Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 959/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, 4, 5, art. 54, art. 55, art. 55, art. 56, art. 59, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 sierpnia 2006r. T. S. złożył do Wójta Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego – domku letniskowego położonego na działce nr [...] w K., gm. K.

W decyzji z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...], z powołaniem na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, , art. 53 ust. 3,4,5 , art. 54, art. 55, art. 56, art. 59, art. 60, art. 61 i art. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Wójt odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt podał, że wniosek strony został pierwotnie załatwiony jego decyzją z dnia 17 stycznia 2008r., na mocy której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 23 kwietnia 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W efekcie wskazań zawartych w uzasadnieniu w/w decyzji kasacyjnej wiosek strony został uzupełniony w dniu 24 czerwca 2008r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji – jak wskazano powyżej - w decyzji z 26 kwietnia 2010 r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy zawierający warunki, których łączne spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy. W celu zbadania czy opisane w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy warunki zostały spełnione organ wyznaczył wokół działki obszar analizowany, następnie dokonując analizy stanu faktycznego przez pryzmat regulacji art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Po przeprowadzeniu wizji w terenie oraz analizy zagospodarowania terenu organ stwierdził, że działka nr [...] oraz działki sąsiednie są zabudowane domkami letniskowymi lub altanami. W związku z tym, że analizowany teren nigdy nie był przeznaczony na cele budowlane organ I instancji wystąpił do organu nadzoru o udzielenie informacji czy obiekty te posiadają pozwolenie na budowę. Organ nadzoru budowlanego podał, że w stosunku do tych budynków prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. W ocenie organu I instancji, nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił, że art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy wskazuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego czyli ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz w oparciu o informację organu nadzoru, organ I instancji uznał, że istniejąca zabudowa została wzniesiona niezgodnie z prawem i jako taka nie może być uznana jako "tzw. dobre sąsiedztwo" dla nowej zabudowy. Tym samym żadna działka sąsiadująca z działka nr [...] nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla nowej zabudowy, ponieważ nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Analizując warunek polegający na dostępie do drogi publicznej organ ustalił, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] ma dostęp do drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], będącą własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "J.". Droga ta łączy się z drogą wewnętrzną nr [...], będącą własnością gminy. Jednakże nie może ona stanowić dojazdu do działki nr [...] ze względu na brak północnego odcinka tej drogi oraz brak możliwości faktycznego przejazdu i przechodu tą drogą.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. S. i T. S., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący zarzucili, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności potrzebnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucono, że Wójt ograniczył się do wskazania nieruchomości sąsiednich poprzestając na ustaleniu, iż są one przedmiotem nielegalnej zabudowy, pomijając, że działka skarżących, jak też działki wyznaczone przez organ dla potrzeb ustalenia dobrego sąsiedztwa znajdują się w kompleksie podzielonych działek stanowiącym urbanistyczną całość. Wójt w sposób arbitralny ograniczył ustalenia do działek bezpośrednio otaczających działkę skarżących, nie biorąc pod uwagę , że w kompleksie działek znajdują się takie, które zostały zabudowane zgodnie z prawem. Wójt nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił działki nr [...] położonej w tym samym kompleksie stanowiącym urbanistyczną całość, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Na działce tej znajdują się dwa budynki mieszkalne. Zatem wytyczenie obszaru analizowanego, z pominięciem tej działki wypacza obraz analizy przeprowadzonej przez urbanistę i jest celowym zabiegiem mającym doprowadzić do wydania decyzji odmownej.- odległość dzieląca działkę skarżących od działki legalnie zabudowanej wynosi ok. 100m, w warunkach zabudowy na obszarze wiejskim, mało intensywnej i rozproszonej wyznaczenie obszaru analizowanego powinno obejmować obszar zdecydowanie większy niż w zabudowie intensywnej.

Skarżący zarzucili również, że organ błędnie ustalił, iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Skarżący podnieśli, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Droga wewnętrzna, przy której działka jest położona, łączy się bezpośrednio z drogą publiczną "dr" nr [...], która stanowi drogę gminną ogólnie dostępną, która następnie łączy się z drogą [...] ( ul. S.).Skarżący podnieśli, że fakt braku przejazdu samochodem przez północny odcinek drogi [...] ( istnieje przejście piesze- ścieżka) wbrew ustaleniom organu I instancji nie pozbawia skarżących prawnego dostępu do drogi publicznej. Skarżący nadto wskazali, że drugim powszechnie stosowanym dostępem do drogi publicznej, umożliwiającym przejście piesze i przejazd samochodem jest droga ciągnąca się wzdłuż głównego kanału melioracyjnego od ul. M.- droga publiczna 1502G.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 19 października 2010r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- zw. dalej ustawą.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia następujących warunków 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2 teren ma dostęp do drogi publicznej. Niespełnienie choćby jednego z wymienionych warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Pod pojęciem drogi zgodnie z art. 4 pkt 2 ww. ustawy należy rozumieć budowę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Warunek dostępu działki dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi, pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów(działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, że możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub przez drogę wewnętrzną. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy takiej drodze. Jeżeli chodzi o służebność to musi być ona ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007r. (sygn. akt II OSK 239/06)wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu przesłanek.

Kolegium ustaliło, że działka nr [...] otoczona jest: od wschodu działkami nr [...] i [...], od północy działką nr [...], od południa działką nr [...] ( oznaczonymi w ewidencji gruntów symbolami ŁV), zaś od zachodu działką nr [...] oznaczona symbolem dr. Działka drogowa (nr [...]) należy do Spółdzielni "J." i nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] nie posiada więc bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Najbliższe drogi publiczne to droga powiatowa – ul. M. w D. ( działka nr [...]) oznaczona symbolem 1502G oraz droga powiatowa oznaczona symbolem 1501G, stanowiąca działkę nr [...].

Dostęp działki nr [...] do drogi publicznej nr 1502G ul. M. w D. możliwy jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]), będącą własnością gminy K.(oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr), działkę nr [...] będącą własnością W. H. G. H. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV, LsVI i LzVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. ( oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV, LsVI i LzVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. ( oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, RVI, ŁV, PsVI, W, dr), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. i osób fizycznych ( oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr raz działkę nr [...] będącą własnością gminy K. ( oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr). Organ stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego B. i T. S. nie przedłożyli dokumentów potwierdzających posiadanie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...] nie będącymi działkami drogowymi., przyjąć zatem należało, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej –ul. M. w D. –drogi 1502G. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem innych działek, na których nie ustanowiono służebności drogowej wyklucza uznanie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Odnośnie dostępu do drogi publicznej oznaczonej symbolem 1501G (działka nr [...]), poprzez działkę [...], sklasyfikowaną jako droga to organ II instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach organu I instancji pisma Inspektora Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy z dnia 2 lipca 2007r. wynika, że działka ta stanowiąca drogę wewnętrzna gminną na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak nawierzchni oraz mostu na kanale melioracyjnym. Obecnie trwają prace geodezyjne mające na celu wskazanie przebiegu granic drogi. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w powtórnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania , że w chwili obecnej działka nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr [...] i jej dostęp do drogi publicznej działki nr [...]. Organ stwierdził, że sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako drogi, nie może stanowić podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Jak stanowi przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240 z 2005r., poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Jednakże dane zawarte w ewidencji, nie mogą być bezwzględnie wiążące, jeżeli w toku sprawy okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Podsumowując organ stwierdził, że skoro przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej to niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium ustaliło, że zarzut dotyczący sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem granice obszaru analizowanego odpowiadają dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Front przedmiotowej działki wynosi 20m, zatem granice obszaru analizowanego winny znajdować się w odległości co najmniej 60m od każdej granicy działki nr [...]. jak wynika z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 , obszar analizowany został wyznaczony w następujących odległościach od granic działki- od strony południowej –ok. 170m, od strony zachodniej –ok. 220m, od strony północnej –ok. 180m i od strony wschodniej pk. 270m. Z powyższego wynika, że organ obszar analizowany wyznaczył w granicach znacznie większych niż wymaga tego przepis rozporządzenia. Okoliczność, że w obszarze analizowanym nie znalazła się działka nr [...] świadczy jedynie o znacznej odległości, od działki będącej przedmiotem wniosku, zważywszy na wielkość obszaru przyjętego do analizy.

B. S. i T. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazali, że organy rozpoznające sprawę naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym ustaleniu, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki brak jest legalnie zabudowanej działki na podstawie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja według skarżących została wydana z naruszeniem art. 61 w związku z art. 2 pkt 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, polegającym na odmowie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki mimo istnienia na sąsiedniej działce zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący zarzucili również, że organy naruszyły przepis art. 7,8,9 i 11 kpa poprzez dowolne, nieuzasadnione wytyczenie analizowanego obszaru w takich granicach. Zdaniem skarżących organ naruszył § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek wyznaczania obszaru analizowanego a wyznaczenie to, zdaniem skarżących, nosi znamiona dowolności i działania z góry nastawionego na odmowę ustalenia warunków zabudowy, a organ II instancji tak wyznaczony obszar zaakceptował. Skarżący wskazali, że działka nr [...] znajduje się w kompleksie podzielonych działek stanowiącym urbanistyczną całość. W sąsiedztwie działki znajduje się nieruchomość zabudowana budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę. Wytyczenie obszaru analizowanego z pominięciem działki nr [...], na której znajdują się dwa legalnie wybudowane budynki letniskowe wypacza obraz analizy i jest celowym zabiegiem mającym doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Skarżący wskazali, że wyznaczenie obszaru analizowanego winno obejmować działkę [...], ponieważ działka ta jest pierwszą działką początkującą zwarty obszar o jednolitym charakterze urbanistycznym i wszystkie działki korzystają z tego samego dostępu do drogi publicznej. Teren posiada wydzielone drogi wewnętrzne, prowadzące do każdej działki. Z kolei drogi wewnętrzne łączą się bezpośrednio z drogą gminną ogólnie dostępną dr [...], która bezpośrednio łączy się z drogą publiczną dr [...] (ul. S.). Droga [...] stanowi prawny dostęp do drogi publicznej. Skarżący podnieśli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, w myśl którego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się –zgodnie z prawem- z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju dostępu, czy to ma być droga czy ścieżka. Fakt braku przejazdu samochodem przez północny odcinek drogi [...] ( istnieje przejście piesze- ścieżka), nie pozbawia skarżącego prawnego dostępu do drogi publicznej. Drugim dostępem do drogi publicznej jest droga ciągnąca się wzdłuż głównego kanału melioracyjnego od ul. M. – droga publiczna 1502G. Jest to urządzona droga gruntowa, z której korzystają zarówno wszyscy właściciele działek, jak i wszelkiego rodzaju służby porządkowe i ratownicze oraz służby wodne. Jest to jedyna droga dojazdowa samochodem. Powołując się na powyższe skarżący zarzucili, że organy błędnie ustaliły, iż przedmiotowa działka skarżących nie ma dostępu do drogi publicznej.

Skarżący podnieśli również, że nie zostały wyjaśnione ich wątpliwości dotyczące formy i autentyczności podpisów figurujących na decyzji oraz na załącznikach. Pod decyzją po prawej stronie jest odcisk pieczęci zawierającej wzór podpisu urbanisty P. M. O.- zastosowano facsimile ( lub xero pieczątki i podpisu urbanisty). Po lewej stronie decyzji jest oryginalna pieczątka i podpis osoby działającej z upoważnienia Wójta. Decyzja nie zawiera spisu załączników, na wszystkich załącznikach graficznych (mapy) i tekstowych (analiza funkcji), są tylko oryginalne pieczątki i podpis osoby reprezentującej organ, brak jest natomiast własnoręcznego podpisu i pieczątki urbanisty na wyniku analizy, na podstawie którego sporządzona została decyzja, co budzi podejrzenia, że urbanista nie brał udziału w procesie sporządzania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, że żaden przepis prawa nie wymaga by pod decyzją o warunkach zabudowy, czy też jej załącznikami widniał oryginalny podpis urbanisty. Taki podpis jest wymagany pod projektem decyzji oraz analizą funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie ww. dokumenty zostały opatrzone oryginalna pieczęcią i podpisem Pani M. O.

W toku postępowania Sąd powziął wiadomość, że w dniu 7 kwietnia 2010r., a więc przed wszczęciem postępowania sądowego, zmarła uczestniczka postępowania D. J. Sąd po ustaleniu spadkobierców zmarłej zawiadomił ich o możliwości brania udziału w postępowaniu oraz zawiadomił o wyznaczonej rozprawie administracyjnej. Spadkobiercy nie zgłosili żadnych wniosków w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd nie uwzględnił skargi z mocy przepisu art. 145§ 1 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) mając na uwadze treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009r. (II OSK 1628/08–lex nr 694081, OSP z 2011, nr 2/23. W wyroku tym Sąd uznał, że przepis art. 145§ 1 pkt 1 lit. b) ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w zw. z art. 145§ 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145§ 1 pkt 4 kpa bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Wskazano, że skoro ewentualne uchylenie decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania – służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnych. Oparciem w przepisach proceduralnych dla takich czynności sądu administracyjnego znajduje się w art. 110 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa, a powołane w skardze zarzuty okazały się bezzasadne.

Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy, odbywa się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.)-zw. dalej ustawą oraz przepisach wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zw. dalej rozporządzeniem.

W ocenie Sądu podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące nieprawidłowej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego i naruszenia przepisów rozporządzenia, nie zasługują na uwzględnienie

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2 ustawy, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane (warunków zabudowy).

Z kolei, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określony w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy wymóg kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane już rozporządzenie.

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Z kolei przepis § 3 omawianego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę .

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, spełnia on wymóg odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru analizowanego, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Równocześnie przepisy omawianej ustawy nie określają użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można niewątpliwie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej poszukiwanie działki sąsiedniej spełniającej wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może dotyczyć terenów zbyt odległych. Zasada dobrego sąsiedztwa narzuca pewna bliskość, wynikającą ze znaczenia tego pojęcia. Zasada ta winna być interpretowana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy. Z art. 1 ustawy wynika, że określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia stanowiącego pewną całość. Interpretacja pojęcia sąsiedztwa nie może abstrahować od potocznego jego znaczenia, a interpretacja tego przepisu jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowanym wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć zabudowę odpowiadającą planowanej inwestycji. Obszar ten wyznaczony jest bowiem dla ustalenia kontynuacji nie tylko funkcji zabudowy lecz również parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Znaczny dystans zabudowy uzasadnia uznanie, że brak jest podstaw do przyjęcia jej za miarodajną dla wyznaczenia wskaźników i zabezpieczenia ładu architektonicznego w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy wniosek

W rozpoznawanej sprawie w wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, albowiem nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym, a nakaz uwzględniania w analizie obiektów wzniesionych zgodnie z prawem wynika z celu cyt. regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym-celem jest zapewnienie ładu przestrzennego. Skarżący domagają się rozszerzenia obszaru analizowanego na działkę nr 517/2 położoną w znacznej odległości od nieruchomości skarżących. Już wyznaczając obszar analizowany organ I instancji rozszerzył jego obszar ponad określony w § 3 rozporządzenia, mógł on wynieść ok. 60m a wyniósł ok. 200m i ponad 200m od granicy wschodniej i zachodniej. Odległość podana przez skarżących wynosząca ok. 275 m oznacza, że działka nr [...] znajduje się w bardzo znacznej odległości od działki skarżących i rozszerzenie obszaru analizowanego również na działkę nr [...] jest nie do pogodzenia z wyżej przedstawionymi celami regulacji zawartej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym zasadą dobrego sąsiedztwa i nie ma uzasadnienia. Żądanie skarżącego wiąże się z tym, że jest to jedyna w okolicy działka, na której znajdują się legalne zabudowania. Skarżący, który dopuścił się samowoli budowlanej w istocie domaga się w niniejszym postępowaniu takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który umożliwi legalizację obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Brak podstaw do uznania, by w okolicznościach sprawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien kierować się tak sprecyzowanym interesem wnioskodawcy, skoro przy określaniu obszaru analizowanego winien on uwzględniać wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzuty skarżących dotyczącego nieprawidłowego ustalenia braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie zasługują na uwzględnienie. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących.

Odnosząc się natomiast do niespełnienia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd podziela w całości ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ II instancji. W tym miejscu wskazać jedynie należy, że pojęcie określonego w art. 2 pkt 14 ustawy dostępu do drogi publicznej ma charakter faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną, a nie hipotetyczna, możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Jak to prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji, skarżący nie mają zgodnego z prawem dostępu do działki nr [...] (droga nr 1502G), albowiem w dacie wydawania decyzji nie dysponowali prawem służebności do nieruchomości opisanych w decyzji organu II instancji, natomiast do drogi nr 1501G (działka nr [...]) nie mają dostępu faktycznego. Wskazać należy, że do budynku musi być zapewniony dojazd ( który może odbywać się przez ciągi pieszo jezdne oraz dojścia o określonych parametrach, wymóg ten jest oczywisty albowiem konieczność zapewnienia dojazdu do nieruchomości związana jest z normalnym korzystaniem z zabudowanej nieruchomości, jak i jest podyktowana względami bezpieczeństwa.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku podpisów urbanisty na decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz na załączniku do niej, Sąd zważył, że wymogiem ustawowym jest sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów( art. 60 ust. 4 ustawy). W rozpoznawanej sprawie projekt takiej decyzji wraz z załącznikami analizą oraz załącznikiem graficznym został sporządzony i podpisany przez M. O. wpisaną na listę urbanistów. Natomiast decyzja jest wydawana przez właściwy organ, w niniejszej organem tym był Wójt Gminy – decyzja została wydana i podpisana przez upoważnionego przez osobę przez niego upoważnioną. Natomiast podpisanie decyzji przez osobę sporządzającą projekt tej decyzji nie jest wymagane przepisami ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące zasad postępowania zawartych w art. 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych. Decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, z odniesieniem się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej a także przepisami ustawy oraz rozporządzenia.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku