Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 1 i § 2 w zw. z art.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Nawet wówczas, gdy kryteria pozasystemowe wyrażone są bezpośrednio w przepisach prawnych w postaci generalnych klauzul odsyłających, kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowaniu treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostaje ona w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa.

W związku z powyższym kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie może także obejmować sposobu realizacji przez organy administracyjne polityki ustalonej przez naczelny organ władzy wykonawczej w państwie czy też uwzględniania standardów rzetelności działania czy gospodarności a brak takiej kontroli w orzeczeniu sądu I instancji nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego.

TEZY

Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Nawet wówczas, gdy kryteria pozasystemowe wyrażone są bezpośrednio w przepisach prawnych w postaci generalnych klauzul odsyłających, kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowaniu treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostaje ona w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa.

W związku z powyższym kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie może także obejmować sposobu realizacji przez organy administracyjne polityki ustalonej przez naczelny organ władzy wykonawczej w państwie czy też uwzględniania standardów rzetelności działania czy gospodarności a brak takiej kontroli w orzeczeniu sądu I instancji nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Leszek Leszczyński(spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. -O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 25/08 w sprawie ze skargi E. L. -O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygnatura akt I SA/Wa 25/08 oddalił skargę E. L.-O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 995 m2, na rzecz spadkobierców jej dawnych właścicieli.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiony został dotychczasowy stan faktyczny, według którego, opisana na wstępie nieruchomość została nabyta aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1978 r. Rep. [...] na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem jej decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] pod modernizację i rozbudowę Zakładu Przedsiębiorstwa [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu "[...]" S.A. (następcy prawnego Zakładów Przedsiębiorstwa [...]).

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., w oparciu o art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 i art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz E. M. L. - O., M. B., W. B. i W. B. działki nr [...] uznając, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż nie poczyniono na nieruchomości żadnych prac inwestycyjnych.

Decyzja powyższa została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] września 2005 r. z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ odwoławczy w jej uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele zieleni izolacyjnej ze względu na sąsiadujące z przedsiębiorstwem tereny mieszkaniowe a wobec ustalenia, że na terenie działki nr [...] powstała zieleń izolacyjna oddzielająca przedsiębiorstwo od terenów zielonych to brak jest możliwości uznania gruntu za zbędny na cel wskazany przy jego wywłaszczeniu.

Prezydent m.st. Warszawy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację przedstawioną przez Wojewodę Mazowieckiego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. Ponadto wskazał na wyjaśnienia spółki "[...]" S.A., że w ramach dbałości o stan przedmiotowej nieruchomości wydatkuje znaczne środki pieniężne na prace wykonywane przez specjalistyczna firmę, polegające na sprzątaniu tego terenu, systematycznym wywozie śmieci oraz cięciu istniejącego drzewostanu, oraz na informację Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2004 r., że prace związane z realizacja celów określonych w decyzji lokalizacyjnej nr [...] zostały w pełni zrealizowane w zakresie dotyczącym wykonania obiektów kubaturowych t.j. budynków biurowo -produkcyjnych, obiektów składowo - magazynowych, ciągów komunikacyjnych oraz parkingów.

Od decyzji tej wnieśli odwołanie W. B. i W. B. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.), polegające na bezpodstawnym zaniechaniu uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy wystąpiły określone w tych przepisach przesłanki zwrotu działki. Zdaniem spadkobierców właścicieli nieruchomości bezsporne jest, że na wywłaszczonym gruncie nie poczyniono żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia: nie rozpoczęto na niej żadnych prac inwestycyjnych, a teren jest zaniedbany, zniszczony i urządzone jest na nim dzikie wysypisko śmieci.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że został zrealizowany cel dla którego przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. została zrealizowana na terenie spornej działki strefa ochronna dla sąsiadujących z przedsiębiorstwem terenów mieszkaniowych.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. L.-O. podnosząc, iż decyzja Wojewody opiera się jedynie na wyjaśnieniach spółki "[...]" S.A. zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. Skarżąca wskazała, że działka nr [...] nigdy nie była wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i obecnie znajduje się pomiędzy nowo wybudowanym osiedlem mieszkaniowym a starą zabudową jednorodzinną wobec czego nie można mówić o jej funkcji ochronnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającym skargę z dnia 3 lipca 2008 r. zaznaczył, że integralną częścią decyzji lokalizacyjnej, w oparciu o którą prowadzona miała być modernizacja i rozbudowa Zakładów, stanowiły wytyczne kompleksowo-urbanistyczne nr [...] zatwierdzone uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] oraz decyzja koordynacyjna nr [...] wydana w dniu [...] czerwca 1973 r. przez Miejską Komisję Planowania Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Z dokumentów tych wynika, że w ramach inwestycji na obszarze obejmującym m.in. sporną działkę utworzony miał być pas zieleni izolacyjnej oddzielający Zakłady od terenów mieszkaniowych. Samo zaś utworzenie strefy ochronnej w postaci pasa zieleni polegać miało na zagospodarowaniu terenu zielenią wysoką o charakterze parkowo-leśnym a teren ten miał pozostać nieogrodzony, jako teren ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla. Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organy rozstrzygające sprawę, że na terenie spornej nieruchomości opisana wyżej strefa ochronna powstała, a tym samym został zrealizowany cel dla którego nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Także została zrealizowana inwestycja w zakresie dotyczącym wykonania obiektów kubaturowych, na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną nr [...], co potwierdziła Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. W aktach administracyjnych sprawy zgromadzono dokumentację potwierdzającą realizację w latach 1975 - 1980 kolejnych etapów modernizacji i rozbudowy Zakładów (prowadzonej zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1973 r.).

Wobec powyższego Sąd zważył, że cel na jaki grunty zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa został w pełni zrealizowany wobec czego w sprawie nie wystąpiła przesłanka zbędności tej nieruchomości dla celu wywłaszczenia (nabycia), o której stanowi art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brak jest podstaw do jej zwrotu w oparciu o art. 136 ust 3 wyżej wymienionej ustawy.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się E. L.-O. i w skardze kasacyjnej, reprezentowana przez r. pr. E. G., wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie art. 3 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy oraz nie rozróżnienie sfery prawa od sfery faktów, w następstwie mechanicznego przyjęcia za wynik kontroli ustaleń Wojewody, zawartych w zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1cyt. ustawy przez to, że Sąd w sposób swobodny dokonał wyboru niektórych dokumentów pozbawionych znaczenia w postępowaniu zwrotowym, ograniczył się do wypreparowania tylko niektórych dowodów, a kontrolę zastąpił sprawozdaniem, z przebiegu konfliktu;

3) naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 1 i § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy, przez to, że Sąd zastąpił uzasadnienie dowolnie zestawionymi informacjami, dotyczącymi stanu faktycznego nie powiązanymi ze sobą, zbędnymi albo pozbawionymi doniosłości prawnej, nic stanowiącymi źródła z których Sąd kontrolujący winien wyprowadzić skutki prawne;

4) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez to, że Sąd I instancji zaniechał ustalenia, w jakim zakresie podmiotowym, przedmiotowym oraz w jakich datach został urzeczywistniony cel opisany w umowie na podstawie której skarżąca zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa.

5) naruszenie art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie oceny wykonania przez organy administracji obowiązku "gospodarowania nieruchomościami" w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

6) naruszenie prawa materialnego art. 11 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie w ten sposób, iż Sąd nie dokonał kontroli działalności wojewody, pod kątem zgodności jego działania z polityką rządu, rzetelności działania oraz gospodarności ograniczając kontrolę do jednego tylko elementu - zgodności działania Wojewody pod względem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, ze Sąd pominął znaczenie następujących dokumentów: decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, decyzji lokalizacyjnych, decyzji podatkowych, ewidencji gruntów, treść map geodezyjnych (inwentaryzacji powykonawczej) a nadto zapisy w aktach prawa miejscowego ze szczególnym uwzględnieniem załączników graficznych. Sąd nie powołał żadnego dokumentu z którego wynikałoby: kto, kiedy i w jakim zakresie, na podstawie jakich aktów urządził tereny zielone i dalej: kto objął w zarząd, jaki jest status prawny terenu na którym znajdują się drzewa i krzewy (a wg skarżącej wysypisko śmieci!).

Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie ustalił również czy cel umowy został zrealizowany przed upływem 7 lat od momentu wywłaszczenia tj. od [...].12.1975 r., nie porównał celu wywłaszczenia określonego w umowie z treścią pozwolenia na modernizację i rozbudowę Zakładów.

W imieniu uczestnika - spółki "[...]" S.A. została wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną E. L.-O. z wnioskiem o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca chce za wszelką cenę udowodnić, iż w rzeczywistości doszło do zbędności nieruchomości dla celów jej nabycia kwestionując miedzy innymi stan faktyczny, który został przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podniesiono, że skarżąca nie wykazała w sposób precyzyjny dokumentów, które Sąd w jej opinii pominął, nie zdołała również w ogóle wskazać, jaki miałyby one wpływ na treść wydanego przez Sąd wyroku.

W ocenie uczestnika Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił podstawy prawne podjętego przez siebie rozstrzygnięcia, w sposób dostateczny przedstawił przesłanki, jakimi kierował się wydając przedmiotowy wyrok wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wyartykułowano, iż urzeczywistniony został cel wywłaszczenia. Przedmiotowy teren mógł być przeznaczony jedynie na pas zieleni izolacyjnej, natomiast każdy inny sposób zagospodarowania terenu byłby niezgodny z wytycznymi kompleksowo urbanistycznymi zatwierdzonymi uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r. Bezsporne w sprawie jest, iż pas zieleni powstał, a tym samym cel nabycia nieruchomości został zrealizowany, co oznacza, że nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia art. 137 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w tejże skardze. Skutkiem tego w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega w istocie na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przepadkach w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy a przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To znaczy, że naruszenie przepisów postępowania kształtowało bądź współkształtowało treść orzeczenia sądowego. Kasacja nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych. Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów rozpocząć należy zatem od zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że wydając zaskarżony wyrok uchybił on art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 i § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

W przypadku każdego z powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy jak i nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 5/2004 - LexPolonica; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/2004 - LexPolonica czy wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 112/2004 - LexPolonica).

Już tylko z tego powodu żaden z zarzutów skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uwzględniony.

Nie jest to jednak jedyna wadliwość tych zarzutów, która decyduje o braku możliwości ich uwzględnienia.

W przypadku zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 2 p.p.s.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wziął pod uwagę tego, że zarówno art. 2 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawiera normę kompetencyjną, której charakter wyłącza możliwość oparcia zarzutu kasacyjnego jedynie na podstawie jej naruszenia. W przypadku art. 2 p.p.s.a. norma zawarta w tym przepisie określa rodzaj spraw do rozpoznawania których powołany jest sąd administracyjny. W przypadku zaś art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., norma kompetencyjna określa zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu oba te przepisy nie mogą stać się, bez powiązania z innymi przepisami proceduralnymi zawartymi w ustawie p.p.s.a., samodzielną podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07 - Lex nr 481336). Nie mogą być przy tym taką podstawą, bez powiązania z innymi przepisami proceduralnymi, zarówno osobno (samodzielnie) jak i jako podstawa łączna.

Konstruując zaś zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może polegać na oparciu się przez sąd przy orzekaniu tylko na części materiału dowodowego (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 2/04 - ONSAiWSA 2004/1/6 czy wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1534/2008 - LexPolonica). Wynikający bowiem z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach.

Tym samym nie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem oparcie przez sąd wyroku jedynie na części materiału dowodowego sprawy, a więc obdarzenie wiarą jedynie części tego materiału nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., to takie działanie sądu nie narusza także dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a. Oparcie wyroku jedynie na części materiału dowodowego sprawy nie może być bowiem uznane ani za zastosowanie środka prawnego nieznanego ustawie (p.p.s.a.) ani za zachowanie nie realizujące zadania sądu administracyjnego, którym jest kontrola działalności administracji publicznej.

Odnośnie zaś oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie art. 141 § 1 p.p.s.a. nie był stosowany gdyż, zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę a więc uzasadnienie wyroku sporządzano w trybie, o którym stanowi art. 141 § 2 p.p.s.a. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zastosował art. 141 § 1 p.p.s.a. to tym samym nie mógł go naruszyć. Jeżeli zaś nie naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. to tym samym nie mógł w związku z jego naruszeniem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie można wszak przyjąć, aby niestosowanie przepisu, który w konkretnym stanie faktycznym nie powinien być stosowany, uznane zostało za zastosowanie środka nieznanego p.p.s.a. bądź zachowanie nie realizujące zadania sądu administracyjnego. Jedynie bowiem wykazanie, że kształtujące bądź współkształtujące treść zaskarżonego orzeczenia sądu naruszenie innego przepisu postępowania może stanowić podstawę do podjęcia próby wykazania, że naruszenie to uchybia także normie prawnej zawartej w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za usprawiedliwione podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadność zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wynika już z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skoro bowiem jej autor twierdzi, że akta sprawy zawierają znaczne braki to tym samym wskazuje, że stan faktyczny sprawy nie był na tyle wyjaśniony aby można było dokonać prawidłowej wykładni bądź subsumpcji. Jedynie bowiem w przypadku gdy stan faktyczny sprawy nie budzi kontrowersji można mówić o prawidłowej bądź wadliwej wykładni lub prawidłowym bądź nieprawidłowym zastosowaniu lub niezastosowaniu przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że podnosząc zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie autor skargi nie wykazał jak przepis ten powinien być prawidłowo zastosowany. Podnosząc zaś zarzut uchybienia art. 12 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, dlaczego i jak przepis ten powinien być przez sąd w przedmiotowej sprawie stosowany. Bez wykazania natomiast, jak przepis, który w ocenie autora skargi kasacyjnej został nieprawidłowo zastosowany, powinien być stosowany prawidłowo oraz dlaczego nie zastosowany przepis powinien być w konkretnej sprawie zastosowany, a więc bez uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do uznania skargi kasacyjnej w tym zakresie za usprawiedliwioną (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 727/2004 - LexPolonica nr 390343).

Odnosząc powyższe zarzuty, niezależnie od wadliwości ich sformułowania, do treści zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wskazać należy, że Sąd ten odniósł się jednoznacznie i akceptująco do ustalenia przez organ administracyjny faktu zrealizowania celu wywłaszczenia w postaci stworzenia pasa zieleni izolacyjnej w związku z modernizacją i rozbudową Zakładów Przedsiębiorstwa [...], co wynikało także ze wskazanej w uzasadnieniu wyroku decyzji lokalizacyjnej oraz wytycznych urbanizacyjnych i decyzji koordynacyjnej. Wpłynęło to bezpośrednio na stwierdzenie przez Sąd braku wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia oraz podstaw do jej zwrotu.

Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o administracji rządowej poprzez niedokonanie kontroli działalności wojewody, pod kątem zgodności jego działania z polityką rządu, rzetelności działania oraz gospodarności autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił tego, że sąd administracyjny nie ma obowiązku rozważania każdej okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1855/2007 - LexPolonica). Rolą sądu administracyjnego, dysponującego co do zasady kompetencjami kasacyjnymi w stosunku do decyzji administracyjnej, jest bowiem ocena zgodności z prawem zakwestionowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej.

Ocena zgodności z prawem aktów administracyjnych poddanych kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem nie wiązała się, bo i wiązać się nie mogła, z koniecznością oceny realizacji przez Wojewodę Mazowieckiego polityki rządu czy też z koniecznością odrębnej oceny rzetelności działania czy też gospodarności tego organu administracji publicznej. Strona skarżąca nietrafnie utożsamia wskazany w powołanym w skardze przepisie nadzór na działalnością Wojewody z kontrolą legalności tej działalności, sprawowaną przez sądy administracyjne

Ocena realizacji przez organ administracji publicznej polityki rządu nie może być dokonywana w ramach kontroli legalności działania tego organu. Organ administracji publicznej stosujący obowiązujące przepisy prawa nie może bowiem nadawać im innej treści z powołaniem się na program polityczny rządu, gdyż stanowiłoby to naruszenie podstawowej zasady praworządnego działania organów administracji ustanowionej w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 września 1990 r., sygn. akt SA/Gd 773/90 - Wokanda 1991). Z tego względu realizacja czy też brak realizacji polityki rządu w ramach decydowania przez organy administracyjne nie wpływa na ocenę legalności działania organu administracji publicznej. Nie stanowi tym samym odrębnego przedmiotu kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Dotyczy to także oceny rzetelności czy gospodarności działania Wojewody Mazowieckiego.

Rzetelność, skuteczność, gospodarność czy też ekonomiczność działania organu administracji publicznej stanowi bowiem desygnat pozakonstytucyjnej zasady efektywności działania organu administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 108 - 109). Ocena efektywności bądź nieefektywności działania organu administracji publicznej związana jest z oceną skuteczności i sprawności stosowania przepisów prawa przez ten organ czyli stanowi pochodną wyniku oceny legalności działania organu administracji publicznej. To bowiem przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które w konkretnych stanach faktycznych organ administracji publicznej ma obowiązek stosować, nakładają na niego obowiązek przestrzegania czy też konkretyzacji określonej normy materialnego prawa administracyjnego.

Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Nawet wówczas, gdy kryteria pozasystemowe wyrażone są bezpośrednio w przepisach prawnych w postaci generalnych klauzul odsyłających, kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowaniu treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostaje ona w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa.

W związku z powyższym, kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie może także obejmować sposobu realizacji przez organy administracyjne polityki ustalonej przez naczelny organ władzy wykonawczej w państwie czy też uwzględniania standardów rzetelności działania czy gospodarności, a brak takiej kontroli w orzeczeniu sądu I instancji nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego.

Z tych powodów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.