Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2752/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 34/18 po rozpoznaniu skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

K. M. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do Miejskiego Centrum Świadczeń w O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączając do wniosku orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzające u T. L. urodzonej [...] lutego 1940 r. znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynikało ponadto, że nie da się ustalić od kiedy ona istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2016 r. oraz, że niepełnosprawna wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wymaga prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, w tym usług opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla K. M. w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną T. L.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518). Wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Odniósł także, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 orzekł niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wskazał, że mimo tego orzeczenia, ustawodawca nie zmienił stanu prawnego, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b nadal obowiązuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że nie zgadza się z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał że sprawuje całodobową opiekę nad matką. Pomaga jej we wszystkich czynnościach życia codziennego i przez to nie podejmuje zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 b i art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem złożonym w dniu [...] kwietnia 2017 r. K. M. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawna matką T. L. Z akt wynika również, że T. L. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu Orzekania ds. Niepełnosprawności w O. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym od [...] kwietnia 2016 r. daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić, a przeczenie wydano na stałe. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przyznająca K. M. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] marca 2017 r. do [...] października 2017 r. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. L.

SKO nie podzieliło prezentowano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odnośnie stosowania wyroku trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Podkreśliło, że Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kolegium odwołało się do wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 233/16, w którym Sąd stwierdził, że "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, (...) to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP."

Podzielając ten pogląd Kolegium zaznaczyło, że w sprawie należało ustalić, czy strona spełnia wszystkie przesłanki, wynikające z ustawy do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Podniosło, że w związku z tym, że w dacie orzekania w sprawie odwoławczej dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w obrocie prawnym była ostateczna decyzja przyznająca K. M. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stwierdzić należało, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. M. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i decyzji Prezydenta Miasta O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez brak uwzględnienia, że na skutek wydania wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 doszło do niekonstytucyjności części przepisu w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a w związku z tym do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celu ustawy i przyjęciu, że pobieranie przez opiekuna zasiłku dla opiekuna przyznanego na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto zarzucił błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to naruszenie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, które przewidują prawo wyboru jednego ze świadczeń.

Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności tego , że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna zwalnia organy administracji z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu opisał sposób w jaki opiekuje się niepełnosprawną matką oraz jej sytuację materialną oraz konieczne wydatki związane z opieką i pielęgnacją. Oświadczył, że jest gotowy zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, co deklarował już przed organami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przywołał m.in. treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że zagadnienie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów synowi przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, pomimo że niepełnosprawność jego matki powstała po okresach wymienionych w tym przepisie oraz czy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego podobnie jak zasiłku dla opiekuna wyłączają prawo do innego świadczenia tu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd Wojewódzki odwołał się wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w zakresie wpływu na sytuację prawną strony, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej.

Podniósł, że oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji, był zobowiązany do zbadania, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek o przyznanie spornego świadczenia z ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przytoczył fragment ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wskazał, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym. Wyrok zakresowy wydany przez Trybunał w sprawie o sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, o czym przesądza zwrot ‘w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż wskazane w powołanym przepisie ustawy.

Niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał dopatrzył się przy tym w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skoro jednak w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Orzekając o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy Trybunał nie zastosował jednak przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności.

Skutkiem wyroku TK o sygn. akt K 38/13 jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Komentowany przepis - zmodyfikowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - w dopełnieniu z ust. 1 art. 17 ustawy może być stosowany.

Oceniając pewne stwierdzenia, jakie znalazły się w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału, a dotyczące kwestii "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. wywodził , że "dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym."

Dalej, zasadnie też Sąd ten wywodził, odwołując się do funkcjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem bezpośredniego skutku omawianego wyroku, że honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu, godzącym w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.).

Ponadto Sąd ten dostrzegł, że instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny, a w sytuacji gdy sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dotychczasowym brzmieniu i jednocześnie ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, to jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dlatego wydając rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, organy muszą uwzględnić zmianę stanu prawnego, czyli wyeliminowanie z porządku prawnego niekonstytucyjnego fragmentu tego przepisu.

Stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, co w rozważanym przypadku nastąpiło 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r., przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł być stosowany w dotychczasowej treści.

Tymczasem w niniejszej sprawie wobec strony organ I instancji zastosował przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając ją tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25 roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej.

Organ odwoławczy to uchybienie zauważył, ale odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b czyli pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zdaniem Sądu słuszny jest zarzut skargi dotyczący nieuprawnionej odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność pobierania zasiłku. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 ustawy faktycznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego tym niemniej powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

Prawu temu skarżący dał wyraz już w postępowaniu administracyjnym składając oświadczenie, że jest gotów zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego oparte na art. 27 ust. 5 ustawy wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dot. zasiłku.

W kontekście powyższego za nieuprawnioną należało uznać dokonaną przez organ II instancji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co pozbawiło go prawa dokonania wyboru świadczenia, a to narusza art. 27 ust. 5 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w sprawach o sygn. akt: III SA/Gd 781/17, II SA/Łd 1008/17 , II SA/Op 241/17 oraz II SA/Rz 86/18.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższą ocenę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominie tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Następnie, organ dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze reprezentowane przez radcę prawnego M. L. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych o, w związku z 145 § 3 pkt 1 lita P.p.s.a. w wyniku czego Sąd błędnie uznał, że fakt pobierania przez K. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2) art. 27 ust. 5 ustawy w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a polegające na przyjęciu, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy może być podstawą do weryfikacji decyzji przyznającej świadczenia opiekuńcze.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik-sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ustalenie stanu prawnego sprawy z pominięciem zawartej w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 133 § 1 i art, 134 § 1 P.p.s.a, poprzez dokonanie-kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o okoliczności faktyczne mające miejsce po wydaniu tej decyzji, co skutkowało rozpoznaniem sprawy poza jej granicami;

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. oraz Prezydent Miasta O. naruszyli przepisy prawa materialnego - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej;

5) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a.. poprzez przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do nakazania pominięcia przez organy przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP, podczas gdy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał już na niedopuszczalność stosowania tych przepisów, a w pozostałej części rozstrzygnięcia ogólnikowego stwierdzenia konieczności uwzględnienia oceny dokonanej przez sąd, przy czym uwzględnienie tej oceny skutkowałoby rozpoznaniem sprawy poza jej granicami.

Wskazując na powyższe Kolegium wniósło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe kolegium Odwoławcze w O. wskazało m.in., że nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy interpretować we wzajemnym powiązaniu z art. 27 ust. 5 ustawy. Dyspozycje ww. norm nie dają się zastosować we wzajemnej łączności. Pierwszy z tych przepisów reguluje bowiem, sytuację, w której osoba uprawniona nabyła już prawo do jednego ze świadczeń przewidzianych w przepisie art. 27 ust. 5 ww. ustawy i w związku z tym, nie przysługują jej dalsze świadczenia, chociażby spełniała wszelkie warunki pozytywne. Natomiast art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, reguluje sytuację, gdy osoba jest wprawdzie uprawniona do kilku świadczeń, co oznacza, że spełnia warunki ustawowe do przyznania więcej niż jednego z tych świadczeń, jednakże żadne z tych świadczeń jeszcze się nie skonkretyzowało, a zatem uprawniony ma drogę wolnego wyboru.

Ponadto w powyższym zakresie - w ocenie organu - doszło do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, bowiem z materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, została prawidłowo pouczona o konieczności wyboru jednego ze świadczeń. Pouczenie takie znajduje się bowiem we wzorze wniosku. Strona dopiero po wniesieniu odwołania zadeklarowała możliwość zrzeczenia się zasiłku, jednakże pod warunkiem uprzedniego przyznania świadczenia. pielęgnacyjnego. Uwzględnienie tak sformułowanego żądania strony przez organy nie jest możliwe. Brak jest bowiem możliwości wydania decyzji przyznającej żądane świadczenie, do czasu, gdy istnieje wyraźnie wskazana w przepisach przeszkoda, tj. fakt pobierania innego świadczenia, a tego w istocie domaga się strona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata D. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu podkreślił, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanym do SKO K. M. dokonał wyboru świadczenia i zrezygnował ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast trafność rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. "Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła.

Także zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i 153 P.p.s.a uznać należało za niezasadne. Przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawa ta wcześniej nie była przedmiotem prawomocnego wyroku Sądu.

Niezasadne są również zarzuty prawa materialnego.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. - dalej jako "ustawa").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak prawidłowo wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, nie do zaakceptowania była ocena wniosku K. M. dokonana w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji na podstawie tego przepisu. Prawidłowo bowiem Kolegium, uwzględniło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobowiązane były uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Jak wynika z akt sprawy K. M. został przyznany, decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] marca 2017 r. do [...] października 2017 r. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. L.

W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, co do wskazanej w zaskarżonej decyzji materialno-prawnej podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, zaistniałej w związku z posiadaniem przez skarżącego ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Przypomnieć należy, że celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, w realiach niniejszej sprawy prawidłowo jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem wskazać na treść art. 27 ust. 5 ustawy. W myśl tego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. zatem w dacie złożenia wniosku ( 28 kwietnia 2017 r.) skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia.

W zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej, wobec oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanym do SKO, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, rzeczą organu II rozpoznającego ponownie sprawę merytorycznie, było uchylenie zaskarżonej decyzji, a organu I instancji było doprowadzenie we właściwym trybie do wygaśnięcia decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z wyżej wskazanych powodów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej K. M. z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.