Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 410/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144 ust 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2344
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe.
article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Syndyka masy upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymał decyzję organu wojewódzkiego w całości w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W.(dalej jako "PINB") nałożył na Ś. Spółdzielnię Mieszkaniową w upadłości likwidacyjnej w W. (zwaną dalej także "Spółdzielnią") obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. poprzez:

1. remont tarasu nad garażem wraz z naprawą biegu schodowego,

2. remont balkonów,

3. remont elementów osłonowych na klatkach schodowych w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

Podaniem z 10 czerwca 2019 r. Syndyk masy upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. (dalej jako "Syndyk" bądź "Skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że "decyzja PINB została skierowana do Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej, gdy przymiot strony postępowania przysługiwał wyłącznie syndykowi masy upadłości".

Decyzją z [...] września 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył w ustawowym terminie złożył Syndyk, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Po rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy, organ drugiej instancji przypomniał, że podstawę nałożenia – w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") – obowiązków określonych weryfikowaną decyzją PINB z [...] marca 2018 r. stanowi przedłożona przez Syndyka masy upadłościowej Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej ekspertyza techniczna z listopada 2017 r., określająca stan techniczny tarasu i balkonów w budynku przy ul. [...] w W. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny tarasu i niektórych balkonów jest zły, czego skutkiem jest przenikanie wody do pomieszczeń mieszkalnych oraz hali garażowej i powstawanie zawilgoceń, których stan z każdym miesiącem będzie się powiększał. Ponadto stwierdzono wady montażowe witryn na klatkach schodowych (liczne szczeliny występujące wzdłuż pionowych krawędzi ościeżnicy) powodujące przenikanie powietrza z zewnątrz w okresach zimowych.

GINB wskazał, że zgodnie z § 315 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) budynek powinien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób, aby opady atmosferyczne, woda w gruncie i na jego powierzchni, woda użytkowana w budynku oraz para wodna w powietrzu w tym budynku nie powodowały zagrożenia zdrowia i higieny użytkowania. Ponadto zgodnie z § 320 ww. rozporządzenia balkony, loggie i tarasy powinny mieć posadzki wykonane z materiałów nienasiąkliwych, mrozoodpornych i nieśliskich.

Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, że powyższe przepisy techniczno-budowlane zostały naruszone. W ekspertyzie zalecono zatem remont tarasu nad garażem, naprawy dotyczące biegu schodowego, remont balkonów oraz remont elementów osłonowych na klatkach schodowych.

Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nałożone weryfikowaną decyzją obowiązki pokrywają się z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej. W ocenie GINB, organ powiatowy nie naruszył zatem prawa, a tym bardziej w sposób rażący, nakładając na Stronę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...].

Nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku został skierowany do Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej. Jako adresata w rozdzielniku decyzji wskazano natomiast Ś. Spółdzielnię Mieszkaniową w upadłości likwidacyjnej reprezentowaną przez syndyka.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2344 ze zm., dalej "Prawo upadłościowe") po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Według ust. 2 powyższego przepisu, postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym.

Organ odwoławczy zważył, że z dniem ogłoszenia upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej przez Sąd Rejonowy dla [...] W., tj. od dnia [...] kwietnia 2015 r. majątek spółdzielni stał się masą upadłości na podstawie art. 61 Prawa upadłościowego. Zgodnie z art. 62 ww. ustawy w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a. Przedmiotowa decyzja nie dotyczy mienia niewchodzącego w skład masy upadłości, a więc za stronę postępowania prowadzonego przez PINB dla [...] W. powinien być uznany Syndyk, a nie Spółdzielnia, gdyż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] września 2017 r., a więc już po ogłoszeniu upadłości Spółdzielni. W chwili wszczęcia postępowania, jego Stroną był więc Zarządca Tymczasowy Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej, a następnie od dnia [...] grudnia 2017 r. (patrz: postanowienie Sądu Rejonowego [...] W. o odwołaniu zarządcy tymczasowego) Syndyk masy upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej (do zarządcy tymczasowego stosuje się odpowiednio, zgodnie z art. 172 ust. 2 Prawa upadłościowego, przepisy dotyczące syndyka).

GINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.

W ocenie organu drugiej instancji, w przedmiotowej sprawie PINB błędnie wskazał w decyzji oraz innych pismach, że stroną postępowania jest Ś. Spółdzielnia Mieszkaniowa w upadłości likwidacyjnej. Jednak wszystkie pisma były kierowane do Syndyka, który od momentu wszczęcia postępowania brał w nim udział. O udziale Syndyka w postępowaniu świadczy fakt, że to właśnie Syndyk masy upadłości Spółdzielni przedłożył w dniu [...] stycznia 2018 r. ekspertyzę techniczną, a ponadto jego pełnomocnik uzyskał wgląd w akta sprawy w dniu 12 października 2017 r. oraz brał udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu 25 października 2017 r. GINB uznał zatem, że Syndyk masy upadłościowej Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej, ani sama Spółdzielnia, nie doznali w wyniku błędnego oznaczenia adresata decyzji, uszczerbku w postaci naruszenia ich praw wynikających z k.p.a.

Jak skonstatował organ drugiej instancji, pomimo tego, że syndyk jest stroną postępowania w znaczeniu formalnym to upadły pozostaje stroną w znaczeniu materialnym, a decyzja będzie realizowana nie w odniesieniu do syndyka, lecz majątku upadłego. GINB powołał się także na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt VII ACa 839/17), w którym stwierdzono, że "wyrazem skrajnego formalizmu procesowego byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko po to, aby wydać decyzję, której adresatem byłby syndyk, będący reprezentantem upadłego, którego obciążą i tak wynikające z tego aktu administracyjnego konsekwencje".

W związku z powyższym GINB doszedł do wniosku, że skierowanie w przedmiotowej sprawie decyzji do Spółdzielni, zamiast do Syndyka masy upadłości, nie stanowi kwalifikowanego naruszenia przepisów stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jakkolwiek organ powiatowy naruszył art. 144 Prawa upadłościowego, poprzez błędne określenie strony postępowania w decyzji z dnia [...] marca 2018 r., to jednak naruszenie to nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutków społeczno-gospodarczych, skoro pomimo błędnego oznaczenia strony syndyk brał udział w postępowaniu i została mu doręczona decyzja. Ponadto, pomimo tego, że Syndyk formalnie stanowi stronę postępowania, to decyzja dotyczy majątku upadłego, więc skierowanie jej do wywołuje takie same skutki dla Syndyka i dla Upadłego, jakie wywoływałoby prawidłowe określenie stron.

Reasumując, GINB nie stwierdził, aby decyzja PINB z [...] marca 2018r., została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, ani żeby była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, czy też inną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Syndyk masy upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucił decyzji GINB mające wpływ na jej treść naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że uczynienie adresatem decyzji PINB Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej zs. w Warszawie zamiast Skarżącego, pomimo jednoznacznego i kategorycznego brzmienia art. 144 ustawy Prawo upadłościowe nie stanowi żadnej z podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB wskazanych w tych regulacjach, podczas gdy uczynienie Spółdzielni adresatem decyzji organu powiatowego nie tylko stanowi o jej skierowaniu do niewłaściwego adresata, ale stanowi również rażące naruszenie art. 144 Prawa upadłościowego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB, podczas gdy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 144 Prawa upadłościowego, w tym poprzez skierowanie go do podmiotu, który nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB, w związku z czym organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję [...] WINB w całości i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji PINB.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji GINB w całości;

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organy obu instancji pozostają w swoich twierdzeniach zupełnie niekonsekwentne. Z jednej bowiem strony uznają, że w decyzji PINB adresat nie został prawidłowo określony, by z drugiej strony wskazać, że ww. decyzja nie narusza żadnych przepisów, a jej adresat został określony poprawnie. Tymczasem prawidłowe określenie adresata decyzji stanowi jeden z najważniejszych, a nawet decydujących o ważności decyzji wymogów prawnych. Naruszenie tego warunku w przedmiotowej sprawie czyni decyzję PINB wadliwą.

Zdaniem skarżącego, decyzja PINB po pierwsze została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a po drugie pozostaje dotknięta wadą polegającą na skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Od dnia ogłoszenia upadłości Spółdzielni, do jej sytuacji zastosowanie znajdowały regulacje o szczególnym, bezwzględnie obowiązującym charakterze, tj. przepisy Prawa upadłościowego. Stanowiska organów obu instancji de facto ignorują zaś wagę tych regulacji. Zgodnie z art 61 tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 maja 2015 r., z dniem ogłoszenia upadłości majątek Spółdzielni stał się masą upadłości, która służy zaspokojeniu jej wierzycieli. Mienie, które nie weszło do masy upadłości, zostało wskazane w art. 63-67 ww. ustawy i tylko w tych sprawach majątkowych, dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości, legitymację procesową zachowała Spółdzielnia (sprawa zakończona decyzją PINB, nie dotyczy tej kategorii mienia, tj. niewchodzącego do masy upadłości). Zgodnie zaś z art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego, w sytuacji, w której ogłoszono upadłość Spółdzielni obejmującą likwidację jej majątku, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogły być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez Skarżącego – Syndyka lub przeciwko niemu. Jak wynika zaś z art. 144 ust. 2 cyt. ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1 art. 144 prowadzone są przez organ postępowania upadłościowego na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym.

W ocenie Skarżącego z powyższego wynika, że w sprawach dotyczących majątku Spółdzielni, zachowała Ona legitymację procesową w bardzo ograniczonym zakresie. We wszystkich pozostałych sprawach administracyjnych legitymowany pozostawał i pozostaje Skarżący – Syndyk, a nie sama Spółdzielnia.

Na poparcie swojej argumentacji Skarżący przywołał liczne stanowiska sądów administracyjnych, w których wskazano m.in., że zwrot "jedynie" zawarty w treści przepisu art. 144 ust 1 Prawa upadłościowego jest kategoryczny i przesądza o tym, że jedynie syndyk ma legitymację procesową do udziału w toczących się postępowaniach dotyczących masy upadłości.

To oznacza, że od dnia ogłoszenia upadłości Spółdzielni wszelkie decyzje administracyjne dotyczące masy upadłości musiały i muszą być kierowane wyłącznie do Syndyka i tylko Syndyk miał i ma legitymację do udziału w postępowaniach dotyczących tych decyzji. Zdaniem Skarżącego, nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że przepisy ww. ustawy pozbawiają Spółdzielnię nie tylko prawa do rozporządzania majątkiem, lecz także możliwości dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych wobec tego majątku.

Skarżący zwrócił też uwagę, że WSA w Warszawie w jednym ze swoich wyroków odniósł się do argumentacji, która jest przedstawiana przez organ w niniejszej sprawie, stwierdzając, że bez znaczenia są argumenty, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż syndyk brał udział w czynnościach kontrolnych. Sąd uznał bowiem, że wskazane wywody nie zmieniają tego, iż określenie adresata nakazu nastąpiło z pogwałceniem normy art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego i naprawczego.

Końcowo Syndyk podniósł, że organy obu instancji zupełnie zignorowały również przedstawioną we wniosku okoliczność, że w dniu 9 kwietnia 2019 r. właściciele lokali nieruchomości położonej przy ul. [...] na podstawie art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podjęli uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. Dodatkowo podjęli oni również uchwałę w przedmiocie zmiany sposobu zarządu nieruchomością wspólną i odwołania Spółdzielni z funkcji zarządcy tej nieruchomości. W rezultacie powyższego Syndyk nie ma już prawa do prowadzenia robót budowlanych w budynku na ul. [...] w W.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest jednocześnie wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja [...] WINB nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organy oceniając decyzję PINB z dnia [...] marca 2018 r., w drodze której organ powiatowy nałożył na Spółdzielnię obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie, przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., doszły do wniosku, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wskazanych w tym przepisie, zaś naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wywołało skutków społeczno-gospodarczych nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządnego państwa prawa.

Skarżący upatruje natomiast kwalifikowanej wadliwości ww. orzeczenia organu powiatowego zarówno w rażącym naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 i ust. 2 Prawa upadłościowego, jak też w tym, że ww. decyzja PINB dotknięta jest wadą, o której mowa w 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Podkreślić przy tym należy, iż rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym, organy orzekające, a następnie sąd, obowiązane są wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja PINB z dnia [...] marca 2018 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Z treści art. 61 ww. ustawy wynika, że adresatem obowiązków nakładanych w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie budzi sporu w sprawie, że upadła Spółdzielnia była na dzień wydania kontrolowanej decyzji PINB zarządcą budynku przy ul. [...] w W.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe, po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania, o których mowa wyżej syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym.

Stosownie zaś do art. 61 Prawa upadłościowego, z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Jednocześnie art. 62 ustawy przewiduje, że w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a.

Odpowiednio do przywołanych przepisów Prawa upadłościowego, z dniem ogłoszenia upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej przez Sąd Rejonowy dla [...] W., tj. od dnia 20 kwietnia 2015 r., majątek Spółdzielni stał się masą upadłości.

Jak trafnie przyjęły organy w niniejszej sprawie, decyzja PINB nie dotyczyła mienia niewchodzącego w skład masy upadłości. Z tego więc powodu Skarżący podnosi, że za stronę postępowania prowadzonego przez PINB powinien być uznany Syndyk (ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego [...] W.z dnia [...] grudnia 2017 r.), a nie Spółdzielnia, gdyż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 27 września 2017 r., a więc już po ogłoszeniu upadłości Spółdzielni.

Tymczasem, jak wynika z sentencji decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekł o nałożeniu wskazanych w tej decyzji obowiązków na "Ś. Spółdzielnię Mieszkaniową w upadłości likwidacyjnej w W.". Jako odbiorcę ww. decyzji wskazano natomiast Syndyka masy upadłości ww. Spółdzielni, jako "reprezentanta" Spółdzielni, któremu też doręczono przedmiotowe rozstrzygnięcie.

GINB utrzymując w mocy rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB uznał, że pomimo tego, iż syndyk jest stroną postępowania w znaczeniu formalnym to upadły pozostaje stroną w znaczeniu materialnym, a decyzja będzie realizowana nie w odniesieniu do syndyka, lecz majątku upadłego. Skarżący zaś obstaje przy stanowisku wyrażanym w części wyroków sądów administracyjnych, przywołanych w skardze, w których przyjęto bezwzględny charakter procesowy przepisu art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego, którego naruszenie musi skutkować kwalifikowaną wadliwością decyzji administracyjnej.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł jednak do przekonania, że stanowisko prezentowane przez Skarżącego nie uwzględnia poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2004 r. (sygn. akt IV CK 86/04), w którym wskazano, że "Rację ma skarżący, że mimo ogłoszenia upadłości i związanej z tym utraty przez upadłego zarządu oraz możności korzystania i rozporządzania majątkiem stanowiącym masę upadłości (art. 20 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe, tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm. - dalej "pr. upadł.", w zw. z art. 536 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, Dz. U. Nr 60, poz. 535 - dalej "pr. upadł i napr."), majątek ten należy w dalszym ciągu do upadłego, który w związku z tym pozostaje podmiotem praw i obowiązków wchodzących w skład tego majątku. Jednakże stosownie do art. 60 pr. upadł. postępowanie dotyczące mienia wchodzącego w skład masy upadłości może być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciw niemu. Jest to przypadek tzw. zastępstwa procesowego pośredniego (substytucji, subrogacji procesowej, podstawienia procesowego), kiedy zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale we własnym imieniu. Tak też expressis verbis stanowią: odnośnie zarządcy - art. 139 § 1 i odnośnie syndyka - art. 144 § 2 pr. upadł i napr. W procesie, w którym syndyk działa na rzecz upadłego, upadły jest więc stroną w znaczeniu materialnym i świadczenie dochodzone przez syndyka podlega zasądzeniu na rzecz upadłego, a dochodzone przeciwko syndykowi podlega zasądzeniu od upadłego."

Mając na uwadze przedstawioną ocenę Sądu Najwyższego, także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważające stało się stanowisko, wedle którego, pomimo, że w świetle art. 144 § 1 i § 2 Prawa upadłościowego, postępowania dotyczące mienia wchodzącego w skład masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone przez syndyka, jako zastępcę procesowego pośredniego, to stroną w znaczeniu materialnym, pozostaje nadal upadły. On jest bowiem podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2449/04; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I GSK 1133/09; z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 1005/12; wszystkie dostępne na CBOSA).

Także w doktrynie uważa się, że upadły, pozostając stroną stosunku materialnoprawnego, na tle którego wyniknął spór, traci uprawnienie (legitymację) do występowania w postępowaniach dotyczących masy upadłości. Podstawienie zarządcy w miejsce upadłego ma bowiem bezwzględny charakter. Tym niemniej, zarządca ze względu na naturę prawną swej legitymacji jest w postępowaniach dotyczących masy stroną w znaczeniu formalnym, podczas gdy upadłemu przysługuje cecha strony w znaczeniu materialnym (por. A. Jakubecki: Komentarz do art.139 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, stan prawny 1 października 2010r., system informacji prawnej LEX).

NSA niejednokrotnie wskazywał przy tym, że nie ma podstaw aby przyjąć, że decyzja skierowana do upadłego, zamiast syndyka, dotknięta była z tego powodu wadą nieważności, albowiem gdyby tak uznać, to te same przepisy (m.in. Prawa upadłościowego i naprawczego) byłyby interpretowane inaczej na gruncie postępowania cywilnego i inaczej na płaszczyźnie prawa administracyjnego. Byłoby to sprzeczne z koncepcją widzenia prawa jako spójnej całości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I GSK 1133/09).

Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji oznaczenia w petitum decyzji upadłej spółki, zamiast syndyka (który faktycznie działał w danym postępowaniu) nie można uznać, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną i brak jest podstaw do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 131/17; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 1859/15, CBOSA).

Zdaniem tutejszego Sądu, tego rodzaju ocena powinna więc zawsze odnosić się do realiów sprawy, w ramach której jest dokonywana.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że mimo formalnego błędu w zakresie oznaczenia podmiotu, na który nałożone zostały obowiązki wskazane w decyzji PINB z [...] marca 2018 r., Ś. Spółdzielnia Mieszkaniowa w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W, była stroną przedmiotowego postępowania w znaczeniu materialnym. Syndyk aktywnie działał zaś w tym postępowaniu, jemu doręczane były wszystkie pisma procesowe w sprawie, a pełnomocnik Syndyka miał zapewniony nieskrępowany dostęp do akt sprawy i brał udział w czynnościach procesowych podejmowanych przez organ powiatowy.

Stąd w ocenie Sądu, analiza treści kontrolowanego orzeczenia PINB oraz akt sprawy nie uzasadnia twierdzenia, że w decyzji PINB oznaczono podmiot, który nie był i nie mógł być jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem postępowanie to nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, a zasadniczo w takiej tylko właśnie sytuacji można byłoby formułować wniosek, że wydane w tym postępowaniu orzeczenie obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji Sąd podziela, wyrażony w zaskarżonej decyzji i prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, że wyrazem skrajnego formalizmu procesowego byłoby uchylenie kontrolowanej decyzji PINB tylko po to, aby wydać decyzję, której adresatem byłby Syndyk, będący reprezentantem upadłej Spółdzielni, którego obciążą i tak wynikające z tego aktu administracyjnego konsekwencje (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I GSK 975/09).

Niezależnie od powyższego, w odpowiedzi na argumenty prezentowane w uzasadnieniu omawianego zarzutu podnieść należy, że stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie, a przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie, co oznacza, że jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06; z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3749/16; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 571/17; CBOSA).

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów, że skierowanie w przedmiotowej sprawie decyzji PINB do Spółdzielni, zamiast do Syndyka masy upadłości, nie stanowiło kwalifikowanego naruszenia przepisów stanowiącego podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący, jak już wskazano wcześniej, zarzuca ponadto decyzji PINB, że dotknięta jest ona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem rażąco narusza dyspozycję art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego.

Należy wobec tego wyjaśnić, że oczywisty charakter naruszenia stanowi tylko jedną z trzech przesłanek składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest więc każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki – gospodarcze lub społeczne – niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 579/19; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09). Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (tak: NSA w wyroku z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84).

W tak zarysowanym stanie prawnym, tutejszy Sąd uznał za prawidłowe konkluzje organów, wedle których naruszenie, jakiego dopuścił się PINB nie może być uznane za rażące, albowiem nie wywołuje skutków, które nie dadzą się pogodzić z zasadą praworządnego państwa prawa.

W tym miejscu ponownie wypada podkreślić, że stroną stosunku materialnoprawnego po ogłoszeniu upadłości pozostaje nadal upadły, albowiem to w gruncie rzeczy jego obciążają skutki wynikające z wydanej decyzji organu nadzoru budowlanego, zobowiązującej do wykonania określonych tam nakazów. Owe skutki dotykają sytuacji majątkowej upadłego, a więc po myśli art. 61 i art. 62 Prawa upadłościowego, mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Stosownie do treści art. 144 ust. 2 ww. ustawy, postępowania sądowe i administracyjne syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Prowadzenie postępowania na rzecz upadłego oznacza, że skutki materialnoprawne działań wykonywanych przez syndyka dotyczące masy upadłości i tak obciążają upadłego. Oznacza to, że skierowanie decyzji do upadłej Spółdzielni, zamiast do jej procesowego adresata, jakim jest Syndyk masy upadłości, mimo, że w oczywisty sposób narusza dyspozycję art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego, wywołuje jedynie skutki formalnoprawne (procesowe), a nie materialnoprawne. Nie sposób natomiast uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tego rodzaju skutki nie dają się pogodzić z zasadą praworządności.

Odniesienia wymaga ponadto zarzut skargi, dotyczący zignorowania przez organy obu instancji okoliczności podjęcia w dniu [...] kwietnia 2019 r., przez właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...] w W., uchwał w przedmiocie zmiany sposobu zarządu nieruchomością wspólną i odwołania Spółdzielni z funkcji zarządcy tej nieruchomości, w rezultacie czego Syndyk nie ma już prawa do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w ww. budynku. Argumentacja ta nie została co prawda powiązana przez autora skargi z konkretną przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a., niemniej zdaje się nie budzić wątpliwości, że Skarżący upatruje w tych zdarzeniach wady określonej w pkt 5 przywołanej normy prawnej, tj. że wskutek powyższego decyzja PINB była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

W tym względzie należy zauważyć, że wskazana niewykonalność decyzji musi przede wszystkim istnieć w dniu jej wydania, a dopiero następnie powinna mieć charakter trwały. Jeśli powstała później, może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W wyroku NSA w Warszawie z 8 lipca 1999 r. (sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901) wskazano, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana wystąpieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy:

1) istnienie już w dacie wydania decyzji,

2) trwałość przez cały czas.

Miarodajny jest tu zatem stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII Opublikowano: WKP 2020).

Dlatego podjęcie przez właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie przedmiotowych uchwał już po wydaniu ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r., nie może skutkować orzeczeniem o nieważności tej decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z przedstawionych powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postepowania, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.