Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 355/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Patrycja Kikosicka – Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012r. sprawy ze skargi J K na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 31 stycznia 2006r. nr XXXVIII/664/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie Kiełczów gmina Długołęka – część "B" oddala skargę.


UZASADNIENIE

J K (zwana dalej skarżącą) powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżyła uchwałę Rady Gminy D z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K w gminie D – część B w części dotyczącej rejonu ulicy A w Kiełczowie oraz nieruchomości przy niej położonych tj. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Przed wystąpieniem do Sądu skarżąca, zgodnie z wymogami wskazanego na wstępie przepisu, pismem z dnia 2 marca 2011 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą w odniesieniu do rejonu ulicy A tj. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ponieważ Rada nie ustosunkowała się do wezwania w terminie 30 dni skarżąca, uznając wezwanie za bezskuteczne, wniosła w ustawowym terminie skargę do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona podała, że od dnia 27 października 2007 r. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Działka ta posiada dostęp do drogi publicznej – ul. W, poprzez ul. A, która nie zalicza się do żadnej z kategorii dróg publicznych. Na ul. A składają się działki nr [...], [...], [...], których właścicielem jest Gmina D oraz działka nr [...] stanowiąca własność prywatną. Skarżąca wyjaśniła dalej, że ul. A – stanowi drogę dojazdową gruntową dla usytuowanych przy niej budynków. Faktycznie od północy łączy się z ul. W (droga powiatowa klasy zbiorczej na rysunku planu Z1/2), od południa można natomiast dojechać do budynku nr [...], a dalej w kierunku zachodnim jest drogą bez wylotu (ślepą). Możliwość dojazdu kończy się bowiem na wysokości działki nr [...] (na rysunku oznaczenie C-C). W planie miejscowym zaplanowano co prawda połączenie od południa w kierunku zachodnim, jednak realizacja tego połączenia nie jest ujęta w wieloletnim planie rozwoju gminy. Droga stanowiąca ulicę A na działce nr [...] ma szerokość 6 m, a na dalszym odcinku około 7,80 m. Wyjazd z ul. A na ul. W ma małą widoczność w lewą stronę i nie ma żadnych znaków drogowych.

Strona podniosła również, że obecnie zwiększyła się intensywność zabudowy w rejonie ulicy A. Według jej ustaleń, w związku z budową budynków wielorodzinnych pod nr [...] nr [...] i nr [...], pod koniec roku znajdą się przy niej 62 lokale mieszkalne, co zwiększy ruch samochodowy i spowoduje zwiększone parkowanie przy tej ulicy. Przy obecnej intensywności zabudowy wszystkie parametry tej drogi – szerokość, promienie 4 łuków i widoczność – nie spełniają wymogów bezpieczeństwa i właściwej obsługi komunikacyjnej nieruchomości której strona jest współwłaścicielem. Na pewnych odcinkach droga jest tak wąska, że nie miną się na niej dwa samochody osobowe. Utrudniony jest również przejazd większych samochodów – np. straży pożarnej. Zdaniem strony, ulica A stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia pieszych, rowerzystów oraz poruszających się samochodami – przy czym jest to jedyna droga do szkoły. Również istniejąca w obrębie tej ulicy infrastruktura (droga i sieci) nie dają możliwości normalnego i bezpiecznego funkcjonowania w zabudowie większej niż jednorodzinna. Tymczasem według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon ulicy A, to teren oznaczony symbolem MU, na którym dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych, pomimo, że istniejąca infrastruktura drogowa i sieć techniczna nie zapewniają właściwej obsługi terenów przy takiej intensywności zabudowy. Z przedstawionych względów strona zaskarżyła przedmiotową uchwałę w odniesieniu do rejonu ulicy A, a konkretnie następujących działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM - 2 wnioskując o: zmianę przeznaczenia podstawowego tych terenów na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy; zaliczeniu ulicy A do dróg publicznych; określeniu ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań.

W opinii skarżącej zaskarżona uchwała narusza art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem przysługujące jej prawo własności zostało naruszone. W planie miejscowym dla terenu MU obsługę komunikacyjną zapewniono głównie przez wydzielenie dróg wewnętrznych. To oznacza przerzucenie obowiązków gminy w zakresie utrzymania tych dróg na prywatnych właścicieli nieruchomości, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi, których utrzymanie, ochrona, oznakowanie i zarządzanie – w tym finansowanie tych zadań – należy do zarządcy terenu, na którym jest lokalizowana droga. W przypadku braku zarządcy obowiązki te należą do właściciela tego terenu. Zdaniem skarżącej, takie rozwiązanie komunikacyjne jest niewłaściwe i może prowadzić w przyszłości do konfliktów społecznych. W jej ocenie niezaliczenie ulicy A do dróg publicznych dla obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu i pozostawienie jej jako drogi wewnętrznej stoi w sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa i nie sprzyja prawidłowym rozwiązaniom komunikacyjnym.

W skardze podnosi również naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając ten zarzut strona wskazała, że według pkt 1 i 2 wspomnianego przepisu w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, gdyż w otoczeniu ul. A dominuje zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, a przez dopuszczenie na przedmiotowym terenie budynków wielorodzinnych i przeznaczenie pod zabudowę aż do 60% powierzchni działek, doprowadzono do naruszenia harmonijnej całości urbanistyczno-architektonicznej. Tym samym naruszono wymogi ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem strony art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszony został również przez nieuwzględnienie konstytucyjnego prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Uchwalenie planu, który nie zmienił parametrów drogi stanowiącej ulicę A (pozostawiając jej szerokość i wąskie łuki) i dopuszczając jednocześnie przy tej ulicy zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową oraz możliwość dopuszczenia do zagospodarowania 60% powierzchni działek, świadczy o nieodpowiednim przeznaczeniu terenu wobec drogi, którą pozostawiono bez zmian. Zdaniem skarżącej istotne jest, że w stosunku do tej drogi, jako do drogi wewnętrznej, nie mogą znaleźć zastosowania przepisy techniczne budowlane dotyczące dróg publicznych.

Omawiane uregulowanie zostało naruszone również z tego względu, że dla działek położonych wzdłuż ulicy A nie wyznaczono linii zabudowy, ponieważ takie linie wyznacza się dla terenów położonych przy drogach publicznych. Tym samym nie uwzględniono zasad ładu przestrzennego, gdyż brak linii zabudowy wprowadza chaos i dysharmonię w tym rejonie. Nowo powstające budynki ulokowane są w odległości 4 m od granicy działki z drogą, przez co uniemożliwiają jej poszerzenie.

Strona wskazała również, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny przez uniemożliwienie bezpiecznego poruszania się po ul. A z jej nieruchomości do drogi publicznej, gdyż szerokość ulicy, promienie łuków i ograniczona widoczność na łukach, przy obecnej intensywności zabudowy nie zapewniają właściwej i bezpiecznej obsługi terenów. Tym samym naruszony został art. 1 ust 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez nieuwzględnienie bezpieczeństwa skarżącej, jej ochrony życia, zdrowia i mienia – czyli dóbr chronionych konstytucyjne.

Zdaniem autorki skargi naruszono również art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy, gdyż nie uwzględniono potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowej. Według ustaleń planu (§ 7 ust. 1 pkt 2) projektowane i przewidziane do modernizacji sieci, należy prowadzić w liniach rozgraniczających dróg. Ulica A przy szerokości 6 m oraz 7,80 m, nie ma technicznych możliwości spełnienia tego warunku, przy zachowaniu minimalnych wymagań technicznych odległości między sieciami.

W dalszych zarzutach skargi, strona wskazała naruszenie § 14 i § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to z tego powodu, że według § 14 do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W ocenie skarżącej, dostęp do drogi publicznej nie jest odpowiedni do przeznaczenia terenu zapisanego w planie, co utrudnia jej korzystanie z nieruchomości oraz naraża ją i rodzinę na niebezpieczeństwo utraty zdrowia i życia.

Zaskarżona uchwała, pozostaje również w sprzeczności z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nierzetelną analizę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, co prowadzi do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy w wersji odpowiedniej do aktualnych standardów oraz niezastosowanie § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Motywując ten zarzut strona wskazała, że Rada Gminy D w dniu [...] r. podjęła uchwałę w sprawie aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie D. W uchwale tej przedmiotowy plan miejscowy uznano za aktualny (§ 1 pkt 46). Zdaniem strony ocena ta nie uwzględniała jednak aktualnych zapisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, który to przepis nakazuje uwzględnić minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. W obowiązującym planie w § 5 ust. 1 pkt 4 ustalono obowiązek wydzielenia w obrębie własności odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub w stosunku do ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych. Taki zapis – w ocenie strony – prowadzi do pełnej dowolności ze strony inwestorów, do niespełnienia wynikającego z niego wymogu oraz § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Przy tak ogólnym zapisie, organ wydający pozwolenie na budowę nie ma możliwości jego wyegzekwowania. Powoduje to blokowanie ulicy przez parkujące na niej samochody.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała ustaleniami dotyczącymi wskazanego obszaru wywołuje konsekwencje w sferze dotyczącej uciążliwości życia na tym terenie, zagrożenia zdrowia oraz jest przyczyną powstawania konfliktów społecznych. Dopuszczenie na przedmiotowym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy braku drogi publicznej obniża, zdaniem strony, wartość jej nieruchomości, a nawet prowadzi do niemożności jej zbycia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, gdyż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Wniesienie skargi w trybie 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże się z obowiązkiem wykazania przez skarżącego, że sporna uchwała narusza jego konkretny interes prawny lub uprawnienie wynikające z określonej normy prawa materialnego. Do wniesienia skargi w tym trybie nie legitymuje ani sprzeczność z prawem uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Podniesiono nadto, że skarżąca twierdzi jakoby uchwała naruszała przepisy prawa materialnego nie wskazując jednak naruszenia jej osobistego interesu prawnego. Podkreślono, że strona nabyła działkę nr [...] w roku 2007, a więc już po wejściu w życie planu miejscowego dla wsi K. Odnosząc ten fakt do interesu prawnego skarżącej, strona przeciwna stwierdziła, że skarżona uchwała nie pozbawiła i nie ograniczyła konkretnych praw, czy też uprawnienia skarżącej, które istniałyby w dacie wejścia w życie uchwały. Akt ten w żaden sposób nie mógł wpływać na wykonywanie prawa własności w stosunku do jej działki. Zauważono również, że nabywając nieruchomość skarżąca – w swoim interesie – powinna była zapoznać się z ustaleniami planu miejscowego.

Zdaniem strony przeciwnej, zaskarżona uchwała w ogóle nie ingeruje w prawo własności autorki skargi, nie narusza jego istoty ani nie ogranicza możliwości wykonywania przysługujących jej uprawnień składających się na treść prawa własności. Z tego też względu skarga powinna ulec oddaleniu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano na ich bezzasadność.

Zdaniem organu nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady ładu przestrzennego ze względu na dopuszczenie na ternie MU zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej. Z licznego orzecznictwa wynika bowiem, że zasada kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczać się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Zarzut nieuwzględniania prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego również nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Rada, działając w ramach władztwa planistycznego, może ograniczyć prawo własności, ale musi też zachować zasady proporcjonalności. Realizacja budynków wielomieszkaniowych przy ul. A nie mogła przyczynić się do obniżenia wartości nieruchomości skarżącej, gdyż nabyła ona swoją działkę dopiero w 2007 r., gdy plan już obowiązywał. Skoro nie była właścicielem działki przed uchwaleniem planu, fakt ten nie mógł spowodować, że korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwie lub ograniczone.

Za nietrafiony uznano również zarzut naruszenia w procedurze planistycznej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie głównie z tego względu, że nie znajduje ono zastosowania przy uchwaleniu planu miejscowego.

Zdaniem strony przeciwnej zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez uniemożliwienie bezpiecznego poruszenia się po ulicy A nie może stanowić podstawy skargi wnoszonej w trybie art. 101 usg, gdyż brak jest w tym przypadku związku pomiędzy normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Podniesiono nadto, że Rada uznała aktualność przedmiotowego planu, za jednak nieaktualne uznała Studium, postanawiając o przystąpieniu do sporządzenia nowego Studium.

W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżąca polemizując ze stanowiskiem organu oświadczyła, że legitymuje się interesem prawnym, gdyż posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się obszarze objętym planem, a ustalenia planu mają wpływ na jej nieruchomość. Jej zdaniem naruszenie prawa przez kwestionowaną uchwałę jest aktualne, gdyż trwa cały czas i codziennie odczuwa jego skutki. Jest to naruszenie zindywidualizowane, gdyż wpływa bezpośrednio na skarżącą w warunkach, które nie spełniają standardów określonych w przepisach powołanych w skardze, a także w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołując się na "materiał dowodowy" – pismo Kierownika Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego i Geodezji Urzędu Gminy D z dnia 25 czerwca 2007 r. (które skarżąca przekazała wraz z pismem do Sądu) – wskazała, że na etapie sporządzania planu przedmiotowy teren przewidziany był pod budownictwo jednorodzinne. Mimo tego w planie dopuszczono zabudowę wielorodzinną i usługową bez innych funkcji niezbędnych dla zabudowy wielomieszkaniowej (oświata, zieleń, drogi). Tym samym kwestionowany plan nie jest odpowiedni dla zabudowy wielorodzinnej, nadto jest sprzeczny z procedurą sporządzania planu, sprzeczny z art. 1 ust. 2 oraz art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest również sprzeczny z zasadami urbanistyki między innymi przez to, że na jednym terenie dopuszcza budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne nie oddzielając tych terenów liniami rozgraniczającymi. Zdaniem skarżącej plan został przygotowany i uzgodniony na tym terenie dla zabudowy jednorodzinnej. Tym samym doszło do naruszania trybu sporządzenia planu – co w myśl art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), powinno skutkować jego unieważnieniem.

Strona uważa, że fakt, że nabyła działkę w roku 2007 nie oznacza, że sporna uchwała nie pozbawia i nie ogranicza jej konkretnych praw, czy też uprawnień. Wskazała w tym miejscu na zapisy § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt 1 tego aktu podnosząc, że nie są one egzekwowane przez organ wydający pozwolenie na budowę, ani też nie są respektowane przez gminę, która wydaje uzgodnienia zjazdów do budynków wielorodzinnych oraz techniczne warunki przyłączenia do sieci, mimo wcześniejszego nieprzygotowania uchwały pod tym kątem.

Te zaniedbania planu mają – zdaniem strony – bezpośredni wpływ na jej nieruchomość i na jej prawa związane z bezpieczeństwem, ponieważ zapisy planu powodują konkretne zachowania inwestorów, a gmina po stworzeniu planu, który "zawiera wiele uchybień zarówno w nielogiczności zapisów, a i posiada uchybienia proceduralne" nie czuje się odpowiedzialna za ten stan rzeczy. Skarżąca podkreśliła więc, że plan ingeruje w jej prawo własności.

Wyjaśniła nadto, że zarzut naruszenia przepisów w sprawie warunków technicznych budynków należy odczytywać w ten sposób, że rozwiązania narzucone planem uniemożliwią zachowanie wymogów wynikających z tych przepisów. Ulica A nie spełnia wymagań dojazdu odpowiedniego dla budynków wielorodzinnych.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżąca przedkładając pismo Kierownika Wydziału Architektury, Zagospodarowania Przestrzennego i Geodezji Urzędu Gmina D z dnia 25 czerwca 2007 r. wskazała ponownie na naruszenie trybu sporządzania planu, gdyż, jak wynika z treści tego pisma, plan uzgadniany był dla zabudowy jednorodzinnej, a uchwalony został dla zabudowy wielorodzinnej. W konkluzji storna wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów MU i MU 1.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2011 r. strona skarżąca wskazała na niespójność zapisów planu miejscowego dla terenów MU z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Przywołując odpowiednie zapisy studium podniosła, że po pierwsze Studium dla obiektów na wsi nie przewidziało budynków wyższych niż dwie kondygnacje plus dach dwuspadowy, symetryczny z dopuszczeniem poddasza użytkowego, natomiast kwestionowany plan miejscowy dla przedmiotowego terenu ustalił, że wysokość zabudowy nie może przekroczyć trzech kondygnacji naziemnych (poddasze użytkowe liczone jest jako jedna kondygnacja), lecz nie więcej niż 10 m licząc od poziomu terenu (najniższego) do okapu dachu. Tym samym na podstawie planu mogą powstać budynki o większej liczbie kondygnacji niż dopuszczone w Studium. Po drugie – przedmiotowy teren w Studium oznaczony został symbolem M1 – na tych terenach przewidziano działki do zabudowy jednorodzinnej o pow. około 1000 m2 – natomiast plan miejscowy dla przedmiotowego terenu przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno – usługowych oraz usługowych.

W złożonym na rozprawie piśmie przygotowawczym z dnia 20 marca 2012 r. skarżąca podniosła, że obszar wskazany w uchwale z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie K gmina D nie pokrywa się z terenem objętym uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie K gmina D. Obszar uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie K gmina D został podzielony na części A, B, C. Tymczasem w dokumentacji planistycznej nie ma uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, która określałaby granice obszaru objętego planem jedynie w obrębie K w Gminie D – część "B".

Strona powtórzyła również, że § 5 ust. 11 i ust. 12 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D, zasadami sztuki urbanistycznej i zasadami dobrego sąsiedztwa, albowiem dopuszcza wszelką zabudowę jedno i wielorodzinną w ramach jednego terenu otoczonego wspólną linią rozgraniczającą. Zaskarżona uchwała w zakresie § 5 ust. 11 i ust. 12 nie uszczegóławia zapisów w sposób spójny ze Studium, lecz wychodzi poza te zapisy w sposób rozszerzający ponad uwarunkowania i kierunki wskazane w Studium. Powoduje to niezachowanie spójności planu miejscowego ze Studium i prowadzi do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje też na nieprzestrzeganie zaleceń Konserwatora Zabytków, więc pominięcie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego omawianego terenu, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawidłowości te powodują niewłaściwe odczytanie intencji planu miejscowego przez inwestorów, projektantów i organy administracji architektoniczno-budowlanej. W następstwie tego, na terenach przygotowanych wyłącznie dla zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej powstaje zabudowa wielorodzinna.

Wskazując na znajdującą się w materiałach związanych z tworzeniem spornego planu miejscowego opinię Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia 25 maja 2001 r., uzyskaną zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w której Komendant, choć nie wnosi uwag, to jednak przypomina, że w opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić rozporządzenia i normy związane z ochroną przeciwpożarową. Skarżąca podnosi, że sieć wodociągowa przeciwpożarowa (§ 7 ust. 2 pkt 1 zapisów planu), w dniu uchwalania planu nie spełniała wymagań § 9 ust. 1 oraz § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2003 r. Nr [...]1, poz. 1139).

Strona wskazała dalej, że § 5 ust. 11 spornego planu istotnie narusza jej interes prawny, albowiem na działce, do której posiada tytuł prawny, jest budynek jednorodzinny jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Nieruchomość skarżącej leży w drugim rzędzie działek. Tymczasem według obecnych zapisów § 5 ust. 11 kwestionowanego planu miejscowego, na nieruchomościach o numerach działek [...], [...], [...], [...] tj. na działkach sąsiadujących z bezpośrednio działką skarżącej mogą powstać budynki wielorodzinne lub usługowe, trójkondygnacyjne.

Podsumowując swe wywody skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała narusza obiektywny porządek prawny przez naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne niżej wymienione przepisy prawa materialnego: art. 1 ust. 1 i ust. 2 punkty 1-5, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosła jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na wskazane naruszenia procedury tworzenia planu miejscowego (art. 18 ww. ustawy) i przepisów prawa materialnego, albowiem uchybienia te mają wpływ na treść zaskarżonego planu miejscowego oraz mają istotny wpływ na wynik jej sprawy, są przyczyną naruszenia interesu prawnego skarżącej bowiem wywołują dla mnie negatywne konsekwencje prawne.

Podczas rozprawy w dniu 20 marca 2012 r. strony podtrzymały prezentowane wcześniej stanowiska.

W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2012 r. pełnomocnik organu ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej wskazał, że obszar objęty uchwałą Rady Gminy D Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K w gminie D- część "B" nie wykracza poza obszar wyznaczony uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K w gminie D. Uchwała w sprawie przyjęcia planu nie dotyczy terenów nieobjętych uchwałą inicjującą. Załącznik graficzny do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różni się od projektu planu podlegającego uzgodnieniu, jedynie skalą. Projekt planu (tekst i rysunek) przedstawiony do uzgodnienia - w danym zakresie - odpowiada tekstowi i rysunkowi uchwalonego planu. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżony plan był ponadto spójny z ustaleniami Studium. Oznacza to, że wszystkie ustalenia w nim zawarte były spójne, również w zakresie przeznaczenia terenu MU określonego jako tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno – usługowych oraz usługowych. Większość terenów określonych w planie miejscowym dla wsi K - część "B" jako teren MU, w Studium znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Ml (pozostałe w niewielkiej części to M2, M3 i U). Na terenach Ml nie dopuszcza się jedynie realizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i stanowić jakiekolwiek zagrożenie dla mieszkańców. Jak twierdzi organ, słowa "spójność" nie należy interpretować jako "identyczność". Przeznaczenie terenu w planie i Studium nie są identyczne, nie oznacza to jednak, że są nie spójne. To ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. określała, że plan miejscowy musiał być "zgodny" z ustaleniami studium, a następnie po nowelizacji z roku 2010 wymaga by "nie naruszał on ustaleń studium".

W ocenie organu nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis § 6 uchwały w sprawie uchwalenia planu dotyczy ustalenia linii rozgraniczających przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji (drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi) i wprowadza ich klasyfikację funkcjonalną. Wbrew twierdzeniom skarżącej w planie znajdują się ponadto tereny usług oświaty- UO, usług sportu i rekreacji oraz usług publicznych- US oraz US/UP, tereny zieleni publicznej- ZP1. Żadne obowiązujące przepisy nie określają, że tereny te muszą przylegać bezpośrednio do terenów zabudowy wielorodzinnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a.

Podstawę do wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwane dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny został naruszony uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego.

Jak zatem wynika z przywołanego przepisu, jedną z przesłanek wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Celem wezwania jest rozważenie przez organ gminy zasadności podniesionych zarzutów jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, umożliwienie podjęcia ewentualnych działań zmierzających do zmiany uchwały, jak i wyjaśnienie stronie motywów przyjętych w uchwale rozstrzygnięć.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zakres przedmiotowy wniesionej skargi musi pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę (por. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 697/11, niepubl.).

W niniejszej sprawie skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przedmiotową uchwałą w odniesieniu do rejonu ulicy A, a konkretnie działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. znajdujących się przy tej ulicy i częściowo stanowiących tę ulicę, żądając:

1. zmiany przeznaczenia podstawowego tych terenów z zabudowy mieszkaniowe- usługowej na zabudowę mieszkaniowe jednorodzinną wolnostojącą lub w zabudowie bliźniaczej o niskiej intensywności zabudowy (w stosunku do działek które jeszcze nie są zabudowane);

2. zaliczenia ul. A stanowiącej drogę wewnętrzną do dróg publicznych;

3. określenia minimalnej ilości miejsc do parkowania, czyli konkretnego zdefiniowania wskaźnika odnośnie miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo.

Kwestionowanym zapisom uchwały skarżąca postawiła zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji; art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 przywołanej ustawy w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 14 i § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W skardze jej autorka zakwestionowała uchwałę Rady Gminy D Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K – cześć "B" w gminie D, przy czym – podobnie jak w wezwaniu – zaskarżyła ją w części dotyczącej rejonu ulicy A w Kiełczowie tj. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Skarga wniesiona do sądu z dniu 28 kwietnia 2011 r. – co do zasady – pokrywa się z przedstawionym wyżej zakresem zaskarżenia wynikającym z wezwania do usunięciu naruszenia prawa. Tym samym rzutuje ona istotnie na zakres zaskarżenia objętego postępowaniem sądowym. W toku postępowania sądowego strona w kolejnych pismach procesowych z dnia 20 marca 2012 r., 22 sierpnia 2011 r. oraz 26 sierpnia 2011 r. przedstawiła natomiast nowe wnioski i nowe zarzuty – takie jak brak spójności planu ze studium, niezgodność z uchwałą intencyjną, naruszenie procedury planistycznej.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu warunków formalnych określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do warunków tych, obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, ustawodawca zalicza wykazanie naruszenia swego interesu prawnego przez wnoszącego skargę. Tak więc to skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem pozostającym w związku z uchwałą podjętą w postępowaniu planistycznym, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1627/06 – LEX nr 315977).

W niniejszej sprawie skarżąca bezskutecznie wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia. Pierwsza ze wskazanych przesłanek została więc spełniona. Rozważyć zatem trzeba, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a jeżeli tak, to czy naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego.

W kontekście wskazanego we wcześniejszych rozważaniach związania wnoszącego skargę zakresem przedmiotowym wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, uznać należy, że swój interes prawny skarżący może wywodzić z jedynie z okoliczności niewykraczających poza granice wyznaczone wezwaniem. Jeśli zatem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do rejonu ulicy A tj. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], to tylko w takim zakresie może wnieść skargę do sądu administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że badanie istnienia interesu prawnego ograniczać się musi do okoliczności związanych ze wskazanym zakresem zaskarżenia.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu jest jego zindywidualizowany, konkretny, aktualny charakter oraz to, że jest on sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie (...). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które wystąpią dopiero w przyszłości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreśla się, że skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą i indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Trzeba udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego i pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 914/10 - LEX nr 751789).

Jak już wspomniano o naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy istnieje bezpośrednie i realne (a nie tylko potencjalne) naruszenie istniejącego już w dniu wejścia w życie uchwały prawa, czy uprawnienia, a skarga jest środkiem ochrony przed rzeczywistym i nielegalnym wkroczeniem w ten interes organu gminy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 220/10 - LEX nr 619820). Tak rozumianego interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym do którego, co prawda, bezpośrednio odnosić się mogą zapisy aktu, jednak nie da się go skonkretyzować na podstawie normy prawa materialnego.

Swój interes prawny skarżąca wywodzi z faktu przysługującego jej tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się na działce [...], położonej na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Wskazała przy tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez:

- zapewnienie zapisami planu dla terenu MU obsługi komunikacyjnej głównie przez wydzielenie dróg wewnętrznych, co oznacza przerzucenie obowiązków gminy w zakresie utrzymania tych dróg na prywatnych właścicieli nieruchomości;

- naruszenie zasad ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, albowiem w otoczeniu ul. A dominuje zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, a przez dopuszczenie na przedmiotowym terenie budynków wielorodzinnych i przeznaczenie pod zabudowę aż do 60% powierzchni działek, doprowadzono do naruszenia harmonijnej całości urbanistyczno-architektonicznej;

- uniemożliwienie bezpiecznego poruszania się po ul. A z jej nieruchomości do drogi publicznej, gdyż szerokość ulicy, promienie łuków i ograniczona widoczność na łukach, przy obecnej intensywności zabudowy nie zapewniają właściwej i bezpiecznej obsługi terenów;

- dopuszczenie na działkach sąsiadujących z bezpośrednio z jej działką zabudowy budynkami wielorodzinnymi lub usługowymi trójkondygnacyjnymi, podczas gdy na działce, do której posiada tytuł prawny, jest budynek jednorodzinny jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym;

- niezapewnienie dla tych nieruchomości wskaźnika miejsc postojowych, zgodnie z regulacjami art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała ustaleniami dotyczącymi obszaru rejonu ulicy A tj. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wywołuje konsekwencje w sferze dotyczącej uciążliwości życia na tym terenie, zagrożenia zdrowia oraz jest przyczyną powstawania konfliktów społecznych. Dopuszczenie na przedmiotowym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy braku drogi publicznej obniża zdaniem strony wartość jej nieruchomości a nawet prowadzi do niemożności jej zbycia. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa przez kwestionowaną uchwałę jest aktualne, gdyż trwa cały czas i codziennie odczuwa jego skutki. Jest to naruszenie zindywidualizowane, gdyż wpływa bezpośrednio na skarżącą w warunkach, które nie spełniają standardów określonych w przepisach powołanych w skardze, a także w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezsporną w sprawie okolicznością jest, że skarżącej przysługuje prawo (współwłasność) do nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. Niewątpliwie posiada zatem ona interes prawny w sprawie. Jednakże sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości znajdującej się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego zastosowanie znajduje zaskarżony akt, nie może być wystarczające do przyjęcia, że tym samym interes prawny skarżącej został naruszony.

Z treści skargi wynika, że zakwestionowane zostało przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością należącą do skarżącej zarówno co do przeznaczenia podstawowego (zabudowa mieszkalno – usługowa, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno – usługowych oraz usługowych), nie przeznaczenia tych nieruchomości na realizację celu publicznego tj. drogi publicznej oraz nie ustalenia dla tych nieruchomości wskaźnika miejsc postojowych, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak z tego wynika, intencją skarżącej jest wykluczenie na terenie sąsiadującym z jej nieruchomością zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, która to zabudowa spowoduje jej zdaniem uciążliwości komunikacyjne związane z dojazdem do jej nieruchomości oraz parkowaniem. Strona domaga się pozostawienia takiego rodzaju zabudowy jaka znajduje się na jej działce, zmiany przeznaczenia części nieruchomości sąsiadujących z jej działką na realizację celu publicznego, co miałoby się odbyć kosztem tych nieruchomości oraz zmiany warunków zabudowy przez wprowadzania wskaźnika miejsc postojowych według kryteriów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca – zdaniem Sądu – nie wykazała jednak aby kwestionowane przez nią zapisy uchwały dotyczące przeznaczenia i zagospodarowania wymienionych w skardze działek naruszały jej interes prawny. Przede wszystkim skarżąca nie wykazała aby zapisy te wpływały na jej indywidualną sytuację prawną, w szczególności ograniczały lub pozbawiały ją konkretnych uprawnień lub nakładały na nią konkretne obowiązki. Wyraźnego podkreślenia wymaga w tym miejscu, że stronie do wskazanych w skardze nieruchomości nie przysługują żadne prawa rzeczowe, na których mogła by opierać swój sprzeciw co do przewidzianych planem przeznaczenia i zagospodarowania. Okoliczność ta nie przesądza wprawdzie o tym, że interes prawny skarżącej nie może być naruszony kwestionowanymi zapisami uchwały, ale w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie i wykazanie w jakim stopniu konkretne zapisy planu odnoszące się do wymienionych przez stronę nieruchomości, usytuowanych po sąsiedzku, wpływają na sytuację prawną skarżącej. Strona wprawdzie kwestionuje przewidziane planem przeznaczenie tych nieruchomości, jednak nie wykazuje aby dopuszczona planem zabudowa, nawet wielomieszkaniowa, czy też usługowa, przy przewidzianej planem dopuszczalnej maksymalnej ilości kondygnacji i wysokości, ograniczała lub uniemożliwiała jej wykonywanie prawa własności w odniesieniu do jej nieruchomości, poza ewentualnymi uciążliwościami komunikacyjnymi i obniżeniem wartości nieruchomości. Nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego, który byłby w tym względzie naruszony postanowieniami planu, przez co w sposób bezpośredni ograniczałby przysługujące jej prawo własności. Również fakt, że część działek stanowiących wewnętrzną drogę dojazdową nie została w planie ujęta jako droga publiczna, nie pozbawia, ani nie ogranicza skarżącej możliwości wykonywania jej uprawnień, jak też nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Skarżąca nie kwestionuje, że jej nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (ul. A) – co jest zgodne z prawem. Przewidziane kwestionowanym planem ustalenia nie pozbawiły jej wszak możliwości zabudowy działki. Zdaniem Sądu dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej o szerokości od 6 m do 7,80 m również nie narusza interesu prawnego skarżącej. Na marginesie można zauważyć, że skarżąca skutecznie zabudowała swoją nieruchomość, a warunek zapewnienia do nieruchomości odpowiednich dojazdów i dość musi być spełniony dla uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast kwestia zapewnienia bezpieczeństwa na tej drodze, to kwestia odpowiedniego ustalania obsługi komunikacyjnej, określania kierunku ruchu na drodze, co odbywa się poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie sposób powiązać naruszenia interesu prawnego skarżącej z kwestionowanymi przez nią rozwiązaniami komunikacyjnymi dla terenu MU. Nadto skarżąca nie będąc właścicielem działek tworzących drogę wewnętrzną nie będzie obowiązana do jej utrzymania.

Sąd zwraca również uwagę, że nie można hipotetycznej możliwości jaką – zdaniem skarżącej – może wywołać w przyszłości dopuszczona planem zabudowa na wskazanych przez nią w skardze działkach (niektórych położonych w znacznej odległości od jej nieruchomości), utożsamiać z naruszeniem interesu prawnego. Natomiast zarzuty dotyczące uciążliwości danej inwestycji mogą być podnoszone na odpowiednich etapach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji zezwalającej na realizację konkretnej inwestycji, jeżeli skarżąca będzie miała przymiot strony postępowania. W konsekwencji, to czy dane przedsięwzięcie będzie uciążliwe dla skarżącej w podnoszonym przez nią zakresie, nie zależy od zapisów planu, ale od decyzji wydanych w procesie inwestycyjnym (por. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 618/11, dostępny na stornie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego wskazywane przez skarżącą nieprzestrzeganie zasad ładu przestrzennego. Naruszenie swojego interesu prawnego strona wywodzi z niezastosowania przez organ stanowiący gminy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy, gdyż ustalenia planu nie uwzględniają wymagań ładu przestrzennego i godzą w zasadę dobrego sąsiedztwa. Pomijając fakt, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 2003 r., to odnosząc ten zarzut do odpowiedniej regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, wskazać trzeba, że z treści tego przepisu strona nie może wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego, gdyż przepis ten zawiera tylko pewien postulat nie gwarantując żadnych konkretnych praw dla właścicieli nieruchomości. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie poprzez zabudowę nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też prawnej gwarancji niezmienności otoczenia (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 554/09 SIP Lex nr 603329).

Nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że zaskarżona uchwała uchybia interesowi prawnemu skarżącej za względu na naruszenie art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie D. Zarzut ten odnosi się do innego aktu, a zatem wykracza poza ramy niniejszego postępowania sądowego (niezależnie od kwestii zaskarżalności takiego aktu). Interesu prawnego skarżącej nie narusza zatem uchybienie temu przepisowi poprzez nierzetelną analizę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, co w konsekwencji prowadzi do niezastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy w wersji odpowiedniej do aktualnych standardów oraz niezastosowanie § 5 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 20003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołane przepisy nie mogą stanowić podstawy oceny negatywnego wpływu na interes prawny strony, gdyż nie były podstawą zaskarżonego aktu – planu miejscowego. Przy uchwalaniu przedmiotowego planu zastosowanie miały – na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które nie zawierały analogicznych do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 2003 r. uregulowań.

Dodatkowo podnieść wypada, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajdują bezpośredniego zastosowania przy uchwalaniu planu miejscowego, gdyż jako przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, skierowane są do poszczególnych inwestorów realizujących inwestycje budowlane na podstawie wspomnianej ustawy.

Sąd nie podziela również poglądu skarżącej, że jej interes prawny może zostać naruszony z uwagi na negatywny wpływ ewentualnych przyszłych zabudowań wielokondygnacyjnych oraz utrudnień związanych z dojazdem do jej budynku, na wartość nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zmiana wartości nieruchomości jest bowiem zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie o naruszeniu interesu prawnego nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany jej przeznaczenia. Potencjalne finansowe skutki (negatywne zarówno dla właścicieli jak i samej gminy) znieść mogą jednak instytucje przewidziane w art. 36 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane przez skarżącą podstawy prawne związane z naruszeniem jej – jak twierdzi – interesu prawnego, odnoszą się w większości bezpośrednio do wymogów procedury planistycznej, a z norm tych skarżąca nie może wywodzić zindywidualizowanych uprawnień umocowujących ją do wniesienia skargi. Skarżąca wskazuje co prawda, że zaskarżona uchwała narusza również art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem przysługujące jej prawo własności zostało naruszone, nie konkretyzuje jednak na czym owo naruszenie miałoby polegać. Naruszenia takiego nie dopatrzył się również Sąd.

Analizując przedstawione przez skarżącą argumenty stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Okoliczności przedstawione w skardze i pismach procesowych można by próbować kwalifikować jako naruszenie interesu faktycznego, jednak takowy nie daje legitymacji do ubiegania się o sądowoadministracyjną kontrolę aktu prawa miejscowego. Jak już bowiem wspomniano, aby skarga wniesiona w trybie art. 101 u.s.g. mogła zostać uwzględniona, składający skargę musi wykazać zarówno, że posiada tak rozumiany interes prawny, a ponadto, że interes ten został naruszony, przy czym naruszenie to obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Samo nieprzestrzeganie przez organ norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym, jeżeli nie narusza interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wystarcza do uwzględnienia skargi, ponieważ nie daje wnoszącemu skargę uprawnienia do jej złożenia. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1429/10 - LEX nr 746533).

Sąd odstąpił tym samym od oceny zarzutów podniesionych w skardze i rozwiniętych w późniejszych pismach procesowych. Ocena licznych zarzutów naruszenia procedury tworzenia zaskarżonej uchwały zgłoszonych w skardze jest bowiem możliwa przez sąd administracyjny dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącej. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, w którym wskazano m. in., że: "Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać (...) w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (...) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną. (...)".

W tym stanie rzeczy – stosownie do art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.