Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1810/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1,  art. 54 § 2,  art. 106 § 3 i 5,  art. 141 § 4,  art. 145 § 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 207 § 6
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2511/13 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 26 września 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2511/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. G., zw. dalej skarżącym, na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 26 września 2013 r., nr ..., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających między innymi na rozbiórce ściany granicznej budynku oficyny "B" w P. przy ul. G. ..., sąsiadującej ze ścianą budynku przy ul. G. ... wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wydanej przez Prezydenta Miasta P., zw. dalej Prezydentem Miasta, 13 sierpnia 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał skarżącemu odtworzenie, uzupełnienie fragmentu ściany przy ul. G. ..., bezpośrednio sąsiadującej z budynkiem przy ul. G. ..., (która została rozebrana w części) oraz wykonanie robót zabezpieczających ściany (wypory wzmacniające) zgodnie z rozwiązaniem projektowym z dnia 2 sierpnia 2012 r. Organ powiatowy stwierdził konieczność nałożenia opisanych obowiązków, gdyż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 maja 2013 r. ustalił, że inwestor dokonał rozbiórki ściany granicznej oficyny "B" na posesji przy ul. G. ..., która zgodnie z projektem budowlanym pozwolenia na rozbiórkę nie miała być rozbierana.

Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, bez dokonania koniecznych ustaleń i ocen. Zasadne, w ocenie Sądu, okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., gdyż w zgromadzonym materiale dowodowym nie zostało bezsprzecznie wykazane, że doszło do niedopuszczalnej z technicznego punktu widzenia i nieprzewidzianej w decyzji organu architektoniczno-budowlanego rozbiórki ściany konstrukcyjnej połączonej ze ścianą budynku sąsiedniego, w sytuacji, gdy skarżący podnosił, że wprawdzie rozebrano część ściany, ale była to ściana wolno stojąca należąca do jego budynku.

Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż zakres planowanych robót rozbiórkowych został określony w pkt 6.2 projektu budowlanego. W pkt 6.3 tego projektu wskazano, że "rozbiórkę należy prowadzić pod nadzorem autora projektu rozbiórki. Z powodu braku dostępu do wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku istnieje możliwość wprowadzenia zmian w technologię i zakres rozbiórki na etapie prowadzenia robót, gdzie będzie możliwy dostęp do wszystkich elementów konstrukcyjnych budynków". Zatem w dokumentacji projektowej rozbiórki założono, że zakres robót rozbiórkowych zależeć będzie od stanu faktycznego, który zaistnieje w trakcie jej wykonywania. Tymczasem organ ustalił kategorycznie, że projekt budowlany rozbiórki stanowił, że ściana przy budynku sąsiednim nie podlegała rozbiórce. Nadto, Sąd wskazał, że w dzienniku rozbiórki znajduje się wpis autora oceny technicznej będącej podstawą do wydania decyzji przez organ powiatowy oraz autora projektu rozbiórki z dnia 21 maja 2013 r., że przedmiotową ścianę można rozebrać do poziomu gruntu.

Sąd uznał zatem, że gdyby prawdziwe okazały się twierdzenia skarżącego, iż po wykonaniu rozbiórki budynku oficyny i odkryciu ścian na granicy działki, ściana budynku inwestora odchyliła się o ok. 50 cm, to wówczas ściana ta nie mogła być powiązana konstrukcyjnie ze ścianą położoną na działce sąsiedniej. Zaistniałyby wówczas nowe okoliczności, o których mowa w dokumentacji projektowej i niezbędna mogła się okazać rozbiórka odchylonej ściany, choćby ze względów bezpieczeństwa. Jednocześnie, zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie dla konieczności wykonania nakazanych inwestorowi robót budowlanych miało zachowanie bezpieczeństwa konstrukcji i stabilności budynku sąsiedniego. Taka sytuacja uzasadniałaby nakazanie robót, o których jest mowa w zaskarżonej decyzji, ale w tym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.

Sąd argumentował, że ustalenia z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz projekt rozbiórki zakładały ocenę konieczności rozbiórki ścian granicznych w zależności od ich stanu konstrukcyjnego. Skarżący podnosił, że w toku prowadzonych robót okazało się, iż ściana graniczna jest w około 70% konstrukcyjna i w tej części nie została naruszona.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organ miał obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, dopiero później możliwe było ewentualne nakazanie wykonania określonych robót, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie ma odniesienia do zapisów w dzienniku rozbiórki, na które powoływał się skarżący, a których dokonać miał autor projektu i oceny technicznej. W ocenie Sądu, podczas przeprowadzonych oględzin organ nie ocenił wystarczająco zaistniałej sytuacji. Istotną okolicznością, zdaniem Sądu, okazało się również złożone do akt sądowych oświadczenie rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. B., który obecnie twierdzi, iż brak jest konieczności wykonania wypór, zgodnie z zapisami z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w Urzędzie Miasta, brak jest konieczności odtworzenia rozebranego fragmentu ściany, jak i brak jest uszkodzeń konstrukcyjnych w budynku sąsiednim.

Sąd zauważył, że wykonana przez tego autora ocena techniczna z czerwca 2013 r., była podstawą do określenia przez organ powiatowy obowiązków, które nałożono na skarżącego. W ocenie Sądu, analiza treści tej opinii wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna. Autor stwierdza bowiem, że część ściany inwestora nie była powiązana ze ścianą budynku sąsiedniego, a jednocześnie wskazuje na konieczność odtworzenia ściany, która groziła zawaleniem. Brak wiarygodności takiego dowodu w postępowaniu administracyjnym wzmacnia aktualne (odmienne) stanowisko tego autora, przedłożone przez skarżącego do akt.

Sąd uznał, że zadaniem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ponowne dokonanie oceny konieczności odtworzenia rozebranego przez inwestora fragmentu ściany oraz celowości wykonania robót wzmacniających ścianę, zgodnie z rozwiązaniem projektowym z dnia 2 sierpnia 2012 r., mając na uwadze, iż powinno to być uzasadnione z jednej strony aktualnym stanem budynku sąsiedniego, a z drugiej sposobem wskazania zakresu robót opisanych w pozwoleniu na rozbiórkę.

Z tych przyczyn, Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), zw. dalej p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie faktów i okoliczności nieznajdujących się w aktach sprawy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, a mianowicie oświadczenia rzeczoznawcy budowlanego W. B. z dnia 6 lutego 2014 r. złożonego dopiero na rozprawie przed WSA w dniu 4 marca 2014 r. oraz stwierdzeń zawartych w dzienniku rozbiórki, którego nie było w aktach sprawy administracyjnej,

2. naruszenie art. 207 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), zw. dalej k.p.c., w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez oparcie orzeczenia m.in. o ww. dowód w postaci oświadczenia rzeczoznawcy budowlanego W. B. z dnia 6 lutego 2014 r., który to dowód z uwagi na spóźnione jego zgłoszenie przez stronę skarżącą winien zostać pominięty zgodnie z ww. przepisem k.p.c.,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie kwestionowanej decyzji mimo braku naruszenia wzmiankowanych przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie art. 141 § 4 ww. ustawy, poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których nie pominięto dowodu zgłoszonego przez stronę na rozprawie, mimo brzmienia art. 207 § 6 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., tzn. nie wskazano, jakie okoliczności spowodowały uznanie tak zgłoszonego dowodu za zgłoszony w terminie i uwzględnienie go przy ustalaniu okoliczności sprawy;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że okoliczności sprawy ustalone przez organy nie skutkują możliwością jego zastosowania w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie faktów i okoliczności nieznajdujących się w aktach sprawy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wydanie wyroku na podstawie akt sprawy nie ogranicza się do akt administracyjnych. Dla sądu aktami sprawy są akta administracyjne jako przedmiot badania, a także ta część akt sądowych, która jest związana z przygotowaniem do sprawy i wydaniem wyroku. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje głównie dopuszczenie oświadczenia rzeczoznawcy budowlanego W. B. Po pierwsze wskazać należy, że dopuszczenie ww. dowodu nie prowadziło do przedłużenia postępowania. Po drugie, Sąd rozpatrujący sprawę powziąwszy wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego, może tego rodzaju dowód dopuścić, aby je wyjaśnić, potwierdzając lub je wykluczając. Aby unaocznić pojawiające się w przedmiotowej sprawie istotne wątpliwości, przytoczyć można zapis znajdujący się na k. 37 akt administracyjnych "Na obecnym etapie z powodu braku dostępu nie można było stwierdzić czy ściana oznaczona na rysunku jako A pozostanie. W przypadku gdy ściana A pozostała wymurowana jako oddzielna należy ją zdemontować. Decyzja taka zostanie podjęta w trakcie rozbiórki przez autora opracowania." Z powyższego wynika zatem, że nie było definitywnego stwierdzenia o konieczności pozostawienia spornej ściany, a wręcz przeciwnie ocenę pozostawiono do momentu rozbiórki. Pomimo tego zapisu organ ocenił i przyjął jako ustalenie znaczące dla rozstrzygnięcia sprawy, że z pozwolenia na rozbiórkę wynikała konieczność pozostawienia ściany A. Nadto, jeżeli nawet przyjąć, że spękania ściany będącej przedmiotem sporu zostały spowodowane nieprawidłowo przeprowadzonymi robotami budowlanymi, to niekoniecznie musiały one wpływać na funkcjonowanie fragmentu ściany, który obejmowała decyzja. Wątpliwości powzięte przez Sąd I instancji dawały mu pełną podstawę do tego, by dopuścić dodatkowy dowód. Ocena tego dowodu musiała odbyć się z uwzględnieniem czasu upływającego pomiędzy poszczególnymi oświadczeniami. Należy podkreślić, że stan wiedzy rzeczoznawcy może się zmieniać i być inny w toku przygotowań do prac rozbiórkowych, inny po odkryciu ściany i inny po odchyleniu jej fragmentu.

W tym stanie rzeczy, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy, z tym, że akta te obejmowały również dowody znajdujące się w aktach sądowych.

Rozpatrując kolejny z zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. zarzut naruszenia art. 207 § 6 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., w którym sformułowano zastrzeżenie dotyczące spóźnionego zgłoszenia dowodów, zaznaczyć należy, iż art. 106 § 5 p.p.s.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego, co nie świadczy o tym, że reguły, które obowiązują na gruncie postępowania cywilnego mogą być wprost przeniesione do postępowania wynikającego z art. 106 p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio.

Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt III CSK 317/14, LEX nr 1628929, celem art. 207 k.p.c. jest koncentracja materiału dowodowego i umożliwienie sądowi decydowania o tempie i trybie wpływania pism, co m.in. może służyć przeciwko nadużywaniu prawa procesowego. W postępowaniu cywilnym realizacja konstytucyjnej zasady rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki znajduje zatem zastosowanie przez podporządkowanie tego postępowania zasadzie koncentracji materiału procesowego.

Inaczej jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego kontrolny charakter nad postępowaniami administracyjnymi, co do zasady wyklucza prowadzenie procedury zbierania dowodów, z wyjątkami przewidzianymi w art. 106 p.p.s.a. Nie ma więc i potrzeby stosowania mechanizmów związanych z zasadą koncentracji materiału procesowego, jak to ma miejsce w postępowaniach cywilnych. Pamiętać też trzeba, że podstawowym źródłem faktograficznym w postępowaniu sądowoadministracyjnym są materiały zebrane przez organ administracji zawarte w przesłanych do sądu aktach, ale też, jak to już powiedziano wcześniej, w aktach sprawy sądowoadministracyjnej znajdują się też materiały w postaci pism procesowych i różnego rodzaju dokumenty przedstawiane przez strony, które podlegają włączeniu do akt i ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Możliwość dopuszczenia dowodu przez sąd administracyjny po zamknięciu postępowania administracyjnego nie tylko wyklucza zastosowanie reguły zawartej w art. 207 § 6 k.p.c., nakazującej pominięcie spóźnionych twierdzeń i dowodów, ale stanowi wręcz jej zaprzeczenie, ponieważ art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zakazuje, a otwiera przed sądem administracyjnym możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów z urzędu lub na wniosek stron.

Nadto, zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, kiedy Sąd I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez Sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne, czego w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie uczynił (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 2133/08).

Wobec wyjaśnienia kwestii dotyczących art. 207 § 6 k.p.c. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których nie pominięto dowodu zgłoszonego przez stronę na rozprawie, był bez znaczenia dla wyjaśnienia sprawy.

W związku z powyżej przedstawionymi argumentami nie można było także zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż wątpliwości w przedmiotowej sprawie istniały, jak powiedziano powyżej, były one istotnie i miały wpływ na wynik sprawy. Słusznie również Sąd I instancji uznał, że okoliczności sprawy ustalone przez organy nie skutkowały możliwością zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nakazania skarżącemu odtworzenia fragmentu rozebranej ściany oraz wykonania robót zabezpieczających.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1