Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1123/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.  a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 § 1, art. 145 § 1 pkt 3 i 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 193 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M.K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.; zwana dalej: "ustawą").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta") ustalił M.K. (dalej: "skarżący") odpłatność za pobyt dziecka G.K. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w [...] za okres od 21 maja 2013 r. do 17 października 2013 r. w wysokości 41 097,87 zł.

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zawierającą wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.). Zarzucił uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu i wydanie decyzji w sytuacji gdy strona była nieobecna, a wyznaczony przez Sąd kurator dla osoby nieobecnej nie był bezstronny i nie kierował się interesem strony (pracownik PCPR, brał udział w postępowaniu, z mocy prawa a zatem winien podlegać wyłączeniu). Zarzucił także wydanie decyzji z naruszeniem art. 193 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ustalenie odpłatności jedynie ojcu dziecka z pominięciem biologicznej matki dziecka, gdy tymczasem przepis nakłada na rodziców solidarną odpowiedzialność.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dani [...] sierpnia 2014 r. Na skutek złożonego w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Uzasadniając powyższe SKO wyjaśniło, że kwestionowana decyzja została wydana z pewnymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie w trybie zwykłym, jednak uchybienia te nie stanowiły takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt G.K. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej było prowadzone wobec każdego z rodziców odrębnie. Przepisy wymagały prowadzenia jednego postępowania w tym zakresie wobec obojga rodziców jednocześnie. Wydane zostały dwa odrębne rozstrzygnięcia w stosunku do każdego z rodziców. Kolegium zauważyło jednak, że w realiach sprawy dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy w zakresie ustalenia opłaty koniecznym było uprzednie rozpatrzenie wniosku J.K. o odstąpienie od ustalenia opłaty, złożonego w toku prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty względem matki dziecka. Organ I instancji w wyniku rozpatrzenia tego wniosku odstąpił w całości od ustalenia przedmiotowej opłaty matce dziecka, co prawidłowo powinno znaleźć odzwierciedlenie również w prowadzonym postępowaniu o ustalenie opłaty skarżącemu i w sentencji kwestionowanej decyzji. Skoro organ odstąpił wobec matki dziecka od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej, to w pełni uzasadnione było wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w ww. placówce tylko wobec ojca dziecka. W ocenie Kolegium wadliwość ta z uwagi na całokształt sprawy nie stanowi wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż wskazane uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji nie wywołały skutków prawnie nie do zaakceptowania.

Skarżący nie wykazał także, że ustalenie wobec niego opłaty w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 193 ust. 1 i 2 ustawy. Dodatkowo zauważono, że pracownik organu, który został ustanowiony kuratorem nie wydawał kwestionowanej decyzji, dlatego zarzut w tym zakresie jest niezasadny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., względnie wznowienie postępowania celem uchylenia ww. decyzji. Skarżący zarzucił, że ustalenia poczynione przez organ są wewnętrznie sprzeczne i prowadzą do nielogicznych wniosków. Podniósł, że art. art. 193 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na rodziców dziecka umieszczonego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej solidarną odpowiedzialność, czyli współuczestnictwo materialne obojga rodziców w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o odpłatności za umieszczenie dziecka w placówce. Postępowania wobec obojga rodziców toczyły się odrębnie i zostały zakończone odrębnymi decyzjami w sytuacji, gdy powinna być wydana jedna decyzja wobec obojga rodziców, to powoduje rażące naruszenie prawa, ponieważ ogranicza prawa strony. Nadto zarzucił, że strona nie miała możliwości czynnego udziału w postępowaniu z powodu nieobecności, a wyznaczony kurator nie był bezstronny i nie kierował się interesem strony, gdyż był jednocześnie pracownikiem organu i brał udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji, co powodowało obowiązek wyłączenia tego pracownika.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując przedstawioną tam argumentację.

Na wyżej wskazaną decyzję SKO skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w konsekwencji czego Sąd ten wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 673/20 stwierdził nieważność tej decyzji. Powodem powyższego był fakt, że w składzie Kolegium rozpoznającym ponownie sprawę brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję. Wobec powyższego Sąd nakazał organowi ustalenie innego składu personalnego do rozpoznanie wniosku skarżącego, niż ten orzekający w przypadku poprzedniej decyzji z dnia [...] września 2019 r.

W skutek powyższego wyroku, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] września 2014 r. ustalającej skarżącemu odpłatność za pobyt dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniło, że zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy osobami zobligowanymi do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, niezależnie od władzy rodzicielskiej. Za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Organ zobowiązany jest wydać jedną decyzję ustalającą opłatę, z reguły od obojga rodziców, a jedynie wyjątkowo od jednego z nich np. gdy drugi rodzic nie żyje, jest nieustalony albo odstąpiono od ustalenia od niego opłaty.

Kolegium wskazało, że jeżeli istnieją podstawy do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a strona złoży wniosek o odstąpienie od jej ustalenia, to wniosek ten powinien być rozpatrzony przed wydaniem decyzji ustalającej, bowiem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty. Decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty jest decyzją wcześniejszą w stosunku do decyzji ustalającej.

W przedmiotowej sprawie matka G.K. wnioskiem z dnia 12 września 2013 r. wystąpiła o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Starosta decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odstąpił od ustalenia opłaty J.K. za pobyt dziecka G.K. w Pogotowiu Opiekuńczym za okres od 17 maja 2013 r. na czas pobytu w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie dłużej niż do 31 grudnia 2013 r. Powyższe skutkowało bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia opłaty J.K. Z tej przyczyny dnia 23 września 2013 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia tej odpłatności tylko wobec ojca dziecka. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Starosta wydał decyzję ustalającą odpłatność.

SKO zauważyło, że naruszenia prawa należy uznać za rażące, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W orzecznictwie i w literaturze podkreśla się wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa obligująca do wzruszenia i wyeliminowania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu z powodu nieobecności i zarzutu braku bezstronności wyznaczonego kuratora Kolegium uznało je za niezasadne. Wyjaśniło, że jeżeli organ nie może ustalić, według przyjętych regulacji, miejsca zamieszkania (pobytu) strony, to istnieją podstawy do stwierdzenia nieobecności strony, co konsekwentnie prowadzi do zwrócenia się do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora dla takiej osoby. Pracownik, który został ustanowiony kuratorem skarżącego nie wydawał kwestionowanej decyzji, zatem zarzut bezstronności nie zasługiwał na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2014 r., względnie wznowienie postępowania w celu uchylenia tej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 ust. 1 i 2 ustawy poprzez wydanie decyzji bez udziału biologicznej matki dziecka i skierowaniu rozstrzygnięcia wyłącznie do ojca dziecka, z całkowitym pominięciem nałożenia obowiązku odpłatności na drugiego rodzica, mimo że naruszony przepis nakłada na rodziców dziecka umieszczonego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej solidarną odpowiedzialność, co kreuje współuczestnictwo materialne obu rodziców w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o odpłatności za umieszczenia dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ uznał zasadność zarzutów podnoszonych przez stronę, jednak doszedł do nieprawidłowych wniosków, że stwierdzone naruszenia nie stanowiły takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Wywiedziono, że współuczestnictwo kilku osób po jednej stronie postępowania ma charakter materialny, gdy jego przedmiot stanowią prawa lub obowiązki im wspólne lub oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Postępowanie prowadzone w sprawie administracyjnej, w której zachodzi współuczestnictwo materialne musi kończyć się wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o sytuacji prawnej wszystkich stron postępowania. Dodatkowo wskazano, że w niniejszym postępowaniu strony miały rozbieżne interesy, ponieważ odstąpienie od ustalenia opłaty wobec jednego z rodziców powoduje obciążenie całością należności drugiego rodzica, a zatem nawet z tych względów postępowanie powinno toczyć sic wobec obojga rodziców, gdyż w innym przypadku jest to wada postępowania ograniczająca prawa strony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 )sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję własną organu z [...] września 2019 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności M.K. za pobyt dziecka w Placówce Opiekuńczo -Wychowawczej w [...] na okres od 21 maja 2013 r. do 17 października 2013 r. w wysokości 41.097,87 zł.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z [...] sierpnia 2014 r. zawarto dwa zarzuty:

- naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz §3 k.p.a w zw. z art. 34 §1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydanie decyzji w sytuacji gdy strona nie była obecna, a wyznaczony przez Sąd kurator dla osoby nieobecnej nie był bezstronny i nie kierował się interesem strony jako, że był jednocześnie pracownikiem organu wydającego decyzję, oraz

- naruszenie art. 193 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez wydanie decyzji bez udziału biologicznej matki i skierowanie rozstrzygnięcia wyłącznie do skarżącego, pomimo, że powołany przepis nakłada na rodziców dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo – wychowawczej solidarną odpowiedzialność kreującą istnienie współuczestnictwa materialnego.

Powołane we wniosku podstawy prawne dotyczą dwóch nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych. Pierwszy dotyczy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, z którego skarżący wywodzi również zarzut pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., drugi stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowań tych nie można ze sobą łączyć, pomimo tego, że w niektórych przypadkach może dojść do zbiegu podstaw stosowania obu tych instytucji, kiedy decyzje zawierają zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących wobec decyzji wadliwych.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec jednak tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania ( patrz wyrok NSA z 17.01.2006 r., II OSK 406/05, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku odmowy stwierdzenia nieważności należy podjąć i prowadzić postępowanie w sprawie wznowienia. Jedynie wówczas, gdy oba postępowania prowadzone są przed tym samym organem. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności byłaby natomiast bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia.

W niniejszej sprawie organ wadliwie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności rozstrzygnął kwestie wznowienia postępowania. Już z tych powodów wydana w sprawie decyzja podlegać musi uchyleniu.

W aktach sprawy znajdują się informacje świadczące o wątpliwości organu co do prawidłowości sposobu procedowania jednak nie przyczyniło się do zajęcia właściwego stanowiska. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r. uzasadniając, że podane we wniosku okoliczności wskazują na podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu, a nie stwierdzenia nieważności. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. Nr [...].

W aktach sprawy brak jest ostatnio wymienionego postanowienia. O jego wydaniu Sąd powziął informację ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku WSA w Rzeszowie z 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 673/20. Pomimo wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych i nadesłania całości akt sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] w terminie 7 dni pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie akt nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę ( wezwanie Sądu z 4 sierpnia 2021 r.) nadesłane za pismem z 5 sierpnia 2021 r. akta nie zawierają wszystkich dokumentów, w tym opisanego postanowienia.

Nawet jeśliby przyjąć, a wynika to z kolejno podjętych w sprawie rozstrzygnięć, że Kolegium postanowieniem z [...] marca 2019 r. Nr [...] nakazało prowadzić postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, to takie błędne stanowisko w sprawie nie ma charakteru wiążącego i nie sanuje błędnie podjętych czynności.

W sprawie wiadomo, że w wyniku ponownie prowadzonego postępowania zapadła decyzja z [...] września 2019 r., nr [...], którą organ działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu i rodziny i systemie pieczy zastępczej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r.

Z treści tej decyzji wynika, że organ objął postępowaniem o stwierdzenie nieważności obie wskazane we wniosku podstawy prawne, a więc dotyczące tak stwierdzenia nieważności postępowania, jak i wznowienia postępowania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Kolegium wadliwie prowadziło jedno postępowanie w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności w zakresie rażącego naruszenia art. 193 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.

Właściwym tokiem postępowania powinno być rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wyłącznie w zakresie rażącego naruszenia prawa tj. art. 193 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i przekazanie wniosku w zakresie przesłanki wznowienia postępowania właściwemu organowi tj. Staroście [...], który do czasu zakończenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r. powinien sprawę z wniosku o wznowienie zawiesić.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 193 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pod katem rażącego naruszenia prawa, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem prawnym wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego do stwierdzenia nieważności może dojść wyłącznie z przyczyn określonych w wyczerpującym katalogu art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. i to z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, a nie z powodu każdej, nawet niewielkiej wadliwości (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wyd. 8, C.H. Beck Warszawa 2006, str. 729). Takie (rażące) naruszenie prawa zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub znacznej części (cyt. B. Adamiak, J. Borkowski str. 746). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z 9 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1134/04, lex nr 165717 – o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21).

Zgodnie z art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:

1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;

1a. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.

2. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie.(...)

Konsekwencją procesową powyższego uregulowania jest to, że stroną postępowania tyczącego zarówno ustalenia, jak i zmiany opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna wydana w powyższej kwestii winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na współuczestnictwie materialnym, a tym samym wszczęcie i prowadzenie postępowania winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców. W stosunku do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie kończące prowadzoną sprawę. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 ustawy wymaga bowiem, aby postępowanie dotyczące określenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób, których obowiązku ono dotyczy, a zatem obojga rodziców (art. 28 k.p.a.). W konsekwencji zarówno ustalenie jak i zmiana opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie art. 193 ust. 1-2 ustawy stanowi jedną sprawę administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., kończącą się wydaniem jednej decyzji, której stronami wini być oboje rodzice. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r. I OSK 2323/17).

Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której jeden rodzic nie żyje, nie jest ustalony, albo odstąpiono od ustalenia od niego opłaty ( por. B. Królak, M. Rączka, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warszawa 2017; Legalis/el.).

Ponadto na tle orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej obowiązane są w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek strony o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero w drugiej kolejności rozpoznać sprawę dotyczącą ustalenia takiej odpłatności.

Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 tej ustawy), natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy). Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu.

Od wyniku tego pierwszego postępowania administracyjnego zależy przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od ustalania opłaty, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (wyroki NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16, 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 i 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15; wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 41/13; wyrok WSA w Opolu z 31 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 277/13 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wymaga aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było przeprowadzone z udziałem wszystkich, których ono dotyczy, tj. obojga rodziców. Organ zobowiązany jest wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej względem obydwojga rodziców z wyjątkiem między innymi sytuacji, w której w stosunku do jednego z rodziców odstąpiono od ustalenia tej opłaty.

W niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Starosta [...] odstąpił od ustalenia opłaty J.K. za pobyt dziecka G.K. w Pogotowiu Opiekuńczym w [...].

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że udział matki dziecka, w stosunku do której ostateczną decyzją odstąpiono od ustalenia opłaty, w postępowaniu o ustalenie opłaty względem drugiego rodzica nie jest konieczny, a jego brak nie może prowadzić do nieważności postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności w granicach tego postępowania i z uwzględnieniem zaprezentowanej przez Sąd wykładni.

Zakończenie prawidłowo prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności da natomiast asumpt do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania w zakresie drugiego żądania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie, zwłaszcza mając na uwadze brak właściwości Kolegium do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, Sąd uznał za przedwczesną ocenę przesłanek do wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. poz. 1800).