Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 666/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1013/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 30 maja 2019 r. nr XI/188/19 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i innych placówek oświatowych oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz C. Sp. z o.o. w Ł. 1270 (słownie: jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1013/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 30 maja 2019 r. nr XI/188/19 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że 30 maja 2019 r. Rada Miasta Gdańska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511, dalej: "u.s.p.") w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, dalej: "u.f.z.o."), podjęła uchwałę nr XI/188/19 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.U. Woj. Pomorskiego z 2019 r., poz. 3119, dalej: "uchwała").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wywiedzioną przez C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca) skargę za niezasadną.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia 30 maja 2019 r. nr XI/188/19 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, a w szczególności § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i ust. 8.

Uchwała ta została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Skarżąca zarzuciła przepisom uchwały naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1-3 i art. 38 ust. 1. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, w szczególności § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, 6 pkt i ust. 8.

Sąd wskazał, że skarżąca zarzuca (uważa), że uchwałodawca przekroczył upoważnienie do wydania wymienionych regulacji.

W skardze kwestionowany jest m.in. § 3 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym osoby prowadzące placówki (...) zobowiązane są do zamieszczenia na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta Gdańska, w kwocie ....zł (nazwa dotowanej jednostki) oraz pieczęć i podpis osoby prowadzącej".

Sąd nie podziela zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu. Sąd wskazał, że w wyrokach sądów administracyjnych zajęto podobne stanowisko, m.in. w wyrokach NSA z 8 kwietnia 2021 r., I GSK 1833/18 i z 10 marca 2015 r., II GSK 261/14.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w nich pogląd, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji w prosty dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowania kwot dotacji. Zdaniem Sądu użyteczne jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie. Sąd zwrócił uwagę, że w treści uchwały nie przewidziano żadnych negatywnych dla beneficjenta skutków niezastosowania się do wymogu opisywania dokumentów nałożonego przez § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, co potwierdza pogląd Sądu o tym, że kwestionowany przepis nie narusza interesu Skarżącej.

Zdaniem Sądu, przez wskazane zapisy uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie narzuca organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, gdyż szczegółowe opisywanie dokumentów łączy jedynie z trybem i sposobem kontroli rozliczenia dotacji, z przygotowaniem jej pod kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji. (Sąd powołał na powyższą okoliczność orzecznictwo NSA: wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 503/13 i z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13, CBOSA). Tym samym w ocenie Sądu I instancji treść przyjętych przepisów przez Radę Miasta mieści się zatem w zapisie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Sąd I instancji stwierdził, że wymienione w § 4 ust. 2, ust. 5, ust. 6 i ust. 8 zapisy uchwały – czynności - są niewątpliwie czynnościami prowadzącymi do ujawnienia prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, czyli czynnościami prowadzącymi do załatwienia sprawy, o jakiej mowa w art. 38 u.f.z.o. Zapis art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o. wskazuje, że chodzi o specjalne rygory, jakimi zostały obwarowane czynności tam wymienione.

Sąd zauważa również, że wprawdzie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "w całości" uchwały, jednak nie sformułowała konkretnych zarzutów pod adresem pozostałych poszczególnych jej postanowień, poza wymienionymi § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i ust. 8 uchwały.

Sąd zwrócił uwagę, że nie poznał stanowiska skarżącej co do zarzucanej niezgodności – poza wyżej wymienionymi – przepisów uchwały. Niemniej jednak Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Przepisy § 1 uchwały zawierają swoisty "słowniczek" terminów: ustawa, gmina, uczeń, dotowana placówka itd. Analiza tych pojęć, którymi posługuje się Rada w uchwale nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została podjęta. Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, który sprzeciwiałby się tak przyjętym pojęciom na użytek wskazany w tytule i treści uchwały. Również § 2 i § 3 uchwały (w tym wyżej już omówiony § 3 ust.1 pkt 2 i ust. 2) określają tryb udzielenia dotacji, mieszczą się w granicach upoważnienia z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W tej części (poza § 3 ust. 2) Spółka także nie podała jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez ich ustanowienie przez Radę. Te same uwagi należy odnieść do pozostałych przepisów (wyżej nie wymienionych). Zdaniem Sądu, zauważyć należy, że w § 3 określono przepisy dotyczące trybu rozliczenia dotacji, a w § 4 trybu przeprowadzania kontroli pobrania i wykorzystania dotacji. Zarówno skarga jak i pismo procesowe nie podają przepisów, które zostały naruszone poprzez pozostałe postanowienia tych rozdziałów uchwały.

WSA wskazał, że z urzędu nie doszukał się przepisów, z którymi pozostawałyby w sprzeczności przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania prawne mające na celu zweryfikowanie rozliczenia dotacji i trybu przeprowadzenia kontroli. Konsekwentnie tak samo należy ocenić załączniki z tymi przepisami powiązane. Również przepisy końcowe nie budzą wątpliwości Sądu mówiące o uchyleniu poprzedniej uchwały i stanowiące o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Podsumowując, Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i wręcz sprzyja bieżącemu monitorowaniu przyznawanej dotacji. Organ dzięki przyjętym rozwiązaniom ma instrumenty do bieżącego reagowania na nieprawidłowości w pobieraniu dotacji oraz jej rozliczeniu. Stąd także Skarżąca powinna być zainteresowana, aby pobierana przez nią dotacja była w należnej wysokości i to od początku jej udzielania. W związku z tym niezrozumiałe jest, że nie zależy jej na współdziałaniu z organem już na etapie przyznawania dotacji, lecz domaga się w swej argumentacji zwłoki w korzystaniu przez organ z pewnych rozwiązań, które mogą wyeliminować błędy i tym samym zapobiec późniejszemu zwrotowi dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.

C. Sp. z o.o. w Ł. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2, 5, 6 pkt 1 i ust. 8. Nadto, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2021.1930 t.j. z dnia 2021.10.25, zwaną dalej u.f.z.o.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XI/188/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (Dz.U. Woj. Pomorskiego Pomor.2019.3119 z dnia 2019.06.26, zwaną dalej Uchwałą) w zw. z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na księgowych dowodach źródłowych potwierdzających wydatki adnotacji: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta Gdańska w kwocie ................................. zł dotyczący (nazwa dotowanej placówki) oraz pieczęć i podpis osoby prowadzącej" w zaskarżonej uchwale nie stanowi przekroczenia zakresu delegacji ustawowej oraz że nie narusza zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd nie uznał sprzeczności postanowień Uchwały z przepisami prawa, nie stwierdził nieważności Uchwały i oddalił skargę;

2. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art, 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 6 pkt 1 Uchwały, § 4 ust. 5 Uchwały w zw. z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U.2021.1082 t.j. z dnia 2021.06.17, zwaną dalej p.o.) oraz § 4 ust. 8 Uchwały w zw. z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż n/w uprawnienia nadane kontrolującym w zaskarżonej uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i nie naruszają one zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji:

a) do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli bądź doraźnej kontroli w sytuacji, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych, w tym zastrzeżeniu dla Organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej szkołę niezwłocznego udostępnienia żądanych przez kontrolującego dokumentacji, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

b) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie kontroli w miejscu prowadzenia zajęć w dniach i godzinach pracy obowiązujących w placówce poprzez wkraczanie kontrolujących na zajęcia dydaktyczne, co zaburza proces dydaktyczny i narusza przepisy o hospitacji zajęć i narzucanie słuchaczom i nauczycielom obowiązku tworzenia alternatywnych kolejnych poza tworzonymi przez szkołę, list obecności słuchaczy uczestniczących w zajęciach, które zabierane są przez kontrolujących z dokumentacji szkoły,

c) zezwolenie kontrolującym żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów zaparafowanych przez podmiot kontrolowany,

d) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, w tym żądaniu okazania dokumentów potwierdzających nabycie tych składników z dotacji oświatowych, co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd nie uznał sprzeczności postanowień Uchwały z przepisami prawa, nie stwierdził nieważności Uchwały i oddalił skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Gmina Miasta Gdańska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej uznając, iż jest ona niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 3 stycznia 2022 r., I SA/Gd 1013/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął ustalenia faktyczne z których wynika, że 30 maja 2019 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XI/188/19 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.U. Woj. Pomorskiego z 2019 r., poz. 3119).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast, według art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że organ nadzoru nie orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały Rada Miasta Gdańska. Uchwała ta została zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądy administracyjne orzekając w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego badają ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Wskazane regulacje prawne uwzględniają konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym, ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu.

W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XI/188/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania w związku z art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię; art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 4 ust. 2 i ust. 6 pkt 1 uchwały, § 4 ust. 5 uchwały w związku z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz § 4 ust. 8 uchwały w związku z art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z kolei, według art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił wykładnię przepisów prawa materialnego oraz ocenił ich zastosowanie do niespornego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach przedstawił wykładnię przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawy Prawo oświatowe oraz przepisów Konstytucji RP. Tym samym Sąd I instancji odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz dostrzegł, że podniesione naruszenie § 3 ust. 2 uchwały w istocie dotyczy § 3 ust. 1 pkt 2) uchwały.

Konstrukcja skargi kasacyjnej oparta jest na powieleniu przy nieco zmienionej redakcji zarzutów skargi, które w całości nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjnych, co do zasady w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że skarga podlegała oddaleniu, ponieważ nie doszło do istotnego naruszenia prawa za wyjątkiem zapisu § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2021 r., I GSK 117/21 (LEX nr 3215959) zaprezentował następujące stanowisko: "Otóż jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te, co należy szczególnie podkreślić w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (...)

Natomiast analiza regulacji dotyczący kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował się pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii stawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania. (...) Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu."

Należy przypomnieć sporny zapis uchwały:

§ 4 ust. 8: Kontrolujący może żądać od kontrolowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów zaparafowanych przez podmiot kontrolowany. W toku postępowania kontrolnego kontrolujący może przeprowadzać oględziny obiektów i składników majątkowych objętych kontrolą i żądać dokumentów potwierdzających nabycie tych składników z dotacji oświatowych. Wyniki przeprowadzonej kontroli kontrolujący przedstawia w pisemnym protokole, który podpisuje kontrolujący oraz organ prowadzący placówkę dotowaną objętą kontrolą. Każda strona protokołu jest parafowana przez podpisujących protokół. Protokół sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których po jednym otrzymuje kontrolujący i placówka kontrolowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 8 uchwały stwierdził: "Zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stoi na przeszkodzie uchwałodawcy, by w ramach ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, mógł żądać wstępu do placówki i wydania kopii/odpisów dokumentów Dokumenty wymienione w § 4 ust. 8 uchwały są jednymi z tych dowodów, które pozwalają na ustalenie zasadności udzielania dotacji w określonej wysokości oraz zbadania, czy została ona prawidłowo rozliczona. (...) W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty właśnie poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też udostępnienia pomieszczeń do przeprowadzenia kontroli, a takie zapisy zawarte w uchwale, zdaniem Sądu, nie wykraczają poza delegację z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. (...). Nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (por. też wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, CBOSA)."

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji. W innej sprawie, wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. I GSK 76/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wbrew zapisowi § 4 ust. 8 przyjął, że chodzi o "ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów." Z literalnego brzmienia uchwały wynika natomiast, że "kontrolujący może żądać od kontrolowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów." Oznacza to, że organ kontrolujący został wyposażony w uprawnienie, a na podmiot kontrolowany nałożono obowiązek – inne niż przewidziane w ustawie: osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu (...) oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, do wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji; kontrolowany udostępnia dokumentację oraz listy obecności w terminie. Wynika z tego, że żądanie, aby kontrolowana placówka sporządziła niezbędne do kontroli odpisy, kopie lub wyciągi z dokumentów wykracza poza ustawę. Zapis ten nakłada na kontrolowanego obowiązek nie tylko specjalnego oddelegowania osób do sporządzenia dokumentów, lecz również poniesienia kosztów nie tylko dodatkowej pracy tych osób, ale również kosztów materiałów biurowych. Nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Ustawodawca ograniczył swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach. Żaden przepis prawa w tym w szczególności ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat związanych z czynnościami organu kontrolującego wykorzystanie dotacji oświatowej. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały trybu przeprowadzenia kontroli w omawianym zakresie stanowi o tym, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W tym zakresie, skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

W pozostałym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie stwierdził, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo – a nawet obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi bowiem skutecznie realizować cel ustawy, jednakże ustalony w drodze uchwały tryb przeprowadzenia kontroli musi być zgodny z prawem powszechnie obowiązującym.

Mając powyższe na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok; stwierdził nieważność § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały; oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4. sentencji, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.) obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjnie organ oraz wpis od skargi kasacyjnej.