Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 724/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 8 sierpnia 2014 r. znak: [...] ustalił na wniosek A. G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w Krakowie".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 22 grudnia 2008 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek A. G. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w Krakowie". W dniu 3 marca 2009 r. organ I instancji decyzją znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 26 maja 2009 r. znak: [...] utrzymało w mocy ww. decyzję z 3 marca 2009 r. Wskutek skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez P. K., Sąd ten wyrokiem z 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/09 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 26 maja 2009 r. Organ II instancji, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, decyzją z 7 czerwca 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 3 marca 2009 r. Wskutek skargi złożonej do WSA w Krakowie przez P. K., sąd ten wyrokiem z 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/10 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 7 czerwca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 627/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Kolegium od ww. wyroku WSA w Krakowie z 23 listopada 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z 10 stycznia 2013 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Kolegium decyzją z 29 maja 2013 r. znak: [...] uchyliło ww. decyzję z 10 stycznia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na uchybienia w postaci niewystarczającego wyjaśnienia kwestii zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb projektowanego zamierzenia inwestycyjnego — Kolegium, w ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z 8 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Kr 1290/12, (dotyczącego odrębnego wniosku R. G. – dopisek Sądu) stanęło na stanowisku, że to organ I instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc postojowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji przeanalizował podniesione przez Kolegium zarzuty i ustalił, że przeprowadzona została ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", oraz sporządzony został w oparciu o jej wyniki nowy, skorygowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustalający warunki dotyczące ilości wymaganych miejsc postojowych. Następnie organ I instancji decyzją z 2 września 2013 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 31 stycznia 2014 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na uchybienia:

- ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym umów na dostawę mediów, nie wynika, aby jakikolwiek dostawca wody, energii elektrycznej, gazu lub odbioru odpadów komunalnych, gwarantował wystarczający zakres uzbrojenia terenu dla planowanego sposobu korzystania z przedmiotowego budynku związanego ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń tego budynku,

- wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie określił ilości miejsc parkingowych, co powinien był zrobić mając na uwadze rodzaj planowanej działalności.

W trakcie prowadzonego ponownie postępowania, po uchyleniu przez Kolegium organ I instancji ustalił, że pismem z 14 kwietnia 2014 r. wnioskodawczyni przedłożyła korektę złożonego pierwotnie wniosku uściślając zakres prowadzonej działalności usługowej w wydzielonych pomieszczeniach budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla których projektowana jest zmiana sposobu użytkowania. Zgodnie z ww. wnioskiem działalność usługowa ograniczona będzie do gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii. Ponadto 25 czerwca 2014 r. wnioskodawczyni przedłożyła do akt sprawy warunki techniczne wystawione przez dysponentów poszczególnych mediów ([...] SA — woda i kanalizacja, [...] SA - energia elektryczna, [...] - gaz, MPO - odpady komunalne) potwierdzające możliwość dostawy mediów oraz odbioru ścieków i odpadów komunalnych dla budynku jednorodzinnego, w którym prowadzona będzie jednocześnie wnioskowana działalność usługowa.

Odnosząc się do zarzutu Kolegium dotyczącego nieokreślenia ilości miejsc postojowych organ I instancji uznał go za nieuzasadniony.

W treści decyzji znak: [...] z 2 września 2013 r. i załączonych do niej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr 3) zawarte zostało (powtórzone również w uzasadnieniu decyzji) obszerne umotywowanie sposobu wyznaczenia ilości miejsc parkingowych dla potrzeb objętego wnioskiem zamierzenia. Natomiast w załączniku nr 1 do decyzji określającym warunki zabudowy w pkt II.3.d ustalono, że "Inwestor ma zapewnić 3 miejsca postojowe".

Niemniej w toku obecnie przeprowadzonego postępowania, biorąc pod uwagę skorygowany przez wnioskodawczynię zakres zamierzenia w ww. piśmie z 14 kwietnia 2014 r. i nowo określony profil prowadzonej działalności usługowej - maksymalna ilość osób przebywających równocześnie w przedmiotowym budynku będzie wynosić trzy — ponownie przeanalizowano kwestię wyznaczenia ilości miejsc parkingowych.

Kierując się powyższymi ustaleniami oraz zaleceniami Kolegium organ I instancji ustalił w decyzji (załącznik nr 1 i 3) ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej lokalizacji i rodzaju zabudowy.

Organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 u.p.z.p.

W toku postępowania organ I instancji uzyskał opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 28 stycznia 2009 r., znak [...] oraz z 28 listopada 2012 r. znak: [...] w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. A. U., wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, po decyzji Kolegium z 31 stycznia 2014 r., organ wskazał, że strony (P. K.) wniosły szereg uwag do projektowanej inwestycji, w tym dotyczących: "olbrzymiej, nieakceptowalnej uciążliwości dla otoczenia", braku infrastruktury niezbędnej do takiego przedsięwzięcia, prowadzenia procedury wbrew regułom prawa oraz braku wiarygodności i wewnętrznej sprzeczności przedstawionych w aktach sprawy danych. Rozstrzygając w przedmiocie zgłoszonych uwag organ I instancji wskazał, że podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów u.p.z.p. jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała zdaniem organu, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy, spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie". Biorąc pod uwagę zakres zamierzenia objętego wnioskiem, który obejmował jedynie zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na usługowe, bez dokonywania jakichkolwiek zmian w formie architektonicznej, czy parametrach istniejącego budynku - sprawdzono, czy zamierzenie to spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. Organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - należy rozumieć sposób użytkowania obiektów w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. Stwierdził, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty mieszkaniowe dostępne z tej samej drogi publicznej, w których część pomieszczeń użytkowana jest na cele usługowe (są to np. budynki mieszkalne usytuowane na działce znajdującej się w obszarze analizowanym nr [...], w których to budynkach w parterach znajdują się lokale usługowe). Istnieje zatem możliwość przeprowadzenia na wyznaczonym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla określonej strefy miasta Krakowa.

Organ przywołał art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i wskazał, że poinformował w decyzji inwestora, iż inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Następnie organ przedstawił rozważania dotyczące charakterystyki poszczególnych etapów w procesie inwestycyjnym. Podkreślił, że nie jest konieczne na etapie ustalania warunków zabudowy określanie w sposób szczegółowy, pod względem konkretnych rozwiązań technicznych, wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich, ponieważ następuje to dopiero w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Pogląd taki potwierdza także jednolite stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w u.p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1958/07). Na kolejnym etapie strony będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia i możliwe będzie szczegółowe zbadanie czy inwestycja spełnia warunki przewidzianej prawem ochrony interesów osób trzecich. Organ udzielający pozwolenia na budowę może również zobowiązać inwestora do przedłożenia dodatkowych opinii i ekspertyz w przypadku oddziaływania zamierzenia na istniejącą zabudowę.

Odnosząc się do wszystkich zgłoszonych uwag i zastrzeżeń dotyczących kwestii szczegółowych rozwiązań technicznych organ wyjaśnił, że w świetle orzeczenia NSA z 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 779/07 - dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b.", ponieważ dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunków wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (uchwała NSA z 25 listopada 1996 r., sygn. OPK 22/96). Podobnie w wyroku NSA z 23 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1552/06 wywiedziono, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, czy prawo geologiczne i górnicze (T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz" Zakamycze 2004, uwaga 6 do art. 61). Nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu itp. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, Nie oznacza to jednak, iż otrzyma on pozwolenie na budowę (lub przyjęcie zgłoszenia), co do konkretnej określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów P.b. i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych.

W związku z tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych w wypadku gdy zamierzona inwestycja nie spełni warunków wynikających z obowiązujących przepisów architektoniczno-budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", np. w zakresie zachowania wymaganych odległości od granicy sąsiednich nieruchomości lub istniejącej zabudowy. Wyżej wskazane rozporządzenie nie jest przepisem szczególnym na etapie ustalania warunków zabudowy - zawarte w nim przepisy nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięć lub ewentualnej odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie jest uzależnione od wyrażenia zgody przez strony postępowania i osoby trzecie, może być wydana także na wniosek podmiotu, który nie legitymuje się do nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jakimkolwiek tytułem prawnym, jak również w stosunku do nieruchomości obciążonych rozmaitymi ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zatem wszystkie zgłoszone przez strony postępowania uwagi dotyczące kwestii rozstrzyganych przez przepisy P.b. i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych (w tym w sprawie warunków technicznych), w tym rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej i dojazdu, spełnienia warunków p.poż, warunków sanitarnych itp. – organ uznał za przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy.

Odnośnie zastrzeżeń dotyczących ilości miejsc postojowych organ wyjaśnił, że zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Przepis ten również nie określa w sposób normatywny ilości miejsc postojowych. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem, nie jest również wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich (z żadnego przepisu u.p.z.p. i przepisów odrębnych nie wynika taki obowiązek). Nie można zatem uzależnić wydania decyzji WZ od zgody stron biorących udział w postępowaniu. Organ wyjaśnił również, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do dokonania zmiany sposobu użytkowania. Taka podstawą jest dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, względnie, jak to może mieć miejsce w przypadku danej inwestycji - o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lub przyjęcie zgłoszenia dokonania zmiany sposobu użytkowania. Powyższe zezwolenia wydawane są po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym P.b. (w zależności od zakresu prac planowanych w ramach danego zamierzenia).

Odnośnie podniesionych w piśmie P. K. problemów związanych z dużą uciążliwością prowadzonej dotychczas przez R. G. w budynku przy ul. J. działalności usługowej (hałas, zakłócanie porządku, zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców, utrudnienia w ruchu samochodowym - nieprawidłowe parkowanie samochodów, blokowanie wjazdów na teren sąsiednich parceli itp.), organ wyjaśnił, że nie dotyczą one kwestii regulowanych przepisami u.p.z.p., jak również przepisów szczególnych będących podstawą dla ustalania warunków zabudowy. Wskazane powyżej kwestie nie mogą zatem zostać rozstrzygnięte w ramach postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz winny zostać rozwiązane w drodze innych postępowań prowadzonych przez jednostki kompetentne w tym zakresie (np. Policja, Straż Miejska).

Odnośnie kwestii miejsc postojowych organ zwrócił uwagę, że wnioskowane zamierzenie uzyskało pozytywną opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej.

Z uwagi na fakt, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował realizacji nowych miejsc parkingowych - przedmiotowa decyzja określa, zgodnie z wnioskiem inwestora, jedynie warunki zabudowy dla "zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny)". Wydawane w oparciu o niniejszą decyzję pozwolenie na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lub przyjęcie zgłoszenia, może również dotyczyć wyłącznie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (ośrodek dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu leczniczego). W wypadku zamiaru dokonania innej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku lub realizacji innego zamierzenia inwestor winien wystąpić o wydanie odrębnej decyzji. Organ wskazał, że szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie projektowanego uzbrojenia i układu komunikacyjnego będą przedmiotem rozstrzygnięć na etapie sporządzania projektu budowlanego i planu zagospodarowania działki na następnym etapie postępowania inwestycyjnego, o czym mowa powyżej. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że wszelkie zgłoszone zarzuty dotyczące rozwiązań technicznych, które będą przedmiotem rozstrzygnięć na etapie sporządzania projektu budowlanego oraz postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę - należ uznać za przedwczesne na tym etapie postępowania.

Wyjaśnił również, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Tym samym nie jest możliwe ustalenie warunków dla jakiejś potencjalnej inwestycji, która mogłaby powstać na danym terenie. To wnioskodawca określa we wniosku charakterystykę inwestycji (przedstawioną w formie opisowej i graficznej) obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, określenie charakterystycznych parametrów technicznych. Wynika to wprost z przepisów u.p.z.p. (art. 52 ust. 2 pkt. 2), a tym samym wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa przedmiot postępowania i wiąże organ wydający decyzję. Wniosek w sprawie zawiera zawsze opis planowanej inwestycji ze wskazaniem charakterystyki inwestycji (sposób zagospodarowania terenu, parametry obiektów). W konsekwencji wydawana decyzja winna odpowiadać jego treści. W związku z powyższym opisaną na wstępie decyzją ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia wskazanego we wniosku. Wszelkie kwestie podniesione przez stronę postępowania, a dotyczące prowadzonej uprzednio w przedmiotowym budynku działalności, nie związane z obecnym wnioskiem - nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcia niniejszej decyzji. Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Wobec przedstawionych faktów, mając również na względzie przepis art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p., mówiący, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi – organ orzekł jak w sentencji.

P. K. wniósł od opisanej na wstępie decyzji odwołanie zarzucając, że kwestionowana decyzja pomija część wiążących w sprawie wskazań NSA, WSA w Krakowie oraz SKO [...]. W szczególności dotyczy to wymogu precyzyjnego określenia w decyzji wymaganej liczby miejsc postojowych. Tymczasem organ ustalił wprawdzie, że wymagana jest realizacja trzech miejsc postojowych dla klientów planowanej działalności, nie wskazał jednak, że mają się one znajdować na terenie inwestycji. Poza tym nie zbadano, czy nałożony wymóg w tym zakresie w ogóle jest wykonalny, bowiem działka objęta wnioskiem jest bardzo mała. Brak jest także wskazań co do wymaganej liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Niezależnie od powyższego skarżący zakwestionował dostęp terenu inwestycji o drogi publicznej. W szczególności jego zdaniem nie ustalono stanu prawnego ul. J. , do której teren inwestycji przylega, a to za jej pośrednictwem ma odbywać się połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną - ul. Z.. Zarzucił, że nie przeanalizowano oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności spełnienia norm emisji hałasu, co stanowi naruszenie interesów osób trzecich. Zakwestionował sposób skorygowania wniosku podnosząc, że obecnie jego treść jest niespójna i niejasna. W konsekwencji wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 sierpnia 2015r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Decyzja ta została przez P. K. zaskarżona do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1411/15 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. K.. Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1202/16. Powodem uchylenia ww. decyzji Kolegium z 17 sierpnia 2015 r. było stwierdzenie przez Sąd braku pełnej realizacji wiążących na podstawie art. 153 P.p.s.a. zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 627/11 dotyczących obowiązku ustalenia wymaganej liczby miejsc parkingowych. Odnosząc się do tej kwestii WSA w Krakowie stwierdził, że: "Ustalając warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego organy zobowiązane były nie tylko do ustalenia niezbędnej liczby miejsc postojowych dla obsługi planowanej działalności, ale także do dokładnego wskazania gdzie te miejsca mają być usytuowane". Wynika to z zasady "dobrego sąsiedztwa" albowiem to na organach spoczywa obowiązek zbadania wpływu inwestycji na otoczenie, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy mieć na uwadze obszar analizowany jako całość urbanistyczną i architektoniczną. Nie bez znaczenia zatem, z uwagi na położenie nieruchomości inwestorów, znalazło się wskazanie by miejsca postojowe zostały zapewnione w granicach działek inwestycyjnych, a tego wymogu organy obu instancji nie uwzględniły. Sąd podkreślił przy tym, że tak naprawdę organy nie wyjaśniły i nie wskazały czy owe 3 miejsca postojowe obejmują już istniejące, wymienione przez inwestorkę w jej oświadczeniu, czy są to miejsca oprócz tych wymienionych, co czyni zasadnym stwierdzenie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a." Wszak nie może ujść uwadze, że miejsca postojowe muszą zaspakajać przede wszystkim potrzeby mieszkańców przedmiotowego budynku, w następnej zaś kolejności potrzeby ewentualnych klientów prowadzonej w tym budynku działalności usługowej. Jako chybione sąd uznał natomiast zarzuty dotyczące braku ustaleń co do liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, a także technicznych możliwości realizacji miejsc postojowych na terenie inwestycji, kwestie te należą bowiem do kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Z kolei w oddalającym skargę kasacyjną na cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie wyroku NSA z 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1202/16 Sąd wskazał wprost, że nie są zasadne zarzuty co do braku wykazania, czy uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia oraz czy teren inwestycji posiada zagwarantowany prawny dostęp do drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, w związku z treścią zapadłych w sprawie wyroków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do ponownego rozpatrzenia złożonego w sprawie odwołania, o czym pismem z 19 czerwca 2018 r. zawiadomiło strony postępowania. Kolegium wezwało także wnioskodawczynię o aktualizację przedłożonych do akt sprawy informacji technicznych dotyczących zaopatrzenia inwestycji w poszczególne media. Po uzyskaniu żądanych dowodów, pismem z 2 stycznia 2019 r. zawiadomiono strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim w siedzibie Kolegium.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 stycznia 2019 r. znak: [...]:

1) uchyliło decyzję I instancji z 8 sierpnia 2014 r. w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.4.d. i w tym zakresie orzekło w następujący sposób:

- pkt II.4.d załącznika nr 1 otrzymuje brzmienie:

"Miejsca postojowe: Ustala się wymaganą liczbę miejsc postojowych w następujący sposób: inwestor jest obowiązany zapewnić na terenie inwestycji określonym we wniosku (na dz. nr [...] i [...] obr. [...]) łącznie trzy miejsca postojowe, uwzględniając w tym miejsca już istniejące. Powyższe ustalono w oparciu o zakres planowanej inwestycji oraz wskazania Uchwały Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" określającej politykę przestrzenną Gminy w tym zakresie. Zgodnie z tymi wytycznymi należy zapewnić 2 miejsca postojowe na 1 budynek mieszkalny jednorodzinny oraz 1 miejsce postojowe na 10 uczestników świadczonych usług".

2) w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem kolejnych zapadłych w sprawie wyroków WSA w Krakowie oraz NSA. Organ odwoławczy wskazał również na dokonywane korekty pierwotnie złożonego wniosku, a także podkreślił, że zalecenia i wytyczne co do dalszego postępowania formułowane przez organ odwoławczy oraz sądy administracyjne zostały uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dalej stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p. Wskazał, że w toku postępowania uzyskano dwie opinie ZIKiT w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną z dnia 28 stycznia 2009 r. oraz 28 listopada 2012 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ II instancji ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projekt decyzji sporządził uprawniony architekt. Organ odwoławczy stwierdził również, że w toku ponownie prowadzonego postępowania jedna ze stron wniosła obszerne uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przytoczył treść tych uwag w całości i odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W szczególności wyjaśnił specyfikę decyzji o warunkach zabudowy i jej miejsce w ramach procesu inwestycyjnego podkreślając, że stanowi ona jedynie jego pierwszy etap. To na kolejnym etapie będą rozstrzygane kwestie techniczno-budowlane. Wówczas również dopiero rozstrzyga się o szczegółowym usytuowaniu, obrysie i układzie istniejących i projektowanych obiektów, dla rozstrzygnięcia tych kwestii niezbędny jest bowiem projekt budowlany.

Odniesiono się także szczegółowo do kwestii wymaganej liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Wskazano, że podnoszona przez stronę kwestia uciążliwości generowanych przez prowadzoną obecnie na nieruchomości objętej wnioskiem działalność gospodarczą wykracza poza zakres postępowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślono również, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany złożonym wnioskiem inwestora, który wyznacza ramy postępowania. Organ nie może zakresu tego wniosku modyfikować ani uzupełniać. Do decyzji I instancji zostały załączone załączniki: nr 1 - warunki zabudowy, nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma treść trzech wyroków WSA w Krakowie oraz dwóch wyroków NSA, które zapadły na gruncie niniejszej sprawy i zawierają wiążące w tym postępowaniu interpretacje przepisów prawa, jak również zalecenia co do dalszego postępowania. Część zaleceń została zrealizowana na kolejnych etapach postępowania w przedmiotowej sprawie, co wynika ze stanowiska WSA w Krakowie zawartego w ostatnim z zapadłych w sprawie wyroków z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1411/15. Zgodnie z tym stanowiskiem bezzasadne są zarzuty dotyczące braku weryfikacji czy istnieją techniczne możliwości realizacji ustalonej w decyzji liczby miejsc postojowych, konieczności przesądzania rodzaju tych miejsc (w szczególności określania ile z nich ma być przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych), dotyczące braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a także braku wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji w media. Co do tych kwestii sąd wskazał wprost, że dotyczące ich zarzuty są pozbawione podstaw. Natomiast wiążące zalecenia co do dalszego postępowania, które pozostają zgodnie ze stanowiskiem sądu aktualne, dotyczą konieczności ustalenia w sposób precyzyjny wymaganej liczby miejsc postojowych, ze wskazaniem, czy obejmuje ona miejsca już na terenie inwestycji istniejące, czy też nie, oraz potrzeby przesądzenia i wskazania, że ustalone w decyzji wymagane miejsca postojowe mają się znaleźć w granicach terenu inwestycji. Tak sformułowane wytyczne Kolegium miało na uwadze rozpatrując przedmiotową sprawę. Kolegium wskazało, że jego zadaniem było zatem zbadanie, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ l instancji. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p.- nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie zaktualizowanej po dokonanej korekcie wniosku analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. A. U., datowanej na lipiec 2014 r. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną. Wprawdzie od czasu sporządzenia analizy upłynął już znaczny okres czasu, jednak ze względu na charakter planowanej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym, bez zmiany jakichkolwiek zewnętrznych parametrów przedmiotowego budynku) Kolegium przyjęło, że pozostaje ona aktualna. Aktualności analizy nie kwestionował także wielokrotnie orzekający w sprawie sąd. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowego sposobu zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] wyznaczono obszar analizowany. Zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar analizowany wyznaczono w promieniu ok. 50 m od granic terenu inwestycji, ze względu na fakt, że długość frontu terenu inwestycji ma ok. 15 m, zatem jej trzykrotność nie przekracza 50 m. Wskazano, że dokonano nieznacznego poszerzenia obszaru analizy ze względu na potrzebę objęcia obszarem analizowanym całych budynków, a nie ich części. W ocenie Kolegium sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest zgodny z § 3 rozporządzenia i nie budzi zastrzeżeń. Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze osiedla [...], na północ od centrum miasta. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, z funkcją usługową w parterach niektórych budynków. Budynki te stanowią typową zabudowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Zabudowę osiedla uzupełniają budynki jednorodzinne, usytuowane w narożniku ulic J. i R. .

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna, usługowa, mieszkaniowo-usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku jednorodzinnym na cele usługowe (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii), stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. W analizie wskazano w tym kontekście budynki jednorodzinne na działce nr [...] obr [...] położonej między ul. J. i K. . Są to budynki mieszkalne, w których cały parter został przeznaczony na funkcję usługową, dostępne z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. Z.. Nie ma w związku z powyższym wątpliwości, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowego sposobu zagospodarowania zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie wskazano również, ze zgodnie z wnioskiem zmiana sposobu użytkowania dotyczy dwóch pomieszczeń w piwnicy i na parterze budynku o łącznej powierzchni ok. 67 m2, co stanowi ok. 27% powierzchni użytkowej budynku. Funkcją dominującą pozostanie zatem funkcja mieszkalna (jednorodzinna). Z przeprowadzonej analizy oraz z treści wniosku inicjującego postępowanie wynika, że w ramach planowanej inwestycji nie ulegną zmianie żadne parametry budynku, w którym planowana jest zmiana funkcji niektórych pomieszczeń (budynek przy ul. J. ). W szczególności zmianie nie ulegnie ani linia zabudowy, ani wskaźnik powierzchni zabudowy, ani też szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej oraz geometria dachu. Odstąpiono zatem od szczegółowego analizowania tych parametrów zabudowy na działkach sąsiednich ustalając jedynie w warunkach zabudowy, że poszczególne wskaźniki nie ulegną na skutek inwestycji zmianie. Powyższe nie budzi wątpliwości Kolegium.

W związku z treścią zapadłych w przedmiotowej sprawie wyroków WSA w Krakowie z 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 1002/10 oraz NSA z 20 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 627/11 do analizy dołączono także poszerzone rozważania dotyczące ustalenia wymaganej dla przedmiotowej inwestycji liczby miejsc postojowych. Z analizy tej wynika, że ustalono, na podstawie oświadczenia inwestora, że w związku z planowaną działalnością w budynku będzie przebywać jednocześnie nie więcej niż 3 osoby, przy czym z reguły będą to dwie osoby (niezależnie od mieszkańców budynku). Wskazano także, że nie istnieją żadne przepisy prawa, które normowałyby kwestię, jaka ilość miejsc postojowych jest właściwa dla danego rodzaju zagospodarowania terenu. Stąd też właściwe w tym względzie jest posiłkowanie się wskazaniami uchwały nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" określającej politykę przestrzenną Gminy w tym zakresie. Z analizy wynika, że dla planowanej inwestycji należy ustalić wymóg zapewnienia poza pasami drogowymi dróg publicznych trzech miejsc postojowych.

Ustalenie to Kolegium uznało za prawidłowe. Stwierdziło też, że obecnie posiłkowanie się zapisami powołanej uchwały przy określaniu wymaganej liczby miejsc postojowych dla danej inwestycji jest powszechnie przyjęte przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanych w Krakowie, a praktyka ta nie jest kwestionowana w orzecznictwie WSA w Krakowie. Nie była ona również kwestionowana przez sąd orzekający w sprawie niniejszej. Zgodnie z tą uchwałą jeśli chodzi o działalność usługową właściwe jest ustalenie wymogu jednego miejsca postojowego na 10 uczestników świadczonych usług. W związku z tym, że planowana maksymalna ilość uczestników świadczonych usług wynosić ma 3, co w świetle charakteru planowanej działalności nie budzi wątpliwości, właściwe jest ustalenie, że dla planowanej działalności niezbędne jest zapewnienie jednego miejsca postojowego. Kolegium wskazało ponadto, że przedmiotowy budynek zachowuje co do zasady dotychczasowy charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą, dla budynku jednorodzinnego właściwe jest ustalenie 2 miejsc postojowych na 1 budynek. Mając to na uwadze, do 1 miejsca postojowego niezbędnego z uwagi na planowaną funkcję usługową, należy doliczyć dwa przypisane do zachowywanej funkcji mieszkalnej, co w efekcie daje wymóg zapewnienia przez inwestora trzech miejsc postojowych. Realizując wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1411/15 Kolegium ustaliło także w sposób jednoznaczny, że miejsca te mają być zapewnione w granicach terenu inwestycji (na terenie działek nr [...] i [...]) oraz że w ramach ustalonej wymaganej liczby miejsc należy uwzględnić miejsca już istniejące. Oznacza to, że łącznie na terenie inwestycji mają być zapewnione trzy miejsca postojowe, co Kolegium ustaliło uchylając niejasny, w ocenie sądu, zapis decyzji organu I instancji i korygując go w opisany wyżej sposób. Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Ustalono, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. J. , co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 28 listopada 2012 r. W tym kontekście organ II instancji wskazał, że zarzut odwołania dotyczący braku weryfikacji, czy inwestor posiada tytuł prawny lub prawo korzystania z drogi wewnętrznej jaką jest ul. J. jest bezzasadny. Zarzut ten WSA w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie uznał za "całkowicie niezrozumiały" w związku z tym, że "wniosek w niniejszej sprawie związany jest ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń w istniejącym już budynku, położonym bezpośredni przy ul. J. w Krakowie". Organ odwoławczy dodał, że skoro droga wewnętrzna ul. J. pozostaje w zarządzie jednostki gminnej - ZIKiT (obecnie ZDMK) – i jednostka ta wyraża zgodę na korzystanie z tej drogi na potrzeby przedmiotowej inwestycji, co wynika z przedłożonej pozytywnej opinii co do obsługi komunikacyjnej zamierzenia), to nie może być wątpliwości co do istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Za udowodnione organ II instancji uznał także, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium, akta sprawy zostały uzupełnione przez inwestora o aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja [...] S.A. z dnia 15 listopada 2018 r.), gaz (informacja techniczna [...] Sp. z o.o. z dnia 30 października 2018 r.) oraz wodę i możliwość odprowadzania ścieków (informacja techniczna [...] S.A. z dnia 20 grudnia 2018 r.). Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji w zakresie tymi informacjami objętym jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. 28 listopada 2012 r. Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. Z. poprzez pozostającą w zarządzie ZIKiT (obecnie ZDMK) drogę wewnętrzną ul. J. poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy organ odwoławczy uznał za spełnione.

Ustosunkowując się natomiast do nieomówionego wyżej zarzutu odwołania dotyczącego braku przeanalizowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jeśli chodzi o spełnienie norm hałasu organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta, co wynika w sposób jednoznaczny z przepisów u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać, a kwestie techniczno-budowlane, związane z samą realizacją planowanej inwestycji nie są zatem objęte zakresem niniejszego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Stąd też zawarte w decyzji ogólne warunki dotyczące ochrony osób trzecich w postępowaniu na tym etapie procesu inwestycyjnego organ II instancji uznał za wystarczające.

P. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 stycznia 2019 r. znak: [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to uchwały nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 roku "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", poprzez błędną wykładnię zastosowanego wskaźnika i pominięcie rozróżnienia wskaźnika na obszar ograniczeń i poza ograniczeniami, co zgodnie z powołanym programem należy rozumieć jako obszar obejmujący swym zasięgiem teren miasta, położony w granicach śródmieścia funkcjonalnego.

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 8, art 77, art. 80, art. 84, 86 k.p.a. a także art. 153 P.p.s.a poprzez: częściowe pominięcie wiążących wskazań i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego; niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywateli; brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; niedostrzeżenie braku wiarygodności złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia w zakresie miejsc postojowych (choćby w zakresie garażu, który rzeczywiście nie umożliwia parkowania w nim samochodów, gdyż został przerobiony na cele usługowe i brak jest do niego odpowiedniego wjazdu); niedostrzeżenie nieścisłości interpretacyjnych w określeniu terenu inwestycji i ilości istniejących miejsc postojowych poprzez pominięcie, że teren inwestycji obejmuje działki [...] i [...] obr. [...], co oznacza, że nie obejmuje znacznej części podjazdu przedmiotowego budynku inwestora, gdyż znaczna część podjazdu znajduje się na działce [...] obr. [...], której inwestycja w ogóle nie obejmuje bowiem została wyeliminowana z wniosku. W konsekwencji wątpliwości interpretacyjne budzi wprowadzenie wymogu do decyzji w zakresie 3 miejsc postojowych na terenie inwestycji z uwzględnieniem już miejsc istniejących; wydanie decyzji zawierającej wymóg, który wbrew wiążącym wskazaniom z wyroków może budzić wątpliwości interpretacyjne, a to przez to, iż organ w wymogu dotyczącym miejsc postojowych odniósł się do istniejących miejsc postojowych, nie określając ile ich istnieje i gdzie są usytuowane; przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana z pominięciem wskazań z wcześniejszych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Częściowe uchylenie decyzji i zmiana w tym zakresie poprzez orzeczenie merytoryczne nie sanowało zaskarżonej decyzji. Jest to decyzja nieprawidłowa oraz jest obarczona nieprawidłowościami zaistniałymi w toku postępowania a naruszającymi przepisy postępowania administracyjnego. Kolegium pominęło w zasadzie część wskazań NSA oraz WSA, ponieważ zaskarżona decyzja w brzmieniu nadanym przez Kolegium wciąż wprowadza wymóg niejednoznaczny mogący rodzić w przyszłości wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w zakresie jego wyegzekwowania, gdyż odnosi się do uwzględnienia istniejących miejsc postojowych bez wskazania ich ilości. Znamiennym jest, że wniosek dotyczy działek [...] i [...] obr. [...], a zgodnie z załącznikiem do decyzji WZ i kopią mapy ewidencyjnej, wyrysem z mapy ewidencyjnej, a także choćby widokiem satelitarnym dostępnym na Google Maps oraz na geoportal.gov.pl, znaczna, część podjazdu, na którym może jest obecne jedno miejsce postojowe nie leży na terenie objętym wnioskiem (dz. [...] obr. [...]). Zatem nie można w sposób jasny rozumieć i w przyszłości interpretować wymogu zapewnienia na terenie inwestycji określonym we wniosku 3 miejsc postojowych, uwzględniając w tym miejsca już istniejące bez ustalenia i odniesienia się do faktu ile obecnie teren inwestycji posiada miejsc postojowych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2018 r. WSA a następnie NSA wyraziły wiążące wskazanie, że wymogi decyzji, zwłaszcza w zakresie miejsc postojowych, muszą być sformułowane w sposób jasny, zrozumiały, wykluczający wątpliwości interpretacyjne także w zakresie jego późniejszego wyegzekwowania. Zatem w świetle powyższego należy uznać, że w tym zakresie pomimo dodania do wymogu określenia usytuowania miejsc postojowych oraz słów "uwzględniając w tym miejsca już istniejące" SKO nie wykonało wiążących wskazań, gdyż nie ustaliło i nie zweryfikowało ile obecnie i gdzie są już istniejące miejsca postojowe. Skarżący podniósł też, że wnioskodawczyni ukryła przed organami, a organy nie dostrzegły, że w budynku mieszkalnym wnioskodawczyni w ogóle nie ma już garażu, bowiem ten został przerobiony na pomieszczenie usługowe, w którym wnioskodawczyni wykonywała usługi z zamierzenia inwestycyjnego i obecnie brak jest nawet możliwości do niego wjazdu. Organ przyjmując takie oświadczenie za prawdziwe i opierając na nim swoje ustalenia naruszył również przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż pominął całkowicie wymogi stawiane w rozdziale 3 rozporządzenia miejscom postojowym. Mając wiedzę w przedmiocie faktycznego braku garażu (było to już bowiem wskazywane w poprzedniej skardze) nie wiadomym jest czy organ tenże garaż zalicza do istniejących miejsc postojowych czy nie. Równocześnie należy pamiętać, iż zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych organ administracji miał zbadać, czy w granicach działek inwestycyjnych możliwym jest realizacji miejsc postojowych - czego w dalszym ciągu nie uczynił. Nie można za wywiązanie się z obowiązku zbadania tej kwestii uznać oparcia jedynie na oświadczeniu wnioskodawczyni, bez jego weryfikacji choćby w świetle materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy. Organ bowiem nie może wydawać decyzji, która co wiadomo już na etapie jej wydawania jest nie możliwa do realizacji. Jeżeli bowiem inwestor ma na terenie działek inwestycyjnych zrealizować miejsca postojowe, to obowiązkiem organów było ustalić i sprawdzić czy to jest możliwe.

Kolegium błędnie również ustaliło ilość miejsc postojowych w oparciu o powołaną uchwałę Rady Miasta Krakowa "program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". SKO dokonując wykładni i stosowania przedmiotowej uchwały i ustalenia ilości miejsc postojowych całkowicie pominęło ustalenia czy teren inwestycji znajduje się w obszarze ograniczeń, czy poza ograniczeniami co ma bezpośrednie przełożenia na wysokość wskaźnika. Obszar ograniczeń jest to obszar obejmujący swym zasięgiem teren miasta, położony w granicach śródmieścia funkcjonalnego. Śródmieście funkcjonalne w przedmiotowym programie zostało zdefiniowane i wrysowane w mapę miasta. Teren inwestycji objęty wnioskiem leży poza granicami śródmieścia funkcjonalnego, zatem poza obszarem ograniczeń, a w nim zgodnie ze wskaźnikami, przy założeniu inwestycyjnym objętym wnioskiem, powinno wynosić 2, a nie jak organ przyjął 1 miejsce, z uwagi na planowaną funkcję usługową. Zatem do ustalonego wskaźnika budynku mieszkalnego 2 należało dodać kolejne 2 miejsca i ustalić wymóg dla przedmiotowego wniosku 4 miejsc postojowych.

Organy również w dalszym ciągu nie ustaliły w sposób prawidłowy oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, zwłaszcza w zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Organy również w ogóle nie badały kwestii emisji hałasu. Lakoniczne określenie w decyzji, że na przedmiotowym terenie nie występują elementy środowiskowe i przyrodnicze wymagające ochrony oraz, iż należy zapewnić ochronę przez uciążliwościami powodowanymi przez hałas itd. jest niewystarczające. Praktycznie pominięta została istotna kwestia ochrony interesów osób trzecich.

Skarżący podniósł również, że ponownie w postępowaniu nie został ustalony zakres inwestycji i czego dokładnie ma ona dotyczyć, ponieważ po ograniczeniu wniosku jedynie do gabinetu masażu oraz psychoterapii, czyli po wykluczeniu lokalu dydaktyczno-edukacyjnego, wnioskodawczyni nie złożyła, a organ do tego nie wzywał, ogólnej charakterystyki i zestawienia pomieszczeń dla nowego zakresu wniosku. Nie można w tym zakresie opierać się na poprzednim zestawieniu, gdyż został wyeliminowany znaczny element zamierzenia inwestycyjnego. Rodzi się bowiem wątpliwość o rzeczywistą charakterystykę i zestawienie powierzchni i jej zakresu, jeżeli taka sama była za znacznie szerszego zakresu i obecnie tyle samo pomieszczeń ma być wykorzystywana na mniejszy zakres inwestycyjny. Jeżeli jednak opis jest rzeczywisty, to niewiarygodne są całkowicie twierdzenia o ilości osób wraz z pracownikami przebywającymi równocześnie w obiekcie. Nie rozważono wiarygodności danych. W "zestawieniu powierzchni adaptowanych pomieszczeń", są wymienione bowiem w punktach 4 i 5 między innymi gabinet (13,7 m2) i dwie sale (16,6 i 14,8 m2), pomieszczenie dla pracowników (według załączonego dalej planu 13,7 m2), 2 łazienki i przynależna temu wszystkiemu komunikacja. A zatem łącznie 4 pomieszczenia, 2 łazienki i komunikacja. To wszystko ma służyć jedynie maksymalnie 3 osobom (w tym łącznie usługobiorcy i pracownicy, których przecież nie będzie mało, skoro uwzględniono dla nich osobne pomieszczenie) przebywającym w budynku w ramach zadeklarowanej działalności gospodarczej. Zatem dla pracowników i klienta w maksymalnej liczbie 3 równocześnie wnioskodawczyni przewiduje trzy pomieszczenia usługowe i odrębne pomieszczenie dla pracowników, co prima facie wskazuje, że liczba osób łącznie przebywających w zamierzeniu inwestycyjnym (mające bezpośrednie przełożenie na wielkość parkingów) jest niewiarygodna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów wskazanej w skardze uchwały w pierwszej kolejności Kolegium podniosło, że uchwała ta nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego prawa. Jak wynika z samej uchwały jest to uchwała kierunkowa, zatwierdzająca jedynie program, który został przygotowany na potrzeby Miasta i wprowadzający wytyczne wg których ma się prowadzić i rozwijać politykę parkingową miasta. Zastosowanie tych wytycznych w decyzji o warunkach zabudowy ma charakter posiłkowy i ma na celu spowodowanie, aby ustalenia dla poszczególnych inwestycji i inwestorów w tym zakresie były spójne, racjonalne, a także sprawiedliwe. Nie można natomiast twierdzić, że przepisy powyższej uchwały stanowią podstawę prawną władczych działań organów administracji publicznej podejmowanych w ramach decyzji administracyjnej. Przepisy uchwały nie stanowiły podstawy prawnej decyzji, a jedynie kryterium, wg którego przyjęto wymaganą ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię jest więc całkowicie chybiony. Z tego samego względu za chybione Kolegium uznało zarzuty pominięcia, że w świetle uchwały teren inwestycji znajduje się poza granicami śródmieścia funkcjonalnego. Ponieważ zapisy uchwały stosowane są jedynie posiłkowo, organy nie muszą uwzględniać wszystkich jej zapisów. Liczba miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy jest ustalana przez organ, w oparciu o profil inwestycji, jej skalę i charakter. Organy nie mają obowiązku uwzględniać wszystkich zapisów powołanej w decyzji uchwały. Nawet jednak przyjmując, że również zapisy dotyczące podziału na strefę ograniczeń i poza ograniczeniami, jaki został wprowadzony w pkt 4.3. załącznika do omawianej uchwały, powinny znaleźć zastosowanie w sprawie niniejszej, ustalona w decyzji liczba miejsc postojowych jest z tymi wytycznymi zgodna. W załączniku do uchwały (tabela na str. 23 - 24 Programu) przyjęto, iż dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w strefie poza ograniczeniami właściwe jest przyjęcie 2 miejsc na 1 dom jednorodzinny (tak też ustalono w decyzji). Z kolei jeśli chodzi o funkcję usługową przewidziano 20 miejsc na 100 osób zatrudnionych. Ponieważ w ramach planowanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń planowana jest indywidualna praktyka (salon masażu leczniczego) zatrudniona w ramach usług będzie 1 osoba. W związku z tym na planowane usługi przypadać powinno 0,2 miejsca postojowego - w zaokrągleniu 1 miejsce. Te wytyczne zostały uwzględnione w skarżonej decyzji.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut niewykonania wiążących zaleceń WSA w Krakowie, Kolegium stoi na stanowisku, iż wszystkie wytyczne i zalecenie zostały wykonane. Wytyczne te dotyczyły konieczności ustalenia w sposób precyzyjny wymaganej liczby miejsc postojowych, ze wskazaniem, czy obejmuje ona miejsca już na terenie inwestycji istniejące czy też nie oraz potrzeby przesądzenia i wskazania, że ustalone w decyzji wymagane miejsca postojowe mają się znaleźć w granicach terenu inwestycji. Tak sformułowane wytyczne Kolegium miało na uwadze rozpatrując przedmiotową sprawę i takie zalecenia zrealizowało. Sąd w żadnym miejscu nie wskazał, iż wyjaśnienia wymaga, w jaki sposób użytkowany jest garaż na posesji inwestorki, czy też jak technicznie owe miejsca mają być wykonane. Materia ta nie należy bowiem do przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Warunki zabudowy stanowią wstępny etap procesu inwestycyjnego, a ich techniczna realizacja następuje dopiero w oparciu o pozwolenie na budowę. Zarzuty w tym zakresie są zatem bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 stycznia 2019 r. znak: [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 8 sierpnia 2014 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego A. G. pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w Krakowie" i zreformowało decyzję I instancji w zakresie opisu ustalenia wymaganych miejsc postojowych.

Niniejsze postępowanie toczy się ponad 10 lat - od złożenia przez inwestora wniosku dnia 22 grudnia 2008 r. W toku postępowania wniosek był kilkukrotnie modyfikowany. W sprawie zostały wydane trzy decyzje Prezydenta Miasta Krakowa i sześć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie z 11 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1182/09, z 23 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1002/10 i z 22 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1411/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 627/11 i z 7 marca 2018 r., sygn. II OSK 1202/16. Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez WSA w Krakowie i NSA kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dostosowały się do wskazań ww. wyroków. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłych w sprawie wyrokach WSA w Krakowie i NSA, ponieważ nie doszło do wzruszenia tych wyroków w trybie przewidzianym prawem. Należy również wskazać na treść art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium związane było zatem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w ww. wyrokach. Zmiany stanu faktycznego odnoszące się do przedmiotu (zakresu postępowania) zostaną wskazane poniżej. Zmiany te nie mają jednak charakteru istotnego dla wpływu oceny prawnej zawartej w orzeczeniach WSA i NSA na rozstrzygniecie niniejszej sprawy.

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p., z uwzględnieniem wskazań sądów na mocy art. 153 P.p.s.a., jest odnośnie zaskarżonej w sprawie decyzji jednoznacznie pozytywny. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu. Spełniają one wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., przy czym treść uzasadnienia decyzji świadczy o wykonaniu przez organ I instancji nałożonych nań obowiązków, a także powinności kontrolnych organu odwoławczego związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organów obu instancji są co do zasady zbieżne. Obejmują one okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek ustalenia warunków zabudowy na potrzeby zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej sądowej kontroli wydanych w sprawie decyzji.

Przechodząc do wyliczenia wiążących wskazań z zapadłych w sprawie wyroków należy wskazać, że w wyroku WSA w Krakowie z 11 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1182/09 z okoliczności mających znaczenie dla niniejszej sprawy sąd przesądził w zasadzie jedynie kwestię prawidłowego kręgu stron postępowania i podkreślił konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Z kolei w wyroku z 23 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1002/10 WSA w Krakowie rozstrzygnął, co zostało zaaprobowane przez NSA w wyroku z 20 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 627/11, że zamierzenie inwestycyjne z uwagi na charakter usług i rodzaj budynku, gdzie mają być świadczone - spełnia wymogi kontynuacji funkcji w świetle obszaru analizowanego. Wymóg o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie może być bowiem interpretowany, jak chciał skarżący, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy występuje wyłącznie wtedy, jeśli w obszarze analizowanym świadczone są takie same lub bardzo podobne usługi, a świadczenie tych usług ma miejsce w tego samego rodzaju budynkach. Kwestia warunków technicznych w jakich świadczone są usługi w sąsiednich budynkach wielorodzinnych nie ma zatem znaczenia przy ocenie dopuszczalności świadczenia usług w budynku jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, jakiego dotyczy wniosek. Sąd stwierdził również, że wniosek w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy winien zawierać szczegółowe informacje co do charakterystyki planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Celem powyższego przepisu jest umożliwienie organowi dokonania oceny, czy na danym terenie, m.in. w świetle istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i infrastruktury technicznej, dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy odnośnie planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Tymczasem pierwotnie złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na dz. nr [...], [...], [...] nie zawierał wyczerpujących informacji wymaganych art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Były one na tyle lakoniczne, że uniemożliwiły dokonanie wymaganej prawem oceny planowanego zamierzenia, a wydana w oparciu o taki wniosek decyzja narusza prawo. Sąd podkreślił braki wniosku w zakresie informacji co do zakresu i skali usług, które mają być świadczone. We wniosku nie określono ile osób będzie przebywać w szkole oraz gabinetach, ile będzie sal, w których będą się odbywać zajęcia, a także w jakim rozmiarze czasowym usługi te będą świadczone, a wiadomości te są istotne na płaszczyźnie oceny zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wskazał również, że jak wynika z opinii ZIKiT, inwestor winien w granicach działek inwestycyjnych zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Uwzględniając powyższe w kontekście wielkości działki inwestora, informacje co do liczby osób, które mają jednocześnie przebywać w planowanej placówce, sąd ocenił za istotną przy ocenie dopuszczalności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wytknął też wadliwości naruszające art. 8 K.p.a., choć nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania:

- wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uchybiał wymogom wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2a u.p.z.p., bowiem odróżnić należy kopię mapy od jej kserokopii (a tylko na niej wnioskodawczyni określiła granice terenu objętego wnioskiem);

- wymogu określenia zapotrzebowania na wodę, energię itd. nie spełnia wpisanie we wniosku: "B.z".

Dodatkowo NSA wskazał, że wobec zmodyfikowania wniosku przez inwestorkę, przez wykreślenie z jego zakresu działki o nr ew. [...], organy administracji błędnie ustaliły warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części obiektu, w części również na działce o nr [...].

Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z 22 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1411/15, co zostało zaaprobowane przez NSA w wyroku z 7 marca 2018 r., sygn. II OSK 1202/16, stwierdził naruszenie przez organy art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwe wydanie decyzje w przedmiocie miejsc postojowych, jakie winien inwestor zapewnić. Mimo stwierdzenia podjęcia przez organy czynności poprzez sporządzenie dodatkowej analizy urbanistyczno - architektonicznej w znacznej części poświęconej ustaleniu liczby miejsc parkingowych dla planowanego przedsięwzięcia, zdaniem sądu sposób ich określenia nie odpowiada wyżej przytoczonym wskazaniom. Sąd miał na uwadze zmianę okoliczności faktycznych po wydaniu ww. wyroków, poprzez korektę zakresu prowadzonej działalności usługowej w wydzielonych pomieszczeniach budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak stwierdził, że zmiana ta nie ma istotnego znaczenia, albowiem nadal pozostaje tożsamy charakter planowanej w budynku działalności jako usługowej. Zmienił się bowiem jej zakres – do prowadzenia gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii, co nie zmienia konieczności ustalenia dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji określenia miejsc postojowych. Sąd stwierdził, że wcześniejsze wskazania nie pozostawiają wątpliwości, że ustalając warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego organy zobowiązane były nie tylko do ustalenia niezbędnej liczby miejsc postojowych dla obsługi planowanej działalności, ale także do dokładnego wskazania gdzie te miejsca mają być usytuowane. Wynika to z zasady "dobrego sąsiedztwa", albowiem to na organach spoczywa obowiązek zbadania wpływu inwestycji na otoczenie, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy mieć na uwadze obszar analizowany jako całość urbanistyczną i architektoniczną. Nie bez znaczenia zatem, z uwagi na położenie nieruchomości inwestorów, znalazło się wskazanie by miejsca postojowe zostały zapewnione w granicach działek inwestycyjnych, a tego wymogu organy obu instancji nie uwzględniły. Zawarty w decyzji organu I instancji wymóg "Inwestor winien zapewnić 3 miejsca postojowe dla potrzeb klientów prowadzonej działalności usługowej" był w ocenie Sądu na tyle niejednoznaczny, że w przyszłości rodzić mógł wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w zakresie jego właściwego wyegzekwowania, ponadto w cale nie oznacza, że miejsca postojowe winny znajdować się na działkach inwestycyjnych. Ponadto Sąd wytknął, że organy nie wyjaśniły i nie wskazały czy owe 3 miejsca postojowe obejmują już istniejące, wymienione przez inwestorkę w jej oświadczeniu z 28 lipca 2015 r. Sąd przesądził również, że na etapie ustalenia warunków zabudowy poza kognicją organów jest ustalenie czy istnieją techniczne warunki dla zabezpieczenie wymaganej liczby miejsc postojowych, jak i ustalania rodzaju tych miejsc, ponieważ dotyczy to dalszego już etapu inwestycyjnego. Także, wbrew stanowisku skarżącego, w ocenie Sądu organy posiadały wystarczającą dokumentację w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, że budynek jednorodzinny przy ul. J. w Krakowie posiada uzbrojenie w poszczególne media wystarczające również do obsługi działalności usługowej przewidywanej inwestycji. Jako całkowicie niezrozumiały Sąd uznał zarzut braku ustalenia czy teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej, zważywszy że wniosek w niniejszej sprawie związany jest ze zmianą użytkowania części pomieszczeń w istniejącym już budynku, położonym bezpośrednio przy ul. J. w Krakowie. Dodatkowo NSA wskazał, że inwestorka przedłożyła oświadczenia dysponentów mediów (gaz, woda i kanalizacja, prąd) oraz zgodę wszystkich właścicieli budynku na korzystanie z mediów (warunki przyłączenia do sieci gazowej [...] sp. z o.o., [...], [...] z o.o., [...] i oświadczenie współwłaścicieli budynku przy ul. J. tak więc warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. Natomiast odnośnie miejsc postojowych dla niepełnosprawnych NSA stwierdził, że kwestia ilości i usytuowania miejsc parkingowych szeroko i wyczerpująco omówiona została w poprzednich wyrokach, w których Sądy nie podnosiły obowiązku wydzielenia na tym etapie postępowania miejsc parkingowych dla niepełnoprawnych.

Przechodząc do kontroli wykonania zaleceń sformułowanych przez WSA w Krakowie i NSA należy wskazać, że rozstrzygając sprawę po raz szósty SKO [...] uzasadniło swoją decyzję we wnikliwy, wręcz drobiazgowy sposób, czego dowodem są obszerne fragmenty uzasadnienia przedstawione przez Sąd w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Kolegium odniosło się do wszystkich przesłanek stosowanych przepisów, poparło swoje stanowisko tezami z orzecznictwa sądów administracyjnych, omówiło też wszelkie zastrzeżenia formułowane przez skarżącego. Stanowisko przedstawione przez organ w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

W zasadzie spełnienie w sprawie wszystkich przesłanek sformułowanych w art. 59 i nast., a w szczególności w art. 61 u.p.z.p., zostały przesądzone już we wcześniejszych wyrokach WSA w Krakowie i NSA. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo uzupełnił jedynie akta sprawy o aktualne oświadczenia gestorów sieci. Inwestor przedstawiła w tym zakresie informacje techniczne [...] S.A. z 15 listopada 2018 r., [...] Sp. z o.o. z 30 października 2018 r. oraz [...] S.A. z 20 grudnia 2018 r.

Nie mogły zatem przynieść zamierzonego skutku żadne z pozostałych zarzutów, jak nieprawidłowe ustalenie oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, w tym w zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, niezbadanie kwestii emisji hałasu, czy pominięcie ochrony interesów osób trzecich. Wszystkie te zarzuty zostały już bowiem zweryfikowane przez WSA w Krakowie i NSA w poprzednich wyrokach jako bezzasadne na tym etapie inwestycji.

Z kolei jedyna dostrzeżona przez Sądy wątpliwa kwestia dotycząca opisania wymaganych miejsc postojowych została prawidłowo rozstrzygnięta przez Kolegium w kontrolowanej decyzji.

Planowana inwestycja mieści się na obszarze osiedla [...], w obszarze zdominowanym przez intensywną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z funkcją usługową w parterach niektórych budynków. Budynki te stanowią typową zabudowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Zabudowę osiedla uzupełniają budynki jednorodzinne, usytuowane w narożniku ulic J. i R. (w tym nieruchomość objęta wnioskiem). Wnioskowana inwestycja - zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym - nie obejmuje zmiany jakichkolwiek zewnętrznych parametrów przedmiotowego budynku przy ul. J. . W szczególności zmianie nie ulegnie ani linia zabudowy, ani wskaźnik powierzchni zabudowy, ani też szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej oraz geometria dachu.

W związku z treścią zapadłych w przedmiotowej sprawie wyroków WSA w Krakowie z 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 1002/10 oraz NSA z 20 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 627/11 do analizy dołączono także poszerzone rozważania dotyczące ustalenia wymaganej dla przedmiotowej inwestycji liczby miejsc postojowych. Z analizy tej jednoznacznie wynika, że w związku z planowaną działalnością w budynku będzie przebywać jednocześnie nie więcej niż 3 osoby, przy czym z reguły będą to dwie osoby (niezależnie od mieszkańców budynku).

Jak trafnie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, odnosząc się wyczerpująco do przedstawionych w niej zarzutów, uchwała nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" po pierwsze, nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego prawa. Zastosowanie wytycznych z ww. uchwały w decyzji o warunkach zabudowy ma charakter posiłkowy.

Po drugie, przepisy powyższej uchwały nie stanowiły podstawy prawnej władczych działań organów administracji publicznej podejmowanych w ramach decyzji administracyjnych, a jedynie punkt odniesienia, według którego przyjęto wymaganą ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji.

Z tego samego względu nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut pominięcia, że w świetle uchwały teren inwestycji znajduje się poza granicami śródmieścia funkcjonalnego. Liczba miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy została ustalona przez organ prawidłowo, w oparciu o profil inwestycji, jej skalę i charakter.

Na marginesie warto wskazać, że nawet przyjmując zapisy dotyczące podziału na strefę ograniczeń i poza ograniczeniami, jaki został wprowadzony w pkt 4.3. załącznika do omawianej uchwały, ustalona w decyzji liczba miejsc postojowych jest zgodna również z tymi wytycznymi.

Odnosząc się do zarzutu niewykonania wiążących zaleceń WSA w Krakowie i NSA powtórzyć trzeba, że organ odwoławczy wszystkie wytyczne i zalecenie wykonał prawidłowo. W precyzyjny sposób ustalił wymaganą liczbę miejsc postojowych, z jednoznacznym wskazaniem, że obejmuje ona miejsca już na terenie inwestycji istniejące oraz, że ustalone w decyzji wymagane miejsca postojowe mają się znaleźć w granicach terenu inwestycji.

Należy tu wyjaśnić, że wskazanie WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 22 stycznia 2016 r., że "Ustalając warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego organy zobowiązane były nie tylko do ustalenia niezbędnej liczby miejsc postojowych dla obsługi planowanej działalności, ale także do dokładnego wskazania gdzie te miejsca mają być usytuowane", należy rozumieć jako wymóg jednoznacznego wskazania, że miejsca te mają być usytuowane na terenie inwestycji, a nie wskazania gdzie dokładnie na terenie inwestycji mają być one położone. To bowiem będzie przedmiotem dopiero kolejnego etapu inwestycji, objętego obowiązkiem zgłoszenia, ewentualnie uzyskania stosownej decyzji.

Trafnie organ II instancji wskazał, że Sądy w żadnym miejscu nie nakazywały, do czego brak jest zresztą podstaw prawnych, by wyjaśniać w postępowaniu o wydanie decyzji WZ, w jaki sposób użytkowany jest obecnie garaż na posesji inwestorki, czy też jak technicznie miejsca postojowe mają być wykonane.

Należy podkreślić, jak dobitnie wskazywały organy obu instancji, przywołując liczne adekwatne orzeczenia sądów administracyjnych i tezy z literatury, że materia ta nie należy do przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Warunki zabudowy stanowią wstępny etap procesu inwestycyjnego. Techniczna realizacja zaś następuje typowo dopiero w oparciu o pozwolenie na budowę. Natomiast w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania, w szczególności bez planowanych reglamentowanych przez P.b. robót budowlanych, a na pewno bez jakichkolwiek zmian zewnętrznych parametrów budynku, zmiana sposobu użytkowania musi być poprzedzona stosownym zgłoszeniem organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b.

W zgłoszeniu tym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Ochrona praw i interesów osób trzecich, o którą dopomina się skarżący, będzie wówczas w kompetencji właśnie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który jest uprawniony do:

- w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 71 ust. 3 P.b.),

- wniesienia sprzeciwu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie miała dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnego znaczenia kwestia rzeczywistego istnienia bądź nie obecnie miejsc postojowych na terenie objętym wnioskiem (dz. nr [...] i [...]). Zapewnienie przez inwestora trzech miejsc na ww. terenie będzie podlegać badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po dokonaniu stosownego zgłoszenia.

Na etapie wydawania decyzji WZ nie ma zatem znaczenia, że rzeczywiście część podjazdu, służącego jako komunikacja dla terenu inwestycji i miejsca postojowe, leży na terenie nieobjętym wnioskiem (dz. [...] obr. [...]).

Zatem wbrew stanowisku skarżącego, wobec dodania przez organ odwoławczy określenia usytuowania miejsc postojowych na terenie inwestycji oraz z uwzględniając miejsc już istniejących, należy uznać, że Kolegium wykonało wiążące wskazania. Nie było na etapie ustalania warunków zabudowy potrzebne ani też nie leżało w kompetencji organów, weryfikowanie ile obecnie i gdzie są już istniejące miejsca postojowe.

Co do zasady należy przyznać rację skarżącemu, że organy nie powinny wydawać decyzji, które już na etapie ich wydawania nie są możliwe do realizacji. Jednak w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do kategorycznego przesądzenia, że inwestor nie jest w stanie zapewnić 3 miejsc postojowych na terenie dz. nr [...] i [...]. Wbrew zarzutom skarżącego, z wiążących wskazań sądów w niniejszej sprawie nie wynikał obowiązek badania, czy w granicach działek inwestycyjnych możliwa jest realizacja miejsc postojowych.

Końcowo Sąd wskazuje, że nie budzi w sprawie wątpliwości również ustalony zakres inwestycji opisany w sentencjach decyzji. Mimo kilkukrotnych modyfikacji wniosku, co jest przecież dopuszczalne, ostateczny opis zamierzenia został precyzyjnie określony przez organy, co znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i oświadczeniach inwestora.

Przedstawiona w skardze polemika odnosząca się do celowości prowadzenia takiej czy innej działalności usługowej nie mogła przynieść skutku zakwestionowania prawidłowości charakterystyki inwestycji. Należy podkreślić, że możliwość swobodnego przeznaczenia lokali przez właściciela w granicach prawa w wykoncypowanej przez niego konfiguracji, z takim lub innym użyciem węzłów sanitarnych i komunikacji, oczywiście z poszanowaniem interesów osób trzecich, jest kwintesencją z jednej strony wolności zabudowy, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., a z drugiej strony gwarantowanej ustawowo swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Zatem należało uznać, że złożony przez inwestora wniosek, po stosownych uzupełnieniach, spełniał wszelkie wymogi narzucone odpowiednio stosowanym do decyzji WZ przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a to zawierał charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wobec powyższej oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, jako bezzasadne należy ocenić sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., u.p.z.p., uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 roku "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" czy art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.