Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 289/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8 pkt 1, ust. 9 pkt 1 oraz art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 2; art. 23; art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi "D. " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 2 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2022 r., nr [...] Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, po rozpoznaniu odwołania skarżącej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R., utrzymał w mocy decyzję Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej także jako "LAWP") z dnia 22 października 2021 r., nr [...], określającą kwotę środków podlegających zwrotowi w wysokości [...] zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, stanowiącej dofinansowanie na realizację projektu "[...] – system [...]" w ramach Osi priorytetowej 1: "Badania i innowacje", Działania 1.2: "Badania celowe" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na podstawie umowy z dnia [...] 2017 r., nr [...] o dofinansowanie projektu "[...] – system [...]", zawartej pomiędzy Województwem L., w imieniu którego działała LAWP, a "[...]" Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, skarżącej zostało przyznane dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej [...] zł.

Przedmiotem projektu było [...]. W trakcie realizacji projektu miało powstać szereg prototypów poszczególnych systemów składowych, które w ostatecznej wersji będą stanowić kompletnego robota o wielkości 60 cm. W robocie miała zostać zaimplementowana sztuczna inteligencja umożliwiająca bezpośrednią interakcję robota z dziećmi autystycznymi.

Zakończenie rzeczowe realizacji projektu miało nastąpić do dnia [...] 2019 r. Taki sam okres przewidziano na zakończenie finansowej realizacji projektu.

Umowa o dofinansowanie zobowiązywała stronę do przedstawienia LAWP wiarygodnych informacji, niezbędnych do prowadzenia ustaleń, czy zostały spełnione warunki do przyznania pomocy wynikającej z umowy o dofinansowanie oraz przepisów prawa. Strona była zobowiązana do monitorowania realizacji projektu w sposób zapewniający identyfikację czynników ryzyka braku osiągnięcia celów projektu. Obowiązki informacyjne strona miała realizować poprzez składanie wraz z wnioskami o płatność sprawozdań z realizacji projektu oraz raportów o przebiegu badań przemysłowych lub eksperymentalnych prac rozwojowych. W raportach strona miała przedstawiać informacje o wystąpieniu zdarzeń, które mogą zagrażać zrealizowaniu celów projektu oraz o identyfikacji czynników ryzyka braku osiągnięcia celów projektu.

Według umowy o dofinansowanie zmiany w jej treści wymagały formy pisemnej pod rygorem nieważności. Natomiast propozycje zmian zapisów wniosku o dofinansowanie, których wprowadzenie nie pociągało konieczności modyfikacji postanowień umowy, miały być zgłaszane przez stronę w formie zaktualizowanej wersji wniosku o dofinansowanie. Według treści umowy LAWP mogła odmówić zgody na wprowadzenie proponowanych zmian, przedstawiając stosowne uzasadnienie. W przypadku braku zgody LAWP na dokonanie zmian lub przesunięć, strona była zobowiązana realizować projekt zgodnie z obowiązującą wersją wniosku o dofinansowanie.

We wniosku o wypłatę zaliczki z dnia 25 lipca 2017 r. skarżąca poinformowała, że napotkała na problem podczas rekrutacji na stanowiska zaplanowane w dokumentacji aplikacyjnej i dlatego wnioskuje o zaliczkę na wynagrodzenie tylko dla pracowników, którzy zostali wybrani do realizacji projektu. W kolejnych wnioskach o płatność oraz raportach z przebiegu badań przemysłowych lub eksperymentalnych prac rozwojowych skarżąca wskazywała, że nie napotkała problemów przy realizacji projektu, a projekt jest realizowany zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym.

W dniach 26 września 2017 r. oraz 24-25 kwietnia 2018 r. LAWP przeprowadziła kontrolę na miejscu realizacji projektu. W wyniku podjętych czynności nie stwierdzono uchybień w przy realizacji projektu.

Następnie w dnach 18-19 marca 2019 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której sporządzono dokumentację zdjęciową obrazującą między innymi stan prototypu robota będącego przedmiotem projektu.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła o wprowadzenie zmian w projekcie polegających na wydłużeniu terminów zakończenia rzeczowej realizacji projektu do dnia 29 lutego 2020 r. oraz zakończenia finansowej realizacji projektu do dnia 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w trakcie realizacji projektu napotkała na problemy w zatrudnieniu wykwalifikowanych specjalistów i nie zatrudniono pracowników na wszystkich planowanych stanowiskach. Z zestawienia tabelarycznego wynikało, że skarżąca do dnia 17 kwietnia 2019 r. nie ponosiła żadnych wydatków na pokrycie wynagrodzeń przewidzianych dla stanowisk: pracownika naukowego 2, konstruktora mechaniki 2, projektanta interfejsu, projektanta wizualnego robota. W przypadku konstruktora elektroniki 1, konstruktora mechaniki 1, programisty 3 (oprogramowanie robota), programisty 2 (sztuczna inteligencja), pracownika naukowego 1, programisty interfejsu oraz konstruktora elektroniki, do dnia złożenia wniosku o wprowadzenie zmian w projekcie strona wykorzystała całą kwotę dofinansowania przypadającego na te stanowiska. Niemal w całości wykorzystano również kwotę środków przewidzianych dla testera pedagoga 1, testera pedagoga 2, konsultanta ds. wdrożeń, specjalistów ds. obróbki dźwięku.

Pismem z dnia 14 maja 2019 r. LAWP poinformowała skarżącą, że decyzja dotycząca możliwości przedłużenia terminu realizacji projektu zostanie podjęta po przedłożeniu dodatkowych wyjaśnień oraz, że weryfikacja wniosku o płatność z dnia 15 kwietnia 2019 r. zostaje wstrzymana do czasu uzyskania informacji o wyniku kontroli.

W dniu 15 maja 2019 r. poinformowano skarżącą o kontroli zaplanowanej na dzień 20 maja 2019 r. oraz o konieczności udostępnienia kontrolującym wskazanych dokumentów, a także informacji związanych z realizacją projektu. Podczas kontroli sporządzono dokumentację zdjęciową obrazującą m.in. prototyp robota będącego przedmiotem projektu. W czynnościach kontrolnych uczestniczył zewnętrzny ekspert D. K., któremu zlecono sporządzenie opinii dotyczącej realizacji projektu.

W opinii przedstawionej w dniu 6 czerwca 2019 r. zewnętrzny ekspert zaznaczył, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 20 maja 2019 r. kontroli w miejscu tworzenia robota osobiście zapoznał się ze stanem zaawansowania prac. W oparciu o informacje uzyskane podczas kontroli ekspert uznał, że spośród sześciu zadań przewidzianych w dokumentacji projektowej zadania 3-6 nie zostały zrealizowane zgodnie z założeniami dokumentacji.

Ekspert stwierdził, że zadanie nr 3, polegające na projektowaniu i wytworzeniu obudowy zewnętrznej robota, zostało zrealizowane, gdyż powstał efekt końcowy, to jest jedna koncepcja wizualna robota. Jednakże nie powstały założone w projekcie: inne koncepcje wizualne robota, inne projekty graficzne, inne obudowy zewnętrzne. Nie potwierdzono, że w trakcie realizacji zadania koncepcje graficzne i prototypy obudów były poddawane analizie przez pedagogów. Podczas kontroli nie został przedstawiony podpisany raport z badania, nie została określona liczebność grupy, stwierdzono brak opisu badanej grupy oraz brak opisu miejsca badania.

Ekspert uznał, że zadanie nr 4, którego efektem końcowym miało być wytworzenie konstrukcji i elektroniki robota, zostało zrealizowane jedynie częściowo. Wprawdzie powstał projekt konstrukcyjny robota, który zawierał: rysunki techniczne poglądowe (z głównymi wymiarami), projekt elektroniki ze schematami, schematy płytek PCB, jednak nie stwierdzono powstania szczegółowych rysunków wymiarowych oraz złożeniowych wszystkich modułów. Ponadto brak integracji pomiędzy modułami: mikrokomputera sterującego, oprogramowania oraz konstrukcji robota w jedną całość. Niemożliwe było potwierdzenie posiadania przez robota możliwości przetwarzania informacji z różnych sensorów wskutek nieukończenia urządzenia oraz braku możliwości uruchomienia pracy autonomicznej.

Odnośnie zadania nr 5, które miało polegać na stworzeniu oprogramowania obsługującego robota i sterowaniu nim wraz ze sztuczną inteligencją, ekspert wskazał, że powstało oprogramowanie realizujące niewielką część planowanych funkcjonalności, a mianowicie: obroty barku góra-dół i prawo-lewo, obroty łokcia, obroty dłoni, obroty szyi, obroty ogona, pochył ucha. W trakcie kontroli strona zaprezentowała inne elementy oprogramowania, w tym: oprogramowanie do rozpoznawania obiektów wykorzystujące otwartą (darmową) bibliotekę OpenCV; panel sterujący interfejsu użytkownika, która to aplikacja w dacie dokonywania czynności przez eksperta nie została jeszcze zaimplementowana do robota (aplikacja w przyszłości miała służyć do sterowania robotem, obsługi wyświetlacza, komunikacji z pacjentem oraz podglądu dziecka z wykorzystaniem kamery); aplikację sterującą ruchem robota. Odnośnie oprogramowania do rozpoznawania obiektów z wykorzystaniem kodu bibliotek OpenCV ekspert stwierdził, że do standardowej biblioteki nie dodano nowych obiektów oraz nie przetłumaczono słów z języka angielskiego na polski. Jeśli chodzi o aplikację sterującą ruchem robota, to demonstracja jej działania zakończyła się niepowodzeniem, albowiem nie działał czujnik krańcowy chroniący robota przez upadkiem. Oprogramowanie sterujące zainstalowano w dwu komputerach, a każdy z nich w czasie kontroli znajdował się poza robotem. Podsumowując realizację zadania 5 ekspert podkreślił brak: połączenia elementów elektronicznych robota i nadania im określonej funkcjonalności; stworzenia sztucznej inteligencji pozwalającej na odbiór sygnałów zewnętrznych, prawidłowej ich interpretacji pozwalającej na nawiązywanie kontaktów z dzieckiem, prowadzenie dialogu (brak zaimplementowania w robocie, brak udostępnienia przez stronę podglądu kodu lub plików i określenia, czy sieć neuronowa powstała); możliwości sprawnego samodzielnego przemieszczania się robota pozwalającego na samodzielne zachowanie odległości podczas rozmowy, ustawianie się; powstania interfejsu na urządzenia mobilne; wysyłania i interpretacji przez robota sygnałów wizualnych i dźwiękowych; komunikowania się z pacjentem za pomocą wyświetlacza wbudowanego w głowie robota (który nie był podłączony); komunikacji zdalnej umożliwiającej komunikowanie się poprzez urządzenia mobilne; syntezy głosu, rozpoznawania mowy; wyświetlania emocji na wyświetlaczu wbudowanym w głowę robota; podejmowania pracy autonomicznej; samodzielnego podejmowania decyzji; funkcjonalności rozpoznawania użytkowników; bazy danych z postępami terapii dzieci, w której zapisywane będą terapie dzieci i ich efekty.

Ekspert stwierdził brak realizacji w całości zadania nr 6, polegającego na testowaniu prototypu robota przez dzieci z autyzmem, co zostało spowodowane opóźnieniami w realizacji projektu.

W ramach oceny wartości merytorycznej projektu ekspert wskazał, że podczas kontroli strona nie była w stanie wykazać wszystkich zadań zrealizowanych przez zatrudnioną kadrę, powołując się m.in. na: brak możliwości przekazania zasobów, ze względu na możliwy wyciek danych poufnych; brak możliwości udostępnienia komputerów zatrudnionych pracowników ze względu na tajemnicę danych osobowych, nieobecność pracowników lub tajemnicę korespondencji; opóźnienie w realizacji projektu; realizację prac podczas spotkań, dyskusji i rozmów telefonicznych, których nie można było wykazać; brak korporacyjnych standardów prowadzenia dokumentacji.

W dniu 2 sierpnia 2019 r. sporządzono pierwszą informację pokontrolną. Kontrolujący uwzględnili w całości ustalenia eksperta stwierdzając, że do dnia 20 maja 2019 r. projekt został zrealizowany w niewielkim zakresie, prace nie były prowadzone zgodnie z harmonogramem, a strona nie byłaby w stanie zrealizować projektu w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie, to jest do dnia [...] 2019 r. ani w terminie wynikającym z wniosku strony o wprowadzenie zmian w projekcie, to jest do dnia 29 lutego 2020 r. Kontrolujący podkreślili, że w dacie przeprowadzania kontroli strona powinna kończyć testowanie robota, natomiast stwierdzono powstanie jedynie fizycznej konstrukcji robota. Robot nie miał zakładanych funkcjonalności i stanowił urządzenie sterowane przewodowo za pomocą modyfikacji poleceń w kodzie oprogramowania sterującego. Robot potrafił wykonać jedynie niektóre ruchy. Wartość rynkowa powstałego urządzenia była praktycznie zerowa, gdyż urządzenie nie było w stanie wykonać samodzielnie żadnych funkcji.

We wniesionych w dniu 27 sierpnia 2019 r. zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej skarżąca wyjaśniła, że projekt nie był realizowany zgodnie z harmonogramem w związku z trudnościami w zatrudnieniu odpowiednich specjalistów. Skarżąca podkreśliła, że prace członków zespołu badawczego zostały potwierdzone w comiesięcznych kartach pracy, a mierzalne efekty projektu powstają na koniec poszczególnych jego etapów. Zadania nr 3-6 są w trakcie realizacji. Dopiero po pozytywnym zakończeniu wszystkich etapów i elementów prac wersja finalna systemu powinna działać zgodnie z zaplanowanymi wynikami.

Odnosząc się do stanowiska strony ekspert podtrzymał ustalenia i wnioski opinii. Ekspert wskazał, że opinia została wydana na postawie wszystkich przekazanych przez stronę informacji oraz materiałów i oględzin urządzenia (robota) przeprowadzonych w dniu 20 maja 2019 r. Natomiast materiał filmowy przedłożony wraz z zastrzeżeniami powstał w terminie późniejszym aniżeli czynności kontrolne. W czasie kontroli skarżąca nie zaprezentowała wszystkich zaplanowanych do wdrożenia w robocie funkcjonalności oprogramowania i potwierdziła, że jest ono w trakcie budowy.

Ekspert zaznaczył, że wszystkie założenia i efekty wykonanych prac badawczo-rozwojowych zostały uwzględnione przy szacowaniu i wycenie. Skarżąca w dniu kontroli nie udokumentowała nakładu pracy zatrudnionych pracowników. Nie była w stanie potwierdzić w jakiejkolwiek formie, co dokładnie wykonał każdy z zatrudnianych pracowników i w jakim zakresie. Nie udokumentowała też należycie prowadzonych prac badawczo-rozwojowych, a dokumenty złożone wraz z zastrzeżeniami powstały po dacie kontroli. W ocenie eksperta skarżąca nie zakwestionowała zgodności informacji pokontrolnej ze stanem faktycznym projektu w dniu kontroli, a jedynie opisała niepotwierdzony stan realizacji projektu na krótko przed złożeniem zastrzeżeń. Na dzień kontroli nie była w stanie przedstawić żadnego fizycznego dowodu wykonania prac w ramach realizowanych zadań (np. dokumentu papierowego, pliku komputerowego, elementu fizycznego, zdjęcia, e-maila, zapisu rozmowy, odręcznego szkicu itp.). Z tego powodu w wycenie uwzględniono jedynie fizycznie powstałe i udokumentowane efekty prac.

Ekspert wyjaśnił, że szacowanie pracochłonności oparł na swoim kilkunastoletnim doświadczeniu praktycznym, jako koordynatora zespołu konstruktorów analityków, kierownika [...], właściciela firmy wykonującego zlecone projekty B+R, biegłego, rzeczoznawcy oraz eksperta w instytucjach państwowych.

Ekspert podkreślił również, że podczas kontroli nie została wyrażona przez stronę zgoda na okazanie zawartości komputerów zakupionych wyłącznie w celu realizacji projektu, a co mogło przyczynić się do udowodnienia i udokumentowania śladów i efektów prac osób zaangażowanych w realizacji projektu.

W dniu 3 października 2019 r. została sporządzona ostateczna informacja pokontrolna, o treści w zasadniczej części zgodnej z pierwszą wersją informacji. Zespół kontrolujący zwrócił uwagę, że w momencie kontroli strona powinna kończyć realizację ostatniego z wyznaczonych przez siebie zadań w projekcie, to jest testowania powstałego w pełni autonomicznego robota z wdrożonymi funkcjonalnościami. Kontrola wykazała, że zrealizowano jedynie część prac zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie. Strona wytworzyła jedynie fizyczną konstrukcję przyszłego robota i podczas kontroli nie wykazała powstania wszystkich zakładanych funkcjonalności. Fizyczna konstrukcja robota była sterowana zdalnie poprzez przewody podłączone do komputera, w którym są modyfikowane polecenia w kodzie oprogramowania sterującego, wykonując jedynie niektóre ruchy. Oprogramowanie, które miało zostać zaimplementowane do robota, nie funkcjonowało w pełnym zakresie: robot nie był autonomiczny, nie reagował samodzielnie na bodźce z zewnątrz, był sterowany przewodowo przez pracownika poprzez użycie komputera z oprogramowaniem, sam nie był w stanie wykonywać wszystkich założonych i zdefiniowanych funkcji. Kontrolujący wskazali, że prowadzone przez stronę prace są realizowane niezgodnie z założonym harmonogramem. Projekt nie został zrealizowany w terminie założonym przez stronę, a dokumenty dołączone do odpowiedzi na informację pokontrolną nie przedstawiały stopnia zaawansowania projektu na datę kontroli. Kontrola wykazała, że strona nie prowadziła dokumentacji czynności wykonywanych przez poszczególnych pracowników zatrudnionych w ramach realizacji projektu, dokumenty udostępnione podczas kontroli nie były przez nikogo podpisane, nie miały wskazanych autorów, przez kogo były sprawdzone i zatwierdzone. Dotychczas zrealizowane prace dokumentują jedynie częściowe wykonanie założonych zadań przez poszczególnych pracowników zatrudnionych w ramach realizacji projektu, to jest konstruktora, mechanika, konstruktora elektronika, inżyniera oprogramowania oraz kierownika projektu. Praca pozostałych zatrudnionych osób nie została w żaden sposób udokumentowana ani potwierdzona ze względu na brak mierzalnych efektów ich pracy.

Pismem z dnia 12 lutego 2020 r., doręczonym w dniu 14 lutego 2020 r., LAWP złożyła stronie oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym i wezwała skarżącą do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma.

W związku z brakiem zwrotu środków, LAWP wszczęła postępowanie administracyjne, w wyniku którego w dniu 22 października 2021 r. została wydana decyzja określająca kwotę środków przypadających do zwrotu na [...] zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od następujących kwot i terminów:

- od kwoty [...]zł począwszy od dnia 9 sierpnia 2017 r. do dnia zapłaty;

- od kwoty [...]zł począwszy od dnia 25 kwietnia 2018 r. do dnia zapłaty;

- od kwoty [...]zł począwszy od dnia 17 października 2018 r. do dnia zapłaty;

- od kwoty [...]zł począwszy od dnia 12 czerwca 2018 r. do dnia zapłaty;

- od kwoty [...]zł począwszy od dnia 18 grudnia 2018 r. do dnia zapłaty.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2022 r. Zarząd Województwa Lubelskiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jego ustalenia i ocenę.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał ustalenie, że skarżąca nie zrealizowała projektu w terminie określonym w umowie o dofinansowanie oraz wprowadzała LAWP w błąd co do stanu realizacji projektu, składając niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenia, z których wynikało, że projekt realizowany jest prawidłowo. Ostatnie tego rodzaju oświadczenie przekazano LAWP na kilka dni przed złożeniem wniosku o wydłużenie terminów realizacji projektu o kolejne 8 miesięcy. Strona dopuściła się również naruszeń w procesie wyboru osób zatrudnianych na części stanowisk projektowych, zawierając umowy z osobami niespełniającymi warunków dotyczących wykształcenia lub doświadczenia zawodowego, a także nie wykonała w pełni swoich obowiązków w trakcie kontroli projektu, odmawiając udostępnienia kontrolującym komputerów zakupionych na cele projektu, co nie pozwalało stwierdzić między innymi, czy nie były one wykorzystywane na cele niezwiązane z realizacją projektu. Skarżąca nie była również w stanie wykazać, jakie czynności były faktycznie realizowane przez poszczególne osoby zatrudnione w projekcie, nie przedstawiając dokumentacji, która powinna zostać opracowana w trakcie realizacji projektu.

W ocenie organu powyższe naruszenia należy traktować jako nieprawidłowości indywidualne w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm., dalej jako "u.z.r.p.") w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z poźn. zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013"). Zasadniczym warunkiem uznania danego naruszenia za nieprawidłowość jest bowiem ustalenie, że naruszenie mogło spowodować chociażby potencjalną szkodę w budżecie Unii, a przesłanka ta jest w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona.

Organ podkreślił, że bezspornie skarżąca nie zrealizowała projektu w terminie określonym w umowie o dofinansowanie. Zatem doszło w tym wypadku do naruszenia samej umowy, a strona nie osiągnęła celu projektu. Powyższe jest zaś wystarczające do żądania zwrotu całości wypłaconego dofinansowania. Istotą umowy o dofinansowania nie jest bowiem samo realizowanie projektu, ale osiągnięcie celu wskazanego we wniosku aplikacyjnym. Realizacja projektu w części nie ma zatem wpływu na wysokość dofinansowania podlegającego zwrotowi. Projekt stanowi nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym zakresie. Dopiero wówczas można uznać kwalifikowalność wydatków. Z uwagi na zobiektywizowany charakter przestanek zwrotu dofinansowania przyczyny, z powodu których projekt nie został zrealizowany, nie mają w zasadzie znaczenia.

Organ zauważył, że szkodę w budżecie Unii powodują również naruszenia związane z przedstawianiem LAWP nieprawdziwych informacji o realizacji projektu. Skarżąca konsekwentnie zatajała przed LAWP fakt powstania znaczącego opóźnienia w realizacji projektu, w związku z czym organ pierwszej instancji nie mógł podejmować działań dyscyplinujących skarżącą. Co istotne, działanie strony uniemożliwiało podjęcie przez LAWP wcześniejszej decyzji w przedmiocie ewentualnego rozwiązania umowy o dofinansowanie. Oznacza to, że na skutek podawania nieprawdziwych informacji LAWP kontynuowała finansowanie projektu, powiększając tym samym stratę po stronie budżetu Unii. Uchybienie strony ma więc charakter istotny i również uzasadniało zwrot całego wypłaconego dofinansowania.

Szkodę powodowały także uchybienia związane z wyborem kontrahentów oraz z brakiem udokumentowania niezbędności wszystkich poniesionych wydatków, gdyż wydatek mógł zostać uznany za kwalifikowalny pod warunkiem dochowania przez stronę wszystkich warunków określonych w umowie o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie obligowała stronę do dokonywania wyboru kontrahentów z zachowaniem zasad równego traktowania wykonawców. Zasada ta zostaje zaś naruszona, jeżeli strona dokonuje wyboru ofert składanych przez osoby, które nie spełniają wymogów formalnych określonych przez stronę. Brak stosowania wymagań opisanych w zapytaniu ofertowym stanowi przejaw faworyzowania tych osób. Nie można wykluczyć, że brak restrykcyjnych wymagań dotyczących wyksztalcenia czy doświadczenia mógłby skutkować uzyskaniem przez stronę większej liczby ofert z niższymi cenami ofertowymi.

Z kolei brak dokumentacji przewidzianej w Biznes Planie nie pozwala potwierdzić, że wszystkie wydatki poniesione w projekcie były niezbędne dla realizacji projektu. W ocenie organu ma to zaś o tyle istotne znaczenie, że strona pomimo wydatkowania istotnej części planowanego dofinansowania nie osiągnęła w terminie zamierzonego rezultatu projektu.

Zdaniem organu jako nieprawidłowość należało również traktować naruszenie przez stronę obowiązków w zakresie kontroli projektu. Odmowa dostępu do komputerów niewątpliwie zmierzała do utrudnienia weryfikacji prawidłowości realizacji projektu, a zwłaszcza nie pozwalała potwierdzić, że komputery były wykorzystywane wyłącznie na cele związane z realizacją projektu oraz, że korzystające z nich osoby wykonywały wyłącznie prace objęte zakresem projektu.

Powołując się na opisane wyżej okoliczności, a także na treść art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości uzasadniały domaganie się zwrotu całego wypłaconego dofinansowania. Organ podkreślił, że niezrealizowanie projektu w terminie, przekazywanie LAWP nieprawdziwych informacji oraz utrudnianie kontroli stanowią nieprawidłowości dużej wagi. Niezrealizowanie projektu przekreśla bowiem celowość jego dofinansowania. Nieprawidłowość ta należy zatem do najpoważniejszych nieprawidłowości, do jakich może dojść w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie Kolejne nieprawidłowości muszą być zaś traktowane jako rezultat świadomego i celowego działania strony. Nie można bowiem przyjąć, że powtarzane wielokrotnie oświadczenia o braku problemów przy realizacji projektu składane były przez przypadek lub nieświadomie. Tak samo należy traktować odmowę udostępnienia komputerów, co naruszało obowiązek zapewnienia LAWP dostępu do środowisk teleinformatycznych związanych z realizacji projektu. Stronę obciążają również nieprawidłowości związane z wyborem kontrahentów i brakiem dokumentacji projektowej.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do obniżenia kwoty podlegającej zwrotowi. Zwrotowi podlega cała kwota [...]zł, stanowiąca kwotę środków dofinansowania wykorzystanego przez stronę niezgodnie z przeznaczeniem, jak i z naruszeniem obowiązujących beneficjenta procedur. W świetle art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.f.p.") zwrot powyższej kwoty winien nastąpić wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż w piśmie z dnia 12 lutego 2020 r. LAWP nie powoływała się na okoliczność nierealizowania projektu w terminach wynikających z umowy o dofinansowanie, organ odwoławczy podniósł, że zagadnienie skuteczności rozwiązania umowy o dofinansowanie nie jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie w żadnym zakresie nie determinuje kognicji organów administracji w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w szczególności organ nie jest ograniczony ani zakresem podstaw rozwiązania umowy wskazanych w tym oświadczeniu, ani też zakresem faktów powołanych w treści oświadczenia. Przedmiotem ustaleń organu w takim postępowaniu jest okoliczność czy beneficjent dopuścił się nieprawidłowości skutkującej obowiązkiem zwrotu.

Jednocześnie organ zauważył, że wbrew stanowisku strony w piśmie z dnia 12 lutego 2020 r. wyraźnie wskazano, iż projekt nie został zrealizowany w terminie. Dodatkowo organ drugiej instancji podniósł, że w przypadku, w którym nie dochodzi do zrealizowania projektu w terminie określonym umową o dofinansowanie, wydatki poniesione na jego realizację nie realizują zasady efektywności, o której mowa w § 15 ust. 1 lit. h oraz w § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Pomimo poniesienia wydatków, cel projektu nie zostaje osiągnięty, a zatem nakład zrefundowanych wydatków nie przyczynił się do osiągniecia efektu, przewidzianego umową o dofinansowanie.

Organ uznał za błędne stanowisko strony, która powołując się na postanowienia § 65 ust. 13 i 14 umowy wywodziła, że odmowa wyrażenia zgody na wniosek beneficjenta o zmianę terminu realizacji projektu była możliwa wyłącznie w przypadku przedstawienia stosownego uzasadnienia. W ocenie organu § 65 ust. 13 i 14 umowy nie miały zastosowania w odniesieniu do zmiany terminu realizacji projektu. Powołane postanowienia umowy dotyczą jedynie takich modyfikacji projektu, których wprowadzenie nie pociąga za sobą konieczności modyfikacji postanowień umowy, a zatem w przypadku których nie ma konieczności aneksowania umowy o dofinansowanie. Postanowienia zawarte w § 65 ust. 12, 13 i 14 stanowią ciąg logiczny i dotyczą wyłącznie wniosku o zmianę w projekcie, nie pociągającą za sobą zmiany umowy o dofinansowanie.

Natomiast sposób wnioskowania o zmianę w projekcie połączoną ze zmianą umowy o dofinansowanie określa § 65 ust. 4 umowy. Zmiana taka dokonywana jest, zgodnie z § 65 ust. 1 umowy, poprzez zawarcie stosownego aneksu, stanowiącego wyraz zgodnej woli stron dokonania stosownej zmiany. Zmiana terminów realizacji projektu nie może być zaliczana do kategorii zmian opisanych w § 65 ust. 5a i ust. 12 umowy o dofinansowanie. W szczególności zaś nie jest to zmiana, która nie wymagałaby modyfikacji umowy, gdyż terminy realizacji projektu określa nie tylko wniosek o dofinansowanie, ale przede wszystkim § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Zmiana terminów realizacji projektu wymagała zatem formy pisemnego aneksu, zgodnie z § 65 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

W konsekwencji organ drugiej instancji stwierdził, że z postanowień umowy o dofinansowanie nie wynikał obowiązek uzasadnienia odmowy wyrażenia zgody na wniosek beneficjenta o zmianę terminu realizacji projektu. Obowiązek ten dotyczył jedynie odmów dotyczących zmian, które nie wymagały aneksu do umowy.

Organ nie podzielił stanowiska strony, iż wobec treści art. 52a u.z.r.p. LAWP była zobowiązana do uwzględnienia wniosku beneficjenta. Organ podkreślił, że wymieniony przepis nie nakłada obowiązku jego zastosowania, a jedynie przewiduje taką możliwość. Wprawdzie w przepisie nie określono pozytywnych przesłanek uzasadniających możliwość dokonania zmian, to jednak uznać należy, że zmiany takie mogą być dokonywane, gdy przemawia za tym całokształt okoliczności sprawy, w tym w szczególności dotychczasowy sposób realizacji projektu przez beneficjenta oraz wywiązywanie się przez niego z obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Zatem przeszkodę do zawarcia aneksu do umowy o dofinansowanie może stanowić dotychczasowy wadliwy sposób realizacji projektu przez beneficjenta czy też niedopełnianie przez niego obowiązków objętych umową. Organ zauważył jednocześnie, że powołany przepis nie określa terminu ani formy, w jakiej należy uzasadnić odmowę uwzględnienia wniosku beneficjenta.

Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut strony, że jej wniosek o zmianę terminu realizacji projektu nie został nigdy rozpatrzony. Organ podkreślił, że po złożeniu wniosku o aneksowanie umowy beneficjent otrzymał co najmniej trzy oświadczenia, z których wynikało stanowisko LAWP co do tego wniosku oraz uzasadnienie zajętego stanowiska. Mianowicie w dniu 5 sierpnia 2019 r. skarżąca otrzymała informację pokontrolną, w której treści odniesiono się do złożonego wniosku o aneks oraz stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zbyt małym zaawansowaniu rzeczowym projektu, uniemożliwiającym jego ukończenie w ustalonym, jak również przewidzianym przez beneficjenta terminie. Jednocześnie oznaczono termin zakończenia realizacji projektu na dzień [...] 2019 r. Już z powyższego dokumentu, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, wynikało, że termin realizacji projektu nie został i nie zostanie wydłużony. Wskazuje na to także ustalenie zawarte w ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia 3 października 2019 r. W ramach ustalonych nieprawidłowości w informacji wymieniono brak realizacji projektu w terminie, który ponownie ustalono na [...] 2019 r., zgodnie z treścią umowy o dofinansowanie. Ponadto w dniu 14 lutego 2020 r. doręczono skarżącej oświadczenie LAWP o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym. W oświadczeniu tym również wskazano na nieuwzględnienie wniosku strony o aneks oraz opisano szereg nieprawidłowych działań beneficjenta uniemożliwiających zaakceptowanie zmiany terminu realizacji projektu.

W związku z argumentacją strony, że w świetle art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej jej wniosek o zmianę terminu realizacji projektu powinien być rozpoznany w rozsądnym terminie organ podniósł, że powołany przepis nie znajduje zastosowania do procedury aneksowania umowy o dofinansowanie, która jest umową cywilnoprawną, choć zawierającą pewne elementy publicznoprawne. Ponadto zdaniem organu, nawet przy przyjęciu poglądu przeciwnego, w stanie faktycznym sprawy dyspozycję tego przepisu należy uznać za zrealizowaną. Organ zauważył, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 17 kwietnia 2019 r. LAWP w dniu 14 maja 2019 r. skierowała do strony pismo, w którym wskazano, że decyzja dotycząca wydłużenia terminu realizacji projektu oraz przeniesienia nieponiesionych kosztów wynagrodzeń zostanie podjęta po przedłożeniu dodatkowych wyjaśnień. W dniu 15 maja 2019 r. strona został poinformowana o kontroli w dniu 20 maja 2019 r., zaś w dokumentach pokontrolnych wskazano na popełnienie przy realizacji projektu szeregu nieprawidłowości, które wykluczają twierdzenie, że projekt mógłby być prawidłowo ukończony zarówno w pierwotnym, jak i proponowanym przez stronę terminie. Następnie w dniu 14 lutego 2020 r. doręczono skarżącej oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie. Nie można zatem uznać, że przedstawiony ciąg czynności był podjęty w terminie zbyt długim, nieadekwatnym do okoliczności sprawy. W ocenie organu termin ten należy uznać za rozsądny. Organ zauważył, że Karta Praw Podstawowych nie definiuje pojęcia rozsądnego terminu, natomiast pojęciem tym posługuje się w art. 6 ust. 1 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284). W świetle tego przepisu każdorazowo dla oceny czy sprawa została rozpatrzona w rozsądnym terminie konieczna jest ocena czy sprawa jest skomplikowana. Zdaniem organu niniejsza sprawa niewątpliwie ma charakter skomplikowany, ze względu chociażby na skomplikowanie technologiczne, którym charakteryzują się projekty innowacyjne.

Organ nie zgodził się z zarzutem braku podstaw do uznania skutecznego upływu terminu zakończenia projektu w dniu [...] 2019 r. Organ wskazał, że sama skarżąca we wniosku o dofinansowanie określiła terminy realizacji projektu, a LAWP nie była zobligowana do uwzględnienia wniosku o zmianę terminu. Nawet, gdyby LAWP nie uzasadniła w sposób właściwy odmowy udzielenia zgody na zmianę terminów realizacji projektu lub nie wyraziła stanowiska w rozsądnym terminie, nie wpływa to na okoliczność, że termin zakończenia realizacji projektu nie został zmieniony i upłynął [...] 2019 r. Nie godząc się na zmianę terminu realizacji projektu, LAWP nie naruszyła zasady lojalności kontraktowej, która dotyczy obu stron umowy. Tymczasem to strona wprowadzała LAWP w błąd co do faktycznego przebiegu realizacji projektu, składając niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenia, z których wynikało, że projekt realizowany jest bez żadnych przeszkód i terminowo. Samo to zachowanie może zostać uznane za naruszenie zasad lojalności kontraktowej i uprawniało LAWP do nieuwzględnienia wniosku o zmianę terminu realizacji projektu.

Organ wskazał, że niewykrycie wcześniej nieprawidłowości dotyczących wyboru wykonawców nie wykluczało możliwości powołania tych okoliczności w decyzji dotyczącej zwrotu dofinansowania, a to stosownie do art. 24 ust. 2 u.z.r.p.

Organ uznał za chybiony sformułowany przez skarżącą zarzut odwoływania się przy wydawaniu decyzji do wzorca innego niż normatywny w zakresie stwierdzenia braku dokumentacji pozwalającej ustalić, jakie czynności były faktycznie realizowane przez poszczególne osoby zatrudnione w projekcie.

Odnosząc się do powyższego zarzutu organ wskazał, że w § 2 ust. 1 umowy strona zobowiązała się zrealizować projekt zgodnie wnioskiem o dofinansowanie. Z kolei zgodnie z załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu Biznes Plan stanowił jeden z niezbędnych załączników wniosku o dofinansowanie. Zatem Biznes Plan był integralną częścią wniosku. W Biznes Planie strona określiła standard prowadzenia dokumentacji i związku z tym była zobligowana do jej prowadzenia właśnie w takiej formie. Stosowne zapisy Biznes Planu (Tabela C.4.1) zostały ujęte w ramach Sekcji "Potencjał niezbędny do prawidłowej realizacji projektu". Zatem na etapie składania wniosku do dofinansowanie i jego oceny beneficjent sam kwalifikował wymóg prowadzenia dokumentacji w określonym standardzie jako warunek prawidłowej realizacji projektu. Strona zobowiązała się realizować projekt zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a więc także z Biznes Planem stanowiącym jego integralną część. W tym stanie rzeczy brak przepisu z ustanowionym katalogiem dokumentów nie przesądza, że LAWP nie mogła wymagać, aby projekt był realizowany zgodnie z założeniami wskazanymi w złożonym przez stronę Biznes Planie.

Organ wskazał na brak samodzielnego znaczenia zastrzeżeń strony co do wymiaru korekty dotyczącej uchybienia polegającego na wadliwym wyborze wykonawców. Organ podkreślił, że w związku z niezrealizowaniem projektu w terminie zwrotowi podlega całość otrzymanego przez beneficjenta dofinansowania. W sprawie nie miało zatem znaczenia, w jakiej maksymalnie wysokości mogła być wymierzona korekta finansowa za uchybienie polegające na wadliwym wyborze wykonawców.

Organ ocenił jako nieskuteczny zarzut skarżącej nieudowodnienia faktu utrudniania kontroli z tej przyczyny, że nie sporządzono protokołów oględzin oraz protokołów dotyczących złożenia przez przedstawicieli strony oświadczeń odmawiających dostępu do komputerów, wymaganych przez art. 23 ust. 8 i 9 u.z.r.p.

Organ zauważył, że podczas kontroli nie doszło do oględzin komputerów właśnie ze względu na to, że kontrolującym nie zapewniono do nich dostępu, uniemożliwiając zapoznanie się z ich stanem. Organ zgodził się ze skarżącą, że oświadczenia dotyczące odmowy dostępu do komputerów w czasie kontroli powinny zostać utrwalone w formie protokołu, podpisanego przez osoby uczestniczące w czynności. Jednak nie przesądza to o możliwości uznania wskazanych okoliczności za udowodnione w niezależnym od etapu kontroli postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu dofinansowania. Organ podkreślił, że w czynnościach kontrolnych brał udział zewnętrzny ekspert D. K., który w wydanej opinii stwierdził, że beneficjent nie był w stanie wykazać zrealizowania wszystkich zadań zaplanowanych do realizacji przez zatrudnioną kadrę z uwagi między innymi na brak możliwości udostępnienia komputerów zatrudnionych pracowników. Okoliczność ta, w połączeniu z treścią zastrzeżeń strony do informacji pokontrolnej, prowadzi do wniosku, iż kontrolerom nie zapewniono dostępu do komputerów, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 5 u.z.r.p. oraz z § 45 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Jeżeli zaś chodzi o stan robota w dniu kontroli, strona w zastrzeżeniach przyznała, że podczas kontroli kontrolerzy widzieli rozłożonego robota w trakcie prac badawczo-rozwojowych. Brak sporządzenia osobnego protokołu z oględzin robota nie ma samodzielnego znaczenia i pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik kontroli. Fakt nieukończenia projektu w terminie przewidzianym umową o dofinansowanie jest bezsporny i wynika przede wszystkim ze składanych przez stronę wniosków o płatność oraz własnych oświadczeń strony, w zestawieniu z treścią umowy o dofinansowanie, Studium wykonalności projektu oraz harmonogramem jego realizacji.

W skardze na decyzję organu drugiej instancji sarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 9-11 u.z.r.p. – poprzez bezpodstawne, sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji, że:

a) skarżąca wprowadzała LAWP w błąd co do faktycznego przebiegu realizacji projektu, składając - w ocenie organu - niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenia;

b) skarżąca utrudniała przebieg kontroli w dniach od 18 marca 2019 r. do 20 marca 2019 r. oraz w dniu 20 maja 2019 r.;

c) skarżąca wadliwie wybrała wykonawców (personel) w ramach projektu;

2. art. 23 ust. 8, 9 i 10 u.z.r.p. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez przyjęcie za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w toku kontroli projektu skarżącej prowadzonej w dniach od 18 marca 2019 r. do 20 marca 2019 r. oraz w dniu 20 maja 2019 r., doszło do naruszenia przez LAWP przepisów art. 23 ust. 8, 9 i 10 u.z.r.p.; naruszenia te polegają na braku sporządzenia protokołów z oględzin oraz z przyjęcia ustnych oświadczeń oraz powodują, iż nie istnieją wymagane wskazanymi przepisami dowody potwierdzające działania podejmowane przez zespół kontrolujący LAWP oraz eksperta zewnętrznego;

3. art. 68a ust. 3 pkt 4 u.z.r.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – polegające na bezpodstawnym zaakceptowaniu stanowiska wyrażonego przez eksperta zewnętrznego, uczestniczącego w kontroli projektu skarżącej, podczas gdy stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w dokumentach, o których mowa w art. 23 ust. 8-10 u.z.r.p. oraz nie odwołuje się do żadnej obiektywnej metodologii oraz procedur obowiązujących zarówno LAWP, jak i skarżącą;

4. art. 125 ust. 3 lit. c) rozporządzenia 1303/20131 oraz art. 184 § 1 u.f.p. – naruszenie to polega na wadliwym przyjęciu, iż skarżąca naruszyła zasady dokumentowania przebiegu realizacji projektu;

5. postanowienia § 65 ust. 2, 3 i 13 umowy o dofinansowanie, art. 52a u.z.r.p., art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 lit. c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C.2007.303.1 z dnia 2007.12.14) w związku z art. 6 i 7 k.p.a. – poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji nieprawidłowej wykładni postanowienia § 65 ust. 13 umowy, która doprowadziła organ do:

a) wadliwego przyjęcia, iż LAWP nie miała obowiązku niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 kwietnia 2019 r. o zmianę terminu realizacji projektu;

b) bezpodstawnego wniosku, iż oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 12 lutego 2020 r. mogło stanowić o rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 17 kwietnia 2019 r. o zmianę terminu realizacji projektu;

c) bezpodstawnego stanowiska, iż oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 12 lutego 2020 r. zostało wydane w rozsądnym terminie - w rozumieniu art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - względem wniosku skarżącej z dnia 17 kwietnia 2019 r. o zmianę terminu realizacji projektu.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi Zarząd Województwa Lubelskiego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły między innymi przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8 pkt 1, ust. 9 pkt 1 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., sygn. II GSK 3597/15, z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II GSK 2420/15 oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 2389/15).

W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 art. 207 u.f.p., przepis art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. nakazuje instytucji zarządzającej wezwanie beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.).

Analogiczne postanowienia zostały zamieszczone w § 60 i § 61 zawartej przez skarżącą umowy z dnia [...] 2017 r. o dofinansowanie projektu "[...] – [...] [...]", w ramach Osi priorytetowej 1: "Badania i innowacje", Działania 1.2: "Badania celowe" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 u.z.r.p. stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. W myśl zaś art. 24 ust. 9 pkt 2 u.z.r.p. w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.

Przepis art. 2 pkt 14 u.z.r.p. definiuje nieprawidłowość indywidualną jako nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, to jest rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, według którego "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Zarząd Województwa Lubelskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, zasadnie stwierdził, że w toku realizacji projektu pod nazwą "[...] – system [...]" doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co uzasadniało żądanie od skarżącej zwrotu całości dofinansowania w ustalonej w decyzji kwocie [...]zł. Wskazana kwota stanowi sumę dofinansowania wypłaconego skarżącej w dniach: 9 sierpnia 2017 r. (186.084,44 zł), 25 kwietnia 2018 r. (96.708,89 zł), 17 października 2018 r. (500.341,22 zł), 12 czerwca 2018 r. (306.334,48 zł) oraz 18 grudnia 2018 r. (22.087,23 zł).

Przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji ustalenia, polegające na stwierdzeniu, iż skarżąca nie zrealizowała projektu w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, wprowadzała LAWP w błąd co do stanu realizacji projektu, dopuściła się naruszeń w procesie wyboru osób zatrudnianych na części stanowisk, zawierając umowy z osobami niespełniającymi warunków dotyczących wykształcenia lub doświadczenia zawodowego oraz nie wykonała w pełni swoich obowiązków w trakcie kontroli projektu, odmawiając udostępnienia kontrolującym komputerów zakupionych w ramach projektu, a także co do braku dokumentacji pozwalającej ustalić, jakie czynności były faktycznie realizowane przez poszczególne osoby zatrudnione w projekcie, pozostają w logicznym związku z treścią zgromadzonym w sprawie dowodów. Zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są w ocenie Sądu nieuprawnione.

Nie można zgodzić się z zarzutem braku podstaw do ustalenia, iż skarżąca wprowadzała LAWP w błąd co do faktycznego przebiegu realizacji projektu, składając niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenia. Z przeprowadzonych dowodów bezsprzecznie wynika bowiem, że dopiero w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. skarżąca wskazała na trudności i opóźnienia w wymiarze 8 miesięcy w realizacji projektu, postulując wydłużenie terminów zakończenia rzeczowej realizacji projektu do dnia 29 lutego 2020 r. oraz zakończenia finansowej realizacji projektu do dnia 31 marca 2020 r. Wcześniej jedynie we wniosku o wypłatę zaliczki 25 lipca 2017 r. skarżąca informowała o problemie podczas rekrutacji na stanowiska zaplanowane w dokumentacji aplikacyjnej, ale jednocześnie deklarowała realizowanie projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. W kolejnych wnioskach o płatność oraz raportach skarżąca wskazywała na brak problemów przy realizacji projektu i realizowanie projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. W szczególności w raporcie z przebiegu badań przemysłowych oraz eksperymentalnych prac rozwojowych, dołączonym do wniosku o płatność z dnia 7 listopada 2017 r., skarżąca oświadczyła, że w czasie trwania projektu nie napotkano na problemy zagrażające prawidłowej realizacji projektu, jak również, że na dzień składania raportu osiągnięcie założonego celu projektu nie jest zagrożone i beneficjent nie identyfikuje czynników ryzyka, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celu projektu (k. 590 akt administracyjnych). Także w kolejnych wnioskach o płatność, a mianowicie we wniosku z dnia 9 maja 2018 r. (k. 640v.), we wniosku za okres 10 maja 2018 r. do 18 czerwca 2018 r. (k. 718) oraz we wniosku z dnia 10 września 2018 r. (k. 837) strona wskazywała, że nie napotkała na problemy w trakcie realizacji projektu. Tożsame oświadczenia skarżącej zawarte były w dołączonym do ostatnio wymienionego wniosku raporcie z przebiegu badań przemysłowych oraz eksperymentalnych prac rozwojowych (k. 925).

Istotnym jest, że tego rodzaju oświadczenia skarżąca składała także później, a mianowicie we wniosku o płatność z dnia 26 marca 2019 r. (k. 2305) oraz w raporcie z przebiegu badań przemysłowych oraz eksperymentalnych prac rozwojowych za okres od 11 września 2018 r. do 22 marca 2019 r., dołączonym do poprawionej wersji wniosku złożonej w dniu 15 kwietnia 2019 r. (k. 2326). W szczególności zestawienie treści oświadczeń strony zawartych w ostatnio wymienionych dokumentach z treścią pisma skarżącej z dnia 17 kwietnia 2019 r., a więc sporządzonego nieco ponad trzy tygodnie po złożeniu wniosku z dnia 26 marca 2019 r., prowadzi do jednoznacznego wniosku o prawidłowości ustaleń organu, iż strona składała wobec LAWP niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenia co do faktycznego przebiegu realizacji projektu, tym samym wprowadzając LAWP w błąd we wskazanym zakresie.

Bez wpływu dla powyższej oceny pozostaje okoliczność, że w trakcie przeprowadzanych wcześniej kontroli nie stwierdzono uchybień przy realizacji projektu. Na mocy postanowień § 27 ust. 4, § 29 ust. 6 i § 31 ust. 2 pkt 20 umowy o dofinansowanie skarżąca była bowiem zobligowana do informowania w składanych wnioskach oraz raportach o przebiegu badań przemysłowych lub eksperymentalnych prac rozwojowych o faktycznym stanie realizacji projektu oraz o zagrożeniach dla realizacji projektu. Podając niezgodne ze stanem faktycznym informacje o braku problemów w zakresie realizacji projektu, na co jednoznacznie wskazują przywołane wyżej dowody, skarżąca działała zatem z naruszeniem zobowiązań podjętych na mocy postanowień umowy o dofinansowanie. Jednocześnie z art. 24 ust. 2 u.z.r.p. wynika wprost, że niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Po uzyskaniu w oparciu o pismo strony z dnia 17 kwietnia 2019 r. informacji o opóźnieniach w realizacji projektu LAWP wszczęła kolejną kontrolę, w następstwie której doszło do rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz wszczęcia procedury zwrotu kwoty dofinansowania.

Prawidłowości powyższych ustaleń, wynikających z dowodów zgromadzonych w postępowaniu dotyczącym zwrotu dofinansowania, nie może podważyć także argument skarżącej, iż w oświadczeniu z dnia 12 lutego 2020 r. o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie LAWP nie powołała się na okoliczność wprowadzania jej w błąd przez stronę. Trzeba podkreślić, że czyniąc w postępowaniu dotyczącym zwrotu dofinansowania ustalenia odnośnie wystąpienia nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu, organ nie jest ograniczony podstawami powołanymi w oświadczeniu o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, ale jest zobowiązany do ustalenia w oparciu o całokształt zgromadzonych dowodów, czy przy realizacji projektu doszło do nieprawidłowości oraz ich rodzaju (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 2353/15).

Okoliczność, że w zaskarżonej decyzji organ nie określił działań skarżącej jako nadużycia finansowego w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 5 umowy o dofinansowanie także nie przeczy prawidłowości omawianych ustaleń i oceny. Nadużycie finansowe przewidziane w art. 1 Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.C.1995.316.49 z dnia 1995.11.27), do którego odwołuje się umowa o dofinansowanie, jest szczególną, kwalifikowaną postacią nieprawidłowości. W uproszczeniu nadużycie finansowe można określić jako celowe działania lub zaniechania ukierunkowane na wyrządzenie szkody w budżecie UE (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. I GSK 2663/18). Dokonanie oceny czy działania lub zaniechania strony należałoby uznać za nadużycie finansowe w powyższym rozumieniu, nie jest jednak niezbędne do rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu dotyczącym zwrotu dofinansowania. Dla rozstrzygnięcia wystarczającym jest ustalenie, iż strona dopuściła się omawianej nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, a na co wskazują dowody zebrane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie także zakres zwrotu dofinansowania nie jest uzależniony od przypisania omawianym działaniom skarżącej charakteru nieprawidłowości w postaci zwykłej czy kwalifikowanej – jako nadużycia finansowego. Już bowiem z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości w postaci niezrealizowania projektu w terminie, przekazywania nieprawdziwych informacji oraz utrudniania kontroli, zgodzić się należy z organem, że zwrotowi podlegała cala kwota dofinansowania.

Niezasadny jest także zarzut sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia w zaskarżonej decyzji, iż skarżąca utrudniała przebieg kontroli wskutek odmowy dostępu do komputerów zakupionych dla celów projektu.

W związku z zarzutem sformułowanym w skardze wymaga podkreślenia, że skarżąca nie twierdzi, iż wbrew ustaleniom organów komputery zostały udostępnione kontrolującym przez pracowników strony, a jedynie wskazuje na brak sporządzenia dokumentów, które w ocenie skarżącej miałyby stanowić wyłączny dowód nieprzedstawienia komputerów, a tym samym utrudniania kontroli przez stronę. Wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 80 k.p.a. organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W związku z tym zgodzić się należy z organem, że bezsprzeczny brak sporządzenia przewidzianego w art. 23 ust. 9 u.z.r.p. protokołu z czynności kontrolnej polegającej na przyjęciu ustnych wyjaśnień lub oświadczeń nie wyłącza dokonania ustalenia o nieprzedstawieniu komputerów kontrolującym. Jak trafnie zaś wskazano w zaskarżonej decyzji, okoliczność ta wynika z opinii sporządzonej przez zewnętrznego eksperta D. K., który uczestniczył w czynnościach kontrolnych w dniu 20 maja 2019 r. W opinii ekspert jednoznacznie stwierdził, że beneficjent nie był w stanie wykazać zrealizowania wszystkich zadań zaplanowanych do realizacji przez zatrudnioną kadrę wskazując na, między innymi, brak możliwości udostępnienia komputerów zatrudnionych pracowników, z powołaniem się na tajemnicę danych osobowych, ich nieobecność i tajemnicę korespondencji (opinia k. 984 akt). Także w informacji pokontrolnej oraz ostatecznej informacji pokontrolnej, podpisanych przez osoby przeprowadzające kontrolę, jednoznacznie wskazano, że beneficjent nie udostępnił komputerów z oprogramowaniem podczas kontroli (k. 1494 i k. 2178). Wskazane dowody dawały zatem podstawę do poczynionego przez organ ustalenia, które nie narusza przepisów normujących zasady postępowania administracyjnego. Nieudostępnienie kontrolującym dostępu do komputerów, a tym samym do systemów teleinformatycznych, stanowi zaś naruszenie obowiązków, które strona umowy o dofinansowanie przyjęła na siebie zgodnie z § 45 ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz stosownie do art. 23 ust. 5 u.z.r.p. Takie działanie bez wątpienia nie pozwalało na stwierdzenie rzeczywistego sposobu wykorzystania komputerów.

Jak prawidłowo wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, spowodowany nieudostępnieniem komputerów brak dokonania ich oględzin w istocie skutkował niesporządzeniem przewidzianego w art. 23 ust. 9 u.z.r.p. protokołu z tego rodzaju czynności.

Omówionych ustaleń, znajdujących uzasadnioną podstawę w materiale dowodowym sprawy, w żadnym razie nie podważa argumentacja skarżącej odwołująca się do nieskorzystania przez LAWP z możliwości rozwiązania umowy o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym w oparciu o § 49 umowy, który w § 1 przewiduje taką możliwość w sytuacji naruszenia przez beneficjenta obowiązków związanych z poddaniem projektu kontroli. Jak wskazano już wyżej, rozstrzygając w przedmiocie zwrotu środków, organ nie jest ograniczony w zakresie stwierdzenia nieprawidłowości do okoliczności powołanych w oświadczeniu o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie.

Niezasadnie zarzuca skarżąca brak w materiale dowodowym podstaw do ustalenia wadliwego wyboru wykonawców (personelu) w ramach projektu. Jak wynika z treści skargi, skarżąca nie kwestionuje, że w świetle art. 24 ust. 2 u.z.r.p. brak stwierdzenia naruszeń w tym zakresie w toku wcześniejszych kontroli nie stał na przeszkodzie podjęciu kolejnych działań kontrolnych. Jednakże zdaniem skarżącej fakt niestwierdzenia naruszeń w czasie wcześniejszych kontroli, a także pozytywnej wówczas oceny postępowań dotyczących zatrudnienia określonych pracowników, jak również fakt akceptowania wniosków o wypłatę środków tytułem dofinansowania, przemawia za brakiem podstaw do późniejszego stwierdzenia naruszenia opisanego w zaskarżonej decyzji.

Powyższe stanowisko skarżącej nie zasługuje na podzielenie.

W tabeli na stronie 10 zaskarżonej decyzji zostały zestawione minimalne wymagane wykształcenie/doświadczenie oczekiwane przez stronę oraz wykształcenie/doświadczenie deklarowane przez oferentów: A. S. (pracownik naukowy), M. G. (konstruktor mechanik), M. G.-R. (specjalista ds. obróbki dźwięku), A. R. (programista), M. H. (programista) i P. B. (tester pedagog). Z treści danych zawartych w tabeli, których strona skarżąca nie kwestionuje, wynika jednoznacznie rozbieżność pomiędzy wymaganiami strony, a wykształceniem/doświadczeniem deklarowanym przez oferentów, których oferty zostały mimo to przez stronę wybrane. Tym samym strona dopuściła się nieprawidłowości wskutek naruszenia procedur, gdyż nie zastosowała w stosunku do wymienionych osób sformułowanych przez siebie wcześniej restrykcyjnych wymagań, które mogły mieć negatywny wpływ na liczbę ofert.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przepisów art. 23 ust. 8, 9 i 10 u.z.r.p. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącej brak sporządzenia w toku kontroli protokołów z oględzin oraz z przyjęcia ustnych oświadczeń powoduje, iż nie istnieją dowody potwierdzające działania podejmowane przez zespół kontrolujący LAWP oraz eksperta zewnętrznego. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się jednak zgodzić.

Jak wskazano już wyżej, bezsporny fakt niesporządzenia przewidzianych w art. 23 ust. 8, 9 i 10 u.z.r.p. protokołów z oględzin oraz z przyjęcia ustnych oświadczeń czy notatki, nie stoi na przeszkodzie czynieniu w sprawie ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego, o czym stanowi art. 80 k.p.a. W aktach sprawy znajdują się zaś informacje pokontrolne podpisane przez osoby kontrolujące, jak również sporządzona w toku czynności kontrolnych i niekwestionowana przez stronę dokumentacja zdjęciowa, obrazująca między innymi stan prototypu robota będącego przedmiotem projektu (k. 1005-1007 akt), a także opinia zewnętrznego eksperta. Istotnym przy tym jest, że zewnętrzny ekspert brał udział w czynnościach kontrolnych w dniu 20 maja 2019 r. Jak jednoznacznie wynika ze złożonej opinii, została ona wydana w oparciu zarówno o analizę wniosku o dofinansowanie oraz złożoną przez stronę dokumentację, jak również w oparciu o przeprowadzone w miejscu tworzenia robota oględziny i sprawdzenie funkcjonowania wytworzonego urządzenia oraz dodatkową dokumentację będącą wynikiem projektu, udostępnioną przez beneficjenta w czasie kontroli (opinia k. 998).

W świetle powyższych dowodów, a także treści zastrzeżeń wniesionych przez stronę do informacji pokontrolnej, obejmujących między innymi przyznanie przez stronę, iż w dacie kontroli dokonano demonstracji wytworzonego robota, zarówno fakt przeprowadzenia kontroli, jak i podejmowane w toku kontroli czynności, a wreszcie – ustalone w zaskarżonej decyzji wyniki kontroli – nie budzą w ocenie Sądu wątpliwości. W szczególności, o czym była już mowa wyżej, zgromadzone dowody uzasadniały stwierdzenie, że w toku kontroli miała miejsce odmowa udostępnienia kontrolującym komputerów zatrudnionych przez skarżącą pracowników.

Wymaga zarazem podkreślenia, że ustalenie nieprawidłowości w zakresie wyboru wykonawców (personelu) w ramach projektu oparte było w istocie na dokumentach przedstawionych przez samą stronę. Także dokumenty składane przez stronę w toku realizacji projektu, to jest wnioski o płatność oraz raporty, w zestawieniu chociażby z treścią pisma strony z dnia 17 kwietnia 2019 r. oraz treścią zastrzeżeń strony do informacji pokontrolnej dawały podstawę stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na wprowadzaniu LAWP w błąd co do faktycznego przebiegu realizacji projektu, przez składanie niezgodnych ze stanem faktycznym oświadczeń w tej kwestii. W treści zastrzeżeń strona potwierdziła bowiem fakt wystąpienia opóźnień w projekcie, przyznała, że projekt nie był realizowany zgodnie z harmonogramem, a mimo to we wnioskach i raportach składanych przed 17 kwietnia 2019 r. strona informowała o braku problemów w zakresie realizacji projektu.

W sprawie bezsprzeczny jest także fakt niezrealizowania całości projektu w terminie przewidzianym w umowie o dofinansowanie. Na brak możności zrealizowania projektu w terminie wskazała sama skarżąca w treści pisma z dnia 17 kwietnia 2019 r., wnosząc o zmianę terminu rzeczowej realizacji projektu – do dnia 29 lutego 2020 r. oraz terminu zakończenia finansowej realizacji projektu – do dnia 31 marca 2020 r. Okoliczność niezrealizowania projektu w terminie przewidzianym w umowie potwierdza także treść wniesionych w dniu 27 sierpnia 2019 r., a więc już po upływie założonego w umowie terminu [...] 2019 r., zastrzeżeń strony do pierwszej informacji pokontrolnej. Jak wskazano już wyżej, w treści zastrzeżeń strona potwierdziła brak realizacji projektu zgodnie z harmonogramem i wystąpienie opóźnienia w jego realizacji.

Nie jest skuteczny zarzut zmierzający do podważenia stanowiska wyrażonego w opinii zewnętrznego eksperta. Z przyczyn omówionych już wyżej chybiona jest argumentacja skarżącej powołująca się na brak potwierdzenia stanowiska eksperta w dokumentach, o których mowa w art. 23 ust. 8-10 u.z.r.p. Brak sporządzenia dokumentów wymienionych w tych przepisach nie stanowi bowiem w okolicznościach sprawy przeszkody do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń i nie dyskwalifikuje opinii jako jednego z dowodów składających się na podstawę rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w treści samego zarzutu przyznaje bowiem, że zewnętrzny ekspert uczestniczył w kontroli w miejscu realizacji projektu. W zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej skarżąca przyznała również okoliczność zademonstrowania w trakcie kontroli wytworzonego urządzenia. Jak podniesiono już wyżej, w toku kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna przedstawiająca między innymi stan prototypu robota. Ekspert wskazał również, między innymi, na dokonanie oględzin i sprawdzenie funkcjonowania wytworzonego urządzenia oraz przekazanie ekspertowi kodu źródłowego pozwalającego na ocenę stworzonego oprogramowania, a także zaprezentowanie mu przez przedstawicieli strony innych jeszcze elementów oprogramowania i udostępnienie dokumentacji. W konkluzji stwierdzić należy, że mimo niesporządzenia dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 8-10 u.z.r.p., ekspert dysponował danymi, w tym wynikającymi z własnej obserwacji, pozwalającymi na wydanie opinii.

Bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego podstawę stanowiło stwierdzenie opisanych wcześniej nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, pozostaje zarzut nieprzedstawienia w opinii metodologii, jaką biegły posłużył się określając nakład pracy na wykonanie prac badawczych w projekcie. Wnioski opinii dotyczące istniejących w dacie kontroli opóźnień w realizowaniu projektu w istocie nie są bowiem w sprawie sporne. Strona nie kwestionuje także faktu nieukończenia projektu w określonym w umowie terminie jego realizacji. Okoliczność, że biegły nie przedstawił w opinii narzędzi badawczych, które posłużyły mu do przetrwożenia danych wyjściowych, a określając pracochłonność wykonania prac badawczych w projekcie powołał się na efekty – wyniki prac przedstawionych przez beneficjenta oraz własne doświadczenie zawodowe, nie umniejsza wartości opinii jako jednego z dowodów przyjętych za podstawę ustaleń w sprawie. Nie ma również istotnego znaczenia dla podstawowych w sprawie ustaleń dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości.

W związku z argumentacją skarżącej dotyczącą doświadczenia eksperta wskazać należy, że zarzuty skarżącej dotyczą jedynie elementów tego doświadczenia. Natomiast ekspert powołał się nie tylko na prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą w ramach firmy wykonującej zlecone projekty B+R, ale również na doświadczenie wynikające z pełnienia funkcji koordynatora zespołu konstruktorów analityków, kierownika [...], biegłego, rzeczoznawcy oraz eksperta w instytucjach państwowych. Nie budzi także wątpliwości, że zewnętrzny ekspert D. K. był wymieniony w wykazie kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik do uchwały nr CCCXI/6106/2018 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 23 października 2018 r. D. K. wpisany był w wykazie jako kandydat na eksperta w dziedzinie infrastruktura B+R oraz specjalizacji – ds. badań i innowacji. Przedmiot opinii dotyczył zatem dziedziny i specjalizacji, w której D. K. mógł być powołany w roli zewnętrznego eksperta.

Sąd nie podziela zarzutu wadliwego przyjęcia przez organ, iż skarżąca naruszyła zasady dokumentowania przebiegu realizacji projektu. Okoliczność, że organ nie odwoływał się do tego rodzaju dokumentu, o jakim mowa w art. 125 ust. 3 lit. c) rozporządzenia nr 1303/2013, ale wskazał na naruszenia w zakresie obowiązku dokumentacji określonego przez samą stronę w treści Biznes Planu, w którym wskazano na ustanowione przez firmę standardy raportowania o przebiegu prac, nie podważa stwierdzenia co do braku dokumentacji pozwalającej ustalić, jakie czynności były faktycznie realizowane przez osoby zatrudnione w projekcie. Ostatnio wymieniona dokumentacja nie została przez stronę przedstawiona, co jest istotą stwierdzonego przez organ naruszenia i, jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, oznaczało brak udokumentowania niezbędności dla realizacji projektu wszystkich poniesionych wydatków w sytuacji, gdy mimo wydatkowania przez stronę istotnej części dofinansowania, rezultat projektu nie został osiągnięty w terminie. Jednocześnie, jak słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, Biznes Plan stanowi część wniosku, a tym samym umowy o dofinansowanie.

Nie jest również zasadny zarzut przyjęcia za podstawę zaskarżonej decyzji nieprawidłowej wykładni postanowienia § 65 ust. 13 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z tym postanowieniem umowy LAWP może odmówić zgody na wprowadzenie proponowanych przez beneficjenta zmian w projekcie, przedstawiając stosowne uzasadnienie. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko skarżącej, iż przytoczone postanowienie umowne odnosiło się do wniosku strony o zmianę terminów realizacji projektu.

Nie budzi wątpliwości, że okres realizacji projektu został ustalony w umowie o dofinansowanie, a mianowicie w jej § 3, w którym przewidziano zakończenie rzeczowe oraz finansowe realizacji na [...] 2019 r. Zmiana powyższego postanowienia umowy niewątpliwie zatem wymagała zawarcia aneksu do umowy, a to stosownie do § 65 ust. 1 umowy.

Natomiast zgodzić się należy z organem, że § 65 ust. 13 umowy o dofinansowanie odnosi się do zmian w projekcie, które nie wymagają zawarcia aneksu do umowy. Zasadnie organ zwrócił uwagę na poprzedzający sporne postanowienie umowne ust. 12 § 65 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z jego brzmieniem propozycje zmian zapisów wniosku o dofinansowanie, których wprowadzenie nie pociąga za sobą konieczności modyfikacji postanowień umowy, zgłaszane są przez beneficjenta w formie zaktualizowanej wersji wniosku o dofinansowanie, a dla ich wejścia w życie nie jest wymagane aneksowanie umowy, a jedynie uzyskanie akceptacji LAWP w formie wynikającej z zapisów § 26 umowy. Jak trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, o zgodzie LAWP mowa jest również w § 65 ust. 5a umowy, dotyczącym dokonywania przesunięć między kategoriami wydatków kwalifikowalnych w zakresie 10 % pierwotnych kwot.

Zdaniem Sądu, to właśnie zagadnienia odmowy zgody, o jakiej mowa w ostatnio przytoczonych postanowieniach umowy, dotyczy § 65 ust. 13 umowy o dofinansowanie. W sytuacji bowiem, gdy wymagana jest zmiana umowy o dofinansowanie, kwestia odrębnego wyrażenia przez LAWP zgody nie ma znaczenia. Trzeba podkreślić, że § 65 ust. 1 umowy o dofinansowanie jednoznacznie stanowi, iż zmiany w treści umowy o dofinansowanie dla swej ważności wymagają formy pisemnej w postaci aneksu do umowy, chyba, że co innego wyraźnie wynika z treści umowy.

Trafnie wskazano także w zaskarżonej decyzji na treść ust. 14 § 65 umowy o dofinansowanie, w którym mowa o obowiązku beneficjenta realizacji projektu zgodnie z obowiązującą wersją wniosku, w przypadku braku zgody LAWP na dokonanie zmian lub przesunięć. Przytoczona treść ust. 14 § 65 umowy wyraźnie nawiązuje do treści ust. 5a oraz ust. 12 § 65 umowy o dofinansowanie.

W konsekwencji Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że zmiana terminów realizacji projektu dla swej ważności wymagała zmiany umowy w formie aneksu oraz, że do odmowy takiej zmiany umowy nie odnosił się wynikający z § 65 ust. 13 umowy obowiązek uzasadnienia przez LAWP braku wyrażenia zgody.

Zdaniem Sądu, ze względu na dominujący cywilnoprawny charakter umowy o dofinansowanie, nietrafna jest również argumentacja skarżącej odwołująca się do wyrażonego w art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej prawa do dobrej administracji.

Zasługują natomiast na podzielenie wywody organu, iż z pism kierowanych przez LAWP do strony po złożeniu wniosku o zmianę terminów realizacji projektu wynikało w sposób jasny stanowisko LAWP co do złożonego przez stronę wniosku. Wbrew stanowisku skarżącej, w świetle treści informacji pokontrolnych, w których ustalono nieprawidłowości w realizacji projektu wykluczające możliwość jego realizacji także w terminie postulowanym przez stronę oraz wskazano termin zakończenia realizacji projektu zgodny z dotychczasowym brzmieniem umowy, skarżąca nie miała jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że LAWP zaakceptowała jej wniosek o zmianę terminów realizacji projektu. Oceny tej nie zmienia podniesiony w skardze fakt przyjmowania przez LAWP pism strony. Niewątpliwie bowiem strona była uprawniona do składania pism, w tym zgłaszania zastrzeżeń do informacji pokontrolnej. Zgodzić się należy z organem, że również oświadczenie z dnia 12 lutego 2020 r. o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie dawało wyraz nieuwzględnieniu wniosku skarżącej z dnia 17 kwietnia 2019 r. o zmianę terminu realizacji projektu. Zasadnie też podniesiono w zaskarżonej decyzji, że organ nie był zobligowany do zawarcia aneksu do umowy. Taką możliwość, w zależności od okoliczności sprawy, a nie obowiązek, przewiduje art. 52a u.z.r.p., który nie określa także, w jakiej formie miałaby być wyrażona odmowa zmiany umowy. Nie można również odmówić słuszności stanowisku organu, iż jedną z przesłanek zawarcia aneksu do umowy stanowi dotychczasowy sposób jej realizacji przez beneficjenta.

Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że niezależnie od zarzutów i argumentów strony, w sprawie bezsprzecznym pozostaje fakt niezrealizowania projektu w terminie określonym w umowie.

Nie budzi wątpliwości Sądu przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja i ocena organu co do zakwalifikowania poszczególnych stwierdzonych w sprawie naruszeń jako nieprawidłowości, skoro dla takiej kwalifikacji wystarczająca jest możność wywołania naruszeniem chociażby potencjalnej szkody w budżecie Unii.

Ze względu na wagę stwierdzonych nieprawidłowości, w tym przede wszystkim niezrealizowanie projektu w terminie określonym w umowie, przekazywanie LAWP nieprawdziwych informacji oraz utrudnianie kontroli, usprawiedliwione w okolicznościach faktycznych sprawy jest także rozstrzygnięcie o zwrocie całości dofinasowania w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ miał na względzie przepis art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego ani też z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. W konsekwencji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.