Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 53/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 6-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 17 stycznia 2007 r., nr 52/06/07, po rozpatrzeniu wniosku M, i B. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych w Ł. przy ulicy N.. Organ stwierdził, że na przedmiotowym terenie dopuszczalna jest budowa budynku usługowo-mieszkalnego i określił szczegółowe warunki realizacji tej inwestycji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1, 63 ust. 1-4, 64 ust. 1, 65 ust.1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz § 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) i § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Określając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ ustalił, że linia zabudowy kondygnacji przyziemia winna przebiegać zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowiącym, iż obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m– w przypadku drogi powiatowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej. Linię zabudowy powyżej kondygnacji przyziemia określono zgodnie z załącznikiem graficznym. Określając szerokości elewacji frontowej organ wskazał, iż winna być ona dostosowana do warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych. Odnośnie rzędnych określających wysokość zabudowy wskazano, że rzędne górnej krawędzi elewacji frontowej, rzędna gzymsu lub attyki elewacji frontowej i rzędna kalenicy dachu budynku nie mogą przekraczać odpowiadających im rzędnych istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach nr [...], [...] obręb [...] i zlokalizowanej na granicy działki nr [...]. W rozstrzygnięciu wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki winna być dostosowana do warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto ustalono, że planowana inwestycja winna zapewniać miejsca parkingowe dla samochodów osobowych w ilości dla funkcji usług 1,5 stanowiska na 100 m2 powierzchni użytkowej, dla funkcji bazy socjalno-pobytowej w ilości jedno miejsce parkingowe dla czterech miejsc noclegowych, które winny bilansować się w obszarze działek nr [...] i [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, dla terenu działek nr [...] i [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Planowaną inwestycję ustalono w granicach terenu położonego w ramach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta w strefie "E" – mieszkalno-pensjonatowej (podstrefa przekształceń funkcji – E.4.1) pasa terenu leśnego wzdłuż ulicy W. o szerokości około 30 metrów z przeznaczeniem na usługi i parkingi. Działki przeznaczone pod zabudowę posiadają dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające uzbrojenie. Organ pierwszej instancji powołał się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do sformułowania określonych w decyzji warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego i stanowiła załącznik do decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. podniósł zarzuty dotyczące zmiany funkcji tego terenu, który w dotychczasowym planie przeznaczony był wyłącznie na działalność handlowo-usługową i wskazał, iż wprowadzenie nowej funkcji mieszkalnej spowoduje konflikt interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji poprzedziła analiza urbanistyczna przeprowadzona przez uprawnionego architekta, która wykazała, że na sąsiednich działkach (nr [...], [...], [...] i [..]) występują budynki usługowe i budynki mieszkalne (funkcja hotelarska – nr [...], [...]), zatem wprowadzenie na tym obszarze funkcji mieszkaniowej było możliwe. Z przeprowadzonej analizy wynika nadto, iż w analizowanej przestrzeni panuje dowolność form i sposobów kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu, rodzaje zabudowy są skrajnie różne, co powoduje brak możliwości uwzględnienia parametrów związanych z intensywnością zabudowy, jej wysokością i jej głębokością, szerokością elewacji frontowej oraz jej stylistyką.

W. D. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając, iż na analizowanym terenie brak jest funkcji mieszkaniowej, budynek na działce nr [...] został zrealizowany z naruszeniem prawa, a budynek usługowy zrealizowany na działce nr [...] zaliczono do klasy odporności pożarowej C, co wiąże się z obowiązkiem zachowania określonych odległości.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 410/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, iż wydana decyzja nie odpowiadała warunkom ustawy art. 61 ust. 1 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) W decyzji nie wyznaczono linii zabudowy kondygnacji przyziemia, gdyż ograniczono się wyłącznie do odwołania się do treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazując, że obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m, a w uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie tego obiektu przy drodze w odległości mniejszej. To sformułowanie było błędne, gdyż organ winien konkretnie ustalić czy dla tej inwestycji odległość winna wynosić 8 m. od drogi publicznej czy też winna być inaczej ustalona. Sąd wskazał, iż w rozstrzygnięciu decyzji, z naruszeniem § 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia nie określono szerokości elewacji frontowej, ograniczając się do ogólnego sformułowania, iż ma to nastąpić w dostosowaniu do warunków technicznych wynikających z odrębnych przepisów w tym w szczególności przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że winna być ona wyznaczona dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Ponadto Sąd stwierdził, że z naruszeniem wymogów rozporządzenia nie określono wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i nie określono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. Sąd wskazał, iż w decyzji organu pierwszej instancji dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ograniczono się do ogólnikowego sformułowania, iż należy zabezpieczyć parkingi dla samochodów osobowych podając wskaźniki, brak natomiast jakiejkolwiek analizy możliwości wykonania takich parkingów przy uwzględnieniu wielkości planowanej zabudowy oraz powierzchni działek, która wynosi łącznie 245 m2. Sąd stwierdził, że naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji były w istocie konsekwencją analizy urbanistycznej, w której wskazano, że "w miejscu planowanej inwestycji brak jest cech tożsamych zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie względem planowanej. Przestrzeń nie posiada czytelnej linii zabudowy. Rodzaj zabudowy jest skrajnie różny. Dotyczy to zarówno zabudowy jak i jej intensywności, wysokości, głębokości traktów zabudowy, szerokości elewacji frontowych oraz jej stylistyki. W analizowanej przestrzeni panuje całkowita dowolność form i sposobów kształtowania zabudowy jak i zagospodarowania terenu jej przynależnego". Autor analizy uznał, że w tej sytuacji "wyznaczanie wymienionych parametrów uznaje się za niewskazane", a w konsekwencji, decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że organy administracji obydwu instancji nie poświęciły dostatecznej uwagi kwestii możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji mieszkalnej. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie informował organy administracji, że w poprzednio obowiązującym planie teren ten był przeznaczony wyłącznie pod działalność handlowo-usługową i taką też funkcję ma obecnie, co wyklucza możliwości budowy na tym terenie obiektu mieszkalnego. Sąd wskazał, iż art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu takie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, aby możliwa była kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro z samej analizy wynikał brak możliwości spełnienia tych parametrów to brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Zaskarżona decyzja nie spełnia tych warunków. Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że przyjęty do analizy obiekt budowlany na działce nr 381/3 zrealizowany został z naruszeniem prawa, gdyż I. i R. B. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce budynku usługowo-gastronomicznego, a inwestycję tę zrealizowali oni z naruszeniem prawa wprowadzając na analizowany teren funkcję mieszkaniową. W zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd stwierdził, że organy administracji przy ponownym rozpatrywaniu wniosku winny uwzględnić poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku, a nowe decyzje i ich uzasadnienia muszą odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w przepisach k.p.a., jak i w przytoczonych w uzasadnieniu wyroku przepisach prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, Burmistrz Miasta decyzją z dnia 28 listopada 2007 r., nr [...] ustalił dla M. i B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych w Ł. przy ul. N., wskazując jako podstawę prawną art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1, 63 ust. 1-4, 64 ust. 1, 65 ust.1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 104, 106, 107,109 k.p.a.

W decyzji wskazano, że planowana inwestycja dotyczy budowy budynku usługowo-mieszkalnego w miejscu planowanego do rozbiórki parterowego budynku usługowo-gastronomicznego w Ł. przy ul. N. i ustalono następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego:

– nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. N. powyżej kondygnacji przyziemia zgodną z linią istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki i istniejącą zabudową usytuowaną na działkach nr [...] i [...] obręb [...], według załącznika graficznego,

– nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. N. dla kondygnacji przyziemia według załącznika graficznego, dozwalając na linię zabudowy kontynuującą linię zabudowy na działce sąsiedniej (nr [...]), pod warunkiem że przegroda pionowa wzniesiona na tej linii będzie w 80% swej powierzchni wolna od wypełnienia materiałem trwałym w tym przeszkleniem,

– bezwzględnie wykluczono funkcję mieszkaniową w kondygnacji przyziemia,

– określono, iż maksymalna szerokość elewacji frontowej nie może być szersza niż szerokość działki od strony ul. N. z uwzględnieniem warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych,

– maksymalna wysokość planowanej inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem – trzy kondygnacje nadziemne tj. parter, piętro i poddasze użytkowe,

– rzędne określające wysokość zabudowy (rzędna górnej krawędzi elewacji frontowej, rzędna gzymsu lub attyki elewacji frontowej i rzędna kalenicy dachu) nie mogą przekraczać odpowiadającym im rzędnych istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach numer: [...], [...] obr. [...], na granicy działki nr [...],

– wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu nie może przekroczyć 80% powierzchni działek (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu 0,8),

– forma dachu – zabudowa o dachu wysokim, wielospadowym, o nachyleniu połaci dachowej w przedziale 35 do 60 stopni, pokrycie dachowe wykonane z drobnowymiarowych elementów ceramicznych w odcieniach czerwieni,

– dozwolono się na wykonanie podpiwniczenie, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych powyżej dotyczących części nadziemnej,

– wskazano, iż budowa nie może spowodować braku możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach zlokalizowanych w sąsiedztwie na działkach nr [...] i [...] obr. [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi,

– bezwzględnie zakazano stosowania zewnętrznych materiałów wykończeniowych pochodzenia nienaturalnego.

Ponadto w decyzji zawarto ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, ustalenia dotycząca ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wykonaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzoną w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki budowlanej, która stanowiła podstawę sformułowania ustaleń decyzji dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego i stwierdził, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów oraz listę izby samorządu zawodowego architektów.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 410/07, niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i brak uzgodnienia decyzji z Dyrektorem S. Parku Narodowego i Dyrektorem Urzędu Morskiego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym położona jest nieruchomość objęta planowaną inwestycją, przeznaczony był pod zabudowę uzdrowiskową, gastronomiczną i kulturalna, a nie usługowo-mieszkalną. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji pominięcie okoliczności, iż budynek położony na sąsiedniej działce nr [...] wzniesiony został w sposób sprzeczny z ustalonymi warunkami zabudowy i wydanym pozwoleniem na budowę i jego istnienie nie może uzasadniać zgody na lokalizację kolejnego budynku usługowo-mieszkalnego. Skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, na której wzniósł obiekt budowlany przeznaczony i przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie organizacji imprez artystycznych, kulturalnych oraz gastronomicznych, który nie nadaje się do innego wykorzystania. Lokalizacja planowanej zabudowy naruszy harmonię architektoniczną na tym terenie i walory estetyczne przestrzeni oraz spowoduje konflikty sąsiedzkie. W odwołaniu zarzucono również, że wydane warunki zabudowy doprowadzą do likwidacji zabytkowego i objętego ścisłą ochroną starodrzewu, o czym organ pierwszej instancji nie zawiadomił Dyrektora S. Parku Narodowego. Skarżący zarzucił, że brak jest dokładnej analizy dojazdu z ul. N. i miejsc parkingowych przy uwzględnieniu wielkości działki o powierzchni 245 m2. Skarżący podniósł zarzut, iż w decyzji nie określono szerokości elewacji frontowej, co narusza § 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał także na brak dokładnych obliczeń terenu analizowanego, jeśli chodzi o powierzchnię zabudowy i zarzucił brak wyznaczenia linii zabudowy od strony działki nr 380, na której znajduje się ciąg pieszy.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji sporządził analizę urbanistyczną i opracował decyzję zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wykonując tym samym zalecenia określone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 410/07 i eliminując ujawnione przez Sąd braki poprzedniej decyzji i postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Kwestia samowoli budowlanej nie należy do kompetencji Burmistrza Miasta , a zaskarżona decyzja, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, ustala wymóg związany z ochroną interesów osób trzecich, z którego wynika, że projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Spełnienie tego warunku należy do obowiązków projektanta przy opracowaniu projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż okoliczności podniesione w odwołaniu związane są z respektowaniem przepisów o warunkach technicznych, które należą do obszaru prawa budowlanego, a skarżący będzie miał możliwość kwestionowania warunków technicznych dotyczących przedmiotowego obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.

W. D. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

– naruszenie zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, przez zaniechanie zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach okoliczności faktycznych co narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

– obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez orzeczenie, że zostały spełnione warunki określone w tym przepisie,

– niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

– nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

– naruszenie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 2 k.p.a., przez nie uzgodnienie decyzji z Dyrektorem S. Parku Narodowego oraz z Dyrektorem Urzędu Morskiego oraz nie doręczenie skarżącemu postanowień, co uniemożliwiło stronie uczestniczenie w każdym stadium postępowania administracyjnego,

– zalegalizowanie samowoli budowlanej popełnionej przez R. B., poprzez przyjęcie jej za podstawę wydanej decyzji o warunkach zabudowy,

– nieuwzględnienie w decyzjach organów obu instancji wytycznych oraz rozważań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 410/07,

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał on, że na przedmiotowym terenie istnieje obiekt usługowy, będący własnością skarżącego zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, co wyklucza możliwość posadowienia na sąsiedniej nieruchomości obiektu mieszkalnego. Skarżący podniósł również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 26 października 2007 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 września 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w Ł. przy ul. N., sąsiadujących z nieruchomością, będąca własnością skarżącego, a z uzasadnienia powyższej decyzji Kolegium wynikało, że prawie identyczna decyzja organu I pierwszej instancji, jak wydana w niniejszej sprawie, nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 256/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 28 listopada 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że interpretacja treści art. 61 ust. 1 ustawy, regulującego tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" i przepisów rozporządzenia wykonawczego, winna być dokonywana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ustawy wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust 2 pkt 1 i 7). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Odwołujący się do granic prawa własności art. 6 ust 2 ustawy wskazuje, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ wydający decyzję winien dokonać szczegółowych, wyczerpujących ustaleń odnośnie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. W wydanym w sprawie wyroku, Sąd wskazał na niedostateczne rozważenie tej kwestii przez organy administracji, a w ponownie wydanych decyzjach wadliwość ta nie została usunięta. Dokonując oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2007 r. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, bowiem przyjęty do analizy obiekt budowlany stanowiący własność I. i R. B. został zrealizowany z naruszeniem prawa, inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę wyłącznie budynku usługowo-gastronomicznego a inwestycję zrealizowano z naruszeniem prawa wprowadzając funkcję mieszkaniową. Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonana w tym zakresie ocena prawna wiązała organy jak i wiąże sąd ponownie rozpatrujące sprawę. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym, i wobec których nie zostanie orzeczony nakaz rozbiórki bądź doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenie danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko organu odwoławczego, iż w analizie podlegają uwzględnieniu obiekty wzniesione nielegalnie, gdyż mogą one podlegać legalizacji, nie jest zdaniem Sądu uzasadnione. Ustalenie warunków nowej zabudowy w oparciu o nielegalny i niepewny stan zabudowy, który może ulec przymusowej rozbiórce, nie zapewnia bowiem właściwej realizacji celu ustawy jakim jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Nadto, prymat w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego należy dać obiektom wzniesionym legalnie, do których winna być dostosowana zabudowa powstała niezgodnie z przepisami, a działanie odwrotne narusza zasadę lex iniuria ius non oritur.

Sąd stwierdził, że kwestia możliwości wprowadzenia funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym winna być oceniana z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się na tym terenie. Wskazany przez skarżącego w toku rozprawy fakt, iż budynki położone na działkach Nr [...] i [...] są budynkami mieszkalnymi, w których zamieszkują ich właściciele, a ponadto w budynkach tych wynajmowane są pokoje turystom, świadczy o możliwości wprowadzenia na tym obszarze funkcji mieszkaniowej, o ile informacja ta jest prawdziwa. Podkreślić należy, iż analiza funkcji przeprowadzana jest na całym obszarze analizowanym. Działki Nr [...] i [...] niewątpliwie pozostają w obszarze analizowanym. Fakt, iż znajdują się one po przeciwnej stronie ulicy, nie wyłącza ich z zakresu analizy. Podobnie jak okoliczność objęcia obszaru analizowanego różnymi jednostkami planistycznymi w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności sprawy wynika, iż działka skarżącego, jak i działka, na której planowana jest inwestycja, znajdują się na terenie, który w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego objęty był inną jednostką planistyczną, niż teren po przeciwnej stronie ulicy. W jednostce tej przewidziana była zabudowa uzdrowiskowa, z funkcją gastronomiczną i kulturalną, zabudowa reprezentacyjna o szczególnym znaczeniu architektonicznym. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, treść poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, nie stanowi bowiem podstawy ustalenia przez organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym oceny kontynuacji funkcji. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia tego planu są zatem bezzasadne. Podobnie podnoszone w sprawie argumenty dotyczące treści nowego studium nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem akt ten nie stanowi podstawy dokonania ustaleń i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, iż kwestia występowania funkcji mieszkaniowej w obiektach na działkach nr [...] i [...], nie była przedmiotem oceny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 r., bowiem sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji organu II instancji, iż na analizowanym terenie występują budynki mieszkalne (funkcja hotelarska) sugerowało, iż w budynkach tych realizowana jest jedynie funkcja usługowa - hotelarska, polegająca co do zasady na czasowym zamieszkiwaniu. W sporządzonej analizie wskazano, że funkcja mieszkalna realizowana jest w budynkach mieszkalnych położonych na działkach Nr [...], [...] [...] [...], w których świadczy się usługi hotelarskie. Z treści analizy nie wynika jednoznacznie, czy autor dokonał oceny jako mieszkalnych budynków hotelarskich (przeznaczonych do czasowego zamieszkiwania ludzi), czy też budynki te mają charakter hotelarsko – mieszkaniowy. Skarżący na rozprawie przyznawał fakt, iż w budynkach tych realizowana jest funkcja mieszkaniowo – usługowa. Okoliczność ta winna podlegać szczegółowemu ustaleniu przez organ, o ile odpowiada ona rzeczywistemu stanowi faktycznemu, realizacja budynku usługowo – mieszkaniowego na tym terenie winna być uznana za dopuszczalną z punktu widzenia spełnienia wymogu kontynuacji funkcji.

Sąd wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależniając zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzona w sprawie analiza nie spełnia wymogów prawa, podobnie jak wydana w oparciu o nią decyzja. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sporządzenie analizy nie może ograniczać się do wyciagnięcia przez jej autora wniosków i przedstawienia gotowych danych w zakresie w niej przewidzianym. Wykonanie analizy jest procesem, wymagającym w pierwszej kolejności dokonania ustaleń odnośnie obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym, dopiero na podstawie dokonanych ustaleń, dokonuje się wyciągnięcia określonych średnich wartości i ustalenia konkretnych warunków dla projektowanego zamierzenia. W przypadku, gdy przepisy rozporządzenia przewidują możliwość odstępstwa od przewidzianego w rozporządzeniu typowego sposobu ustalenia danego warunku, przyczyna poczynienia takiego odstępstwa winna być przez autora analizy uzasadniona. Analiza jest podstawą wydania decyzji, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. Organ wydający decyzję w oparciu o analizę winien ocenić prawidłowość wyciągniętych w niej wniosków. Nadto wyniki te podlegają kontroli instancyjnej jak i kontroli sądowej i muszą opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych, umożliwiających ich weryfikację. W wydanym w sprawie wyroku, Sąd wskazał na szereg uchybień wykonanej analizy. Ponownie sporządzona w sprawie analiza jest także wadliwa, nie spełnia ona bowiem wskazanych powyżej wymogów w zakresie analizy szeregu ustalonych warunków, w tym szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, oraz określenia linii zabudowy.

Jak stwierdził Sąd § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Określenie szerokości elewacji w inny sposób, niż to wynika z § 6 ust. 1, należy uzasadnić. Stwierdzenie, w analizie, iż średnia szerokość elewacji jest większa od rozmiaru działki, wymagało po pierwsze ustalenia szerokości elewacji budynków na obszarze analizowanym, następnie wyliczenia średniej szerokości elewacji oraz porównania jej z szerokością działki. W sporządzonej analizie brak jest ustaleń w tym zakresie i wyliczeń matematycznych, a wskazanie, iż na obszarze analizowanym, na kilku działkach znajdują się obiekty, których szerokość elewacji przekracza szerokość działki na których planowana jest inwestycja, nie spełnia tych wymogów. Odnosząc się natomiast do związanych z szerokością elewacji zarzutów skargi dotyczących zachowania odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości i innych budynków, wskazać należy, iż warunki dotyczące odległości budynku od granic nieruchomości regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), a w szczególności § 12, i warunki te będą podlegać badaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę.

Sąd zważył, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przewidziana w ust. 2 możliwość wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy winna być w decyzji uzasadniona, pierwszeństwo ma bowiem ustalenie wskaźnika w oparciu o ust. 1. W analizie zaniechano w ogóle ustalenia powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym jak i określenia średniego wskaźnika zabudowy w tym obszarze, ograniczając się do arbitralnego wyznaczenia powierzchni zabudowy. Określenie wskaźnika zabudowy innego niż średni, może wynikać z różnych przyczyn, w tym interesu inwestora, jego określenie winno jednak nastąpić z rozważeniem wymagań ładu architektonicznego, a jedyną okolicznością podlegającą rozważeniu nie może być jedynie mała powierzchnia działki i zamierzenie inwestora. § 7 rozporządzenia przewiduje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Określenie w analizie i decyzji, iż rzędne określające wysokość zabudowy nie mogą przekraczać rzędnych istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach nr [...] i [...] nie jest prawidłowe. Z przepisu § 7 ust.2 rozporządzenia wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być decyzji o warunkach zabudowy ściśle określona przez podanie konkretnej wysokości, decyzja ta powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Nadto wysokość zabudowy winna być ustalona w nawiązaniu do budynków na nieruchomościach sąsiednich, a w decyzji wyznaczono ją jedynie w odniesieniu do jednego budynku, nie wyjaśniając przyczyn przyjęcia takiego rozwiązania.

Istotną kwestią podlegającą rozważeniu przez organy winna być, zdaniem Sądu, kwestia linii zabudowy. § 4 rozporządzenia stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z treści analizy wynika, iż nieprzekraczalną linię zabudowy dla kondygnacji przyziemia od strony ul. N. wyznaczono według załącznika graficznego, dozwalając nadto na linię zabudowy kontynuującą linię zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] pod warunkiem, iż przegroda pionowa wzniesiona na tej linii będzie w 80 % powierzchni wolna od wypełnienia materiałem trwałym, w tym przeszkleniem. Pojęcie przyziemia nie jest definiowane w przepisach prawa. W znaczeniu potocznym oznacza ono najniższą kondygnację budynku, parter, niski parter. (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN tom II Warszawa 1998 r.) Z załącznika granicznego do decyzji wynika, iż nieprzekraczalna linia zabudowy określona w tym załączniku nie stanowi przedłużenia linii zabudowy budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Działka Nr [...] sąsiaduje z działką Nr [...] oraz działką Nr [...], a wyznaczona linia zabudowy przyziemia znajduje się bliżej ulicy niż linia zabudowy budynków na tych działkach. W analizie i decyzji w żaden sposób nie wyjaśniono przyczyny takiego określenia linii zabudowy – bardzo zbliżonej do ulicy i nie stanowiącej kontynuacji istniejącej linii zabudowy. W ocenie Sądu rozwiązanie takie budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego, a przyczyny jego zastosowania winny być szczegółowo rozważone i wyjaśnione.

Odnośnie linii zabudowy powyżej kondygnacji przyziemia Sąd stwierdził, że w analizie wskazano, iż jest ona zgodna z linią budynku przeznaczonego do rozbiórki i istniejącą zabudową na działce Nr 381/3 i tak też jest to oznaczone w załączniku graficznym. Budynek istniejący na działce, której dotyczy wniosek, a przeznaczony do rozbiórki, nie może wyznaczać linii zabudowy. Wskazać należy, iż linia zabudowy wyznaczona została według linii zabudowy parteru budynku na działce nr [...], podczas gdy pozostałe kondygnacje tego budynku znajdują się w znacznie większej niż parter odległości od drogi i posiadają inną linię zabudowy. Wyznaczenie dla nowo budowanego obiektu linii zabudowy powyżej poziomu przyziemia – a więc dla dwóch kolejnych kondygnacji według linii zabudowy parteru budynku sąsiedniego, którego pozostałe kondygnacje wyznaczają inną linię zabudowy, nie zostało uzasadnione. Nadto wskazał, iż w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2007 r. nr [...] wskazano, iż zabudowa tarasu i arkad budynku na działce nr [...] obr. [...] od strony ul. N. jest zabudową tymczasową. (vide: k 18 akt administracyjnych). Linię zabudowy parteru budynku na działce Nr 381/3 wyznacza zatem część budynku, która ma charakter tymczasowy. W przypadku obiektów tymczasowych, organy administracji winny rozważyć okoliczność czy w związku z ich przyszłą likwidacją, wyznaczenie według nich linii zabudowy nowoprojektowanych budynków, spełniać będzie wymagania ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, z uwagi na tymczasowy charakter obiektu, wyznaczenie linii zabudowy jedynie według niego nie jest co do zasady uzasadnione, obowiązek rozbiórki takiego obiektu poddaje bowiem w wątpliwość czy wyznaczona w ten sposób linia zabudowy spełniać będzie wymagania ładu przestrzennego. Określenie linii zabudowy w taki sposób, odmienny od obowiązującej zasady, może co do zasady nastąpić w trybie § 4 pkt 4, wymaga jednak szczegółowego uzasadnienia. Nadto wskazać należy, iż w niniejszej sprawie linia zabudowy przebiega tworząc uskok, a organ nie rozważył jakie konsekwencje dla zachowania ładu architektonicznego będzie miało odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przewidującym kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Konsekwencją wadliwie sporządzonej analizy jest wadliwość wydanej decyzji, która nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a. w zakresie sprecyzowania i uzasadnienia przyjętych w decyzji rozwiązań.

Odnośnie zarzutu związanego z zapewnieniem miejsc postojowych, Sąd wskazał, iż z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny podlegać budynki i ich usytuowanie, wynika, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Uregulowanie to wskazuje, iż miejsca postojowe winny być wyznaczone w granicach nieruchomości, której (bądź których) dotyczy wniosek i warunki zabudowy nie mogą przewidywać możliwości ich usytuowania z wykorzystaniem innego terenu.

Sąd podniósł ponadto, iż organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do szeregu zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, naruszając treść art. 7 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. W związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem, iż w decyzji błędnie nie wyznaczono linii zabudowy od strony działki nr [...], organy winny, zdaniem Sądu, dokonać ustaleń odnośnie charakteru działki Nr [...], mając na uwadze, iż linię zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Ciąg pieszy nie stanowi natomiast drogi publicznej, od której należy wyznaczać linię zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 pkt 2, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 , poz. 115 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. Nr 108 z 2005 r., poz. 908 ze zm.) wynika, iż droga zawiera jezdnię, a przepisy art. 4 pkt 13 i 14 ustawy o drogach publicznych wyraźnie rozdzielają drogę od samodzielnego ciągu pieszego. Dodatkowo wskazać należy, iż w ustawie tej, w art. 43 ust. 1 i 2 przewidziano odległości obiektów budowlanych, jak i możliwość uzyskania zgody na odstępstwa w tym zakresie, liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni, której ciąg pieszy nie posiada. Także przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozróżniają pojęcie drogi od ciągu pieszego (§ 36), a w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1538/06) stwierdził, iż ciąg pieszy nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (vide: LEX nr 319153).

Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu dotyczącego braku uzgodnień decyzji oraz nie doręczenia mu postanowień uzgadniających dyrektora urzędu morskiego i dyrektora parku narodowego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w tym z dyrektorem urzędu morskiego oraz dyrektorem parku narodowego (pkt 3 i 7). Z art. 53 ust. 5 ustawy wynika, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art.106 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest pogląd, że strona postępowania administracyjnego jest również stroną postępowań uzgadniających z innymi organami projekt decyzji w trybie i na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. W postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami winny zatem brać udział wszystkie strony postępowania. Z akt postępowania nie wynika, czy skarżący i inne strony postępowania brali udział w postępowaniu prowadzonym przed Dyrektorem Urzędu Morskiego oraz czy strony otrzymały postanowienie wydane przez Dyrektora S. Parku Narodowego. Sąd zaznaczył jednak, iż brak udziału strony w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający. Wznowienie tego postępowania nastąpić może wyłącznie na wniosek strony. W wyrokach z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1931/06 (Lex Nr 352067) i 20 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 922/06 (Lex Nr 340121) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi, a stronie przysługuje prawo wzruszenia wadliwego aktu w trybie art. 145 1 pkt 4 k.p.a.

Zarzuty skarżącego odnośnie braku uzgodnień Sąd ocenił jako bezzasadne, uzgodnienia takie zostały bowiem dokonane. Z okoliczności sprawy nie wynika, by fakt, iż po uchyleniu pierwotnie wydanej decyzji uzgodnienia te nie zostały powtórzone naruszał prawo. Z treści art. 60 i 53 ustawy wynika, iż decyzję wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami. Przepisy te nie formułują obowiązku przesłania organom do uzgodnienia projektu decyzji, ani nie wskazują momentu, w jakim organ winien zwrócić się do organu współdziałającego o dokonanie takiego uzgodnienia. Uzgodnienie takie winno być zatem dokonane w danej sprawie przed wydaniem decyzji, której przedmiot określa złożony wniosek, a organy uzgadniające w zakresie swych kompetencji winny wskazywać uwagi do zamierzonej inwestycji, podlegające uwzględnieniu przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem uzgodnienia są te aspekty sprawy związanej z przedmiotem rozstrzygnięcia, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Z okoliczności sprawy nie wynika, by wobec treści pierwotnej i ponownej decyzji wydane postanowienia straciły aktualność i organy uzgadniające musiały ustosunkowywać się do nowych okoliczności sprawy.

Podniesiony przez skarżącego zarzut istnienia zadrzewienia na działce nie był zdaniem Sądu uzasadniony, bowiem zgodnie z art. 83 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 92 poz. 880 ze zm.) kwestie ewentualnego zezwolenia na usunięcie drzew podlegają kompetencji wójta, i w przypadku drzew położonych w granicach parku narodowego wymagają zgody dyrektora parku. Kwestie te nie są zatem rozpatrywane na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

We wskazaniach dotyczących dalszego postępowania Sąd podniósł, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze zawarte w treści uzasadnienia wskazania Sądu, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia i na podstawie ponownie sporządzonej analizy, organ winien wydać decyzję odpowiadającą wymogom prawa materialnego i procesowego.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta decyzją z dnia 9 lipca 2009 r., nr [...], ustalił na rzecz M. i B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych w Ł. przy ulicy N..

Na skutek odwołania W. D. powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2009 r., nr [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na następujące uchybienia decyzji organu I instancji: 1) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki projektowanej zabudowy określono nieprawidłowo, 2) sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części tekstowej nie została podpisana, 3) załącznik graficzny decyzji nie posiada określonej skali i nie został podpisany, 4) określenie zakazu zwiększania istniejącej legalnie powierzchni zabudowy mimo nieuporządkowanego stanu prawnego dla części istniejącej zabudowy, 5) brak uzasadnienia w zakresie przyjęcia miejsc postojowych, 6) brak odniesienia się do kwestii ustalenia linii zabudowy od strony działki nr [...], 7) brak udziału wszystkich stron w postępowaniach uzgodnieniowych, 8) brak dokumentów potwierdzających że R. N. jest upoważniony do prowadzenia sprawy w imieniu inwestorów.

Kolejną decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r., nr [...], Burmistrz Miasta , ustalił na rzecz M. i B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych w Ł. przy ulicy N..

Również ta decyzja, na skutek odwołania W. D., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2010 r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wyznaczenie linii nowej zabudowy nie jest konieczne, ponieważ dla określenia linii projektowanej zabudowy od strony działki nr [...] zastosowanie mają przepisy dotyczące warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po drugie zdaniem Kolegium ustalona szerokość elewacji zgodna z szerokością działki wyklucza się z ustaloną linia zabudowy od granicy działki nr [...]. Po trzecie wskazało Kolegium, że ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz ustalenia dotyczące kalenicy głównej wykluczają się wzajemnie i nie zostały określone prawidłowo.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta , decyzją z dnia 1 września 2010 r., nr [...], ustalił na rzecz M. i B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych w Ł. przy ulicy N.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1, 63 ust. 1-4, 64 ust. 1, 65 ust.1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz § 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) i § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Określając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ ustalił, że linia zabudowy winna stanowić kontynuację linii zabudowy na działce nr [...], Wykluczono funkcję mieszkaniową w kondygnacji przyziemia. Określając szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że jej maksymalna szerokość nie może być większa niż 16,0 m, tj. niż szerokość działki od strony ulicy N. z uwzględnieniem warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych. Odnośnie rzędnych określających wysokość zabudowy ustalono maksymalną wysokość kalenicy na 12,5 m, zaś maksymalną wysokość górnej krawędzi gzymsu na 8,2 m. Ustalono, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako wskaźnik docelowy 0,7. Dozwolono na wykonanie podpiwniczenia, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych powyżej dotyczących części nadziemnej. Ponadto ustalono, że planowana inwestycja winna zapewniać miejsca parkingowe dla samochodów osobowych w ilości dla funkcji usług 1,5 stanowiska na 100 m2 powierzchni użytkowej, dla funkcji bazy socjalno-pobytowej w ilości jedno miejsce parkingowe dla czterech miejsc noclegowych, które winny bilansować się w obszarze działek nr [...] i [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, dla terenu działek nr [...] i [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Planowaną inwestycję ustalono w granicach terenu położonego w ramach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta w strefie "E" – mieszkalno-pensjonatowej (podstrefa przekształceń funkcji – E.4.1) pasa terenu leśnego wzdłuż ulicy W. o szerokości około 30 metrów z przeznaczeniem na usługi i parkingi. Działki przeznaczone pod zabudowę posiadają dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające uzbrojenie. Organ pierwszej instancji powołał się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do sformułowania określonych w decyzji warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego i stanowiła załącznik do decyzji.

Od decyzji powyższej odwołał się W. D. W odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie inwestorom decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...]. Odwołujący wskazał, że decyzja nie uwzględnia wyroku z 10 lipca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w tym w szczególności wniosku, iż przy ustalaniu warunków nowej zabudowy należy stosować zasadę dobrego sąsiedztwa, narusza przepis § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zakwestionował ustalony wskaźnik zabudowy dla projektowanej inwestycji oraz dla działek nr [...] i [...] i wniósł o powołanie z urzędu cyt. "przysięgłego biegłego sądowego z dziedziny prawa budowlanego, który w sposób obiektywny ustosunkuje się do zgodności pomiarów wykazanych z załączniku decyzji ze stanem faktycznym oraz zgodności lokalizacji obiektów objętych decyzją z aktualnie obwiązującymi przepisami w zakresie prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Decyzją z dnia 11 października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Oceniając załączony materiał dowodowy pod kątem zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 256/08), zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującymi przepisami oraz mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że stosownie do postanowień art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostęp do drogi publicznej (pkt 2), wystarczające uzbrojenie terenu (pkt 3), niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodność z przepisami odrębnymi (pkt 5). Co istotne w niniejszej sprawie, art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 987/09), że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Zważyć również należy, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje kolizja pomiędzy planowaną usługowo-mieszkalną funkcją inwestycji, a przeznaczeniem terenu działek sąsiednich. W tym kontekście zasadnym jest wskazanie, iż nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, kontynuacja bowiem funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji usługowo-mieszkalnej tylko z tej przyczyny, że część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami usługowymi (por. niepubl. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lutego 2009 r., II SA/Go 2/09).

Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy wynika bezspornie, że funkcja mieszkaniowa istnieje na działkach nr [...] i [...] (fakt ten został również potwierdzony przez skarżącego na rozprawie w WSA w Gdańsku), a funkcja usługowa np. na działkach nr [...] i [...]. Wynika stąd, iż planowana realizacja budynku usługowo-mieszkalnego na danym terenie jest dopuszczalna i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Analizując, czy doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie ustalenia wskaźnika zabudowy, zdaniem Kolegium należy uwzględnić okoliczność, że z wykładni powołanego przepisu wynika, iż planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, że inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy co na działkach sąsiednich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym aktem administracyjnym noszącym w sobie cechy aktu planowania urbanistycznego, zatem przepisy stanowiące podstawę jej wydania nie mogą ściśle i dokładnie wskazywać na konkretne cechy, parametry i inne wskaźniki, które Burmistrz Miasta mógłby stosować jedynie przy użyciu mechanicznej kalkulacji, na co wskazuje również okoliczność, że ustawodawca w przepisie art. 56 ust. 4 wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien sporządzać posiadający odpowiednie uprawnienia urbanista lub architekt. W związku z tym, w §5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca ustalił, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie na działkach sąsiednich, jeżeli wyznaczenie takie nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie.

Z treści zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta wynika, że ustalił on kwestionowany wskaźnik zabudowy odmiennie, niż wynika to ze średniej wartości uzyskanej w wyniku przeprowadzonej analizy. Mimo to nie można uznać, że ustalony wskaźnik godzi w ład najbliższej okolicy. Odstępstwo to jest dopuszczone prawem, ponieważ ustawodawca nie przewidział w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia, ustalenia parametrów planowanej inwestycji w sposób sztywny, natomiast dopuścił wprost odstąpienie przez organ lokalizacyjny od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. Jak wynika ze sporządzonej analizy (załącznik do zaskarżonej decyzji) nieruchomość nr [...] (bezpośrednio przylegająca do działki objętej zabudową) posiada wskaźnik intensywności zabudowy 0,8 który zdecydowanie przewyższa wskaźnik średni dla obszaru analizowanego tj. 0,39. Mając jednak na uwadze poprawność urbanistycznego kształtowania przestrzeni oraz, że przestrzenie bezpośrednio ze sobą sąsiadujące winny wykazywać najbardziej zbliżone cechy zagospodarowania ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika zabudowy w wysokości 0,7 będzie poprawne dla przestrzeni i jej zagospodarowania. W ocenie Kolegium, określony w zaskarżonej decyzji wskaźnik zabudowy nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie i pozwoli na harmonijne nawiązanie do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej - nr [...].

Odnosząc się do kwestii podniesionej przez W. D., iż po uwzględnieniu wyznaczonej w decyzji linii zabudowy, do zabudowy pozostaje działka o powierzchni 144 ni2 tj. 240 m2 - 6 m x 16 m, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji - 170 ni2 Kolegium wyjaśniło, że obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej - nr [...]. Uwzględniając zatem określoną w przedmiotowej decyzji linię zabudowy Kolegium stwierdziło, że pozostała powierzchnia działki wynosi ok. 168 m2 tj. 240 m2 - 4,5 m x 16 m. Oczywiście cała ta powierzchnia nie podlega zabudowie. Organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż określony w niej wskaźnik zabudowy jest wskaźnikiem docelowym co oznacza, że jest to wskaźnik maksymalny, którego nie można przekroczyć, ale nie musi zostać osiągnięty. Kolegium podkreśla, że problem wielkości powierzchni projektowanej inwestycji zostanie ostatecznie rozstrzygnięty w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Na etapie pozwolenia na budowę sporządza się projekt budowlany, który rozstrzyga powyższe kwestie.

Kolegium stwierdziło, że w celu ustalenia elementów nowoprojektowanej inwestycji, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy przeprowadziła uprawniona osoba. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie ma podstaw do powoływania biegłego celem sprawdzenia określonego wskaźnika zabudowy dla działek nr [...] i [...].

Odnosząc się do zagadnienia, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepis §18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja określa liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych. Twierdzenie odwołującego, że liczba miejsc parkingowych nie została określona do warunków decyzji nie zostało poparte żadnymi dowodami. Zarzut odwołującego w tym zakresie należy uznać zatem za bezpodstawny.

W skardze na powyższą decyzję W. D. zarzucając zaskarżonej decyzji:

– naruszenie zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, przez zaniechanie zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach okoliczności faktycznych - art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa,

– obrazę przepisu art. 61, ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez orzeczenie, że zostały spełnione warunki określone w tych przepisach, stwierdzeniu, iż w obszarze analizowanym występują budynki usługowe i budynki mieszkalne,

– obrazę przepisów § 3 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164 poz. 1588),

– obrazę przepisów w szczególności § 12, 14, 15, 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75 poz. 690 ze zmianami) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie dopuszczenia dowodu z biegłego, który dokonałby dokładnych pomiarów powierzchni zabudowy działki [...] i [...], a ustalenie rzeczywistej wielkości działek miałoby istotne znaczenie dla ustalenia ewentualnych warunków zabudowy,

– nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wzięcie pod uwagę działki stanowiącej własność M. i B. W. numer [...], na której to znajduje się samowola budowlana, która kilka lat temu winna być rozebrana, nie wzięcie pod uwagę działki nr. [...] stanowiącej własność M. i B. W. stanowiącej integralną całość z działką nr [...], co całkowicie zmienia wskaźnik zabudowy,

– zalegalizowanie samowoli budowlanej przez R. B. oraz M. i B. W. , również poprzez przyjęcie jej za podstawę decyzji o warunkach zabudowy wydane przez Burmistrza Miasta ,

– nieokreślenie ściśle w decyzji Burmistrza Miasta jaką funkcję ma spełniać planowany budynek,

– nieuwzględnienie w obu decyzjach wytycznych oraz rozważań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2007 r. w sprawie II SA / Gd 410 / 07 oraz wyroku z dnia 10.07.2008r. w sprawie II SA / Gd256/ 08

wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo uchylenia decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami z dnia 2 sierpnia 2007r. w sprawie II SA/Gd 410/07 oraz z dnia 10 lipca 2008r w sprawie II SA/Gd 256/08 i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej nie poczyniono żadnych nowych istotnych ustaleń, a decyzja została wydana w oparciu o dotychczas istniejące ustalenia i fakty. Zarówno Burmistrz Miasta jak i SKO usankcjonowali swoimi decyzjami stan, który jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi. Zdaniem skarżącego zarówno Burmistrz Miasta jak i SKO wydając decyzję winien kierować się wytycznymi i rozważaniami zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które faktycznie dotyczą tego samego stanu faktycznego działek będących własnością Pana B. oraz Państwa W. będących w bezpośrednim sąsiedztwie działek będących przedmiotem niniejszej skargi. Sprawy niniejszej nie można rozpatrywać bez uwzględnienia istniejącego stanu faktycznego, gdyż wszystkie te działki stanowią integralną część całości jaką jest zabudowa ulicy N. w Ł..

Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80 poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionej planu miejscowego, możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji. W poprzednim obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, teren ten przeznaczony był pod zabudowę uzdrowiskową gastronomiczną i kulturalną, a nie usługowo - mieszkalną. Skarżący wskazał, że działki [...], [...], [...], [...] obręb 2 znajdują się na terenie elementarnym UU12. Jako podstawową funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego teren ten został przeznaczony pod zabudowę uzdrowiskową z funkcją gastronomiczną i kulturalną. Skarżący pragnie podkreślić, iż rozpatrując niniejszą skargę należy mieć na względzie ustalenia i fakty wynikające z wyżej przytoczonych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego decyzja nie odpowiada wymogom określonym w artykule 107 § 1 k.p.a. - winna ona bowiem zawierać przede wszystkim precyzyjne rozstrzygnięcie wymagane nie tylko przepisami k.p.a., ale również przepisami szczegółowymi w tym przypadku ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja winna być zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontynuacją funkcji określonej w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu elementarnego UU12 składającego się z działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]przewiduje funkcję gastronomiczną oraz kulturalną co w istotny sposób zawęża możliwość prowadzenia innej działalności usługowej, co podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25.09.2008r. sygn. akt II SA/Gd 256/08. Przepis ten regulujący przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej strony drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji.

Wydana decyzja przez Burmistrza Miasta z dnia 1.09.2010 r. w dalszym ciągu nie uwzględnia wszystkich istotnych elementów mających istotny wpływ na ocenę czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. Skarżący podkreślił, że organ I Instancji ustalając w kwestionowanej decyzji warunki zabudowy na działkach nr [...] i [...] położonych w Ł. przy ul. N. odniósł je do budowy budynku mieszkalnego.

Zdaniem skarżącego poważne zastrzeżenia budzą wykazane w załączniku powierzchnie zabudowań, a dotyczące działki [...], nie odpowiadają one istniejącemu stanowi faktycznemu o czym wielokrotnie wspominał skarżący. Wykazanie w tym zakresie prawdziwych wymiarów w sposób istotny zmieniłoby argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji - w szczególności dotyczy to powierzchni zabudowy. Również skarżący uważa, iż wyliczenie powierzchni zabudowy działki nr [...] jest wyliczeniem nierzetelnym, nie uwzględniającym rzeczywistego stanu fatycznego.

Zdaniem skarżącego również przewidziana w załączniku do decyzji lokalizacja miejsc parkingowych przy zabudowaniach nie jest dopuszczalna. Tego rodzaju lokalizacja stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami w zakresie parkowania pojazdów mechanicznych. Kwestionowana decyzja nie zawiera również szczegółowych ustaleń i wyliczeń matematycznych, na co zwracał również uwagę w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. Państwo W. mają działki o pow. 240 m2, linia zabudowy wyznaczona w decyzji wyklucza z zabudowy pas działki o wymiarach 16m x 6m to daje 96 m2 i o tyle zmniejsza możliwość zabudowy, 240 m - 96 m daje 144 m2 możliwej zabudowy, a nie jak napisano w zaskarżonej decyzji 170 m, co automatycznie ma bardzo istotne znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że dla prawidłowego funkcjonowania zabudowy zgodnie z wydaną decyzją trzeba umiejscowić odpowiednią ilość miejsc postojowych, jak również posiadać miejsce na gromadzenie odpadów stałych, co dodatkowo pomniejsza możliwość zabudowy posiadanych działek. Zdaniem skarżącego w tym zakresie został naruszony przepis § 18 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia odnośnie miejsc postojowych dla samochodów, użytkowników stałych i przebywających okresowo. Nie określono liczby tych miejsc do warunków decyzji. Zdaniem skarżącego zostały również naruszone przepisy rozdziału drugiego cytowanego wyżej rozporządzenia dotyczącego dojść i dojazdów w szczególności § 14 i § 15 w których to szczegółowo określono wielkości obowiązujących norm, niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W ocenie skarżącego przedstawione wyżej zarzuty w zakresie lokalizacji obiektów objętych decyzją uzasadniały zasadność jego wniosku w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny prawa budowlanego, który w sposób obiektywny ustosunkowałby się w zakresie zgodności pomiarów wykazanych w załączniku do kwestionowanej decyzji z istniejącym stanem faktycznym, oraz zgodności lokalizacji obiektów objętych decyzją z aktualnie obowiązującymi przepisami zarówno w zakresie prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie opinii pozwoliłoby, w oparciu o stwierdzony rzeczywisty stan faktyczny, na zajęcie obiektywnego stanowiska decyzji Burmistrza Miasta .

Zdaniem skarżącego organy obu instancji wbrew twierdzeniom zawartym w tych decyzjach, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wzięły pod uwagę zaleceń zawartych w orzeczeniach i uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a które winny stanowić istotne wskazówki dla organów administracji państwowej. Zdaniem skarżącego szczególnie istotnym orzeczeniem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10.07.2008 r. sygn. akt II SA/Gd 256/08. Z uzasadnienia WSA w Gdańsku w sposób jednoznaczny wynika, iż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustaleń dotyczących nowej zabudowy, należy tu stosować tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Wymienione wyżej Rozporządzenie stanowi również, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu publicznego i architektury. Zdaniem skarżącego okoliczności te nie znalazły odzwierciedlenia w zaskarżonych decyzjach. Podniósł, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniając miarę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech do zagospodarowania terenu sąsiedniego ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten winien najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzjach o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego owe uwarunkowania nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, zaś sporządzona w sprawie analiza nie spełnia wymogów prawa, podobnie jak wydana w oparciu o nią decyzja. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia wynika, iż organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy. Zdaniem skarżącego sporządzona w sprawie analiza jest wadliwa, nie spełnia ona bowiem wskazanych wyżej wymogów.

Skarżący stwierdził, że niezależnie od przytoczonych wyżej względów Burmistrz Miasta przy sporządzaniu analizy i oceny spełniania warunków nie powinien uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisów niemniej jednak interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zwrócił na to również uwagę Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach. Skarżący podkreśla, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sposób jednoznaczny stwierdził, iż zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przyjmuje się jednolicie, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna ("Komentarz Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, por. uzasadnienie WSA w Gdańsku z 02.08.2007r. II SA/Gd 410/07). Nie bez znaczenia w sprawie niniejszej jest fakt, że ustanowienie na sąsiednich działkach zabudowy usługowo mieszkalnej w istotny sposób ograniczy prawo własności skarżącego. Ograniczenie to wynikać będzie ze sprzeczności interesów skarżącego i ubiegającego się o warunki zabudowy uniemożliwiające wykonanie przez skarżącego dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci prowadzonych imprez artystycznych, kulturalnych i gastronomicznych, chociażby z uwagi na emisję, o których mowa w art. 144 k.c. Skarżący na swojej działce, zgodnie z przeznaczeniem terenu, warunkami zabudowy, oraz uzyskanym pozwoleniem na budowę wzniósł obiekt budowlany przeznaczony i przystosowany do prowadzenia przez niego wyżej wskazanej działalności gospodarczej. Nakłady na ten obiekt wyniosły ok. 6,5 mln. zł.

Przedmiotowy obiekt nie nadaje się do innego wykorzystanie np. mieszkalnego, w takiej sytuacji lokalizacja zabudowy mieszkalno – usługowej z całą pewnością nie zachowa, ani nie podniesie walorów i harmonii architektonicznej na tym terenie, lecz naruszy ochronę walorów estetycznych przestrzeni, a tym samym spowoduje konflikty sąsiedzkie.

Skarżący podkreślił, że Burmistrz Miasta wydając warunki zabudowy nie wziął pod uwagę, iż na terenie działki [...], [...], których właścicielem jest Pan W. jest zrealizowana samowola budowlana. Podobna sytuacja występuje na działce nr [...] należąca do Pana R. B. Zdaniem skarżącego w pierwszej kolejności należałoby zlikwidować samowolę budowlaną, a następnie wyliczyć powierzchnię zabudowy działek. Skarżący stwierdził, iż jego zdaniem organy administracji obydwu instancji po raz kolejny nie poświęciły dostatecznie uwagi czy w ogóle jest możliwe prowadzenie na tym terenie funkcji mieszkalnej. Z akt sprawy toczących się postępowań w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący wielokrotnie informował, że w poprzednio obowiązującym planie, teren ten był wyłącznie przeznaczony pod działalność handlowo usługową taką też funkcje ma obecnie.

Skarżący podniósł, że na tym terenie istnieje obiekt usługowy skarżącego zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, a więc zgodnie z prawem, co wyklucza w istocie możliwości posadowienia na sąsiedniej nieruchomości obiektu mieszkalnego. Stwierdzić należy, iż identyczne stanowisko zajął wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2.08.2007 r. str. 10 uzasadnienia. Wskazał, że przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków art. 61 ust. 1 Ustawy organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem - a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie pełnia również wymogów kontynuacji funkcji, bowiem przyjęto do analizy obiekty, które zostały zrealizowane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że przy ustalaniu wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego organ nie uwzględnił działki nr [...] z tego powodu, że uznał ją za niezabudowaną, a na tej działce stoi część budynku, który usytuowany jest na działce nr [...]. Przyjęcie do wyliczenia działki nr [...] zmieniłoby wskaźnik zabudowy na niższy. Może 5%, może 10% obszaru tej działki niezabudowanej budynkiem posadowionym na działce nr [...]. Wskazał, że działki B. W. leżą przy ul. N. i może on na swoją działkę wjeżdżać od ul. N.. Pełnomocnik uczestnika postępowania B. W. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na wstępie rozważań poddać należy analizie treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób realizacji wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588) – dalej określane jako rozporządzenie. Rozporządzenie określa także sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Nadto rozpoznając skargę Sąd w sprawie niniejszej jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 410/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/08,

Istota skargi W. D. zawarta jest w tej jej części, w której wskazuje: "Nie bez znaczenia w sprawie niniejszej jest fakt, że ustanowienie na sąsiednich działkach zabudowy usługowo mieszkalnej w istotny sposób ograniczy prawo własności skarżącego. Ograniczenie to wynikać będzie ze sprzeczności interesów skarżącego i ubiegającego się o warunki zabudowy uniemożliwiające wykonanie przez skarżącego dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci prowadzonych imprez artystycznych, kulturalnych i gastronomicznych, chociażby z uwagi na emisję, o których mowa w art. 144 k.c. Skarżący na swojej działce, zgodnie z przeznaczeniem terenu, warunkami zabudowy, oraz uzyskanym pozwoleniem na budowę wzniósł obiekt budowlany przeznaczony i przystosowany do prowadzenia przez niego wyżej wskazanej działalności gospodarczej. Nakłady na ten obiekt wyniosły ok. 6,5 mln. zł."

Dlatego szczególną uwagę należy poświęcić zagadnieniu możliwości dopuszczenia w zaskarżonej decyzji funkcji mieszkaniowej.

Nie ma racji skarżący twierdząc w skardze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 410/07 przyjmując istnienie obiektu usługowego skarżącego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, a więc zgodnie z prawem, kategorycznie wykluczył w istocie możliwość posadowienia na sąsiedniej nieruchomości obiektu o funkcji mieszkalnej. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że "organy administracyjne obu instancji nie poświęciły dostatecznej uwagi" możliwości wprowadzenia na przedmiotowym terenie funkcji mieszkalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/08 odniósł się do stanowiska Sądu na które powołuje się skarżący pisząc " W wydanym w sprawie wyroku, Sąd wskazał na niedostateczne rozważenie tej kwestii przez organy administracji, a w ponownie wydanych decyzjach wadliwość ta nie została usunięta" i takie wyjaśnienie tej kwestii podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Kwestia dopuszczalności funkcji mieszkaniowej na terenie objętym zaskarżoną decyzją wymagała wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki lecz w odległości nie mniejszej niż 50m. Najważniejsze jest spełnienie wymogu zachowania minimalnych odległości od granic działki oraz to by obszar analizowany otaczał wokół teren inwestycji. Wskazać tu trzeba także na to, że obszar analizowany nie powinien zbytnio przekraczać wyznaczonych przepisem minimalnych odległości od terenu działki, tak by uwzględniał pewną całość urbanistyczną ale i pojęcie sąsiedztwa. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest natomiast zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, gdyż z uwagi na to, że szerokość frontu działki wynosiła 16m należało granice obszaru analizowanego określić na 50m, przy czym odstępstwo dotyczące działki nr [...] zostało dostatecznie uzasadnione w pkt. 7 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do decyzji. Takie rozszerzenie obszaru analizowanego w zakresie działki nr [...] nie miało negatywnych dla skarżącego skutków w zakresie funkcji terenu (funkcja mieszkaniowa nie zastała ustalona w oparciu o funkcje terenu tej działki).

Podkreślić tu także należy, że dokonując analizy wyznaczonego obszaru analizowanego organy nie brały pod uwagę samowolnie dokonanej przez I. i R. B. zabudowy tarasu i wprowadzonej tam funkcji mieszkaniowej, w sytuacji gdy posiadali jedynie pozwolenie na wybudowanie obiektu usługowo-gastronomicznego. W tym zakresie organy dostosowały się do wiążącego je stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 410/07 i z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/08.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/08, wiążące zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – tak organy administracji jak i Sąd w niniejszej sprawie, przesądziło możliwość wprowadzenia funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym po uwzględnieniu wszystkich obiektów znajdujących się na tym terenie, po potwierdzeniu, że budynki położone na działkach nr [...] i nr [...] są budynkami mieszkalnymi, w których zamieszkują ich właściciele, którzy wynajmują pokoje turystom, o ile taka sytuacja faktycznie ma miejsce – "jest prawdziwa". Sąd zawarł także ocenę prawną, że działki nr [...] i nr [...] "niewątpliwie pozostają w obszarze analizowanym", zaś to, "iż znajdują się po przeciwnej stronie ulicy, nie wyłącza ich z zakresu analizy", "podobnie jak okoliczność objęcia obszaru analizowanego różnymi jednostkami planistycznymi w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego".

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy dokonały szczegółowych ustaleń dotyczących funkcji budynków na terenie działek nr [...] i nr [...]. Z ustaleń tych wynika, że właściciele budynków posadowionych na tych działkach są tam zameldowani, a do opodatkowania podatkiem od nieruchomości zgłaszają:

- dla działki nr [...] budynek mieszkalny o pow. użytkowej 256 m², z tego 171 m² przez okres 2 miesięcy w lipcu i sierpniu na wynajem pokoi,

- dla działki [...] budynek mieszkalny o pow. użytkowej 188 m², z tego 126 m² przez okres 2 miesięcy w lipcu i sierpniu na wynajem pokoi ( str.8-9 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do decyzji).

Taka mieszana mieszkalno – usługowa funkcja w/w budynków nie jest przez strony kwestionowana, gdyż na rozprawie przed Sądem w dniu 26 czerwca 2008r. przyznał to sam skarżący.

Ze względu na to, że skarżący uporczywie powołuje się na ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze raz należy tu przypomnieć ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/08, wiążącą zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie:

"Z okoliczności sprawy wynika, iż działka skarżącego, jak i działka, na której planowana jest inwestycja, znajdują się na terenie, który w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego objęty był inną jednostką planistyczną, niż teren po przeciwnej stronie ulicy. W jednostce tej przewidziana była zabudowa uzdrowiskowa, z funkcją gastronomiczną i kulturalną, zabudowa reprezentacyjna o szczególnym znaczeniu architektonicznym. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, treść poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, nie stanowi bowiem podstawy ustalenia przez organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym oceny kontynuacji funkcji."

Mając powyższe na względzie trzeba przyjąć, że ustalenie w zaskarżonej decyzji funkcji mieszkalno-usługowej dla przedmiotowej inwestycji odpowiada prawu.

Jeśli chodzi o linię zabudowy to organy uwzględniły stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/08 i pominęły zabudowę tarasu budynku położonego na działce 381/3 oraz nie określiły dodatkowo linii zabudowy od strony ciągu pieszego. Linia zabudowy została ustalona i wytyczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588) – dalej określanego jako rozporządzenie – co znalazło odbicie w załączniku graficznym decyzji.

Zdaniem Sądu organy w granicach dopuszczalnych przez prawo ustaliły powierzchnię zabudowy. Wprawdzie § 5 ust. 1. rozporządzenia mówi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego lecz w ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy obszaru analizowanego o jakim mowa w § 3 ust. 1. Z analizy tej wynika, że średnia powierzchnia zabudowy wynosi 0,39, największa 0,99 zaś najmniejsza 0,06. Przyjęcie wskaźnika 0,7 organ przekonująco uzasadnił dostosowaniem powierzchni zabudowy do zabudowy sąsiedniej, poprawnością urbanistycznego kształtowania przestrzeni oraz względami architektonicznymi (str. 5-6 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do decyzji).

Odnieść się tu należy do zarzutu skarżącego, że biorąc pod uwagę powierzchnię działki ograniczoną jeśli idzie o jej zabudowę wyznaczoną linią zabudowy błędnie określono powierzchnię zabudowy, gdyż z matematycznych wyliczeń wynika, iż nie może ona wynosić 170 m², a wskaźnik 0,7. Wskaźnik zabudowy określa się w stosunku do powierzchni całej działki, a nie jej fragmentu po odjęciu od jej powierzchni części, które nie mogą być zabudowane z innych przyczyn, także ze względu na wytyczoną linię zabudowy.

Przyjęty wskaźnik zabudowy jest wskaźnikiem maksymalnym co oznacza, że nie musi zostać osiągnięty. Kwestia wielkości powierzchni projektowanej inwestycji zostanie ostatecznie rozstrzygnięta w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wówczas powierzchnia zabudowy dozna ograniczenia nie tylko ze względu na linię zabudowy ale także z uwagi na przepisy prawa budowlanego związane chociażby z koniecznością zachowania właściwych odległości od granicy.

Nadto wskazać trzeba, że organy nie uwzględniały przy ustalaniu średniej powierzchni zabudowy dobudowanej tymczasowej werandy na działce [...] (str. 8 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do decyzji).

Podnoszona przez skarżącego na rozprawie kwestia nie przyjęcia do obliczenia średniej powierzchni zabudowy działki [...], na której części stoi część budynku posadowionego na działce [...] ma marginalne dla sprawy znaczenie. Wystarczy spojrzeć na mapę będącą załącznikiem graficznym do decyzji by stwierdzić, że jedna ze ścian budynku posadowionego na działce [...] w niezwykle minimalnym stopniu narusza granicę działki [...]. Wbrew stanowisku skarżącego, przyjęcie że działka [...] jest działką zabudowaną wypaczyłoby cel wyznaczania wskaźnika zabudowy.

Organy poprawnie zgodnie z przepisami § § 6 – 8 rozporządzenia określiły szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy i górnej krawędzi gzymsu oraz geometrię dachu co uzasadniła analiza obszaru analizowanego (str. 6 – 7 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do decyzji).

Żądanie skarżącego dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego z dziedziny prawa budowlanego oparte jest na subiektywnej ocenie braku poprawności w dokonywaniu pomiarów nieruchomości i lokalizacji obiektów objętych zaskarżoną decyzją jest chybione. Pomiary i analiza obszaru analizowanego zostały wykonane przez uprawnioną osobę, a kwestie związane ostatecznym kształtem obiektu budowlanego i innych parametrów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będą przedmiotem rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu budowlanego, tj. pozwoleniu na budowę.

Nie ma wątpliwości, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej – ul. N. na całej 16-metrowej części frontowej. Natomiast dojazd do działki nr [...] jest zapewniony przez działkę [...]. Obie działki są własnością inwestora, który na obu działkach zamierza zrealizować inwestycję. Żadnego znaczenia nie ma tu kwestia dostępu do ciągu pieszego (działki [...]).

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 skargę oddalił.