Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 220/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 288/15 w sprawie ze skargi J.G. i A.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 288/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi J.G. i A.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r. wydany w niniejszej sprawie (pkt 1), oddalił skargę (pkt 2) oraz zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących J.G. i A.M. solidarnie kwotę 254 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Pabianicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" z siedzibą w P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (kategoria XVII), zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznej instalacji wody, budowę zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej NN, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, wewnętrznej instalacji gazowej, totemu reklamowego, odtworzenie elewacji północnej willi "[...]", 26 miejsc parkingowych, zjazdu (kategoria IV) oraz rozbiórkę 7 budynków gospodarczych na działkach nr ewid. [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w P.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyli A.M. i J.G.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., Starosta Pabianicki odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawcy są stronami z racji sąsiedztwa, lecz ich uzasadnione usprawiedliwione interesy położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji, więc nie może im przysługiwać uprawnienie do kwestionowania decyzji, dotyczącej budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości.

Na skutek wniesionego przez J.G. i A.M. odwołania, Wojewoda Łódzki decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Starosty Pabianickiego z dnia [...] września 2014 r. i orzekł o stwierdzeniu wydania ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organu argumenty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ administracji-budowlanej nie może badać zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami, nie sprawdza także zgodności dołączonych do projektu budowlanego map ze stanem technicznym nieruchomości. Za wszystkie rozwiązania w projekcie budowlanym odpowiada jego autor, co wynika z art. 20 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Nadto organ wskazał, że w celu wyjaśnienia zarzutu nadmiernego hałasu organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. o przeprowadzenie kontroli z pomiarami hałasu na nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym wybudowano sporny obiekt. Z pomiarów tych wynika, że otrzymane wyniki są niższe od dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Nadto organ odwoławczy podniósł, że formułując stanowisko w sprawie oparł się przede wszystkim na projekcie budowlanym i załączonych do niego uzgodnieniach i opiniach. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, będąca elementem projektu budowlanego, wykonana została na mapie sytuacyjno-wysokościowej zaewidencjonowanej, stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym. Z tego powodu organ nie miał podstaw negować informacji zawartych w ww. dokumentach. Z tego też powodu bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zeznania świadka zgłaszanego przez odwołujących w osobie R.G. na okoliczność braku prac gruntowych na terenie inwestycji przed 2010 r. i różnicy poziomów terenu przed 2010 r.

Zaś fakt braku udziału stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.M. i J.G., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. i A.M. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził również, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania oraz zwrócił skarżącym nadpłacony wpis sądowy. W motywach wyroku wskazano, że kwestionowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z dołączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, iż została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia, który nie został przywrócony. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli skarżący – A.M. i J.G. oraz Wojewoda Łódzki.

Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., wydanym w trybie autokontroli na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił własny wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r. wskazując na oczywistą zasadność wywiedzionych skarg kasacyjnych. Niewątpliwie bowiem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w terminie.

Powyższe obligowało Sąd do uchylenia wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. i zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu art. 179a p.p.s.a. uchylenie wydanego w sprawie wyroku skutkowało ponownym rozpoznaniem sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd uznał wniesioną skargę za niezasadną, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe. Stwierdzenie przez Wojewodę podstaw do uchylenia decyzji Starosty Pabianickiego z dnia [...] września 2014 r. i braku przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. obligowało do zastosowania reguły przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i merytorycznego orzeczenia co do istoty. Niesporna w sprawie jest zasadność wznowienia postępowania. Powołując się na normy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane za słuszne Sąd przyjął stanowisko organu co do uznania, że skarżącym winien być przyznany status strony, co wskazuje, że w tym zakresie decyzja Starosty Pabianickiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. zapadła z naruszeniem prawa. Niemniej analiza zgromadzonego materiału dowodowego, jak również argumentacja prezentowana w kwestionowanym rozstrzygnięciu przemawia za słusznością konkluzji organu odwoławczego, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem sądu, organ przeprowadził stosowne postępowanie i wyjaśnił niezbędne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Podkreślono przy tym, że w toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio w sprawie materiału dowodowego. Granice postępowania wznowieniowego zakreśla strona wskazując, jakie w jej ocenie zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Organ zobowiązany jest więc do zbadania wyłącznie czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli tak, jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Wskazując na normę art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Sąd wyjaśnił, iż w przypadku badania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotem kontroli nie jest merytoryczna poprawność sporządzonego projektu budowlanego. W zakresie, w jakim jego poprawność zależy od uwzględnienia wiedzy technicznej, kontrola sądu nie jest ani możliwa, ani dopuszczalna, odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa bowiem na projektancie i osobach sprawdzających projekt (art. 20). Zdaniem Sądu, nie podlega również ocenie w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, wobec argumentów skargi, sposób, w jaki inwestor realizuje inwestycję, a w szczególności odstępstwa od projektu lub nieprawidłowości w procesie budowlanym, czy też w ramach eksploatacji obiektu.

Co do twierdzeń skarżących dotyczących nieprawidłowości projektowanej inwestycji w zakresie niwelety terenu i ponadnormatywnego hałasu emitowanego w związku z funkcjonowaniem obiektu, Sąd wskazał, iż jego zdaniem kwestie te zostały należycie wyjaśnione w toku postępowania. Organ odnosząc się do podnoszonych zarzutów kwestię tę wyjaśnił, odwołując się do wyników pomiarów hałasu emitowanego do środowiska wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 29 lipca 2014 r. (pismo WIOŚ z dnia 12 sierpnia 2014r.), wskazujących na brak przekroczenia norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wbrew twierdzeniom skarżących organ odniósł się również do przedstawionej przez stronę prywatnej opinii w zakresie pomiarów hałasu, poddał ją weryfikacji przez uprawniony organ i wskazał dlaczego nie dał jej wiary.

Odnosząc się zaś do zarzutu powstania różnicy w poziomach gruntów między terenem inwestycji, a nieruchomością należącą do skarżących Sąd wyjaśnił, iż z mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę i części opisowej projektu budowlanego wynika, że różnica w poziomach terenu istniała już przed datą złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co jednoznacznie potwierdzają stosowne zapisy i rzędne terenu. Mapa dla celów projektowych zaewidencjonowana dnia 15 października 2008 r. w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym jest dokumentem o szczególnej mocy dowodowej, gdyż jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Organ udzielający pozwolenia na budowę nie był uprawiony do kwestionowania prawidłowości przedmiotowej mapy i sprawdzania jej zgodności ze stanem faktycznym. Nadto Sąd dodał, że projekt budowlany nie przewidywał zmiany poziomu gruntów, a jedynie wymianę gruntów nasypowych. Natomiast ewentualne nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych, czy prac ziemnych, w szczególności z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podlegają weryfikacji w odrębnym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując wydane orzeczenie w części, tj. w zakresie punktu drugiego orzeczenia. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż organ nie może oceniać "merytorycznej poprawności projektu budowlanego", podczas gdy ww. przepisy nakładają na organ obowiązek badania projektu w zakresie w nich wskazanych, czyli m.in. odnośnie wymogów ochrony środowiska, ergo także dopuszczalnych poziomów hałasu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 3, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. przez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że Wojewoda Łódzki, a wcześniej Starosta Pabianicki wydali decyzję na podstawie niekompletnego i dowolnie rozpatrzonego materiału dowodowego i nieprawidłowego przeprowadzonego postępowania dowodowego, co polegało w szczególności na:

a) błędnym przyjęciu, iż w wyniku pomiaru hałasu, wykonanego na zlecenie organu, wskazuje na rzeczywisty poziom hałasu w trakcie użytkowania terenu na którym położona jest inwestycja, podczas gdy w trakcie wykonywania badania nie wykonywano dostaw towarów, co jest głównym źródłem hałasu, a nadto badania były wykonywane w okresie letnim, we wtorek, kiedy natężenie ruchu klientów jest najmniejsze, co potwierdzają prywatne wyniki pomiaru hałasu;

b) braku wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których uznano opinię przedstawioną przez skarżących za nieprawidłową i odmówiono jej mocy dowodowej i oparciu się wyłącznie na opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie pomiaru hałasu;

c) oparciu się wyłącznie na mapie dołączonej do projektu budowlanego, jako dowodu wskazującego na brak powstania różnicy poziomów gruntów w związku z robotami budowlanymi, nie sprawdzając czy odzwierciedlała ona istniejący wówczas stan nieruchomości i pominięcia w tym zakresie wniosków dowodowych ze szkiców map z 2011 r. i 2012 r., zdjęć nieruchomości oraz przesłuchanie świadka, a nadto sprzeczność z tymi ustaleniami, fakt, iż w projekcie inwestycji wskazuje się na konieczność wymiany gruntów nasypowych, co wskazuje na brak wykonania prac niwelacyjnych przed rozpoczęciem inwestycji;

d) odmowę przeprowadzenia dowodów przeciwnych wobec mapy sytuacyjno-wysokościowej zaewidencjonowanej dnia 15 października 2008 r., w szczególności zeznań R.G. oraz szkiców inwetaryzacyjnych z 2011 r. i 2012 r.;

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. w zakresie punktu drugiego sentencji orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie zaznaczyć należy, iż przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyłącznie punkt 2 zaskarżonego wyroku, którym oddalono wniesioną skargę stron na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Niesporne jest w tym postępowaniu, iż na skutek wniosku skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Pabianickiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "[...]" z siedzibą w P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (kategoria XVII), zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznej instalacji wody, budowę zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej NN, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, wewnętrznej instalacji gazowej, totemu reklamowego, odtworzenie elewacji północnej willi "[...]", 26 miejsc parkingowych, zjazdu (kategoria IV) oraz rozbiórkę 7 budynków gospodarczych na działkach nr ewid. [...] zlokalizowanych przy ul. [...] nr [...] w [...], wobec wskazywanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowiono postępowanie w ww. sprawie. W postępowaniu rozpoznawczym zaś uznano skarżących jako właścicieli działek sąsiadujących z inwestycją za strony postępowania i przyjęto, że w wyniku wznowienia postępowania na skutek uznania ich za strony postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stąd też generalnie uznano, że skoro w sprawie wystąpiły okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a., to należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 2 k.p.a., tj. stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej Starosty Pabianickiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. z naruszeniem prawa (strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu), jednakże odmówiono jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do oddalenia wniesionej skargi w tym zakresie (pkt 2 zaskarżonego wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie podjęte w tym zakresie odpowiada prawu, albowiem zasadnie zastosowano konstrukcję oddalenia wniesionej skargi.

Niewątpliwie przedmiotem postępowania we wznowionej sprawie – po ustaleniu, że zapadła decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. – jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie wznowienie nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 583, 588). Uwzględniając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że w tej sprawie nie ograniczono się tylko do podstawy wznowienia, ale również przeprowadzono właściwe postępowanie rozstrzygając je co do istoty. Uznano w efekcie, że w sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W ramach tego postępowania rozpoznawczego objęto badaniem w szczególności podnoszone przez skarżących zarzuty wobec zrealizowanej już i oddanej do użytkowania (patrz decyzja PINB w P. z dnia [...] kwietnia 2011r. o pozwoleniu na użytkowanie) inwestycji pawilonu handlowego usytuowanego na nieruchomości przy ul [...] w P. w zakresie różnicy w poziomach gruntów między terenem inwestycji, a nieruchomością należącą do skarżących (oznaczanej jako obniżenie niwelety terenu i osuszania przez to ogrodu i nasadzeń) oraz nadmiernego hałasu związanego z funkcjonowaniem spornej inwestycji.

Zarzuty skargi kasacyjnej wobec punktu drugiego zaskarżonego wyroku nie są usprawiedliwione. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż organ nie może oceniać "merytorycznej poprawności projektu budowlanego", podczas gdy ww. przepisy nakładają na organ obowiązek badania projektu w zakresie w nich wskazanych, czyli m.in. odnośnie wymogów ochrony środowiska, ergo także dopuszczalnych poziomów hałasu.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W przepisie tym określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa.

W zasadzie każda inwestycja w bliskim sąsiedztwie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże w tej sprawie przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. przez Starostę Pabianickiego, jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, uzyskano wymagane prawem uzgodnienia, opinie, oświadczenia, a w zatwierdzonym projekcie uwzględniono także wytyczne konserwatorskie.

Niespornym jest także, iż co do zasady od 2003 r. organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, bowiem odpowiedzialność za projekt ponosi architekt. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1323/15 publikowany w zbiorze LEX nr 2288746, organ administracji architektoniczno-budowlanej zasadniczo nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia może ewentualnie prowadzić do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast obowiązek organu architektoniczno-budowlanego związany ze sprawdzeniem kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii i uzgodnień uregulowany został w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z kolei art. 20 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy przewiduje, że uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta.

Zatem organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Organ ten zatem bada zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tej sprawie w ramach postępowania rozpoznawczego organy architektoniczno-budowlane dokonały takiej oceny o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniono, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Pabianic z dnia 29 czerwca 2006 r. nr LXVII/561/06 (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego nr 330, poz. 2552). Przede wszystkim jednak zasadnie podniesiono, iż planowana inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco (potencjalnie znacząco) oddziaływać na środowisko o jakim mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Tym samym nie było konieczne, w tym postępowaniu, uzyskanie decyzji środowiskowej, która mogłaby ewentualnie wskazywać również na uwarunkowania akustyczne planowanej inwestycji. Jednakże skoro decyzja środowiskowa nie była wymagana na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również na tym etapie procesu inwestycyjnego nie ujawniono kwestii ponadnormatywnego hałasu gdyż przedstawione projektowane rozwiązania nie wymagały podjęcia działań związanych z taką ochroną, to nie było uzasadnionych przesłanek do podejmowania dalszych działań w zakresie ochrony środowiska. Nie można zatem, w tych okolicznościach sprawy, zarzucić Sądowi pierwszej dokonanie błędnej wykładni bądź też niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, jak wskazuje na to skarga kasacyjna. Natomiast, co jest niekwestionowane, a co trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że abstrahując od zasadności badania emisji hałasu emitowanego przez obiekt już zrealizowany i eksploatowany, to organy rozstrzygające we wznowionym postępowaniu odnosząc się do zarzutu ponadnormatywnego hałasu, kwestię tę wyjaśniły ujawniając wyniki pomiarów, które wykazały brak przekroczenia norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2014, 112) – (patrz: pismo WIOŚ z dnia 12 sierpnia 2014 r.).

Tym samym kwestia ochrony środowiska niezbędna na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, została wyjaśniona. To, iż podjęto również dalsze działania w zakresie zgłaszanych zarzutów co do występowania ponadnormatywnego hałasu w związku z już zrealizowanym i użytkowanym leganie obiektem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikało z potrzeby odniesienia się do podnoszonych zarzutów, które co już wyżej zauważono nie potwierdziły się. Jednakże kwestia użytkowania istniejącego budynku, w tym uciążliwości akustycznych związanych z funkcjonowaniem działalności usługowej, nie powinna być rozstrzygana w tym postępowaniu, które dotyczyło przecież etapu pozwolenia na budowę, lecz winna być przedmiotem postępowania przed innymi organami w sytuacji przekroczenia dopuszczalnych norm w tym zakresie.

Powyższa uwaga została uczyniona, albowiem pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 3, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego jako pkt II ppkt a) i b), a dotyczące prawidłowości wykonanych w sprawie pomiarów hałasu, jak również braku wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których uznano opinię przedstawioną przez skarżących za nieprawidłową i odmówiono jej mocy dowodowej i oparciu się wyłącznie na opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie pomiaru hałasu.

Niewątpliwie wznowione postępowanie w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę nie może przerodzić się w postępowanie związane z ustaleniem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku w użytkowanym obiekcie, gdyż w tym zakresie organy architektoniczno-budowlane nie są właściwe.

W prawie krajowym ochronę środowiska przed hałasem regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Ustawa ma na celu zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz gdy nie jest on utrzymany – zmniejszenia poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego (patrz: art. 112 tej ustawy). Warunki te powinny być uwzględniane zarówno przy wydawaniu indywidualnych aktów administracyjnych, stanowiących podstawę korzystania ze środowiska – np. decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, jak i w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego – np. planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 115a ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż: w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.

Zatem ewentualna kwestia dotycząca uciążliwości akustycznych związanych z funkcjonowaniem działalności usługowej istniejącego budynku będącego przedmiotem decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym nie mogła w żadnym wypadku wpłynąć na treść rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., albowiem nie jest powiązana z wadą projektu budowlanego. Kwestia ponadnormatywnego hałasu może być skutecznie zwalczana w każdym czasie. Również nieodniesienie się organu odwoławczego wprost w motywach zaskarżonej decyzji do przedstawionej przez skarżących prywatnej opinii w zakresie pomiarów hałasu użytkowanego obiektu handlowego, w tych okolicznościach faktycznych sprawy, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu jedynie informacyjnie zauważyć należy, że organ poddał weryfikacji tę prywatną opinię skarżących, w konsekwencji uznając ją za nieprawidłową.

Ponadto podnoszone zarzuty dotyczące różnicy w poziomach gruntów między terenem inwestycji, a nieruchomością należącą do skarżących również nie mogły doprowadzić do wydania innej decyzji w sprawie niż ta jaką podjęto w trybie art. 151 § 2 k.p.a., gdyż zarówno organ administracji, a za nim Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustosunkowały się do tych zarzutów.

Odnosząc się bowiem do tej kwestii zasadnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż z mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę i części opisowej projektu budowlanego wynika, że różnica w poziomach terenu istniała już przed datą złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co jednoznacznie potwierdzają stosowne zapisy i rzędne terenu (k. 31A, 114 projektu). Niewątpliwie cześć rysunkowa projektu zagospodarowania terenu będącego elementem projektu budowlanego wykonana została na mapie dla celów projektowych zaewidencjonowanej dnia 15 października 2008 r. w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że mapa ta jest dokumentem o szczególnej mocy dowodowej, gdyż jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Organ udzielający pozwolenia na budowę nie był uprawiony do kwestionowania prawidłowości przedmiotowej mapy i sprawdzania jej zgodności ze stanem faktycznym. Była to niewątpliwie aktualna mapa. Ustawodawca wprowadzając w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie, jednocześnie nie zakreślił żadnego terminu aktualności ("ważności") mapy używanej do celów projektowych. Taki termin nie wynika także z innych przepisów prawa, w tym z unormowań rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. Ani przepisy prawa, ani względy doświadczenia życiowego nie dają dostatecznych podstaw do konstruowania domniemania, że wyłącznie z uwagi na upływ określonego czasu (np. miesiąca, roku albo dwóch lat) mapa wykorzystana do celów projektowych traci aktualność. Przeciwnie, należy uznać, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - patrz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Właściwie zatem z uwzględnieniem powyższego odmówiono żądaniu skarżących dopuszczenia dowodu z zeznań świadka w osobie R.G. na okoliczność braku prac gruntowych na terenie przedmiotowej inwestycji przed 2010 r. i różnicy poziomów przed tym rokiem, gdyż nie miało to znaczenia dla sprawy. Jednocześnie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż projekt budowlany nie przewidywał zmiany poziomu gruntów, a jedynie wymianę gruntów nasypowych (k. 114, 220, 222 projektu). Natomiast ewentualne nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych, czy prac ziemnych, w szczególności z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego podlegają weryfikacji w odrębnym postepowaniu.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania nie można więc podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 3, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sposób opisany w zarzucie oznaczonym w petitum wniesionego środka odwoławczego jako pkt II ppkt c) i d).

W tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do zastosowania konstrukcji prawej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Norma ta stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Takich naruszeń nie ujawniono w tej sprawie, dlatego też należało zastosować konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., co jak wyżej podkreślono zasadnie uczyniono w zaskarżonym wyroku.

Dlatego też należy pozostawić w obrocie prawnym zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, bowiem odpowiada on prawu.

Reasumując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.