Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 15/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust.2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. I. i Z. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących Z. I. i Z. I. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na wniosek Z. I. z dnia 7 maja 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wiaty usytuowanej na terenie posesji przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie posesji przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. wyłączył z przedmiotowego postępowania właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] i wyznaczył do załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 5 września 2008 r. orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 27 października 1974 r. - Prawo budowlane samowolnie wybudowanej wiaty usytuowanej na terenie posesji przy ul. [...] w [...] oraz o braku możliwości zastosowania art. 40 tej ustawy.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Wskazał, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1987 r. Budowa wiaty w tamtym okresie została zakończona i obiekt ten był użytkowany. Natomiast kolejne roboty budowlane w tym obiekcie, po dniu 1 stycznia 1995 r., kiedy wiata była już użytkowana, nie świadczą o zakończeniu budowy dopiero w późniejszym okresie. Kwestia legalności wykonanych w późniejszym okresie robót budowlanych, może być w uzasadnionym przypadku przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania. Z tych przyczyn, według organu drugiej instancji, zebrany materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. a więc w okresie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 października 1974 r. - Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał także, że wybudowana wiata nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych, a także nie zachodzą inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które uzasadniałyby nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki i okoliczności zawarte w przepisach art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz nie ma konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40) uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy nadto wyjaśnił, iż zawarty w odwołaniu zarzut dotyczący usytuowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie może być brany pod uwagę, albowiem przedmiotem niniejszego postępowania i zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wiata, wybudowana jako odrębna inwestycja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Z. i Z. I. na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 249/09, oddalił skargę.

Wyrok powyższy został zaskarżony skargą kasacyjną przez Z. i Z. I., po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1967/09 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy oceny legalności wybudowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...] obiektu budowlanego. Sąd ten zważył, że w postępowaniu tym konieczne jest ustalenie jaki istniejący obiekt jest przedmiotem postępowania, kiedy powstał i jakie były wykonywane roboty budowlane w związku z tym obiektem. W postępowaniu tym nie można ograniczać się do ustalenia, kiedy obiekt budowlany pierwotnie został wybudowany. Istotne znaczenie ma bowiem ustalenie aktualnego stanu obiektu oraz wszystkich robót budowlanych prowadzonych w związku z tym obiektem od momentu jego powstania, z uwzględnieniem zakresu zmian jakie zostały dokonane w obiekcie w następstwie przeprowadzenia kolejnych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyniku wykonywania kolejnych robót budowlanych, już po wybudowaniu obiektu, może dojść do takiej sytuacji, że w miejsce pierwotnie wybudowanego obiektu powstanie inny obiekt budowlany, jakkolwiek o tych samych wymiarach i funkcji, ale niebędący już tym samym obiektem. W sprawie tego rodzaju nie można dzielić robót budowlanych z uwagi na to, że przedmiotem postępowania jest obecnie istniejący obiekt budowlany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie było zatem wystarczające ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że na terenie posesji przy ul. [...] w [...] została wybudowana w 1987 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, drewniana wiata o wymiarach 6,50 m x 2,60 m. Dokonanie oceny legalności wybudowanej wiaty wymaga bowiem wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności jakie roboty budowlane inwestor wykonał już po wybudowaniu wiaty w 1987 r., w tym po 1 stycznia 1995 r., na czym polegały te roboty oraz czy w wyniku przeprowadzenia tych robót mamy do czynienia z tą samą wiatą, czy może obecnie istniejąca wiata z uwagi na zakres przeprowadzonych robót nie jest tą samą wiatą co wiata wybudowana w 1987 r. Na wadliwość postępowania w tym zakresie zwrócili uwagę skarżący podnosząc, że organy administracji nie odniosły się do wykonywanych po styczniu 1995 r. robót budowlanych i nie oceniły ich znaczenia dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że skarżący wskazali na znaczny zakres robót budowlanych prowadzonych po 1 stycznia 1995 r., które polegały na wymianie drzwi wahadłowych na rolety antywłamaniowe, odeskowaniu szczytów obiektu, wymianie dachu oraz wykonaniu otworów okiennych. Sąd kasacyjny podzielił stanowisko skarżących, że ten aspekt sprawy nie był w ogóle przez organy administracji oceniany i wyjaśnił,

że - w tej sytuacji - stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że po upływie kilku lat od użytkowania wiaty wprowadzone zostały do obiektu zmiany, polegające na usunięciu otworu okiennego i zastąpieniu wrót uchylnych bramą uchylną, stanowiło niedopuszczalne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji we własnym zakresie, przy czym w ogóle nie wiadomo z jakimi dowodami zgromadzonymi w sprawie jest związane to stwierdzenie. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego, z uwagi na czas i zakres wykonywanych robót będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy Prawa budowlanego z 1994 r. Z uwagi na wadliwie przyjęty stan faktyczny sprawy, ocena jakie przepisy Prawa budowlanego powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 256/11, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym zakres tego postępowania został szczegółowo wskazany w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji. Zakres ustaleń winien również wyjaśnić sprawę dotyczącą wydanych decyzji wymienionych przez Sąd II instancji (z 15 marca 2006 r. i z 18 maja 2006 r.). Dodał, że organy winny ustalić stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, a mianowicie winny ustalić jaki jest aktualny stan obiektu budowlanego (wiaty) i jakie czynności lub roboty budowlane związane z tym obiektem były wykonywane po 1987 r. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy stanu faktycznego sprawy umożliwi ustalenie, czy i jakie przepisy prawa materialnego (prawa budowlanego) będą miały w sprawie zastosowanie.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki – w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane – samowolnie wybudowanej wiaty usytuowanej na terenie posesji przy ul. [...] w [...] i brak możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy.

Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2012 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że zebrany dotychczas materiał dowodowy i dodatkowe - dokonane po wyroku sądu - oględziny dają podstawę do uznania, że przedmiotowy obiekt został wybudowany

w 1987 r. i po wybudowaniu użytkowany od 1987 r. jako wiata gospodarcza. Wobec faktu, że obiekt ten powstał samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., zasadne jest zastosowanie w odniesieniu do niego przepisów art. 37 i art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast po upływie kilku lat od użytkowania wiaty (pierwsze prace w 1996 r.) wprowadzone zostały do obiektu zmiany polegające na zastąpieniu drzwi wahadłowych na aluminiowe rolety, zdemontowaniu okien i zastąpieniu ich foliowymi roletami, wymianie pokrycia wiaty na nową papę i zastąpieniu dachówki ceramicznej blachodachówką. W ocenie organu odwoławczego legalność powyższych robót wykonanych po 1 stycznia 1995 r. może być dokonana po rozstrzygnięciu kwestii samowolnej budowy przedmiotowej wiaty w odrębnym postępowaniu.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że dokonane w dniu 8 października 1999 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] pomiary przedmiotowej wiaty (dł. 6,6 m, szer. 2,75 m, wys. 3,35 m) nieznacznie różnią się od wymiarów dokonanych w dniu 18 sierpnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dł. 6,6 m, szer. 2,6 m i wys. 3,6 m), zatem kwestia ta winna być wyjaśniona. Organ odwoławczy stwierdził również, że w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się organu I instancji do wcześniej wydanych rozstrzygnięć. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich zaleceń sądu wykazanych w wyroku, zatem naruszony został art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 289/12, oddalił skargi E. M.-H. i R. H. oraz Z. i Z. I. na ww. decyzję z dnia 11 kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 256/11 mają istotne znaczenie w sprawie. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał organom administracji, aby w toku dalszego postępowania, które będzie się toczyć po tym wyroku, ustaliły, jaki jest aktualny stan obiektu budowlanego (wiaty) i jakie czynności lub roboty budowlane związane z tym obiektem były wykonywane po 1987 r. Zalecił przy tym dokładne ustalenie stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości. Stwierdził, że dopiero ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy stanu faktycznego sprawy umożliwi ustalenie czy i jakie przepisy prawa materialnego (prawa budowlanego) będą miały w sprawie zastosowanie. Wydanie decyzji dotyczącej przedmiotowej wiaty powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. Ponadto wskazał na konieczność ustalenia, jakie znaczenie w sprawie mają wydane w toku postępowania decyzje z 15 marca 2006 r. oraz z 18 maja 2006 r.

W ocenie Sądu obowiązkiem ponownie orzekających organów nadzoru budowlanego było zatem staranne zrealizowanie wskazań Sądu co do dalszego postępowania. Tymczasem ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ pierwszej instancji nie podjął właściwych działań, ani też nie przeprowadził postępowania dowodowego w zaleconym zakresie, ograniczając się do dowodu z oględzin. Ustalenia w sprawie zostały natomiast dokonane przez organ w oparciu o oświadczenia uczestniczących w tych oględzinach inwestorów. W szczególności organ pierwszej instancji nie odniósł się w wydanej decyzji do kwestii wpływu wskazanych przez Sąd decyzji administracyjnych z 15 marca 2006 r. oraz decyzji z 18 maja 2006 r. Organ odwoławczy wskazał także na rozbieżności w dokonanych przez organ pierwszej instancji pomiarach spornego obiektu budowlanego, które wykonywane były w trakcie oględzin. Sąd stwierdził, że dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności możliwe będzie podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego obiektu budowlanego, a w dalszej kolejności ewentualna kontrola decyzji pod tym kątem. Ponadto wskazał, że stwierdzenia organu II instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji nieustalonego stanu faktycznego są przedwczesne.

Sąd wyjaśnił dodatkowo, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie administracyjnej jest wyłącznie sporny obiekt budowlany. W związku z tym nie jest możliwe dokonanie w tym postępowaniu oceny zgodności z prawem otworów okiennych w ścianie nieruchomości przy ulicy [...], jak domagali się tego w skardze Z. i Z. I.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki – w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane – samowolnie wybudowanej wiaty usytuowanej na terenie posesji przy ul. [...] w [...] i brak możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zebrany dotychczas materiał dowodowy oraz orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2012 r., a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r. dają podstawę do uznania, że przedmiotowy obiekt została wybudowany w 1987 r. i od tego czasu użytkowany jest jako wiata gospodarcza. Zdaniem organu pierwszej instancji obiekt ten powstał samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., a więc zasadne jest zastosowanie w odniesieniu do niego przepisów art. 37 i art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., natomiast legalność wprowadzonych na przestrzeni lat 1996-2009 w obiekcie zmian polegających na zastąpieniu drzwi wahadłowych aluminiowymi roletami, zdemontowaniu okien i zastąpieniu ich foliowymi roletami, wymianie pokrycia wiaty na nową papę i zastąpieniu dachówki ceramicznej blachodachówką, może zostać rozpatrzona dopiero po rozstrzygnięciu kwestii samowolnej budowy przedmiotowej wiaty w odrębnym postępowaniu. Wskazał też, że podczas oględzin dokonano kolejnych pomiarów omawianej wiaty, które wynoszą odpowiednio: dł. 6,6 m, szer. 2,67 m, wys. 3,6 m. Podane wymiary są wymiarami zewnętrznymi, zaś pomiary dokonane w dniu 18 sierpnia 2011 r. były wymiarami wewnętrznymi.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że organ II instancji decyzją z dnia 15 marca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 28 kwietnia 2005 r. o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego garażu przy ul. [...] w [...], zaś decyzją z dnia 18 maja 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 27 września 2005 r. nakazującą rozbiórkę wiaty. Obie ww. decyzje dotyczą tego samego obiektu – samowolnie wybudowanej wiaty, w sprawie której toczy się niniejsze postępowanie. Wiata ta nigdy nie była garażem i nie była częścią budynku, wobec czego jej budowa nie mogła stanowić istotnego odstępstwa od decyzji z dnia 19 września 1994 r. o pozwoleniu na nadbudowę budynku przy ul. [...] w [...].

Organ wyjaśnił następnie, że nie jest konieczne przedłożenie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której będzie można ocenić, czy istniejąca wiata jest zgodna z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa wiata, jako związana z zabudową mieszkaniową jednorodzinną nie może być uznana za obiekt, którego realizacja byłaby sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w trakcie budowy przedmiotowego obiektu, teren przeznaczony był pod zabudowę jednorodzinną. Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym brak jest możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenia terenu. Taka interpretacja jest następstwem zapisu art. 3 tej samej ustawy, w myśl którego obiekty budowlane mogą być budowlane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel.

Organ dodał, że posadowienie wiaty bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości sąsiedniej, nie występują także inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

W ocenie organu pierwszej instancji rok budowy (1987) przedmiotowej wiaty został bezspornie ustalony. Również nie zostało zakwestionowane, że obiekt ten jest wiatą, stanowi bowiem zadaszenie wsparte na słupach, z jednej strony usytuowane bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego natomiast z drugiej strony bezpośrednio przy drewnianym ogrodzeniu posesji, które nie stanowi ściany obiektu. Fakt, że posiada ona parametry garażu oraz aluminiowe rolety zabezpieczające przechowywane pod nią narzędzia przed warunkami atmosferycznymi, a naprzeciwko zlokalizowana została brama wjazdowa na posesję, nie świadczy o tym, iż omawiany obiekt jest garażem. Na terenie działki inwestorów zlokalizowane zostało drewniane ogrodzenie z paneli ogrodowych. Przedmiotem postępowania jest wiata, a nie ogrodzenie pomiędzy posesjami, które nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i Z. I. domagali się orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane albo art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez inny organ pierwszej instancji.

Skarżący wskazali, że działania podjęte przez organ pierwszej instancji były niewystarczające dla rzetelnego zbadania sprawy zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucili brak odniesienia się organu do dowodu w postaci złożonej przez nich opinii SARP. Skarżący wskazali, że podmiot dokonujący samowoli budowlanej nie może być stawiany w pozycji uprzywilejowanej względem innych obywateli, zaś raz dokonana samowola budowlana nie pozwala na kolejne roboty budowlane na takim obiekcie bez konieczności uzyskania pozwolenia ani jakiejkolwiek ingerencji inspektora nadzoru budowlanego. Powołali się na mapę z zasobu geodezyjnego, z której wynika, że w dacie 17 września 1994 r. przedmiotowy obiekt nie istniał. Dodali, że przedmiotowy obiekt budowlany jest dobudowany do elewacji głównego budynku mieszkalnego, który był rozbudowywany po decyzji z 1994 r. Ustalenie,że zakończenie budowy obiektu budowlanego nastąpiło po 1 stycznia 1995 r., oznacza konieczność wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Nawet w przypadku zastosowania prawa budowlanego z 1974 r. zachodzą przesłanki wydania decyzji o rozbiórce. Sam fakt braku planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie nie wyklucza spełnienia wymogu z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., jeżeli jednocześnie samowolnie wybudowany obiekt budowlany stoi w sprzeczności z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, czego organ nie przeanalizował.

Decyzją z dnia 4 listopada 2013 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w toku ponownych oględzin, przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 18 sierpnia 2011 r., ustalono, że przedmiotowa wiata została wybudowana w 1987 r. i od tego czasu pełni funkcję gospodarczą. Usytuowana jest bezpośrednio przy drewnianym ogrodzeniu zrealizowanym przez inwestorów również w 1987 r. Ustalono ponadto, że wiata osłonięta była po obu stronach drzwiami wahadłowymi, natomiast pokrycie dachowe wykonane było częściowo z papy i częściowo w dachówki ceramicznej, ponadto od strony posesji przy ul. [...] pomiędzy słupami stanowiącymi konstrukcję wiaty zamontowane były okna (6 sztuk). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w 1996 r. inwestorzy wymienili drzwi wahadłowe na aluminiowe rolety, następnie w 2005 r. zostały zdemontowane ww. okna, które zastąpiono w 2006 r. foliowymi roletami. Ustalono również, że w 2005 r. zostało wymienione pokrycie dachu omawianej wiaty, tj. wymieniono zniszczoną papę na nową, natomiast dachówkę ceramiczną zastąpiono blachodachówką. W 2009 r. konstrukcja wiaty została wymalowana. Inwestorzy oświadczyli, że poza ww. robotami nie wykonali innych robót budowlanych związanych z wiatą, natomiast obiekt budowlany pełni od 1987 r. funkcję pomieszczenia gospodarczego na narzędzia ogrodnicze i meble ogrodowe ponieważ nie posiadają piwnicy. Wiaty nie wykorzystują jako garażu, ponieważ garaż jest częścią budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy ponadto przyjął stanowisko organu pierwszej instancji o odstąpieniu od żądania przedłożenia przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, jako prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu pierwszej instancji pozwalały na stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy daje podstawę do uznania, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 1987 r. i po wybudowaniu użytkowany był od 1987 r. jako wiata Natomiast po upływie kilku lat od użytkowania wiaty (pierwsze prace w 1996 r.) wprowadzone zostały do obiektu zmiany polegające na zastąpieniu drzwi wahadłowych na aluminiowe rolety, zdemontowaniu okien i zastąpieniu ich foliowymi roletami, wymianie pokrycia wiaty na nowa papę i zastąpieniu dachówki ceramicznej blachodachówką. Organ zgodził się z organem pierwszej instancji, że "legalność powyższych robót wykonanych po 1 stycznia 1995 r. może być dokonana po rozstrzygnięciu kwestii samowolnej budowy przedmiotowej wiaty w odrębnym postępowaniu". Dodał, że fakt, iż obiekt budowlany nie posiada pełnej ściany od strony granicy z działką przy ul. [...] daje podstawę do uznania go za wiatę. Wykonane roboty budowlane nie spowodowały, że wiata ta stała się garażem.

W skardze na powyższą decyzję Z. i Z. I. zarzucili jej naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. przez przewlekłe i nierzetelne prowadzenie sprawy,

- art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w kwestii ustalenia daty zakończenia budowy obiektu budowlanego,

- art. 78 § 1 w zw. z art. 75 i art. 84 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżących o powołanie dowodu z opinii biegłego,

- art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niedochowanie obowiązku sporządzenia uzasadnienia, które wskazuje na dowody, na podstawie których organ administracji ustalił stan faktyczny sprawy oraz wskazuje przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności o mocy dowodowej, w szczególności opinii SARP,

- art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez błędne zastosowanie, w wyniku czego postępowanie toczyło się według przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

- art. 48 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy organy stwierdziły, że obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną.

Ponadto skarżący podnieśli ewentualne zarzuty, w razie gdyby Sąd nie podzielił stanowiska skarżących w przedmiocie interpretacji art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1995 r., w których zarzucili naruszenie:

- art. 48 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez jego niezastosowanie, w wyniku czego nie została wydana decyzja o rozbiórce tej części przedmiotowego obiektu budowlanego, która była przedmiotem samowoli budowlanej po 1 stycznia 1995 r., gdyż nawet w przypadku stwierdzenia, że wobec prac budowlanych rzekomo prowadzonych na obiekcie przed 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie sposób przyjąć, że te przepisy mają również zastosowanie wobec prac prowadzonych na obiekcie budowlanym po 1 stycznia 1995 r.,

- art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przez błędne zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy rozpatrujące sprawę ponownie nie ustalili stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, wbrew wskazaniom, co do dalszego postępowania wyrażonym w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w sprawie. Nie uwzględniły wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W odniesieniu do przedłożonej przez skarżących opinii SARP organ odwoławczy wyjaśnił jedynie kwestię charakteru obiektu budowlanego, jednak nie zgodził się z opinią i ustalił charakter obiektu wyłącznie według własnego subiektywnego wyczucia bez przedstawienia żadnego dowodu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 31 marca 2014 r. uczestnicy postępowania E. M.-H. i R. H. wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, że w toku postępowania wykazano, że zostały spełnione przesłanki z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., co warunkuje konieczność zastosowania przepisów dotychczasowych, tj. m.in. art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o rozbiórce wiaty na gruncie tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób, który może mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2013 r. zostały wydane w wyniku kolejnego ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 289/12. W przedmiotowej sprawie wydane zostały ponadto prawomocne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1967/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 256/11.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Dodać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że tutejszy Sąd, wydając wyrok z dnia 20 kwietnia 2011 r. był związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. Wskutek powyższego, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., zawarto ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wynikały wprost z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uznał, że zakres postępowania został szczegółowo określony w na stronach 5-7 uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji Sąd wskazał, że organy winny ustalić stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, a mianowicie winny ustalić jaki jest aktualny stan obiektu budowlanego ( wiaty) i jakie czynności lub roboty budowlane związane z tym obiektem były wykonywane po 1987r. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy stanu faktycznego sprawy umożliwi ustalenie czy i jakie przepisy prawa materialnego ( prawa budowlanego) będą miały w sprawie zastosowanie. Sąd miał bowiem na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku zważył, iż: "w aktualnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie jaki istniejący obiekt jest przedmiotem postępowania, kiedy powstał i jakie były wykonywane roboty budowlane w związku z tym obiektem. W postępowaniu tym nie można ograniczać się do ustalenia, kiedy obiekt budowlany pierwotnie został wybudowany. Istotne znaczenie ma bowiem ustalenie aktualnego stanu obiektu oraz wszystkich robót budowlanych prowadzonych w związku z tym obiektem od momentu jego powstania, z uwzględnieniem zakresu zmian jakie zostały dokonane w obiekcie w następstwie przeprowadzenia kolejnych robót budowlanych. Należy mieć na uwadze, że w wyniku wykonywania kolejnych robót budowlanych, już po wybudowaniu obiektu, może dojść do takiej sytuacji, że w miejsce pierwotnie wybudowanego obiektu powstanie inny obiekt budowlany, jakkolwiek o tych samych wymiarach i funkcji, ale niebędący już tym samym obiektem. W sprawie tego rodzaju nie można dzielić robót budowlanych z uwagi na to, że przedmiotem postępowania jest obecnie istniejący obiekt budowlany". Tak sformułowana ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą zarówno sąd, jak i organy rozpatrujące przedmiotową sprawę.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 2 sierpnia 2013 r. w dalszym ciągu nie realizują wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyrokach. Stanowi to naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego (ponowne oględziny przeprowadzono w dniu 11 kwietnia 2013 r.), na działce przy ul. [...] w [...] została samowolnie wybudowana w 1987 r. wiata o wymiarach 6,60m x 2,67m i wysokości 3,60m. Według organów obu instancji, skoro obiekt ten powstał samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., zasadne jest zastosowanie w odniesieniu do niego przepisów art. 37 i art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., natomiast legalność wprowadzonych na przestrzeni lat 1996-2009 w obiekcie zmian może zostać rozpatrzona dopiero po rozstrzygnięciu kwestii samowolnej budowy przedmiotowej wiaty, w odrębnym postępowaniu. Stanowisko zaprezentowane przez organy w zaskarżonych decyzjach jest sprzeczne z oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 20 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 12 września 2012 r. Sąd wydając powyższe wyroki był związany również ocena prawna zawartą w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 26 stycznia 2011 r., który wykluczył dopuszczalność dzielenia robót budowlanych, a to z tego względu, że przedmiotem postępowania jest obecnie istniejący obiekt budowlany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie oceny legalności wybudowanej wiaty wymaga bowiem wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności jakie roboty budowlane inwestor wykonał już po wybudowaniu wiaty w 1987 r., w tym po 1 stycznia 1995 r., na czym polegały te roboty oraz czy w wyniku przeprowadzenia tych robót mamy do czynienia z tą samą wiatą, czy może obecnie istniejąca wiata z uwagi na zakres przeprowadzonych robót nie jest tą samą wiatą co wiata wybudowana w 1987 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego kolejny raz odstąpiły od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Samo ustalenie, jakie roboty budowlane miały miejsce na przedmiotowym obiekcie budowlanym po jego wybudowaniu nie stanowi wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych w opisanych wyżej wyrokach tutejszego Sądu. Niezbędne jest bowiem dokonanie szczegółowej oceny wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, czy spowodowały one takie zmiany obiektu, które powodują, że aktualnie nie jest on tym samym obiektem budowlanym, co pierwotnie wybudowany w 1987r. Oceny takiej organy obu instancji nie dokonały. Przyjęły, że legalność robót budowlanych wykonanych po wybudowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego może być ocenione w odrębnym postępowaniu, a ponadto dopiero po rozstrzygnięciu kwestii samowolnej budowy tego obiektu. Takie stanowisko organów jest błędne i nie uwzględnia wskazań zawartych w powołanych wyżej wyrokach WSA i NSA.

Dodać należy, że wbrew stanowisku organów rozstrzygających w przedmiotowej sprawie wyroki sądów administracyjnych zapadłe w tej sprawie nie dają podstaw do uznania, że obiekt budowlany został wybudowany w 1987 r. i od tego czasu użytkowany jest jako wiata. Sądy rozpoznające niniejszą sprawę nie zawarły w swych orzeczeniach oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, a tym bardziej nie dokonywały własnych ustaleń w tym zakresie, albowiem przepisy nie dopuszczają możliwości ustalania stanu faktycznego przez sąd administracyjny. Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy winny były zostać ponownie ustalone przez organy rozpatrujące sprawę. Podkreślić bowiem należy, że sąd administracyjny, stosownie do przywołanego na wstępie art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontroluje działania organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd sprawdza prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego oraz prawidłowość zastosowania oraz interpretacji przepisów prawa materialnego. Tym samym sąd nie prowadzi postępowania dowodowego ani też nie dokonuje ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W żadnym razie Sąd nie może zastąpić organów administracji w tym zakresie. Postępowanie przed sądem z możliwością jedynie przeprowadzenia dowodów z dokumentów ma na celu sprawdzenie, czy organy administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy administracyjnej. Sądy orzekające dotychczas w niniejszej sprawie wyraźnie wskazywały, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony i w związku z tym ocena, według jakich przepisów należy badać legalność przedmiotowego obiektu budowlanego, byłaby przedwczesna.

Również dla organu pierwszej instancji nie były wiążące ustalenia poczynione przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia 11 kwietnia 2012 r., albowiem organ II instancji nie może nakazać organowi I instancji dokonywania wykładni prawa materialnego w określony sposób. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie

art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracji I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r. w sprawie II GSK 9/11, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

Podkreślić nadto trzeba, że ustalenia organów obu instancji (zdaniem organów bezsporne), również w zakresie daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w 1987 r., budzą uzasadnione wątpliwości, na które zwrócili uwagę skarżący. Po pierwsze w toku postępowania administracyjnego skarżący przedkładali mapę, z której wynika że według stanu na 17 sierpnia 1994 r., na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie był usytuowany przedmiotowy obiekt budowlany. Po drugie skarżący wykazywali, że obiekt ten został dobudowany do budynku głównego po jego przebudowie w latach 1994-1995, albowiem przylega do wykonanej wówczas jednolitej elewacji budynku, jak również częściowo przesłania okno w ścianie wykonane w ramach prowadzonej w tym okresie przebudowy. Okoliczności tych organy w żaden sposób nie zweryfikowały, nie odniosły się do podnoszonych przez skarżących kwestii, zatem nie ma podstaw, aby przyjąć za prawidłowe ustalenia organów o wybudowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego w 1987 r. Ponadto postępowanie dowodowe, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy ograniczyły do przeprowadzenia kolejnych oględzin, zaś dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności organy uznały za wystarczające oświadczenia inwestora, pomijając jednocześnie dokonanie oceny twierdzeń podnoszonych przez skarżących. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest odniesienie do wszystkich twierdzeń, czy wniosków dowodowych podnoszonych przez strony postępowania, jeżeli dotyczą one istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a do takich niewątpliwie należy ustalenie daty wykonania spornego obiektu budowlanego. W przeciwnym razie organ naraża się na zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i naruszenia art. 80 k.p.a.

Data wybudowania obiektu budowlanego ma niezwykle istotne znaczenia dla oceny jego legalności. Od ustalenia tych okoliczności uzależnione jest bowiem dokonanie wyboru właściwych przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie do oceny legalności robót budowlanych. Ponieważ ocenie, pod tym względem, podlega obecnie istniejący obiekt budowlany istotne jest również dokonanie ustaleń, kiedy wykonywane były na tym obiekcie kolejne roboty budowlane. Wyjaśnić przy tym należy organom obu instancji, że teza o niedopuszczalności dzielenia wykonywanych kolejno robót budowlanych na obiekcie budowlanym, o czym była mowa w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., ma szczególne uzasadnienie w sytuacji, gdy w trakcie realizacji obiektu budowlanego nastąpiła istotna zmiana przepisów prawa budowlanego. Brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem w wyniku poczynionych ustaleń organ dojdzie do wniosku, że obiekt budowlany wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., był następnie przebudowywany lub dokonywane były na nim inne istotne zmiany, to ocenie, pod względem legalności, będzie podlegał obiekt budowlany w stanie ukończonym. Organy winny uwzględnić, że wówczas brak jest możliwości dokonania oceny obiektu w oparciu o ustawę – Prawo budowlane z 1974 r. Skoro obiekt budowlany był wykonywany etapami, a roboty budowlane prowadzone były zarówno przed jak i po 1 stycznia 1995 r., to ustalenie, że budowa nie została zakończona do tego dnia powoduje, że do całości zrealizowanych robót budowlanych mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, Lex nr 336707 i z dnia 19 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1076/97, Lex nr 47776 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04, Lex nr 198953 i z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2156/12, http://orzeczenia.gov.pl). "W sytuacji, gdy część obiektu zrealizowano pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a następnie obiekt ten rozbudowano i nadbudowano, tworząc konstrukcyjnie jeden obiekt budowlany, już po wejściu w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., bez legalizacji żadnego z etapów robót budowlanych, przedmiotem postępowania winien być budynek istniejący, podlegający regulacji ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Wszak w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. w rozumieniu art. 103 ust. 2 tej ustawy, a do obiektu ma zastosowanie ustawa – Prawo budowlane z 1974 r." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1335/08, http://orzeczenia.gov.pl).

Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów, organy winny dodatkowo wziąć pod uwagę, czy na skutek wykonanych do chwili obecnej robót budowlanych przedmiotowy obiekt budowlany nie utracił cech wiaty i nie stał się obiektem budowlanym innego rodzaju. Kwalifikacja obiektu budowlanego do określonej kategorii jest podstawowym obowiązkiem organu prawidłowo ustalającego stan faktyczny. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób jest on użytkowany przez właścicieli, jak również nie są istotne ewentualne zmiany w sposobie użytkowania, istotne są bowiem charakterystyczne parametry obiektu budowlanego. Z tych względów nie może być decydujące w tym zakresie stanowisko organów obu instancji, które wykazywały, że obiekt budowlany jest od czasu jego wybudowania użytkowany jako wiata gospodarcza. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia wiaty. W powszechnym rozumieniu, za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996 r.), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem" (Uniwersalny Słownik Języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 5, Warszawa 2003 r., s. 80). Organy nie dokonały dokładnej analizy parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego, skupiając się na sposobie jego użytkowania przez inwestorów. Natomiast ustalenie organów, zgodnie z którym obiekt ten stanowi zadaszenie na słupach bez ścian, budzi wątpliwości w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego. Z dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród. Posiada dach oraz przegrody w postaci rolet aluminiowych, jak również drewnianej ściany z foliowymi roletami (w jej górnej części) od strony działki skarżących, zaś od strony budynku przylega do jego ściany. W tej sytuacji rolą organu jest ustalenie czy obiekt ten jest wydzielony z przestrzeni, ograniczony przegrodami i czy charakterem i funkcją odpowiada wiacie, czy stanowi inny obiekt budowlany. W tej mierze organy powinny były się w tym zakresie odnieść się do przedłożonej przez skarżących w toku postępowania opinii SARP nr 01/01/2012, tak jak do każdego dostępnego w sprawie dowodu i ocenić jego przydatność do wyjaśnienia sprawy

Okoliczności tych nie można wykazać w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Zatem organy winny były ocenić sposób wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego pod kątem charakteru wszystkich zrealizowanych przegród, czy przesłon i wykazać w sposób staranny, jaki wpływ na prawidłową kwalifikację obiektu mają jego obecne parametry, czego nie uczyniły, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Następnie organy powinny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyrokach NSA i WSA dokonać ustalenia, czy przedmiotowy obiekt aktualnie jest tym samym obiektem co ten wybudowany w 1987r. Powinny tu mieć na uwadze zakres robót ( wymianę okien na foliowe rolety, wymianę dwóch par drzwi na aluminiowe rolety, wymianę części zadaszenia) wykonanych po 1987r., kiedy to wybudowano "wiatę" w pierwotnym kształcie. Dopiero po porównaniu wykonanych zmian części obiektu po 1987r. z tymi jego częściami, które nie uległy zmianie, będzie można odpowiedzieć na pytanie czy aktualnie mamy do czynienia z obiektem tożsamym z tym jaki istniał w po jego pierwotnym wybudowaniu, czy z obiektem na tyle zmienionym, że stanowi już inny obiekt.

Przyjęcie przez organy obu instancji tezy o wybudowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego w 1987 r. bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przede wszystkim jego oceny zgodnej z wymogami art. 80 k.p.a. skutkowało przedwczesnym, założeniem że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określonymi w ww. ustawie nie była możliwa w niniejszym postepowaniu sądowo-administracyjnym. Również zarzuty obu skarg dotyczące zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego w sprawie nie mogą zostać rozpoznane przez Sąd na obecnym etapie postępowania. Jak wskazano powyżej wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania do niego norm prawa materialnego. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności możliwe będzie podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego obiektu budowlanego, a w dalszej kolejności ewentualna kontrola decyzji pod tym kątem.

Opisane wyżej uchybienia przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji powodują, że należy je ocenić jako naruszenie zasady postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7,

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób uniemożliwiający prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie

z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Uzasadnienia decyzji organów obu instancji, w omawianym wyżej zakresie, niewątpliwie narusza art. 107 § 3 k.p.a. albowiem nie odpowiada standardom o jakich mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu.

Organy winny ustalić stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, a mianowicie ustalić jednoznacznie datę wybudowanie obiektu budowlanego, jaki jest aktualny stan tego obiektu i jakie czynności lub roboty budowlane związane z tym obiektem były wykonywane po jego wybudowaniu, a na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego dokonają właściwej kwalifikacji obiektu budowlanego. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy stanu faktycznego sprawy umożliwi ustalenie czy i jakie przepisy prawa materialnego ( prawa budowlanego) będą miały w sprawie zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd – w punkcie drugim sentencji wyroku - zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego, w oparciu o art. 200, art. 202 § 2 i 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.