Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 533/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 61 par. 1, art. 61a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 123, art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 59 ust. 7, art. 71a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 marca 2012 roku H. B. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą - Prawo budowlane", w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego w K., przy ul. P. [...], na działce nr [...], oraz podjęcie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a w razie zaistnienia ku temu przesłanek, rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił H. B. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego na lokal usługowy - pralnię, z uwagi na fakt zgłoszenia ww. zmiany sposobu użytkowania do Starosty.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że Starosta w dniu 3 sierpnia 2011 roku potwierdził przyjęcie zgłoszenia ww. zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku mieszkalnego, a zatem inwestor wypełnił dyspozycję art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnił również, że w trakcie przeprowadzonych kontroli nie stwierdził użytkowania pralni przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania do Starosty. Ponadto z notatki służbowej sporządzonej dnia 11 lipca 2011 roku wynika, że H. B. oświadczyła, że pralnia nie funkcjonuje.

W zażaleniu na powyższe postanowienie H. B. wniosła o jego uchylenie i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w K. Działalność gospodarcza prowadzona przy ul. P. [...] oddziałuje w sposób intensywny na jej nieruchomość, zwłaszcza poprzez emisję pary i hałasu. Z treści zaskarżonego postanowienie nie wynika, aby nie posiadała ona przymiotu strony w niniejszej sprawie, lecz że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest fakt zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku Staroście. Skarżąca stwierdziła, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła w 2010 roku, to jest przed zgłoszeniem jej Staroście. W okresie od 2010 roku do sierpnia 2011 roku przeprowadzono szereg kontroli w związku z samowolnie zmienionym sposobem użytkowania budynku. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku po fakcie jej dokonania jest bezskuteczne i nie może doprowadzić do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego, celem skontrolowania wprowadzonych zmian oraz nałożenia opłaty legalizacyjnej na podmiot, który samowolnej zmiany się dopuścił. Nadto skarżąca zarzuciła, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanym przypadku wystąpiły obydwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania określone

w art. 61a § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że przy rozpoznaniu zażalenia w innej sprawie skarżącej uzyskał informacje, pozwalające przyjąć, że osoba żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest stroną. Należąca do wnioskodawczyni zabudowana działka nr [...] usytuowana jest po drugiej stronie drogi dojazdowej, biegnącej w granicach szerokości dwóch działek (nr [...] i [...]) i odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym skarżącej, a budynkiem z usługami pralniczymi, wynosi 21 m.

Ponadto organ wyjaśnił, że organ I instancji nie mógł wszcząć postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, skoro nastąpiła ona po dokonaniu wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi i bez jego sprzeciwu.

Organ odwoławczy wskazał także, w odniesieniu do poruszonego przez skarżącą odczuwania zjawisk mających miejsce na terenie przedmiotowej nieruchomości, że organ administracji publicznej, który działa na podstawie przepisów prawa, nie jest organem właściwym w sporach z zakresu wykonywania prawa własności.

W skardze na powyższe postanowienie H. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, mającą wpływ na treść postanowienia, rażącą obrazę przepisów:

▪ art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

▪ art. 7 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. w zw. z art. 71a ustawy - Prawo budowlane, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu położonego w K., przy ul. P. [...], w sytuacji, w której organ posiada wiedzę, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła przed zgłoszeniem jej Staroście,

▪ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 oraz art. 28 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony w sytuacji, w której skarżąca ma interes prawny w niniejszej sprawie, ponieważ nieruchomość skarżącej znajduje się bezpośrednio w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z którym sąsiaduje nieruchomość skarżącej, nastąpiła w roku 2010. Wówczas to, w budynku tym, powstała pralnia, która obsługuje między innymi placówki hotelowe, przez co działa przez 7 dni w tygodniu, także w porze nocnej. Zmiana sposobu użytkowania obiektu spowodowała stałe i bezpośrednie oddziaływanie na nieruchomość skarżącej przede wszystkim w postaci hałasu, drgań, a także emisji oparów i wyziewów pary z piorącymi środkami chemicznymi, wydostającymi się z nieruchomości sąsiedniej. Dodatkowo budynek, w którym usytuowana jest pralnia, nie ma dostępu do kanalizacji. Zdaniem skarżącej, sposób użytkowania obiektu budowlanego przy ul. P. [...], po samowolnej zmianie, zagraża zdrowiu ludzi oraz środowisku. W tym stanie rzeczy zastosowanie winny znaleźć również normy prawne wyrażone w art. 66 oraz art. 81c ustawy - Prawo budowlane.

Skarżąca wyjaśniła również, że podjęła szereg działań zmierzających do wyeliminowania rażących nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem pralni. W miesiącach maju, czerwcu i lipcu 2011 roku w pralni przeprowadzono szereg kontroli, co potwierdza fakt dokonanej tam zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Zaznaczyła przy tym, że zgodnie z art. 71 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. W tym stanie rzeczy, fakt zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku Staroście dopiero w dniu 3 sierpnia 2011 roku, spowodował, że prowadzenie postępowania przez Starostę było bezprzedmiotowe, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien niezwłocznie wszcząć i przeprowadzić postępowanie w trybie art. 71a ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie organy administracji państwowej, które powinny działać z urzędu i podjąć zgodnie z treścią art. 71a oraz art. 66 ustawy - Prawo budowlane stosowne kroki, zaniechały działania, przez co w sposób oczywisty i rażący naruszyły wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Przedstawienie organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie ma bowiem decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinno zostać przeprowadzone z urzędu.

Skarżąca stwierdziła nadto, że odmowa wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 71a ustawy - Prawo budowlane, w trybie art. 61a k.p.a., w świetle ewidentnej zmiany sposobu użytkowania obiektu przed zgłoszeniem tego faktu Staroście, została dokonana z obrazą powyższych przepisów oraz art. 7 k.p.a. We wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu skarżąca wskazała, że przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania w pralni przeprowadzone były kontrole: w dniach 25 i 27 maja 2011 roku kontrolę przeprowadził Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, w dniu 27 maja 2011 roku kontrolę przeprowadził Urząd Gminy, w dniu 1 czerwca 2011 roku wszczęto kontrolę prowadzoną do dnia 1 lipca 2011 roku przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, w dniu 13 czerwca 2011 roku kontrolę przeprowadziła Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej. Na dowód powyższego skarżąca załączyła, znajdujące się obecnie w aktach sprawy, kopie dokumentów, które w jej ocenie jednoznacznie wskazują, że pralnia działała na długo przed dniem 3 sierpnia 2011 roku.

Skarżąca stwierdziła również, że wobec braku w ustawie - Prawo budowlane regulacji dotyczącej ochrony interesów sąsiadów przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ustawy - Prawo budowlane), ochrona tych osób powinna się odbywać na zasadach ogólnych, a więc zgodnie z art. 28 k.p.a. Wyjaśniła, że posiada, w świetle art. 5 oraz art. 28 ustawy - Prawo budowlane, status strony w niniejszej sprawie, ze względu na bezpośredni wpływ i oddziaływanie nieruchomości sąsiedniej na jej nieruchomość. Zgodnie bowiem z zasadami prawidłowej budowli, o których mowa w art. 5 ustawy - Prawo budowlane, obiekty budowlane należy użytkować w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, oraz wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy - Prawo budowlane. W szczególności zaś w sposób zapewniający ochronę przed hałasem i drganiami oraz zgodnie z odpowiednimi warunkami higienicznymi i zdrowotnymi, a także ochroną środowiska. Zaznaczyła przy tym, że stronami postępowania administracyjnego mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem, którego dotyczy postępowanie. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl

art. 61a § 2 k.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Przepis art. 61a k.p.a. został wprowadzony z dniem 11 kwietnia 2011 r. wskutek nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (vide druk sejmowy nr 2987 Sejmu VI kadencji).

Jak wynika z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot , który nie osiada przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej), bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do rozpoznania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska - Filipowicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że twierdzenia organu drugiej instancji o niemożności wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącej z uwagi na dokonanie skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku właściwemu organowi stanowiły naruszenie normy

art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu może bowiem nastąpić ze względu na przeszkody formalne, nie zaś w oparciu o rozstrzygnięcie kwestii merytorycznych. Rozstrzyganie istoty sprawy, czym w przedmiotowym przypadku były ustalenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, należy do sfery ustaleń faktycznych, te zaś mogą być co do zasady przeprowadzane dopiero na etapie prowadzonego już (a zatem wszczętego) postępowania administracyjnego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego została wprowadzona właśnie po to, aby organ administracji publicznej mógł nie prowadzić postępowania wyjaśniającego wówczas, gdy istnieją przeszkody formalne. Nie jest zatem działaniem prawidłowym, gdy organ uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oceną merytorycznych aspektów sprawy. Opisanym uchybieniem dotknięte było również postanowienie organu pierwszej instancji, albowiem za podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ ten przyjął wyłącznie okoliczność zgłoszenia rozpatrywanej zmiany sposobu użytkowania części budynku właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 983/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1094438).

Ponadto Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych, które mogłyby uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej. Organ II instancji nie wykazał w sposób prawidłowy, że skarżąca nie może być stroną postępowania objętego jej wnioskiem, a organ I instancji w ogóle tej kwestii nie zbadał.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W razie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku właściwy organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, w razie zaś jego niewykonania, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części krąg stron wyznacza się w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niniejsza sprawa dotyczy, ocenionej przez skarżącą jako nielegalna, zmiany sposobu użytkowania budynku, a w tym zakresie przepisy budowlane nie regulują inaczej (w sposób szczególny) przymiotu strony niż jest to określone w art. 28 k.p.a. W tego typu sprawie nie ma zastosowania ani art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, ani tym bardziej art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Jak wynika z treści art. 28 k.p.a., pojęcie strony w Kodeksie postępowania administracyjnego oparte jest na kryterium interesu prawnego, który należy traktować szeroko. W orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście tej regulacji prawnej zgodnie bowiem przyjmuje się, że o interesie prawnym przesądza norma prawa materialnego, ale poszukiwania tej normy prawnej nie można ograniczać tylko do materialnego prawa administracyjnego. Norma ta może bowiem należeć do każdej gałęzi prawa. Taką normę mogą stanowić więc także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy Kodeksu cywilnego (które w kontekście przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej i stosowanych w niej przepisów administracyjnego prawa materialnego mogą odgrywać w tym zakresie istotne znaczenie). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 grudnia 2011 roku (sygn. akt II OPS 1/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1052733), stwierdzając, że: "W większości regulacji materialnego prawa administracyjnego wyprowadzenie interesu prawnego w sprawie wymaga (...) złożonego procesu wykładni; wykładni nie ograniczającej się do jednego przepisu, a obejmującej swym zakresem całą ustawę, a także i regulacje wynikające z innych ustaw, nie zapominając przy tym o wykładni z uwzględnieniem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W wyroku z 18 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 842/09 (Baza Orzeczeń Lex nr 597904) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie zauważył, że: "(...) kategoria prawna interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i to ujmowanego szeroko, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej". Dalej, w tym samym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". W kontekście omawianego artykułu 28 k.p.a. wskazać też należy, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (tak Naczelny Sąd Administracyjny

m. in. w wyroku z 9 grudnia 2005 roku, sygn. akt II OSK 310/05, Baza Orzeczeń Lex nr 190891).

W świetle powyższych uwag, ustalenia poczynione przez organ drugiej instancji należało ocenić jako niewystarczające dla stwierdzenia, że skarżąca nie może być stroną postępowania dotyczącego legalności zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. P. [...] w K., na lokal usługowy - pralnię. Ustalenie, że nieruchomość skarżącej położona jest po drugiej stronie drogi dojazdowej w stosunku do ww. nieruchomości oraz że odległość między budynkami usytuowanymi na tych nieruchomościach wynosi około 21 m, nie uzasadnia stwierdzenia, że dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. P. [...], nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Organ nie zbadał w żaden sposób podnoszonych przez skarżącą w pismach kierowanych do organów obu instancji okoliczności, że działalność gospodarcza prowadzona w tym lokalu oddziałuje w sposób intensywny na jej nieruchomość, zwłaszcza poprzez emisję pary i hałasu. W świetle tych zarzutów okoliczność odległości pomiędzy budynkiem skarżącej, a budynkiem, w którym prowadzona jest działalność pralni, jak również fakt, że obie nieruchomości oddzielone są od siebie drogą dojazdową, nie stanowią podstawy do wykluczenia występowania oddziaływania obecnego sposobu użytkowania budynku pralni na nieruchomość skarżącej. Stwierdzić również należy, że konstatacja organu drugiej instancji, że właściwym w sporach z zakresu wykonywania prawa własności jest sąd powszechny, nie oznacza, że organ administracji publicznej - ustalając krąg stron postępowania administracyjnego - nie może brać pod uwagę norm prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności nieruchomości. Jak to już wyżej wskazano, w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 k.c. może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro rozstrzygnięcie to wpływa, lub może wpłynąć, na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z art. 144 k.c. wynika, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W przypadku immisji, polegających na przedostawaniu się z nieruchomości wyjściowej na nieruchomość dotkniętą immisjami, oparów, gazów lub odoru, rozprzestrzeniających się w powietrzu, nie można twierdzić, bez dokładnego wyjaśnienia zakresu takich immisji, że oddzielenie dwóch nieruchomości inną działką, czy też określona odległość dzieląca budynki, wyklucza jakiekolwiek niekorzystne oddziaływanie na nieruchomość dotkniętą tego rodzaju immisjami. Nie wyjaśniając należycie podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących oddziaływania przedmiotowej pralni na jej nieruchomość, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji było bowiem w przedmiotowej sprawie zbadanie czy obecny sposób użytkowania budynku w części dotyczącej urządzonej w nim pralni może oddziaływać na nieruchomość skarżącej, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie, czy służy jej przymiot strony postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Organy winny były zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych. Takich ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu organów obu instancji zabrakło, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Nie odnosząc się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą, organ odwoławczy naruszył również art. 124 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (postanowienia), bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji (postanowienia), strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu (zażaleniu), jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli orzeczeń organów administracji przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423).

W niniejszej sprawie organy powyższych obowiązków nie wykonały. Mimo niewyjaśnienia w sposób prawidłowy istnienia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że skarżąca nie może być strona postępowania, organy odmówiły wszczęcia postępowania objętego wnioskiem skarżącej, z jednej strony opierając się na merytorycznej ocenie legalności zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. P. [...] w K. (organy obu instancji), a z drugiej strony dokonując niedokładnego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących oddziaływania obecnego sposobu użytkowania części tego budynku na nieruchomość skarżącej (organ drugiej instancji). W tym zakresie materiał dowodowy należało ocenić jako niepełny. W konsekwencji ocenę organu drugiej instancji, że skarżącej nie służy przymiot strony postępowania, należało uznać za przedwczesną i dowolną, albowiem nie została oparta na całokształcie materiału dowodowego, a tym samym nie korzysta ona z ochrony wynikającej z określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów.

Powyższe spowodowało, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, w swoich postanowieniach naruszyły przepisy art. 7, art. 61a § 1,

art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 124 § 2 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kwestii obowiązku przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. P. [...] w K. z urzędu, należało wskazać skarżącej, że istotnie nie ma przeszkód, aby właściwy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. Może również przeprowadzić takie postępowanie z urzędu, mimo odmowy wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej. Podkreślić jednak należy, że ewentualne wszczęcie z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego takiego postępowania, nie miałoby wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest odmowa wszczęcia postępowania na żądanie podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Wydanie postanowienia w tym trybie nie ma jednak wpływu na wynikający z przepisów prawa obowiązek organu wszczęcia postępowania z urzędu, gdy zachodzą do tego przesłanki. Nie jest wykluczone, że w świetle przedstawionego przez skarżącą w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, wskazującego na ewentualną bezskuteczność dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. P. [...] w K., mogą zachodzić podstawy do przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności tej zmiany z urzędu. W ramach sprawy toczącej się na skutek wniosku o wszczęcie postępowania organ jest jednak zobowiązany do zastosowania trybu z art. 61a § 1 k.p.a., którego dyspozycja ogranicza zakres postępowania wyjaśniającego wyłącznie do ustalenia, czy osoba domagająca się wszczęcia postępowania jest stroną postępowania oraz czy nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny wykluczające możliwość wszczęcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżone i uchylone postanowienie dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania i nie podlegało wykonaniu, orzekanie o możliwości wstrzymania jego wykonania było bezprzedmiotowe.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji publicznej uwzględni powyższe uwagi, zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności, ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, dokona wyczerpującej oceny, czy służy jej przymiot strony w postępowaniu objętym wnioskiem.