Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 273/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2020 r., nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 24 sierpnia 2009 r. w przedmiocie wydania S. B. prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, ważnego do dnia 13 maja 2019 r.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie sprawy:

We wniosku z dnia 18 sierpnia 2009 r. S. B. (dalej jako "skarżący") wniósł o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą bez sprawdzania kwalifikacji. Prawo jazdy kat. A, B, C, D, E z dnia 13 maja 2009 r., nr [...] zostało wydane przez Państwową Inspekcję Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Ministerstwo Sprawa Wewnętrznych – Urząd Sprawa Wewnętrznych: Republikański Oddział Rejestracyjno-Egzaminacyjny Republika Inguszetia.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. Starosta Lubelski wydał skarżącemu prawo jazdy nr [...] ważne do dnia 13 maja 2019 r. Prawo jazdy obejmowało kategorie A, B, C, D, B+E, C+E, D+E.

Następnie w piśmie z dnia 18 września 2009 r. Starosta Lubelski zwrócił się do Konsulatu RP w Moskwie o potwierdzenie okoliczności wydania S. B. prawa jazdy kategorii A, B, C, D, E z dnia 13 maja 2009 r., nr [...]

W piśmie z dnia 9 grudnia 2010 r. Starosta ponowił zapytanie do Konsulatu RP w Moskwie o potwierdzenie okoliczności wydania skarżącemu prawa jazdy.

Powyższe pisma Starosty Lubelskiego pozostały bez odpowiedzi.

W piśmie z dnia 6 maja 2019 r. Starosta Lubelski zwrócił się do Ambasady Federacji Rosyjskiej w Rzeczypospolitej Polskiej o potwierdzenie autentyczności rosyjskiego prawa jazdy z dnia 13 maja 2009 r., nr [...], wydanego S. B. w dniu 13 maja 2009 r.

W piśmie z dnia 23 października 2019 r. Ambasada Federacji Rosyjskiej w RP Wydział Konsularny w Warszawie poinformowała, że Zarząd Państwowej Inspekcji Ruchu Drogowego MSW Federacji Rosyjskiej nie potwierdza wydania w dniu 13 maja 2009 r. prawa jazdy nr [...] kat. A, B, C, D, E na nazwisko B. S..

W piśmie z dnia 15 listopada 2019 r. Starosta Lubelski poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie o podstawach do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 sierpnia 2009 r. w przedmiocie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, ważnego do dnia 13 maja 2019 r. Starosta podniósł, że na wniosek skarżącego dokonał wymiany zagranicznego dokumentu prawa jazdy. Ambasada Federacji Rosyjskiej w RP Wydział Konsularny w Warszawie nie potwierdziła wydania prawa jazdy nr [...] dla skarżącego.

Decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 24 sierpnia 2009 r. w przedmiocie wydania skarżącemu prawa jazdy A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, ważnego do dnia 13 maja 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że z przepisu art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908), w brzmieniu obowiązującym w dniu wymiany prawa jazdy, wynika wprost, że przesłanką wymiany prawa jazdy jest posiadanie prawa jazdy wydanego za granicą. Skoro z ustaleń organu wynikało, że skarżący nie posiadał rosyjskiego prawa jazdy, brak było podstaw do uzyskania przez skarżącego prawa jazdy w drodze wymiany ważnego zagranicznego prawa jazdy na polskie prawo jazdy. Tym samym decyzja z dnia 24 sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. B. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie.

Skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") w związku z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonanie całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału w sprawie, podczas gdy skarżący miał ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika, którego organ powinien był zawiadomić;

- art. 40 § 2 k.p.a., poprzez wysłanie decyzji stronie, podczas gdy skarżący miał ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika;

- naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa wynikające z błędnej interpretacji stanowiska Zarządu Państwowej Inspekcji Ruchu Drogowego MSW Federacji Rosyjskiej;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wyciągnięcie nielogicznych wniosków, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegające na przyjęciu, że uprawnienia do kierowania pojazdami B. S. potwierdzone 10 lat temu przez organ Federacji Rosyjskiej na podstawie, których organ polski przyznał uprawnienia do kierowania pojazdami w kategoriach A, B, C, D, B+E, C+E, D+E miałyby nie istnieć;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ stwierdził nieważność uprawnień na kategorię A, B, C, D, B+E, C+E, D+E mimo, iż kategoria B, B+E skarżący uzyskał w Polsce;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy uprawnienia do kierowania pojazdami są co do zasady uprawnieniami bezterminowymi, tym samym należy uznać, iż skoro organ poddał badaniu ich istnienie 10 lat temu to samo przedłużenie decyzji o uznaniu uprawnień na terenie RP stanowić powinno o przedłużeniu pierwotnej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jest zawodowym kierowcą i pozbawienie go uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi pozbawi go możliwości wykonywania pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania S. B. prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, ważnego do dnia 13 maja 2019 r.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 156 § 1 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe nie może być zatem traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło w odniesieniu do decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 24 sierpnia 2009 r. dotyczącej wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, ważnego do dnia 13 maja 2019 r. wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenia prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne, a zatem tego rodzaju, że proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie (vide Janusz Borkowski, glosa do wyroku NSA w Krakowie z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994/7-8/159). Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 24 sierpnia 2009 r. stanowił przepis art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wymiany prawa jazdy, osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane za granicą, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może otrzymać polskie krajowe prawo jazdy po oddaniu zagranicznego ważnego prawa jazdy organowi wydającemu prawo jazdy, z zastrzeżeniem ust. 4. Jeżeli zagraniczne prawo jazdy nie jest zgodne ze wzorem określonym w Konwencji wymienionej w ust. 1 pkt 2 lit. a, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest zdanie części teoretycznej egzaminu państwowego - warunek ten nie dotyczy prawa jazdy wydanego przez państwo, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.

W świetle powołanego przepisu, dla skutecznego dokonania wymiany zagranicznego prawa jazdy niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze wnioskujący o wymianę zagranicznego prawa jazdy na prawo jazdy polskie, musi legitymować się ważnym dokumentem zagranicznym, a po drugie nie może posiadać już na terenie Polski, otrzymanych wcześniej ważnych polskich uprawnień do kierowania pojazdami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie trafnie stwierdziło, że skarżący nie spełnił przesłanki wymaganej do skutecznej wymiany zagranicznego prawa jazdy, ponieważ nie posiadał rosyjskiego prawa jazdy. Okoliczność, że skarżącemu nie wydano w dniu 13 maja 2009 r. prawa jazdy nr [...] kat. A, B, C, D, E. wynikała z informacji uzyskanej z Ambasady Rosji. W piśmie Wydziału Konsularnego Ambasady Federacji Rosyjskiej z dnia 23 października 2019 r. podkreślono, że Zarząd Państwowej Inspekcji Ruchu Drogowego MSW Federacji Rosyjskiej nie potwierdza wydania prawa jazdy o wskazanym wyżej numerze dla kierowcy S. B..

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut nadinterpretacji stanowiska Zarządu Państwowej Inspekcji Ruchu Drogowego MSW Federacji Rosyjskiej. Treść pisma Wydziału Konsularnego Ambasady Federacji Rosyjskiej z dnia 23 października 2019 r., wbrew zarzutom podniesionym w skardze, nie budzi wątpliwości.

Skoro skarżący nie posiadał prawa jazdy wydanego za granicą, brak było podstaw do wymiany ważnego zagranicznego prawa jazdy na polskie prawo jazdy. Z tych przyczyn decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 24 sierpnia 2009 r. w przedmiocie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, ważnego do dnia 13 maja 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym stwierdzenia nieważności przez organ uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, B+E, posiadanymi przez S. B., które uzyskał on w Polsce. Decyzja organu konkretyzuje jedynie swą treścią brak przesłanki posiadania przez skarżącego zagranicznego ważnego prawa jazdy, wymaganej do skutecznej wymiany zagranicznego prawa jazdy na krajowe prawo jazdy. Przedmiotem niniejszego postępowania nie są uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez skarżącego w Polsce.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie pełnomocnika oraz niedoręczenie mu zaskarżonej decyzji. W myśl powołanego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w dniu wydania zaskarżonej decyzji, 27 lutego 2020 r., nie dysponowało pełnomocnictwem udzielonym prze skarżącego adwokatowi J. K.. Pełnomocnictwo z dnia 3 lutego 2020 r. do reprezentowania skarżącego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie zostało złożone przez pełnomocnika skarżącego do Starostwa Powiatowego w Lublinie w dniu 5 lutego 2020 r. i przekazane Kolegium w dniu 20 kwietnia 2020 r., po zakończeniu postępowania i doręczeniu decyzji skarżącemu.

Stosownie do art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Według art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z powołanych przepisów wynika, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie, przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 kpa, należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pełnomocnictwo musi być załączone do akt konkretnej sprawy, a organ nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta tej konkretnej sprawy (vide wyroki NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1609/12 oraz z dnia z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06). Z akt sprawy wynika, że skarżący ustanowił pełnomocnika do reprezentowania go w postępowaniu przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że pełnomocnik skarżącego nie złożył do akt sprawy prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dokumentu pełnomocnictwa, złożył je do Starostwa Powiatowego w Lublinie w dniu 5 lutego 2020 r. Skoro pełnomocnik skarżącego nie złożył pełnomocnictwa do akt sprawy i tym samym nie zgłosił prawidłowo swojego udziału w sprawie, Kolegium prawidłowo doręczyło zaskarżoną decyzję skarżącemu. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podnieść należy, że zgodnie z powołanym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide np. wyroki NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11; z 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/11 i z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący nie wykazał, że został pozbawiony prawa do składania wniosków dowodowych, nie wskazał jakiego dowodu nie mógł złożyć albo jakiej czynności nie mógł podjąć. Skarżący nie wykazał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący prawidłowo w dniu 27 stycznia 2020 r. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 24 sierpnia 2009 r. oraz poinformowany, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia ma prawo zapoznać się z aktami sprawy, a także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

W ocenie Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uwzględniało przy tym specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, obejmującym wyłącznie badanie wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a.

Wobec bezzasadności zarzutów zawartych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, skargę należało oddalić.

Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.