Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1769/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7, art.77 par.1, art. 80, art. 107 par. 1 w zw. z art. 126
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.89 ust.1, ust.3, ust.5 i ust.9
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr. 21, 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "u.s.g.") oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.; dalej: "p.o."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia ośmioletniej Szkoły Podstawowej w L. w Szkołę Podstawową w L. o strukturze klas I-III i oddział przedszkolny. W uzasadnieniu do uchwały wskazano uczniom klas IV-VIII tej szkoły możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w P.. Wykonując powyższą uchwałę, Burmistrz P. (pismem z [...] lutego 2019 r. znak: [...]), wystąpił do W. Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator", " organ I instancji") o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie.

Kurator postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w L., stwierdzając brak zasadności przekształcenia szkoły. W ocenie organu I instancji, budynek i wyposażenie, którymi dysponuje szkoła są wystarczające do realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego w klasach l-VllI i podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Jak stwierdził Kurator, w szkole panuje życzliwa atmosfera nauki i pracy oraz partnerskie relacje z rodzicami, którzy wspierają funkcjonowanie szkoły, zarówno finansowo, jak i społecznie.

Na powyższe postanowienie Gmina P. (dalej: "skarżąca", "Gmina") wniosła zażalenie, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Gmina zarzuciła

dowolność przy rozstrzyganiu sprawy i wydaniu negatywnej opinii. Zdaniem skarżącej, przekształcenie Szkoły Podstawowej w L. i kontynuacja nauki przez uczniów klas IV-VIII tej szkoły w Szkole Podstawowej w P. wpłynie na poprawę warunków ich nauki, a jednocześnie będzie dostosowywać sieć szkolną do warunków demograficznych i ekonomicznych Gminy.

Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej (dalej: "Minister", "organ II instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 p.o., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kuratora.

W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego Minister wyjaśnił, że zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w L. jest nierozerwalnie związany z szerszą reorganizacją oświaty na terenie Gminy, a mianowicie z uchwałami Rady Miejskiej w P. o nr: [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. oraz [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P..

Organ II instancji podał, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia harmonogramu czynności związanych z wygaszaniem Gimnazjum Publicznego im. [...] w P. określono przejęcie bazy lokalowo-dydaktycznej przez Zespół Szkolno-Przedszkolny w P. na dzień 1 września 2019 r. Jak wynika z materiału dowodowego, przejęcie bazy lokalowo-dydaktycznej wygaszanego gimnazjum przez Zespół Szkolno-Przedszkolny w P. oznacza de facto utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przez szkołę podstawową w P. od 1 września 2019 r. Zgodnie z art. 39 ust. 7a p.o., w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły, do którego stosuje się przepisy art. 89 p.o. Oznacza to, że utworzenie z dniem 1 września 2019 r. innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przez szkołę w P. wymagało zawiadomienia rodziców uczniów oraz kuratora oświaty do końca lutego 2019 r. oraz uzyskania pozytywnej opinii kuratora w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w P.. Jednakże nie dokonano tych czynności, dlatego nie ma prawnej możliwości podjęcia uchwały w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w dotychczasowej siedzibie wygaszanego gimnazjum. W związku z tym organ II instancji nie mógł uwzględnić bazy lokalowej po wygaszanym gimnazjum, z której - wedle zamiaru Gminy - mają korzystać uczniowie Szkoły Podstawowej w P., natomiast uwzględnił obecną bazę lokalowo-dydaktyczną szkoły podstawowej.

W tym zakresie Minister powołał się na protokoły z wizji lokalnych przeprowadzonych w 2019 r. w Szkole Podstawowej w L. przez pracowników Kuratorium Oświaty w O.. Podczas wizji stwierdzono, że szkoła w L. funkcjonuje w jednokondygnacyjnym budynku. Znajduje się w nim 9 sal lekcyjnych, w tym pracownia komputerowa i sala przeznaczona dla oddziału przedszkolnego. W szkole jest biblioteka z czytelnią, stołówka i kuchnia. Szkoła jest wyposażona w cztery tablice multimedialne oraz cztery projektory. W skład bazy sportowej wchodzi sala gimnastyczna o powierzchni 290 m2, boisko do piłki plażowej, skocznia do skoku w dal oraz teren trawiasty do zabawy dla dzieci z oddziału przedszkolnego. W dniu 5 września 2018 r. przeprowadzono w budynku kontrolę okresową polegającą na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego, a także jego otoczenia. Wedle protokołu nr [...] sporządzonego z tej czynności, kontrolowany budynek jest w dobrym stanie technicznym (parametry określone zostały jako dostateczne lub dobre) i nadaje się do bezpiecznego użytkowania.

Szkoła Podstawowa w P. jest umiejscowiona w trzykondygnacyjnym

budynku. Dysponuje 14 salami dydaktycznymi, pracownią komputerową (24 stanowiska), biblioteką z wypożyczalnią, stołówką i kuchnią. Szkoła wyposażona jest w projektory multimedialne, monitor dotykowy, tablicę multimedialną, tablicę interaktywną. W każdej sali lekcyjnej jest komputer stacjonarny z dostępem do Internetu. W skład bazy sportowej wchodzi sala gimnastyczna o powierzchni około 110 m2 i boisko do piłki nożnej. Wykorzystywana jest również położona w pobliżu hala sportowa. Kontrola okresowa z zakresu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, przeprowadzona [...] kwietnia 2018 r., wykazała, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym (przy czym niektóre parametry określone zostały jako dostateczne, w tym ocena fundamentów, ścian, dachu czy pokrycia dachowego) i nadaje się do bezpiecznego użytkowania. W protokole wskazano na konieczność przeprowadzenia prac konserwatorskich, ewentualnie prac remontowych w budynku (z uwagi na częściową korozję powierzchniową i wgłębną ścian oraz częściowe zawilgocenie ścian fundamentowych w części przyziemia oraz częściowe spękanie pionowe i wykruszenia cegieł i betonu).

W świetle powyższego Minister doszedł do wniosku, że obie szkoły dysponują

budynkiem i wyposażeniem dającym możliwość zapewnienia realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, a w przypadku szkoły w L. także oddziału przedszkolnego. Każda z nich ma wystarczające zaplecze dydaktyczne i lokalowe, odpowiednie do potrzeb mniejszej szkoły - w przypadku szkoły w L. większej szkoły - w przypadku szkoły w P.. Zatem kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych nie może stanowić podstawy do przekształcenia Szkoły Podstawowej w L. poprzez obniżenie jej struktury organizacyjnej.

Natomiast odnosząc się do czynnika demograficznego w aspekcie realizacji zamiaru reorganizacji sieci szkół podstawowych w Gminie (tj. likwidacji szkoły w P., szkoły w P. oraz obniżeniu struktury organizacyjnej do klas I - III i oddziału przedszkolnego w szkole w L.), wskazał - przy założeniu, że do szkoły w P. zostanie do klasy I zapisanych 30 uczniów jak w obecnym roku szkolnym – iż do Szkoły Podstawowej w P. w roku szkolnym 2019/2020 uczęszczałoby około 384 uczniów w co najmniej 17 oddziałach, przy czym: w klasie I - 36 uczniów (2 oddziały), w klasie II - 40 (2 oddziały), w klasie III - 44 (2 oddziały), w klasie IV- 27, w klasie V - 58 (3 oddziały), w klasie VI - 68 (3 oddziały), w klasie VII - 51 (2 oddziały) oraz w klasie VIII - 60 (3 oddziały). Powyższe oznacza, że baza lokalowa, którą dysponuje Szkoła Podstawowa w P. (14 sal dydaktycznych), co potwierdza również Kurator w protokole z wizji lokalnej z 28 lutego 2019 r., nie jest wystarczająca, aby szkoła ta mogła pełnić funkcję jedynej szkoły podstawowej o pełnej strukturze klas l-VIII w Gminie bez konieczności wprowadzenia zmianowości nauki. Nauka w systemie dwuzmianowym byłaby dla uczniów klas IV-VIII szkoły w L. pogorszeniem warunków nauki w porównaniu do obecnych (szkoła ta pracuje w systemie jednozmianowym).

Obecnie w Szkole Podstawowej w P. uczy się 254 uczniów w klasach l-VIII. W każdej klasie został utworzony jeden lub dwa oddziały. Przyjęcie uczniów z objętych zamiarem likwidacji szkół w P. i P. oraz przekształcenie szkoły w L. spowoduje zwiększenie liczby oddziałów w szkole w P.. Niemniej jednak dla uczniów, którzy dotychczas uczęszczali do mniejszej liczebnie szkoły i małolicznych oddziałów, dołączenie do większej grupy często może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych i problemów emocjonalnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym nowego środowiska rówieśniczego. Zmiana miejsca edukacji, dojazd do szkoły (którego dotychczas nie było) lub jego wydłużenie, współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanej dziecku grupie rówieśniczej (najczęściej dzieci z tej grupy już wcześniej zżyły się ze sobą) prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa. Powyższe, zdaniem Ministra, przemawia również przeciwko przeprowadzeniu obniżenia struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej w L..

Ponadto organ II instancji zaznaczył, iż funkcjonowanie małej szkoły umożliwia prowadzenie zajęć systemem klas łączonych, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców. Dlatego, w ocenie Ministra, nauczanie w klasach łączonych w Szkole Podstawowej w L. jest korzystniejsze dla uczniów niż dowożenie do szkoły w P. oddalonej o ok. 12 km od Szkoły Podstawowej w L..

Minister nie zaaprobował także nowej organizacji dowozu (po przeprowadzeniu przekształcenia szkoły w L.), gdyż nie będzie ona stanowiła poprawy warunków nauki tych uczniów. Jak wynika z pisma Burmistrza P. z 10 maja 2019 r., zajęcia lekcyjne w szkole w L. rozpoczynają się o godzinie 7:30. Obecnie dowóz dzieci do szkoły w L. odbywa się w trzech turach: pierwszy z miejscowości R. o godzinie 6:50 (do szkoły autobus dojeżdża o godzinie 7:00), drugi z miejscowości J. o godzinie 6:26 (do szkoły autobus dojeżdża o godzinie 7:00), a trzeci z miejscowości P. o godzinie 6:40 (do szkoły autobus dojeżdża o godzinie 7:02). Trasa z miejscowości J. i P. łączy się w miejscowości L. o godzinie 6:51. Zatem podróż dzieci zamieszkałych w ww. miejscowościach trwa odpowiednio: 10 minut, 36 minut i 22 minuty. Z powyższego wynika, że wszystkie dzieci korzystające z dowozu oczekują na zajęcia ok. pół godziny.

W przypadku dokonania reorganizacji sieci szkolnej, zajęcia w szkole w P. będą rozpoczynały się o godzinie 8:00. Organizacja dowozu będzie obejmować nadal trzy trasy z miejscowości J., P. i L.. Poranna godzina zbiórki została określona w tych miejscowościach odpowiednio na godzinę: 7:20, 7:10 i 7:30. Przyjazd do miejsca docelowego nastąpiłby dla wszystkich tras o godzinie 7:55. Trasa z miejscowości J. i P. łączy się w miejscowości L. o godzinie 7:35. Wobec tego, czas podróży dzieci do szkoły w P. wynosi odpowiednio: z miejscowości J. - 35 minut, z miejscowości P. - 45 minut, a z miejscowości L. - 25 minut. W związku z faktem, że szkoła w L. jest objęta zamiarem przekształcenia w szkołę o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, powyższa zmiana dotyczy uczniów klas IV-VIII. W konsekwencji dla tych uczniów czas dojazdu się zwiększy. W przypadku uczniów z miejscowości: J. - było 35 minut, będzie 36 minut; P. - było 22 minuty, będzie 45 minut; R. - było 10 minut, będzie 15 minut; L. - nie było dojazdu, będzie 25 minut.

Według organu II instancji, poprawa warunków nauki wynikająca z późniejszej godziny odjazdu transportu z miejscowości L. wynika jedynie z obecnie rozpoczynających się zajęć w tej szkole o godzinie 7:30 i niesprawnie zorganizowanego dowozu powodującego konieczność oczekiwania przez wszystkich uczniów dojeżdżających na zajęcia ok. pół godziny. Minister uznał iż, obecne rozpoczynanie zajęć w szkole o godzinie 7:30 przez uczniów, którzy wsiadają do autobusu szkolnego np. o godzinie 6:26, jest sprzeczne z zasadami ochrony zdrowia i higieny pracy (vide rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach - Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.). W przypadku uczniów zamieszkujących miejscowości położone w obwodzie szkoły w L., poprawą warunków byłoby rozpoczynanie zajęć lekcyjnych o godzinie 8:00 w Szkole Podstawowej w L., zamiast jak dotychczas o 7:30 oraz dostosowanie do tej godziny transportu do szkoły.

Powyższe postanowienie Ministra Gmina uczyniła przedmiotem skargi do tut. Sądu, zarzucając naruszenie:

1. normy z art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 - 5, w zw. z art. 51 i 55 p.o. przez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że negatywna opinia może być wydana pomimo spełnienia przez skarżącą wszelkich wymagań określonych w tych przepisach;

2. normy z art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. przez niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu podstawy prawnej i faktycznej w znacznej części rozstrzygnięcia;

3. normy z art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a. co do znacznej części rozstrzygnięcia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o uchylenie postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina podniosła m.in., że z treści załącznika do Zarządzenia Nr [...] Burmistrza P. z dnia [...]czerwca 2018 r. w sprawie przejęcia czynności związanych z wygaszaniem Gimnazjum Publicznego im. [...] w P. wynika, że Szkoła Podstawowa w P. przejmuje majątek ww. gimnazjum oprócz sekretariatu, gabinetu dyrektora i biblioteki najpóźniej 15 sierpnia 2018 r., pracowników obsługujących wcześniejszy obiekt gimnazjalny już od 1 lipca 2018 r., a najpóźniej 1 września 2019 r. szkoła ma przejąć trzy pomieszczenia niedydaktyczne będące jeszcze w dyspozycji gimnazjum. Do takiej sytuacji art. 39 ust. 7a p.o. nie znajduje zastosowania, albowiem obowiązuje od 1 stycznia 2019 r. na mocy ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. - o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2245 ze zm.), a przepisy międzyczasowe tej ustawy nie przewidują skutku wstecznego powyższej regulacji z art. 39 ust. 7a. W istocie proces przejęcia majątku wydzielonego zakończył się przed wejściem w życie art. 39 ust. 7a p.o., stąd nie może być mowy o jakimkolwiek przekształceniu.

Gmina podważyła liczbę sal lekcyjnych w Szkole Podstawowej w P. (14), podaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podniosła, iż w trakcie oględzin poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, w dniu [...] maja 2019 r. komisja przeliczyła wszystkie sale w obu budynkach i było ich 22, przy czym nie uwzględniono sal wolnych od zajęć dydaktycznych ze względu na brak potrzeby takiego ich wykorzystania na dzień dzisiejszy. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny poprawy warunków nauki dzieci w Szkole Podstawowej w P. względem warunków oferowanych przez Szkołę Podstawową w L.. W istocie nie ma potrzeby prowadzenia nauki w systemie zmianowym w Szkole Podstawowej w P. po przekształceniu mniejszych szkół, a więc nie dojdzie do pogorszenia warunków nauki z tego powodu. Ilość oddziałów - 17 jest dużo mniejsza niż ilość sal - 22, przy czym wiele sal pozostaje w rezerwie. Uczniowie z P. uzyskają natomiast znacząca korzyść w postaci możliwości korzystania z zewnętrznej, profesjonalnej hali sportowej, a także kompleksu boisk i urządzeń.

Skarżąca zwróciła też uwagę na niezgodności pomiędzy ustaleniami z zaskarżonego postanowienia a stanem rzeczywistym w zakresie wyliczenia czasu dojazdu do szkoły i oczekiwania na zajęcia. Łączny czas dojazdu do szkoły i oczekiwania na zajęcia wynosi w wypadku dzieci z R. 40 minut, dla dzieci z J. aż godzinę i 4 minuty, natomiast dla dzieci z miejscowości P. czas ten wynosi 50 minut. Tej ostatniej okoliczności w zaskarżonym postanowieniu nie ustalono, a jest ona najistotniejsza, albowiem z punktu widzenia ucznia i rodzica istotny jest czas pomiędzy rozpoczęciem przewozu a rozpoczęciem zajęć, gdyż to decyduje w szczególności o czasie pobudki.

Ponadto reorganizacja spowoduje skrócenie czasu oczekiwania na rozpoczęcie zajęć w przypadku miejscowości J. o 24 minuty; w przypadku miejscowości P. czas ten się nie zmieni. Sytuacja dzieci z L. zmieni się na ich niekorzyść (30 minut dojazdu), jednak dzieci te musiały przecież pokonać drogę do szkoły we własnej miejscowości najczęściej pieszo, co zajmowało, zależnie od odległości, nawet kilkanaście bądź więcej minut. W konsekwencji czas dowozu do szkoły globalnie nie zmieni się, ponieważ niekorzystna zmiana dla dzieci z L. zostanie zrekompensowana zyskiem czasowym dla dzieci z J..

W dalszej kolejności Gmina zakwestionowała rozważania demograficzne organu II instancji. Zgodnie z uzasadnieniem do uchwał, w roku szkolnym 2019/2020 naukę w klasie I szkoły w L. rozpocznie sześciu uczniów, a w klasach, które mają być zlikwidowane, będzie się uczyć od 5 do 10 uczniów. Ponadto Minister dostrzegł, iż w szkole podstawowej w L., ze względu na znikomą ilość uczniów, oddziały różnych klas są łączone, co jest wprawdzie dopuszczalne, ale wyjątkowo. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pominięto fakt, iż liczba uczniów w szkole w L. staje się niewielka i - przy założeniu stałej tendencji demograficznej - w przyszłości stanie się porównywalna z liczbą nauczycieli i personelu pomocniczego, co prowadzi do zastąpienia edukacji społecznej edukacją indywidualną. Powołując się na dane statystyczne z ostatnich trzech latach, skarżąca zaakcentowała, że odsetek uczniów uczęszczających do szkoły podstawowej w L. w stosunku do dzieci zameldowanych w tej miejscowości kształtuje się na poziomie 64% - 52%. W konsekwencji rodziny niemal połowy dzieci wiejskich wybierają edukację poza miejscowością L.. Obecnie aż 20 dzieci z L. uczy się w szkole w P..

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 89 p.o.

Zgodnie z przepisami art. 89 p.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Ministra), szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 3). Opinia, o której mowa w ust. 3, wydawana jest w drodze postanowienia, na które służy zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty (ust. 4 pkt 1). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie takiej opinii (ust. 5). Przepisy ust. 1 - 8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9).

Kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie likwidacji (przekształcenia) szkoły wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Na ten aspekt roli kuratora oświaty wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (publ. OTK-A 2002/3/30).

Kurator oświaty, co należy zaznaczyć, nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, którymi są - zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Opinia kuratora - wydawana w trybie art. 89 ust. 3 u.p.o. - nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć legalności podjętej uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły. Opinię tę kurator wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii kurator zobligowany jest więc do uwzględnienia tych aspektów, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Nadzór pedagogiczny, w myśl art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o. polega na: obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. We wskazanym wyżej zakresie nadzorowi podlega w szczególności zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (ust. 2 pkt 6).

Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie przekształcenia szkoły nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę wskazane powyżej obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, sprowadza się do oceny skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.

Jak już wyżej wskazano, opinia kuratora oświaty w sprawie przekształcenia szkoły przyjmuje formę postanowienia na które służy zażalenie. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wskazuje jednoznacznie na to, że do postępowania toczącego się przed organem oświaty mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., jeżeli na postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a także gdy postanowienie wydane zostało na skutek zażalenia, winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie obejmuje ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.).

Zaznaczenia wymaga, że na organie sporządzającym uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia spoczywa obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Organ powinien przy tym poddać rozwadze wszystkie podnoszone przez stronę w toku postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów.

Sporządzenie uzasadnienia jest silnie powiązane z realizacją zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania oraz zasadą zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej - określoną w art. 8 k.p.a. Motywy rozstrzygnięcia powinny być zatem tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Motywując rozstrzygnięcie, zwłaszcza negatywne dla strony, organ powinien odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Brak takiego odniesienia stanowi naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji uchybiły wskazanym powyżej obowiązkom procesowym. Nie rozpatrzyły bowiem w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, nie odniosły się również do istotnych argumentów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora zostały więc wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zabrakło – w kontekście planowanej reorganizacji - dogłębnej i wnikliwej analizy warunków nauki, wychowania i opieki uczniów ze stanem proponowanym, która pozwoli ocenić wpływ likwidacji szkoły w L. na sytuację edukacyjną dzieci.

W szczególności należy wyjaśnić dokładnie, iloma salami dysponuje Szkoła Podstawowa w P. - czy rzeczywiście posiada tylko o 5 sal lekcyjnych więcej od Szkoły Podstawowej w L., czy też – jak wskazuje skarżąca – przy obliczeniach pominięto sale "wolne od zajęć dydaktycznych". Zweryfikowanie tej okoliczności implikuje zasadność wprowadzenia systemu nauki zmianowej w szkole w P. (po reorganizacji). Gmina trafnie zwróciła uwagę, że art. 39 ust. 7a p.o., na który powołuje się Minister (argumentując brak możliwości uwzględnienia bazy lokalowej po wygaszanym gimnazjum) wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., a według załącznika do zarządzenia nr [...] Burmistrza P., przejęcie majątku gimnazjum przez szkołę w P. (oprócz sekretariatu, gabinetu dyrektora, biblioteki i trzech pomieszczeń niedydaktycznych) miało nastąpić najpóźniej [...] sierpnia 2018 r. Nie można też tracić z pola widzenia lokalizacji zlikwidowanego gimnazjum, które ze szkołą podstawową w P. stanowiło jeden obiekt. Również ww. szkoła podstawowa na swojej stronie internetowej w zakładce "historia" przyznaje, iż w 2018 r. przejęła nowoczesny budynek dotychczasowego gimnazjum.

Równie ważne - jak konieczność zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki - jest zagwarantowanie bazy dydaktycznej odpowiedniej do potrzeb kształcenia. Tymczasem organ nie rozważył, czy szkoła w L. posiada pracownie przedmiotowe wyposażone w odpowiedni sprzęt, zabezpieczający właściwy poziom edukacji uczniom z klas IV–VIII. Z kolei Gmina podnosi, że Szkoła Podstawowa w P. posiada najlepsze wyposażenie sal dydaktycznych do nauki chemii, fizyki, biologii i geografii - nie tylko pozostawione po gimnazjum, ale również zakupione w ramach ministerialnej rezerwy subwencji oświatowej (m.in. stanowiska dla uczniów do wykonywania doświadczeń). W każdej sali lekcyjnej jest tablica interaktywna i komputer. Uczniowie mają do dyspozycji halę sportową o powierzchni 650 m2, dwie sale gimnastyczne o powierzchni 160 m2, szerokie korytarze, hole o dużej powierzchni, windę i sanitariaty przystosowane dla dzieci niepełnosprawnych ruchowo. Obok znajduje się kompleks boisk ORLIK 2012 wraz z zewnętrzną siłownią. Nadto dzieci realizujące obowiązek edukacji wczesnoszkolnej przebywają w wydzielonym skrzydle szkoły,

Trzeba też ocenić, czy korzystniejsze jest nauczanie w tzw. klasach łączonych czy też bardziej liczebnych (niż dotychczas) klasach – z punktu widzenia efektywności nauki, relacji między uczniami, ich integracji społecznej oraz nabywania umiejętności w zakresie współpracy i współzawodnictwa.

W kontekście danych demograficznych (obecnych i prognozowanych) należy rozważyć kwestię dowozu, uwzględniając okoliczność ile obecnie dzieci z L. w kategorii wiekowej klas IV-VIII wybrało naukę w Szkole Podstawowej w P..

Organ administracji publicznej - wydając akt zawierający elementy uznaniowości - zobowiązany jest do wszechstronnej analizy i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Wyniki tej analizy i oceny powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). W niniejszej sprawie Kurator oraz Minister uchybili powyższym obowiązkom, co skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień. Uchybienia te stosownie do dokonanej powyżej oceny prawnej organ zobowiązany będzie usunąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.