Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2461/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 36 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 427/13 w sprawie ze skargi Gminy Kobierzyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr NK-N.4131.52.35.2013.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 pkt 8 lit. a; § 53; § 54 ust. 1; § 60 we fragmencie "w szczególności" oraz § 63 ust. 3 we fragmencie "w szczególności" uchwały nr XXVIII/359/13 Rady Gminy Kobierzyce z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Dobkowice oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił § 53 oraz 54 ust. 1 rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 pkt 8 lit. a, § 53, § 54 ust. 1 i § 60 we fragmencie "w szczególności" oraz § 63 ust. 3 we fragmencie "w szczególności" uchwały Rady Gminy Kobierzyce z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Dobkowice oraz orzekł, że w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Sąd oddalił skargę Gminy Kobierzyce w pozostałym zakresie.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 1 marca 2013 r. Rada Gminy Kobierzyce podjęła uchwałę Nr XXVIII/359/2013 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Dobkowice.

Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania nadzorczego stwierdził, że:

1) § 5 pkt 8 lit. a uchwały stanowiący, iż "Do zadań Sołectwa należy wydawanie opinii na wniosek Rady, w szczególności w sprawach dotyczących: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kobierzyce oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obszaru Sołectwa" - istotnie narusza art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.),

2) § 53 uchwały w brzmieniu "Prawo do głosowania mają członkowie Sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze" oraz § 54 ust. 1 uchwały w brzmieniu :"Listę osób uprawnionych do głosowania na Zebraniu Wiejskim ustala się na podstawie spisu wyborców, sporządzonego celem przeprowadzenia wyborów do organów Gminy Kobierzyce" - istotnie naruszają art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej także jako: ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g.),

3) § 60 uchwały we fragmencie w "szczególności" oraz § 63 ust. 3 uchwały we fragmencie w "szczególności" istotnie naruszają art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP.

W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z treścią § 53 i § 54 ust. 1 uchwały Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż z przepisów prawa nie wynika wprost, czy w skład zebrania wiejskiego wchodzą wszyscy mieszkańcy gminy, czy tylko osoby, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Uzależnienie w statucie czynnego udziału (możliwości głosowania) mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego Wojewoda uznał za przekroczenie kompetencji określonej w art. 35 pkt 2 u.s.g. ("Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej"). Wojewoda przyjął, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. ("Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania."), który eliminuje osoby nieuprawnione do głosowania, w tym osoby pozbawione praw publicznych wyrokiem sądu, dotyczy zatem wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie organu nadzorczego, w innych sprawach sołectwa niż dotyczących wyboru sołtysa i członków rady sołectwa, nieuprawnione i sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, jest zawężenie kręgu mieszkańców mogących być członkami zebrania wiejskiego do osób posiadających czynne prawo wyborcze. Wojewoda przyjął, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g., który eliminuje osoby nieuprawnione do głosowania, w tym osoby pozbawione praw publicznych wyrokiem sądu, dotyczy zatem wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Orzeczenie środka prawnego pozbawienia praw publicznych wobec danej osoby nie skutkuje pozbawieniem tej osoby prawa udziału w decydowaniu o innych sprawach sołectwa niż wybory jego organów, np. w sprawach remontów dróg czy lokalizacji wysypiska śmieci. W sprawach samorządowych skutkuje tylko utratą czynnego i biernego prawa wyborczego do organu władzy publicznej oraz do pełnienia funkcji w organach i instytucjach samorządu terytorialnego (art. 40 § 1 k.k.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do motywów stwierdzenia nieważności § 53 oraz § 54 ust. 1 statutu sołectwa. W ocenie Sądu uczestnicy zebrania wiejskiego, rozumianego jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie, powinni mieć zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa. Takiej zdolności nie mają wszyscy mieszkańcy sołectwa. Sąd podkreślił, że wykonywanie władzy w ramach wspólnoty gminnej za pośrednictwem organów gminy odbywa się na podstawie wyników wyborów. Organy gminy dysponują bowiem bezpośrednią legitymacją demokratyczną pochodzącą od mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze. Wykonywanie władzy w gminie bezpośrednio przez członków wspólnoty jest także zastrzeżone dla jej mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze. Kategorię mieszkańców uprawnionych do podejmowania rozstrzygnięć określa art. 11 ust. 1 u.s.g., według którego mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Ten krąg podmiotów jest ustawowo precyzyjnie określony. W wyborach do rady gminy, będącej organem stanowiącym tej jednostki samorządu terytorialnego, czynne prawo wyborcze, zgodnie z art. 10 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz.112) posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, stale zamieszkujący na obszarze tej gminy. W wyborach wójta w danej gminie czynne prawo wyborcze posiada natomiast osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy (art. 10 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego). Zgodnie z art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego nie ma prawa wybierania osoba: 1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu. Według ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 885) w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę (ust. 1) w sprawach wyliczonych w tym przepisie (ust. 1 pkt. 1 – 4, ust. 2). Zgodnie z art. 3 ostatnio wymienionej ustawy, w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Według art. 11 ustawy o referendum lokalnym, z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może: grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców gminy w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy wystąpić może jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy.

Sąd podkreślił również, iż skoro ustanowienie jednostek pomocniczych w gminie nie jest obligatoryjne, a zadania i kompetencje organów tych jednostek są wyodrębniane z dotychczasowych zadań gminy i kompetencji jej organów, to w konsekwencji przekazane zadania i kompetencje powinny być wykonywane przez ten sam podmiot personalny sprawujący władzę w gminie, czyli przez mieszkańców gminy posiadających prawa wyborcze, z tym, że usytuowanych przestrzennie poprzez miejsce zamieszkania na terenie utworzonych pomocniczych jednostek gminy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z przepisami Kodeksu wyborczego ustanawiają zatem podział członków wspólnoty samorządowej – mieszkańców gminy – na takich, którzy mogą decydować pośrednio czy bezpośrednio o sprawach gminy i na takich, którzy tego nie mogą czynić. Wspólnota samorządowa działa niewątpliwie na rzecz dobra wszystkich jej członków, ale nie wszyscy jej członkowie mają prawo rozstrzygania czy wyrażania opinii. Nie jest to zatem przejaw dyskryminacji mieszkańców gminy.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, w jakiej Sąd uchylił jego rozstrzygnięcie nadzorcze z 3 kwietnia 2013 r. w odniesieniu do § 53 oraz § 54 ust. 1 uchwały Gminy Kobierzyce. W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący organ podniósł zarzuty naruszenia:

• art. 11 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz

• art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 oraz § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, poprzez ich błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że z powołanych przepisów wynika, że prawo do uczestnictwa w zebraniu wiejskim i głosowania we wszystkich sprawach, w tym innych niż wybór sołtysa i rady sołeckiej, przysługuje tylko stałym mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy,

• art. 35 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodne z prawem jest takie uregulowanie w statucie sołectwa kwestii głosowania na zebraniu wiejskim, że we wszystkich sprawach, a więc i w sprawach innych niż wybór sołtysa i rady sołeckiej, przysługuje ono jedynie stałym mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy i figurującym w spisie wyborów, mimo, że pozostaje ono w sprzeczności z przywołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, który nie zawiera upoważnienia do dokonywania tego rodzaju ustaleń,

• art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że prawo głosowania na zebraniu wiejskim we wszystkich sprawach, a zatem także w sprawach innych niż wybór sołtysa i rady sołeckiej, przysługuje jedynie stałym mieszkańcom posiadającym czynne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy i figurujących w spisie wyborów, jako pozostające w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości i niedyskryminacji i poprzez wprowadzenie ograniczenia w prawach i wolnościach bez ustawowego upoważnienia,

• art. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 2 ust. 2, art. 3 i art. 11 ustawy o referendum lokalnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w zaskarżonej części w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną.

Z powołanych względów skarżący organ wniósł o: 1) uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, 2) w przypadku uznania, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego – o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie i oddalenie skargi Gminy Kobierzyce, 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kobierzyce wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom organu wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo zinterpretował przepisy prawa powołane w zarzutach kasacyjnych. W konsekwencji zasadnie uznał za zgodne z prawem postanowienia § 53 i § 54 ust. 1 uchwalonego przez Radę Gminy Kobierzyce statutu sołectwa Dobkowice stanowiące, że podmiotami uprawnionymi do głosowania na zebraniu wiejskim są członkowie sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, a listę osób uprawnionych ustala się na podstawie spisu wyborców, sporządzonego celem przeprowadzenia wyborów do organów gminy.

Stosownie do przepisu art. 36 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Z przytoczonego unormowania wynika, ze ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa. W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według art. 35 ust. 3 pkt 2 – statut określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.

Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie była dopuszczalność ograniczenia osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze i ujęci zostali w spisie wyborców. Organ nadzoru kwestionując zapisy § 53 oraz § 54 ust. 1 kontrolowanej uchwały wywiódł, że wskutek ich przyjęcia doszło do nieuprawnionego wyeliminowania tych mieszkańców, którzy nie mają czynnego prawa wyborczego, a którzy powinni mieć zapewniony udział w decydowaniu o innych sprawach sołectwa, niż wybór sołtysa i rady sołeckiej. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, według organu nadzoru sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości i niedyskryminacji było ograniczenie w prawach i wolnościach publicznych tych osób będących mieszkańcami sołectwa, którzy nie są na stałe zameldowani na terenie sołectwa lub nie dopełnili formalności związanych z wpisem na listę wyborców albo też zostali pozbawieni praw wyborczych wyrokiem sądu.

Uznając zarzuty kasacyjne za nietrafne stwierdzić należało, że Sąd I instancji dokonując oceny w omawianym zakresie wyszedł z prawidłowego założenia, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Rozważając legalność przedmiotowego rozwiązania wprowadzonego do statutu sołectwa trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy.

Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Trafnie zatem zaskarżonym wyroku odwołano się do stosownych przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym, z których wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym został przez ustawodawcę precyzyjnie określony. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawda udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu.

Zaakcentowania wymaga, że unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto, że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. W świetle prawa cywilnego ukończenie 18 lat życia oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 k.k.) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej.

Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.

Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy.

Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). Również w odniesieniu do zebrania miejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki (zob. K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 196). Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.

Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim.

Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych.

Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Nie ma zatem racji organ nadzoru, że sprzeczne z prawem było wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał.

Nietrafna okazała się również argumentacja organu nadzoru dotycząca postanowienia statutu stanowiącego, że listę osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim ustala się na podstawie spisu wyborców, sporządzonego celem przeprowadzenia wyborów do organów Gminy Kobierzyce. Wbrew temu co zostało podniesione w skardze kasacyjnej, przyjęta w statucie regulacja nie oznacza, że osoby niemające stałego zameldowania na terenie sołectwa pozbawione będą z tego powodu prawa głosowania na zebraniu wiejskim. Zastosowanie spisu wyborców sporządzonego celem wyborów do organów stanowiących gminy oznacza tym samym, że obowiązujące będą w tym zakresie unormowania Kodeksu wyborczego, które gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy (sołectwa) ich wpis na listę wyborców. Zaznaczyć należy, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zameldowanie nie oznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 4-5). W konsekwencji unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 § 1 pkt 3, art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy). W piśmiennictwie wskazuje się, że nie stoi z powyższym w sprzeczności ustalanie spisu wyborców w oparciu o stałe zameldowanie. Czym innym jest bowiem techniczna czynność sporządzenia spisu, a czym innym materialne obywatelskie prawo wybierania. Ewentualną sprzeczność pomiędzy formalną stroną spisu wyborców a materialnym prawem uznania za stałego mieszkańca można bowiem usunąć w drodze reklamacji (zob. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 125). Warto odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13, w którym stwierdzono, że posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium (danej jednostki) wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie organ wykonawczy. W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego.

Podkreślenia wymaga, że unormowania Kodeksu wyborczego gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy ich wpis na listę wyborców. Wprawdzie dane z ewidencji dotyczące miejsca zameldowania służą do tworzenia rejestru wyborców i są uwzględnione z urzędu (art. 18 § 8), to jednak każda osoba nie ujęta w rejestrze lub spisie wyborców ma środki prawne pozwalające wykazać zamieszkiwanie na terytorium gminy (art. 19), co warunkuje możliwość realizacji prawa wyborczego.

Niezależnie więc od intencji, którymi Rada Gminy się kierowała przy uchwalaniu statutu, w istocie treść zakwestionowanych postanowień nie pozbawia stałych mieszkańców sołectwa prawa głosowania na zebraniu wiejskim, a jedynie wymaga od nich podjęcia pewnych aktów staranności w razie gdy nie dokonali czynności meldunkowych na obszarze danego sołectwa. Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaakceptowane przez Sąd I instancji unormowania statutowe nie pozostają w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustawowymi powołanymi w skardze kasacyjnej.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym. Sąd przedstawił, w stopniu wystarczającym do kontroli instancyjnej, stan sprawy, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.