Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2108/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 121 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 11, art. 67, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust.  8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, art. 30 ust. 2, art. 36
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 46/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 46/17, oddalił skargę A. W. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oraz z budżetu państwa.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. A. W. wystąpił o dofinansowanie ze środków w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 realizacji projektu pod nazwą "[...]". W złożonym wniosku, w punkcie E.1 Harmonogramu Rzeczowo-Finansowego Realizacji Projektu, jako okres realizacji projektu wnioskodawca wskazał okres od 27 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Instytucja Zarządzająca Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym wezwała wnioskodawcę do poprawienia błędnie oznaczonej daty rozpoczęcia realizacji projektu, bowiem zgodnie z zapisami instrukcji wypełniania wniosku za planowany termin rozpoczęcia realizacji projektu należy uznać datę poniesienia pierwszego wydatku w ramach projektu. We wniosku podmiot wskazał, że pierwsze wydatki w ramach projektu przewiduje w I kwartale 2007 r., a jako termin rozpoczęcia projektu wskazał 27 lipca 2009 r.

Po usunięciu przez wnioskodawcę stwierdzonych nieprawidłowości, umową z dnia [...] kwietnia 2010 r., zmienioną następnie aneksem z dnia [...] czerwca 2010 r., beneficjent otrzymał dofinansowanie. W trakcie planowej kontroli realizacji projektu, przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w lipcu 2013 r. oraz we wrześniu 2013 r., stwierdzono prawidłową jego realizację we wszystkich trzech zakresach kontroli (merytorycznym, finansowym oraz zamówień publicznych). Jednakże w wyniku przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej, w okresie lipiec 2014 r. – styczeń 2015 r., audytu operacji MRPO na lata 2007 - 2013 stwierdzono, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie oraz nie jest zgodny ze wszystkimi warunkami dotyczącymi jego przeznaczenia, wykorzystania i zakładanych celów. Stwierdzono nadto, że wydatki zadeklarowane przez skarżącego nie są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach unijnych i krajowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zobowiązał beneficjenta do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 612.708,41 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w tym 520.802,15 zł ze środków europejskich oraz 91.906,26 zł ze środków budżetu państwa. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dofinansowania projektu ze środków europejskich stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta w dniu [...] kwietnia 2010 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy okres realizacji projektu, rozumiany jako termin ponoszenia wszystkich wydatków w projekcie, ustalony został na czas od 18 marca 2007 r. do 15 maja 2010 r. Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy, okres realizacji projektu przedłużono do dnia 31 grudnia 2010 r. Jednocześnie umowa w § 5 ust. 14 określa, że za kwalifikowalne mogą zostać uznane jedynie wydatki poniesione nie wcześniej niż 1 stycznia 2007 r., a datą kończącą okres kwalifikowalności wydatków jest data zakończenia realizacji projektu. Wydatki są kwalifikowalne o ile zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 3, a więc wówczas, gdy realizacja projektu następuje z należytą starannością, w szczególności poprzez ponoszenie wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu, a także osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca stwierdziła naruszenie powyższych zapisów poprzez nieprzestrzeganie zasad kwalifikowalności, określonych w Podręczniku kwalifikowania wydatków.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. W.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wezwanie strony do poprawienia wniosku w zakresie terminu realizacji projektu nie było obarczone nieprawidłowościami. Wskazał także na odrębności terminów "okres realizacji projektu" i "kwalifikowalności wydatków". Powołując się na pkt 5.4 Podręcznika oraz zapisy Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy, Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej, dotyczące minimalnej kwoty wsparcia, która powinna wynosić 300.000 zł, organ stwierdził, że podmiot składając wniosek o dofinansowanie nie spełniał warunku formalnego, kwalifikującego go do otrzymania dofinansowania. Podkreślił też, że samo zrealizowanie celu projektu nie przesądza o prawidłowym postępowaniu beneficjenta podczas realizacji projektu. Beneficjent, ubiegając się o dofinasowanie projektu w ramach MRPO, powinien zapoznać się z zasadami kwalifikowania wydatków określonymi w przepisach wspólnotowych i krajowych.

Skargę na powyższą decyzję złożył beneficjent.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1619/15, uchylił decyzje administracyjne obu instancji. W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał, że w okresie realizacji projektu (od 18 marca 2007 r. do 31 grudnia 2010 r.) A. W. ponosił wydatki w przekonaniu, że spełniają one kryteria kwalifikowalności, a dokumentacja tych wydatków była bez zastrzeżeń przyjmowana przez organ. Instytucja Zarządzająca podejmowała działania i czynności związane z kontrolą wniosku, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w instrukcji wypełniania wniosku oraz regulaminie konkursu, który zakłada ocenę formalną i merytoryczną wniosku oraz kierowała do beneficjenta liczne zalecenia, które zostały przez niego skrupulatnie wykonane. Z uwagi na fakt, że na tym etapie organ nie kwestionował okresu kwalifikowalności wydatku szczególnie mylącym dla strony było zalecenie o zmianie daty rozpoczęcia projektu ze wskazanego we wniosku dnia 27 lipca 2009 r. (wniesienie wniosku) na dzień poniesienia pierwszego wydatku – 18 marca 2007 r. WSA stwierdził, że skarżący był przekonany, iż wydatki poniesione od dnia 18 marca 2007 r. do zakończenia realizacji projektu są uznane za kwalifikowane. Przekonanie to było o tyle usprawiedliwione, że działania skarżącego – w pełni odpowiadające woli organu – doprowadziły ostatecznie do zatwierdzenia przez organ wniosku o płatność końcową i przelania środków dotacji. Powyższe stanowiło przerzucenie przez Instytucję Zarządzającą na skarżącego odpowiedzialności za negatywne konsekwencje zaniechań organu. Organ pominął bowiem fakt, że jako IZ ma obowiązek zweryfikowania i skontrolowania zarówno wniosku, jak i wydatków na podstawie tych samych wymogów formalno i materialnoprawnych, których znajomości wymaga od skarżącego. Beneficjent działał natomiast w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. W konsekwencji nałożono na stronę obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Sąd podkreślił, że znamiennym jest przy tym, iż brak zastosowania się przez beneficjenta do zaleceń organu doprowadziłby do odmowy udzielenia dofinansowania. Tym samym uznając, że skarżący nie może ponosić negatywnych następstw wprowadzającego go w błąd działania IZ, jak również, że brak jest możliwości stosowania do postępowania w sprawie udzielenia dotacji gwarancji procesowych z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), WSA - odwołując się do art. 2 i art. 7 Konstytucji RP - uchylił decyzje obu instancji. Wskazał również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Instytucja Zarządzająca winna umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącego dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego, wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2965/16 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia warunków uznania go za prawidłowe, zaś jego wady uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu tym, w kluczowej dla sprawy kwestii wprowadzenia beneficjenta w błąd, WSA ograniczył się bowiem do wskazania istoty sporu między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą, poprzez podanie ich odmiennych stanowisk co do kwalifikowalności wydatków poniesionych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Zdaniem sądu kasacyjnego, pominął jednak szereg dokumentów nie bez znaczenia dla oceny świadomości beneficjenta co do tego, jakie wydatki zadeklarował we wniosku jako kwalifikowalne i niekwalifikowalne oraz oceny wprowadzenia strony w błąd przez organ. NSA podniósł, że treść tych dowodów wymagała od Sądu I instancji szczegółowej analizy okoliczności wprowadzenia beneficjenta w błąd i przerzucenia na niego odpowiedzialności za złożenie nieprawidłowego wniosku. Ponadto ocena świadomości beneficjenta co do ciążących na nim obowiązków, wymagała również analizy wszystkich zapisów umowy, a nie tylko tych, na które powołano się w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. o sygn. akt I SA/Kr 46/17, oddalił skargę A. W.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest ocena zarzutu faktycznego wprowadzenia w błąd beneficjenta w momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków unijnych i budżetu państwa, poprzez to, że Instytucja Zarządzająca zażądała korekty wniosku w zakresie daty rozpoczęcia inwestycji. Zdaniem organu, we wniosku nieprawidłowo podano jako datę rozpoczęcia projektu dzień 27 lipca 2009 r., podczas gdy pierwsze wydatki w ramach projektu poniesiono w dniu 18 marca 2007 r. W tym stanie rzeczy skarżący był przekonany, że wydatki poniesione od dnia 18 marca 2007 r. do zakończenia realizacji projektu, są uznane za kwalifikowalne.

Zdaniem WSA powyższy zarzut jest nieuzasadniony. W tym zakresie Sąd przywołał zapis § 5 ust. 16 umowy o dofinansowanie projektu, zgodnie z którym w przypadku wsparcia stanowiącego pomoc publiczną udzieloną w ramach realizacji programu, zastosowanie mają przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, dotyczące zasad udzielania pomocy. W ocenie Sądu, powyższy zapis jest węzłowy dla określenia początkowej daty kwalifikowalności wydatków, bowiem z pkt E.6 wniosku o dofinansowanie wynika, że dla celów realizacji projektu beneficjent ubiegał się o pomoc de minimis, a to skutkowało koniecznością respektowania zasad w tym zakresie. Zasady te statuowane są w Podręczniku kwalifikowania wydatków, zwłaszcza w p. 9.4 lit. a), określającym, że w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis, terminem rozpoczęcia kwalifikowanych wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Regulacja ta modyfikuje wskazane w p. 9.2 Podręcznika ogólne zasady ponoszenia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu i doprecyzowuje je w odniesieniu do projektów objętych pomocą de minimis. Zdaniem Sądu, rozwiązanie to powinno zatem znaleźć zastosowanie w sprawie. WSA nie podzielił przy tym twierdzenia, że umowa łącząca strony, zagadnienie terminu kwalifikowalności wydatków regulowała w sposób odmienny, niż przyjął to organ.

W odniesieniu do wprowadzającego w błąd, zdaniem skarżącego, pouczenia go o zmianie we wniosku daty rozpoczęcia projektu na dzień poniesienia pierwszego wydatku, WSA stwierdził, że okoliczność ta nie może przemawiać za przyjęciem, aby istotnie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości. Z pisma skierowanego do beneficjenta w dniu [...] października 2009 r. wynika, że wezwano go do uzupełnienia braków dokumentacji poprzez wskazanie w p. E.1 wniosku daty rozpoczęcia projektu, jako "momentu poniesienia pierwszego wydatku" w miejsce stwierdzonego błędu polegającego na wskazaniu, że "pierwsze wydatki w ramach projektu przewidziane są w I kwartale 2007 r., a jako termin rozpoczęcia projektu wskazano 2009-07-27". Dysonans w pierwotnym zapisie wniosku był oczywisty i wymagał korekty, co nie oznacza, zdaniem WSA, że wezwanie do poprawy błędu było mylące, o czym świadczy całokształt okoliczności związanych z wezwaniem i okoliczności towarzyszących tej czynności. W kontekście wskazanych pierwotnie przez beneficjenta danych uprawniona jest ocena, że wezwanie było w pełni uzasadnione i miało na celu sprostowanie nieścisłej informacji zawartej we wniosku, nie zaś kreowało datę kwalifikowalności wydatków. Stanowiło ono konsekwencją przyjętej w regulaminie i Podręczniku zasady, iż w przypadku pomocy de minimis nie przewidziano możliwości dofinansowania wydatków poniesionych na realizację projektu przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie i rozróżniono termin rozpoczęcia realizacji projektu oraz okres kwalifikowalności wydatków w ten sposób, że okresy te nie będą się pokrywały w przypadku projektów rozpoczętych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie. Skoro zatem z wniosku wynikało, iż pierwsze wydatki w ramach projektu zostały poniesione w I kwartale 2007 r., zaś wniosek o dofinansowanie został złożony w dniu [...] lipca 2009 r., wezwano beneficjenta do korekty daty rozpoczęcia realizacji projektu. Zdaniem WSA, treść wezwania nie pozwala na potraktowanie go, jako wprowadzającego wnioskodawcę w błąd.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w odpowiedzi na powyższe wezwanie beneficjent oświadczył, że "w p.E.1 wniosku dokonano zmiany terminu rozpoczęcia projektu na dzień 18 marca 2007 r. – jako datę poniesienia pierwszego wydatku. Zgodnie z zasadami udzielania pomocy de minimis – za datę rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków projektu przyjęto datę 27.07.2009 r. (1 dzień po złożeniu pełnej dokumentacji aplikacyjnej)". W ocenie Sądu, oświadczenie to przemawia za świadomością skarżącego, iż wydatki kwalifikujące się do wsparcia dotacją, to wydatki poniesione po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. Dalsze dowody również wskazują na rozróżnianie przez skarżącego kosztów kwalifikowanych od niekwalifikowanych, a także pojęć "okres kwalifikowalności wydatków" i "okres realizacji projektu". Świadczy o tym np. treść wniosku o dofinansowanie projektu, wskazującego na umiejętność segregacji wydatków - wnioskujący szeregował je w odpowiednich pozycjach i latach oraz wpisywał w rubryce D.8.2 w sposób wykluczający przypadkowość, czy nieświadomość. Za trafne WSA uznał również spostrzeżenie organu, iż z wniosku o dofinansowanie wynika, że w ramach kosztów kwalifikowanych beneficjent przewiduje pierwsze wydatki od III kwartału 2009 r., natomiast w ramach kosztów niekwalifikowanych już w I kwartale 2007 r. Równocześnie w rubryce D.8.2 wniosku beneficjent wpisał, że "kosztami niekwalifikowanymi projektu są wszystkie wydatki poniesione przez beneficjenta przed złożeniem wniosku o dofinansowanie – prace przygotowawcze, prace budowlane oraz instalacyjne".

WSA stwierdził, że powyższe okoliczności mają istotne znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku pomocy de minimis, koszty poniesione przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie nie stanowią kosztów kwalifikowalnych, co oznacza, iż nie zostały one poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków. W konsekwencji Sąd wskazał, że nie został spełniony warunek minimalnej kwoty dofinansowania projektu ze środków publicznych, bowiem ustawodawca ustalił minimalną kwotę kwalifikowalności wydatków na 300.000 zł oraz rozróżnił datę rozpoczęcia realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków, wskazując, że wydatki poniesione przed datą złożenia wniosku nie są uznawane za wydatki kwalifikowalne.

W ocenie Sądu, dla przedstawionej oceny irrelewantna jest okoliczność nieuchwycenia przez Instytucję Zarządzającą popełnionego na etapie realizacji projektu uchybienia i zaakceptowanie do refundacji wydatków poniesionych przez beneficjenta przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. WSA podzielił stanowisko organu, iż przyjęty za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 207 ust. 1 u.f.p., w zakresie kreowanych w nim przesłanek ma charakter obiektywny, a zatem stwierdzenie ich zaistnienia zawsze obliguje organ do dochodzenia środków nieprawidłowo wydatkowanych. Stwierdzenie wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur skutkuje wydaniem skierowanej do beneficjenta decyzji o zwrocie środków. Z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie wynika natomiast, by obowiązek zwrotu środków był uzależniony od zawinienia beneficjenta podczas stwierdzonego uchybienia procedurom. W związku z powyższym nieuprawnione są podnoszone w skardze argumenty, mające świadczyć o niezawinionej postawie skarżącego, wynikającej z nierzetelnego działania organu w ramach zawierania i realizacji umowy o dofinansowanie projektu.

Za nieuprawnione Sąd uznał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego powinno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącego procedur obowiązujących przy wydawaniu środków z dofinansowania. Strata finansowa polegała na finansowaniu projektu, który nie kwalifikował się do wsparcia, zatem anulowaniu podlegał cały wkład finansowy przekazany skarżącemu.

W ocenie Sądu, nie doszło również do naruszenia norm konstytucyjnych, ponieważ orzeczony zwrot dofinansowania jest pochodną szeregu prawidłowych ustaleń poczynionych zgodnie z prawem krajowym, jak i unijnym i odpowiada wysokości uszczupleń budżetu Państwa i budżetu Unii, będących konsekwencją wypłaty nienależnych środków. W konsekwencji powyższego WSA odrzucił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji, oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia stwierdził, że Zarząd Województwa podejmował prawidłowe czynności procesowe w sprawie, począwszy od wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym powiadomiono stronę zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. W postępowaniu podjęto niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego znaczenie dla zastosowanej materialnej podstawy rozstrzygnięcia, skutkującej dla skarżącego koniecznością zwrotu dofinansowania. W sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. W każdym stadium postępowania zapewniono stronie prawo do czynnego udziału, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydając sporną decyzję organ działał także w granicach i na podstawie prawa, a decyzja została w sposób należyty uzasadniona. W konsekwencji w sprawie nie naruszono zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., a tym samym nie doszło też do naruszenia zasady z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej.

Za chybiony WSA uznał zarzut naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sąd wskazał w tym zakresie na treść § 2 omawianego artykułu, z którego wynika, że przepisu § 1 pkt 3 i 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu. WSA podzielił ocenę, że w niniejszej sprawie opóźnienie w wydaniu decyzji organu l instancji powstało z przyczyn niezależnych od niego. Na opóźnienie w wydaniu decyzji wpływ miało szereg obiektywnych czynników, a przede wszystkim obszerny i złożony charakter sprawy, zastrzeżenia beneficjenta składane dwukrotnie na piśmie, wymagające zajęcia stanowiska przez organ, a także konieczność respektowania implikowanych obszernością materiału dowodowego uprawnień strony. Organ każdorazowo informował stronę o konieczności wydłużenia terminu do wydania decyzji, motywując swoje stanowisko. W konsekwencji Sąd przyjął, że w decyzji prawidłowo określono termin, od którego naliczono odsetki.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. W., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez oddalenie skargi Skarżącego na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organ ani w trakcie procedury konkursowej, ani też podczas zawierania ze Skarżącym umowy i wypłacania Skarżącemu przyznanego dofinansowania, a nawet po dokonaniu przez organ kontroli zrealizowanego projektu, w żadnym stopniu nie zakwestionował ponoszonych przez Skarżącego wydatków i nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości przy realizacji projektu, przy jednoczesnym kilkukrotnym zapewnieniu Skarżącego, że podczas kontroli jego projektu przez organ nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, a następnie zażądał zwrotu środków wraz z odsetkami po zewnętrznej kontroli przeprowadzanej przez Urząd Kontroli Skarbowej, co doprowadziło do naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także zasady informowania stron w sytuacji, gdy do spraw dotyczących należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi stosuje się przepisy k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącego na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że organ zmienił sposób interpretowania przepisów dotyczących terminu kwalifikowalności wydatków dopiero na skutek zewnętrznej kontroli projektu Skarżącego przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej pomimo, że wcześniej organ kilkukrotnie zapewnił Skarżącego, że podczas kontroli jego projektu nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości oraz zaakceptował wniosek o płatność końcową, co doprowadziło do naruszenia przez organ zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącego na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że organ w sposób nieprawidłowy uznał, iż zarzuty dotyczące wprowadzenia Skarżącego w błąd przez organ odnoszą się wyłącznie do momentu składania wniosku o dofinansowanie projektu podczas gdy Skarżący w całym postępowaniu administracyjnym konsekwentnie zarzucał, że organ wprowadził Skarżącego w błąd co do prawidłowości realizowania przez niego projektu i ponoszenia przez niego wydatków, zatwierdził wniosek o płatność końcową i nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń na skutek wewnętrznej kontroli, które to działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania dotyczących prawidłowego gromadzenia dowodów w sprawie i swobodnej oceny zgromadzonych dowodów. Naruszenie to miało bezpośredni wpływ na końcową ocenę stanu faktycznego przez Sąd w zaskarżonym wyroku;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez oddalenie skargi Skarżącego na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na prowadzeniu postępowania w sposób wprowadzający Skarżącego w błąd co do prawidłowej realizacji projektu, co doprowadziło do prowadzenia postępowania z naruszeniem zasady konieczności jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: u.f.p.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że ustawodawca nakłada na beneficjenta sankcje za dokonywanie wydatków zgodnie ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z zawartą z organem umową o dofinansowanie, podczas gdy w takiej sytuacji przyznane dofinansowanie nie powinno podlegać zwrotowi z uwagi na niespełnienie przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, co skutkowało oddaleniem przez Sąd I instancji skargi Skarżącego na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. podczas gdy w przypadku prawidłowego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego przez Sąd skarga powinna zostać uwzględniona;

b) art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że pomimo iż projekt został zrealizowany zgodnie z umową, a podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta ze Skarżącym przez organ i to wyłącznie umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki Skarżącego z tym związane, zarówno organ jak i następnie Sąd I instancji, w sposób nieprawidłowy uznał, że zapisy Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007 - 2013 (dalej jako: "Podręcznik"), a w szczególności pkt 9.2, 9.4 lit. a) oraz 9.5 Podręcznika, wiążą Skarżącego niezależnie od treści zawartej pomiędzy Skarżącym a organem umowy o dofinansowanie podczas gdy Podręcznik stanowi jedynie część umowy, a jego zapisy powinny być interpretowane zgodnie z treścią zobowiązań umownych Stron podczas gdy w przypadku prawidłowego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego przez Sąd skarga powinna zostać uwzględniona;

c) art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dot. Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (dalej jako: Rozporządzenie Rady nr 1083/2006) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego powinno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze, podczas gdy w przypadku prawidłowego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego przez Sąd skarga powinna zostać uwzględniona.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p., art. 7 k.p.a. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji oraz 7 Konstytucji w zw. z art. 8 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 184, art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania.

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2965/16 przesądził, że w niniejszej sprawie, w toku kontroli sądowoadministracyjnej, nieprawidłowe jest ograniczanie się wyłącznie do analizy skutków prawnych zastosowania art. 30 ust. 2 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, art. 36 u.p.p.r. oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 i art. 207 ust. 8 u.f.p., skoro podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił też regulamin konkursu i Podręcznik, określające zasady i warunki udzielania pomocy publicznej, a także zawarta z beneficjentem umowa o dofinansowanie, określająca prawa i obowiązki stron umowy.

NSA wyraźnie również dodał, że wynika z nich zarówno to, że w przypadku udzielania pomocy publicznej za kwalifikowalne nie mogą być uznane wydatki poniesione przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, minimalna kwota dofinasowania, okres realizacji projektu i okres kwalifikowalności.

NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że pominięcie tych dokumentów ma istotne znaczenie dla kontroli zaskarżonego wyroku, skoro sporną w sprawie między organem a beneficjentem kwestią jest okoliczność faktyczna wynikająca z tychże dokumentów, a sprowadzająca się do oceny tego, jakie wydatki mogą być uznane za kwalifikowalne oraz jaki okres stanowi okres realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków, co ma też znaczenie dla oceny świadomości beneficjenta co do ciążących na nim obowiązków.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentując wyżej przedstawione stanowisko określił w sposób jednoznaczny jakie elementy kształtują sytuację prawną beneficjenta w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Są to nie tylko przepisy ustawowe, ale istotne znaczenie ma też umowa o dofinansowanie, określająca prawa i obowiązki stron umowy oraz regulamin konkursu i podręcznik, określający zasady i warunki udzielania pomocy publicznej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, zaznaczył, iż konieczne jest odniesienie się do § 5 ust. 16 łączącej strony umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu, wedle którego w przypadku wsparcia stanowiącego pomoc publiczną, udzieloną w ramach realizacji programu, mają zastosowanie wszelkie właściwe przepisy prawa wspólnotowego i krajowego dotyczące zasad udzielania pomocy. Zasadnie podkreślono zatem w zaskarżonym wyroku, że zapis ten jest węzłowy dla określenia początkowej daty kwalifikowalności wydatków, albowiem – jak wynika z p.E.6 wniosku o dofinansowanie programu – dla celów realizacji projektu beneficjent ubiegał się o pomoc de minimis, a to skutkowało koniecznością respektowania szczególnych zasad tym zakresie. Zasady te określone zostały w Podręczniku kwalifikowania wydatków - głównie w p.9.4 lit. a) określającym, że w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis, terminem rozpoczęcia kwalifikowanych wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Regulacja ta modyfikuje zatem wskazane w p. 9. 2 Podręcznika ogólne zasady ponoszenia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu i doprecyzowuje je w odniesieniu do projektów objętych pomocą de minimis.

Zauważyć należy, iż zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, a zatem słusznie uznał, iż omawiane rozwiązanie powinno znaleźć zastosowanie w sprawie, czyli nie można zaaprobować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że łącząca strony umowa w odmienny, niż przyjął to organ sposób regulowała zagadnienie terminu kwalifikowalności wydatków.

Prawidłowa jest zatem konstatacja WSA, że nie doszło w niniejszej sprawie do wprowadzającego w błąd pouczenia skarżącego o zmianie we wniosku daty rozpoczęcia projektu na dzień poniesienia pierwszego wydatku. Sąd I instancji zasadnie bowiem zwrócił uwagę, że z wystosowanego dnia [...].10.2009 r. do beneficjenta pisma wynika, że wezwano go do uzupełnienia braków dokumentacji poprzez wskazanie w p. E.1 wniosku daty rozpoczęcia projektu, jako "momentu poniesienia pierwszego wydatku" w miejsce stwierdzonego błędu polegającego na wskazaniu, że "pierwsze wydatki w ramach projektu przewidziane są w I kwartale 2007 r., a jako termin rozpoczęcia projektu wskazano 2009-07-27". Rozbieżność z pierwotnym zapisem zawartym w p. E.1 wniosku była więc bezdyskusyjna i wymagała korekty. Trafnie zaznaczono, że wezwanie do poprawy błędu było mylące, gdyż na taką ocenę nie pozwala całokształt okoliczności związanych z samym wezwaniem, jak i towarzyszących tej czynności. W kontekście wskazanych pierwotnie przez beneficjenta w p. E.1 wniosku danych uprawniona jest ocena, że wezwanie to w istocie było wezwaniem mającym na celu sprostowanie nieścisłej informacji zawartej we wniosku, nie zaś kreującym daty kwalifikowalności wydatków i było w pełni uzasadnione. Stanowiło ono konsekwencją przyjętej w regulaminie i Podręczniku zasady, wedle której w przypadku pomocy de minimis nie przewidziano możliwości dofinansowania wydatków poniesionych na realizację projektu przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie i rozróżniono termin rozpoczęcia realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków w ten sposób, że okresy te nie będą się pokrywały w przypadku projektów rozpoczętych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, czego to właśnie następstwem było wezwanie beneficjenta do korekty daty rozpoczęcia realizacji projektu, skoro z wniosku wynikało, iż pierwsze wydatki w ramach tego projektu zostały poniesione w I kwartale 2007 r., podczas gdy wniosek o dofinansowanie został złożony w dniu [...] lipca 2009 r.

Prawidłowo bowiem zauważył Sąd I instancji, że odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...].10.209 r., beneficjent oświadczył, że " w p.E.1 wniosku dokonano zmiany terminu rozpoczęcia projektu na dzień 18 marca 2007 r. – jako datę poniesienia pierwszego wydatku. Zgodnie z zasadami udzielania pomocy de minimis – za datę rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków projektu przyjęto datę 27.07. 2009 r. (1 dzień po złożeniu pełnej dokumentacji aplikacyjnej)".

Powoduje to, że trafne jest spostrzeżenie Sądu I instancji, iż m.in. wskazane oświadczenie musi przemawiać za istnieniem świadomości skarżącego, że wydatki kwalifikujące się do wsparcia dotacją to wydatki poniesione po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie.

Rację ma WSA, że skoro beneficjent wystąpił o pomoc de minimis, to koszty poniesione przezeń przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie nie stanowią kosztów kwalifikowalnych, co w konsekwencji oznacza, iż nie zostały one poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków. Powoduje to, że nie został spełniony warunek minimalnej kwoty dofinansowania projektu ze środków publicznych, ponieważ w przypadku tego rodzaju pomocy ustawodawca wprowadza bowiem minimalną kwotę kwalifikowalności wydatków na 300.000 zł, jak i rozróżnia datę rozpoczęcia realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków, wskazując, że wydatki poniesione przed datą złożenia wniosku nie są uznawane za wydatki kwalifikowalne.

Zasadnie również zaznaczono, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że dla przedstawionej oceny irrelewantna jest okoliczność nieuchwycenia przez Instytucję Zarządzającą popełnionego na etapie realizacji projektu uchybienia i zaakceptowanie do refundacji wydatków poniesionych przez beneficjenta przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, ponieważ art.207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w zakresie kreowanych w nim przesłanek ma charakter obiektywny, a zatem stwierdzenie ich zaistnienia zawsze obliguje organ do dochodzenia środków nieprawidłowo wydatkowanych.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy przypomnieć, że wymieniony przepis nakazuje, aby państwo członkowskie dokonując korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, brało pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14, w pkt 45 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) wskazał, że art. 98 ust. 2 akapit pierwszy wymaga od właściwego organu krajowego ustalenia kwoty korekty, która ma zostać dokonana, przy uwzględnieniu trzech kryteriów, a mianowicie charakteru nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz (pkt 47), z tym, że (jak wskazano w pkt 48) strata finansowa w przypadku jednorazowego naruszenia winna być badana indywidualnie na tle okoliczności każdej sprawy przy uwzględnieniu wszystkich tych trzech kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1213/15). Trafnie podkreślił zatem WSA, iż skoro w niniejszej sprawie strata finansowa polegała na finansowaniu projektu, który nie kwalifikował się do wsparcia, to anulowaniu podlegał cały wkład finansowy przekazany skarżącemu. Nie ma bowiem wątpliwości, że szkodą w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, zaś nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa unijnego lub krajowego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15).

Prawidłowa jest również ocena WSA, iż nie doszło tu do naruszenia norm konstytucyjnych, ponieważ "orzeczony wobec skarżącego zwrot dofinansowania jest pochodną szeregu prawidłowych ustaleń poczynionych zgodnie z wymogami prawa tak krajowego, jak i unijnego i odpowiada wysokości uszczupleń względem budżetu Państwa i budżetu Unii będących konsekwencją wypłaty nienależnych środków".

Zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. W świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. niedostrzeżenie przez organ, w ramach zawierania i realizacji umowy o dofinansowanie projektu, że dofinansowanie w ogólne nie powinno być przyznane nie ma wpływy na konieczność zwrotu przeznaczonych z naruszeniem stosownych procedur środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Nieusprawiedliwione są zatem tego typu procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Krakowie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów sądowych. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Za takim rozstrzygnięciem przemawiała okoliczność, iż swoimi działaniami organ administracji przyczynił się do powstania po stronie skarżącej kasacyjnie mylnego przekonania, co do istnienia podstaw do przyznania dofinansowania projektu, a tym samym organ przyczynił się także do powstania kosztów postępowania kasacyjnego.