Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 6/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4 , art 37 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7 w zw. z art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 153 , art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw. z art 135 , art 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik- Dobosz(spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] [...] Sp. z o.o. kwotę [...]zł (cztery tysiące czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 października 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako: u.p.z.p.) oraz

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. w P., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [...] (znak: [...]) ustalającej w stosunku do spółki A. [...] Sp. z o.o. w P. – zbywcy udziału wynoszącego 72483/93104 części w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. 0,0332 ha obr. [...], objętej – w dniu zbycia – księgą wieczystą Nr [...] wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości [...] zł,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p., Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu w stosunku do A. [...] sp. z o.o. w P. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na dokonanie w dniu 28 czerwca 2010 r. przez A. [...] sp. z o.o. w P. aktu sprzedaży udziału wynoszącego 72483/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów, jako dz. nr [...] o pow. 0,0332 ha obr. [...] wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynku i budowli stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Stwierdzono też, że zbycie prawa użytkowania części ww. nieruchomości nastąpiło po dacie wejścia w życie i jednocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006 r. ([...] obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r. oraz że w obowiązującym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego ustalona została stawka procentowa wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej. Tym samym w ocenie organu, zaistniały przesłanki do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Następnie wyjaśniono, że bezpośrednio przed wejściem w życie ww. planu (zwanego też dalej: nowym planem), tj. przed dniem 29 kwietnia 2006 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zaznaczono, że wcześniej przedmiotowa nieruchomość podlegała ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (zwanego też dalej: dawnym planem) zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] r. Nr [...]), tj. który uchwalony został przed styczniem 1995 r., a następnie utracił moc prawną po dniu 1 stycznia 2003 r. W dalszej kolejności organ przestawił dotychczasowy bieg postępowania, w tym wskazał na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 760/13) oraz przytoczył wyrażone w tym orzeczeniu zastrzeżenia Sądu, co do przeprowadzonego dotychczas w sprawie postępowania wyjaśniającego. Następnie organ stwierdził, że sporządzony na nowo przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. operat szacunkowy, odpowiadał zarówno przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia, z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Podkreślono przy tym, że opracowanie to uzupełnione o dodatkowe wyjaśnienia i analizy uwzględniało także treść wytycznych i wskazań sądu administracyjnego, a w związku z tym mogło stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Organ wyjaśnił, że w sprawie uwzględniono stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ww. planu miejscowego, tj. na dzień 29 kwietnia 2006 r. i w odniesieniu do nieruchomości istniejącej w tej dacie przeprowadzone zostało szacowanie jej wartości. Ponadto przybliżono przeznaczenie tej nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r., w obecnie obowiązującym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz przedstawiono faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. W dalszej kolejności przestawiono przebieg przeprowadzonej w ww. operacie wyceny wedle tych trzech okresów. Organ ocenił także dokonany przez rzeczoznawcę wybór cech, mających wpływ na wartość nieruchomości oraz dobór ich wag. Dodatkowo wskazano, że w sprawie wykazane zostało za pomocą tych cech podobieństwo nieruchomości porównawczych względem nieruchomości wycenianej, a wszelakie różnice zostały dostrzeżone, ze względu na przepisywane odmienne skale cech poszczególnym nieruchomościom i zastosowanie korekt poprawkami kwotowymi. Podkreślono, że w oparciu o operat szacunkowy organ ustalił, iż wartość dz. nr [...] określona przy uwzględnieniu przeznaczenia w dawnym planie była większa niż wartość określona według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości po utracie mocy obowiązującej przez ten plan. Z tego powodu, w odniesieniu do wzrostu wartości części nieruchomości spowodowanej uchwalaniem obowiązującego obecnie planu, zastosowano treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p., w następstwie czego organ przyjął, że wzrost wartości będący podstawą naliczenia renty planistycznej stanowił różnicę między wartością przedmiotowej działki według jej przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym a jej wartością określoną według jej przeznaczenia w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Organ przedstawił też sposób wyliczenia opłaty na podstawie ustalonego w operacie wzrostu wartości nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. P. Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia ww. decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przedstawiony w postępowaniu odwoławczym operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych R. C., A. D. i A. K., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że operat szacunkowy, w oparciu o który wydana została decyzja zawierał wady i błędy. Wyrażono stanowisko, że możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości na podstawie obu ww. planów są bardzo zbliżone, zaś postanowienia dawnego planu nie były mniej korzystne niż postanowienia nowego planu, a co za tym idzie uchwalenie nowego planu nie spowodowało wzrostu wartości nieruchomości i nie było podstaw do naliczania opłaty planistycznej. W treści odwołania zarzucono także brak wykazania przez rzeczoznawcę podobieństwa nieruchomości porównawczych względem nieruchomości wycenianej, zwłaszcza pod kątem przeznaczenia nieruchomości w planie. Zdaniem strony odwołującej się, przy doborze nieruchomości podobnych nie uwzględniono bowiem okoliczności szerokiego zakresu przeznaczenia nieruchomości w dawnym planie, tj. że znajdowała się w "Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego" – symbol PS 14, który przeznaczony był nie tylko pod zakłady przemysłowe, ale również inny rodzaj zabudowy w tym: parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe, zabudowę administracyjną (biurową), usługi komercyjne oraz cele mieszkaniowe. W ocenie odwołującej się spółki, żadna zaś z ujętych w operacie nieruchomości porównawczych nie była przeznaczona pod usługi komercyjne. W tym względzie zakwestionowano podobieństwo działek porównawczych oznaczonych w operacie pod nr [...] Dodatkowo strona odwołująca się nie zgodziła się także z twierdzeniem organu I instancji, że dopuszczalna według dawnego planu na obszarze PS 14 "możliwość lokalizacji usług komercyjnych" była bardzo niewielka, z tych względów, że mogła stanowić jedynie uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego i jednocześnie nie mogła zajmować więcej niż 40% danego obszaru przeznaczenia, a tym samym, że nie była możliwa w tym obszarze lokalizacja usług komercyjnych, jako samodzielnego sposobu zainwestowania. Powołując się na zapisy dawnego planu, odwołująca się podniosła również, że możliwe było lokalizowanie obiektów lub urządzeń z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego (np. zabudowy biurowej, zapleczy administracyjno-technicznych i usług komercyjnych), jeżeli nie przekraczały one łącznie 40% całej powierzchni obszaru PS. Dlatego też zgodnie z obliczeniami odwołującej się, stosunek powierzchni przedmiotowej nieruchomości do powierzchni obszaru PS 14 wynosił ok. 1,3%, zaś w czasie obowiązywania dawnego planu teren obszaru PS 14, nie był zabudowany budynkami spełniającymi funkcję z przeznaczenia dopuszczalnego, stąd odwołująca się wywiodła, że możliwe było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w całości pod zabudowę określoną przeznaczeniem dopuszczalnym, w tym pod budowę obiektów wielkopowierzchniowych. Jednocześnie w ocenie odwołującej się, organ I instancji niezasadnie pominął też, że w okresie obowiązywania dawnego planu możliwym było uzyskanie dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy wielkopowierzchniowego centrum handlowego, stanowiącego jedną z form zabudowy pod usługi komercyjne. Odwołująca się przyznała przy tym, że wprawdzie w zapisach dawnego planu brak było postanowień wskazujących, iż teren ten przeznaczony był pod budowę "wielkopowierzchniowych obiektów handlowych", lecz – w jej ocenie – nie stało to na przeszkodzie realizacji takich inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, z uwagi na treść art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Ponadto odwołująca się zarzuciła, że organ I instancji odrzucił taką możliwość, nie uwzględniając przedłożonej na poparcie jej argumentacji opinii urbanistycznej sporządzonej przez M. K.. W dalszej części odwołania zarzucono zawyżenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w nowym planie, wskazując, że wzięte pod uwagę transakcje nieruchomościami podobnymi pochodziły z okresu, gdy nieruchomości osiągały bardzo wysokie ceny sprzedaży. Zaznaczono przy tym, że wzrost wartości wycenianej nieruchomości nie wynikał zatem z wejścia w życie nowego planu, lecz był skutkiem ogólnej tendencji cen na rynku nieruchomości. Ponadto odwołująca się wskazała na wady uzasadnienia decyzji, tj. brak dokonania w niej krytycznej analizy operatu szacunkowego, który stanowił powielenie poprzedniego operatu sporządzonego przez rzeczoznawczynię w 2012 r. Poniesiono przy tym, że operat ten został zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a uchybienia operatu były podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez ten Sąd. W ocenie odwołującej się, organ, który pozostaje beneficjentem ustalonej w przedmiotowej sprawie opłaty planistycznej powinien, zgodnie z zasadą zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. dążyć do zachowania w sposób szczególny obiektywizmu i dokładnie odnieść się do treści tego dowodu, w celu uniknięcia wątpliwości, co do jego stronniczości i działania we własnym interesie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z całością akt w sprawie na wstępie przytoczyło treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i w oparciu o ww. regulacje wskazało, uwzględniając ustalone w prawidłowy sposób trzy wyceny tej samej nieruchomości z trzech rożnych okresów dotyczących jej przeznaczenia, że stosownie do treści art. 87 ust. 3a u.p.z.p., należało wziąć pod uwagę wartość nieruchomości ustaloną w czasie obowiązywania planu wygasłego do dnia 31 grudnia 2003 r. i porównać ją z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości, jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Zaznaczono przy tym, że w sytuacji, gdyby oszacowana wartość nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości była większa, niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowiłby różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie uwzględnić należało również, iż przedmiotowa sprawa była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 760/13) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2013 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 21 grudnia 2012 r. (znak: [...]). Organ II instancji podał, że w wyroku tym wytknięto, iż dokonane w operacie szacunkowym – głównym dowodzie w sprawie – rozróżnienie między wagami tej samej cechy "przeznaczenie" budziło wątpliwości. Dodano, że Sąd wskazał, iż przy szacowaniu wartości nieruchomości tą samą metodą i tym samym podejściem powinno się przyznawać taki sam stosunek procentowy tym samym kryteriom modyfikującym (wagom), w przeciwnym razie zarówno organ, jak i rzeczoznawca majątkowy narażają się na zarzut dowolnego modyfikowania znaczenia poszczególnych wag celem uzyskania danego wyniku. Ponadto zwrócono uwagę, że rzeczoznawca dokonując szacowania, tak w odniesieniu do nieruchomości porównywanych na postawie ustaleń nowego planu miejscowego, jaki w przypadku, nieruchomości porównywanych wedle stanu z obowiązywania dawnego planu miejscowego – nie opisał ich przeznaczenia, co dodatkowo uniemożliwiało ocenę ich podobieństwa względem szacowanej nieruchomości. Podano, że wątpliwości Sądu wzbudziło też szacowanie wartości prawa własności nieruchomości dz. nr [...] na podstawie "dawnego" planu miejscowego, gdyż Sąd nie podzielił przekonania organu I instancji, iż uchwalenie nowego planu i wprowadzenie w nim dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenia pod usługi wielofunkcyjne (symbol UC) spowodowało znaczący wzrost wartości nieruchomości w stosunku do ustaleń dawnego planu zgodnie, z którym nieruchomość miała przeznaczenie pod zabudowę przemysłową wskazując, że brak było w operacie należytego uzasadnienia w tym zakresie. Ponadto zaznaczono, że jak wskazał Sąd, rzeczoznawca nie wykazał, dlaczego przeznaczenie dopuszczalne nie mogło mieć znaczenia przy ocenie, jak zmieniło się przeznaczenie konkretnej działki. Dodano, iż nie wykazano w szczególności, dlaczego uznano przeznaczenie dz. nr [...] w starym planie jako zabudowa przemysłowa, pomimo możliwości zabudowy obszaru PS do 40% zabudową, m.in. usług komercyjnych, a przy tym nie ustosunkowano się do faktu, jaką część obszaru PS stanowiła dz. nr [...] i czy np. na tej działce mogły być realizowane usługi komercyjne przy uwzględnieniu przeznaczenia dopuszczalnego wynikającego z postanowień dawnego planu. Dodatkowo wskazano na brak uzasadnienia przez autorkę operatu dla dokonanego wyboru trzech nieruchomości porównawczych.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości, iż zaistniały dwie przesłanki uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania o ustalenie renty planistycznej w stosunku do A. [...] sp. z o.o. w P.. Podkreślono bowiem, że jak wynikało z akt sprawy spółka ta zbyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej dz. nr [...] (w udziale wynoszącym 72483/93104 części nieruchomości) w formie aktu notarialnego repertorium A Nr [...], a zbycie to nastąpiło w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K., co wynikało z porównania dat wejścia w życie planu miejscowego oraz ww. aktu notarialnego. Wyjaśniono przy tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu, a także dodano, że uchwała obejmująca przedmiotowy miejscowy plan przewidywała stawkę procentową opłaty, ustalając ją dla terenów oznaczonych symbolami U, U.1, UC na 30%, dla terenów MWU na 10%, a dla terenów pozostałych – 0%. Następnie organ odwoławczy wskazał, że po wnikliwej analizie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy i kwestionowanej decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem interpretacji i zaleceń co do dalszego postępowania wynikających z zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 760/13) stwierdzono, że organ I instancji przeprowadziwszy ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie, w kierunkach określonych ww. wytycznymi Sądu, w tym uzupełniwszy materiał dowodowy o nowy operat szacunkowy, zawierający dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w kwestiach budzących wątpliwości Sądu, zasadnie uznał, iż wskutek uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono bowiem, że z przywoływanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynikało, iż w ponownie rozpoznawanej sprawie niezbędna była dokładna ocena, jaki wpływ na dokonaną dotychczas wycenę wartości nieruchomości, będzie miało uwzględnienie wszelkich możliwości inwestycyjnych przedmiotowych nieruchomości, wynikających z pełnego brzmienia zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 16 listopada 1994 r., tj. wynikających z określonego tam przeznaczenia podstawowego PS 14, ale i dopuszczalnego, wprowadzającego możliwość "lokalizacji zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego". Wyjaśniono także, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego rzeczoznawczyni majątkowa E. W., w operacie szacunkowym z dnia 28 stycznia 2016 r. (zaktualizowanym w dniu 12 czerwca 2017 r.) uwzględniła powyższą kwestię. Zaznaczono bowiem, że wyceniając przedmiotową nieruchomość na okres pod rządami dawnego planu uwzględniła, iż teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w obszarze o przeznaczeniu podstawowym oznaczonym symbolem PS 14 (tereny Produkcji i Zaplecza Technicznego – PS14) oraz to, że plan, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazywał przeznaczenie, m.in. pod usługi komercyjne. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że po pierwsze stosownie do wskazań Sądu, dokonała ona szczegółowego zestawienia zapisów obu planów i na tej podstawie ustaliła wachlarz możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki w oparciu o podstawowe przeznaczenie przewidziane w obu planach oraz ustaliła relacje przeznaczeń dopuszczalnych względem przeznaczeń podstawowych, uwzględniając warunki, pod jakimi w planach dopuszczono, inne niż podstawowe przeznaczenia. Zdaniem organu II instancji, zestawienie to pozwoliło wyłonić podobieństwa i różnice w możliwych do osiągnięcia sposobach zagospodarowania przedmiotowej działki, wedle zapisów obu planów, a w następstwie tego pozwoliło na dalszą weryfikację ustalonego przez rzeczoznawczynię wpływu takich zapisów planów na ewentualne możliwości inwestycyjne, jak i na wartości samej nieruchomości. Zwrócono również uwagę, że autorka operatu wyjaśniła, iż odpowiednikiem obszarów oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" symbolem UC – "usługi wielofunkcyjne" były tereny oznaczone w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. symbolem UC – "obszary usług komercyjnych", których wachlarz możliwości inwestycyjnych, podobnie jak terenów usług wielofunkcyjnych, ukierunkowany został na obiekty handlu detalicznego i hurtowego, obiekty gastronomi i rzemiosła, obiekty turystyki oraz centra wystawiennicze. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko autorki operatu, zgodnie z którym tereny ukierunkowane w starym planie na usługi komercyjne, ze względu na taki wachlarz dopuszczonych na nich działalności posiadały większą cenność, niż tereny produkcji i zaplecza technologicznego PS – 14 (nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnych tam usług komercyjnych, obwarowanych dodatkowymi wymogami). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się także ze stanowiskiem, iż konieczność zróżnicowania obu przeznaczeń, na potrzeby wyceny nieruchomości była oczywista, skoro przedmiotowego zróżnicowania dokonano już na łamach planu ogólnego, w którym oddzielnie określono możliwości inwestycyjne terenów oznaczonych symbolem UC – obszaru usług komercyjnych i oddzielnie terenów oznaczonych symbolem PS14 – obszary produkcji i zaplecza technologicznego (z dopuszczalną, lecz obwarowaną dodatkowymi warunkami, możliwością lokalizacji usług komercyjnych). W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawczyni, wykazała tym samym zasadność swojego twierdzenia o wyższości terenów przeznaczonych w planie i ukierunkowanych na usługi wielofunkcyjne (komercyjne) nad terenami produkcji i zaplecza technologicznego (przewidującymi jedynie jako dopuszczalne lokowanie obiektów usługowych), jak również słuszności tezy, wedle której to, iż w ramach przeznaczenia podstawowego przewidziano pod pewnymi warunkami przeznaczenie dopuszczalne (możliwość realizacji m.in. usług komercyjnych), nie mogło powodować zatarcia powyższych, zauważalnych różnic w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości pod rządami planu "dawnego" i "nowego". Podkreślono bowiem, że przeznaczenie dopuszczalne tak opisane w dawnym planie należało rozpatrywać, jako uzupełnienie głównego sposobu zagospodarowania celem wzbogacenia funkcjonalności obszaru objętego planem i jego podstawowego przeznaczenia. Organ II instancji wskazał bowiem, że w przeciwnym przypadku różnicowanie pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a dopuszczalnym w planach byłoby bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również wyrażony przez rzeczoznawczynię oraz przez organ I instancji pogląd, zgodnie z którym w sprawie należało uwzględniać, iż możliwe do realizacji przeznaczenie dopuszczalne przy przeznaczeniu podstawowym PS 14 (w tym obiekty usług komercyjnych), nie mogą łącznie zajmować więcej niż 40% przeznaczenia danego obszaru (tutaj całego obszaru o przeznaczeniu PS) oraz że możliwość zagospodarowania takich terenów PS wedle przeznaczenia dopuszczalnego istnieje tylko wówczas, gdy stanowić ono będzie uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego. Podniesiono przy tym, że na ocenę możliwości zagospodarowania ww. działki wedle przeznaczenia dopuszczalnego miała wpływ ocena istniejącego urządzenia tego obszaru, tj. występowania na tym terenie innych obiektów realizujących wszelakie dopuszczalne przeznaczenie (np. urządzeń komunikacji i infrastruktury technicznej, zaplecza administracyjno-techniczne lub socjalne, usługi komercyjne i ośrodki doskonalenia zawodowego, tereny zielone). Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji wskazał, w ślad za autorką operatu, że jeśli w danym obszarze znajdowały się np. urządzenia komunikacji, tereny zielone, budynki zaplecza administracyjno-technicznego, a inwestor ukierunkowany byłby na usługi komercyjne, to łącznie z ww. obiektami i urządzeniami nie mogłyby one zająć więcej niż 40% analizowanego obszaru PS. Podkreślono także, że jak wynikało z ustaleń w sprawie, w dacie obowiązywania dawnego planu, na terenie PS 14, znajdowały się budynki zakładów chemicznych [...]", a jak wynikało ze szczegółowego opisu stanu nieruchomości, sama szacowana nieruchomość – dz. nr [...] (zajmująca 16% powierzchni obszaru PS 14, jak wyliczył to organ I instancji uwzględniając stosunek powierzchni tej właśnie działki do powierzchni obszaru PS) zabudowana była 6 budynkami: warsztatem produkcji pomocniczej, budynkiem administracyjno-socjalnym typu kontenerowego, budynkiem warsztatu i stolarni, kotłownią, wiatą sprzętu, wiatą stalową, a więc obiektami o przeznaczeniu infrastrukturalnym, pomocniczym. Dlatego też mając na uwadze taki stan zagospodarowania przedmiotowego obszaru oraz ww. szczególne uwarunkowania zapisane w planie, w ramach których możliwe było lokowanie obiektów z przeznaczenia dopuszczalnego – zdaniem organu odwoławczego – brak było podstaw do przyjęcia, że przed wejściem w życie aktualnego planu, można było na takich samych warunkach, jak obecnie zlokalizować zabudowę usługową komercyjną (w tym usługową – wielkopowierzchniową). W konsekwencji według Samorządowego Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęto, że niższą cenność w oczach potencjalnych nabywców wykazywać będzie nieruchomość o przeznaczeniu PS 14 (z dopuszczalnym pod szeregiem ww. warunków, przeznaczeniem usługowym komercyjnym), niż nieruchomość o przeznaczeniu usług wielofunkcyjnych, wraz z zagwarantowaną już w zapisach planu możliwością wybudowania obiektów wielkopowierzchniowych. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, stanowisko odwołującej się Spółki o istnieniu takich samych możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki pod rządami aktualnego planu, jak i dawnego planu oraz o braku wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, należało uznać za nieuzasadnione. Podkreślono, że powyższe wnioski znajdowały uzupełnienie w przeprowadzonej cenności gruntów o takich przeznaczeniach. Dodano bowiem, że analizując rynki nieruchomościami autorka analizy ustaliła, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod działalność produkcyjną były kilkukrotnie niższe od cen nieruchomości o destynacji usługowej, ukierunkowanej na usługi wielofunkcyjne, co było wynikiem preferencji nabywców, tj. mniejszego popytu na działki o przeznaczeniu produkcyjnym, względem działek o destynacji ukierunkowanej na usługi komercyjnie. Dlatego też organ II instancji uznał za wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie, przytoczone wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Podniesiono przy tym, że autorka operatu w sposób rzeczowy i przekonujący wyjaśniła wątpliwości wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pojawiające się na tle sporządzonego poprzednio w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego nie odnoszącego się w swej treści do tej kwestii. Wyjaśnienia te rozpatrywane łącznie z dalszymi czynnościami wyceny, w tym m.in. z dokonanym wyborem nieruchomości podobnych pozwalały – zdaniem organu odwoławczego – jednocześnie zweryfikować ustalony wpływ tej okoliczności na wynik szacowania wartości nieruchomości. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe wyjaśnienia pozwalały na postawienie uzasadnionej tezy, iż przeznaczenia nieruchomości wycenianej w "dawnym" i "nowym" planie były różne i nie stwarzały takich samych możliwości inwestycyjnych inwestorom, w związku z czym zasadne było badanie istnienia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]

Ponadto przechodząc do dalszej oceny przedmiotowego operatu szacunkowego organ odwoławczy podniósł, że na potrzeby ustalenia stopnia tego wzrostu, autorka operatu zasadnie uwzględniła stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. na dzień 29 kwietnia 2006 r. uwzględniając fakt, że przedmiotowa część nieruchomości, w odniesieniu do której prawo użytkowania wieczystego było przedmiotem obrotu (dz. nr [...] o powierzchni 0,0332 ha) powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,4204 ha obr. [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2007 r. (znak: [...]), a podział ten miał miejsce po wejściu w życie aktualnego planu. Tym samym organ II instancji wskazał, że w odniesieniu do tej nieruchomości – dz. nr [...] dokonano szacowania wartości, jako podstawy ustalenia jednostkowych wartości dz. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p., rzeczoznawczyni prawidłowo ustaliła trzy wartości nieruchomości – dz. nr [...], stosując przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zaznaczono przy tym, że w rezultacie przeprowadzonej analizy porównawczej, rzeczoznawca ustaliła najpierw, przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", wartość prawa własności, a następnie wartość jednostkową prawa użytkowania wieczystego 1 m2 nieruchomości (dz. nr [...]) – na poziomie [...] zł, zaś w oparciu o to ustaliła wartość rynkową przedmiotowej części nieruchomości (dz. nr [...]) – na kwotę [...]zł. Z kolei dodano, że przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej – ustaliła najpierw wartość jednostkową prawa własności, a następnie na tej podstawie wartość prawa użytkowania 1 m2 dz. nr [...] – na poziomie [...] zł, zaś wartość rynkową prawa użytkowania części tej nieruchomości (dz. nr [...]) – na kwotę [...]zł. Ponadto podkreślono, że przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. – oszacowała ona wartość jednostkową prawa własności, a następnie na tej podstawie wartość prawa użytkowania wieczystego 1 m2 dz. nr [...] – na poziomie 142,09 zł, zaś wartość rynkową prawa użytkowania części nieruchomości (dz. nr [...]) – na kwotę 47.174,00 zł. Mając na uwadze powyższe w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasadnie zastosowano w przedmiotowej sprawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p., wedle którego o wzroście wartości nieruchomości stanowić miała różnica wartości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]" oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. Według organu odwoławczego, dobór nieruchomości porównawczych dla wycen prowadzonych na wszystkie trzy ww. okresy został prawidłowo uzasadniony, gdyż autorka wybór ten poprzedziła szeroką analizą i charakterystyką trzech rynków obejmujących: nieruchomości o podobnym przeznaczeniu jakie posiada wyceniana nieruchomość w obowiązującym planie miejscowym, nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystywania (z okresu luki planistycznej) oraz nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, jakie posiadała przedmiotowa nieruchomość wedle dawnego planu zagospodarowania. Podniesiono przy tym, że każdy z tych rynków został dostatecznie opisany, adekwatnie do stanu i przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a ponadto określone zostały ramy czasowe badania rynków oraz zasięgu badania z wyjaśnieniem przyczyn poszerzenia tego zasięgu. Wskazano także, że zostało to uzasadnione nietypowością nieruchomości wycenianej i związanym z tym brakiem wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a następnie każdorazowo ustalone zostały relacje popytu i podaży na rynkach. Dodatkowo w odniesieniu do rynku nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod usługi komercyjne (podobnymi do nieruchomości wycenianej wedle jej przeznaczenia ustalonego w obecnie obowiązującym planie) uwzględniono, że cena działek komercyjnych w dużym stopniu uzależniona została od możliwości inwestycyjnych nieruchomości (im bardziej dochodowy budynek można wybudować tym wyższa jest cena). Ponadto uwzględniono, że w przypadku wycenianej nieruchomości wpływ na jej wartość miał fakt znacznego jej skażenia i konieczność poniesienia znacznych nakładów na rekultywację i ponowne zainwestowanie. Organ odwoławczy podał również, że podobnie szczegółowo przeanalizowany został rynek nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przy uwzględnieniu jej faktycznego wykorzystywania. Zaznaczono bowiem, że autorka operatu wyjaśniła, iż na potrzeby analizy odrzucono transakcje z obszarów objętych przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego, objętych ustaleniami jakiegokolwiek obowiązującego planu zagospodarowana oraz te, dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Dodatkowo podano, że rzeczoznawczyni opisała jak kształtowały się ceny gruntów przemysłowych w poszczególnych dzielnicach miasta, a także, iż i w tym przypadku uwzględniła ona stwierdzone uciążliwości, związane z zanieczyszczeniem terenu oraz okoliczność, że na dzień wejścia w życie aktualnego planu jej teren zabudowany był budynkami przeznaczonymi do rozbiórki, a taki stan zagospodarowania stanowił utrudnienie dla przyszłego inwestora i mógł mieć wpływ na cenę nieruchomości. Podano także, że wyjaśniła ona, iż w związku z powyższym wybrała transakcje podobne, tj. o zbliżonych właściwościach do nieruchomości szacowanej, jak i podobnych ograniczeniach. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że analizując rynek nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu jak nieruchomość wyceniana według planu ogólnego rzeczoznawczyni wyjaśniła, iż objęła analizą nieruchomości gruntowe niezabudowane oraz zbudowane budynkami przeznaczonymi do rozbiórki o przeznaczeniu przemysłowym lub przemysłowo-usługowym, a nadto określiła rynek takimi gruntami, jako średnio rozwinięty. Dodatkowo wskazała ona, że z uwagi na stosunkowo niewielki obszar K. pokryty planami, do wyceny przyjęła nieruchomości objęte planem miejscowym, jak również takie, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy pod zabudowę przemysłową lub przemysłowo-usługową, wskazując przy tym, że ceny jednostkowe nieruchomości objętych planem miejscowym oraz objętych decyzją o warunkach zabudowy o takim przeznaczeniu, kształtowały się na podobnym poziomie. Następnie organ odwoławczy podniósł, że na podstawie przeprowadzonych analiz cen transakcyjnych działek podobnych, zanotowanych na tak ustalonych rynkach, jak również w oparciu o preferencje potencjalnych nabywców, rzeczoznawczyni ustaliła cechy rynkowe, mające największy wpływ na wartość szacowanych nieruchomości wymieniając wśród nich: lokalizację, otoczenie, dostępność komunikacji i dojazd, uzbrojenie, infrastrukturę, zagospodarowanie nieruchomości (utrudnienia w zagospodarowaniu), możliwości inwestycyjne, przeznaczenie, kształt i wielkość działki. Dodano, że każdej z tych cech przypisane zostały odpowiednie skale (opisane w tabeli nk. 31, 33 i 36 operatu) oraz wagi (tabela k. 44 operatu). Podkreślono również, że rzeczoznawczyni odniosła się także do wątpliwości Sądu dotyczących zróżnicowania wag cechy "przeznaczenie" przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zwrócono bowiem uwagę, że na stronach 37 i 38 operatu opisała ona przyjęty sposób określania cech rynkowych oraz kryteria oceny wielkości wpływu tych cech na zróżnicowanie cen transakcyjnych. Zaznaczono przy tym, że rzeczoznawczyni podała, iż cechy rynkowe i ich udziały wagowe ustaliła przy uwzględnieniu cen transakcyjnych odnotowanych na danym rynku oraz przy uwzględnieniu preferencji potencjalnych nabywców, którzy determinują popyt i podaż na konkretnym segmencie rynku, a ponadto wyjaśniła, że cechy, jak i udziały wagowe danej cechy mogą się zmieniać w zależności od analizowanego segmentu rynku i zauważonych na nim charakterystycznych relacji. Wobec przedstawienia takich wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego, organ odwoławczy podniósł, że nie był władny zanegować przypisanych poszczególnym cechom wag, bowiem znajdowały one oparcie w wiadomościach specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, popartych jego fachową wiedzą i doświadczeniem. Podkreślono, że w odniesieniu do każdego segmentu rynku autorka operatu dokonała analizy zmienności cen nieruchomości ze względu na upływ czasu w badanych okresach i ustaliła, że ceny nieruchomości porównawczych podlegać muszą odpowiedniej korekcie ze względu na upływ czasu, datę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, co – zdaniem organu II instancji – znalazło wyraz w ostatniej fazie wyceny (w toku przeprowadzonych wyliczeń). Zaznaczono bowiem, że na podstawie analizy rynków rzeczoznawczyni stworzyła trzy bazy nieruchomości podobnych do wycenianej, wedle trzech ww. stanów, zaś opis nieruchomości ujętych w tych bazach, został stosownie do wskazań Sądu uzupełniony. W szczególności wskazano, że w bazach ustalonych na potrzeby szacowania nieruchomości z okresu obowiązywania aktualnego planu oraz z okresu obowiązywania dawnego planu (tabele k. 42 i 51 operatu) autorka operatu opisała każdą z nieruchomości szczegółowo, także pod kątem akcentowanego przez Sąd przeznaczenia, co umożliwiało weryfikację podawanego w wątpliwość podobieństwa tych nieruchomości do nieruchomości szacowanej. Dodano, że również pozostałe cechy i właściwości nieruchomości podobnych zostały szczegółowo przestawione w tabelach na stronach 42, 46 i 51 operatu szacunkowego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie budził też wątpliwości opis nieruchomości podobnych uwzględnianych przy szacowaniu wartości nieruchomości wedle jej faktycznego wykorzystywania, który uwzględniał indywidualne cechy nieruchomości i pozwalał na weryfikację podobieństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z każdej bazy wybrano po trzy nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotowej, których wybór, stosownie do wytycznych Sądu, uzasadniono największym podobieństwem pod względem cech rynkowych, w tym położenia w danym obszarze i charakteru terenów otaczających. Zdaniem organu odwoławczego, nieruchomości przyjęte do porównań spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, w oparciu o kryteria podane przez rzeczoznawcę. W szczególności podkreślono, że szacując wartość nieruchomości o przeznaczeniu według zapisów dawnego planu, rzeczoznawczyni uwzględniła fakt dopuszczalności lokalizacji w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego (PS 14) usług komercyjnych, bowiem ze stworzonej przez siebie bazy nieruchomości podobnych, jako porównawcze wybrała trzy nieruchomości, które częściowo przeznaczone zostały pod obiekty zbliżone funkcją do tych, które wedle dawnego planu realizowały przeznaczenie dopuszczalne w obszarze PS 14. Wyjaśniono przy tym, że działka porównawcza nr 2 – przeznaczona została w planie częściowo pod usługi związane z komunikacją oraz pod budowę stacji paliw, zaś działka porównawcza nr 3 – przeznaczona pod budowę hali magazynowej stacji obsługi pojazdów i salonu samochodowego, obie więc częściowo posiadały przeznaczenie wypełniające funkcję usługowo-komercyjną. Z kolei zwrócono uwagę, że działka nr 1, posiadająca decyzję o warunkach zabudowy dla budynku administracyjno-biurowego wykazywała podobieństwo do dopuszczalnego wedle dawnego planu przeznaczenia: pod obiekty stanowiące zaplecza administracyjno-techniczne lub socjalne dla przedsiębiorstw. Powyższe – zdaniem organu II instancji – dowodziło, że rzeczoznawczyni uwzględniła w toku szacowania fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie posiadała tylko i wyłącznie przeznaczenia pod produkcję, lecz również posiadała, jako dopuszczalne przeznaczenie związane m.in. z usługami, zapleczem administracyjnym. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dalszej części wyceny w zakresie każdego z trzech stanów badania, rzeczoznawca prawidłowo porównała adekwatnie przypisane cechy rynkowe nieruchomości wycenianej z cechami rynkowymi (ich skalami) każdej nieruchomości porównawczej i wyliczyła poprawki kwotowe, stanowiące wynik uwzględnienia różnicy w cechach rynkowych i przypisanych im wag, pomiędzy wycenianą nieruchomością a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygowała ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawczyni prawidłowo obliczyła też wartości jednostkowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. najpierw dz. nr [...], a następnie ustaliła trzy wartości części tej nieruchomości, tj. dz. nr [...] – działki, która wyodrębniona została z ww. dz. nr [...] i której prawo użytkowania wieczystego było następnie przedmiotem zbycia po dniu wejście w życia planu. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się w przeprowadzonej wycenie żadnych uchybień formalnych, błędów czy nieścisłości i w związku z czym uznało, podobnie jak organ l instancji, iż przedmiotowy operat szacunkowy stanowił wiarygodny i rzetelny dowód na okoliczność, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na poziomie, jaki wynikał z jego treści. Zaznaczono, że opracowanie to sporządzone zostało w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności § 4 ust. 1 i 3 oraz przepisów rozdziału 4 ww. rozporządzenia. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, również organ I instancji w swej decyzji, dokonał należytej oceny tego dowodu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie stał na przeszkodzie w tej ocenie fakt, że wyniki tej wyceny w zakresie wielkości wzrostu były powieleniem poprzedniej wyceny, gdyż wszystkie uchybienia i niejasności wskazywane przez Sąd zostały rzetelnie usunięte przez rzeczoznawczynię, a ich charakter nie wpłynął na ostateczne wyniki wyceny. Dodano przy tym, że w pozostałym zakresie, w jakim Sąd nie kwestionował czynności wyceny, znalazło uzasadnienie ich powtórzenie w badanym operacie.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym do podnoszonej przez stronę konieczności uwzględniania w przedmiotowej wycenie, potencjalnej możliwości uzyskania dla przedmiotowej działki przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod usługi wielofunkcyjne (w tym obiektów wielkopowierzchniowych), organ odwoławczy wskazał, iż podziela ocenę organu I instancji, wyrażoną w wywodach uzasadnienia, zgodnie z którą należało uwzględniać odmienność konstrukcji zapisów dawnego planu oraz obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, a także systemów prawnych w jakich funkcjonowały te przepisy prawa miejscowego. Podobnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło też stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można było przyjmować, że potencjalny inwestor uzyskałby taką decyzję dla inwestycji pod usługi wielofunkcyjne, ani też nie można było przyjmować, jakie warunki zagospodarowania mogłyby z niej wynikać. Organ II instancji podkreślił przy tym, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nie przewidywał możliwości ustalania wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego z uwzględnieniem jej hipotetycznego przeznaczenia, które mogłaby ewentualnie mieć, gdyby wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podniesiono również, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego powinno nastąpić w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie, ewentualnie w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a w sytuacji luki planistycznej z uwzględnieniem jej faktycznego wykorzystywania przed wejściem w życie planu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, brak było podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do formułowanego w odwołaniu wniosku o ustalenie opłaty planistycznej w oparciu o przedstawiony wraz z odwołaniem operat autorstwa rzeczoznawców majątkowych R. C., A. D. i A. K. (datowany na kwiecień 2016 r., zaktualizowany w dniu 10 kwietnia 2017 r.) organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Podkreślono bowiem, że w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej, to na organie administracyjnym ciąży obowiązek wykazania, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o sporządzony do sprawy operat szacunkowy. Tym samym w ocenie organu II instancji, to organ administracji publicznej decyduje o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i wskazuje tego biegłego, a w związku z tym należało przyjąć, że podstawowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty planistycznej pozostawał w tym przypadku operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Dodano, że organ prowadzący postępowanie wyjaśniające (w tym organ odwoławczy) zobowiązany został do skontrolowania ustaleń faktycznych zawartych w operacie oraz tego czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. Wyjaśniono przy tym powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedłożenie do akt sprawy dodatkowej opinii, sporządzonej przez osobę, która wprawdzie jest rzeczoznawcą majątkowym, ale której organ nie zobowiązał do przedłożenia takiej opinii, powinno być uznane za przedłożenie stanowiska strony w sprawie, mające zawierać uwagi i merytoryczne zarzuty, do przeprowadzonego dotychczas postępowania wyjaśniającego, a nie jako podstawę wyliczenia nowej opłaty. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podał, iż nie był władny wydać decyzji o ustaleniu wysokości opłaty planistycznej w oparciu o przedstawione przez odwołującą się stronę opracowanie. Niemniej jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że potraktowało przedłożony operat jak stanowisko strony w sprawie, zawierające uwagi i merytoryczne zarzuty do przeprowadzonego dotychczas postępowania wyjaśniającego i dokonało jego oceny, jak każdego innego dowodu. Podniesiono przy tym, że stosowna ocena kontroperatu może dotyczyć takich właśnie kierunków, tj. wykazania przez stronę (w treści przedłożonej przez nią ekspertyzy) wad głównego dowodu w sprawie – operatu – tj. w odniesieniu do uwzględnionych w nim uwarunkowań faktycznych, logicznego wywiedzenia wniosków przy przyjętych założeniach (np. co do zasad wartościowania), błędów w pragmatyce dokonywania wyceny, błędów w przyjętej przez rzeczoznawcę konstatacji i wnioskach. Wobec powyższego organ odwoławczy po analizie treści przedłożonego przez stronę materiału dowodowego (ww. kontroperatu) dokonując oceny w ww. kierunkach, wskazał, że za jego pomocą strona nie zdołała podważyć prawidłowości przeprowadzonej w sprawie przez E. W. wyceny nieruchomości. Zaznaczono wprawdzie, że okres badania rynku nieruchomości ujęty w kontroperacie pokrywał się z okresem badania przyjętym przez E. W., jednakże w ocenie organu II instancji, w opracowaniu tym nie podważono ustaleń faktycznych i czynności podejmowanych w ramach wyceny stanowiącej główny dowód w sprawie, w szczególności nie wykazano, że operat E. W. opierał się na nieprawidłowych ustaleniach w zakresie stanu faktycznego i stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podane w treści kontroperatu ustalenia, co do stanu faktycznego nieruchomości były błędne i nieprzydatne, bowiem odnosiły się nie do dz. nr [...], ale do wydzielonej z niej dz. nr [...] o pow. 332 (tak treść pkt 5.2. na k. 10 i n. operatu). Tymczasem organ odwoławczy podkreślił, że dla wyceny należało uwzględniać nieruchomość gruntową, według jej stanu, jaki posiadała na datę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed jej podziałem i wydzieleniem dz. nr [...]. Ponadto wskazano, że w kontroperacie nie znalazła się też ani jedna nieruchomość podobna z baz zawartych w operacie biegłej E. W., operat ten operował zupełnie innymi próbkami działek podobnych, stąd pozostawał również nieprzydatny do podważenia przestawionego w głównym dowodzie w sprawie opisu nieruchomości podobnych, w tym porównawczych. Dodatkowo zdaniem organu II instancji, nie wykazano także ewentualnych innych błędów, np. w pragmatyce dokonywania wyceny, błędów w przyjętych przez rzeczoznawcę konstatacji i wniosków. Tym samym według organu odwoławczego, strona nie zdołała wykazać przy pomocy niniejszego opracowania, że główny dowód w sprawie autorstwa E. W., posiadał wady dyskwalifikujące go jako podstawę ustalenia renty planistycznej. W świetle powyższego organ odwoławczy wskazał, że kwestionowanie przez stronę wyników przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, opierane tylko na tezie, iż wedle przedstawionego przez nią innego operatu wzrost ten ustalony został na innym, niższym poziomie należało uznać za nieskuteczne. Jednocześnie na marginesie organ odwoławczy podał, że wątpliwości budził przyjęty w przedstawionym przez stronę operacie, przyjęty przez jego autorów wybór nieruchomości porównawczych, gdyż wszystkie nieruchomości porównawcze wybrane z bazy nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej według jej przeznaczenia w nowym planie, były przedmiotami transakcji o najniższych cenach spośród ustalonych. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego, nie wyjaśniono, jakie inne właściwości poza najniższą ceną przemawiały za tym wyborem w kontekście podobieństwa. Z kolei podkreślono także, że przy szacowaniu wartości nieruchomości wedle zapisów planu ogólnego wybrane nieruchomości porównawcze charakteryzowały się najwyższymi cenami jednostkowymi spośród całej bazy nieruchomości podobnych, również bez wskazania, jakie inne cechy tych nieruchomości przemawiały za uznaniem ich za najbardziej podobne względem wycenianej. Już tylko z tych przyczyn w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wysunięte w tym operacie wnioski o mniejszym wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości, budziły wątpliwości. Ponadto wskazano, że z treści kontroperatu nie wynikało, aby uwzględnione zostały specyficzne obwarowania nałożone w dawnym planie na możliwość realizacji obiektów z przeznaczenia dopuszczalnego przy przeznaczeniu podstawowych PS 14. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na te niejasności i nieprawidłowości, brak było podstaw do przyjęcia, że istotnie, jak to podnosiła odwołująca się spółka, rzeczywisty wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości plasował się na innym, niższym poziomie aniżeli ustalił to organ I instancji. Tym samym według organu odwoławczego, organ I instancji za pomocą ww. głównego dowodu w sprawie zdołał wykazać, iż spełniona została powyższa, sporna przesłanka ustalenia renty planistycznej, tj. że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] oraz, że wzrost ten wyniósł wartość określoną w decyzji. Stąd też zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prawidłowo także obliczono w decyzji wysokość opłaty, gdyż do ustalonego wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, który wyniósł 114.113,00 zł (stanowiącego różnicę między wartością ustaloną dla dz. nr [...] wedle jej przeznaczenia w nowym planie a wartością ustaloną dla tej działki, wedle jej przeznaczenia w dawnym planie), odniesiono ustaloną w przepisach gminnych 30% stawkę służącą naliczeniu opłaty planistycznej, co dało kwotę [...]zł. Ponadto podkreślono, że uwzględniono także, iż przedmiotem obrotu było prawo użytkowania części tej działki – stanowiącej udział 72483/93104 i w odniesieniu do takiej wielkości zbywanego udziału ustalono ostateczną wysokość opłaty wynoszącą [...] zł.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca A. Sp. z o.o. z siedzibą w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2016 r. w całości, a także zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie),

2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2013 r., sygn. II SA/Kr 760/13,

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy,

4. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezgodny z ww. przepisami dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych, w wyniku czego wadliwie określono wartości nieruchomości wycenianych,

6. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji, przy czym przyjęto tak wyłącznie w oparciu o ustalenia operatu szacunkowego E. W., pomimo że operat szacunkowy przedłożony przez Spółkę zawierał istotnie rozbieżne ustalenia co do wzrostu wartości nieruchomości od ustaleń operatu szacunkowego E. W.,

7. art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 84 § 2 zd. 1 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego (E. W.), który nie powinien był wydawać ponownej opinii w sprawie, gdyż ten biegły podlegał wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości na podstawie cytowanych przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując przy tym na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. strona skarżąca podtrzymała wszystkie dotychczasowe wnioski i twierdzenia, a ponadto, w uzupełnieniu argumentacji zawartej w skardze, podniosła dodatkowe okoliczności uzasadniające zarzut dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonej decyzji błędnej wykładni art. 37 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji – zarzut dokonania błędnej oceny co do zastosowania w sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej i wynikającym z pominięcia przez działające w sprawie organy wad wykonanego na ich zlecenie operatu szacunkowego, które powstały w wyniku nie uwzględnienia zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt 760/13.

Zasadniczym materialnoprawnym wzorcem kontroli jest treść 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2017.1073 t.j. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p.: " Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Jednocześnie w myśl art. 87 ust. 3a u.p.z.p.: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.".

W kontrowanej sprawie jest bezsprzeczne, że przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r. jest takie jak wskazane poniżej, a mianowicie, działka nr [...], jak również działka nr [...] obr. [...] według ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dn. 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 108), obowiązującego do dnia 1 stycznia 2003r. znajdowała się w:

Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego - PS 14, w którym ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...] i [...]. Podstawowym przeznaczeniem gruntów oznaczonych symbolem PS jest zabudowa pod:1/ zakłady przemysłowe (w tym energetyczne), 21 zakłady eksploatacji powierzchniowej, 3/ bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,4/ urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa(na terenach strefy intensywności miejskiej),5/ inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego, 6/ inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe.

Dopuszcza się nadto: 1/ lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej, 2/ lokalizację urządzeń ograniczających skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów, 3/ lokalizację zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego, 4/ tereny zieleni, 5/ przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów lub do zwiększania dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż o 10%, 6/ adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.

Działka nr [...], obr. [...], podlega ustaleniom obowiązującego od dnia 29.04.2006r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r.(Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 29.03.2006r.), zgodnie z którym działka znajduje się w terenach zabudowy usług wielofunkcyjnych - UC. Teren oznaczony symbolem UC posiada podstawowe przeznaczenie pod inwestycje związane z komercyjną działalnością usługową, w tym lokalizację samodzielnych obiektów handlowych wielkopowierzchniowych - o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Dodatkowo dopuszcza się przeznaczenie pod:1/ tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej wraz z obiektami małej architektury; 2/ urządzenia infrastruktury technicznej związane z obsługą i zagospodarowaniem terenu, niezbędne dla obsługi budynków miejsca parkingowe zgodnie z §14, pkt 6; 3/ nie wyznaczone na rysunku planu dojścia i podjazdy do budynków; 4/ ścieżki rowerowe; 5/ lokalizację obiektów mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym zainwestowania nie może przekraczać 45% powierzchni terenu inwestycji.

Obecnie orzekający skład kwestionuje zaaprobowanie, z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, przez organy przedwczesnych ustaleń biegłego dokonanych wobec stanu faktycznego działki istniejącego przed uchwaleniem nowego planu. Według operatu szacunkowego: "Faktyczny sposób wykorzystywania części nieruchomości. Na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r.(Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. 1077 z dnia 29.03.2006r.) tj. na dzień 29.04.2006r., działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], stanowiła część działki nr [...] i znajdowała się na terenie dawnych Zakładów [...]". Nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] zabudowana była 6 budynkami: warsztatem produkcji pomocniczej, budynkiem administracyjno-socjalnym typu kontenerowego, budynkiem warsztatu i stolarni, kotłownią, wiatą sprzętu, wiatą stalową. W związku z tym, że strona postępowania tj. firma A. [...] Sp. z o.o. w dniu oględzin części nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz miejscu, nie było możliwości precyzyjnego stwierdzenia, czy teren działki [...] w dniu wejścia w życie planu był terenem zabudowanym. Rzeczoznawca majątkowy przy ocenie stanu zagospodarowania opierał się na zgromadzonych informacjach zawartych w posiadanych dokumentach. Teren działki nr [...] był zanieczyszczony metalami ciężkimi i substancjami ropopochodnymi. Mając powyższe na uwadze ustalono faktyczny sposób wykorzystywania działki [...], jako teren przemysłowy zabudowany budynkami byłych Zakładów [...]".

W ocenie obecnie orzekającego Sądu, kwestia zabudowania tego terenu powinna być jednoznacznie ustalona w czasie w oparciu o wskazane wyraźnie dokumenty, co pominęły organy z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż na okoliczność zabudowania terenu rzeczoznawca powołuje się w różnych częściach argumentacji merytorycznej operatu, w tym przy szukaniu atrybutów działek podobnych, pod rządami starego i nowego planu podnosząc, że okoliczność zabudowy działki obiektami do potencjalnej rozbiórki ma pewien wpływ na podobieństwo działek i ich wartość, cenę. (zob. : np. s. 30 operatu - działki zabudowane budynkami przeznaczonymi do rozbiórki kwalifikowane jako posiadające utrudnienia w zagospodarowaniu, dalej s. 31 gdzie pojęcie takiej działki kwalifikuje rodzaj rynku, dalej s. 32 gdzie jest mowa, że działka na dzień wejścia nowego planu stanowiła teren zabudowany budynkami do rozbiórki)

Jak to już było jednak powyżej wskazane zasadniczą kwestią dla sądowej kontroli zaskarżonej decyzji jest kontrola zachowania przez działające w sprawie organy wymogów wynikających z treści art. 153 p.p.s.a., o czym będzie mowa poniżej.

I. WSA w Krakowie w swoim wyroku z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 760/13, wyraźnie stwierdził, że "brak uzasadnienia przyjęcia odmiennego przeznaczenia działki nr [...] w nowym planie miejscowym w stosunku do starego planu miejscowego stanowi podstawową przesłankę uchylenia wydanych w sprawie decyzji". Tezę tę Sąd oparł na stwierdzeniu, że "skoro w jednym planie miejscowym przeznaczenie było szerokie (np. tak jak to miało miejsce w tej sprawie w odniesieniu do starego planu miejscowego), a w nowym planie wąskie (stanowiące kontynuację jednego z dopuszczalnym przeznaczeń w stosunku do starego planu miejscowego) - to także wymagało wyjaśnienia, dlaczego uznano, że zaistniała zmiana przeznaczenia planistycznego tej działki w oparciu o oba ww. plany. Sama przy tym okoliczność, że nowy plan miejscowy sprecyzował zasady zagospodarowania danego obszaru w stosunku do postanowień starego planu, nie może przesądzać o odmienności samego przeznaczenia. Wynika to bowiem z odrębnych wymagań stawianych przez ustawodawcę wobec starego planu miejscowego (ogólne zapisy, zawsze konkretyzowane w decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) i planów uchwalanych po 1 stycznia 1995 r., a w szczególności po 10 lipca 2003 r., które musiałby być na tyle szczegółowe, aby na ich podstawie wydawać pozwolenia na budowę bez potrzeby ustalania warunków zabudowy". Uszczegóławiając ten pogląd Sąd wskazał, że "Nie ulega bowiem wątpliwości, że stary plan miejscowy, jak to już zostało wskazane w uzasadnieniu tego wyroku, zawierał także przeznaczenie obszaru PS pod usługi komercyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że sklepy wielkopowierzchniowe stanowiły i stanowią jedną z form usług komercyjnych. Okoliczność, że usługi komercyjne mogły obejmować maksymalnie do 40 % obszaru PS (§ 26 ust. 3 pkt 2 starego planu miejscowego) nie oznacza, że działka nr [...] nie mogła zostać objęta właśnie takim dopuszczalnym zagospodarowaniem. Przede wszystkim rzeczoznawca nie wykazał, dlaczego uznał, że przeznaczenie dopuszczalne nie może mieć znaczenia przy ocenie, jak zmieniło się przeznaczenie tej konkretnej działki w stosunku do nowego planu miejscowego. Co więcej, w operacie szacunkowym w ogóle kwestię innego przeznaczenia działki nr [...] biegły nie porusza, przyjmując założenie, że przeznaczenie tej działki w starym planie jest prawdopodobnie inne niż w nowym planie". Ponadto, w ocenie Sądu "bez uzasadnienia, dlaczego uznano przeznaczenie działki nr [...] w starym planie jako zabudowa przemysłowa, pomimo możliwości zabudowy obszaru PS do 40 % zabudową usług komercyjnych – nie można przyjąć prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności rzeczoznawca nie wskazał, jaką część obszaru PS stanowiła działka nr [...] i czy np. na tej działce mogły być realizowane usługi komercyjne przy uwzględnieniu dopuszczalnego charakteru zagospodarowania na podstawie postanowień starego planu miejscowego. W tym zakresie podstawowe zarzuty skargi, a wcześniej odwołania, zasługują na uwzględnienie. Pośrednio można wskazać na mapę starego planu miejscowego (akta administracyjne, karta nr [...]), z której wynika, że działka nr [...] stanowiła niewielki fragment obszaru PS, z pewnością nie przekraczający nawet 10 % tego obszaru".

W ocenie obecnie orzekającego Sądu I instancji, kontrolowane organy bezpodstawnie pominęły, że w operacie brak jest konkretnej i rzetelnie uzasadnionej odpowiedzi na zasadnicze pytanie, które postawił poprzednio orzekający skład WSA w Krakowie. Otóż biegła nie dostrzegła, że zasadniczą kwestią, niejako wyjściową było ustalenie, jaką część całego obszaru PS stanowiła działka nr [...] i czy na tej działce mogły być realizowane usługi komercyjne przy uwzględnieniu dopuszczalnego charakteru zagospodarowania na podstawie postanowień starego planu miejscowego. Sąd bowiem zaznaczył, że w tym zakresie podstawowe zarzuty skargi, a wcześniej odwołania, zasługują na uwzględnienie, pośrednio wskazał na mapę starego planu miejscowego (akta administracyjne, karta nr [...]), z której wynika, że działka nr [...] stanowiła niewielki fragment obszaru PS, z pewnością nie przekraczający nawet 10 % tego obszaru". Z lektury operatu wynika, że podniesiony problem nie został jednoznacznie rozstrzygnięty. Zamiast udzielenia odpowiedzi wprost, biegła dokonuje jedynie pewnej wykładni normy planu i opisu stanu faktycznego na działce. Biegła w zakresie tego zasadniczego problemu jedynie stwierdza na końcu prowadzanych rozważań "Dodatkowo należy zauważyć, że urządzenia i obiekty wymienione w przeznaczeniu dopuszczalnym miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie mogą łącznie zajmować więcej niż 40% danego obszaru, czyli danego przeznaczenia, w naszym przypadku PS, co nie jest równoważne powierzchni działki. Konkludując podkreślenia wymaga zapis, iż obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące łącznie nie mogą zajmować więcej aniżeli 40% przeznaczenia dopuszczalnego danego obszaru, co oznacza, że jeśli w danym obszarze znajdują się np. urządzenia komunikacji, tereny zielone, budynki zaplecza administracyjno-technicznego, a inwestor ukierunkowany byłby na usługi komercyjne, to łącznie z wyżej wymienionymi obiektami i urządzeniami nie mogłyby one zająć więcej niż 40 % analizowanego obszaru". Z przywołanej treści fragmentu operatu jednoznacznie i bezsprzecznie wynika, że ww. zalecenie Sądu nie zostało zrealizowane, ani przez biegłą, ani przez działające w sprawie organy, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. uzasadniające uchylenie kontrolowanych decyzji.

Okoliczności tej nie uzdrawia fakt, że " w odpowiedzi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt IISA/Kr 760/13 dokonano komparacji możliwości inwestycyjnych będących następstwem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r.(Dz. Urz. Woj. [...] [...], poz. 1077 z dnia 29.03.2006r.), zgodnie z którym eksplorowany obszar znajduje się w terenach zabudowy usług wielofunkcyjnych - UC oraz planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dn. 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] r. Nr [...], poz. 108), obowiązującego do dnia 1 stycznia 2003r., zgodnie z treścią którego przedmiot analizy znajdował się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego - PS 14, w którym ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...] [...]

Wobec braku jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie Sądu, przedwczesne w pewien sposób i swoiście chwilowo bezprzedmiotowe są wypowiedzi biegłej, podnoszące końcową konkluzję, że eksploracja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" dowodzi, iż główne obostrzenia zagospodarowania analizowanego obszaru są wynikiem jego poprzemysłowego charakteru będącego następstwem zapisów planu ogólnego. Nie ulega wątpliwości, iż możliwości inwestycyjne nieruchomości położonych w obszarach UC i Ps są różne. Odpowiednikiem obszarów oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" symbolem UC - usługi wielofunkcyjne, są tereny oznaczone w planie ogólnym symbolem UC - obszary usług komercyjnych, których wachlarz możliwości inwestycyjnych, podobnie jak terenów usług wielofunkcyjnych, ukierunkowany jest na obiekty handlu detalicznego i hurtowego, obiekty gastronomi i rzemiosła, obiekty turystyki, centra wystawiennicze, tereny koncentracji usług, itp. W świetle powyższych zapisów, zdaniem biegłej, należy uznać wyższość terenów ukierunkowanych na usługi wielofunkcyjne nad terenami produkcji i zaplecza technologicznego. Przedmiotowego zróżnicowania dokonano już na łamach planu ogólnego, w którym oddzielnie określono możliwości inwestycyjne terenów oznaczonych symbolem UC - obszary usług komercyjnych i terenów oznaczonych symbolem PS - obszary produkcji i zaplecza technologicznego".

II. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, treść operatu szacunkowego nie uwzględniła, co pominęły organy, w należyty sposób zaleceń i ocen poprzednio orzekającego składu zawartych w ww. prawomocnym wyroku, w którym Sąd ten stwierdził, że zasadne są zarzuty ówczesnej skargi dotyczące braku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się rzeczoznawca biorąc pod uwagę tylko trzy nieruchomości do porównania. Sąd ten w tej sprawie aprobuje stanowisko podzielane także przez obecny skład, zajęte w wyroku WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, opub. w Lex nr 674212, zgodnie z którym "przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę kilkudziesięciu nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania". Tymczasem z lektury aktualnie wykorzystywanego operatu szacunkowego wynika, że przedmiotowe uzasadnienia są jednozdaniowe, blankietowe, pozbawiane merytorycznego rozwinięcia pozwalającego na pełną kontrole przedmiotowego wyboru (zob. np. s. 42 operaty szacunkowego), co oznacza, że ocena i zalecenie Sądu nie zostały wykonane, co jest sprzeczne z treścią art. 153 p.p.s.a.

III. Poprzednio orzekający skład WSA w Krakowie na podstawie analizy oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości według "przeznaczenia urbanistycznego" na podstawie starego planu i nowego planu miejscowego (s. 22 starego, poprzedniego operatu szacunkowego) dostrzegł, że organy uznały prawidłowość tak przyjętego założenia i na tej podstawie rzeczoznawca uznał, że w oparciu o nowy plan miejscowy szacowana nieruchomość posiada cechę (bardzo dobrą), jeżeli chodzi o przeznaczenie i możliwości inwestycyjne (s. 39-40 "starego" operatu szacunkowego). Cecha ta miała 10 % wpływ na wartość nieruchomości. Wyceniając zaś wartość nieruchomości na podstawie starego planu miejscowego przyjęto, że przeznaczenie i możliwości inwestycyjne stanowią 15 % wagi wpływające na jej wartość (s. 44 operatu szacunkowego).Na tle tych okoliczności Sąd ten sformułował ocenę i zastrzeżenie podnoszące, że skoro porównywano daną nieruchomość z innymi nieruchomościami na podstawie nowego planu miejscowego i starego planu miejscowego, to wątpliwości budzi już różnicowanie wag poszczególnych cech przy takim porównaniu. Dotyczy to także wagi cechy różnicującej stanowiącej przeznaczenie (raz jako 10 % a raz jako 15 %). Przy szacowaniu wartości nieruchomości tą samą metodą i tym samym podejściem należy przyznawać taki sam stosunek procentowy tym samym kryterium modyfikującym (tzw. wagom). Inaczej tak organ, jak i rzeczoznawca naraża się na zarzut dowolnego modyfikowania znaczeniem poszczególnych wag celem uzyskania danego wyniku. W ocenie obecnie orzekającego składu, w obecnie kontrolowanym operacie na s. 38 znajduje się następujące stwierdzenie polemizujące z ww. oceną Sądu: "Mając na uwadze, iż ustalenie influencji cech rynkowych na ceny transakcyjne nieruchomości jest podstawowym determinantem dokładności estymacji wartości rynkowej, cechy rynkowe oraz ich udziały wagowe ustalono przy uwzględnieniu cen transakcyjnych odnotowanych na analizowanym rynku oraz preferencji potencjalnych nabywców, gdyż to właśnie oni determinują zarówno popyt i podaż na konkretny segment rynku, jak również influencję poszczególnych atrybutów nieruchomość na ceny transakcyjne. Powyższe oznacza, że udziały wagowe danej cechy mogą się zmieniać w zależności od analizowanego segmentu rynku oraz jej zmienności w rozpatrywanej bazie transakcji. Skalę atrybutów określano w oparciu o zmienność danego atrybutu (cechy rynkowej) w analizowanej bazie transakcji". Jednocześnie na s. 49 aktualnego operatu szacunkowego można zauważyć wagę/wagi (np. dotyczące elementów dotyczących czynników utrudniających zagospodarowanie; zagospodarowania nieruchomości) odchodzące od wartości wag przyjętych na s. 53 aktualnego operatu. Kontrolowany organ, niezależnie od tego, że nie doprowadził do wykonania omawianych w tym punkcie uzasadnienia wyroku zaleceń Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 27.09.2013 r., to nie podjął się nawet bliższego ustalenia i oceny zasadności tej tezy biegłej i wskazanych różnić na tle powyższych zaleceń WSA w Krakowie, niedopuszczalnie i niezasadnie tłumacząc się, iż : "Wobec przedstawienia takich wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego, organ odwoławczy podniósł, że nie był władny zanegować przypisanych poszczególnym cechom wag, bowiem znajdowały one oparcie w wiadomościach specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, popartych jego fachową wiedzą i doświadczeniem" - czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy a nadto art. 153 p.p.s.a. Pogląd ten został przez organ sformułowany, pomimo oceny Sądu I instancji zawartej w wyroku dnia 27.09.2013 r., podnoszącym, że: " zasadny jest zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez organy (w tym organ II instancji), jakoby nie mogły one dokonać oceny zebranego w sprawie dowodu, i to podstawowego, w postaci operatu szacunkowego. Operat ten jest bowiem dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje rozstrzygnięcie. Jak trafnie podnosi się w skardze, to organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy, a tym samym operat szacunkowy podlega ocenie jak każdy inny dowód. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, a tym bardziej wskazać, że nie ma wiedzy i nie może dokonać oceny tego dowodu, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach został on sporządzony i skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania np. z metody porównawczej. Tak więc organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05)". Pogląd ten w całej rozciągłości podziela obecnie orzekający skład WSA w Krakowie.

IV. Sąd nie podziela jednak zarzutu strony skarżącej (oraz powołanego na jego poparcie orzecznictwa), iż biegła E. W. podlegała wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie po tym jak Sąd wytknął uchybienia w operacie szacunkowym sporządzonym przez nią poprzednio. Zgodnie z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ani art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., ani pkt 5 tego przepisu nie ma w tym przypadku zastosowania. Sam fakt, że sąd administracyjny w prawomocnym wyroku zakwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego nie prowadzi do domniemania, że autor operatu traci cechę bezstronności w dalszym postępowaniu i nie powinien mieć szansy naprawienia popełnionych przez siebie i zauważonych przez sąd błędów.

Natomiast w kontrolowanej sprawie autorka operatu takiej bezstronności nie zachowała nie stosując się do jednoznacznych wskazań WSA w Krakowie. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły jednak przepisów prawa zlecając ponowne sporządzenie operatu tej samej osobie, natomiast naruszyły te przepisy nie dostrzegając wad nowego operatu. Należy stwierdzić, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wskazania wynikające z ww. prawomocnego wyroku WSA w Krakowie nadal nie zostały wykonane, przez co naruszono art. 153 p.p.s.a. Przeprowadzony ponownie dowód w postaci operatu szacunkowego został oceniony przez organy wadliwie, jako niebudzący zastrzeżeń organu I i II instancji, przez co naruszono również art. 7 i 77 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym po zwrocie akt, organ powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu, który powinien uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku oraz z ww. prawomocnego wyroku WSA w Krakowie, które w dalszym ciągu pozostają wiążące. Następnie należy umożliwić stronie zapoznanie się z treścią dowodu i odniesienie się do jego treści. W przypadku ewentualnych zastrzeżeń należy rozważyć wezwanie autora operatu o złożenie dodatkowych wyjaśnień. W tym celu można również, (jeżeli organ uzna to za celowe) wyznaczyć rozprawę administracyjną - dla umożliwienia stronie skonfrontowania swoich zastrzeżeń z wyjaśnieniami rzeczoznawcy. Wbrew zarzutom skargi, organ odniósł się szczegółowo w treści decyzji do postanowień przedłożonego w sprawie kontroperatu. Ewentualne uwagi z nim nadal związane, skarżący może zgłosić podczas ponowionego postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe ustalenia dotyczące naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, a także naruszenie art. 153 p.p.s.a., Sąd nie ustosunkowuje się do pozostałych materialnoprawnych zarzutów skargi, (poza tym, o którym jest jeszcze mowa w pkt V), gdyż było by to na obecnym etapie postepowania sądowego zdecydowanie przedwczesne.

V. W ocenie składu obecnie orzekającego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez kontrolowane organy art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). W tym zakresie Sąd I instancji w pełnej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 października 2015 r. , sygn. akt II OSK 148/14; z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 806/14; a także w wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3161/14. Uzasadnienie skargi oprócz odwołania się do ww. przepisu, odwołuje się również do art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie w ustosunkowaniu się do tego zarzutu powinna mieć wykładnia przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p., gdyż na podstawie tych przepisów ustalana jest tzw. opłata planistyczna i wydawana decyzja w tej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że przepisów tego Kodeksu nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Natomiast art. 341 Ordynacji podatkowej (o.p.) stanowi: "Jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawę o zobowiązaniach podatkowych lub odsyłają ogólnie do przepisów o zobowiązaniach podatkowych, stosuje się przepisy działu III niniejszej ustawy". Zgodnie z art. 2 § 2 o.p.: "Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy". Przepisy art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. regulują kwestię odszkodowania od gminy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu lub jeżeli w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (opłata planistyczna) ustaloną w planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z powyższego można wnosić, że roszczenia o których mowa w powyższych przepisach powstają pod warunkiem, że zbycie nieruchomości ma miejsce w terminie 5 lat od wejścia w życie uchwalonego bądź zmienionego planu miejscowego. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA 2012, nr 3, poz. 45). W skardze obowiązek stosowania do opłaty planistycznej przepisów działu III Ordynacji podatkowej w tym również art. 68 § 1 o.p. wywodzi się z brzemienia art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. W art. 60 ustawy o finansach publicznych wymienia się przykładowo niektóre środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie została wymieniona w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Powyższy przepis może mieć zastosowanie w tej sprawie pod warunkiem, że opłatę planistyczną będącą dochodem własnym gminy zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zakwalifikuje się jako niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. Przyjęcie powyższego poglądu, nie oznacza jednak, że do sprawy tej dotyczącej opłaty planistycznej, zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych przez odpowiednie stosownie przepisów działu III Ordynacji podatkowej ma również zastosowanie art. 68 § 1 o.p., jak wywodzi się w skardze, skoro kwestię przedawnienia roszczeń (wszczęcia postępowania administracyjnego) reguluje art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Jeżeli ustawodawca chciał by oprócz wyznaczenia maksymalnego terminu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej określić termin wydania decyzji w tej sprawie, to mógł to uczuć tak jak w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym terminu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Skoro tak nie postanowił wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącej podstawę materialno-prawną ustanowienia renty planistycznej, to nie można domniemywać stosowania art. 68 § 1 o.p., wywodząc to z brzmienia art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych. Należy też zauważyć, że wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zalazło żadnego odzwierciedlenia w tekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych przepisy działu III o.p. mają odpowiednie zastosowanie do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą. Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać pełne ich stosowanie (bez zmian i modyfikacji), stosowanie ze zmianami, jak też niestosowanie w ogóle, skoro do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej przepisów K.p.a. nie stosuje się (art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ustawy stanowiące materialnoprawną podstawę dla poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych, zawierają zazwyczaj podstawowe regulacje prawne dotyczące tych należności, które będą stanowić lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej i jako lex specialis będą miały pierwszeństwo przed uregulowaniami ogólnymi wynikającymi z tych ostatnich ustaw (S. Presnarowicz, w: E. Ruśkowski, J. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010, komentarz do art. 67, M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161–162).W skardze przyjmuje się , że przepisy art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. nie stanowią lex specialis w stosunku do art. 68 § 1 o.p. i w związku z tym nie wyłączają jego zastosowania w sprawach opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie przedstawiając żadnych merytorycznych rozważań, jak do tego poglądu się dochodzi. Tymczasem należy zauważyć, iż w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p. nie ma żadnych odesłań do przepisów Ordynacji podatkowej, co jest powszechnie stosowaną techniką legislacyjną, jeżeli prawodawca chce wskazać przepisy zamieszczone w innej ustawie, które uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą. Zgodnie z § 22 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w odesłaniu takim, jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 171–176). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zamieszczone w art. 67 ustawy o finansach publicznych też nie spełnia powyżej powołanych zasad techniki prawodawczej, gdyż jest mało precyzyjne i zbyt szerokie bez określenia, które przepisy działu III o.p. mają zastosowanie do poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Sam prawodawca powinien te rzeczy określić w tworzonym akcie prawnym, przy założeniu, że mamy do czynienia z racjonalnym prawodawcą, który przestrzega zasady przyzwoitej legislacji (zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego domniemanie racjonalności prawodawcy, jest wręcz niezbędnym założeniem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych (orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 3/91, OTK 1999, cz. I, s. 34, uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995/1/19). Można wskazać wiele przykładów ustaw administracyjnego prawa materialnego, w których prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej np. art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) art. 37e, zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W związku z powyższą zmianą przepisów, która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r., kierując się logiką rozumowania przyjętą w skardze , należałoby odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty planistycznej wyprowadzać z brzmienia art. 67 ustawy o finansach publicznych, natomiast podobne odesłanie do przepisów działu III o.p. dotyczące kar pieniężnych, wynika wprost z przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należało by w tym miejscu zadać pytanie, dlaczego w art. 37 u.p.z.p. nie zamieszczono odesłania do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, co uczyniono w następnym przepisie art. 37e u.p.z.p. Trudno przyjąć w tym przypadku domniemanie o racjonalnym prawodawcy, skoro też w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) dodano w art. 49c, zawierający w sprawach opłat legalizacyjnych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, co bez wątpienia musi tez mieć wpływ na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie (wyrok WSA w Poznaniu z 8.09.2012 r., II SA/Po 526/12, wyrok NSA z 19.03.2013 r., II OSK 2193/11, ONSAiWSA 2014, nr 4, poz. 66, wyrok NSA z 23.04.2013 r., II FSK 113/12, wyrok NSA z 21.04.2015 r., II FSK 2146/14).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej i w jakim zakresie w sprawach dotyczących opłaty planistycznej, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z domniemania zastosowania wyprowadzanego za pośrednictwem innej trzeciej ustawy (ustawy o finansach publicznych), która jak wynika z powyższych rozważań, rodzi także wiele wątpliwości i niejasności interpretacyjnych. Poza tym w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 8.12.2009 r., II OSK 1110/09). Wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w sprawach tu omówionych niewiele zmieniło, pozostały więc w dalszym ciągu wątpliwości sygnalizowane wcześniej w orzecznictwie sądowym (wzroki NSA z 3 września 2004 r., II OSK 520/02, 7 października 2005 r. II OSK 93/05, 16 maja 2006 r., II OSK 563/05, 25 marca 2009 r., II OSK 826/08, 18 maja 2010 r., II OSK 1801/09, 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, 16 października 2013 r., II OSK 1156/12, 12 czerwca 2014 r., II OSK 105/13, 26 czerwca 2014 r., II OSK 137/13).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako naruszające przepisy postępowania – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.