Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 463/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, 2 i 2a, art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 6d ust. 1, art. 6f ust. 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 17
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód na uchwałę Rady Gminy Piekoszów z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXVIII/354/2021 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Piekoszów stwierdza nieważność uchwały w części: § 1 ust. 2 w zakresie słów: "( do czterech sztuk na gospodarstwo domowe na rok )", "(do 500 kg na gospodarstwo domowe na rok ) "; § 2 ust. 3; § 3 ust. 1; § 4 ust. 2; § 9 ; § 11 ust. 2 pkt 2; § 13 ust. 1 w zakresie słów "a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę" ; § 13 ust. 3 zd. 2 ; § 18 ust. 1 i ust. 2.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Piekoszów w dniu 25 listopada 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, 1834, dalej "usg"), art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a, art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, 1648, dalej "ucpg"), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XXXVIII/354/2021, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Piekoszów.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej: § 1 ust. 2, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1 w zakresie stwierdzenia "....a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę", § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 18 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Kielce – Zachód w Kielcach, zarzucając że:

- wprowadzenie w § 1 ust. 2 Regulaminu ograniczeń w części dotyczącej ilości przekazywanych w ciągu roku selektywnie zbieranych odpadów przez właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie ilości zużytych opon przypadających na gospodarstwo domowe na rok oraz w zakresie ilości odpadów budowlanych przypadających na dane gospodarstwo domowe na rok, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit b ucpg;

- w § 2 ust. 3 Regulaminu, doszło do nieznajdującego uzasadnienia powtórzenia aktu prawnego wyższego rzędu, a także do nieprawidłowego pod względem legislacyjnym zabiegu, polegającego na wyszczególnieniu listy dopuszczonych do kompostowania bioodpadów;

- § 3 ust. 1 Regulaminu, narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg, który nie upoważnia rady gminy do określania czasu czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń. Ponadto obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie jak to określono w Regulaminie części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego;

- § 4 ust. 2 Regulaminu bez podstawy prawnej ingeruje w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą, ograniczając to prawo do dokonywania "drobnych napraw" oraz "regulacji pojazdów" - tym bardziej, że pojęcia to są niedookreślone, a więc nie mogą mieć charakteru normatywnego;

- § 9 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt. 2 lit a i b ucpg, który dotyczy możliwości określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie jak wynika z § 9 zaskarżonej uchwały, wszystkich rodzajów odpadów;

- § 11 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 ucpg - żaden bowiem z punktów w/w przepisu nie upoważnia gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady, obowiązku bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu;

- § 13 ust. 1 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt. 2 ucpg, który pozwala radzie gminy regulować rozmieszczenie pojemników na nieruchomości, a nie dotyczy obowiązku ich wystawiania przed posesją;

- obowiązek dokumentowania przez właścicieli nieruchomości korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz zobowiązania właścicieli nieruchomości do okazywania dowodów uiszczania opłat za te usługi, o którym mowa w § 13 ust. 3 zdanie drugie zaskarżonego Regulaminu nie mieści się w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 ucpg. Powyższe obowiązki zostały sformułowane w przepisie zawartym w art. 6 ust. 1 ucpg, który pozwala gmina na podjęcie odrębnej uchwałę dotyczącą powyższych kwestii;

- zapisy § 18 ust. 1 oraz z § 18 ust. 2 Regulaminu stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 7 ucpg, albowiem zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Piekoszów wniósł o jej oddalenie. Organ przytoczył brzmienie art. 4 ust. 1 i ust. 2a ucpg stwierdzając, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały znowelizowane ustawą z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach. Na mocy tej ustawy został dodany art. 2a, w którym w ust. 8 dopuszczono możliwość "wprowadzenia innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości". Przepis ten wszedł w życie od 1 stycznia 2022 r. W związku z tym Rada Gminy może np. określić w Regulaminie:

a) czas i częstotliwość uprzątania zanieczyszczeń dotyczący części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego (organ nie widzi różnicy między sformułowaniem w Regulaminie "służących do użytku publicznego", a "udostępnionych do użytku publicznego"),

b) określić, że poza warsztatami można dokonywać "drobnych napraw" oraz "regulacji pojazdów",

c) w ocenie organu dopuszczalne jest użycie sformułowania "pojemniki na odpady", gdyż w tych pojemnikach można również składować odpady komunalne. Pojemnik na odpady jest pojęciem szerszym niż pojemnik na odpady komunalne. Poza tym ustawodawca nie określił definicji pojemnika na odpady, a pojemnika na odpady komunalne tak, że w ocenie organu można tym nazewnictwem posługiwać się zamiennie. Ponadto organ musi posługiwać się językiem zrozumiałym dla przeciętnego mieszkańca dla którego Regulamin ma być zrozumiały i przystępny, a nie tylko dla osób z wykształceniem prawniczym bądź specjalistów od gospodarki odpadami. Niezrozumiałym jest tutaj rozumowanie skarżącego, że tylko pojemniki na odpady komunalne mają być utrzymywane w czystości, a pozostałe pojemniki na odpady już nie, bowiem nie taka jest istota i cel Regulaminu,

d) jeśli chodzi o zapis dotyczący rozmieszczenia pojemników na nieruchomości tylko i wyłącznie, a nie przed posesją ma to tylko ułatwić odbiór tych odpadów. Takie sformułowanie w regulaminie wynika ze zróżnicowanego rozmieszczenia na terenie gminy nieruchomości, które często są usytuowane daleko od drogi bądź niemożliwy jest wjazd na posesję,

e) w ocenie organu dopuszczalne jest również ograniczenie utrzymywania z terenów produkcji rolnej zwierząt dla własnych potrzeb,

f) dopuszczalne jest też zdaniem organu wprowadzenie ograniczenia w postaci zużytych opon oraz w zakresie ilości odpadów budowlanych,

g) nie jest też wadą Regulaminu zamieszczenie obowiązku sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu.

Zdaniem organu, Konstytucyjne prawo nadaje jednostce samorządu terytorialnego samodzielne prawo wyboru sposobu realizacji powierzonego zadania. Istotą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność zagwarantowana przepisami Konstytucji. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność gmin jest wartością chronioną, jednak nie można wykluczyć możliwości jej ograniczenia przepisami prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych istota samodzielności została określona jako oznaczająca, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz, że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. Rada Gminy mogła doprecyzować i wprowadzić do Regulaminu inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, gdyż ustawodawca pozostawił Radzie Gminy w tym zakresie pewną swobodę, co jest zrozumiale i wynika ze specyfiki każdej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2 art. 4, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie z art. 4 ust. 2a ucpg rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny;

6) wprowadzić obowiązek stosowania indywidualnego oznakowania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w sposób, który pozwoli na identyfikację:

a) właściciela nieruchomości, na której są wytwarzane odpady komunalne, lub

b) osób wymienionych w art. 1 pkt 1 lit. b - w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1;

7) określić sposób zgłaszania lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów przez właściciela nieruchomości w celu zapewnienia prawidłowej realizacji usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

8) wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Przede wszystkim wbrew stanowisku Rady Gminy Piekoszów, art. 4 ust. 2a ucpg w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U.2021.1648), która w odniesieniu do tego przepisu weszła w życie z dniem 23 września 2021 r., nie umożliwiał organowi uchwałodawczemu wprowadzenia innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. § 1 ust. 2, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1, § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 18 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Przepis ten dotyczy terenu w obrębie granic nieruchomości danego właściciela. Stanowi zatem delegację do ustalenia obowiązków dla właściciela nieruchomości w odniesieniu do terenu pozostającego w jego władaniu, przy czym mają to być powinności inne niż sprecyzowane już w przepisach ucpg.

Rację ma skarżący, że § 1 ust. 2 Regulaminu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit b ucpg. Przepis ten zawiera listę odpadów przyjmowanych przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, do których zalicza m.in. zużyte opony i odpady budowlane. Nie umożliwia natomiast gminie wprowadzenia ograniczeń w części dotyczącej ilości przekazywanych w ciągu roku selektywnie zbieranych odpadów przez właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie ilości zużytych opon przypadających na gospodarstwo domowe na rok oraz w zakresie ilości odpadów budowlanych przypadających na dane gospodarstwo domowe na rok. Zwłaszcza, że stosownie do treści regulacji prawnej zawartej w art. 6 lit c ust. 1 ucpg, gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, bez wskazywania limitów odbieranych odpadów.

W § 2 ust. 3 Regulaminu określono bioodpady stanowiące odpady komunalne, które podlegają kompostowaniu tj: m.in.rośliny, chwasty, zwiędłe kwiaty, odpady kuchenne, popiół drzewny, torf, skorupki jaj, papier (niezadrukowany), fusy, darń, osady denne z sadzawki, liście i skoszona trawa, kora drzew, trociny, drobne lub rozdrobnione gałęzie. Tymczasem zgodnie z ustawową definicją, przez bioodpady rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U. 2021. 779) - brzmienie obowiązujące na datę podjęcia uchwały. Z powyższego wynika, że ustawowa definicja bioodpadów koncentruje się na określeniu pochodzenia odpadów, natomiast kwestionowana uchwała uszczegóławia listę dopuszczonych do kompostowania bioodpadów. Taki sposób legislacji w konsekwencji prowadzi do modyfikacji definicji ustawowej bioodpadów, do czego Rada Gminy Piekoszów jest nieuprawniona i narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ucpg.

W § 3 ust. 1 Regulaminu właściciele nieruchomości z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego zostali zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń. Wskazanie, że ma to następować "niezwłocznie" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku. Nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4798/21). Powstanie zanieczyszczeń może nastąpić w godzinach wieczornych lub nocnych, a kwestionowany przez Prokuratora zapis oznaczałby w istocie obowiązek nieustannego monitorowania opadów, co byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zbyt ocenne i niewymierne ustawowo jest pojęcie " w miarę potrzeb". Nadto pominięto zapis, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z uwagi na powyższe, konieczne było stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W § 4 ust. 2 regulaminu, wymieniono konkretne, drobne naprawy, które mogą być wykonywane pod warunkiem, że wykonywanie tych czynności nie spowoduje zanieczyszczenia gleby i wody. Powyższa regulacja wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ucpg. Przepis ten bowiem zezwala radzie gminy na określenie wymagań, które musza być spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. Przepis ten nie daje podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w analizowanej uchwale, gdzie ograniczono to prawo do "drobnych napraw", "regulacji pojazdów", zwłaszcza, że są to pojęcia niedookreślone, a więc nie mogą mieć charakteru normatywnego.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ucpg dotyczy możliwości określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie wszystkich rodzajów odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779) - brzmienie obowiązujące na datę podjęcia uchwały, odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Tymczasem § 9 zaskarżonej uchwały dotyczy utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady, nie zaś tylko pojemników przeznaczonych na odpady komunalne. W sposób nieuprawniony lokalny uchwałodawca wykroczył więc poza zakres delegacji ustawowej i nałożył na właścicieli nieruchomości wymagania w zakresie utrzymywania w czystości także pojemników na odpady inne niż komunalne.

W porządku prawnym nie mógł pozostać również § 11 ust. 2 pkt 2 Regulaminu

nakładający na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady, obowiązek bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu. Sąd podziela argumentację skarżącego, że powyższa regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ucpg - żaden bowiem z punktów w/w przepisu nie upoważnia gminy do nałożenia takiego obowiązku w Regulaminie utrzymania czystości i porządku. Jednocześnie do określenia powyższego obowiązku nie stanowi także upoważnienia przepis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 5 ucpg, który nakłada na właścicieli obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Zgodnie z treścią 13 ust. 1 Regulaminu, właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, poprzez ich umieszczenie w odpowiednim pojemniku lub worku w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości, a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków. Tego rodzaju regulacja nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. W tym miejscu należy jednak wyjaśnić, że nie ma racji Prokurator twierdząc, że obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., właściciele nieruchomości wymienionych w art. 6h ustawy mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są należące do nich nieruchomości. Od tej daty to nie właściciel, ale gmina zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6d ust. 1 i 6f ust. 1a ucpg). Niezasadność zaprezentowanej w skardze argumentacji w omawianym zakresie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na wskazane wyżej przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej przy stanowieniu § 13 ust. 1 Regulaminu poprzez nieuprawnione rozszerzenie "warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości" na nałożony na właścicieli obowiązek ich wystawiania.

Uzasadniony jest zarzut skargi polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ucpg poprzez nałożenie w § 13 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku opróżniania zbiorników bezodpływowych na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości złożonego do przedsiębiorcy, który posiada zezwolenie Wójta Gminy Piekoszów w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz obowiązku właściciela nieruchomości: 1) udokumentowania w formie umowy, korzystania z usług przedsiębiorców posiadających zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie; 2) okazywania dowodów uiszczania opłat.

Kwestie opróżniania zbiorników bezodpływowych w zakresie obowiązku zawarcia umowy uregulowane zostały już w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zawarto wprost w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku nie stanowi materii, która może zostać uregulowana w uchwale w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w danej gminie. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

Sąd w całości przychylił się również do stanowiska Prokuratora w zakresie zaskarżonego § 18 ust. 1 oraz § 18 ust. 2 Regulaminu, z których wynika zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, z zastrzeżeniem ust. 2, na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (ust. 1), oraz, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane jedynie dla własnych potrzeb (ust. 2). Zdaniem Sądu, tak sformułowane zapisy Regulaminu stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg. Przepis ten upoważnia bowiem gminę do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 1 ust. 2 w zakresie słów: "do czterech sztuk na gospodarstwo domowe na rok", "do 500 kg na gospodarstwo domowe na rok", § 2 ust. 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1 w zakresie słów "a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę", § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 18 ust. 1 i ust. 2, zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.