Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 682/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 131 ust. 4, 134 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w M. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I

Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. A.G. (dalej także: strona, skarżąca) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego – Publiczne Przedszkole nr [...] w [...], z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia jej małoletniego dziecka do przedszkola (decyzji nie przypisano numeru).

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 32 ust.1 oraz ust. 2 Konstytucji RP z uwagi na nierówne traktowanie kandydatów 3–5 letnich podczas dokonywania weryfikacji spełnienia kryterium przez kandydatów– kryterium oznaczone w Uchwale Rady Miejskiej w [...] (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r.) pod punktem 3. Dzieci 3–5 letnie znajdujące się w tej samej sytuacji (zamieszkujące na terenie M., w jednakowym wieku) gdzie jedni kandydaci mają uznane punkty zgodnie z uchwałą a inne nie, co ma bezpośredni i decydujący wpływ na wynik rekrutacji,

2) art. 131 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi.

Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiła stan prawny i dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jej wniosku skierowanego do organu o przyjęcie jej dziecka do przedszkola publicznego na terenie gminy M. w roku szkolnym 2019/2020. Wskazała przy tym, że wnioskiem z 19 kwietnia 2019 r. skierowanym do Komisji Rekrutacyjnej przy Miejskim Przedszkolu nr [...] w [...], zwróciła się o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola. Pismem z dnia [...] r. otrzymała wnioskowane uzasadnienie. Zaznaczyła, że z uzasadnienia wynika, iż jej dziecko uzyskało 18 punktów w drugim etapie rekrutacji, natomiast dopiero uzyskanie 20 punktów pozwalało na zdobycie miejsca w żądanej placówce. Pismem z 02 maja 2019 r. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej do Dyrektora ZSP nr [...] w [...]. W odpowiedzi z dnia [...] r. Dyrektor ZSP wydał, przytoczoną na wstępie, zaskarżoną, decyzję oznaczoną numerem [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komisji.

Zdaniem strony naliczone punkty na drugim etapie rekrutacji mają być odzwierciedleniem spełnienia przez dziecko kryteriów, określonych uchwałą (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r.), co pominął organ w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyła także, że jej córka w ocenie Komisji uzyskała jedynie 18 punktów, mimo iż zgodnie z wyżej powołaną uchwałą oraz przyjętą przez Komisję interpretacja kryterium zawartego pod pozycją nr 3 przedmiotowej uchwały, winna uzyskać punktów 23, co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonej przez nią punktacji w odwołaniu.

Wskazała także na kryteria, które jej córka spełnia oraz punkty jakie powinna córka uzyskać – wraz z podsumowaniem – obrazując to w zestawieniu punktowym podała, że:

1) dzieci, których rodzeństwo uczęszcza już do danego przedszkola – 5 punktów;

2) dzieci, których rodzice, bądź prawni opiekunowie pracują lub prowadzą działalność gospodarczą – w przypadku obojga rodziców/prawnych opiekunów – 9 punktów;

3) dzieci podlegające rocznemu obowiązkowemu przygotowaniu przedszkolnemu oraz dzieci, którym Gmina jest zobowiązana zapewnić na mocy odrębnych przepisów miejsce do realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego – 5 punktów;

4) deklaracja pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin – 4 punkty, co – jak zaznaczyła daje razem punktów – 23.

Wyjaśniła jednocześnie, że na moment wypełniania wniosku o przyjęcie jej córki do przedszkola miała duże wątpliwości odnośnie kryterium opisanego pod pozycją nr 3 oraz kwestii spełnienia go przez jej dziecko (kryterium to określiła jako "dwu członowe oraz niedookreślone"). Zakreślając to kryterium wytłumaczyła, że uzyskała informację (od osoby będącej później członkiem Komisji Rekrutacyjnej), iż jej córka nie jest sześciolatkiem więc, jako że kryterium nie spełnia nie wybrała go jako spełnione. Zaznaczyła, że zgodnie z załącznikiem do Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. zadaniem Komisji jest weryfikacja wniosków o przyjęcie do przedszkola jak i weryfikacja dokumentów potwierdzających spełnienie przez kandydata warunków lub kryteriów branych pod uwagę w postępowaniu rekrutacyjnym. Jej zdaniem niedopuszczalne jest postępowanie polegające na uznawaniu wyboru dokonanego przez rodzica bez wcześniejszej weryfikacji, a co więcej brak konsekwencji w uznawaniu kandydatom spełnienia tego kryterium. Wyjaśniając podniosła, że dzieci w tej samej sytuacji nie będące sześciolatkami, jedne mają uznane punkty za to kryterium w ilości 5, a drugie tych punktów nie otrzymują (sytuacja dotyczy dzieci w wieku 3–5 lat zamieszkujących w [...]).

W ocenie strony skarżącej nie istnieją żadne podstawy prawne mówiące o tym, iż weryfikacja przez Komisję ma polegać jedynie na odniesieniu się do kryteriów wybranych przez rodzica jako spełnione z pominięciem tych niezaznaczonych. Podkreśliła, iż – w jej ocenie – w postępowaniu rekrutacyjnym wystąpiły błędy i nierówne traktowanie kandydatów. Stwierdziła, że takie, obarczone błędem, postępowanie rekrutacyjne będzie w przyszłości doprowadzało do sytuacji, w której każdy z rodziców zainteresowany przyjęciem swojego dziecka zaznaczy wszystkie kryteria jako spełnione nie wiedząc co kryterium oznacza.

Podsumowując podkreśliła, że inne dzieci przyjęte do żądanego przedszkola znajdują się w tożsamej sytuacji jak jej dziecko albo nawet sytuacja jej dziecka jest bardziej uprzywilejowana pod kątem rekrutacyjnym, a mimo to nie zostało ono przyjęte do wnioskowanej placówki. Stwierdziła nadto, że jej córka powinna być oceniona tak samo jak kandydat przyjęty, ponieważ spełnia te same kryteria rekrutacji – w konsekwencji czego powinna otrzymać nawet większą liczbę punktów, niż kandydat przyjęty.

Zaakcentowała, że prawidłowa weryfikacja sytuacji dziecka przez Komisję odzwierciedlona powinna być w naliczonej punktacji. Jej córka, na co zwróciła uwagę, po weryfikacji spełnienia kryteriów uzyskuje 23 punkty, a mając wiedzę z uzasadnienia Komisji Rekrutacyjnej, że zostało przyjęte dziecko/dzieci z uzyskaną liczbą punktów na poziomie 20–u, to dla jej córki tym bardziej powinno zostać zapewnione miejsce w żądanej placówce. Równe traktowanie kandydatów wydaje się być oczywiste w postępowaniach prowadzonych przez przedstawicieli władzy publicznej.

Wskazała, iż weryfikacja ma za zadanie określenie prawdziwości i prawidłowości zapisów ujętych we wniosku rekrutacyjnym oraz powinna odzwierciedlać spełnienie przez kandydata poszczególnych kryteriów. Tymczasem Komisja zawęziła obszar swojego działania jedynie do uznawania "w ślepo" kryteriów wybranych jako spełnione, i nie uwzględniając dobra dziecka nie zweryfikowała prawidłowości dokonanych zapisów we wniosku. Jej zdaniem gdyby prawidłowość dokonywanych wyborów przez rodziców była sprawdzana to Komisja uznałaby punkty jej córce przy kryterium nr 3 przedmiotowej uchwały – tak jak Komisja to uznawała, w stosunku do innych kandydatów znajdujących się w tej samej sytuacji (dzieci od 3–5 lat zamieszkujące na terenie M.).

W dalszych motywach wskazała, że jeżeli Komisja stosowała pewien klucz odnośnie tego, którzy kandydaci spełniają kryterium zawarte w uchwale pod poz. nr 3 (np. dzieci w wieku od 3–5 lat zamieszkujące w [...]), winna stosować go konsekwentnie wobec wszystkich kandydatów. Równocześnie stwierdziła, że jeśli Komisja natrafia na problemy interpretacyjne prawa miejscowego wydaje się być oczywistym zgłoszenie tego faktu Dyrektorowi jednostki, jednostce nadrzędnej jaką jest Urząd Miasta czy Radzie Miejskiej.

Zaznaczyła, iż z uwagi na fakt, iż

po pierwsze – kryterium zawarte w uchwale pod poz. nr 3 zawiera niedookreślony zwrot "odrębne przepisy", to nie mając wiedzy co dane kryterium oznacza i kto je spełnia – Komisja uznawała punkty dzieciom rodziców, którzy zaznaczyli je jako spełnione, mimo, że nie mieli wiedzy co ono oznacza (z ominięciem oczywiście dzieci, których dotyczy roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, gdyż tutaj wiadomym jest kto kryterium spełnia),

po drugie – drugi człon powołanego kryterium odsyła do "odrębnych przepisów", czyli do aktów prawnych rangi ustawy, w tym wypadku chodzi o ustawę z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, a co za tym idzie – nie można pozbawić uprzywilejowania, które jest w zawarte w dyspozycji przepisu o randze ustawy poprzez nie zaznaczenie danego kryterium na wniosku o przyjęciu dziecka do przedszkola, gdyż – jak skonstatowała – ustawa z mocy prawa nadaje dane uprawnienia, których nie trzeba potwierdzać, jeżeli osoba spełnia przesłanki określone przez przepis ustawy.

Powtórzyła, że sposób zaznaczenia kryteriów, zwłaszcza 3, we wniosku był wynikiem poinformowana jej, że kryterium 3 jest spełnione przez dzieci z obowiązkowym rocznym przygotowaniem – dzieci sześcioletnich. Podkreśliła, że gdyby konsekwentnie Komisja uznawała przy tym kryterium punkty jedynie w sytuacji dzieci z obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym to jej córka byłaby przyjęta do przedszkola. W obecnej sytuacji dzieci znajdujące się w sytuacji nawet mniej uprzywilejowanej pod kątem rekrutacji, w stosunku do jej dziecka, zostały przyjęte do wnioskowanego przedszkola.

Podsumowując ten wywód wskazała, że celem uchwałodawcy było – by właśnie dzieci obojga rodziców pracujących, dzieci, których rodzeństwo uczęszcza już do danego przedszkola, dzieci, które będą pozostawiane w placówce powyżej 5 godzin, w których jest realizowana podstawa programowa – miały pierwszeństwo w dostępie do wychowania przedszkolnego. Nadmieniła przy tym, że dzieci nieposiadające rodzeństwa uczęszczającego do przedmiotowej placówki zostały przyjęte, natomiast jej córka nie została przyjęta pomimo tego, iż syn strony uczęszcza już do tego przedszkola od roku 2016. Wskazała także, że zarówno ona jak i jej mój mąż pracują na pełen etat zaś niezapewnienie wychowania przedszkolnego jej córce w żądanym przedszkolu rodzi dla rodziny poważne problemy – jak pogodzić obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki nad niespełna trzyletnim dzieckiem.

Jednocześnie podniosła, że proponowane przedszkole na terenie M. przy ul. [...] jest położone w przeciwnym kierunku od ich miejsca zamieszkania, w przeciwnym kierunku od zakładów pracy. Co spowodowałoby, że dziennie musieliby dodatkowo pokryć koszt 16 km (dojazd do tego przedszkola i z powrotem uwzględniony przed oraz po pracy) oraz dodatkowo dysponować czasem by zawieźć czy odebrać kolejne dziecko z innego miejsca na terenie miasta. Tymczasem, na co zwróciła uwagę, celem ustawodawcy było – by zapewnić jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi (art. 131 ust. 4 ustawy prawo oświatowe).

W dalszych motywach odniosła się do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] roku nr [...] stanowiącą podstawę działania organu, poddając w wątpliwość prawną jej regulacje. Zaznaczyła, że ma świadomość że to nie przedszkole odpowiada za treść uchwały natomiast niemożliwe jest prowadzenie uczciwej, zgodnej z intencjami uchwałodawcy rekrutacji w momencie niezrozumienia intencji uchwałodawcy (brak wiedzy kto dane kryterium spełnia). Dzieci i ich rodziny nie mogą ponosić konsekwencji nieczytelności kryterium, niezrozumienia go przez Komisję. Zadaniem Komisji jest przeprowadzenie uczciwej, bezstronnej rekrutacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentując podniósł, że składane wnioski weryfikowane są jedynie pod kątem zgodności złożonych oświadczeń ze stanem rzeczywistym, przy jednoczesnym domniemaniu zgodności oświadczenia ze stanem rzeczywistym. W przypadku braku sygnalizacji wątpliwości co do zgodności złożonego oświadczania ze stanem faktycznym nie jest bowiem rolą organu rekrutacyjnego prowadzenie jakichkolwiek czynności wyjaśniających jeżeli nie poweźmie wątpliwości co do prawdziwości złożonych oświadczeń, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 608/15, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

W dalszej kolejności podkreślił, że ustawa nie wymaga i nie upoważnia do tego by organ ingerował w życie rodzinne i sytuację rodzinną obywateli. Komisja Rekrutacyjna nie posiadała dodatkowych kompetencji podczas procesu rekrutacyjnego. Złożenie wniosku o przyjęcie dziecka do publicznego przedszkola jest dobrowolne, dlatego też Komisja nie może weryfikować z urzędu spełniania kryteriów przez wszystkie dzieci, którym Gmina jest zobowiązana zapewnić na mocy odrębnych przepisów miejsce do realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego. Zdaniem organu nie sposób również uznać za prawidłową argumentację o niezgodności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] roku nr [...]. Zgodnie bowiem z przepisem art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz/prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W sytuacji gdyby uchwała ta była niezgodna z prawem, zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ww. ustawy o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nic dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Skoro więc organ nadzoru nie stwierdził niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem to funkcjonuje ona w obrocie prawnym a Komisja Rekrutacyjna jest zobowiązana się do niej stosować.

Następnie zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostało skarżącej, że weryfikacja składanych wniosków dokonywana przez Komisję Rekrutacyjną ma na celu określenie prawdziwości i prawidłowości postanowień ujętych we wniosku rekrutacyjnym oraz odniesienie się do spełnionych przez wnioskodawcę przedstawionych, ustalonych prawnie kryteriów naboru.

W piśmie tym jednoznacznie wyjaśnione zostało, że Komisja w sposób prawidłowy przyznała O. G. odpowiednią ilość punktów za spełniane i podane we wniosku kryteria. Wyjaśnione również zostało, że tak naprawdę zarzuty odwołania odnoszą się do zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze, zaakcentował, że Komisja stosowała te same kryteria do wszystkich wniosków, jak i ten sam sposób ich weryfikacji, tj. jedynie w kontekście prawdziwości złożonych oświadczeń ze stanem rzeczywistym, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem by zaniechanie skarżącej poprzez nie wskazanie wszystkich spełnianych kryteriów, a wskutek czego nieuwzględnienie kryterium przez Komisję mogło stanowić naruszenie zasady równego traktowania kandydatów.

Uznał, że z uwagi na przyczynę, z powodu której kryterium nr 3 w ogóle w odniesieniu do córki strony nie było weryfikowane, tj. z uwagi na brak wskazania tego kryterium we wniosku, nie sposób przyjąć za zasadny również zarzut naruszenia przepisu art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe.

Wyeksponował, że skarżąca wielokrotnie podkreśla również, że inne dzieci będące w mniej uprzywilejowanej sytuacji niż jej córka dostały się do Publicznego Przedszkola nr [...] w [...], a jej córka nie, przy czym nie wskazując konkretnych imion i nazwisk, a jedynie poprzestając na ogólnych stwierdzeniach czyni niemożność odniesienia się do tych twierdzeń. Podniósł, iż nic nie jest również wiadomym skąd skarżąca posiada informację, jakoby inne dzieci które do przedmiotowej placówki zostały przyjęte powinny otrzymać mniejszą ilość punktów niż jej córka. Komisja stosując te same kryteria do wszystkich kandydatów skrupulatnie przeanalizowała złożone wnioski i nic powzięła informacji o złożeniu fałszywych oświadczeń przez któregokolwiek z rodziców, których dzieci zostały przyjęte do placówki.

Jednocześnie odnosząc się do twierdzenia jakoby otrzymała mylne sugestie w przedmiocie interpretacji kryteriów od osoby, która później okazała się być członkiem Komisji Rekrutacyjnej, wyjaśnił, że pomimo wskazania takiej okoliczności nie podała imienia i nazwiska członka Komisji, stąd też stwierdził, że nie sposób odnieść się do tak postawionego twierdzenia. Oświadczył, że żaden z członków Komisji Rekrutacyjnej nie konsultował ze skarżącą, jak i z żadnym z rodziców składających wnioski sposobu wypisania wniosku o przyjęcie dziecka do przedszkola publicznego. Podkreślił także, że skarżąca pomija najważniejszą okoliczność, tj. zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Komisja Rekrutacyjna uprawniona była więc jedynie to działań przewidzianych prawem, nie mogła czynić nic ponad to do czego została uprawniona zgodnie z przepisami prawa.

Złożenie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący po sobie ciąg zdarzeń.

Wnioskiem z dnia 1 marca 2019 r. skarżąca zwróciła się o przyjęcie dziecka do Przedszkola Publicznego na terenie Gminy M. na rok szkolny 2019/2020. Do wniosku dołączyła m.in. oświadczenie o spełnianiu przez córkę, tj. kandydata do przyjęcia, kryteriów o których mowa w art. 150 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe.

We wniosku w części zatytułowanej: Drugi etap postępowania rekrutacyjnego, w miejscu przeznaczonym do wypełnienia przez wnioskodawcę, w rubrykach kryteria dodatkowe, zakreśliła, potwierdzając ich spełnienie następujące kryteria:

1) nr 1 dzieci, których rodzeństwo uczęszcza już do danego przedszkola, za które otrzymała 5 punktów,

2) nr 2 dzieci, których rodzice, bądź prawni opiekunowie pracują lub prowadzą działalność gospodarczą, za które otrzymała 9 punktów, a także

3) nr 5 deklaracja pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin, za które otrzymała 5 punktów.

Nie zakreślone, jako nie spełnione, pozostawiła kryterium nr 3 i 4. Istotne dla sprawy kryterium nr 3 zostało w formularzu opisane jako: "dzieci podlegające rocznemu obowiązkowemu przygotowaniu przedszkolnemu oraz dzieci, którym Gmina jest zobowiązana zapewnić na mocy odrębnych przepisów miejsce do realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego".

W dniu 27 lutego 2019 r. Komisja Kwalifikacyjna odbyła posiedzenie celem ustalenia ilości wolnych miejsc na rok 2019/2020. Następnie komisja przystąpiła w dniu 5 kwietnia 2019 r. do weryfikacji złożonych wniosków czyniąc na formularzu strony adnotacje przy oznaczonych kryteriach w miejscu przeznaczonym do wypełnienia przez komisję wpisując odręcznie punkty czy ocenianych kryteriach, i tak oznaczając liczę punktów:

a) 5 przy kryterium nr 1,

b) 9 przy kryterium nr 2 oraz

c) 4 przy kryterium nr 5.

Oznaczając zarazem sumę punktów jako 18.

W związku z negatywnym rozpatrzeniem wniosku o przyjęcie córki strony do Publicznego Przedszkola nr [...] w [...], skarżąca wystąpiła do Komisji z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia jej córki do Publicznego Przedszkola nr [...] w [...]. Pismem z dnia [...] r. Komisja sporządziła uzasadnienie, w którym wskazała, że w wyniku rekrutacji dziecko uzyskało 18 punktów w II etapie rekrutacji. Wskazane również zostało, że najniższa liczba punktów pozwalających na przyjęcie dziecka w I etapie wynosi 1 pkt, natomiast w II etapie rekrutacyjnym 20 pkt. Brak uzyskania wystarczającej ilości punktów został wskazany jako przyczyna odmowy przyjęcia do przedszkola. Jednocześnie wskazała, że podała adresy placówek z wolnymi miejscami.

W odwołaniu skarżąca określiła i zaznaczyła uprzednio nie zaznaczone kryterium nr 3, które w jej ocenie spełnia jej córka oraz podała ilość punktów jakie za jego spełniane kryteria powinna była otrzymać. Jej zdaniem za jego spełnianie Komisja powinna była przyznać jej 5 dodatkowych punktów. W jej ocenie także takie kryterium w ogóle nie powinno być wskazane jako brane pod uwagę w procesie rekrutacyjnym — w drugim etapie, a co za tym idzie Rada Miejska w M. nie powinna uznać za kryterium, powielanie kryterium ustawowego zapewniających z ustawy pierwszeństwo dzieciom z danej Gminy i w określonym wieku.

Zaskarżoną, przytoczoną na wstępie, decyzją z [...] r. Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] odmówił stronie przyjęcia jej córki do przedszkola, stwierdzając, że wnoszone przez nią uwagi są bezzasadne.

Wskazał, że składając wniosek o przyjęcie dziecka do przedszkola publicznego skarżąca spełniania kryterium nr 3 nie wskazała, a zatem nie mogło być one zweryfikowane i uznane jako spełniane. Podkreślił, że weryfikacja na za zadanie określenie prawdziwości i prawidłowości zapisów ujętych we wniosku rekrutacyjnym oraz odniesienie się do spełnionych przez wnioskodawcę, ustalonych prawnie kryteriów naboru. Wyjaśnił także, że Przedszkole nie jest adresatem zarzutu w zakresie prawomocności kryteriów wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia kryteriów naboru do samorządowych przedszkoli na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów.

Powyższy przebieg zdarzeń poprzedził, jak już wskazano, złożenie prezentowanej wyżej tak skargi jak i odpowiedzi na nią.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazania wymaga, wobec braku konsekwencji organu ale i wątpliwości strony co do charakteru i rodzaju aktu poddanego kontroli określanym raz "rozstrzygnięcie", innym razem "decyzja" czy też "akt" bądź też w ogóle bez określenia – jak w poddanym kontroli sądowej pisemnym władczym, autorytatywnym, konkretnym i indywidualnie rozstrzygającym sprawę strony stanowisku z [...] r. Dyrektora Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w M., mocą którego odmówiono stronie przyjęcia jej córki do przedszkola – że dyrektor przedszkola publicznego stanowi organ administracji oświatowej, któremu przysługuje szereg kompetencji z tego zakresu określonych w art. 68 ustawy Prawo oświatowe. W jego ust. 1 ustawodawca określając kompetencje, posłużył się terminem "w szczególności", co oznacza według stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to katalog otwarty, pośród którego należy umieścić również decyzje wydawane w toku postępowania rekrutacyjnego. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle spraw dotyczących dyrektorów szkół publicznych. System oświaty w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe obejmuje m.in.: przedszkola i szkoły, o czym stanowi art. 2 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 ustawy, ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole. O uznaniu za organ administracji szkolnej dyrektora szkoły wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1180/08. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 248/12 – wyroki te przywołane zostały przez WSA w wyroku z 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 656/19, który wyraził przy tym stanowisko tożsame jak w niniejszej sprawie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że stawa Prawo oświatowe w rozdziale 6 zatytułowanym "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek" zawiera przepisy dotyczące postępowania rekrutacyjnego, którego geneza znajduje swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. K 38/12 (Dz.U. z 2013 r., poz. 87). Wyrok ten, co istotne, zapadł na tle art. 22 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty, niemniej jednak wskazania zawarte w jego treści należy uznać za aktualne w postępowaniu rekrutacyjnym prowadzonym na podstawie Rozdziału 6 ustawy Prawo oświatowe. W wyroku tym TK zarzucił ustawie o systemie oświaty brak ogólnej regulacji procedury odwoławczej od decyzji o nieprzyjęciu dziecka do wybranej szkoły lub wybranego przedszkola. Tak więc orzeczenie o nieprzyjęciu do przedszkola jest decyzją administracyjną, nawet jeżeli ustawodawca posługuje się w przepisach rekrutacyjnych terminem rozstrzygnięcie. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (patrz – Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 104 K.p.a., stan prawny 15 września 2013 r.).

Decyzja o nieprzyjęciu dziecka do przedszkola korzysta z gwarancji przewidzianych w art. 78 Konstytucji RP: Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasady i tryb zaskarżenia decyzji wydanej w przedmiocie nieprzyjęcia kandydata do przedszkola regulują przepisy ustawy Prawo oświatowe, przewidując możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez komisję rekrutacyjną do dyrektora przedszkola w drodze odwołania, a z kolei od rozstrzygnięcia decyzji wydanej w drugiej instancji przez dyrektora przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Skoro ustawodawca poddał kontroli sądu administracyjnego między innymi rozstrzygnięcia (wydawane w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkoli (art. 158 ust. 9 Prawa oświatowego), to rozstrzygnięcia te, będąc decyzjami administracyjnymi muszą spełniać pewne wymogi, zwłaszcza w zakresie motywów ich podjęcia. Rozstrzygnięcie musi odnosić się do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W polskiej procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy zapada w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 Kpa przysługuje odwołanie.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Podkreślenia wymaga także i to, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że pismo organu pierwszej instancji informujące stronę o negatywnym rozpatrzeniu raportu jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, a zatem jego szczególną postacią, która przybiera formę decyzji administracyjnej.

Przedmiotowe pismo, co istotne, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, określa jego prawo do dodatkowego urlopu, a także uzasadnienie i – co ważne – podpis piastuna organu. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga ono zatem indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 Kpa.

Wskazania wymaga, że w doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. w tej materii m.in.: Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21).

Jak wskazano powyżej, zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w Kpa, odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast, co należy podkreślić, brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki. Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe. Z prawem do procesu wiąże się domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju.

Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 Kpa. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki.

W przedmiotowej sprawie normy prawa materialnego stanowiące podstawę działania organu ustanowione zostały tak w wielokrotnie przytaczanej powyżej ustawie prawo oświatowe.

Skoro zatem materia odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola winna zostać rozstrzygnięta przez organ w sposób władczy, kształtujący to uprawnienie, to rację ma strona skarżąca, że pismo z [...] r. cechy te spełnia. I jakkolwiek organ nie określił expressis verbis, że jest to czy decyzja, to cechy jednak jakie mu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony – adresata, pozwalają na przyznanie racji strony, że stanowi ono mniej lub bardziej wadliwe formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje się odwołanie.

W ocenie Sądu pismo to stanowi "ułomną decyzję administracyjną". Jak słusznie wywiódł NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów, co należy powtórzyć i podkreślić, należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pomimo zmian legislacyjnych stanowisko to nie uległo zmianie, nie zostało też w żaden sposób poddane dyskursowi prawniczemu, co oznacza, że jest akceptowane i pozostaje na aktualności, czego też dowodzą wskazywane w uzasadnieniu orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona czynność procesowa dotyczy działania organu podjętego w ściśle oznaczonym układzie podmiotowo-przedmiotowym, władczo i jednostronnie konkretyzuje indywidualną sprawę konkretnie oznaczonego adresat, zgodnie z art. 104 Kpa stanowiącym, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, gdy rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy ją w danej instancji. Elementy, jakie powinna zawierać decyzja, zostały wymienione w art. 107 § 1 Kpa.

W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający, przyjmuje się, że do tego, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję nie jest niezbędne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982/9-10/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co znalazło się w akcie stanowiącym przedmiot odwołania w niniejszej sprawie.

O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie (wyrok NSA w Warszawie z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, LEX nr 23979).

W wyroku NSA z 6 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 734/16, LEX nr 2448854) podkreślono, że skoro przyjmuje się, że akty niezawierające wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 Kpa stanowią decyzję, to tym bardziej decyzją jest pismo organu, które spełnia wszelkie przesłanki z tego przepisu, a po prostu zostało błędnie nazwane. Z kolei w wyroku NSA z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2762/14, LEX nr 2102235) zwrócono uwagę, że wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Przykładowo w sytuacji, gdy pismo sprowadza się do przekazania danej osobie określonych faktów, gdyż organ uznaje, że nie ma podstaw do jego działania w formie procesowej i informuje o tym adresata pisma, nie można posłużyć się zasadą, że postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia. Skorzystanie z tej zasady nie może prowadzić do arbitralnego wniosku, że przekazana informacja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa, bądź też nią nie jest, o tym decydują wszak jej treść i charakter. Jeżeli przepisy wymagają załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie tylko wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów powinno być rozumiane jako uchylenie się od wydania decyzji.

W tym zakresie, czego nie można pominąć, w orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia organ powinien wydać decyzję administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów.

Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. w tym zakresie m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r.; sygn. akt OSK 1185/04). Podkreśla się, że istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.

Na zakończenie tych wywodów podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 1 pkt 1 Kpa wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, zob. również B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18).

W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03; publ. OTK-A 2005/6/63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia".

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do dodatkowego urlopu z uwagi na warunki pracy, co zostało wolą strony poddane kontroli instancyjnej, jednakże już wadliwie co do prawa zaskarżenia ocenione przez organ odwoławczy.

Identyfikując się z powyższym poglądem i podzielając w pełni argumentację na jego poparcie, powtórzenia wymaga, że organ doręczył stronie pismo o cechach decyzji, władczo określającego jej uprawnienia. Elementy, jakie powinna zawierać decyzja, zostały wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. – decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

W świetle powyższych ustawowych regulacji nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia do przedszkola są decyzjami organu kolegialnego, których zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia do przedszkola, podpisując je w pełnym składzie. Wyjaśniając stronie podstawy rozstrzygnięcie stanowiące odzwierciedlenie ustaleń faktycznych.

Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Natomiast ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach – wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odniesieniu do tych zasad, doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony – w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący – tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska.

Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanego nakazu. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Natomiast § 3 omawianej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, przy czym nie chodzi tylko o podanie przepisów ustrojowych czy procesowych, ale także przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie podał żadnych przepisów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Z kolei lakoniczne stwierdzenie organu, że córka skarżącej nie dostała się do przedszkola z powodu zdobytej ilości punktów wobec braku na poparcie tego twierdzenia stosownej argumentacji ze wskazaniem trybu weryfikacji wniosku nie czyni zadość wymaganiom decyzji wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie bowiem decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Za takie uzasadnienie nie można natomiast uznać ogólnikowego stwierdzenia, że w przedszkolu nie ma miejsc.

Wobec stwierdzonych uchybień formalnych Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów norm materialnoprawnych uznając, że byłoby to przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku i ponownie przeprowadzi postępowanie rekrutacyjne w stosunku do córki skarżącej.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.