Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2477/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, 15, 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 331/16 w sprawie ze skargi W. L. na uchwałę Rada Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 331/16, oddalił skargę W. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. W. L. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy[...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- interesu prawnego skarżącego, polegającego na uprawnieniu do realizacji inwestycji w postaci rozbudowy istniejącej fermy, (która przekracza 130 DJP) o 6 nowych kurników na działce nr[...], obręb[...], wynikającego z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą uzyskał w 2012 r. - poprzez wprowadzenie ograniczeń lokalizacji nowych ferm i rozbudowy istniejących ferm hodowli i chowu zwierząt powyżej łącznej obsady zwierząt w wysokości 130 DJP w § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b oraz ust 7 pkt 4 planu miejscowego,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. Nr 199 ze zm., dalej powoływanej, jako: "u.p.z.p.") oraz art. 64 ust. 1 i 3, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez niewykazanie potrzeby oraz niezbędności wprowadzenia ww. ograniczeń, obowiązujących na terenie całego obszaru objętego planem miejscowym, w szczególności na terenie oznaczonym jako 2RU oraz 9R, obejmującym działkę nr[...], obręb[...], w stosunku do uprawnienia skarżącego wynikającego z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co spowodowało naruszenie także istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania postanowień planu miejscowego w zakresie wykluczenia możliwości lokowania na określonych terenach inwestycji w postaci ferm, które przekraczają 130 DJP i wywodzony z tego zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności i zasady swobody gospodarczej. Wyjaśnił następnie, że na terenie objętym planem miejscowym obowiązywały ustalenia Studium - uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. uaktualnionego uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium. Zgodnie z jego postanowieniami dopuszczona została na terenie na którym położona jest działka skarżącego lokalizacja projektowanej hodowli i chowu zwierząt pow. 130 DJP oraz rozbudowa istniejącej hodowli i chowu pow. 130 DJP w odległości nie mniejszej niż 1000 m od istniejącej zabudowy - (str. 16 studium w aktach k 180 akt). W związku z tym ustalenia skarżonego Planu - rozdział 12 ust. 5 pkt 3 b ustalające dla terenów oznaczonych symbolem RU w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźnika zagospodarowania terenu - utrzymanie istniejących obiektów chowu i hodowli a w przypadku ich rozbudowy ustalenie łącznej wielkości chowu i hodowli jako nie mogącego przekroczyć 130 DJP - jest zgodne z ustaleniami Studium, które przewiduje co prawda możliwość lokalizacji ferm powyżej 130 DJP jednakże w odległości nie mniejszej niż 1000 m od istniejącej lub projektowanej zabudowy. Tymczasem działka skarżącego oddalona jest od zabudowy o 250 m. Także w nowym Studium - uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. nie przewidziano lokalizacji na tym terenie takiego rodzaju inwestycji. Obecne Studium dopuszcza dla obrębu[...] lokalizację nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt powyżej 120 do 210 DJP w odległości 1000 m od istniejącej i projektowanej zabudowy. Zarówno więc na gruncie obowiązującego w dacie uchwalania planu Studium jak i Studium obecnego nie jest dozwolone ulokowanie na terenie działki skarżącego fermy przekraczającej 130 DJP.

Sąd podkreślił, że z prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby zaskarżonego planu przez OIKOS Pracownię Ochrony Środowiska A. S., na opisywanym terenie występuje 3 rodzaje emisji zanieczyszczeń powietrza. Jednym ze źródeł zanieczyszczenia jest emisja z produkcji rolnej głównie zwierzęcej i przetwórstwa z tym związanego (str. 16 tego opracowania). Z kolei w Studium, po jego zmianie uchwałą nr[...], określono główne cele polityki przestrzennej gminy w tym m.in. tworzenie korzystnych warunków dla rozwoju pozarolniczych funkcji gospodarczych, tj. małej i średniej przedsiębiorczości oraz usług. Na obszarze mają pojawić się nowe elementy takie jak elektrownie wiatrowe. Taki jest zatem priorytet gospodarczy na tym terenie. W trakcie użytkowania obiektów hodowli zwierząt występują, jak to wynika z opracowania (k 63), emisje, które mogą wpływać na standardy środowiska którymi są emisje odorów (z rozkładu odchodów, amoniak, siarkowodór), gazy i pyły ze spalania paliw (systemy grzewcze obiektów), pyły emitowane poprzez system wentylacyjny, emisje akustyczne. Oddziaływania powodowane przez tego rodzaju obiekty związane są przede wszystkim z liczbą hodowanych zwierząt. W związku z tym, biorąc pod uwagę konieczność ochrony mieszkańców tej strefy zaproponowano rozwiązanie polegające na ograniczeniu możliwości lokowania obiektów o obsadzie w ilości 130 DJP mając na uwadze treść rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. 2010.213.1397). W związku z tym, w ocenie Sądu, organ planistyczny w sposób wyważony i proporcjonalny dokonał oceny możliwości prowadzenia na terenach rolnych produkcji zwierzęcej. Nie ograniczył jej w ogóle jednakże, z uwagi na dużą uciążliwości, emisje i przyjętą zasadę rozwoju rodzinnych gospodarstw rolniczych (a nie produkcyjnych) umożliwił zachowanie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Nie ma przy tym wątpliwości, że proponowany przez skarżącego rozmiar działalności gospodarczej (pow. 900 DJP) nie mieścił się w postanowieniach Studium. Z powołanego opracowania jasno wynikało, że taki rozmiar działalności gospodarczej nie jest przewidziany na tym terenie. Ta wyjątkowo duża skala przedsięwzięcia nie była, w świetle wyżej wskazanych celów polityki przestrzennej gminy uzasadniona, ponieważ naruszałaby zasadę zrównoważonego rozwoju, wymuszała zwiększoną konieczność ochrony mieszkańców nieruchomości sąsiednich oraz nie była uzasadniona potrzebami ochrony środowiska, a wprost przeciwnie - naruszała te zasady. Ograniczenie w zakresie możliwości budowy nowych ferm zapobiegnie rozwojowi szkodliwych emisji w nadmiernym rozmiarze, ochroni mieszkańców przed jej szkodliwością. Tego rodzaju ograniczenie jest konieczne ze względu na ochronę interesu publicznego rozumianego jako interes społeczności lokalnej mającej prawo do środowiska. Poza tym nie ograniczy w sposób nadmierny możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego pozostawiając mu prawo do kontynuowania prowadzonego przedsięwzięcia jako prawa nabytego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego wywodzonego z wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji w postaci rozbudowy istniejącej fermy, która przekracza 130 DJP o 6 nowych kurników Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja ta nie rodzi żadnych istotnych praw dla skarżącego. Decyzja ta została wydana w 2012 r., a więc przed wejściem w życie postanowień kwestionowanego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. L., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b oraz ust. 7 pkt 4 planu dotyczącego ograniczeń ilościowych w zakresie lokalizowania ferm zwierząt, w szczególności obowiązujących na działce nr[...], obręb[...], ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) dalej: “P.p.s.a.", naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez:

a. nieprawidłowe zastosowanie art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i 3, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, że ograniczenie ilościowe w zakresie lokalizacji, zarówno nowych jak i rozbudowy istniejących ferm hodowli i chowu zwierząt powyżej łącznej obsady zwierząt w wysokości 130 DJP, określone w § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b oraz ust. 7 pkt 4 planu miejscowego wynika z interesu społecznego, podczas gdy w prognozie oddziaływania na środowisko nie wykazano szczegółowo potrzeby oraz przede wszystkim niezbędności (konieczności) wprowadzenia ww. ograniczeń, mających obowiązywać na terenie całego planu miejscowego, w szczególności w stosunku do uprawnienia skarżącego wynikającego z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (na terenie oznaczonym w planie jako 2RU oraz 9R, obejmującym działkę skarżącego nr[...], obręb[...]), co spowodowało naruszenie także istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej, a tym samym Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a.;

b. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako wzorców kontroli, skutkiem czego było pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że wprowadzone ograniczenie powoduje brak możliwości rozbudowy istniejącej fermy drobiu, a zatem także uwzględnienia dotychczasowego zagospodarowania i uzbrojenia terenu działki nr [...] w[...], co jest zasadą podczas sporządzania studium oraz pośrednio także planu miejscowego, która potwierdza brak podstaw do wprowadzania ogólnych ograniczeń ilościowych, które okazują się zupełnie nieadekwatne do sytuacji konkretnego terenu na danym obszarze gminy, tym samym Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:

a. nieprzeanalizowanie całych akt sprawy oraz oparcie się w zasadzie jedynie na odpowiedzi organu na skargę, wyjaśnieniach złożonych podczas rozprawy, oraz ogólnych stwierdzeniach zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, o czym świadczy bardzo lakoniczne uzasadnienie wyroku, sprowadzające się w zasadzie jedynie do bardzo ogólnego stwierdzenia, że w ocenie Sądu I instancji wprowadzenie ograniczeń wynikało z interesu społecznego, podczas gdy nie można na jego podstawie ustalić, czy były alternatywne możliwości zapewnienia tego interesu bez ingerencji w prawa chronione skarżącego oraz czy takich ustaleń dokonywał organ administracji, co świadczy o niepełnej kontroli planu przez Sąd I instancji;

b. pominięcie ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą skarżący uzyskał dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy drobiu na działce nr [...] w [...] i co należy podkreślić, której wydanie poprzedzało szczegółowe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co bez wątpienia ma istotne znaczenie dla oceny rozwiązań przyjętych w planie bowiem podczas oceny tej nie wykazano istotnego wpływu na środowisko planowanej inwestycji;

c. nieodniesienie się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze sposobu zapewnienia interesu społecznego mieszkańców najbliższej zabudowy (miejscowości[...]) w sposób alternatywny (wprowadzenie zalesień i zadrzewień na obszarze między zabudową, a istniejącą fermą drobiu), co potwierdza brak konieczności wprowadzenia ograniczenia ilościowego;

d. nieodniesienie się do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska w[...], w której specjalistycznyorgan ochrony środowiska potwierdził wskazywane przez skarżącego wątpliwości dotyczące skuteczności tego rodzaju ograniczeń z punktu widzenia ochrony środowiska, a która co należy podkreślić znana była Sądowi I instancji z urzędu, gdyż Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę o sygn. akt IV SA/Wa 3421/15, będącą w związku ze sprawą niniejszą;

e. niewzięcie pod uwagę powszechnie znanego faktu, że na obszarze Polski występuje przewaga wiatrów zachodnich, a więc wiejących w kierunku od najbliższej zabudowy miejscowości [...] do istniejącej fermy drobiu na działce nr [...] skarżącego, co dodatkowo wskazuje na potrzebę przeprowadzenia przez organ bardziej szczegółowych badań występowania uciążliwości zapachowych, zamiast opierania się na bardzo ogólnych stwierdzeniach prognozy, z których nie da się wyprowadzić aż tak konkretnych kryteriów ilościowych, które jeżeli już są wprowadzane to powinny zostać zróżnicowane oraz być odpowiednio szczegółowe do lokalnych warunków przestrzennych, środowiskowych i społecznych;

f. niezawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd I instancji do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 3421/15, ze skargi W. L. na uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], skoro Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie stwierdził, że ograniczenie ilościowe wynika ze studium, które determinuje w tym zakresie rozwiązania przyjęte w planie miejscowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podkreślić należy, że z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. nie wystarczy posiadanie interesu prawnego, ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Z zakresem zaskarżenia wiąże się nierozerwalnie możliwość kwestionowania przez właściciela nieruchomości planu, ale w sytuacji, gdy zakres zaskarżenia występuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu miejscowego, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu orzeka się o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części, wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeżeli zatem postanowienia planu nie dotyczą interesu prawnego, a tym bardziej nie naruszają tego interesu, nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności. Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tego przepisu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie, przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).

Odnosząc się do zarzutów i argumentów skargi, że zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do ograniczenia prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w u.p.z.p. upoważniające radę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie istotnie kompetencja rady gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jednakże – jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji – pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym takiej uchwały, wymaganym przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwia zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości objętych procedurą planistyczną ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych i ustaleń, szczególnie wówczas, gdy skutkują one ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1922/10, dostępny [w:] CBOSA). W niniejszej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że w każdym przypadku sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę (w tym na rozbudowę, przebudowę) obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu pełnych danych w tym zakresie organ gminy winien rozważyć - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p. Oznacza to, że istniejąca zgodnie z prawem zabudowa na danym terenie nie może pozostać bez należytego rozważenia przez organy gminy w toku procedury planistycznej. W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się tak potrzeby interesu publicznego (pkt 9), jak i prawo własności (pkt 7). Istotne jest przy tym, że przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem strony wynikającym z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie rozważał zagadnienie granic ochrony prawa własności, wskazując, że wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności, stąd spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki, gdy nadto ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko skarżącego, jakoby gmina przekroczyła władztwo planistyczne poprzez określenie limitu produkcji zwierzęcej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że Rada prawidłowo wyważyła interesy indywidualne w zestawieniu z interesem publicznym. Organ planistyczny, mając na uwadze kolizję funkcji mieszkaniowej z funkcją zagrodową, ograniczył możliwości hodowli na nieruchomości skarżącego do 130 DJP produkcji rocznej inwentarza. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje się przeznaczenie nieruchomości skarżącego (działka nr [...] w obrębie[...]), umożliwiając prowadzenie hodowli na dotychczasowym poziomie. Natomiast w celu ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt w obszarze, gdzie istnieje większa ilość budynków przeznaczonych do hodowli (kurniki). Utrzymuje się zatem istniejący stan rzeczy, nie zezwalając na zwiększenie skali prowadzonej obecnie działalności hodowlanej. Wbrew zarzutom skargi Sąd zasadnie ocenił, że takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, jakim jest ochrona środowiska. Właściciel zachowuje bowiem dotychczasowe uprawnienie w zakresie obsady zwierząt, jedynie zostaje mu odebrane potencjalne prawo do rozwoju prowadzonej działalności ze względu na najbliższe zagospodarowanie działki. Oznacza to, że ograniczenia wprowadzone planem wprawdzie naruszają prawo własności, ale w sposób zgodny w przepisami prawa. Wynikające z uchwały zakazy nie mają charakteru bezwzględnego, lecz są uzależnione od odległości inwestycji od miejsc pobytu ludzi.

Ograniczenie rozbudowy istniejących oraz budowy nowych obiektów na terenach RU ma na celu zachowanie ładu przestrzennego poprzez kształtowanie zabudowy i zagospodarowanie terenów w sposób harmonijny. Z uwagi na to, że na terenie gminy znajduje się 6 podobnych obiektów o dużej obsadzie zwierząt, rozwój w tym kierunku narusza zasadę harmonijnej całości w relacjach uporządkowanych oraz zgodnie ze studium zasadę równego dostępu do środowiska. Podkreślić należy, że Rada Gminy nie zakazała lokalizacji kurników na terenie gminy, a jedynie wprowadziła ograniczenia wielkości takich obiektów, czym wypełnia zasadę kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy, uwzględniając rozwój społeczno-gospodarczy z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz z zachowaniem zasady proporcjonalności.

Zaznaczyć należy, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania - uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust.1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy – określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taka funkcję. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, z tej przede wszystkim przyczyny, że ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797). W zaskarżonym planie zachowana jest zasada związania ustaleń studium i planu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Rada Gminy wprowadziła zakaz lokalizacji ferm w zakresie chowu i hodowli o obsadzie zwierząt powyżej 130 DJP w odległości poniżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej na obszarze całej Gminy. Należy zauważyć, że skarżący w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji, pośrednio stara się poza zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium. Taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dodatkowo trzeba wskazać, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, LEX nr 969575). Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], a nie na uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stanowiącą podstawę przedmiotowego planu. Bezpodstawy jest zatem zarzut skargi nie zawieszenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia sprawy ze skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącego, że na podstawie decyzji środowiskowej dotyczącej nieruchomości nr [...] inwestor nabył prawo do realizacji przedsięwzięcia, którego po podjęciu przedmiotowej uchwały realizacja stała się niemożliwa. Decyzja środowiskowa nie stanowi prawa do realizacji przedsięwzięcia, realizowane jest ono na podstawie pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i jego treści nie determinują indywidualne rozstrzygnięcia środowiskowe.

Nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i z art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę zaskarżonego aktu zgodnie z wymogami powyższego przepisu. Skarżący zarzuca lakoniczne odniesienie się do sformułowanego w uzasadnieniu skargi istotnego zarzutu wadliwego sporządzenia studium, polegającego na zawarciu w jego treści ograniczeń, które mogą znaleźć się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, [w:] CBOSA).

W nawiązaniu do powyższego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Na pewno nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej uchwały dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.