Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 737/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2, 4, 6 i 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S., S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez A. S. i S. S. (dalej: "Strony", "Skarżący"), jest decyzja z [...] grudnia 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia Stronom kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent W., decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Stron w wysokości 1 025,00 zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...], w dniach 6 grudnia 2019 r. - 15 stycznia 2020 r., poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 0,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło, że 6 grudnia 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego stwierdzili fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], przeprowadzony został pomiar geodezyjny przez uprawnionego geodetę. Następnie, 16 grudnia 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], działka nr [...] z obrębu [...], podczas której potwierdzone funkcjonowanie dwustronnej reklamy o treści "[...]". Wymiary reklamy: 0,59 m x 0,71 m tj. 0,42 m2 i 0,53 m x 0,71 m tj. 0,38 m2 powierzchnia konstrukcji w pasie drogowym 0,17 m2. Powyższe potwierdza protokół nr [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie nośnika reklamy. Dalej, w dniach 27 grudnia 2019 r. i 2, 8 oraz 15 stycznia 2020 r. kontrole pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], potwierdziły funkcjonowanie reklamy. Dowodem są karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

SKO wskazało, że pismami z [...] stycznia 2020 r. Prezydent W. zawiadomił Strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a.

Rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. nr [...], po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, SKO wyjaśniło, że ustalone okoliczności zostały potwierdzone w wypisie z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej (na której zaznaczono nośnik reklamowy w kolizji z granicą pasa drogowego), wyrysie z mapy ewidencyjnej, szkicu pomiaru nośnika reklamowego, a także dokumentacji fotograficznej obrazującej funkcjonowanie reklamy. Organ wskazał, że z wydruku z mapy zasadniczej wynika, że reklama została częściowo umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] w W.. Granica pasa drogowego została oznaczona kolorem żółtym, zaś nośnik reklamowy kolorem czerwonym. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka, na której znajdowała się reklama, stanowi użytek drogowy - drogę publiczną powiatową [...]. Z protokołu kontroli nr [...] oraz adnotacji urzędowej z [...] grudnia 2019 r. wynika, że 6 grudnia 2019 r. dokonano pomiaru nośników i reflektorów oświetleniowych położonych na jednej konstrukcji, podczas którego ustalono, że w pasie drogowym znajduje się pięć reflektorów, jeden nośnik oraz krzyż apteczny w całości, a pozostałe sześć nośników położonych jest częściowo w pasie drogowym. Pomiarów dokonał uprawniony geodeta. Zdaniem SKO, powyższe potwierdza, że reklama była usytuowana w pasie drogowym drogi powiatowej.

Kolegium wskazało dalej, że z akt sprawy wynika, że reklama funkcjonuje co najmniej od 6 grudnia 2019 r. W aktach sprawy znajduje się adnotacja urzędowa o przeprowadzonym pomiarze, protokół z przeprowadzonej kontroli 16 grudnia 2019 r., podczas której potwierdzono funkcjonowanie reklamy. Okoliczności ujawnione podczas przeprowadzonych kontroli oraz oględzin zostały udokumentowane zdjęciami. Karta kontroli wraz z wykonanym podczas kolejnych kontroli materiałem fotograficznym wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama, a nośnik reklamowy znajdował się w tym samym miejscu.

Na podstawie powyższego, Kolegium przyjęło, że pas drogowy był zajęty bez zezwolenia przez umieszczenie w nim reklamy, w okresie 6 grudnia 2019 r. - 15 stycznia 2020 r., o powierzchni 0,42 m2 (1 strona), 0,38 m2 (2 strona), 0,17 m2 (powierzchnia konstrukcji w pasie drogowym).

Organ podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ Strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem SKO, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia: przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia, jako elementy odnoszące się do subiektywnej strony działania, podczas gdy przy obiektywnej odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych istotne znaczenie ma strona obiektywna.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że możliwą wielość stron w postępowaniu administracyjnym przewiduje art. 62 K.p.a. Na takiej zasadzie organ może prowadzić postępowanie w sprawach o nałożenie przewidzianej określonym przepisem kary pieniężnej za dopuszczenie się przez więcej, niż jedną osobę naruszenia zakazu czy nakazu. Ewentualna jedna decyzja o nałożeniu kary będzie adresowana do stron, które dopuściły się naruszenia z zastrzeżeniem odrębnego jej doręczenia każdej za stron. Z normy zawartej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynika, że wymierzenie przez zarządcę drogi kary pieniężnej podmiotom zajmującym wspólnie pas drogowy następuje solidarnie. Solidarność sankcji administracyjnej w postaci takiej kary nie wynika również z żadnego innego przepisu ustawy o drogach publicznych, zatem w świetle powszechnie obowiązującego prawa nie istnieje. W zaskarżonej decyzji wymierzono Stronom karę pieniężnej w wysokości 1.025,00 zł. i gdyby Strony były zobowiązane do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 1.025,00 zł każdy z nich, organ wskazałby to w petitum decyzji. SKO wyjaśniło zatem, że przedmiotowa kara wymierzona została łącznie dla Stron, a sposób jego rozdzielenia organ pozostawił Stronom.

Kolegium wyjaśniło ponadto, iż wykładnia przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. prowadzi do wniosku, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia na podstawie tych przepisów kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, organ administracyjny nie jest obowiązany do stosowania przepisów działu IVa K.p.a., w tym art. 189f § 1 K.p.a. Kara za zajęcie pasa drogowego jest nakładana decyzją związaną, tzn. że organ nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą, nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzenie kary jest z woli ustawodawcy obligatoryjne, a jej wysokość została wprost określona w ustawie. Organ administracji publicznej nie może w takim wypadku ani odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ani też nie może jej miarkować.

Zdaniem SKO, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w całokształcie. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie uchybił też, żadnej z zasad postępowania administracyjnego i nie naruszył prawa materialnego, w sposób mający wpływ na jej wynik.

Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję SKO z [...] grudnia 2020 r. w całości, wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 6 - 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek wyboru adresatów decyzji administracyjnej oraz nieokreślenie charakteru ich odpowiedzialności za nałożoną karę pieniężną, a także poprzez wydanie orzeczenia odstępującego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

2) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez podjęcie czynności kontrolnych w przedmiotowej sprawie, prowadzonych na nieruchomości użytkowanej przez Skarżących, przed wszczęciem postępowania administracyjnego;

3) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. poprzez niewystarczający dla stwierdzenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż reklama znajduje się w granicach pasa drogowego ul Łabiszyńskiej,

4) art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej w sposób niejednoznaczny tj. poprzez nałożenie kary pieniężnej na dwie osoby fizyczne bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności za tę karę,

5) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niezgodny ze standardami wynikającymi z art. 8 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym przepisy ustawy o drogach publicznych (art. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ) w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy zwalniają organ administracji z obowiązku stosowania przepisów Działu IVa K.p.a.,

6) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której brak do tego przesłanek,

7) art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez ustalenie adresatów decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w wystarczającym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący, powołując się na orzecznictwo NSA podnieśli, że organ uznał, że wystarczającym środkiem dowodowym potwierdzającym zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny wykonany przez uprawnionego geodetę, tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że dowód na okoliczność umieszczenia obiektu w pasie drogowym wymaga dołączenia do akt sprawy urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w artykule 4 pkt 1 u.d.p. oraz potwierdzenie umieszczenia w pasie drogowym obiektu. Innymi słowy, aby prawidłowo ustalić czy obiekt znajduje się w pasie drogi publicznej należy przede wszystkim na mapie geodezyjnej wykazać jaki jest przebieg jego granic i ulokowanie w pasie obiektu. Zdaniem Skarżących dokumentacja zdjęciowa oraz szkic sytuacyjny wykonany przez uprawnionego geodetę należy uznać za niewystarczający dla stwierdzenia w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że przedmiotowa instalacja znajduje się w granicach pasa drogowego ul. [...] w W.. Skarżący podnieśli, że takie stanowisko zajęło SKO w innych decyzjach administracyjnych, a w niniejszej sprawie odstąpiło od przyjętej w tych decyzjach praktyki.

W ocenie Skarżących, również wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło niezgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, do ustalenia nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego doszło 6 grudnia 2019 r. Wtedy też został wykonany pomiar geodezyjny przez uprawnionego geodetę. Dziesięć dni później (16 grudnia 2019 r.) pracownicy Zarządu Dróg Miejskich W. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego. Strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania administracyjnego dopiero pismami datowanymi na [...] stycznia 2020 r. Przyjęta praktyka postępowania nie znajduje oparcia w obowiązującej procedurze administracyjnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że po stwierdzeniu nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego organ administracji dokonał najistotniejszych czynności procesowych w sprawie (kontrola) bez udziału Stron. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło bowiem dopiero trzy tygodnie później, co powoduje, że zapewnienie Stronom czynnego udziału w postępowaniu stało się iluzoryczne. Organ odwoławczy nie dostrzega tych nieprawidłowości pomimo tego, że uzasadnienie decyzji Prezydenta W., w sposób trudny do zaakceptowania, zdaje się wykazać, że to czynności kontrolne z 16 grudnia 2019 r. ujawniły zajęcie pasa drogowego, co zostało "potwierdzone" wcześniejszymi pomiarami geodezyjnymi z 6 grudnia 2019 r.

Skarżący dodali, że w okolicznościach sprawy niniejszej trudno również zaakceptować jako prawidłowy sposób ustalenia adresata decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I Instancji ta kwestia została całkowicie pominięta.

Zdaniem Skarżących SKO nieprawidłowo także przyjął, że brak w sentencji decyzji określenia charakteru odpowiedzialności za nałożoną karę pieniężną nie stanowi podstawy do uchylenia kwestionowanego aktu administracyjnego. W omawianej osnowie nie wskazano, że kara w wysokości 1025 zł została nałożona na każdego z adresatów z osobna, jak argumentowało SKO, ale też nie wskazano, że wymierzono karę łączną dla dwojga Skarżących. Nie można również się zgodzić z organem odwoławczym, że analizując kwestię charakteru prawnego odpowiedzialności za nałożoną karę można się ograniczyć wyłącznie do przepisów mających bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę obowiązane są uwzględniać wszystkie przepisy stosowane na obszarze RP, a w takiej sytuacji rozważana przez organ solidarna odpowiedzialność może wynikać na przykład z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 864), czy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 30). Organ II Instancji nie dokonał analizy w tym zakresie, a przede wszystkim nie dostrzegł, że sformułowanie decyzji jest niejednoznaczne. W ocenie Skarżących, taki brak precyzji powoduje, że decyzja nie odpowiada standardom wynikającym z art. 6 - 7a, art. 8 oraz 107 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skarżący kwestionują także jakoby przepisy ustawy o drogach publicznych zwalniały organ administracji z obowiązku stosowania Działu IV K.p.a. w sprawach nakładania kar za zajęcie pasa drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2020 r., sygn.: IIGSK 24/20). Tymczasem w sprawie niniejszej skorzystanie z ww. przepisów wydaje się usprawiedliwione. Zgodnie bowiem z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Wymienione przesłanki występują w tej sprawie. Wysokość nałożonej kary wskazuje, że w opisywanym przypadku nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Ponadto reklama została usunięta już 20 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Do akt sądowych wpłynęło również pismo Skarżących z 8 kwietnia 2021 r., w którym Skarżący wskazali, że instalacja nośników reklamowych została dokonana na podstawie tzw. "zgłoszenia" w trybie art. 30 Prawa budowlanego, a organ pierwszej instancji w piśmie z [...] czerwca 2006 r. poinformował Skarżących, że nie wnosi sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych. W przywołanym piśmie wskazano także, że inwestor "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W tym stanie rzeczy, działając zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, Strony zrealizowały inwestycję w przeświadczeniu o jej zgodności z prawem. Skarżący podkreślili, że wystąpili do organu administracji publicznej dokonując zgłoszenia robót budowlanych i otrzymali zapewnienie, że planowane roboty nie naruszają obowiązującego prawa. W takim stanie rzeczy nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest nie do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego jakim jest Rzeczpospolita (art. 2 Konstytucji). Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której podejmowanie czynności pozytywnie zweryfikowanych przez uprawnione organy administracji publicznej prowadzi do nałożenia przez te organy sankcji finansowych.

Zdaniem Skarżących, nie bez znaczenia dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy jest także i to, że ustalenie zajęcia pasa drogowego dokonywane jest w oparciu o cyfrowe mapy geodezyjne, które były zakładane od 2007 r. Strona dokonała zgłoszenia zamiaru budowy w 2006 r., a zatem wtedy, gdy mapy tego rodzaju nie były jeszcze wykorzystywane. Zmiana sposobu dokonywania pomiarów prowadziła niejednokrotnie do przesunięcia granic nieruchomości. W przypadku nieruchomości Skarżących doszło do zmniejszenia powierzchni działki o 3 m2, co mogło doprowadzić do tego, że część znaku informacyjnego znalazła się poza granicami nieruchomości Skarżących. Potwierdzają to wypisy z rejestru gruntów - na wypisie z 2011 r. powierzchnia działki wynosi 1,2919 ha , a na wypisie z 2014 - 1,2916 ha. Do pisma dołączono kopie dokumentów znajdujących się w aktach prowadzonych przez Prezydenta W. - wypis z rejestru gruntów z [...].07.2011 r. oraz - wypis z rejestru gruntów z [...].03.2014 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jego zarządcy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżących reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9-10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W ocenie Sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a przede wszystkim: 1) wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500 określający przebieg granicy pasa drogowego 2) wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:500; 3) szkic pomiaru konstrukcji reklamowej oraz reflektorów w skali 1:100 sporządzony przez uprawnionego geodetę, potwierdzający, że sporna reklama wchodziła w granice pasa drogowego na działce nr ewid. [...] oraz [...]) wypis z rejestry gruntów potwierdzający, że działka nr ewid. [...] obręb [...], stanowi drogę publiczną – powiatową [...], jest wystarczający do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego przez Skarżących poprzez umieszczenie w jego granicach spornej reklamy. Położenie reklamy zostało odwzorowane na planie sporządzonym przez geodetę 9 grudnia 2019 r. Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie został przedstawiony dokument geodezyjny - wydruk z mapy zasadniczej oraz szkic sporządzona przez geodetę, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05 oraz wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08).

Z powyższych względów zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje, w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej, zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia przy tym wymaga, że prawidłowości ustaleń organów co do położenia spornej reklamy w pasie drogowym, nie podważa argumentacja Skarżących zawarta w piśmie z 8 kwietnia 2021 r. odwołująca się do ustalania zajęcia pasa drogowego w oparciu o cyfrowe mapy geodezyjne, które były zakładane od 2007 r. oraz innej powierzchni działki nr ewid. [...] wynikającej z wypisu rejestru gruntów z 2011 r. oraz z wypisu rejestru gruntów z 2014 r. Z planu/szkicu bowiem sporządzonego 9 grudnia 2019 r., przez uprawnionego geodetę, jednoznacznie wynika położenie spornej reklamy na działce nr ewid. [...]. O faktycznym przebiegu granicy pasa drogowego decydują pomiary geodezyjne i według tych pomiarów Skarżący byli zobowiązani do uwzględnienia przebiegu granicy pasa drogowego tak, aby umieszczona przez Skarżących konstrukcja reklamowa nie naruszała granicy pasa drogowego. Ponadto, z braku wniesienia sprzeciwy przez Prezydenta W., wyrażonego w piśmie z [...] czerwca 2006 r., na które powołują się Skarżący, wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych związanych z wymianą istniejącego znaku informacyjnego, na którym umieszczone są sporne reflektory, nie wynika zgoda na umieszczenie spornej reklamy na działce nr [...]. W piśmie mowa jest wyłącznie o działce nr [...].

W konsekwencji, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie są zasadne, ponieważ organ w tym przypadku wyczerpująco zebrał materiał dowodowy potwierdzający umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym i w konsekwencji dokonał jego prawidłowej oceny.

Sąd stwierdza, że niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ: art. 6 - 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek wyboru adresatów decyzji administracyjnej oraz nieokreślenie charakteru ich odpowiedzialności za nałożoną karę pieniężną, a także poprzez wydanie orzeczenia odstępującego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej w sposób niejednoznaczny i nałożenie kary pieniężnej na dwie osoby fizyczne bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności za tę karę oraz art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez ustalenie adresatów decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że Skarżący podnosząc powyższe zarzuty, nie wywodzą, że nie są Stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzja, a już tym bardziej nie dowodzą takiej okoliczności. Wskazania w związku z tym wymaga, że organ zgromadził w aktach administracyjnych sprawy m.in. projekt budowlany przebudowy totemu [...], w skład którego wchodzi przedmiotowa reklama, którego inwestorem jest A. s.c., a jej wspólnikami są Skarżący. Wskazania też wymaga, że Skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, że doszło do zmiany powyższych okoliczności i Skarżący nie są współwłaścicielami przedmiotowej konstrukcji w ramach spółki cywilnej, a w konsekwencji – spornej reklamy. Dodać należy, że z decyzji I instancji, jak również z zaskarżonej decyzji nie wynika, że na każdą z osobna Stronę postępowania została nałożona kara pieniężna w wysokości 1.025,00 zł. Organ nie wskazał, też na solidarną odpowiedzialność Skarżących, która w przypadku wspólników spółki cywilnej wynika z art. 864 K.c., jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, skoro organy obu instancji prawidłowo określiły Strony przedmiotowego postępowania i z treści decyzji w żadnym razie nie wynika, że każda ze Stron osobno jest obowiązana do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 1.025,00 zł.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez SKO art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niezgodny ze standardami wynikającymi z art. 8 poprzez niewyjaśnienie stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym przepisy ustawy o drogach publicznych (art. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ) w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy zwalniają organ administracji z obowiązku stosowania przepisów Działu IVa K.p.a. W ocenie Sądu bowiem, w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt. 1 K.p.a., ponieważ nie można uznać, że waga stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa przez Skarżących była znikoma. Skarżący przystępując do umieszczenia konstrukcji, na której znajduje się sporna reklama, czy też do jej przebudowy, powinni upewnić się, że nie przekracza ona granic działki nr ewid. [...] i nie wkracza w sąsiadujący z tą działką pas drogowy.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez SKO art. 10 § 1 K.p.a., poprzez podjęcie czynności kontrolnych w przedmiotowej sprawie, prowadzonych na nieruchomości użytkowanej przez Skarżących, przed wszczęciem postępowania administracyjnego, w wyniku czego organ I instancji dokonał najistotniejszych czynności procesowych w sprawie (kontrola) bez udziału Stron. Należy zauważyć, że stwierdzony w sprawie stan faktyczny wynikał z kontroli pasa drogowego, jaka obligatoryjnie wynika z kompetencji zarządcy drogi. Ponadto Skarżący nie byli pozbawieni w postępowaniu administracyjnym prawa złożenia dowodów w sprawie, o ile kwestionowali dokonane ustalenia.

Organ prawidłowo także określił liczbę dni zajęcia pasa drogowego. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy adnotacji urzędowej z [...] grudnia 2019 r. wynika, że 6 grudnia dokonano pomiaru nośnika i reflektorów oświetleniowych. Natomiast z protokołu z kontroli pasa drogowego z [...] grudnia 2019 r. oraz z karty kontroli zajęcia pasa drogowego wynika, że 27 grudnia 2019 r., 2, 8 i 15 stycznia 2020 r. nadal miało miejsce zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że występowało ono w okresie od 6 grudnia 2019 r. do 15 stycznia 2020 r. Organy prawidłowo zatem wyliczyły wysokość karu pieniężnej jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni zajęcia pasa drogowego, ilości dni zajęcia i stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, z załącznika nr 3 do tej uchwały, poz. 21a, dla reklam ciemnych o powierzchni nie przekraczających 3 m(2).

W świetle powyższego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu bowiem, SKO zasadnie utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).