Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1072/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 88, art. 91, art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 7, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Par. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: Art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. WSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 września 2009 r. , Nr : [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego s k a r g ę o d d a l a .


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 1998 r. wydaną przez Komendanta Rejonowego Policji przyznano S. C., wówczas funkcjonariuszowi w służbie stałej Policji, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości dla policjantów posiadających rodzinę. Jednocześnie w decyzji wskazano, że "wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek". Decyzję wydano na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (...).

Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] 2000 r. S. C. został zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw rentowych - z dniem 19 lipca 2000 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. o przyznaniu S. C. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec zmiany rozporządzenia MSWiA - od daty wejścia w życie powyższej zmiany emeryci i renciści policyjni utracili prawo do pobierania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a wobec tego uprzednie decyzje o przyznaniu tego prawa stały się bezprzedmiotowe. Decyzja ta uprawomocniła się.

Na wniosek S. C. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] 2006 r. Komendanta Powiatowego Policji z uwagi na brak przesłanek wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. C. od tej decyzji - Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od decyzji tej S. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2009r. uwzględnił skargę S. C. i zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] 2008 r. w ten sposób, że uchylił decyzję nr [...] KWP w całości i stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2006 r. Na uzasadnienie organ podał, że organy nie wykazały przesłanek wiążących bezprzedmiotowość orzeczenia z interesem społecznym lub interesem strony, co rażąco narusza prawo.

Pismem z dnia 30 maja 2009 r. S. C. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 oraz 2009.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), Komendant Powiatowy Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. o przyznaniu S. C. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do dnia 1 stycznia 2006 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919), w myśl którego jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej, a z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., które uchyliło § 8 poprzedniego rozporządzenia, co spowodowało utratę przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do pobierania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu – stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej znajduje oparcie w art. 162 § 1 pkt 1 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, albowiem interes społeczny wymaga, aby środki publiczne były wydawane wyłącznie w oparciu o obowiązujące podstawy prawne, zgodnie z ich przeznaczeniem. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 1985 r., sygn. akt SA/Wr 556/85.

Od decyzji tej odwołanie złożył S. C. wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem art. 162 § 1 pkt 1 Kpa nie ma w tej sprawie zastosowania. Podniósł, że organ nie wskazał przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jak również nie wskazał interesu społecznego, który mógłby usprawiedliwiać wydanie takiej decyzji. Podniósł, że o ile Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, że na gruncie ustawy emerytalnej emerytom i rencistom nie należy się równoważnik za brak lokalu, to nie zajął stanowiska, co do osób, które już to prawo nabyły. Podkreślił, że korzysta on z prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jako prawa nabytego.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 8 września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2009 r. nr [...], którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji o przyznaniu S. C. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji odwołał się do argumentów podnoszonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a nadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, a to oznacza jednocześnie - zdaniem organu – z uwagi na taką samą konstrukcje prawną świadczenia, jaką jest równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – że ustawa ta nie gwarantuje emerytom i rencistom prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Organ wskazał, że w sytuacji odwołującego się, który jest emerytem policyjnym, zasadnym było wydanie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, albowiem nie ma już przepisu prawa materialnego, na podstawie którego emeryci i renciści policyjni posiadali uprawnienia do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, a niedopuszczalnym jest traktowanie w sposób odmienny emerytów policyjnych tylko z uwagi na przejście na emeryturę przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. lub po wejściu w życie tych przepisów. Podkreślono, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, odbiera przymiot spójności systemu prawnego i powoduje, że obrót prawny jest nieuporządkowany.

Od decyzji tej skargę wniósł S. C. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi S. C. ponowił argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności zakwestionował zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i podał, że przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie stosunku materialnoprawnego, a uchylenie przepisu, na podstawie którego stosunek ten powstał i wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji kształtującej ten stosunek z powodu jej bezprzedmiotowości może nastąpić wówczas, gdy w przepisach zmieniających dotychczasowy stan prawny przewidziany został taki skutek. Zdaniem skarżącego, uchylenie przepisu ma taki skutek, że w przyszłości nie będą wydawane decyzje na podstawie uchylonego przepisu, jednak nie powoduje to wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych wcześniej w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Na poparcie swych twierdzeń wskazał m. in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji i podniósł, że S. C. z chwilą przejścia na emeryturę utracił kwalifikacje funkcjonariusza Policji, któremu przyznano równoważnik za remont zajmowanego lokalu i tym samym decyzja o przyznaniu równoważnika stała się bezprzedmiotowa. Na mocy ustawy emerytalnej równoważnik ten emerytom i rencistom, do których należy skarżący, nie przysługuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym stanem prawnym.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagają dwa zagadnienia. Pierwsze zagadnienie to ustalenie, czy emerytom i rencistom policyjnym przysługuje - tak jak funkcjonariuszom Policji - prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Drugie zagadnienie to rozważenie, czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa).

Odnośnie pierwszego zagadnienia Sąd zauważa, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) w Rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustala świadczenia i uprawnienia przysługujące funkcjonariuszom. Zgodnie z regulacją zawartą w powyższym rozdziale są to: prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88), prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 91), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu (art. 94).

Jak stanowi art. 91 ust. 1 ustawy - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ust. 2 art. 91 ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). W rozporządzeniu zostały uregulowane zagadnienia, o których mowa w delegacji ustawowej, a nadto w § 8 określono: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji...". Do wejścia w życie tego rozporządzenia przyznawano emerytom i rencistom prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (...), a po wejściu w życie - w oparciu o wskazany § 8 rozporządzenia z 2002 r. Przesłanki przyznawania prawa do równoważnika, odmowy przyznania, cofania, zwracania stosowano analogiczne jak dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Na podstawie powyższego stanu prawnego ukształtowała się praktyka wskazująca, że prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje również emerytom policyjnym. Powyższe rozporządzenie z 2002 roku zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Zmiana rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. polegała m.in. na skreśleniu § 8. A zatem w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, począwszy od 1 stycznia 2006 r. nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów policyjnych. W związku z powyższą zmianą stanu prawnego organ II instancji wyraził pogląd, że począwszy od 1 stycznia 2006 r. brak jest podstawy prawnej do otrzymywania przez emerytów policyjnych równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielając - co do zasady - pogląd, że emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zwraca uwagę na to, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy Policji. Ustawa ta w żadnym przepisie i w żaden sposób nie odnosi się i nie reguluje sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy będącej podstawą prawną wydania rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. brak jest przyzwolenia ustawodawcy na rozszerzenie zakresu podmiotowego rozporządzenia w stosunku do zakresu podmiotowego ustawy. Stąd też – zdaniem Sądu – należy stwierdzić, że § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiący, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego..., został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nadto rozważając sytuację prawną emeryta, rencisty policyjnego należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.... (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty, ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak prawo do lokalu mieszkalnego albo prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych.... w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Tym samym ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uregulowała, że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać z prawa do lokalu mieszkalnego i z prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast wskazana wyżej ustawa nie wyposażyła emerytów i rencistów policyjnych w takie uprawnienia jak prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W świetle przedstawionego stanu prawnego należy stwierdzić, że zarówno w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... jak i w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji brak jest podstawy prawnej, która pozwalałby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu lub prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu. Tym samym obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stanowiący, iż rozporządzenie stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego naruszał zarówno ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jak i ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... Z uwagi jednak, że przedmiotowy § 8 rozporządzenia został uchylony, kwestia rozważania jego zgodności z wymienionymi ustawami stała się bezprzedmiotowa.

Z powyższego względu Sąd stwierdza, iż podziela pogląd wyrażony w rozpoznawanej sprawie przez organy, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej, która pozwalałby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ administracyjny jako datę utraty podstawy prawnej przyjął dzień 1 stycznia 2006 r., t.j. wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., które uchyliło § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., w czasie bowiem obowiązywania § 8 rozporządzenia organy administracyjne nie były władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustaw. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, którym uchylono § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., nie zawiera żadnych przepisów o charakterze przejściowym. Uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. mogło być spowodowane dostrzeżeniem braku ustawowej podstawy do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Sąd podkreśla, że gdyby z przepisów ustawowych można było wywieść posiadanie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emeryta policyjnego, to fakt uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA nie miałby istotnego znaczenia. Nie można bowiem poprzez zmianę przepisów wykonawczych pozbawić danej osoby prawa, które wynika z ustawy. W analizowanym stanie prawnym mamy jednak sytuację odmienną, albowiem przepisy ustawowe nie przyznały emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, natomiast początkowo w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o Policji z dnia 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z przekroczeniem delegacji ustawowej, przyznał takie uprawnienie emerytom policyjnym.

Ma rację – zdaniem Sądu - organ administracyjny II instancji wskazując na analogiczną sytuację równoważnika na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, który został omówiony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (U 4/08). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2005 r. uchylił § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r.) zgodny jest z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia, pierwsze w art. 29 ust. 1 ustawy - prawo do lokalu mieszkalnego i drugie w art. 30 - pomoc w budownictwie mieszkaniowym. W jednoznacznej ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak podnosi Trybunał: "w tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sposób jednoznaczny przesądził to, że uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jest zgodne z ustawą i Konstytucją, ale równocześnie wskazał, że powołany § 8 był sprzeczny z ustawą, albowiem przepis ten przyznawał uprawnienie, które nie wynikało z ustawy.

Wobec analogicznej sytuacji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy stwierdzić, że w sprawie pierwszego zagadnienia powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego stanowiska: emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (i nigdy takie uprawnienie ustawowe nie przysługiwało). W sytuacji, gdy uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało przyznane emerytom, rencistom policyjnym na podstawie zarządzenia MSWiA, a następnie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (a więc przed 1 stycznia 2006 r.), to mając na uwadze, że przepis aktu wykonawczego był sprzeczny z ustawą, uchylenie tego przepisu nie narusza zasady ochrony praw nabytych.

Drugim sygnalizowanym zagadnieniem, które wymaga rozważenia, to ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie może mieć zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.

W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, ale szczególnego podkreślenia wymagają dwa istotne jego elementy. Po pierwsze: decyzja nr [...] z dnia [...] 1998 r. wydana przez Komendanta Rejonowego Policji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dotyczyła funkcjonariusza w służbie stałej S. C., a nie emeryta czy rencisty policyjnego. Wskazanie w decyzji, że "wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek" dotyczyło S. C. jako funkcjonariusza w służbie stałej, którego sytuację prawną regulowała ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy. Po drugie: status rencisty czy emeryta policyjnego S. C. uzyskał 20 lipca 2000 r. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie mamy takiej sytuacji, w której emeryt policyjny uzyskał prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Fakt, że przez kolejnych pięć lat organy Policji wypłacały S. C. przedmiotowy równoważnik nie tworzy z tej sytuacji faktycznej żadnego ustawowego uprawnienia, którego rencista czy emeryt policyjny nigdy nie posiadali. Innymi słowy – fakt utraty przez S. C. kwalifikacji funkcjonariusza Policji z dniem 19 lipca 2000 r. spowodował, że organy Policji wypłacały skarżącemu równoważnik bez ustawowej podstawy prawnej kierując się jednakże zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2006 r. brak było nawet tej wadliwej podstawy prawnej do uzyskania przez emeryta czy rencistę policyjnego prawa do równoważnika pieniężnego.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznane zostało funkcjonariuszowi w służbie stałej, a nie emerytowi policyjnemu, stąd też z chwilą utraty statusu funkcjonariusza przez skarżącego nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. To właśnie ta zmiana stanu faktycznego sprawy tj. utrata statusu (kwalifikacji) funkcjonariusza i uzyskanie statusu emeryta policyjnego miała prawne znaczenie dla dalszego bytu decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 162 § 1 pkt 1 stanowi:

"Art. 162. § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony".

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w istocie ustanawia dwie normy prawne odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX 2007, wyd. II i powoływana tam literatura).

Podstawowym zatem zagadnieniem jest bezprzedmiotowość decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji można rozważać zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego, Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym zachodzi nie tylko wtedy, gdy przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego np. śmierć osoby, zmiana, przekształcenie, likwidacja określonego podmiotu, ale również wtedy, gdy następuje utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego. W rozpoznawanej sprawie podmiot stosunku prawnego, skarżący, utracił status funkcjonariusza policyjnego w służbie stałej w związku z nabyciem statusu emeryta policyjnego. Mamy zatem do czynienia z bezprzedmiotowością o charakterze podmiotowym. Decyzja nr [...] z dnia [...] 1998 o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego adresowana jest do skarżącego jako funkcjonariusza Policji w służbie stałej. Utrata tego statusu (kwalifikacji) przez skarżącego spowodowała, że przestał istnieć podmiot tego stosunku prawnego. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że podmiotem decyzji z dnia [...] 1998 r. był S. C. jako funkcjonariusz Policji w służbie stałej. Okoliczności te powodują, że - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w rozpoznawanej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości decyzji została spełniona. Na poparcie zajętego stanowiska Sąd przytacza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 4/07, opubl. LEX nr 466044): "Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację)."

Sąd podnosi, że jeżeli przepis szczególny nie wskazuje możliwości wygaśnięcia decyzji, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, to wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wskazać istnienie "interesu społecznego" lub "interesu strony", które uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie tym uzasadnieniem dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest istnienie interesu społecznego. Pojęcie interesu społecznego nawiązuje do określonej w art. 7 Kpa zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego, jest to typowa klauzula generalna, która ma nieostry charakter. Pojęcie "interesu społecznego" jako pojęcie niedookreślone konkretyzuje się w procesie stosowania prawa. Jak podnosi się w literaturze i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, sam fakt pozostawiania w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowych pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowych stwarza pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. przyznającej ówczesnemu funkcjonariuszowi Policji S. C. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy z dniem 19 lipca 2000r. utracił on status funkcjonariusza uzyskując status emeryta policyjnego, co spowodowało, że wynikające z niej prawa przestały istnieć, powodowałoby z jednej strony niejasność i brak pewności co do obwiązującego stanu prawnego dla wszystkich uczestników obrotu prawnego, a z drugiej zaś strony formalne pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić spory związane z jej wykonywaniem. Interes społeczny przemawia za tym, aby takie sytuacje nie występowały w obrocie prawnym. Z powyższych względów – zdaniem Sądu - podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 Kpa jest całkowicie nieuzasadniony.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zgodne są - co do zasady - z obowiązującym stanem prawnym i z tego względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.