Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1280/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1764/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr DO.7.6613.14.2018.SO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1764/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. (dalej również: "skarżąca") na decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność J. N. i S. N. oddalił skargę.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność J. N. i S. N.

Pismem z dnia 8 lipca 1994 r. H. K. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr 770/94 Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek H. K. Pismem z dnia 9 maja 2016 r. S. N. i M. G. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne z wniosku S. N. i M. G. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.

S. N. i M. G., odwołały się od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu odwołujące zarzuciły Wojewodzie [...], że dokonał niewłaściwej wykładni przepisów m.in. ustawy o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych uznając, że właściwym organem w sprawie wywłaszczenia był naczelnik dzielnicy, a zakładając, iż decyzje wywłaszczeniowe miały być wydawane przez naczelników dzielnic błędnie uznał, że organem właściwym w sprawie był Naczelnik [...], a nie zgodnie z położeniem nieruchomości - Naczelnik [...] . Ponadto odwołujące zakwestionowały dokonaną przez Wojewodę [...] analizę wysokości odszkodowania wskazując, ze przyznana kwota odszkodowania była rażąco niska. Z akt sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, wchodzi obecnie w skład działek drogowych nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. 0,0375 ha - stanowiących własność Skarbu Państwa, oddanych w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, oraz działki nr [...] o pow. [...]ha - stanowiącej współwłasność M. G., H. K., S. N., E. N. i S. N.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując przedmiotowe odwołanie na wstępie przypomniał, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej "k.p.a."), co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy przystępując do rozważania sprawy w trybie nadzoru wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa o wywłaszczaniu"), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowaną decyzję. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Minister wskazał, że z akt spraw wynika, iż wywłaszczenia dokonano na wniosek [...] Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 1977 r. (prawdopodobnie omyłka w powołaniu roku) nr [...] pod budowę ulicy [...] w [...], a więc na cel użyteczności publicznej. Pomimo, że w aktach archiwalnych nie zachowała się decyzja o lokalizacji inwestycji, to z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość przy ul. [...], o pow. [...] m2 objęta została decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Zdaniem Ministra, skoro celem inwestycji była budowa drogi - ul. [...], to zarówno niezbędność, jak i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości nie budzi wątpliwości. Wobec powyższego Minister stwierdził, że cel wywłaszczenia spełniał przesłanki art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem droga jest obiektem służącym do powszechnego użytku przez całe społeczeństwo. Zdaniem organu odwoławczego spełniony został również wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż - jakkolwiek w aktach sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające, że wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości - to jednak w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. wskazano, że starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie daty rezultatu. Oceniając spełnienie przesłanek z art. 16 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż w aktach sprawy nie zachował się wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, to z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1977r. wynika, że pismem z dnia 20 kwietnia 1975 r. [...] oraz z dnia [...] marca 1977 r. (prawdopodobnie omyłka w powołaniu roku) nr [...] Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Brak dokumentów archiwalnych uniemożliwia jednak dokonanie, w sposób jednoznaczny i bezsporny, oceny treści wniosku wywłaszczeniowego w kwestii jego braków formalnych, a tym samym jego zakwestionowanie. Jednakże organ odwoławczy wskazał, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro przeprowadzone zostało postępowanie, to należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał uznając, że ustawowe przestanki dotyczące wniosku zostały spełnione. Analizując spełnienie wymogów z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej Minister wskazał, że pismem z dnia [...] września 1977 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 17 października 1977 r. Z rozdzielnika adresowego wynika, że zawiadomienie zostało skierowane do wszystkich stron postępowania, jak również zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu [...] oraz w gmachu Urzędu Dzielnicowego [...].

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. W aktach sprawy wywłaszczeniowej nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Jednakże skoro pismem z dnia [...] września 1977 r., nr [...] strony zostały zawiadomione o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 17 października 1977 r. na godz. 10.00, to należy domniemać, iż rozprawa się odbyła. Organ odwoławczy wskazał, że brak dokumentów archiwalnych uniemożliwia jednak dokonanie, w sposób jednoznaczny i bezsporny, oceny treści wniosku i zarzutów podnoszonych przez strony na rozprawie. W aktach sprawy zachował się natomiast elaborat szacunkowy sporządzony w październiku 1977 r. (brak daty dziennej) przez inż. K. Ś. – rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...]. Zatem - jak wskazał Minister - biegły brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie opinii. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy o wywłaszczaniu i przepisów zarządzenia nr 76 Prezydenta Miasta [...] biegły ustalił, że za część nieruchomości stanowiącej [...] m2 gruntu z ogólnej powierzchni [...] m2 przysługiwać winno odszkodowanie w kwocie 40.000 zł (jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego), zaś za pozostałą część nieruchomości zgodnie z zarządzeniem nr 16 z dnia 16 lipca 1976 r. odszkodowanie wyliczono poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości tj. [...] m2 gruntu ([...] m2 - [...]m2) i stawki obowiązującej za wywłaszczony grunt. W ten sposób orzeczono, że przysługiwać winno odszkodowanie w kwocie 23.418 zł ([...] m2 X 18 zł/m2 = 23.418 zł) łącznie odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość wyniosło 63.418 zł (23.418 zł + 40.000 zł = 63.418 zł). Taka też kwota odszkodowania została przyznana kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia1977 r. W ocenie organu nadzoru skoro w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] grudnia 1977 r. przyznano odszkodowanie zgodnie z obowiązującymi normami oraz na podstawie wyliczenia biegłego, to nie można uznać, że orzeczenie narusza prawo, a tym bardziej w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem zarzuty skarżących co do ustalenia odszkodowania w rażąco niskiej kwocie organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutów wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]grudnia 1977 r. przez organ niewłaściwy, a tym samym wystąpienia wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Minister stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości orzeka o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Jednakże po wprowadzeniu dwustopniowego podziału administracyjnego państwa (tym samym likwidacji powiatów) właściwość ta została ukształtowana następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91, dalej "ustawa o dwustopniowym podziale administracyjnym"), przepis ust. 2 ustawy o wywłaszczeniu (stanowiący o kompetencjach organów miejskich w indywidualnych sprawach należących wcześniej do organów powiatu) stosowało się odpowiednio do dzielnicowych rad narodowych i dzielnicowych organów administracji państwowej w miastach podzielonych na dzielnice. Dzielnicowe organy administracji w tych miastach przejęły ponadto kompetencje miejskich organów administracji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej należących dotychczas do tych organów jako organów I instancji. W [...], zgodnie z zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. zmieniającym zarządzenie nr 8 Naczelnika Dzielnicy z dni a[...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia statutu Urzędu Dzielnicowego [...] całość kompetencji do orzekania w zakresie wywłaszczeń i odszkodowań na terenie [...] przekazano do właściwości Naczelnika Dzielnicy [...].

W oparciu o § 2 pkt 11 tiret 7 załącznika do zarządzenia nr 109 Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 1975 r. w sprawie wytycznych dotyczących utworzenia oraz określenia zakresu czynności urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w województwie stołecznym [...] (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] nr 15 poz. 106, dalej jako "załącznik") Naczelnik Dzielnicy [...] był właściwy m.in. do prowadzenia w I instancji na obszarze [...] postępowań w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości.

W tej sytuacji, zdaniem Ministra, właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu co do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, nie był Naczelnik [...] , lecz Naczelnik Dzielnicy [...] , a zatem decyzję z dnia [...] grudnia 1977 r., wydał organ właściwy rzeczowo i miejscowo.

Minister nie stwierdził również, aby decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. naruszała pozostałe przestanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym Minister nie znalazł podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skargę S. N., która w dniu wniesienia skargi nie żyła, co ujawnione zostało w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1764/18.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu w zw. z art. 8 i art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o dwustopniowym podziale administracyjnym w zw. z § 2 pkt 11 tiret 7 załącznika do zarządzenia nr 109 Prezydenta [...] z dn. 12 listopada 1975 r. w sprawie wytycznych dotyczących utworzenia oraz określenia zakresu czynności urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w województwie stołecznym warszawskim w zw. z zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. zmieniającym zarządzenie nr 8 Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia statutu Urzędu Dzielnicowego [...] w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., znak [...] w następstwie błędnego przyjęcia, iż właściwym organem do wydawania decyzji w trybie art. 14 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej był Naczelnik Dzielnicy [...];

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż nieruchomość przy ul. [...] r. [...] będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r., znak [...] była (jest) położona na terenie dzielnicy [...], podczas gdy znajduje się ona na terenie dzielnicy [...] utworzonej w październiku 2002 r.), która do 1994 r. była częścią dzielnicy [...], co przy założeniu - czysto hipotetycznym - iż decyzje wywłaszczeniowe miały być wydawane przez Naczelników Dzielnic, prowadzi do oczywistego wniosku, iż organem właściwym do jej wydania był Naczelnik [...] (a nie [...]);

3. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niesłusznym przyjęciu, iż:

a) wywłaszczona nieruchomość przy ul. [...], o pow. [...] m2 objęta została decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] z dn. [...] października 1970 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. - podczas gdy ww. decyzje o lokalizacji inwestycji nie zachowały się i brak jest ich w aktach postępowania administracyjnego, co wyklucza możliwość ustalenia, czego dotyczą i de facto w jakim przedmiocie zostały wydane,

b) wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości - co było warunkiem wstępnym do dalszej procedury wywłaszczeniowej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu - podczas gdy brak jest dowodu potwierdzającego wystąpienie z taką ofertą do właścicieli, a jedynie wzmianka w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. o tym, o tym, iż "starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały pozytywnego rezultatu" nie jest dowodem na wystąpienie z taką inicjatywą i nie znajduje potwierdzenia w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym,

c) wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] i oraz z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wniosek taki nie zachował się, a okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego nie wynika z innych zgromadzonych dowodów znajdujących się w aktach sprawy,

d) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza, podczas gdy nie zachował się protokół z ww. rozprawy, a okoliczność przeprowadzenia rozprawy nie wynika z innego zgormadzonego materiału dowodowego; - co skutkowało przyjęciem, że procedura wywłaszczenia została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, choć analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosków przeciwnych.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. w całości oraz o zwrot kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości podzielił ustalenia dokonane przez organ drugiej instancji.

Sąd I instancji podzielił argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, co w sposób prawidłowy wykazały i uzasadniły organy w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. W uzasadnieniu wskazał na podstawę prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości a mianowicie na ustawę o wywłaszczeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. To właśnie, w odniesieniu do jej regulacji, należało ocenić decyzję Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie, należycie przeanalizowały przepisy regulujące postepowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość i doszły do uprawnionego wniosku, że ww. orzeczenie nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy. Prawidłowo uznały, że mimo iż wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz decyzja lokalizacyjna nie zachowały się, to na ich istnienie wskazuje treść decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż uzasadnienia tej decyzji organu można wywieść wyraźnie na czyj wniosek dokonano wywłaszczenia oraz że wywłaszczona nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r.

Podzielając wskazane powyżej stanowisko organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że celem inwestycji była budowa ulicy [...], zatem zarówno niezbędność jak i celowość wywłaszczonej nieruchomości nie budzi wątpliwości, co prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia spełniał przesłanki z art. 3 ustawy o wywłaszczeniu.

Zdaniem Sądu Minister Inwestycji i Rozwoju, w zaskarżonej decyzji, prawidłowo stwierdził, że brak jest przesłanek do uznania, że nie wystąpiono do właścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej nabycia, skoro treść decyzji potwierdza, że wnioskodawca starał się o nabycie nieruchomości, tj. wystąpił z ofertą.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że pomimo nie zachowania w aktach sprawy wywłaszczeniowej wszystkich dokumentów postępowania nie można domniemywać, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Ponadto niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Sąd I instancji powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, uznał, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W świetle powyższych okoliczności WSA uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie zwróciła się również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie kwestionowanemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 ppkt 1 a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 6-8 ustawy o wywłaszczeniu polegającego na niezasadnym przyjęciu, iż wyliczenie wypłaconego poprzednikom prawnym skarżącej kasacyjnie odszkodowania za grunt budowlany w [...] o pow. [...] m2 w łącznej kwocie 63.418 zł jest zgodne z ww. przepisami, podczas gdy wyplata ww. odszkodowania (w kwocie co najmniej kilkukrotnie niższej niż przewidywały ówczesne przepisy) stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. naruszenie art. 145 § 1 ppkt 1 a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 ustawy o wywłaszczeniu w zw. z art. 8 i art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o dwustopniowym podziale administracyjnym w zw. z § 2 pkt 11 tiret 7 załącznika do zarządzenia nr 109 Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 1975 r. w sprawie wytycznych dotyczących utworzenia oraz określenia zakresu czynności urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w województwie stołecznym [...] w zw. z zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. zmieniającym zarządzenie nr 8 Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia statutu Urzędu Dzielnicowego [...] w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., znak [...] w następstwie błędnego przyjęcia, iż właściwym organem do wydawania decyzji w trybie art. 14 § 1 ustawy o wywłaszczeniu był Naczelnik Dzielnicy [...],

3. naruszenie art. 145 § 1 ppkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 ustawy o wywłaszczeniu i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błednę ustalenie, iż nieruchomość przy ul. [...] r. [...] będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r., znak [...] była (jest) położona na terenie dzielnicy [...], podczas gdy znajduje się ona na terenie dzielnicy [...] (utworzonej w październiku 2002 r.), która do 1994 r. była częścią dzielnicy [...], co przy założeniu – czysto hipotetycznym - iż decyzje wywłaszczeniowe miały być wydawane przez Naczelników Dzielnic, prowadzi do oczywistego wniosku, iż organem właściwym do jej wydania był Naczelnik [...] (a nie [...]),

4. naruszenie art. 145 § 1 ppkt 1 a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niesłusznym przyjęciu iż:

a) wywłaszczona nieruchomość przy ul. [...], o pow. [...] m2 objęta została decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. - podczas gdy ww. decyzje o lokalizacji inwestycji nie zachowały się i brak jest ich w aktach postpowania administracyjnego, co wyklucza możliwość ustalenia, czego dotyczą i de facto w jakim przedmiocie zostały wydane,

b) wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości - co było warunkiem wstępnym do dalszej procedury wywłaszczeniowej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu - podczas gdy brak jest dowodu potwierdzającego wystąpienie z taką ofertą do właścicieli, a jedynie wzmianka w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. o tym, iż "starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały pozytywnego rezultatu" nie jest dowodem na wystąpienie z taką inicjatywą i nie znajduje potwierdzenia w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym,

c) wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wniosek taki nie zachował się, a okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego nie wynika z innych zgromadzonych dowodów znajdujących się w aktach sprawy,

d) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, podczas gdy nie zachował się protokół z ww. rozprawy, a okoliczność przeprowadzenia rozprawy nie wynika z innego zgromadzonego materiału dowodowego, - co skutkowało przyjęciem, iż procedura wywłaszczenia została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, choć analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosków przeciwnych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Uczestnik postępowania Prezydent [...] piśmie procesowym z 2 maja 2022 r. złożył wniosek o skierowanie sprawy na rozprawę i poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej.

Skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 4 maja 2022 r. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ w piśmie procesowym z 25 maja 2022 r. poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Jednocześnie poinformował, że w przypadku niewyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania na przeprowadzenie posiedzenia w trybie zdalnym, przychylił się do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., został nieprawidłowo przywołany i wobec powyższego nie nadawał się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym.

Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Należy zauważyć, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji i było postępowaniem nadzwyczajnym i stanowiącym formę nadzoru.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

Skoro postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/97, źródło CBOSA; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. Nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji postępowania prowadzonego w przedmiocie decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Postępowanie zakończone decyzją Ministra toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność J. N. i S. N. W rozpoznawanej sprawie sprowadza się to do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przepisów art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości) oraz pkt 2 (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), bowiem poza sporem pozostaje, że pozostałe przesłanki, określone w art. 156 § 1 pkt 3 - 7 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów i Sądu I instancji, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. nie narusza prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności owego rażącego naruszenia prawa nie sposób uzasadnić faktem wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. przez organ niewłaściwy. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga została wydana przez Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego [...], a tymczasem, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 wówczas obowiązującej ustawy o wywłaszczeniu, organem właściwym w sprawie wywłaszczeń były Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwe ze względu na położenie nieruchomości. Skarżąca wskazała, że: "w czasie obowiązywania ustawy nie wprowadzono żadnej ustawy, czy też żadnego innego przepisu innej ustawy, która zmieniałaby tę właściwość".

Organy rozpatrujące niniejszą sprawę oraz Sąd I instancji uznały słusznie powyższe twierdzenia za chybione. Ustawa o wywłaszczeniu od czasu jej uchwalenia do momentu wydania kwestionowanej decyzji była kilkukrotnie nowelizowana. Zmiany przepisów wprowadzały zmiany we właściwościach organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji istotną nowelizacją, i to szczególnie odnośnie do kompetencji do orzekania w sprawach wywłaszczania nieruchomości i orzekania o odszkodowaniu wprowadziła ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282). W wyniku tej nowelizacji o wywłaszczeniu a także uchwaleniu tekstu jednolitego ustawy uregulowano, że organem właściwym w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania jest naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Natomiast ustawą o dwustopniowym podziale administracyjnym, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 1975 r., zlikwidowano pośredni szczebel administracyjny, czyli powiaty, a ich zadania przejęły odpowiednie organy gmin. Sąd I instancji słusznie wskazał, że po reformie systemowej administracji kompetencje, które uprzednio należały do naczelnika powiatu przeszły na organy stopnia podstawowego, a w wypadku [...] na prezydenta. Również wszelkie kompetencje w zakresie postępowania regulowanego ustawą o wywłaszczeniu należały do prezydenta miasta, który w ramach własnych uprawnień wyznaczył zakres czynności terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Innymi słowy naczelnicy dzielnic wykonywali zadania, które zlecił im Prezydent, który nie wyzbył się własnej kompetencji. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie wskazał, że stosownie do § 2 pkt 11 tiret 7 załącznika do zarządzenia nr 109 Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...] był właściwy chociażby do prowadzenia w I instancji na obszarze [...] postępowań w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości. Należy podkreślić, że podstawą wydawania ww. zarządzeń zarówno Prezydenta [...], jak i Naczelnika Dzielnicy [...] stanowiły również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 93). Zatem również do orzekania w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania przedmiotowej nieruchomości, położonej przy ul. [...] w Warszawie, powołany został przez Prezydenta Naczelnik Dzielnicy [...], pomimo, że nieruchomość znajdowała się w innej dzielnicy.

Niezasadne są zatem twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie powinno orzekać prezydium wojewódzkiej rady narodowej ewentualnie Naczelnik Dzielnicy [...]. Podsumowując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpatrującym niniejsza sprawę, stwierdza, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przechodząc natomiast do oceny czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco naruszała prawo, należy podkreślić, że wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, źródło CBOSA). Toteż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00, źródło CBOSA).

Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, a wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, źródło CBOSA). Zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, źródło CBOSA).

Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na fakt, że akta sprawy wywłaszczeniowej nie są kompletne, a ponadto podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

W niniejszej sprawie, w aktach archiwalnych nie zachował się: wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego; decyzja o lokalizacji inwestycji; wystąpienie wnioskodawcy wywłaszczenia do właścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości oraz protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jak i Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że na ich istnienie wskazują inne dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy.

Należy podkreślić, że w postępowaniu kontrolnym, prowadzonym po kilkudziesięciu latach (w tym przypadku po około 40 latach), nie można domniemywać, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji, właściwie podzielił stanowisko organu, prawidłowo wywiedzione z treści i uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 1977 r., że wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym jest Wojewódzki Zarządu Dróg i Mostów w [...] a także, że wywłaszczona nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] w [...]. Z uwagi na powyższe również niezbędność jak i celowość wywłaszczonej nieruchomości nie może budzić wątpliwości. Zatem ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów można wywieść istotną treść niezachowanych dokumentów, co w niniejszej sprawie należycie uczyniły orzekające organy.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut nieprzeprowadzenia przed wydaniem decyzji rozprawy, na której by wysłuchano opinii biegłych jak przewidywał to art. 22 ustawy o wywłaszczeniu. Skarżąca kasacyjnie argumentuje ten fakt brakiem protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Brak dowodów w tym zakresie nie może jednak stanowić przesłanki do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego orzeczenia. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można ustalić, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, zarówno Sąd I instancji, jak i Minister zasadnie przyjął, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa. Znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia v września 1977 r., którym organ zawiadomił o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 17 października 1977 r., jak również zwrotne potwierdzenia odbioru tego pisma przez J. N. i S. N. świadczyć mogą, że rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza miała miejsce. Mając powyższe na względzie należy zatem wywody w tym zakresie Sądu I instancji w pełni podzielić.

Domniemanie, że wnioskodawca wywłaszczenia nie wystąpił z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości, nie jest tak oczywiste jak usiłuje to przedstawić skarżąca kasacyjnie. Należy przychylić się do stanowiska organów, iż uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. nie pozostawia w tej materii wątpliwości. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zawarte tam stwierdzenie: "z uwagi na to, że starania wnioskodawcy o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży nie dały pozytywnego rezultatu, należało zgodnie z wnioskiem orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu", świadczy nie tylko o staraniach wnioskodawcy w zakresie nabycie nieruchomości, ale również o wystąpieniu z ofertą.

Z powyżej przedstawionych okoliczności można wywieść, iż z treści decyzji organu nadzoru wynika prawidłowe założenie, wyprowadzone z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), że niezachowanie niektórych dokumentów dotyczących wywłaszczenia w sytuacji, gdy mowa jest o nich w innych zachowanych dokumentach stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego, co Sąd I instancji słusznie podzielił.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 22 ustawy o wywłaszczeniu odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przytoczonej regulacji wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy i wysłuchania na niej opinii sporządzonej przez biegłych. Natomiast przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, źródło CBOSA).

Ten pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, dostępny w CBOSA).

W aktach archiwalnych ponadto zachował się elaborat szacunkowy sporządzony w październiku 1977 r. przez rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...], co słusznie Sąd I instancji oraz organy orzekające w sprawie słusznie uznały za potwierdzenie, że biegły brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie opinii. W tej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania faktu, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] grudnia 1977 r. przyznano odszkodowanie zgodnie z obowiązującymi normami na podstawie wyliczenia biegłego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zatem podzielił stanowisko Sądu I instancji oraz Ministra o braku przesłanek do uznania, że oceniana decyzja, w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została wydana przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) bądź z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń sądu, są nie uzasadnione. Organ badając kwestię prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość i doszły do uprawnionego wniosku, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano ustawę o wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Ponadto zebrany w sprawie został odpowiedni materiał dowodowy a dokonując jego oceny Sąd I instancji oraz organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Ministra Inwestycji i Rozwoju, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 1801 m2, stanowiącej współwłasność J. N. i S. N., z uwagi na jej zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 107 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy i ocenił zgromadzone w materiale dowodowym dokumenty.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi M. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.