Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 326/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 90  ust. 1a - 3c,  art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 251 ust. 1 i 4, art. 263 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i  pkt 6, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2014r. sprawy ze skarg [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargi; III. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2010 r. Rada Gminy [...], na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") w związku z art. 90 ust. 1, 1 a, 2c, 2b, 2d, 3c i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 25, poz. 2572 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.o.") podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie: trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 246, poz. 4567 – dalej w skrócie: "uchwała").

Uchwała powyższa została zakwestionowana przez Przedszkole Niepubliczne "[...]" w [...], reprezentowane przez pełnomocnika, które po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, pismami z dnia [...] lutego 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. wniosło skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W skardze z dnia [...] lutego 2014 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Po 326/14) strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 4 i 5 uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Kwestionowanym przepisom uchwały strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 2b, ust. 3c i ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 885 – dalej w skrócie: "u.f.p.").

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż "do czasu ustalenia wysokości dotacji, o której mowa w ust. 1, jej wysokość jest zaliczkowo utrzymana na poziomie roku ubiegłego, a po jej ustaleniu skorygowana do wysokości ustalonej począwszy od 1 stycznia roku, którego dotyczy". Zdaniem strony nie ma zgodnej z prawem możliwości nadania zaliczkowego charakteru dotacji udzielonej na podstawie art. 90 u.s.o.

Co do kolejnych zapisów zaskarżonej uchwały, tj. § 6 ust. 4, który stanowi, iż "rata grudniowa dotacji jest ratą korygującą do wysokości określonej w § 4 ust. 2" oraz § 6 ust. 5, że "rozliczenie roczne udzielonej dotacji będzie do dnia 31 stycznia następnego roku na podstawie wydatków poniesionych w danym roku na utrzymanie przedszkoli prowadzonych przez gminę" w skardze zarzucono, że te zapisy uchwały zostały wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia w związku z błędną wykładnią wspomnianych powyżej przepisów prawa materialnego. W opinii autora skargi sformułowanie § 6 ust. 4 uchwały nie znajduje podstawy prawnej zarówno w art. 90 ust. 2b, 3c oraz 4 u.s.o., które nie pozwalają na korygowanie wypłacanych części dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. w grudniu, ani w jakimkolwiek innym miesiącu do wysokości 75%, a w przypadku punktu lub zespołu przedszkolnego 40% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto brzmienie zaskarżonego przepisu może także wskazywać, iż beneficjent dotacji otrzymuje w grudniu cześć dotacji mniejszą niż ustawowe 75% lub 40% zależnie od udzielonej dotacji, co narusza dyspozycję art. 90 ust. 2b u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacja przysługuje w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Wydatki te są wydatkami bieżącymi zaplanowanymi przez gminę w budżecie i jedyną zgodną z prawem możliwością rozliczenia udzielonych dotacji jest liczba uczniów, ponieważ od tej liczby zależy wysokość przyznanej dotacji. Gmina otrzymuje na ten cel określoną w ustawie budżetowej państwa część oświatowej subwencji, zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U z 2003 r. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Dlatego też zaskarżony przepis § 6 ust. 5 uchwały jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b u.s.o. Na podstawie § 6 ust. 4 6 ust. 5 uchwały Gmina dokonuje ponownego przeliczenia udzielonej dotacji, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i pozwala na stwierdzenie, iż całą dotację gmina traktuje jako zaliczkę, którą ostatecznie rozlicza na podstawie skarżonego przepisu.

Odpowiadając na powyższą skargę pismem z dnia [...] marca 2014 r. Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała przed jej wejściem w życie była przedmiotem wnikliwej analizy pod kątem zgodności z prawem przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, które uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. uchyliło jeden z przepisów kwestionowanej przez skarżącego uchwały Rady Gminy, pozostałe przepisy zostawiając niezmienione, w tym także zaskarżone w tym postępowaniu zapisy § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 4 i 5.

W skardze z dnia [...] maja 2014 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Po 500/14) strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 zdanie trzecie, § 6 ust. 2, 3 i 7 uchwały oraz załączników nr 3 i 4 do uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przypisanych. Zaskarżonym przepisom uchwały oraz załącznikom zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 2b, 2c, 2e, 3c i ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust 1 i 4 u.f.p.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis § 4 ust. 3 zdanie trzecie, który stanowi, że "podmiot prowadzący przedszkole zobowiązany jest do informowania o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola", narusza art. 90 ust. 2c i 2e w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ Rada Gminy nałożyła tym przepisem obowiązek informowania o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. podstawą udzielenia dotacji jest wyłącznie liczba uczniów (planowana lub taktyczna). Jednocześnie, zgodnie z art. 90 ust 3d u.s.o. w brzmieniu do 31 grudnia 2013 r., dotacje są przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogły być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W związku z tym, działając na podstawie art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2b i ust. 2d oraz ust. 3d u.s.o., organ dotujący (gmina) nie jest uprawniony do nakładania obowiązku informowania o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola. Ustawowy obowiązek, określony w art. 90 ust. 2c u.s.o., dotyczący pokrywania kosztów dotacji udzielonej zgodnie z przepisami tej ustawy, nałożony na gminy, której mieszkańcem jest dany uczeń, winien być zatem egzekwowany w trybie odmiennego postępowania, a nie na podstawie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego podjęty na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.

Kwestionując zapis § 6 ust. 2 uchwały, z którego wynika, że "przed przekazaniem miesięcznej raty dotacji podmiot prowadzący przedkłada Wójtowi Gminy do 10-go każdego miesiąca informację o aktualnej liczbie uczniów na 1 dzień każdego miesiąca, zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały", w skardze zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o. Zgodnie z tym przepisem dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zatem, w ocenie autora skargi, jedyną przesłanką udzielenia dotacji jest złożenie wniosku, w którym organ prowadzący przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w art. 90 ust. 3c u.s.o. ustawodawca określił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a u.s.o., są przekazywane na rachunek bankowy m.in. przedszkola w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tymże część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Według strony skarżącej uzależnianie wypłaty dotacji bądź przekazania na rachunek bankowy przedszkola jednej z 12 części dotacji od złożenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów, w tym aktualnej liczby uczniów należy uznać za naruszenie ust. 2b i 3c art. 90 w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. Obowiązek złożenia informacji o aktualnej liczbie uczniów nie może być traktowany jako odrębna od rozwiązań ustawowych podstawa przydzielenia dotacji. Z dyspozycji art. 90 ust. 3c u.s.o. wynika, iż gmina nie ma możliwości wstrzymania wypłaty należnej dotacji w przypadku nie przekazania przez podmiot prowadzący wymaganej informacji o aktualnej liczbie uczniów. Wypłata dotacji, zgodnie z normą prawną ust. 3c art. 90 u.s.o., musi być w takim wypadku analizowana na podstawie dotychczasowych znanych i udostępnionych gminie danych o liczbie uczniów lub planowanej liczbie uczniów z wniosku o udzielenie dotacji ale, co należy podkreślić nie może być uzależniona od złożenia jakiegokolwiek dodatkowego dokumentu ponad te, które są wymagane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W tym zakresie na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., o sygn. akt I SA/Kr 1106/08. Mając na względzie powyższe argumenty strona skarżąca podniosła, że załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały winien także być uznany za nieważny.

Na podstawie § 6 ust. 3 uchwały Rada Gminy nałożyła na podmiot prowadzący przedszkole obowiązek polegający na tym, że: "podmiot prowadzący sporządza i przekazuje Wójtowi Gminy miesięczne rozliczenie z przekazanej dotacji wg załącznika nr 4 do uchwały w terminie do 20-go dnia miesiąca następnego". W załączniku nr 4 określono, iż należy wskazać m.in. wydatki na wynagrodzenia z pochodnymi, zakup materiałów i pomocy dydaktycznych, zakup usług, zakup energii, zakup usług remontowych. Zapis § 6 ust. 3 uchwały należy rozważać w ścisłym związku z załącznikiem nr 4 stanowiącym integralną część uchwały i zgodnie z tą uchwałą będącym rozliczeniem z otrzymanej dotacji. Strona wskazując na bezsporny roczny charakter dotacji, podniosła, że rozliczenie dotacji może nastąpić po zakończeniu roku budżetowego, na który dotacja jest przyznana i wykorzystaniu dotacji przez dotowany podmiot. Jednocześnie § 6 ust. 3 uchwały wraz z załącznikiem nr 4 do uchwały narusza dyspozycję art. 251 ust. 4 u.f.p. w myśl, którego wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Załącznik nr 4 do przedmiotowej uchwały nie zawiera zatem możliwości opisu wykorzystania przyznanej dotacji w sposób inny niż poprzez zapłatę, a więc w sposób niezgodny z ustawą o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej na comiesięczne rozliczane dotacji nie pozwala przepis art. 90 ust. 3c u.s.o., z którego wynika sposób wypłaty przyznanej dotacji (w 12 częściach). Przepis ten nie daje legitymacji organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (Radzie Gminy), na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., do wprowadzenia comiesięcznego rozliczania rocznej dotacji, której wykorzystanie następuje przez cały rok, na który dotacja został udzielona.

Zdaniem strony skarżącej za nieważny winien także zostać uznany § 6 ust. 7 przedmiotowej uchwały, którym nałożono obowiązek przedstawiania korekty, podanych wcześniej na podstawie ust. 1-3 § 6 uchwały informacji, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przekazanych informacjach. W opinii autora skargi powyższy przepis uchwały zawiera nieostre sformułowanie "nieprawidłowości", bez doprecyzowania i określenia tych "nieprawidłowości", co pozwala na dowolność interpretacyjną organu.

Odpowiadając na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną. Zdaniem organu Rada Gminy, nakładając obowiązek informowania o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola nie naruszyła przepisów. Organ wyjaśnił, iż kwestionowany załącznik nr 3 został zmieniony na mocy Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. w ten sposób, że z załącznika nr 3 zostały wykreślone zapisy "PESEL" i "ulica" oraz skreślono zapis o świadomości odpowiedzialności karnej. Organ nie podzielił zarzutu i wywodów na jego poparcie dotyczące uzależniania wypłaty jednej z 12 części dotacji od złożenia jakichkolwiek dokumentów. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa przez § 6 ust. 2 uchwały organ wskazał, że dotacja przysługuje na każdego ucznia, a zatem w wysokości odpowiadającej faktycznej i rzeczywistej liczbie uczniów z chwili przekazywania dotacji. Co do zarzutu naruszenia prawa przez zapis § 6 ust. 3 uchwały, organ wskazał, iż prowadzenie sprawozdawczości stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystywania środków przekazywanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku, zdaniem organu, mieści się w uprawnieniu do określenia trybu kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który ma służyć temu celowi. Z treści ustawy nie wynika bowiem, że dotacja winna być rozliczana w ujęciu rocznym, dlatego możliwe było nałożenie obowiązku miesięcznego rozliczenia dotacji według załącznika nr 4. Organ przyznał, że dotacja ma charakter roczny, bowiem jej rozliczenie może być dokonane dopiero po ustaleniu wysokości bieżących wydatków ponoszonych w gminnych przedszkolach na jednego wychowanka, a to jest możliwe po ukończeniu roku budżetowego. Stąd zapis § 6 ust. 5 uchwały określa, że rozliczenie roczne udzielonej dotacji będzie do dnia 31 stycznia następnego roku na podstawie wydatków poniesionych w danym roku na utrzymanie przedszkoli prowadzonych przez gminę. W ocenie organu załącznik nr 4 do uchwały, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, jest zgodny z art. 254 ust. 4 u.f.p., jak również art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem organu zgodny z przepisami jest także zapis § 6 ust. 7 uchwały, gdyż jednostka udzielająca dotacji ma prawo zobowiązywać beneficjenta dotacji do przedstawiania korekty danych określonych w ust. 1-3 tegoż paragrafu w przypadku stwierdzenia, że są one nieprawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pojęcie "nieprawidłowości" w tym przypadku jest ostre i doprecyzowane, bowiem skoro odnosi się do informacji okresowych w ust. 1- 3, to nieprawidłowości mogą dotyczyć tylko i wyłącznie aktualnej liczby uczniów na 1 dzień każdego miesiąca oraz miesięcznego rozliczenia dotacji.

Podczas rozprawy w dniu 05 listopada 2014 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt I SA/Po 500/14 do sprawy o sygn. I SA/Po 326/14 i dalej prowadzić je jako jedną sprawę pod sygn. akt I SA/Po 326/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skargi zasługują w znacznej części na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotowe skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 u.s.g. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. jest zatem: wydanie przez organ uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu w omawianej sprawie wszystkie powyższe warunki zostały spełnione.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., o sygn. akt K 19/97, publ. OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych m.in. dla przedszkoli niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami stwierdzić należy, że przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 zaskarżonej uchwały nie odpowiadają prawu.

Niezgodny z prawem jest zapis § 5 ust. 2 uchwały o zaliczkowej formie dotacji i sposobie jej późniejszego rozliczenia, który stanowi, że: "do czasu ustalenia wysokości dotacji, o której mowa w ust. 1, jej wysokość jest zaliczkowo utrzymana na poziomie roku ubiegłego, a po jej ustaleniu skorygowana do wysokości ustalonej począwszy od 1 stycznia roku, którego dotyczy". W tym zakresie regulacja zawarta w art. 90 ust. 3c u.s.o., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały wskazuje jednoznacznie, że dotacje, o których mowa w ust. 1a – 3b, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy. Wskazany przepis jednoznacznie reguluje więc kwestię przekazywania dotacji oraz jej wysokość w poszczególnych miesiącach, nie dając organowi stanowiącemu uprawnienia do określenia zaliczkowego sposobu przekazania dotacji i późniejszego rozliczenia tych zaliczek w sposób przyjęty w uchwale. Podstawy do uchwalenia zapisu § 5 ust. 2 uchwały nie daje również art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ użyte w nim sformułowanie "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę rozliczania dotacji. Przez "tryb udzielania" należy rozumieć m in. wymagania formalne jakie powinny spełnić podmioty ubiegające się o dotację, określać organ do jakiego wniosek powinien być skierowany, tryb jego rozpatrzenia oraz terminy przekazywania dotacji, a nie zmianę charakteru dotacji wbrew przepisom ustawy. Na oczywistą niezgodność tego rodzaju zapisów w uchwale dotyczącej udzielania dotacji oświatowych wskazywał już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., o sygn. akt II GSK 1609/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że przekracza upoważnienie ustawowe (art. 90 ust. 4 u.s.o.) i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej) zapis uchwały o "zaliczkowym" charakterze wypłacanej w każdym miesiącu dotacji. Podzielając powyższy pogląd, sąd w składzie orzekającym, stwierdza, że § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały dotyczący "zaliczkowego" charakteru wypłacanej dotacji przekracza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. i nie znajduje uzasadnienia prawnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

Za wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, w związku z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego, należy uznać również przepis § 6 ust. 4 uchwały Rady Gminy, który określa, iż "rata grudniowa dotacji jest ratą korygującą do wysokości określonej w § 4 ust. 2". W ocenie Sądu, powyższe sformułowanie nie znajduje podstawy prawnej zarówno w przepisach art. 90 ust. 2b, 3c oraz 4 u.s.o., które nie pozwalają na korygowanie wypłacanych części dotacji, zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. w grudniu, ani w jakimkolwiek innym miesiącu do wysokości 75%, a w przypadku punktu lub zespołu przedszkolnego 40% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że treść powołanego wcześniej § 5 ust. 2 w powiązaniu z § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazuje na ich niezgodność z art. 90 ust. 4 u.s.o., z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego nie przewidującego charakteru korygującego jakiejkolwiek raty dotacji. Skoro z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, to w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje, nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową.

Sąd uznał za sprzeczne z ustawą o systemie oświaty zapisy zawarte § 6 ust. 2, ust. 3 i ust. 7. I tak zgodnie z postanowieniami § 6 ust. 2 uchwały: "przed przekazaniem miesięcznej raty dotacji podmiot prowadzący przedkłada Wójtowi Gminy do 10-go każdego miesiąca informację o aktualnej liczbie uczniów na 1 dzień każdego miesiąca, zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały". Przy czym załącznik nr 3 do uchwały obejmował m.in. informacje o aktualnej liczbie wychowanków przedszkola niepublicznego prowadzonego na terenie gminy [...], a także zawierał m.in. dane dotyczące nazwiska i imienia, nr PESEL. W § 6 ust. 3 stwierdzono, że "podmiot prowadzący, sporządza i przekazuje Wójtowi Gminy miesięczne rozliczenie z przekazanej dotacji wg załącznika nr 4 do uchwały w terminie do 20-go dnia miesiąca następnego". Zdaniem Sądu przytoczone zapisy naruszają art. 90 ust. 2b u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zatem, jak trafnie wskazała strona skarżąca, jedyną przesłanką udzielenia dotacji jest złożenie wniosku, w którym organ prowadzący przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w art. 90 ust.3c u.s.o. ustawodawca określił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a u.s.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tymże część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Wobec powyższego uzależnianie wypłaty dotacji bądź przekazania na rachunek bankowy przedszkola jednej z 12 części dotacji od złożenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów, w tym aktualnej liczby uczniów należy uznać za naruszenie ust. 2b i 3c art. 90 w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. Obowiązek złożenia informacji o aktualnej liczbie uczniów nie może być traktowany jako odrębna od rozwiązań ustawowych podstawa przydzielenia dotacji. Z dyspozycji art. 90 ust. 3c u.s.o. wynika niewątpliwie, iż gmina nie ma możliwości wstrzymania wypłaty należnej dotacji w przypadku nie przekazania przez podmiot prowadzący wymaganej informacji o aktualnej liczbie uczniów. Wypłata dotacji zgodnie z normą prawną ust. 3c art. 90 u.s.o. musi być w takim wypadku analizowana na podstawie dotychczasowych znanych i udostępnionych gminie danych o liczbie uczniów lub planowanej liczbie uczniów z wniosku o udzielenie dotacji, ale co najistotniejsze, nie może być uzależniona od złożenia jakiegokolwiek dodatkowego dokumentu ponad te, które są wymagane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W tym zakresie Sąd, w składzie orzekającym, podziela pogląd wyrażony w powołanym w skardze, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., o sygn. akt I SA/Kr 1106/08, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe za nieważny winien także być uznany załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały.

W cytowanym wcześniej zapisie § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, z którego wynika obowiązek miesięcznego rozliczania z przekazanej dotacji w terminie do 20-go dnia miesiąca następnego powołano załącznik nr 4 do uchwały. W załączniku tym określono, iż należy wskazać m.in. wydatki na wynagrodzenia z pochodnymi, zakup materiałów i pomocy dydaktycznych, zakup usług, zakup energii, zakup usług remontowych. Wobec powyższego § 6 ust. 3 uchwały należy rozważać w ścisłym związku ze wspomnianym załącznikiem nr 4, stanowiącym integralną część uchwały i zgodnie z tą uchwałą, będącym rozliczeniem z otrzymanej dotacji. W ocenie Sądu, skoro roczny charakter dotacji pozostaje poza sporem, to rozliczenie dotacji może nastąpić po zakończeniu roku budżetowego, na który dotacja jest przyznana i wykorzystaniu dotacji przez dotowany podmiot. Wobec powyższego zawarty w § 6 ust. 3 uchwały wymóg comiesięcznego rozliczania dotacji, według powołanego załącznika nr 4, wbrew przepisom ustawy o finansach publicznych nie pozwala przepis art. 90 ust. 3c u.s.o., z którego wynika bowiem sposób wypłaty przyznanej dotacji (w 12 częściach). Przepis ten uniemożliwia zatem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (Radzie Gminy), na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., wprowadzenie comiesięcznego rozliczania rocznej dotacji, której wykorzystanie następuje przez cały rok, na który dotacja został udzielona. Jednocześnie zapis § 6 ust. 3 uchwały rozliczania dotacji, według powołanego załącznika nr 4, narusza dyspozycję art. 251 ust. 4 u.f.p. W myśl tego ostatniego przepisu wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Tymczasem załącznik nr 4 do przedmiotowej uchwały nie zawiera możliwości opisu wykorzystania przyznanej dotacji w sposób inny niż poprzez zapłatę, a więc opis ten jest zawężający, co jest niezgodne z ustawą o finansach publicznych. Za nieważne Sąd uznaje zatem § 6 ust. 2 i 3 uchwały, w których Rada Gminy nałożyła obowiązek przekazywania określonych danych zgodnie z załącznikami nr 3 i nr 4 do uchwały, jako niezgodnych z dyspozycją ustawową art. 90 ust. 4 u.s.o.

Sąd dostrzega, że kwestionowany załącznik nr 3 został zmieniony na mocy Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 6 maja 2014 r., w ten sposób, że z załącznika nr 3 zostały wykreślone zapisy "PESEL" i "ulica" oraz skreślono zapis o świadomości odpowiedzialności karnej. Nie mniej jednak zapisy dotyczące tego załącznika obowiązywały w dniu wniesienia skarg na powyższą uchwałę i w związku z tym mogły być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

Za nieważny Sąd uznał również § 6 ust. 7 spornej uchwały, w którym nałożono obowiązek przedstawiania korekty, podanych wcześniej na podstawie ust. 1-3 § 6 uchwały informacji, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przekazanych informacjach. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że powyższy przepis uchwały zawiera nieostre sformułowanie "nieprawidłowości", bez doprecyzowania i określenia tych "nieprawidłowości", co w istocie pozwala na dowolność interpretacyjną.

Konkludując tę część rozważań Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 są trafne, bowiem uchwała musi uwzględniać istniejący stan prawny, a zatem winna uwzględniać istotę dotacji i jej charakter oraz obowiązujące przepisy. W tym zakresie Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., o sygn. akt. II GSK 1589/12, z którego wynika, że uchwała oparta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. nie może regulować inaczej niż czyni to ustawa postępowania kontrolnego. Zatem skoro ta problematyka została uregulowana w ustawie w sposób kompleksowy, to w tym zakresie Rada nie może tworzyć dodatkowych wymogów czy warunków.

Nie sposób pominąć, że dotacja będąc środkami publicznymi, przekazywanymi określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że takimi danymi nie mogą być wskazane w załączniku dane osobowe użytkowników przedszkola (w tym nr PESEL), bo te podlegają szczególnej ustawowej ochronie. Podobnie należy ocenić wskazane naruszenie odnoszące się do charakteru dotacji, a co się z tym wiąże nałożenie na beneficjenta szczegółowych obowiązków informowania o rodzajach wydatków pokrywanych środkami z dotacji określonymi w załączniku nr 4 do uchwały. Dotacje przyznawane na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.o. mają charakter podmiotowy, zatem przekazywane są w związku z realizacją określonych zadań oświatowych i kontrola ich wykorzystania lub informowania w tym zakresie może być odnoszona do tych zadań, a nie celowości poszczególnych wydatków ponoszonych w związku z realizacją takich zadań, jak to stanowił § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w pozostałym zakresie.

Wbrew bowiem twierdzeniom skargi, Rada Gminy nakładając w § 4 ust. 3 zdanie trzecie ogólny obowiązek informowania o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola nie naruszyła przepisów art. 90 ust. 2 c i ust. 2 e w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. Ustawa ta przewiduje bowiem możliwość rozliczania się pomiędzy gminami z dotacji wypłaconych niepublicznym przedszkolom działającym na ich terenie za uczniów nie będących mieszkańcami danej gminy, a zatem gminy muszą dysponować podstawową informacją o uczniach w danym przedszkolu niepublicznym. Takim obowiązkiem jest informowanie o dzieciach uczęszczających do przedszkola, a będących mieszkańcami innej gminy aniżeli udzielająca dotacji. W przepisie art. 90 u.s.o. ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informację o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek prawny w przepisie art. 90, ustawodawca umożliwił jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowanie środków w swoich budżetach i rozliczanie się między tym jednostkami, a do tego niezbędne jest dysponowanie informacją choćby o liczbie uczniów nie będących mieszkańcami danej gminy.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty i argumentację skargi odnoszące się do zapisu § 6 ust. 5 uchwały, który określa, że rozliczenie roczne udzielonej dotacji będzie do dnia 31 stycznia następnego roku na podstawie wydatków poniesionych w danym roku na utrzymanie przedszkoli prowadzonych przez gminę. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Sokoro taka jest data graniczna zwrotu dotacji, to tym bardziej korzystne dla strony skarżącej jest, że do tego dnia może również dokonać jej rocznego rozliczenia. Co do zasady, wykorzystanie dotacji następuje poprzez "zapłatę", czyli faktyczne wydatkowanie otrzymanych środków pieniężnych do końca roku budżetowego, czyli do 31 grudnia włącznie, na zadania, na które dotacja była udzielona. Artykuł 251 u.f.p. określa zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w sytuacji ich niewykorzystania w określonym terminie. Zgodnie z zasadą roczności dotacje udzielone z budżetu jednostek samorządu terytorialnego powinny zostać wykorzystane do końca roku budżetowego, w przeciwnym razie podlegają zwrotowi. Terminy zwrotu dotacji określają ust. 1-3 w następujący sposób:

- do dnia 31 stycznia - podstawowy termin zwrotu;

- w terminie 15 dni od dnia określonego w uchwale w sprawie ustalenia wykazu wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego, podjętej na podstawie art. 263 ust. 2 u.f.p.;

- w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji w przypadku, gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy.

Wobec powyższego uwzględniając fakt, że środki z dotacji mogą być wydatkowane do końca roku budżetowego (do 31 grudnia), a niewykorzystane podlegają zwrotowi w terminie podstawowym do 31 stycznia, to ustanowienie w § 6 ust. 5 uchwały terminu 31 stycznia następnego roku do dokonania rozliczenia jest dopuszczalne i optymalne dla obu stron.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 zaskarżonej uchwały. Sąd nie uznał natomiast, aby pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji, jak również przekraczały zakres delegacji ustawowej i w tej części w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, na które składa się wpis sądowy od dwóch skarg (łącznie [...] zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa uiszczona w jednej sprawie ([...] zł) oraz koszty zastępstwa adwokackiego (2x[...] zł), wynikające z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 461).