Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2736/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 436/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały dotyczącej zmiany statutu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 436/19, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwały dotyczącej zmiany statutu, w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a w punkcie 2 zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 688) – dalej powoływana, jako: "ustawa o działalności pożytku publicznego", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie że projekt aktu prawa miejscowego podlega konsultacjom wyłącznie z organizacjami pozarządowymi o statusie organizacji pożytku publicznego, tym samym uznanie, że zaistniały podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego;

b) art. 22 ustawy o działalności pożytku publicznego poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że wobec braku statusu organizacji pożytku publicznego przez Stowarzyszenie "[...]", gmina nie ma obowiązku konsultowania swojego statutu z organizacjami pozarządowymi, w tym z ww. stowarzyszeniem;

c) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) – dalej powoływana jako: "u.s.g." poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że dokonanie uzgodnienia statutu jest konieczne wyłącznie w tym przypadku;

2. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "P.u.s.a." oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku sprzecznego z sentencją orzeczenia co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...];

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 oraz art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia do wyroku poprzez jednoczesne uznanie, że Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw uznania szeregu naruszeń prawa zawartych w przedmiotowej uchwale za istotne do stwierdzenia nieważności uchwały w całości i jednoczesne uznanie że wspomniane zapisy naruszają prawo i pozostają w obrocie prawnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi zwykłej w całości; ewentualnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa powyżej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że posiadanie przymiotu organizacji pozarządowej nie jest uzależnione od nadania jej statusu organizacji pożytku publicznego. Brak było zatem podstaw do stosowania art. 22 ustawy o działalności pożytku publicznego, regulującego tryb nabywania przez organizację pozarządową statusu organizacji pożytku publicznego, w niniejszej sprawie. Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego prowadzenie działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi jest zadaniem własnym tych organów. Przyjęcie braku obowiązku konsultowania projektów aktów normatywnych z organizacjami pozarządowymi przy jednoczesnym stwierdzeniu w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, że Gmina [...] nie ma wiedzy jakie organizacje pozarządowe działają na jej terenie, w istocie zwalnia jednostkę samorządu terytorialnego z obowiązku realizacji zadania ustawowego. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego, bowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Oznacza to, że radny nie jest w żaden sposób związany instrukcjami wyborców, a jego obowiązek utrzymania stałej więzi z wyborcami, choć oczywisty, nie jest sankcjonowany. Oznacza to, że jeśli radny nie będzie utrzymywał z wyborcami kontaktów, to nie poniesie w związku z tym żadnych konsekwencji. Sposób wykonywania obowiązków radnego pozostawiony jest zatem uznaniu radnego a jedyną sankcją za naruszenie przez radnego obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu jest jego polityczna odpowiedzialność przed wyborcami. Trudno w tym kontekście, uznać, że przepis przewidujący wykluczenie radnego z obrad po niedostosowaniu się do poleceń przewodniczącego rady gminy nie narusza prawa w sposób istotny, zwłaszcza w kontekście pełnienia przez przewodniczącego rady gminy wyłącznie funkcji obsługowych i organizacyjnych, co dostrzega Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Sąd Wojewódzki rozpatrywał skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z art. 98 u.s.g. sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność takiego aktu. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie aktu, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48).

Wojewoda [...] uznał, że uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu Gminy [...], jest istotnie sprzeczna z prawem i dlatego należało stwierdzić jej nieważność w całości. Sąd Wojewódzki, po rozpoznaniu skargi Gminy, ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu, albowiem dostrzeżone w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa nie miały takiego charakteru i takiej wagi, które mogłyby samodzielnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności całej uchwały Nr [...].

Gmina posiada konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność w odniesieniu do możliwości kształtowania swojego ustroju wewnętrznego w drodze regulacji statutowej. Zgodnie z art. 168 ust. 4 Konstytucji, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Zasada wyrażona w art. 169 ust. 4 Konstytucji jest jednym z atrybutów samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art. 3 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei przepis art. 22 tej ustawy wskazuje materię statutową - organizacja gminy oraz tryb pracy organów gminy. Wprowadza również wymóg ogłaszania statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Doniosła treść materii statutowej przesądza o tym, że statut jednostki samorządu terytorialnego postrzegany jest jako najważniejszy akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie jednostki samorządu terytorialnego, jako swego rodzaju "konstytucja wspólnoty samorządowej" (zob. P. Chmielnicki, W sprawie pojęcia "materia statutowa", "Samorząd Terytorialny" nr 12/2003, s. 19). W teorii prawa administracyjnego, w oparciu o rozwiązania prawne, wyróżnia się "prawodawstwo autonomiczne, które związane jest z wyposażeniem korporacji samorządowych w pewien zakres kompetencji do tworzenia w sposób samodzielny prawa. To autonomiczne stanowienie prawa określa się jako autonomia statutowa, będąca częścią samorządu. Korzystanie z tej autonomii zalicza się do istoty samorządu" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 206). Podkreślić trzeba, że statut gminy stanowi przykład "konieczności faktycznej", gdyż jest niezbędny dla funkcjonowania danej jednostki samorządowej. Jednocześnie jest aktem "koniecznym prawnie", gdyż u.s.g. przewiduje obowiązek jego uchwalenia, stanowi także "konieczność formalną". Uchwalenie statutu trzeba traktować, jako "warunek sine quo non prawidłowego działania jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jednak nie należy zapominać o formalnym ustawowym obowiązku jego uchwalenia" (D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 113-114).

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności całej uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu Gminy [...], było niepoddanie projektu tej uchwały konsultacjom ze Stowarzyszeniem "[...]", co w ocenie organu nadzoru, istotnie narusza prawo. Wojewoda stwierdził, że Stowarzyszenie to prowadzi działalność pożytku publicznego w rozumieniu u.d.p.p.w., a przedmiot uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. jest jednym z celów działalności statutowej tej organizacji.

Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że projekt uchwały w przedmiocie zmiany statutu nie podlega konsultacjom z organizacjami pozarządowymi o statusie pożytku publicznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, współpraca, o której mowa w ust. 1 odbywa się w szczególności w formach: konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Ponadto Sąd prawidłowo uznał, że Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] nie posiada statusu organizacji pożytku publicznego, co jednoznacznie wynika odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego, uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego wymaga wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. natomiast zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] nie posiada statusu organizacji pożytku publicznego (Dział 1, rubryka 1, punkt 5; dział 3, rubryka 4).

Jak podniesiono wyżej uchwała w sprawie statutu gminy, jak i uchwała w sprawie zmiany statutu stanowią akty prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Dotyczą organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy. Prawidłowa jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że nie ma podstaw, aby w przypadku tego rodzaju aktu normatywnego przeprowadzać konsultacje z jakimikolwiek organizacjami pozarządowymi, w tym podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego. W postanowieniach art. 5 ust. 2 pkt 3 tej ustawy chodzi o projekty aktów normatywnych w materiach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Natomiast z woli ustawodawcy, dokonanie jakichkolwiek uzgodnień projektu statutu gminy dotyczy tylko projektu statutu gminy powyżej 300 000 mieszkańców. Projekt w takim przypadku podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 2 u.s.g.).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 22 ustawy o działalności pożytku publicznego i uznanie, że Gmina nie ma obowiązku konsultowania swojego statutu z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działalność pożytku publicznego, w tym ze Stowarzyszeniem "[...]". Zauważyć trzeba, że przepis ten, w systematyce wewnętrznej ustawy, znajduje się w: Rozdziale 3 – Organizacje pożytku publicznego. Przepis art. 22 ustawy o działalności pożytku publicznego, stanowi o uzyskaniu i utracie statusu organizacji pożytku publicznego. Sąd Wojewódzki zastosował ten przepis, aby wykazać, że Stowarzyszenie nie spełnia normatywnych przesłanek organizacji pożytku publicznego. Zwrócił uwagę, że wpis informacji o spełnianiu wymagań określonych w art. 20 do KRS ma charakter konstytutywny, co oznacza, że status organizacji pożytku publicznego uprawniony podmiot uzyskuje z chwilą umieszczenia danych w KRS (art. 22 ustawy o działalności pożytku publicznego). W konsekwencji podmiot, który posiada status organizacji pożytku publicznego, nabywa wszelkie uprawnienia i obowiązki wynikające z ustawy. Informacja o uzyskaniu statusu organizacji pożytku publicznego jest ogłaszana w Monitorze Sądowym i Gospodarczym.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki, jak podniesiono na wstępie, rozpatrywał, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a nie skargę na akt prawa miejscowego tj. na uchwałę o zmianie Statutu Gminy [...]. Wymierzając sprawiedliwość, w ramach swojej kognicji, prawidłowo uznał, że w uchwale zawarte są regulacje naruszające prawo, ale nie mają one istotnego znaczenia dla funkcjonowania w lokalnym porządku prawnym całego aktu. Trafnie stwierdził, że wskazane przez Wojewodę, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, naruszenia prawa, nie stanowią, poza jednym dotyczącym naruszenia art. 37a u.s.g., istotnych naruszeń prawa, jak też ich charakter i liczba nie uzasadniały stwierdzenia nieważności całej uchwały Nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu. Przepis § 1 pkt 2 uchwały wprowadza obowiązek uczestnictwa sołtysów w sesjach rady gminy. Rzeczywiście Rada Gminy nie była uprawniona do zobowiązania sołtysów, do uczestnictwa w jej sesjach. Uczestnictwo sołtysów w pracach rady gminy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem, co wynika wprost z art. 37a u.s.g. Zatem, wyłącznie od woli sołtysa zależy to, czy weźmie on udział w pracach rady gminy. Uznając tego rodzaju naruszenie prawa za istotne, Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że ta wadliwa regulacja nie pociąga za sobą nieważności uchwały w całości.

Wbrew argumentacji skarżącego organu nadzoru, Sąd Wojewódzki trafnie wypowiedział się co do legalności postanowień § 35 ust. 6 Statutu w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 17 uchwały: "radny nie dostosowujący się do poleceń Przewodniczącego, po trzykrotnym wezwaniu może być wykluczony z obrad". Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Do zadań Przewodniczącego Rady Gminy należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Naruszenie prawa w tym zakresie nie stanowi jednakże naruszenia istotnego i tego rodzaju, aby uzasadniało stwierdzenie nieważności całej uchwały Nr [...]. Przewodniczący prowadzi obrady rady. W ramach tego zadania ma prawo kierowania przebiegiem dyskusji i głosowania poprzez udzielanie głosu radnym oraz dopuszczanie ich do wypowiedzi. Przewodniczący jest niewątpliwie zobowiązany zapewnić sprawność obrad organu kolegialnego, jakim jest rada gminy. Aby móc skutecznie realizować swoje ustawowe zadanie, przewodniczący musi zostać wyposażony w uprawnienia z zakresu tzw. policji sesyjnej, jak np. możliwość odebrania głosu, czy pouczenia o konieczności zachowania spokoju i porządku, z prawem usunięcia z sali obrad osób naruszających swoim zachowaniem porządek i powagę obrad (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. II OSK 20/17, LEX nr 2735395).

Podkreślić należy, że radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej. Radny ma obowiązek przestrzegać regulaminu i zatwierdzonego porządku obrad. Radny, który swoim zachowaniem narusza porządek i dyscyplinę obrad organu, do którego został wybrany, de facto sprzeniewierza się istocie sprawowania mandatu. Wykładając funkcjonalnie normę art. 24 ust. 1 u.s.g. trzeba przyjąć, że obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy oznacza, wymaganą na podstawie prawa, aktywność radnego w ramach ustalonego porządku i dyscypliny obrad. Przy czym należy odróżnić zachowanie radnego wykonującego swoje uprawnienia wynikające z mandatu przedstawicielskiego, realizujące się np. w zadawaniu pytań, czy zgłaszaniu wniosków, interpelacji i zapytań, od przeszkadzania w prowadzeniu obrad lub wręcz uniemożliwianiu ich prowadzenia. W sytuacji, gdy radny swoim zachowaniem dezorganizuje (paraliżuje) obrady rady i nie przestrzega przyjętego porządku obrad, wykluczenie go z obrad decyzją przewodniczącego, nie narusza art. 24a ust. 1 u.s.g., gdyż takie zachowanie nie ma nic wspólnego z ustawowym obowiązkiem uczestniczenia w pracach organu stanowiącego gminy. W ten sposób radny nie wykonuje przecież swoich obowiązków wynikających z istoty mandatu przedstawicielskiego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., op. cit.).

Sąd prawidłowo nie podzielił stanowiska Wojewody, że przepis § 1 pkt 4 uchwały w sposób istotny narusza prawo. Zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Stosownie zaś do art. 18b ust. 2, w skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Warto odnotować, że w kadencji 2018-2023 Rada Gminy [...] liczy 15 radnych. Trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że organ nadzoru nie stwierdził i nie wykazał skutecznie argumentacyjnie, że przepis uchwały nie zapewnia możliwości uczestnictwa w tych komisjach przedstawicieli wszystkich klubów. Ponadto Wojewoda błędnie odniósł przepisy o minimalnej liczbie radnych w klubie (art. 23 ust. 3) do sytuacji hipotetycznej ilości możliwych do utworzenia klubów radnych, a nie faktycznej ilości utworzonych klubów radnych w radzie gminy. Organ nadzoru musi wykazać, że doszło do realnego, a nie potencjalnego naruszenia prawa. Skład orzekający podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 427/16 (LEX nr 2469400), że określenie w statucie pięciu radnych, jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady gminy wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład tej rady. Wprowadzenie takiego rozwiązania, powoduje brak możliwości założenia kluby radnych, bo założenia statutowe, czyli wysoka liczba radnych, dyskryminuje ugrupowania mające małą reprezentację w radzie, pozostające w opozycji. W powołanym wyroku NSA uznał, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. Ustanawianie "progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, tj. na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce wyklucza wolność zrzeszania się radnych w omawianym zakresie".

Wbrew stanowisku skarżącego organu nie narusza istotnie prawa przepis § 1 pkt 57 uchwały nr [...], na podstawie którego § 106 Statutu otrzymał brzmienie: "Obywatelom udostępnia się dokumenty Rady, Komisji i Wójta na zasadach określonych w ustawach". Przepis § 1 pkt 57 uchwały nie jest niezgodny z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który zobowiązuje do udostępnienia informacji publicznej każdemu. Podnieść trzeba, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi expressis verbis o prawie obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nadto, przepis art. 11b ust. 2 stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania m.in. informacji. W postanowieniu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. SK 36/14 (OTK ZU nr 11A, 2015 r., poz. 189) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo dostępu do informacji publicznej zostało w art. 61 Konstytucji zastrzeżone na rzecz obywateli. Regulacja ta – w ocenie Trybunału – nie ma charakteru przypadkowego. Zważyć bowiem należy na ścisłe powiązanie prawa uzyskiwania informacji o organach i osobach pełniących funkcje publiczne z zasadą suwerenności narodu oraz prawami wyborczymi do organów władzy państwowej przysługującymi wyłącznie obywatelom polskim. Zgodnie z art. 4 Konstytucji władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który może ją sprawować bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich przedstawicieli. Obecne rozumienie zasady suwerenności narodu sprawującego władzę publiczną jest bezpośrednio związane z instytucją demokracji partycypacyjnej, która zakłada pełne uczestnictwo obywateli w działaniach państwa. Warunkiem koniecznym do realizacji praw i obowiązków obywateli w sferze publicznej, również za pośrednictwem instrumentu wyborów lub referendum, jest możliwie najszersza wiedza o decyzjach podejmowanych przez organy władzy publicznej oraz zachowaniach osób pełniących funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej przewidziane tylko dla obywateli jawi się zatem jako instrument umożliwiający korzystanie z pozostałych, zastrzeżonych dla tej grupy osób, praw politycznych, np. praw wyborczych. Nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty, niemniej jednak przepis Konstytucji pełni w tym zakresie funkcję gwarancyjną, wyznaczając minimalny standard ochrony praw politycznych obywateli. Trybunał stwierdza zatem, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje wyłącznie "obywatelom", a zatem osobom fizycznym legitymującym się obywatelstwem polskim.".

W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez organ w rozstrzygnięciu nadzorczym. Przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Określa on zakres regulacji P.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi, a sądami powszechnymi. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie tego przepisu ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 148 P.p.s.a. i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie oddalił skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przepisy art. 148 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi; warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi kierował się Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.