Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 583/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Opłata targowa
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "X" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [.L..] lipca 2012r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 493,- zł (czterysta dziewięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (zajęcie chodnika) ul. [...] w celu ustawienia pojemników na odpady i wymierzenia z tego tytułu opłaty, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], Zarząd Dróg Miejskich [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 39 ust. 3 i 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 11, ust. 13, ust. 13a i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej u.d.p.), a także § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz §1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2004r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta [...], zezwolił na zajęcie pasa drogowego, chodnika o powierzchni 32m2, ul. [...], droga gminna, dzielnica [...], od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. oraz wymierzył opłatę w wysokości 5.888,00 zł (słownie: pięć tysięcy osiemset osiemdziesiąt osiem złotych 0/00). Wskazując na sposób wyliczenia ww. opłaty organ I instancji wskazał: zajętą powierzchnię chodnika – 32 m2, okres od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., ilość dni – 184, stawka zł/(m2 x dzień) – 1,00, razem – 5.888,00 zł.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego. Następnie organ I instancji stwierdził, że zobowiązany był do udzielenia zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego pod pojemniki na odpady o metrażu 32 m2 umieszczone przy ul. [...] na termin od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. według posiadanej dokumentacji. Zgoda została wydana w jedynej możliwej lokalizacji przy szaletach miejskich, według normalnej stawki za zajęcie pasa drogowego tj. 1 zł za 1m2/dzień, nie było możliwe wydanie zgody według stawki targowej tj. 0,10zł za 1m2/dzień, ponieważ działka [...] - na której umieszczone powinny być pojemniki - nie była zajęta pod targowisko (część targową) oraz pojemniki nie są i nie były stałym elementem targowiska (są elementem ruchomym), a konieczność zapewnienia ich w stosunku do organizacji targowiska, spoczywa na Spółce A.

Odwołanie od powyższej decyzji, w części dotyczącej opłaty, złożyła spółka A Sp. z o.o. w [...] wnosząc o uchylenie jej w zaskarżonej części i zastosowanie właściwej stawki opłat, tj. 0,10 zł za m2 dziennie. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia odwołująca wskazała, że prowadzi targowisko [...]. Stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych pod obiekty handlowe lub usługowe targowiska reguluje uchwała Nr [...]. W uchwale tej Rada Miasta [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. wprowadziła zmianę ustalając, w § 5 ust. 3, stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na 1 dzień w wysokości 0,10 zł, w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej obiektu usługowego lub handlowego na targowiskach wymienionych w załączniku nr [...] do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2004 r., Nr [...], w sprawie określenia zasad ustalania i poboru, wysokości i stawek opłaty targowej oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa. Targowisko [...] jest targowiskiem wymienionym w ww. załączniku nr [...] do uchwały Nr [...], a więc w miejsce zastosowanej przez organ I instancji opłaty za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w wysokości 1,00 zł za 1 m2 dziennie winna być naliczona opłata według stawki 0,10 zł za 1 m2 dziennie.

Odwołująca podniosła, że pojemniki na odpadki targowiskowe stanowią stały element targowiska, niezbędny dla jego funkcjonowania w świetle przepisów sanitarnych. Zdaniem odwołującej, zorganizowane targowisko stanowi zbiór poszczególnych elementów składających się na targowisko, jak: urządzenia handlowe, infrastruktura targowiska (w tym ujęcia wody, lampy oświetleniowe, kosze uliczne, kontenery na odpadki, ciągi i przejścia komunikacyjne) służące nie tylko uczestnikom handlu targowiskowego, a na targowisku [...] także ławeczki i zieleń ozdobna od strony ul. [...]. Bezpośrednia powierzchnia sprzedażna targowiska [...] to wielkość ok. 2.500 m2, natomiast odwołująca na cel organizacji targowiska dzierżawi powierzchnię 3.598 m2. Nie można zatem twierdzić, że pojemniki na odpady targowiskowe nie są stałym elementem targowiska i ich posadowienie jest zajęciem pasa drogowego nie na cele targowiska. Ponadto odwołująca wskazała, że lokalizacja pojemników na odpadki przy szalecie targowiskowym jest miejscem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę targowiska [...], wydanym przez Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., nr [...], znak: [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], podzielono pierwotną działkę nr [...], na działki od nr [...] do [...]. Po podziale część targowa została wyłączona z pasa drogowego i obecnie zlokalizowana jest na działce o nr [...]. Przedmiotowe pojemniki na odpadki zostały zlokalizowane na działce nr [...], leżącej w pasie drogowym. Kolegium podkreśliło, że fakt iż działka nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] w [...] jest bezsporny. Zdaniem Kolegium w sprawie zaistaniało zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, chodnik) poprzez umieszczenie w nim pojemników na odpady. Stawka targowa 0,10 zł z 1m2/dzień mogłaby być zastosowana tylko w sytuacji, kiedy przedmiotowe stanowiska byłyby zlokalizowane na działce na której funkcjonuje targowisko. Na działce nr [...] targowisko nie funkcjonuje i nie funkcjonowało. Teren ten został protokolarnie przekazany do Zarządu Dróg Miejskich [...] w dniu [...] marca 2012 r., w czynnościach tych uczestniczyła również strona. W związku z powyższym organ I instancji nie mógł naliczyć stawki opłaty dotyczącej tzw. "opłaty targowej" tj. 0,10 zł za 1m2/1dzień, tylko opłatę według stawki za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, zajęcie chodnika, tj. 1,00zł za 1m2/1dzień. Ponadto użytkownikami przedmiotowych kontenerów są nie tylko użytkownicy targowiska [...], ale także mieszkańcy okolicznych kamienic, są to bowiem kontenery do segregowania odpadów. Zatem organ I instancji prawidłowo naliczył opłatę według stawki przewidzianej dla zajęcia pasa drogowego drogi gminnej. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w prawem przewidzianym terminie, wywiodła spółka A Sp. z o.o. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nie uchylenie decyzji Zarządu Dróg Miejskich [...], jako wydanej bez podstawy prawnej, nie zebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a nadto obrazę przepisów art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez sprzeczność pomiędzy sentencją orzeczenia, a konkluzją jego uzasadnienia.

Uzasadniając wniesioną skargę spółka A Sp. z o.o. podniosła, że poza wskazanymi wyżej wadami decyzji Kolegium całkiem niezasadnie przyjęło, nie badając stanu faktycznego ani nie przeprowadzając dowodu i nie żądając wyjaśnień od organu I instancji, że nie istotne jest kto administruje nieruchomością, na której znajduje się targowisko, czy jego część. Istotą stosowania obniżonej stawki zgodnie z uchwałą nr [...] jest fakt czy znajduje się w opisanym obszarze targowisko czy nie. Targowisko, o którym mowa w zaskarżonej decyzji zlokalizowane jest po podziale geodezyjnym na części działki [...], przed podziałem na działce nr [...] (jako takie było ujęte w załączniku nr. [...] do ww. uchwały). Konieczne zatem było zastosowanie do tego terenu stawki w wysokości 0,10 zł za 1 m2 za 1 dzień. Bezspornym według skarżącej jest fakt, że teren o powierzchni 32 m2 stanowi integralną część targowiska [...] i jest koniecznym ze względów sanitarnych miejscem składowania odpadów przed ich wywiezieniem przez firmę sprzątającą. Kolegium nie uwzględniło faktu, że na wskazanej działce (po podziale [...]) było wcześniej zlokalizowane targowisko zgodnie z umową nr [...] z dnia [...]2000 r. wraz z załącznikiem graficznym, a zatem powinna być zastosowania stawka za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0,10 zł/m2, która jak twierdzi SKO mogłaby być zastosowana, gdyby teren składowania odpadów był usytuowany wcześniej na działce wskazanej jako targowisko. Zarówno dla organu I instancji, jak i Kolegium, istotą gdzie można zastosować opłatę niższą nie jest historycznie ukształtowany teren wykorzystywany jako plac targowy ani wcześniej przedstawione dokumenty obejmujące sporny teren, lecz wybiórczo przyjęty stan ustalony po geodezyjnym podziale placu targowego. Przepisy sanitarne wyraźnie wskazują zaś, że w przypadku prowadzenia handlu na targowisku konieczne jest wydzielenie miejsca na składowanie odpadów w miejscach odpowiednio oddalonych od handlujących żywnością, a tym samym taki obszar musi być uznawany za teren targowiska. Kolegium w omawianym przedmiocie nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego z urzędu, nie zweryfikowało twierdzeń zawartych we wniosku ani w dokumentacji będącej w posiadaniu organu I instancji. Kolegium nie próbowało też ustalić jak wygląda i jak wyglądał teren objęty zaskarżoną decyzją i dlaczego wcześniej Zarząd Dróg Miejskich [...] stosował stawkę preferencyjną wobec terenów objętych zawartymi umowami z Wydziałem Gospodarki Nieruchomościami, a w obecnym przypadku faktu tego nie uwzględnia. Kolegium nie zweryfikowało twierdzeń skarżącej i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego bezpodstawnie uznało, że to organ I instancji ma rację w takim, a nie innym zakwalifikowaniu powierzchni targowiskowej. Wiadomym było i jest, że na pierwotnej przed podziałem działce było zlokalizowane targowisko wraz ze stanowiskiem na odpady i tylko "sztuczny" podział geodezyjny wprowadził sporne obecnie rozgraniczenia. Bezspornym jest jednak to, że we wskazanym "pasie drogowym" istniało konieczne stanowisko na odpady, będące częścią targowiska [...], co potwierdza umowa nr [...] z dnia [...] 2000 r. Bezpodstawne jest stwierdzenie Kolegium, że "użytkownikami" kontenerów na odpadki są nie tylko kontrahenci targowiska [...], ale także mieszkańcy okolicznych kamienic, bowiem to skarżąca realizując przepisy prawa miejscowego zobowiązana jest dla obsługi targowiska ustawić kontenery na odpadki komunalne i segregowane, ponosząc z tego tytułu znaczące opłaty. Korzystanie z kontenerów skarżącej przez osoby inne niż kontrahenci targowiska byłoby ewidentnym nadużyciem ze strony tych osób, a argument taki nie może mieć wpływu na konieczność istnienia kontenerów na odpady jako integralnej wymaganej przepisami sanitarnymi części targowiska miejskiego.

Dalej skarżąca podniosła że błędnie przyjęto i powtórzono w uzasadnieniu, iż na spornym terenie targowisko nie funkcjonowało, podczas gdy obszar objęty umową nr [...] dotyczył wielkości 5.105 m2 - w tym terenu wyznaczonego pod składowisko na kontenery na odpady targowiskowe. Pominięty całkowicie został fakt, że to skarżąca zmodernizowała plac targowy w 2002 r. oraz tzw. strefę integracyjną ze składowiskiem na kontenery na odpadki w roku 2006, co potwierdza słuszność stanowiska Spółki opisanego w niniejszej skardze.

Co do sprzeczności pomiędzy sentencją orzeczenia, a konkluzją końcową uzasadnienia decyzji, sakrżąca stwierdziła, że całkowicie niezrozumiałym jest dla niej stwierdzenie kończące uzasadnienie, iż " w tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji", podczas gdy w sentencji tejże decyzji organ "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r., wniosło o oddalenie skargi odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze i podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż z uzasadnienia zarówno decyzji organu odwoławczego jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji wynika, że jedyną przesłanką zapadłego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż przedmiotowe kontenery na odpadki umieszczone są na działce nr [...] znajdującej się w pasie drogowym, a nie na działce nr [...], która została wyłączona z pasa drogowego i przeznaczona pod prowadzenie targowiska, co uzasadnia zastosowanie kwestionowanej przez skarżącą stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego określonej w § 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta [...], a nie jak żąda skarżąca stawki preferencyjnej określonej w § 5 ust. 3 tej samej uchwały.

Taki sposób argumentacji świadczy o niezrozumieniu przez organy istoty sprawy, albowiem okoliczność, że przedmiotowe kontenery na odpadki znajdują się na działce nr [...] znajdującej się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, a nie na działce nr [...] przeznaczonej pod targowisko i określonej w ewidencji gruntów i budynków symbolem Bi oznaczającym inne tereny zabudowane, przesądza tylko i wyłącznie o generalnej dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie przepisów o ustawy o drogach publicznych, a w żadnym razie nie przesądza o sposobie jej rozstrzygnięcia.

Dokonanie podziału pierwotnej działki nr [...] na szereg mniejszych działek, spośród których działka nr [...] wyłączona została z granic pasa drogowego skutkowało bowiem tym, że odnośnie tej działki nie jest konieczne uzyskiwanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczanie jakichkolwiek opłat z tego tytułu. Nie przesądza to natomiast w żadnym razie o tym na jakie inne cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg zajmowane są inne działki w dalszym ciągu wchodzące w skład pasa drogowego, w tym działka której dotyczy niniejsze postępowanie, przy czym w przypadku gdyby działka drogowa została zajęta na cele określone w § 5 ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2004 r., Nr [...], to o ile znajdowałaby się w lokalizacji w przepisie tym wskazanej zasadnym byłoby ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w preferencyjnej wysokości.

Niezależnie od powyższych rozważań o charakterze zasadniczym wskazać nadto należy na wadliwe posługiwanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. określeniami mającymi ustalone w przepisach prawa znaczenie, w sposób temu znaczeniu nieodpowiadający. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. znalazł się bowiem zapis, iż ZDM nie może naliczyć stawki opłaty dotyczącej tzw. "opłaty targowej" , to jest 0,10 zł za 1 m2 za jeden dzień, tylko opłatę wg stawki za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej

Użycie w przytoczonym powyżej kontekście sformułowania "opłata targowa" jest oczywiście wadliwe, sugeruje niezrozumienie przez organ istoty sprawy i może wprowadzać stronę w błąd, albowiem opłatą targową w polskim systemie prawnym jest należność o charakterze podatkowym określona w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, obowiązek uiszczania której związany jest wyłącznie z prowadzeniem sprzedaży na targowiskach. Opłata ta nie ma jakiegokolwiek związku z opłatą za zajęcie pasa drogowego przewidzianą w art. 40 u.d.p. i jest od niej absolutnie niezależna, aczkolwiek zaistnieć może sytuacja faktyczna, w której podmiot prowadzący sprzedaż w pasie drogowym zobowiązany będzie do uiszczenia obu tych opłat.

W następstwie wskazanego powyżej wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy z tytułu zajęcia przez skarżącą stanowiącego cześć działki nr [...] terenu wchodzącego w skład pasa drogowego ulicy [...], dopuszczalnym jest ustalanie opłaty za zajęcie pasa drogowego, a jeśli tak to w jakiej wysokości (w oparciu o jaką stawkę).

Zauważyć należy, iż organy administracji nie odniosły się w ogóle do twierdzeń strony (zgłaszanych już w toku postępowania administracyjnego) jakoby teren pod kontenery na odpady zajmowany był przez skarżącą spółkę i jej poprzedników prawnych od [...] stycznia 1954 r., od kiedy to prowadzili oni targowisko na [...] w [...].

Powyższa okoliczność może zaś mieć istotne znaczenia dla sprawy, albowiem zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ratio legis przywołanego przepisu polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów lub urządzeń, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela, nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia, lecz w wyniku działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego ów obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego), bądź też – co może mieć znaczenie w niniejszej sprawie – zalegalizowania obiektów lub urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie u.d.p. Regulacja ta legalizuje (ex lege) istnienie w pasie drogowym urządzeń i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. W przypadkach objętych przywołaną regulacją nie mają zatem zastosowania art. 39 ust. 3, czy art. 40 ust. 1 u.d.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06; wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06; wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 397/08; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., II GSK 476/08; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 84/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2177/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 mara 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 53/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organy administracji publicznej powinny zatem najpierw rozważyć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p., a dopiero po wykluczeniu jego zastosowania zbadać możliwość zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 mara 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 53/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stwierdzenie, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w hipotezie normy ustanowionej w art. 38 ust. 1 u.d.p. powoduje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty z tego tytułu.

Odniesienie się do powyższych okoliczności wymaga poczynienia ustaleń faktycznych co do istnienia przedmiotowych urządzeń na danym obszarze pasa drogowego w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych oraz, w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zweryfikowania twierdzeń skarżącej, co do tego, iż jest następcą prawnym podmiotu, który umieścił te urządzenia w pasie drogowym ulicy [...] i eksploatował je w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych.

W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania regulacji określonej w art. 38 ust. 1 u.d.p. zaktualizuje się natomiast konieczność dokonania wykładni przepisów uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2004r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta [...] celem ustalenia stawki opłaty jaka winna znaleźć zastosowanie w sprawie.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z § 5 ust. 3 w/w uchwały regulacja w nim zawarta dotyczy targowisk wymienionych w załączniku Nr [...] do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2004 r., Nr [...] z późniejszymi zmianami. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. Nr.95, poz. 613 z 2010 r. ze zm.) targowiskami, na których pobiera się opłatę targową są wszelkie miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż.

W uchwale z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. [...]) jako targowisko wskazuje się [...], bez jakiegokolwiek ograniczenia tego obszaru poprzez wskazanie numeru działki, względnie numerów porządkowych posesji. Takiego sposobu sformułowania tego przepisu nie można przy tym traktować jako przeoczenia prawodawcy lokalnego, albowiem w tym samym akcie prawnym odnośnie innych targowisk wskazuje się informacje doprecyzowujące lokalizację, czego przykładem jest wskazanie targowiska na ul. [...], ul. [...], , ul. [...], na os. [...] między pawilonami [...], na os. [...], czy też na os. [...] przy ul. [...].

Powyższe rodziło po stronie organów administracji obowiązek dokonania samodzielnych ustaleń co do tego czy targowiskiem w rozumieniu przepisów uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2004 r., Nr [...] jest cały [...], czy też jedynie jego część, a jeśli tak to jaka i odpowiadającego wymogom prawa określonym w art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienia zajętego stanowiska.

Dalej organ winien rozważyć czy przedmiotowe kontenery na odpadki mieszczą się w hipotezie normy zawartej w § 5 ust. 3 uchwały z dnia [...] 2004r., Nr [...], to jest czy stanowią obiekt usługowy lub handlowy na targowisku, uwzględniając okoliczność, iż akt prawa miejscowego, tak jak inne powszechnie obowiązujące akty prawne wymaga dokonania wykładni jego przepisów celem prawidłowego odkodowania zawartych w nim norm prawnych. Wykładnia ta winna być dokonana przy zastosowaniu metod analogicznych jak w przypadku aktów prawnych wyższego rzędu.

Ustaleń powyższych nie mógł samodzielnie poczynić Sąd, albowiem w sytuacji gdy organy administracji jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nie dokonały, prowadziłoby to do zastąpienia organu przez sąd w wydaniu orzeczenia w sprawie administracyjnej. Pamiętać zaś trzeba, iż sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji, którym to wymogom orzekające w sprawie organy nie sprostały.

Reasumując stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niepoczynienieu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych oraz na braku wnikliwego zbadania i odniesienia się do całokształtu stojącego do dyspozycji organów materiału dowodnego, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) orzeczono jak w punkcie I sentencji.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków postępowania przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe, którego wyniki winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z przepisów, w tym w szczególności art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji zawartej skardze wskazać należy, iż choć trafnym okazał się zarzut strony odnośnie sprzeczności pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., to jednak nie mógł on samodzielnie przesądzić o uznaniu skargi za zasadną. W sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. orzeczono bowiem o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, zaś w podsumowaniu uzasadnienia wskazano, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem z całości uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, iż jego zamiarem było wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, a umieszczenie w uzasadnieniu przywołanego powyżej zdania stanowiło błąd wynikający z niedbałego przygotowywania uzasadnienia orzeczenia, względnie z niedbałej korekty jego projektu.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).