Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 94/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009 roku sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 28 marca 2008r., nr XXIV/295/08 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. stwierdza nieważność uchwały w części obejmującej § 1 pkt 5, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 stwierdzono jej nieważność, 3. zasądza od Gminy Kędzierzyn – Koźle na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. K., pismem z dnia 16 lutego 2009 r., złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 sierpnia 2004r., Nr XXIV/294/2004 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2006 r. Nr 42, poz. 1354) oraz uchwałę Nr XXIV/295/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008r., zmieniającą w/w uchwałę (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 34, poz. 1210). Powołując się na przepis art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności:

1) przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XXIV/294/2004 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w zakresie, w jakim ten przepis uzależnia uprawnienie do zawarcia umowy najmu mieszkania komunalnego na czas nieokreślony od zameldowania osoby ubiegającej się o najem na pobyt stały na terenie Gminy, co najmniej od dwóch lat licząc od daty złożenia wniosku o wynajęcie mieszkania, jako naruszającego regulację zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

2) przepisu § 3 ust. 3 uchwały Nr XXIV/294/2004 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. - w całości, jako naruszającego regulację zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.),

3) przepisu § 1 pkt 5 uchwały Nr XXIV/295/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008 r. zmieniającej uchwałę Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - w całości, jako naruszającego regulację zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Po wniesieniu opisanej skargi, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z uwagi na przedmiot zaskarżenia, obejmujący dwie uchwały, sprawa została rozdzielona na dwie odrębne skargi, z których pierwsza, dotycząca uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/2004 została wpisana w repertorium pod sygnaturą II SA/Op 93/09 i stanowi przedmiot odrębnego postępowania, natomiast druga dotycząca uchwały z dnia 28 marca 2008 r., Nr XXIV/295/08 została wpisana – pod sygnaturą II SA/Op 94/09 i stanowi przedmiot niniejszej sprawy.

Wobec powyższego, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008r., zmieniająca uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Skarżąca powyższym przepisom wymienionych uchwał zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj., w przypadku § 11 ust. 2 pkt 2 – art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast § 3 ust. 3 oraz § 1 pkt 5 – art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że pismem z dnia 12 grudnia 2008 r., powołując się na przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle do usunięcia naruszenia prawa we wskazanych wyżej uchwałach. Ponieważ Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla nie ustosunkowała się do tego wezwania, stąd złożyła przedmiotową skargę, powtarzając zarzuty i żądania zawarte w wezwaniu.

Skarżąca wskazała, że uchwała z 26 sierpnia 2004 r. została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zwanej w dalszej części "ustawą o ochronie praw lokatorów". Dodała, że zgodnie z treścią obowiązującego wówczas ww. przepisu rada gminy jest zobowiązana do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie, gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z kolei, cytując brzmienie przepisu art. 21 ust. 3 tej ustawy, stanowiącego o obligatoryjnych elementach zasad, skarżąca uznała, że w sprawie, istotą problemu jest obowiązek określenia przez radę gminy wynikającego z dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy "zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy."

Skarżąca podała, że w dniu 28 marca 2008 r., Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła uchwałę nr XX1V/295/08 zmieniającą uchwałę Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 34 poz. 1210. W uchwale tej, w § 1 pkt 5 dodano do § 8 - uchwały Nr XX1V/294/04 - ust. 4 w następującym brzmieniu "Na pisemny wniosek osoby, która pozostała w lokalu opuszczonym przez najemcę, nawiązuje się umowę najmu, jeśli osoba ta jest osobą bliską najemcy w rozumieniu art. 691 Kodeksu cywilnego, o ile nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz spełnia określone w uchwale warunki do wynajęcia lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy najemca rozwiązał umowę najmu i zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego z powodu nabycia tytułu prawnego do innego lokalu spoza mieszkaniowego zasobu gminy K-Kożle." W ocenie skarżącej, uchwalony przepis narusza art. 21 ust. 3 pkt. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ podobnie jak w przypadku § 3 ust. 3 uchwały z 26 sierpnia 2004r., cyt. powyżej przepis w istocie odwołuje się do treści art. 691 § 1 k.c., nie reguluje natomiast zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta odwołując się do art. 691 §1 k.c., nie postąpiła zgodnie z wolą prawodawcy wyrażoną w art. 21 ust. 3 pkt. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy). Wolą bowiem prawodawcy było, by Rada Miasta tworząc akt prawa miejscowego, nie odsyłała biernie do przepisów ogólnych rangi ustawowej, lecz biorąc pod uwagę specyficzne lokalne uwarunkowania określiła w sposób szczególny zasady postępowania, co do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.

W celu wykazania, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca posiada interes prawny, przedstawiła i opisała stan faktyczny dotyczącej jej osoby, jako zamieszkałej i przebywającej na terenie miasta od 2004 r., a zameldowanej na stałe od 2007 r., w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Kędzierzynie-Koźlu, w mieszkaniu samotnej ciotki, którą się opiekowała do daty jej zgonu tj., do 4 lutego 2007 r. Oświadczyła, że złożyła wniosek do Prezydenta Miasta o wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego położonego w Kędzierzynie-Koźlu przy ul. [...], jednakże spotkała się z odmową, od której się odwołała, lecz Prezydent utrzymał swoje pierwotne, negatywne stanowisko w sprawie wstąpienia w stosunek najmu lokalu po zmarłej ciotce. Wystąpiła także z powództwem o wstąpienie w stosunek najmu. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu przedmiotowa sprawa cywilna została zawieszona.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zasady wynajmowania lokali wschodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwalane przez radę gminy są aktami prawa miejscowego, dodając, iż w odniesieniu do tych uchwał istnieje domniemanie zgodności z prawem, w przypadku gdy organ nadzoru nie orzekł o ich nieważności lub które nie zostały zaskarżone do sądu w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, ani też nie zostały podważone w trybie art. 101 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie, Gmina Kędzierzyn-Koźle wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy Kędzierzyn-Koźle, nie znajduje uzasadnienia żądanie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności przepisu § 1 pkt 5 uchwały Nr XXIV/295/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008r., zmieniającego uchwałę Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, którym wprowadzono do § 8 uchwały Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – zapis ust. 4. Gmina wytłumaczyła, iż powyższe uzupełnienie przepisu § 8 uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/04 nie uregulowało wyczerpująco zasad postępowania z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, do określenia których to zasad rada gminy zobligowana była przez przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, więc kolejną uchwałą Nr XXXIII/409/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 listopada 2008r. – zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – zmieniono treść ust. 4 w § 8 uchwały Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych (...), a ponadto dodano do tego paragrafu ust. 5 i 6. W konsekwencji, jak podniósł organ, regulacja zawarta w § 8 uchwały Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych (...) w aktualnie obowiązującym brzmieniu zawiera wyczerpujące określenie zasad postępowania z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, i jako taka zgodna jest z dyspozycją art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. W tym stanie rzeczy skarga w zakresie, w jakim kwestionuje przepis § 1 pkt 5 uchwały z dnia 28 marca 2008 r., Nr XXIV/295/08, odnosi się de facto do przepisu § 8 ust. 4 uchwały Nr XXIV/294/04, z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w brzmieniu tego przepisu już nieobowiązującym, a ponadto nie uwzględnia faktu uzupełnienia przepisu § 8 tej uchwały o ust. 5 i 6. W tej sytuacji, żądanie stwierdzenia nieważności przepisu § 1 pkt 5 uchwały z dnia 28 marca 2008r., Nr XXIV/295/08, nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zauważyć nadto przyjdzie, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Przypomnijmy, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Gminy Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008r., zmieniająca uchwałę tegoż organu z dnia 26 sierpnia 2004r., w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zwrócić uwagę należy, że treść uchwały, będącej przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, została następnie znowelizowana kolejną uchwałą Nr XXXIII/409/08 Rady Miasta Kędzierzyn Koźle z dnia 27 listopada 2008r., zmieniającą uchwałę w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przy czym ta kolejna uchwała uzupełniała treść zaskarżonej uchwały w ten sposób, że określała – w § 1 pkt 1 (zmiana § 8 ust. 4) –, iż na pisemny wniosek osoby, która pozostała w lokalu opuszczonym przez najemcę, który rozwiązał umowę najmu i zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego z powodu nabycia tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego spoza mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle, nawiązuje się umowę najmu, jeżeli osoba ta jest osobą bliską najemcy w rozumieniu art. 691 Kodeksu cywilnego, o ile nie posiada ona i jej małżonek tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz spełnia określone w uchwale warunki do wynajęcia lokalu mieszkalnego. Jednocześnie uchwała z 27 listopada 2008r. zawierała dodatkową regulację (§1 pkt 2 – zmiana 8 ust. 5 uchwały zasadniczej), przewidującą, że na pisemny wniosek osoby zamieszkałej w lokalu, którego najemca zmarł, a która nie wstąpiła w stosunek najmu z mocy samego prawa, nawiązuje się umowę najmu tego lokalu, jeżeli osoba ta jest rodzicem albo pełnoletnim bratem, siostrą lub wnukiem zmarłego najemcy, nie posiada ona lub jej małżonek tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, zamieszkiwała z najemcą do chwili jego śmierci, przez co najmniej 10 lat oraz spełnia określone w uchwale warunki do wynajęcia lokalu mieszkalnego, oraz w tym samym punkcie drugim – zawierała normę, zgodnie z którą osoby inne niż wymienione w ust. 4 i 5 § 8 przedmiotowej uchwały zobowiązane są w terminie wskazanym przez jednostkę administrującą opróżnić lokal, który został opuszczony, przez najemcę lub którego najemca zmarł.

Zatem, w pierwszej kolejności, na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Akt wydany w trybie tego przepisu zastępuje akt zaskarżany do Sądu Administracyjnego. Uchylenie bądź zmiana uchwały przez organ gminy nie w każdym przypadku czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą ma, bowiem charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Zważywszy na treść art. 42 powołanej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718), w myśl, których ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe a akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, uznać należało, że zaskarżona uchwała z 28 marca 2008r. weszła w życie 9 czerwca 2008r. i w części zakwestionowanej przez skarżącą pozostawała w obiegu prawnym do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie uchwały ją uchylającej, którą wyeliminowano wskazane w skardze zapisy (§ 8 ust. 4) i mogła wywołać skutki prawne. Uchwała zmieniająca zaskarżoną uchwałę ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 16 stycznia 2009r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Ta okoliczność czyni uzasadnionym przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd mimo, jej zmiany w zaskarżonej części przez Radę Miasta Kędzierzyna-Koźle.

Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny, jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast jeden z trybów wszczynania postępowania nadzorczego wobec uchwały organu gminy jest określony w przepisach art. 101 ust. 1 oraz 101a ustawy o samorządzie gminnym, przyznających legitymację skargową innym podmiotom, usytuowanym poza administracją publiczną, wnoszącym skargę dla obrony swoich własnych uprawnień lub interesów prawnych.

Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a., bowiem skarżącym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie (...) może być jedynie podmiot którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 3 września 2004r. OSK 476/04, ONSA i WSA 2005, nr 1, poz.2).Zatem art. 101 ust. ww ustawy zastrzega legitymację skargową dla węższej grupy tj. tylko dla tych, których interes prawny lub uprawnienie już uprzednio zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżąca niewątpliwie była członkiem wspólnoty samorządowej, którym zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest mieszkaniec gminy. Przy pojęciu mieszkańca gminy należy odwołać się do przepisu art. 9 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), która odsyła w tej mierze do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie mówi się tu o zameldowaniu, czyli uzyskaniu potwierdzenia pobytu w określonej miejscowości, ale o faktycznym przebywaniu z zamiarem stałego pobytu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego łączyło zawsze udział we wspólnocie samorządowej z faktem stałego zamieszkiwania, a nie zameldowania (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, nr 2, poz. 43), w którym stwierdzono wyraźnie, że "brak zameldowania nie pozbawia osoby stale mieszkającej w gminie, statusu członka wspólnoty gminnej". Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy, rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie - wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., I SA 1582/01 Monitor Prawniczy 2001 r., nr 21, s. 1052.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Z. K. zamieszkuje stale na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle, pozostając w lokalu, w którego najem nie wstąpiła po śmierci najemcy.

Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Z powyższego wynika, iż uchwała Rady Miasta w przedmiocie zasad postępowania w stosunku do takich osób w odniesieniu do lokali wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych Gminy Kędzierzyn-Koźle narusza interes prawny skarżącej, jako członka wspólnoty samorządowej. Nadmienić jedynie wypada, że kwestia ta nie była sporna pomiędzy stronami.

W dalszej kolejności niezbędne jest zasygnalizowanie, że o skuteczności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym można mówić wówczas, gdy przepisy kwestionowanego skargą aktu normatywnego organu samorządu terytorialnego obiektywnie sprzeczne są z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawowe upoważnienie do uchwalenia przez radę gminy zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawarte w art. 21 ust.1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., nie daje radzie pełnej swobody w kształtowaniu tych zasad.

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy zawiera przykładowy (o czym świadczy zwrot "w szczególności") katalog zasad i kryteriów, które powinna określać uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W świetle treści tego przepisu, aktualne pozostaje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ugruntowane na tle wykładni tego uregulowania sprowadzające się do dwóch - najogólniej rzecz ujmując - zasadniczych tez, a mianowicie:

1) uchwała mieszkaniowa w części dotyczącej zasad określonych w art. 21 ust. 3 nie może wykraczać poza ramy wskazane w pkt 1-7,

2) uchwała taka może regulować kwestie nie objęte zakresem pkt 1-7, pod warunkiem, że czyni to w sposób nie naruszający zasad wynikających z reguł określonych w pkt 1-7.

Zgodnie z przepisem art. 21 ust 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. ww. ustawy, stanowione przez radę gminy w formie uchwały zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2.

Oznacza to przede wszystkim, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ powyższe wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Jednakże należy podkreślić, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.

W świetle powyższego zaakcentować przyjdzie, że nie jest możliwe pominięcie którejkolwiek z kwestii objętej przepisem art. 21 ust. 3 ustawy, bowiem odniesienie się do wszystkich warunków określonych w przywołanym przepisie składa się na treść uchwały w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy.

Mając na uwadze przedstawione rozważania i dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z 28 marca 2008r., uznać należało, że zaskarżony zapis § 1 pkt 5 podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość regulacji tego przepisu dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy.

Biorąc bowiem pod uwagę konieczność ujęcia w uchwale wszystkich elementów określonych w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy, należy podzielić stanowisko skarżącej, że przyjęta przez Radę uchwała z 28 marca 2008r. nie określała w wymaganym zakresie, wskazanym cyt. wyżej przepisem, zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu i w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zaskarżony przez Z. K. przepis regulował sytuację osoby, która pozostała w lokalu opuszczonym przez najemcę, jeżeli osoba ta jest osobą bliską najemcy w rozumieniu art. 691 Kodeksu cywilnego, o ile nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz spełnia inne określone w uchwale warunki do wynajęcia lokalu mieszkalnego, w przypadku gdy najemca rozwiązał umowę najmu i zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu z powodu nabycia tytułu prawnego do innego lokalu spoza mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle. Równocześnie zakwestionowany przepis nie określał zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Norma kompetencyjna zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na gminę nie tylko obowiązek uregulowania w uchwale zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę, ale również obowiązek określenia takich zasad wobec osób, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w najem.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że niewypełnienie przez zaskarżony przepis uchwały z 28 marca 2008r., zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w tej części. Pełna realizacja upoważnienia wynikającego z przywołanego przepisu wymaga, bowiem ujęcia w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wszystkich elementów wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.