Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 479/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 49 ust. 1-2,  art. 59f ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi A. P. i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. P. i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zawiadomieniem z dnia 12 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) poinformował strony

o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy altany

z grillem, zlokalizowanej na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...]

i [...], położonych przy ul. Ł. [...] w R.. W wyniku oględzin przeprowadzonych 26 października 2015 r. stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości została zrealizowana altana ogrodowa z grillem o konstrukcji drewnianej (13 słupów) w kształcie koła o średnicy około 16 m. Fundamenty pod słupy są żelbetowe, wylewane, a dach o konstrukcji drewnianej z deskowaniem pełnym, kryty gontem. Wewnątrz altany znajduje się grill murowany usytuowany na jej obwodzie. Roboty przy budowie altany zostały całkowicie zakończone. W trakcie oględzin przedstawiono decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...] z [...] maja 2015 r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa altany z grillem na działkach o numerach: [...],[...] i [...], położonych przy ul. Ł. w R., projekt budowlany oraz nieostateczną decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], zezwalającą na budowę domu weselnego według projektu powtarzalnego [...], altany z grillem i miejsc postojowych.

Wobec powyższego postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. organ

I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej: p.b.), nałożył na A. P. (inwestor) obowiązek przedłożenia następującej dokumentacji: zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności wykonanej altany z grillem

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku takiego planu decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zawierających projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnym podkładzie geodezyjnym oraz ekspertyzę techniczną stanu obiektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...] z [...] września 2015 r., wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę domu weselnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych w ilości 14 sztuk i umorzył postępowanie organu I instancji.

W dniu 29 stycznia 2016 r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęła niepełna wymagana ww. postanowieniem dokumentacja, dlatego PINB postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków przez przedłożenie projektu budowlanego spornej altany z grillem oraz projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie geodezyjnej bez innych projektowanych obiektów. Inwestor uzupełnioną dokumentację złożył w dniu 10 marca 2016 r.

Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1-3 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 125.000 zł za samowolną budowę wyżej opisanej altany z grillem.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w ramach postępowania legalizacyjnego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Podstawę opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Współczynniki (k) i (w) określa załącznik do ustawy, a stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł określa art. 59f ust. 2 p.b.

PINB podał, iż stanowiąca przedmiot legalizacji altana z grillem zakwalifikowana została do VIII kategorii obiektów budowlanych - inne budowle. Opłatę legalizacyjną ustalono w kwocie 125.000 zł, obliczonej według wzoru: (s)x(k)x(w)x50, gdzie (s) wynosi 500 zł, (k) - dla innych budowli (kategoria VIII) wynosi 5, (w) wynosi 1, co stanowi: (500 zł x 5 x 1) x 50 = 125.000 zł. Wskazał, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej we wskazanym terminie zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu.

Jednocześnie odnosząc się do argumentów inwestora podnoszonych w toku postępowania, organ I instancji wyjaśnił, iż istotnym w sprawie jest fakt zrealizowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazana przez inwestora opłata legalizacyjna w wysokości 5.000 zł dotyczy wyłącznie samowolnej budowy obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16 i 19 p.b., w tym altan o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Przedmiotowa altana nie została zakwalifikowana do żadnych z tych obiektów, albowiem jej powierzchnia zabudowy wynosząca 195,78 m² kilkukrotnie przekracza powierzchnię zabudowy altany wyliczoną w tym przepisie. Opłata legalizacyjna została wyliczona według ściśle określonego przez ustawodawcę wzoru i organ

w sprawie jej wysokości nie ma żadnej uznaniowości.

Zażalenie na powołane rozstrzygnięcie (w jednym piśmie) złożyli: inwestor oraz P. P. i A. P. (współwłaściciele nieruchomości), wnioskując

o jego uchylenie w całości i zarzucając:

1) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu niniejszym mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na posadowieniu altany z grillem o powierzchni zabudowy 195,78 m², podczas gdy przedmiotem budowy było posadowienie na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. Ł. [...] w R. wyłącznie wiat;

2) brak uzasadnienia prawnego na jakiej podstawie zakwalifikowano altanę

z grillem do VIII kategorii obiektów budowlanych - inne budowle, co między innymi skutkowało przyjęciem współczynnika (k) w wysokości 5;

3) naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie przez organ wyjaśnień składanych w toku prowadzonego postępowania przez skarżących - inwestora oraz współwłaścicieli nieruchomości;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ ustaleń dotyczących między innymi kwestii dokładnej daty budowy wiaty oraz zrealizowania inwestycji;

5) naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., polegającego na braku wskazania, na jakiej podstawie PINB przyjął w ogóle, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, skoro na budowę wiat obowiązujące przepisy prawne nie wymagają pozwolenia;

6) pominięcie w toku postępowania administracyjnego współwłaścicieli nieruchomości, tj. działek o numerach: [...],[...] i [...];

7) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na błędnym sklasyfikowaniu obiektu, przez przyjęcie, iż mamy do czynienia z altaną, podczas gdy przedmiotem budowy są wiaty o otwartej przestrzeni, niezamknięte kubaturowo ścianami;

8) pominięcie okoliczności, iż w trakcie oględzin, które miały miejsce 26 października 2015 r. osoba je prowadząca z ramienia organu I instancji nie przedstawiła stosownego upoważnienia, jak również nie udowodniła posiadanych przez siebie właściwych uprawnień;

9) brak wyjaśnienia pojęcia wiaty oraz altany jako kwestii, które powinny być

w przedmiotowej sprawie wskazane.

Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia, orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

Na skutek skargi inwestora oraz współwłaścicieli nieruchomości wniesionej do sądu administracyjnego, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r.

w sprawie VIII SA/Wa 619/16 uchylił zaskarżone postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że skutek doręczenia postanowienia organu I instancji dla inwestora nastąpił 12 maja 2016 r., natomiast pozostałym uczestnikom postępowania P. P. i A. P. ww. postanowienie zostało doręczone 28 kwietnia 2016 r. Z powyższego wynika, że dla inwestora bieg terminu do złożenia zażalenia rozpoczął się w dniu 13 maja 2016 r. i upływał 19 maja 2016 r., zaś dla pozostałych skarżących termin ten rozpoczął się w dniu 29 kwietnia 2016 r. i upływał 5 maja 2016 r. Zażalenie złożone zostało przez skarżących w jednym piśmie nadanym 4 maja 2016 r., tj. w 6 dniu siedmiodniowego terminu na dokonanie tej czynności przez P. P. i A. P.. Zażalenie inwestora było przedwczesne, ponieważ zostało złożone przed datą skutecznego doręczenia postanowienia w trybie art. 44 k.p.a. Wniesienie zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W tej sytuacji wydanie postanowienia przez organ odwoławczy, wskutek rozpatrzenia takiego przedwczesnego środka zaskarżenia, jest

w istocie wydaniem rozstrzygnięcia z urzędu, bez wniosku strony, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając ponownie zażalenie inwestora na postanowienie organu

I instancji, organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Natomiast po ponownym rozpoznaniu zażalenia P. P. i A. P. (dalej: skarżący) od postanowienia PINB z [...] kwietnia 2016 r., WINB postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej budowy altany z grillem

o powierzchni zabudowy 195,78 m², usytuowanej na terenie działek o numerach: [...],[...] i [...], położonych przy ul. Ł. [...] w R.. Wskazał, że 22 września 2015 r. do PINB wpłynęło pismo M. G. z dnia [...] września 2015 r. informujące

o możliwości popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu altany

z grillem, pomimo że procedura dotycząca wydania pozwolenia na budowę domu weselnego wraz z altaną jest w toku. Do pisma dołączono wydruk ze strony www.geoprtal.gov.pl, na którym widoczna jest altana usytuowana na ww. działkach,

a także 3 fotografie ukazujące wybudowaną altanę. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta R. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę m.in. altany z grillem, objętej przedmiotem niniejszego postępowania, została wydana [...] września 2015 r.

WINB wskazał, że w materiale dowodowym zgromadzonym przez PINB znajduje się pismo skarżących oraz inwestora z 11 listopada 2015 r. informujące, że w lipcu 2015 r. każdy z nich wybudował pojedyncze wiaty z przeznaczeniem na różne cele, natomiast w sierpniu 2015 r. zadaszyli te wiaty, łącząc je w całość. Zdaniem WINB, twierdzenie skarżących dotyczące budowy pojedynczych wiat, które "powstały na obrysie koła ze środkową częścią wyjściową o szerokości 4 m od poszczególnych wiat" nie jest wiarygodne, bowiem przeczy temu m.in. przedłożona dokumentacja budowlana oraz materiał fotograficzny. Sam fakt przyznania się współwłaścicieli działek

o numerach: [...],[...] i [...] do zrealizowania przedmiotowej budowli we wskazanym terminie, tj. lipiec-sierpień 2015 r., bezsprzecznie świadczy o wybudowaniu spornej altany z grillem w warunkach samowoli budowlanej.

WINB wskazał na etapy procedury legalizacji samowoli budowlanej uregulowanej w p.b. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., traktowane jako wniosek

o zatwierdzenie projektu budowlanego, jest zobowiązany zbadać: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W sprawie inwestor przedłożył dokumentację określoną postanowieniami Nr [...] z [...] listopada 2015 r. oraz Nr [...] z [...] lutego 2016 r., po analizie której PINB ustalił opłatę legalizacyjną. Warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty legalizacyjnej jest sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ I instancji dokonał sprawdzenia przedłożonej dokumentacji budowlanej i potwierdził jej zgodność z przepisami

o planowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno-budowlanymi, a także jej kompletność.

Przedmiotowa altana z grillem stanowi według załącznika do p.b. kategorię VIII - inne budowle. Nie można przedmiotowej altany zakwalifikować do innej kategorii wskazanej w p.b. Składniki nakładanej opłaty są następujące: (s) - stawka opłaty wynosząca 500 zł, (k) - współczynnik kategorii obiektu wynoszący 5, (w) – współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynoszący 1. Po wyliczeniu kwota wynosi: 50 x (500 x 5 x 1) = 125.000 zł.

Organ odwoławczy podał, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego

w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania; przedmiotowa opłata nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku musi liczyć się z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję

o przymusowej rozbiórce.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, WINB podał, że nie można uznać, iż skarżący wybudowali kilka małych wiat, a następnie połączyli je w całość. Potwierdza to m.in. opis techniczny, będący załącznikiem do projektu budowlanego, w którym wskazano, że konstrukcję altany stanowi 13 słupów drewnianych ustawionych na obwodzie koła. Fundamenty pod słupy drewniane: żelbetowe wylewane z betonu B-20 na podlewce z betonu B 7.5 zbrojone stalą AIII i A-O. Ściany fundamentowe o grubości 30 cm z kamienia na zaprawie cementowej. Na słupach ułożone zostaną płatwie podparte mieczami. Dach o konstrukcji drewnianej, na krokwiach i deskowaniu pełnym przykrytym papą. Osoby posiadające uprawnienia budowlane nie wskazały, że konstrukcja altany składa się z kilku mniejszych altan.

Uzasadniając kwalifikację spornego obiektu budowlanego jako inne budowle - VIII kategoria obiektów według załącznika do p.b. - wskazał, że tylko ta kategoria odpowiada spornej altanie z grillem. Kwestia daty powstania altany została również wyjaśniona w uzasadnieniu niniejszego postanowienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że współwłaściciele działek mieli zapewniony udział w przedmiotowym postępowaniu, o czym świadczy chociażby zawiadomienie

o wszczęciu postępowania z 12 października 2015 r. oraz składanie przez współwłaścicieli nieruchomości w toku postępowania pism i wyjaśnień. Natomiast procedura legalizacyjna, zgodnie z art. 52 p.b., dotyczy jedynie inwestora.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie WINB złożyli skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia

w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wnieśli również o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 roku, znak: [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] września 2015 roku wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę domu weselnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych w ilości 14 sztuk i umarzającej postępowanie organu I instancji.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ustalenie, że przedmiotowa konstrukcja stanowi altanę, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności

z wyjaśnień skarżących, wynika, że mamy do czynienia z wiatą, składającą się pierwotnie z trzech mniejszych wiat;

2) art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną ocenę zebranego

w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że skarżący, jako współwłaściciele działek o numerach: [...],[...] i [...], położonych przy ulicy Ł. [...]. w R., przyznali, że doszło do zrealizowania samowoli budowlanej w lipcu - sierpniu 2015 r. oraz przez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie oparto to twierdzenie, podczas gdy skarżący wyjaśniali, że każdy z nich wybudował wiatę, które następnie połączyli;

3) art. 10 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ustalenie, że istniejąca konstrukcja jest tożsama z tą, o której pozwolenie na budowę stara się inwestor,

a w konsekwencji skierowanie postanowienia tylko do inwestora, podczas gdy wiaty zbudowali wszyscy współwłaściciele działek, nie sam inwestor;

4) art. 6, art. 8 i art. 9 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie faktu, że w trakcie oględzin w dniu 26 października 2015 r. osoba je prowadząca nie przedstawiła skarżącym stosownego upoważnienia i nie przedstawiła posiadanych uprawnień, co świadczy o braku kompetencji przez osobę kontrolującą;

5) art. 8 i art. 9 w związku z art. 7i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie pojęcia altany i wiaty, mimo że kwestie te mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia

w niniejszej sprawie;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu

I instancji, mimo że prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ winien był uchylić postanowienie PINB w całości

i umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie;

7) art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1-3 p.b. przez ustalenie, że doszło do realizacji samowoli budowlanej, gdyż wybudowany przez skarżących obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę, podczas gdy osoby te, mając świadomość wejścia w życie nowych przepisów w czerwcu 2015 r., tj. art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., zdecydowały się na wykorzystanie posiadanej nieruchomości i postawienie kilku wiat niewymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucili naruszenie art. 49b ust. 5 w związku z art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. przez jego błędne zastosowanie

i w rezultacie wyliczenie opłaty legalizacyjnej w oparciu o te przepisy na kwotę 125 000 zł, mimo że w przedmiotowej sprawie, zdaniem organów obu instancji, mamy do czynienia z altaną, od której, zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. przysługuje opłata legalizacyjna w wysokości 5 000 zł.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący szczegółowo omówili poszczególne ww. zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Przepisy art. 29-31 p.b. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu.

Omawiana w niniejszej sprawie budowa altany z grillem o powierzchni zabudowy 195,78 m² do nich nie należy, bowiem na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę budowa altany o powierzchni do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Sporny obiekt kilkukrotnie przekracza powierzchnię zabudowy altany, wyliczoną

w tym przepisie, a więc nie może być zwolniony od uzyskania na jego budowę pozwolenia w drodze decyzji.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor (współwłaścicielka działek inwestycyjnych) w toku wszczętego z urzędu w dniu 12 października 2015 r. postępowania w sprawie budowy altany z grillem czyniła starania w kierunku legalizacji tego obiektu, składając do PINB wymagane do tego dokumenty, których obowiązek złożenia został nałożony postanowieniami z [...] listopada 2015 r. i [...] lutego 2016 r.

W dniu 10 marca 2016 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego altany

z grillem, sporządzonego przez osobę uprawnioną, z którego w żadnym razie nie wynika, aby miał to być obiekt składający się z kilku wiat.

Taką koncepcję współwłaściciele nieruchomości przedstawili w piśmie z dnia 11 listopada 2015 r. wskazując, że w lipcu 2015 r. każdy z nich wybudował pojedyncze wiaty z przeznaczeniem na różne cele, na których budowę od 28 czerwca 2015 r. nie potrzeba ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b.). Wiaty te powstały na obrysie koła ze środkową częścią wejściową o szerokości 4 m od poszczególnych wiat. Następnie w sierpniu 2015 r. zadaszyli tę część, wykorzystując ją do celów rekreacyjno-sportowych, opierając się na przepisach p.b., gdzie nie jest określona odległość od poszczególnych wiat.

Organ odwoławczy ocenił powyższe stwierdzenia skarżących jako niewiarygodne

w porównaniu z dokumentacją budowlaną złożoną przez inwestora w dniu 10 marca 2016 r. (po 4 miesiącach od pisma z dnia 11 listopada 2015 r.) oraz materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy. Sąd podziela tę ocenę zważywszy, że ze wszystkich dokumentów składanych w toku postępowania przez inwestora wynika intencja wybudowania altany z grillem, a nie wiaty (decyzja Prezydenta Miasta R. Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] maja 2015 r. dla inwestycji zamierzonej przez A. P. pod nazwą: budowa altany z grillem na działkach o numerach: [...],[...]

i [...], położonych w R. przy ul. Ł., decyzja Prezydenta Miasta R. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę domu weselnego, altany z grillem i 14 miejsc postojowych na ww. działkach oraz projekt budowy altany z grillem sporządzony przez uprawnionego projektanta w grudniu 2015 r.). Poza tym podczas oględzin w dniu 26 października 2015 r. obecny skarżący P. P., mąż inwestora, nie zaprzeczył, że na terenie inwestycji została wybudowana altana z grillem, a nie kilka wiat połączonych ze sobą. Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły pismo skarżących i inwestora z dnia 11 listopada 2015 r. w kontekście całokształtu materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy się zgodzić z kwalifikacją charakteru robót budowlanych dokonaną przez organy, chociaż rzeczywiście nie przedstawiono w kontrolowanych decyzjach definicji wiaty i altany, co w okolicznościach tej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie tego typu inwestycja z uwagi na jej powierzchnię jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 p.b., ponieważ istotnym w tym zakresie był fakt zrealizowania spornej altany z grillem przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy przypomnieć, że inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta R.

o pozwoleniu na budowę domu weselnego oraz altany z grillem w dniu 24 września 2015 r., a więc w dacie stwierdzenia całkowicie zakończonej budowy altany z grillem (oględziny w dniu [...] października 2015 r.) decyzja ta nie była jeszcze ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Przysługiwał od niej zwyczajny środek odwoławczy, rozpoznany decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., który ostatecznie uchylił decyzję Prezydenta i umorzył postępowanie. Przyczyną takiej decyzji było stwierdzenie, że celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji.

Sąd podziela ustalenia organów, że do samowoli budowlanej polegającej na budowie altany z grillem inwestor przystąpił w miesiącach lipcu – sierpniu 2015 r., jak to wspólnie ze skarżącymi wskazują w piśmie z dnia 11 listopada 2015 r. Wprawdzie współwłaściciele nieruchomości w tym piśmie mówią o budowie w tym okresie kilku wiat, jednak niewątpliwie już we wrześniu 2015 r. zgłaszająca wykonanie spornego obiektu na przedmiotowych działkach M. G. przedstawiła w organie I instancji dokumentację fotograficzną oraz wydruk ze strony internetowej [...] krajowy,

z których wynika istnienie na działkach altany z grillem. Tak więc, zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły okres budowy spornego obiektu. Jeśli przyjąć, że inwestor i skarżący zdecydowali się na postawienie kilku mniejszych wiat niepodlegających nawet zgłoszeniu, to czym usprawiedliwić dążenie w toku przedmiotowego postępowania do legalizacji wzniesionego obiektu (złożenie stosownych dokumentów oraz pismo inwestora z dnia 28 stycznia 2016 r.).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tę kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja art. 48 ust. 2 p.b., bowiem zgodnie z jego treścią, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (jeżeli są one nadal prowadzone).

W tym postanowieniu, stosownie do ust. 3 art. 48 p.b., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niewypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.), tj. orzeka się nakaz rozbiórki. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 p.b., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 p.b.). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do p.b., natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika z art. 59 f ust. 2 p.b.

Spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3

i ust. 4 p.b.).

Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić w tym miejscu należy, że chociaż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b.,

z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, to opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać.

W ocenie Sądu, postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. PINB zasadnie ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł., a organ odwoławczy zaakceptował to rozstrzygnięcie. Spełniła ona bowiem obowiązki nałożone postanowieniem z [...] listopada 2015 r. (uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r.), przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 p.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru: s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii VIII – inne budowle, gdzie współczynnik k wynosi 5, współczynnik w – 1, a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 125.000 zł (500 x 5 x 1 x 50 = 125.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego nie posiadają luzu decyzyjnego, a więc nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeśli zachodzą ku temu przesłanki prawne. Sąd podziela ustalenia organów orzekających, że tylko kategoria VIII obiektów budowlanych według załącznika do p.b. odpowiada spornej altanie z grillem. Należy zauważyć, że taką kategorię obiektu budowlanego przypisał również Prezydent Miasta R. w decyzji z [...] września 2015 r. o pozwoleniu na budowę domu weselnego oraz altany z grillem, uchylonej następnie przez decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne

z prawem. Zarzuty skargi (w tym również załączona do skargi opinia inż. K. C. z [...] czerwca 2016 r.) nie podważają ich zasadności, a zmierzają jedynie do obniżenia lub wyeliminowania ustalonej prawidłowo opłaty legalizacyjnej.

W okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do wymierzenia opłaty legalizacyjnej

w wysokości 5000 zł na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2 p.b. z uwagi na powierzchnię wybudowanej przez inwestora altany.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego braku przedstawienia upoważnienia przez osobę prowadzącą oględziny [...] października 2015 r., to należy wskazać, że

z protokołu tej czynności wynika, iż w imieniu organu I instancji występowało 2 inspektorów: E. M. i M. D.. W skardze skarżący nie przedstawili konkretnych zarzutów co do tych osób wskazujących na brak kompetencji, natomiast obecny w czasie oględzin skarżący P. P., mąż inwestora, nie kwestionował uprawnień żadnej z ww. osób do przeprowadzenia tychże oględzin. Zarzut ten nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.