Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1631/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 751/13 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 października 2012 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta Kwidzyna przyznał K.J. zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r. Została ona zmieniona decyzją tego organu z dnia 19 lutego 2013 r. (nr 1422/13), w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony.

Następnie decyzją z dnia 28 marca 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta Kwidzyna, zmienił ww. decyzję z dnia 9 października 2012 r., zmienioną decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., w ten sposób, że:

1) przyznał zasiłek stały w wysokości 529 zł w okresie od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. r.; w wysokości po 42 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. oraz w kwocie 42 zł w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r.;

2) przyznał opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. oraz w okresie od 1 marca 2013 r. do dnia 31 marca 2013 r.

W pozostałym zakresie decyzja pierwotna pozostała bez zmian.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w miesiącu październiku 2012 r. uzyskała jednorazowy dochód w wysokości 6.000 zł, tytułem spłaty zadłużenia w opłatach mieszkaniowych płatny na konto spółdzielni mieszkaniowej. W związku z tym, stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej uzyskany w ten sposób dochód należało podzielić na 12 części i doliczyć do każdego miesiąca 500 zł poczynając od października 2012 r. Ponadto organ stwierdził, że strona w styczniu 2013 r. otrzymała kwotę 420 zł z tytułu najmu pokoju, uzyskując łączny dochód w wysokości 920 zł. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej przysługuje w kwocie różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Mając na uwadze wskazane okoliczności zasiłek stały ustalono w podanej wysokości.

Strona złożyła odwołanie od tej decyzji twierdząc, że w październiku 2012 r. nie uzyskała dochodu, ponieważ doszło po prostu do zamiany (na kwotę 5.000 zł) jej wierzyciela ze spółdzielni, która wobec zaległości czynszowych kierowała już wyrok do egzekucji komorniczej, na osobę fizyczną, od której strona pożyczyła pieniądze na spłatę zadłużenia czynszowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. (sygn. akt [...]) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o zmianie decyzji z dnia 9 października 2012 r., zmienionej decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., w zakresie wysokości przyznanego zasiłku stałego, przyznając stronie zasiłek stały w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. w wysokości 42 zł miesięcznie; w okresie od 1 lutego 2013 r. do 28 lutego 2013 r. odmówiło przyznania tego zasiłku; w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. przyznało zasiłek stały w wysokości 42 zł.

Organ odwoławczy zacytował art. 8 ust. 1, ust. 3, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są zamknięte na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, że kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Organ wskazał, że strona sama oświadczyła, iż pożyczyła w październiku 2012 r. kwotę 6.000 zł, a wiec kwota ta stanowi jej dochód w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczność przeznaczenia kwoty 5.000 zł na spłatę zadłużenia wobec spółdzielni mieszkaniowej nie pozwala uznać, że kwota ta nie jest dochodem.

W myśl art. 8 ust 11 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie

– kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Ponadto w myśl art. 8 ust. 12 ww. ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.

W sytuacji zatem uzyskania w październiku 2012 r. dochodu w formie pożyczki (6.000 zł), jak również uzyskania w styczniu 2013 r. dochodu z wynajmu pokoju w wysokości 420 zł, zaistniała podstawa prawna do zmiany pierwotnej decyzji przyznającej zasiłek stały w zakresie jego wysokości. W myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5.

Skoro w okresie od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. strona nie uzyskiwała dochodu zasiłek stały należało przyznać w maksymalnej kwocie 529 zł miesięcznie; w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. w wysokości 42 zł miesięcznie (tj. 542 zł – 500 zł = 42 zł); w okresie od 1 lutego 2013 r. do 28 lutego 2013 r. odmówić przyznania zasiłku stałego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego (542 zł – 920 zł daje kwotę ujemną); w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. w wysokości 42 zł miesięcznie (542 zł – 500 zł = 42 zł) wraz ze składkami na ubezpieczenie zdrowotne w okresach przyznanego zasiłku stałego.

Z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji nie dokonał rozstrzygnięcia w zakresie lutego 2013 r., oraz objął rozstrzygnięciem październik 2012 r., a więc miesiąc, w którym nie nastąpiła zmiana wysokości dochodu organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji.

K.J. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej zmiany. Skarżąca zarzuciła, że narusza ona zasady współżycia społecznego i jest niezgodna ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu stwierdziła, że w przypadku kwoty 6.000 zł "doszło tu po prostu do zamiany na taką samą kwotę mojego wierzyciela ze SM Pomezania w Kwidzynie na mniej zagrażającego mojemu bytowaniu i utraty przeze mnie dachu nad głową innego wierzyciela – osobę fizyczną". Jej dochód z tytułu wskazanej operacji w października 2012 r. wyniósł 0 zł, a sytuacja bytowa nie uległa zmianie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał w uzasadnieniu, ustawodawca wskazał zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do wysokości dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca w miesiącu październiku otrzymała kwotę jednorazowego dochodu w wysokości 6.000 zł, którą (w kwocie 5.000 zł) przeznaczyła na spłatę zaległości czynszowych wobec SM "P." w Kwidzynie. Ponadto, w styczniu 2013 r. skarżąca uzyskała jednorazowo dochód z tytułu wynajmu pokoju w wysokości 420 zł. Uzyskanie przez skarżącą ww. "jednorazowych dochodów" zdaniem Sądu pierwszej instancji prowadziło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej i musiało skutkować wszczęciem postępowania weryfikacyjnego dotyczącego zmiany decyzji Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia 9 października 2012 r. (nr 5278/12) przyznającej K.J. w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r. zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie. W toku tego postępowania ustalono miesięczną kwotę dochodu skarżącej oceniając w ten sposób jej prawo do otrzymywania świadczenia (zasiłku stałego), jak też jego rozmiar (wysokość).

Zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Z tego też powodu otrzymaną jednorazowo kwotę 6.000 zł należało podzielić na 12 części, przypisując skarżącej w każdym miesiącu dochód w wysokości 500 zł (6.000 zł: 12 = 500 zł).

Ponieważ wysokość zasiłku stałego ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej jako różnicę między kryterium dochodowym takiej osoby (czyli kwotą 542 zł) a dochodem tej osoby, przeto w ocenie Sądu pierwszej instancji uwzględniając uzyskany przez skarżącą dochód organ odwoławczy prawidłowo zreformował pierwoszoinstancyjne rozstrzygnięcie i orzekł o zmianie decyzji Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia 9 października 2012 r. (nr 5278/12) przyznając skarżącej: w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. prawo do zasiłku stałego w wysokości 42 zł; w okresie od 1 lutego 2013 r. do 28 lutego 2013 r. odmawiając tego prawa (z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe skarżącej); w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. przyznając prawo do zasiłku stałego w wysokości 42 zł.

W odniesieniu do treści skargi Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy określił zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu osoby wnioskującej o pomoc z opieki społecznej. Dodatkowo też – w przypadku zasiłku stałego – ustawodawca wyłączył także zasiłek okresowy (art. 37 ust. 6 ustawy). W ww. przepisach nie wymienia się jednak "jednorazowego dochodu – pożyczki, mającej na celu spłatę zaległości czynszowych". Należy zatem zdaniem WSA w Gdańsku przyjąć, że wolą ustawodawcy jest, by przychód z tego tytułu uznać za dochód, od którego uzależnione jest zarówno istnienie prawa do zasiłku stałego, jak i rozmiar tego prawa. Jak zaznaczył Sąd, w omawianej kwestii dobitnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 700/06), który wskazał, że "pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego – w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.J. Postawiła w niej trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ tych przepisów przy wydaniu decyzji.

Po drugie, naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie.

Po trzecie, naruszenie art. 8 ust. 3 i 4 w zw. z art. 4 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwą wykładnię.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie co prawda pożyczka uzyskana przez skarżącą nie mieści się w definicji językowej zasiłków wyłączonych z dochodów, jednak z uwagi na funkcje, którą spełniła, należy ją widzieć przez pryzmat głównych celów, jakie powinna spełniać pomoc społeczna udzielana przez państwo. Podkreślono, że w niniejszej sprawie przeznaczenie pożyczki na spłatę zadłużonego mieszkania w celu uniknięcia eksmisji nie sprawiło, że zostały zabezpieczone niezbędne potrzeby życiowe strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest oparta na uzasadnionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut naruszenia prawa materialnego jako najdalej idący. Zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez jego błędną wykładnię nie jest zasadny, a to z poniższych względów.

Przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej.

W myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie.

Nadto przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu.

A mianowicie, zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. To wyliczenie również jest enumeratywne.

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przy ustalaniu prawa do zasiłków stałego i okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w rodzinie zastępczej oraz pełnoletnich wychowanków rodziny zastępczej, a do dochodu rodziny nie wlicza się ich dochodów i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ust. 1, 5 i 7 oraz art. 88 ust. 1.

Tym samym należy uznać, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu.

Podkreślić przy tym należy, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego – w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu.

W tym stanie prawnym uznać należy, iż kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Z tych względów podzielić należy zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci pożyczki z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania zasiłku okresowego.

W tej sytuacji nieuzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę ustalając należycie stan faktyczny sprawy. Trudno też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pozwala na odmienną od przedstawionej powyżej interpretację art. 8 ust. 3 u.p.s.

Mając wszystko to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.