Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 995/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: aart 199 k.c. w zw. z par. 32 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 97 poz 970
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 719/09 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji hodowli oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 719/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]w przedmiocie likwidacji hodowli.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wójt Gminy L. odmówił nakazania usunięcia hodowli gołębi na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości L. należącej do M. W. i zobowiązał go do utrzymywania hodowli w stanie i na warunkach określonych w oświadczeniu złożonym biegłemu tj. w ilości 50 osobników dorosłych trzymanych na stałe w gołębniku, poza okresem od 1 kwietnia do 30 września, w którym to ptaki mogą być wypuszczane dwa razy dziennie na jednogodzinne obloty.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż toku postępowania w sprawie hodowli gołębi prowadzonej przez M. W. na terenie działki nr [...] w miejscowości L. ustalono, że gołębnik usytuowany jest w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką nr [...] oraz ok. 0,8 m od granicy z działką nr [...]. Zgodnie natomiast z § 32 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. ustanowionego uchwałą Rady Gminy L. z [...] kwietnia 2004 Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr [...]poz. [...] utrzymanie ptactwa dopuszczalne jest na nieruchomościach z zapewnieniem odległości nie mniej niż 6 m od granicy posesji od strony ulicy, a od pozostałych granic może być mniejsza, o ile wyrażą na to zgodę właściciele sąsiednich nieruchomości. W toku postępowania hodowca gołębi nie uzyskał zgody R. H. będącego współwłaścicielem działki nr [...] w udziale wynoszącym [...]. W tych okolicznościach organ decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nakazał przesunięcie gołębnika w stronę nieruchomości sąsiednich, których właściciele wyrażą zgodę na lokalizację w odległości mniejszej niż 6 m od granicy lub likwidację hodowli. Na skutek odwołania M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...]listopada 2007 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że do wyrażenia zgody na lokalizację gołębnika w zbliżeniu z granicą działki nr [...]zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy L. oceniając, że wyrażenie zgody przez współwłaścicieli działki nr [...] jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, postanowieniem z [...]lutego 2008 r. zawiesił postępowanie i zobowiązał współwłaścicieli tej nieruchomości do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie w kwestii wyrażenia zgody na lokalizację gołębnika na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 6 m od granicy ich działki i przedłożenia mu dowodu wystąpienia do sądu w terminie 30 dni pod rygorem rozstrzygnięcia przez organ we własnym zakresie tego zagadnienia wstępnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. W. SKO w G. postanowieniem z [...]marca 2008 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W dniu [...] czerwca 2008 r. wójt podjął zawieszone postępowanie stwierdzając, iż współwłaściciele działki nr [...] nie wystąpili do sądu powszechnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie w sprawie ich zgody na lokalizację gołębnika na sąsiedniej nieruchomości. W toku postępowania organ zgromadził materiał dowodowy obejmujący opinię biegłego lekarza weterynarii potwierdzającą, iż prowadzona zgodnie z oświadczeniem właściciela hodowla 50 sztuk gołębi, które przebywają na stałe w gołębniku i wypuszczane są na jednogodzinne obloty 2 razy dziennie w okresie od kwietnia do września nie może stwarzać większego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ponadto, w dniu 12 stycznia 2009 r. pracownicy organu przeprowadzili wizję lokalną celem sprawdzenia, czy budynki sąsiadujące z gołębnikiem nie noszą śladów zniszczeń, do których mogły przyczynić się ptaki. W protokole stwierdzono, że budynki są w stanie dobrym i nie noszą żadnych śladów zniszczeń spowodowanych hodowlą gołębi. Do protokołu załączono fotografie obrazujące stan obiektów. Powołując się na zgromadzoną dokumentację organ stwierdził, że hodowla M. W., prowadzona dotychczasowym sposobem, nie ma wyraźnego wpływu na zamieszkiwanie, stan oraz wartość nieruchomości sąsiednich, w związku z tym w myśl art. 199 kodeksu cywilnego zgoda współwłaścicieli działki nr [...] na pozostawienie gołębnika w dotychczasowej lokalizacji winna być wyrażona.

W wyniku odwołania R. H. sprawa została rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., które decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium argumentowało, że w sytuacji, gdy nieruchomość jest współwłasnością kilku osób, a nie wszyscy współwłaściciele wyrażają zgodę na dokonanie czynności, która przekracza zakres zwykłego zarządu, sprawę może rozstrzygnąć sąd, a w przypadku zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. organ administracji publicznej. Zdaniem Kolegium fakt, iż R. H. będący współwłaścicielem w udziale [...] działki [...] nie wyraził zgody na przedmiotową hodowlę pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro zgodę taką wyrazili pozostali współwłaściciele posiadający większość udziałów, a organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie wyrażając zgodę na lokalizację przedmiotowego gołębnika w odległości mniejszej niż 6 m od granicy z sąsiednią działką.

W skardze na decyzję organu odwoławczego R. H. wskazał na brak swojej zgody na lokalizację gołębnika. Zarzucił ponadto, że powołany przez organ biegły powołał się na oświadczenie hodowcy gołębi nie sprawdzając, czy jest ono wiarygodne i czy warunki określone dla hodowli są możliwe do spełnienia oraz, że o wizji lokalnej pracownicy organu nie powiadomili właścicieli działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium okoliczność, iż organ I instancji nie powiadomił stron o dokonanych oględzinach nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż przed wydaniem rozstrzygnięcia strony były powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2010 r. M. W. powiadomił Sąd o zaprzestaniu prowadzenia spornej hodowli gołębi. Wójt Gminy L. przedstawił protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 stycznia 2010 r. w którym stwierdzono, że hodowla nie jest prowadzona, a pomieszczenia gołębnika są puste.

Skarżący pouczony przez Sąd o możliwości cofnięcia skargi z uprawnienia tego nie skorzystał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność ewentualnego zaprzestania prowadzenia hodowli gołębi już po wydaniu ostatecznej decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem wydanej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej podjęcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie miały podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. i 199 kodeksu cywilnego w sprawie usytuowania gołębnika niezgodnie z § 32 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. na sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem WSA w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość pozostaje we współwłasności kilku osób wówczas wymagana jest w tym zakresie zgoda wszystkich, chociażby dorozumiana. Sąd podkreślił, iż odróżnić należy czynności współwłaścicieli odnoszące się do przedmiotu współwłasności od innych czynności, które podejmują wobec osób trzecich z powołaniem się na przysługujące im prawo. Przepisy art. 195 i nast. kodeksu cywilnego regulują co do zasady wzajemne stosunki miedzy współwłaścicielami w odniesieniu do ich wspólnej rzeczy. Jeżeli natomiast chodzi o uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli w stosunkach na zewnątrz to nie są one ograniczone i każdy z nich korzysta z takiej samej ochrony i uprawnień niezależnie od wielkości udziału. Podział czynności współwłaścicieli na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu odnosi się do czynności związanych ze wspólną rzeczą. Pewne czynności współwłaścicieli są natomiast czynnościami spoza zakresu zarządu nieruchomością wspólną. Do takich właśnie - zdaniem WSA - należy wyrażenie zgody na prowadzenie hodowli przez sąsiada w zbyt bliskiej odległości od granicy działki. WSA podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 855/07 według którego z istoty współwłasności wynika, że różnicowanie pozycji właściciela i współwłaściciela tylko ze względu na wielkość udziału we własności, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

Z omówionych względów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając jednocześnie, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji organu I instancji, albowiem jej uchylenie nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń albo do zmiany rozstrzygnięcia wójta i nakazania zaprzestania prowadzenia hodowli, albo - w przypadku potwierdzenia faktu jej zakończenia - do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 199 kodeksu cywilnego w zw. z § 32 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. wprowadzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. - Dz. Urz. Woj. Pom. z 2004 r., Nr [...], poz. [...] (powoływany jako: regulamin) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, iż do wyrażenia zgody na trzymanie ptactwa w odległości mniejszej niż 6 m od granic posesji sąsiadów nie ma zastosowania art. 199 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do regulaminu, w przypadku gdy odległość 6 m nie jest zachowana w stosunku do jednej nieruchomości sąsiedniej potrzebna jest zgoda właściciela tej nieruchomości, jeżeli natomiast ptactwo jest trzymane w odległości mniejszej niż 6 m od granic większej ilości sąsiednich nieruchomości potrzeba jest zgoda wszystkich właścicieli tych poszczególnych nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie hodowla gołębi znajdowała się w odległości mniejszej niż 6 m od granic kilku nieruchomości sąsiednich, przy czym z uwagi na kształt i wielkość działki nie istniała możliwość zmiany usytuowania gołębnika i dostosowania prowadzonej od lat hodowli do wymogów wprowadzonych regulaminem. Kolegium podkreśliło, iż zgodę na prowadzenie tej hodowli wyrazili wszyscy właściciele nieruchomości sąsiednich (w tym również współwłaściciele działki nr [...], których łączne udziały wynoszą [...]), z wyjątkiem R. H., który jest współwłaścicielem tej działki w udziale [...].

Dalej strona wnosząca skargę kasacyjną argumentowała, że zgodnie z art. 206 k.c. każdemu współwłaścicielowi przysługuje prawo do bezpośredniego korzystania z całej rzeczy wspólnej, które jest ograniczone analogicznym prawem pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciel może więc posiadać i używać rzecz wspólną tylko o tyle, o ile da się to pogodzić z posiadaniem i używaniem rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, zatem uprawnienie każdego ze współwłaścicieli wiąże się z jego obowiązkiem poszanowania analogicznych uprawnień pozostałych współwłaścicieli.

Powołując się szeroko na poglądy prezentowane w doktrynie Kolegium wskazało, iż pojęcie zarządu rzeczą wspólną w rozumieniu art. 199 k.c. obejmuje podejmowanie wszelkich decyzji i dokonywanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących przedmiotu wspólnego prawa, koniecznych w toku normalnej eksploatacji rzeczy, jak również w sytuacjach wykraczających poza ten normalny tok. Wśród tych czynności wyróżnia się: czynności prawne, czynności faktyczne oraz czynności procesowe. Przepis art. 199 k.c. określa zasady wykonywania zarządu rzeczą wspólną przy czynnościach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wynika z niego, że do zbycia rzeczy oraz innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Jeżeli chodzi o dokonanie zewnętrznej czynności prawnej należącej do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu - według strony - wymóg zgody wszystkich oznacza, że czynność taka musi być dokonana przez wszystkich współwłaścicieli, gdyż oświadczenie ich wszystkich wchodzi w skład oświadczenia woli strony, którą reprezentują współwłaściciele.

W ocenie Kolegium wyrażenie zgody przez właścicieli nieruchomości na usytuowanie hodowli gołębi w odległości mniejszej niż 6 m od granic tej nieruchomości jest czynnością związaną z zarządem tą nieruchomością. Uprawnienie do wyrażenia takiej zgody jest ściśle związane z prawem własności nieruchomości. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność uprawnienie to mieści się w pojęciu zarządu rzeczą wspólną. Wyrażenie takiej zgody jest czynnością dotyczącą przedmiotu wspólnego prawa i można je porównać do zewnętrznej czynności prawnej.

Jednocześnie podkreślono, iż przepisy kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności z wyjątkiem art. 209, nie regulują odrębnie czynności współwłaścicieli odnoszących się do przedmiotu współwłasności od innych czynności, które podejmują wobec osób trzecich z powołaniem się na przysługujące im prawo. Brak takiego ustawowego podziału - zdaniem strony - powoduje, iż stosowanie odmiennych zasad od wyrażonych w art. 199 i art. 201 k.c. w zależności od tego, czy dana czynność współwłaścicieli jest ściśle związana z przedmiotem współwłasności, czy też jest podejmowana wobec osób trzecich z powołaniem się na przysługujące prawo własności jest nieuzasadnione.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, iż wyrażenie zgody przez współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie hodowli gołębi w odległości mniejszej niż 6 m od granicy ich działki jest czynnością dotyczącą przedmiotu wspólnego prawa, a ponieważ uciążliwości związane z tą hodowlą mogą mieć wpływ na sposób korzystania, stan oraz wartość nieruchomości wyrażenie takiej zgody stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Wobec braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogli żądać rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W sytuacji, gdy pomimo wezwania organu I instancji współwłaściciele działki nr [...] nie wystąpili ze stosownym wnioskiem do sądu, podstawę rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ administracji mogły stanowić art. 100 § 2 w zw. z § 3 k.p.a. i art. 199 k.c.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, przeciwna interpretacja tych przepisów - przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prowadzi do wniosku, iż uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli na zewnątrz są szersze niż ich uprawnienia w stosunku do samej rzeczy wspólnej. Współwłaściciele nieruchomości przy wykonywaniu swojego prawa w stosunkach zewnętrznych nie byliby bowiem w żaden sposób ograniczeni analogicznymi uprawnieniami pozostałych współwłaścicieli, co jest sprzeczne z treścią art. 206 k.c.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, wobec podniesienia w toku postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności zaprzestania prowadzenia spornej hodowli gołębi podkreślić należy, iż rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.). Zgodnie ze wspomnianym przepisem postępowanie sądowe umarza się, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, tj. gdy przestała istnieć w znaczeniu prawnym sprawa sądowoadministracyjna. Biorąc pod uwagę, że przedmiot kontroli sądowej stanowi konkretna decyzja - jeżeli decyzja ta nie jest wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zachodzi bezprzedmiotowość w rozumieniu wspomnianego art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym i nadal obowiązuje. Z tych względów - jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny - sprawa nie była bezprzedmiotowa na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Nie jest również bezprzedmiotowe postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Przechodząc do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. NSA, jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutem skargi kasacyjnej.

Zarzut ten - oparty na naruszeniu art. 199 k.c. w zw. z § 32 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. ustanowionego uchwałą Rady Gminy L. z [...] kwietnia 2004 Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego Nr [...] poz. [...]) okazał się niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2009 r. odpowiada prawu, choć z przyczyn innych, niż wskazane w jego uzasadnieniu.

Zdaniem Sądu w obecnym składzie, w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 100 §2 w zw. z §3 k.p.a. oraz art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Samo zatem rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w tych przepisach o zgodzie na lokalizację hodowli gołębi w odległości mniejszej od granic działki, niż to wynika z §32 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. wprowadzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. stanowi naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu w sprawie naruszenia zasad regulaminu przez hodowlę gołębi prowadzoną przez M. W. na nieruchomości o nr geodezyjnym [...] w miejscowości L., z perspektywy §32 ust. 2 powołanego regulaminu organy administracji miały obowiązek dokonać oceny, czy hodowca posiada zgodę właścicieli nieruchomości sąsiednich do dalszego prowadzenia hodowli gołębi w odległości mniejszej niż 6 m od granicy działki. Brak takiej zgody wskazuje na naruszenie regulaminu, które skutkować powinno zastosowaniem środków przymusu przewidzianych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, 2008 ze zm.), w tym w art. 5 ust. 7, czy art. 10 ust. 2a ustawy.

W przedmiotowej sprawie organ z własnej inicjatywy podjął działania zmierzające do uzyskania zgody na określoną lokalizację hodowli współwłaścicieli nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], przyjmując tę kwestię jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., łącznie z tym, że ostatecznie zgody sam udzielił rozstrzygając w trybie art. 100 §3 w zw. z §2 k.p.a.

Zauważyć należy, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Tak rozumiane zagadnienie wstępne musi wpływać bezpośrednio na rozpatrzenie sprawy głównej, przy czym chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, iż od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Z tego punktu widzenia omawiana w rozpatrywanej sprawie kwestia zgody na lokalizację hodowli, niezależnie od tego, czy po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej występuje jeden podmiot, czy też mamy do czynienia z wielością podmiotów pozostających w ustroju współwłasności, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w przedmiocie naruszenia przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku. Wydanie zgody co prawda ma wpływ na wynik sprawy, jednak nie jest od tego uzależniona możliwość końcowego jej rozstrzygnięcia. Jak już wspomniano, wobec braku zgody na lokalizację hodowli bez zachowania określonej regulaminowo minimalnej odległości od granic działki nastąpić bowiem może stwierdzenie naruszenia regulaminu.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z hodowlą zgodę taką wyrazili. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego ustalono, że współwłaściciele nie wystąpili z własną inicjatywą, by wobec braku jednomyślności w tym zakresie sąd upoważnił jednego z nich do dokonania czynności w trybie art. 201 k.c., ani też, by sąd dokonał rozstrzygnięcia w kwestii zgody na podstawie art. 199 k.c. Fakt, iż wobec zgłoszonego sprzeciwu pozostali współwłaściciele nie korzystali z przysługujących instrumentów prawnych wskazuje, że od zamiaru wydania wiążącej zgody odstąpili. Poszanowanie wynikającej z prawa własności swobody dysponowania nieruchomością wymaga, aby tak wyrażone stanowisko zostało uwzględnione przez organy administracji publicznej. Brak zgody w tym przypadku nie uzasadnia zatem zastosowania art. 100 §2 w zw. z p 3 k.p.a., który daje organom upoważnienie do załatwienia sprawy z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie.

Z omówionych względów zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, objęte zarzutem skargi kasacyjnej, rozważania co do kwestii, czy wyrażenie zgody na lokalizację gołębnika w mniejszej, niż wynikająca z regulaminu odległości od granicy nieruchomości, jest czynnością zwykłego zarządu, do której stosuje się art. 201 k.c., czy przekraczającą zakres zwykłego zarządu uzasadniającą zastosowanie art. 199 k.c., czy też - jak przyjął Sąd pierwszej instancji - nie mieści się w kategorii zarządu rzeczą wspólną, pozostają jedynie na marginesie rozpatrywanej sprawy i pozostają bez wpływu na jej wynik. Mimo jednak, błędnego w tym zakresie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.