Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 216/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych Gminy Miasta R. i Marii W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 449/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 449/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi Miasta [...] (dalej również: Skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister) z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra z [...] grudnia 2016 r. nr [...], a w punkcie drugim zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 6 marca 2017 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra z [...] grudnia 2016 r. [...] - stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego (dalej również: Wojewoda) z 29 grudnia 2005 r. Nr [...] o przekazaniu Miastu [...] nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w R. obr. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...].

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną decyzji z [...] grudnia 2005 r. stanowił art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powołaną dalej jako "ustawa". Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt wynika, że dz. nr [...] i nr [...] objęte były księgą wieczystą Nr [...] (aktualnie Nr [...]), w której Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 16 lutego 2004 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. R., która z kolei nabyła ww. nieruchomość w wyniku spadkobrania po mężu R. R.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] grudnia 2005 r. wystąpiła M. W., podnosząc, że ww. postanowienie spadkowe z 16 lutego 2004 r. zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I Ns [...] w ten sposób, że spadek po R. R. nabyły J. R. i M. W. po 1/2 części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że skoro przekazane gminie mienie nie stanowiło mienia ogólnonarodowego, to nie podlegało działaniu przepisów ustawy, a w szczególności dyspozycji jej art. 5 ust. 4. Przedmiotem komunalizacji mogło być bowiem wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a nie mienie stanowiące własność osób fizycznych. Ponadto organ zauważył, że w obrocie prawnym znajduje się również postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 5 lutego 1999 r. (sygn. akt I Ns [...]), na mocy którego spadek po J. R. zmarłej 2 stycznia 1999 r., na podstawie ustawy w całości nabyła córka M. W. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 924 i art. 925 KC spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. W konsekwencji organ uznał, że skoro w dacie wydania decyzji Wojewody, tj. [...] grudnia 2005 r., dz. nr [...] i nr [...] nie stanowiły w całości własności Skarbu Państwa, to ww. decyzja rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie nie stwierdzono zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jak i naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Skargę do Sądu I instancji na ww. decyzję wywiodła Gmina Miasto [...]. Zarzuciła organowi naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podnosząc, że nie może ex post ponosić negatywnych konsekwencji stwierdzenia, że w rzeczywistości Skarb Państwa nie był na datę decyzji komunalizacyjnej właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 526/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na uchybienie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej "P.p.s.a.") uchylił ww. wyrok WSA - wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1353/18 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak nie z powodu konsekwentnie podnoszonego przez Gminę zarzutu związania zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, wskazującym na niekonstytucyjność braku w przepisach K.p.a. instytucji przedawnienia. Powołując się na ww. wyrok Skarżąca wywodziła, że z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od 2005 r. zaskarżona decyzja wojewody nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, decyzja ta nie powinna być wyeliminowana z obrotu nie z uwagi na upływ czasu i treść ww. orzeczenia TK w sprawie P 46/13 - lecz z uwagi na brak zaistnienia (w ramach dotychczas stawianych jej zarzutów) przesłanki nieważności a więc brak podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji wskazał, że przesłanka rażącego naruszenia prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i pozostaje w oczywistym związku ze stanem faktycznym i prawnym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Innymi słowy aby można było zarzucić organowi administracji działanie w ramach rażącego naruszenia prawa, naruszenie to w świetle okoliczności sprawy musi być oczywiste. Takiego rodzaju naruszenia prawa nie można zarzucić organowi w sytuacji gdy wydając kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję działał na podstawie danych, którymi z mocy prawa był związany.

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że w dacie kwestionowanej przez M. W. decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel ww. nieruchomości na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Co do zasady czynności dokonywane na podstawie danych wieczysto księgowych pozostają chronione wyartykułowaną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204, dalej ukwh), rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Art. 5 ukwh ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ex lege nadaje skuteczność czynności prawnej, która – w innych warunkach - byłaby nieważna. Przełamuje zatem ogólną zasadę prawa cywilnego, zgodnie z którą nie można przenieść więcej praw, niż się samemu posiada (nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest przy tym zasadą a nie domniemaniem niewzruszalnym, a tym bardziej nie jest domniemaniem wzruszalnym. Nabycie prawa od właściciela wieczystoksięgowego w pełni chroni nabywcę dokonującego czynność prawną z osobą ujawnioną w księdze, choćby jej prawo tam wpisane pozostawało w sprzeczności z rzeczywistym stanem prawnym (por. np. E. Gniewek, w: System prawa prywatnego, t. 3, s. 209, T. Czech, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, Lexisnexis 2014, por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I CSK 238/18, LEX nr 2675033). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, jakkolwiek zasady te mają zastosowanie w prawie cywilnym, to jednak nie ma podstaw do przyjęcia, iż rażąco wadliwe są decyzje administracyjne wydawane na podstawie danych wieczystoksięgowych objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Innymi słowy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nie tylko nabywców w drodze czynności cywilnoprawnej ale i nabywców praw do nieruchomości uzyskanych w drodze aktu administracyjnego, np. aktu nadania, aktu własności ziemi czy decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1989 r., sygn. akt III CRN 298/98, niepubl, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt III CSK 159/09, Lex nr 1068053). Co do zasady ustalenie innego stanu prawnego nieruchomości, czy to w trybie art. 189 K.p.c. czy to w trybie art. 10 ukwh nie odnosi negatywnego skutku w stosunku do czynności dokonanej w ramach dyspozycji z art. 5 ukwh (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3703/18, LEX nr 2677671).

Sąd I instancji zaznaczył, że należy podkreślić, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa to zostało ono oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I Ns [...]. Dla sprawy zakończonej w 2005 r. była to zatem nowa okoliczność nie znana organowi w dacie jej wydawania. Przesłanka tego rodzaju stanowi podstawę do wzruszenia decyzji administracyjnej – w trybie art. 145 i n. K.p.a. a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji. W ocenie Sądu I instancji, nade wszystko orzekające w sprawie organy nie uwzględniły istnienia w obrocie ostatecznej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] stwierdzającej w wyniku wznowionego postępowania, że kwestionowana w ramach trybu nieważnościowego decyzja Wojewody z [...] grudnia 2005 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji ww. decyzja z 2005 r. w oparciu o tę samą podstawę faktyczną, aczkolwiek w dwóch różnych trybach nadzwyczajnych, została zakwestionowana jako "wadliwa" - a więc raz ostateczną decyzją z [...] czerwca 2016 r. a następnie decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną do tut. Sądu decyzją ministra.

Powyższe ustalenie, zdaniem Sądu I instancji, wymagało zatem uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (rt. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.) – w celu dokonania przez organ (orzekający w ramach trybu nieważnościowego) analizy wzajemnych relacji procesowych zachodzących pomiędzy ostateczną decyzją Wojewody z [...] czerwca 2016 r. a zainicjowanym w osobnym trybie postępowaniem nieważnościowym. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ oceni także czy nie zachodzą inne przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi (jako przedwczesne) pozostaje bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżące Miasto [...] oraz M. W.

W pierwszej ze skarg kasacyjnych Skarżące Miasto [...] zaskarżyło ww. wyrok w całości oraz zrzekło się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., poprzez orzeczenie tak jak w pkt 1 i 2 wyroku Sądu I instancji (ale z częściowo odmiennym uzasadnieniem). Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżące kasacyjnie Miasto [...] wskazało, że w procedurze sądowo administracyjnej wynikiem sprawy jest nie tylko sama, sentencja wyroku ale także ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Pojęcie gravamen nie funkcjonuje z zasady na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zatem dopuszczalność zaskarżenia nie jest uzależniona od naruszenia praw skarżącego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 938/17).

Jako podstawy kasacyjne wskazało naruszenie przepisu postępowania tj.:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem, decyzji Ministra z [...] marca 2017 r. Skarżące Miasto [...] wskazało, że przepis art. 134 P.p.s.a. realizuje podstawową konstytucyjną kompetencję sądów administracyjnych, jaką jest kontrola działalności organów administracji publicznej. Stosownie do treści tego przepisu, zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej i poza ten zakres sąd nie jest władny wyjść. Natomiast stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustrojów sądów administracyjnych kontrola administracji publicznej sprawowana jest w zakresie legalności, rozumianej jako zgodność aktów administracyjnych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd administracyjny ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności sprawy i to bez względu na treść zarzutów zawartych w skardze. Kontrola sądów administracyjnych powinna więc przebiegać w trzech płaszczyznach, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie zwalnia Sądu z obowiązku przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego w tych aspektach. W ocenie Skarżącego kasacyjnie Miasta [...] w rozpoznawanej sprawie kontrola legalności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie odpowiada kryteriom, o jakim mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 dalej P.p.s.a. Skarżące Miasto [...] uważa, iż nawet jeśli Sąd I instancji dojdzie do przekonania, iż organ nadzorczy bezzasadnie uznał, iż decyzja nadzorowana została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to nie jest zwolniony od rozpatrzenia pozostałych zarzutów, które były podnoszone w postępowaniu nadzorczym przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji i nie może ich uznać za przedwczesne (str. 5 uzasadnienia). Skontrolowanie aktu administracyjnego fragmentarycznie, wyłącznie pod kątem określonych przez Sąd naruszeń, jest również sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej. Strona postępowania, w wyniku uwzględnienia skargi, ma prawo do prawidłowego ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Prawo to może zostać zrealizowane w postępowaniu tylko wtedy, gdy kontrola sądu administracyjnego obejmuje akt administracyjny zarówno pod względem naruszeń proceduralnych jak i materialnoprawnych, a skutkiem tej kontroli jest ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, które mają dać rękojmię, że nie dojdzie do naruszenia prawa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie wydaje się prawidłowe, aby w ponownym postępowaniu Sąd uwzględnił skargę właśnie z powodu naruszenia np. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak dokonana kontrola zaskarżonej decyzji w ogóle nie daje rękojmi, że kolejne rozstrzygnięcie tej sprawy nie zostanie uchylone z tego powodu, że Sąd I instancji dopatrzy się innych naruszeń prawa niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odwleka załatwienie sprawy. Skutkiem takiego działania Sądu jest przedłużenie postępowania, co nie jest korzystne dla żadnej ze stron i nie służy ochronie żadnych istotnych, z punktu widzenia porządku prawnego, wartości;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, iż nie wiadomo, czy Sąd I instancji ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi związanych z zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 czy uznał je za przedwczesne. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem powoduje niejasności co do dokonanej oceny prawnej i zakresu przyszłej prawomocności materialnej (art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a.).

Drugą ze skarg kasacyjnych M. W. również zaskarżyła wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności, a więc podstawa do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Błędna wykładnia polegała na niewłaściwym zrekonstruowaniu przesłanek umożliwiających dokonanie przekazania mienia ogólnonarodowego gminie - komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy, to jest pominięciu wymogu, by mienie, które ma zostać przekazane w powołanym trybie, stanowiło w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, to jest w dniu 27 maja 1990 r., własność Skarbu Państwa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ukwh, poprzez jego błędne zastosowanie w oderwaniu od brzmienia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy, który to przepis winien być przedmiotem analizy Sądu I instancji w pierwszej kolejności, jako przepis podstawowy i najdalej w swych skutkach dla sprawy idący. Organ administracji publicznej wydając decyzję o przekazaniu mienia ogólnonarodowego gminie winien był bowiem zbadać stan prawny tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 27 maja 1990 r., to jest ustalić, czy w tym dniu własności tego mienia przysługiwała Skarbowi Państwa, a nie badać stan prawny aktualny na dzień wydawania decyzji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 ukwh poprzez

jego niezastosowanie. Sąd I instancji opierając swą argumentację prawną na założeniu, że rozporządzenie mieniem, które dokonane zostało decyzją komunalizacją, podlega ochronie wiary publicznej ksiąg wieczystych, statuowanej w art. 5 ukwh, nie dostrzegł, iż zgodnie z art. 6 ukwh jest ona wyłączona w odniesieniu do czynności dokonywanych nieodpłatnie. Decyzja Wojewody z [...] grudnia 2005 r. - wprost i wyraźnie stanowi, że przeniesienie własności nieruchomości na gminę nastąpiło nieodpłatnie. W konsekwencji zatem zastosowanie znaleźć powinna norma art. 6 ukwh, wyłączająca ochronę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a nie art. 5 ukwh. ową ochronę ustanawiający.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ukwh poprzez

jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu możliwości jego stosowania, mimo iż w stanie faktycznym sprawy występują okoliczności, które wyłączają tę możliwość. Ze względu na nieodpłatny charakter przekazania mienia decyzją komumanlizacyjną zastosowanie znajduje norma art. 6 ukwh wyłączająca stosowanie art. 5 i wyrażonej w niej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez brak szczegółowej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a to 1) stanu prawnego mienia według chwili relewantnej dla oceny możliwości dokonania jego przekazania gminie w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 5. ust. 4 ustawy oraz - co ma szczególnie istotne znaczenie - 2) nieodpłatnego charakteru przekazania gminie mienia. Naruszenie to doprowadziło do przyjęcia nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odniesieniu do pierwszego powołanego aspektu naruszenia oznaczało to bowiem, że ocena prawidłowości działania Organu administracji publicznej w zasadzie nie została przeprowadzona. Przy wydaniu wyroku Sąd I instancji nie zbadał bowiem, czy Organ administracji publicznej dokonywał analizy stanu prawnego mienia w relacji do chwili właściwej z punktu widzenia podstawy prawnej dla wydania decyzji komunalizacyjnej. Jak należy wnosić, było to wynikiem drugiego aspektu powołanego naruszenia i skutków jego wystąpienia, to jest związanego z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, nieuprawnionego przyjęcia możliwości zastosowania instytucji wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ze względu na fakt, iż to instytucja wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jest norma art. 5 ukwh, stała się podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji, naruszenie przepisów postępowania zarzucane w tym punkcie, polegające na pominięciu istotnego elementu stanu faktycznego i prawnego sprawy - to jest nieodpłatnego charakteru rozporządzenia, które skutkuje koniecznością wyeliminowania

możliwości zastosowania instytucji, na której orzeczenie swe oparł Sąd I instancji, uznać należy, że naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, powodując wadliwość wydanego wyroku;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji Ministra z [...] marca 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z [...] grudnia 2016 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi; Sąd I instancji, wskutek wystąpienia naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, o których mowa w punkcie I i II powyżej, całkowicie pominął fakt iż oparcie decyzji administracyjnej na podstawie prawnej, w której nie została wypełniona dyspozycja podstawy prawnej, tj. przepisu art. 5 ust. 4 ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa. Doprowadziło to do uchylenia odpowiadających prawu, w tym zwłaszcza art. 156 § 1 K.p.a., prawidłowych i ze wszech miar uzasadnionych decyzji stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnej.

Wobec powyższego Skarżąca kasacyjnie M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej M. W. wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Natomiast Miasto [...] wywiodło swoją skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W obu skargach kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych zarzutów, w ramach których zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji Ministra z dnia [...] marca 2017 r.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sformułowany w skardze kasacyjnej Miasta [...] został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów i pozbawiony właściwego uzasadnienia, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast żaden poszczególny przepis wymieniony w zarzucie nie uzasadnia samodzielnie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a oraz art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1893/21).

Ponadto przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, źródło CBOSA).

Zatem art. 3 § 1 P.p.s.a. ma również charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a.

Art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21, źródło CBOSA). Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21, źródło CBOSA). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Należy bowiem podkreślić - na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżąca kasacyjne Gmina [...] nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi.

Przepisy art. 134 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. co prawda dopuszczają możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonego aktu (postanowienia), ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyty w obu tych przepisach termin "sprawa" występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której stanowi art. 1 p.p.s.a., która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Pod pojęciem "sprawy", o której mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., rozumieć należy sprawę sądowoadministracyjną w ujęciu art. 1 P.p.s.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2225/20, źródło CBOSA).

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3376/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1456/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2225/20, źródło CBOSA). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, orzekł w granicach sprawy rozpoznając sprawę w pełnym zakresie.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji Ministra z [...] marca 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z [...] grudnia 2016 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi. Zarzut ten został podniesiony w petitum skargi M. W.

Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014., sygn. akt II GSK 1979/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, źródło CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w zarzucie Gminy R., ani w zarzucie M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymaganych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, źródło CBOSA). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast służyć do zwalczania stanowiska sądu co do oceny stanu faktycznego. Jeśli w orzeczeniu sądu pierwszej instancji znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego, to choćby była ona odmienna od oceny przedstawionej przez skarżącego, to nie można twierdzić, że doszło do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1375/05, źródło CBOSA). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez WSA i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania WSA są logiczne i konsekwentne, a ponadto znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Co istotne WSA wskazał, jaki stan faktyczny przyjął do rozpoznania sprawy, który został opisany w części historycznej uzasadnienia wyroku, a następnie szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi.

Nie są zasadne, zawarte w pkt 1 skargi kasacyjnej M. W., zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 1990 r., gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości.

W kontrolowanej sprawie, Sąd I instancji trafnie przyjął, że w dacie kwestionowanej przez M. W. decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel ww. nieruchomości na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Podstawą wpisu było postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 16 lutego 2004 r. sygn. akt I Ns 753/03 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. R., która z kolei nabyła ww. nieruchomość w wyniku spadkobrania po mężu R. R.. Wojewoda, jako przedstawiciel prawny właściciela, ujawnionego w księdze wieczystej, mógł w dniu [...] grudnia 2005 r. wydać zaskarżoną decyzję.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencjami zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14, źródło CBOSA).

Istotą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest to, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (art. 5 ukwh). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych może więc prowadzić do nabycia prawa mimo braku uprawnienia po stronie kontrahenta, natomiast nie sanuje nieważności czynności prawnej, która miałaby prowadzić do takiego nabycia. Badanie, czy czynność prawna była dotknięta nieważnością, ma w związku z tym charakter uprzedni względem oceny spełnienia przesłanek działania rękojmi. Celowość weryfikacji wystąpienia skutku właściwego dla danej czynności prawnej, a wywołanego dzięki zastosowaniu art. 5 ukwh, zachodzi bowiem dopiero wówczas, gdy sama ta czynność prawna nie jest nieważna (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt V CSKP 59/21, LEX nr 3219960). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę [...] także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I CSKP 11/21, LEX nr 3244499). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że prawo własności Skarbu Państwa zostało zanegowane dopiero w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I Ns [...]. Wobec powyższego była to nowa okoliczność, nie znana organowi w dacie wydawania decyzji z 2005 r. stanowiąca przesłankę do wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie art. 145 i n. K.p.a. a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji. Zatem orzeczenie Sądu I nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 i z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.