Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 971/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4 , art 37 ust 1 , 3, 4, 6 , 12 art 87 ust 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 7417 zł ( słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 lipca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2019 r. odwołania R. D. z dnia 11 czerwca 2019 r. od decyzji Burmistrza B. z dnia 21 maja 2019 r., znak: [...], w sprawie ustalenia R. D. jednorazowej opłaty w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1,4858 ha, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem tej nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, decyzją z dnia 21 maja 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1945 ze zm.), art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2096 ze zm.) w związku z § 28 uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w B. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2013 r., poz.7703), ustalił R. D. wysokość jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej dla nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1,4858 ha w związku z jej zbyciem, w wysokości: [...] zł. W decyzji wskazano, że opłatę należy wpłacić jednorazowo na rachunek bankowy Gminy Miasta B..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 – i wskazał w szczególności, że sprzedaż nieruchomości – dz. ew. nr [...] o pow. 1,4858 ha miała miejsce w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w B. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 28 listopada 2013 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2013 r. poz. 7703), tj. w dniu 30 stycznia 2018 r. Wskazana uchwała weszła w życie w dniu 3 stycznia 2014 r. Nie minął zatem okres 5 lat od dnia wejścia w życie w/w uchwały, którego upływ uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Zgodnie z § 28 uchwały ustalono stawkę służącą naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu w wysokości: 30% dla terenów oznaczonych symbolami U, P, nie dotyczy nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta B., dla których stawkę ustalono w wysokości 1%; 1% dla terenów oznaczonych symbolami MNU, UC, Zn, KDG, KDZ, KDD. W nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 3 czerwca 1992 r. nieruchomość – działka ew. nr [...] znajdowała się w obrysie terenu oznaczonego jako: J20RP – teren upraw polowych; adaptacja trwała: istniejące obiekty w dobrych stanach technicznych związane z obsługą terenów rolnych do utrzymania i rozbudowy – w gospodarczo uzasadnionych przypadkach; dopuszcza się lokalizacje obiektów infrastruktury technicznej; zakaz tworzenia nowych zagród. Zapisy tego planu utraciły moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2003 r., a to w związku z przepisami art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717), które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1,4858 ha położona w miejscowości B. na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]j Strefy Aktywności Gospodarczej w B. (styczeń 2014 r.) stanowiła działkę niezabudowaną, porośniętą trawą o kształcie regularnym, przez którą w części południowo wschodniej przebiega napowietrzna linia średniego napięcia (strefa techniczna o szerokości

15 m). W dacie uchwalenia planu brak było pełnego uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z zapisami tego planu nieruchomość znajduje się na obszarach oznaczonych w planie symbolami: 2P – tereny produkcji, składów i magazynów, 2KDD, 3KDD – tereny dróg publicznych. W okresie tzw. luki planistycznej, tj. pomiędzy okresem obowiązywania obu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak wskazuje biegła rzeczoznawca, "(...) wyceniana działka o charakterze rolnym znalazła się w obszarze planowanej [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w pobliżu działki zabudowanej budynkiem produkcyjnym o znacznych gabarytach (w budowie). Planowana planistyczna zmiana przeznaczenia terenu nie oznaczała wprost możliwości zabudowy terenu, ale dawała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (...) Nie można uznać, że działka była użytkowana jako rolna. Potencjalny nabywca oceniał działkę pod kątem możliwości jej przyszłej zabudowy, a nie jej walorów rolniczych." Działając stosownie do art. 80 k.p.a., organ dokonał oceny przedłożonego operatu w celu możliwości dopuszczenia go jako dowodu w sprawie. Oceną objęto formalną poprawność tego dokumentu, tj. zbadano czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy obejmuje wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności lub pomyłek, które powinny zostać sprostowane lub uzasadnione. W wyniku takiej oceny uznano, że rozpatrywany operat jest zupełny i kompletny, zbudowany logicznie oraz poprawny metodologicznie oraz że w zakresie, w jakim organ może go oceniać został sporządzony prawidłowo, zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zakres wyceny nieruchomości obejmował określenie wartości rynkowej nieruchomości – dz. ew. nr [...] przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego: po uchwaleniu planu miejscowego i przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Rzeczoznawca majątkowy wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustalił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, iż wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] po uchwaleniu planu miejscowego wynosi [...] zł, natomiast wartość rynkowa przed uchwaleniem planu miejscowego wynosi [...] zł. Oszacowany wzrost wartości ww. nieruchomości wynosi 395.100,00 zł. Po zastosowaniu zapisów § 28 Uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w B. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] wynosi [...] zł w tym dla terenu objętego symbolem 2P wynosi [...] zł, a dla terenu objętego symbolem 2KDD, 3KDD wynosi [...] zł.

Na skutek odwołania R. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 lipca 2019 r., którą orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył i wyjaśnił przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej decyzji oraz przepisy determinujące metodologię wyceny nieruchomości, w tym § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Dalej organ odwoławczy ocenił, że w operacie z dnia 23 kwietnia 2019 r. przedmiotowe regulacje zostały zastosowane w sposób prawidłowy. Z operatu szacunkowego wynika, iż wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] – po uchwaleniu planu miejscowego wynosi [...] zł, natomiast wartość rynkowa przed uchwaleniem planu miejscowego wynosi [...] zł. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości wynosi 395.100,00 zł. Po zastosowaniu postanowień § 28 uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w B. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] wynosi [...] zł, w tym dla terenu objętego symbolem 2P wynosi [...] zł, a dla terenu objętego symbolem 2KDD, 3KDD wynosi [...] zł. Sprzedaż nieruchomości miała miejsce w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w B. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 28 listopada 2013 r. Uchwała weszła w życie w dniu 3 stycznia 2014 r. Zgodnie z § 28 uchwały ustalono stawkę służącą naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu w wysokości: 30% dla terenów oznaczonych symbolami U, P, nie dotyczy nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta B., dla których stawkę ustalono w wysokości 1%; 1% dla terenów oznaczonych symbolami MNU, UC, Zn, KDG, KDZ, KDD. Zgodnie z zapisami tego planu nieruchomość znajduje się na obszarach oznaczonych w planie symbolami: 2P – tereny produkcji, składów i magazynów, 2KDD, 3KDD – tereny dróg publicznych. Poprzednio obszar ten był objęty miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 3 czerwca 1992 roku. W nieobowiązującym planie nieruchomość działka ew. nr [...] znajdowała się w obrysie terenu oznaczonego jako: J20RP – teren upraw polowych; adaptacja trwała: istniejące obiekty w dobrych stanach technicznych związane z obsługą terenów rolnych do utrzymania i rozbudowy – w gospodarczo uzasadnionych przypadkach; dopuszcza się lokalizacje obiektów infrastruktury technicznej; zakaz tworzenia nowych zagród.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca uwzględniła położenie nieruchomości w obszarze planowanej [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w pobliżu działki zabudowanej budynkiem produkcyjnym o znacznych gabarytach (w budowie). Rzeczoznawca wskazała bowiem, że planowana planistyczna zmiana przeznaczenia terenu nie oznaczała wprost możliwości zabudowy terenu, ale dawała możliwość uzyskania warunków zabudowy. Nie można uznać, że działka była użytkowana jako rolna. Potencjalny nabywca oceniał działkę pod kątem możliwości jej przyszłej zabudowy, a nie jej walorów rolniczych. Uchwalenie planu spowodowało, że nieruchomość wyceniana uzyskała możliwość zabudowy bez konieczności ubiegania się o warunki zabudowy i poszerzenie możliwości zabudowy o budynki biurowe i usługowe. Tak więc dopiero po uchwaleniu aktualnie obowiązującego miejscowego planu szacowana nieruchomość uzyskała walory inwestycyjne. Wcześniej, jedynie hipotetycznie można przypuszczać, iż takie walory by posiadała, ponieważ brak jest np. decyzji o warunkach zabudowy, która określałaby przeznaczenie inne niż we wcześniej obowiązującym planie, gdzie teren ten przeznaczony był pod uprawy polowe. Tak więc nie można stawiać znaku równości pomiędzy terenami, które już wcześniej były terenami produkcyjnymi, z tymi, które stały się takimi dopiero po uchwaleniu miejscowego planu.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. R. D. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi [...] zł. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji, w szczególności we fragmencie dotyczącym ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącego zarzutów przeciwko decyzji organu I instancji, wskazuje na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu II instancji i brak zrozumienia istoty podniesionych przez skarżącego zarzutów. Dalej skarżący zwrócił uwagę na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie mają kapitalne i pierwszorzędne znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, w Strategii Rozwoju Gminy i Miasta B. na lata 2007 – 2015 uchwalonej przez Radę Miasta w czerwcu 2006 r. opisano mechanizm powstania i działania [...]j Strefy Aktywności Gospodarczej, w tym konieczność wykonania pracy przygotowujących teren na przyjęcie inwestorów, którym to potencjalnym inwestorom zamierzenia miasta były znane, a miasto dokonywało zakupów gruntów na ten cel. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, co jest okolicznością bezsporną, znalazła się w obszarze w/w strefy [...] Strefy Aktywności Gospodarczej, w której też – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – zlokalizowana jest, po przeciwnej stronie, nieruchomość zbyta przez miasto B. w 2012 roku na rzecz firmy [...] sp. z o.o. Po drugie, z dniem 2 stycznia 2014 r. wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej (uchwała Rady Miasta B. NR [...] z dnia 28.11.2013 r.,) zaś uprzedni plan utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. W okresie tzw. luki planistycznej, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, możliwość uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzona jest decyzją o warunkach zabudowy (jak to z całą pewnością miało miejsce w przypadku firmy [...] sp. z o.o., która nabyła od miasta B. nieruchomość znajdującą się po przeciwnej stronie drogi co nieruchomości skarżącego). Po trzecie, do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka skarżącego spełniała jednak wszystkie kryteria jej uzyskania (w dacie wejścia w życie nowego planu, tj. w 2014 r. w granicach administracyjnych miasta wykorzystanie gruntu rolnego na cele nierolnicze nie wymagało zmiany przeznaczenia ani kosztownego wyłączenia z produkcji rolnej). Ustalono, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to niezagospodarowana działka położona w obszarze [...] Strefy Aktywności Gospodarczej tj. obszarze o perspektywicznych możliwościach zabudowy. Po czwarte, co wynika z pisma Gminy Miasta B. z dnia 14 czerwca 2018 r. znak [...] wraz z załącznikiem dotyczącym przejmowania na rzecz Gminy Miasta B. Nieruchomości i ich sprzedażą, Gmina Miasta B. nabyła nieruchomości przeznaczone następnie do sprzedaży na rzecz [...] sp. z o.o. za cenę ogólnie rzecz ujmując znacznie niższą aniżeli cena zbycia w wysokości [...] zł., a więc ceny uwzględniającej przyszłą zabudowę usługowo produkcyjną, a w dacie sprzedaży, tj. 16 lipca 2012 r. nie obowiązywał nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej, który wszedł w życie z dopiero dniem 2 stycznia 2014 r., a mimo to wartość nieruchomości zbywanej określona została na podstawie jej przyszłej zabudowy produkcyjno-usługowej. Już powyższy stan faktyczny w ocenie skarżącego przesądza o zasadności podniesionych przeciwko decyzji organu I instancji zarzutów, a stanowisko organu odwoławczego zawarte w treści zaskarżonej decyzji czyni kompletnie bezzasadnym. Za nieprawidłowy i błędny uznać należy operat szacunkowy, na którym oparły się organy obu instancji, a to w zakresie przyjęcia nieruchomości porównywanych, przy doborze których jako nieruchomość podobną kompletnie niezasadnie, a zupełnie celowo i intencjonalnie, pominięto nieruchomość zbytą przez miasto B. na rzecz [...] sp. z o.o., która to jest nie tyle podobna co niemal identyczna jak nieruchomości skarżącego. Gdyby bowiem uwzględnić przy sporządzaniu operatu szacunkowego w/w nieruchomość zbytą na rzecz [...] sp. z o.o., czego od początku trwania niniejszego postępowania domagał się skarżący, a co świadomie pomija organ I instancji z przyczyn oczywistych (braku podstaw faktycznych do naliczenia opłaty planistycznej) zapewne okazałoby się, że wartość nieruchomości zbytej przez skarżącego nie wzrosła wcale lub też w minimalnym zakresie w związku z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, identycznie jak w przypadku nieruchomości zbytej na rzecz w/w firmy, a jednorazowa opłata tzw. opłata planistyczna została naliczona nienależnie lub w skrajnie zawyżonej wysokości.

Kontynuując argumentację, skarżący zauważył, że istota sporu sprowadza się do kwestii prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 23 kwietnia 2019 r. W tym kontekście skarżący po pierwsze wskazał, że przedmiotowy operat, pomimo iż w jego treści wielokrotnie odwoływano się do położenia poddanej wycenie działki w [...] Strefie Aktywności Gospodarczej w B., okoliczności tej nie uwzględniono na etapie szacowania nieruchomości według stanu na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie w 2 stycznia 2014 r. Po drugie, w szacowaniu wartości nieruchomości nie uwzględniono okoliczności, iż stan spornej nieruchomości w dniu wejścia w życie planu w 2014 r., jak również w dniu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w styczniu 2018 r., nie uległ żadnej zmianie w zakresie możliwości jej zagospodarowania. W styczniu 2014 r., jak i w styczniu 2018 r., sporna nieruchomość wchodziła w skład strefy ekonomicznej, a zatem w tych dwóch okresach możliwości zabudowy były takie same. Różnica pomiędzy okresami tymi sprowadzała się do, w pierwszym przypadku, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a w drugim już nie, co znalazło potwierdzenie w treści przedmiotowego operatu na stronie 9. Okoliczność ta jest o tyle nieistotna w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, iż przed nabyciem zbywca mógł wystąpić o wydanie w/w decyzji i wówczas stan prawnoadministracyjny spornej nieruchomości byłby taki sam. Zgodnie zaś z treścią przedmiotowego operatu działka skarżącego spełniała wszystkie kryteria uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. A zatem w sytuacji istnienia takiej samej możliwości zabudowy, gdyż ta nie uległa zmianie, różnicowanie jej wartości w dwóch wyżej wskazanych datach jest dalece nieuzasadnione. Po trzecie, mając na uwadze okoliczności wskazane przez samego autora operatu szacunkowego, który na str. 5 operatu odwołuje się do judykatury, za nieuzasadnione uznać należy pominięcie przy opiniowaniu nieruchomości sąsiedniej, na której znajdują się budynki spółki [...]. Nie sposób przy tym za zasadne uznać stanowiska organu odwoławczego zawartego w treści uzasadnienia decyzji z dnia 27 marca 2019 r., w myśl którego skarżący nie kwestionuje zasadności stosowania przy sporządzaniu operatu Noty Interpretacyjnej 1 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, z których wynika że, "przy zastosowaniu podejścia porównawczego, w wycenie nieruchomości, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". W niniejszej sprawie istniejący stan faktyczny całkowicie uzasadnia przyjęcie nieruchomości zbytej na rzecz firmy [...] sp. z o.o. jako nieruchomości podobnej, pomimo iż została ona zbyta w okresie czasu dłuższym aniżeli dwa lata od daty zbycia nieruchomości przez skarżącego, a zatem występowania szczegółowego uzasadnienia ku temu. Przesądzający przy tym pozostaje fakt, iż w/w nieruchomości są nieomal identyczne. Skarżący ma tu na uwadze ich położenie – po przeciwnej stronie tej samej ulicy, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego – oznaczonych jako 2P, 2KDD oraz 3 KDD, stanu techniczno-użytkowego, przeznaczenia, sposobu korzystania itd. które to czynniki są nieomal identyczne dla w/w nieruchomości. Podejście porównawcze daje możliwość zastosowania współczynnika korygującego z tytułu upływu czasu oraz innych ewentualnie stwierdzonych różnic. Pominięcie jednak w/w nieomal identycznej nieruchomości, a przyjęcie nieruchomości jak w przedmiotowym operacie, a więc znacznie różniących się pod wieloma względami od nieruchomości skarżącego, powoduje sztuczne i znaczne zawyżenie wyniku końcowego wyceny. A zatem wykorzystanie cen z okresu przeszło dwóch lat wstecz jest możliwe, a w niniejszej sprawie nawet niezbędne i zarazem konieczne z uwagi na fakt iż transakcja stanowiąca przedmiot niniejszych rozważań jest nie tyle podobna co identyczna pod wszelkimi względami, co winno być przedmiotem szczegółowego uzasadnienia, o którym mowa w pkt 3.3. w/w Standardów w przyszłej wycenie. Po czwarte, o wadliwości poddanego analizie operatu przesądza zabieg, którego dopuścił się opiniujący rzeczoznawca. W części operatu poświęconego oszacowaniu wartości nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu zagospodarowania opiniujący zaniżył wartość wycenianej nieruchomości poprzez przyjęcie nieruchomości porównywalnych takich cech nie posiadających. Dotyczy to terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, których położenie zostało określone jako niekorzystne z uwagi na fakt, iż znajduje się w sąsiedztwie strefy ekonomicznej. A zatem coś, co miało być atrybutem w ustaleniu wysokości wartości nieruchomości, stało się dla rzeczoznawcy przesłanką obniżenia wartości. Ponadto nieruchomości porównywalne nie znajdowały się w strefie ekonomicznej, lecz w jej sąsiedztwie co nie jest tożsame. Odmiennie zaś opiniujący postąpił w zakresie oszacowania wartości nieruchomości według stanu po uchwaleniu planu zagospodarowania – opiniujący poszukując nieruchomości porównywalnych odnalazł je w strefie ekonomicznej, a nie w jej sąsiedztwie. Po piąte, okoliczność, iż Gmina Miasta B. nabyła nieruchomości przeznaczone następnie do sprzedaży na rzecz [...] sp. z o.o. za cenę dużo niższą, zaś zbyła za kwotę [...]zł., ma kapitalne znaczenie, które winno zostać uwzględnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego, co nie miało miejsca. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem ukazuje, że wzrost wartości nieruchomości położonych na tym terenie w Gminie Miasta B., obejmującym nieruchomość stanowiącą poniekąd przedmiot sporu, nastąpiła nie w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na wskutek uchwalenia [...] Strefy Gospodarczej, co miało miejsc przed uchwaleniem planu. Tym samym w toku niniejszego postępowania administracyjnego poszukiwanie przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości tzw. podobnych nie powinno odbyć się z pominięciem treści załącznika do pisma, o którym mowa wyżej. W konkluzji skarżący stwierdził, że nawet ogólnikowa analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, że wzrost wartości nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpił w wyniku ustanowienia przez Gminę Miasta B. [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w B. przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak to miało miejsce w przypadku nieruchomości niemal identycznej jak nieruchomość skarżącego zbytej przez Gminę Miasta B. na rzecz firmy [...] sp. z o.o. Przytoczone wyżej argumenty potwierdzają w pełni zasadność stanowiska skarżącego w zakresie konieczności uwzględnienia w ramach operatu szacunkowego, jako nieruchomości podobnej, nieruchomości zbytej na rzecz firmy [...] sp. z o.o., co działający na zlecenie Gminy Miasta B. rzeczoznawca majątkowy pomija. Uwzględnienie bowiem w/w nieruchomości, zgodnie z wielokrotnie formułowanym w toku postępowania wnioskiem skarżącego prowadziłoby do rzeczywistego określenia wartości nieruchomości skarżącego sprzed i po ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego i wniosku, że jednorazowa opłata tzw. opłata planistyczna została naliczona nienależnie lub w skrajnie zawyżonej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej; na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Skarga okazała się zasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, zgodnie z którym roszczenia (...) można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Nadto zgodnie z art. 37 ust. 7 u.p.z.p. właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 87 ust. 3a stanowi zaś, co następuje: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." Dopełnieniem szeroko rozumianej determinanty prawnej rozstrzygnięcia są postanowienia § 28 pkt 1 uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Strefy Aktywności Gospodarczej w B., w których ustalono stawkę służącą naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu w wysokości 30% dla terenów oznaczonych symbolami U, P, nie dotyczy nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta B., dla których stawkę ustalono w wysokości 1%.

Wynikająca z powołanych przepisów norma prawna została przez organy administracji na użytek niniejszej sprawy zrekonstruowana zasadniczo prawidłowo. Nie budzą również wątpliwości i w istocie jawią się jako bezsporne ustalenia faktyczne dotyczące samego zbycia przedmiotowej nieruchomości oraz dotyczące kwestii temporalnych, w tym wszczęcia postępowania przed upływem terminu pięcioletniego. Sporna pozostaje w gruncie rzeczy jedna przesłanka ustalenia opłaty i określenia jej wysokości – przesłanka wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ weryfikacja tej przesłanki wymaga wiedzy specjalnej i następuje na podstawie operatu szacunkowego, kluczowe znaczenie miał ten dowód i jego ocena.

Podkreślić zatem wypada, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Organ administracji nie jest związany opinią rzeczoznawcy, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie co do jej wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest dokonać oceny tego dowodu i – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości – podjąć stosowne działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1250/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Uzasadnienie decyzji zaskarżonej oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji w gruncie rzeczy zawierają tylko deklarację, że operat szacunkowy został oceniony i uznany z prawidłowy; deklaracja ta nie została poparta szerszą argumentacją ukazującą zakres analizy odnośnego dokumentu. W sposób skrótowy i – zdaniem Sądu – niewystarczający organ odwoławczy odniósł się także do twierdzeń i zarzutów strony formułowanych w toku postępowania i w odwołaniu; poza tym przytoczony w tym kontekście fragment opinii rzeczoznawcy i wyprowadzony zeń wniosek, że przedmiotowa działka dopiero po uchwaleniu aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskała walory inwestycyjne – nie do końca korespondują ze sobą. Już w obliczu tych spostrzeżeń należy skonstatować niekompletność uzasadnienia decyzji i naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., niemniej jednak ważniejsze jest to, że ustalenia poczynione na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 kwietnia 2019 r., sporządzonego przez mgr inż. arch. R. K.-O., mogą – w świetle ogółu okoliczności sprawy – budzić wątpliwości. To zaś implikuje naruszenie już nie tylko samego art. 107 § 3 k.p.a., ale także przepisów art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wspomniane wątpliwości dotyczą kwestii wyeksponowanych – zdaniem Sądu, trafnie – w skardze, tj. zasadności pominięcia wskazywanej przez skarżącego i udokumentowanej w aktach sprawy umowy sprzedaży w dniu 16 lipca 2012 r. przez Gminę B. nieruchomości sąsiedniej oraz prawidłowości doboru nieruchomości podobnych, zwłaszcza przy szacowaniu wartości nieruchomości według stanu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie sposób nie zauważyć, że wspomniana umowa sprzedaży, której stroną była Gmina B., została wprawdzie zawarta kilka lat przed datą określenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, ale – i to wydaje się nader istotne – dotyczyła nieruchomości położonej w [...] Strefie Aktywności Gospodarczej; poza tym – przynajmniej w świetle twierdzeń strony, które nie zostały w toku postępowania negatywnie zweryfikowane – wykazywała ona także inne daleko idące podobieństwa do działki objętej operatem. Z kolei działki, które w operacie zostały uznane za podobne, były wprawdzie przedmiotem obrotu w okresie dwuletnim, jednak – z drugiej strony – nie miały owej istotnej, jak się wydaje, cechy, tj. nie były położone w [...] Strefie Aktywności Gospodarczej (są one zlokalizowane jedynie "w tej części B., w której utworzono B. Strefę Aktywności Gospodarczej" tudzież "w sąsiedztwie [...] Strefy Aktywności Gospodarczej"). Trudno zatem uniknąć pytania – na które operat odpowiedzi nie daje – o to, jaki wpływ na cenność nieruchomości miało objęcie jej odnośną strefą aktywności gospodarczej, i o to, czy nieruchomości, które wprawdzie łączy możliwość zabudowania budynkami produkcyjno-magazynowymi lub usługowymi, ale odróżnia położenie w lub poza strefą – mogą być uznane za podobne. Idąc dalej, chodzi również o to, czy z punktu widzenia trafności wyceny bardziej istotny jest czynnik czasu, czy też czynnik położenia w [...] Strefie Aktywności Gospodarczej. W pierwszym przypadku za punkt odniesienia należałoby przyjąć nieruchomości sprzedawane w czasie jak najmniej odległym w stosunku do relewantnej daty, a w drugim – nieruchomości położone w strefie, nawet gdy ich sprzedaż miała miejsce wcześniej. Istotna dla rozstrzygnięcia tej kwestii wydaje się też wiedza co do stabilności lub wahań cen w dłuższym okresie (w operacie wskazano tylko na stabilizację cen w okresie dwuletnim). Odpowiedzi na sformułowane tu pytania wymagają wiedzy specjalnej, przeto niepodobna ich przesądzać. Ale – zważywszy na specyfikę i okoliczności niniejszej sprawy – zarówno ewentualne uznanie za podobne do nieruchomości wycenianej nieruchomości położonych poza B. Strefę Aktywności Gospodarczej, jak i ewentualne pominięcie w procesie wyceny umowy sprzedaży w dniu 16 lipca 2012 r. przez Gminę B. nieruchomości sąsiedniej – wymagają szczegółowego i przekonującego uzasadnienia, którego – zdaniem Sądu – ani w operacie, ani w zaskarżonej decyzji nie ma.

Na wcześniejszych etapach postępowania dla uzasadnienia pominięcia w procesie wyceny wspomnianej umowy sprzedaży z 16 lipca 2012 r. powołano się na standardy wyceny – Powszechne Krajowe Zasady Wyceny – Nota Interpretacyjna – Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości, które pośród "założeń ogólnych i definicji", wskazują na następującą regułę: "Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Powołanie się na tę regułę, zdaniem Sądu, nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy przekonującego i wystarczającego argumentu. Po pierwsze, reguła ta – na co zasadnie wskazano w skardze – nie ma charakteru bezwzględnego; okoliczności sprawy oraz twierdzenia strony mogą przy tym powodować, że nie tyle ewentualne zastosowanie wyjątku, ile odmowa jego zastosowania będzie wymagać uzasadnienia. Po drugie, przedmiotowe standardy mają charakter ogólny – w tym sensie, że nie są zrelatywizowane do celu wyceny. A wycena dokonywana na użytek sprawy o ustalenie opłaty planistycznej jest w pewien sposób specyficzna – nie idzie w niej bowiem tylko o uchwycenie wartości nieruchomości w określonym momencie (choć oczywiście ustawodawca wskazuje relewantną datę), ale także o zidentyfikowanie wpływu, jaki na tę wartość wywarło określone zdarzenie, tj. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki cel wyceny w połączeniu z określonymi uwarunkowaniami konkretnej sprawy może powodować, że zasadne jest przyjęcie szerszej niż dwuletnia perspektywy czasowej.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie albo pozyskać nowy operat szacunkowy, albo podjąć z udziałem rzeczoznawcy majątkowego czynności zmierzające do uzupełnienia i ewentualnej weryfikacji operatu dotychczas sporządzonego z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.