Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 65/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. Z., M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 z późn. zm.) i § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 104 § 1 i 2, w związku z art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.) art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i 2 , art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 227 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) § 3, ust. 1, pkt. 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) po rozpatrzeniu wniosku I. i M. Z. (dalej: skarżący) oraz Stowarzyszenia "[...] " (dalej Stowarzyszenie) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], stwierdzającej, że dla przedsięwzięcia: budowy dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 1,6 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr 325/3 położonej w miejscowości [...] brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] września 2013 roku, Nr [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. S. stwierdził, że dla przedsięwzięcia: budowy dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 1,6 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce [...] brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalił następujące środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia:

Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia:

Budowa dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy nie przekraczającej 1, 6 MW wraz z elementami towarzyszącymi tj. stacja transformatorowa 0,4/15kV, przyłącza linii kablowej średniego napięcia, oraz drogi dojazdowej wraz z placem manewrowym. Wyżej wymienione przedsięwzięcie będzie realizowane w [...]. Teren, na którym zlokalizowane będzie przedsięwzięcie to teren rolniczy. Najbliższe tereny zabudowy zagrodowej są w odległości ok. 300 m od jednej z elektrowni, w kierunku północnym.

Warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla sąsiednich terenów:

Planowane przedsięwzięcie będzie realizowane i eksploatowane z uwzględnieniem następujących warunków:

związane z realizacją inwestycji prace budowlane z użyciem ciężkiego sprzętu i pojazdów transportujących materiały prowadzić w godzinach dziennych (od 6.00 do 22.00),

w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie obowiązany jest uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu,

dostosować harmonogram prac do okresu wegetacji szaty roślinnej, upraw polowych i ich zbiorów,

powstające odpady w trakcie budowy i eksploatacji inwestycji należy segregować i gromadzić w przeznaczonych do tego pojemnikach, miejscach oraz przekazywać je sukcesywnie podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia na odzysk i unieszkodliwianie

w fazie realizacji inwestycji wyznaczyć jak najwęższe pasy techniczne potrzebne do zajęcia na czas budowy pod sprzęt i materiały przy robotach mechanicznych,

masy ziemne (w tym wierzchnią warstwę ziemi urodzajnej) powstające na etapie realizacji inwestycji zabezpieczyć przed zniszczeniem i w miarę możliwości ponownie zagospodarować,

uporządkować plac budowy oraz wykonać prace rekultywacyjne tak, aby nie zmieniać niwelety terenu,

prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są zobowiązani do zapewnienia ich prawidłowej eksploatacji,

urządzenia mechaniczne elektrowni będące źródłami hałasu winny być izolowane akustycznie: zastosowanie odpowiedniej konstrukcji przekładni generatora i zainstalowanie tłumików oraz doborze właściwej konstrukcji łopat wirnika,

rozwiązania techniczne nie powinny odbiegać od standardów stosowanych w podobnych obiektach w Polsce i powinny opierać się na nowoczesnej technologii.

Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych

uwarunkowaniach [...] z dnia 2.09.2013 r.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 Państwo I. i M. Z. oraz wnioskiem z dnia 22 maja 2014 roku Stowarzyszenie zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 2 września 2013 roku, Nr [...].

Przedmiotowe wnioski są tożsamej treści.

Decyzji zarzucono następujące kwalifikowane wady prawne:

Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie art. 156 § 1

pkt 4 k.p.a.

Ad. 1

naruszenie art. 7, 8, 9, 28, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji na środowisko, nieuznanie właścicieli działek leżących na obszarze oddziaływania akustycznego inwestycji za stronę w postępowaniu,

naruszenie art. 107 § 1 oraz art. 124 § 1 k.p.a. - nieoznaczenie w osnowie, ani w postaci rozdzielnika do decyzji i postanowienia stron postępowania. Organ winien konkretnie wskazać, czyjego interesu prawnego dotyczy owe postępowanie,

naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. - niewzględnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla działki nr [...], przez Wójta gminy [...], będącej w posiadaniu tego organu, przy ocenie wpływu budowy turbin wiatrowych na środowisko,

rażące naruszenie zapisów art. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 144 kodeksu cywilnego,

naruszenie przepisu art. 112 ust. 1 ustawy ochrona środowiska, przez wydanie decyzji środowiskowej zezwalającej na budowę 2 turbin wiatrowych, których budowa nie zapewni stanu akustycznego środowiska, co najmniej na obecnym poziomie, zgodnie przedstawionym w KIP rozkładem izofon,

art. 4, art. 21, art. 38 i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej oraz art. 74 Konstytucji RP,

naruszenie art. 6, 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za podstawę ustaleń w sprawie, wniosku wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia (KIP) zawierających szereg rażących naruszeń obowiązujących przepisów prawa, stwierdzeń niezgodnych z faktyczną sytuacją oraz z danymi naukowymi oraz brak przeprowadzenia oceny dowodów w sprawie, zgodnie z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Do Informacji zawartych w KIP nie ma zastosowania domniemanie zgodności treści ze stanem faktycznym,

h) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez podanie podstawy prawnej, z której nie wynika jak organ sklasyfikował przedsięwzięcie w myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 nr 213 poz. 1397) oraz brak podania podstawy prawnej, z której bezpośrednio wynika prawidłowość uzasadnienia decyzji tj. art. 85 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej. Podany w podstawie prawnej art. 71 odnosi się zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. - powinna być podana w sposób precyzyjny, z powołaniem odpowiedniego artykułu, paragrafu, ustępu, punktu czy innej jednostki systematyzacyjnej aktu prawnego, od świadomości tego, jakie przepisy powołuje się w podstawie zależna jest możliwość stworzenia prawidłowego uzasadnienia. Również użyte w decyzji sformułowanie "stwierdzam że dla przedsięwzięcia: budowy dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 1,6 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce [...] brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalam następujące środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje opisanego wyżej przedsięwzięcia: I. Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, II. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla sąsiednich terenów:... " stoją w stosunku do siebie w oczywistej, prawnej sprzeczności. Mianowicie stwierdzenie braku oceny wynika z art. 84 ust. 1 i dotyczy przedsięwzięć dla których nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z kolei dalsza jej część wynika z art. 82 ust. 1 pkt. 1 i dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

i) naruszenie art. 6, 8 kpa poprzez:

błędne wskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji daty złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (z akt sprawy wynika, że wniosek wpłynął 13.06.2013 r., a nie jak wskazano w decyzji 12.06.2013 r.)

stosowanie w osnowie nomenklatury nawiązującej do dyspozycji nieobowiązującego już przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 125, poz. 850 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś."): "...w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia" - zastosowane sformułowanie we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej powinno zostać skutecznie wyeliminowane z obiegu prawnego przez organ wydający decyzję,

j) naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa poprzez, zaniechanie tzw. negatywnego uzasadnienia decyzji polegającego na tym, że na organie ciąży obowiązek wskazania przyczyn i powodów, dla których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią z dnia [...].06.2013 r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co nie wynika ani z postanowienia z dnia [...].08.2013 r., ani z decyzji środowiskowej z dnia [...].09.2012 r. W obu przypadkach zastosowano identyczne stwierdzenie uniemożliwiające prawidłową ocenę stanu faktycznego, mianowicie "stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Powtórzenie takiego samego sformułowania w obu dokumentach urzędowych wyklucza popełnienie tzw. literówki (błąd polegający na zamianie lub przestawieniu liter), jedynie daje podstawy do stwierdzenia świadomego wprowadzenia w błąd stron oraz społeczeństwa,

k) naruszenie art. 7, art. 9 kpa poprzez podawanie w decyzji nieprawdziwych informacji dotyczących odległości lokalizacji turbin od obszaru Natura 2000 [...]. Podana w decyzji odległość od wymienionego obszaru Natura 2000 wynosi 5,7 km. Zgodnie z danymi na stronie http://geoserwis.qdos.qov.pl/mapy/ odległość lokalizacji turbin od obszaru Natura 2000 [...] wynosi ok. 4,11 km,

l) naruszenie art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 7 k.p.a. oraz reguły przezorności poprzez brak oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko w myśl Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do spełnienia wymogów wynikających z art. 38 j ustawy Prawo wodne, należy traktować jako ich niespełnienie, co stanowi rażące naruszenie prawa i powinno stanowić przyczynę odmowy wydania decyzji środowiskowej,

m) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy,

n) rażące naruszenie art. 107 § 1,3 k.p.a., art. 85 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej poprzez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b pkt. 2 lit. a, b, c, d, f, g, h, i, j, pkt. 3 ustawy środowiskowej, wybiórcze uzasadnienie stanu faktycznego zawartego w zebranym materiale dowodowym oraz brak odniesienia do treści opinii RDOŚ w [...] i PPIS w [...],

o) naruszenie art. 107 § 1,3 kpa poprzez brak w decyzji uzasadnienia prawnego w stosunku do przytoczonych rozstrzygnięć w uzasadnieniu decyzji:

- w uzasadnieniu brak podstawy prawnej na podstawie której organ stwierdził, że nie przewiduje się wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu tj. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2007 nr 120 poz. 826.),

- brak odwołania się do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przy rozważaniach na temat lokalizacji inwestycji w stosunku do obszarów chronionych oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419),

p) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak przywołania przepisu szczególnego tj. art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w podstawie prawnej oraz brak w zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomieniu o możliwości zapoznania się stron z zebranym materiałem dowodowym w sprawie: "Budowa dwóch elektrowni wiatrowych w m. [...]" pouczenia wynikającego z art. 49 k.p.a. o uznaniu pisma za doręczone po upływie terminu 14 od publicznego ogłoszenia,

q) naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez nieumieszczanie daty wydania postanowienia oraz decyzji środowiskowej w dokumentach umieszczanych w biuletynie informacji publicznej.

Ad. 2)

naruszenie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotów nie mających interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W związku z brakiem wyszczególnienia stron postępowania w decyzji i postanowieniu, wnioskiem z dnia 24.04.2014 r. wystąpiono do organu o podanie listy stron postępowania, którą organ udostępnił pismem z dnia 25.04.2014 r. Poważne obawy budzi fakt wyszczególnienia kilku podmiotów, których interes prawny w postępowaniu jest bardzo wątpliwy:

Gmina [...]- przyznanie statusu strony organowi prowadzącemu postępowanie dopuszcza do możliwości wniesienia odwołania, skargi na decyzję którą sam wydał,

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - w obrębie działki na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, nie występuje żadna nieruchomość, której zarządcą mogłaby być GDDKiA. Dlatego też nie ma żadnych prawnych, faktycznych ani logicznych przesłanek do uznania jej za stronę postępowania,

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu - w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania są podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływania danego przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że oddziaływaniem decydującym o posiadaniu przymiotu strony, jest takie oddziaływanie, które ograniczy możliwość korzystania z danej nieruchomości zgodnie z tytułem prawnym, jaki przysługuje do niej danemu podmiotowi. W zaistniałem sytuacji brak jest możliwości logicznego wskazania wystąpienia możliwych ograniczeń w zarządzaniu drogą krajową nr [...], której zarządcą jest Wielkpolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu

ustalenie interesu prawnego stron postępowania tj. J. G., U. G. czy J. O. na podstawie informacji o właścicielach lub użytkownikach wieczystych działek leżących w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest niemożliwe.

Rozpatrując wnioski SKO stwierdziło istnienie po stronie skarżących przesłanek z art. 28 k.p.a. Także Stowarzyszenie uznane zostało za uprawnione do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Rozpoznając wnioski organ stwierdził, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek jest niedopuszczalne. Przepis art. 156 § 1 k.p.a., wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie czy wręcz ścieśniający. Z charakteru przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że wady tkwią w samej decyzji i mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w innym trybie, niż stwierdzenie nieważności decyzji. Ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny. Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można sprawy rozpatrywać "od nowa", tak jak w postępowaniu zwykłym, czy też tak jak po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym w trybie nadzwyczajnym ocenie podlega jedynie decyzja będąca przedmiotem tego postępowania, a dokładnie rzecz ujmując - jej treść. W rozpatrywanej sprawie analiza wniosków I. i M. Z. oraz Stowarzyszenia "[...] " wskazuje że jako przesłankę nieważności decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli skierowana do podmiotów nie mających interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.

Organ wskazał, że kanony postępowania przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa określone zostały m. in. w wyroku NSA z dnia 2.11.2003 r. (III SA 370/2001), w którym Sąd stwierdził, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2066/08 podniósł, że "termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji w indywidualnych sprawach, a w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, Lex nr 51233). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące " może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul Skarb. 1997/2/26, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95)".

Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, której należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Chodzi w tym przypadku o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności: także wyrok NSA z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 BS 1997 - "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" oraz wyrok NSA z dnia 2.07.2009 roku, II PSK 217/09 - "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206). Nie ulega wątpliwości, że przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 730).

Zdaniem zespołu orzekającego tut. Kolegium powyższa sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała.

W myśl art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy środowiskowej przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 powyższej ustawy. Obowiązek ten stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu warunków wymienionym w powyższym artykule, przy czym ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie obliguje organ w art. 64 ust. 1 do wcześniejszego zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustawa środowiskowa w art. 84 i 85 określa, co powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wydana w przypadku, gdy dla przedsięwzięcia nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Z art. 84 ustawy wynika, że w sentencji takiej decyzji organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a załącznikiem do niej jest charakterystyka przedsięwzięcia. Z art. 85 ustawy wynika, że decyzja taka wymaga uzasadnienia zawierającego uwarunkowania wymienione w art. 63 ust. 1 ustawy, które zostały wzięte pod uwagę przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. W decyzji organ winien nadto odnieść się do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje (art. 80 ust. 2 ustawy).

Przenosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że wskazane przez Wnioskodawców uchybienia mogą dowodzić jedynie braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy naruszenia swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego, nie mają jednak wagi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu opisanym powyżej.

Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem nawet stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, czy tym bardziej jedynie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z 22.01.2014 r., II SA/Kr 1244/13).

Mając na uwadze kolejny ze stawianych zarzutów w odniesieniu do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy zatem uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06). Ze względu na istotę nieważności decyzji z przyczyny, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, należy stwierdzić, że zachodzi ona wówczas, gdy skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej przez organ jako strona. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuacje prawna podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że dla przypisania podmiotowi statusu strony w postępowaniu wystarczającą okolicznością jest to, że wszystkie strony wskazane w rozdzielniku przez organ I instancji znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji, wyznaczony przez zasięg izofony 45 dB. Wobec tak jednoznacznych wskazówek co do przypisania przymiotu strony podmiotom w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ustalenia organu I instancji, że Gmina [...] (właściciel działki o nr ewid. [...]), Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (właściciel działki o nr ewid. 348 dr), Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (zarządca działki o nr ewid. 279/3 dr), J. G. i U. G. (właściciele działki o nr ewid. [...]) oraz J. O. (właściciel działki o nr ewid. [...]) mają przymiot strony należało uznać za prawidłowe.

Kwestionowanej decyzji nie można zatem zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej oraz że skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie mają miejsca również pozostałe przesłanki nieważności decyzji wymienione w pkt.1, 3, 5-7 § 1 art. 156 k.p.a.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodzili się skarżący oraz Stowarzyszenie i zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniosek taki złożyli w dniu 17.10.2014 r., a Stowarzyszenie w dniu 20.10.2014 r. Oba wnioski są tożsamej treści i zarzucają one Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nieodniesienie się do wszystkich zarzutów w sposób zgodny z ich treścią, bądź też poprzez całkowite ich pominięcie. W związku z tym Strony podtrzymały zarzuty stawiane we wcześniejszym wniosku.

W dniu 03.11.2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęła odpowiedź pełnomocnik Z. S. na w/w wniosek stron, w której wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2014 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. Nr [...].

W ocenie składu orzekającego Kolegium decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].09.2014 r. Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2013 r. Nr [...] jest zasadna. Wnioski stron o ponowne rozpatrzenie sprawy w istocie swej stanowią powielenie zarzutów podniesionych w poprzednich wnioskach. Nie zawierają ponadto żadnych nowych dowodów czy okoliczności, które mogłyby podważyć zasadność rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartego w decyzji z dnia [...].09.2014 r., stąd też skład orzekający w pełni podzielił argumentację i stanowisko Kolegium w zakwestionowanej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wskazywane przez wnioskodawców uchybienia mogą dowodzić jedynie braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy naruszenia swobodnej oceny wyników postepowania wyjaśniającego, nie mają jednak wagi rażącego naruszenia prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy tego rodzaju wad, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W ocenie składu orzekającego Kolegium strony nie wykazały, aby takie wady zakwestionowana decyzja organu I instancji zawierała. Nie znalazł potwierdzenia także zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Powyższa decyzji zaskarżona została przez I. Z. i M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzi organu II instancji oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta gminy [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie:

1. art. art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak analizy akt sprawy i uznanie za podstawę ustaleń w sprawie wniosku wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia zawierających szereg rażących naruszeń przepisów prawa,

2. art. art. 63 § 2, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach za czyniący zadość stawianym wymogom prawnym,

3. art. art. 112 ust. 1 i 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez wydanie decyzji środowiskowej zezwalających na budowę dwóch turbin wiatrowych, których budowa nie zapewni stanu akustycznego środowiska co najmniej na obecnym poziomie,

4. art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, art. 29 i art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w wyniku czego zezwolono na zlokalizowanie turbin wiatrowych w obrębie krajowego korytarza ekologicznego,

5. art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak analizy wpływu inwestycji na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza,

6. art. art. 7, 8, 80 i 107 § 1, 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1, 3 k.p.a. w zw. z ar. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez zaniechanie tzw. negatywnego uzasadnienia decyzji, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt. 2 lit. a, b, c, d, f, g, h, i, j, pkt. 3 lit. a, b, c, d, e, ustawy środowiskowej oraz brak podania w sentencji decyzji art. 85 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej jako podstawy prawnej,

7. art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie za pozbawioną wad decyzję środowiskową, w której występuje sprzeczność pomiędzy podstawą prawną w sentencji a jej treścią, a sama sentencja pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji,

8. art. 3 ust. 11 pkt a, b, c i art. 38 i 74 ust. 6 ustawy środowiskowej poprzez brak podania do publicznej wiadomości informaci o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu przedstawione zostały argumenty skarżących na poparcie tezy, że odnośnie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. istnieją podstawy uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, a zatem niezasadne są decyzje SKO w [...]: z dnia [...] listopada 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2014 r. Uzasadniając swe stanowisko skarżący przedstawili okoliczności powoływane we wcześniejszych pismach: wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.

Działając w sprawie przez fachowego pełnomocnika Z. S. wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie brak jest podstaw do uznania za zasadne stwierdzenia nieważności w/w decyzji, zaś zarzuty postawione przez skarżących nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, zakwestionowanej decyzji, zwłaszcza że są nieuzasadnione. Decyzja Wójta Gminy [...] spełnia wymogi ustawy środowiskowej, a także ustawy prawo ochrony środowiska i przepisów wykonawczych do nich, a ponadto odpowiada regulacjom zawartym w k.p.a.

Podniesione przez skarżących zarzuty wobec badanej decyzji mogłyby być przedmiotem kontroli instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym, gdyby strona skorzystała z odwołania, albowiem wówczas na organie spoczywałby obowiązek rozpoznania całej sprawy od nowa. Ponieważ jednak wniosek o stwierdzenie nieważności jest trybem nadzwyczajnym, w trakcie którego zadaniem organu jest ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bądź też wystąpienie innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w bieżącym postępowaniu nieważnościowym możliwe jest jedynie przeprowadzenie analizy przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, które nie miało miejsca, a nie merytoryczne prowadzenie postępowania quasi odwoławczego, którego istotą jest ponowne badanie materiału dowodowego i ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (zob. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18 poz. 258).

Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco wr art. 156 § 1 k.p.a. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa wskazuje na naruszenie elementu przedmiotowego normy prawnej, polegające na zastosowaniu takiej normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania, bądź na zanegowaniu treści określonego przepisu. Przyjmuje się przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - złamanie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O rażącym naruszeniu prawa nie mogą również przesądzać racje ekonomiczne lub gospodarcze. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji, to kwalifikowane uchybienie, do którego dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Tylko w przypadku gdy oparto rozstrzygnięcie na stanie faktycznym niezapisanym w przepisie prawa jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania dowodowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 954/2012).

Tym samym – w ocenie uczestnika postepowania Z. S. – większość zarzutów podniesionych przez skarżących w niniejszej sprawie, a odnoszących się do naruszenia przepisów proceduralnych w tym w głównej mierze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kościelec.

Naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. nie daje samoistnej podstawy do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. Są to bowiem przepisy prawa procesowego, które wyznaczają jedynie reguły dowodowe, zaś ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1838/2011). Nawet hipotetycznie błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić należałoby jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym, nie zaś nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 926/2012).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Z. S. podniósł, co następuje:

wbrew twierdzeniom wnioskodawców zasięg oddziaływania inwestycji został ustalony prawidłowo, a tym samym prawidłowo oznaczono strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Nadto naruszenie wskazywanych przepisów postępowania administracyjnego zgodnie z powyżej przywołaną argumentacją nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, podobnie zresztą jak hipotetyczne pominięcie udziału strony w postępowaniu

decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla działki [...] nie ma żadnego znaczenia i wpływu na postępowanie i treść decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...]. Nadto naruszenie wskazywanych przepisów postępowania administracyjnego zgodnie z powyżej przywołaną argumentacją nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji

zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w treści art. 144 k.c., który stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżący nie wykazali bowiem by realizacja inwestycji na działce [...] prowadziła do zakłócenia korzystania z nieruchomości Państwa Z. ponad przeciętną miarę. Podnoszony przez skarżących spadek turystycznej atrakcyjności nieruchomości wskutek usytuowania elektrowni wiatrowych nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego

z postanowienia RDOŚ w Poznaniu z dnia [...].07.2013 r. wynika, iż planowana inwestycja nie zagrozi środowisku, w tym nie będzie miała negatywnego wpływu na obszary wymagające specjalnej ochrony

wbrew twierdzeniom skarżących organ właściwy do wydania decyzji w sposób prawidłowy podał do informacji publicznej nie tylko informację o wydaniu decyzji, ale także wszelkie pozostałe informacje niezbędne do ogłoszenia w trakcie trwania postępowania, o czym świadczą chociażby załączone do niniejszego pisma i znajdujące się w aktach sprawy wydruki obwieszczeń oraz zawiadomień (zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 k.p.a.).

- naruszenie wskazywanych przepisów postępowania administracyjnego, zgodnie z powyżej przywołaną argumentacją, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wydający przedmiotową decyzję stosował obowiązujące normy prawne do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w związku z czym nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nastąpiły drobne omyłki, czy też nieprawidłowe nazewnictwo, to jednak nie ma to wpływu na treść wydanej decyzji. Tym samym zarzut powołania się na nieobowiązujące przepisy prawa nie ma zasadniczego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia i nie przesądza o nieważności decyzji z dnia [...].09.2013 r. Nawet błędne powołanie podstawy prawnej decyzji przy właściwym zastosowaniu normy prawnej nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. II OSK 2179/2011).

Odnosząc się do drugiego ze stawianych zarzutów w odniesieniu do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tj. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z. S. wskazał, iż organ prawidłowo ustalił i określił strony postępowania. Jednocześnie podniósł, iż "skierowanie decyzji'" oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1324/2009). Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującymi, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma, co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a.. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1841/2011).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2013 r. Zdaniem skarżących powołane przez nich okoliczności wskazują na istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności.

Sąd nie podziela w tej materii stanowiska skarżących. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego prawidłowej subsumpcji w wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzjach. Zarzuty zawarte w skardze są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i nie mogą skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji.

Sąd orzekający w sprawie podziela poglądy odnośnie kwalifikacji uchybień jako rażącego naruszenia prawa powołane przez orzekające organy. Wskazać też należy na stanowisko przedstawione przez Małgorzatę Jaśkowską i Andrzeja Wróbla w Komentarzu aktualizowanym do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (LEX/el., 2015) oraz zaprezentowane tam orzecznictwo. W szczególności w wyroku z dnia 8 września 2011 r., I OSK 1566/10, LEX nr 1068431 NSA stwierdził, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z kolei w wyroku NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448 podkreślono, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa, zaś w wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022 wskazano, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie.

W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja z [...] września 2013 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie można bowiem stwierdzić, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Gros zarzutów formułowanych przez skarżących pod adresem decyzji z dnia [...] września 2013 r. sprowadza się do kwestii niedostatecznie wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i niewłaściwej oceny wyników tegoż postępowania przez Wójta Gminy [...]. Odnosząc się do nich stwierdzić należy że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji - por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10, (orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Stanowisko tożsame wyraził NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, (CBOSA) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie IV SA/Gl 835/13 (LEX nr 1513915). Analogiczne stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 798/13 (LEX nr 1511171), stwierdzając, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.

Jako kwestie podlegające ocenie w zwykłym trybie wzruszania decyzji zakwalifikować należy zarzuty skarżących dotyczące braku należytej weryfikacji informacji wskazanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Część z tych zarzutów nie miałaby zapewne żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy przez organ II instancji, bądź sąd administracyjny (jak powołanie w karcie nieaktualnych aktów prawnych w sytuacji, gdy obowiązujące akty zawierały analogiczne regulacje), inne (jak kwestia kumulowania się hałasu) wymagałyby oceny pod kątem zasadności uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Żadne z tych zarzutów nie mogą być jednak rozpatrywane w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazane w punkcie 2 skargi uchybienie wniosku w zakresie braku zakwalifikowania przedsięwzięcia pozostaje in casu bez wpływu na treść rozstrzygnięcia i tym samym w żaden sposób nie wskazuje na zasadność skargi.

Co do podnoszonej w punkcie 4 skargi kwestii lokalizacji korytarzy ekologicznych, wskazana na stronie internetowej mapa nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, czy inwestycja usytuowana jest na obszarze korytarza ekologicznego. W tej materii za miarodajne uznać należy stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu wyrażone w postanowieniu z [...] lipca 2013 r. (podobnie jak w kwestii istnienia bądź nieistnienia obowiązujących zakazów na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu).

Za chybiony uznać należy zarzut skargi wskazany w punkcie 5, a związany z wymogiem z art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że zrealizowała się hipoteza normy zawartej w tym przepisie.

Co do mankamentów uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2013 r. wskazanych w punkcie 6 skargi, nie sposób uznać, by naruszenie wymogu z art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, które rzeczywiście nastąpiło, mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie rzecz ma się z brakiem ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do treści opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 26.06.2013 r. Uchybienia te mogłyby podlegać ocenie czy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o ile byłyby podniesione w zwykłym toku weryfikacji decyzji. Analogiczna sytuacja zachodzi w wypadku zarzucanych w punkcie 7 skargi nieprecyzyjnych sformułowań sentencji decyzji. Nie są one tego rodzaju, by treść rozstrzygnięcia musiała być domniemywana, bądź wyprowadzana z treści uzasadnienia.

Niezasadny jest także zarzut skierowania decyzji Wójta Gminy [...] do podmiotów nie będących stronami w sprawie. Decyzję tę doręczono inwestorowi, zaś wobec pozostałych stron zastosowano tryb obwieszczenia z art. 49 k.p.a. Lista tych podmiotów stworzona została w oparciu o obiektywne kryterium i obejmuje właścicieli działek w zasięgu izofony 45 dB. W rezultacie jako strona wskazana została także Gmina [...] – właściciel działki 343/4. Sąd w pełni podziela przedstawiony w skardze pogląd (i powołane orzecznictwo), zgodnie z którym gmina nie może w przedmiotowym postępowaniu występować jako strona (np. skarżąc decyzję organu II instancji do sądu administracyjnego). Nie ma jednak podstaw, by przypisać taką intencję oznaczeniu gminy jako strony postępowania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że decyzje administracyjne doręczane są również takim stronom, które dysponują prawami refleksowymi. Pojawia się więc kwestia, czy są one do tego rodzaju stron "skierowane". Użycie tego zwrotu przez ustawodawcę może przemawiać na rzecz stanowiska, że chodzi tu tylko o skierowanie decyzji do strony dysponującej interesem prawnym bezpośrednim. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wady nieważności wyliczone w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny (nawet jeśli przyczyną ich powstania jest naruszenie szczególnie istotnych przepisów prawa procesowego). Prowadzą one do ukształtowania w wyniku decyzji ułomnego stosunku materialnoprawnego. W ramach tego stosunku nie następuje ukształtowanie jakichkolwiek praw czy obowiązków strony refleksowej, ale jedynie określenie granic realizacji tych praw lub obowiązków uwzględniających ochronę praw refleksowych. Decyzja jest skierowana w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim. Zatem jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Podobnie rzecz się ma z decyzją mylnie traktującą określony podmiot jako uczestnika na prawach strony (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 2010).

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie, w której zapadłe decyzje poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej, poczyniły prawidłowe ustalenia i zasadnie przyjęły brak przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 roku, Nr [...].

W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.