Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 309/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2018 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] znak [...] z dnia 21 grudnia 2017 roku, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 16 marca 2017 r. W. G., prowadzący przedsiębiorstwo "Gospodarstwo Rolne W. G." w [...], wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Wniosek został uzupełniony przez inwestora w dniu 3 października 2017 r. W ramach postępowania organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek i dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu.

Pismami z dnia 24 października 2017 r. Z. K. i K. W. (strony postępowania) wniosły sprzeciw wobec planowanej inwestycji, podnosząc jej uciążliwość dla otoczenia. Natomiast w piśmie z dnia 7 listopada 2017 r. M. G. wywiódł, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest obejściem prawa, gdyż żądana zabudowa nie będzie siedliskiem i nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, lecz produkcji zwierzęcej na szeroką skalę. Wójt Gminy [...] wskazał w treści badanej decyzji, ze wskazane strony nie wykazały, by przedmiotowa decyzja naruszała ich interes prawny.

W dniu 29 listopada 2017 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek M. G. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 2 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Organ pierwszej instancji uznał wskazany wniosek za nieuzasadniony. Według organu, dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wstrzymane jej wykonanie, dopóty zawieszenie przez organ postępowania jedynie z powodu wszczęcia takiego postępowania naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 59, art. 60 ust.1 oraz art. 64 ust.1 w związku z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1073 dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.), ustalił na rzecz W. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska w gospodarstwie rolnym, obejmującego: budynek mieszkalny jednorodzinny, trzy budynki inwentarskie, dwanaście silosów paszowych po 24 Mg każdy oraz zbiornik przeciwpożarowy, na działkach ewidencyjnych nr.: [...], [...] oraz [...] położonych w W. , w gminie S.. Organ pierwszej instancji wskazał, że planowane zamierzenie ma objąć poza zrealizowaniem wyżej wskazanej nowej zabudowy także wykorzystanie trzech istniejących kurników przeznaczonych docelowo na odchowalnie młodych indyków. Maksymalna dopuszczalna obsada projektowanego siedliska ma wynieść 3 283,2 DJP.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że działki gruntu nr [...] i [...] mają dostęp do drogi gminnej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność gminy, natomiast działka gruntu nr [...] ma dostęp do drogi gminnej przez teren działki nr [...], obciążonej służebnością przejścia i przejazdu na rzecz parceli nr [...], oraz przez teren działek nr [...] i [...], stanowiących własność inwestora i przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność gminy. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów, przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; występują na nim użytki oznaczone w katastrze jako: łąki trwałe ŁIV, grunty orne RIVb, RV oraz grunty rolne zabudowane Br-RIVb, Br-RV i Br-RVI. Inwestor wskazał, że teren posiada uzbrojenie w infrastrukturę elektroenergetyczną, niezbędną dla realizacji zamierzenia, oraz oświadczył, że istnieje możliwość uzbrojenia gruntu w sieci: wodociągową i kanalizacyjną. Obszar nie jest objęty ochroną konserwatorską, ani nie znajduje się w granicach obszarów ochrony przyrody. Inwestor uzyskał dla przedmiotowej inwestycji decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wydaną przez Wójta Gminy [...] w dniu 7 grudnia 2016 r. w sprawie [...]

Według ustaleń Wójta Gminy [...], wnioskodawca rozporządza gospodarstwem rolnym o areale 23.1219 ha, przekraczającym wielkość średniego gospodarstwa rolnego w gminie, tj. 8,88 ha (patrz zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z 5 stycznia 2017 r.).

Wobec tego, stosownie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie było konieczne badanie warunku dotyczącego kontynuacji zabudowy sąsiedniej. W związku z tym odstąpiono od wyznaczenia granic obszaru analizowanego i szczegółowego badania parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

Dalej Wójt Gminy [...] wskazał, że odtworzenia pojęcia "zabudowa zagrodowa", zamieszczonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno nastąpić w oparciu o znaczenie, w jakim określenie to funkcjonuje w języku powszechnym. Organ wskazał, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Dla "zabudowy zagrodowej" kluczowe są także pojęcia podwórza lub obejścia. Współcześnie brak wystarczających powodów, aby obstawać przy tradycyjnym rozumieniu podwórza, jako miejsca, wokół którego koncentruje się zabudowa zagrodowa. Należy przyjąć, że poszczególne budynki, budowle lub urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu "zagrody", jednocześnie jednak powinna być zachowana ciągłość komunikacyjna pomiędzy tymi obiektami, a ich lokalizacja uzasadniona rolą, jaką odgrywają w procesie produkcji rolnej. Organ stwierdził także, iż brak dostatecznych powodów, aby zbyt wąsko interpretować pojęcie "istniejąca zabudowa zagrodowa". Organ podziela przekonanie, że już sam budynek mieszkalny lub gospodarczy może być traktowany na równi z zabudową zagrodową, jeśli jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Na tle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bardzo istotne jest dopuszczalność rozproszenia zabudowy zagrodowej, charakterystycznego dla gospodarstw rolnych większych niż średnie. W ocenie organu rozstrzygającego, planowane przedsięwzięcie wypełnia przesłanki pozwalające uznać je za zabudowę zagrodową.

Od decyzji Wójta odwołanie złożył M. G., zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Według odwołującego się organ błędnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie wyjątek od zasady wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, z uwagi na zamierzenie inwestora lokalizacji zabudowy zagrodowej, tj. budynków inwentarskich wraz z budynkiem mieszkaniowym, mającym służyć funkcji rolniczej. Zdaniem odwołującego, planowane przedsięwzięcie nie stanowi kontynuacji i uzupełnienia zastanych funkcji zabudowy, a tworzy nową funkcję produkcji zwierzęcej w okolicy, co istotnie narusza panujący ład przestrzenny. Organ pierwszej instancji niedokładnie ustalił stan faktyczny w zakresie potrzeb mieszkaniowych inwestora oraz błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem rolnym inwestora położonym na przedmiotowej nieruchomości a planowaną funkcją mieszkaniową oraz bezpodstawnie przyjął, że dla planowanej funkcji prowadzenia gospodarstwa ma służyć zabudowa mieszkaniowa. Niezależnie od tego skarżący wskazał, że niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie ze skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia (sygn. akt II SA/Po [...]).

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2018 r. inwestor W. G. – odnosząc się do argumentacji ujętej w odwołaniu M. G. od decyzji organu pierwszej instancji – wskazał, iż żadna dyrektywa prawodawcy ani reguła wykładni nie wskazuje, że budynek mieszkalny musi stanowić część tzw. rodzinnego gospodarstwa rolnego czy służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych inwestora (wnioskodawcy). Żadna też norma nie wyposaża organu administracji na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w kompetencję do badania "rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych" wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ stwierdził, że wszystkie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Po pierwsze, ustalono, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 19,2519 ha – przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z tym gospodarstwem rolnym. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje tak budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak i budynków inwentarskich oraz silosów paszowych i zbiornika przeciwpożarowego. Jest to, zdaniem Kolegium, zabudowa zagrodowa. Zastosowanie zatem znajduje regulacja zawarta w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączająca konieczność badania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy. Po drugie, organ stwierdził, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Po trzecie, z akt sprawy wynika, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Po czwarte, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Po piątek, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1

pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest niezasadny. Z kolei za zbyt daleko idącą Kolegium uznało żądaną przez odwołującego konieczność badania rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Według organu, są to obawy przedwczesne i hipotetyczne. Nie mogą być one analizowane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy dodał, że inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stąd Wójt Gminy [...] wydał w dniu 7 grudnia 2016r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2017 r. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. G. na wskazaną ostateczną decyzję organu odwoławczego (sygn. akt II SA/Po [...]). W ocenie organu, nie istnieje przeszkoda dla rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja środowiskowa jest ostateczna, wobec czego możliwe jest orzeczenie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Wójta Gminy [...] w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie wyjątek od zasady wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, z uwagi na zamierzenie inwestora lokalizacji zabudowy zagrodowej, tj. budynków inwentarskich wraz z budynkiem mieszkaniowym, mającym służyć funkcji rolniczej, gdy tymczasem faktycznym powodem, dla którego inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla "siedliska" jest wcześniejszy brak uzyskania warunków zabudowy dla samych budynków inwentarskich (zob. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...], [...]), wobec czego należy stwierdzić, że wykorzystywanie normy wynikającej z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w okolicznościach niniejszej sprawy cechuje znamiona nadużycia prawa (wykorzystywanie określonej regulacji niezgodnie z jej celem i funkcją), albowiem inwestor nie posiada rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych, którym ma służyć lokalizacja budynku mieszkaniowego, a jedynym celem, dla którego inwestor wnioskuje o lokalizację budynku mieszkaniowego w planowanej inwestycji jest chęć ominięcia konieczności badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (bez którego ustalenie warunków zabudowy byłoby niemożliwe); ponadto ustalenie warunków zabudowy może umożliwić inwestorowi wystąpienie na dalszym etapie jedynie o pozwolenie na budowę dla budynków inwentarskich z pominięciem zabudowy jednorodzinnej;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi kontynuacji i uzupełnienia zastanych funkcji zabudowy, a tworzy nową funkcję produkcji zwierzęcej w okolicy, co istotnie narusza panujący ład przestrzenny;

3. art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie potrzeb mieszkaniowych inwestora oraz błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem rolnym inwestora położonym na przedmiotowych nieruchomościach a planowaną funkcją mieszkaniową oraz bezpodstawnym przyjęciu, że dla planowanej funkcji prowadzenia gospodarstwa ma służyć zabudowa mieszkaniowa, gdy tymczasem inwestor nie posiada rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych; a także poprzez brak dokonania indywidualnej oceny, czy wnioskowane przez inwestora przedsięwzięcie kwalifikuje się jako "zabudowa siedliskowa";

4. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a poprzez brak zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego postępowania sądowego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po [...] w sprawie ze skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia;

5. naruszenie art. 11, art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności, która nakazuje m.in. ponowne, merytoryczne rozpoznanie całości sprawy oraz zweryfikowanie jej przez organ drugiej instancji, zwłaszcza pod kątem zarzutów odwołania podnoszonych przez strony, w szczególności zaś polegające na pominięciu rozpatrzenia argumentów wskazywanych szczegółowo w odwołaniu skarżącego odnoszących się do nadużywania instytucji wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku faktycznych potrzeb mieszkaniowych inwestora.

W uzasadnieniu M. G. wskazał, że inwestor już poprzednio wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, jednak decyzji tej nie uzyskał z uwagi na brak spełnienia wymaganej przesłanki w postaci zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, (zob. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2017 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy zn. [...]). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na działkach sąsiednich brak jest zabudowy umożliwiającej określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy ze szczególnym uwzględnieniem intensywności wykorzystania terenu. Z uwagi na brak uzyskania warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji, jednakże nazywając ją już siedliskiem w gospodarstwie rolnym. Różnica w porównaniu do poprzedniego wniosku inwestora sprowadza się do wskazania wśród planowanych obiektów również budynku jednorodzinnego. W ten sposób, inwestor wykorzystał regulację wynikającą z art. 61 ust. 4 ustawy u.p.z.p. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która wyłącza konieczność zachowania warunku dobrego sąsiedztwa przy planowanej zabudowie mającej charakter zabudowy zagrodowej, ściśle związanej z już istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zdaniem skarżącego, elementem koniecznym dla wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska w gospodarstwie rolnym jest potrzeba mieszkaniowa rolnika. Budynki realizowane w ramach zabudowy zagrodowej mają bowiem zaspakajać potrzeby mieszkaniowe rolnika i jego rodziny. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

M. G. podniósł, że inwestor nie planuje inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej. Działalność prowadzona przez inwestora istotnie "wymyka się" spod pojęcia prowadzenia typowej działalności rolniczej. Według skarżącego, prowadzenie fermy chowu i tucz indyków w rozmiarze 3 283,2 DJP (!) tj. 136 800 szt. nie może być uznane za działalność rolniczą, której ułatwieniu ma służyć art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor wnioskując o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska próbuje dokonać "obejścia prawa" w postaci konieczności badania zgodności planowanej inwestycji z ładem przestrzennym. Istotnie budynek mieszkalny wokół planowanej fermy nie będzie służył zamieszkiwaniu rolnika, a jest on jedynie elementem pozwalającym zrealizować przedmiotową inwestycję. Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji zostanie utrzymana w mocy, inwestor będzie mógł w dalszym etapie próbować wystąpić jedynie o wydanie pozwolenia na budowę samych budynków inwentarskich (z pominięciem domu jednorodzinnego), aby osiągnąć zamierzony przez siebie efekt w postaci realizacji inwestycji. Według skarżącego, planowane zamierzenie zabudowy w sposób istotny naruszy ład przestrzenny okolicy i w sposób negatywnie w płynie na życie mieszkańców.

Zdaniem skarżącego, konieczne jest dokonywanie każdorazowo indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Niezbędne jest także ustalenie związku planowanego budynku mieszkalnego z zabudowaniami gospodarskimi. W niniejszej sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń dotyczących wyjaśnienia, czy na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się zabudowania o charakterze gospodarczym, czy też mieszkaniowym, które służyłyby prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a także czy inwestor rzeczywiście posiada potrzeby mieszkaniowe, którym realizacji ma służyć wspomniany art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2018 r. W. G. podkreślił, że prawodawca w żadnej mierze nie nakazuje, by wnioskodawca wykazał swoje "potrzeby mieszkaniowe" na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Ponadto budynek o charakterze mieszkalnym wchodzący w skład zabudowy zagrodowej nie musi stanowić części tzw. rodzinnego gospodarstwa rolnego czy służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych inwestora. Wobec tego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zostały wyposażone w kompetencję do badania "rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych" inwestora. Niezależnie od tego W. G. wywiódł, iż w skład zagrody mogą wchodzić "obiekty wielkogabarytowe" czy "budynki inwentarskie o bardzo dużej obsadzie". Nie zachodzą też żadne przesłanki do tego, by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich potencjału produkcyjnego. Prawodawca przewiduje (zakłada), że ułatwienie, jakie niesie z sobą treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dotyczyć będzie m.in. gospodarstw o większej skali działalności wytwórczej.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. skarżący wskazał, iż należy odróżnić zabudowę zagrodową jako budynki gospodarcze w rodzinnych gospodarstwach rolnych od ferm wielkopowierzchniowych, służących prowadzeniu działalności na szeroką skalę. W niniejszej sprawie nie poczyniono indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego dotyczy ustalenia, czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały okoliczności z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1073 dalej: "u.p.z.p.") uzasadniające odstąpienie od badania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy obu instancji administracyjnych przyjęły, że w badanej sprawie zastosowanie znajduje regulacja zawarta w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączająca konieczność badania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy, gdyż inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 19,2519 ha, przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z tym gospodarstwem rolnym.

Inaczej rzecz ujmując zasadniczą kwestią sporną w sprawie było ustalenie czy zaplanowana przez inwestora inwestycja stanowi zabudowę zagrodową.

Na tak sformułowany pytanie udzielić należy odpowiedzi negatywnej.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż przepisu tak u.p.z.p., jak i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Definicję takową zawiera wprawdzie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), stanowiący, że należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, jednakże nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, iż z brzmienia § 3 tego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o". Co za tym idzie do definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. można na gruncie wykładni art. 61 ust. 4 u.pz.p. odwoływać się jedynie posilkowo.

Stąd też dla odkodowania treści normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. należy odwołać się do wykładni celowościowej i językowej.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, iż art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustanawia wyjątek od zasady, iż nowa zabudowa musi spełniać wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, względem zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, co rodzi pytanie co do celu ustanowienia przez prawodawcę tego rodzaju wyjątku oraz o stosunek normy prawnej wyjątek ten ustanawiającej, do wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. celów, osiągnięciu których służyć mają regulacje z zakresu planowaniami zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności zachowaniu ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 3 pkt 1 u.p.z.p.).

Zauważyć bowiem należy, iż w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustawodawca zrezygnował z przesłanki weryfikacji dobrego sąsiedztwa przy wydawaniu warunków zabudowy w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, które to rozwiązanie w przypadku zbyt szerokiego wykładania pojęcia "zabudowy zagrodowej" prowadzić może do naruszenia istniejącego porządku planistycznego w tych częściach wsi, które są zabudowane w sposób jednolity i uporządkowany i naruszenia ładu przestrzennego poprzez brak ochrony istniejącej, zrównoważonej zabudowy zagrodowej we wsiach.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie ratio legis wprowadzenia regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie było umożliwienie dowolnej zabudowy w ramach tzw. zabudowy zagrodowej i obchodzenia w ten sposób przepisowo ustanawiających zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, lecz jedynie umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, na obszarze na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielenia obszaru przeznaczonego na zagrodę (siedlisko) tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania, a nie ułatwienie w lokalizowaniu przedsięwzięć polegających na przemysłowym chowie, względnie hodowli zwierząt na wielka skalę.

Dalej zauważyć należy, iż w języku polskim zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, WN PWN, Warszawa 2008). Z powyższego wynika, iż pojęcie zabudowy zagrodowej jest pojęciem pokrewnym dla zabudowy siedliskowej. W doktrynie przyjęto, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Taką też zabudowę można nazwać zabudową siedliskową (zagrodową).

Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zatem definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskiego położony w obrębie jednego podwórza, przy czym biorąc pod uwagę przywołane wyżej uwarunkowania celowościowe winno to być miejsce o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są ich elementarne potrzeby życiowe.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można uznać za tego rodzaju zabudowę inwestycji planowanej przez W. G. na działkach nr: [...], [...] oraz [...] położonych w W. , a polegającej na znaczącej rozbudowie istniejącej fermy drobiu do rozmiarów umożliwiających obsadę 136 800 sztuk indyczki stanowiącą równoważnik 3283,4 DJP poprzez zaadaptowanie trzech istniejących kurników, budowę trzech nowych budynków inwentarskich i 12 silosów paszowych oraz zbiornika przeciwpożarowego. Jak wynika ze znanych sądowi z urzędu akt sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia planowana rozbudowa skutkować będzie blisko dziesięciokrotnym zwiększeniem dotychczasowej obsady przedmiotowej fermy, to jest z 336 DJP do poziomu 3283,2 DJP (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. II SA/Po 449/17)

Oceny tej nie zmienia fakt, iż inwestycją tą objęto także zamiar pobudowania na terenie objętym decyzją jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Od zabudowy zagrodowej należy bowiem odróżnić zabudowę samodzielnej fermy drobiu służącej przede wszystkim przemysłowej, wysokotowarowej rolnej produkcji zwierzęcej, w której niejako "przy okazji" zlokalizowano również budynek mieszkalny, a taki właśnie charakter ma zaplanowane przez inwestora przedsięwzięcie.

Na produkcyjny, a nie zagrodowy charakter planowanej inwestycji jednoznacznie wskazuje przede wszystkim proste porównanie wielkości zabudowy przewidzianej na cele mieszkalne obejmującej jeden budynek o maksymalnej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 12 metrów i wysokości 8 metrów, z budowlami przeznaczonymi na potrzeby produkcji rolnej obejmującymi 6 budynków i dwanaście silosów paszowych.

Również porównanie areału gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wynoszącego niewiele ponad 24 ha, z wielkością planowanej inwestycji, to jest fermy o obsadzie 3283,4 DJP wyraźnie wskazuje, że planowana zabudowa nie ma służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, na które grunty te się składają, lecz stanowić będzie samodzielną całość funkcjonująca niezależnie od tychże gruntów. Związanie zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym, którego prowadzenie jest warunkiem takiej kwalifikacji inwestycji należy zaś rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika zaś w żaden sposób, by planowana rozbudowa fermy do wielkich rozmiarów, blisko dziesięciokrotnie przewyższających jej dotychczasową wielkość była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym inwestora.

Stąd też biorąc pod uwagę realia i specyfikę kontrolowanej sprawy uznać należy, iż inwestycja zaplanowana przez inwestora mimo objęcia nią także budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi zabudowy zagrodowej, lecz wysokoprodukcyjną, uprzemysłowioną i funkcjonalnie samodzielną fermę drobiu o znacznej wielkości.

Co za tym idzie decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 4 u.pz.p. polegającym na błędnym jego zastosowaniu w stosunku do zabudowy nie będącej zabudową zagrodową i w następstwie tego naruszenia prawa materialnego, z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności braku ustalenia czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p.

Natomiast nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty ujęte w treści skargi.

W szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi kontynuacji i uzupełnienia zastanych funkcji zabudowy, a tworzy nową funkcję produkcji zwierzęcej w okolicy, co istotnie narusza panujący ład przestrzenny (zarzut II. skargi), albowiem w następstwie błędnego zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organy w ogóle nie badały w kontrolowanym postępowaniu czy planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, iż zarzut ten na obecnym etapie postępowania był przedwczesny.

W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie potrzeb mieszkaniowych inwestora, gdy tymczasem inwestor nie posiada rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych. Okoliczność czy inwestor posiada niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia dla oceny czy planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej, czy też przymiotu tego jest pozbawiona.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zaistniała w niniejszej sprawie podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na zaistnienie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie kwestionując zasadności twierdzenia, że w analizowanym przypadku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi zagadnienie wstępne, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż trwające postępowanie sądowoadministracyjne względem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2017 r. stanowi przeszkodę dla rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Należy podzielić stanowisko organów administracyjnych, że wskazana decyzja środowiskowa jest ostateczna, wobec czego – ze względu na ochronę trwałości decyzji oraz domniemanie jej prawidłowości aż do jej prawomocnego podważenia przez sąd administracyjny, względnie w jednym z administracyjnych trybów nadzwyczajnych – dopuszczalne jest wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wbrew argumentacji strony skarżącej, w tych okolicznościach kontynuowanie postępowania w sprawie warunków zabudowy służy zarówno ekonomice postępowania, jak i gwarantuje skuteczną ochronę praw stron. Przesłanki zawieszenia postępowania nie może stanowić jedynie hipoteza zakładająca uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu, nie jest uzasadniony również zarzut skargi odnoszący się do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności, wobec nierozpatrzenie w sposób szczegółowy wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że w treści decyzji drugoinstancyjnej organ odniósł się do wszystkich argumentów strony ujętych w odwołaniu. Lakoniczny wywód Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyniknął z przyjętego przez ten organ stanowiska odnośnie do podniesionej przez stronę kwestii nadużycia instytucji wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest niezasadny. Przy tym organ odwoławczy uznał za zbyt daleko idące wskazanie na konieczność badania rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Według organu, są to obawy przedwczesne i hipotetyczne. Organ drugiej instancji wskazał, że nie mogą być one analizowane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wobec tego Sąd przyjął, że nie może być mowy o naruszeniu wskazanych przez skarżącego przepisów art. 11, art. 15 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło bowiem do naruszenia zasady przekonywania ani zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wobec powyższych ustaleń i stwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. orzekł w punkcie I. sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu rozpoznające wniosek inwestora będzie uzyskanie kompletnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, dokonanie oceny tegoż dowodu i rozstrzygnięcie czy dopuszczalne jest zlokalizowanie na działkach objętych wnioskiem wskazanej w nim inwestycji.

Z tego powodu Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a niezbędne uzupełnienie i ocena materiału dowodowego jedynie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).