Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1023/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59 fart. 59g; art. 68 par. 1i 2 Ordynacji podatkowej
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 509/06 w sprawie ze skargi Stacji Paliw "[...]" s.j. w Z. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia od Stacji Paliw "[...]" s.j. w Z. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 509/06 uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotowie z dnia [...] maja 2006 r. wydane w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotowie na rzecz skarżącej Stacji Paliw "[...]" Sp. j. w Złotowie (zwanej dalej również Spółką) koszty postępowania oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 4 kwietnia 2005 r. wskutek zawiadomienia złożonego przez Państwową Inspekcję Pracy – Okręgowy Inspektorat Pracy w Poznaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2006 r. o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania pomieszczeń socjalnych i magazynowych, dwóch zbiorników na gaz propan-butan zlokalizowanych przy ul. [...] w Złotowie. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy a sprawa była ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na Spółkę karę w kwocie 75.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania pomieszczeń socjalnych i magazynowych, dwóch zbiorników na gaz propan-butan o poj. 4,85m3 oraz zadaszenia stacji paliw zrealizowanych na nieruchomości dz. Nr [...] i [...] przy ul. [...] w Złotowie.

Organ podał, że przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane na podstawie pozwoleń na budowę: z dnia 22 marca 1999 r., z dnia 3 października 2002 r., z dnia 7 kwietnia 2000 r. Inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 55 i 54 Prawa budowlanego, tj. przed przystąpieniem do użytkowania nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów, a także nie dopełnił obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) ustawa ta weszła w życie po 30 dniach od dnia jej ogłoszenia, poza art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który wszedł w życie 1 stycznia 2005 r. Do 31 grudnia 2004 r. ustawodawca nie przewidywał karania wedle nowych przepisów osób, które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zawiadomienia przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji. Od 1 stycznia 2005 r. przepis art. 57 ust. 7 w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie do wszystkich nielegalnie użytkowanych obiektów.

W zażaleniu na to postanowienie Stacji Paliw "[...]" Spółka jawna zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 2 w/w ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 7 i 8 k.p.a. Zaznaczyła, że budowa obiektów została ukończona przed dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. podniosła, że decyzjami z dnia 2 czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił jej pozwolenia na użytkowanie dwóch zbiorników propan-butan oraz zadaszenia stacji benzynowej.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie organu niższej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do 1 stycznia 2005 r. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie znajdował zastosowania, o ile budowa obiektu została zakończona przed 30 maja 2004 r. Jak wynika z wyjaśnień Z. S. budowa przedmiotowych obiektów została zrealizowana w 1999 r., 2000 r. i 2002 r. Postępowanie w sprawie wszczęto jednak po tej dacie i dlatego znajdują zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że kara, wymierzana jest z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów, tak więc późniejsze działania inwestora zmierzające do zgodnego z prawem zakończenia robót pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r . Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 56g ust. 5, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, oraz art. 7 i 8 k.p.a., art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające były w zasadzie niesporne, oparte na oświadczeniach i dokumentach. Wynikało z nich, że Spółka będąca inwestorem otrzymała pozwolenie na budowę na działce nr [...]:

- dwóch zbiorników na gaz propan-butan (decyzja Starosty Złotowskiego z dnia [...].10.2002 r.),

- zadaszenia stacji paliw - decyzja Starosty Złotowskiego z dnia [...].04.2000 r.;

- pomieszczeń socjalnych i magazynowych - decyzja Starosty Złotowskiego z dnia [...].03.1999 r.

Budowę ostatniej z inwestycji (zbiorniki na gaz) rozpoczęto w dniu 18.10.2002 r. i zakończono w listopadzie 2002 r. (według oświadczenia skarżącego). Spółka nie zawiadomiła organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych i przystąpiła do użytkowania obiektów budowlanych bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, chociaż taki obowiązek został nałożony na inwestora w wydanych pozwoleniach na budowę (za wyjątkiem zadaszenia).

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłat podlega 10-krotnemu podwyższeniu. Art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przewidywał stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 30 maja 2004 r., art. 57 ust 7 nie był stosowany do 1 stycznia 2005 r.

Odnosząc treść cytowanych przepisów do sprawy Sąd wyraził pogląd, że skoro obiekty budowlane stacji paliw były użytkowane bez zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, a należą do kategorii XX (art. 55 pkt.1 Prawa budowlanego), to mogły mieć do nich zastosowanie art. 57 ust. 7 i następne Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu organy pominęły okoliczność, że zgodnie z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W art. 21 Ordynacji podatkowej wskazano dwa sposoby powstawania zobowiązania podatkowego. Pierwszy sposób (§1 ust.1), charakteryzuje się tym, że w powstaniu zobowiązania nie uczestniczy organ podatkowy. Wystarczy zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania. Zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia. Drugi sposób polega na doręczeniu podmiotowi decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość zobowiązania. Dzień doręczenia decyzji jest dniem powstania zobowiązania (§1 ust. 2). Sąd zaliczył, decyzję określającą wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego do decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 § 1 ust. 2 ordynacji podatkowej. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe powstaje bowiem dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Następuje zatem tzw. przedawnienie prawa do wydania decyzji. Odnosząc to uregulowanie do sytuacji opisanych w Prawie budowlanym, należy uznać, iż aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, decyzja o wymierzeniu tej kary powinna być doręczona użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania. Z uwagi na powyższe i fakt, że roboty budowlane przy budowie stacji paliw zostały zakończone w listopadzie 2002 r. decyzja o wymierzeniu kary mogła być skutecznie doręczona Spółce najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. Tymczasem postanowienie nakładające karę w wysokości 75.000 zł zostało doręczone w dniu 24 maja 2006 r., nastąpiło zatem w sprawie przedawnienie prawa do wydana decyzji.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego J. O., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zarzucenie organowi obowiązku stosowania tych przepisów,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7, art. 59 g ust. 1 i 5 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na mylnym rozumieniu ich treści.

W uzasadnieniu podniósł, że użycie przez ustawodawcę określenia "stosuje się odpowiednio" nie daje podstaw do formułowania wniosków o przedawnieniu kary, szczególnie, że nie zostały one poparte wywodami prawnymi. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wyjaśnić jak należy rozumieć to określenie i uzasadnić czy przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się na gruncie Prawa budowlanego bez zmian czy należy je jakoś zmodyfikować przenosząc do stosowania w Prawie budowlanym. Ewentualnie czy niektórych przepisów z działu III Ordynacji podatkowej nie należy w ogóle stosować na gruncie Prawa budowlanego, a jeśli tak to których. Nie rozstrzygnięte pozostały wątpliwości w jakim zakresie ustawodawca zezwolił na gruncie Prawa budowlanego, zaliczonego do prawa administracyjnego materialnego, na odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zaliczonej do przepisów prawa administracyjnego procesowego.

Decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe jest decyzją, którą organ podatkowy wydaje z urzędu, a nie na wniosek. Podatnik nie może więc ponosić konsekwencji opieszałego działania organu i w związku z tym w Ordynacji podatkowej ustawodawca zawarł instytucję przedawnienia. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie na wniosek inwestora. W takiej sytuacji nadzór budowlany może jedynie wpływać na inwestora samowolnie użytkującego obiekt budowlany, by ten wywiązał się z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie wydając postanowienie o nałożeniu na niego kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Skoro decyzje o pozwoleniu na użytkowanie są wydawane na wniosek, w odróżnieniu od decyzji ustalających zobowiązanie podatkowe, to twierdzenia Sądu pierwszej instancji (analogiczne do postępowania o ustaleniu zobowiązania podatkowego), są całkowicie dowolne.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie mogą ulec przedawnieniu czynności organu, które od niego nie zależą, a są jedynie wynikiem działań faktycznych i prawnych inwestora. Fakt bezczynności strony w postępowaniu na żądanie strony, o jakim mowa w art. 64 § 1 k.p.a. nie powoduje przedawnienia tego postępowania. Przedawnienie może powstać jedynie na skutek bezczynności organu, gdy ten był zobligowany do działania z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stacja Paliw [...] Sp. j. wniosła o jej oddalenie twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydany z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Spółki doszło do zaniechania organu polegającego na nie wydaniu postanowieniu o wymierzeniu kary w terminie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek z urzędu kontrolować każdy przypadek stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Według art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.) "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Artykuł 59 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia co do wspólnej lub różnej materii w regulacji tych przepisów co pozwoli na przeprowadzenie wykładni przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania. Przedmiotem regulacji art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości budowy prowadzonej niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest wymierzenie kary za naruszenie obowiązków przez inwestora, w zakresie regulacji art. 57 ust. 7 przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś w zakresie regulacji art. 59f ust. 1 za stwierdzone nieprawidłowości prowadzenia budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ten przedmiotowo wspólny element regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest podstawą do przyjęcia, że w zakresie regulacji wysokości wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do wyliczenia wysokości wymierzonej kary, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 57 ust. 7 zd. 2 Prawa budowlanego stanowi: "Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 (...)". Artykuł 59f ust. 1 niniejszej ustawy reguluje podstawę do wymierzenia kary, sposób ustalenia wysokości wymierzenia kary oraz następstwa w przypadku wymierzenia kary (art. 59f ust. 6 tej ustawy). Artykuł 59f ust. 1 nie reguluje formy wymierzenia kary, trybu przymusowego wykonania kary. Regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g Prawa budowlanego. Według art. 59g "Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (ust. 1). Wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek banku tego urzędu (ust. 2). W przypadku nieuiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 3). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków, o których mowa w ust. 3, jest wojewoda (ust. 4). Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie (ust. 5). Organ właściwy do wydania, zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia niezwłocznie przesyła kopię wydanego postanowienia właściwego wojewodzie (ust. 6)". Ograniczony zakres regulacji w art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane powoduje, że odesłanie do odpowiedniego stosowania w art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59g niniejszej ustawy. Artykuł 59g ust. 5 stanowi "Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie". Dział III Ordynacji podatkowej zawiera regulację materialnoprawną, której zakres przedmiotowy materii uregulowanej obejmuje: powstanie zobowiązania podatkowego (Rozdział 1), odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta (Rozdział 2), zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych (Rozdział 3), terminy płatności (Rozdział 4), zaległość podatkowa (Rozdział 5), odsetki za zwłokę i opłata promulgacyjna (Rozdział 6), wygaśnięcie zobowiązania podatkowego (Rozdział 7), ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (Rozdział 7a), przedawnienie (Rozdział 8), nadpłata (Rozdział 9). To częściowe wyliczenie regulacji wskazuje, że odesłanie do stosowania odpowiedniego Działu III Ordynacji podatkowej jest podstawą do przyjęcia, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się wprost a odpowiednio, a też należy wyłączyć ich stosowanie przy wymierzaniu kary pieniężnej.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej należy dokonać wykładni stosowania Działu III Rozdział 8 Przedawnienie. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Według art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej "Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 1). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że na inwestorze ciąży obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 1 powołanej ustaw – Prawo budowlane), który stanowi wezwanie do przeprowadzenia przez właściwy organ obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 57 ust. 6 powołanej ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli brak jest złożenia tego wniosku ustalenie naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f powołanej ustawy – Prawo budowlane. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy – Prawo budowlane.

W zaskarżonym wyroku Sąd stosując odpowiednio art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie uwzględnił w wykładni art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który ma znaczenie dla jego odpowiedniego stosowania w razie naruszenia przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.