Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 575/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193, art. 207 § 2 w zw . z art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichowst-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 805/20 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od W. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., II SA/Łd 805/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2020 r. znak [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 lipca 2020 r. W. K. (dalej: skarżący) złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną matką – T. K., która ma 63 lata, choruje na chorobę Parkinsona, nie może samodzielnie się poruszać, jej rodzice nie żyją, jest mężatką. Mąż matki i ojciec skarżącego – W. K., lat 62, wykonuje pracę zarobkową, przebył zawał i był poddany operacji wszczepienia stentów i dlatego nie jest w stanie zaopiekować się żoną. Skarżący mieszka z rodzicami od urodzenia, nie posiada grupy inwalidzkiej i może sprawować opiekę nad matką. Ponadto wykonuje codzienne czynności pielęgnacyjne oraz gospodarcze: robi zakupy, sprząta, gotuje, podaje leki, pomaga przy ćwiczeniach oraz zabiegach rehabilitacyjnych, układa do snu. Orzeczeniem z [...] listopada 2018 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z., matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, lecz nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 listopada 2018 r.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta Z. (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wskazując, że nie spełnia on warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) i stwierdził wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] września 2020 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło zaprezentowanej w decyzji organu I instancji wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, którym uznano ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Niezależnie od powyższego Kolegium uznało za słuszne stanowisko organu I instancji w zakresie wystąpienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub w ust. 1a u.ś.r., niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Kolegium wyjaśniło, że małżonek osoby wymagającej opieki, choć boryka się z problemami zdrowotnymi, to jednak wykonuje pracę zarobkową, co oznacza, że realizacja obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może być wypełniona w sposób właściwy przez jej sprawnego zawodowo małżonka. Kolegium podniosło, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium podkreśliło także, że w oświadczeniu z 3 lipca 2020 r. skarżący potwierdził, że jego ojciec "nie starał się o grupę inwalidzką". Kolegium stwierdziło zatem, że skoro wymagająca opieki matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz wykonuje pracę zarobkową, to w sprawie występuje przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że skarżący, będąc synem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który zrezygnował z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie syna do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji uznał za nietrafne stanowisko Kolegium, jakoby uzasadnioną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mógł być sam fakt nieposiadania przez ojca skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce chodzi więc o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się bowiem wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Oparcie się zaś wyłącznie na językowej wykładni tego przepisu prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). W tej sytuacji konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższego przepisu. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. W ocenie Sądu I instancji przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest konieczne, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z ww. konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Zasadny jest pogląd, że przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy zatem wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji wskazał, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. łącznie z przepisami art. 23, art. 27 i art. 130 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359; dalej: k.r.o.), a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono bowiem za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka niemającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Wskazane regulacje należy więc odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że pomimo, iż współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względów obiektywnych (głównie zdrowotnych) nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, to aktywuje się rzeczony obowiązek innych osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), tj. krewnych w linii prostej (zstępnych przed wstępnymi) oraz rodzeństwa (po wstępnych), którzy zdołają go efektywnie wypełnić. Sąd I instancji wskazał, że wskazana wykładnia art. 17 u.ś.r., uwzględniająca powyższe zasady konstytucyjne, ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z: 15 listopada 2006 r., P 23/05; 18 lipca 2008 r., P 27/2007, 22 lipca 2008 r., P 41/2007).

Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji niezasadnie, bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy mąż niepełnosprawnej, z uwagi na jego wiek, a przede wszystkim stan zdrowia, ale także zakres i ciężar obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawną, jest w stanie taką opiekę sprawować. W ocenie Sądu I instancji organ I instancji w szczególności nie zgromadził w tej materii żadnego materiału dowodowego, natomiast Kolegium – dysponując informacjami o niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez jej męża, który sam jest osobą schorowaną, po operacjach, wymagającą pomocy, a także oświadczeniem skarżącego wraz z przedłożonymi dokumentami – ostatecznie poprzestało na stwierdzeniu, że fakt, iż mąż niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (Kolegium – w zw. z art. 140 k.p.a.), albowiem w należyty sposób nie rozważyły i nie wyjaśniły, czy faktycznie ojciec skarżącego, pozostający w związku małżeńskim z niepełnosprawną, jest w stanie opiekować się żoną. Tymczasem w świetle dokumentacji już znajdującej się w aktach sprawy mogą rodzić się uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie ojciec skarżącego jest w stanie sprawować niezbędną opiekę nad swoją żoną, ewentualnie obowiązek ten realizować przez świadczenia pieniężne. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym – i to legitymujący się formalnym orzeczeniem – nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tej opieki wymagającym.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na:

a. pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i nieprawidłowe przyjęcie, że sytuacja, w której małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wnioskodawcę sprawującego opiekę nad niepełnosprawną matką, a także nieprawidłowym przyjęciu, że to, iż ojciec skarżącego, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma wpływu na przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego;

b. niezasadnym przyjęciu, że niezgodne z prawem jest stanowisko Kolegium, iż regulacja ta wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego synowi sprawującemu opiekę nad niepełnoprawną matką, której małżonek, będący osobą aktywną zawodowo, pobierającą z tego tytułu wynagrodzenie, nie jest niepełnosprawny w stopniu znacznym w rozumieniu u.ś.r.;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). W ocenie Kolegium, podnoszona w sprawie okoliczność zaistnienia rzeczywistej, stale sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku podopiecznej. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to nie jedyne warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wskazał, że prawo to może bowiem przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Kolegium wskazało, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że małżonek niepełnosprawnej jest sprawny zawodowo, wykonuje pracę, pobiera z tego tytułu wynagrodzenie i zamierza być zatrudnionym co najmniej do czasu uzyskania uprawnienia do emerytury. W świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 k.r.o. W związku z powyższym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz wykazuje skuteczną aktywność zawodową z zamiarem dalszej pracy. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani bowiem organy administracyjne, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby jednoznacznie i w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Takim jednoznacznym dowodem jest natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie nie jest niejednoznaczne w swej treści, odpowiada celom u.ś.r. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby wymagającej opieki przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek podopiecznego jest niepełnosprawny w stopniu znacznym w rozumieniu u.ś.r., co oznacza, że wówczas nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Kolegium względami obiektywnymi, z których wynika, że jeden małżonek nie może sprawować opieki nad drugim z małżonków są względy zdrowotne, których ustalenie w sprawie, jak tego chciał ustawodawca, następuje na podstawie formalnego orzeczenia w tym zakresie, tj. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium opowiedziało się za aktualnie wyrażanym w orzecznictwie poglądem, w myśl którego "uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy" (wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20) oraz "ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym" (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19). Istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r., ma zatem formalne legitymowanie się przez męża osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Kolegium stwierdziło ponadto, że wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, której nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji niezależnie od źródła tego obowiązku. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Dopóki więc skarżący nie wykaże, aby mąż niepełnosprawnej legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełnienia obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że organy zebrały wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na uznanie, że wnioskodawca nie spełnia wszystkich przesłanek do uzyskania świadczenia. Z akt sprawy wynika, że w sprawie nie wystąpiły obiektywne przyczyny, niezależne od woli małżonka podopiecznego, pozwalające na uznanie, że to wnioskodawca jest uprawniony do przedmiotowego świadczenia, bowiem jak wynika z akt sprawy małżonek osoby wymagającej opieki jest aktywny zawodowo, wykonuje pracę zarobkową i wyraża chęć jej dalszej kontynuacji. Nie można uznać, że małżonek jest w stanie skutecznie wykonywać czynności zawodowe, pobierać za to wynagrodzenie, lecz nie może przy tym zajmować się swoim małżonkiem. Wykładnia celowościowa i systemowa oraz prokonstytucyjna nie może iść tak daleko, by dopuszczać możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim niemalże w każdym przypadku – niezależnie od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i od okoliczności obiektywnych. W tym zakresie zarówno wykładnia językowa jak i systemowa oraz celowościowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzą do konkluzji, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. są przepisami odnoszącymi się do samego rozstrzygnięcia sądu, a zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych ma związek z przesłankami ustawowymi przyznania wnioskowanego świadczenia, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega w sprawie zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.s.r. Zarzut ten jest zasadny.

Przepis art. 17 u.ś.r. reguluje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przewidując zarówno przesłanki pozytywne, warunkujące jego uzyskanie, jak i przesłanki negatywne, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia. Przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 dotyczą osoby, która wymaga opieki. W szczególności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że przepis ten bynajmniej nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej w możliwości interpretacyjnych. Akceptuje również stanowisko, że argument odwołujący się do brzmienia przepisu, w sytuacji wskazania na konkurencyjne alternatywy interpretacyjne, nie ma rozstrzygającego znaczenia i wymaga zweryfikowania z wykorzystaniem pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, czy to ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, jak postuluje Sąd I instancji, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi.

Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy).

Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym, na które także powołuje się skarżący kasacyjnie organ, niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Podnoszona w skardze do sądu I instancji okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez wnioskodawcę w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W związku z powyższym niewłaściwa jest wykładnia Sądu I instancji, prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Rację należy zaś przyznać organowi, że przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, taka wykładnia nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi.

W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie przepis art. 71 Konstytucji RP zobowiązuje państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu przez ustawodawcę tej zasady.

Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny.

Regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego stanowiska, że regulacja ustawy literalnie rozumiana nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W konsekwencji zasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu postanowiono na podstawie art. 207 § 2 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania i fakt, że orzecznictwie sądowym niewątpliwe występują rozbieżności dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co nie powinno rodzić konsekwencji finansowych dla obywateli.

Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.