Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3193/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 627/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 997/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne;

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r. odmówiono M. M. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. M. W uzasadnieniach decyzji podano tożsame argumenty i wskazano, że powodem odmowy było uznanie, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki określonej w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organów skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem. W sprawie ustalono bowiem, że przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia nie pracowała zawodowo. Ostatnim miejscem zatrudnienia M. M. był zakład pracy S., w którym była zatrudniona w okresie od dnia 15 września 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Stosunek pracy wygasł w wyniku upływu czasu, na jaki była zawarta umowa o pracę. Ponadto od dnia 21 marca 2011 r. skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna i w okresie od dnia 14 stycznia 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. posiadała prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a następnie w okresie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne.

M. M. zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcia i podniosła w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegający na błędnym uznaniu, że skarżąca nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną, zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez brak poczynienia ustaleń dotyczących okoliczności ustania stosunku pracy skarżącej i powodów niepodejmowania przez nią zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej ww. błędy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd I instancji podniósł, że organy obu instancji nie zakwestionowały, że M. M. faktycznie opiekuje się niepełnosprawnym ojcem. Wskazały jednak, że stopień niepełnosprawności S. M. datuje się od 1996 r., co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] sierpnia 2008 r., M. M. natomiast pracowała zawodowo do dnia 31 grudnia 2009 r., a następnie w okresie od 14 stycznia 2010 r. do 13 stycznia 2011 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Następnie w okresie od 1 marca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na ojca S. M. Mając na uwadze powyżej opisany stan faktyczny sprawy organ uznały, że w takim wypadku nie jest możliwe wypełnienie wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność ojca, o czym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów, brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Niepełnosprawność ojca skarżącej powstała przed zakończeniem ostatniego zatrudnienia przez M. M. Dodatkowo - ostatni stosunek pracy skarżącej wygasł z upływem okresu wskazanym w umowie o pracę, co wyłącza uznanie, że M. M. zrezygnowała w tamtym czasie z pracy w celu opieki nad ojcem.

W ocenie Sądu meriti zaprezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art.16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy bowiem dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja powyższego przepisu jest w ocenie Sądu I instancji nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W ocenie Sądu I instancji dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Nadto Sąd meriti podniósł, że zastosowana przez organy wykładnia, różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjąć zdaniem Sądu meriti należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Sąd Wojewódzki zważył, że to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego już zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu I instancji, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Reasumując, w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Potwierdzenia prawidłowości powyższej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy doszukać się można zdaniem Sądu I instancji w związanych z analizowanym stanem prawnym orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 (publ. OTK-A 2013/9/134, Dz.U. poz.1557) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. Przepisy te przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały z mocy prawa, po upływie terminu 30 czerwca 2013 r.. Sąd Wojewódzki podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał zastrzegł, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy, wprowadzającego nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał wskazał jednakże, że może ona doprowadzić do wykluczenia

możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "osoby te - de nomine - nie będą bowiem ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji "rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie pracowały. W jeszcze mniej korzystnej sytuacji są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie mogą z nich zrezygnować". Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, prowadzącą do utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w związku z wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu umorzył postępowanie (postanowienie TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14). W uzasadnieniu postanowienia Trybunał zwrócił uwagę na to, że pytający sąd zasygnalizował istniejące rozbieżności w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych co do interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołał między innymi wyrok WSA w Gdańsku opierający się na założeniu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Trybunał Konstytucyjny w dalszej części swego orzeczenia stwierdził, że "tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne - również występujące w praktyce - przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją".

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie ze skargi M. M. i stwierdził, że w jego ocenie rzeczą sądu administracyjnego, rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji, która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. ( jak w przypadku skarżącej) było dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16 a ust. 1 ustawy takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Interpretacja art. 16 a ust. 1 ustawy przedstawiona na wstępie rozważań prawnych w niniejszym uzasadnieniu do rezultatu takiego prowadzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozważył również kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybrał od 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.). Zdaniem Sądu I instancji zmianę tę uznać należy za celowy zabieg ustawodawczy, mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r., przez ograniczenie wynikające z przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Jak wspomniano bowiem wyżej, na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2013r.

Sąd I instancji w rezultacie uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd meriti wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek M. M. organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Jednakże podniósł również, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna - wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącej na jej wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się bowiem wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącej w istocie przyznano za okres od 1 lipca 2013 r. to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku zarzucając:

l) naruszenie prawa materialnego - art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że osobie pozostającej bez zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych (to jest osobie nie podejmującej zatrudnienia), która podejmuje się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że właściwa interpretacja tego przepisu wymaga sięgnięcia po wykładnię konstytucyjną w sytuacji jasnej i nie budzącej wątpliwości treści normy prawnej wynikającej z literalnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, opartej dodatkowo na woli ustawodawcy wyrażonej w ustawie z dnia 04 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r., poz. 567);

Skarżące kasacyjnie Kolegium mając na uwadze powyższe zarzuty wniosło o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł ewentualnie w przypadku uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerne argumenty na poparcie stanowiska wyrażonego w zarzutach. W ocenie strony skarżącej w szczególności pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" i innej pracy zarobkowej) nie jest tożsame z pojęciem "nie podejmowania zatrudnienia" (lub innej pracy zarobkowej), stąd też oba powyższe terminy muszą odnosić się do różnych stanów faktycznych. Analiza stanu fatycznego w sprawie M. M. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie rezygnowała ona z zatrudnienia celem podjęcia stałej opieki nad ojcem – S. M. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez organy administracji, tylko wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a wolą sprawowania stałej opieki, jest rekompensowane stosownym zasiłkiem. Przepis art. 16a ustawy w sposób odmienny od art. 17 tej samej ustawy określa prawo do wsparcia w związku z opieką nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, co świadczy o tym, że mimo pewnych podobieństw chodzi o różne świadczenia Do dnia 01 stycznia 2015r., otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uwarunkowane wystąpieniem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W dalszej kolejności strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuprawnione dokonanie rozszerzającej wykładni art. 16a, w oparciu o wynikającą z Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł, że należy zauważyć, iż jednym z zadań sądów administracyjnych jest kontrola administracji publicznej, poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia. W dniu wydania ostatecznej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., do polskiego porządku prawnego nie zostało jeszcze wprowadzone świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna. W przypadku tak jasnego wyrażenia woli przez ustawodawcę, prowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, było całkowicie zdaniem skarżącego kasacyjnie pozbawione uzasadnienia. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, to nie od sądu administracyjnego należy ocena legalności rozwiązań przyjętych ustawodawcę, jest to bowiem domena zastrzeżona dla kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający w imieniu M. M. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną w pełni podzielono poglądy i argumentację WSA w Gdańsku, zawartą w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej skoncentrowała się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w sposób nieuprawniony zestawił jego treść z art. 32 Konstytucji RP. W ocenie autora skargi kasacyjnej, okoliczność ta doprowadziła do nieuzasadnionego przyjęcia, że osobie pozostającej bez zatrudnienia, która podejmuje się sprawowania stałej opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo do uzyskania zasiłku opiekuńczego.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów prawa w danej sprawie, jest obowiązany stosować wynikającą z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ustrojową zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, istnieje, gdy sąd ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). W związku z tym brak jest uzasadnienia dla przedstawionej w skardze kasacyjnej tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny przechodząc do oceny dokonanej przez Sąd I instancji wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreśla, że w pełni podziela wyrażony przez Sąd pogląd, iż "rezygnacja" osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy i niepozostającej w zatrudnieniu, ze statusu osoby bezrobotnej, może być uznana za równoznaczną z "rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu wskazanego przepisu.

Wykładnia przepisu art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt I OSK 1344/14 oraz z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca zatem uwagę (podobnie jak w przywołanych powyżej wyrokach), że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższa okoliczność stanowi w ocenie NSA podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

A zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Innymi słowy przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724)" ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą". Zatem zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W tym miejscu jednocześnie należy podkreślić (co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie), że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Artykuł 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Nie ulega zatem wątpliwości, że wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134),

Reasumując i zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Językowa wykładnia tego przepisu dokonania w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji R.P., jak wywiedziono wyżej, jest bowiem niedopuszczalna. Choć dodana na marginesie, to ważna jest okoliczność, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym zakresie jednolite. W orzeczeniach wskazanych powyżej, składy orzekające wypowiadały się zgodnie co do wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.