Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 261/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 § 3, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 73 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12, art. 17, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. W. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 961/11 w sprawie ze skarg H. W. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. W. kwotę 550 zł (pięćset pięćdziesiąt) oraz na rzecz T. B. kwotę 550 zł (pięćset pięćdziesiąt) – tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/11, oddalił skargi H. W. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. B., H. W., M. B. oraz J. W. od decyzji nr [...] Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] – [...] – [...] – [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

T. B. oraz H. W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. Domagały się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi stwierdził, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co zasadnie ustaliły organy obu instancji. Zaskarżona decyzja, czyni zadość wymogom art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

W odniesieniu do najpoważniejszego zarzutu stawianego przez strony zaskarżonym decyzjom, wskazującego na bezprawne wywłaszczenie ich nieruchomości bez przyznania odszkodowania, Sąd stwierdził, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, określa kiedy może dojść do pozbawienia prawa własności, stanowiąc, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazał Sąd, z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jednym z celów publicznych, który uzasadnia wywłaszczenie, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem po to, aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie, o czym stanowi art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Sąd stwierdził, że w omawianej sprawie wywłaszczenie należących do skarżących działek spełnia konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi. Przy braku podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m.in. nieruchomości skarżących nie można skutecznie przypisywać tej decyzji nadmierności odebrania prawa własności.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwały również na uwzględnienie sformułowane w skargach zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do kwestionowania dokumentacji geodezyjno - kartograficznej opatrzonej klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności, służbę geodezyjno - kartograficzną w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837).

Procedura podziału nieruchomości oraz zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości dokonane przez Wojewodę M. nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Wykonany przez uprawnionego geodetę operat podziałowy został, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009 r. i zaewidencjonowany pod nr [...].

Sąd wskazał, że niniejsze postępowanie, zostało wszczęte w dniu 23 czerwca 2009 r., tj. w dniu wpływu wniosku Prezydenta Miasta [...] do M. Urzędu Wojewódzkiego w K., pod reżimem obowiązującej ustawy. Tym samym zarzut, że wojewoda nie był właściwy do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest całkowicie chybiony. Właściwość wojewody została bowiem przewidziana w art. 32 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obowiązującego w dacie wpływu wniosku inwestora do organu).

Skarżące będąc właścicielkami nieruchomości objętych zakresem inwestycji, zostały zawiadomione zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, jak i o jej wydaniu w drodze indywidualnych zawiadomień, wysłanych na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Powyższe oznacza, że zarówno Wojewoda M., jak i Minister Infrastruktury prawidłowo zastosowali przepisy ustawy dotyczące doręczeń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżących odnośnie "usankcjonowania" przez organ II instancji naruszenia przez Wojewodę M. art. 73 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury prawidłowo ustosunkował się do tych twierdzeń. Strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału oraz składania dowodów na każdym etapie niniejszego postępowania, począwszy od momentu jego wszczęcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 w zw. z 156 § 1 pkt 7 k.p.a. na skutek uznania przez organ, że brak wymienienia stron w decyzji organu I - instancji nie stanowi jej wady skutkującej nieważnością rozstrzygnięcia, Sąd uznał go za całkowicie bezzasadny. Skarżące ograniczyły się we wniesionych skargach do sformułowania, że "brak wymienienia wszystkich stron decyzji stanowi wadę decyzji powodującą jej nieważność z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nie precyzując, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ ich interesu prawnego. Jeśli przyjąć, że skarżącym chodziło o niewskazanie w tak zwanym rozdzielniku do decyzji stron postępowania, to takie działanie nie może być uznane jako naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Powyższy przepis nie określa bowiem, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. W załączniku Nr 4, stanowiącym integralną część decyzji Wojewody M., zawarto wykaz dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Za chybiony Sąd uznał zarzut braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewłaściwego i niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów skarżących, dochowując wymogów określonych w art. 107 § 1 - 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a..

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły H. W. i T. B.

H. W., zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art 11 f) pkt 2 i 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 1954 z późn. zm., zwana dalej: "specustawą"), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną jego wykładnię polegające na przyjęciu, że czynności geodezyjne wymienione w tym przepisie nie są obligatoryjne w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie, nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem nie doszło do naruszenia Konstytucji, w szczególności przepisów odnoszących się do wywłaszczenia;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. 11a ust. 1 specustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o:

I. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie: na wypadek stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a.;

II. Zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

T. B. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

A . Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 f pkt 2 i art. 11 f pkt 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 1954 z późniejszymi zmianami), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późniejszymi zmianami) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynności geodezyjne wymienione w tym przepisie nie są obligatoryjne w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem nie naruszono stosownych przepisów ustawy zasadniczej;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 20 z późn. zm.) w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej: Konwencją), poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżąca została pozbawiona własności swojej nieruchomości w wyniku postępowania egzekucyjnego pozostając do chwili obecnej bez odszkodowania;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez rażącą i długotrwałą przewlekłość postępowania, co skutkuje sytuacją, że strona skarżąca została pozbawiona własności swojej nieruchomości w wyniku postępowania egzekucyjnego i do chwili obecnej pozostaje bez jakiegokolwiek odszkodowania;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 13 ust. 1 i art. 15 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115 , poz. 741 z późniejszymi zmianami) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rokowania z właścicielami nieruchomości poprzedzające wywłaszczenie nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD) i pominięcie dopuszczalnej wówczas możliwości zawarcia umowy cywilnoprawnej.

B . naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż brak wymienienia stron w decyzji nie stanowi wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD);

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki wznowienia postępowania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

I. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a.;

II. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne należy uznać za uzasadnione w zakresie, w jakim zarzucają naruszenie przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, i co uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda M. ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] – [...] – [...] – [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej". Jak wskazano w tejże decyzji, wydano ją na wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe – organ administracji publicznej - Wojewoda M. orzekł na podstawie stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która została dokonana ustawą zmieniającą z dnia 25 lipca 2008 r. Decyzja Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została zatem w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 i 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych sprzed, jak to wyżej zaznaczono, nowelizacji z dnia 25 lipca 2008 r. Oznacza to, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. omawianą decyzją zatwierdzono projekty podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji oraz stwierdzono, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren – z uwagi na ustalenie niniejszą decyzją lokalizacji drogi krajowej - stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja powyższa zgodnie powołanym wyżej przepisem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. miała zatem skutek wywłaszczeniowy.

Konsekwencją wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sprzed nowelizacji powinno być, stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 tej ustawy, wydanie następnie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną wskazaną wyżej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji. Jedna z decyzji dotyczyła ustalenia lokalizacji drogi, drugą decyzją zaś była decyzja o pozwoleniu na budowę drogi. Zmiany wprowadzone ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw spowodowały, że obie kwestie, tj. lokalizacja drogi oraz pozwolenie na budowę rozstrzygane są w drodze jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl zaś ust. 2 art. 6 omawianej ustawy zmieniającej, dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Omawiana ustawa weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ust. 1 art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. należy odczytywać z uwzględnieniem brzmienia ust. 2 niniejszego artykułu. Z tej regulacji bowiem wynika, że po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi realizacja inwestycji drogowej dokonywana jest w ramach dotychczas obowiązujących procedur administracyjnych, co dotyczy przede wszystkim pozwolenia na budowę. Sprawa przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych mimo tego, że ustawodawca przewidywał pierwotnie wydanie w toku postępowania administracyjnego dwóch decyzji, nie kończyła się na etapie decyzji lokalizacyjnej, gdyż dla końcowej realizacji inwestycji wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Tę specyfikę postępowania ustawodawca uwzględnił w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Dlatego też, jeżeli w odniesieniu do inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi doszło do wszczęcia postępowania przed dniem 10 września 2008 r. i po tej dacie właściwy organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc winna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. W innym przypadku, tak jak w rozpoznawanej sprawie, dojdzie do dwukrotnego wywłaszczenia nieruchomości na ten sam cel publiczny (w obrocie prawnym będą istniały dwie decyzje skutkujące z mocy prawa odjęciem własności),co stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewoda M. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] – [...] – [...] – [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej" czyli tej samej inwestycji co objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. o ustaleniu lokalizacji drogi, błędnie uznając, że wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej – tej samej inwestycji, która została określona we wniosku z dnia 1 sierpnia 2008 r. - spowodował ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej, podczas gdy wniosek z dnia 22 czerwca 2009 r. powinien był zostać potraktowany jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. po nowelizacji, według stanu prawnego na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r., decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości oraz jednocześnie nieruchomości lub ich części stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podobnie jak wcześniej decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, ma zatem skutek wywłaszczeniowy. Tym samym Wojewoda M. wydając decyzję z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mającej skutek wywłaszczeniowy dokonał niejako dwukrotnego wywłaszczenia tych samych nieruchomości ponieważ wcześniejsza decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi również spowodowała przejście nieruchomości objętych inwestycją na rzecz Skarbu Państwa. Takie działanie organu administracji publicznej - Wojewody M. a zarazem również Ministra Infrastruktury, który utrzymał decyzję Wojewody w mocy, należy uznać za sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o ochronie prawa własności, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Powyższe uchybienie stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Za chybione należy natomiast uznać podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 f pkt 2 i art. 11 f pkt 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Zarzuty powyższe dotyczą bowiem sposobu przeprowadzenia podziału nieruchomości. Tymczasem decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie tylko niejako ponownie orzekła w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, lecz również błędnie ponownie zatwierdziła projekt podziału nieruchomości, podczas gdy zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości miało miejsce również we wcześniejszej decyzji Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi. W sytuacji zatem, gdy decyzja z dnia [...] października 2009 r. jest wadliwa z tej również przyczyny, to rozpoznawanie tychże zarzutów byłoby przedwczesne, a ponadto powinny zostać one skierowane pod adresem decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., w której, jak wyżej zaznaczono, dokonano po raz pierwszy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a która to decyzja pozostaje poza zakresem sprawy niniejszej. Z tej samej przyczyny za przedwczesne uznać także należało rozpoznanie podniesionych w skardze kasacyjnej T. B. zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. z art. 13 ust. 1 i art. 15 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rokowania z właścicielami nieruchomości poprzedzające wywłaszczenie nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i pominięcie dopuszczalnej wówczas możliwości zawarcia umowy cywilnoprawnej. Powyższe zarzuty również powinny bowiem zostać skierowane pod adresem decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., która zawierała skutek wywłaszczeniowy.

Nieuzasadniony jest również podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie. Zdaniem wnoszących skargi kasacyjne ponieważ decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r. nie dotyczy dróg krajowych, to decyzję powinien był wydać starosta. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem w przypadku drogi krajowej zgodę na realizację inwestycji wydaje wojewoda. Jak wynika z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji, inwestycja drogowa obejmuje odcinek ulic: [...] i [...] leżących w ciągu drogi krajowej [...] oraz odcinek ulic: [...] i [...] leżących w ciągu drogi krajowej [...]. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) ulice leżące w ciągu dróg o kategoriach wymienionych w ust. 1 (w tym drogi krajowe) należą do tej samej kategorii co te drogi. W sprawie niniejszej uzasadniona zatem była właściwość Wojewody M. Za błędny jednak należało w tym względzie uznać wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołującego się na przepis art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który po pierwsze, dotyczy pozwolenia na użytkowanie drogi, a po drugie, przewiduje właściwość starosty w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych, a właściwość wojewody w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej T. B. zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżąca została pozbawiona prawa własności swojej nieruchomości i pozostaje do chwili obecnej bez odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje bowiem w drodze odrębnej decyzji i pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej T. B. zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez brak wymienienia stron w decyzji należy podzielić w tym zakresie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. nie określa w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie, a ponadto w załączniku Nr 4, stanowiącym integralną część decyzji Wojewody M., zawarto wykaz dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec wadliwości decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy przez decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., z przyczyn o jakich była mowa wyżej, Sąd uznał za zbędne odniesienie się do podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez, jak twierdzą wnoszące skargi kasacyjne, brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt sprawy. Ewentualne naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. nie mogło mieć już bowiem wpływu na wynik sprawy zakończonej wadliwą decyzją Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r. a utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury.

Za chybiony należało również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej T. B. zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki wznowienia postępowania. Istotnie bowiem zgodnie z art. 31 ust. 2 w/w ustawy, tj. wtedy gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz po okresie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy sąd administracyjny może uwzględnić skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Ograniczenie to jednak nie dotyczy decyzji wydanej przez organ II instancji (patrz: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10 – Lex nr 746883).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.