Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 213/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha, Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński, Kazimierz Jarząbek (spr.), Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 358/05 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 358/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności A. O. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, 28 ust. 1 i 3a oraz 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) − dalej: u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. O. umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, uznając, iż mimo, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, spowodowanej m.in. zajęciem jej wynagrodzenia za pracę przez komornika sądowego to prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem, który pobiera świadczenie przedemerytalne, a z uwagi na młody wiek jej męża jest wysoce prawdopodobne, iż podejmie on pracę i tym samym poprawi sytuację finansową rodziny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2004 r., podkreślając iż nie wskazano nowych okoliczności ani dowodów, które uzasadniałyby umorzenia zaległości.

A. O. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że spełnia kryteria zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Podkreśliła, że w jej ocenie decyzja została wydana na podstawie uznania administracyjnego, bez brania pod uwagę czynnika społecznego. Skarżąca podniosła, że dwa razy zwracała się o możliwość rozłożenia zaległości na raty, jednak z powodu pogarszającej się sytuacji zmuszona była zwrócić się o całkowite umorzenie zaległości. Obecnie jest osobą bezrobotną

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że należało ją wyeliminować z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, gdyż zaszła okoliczność wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje wynikają z art. 3 ust. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając decyzję działał we własnym imieniu, nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną wykonującą swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. W ocenie Sądu brak jest zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych przez Zakład.

Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s.

Ponadto błędne pouczenie o środkach zaskarżenia, które znajdowało się w decyzji I instancji nie powodowało, że Prezes ZUS stał się organem właściwym do rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż w przepisie wymieniono wyłącznie organy jednoosobowe, a Zakład jest jednostką organizacyjną i nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministrów", o których mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko w tym przypadku umożliwił zastosowanie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., za niedopuszczalne należy uznać dokonanie rozszerzającej interpretacji art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w taki sposób, iż możliwe byłoby objęcie zakresem obu omawianych przepisów jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w związku z czym Sąd uznał, iż decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej − zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej − Dz. U. Nr. 265, poz. 2643).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzucił:

− naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 66, art. 68 − 71, art. 72 pkt 1, art. 83, art. 84 ust. 4, art. 123 u.s.u.s.

− istotne naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., art. 17 k.p.a., art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 180 § 1 k.p.a. i art. 181 k.p.a. przez przyjęcie że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji pierwszej instancji, a organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej.

− istotne naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie istotnie wpłynęło na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w wyniku przyjęcia, że zaszły przesłanki określone w art. 156 k.p.a. a także art. 70 Konwencji MOP ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie

2. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, oddalając skargę na decyzję

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że system odwoławczy od decyzji wydawanych przez Prezesa Zakładu, reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych będącego jego organem został uregulowany w przepisach prawa ubezpieczeniowego, które posiadają charakter przepisów lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowały system odwoławczy od decyzji administracyjnych zapewniając kontrolę prawidłowości wydawanych decyzji i zgodność rozstrzygnięć z obowiązującymi przepisami prawnymi. Do powyższego systemu odwoławczego stosuje się w oparciu o art. 123 u.s.u.s. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego za wyjątkiem spraw odrębnie uregulowanych.

Zdaniem skarżącego Sąd nie uwzględnił, że do zastosowania art. 127 ust. 3 k.p.a. w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Prezesa ZUS ma znaczenia art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. który określa, że przez ministra i innych naczelnych organów administracji państwowej należy rozumieć również urzędy centralne i inne równorzędne organy, a także kierowników tych urzędów i organów.

Ponadto skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wybiórczy i dowolny stwierdził zastosowanie określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do ustalenia odpowiedniego trybu odwoławczego, jak również zastosowanie art. 180 i 181 k.p.a. na podstawie których organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustalone zostały na podstawie odrębnych przepisów, czego nie uwzględnił WSA w swoim orzeczeniu.

Zdaniem skarżącego WSA niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., a z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i niewłaściwą ich interpretację doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność zaskarżonej decyzji oraz jej niewykonalność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.