Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1585/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art 154 § 1- 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O., J. O., Z. Z. , A. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/19 w sprawie ze skargi I. O., J. O., Z. Z. , A. Z. i J. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1620/16 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) i 3 (trzecim), 2) wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych), 3) przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz I. O., J. O., Z. Z. , A. Z. i J. Z. sumy pieniężne w wysokości po 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych) na rzecz każdego z nich, 4) zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz I. O., J. O., Z. Z. , A. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 12 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1737/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. O., J. O., Z. Z. , A. Z. i J. Z. w przedmiocie niewykonania wcześniejszego wyroku tego Sądu z 25 stycznia 2017 r. zobowiązującego Prezydenta m. st. Warszawy do załatwienia sprawy: 1) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4.000 zł, 2) stwierdził, że bezczynność w wykonaniu wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa, 3) przyznał każdemu ze skarżących od organu sumę pieniężną w wysokości po 1.000 zł, 4) zasądził na rzecz skarżących solidarnie od organu 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, powyższe orzeczenie jest trzecim wyrokiem WSA w Warszawie mającym na celu wyegzekwowanie od organu wykonania wyroku tego Sądu z 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1620/16), którym zobowiązano Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżących z 23 lutego 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jak ustalono w tej i we wcześniejszych sprawach, które dotyczyły niewykonania ww. orzeczenia, akta sprawy wraz z odpisem wyroku organ otrzymał 10 maja 2017 r., a zatem wyznaczony wyrokiem termin do załatwienia sprawy upłynął 11 września 2017 r. Okoliczność ta jest bezsporna.

Wyrokiem z 23 lutego 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1297/17) Sąd wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł. Następnie wyrokiem z 22 stycznia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1572/18) wymierzył kolejną grzywnę w wysokości 2.000 zł. Wobec dalszego niewykonywania orzeczenia skarżący, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku, wnieśli kolejną skargę, żądając stwierdzenia, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenia organowi kolejnej grzywny i przyznania na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że prowadzi postępowanie w sprawie i gromadzi niezbędną dokumentację konieczną do ustalenia dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Wyjaśnił ponadto, że jego opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wskazał, że zarówno waga tych spraw, jak i stopień ich skomplikowania, złożoność problematyki, nie pozwala mu na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie stwierdził, że o kolejności rozpatrywania spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych przez nią skarg. Wskazał, że przed wydaniem decyzji konieczne jest także zabezpieczenie środków pieniężnych na jej realizację. Stąd też w sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji we wcześniejszym terminie.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odwołując się do art. 154 § 1 - § 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że w okolicznościach sprawy zachodzą podstawy do jego zastosowania. Na organie ciążył bowiem obowiązek wykonania wyroku z 25 stycznia 2017 r. w wyznaczonym przez Sąd terminie, a okoliczności powołane w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwiały jego dalszej bezczynności. Uznał, że grzywna w wysokości 4.000 zł z uwagi na długość opóźnienia organu będzie stanowić adekwatną sankcję za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, przy czym, jak wyjaśnił, uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz fakt jej uprzedniego nałożenia. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy przybrała charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane czy akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Na uwzględnienie, w ocenie Sądu, zasługiwał również wniosek skarżących o przyznanie im sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Wyjaśnił, że określając jej wymiar w wysokości 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących, miał na uwadze okres zwłoki organu w wykonaniu wyroku. Wskazał, że suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną oraz że nie jest to świadczenie ściśle odszkodowawcze. Uznał, że łączne obciążenie finansowe organu z tytułu przyznanych sum (5.000 zł), w połączeniu z ustaloną wyrokiem grzywną (4.000 zł), jest przy tym na tyle dotkliwe, że powinno wypełnić funkcję dyscyplinującą organ do zakończenia postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, zaskarżając wyrok w punkcie 1 "w części w jakiej Sąd nie wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny ponad orzeczoną w wysokości 4.000 zł" i w punkcie 3 "w części w jakiej Sąd nie przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie ponad orzeczoną w wysokości 1.000 zł", zarzucili naruszenie:

1) art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości grzywna będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu podczas gdy biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, wymierzona grzywna nie spełni swojej dyscyplinującej funkcji;

2) art. 154 § 7 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie po 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznanie jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W oparciu o powyższe podstawy skarżący wnieśli o zmianę wyroku co do punktu pierwszego przez wymierzenie grzywny w wysokości maksymalnej tj. dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, a co do punktu trzeciego przez przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy w wysokości co najmniej 20.000 zł. Ponadto zażądali zwrotu kosztów postępowania od organu oraz zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu powyższych podstaw skarżący zakwestionowali stanowisko Sądu pierwszej instancji o adekwatności zastosowanych wobec organu środków przymusu dla załatwienia ich sprawy. Wskazali, że pomimo kolejnego wyroku organ nadal nie załatwia sprawy, dlatego pismem z 30 grudnia 2019 r. po raz kolejny wezwali go do wykonania wyroku z 25 stycznia 2017 r. Dotychczasowe grzywny nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują go do zakończenia sprawy zgodnie z zobowiązaniem Sądu. Podnieśli, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2019 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4.585,03 zł, co oznacza, że wymierzona grzywna stanowi niewiele ponad jednokrotne wynagrodzenie zgodnie z ww. wytycznymi i jest wielce wątpliwe czy w przedmiotowej sprawie odniesie zamierzony skutek. Podobnie skarżący argumentowali odnośnie do wysokości sumy pieniężnej, którą uznali za rażąco niską skoro nie stanowi ona nawet "jednokrotności" przeciętnego wynagrodzenia. Natomiast suma pieniężna winna zmobilizować organ do wykonania swojej powinności. Zwrócili uwagę, że Prezydent nie tylko nie wykonał wyroku z 25 stycznia 2017 r. ale także kolejnych już trzech wyroków mających na celu przymuszenie go do załatwienia sprawy. Jednocześnie wskazali, że każdorazowo w swoich skargach odwołują się do dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 11 maja 2018 r. I OSK 2230/17 i z 21 listopada 2018 r. I OSK 592/19) w których z tytułu niewykonywania orzeczeń sądowych wymierzono Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę (30.000 zł) i przyznano sumy pieniężne (10.000 zł), a które są pomijane przez Sąd pierwszej instancji. Wskazali, że takie działanie Sądu wzbudza w nich przeświadczenie "o cichym przyzwoleniu" Sądu na bezczynność organu oraz powoduje ich rozczarowanie i niedowierzanie, że Sąd ten nie potrafi wyegzekwować swoich orzeczeń.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie jednak należy zastrzec, że zasadność skargi kasacyjnej nie obligowała Sądu drugiej instancji do wymierzenia grzywny i przyznania sum pieniężnych w wysokości określonej przez skarżących. Podobnie jak określony przez skarżących zakres zaskarżenia wyroku (w zakresie ponad kwoty orzeczone przez Sąd pierwszej instancji) nie do końca odpowiada specyfice postępowania sądowoadministracyjnego, lecz zbliżony jest w swoim charakterze do zakresu zaskarżenia wyroku sądu powszechnego wydanego w sprawie cywilnej o zapłatę. Tymczasem zarówno grzywna, jak i suma pieniężna przyznawana z tytułu zwłoki organu w załatwieniu sprawy ma charakter przede wszystkim represyjny, ma przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, jak również częściowo wynagrodzić stronie jej przeżycia i stres związany z oczekiwaniem na załatwienie sprawy. Rację mają skarżący, że zastosowane w rozpoznawanej sprawie środki nie są adekwatne ani do okresu zwłoki w rozpatrywaniu ich sprawy, ani do postawy organu, jaką ten reprezentuje w ich sprawie. Z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że pomimo trzech wyroków sądowych organ nie zamierza rozpoznać sprawy skarżących we wcześniejszym terminie. Organ wyraźnie wskazał, że aktywność procesowa strony i ilość składanych przez nią skarg nie może narzucać mu kolejności rozpatrywania spraw. Oznacza to nic innego jak to, że kolejny, trzeci już wyrok w sprawie mający na celu przymuszenie organu do wykonania orzeczenia z 25 stycznia 2017 r. i tym samym rozpatrzenia wniosku skarżących z 23 lutego 2015 r. zostanie podobnie zresztą jak poprzednie po prostu dołączony do akt sprawy o odszkodowanie. Zrozumiała zatem jest zupełna bezsilność skarżących wnoszących kolejne skargi i ich rozczarowanie niemożnością przymuszenia organu przez sądy do załatwienia ich sprawy. Skarga na niewykonanie wyroku sądu, aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do zmiany działania, a nawet wymuszą na nim pewne inne nowe rozwiązania organizacyjne. Nie po to ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. aby rozpatrywały kolejne skargi stron na niewykonywanie wyroków, które organ jedynie będzie załączał do akt spraw. Duża ilość spraw związanych z dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, waga tych spraw, stopień ich skomplikowania to problemy, które istnieją od wielu, kilkudziesięciu nawet lat. Nie może jednak być tak, że w odniesieniu do tej kategorii spraw normą stanie się ich załatwianie w pierwszej instancji w terminie 5 - 10 lat. Tego stanu rzeczy nie zmienią grzywny czy sumy pieniężne wymierzane w kwotach pozostających w najniższych, minimalnych wręcz granicach przewidzianych w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w wyrokach powoływanych przez skarżących, a także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach dotyczących niewykonywania wyroków sądowych przez Prezydenta m. st. Warszawy, przykładowo w orzeczeniu z 21 sierpnia 2019 r. I OSK 146/19 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl) w których wymierzone za porównywalny okres zwłoki sumy pozostawały w górnych granicach stawek przyjętych w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że pomimo iż wybór co do rodzaju zastosowanego środka (jeden z nich lub oba łącznie) oraz ich wysokość pozostaje w granicach uznania Sądu pierwszej instancji, to jednak ocenie instancyjnej podlega adekwatność ich zastosowania w stosunku do okoliczności sprawy. Ze względów wskazanych wcześniej, z uwagi na kwalifikowany charakter opieszałości organu w wykonaniu wyroku i jednocześnie w załatwieniu sprawy (wniosek stron jest z lutego 2015 r.), jego lekceważącą wobec stron postawę ograniczającą się do braku jakichkolwiek działań w sprawie w kontekście łącznie czterokrotnego już angażowania stron, pełnomocników, sądu administracyjnego dla rozpoznania kolejnych skarg (na bezczynność w załatwieniu sprawy i na bezczynność w wykonaniu wyroku), jak również wielokrotne już przekroczenie dodatkowego terminu dla załatwienia sprawy określonego wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziły podstawy do zastosowania środków przewidzianych w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. w ich wyższych granicach.

Wskazać należy, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji (12 listopada 2019 r.) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym tj. w 2018 zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2019 r. (M.P.2019.154) wynosiło, tak jak podali skarżący, 4.585,03 zł. Oznacza to, że maksymalna kwota grzywny wynosiła kwotę 45.850,30 zł, zaś suma pieniężna jej połowę czyli 22.925,15 zł.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno grzywna w kwocie 10.000 zł, jak i sumy pieniężne przyznane w kwotach po 10.000 zł na rzecz każdego ze skarżących dostatecznie zmobilizują organ do wykonania wyroku bez potrzeby kolejnego angażowania stron i wymiaru sprawiedliwości dla rozpoznania kolejnych skarg na niewykonanie wyroku z 25 stycznia 2017 r.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.