Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 628/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi Macieja Małachowicza oraz D. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania obejmującego rozbudowę i przebudowę Muzeum Architektury we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących kwotę 1060,00 zł /tysiąc sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, Prezydent W. ustalił na rzecz Muzeum Architektury we W. lokalizację inwestycji celu publicznego przy ul. B. [...] we W., na działkach nr: [...], [...], [...] oraz na części działek nr: [...], [...] i [...], [...], obręb S. M. jako zamierzenie obejmujące rozbudowę i przebudowę Muzeum Architektury we W. Inwestycja ta objęła: dobudowę holu wejściowego, sal wystawowych, magazynów zbiorów, parkingu podziemnego, zaplecza technicznego i sanitarnego; przebudowę istniejącej części obiektu z rozmieszeniem sal seminaryjnych, wystawowych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, biblioteki, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej; urządzenie terenu /w tym parkingu nadziemnego/ oraz budowę i przełożenie niektórych istniejących elementów infrastruktury technicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i M. P., M. M., K. M.-P., H. i A. T. oraz M. i R. W. W swoich odwołaniach, tożsamych w treści, Państwo T., Maciej M., K. M.-P. podnieśli, iż w/w decyzja wydana została błędnie i posiada liczne uchybienia merytoryczne, w tym: sprzeczność z obowiązującymi przepisami /pkt 1/, nieprawdziwe informacje wprowadzające w błąd Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków /pkt 2/, pomyłki i niekonsekwencje zapisu /pkt 3/, lekceważy opinie środowiska i specjalistów /pkt 4/ oraz stwarza zagrożenie naruszenia dóbr właścicieli i użytkowników budynku B. [...] /pkt 5/. Wskazano, iż brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwarza obowiązek nawiązania do skali i formy sąsiedniej zabudowy. W tym wypadku jest to gotycki zespół pobernardyński, średniowieczna basteja Hioba i neorenesansowy budynek intendentury z 1848 r. Zaś w decyzji organu I instancji wymieniane inne budynki nie stanowią bezpośredniego sąsiedztwa, a część z nich nie należy do historycznego zespołu S. M. Projektowany budynek /jego forma i charakter/ stoi w sprzeczności z tym obowiązkiem. Ponadto we wniosku i projekcie decyzji użyto szeregu wprowadzających w błąd D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a być może także organ przygotowujący kwestionowaną decyzję, nieprawdziwych sformułowań dotyczących formy i charakteru projektowanej inwestycji . Niewłaściwie opisano otoczenie miejsca lokalizacji, powołując się na szereg przypadkowych budowli /Muzeum Narodowe, Poczta Główna itd./ oraz ukryto fakt istnienia w bezpośrednim otoczeniu budowli zabytkowych o sprzecznej z projektowaną formie i charakterze /gotyckich i neorenesansowych/. W konsekwencji projekt decyzji jest sprzeczny z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wolnostojący, ustawiony równolegle do południowej elewacji zachodniego skrzydła klasztoru B. obiekt określany jest jako nowe skrzydło istniejącego budynku dobudowa. Zdaniem odwołujących się, błędna jest nazwa kościoła klasztornego /nie istnieje św. B./. Brak precyzyjnego ustalenia wysokości budynku /ustalono jedynie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 12,5 m, czyli ok. 4 m powyżej gzymsu wieńczącego elewację obecnego muzeum sprzeczne z tym sformułowanie znajduje się w uzasadnieniu str. 6/ . Ponadto organ wydający decyzję ustalił, że teren inwestowania należy do terenu przeznaczonego pod usługi, jednocześnie stwierdzając w uzasadnieniu decyzji , że działka nr [...] należy do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Odwołujący się podnieśli również, iż zlekceważono opinie środowiska i specjalistów /opinia SARP w załączniku/, wprowadzając jednocześnie w błąd Państwowe Służby Konserwatorskie, co w konsekwencji może sprawić, że wydana decyzja o niezgodnym z historycznym układem urbanistycznym, dowolnym wprowadzeniem przypadkowych, obcych historycznemu zespołowi budowli dewastujących przestrzeń wpisanego na listę Pomników Historii Zespołu Starego Miasta, może nie tylko doprowadzić do skreślenia wrocławskiej starówki z listy, ale nawet do utraty statusu strefy A ochrony konserwatorskiej . Brak ustalenia linii zabudowy od strony istniejącego, wpisanego do rejestru zabytków, zachodniego skrzydła dawnego klasztoru B. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż wschodniej pierzei ul. B. aż do południowej ściany budynku B. [...] oraz określenie nowoprojektowanej inwestycji jako "kolejnego skrzydła budynku Muzeum Architektury pozwala w praktyce dowolnie zbliżyć nowoprojektowaną zabudowę do zabytkowego budynku mieszkalno-administracyjnego będącego współwłasnością wspólnoty mieszkaniowej - może to upośledzić lub też całkowicie zlikwidować oświetlenie dzienne pomieszczeń budynku całego zachodniego skrzydła klasztoru. W uzasadnieniu zapisano, że "organ zbadał zgodność planowanej zabudowy w kształcie proponowanym przez inwestora", ale nie przeanalizował znacznie szerszych możliwości rozbudowy wynikających z zapisu decyzji. Stawia to pod znakiem

zapytania wartość nieudostępnionej odwołującym się analizy nasłonecznienia znajdującej się rzekomo w aktach sprawy. W ustaleniach wymagań dotyczących interesów osób trzecich wątpliwości budzi sformułowanie o zastosowaniu "w razie potrzeby" odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwach od przepisów techniczno-budowlanych, które miałyby jak można zrozumieć z tekstu projektu decyzji, znaleźć zastosowanie w istniejących, nieobjętych niniejszą decyzją, użytkowanych przez właścicieli lokalach mieszkalnych.

Państwo P. i W. wskazali w swoich odwołaniach, iż decyzja organu I instancji została wydana w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, z licznymi uchybieniami merytorycznymi oraz z lekceważeniem opinii fachowych w. środowisk twórczych. Ponadto realizacja tej decyzji niesie szkody kulturalne dla zabytkowego środowiska W. oraz naruszenie dóbr osobistych mieszkańców i współwłaścicieli nienależących do Muzeum Architektury budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. B. [...].

Nadto Państwo P. podnieśli, iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 4 ust. 1 ustawy. Zastosowanie art. 4 ust. 2 zamiast art. 4 ust. 1 - w przypadku tej inwestycji – jest zdaniem odwołujących się niewłaściwe, ponieważ przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma charakter ponadlokalny /krajowy/ i jako taka nie została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego /art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz art. 51 pkt 1/. W "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Wrocławia" teren inwestycji znajduje się w obszarze, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to obszarów przestrzeni publicznej /art. 12 ust. 3/. Brak planu nie upoważnia do zastosowania formy decyzji z pominięciem planu. Ponadto uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest warunkowe – zależnie od wyników badań archeologicznych /art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy/.

Decyzja jest również niezgodna z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wskazali odwołujący się, zespół poklasztorny OO B. jest wysokiej klasy zabytkiem, ujętym w rejestrze zabytków, w którym ujęty jest również teren Starego Miasta W., a na ternie którego znajduje się zabytek. Ochronie i opiece podlega zatem zabytek wraz z otoczeniem. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawę tą zastosowano tendencyjnie i wybiórczo. Art. 5 został zastosowany niekompletnie – z pominięciem pkt 3, dotyczącego zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia. Art. 19 ust. 3 Studium oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zasady ochrony zabytków. Brak planu nie uzasadnia stosowania ustawy według uznania. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dopełnił obowiązku ustanowienia "parku kulturowego zabytku" w celu ochrony krajobrazu kulturowego zabytku – gotyckiego zespołu poklasztornego z kościołem. Ponadto, zdaniem Państwa P., decyzja Prezydenta W. zawiera uchybienia merytoryczne, tj. nie przeprowadzono analizy oddziaływania projektowanej inwestycji na warunki użytkowania istniejącego obiektu np. w zakresie oświetlenia mieszkań. W załączniku graficznym decyzji nie ustalono odległości projektowanej inwestycji od istniejącego obiektu, co pozwala na dowolne zbliżenie projektowanego obiektu do istniejącego obiektu i pozbawienie go naturalnego oświetlenia dziennego. Nieprecyzyjne ustalenie dopuszczalnej wysokości projektowanego obiektu i inne. Organ zlekceważył opinie zawodowych środowisk twórczych i naukowych: SARP, TUP, TONZ, PAN, co stanowi pogwałcenie demokracji, której organizacje pozarządowe są ważnym składnikiem. Realizacja tak kontrowersyjnej /również w świetle załączonych opinii/ rozbudowy Muzeum Architektury spowoduje degradację cennego gotyckiego zabytku, w którego odbudowie w latach 60-tych jego mieszkańcy i współwłaściciele uczestniczyli jako inicjatorzy, projektanci i wykonawcy. Odwołującym się nie są obojętne decyzje, które mogą zniweczyć efekty ich wysiłków, które doprowadziły do utworzenia unikalnego w skali miasta, a nawet kraju – założenia krajobrazowo-urbanistyczno-architektonicznego. Rozbudowa zabytkowego obiektu w formie budzącej sprzeciw głównego projektanta jego odbudowy – prof. Edmunda Małachowicza stanowi rażące naruszenie jego praw autorskich.

Ważnym elementem tej sprawy jest zaufanie do samorządowych władz lokalnych. W chwili kupna mieszkania /po 30 latach jego użytkowania/ strony miały zapewnienie - potwierdzone ustaleniami w projekcie Operacyjnego planu szczegółowego Śródmieścia W. /plan ten był spójny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym w 1988 r. i uzupełniał go w zakresie szczegółowych ustaleń urbanistycznych/, o zachowaniu ekspozycyjnej funkcji zieleni od strony południowej zabytku. Funkcję zieleni przewidywały również wszystkie poprzednie szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego tego rejonu. Dopuszczalna w decyzji lokalizacyjnej możliwość zabudowy w bliskiej odległości od budynku, w przeważającej części mieszkalnego, nowego obiektu o wysokości prawie równej kalenicy budynku stanowiącego współwłasność ich wspólnoty mieszkaniowej, upośledza warunki użytkowe mieszkań, obniżając ich wartość.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań, w dniu 11 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium – zamierzenie opisane we wniosku inwestora ma charakter inwestycji celu publicznego bowiem ma ona polegać z jednej strony na: przebudowie Muzeum Architektury we Wrocławiu poprzez przebudowę istniejącej części obiektu z rozmieszczeniem sal seminaryjnych, wystawowych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, biblioteki, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej, z drugiej zaś strony na: rozbudowie tego obiektu poprzez dobudowę holu wejściowego, sal wystawowych, magazynów zbiorów, parkingu podziemnego, zaplecza technicznego i sanitarnego. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm./ jednym z celów publicznych jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Budynek, w którym znajduje się Muzeum Architektury we W. oraz przylegające pomieszczenia biurowe i mieszkania, jako były zespół klasztorny zakonu bernardynów z lat 1463-1502, został wpisany do rejestru zabytków /decyzje Nr [...] i Nr [...] z dnia [...]/. Ponadto obiekt ten znajduje się na obszarze zespołu urbanistycznego S. M. /wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...]/.

W myśl zaś art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami, w zakresie czynności stanowiących opiekę nad zabytkami /będącymi nieruchomościami/ mieści się prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku /będącym nieruchomością/.

Dalej Kolegium wskazało, iż aby w pełni oddać normatywny zakres pojęcia roboty budowlane przy zabytku należy sięgnąć do ustawowych definicji, które zawarte są w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Zgodnie z pkt 7 powołanego przepisu za roboty budowlane należy rozumieć zarówno budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Normatywny zakres pojęcia robót budowlanych, należy powiązać – zdaniem organu II instancji – także z zawartą w Prawie budowlanym definicją budowy, która obejmuje zarówno wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego /art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego/. Przytoczone przepisy Prawa budowlanego pozwalają zatem na jednoznaczne stwierdzenie, że katalog czynności stanowiących "roboty budowlane przy zabytku" – w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – obejmuje zarówno przebudowę jak i rozbudowę zabytkowego obiektu budowlanego. Tak więc, planowane zamierzenie, w postaci rozbudowy i przebudowy Muzeum Architektury we W., mieści się w katalogu przedsięwzięć stanowiących cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, wobec braku obowiązującego na wnioskowanym terenie planu miejscowego, jego lokalizacja – jako inwestycji celu publicznego – miała miejsce w trybie normowanym w art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto Kolegium stwierdziło, iż kwestionowana inwestycja jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w tym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 56 tej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Innymi słowy – o ile inwestycja celu publicznego skonkretyzowana we wniosku nie jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego – organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji lokalizacyjnej. Nie ma w tym miejsca na uznanie administracyjne, gdyż decyzja ta ma charakter związany.

Wskazano przy tym, iż wniosek inwestora z dnia 25 stycznia 2006 r. zawierał wszystkie obligatoryjne elementy, określone w art. 52 ust. 2 powołanej ustawy, tj.:

1) granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1;500;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania ścieków,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficzne,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Do wniosku załączono opracowanie /graficzne i opisowe/ zawierające dokładne określenie planowanego zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto zdaniem Kolegium pierwszoinstancyjne postępowanie zostało

przeprowadzone przez organ z zapewnieniem wszystkim stronom czynnego w nim udziału. W szczególności w sposób prawidłowy zastosowano art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzający w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego szczególny tryb zawiadamiania stron. W ocenie Kolegium, organ lokalizacyjny dochował wszystkich wskazanych w tym przepisie form zawiadomień /tj. poprzez pisemne zawiadomienie stron - właścicieli nieruchomości położonych na terenie inwestycji, obwieszczenie umieszczone zarówno na stronach internetowych Urzędu Miejskiego, jak i na tablicy ogłoszeń Wydziału Architektury i Budownictwa oraz obwieszczenie na tablicy Rady Osiedla S. M./, które dotyczyły: wszczęcia postępowania, wydania postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 4 kwietnia 2006 r. oraz zakończenia postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, wydania zaskarżonej decyzji. W toku postępowania organ lokalizacyjny uzyskał wymagane, stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowisko D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. – postanowienie z dnia [...], Nr [...], uzgadniające bez uwag przedstawiony projekt przedmiotowej decyzji. Wszystkie strony postępowania zostały w prawidłowy sposób zawiadomione o wydaniu tego rozstrzygnięcia oraz zapewniono im możliwość zapoznania się z jego treścią /pismo z dnia 13 kwietnia 2006 r./. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby którakolwiek ze stron postępowania zakwestionowała postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., korzystając z przysługującego im uprawnienia. Nadto organ odwoławczy podkreślił, iż zaskarżona decyzja, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę D. Okręgowej Izby Architektów, zawierała wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że nie są one uzasadnione. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, w postępowaniu, którego przedmiotem jest lokalizacja inwestycji celu publicznego - inaczej niż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy – nie jest wymagane dostosowanie planowanego zamierzenia do form zabudowy /por. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ma zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy/. Wiąże się to z – założonym przez ustawodawcę - znacznym uproszczeniem procedury lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz priorytetem w ich realizacji.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to Kolegium wskazało, iż kwestia ta była przedmiotem uzgodnienia z DWKZ, który w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2006 r. uzgodnił zamierzenie bez zastrzeżeń. Organ ten - na podstawie przedłożonego mu projektu decyzji – stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasad ochrony zabytków.

Kolegium podkreśliło przy tym, że w decyzji organu pierwszej instancji strony zostały pouczone, że przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor będzie musiał uzyskać stosowne pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków /art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami/.

Kolegium stwierdziło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w ustawie – Prawo budowlane oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Decyzja lokalizacyjna określiła jedynie te parametry, które przewiduje art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Dalsze ich uszczegółowienie nastąpi w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę. Chybiony jest w ocenie Kolegium zarzut stron, iż może dojść do "dowolnego zbliżenia" nowoprojektowanej inwestycji względem istniejącego budynku mieszkalno-administracyjnego, przez co strony zostaną pozbawione dopływu światła dziennego do swoich mieszkań. W trakcie postępowania przed właściwym organem budowlanym będą brane pod uwagę obowiązujące szczegółowe zasady wynikające z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/. Również te, które określają wymagane odległości pomiędzy budynkami oraz dotyczące warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wtedy też odwołujący się będą mogli podnosić wszelkie uwagi i wnioski w tym zakresie.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że wszelkie negatywne opinie "środowiska i specjalistów" nie stanowią ustawowych przesłanek dopuszczalności wnioskowanej inwestycji. Decyzja lokalizująca inwestycję celu publicznego jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym. Odmowa jej wydania może być uzasadniona jedynie brakiem zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa /art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli D. i M. P. oraz M. M., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 i 77 w zw. z art. 140 k.p.a. w następstwie ich niezastosowania, co skutkowało nie rozpatrzeniem i nie ustosunkowaniem się organu II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżących.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./ poprzez błędną jego wykładnię, w następstwie przyjęcia, że ustalenie warunków rozbudowy i przebudowy Muzeum Architektury we W. jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie spełnia przesłanek inwestycji celu publicznego;

2) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, w następstwie błędnej jego wykładni i niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, że pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji lokalizacyjnej, pomimo tego, że inwestycja ta ma charakter ponadlokalny i nie została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego województwa d., a tym samym nie jest inwestycją celu publicznego;

3) art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 12 ust. 3, art. 51 ust. 1, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, a tym samym wydanie błędnej, pozbawionej podstaw prawnych decyzji lokalizacyjnej, pomimo konieczności i obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /studium/ dla terenu, na którym ma mieć lokalizację sporna inwestycja;

4) art. 5 pkt 2 i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1658 ze zm./ w następstwie ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, poprzez błędne przyjęcie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków posiadał całkowitą i pełną wiedzę przed wydaniem stosownego pozwolenia, podczas gdy w rzeczywistości został on wprowadzony w błąd przez inwestora;

5) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne jego zastosowanie przy jednoczesnym braku istnienia przesłanek do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest sprzeczne z przepisami prawa również z uwagi na fakt naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez m.in.: nieprzeprowadzenie analizy oddziaływania projektowanej inwestycji na warunki użytkowania istniejącego obiektu np. w zakresie oświetlenia mieszkań, nieustalenie w załączniku graficznym do decyzji odległości projektowanej inwestycji od istniejącego obiektu, co pozwala na dowolne zbliżanie projektowanego obiektu do już istniejącego i pozbawienie go naturalnego oświetlenia dziennego, oraz nieprecyzyjne ustalenie dopuszczalności wysokości projektowanego obiektu i innych jego parametrów techniczno-budowlanych. Skarżący podnieśli również, że brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się muzeum i sąsiednie tereny, stwarza konieczność i obowiązek wydania w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takim przypadku istnieje prawny obowiązek nawiązania do skali i formy sąsiedniej zabudowy, tj. gotycki zespół pobernardyński, średniowieczna basteja Hioba i neorenesansowy budynek intendentury z 1848 r. Wymienione zaś w uzasadnieniu decyzji inne budynki nie stanowią już bezpośredniego sąsiedztwa, a część z nich nie należy do historycznego zespołu starego miasta. Tym samym projektowany budynek – jego forma i charakter stoi w sprzeczności z tym obowiązkiem. Dlatego wbrew poglądowi organu II instancji, planowane zamierzenie w postaci rozbudowy i przebudowy Muzeum Architektury we W. nie mieści się zdaniem skarżących w żaden sposób w katalogu przedsięwzięć stanowiących cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę zarzutów skarżących w przedmiocie sprzeczności, pomyłek i niekonsekwencji w treści decyzji lokalizacyjnej. Jak zauważyli skarżący, wolnostojący, ustawiony równolegle do południowej elewacji zachodniego skrzydła dawnego klasztoru B. obiekt, określony jest jako nowe skrzydło istniejącego budynku lub dobudowa. Błędnie podana jest również nazwa kościoła klasztornego, albowiem nie istnieje nazwa Św. Bernardyn. Brak jest także w treści decyzji lokalizacyjnej precyzyjnego ustalenia wysokości budynku – ustalono jedynie wysokość górnej krawędzi frontowej na 12,5 m, czyli około 4 m powyżej gzymsu wieńczącego elewację obecnego muzeum /str. 6 decyzji lokalizacyjnej/. Ponadto w decyzji tej nieprawidłowo ustalono, że teren inwestowania należy do terenu pod usługi /str. 3/, a jednocześnie na stronie 8 stwierdza się, że działka nr 20/5 - Bz należy do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych /w rzeczywistości Park Miejski/.

Strona skarżąca podkreśliła także, że co prawda zostało wydane pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora zabytków /postanowienie z dnia 4 kwietnia 2005 r./, niemniej jednak jego wydanie jest konsekwencją wprowadzenia tego organu w błąd, co może skutkować, że decyzja lokalizacyjna o niezgodnym z historycznym układem urbanistycznym oraz dowolnym wprowadzeniem przypadkowych, obcych historycznemu zespołowi, budowli, dewastujących przestrzeń, wpisanego na listę pomników historii zespołu starego miasta, może nie tylko doprowadzić do skreślenia Wrocławskiej Starówki z tej listy, ale nawet wręcz do utraty statusu strefy A – ochrony konserwatorskiej. Okoliczności te potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy opinia Stowarzyszenia Architektów Polskich we W. z dnia 28 lipca 2005 r. oraz Polskiej Akademii Nauk we W. z dnia 23 sierpnia 2005 r. Podobny pogląd wyraża opinia Towarzystwa Opieki nad Zabytkami we W., Odział D. z dnia 19 września 2005 r. oraz Towarzystwa Urbanistów Polskich we W. z dnia 17 lutego 2006 r. Poza tym – jak podnieśli skarżący – został naruszony ich interes prawny, przejawiający się również w tym, że brak jest ustalenia linii zabudowy od strony istniejącego, wpisanego do rejestru zabytków zachodniego skrzydła dawnego klasztoru B. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż wschodniej pierzei przy ul. B., aż do południowej ściany budynku przy ul. B. [...] oraz określenie nowoprojektowanej inwestycji jako kolejnego skrzydła budynku Muzeum Architektury, pozwala w praktyce dowolnie zbliżyć nowoprojektowaną zabudowę do zabytkowego budynku mieszkalno-administracyjnego, będącego współwłasnością Wspólnoty Mieszkaniowej.

Ponadto zdaniem skarżących organ II instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących wszystkich możliwości i skutków spornej rozbudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja

narusza przepis prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.

Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zatytułowanego "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Rozdział ten reguluje kwestię wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o ustalaniu warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji.

I tak zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 powołanej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na początek rozważań należy zwrócić uwagę na definicję "inwestycji celu publicznego". Została ona zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2003 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. Stosownie zaś do pkt 5 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zabytkiem nieruchomym, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm./, jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Punkt 1 stanowi natomiast, iż zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W rozpatrywanej sprawie fakt, iż Muzeum Architektury we W. jest zabytkiem nie budzi wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy budynek dawnego kościoła bernardynów przy ul. B. /decyzja Głównego Konserwatora Zabytków W. Nr [...] z dnia [...]/, jak i budynek przy ul. B. [...] /decyzja Nr [...] z dnia [...]/ są obiektami wpisanymi do rejestru zabytków. Ponadto teren S. M., na obszarze którego usytuowany jest budynek Muzeum Architektury, został wpisany do rejestru zabytków /decyzja Konserwatora Zabytków m. W. z dnia [...] Nr [...]/.

Jednakże organ odwoławczy nie wykazał, iż planowana inwestycja stanowi "opiekę nad zabytkiem", czyli że stanowi cel publiczny w rozumieniu cyt. wyżej art.6 pkt.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, innymi słowy nie wykazał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art.2 pkt.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl bowiem art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Zgodnie z przepisami tej ustawy prace konserwatorskie to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań /art. 3 pkt 6/, prace restauratorskie - działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań /art.3 pkt. 7/, natomiast roboty budowlane - roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku /art.3 pkt 8/.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że stosowanie do przepisu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa zaś to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego /pkt 6/.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy, zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, winien był wykazać w sposób niewątpliwy, iż planowane inwestycja, obejmująca m. innymi dobudowę parkingu podziemnego, zaplecza technicznego i sanitarnego, przebudowę istniejącej części obiektu z rozmieszeniem sal seminaryjnych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej oraz urządzenie drugiego parkingu tym razem nadziemnego, to roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem roboty budowlane podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Rozważań takich jednak brak w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Organ II instancji poprzestał jedynie na przytoczeniu powyższych przepisów Prawa budowlanego, które w jego ocenie pozwoliły na jednoznaczne stwierdzenie, że planowane zamierzenie, w postaci rozbudowy i przebudowy Muzeum Architektury we W., mieści się w katalogu przedsięwzięć stanowiących cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, mając na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji "celu publicznego" zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, należy stwierdzić, iż warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony /dostępny/ dla wszystkich /por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod (red.), Warszawa 2005, s. 396/. Dlatego też rozbudowa i przebudowa Muzeum Architektury we W. może być uznana za inwestycję celu publicznego tylko wtedy, gdy będzie przeznaczona do użytku powszechnego. Jeżeli natomiast inwestor zamierza realizować wspomnianą inwestycję na własny użytek lub dla ściele określonych podmiotów /użytkowników/, to z prawnego punktu widzenia będzie to przedsięwzięcie należące do kategorii inwestycji niepublicznych.

Jak wynika zaś z decyzji pierwszoinstancyjnej planowana inwestycja ma obejmować: dobudowę holu wejściowego, sal wystawowych, magazynów zbiorów, parkingu podziemnego, zaplecza technicznego i sanitarnego; przebudowę istniejącej części obiektu z rozmieszeniem sal seminaryjnych, wystawowych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, biblioteki, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej; urządzenie terenu /w tym parkingu nadziemnego/ oraz budowę i przełożenie niektórych istniejących elementów infrastruktury technicznej.

Zakres robót, zwłaszcza w zakresie dobudowy magazynów zbiorów, parkingu podziemnego przeznaczonego dla pracowników Muzeum /wraz z windą towarowo-samochodową/, zaplecza technicznego i sanitarnego, przebudowy części obiektu z rozmieszeniem sal seminaryjnych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, pomieszczeń administracyjnych /pokoje dla administracji umieszczone na parterze skrzydła wschodniego wraz z zespołem pomieszczeń socjalnych personelu/, części hotelowej dla gości i gastronomicznej /kawiarnia i cateringu/, budzi wątpliwości, co do ich charakteru, a w konsekwencji pytanie, czy można w związku z tym zaliczyć tę inwestycję do inwestycji celu publicznego.

Te wątpliwości winien był przeanalizować organ II instancji, zwłaszcza, że okoliczność co do przypisywania spornej inwestycji celu publicznego podnosili w toku postępowania strony odwołujące się od decyzji organu I instancji.

Zważyć przy tym należy, że z postanowień omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy jest regułą, zaś podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy.

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga prawie każda zmiana zagospodarowania terenu, również taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że ma charakter jednorazowy, tymczasowy i trwa do jednego roku /a nawet w takim przypadku organ może nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy/.

Jeśli chodzi o inwestycję celu publicznego, to wydanie decyzji o lokalizacji tej inwestycji odnosi się tylko do sytuacji, gdy jej przeprowadzenie wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak przyjmuje się w doktrynie wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać /zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod (red.) Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 364 i n./. Przeciwnie dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji, należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki. Przesłanek tych nie wolno interpretować w sposób rozszerzający. Przesłanki te wynikają ze sposobu określenia, czym jest w swej istocie inwestycja celu publicznego, pod pojęciem której kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Według tego autora "będą to tylko zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie, np. inwestycja wyłącznie powiązana od strony technicznej z inwestycją główną /tzn. objętą zakresem "celu publicznego" określonego w 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/ lub związana z inwestycją główną wydatkowaniem środków publicznych tego samego rodzaju /np. gdy te same środki publiczne służą finansowaniu zamierzenia całkowitego, wybiegającego poza zdefiniowane tu cle publiczne, obejmującego inwestycję główną, realizującą wprost cel publiczny, oraz inwestycję związaną z inwestycją główną/. Co więcej, samo zaangażowanie środków publicznych nie jest tu rozstrzygające. Do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczy też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycją realizującą cel publiczny wprost, tak że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Jedyną możliwością objęcia decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego inwestycji nie realizującej wprost celu publicznego, byłaby faktyczna niemożność przeprowadzenia bez niej inwestycji głównej".

Podzielając w pełni powyższe stanowisko, stwierdzić należy, iż za inwestycję celu publicznego /tu opieka nad zabytkiem, będąca działaniem o zasięgu co najmniej lokalnym/ może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Kwestia zaś, czy planowane zamierzenie /tu przebudowa i rozbudowa Muzeum Architektury we Wrocławiu w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji/ jest konieczne, by osiągnąć stan odpowiadający wskazanemu celowi publicznemu, powinna zostać wykazana w decyzji organu II instancji, czego zaś w niniejszej sprawie zabrakło.

Ponadto organ odwoławczy nie wskazał, o jakim znaczeniu krajowym, wojewódzkim czy też powiatowym, gminnym jest sporna inwestycja. Inwestycja celu publicznego musi mieć bowiem znaczenie lokalne bądź ponadlokalne, a zatem realizować potrzeby wspólnoty i to zarówno na poziomie gminy, powiatu i województwa, jak i kraju, na obszarze którego zamieszkuje zbiorowość stanowiąca pewną całość /społeczeństwo/. Przy czym co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, inwestor składając wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego /indywidualnego bądź grupowego/. Wątpliwości takie budzi natomiast część planowanej inwestycji, w szczególności dotyczącej dobudowy parkingu podziemnego, zaplecza technicznego i sanitarnego, przebudowy istniejącej części obiektu z rozmieszczeniem sal seminaryjnych, wystawowych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie nie tylko inwestor składając wniosek nie wniósł o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale i organ odwoławczy nie wykazał, że wszystkie elementy składające się na planowane prace stanowią realizację celu publicznego o zasięgu co najmniej powiatowym, a nie służą natomiast zaspokojeniu interesu prywatnego /indywidualnego bądź grupowego/.

Kwestia, czy inwestycja celu publicznego ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne ma zaś istotne znaczenie z punktu widzenia postanowień art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do:

1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa;

2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Określenie zatem znaczenia planowanej inwestycji jest istotne o tyle, o ile mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim. W tych bowiem sprawach decyzję wydaje się po jej uzgodnieniu z marszałkiem województwa i to w sposób wiążący przez ten organ. W braku akceptacji projektu decyzji, wydanie decyzji pozytywnej nie jest dopuszczalne. Celem tych uzgodnień jest bowiem ochrona interesu ponadlokalnego z jednej strony oraz zabezpieczenie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Wyrażenie stanowiska przez marszałka województwa dotyczy sposobu i warunków realizacji samej inwestycji, w szczególności dotyczy to elementów treści decyzji określonych w art. 54 ustawy. Są to warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, a co istotne w niniejszej sprawie m.in. wynikające z zapewnienia ładu przestrzennego /odwołujący się podnosili kwestie zaburzenia architektury istniejących obiektów/, dziedzictwa kulturowego i ochrony zbytków /zarzut możliwości wykreślenia w rejestru zabytków/. Uzgodnienie to podlega regułom art. 106 k.p.a. Zatem formą prawną tegoż uzgodnienia jest postanowienie, na które przysługuje stronie postępowania zażalenie.

Ponadto wątpliwości Sądu budzi wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w sytuacji, gdy we wniosku inwestora brak jest określenia, że dotyczy on inwestycji celu publicznego. Przyjąć zatem należałoby, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] Nr [...], sam dokonał kwalifikacji spornej inwestycji, zaliczając ją do inwestycji celu publicznego, precyzując niejako w imieniu inwestora żądanie objęte powyższym wnioskiem.

Organ odwoławczy pominął zaś milczeniem powyższą kwestię, gdy zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy /por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 901/05, LEX nr 173675/. Tezę tą należy również odnieść do sprawy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego .

Przepis zaś art. 52 ust. 2 w/w ustawy ustala, co powinien zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Określając wymagania treści składanego wniosku przepis ten stanowi uzupełnienie ogólne postanowienia art. 63 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem wniosek złożony przez Muzeum Architektury we W. nie zawierał sformułowania, z którego wynikałoby, że dotyczy on inwestycji celu publicznego. Wprawdzie jest on zatytułowany "Wniosek o ustalenie warunków zabudowy / lokalizacji inwestycji celu publicznego", jednakże znajduje się przy tym nagłówku znak " * ", która oznacza "niepotrzebne skreślić". W przedmiotowym wniosku skreślenia tego nie dokonano. Zapisu świadczącego o tym, że wnioskodawca żąda ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma również w dalszej części wniosku.

Zatem organ I instancji winien był, w myśl art. 63 § 2 k.p.a., wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania, którą byłoby ustalenie lokalizacji określonej inwestycji celu publicznego lub ustalenie warunków zabudowy innej inwestycji.

Umknęło również uwadze Kolegium, iż w opisanym wyżej wniosku inwestora w rubryce "Rodzaj obiektu lub przewidywany sposób użytkowania obiektu lub terenu" inwestor wskazał, że inwestycja ma obejmować rozbudowę i przebudowę Muzeum Architektury, budynek projektowany – hol wejściowy, sale wystawowe, magazyn zbiorów, parking podziemny i zaplecze sanitarne i techniczne.

Natomiast w w/w decyzji lokalizacyjnej inwestycja obejmuje ponadto: przebudowę istniejącej części obiektu z rozmieszczeniem sal seminaryjnych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, biblioteki, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej, urządzenie terenu z parkingami nadziemnymi.

Nadto wskazać należy, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 na treść wniosku składa się część graficzna, zawierająca określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy. Prócz tego musi określać granice obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Pojęcie "oddziaływanie" musi być tutaj szeroko rozumienie – jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie /w szerokim znaczeniu sąsiedztwa/. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na m.in. utrudnianiu nasłonecznienia /a taki zarzut podnosili odwołujący się/. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej.

Organ odwoławczy nie dokonał rozważań i oceny prawnej dopuszczalności tych wpływów, która powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego tych sfer oddziaływania np. ustawa o ochronie zabytków, co podnoszone było również w odwołaniach. Na załączonej kopii mapy powinien się więc znaleźć obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji. Organ winien również ocenić merytorycznie zasięg wskazanego obszaru. Jeżeli zaś dojdzie do konkluzji, że został on przedstawiony zbyt wąsko, wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 63 § 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. poprzestało jedynie na przywołaniu treści art. 52 ust. 2 powołanej ustawy, bez wnikliwych rozważań dotyczących powyższych kwestii.

W dalszej części uzasadnienia, zwrócić należy uwagę na przepis art. 54 pkt.2 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in.: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Zatem kwestia ochrony ładu przestrzennego jak i dziedzictwa kulturowego i zabytków ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie w kontekście faktu, iż przedmiotowa inwestycja znajduje się obszarze wpisanym jako dobro kultury do rejestru zabytków /decyzja Konserwatora Zabytków m. W. z dnia [...] o wpisaniu terenu S. M. do rejestru zabytków miasta W./, a strony w toku postępowania podnosiły, iż przedmiotowa inwestycja, cyt. "oszpeci" i zasłoni zabytkowy budynek byłego klasztoru oo. Bernardynów, gdy nadto w odwołaniu podnosiły, iż należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

W decyzji organu II instancji brak jest odniesienia się do tych kwestii. W zasadzie organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 54, którego wymogi - jego zdaniem – spełnia decyzja organu I instancji.

Uchybienie to stanowi w ocenie Sądu naruszenie podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 9 , jak i art. 11 a także przepisu art.107 § 3 k.p.a., który nakazuje organom w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/, art. 7 k.p.a. /zasada wyjaśnienia stanu faktycznego/, art. 11 k.p.a.

Wskazać należy, że istotny w niniejszej sprawie jest także przepis art. 53 ust. 1 ustawy, w myśl którego organ administracji w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zobowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie na piśmie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Zasada pisemności, w myśl której sprawy załatwia się w formie pisemnej, a doręczanie pism stronom następuje do rąk adresatów za pokwitowaniem, została zatem ograniczona w tym postępowaniu jedynie w odniesieniu do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego.

Pozostałe strony organ zawiadamia poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Istotne jest jednak przy tym, iż użyty przez ustawodawcę zwrot "a także" przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie, jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty /zob. T. Grossmann, Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – wybrane zagadnienia, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2005/4/183/.

Zwrot "a także" składa się ze spójnika przeciwstawnego "a" oraz modulanta "także". W logicznym rachunku zdań zwrot ten pełni rolę funktora koniunkcji /zob. M. Szewczyk, Ogłaszanie przepisów gminnych i ich wchodzenie w życie, Zeszyty Naukowe WZSiB w Poznaniu, 1996/1, s. 207-208/. Wobec tego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycje celu publicznego wymaga jednoczesnego obwieszczenia oraz poinformowania w sposób zwyczajowo przyjęty /zob. M. Szewczyk, Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2003/28, s. 9/.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. ustalił na rzecz Muzeum Architektury we W. lokalizację inwestycji celu publicznego przy ul. B. [...] we W. na działkach nr: [...], [...], [...] oraz na części działek nr: [...], [...] i [...], [...], obręb S. M. Jak wynika z akt administracyjnych współwłaścicielami działki nr [...] są: Gmina Miejska W., O. C. oraz następcy prawni B. C. – R. C. i D. C.-R. /o czym pismem z dnia 16 lutego 2006 r. O. C. informował organ/, K. M.-P., M. M., D. i M. P., H. i A. T. oraz M. i R. W., działki nr [...],[...] i [...] – Gmina Miejska W., działki nr [...] – Zarząd Zieleni Miejskiej, zaś działki nr [...] – Zarząd Dróg i Komunikacji.

W dniu 8 lutego 2006 r. Prezydent W. wprawdzie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, jednakże nie spełnia ono wymagań z art. 10 § 1 k.p.a. Nie można bowiem uznać, iż przywołanie art. 10 k.p.a. w piśmie wszczynającym postępowanie jest wystarczające do stwierdzenia, że organ wywiązał się z obowiązków nałożonych nań tym przepisem /zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1622/05, publ. LEX nr 181000/. Samo umieszczenie w zawiadomieniu treści "Informuję więc o uprawnieniach wszystkich stron tego postępowania wynikających z art. 10 k.p.a. do czynnego udziału w każdym jego stadium" bez pouczenia stron jakie prawa przysługują im w związku z tym nie przystaje do treści tego przepisu. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy.

Zresztą zarzut braku pouczenia stron co do przysługującego prawa zgłaszania uwag podnosili w trakcie postępowania odwołujący się /tj. Państwo Przełęccy pismem z dnia 20 lutego 2006 r., M. M. - pismo z dnia 20 lutego 2006 r. oraz Państwo T. pismem z dnia 21 lutego 2006 r./. Wprawdzie ich uwagi spotkały się z odpowiedzią ze strony organu bowiem pismem z dnia 7 marca 2006 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją w każdym stadium postępowania administracyjnego, jednakże takie pisma nie wystosowano do pozostałych stron postępowania. Do tych kwestii jak i wpływu takiego działania organu I instancji winien odnieść się organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w tym artykule organami. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. /ust. 5/. Art. 106 w § 1 stanowi, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę /§ 2/. Na podstawie zaś § 5 zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Z powyższych przepisów wynika, iż o podjęciu postanowień o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego strony postępowania winny zostać powiadomione przez organ tj. inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego - na piśmie, zaś pozostałe strony - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

W rozpatrywanej sprawie w dniu 13 lutego 2006 r. organ I instancji zwrócił się, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie postanowienie z dnia [...], Nr [...], w którym D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. postanawia uzgodnić bez uwag przedstawiony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie i przebudowie Muzeum Architektury we W., jednakże w aktach sprawy brak jest w/w projektu decyzji, stąd też organ odwoławczy nie był zdaniem Sądu w stanie ocenić czy pozytywne przedmiotowe uzgodnienie dotyczyło istotnie decyzji wydanej przez organ I instancji, a tym samym brak było dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji spełnił wymóg określony w w/w art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy.

Podkreślić przy tym również należy, iż mimo że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków otrzymał listę stron postępowania, to w/w postanowienie z dnia [...] Nr [...]. zostało przesłane jedynie do Urzędu Miejskiego W. oraz inwestora.

Nadto wskazać należy, iż Kolegium rozpatrując wniesione odwołania pominęło zapis art. 53 ust. 4 pkt.10 omawianej ustawy, nie rozważając tym samym, czy decyzja organu pierwszej instancji winna była być wydana po uzgodnieniu z organami tam określonymi.

Kolegium nie zwróciło także uwagi na powołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisu art. 59 ust.1 omawianej ustawy, czyli podstawy prawnej uprawniającej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy zaś wydana decyzja ustala lokalizację inwestycji celu publicznego.

Oprócz powyższych uchybień należy wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie rozważyło wszystkich zarzutów odwołujących się stron, zaś organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez. strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a., a także art.107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.