Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2392/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 § 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: §5 §6 ust 1 § 8 ust 1 § 8 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1021/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1021/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 2351 i art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) - po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia u S. S. choroby zawodowej: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz (wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając uchylenie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazanych powyżej decyzji organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że postępowanie mające na celu stwierdzenie choroby zawodowej (lub braku podstaw do jej stwierdzenia) powinno być przeprowadzone z poszanowaniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazująca na obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jednocześnie art. 80 k.p.a. wskazuje, że organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem ww. zasad postępowania. Sąd podkreślił, że w każdej sprawie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zobowiązane do zbadania warunków wykonywania pracy przez osobę, u której podejrzewa się chorobę zawodową, przez cały okres jej zatrudnienia pod kątem ustalenia, w których zakładach pracy występował tzw. czynnik narażenia zawodowego - czy to związany ze sposobem wykonywania pracy, czy też określony czynnik szkodliwy dla zdrowia występującego w środowisku pracy. Istotą sprawy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest bowiem potwierdzenie, że określone schorzenie kwalifikowane jako choroba zawodowa ma swoje źródło w środowisku pracy, przy czym dla stwierdzenia narażenia zawodowego nie jest wymagane przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, lecz stwierdzenie istnienia tych czynników w środowisku pracy. Niezależnie od wielkości tych stężeń, w konkretnym przypadku o powstaniu choroby zawodowej decydować może osobnicza wrażliwość na działanie tego narażenia, o czym ostatecznie rozstrzyga lekarz orzecznik. Występowanie warunków szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, które powodują określone schorzenie, stwarza domniemanie istnienia związku między warunkami pracy, a chorobą. Jest to domniemanie zwykłe wzruszalne, które nie wyłącza wykazania, że pomimo pracy w warunkach narażających na chorobę, jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z zatrudnieniem. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji nie zawierają wyjaśnień dotyczących zbadania warunków wykonywania pracy przez skarżącego przez cały okres jego zatrudnienia pod kątem ustalenia, czy w zakładach pracy występował tzw. czynnik narażenia zawodowego, i już z tego powodu decyzje nie odpowiadają prawu. Ponadto organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły na stwierdzeniu, że u skarżącego nie rozpoznano omawianej choroby, przy czym organy w pełni oparły się na rozstrzygnięciach jednostek orzeczniczych obydwu instancji, obszernie przytaczając fragmenty uzasadnień tych orzeczeń. Sąd zaznaczył, że jednostka orzecznicza I stopnia podniosła, że zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, danymi literaturowymi uznawany przez ustawodawcę pohałasowy niedosłuch jest obustronny, symetryczny, odbiorczy. Warunek ten nie został u skarżącego spełniony, gdyż w każdorazowym badaniu audiometrycznym od 2004 do 2016 r. występowała wyraźna asymetria niedosłuchu, pogłębiająca się w kolejnych latach. Natomiast jednostka orzecznicza II stopnia ustaliła, że wielkość średniego uszkodzenia słuchu u badanego wynosi w uchu prawym 43,3 dB, a w uchu lewym resztki słuchu dB. Średnia głębokość uszkodzenia słuchu wynosząca odpowiednio 43,3 dB w uchu prawym, tj. w uchu lepiej słyszącym, nie spełnia wymaganego do rozpoznania choroby zawodowej kryteriów średniego uszkodzenia słuchu ona co najmniej 45 dB w odniesieniu do ucha lepiej słyszącego. Ponadto podkreślono, że asymetryczne uszkodzenie słuchu nie posiada cech klinicznych uszkodzenia słuchu spowodowanego przewlekłym działaniem hałasu na narząd słuchu. W świetle powyższego uznano, że przyczynami nierozpoznania u skarżącego omawianej choroby zawodowej była asymetryczność uszkodzenia słuchu oraz – stwierdzona przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - średnia głębokość uszkodzenia słuchu wynosząca 43,3 dB w uchu prawym, tj. w uchu lepiej słyszącym, nie spełniająca wymaganego do rozpoznania choroby zawodowej kryteriów średniego uszkodzenia słuchu ona co najmniej 45 dB w odniesieniu do ucha lepiej słyszącego. W ocenie Sądu wątpliwości budzi przyjęcie przez organy za jednostkami orzeczniczymi, że uznanie asymetryczności uszkodzenia słuchu wyklucza u skarżącego występowanie omawianej jednostki chorobowej. Sąd zauważył, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w poz. 21 wykazu chorób zawodowych została określona choroba zawodowa pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Powyższa pozycja wykazu mówi zatem o obustronnym trwałym odbiorczym ubytku słuchu typu ślimakowego oraz o obustronnym trwałym odbiorczym ubytku słuchu typu czuciowo - nerwowego spowodowanym hałasem. Z brzmienia tego przepisu nie wynika symetryczność ubytku słuchu, a jego obustronność. Jednakże nawet przyjmując, iż zgodnie z wiedzą medyczną omawiany ubytek słuchu winien być asymetryczny, żeby zaistniała omawiana jednostka chorobowa, należy wyjaśnić, co rozumiemy przez symetryczność ubytku słuchu, tj. jaka różnica słuchu pomiędzy uchem lepiej i gorzej słyszącym nie jest uznawana za asymetryczność. Nadto ze względu na ustalony przez organy i podkreślany przez skarżącego przebieg kariery zawodowej, podczas której skarżący pracował w warunkach narażenia na hałas, kierując m.in. spychaczami, organy winny wskazać, czy omawiane różnice w niedosłuchu ucha lewego i prawego mogą stanowić mało swoiste objawy ww. jednostki chorobowej, spowodowane np. pracą skarżącego w spychaczu bez ochronników uszu, z otwartym lewym oknem pojazdu. Ponadto, zdaniem Sądu, porównanie powyższych orzeczeń jednostek prowadzi do wniosku, że są one niespójne. Wątpliwości budzi, czy można stwierdzić w jednym orzeczeniu, że średnia głębokość uszkodzenia słuchu wynosi w uchu prawym, tj. w uchu lepiej słyszącym, 51,56 i 60 db (a więc spełnia przesłankę do rozpoznania choroby zawodowej), a w drugim orzeczeniu, że wynosi 43,3 dB, a więc nie spełnia przesłanki do rozpoznania omawianej choroby zawodowej. Ze względu na dużą różnicę pomiędzy treścią obydwu orzeczeń w omawianym zakresie, a jednocześnie ze względu na fakt, że głębokość uszkodzenia słuchu w uchu prawym ustalona przez jednostkę orzeczniczą II stopnia jest jedynie o 1,7 dB niższa od głębokości uszkodzenia słuchu wskazanego w przepisie rozporządzenia, organy winny podjąć działania zmierzające do dokładnego i wiążącego ustalenia uszkodzenia słuchu w uchu prawym. Za niewystarczające Sąd uznał wyjaśnienia jednostki orzeczniczej II stopnia udzielone pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. o subiektywności audiometrii tonalnej ze względu na brak współpracy z pacjentem. Sąd podkreślił przy tym, że co do zasady organy są związane treścią orzeczenia lekarskiego, niemniej jednak to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. Inspektor sanitarny jest bowiem bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. Natomiast ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie wiąże organu i może być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję do czego upoważnia go § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Powtórzenie oceny zawartej w orzeczeniu lekarskim nie stanowi o wypełnieniu obowiązku przewidzianego również w art. 80 k.p.a. Orzeczenie lekarskie jest tylko jednym z dowodów, który powinien zostać oceniony w tym postępowaniu zgodnie z regułami postępowania przewidzianymi w szczególności w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem z motywów obu decyzji wynika, że organy odstąpiły od dokonania samodzielnych ustaleń uznając, że nierozpoznanie choroby stanowi ku temu formalną przesłankę. W ocenie Sądu, opierając się wyłącznie na nich oraz ustaleniach organów, nie można jednoznacznie przyjąć, że stwierdzone u skarżącego objawy chorobowe nie dają podstaw do rozpoznania choroby pochodzenia zawodowego, tym bardziej, że nie przeprowadzono prawidłowej oceny narażenia zawodowego (pomiaru hałasu).

Skargą kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ II instancji posiadając opinię uprawnionej jednostki orzeczniczej był uprawniony do podejmowania innych .czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy, a nie powinien opierać się na takiej opinii;

2) § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż organ uznał, iż materiał dowody nie jest w sprawie wystarczający;

3) § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

4) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ ich nie zastosował.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 ust. 1, § 8 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1367). Zdaniem skarżącego organu, organy administracji wydając decyzje w przedmiocie choroby zawodowej, są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby te orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Nie można zatem czynić zarzutu organowi, iż nie podjął dodatkowych czynności celem wyjaśnienia sprawy, bowiem ten nie ma takich uprawnień, gdyż opiera się orzeczeniu uprawnionej jednostki.

Przechodząc do oceny przywołanych powyżej zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367), decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Dodatkowo w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał błędnej wykładni § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i nie podważył ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. Należy jednocześnie podzielić stanowisko Sąd pierwszej instancji, który uznał, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono ocenie, jak każdy dowód w postępowaniu z zachowaniem zasad wynikających m.in. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podkreślić należy, iż wprawdzie rozpoznanie chorób zawodowych należy do właściwości jednostek medycznych określonych w § 5 rozporządzenia i organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, to jednak orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1872/13; z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1567/13 – CBOSA; z dnia 24 lutego 1998r., I SA 1520/97, ONSA 1998/4/150, z dnia 23 lipca 2003r., I SA 108/03, LEX nr 160259, z dnia 24 maja 2001r., SA 1801/00,LEX nr 77663, z dnia 2 czerwca 1998r., I SA 225/98, LEX nr 45827).

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 przywołanego powyżej rozporządzenia. Należy bowiem pamiętać, że generalną zasadą postępowania w sprawie chorób zawodowych jest to, aby jednostki medyczne wydawały orzeczenia posiadając wiedzę o zagrożeniach zawodowych, przebiegu i charakterze pracy. Jednostki medyczne wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Istotne jest też to, że zakład pracy, w którym pracuje bądź pracował pracownik podejrzany o chorobę zawodową jest obowiązany przesłać zakładowi społecznej służby zdrowia, właściwemu do rozpoznania choroby zawodowej, dokumentację dotyczącą zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy i przebiegu pracy zawodowej pracownika.

Jeżeli zatem taki dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony np. w sytuacji braku wyczerpujących ustaleń co do narażenia zawodowego pracownika, to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia. Jeśli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w § 8 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, jest niewystarczający do wydania decyzji, może – stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

W niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że w znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy kartach oceny narażenia zawodowego pracownika brak jest wyników pomiarów natężenia hałasu na zajmowanych przez niego stanowiskach, a zatem istotnych w sprawie informacji na temat występowania w środowisku pracy pracownika tzw. czynnika narażenia zawodowego. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż prawidłowe jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wymagane przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, lecz stwierdzenie istnienia tych czynników w środowisku pracy.

Uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają jednak konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy /NDN/. Dopuszczalne normy hałasu wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom hałasu, a więc określają takie natężenie hałasu, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy /NDN/. Przekroczenie tych norm wywołuje ten skutek, że pracownik winien być odsunięty od zatrudnienia w takich warunkach z uwagi na zwiększone, niedopuszczalne narażenie na powstanie choroby. Jednocześnie jednak wykonywanie pracy w narażeniu na hałas poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy bez narażenia na uszkodzenie narządu słuchu. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Okoliczność zatem, iż pracownik nie był narażony na ponadnormatywny hałas nie jest równoznaczne z tym, że nie był narażony na hałas i nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko uszkodzenia słuchu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że brak wykonywania przez pracodawcę obowiązkowych pomiarów w środowisku pracy bądź nie przedstawienie przez pracodawcę wymaganych danych i dokumentacji dotyczących zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy i przebiegu pracy zawodowej pracownika nie może działać na szkodę pracownika. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do "udaremniania" przez zakłady pracy stwierdzania chorób zawodowych na skutek braku z przyczyn leżących po stronie pracodawcy danych z obowiązkowych pomiarów w środowisku pracy (por.. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2703/16 – publik. CBOSA).

Dokonując w powyższym kontekście oceny wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich stwierdzić zatem należy, że jednostki medyczne nie dysponowały pełną oceną narażenia zawodowego pracownika. Sąd pierwszej instancji, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, doszedł zatem do prawidłowego wniosku, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem omówionych powyżej zasad postępowania.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że podane w wydanych w niniejszej sprawie opiniach właściwych jednostek orzeczniczych I i II stopnia przyczyny, z powodu których nie rozpoznano choroby zawodowej u S. S. nie były spójne i jednoznaczne, co uzasadniało potrzebę skorzystania przez organy z uprawnień wynikających z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w tym wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia o przeprowadzenie dodatkowych konsultacji.

Trafnie również Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na różnice pomiędzy znajdującymi się w aktach sprawy orzeczeniami - [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddziału w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) i Instytutu [...]w [...] z dnia[...]czerwca 2018 r. ( nr [...]) - wynikające z zupełnie odmiennych wyników badań wielkości średniego uszkodzenia słuchu u badanego w uchu prawym, tj. lepiej słyszącym (51,56 i 60 dB w orzeczeniu jednostki I stopnia, a 43,3 dB w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia). Zauważyć należy, że różnice czasowe pomiędzy wykonanymi w obu jednostkach badaniami wynosiły jedynie 6 miesięcy, natomiast różnice w wynikach badań przeprowadzonych przez obie jednostki orzecznicze są znaczne, jeżeli uwzględni się okoliczność, że stwierdzone przez jednostkę I stopnia uszkodzenie słuchu w uchu prawym spełnia wymagane do rozpoznania choroby zawodowej, określone w poz. 21 wykazu chorób zawodowych kryterium średniego uszkodzenia słuchu w uchu lepiej słyszącym (co najmniej 45 dB), a wyniki badań przeprowadzonych w tym zakresie przez jednostkę orzeczniczą II stopnia już tego kryterium nie spełniały. Przy czym wyniki badań wykonanych później wykazały dużo mniejszy ubytek słuchu u pacjenta w uchu lepiej słyszącym niż w badaniach przeprowadzonych wcześniej. Słusznie jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że jednostka orzecznicza II stopnia - pomimo zwrócenia się do niej przez organ z zapytaniem w tym zakresie - w istocie nie wyjaśniła przyczyn takiego stanu rzeczy.

Ponadto w obu wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich zwrócono uwagę na stwierdzoną u pacjenta asymetrię niedosłuchu jako jedną z przyczyn braku podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu, bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyny uznania tej okoliczności za przesłankę uzasadniającą brak podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii choroby u pracownika.

Tymczasem z zawartej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych pełnej treści nazwy choroby zawodowej, w kierunku której prowadzono przedmiotowe postępowanie (obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz - poz. 21 wykazu chorób zawodowych), wynika, że przepisy rozporządzenia dopuszczają dysproporcję niedosłuchu między uchem lewym a uchem prawym. Sama asymetria niedosłuchu nie daje zatem podstaw do uznania braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 517/18 – publik. CBOSA).

Konieczne jest zatem także wyjaśnienie w niniejszej sprawie, dlaczego stwierdzona u S. S. dysproporcja niedosłuchu nie daje podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii choroby z poz. 21 wykazu chorób zawodowych.

Nie sposób nie dostrzec, że w obu wydanych w sprawie orzeczeniach jednostek orzeczniczych wskazano na skrajnie odmienne przyczyny braku podstaw do stwierdzenia u S. S. choroby zawodowej z poz. 21 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Według jednostki orzeczniczej I stopnia przyczynę braku rozpoznania choroby zawodowej stanowią asymetria niedosłuchu i brak narażenia na ponadnormatywny hałas - jednostka orzecznicza I stopnia wydając orzeczenie za kryterium wymagane do rozpoznania choroby zawodowej uznała konieczność potwierdzenia wykonywania pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas, co – jak już wyżej wskazano - nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Według zaś jednostki orzeczniczej II stopnia przyczynę braku rozpoznania choroby zawodowej stanowi za mały stwierdzony ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym (43,3 dB) nie spełniający wymogów rozporządzenia ( 45 dB - poz.21).

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało podzielić wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, że orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II stopnia nie zawierały wyczerpujących wyjaśnień co do przyczyn nierozpoznania u badanego choroby zawodowej. Konieczne jest zatem w niniejszej sprawie wyjaśnienie, dlaczego stwierdzona u S. S. dysproporcja niedosłuchu nie daje podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii choroby z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, jak też dlaczego podstaw takich nie dawało stwierdzenie u badanego ubytku słuchu na poziomie 51,56 i 60 dB w uchu lepiej słyszącym. Ustaleń tych organ może dokonać m.in. poprzez zwrócenie się do jednostek orzeczniczych o uzupełnienie opinii, a także przez zlecenie kolejnych badań, w tym badań przeprowadzonych w warunkach szpitalnych.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, iż brak jest w zebranym w niniejszej sprawie materialne dowodowym - pomimo stwierdzonego u S. S. ubytku słuchu - dostatecznego wyjaśnienia przyczyn niestwierdzenia u niego choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Wydanie w przedmiotowej sprawie - w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych - dwóch opinii lekarskich zawierających różne ustalenia i podających różne przyczyny braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, obligowało orzekające w sprawie organy do wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności przez podjęcie przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego.

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można z całą stanowczością uznać, że postępowanie administracyjne w tej sprawie przeprowadzono z zachowaniem reguł ustanowionych w art. 7 i art. 77 k.p.a. i wyjaśniono okoliczności istotne, a zarazem konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.