Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2496/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 214 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 9
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 996/16 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r., sygn. I SA/Wa 996/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2016 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2016 r. odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. B. róg ul. P., pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako K. dz. [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że niewątpliwie w stosunku do nieruchomości nie został w terminie złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, dalej: dekret), nie mógł zatem być on podstawą do przyznania prawa użytkowania wieczystego. Zasadnie także odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej: u.g.n.). Przepis ten zawiera przesłanki, których łączne spełnienie jest niezbędne dla uwzględniania wniosku. W sprawie poprzedni właściciele zgłosili wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste do dnia 31 grudnia 1988 r., albowiem L. i Z. małż. S. złożyli w dniu 25 kwietnia 1958 r. wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Nie jest jednak spełniony drugi warunek określony w art. 214 ust. 2 u.g.n. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że do czasu wojny na przedmiotowej nieruchomości znajdował się dom mieszkalny o pow. 72 m 2 oraz budynki gospodarcze. W wyniku działań wojennych zabudowania zostały doszczętnie zniszczone, co wynika z licznych dokumentów powołanych przez organ w uzasadnieniu decyzji a znajdujących się w aktach sprawy. Okoliczność ta jest potwierdzona w protokole wyceny strat wojennych z 20 grudnia 1945 r. sporządzonym przez Wojewódzki Związek Ogrodniczy w W. Fakt zniszczenia budynku mieszkalnego potwierdzają zaświadczenie z 11 marca 1947 r. wydane przez Starostwo Grodzkie [...], w którym napisano, że "budynki oraz inspekty [...] należące do obywatela S. L. zostały zniszczone w czasie działań wojennych" oraz ustalenia wywiadu z 1 grudnia 1949 r. w którym wpisano, że "[...] dom został zniszczony podczas działań wojennych". Nadto okoliczność ta została przyznana przez samych właścicieli L. i Z. małż. S., którzy w podaniu z 22 maja 1958 r. do Prezydium Rady Narodowej w W. podali, że "na działkach tych stał dom mieszkalny, zabudowania gospodarcze, ciepłownia, inspekty [...] z powodu działań wojennych i całkowitego zniszczenia zabudowań zmuszeni byliśmy gospodarstwo nasze opuścić". Natomiast L. S. w sporządzonym własnoręcznie życiorysie znajdującym się w aktach osobowych pozyskanych z I.P.N. napisał, że 15 września 1944 r. został wysiedlony z gospodarstwa przez "armię frontową sowiecką", a majątek został zupełnie zniszczony. Wszystkie powołane dowody pozwalają na ustalenie, że w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. tj. w dniu 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana w sposób o jakim mowa w art. 214 ust. 2 u.g.n. gdyż istniejący wcześniej dom mieszkalny został zniszczony w czasie działań wojennych. Tym samym nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 214 u.g.n. Powołanie się przez organ również na kopię fragmentu fotoplanu W. sygn. [...] jest tylko jednym z dowodów na okoliczność braku zabudowy, a nie jedynym dowodem na tę okoliczność, zatem brak opinii biegłego z zakresu fotogrametrii nie podważa ustaleń organu dokonanych na podstawie innych jeszcze dowodów jako prawidłowych, że w dacie 21 listopada 1945 r. nieruchomość nie była zabudowana.

Sąd I instancji zastrzegł, że powyższe rozważania odnoszą się do tej części dawnej nieruchomości dekretowej, która stanowi własność W. i nie jest zajęta pod drogę publiczną ul. P., a więc dotyczy obecnych działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – wszystkie z obrębu [...].

Natomiast co do działek wchodzących w pas drogowy ul. P., szczegółowo wymienionych w decyzji w ogóle nie mogą być prowadzone rozważania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż ustanowienie tego prawa w odniesieniu do gruntu stanowiącego drogę publiczną nie jest możliwe z uwagi na charakter prawny drogi publicznej. Jak stanowi art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), nieruchomości zajęte pod drogi publiczne mogą być wyłącznie własnością podmiotów publicznoprawnych wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że wszelki obrót cywilnoprawny tymi nieruchomościami jest niedozwolony, a więc nie mogą być także obciążone prawem użytkowania wieczystego.

Również nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach nie stanowiących własności publicznoprawnej co wynika z art. 232 § 1 ustawy Kodeks cywilny, który stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. Zostało ustalone przez organ, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji część gruntów wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości dekretowej, a szczegółowo wymienionych w decyzji, nie stanowiła już własności ani W. ani Skarbu Państwa, gdyż została sprzedana.

W skardze kasacyjnej W. L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi polegające na uchyleniu w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2016 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 dekretu w związku z § 3 - § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. z 1946 r., nr 16 poz. 112) w związku z art. 16 i art. 21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., nr 36 poz. 341), w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy (Dz. U. z 1938 r., nr 63 poz. 479), przez niezasadną odmowę ich zastosowania, w związku z § 1 - § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. z 1948 r., nr 6 poz. 43) w związku z pkt II ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego M. St. Warszawy z dnia 25 listopada 1948 r. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy przez ich bezzasadne i błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że Gmina W. skutecznie objęła w posiadanie przedmiotowe nieruchomości 25 listopada 1948 r. w oparciu o drugie rozporządzenie, przez co wnioski L. i Z. S. zgłoszone na podstawie art. 7 dekretu w 1958 r. są spóźnione, a w konsekwencji również spóźnionymi pozostają roszczenia wynikające z art. 9 dekretu, gdy tymczasem do objęcia w posiadanie doszło na podstawie rozporządzenia pierwszego, choć z uwagi na naruszenie przepisów o prawie czynnego udziału strony w toku postępowania, termin do zgłoszenia wniosków opartych na art. 7 i art. 9 dekretu był otwarty, nadto wobec przyjęcia, iż wniosek W. L. z 2009 r. zainicjował nowe postępowanie, gdy tymczasem stanowił kontynuację niezakończonego postępowania z wniosku L. i Z. S.

II. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (błędna subsumpcja), a mianowicie art. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 9 dekretu polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy po stronie następców prawnych L. i Z. małż. S. istnieje nadal roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego odnośnie gruntu, który nie stał się przedmiotem obrotu po wywłaszczeniu (jako właściciel intabulowane pozostaje W.) oraz odszkodowania za pozostałą część gruntu w granicach W. na datę wejścia w życie dekretu, która stanowi obecnie własność osób trzecich.

III. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 113 § 2 p.p.s.a. w związku z: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz w związku. z art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 §1 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu przez naruszenie zasad konstruowania ustaleń stanu faktycznego, a w konsekwencji uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów w ten sposób, że stała się oceną dowolną, co nastąpiło na skutek nieprawidłowej oceny mocy dowodowej środków dowodowych, zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w związku z pominięciem istotnych środków dowodowych, skutkujące oczywiście błędnym ustaleniem stanu faktycznego, poprzez niezasadne przyjęcie, iż przedmiotowe nieruchomości były niezabudowane na datę wejścia w życie dekretu, gdy tymczasem usytuowany na nich budynek mieszkalny był jedynie w określonym zakresie zniszczony, natomiast dla oceny stopnia zniszczenia nieodzownym był dowód z opinii fotogrametrycznej zdjęć lotniczych, nie zaś samodzielna konkluzja organów obu instancji przyjęta przez Sąd I instancji z pominięciem jedynego obiektywnego dowodu jakim jest właśnie zbadanie zdjęć przez biegłego, a zatem konstrukcja, w ramach której przeprowadzono dowody jedynie na niekorzyść skarżącego, pomijając dowód, z którego pochodziłby obiektywny środek dowodowy na okoliczność zasadności zgłoszonego roszczenia ewentualnego.

IV. prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 9 dekretu w związku z art. 214 u.g.n. polegające ich błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez niezasadne przyjęcie, że sformułowanie "działka zabudowana" jest kwalifikowane dychotomicznym w swej istocie stanem technicznym zabudowań (zniszczone – niezniszczone), gdy tymczasem dla oceny prawnej nieruchomości jako zabudowanej jest to kwalifikacja nieznana ustawie wobec stopniowalności uszkodzeń i zniszczeń, a następnie ich skutków prawnych, a w konsekwencji oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że wobec stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym wyroku, kwalifikującego decyzje zapadłe w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym jako rozstrzygające zarówno o roszczeniu z dekretu (główne) jak też ustawy o gospodarce nieruchomościami (ewentualne), koniecznym okazało się zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów odnośnie obydwu roszczeń wywodzących się z odmiennych podstaw prawnych (I i II odnośnie głównego oraz III i IV dotyczące ewentualnego).

Odnośnie do zarzutu z pkt I skargi kasacyjnej podano, że zestawienie treści ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie z przebiegiem granic administracyjnych W. (poprzez analizę zakresu objętych obszarów gruntów), prowadzi do wniosku, że przejście przedmiotowych nieruchomości na rzecz gminy W. nie mogło nastąpić w trybie drugiego rozporządzenia, innymi słowy nie dotyczyło d. K., a zatem nabycie własności nastąpiło na zasadach proceduralnych określonych w rozporządzeniu pierwszym, które w koniunkcji z właściwymi przepisami obowiązującej procedury administracyjnej gwarantowały udział strony w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wobec braków w dokumentach odnośnie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, bieg terminów dla L. i Z. małż. S. (wysiedlonych administracyjnie na ziemie odzyskane) był otwarty. Wobec powyższego, ich pierwsze chronologicznie pismo znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej, dowodzi, że dopełnili staranności oraz wszystkich obowiązków dla ustanowienia – obecnie – użytkowania wieczystego na gruntach do tego przeznaczonych oraz odszkodowania za grunty, które stały się przedmiotem obrotu prawnego i nie podlegają restytucji naturalnej w trybie powyższym.

Naruszenie powołanych powyżej przepisów postępowania doprowadziło zdaniem pełnomocnika do bezzasadnego oddalenia skargi, co samo w sobie również stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Wskazano, że załączone do skargi wydruki mapy W. oraz wydruki treści ogłoszenia o objęciu w posiadanie wydanego na podstawie drugiego rozporządzenia, nie są ani dowodami ani też wnioskami dowodowymi, lecz stanowią przytoczenie przepisów prawa. Zarówno bowiem granice W. jak też treść ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z 25 listopada 1948 r. to przepisy prawa, które nie podlegają dowodzeniu. Innymi słowy, powyższe powołane zostały celem zobrazowania stanu prawnego w postaci przebiegu granic miasta oraz zakresu objęcia gruntów (zatem z wyłączeniem przedmiotowych nieruchomości), nie zaś w celu dowodowym.

Odnośnie do zarzutu z pkt II podano, że konsekwencją uchybień proceduralnych określonych w pkt I jest naruszenie prawa materialnego określone w pkt II, którego istota i zarazem uzasadnienie w całości wyczerpuje się w treści zarzutu. Wobec objęcia przedmiotowych nieruchomości na podstawie pierwszego rozporządzenia i zarazem mając na uwadze skuteczne wystąpienie jeszcze przez L. i Z. małż. S. o ustanowienie wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie użytkowania wieczystego) oraz odszkodowania, po stronie ich następców prawnych pod tytułem ogólnym istnieje nadal roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego odnośnie gruntu, który nie stał się przedmiotem obrotu po wywłaszczeniu (jako właściciel intabulowane pozostaje W.) oraz odszkodowania za pozostałą część gruntu w granicach W. na datę wejścia w życie dekretu, która obecnie stanowi własność osób trzecich. Powyższe wynika nadto z zaniechania rozstrzygnięcia żądań L. i Z. małż. S. w drodze decyzji administracyjnej, zaś przyjęcie, że pisma urzędów kierowane do małż. S. były w swej istocie decyzjami, wymaga konstatacji, iż nie zawierały stosownych pouczeń, zatem nie mogą być uznane za skutecznie kończące postępowanie.

Odnośnie do zarzutu z pkt III wskazano, że opinia fotogrametryczna nie jest żadnym novum, a obecne instrumentarium techniczne pozwala na bardzo dokładne odczytanie nawet dawnych fotografii wykonanych metodą analogową. Dzięki opinii fotogrametrycznej (wykonywanej przez biegłego geodetę – bowiem sam przedmiot jest wykładany na wydziałach geodezji od około półwiecza) możliwym jest odtworzenie kształtów, rozmiarów i wzajemnego położenia budynków na terenie d. K. na podstawie zdjęć źródłowych przesłanych do Prezydenta W. (jako organu I instancji) przez Archiwum Państwowe W. Biegły geodeta, analizując materiał źródłowy może bez wątpliwości odpowiedzieć na pytanie o stan zabudowy gruntu. Zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, a następnie akceptacja powyższego przez sąd I instancji, doprowadziły do sytuacji, w której ocenie podlegały jedynie dowody świadczące na niekorzyść skarżącego, z pominięciem jedynego, niebudzącego wątpliwości i całkowicie obiektywnego dowodu w postaci opinii fotogrametrycznej.

Jest to o tyle istotne, że zgodnie z legendą do mapy przesłanej przez Archiwum Państwowe W., zniszczenie budynków było stopniowalne od niewielkiego po całkowite (9 wariantów uszkodzeń), zaś z treści mapy nie sposób wyprowadzić wniosku o stopniu zniszczeń. Tymczasem organy administracyjne obu instancji oraz sąd I instancji operowały kryterium zero – jedynkowym, które nie jest znane ustawie.

Dokonanie właściwych ustaleń w zakresie poziomu zniszczeń budynków, z wysokim prawdopodobieństwem doprowadzi do wydania odmiennej decyzji na podstawie obecnie obowiązującej u.g.n. a w konsekwencji do rozstrzygnięcia znacznie mniej krzywdzącego dla następców prawnych dawnych właścicieli, którzy dotychczas pozostawali pozbawieni jakiejkolwiek formy rekompensaty.

Innymi słowy, o prawie spadkobierców L. i Z. małż. S. – w kontekście roszczenia ewentualnego – rozstrzyga zatem ustalenie, czy zabudowania na gruncie nadawały się do naprawy. W praktyce kontrowersje budziła zawsze kwestia kryterium uznania budynku za "zniszczony" lub "niezniszczony" stanowiąca wprawdzie kwalifikację prawną dla roszczeń wynikających z art. 5 i art. 6 dekretu, ale z uwagi na ratio legis w całości znajdującą zastosowanie w sprawie niniejszej. Początkowo organy administracji odwoływały się do art. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, zgodnie z którym Państwo popierało – między innymi w formie pomocy materiałowej, czy terenowej – nowe budownictwo prywatne. Budowle położone na Ziemiach Odzyskanych – zniszczone w więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uznawano za "budowę nową". Z tego przepisu wywodzono, że budynek położony na terenie objętym działaniem dekretu zniszczony w więcej niż 66% przestawał być budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu. Budynek taki nie mógł być odrębnym od gruntu przedmiotem własności. A. Hetko rozwiązanie powyższe uznał za nadinterpretację wpisującą się w "szerszy wachlarz czynności mających na celu mnożenie wątpliwości i ograniczenie prawa własności przedwojennych właścicieli". Zdaniem tego autora właściwszym przepisem mogącym pełnić pomocniczą rolę przy interpretacji kryterium wskazanego w art. 6 ust. 2 dekretu jest art. 1 pkt 3 dekretu z 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Dekret ten, przez wzgląd na fakt, że został wydany tego samego dnia, co dekret warszawski, wydaje się być bliższym kontekstowo i tym samym bardziej stosownym dla dokonywania wykładni. Wedle tego przepisu budynkiem zniszczonym jest budynek znajdujący się – wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta – w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien ulec rozbiórce, natomiast budynek uszkodzony, to taki, który znajduje się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, jednak według orzeczenia władzy budowlanej może zostać doprowadzony do stanu używalności. Taka interpretacja przeważyła w orzecznictwie dopiero po przemianie ustrojowej.

Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 29 października 1999 r. sygn. I CKN 108/99 (LEX 142595) "Budynki zniszczone, o których mowa w art. 6 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zostały zrównane z "innymi przedmiotami" (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania. Budynki niezniszczone, a więc wstanie nienaruszonym lub jedynie uszkodzone w mniejszym lub większym stopniu, nie mogły przejść na własność gminy z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu. Podejmując na podstawie tych przepisów próbę określenia, jakie budynki pozostają własnością dotychczasowych właścicieli gruntu, należy stwierdzić, że własnością dotychczasowych właścicieli pozostają budynki, które według orzeczenia władzy budowlanej nadają się do naprawy."

Niezależnie od powyższego, z powołanych w zaskarżonej decyzji dokumentów Biura Odbudowy Stolicy (przesłanych przez Archiwum Państwowe W.) nie wynika, że teren nieruchomości był niezabudowany, takiej konkluzji z treści tych dokumentów wyprowadzić niepodobna.

Naruszenie powołanych przepisów postępowania doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, co samo w sobie również stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Odnośnie do zarzutu z pkt IV skargi kasacyjnej podano, że w relacji do stanu zabudowań na przedmiotowych nieruchomościach wykładnia art. 214 u.g.n. dokonana w sprawie jest błędna, albowiem nieruchomość nie traci prawnego charakteru "zabudowanej" przez to, że budynek został zniszczony w określonym zakresie. Przyjmując powyższy tok rozumowania, należałoby stwierdzić, że lewobrzeżna W. po zakończeniu wojny była niezabudowana, czego niepodobna przyjąć, choćby z uwagi na sformułowania aktów prawnych z II poł. lat 40-tych wskazujących na "odbudowę" Stolicy nie zaś jej "wybudowanie". Sam fakt zniszczeń wojennych nie przesądza o ustaleniu, że nieruchomość była niezabudowana, tym bardziej, że sformułowanie "działka zabudowana" jest już właśnie kwalifikacją prawną stanu faktycznego na gruncie, który sam podlega subsumcji pod stan prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna, a wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 214 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. Decyzja organu odwoławczego, zobowiązanego do merytorycznego rozpoznania sprawy, podstawy tej nie zmienia. Przepis art. 214 u.g.n. reguluje odszkodowawcze uprawnienia tych właścicieli "nieruchomości warszawskich", których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz w art. 8 dekretu, wygasły na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., nr 22, poz. 99). Należy zatem uznać, że jedynie w tym zakresie, dotyczącym roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 214 u.g.n., zostało wydane rozstrzygnięcie administracyjne i w tym zakresie dokonywana jest kontrola sądowa. Nie jest uzasadnione zastrzeżenie Sądu I instancji, że wydane decyzje zawierają rozstrzygnięcie także w kwestii ewentualnych roszczeń z art. 7 ust. 1 dekretu. Uprawnienia przewidziane w art. 214 u.g.n. mają inny charakter, sprawy dotyczące roszczeń dekretowych są odrębne od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 u.g.n. i podlegają rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach, odmienne są bowiem ich przesłanki. Natomiast ze względu na konieczność rozważenia, czy w sprawie zaistniała przesłanka "wygaśnięcia roszczeń" odszkodowawczych z dekretu, konieczne było w sprawie zbadanie, czy roszczenia te powstały na gruncie dekretu, co wiąże się w szczególności z ustaleniem, czy wniosek trybie dekretowym został złożony. Okoliczność ta, istotna dla sprawy, została zbadana, wobec czego stanowisko zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, dotyczące zakresu rozpoznania, nie miały wpływu na wynik postępowania.

Nie jest skuteczny pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, nakierowany na wykazanie, że w 1958 r. otwarty pozostawał termin do złożenia wniosku w oparciu o art. 7 ust. 1 dekretu. Stanowisko to bazuje na twierdzeniu, że teren przedmiotowych działek, ze względu na ich lokalizację, nie został objęty w posiadanie przez Miasto na podstawie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z 25 listopada 1958 r. Ustalenia faktyczne w tym zakresie, związane z lokalizacją działek, istotnie nie są wyczerpujące i jednoznaczne, słabość ta nie ma jednak znaczenia w sprawie.

Objęcie gruntów w posiadanie przez Miasto, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, było czynnością rozpoczynającą bieg 6 miesięcznego, zawitego terminu do złożenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych, wniosku o przyznanie prawa zabudowy lub wieczystej dzierżawy. Zgodnie z art. 4 dekretu, obejmowanie gruntów w posiadanie odbywało się na zasadach określonych w rozporządzeniach: Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), a następnie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43).

Przepisy pierwszego rozporządzenia z 1946 r. gwarantowały udział właściciela w czynności przejęcia i prawo do złożenia zastrzeżenia. Postępowanie w sprawie objęcia gruntów w posiadanie było bardzo sformalizowane, rozpoczynało się ogłoszeniem zawierającym oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech oznaczających grunty, a kończyło się, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., opublikowaniem przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. W sprawie nie wykazywano, że przedmiotowe nieruchomości zostały ujęte w ogłoszeniu opublikowanym w trybie § 3 ust. 1 rozporządzenia, co pozbawia podstaw rozważanie o możliwości stosowania tego rozporządzenia.

Drugie rozporządzenie z dniem 10 lutego 1948 r. zredukowało czynność objęcia nieruchomości w posiadanie do ogłoszenia Zarządu Miejskiego W. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Akcję obejmowania w posiadanie zakończono wydaniem dwóch ogólnych ogłoszeń, mocą których objęto w posiadanie Miasta końcowo wszystkie te grunty, które wcześniej nie zostały objęte na podstawie stosownych ogłoszeń. Gruntów położonych na obszarze ograniczonym zachodnim brzegiem Wisły oraz południową, zachodnią i północną granicą miasta, a nieobjętych dotychczas w posiadanie gminy W. w trybie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. i rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., dotyczyło ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. Natomiast gruntów położonych na obszarze ograniczonym wschodnim brzegiem Wisły oraz południową, wschodnią i północną granicą miasta, nieobjętych dotychczas w posiadanie gminy W. w trybie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. i rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. dotyczyło ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 5 z dnia 11 kwietnia 1949 r. pod pozycją 24.

Z zarzutu, że lokalizacja gruntu wykluczała objęcie ich w posiadanie przez Miasto na podstawie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 z 25 listopada 1948 r. nie można wobec tego wywodzić, że w sprawie znajdował zastosowanie tryb regulowany przepisami rozporządzenia z 1946 r. Wszelkich gruntów jeszcze nieobjętych w posiadanie, położonych na obszarze ograniczonym wschodnim brzegiem Wisły dotyczyło bowiem ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym z 11 kwietnia 1949 r. Zamykało ono ostatecznie proces obejmowania gruntów w posiadanie przez Miasto i jednocześnie otwierało ostatni z 6 miesięcznych terminów do złożenia wniosku. W tych okolicznościach powoływanie się na pisma z 1958 r. prowadzi do uzasadnionej konkluzji, że w sprawie wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie został w terminie i skutecznie złożony.

Niezgłoszenie wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu stanowiło podstawę roszczeń odszkodowawczych, zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu w takiej sytuacji dotychczasowemu właścicielowi gmina zobowiązana była uiścić odszkodowanie w myśl art. 9 dekretu. Prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu wygasły jednak z dniem 1 sierpnia 1985 r. na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność ta stanowi o spełnieniu przesłanki, o jakiej mowa w art. 214 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji nie są skuteczne zarzuty pkt II skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 9 dekretu. W sprawie nie stwierdzono złożenia skutecznego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Nie doszło też do jego nieuwzględnienia przez gminę, co jest warunkiem określonym w art. 7 ust. 4 dekretu, przepis ten w ustalonym stanie faktycznym nie może być w ogóle rozważany. Brak też podstaw, aby stosować przepis art. 9 dekretu, skoro odszkodowanie należne w myśl art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu wygasło 1 sierpnia 1985 r. Z tych samych powodów nie mogą odnieść skutku zarzuty sformułowane w pkt IV skargi kasacyjnej. Jak wskazano wyżej, art. 7 ust. 4 dekretu w sprawie nie może być rozważany, albowiem nie doszło do wydania, po rozpoznaniu wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu, decyzji odmawiającej jego uwzględnienia. Decyzja wydawana na podstawie art. 214 u.g.n. nie jest decyzją, o jakiej mowa w art. 7 ust. 4 dekretu.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w pkt III skargi kasacyjnej, a nakierowany na ustalenia dotyczące stanu nieruchomości w dacie wejścia dekretu w życie. Przepis art. 214 ust. 1 u.g.n. przewiduje możliwość zwrotu jednej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, których roszczenia odszkodowawcze wygasły w trybie wyżej opisanym, jeżeli do dnia 31 grudnia 1988 r. złożyli wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Wniosek taki w sprawie został przed tym terminem złożony, jak przyjęto w sprawie. Zgodnie z art. 214 ust. 2 u.g.n. zwrot przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami mieszkalnymi, przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntów połączone jest jednocześnie z orzeczeniem o zwrocie budynku (art. 214 ust. 3 u.g.n.).

Ustalenie, że nieruchomość nie była zabudowana w dacie wejścia dekretu w życie, zostało poczynione zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z zastrzeżeniem zawartym w piśmie Archiwum Państwowego z 2 sierpnia 2013 r., kopia objaśnień znaków do inwentaryzacji stanu zabudowy (sygn. [...]) nie pochodzi z teczki akt o sygn. [...] (nowa sygn. [...]), wobec czego nie może dowodzić, że na objętym mapą obszarze znajdowały się zabudowania o określonych cechach. Obowiązek organów zebrania materiału dowodowego i jego oceny nie wyłącza także aktywności strony, nie był zatem skarżący pozbawiony możliwości przedstawienia analizy, o jakiej mowa w skardze kasacyjnej. Mimo stawianej tezy o niezawodności tego rodzaju analizy, nie została ona jednak przedłożona. Jako argument przemawiający za naruszeniem zasady prawdy materialnej mogła ona zostać złożona także na etapie postępowania sądowego, czego nie uczyniono. Nie można zatem postawić Sądowi I instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., skoro taki dokument nie został złożony – sąd administracyjny może dopuścić jedynie dowód z dokumentu, skoro taki nie został złożony, to sąd nie naruszył tego przepisu. Obowiązek zlecania przez sąd administracyjny sporządzenia opinii biegłego niewątpliwie nie mieści się także w zakresie obowiązków przewodniczącego wydziału, określonych w art. 62 pkt 1 p.p.s.a., skompletowanie dowodów może dotyczyć tylko dowodów istniejących.

Prawidłowa jest także ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji w zakresie stanu nieruchomości. Nie narusza art. 7 i 77 § 1, a w szczególności art. 80 k.p.a. ocena zebranego materiału. Wobec znacznego upływu czasu jako zgodną z zasadą swobodnej oceny dowodów należy uznać praktykę, polegającą na przyznaniu zasadniczej mocy dowodowej dokumentom z epoki, a także pochodzącym bezpośrednio od poprzednich właścicieli. Te zaś potwierdzają fakt zniszczenia zabudowań, w tym budynku mieszkalnego, w trakcie działań wojennych. Szczególne znaczenie należy przyznać protokołowi wycenienia strat wojennych z 20 grudnia 1945 r. sporządzonemu na zlecenie Wojewódzkiego Związku Ogrodniczego w W., którego ustalenia korelują z faktem, że nieruchomość w czasie działań wojennych była zajęta pod stanowiska artylerii i opisują zakres zniszczeń. Źródłem informacji pochodzących bezpośrednio od poprzednich właścicieli są zaś życiorys znajdujący się w aktach osobowych przesłanych przez IPN oraz pismo z 22 maja 1958 r., w których wskazuje się na powody opuszczenia gospodarstwa. Dane te potwierdzają takie dokumenty z epoki, jak zaświadczenia Starostwa Grodzkiego [...] z 11 marca 1947 r. i wywiad środowiskowy z 1 grudnia 1949 r. Wszystkie te materiały są spójne pod względem możliwych do wyprowadzenia wniosków, nie zawierają informacji wzajemnie sprzecznych i oparcie na nich ustaleń faktycznych w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości w dniu wejścia dekretu w życie nie narusza zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.