Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 467/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 11 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200 i art. 205, art. 145 par. 1 pkt 1c i art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego S. B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) z [...] października 2017r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.,), dalej: "p.z.p"., którym po rozpatrzeniu zażalenia S. B., dalej: "skarżący", "strona", na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...], dalej: "RDOŚ", "organ I instancji", z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...] (dla jej legalizacji).

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Pismem z 21 lipca 2017 r., Burmistrz Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji. RDOŚ we [...] w postanowieniu z [...] sierpnia 2017 r.,odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Swoje rozstrzygnięcie organ l instancji uzasadnił tym, że planowana inwestycja zlokalizowana jest granicach parku krajobrazowego "[...]" na terenie którego obowiązują zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" dla terenu parku leżącego w granicach województwa [...] (D.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) – dalej "rozporządzenie". Zdaniem organu projektowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Nie znajdują także zastosowania wyjątki od tych zakazów.

Zażalenie złożył skarżący.

Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zaskarżonego zażalenia.

Wskazał, że w projekcie decyzji wyznaczono linie zabudowy w odległości 20 m od granicy drogi gminnej – działka nr [...] oraz w odległości 5 m od granicy użytku "W-ŁVI" (grunty pod rowami na łąkach trwałych VI klasy bonitacyjnej). Z załącznika graficznego wynika, że niemal cały teren na południe od użytku W-ŁVI gdzie w projekcie umożliwiona jest zabudowa, znajduje się w pasie szerokości 100 m od użytku Wsr-ŁV (grunty pod stawami na łąkach trwałych V klasy bonitacyjnej) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia to zarówno zbiorniki naturalne jak i sztuczne powstałe na wodach płynących jak i w zagłębieniach terenu czyli wszystkie które mają linię brzegową, stawy sadzawki, wyrobiska. Działka skarżącego położona jest w znacznej części w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej stawu zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]. – co wynika z ortofotomap.

Z wniosku i projektu decyzji nie wynika aby projektowana zabudowy miała służyć turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Nie zachodzą także okoliczności wyłączające stosowanie tego zakazu - § 3 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z nim zakaz nie dotyczy terenów położonych w obrębie jednostek osadniczych w rozumieniu ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (D.U. 166, poz. 1612 ze zm.) oraz terenów które w obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy takie warunki zabudowy przewidują. Jednostką osadniczą jest wyodrębniony obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkały przez ludzi. Nieruchomość której dotyczy projekt decyzji znajduje się poza jakąkolwiek jednostką osadniczą w dolinie rzeki [...] w jej starorzeczu poza strefą międzywala. Najbliższą wsią jest [...] oddalone o 1 km od analizowanego terenu. Ponadto w dniu wejścia w życie rozporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. straciło moc. Z uwagi na to i to odstępstwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Także zapisy obecnego studium nie przewidują takiej zabudowy. Poza tym na podstawie ortofotomapy organ ustalił, że można domniemywać, że na terenie przedmiotowej działki znajdują się 2 zbiorniki wodne które wymuszałyby zastosowanie analizowanego zakazu na terenie całej działki. Jednocześnie organ stwierdził, że nie można stwierdzić czy projekt decyzji narusza zakaz o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Zgodnie z ortofotomapami w Google na terenie inwestycji znajdują się zadrzewienia. Jednakże bez przeprowadzenia dodatkowego dowodu w postaci oględzin terenu nie można stwierdzić czy zobrazowany na tych mapach stan faktyczny jest aktualny oraz czy są to zadrzewienia o których mowa w rozporządzeniu. Wyjaśnienie natomiast kwestii odstępstw od domniemania naruszonych zakazów wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. – co wydłużyłoby postępowanie uzgodnieniowe.

Organ odstąpił od oceny zgodności inwestycji z zasadami ochrony terenów Natura 2000 gdyż nie miało to wypływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł S. B.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obiekty budowlane określone w tym przepisie mają służyć wyłącznie gospodarce rybackiej podczas gdy takiego rozróżnienia nie wprowadza rozporządzenie;

2. art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy znajdujący się na działce o nr ew. [...] obiekt jest obiektem budowlanym- zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D.U. 2017, poz.1332) czy też stanowi tymczasowy obiekt budowlany zgodnie z art. 3 pkt 9 tej ustawy, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonych postanowień w zakresie ustalenia charakteru tego obiektu a zatem ustalenia czy jest on objęty dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia;

3. art. 7, 77 § 1 w zw. z 85 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie oględzin działki i znajdującego się na nim obiektu w celu ustalenia czy obiekt ten jest obiektem budowlanym a zatem czy jest on objęty dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 85 § 1K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oględzin działki i znajdujących się na niej zbiorników wodnych a tym samym ustalenia czy obiekt stanowi obiekt budowlany służący celem rybackim a więc zaniechanie ustalenia charakteru tego obiektu;

5. art. 80 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie jedynie na podstawie ortofotomapy że działka [...] nie znajduje się w obrębie jednostki osadniczej, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia w zakresie zastosowania § 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia;

6. art. 80 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie jedynie na podstawie ortofotomapy że obiekt który znajduje się na tej działce położony jest w pasie 100 m od zbiornika wodnego;

7. art. 80 K.p.a. poprzez dowolne i jednostronne ustalenie że znajdujący się na działce obiekt nie służy działalności rybackiej i oparcie tego faktu tylko o treść odwołania skarżącego przy jednoczesnym nie poczynieniu własnych ustaleń;

8. art. 7 w zw. z 77 i 86 K.p.a. poprzez dowolne zaniechanie przesłuchania skarżącego w charakterze strony w sytuacji gdy przeprowadzenie takiego dowodu z uwagi na powstały wątpliwości i specyfikę prowadzonego postępowania przyczyniłoby się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

9. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i nie wskazanie z jakich powodów należało zaniechać przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych i oparcie rozstrzygnięcia jedynie o ortofotomapę, nie wyjaśnienie dlaczego przyjęto, że obiekt nie służy celom rybackim a także stanowi obiekt budowlany wskutek czego uniemożliwiona jest kontrola rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że obiekt znajdujący się na działce jest wykonany z elementów plastikowych, metalowych i drewnianych i nie jest stale z gruntem związany a więc stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym niż jego trwałość techniczna. W takim wypadku organ powinien ustalić czy taki obiekt objęty jest zakazem o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Nie ustalono następnie czy obiekt

ten nie służy celom rybackim, gdyż przepis rozporządzenia nie wskazuje, że obiekt ma służyć wyłącznie turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Analiza rozporządzenia nie wskazuje aby można było w tym wypadku przeprowadzić wykładnię zawężającą tego pojęcia. Skarżący w zbiornikach wodnych hoduje ryby w celach ich odłowu, rozmnażania oraz utrzymania. W obiekcie tym przetrzymuje kukurydzę i sprzęt do tego rodzaju działalności. Organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia charakteru tego obiektu, funkcji jaką spełnia. Czynności w zakresie ustalenia czy obiekt położony jest w jednostce osadniczej i ustalenie odległości od zbiorników wodnych zostały przeprowadzone powierzchownie wyłącznie na podstawie ortofotomapy i nie są w związku z tym wiarygodne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia 27 lutego 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie GDOŚ z [...] października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ we [...] z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (zalegalizowaniu) budynku na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznając sprawę organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Niesporne było w toku postępowania, że obszar na którym posadowiony obiekt który ma zostać zalegalizowany znajduje się na obszarze obwiązywania rozporządzenia Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" dla terenu Parku leżącego w granicach województwa [...]. Na terenie tym, zgodnie z tekstem rozporządzenia, obowiązują zakazy m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej - § 3 ust. 1 pkt 7.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. Nr 92, poz.880 ze zm.). Przepis ten stanowił odzwierciedlenie art. 17 ww ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, który w ust. 1 pkt 7 stanowił, że zabrania się "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej".

Po nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, art. 17 ust. 1 pkt 7 zmieniony został przez art. 9 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.774) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 września 2015 r. i ustanowiono w nim zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne,

- z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje w chwili obecnej.

Oznacza to, że rozporządzenie Wojewody [...] w swym brzmieniu i w tej części nie odpowiada obecnie przepisom rangi ustawowej, które w hierarchii źródeł prawa stoją wyżej niż przepisy prawa miejscowego. Obecnie obowiązujące regulacje prawne są w tym wypadku korzystniejsze dla strony.

Tym samym brak jest podstaw do stosowania obecnie postanowień rozporządzenia wojewody w zakresie w jakim jest on sprzeczny z ustawą.

W związku z tym, oceniając zgodność planowanej a raczej już istniejącej inwestycji z ww rozporządzeniem organ musi ustalić czy obiekt (a nie działka – jak wywodzi organ) jest położony w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika naturalnego (a więc nie każdego), bo tylko w takiej sytuacji zakaz by obowiązywał.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął, że działka na której jest usytuowany budynek położona jest niemal w całości w pasie 100 m od użytku oznaczonego "Wsr-ŁVI" (grunty pod stawami na łąkach trwałych) aby w dalszej części uzasadnienia wskazać, że działka objęta wnioskiem położona jest w znacznej części w pasie 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego (stawu) zlokalizowanego na działce [...]. – co wynika z ortofotomapy (k 3 i 4 decyzji organu II instancji). Nie kwestionując istnienia na działce [...] stawu – co zresztą znajduje potwierdzenie w wypisie z ewidencji gruntów należy jednak wskazać, że organ nie ustalił czy zbiornik ten ma charakter naturalny czy sztuczny.

Stanowi to o naruszeniu przez organy art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym obecnie.

Ma więc rację skarżący, że organy nie dokonały istotnych ustaleń faktycznych i oparły się wyłącznie na ortofotomapach a więc zdjęciach satelitarnych, co stanowi o naruszeniu przez organy art. 7. 77 § 1 i 80 K.p.a. Oczywiście w toku postępowania, zgodnie z art. 75 K.p.a. organ może jako dowód dopuścić każdy dowód (oczywiście legalny) o ile przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy. Takim dowodem może być wydruk z ortofotomapy jednakże po pierwsze nie wiadomo czy odzwierciedla ona aktualny stan na gruncie a przynajmniej to nie wynika z uzasadnienia decyzji i na pewno nie da się na jej podstawie ustalić charakteru zbiornika wodnego. Argument podniesiony przez organ, iż miał zbyt mało czasu na dokonanie oględzin czy ustalenie czy na działce znajdują się zadrzewienia nie jest argumentem uzasadniającym odstąpienie od merytorycznej oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić należy, że jedynie taki zbiornik wodny (poza rzeką i jeziorem), który realizuje cele zakładanej ochrony przyrody, może stanowić punkt odniesienia dla ocen wynikających z §. 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Celami tymi, jest właśnie zabezpieczenie wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Zauważyć przy tym trzeba, że ograniczenie działalności inwestycyjno-budowlanej na terenie parku krajobrazowego jest, co do zasady, słuszne. Z samego jednak faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wywodzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r. II OSK 1239/08) i służyć celom, dla których zostały ustanowione. Orzekające organy administracji nie wyjaśniły przedmiotowego aspektu sprawy, a nadto, z akt sprawy nie wynika aby w sposób niewątpliwy ustalone w sprawie zostały zasadnicze okoliczności faktyczne tj. charakter zbiornika wodnego na działce nr [...] jego linia brzegowa, odległość od planowanej inwestycji.

Podkreślić należy, że celem ustanowienia zakazów na obszarach objętych ochroną jest ochrona tych terenów przed ingerencją człowieka w daną formę ochrony przyrody. W wypadku Parku Krajobrazowego "[...]" chronionymi wartościami są – zgodnie z § 1 rozporządzenia wartości przyrodnicze i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Działania człowieka mają więc służyć rozwojowi tych wartości. Skoro zatem ustawodawca uznał konieczność wprowadzenia takiego odstępstwa to należy je interpretować ściśle jako wyjątek od zasady. Oznacza to, że w przypadku ustalenia, że obiekt co prawda ma być realizowany w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior lub innych naturalnych zbiorników wodnych to jego realizacja byłaby możliwa tylko gdyby obiekt ten służył turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub gospodarce rybackiej. Wyjątki od zasady nie podlegają bowiem wykładni rozszerzającej. Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska. Przy czym jedna z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa przewiduje, iż wyjątków od reguły nie interpretuje się rozszerzająco, lecz ściśle, aby w ten sposób nie podważyć zasady ogólnej. (por. wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. akt, II OSK 2444/16, LEX nr 2409691, wyrok NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3208/14, LEX nr 2167590).

W związku z tym wyjątek odnosi się do stanu faktycznego w jakim obiekt budowlany służyłby turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Brak jest w ustawie definicji turystyki wodnej, gospodarki wodnej czy gospodarki rybackiej. Oznacza to, że należy się w pierwszej kolejności odnieść do potocznego rozumienia tych zwrotów. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, co stanowi o naruszeniu przez niego art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że skarżący sprzecznie wskazuje na przeznaczenie budynku. I tak jak wywodzi organ we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miał twierdzić że budynek ma charakter gospodarczy – do obsługi lasu, z decyzji I instancji, że ma charakter rekreacyjny a z przedstawionej do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika, że budynek ma charakter gospodarczy.

W skardze natomiast Skarżący wywodzi, że istniejący obiekt służy gospodarce rybackiej jaką prowadzi na tej działce (trzyma tam karmę dla ryb, sprzęt). Jednocześnie z decyzji nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. (k 29 akt adm.) wynikało, że obiekt ma charakter rekreacyjny. Co prawda decyzja nr [...] została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] r z dnia [...] lipca 2017 r. (k 33 akt adm.), to jednak z decyzji uchylającej wynika, że wybudowany budynek ma charakter obiektu gospodarczego z pomieszczeniem o charakterze rekreacyjnym a więc przeznaczonymi na pobyt ludzi, w związku z tym nie ma możliwości uznania tego obiektu jako budynku gospodarczego. Oznacza to, że istnieją poważne wątpliwości co do charakteru tej budowli wyłącznie jednak w aspekcie sposobu jego przeznaczenia. Okoliczność ta powinny być w sposób nie budzący wątpliwości ustalona gdyż budynek o charakterze rekreacyjnym nie służy w zakresie swego przeznaczenia żadnym z celów o których mowa w § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia.

Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do przyjęcia, że do obiektu o charakterze tymczasowym nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia. W tym zakresie powołać można wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/GD 672/17, LEX nr 2442833 w którym Sąd prawidłowo uznał, że "definicja tymczasowego obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 5 p.b. odnosi się wprost do pojęcia obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 1 tejże ustawy. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie zatem również albo budynek, albo budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wskazane przez ustawodawcę cechy obiektu tymczasowego nie zmieniają faktu, że zawsze będzie on obiektem budowlanym". W związku z tym nawet obiekt o charakterze tymczasowym jest obiektem budowlanym i mają do niego zastosowanie unormowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Nie ma zatem znaczenia czy jest to obiekt budowlany trwale z gruntem związany czy też obiekt tymczasowy.

W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że organy jak dotąd nie ustaliły charakteru przedmiotowego obiektu znajdującego się na przedmiotowej działce ani charakteru zbiornika wodnego (naturalny czy sztuczny) ani też nie przedstawiły przekonujących dowodów na okoliczność odległości budynku od linii brzegowej zbiornika wodnego.

Sam organ wskazał, że dla ustalenia tych okoliczności konieczne byłoby dokonanie oględzin jednakże tego nie uczynił czym, w sytuacji w której istnieje tyle wątpliwości, co do charakteru budynku i odległości od zbiornika budynku co uzasadnia twierdzenie, że przeprowadzenie tego dowodu było konieczne, chyba że organy dysponowałyby innymi (poza ortofotomapą ) dowodami na ww okoliczności.

Z tych samach względów Sąd uznał za nie przekonujące twierdzenia organu, iż wybudowany obiekt budowlany nie znajduje się na terenie położonym w obrębie jednostek osadniczych. Organ w tym zakresie stwierdził, że teren ten odległy jest od najbliższej zabudowy ok 1 km. Z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakiej podstawie ta okoliczność została ustalona, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 K.p.a. W związku z tym organ powinien wyjaśnić stronie na podstawie jakiego dowodu okoliczność ta została udowodniona.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 w zakresie w jakim skarżący wywodzi, że zakazy lokowania obiektów budowlanych nie dotyczą obiektów mających wyłącznie służyć turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Obecne obowiązujące brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 7 in fine także przewiduje taki wyjątek a wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco, o czym była mowa wyżej.

Nie ma także bezwzględnego wskazania do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego skoro przedmiotem oceny jest projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający ocenia jego ustalenia w świetle zasad ochrony parku krajobrazowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną ocenę prawną.

Ustali charakter zbiornika występującego na działce o nr ew. [...] tj. czy jest on zbiornikiem naturalnym czy też nie i jakie jest ostateczne przeznaczenie budynku. Tylko przyjęcie, że jest to zbiornik wodny o charakterze naturalnym uzasadniałoby przyjęcie, że budowa narusza zakaz o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia o ile nie zachodziłyby wyjątki o jakich mowa w tym przepisie. W przypadku gdyby okazało się, że nie jest to naturalny zbiornik wodny organ poczyni konkretne ustalenia w zakresie ewentualnego naruszenia kolejnych zakazów o jakich mowa w rozporządzeniu.

Organ zadba o to aby uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniało przesłanki z art. 107 § 3 K.p.a. w tym realizowało wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia ma bowiem przekonać stronę o racjach jakie legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia, co oczywiście nie oznacza, że ma być w każdym wypadku zgodne ze stanowiskiem strony.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 597 zł (100 zł wpis, 480 zł koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U.2015.1800) i 17 zł koszty opłaty skargowej od pełnomocnictwa).