Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 341/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. -obecnie [...] Sp. z o.o. w J. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sp. z o.o. w J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej Spółką), uchylił decyzję Starosty z dnia [...] wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec braku osiągnięcia w drodze rokowań porozumienia i w efekcie niepodpisania umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem – [...] S.A. z siedzibą w K. (zwanymi dalej [...] S.A) a Spółką, będącą właścicielem działek nr [...] i [...], obr. K., gmina M.(na których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje strefę techniczną projektowanej linii energetycznej 220 kV), [...] S.A. wnioskiem z 17 listopada 2015 r. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości – przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski. Decyzją z [...] Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4-7 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie K., Gmina M., oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], stanowiącej zgodnie z treścią ksiąg wieczystych własność [...] Sp. z o.o. w P., przez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski przez:

- działkę nr [...] w odległości około 34,64 m (przy zachodniej granicy) do około 36,31 m (przy wschodniej granicy) od południowej granicy działki nr [...], ustanawiając pas technologiczny o szer. 50,0 metrów, tj. 25,0 m po obu stronach linii; powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 1302 m2,

- działkę nr [...] w odległości około 13,04 m (przy zachodniej granicy) do około 30,36 m (przy wschodniej granicy od południowej granicy działki nr [...], ustanawiając pas technologiczny o szer. 50,0 metrów, tj. 25,0 m po obu stronach linii; powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 13016 m2;

2. zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości w zakresie wskazanym w pkt 1, w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej tj. linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski;

3. zobowiązaniu [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1;

W pkt 4 decyzji wskazano, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody. Z kolei w pkt 5 zastrzeżono, że decyzja stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 64 § 2 kpa oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji pomimo braku przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości oraz poprzez przyjęcie, iż właściciel nie był skłonny do podjęcia negocjacji oraz zawarcia umowy z wnioskodawcą;

2. rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu faktycznym i prawnym do żądań wskazanych we wniosku z dnia 19.11.2015 r. oraz nieokreślenie terminu czasowego zajęcia nieruchomości dla przeprowadzenia prac instalacyjno – budowlanych;

3. naruszenie art. 28 i 109 § 1 kpa polegające na nieuznaniu spółki [...] Spółka z o.o. Sp. k. oraz Spółki [...] Sp. z o.o. za stronę postępowania i w konsekwencji niedoręczenie decyzji wskazanym spółkom, pomimo tego, że z księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości nr [...] w dziale III wpisana jest służebność na rzecz wskazanych spółek;

4. naruszenie art. 89 § 1, 90 § 1 i 92 kpa w związku z art. 118 § 1 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, brak zawiadomienia wszystkich stron, dopuszczenie do udziału w rozprawie nienależycie umocowanego przedstawiciela strony, oraz rażące naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7 i 77 § 1 w powiązaniu z art. 75 kpa, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Wojewoda, wydając opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podzielił stanowisko organu I instancji o tym, że rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a brak ich pozytywnego zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazano ponadto, że nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 138 § 2 kpa organ wskazał, że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji z [...] nie jest prawidłowe gdyż zostało podjęte z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 92 i art. 105 § 1 kpa Starosta nie dokonał bowiem szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego. W tym zakresie Wojewoda wskazał na:

1. brak zawarcia w zakwestionowanej decyzji opisu dokonanej analizy inwestycji w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości – co jest niezbędne przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.;

2. niezakończenie formalnie postępowania w odniesieniu do działki nr [...] , o której ograniczenie sposobu korzystania występował inwestor i co do której zostało wszczęte postępowanie; jak wynika bowiem z pisma Spółki z dnia 25.02.2016r. skierowanego do organu I instancji, Spółka ta nie jest już właścicielem działki nr [...], którą zbyła na rzecz innej spółki;

3. konieczność umorzenia postępowania w części dotyczącej działki nr [...] w trybie art. 105 § 1 kpa – z uwagi na fakt, że zmienił się jej właściciel;

4. brak należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego, gdyż z uwagi na skalę załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można odczytać gdzie znajdują się działki nr [...] i nr [...] i na jakim terenie leżą;

5. naruszenie art. 92 oraz art. 10 § 1 kpa, gdyż właściciel nieruchomości o terminie rozprawy administracyjnej dowiedział się dopiero w dniu 22.02.2016r., podczas gdy jej termin wyznaczono na dzień 26.02.2016r.;

6. nieprawidłowo udzielone pełnomocnictwo z dnia 25.02.2016r. dla Ł. K. – wyłącznie przez jednego członka zarządu Spółki (art. 30 § 3 K.p.a.);

7. błędne, jednoczesne przesyłanie pism do Spółki oraz do prawidłowo umocowanego pełnomocnika (art. 40 § 1 kpa).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za niezasadne, wskazując że:

1. organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie może oceniać rokowań merytorycznie, a jedynie ma obowiązek stwierdzić czy się odbyły i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody) – co miało miejsce w niniejszej sprawie;

2. ustawodawca w przepisie art. 124 u.g.n., który jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie odnosi się do czasu, na jaki następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – a zatem organ I instancji nie mógł orzekać w tej kwestii;

3. słusznie Starosta nie uznał Spółki [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa oraz spółki [...] Sp. z o.o. za strony postępowania – pomimo faktu, iż w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] widnieje wpis o odpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]; z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub przekonanie tej osoby, albo dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu – lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny"; ponadto budowa linii elektroenergetycznej nie koliduje z możliwością przechodu i przejazdu przez działkę nr [...].

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

1. art. 138 § 2 kpa, poprzez uchylenie w całości decyzji z dnia 7.06.2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy należało uchylić w całości tę decyzję i orzekając co do istoty sprawy oddalić wniosek [...] S.A. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na brak spełnienia przesłanek do wydania decyzji w sprawie, tj. brak przeprowadzenia przez inwestora rokowań ze Spółką przed złożeniem wniosku (rokowania zostały bowiem przeprowadzone 35 dni po dacie złożenia wniosku);

2. art. 64 § 2 kpa, poprzez uznanie, że Starosta zasadnie dokonał konwalidacji wniosku inwestora, poprzez umożliwienie przeprowadzenia przez [...] SA rokowań po dacie złożenia wniosku, podczas, gdy Starosta nie miał podstaw do takiego działania i akceptowania rokowań jako podstawy wydania decyzji w sprawie, ponieważ z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 114 u.g.n. wyraźnie wynika, że rokowania powinny się odbyć przed złożeniem ww. wniosku;

3. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało uznaniem, że [...] S.A. przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji, przeprowadziła rokowania ze Spółką, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że rokowania zostały podjęte dopiero po złożeniu wniosku; pierwsze pismo inwestora (mające za przedmiot rzekomo podjęcie rokowań zostało doręczone skarżącej 22.12.2015 r., natomiast wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został złożony 17.11.2015r. – a więc 35 dni wcześniej;

4. art. 7 w zw. z art. 107 § 1 kpa, poprzez brak rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak odniesienia się do zarzutów skarżącej podniesionych podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia rokowań przed datą złożenia wniosku o wydanie decyzji, a także brak odniesienia się do zarzutu pozorności przeprowadzonych rokowań;

5. art. 119 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że pismo Starosty stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa, pomimo, że nie spełniało warunków, o których mowa w tych przepisach, w szczególności nie zawierało oznaczenia stron prowadzonego postępowania;

6. art. 134 kpa, poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty, podczas gdy to pismo, wobec braku spełnienia warunków o których mowa w art. 119 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 kpa, w szczególności wobec braku oznaczenia stron prowadzonego postępowania, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 kpa i nie wywołuje skutków prawnych, w związku z czym należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania i nakazać organowi I instancji doręczenie skarżącej prawidłowej decyzji, która czyniłaby zadość ww. przepisom prawa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że Starosta miał podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo, że [...] S.A. nie przeprowadziła obligatoryjnych rokowań przed złożeniem wniosku o wydanie tej decyzji – który to warunek był niezbędny dla wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości;

2. art. 124 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n., poprzez brak oddalenia wniosku [...] S.A. o wydanie decyzji, pomimo, że niemożliwym w sprawie było wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, ponieważ inwestor nie przeprowadził ze skarżącą obligatoryjnych rokowań;

3. wniosek [...] S.A. nie czynił zadość wymaganiom ustalonym w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 114 u.g.n., tj. nie zawierał dokumentów z przeprowadzonych rokowań, ponieważ takie rokowania nie zostały ze skarżącą przeprowadzone przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji;

4. art. 124 ust. 3 w zw. z 1 u.g.n. w zw. z 114 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że Starosta nie musi dokonywać oceny merytorycznej przeprowadzonych rokowań, podczas gdy z tych przepisów wyraźnie wynika, że organ i instancji, na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, miał obowiązek zweryfikować, czy faktycznie doszło do przeprowadzenia w sprawie rokowań, czy też działania inwestora miały charakter pozorny i nacechowane były tylko i wyłącznie na jak najszybsze konwalidowanie złożonego wniosku; natomiast działania [...] SA zmierzały do jak najszybszego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej zamiast za pośrednictwem rokowań, o czym świadczy okoliczność, że rokowania zostały przez [...] SA wszczęte dopiero po złożeniu wniosku.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 22 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ke 927/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., w której podtrzymane zostały między innymi wszystkie zarzuty związane z nieprzeprowadzeniem rokowań przed wszczęciem postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że Sąd I instancji, uznając za nieuzasadnione zawarte w skardze zarzuty, dotyczące braku rokowań przed wniesieniem wniosku przez inwestora do Starosty, poczynił ustalenia faktyczne, które były nie tylko samodzielnymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez ten Sąd, ale i były to ustalenia całkowicie nietrafne. Pisma bowiem z dnia 25.08.2015 r. oraz 9.10.2015 r., zostały skierowane przez inwestora ([...] S.A. z siedzibą w K.) nie do właściciela nieruchomości ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.), a do zupełnie odrębnego podmiotu o nazwie [...] III S.K.A. Spółka z o.o. w P.. Dopiero pisma inwestora z dnia 23 grudnia 2015 r. (k. 138 akt adm.) i z dnia 22 stycznia 2016 r. (k. 122 akt adm.) były pismami, zawierającymi propozycje związane z dobrowolnym udostępnieniem przedmiotowych działek, wystosowanymi do ich właściciela. Pisma te zostały wysłane do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. już po wniesieniu wniosku przez [...] S.A. z siedzibą w K. do Starosty, który wszczynał postępowanie o ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1, 2 u.g.n. Wniosek ten pochodził bowiem z dnia 17 listopada 2015 r., a zatem został wniesiony jeszcze przed wszczęciem rokowań z właścicielem gruntu. Poza tym - jak podnosi w skardze kasacyjnej skarżąca - powyższy wniosek wpłynął do organu w sytuacji, w której inwestor nie dochował terminu, przyznanego stronie na zajęcie stanowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wykazywała, że (cyt.): "W dniu 4 grudnia 2015 roku, a więc po 17 dniach od złożenia wniosku, [...] SA przesłało na adres Skarżącej informację o konieczności lokalizacji linii elektroenergetycznych na działkach [...] , [...], [...] z obrębu K. 0006 należących do Skarżącej. W ww. ofercie [...] SA wyznaczyło Skarżącej 14 dniowy termin do ustosunkowania się do oferty złożonej przez [...] SA (który to termin miał być liczony od dnia doręczenia Skarżącej pisma [...] SA). Należy wskazać, że ww. oferta [...] SA została doręczona Skarżącej dnia 22 grudnia 2015 roku. W związku z powyższym, wyznaczony termin na ustosunkowanie się do ww. pisma upłynął dnia 5 stycznia 2016 roku. W dniu 23 grudnia 2015 roku, [...] SA, czyli 1 dzień po doręczeniu Skarżącej poprzedniego pisma - nie czekając na odpowiedź Skarżącej, przesłała do Skarżącej kolejne pismo, zatytułowane "ostateczne wezwanie do negocjacji". W swoim piśmie [...] SA ponownie wyznaczyła Skarżącej 14-dniowy termin (liczony od dnia doręczenia ww. pisma Skarżącej), na ustosunkowanie się do ww. pisma. Skarżąca wskazuje, że przedmiotowe pismo [...] SA zostało doręczone Skarżącej dnia 12 stycznia 2016 roku. Tym samym termin na złożenie odpowiedzi upłynął dnia 26 stycznia 2016 roku. Jednocześnie bez umożliwienia wypowiedzenia się przez Skarżącą odnośnie złożonej przez [...] SA oferty, w terminach wyznaczonych przez [...] SA, [...] SA już w dniu 22 stycznia 2016 roku (a więc na 4 dni przed wyznaczonym przez [...] SA terminem), poinformowała Skarżącą, że w związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 23 grudnia 2015 roku, rokowania ze Skarżącą zostały zakończone z wynikiem negatywnym. Należy wskazać, że Skarżąca nie uchylała się od rokowań z [...] SA, jednak ww. terminy, na których upływ [...] SA nie czekała, wysyłając kolejne pisma w sprawie, uniemożliwiły Skarżącej zajęcie stanowiska w sprawie. Skarżąca w dalszym ciągu była jednak gotowa do podjęcia rokowań z [...] SA".

Dalej NSA wskazał, że w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na pogląd wyrażony przez Wojewodę, iż w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ nie może w ogóle oceniać rokowań poprzedzających wniesienie do niego wniosku, błędne również było niezajęcie stanowiska przez Sąd Wojewódzki co do wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

NSA wskazał, że czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej powinno w pierwszej kolejności nastąpić po wyrażeniu na ten fakt zgody przez właściciela gruntu (w wyniku rokowań, zakończonych pozytywnie). Dopiero przy braku takiej zgody możliwe jest zastosowanie wobec właściciela nieruchomości środka przymusu, w postaci wydania decyzji ograniczającej jego prawo do korzystania z nieruchomości. Zatem, wszczynając w takim przypadku postępowanie administracyjne, organ wprawdzie nie ocenia samych warunków negocjacji, to jest: adekwatności proponowanej kwoty odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia, ale musi ustalić, czy zaproponowane przez inwestora warunki czasowego zajęcia nieruchomości zostały skierowane do jej właściciela i czy do niego propozycja ta dotarła. W przeciwnym bowiem wypadku nie można w ogóle mówić o przeprowadzeniu rokowań z właścicielem nieruchomości, którego wniosek o czasowe ograniczenie władania nieruchomością dotyczy.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić, czy w analizowanej sprawie wniosek, złożony przez [...] SA do Starosty mógł skutecznie zainicjować postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją i czy stanowisko Wojewody, zawarte w tej decyzji a dotyczące kompetencji organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., w odniesieniu do zagadnienia oceny rokowań, które winny poprzedzić wniosek inwestora, było prawidłowe.

W toku postępowania kasacyjnego, jeszcze przed wydaniem wyroku przez NSA doszło do połączenia na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych skarżącej Spółki ze spółką [...] poprzez przeniesienie całego majątku Skarżącej na spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawą materialną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl natomiast art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

NSA dokonał wiążącej dla Sądu wykładni tych przepisów wskazując, że wszczynając postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, organ wprawdzie nie ocenia samych warunków negocjacji, to jest: adekwatności proponowanej kwoty odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, ale musi ustalić, czy zaproponowane przez inwestora warunki czasowego zajęcia nieruchomości zostały skierowane do jej właściciela i czy do niego propozycja ta dotarła. W przeciwnym bowiem wypadku nie można w ogóle mówić o przeprowadzeniu rokowań z właścicielem nieruchomości, którego wniosek o czasowe ograniczenie władania nieruchomością dotyczy.

Analizując akta administracyjne sprawy, za uzasadnione uznać należy wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczą braku przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku przez inwestora. Chociaż bowiem do wniosku, jaki wpłynął do Starosty 19 listopada 2015 r. zostały dołączone cztery pisma: z 25 sierpnia 2015 r., zawierającego ofertę wynagrodzenia oraz odszkodowania za ustanowienie służebności, dwa z 9 października 2015 r., jedno podtrzymujące ofertę dotyczącą wynagrodzenia oraz drugie, zatytułowane "Ostateczne wezwanie do negocjacji" oraz pismo z 17 listopada 2015 r. informujące o zakończeniu rokowań z wynikiem negatywnym, jednakże wszystkie te pisma były adresowane do innej spółki, niebędącej właścicielem nieruchomości, których dotyczył wniosek. W tej sytuacji zasadnie skarżąca zarzuca, że z naruszeniem przepisów art. 8 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 kpa Wojewoda wskazał w zaskarżonej decyzji, że "materiał dowodowy potwierdza, że rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

Dodatkowo w tym miejscu zauważyć należy, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte, stosownie do regulacji zawartej w art. 61 § 3 kpa, w dniu doręczenia wniosku organowi, a więc 19 listopada 2015 r. Okoliczność, że Starosta dopiero pismem z 2 lutego 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nie zmienia faktycznej daty jego wszczęcia. Regulacja zawarta w art. 115 ust. 2 u.g.n. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie chociażby dlatego, że ograniczenie sposobu korzystania miało nastąpić nie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale na rzecz Spółki, w związku z czym tylko ta Spółka była uprawniona do przeprowadzenia rokowań. Z resztą, jak wskazał NSA w tej sprawie, rokowania muszą poprzedzać złożenie wniosku. Dlatego też tylko dodatkowo zauważyć należy, że wysłanie już po wszczęciu postępowania przez [...] do [...] Sp. z o.o. dwóch pism w takim odstępie, że nie było możliwe odniesienie się przez skarżącą do zawartej w nich propozycji dobrowolnego udostępnienia nieruchomości w zakreślonym w tych pismach terminie, nie może zostać uznane za przeprowadzenie rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Adresat takiej oferty musi mieć bowiem faktyczną możliwość jej rozważenia i przyjęcia. Tymczasem, jak słusznie skarżąca zarzucała, były to ze strony Inwestora działania pozorne, przedsięwzięte nie po to, aby dojść do porozumienia, ale po to, aby stworzyć wrażenie, że rokowania się odbyły.

Odnośnie zawartych skardze zarzutów, jakoby decyzja organu I instancji nie była decyzją, lecz tylko pismem z uwagi na brak oznaczenia w niej stron postępowania, zarzut ten jest zupełnie bezzasadny i takie też stanowisko wyraził NSA w swoim wyroku, wskazując, że decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 7 czerwca 2016 r. zawierała wszystkie, wymagane przepisem art. 107 § 1 k.p.a., elementy (w tym dane inwestora i właściciela nieruchomości, którego władztwo nad nią ograniczała). W decyzji tej w szczególności postanowiono: (cyt): "ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie K., Gmina M., oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], stanowiącej zgodnie z treścią ksiąg wieczystych własność [...] Sp. z o.o. w P., przez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski".

Mając jednak na uwadze to, że nieprawidłowo Wojewoda ustalił, i uznał, że zostały przeprowadzone rokowania stosowanie do wymogów art. 124 ust. 3 u.g.n., zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ten będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię, w myśl której, aby możliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przeprowadzenie rokowań z właścicielem tej nieruchomości, a także uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę, że podjęte przez [...] S.A. rokowania już po wniesieniu wniosku nie mogą być uznane za skutecznie przeprowadzone rokowania, które umożliwiałyby wydanie pozytywnej do inwestora decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis oraz wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika w wysokości określonej zgodnie z §t. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).