Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1165/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Bukowiec z dnia 28 września 2017 r. nr XXXV/218/2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 3 w zakresie pojęcie "estetyczne", § 13 ust. 2, 3 i § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bukowiec z dnia 28 września 2017 r. nr XXXV/218/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bukowiec, którą zaskarżył w zakresie:

- § 4 ust. 1 Załącznika do Uchwały w części zdania wskazującego, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji";

- § 5 ust. 3 Załącznika do Uchwały w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów winny być "estetyczne";

- § 12 Załącznika do Uchwały - w całości;

- § 13 ust. 1,2,3 Załącznika do Uchwały - w całości;

- § 15 Załącznika do Uchwały - w całości.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz.1875 ) –dalej "u.s.g.", w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 j.t. z późn. zm.)- dalej jako u.c.p.g. oraz § 135 w zw. z § 134 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 j.t.) poprzez zawarcie w Uchwale kwestii będących przedmiotem uregulowania innych przepisów ustaw.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej powyżej części.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając stanowiska strony skarżącej.

Zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia zrzut dotyczący § 4 ust. 1 Załącznika do Uchwały. Wbrew stanowisku skarżącej przepis ten wypełnia upoważnienie ustawowe art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Innym miejscem niż myjnie samochodowe i warsztaty naprawcze mogą być nieruchomości, których właścicielem jest osoba myjąca pojazd, jak i nieruchomości będące przedmiotem własności innych podmiotów. Rada Gminy wypełniła obowiązek ustawowy mycia pojazdów w każdym innym miejscu niż te wynikające z normy ustawowej. W zakwestionowanym przepisie Rada Gminy w Bukowcu wskazała rodzaje czynności, które mogą być wykonywane poza myjniami samochodowymi i warsztatami naprawczymi, w miejscu będącym własną nieruchomością osoby myjącej pojazd. Przepis ten nie jest wyrażeniem zgody na mycie i naprawianie pojazdów na własnej nieruchomości osoby dokonującej takich czynności.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 5 ust. 3 Załącznika do Uchwały w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów winny być "estetyczne" Rada Gminy nie dostrzega naruszenia przepisów prawa. Posłużenie się terminem "estetyki wynika z wykładni systemowej w związku z tytułem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

Organ nie podzielił również zarzutu braku zgodności z prawem § 12 pkt 1 -6 Załącznika do Uchwały. Regulacja ta znajduje umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin powinien określać również inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Norma ta reguluje ustawowy obowiązek nałożony na gminę w zakresie gospodarki i gospodarowania odpadami komunalnymi. Prowadzi do zmniejszenia ilości powstających odpadów komunalnych, po drugie zwiększenia poziomu odzysku takich odpadów.

W ocenie organu bezzasadny jest również zarzut naruszania zasad techniki prawodawczej przez § 13 ust. 1, 2 i 3. Podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego jest naruszenie normy rangi ustawowej. Tymczasem zasady techniki prawodawczej przybierają normatywną postać rozporządzenia Rady Ministrów i naruszenie tych zasad nie może by podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego. Należy bowiem wskazać wzorzec ustawowy, a takiego organ prokuratorski nie wskazał.

Odnośnie zarzutu dotyczącego - § 15 Załącznika do Uchwały organ nie przedstawił stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

O ile w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) ustawodawca wymienił enumeratywnie przesłanki stwierdzenia nieważności, o tyle w przypadku aktów prawa miejscowego a konkretnie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, wydanego na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepisy prawa nie przewidują żadnych kryteriów skutkujących stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały.

W przypadku uchwał podejmowanych przez radę gminy na podstawie kompetencji zawartych w art. 18 u.s.g., ustawodawca przewidział przesłankę stwierdzenia nieważności aktu w art. 91 ust. 1 zd. pierwsze stanowiąc, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminny ustanowił, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei w ust. 5 tego przepisu zawarto odesłanie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g, przewiduje zatem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym do oceny istotności naruszeń prawa nie znajduje zastosowania przepis art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej – B. Adamiak, Stwierdzenie nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego, AUW 1996, nr 35, s. 49, która nie widzi przeszkód, aby przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w k.p.a." Różnica między koncepcją wadliwości aktów prawa miejscowego a wadliwością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest zasadnicza z tego względu, że nie jest ograniczona tylko do rażącego naruszenia prawa, obejmuje bowiem także niekwalifikowane naruszenia prawa z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa w akcie prawa miejscowego powoduje jego wadliwość. [...]" (B. Adamiak Barbara, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Teza 3, Opublikowano: PiP 2002/9/15-24 oraz https://sip.lex.pl)

Pojęcie istotne, jak i nieistotne naruszenie prawa są to pojęcia prawnie niedookreślone. Naruszenie istotne prawa to takie, które ma zawsze wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, w świetle orzecznictwa NSA, jak i poglądów doktryny, dominuje stanowisko, że do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć te, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia, a więc także aktu prawa miejscowego. Są to w szczególności następujące naruszenia: 1) przepisów, które wyznaczają kompetencje do wydania danego aktu prawa miejscowego, 2) przepisów prawa ustrojowego lub prawa materialnego z powodu ich wadliwej wykładni, 3) przepisów, które regulują procedurę ich podejmowania, jeżeli na skutek tego naruszenia wydany został akt prawa miejscowego o innej treści, niż gdyby naruszenie takie by nie wystąpiło (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 39 oraz B. Adamiak: Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 1997, nr 4; jak i P. Chmielnicki: Komentarz do art. 91 w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 554-555 oraz stanowisko składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przedstawił zagadnienie prawne, uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. II OPS 5/09 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. odesłanie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, powinno być odczytywane w ten sposób, że ustawodawca wskazał w tym przepisie, że przy kontroli aktu prawa miejscowego ocena wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności może polegać na posiłkowym stosowaniu przepisów ustawy, która w sposób wyczerpujący reguluje przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa.

Podobne stanowisko w tej mierze prezentuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyraża pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Z kolei R. P. Krawczyk w glosie do wyroku NSA z dnia 10 października 1996 r. (I SA/Kr 887/96), opublikowanej także w Samorządzie Terytorialnym 1997/1-2/148, wskazuje, że "o "istotnym" naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy organ gminy wydał uchwałę wyraźnie sprzeczną z treścią przepisu, który ustanawia określony nakaz lub też zakaz".

Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie. W często cytowanej uchwale z dnia 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16, Sąd Najwyższy stwierdził, że przeniesienie danej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej, te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jaki funkcjonuje ona w pierwszym zakresie.

Dodać również należy, że zgodnie z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej jako: "ZTP", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Dział VI zawiera zasady dotyczące projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń).

W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę, która została podjęta na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co jest zgodne z § 133 ZTP. Rada gminy działała w przedmiotowej sprawie na podstawie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ustawy porządkowej. Spełniona została tym samym zasada wyrażona w § 134 ZTP.

Regulamin zawiera przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie art. 4 ustawy porządkowej oraz sprawy należące do zadań i kompetencji rady gminy, co odpowiada zasadzie wyrażonej w § 134 ZTP i koresponduje z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z § 137 ZTP w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zasada ta jest oczywista w świetle budowy sytemu źródeł prawa. Ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Ich postanowienia nie wymagają zatem dla swej mocy żadnych szczególnych zabiegów, w szczególności nie wymagają powtórzeń. Skoro zbędne i niepożądane są powtórzenia przepisów powszechnie obowiązujących w innych powszechnie obowiązujących przepisach, tym bardziej zbędne są one w przepisach wewnętrznie obowiązujących. Powtórzenia takie sprzeciwiałyby się zresztą art. 87 Konstytucji.

Akty prawa miejscowego umiejscowione są w ramach systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Z art. 94 Konstytucji RP wypływa dyrektywa wynikająca z § 137 w zw. z § 143 ZTP, (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 137 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663).

Należy jednak mieć na uwadze, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Zalecane jest wystrzeganie się przed dokonywaniem nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 517/18).

Dodatkowo należy pamiętać, że przy badaniu poprawności redagowania norm aktu prawa miejscowego zgodnie z § 143 ZTP do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio również zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1-7.

Powyższy przepis odsyła zatem do przepisów ogólnych ZTP, w tym również do § 6 ZTP, zawartego w dziale I Rozdział 1. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

W ocenie Sądu w przypadku aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy, powtórzenie treści normy ustawowej, bez zmiany jej kontekstu jest niekiedy zabiegiem koniecznym dla zrozumienia intencji wyrażonych w tym akcie prawnym. Organ stanowiący czyniąc taki zabieg, realizuje zasadę wyrażoną w § 6 ZTP, zapewniając adresatom zrozumienie intencji prawodawcy w normach aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38).

Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona w przeważającej części zasadna z uwagi na uchybienia powodujące konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W zaskarżonej uchwale skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w zakresie jej przepisów:

-§ 4 ust. 1 Załącznika do Uchwały w części zdania wskazującego, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji";

- § 5 ust. 3 Załącznika do Uchwały w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów winny być "estetyczne" ;

- § 12 Załącznika do Uchwały - w całości;

- § 13 ust. 1,2,3 Załącznika do Uchwały - w całości;

- § 15 Załącznika do Uchwały - w całości.

Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Pod kątem zarzutów rozpoznawanej sprawy zakres regulaminu powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

- mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy);

- rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu ( art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy);

- innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy);

- obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ( art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy).

Przepis art.4 ust. 2 ustawy zawiera szczegółowe upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy. Regulamin określa zasady, które mają za zadanie chronić czystość i porządek na terenie gminy.

W wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15 Sąd skomentował stopień wykonawczego charakteru norm regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Chodzi zatem o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. NSA w powyższym wyroku przyjął, że metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego.

Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę w całości akceptuje powyższe stanowisko orzecznictwa.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Pierwszy z zarzutów skargi dotyczy regulacji § 4 ust. 1 ww. Załącznika do Uchwały w części zapisu, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji".

Sąd nie podziela argumentacji skargi odnoszącej się do § 4 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że " 1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów".

W ocenie Sądu skarżący błędnie normę powyższego przepisu odczytuje jako zgodę władz gminy na wykonywanie określonych czynności faktycznych na terenie nieruchomości stanowiących własność mieszkańców gminy Bukowiec.

Skarżący nie wskazał przepisu, który został naruszony powyższym przepisem, a uzasadnienie skargi nie zawiera żadnej argumentacji prawnej i zostało jedynie ograniczone do stwierdzenia, że zapis ten jest zbędny.

Sąd stwierdza, że przepis § 4 ust. 1 Regulaminu nie naruszenia przepisów prawa.

Po pierwsze nie zachodzi sprzeczność kwalifikowana istotnego naruszenia prawa, aby istniała podstawa do stwierdzenia nieważności w tej części załącznika do uchwały.

Po drugie przepis ten spełnia wymogi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c -ustawy który stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest poprzez zapewnienie czystości i porządku również ochrona dobra wspólnego, tj. ochrona środowiska naturalnego poprzez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając zasady ustalonego postępowania przez właścicieli na terenie ich nieruchomości, rada nie wkracza w sferę ich prawa własności do nieruchomości, ale reguluje określone zachowanie w tym miejscu.

Zgodnie z celem ustawy organ stanowiący gminy ma obowiązek zapewnić czystość na nieruchomościach położonych na terenie gminy.

W ocenie Sądu pojecie to należy traktować szeroko, w tym również jako czystość powietrza, wód gruntowych, w pojęciu szerokim czystość środowiska.

Z powyższych względów kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu ustawowego. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20).

W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami.

Sąd nie postrzega regulacji § 4 ust. 1 Regulaminu jako wyrażenia zgody na mycie pojazdów na własnej posesji. Organ stanowiący gminy wprowadził zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wskazując że może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów.

W ten sposób Rada Gminy realizując obowiązek ustawowy określiła, że jedynym miejscem do mycia pojazdów poza warsztatami i myjniami jest własna posesja. Właściciele podejmując decyzję o wykorzystaniu własnej nieruchomości na mycie pojazdu muszą stosować się do zasad chroniących środowisko.

Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu skargi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r. II OSK 1256/09 - brak jest (..) uzasadnionych podstaw do wprowadzania w uchwale przepisów, w zakresie mycia i naprawy pojazdów mechanicznych.(...), należy wskazać że ten fragment zaczerpnięty został ze stanu faktycznego w powyższym wyroku, z uzasadnienia którego wynika, że objęta skargą uchwała w § 5 pkt 1 dopuszczała mycie i naprawę pojazdu na własnej nieruchomości. Zwrócić jednak należy uwagę, że ten przepis aktu prawa miejscowego nie był przedmiotem badania przez NSA, ponieważ w zarzutach skargi kasacyjnej nie wymieniono powyższego przepisu. Również NSA w uzasadnieniu wyroku po rozpoznaniu skargi kasacyjnej nie odniosło się do powyższego stanowiska.

Skład Sądu rozpoznający niniejsza skargę, nie będąc związany wymienionym w skardze wyrokiem zauważa, że w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Nie zachodzi również sprzeczność kwalifikowana istotnego naruszenia prawa, aby istniała podstawa do stwierdzenia nieważności w tej części załącznika do uchwały.

Brak zasadności zarzutu w powyższym zakresie skutkowało oddaleniem skargi w tej części.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za uzasadnione.

Kolejny zarzut skargi dotyczył posłużenia się w uchwale terminem "estetyki" pojemników na odpady w § 5 ust. 3 Załącznika do Uchwały, przez co Rada Gminy wykracza poza ustawowe upoważnienie.

Przepis regulaminu stanowi, że każda nieruchomość powinna być wyposażona w co najmniej jeden pojemnik o pojemności 110/120l lub 1100l na niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Pojemnik powinien być estetyczny, szczelny, zamykany pokrywą, wyposażony w uchwyty boczne, o odpowiedniej wytrzymałości mechanicznej, posiadający konstrukcję umożliwiającą opróżnianie grzebieniowym, widłowym lub hakowym mechanizmem załadowczym przez pojazdy przeznaczone do odbioru odpadów oraz odpowiadający obowiązującym normom.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku zobowiązana była m.in. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Porównując przepis regulaminu z upoważnieniem ustawowym należy przyznać rację stronie skarżącej, że wprowadzenie wymogu utrzymania pojemników w odpowiednim stanie "estetycznym" jest określeniem nieostrym w stopniu uniemożliwiającym wykonanie zapisu Uchwały i wykracza poza upoważnienie ustawowe. Uchwała winna zawierać takie pojęcia, które nie pozostawiają pola do interpretacji, polemiki. Pojęcie "estetyki" nie ma charakteru obiektywnego, ma natomiast charakter ocenny, niejasny i w pełni subiektywny, a w konsekwencji czego jego stosowanie może budzić poważne wątpliwości interpretacyjne. Z kolei niejasne zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stoją w sprzeczności z charakterem norm aktu prawa miejscowego, które ze swej natury powinny być konkretne i jasno sprecyzowane (podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r., II SA/Bd 784/18 publ.www.orzecznia nsa.gov.pl).

Za uzasadniony należy uznać zarzut dotyczący § 12 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten nakłada na mieszkańców gminy szeregu obowiązków:

1) świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości

2) wielokrotnego używania produktów i opakowań

3) stosowania odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów

4) unikania produktów, które z pewnością trafią na składowisko, czyli nienadających się do recyklingu, kompostowania;

5) unikania produktów "nadmiernie" opakowanych;

6) zagospodarowania odpadów ulęgających biodegradacji, poprzez kompostowanie na terenie nieruchomości.

Idea ww. obowiązków z pewnością zgodna jest z założeniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zmierzającego do zmniejszenia ilości odpadów jako takich na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, nie mniej zapisy te wkraczają w prawa mieszkańców gminy jako konsumentów uprawnionych do nabywania dowolnych dóbr, a nie tylko tych, których właściwości, opakowania zgodne są z ww. założeniami. Nie sposób również wyegzekwować od mieszkańców stosowania odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów. Zapisy te w żaden sposób nie zmierzają do uszczegółowienia zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wykraczają poza ustawową delegację. Powołany przepis nie ma waloru zakazu lub nakazu, który można by było wyegzekwować przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie – art. 5 ust. 6 i 7 ustawy. Są to raczej zapisy mające charakter edukacyjny, poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych. Jednakże dla takiego zapisu nie ma miejsca w regulaminie czystości i porządku w gminie.

Za zasadny należy uznać zarzut dotyczący § 13 ust. 1, 2 i 3 Załącznika do Uchwały o treści:

"1/ Właściciele i opiekunowie zwierząt są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności do niepozostawiania ich bez nadzoru.

2/ Utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt.

3/ Zwierzę powinno być należycie uwiązane lub znajdować się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym uniemożliwiającym samodzielne wydostanie się zwierzęcia z zachowaniem przepisów o ochronie zwierząt".

Zagadnienia objęte powyższymi regulacjami są już szczegółowo unormowane w aktach rangi ustawowej. W zakresie właściwego nadzoru nad zwierzętami, o czym stanowi § 13 ust. 1, 3 Załącznika do Uchwały, wprowadzone już zostały rozwiązania w art. 9 ust. 1, 2, art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 j.t.). Poza tym odpowiedzialność osób utrzymujących zwierzęta domowe, zarówno w aspekcie karnym jak i cywilnym, unormowana została m.in. art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2018 r., poz. 911): "1. Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany.

§ 2. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany". Również w kodeks cywilny w art. 431 i art. 432 wprowadza stosowne zabezpieczenia na wypadek szkody wyrządzonej przez zwierzęta oraz reguluje samopomoc polegająca na zajęciu cudzego zwierzęcia.

Ostatni z zarzutów skargi dotyczył § 15 Załącznika do Uchwały. Przepis aktu zawiera treść: "Zabrania się szczucia psami lub doprowadzania ich do stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub innego zwierzęcia" .

Powyższa regulacja Regulaminu stanowi w istocie powtórzenie treści art.78 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany."

W ocenie Sądu nieuprawnione jest przywoływanie podobnych treści w akcie prawnym o niższej randze. W tym przypadku należy w pełni podzielić stanowisko skarżącego, że przepis ten stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacjami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, jak również przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepisy art. 6 ust. 1lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie zwierząt wskazują bowiem, iż tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione. Umieszczenie powyższego przepisu w regulaminie stoi w sprzeczności z Zasadami techniki prawodawczej.

Wobec powyższego stanowisko organu odnośnie niezasadności zarzutów w zakresie : § 5 ust. 3, § 12, § 13 ust. 1,2,3 i § 15 Załącznika do Uchwały w żadnym stopniu nie podważa podniesionych zarzutów przez skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna. Przedmiotem tej szczególnej formy regulacji winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu winny zostać sformułowane tak, aby odpowiadały zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Bukowiec z dnia 28 września 2017 r., nr XXXV/218/2017 narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 Załącznika do Uchwały Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.