Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2272/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pana A.J., od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał ww. decyzję organu wojewódzkiego w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., znak. [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek Pana A. J., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani B. K. i Panu T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornika bezodpływowego na działce o nr ew. [...] w S. ul. B. (obecnie działki o nr ew. [...] i [...]).

Od decyzji Wojewody [...] z 17 lipca 2019 r., znak: [...], Pan A. J. odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

GINB rozpatrując odwołanie przypomniał, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być zatem określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego.

Z akt sprawy wynika, że A. J. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...], znak: [...], a swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] wywodzi z tytułu prawa własności działki o nr ew. [...] (KW nr [...]) graniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną.

GINB wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono swym zakresem budowę budynku mieszkalnego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego. Z projektu zagospodarowania terenu oraz części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że część budynku mieszkalnego o wysokości 6,64 m (zob. rys. nr 6, Przekrój C-C) znajduje się w odległości 4 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz w odległości ok. 22 m od budynku na tej działce, a część budynku mieszkalnego o wysokości 8,50 (zob. rys. nr 4, Przekrój A-A, rys. nr 5, przekrój B-B) znajduje się w odległości ok. 11,20 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz ok. 29,20 m od budynku na tej działce (zob. rys. nr 9, Rzut więźby dachowej). Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że część garażowa o wysokości 6,64 m (zob. rys. nr 5, przekrój B-B) znajduje się w odległości 3 m od granicy działki o nr ew. [...] (ściana pełna) oraz w odległości ok. 21 m od budynku na tej działce.

Wobec powyższego, GINB stwierdził, że działka o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zdaniem organu drugiej instancji, wskazana odległość części projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 6,64 m od budynku na działce o nr ew. [...] (tj. ok. 22 m) oraz wskazana wyżej odległość części projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 8,50 m od budynku na działce o nr ew. [...] (tj. ok. 29,20 m), a także odległość części garażowej o wysokości 6,64 m od budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...] (tj. ok. 21 m), sprawiają, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 ww. rozporządzenia.

Oprócz tego organ uznał, że budynek położony na działce o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 – 17:00). Ponadto, zdaniem organu, działka skarżącego znajduje się poza obszarem wyznaczonym w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej: od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej; od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. GINB stwierdził tymczasem, że według projektu zagospodarowania terenu trzymiejscowy zbiornik bezodpływowy został usytuowany w odległości ok. 2,5 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz w odległości ok. 18 m od znajdującego się na tej działce budynku.

Działka o nr ew. [...] należąca do skarżącego nie znajdują się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną). Planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych (przepis § 29 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) oraz nie pozbawia jej dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, energia elektryczna, telekomunikacja), jak również dostępu do drogi publicznej.

Organ przyjął, że źródłem interesu prawnego skarżącego nie może być też ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z wymogami decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego na działce o nr ew. [...] w S.. Tego typu uchybienie – jeśli nawet miałoby miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy – w najmniejszym nawet stopniu nie ograniczałoby strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Reasumując, GINB stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, aby A. J. miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...]. Wobec tego, organ drugiej instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody [...] o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem ww. osoby, jako bezprzedmiotowego, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się A. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca naruszenie prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., wskazując, że organy obu instancji popełniły błąd uznając, że umorzenie postępowania nieważnościowego wszczętego na żądanie skarżącego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji procesowej skarżącego A. J. jako strony postępowania) było działaniem prawidłowym. Umorzenie postępowania powinno być bowiem traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W Jego ocenie, w przedmiotowej sprawie sytuacja do umorzenia postępowania oczywiście nie wystąpiła - postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż skarżący A. J. winien być uznany za stronę, a zatem umorzenie postępowania było niezasadne.

Orzeczenia organów nadzoru budowlanego obu instancji są zatem wadliwe i winny być uchylone. Skarżący wnosi przy tym o zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 697,00 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że decyzja Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r., nr [...], znak: [...], niewątpliwie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pozwolenie na budowę nie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji, tj. decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...]. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy będąca promesą tejże inwestycji ustalała warunki zabudowy dla dwóch budynków:

• budynku mieszkalnego,

• budynku gospodarczo - garażowego.

Tymczasem Starosta [...] zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, czym w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie można bowiem uznać, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji obiektu innego, niż ten, którego warunki budowy zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący uważa zatem, że w tych okolicznościach właściciel sąsiedniej nieruchomości ma prawo domagać się stosownych działań organu.

Zdaniem autora skargi, organy w żaden sposób nie ustaliły, czy budowa garażu w odległości 3 m od działki sąsiedniej (tu: działki skarżącego) nie wpłynie na prawa skarżącego i nie spowoduje zakłócenia w korzystaniu z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę. Za sprzeczne z prawem uznaje działanie polegające na budowie obiektu z całkowitym pominięciem prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości do korzystania ze swej własności bez analizy oddziaływania inwestycji na możliwość korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Podkreśla, że na konieczność uwzględnienia w takich sprawach przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego wskazywał w swoim orzecznictwie m.in. Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący powinien mieć możliwość sprawdzenia np. tego, czy w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy od jego nieruchomości nie zaprojektowano otworów okiennych.

Według skarżącego, fakt przysługiwania mu interesu prawnego w sprawie został już przesądzony w wyroku WSA w Poznaniu z 28 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 1135/14).

Skarżący powołuje się na przepisy art. 5 ust. 1 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, argumentując, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Podkreśla, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudowa dziatki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Nie można postawić tezy (tak jak to uczynił GINB w zaskarżonej decyzji), że osoby takie mają legitymację dopiero wtedy, gdy dochodzi do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a nie mają jej na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Dalej skarżący wskazuje, że organy nie ustaliły np. pojemności zaprojektowanego zbiornika bezodpływowego, a jego usytuowanie jest ewidentnie zależne od objętości (§ 34-§ 38 warunków technicznych). Nie wyjaśniono też, czy faktycznie nie było możliwości przyłączenia działki inwestora do sieci kanalizacyjnej. Nawet zbiornik o pojemności do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej powinien być usytuowany w odległości 5 m od okien i drzwi zewnętrznych przeznaczonych na pobyt ludzi. Skoro zbiornik objęty zaskarżonym pozwoleniem na budowę został zaprojektowany w odległości 2,5 m od granicy działki skarżącego, to niewątpliwie stwarza on ograniczenie w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Nawet zaprojektowanie usytuowania budynku w przedmiotowej sprawie zgodnie z warunkami technicznymi mogło budzić kontrowersje i jak się faktycznie okazało doszło do istotnych odstępstw w tym zakresie. Organy nie wyjaśniły dokładnie tego, czy ocieplenie budynku zostało uwzględnione w zachowaniu odległości od granicy działki. Budynek został wybudowany w odległości zaprojektowanej, ale bez ocieplenia. Grubość ocieplenia miała wynosić 12 cm. A zatem projektowana odległość budynku bez ocieplenia ścian powinna wynosić odpowiednio 4,12 m (4 m + 12 cm) dla części mieszkalnej oraz 3,12 m (3 m + 12 cm) dla części garażowej.

Zdaniem skarżącego, wszystkie te okoliczności jednoznacznie wskazują na Jego prawo do udziału w postępowaniu nieważnościowym na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że powoływany przez skarżącego wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 1135/14), nie jest mu znany, a z dostępnej w bazie orzeczeń NSA sentencji wyroku wynika, że dotyczy on postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto, odnośnie zarzutów skargi dotyczących niewyjaśnienia kwestii dotyczących ocieplenia budynku i odstępstw od zatwierdzonego projektu, organ podkreśla, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie to, czy sporna inwestycja w jej projektowanym (a nie realizowanym czy zrealizowanym kształcie) wprowadza ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości A. J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. umarzającą, wszczęte na wniosek A. J., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani B. K. i Panu T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornika bezodpływowego na działce o nr ew. [...] w S. ul. B. (obecnie działki o nr ew. [...] i [...]).

Na wstępie wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy administracyjnej, ww. decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, została w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, uchylona decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. Stało się tak w konsekwencji decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], którą organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów – B. i T. K., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Po przedłożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, PINB w [...] decyzją z [...] maja 2014 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania A. J. [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1135/14, albowiem Sąd uznał, że A. J. przysługuje status strony w postępowaniu naprawczym, skoro prowadzone jest ono w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w takim postępowaniu przymiot strony oceniany jest przez pryzmat art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wskutek powyższego, decyzją z [...] lipca 2015 r. [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB w [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

W międzyczasie, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz [...] zatwierdził podział nieruchomości [...], w związku z czym obecnie sporny budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany jest na działce o nr ewid. [...].

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. PINB w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny dla B. i T. K., obejmujący budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem i zbiornikiem bezodpływowym na ww. działce o nr ewid. [...] w S. ul. B.. Decyzja ta została w dniu [...] września 2016 r. utrzymana w mocy przez [...] WINB. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 611/17), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 773/16) uchylający ww. decyzję [...] WINB i oddalił skargę.

Tym samym, nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia z [...] listopada 2010 r., nr [...], dotyczy decyzji już wyeliminowanej z obrotu prawnego. Niemniej jednak, tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w doktrynie i orzecznictwie, że wzruszenie decyzji ze skutkiem ex nunc, nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, które wywołuje skutki z mocą wsteczną (ex tunc). Jak bowiem wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 439/14) "Uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego. (...) Specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156–art. 159 k.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji (art. 162 k.p.a.), nie pozwalają za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła (została "wygaszona") w tym trybie. Utrata ważności decyzji na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie (por. wyrok NSA z 17.04.2012 r., I OSK 567/11, CBOSA)."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia z [...] listopada 2010 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, nie może by uznane za bezprzedmiotowe z tego tylko powodu, że decyzja ta została następnie uchylona.

Podstawę zaskarżonej decyzji GINB stanowi jednak przekonanie organu, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie, a w konsekwencji nie jest uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją – w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – w żadnym wypadku nie obejmował swym zakresem działki należącej do skarżącego, gdyż zachowane zostały wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niesporne są w sprawie ustalenia, że skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą inwestycją o nr ew. [...]. Organy stwierdziły natomiast, że z projektu zagospodarowania terenu oraz części rysunkowej projektu budowlanego wynika m.in., iż część planowanego budynku mieszkalnego znajduje się w odległości 4 m od granicy działki o nr ew. [...], zaś część garażowa znajduje się w odległości 3 m od granicy ww. działki skarżącego. Zdaniem organów powyższe sprawia, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 12 ww. rozporządzenia.

Ponadto, wedle ustaleń przyjętych przez organy, działka skarżącego znajduje się poza obszarem wyznaczonym w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia, gdyż wedle projektu zagospodarowania terenu, trzymiejscowy zbiornik bezodpływowy o pojemności do 10 m3, został usytuowany w odległości ok. 2,5 m od granicy działki o nr ew. [...].

W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że nie ma racji skarżący, co do nieustalenia przez organy pojemności zaprojektowanego zbiornika bezodpływowego. Z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy wynika bowiem, że pojemność ta wynosi 5 m3 (zob. "Opis Techniczny Do Zbiornika Bezodpływowego" – k. 18).

Nie zmienia to faktu, że wszystkie podane wyżej przez organy odległości odpowiadają minimalnym wartościom wskazanym w przepisach ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Tak bowiem, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Stosownie natomiast do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej, powinna wynosić co najmniej: od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

W tych okolicznościach za zasadne uznać należy odwołanie się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim orzecznictwie niejednokrotnie stwierdzał, iż nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie takie prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, gdy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać w ogóle wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (zob. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, LEX nr 1352906; z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 176/12, LEX nr 1329468, a także z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1373/09, CBOSA). Innymi słowy, zagadnienie zastosowania w stanie faktycznym konkretnej sprawy art. 3 pkt 20 ma charakter zupełnie odrębny od tego, czy przepisy techniczno-budowlane zostały prawidłowo w niej uwzględnione. Odmienna interpretacja prowadziłaby do istotnego ograniczenia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nieznajdującego umocowania w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Gliniecki, teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Bez wątpienia przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Także interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r., (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Trzeba przy tym podkreślić, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, że nie chodzi o to, czy planowana inwestycja narusza przepisy prawa materialnego, ale o samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się nawet w granicach norm prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W tym tonie wypowiadają się sądy administracyjne podkreślając, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11 oraz z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, LEX nr 1326963; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11, a także wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA).

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tutejszy Sąd podziela jednak także szersze zapatrywanie na to zagadnienie, zgodnie z którym w postępowaniu nadzwyczajnym stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wzruszenia takiej decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, LEX nr 339465; z 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045; z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 248/11, LEX nr 1406700; z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1774/09, LEX nr 746786; z 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, LEX nr 526048).

Z przedstawionych względów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację skargi, że odmowa uwzględnienia interesu skarżącego – jako właściciela nieruchomości sąsiedniej – uniemożliwiła mu w istocie weryfikację przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań. Tym bardziej w sytuacji, gdy inwestycja zbliżona była do granicy działki skarżącego na minimalne dopuszczalne według przywołanych przepisów odległości. Stanowisko organów w zasadzie zamyka skarżącemu możliwość sprawdzenia, czy faktycznie nie dojdzie do ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości, a tym samym, czy nie spowoduje to naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych.

Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że zachowanie wspomnianych wyżej warunków technicznych wynikających z przepisów przywołanego rozporządzenia budzi pewne wątpliwości. Zdaniem Sądu, w szczególności dotyczy to warunku zachowania w projekcie budowlanym wymaganej odległości od granicy działki (2 m) w przypadku zaprojektowanego zbiornika bezodpływowego. Według oceny organów, odległość ta wynosi 2,5 m, przy czym nie wiadomo w jaki sposób została ona ustalona. Nie wydaje się, aby pozwalał na to znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania terenu, który parametru tego nie określa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dopuściły się naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji także art. 105 § 1 k.p.a.

Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą zatem zastosować się do ww. wskazań tutejszego Sądu, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).