Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 821/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 i art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/15 w sprawie ze skargi D. R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2201/15, oddalił skargę D. R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2015 r. D. R. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej nn 400 kv [...] na terenie Gminy[...] .

W ocenie skarżącego jego interes prawny został naruszony ww. uchwałą - ze względu na fakt, że reguluje ona m.in. planowane przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości będących jego własnością, wskazanych w wypisach z rejestru gruntów i odpisie z KW nr [...] oraz nieruchomości sąsiednich, na których ma przebiegać linia elektroenergetyczna nn 400 kv[...] , co w znaczny sposób wpłynie na sposób ich możliwego użytkowania oraz wartość tych nieruchomości.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, tj.: art. 15 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2012, poz. 647 dalej - u.p.z.p.), poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnie z zapisami obowiązującego studium; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia przez Radę Gminy, czy uchwalany plan miejscowy nie narusza ustaleń studium; naruszenie zasad wskazanych w art. 1 ust. 2. u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym m.in: zasady rozwoju, przeznaczenia, dotychczasowego zrównoważonego zagospodarowania i uzbrojenia terenu wbrew wcześniejszym, wieloletnim planom zagospodarowania temu gminy, o których trwałości zapewniani byli mieszkańcy w chwili zakupu nieruchomości na terenie gminy. Zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące przebiegu planowanej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kv [...] na terenie gminy[...] , odbiegają od pierwotnie planowanego przebiegu ww. linii energetycznej mającej przebiegać w śladzie istniejącej linii 220 kv, co godzi w prawo własności mieszkańców gminy oraz zasadę pewności prawa i zaufania do organów samorządowych; wymagań ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, a także stanu prawnego gruntów - wprowadzenie zmian przebiegu linii elektroenergetycznej w innym miejscu, niż ślad dotychczasowej linii 220 kv powoduje nieuzasadnioną zmianę ładu przestrzennego gminy i nieodwracalne zmiany w zakresie możliwego sposobu wykorzystania gruntów, przez które przebiegać ma nowa trasa linii elektroenergetycznej; wymagań ochrony środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej - wprowadzenie zmian przebiegu linii elektroenergetycznej w innym miejscu, niż ślad dotychczasowej linii 220 kv powoduje nieuzasadnioną konieczność wycinki dużej powierzchni lasów oraz uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej na gruntach pod planowaną linią elektroenergetyczną. Zmiana przebiegu linii zagraża również populacji zagrożonych gatunków ptaków występujących na terenie gminy, w tym kraski, dzięcioła zielonego dzięcioła czarnego poprzez naruszenie dotychczasowych tras przelotów oraz stworzenie niebezpieczeństwa kolizji w trakcie przelotów w/w ptaków z nowopowstałą linią elektroenergetyczną.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącego do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W ocenie skarżącego w sprawie miało miejsce naruszenie zasady zaufania do organów samorządowych oraz zasady pewności prawa wyrażone m.in. w obowiązku głębokiego rozważenia ewentualnej konieczności zmiany wcześniejszych opracowań planistycznych. Ponadto mając na uwadze proces uchwalania planu miejscowego, który odbywał się równocześnie z uchwalaniem nowego studium uwarunkowań przestrzennych, skarżący wskazał, że mieszkańcy gminy[...] , po wyłożeniu planu do publicznej wiadomości nie mieli możliwości odniesienia się w zgłoszonych uwagach do kwestii zgodności planu z obowiązującym studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarga jest niezasadna. Organ podkreślił także, że skarżący nie wykazał na czym polega naruszenie jego interesu zaskarżoną uchwałą, tj. związku pomiędzy ustaleniami planu miejscowego a uprawnieniami właścicielskimi skarżącego. W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia procedury uchwalania planu Rada podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 czerwca 2015 r.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm., dalej - u.s.g.). Stwierdził jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącego, mimo że niewątpliwie negatywna dla strony (przebieg przez jego działki linii wysokiego napięcia z wyznaczeniem obszaru pasa technologicznego w obszarze którego nie należy m.in. lokalizować budynków przeznaczonych na pobyt ludzi § 12 ust. 2 uchwały), nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.

Jak wynika z akt sprawy powodem kwestionowanej przez skarżącego zmiany przebiegu linii były liczne protesty mieszkańców gminy na etapie zmiany studium w 2014r. W konsekwencji podjęto w dniu [...] lipca 2014r. Uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany przebiegu kwestionowanej linii elektroenergetycznej w obrębach[...] , oraz Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany m.p.z.p. Gminy[...]. Przystępując do zmiany ww. uchwały Rada kierowała się interesem ogółu mieszkańców, celem była minimalizacja ograniczeń jakie niesie ze sobą lokalizacja spornej linii, jako inwestycji celu publicznego, będącej linią o zasięgu ponadlokalnym (krajowym), poprzez dokonanie zmiany jej przebiegu tak, aby jeżeli to możliwe przebiegała ona przez tereny niezamieszkałe tj. rolne, leśne.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia procedury uchwalania zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa nie ustanawia zakazu równoległego prowadzenia prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest także nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury przyjmowania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Błędne są zatem twierdzenia skarżącego jakoby ocena zgodności planu miejscowego powinna odnosić się przede wszystkim do studium obowiązującego w chwili wyłożenia planu do publicznej wiadomości, bowiem zgodnie z art. 20 ustawy istotne jest, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium obowiązującego w czasie uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego. Momentem decydującym dla stwierdzenia zgodności planu ze studium, zgodnie z przepisami ustawy jest zatem moment poprzedzający uchwalenie planu miejscowego. A zatem nie jest celowe oczekiwanie tej zgodności na etapie projektu, który nie ma charakteru ostatecznego i może ulec zmianie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Ke 563/09 utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 797/10. Sąd podkreślił, że w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie studium uwarunkowań, zmieniona w dniu [...] lipca 2014 r. uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] oraz zmieniona w dniu [...] marca 2015 r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy[...] . Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 KV [...] na terenie Gminy[...], Rada Gminy potwierdziła zgodność tego planu z obowiązującym studium zmienionym w dniu [...] marca 2015 r. uchwałą Nr[...]. Analiza akt wskazuje także, że zaskarżony plan jest zgodny ze w/w studium zarówno w zakresie rozwiązań przyjętych w jego treści, jak i załączników graficznych obrazujących przebieg linii. Co więcej uchwalony przebieg jest taki sam jak znajdujący się w projekcie planu wyłożonym do wglądu w grudniu 2014 r.

Sąd wskazał, że ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej dotychczasowe postanowienia studium w zakresie realizacji projektowanej linii 400kV po śladzie istniejącej linii 220kV musiały ulec weryfikacji - istniejąca linia 220kV będzie mogła zostać rozebrana (zastąpiona) dopiero po wybudowaniu i uruchomieniu projektowanej linii 400kV. Mając na uwadze chęć optymalizacji przejścia przez teren gminy, zaproponowano nowy ślad projektowanej linii 400kV. Wyznaczony w studium zweryfikowany przebieg projektowanej linii 400kV stanowi zatem nowy kierunek stanowiący wynik analizy uwarunkowań. To natomiast wpisuje się w delegację art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Inwestycja polegająca na budowie dwutorowej linii NN 400kV relacji [...] stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami). Charakter inwestycji sprawia, że jej lokalizacja nie może być zdeterminowana wyłącznie względami ładu przestrzennego i wymogami jego ochrony. Równie istotne są uwarunkowania techniczne, czy też szerzej kwestię ujmując - potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, wskazane expressis verbis w art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. R., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późń. zm. dalej - P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 147 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] polegających na naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnie z zapisami obowiązującego studium. Skarżący wskazał, że projekt planu miejscowego, którego dotyczy skarga był sporządzony i wyłożony do publicznego wglądu w dniach 16 grudnia 2014 – 7 stycznia 2015 r., tj. w czasie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego w dniu [...] września 2004 r. na mocy uchwały Rady Gminy [...] nr [...] zmienionej jedynie uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., a nie, jak wskazano w zaskarżanej uchwale, w treści ustalonej uchwałą [...] z dnia [...] marca 2015 r. Ocena zgodności planu miejscowego powinna odnosić się przede wszystkim do studium obowiązującego w chwili wyłożenia planu do publicznej wiadomości, z którym w/w plan w zakresie ustaleń dotyczących dwutorowej linii elektroenergetycznej nn 400 kv [...] na terenie Gminy [...] jest całkowicie sprzeczny, ponieważ w/w studium nie tylko nie przewiduje budowy w/w linii w miejscu wskazanym w planie, ale co więcej wskazuje na zupełnie inną politykę planowania przestrzennego w tym zakresie, pozostającą w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] marca 2015 r. Rada Gminy zaniechała stwierdzenia, czy uchwalany plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. W chwili wydawania uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywało inne studium zagospodarowania przestrzennego, niż w chwili wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z tego powodu w/w uchwała jest wadliwa i nie zawiera rozstrzygnięcia wymaganego przez art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

2. art. 147 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób, iż poprzez uchwalenie w/w planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracyjny w rażący sposób wykroczył poza tzw. władztwo planistyczne i dokonał ingerencji w prawo własności skarżącego z naruszeniem proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego, a także zasad wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj. zasady zrównoważonego rozwoju, dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, wymagań ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, a także stanu prawnego gruntów, wymagań ochrony środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, a także zasady zaufania do organów samorządowych oraz zasady pewności prawa wyrażonej m.in. w obowiązku głębokiego rozważenia ewentualnej konieczności zmiany wcześniejszych opracowań planistycznych;

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał rozpatrzenia studium uwarunkowań przestrzennych i miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący wskazał jedynie, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2101/11), że o ile dopuszczalne jest prowadzenie jednocześnie dwóch procedur dotyczących studium i planu na etapie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o tyle za absolutnie niedopuszczalne uznać należy jednoczesne prowadzenie w/w procedur w dalszych etapach, gdyż stanowi to pogwałcenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przed przejściem do dalszych etapów procedury sporządzania planu miejscowego po przyjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, należy zaczekać do uchwalenia zmiany studium, a dopiero po wejściu w życiu studium przesłać projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom w celu uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz prowadzić pozostałe czynności proceduralne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego stanowi źródło prawa obowiązującego na terenie, do którego się odnosi. Rada gminy, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w ramach przyznanych jej przez ustawodawcę kompetencji do określenia w uchwałach - planach miejscowych - zasad zagospodarowania terenu realizuje tzw. władztwo planistyczne. Objawia się to w tym, że samodzielnie ustala przeznaczenie terenu pod określone funkcje i określa zasady zagospodarowania dla terenu, który ma taką funkcję realizować. Nie czyni tego jednak w sposób dowolny. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Zaznaczyć trzeba, że przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, dostępny [w:] CBOSA). W związku z tym studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/11, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej.

Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi natomiast do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że uchwała w sprawie miejscowego planu i uchwała w sprawie studium uwarunkowań zostały podjęte na różnych sesjach rady. Rady Gminy[...] , uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 KV [...] na terenie Gminy[...], potwierdziła zgodność tego planu z obowiązującym studium zmienionym w dniu [...] marca 2015 r. uchwałą nr [...] Rady Gminy[...] . Analiza akt wskazuje, że zaskarżony plan jest zgodny ze studium zarówno w zakresie rozwiązań przyjętych w jego treści, jak i załączników graficznych obrazujących przebieg linii. Uchwalony przebieg jest taki sam jak znajdujący się w projekcie planu wyłożonym do wglądu w grudniu 2014 r. Zatem w dacie wyłożenia planu skarżący mógł zapoznać się z wprowadzaną zmianą i ją ewentualnie kwestionować. Z akt sprawy wynika zaś, że do projektu planu nie wniesiono żadnych uwag. Ponadto pokreślenia wymaga, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK, [w:] CBOSA). Wymogu zawartego w art. 20 ust. 1 nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku podjęcia przez radę odrębnej uchwały w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, gdyż rada gminy może stwierdzić tę zgodność wprost w uchwale podejmującej plan. W rozpoznawanej sprawie po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały zamieszczono stwierdzenie o tym, że uchwała ta nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. (§ 1 ust. 1 planu).

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw twierdzenia skarżącego jakoby ocena zgodności planu miejscowego powinna odnosić się przede wszystkim do studium obowiązującego w chwili wyłożenia planu do publicznej wiadomości, bowiem zgodnie z art. 20 ust. 1 istotne jest, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium obowiązującego w czasie uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego. Momentem decydującym dla stwierdzenia zgodności planu ze studium jest moment poprzedzający uchwalenie planu miejscowego. A zatem nie jest celowe oczekiwanie tej zgodności na etapie projektu, który przecież nie ma charakteru ostatecznego i może ulec zmianie (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 797/10, [w:] CBOSA).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05, dostępne [w:] CBOSA).

W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Zasadnie Sąd podniósł, że ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej dotychczasowe postanowienia studium w zakresie realizacji projektowanej linii 400kV, po śladzie istniejącej linii 220kV, musiały ulec weryfikacji - istniejąca linia 220kV będzie mogła zostać rozebrana (zastąpiona) dopiero po wybudowaniu i uruchomieniu projektowanej linii 400kV. Wyznaczony w studium zweryfikowany przebieg projektowanej linii 400kV niewątpliwie stanowi nowy kierunek stanowiący wynik analizy uwarunkowań, co wpisuje się w delegację art. 10 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów.

Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że inwestycja polegająca na budowie dwutorowej linii NN 400kV relacji [...] stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Oznacza to, że jej lokalizacja nie może być zdeterminowana wyłącznie względami ładu przestrzennego i wymogami jego ochrony. Równie istotne są uwarunkowania techniczne, czy potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego ślad projektowanej linii został wyznaczony w sposób uwzględniający aspekty społeczne. Przy projektowaniu linii elektroenergetycznych w pierwszej kolejności wzięto pod uwagę grunty rolne, w przypadku których ograniczenia związane z budową i eksploatacją linii są relatywnie najmniejsze i pojawiają się przede wszystkim w miejscach posadowienia słupów. Ponadto pod liniami działalność rolnicza co do zasady nie jest ograniczona. Stanowią one zatem alternatywę dla gruntów zainwestowanych czy zamieszkanych przez człowieka. Ponadto trzeba też mieć na uwadze przepis art. 12 ust. 3 u.p.z.p., który upoważnia wojewodę do tego, aby w razie bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego do uchwalenia przez radę gminy studium lub jego zmiany sporządził miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydał w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Procedura przewidziana w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy programy zadań rządowych oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa określają obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim, gmina natomiast nie uwzględnia tego w zakresie planowania lokalnego, to znaczy nie uchwala lub nie zmienia studium tak, aby dokonać konkretyzacji rozmieszczenia inwestycji ponadlokalnych na swoim terenie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1162/13, ONSAiWSA 2015 r., nr 3, poz. 55).

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uchwalenie przedmiotowego planu mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia, co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje (albo zakazu konkretnych przedsięwzięć), nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych uchwałą. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29) stwierdził, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do oczekiwań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Na marginesie trzeba zwrócić uwagę, że gdy chodzi o negatywne oddziaływanie ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nieruchomość skarżącego, to taką sytuację reguluje art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, przy czym gmina może te roszczenia spełnić poprzez zaoferowanie nieruchomości zamiennej. Spory w tych sprawach, jak wynika z art. 37 ust. 10 u.p.z.p., rozstrzygają sądy powszechne. Oznacza to, że ocena, czy na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone, nie może być dokonywana w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II OSK 358/14, LEX nr 2108496).

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Jest on adresowany do sądu administracyjnego, jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on zatem stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Ponadto, przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie służy do zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje Sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji znajdują swoje potwierdzenie w aktach sprawy (aktach postępowania planistycznego) to nie można było skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Wskazać trzeba, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 P.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd oddalił skargę, pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i nie jest sprzeczna z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym.

W świetle poczynionych rozważań bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd pierwszej instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia tego przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Należy także zauważyć, że przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.