Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 878/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 147 § 1 i § 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, ust. 4 zdanie 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44, art. 94 ust. 2, art. 96 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 lutego 2007 r., nr V/44/07 w sprawie sposobu organizacji pogrzebów przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej I. orzeka o niezgodności z prawem § 3, § 8 i § 10 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta na sesji w dniu [...] lutego 2007 r. podjęła uchwałę Nr V/44/07 w sprawie w sprawie sposobu organizacji pogrzebów przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Jako podstawy prawne uchwały wskazano art. 17 ust. 1 pkt 15 oraz art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ) oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm. ).

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda, powołując się na art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. ) złożył skargę na tę uchwałę, zarzucając Radzie Miasta podjęcie § 3 uchwały bez podstawy prawnej, a § 8 z istotnym naruszeniem art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r., poz., 182 ze zm.). Podnosząc wskazane zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych regulacji uchwały.

W motywach skargi wywodził, iż podstawą prawną do podjęcia tego aktu stanowił przede wszystkim przepis art. 44 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym "sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę zgodnie z wyznaniem zmarłego". Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 15 tej ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Stosownie zaś do art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( tekst jednolity Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. (...). Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą (ust. 1); Zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust. 1 mogą być przekazane do celów naukowych publicznej uczelni medycznej lub publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Decyzję w sprawie przekazania zwłok do celów naukowych wydaje, na wniosek uczelni, właściwy starosta (ust. 2). Zgodnie zaś z ust. 3 art. 10 tej ustawy zwłoki, niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład kamy lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej.

Wojewoda wskazał, iż w § 3 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że "o organizację pogrzebu w trybie niniejszej uchwały może wystąpić również osoba bliska zmarłego, jeśli jej dochody nie przekraczają kwoty kryterium dochodowego". Zdaniem skarżącego przepis ten został uchwalony bez podstawy prawnej i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 44 ustawy o pomocy społecznej. Poza tym w istotny sposób narusza regulację przywołanego wyżej art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Sprawienie pogrzebu jest jednym ze świadczeń niepieniężnych pomocy społecznej, a obowiązek organizacji pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy. Realizacja tego zadania następuje jednak dopiero w sytuacji gdy z prawa do pochowania zmarłego nie skorzystają krewni, małżonek ani powinowaci czy też inne osoby, które dobrowolnie zobowiązały się do dokonania pochówku. Obowiązek ten aktualizuje się więc tylko w sytuacji gdy zwłoki nie zostaną pochowane przez osoby uprawnione. Wojewoda powołał się na, słuszny jego zdaniem, pogląd wyrażony w komentarzu do art. 44 ustawy o pomocy społecznej ( system LEX ) iż "postanowienia ustawy dotyczące obowiązku organizacji pogrzebu przez gminę należy interpretować zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, zwłaszcza z uwzględnieniem zasady subsydiarności. Należy zatem przyjąć, że gmina ma sprawić pogrzeb tylko wtedy, gdy obowiązku tego nie może wykonać rodzina". Żaden przepis ustawowy nie daje więc podstaw do wystąpienia przez osobę bliską zmarłego z wnioskiem o organizację pogrzebu przez gminę czy też ośrodek pomocy społecznej. Natomiast w przypadku braku dostatecznych środków na organizację pogrzebu osoba bliska zmarłego może wystąpić na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu. Stosownie do ust. 2 tego artykułu "zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Czym innym jest jednak przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu, a czym innym zorganizowanie samego pogrzebu.

Wojewoda wskazał, że w § 8 uchwały Rada postanowiła, iż "zwrotu wydatków poniesionych na organizację pogrzebu należy dochodzić: 1) od gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały osoby zmarłej, jeżeli miejsce to było poza [...]; 2) z ubezpieczenia społecznego, jeżeli zmarły pobierał świadczenia z ubezpieczenia społecznego; 3) z masy spadkowej pozostałej po zmarłym". W ocenie skarżącego Rada określiła więc źródła pokrywania kosztów pogrzebu sprawowanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, czym w sposób rażący naruszyła art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem "w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy". Z przepisu tego wynika wprost, iż gmina organizująca pogrzeb ma prawo do pokrycia jego kosztów z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje - z masy spadkowej zmarłego. Zdaniem Wojewody, przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący i rada gminy w żadnym wypadku nie jest uprawniona do dokonania modyfikacji kręgu podmiotów i kolejności dochodzenia zwrotu kosztów pogrzebu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta, jako organu reprezentującego Miasto, odnosząc się do skargi pozostawił rozstrzygnięcie sprawy pod rozwagę sądu. W uzasadnieniu wskazał, iż przedstawione w skardze stanowisko skarżącego Wojewody jest uzasadnione, a Rada Miasta podjęła już kroki zmierzające do przyjęcia nowej uchwały dotyczącej sposobu organizacji pogrzebów, eliminującej podważane przez organ nadzoru zapisy. Projekt nowej uchwały został już złożony w Biurze Rady Miasta i oczekuje na objęcie go porządkiem obrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

1. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa ) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty ( np.uchwały) organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie oparciu o kryterium leglności. Kognicja sądu administracyjnego stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa obejmuje przy tym kontrolę legalności aktów prawa miejscowego ( pkt 5 ) organów jednostek samorządu terytorialnego jak i innych, niż wskazane w pkt 5, aktów tych organów, podejmowanych w sprawach administracji publicznej ( pkt 6 ). Sądowa kontrola wskazanych aktów dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dniu ich podjęcia.

2. Według art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały lub stwierdzenia, iż zostały wydane z naruszeniem prawa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

3. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1509 ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ust. 1. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Wojewoda, jako organ nadzoru z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 ppsa.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za wniesioną skutecznie.

4. Zgodnie z treścią przywołanego już przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i naruszenia nieistotne, nie określając jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ stanowiący gminy nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności, przejawia się podjęciem uchwały przez niewłaściwy organ, brakiem podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędnym zastosowaniem przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszeniem procedury podjęcia uchwały.

5. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedmiotem kontroli sądowej pozostawały zaskarżone przez Wojewodę przepisy §§ 3 i 8 uchwały Rady Miasta Nr V/44/07 z dnia 27 lutego 2007 r. w sprawie sposobu organizacji pogrzebów przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.

Uważna analiza zakwestionowanych regulacji tej uchwały, w kontekście zarzutów skargi oraz przepisów prawa obowiązujących w dacie uchwalania kontrolowanego aktu, wykazała zasadność skargi.

Treść skargi wskazuje, iż organ nadzoru wadliwie analizował legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej sporządzania, a nie w dacie podjęcia aktu. Świadczy o tym choćby przywołane w skardze brzmienie art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, czy odnoszenie się do aktualnych publikatorów tekstów jednolitych. Nie wpłynęło to jednak na zasadność podnoszonej przez Wojewodę argumentacji.

6. Zgodzić się bowiem należy z organem nadzoru, iż § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "o organizację pogrzebu w trybie niniejszej uchwały może wystąpić również osoba bliska zmarłego, jeśli jej dochody nie przekraczają kwoty kryterium dochodowego" podjęty został bez podstawy prawnej.

Przepis art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm. ) stanowi, iż sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Stosownie zaś do art. 44 tej ustawy sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Zgodzić się należy, iż przywołane regulacje ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić podstawy prawnej dla § 3 zaskarżonej uchwały. Takiej podstawy nie można doszukać się także w innych regulacjach ustawy o pomocy społecznej. Zasadnym pozostaje stanowisko skarżącego, iż sprawienie pogrzebu jest jednym ze świadczeń niepieniężnych pomocy społecznej, a obowiązek organizacji pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy. Jednakże aktualizuje się ono dopiero gdy z prawa do pochówku zmarłego nie skorzystają krewili, małżonek ani powinowaci jak też brak osób, które dobrowolnie zobowiązały się do dokonania pochówku. Zasadnie też przywołany został podgląd komentatora ustawy, iż postanowienia ustawy dotyczące obowiązku organizacji pogrzebu przez gminę należy interpretować zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, zwłaszcza z uwzględnieniem zasady subsydiarności, co oznacza, że na gminie ciąży obowiązek sprawienia pogrzebu tylko wtedy, gdy obowiązku tego nie może wykonać rodzina. Brak jest zatem przepisu dającego podstawy do przyjęcia na siebie przez gminę ( ośrodek pomocy społecznej ) obowiązku organizacji pogrzebu, gdy wystąpi o to osoba bliska zmarłego. W sytuacji braku dostatecznych środków na organizację pogrzebu przez osobę bliską zmarłemu zastosowanie znajduje bowiem przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, umożliwiający wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu.

7. Analizowana regulacja § 3 uchwały nie znajduje też podstawy prawnej w art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W dacie podejmowania uchwały przepis ten ( vide: Dz.U. z 2000 r., Nr 23 poz. 295 ze zm. ) stanowił w ust. 1, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka), 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Stosownie do ust. 2, zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust. 1 mogą być przekazane do celów naukowych publicznej uczelni medycznej lub publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Decyzję w sprawie przekazania zwłok do celów naukowych wydaje, na wniosek uczelni, właściwy starosta. W myśl ust. 2a, minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, tryb i warunki przekazywania zwłok do celów naukowych, w tym: 1) warunki uzasadniające przekazanie zwłok do celów naukowych w przypadkach, o których mowa w ust. 2, 2) tryb przekazywania zwłok, 3) sposób ponoszenia kosztów transportu zwłok - kierując się koniecznością zachowania godności należnej zmarłemu oraz bezpieczeństwem sanitarnym. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 10 "zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu". Regulacja ta potwierdza trafność stanowisko organu, iż zakwestionowany § 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

8. Trafne też pozostawało stanowisko organu nadzoru o sprzeczności § 8 zaskarżonej uchwały z art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stosownie do którego "w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy". Stanowi on w sposób wiążący o źródłach z których gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydatkowanych na ten cel kosztów. W pierwszej kolejności zwrot tych kosztów może być uzyskany z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje - z masy spadkowej zmarłego. Wiążący charakter przepisu art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oznacza, iż rada gminy w żadnym wypadku nie ma legitymacji modyfikowania wskazanych regulacji ustawowych i do samodzielnego podmiotów ( jak w pkt 1 § 8 ) w od których dochodzić należy zwrotu wydatków poniesionych na organizację pogrzebu, jak też źródeł ich dochodzenia ( świadczenia z ubezpieczenia społecznego ) oraz kolejności.

9. W ocenie Sądu, omówione naruszenia mają charakter naruszeń prawa w rozumieniu przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym czyli naruszeń istotnych. Podjęte zostały bowiem bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów ustawowych.

10. Zauważyć należy, że Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Miasta na podstawie pkt 6 ust. 2 § 3 ppsa, a więc nie jako akt prawa miejscowego (pkt 5), ale uznając, że chodzi o inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Żądanie (wniosek) skargi dotyczy zaś stwierdzenie nieważności zakwestionowanych jednostek redakcyjnych uchwały.

Ze względu na tak sformułowane żądanie organu nadzoru wskazać należy na przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2 art. 94 "jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio".

11. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu z dnia 7 stycznia 2015 r., zobowiązujące Wojewodę do oświadczenia czy Prezydent Miasta zrealizował w stosunku do zaskarżonej uchwały obowiązek o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pełnomocnik organu nadzoru w piśmie z dnia [...] stycznia oświadczył, że organ gminy dopełnił obowiązku przedłożenia uchwały organowi nadzoru.

12. W ocenie Sądu, mając na uwadze okoliczność, iż zaskarżone przez Wojewodę §§ 3 i 8 uchwały podjęte zostały z naruszeniem prawa o jakim mowa brak podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Od podjęcia uchwały minął bowiem ponad rok, Prezydent Miasta dopełnił obowiązku przedstawienia uchwały organowi nadzoru, zaś kontrolowana uchwała nie ma – w ocenie Sądu- charakteru aktu prawa miejscowego.

13. Rozważając charakter prawny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w graniach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym i stosownie do art. 40 tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno - organizacyjnym w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2) oraz o charakterze porządkowym (ust. 3). Przepisy powołanej ustawy nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, a więc kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinna być poprzedzona badaniem cech danego aktu. Nie wszystkie bowiem akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Również pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i w orzecznictwie ( vide: D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). Podkreślenia wymaga, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. W opzycji do aktów prawa miejscowego pozostają tzw. akty wewnętrzne, które - podobnie jak akty powszechnie obowiązujące - są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Tak więc akt wewnętrzny odróżnia od aktu prawa miejscowego przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje.

14. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy uznać należało, iż kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Skierowana jest bowiem do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko tej jednostki tj. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem Sądu, akt ten nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, nie korzysta zatem z przymiotu aktu prawa miejscowego. Ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu (akt prawa miejscowego czy inny akt) musi być przy tym dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach (zatem z pominięciem naruszających prawo §§ 3 i 8 uchwały ). Te podstawy prawne i pozostałe regulacje uchwały nie pozwalają zatem na przyjęcie, że można uznać ją za akt prawa miejscowego ( podobnie: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08; lex nr 506955 ).

15. Tak więc w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa i wynikający z nich charakter zaskarżonej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to brak podstaw do stwierdzania jej nieważności we wskazanej w skardze części. Stosownie natomiast do przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zachodziły podstawy do orzeczenia o niezgodności z prawem §§ 3 i 8 uchwały.

16. Należy jednak wskazać, że w sytuacji przesądzenia, iż kontrolowana uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego za istotnie naruszający prawa należało uznać też jej § 10. Stanowi on, że uchwała wchodzi w życie z upływem 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Postanowienie w zakresie warunku i momentu wejścia w życie uchwały podjęte zostało z naruszeniem ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały: tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Stosownie do art. 13 pkt 2 tej ustawy w dzienniku urzędowym województwa ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Stosownie zaś do pkt 10 w dzienniku tym ogłasza się także inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Skoro analizowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i brak jest przepisów szczególnych nakładających obowiązek jej publikacji w dzienniku urzędowym, regulacja § 10 podjęta została z naruszeniem art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co skutkowało także orzeczeniem przez Sąd o jej niezgodności z prawem wobec niemożności stwierdzenia nieważności ( art. 94 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym ).

17. W okolicznościach sprawy Sąd uznał za dopuszczalne wyjście poza żądanie skargi. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 ppsa), ale wskazany brak ograniczeń dotyczy tylko podstaw i zarzutów oraz wniosków skargi. Przywołana zasada nie oznacza natomiast, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, w kwestionowanym przez uprawniony podmiot zakresie. W odniesieniu do wskazanych zasad sprawowanej kontroli skład orzekający sądu wyraża pogląd, że jeżeli organ nadzoru zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest obowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały ( vide: wyrok NSA z 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, baza orzeczeń nsa.gov.pl – teza pierwsza). Stanowisko co do sposobu związania sądu administracyjnego granicami zakresu przedmiotowego skargi nie pozostaje jednak przeciwstawne poglądowi, według którego w wypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd nie związany granicami skargi "może orzekać o nieważności bądź niezgodności z prawem postanowień uchwały, które w skardze nie zostały zakwestionowane ( tamże oraz wyrok z dnia 5 stycznia 1993 r. SA/Wr 1473/92; podobnie E. Ochendowski w glosie do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 1991 r. SA/Wr 425/91 - OSP 1993 nr 1 poz. 20). Przyjęcie tezy o dopuszczalności objęcia kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem powoduje, że rozszerzenie zakresu kontroli musi znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w sentencji wyroku i w treści jego uzasadnienia wyroku - w celu uniknięcia wątpliwości co do granic oddziaływania w konkretnej sprawie zasady res iudicata (powagi rzeczy osądzonej).

18. Mając na uwadze poczynione rozważania w pkt I wyroku Sąd orzekł o niezgodności z prawem §§ 3, 8 i 10 zaskarżonej uchwały w oparciu o powołany przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 94 tej ustawy dotyczy bowiem sytuacji, gdy uchwała rady gminy jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w jego ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz orzeka się o jej "niezgodności z prawem" ( art. 94 ust. 2). Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku tenże przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaś art. 147 § 1 ppsa, gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., I OSK 12/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

W kwestii niewykonalności uchwały w zaskarżonej części – na czas do uprawomocnienia się wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.