Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2569/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 22/16 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 22/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.D. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Bytomia decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) i art. 104 K.p.a., orzekł o uznaniu M.D. z dniem [...] za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu rejestracji strona spełniła warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jest krótsza niż 365 dni.

Strona nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła odwołanie, w którym wyraziła swoje niezadowolenie i zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez przyjęcie, że jej zatrudnienie trwało krócej niż 365 dni, gdy tymczasem od 26 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. upłynęło 369 dni. Powołując się na powyższe strona wniosła o zmianę kwestionowanej decyzji i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych oraz utrzymanie w mocy decyzji w części dotyczącej statusu bezrobotnego. Nadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie przewidzianym art. 136 k.p.a.

Pismem z dnia 15 sierpnia 2015 r. odwołujący się odniósł się do elementów materiału dowodowego, akcentując występujące w nim błędy czy przeinaczenia. Natomiast pismem z dnia 15 września 2015 r. uzupełnił swoje odwołanie, w którym ponownie podkreślił, że spełnia wszystkie wymogi do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Nadto zaakcentował, że w swoim odwołaniu wnosi o wydanie decyzji reformacyjnej a nie kasacyjnej. Dodatkowo pismem z dnia 14 października 2015 r. wezwał Wojewodę Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa i do wydania decyzji w jego sprawie.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W motywach tego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał unormowania prawne wyznaczające reguły przyznawania zasiłku dla bezrobotnych. Następnie dokonał zestawienia stanu normatywnego oraz faktycznego występującego w sprawie. W tej części uzasadnienia wskazano, że odwołujący się był zatrudniony w Zakładzie [...] w Zabrzu od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. (taka data znajduje się w uzasadnieniu) w wymiarze 0,55 etatu. Podzielono jego stanowisko, że powyższy Zakład nie miał obowiązku opłacać składek na Fundusz Pracy. Równocześnie organ zaznaczył, że warunkiem otrzymania zasiłku dla bezrobotnych jest jednak osiągnięcie wynagrodzenia w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a jak wynika z umowy o pracę odwołujący się osiągał wynagrodzenie w wysokości 880 zł miesięcznie, a tym samym osiągał wynagrodzenie na niższym poziomie niż minimalne wynagrodzenie ówcześnie występujące, które wynosiło 1600 zł i więcej. Organ wskazał, że do okresu wymaganych 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie zatrudnienia nie można zaliczyć okresu zatrudnienia w wyżej wymienionym Zakładzie, gdyż w tym czasie odwołujący się nie osiągał wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Fakt ten znajduje umocowanie w dostarczonych przez stronę dokumentach. W konsekwencji odwołujący się nie udokumentował 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do podniesionej przez stronę okoliczności, iż wystąpiła do sądu pracy przeciwko byłemu pracodawcy o zmianę wymiaru czasu pracy z 0,55 etatu na pełny etat, organ wskazał, że pomimo wezwania strona nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego uruchomienie i prowadzenie takiego postępowania. Organ ten zaznaczył, że gdyby nawet okoliczność ta została uwzględniona, to i tak odwołujący się nie spełniałby wymogów do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, albowiem stosownie do postanowień przepisów w sprawie zakładów aktywności zawodowej - czas pracy osób niepełnosprawnych w tego typu podmiotach nie może przekraczać 0,8 wymiaru czasu określonego w art. 15 ustawy. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do kwestii związanych z wykształceniem i podniesiono, że odwołujący się nie przedłożył nostryfikacji dyplomu ukończenia studiów wyższych.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się M.D., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucił organom administracji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem występuje istotna sprzeczność między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, czyli naruszenie postanowień art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że osoba zatrudniona na 0,5 etatu i zarabiająca ½ minimalnego wynagrodzenia w przypadku zatrudnienia na pełny etat nie osiąga wynagrodzenia w wysokości minimalnego wynagrodzenia. Dodatkowo podniósł wewnętrzną sprzeczność między sentencją rozstrzygnięcia a zakresem rozpoznawanej sprawy. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem inny był przedmiot postępowania przed organem I instancji, a inne elementy były brane pod uwagę przez organ odwoławczy. Postawił także zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania, to jest art. 12 k.p.a., podnosząc, że od momentu wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji upłynęło 73 dni. Zdaniem skarżącego organy dopuściły się naruszenia zasady zakazu odbierania praw nabytych, albowiem do dnia wejścia Polski do Unii Europejskiej mógł posługiwać się wykształceniem wyższym a obecnie wymaga się od niego nostryfikacji dyplomu ukończenia szkoły wyższej. W kontekście wymienionych zarzutów domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego celem wydania przez niego decyzji reformacyjnej względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Następnie skarżący przedstawił motywy, którymi kieruje się wnosząc przedmiotową skargę.

W szczególności podniósł, że udokumentował okres zatrudnienia wynoszący 369 dni w sytuacji, gdy organy zarzucając mu, iż nie udokumentował 365 dni zatrudnienia, w sytuacji gdy pierwsza liczba jest większa od drugiej. Nadto, przeprowadził rozważania dotyczące udokumentowania przez niego 369 dni zatrudnienia uprawniających do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie skarżącego organy zatrudnienia mocą swoich decyzji pozbawiły go roku stażu pracy, od którego przysługuje mu prawo ubiegania się o świadczenie z systemu zaopatrzenia społecznego. W końcowej części skargi skarżący rozwinął zarzuty dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz ustalenia kwoty minimalnego wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania zaznaczył, iż pismem z dnia 5 października 2015 r. poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach wydłużenia czasu trwania postępowania.

Pismem z dnia 24 maja 2016 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę organu odwoławczego i podtrzymał swoje stanowisko sformułowane w skardze. W jego ocenie odpowiedź na skargę nie wniosła nic nowego do rozpoznawanej sprawy. W piśmie tym skarżący ponownie przedstawił argumenty przemawiające za przyjęciem prezentowanej przez niego wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odnoszących się do ustalania wysokości kwoty najniższego wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podał, że w rozpoznawanej sprawie organy zatrudnienia odmówiły skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, akcentując, że nie spełnia on wymogów wynikających z treści art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do postanowień przywoływanego unormowania, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a - 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Podkreślenia wymaga to, że przywołane unormowania mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w warunkach związania.

Z treści przywołanych unormowań kluczową rolę odgrywa interpretacja zwrotu "osiąga wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę". Zwrot ten należy rozumieć w taki sposób, że osoba ubiegająca się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych obowiązana jest do wykazania, że osiągała wynagrodzenie w kwocie, czyli to co wpływało na jej konto, czy też wypłacano jej bezpośrednio, było w wysokości minimalnego wynagrodzenia. Innymi słowy kluczowym elementem tego przepisu i występującego zwrotu jest pojęcie "kwoty", gdyż ono będzie wyznaczało sposób jego interpretacji. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że w świetle brzmienia wskazanego unormowania nie jest istotne to, czy dana osoba była zatrudniona na pełnym etacie czy jego części, lecz to jaką kwotę wynagrodzenia osiągała i czy kwota ta była w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia. Wykładania omawianego przepisu w orzeczeniach sądów administracyjnych jest co do zasady jednolita i pokrywa się z tą, która została wyżej przedstawiona.

W rozpoznawanej sprawie w polu widzenia należy mieć również treść art. 105 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ mocą tego przepisu zakłady aktywności zawodowej nie opłacają składek na Fundusz Pracy za pracowników legitymujących się umiarkowanym lub znacznym stopniem niepełnosprawności. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a tym samym Zakład [...] w Zabrzu zwolniony był od odprowadzania powyższych składek. Jednakże fakt ten nie wpływał w żaden sposób na prawo skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepisy prawa materialnego, a zatem treść art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na marginesie Sąd ten zauważył, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest wyjątkowo skromne i nie wyjaśnia wszystkich aspektów odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tym odniesiono się jedynie do tego, że skarżący nie spełnia określonego wymogu wynikającego z przywołanego przepisu prawa, jednakże brak jest w nim przywołania tego przepisu, jak również przeprowadzenia pogłębionej jego analizy. Takie uzasadnienie decyzji pozostaje w opozycji do wymogów wynikających z postanowień art. 107 § 3 k.p.a., jednakże uchybienie to zostało w sposób prawidłowy usunięte przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób pogłębiony przedstawił argumentację, którą się kierował, jak również przywołał treść przepisów mających w sprawie zastosowanie. Dodatkowo organ ten odniósł się do kwestii związanych z minimalnym wynagrodzeniem i odniósł to zagadnienie do sytuacji faktycznej występującej w przypadku skarżącego. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że uchybienie, które można przypisać decyzji organu pierwszej instancji, zostało skorygowane mocą zaskarżonej decyzji, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia dostrzeżonego uchybienia.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w sposób prawidłowy przywołał podstawę prawną, jak również właściwie sformułował sentencję swojego rozstrzygnięcia. Decyzja organu I instancji składa się z dwóch autonomicznych rozstrzygnięć, a mianowicie jednego dotyczącego statusu osoby bezrobotnej i drugiego odnoszącego się do prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Fakt zamieszczenia na jednej kartce papieru dwóch autonomicznych rozstrzygnięć był kwestionowany przez skarżącego w odwołaniu i organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że we wskazanym zakresie organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia żadnego przepisu prawa. Równocześnie z treści odwołania skarżącego wynika, że kwestionuje on wyłącznie decyzję odnoszącą się do odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych, natomiast nie ma żadnych zastrzeżeń względem decyzji ustalającej jego status jako osoby bezrobotnej. W tak wyznaczonych ramach odwołania działał organ odwoławczy, który w swoim rozstrzygnięciu wyraźnie akcentuje, że rozpoznaje sprawę w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tej sytuacji organ ten nie wypowiadał się o treści decyzji dotyczącej statusu bezrobotnego, ponieważ w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna z uwagi na to, że skarżący nie wniósł od niej odwołania. Stawiany organowi odwoławczemu zarzut, iż w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że skarżący otrzymał decyzję, mocą której przyznano mu status bezrobotnego i odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych a następnie skupiono się wyłącznie na prawie do zasiłku dla bezrobotnych, nie może być uwzględniony, ponieważ świadczy o niezrozumieniu przez skarżącego istoty sentencji i uzasadnienia poddanego kontroli rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała w sobie dwa rozstrzygnięcia, czyli inaczej mówiąc dwie autonomiczne decyzje, a odwołanie skarżący wniósł tylko od jednej z nich, zatem organ odwoławczy przywołując treść decyzji organu I instancji zobligowany był do wskazania, iż zawiera ona dwa rozstrzygnięcia i skupienia się następnie na tej jej części, która została przez niego zakwestionowana. W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego zawiera prawidłową podstawę prawną, ponieważ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również w sposób właściwy uzasadnił motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu. Sąd I instancji wskazał, że problematyka odnosząca się do spełniania wymogów formalnych przez skarżącego przedstawiona zostanie w innym miejscu niniejszego uzasadnienia.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej skardze skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż w jego ocenie organ ten orzekał w innym przedmiocie niż organ I instancji. Stanowisko skarżącego związane jest z niezrozumieniem przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to prowadzone było w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych i spełnianie tych praw przez skarżącego stanowiło przedmiot badania obu organów administracji wypowiadających się w sprawie. Organy te w analogiczny sposób stwierdziły, że skarżący nie spełnia podstawowego wymogu związanego z tym, że nie legitymuje się okresem zatrudnienia wynoszącym 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Skarżący utrzymuje zaś, że wymóg ten spełnia, albowiem w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. pracował w Zakładzie [...] na 0,55 etatu i posiadał wynagrodzenie wynoszące 880 zł, które było podwyższane oraz zawierało premię uznaniową. Odnosząc się do postawionego zarzutu Sąd I instancji przywołał art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym zasiłek dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Kluczowym jest zatem osiąganie kwoty wynagrodzenia, a jak wynika z akt administracyjnych skarżący takiej kwoty nie osiągał.

Sąd I instancji uznał za niezasadny w okolicznościach faktycznych sprawy postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady szybkości postępowania. Na marginesie dodał, że nawet gdyby zarzut ten był zasadny, to i tak nie mógłby stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi.

Sąd I instancji wskazał, że postawiony w skardze zarzut naruszenia zasady zakazu odbierania praw nabytych nie jest związany z przedmiotem rozpoznawanej sprawy i wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ problematyka ta nie wpływa na prawo skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych.

W skardze kasacyjnej, M.D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię treści art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że osoba ubiegająca się o prawo zasiłku dla bezrobotnych obowiązana jest do wykazania, że osiągała wynagrodzenie w kwocie, czyli to co wpływało na jej konto, czy też wypłacano bezpośrednio, było w wysokości minimalnego wynagrodzenia.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz obciążenie Skarbu Państwa kosztami obrony z urzędu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący przedstawiał dokumentację, która jednoznacznie wskazuje, że posiada on znaczny stopień niepełnosprawności. W związku z tym nie może podjąć pracy w wymiarze całego etatu, a jedynie 0,8 etatu oraz nie może pracować w godzinach nadliczbowych, co w konsekwencji prowadzi do otrzymywania wynagrodzenia, które według przepisów nie jest minimalnym wynagrodzeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że nieistotny jest fakt w jakim wymiarze skarżący pozostawał zatrudniony, ale jakie wynagrodzenie wpływało na jego konto i czy było ono "w wysokości minimalnego wynagrodzenia" określonego przez ustawodawcę.

Zdaniem skarżącego, z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 175/06 wskazuje, że "istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności do użytego w tym przepisie sformułowania "osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy". Powołana ustawa definicji tego pojęcia nie zawiera. Przede wszystkim zauważyć należy, że "co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę", o którym mowa w powołanym przepisie, nie odnosi się do każdego wymiaru czasu pracy, w jakim zatrudniony jest pracownik, lecz tylko do tego, który jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy. Trafność tego poglądu potwierdza ustawa z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu, która w art. 6 wskazuje, że wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie art. 2 i art. 4 z zastrzeżeniem ust. 2.

Sposób ustalania wysokości minimalnego wynagrodzenia dla pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy ustawa ta określa w art. 8 ust. 1, stanowiąc, że ustala się je w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Dokonując wykładni przepisów prawnych należy brać pod uwagę znaczenie użytych tam pojęć i zwrotów w kontekście ich ujednolicenia i nadania im znaczenia uniwersalnego, odpowiadającego ratio legis ustawodawcy, który tworząc prawo czyni to racjonalnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie nie są kwestionowane. Z ustaleń tych wynika, że skarżący był zatrudniony w Zakładzie [...] w Zabrzu od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. w wymiarze 0,55 etatu. Powyższy Zakład nie miał obowiązku opłacać składek na Fundusz Pracy. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów decyzyjnych, że warunkiem otrzymania zasiłku dla bezrobotnych jest osiągnięcie wynagrodzenia w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a jak wynika z umowy o pracę skarżący osiągał wynagrodzenie w wysokości 880 zł miesięcznie, a tym samym osiągał wynagrodzenie na niższym poziomie niż minimalne wynagrodzenie ówcześnie występujące, które wynosiło 1600 zł i więcej.

Wskazać należy, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.), dalej u.p.z., w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Przepis zaś art. 105 stanowi, że: "Przedsiębiorcy Polskiego Związku Głuchych i Polskiego Związku Niewidomych oraz Związku Ociemniałych Żołnierzy Rzeczypospolitej Polskiej, Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi, Zakład Opieki dla Niewidomych w Laskach oraz zakłady aktywności zawodowej nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności."

Zastanowić się więc należy, co wynika z art. 105 u.p.z., w kontekście zastrzeżenia zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. Ten ostatni przepis prawo do zasiłku przyznaje (z zastrzeżeniem art. 75) wówczas, gdy bezrobotny 1. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i; 2. osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105.

Odesłanie między innymi do art. 105 u.p.z. odnosi się do drugiego warunku. Wynika z tego, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo cóż oznaczałoby - w kontekście prawa do zasiłku - odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek.

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990, s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004, s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - k.p.a., Białystok 1994, s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999, s. 52-53.

Podobne stanowisko co do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.07.2016 r. sygn. I OSK 2787/14 (wyrok dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni wykładnię tę podziela.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, za błędną należy uznać dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym za zasadną uznać należało skargę kasacyjną opartą na błędnej wykładni ww. przepisu prawa.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu były wydane w sprawie decyzje ale tylko w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych, w związku z czym orzeczone uchylenie dotyczy tylko tej części wydanych w sprawie decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.