Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2383/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 5 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 645/11 w sprawie ze skargi Z.L. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o zabezpieczenie danych osobowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 645/11 uwzględniając skargę Z. L. uchylił decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zabezpieczenia danych osobowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o odmowie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zw. dalej u.o.d.o., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia wniosku Z. L. o wydanie decyzji nakazującej administratorom danych osobowych – Prezesowi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w O. przywrócenia właściwego stanu technicznego oddawanych skrzynek pocztowych oraz Dyrektorowi Oddziału Rejonowego Poczty Polskiej w O. wydania zakazu pozostawiania listonoszowi korespondencji pocztowej w skrytkach nieposiadających zabezpieczenia przed dostępem osób niepowołanych. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję.

W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 36 ust. 1 u.o.d.o., który zobowiązuje administratora danych do zastosowania środków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną. Oznacza to, że jest on obowiązany nie tylko do stosowania odpowiednich środków zabezpieczających i monitorowania ich sprawności, ale również reagowania na wszelkie sygnały dotyczące wadliwości tych zabezpieczeń.

Organ podniósł, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie nie wykazało, aby po stronie Spółdzielni doszło do uchybień w kwestionowanym przez skarżącego zakresie. Postępowanie nie dowiodło, że przypisana skarżącemu skrzynka pocztowa nosiła cechy uszkodzeń mechaniczno-technicznych, wpływających ujemnie na bezpieczeństwo wrzucanej do niej korespondencji kierowanej do skarżącego, a także że dotyczące tej sprawy zgłoszenia skarżącego były przez Spółdzielnię ignorowane. Wskazał przy tym, że Spółdzielnia na skutek otrzymywanych od skarżącego informacji kilkakrotnie dokonywała oględzin skrzynki i udzielała mu odpowiedzi stosownie do poczynionych w ich toku ustaleń.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że znajdujące się w aktach sprawy protokoły oględzin jego skrzynki pocztowej nie mogą stanowić dowodu w sprawie organ wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów, czy dowodów spełniających określone warunki formalne. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zaznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nadesłana przez skarżącego, jako dowód w sprawie, korespondencja wyjęta ze skrzynek pocztowych osób zamieszkujących w O. przy tej samej ulicy co skarżący, nie może stanowić dowodu na potwierdzenie twierdzeń o braku prawidłowego zabezpieczania skrzynek pocztowych przez Spółdzielnię. Przedmiotem zainicjowanego przez skarżącego postępowania przed Generalnym Inspektorem była okoliczność niedostatecznego zabezpieczania jego danych osobowych przez Spółdzielnię oraz Dyrektora Oddziału Regionalnego Poczty Polskiej w O. Przedstawione przez skarżącego dowody dotyczyły innych osób, zatem nie miały wartości dowodowej dla niniejszego postępowania.

Generalny Inspektor podtrzymał także swoje stanowisko co do zarzutów kierowanych wobec Poczty Polskiej S.A. Wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na skutek skierowanych przez skarżącego do Poczty Polskiej S.A. powiadomień, podjęła ona dodatkowe działania, tj. wydała listonoszowi obsługującemu region, w którym skarżący zamieszkuje, polecenie służbowe doręczania mu korespondencji bezpośrednio do mieszkania z uwagi na informację o uszkodzeniu jego skrzynki pocztowej. Znajdowanie przez niego korespondencji w skrzynkach z uwagi na to, że działa obecnie wiele firm doręczycielskich nie świadczy o zaniedbaniach Poczty Polskiej.

W skardze do Sądu Z. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że organ odmówił mu skorzystania z uprawnień do zapoznania się z materiałami dowodowymi, co uniemożliwiało mu wykazanie negatywnych działań Generalnego Inspektora i ich rzeczowe uzasadnienie.

Odpowiadając na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozpoznając wniosek Z. L. w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w wersji obowiązującej do 11 kwietnia 2011 r., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno co do stanu faktycznego jak i sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06).

Sąd powołał się na poglądy, w których reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Ten pogląd doktryny znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. Lex nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. Lex nr 529978). Sąd powołał także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), w której Sąd stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Tym samym NSA potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10).

W niniejszej sprawie autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych – Zastępca Generalnego Inspektora A. L. , nie zaś sam piastun funkcji – czyli Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. Sąd stwierdził, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra Zastępcę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą, upoważnioną przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a to stanowi podstawę wznowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Sąd stwierdził jednocześnie, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn proceduralnych. Przedwczesne byłoby więc dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z 5 stycznia 2011 r. stanie się bowiem przedmiotem ponownej, kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 i art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym na skutek błędnego przyjęcia, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do Zastępcy Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych;

2) art. 134 i art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym na skutek błędnego przyjęcia, że niniejsze postępowanie podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na wydanie kończącej je decyzji ostatecznej przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że art. 127 § 3 k.p.a. przewiduje rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Jeżeli w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ w osobie, działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jego zastępcy wydaje decyzję, to wówczas nie można mówić, że ma do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W doktrynie definiuje się pojęcie przedstawicielstwa administracyjnego jako możność upoważniania pracowników urzędu przez organ administracji publicznej do załatwiania spraw w imieniu tego organu w ustalonym zakresie. Zatem upoważnieni pracownicy wykonują kompetencje organu upoważniającego, a więc ich działania są uznawane za działania tego organu (por. P. Przybysz, Najnowsze wydanie: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie VI).

Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II GSK 381/06, w którym Sąd ten uznał, że skoro w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzje wydaje ten sam naczelny organ administracji państwowej, który w niniejszej sprawie ma charakter monokratycznego organu, to nie można mówić o wyższej lub niższej instancji i tym samym nie może mieć zastosowania przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., obligujący do wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowisko zostało w pełni zaaprobowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 635/09.

Zdaniem organu zastosowania normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia także przedstawiona przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku argumentacja co do możliwości jej wyłączenia jedynie wobec osoby piastującej w danym organie funkcję ministra w rozumieniu art. 5 k.p.a. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, albowiem obie decyzje wydane zostały przez osobę działającą z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a zatem przyjąć należy, że w sensie formalnym – przez ten sam organ.

Podniesiono także szczególną rolę jaką pełni Zastępca Generalnego Inspektora, która, w ocenie skarżącego, nie pozwala na zrównanie go z pracownikami organu do spraw ochrony danych osobowych, a co za tym idzie zastosowanie wobec niego reguły określonej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z założeniem, które przyjął ustawodawca dodając, w wyniku nowelizacji z dnia 22 stycznia 2004 r., do ustawy o ochronie danych osobowych, art. 12a przewidujący możliwość powołania Zastępcy Generalnego Inspektora, miał on przejąć część obowiązków Generalnego Inspektora. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o ochronie danych osobowych (druk sejmowy nr 2120 z dnia 16 października 2003 r.), cyt: "(...) doświadczenie Generalnego Inspektora wskazuje na potrzebę powołania jego zastępców. Przejęliby oni część obowiązków Generalnego Inspektora. Podkreślenia bowiem wymaga, że z jednej strony znacząco wzrasta ilość spraw załatwianych przez Generalnego Inspektora, z drugiej zaś – niezbędny jest udział przedstawiciela niezależnego organu ochrony danych osobowych odpowiednio wysokiej rangi w wielu przedsięwzięciach międzynarodowych. (...) Podobnie, stosownego uzupełnienia wymaga ustawa z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowisk państwowe (Dz.U. Nr 20, poz. 101 ze zm.), co znalazło odzwierciedlenie w art. 2 projektowanej ustawy. Zmiana ta pozwoli na stosowanie wymienionej ustawy o wynagrodzeniu osób (...) do zastępców Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Zastępcy GIODO, z uwagi na podobny charakter funkcji do sekretarza stanu i podsekretarza stanu w ministerstwie, zostali uwzględnieni w art. 2 pkt 4 tej ustawy".

Intencja ustawodawcy, wyrażona w powołanych powyżej aktach prawnych, a odnosząca się do niesytuowania Zastępcy Generalnego Inspektora wśród pracowników Biura Generalnego Inspektora powoduje, iż nie można stosować do podejmowanych przez niego działań i czynności przepisu art. 268a k.p.a., w myśl którego, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zastępca, w razie potrzeby (np. długotrwały wyjazd, choroba, urlop lub inny powód nieobecności Generalnego Inspektora), zastępuje Generalnego Inspektora w wykonywaniu jego zadań. Należy zatem przeprowadzić wyraźną dystynkcję pomiędzy zastępowaniem Generalnego Inspektora przez jego Zastępcę a działaniem z upoważnienia organu, o którym mowa w art. 268a k.p.a. Za odrębnym traktowaniem Zastępcy Generalnego Inspektora od pracowników jego Biura przemawia także sposób jego powoływania i odwoływania, które następują na wniosek Generalnego Inspektora przez Marszałka Sejmu, czy też korzystanie przez niego z innych niż pracownicy Biura przepisów prawa pracy (odnoszących się m.in. do ochrony wynikającej z wieku przedemerytalnego czy uprawnienia do otrzymania tzw. "trzynastych pensji").

Pozycja Zastępcy Generalnego Inspektora w znacznej mierze została ustawowo zrównana z pozycją piastuna tej funkcji. Wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na Zastępcę, są zbliżone do tych, które ustawa przewiduje wobec kandydata na Generalnego Inspektora. Jedyną różnicą w tym zakresie jest wymóg posiadania wyższego wykształcenia bez bliższego określenia jego rodzaju. Zastępcy Generalnego Inspektora nie dotyczą wprost zakazy określone w art. 10 ustawy, jednak jak podkreśla się w doktrynie, cyt: "(...) nie oznacza to, że może on prowadzić działalność publiczną niedającą się pogodzić z godnością jego stanowiska. Trzeba bowiem podkreślić, że zastępcą ma być osoba wyróżniająca się wysokim autorytetem moralnym, a prowadzenie takiej działalności zazwyczaj sprawi, że nie będzie się ona cieszyła takim autorytetem" (Andrzej Drozd, najnowsze wydanie: Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wzory pism i przepisy, Wydanie IV, Warszawa 2008, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis).

Reasumując, w ocenie Generalnego Inspektora podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu jego wyroku z dnia 14 września 2011 r. argumenty, nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji organu z dnia 5 stycznia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez WSA przepisów art. 134, art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy ustrojowej przez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że została ona wydana w warunkach o jakich stanowi przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (został on zmieniony dopiero ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. – Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 – i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.) nakazywał wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji. Zaskarżona decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylona wyrokiem WSA w Warszawie została wydana na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Pierwszy z powołanych przepisów przewiduje niedewolutywny środek zaskarżenia w postępowaniu jednoinstancyjnym, w którym decyzje wydają ministrowie lub samorządowe kolegia odwoławcze.

W odniesieniu do decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wydawanych przez samorządowe kolegium odwoławcze Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 zajął stanowisko, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 Kodeksu (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61).

Stanowisko to w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na uwagę zasługuje argumentacja przyjęta przez Trybunał, w której odwołując się do art. 2 Konstytucji Trybunał podkreślił, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" wymusza m.in. takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Trybunał stwierdził jednocześnie, że ze względu na zakres pytania prawnego NSA w analizowanej sprawie podstawowe znaczenie mają decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Trybunał nie wychodził poza zakres pytania prawnego i nie badał konstytucyjności trybu i konsekwencji decyzji wydawanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w składzie poszerzonym z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09 przyjmując istnienie obowiązku wyłącznie członka SKO, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60).

Powyższe orzeczenia nie odnosiły się wprost do wyłączenia ministra lub równorzędnego z ministrem kierownika urzędu centralnego jednakże kwestia ta stała się przedmiotem uchwały NSA podjętej w dniu 20 maja 2010 r. sygn. akt I PS 13/09, w której Sąd ten stwierdził, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). W obszernym uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. to, że przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. Takie rozwiązanie przyjęte jest w toku instancji – prawo odwołania oparte jest na konstrukcji względnej dewolutywności, która dopuszcza przesunięcie kompetencji na organ wyższego stopnia tylko gdy organ, który wydał decyzję, nie uwzględni odwołania w całości (art. 132 k.p.a.). Wymienić należy także prawo ministrów do stwierdzenia nieważności własnej decyzji (art. 157 § 1 k.p.a., uchylenia lub zmiany własnej decyzji (art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 k.p.a.). Również przepisy ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym dopuszczają uchylenie lub zmianę decyzji w trybie autokontroli (art. 54 § 3). Powyższe – zdaniem NSA oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistyczne pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze wykładni rozszerzającej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zauważyć jednakże należy, że istotą powołanej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

W niniejszej sprawie osobą, która wydała decyzję po raz pierwszy jak i decyzję z dnia 5 stycznia 2011 r. jest Zastępca Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.o.d.o. organem do spraw ochrony danych osobowych jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, powoływany i odwoływany przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej za zgodą Senatu.

Ten organ na podstawie art. 18 ustawy powołany został do wydawania w sytuacji naruszenia prawa decyzji nakazujących przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

W myśl art. 22 u.o.d.o. postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Aby określić pozycję ustrojową Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oprócz art. 8 ust. 1 u.o.d.o. należy posłużyć się dodatkowo definicją legalną zamieszczoną w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Według tego przepisu przez pojęcie ministra rozumie się Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcje ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji państwowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt. 1.4.

Przepisy obu ustaw (tj. zarówno u.o.d.o. jak i k.p.a.) jako piastuna organu wskazują jednoznacznie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, gdyż tylko ten organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest kierownikiem centralnego urzędu administracji państwowej.

Wprowadzona nowelą z dnia 22 stycznia 2004 r. w art. 12a ust. 1 możliwość powołania zastępcy Generalnego Inspektora nie oznacza, iż mamy do czynienia z dwoma równorzędnymi piastunami organu.

Zgodnie z art. 12a ust. 2 zakres zadań zastępcy określa Generalny Inspektor. Zatem tylko do tego organu należy określenie jaką część obowiązków przekazuje Generalny Inspektor swemu zastępcy.

Należy zważyć, że w przepisach dot. realizacji zadań GIODO ustawa o ochronie danych osobowych wymienia tylko Generalnego Inspektora.

To Generalny Inspektor wykonuje zadania przy pomocy Biura (art. 13 ust. 1). Upoważnia pracowników do wykonywania zadań (art. 14), stosuje środki przewidziane w art. 18, zawiadamia o popełnieniu przestępstwa (art. 19), kieruje wystąpienia (art. 19a ust. 1), realizuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o inicjatywę ustawodawczą (art. 19a ust. 2), składa sprawozdanie Sejmowi (art. 20), wydaje decyzje z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 21 ust. 1).

Jeżeli przyjąć, jak twierdzi skarga kasacyjna, iż pozycja ustrojowa zastępcy Generalnego Inspektora nie jest równoważna z pozycją pracownika to nie można dopatrzeć się tu bezpośredniej podległości. Nie można zwłaszcza – jak wywodzi się w skardze kasacyjnej – przyjąć, że pozycja zastępcy została ustawowo zrównana z pozycją piastuna tej funkcji.

Podkreślenia wymaga, że zarówno zastępca jak i pracownik Biura swe kompetencje do wykonywania zadań (w tym wydawania decyzji) czerpią z upoważnienia Generalnego Inspektora. Zastępca z wydanego na podstawie art. 12a ust. 2 u.o.d.o., zaś pracownicy Biura GIODO na podstawie art. 268a k.p.a.

Regulacja ta nie odbiega w sposób istotny od obowiązującej naczelne organy administracji państwowej, również reglamentowanej ustawowo. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Ustawowo określona pozycja wymienionych w niej podmiotów nie oznacza, że wszystkie one są piastunami organu, gdyż ta funkcja zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przynależy tylko ministrowi.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. decyzji przez zastępcę Generalnego Inspektora, który wcześniej wydał w tej sprawie decyzję z dnia 14 września 2010 r. stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stanowisko to wzmacnia wykładnia tego przepisu w kontekście zasad wyrażonych w art. 2 i 78 Konstytucji RP, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym wcześniej wyroku sygn. akt P 57/07.

Wymóg zachowania konstytucyjnych gwarancji ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy prowadzi do wniosku, że gdy dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ należy ocenić czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego.

Podzielając wykładnię dokonaną w uchwale NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 należy stwierdzić, iż nie jest możliwe wyłączenie piastuna organu w sprawach załatwianych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym jest możliwe zastosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jako przesłanki wyłączenia, gdy decyzję w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wydaje inny, poza piastunem, upoważniony pracownik organu.

Zasadnie WSA w Warszawie uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę – zastępcę Generalnego Inspektora – która wydała wcześniejszą decyzję z dnia 14 września 2010 r. stanowiąc istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wypełniało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Oznacza to, iż zarzut skargi kasacyjnej opisany w pkt 2 jest również niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennych poglądów wyrażonych w wyroku powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w wyrokach z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 300/11 i I OSK 834/11 w tym zwłaszcza ze względu na powołanie się na nowelizację przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która nie mogła mieć znaczenia w niniejszej sprawie, w której zaskarżona decyzja została wydana w poprzednim stanie prawnym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji mógł to uczynić tylko na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.