Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 673/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji o nakazaniu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], wskazując na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako P.b.), wydaną w sprawie zabudowy działki nr [...], nakazał właścicielowi - J. P., reprezentowanej przez kuratora: [...], rozbiórkę [...] obiektów [...], zlokalizowanych na działce [...].

Uzasadniając napisał, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. otrzymał pismo z [...], w sprawie zbadania zgodności zagospodarowania przedmiotowej działki nr [...] z założeniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po wielokrotnych próbach przeprowadzenia czynności w terenie, w dniu [...] listopada 2015 r. miała miejsce kontrola, podczas której pracownicy PINB stwierdzili, że na terenie działki zostały zlokalizowane [...]. Właściciela działki nie zastano, biuro również było zamknięte, tak samo jak i portiernia przy wjeździe. Urząd Gminy pismem z [...] listopada 2015 r. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], działka o nr ewidencyjnym [...] w P. znajduje się w części na terenie przeznaczonym pod las (symbol [...] ZL) i w części pod usługi (symbol [...]). Jej zabudowa jest możliwa na części przeznaczonej pod usługi tylko w łączności z działką o nr ewidencyjnym [...]. Natomiast z nadesłanego w dniu [...] lutego 2016 r. przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotniczego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana najwcześniej po [...] sierpnia 1995 roku, tj. pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

PINB zaznaczył, że w dniu [...] marca 2016 roku pracownik Urzędu Gminy dostarczył zdjęcia wykonane z wysięgnika dźwigu, ilustrujące rozmieszczenie obiektów magazynowych na terenie [...]. W związku z tym organ nadzoru budowlanego przeprowadził szczegółową analizę porównawczą otrzymanej dokumentacji fotograficznej z lokalizacją obiektów względem granic przedmiotowej nieruchomości na mapie. Wykorzystanie do tego celu ortofotomapy pozwoliło ustalić dokładną liczbę obiektów usytuowanych na działce nr [...], przy czym organ nie brał pod uwagę obiektów usytuowanych w części na działce sąsiedniej, tj. działce nr ewidencyjny [...].

Dalej PINB napisał, że wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. wystąpił o wyznaczenie kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu właścicielki przedmiotowej działki, J. P.. Postanowieniem [...] Sąd Rejonowy [...] ustanowił dla nieznanej z miejsca pobytu kuratora w osobie adw. M. M.-S..

PINB wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast w świetle art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na przedmiotowym terenie zrealizowano liczne obiekty pełniące funkcje magazynów, zdaniem PINB wymagające pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono, że obiekty te wykonano bez pozwolenia na budowę.

Dalej PINB wskazał, że warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu powstałego w drodze tzw. samowoli budowlanej, jest brak możliwości jego zalegalizowania. Przedmiotowe obiekty usytuowane są w części działki przeznaczonej pod las, czyli wyłączonej spod jakiejkolwiek zabudowy. Zdaniem PINB, z uwagi na brak możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wobec naruszenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest orzeczenie obowiązku rozbiórki obiektów wskazanych w sentencji decyzji.

W odwołaniu od opisanej decyzji adw. M. M.-S., kurator nieobecnej właścicielki nieruchomości, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wzniesienie obiektów magazynowych zlokalizowanych na przedmiotowej działce wymagało pozwolenia na budowę, jeżeli obiekty te stanowią wolnostojące garaże parterowe, o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2, których budowa, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., nie wymaga pozwolenia na budowę.

Pismem z [...] marca 2017 r. J. P., zastępowana przez [...], podtrzymała wszystkie zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu. Ponadto decyzji organu I instancji zarzuciła:

1.

błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że J. P. jest właścicielem przedmiotowych obiektów magazynowych [...], podczas gdy faktycznie właścicielami ww. obiektów magazynowych są najemcy części przedmiotowej nieruchomości (terenu handlowego) - podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu częściami samochodowymi i usług dla sektora motoryzacyjnego, będący stronami umów zawartych z A. P.;

2.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy, polegający w szczególności na braku ustalenia rzeczywistych właścicieli w/w obiektów magazynowych, co stanowi naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego;

3.

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § [...]), którym to przepisem określono, że nie ustala się sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, poprzez niezastosowanie tego przepisu skutkujące nieuzasadnionym pominięciem przez organ I instancji aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [...], a w konsekwencji błędne ustalenie, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości obiekty magazynowe stanowią nielegalną zabudowę.

Wskazując na te zarzuty pełnomocnik właścicielki zmodyfikował wnioski odwołania kuratora w ten sposób, że w pierwszej kolejności wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata nałożonych obowiązków i orzekł w tym zakresie o nałożeniu obowiązków na J. P., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

Uzasadniając decyzję WWINB napisał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Ponieważ kurator ustalił miejsce pobytu właścicielki i wniósł o zwolnienie z dalszego udziału w sprawie, WWINB zapewnił właścicielce udział w postępowaniu i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata.

Dalej WWINB wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, w związku z nierozstrzygnięciem przez PINB kwestii połączenia [...] obiektów magazynowych o konstrukcji stalowej z gruntem, pismem z [...] lutego 2017 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie niezwłocznej kontroli działki. WWINB zaznaczył, że [...] obiektów magazynowych znajdujących się na przedmiotowej działce należy zakwalifikować jako tymczasowe obiekty budowlane (art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.) pełniące funkcję magazynową, ze względu na ich posadowienie na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie bez posadzki, a zatem brak trwałego związania z gruntem. WWINB podkreślił, że przedmiotowe obiekty magazynowe zostały wybudowane w taki sposób, że ich demontaż nie powodowałby znacznego nakładu sił i środków.

WWINB podkreślił, że zgłoszenia budowy właściwemu organowi powinien dokonać inwestor przed wybudowaniem obiektu. WWINB wskazuje także, iż przez "inwestora" należy rozumieć podmiot inicjujący podjęcie określonych działań, które są niezbędne do realizacji inwestycji budowlanej. Rozbiórka lub przeniesienie tymczasowego obiektu budowlanego w inne miejsce, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt. 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Jeżeli przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego tymczasowego obiektu budowlanego w zgłoszeniu, nie zostanie obiekt rozebrany bądź przeniesiony w inne miejsce, wtedy obiekt budowlany należy uznać jako obiekt postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podobnie jest w przypadku, gdy inwestor miał zamiar dokonać budowy tymczasowego obiektu budowlanego na okres przekraczający 180 dni, ponieważ wtedy również powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

WWINB wskazał, że z pisma pełnomocnika właścicielki z [...] marca 2017 r. wynika, że inwestorem jest A. P., który na podstawie umowy użyczenia z [...] czerwca 2008 r. zawartej z J. P., dysponował działką nr [...]. Zdaniem WWINB analizując akta można wywnioskować, że A. P. miał zamiar wnieść [...] obiektów magazynowych na okres przekraczający 180 dni, gdyż przedmiotowe obiekty budowlane istniały już w listopadzie 2015 r. - wtedy to organ I instancji przeprowadził pierwszą kontrolę. Stąd też, jego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Budowa tymczasowego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Konsekwencją nie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę jest zastosowanie przez właściwy organ postępowania w trybie art. 48 P.b., regulującego kwestię obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

WWINB ocenił, że organ I instancji zastosował prawidłowy tryb postępowania oraz prawidłowo ustalił, że przedmiotowe obiekty magazynowe usytuowane są w części działki nr [...] przeznaczonej pod las, co oznacza, iż jest ona wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy i brak jest możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kolejność wymienionych podmiotów nie jest dowolna. Zgodnie jednak z dominującym w orzecznictwie poglądem, w pierwszej kolejności, czynności nakazane w decyzji powinien dokonać inwestor, pod warunkiem jednak, że w dacie orzekania posiada uprawnienia do władania obiektem budowalnym, które pozwoliłyby mu na wykonanie określonego nakazu. Z akt sprawy wynika, iż umowa użyczenia dz. nr [...] została zawarta na czas określony tj. na okres od dnia [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2014 r. Oznacza to więc, iż A. P. na dzień dzisiejszy nie posiada uprawnienia do władania dz. nr [...]. Nałożenie obowiązku na Pana A. P. doprowadziłoby do pozbawienia właściciela działki prawa do decydowania o losie [...] obiektów magazynowych, posadowionych na jego działce. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo wydał decyzję nakazującą dokonania rozbiórki, której adresatem jest właścicielka dz. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. P., zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił:

1.

dotknięcie zaskarżonych decyzji wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem zostały one skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, co było skutkiem błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że Skarżąca jest właścicielem przedmiotowych obiektów magazynowych, podczas gdy faktycznie właścicielami obiektów magazynowych są najemcy [...], będący stronami umów zawartych z A. P.,

2.

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § [...] Uchwały poprzez niezastosowanie tego przepisu skutkujące nieuzasadnionym pominięciem przez organy obu instancji aktualnego sposobu zagospodarowania działki, a w konsekwencji błędne ustalenie, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości obiekty magazynowe stanowią nielegalną zabudowę,

3.

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. poprzez błędne zastosowanie tego przepisów w wyniku dowolnego ustalenia przez organ II instancji, że ww. obiekty magazynowe są tymczasowymi obiektami budowlanymi w rozumieniu tego przepisu, podczas, gdy przedmiotowe obiekty należy kwalifikować jako wolno stojące parterowe budynki gospodarcze czy garaże, które zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

4.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.pa., poprzez oparcie zaskarżonych decyzji o niepełny materiał dowodowy, polegający w szczególności na braku ustalenia rzeczywistych właścicieli ww. obiektów magazynowych, co stanowi naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego,

5.

naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 §1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji, zamiast wydania decyzji stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji PINB.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez PINB od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak przedstawienia zarzutów i argumentów odwołania – wskazano jedynie, że niezasadny jest zarzut braku zastosowania przez PINB art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do treści uzupełnienia odwołania . Jednym z jego zarzutów było niezasadne – zdaniem skarżącej – przyjęcie, że jest ona właścicielem spornych obiektów. W piśmie wskazano na niesporną okoliczność, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, lecz nie znajdujących się na niej kontenerów, które są własnością najemców poszczególnych części nieruchomości. Pomimo podniesienia explicite tej okoliczności przez skarżącą w odwołaniu organ II instancji w ogóle się do niej nie odniósł, przedstawił jedynie rozważania dotyczące niezasadności nakładania obowiązku na A. P.. Tym samym żaden z organów nie przeanalizował w swej decyzji, kto i dlaczego winien być w sprawie uznany za inwestora (ani nie przeprowadził stosownego postępowania w tej materii). Jest to zaś kwestia o fundamentalnym znaczeniu, jako że zgodnie z art. 52 P.b. czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 obowiązany jest na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organy adresując decyzje do właścicielki nieruchomości nie uzasadniły dlaczego uznały ją za właściwy podmiot w rozumieniu art. 52 P.b. Brak uzasadnienia oraz brak ustaleń organów w tej materii skutkuje wadliwością decyzji, nie daje jednak podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Dopiero właściwie przeprowadzone postępowanie pozwoli ustalić kto winien być adresatem decyzji.

Na aprobatę zasługuje natomiast stanowisko WWINB kwalifikujące sporne obiekty jako tymczasowe obiekty budowlane z art. 3 ust. 5 P.b. Przeprowadzona kontrola dnia [...] marca 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, że obiekty magazynowe będące przedmiotem nakazu rozbiórki należą do kategorii opisanej w ust. 5 art. 3 P.b. , który jako tymczasowe obiekty budowlane definiuje m. in. obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W takiej sytuacji jeśli zamiarem inwestora było posadowienie obiektu budowlanego na okres krótszy niż 120 dni, to winien był – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. – zgłosić właściwemu organowi budowę. W braku zgłoszenia należy przyjąć, że zamiarem było posadowienie obiektu na czas dłuższy, co obligowało do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest bowiem tak, że obiekty budowlane wymienione w art. 3 pkt 5 P.b. nie wymagają zezwolenia na budowę. Wyjątek stanowią te wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (por. wyrok NSA z 30 października 2015 r., sygn. akt II OSK 486/14, CBOSA). Wbrew twierdzeniom skargi spornych obiektów nie można zakwalifikować jako wolno stojących parterowych budynków gospodarczych czy garaży, a to ze względu na brak ich trwałego związania z gruntem.

Sąd podziela również konkluzje organów obu instancji, że skoro sporne obiekty znajdują się na terenie, na którym – z zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, to wykluczona jest możliwość stosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 P.b. Nie mogą zmienić tego ustalenia uwagi zawarte w powoływanym przez skarżącą wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie III SA/Po 585/14. Sąd w wyroku tym podkreślił, że mimo zapisów miejscowego planu, na działce [...] legalnie prowadzona jest działalność gospodarcza. Ta okoliczność nie jest kwestionowana przez organy obu instancji oraz Sąd orzekający w sprawie niniejszej. Bez wątpienia miejscowy plan nie ustalił sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów (§ [...] m.p.z.p.), zatem, zgodnie z regulacją z art. 35 u.p.z.p., mogą być one wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Nie oznacza to jednak zmiany przeznaczenia terenu wynikającego z miejscowego planu, a jedynie dopuszczenie wykorzystywania w sposób dotychczasowy pomimo, że jest on niezgodny z obowiązującym prawem. Takie wyjątkowe dopuszczenie nie może być interpretowane rozszerzająco i nie tworzy uprawnienia do ubiegania się o zalegalizowanie zakazanej przez plan zabudowy.

W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji, podejmując decyzje nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności nie oceniły jego wystarczalności dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie uzasadniły rozstrzygnięć, do czego były zobowiązane art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonej sytuacji faktycznej.

Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis w kwocie 500 zł., łącznie – 980 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 K.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Konieczne będzie także przeanalizowanie stanu prawnego i jednoznaczna subsumcja, nie pozostawiająca wątpliwości co do tego, kto w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów winien być adresatem decyzji.