Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1398/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego M.S. kwotę 4.067 zł (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...]. [...] działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem sianu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566) wymierzył M. S.(dalej jako Skarżący) karę pieniężną w kwocie [...] zł za naruszenie w dniu [...] kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Jak wskazał, zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, w rozporządzeniu Rady Ministrów o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy w tym obowiązek kwarantanny.

Zmaterializowało się to w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. poprzez nałożenie obowiązku odbywania kwarantanny przez osoby, które przekroczyły granicę państwową. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Adresat decyzji przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Adresat nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatki urzędowej sporządzonej przez służby porządkowe, z której wynika, że naruszenie nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2020 r. o godz. 10:35. Skarżący miał obowiązek pozostawać w kwarantannie od dnia [...]marca 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r. włącznie.

Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Ani jedna, ani druga przesłanka zwolnienia z kwarantanny nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

PPIS ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa.

Kara w wysokości [...] zł jest jedyną właściwą reakcją, skoro nieprzestrzeganie ww. regulacji mogło prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa. W demokratycznym państwie prawa nic może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie obowiązków, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa, w efekcie których osoby tracą nic tylko zdrowie, ale i życie.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PPIS.

Wyjaśnił, że Skarżący w związku z przekroczeniem granicy państwowej po dniu [...] marca 2020 r. został poddany obowiązkowi kwarantanny na mocy § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia[...]marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491).

Fakt przekroczenia granicy został odnotowany przez funkcjonariuszy Straży Granicznej i ujawniony, wraz z danymi osobowymi Skarżącego, w elektronicznej bazie danych o kwarantannach EWP (Ewidencja Wjazdu do Polski).

W dniu [...] kwietnia 2020 r. o godz. [...] funkcjonariusz Policji stwierdził nieobecność Skarżącego w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny. Weryfikacja obecności w miejscu odbywania kwarantanny miała miejsce w drodze rozmowy telefonicznej, w trakcie której Strona miała oświadczyć, że nie ma jej w mieszkaniu, w dniu dzisiejszym skończyła się kwarantanna, a obecnie przebywa w placówce Sanepidu.

Zdaniem MPWIS zarzut błędnego uznania (poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego), że Skarżący w dniu 7 kwietnia 2020 r. dopuścił się naruszenia obowiązku kwarantanny wydaje się być niedorzeczny, gdyż to sam Skarżący oznajmił kontrolującemu go policjantowi, że "nie ma go w mieszkaniu, w dniu dzisiejszym skończyła mu się kwarantanna, a obecnie przebywa w placówce sanepidu, nie podał powodu". Nie można oczekiwać, aby funkcjonariusze Policji dokonywali bezpośrednich oględzin lokalu, w którym powinna przebywać osoba poddana kwarantannie, zatem telefoniczną deklarację o nieobecności należy uznać za dostateczną podstawę do konstatacji, że Skarżący nie przebywał w mieszkaniu gdzie miała trwać kwarantanna.

Powyższe stwierdzenie wykluczało jakąkolwiek potrzebę dalszych ustaleń faktycznych przez kontrolującego policjanta jak również stanowiło wyczerpującą przesłankę do wydania decyzji przez PPIS i wyczerpuje materiał dowodowy do utrzymania decyzji przez organ II instancji. Zarzut, iż owe ustalenia byty błędne nie znajduje uzasadnienia.

Drugi z podniesionych zarzutów tj. niezasadne wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny z uwagi na dowód przedstawiony powyżej nie znajduje żadnego umocowania. Skoro Skarżący sam oświadczył, że jest nieobecny w domu, w dniu który był ostatnim dniem kwarantanny, Organ II instancji nie znajduje podstawy, aby uznać wymierzenie kary za niezasadne.

W odniesieniu do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia M.S. z dnia [...] r. na okoliczność przebywania przez Skarżącego w dniu [...] r. o godz. [...] pod adresem kwarantanny, podporzadkowania się przez niego obowiązkowi kwarantanny - MPWIS stwierdził, iż wobec osobistego wyznania Skarżącego nie jest zasadne uwzględnianie skrajnie innego oświadczenia osoby trzeciej.

Wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zrzutu ekranu telefonu należącego do Skarżącego na okoliczność odebrania przez niego połączenia przychodzącego od funkcjonariuszy Policji jest zbędny, gdyż bezsprzecznym pozostaje fakt, że odebrał on połączenie od kontrolującego go policjanta, a zatem nie ma potrzeby dodatkowo tego udowadniać.

Wniosku o dopuszczenie dowodu w postaci uzyskania od operatora [...] S.A. danych logowania się do sieci (lokalizacji) telefonu komórkowego Skarżącego w dniu [...] r. o godz. [...] organ uznał za niezasadny, gdyż Skarżący telefon odebrał i sam z własnej woli złożył oświadczenie, iż nie ma go w mieszkaniu.

Odbywający kwarantannę Skarżący powinien mieć świadomość, że policjanci potraktują z pełną powagą jego wypowiedzi i na ich podstawie powiadomią organ właściwy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, która jest przewidziana w takiej sytuacji. Można odnieść wrażenie, że odwołujący się potraktował ciążący na nim obowiązek z dużą beztroską i dopiero w obliczu grożących mu konsekwencji podjął próbę wykazania, że w momencie kontroli pozostawał w miejscu kwarantanny.

MPWIS stoi na stanowisku, iż w sprawie należy dać wiarę świadectwu funkcjonariusza Policji, który w trakcie rutynowej kontroli odnotował fakty wskazujące na niezastosowanie się do kwarantanny przez Skarżącego.

Zachowanie Strony należy zdaniem organu uznać za szczególnie nieodpowiedzialne względem panującego stanu pandemii oraz lekceważące w stosunku do wprowadzonych na ten stan w Polsce przepisów, które mają na celu ograniczenie epidemii wśród obywateli. Tym samym Organ uznaje za wysoki zarówno stopień szkodliwości czynu, jak i stopień zawinienia.

Panujący stan pandemii wymusza na wszystkich obywatelach dyscyplinę oraz stosowanie się do wdrażanych przez rząd RP przepisów prawa. Brak podporządkowania się oraz subordynacji wśród społeczeństwa winno być szczególnie potępiane.

Należy mieć na uwadze, iż nałożona przez organ kara winna pełnić funkcję represyjną, a także prewencyjną i dyscyplinującą, co w tym przypadku zostało spełnione.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP, a jednocześnie naruszenie art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 175/2) poprzez ograniczenie wolności poruszania się Skarżącego po terytorium RP i swobody opuszczenia terytorium RP bez podstawy ustawowej, co skutkowało nałożeniem bezpodstawnie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny,

b) art. 15 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202/389 - dalej jako KPP UE), w zw. z art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. C 202/47 - dalej jako "TFUE") poprzez ograniczenie swobody świadczenia usług Skarżącego w innym Państwie Członkowskim (Niemcy) przy braku podstawy ku temu w ustawie, co skutkowało nałożeniem bezpodstawnie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny,

c) art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych poprzez niezasadne wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny w dniu 07.04.2020 r. w sytuacji, gdy do przedmiotowego naruszenia obowiązku kwarantanny nie doszło,

d) § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2020 r. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie podczas, gdy ww. rozporządzenie ma zastosowanie do osób przekraczających granice państwową w okresie od dnia [...] marca 2020 r.

2. przepisów postępowania, które miało istotne znacznie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji wydanej w I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta była nieprawidłowa i naruszała przepisy prawa, która to okoliczność nakazywała uchylenie jej w całości i wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez Organ w II instancji,

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania materiału dowodowego i oparcie się tylko na notatce urzędowej funkcjonariusza Policji w żaden sposób nie zweryfikowanej, co doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący w dniu [...] r. dopuścił się naruszenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji do niezasadnego wymierzenia mu kary pieniężnej, w sytuacji gdy podporządkował się on obowiązkowi kwarantanny i w dniu [...] r. przebywał w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny,

c) art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także przeprowadzenia rzetelnej obrony, co doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący w dniu [...] roku dopuścił się naruszenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji do niezasadnego wymierzenia mu kary pieniężnej, w sytuacji gdy podporządkował się on obowiązkowi kwarantanny w dniu [...] r. przebywał w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny,

d) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do niepoinformowania Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i tym samym nie został zapewniony Skarżącemu czynny udział w tym postępowaniu, co doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący w dniu [...] r. dopuścił się naruszenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji do niezasadnego wymierzenia mu kary pieniężnej, w sytuacji gdy podporządkował się on obowiązkowi kwarantanny i w dniu [...] r. przebywał w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny,

e) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, która spowodowała oparcie zaskarżonej Decyzji II instancji na dowodzie niezgodnym z prawem, naruszającym chronioną konstytucyjnie sferę autonomii informacyjnej jednostki (art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP) polegającą na braku obowiązku dzielenia się z władzą publiczną informacją o swojej osobie, gdy ustawa tego nie wymaga,

f) art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia [...] r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID-19) poprzez jego niezastosowanie i nie udostepnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych lub na inny adres wskazany przez Skarżącego, co doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący w dniu [...] r. dopuścił się naruszenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji do niezasadnego wymierzenia mu kary pieniężnej, w sytuacji gdy podporządkował się on obowiązkowi kwarantanny i w dniu [...] r. przebywał w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie o kosztach postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną nakazującą stwierdzenie ich nieważności i jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu zostało zainicjowane z naruszeniem prawa.

VI.

(ramy prawne regulowania określonych spraw w rozporządzeniu)

Fundamentalną zasadą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa sensu stricto w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie.

Znaczenia zasady legalizmu nie trzeba zdaniem Sądu szerzej tłumaczyć, dość wskazać, że szerokie jej rozumienie, a więc takie, które pochłania zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmuje nakaz przestrzegania prawa, polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016).

Zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Tworząc tego rodzaju akty podustawowe (rozporządzenia), organ ma stosować się do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jego brzemieniem rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W wyroku z 24 listopada 2015 r. sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował także, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji (...). Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Z kolei w wyroku z 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r. K 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. sprawy K 10/11, K 10/09, P 9/09). Niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rang, które przewiduje unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (nie zdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc także organ administracji publicznej stosujący prawo) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Piśmiennictwo podkreśla, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania".

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie - konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych - z zastrzeżeniem warunków na jakich owa delegacja następuje.

Sąd zauważa, że prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego i podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i w zasadzie literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r. sygn. akt I NSW 79/19).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

Podsumowując ten wątek rozważań należy wyraźnie podkreślić, że wprowadzenie w rozporządzeniu obowiązku poddania się kwarantannie (w związku z przekroczeniem granicy państwa w określonym czasie), z pominięciem uregulowanego w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych trybu jej nakładania, wymaga zaistnienia wszystkich warunków przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

VII.

(obowiązek kwarantanny nałożony na Skarżącego)

Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie w dniu 7 kwietnia 2020 r. obowiązku poddania się kwarantannie w związku z wcześniejszym przekroczeniem przez niego granicy państwowej (powrotu do kraju w dniu 24 marca 2020 r.). Jest zdaniem Sądu oczywiste, pomijając inne okoliczności, o których w dalszej części uzasadnienia, że prawo do sankcjonowania naruszenia obowiązku kwarantanny musi wynikać z przepisów prawa powszechnego. Nadto, sam obowiązek poddania się kwarantannie, naruszającej niewątpliwie prawo do swobodnego poruszania się po terytorium RP, musi być ustanowiony zgodnie z wymaganiami dla tego rodzaju ograniczenia. Ustanawiające je rozporządzenie musi zatem spełniać wszystkie wymagania przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, że aktem na który powołuje się zarówno organ I i II instancji, mającym znajdować zastosowanie do kwarantanny nałożonej na Skarżącego jest § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 - dalej jako rozporządzenie RM).

Jest to stanowisko w sposób oczywisty błędne.

Należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania wstrzymuje się przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei z § 2 ust. 2 pkt 2 wynika, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana: 2) odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia RM wynika, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Wskazana podstawa prawna powołana przez organy obu instancji nie ma w ogóle zastosowania do kwarantanny, którą powinien w zamyśle organów odbyć Skarżący, albowiem granicę państwową najprawdopodobniej przekroczył on w dniu [...] r. (choć brak co do tego pewności, gdyż organ nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, które mogłyby zostać zweryfikowane na podstawie akt sprawy). W dacie przekroczenia granicy państwowej rozporządzenie RM jeszcze nie istniało. Z oczywistych względów nie może być zatem podstawą do nałożenia obowiązku kwarantanny na Skarżącego. Zgodnie z przywołanymi przepisami odnosi się bowiem do tych wszystkich osób, które przekroczyły granicę państwową od [...] r.

Już zatem z tej przyczyny stanowisko organów jest chybione.

Oczywiście nie może umknąć uwadze Sądu to, że tę niekonsekwencję dostrzega organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu decyzji na datę przekroczenia granicy państwa i to, że obowiązek kwarantanny wynika jednak z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm. - dalej jako rozporządzenie MZ). To ten zatem akt powinien znajdować zastosowanie w sprawie (inna kwestia czy jest to nadal prawidłowa podstawa prawna kwarantanny).

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MZ w okresie, o którym mowa w § 1 (a więc w okresie stanu epidemii - przyp. Sądu), osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: 2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.

Z kolei w § 3 ust. 1 rozporządzenia MZ wskazano, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Skoro zasadniczo obowiązek kwarantanny Skarżącego wynika z rozporządzenia MZ z 20 marca 2020 r. to kluczowe dla oceny uprawnienia Ministra Zdrowia do ustanowienia obowiązku prawnego obywatela, który niewątpliwie narusza gwarantowane mu konstytucyjnie prawa (m.in. do swobodnego przemieszczania się po obszarze RP), jest prześledzenie upoważnienia ustawowego, na jakie powołuje się Minister Zdrowia wydając sporny akt.

W spornym rozporządzeniu MZ wskazano jako podstawę delegacji ustawowej art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Niewątpliwie Minister Zdrowia, w obliczu sytuacji epidemicznej panującej w kraju i na świecie w marcu 2020 roku a wywołanej szerzeniem się wirusa SARS-CoV-2, mógł wprowadzić na zasadach określonych we wskazanym przepisie stan epidemii, co też uczynił w § 1 rozporządzenia. Należy jednak zwrócić uwagę organu, że ów stan epidemii ogłoszono na terenie RP dopiero od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania (co uwzględniając rozporządzenie RM nastąpiło z dniem 30 marca 2020 r.).

Należy także odwołać się do art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą.

Jak wskazano wcześniej, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji musza zachodzić kumulatywnie 3 przesłanki: (1) rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, (2) ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, (3) upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

O ile rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. mogło wprowadzić na terenie kraju stan zagrożenia epidemicznego bądź stan epidemii (patrz art. 46 ust. 2 ustawy), o tyle upoważnienie ustawowe z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w żadnym razie nie zezwalało Ministrowi Zdrowia na wprowadzenie tzw. kwarantanny granicznej, w tym nadania samemu zdarzeniu jakim jest przekroczenie granicy państwowej przez obywatela skutku równoważnego z wydaniem decyzji o skierowaniu na kwarantannę, w tym uregulowaniu czasu jej trwania.

Minister Zdrowia nie mógł więc w rozporządzeniu wprowadzić ograniczenia praw obywatelskich, gdyż w żadnym razie nie upoważniał go do tego art. 46 ust. 4 ustawy na który się powołuje. Należy przy tym zauważyć, że w art. 46 ust. 4 pkt 1 wprowadzono możliwość uregulowania w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. Upoważnienie w tym zakresie nie może być rozumiane jako prawo Ministra do wprowadzenia ogólnego, bo powiązanego z określoną cechą jaką jest fakt przekroczenia granicy państwa w danym czasie, obowiązku poddania się kwarantannie, tym bardziej że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych jako podstawową formę nakładania kwarantanny przewiduje drogę zindywidualizowanej decyzji administracyjnej. Upoważnienie tego rodzaju, aby mogło zostać uznane za skuteczne, powinno było zatem wprost wskazywać na możliwość nałożenia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwa. Tymczasem w kwestionowanych rozporządzeniach, powołane przez Ministra Zdrowia podstawy prawne ich wydania takiego upoważnienia i wytycznych służących jego realizacji w ogóle nie przewidują.

Zarówno zatem w dacie przekroczenia granicy państwa przez Skarżącego (z uwagi na zawiniony przez organ brak jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie należy domniemywać, że był to dzień 24 marca 2020 r. skoro kwarantanna miała obowiązywać od dnia 25 marca 2020 r.), jak również w dacie penalizowanego zdarzenia mającego stanowić naruszenie owego obowiązku (7 kwietnia 2020 r.) nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z których by wynikało, że Skarżący będący obywatelem polskim ma obowiązek poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwa. Minister Zdrowia w sposób całkowicie bezprawny wprowadził w rozporządzeniu nakaz określonego zachowania się obywatela, nie mając ku temu wystarczających podstaw prawnych. Do Skarżącego nie można było także zastosować ani wprost ani tym bardziej w drodze analogii przepisów rozporządzenia RM bowiem znajdują one zastosowanie wyłącznie do osób, które przekraczały granicę od 31 marca 2020 r. i nie może być stosowane do osób, które ową granicę przekroczyły wcześniej, o czym organy zdają się zapominać.

Skoro więc nie istniała ustawowa podstawa ograniczenia obywatela poprzez nakazanie mu pozostawania na kwarantannie, co stanowi rodzaj ograniczenia prawa swobodnego przemieszczania się, a obowiązek w tym zakresie ustanowiono w rozporządzeniu MZ bez należytej delegacji ustawowej, to sytuacja ta nie mogła stanowić okoliczności pozwalającej na ukaranie Skarżącego karą pieniężną za w istocie niezabronione zachowanie, majce polegać na złamaniu bezprawnie nałożonej kwarantanny.

W ocenie Sądu obowiązek został nałożony na Skarżącego bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją RP podstawy prawnej wymaganej w wypadku konieczności ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela.

Organy administracji publicznej nie są przy tym upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego podustawowego z Konstytucją. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Związane są zatem treścią wydanego rozporządzenia. Władzę w zakresie oceny legalności rozporządzenia ma natomiast niewątpliwie Sąd.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą więc samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10).

W powołanym wyroku NSA zauważył, że "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)".

W wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39) Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. są niezgodne z Konstytucją, gdyż jako przepisy podustawowe ograniczały niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd odmawia więc stosowania tych przepisów.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji mogła być wyłącznie ustawa, bądź prawidłowo wydane w celu jej wykonaniu rozporządzenie. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, co nastąpiło stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Nie można w sprawie niniejszej mówić, że na Skarżącego nałożono w sposób skuteczny obowiązek kwarantanny. Skoro tak, to nie mogło dojść do jej naruszenia a w konsekwencji ukarania.

Na marginesie należy również wskazać, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi na mocy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) do ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych dodano od dnia 8 marca 2020 r. art. 46a wskazujący, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Jednocześnie do ustawy dodano art. 46b wskazujący, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W ocenie Sądu, niezależnie od oceny art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, Minister Zdrowia nie miał - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji - prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia powodującego ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych obywateli przekraczających granicę państwa w okresie 20-30 marca 2020 r. Upoważnienie ustawowe na które powołuje się Minister Zdrowia (art. 46 ust. 2 i 4) w ogóle nie przewidywało możliwości ustanowienia w rozporządzeniu kwarantanny.

WSA w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 słusznie wskazał, że przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11). O ile WSA w Opolu czyni te uwagi na tle art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, o tyle mają one zastosowanie również w sprawie niniejszej, bowiem analiza upoważnienia ustawowego na które powołuje się w rozporządzeniu z 20 marca 2020 r. Minister Zdrowia daje jednoznaczną odpowiedź, że nie przewidywała ona możliwości uregulowania kwestii kwarantanny w ten właśnie sposób.

Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia przez Ministra Zdrowia aktem podustawowym ograniczenia wolności obywatela w postaci obowiązku poddania się kwarantannie w ogóle nie było.

VIII.

(podstawa prawna nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego)

Zaskarżone decyzje są również nieważne z uwagi na ich wydanie z rażącym naruszeniem podstawy prawnej umożliwiającej karanie obywatela.

Wyjaśniając zajęte stanowisko należy przede wszystkim wskazać, że organy za podstawę orzekania przyjęły art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Pierwszy z nich przewiduje możliwość uregulowania przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia m.in. obowiązku poddania się kwarantannie i obowiązuje od 8 marca 2020 r. (por. Dz. U. z 2020 r. poz. 374).

Z kolei art. 48a został do ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych dodany na mocy art. 8 pkt 22 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567). Na podstawie art. 22 nowelizacja ta weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r.

Wskazany przepis jako regulacja sankcyjna nie mógł i nie może zostać zastosowany do zdarzenia powstałego przed jego wejściem w życie. Skoro więc organy uznają za podlegające karze zachowanie Skarżącego z dnia 7 kwietnia 2020 r., przy czym nie może być w sprawie wątpliwości, że obowiązek kwarantanny został nałożony w sposób wadliwy, to oczywistym i rażącym naruszeniem prawa jest stosowanie przepisu sankcyjnego do zdarzeń zaistniałych przed jego wejściem w życie. Stosowanie sankcji za naruszenie wadliwe nałożonej kwarantanny na mocy przepisu, który może mieć zastosowanie jedynie do kwarantanny niewadliwie nałożonej od dnia 1 kwietnia 2020 r., jest rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zauważa także, że na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dodano z dniem 31 marca 2020 r. art. 15zzzn ust. 1 wskazujący, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł.

Przepis ten, pomimo jego istnienia, nie został przez organ zastosowany, a nadto, nawet gdyby został uwzględniony przy orzekaniu, doszłoby do jego rażącego naruszenia, albowiem nie może w ocenie Sądu zostać zastosowany do rzekomego naruszenia obowiązku kwarantanny wadliwie nałożonej od 25 marca 2020 r.

Powyższe okoliczności stanowią o oczywistym działaniu organów z rażącym naruszeniem prawa, przy czym organ II instancji w ogóle nie przeprowadził w tym zakresie jakiegokolwiek procesu myślowego, bezrefleksyjnie akceptując retorykę organu I instancji. Jednocześnie gdyby nawet chcieć zastosować art. 15zzzn ust. 1 ustaw o zwalczaniu COVID-19 do sytuacji w jakiej znalazł się Skarżący, to i tak należałoby przyjąć, że przepis ten nie ma do niej zastosowania a więc jego użycie stanowiłoby również rażące naruszenie prawa.

Sąd podkreśla, że powołane przepisy sankcyjne mogą mieć znaczenie dla stanów prawidłowo nałożonej kwarantanny.

IX.

(pozostałe naruszenia organów)

Pomimo jasnych podstaw do unieważnienia obu zaskarżonych decyzji Sąd uznaje za konieczne odniesienie się również do kwestii prawidłowości postępowania organów w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu uniwersalnych dla każdego postępowania administracyjnego zasad wynikających z k.p.a.

Za całkowicie bezzasadne ocenić należy stanowisko organu odwoławczego akcentujące konieczność stosowania się w niniejszej sprawie do zasady szybkości postępowania, która z uwagi na walkę organów z pandemią COVID-19 ma w tym przypadku mieć prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a. Sąd chciałby usłyszeć od organu uzasadnione i realne argumenty wskazujące dlaczego wymierzona Skarżącemu sankcja, ma się przyczynić do lepszego zwalczenia pandemii tak jak przyczynia się do tego np. zwiększenie zaopatrzenia oddziałów szpitalnych i personelu medycznego w profesjonalne a nie wykonane metodą chałupniczą środki ochronny osobistej, czy też zwiększenie liczby wykonywanych testów na obecność wirusa. Oprócz niewątpliwego efektu mrożącego i fiskalnego na który zdaje się liczyć organ, Sąd nie dostrzega absolutnie żadnej innej uzasadnionej okoliczności, jaka tłumaczyłaby ów pośpiech w orzekaniu, następujący z ewidentnym pogwałceniem elementarnych zasad procedury administracyjnej.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Ustawodawca obok zasady szybkości postępowania nakazał jednak organom również wnikliwość działania, przewidując w art. 12 § 2 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Niniejsza sprawa do takich z pewnością nie należy i wbrew twierdzeniom organów wymagała szczegółowego a nie skrótowego postępowania dowodowego. Obowiązkiem organu było więc najpierw wszczęcie a następnie przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, wraz z zapewnieniem Skarżącemu możliwości wypowiedzi i zgłaszania dowodów. Być może wówczas organ byłby w stanie udzielić Sądowi wyjaśnień, w jaki sposób Skarżący, pozostając w końcu na kwarantannie, w ramach której nie mógł opuszczać mieszkania, miałby się np. wyżywić (dostawy jedzenia i picia) oraz dbać o czystość w mieszkaniu (prozaiczne zdawać by się mogło wyrzucanie śmieci). Sąd chciałby wreszcie poznać sposób organu na funkcjonowanie w takich warunkach bez jakiegokolwiek wsparcia z zewnątrz. Zwrócić należy uwagę organów na to, że w państwie prawa nie jest wystarczające ani tym bardziej dopuszczalne skierowanie kogoś na kwarantannę i całkowite o nim zapomnienie. Sąd podkreśla, że jest wręcz odwrotnie, bowiem państwo kierując określoną osobę na przymusowe odosobnienie w związku z możliwością zakażenia bierze za nią pełną odpowiedzialność i jest zobowiązane do zorganizowania kwarantanny w taki sposób, aby Skarżący mógł funkcjonować w sposób zapewniający mu realizację podstawowych potrzeb życiowych.

W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli nie zostało wyjaśnione, z jakich powodów doszło do opuszczenia przez Skarżącego miejsca kwarantanny w ostatnim dniu jej trwania (niezależnie od powołanego wcześniej bezprawnego jej nałożenia), na jaki czas i z jaką motywacją, to organy nie mogą stosować art. 12 § 2 k.p.a., gdyż wykluczałoby to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś spowodowało, że organy nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.). Jak wskazano, jedynym uzasadnieniem pośpiechu organów była chęć wywarcia efektu mrożącego wywołanego podaniem do publicznej wiadomości informacji o srogich karach nakładanych na niepokornych obywateli jak i fiskalizm takiego działania.

Organy w sposób całkowicie błędy uznały za wystarczającą notatkę policyjną, uznając ją za dowód przeważający. Tymczasem z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów wynika, że mógł on jednak nie opuścić lokalu w którym odbywał kwarantannę. Organ z nonszalancją potraktował żądanie Skarżącego przesłuchania świadka przebywającego łącznie z nim na kwarantannie jak również dowodu z logowania się telefonu komórkowego w dniu 7 kwietnia 2020 r. Tymczasem zalogowanie się telefonu w stacji BTS operatora komórkowego mogłoby świadczyć o tym, że kwarantanna nie została naruszona.

Priorytet nadany zasadzie szybkości postępowania doprowadził tym samym do rażącego ograniczenia prawa Skarżącego do czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek okoliczności uprawniające organy do odstąpienia od zasady informowania (art. 10 § 1-3 k.p.a.). Załatwienie sprawy polegające na ukaraniu Skarżącego surową karą za rzekome złamanie bezprawnie nałożonego obowiązku kwarantanny nie miało żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Nałożenie kary pieniężnej stanowiło przejaw bezprawnej represji, a nie zapobiegania epidemii na co tak ochoczo powołuje się organ.

Rozważania organu, poczynione zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do prewencji ogólnej i szczególnej w żadnej mierze nie uzasadniały faktycznego uniemożliwienia Stronie skorzystania z przysługujących jej z mocy ustawy praw.

Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawa bowiem nic o takiej możliwości nie wiedział. W istocie organy prowadziły postępowanie inkwizycyjne, informując Skarżącego jedynie o wysokości wymierzonej mu kary.

W konsekwencji, w sprawie naruszono art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Analiza sprawy wskazuje, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenie kwarantanny była notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji na podstawie telefonicznej rozmowy ze Skarżącym, następnie przekazana PPIS. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Organy obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. Nie jest jakimkolwiek wyjaśnieniem, zresztą niepowołanym przez organy, istnienie w obrocie prawnym art. 15zzzn ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19, który dopuszcza dowodzenie w sprawach naruszenia kwarantanny również na podstawie notatki Policji. Nie jest to przepis przewidujący wyłączność tego rodzaju dowodu.

Skoro postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to uszło uwadze organów, że o jego wszczęciu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Opisane powyżej naruszenie przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sąd ocenia, jako wyjątkowo rażące naruszenie prawa procesowego, które również stanowi podstawę unieważnienia zaskarżonych decyzji.

O takim charakterze wskazanego naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia Skarżącego przysługujących mu praw procesowych, a tym samym pozbawienie go jakiejkolwiek możliwości ich obrony w postępowaniu zakończonym ukaraniem dotkliwą karą pieniężną.

W rzeczywistości postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego, umożliwiającego Stronie przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie.

Decyzje organów wywołały więc skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska, urzeczywistniającym do tego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

W kontekście powyższego Sąd uznał również, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w części odnoszącej się do prewencji ogólnej i szczególnej nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej w orzeczonej wysokości, za sporządzone z całkowitym lekceważeniem wagi i istoty obywatelskich praw i wolności jednostki, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Dopuszczalne przyznanie prymatu interesu ogólnego i społecznego nad prawami jednostki nie może dotyczyć pozbawienia obywatela prawa nie tylko do obrony, ale również zaprezentowania w jakikolwiek sposób swego stanowiska i wyjaśnień w administracyjnym postępowaniu o nałożenie kary powodów swojego zachowania. Postępowanie takie, jako prowadzone już po zdarzeniu, za które organ chce nałożyć karę pieniężną, nie prowadzi bowiem wprost do ochrony interesów ogólnospołecznych, ale tylko do nałożenia owej kary.

Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w ogóle nie odniesiono się do kwestii podnoszonych przez Skarżącego (m.in. przebywania na kwarantannie) czy też okoliczności mających przemawiać za odstąpieniem bądź co najmniej miarkowaniem kary, o czym stanowi art. 189a i nast. k.p.a.

X.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pozwala zatem stwierdzić, że z uwagi na odmowę zastosowania rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. wydano je po pierwsze bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej, po drugie z rażącym naruszeniem prawa jeżeli chodzi o podstawę prawną ukarania Skarżącego (art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i art. 15zzzn ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 i powołanych wyżej przepisów k.p.a. prowadzących na rażącego pozbawienia Skarżącego możliwości obrony swoich praw).

Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że z uwagi na brak podstawy prawnej tak do nałożenia kwarantanny jak i wymierzenia kary pieniężnej brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem brak było chociażby obowiązku po stronie Skarżącego poddania się kwarantannie, to dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Stosowanie tego rozwiązania jest daniem ustawodawcy podyktowane zasadami ekonomiki procesowej, gdyż umożliwia sądowi administracyjnemu w orzeczeniu ostateczne i kompleksowe załatwienie sprawy administracyjnej bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, aby ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Nr 1633 i 2538, Sejmu VII kadencji, s. 17).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 450 zł, koszty zastępstwa procesowego sprawowanego przez pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 1.800 zł i koszty uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.