Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1096/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 31 października 2018 roku Nr [...] w przedmiocie statutu gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] w dniu 27 września 2018 r., na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) 1 oraz art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., zwanej dalej: ustawy o samorządzie gminnym), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Statutu Gminy Miejskiej [...] (zwaną dalej: Uchwała, Statut).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2018 r. Nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda stwierdził nieważność § 15 ust. 7, § 23 ust. 3, § 26 pkt 8, § 27, § 28, § 73 ust. 5, § 83 ust. 3, § 94, § 95, § 118 ust. 2 oraz § 145 tej Uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wywodził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Udzielona radzie gminy kompetencja ma dość szeroki zakres, co jednak nie oznacza dowolności w zakresie ustalania statutu gminy. Organy władzy publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. zwanej dalej: Konstytucja RP). Statut gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem zastosowanie znajdzie przepis art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Kolejno organ wskazał, że zgodnie z ustaloną w art. 87 Konstytucji RP hierarchią źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Również z Konstytucji RP (art. 169 ust. 4) wynika, iż określona w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym samodzielność rady gminy w zakresie kształtowania w drodze statutu ustroju wewnętrznego gminy może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach ustaw. Podkreślono, że z treścią wskazanych regulacji konstytucyjnych koresponduje przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednakże wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zakreślonych w ustawach.

Organ zwrócił także uwagę, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Na tym tle Wojewoda stwierdził, że Rada do Statutu wprowadziła wskazane w sentencji przepisy z przekroczeniem zakresu swoich kompetencji wyznaczonych przez odpowiednie normy upoważniające, bądź dokonała modyfikacji przepisów ustawowych.

I tak, zdaniem organu w § 15 ust. 7 Statutu rada wprowadziła nieprecyzyjny zapis, że: "O utworzeniu, podziale i zniesieniu jednostki pomocniczej może zdecydować referendum lokalne". Powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzory wykazał, że przy tworzeniu jednostek pomocniczych ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji, jednak rozstrzyga rada gminy. Wojewoda wskazał na przeważający pogląd orzecznictwa, iż w sprawie tego rodzaju nie może być przeprowadzone referendum gminne, a to przez wzgląd na wiążący charakter ewentualnego rozstrzygnięcia referendalnego oraz z tego powodu, że tworzenie jednostek pomocniczych należy do wyłącznych kompetencji rady gminy. Zwrócił jednocześnie uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r. (K 30/2002), w którym Trybunał ustalił, że referendum jest dopuszczalne, także w sprawach objętych wyłącznymi kompetencjami organów gminy, albowiem referendum gminne może mieć charakter rozstrzygający (wiążący), bądź opiniodawczy (konsultacyjny), jednak nieprecyzyjność zapisu Statutu w tej mierze powoduje, że ten zapis należy uznać za nieuprawniony.

Kolejno organ zakwestionował regulację § 23 ust. 3, § 26 pkt 8, § 27 oraz § 28 konfrontując ją z art. art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że uregulowane w tych przepisach statutowych kwestie reguluje ustawa. Podkreślono, że z mocy ustawy o samorządzie gminnym wiceprzewodniczący rady wykonuje wyznaczone mu przez przewodniczącego rady zadania, dlatego też brak podstaw prawnych do regulowania dodatkowego tej kwestii w statucie i powtarzania zapisów ustawowych, a zwłaszcza ich modyfikowania. Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy Statutu wprowadzające uprawnienia dla przewodniczącego rady, nie wynikają z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i stanowią niewłaściwą i zbyt szeroką modyfikację regulacji ustawowej.

Zapisy zawarte w wyżej wskazanych przepisach Statutu oraz przyznane w przedmiotowym Statucie kompetencje przewodniczącego niewątpliwie nie mieszczą się, zdaniem Wojewody, w pojęciu organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady.

Następnie organ nadzoru zakwestionował zapis § 73 ust. 5 Statutu zestawiając go z art. 11 b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i podnosząc, że wprowadzenie do statutu gminy, a zatem do aktu prawa miejscowego, sankcji w postaci nakazu opuszczenia przez osobę z publiczności sali w trakcie trwania sesji rady gminy, przy czym o nałożeniu takiej sankcji miałby decydować przewodniczący rady, narusza zasadę jawności działania organów gminy wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym

W zakresie regulacji § 83 ust. 3 Statutu Wojewoda stwierdził, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje na możliwość sprostowania oczywistych omyłek pisarskich czy rachunkowych w uchwałach. Uchwała, jako dokument przyjęty przez radę, nawet jeżeli jest obarczona wadami mającymi charakter oczywistych omyłek, nie może być w jakikolwiek sposób zmieniona przez osoby lub podmioty nieuprawnione, nie mające kompetencji do podejmowania uchwał.

Odnosząc się następnie do § 94 i § 95 uchwały organ nadzoru stwierdził, że wskazane uregulowania, obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania, przebiegiem i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym i są sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP. Podkreślono bowiem, że rada może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania, a zatem w granicach gminy i niewykraczające poza jego obszar. Tymczasem oddziaływanie wskazanych regulacji wykracza poza obszar działania Rady Miasta [...]. Wojewoda zaznaczył, że współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego jest uprawnieniem jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jednak w statucie gminy nie mogą być zawarte postanowienia określające w sposób kategoryczny przebieg obrad wspólnych sesji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności zaś ich finansowania.

Następnie organ wskazał, że w § 118 ust. 2 Statutu rada wprowadziła zapis dotyczący możliwości zobowiązania osoby zarządzającej mieniem komunalnym do zawarcia stosowanej umowy w imieniu Miasta. Tymczasem w opinii organu nadzoru postanowienie to w istocie uprawnia radę miasta do podjęcia, na wniosek przewodniczącego komisji uchwały zobowiązującej burmistrza do zawarcia umowy w imieniu gminy w celu dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych osobie zaangażowanej w charakterze eksperta. Zdaniem Wojewody takie uregulowanie jest pozbawione podstaw prawnych oraz narusza art. 60 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem na mocy tych przepisów za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz) i to jemu przysługuje wyłączne prawo między innymi do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych. Co istotne wójt (burmistrz) jest przy tym w pełni samodzielny. Rada gminy nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń, ani też – jak stanowi Statutu - zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych, tj. zawierania umów z określonymi osobami. Organ podkreślił, że zgodnie z ustawą kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami.

Wreszcie Wojewoda odniósł się do § 145 powiązanego § 144 Statutu podnosząc, że wprowadzone w tym zapisie ograniczenia w dostępie z dokumentów organów gminy wynikają wprost z przepisów ustawowych i nie powinny być regulowane w statucie gminy. W tej mierze organ powoła się na art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że statut gminy powinien jedynie określać techniczne warunki dostępu do dokumentów organów gminy, a nie wskazywać na uregulowania dotyczące ograniczenia dostępu do tych informacji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Miejska [...] – Rada Miasta [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta, zarzucając rażące naruszenie art. 61, art. 94 i art. 196 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 11 b ust. l i 2, art. 19 ust. 2, art. 22 ust. l, art. 31, art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich nieprawidłową interpretację i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

Uzasadniając postawione zarzuty Rada Miasta [...] odnośnie w § 15 ust. 7 Statutu podniosła, że kwestia utworzenia w danej gminie jednostek pomocniczych jest kwestią wewnętrznego ustroju danej gminy i zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP rozstrzygnięcie, kto i w jaki sposób decydować będzie o istnieniu lub nieistnieniu jednostek pomocniczych w danej gminie, leży w zakresie kompetencji organu stanowiącego, a jeśli organ ten postanowi, że rozstrzygnięcie tej kwestii mogą podjąć bezpośrednio mieszkańcy w drodze referendum, to brak jest podstaw, by uregulowanie to kwestionować. Zdaniem Rady nie ma przeszkód żeby o tworzeniu sołectw decydować w drodze referendum lokalnego, zwłaszcza, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż decyzja rady zapada na wniosek mieszkańców albo po konsultacjach z nimi, a art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym stwierdza, że w drodze referendum lokalnego uprawnieni mieszkańcy mogą decydować m.in. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki.

W zakresie § 23 ust. 3 Statutu podniesiono, że zdaniem skarżącej, która powołała się w tej mierze na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, Rada może ustanowić swojego pełnomocnika, jeśli zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Kolejno Rada odniosła się do § 26 pkt 8, § 27 i § 28 Statutu, zakwestionowanych przez Wojewodę. Zdaniem Rady pojęcie "organizowanie prac rady" to otwarty katalog czynności i w opinii Skarżącej zwłaszcza regulacja zawarta w § 26 pkt 8 mieści się w tym pojęciu. Według Skarżącej Przewodniczący Rady, jako osoba wybrana przez organ stanowiący na swojego przewodniczącego, w sposób naturalny wykonuje funkcję reprezentacyjną tego organu na zewnątrz, gdyż rada jako organ wieloosobowy ze względów oczywistych nie może tych czynności wykonywać w pełnym składzie. Odnosząc się do zarzutów Wojewody Rada wskazała także, iż przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym reguluje kwestię zastępowania Przewodniczącego Rady w przypadku jego nieobecności. Tymczasem regulacja § 28 Statutu dotyczy sytuacji, gdy jest wakat na to stanowisko, które to pojęcia nie są tożsame.

W kwestii nieważności przepisu § 73 ust. 5 Statutu Rada uznała, że stanowisko Wojewody w tej kwestii jest błędne i świadczy o niezrozumieniu istoty zachowania zasady jawności pracy organów gminy. Zdaniem Rady zasada ta jest w pełni zachowana, gdyż każdy może uczestniczyć w sesji rady, zaś uprawnienie określone w § 73 ust. 5 Statutu wynika z uprawnień Przewodniczącego Rady określonych w § 26 pkt 4 Statutu i ma na celu zapewnienie prawidłowej pracy Rady Miasta. Jest to doprecyzowanie tego instrumentu, a określenie procedury jego zastosowania w Statucie, uniemożliwia – zdaniem Rady – jego nadużywanie. Co więcej osoba, która wyczerpuje znamiona naruszenia powagi sesji czy zakłócenia porządku obrad, świadomie rezygnuje z dostępu do informacji publicznej i nie wynika do z arbitralnej decyzji przewodniczącego. Dodatkowo Rada wskazała, że nie przewidziano dla Przewodniczącego Rady możliwości zastosowania jakichkolwiek narzędzi w celu wyegzekwowania przedmiotowego nakazu.

Kolejno Rada zajęła stanowisko odnośnie § 83 ust. 3 wprowadzającego możliwość sprostowania oczywistych omyłek pisarskich czy rachunkowych w uchwałach, stwierdzając, że ma poważne wątpliwości, czy zgodnie z przepisem art. 91 ust. l i 4 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzone, naruszenie prawa jest na tyle istotne, iż należało stwierdzić nieważność przedmiotowego przepisu.

Z kolei odnosząc się do § 94 i § 95 Statutu Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru podnosząc, iż wskazane przez organ nadzoru przepisy ustawy o samorządzie gminnym dookreślają jedynie to, co organ stanowiący gminy ma obowiązek uregulować w statucie. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 297/17, rada wywodziła, że w statucie jednostki samorządowej mogą znaleźć się zapisy dotyczące wspólnych sesji, gdyż jest to kwestia mieszcząca się w granicach ustrojowych gminy i żaden przepis prawa nie został naruszony przez zapisy dotyczące wspólnych sesji.

W zakresie § 118 ust. 2 Statutu skarżąca wywodziła, że miała na celu umożliwienie Radzie zbadanie zasadności skorzystania przez komisję rewizyjną ze wskazanych w § 118 środków, jeżeli to wymaga wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych i równocześnie zagwarantowanie prawa do skorzystania z nich, nawet w sytuacji, gdy nie byłoby to w interesie osoby zarządzającej mieniem komunalnym. Ponieważ zaś komisja rewizyjna nie dysponuje swoim budżetem na takie wydatki, to jeżeli miałaby mieć zagwarantowaną możliwość skorzystania z przedmiotowych środków, zasadnym jest zobowiązanie Burmistrza Miasta do zabezpieczenia w wydatkach budżetu Miasta stosownych środków. W opinii Skarżącej takie działanie nie narusza przepisu art. 60 ustawy o samorządzie gminnym.

Wreszcie odnosząc się do § 145 Statutu, dotyczącego ograniczeń prawa obywateli do udostępnienia dokumentów, Rada wywodziła, że regulacja ta miała na celu ułatwienie obywatelom zdobycie wiedzy, w jakim zakresie nie mogą być im udostępnione dokumenty. Zamieszczenie tego przepisu było, według skarżącej, uzasadnione zapewnieniem czytelności i kompletności przepisów Statutu.

Reasumując Rada stwierdziła, że materia statutowa nie została ujęta w sposób kazuistyczny w przepisach ustaw samorządowych. Statut gminy może więc odnosić się do zagadnień, które nie zostały wprost przewidziane przez ustawodawcę jako przedmiot regulacji statutowej, o ile oczywiście zagadnienia takie mają związek z szeroko rozumianą materią ustrojową gminy. Statut może zatem normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie o samorządzie gminnym, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami. Samorządowi należy bowiem zapewnić swobodę kształtowania swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom.

Zdaniem Rady, w konsekwencji należy uznać, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie statutu wydane być może tylko wtedy, gdy uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym..

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Stwierdzenie nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego ma dalej idące skutki niż jego uchylenie przez organ, gdyż powoduje, że od samego początku zakwestionowane postanowienia nie mogły wywoływać skutków prawnych. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, w myśl którego stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym akt taki jest nieważny od chwili podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczny. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków takiego aktu, które powstały od chwili jego wejścia w życie do chwili stwierdzenia nieważności (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100; podobnie NSA w wyroku z 17 września 1992 r., SA/Ka 832/92, LEX nr 1688264).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy odstąpienie od upoważnienia ustawowego, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Zatem, oceniając czy zakwestionowane regulacje statutowe naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był bowiem upoważniony uznać zakwestionowane regulacje statusowe za pozbawione cech legalności. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak w przypadku wydawania aktów nadzoru, musi bowiem uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Samodzielność gminy gwarantuje zaś zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji, gdyż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP).

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale wykroczenie poza wyznaczone ustawą upoważnienia do stanowienia prawa, modyfikacje lub powtórzenia treści przepisów ustawowych.

Przechodząc do oceny zasadności argumentacji skargi podnieść trzeba, że statuty, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń są jednym z podstawowych aktów ustrojowych jednostki samorządu terytorialnego. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym statut powinien określać jej zadania, sposoby procedowania - między innymi ustrój gminy (art. 3 ust. 1 ), zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 ), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 ), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 ), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 ), zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 ), zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 ) jak też uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał za stosowne odnieść się kolejno do wszystkich regulacji Statutu, których nieważność stwierdził organ nadzoru. Zdaniem Sadu Wojewoda uczynił to zasadnie, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Należy zatem wskazać na początek, że zgodnie z § 15 ust. 7 Statutu "O utworzeniu, podziale i zniesieniu jednostki pomocniczej może zdecydować referendum lokalne." Jak słusznie wskazał organ nadzoru w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy." Należy w tym miejscu wyraźnie wskazać, że czym innym jest obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, a czym innym referendum lokalne uregulowane ustawą z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 400 z późn. zm.). Jak wskazał Wojewoda Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 30/02 z dnia 26 lutego 2003 r. stwierdził, że "ustawa o referendum lokalnym [...] nadaje się również do zastosowania w sprawie przeprowadzania referendów opiniodawczych, czy konsultacyjnych. Choć mówi ona tylko o referendach, których wynik powinien być rozstrzygający (art. 56 ustawy o referendum lokalnym), to przecież wynik referendum nie musi być rozumiany jako ostatecznie załatwiający sprawę. W sprawie poddanej pod referendum organ stanowiący obowiązany jest podjąć niezwłocznie czynności w celu jej realizacji (art. 65 ustawy), co oznaczać może także wydanie odpowiedniej opinii lub zajęcie odpowiedniego stanowiska - zgodnego z wynikami referendum." W tym kontekście należy stwierdzić, że co do zasady nie wyklucza się udziału czynnika referendalnego w procesie tworzenia, podziału i znoszenia jednostki pomocniczej, jednak kompetencję do ich tworzenia posiada wyłącznie rada gminy, która czyni to w drodze uchwały. Należy zgodzić się zatem z Wojewodą, że redakcja § 15 ust. 7 powoduje, iż przenosi się kompetencję przyznaną Radzie ustawą do tworzenia, podziału i znoszenia jednostki pomocniczej na inny podmiot – w tym przypadku społeczność lokalną. Tymczasem, nie wykluczając możliwości przeprowadzenia referendum opiniodawczego w tej materii, kompetencja do samego tworzenia, podziału i znoszenia jednostki pomocniczej, została zastrzeżona dla Rady i w tym zakresie § 15 ust. 7 w sposób istotny narusza regulację ustawową.

Kolejno wskazać przyjdzie, że w § 23 ust. 3 Statutu stwierdza się "Rada może ustanowić swojego pełnomocnika.", w § 26 ust. 8 "Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności właściwy Wiceprzewodniczący, w szczególności: [...] czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu", w § 27 "Przewodniczący, oprócz uprawnień przewidzianych w § 26, jest upoważniony do reprezentowania Rady na zewnątrz.", zaś w § 28 "Do obowiązków I Wiceprzewodniczącego należy wykonywanie zadań zastrzeżonych przez ustawę lub Statut dla Przewodniczącego w razie wakatu na stanowisku Przewodniczącego.". Wskazane jednostki redakcyjne organ nadzoru kontrolował łącznie i należy podzielić jego stanowisko w tej mierze.

Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem." Nie trudno dostrzec, że regulowana w przytoczonych jednostkach redakcyjnych Statutu materia jest regulacją ustawową. Nie jest zatem dopuszczalne w zakresie, w jakim reguluje ją ustawa, wprowadzanie regulacji prawa miejscowego. Nie są również dopuszczalne w tej mierze modyfikacje regulacji ustawowej. Jak słusznie wskazał Wojewoda - zgodnie z ustaloną w art. 87 Konstytucji RP hierarchią źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Powyższe regulacje w sposób istotny naruszają zatem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania przewodniczącego rady gminy, które mają wyłącznie charakter techniczno-porządkowy, zostały jednoznacznie w tym przepisie określone i obejmują organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Statut, jako akt o charakterze podustawowym, może jedynie te zadania precyzować, nie może natomiast kreować kompetencji przewodniczącego wykraczających poza te wyraźnie określone w ustawie. Niewątpliwie w pojęciu organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady nie mieści się przyznana kompetencja przewodniczącego do reprezentowania rady na zewnątrz - ani osobiście, ani poprzez pełnomocnika. Z powyższych względów§ 23 ust. 3, § 26 pkt 8, § 27 oraz § 28, jako istotnie naruszające prawo, należało wyeliminować z obrotu prawnego, co zasadnie uczynił Wojewoda.

Przechodząc do kolejnego z zakwestionowanych przepisów Statutu wskazać trzeba, że w § 73 ust. 5 Statutu, Rada uchwaliła, iż "Po uprzednim ostrzeżeniu Przewodniczący może nakazać opuszczenie sali tym osobom, które swoim zachowaniem lub wystąpieniem zakłócają prządek obrad bądź powagę sesji.". Również i w tej mierze zarzuty organy nadzoru okazały się zasadne. Powyższą regulację należy bowiem zestawić z art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. [...] Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.". W tym kontekście oczywistym jest, że przyznanie Przewodniczącemu kompetencji do nakazania opuszczenia sali wkracza w sposób nieuprawniony w materię ustawową, co więcej przyznaje bez upoważnienia ustawowego kompetencje "władcze: Przewodniczącemu. O ile zamysł Rady w postaci eliminowania czynników uniemożliwiających prowadzenie prac jest zrozumiały, o tyle przyjęte rozwiązanie prawne niedopuszczalne. Bez wątpienia przywołana regulacja statutowa narusza zasadę jawności, co musiało stać się powodem stwierdzenia jej nieważności. Należy natomiast ubocznie wskazać, że w sytuacjach zakłócania porządku obrad i powagi sesji można poszukiwać ochrony w zawiadamianiu stosowych służb, które są umocowane do działania w takich sytuacjach.

W § 83 ust. 2 i 3 Statutu stwierdza się, że: "Uchylenie lub zmiana podjętych uchwał może nastąpić tylko w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na następnej sesji [...]. Warunku, o jakim mowa w ust. 2 nie stosuje się w odniesieniu do oczywistych omyłek i błędów pisarskich ani wówczas, gdy wymagają tego szczególne okoliczności, których Rada nie mogła uwzględnić w momencie podejmowania uchwały." Zgodzić się należy z poglądem wyrażanym w literaturze, iż błędem aktu prawnego, który może podlegać sprostowaniu jest rozbieżność pomiędzy oryginałem przesłanym do publikacji a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Błędy, które powstały na wcześniejszych etapach (były już w tekście oryginału) "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację. Zatem instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego (publikowany w stosownym organie promulgacyjnym), musi mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć może jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy nie można mieć wątpliwości. Rada gminy nie ma możliwości sprostowania błędu aktu prawnego, który został opublikowany. Usunięcie błędów w takim akcie, nawet tych które wydają się być oczywiste np. pisarskich, jest możliwa jedynie poprzez zmianę takiego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 901/10). W opisanych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że regulacja statutowa w sposób istotny narusza przepisu prawa. Zgodnie bowiem z art. 14. Ustawy o samorządzie gminnym rada gminy działa poprzez podejmowanie uchwał w trybie opisanym w tym przepisie. Uchwała stanowi podstawową formę wypowiadania się organu stanowiącego. Nie jest zatem dopuszczalna ingerencja w materię uchwały w sposób odmienny aniżeli w drodze jej zmiany, poprzez podjęcie innej uchwały.

Z kolei w § 94 Statutu stwierdza się, że "1. Rada może odbywać wspólne sesje z innymi radami, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw. 2. Wspólne sesje organizują Przewodniczący rad. 3. Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie Przewodniczący lub Wiceprzewodniczący rad.", zaś w "§ 95. 1. Wspólna sesja jest prawomocna, gdy uczestniczy w niej co najmniej połowa radnych z każdej rady. 2. W drodze głosowania wybiera się Przewodniczącego wspólnej sesji. 3. Koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie rady biorące udział w sesji chyba, że radni uczestniczący w sesji postanowią inaczej. 4. Przebieg wspólnych obrad będzie uregulowany regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad.".

Tymczasem zgodnie z art. 94. Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.". Ów terytorialny zakres działania jest jedna immanentnych cech aktów prawa miejscowego. W tym kontekście należy zatem interpretować przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Należy również zwrócić uwagę, że w art. 10 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje się instytucje współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, w postaci związków międzygminnych oraz stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, które mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Kwestie szczegółowe podlegaj zaś regulacji w Rozdział 7, w art. 64 i n. ustawy o samorządzie gminnym. Na tle tych przepisów należy stwierdzić, że kwestie uregulowane w § 94 i 95 Statutu winny być uregulowane w Statucie ewentualnego związku gminnego, który swoim zasięgiem terytorialnym obejmowałby również tereny innych gmin. W opisanych okolicznościach, z uwagi na istotne naruszenie prawa § 94 i 95 Uchwały musiały zostać wyeleminowane z porządku prawnego, o czym zasadnie orzekł organ nadzoru.

W § 118 Statutu stwierdza się natomiast, że: "1. Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania. 2. W przypadku, gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia stosownej umowy w imieniu Miasta.". Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 60 ustawy o samorządzie gminnym "1. Za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. 2. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: 1) zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy; 2) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy; 3) dokonywania wydatków budżetowych;

4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy; 5) dysponowania rezerwami budżetu gminy; 6) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą.". W powyższym kontekście § 118 ust. 2 Statutu ustanawiający możliwość zobowiązania Burmistrza do zawarcia umowy, której skutkiem będzie dysponowanie mieniem gminy należy uznać za niezgodny z art. 60 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt (Burmistrz) jest dysponentem budżetu i jemu też przysługuje wyłączne prawo m.in do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych mu przez rade gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 1 i 3). Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami. W tej mierze Burmistrz pozostaje niezależny. W powyższym kontekście przyznanie wyżej omówionych kompetencji Radzie, w § 118 ust. 2 Statutu, w sposób istotny narusza rozdział kompetencji ustanowiony w ustawie o samorządzie gminnym. Z tego względu Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru.

Wreszcie Wojewoda zakwestionował również regulację § 145 Statutu, zgodnie z którą: "Uprawnienia określone w § 144 nie znajdują zastosowania: 1) w przypadku wyłączenia - na podstawie ustaw - jawności, 2) gdy informacje publiczne stanowią prawem chronione tajemnice, 3) w odniesieniu do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o ile ustawa nie stanowi inaczej, niż art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego.". Wyjaśnić należy, że w § 144 Statutu stanowi: "1. Każdy obywatel ma prawo wglądu do dokumentów tj. protokołów sesji Rady oraz posiedzeń Komisji i zarządzeń Burmistrza. 2. Protokoły z posiedzeń Rady i Komisji oraz innych kolegialnych gremiów Gminy Miejskiej podlegają udostępnianiu po ich przyjęciu - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutem. 3. Nie udostępnia się projektów dokumentów, informacji, materiałów roboczych z prac organów gminy. 4. Dokumenty, o których mowa w ust. 1 dostępne są Urzędzie Miasta w godzinach pracy Urzędu.".

Na mocy art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy została upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Pojęcie "zasad dostępu i korzystania z dokumentów" jest określeniem węższym niż ogólne pojęcie prawa do uzyskiwania informacji publicznej. Przez zasady należy rozumieć bowiem dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. W zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się natomiast prawo do ograniczenia zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego, ani też do rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu. Statutu powinien zatem określać wyłącznie techniczne warunki dostępu do dokumentów organów gminy, nie może natomiast wskazywać na uregulowania dotyczące ograniczenia dostępu do tych informacji. Argumenty skargi nie mogą zostać uwzględnione, albowiem powielanie regulacji ustawowej, co do zasady stanowi istotne naruszenie prawa. W niniejszym przypadku regulacja sformułowana jest w taki sposób, iż może prowadzić adresata § 145 Statutu do wniosku, że ograniczenia w dostępie do dokumentów znajdują umocowanie w samym Statucie, podczas gdy, wynikają z przepisów rangi ustawowej. Z tego względu organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność § 145 statutu.

W opisanych okolicznościach, nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, jednocześnie podzielając stanowisko organu nadzoru, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.