Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1274/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1302
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 592/06 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie służby celnej - zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 592/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie służby celnej - zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) oraz art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, a także art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), zwolnił J. W. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji.

Powodem rozstrzygnięcia było udzielenie przez J. W. odmownej odpowiedzi na przedstawioną jej w dniu [...] propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P. Odmowa przyjęcia propozycji stanowiła podstawę do zwolnienia ze służby.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. podniosła, iż odmowa przyjęcia przez nią propozycji przeniesienia podyktowana była względami ekonomicznymi i koniecznością sprawowania opieki nad członkami rodziny. Wskazała, że decyzja nie jest zasadna, gdyż stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i Protokołem Uzgodnień w sprawie Kryteriów i Trybu Alokacji Kadr w Służbie Celnej, sporządzonym pomiędzy pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej w dniu 30 września 2003 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydana została w dniu [...] decyzja nr [...], mocą której Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł o uzupełnieniu podstawy w części powołującej się na ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez wskazanie dodatkowo, jako właściwego, art. 26 pkt 7. W pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy.

W motywach decyzji organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego "...można zwolnić ze służby w przypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie będzie możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu". Dyrektor Izby Celnej w K., uzasadniając więc, że zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości merytorycznych, skorygował wcześniejsze rozstrzygniecie w części dotyczącej podstawy prawnej. Zaznaczył także, że złożenie oświadczenia odmownego przez funkcjonariusza celnego na przedstawioną mu propozycję przeniesienia stanowi podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby bez względu na sytuację rodzinną, życiowe plany i inne argumenty natury osobistej funkcjonariusza, co w konsekwencji nie pozwala na uwzględnienie zarzutów strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2004 r. J. W. domagała się uchylenia powyższej decyzji w całości i umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, powołując się na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na włączeniu do podstawy prawnej decyzji art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, co spowodowało, że w istocie nie wiadomo, jaka była ostatecznie podstawa prawna i faktyczna zwolnienia skarżącej ze służby. Organ orzekający, wydając zaskarżoną decyzję, powołał przy tym art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), co wskazywałoby, że rozstrzygnięcie to ma charakter merytoryczno - reformatoryjny. Tymczasem z sentencji decyzji nie wynika, jakie w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne zostało podjęte. Użyte w sentencji decyzji sformułowania "uchyla decyzję /.../ w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka" oraz "winno być" nie odpowiadają brzmieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż organ orzekający powinien odnieść się także do zarzutu niedochowania ustawowego terminu pomiędzy złożeniem propozycji przeniesienia a wydaniem decyzji. Ponieważ od wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna stał się on prawomocny w dniu 24 stycznia 2006 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] w całości. W uzasadnieniu organ uwzględnił wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zawarte w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r.

Organ wskazał na ustalenia z poprzedniej swojej decyzji co do wystąpienia przesłanek z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Wobec odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia do Izby Celnej w P., J. W. została ze służby zwolniona. Zachowany też został termin przewidziany do przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji przeniesienia, gdyż nastąpiło to w dniu [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję J. W. zarzuciła organowi naruszenie art. 18 i 20 ustawy o Służbie Celnej, a także przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. Nr 36, poz. 403), w szczególności § 12,16 i 17, poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji zwalniającej ją ze służby stałej, naruszenie art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nieokreślenie w propozycji przeniesienia wszystkich nowych warunków zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, zaprzeczając zarzutom naruszenia przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego, uznając je za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W pierwszej kolejności Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, biorąc pod uwagę zarzuty w zakresie naruszenia art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz naruszenia art. 18 i 20 ustawy o Służbie Celnej.

Zmierzając w powyższym kierunku, mając na względzie zarzuty skargi, Sąd uznał za celowe dokonanie porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celnej, ukształtowanej treścią art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r., zwanej ustawą konsolidacyjną, z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych w pryzmacie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a to jej art. 18 i następnych oraz przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ustawy o Służbie Celnej.

Zwracając uwagę na art. 18 ustawy o Służbie Celnej, Sąd wyjaśnił, że funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14 (art. 19 ustawy o Służbie Celnej). W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach (art. 20 ustawy) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych. Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Stąd też konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych jest brak określenia, w propozycji przeniesienia, wszystkich nowych warunków zatrudnienia. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o Służbie Celnej.

Podobnie jest - zdaniem Sądu - z zastosowaniem w omawianej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości, w szczególności § 12, 16 i 17 tegoż aktu. Brak konieczności stosowania ww. przepisów jest konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych w przyjętej konstrukcji art. 32 ustawy konsolidacyjnej.

WSA w Gliwicach podniósł, że Polska w roku 2003, będąc w oczekiwaniu na wejście do EU, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, które mogą być analogicznie traktowane, jak przemiany ustrojowe. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych.

Intencją ustawodawcy w momencie stanowienia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych było wprowadzenie regulacji prawnej, ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych, co związane było z potrzebami Polski w związku z wejściem do Unii Europejskiej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uregulowanie zawarte w treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie jest tożsame z uregulowaniem zawartym w art. 18 i następnymi ustawy o Służbie Celnej. W tym ostatnim bowiem przypadku, funkcjonariusz celny z ważnych względów służbowych przenoszony jest w ramach tego samego stosunku służbowego, czego nie dotyczy art. 32 ustawy konsolidacyjnej, traktujący o funkcjonariuszach, którym można było przedstawić propozycję zatrudnienia w innej jednostce, wobec braku możliwości dalszego zatrudnienia w dotychczasowym miejscu pracy. Tym samym, sytuacja faktyczna tych podmiotów nie jest identyczna, pozwala na odmienne ich traktowanie bez naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Oceniając zatem legalność działania organu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obligatoryjny. W przypadku odmowy ze strony funkcjonariusza celnego przyjęcia propozycji pełnienia służby w innej jednostce, ustawodawca nakazał zwolnienie go ze służby, a więc kwestia ta nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego.

Uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, poprzez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu obu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, polegające na uznaniu, że przy zastosowaniu tego przepisu, w celu przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, wyłączone było stosowanie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ww. ustawy, polegające na uznaniu, że przepis ten mógł być wykorzystany w celu przeniesienia skarżącej do pracy w Izbie Celnej w P., a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji - w celu zwolnienia jej ze służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, uznając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), uznać należy za chybiony.

W dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 32 ww. ustawy miał następujące brzmienie:

"1. Pracownicy i funkcjonariusze celni zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych mogą, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, otrzymać od kierownika jednostki dotychczas zatrudniającej, uzgodnioną z kierownikiem jednostki, w której mają być zatrudnieni, pisemną propozycję przeniesienia pomiędzy tymi jednostkami. Przez kierownika jednostki, w której ma być zatrudniony pracownik, rozumie się także pełnomocnika ustanowionego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do zorganizowania urzędu skarbowego tworzonego na podstawie art. 5 ust. 9b ustawy zmienianej w art. 15.

2. Przeniesienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik ma być zatrudniony, w porozumieniu z kierownikiem jednostki dotychczas zatrudniającej pracownika.

3. Propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1, powinna określać nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji.

4. Pracownik lub funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 1, może w terminie 10 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia.

5. W terminie 10 dni od dnia przyjęcia propozycji przeniesienia pracownik lub funkcjonariusz celny otrzymuje na piśmie potwierdzenie nowych warunków zatrudnienia.

6. Odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do:

1) rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy za wypowiedzeniem lub

2) zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.

7. Przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do pracowników i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

8. Przepisów ust. 1-7 nie stosuje się do urzędników służby cywilnej."

Przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy, czyli z dniem 6 sierpnia 2003 r. (art. 40 pkt 3 ustawy). Przez wzgląd na istniejące wówczas w perspektywie przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, ustawodawca zdecydował o konieczności jego wprowadzenia w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostek Służby Celnej, co wiązało się ze zmniejszeniem obsady etatowej w strukturach organów celnych na granicy zachodniej i południowej, zwiększeniem natomiast na granicy wschodniej. Tego rodzaju uregulowanie miało usprawnić proces przenoszenia funkcjonariuszy celnych, z założenia sprzyjając celowi nadrzędnemu, czyli przygotowaniu polskiego aparatu celnego pod kątem przyszłego przebiegu na wschodniej granicy kraju granicy Unii Europejskiej. Interes publiczny zatem przesądził o potrzebie wprowadzenia przepisów szczególnych. Takim też jest przepis art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.

Obowiązujące wtedy przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) i cytowany przepis ww. ustawy pozostawały zatem względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Przepis szczególny ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w ustawie o Służbie Celnej). Nie ma więc racji skarżąca, twierdząc, że - oceniając legalność zaskarżonej decyzji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien uwzględnić jej skargę z uwagi na istnienie podstaw do stosowania ustawy o Służbie Celnej.

Uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością jego przeniesienia, jeśli zajdzie taka potrzeba, nawet w szczególnym trybie.

Wobec niewyrażenia zgody na przeniesienie do Izby Celnej w P., skarżąca została zwolniona ze służby, na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 przedmiotowej ustawy, i - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - w zaistniałych okolicznościach nie mogło dojść do podjęcia innego aktu, wszak odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia, w świetle tego przepisu, stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.

W takim stanie sprawy trudno zatem uznać trafność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ww. ustawy.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.