Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 514/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, 2; art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 762/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. B. i R. B. solidarnie na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Sz 762/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Rekonstruując stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w gminie R. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie dwóch boksów rybackich z przeznaczeniem na funkcję produkcyjną oraz usługową i gastronomiczną na części działki nr [...] położonej w R. przy ul. S.

W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie po wszczęciu postępowania z wniosku Stowarzyszenia [...] w Gminie R. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy R.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił, że Kolegium bezzasadnie przyjęło za prawdziwe ustalenia poczynione przez organ I instancji przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, w zakresie funkcji produkcyjnej rozbudowywanego obiektu. Zdaniem wnioskodawcy organ administracji nie może poprzestać na słownym, a nawet pisemnym stwierdzeniu podmiotu, o istnieniu na danej nieruchomości funkcji produkcyjnej, bez badania zgodności tej funkcji z prawem, powinien tę okoliczność samodzielnie ustalić. Wnioskodawca podniósł, że gdyby nawet taka działalność produkcyjna była w obiektach prowadzona, to była ona wykonywana samowolnie, nielegalnie, a zatem nie mogła stanowić odniesienia dla kontynuacji funkcji. Rybacka przystań morska to nie funkcja produkcyjna w zakresie przetwarzania ryb, prowadzenia gastronomii czy wyszynku napojów. Przepisy ustawy z 1996 r. o portach i przystaniach morskich nie dopuszczały prowadzenia na nieruchomości działalności innej niż określona w ustawie, a zwłaszcza bliżej nieokreślonej działalności produkcyjnej. Dopuszczenie takiej funkcji w obiekcie morskiej przystani rybackiej stanowi rażące naruszenie tej ustawy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto pełnomocnik zarzucił, że z analizy urbanistycznej nie wynika, iż istniejące w sąsiedztwie obiekty budowlane dawały podstawę do określenia warunków zabudowy dla nowego obiektu o cechach i parametrach jak w kwestionowanej decyzji (brak budynków o poddaszu użytkowym, o dwóch kondygnacjach).

Dodatkowo wytknięto, że ocena dokonana przez Kolegium dotycząca zapisów kwestionowanej decyzji odnoszących się do zejścia na plażę jest rozszerzającą interpretacją przepisów prawa miejscowego, a zatem interpretacją niedopuszczalną. Kolegium nie wyjaśniło również kwestionowanego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i zapewnienia miejsc parkingowych poza ul. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2007 r. na wstępie wskazało, że nie jest uprawnione do weryfikacji ustaleń faktycznych organu, tylko do zbadania czy te ustalenia dawały organowi pierwszej instancji podstawę do wydania kwestionowanej decyzji.

Następnie Kolegium podało, że w dacie wydania decyzji Nr [...] teren działki nr [...] znajdował się poza granicą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] czerwca 1998 r., a zatem dla przebudowy wnioskowanych obiektów niezbędne było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.z.p.") jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

W aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Nr [...] znajduje się dokument analizy urbanistycznej, która stanowiła podstawę dla organu dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, opisanej jako: rozbudowa, nadbudowa boksu rybackiego w R., ul. S. dz. nr [...].

Z koncepcji natomiast (zał. 3 do decyzji) wynikało, że rozbudowany boks rybacki ma pełnić funkcję produkcyjną oraz usługowo-gastronomiczną. Z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, że zabudowania położone na działce nr [...] (boksy rybackie) w dacie wydawania decyzji pełniły funkcję produkcyjną. Natomiast sąsiednie działki zabudowane, położone w analizowanym obszarze, pełniły funkcję turystyczną, usługową gastronomiczną i mieszkalną. Analizowane obiekty to również obiekty 3 kondygnacyjne, o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 9 m i kalenicy o wysokości 12, 13 i 14 m. Wykonana analiza urbanistyczna dawała zatem podstawę dla określenia dla rozbudowywanych boksów rybackich funkcji produkcyjnej oraz usługowo-gastronomicznej, na zasadzie kontynuacji funkcji istniejącej w obiektach sąsiednich. Również wyliczone średnie parametry zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu w tym wysokość kalenicy) mogły stanowić wzorce urbanistyczne dla wnioskowanej rozbudowy obiektów rybackich.

Odnosząc się do zarzutu zakazu prowadzenia na terenie morskiej przystani rybackiej działalności innej niż określona w ustawie o portach i przystaniach morskich Kolegium stwierdziło, że teren posadowienia boksów rybackich nie jest obszarem portu ani przystani morskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o portach i przystaniach morskich (tekst jednolity - Dz. U. z 2002, nr 110, poz. 967 ze zm.), ale pasem technicznym wybrzeża, wydzierżawianym przez osoby prowadzące działalność połowową (rybacy).

Kolegium podkreśliło, też że w decyzji nie ustalono zapisu wskazującego miejsce zejścia na plażę, natomiast ustalono dostęp osób do funkcji usługowej i gastronomicznej rozbudowanego obiektu. Teren zainwestowana znajdował się poza granicą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia planu nie dotyczyły tego terenu. Nie można więc uznać, iż ustalenia decyzji Nr [...] pozostają w sprzeczności czy też naruszają ustalenia planu miejscowego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło Stowarzyszenia [...] w gminie R. wnosząc jej uchylenie.

W skardze postawiono zarzut naruszenia:

1) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ nie przeprowadzono: dowodu z akt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. oraz uchwały Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., które to dokumenty nie zostały dołączone do akt sprawy; dowodu z wizji lokalnej i dokumentacji technicznej boksów rybackich; dowodu z umowy dzierżawy, jaką posiadają T. i R. B., potwierdzającej czasowy charakter dzierżawienia terenu,

2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez nieustalenie żadnej z przesłanek nieważności decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2007r. w dniu jej wydania z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, na którą to nieważność składają się następujące przesłanki:

a) decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wójta Gminy R. nie została w żaden sposób oparta na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w R. nr [...], ustala nowe funkcje działki nr [...] w obrębie R.1, gmina R.;

b) niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu nie zalegalizowanego;

c) brak ustalenia, czy istnieją zagrożenia zdrowia i życia dla osób pozostających na plaży z powodu przybliżenia linii brzegowej morza do miejsca planowanej rozbudowy boksu;

d) nie uwzględniono usadowienia sprzętu rybackiego do wyciągania łodzi z morza, co ma wpływ na bezpieczeństwo osób trzecich;

e) nie dokonano analizy umowy dzierżawy, która nakładała na właściciela gruntu i dzierżawcę określone prawa i obowiązki, w tym ustalenie zakazu prowadzenia prac budowlanych w obrębie działki [...];

f) błędne ustalenie przez organy I i II instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, że działka nr [...] w obrębie R. 1, ma zapisaną funkcję produkcyjną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy w R. nr [...] i nieprawidłowe oparcie się dokumencie analizy urbanistycznej, że w dacie wydania decyzji, zabudowania pełniły funkcję urbanistyczną. Analiza urbanistyczna nie jest wiążąca dla organu gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. jest wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo swojego charakteru prawnego;

g) naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma działki zabudowanej w linii brzegowej morza, ani przy klifie (te ustalenia można dopiero wykazać po dokonaniu wizji lokalnej), która mogłaby pełnić funkcję gastronomiczną, turystyczną, usługową, czy mieszkalną;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I i II instancji nie wskazały, jakie fakty uznały za udowodnione, na których dowodach się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś przy uzasadnieniu prawnym, nie wskazały, na jakiej podstawie prawnej dały wiarę ustaleniom - z przytoczeniem przepisów prawa, a mianowicie:

a) na jakiej podstawie prawnej i dowodowej pominięto, że boksy rybackie są obiektami zalegalizowanymi w rozumieniu prawa budowlanego i z jakiego powodu;

b) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 3 organ II instancji stwierdza, że decyzja Wójta Gminy R. nr [...], ustalająca warunki zabudowy, oparta jest na analizie urbanistycznej, przy czym nie wskazuje na podstawę prawną takiego twierdzenia. Następnie w uzasadnieniu opisuje analizę urbanistyczną, nie wskazując na podstawy prawne stwierdzeń tam zawartych, co do ustaleń zgodności z prawem funkcji działki nr [...];

c) w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej bądź dowodzie oparto ustalenia, że istnieje zabudowa terenu sąsiedzkiego;

d) na jakiej podstawie prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, zasad bądź definicji realnej, odmówiono wiary zarzutowi, że istnieje zakaz prowadzenia działalności innej niż składowanie sprzętu rybackiego (morskie przystanie rybackie) na działce [...];

e) nie podano podstawy prawnej i dowodów, na których oparto odmowę zbadania zgodności ustaleń decyzji Wójta Gminy R. nr [...] o warunkach zabudowy z przepisami prawa miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w R. nr [...] do czasu uchwalenia planu miejscowego dla działki [...].

W uzasadnieniu skargi, zarzucono organowi brak znajomości podstawowych procedur prawa budowlanego podając, że zgodnie z definicją słownikową "boks" to wydzielona część większego pomieszczenia np. w garażach, szatniach, stajniach.

W ocenie skarżącego, nie jest możliwe, by T. i R. B. dokonywali rozbudowy boksów co do których nigdy nie było sporządzenia osobnej dokumentacji budowlanej i zalegalizowania boksów, zgodnie z prawem budowlanym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy (przebudowy) obiektów niezalegalizowanych. Natomiast decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2007 r. o nr [...] dopuściła taką możliwość, co oznacza, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna być wycofana z obiegu prawnego.

Następnie wskazano, że boksy rybackie, jakie znajdują się w R. zgodnie z zatwierdzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dla nieruchomości (działka o nr [...], obręb R. 1, gmina R.), stanowią zgodnie z pełnioną funkcją morskich przystani rybackich, miejsce składowania sprzętu rybackiego. Definicja realna "morskiej przystani rybackiej" wskazuje na tymczasowość takiego obiektu, jak również na fakt, że pełni on funkcję pomocniczą do prowadzenia działalności rybackiej, czym jest składowanie sprzętu. Tymczasowość obiektów boksów rybackich potwierdza również fakt zawartej umowy dzierżawy z Urzędem Morskim, który jako reprezentant Skarbu Państwa taką umowę zawarł z R. i T. B. Umowy zawierane z przedstawicielami morskich przystani rybackich, określały w swojej treści niemożność prowadzenia prac budowlanych na wydmach, przy klifach, czy też na plaży, pod rygorem rozwiązania takiej umowy.

Zdaniem skarżącego z treści decyzji organów obu instancji wynika, że pogwałciły one prawo miejscowe, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., które jest wiążące przy ustalaniu planu miejscowego i nie może być swobodnie zmieniane.

Zdaniem skarżącego decyzja wójta odbiega w swej treści i dyspozycji od studium, które będzie podstawą ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie przewiduje, aby na terenie plaż, czy morskich przystani rybackich, było możliwe prowadzenie gastronomii, czy też produkcji, ale organy obu instancji oparły się na bliżej nieokreślonej analizie urbanistycznej, która w żaden sposób nie została przyjęta przez władzę gminy jako wytyczne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nie jest ona wiążąca przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma również przepisu prawa, który zgodnie ze swoją dyspozycją nakazywałby wydawanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie analizy urbanistycznej. Gdyby tak było, to niepotrzebne byłyby procedury ustalania studium uwarunkowań oraz planu zagospodarowania przestrzennego oraz organy gmin, a przede wszystkim pełnienie przez nie roli prawodawcy przy uchwalaniu planu miejscowego.

Następnie Stowarzyszenie podniosło, że przy wydawaniu decyzji o nr [...] Wójt Gminy R. pominął faktyczny stan położenia działki [...] i funkcje, jakie zostały przypisane działce objętej studium. Rażącym naruszeniem prawa było naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa jako elementu ważnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie przeprowadziły z własnej inicjatywy żadnego dowodu, który winny przeprowadzić z urzędu w celu określenia ważności, bądź nieważności decyzji. Decyzja wydana przez Wójta Gminy R. [...] z dnia [...] maja 2007 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Działając przez profesjonalnego pełnomocnika Stowarzyszenie pismem procesowym z dnia 5 listopada 2010 r. uzupełniło zarzuty skargi.

W piśmie tym postawiono nadto zarzuty naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy planowanej inwestycji pod kątem jej oddziaływania na wszystkie pozostałe, sąsiadujące z nią boksy rybackie;

2) § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") poprzez nieuwzględnienie linii zabudowy sąsiednich działek;

3) § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 55

u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie szerokości elewacji frontowej i przyjęcie przy ustalaniu tej szerokości niewłaściwej tolerancji oraz niezgodne z wynikami analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] ustalenie szerokości elewacji, w ten sposób, że w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] określono szerokość elewacji do 24,3 m a wynik analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wykazuje szerokość elewacji o wartości dokładnie 43,5 m;

4) § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewskazanie w ogóle jaką wysokość posiadają istniejące na sąsiednich działkach zabudowy i jaką wysokość jako wyznacznik przyjął organ wydający decyzje do obliczenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym organ wydający decyzję warunków zabudowy nr [...] oparł się na wyniku analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i dokonał zapisu sprzecznego z wynikiem analizy wykazując jako dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,2 m, a nie 3,5 m. Ponadto zgodnie z wynikiem analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...], budynek powinien posiadać tylko jedną kondygnację, a decyzja o warunkach zabudowy nr [...] dopuszcza możliwość posiadania dwóch kondygnacji;

5) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezałączenie właściwych map do wyniku analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...], albowiem mapy załączone do decyzji o warunkach zabudowy o nr [...], będące załącznikiem do wyniku analizy do decyzji o warunki zabudowy nr [...], nie spełniają wymogów ustawowych, a mianowicie nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie są sporządzone w czytelnej technice graficznej - pierwsza mapa nie zawiera oznaczenia w jakiej skali została sporządzona oraz stempla przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego map;

6) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. o nr [...], która została wydana w oparciu o dokumenty wyniku analizy nie odnoszące się do planowanej inwestycji tj. rozbudowy dwóch boksów rybackich, lecz do rozbudowy budynku boksu rybackiego, a mianowicie w rzeczywistości do decyzji o warunkach zabudowy o nr [...],

7) art. 9 i 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Skarbu Państwa, który jest właścicielem działki nr [...] w R.;

8) art. 7 i 11 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy jej rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Pełnomocnik skarżącego wniósł również o przeprowadzenie dowodu z :

- pisma Ministerstwa Infrastruktury w Warszawie o l.dz. [...] na okoliczność - właściwości organu Starosty G. do reprezentacji Skarbu Państwa, jako właściciela gruntów położonych w obrębie R., w powiecie g. na terenie woj. zachodniopomorskiego (działka nr [...]) w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nr [...];

- pisma Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] na okoliczność funkcji pasa technicznego, który przechodzi przez działkę nr [...] w gminie R.

Następnie pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, iż mapy załączone do decyzji o warunkach zabudowy o nr [...], będące załącznikiem do wyniku analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...], nie spełniają wymogów art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzeń wykonawczych do niego, a mianowicie nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie są sporządzone w czytelnej technice graficznej, a pierwsza z nich nie zawiera oznaczenia w jakiej skali została sporządzona. Ponadto wynik analizy został przygotowany do decyzji o warunkach zabudowy o nr [...], a nie do decyzji o warunkach zabudowy nr [...], co nie zostało zauważone przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy oraz SKO w Szczecinie.

Pełnomocnik skarżącego wskazał dalej, że w przedmiotowej sprawie ustalenie warunków zabudowy dotyczyło inwestycji, obejmującej rozbudowę dwóch boksów rybackich, przy czym powierzchnia ich rozbudowy powinna wynosić minimum 139 m², a umowa dzierżawy terenu pod boksy rybackie z dnia [...] stycznia 2002 r., obowiązująca do końca 2007 r., precyzowała, że wnioskodawcy T. i R. B. mają do dyspozycji powierzchnię 42 m². Zdaniem pełnomocnika, oceniając planowaną inwestycję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy dokonać analizy wpływu tej inwestycji na wszystkie pozostałe budynki, znajdujące się w obrębie planowanej inwestycji (zasada dobrego sąsiedztwa), czego nie uczynił Urząd Gminy R., jak również organ SKO w Szczecinie, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. o nr [...] obejmuje tylko dwa boksy na działce nr [...], a nie wszystkie boksy, które znajdują się na powierzchni działki 8756 m². Porównując wynik analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji rozbudowy budynku boksów z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] rozbudowy dwóch boksów, należy zauważyć, że nigdy nie została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy dwóch boksów rybackich, jak również nie sporządzono nigdy map zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W ocenie pełnomocnika ustalenie przez Wójta Gminy R. warunków zabudowy nastąpiło z pominięciem ustalenia gabarytów poszczególnych obiektów, boksów rybackich jako obiektów tymczasowych i obiektów pierwszej i drugiej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki, określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności naruszony został § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w świetle którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przepisie tym jest więc mowa o "obowiązującej linii nowej zabudowy", a nie - jak to określił organ pierwszej instancji – "linii nieprzekraczalnej w obrysie istniejących ścian od strony ul. S.". Oznacza to, że przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie uwzględniono linii zabudowy sąsiednich działek, co stanowi rażące naruszenie prawa. Rozbudowa boksów rybackich przewidywała zwiększenie powierzchni zabudowy boksów i konieczność utworzenia nowych linii zabudowy tych obiektów. W przepisie § 4 rozporządzenia wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce, objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki, znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym. Podkreślono też, że regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). Kwestia szerokości elewacji frontowej również nie została przez organ w należyty sposób wyjaśniona. Zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tolerancja jest to dopuszczalny zakres zmienności wymiaru. Zgodnie z metrologią dzieli się ona na tolerancję symetryczną, asymetryczną, czy asymetryczną obustronnie. By ustalić tolerancję na poziomie 20% należy ustalić najpierw wymiar nominalny, od którego wymiar zawierający tolerancję ma być obliczany, a który nie został podany przez autora decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Wójt Gminy R. ustalając szerokości elewacji frontowej zawarł zapis, iż szerokość ma być do 24,3 m dla każdego boksu rybackiego, a równocześnie, że tolerancja tej szerokości wynosi 20% , co oznacza, że wymiar nominalny szerokości elewacji frontowej może wynosić 121, 5 m.

W ocenie skarżącego takie określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy należy uznać za błędne, gdyż określenie do 24,3 m jest nieprecyzyjne i dające możliwość rozbudowy szerokości elewacji frontowej o dowolną wielkość do szerokości 121,5 m.

Z naruszeniem przepisów wyżej powołanego rozporządzenia została również określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji ustalił dopuszczalną wysokość zabudowy do 6,2 m przy okapie dachu. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się przy tym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Organ wydający decyzję ustalając dla nowej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, nie wskazał w ogóle, jaką wysokość posiadają istniejące zabudowy na działkach sąsiednich i jakie jako wyznacznik przyjął do obliczeń.

Za niezgodny z przepisami cytowanego rozporządzenia uznano również brak zapisu w treści decyzji Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy o nr [...], dotyczącego określającego tymczasowość użytkowania obiektów, które powstaną w wyniku rozbudowy boksów rybackich. Wskazano, że same boksy rybackie to obiekty tymczasowe, bez dokumentacji legalizującej ten obiekt. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego (stałego, czy tymczasowego) lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego w ocenie skarżącego niedopuszczalny jest brak zapisu, określającego tymczasowość obiektów. Brak prawidłowego i rzetelnego ustalenia, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poszczególnych wskaźników planowanych obiektów budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowi naruszanie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze opisane okoliczności w przywołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przychylił się do oceny, że w sprawie nie występuje przypadek wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesądzający, że organ rozstrzygając wniosek T. B. oraz R. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy błędnie zastosował normę prawną, przy ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji podjął błędne rozstrzygnięcie, którego treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że bezpodstawne jest twierdzenie o naruszeniu przez organ przepisów art. 7 i 77 k.p.a., bowiem w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawowym dowodem jest kontrolowana decyzja oraz materiał dowodowy stanowiący podstawę jej wydania. Dokonując kontroli legalności wydanej decyzji organ nadzoru w zasadzie nie przeprowadza postępowania dowodowego.

Za chybiony uznano również zarzut skargi naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wyjaśniono, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w R. nr [...], nie jest bowiem przepisem powszechnie obwiązującego prawa. Oznacza to, że nie może być brane pod uwagę w kontekście badania rażącego naruszenia prawa. Nadto żaden przepis prawa nie nakazuje aby decyzja o warunkach zabudowy zgodna była ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreślił, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego wybudowanego nielegalnie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenu, dlatego organ orzekający w takiej sprawie winien skupić się na terenie, a nie na istniejącym na tym terenie zainwestowaniu. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie bada czy istniejący na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obiekt zrealizowany jest legalnie, czy też nie.

Sąd zaznaczył, że także pozostałe podniesione w skardze zarzuty uzasadniające naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za chybione. Formułując te zarzuty skarżący nie wskazał bowiem, jakie przepisy prawa administracyjnego prawa materialnego zostały naruszone, dlatego Sąd nie miał możliwości szczegółowo się do nich odnieść.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza też przepisu art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia motywy podjętej decyzji. Natomiast wyjaśnienie okoliczności, których domaga się skarżący nie mieści się w zakresie uzasadnienia decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oparte było na przepisie art. 146 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wprawdzie Kolegium w ramach postępowania nadzorczego badało czy decyzja organu I instancji nie narusza rażąco przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jednak nie oznacza to, że rzeczony przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd zakwestionował stanowisko skarżącego, że nigdy nie została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy dwóch boksów rybackich, jak również nie sporządzono nigdy mapy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że znajdujący się w aktach organu I instancji dokument analizy urbanistycznej, mógł stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Fakt, że analiza oznaczona jest innym numerem niż decyzja o warunkach zabudowy, nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie przesądza, że analiza sporządzona została na potrzeby innej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przede wszystkim terenu, a zarówno znajdująca się w aktach organu I instancji analiza, jak i decyzja dotyczą tego samego terenu, tj. działki nr [...] położonej w R. przy ul. S.

Sporządzona analiza zawiera część graficzną w postaci kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (na odwrocie pieczątka Starostwa Powiatowego w G.) w skali 1:500, dlatego za chybiony uznano zarzut rażącego naruszenia przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wprawdzie w części opisowej analizy inaczej określono zakres planowanej inwestycji niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednak uchybienie to nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skoro tak sporządzona analiza dawała możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Sądu jedynym parametrem, ustalenie którego w decyzji Wójta Gminy R. może budzić wątpliwości jest szerokości elewacji frontowej, bowiem w analizie określono średnią szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, a w decyzji Wójta Gminy R. podwojono tą wielkość. Zdaniem Sądu błędne ustalenie jednego z paramentów nowej zabudowy nie może przesądzać o takiej wadliwości decyzji, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Nadto Sąd wyjaśnił, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania i nawet jeżeli miało miejsce, to nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił organowi :

1) w granicach wskazanych w art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 4 ust. 1 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.;

2) w granicach wskazanych w art. 174 § 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. , art. 8 k.p.a. ,art. 9 k.p.a. , art. 10 k.p.a. , art. 11 § 1 k.p.a. , 77 k.p.a. , art. 107 § 3 k.p.a. , art. 145 k.p.a. , art. 156 § 1 ust. 2 i 7 k.p.a.

W konsekwencji tych zarzutów pełnomocnik Stowarzyszenia zażądał:

- ustalenia nieważności czynności prawnej wydania decyzji nr [...] o warunkach zabudowy na mocy art. 58 § 1 k.c., jako zmierzającej do obejścia prawa, a mianowicie art. 61 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 , § 4 ust. 1 , § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i naruszającej zasady współżycia społecznego;

- uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

- zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym orzeczeniu nie ustalił istotnych przesłanek nieważności decyzji Wójta Gminy R. o nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Na wady, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważność tej decyzji, składały się zaś błędy dokonane przez organ Wójta Gminy R., wykazane przez skarżącego w skardze do WSA w Szczecinie. Istotnym błędem, mającym wpływ na nieważność decyzji o nr [...] o warunkach zabudowy, było wykorzystanie analizy urbanistyczno-architektonicznej, przygotowanej na potrzeby innej decyzji, która nigdy nie została wydana. Nigdy również nie doszło do sprawdzenia zgodności z prawem dokonanej analizy do decyzji o nr [...], a tym samym nie powinna ona być podstawą wydania decyzji nr [...] przez Wójta Gminy R.

W tym kontekście odwołano się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Łd 423/09, w którym stwierdzono, że każda decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak również odmawiająca ich ustalenia, jest odrębną nową decyzją, dla której wymagane jest przygotowanie każdorazowo nowej dokumentacji, nie ma podstaw prawnych do korzystania ze starych map, czy analiz urbanistyczno-architektonicznej.

Ponadto, pełnomocnik Stowarzyszenia podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawach warunków zabudowy zobligowane są do ustalenia cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę. W tym celu obowiązane są uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, zatem takiego układu przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym celu, każdorazowo dla konkretnej sprawy, organ sprawdza, czy planowane zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej dla decyzji o nr [...] przez organ Wójta Gminy R., nie mogły natomiast stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, ponieważ nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Przeprowadzona analiza nie odpowiada wymaganiom, wynikającym z cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odwołując się do treści przepisów § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.w powiązaniu z art. 107 i art. 9 k.p.a. podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ Wójta Gminy R. nie sporządził mapy planowanej inwestycji ani analizy urbanistycznej dla inwestycji, jaką zamierzali prowadzić T. i R. B., która zostałaby przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa załączona do analizy, sporządzonej do decyzji nr [...], nie może natomiast stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...], gdyż dotyczy innej inwestycji, która w inny sposób oddziałuje na środowisko i sąsiednie działki, a co za tym idzie narusza ona zasadę dobrego sąsiedztwa.

Dalej wskazano, że ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. następuje poprzez przeprowadzenie analizy działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest więc warunkiem wydania odpowiadającej wymogom prawa decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo analizę prowadzi się w granicach obszaru analizowanego.

Tymczasem w trakcie rozpoznawania wniosku T. i R. B. organ Wójta Gminy R. nie wyznaczył granic obszaru analizowanego, ograniczając się tylko i wyłącznie do obszaru całej działki dla innej inwestycji , która nie rozpoczęła się, a wnioskodawcy posiadali prawo do prowadzenia inwestycji tylko na części działki nr [...], czego dowodem jest umowa dzierżawy w aktach sprawy. Niesłusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie docenił wagi naruszenia przepisów w postaci oznaczenia analizy innym numerem niż decyzja o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik Stowarzyszenia zakwestionował ponadto twierdzenie Sądu jakoby w skardze nie wskazano szczegółowo przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone w kontekście uzasadnienia naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gołosłowne tezy Sądu sprzeciwiają się przy tym zasadom sporządzania uzasadnienia orzeczenia, które powinno odnosić się do wszystkich podniesionych zarzutów, a nie pomijać niektóre z nich. Sąd nie wskazał, które z zarzutów pozostają jego zdaniem w oderwaniu od przepisów prawa, których naruszenia zostały powołane oraz dlaczego zarzuty te należy uznać za chybione. Na potwierdzenie swej argumentacji przytoczono następnie uzasadnienie pisma procesowego z dnia 5 listopada 2010r. od strony 5 aż do str. 12.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – R. B. podzielając argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecnie stwierdził, iż w sformułowane w stosunku do opisanego wyroku zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ( art.174 pkt 1 p.p.s.a ) tj. art. 61 ust.1,6,7, art.52 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3,4 ust.1, 7, 9 ust.1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowo wskazane w skardze, oraz naruszenie prawa proceduralnego ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj art. 7, 8, 9,10, 11 § 1 , 77, 107 § 3, art. 145 kpa, art.156 § 1 i ust 2, 7 kpa.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek tylko niektóre zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do poprawności sporządzenia samej skargi kasacyjnej.

Mianowicie odnosząc się do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a.. Modelowo zatem sformułowane podstawy skargi kasacyjnej na podstawie art.174 p.p.s.a. powinny być zatem oparte nie tylko o zarzut naruszenia przepisów stosowanych przez organy administracji, ale w powiązaniu z naruszeniem przez Sąd odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009r. ( I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 ) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów ( s.38 i 39, por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn.akt II OSK 762/09 ). Jeżeli zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie ( wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn.akt I FSK 354/09 ). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego powinien być zatem w świetle powyższych uwag potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, odnośnie przepisów postępowania stosowanych przez organ. Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W skardze kasacyjnej skarżący wskazując na zarzut naruszenia prawa materialnego nie precyzuje, czy zarzut naruszenia prawa ma polegać na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można zaś wnioskować, że podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oparte są o niewłaściwe zastosowanie.

Z kolei zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu.

W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art.174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

. Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 10,11 § 1, art. 77 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego postępowania w sprawie organów administracji, które nie podjęły czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadziły niezbędnych dowodów w sprawie należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 k.p.a.. Inaczej ujmując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie przeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji sformułowanie zarzutu, że organy nie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy są niezasadne, a tym samym w tym zakresie nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli.

Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, była wydana w postępowaniu zwykłym decyzja o warunkach zabudowy. Stąd też badanie dotyczące stanu prawnego powinno dotyczyć przesłanek określonych w art.156 § 1 k.p.a. , a w przypadku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 7 z uwzględnieniem merytorycznych przepisów regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pośród wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego tj art. 61 ust.1,6,7, art.52 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3,4 ust.1, 7, 9 ust.1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzut dotyczący naruszenia art.61 ust 6, 7 ustawy jest bezzasadny. Przede wszystkim przepis ust.6 art.61 zawiera delegację dla ministra do wydania rozporządzenia, zaś ust.7 reguluje jakie wymagania należy określić w rozporządzeniu, nadto w skardze kasacyjnej brak uzasadnienia w czym upatruje skarżący naruszenia powyższych przepisów. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.61 ust.1 ustawy , to zarzut ten jest zasadny, bezspornym jest, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji formalną podstawą wydania decyzji nie był art.61 ust.1, ale to ten przepis powinien być poddany analizie z punktu widzenia przesłanek określonych w art.156 § 1 k.p.a. Nie można bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnąć o spełnieniu bądź niespełnieniu przesłanki określonej w art.156 § 1 pkt 2, bez zbadania i odniesienia się do przesłanek określonych w art. art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przede wszystkim nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu wyroku , iż zawarte w skardze zarzuty uzasadniające naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za chybione, albowiem formułując te zarzuty skarżący nie wskazał jakie przepisy prawa administracyjnego prawa materialnego zostały naruszone i dlatego Sąd nie ma możliwości szczegółowo się do nich odnieść. Dalej Sąd I instancji stwierdza, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oparte było na przepisie art.146 § 1 pkt 2 k.p.a ( tak w oryginale uzasadnienia) , a nie na podstawie art.61 ust.1 ustawy. Wprawdzie Kolegium w ramach postępowania nadzorczego badało czy decyzja organu I instancji nie narusza rażąco przepisu art.61 ust.1 ustawy, jednak nie oznacza to, że rzeczony przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu, albowiem jak wskazano wyżej nie można ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana. Nie możliwym do zaakceptowania jest również pogląd, że nie wskazanie w skardze przepisów prawa materialnego powoduje, że Sąd I instancji nie może się do nich odnieść.

Przypomnieć bowiem należy przepis art.134 p.p.s.a., który określa granice orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art.134 ust.1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten wskazuje, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami ( wyrok NSA z 22.09.2011, II OSK 1390/10, wyrok NSA z 23.11.2010, II OSK 1739/09). W świetle powyższej zasady Sąd I instancji rozpoznając skargę, nie może uchylić się od jej pełnego merytorycznego rozpoznania bez względu na sformułowane w skardze zarzuty, wnioski, podstawę prawną. W takim kontekście zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj.art 61 ust.1, art. art.52 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasadny, albowiem Sąd I instancji nie odniósł się w pełni do regulacji zawartej we wskazanych przepisach materialnoprawnych, a w konsekwencji nie mógł ocenić, czy decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym czy została spełniona przesłanka z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego oraz zastosowania wypracowanych w orzecznictwie dyrektyw interpretacyjnych zgodnie z którymi: Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.( wyrok NSA z 9 II 2012r., II OSK 1280/11 ). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok NSA z 7 X 2011r., II OSK 1521/10 ).

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podnosił między innymi, że inwestycja, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy położona jest na terenie pasa technicznego, a fakt ten nie był znany w trakcie prowadzonego postępowania. Jednak z akt administracyjnych wynika, że w trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, okoliczność ta była brana pod uwagę, albowiem w aktach jest postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007r. uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy ( akta administracyjne k.7 ). Natomiast okoliczność ta nie była zupełnie rozważana w kontekście treści art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie zgodnie z art.61 ust.1 pkt 5 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi wtedy gdy decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Taką regulacją odrębną jest ustawa z dnia 21 marca 1991r. o Obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej ( Dz.U. z 2003r. Nr 153, poz.1502 ), która w art.36 zawiera następującą definicję pasa nadbrzeżnego 1. Pasem nadbrzeżnym jest obszar lądowy przyległy do brzegu morskiego.

2. W skład pasa nadbrzeżnego wchodzą:

1) pas techniczny - stanowiący strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu; jest on obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska;

2) pas ochronny - obejmujący obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego.

Natomiast zgodnie z art.37 ustawy 1. Pas techniczny może być wykorzystywany do innych celów niż wymieniony w art. 36 ust. 2 pkt 1 za zgodą właściwego organu administracji morskiej, który jednocześnie określa warunki takiego wykorzystania.

2. Zabrania się tworzenia obwodów łowieckich na obszarze pasa technicznego.

3. Pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.

W oparciu o wskazany przepis art.37 ust.3 powołanej ustawy , decyzja o warunkach zabudowy dotycząca pasa technicznego wymaga uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Na tej podstawie prawnej zostało wydane postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007r. znak [...] uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy. Jednak uzgodnienie to dokonane zostało pod pewnymi warunkami, które powinny być umieszczone w decyzji o warunkach zabudowy. Znajdujące się w decyzji o warunkach zabudowy szczególne warunki nie zostały skonfrontowane z warunkami zawartymi w uzgadniającym postanowieniu.

Powyższa okoliczność, wynikająca z art.61 ust.1 pkt 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc stanowiąca ustawową przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy nie była przedmiotem oceny przez Sąd I instancji w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W skład kosztów w kwocie 1250 zł wchodzą następujące pozycje: opłata wniosku o uzasadnienie wyroku 100zł, wpis od skargi kasacyjnej 100zł, wynagrodzenie pełnomocnika 180 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł, koszty przejazdu do sądu pełnomocnika 853 zł