Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 454/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2022 roku nr 131/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 kwietnia 2022 r., nr 131/2022 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505), art. 7, art. 46, art. 49 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), art. 4 ust. 1 pkt a, b, c, art. 9, art. 50 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.347.608), art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, art. 55, art. 56, art. 68 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1540), art. 7 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.227.69), art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L.1995.312.1), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 24 stycznia 2022 r., nr 0085-2020-018540 w przedmiocie ustalenia P.L. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

13 czerwca 2016 r. i 31 maja 2017 r. P.L. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z wnioskami o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017, w których ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników do działek rolnych położonych w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]: A/A1 z uprawą JPO/TUZ o powierzchni 4,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...], B/B1 z uprawą JPO/TUZ o powierzchni 15,83 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...], C/C1 z uprawą JPO/TUZ o powierzchni 12,59 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...], D/D1 z uprawą JPO/TUZ o powierzchni 12,75 ha położonej na działce ewidencyjnej [...], oraz do działek rolnych położonych w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]: E/E1 z uprawą JPO/TUZ o powierzchni 0,50 ha położonej na działce ewidencyjnej [...], F/F1 z uprawą JPO/TUZ o powierzchni 0,42 ha położonej na działce ewidencyjnej [...].

Decyzją z 22 lutego 2017 r. nr 0085-2017-006621 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie przyznał P.L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. Z koeli decyzją z 13 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie przyznał P.L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.

27 lutego 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wpłynęło pismo E.B. z 20 grudnia 2017 r. zawierające wniosek o wstrzymanie płatności bezpośrednich m.in. P.L. oraz wskazujące na okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków. W treści pisma E.B. wyjaśniła, że jej mąż Z.B. wydzierżawił nieruchomości objęte ustrojem wspólności majątkowej małżeńskiej bez jej zgody. W ocenie wnioskodawczyni umowy dzierżawy zostały zawarte z osobami podstawionymi, gdyż Z.B. przekraczał normy obszarowe uprawniające do otrzymania płatności w pełnej wysokości.

Postanowieniami z 13 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowania administracyjne zakończone ostatecznymi decyzjami z 22 lutego 2017 r. i 13 lutego 2018 r. o przyznaniu P.L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 i 2017 r. powołując się fakt ujawnienia w sprawie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

27 listopada 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wpłynął protokół przesłuchania P.L. w charakterze świadka, które odbyło się 11 września 2019 r. w postępowaniu o sygn. akt [...] prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w Piotrkowie Trybunalskim.

Decyzją z 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007087 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie uchylił decyzję z 22 lutego 2017 r. i odmówił przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok: jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu sankcji w wysokości 21 342,09 zł; płatności za zazielenienie; płatności redystrybucyjnej i nałożeniu sankcji w wysokości 5 183,70 zł; płatności dla młodych rolników i nałożeniu sankcji w wysokości 10 714,69 zł. Decyzją z 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007094 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie uchylił z kolei decyzję z 13 lutego 2018 r. i odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.

Decyzją z 6 kwietnia 2021 r., nr 157/2021 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007087. Natomiast decyzją z 6 kwietnia 2021 r., nr 160/2021 organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 27 października 2020 r. o nr 0085-2020-007094.

Wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 531/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P.L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 6 kwietnia 2021 r., nr 157/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Wyrok jest nieprawomocny. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną.

Z kolei wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 534/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P.L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 6 kwietnia 2021 r., nr 160/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P.L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 534/21 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 534/21 oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007094 i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 13 lutego 2019 r., nr 9005-2019-000124 o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 13 lutego 2018 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organy ARiMR błędnie przyjęły datę, od kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie dysponował dokumentem przesłanym przez E.B., a tym samym powziął wiedzę, która stanowiła podstawę do wznowienia w lutym 2019 r. postępowania administracyjnego, a następnie uchylenia własnej decyzji z 2018 r. i odmowy przyznania płatności. Powyższy wyrok jest nieprawomocny. Od powyższego wyroku pełnomocnik Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wniósł skargę kasacyjną.

Zawiadomieniem z 15 października 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017.

24 stycznia 2022 r. do organu wpłynął wniosek P.L. z 14 stycznia 2022 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 maja 2008 r o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych wniesionych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r. o sygn. akt III SA/Łd 531/21 i III SA/Łd 534/21.

Decyzją z 24 stycznia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017 w łącznej wysokości 101 213,65 zł.

Postanowieniem z 8 lutego 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie odmówił zawieszenia postępowania.

10 lutego 2022 r. P.L. złożył odwołanie od powyższej decyzji z 24 stycznia 2022 r., w którym zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 16 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy trwa postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie prawidłowości uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie o przyznaniu płatności;

- art. 3 ust. 1 akapit trzeci zd. pierwsze rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 w zw. z art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że doręczenie postanowienia o wznowieniu postępowaniu, którego uzasadnienie nie wskazywało na możliwość zaistnienia jakichkolwiek nieprawidłowości (a jedynie powtarzało treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) przerwało bieg terminu przedawnienia

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości lub zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r., o sygn. akt III SA/Łd 531/21 oraz III SA/Łd 534/21.

Wskazaną na wstępie decyzją z 29 kwietnia 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i odwołując się do treści art. 29 ustawy o ARiMR, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 4 ust. 1 pkt a, b i c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w analizowanym stanie faktycznym zaistniał obowiązek zwrotu płatności przyznanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2016-2017 jako nienależnie pobranych. Zdaniem organu na zmianę stanowiska nie ma wpływu nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 marca 2022 r., jako zapadł w sprawie o sygn. III SA/Łd 534/21. Warunkiem koniecznym wydania w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. W sytuacji, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia nie tylko wówczas gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez stronę nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależną płatności również w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja w sprawie przyznania tej płatności.

W ocenie organu odwoławczego, nawet w sytuacji braku skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o nr 0085-2018-004185 (dotyczącej przyznania płatności w 2017 r.), jak również decyzji nr 0085-2017-006621 (dotyczącej przyznania płatności w 2016 r.) to pomoc przyznana i wypłacona na ich podstawie nadal ma charakter nienależny, a świadczy o tym treść zeznań P.L. złożonych 11 września 2019 r. podczas przesłuchania w charakterze świadka w sprawie o sygn. [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie gruntów rolnych zgłoszonych do dopłat (art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Przepisy ustawy o płatnościach nie zawierają definicji posiadania, dlatego należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia, wynikającym z art. 336 k.c. Posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech: musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć. Istotą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, utrzymując je zgodnie z normami, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.

Z protokołu przesłuchania skarżącego w charakterze świadka wynika, że wnioskując o przyznanie płatności zarówno w 2016 r., jak i w 2017 r. nie spełniał warunków przyznania płatności, o których mowa w art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponieważ nie prowadził działalności rolniczej, nie posiadał gospodarstwa rolnego, nie wykonywał czynności mogących być uznane za przejawy użytkowania gruntów, tj. samodzielnej uprawy roślin, we własnym imieniu i na własny rachunek, na zgłoszonych działkach rolnych o powierzchni 46,19 ha. Skarżący zeznał, że w latach 2016-2017 prowadził gospodarstwo rolne z racji dzierżawy gruntów, które w całości dzierżawił od swojego pracodawcy – Z.B. na podstawie ustnej umowy dzierżawy. Przedmiotem umowy dzierżawy były grunty rolne (łąki) położone w województwie [...] w powiecie [...], w miejscowości [...], oraz województwie [...], powiecie [...], gmina [...], miejscowość [...]. Warunkiem dzierżawy była konieczność uprawy łąk oraz składanie wniosków o przyznanie płatności. Z tytułu dzierżawy skarżący zobowiązał się do zapłaty na rzecz Z.B. kwoty 700 zł za hektar, co stanowiło kwotę około 32 000 zł rocznie. Łącznie za dwa lata dzierżawy przekazał kwotę około 64 000 zł. Środki finansowe przekazał osobiście, po otrzymaniu dotacji, bez pokwitowania. Pozostałe uzyskane z ARiMR środki przeznaczył na budowę domu.

P.L. zeznał również, że z uwagi na brak odpowiednich maszyn i z powodu odległości od miejsca zamieszania około 380 km do miejscowości [...] (... ") będąc na ww. działkach z pracownikami z pracy poznał gospodarza W.F., z którym zawarł umowę wykonania usługi polegającej na wykoszeniu łąk, a rozliczenie za usługę następowało poprzez zebranie przez Pana F. plonów - siana. Natomiast łąki położone w miejscowości M. w woj. [...] o powierzchni 0,92 ha skarżący uprawiał osobiście sprzętem pożyczonym od szwagra –K.P. Skarżący podał, że w miejscowości W. był przed sezonem celem wytyczenia działek, które W.F. musiał ominąć przy wykaszaniu trawy, a następnie po wykoszeniu łąk, z W.F. miał kontakt telefoniczny i stąd wiedział, czy łąki są wykoszone, dwa razy w roku, w którym ubiegał się o dotacje był na zgłoszonych do płatności działkach.

Ze złożonych zeznań, zdaniem organu nie wynika by skarżący decydował o sposobie prowadzonej na gruntach zgłoszonych do płatności uprawy, aby dokonywał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. P.L. nie przedstawił także żadnych dowodów potwierdzających, że zlecał prowadzenie prac w swoim imieniu innym osobom i nie wykazał ponoszenia jakichkolwiek nakładów z tego tytułu. Skarżący nie posiadał żadnych maszyn ani doświadczenia związanego z pracą w gospodarstwie. Nie przedstawił dowodów potwierdzających, że decydował o terminie i sposobie koszenia łąk, nie posiadał zaplecza mechanicznego koniecznego do uprawy gruntów rolnych, nie ponosił kosztów związanych z obsługą maszyn i urządzeń. Nie przedstawił imiennych dowodów zakupu nawozów i środków ochrony roślin, opłaty podatku rolnego, czy umowy zlecenia prac polowych. Dokumentacja dotycząca płatności (wniosek) była przygotowywana przez osobę wskazaną przez Z.B., a w aktach sprawy brak jest także dowodów wskazujących, że rzekomo prowadzona przez stronę działalność rolnicza przynosiła skarżącemu jakiekolwiek dochody.

Mechanizm pozyskiwania środków przedstawiony w zeznaniach złożonych 11 września 2019 r. wskazuje, że celem działalności skarżącego było pozyskanie środków finansowych z tytułu płatności rolnych, a nie prowadzenie gospodarstwa rolnego. Środki finansowe z tytułu przyznanych dopłat trafiały na rachunek bankowy założony tylko na potrzeby otrzymywania dotacji, a po ich otrzymaniu skarżący dzwonił do Z.B. informując, że ma dla niego pieniądze za dzierżawę, które przekazywał do rąk własnych na terenie zakładu pracy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie był rolnikiem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego, wystąpił o dopłaty w celu uzyskania premii z tytułu pracy na rzecz Z.B. właściciela wydzierżawionych gruntów. Okoliczność tą potwierdził sam skarżący w złożonych zeznaniach wskazując, że wystąpienie z wnioskiem o dopłaty zaproponował mu i innym pracownikom firmy – Z.B. Uzyskana z tytułu otrzymanych dopłat kwota po potraceniu wynagrodzenia za dzierżawę gruntów stanowiła premię za pracę na rzecz Z.B. i została wykorzystana przez skarżącego na budowę domu, a zatem sprzecznie z celami programu wsparcia dla rolnictwa.

Z uwagi na fakt, że każda z wskazanych kwot nienależnie pobranych płatności w latach 2016-2017 przekroczyła kwotę stanowiącą równowartość 100 euro przeliczoną na złote według kursu ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1306/2013, organ uznał, że w przypadku ww. płatności nie zachodziła podstawa do odstąpienia od ich ustalenia na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym, przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Zgodnie natomiast z ust. 3 państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

W myśl art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Stosownie natomiast do treści art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, w przypadku nieprawidłowości ciągłych, lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.

W analizowanej sprawie wystąpiła nieprawidłowość polegająca na zgłoszeniu do dopłat powierzchni gruntów, których faktycznie strona nie posiadała (użytkowała). W przypadku zatem płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2016 r. naruszenie prawa nastąpiło 13 czerwca 2016 r., tj. w dniu złożenia wniosku z nieprawidłową deklaracją, natomiast szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata płatności miała miejsce 29 listopada 2016 r. (czyli w dacie wypłaty zaliczek na poczet płatności bezpośrednich), 21 kwietnia 2017 r., 20 marca 2017 r. i 5 maja 2017 r. (data wypłaty pozostałej część płatności przyznanych decyzją nr 0085-2017-00006621). Ponieważ początek biegu termu przedawniania wyznacza zdarzenie, której miało miejsce jako ostatnie (w analizowanym przypadku jest to moment powstania szkody czyli 5 maja 2017 r.) to należy stwierdzić, że 4-letni termin przedawnienia roszczeń o zwrot przyznanych płatności upływał 5 maja 2021 r. W analizowanym przypadku nastąpiło jednak przerwanie biegu przedawnienia, zaś po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Stosownie do treści cyt. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia wynosi 8 lat.

W niniejszej sprawie pierwszy raz przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło 6 listopada 2020 r., tj. w dniu doręczenia stronie decyzji z 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007087 o uchyleniu decyzji dotychczasowej z 22 lutego 2017 r., nr 0085-2017-006621. Kolejne przerwanie biegu terminu przedawnienia miało miejsce 8 kwietnia 2021 r., tj. w dniu doręczenia decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 6 kwietnia 2021 r., nr 157/2021 utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007087.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że po każdym przerwaniu terminu przedawnienia biegnie on na nowo, to w dacie wydania decyzji, tj. w 24 stycznia 2022 r., doręczonej 27 stycznia 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, termin przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych płatności w 2016 r. nie upłynął.

W przypadku natomiast nienależnie pobranych płatności za 2017 r. naruszenie prawa nastąpiło 31 maja 2017 r., tj. w dniu złożenia wniosku z nieprawidłową deklaracją, natomiast szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata płatności miała miejsce 14 listopada 2017 r. (zaliczka na poczet płatności bezpośrednich), 26 lutego 2018 r., 6 marca 2018 r. i 15 marca 2018 r. (pozostała część płatności przyznanych decyzją nr 0085-2018-004185). Wobec powyższego początek biegu 4 – letniego terminu przedawnienia miał miejsce 15 marca 2018 r., a upływał 15 marca 2022 r. Zatem w dniu wydania decyzji Nr 0085-2020-018540 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. 24 stycznia 2022 r. nie nastąpiło przedawnienie roszczeń z tytułu nienależnie pobranej płatności za 2017 r. Samo zaś doręczenie decyzji 27 stycznia 2022 r. przerwało bieg terminu przedawnienia. Jednocześnie na skutek doręczenia decyzji nr 0085-2020-007094 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wydanej po wznowieniu postępowania oraz decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr 160/2021 utrzymującej w mocy powyższą decyzję nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia 6 listopada 2020 r. oraz 8 kwietnia 2021 r. czyli w dacie doręczenia ww. rozstrzygnięć.

Reasumując organ wskazał, że brak podstaw jest do uznania, że w niniejszej sprawie wygasło prawo do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2016 - 2017 w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie braku posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności działek.

Odrębną kwestię stanowią przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. Zgodnie z którym, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu muszą być spełnione łącznie, tj. 1) płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, 2) błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Celem określonego w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ.

W niniejszej sprawie wnioskowana płatność za 2016 r. przekazana na rachunek bankowy P.L. nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatność przyznana ostateczną decyzją z 22 lutego 2017 r. była rezultatem wniesionego 13 czerwca 2016 r. wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, któremu organ dał wiarę. Wypłacone płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wynikały z pomyłki ARiMR, albowiem organ przyznając płatność nie miał wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 22 lutego 2017r. W szczególności organ nie wiedział, że strona nie była użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek.

W przypadku natomiast płatności za 2017 r. gdyby nawet przyjąć, że w dniu wydania decyzji, tj. 13 lutego 2018 r. organ był w posiadaniu pisma E.B. informującego o zwarciu przez skarżącego fikcyjnej umowy dzierżawy części gospodarstwa rolnego będącego własnością Z.B. to należy stwierdzić, że nie została spełniona druga przesłanka o której mowa art. 7ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, a mianowicie, że błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Przesłanka ta nie została również spełniona w przypadku płatności za 2016 r. Błąd rozumiany jako zgłoszenie we wniosku do płatności działek rolnych nie będących w posiadaniu, jak i użytkowaniu rolniczym strony, w ocenie organu mógłby zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez stronę.

W przypadku zatem dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co wynika z przepisów prawa wspólnotowego tj. art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014.

Reasumując organ wskazał, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji tj. z 22 lutego 2017 r. i 13 lutego 2018 r. nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności za rok 2016 i 2017 albowiem warunkiem koniecznym wydania w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatność. W niniejszej decyzji jednoznacznie wykazano, że płatności przyznane za ww. lata mają charakter nienależny gdyż strona wnioskując o pomoc nie spełniła warunku sine qua non do jej przyznania tzn. nie była posiadaczem (użytkowaniem) gruntu zadeklarowanego we wniosku. Zatem w rozpoznawanym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2016-2017 ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do zgłoszonego w toku postępowania wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań strony oraz świadka – W.F. organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ oparł swoje ustalenia na wyjaśnieniach skarżącego złożonych w toku przesłuchania przeprowadzonego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie [...]

Z treści protokołu jednoznacznie wynika, że P.L. przystał na ofertę swojego pracodawcy - Z.B. dzierżawy gruntów w zamian za część środków otrzymanych z tytułu dopłat, które miały stanowić premię za dotychczasową współpracę. Skarżący sam przyznał, że całość uzyskanej premii przeznaczył na budowę domu i nie zdawał sobie sprawy i nie zadawał pytań, czy dzierżawa gruntów bez zgody żony Z.B. jest prawidłowa. Kwestia zatem braku spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności została jednoznacznie wyjaśniona i nie ma podstaw do przesłuchania strony oraz W.F. jako świadka na gruncie niniejszego postępowania.

Z uwagi zatem na fakt, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy wyznaczające okres przedawnienia roszczeń, jak i przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 i art. 49 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznane w wysokości 101 213,65 zł płatności są nienależne i podlegają zwrotowi.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżając decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 29 kwietnia 2022 r. w części, tj. nakazującej zwrot płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, które zostały przyznane ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 13 lutego 2018 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ARiMR w zw. z art. 16 § 1 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z dnia 13 lutego 2018 r.

W oparciu o postawione zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 6 kwietnia 2021 r., nr 160/2021 została zaskarżona do WSA w Łodzi, który wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 534/21 oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, WSA w Łodzi wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 534/21 uchylił własny wyrok z 6 października 2021 r. oraz decyzje organów obu instancji i postanowienie o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że obecnie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z 13 lutego 2018 r. o przyznaniu płatności. Nie istnieje zaś (w sensie prawnym) żadna decyzja administracyjna uchylająca powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 125 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą P.L. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016r. i 2017r. w łącznej wysokości 101213,65 zł.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505), ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. zx 2018r. poz.1312 ze zm.) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.347.608).

Zgodnie z treścią art.29 ust.1 ustawy z 9 maja 2008r. ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art.7 ust.1 ustawy z 5 lutego 2015r. płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie z treścią art.8 ust.1 wymienionej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z treścią art.4 ust.1 pkt a.), b.) i c.) rozporządzenia nr 1307/2013 do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

a) rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą;

b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;

c) "działalność rolnicza" oznacza:

(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

(iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy;

Z wymienionych przepisów wynika, że płatności bezpośrednie przysługują osobie będącej posiadaczem gruntów rolnych, prowadzącej działalność rolniczą. Przez działalność rolniczą rozumieć należy między innymi uprawę produktów rolnych. Instytucja płatności obszarowych wynika z polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008r. w spr. II GSK 227/07). Innymi słowy pomoc finansowa jest przyznawana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru sporadycznego. (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2011 r., II GSK 1287/10 i z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11).

W niniejszej sprawie P.L. skarży decyzję organu odwoławczego nr 131/2022 w części określającej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017r. Nie kwestionuje natomiast określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2016r.

Jeżeli chodzi o określenie nienależnie pobranych płatności za 2016r. to decyzją organu I instancji z dnia 27 października 2020r. uchylono decyzję tego organu z dnia 22 lutego 2017r. o przyznaniu tej płatności i odmówiono skarżącemu przyznania tej płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z 6 kwietnia 2021r. zaś skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z 6 października 2021r. w spr. III SA/Łd 531/21. Od tego wyroku P.L. złożył skargę kasacyjną. Obecnie sprawa znajduje się w NSA i oczekuje na rozpoznanie (I GSK 249/22).

Odnośnie określenia nienależnie pobranych płatności za 2017r. to decyzją organu I instancji z dnia 27 października 2020r. uchylono decyzję tego organu z dnia 13 lutego 2018r. o przyznaniu tej płatności i odmówiono skarżącemu przyznania tej płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z 6 kwietnia 2021r. zaś skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z 6 października 2021r. w spr. III SA/Łd 534/21. Od tego wyroku P.L. złożył skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2022r. w spr. III SA/Łd 534/21 WSA w Łodzi uchylił własny wyrok z dnia 6 października 2021r., zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2021r., poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 27 października 2020r. oraz postanowienie organu I instancji z dnia 13 lutego 2019r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z 13 lutego 2018r. Od tego wyroku P.L. wniósł skargę kasacyjną. Obecnie sprawa znajduje się w NSA i oczekuje na rozpoznanie (I GSK 1199/22). Skoro wyrok WSA z 23 marca 2022r. jest nieprawomocny, to nie wywiera on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z 6 kwietnia 2021r. nr 160/2021 oraz poprzedzającej ją decyzji nr 0085-2020-007094 z dnia 27 października 2020 r. Natomiast dotyczy on decyzji, która ciągle ma cechy decyzji ostatecznej (p. Komentarz do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Tarno Jan Paweł, LexisNexis wyd. V).

W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art.29 ust.1 ustawy o ARiMR. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została zaakceptowana w orzecznictwie. W wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11; wyroku NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, wyroku WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., w wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20, wyroku WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., I SA/Ol 719/20, wyroku NSA z 11 kwietnia 2021r. II GSK 96/12, z 12 sierpnia 2016r. II GSK 568/15, z 18 sierpnia 2021r. I GSK 2053/18 i z 28 października 2019r. I GSK 1467/18.

W przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowody przeprowadzone w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Wskazać należy także, że decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia tego artykułu, w którym jest mowa o "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują na podstawie art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt a, b i c, art. 9 i art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.

W niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe i słusznie doszły do przekonania, że P.L. nie prowadził działalności rolniczej na sześciu działkach zgłoszonych do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2016r. i 2017r. Organy przeprowadziły analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego nie tylko w odniesieniu do skarżącego ale również mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w innych sprawach związanych ze Z.B. a dotyczących płatności dla D.M., A.M. i spółki z o.o. H. w Ż. Podkreślić, że kwestia zgłoszenia przez P.L. do płatności obszarowych sześciu działek (czterech w miejscowości W. i dwóch w miejscowości M.) w 2016r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawach III SA/Łd 534/21 (dotyczy płatności bezpośrednich), III SA/Łd 532/21 (dotyczy płatności ONW) i III SA/Łd 533/21 (dotyczy płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej). W wymienionych wyżej wyrokach z 6 października 2021r. skargi P.L. zostały oddalone a wyroki są nieprawomocne. Sąd w obecnym składzie podzielił wyrażony w uzasadnieniach wymienionych orzeczeń pogląd oraz stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżący w 2017r. nie prowadził indywidulanej działalności rolniczej. Był on jedynie formalnym posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, na których działalność rolniczą prowadził miejscowy rolnik. Skarżący zamieszkiwał w znacznym oddaleniu od zgłoszonych do płatności gruntów. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi przy tym oznaczać osobistego wykonywania na gruntach pracy fizycznej. Może bowiem polegać ono jedynie na zarządzaniu gruntami rolnymi poprzez nadzór i kierowanie czynnościami natury funkcjonalnej, niezbędnymi dla racjonalnej gospodarki gruntami. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by strona decydowała o sposobie prowadzonej na gruntach zgłoszonych do płatności uprawy, aby dokonywała jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że zlecał prowadzenie tych prac w swoim imieniu innym osobom. W aktach sprawy brak także dowodów wskazujących, że rzekomo prowadzona przez stronę działalność rolnicza przynosiła skarżącemu jakiekolwiek dochody. Skarżący był zobowiązany do zapłaty czynszu dzierżawnego, a nie uzyskiwał żadnego dochodu z gospodarstwa bowiem siano z niego pozyskiwane stanowiło wynagrodzenie dla osoby faktycznie wykonującej prace na działkach zgłoszonych do płatności. W związku z powyższym sąd podziela ustalenia organów co do tego, że skarżący nie był rolnikiem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego, a jedynie wystąpił o dopłaty w celu uzyskania premii z tytułu pracy na rzecz Z.B. właściciela wydzierżawionych gruntów. Okoliczność tę w swoich zeznaniach złożonych w postępowaniu karnym potwierdził sam skarżący wskazując, że wystąpienie z wnioskiem o dopłaty zaproponował jemu i innym pracownikom swojej firmy Z.B. Uzyskana z tytułu otrzymanych dopłat kwota, po potrąceniu wynagrodzenia za dzierżawę gruntów, stanowiła premię za pracę na rzecz Z.B. i została wykorzystana na budowę domu przez skarżącego.

Dodać należy, ze P.L. nie posiadał żadnych maszyn ani doświadczenia związanego z pracą w gospodarstwie rolnym. Nie przedstawił on dowodów potwierdzających, że decydował o terminie i sposobie koszenia łąk, nie posiadał zaplecza mechanicznego koniecznego do uprawy gruntów rolnych i nie ponosił kosztów związanych z obsługa maszyn i urządzeń. Nie przedstawił także imiennych dowodów zakupu nawozów i środków ochrony roślin, opłat podatku rolnego czy umowy zlecenia na wykonanie prac polowych. W swoich zeznaniach P.L. przedstawił cały mechanizm pozyskiwania środków na zadeklarowane przez niego działki a celem jego działalności było pozyskiwanie środków finansowych z tytułu płatności rolnych nie zaś prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że P.L. w 2016r. i 2017r. nie prowadził działalności rolniczej, nie był rolnikiem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego. Organy administracji słusznie uznały, że nie był on faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek rolnych a jedynie formalnie je zgłaszał do płatności. Nie spełniał zatem warunków do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za 2016r. i za 2017r. Obligowało to organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania, na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Według art. 29 ust. 2 ustawy o ARIMR, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Należy wskazać, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Do płatności nienależnej zalicza się wszelkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika – np. deklaracja we wniosku była niezgodna ze stanem faktycznym, brak realizacji obowiązków związanych z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów, czy też zaniechanie realizacji zobowiązania w odniesieniu do płatności w ramach PROW. A więc są to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości.

Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ponownie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Przy czym ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1201/13 ).

W ocenie sądu, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia dawały organom Agencji wystarczającą podstawę do przyjęcia, że środki otrzymane przez skarżącego za rok 2017 zostały nienależnie wypłacone, zatem musiały podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o ARIMR.

Wbrew również zarzutom skargi, w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych organy Agencji były uprawnione do korzystania z dowodów zgromadzonych w odrębnych postępowaniach, w tym w postępowaniu w przedmiocie przyznania stronie płatności oraz prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Piotrkowie Trybunalskim postępowania o sygn. [...], prowadzonego w sprawie stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a więc także dokumenty sporządzone w innym postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 1 k.p.a.), niezależnie od tego jak zakończyło się to postępowanie. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodach utrwalonych także przez inny organ procesowy w innym postępowaniu. W kontrolowanym postępowaniu organ dokonał przy tym samodzielnej oceny dowodów, w tym dowodów zgromadzonych w odrębnych postępowaniach i wynik tych odrębnych postępowań nie ma jakiegokolwiek wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności. Nie może zatem, w ocenie sądu, budzić zastrzeżeń, zaliczenie przez organ w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy, dowodów zgromadzonych w odrębnym postępowaniu.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż argumentacja organu w odniesieniu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności bezpośrednich za rok 2017, jak również zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest tożsamy z dowodami i stanowiskiem organu wyrażonym w odniesieniu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności za rok 2016. Jednak rozstrzygnięcie organu w zakresie kwoty nienależnie pobranych płatności odnoszące się do roku 2016, nie zostało objęte skargą, pomimo tego, że organy Agencji zawarły rozstrzygnięcie odnoszące się do ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności bezpośrednich za rok 2016 i 2017 w jednej decyzji.

W ocenie sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych płatności za 2016r. i 2017r.

Zgodnie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE. EURATOM) Nr 2988/95: "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1". Natomiast ust. 3 stanowi: "Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2".

Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE. EURATOM) Nr 2988/95: "Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania łub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem".

Z akt sprawy wynika, iż w analizowany stanie faktycznym mamy do czynienia z nieprawidłowością polegająca na zgłoszeniu do dopłat powierzchni gruntów których strona faktycznie nie posiadała (użytkowała).

Jak słusznie wskazał organ, w orzecznictwie Trybunału Unii Europejskiej przyjmuje się, że art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Wniosek taki jest zgodny z celem owego rozporządzenia, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W istocie dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie teso działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem łub zaniechaniem. Ponadto wniosku tego nie podważa argument, zgodnie z którym dies a quo stanowi dzień wykrycia nieprawidłowości, ponieważ chwila, w której organy dowiedziały się o nieprawidłowości, jest bez znaczenia dla momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia(...) art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że szkoda powstaje w chwili wydania decyzji o przyznaniu refundacji wywozowej odnośnemu eksporterowi. To od tej chwili bowiem istnieje rzeczywiście szkoda w budżecie Unii. Nie można uznać tej szkody za istniejącą przed datą ostatecznego przyznania tej korzyści, ponieważ oznaczałoby to przyznanie, że termin przedawnienia dla żądania zwrotu tej kwoty może rozpocząć bieg już w chwili, w której nie została ona jeszcze przyznana. (vide m.in.: sprawa Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG v. Bundesanstalt fiir Landwirtschaft und Ernahrung (orzeczenie wstępne) wyrok z dnia 11.06.2015r. sygn. akt: C- 52/14 (ZOTSiS 2015/6/1-381).

W przypadku nienależnie pobranych przez skarżącego płatności za 2016 r., naruszenie prawa nastąpiło w dniu 13 czerwca 2016 r., tj. w chwili złożenia wniosku z nieprawidłową deklaracją, natomiast szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata płatności miała miejsce w dniu 29 listopada 2016 r. (zaliczka na poczet płatności bezpośrednich), w dniu 21 kwietnia 2017r., 20 marca 2017r. i 5 maja 2017r. (pozostała część płatności przyznanych decyzją nr 0085-2017-00006621). Wobec tego, że początek biegu termu przedawniania wyznacza zdarzenie, której miało miejsce jako ostatnie (w analizowanym przypadku jest to moment powstania szkody czyli 5 maja 2017r.) to należy stwierdzić za organem, iż 4- letni termin przedawnienia upływał w dniu 5 maja 2021 r. Jednak w dniu doręczenia decyzji Nr 0085-2020-007087 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego czyli 6 listopada 2020 r. doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Brak jest wobec tego podstaw do uznania, iż wygasło prawo organu I instancji do ustalenia w decyzji kwoty nienależnie pobranej płatności przyznanej na 2016 r., w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w zakresie braku posiadania przez P.L. działki rolnej.

W przypadku nienależnie pobranych przez skarżącego płatności za 2017 r., naruszenie prawa nastąpiło w dniu 31 maja 2017 r., tj. w chwili złożenia wniosku z nieprawidłową deklaracją, natomiast szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata płatności miała miejsce w dniu 14 listopada 2017 r. (zaliczka na poczet płatności bezpośrednich), w dniu 26 lutego 2018r., 6 marca 2018r. i 15 marca 2018r. (pozostała część płatności przyznanych decyzją nr 0085-2018-004185). Wobec tego, że początek biegu termu przedawniania wyznacza zdarzenie, której miało miejsce jako ostatnie (w analizowanym przypadku jest to moment powstania szkody czyli 15 marzec 2018r.) to należy stwierdzić za organem, iż 4- letni termin przedawnienia upływał w dniu 15 marca 2022 r. Zatem w dniu wydania decyzji NR 0085-2020-018540 czyli 24 stycznia 2022r. nie nastąpiło przedawnienie roszczeń. Samo zaś doręczenie decyzji w dniu 27 stycznia 2022r. przerwało bieg przedawnienia. Jednocześnie na skutek doręczenia decyzji organu I instancji nr 0085-2020-007094 oraz decyzji organu odwoławczego nr 160/2021 nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia odpowiednio w dniu 6 listopada 2020r. oraz w dniu 8 kwietnia 2021r., czyli w dacie doręczenia rozstrzygnięć.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na treść 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Cytowany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zastrzec trzeba jednak, iż tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję. Tożsamość przedmiotowa dotyczy z kolei przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony. Z tym, że stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 k.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis"). W doktrynie zwraca się także uwagę na szczególny przypadek tożsamości sprawy, który zachodzi w sytuacji dysponowania tym samym dobrem. Wtedy pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast nie jest zachowana tożsamość elementów podmiotowych (por. ponownie. por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 k.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis").

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że w niniejszym przypadku nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawą o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2017 (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z 13 lutego 2018 r. w sprawie przyznania stronie płatności na rok 2017) a ustaleniem zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za rok 2017. Można bowiem żądać zwrotu świadczenia, które zostało wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej. Płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot. A zatem brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. Nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak jest również z powyższych względów podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na zarzut strony, co do niezastosowania się przez organ do treści ostatecznej decyzji administracyjnej, który powiązany został w skardze z rażącym naruszeniem zasady praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a.

Jako prawidłowe należy ocenić również postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi nr 26/22 z dnia 29 kwietnia 2022 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie zainicjowanej wniesieniem skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Łodzi w spr. o sygn. akt III SA/Łd 531/21 i III SA/Łd 534/21. Skoro postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych płatności rolnych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnych, a wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie przyznania płatności, to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będą stanowiły zagadnienia wstępnego.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały również przesłanki odstąpienia przez organ od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jak również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Zgodnie z treścią art.44 ust.3 ustawy z 20 lutego 2015r. w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013, organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), odstępuje od ustalenia nienależnych kwot pomocy.

W myśl art.54 ust.3 lit.a pkt 1 rozporządzenia Komisji nr 1306/2013 w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:

a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony

(i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek;

Jeżeli chodzi o płatności za 2016r. to kurs wymiany euro na dzień 30 września 2016r. ustalony przez Europejski Bank Centralny wynosił 4,3192 zł zaś 100 euro to kwota 431,92 zł. Kwota płatności pobranych przez skarżącego w 2016r. znacznie przekroczyła równowartość 100 euro.

Odnośnie płatności za 2017r. to kurs wymiany euro na dzień 29 września 2017r. ustalony przez Europejski Bank Centralny wynosił 4,3042 zł zaś 100 euro to kwota 430,42zł. Kwota płatności pobranych przez skarżącego w 2017r. znacznie przekroczyła równowartość 100 euro.

Z kolei przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone zostały w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. Przepis ten stanowi: "3. Obowiązek zwrotu, którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności".

Z treści cytowanego przepisu wynika, iż przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu muszą być spełnione łącznie tj. 1) płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, 2) błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 roku, sygn. akt II GSK 594/10 - Lex nr 1083303 i wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II GSK 315/13). Ponadto, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18; z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20).

Jeżeli chodzi o płatność za 2016r. to nie wynikała ona z pomyłki organu. Została ona przyznana decyzją z dnia 22 lutego 2017r. i była rezultatem złożonego w dniu 13 czerwca 2016r. wniosku o wypłatę i zawartych z nim oświadczeń, którym organ dał wiarę. Organ nie wiedział wówczas, że P.L. nie był faktycznie użytkownikiem działek rolnych zgłoszonych do płatności. Płatność nie została zatem dokonana na skutek błędu organu i nie została spełniona przesłanka do zastosowania art.7 ust.3 rozporządzenia nr 809/2014.

Odnośnie płatności za 2017r. to została ona przyznana decyzją organu I instancji z 13 lutego 2018r. na skutek złożonego w dniu 31 maja 2017r. wniosku skarżącego o wypłatę płatności oraz zawartych w nim oświadczeń, którym organ dał wiarę, Gdyby nawet przyjąć, że w dniu wydania decyzji z 13 lutego 2018r. organ był w posiadaniu pisma E.B. o zawarciu przez P.L. fikcyjnej umowy dzierżawy gospodarstwa będącego własnością Z.B. to należy zauważyć , że nie została spełniona druga przesłanka o której mowa art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, a mianowicie, że nie jest to błąd tego rodzaju, iż nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Błąd rozumiany jako zgłoszenie we wniosku do płatności działek rolnych nie będących w posiadaniu jak i użytkowaniu rolniczym strony wnioskującej, niewątpliwie mógł zostać w zwykłych okolicznościach przez tę stronę wykryty. P.L. sam zresztą oświadczył w toku przesłuchania w postępowaniu karnym, iż nie był rolnikiem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego, a jedynie wystąpił o dopłaty w celu uzyskania premii z tytułu pracy na rzecz Z.B. Skarżący miał zatem świadomość w jakiej roli występuje składając wniosek o płatności za 2017 rok. Występując o przyznanie wsparcia finansowego ze środków publicznych skarżący nałożył jednocześnie na siebie obowiązki, których niedochowanie obwarowane jest negatywnymi konsekwencjami. Podkreślić należy, że w dziale IX wniosku o przyznanie płatności skarżący oświadczył, iż zna zasady przyznawania tych płatności i jest świadomy skutków prawnych niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji tego działania. Nadto zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacenie wnioskowanych płatności do gruntów rolnych, jak również o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań. Obowiązki strony wnioskującej o płatność zostały zatem wprost wyartykułowane w treści formularza wniosku, są jasno wyrażone, w sposób nie budzący wątpliwości co do ich zakresu nawet dla osoby nie posiadającej doświadczenia, a ich znajomość strona poświadczyła własnoręcznym podpisem. Omawiane powinności wynikają z przyjętych uregulowań prawnych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z tym, należy stwierdzić, iż P.L. był świadomy, że występując z wnioskiem o płatności jest zobowiązany do przestrzegania obowiązków określonych w przepisach regulujących zasady ich przyznawania. Zatem nie można uznać, że błąd nie mógł zostać przez niego wykryty w zwykłych okolicznościach, w sytuacji w której skarżący we wniosku na 2017 r. zadeklarował do płatności obszar, który nie znajdował się w jego posiadaniu (użytkowaniu), przy jednoczesnym braku zamiaru faktycznego prowadzenia działalności rolniczej na zadeklarowanym obszarze.

Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18; z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20).

Wobec powyższego sąd rozpoznający niniejszą skargę nie miał żadnych wątpliwości, że w 2017 roku doszło do pobrania przez skarżącego nienależnych płatności rolnych, co obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Odmawiając uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, organy przeprowadziły należyte postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że P.L. pobrał nienależne mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016r. i 2017r. Organy administracji trafnie zatem określiły kwoty nienależnych płatności za wymienione lata. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę P.L.

is