Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 688/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzzzzn2, art. 31zq ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 688/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 września 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), WSA Michał Niedźwiedź, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 maja 2022 r. nr 220000/71/61432/2022/RDZ-W/3 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr 220000/71/231316/2020/RDZ-W odmówił D. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: Strona, Skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

W uzasadnieniu PZUS wskazał na treść art. 31zp ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) i wyjaśnił, że w ewidencji wniosków RDZ nie figuruje wniosek, który strona złożyła do urny w budynku ZUS w Nowym Targu w dniu 29 maja 2020 r., o którym pisze w piśmie z dnia 13 lipca 2020 r.

W konsekwencji zdaniem PZUS, z uwagi na niedopełnienie ustawowych warunków dotyczących wniosku, Stronie nie przysługuje prawo do przedmiotowego zwolnienia.

II.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31zo ust. 1 w zw. z art. 31zp w zw. z art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego od organu na jej rzecz według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 29 maja 2020 r. do urny w placówce ZUS w Nowym Targu złożono papierowy wniosek o zwolnienie ze składek ZUS za ww. okresy. W dniu 13 lipca 2020 r., z uwagi na fakt, że na koncie PUE ZUS spółki nadal widnieją zaległości, zwrócono się z pismem do ZUS w Nowym Targu o pilne rozpatrzenie wniosku z dnia 29 maja 2020 r. Do pisma tego dołączono kopię wniosku, który został złożony w dniu 29 maja 2020 r. do urny. Niestety, pomimo dopełnienia wszelkich ustawowych wymogów koniecznych do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r., otrzymano decyzję odmowną, argumentując to faktem, iż w ewidencji organu wniosek taki nie figuruje.

II.2. W odpowiedzi na skargę PZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/kr 1344/21 uchylił decyzję PZUS.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "Istotą sporu na gruncie niniejszej sprawy jest zatem kwestia złożenia wniosku o zwolnienie przed 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania sądowego prezentują przeciwstawne stanowiska.

Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. Zastosowanie znajduje zatem m.in. przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, powoływanej dalej jako "k.p.a.").

Zgodnie z tym przepisem, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zatem jest tak, jak twierdzi ZUS, że wniosek o zwolnienie, na który skarżąca spółka się powołuje, nie został złożony, to nie mogłoby dojść do wszczęcia postępowania i w konsekwencji także załatwienia sprawy, jak uczynił to organ, wydając zaskarżoną decyzję.

W rozpoznawanej sprawie ZUS, przyjmując, że strona skarżąca nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, z tego właśnie względu odmówił przyznania zwolnienia. Tak więc załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. (...)

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w 2020 r. nie można odtworzyć w sposób niebudzący wątpliwości, a jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania nie sposób jest stwierdzić nie tylko tego, czy strona skarżąca, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do skrzynki podawczej ZUS, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły.

W tej sytuacji samo stwierdzenie ZUS, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez stronę skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające.

Poza korespondencją (adnotacja znajdująca się w aktach) pomiędzy pracownikami ZUS, mającą charakter wewnętrzny, zgodnie z którą nie stwierdzono wniosku strony skarżącej, ZUS nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy.

Zdaniem Sądu, obciążając w istocie skarżącą spółkę obowiązkiem wykazania, że dokument złożyła w terminie, ZUS nie uwzględnił faktu, czy przy procedurze składania wniosków do skrzynki miał ona w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień. (...)

W przedmiotowej sprawie ZUS w de facto jednozdaniowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "rozprawił" się z wyjaśnieniami strony skarżącej, nie wyjaśniając również procedury składania wniosków do skrzynki i nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, czy wykluczone są przypadki zagubienia złożonych do urn pism.

Jakkolwiek z adnotacji z dnia 30 września 2020 r. (sporządzonej po wydaniu decyzji) wynika, że zlecono poszukiwanie oryginału wniosku pod kątem omyłkowego dołączenia dokumentów skarżącej spółki np. do sprawy innego płatnika.

Jednakże lakoniczne informacje zawarte w tej adnotacji nie znajdują potwierdzenia w żadnym dokumencie np. opisującym metodologie i procedury wdrożone w ZUS w tym zakresie.

W ocenie Sądu na tym etapie sprawy nie można zatem wykluczyć, że to przez omyłkę ZUS mogło dojść do nieprawidłowości, a przy tym nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób strona skarżąca miałaby wykazać, że złożyła wniosek.

Ponadto zaznaczenia wymaga, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony.

ZUS nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącej spółki oświadczenia, nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miała ona możliwości uzyskania potwierdzenia. ZUS nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się ZUS w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji.

W niniejszej sprawie uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 7, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają bowiem na bezsporne ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do skrzynki podawczej organu rentowego."

Formułując zalecenia do dalszego postępowania Sąd wskazał, że "W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS winien przede wszystkim przeanalizować procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w maju 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku strony skarżącej. ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów.

Powyższe ustalenia oraz konkluzje z nich wynikające powinny znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji.

W sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, ZUS, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.

Ewentualnie biorąc pod uwagę przepis art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomi stronę skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491)."

IV. PZUS rozpoznając sprawę po raz drugi, decyzją z dnia 4 maja 2022 r. nr: 220000/71/61432/2022/RDZ-W/3, ponownie odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazał, że "Zarówno księgowa spółki, Pani B. K., jak i Prezes Zarządu Pan P. A. konsekwentnie podtrzymują stanowisko, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek RDZ za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. został wrzucony do urny znajdującej się w budynku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Targu. Stanowisko to mają uwiarygodnić szeroko opisane okoliczności towarzyszące. Księgowa Pani B. K. oraz Prezes Zarządu Pan P. A. wskazali, że wniosek został wrzucony do urny w dniu 29 maja 2020 r. wraz z wnioskami o wypłatę świadczenia postojowego RSP-D dla Pani K. M., Pana A. P., Pani I. G. oraz wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ dla Pani I. G.

Wyjaśniamy, że wnioski można składać drogą elektroniczną - przez PUE ZUS lub w formie papierowej - za pośrednictwem poczty oraz osobiście w placówkach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Z uwagi na zagrożenie epidemiczne, w placówkach ZUS od 16 marca 2020 r. do 3 maja 2020 r. zaprzestaliśmy bezpośredniej obsługi klientów, w tym przyjmowania wniosków składanych osobiście przez wnioskodawców. Aby jednak umożliwić składanie wniosków również w formie papierowej, w przedsionkach budynków ZUS wystawione zostały urny - na każdy dzień roboczy odrębna - do których klienci mogli wrzucać swoje wnioski, bez uzyskania potwierdzenia, że takiej czynności dokonali. Urny te, wraz z dokumentami były poddawane trzydniowej kwarantannie, po której zakończeniu dokumenty do nich złożone wyjmowaliśmy i podejmowaliśmy wobec nich standardowe działania, rozpoczynając od ich zarejestrowania w systemie elektronicznym dedykowanym do obsługi dokumentacji wpływającej oraz zamieszczenia w tym systemie tych pism w postaci elektronicznej (skanu).

Od 4 maja 2020 r. we wszystkich placówkach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została przywrócona standardowa obsługa klientów. U pracowników w Salach Obsługi Klientów można było m.in. uzyskać informacje i porady, złożyć wnioski i dokumenty przy zachowaniu zasad reżimu sanitarnego, tj. dystansu między klientami oczekującymi na obsługę oraz posiadania środków ochrony osobistej osłaniających nos i usta, zgodnie z zaleceniami GIS, W celu zwiększenia bezpieczeństwa, do dyspozycji klientów nadal pozostawiliśmy urny, służące do składania dokumentów. Dokumenty z tych urn nie były już poddawane kwarantannie, dlatego były z nich wyjmowane następnego dnia roboczego i rejestrowane w systemie z datą rzeczywistego ich złożenia. Do wyboru klientów pozostawiliśmy, czy chcą zostać obsłużeni przez pracownika Sali Obsługi Klientów, choćby w zakresie złożenia wniosku i otrzymania potwierdzenia tego faktu, czy też wnioski złożą do wystawionych urn, bez osobistego kontaktu z pracownikiem ZUS.

Zgodnie z przyjętym trybem obsługi klienta w Zakładzie od 4 maja 2020 r., mimo otwarcia Sali Obsługi Klientów, takie dwie urny znajdowały się w korytarzu na parterze Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Targu. Urny te były opisane: "Skrzynka na dokumenty" oraz "Wnioski przedsiębiorców - Tarcza Antykryzysowa" i były pod stałym nadzorem pracowników ochrony, a dodatkowo były zamykane na klucz. Klienci w dalszym ciągu mogli składać do tych urn dokumenty, wnioski, pisma.

W Inspektoracie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Targu obowiązywała wewnętrzna procedura odbierania i rejestrowania wniosków złożonych w skrzynkach. Pracownik odpowiedzialny za otwieranie skrzyń w następnym dniu roboczym, po wyjęciu korespondencji dokonywał segregacji wniosków oraz nanosił na te wnioski pieczęć z rzeczywistą datą wpływu do Inspektoratu dnia poprzedniego. W przypadku braków we wnioskach dotyczących pomocy z Tarczy Antykryzysowej (wnioski niekompletne), pracownik ten telefonicznie wyjaśniał nieprawidłowości. Następnie przekazywał wnioski pracownikom odpowiedzialnym za rejestrację w systemie. Każdy dokument był skanowany, celem zamieszczenia cyfrowych odwzorowań w systemie.

W przypadku, gdy różne wnioski były spięte razem, w trakcie skanowania pracownik mógł to fizycznie zweryfikować i rozdzielić takie wnioski, a następnie prawidłowo je zaewidencjonować. Następnie dokumenty w wersji papierowej przekazywał do merytorycznej obsługi do właściwych komórek wewnętrznych. Bezpośredni nadzór nad realizacją zadań pracowników Sali Obsługi Klientów i Kancelarii sprawował kierownik Wydziału Obsługi Klientów i Korespondencji.

Przyjęcie i stosowanie powyżej opisanych zasad minimalizowało ryzyko zagubienia lub błędnego zarejestrowania wniosku złożonego w urnie.

Wnioskodawca podkreślał, że 29 maja 2020 r. wraz z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. zostały również złożone wnioski o wypłatę świadczenia postojowego RSP-D dla Pani K. M., Pani I. G. i Pana A. P. oraz wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ dla Pani I. G.

W toku postępowania wyjaśniającego ustaliliśmy, że wnioski o wypłatę świadczenia postojowego RSP-D dla Pani K. M. i I. G., Pani B. K. złożyła 29 kwietnia 2020 r. oraz 10 kwietnia 2020 r. i 18 maja 2020 r. za pośrednictwem (PUE ZUS). Podobnie, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek Pani I. G., Pani B. K. złożyła 8 i 10 kwietnia 2020 r. za pośrednictwem PUE ZUS.

Podkreślić należy, że 29 maja 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadził bezpośrednią obsługę klientów, co oznacza, że każdy klient mógł załatwić swoją sprawę podczas osobistego kontaktu z pracownikiem ZUS, w tym złożyć i uzyskać potwierdzenie złożenia dokumentu/wniosku. Tak było w przypadku złożenia wniosku o wypłatę świadczenia postojowego RSP-D dla Pana A. P. W/wym wniosek został złożony na Dzienniku Podawczym w Inspektoracie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Targu w dniu 29 maja 2020 r.

Jednocześnie tego samego dnia na Dzienniku Podawczym w Inspektoracie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Targu zostały złożone pisma dotyczące błędnie wypełnionych wniosków o wypłatę świadczeń postojowych RSP-D dla Pani K. M. i I. G.

Zweryfikowaliśmy, że wszystkie wnioski, które Państwa zdaniem zostały złożone w wersji papierowej do urny w dniu 29 maja 2020 r. wraz z wnioskiem spółki D. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r., zostały złożone za pośrednictwem innych kanałów tj. na dzienniku podawczym Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Targu lub na PUE ZUS. Tym samym okoliczność, że wnioski te zostały przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpatrzone, nie może uwiarygadniać twierdzenia, że wszystkie te wnioski zostały złożone do urny. Co więcej, ustalenie, w jaki sposób wnioski o wypłatę świadczenia postojowego RSP-D dla K. M., I. G., A. P. oraz wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek Pani I. G. zostały faktycznie złożone do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podważa wiarygodność twierdzenia, że wniosek spółki D. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. został złożony do urny.

Mimo tego podjęliśmy wszelkie czynności w celu odnalezienia Państwa wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. Zweryfikowaliśmy akta papierowe spółki jako płatnika składek, aby ustalić, czy wniosek ten nie został do tych akt dołączony. Sprawdziliśmy również akta postępowań o zwolnienie z obowiązku opłacania składek i o wypłatę świadczeń postojowych, aby ustalić, czy Państwa wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie został omyłkowo podpięty do dokumentacji zgromadzonej w tych postępowaniach. Poszukiwania te nie dały rezultatu - nigdzie nie ujawniliśmy Państwa wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r.

Podkreślamy przy tym, że do działań osoby prowadzącej działalność gospodarczą stosuje się podwyższone standardy zachowania należytej staranności, tak w zakresie działań związanych z przedmiotem prowadzonej działalności, jak i uwarunkowań prawnych, finansowych i administracyjnych jej prowadzenia. Dlatego przedsiębiorca nie może przerzucać na organ skutków swojej niewiedzy lub braku staranności przy składaniu dokumentacji do organu, zwłaszcza gdy istniały możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia/wysłania tych dokumentów do organu. Należy przy tym dodać, że skutki działania pełnomocników czy pośredników w dostarczeniu dokumentów także obciążają osobę udzielającą takiego pełnomocnictwa.

Dlatego stwierdzamy, że do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Targu nie został złożony wniosek o zwolnienie Państwa z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r.

Ponadto należy wskazać, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 - tj. możliwość przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek - adresowany jest do strony już trwającego postępowania. Jeżeli jednak wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie został złożony, to nie zostało zainicjowane jakiekolwiek postępowanie, a więc nie można zastosować przepisów, które umożliwiają przywrócenie terminu dokonania czynności procesowych w toku trwającego postępowania.

Co więcej, termin złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek jest terminem materialnym zawitym - wynika bowiem wprost z przepisów ustawy o COVID-19 - który nie podlega przywróceniu. Złożenie wniosku po ustawowym terminie wywołuje skutek w postaci decyzji o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek.

Dlatego, z uwagi na niezłożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie przysługuje Państwu prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marzec 2020 r. - maj 2020 r."

V.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31zo ust. 1 w zw. z art. 31zp w zw. z art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego od organu na jej rzecz według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że "W dniu 29.05.2020 r. do urny w placówce ZUS w Nowym Targu Skarżący złożył papierowy wniosek o zwolnienie ze składek ZUS za okres od dnia 01.03.2020 r do dnia 31.05.2020 r. W dniu 13.07.2020 r., z uwagi na fakt, iż Spółka zauważyła, iż na jej koncie PUE ZUS nadal widnieją zaległości, zwróciła się z pismem do ZUS w Nowym Targu o pilne rozpatrzenie swojego wniosku z dnia 29.05.2020 r. Do pisma tego dołączono kopię wniosku, który został złożony w dniu 29.05.2020 r. do urny. Wedle wiedzy Skarżącego Organ otrzymał pismo w dniu 13.07.2020 r., co zresztą sam potwierdza w treści decyzji. Niestety, pomimo dopełnienia wszelkich ustawowych wymogów koniecznych do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 Skarżący otrzymał decyzję odmowną, argumentując to faktem, iż w ewidencji Organu wniosek taki nie figuruje.

Wyrokiem z dnia 08.12.2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 1244/21 uchylił Decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia 31.08.2020 r., która odmawiała Skarżącemu zwolnienia go z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. W wyroku tym Sąd wskazał Organowi szereg naruszeń przepisów, których dopuścił się ZUS przy wydawaniu tejże Decyzji. Pomimo określonego stanowiska przez Sąd w tymże Wyroku, Organ nadal postępuje według własnego widzimisię i ponownie odmawia zwolnienia Skarżącego z obowiązku zapłaty składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r., pomimo, iż istnieją dowody w pełni potwierdzające wiarygodność twierdzeń Skarżącego. Cała ta sytuacja jest dla Skarżącego o tyle niezrozumiała, iż złożył oświadczenie, że wniosek o zwolnienie ze składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. został złożony do urny w dniu 29.05.2020 r,, podobne stanowisko prezentowała księgowa Spółki, pani B. K., która w tym dniu składała również do urny pisma dotyczące innych osób (wedle wiedzy Skarżącego w tym dniu, tj. 29.05.2020 r., wpłynęły do ZUS pisma dotyczące osób wskazanych przez księgową, które zostały przedłożone do urny w sprawach pani K. M. - korekta wniosku i wyjaśnienie, I. G. - pismo dotyczące RDZ, RSP-D oraz wniosek A. P. - nie na dzienniku podawczym jak wskazuje organ).

Nie polegają również na prawdzie twierdzenia organu, że w dniu 29.05.2020 r. każdy klient mógł załatwić sprawę w oddziale ZUS podczas osobistego kontaktu z pracownikiem ZUS, a w tym złożyć i uzyskać potwierdzenie złożenia dokumentów czy też wniosków.

Kontakt bezpośredni był możliwy po wcześniejszym umówieniu wizyty telefonicznie z konkretnym pracownikiem z kilkudniowym wyprzedzeniem lub odstaniu w kolejce poza zakładem ZUS kilku godzin. Do obsługi klienta została oddelegowana ograniczona ilość osób, niewystarczająca do obsługi wszystkich zainteresowanych. Zdaniem Skarżącego, faktycznie możliwość pozyskania potwierdzenia złożenia wniosku nie była dostępna dla każdego.

Trzeba wspomnieć, iż ustawa art. 31zo ust. 1 w zw. z art. 31zp w zw. z art. 31zq ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych określa przesłanki, które warunkują zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Solidarnościowy za okres od marca do maja 2020 r. Skarżący te przesłanki spełnił, przede wszystkim złożył wniosek w ustawowym terminie, spełniał również pozostałe przesłanki do objęcia go zwolnieniem z opłacania składek, dlatego odmowa przez Organ prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 do maja 2020 r. jest bezpodstawna i niezgodna z obowiązującymi przepisami. Gdyby Organ nie naruszył powyższych przepisów, Skarżący otrzymał by decyzję zwalniającą go z obowiązku uiszczania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 do maja 2020 r."

V.2. W odpowiedzi na skargę PZUS, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie w sprawie.

V.3. W wykonaniu zarządzenia z dnia 7 września 2022 r., pismem z dnia 9 września 2022 r. Sąd wezwał organ do przedstawienia kompletnych akt sprawy. W odpowiedzi na wezwanie organ przesłał część akt administracyjnych, które zawierają miedzy innymi kopię wniosku Skarżącej doręczoną organowi w dniu 13 lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

VI.1. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

VI.2. Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżąca ma siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

VI.3. Sprawa została rozpoznana w trybie przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym, jak Sąd wskazał powyżej, Skarżąca złożyła w skardze, natomiast organ w piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2022 r. również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału I tut. Sądu zarządzeniem z dnia 6 września 2022 r., wyznaczył termin posiedzenia niejawnego w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na dzień 30 września 2022 r.

VI.4. Sąd wskazuje, że orzekanie w tej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1344/21, który funkcjonuje w obrocie prawnym i którego uzasadnienie Sąd celowo przytoczył w obszernych fragmentach w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, ponieważ zawiera istotne wskazania dotyczące ponownego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 P.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny, stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1344/21, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego.

Oceniając zaskarżoną decyzję z dnia 4 maja 2022 r. z punktu widzenia przepisu art. 153 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że analizując treść samego uzasadnienia decyzji można by uznać, że organ wypełnił zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. wytyczne w zakresie poszukiwania wniosku, który według Skarżącej miał być złożony w dniu 29 maja 2020 r., gdyż wskazał, jakie podejmował czynności w postępowaniu w celu poszukiwania wniosku. Jednak zestawiając treść uzasadnienia z zalegającymi w aktach sprawy dowodami, Sąd stwierdził, że stwierdzenia (oceny) zawarte w uzasadnieniu nie mają odzwierciedlenia w zalegającym w aktach sprawy materiale dowodowym (nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy podatkowe w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu.

Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. I choć orzecznictwo sądowe nie jest jednolite w kwestii obowiązku sądu co do kompletowania akt administracyjnych, bowiem wskazuje się w nim również, że sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, to jednak podkreśla się, że obowiązek ten istnieje w sytuacji, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05).

Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie.

Analizując pierwotnie przekazane przez organ akta Sąd doszedł do przekonania, że taka sytuacja mogła zaistnieć w niniejszej sprawie, dlatego wezwał PZUS do przedłożenia kompletnych akt sprawy. Jednak organ, pomimo wezwania nie przedłożył żadnych dowodów, które potwierdzałyby ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji.

Bez dowodów, na podstawie których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: K.p.a.), a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Jak wynika z cytowanego przepisu art. 75 § 1 K.p.a przesłanką uznania środka dowodowego za dowód jest jego niesprzeczność z prawem. Obowiązkiem organu administracji jest czuwanie nad tym, ażeby nie posłużyć się dowodem sprzecznym z prawem. Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego może zatem nastąpić wyłącznie legalnymi środkami dowodowymi (podkreślenie Sądu). Sprzeczność z prawem oznacza sprzeczność z prawem materialnym lub sprzeczność z prawem procesowym.

Oceniając zalegające w aktach sprawy dowody w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że dowody, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to w żaden sposób nieuwierzytelnione kserokopie fragmentów różnych dokumentów dotyczące różnych wniosków złożonych K. M., I. G. i A. P. Sąd zwraca uwagę, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Przedstawione w takim stanie dokumenty nie mają żadnej wartości dowodowej.

W kontekście powyższego znamienne jest to, że organ w piśmie z dnia 17 marca 2022 r. skierowanym do Skarżącej informującym m.in. o możliwości składania w trakcie postępowania nowych dowodów wskazał "Jeżeli będziecie Państwo składać dokumenty, powinni Państwo przedłożyć ich oryginały lub kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez adwokata, radcę prawnego lub notariusza. Jeśli kopie nie zostaną potwierdzone za zgodność z oryginałem, prosimy przedłożyć w ZUS oryginały do wglądu. Umożliwi to potwierdzenie ich zgodności z oryginałem przez upoważnionego pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych." Zatem organ sam dostrzega, że tylko uwierzytelniona kopia dokumentu ma wartość dowodową, a mimo to sam posługuje się kopiami dokumentów, które nie są uwierzytelnione.

W drugiej kolejności Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które Sąd intencjonalnie przytoczył in extenso przytoczył powyżej, organ kilka razy powołuje się na dokonane w trakcie postępowania czynności dotyczące poszukiwania wniosku, opisując je poprzez używanie sformułowań "zweryfikowaliśmy, że wszystkie wnioski ", "podjęliśmy wszelkie czynności w celu odnalezienia wniosku", "zweryfikowaliśmy akta papierowe", "sprawdziliśmy również akta postępowań o zwolnienie" itp., jednak na powyższe stwierdzenia (ustalenia) nie przedkłada żadnych dowodów (podkreślenie Sądu).

W ocenie Sądu wszystkie te wypowiedzi odznaczają się wspólną właściwością, mianowicie są konstrukcjami bezosobowymi, do których nie można dołączyć podmiotu. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym czynności dokonuje konkretny pracownik (pracownicy) działający w imieniu organu i czynności te powinien utrwalić albo w formie protokołu lub adnotacji, które to dokumenty, co jest oczywiste, stanowią dowody w sprawie, o ile zostały sporządzone zgodnie z przepisami Rozdziału 2 Działu II K.p.a.

I tak zgodnie z art. 67 § 1 K.p.a organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W myśl art. 67 § 2 K.p.a. protokół sporządza się w szczególności:

1) przyjęcia wniesionego ustnie podania;

2) przesłuchania strony, świadka i biegłego;

3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej;

4) rozprawy;

5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia.

Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 K.p.a.). Natomiast stosownie do art. 72 § 1 K.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

Z przepisów tych wynika obowiązek organu prowadzącego postępowanie dokumentowania każdej czynności postępowania, w drodze protokołu (w przypadku czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy) albo adnotacji (w przypadku czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania). Obowiązek dokumentowania czynności postępowania administracyjnego ma bowiem charakter bezwzględny. Jeśli organ zaniechał udokumentowania czynności postępowania, to ponosi on negatywne skutki takiego stanu rzeczy. W razie zaniechania wykonania tego obowiązku należy uznać, że czynność nie została przez organ administracji podjęta, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do domniemania podjęcia konkretnych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2624/20; - podkreślenie Sądu).

Podsumowując powyższą kwestię Sąd wskazuje, że nie mógł stwierdzić, iż zalecenia zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. zostały przez PZUS wykonane. Organ w żaden sposób nie udokumentował czynności podejmowanych w postępowaniu w zakresie poszukiwania wniosku, które zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd jeszcze raz wskazuje, że wszelkie ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, stosownie do wymogu z art. 77 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie tak nie jest, wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć należy zatem, że stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy.

Wobec powyższego uzasadniona jest konstatacja, że PZUS naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., a naruszenie to może mieć wpływ na wynik sprawy.

WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. zalecił również ewentualne zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 i zawiadomienie Skarżącej o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia.

Stanowisko organu w tym względzie zawarte w decyzji, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie toczy się postępowanie, jest całkowicie błędne, a wręcz budzi zdumienie Sądu swą niezwykłością i brakiem logiki.

Organ nie dostrzegł, że właśnie w toczącym się postępowaniu wydał już dwie decyzje z dnia 31 sierpnia 2020 r. i z 4 maja 2022 r., przez to sam uznał, że toczy się właśnie postępowaniem zainicjowane wnioskiem o zwolnienie złożonym przy piśmie z dnia 8 lipca 2020 r., (które wpłynął do organu w dniu 13 lipca 2020 r.). O ile samo pismo może budzić wątpliwości, ze względu na to, że zostało złożone przez Biuro Rachunkowe [...], a z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika, czy podmiot ten posiadał pełnomocnictwo do działania w imieniu Skarżącej, to wpływ do organu kopii wniosku podpisanego przez prezesa zarządu Skarżącej P. A., w którym zawarto żądanie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za wyżej wymieniony okres.

Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. Zastosowanie znajduje m.in. przepis art. 61 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem w dniu 13 lipca 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w zakresie zwolnienia Skarżącej z opłacania składek za maj, kwiecień, maj 2020 r., co zresztą dostrzegł sam organ wydając decyzję z dnia 31 sierpnia 2020 r., w której orzekł o odmowie zwolnienia, a nie orzekł o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Na powyższe zwrócił uwagę już Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r.

Zatem stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 maja 2022 r., że "nie zostało zainicjowane jakiekolwiek postępowanie" jest niezrozumiałe i całkowicie błędne.

Błędne jest również stanowisko organu, że termin do złożenia wniosku jest terminem, który nie podlega przywróceniu na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, gdyż jest terminem materialnym.

Mianowicie zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju,

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Przepisy te dodano do ustawy o COVID-19 na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), z mocą obowiązującą od dnia 16 grudnia 2020 r.

Zatem art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 obowiązywał w dacie ponownego rozpoznania sprawy przez PZUS, tj. w dniu 4 maja 2021 r.

Wyjaśnienia wymaga po pierwsze, że przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach.

Po drugie przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia skorzystania ze zwolnień przewidzianych przez ww. ustawę.

Po trzecie, z treści art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 wynika, że wprowadza on możliwość przywrócenia terminów zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego. Świadczy o tym jednoznacznie posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem: "w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów" i dalej wymienienie w sześciopunktowym katalogu zarówno terminów proceduralnych jak i materialnych.

Po czwarte, Sąd dostrzega, że w dacie składania wniosku przez Skarżącą, t.j. w dniu 13 lipca 2020 r., nie obowiązywał przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, jednak już w dacie wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. w dniu 4 maja 2022 r., przepis ten obowiązywał i powinien być przez organ zastosowany. Regulacja ta wskazuje na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia rozwiązań prawnych mających chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia z powodu niezachowania terminu (podkreślenie Sądu). Powołany art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 obejmuje stany faktyczne, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), a został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027).

Po piąte podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona wniosek czy deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych.

Po szóste, odwołanie stanu epidemii z dniem 16 maja 2022 r. nie oznacza, że do stanów faktycznych powstałych w stanie epidemii przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie mogą być stosowane po dniu 15 maja 2022 r. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli uchybienie terminu do dokonania czynności wymienionej w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, wystąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, to organ niezależnie od tego, kiedy stwierdzi to uchybienie lub kiedy w orzeka w danej sprawie, jest zobowiązany na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19 zawiadomić stronę o uchybieniu tego terminu oraz poinformować o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności, dla której termin został uchybiony i wyznaczyć 30 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, a po spełnieniu warunków przez stronę przywrócić uchybiony termin.

Podsumowując Sąd wskazuje, że jeżeli organ udowodni, iż Skarżący nie złożył wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. oznaczać to będzie, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku, a to z kolei będzie obligowało organ do zastosowania przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, co nakazał już Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. a organ bezpodstawnie zaniechał jego zastosowania, w sytuacji gdy uznał, że Skarżący nie złożył wniosku i uchybił terminowi do jego złożenia, czym również naruszył przepis art. 153 P.p.s.a.

Z uwagi na stwierdzone powyższe naruszenia przepisów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

VI.5. PZUS w ponownie prowadzonym postępowaniu wykona zalecenia zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. oraz uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

VI.6. Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że Skarżąca, po pierwsze był zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżąca w sprawie występowała bez profesjonalnego pełnomocnika.