Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1883/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 127 par 2, 2138 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi O. H. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: Dyrektor GLP, organ II instancji) nr [...] z [...] czerwca 2014 r. wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. 2013, poz. 1205 ze zm., dalej: u.o.g.r.i.l.) po rozpatrzeniu odwołania pana O. H. (dalej: odwołujący, strona, skarżący) reprezentowanego przez r. pr. H. S., od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. (dalej: Dyrektor RDLP, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2014 r., znak: Z[...] wymierzającej odwołującemu opłatę stanowiącą dwukrotną należność za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej o powierzchni 0,3110 ha, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] obręb S. ([...]), gmina P.

W decyzji z [...] czerwca 2014 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Dyrektor RDLP z [...] lutego 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Pani H. H., właścicielka działki ewidencyjnej nr [...] obręb S., gmina P., w piśmie z [...] października 2013 r. zwróciła się do Dyrektora RDLP z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego na tej działce z produkcji leśnej, na cele kopalni kruszyw. Organ I instancji w trakcie analizy otrzymanych dokumentów stwierdził rozbieżność pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów, a zapisami aktualnie obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu (dalej: u.p.u.l.) wsi S. (obowiązującego na lata 2006-2015).

W dniu [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono oględziny terenowe z udziałem odwołującego, jako pełnomocnika właścicielki, podczas których ustalono, że na terenie omawianej działki ewidencyjnej prowadzone są prace polegające na wydobywaniu kruszywa. Stwierdzono faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu leśnego. Odwołujący podczas ww. wizji terenowej przyznał się do faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji i oświadczył, że prace wydobywcze rozpoczęte były w czerwcu 2013 r., a zakończone w sierpniu 2013 r.

Mając na uwadze powyższe informacje oraz zebrany materiał dowodowy, Dyrektor RDLP w piśmie z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji leśnej stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] obręb S., gmina P.. Jednocześnie zawiadomiono w tym piśmie, o uprawnieniach strony wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. Dyrektor RDLP na podstawie zebranego materiału dowodowego, wydał decyzję z [...] lutego 2014 r., znak: [...], wymierzającą odwołującemu opłatę stanowiącą dwukrotną należność za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej o powierzchni 0,3110 ha, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] obręb S., gmina P.

Na powyższą decyzję zostało wniesione odwołanie do Dyrektora GLP, w którym odwołujący wniósł o jej uchylenie oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W decyzji z [...] czerwca 2014 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Dyrektor RDLP z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor GLP wskazał, że przedmiotowe wyłączenie polegało na rozpoczęciu prac wydobywczych, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego (dokumentacja fotograficzna), w szczególności oświadczenie odwołującego oraz leśniczego Leśnictwa D. zawartych w protokole z wizji terenowej z [...] grudnia 2013 r. Organ II instancji podniósł również, że z uwagi na istnienie lasu na przedmiotowym terenie Wójt Gminy P. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia 0,3110 ha gruntów leśnych na cele nieleśne i zgoda taka została wydana w decyzji z [...] listopada 2009 r. Zdaniem organu II instancji, powyższe dowody niepodważalnie przesądzają o istnieniu lasu na tym terenie przed rozpoczęciem prac eksploatacyjnych. Z tego powodu w ocenie organu II instancji, argument strony dotyczący braku podstaw do uznania, że wylesiony teren stanowił las, nie może być uwzględniony. Dyrektor GLP, podniósł ponadto, że Dyrektor RDLP w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził wyłączenie z produkcji 0,3110 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu S., gmina P. Organ II instancji zgodził się z twierdzeniem Dyrektora RDLP, że wydobywanie kruszywa naturalnego, stanowi rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie gruntów-wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.

Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. Jednocześnie Dyrektor GLP wyraził pogląd, według którego brak jest podstaw prawnych do niewydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności jeżeli przesłanki wynikające z ww. przepisu zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów powołanych w odwołaniu strony, Dyrektor GLP stwierdził, że po wszczęciu postępowania odwołujący był informowany przez organ I instancji o tym, że strony mają prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do zapoznania się z dokumentacją oraz do składania wniosków i wyjaśnień. Organ II instancji zaznaczył także, że powierzchnia gruntu wyłączone z produkcji leśnej została określona na podstawie wykazu zmian gruntowych, gdzie wskazano dokładną powierzchnię gruntu leśnego. Dodatkowym potwierdzeniem jest ww. decyzja Marszałka Województwa [...] wskazująca również na występowanie 0,3110 ha gruntów leśnych. Dyrektor GLP odnosząc się do zarzutu strony, wyjaśnił jednocześnie, że powierzchnia lasu określona w u.p.u.l. podawana jest z dokładnością do 1 ara (stąd zaokrąglenie do 0,31 ha), natomiast w decyzji przyjęto dokładną powierzchnię istniejącego przed wyłączeniem z produkcji gruntu leśnego.

W skardze skarżący zaskarżył decyzję organu I i II instancji i zarzucił im naruszenie: następujących przepisów prawa materialnego oraz procesowego mających wpływ na wynik sprawy:

I. przepisu art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący prowadzący do braku ustalenia, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej a także poprzez pominięcie zapisów obecnie i uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazujących, że w momencie wyłączenia działki nr [...] z produkcji leśnej była ona przeznaczona w planie miejscowym na cele nieleśne,

II. art. 87 Konstytucji RP - poprzez przyznanie - wbrew Konstytucji RP - waloru normatywnemu planowi urządzenia lasu,

III. art. 2 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.i.l. oraz art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: 2011 nr 12, poz. 59 ze zm., dalej: u.l.) oraz art. 20 ust. 3 ustawy z 17 maja Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: 2010 nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: p.g.k.) - poprzez niezgodne z prawem podważenie zapisów ewidencji gruntów i budynków prowadzących do ustalenia, że wyłączona z produkcji leśnej część działki stanowi las, pomimo odmiennych zapisów w ewidencji,

IV. art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l. - poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne,

V. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niezgodne z prawem sformułowanie uzasadnienia decyzji polegające m.in. na nierozpoznaniu zarzutów odwołania, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze skarżący, wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonych decyzji;

2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji;

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący zawarł także wniosek o zawieszenie postępowania z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji. Jako podstawę prawną ww. wniosku wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalnym jest wydanie na tę samą działkę dwóch decyzji - wymierzającej opłatę stanowiącej dwukrotną należność oraz opłatę roczną. Koniecznym w ocenie skarżącego, jest dla rozpatrzenia niniejszej sprawy uprzednie rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie odwołania od decyzji wymierzającej opłatę roczną. Według skarżącego, powyższa sytuacja uzasadnia też wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji bowiem ich wykonanie doprowadziłoby do podwójnego uiszczenia opłat tytułem wyłączenia z produkcji leśnej.

Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono dowodu pozwalającego na ustalenie obszaru, który został wylesiony. Wskazano jedynie, że jest to część działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb S. Ponadto według skarżącego, organ nie ustalił, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Jedyną pewną informacją jest fakt stwierdzony podczas oględzin przeprowadzonych w grudniu 2013 r., że na działce [...] prowadzono wtedy eksploatację kruszywa. Skarżący podniósł także złożone przez niego oświadczenie, że prace wydobywcze prowadził na tej działce od czerwca do sierpnia 2013 r. miało miejsce w stresie towarzyszącym kontroli. Zdaniem skarżącego, pomimo stwierdzenia rozbieżności co da stanu faktycznego, zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie przeprowadził żadnego innego dowodu zmierzającego do ustalenia czasu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.

W ocenie skarżącego, należałoby uznać, za wiążące ustalenia czasu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej dokonane podczas oględzin z grudnia 2013 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP skarżący wywodzi, że plan urządzenia lasu nie może stanowić podstawy do ustalenia przeznaczenia gruntu w sposób odmienny do zapisów ustanowionych w ewidencji gruntów i budynków, a przede wszystkim wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l. skarżący uważa, że wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, w sytuacjach określonych w ustawie, odbywa się poprzez zamieszczenie odpowiednich zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie pozostałych gruntów leśnych wymagane jest uprzednie uzyskanie zgody właściwego Marszałka Województwa. Co do działki o numerze [...] w dniu [...] listopada 2009 r. uzyskano zgodę Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia gruntów o pow. 0,3110 ha, stanowiących lasy prywatne na cele nieleśne w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy P. z [...] lipca 2013 r., który wszedł w życie we wrześniu 2013 r., działka 222 jest przeznaczona pod powierzchniową eksploatację kruszyw. Na gruncie zaś uprzednio obowiązującego planu miejscowego, tj. uchwalonego zgodnie z uchwałą nr [...] z [...] czerwca 1993 r. - działka ta przeznaczona była na cele rolne. W ocenie skarżącego, wobec powyższego przeznaczenie działki [...] na cele nieleśne nastąpiło już na podstawie poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1993 r. Organ jednak nie odniósł się do tej okoliczności. Według skarżącego, decyzje wydane w niniejszej sprawie powinny zostać uchylone, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzone.

Wyjaśniając zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżący podniósł, że nie przeprowadzono żadnych pomiarów, ani też nie skorzystano z wiadomości specjalnych. Ponadto nie ustalono, kiedy dokonano faktycznego wyłączenia produkcji leśnej. Organ nie odniósł się także do postanowień obecnie i uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast uzasadnienie decyzji organu II instancji wobec braku odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazuje na brak ich rozpoznania, co potwierdza wadliwość postępowania odwoławczego.

Powyższe naruszenia według skarżącego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ: wniósł o oddalenie skargi i poparł wniosek o zawieszenie postępowania. W ocenie Dyrektora GLP, zawieszenie postępowania przez sąd jest zasadne, ponieważ organ rozpatruje obecnie odwołanie od decyzji organu I instancji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej tych samych gruntów, których dotyczy decyzja zaskarżona niniejszą skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji, należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 16 października 2014 r.: 1) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, oraz 2) odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,3110 ha, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb S., gmina P., o typie siedliskowym lasu: las mieszany świeży (LMśw).

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Wyłączenie polegało na rozpoczęciu prac wydobywczych, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego (dokumentacja fotograficzna), w szczególności oświadczenie odwołującego oraz leśniczego Leśnictwa D., które zostały zawarte w protokole z wizji terenowej z [...] grudnia 2013 r. Z akt sprawy wynika również, że ww. działka ewidencyjna zawierała w swoich granicach m.in. grunt leśny o powierzchni 0,3110 ha (użytek Ls lV). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. W myśl tego przepisu, jeżeli dojdzie do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych lub leśnych, przy czym to wyłączenie jest niezgodne z przepisami ustawy, sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Prawna ochrona gruntów rolnych i leśnych w polskim ustawodawstwie pomyślana została jako wyodrębniona ochrona całościowa i funkcjonalna, a także, jak wskazuje na to ewolucja rozwiązań normatywnych, nie była podporządkowana wprost regulacjom prawnym z zakresu ochrony środowiska.

Dla osiągnięcia założonych celów w zakresie ochrony powierzchni ziemi ustawodawca posługuje się odpowiednim zestawem instrumentów prawnych, głównie o charakterze prewencyjnym. Do takich instrumentów należy przede wszystkim zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. W zakresie ochrony ilościowej gruntów ustawodawca przyznał organom administracji publicznej uprawnienie do wydawania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, mających postać decyzji administracyjnych. Należy podkreślić, że w przypadku przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na powierzchnię gruntu rolnego czy leśnego, zawsze wymagane jest uzyskanie zgody właściwego organu.

Instytucja prawna wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej służy głównie ochronie ilościowej gruntów rolnych i leśnych i wiąże się z rozpoczęciem na nich działalności innej niż rolnicza czy leśna. Do formalnoprawnego wyłączenia gruntów z produkcji nie wystarcza sama zmiana przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca wymaga, aby wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło po wydaniu odrębnej decyzji zezwalającej. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.i.l. przez "wyłączenie gruntów z produkcji" należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania. Zdaniem W. Radeckiego, "to co umownie moglibyśmy nazwać prawem ochrony gruntów rolnych i leśnych jest zespołem przepisów prawnych należącym po części do prawa ochrony środowiska, po części zaś do teoretycznie wyodrębnianego prawa rolnego" (W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z komentarzem, Wrocław 1998, s. 13). Czynności, które mają wpływ na tę powierzchnię i wnętrze ziemi wywierają bezpośredni wpływa na stan środowiska.

Z tych powodów gospodarowanie powierzchnią ziemi i jej wnętrzem nie może ograniczać się wyłącznie do osiągnięcia celów gospodarczych, lecz powinno uwzględniać także cele wynikające z ochrony środowiska i gruntów leśnych stanowiących element środowiska.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., należy stwierdzić, że materiału dowodowego wynika, że skarżący oświadczył do protokołu z wizji terenowej z [...] grudnia 2013 r., że prace wydobywcze na gruncie leśnym rozpoczął w czerwcu 2013 r. Ponadto, leśniczy Leśnictwa D. potwierdził, że wówczas dokonano faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Skarżący nie podważał swojego oświadczenia na etapie postępowania przed organami administracji. Zdaniem Sądu, nie zasługuje na wiarę twierdzenie zawarte w skardze, że oświadczenie skarżącego zostało złożone w stresie towarzyszącym kontroli i z tego powodu było obarczone błędem. Organ prawidłowo zatem ustalił, że wyłączenie gruntu z produkcji nastąpiło w czerwcu 2013 r. Należy podkreślić, że wyłączenie gruntu z produkcji nastąpiło w okresie, gdy dla tego terenu nie obowiązywał żaden plan miejscowy: poprzedni plan – zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z [...] czerwca 1993 r. – obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., a obecny plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z [...] lipca 2013 r. obowiązuje od dnia [...] września 2013 r.

Wskazując na zarzut skarżącego, dotyczący braku przeprowadzenia dowodu pozwalającego na ustalenie obszaru, który został wylesiony, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że powierzchnia została określona na podstawie wykazu zmian gruntowych, gdzie została dokładnie określona powierzchnia gruntu leśnego, którą potwierdzają postanowienia u.p.u.l. Zdaniem Sądu, Dyrektor GLP rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i ustalił okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Sąd nie dopatrzył się zatem w postępowaniu organu administracji prowadzonym przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a., nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Mając natomiast na uwadze uregulowanie art. 107 § 3 k.p.a., organy w uzasadnieniu decyzji winny wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji nie naruszyły obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W szczególności organy administracji obu instancji ustaliły, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej i przedstawiły swoje stanowisko w kwestii przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu związanego z charakterem prawnym uproszczonego planu urządzenia lasu, należy podnieść, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego "Zapisy uproszczonego planu urządzenia lasu uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach), kształtując sytuację prawną właścicieli lasu w zakresie sposobu wykonywania prawa własności (...)". (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1301/13, LEX nr 1500382).

Zdaniem NSA, "Nałożony przepisem art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 454/06, LEX nr 362471). Według NSA, "Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 355/11, LEX nr 1136693).

Z treści art. 20 u.l. wynika jasno sformułowana dyrektywa postępowania, według której w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić treść planu urządzenia lasu. Oznacza to przede wszystkim związanie treścią planu. Ponadto organy, które prowadzą ewidencję gruntów i budynków, nie mogą ani prowadzić własnych ustaleń co do granic i powierzchni lasu, ani orzekać wbrew treści tych planów urządzenia lasu. Z tych powodów nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 87 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.i.l., art. 3 u.l. oraz art. 20 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. p.g.k., polegającego na niezgodnym z prawem podważeniu zapisów ewidencji gruntów i budynków prowadzącym do ustalenia, że wyłączona z produkcji leśnej część działki stanowi las, pomimo odmiennych zapisów w ewidencji, należy wskazać za organem, że w skardze nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie przywołanych wyżej przepisów. Ustosunkowując się jednak do takiej formy sformułowanego zarzutu, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 20 ust. 3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Oznacza to pełne stosowanie przepisów u.l. regulujących m.in. prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Trwale zrównoważona gospodarka leśna oznacza, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1a u.l., "działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów".

Należy podkreślić, że wyłączenie gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami u.o.g.r.i.l. bezpośrednio narusza zasadę prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Celem trwale zrównoważonej gospodarki leśnej ma być kształtowanie struktury lasów. Podstawowym instrumentem planistycznym trwale zrównoważonej gospodarki leśnej jest plan urządzenia lasu lub też u.p.u.l.

Zdaniem NSA, "Przepis art. 20 ust. 3a p.g.k., nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego; tym samym więc przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1240/10, LEX nr 1082594).

Wobec stwierdzenia przez organy administracji obu instancji niezgodności między zapisami ewidencji gruntów i budynków, a zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu, organy słusznie przyznały pierwszeństwo zapisom planu. Według Sądu, w świetle orzecznictwa i powołanych poglądów doktryny, podważenie zapisów ewidencji gruntów i budynków na podstawie zapisów obowiązującego planu urządzenia lasu dokonane przez organy obu instancji było uprawnione. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 2 u.o.g.r.i.l. oraz art. 3 u.l. i art. 20 ustawy p.g.k.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l. poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, należy pokreślić, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej nastąpiło w okresie, gdy dla tego terenu nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, wykonując obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ustalił przeznaczenie ww. działki w starym i nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem uznać jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l. Dyrektor RDLP w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził wyłączenie z produkcji 0,3110 ha gruntów leśnych. Podczas wizji terenowej z udziałem strony stwierdzono jedynie wyrobisko poeksploatacyjne. Ustalono, że cała powierzchnia lasu została objęta pracami kopalnianymi.

Wydobywanie kruszywa naturalnego, stanowi rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie gruntów przekładające się na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Przedmiotowy teren aktualnie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W chwili prowadzenia prac wydobywczych (w miesiącu czerwiec 2013 r.) nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...] września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 2013 r. poz. [...] - uchwała weszła w życie 30 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym). Ponadto Dyrektor RDLP potwierdził, że dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Tym samym zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l.

Organy obu instancji ustaliły sprawcę wyłączenia gruntu leśnego oraz wykazały, że dokonano tego wyłączenia niezgodnie z przepisami u.o.g.r.i.l. W niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do niewydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Ma rację organ II instancji twierdząc, że decyzje wydawane na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. nie są decyzjami zezwalającymi na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, czy też decyzjami "legalizującymi" takie wyłączenie.

Odwołując się do zasad wykładni systemowej zewnętrznej, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę miał na uwadze wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę również jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, gwarantuje bowiem zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa.

Przewidziana w 28 u.o.g.r.i.l. odpowiedzialność za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji jest konsekwencją obowiązywania zasady wyrażonej w art. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z art. 7 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Art. 28 u.o.g.r.i.l. przewiduje materialną odpowiedzialność sprawcy niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów. Jest to odpowiedzialność za sam skutek w postaci niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji i jest ona oderwana od winy. Odpowiedzialność ta powstaje w sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie.

W niniejszej sprawie organ, wydając decyzję na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. dokonał w sposób prawidłowy własnych ustaleń według, których stwierdził fakt wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Nie można także podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji Dyrektora GLP z [...] czerwca 2014 r. umożliwia zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść tego uzasadnienia obrazuje szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania tego rozstrzygnięcia, oraz wskazuje i wyjaśnia przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Dyrektora GLP zawiera także ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.