Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2346/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 4 pkt 25, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 1 ust. 2
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 758/15 w sprawie ze skargi A. S.A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. S.A. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi A. S.A. w S. (dalej: Skarżąca), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia [...] stycznia 2015r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014r., wydaną w przedmiocie kary pieniężnej

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] września 2014 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w całości.

Organy ustaliły, że w dniu [...] kwietnia 2014 r., w miejscowości N., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli trzyosiowy pojazd marki [...], o nr rej. [...] wraz z dwuosiową przyczepą ciężarową marki [...], o nr rej. [...], którym kierował R. J. Kierowca wykonywał przewóz drogowy odpadów rzeźniczych (ładunek podzielny), w imieniu i na rzecz Skarżącej. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu członowego, organ I instancji stwierdził naruszenie dopuszczalnych norm, to jest: rzeczywistego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu - 20,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,6 t. przekroczenie o 8,4 %, oraz, rzeczywistej masy całkowitej pojazdu - 48,35 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 8,35 t - przekroczenie o 20,88 %, a nadto stwierdzono, że podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Wobec powyższego ustalono, że wykonywano przejazd po drogach publicznych, pojazdem nienormatywnym, bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości, w więcej niż 20%.

W tak ustalonym stanie faktycznym nałożono karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.) jest wydawane na przejazd pojazdu, po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu, o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I - VI, o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Karę pieniężną wymierzono w kwocie 15.000 zł. stosownie do art. 140 ab ust. 1 pkt 3 p.r.d.

Organ wskazał również, że według art. 64 ust. 2 p.r.d. pojazdem nienormatywnym, na przejazd którego uzyskano zezwolenie, nie można przewozić ładunku innego, niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 p.r.d.). Stosownie do treści art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Nadto, rozpoznając sprawę, organy nie dopatrzyły się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d.. Skarżąca nie dostarczyła także dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d.

Skargę na decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2015r., wniosła Skarżąca, zarzucając:

- nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego do definicji pojazdu nienormatywnego zapisanej w art. 2 pkt 35a p.r.d., skutkującą błędnym zastosowaniem przywołanego przepisu materialnego,

- nieprawidłową subsumpcję parametrów kontrolowanego zespołu pojazdów do przepisu określonego w Ip. 7 załącznika nr 1 do p.r.d., co skutkowało błędnym uznaniem, iż pojazd ten wypełnia parametry przewidziane dla zezwolenia kategorii VII, wydawanego na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz błędnym zastosowaniem sankcji określonej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d.

- nieprawidłowe zastosowanie art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., poprzez uznanie Skarżącej za podmiot wykonujący przejazd, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia strony postępowania,

- naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a), art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe zredagowanie uzasadnienia decyzji,

- nieprawidłowe zastosowanie art. 140aa ust. 1 p.r.d., prowadzące do naruszenia art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., wskutek nałożenia kary za przejazd jednym pojazdem nienormatywnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2015r. uchylił powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014r.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. 2013r poz. 260 ze zm., dalej u.d.p.), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Kontrolowany w dniu [...] kwietnia 2014 r. zespół pojazdów, wyposażony był w podwójną oś napędową i na tej osi doszło zdaniem organu do przekroczenia dopuszczanej wartości jej nacisku na drogę.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest jasne jakie przepisy prawa organy zastosowały oraz, w jaki sposób wyliczono, że nacisk podwójnej osi napędowej wskazanego zespołu pojazdów wynosił 20,06 t i o 1,6 t przekraczał wartość dopuszczalną dla drogi krajowej nr 10. Przepis art. 41 ust. 1 u.d.p. stanowi, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Przepisy u.d.p., jak też przepisy rozporządzeń wydanych na jej podstawie, nie określają wartości dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnych na drogę. Wobec tego, w przypadku osi wielokrotnych (takich jak w kontrolowanym pojeździe), odniesienie wartości ich rzeczywistego nacisku do wartości przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jest niemożliwe. Przepisy o drogach publicznych, ani też wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze nie określają bowiem, maksymalnego nacisku na drogę osi wielokrotnych.

Maksymalny nacisk osi wielokrotnych został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz.U. 2013 poz. 951, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów). W ocenie Sądu rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie p.r.d. oraz w innych celach, tzn. w celu określenia warunków technicznych pojazdów niezbędnych do rejestracji pojazdu lub wykonywania określonych prac. Przekroczenie nacisku osi wielokrotnej, ponad wartości określone w rozporządzeniu, w sprawie warunków technicznych pojazdów, nie powoduje, że pojazd staje się nienormatywny.

W świetle definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt. 35a p.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę, dla danej drogi, wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów p.r.d. Przepisy, które znajdą w tym przypadku zastosowanie, jako określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35 a p.r.d., są regulacje znajdujące się w u.d.p. Zatem chcąc stwierdzić, czy w danej sprawie nacisk osi jest większy od dopuszczalnego i czy mamy do czynienia w tym zakresie, z pojazdem nienormatywnym, którym wykonywanie przejazdu po drodze publicznej, bez stosownego zezwolenia jest sankcjonowane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d., konieczne jest sięgnięcie do regulacji u.d.p. Ustawa ta, problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego art.

Na podstawie art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U 2012 poz.1061), w którym Minister ustalił wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1 wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi, jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o nacisku pojedynczej osi napędowej, a z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania – "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi", stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej. Niedopuszczalna jest natomiast ich interpretacja rozszerzająca, która prowadziłaby do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości, określają także granice nacisków dla pojedynczych osi nie napędowych oraz osi wielokrotnych.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest więc podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej, za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nie napędowej lub osi wielokrotnej, albowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Zdaniem Sądu I instancji pojazd mógł stać się "nienormatywny", tzn. wypełnić definicję pojazdu nienormatywnego, tylko poprzez przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej określonej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów. Jednakże rzeczywista masa całkowita zespołu [...] i [...] nie została miarodajnie określona. Do jej wyznaczenia użyto bowiem wag SAW 10C, które zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta, nie mogą służyć wyznaczaniu tej wielkości. Zasady użytkowania urządzeń określają ich producenci, co potem jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zarówno w świadectwach homologacji, certyfikatach zatwierdzenia typu oraz świadectwach legalizacji. Wskazał, że ze świadectwa Homologacji UE nr D98-09-08 wynika, że waga nieautomatyczna SA W 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. Wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu SAW 10C, jak to wynika ze świadectwa ich homologacji, są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył GITD. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 35 p.r.d., polegające na błędnej wykładni, przejawiającej się w przyjęciu, iż w rozumieniu tego przepisu zwrot "przepisy o drogach publicznych ", to jedynie przepisy u.d.p. i aktów wykonawczych do tej ustawy, podczas gdy w definicji art. 2 pkt 35 p.r.d. nie ma mowy o ustawie o drogach publicznych, a zatem przez przepisy o drogach publicznych należy rozumieć wszelkie regulacje związane z drogami publicznymi, w tym zasady poruszania się pojazdów po drogach publicznych, z określonym naciskiem na osie pojazdu, bez względu na nazwę aktu prawnego w którym zostały umieszczone,

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm, dalej: p.p.s.a.), w związku art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a), art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się m.in.:

- w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że rzeczywista masa całkowita pojazdu nie została miarodajnie wyznaczona, bowiem do jej wyznaczenia użyto wag SAW 10C, które zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta nie mogą służyć wyznaczaniu tej wielkości, podczas gdy taki wniosek jest niewłaściwy, gdyż sposób w jaki dokonano ustalenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wielokrotnej, został dokonany za pomocą sumowania poszczególnych nacisków, a ten sposób ustalania przekroczenia ww. parametrów nie został określony wymogami metrologii prawnej, a więc nie jest objęte świadectwem homologacji, a nadto, co do instrukcji producenta, to brak jest wskazania, że tylko producent jest władny do ustalania sposobu korzystania z wyprodukowanego przez siebie urządzenia, bowiem brak jest stosownego w tym względzie zakazu dowodowego, a zatem zastosowanie w tym zakresie ma art. 75 § 1 k.p.a., który nakazuje dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

- w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż ze świadectwa homologacji UE nr D98-09-08 wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi w układzie dwóch połączonych wag podczas, gdy zapis ten odnosi się tylko do jednoczesnego wyświetlenia, na dwóch wagach połączonych w sposób określony w pkt 5.2 homologacji, w przypadku jednak gdy brak jest takiego połączenia, o którym mowa w pkt 5.2 homologacji, jak najbardziej możliwe jest dokonanie zliczenia "ręcznego" wyników wyświetlonych dla każdej z wag oddzielnie i następnie dokonania obliczenia "ręcznego" nacisku.

Wobec podniesionych zarzutów GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dopuszczalności ustalenia masy całkowitej pojazdu, na podstawie sumowania wyników ważenia każdej osi pojazdu, za pomocą dwóch wag nieautomatycznych SAW 10C.

Organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, stanowiącego że wagi SAW 10C użyte w sposób wskazany w decyzji nie mogą służyć ustalaniu masy całkowitej pojazdu

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie organu, że dopuszczalny jest, przy użyciu jednej tylko pary wag, pomiar masy całkowitej pojazdów, jest nieuzasadniony.

Problem związany z ustaleniem masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C polega na wykazaniu, w jaki sposób należy ich użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością).

Pogląd GITD, sprowadzający się do twierdzenia, że gdy nie istnieją wymogi metrologii prawnej to pomiar dokonany przy wykorzystaniu kilku wyników ważenia jest dopuszczalny, jest nie uzasadniony.

Wskazać należy, że przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp., nie dają podstaw do przyjęcia, że można ich używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi.

Nadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15). Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym, jak i skarga kasacyjna tych wątpliwości nie wyjaśniają. Organ nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, że takie cząstkowe pomiary pozwalają na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Natomiast stwierdzenie, iż metodologia określania masy całkowitej pojazdu znalazła potwierdzenie w wynikach sprawdzenia sposobu dokonywania pomiaru, przez sumowanie nacisków dokonywanych przez dwie pary wag SA 10C/II, jakie stosuje ITD, dokonanego przez pracowników Katedry Metrologii Elektroniki AGH w Krakowie nie znalazła potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i z tego też względu stwierdzenia powyższe nie mogą być uwzględnione przy dokonywaniu oceny.

Nie jest również dowodem na prawidłowość użycia wag, instrukcja obsługi (której organ nie załączył do akt sprawy ani do skargi kasacyjnej) Z dostępnej Sądowi instrukcji obsługi wag wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu, w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). W pkt 2.4. instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie - przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono, w sposób graficzny ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Tak więc, nawet jeżeli pomiar obciążenia grupowego osi uznać za miarodajny dla ustalenia masy pojazdu, to z instrukcji wyraźnie wynika, że taki pomiar wymaga jednoczesnego użycia czterech do sześciu wag i można w ten sposób ustalić wagę netto pojazdu dwu - lub trzyosiowego. W rozpatrywanej sprawie ważeniu za pomocą dwóch wag poddano pojazd trzyosiowy wraz z dwuosiową naczepą.

Tym samym należy stwierdzić, iż postanowienia instrukcji nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że wagą przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą pojazdu, a w konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać zarzut określony w punkcie 2 tiret 1.

Za uzasadniony należało uznać natomiast zarzut skargi kasacyjnej określony w punkcie 1, to jest naruszenia prawa materialnego, art. 2 ust. 35 p.r.d., w nawiązaniu do art. 41 ust. 1 u.d.p.(wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) zgodnie z którym, zdaniem Sądu I instancji, jedynie przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej (nie zaś osi wielokrotnej) pozwala uznać pojazd za nienormatywny

Zauważyć należy, że przedmiotu sprawy dotyczy art. 2 ust. 35a p.r.d., a nie art. 2 ust. 35 p.r.d., jak to określił GITD. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż określenie naruszonego przepisu w skardze kasacyjnej, jako art. 2 ust. 35 p.r.d. jest oczywistą omyłką, wobec odniesienia się do treści przepisu art. 2 ust. 35a p.r.d. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dodać również należy, że zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018r., II GSK 2337/16. Zawarte tam rozważania, w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Mając na względzie pogląd wyrażony w powyższym wyroku, należy zauważyć, że z definicji pojazdu nienormatywnego określonej w art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 4 pkt 25 u.d.p. wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych określa maksymalne dopuszczalne naciski jedynie dla osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się natomiast w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów i według stanowiska Sądu te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej.

Kwestią sporną jest więc w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Zwrócić należy uwagę , że Sąd I instancji wyraził pogląd, że obecna regulacja prawna, interpretowana ściśle, w sposób przyjęty przez Sąd, stanowi przeoczenie ustawodawcy, ponieważ bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji, dotyczącej wszystkich parametrów pojazdu istotnych dla tego bezpieczeństwa, obejmującej również określenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Według Sądu I instancji ta "luka" w prawie, możliwa jest do usunięcia jedynie wskutek interwencji ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Do 18 października 2012 r., regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym, bez odpowiedniego zezwolenia, znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r., w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych, pomiędzy omawianymi ustawami, miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty, maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, stanowiska Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu, w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu, mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów, jako kryteriów stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, przesądza dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d., definiująca pojęcie pojazdu nienormatywnego, jest więc sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Należy dodać, że nie jest również zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy trudno uznać za całkowicie jednoznaczny. Szczególnie więc w takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się potwierdzać tezę, że funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przyjęte przez Sąd I instancji znaczenie językowe normy - definicji pojazdu nienormatywnego, nie uwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej, jest niezgodne z zaakceptowanymi przez Sąd wynikami wykładni funkcjonalnej tej normy. Sąd przyznaje bowiem, że bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji problematyki dopuszczalnych nacisków osi. Mimo tego przyjmuje taką (w istocie zawężającą) wykładnię ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego, która tej wartości należycie nie chroni. Tym samym Sąd podważa podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy.

Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyroki z 18 lipca 2017 r., II GSK 2670/15, z 1 lutego 2018 r., II GSK 3289/17). Jednakże, ze względów wyżej przedstawionych Sąd wyrażanych tam poglądów nie podziela.

Nie zasadny okazał się również zarzut określony w punkcie 2 tiret 2, a więc zarzut bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż ze świadectwa homologacji UE nr D98-09-08 wynika ze waga SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi w układzie dwóch połączonych wag. Zagadnienie to nie było bowiem przedmiotem rozważań Sądu I instancji, jako kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania, co do wykładni art. 2 pkt 35 p.r.d.

O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na kwotę kosztów składa się w części wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 2400 złotych i 225 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.