Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1117/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1 i  art. 8D
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. R. i M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. R. i M. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania E. R. i M. R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lutego 2020 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w S.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że pismem z 29 marca 2017 r., E. R. i M. R., właściciele działki nr ew. [...], wystąpili o kontrolę legalności budynku gospodarczego usytuowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w S. Przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadzili 11 kwietnia 2017 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalili, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 3,0 m x 3,0 m o konstrukcji stalowej z dachem dwuspadowym krytym blachą, posadowiony na bloczkach betonowych. Według oświadczenia I. G. i A. G. budynek został wybudowany w marcu 2017 r., co zostało poprzedzone zgłoszeniem Staroście [...] zamiaru jego budowy (zgłoszenie z 29 listopada 2016 r.). Sporny obiekt zaprojektowano w odległości 2,5 m od granicy z działką sąsiednią.

Pismem z 18 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], a następnie decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wskazane postępowanie, uznając, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby zaistniały przesłanki do wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania E. R. i M. R. [...]WINB decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który powstał legalnie, tj. na podstawie skutecznego zgłoszenia z 29 listopada 2016 r. Istnienie skutecznego zgłoszenia obiektu budowlanego jest bowiem swoistym potwierdzeniem jego legalności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, [...]WINB wskazał równocześnie, że analiza materiału dowodowego nie potwierdza, aby inwestorzy wybudowali sporny obiekt przed formalnym zgłoszeniem zamiaru jego budowy organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Odwołujący na potwierdzenie powyższych okoliczności nie przedłożyli bowiem żadnych dowodów.

W wyniku rozpoznania skargi E. R. i M. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1577/18 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że aby móc uznać postepowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z prawem wykonanej budowy (robót budowlanych) za bezprzedmiotowe z tej przyczyny, iż obiekt budowlany został wybudowany za milczącą zgodą organu administracji architektoniczno – budowlanej (skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy i brak sprzeciwu), organ nadzoru budowlanego był zobowiązany wyjaśnić wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Tymczasem, ani PINB, ani [...]WINB nie odniosły się w sposób prawem wymagany do twierdzeń skarżących o rozpoczęciu wykonywania robót w październiku i listopadzie 2016 r. i przedstawionego przy piśmie z 29 maja 2017 r. (a więc przed wydaniem decyzji przez PINB) dowodu w postaci zdjęć na nośniku elektronicznym, który mógł mieć istotne znaczenie w sprawie. W aktach administracyjnych, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie ma płyty CD, która miała zostać przez skarżących złożona. Jeżeli nie została jednoznacznie przez organy ustalona okoliczność, czy rzeczywiście budowa budynku gospodarczego została dokonana na podstawie milczącej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej, ergo - czy postępowanie dotyczące legalności tej budowy rzeczywiście było bezprzedmiotowe, to organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. We wskazaniach Sąd I instancji stwierdził, że PINB powinien dokonać zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oceny dowodu (załączając do akt administracyjnych płytę CD) w postaci zdjęć otrzymanych od skarżących w celu ustalenia, czy rzeczywiście udowadniają one, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego rozpoczęła się przed zgłoszeniem zamiaru wykonania tych robót budowlanych oraz ustalić, kiedy budowa się zakończyła. W zależności od tych ustaleń organ I instancji ponownie powinien rozważyć kwestię przedmiotowości postępowania i odpowiednio przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego i załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji co do meritum lub postępowanie umorzyć.

W wyniku ponownego przeprowadzenia czynności wyjaśniających w sprawie PINB decyzją z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że kierując się wskazaniami Sądu I instancji dołączył płytę CD ze zdjęciami do akt sprawy oraz dokonał ich oceny. Dodatkowo, jak dodał PINB, skonsultował przedmiotowe pliki ze zdjęciami z osobą posiadającą wiedzę w dziedzinie informatyki (M. N.) w kwestii kwalifikacji tychże plików jako dowodu, dochodząc do wniosku, że nie mogą stanowić one wiarygodnego dowodu, który podważałby fakt prawidłowości przyjętego zgłoszenia w stosunku do realizacji budynku gospodarczego, ponieważ omawiany materiał zdjęciowy nie posiada sygnatury czasowej bezpośrednio nadrukowanej na zdjęciu. Jedyny ślad z jakąkolwiek sygnaturą czasową wskazującą na datę wykonania przedmiotowych zdjęć (sygnatura datowana na 8 października 2016 r. oraz 4 listopada 2016 r.) zawarty jest w atrybutach plików, które określają datę stworzenia pliku (przypuszczalną datę wykonania zdjęcia), niemniej jednak jest to atrybut mogący być przedmiotem manipulacji za pomocą ogólnodostępnych narzędzi (programów) modyfikujących według uznania takie daty bądź inne parametry plików. W związku z powyższym na etapie zbierania materiału dowodowego, jak wyjaśnił PINB, przedmiotowa dokumentacja fotograficzna w formie plików cyfrowych nie mogła stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, jej przydatność dla postępowania musiałaby bowiem zostać zweryfikowana jedynie w postępowaniu sądowym po powołaniu biegłych z zakresu informatyki. Odwołując się do art. 7a § 1 k.p.a., organ zauważył, że w tych warunkach należało uznać, iż posadowienie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] o wymiarach 3 m x 3 m nastąpiło zgodnie z dokonanym zgłoszeniem Staroście Piaseczyńskiemu, który nie wniósł do niego sprzeciwu.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyli E. R. i M. R. Zarzucili oni wykonanemu budynkowi niezgodne z przepisami usytuowanie, naruszenie warunków techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jak i niezgodność z ustaleniami planu miejscowego, albowiem budynki gospodarcze na spornym terenie mogą być posadowione wyłącznie przy istniejącej zabudowie mieszkaniowej, której działka nr ew. [...] nie posiada. Odwołujący sprzeciwili się równocześnie nietraktowaniu obiektu jako samowoli budowlanej, wyjaśniając, że jako dowód załączyli do akt sprawy płytę CD ze zdjęciami dokumentującymi fakt rozpoczęcia przez inwestora budowy ścian budynku gospodarczego już 8 października 2016 r., a więc na długo przed dokonaniem jego zgłoszenia. Faktem jest, że zdjęcia nie mają oznacznika daty, a jedynie w nazwach plików jest data wykonania zdjęć w formacie: rrrr-mm-dd, niemniej zdjęcia wykonane zostały w październiku i w listopadzie 2016 r., co potwierdza uwidocznienie na nich kwitnących kwiatów i liści na drzewach.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] lutego 2020 r. [...]WINB wskazał, że w całości należy podzielić stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji, ponieważ zdjęcia dołączone przez odwołujących do pisma z 29 maja 2017 r. nie mogą stanowić z przyczyn trafnie wyjaśnionych przez PINB wiarygodnego dowodu przesądzającego o tym, iż sporny budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, tj. przed dokonaniem jego zgłoszenia. [...]WINB zauważył, że także analiza pozostałych materiałów zebranych w sprawie, w tym pism składanych przez odwołujących, pozwala na uznanie, iż budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z prawem, wobec czego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do niego. Odwołujący we wniosku z 29 marca 2017 r. wskazali, że cyt.: "budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej jest w trakcie budowy". Podczas oględzin, które odbyły się 11 kwietnia 2017 r. ustalono natomiast, że obiekt znajdował się już na działce. Inwestorzy oświadczyli wówczas, że obiekt ten został wybudowany w marcu 2017 r. Odwołujący dopiero przy piśmie z 29 maja 2017 r. dołączyli wspomnianą płytę CD ze zdjęciami. Zdaniem [...]WINB w sprawie należało w tych warunkach przyjąć, że rozpoczęcie budowy budynku nastąpiło faktycznie w marcu 2017 r., a więc po skutecznym dokonaniu zgłoszenia zamiaru jego budowy, skoro na powyższą datę wskazywali również sami odwołujący w swoim piśmie z 29 marca 2017 r. Ocena materiału dowodowego co do daty budowy, zdaniem [...]WINB, została dokonana w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i niewykraczający poza granice swobodnej oceny dowodów. [...]WINB dodał, że z uwagi na ocieplenie klimatu mające wpływ na rozpoczęcie i zakończenie czasu wegetacji roślin nie można automatycznie przyjąć, że zdjęcie obrazujące, że "w dacie budowy kwitły jeszcze kwiaty - zdjęcia wykonane w październiku i w listopadzie 2016 roku" (na co wskazali skarżący) faktycznie wykonane zostało w ww. miesiącach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z 16 kwietnia 2020 r. złożyli E. R. i M. R., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB.

Zaskarżonej decyzji wydanej przez [...]WINB skarżący zarzucili nierozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący pod kątem uwag, wniosków, argumentów oraz przytaczanych przepisów zamieszczonych w odwołaniu od decyzji nr [...]. Powtarzając swoje zarzuty formułowane na poprzednich etapach postępowania względem budynku gospodarczego, skarżący podtrzymali swój wniosek, zgodnie z którym w dacie dokonywania zgłoszenia robót budowlanych 29 listopada 2016 r. budynek już stał. Skarżący zwrócili uwagę na nieokreślenie przez organ kwalifikacji "specjalisty", który wypowiedział się odnośnie do braku możliwości jednoznacznego określenia daty wykonania zdjęć, równocześnie zauważając, że szata roślinna na załączonych kolorowych zdjęciach potwierdza, iż zdjęcia te na pewno nie zostały wykonane zimą. Argument dotyczący ocieplenia klimatu, zdaniem skarżących, pozostaje kuriozalny, nie trzeba bowiem być wybitnym znawcą, aby móc stwierdzić, że roślinność uwieczniona na zdjęciach jest w żywych barwach, są też widoczne kwitnące rośliny - w żaden sposób tak bujna szata roślinna nie występuje w miesiącu marcu, kiedy to rzekomo miał być wybudowany sporny budynek.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Zaskarżona decyzja [...]WINB z [...] kwietnia 2020 r. została wydana wskutek uznania poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] maja 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z [...] marca 2018 r. za niezgodne z prawem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1577/18. Decyzjami tymi orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyły postępowanie dotyczące legalności budowy przez A. G. budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] z uwagi na przyjęcie, że obiekt ten został wybudowany w sytuacji milczącej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej (Starosty [...]), który nie wniósł sprzeciwu w stosunku do dokonanego przez A. G. zgłoszenia z 29 listopada 2016 r.

Wobec uprawomocnienia się tego wyroku organy nadzoru budowlanego, tj. PINB, jak i [...]WINB, podstawie art. 153 p.p.s.a., orzekając ponownie, były zobowiązane uwzględnić w sprawie ocenę prawną, jak też wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Oceną prawną i wskazaniami na mocy art. 153 p.p.s.a. jest również związany sąd (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1873/20; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3977/19; wyrok NSA z 19 maja 2020 r. sygn. II OSK 2691/19; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 997/18; wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 743/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym kontekście w związku z tym stwierdza, że nie może budzić wątpliwości w aspekcie zgodności z art. 153 p.p.s.a. zasadność zainicjowania w kontrolowanym postępowaniu przez PINB postępowania wyjaśniającego polegającego na uzupełnieniu materiału dowodowego o płytę CD przekazaną przez skarżących przy piśmie z 29 maja 2017 r. i dokonaniu oceny znajdujących się na niej plików graficznych jako dowodu na okoliczność daty rozpoczęcia przez inwestora (A. G.) robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczego, podlegającej rozważeniu pod kątem ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 30 ust. 5 p.b. (zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych). Tenże brak wątpliwości jest wynikiem jednoznaczności sformułowanych przez Sąd I instancji w prawomocnym wyroku wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi rzeczą organu w ponownym postępowaniu miało być ustalenie, czy zdjęcia przekazane przez skarżących rzeczywiście dowodzą, że budowa rozpoczęła się przed zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Powyższego ustalenia organ miał dokonać, jak stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem kierować się w tym zakresie obowiązkiem wyjaśnienia tejże okoliczności zgodnie z zasadą prawdy materialnej nakazującej wydane rozstrzygnięcie oprzeć na ustaleniach faktycznych zgodnych z prawdą.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rodzaj wadliwości, której dopuścił się organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...] maja 2018 r. sprawiał, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją [...]WINB z [...] kwietnia 2020 r. miało stwierdzenie, po pierwsze, tego, czy nośnik danych (płyta CD) zawierał pliki graficzne w postaci fotografii jednoznacznie identyfikujących sporny budynek gospodarczy i jego otoczenie w fazie jego budowy, a po drugie, zakładając, że fotografie te mogły być traktowane jako dowód (art. 75 § 1 k.p.a.), stwierdzenie jaką wartość (moc) dowodową należy im przypisać, co powinno być rozważone w kontekście innych zgromadzonych przez organ dowodów, które mogły kształtować przekonanie organu o terminie rozpoczęcia przez inwestora robót przy spornym budynku.

O ile [...]WINB w tym kontekście przyjął, że fotografie co do zasady mogą podlegać ocenie jako dowód w sprawie, to kierując się wynikającą z art. 153 p.p.s.a. potrzebą przesądzenia, czy utrwalony na nich stan zabudowy działki nr ew. [...] wskazuje na to, iż budowa budynku gospodarczego rozpoczęła się przed zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, organ odwoławczy podzielił pogląd PINB odnośnie do ich nieprzydatności z uwagi na niedającą się usunąć wątpliwość dotyczącą daty wykonania zdjęć przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny tak sformułowanego przez organ stanowiska jednakże nie jest w stanie podzielić, albowiem w oczywisty sposób pozostaje ono niezgodne z regułami, którymi organ powinien był się kierować, poddając analizie materiał fotograficzny, a następnie zestawiając wyciągnięte wnioski z resztą materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, prawami nauki i doświadczenia życiowego. Jak wynika z akt sprawy, siedem fotografii zamieszczonych na nośniku danych przekazanych przez skarżących zostało zapisanych w formie cyfrowej jako pliki graficzne z rozszerzeniem .jpg, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionuje poglądu odwołującego się do możliwości modyfikacji znaczników czasowych metadanych tychże plików. Jako objęte powszechną bezspornością zbliżoną do notoryjności trzeba traktować bowiem ustalenie, że konsekwencją faktu, iż aparat fotograficzny obsługuje dla plików z obrazami standard metadanych EXIF (ang. Exchangeable Image File Format) jest to, że zapisana w pliku data wykonania zdjęcia za pomocą programów komputerowych może podlegać nie tylko usunięciu, ale również zmodyfikowaniu, co będzie powodować, że przeredagowany znacznik czasu będzie wskazywał na inną datę wykonania zdjęcia aniżeli ta, w której rzeczywiście doszło do sporządzenia fotografii i tylko posłużenie się specjalistyczną wiedzą posiadaną przez biegłego pozwalać może rozstrzygnąć, czy dany plik podlegać w tym zakresie edytowaniu.

Nie jest jednak tak, że tenże wniosek czynił dołączony do akt materiał fotograficzny dowodowo nieprzydatnym, jak uznał organ. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości to, że reguły swobodnej oceny dowodów pozwalały również zdjęciom (plikom graficznym) w formie przez skarżących przedstawionej nadać odpowiednią wartość dowodową. Już w latach 30. ubiegłego wieku w nauce prawa procesowego sformułowana została teza, zgodnie z którą organ procesowy jest uprawniony wysnuć wnioski o prawdziwości faktów również na podstawie prawdopodobieństwa ich prawdziwości (por. S. Kruszelnicki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, cz. 1, art. 1-507, Poznań 1938, s. 316). Jakkolwiek zatem tylko "prawdopodobnymi" w ocenie organu mogły pozostawać same znaczniki czasu plików graficznych stworzonych w telefonie Samsung Galaxy S4 GT-I9505 (8 października 2016 r. przedział godzinowy 13.44 – 15.03 dla plików: 20161008_134455, 20161008_140053_5, 20161008_140105, 20161008_150318_1 oraz 4 listopada 2016 r. przedział godzinowy 13.25-14.00 dla plików: 20161104_132558, 20161104_140018, 20161104_140029), to zestawiając je, po pierwsze, z wyjaśnieniami skarżących, po drugie, z utrwalonym na zdjęciach zmieniającym się sekwencyjnie stanem zaawansowania robót budowlanych i po trzecie, z ujawnionym wyglądem bliskiego otoczenia budynku obejmującym stan wegetacyjny roślinności uznać należało, zdaniem Sądu, wynikające z metadanych informacje jednak jako odzwierciedlające rzeczywisty (prawdziwy) stan rzeczy.

Wymaga podkreślenia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. nie krępują organu żadną regułą dowodową, która sprawiałaby, iż wymagana jest apodyktyczna pewność co do prawdziwości istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Z pewnością warunkiem niewystarczającym jest stwierdzenie, że wniosek, który ma być uznany za prawdziwy jest bardziej prawdopodobny niż jego zanegowanie, niemniej nie można zapominać, iż ocena faktów, w ramach których organ zmuszony jest posługiwać się wartościowaniem i relatywizacją, pozostawia zawsze element wyboru i niepewności. To, czy został osiągnięty dostateczny stan pewności jest możliwe wyłącznie przy dokonaniu oceny in concreto (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 232). Może ona skłaniać do zachowania w danym przypadku umiaru przy rozważaniu materiału dowodowego i nieprzejaskrawiania bez dostatecznie uzasadnionej przyczyny wątpliwości.

Powyższe nakazuje przyjąć, że [...]WINB powinien był wskazane okoliczności pozwalające ustalić z należytą pewnością dokładną datę wykonania zdjęć poddać w sprawie stosownej ocenie, nie odstępując od ich wszechstronnego rozważenia tylko z tego powodu, że w toku postępowania ujawniona została techniczna możliwość edytowania metadanych plików zawierających obraz, jeżeli żadne działania podejmowane przez skarżących nie nasuwały jakichkolwiek wątpliwości co do tego, by skarżący chcieli tę podatność wykorzystać. Ich zachowanie wyrażające się w wykonaniu przekazanych PINB przy piśmie z 29 maja 2017 r. zdjęć w sposób czytelny wpisuje się w schemat dokumentowania kolejnych działań współwłaścicieli sąsiedniej działki dostrzeganych z terenu działki nr ew. [...] w związku z wieloletnim konfliktem sąsiedzkim, którego źródłem ma być sposób wykorzystania należącej do I. G. i A. G. nieruchomości i nie wydaje się, by można było temu zachowaniu postawić zarzut manipulacji, jeżeli przedstawiane przez skarżących w toku postępowania wyjaśnienia w sposób spójny wskazywały na niezgodność z prawem budowy budynku gospodarczego i powody uznawania go za samowolę budowlaną.

Faktycznie skarżący w swoim piśmie z 29 marca 2017 r. inicjującym postępowanie podnieśli, że budynek gospodarczy "jest w trakcie budowy", jednakże w piśmie z 7 sierpnia 2017 r. zawarte zostało uzasadnienie przyczyn posłużenia się takim sformułowaniem, co nie pozwala traktować, zdaniem Sądu, tychże wyjaśnień jako obarczonych niekonsekwencją chociażby w stopniu minimalnym. Miały one związek z zauważeniem, że w marcu 2017 r. inwestor dokończył budowę budynku poprzez wykonanie stalowego dachu, którym budynek w okresie zimowym nie był przykryty. Oznaczało to, że złożone przez I. G. i A. G. do protokołu z 11 kwietnia 2017 r. oświadczenie o wybudowaniu budynku "w marcu 2017 r." nie było przez skarżących kwestionowane w całości, a jedynie zostało mu nadane odpowiednie znaczenie ujawniające również datę rozpoczęcia robót, przy czym wyjaśnienia skarżących nie cechowały się w tym przypadku gołosłownością, albowiem znajdowały bezpośrednie potwierdzenie w materiale zdjęciowym, uwzględniając że w dwóch zdjęciach (pliki nr 20161104_140018 i 20161104_140029) uwidoczniony został nieukończonych sporny budynek przykryty plandeką w sposób pozwalający przyjąć, że stan ten mógł docelowo być utrzymany przez cały okres zimowy.

Jakkolwiek w treści zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że ocena materiału dowodowego co do daty budowy budynku została dokonana w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i niewykraczający poza granice swobodnej oceny dowodów, to Wojewódzki Sąd Administracyjny tenże wniosek jest zmuszony podważyć w świetle treści art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. również z powodu oczywiście błędnego rozważenia w sprawie tej argumentacji skarżących, która skorelowanie czasu realizacji przez A. G. robót z datami ujawnionymi w metadanych plików graficznych wywiodła ze stanu wegetacji roślinności znajdującej się na sfotografowanym obszarze działek.

Uwagi [...]WINB dotyczące ocieplenia klimatu mającego wpływ na rozpoczęcie i zakończenie czasu wegetacji roślin mogły być przez skarżących, zdaniem Sądu, potraktowane jako niedorzeczne, jeżeli sposób oceny szaty roślinnej przez organ nawet w minimalnym zakresie nie korespondował z zasadami doświadczenia życiowego i podstawowej wiedzy z zakresu warunków agroklimatycznych Polski. Powszechnie przyjmuje się, że w klimacie umiarkowanym okres wegetacyjny trwa od ostatnich przymrozków wiosennych do pierwszych przymrozków jesiennych, przy czym można zaobserwować dużą zmienność warunków termicznych w okresie tak wiosny, jak i jesieni. I nawet, jeżeli prawdą jest, że długość okresu wegetacyjnego w Polsce z powodu ocieplenia klimatu, jak wskazują badania długoletnie, wydłużyła się i dalej proces ten postępuje (por. J. Krużel, A. Ziernicka-Wojtaszek, Ł. Borek, K. Ostrowski, Zmiany czasu trwania meteorologicznego okresu wegetacyjnego w Polsce w latach 1971–2000 oraz 1981–2010, Inżynieria Ekologiczna 2015, Nr 44, s. 47 i n.; A. Nieróbca, J. Kozyra, K. Mizak, E. Wróblewska, Zmiana długości okresu wegetacyjnego w Polsce, Woda-Środowisko-Obszary Wiejskie 2013, tom 13, z. 2, s. 81 i n.), to z pewnością stan ten nie doprowadził jeszcze, by w okresie zimowym i wczesnowiosennym w okresie kwitnienia nadal pozostawały uwidocznione na zdjęciach przekazanych przez skarżących różne odmiany kwiatów, a krzewy i drzewa nie należące do gatunków zimozielonych posiadały liście. O ile więc w październiku możliwe było sfotografowanie tychże, o tyle w marcu i we wcześniejszych miesiącach zimowych warunki termiczne na to nie pozwalały i z tego względu utrwalony na zdjęciach stan realizowania robót budowlanych w aspekcie czasowym musiał zostać określony jako odpowiadający znacznikom czasu zawartym w metadanych analizowanych plików graficznych. Determinowało to uznanie, że podstawa faktyczna zaskarżonej decyzji została ustalona w sposób wadliwy, albowiem rozpoczęcie budowy budynku w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie rozpoczęło się, jak przyjął błędnie [...]WINB, w marcu 2017 r., ale już na początku października 2016 r. Konsekwencją tego stwierdzenia powinno być z kolei przyjęcie, że roboty budowlane objęte kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru budowlanego nie zostały wykonane po skutecznym dokonaniu 29 listopada 2016 r. przez inwestora zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, jako że uchybiały regule wynikającej z art. 30 ust. 5 p.b. Czyni to zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą PINB wydanymi z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu PINB, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., skoro wątpliwości organu, które rodziła "wiarygodność dowodu", nie dotyczyły treści normy prawnej. Organ nie dostrzegł jednocześnie, że ewentualnemu rozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść inwestora sprzeciwiały się sporne interesy pozostałych stron (skarżących), co stanowi warunek konieczny zastosowania ww. przepisu. Zaistniała wątpliwość w swoim ogólnym zarysie odpowiadała treści art. 81a § 1 k.p.a., jednakże z uwagi na to, że materiał dowodowy – na co wskazują dotychczasowe wyjaśnienia - nie uzasadniał przyjęcia, by w sprawie można mówić o "niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego", jak też przez wzgląd na tożsamy warunek określony w art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a., także ten przepis nie mógł zostać objęty zakresem podstawy prawnej decyzji. Trafnie uznaje się, że reguła rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony dotyczy wyłącznie wątpliwości "pozostających", a zarazem "nierozstrzygalnych" (por. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości faktycznych na korzyść strony w art. 81a k.p.a., PPiA 2020, Tom 122, s. 315 i n.)

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB, kierując się tą oceną prawną w związku z niezaistnieniem przesłanki nakazującej umorzyć postępowanie, powinien - do czego nawiązują uwagi zamieszczone w wiążącym organy oraz Sąd prawomocnym wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1577/18 - uznać "przedmiotowość" postępowania i przeprowadzić postępowanie w sprawie legalności robót budowalnych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. W tym zakresie organ powinien się kierować sformułowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, zgodnie z którym zakres ochrony zaufania inwestora jest limitowany przez jego własne działania lub zaniechania, co oznacza, że ochrona ta powinna zostać zniesiona w razie stwierdzenia, że jego zamiarem było obejście prawa (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3157/17; wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. II OSK 1695/15).

Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.