioskiem i decyzją.

W ocenie skarżących na tak rozumianych działkach sąsiednich nie znajduje się chociażby jeden obiekt pozwalający na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowany obiekt burzy urbanistyczny układ otoczenia oraz łamie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne istniejącej w sąsiedztwie. Zasada kontynuacji, zakładająca, iż powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, została przez zaskarżoną decyzję w sposób oczywisty złamana.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z póżn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie skarżącego, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli sądowej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem).

Odnotować należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Zdaniem Sądu nie można podzielić zarzutów skargi, że ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, masztem reklamowym oraz parkingami na nieruchomości oznaczonej nr ewide[...], 21/2, w obrębie 40, położonej w B., przy ul. [...] i 226, wadliwie wyznaczono granice obszaru analizowanego i nieprawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09, [w:] CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej, byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.".

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Wbrew zarzutom skargi, orzekające w sprawie organy administracji trafnie oceniły, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa handlowa, zabudowa biurowa, zabudowa usługowa, zabudowa usługowa z zakresu opieki zdrowotnej, zabudowa usługowa z zakresu gastronomii i hotelarstwa, zabudowa sakralna, zabudowa zamieszkania zbiorowego, zabudowa produkcyjna i składowa oraz zabudowa garażowa i gospodarcza towarzysząca istniejącej zabudowie, przy czym dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowego terenu tj. działek nr ewid.[...] i 21/2 w obrębie 40 nie mniejszej jednak niż 50m.

W związku z tym, że szerokość przedmiotowego terenu od ulicy [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren wynosi 100,0m, obszar analizowany wyznaczono w promieniu 300,0m. Uznanie w trakcie analizy, że obszar wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar bardziej odległy od analizowanego terenu, a zatem jego ewentualne zwiększenie nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bowiem jak słusznie wskazał organ I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/12 także jednoznacznie przyznał, że jeżeli obszar analizowany jest zainwestowany i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie jego granic w minimalnej wielkości jest wystarczające.

Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07 (LEX Nr 488467) dokonał wykładni powyższego przepisu w zakresie wyrażenia "wokół działki budowlanej". Sąd doszedł do wniosku, że § 3 rozporządzenia reguluje minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie. Z tej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej, niż minimalna i że z każdej strony odległość granic musi być wyznaczona w sposób równomierny. Określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednakże nie znaczy już, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Organ wydający decyzję, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa. Powinna ona być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W konkluzji sąd stwierdził, że dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, należy mieć na względzie ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

W ocenie sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu i dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej (jedno i wielorodzinnej), z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz samodzielnych funkcji handlowo - usługowych. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wyznaczonego obszaru analizy wynika, że kilka działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zamierzonej zabudowy. Są to działki zabudowane obiektami o charakterze usługowym, handlowym i biurowym.

Nie można jednak przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (np. mieszkaniowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji, niepodobna przyjąć, iż tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji handlowo - usługowej, występującej na analizowanym terenie, także po przeciwnej stronie ul. [...]. Planowana inwestycja będzie zatem kontynuować funkcje, parametry, odpowiednie cechy i wskaźniki występujące na analizowanym obszarze. Prawidłowo organ odwoławczy zaznaczył, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy, wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna z nieruchomości na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora.

Konkludując należy zatem wskazać, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Prawidłowo zaś organy ustaliły, że powyższa okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Należy również podkreślić, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej skalę inwestycji, a zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność braku w obszarze analizowanym dużego obiektu handlowego, nie mogła skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto sąd pragnie podkreślić, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Należy również zgodzić się z tym, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego.

Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56).

Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex nr 1145557) i wyrok NSA z 28.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11. Zamykając ten aspekt oceny zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy w pełni realizuje przedstawioną powyżej wykładnię.

Orzekające w sprawie organy w sposób spójny i przekonywujący przeanalizowały poszczególne parametry planowanego obiektu, nawiązując do parametrów występujących na analizowanym obszarze i stanowiących ich kontynuację w zakresie:

. linii zabudowy;

. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

. szerokości elewacji frontowej;

. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sposób ustalania charakterystyki nowej zabudowy został opisany w § 4-8

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi w zakresie ustalania powyższych parametrów zwrócić należy uwagę, że sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy, oparty został o przepis § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W rozpatrywanym przypadku linia zabudowy została ustalona w prawidłowy sposób na podstawie przeważającej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] z zastosowaniem odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Linia zabudowa została wyznaczona z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie odległości zabudowy od krawędzi jezdni, a także z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. i mających zastosowanie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się konkretnej lokalizacji poszczególnych planowanych obiektów budowlanych, w tym miejsc parkingowych i reklamy. Konkretne wskazanie tych elementów nastąpi dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i wówczas aktualne będzie żądanie konkretyzacji parametrów inwestycji wyrażone w piśmie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B..

Jeżeli chodzi o wyznaczanie szerokości elewacji frontowej, to jego ustalenie następuje na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). Jakkolwiek parametr ten został wyznaczony z uwzględnieniem przewidzianego prawem odstępstwa poprzez podanie wartości granicznych, to jednak zostało to szczegółowo uzasadnione charakterem planowanej zabudowy i parametrami zabudowy o podobnej funkcji występującej w sąsiedztwie inwestycji. Ustalona szerokość elewacji frontowej nawiązuje do zabudowy zlokalizowanej w bliskim otoczeniu inwestycji przy ul. [...] (działka nr [...]), ul. [...] (działka nr [...]), a także przy ul. [...] i R. T. (działka nr 30/3 oraz działki nr [...]).

Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia, który w ust. 4 dopuszcza odstępstwo od ogólnych zasad, jednak w rozpatrywanym przypadku zastosowanie odstępstwa było uzasadnione różnorodnością zabudowy występującej w analizowanym obszarze.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. Cytowany przepis rozporządzenia nie określa więc żadnego konkretnego sposobu ustalania geometrii dachu, wobec czego dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest występowanie co najmniej jednej działki o zabudowie podobnej do wnioskowanej. Jak słusznie uzasadniły orzekające w sprawie organy administracji, ustalenie wysokości głównej kalenicy było możliwe chociażby na podstawie zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] i R. T. (działki nr [...]).

Nadto wyjaśnić należy, że trafne jest stanowisko Kolegium co do tego, że w niniejszej sprawie nastąpiła sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest zarazem zarządcą drogi oraz zarządzającym mieniem komunalnym. Nie można zatem uznać, że jednostka organizacyjna gminy, jaką jest dany wyodrębniony zarząd dróg miejskich, czy też wydział mienia i geodezji urzędu miasta, byłaby innym organem w myśl art. 106 § 1 k.p.a. Wobec tego swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi, a co więcej - nawet nie może w takiej sytuacji procesowej przybrać formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby zażalenie. W przypadku gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach, opinia w tym przedmiocie po prostu nie ma formy postanowienia. Niemniej jednak treść tego rodzaju opinii lub inne odnoszące się do takiego stanowiska, omówienie powinny znaleźć w decyzji o warunkach zabudowy. Tak też się stało w przedmiotowej sprawie. W związku z tym nie można uznać zasadności zarzutu skargi w tym zakresie.

Analogicznie nie sposób uznać, iż w przedmiotowej sprawie uzgodnienia przeprowadzone zostały w sposób wadliwy, gdyż jak podnosi skarżący - organ I instancji zwrócił się nie o uzgodnienie projektu decyzji, lecz o zaopiniowanie przez uzgadniające jednostki - wniosku inwestora. Pomijając fakt, iż dokumentacja zawarta w aktach sprawy nie potwierdza, iż uzgadniano "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy", to podkreślenia również wymaga, że nie można interpretować "wyrywkowego" z natury rzeczy zakresu zainteresowania uzgadniającego organu, z brakiem rozstrzygnięcia co do propozycji konkretnego rozstrzygnięcia sprawy, które oczywiście może być różne od proponowanych we wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Z podobnych powodów nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut stanowiący o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasad podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Fakt, że organ wydał decyzję o warunkach zabudowy, której sprzeciwia się skarżący, nie świadczy o naruszeniu wspomnianych przepisów. Zdaniem składu orzekającego, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niewątpliwy i pełny w zakresie wymaganym do rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie doszło zatem do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, która miałaby przybrać cechy oceny dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i oparcia rozstrzygnięcia na ustaleniach znajdujących należyte umocowanie w dowodach załączonych do akt sprawy i w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym. Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie określa przedmiot tego postępowania, czyli w sprawie kwestia ustalenia warunków zabudowy. W toku takiego postępowania organ powinien ustalić i poddać swojej analizie tylko kwestie związane z ustaleniem warunków zabudowy. Inne kwestie, jako że pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie nie powinny być przedmiotem uwagi organów orzekających.

W ocenie Sądu wszystkie kwestie niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały wyjaśnione w sposób niewątpliwy, co znajduje swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w treści rozstrzygnięcia organu obu instancji. Także i w tym miejscu należy podkreślić, że okoliczność, iż organy nie uznały argumentów skarżącego, nie świadczy o naruszeniu przez nie wspomnianych zasad.

Podsumowując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.