Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 204/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 201
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust 2, art. 3 pkt 20, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4,5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77, art. 65 § 1, art. 149 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A.Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.Ż. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. A.Ż. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2007 r.nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia A. i S.K. projektu budowlanego zamiennego. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 4,7 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnioskodawca wskazał, jako przesłanki wznowienia:

- okoliczność pozbawienia go możliwości czynnego udziału w charakterze strony

w przedmiotowym postępowaniu, bowiem PINB ustalając strony postępowania winien wziąć pod uwagę obszar oddziaływania obiektu mając na względzie przepisy techniczno-budowlane i inne przepisy odrębne, a w szczególności art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, mogącego prowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (przesłanka opisana w art. 145 1 §4 kpa);

- nie zastosowanie się przez PINB do wskazań WSA w Gorzowie Wlkp. zawartych w wyroku z dnia 27.09.2007 r. sygn. akt II SAB/Go 10/07, w sytuacji gdy Sąd wskazał, że wnoszący zażalenie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy przedmiotowego budynku jednorodzinnego,

- dopuszczenie przez PINB w przedmiotowym postępowaniu sfałszowanych dowodów, to jest aneksu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu z [...] lipca 2006 r. (znak: [...]), a dowód w sprawie można dopuścić pod warunkiem, że nie jest on sprzeczny z prawem (art. 145 § 2 kpa).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., zatwierdzającą inwestorowi A.K. i S.K., projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego położonego w [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, 7, § 2 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił A.Ż. uchylenia decyzji własnej nr [...] z [...] listopada 2007 r..

W uzasadnieniu organ podał, iż nie znalazł podstaw do uchylenia ww. decyzji, bowiem w niniejszej sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, wskazana przez A.Ż. we wniosku o wznowienie.

Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko, iż A.Ż. nie jest stroną postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...]. PINB stwierdził, na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, inspekcji, ekspertyzy oraz przepisów prawa budowlanego w tym przepisów szczególnych, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w nieruchomości nr ewidencyjny [...], będącej własnością A. i S.K. i tylko oni posiadają w niniejszej sprawie legitymację strony. Jednocześnie organ wskazał, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, przepisami techniczno - budowlanymi w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Polskimi Normami w tym: PN-89 B-10425, dotyczącą "Ogrzewnictwo kotłownie wbudowane na paliwo stałe", PN-87 B-02411, "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły wymagania techniczne i badania przy odbiorze".

PINB wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzi również przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 Kpa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27.09.2007r. sygn. akt II SAB/Go 10/07, na który powołuje się A.Ż., Sąd nakazał zbadanie czy skarżącemu przysługują prawa strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy przedmiotowego budynku jednorodzinnego. PINB dokonał takiej analizy i w konsekwencji ustalił, iż A.Ż. nie posiada interesu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu dopuszczenia w postępowaniu sfałszowanego dowodu - aneksu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...].07.2006r. znak: [...], PINB wskazał, że decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją Starosty z dnia [...].10.2007r. znak: [...], a więc przed wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...].11.2007r. Wskazany aneks do projektu budowlanego nie mógł zatem stanowić dowodu w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].11.2007r.

A.Ż. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionował stanowisko PINB, iż w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania wskazywanych przez niego we wniosku z dnia [...].03.2008r.. Nadto strona wniosła między innymi o przeprowadzenie dowodu na okoliczność ustalenia, czy inwestorzy A. i S.K. posiadają stosowne zezwolenie na budowę kotłowni i komina dymnego, czy kotłownia i komin zostały uwzględnione w aneksie do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...].07.2006r. zgodnie z prawem oraz czy rozbudowa budynku mieszkalnego inwestorów w zakresie budowy kotłowni z kominem dymnym, która została zatwierdzona projektem budowlanym zamiennym, dokonana została zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może złożyć osoba posiadająca przymiot strony w sprawie. W przedmiotowej sprawie WINB potwierdził stanowisko organu I instancji, iż nie zachodzą przesłanki do wnioskowanego przez A.Ż. wznowienia postępowania i że nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego A. i S.K. z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.Ż. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej decyzji organu powiatowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2. przeprowadzenie dowodu z zaistniałych różnic w części niezmienionej wykonanego aneksu do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją [...] z dnia [...].07.2006r, w porównaniu z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002r.,

3. zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 75 §1, art. 76 §1, art. 77 § 1, art. 78 §1, art. 80, art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 29 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

- art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego,

- art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z administracyjnym prawem procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu aktu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania z punktu widzenia powyższych zasad Sąd zważył, iż skargę jako zasadną należało uwzględnić.

Istota sporu, który legł u podstaw skargi inicjującej przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy prawidłowości zinterpretowania i zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organ drugiej instancji przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie, że A.Ż. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, położonego przy ul. [...]. W konsekwencji organy przyjęły bowiem, iż A.Ż. wobec braku legitymacji procesowej, powołując się na brak udziału w niniejszym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może skutecznie domagać się jego wznowienia, na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu, stanowiska organów administracji publicznej wyrażonego

w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można podzielić w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Na wstępie przyjdzie wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, jak zasadnie podnosi to skarżący, nie można pominąć treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 27 września 2007 r. sygn. akt II SAB/Go 10/07, którym sąd uwzględnił skargę A.Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i zobowiązał ww. organ do załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej w dniu [...] lutego 2007 r. znak [...]. Z uzasadnienia powyższego wyroku, jak również z uzasadnienia zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji administracyjnej jednoznacznie wynika, iż sprawa zakończona wydaniem decyzji ostatecznej z [...] lutego 2007 r., której wzruszenia domaga się skarżący w trybie wznowieniowym, jest tożsama ze sprawą administracyjną objętą wskazanym prawomocnym wyrokiem. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje jednoznacznie, iż decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] PINB zakończył postępowanie legalizacyjne wszczęte [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę przy budowie przez małżonków K. budynku jednorodzinnego położonego na działce nr [...]. Oznacza to, iż zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu z 27 września 2007 r. sygn. II SAB 10/07 były dla organu wiążące przy rozstrzyganiu i załatwieniu sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z [...] listopada 2007 r. Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, należało je również uwzględnić przy rozpoznawaniu wniosku A.Ż. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną, a w konsekwencji wiążą również sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Jak wyżej wskazano, wyrokiem z 27 września 2007 r. sąd uwzględnił skargę A.Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odstępstw od udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, wszczętej przez organ [...] lutego 2007 r. znak [...]. Nie budzi wątpliwości, iż skarga na bezczynności organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej przysługuje stronie tego postępowania administracyjnego, a okoliczność ta stanowiła przedmiot oceny sądu administracyjnego. Już tylko z tej przyczyny uwzględnienie przez sąd skargi na bezczynność organu administracji publicznej w konkretnym postępowaniu administracyjnego oznacza, iż sąd rozstrzygnął pozytywnie o legitymacji procesowej skarżącego. Nadto w uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wskazał, iż: "skarżący (A.Ż.) poprzez merytoryczne rozpatrzenie zażalenia na bezczynność organu I instancji formalnie przymiot strony uzyskał".

W dalszej części uzasadnienia wyroku sąd wskazał organowi, iż do postępowania legalizacyjnego nie można bezrefleksyjnie "przenosić" ustaleń stron postępowania dokonanych na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Bezsporna pozostaje okoliczność, iż postępowanie zakończone przez PINB wydaniem decyzji z [...] listopada 2007 r. zainicjowane zostało na skutek stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego (na skutek zgłoszenia skarżącego) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego A. i S.K. pozwolenia na budowę. W konsekwencji stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dalsza procedura legalizacyjna prowadzona jest przez organ nadzoru budowlanego i przebiegać winna w myśl przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 5 i Prawa budowlanego.

Oznacza to, iż dla ustalenia kręgu podmiotów którym przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu legalizacyjnym, nie może mieć zastosowania przepis szczególny art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie zatem znajdzie przepis ogólny tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadto, zgodnie ze wskazaniami sądu zawartymi w ww. wyroku o sygn. II SAB/Go 10/07, przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, nie można pominąć kwestii ewentualnych skutków konkretnej samowoli budowlanej inwestora dla osób trzecich, czyli oddziaływania obiektu budowlanego.

Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając nie tylko spełnienie wymagań podstawowych, warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu itp., lecz również poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym obszar ten należy każdorazowo wnikliwie ustalać z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu (lub samowolnie dokonane odstępstwa) oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu. Nadto podkreślenia wymaga, iż budowa (rozbudowa, przebudowa, zmiana przeznaczenia) obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1892/2006)

Niezależnie zatem od okoliczności, iż omawiany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sygn. II SAB 10/07, na mocy art. 153 P.p.s.a.. samoistnie determinował już rozstrzygnięcie co do interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie realizacji budynku mieszkalnego A. i S.K. z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nadto należy wskazać, iż w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym organy dowolnie niejako "schematycznie" zawęziły pojęcie obszaru oddziaływania spornej inwestycji do granic nieruchomości inwestorów. Ustalając obszar oddziaływania obiektu budowlanego bez szczegółowej analizy okoliczności faktycznych organ administracji nie może z góry założyć, iż skoro dokonane odstępstwa od projektu budowlanego nastąpiły wewnątrz budynku, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a dokonane odstępstwa nie będą miały wpływu na wykonywanie prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych. Wszakże od momentu wszczęcia postępowania skarżący konsekwentnie podnosił, iż samowolne odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie wybudowania komina, zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia – urządzenia kotłowni i sposobu ogrzewania, wpływają niekorzystnie na sposób korzystania z jego własności poprzez immisje dymu przedostającego się na teren jego nieruchomości (z instalacji grzewczej), przez co znacznie utrudnione jest korzystanie z budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem (taras, wnikanie dymu przy otwarciu okien). Dodatkowo skarżący wskazywał na niekorzystny wpływ na środowisko dymu generowanego przez działanie instalacji grzewczej budynku inwestora. Wbrew nakazowi wypływającemu z zasady prawdy materialnej, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji okoliczności te nie zostały wyjaśnione, a organy zupełnie pominęły je dowolnie negując interes prawny skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym wobec samowoli budowlanej inwestorów. Takie zaniedbanie organów stwarza zagrożenie, iż wbrew wskazywanym przez skarżącego przepisom art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zostanie on faktycznie pozbawiony możliwości ochrony swego prawa własności (prawa podmiotowego chronionego konstytucyjnie) w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot bezpośrednio się z nim wiąże. Jeżeli bowiem w istocie, na skutek samowolnie dokonanych przez inwestorów istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, występuje takie niekorzystne oddziaływanie, które uniemożliwia korzystanie przez właściciela z sąsiedniej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, to nie można odmówić mu prawa do ochrony jego interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym. To oznaczałoby bowiem, iż pomimo samowolnego istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, inwestor dokonujący takiej samowoli znalazłby się w lepszej sytuacji niż osoba trzecia lub podmiot, której interes prawny przez takie działanie został naruszony. Taka wykładnia przepisów art. 28 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jak zasadnie podnosi to skarżący, stałaby w sprzeczności z konstytucyjnie chronionymi zasadami działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2, art. 7 Konstytucji RP.)

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów oraz wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sygn. II SAB/Go 10/07, organ nadzoru budowlanego uznał, iż skarżący nie był stroną postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wszczętego w dniu [...] lutego 2007 r. i zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2007 r. nr [...]. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, zasadnie zatem skarżący wywodzi, iż zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji PINB z [...] listopada 2007 r. nr [...]. Posiadając bowiem legitymację procesową skarżący, bez własnej winy, nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Ponadto z urzędu zważyć przyjdzie, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie A.Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie uchylenia w trybie wznowieniowym ostatecznej decyzji tego właśnie organu, z uwagi na wnioskowane podstawy wznowienia i treść odwołania, w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 150 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie, obowiązany jest ustalić również to, czy zaskarżona do niego decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości organu orzekającego, a w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów, uchylić decyzję i sprawę przekazać do załatwienia przez właściwy organ.

Zasadą jest, iż organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.).

W sytuacji jednak, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał decyzję ostateczną, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 K.p.a.). Dewolucja kompetencji będzie miała miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwości postępowania wyliczona w art. 145 § 1 K.p.a., np. w sytuacji świadomego dopuszczenia sfałszowanego dowodu, świadomego niezawiadomienia strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż: "Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 K.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 1988 r. sygn. akt II SA 165/88 niepubl.). W takim zatem przypadku, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, traci kompetencję w sprawie wznowienia postępowania na rzecz organu wyższego stopnia.

Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, zdaniem sądu miały istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy administracyjnej toczącej się w trybie wznowieniowym. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Na skutek niniejszego orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ, który wydał decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2007 r., winien z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie wniosku A.Ż. z [...] marca 2008 r. o wznowienie postępowania (art. 19 K.p.a.) i w razie gdy ustali, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1) –Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 151 § 2 K.p.a.). Przekazanie sprawy następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

W przypadku dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia właściwość tego organu jest ograniczona tylko do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania (dla zapewnienia obiektywizmu). Organ ten nie jest natomiast właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym w art. 149 § 2 K.p.a., a jedynie ma kompetencje do wskazania organu właściwego do przeprowadzenia tego postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać, iż na obecnym etapie postępowania administracyjnego są one przedwczesne. Wbrew oczekiwaniu skarżącego dokonując w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym oceny legalności zaskarżonej decyzji o charakterze proceduralnym (odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym z przyczyn podmiotowych tj. z uwagi na brak przymiotu strony postępowania pierwotnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej), Sąd nie mógł ustosunkować się do zarzutów merytorycznych skargi wobec niezgodności z prawem ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji

w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i poprzedzającego ją postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do zastępowania organu administracji publicznej w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, nie może również rozstrzygać co do istoty sprawy poza zakresem rozstrzygnięcia objętym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym.

W związku z powyższym Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi samodzielnego postępowania dowodowego, lecz orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy. Wyjątkowo, zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie mógł objąć kontrolą zgłaszanych przez skarżącego zarzutów w zakresie różnic pomiędzy pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] października 2002 r. oraz aneksem do projektu budowlanego. Brak było zatem podstawy do przeprowadzenia w tym zakresie wnioskowanego przez skarżącego uzupełniającego postępowania dowodowego.

W konsekwencji niniejszego rozstrzygnięcia właściwy organ, zgodnie z przepisem art. 149 § 2 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania, w tym rozstrzygnięciu w zakresie ewentualnych wniosków dowodowych strony, władny będzie wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy, o której mowa w art. 151 § 1 lub § 2 K.p.a. Decyzja ta, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, podlegała będzie kontroli sądu administracyjnego w odrębnym postępowaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 280 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania tj. wpisu od skargi w wysokości 200,00 zł oraz kosztów dojazdu skarżącego do sądu 80,00 zł.