Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1046/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 63 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1046/17

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył, wszczęte na wniosek L. B., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.z dnia [...] lipca 2006r. którą udzielone zostało H. i A. M. pozwolenie na użytkowanie lokalu usługowego o powierzchni użytkowej 117,52 m2, zlokalizowanego w budynku usługowym wybudowanym w S. przy ul. K. na terenie działek nr [...] i [...], zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005r. oraz jednocześnie zobowiązano inwestora do zakończenia w wyznaczonym terminie pozostałych robót budowlanych.

Od powyższej decyzji odwołanie datowane na 27 stycznia 2016 r. wniosła L. B .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminowi przewidzianemu w art. 129 § 2 Kpa.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. (błędnie wskazanym jako z dnia 27 stycznia 2016 r.) L. B. złożyła odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego.

Zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że skarżona decyzja organu wojewódzkiego została odebrana przez osobę wskazaną przez skarżącą w dniu 17 stycznia 2017 r. Wobec powyższego, termin do wniesienia odwołania od decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r., upłynął skarżącej dnia 31 stycznia 2017r. Przepis art. 57 § 5 pkt 2 Kpa stanowi bowiem, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1113 ze zm.).

Organ odwoławczy w swych wywodach zauważa dalej, że decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2015 r., dokonano wyboru P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. - jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025 oraz określono termin rozpoczęcia wykonywania obowiązku świadczenia usług powszechnych na dzień 1 stycznia 2016 r. oraz termin zakończenia wykonywania obowiązku świadczenia usług powszechnych na dzień 31 grudnia 2025 r.

W przedmiotowej sprawie L. B. złożyła odwołanie od decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r., za pośrednictwem poczty [...], w dniu 31 stycznia 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie), który nie jest w myśl ustawy Prawo pocztowe, operatorem wyznaczonym.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd - polskiemu urzędowi pocztowemu (wyrok NSA z 26.09.2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07, wyrok NSA z 20.05.2010 r., sygn. akt I FSK 805/09, postanowienie NSA z dnia 20.04.2016 r., sygn. akt II GZ 362/16).

Z informacji otrzymanych od Poczty Polskiej - Urząd Pocztowy [...] z dnia 28 lutego 2017 r. wynika, że przesyłka zagraniczna o nr [...], w której skarżąca nadała odwołanie została przyjęta w Polsce w dniu [...] lutego 2017 r.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z 7-dniowym uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Odnosząc się do argumentów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 8 marca 2017 r. (przesłanym pocztą elektroniczną) GINB wskazał, że L. B. złożyła odwołanie od decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017r. również za pośrednictwem poczty elektronicznej (pismo wysłane dnia 31 stycznia 2017 r.).

Stosownie do art. 63 § 1 Kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 63 § 3a Kpa podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej;

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru;

3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Na skutek zmian wprowadzonych przez art. 2 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 12 lutego 2010r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230) w art. 63 § 1 Kpa w miejsce dotychczasowych form elektronicznego wniesienia podania (wyraźnie nazwanych) - "poczta elektroniczna" dopuszczono postaci "innych środków komunikacji elektronicznej" wprowadzając wymóg, aby zastosowany środek komunikacji elektronicznej zapewniał wniesienie podania przez elektroniczną skrzynkę podawczą (ESP). Stosownie do art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przez elektroniczną skrzynkę podawczą rozumieć należy dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystywaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego.

W przypadku wniesienia dokumentu elektronicznego za pomocą ESP system teleinformatyczny organu służący do obsługi doręczeń automatycznie tworzy urzędowe poświadczenie odbioru (UPO) i przekazuje je nadawcy tego dokumentu.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie (G. Sibiga, Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego - informatyzacji postępowania administracyjnego ciąg dalszy. Wprowadzenie do tematu Czas Informatyzacji 2010/1/07; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 104-105) prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 63 § 1 Kpa określa dopuszczalne sposoby składania podania, a nie warunki formalne podania, w konsekwencji czego dokument elektroniczny wniesiony w inny sposób niż za pośrednictwem ESP (np. na dowolny adres elektroniczny urzędu) nie wywołuje skutków prawnych (G. Skiba, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105-106; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 110, wyrok NSA z dnia 28.06.2013 r., sygn. akt I OSK 310/13). Tym samym wniesienie pisma za pomocą poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej nie wywołuje skutków prawnych, tzn. nie powoduje zainicjowania postępowania przed organem administracji publicznej. W związku z powyższym wniesienie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej nie może zostać potraktowane jako podanie, gdyż nie zostało złożone w sposób określony w art. 63 § 1 Kpa. Dopiero wniesienie przez stronę podania, które spełnia wszystkie wymagania formalne określone w art. 63 § 1 Kpa, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur. Biorąc pod uwagę, że wniesione odwołanie za pośrednictwem poczty elektronicznej nie wywołuje skutków prawnych, brak jest podstaw prawnych do wezwania skarżącej (zgodnie z art. 64 § 2 Kpa) do uzupełnienia braków formalnych w złożonym odwołaniu wbrew temu, czego domaga się skarżąca. W tym stanie rzeczy GINB uznał, że nie może odnieść się do (merytorycznych) zarzutów skarżącej wniesionych w złożonym odwołaniu od decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017r.

Skargę na ww. postanowienie Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017r złożyła L. B. i zarzuciła organowi naruszenie przepisów art 134 Kpa; art. 129 § 1 i 2 Kpa; art.57 § 5 Kpa; art. 63 § 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a; art. 63 § 1 K.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca powołała się na okoliczność, że odwołanie złożyła drogą elektroniczną 30 stycznia 2017r. (czasu kanadyjskiego) , a 31 stycznia 2017 roku (czasu polskiego) i na wyraźne jej żądanie nie otrzymała od organu potwierdzenia odbioru odwołania. Niezależnie od tego organ II instancji potwierdził że skarżąca "złożyła" odwołanie drogą elektroniczną w dniu 31 stycznia 2017 roku czyli w terminie.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] marca 2017 w całości jako naruszającego prawo, a także stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] PINB w S. z dnia [...] lipca 2006 r. lub przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania

Uzasadniając swe stanowisko, L. B. wskazała, że na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru GINB stwierdził doręczenie ww. decyzji [...]WINB w dniu [...] stycznia 2017 r. a zatem termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 31 stycznia 2017r. Przesyłką poleconą na adres [...] WINB skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Ponadto również odwołanie "z oryginalnym podpisem" zostało wysłane pocztą dnia 31 stycznia 2017 r. Wpłynęło ono do organu w dniu 8 lutego 2017 r. czyli, zdaniem skarżącej, w terminie jeszcze nierozpoczętym do uzupełnienia braków formalnych "własnoręcznego podpisu." Stąd wspomniane odwołanie zostało, zdaniem skarżącej, złożone w terminie określonym w art. 129 § 2 Kpa. i wobec powyższego nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminowi .

W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji zostało przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej 31 stycznia 2017 r. Brak podpisu pod odwołaniem przesłanym drogą elektroniczną do organu jako załącznik do wiadomości e-mail jest usuwalny. Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 § 3a K.p.a.) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a., o ile znany jest adres wnoszącego podanie a w tej sprawie był znany, "wszystkie wymogi zostały spełnione." Stwierdzając zatem uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, GINB naruszył wskazane wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Badając zaskarżone w sprawie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Sąd uznał, iż orzeczenie to prawa nie narusza.

Postanowienie, będące przedmiotem skargi, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się przez ten organ z odwołaniem skarżącego od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2017 r. wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Organ II instancji uznał, iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego też powodu zastosował ww. przepis w niniejszej sprawie. Sąd z tak dokonaną oceną - w okolicznościach faktycznych w niej występujących - w pełni się zgadza i nie dopatrzył się, aby w sprawie doszło do nieprawidłowości, które winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z przepisem art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, przy czym przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z przepisem art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 132 k.p.a.), przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.).

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017r. została skarżącej doręczona na wskazany przez nią adres w dniu 17 stycznia 2017r., a więc termin do złożenia odwołania dla skarżącej upłynął w dniu 31 stycznia 2017r.

Skarżąca wniosła odwołanie za pośrednictwem Poczty [...] w dniu 31 stycznia 2017r. jednak, jak słusznie podniósł organ odwoławczy , która nie jest w myśl ustawy Prawo pocztowe- operatorem wyznaczonym. Gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym jak również w doktrynie (patrz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 219; H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 330).

W przypadku nadanych za granicą listów poleconych na kopercie znajduje się stempel pocztowy z datą umożliwiający ustalenie dnia wpływu przesyłki do polskiego urzędu pocztowego (por. postanowienie NSA z 17 stycznia 2012 r. w sprawie II FZ 780/11). Zatem jedynie nadanie pisma w polskim urzędzie pocztowym operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe określa rzeczywista datę nadania przesyłki.

Stosownie do art. 63 § 1 k.p.a podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 z późn. zm.).

Niewątpliwe, co podkreśla skarżąca, art. 63 § 3a k.p.a. wskazuje , że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Przepis ten wskazujący na warunki formalne podania należy jednak odczytywać go łącznie z art. 63 § 1 k.p.a, co skutkuje tym ,że podanie ( w tym odwołanie) za pomocą poczty elektronicznej można wnieść wyłącznie przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu utworzoną na podstawie przepisów ustawy z 17 lutego 2005r.( ESP). W konsekwencji wniesienie podania poprzez jakikolwiek inny adres e mail organu nie wywołuje skutków prawnych związanych z wniesieniem podania i zachowaniem terminu do dokonania tej czynności.

W przypadku wniesienia dokumentu elektronicznego za pomocą ESP system teleinformatyczny organu służący do obsługi doręczeń automatycznie tworzy urzędowe poświadczenie odbioru (UPO) i przekazuje je nadawcy tego dokumentu, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Słusznie organ wskazuje, że dopiero wniesienie podania w sposób określony w art. 63 § 1 k.p.a, wywołuje po stronie organu obowiązek ewentualnego wezwania nadawcy do usunięcia braków formalnych podania na podstawie art. 64 § 2 kpa, w tym opatrzenia dokumentu kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Z tych względów należało uznać, iż skarżąca złożyła odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia drogą pocztową, co musi skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy bowiem od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Przepis art. 134 k.p.a. ma bowiem charakter bezwarunkowy, co oznacza, że podjęte na jego podstawie przez organ odwoławczy działanie nie zostało uzależnione od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania w terminie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1768/15, LEX nr 2249332; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12; LEX nr 1497908 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2243/16, LEX nr 2393171).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.