Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 459/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 511
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Teza: Do przelewu wierzytelności o odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właściciela, znajduje odpowiednie zastosowanie wymóg „stwierdzenia przelewu pismem” ustanowiony w art. 511 k.c.

TEZY

Do przelewu wierzytelności o odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właściciela, znajduje odpowiednie zastosowanie wymóg „stwierdzenia przelewu pismem” ustanowiony w art. 511 k.c.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej H. W. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek H. W. (dalej jako: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), zastępowanej przez zawodowego pełnomocnika, adwokata R. R., z dnia [...] czerwca 2013 r., o ustalenie odszkodowania – na kwotę 126.200,00 zł, płatną jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna – za działkę [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] (dalej jako: "Gmina") z przeznaczeniem na drogę.

W uzasadnieniu tego podania wskazano, że na wniosek m.in. Wnioskodawczyni, jako ówczesnego właściciela działki nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] października 1996 r., nr [...], w przedmiocie podziału m.in. tej działki (dalej jako "decyzja podziałowa"), zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego z działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...]. W decyzji podziałowej odstąpiono od ustalenia odszkodowania na rzecz wywłaszczonych właścicieli, jednak, jak podkreślono w referowanym podaniu, porozumienie w tej sprawie pomiędzy Gminą a wywłaszczonymi było prawnie bezskuteczne.

Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Starosta [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji") – powołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.g.w.n.") i art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") – umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w [...].

W uzasadnieniu Starosta zreferowawszy dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśnił, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pod rządem której została wydana decyzja podziałowa, przestała być aktem obowiązującym. Zatem do ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, w aktualnym stanie prawnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co, jak zaznaczył Starosta, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaistniała więc podstawa do prowadzenia postępowania administracyjnego. Zarazem jednak z treści art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne należne jest wyłącznie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zatem podmiot ubiegający się o odszkodowanie powinien wykazać swoje prawo do nieruchomości na dzień utraty tego prawa. Tymczasem w dacie wydania decyzji podziałowej zatwierdzającej projekt podziału m.in. działki nr 28/2, o pow. 3.1975 ha – z której to działki, jak wskazał organ, wydzielono działkę nr 28/4 – prawo własności dzielonej nieruchomości (działka nr 28/2) przysługiwało Spółdzielni [...] (dalej jako: "Spółdzielnia"). W efekcie to Spółdzielnia może wykazać prawo do nieruchomości uprawniające do ubiegania się do odszkodowanie. Fakt zawarcia umowy sprzedaży w dniu [...] grudnia 1996 r. pomiędzy Spółdzielnią a Wnioskodawczynią – która to umowa obejmowała przeniesienie m.in. prawa własności działki nr 28/2 istniejącej przed podziałem zatwierdzonym decyzją podziałową – nie prowadził, w ocenie Starosty, do sytuacji, w której Wnioskodawczyni nabyła wszelkie prawa i obowiązki związane z przedmiotową nieruchomością. W myśl zasady, że nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada ("nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet"), Spółdzielnia w dacie podpisania umowy sprzedaży działki nr 28/2 w istocie nie dysponowała prawem własności tej działki, ponieważ na skutek decyzji podziałowej działka nr 28/2 została podzielona na działki nr 28/3 i nr 28/4. Działka nr 28/4 przeszła ponadto z mocy prawa na rzecz Gminy. Tym samym Spółdzielnia nie mogła skutecznie rozporządzać prawem własności co do nieruchomości, która nie istniała w dacie czynności prawnej, co oznacza również brak możliwości przeniesienia praw do tej nieruchomości. Starosta zaznaczył, że Spółdzielnia w dacie zawarcia umowy sprzedaży nie dysponowała również prawem własności do działki nr 28/4. W dniu [...] grudnia 1996 r. mogła przenieść skutecznie jedynie prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 28/3 i wszelkie prawa związane z prawem do tej nieruchomości.

Zdaniem Starosty bez znaczenia dla rozważań w sprawie pozostaje fakt podjęcia przez walne zgromadzenie Spółdzielni uchwały z [...] czerwca 1996 r. o zbyciu m.in. działki nr 28/2. Przedmiotowa uchwała stanowiła wewnętrzny akt Spółdzielni, który nie mógł wyłączać skutków prawnych wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Akt ten był jedynie wewnętrznym dokumentem Spółdzielni, uprawniającym jej przedstawicieli do podjęcia określonych czynności prawnych w imieniu Spółdzielni.

W konkluzji organ I Instancji stwierdził, że skoro Spółdzielnia nie przeniosła żadnych praw do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym (działka nr 28/4) na rzecz H. W., to Wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w ramach tego postępowania. W szczególności nie dysponuje roszczeniem o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności, ponieważ takiego prawa nigdy nie utraciła. Nigdy nie była podmiotem posiadającym prawo do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 28/4, a tym samym nie nabyła prawa do roszczenia o ustalenie odszkodowania za jej utratę. Wnioskodawczyni nie posiadała również prawa do nieruchomości istniejącej przed podziałem – działki nr 28/2. Starosta podkreślił, że zapisy w księgach wieczystych w omawianym zakresie nie mają znaczenia, ponieważ prawo własności działki nr 28/4 przeszło z mocy prawa. W tej sytuacji dokonanie wpisu w dziale II księgi wieczystej ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Roszczenie Wnioskodawczyni o ustalenie odszkodowania w trybie cywilnym, jak i administracyjnym nie powstało. Nie powstał zatem przedmiot postępowania administracyjnego, a tym samym prowadzone postępowanie administracyjne ma charakter bezprzedmiotowy, co zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

Od opisanej decyzji Starosty odwołanie złożyła Wnioskodawczyni, zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia: (1) art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 509 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej w skrócie: "k.c.") poprzez bezzasadne przyjęcie, że Skarżąca nie mogła nabyć wierzytelności o odszkodowanie od Gminy; (2) art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], działka nr 28/4; (3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu przez organ całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. – Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że umknęło uwadze organu, iż prawo do odszkodowania nie jest prawem publicznym, lecz prawem cywilnym (wierzytelnością), które może być przeniesione na osobę trzecią (art. 509 § 1 k.c.). W konsekwencji Skarżąca mogła skutecznie nabyć od Spółdzielni roszczenie o odszkodowanie. Tak więc nieuznanie Skarżącej za stronę i umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego było niesłuszne.

Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie odszkodowania za działkę nr 28/4 znajdują zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że istnieje możliwość skutecznej realizacji roszczenia o ustalenie tego odszkodowania. Wskazał na rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III decyzji podziałowej o odstąpieniu od ustalenia odszkodowania z uwagi na porozumienie z dnia 01 października 1996 r. i ocenił, że rozstrzygnięcie to nie wywołuje w niniejszym postępowaniu żadnych skutków prawnych. Nie można było w dacie wydania decyzji podziałowej rozporządzać prawem, które jeszcze nie powstało. Zatem strony wnioskujące o podział nie mogły zrzec się prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, aż do czasu, kiedy rozstrzygnięcie o podziale nie stanie się ostateczne.

Wojewoda podkreślił, że w dacie ostateczności decyzji podziałowej właścicielem działki nr 28/2 była Spółdzielnia. Natomiast z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, działka nr 28/2 przestała istnieć, a w jej miejsce weszły nieruchomości z niej wydzielone, w tym m.in. działka nr 28/4. Jednakże w stosunku do tej nieruchomości prawo własności z mocy ustawy przeszło na rzecz Gminy, która wpisana została do księgi wieczystej (nr [...]). Wojewoda stwierdził, że treść aktu notarialnego z 17 grudnia 1996 r. w zakresie dotyczącym działki nr 28/2 odbiegała od istniejącego stanu prawnego, gdyż w dacie zawierania umowy sprzedaży działka taka już nie istniała. Spółdzielnia mogła więc przenieść prawo własności wszystkich gruntów powstałych z podziału nieruchomości głównej, tj. działki nr 28/2, za wyjątkiem działki nr 28/4, gdyż ta działka stanowiła już własność Gminy.

Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, że przedmiotem ww. umowy sprzedaży było również zbycie wierzytelności przysługującej Spółdzielni w stosunku do Gminy. Z aktu notarialnego wynika, że umowa dotyczyła przeniesienia prawa własności, a nie innego prawa majątkowego. Zgodnie z art. 509 § 1 k.c. wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Aby jednakże taka umowa wywoływała skutki prawne, winna zawierać składniki obligatoryjne, jak: określenie podmiotów, przedmiotu i treści stosunku zobowiązaniowego. W niniejszym postępowaniu, poza pierwszym kryterium, pozostałe dwa pozostają niespełnione. Z umowy sprzedaży nie wynika bowiem, iż jej przedmiotem jest wierzytelność przysługująca Spółdzielni w stosunku do Gminy, która na podstawie dokonywanej czynności prawnej przechodzi na Wnioskodawczynię. W związku z tym brak podstaw do uznania, że w wyniku przelewu wierzytelności, Wnioskodawczyni zyskała uprawnienie do uznania odszkodowania oraz interes prawny do wszczęcia postępowania zmierzającego do realizacji takiego roszczenia. Organ II Instancji podkreślił, że nie kwestionuje możliwości cesji wierzytelności z tytułu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, lecz, w jego ocenie, w niniejszej sprawie do takiej cesji nie doszło.

Wojewoda podzielił również stanowisko Starosty, że zawnioskowane przez Wnioskodawczynię dowody nie miałyby wpływu na treść rozstrzygnięcia; podobnie niezasadne byłoby przeprowadzenie zawnioskowanej przez nią rozprawy administracyjnej.

Na opisaną decyzję Wojewody H. W., zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: (1) art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 oraz art. 511 k.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, że Skarżąca mogła nabyć od Spółdzielni wierzytelność o odszkodowanie od Gminy jedynie w formie aktu notarialnego; (2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości – działki nr 28/4; (3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji – oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; (4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że wierzytelność Spółdzielni wobec Gminy nie była stwierdzona pismem (powstała ona z mocy prawa), a zatem w świetle art. 511 k.c. nie było konieczne nadawanie umowie między Spółdzielnią a Skarżącą formy pisemnej, ani tym bardziej formy aktu notarialnego. Powołane przez Skarżącą dowody z przesłuchania świadków: A. P., S. S. (członków zarządu Spółdzielni, stających do ww. aktu notarialnego) oraz S. W. (pełnomocnika Skarżącej przy ww. akcie) miały na celu wykazanie, że takie zbycie nastąpiło. Powyższe implikuje istnienie interesu prawnego Skarżącej, jako nabywcy wierzytelności, w domaganiu się ustalenia odszkodowania. Brak takiego interesu mógłby zostać wskazany ewentualnie dopiero po ustaleniu na podstawie zawnioskowanych dowodów, że do zbycia wierzytelności nie doszło.

Ponadto pełnomocnik Skarżącej zarzucił pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dalszych istotnych kwestii. W szczególności podniósł, że organy administracji wielokrotnie wskazywały, iż decyzja podziałowa jest decyzją ostateczną. Tymczasem takie twierdzenie stoi w sprzeczności choćby z pismem Starosty z [...] marca 2014 r., skierowanym do organu odwoławczego, w którym Starosta wprost wskazuje, że nie jest możliwe ustalenie, czy decyzja ta jest ostateczna. Dodatkowo, w ocenie Skarżącej, organ winien był przeanalizować, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Z jej treści wynika bowiem, że została ona podjęta na podstawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej – [...]. Tymczasem porównując choćby daty uchwalenia tego planu ([...] września 1996 r.) i datę wydania decyzji ([...] października 1996 r.) nasuwa się wątpliwość, czy w okresie miesiąca plan zdążył być opublikowany i wejść w życie, i czy w związku z tym mógł stanowić podstawę prawną decyzji podziałowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że w żadnym miejscu tej decyzji nie wyraził poglądu o konieczności zbycia wierzytelności odszkodowawczej w akcie notarialnym, a jedynie stanął na stanowisku, iż treścią aktu notarialnego z [...] grudnia 1996 r. nie było przeniesienie wierzytelności o ustalenie odszkodowania za działkę nr 28/4. Wyjaśnił, że dokumentem świadczącym o istnieniu takiej wierzytelności jest decyzja podziałowa, a zatem, zgodnie z art. 511 k.c., przelew takiej wierzytelności winien zostać również stwierdzony pismem. Wojewoda podkreślił, że wbrew zarzutom skargi zebrany materiał dowodowy okazał się wystarczający do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zaznaczył, że informacje zawarte w piśmie Starosty z [...] marca 2014 r. (znak [...]), otrzymał już po wydaniu decyzji, zatem nie mógł się do nich odnieść w treści tego rozstrzygnięcia. Zarazem zwrócił uwagę, że aktach sprawy znajdowało się oświadczenie pracownika organu I instancji o miejscu położenia oryginału decyzji podziałowej i przyjęciu tego dowodu na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. Ponadto decyzja podziałowa wraz z klauzulą ostateczności stanowiła załącznik nr 6 do operatu szacunkowego z 23 listopada 2012 r., sporządzonego na zlecenie Skarżącej przez rzeczoznawców majątkowych. Za nieuzasadniony uznał Wojewoda również zarzut Skarżącej dotyczący niezbadania z urzędu legalności wydania decyzji podziałowej, zauważając, iż posiadał legitymację wyłącznie do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Tym samym nie mógł jednocześnie orzekać w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, w szczególności, że organem właściwym w tych sprawach pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2014 r. Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego B. B-K., zgłosiła swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z [...] października 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za utratę własności nieruchomości (działki nr 28/4) wydzielonej pod drogę publiczną na mocy decyzji podziałowej z [...] października 1996 r.

Organy obu instancji trafnie przyjęły, że do takiego przypadku ekspropriacji stosuje się art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie ulega wątpliwości, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – vide: art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n. Zarazem przepisy obowiązującej ówcześnie (w dacie wydania decyzji podziałowej) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyłączały odszkodowania w takim przypadku, co stanowiłoby przeszkodę do jego ustalenia obecnie (por. wyrok WSA z 17.01.2013 r., II SA/Gl 938/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Przeszkody takiej nie stanowił również, wynikający z pkt III decyzji podziałowej, fakt swoistego zrzeczenia się odszkodowania (ad verbum: "wyrażenia woli nieodpłatnego przekazania gruntów wydzielanych pod drogi") przez wnioskujących o zatwierdzenie podziału w zawartym z Gminą dnia [...] października 1996 r. porozumieniu, gdyż, jak słusznie stwierdził organ II instancji, wszelkie uzgodnienia w tym przedmiocie podejmowane przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej były prawnie bezskuteczne (por. wyrok NSA z 17.11.1997 r., IV SA 480/96; wyrok WSA z 23.11.2010 r., II SA/Bk 636/10 – CBOSA).

W myśl przepisów art. 10 ust 1, 3 i 5 u.g.g.w.n. – powołanych w podstawie prawnej decyzji podziałowej z 03 października 1996 r. – podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1; z wyjątkami określonymi w ust. 2). Podział nieruchomości następował, co do zasady, na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). I co szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy: zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Analogiczne rozwiązania do zawartych w ostatnio cytowanym przepisie, przyjęte zostały w obecnie obowiązującym art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

W świetle przywołanych przepisów podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miała okoliczności, czy – a jeśli tak, to w jakiej dacie – decyzja podziałowa stała się ostateczna. Od odpowiedzi na te pytania zależało bowiem ustalenie, odpowiednio, czy w wyniku podziału działki nr 28/2 zatwierdzanego decyzja podziałową doszło w ogóle do skutecznego wydzielenia działki nr 28/4 i przejścia jej własności na Gminę, a także, czy ewentualnie nastąpiło to przed dniem zawarcia umowy sprzedaży działki nr 28/2 pomiędzy Spółdzielnią i Skarżącą, dokonanej aktem notarialnym z [...] grudnia 1996 r.

Tych kwestii organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny. W szczególności nie zebrały w sposób wyczerpujący ani nie rozpatrzyły dostatecznie wnikliwie materiału dowodowego dotychczas zebranego w sprawie, a także nie wyjaśniły ujawniających się na jego tle sprzeczności.

W skardze trafnie zwrócono uwagę na pismo Starosty z [...] marca 2014 r. (w aktach adm. II inst.) – nieznane Wojewodzie (i nieistniejące) w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, co organ ten przyznał w odpowiedzi na skargę – z którego wynika, że na podstawie posiadanych przez Starostę dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Starosta zaznaczył przy tym, że wystąpił do sądu wieczystoksięgowego z wnioskiem o wydanie kopii decyzji (podziałowej) znajdującej się w aktach KW nr [...]. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak takiego dokumentu, bądź jego należycie uwierzytelnionej kopii. Nie wiadomo więc, na jakiej konkretnie podstawie organy ustaliły, że decyzja podziałowa jest ostateczna. A już co do daty uostatecznienia się tej decyzji organy w swych rozstrzygnięciach nie wypowiedziały się wcale. W odpowiedzi na skargę Wojewoda powołał się na okoliczność, że decyzja podziałowa wraz z klauzulą ostateczności stanowiła załącznik nr 6 do operatu szacunkowego złożonego do akt przez Skarżącą. Godzi się jednak zauważyć, że w operacie tym znajduje się jedynie nieuwierzytelniona kserokopia ww. decyzji, z nie do końca czytelną klauzulą wykonalności (a nie ostateczności, jak przyjął Wojewoda), w której, najprawdopodobniej Urząd Rejonowy w [...], "stwierdza, że decyzja podlega wykonaniu. [...], dn. [...].X.1996 r." [data tożsama z datą wydania decyzji – uw. Sądu]. Tego rodzaju kopia bez wątpienia nie korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu urzędowego, lecz musi zostać poddana ocenie w świetle całego materiału dowodowego (por.: wyrok NSA z 21.08.2012 r., II GSK 1016/11, CBOSA; uchwała SN z 29.03.1994 r. III CZP 37/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 206). A w aktach niniejszej sprawy znajdują się również dokumenty, które mogą podważać fakt uskutecznienia się podziału z ww. dniem – jak choćby zawarta pomiędzy Spółdzielnią i Skarżącą umowa sprzedaży, która, pomimo że datowana na dzień [...] grudnia 1996 r., za przedmiot ma nadal działkę nr 28/2, choć ta była poddana podziałowi zatwierdzanemu decyzją podziałową wydaną ponad dwa miesiące wcześniej. W aktach sprawy znajduje się również kopia odpisu księgi wieczystej Nr [...] z 07 listopada 2003 r., w którym H. W. figuruje jako właściciel działki nr 28/2 (k. 61 akt adm. I inst.).

Niewykluczone, że organy w swych ustaleniach w kwestii ostateczności decyzji podziałowej oparły się na oświadczeniu (bez daty) adresatów decyzji podziałowej, że nie zamierzają oni wnosić odwołania od projektu podziału nieruchomości położonych we wsi Sady oznaczonych nr geod. 27, 28/1, 28/2, 29 (nieuwierzytelniona kserokopia oświadczenia – w aktach adm. II inst.). Godzi się jednak zauważyć, że tego rodzaju oświadczenie nie jest wiążące dla strony i może być przez nią cofnięte, przez złożenie odwołania, do momentu upływu terminu do zaskarżenia decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 127 Nb 22–24; por. też wyrok WSA z 26.02.2004 r., IV SA 2710/02, CBOSA). Zatem sam fakt złożenia takiego oświadczenia, choć uprawdopodabnia, to jednak z całą pewnością nie dowodzi, że odwołanie od decyzji podziałowej nie zostało wniesione. Ponadto tego rodzaju oświadczenie pozostaje bez wpływu na termin uostatecznienia się decyzji niezaskarżonej, wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. (upływ 14 dni od doręczenia decyzji ostatniej ze stron). W szczególności nie pozwala przyjąć, że decyzja podziałowa uostateczniła się w dniu wskazanym w ww. klauzuli wykonalności, tj. w dniu wydania tej decyzji (03.10.1996 r.). Należało więc w tym zakresie przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe, a w szczególności dowód z przesłuchania świadków – sygnatariuszy ww. oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, na okoliczność: czy, w jaki sposób i kiedy został im doręczony egzemplarz decyzji podziałowej, oraz czy decyzję tę zaskarżyli. Temu obowiązkowi organy administracji nie uczyniły zadość.

We wskazanym wyżej zakresie za zasadny należało więc uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie i udokumentowanie istotnych dla sprawy okoliczności, związanych z faktem i terminem uostatecznienia się decyzji podziałowej.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi okazały się, w ocenie Sądu, nietrafne.

W szczególności za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 i art. 511 k.c. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że przysługująca wywłaszczonemu wierzytelność z tytułu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną stanowi "wierzytelność stwierdzoną pismem" w rozumieniu art. 511 k.c. Za taki pisemny dokument "stwierdzający" istnienie wierzytelności należy w tym przypadku uznać decyzję podziałową. Odmienne stanowisko Skarżącej jest nietrafne i może wynikać stąd, że Skarżąca błędnie zdaje się utożsamiać "stwierdzenie pismem" konkretnej wierzytelności z dokonaniem w formie pisemnej czynności prawnej będącej źródłem owej wierzytelności. Tymczasem "stwierdzenie pismem" nie odnosi się do formy czynności prawnej kreującej wierzytelność, a jedynie do istnienia pisma stwierdzającego, że dana wierzytelność powstała (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 08.03.2005 r., I ACa 1516/04, OSA 2005, nr 12, poz. 44; por. też wyrok SN z 16.01.2001 r., II CKN 349/00, LEX nr 52690). W konsekwencji należy uznać, że do przelewu wierzytelności o odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właściciela, znajduje odpowiednie zastosowanie wymóg "stwierdzenia przelewu pismem" ustanowiony w art. 511 k.c. Zarazem Sąd podziela stanowisko Wojewody, że dokonania takiego przelewu nie stwierdza akt notarialny z [...] grudnia 1996 r. W braku zaś dokumentu "stwierdzającego przelew", ograniczeniu podlega możliwość dowodzenia takiego przelewu innymi środkami dowodowymi, zwłaszcza w drodze dowodu z przesłuchania świadków – na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. Dlatego, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji nie przeprowadzając dowodu z przesłuchania świadków wskazanych przez Skarżącą na okoliczność zbycia wierzytelności o odszkodowanie nie naruszyły przepisów postępowania.

Wypada zresztą zauważyć, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie wnioskowanego przez Skarżącą postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłuchania świadków na okoliczność zawarcia umowy przelewu przedmiotowej wierzytelności o odszkodowanie pomiędzy Spółdzielnią i Skarżącą, byłoby równoznaczne z wyjaśnianiem i rozstrzyganiem przez organy administracji sporu o charakterze cywilnoprawnym, co z pewnością nie leży w kompetencjach tych organów, lecz zostało zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych (zob. zwłaszcza art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego, przewidujący powództwo o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub prawa). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sadów administracyjnych, w myśl którego organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych. (por. np. wyroki NSA: z 06.04.1999 r., IV SA 2338/98, LEX nr 47173; z 10.05.2006 r., I OSK 755/05, CBOSA; z 21.11.2007 r., I OSK 1630/07, CBOSA; z 01.08.2013 r., I FSK 864/2013, CBOSA).

Niezasadny okazał się również zarzut niezbadania przez organ II Instancji decyzji podziałowej pod kątem ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Jak bowiem trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, nie było to przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, a ponadto Wojewoda nie jest organem właściwym w sprawach stwierdzania nieważności decyzji podziałowych.

Natomiast wskazane wcześniej braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy uniemożliwiły Sądowi wiążące wypowiedzenie się co do zasadności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości. Rozstrzygnięcie tej kwestii uzależnione jest bowiem od ustalenia, czy Skarżąca na podstawie umowy sprzedaży rzeczywiście nabyła własność wzmiankowanej w tej umowie działki nr 28/2. To zaś – jak wyżej wskazano – zależy od uprzedniego wyjaśnienia przez organy administracji, czy i w jakiej dacie (przed, czy po zawarciu ww. umowy) doszło do uostatecznienia się decyzji podziałowej, a tym samym do uskutecznienia się zatwierdzonego nią podziału działki nr 28/2 m.in. na działkę nr 28/4.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzje Wojewody. W ocenie Sądu pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy nie wykracza bowiem poza zakres postępowania uzupełniającego, jakie władny jest przeprowadzić organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., a więc nie zachodzi sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji stosownie do art. 136 k.p.a. uzupełni postępowanie wyjaśniające we wskazanym przez Sąd zakresie, i na podstawie tak uzupełnionego oraz wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego sprawy podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając.