Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2105/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
article: art. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 7 ust. 2 lit. b)
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 380/11 w sprawie ze skargi "H." Spółki z o.o. w Sz. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 380/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w Sz. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2010 r., nr [...], o odmowie wypłaty pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej dla grupy producentów rolnych – uchylił zaskarżoną decyzję.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

H. Sp. z o.o. [...] sierpnia 2007 r. złożyła w P. Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Decyzją z [...] maja 2008 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał spółce pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] r.

Dnia [...] maja 2008 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o płatność za 2007 r. Wraz z wnioskiem złożyła załącznik nr 2, który winien zawierać wykaz faktur VAT i rachunków, potwierdzających wartość i ilość dostarczonych grupie produktów przez poszczególnych jej członków w okresie objętym wnioskiem. W tym wykazie przedstawiono faktury tylko od jednego członka Grupy tj. C. Sp. z o.o. Na wezwanie organu spółka wyjaśniła, że czterech spośród pięciu członków Grupy dostarczyło wyprodukowane w swoich gospodarstwach produkty do jednego członka Grupy – C. Sp. z o.o., który następnie przekazał je do Grupy Producentów Rolnych H. Sp. z o.o.

W dniu [...] września 2008 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, która potwierdziła brak dokumentów dotyczących sprzedaży produktów przez członków Grupy do H. Sp. z o.o. z wyjątkiem C. Sp. z o.o.

Pismem z [...] listopada 2008 r. Marszałek Województwa P. odpowiadając na pytanie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR, wyjaśnił, że obrót grupą produktów realizowany przez członków H. Sp. z o.o. jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o GPR".

Decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił spółce wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013 za pierwszy rok korzystania z pomocy. Za przyczynę odmowy uznał niezgodność obrotu grupą produktów rolnych, ze względu na które Grupa została utworzona z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o GPR.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Prezes ARiMR uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji był brak dokumentów, z których wynikałoby, że doszło do sprzedaży produktów na zewnątrz, bowiem znajdujące się w aktach sprawy faktury, potwierdzają wyłącznie wewnętrzny obrót produktami. Ponadto organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy wobec spółki została wydana decyzja o stwierdzeniu niespełnienia przez Grupę warunków ustawowych i wykreślenia jej z rejestru grup.

Decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił spółce przyznania wnioskowanych środków.

Spółka wniosła odwołanie.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Grupa Producentów Rolnych H. Sp. z o.o. jest grupą producentów ziarna zbóż i nasion roślin oleistych. Tymczasem jak wykazała kontrola na miejscu w pierwszym roku działalności spółki tylko troje producentów spośród pięciu członków Grupy udokumentowało fakt prowadzenia przez nich produkcji ziarna zbóż i nasion roślin oleistych. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy na gruncie prawa polskiego, w ocenie organu administracji, rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje Grupy w pierwszym roku jej działalności wskazują na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez tę Grupę warunków do przyznania pomocy.

Prezes ARiMR stwierdził, że przyznanie spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego Grupa została utworzona. W jego ocenie, w pierwszym roku działalności Grupy, w którym dwoje jej członków w ogóle nie udokumentowało, że produkowało i sprzedawało ziarna zbóż i nasion roślin oleistych będących produktem, ze względu na który Grupa producentów została utworzona, spółka w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji przedmiotowa pomoc nie powinna zostać jej przyznana. Fakt ten potwierdzają dokumenty księgowe, z których wynika, że M. W. oraz G. S. (członkowie Grupy), nie produkowali i nie sprzedawali do Grupy produktów, ze względu na które została ona utworzona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentowała, że wewnętrzny obrót produktami wytworzonymi przez poszczególnych członków Grupy musiał nastąpić, gdyż H. Sp. z o.o. – Grupa nie posiadała nieruchomości, magazynów, suszarni, czyszczalni nasion rzepaku i zbóż. To oznacza, że wyprodukowane płody rolne musiały trafić do magazynów członków Grupy. Największe możliwości posiadał członek Grupy – C. Sp. z o.o. Na potrzeby księgowości tej spółki produkty zostały zaewidencjonowane na jej stany magazynowe. Natomiast sprzedaż produktów Grupy odbywała się z magazynów C. sp. z o.o. do odbiorców zewnętrznych, niebędących jej członkami. Prowadzenie przez skarżącą sprzedaży wewnętrznej nie było sprzeczne z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o GPR. Na zewnątrz produkty sprzedawała Grupa a rozmiar produkcji członków grupy pokrywa się z sumą sprzedaży produktów całej Grupy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczasową argumentację i wskazał, że to C. sp. z o.o. pełniła większość funkcji przypisanych Grupie.

Wyrokiem z 19 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji omówił prawne zasady funkcjonowania grup producentów rolnych i zasady przyznawania im pomocy finansowej ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej stwierdzając, że przepisy prawa krajowego nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa P. rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Organy ARiMR są natomiast zobowiązane sprawdzić, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki odmowy wypłaty.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE z dnia 21 października 2005 r. L 277, s. 1 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005", który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z powołanym przepisem, celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów dla wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

Stosownie do art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 26 grudnia 2006 r. L 368, s. 74 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1975/2005" nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że wnioski Prezesa ARiMR zaprezentowane w zaskarżonej decyzji są co najmniej przedwczesne z uwagi na nieustosunkowanie się do dowodów przedstawionych przez skarżącą, jak i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Sąd wskazał, że stosownie do § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie GPR" – do wniosku dołącza się: wykaz faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających:

a) przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona,

b) wartość i ilość dostarczonych grupie produktów lub grupy produktów przez poszczególnych jej członków,

c) przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Ponadto zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia GPR – wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Sąd pierwszej instancji zważył, że skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego przedstawiła zestawienie "Udziału produkcji poszczególnych członków Grupy w dokonanej sprzedaży produktów przez Grupę H. Sp. z o.o.", oświadczenia poszczególnych członków Grupy dotyczące wyprodukowanych ziaren zbóż i nasion rzepaku, a także faktury sprzedaży wewnętrznej do C. Sp. o.o. Z przedstawionych przez skarżącą dokumentów wynika, że każdy z członków Grupy Producenckiej H. Sp. z o.o. brał udział w produkcji. W zestawieniu wskazano, że cała Grupa sprzedała 499,80 ton rzepaku, 1549,51 ton pszenicy i 8,78 ton żyta. Wielkość produkcji poszczególnych członków wyglądała następująco:

1. P. C. Sp. z o.o. wyprodukowała – 199,80 ton rzepaku, 1116,99 ton pszenicy i 8,78 ton żyta;

2. P. S. wyprodukował – 217 ton pszenicy;

3. M. W. wyprodukowała – 12 ton rzepaku i 18 ton pszenicy;

4. G. S. wyprodukował – 6 ton rzepaku i 197,52 tony pszenicy;

5. W. S. wyprodukował – 282 tony rzepaku.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z ustaleniem, że dwóch członków tj. M. W. oraz G. S., nie produkowało i nie sprzedawało do Grupy produktów, bowiem organ nie ustosunkował się do znajdujących się w aktach oświadczeń M. W. i G. S.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku gdy ARiMR kwestionuje dokonaną przez wymienionych członków Grupy produkcję, a tym samym przedstawione oświadczenia, powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W tym celu powinien zapoznać się z "planem działania grupy" o jakim w mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o GPR, z którego powinno wynikać jakie ilości poszczególni członkowie Grupy zadeklarowali do wyprodukowania oraz dokumentacją o której mowa w pkt 2 – 5 "Regulaminu członkowskiego Grupy Producenckiej H. Sp. o.o.". Powyższa dokumentacja powinna rozstrzygnąć, czy wymienieni członkowie Grupy wyprodukowali wykazane w zestawieniu ilości rzepaku i zbóż.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że w sprawie istotne było ustalenie, czy doszło do sprzedaży produktów na zewnątrz przez poszczególnych członków Grupy, a nie za pośrednictwem Grupy H. Takie ustalenie powodowałoby złamanie warunku o jakim mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/ 2005 tj. "wspólnego wprowadzenia towarów do obrotu". Złamania tego warunku organ skarżącej nie wykazał. Zaś z przedstawionego przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego wykazu faktur ze sprzedaży produktów, ze względu na które została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i wprowadzonych do obrotu, wynika, iż wystawcą faktur, o jakich mowa w załączniku nr 1 do wniosku o płatność, była wyłącznie skarżąca tj. H. Sp. z o.o. Tym samym warunek o jakim mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 "wspólnego wprowadzenia towarów do obrotu" został przez skarżącą spełniony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji grupa producencka ma obowiązek wytwarzania określonej w rozporządzeniu ilości produktu, przy czym bez znaczenia pozostaje wielkość i rodzaj produkcji poszczególnych członków grupy. Istotnym jest aby każdy z jej członków brał udział w wytwarzaniu produkcji towarowej. Jeżeli każdy z członków choć w minimalnym stopniu przyczynił się do produkcji, a grupa dostarczyła minimalną wielkość roczną produkcji towarowej, to nie naruszyła przepisów ustawy i brak jest podstaw prawnych, aby wykreślić ją z rejestru i odmówić przyznania wnioskowanej pomocy.

Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że organ niedostatecznie wyjaśnił sprawę, nie odniósł się do całości materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprawidłowo uzasadnił zaskarżoną decyzję. Brak wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i niezmienny jakie okoliczności stanowiły podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej (organ przedstawił 3 różne powody w decyzji I, II i odpowiedzi na skargę) powodują naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.", 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

II

Skargę kasacyjną złożył Prezes ARiMR.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako ".p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

i) art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu, że wystarczającym do uznania, że dana grupa producentów rolnych może uzyskać pomoc za dany rok jest stwierdzenie, że każdy z jej członków "brał udział" w wytwarzaniu produkcji towarowej grupy;

- przyjęciu, że wystarczającym do uznania, że spełnione zostały warunki dotyczące wspólnego wprowadzania towarów do obrotu (w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych) jest, aby grupa producentów rolnych była wyłącznym wystawcą faktur VAT ze sprzedaży produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków, a złamanie tych warunków może mieć miejsce jedynie w sytuacji sprzedaży produktów na zewnątrz przez poszczególnych członków grupy producentów rolnych (nie za pośrednictwem grupy);

ii) § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia GPR poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż grupa producentów rolnych może skutecznie ubiegać się o pomoc na dany rok działalności w sytuacji, gdy nie może udokumentować – poprzez przedstawienie wymaganych faktur VAT lub rachunków – wartości i ilości dostarczonych grupie produktów lub grupy produktów przez poszczególnych jej członków;

iii) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ubieganie się przez grupę producentów o pomoc finansową w sytuacji, gdy jeden z członków grupy pełni większość funkcji przypisanych przez obowiązujące prawo samej grupie producentów nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej poprzez stwierdzenie, że są to "sztuczne warunki", o których mowa w tym przepisie.

Uzasadniając zarzuty Prezes ARiMR stwierdził przede wszystkim, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy tylko jeden z członków Grupy H. działał samodzielnie, tak jak powinna działać cała Grupa, więc przyznanie pomocy finansowej Grupie było w tej sytuacji niezasadne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że decyzja Prezesa ARiMR uchylona została ze względów procesowych a Sąd pierwszej instancji uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż ustalenie, że dwóch spośród pięciu producentów w pierwszym roku działania grupy nie udokumentowało prowadzenia produkcji, było przedwczesne, a organ przedstawiał odmienną argumentację co do przyczyn odmowy płatności w decyzjach I instancji i II instancji oraz w odpowiedzi na skargę co narusza zasadę praworządności.

Oceniając pierwszy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 uznać należy, iż jest on nieuzasadniony.

Istotnie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż grupa producencka ma obowiązek wytwarzania ilości produktu (określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), przy czym bez znaczenia pozostaje wielkość produkcji poszczególnych członków grupy, natomiast istotnym jest, aby każdy z jej członków brał udział w wytwarzaniu produkcji towarowej (s. 13 uzasadnienia wyroku). Sąd stwierdził także, iż w sprawie istotne jest ustalenie, czy doszło do sprzedaży produktów na zewnątrz przez poszczególnych członków grupy zamiast za pośrednictwem grupy (s. 12 uzasadnienia). Wskazane stwierdzenia nie pozostają w żadnej sprzeczności z treścią art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, który stanowi, że wsparcia udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów "wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych". Podkreślić należy, że powołany art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 jest przepisem ustanawiającym zasady udzielania wsparcia grupom producentów, określającym cele i okres wsparcia a także sposób obliczania kwoty wsparcia. Omawiany przepis nie określa natomiast żadnych procedur, nie reguluje sposobu dokumentowania produkcji i sprzedaży a w szczególności wystawiania faktur VAT, bowiem tymi kwestiami rozporządzenie unijne się nie zajmuje.

W prawie krajowym udzielanie pomocy grupom producentów z EFRROW reguluje cytowana wyżej ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz wydane na jej podstawie (art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 1) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (cytowane wyżej rozporządzenie GPR). W tych aktach prawnych uregulowane są kwestie procesowe związane z udzielaniem pomocy grupom producentów, a w szczególności kwestie dowodowe.

Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje orzeczenia sądu pierwszej instancji w granicach skargi kasacyjnej, zarzuty kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie, ponieważ od ich treści zależy zakres kontroli. Skarżący kasacyjnie powinien więc wskazać, który przepis prawa i w jaki sposób został naruszony. Mając to na uwadze uznać należy, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sposób wskazany w pierwszym zarzucie kasacyjnym jest całkowicie nieuzasadniony. Po pierwsze, w uzasadnieniu wyroku nie znajdują się stwierdzenia zawarte w zarzucie, bowiem Sąd pierwszej instancji wyjaśnił jedynie, że przy udzielaniu pomocy grupie producentów kluczowe znaczenie ma prowadzenie produkcji przez członków grupy i sprzedaż tych produktów przez grupę, które to stwierdzenie jest oczywiście trafne i nie narusza art. 35 ust. 1 lit. b). Po drugie zaś, art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia unijnego nie dotyczy kwestii dokumentowania produkcji ani sprzedaży fakturami VAT, zatem łączenie naruszenia art. 35 z wadliwością postępowania dowodowego jest nietrafne.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 7 ust. 2 lit. b) rozporządzenia GPR, przez uznanie, że grupa producentów może skutecznie ubiegać się o wsparcie także w sytuacji, gdy nie może udokumentować przy pomocy faktur VAT i rachunków wartości i ilości produktów dostarczonych jej przez członków grupy.

Z powołanego przepisu wynika, że do wniosku o płatność dołącza się wykazy faktur VAT i rachunków uporządkowanych w ujęciu chronologicznym i potwierdzających wartość i ilość dostarczonych grupie produktów przez poszczególnych jej członków. Z przepisu tego nie wynika jednak, że dokumentowanie dostarczenia produktów do grupy innymi dokumentami jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W kwestii środków dowodowych przepisy ustawy "nie stanowią inaczej", zatem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W tej sytuacji uznać należy, że zasadą powinno być dokumentowanie dostarczonych grupie produktów wykazem faktur i rachunków, zgodnie z rozporządzeniem GPR, jednak nie jest błędne stanowisko Sądu, że w sytuacji, kiedy strona nie może okazać faktur i rachunków, jednak dokumentuje dostarczenie produktów w inny sposób i wyjaśnia tego przyczynę, to organ powinien przedstawioną dokumentację ocenić a także skonfrontować z treścią znajdującego się w aktach "Regulaminu członkowskiego Grupy Producenckiej H. Sp. z o.o.". Pamiętać bowiem należy, że celem ostatecznym postępowania jest udzielenie pomocy grupie producenckiej, która działa zgodnie z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a także niedopuszczenie do uzyskania pomocy przez podmiot nieuprawniony.

Za nietrafny uznać także należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 poprzez akceptację ubiegania się przez grupę producentów o pomoc finansową w sytuacji, gdy jeden z członków grupy pełni większość funkcji przypisanych przez obowiązujące prawo samej grupie.

Wskazany przepis zakazuje dokonywania płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Cele wsparcia wynikają z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, są to: a) dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólne wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienie wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Tak sprecyzowane cele wsparcia nie pozwalają na wniosek, że przewaga organizacyjna i ekonomiczna oraz wiodąca rola jednego z członków grupy ma jakikolwiek wpływ na ich realizację i może prowadzić do zakazu płatności. Z uregulowań prawnych, w szczególności z powołanego art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a także z przepisów ustawy o GPR nie wynika, że wszyscy członkowie grupy mają mieć jednakową pozycję ekonomiczną i status w grupie. Ustawa ta w art. 3 wskazuje jedynie, że żaden z członków grupy nie może mieć więcej niż 20% głosów na zgromadzeniu wspólników.

Zatem okoliczność, że jeden z członków Grupy tj. spółka "C." jako jedyna mająca, w pierwszym roku działalności Grupy, stosowne powierzchnie magazynowe, przyjmowała produkty od pozostałych członków Grupy, a następnie zbywała je Grupie i sprzedawała za pośrednictwem Grupy odbiorcom zewnętrznym, nie może być uznana za wystarczającą przyczynę do stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków dla osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Wszystkie okoliczności sprawy wymagają zatem ponownej oceny przez organ, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu pierwszej instancji i ustalenia, czy w świetle zgromadzonej dokumentacji działanie Grupy było zgodne z celami grupy producenckiej i czy to działanie było udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości i uzasadniający przyznanie wnioskowanej płatności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.