Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4041/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 2 i pkt 3 art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1056/19 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1056/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. (dalej: "Spółdzielnia") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. B. (dalej: "inwestor") w dniu [...] listopada 2007 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w W.

Po zakończeniu poszczególnych etapów prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, od decyzji wydawanych w toku tego postępowania, inwestor oraz Spółdzielnia inicjowali postępowanie sądowoadministracyjne. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1453/15, uwzględniającego skargę inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu braku dostępu inwestycji do drogi publicznej i uchylającego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2902/15 oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2017 r. Sąd kasacyjny wskazał, że w sprawie nie zakwestionowano, iż teren inwestycyjny przylega do działek oznaczonych nr [...], będących drogami wewnętrznymi. Pierwsza z tych działek nosi nazwę ulicy [...]., Spółdzielnia jest ich wieczystym użytkownikiem, właścicielem zaś jest [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie budzi wątpliwości, iż działki te stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), dalej "u.p.z.p.", nie będąc zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a służą do ruchu pojazdów. Z przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż drogi wewnętrzne są składnikiem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. Jeśli zatem istnieje dostęp terenu inwestycji do drogi wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, to w ocenie Sądu kasacyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeśli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. W gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, wraz z częścią handlowo-usługową, biurową, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdami, chodnikami, zielenią i urządzeniami budowlanymi przy ul. [...]. na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w W., a zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozparzeniu odwołania Spółdzielni od tej decyzji, utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organy odniosły się do wyników analizy urbanistycznej, wskazując, że na podstawie jej treści można wywieść, iż planowana inwestycja zapewnia kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutu braku dostępu inwestycji do drogi publicznej organy wskazały, że możliwy jest dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, w związku z czym należy uznać, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.

Wyrokiem z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1056/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, iż sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem Sądu kasacyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania lub istotne okoliczności faktyczne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan prawny będący podstawą orzekania przez Sąd kasacyjny. Spółdzielnia nie wykazała również zaistnienia kolejnej przesłanki odstąpienia od wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postaci zaistniałej przed wydaniem ocenianej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmiany stanu faktycznego, która w sposób istotny rzutowałaby na kluczowe elementy stanu faktycznego, niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pełnomocnik strony skarżącej podczas rozprawy z 20 sierpnia 2019 r. powołał się jedynie na planowaną modernizację, w wyniku której działka o nr [...] utraci charakter drogi powszechnie dostępnej. Twierdzenie to zostało podważone przez uczestników postępowania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie sposób uznać, iż działka inwestycyjna utraciła dostęp do drogi publicznej, co zostało przesądzone w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2902/15. Wydany w sprawie wyrok Sądu kasacyjnego determinuje sposób orzekania i oceny sprawy na przyszłość. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że istnieje dostęp do drogi dla planowanej inwestycji i nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu, a spodziewana modernizacja, na którą powołuje się Spółdzielnia nie jest równoznaczna z wystąpieniem przesłanki negatywnej, to ten aspekt sprawy należy uznać za przesądzony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do problematyki wykładni dostępu do drogi, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również zgoda użytkownika gruntu na wykonanie przyłącza wodociągu i kanalizacji przez grunt będący w użytkowaniu Spółdzielni nie stanowi pozytywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, której brak skutkowałby koniecznością odmowy ustalenia warunków.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółdzielnia, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jego faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez Sąd Wojewódzki jakiegokolwiek stanowisko wobec argumentacji zarzutów skargi dotyczących niezgodności zaskarżonej decyzji administracyjnych z prawem,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewydanie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2019 r., pomimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na naruszenie przez organ ww. przepisów K.p.a. poprzez niewyjaśnienie lub nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które stanowią podstawę dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Spółdzielni.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2902/15 stało się nieaktualne, ponieważ stan faktyczny sprawy uległ znaczącej zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny w dacie orzekania nie miał wiedzy o tym, jak będzie wyglądał układ komunikacyjny po oddaniu do użytkowania w [...] kwartale 2019 r. Al. [...]. W następstwie tego – na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej – ul. [...] utraciła dostęp (włączenie) do Al. [...] przez dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Ponadto w związku z oddaniem do użytkowania w/w ulicy, nastąpiła zmiana w układzie komunikacyjnym na obszarze osiedla [...]. Droga wewnętrzna, która jest ulokowana na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] stanowić będzie fragment drogi pożarowej. Spółdzielnia podniosła, że art. 153 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę związania adresata wyroku oceną prawną wyrażoną przez sąd. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej oceny prawnej, może spowodować także zaistniała po wydaniu orzeczenia zmiana istotnych okoliczności faktycznych. Zdaniem Spółdzielni, skoro ul. [...] stała się drogą bez wyjazdu do Al. [...] oraz zmianie uległ układ komunikacyjny osiedla [...], w związku z którym droga wewnętrzną stanowiąca działkę [...] została zamknięta dla ruchu kołowego, to nieuwzględnienie tejże zmiany stanu faktycznego sprawy doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zdaniem Spółdzielni, pogląd, że inwestor posiada dostęp do drogi publicznej przez samo usytuowanie działki w sąsiedztwie drogi wewnętrznej narusza konstytucyjnie chronione prawo własności Spółdzielni, do której należy droga wewnętrzna i która nie wyraża zgody na jej użytkowanie przez inwestora.

Następnie Spółdzielnia podniosła, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazał bowiem jedynie, że zgoda użytkownika gruntu na wykonanie przyłącza wodociągu kanalizacji przez grunt będący w użytkowaniu nie stanowi pozytywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, której brak skutkowałby koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy Spółdzielnia w skardze podnosiła, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nie ma możliwości wybudowania infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, na co wskazuje pismo [...] S.A. z [...] września 2018 r. Spółdzielnia podniosła także, że nie udzieliła promesy na ustanowienie służebności przesyłu oraz pewne jest to, że nie udzieli tejże zgody w przyszłości.

Spółdzielnia argumentowała także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego Spółdzielnia wskazywała argumenty świadczące o braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, której nie dostrzegły organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co znalazło swój wyraz w przymusie adwokacko – radcowskim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna spełniać nie tylko wymagania ogólne, dotyczące wszystkich pism w postępowaniu sądowym, ale również wymagania szczególne, specyficzne dla tego środka zaskarżenia, do których zalicza się m.in. obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony jest prawa do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacyjnych oraz stawiania hipotez w zakresie przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Wymóg, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., oznacza powinność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu wraz ze wskazaniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej przepisów oraz uzasadnienia ich naruszenia przez sąd.

Mając na uwadze powyższe wymogi należy wskazać, że sposób sformułowania podstaw kasacyjnych zasadniczo nie odpowiada w pełni wymogom, jakie powinna w sprawie niniejszej spełniać skarga kasacyjna, ponieważ dla ustalenia podstaw kasacji, które umożliwiłyby merytoryczne odniesienie się do wszystkich jej zarzutów, konieczne było doprecyzowanie sformułowanych przez autora kasacji podstaw kasacyjnych o przepisy powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał tego zabiegu mając na uwadze, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i tym samym może być w ten sposób zrealizowany nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w związku z tym, że to wiążąca wykładnia przepisów prawa materialnego, wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny, determinowała w niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego i kierunek procedowania, w pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W sposób wadliwy sformułowane zostały podstawy kasacji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ abstrahują one od specyficznych okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, w której wiążącą ocenę prawną sformułował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, a argumentacja, która ma przemawiać za skutecznością tychże zarzutów, przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie koresponduje z przytoczonymi podstawami kasacji.

W podstawie kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., Spółdzielnia formułuje zarzut błędnego zastosowania tych przepisów poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą tego zarzutu nie jest błędna wykładnia, bądź zastosowanie powyższych przepisów przez organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ani wadliwa kontrola tejże wykładni, bądź zastosowania przepisów przez Sąd pierwszej instancji, lecz wykazanie, że nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego uzasadniająca odstąpienie od wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2902/15 przesądzającej, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.

Podobnie w podstawie kasacyjnej naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzut nienależytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które powinny stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą tego zarzutu nie jest zwalczanie niewystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, lecz niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji istotnej zmiany stanu faktycznego, mającej miejsce po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniającej odstąpienie od sformułowanej przez Sąd kasacyjny wiążącej na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej, który to przepis powinien zostać powołany w podstawach kasacyjnych.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Wiążąca ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.

Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc, gdy przepisy prawne uległy zmianie. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych. Taki skutek, w postaci istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy względem tego, w oparciu o który orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2017 r., starała się wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną. Takiej, istotnej zmiany stanu faktycznego, uzasadniającej odstąpienie od wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny co do wykładni i stosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia jednak nie wykazała.

Uzasadnienie Spółdzielni odnoszące się do zmiany istotnych okoliczności stanu faktycznego jest ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne. Spółdzielnia nie przedstawiła ponadto żadnych dowodów potwierdzających stanowisko o utracie dostępu inwestycji do drogi publicznej. Powołanie się przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię na okoliczności świadczące o zmianie stanu faktycznego, jest nieprecyzyjne i niespójne, tak w obrębie całości dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych i sądowych, jak i samej skargi kasacyjnej. Okoliczności, na które powołuje się Spółdzielnia dotyczą w istocie jednego zdarzenia - oddania do użytkowania Al. [...] i związanych z tym zmian układu komunikacyjnego. Przy czym jednak Spółdzielnia powołuje się na to zdarzenie niekonsekwentnie, raz określając je jako inwestycję planowaną w przyszłości, innym razem jako już zrealizowaną. W ten sam, niekonsekwentny sposób Spółdzielnia odnosi się do skutków faktycznych, które zdarzenie to, w jej ocenie, wywołało, lub jak niekiedy podnosi, ma wywołać w przyszłości. W skardze do Sądu Wojewódzkiego Spółdzielnia powołuje się na pismo z [...] czerwca 2018 r., w którym podnosiła, że w wyniku zakończenia budowy ul. [...], ul. [...] utraciła dostęp do drogi publicznej, gdy tymczasem w skardze kasacyjnej wskazuje, że zakończenie budowy tej ulicy i jej skutki w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nastąpiły dopiero w [...] kwartale 2019 r. Co więcej, w części z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Spółdzielnia powołuje się na planowaną modernizację układu komunikacyjnego na obszarze osiedla [...], w wyniku której droga wewnętrzna stanowiącą działkę ewidencyjną numer [...] zostanie zamknięta dla ruchu kołowego, zaś w innych podnosi, że modernizacja ta już została zakończona, przy czym niekonsekwencję tę widać nawet w obrębie jednego pisma procesowego, tj. skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu której na stronie czwartej skarżąca kasacyjnie podnosi, że "nastąpiła" zmiana w układzie komunikacyjnym na obszarze osiedla [...], a działka numer [...], o statusie drogi wewnętrznej, stanowi obecnie fragment drogi pożarowej, zamkniętej dla ruchu pojazdów, podczas gdy na stronie piątej uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje się, że droga wewnętrzna oznaczona numerem [...] "zostanie" zamknięta dla ruchu kołowego i stanowić będzie element drogi pożarowej. Także z protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z 30 sierpnia 2019 r., wynika, że pełnomocnik spółki powołał się na rozprawie na "planowaną modernizację", w wyniku której działka o numerze [...] utraci charakter drogi powszechnie dostępnej.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydawania, a jego możliwości prowadzenia czynności dowodowych są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zmiana stanu prawnego, czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co do zasady nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności tejże decyzji. Spółdzielnia nie przedstawiła ponadto żadnych dowodów świadczących o zmianie stanu faktycznego, czy też prawnego w odniesieniu do skomunikowania inwestycji z drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wskazał natomiast, że nieruchomość będąca przedmiotem inwestycji nadal posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ogólnodostępnych dróg wewnętrznych: działki drogowej o numerze [...], ul. [...] (działki o numerze [...] oraz [...]), jak również ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, w szczególności ulice o nadanych nazwach, w odniesieniu do których obowiązują zasady ruchu drogowego, jest wystarczający dla spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nawet zatem gdyby przyjąć, jak chce tego Spółdzielnia, że wskutek oddania do użytku ul. [...] (obecnie Al. [...]) działka o numerze [...] uzyskała w części status drogi pożarowej oraz zmieniono zasady ruchu pojazdów, to nie zmienia to faktu, że działka ta pozostaje drogą przejezdną, dostępną dla ruchu pojazdów, skomunikowaną z drogą publiczną poprzez ul. [...]oraz ul. [...]. Zmiana stanu faktycznego, która mogła nastąpić po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z oddaniem do użytkowania Al. [...], nie jest zmianą, która dotyczy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności nie powoduje bowiem utraty dostępu inwestycji do drogi publicznej, a tym samym nie uzasadnia odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji, pozostając bezwzględnie związane niepodważoną skutecznie przez Spółdzielnię oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie mogły w ponownie rozpatrywanej sprawie samodzielnie formułować ocen co do wykładni i stosowania tego przepisu. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez ich błędne zastosowanie w sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Powody odmowy uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego pozostają także w bezpośrednim związku z uznaniem za nieskuteczny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Zarzut naruszenia tych przepisów powołany w podstawie kasacyjnej jest nieprawidłowy, bowiem zadaniem organów ponownie orzekających w niniejszej sprawie, związanych oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie było samodzielne ustalenie stanu faktycznego sprawy w przedmiocie ustalenia przesłanek wydania warunków zabudowy, lecz zastosowanie się do tejże oceny na etapie ponownie prowadzonego postępowania. Skoro jak wynika z powyższych ustaleń zmiana stanu faktycznego nie wystąpiła, nie można skutecznie stawiać organom zarzutu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, na które wskazuje strona skarżącą kasacyjnie, podkreślając ich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi dopiero pierwszy etap procesu budowlanego, która nie daje podstaw prawnych do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Kwestia skomunikowania inwestycji z drogą publiczną jest badana także na kolejnym etapie tego procesu, tj. w postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co zabezpiecza interes prawny skarżącej Spółdzielni na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W ocenie Spółdzielni, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i stwierdził jedynie, że zgoda użytkownika gruntu na wykonanie przyłącza wodociągu i kanalizacji przez grunt będący w użytkowaniu Spółdzielni nie stanowi pozytywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, której brak skutkowałby koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawionego stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Jednocześnie podkreśla się, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Ponadto przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowo przyjętego przez sąd administracyjny stanu faktycznego czy też stanowiska tegoż sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (vide uchwała NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08 ONSA i wsa 3/2010 poz. 39, wyrok NSA z 19 października 2010 r. II FSK 1045/09 niepublikowany).

Ze znajdującego się w aktach pisma [...] z [...] września 2018 r. wynika wprawdzie, że na dzień sporządzenia tego pisma nie było możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków z projektowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej, jednakże wskazano w nim jednocześnie, że źródłem tych usług może być istniejący przewód wodociągowy w ul. [...] pod pewnymi warunkami, które może spełnić inwestor.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowi o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu i nie uzależnia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Trudno od wnioskodawcy, który nie musi mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością, wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza wodociągowego. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny (por. wyrok NSA z 25.06.2013 r., II OSK 428/13, CBOSA, A. Despot – Mładanowicz [w:] A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że może zostać ono zrealizowane i będzie pozwalało na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Gwarancja ta nie jest tożsama z posiadaniem umowy z dostawcą mediów już na etapie starania się o uzyskanie warunków zabudowy, ale posiadaniem zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Należy ponadto podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgoda użytkownika gruntu na wykonanie przyłącza wodociągu i kanalizacji przez grunt będący w użytkowaniu Spółdzielni nie stanowi pozytywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, której brak skutkowałby koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy. Słusznie podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wymóg zawarty w art. 61 ust. pkt 3 u.p.z.p. dotyczy uzyskania zapewnienia gestora mediów, tj. przedsiębiorstwa dostarczającego dane usługi, o tym, że planowana inwestycja może uzyskać przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a takie zapewnienie inwestor w sprawie przedstawił. Trzeba też mieć na uwadze, że zakładanie i eksploatacja na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej może być realizowane w trybie przepisów art. 3051–3054 Kodeksu cywilnego dotyczących służebności przesyłu, które regulują dostęp do nieruchomości, na których już zostały zlokalizowane urządzenia przesyłowe przedsiębiorstw przesyłowych, a także zgodnie z art. 124 i 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), które przewidują, że realizacja instalacji i urządzeń przesyłowych zaliczonych do celu publicznego może być prowadzona także w przypadku braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na podstawie zezwolenia starosty udzielonego w formie decyzji administracyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze. zm.).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ art. 204 p.p.s.a. stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu i skarżącego. Nie przewiduje natomiast takiej możliwości w odniesieniu do uczestników postępowania.