Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 373/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 czerwca 2007 r., Nr IX/69/07 w przedmiocie zasad korzystania z parku 1) stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego § 2 pkt 1, 2, 7, 8, 9 oraz § 3, 2) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich jest uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 czerwca 2007 r., Nr IX/69/07, w sprawie zasad korzystania z parku przy ulicy Dworcowej w Błotnicy Strzeleckiej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego, Nr 54, poz. 1730).

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Odpowiednio też: w § 1 przyjęto regulamin korzystania z parku przy ulicy Dworcowej w Błotnicy Strzeleckiej w postaci załącznika do uchwały, w § 2 zobowiązano Burmistrza Strzelec Opolskich do umieszczenia na terenie parku tablicy informacyjnej zawierającej "Regulamin korzystania z parku", w § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Strzelec Opolskich, a w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W § 1 regulaminu (stanowiącego załącznik do uchwały) ustalono, że park jest terenem wypoczynkowo - spacerowym. Stanowi on dobro wspólne. W § 2 ustalając zakazy dotyczące korzystania z parku postanowiono, że w celu zachowania walorów wypoczynkowych parku, zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa na jego terenie ZABRANIA SIĘ:

1. Niszczenia trawników, roślinności niskiej i wysokiej oraz urządzeń parkowych, zgodnie art. 124 § 1, art. 144 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.) oraz art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.).

2. Zaśmiecania i zanieczyszczania terenu parku, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.)

3. Przenoszenia ławek z miejsc dla nich przeznaczonych.

4. Palenia ognisk bez zgody Zarządcy obiektu.

5. Poruszania się wszelkimi pojazdami mechanicznymi z wyjątkiem rowerów, wózków inwalidzkich, bądź innych pojazdów posiadających zgodę Zarządcy. Nie dotyczy w sprawach służbowych.

6. Kąpieli w stawie.

7. Wywoływania hałasu zgodnie z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.).

8. Spożywania napojów alkoholowych, zgodnie z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.).

9. Uprawiania gier hazardowych.

10. Płoszenia i niszczenia ptactwa i zwierzyny.

11. Wyprowadzania psów bez smyczy.

12. Przebywania dzieci i młodzieży do lat 16 po godz. 22.00 bez opieki rodziców.

13. Łowienia ryb w stawie bez zezwolenia zgodnie z art. 27 § 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 z późn. zm.).

W § 3 regulaminu ustalono z kolei, że osoby nie stosujące się do niniejszego Regulaminu podlegają odpowiedzialności na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr.147, poz. 1231 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 z późn. zm.).

W uzasadnieniu do projektu uchwały wyjaśniono, że park przy ulicy Dworcowej w Błotnicy Strzeleckiej jest parkiem ogólnodostępnym. W ostatnim okresie coraz częściej zdarzały się dewastacje drzewostanu i urządzeń znajdujących się na terenie parku. W czasie interwencji policji jednym z postulatów funkcjonariuszy było umieszczenie na terenie parku regulaminu, który formułowałby zasady korzystania z niego. Winni naruszenia tych zasad podlegaliby karze. Byłoby to również pewnym elementem odstraszającym potencjalnych chuliganów.

Pismem z dnia 25 maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w Strzelcach Opolskich (zwany dalej Prokuratorem lub skarżącym) zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. z uwagi na niezgodne z prawem wykonanie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w regulaminach zakazów, które bądź to już zostały uregulowane wprost w przepisach rangi ustawowej, bądź też, które można wyinterpretować z przepisów o tej randze

Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały skarżący wywodził na podstawie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, że niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, by regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie, czy modyfikowanie obowiązujących już norm rangi ustawowej, a przekonanie o słuszności tego utwierdzają uregulowania § 134 pkt 1 i pkt 2, § 135, § 136 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908), dalej zwanego rozporządzeniem. Podkreślił, że z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym, a uchwalenie aktów prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych przepisów prawa miejscowego, które zostały podjęte z przekroczeniem takiej delegacji. Na tle przedstawionej argumentacji Prokurator zakwestionował skarżoną uchwałę w całości stwierdzając, że zakres uchybień - w przypadku ich wyeliminowania, czyni niecelowym pozostawienie jej w obrocie z uwagi na niekompletność pozostałych regulacji. Stosownie do zapisów regulaminu podniósł, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących, tj. odpowiednio:

- w przypadku zakazu niszczenia mienia właściwy będzie m.in. art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950), który określa odpowiedzialność za zniszczenie mienia;

- zakaz zaśmiecania terenu jest regulowany przez art. 145 Kodeksu wykroczeń, który odnosi się do odpowiedzialności za zaśmiecanie miejsc publicznych;

- art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, a art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziana jest sankcja karna za posiadanie wbrew przepisom ustawy środka odurzającego lub substancji psychotropowej;

- zakaz palenia ognisk można wyinterpretować z treści odpowiednio - art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 281);

- w kwestii zakazu niszczenia roślinności, urządzeń, czy powodowania opisanych w Regulaminie zakłóceń, czy hałasu – właściwe bedą m.in. art. 51, art. 143 § 1 i art. 144 Kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 Kodeksu karnego;

- urządzanie i prowadzenie działalności hazardowej reguluje ustawa o grach hazardowych, która określa miejsca i warunki do ich urządzania;

- ustawa o ochronie zwierząt reguluje kwestie dotyczące ochrony zwierząt i przewiduje odpowiedzialność karną za zabicie i uśmiercenie zwierząt w art. 35;

- warunki połowu ryb określa ustawa o rybactwie śródlądowym, która przewiduje odpowiedzialność karną za połów ryb przez osobę do tego nieuprawnioną w art. 27 i następnych;

W odniesieniu do zapisu § 3 Regulaminu Prokurator zaznaczył z kolei, że niewątpliwie, przewidziane w regulaminie zakazy i nakazy nie mogą być zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w ustawach, ponieważ nie są to przepisy porządkowe. Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych zawiera art. 40 ust. 3 u.s.g., podczas gdy kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego W. P., wniosła o oddalenie skargi w całości. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazała, że w istocie w zaskarżonym Regulaminie doszło do powielenia niektórych treści ustawowych, co stanowi w pewnym stopniu zbędne z prawnego/formalnego punktu widzenia superfluum, jednak służyć ma to przejrzystości i wynika z dbałości o to, aby regulamin był czytelny przede wszystkim dla osób korzystających z parku, które nie mają wiedzy ani doświadczenia w poruszaniu się na gruncie zapisów ustaw, rozporządzeń itp. Gdyby zaś regulamin nie był sformułowany w tak jasny i przystępny sposób, stałby się zupełnie niezrozumiały dla adresata, co doprowadziłoby do zniweczenia faktycznego celu jego powstania. Odnosząc się do § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych Gmina, powołując się na orzecznictwo sądowe wywodziła, że nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały dotkniętej powyższym uchybieniem. Powtarzanie w aktach miejscowych regulacji ustawowych ma na celu zwiększenie przejrzystości danego aktu, tak by dla adresata ten akt był czytelny i zrozumiały. Zasady techniki prawodawczej należy traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy (w tym oczywiście Rady Miejskiej) i nie można traktować ich jako służących ocenie ważności obowiązującego prawa. Naruszenie jakichkolwiek zasad wskazanego rozporządzenia nie wywołuje więc z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że podjęcie zaskarżonej uchwały wiązało się z przekroczeniem delegacji ustawowej i zasad prawidłowej legislacji. Końcowo Gmina wskazała na legitymację procesową wójta w sprawach skarg na uchwałę rady gminy.

Wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) i wystąpieniem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, jak i zapewnienia zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników uczestniczących w rozprawie, Przewodnicząca Wydziału II WSA w Opolu zarządziła, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ww. ustawy, rozpoznanie sprawy na rozprawie w budynku sądu, z wykorzystaniem urządzeń technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uchwał organu stanowiącego gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze wskazanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Strzelce Opolskie, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że kontrola ta dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonego aktu, a nie jak to wynika z treści zarzutów skargi na dzień zaskarżenia aktu.

Dokonując w niniejszej sprawie takiej oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w Opolu jest w części zasadna, gdyż zapisy § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i § 3 Regulaminu korzystania z parku, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały - których treść przytoczona została we wstępnej części uzasadnienia - podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa w związku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W zakresie tej oceny podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach, a organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.

W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania tych aktów. Zakres i treść przepisów prawa miejscowego uwarunkowana jest zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Wyraża ono tym samym uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Takim aktem, który niewątpliwie mieści się w zakresie wskazanego upoważnienia, jest regulamin korzystania z parku miejskiego.

Zauważyć należy również, że ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu regulamin organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym z aktów wyższego rzędu, którego nie może naruszać, ani w sposób dowolny modyfikować. Przepisy prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby ustalane normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Niedopuszczalne jest zatem aby regulacje takie modyfikowały, zastępowały lub powtarzały obowiązujące już normy rangi ustawowej. Takie działanie stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla ustawodawcy.

Powyższy pogląd, jak słusznie wskazał w skardze Prokurator, znajduje umocowanie w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej zwanego rozporządzeniem, gdzie w § 135 ustalono, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie prawa upoważniającym dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, dla którego przepis prawny wyznacza zadania lub kompetencje. W § 137 rozporządzenia wprost ustanowiono natomiast zakaz powtarzania w uchwale i zarządzeniu przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Na gruncie orzecznictwa sądowego potwierdzającego słuszność przedstawionego poglądu podkreśla się, że naruszenie wskazanej zasady techniki prawodawczej może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Powtórzenia są najczęściej dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymaganej adekwatności. Unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. Funkcją prawa nie jest informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (por wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 328/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 226/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 94/20 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko, stosownie do którego przyjąć należy, że uchwała rady gminy regulująca jeszcze raz to samo, co zostało już uregulowane w obowiązujących przepisach ustawowych, w sposób istotny narusza prawo.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Strzelcach Opolskich przekroczyła określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. granice przyznanego jej władztwa stanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w zakresie zapisów § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i § 3 Regulaminu. Wprowadzone w nich zakazy zostały już bowiem uregulowane w obowiązujących przepisach ustawowych, a ich ponowne określenie w Regulaminie stanowi niedopuszczalne wkraczanie w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy i przez niego już uregulowaną. Treść postanowień Regulaminu we wskazanym zakresie nie stanowi uzupełnienia przepisów ustawnych co do ustalenia zasad prawidłowego postępowania w granicach ustawowych zakazów.

Ustalony w § 2 pkt 1 Regulaminu zakaz niszczenia trawników i roślinności reguluje już art. 144 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756) zwanej dalej k.w., a zakaz niszczenia urządzeń parkowych wynika wprost z art. 124 § 1 k.w. i z art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) zwanej dalej k.k.

Przepis art. 144 § 1 k.w. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że: kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność albo depcze trawnik lub zieleniec lub też dopuszcza do niszczenia ich przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Także aktualnie, choć ma zmienione brzmienie, wskazany przepisy ustala ten sam zakaz.

Zgodzie natomiast z art. 124 § 1 k.w. kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – 250 zł), podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Przepis art. 288 § 1 k.k. określa z kolei odpowiedzialność karną za naruszenie zakazu niszczenia, uszkadzania lub czynienia niezdatną do użytku cudzej rzeczy. Dodatkowo art. 143 § 1 k.w. obejmuje swym zakresem uszkadzanie urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego stanowiąc, że karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny podlega ten, kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę.

Wskazany w § 2 pkt 2 Regulaminu zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania terenu parku regulowany jest wprost przez art. 145 k.w., zgodnie z którym karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany podlega ten, kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec.

Zakaz wywoływania hałasu, ustalony w § 2 pkt 7 Regulaminu reguluje art. 51 § 1 k.w., zgodnie z którym: kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

W kwestii sformułowanego w § 2 pkt 8 Regulaminu zakazu spożywania na terenie Parku napojów alkoholowych należy natomiast wskazać, że stanowi on powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473), który wprost zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.

Zakaz uprawiania gier hazardowych na terenie Parku, o którym mowa w § 2 pkt 9 Regulaminu reguluje art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007r. Nr 111, poz. 765), zgodnie z którym: kto wbrew przepisom ustawy lub warunkom zezwolenia urządza lub prowadzi grę losową, grę na automacie, grę na automacie o niskich wygranych lub zakład wzajemny, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie, odpowiednio - w związku z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), która ustalała na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały warunki urządzania gier hazardowych i zasady prowadzenia działalności w tym zakresie.

W ocenie Sądu trafnie też Prokurator podniósł w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa przez zapis § 3 Regulaminu informujący o odpowiedzialności ustawowej za nieprzestrzeganie jego zapisów. Słusznie wskazał, że przepisy Regulaminu ustalone na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie są przepisami porządkowymi, które to ustalane są w granicach delegacji określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Stosownie do tego zauważyć trzeba, że akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym wydawane są w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, która nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W zakresie kompetencji ustalonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g Rada Gminy może natomiast ustalać wyłącznie zasady i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które służą szczegółowej realizacji unormować ustawowych. Rada nie jest zatem uprawniona do wprowadzenia w wydanym na tej podstawie akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną, a także nie może wskazywać na taką odpowiedzialność tam, gdzie ona nie powstanie. Takie działanie uznać należy za przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Podsumowując powyższe podkreślić trzeba, że nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających z Parku o obowiązujących na jego terenie zasad zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw. Organ stanowiący Gminy nie może jednak tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej. Przepisy prawa miejscowego to, w ocenie Sądu, nowa jakość prawna, a to oznacza, niepowtarzanie przepisów ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej, tworzenie przepisów nowych. Uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Jej celem nie jest przypominanie lub informowanie obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach lecz jej postanowienia mają wprowadzać nowe uregulowania, tj, stanowić nową jakość prawną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 974/20 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 35/17).

Zaskarżona uchwała we wskazanym powyżej zakresie, tj. § 2 pkt 1, pkt 2, pkt, 7, pkt 8, pkt 9 Regulaminu, nie stanowi takiej nowej jakości prawnej, skoro w tym zakresie wprowadza zakazy mające odpowiednik w przepisach ww. ustaw. Ponadto określając w § 3 podstawy odpowiedzialności za naruszenie zakazów wchodzi w kompetencje ustawodawcy i narusza w sposób istotny granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powyższe świadczy o tym, że wskazane zapisy w istotny sposób naruszają prawo.

W odniesieniu do pozostałych zakazów sformułowanych w kontrolowanym Regulaminie dostrzec trzeba, że Prokurator wnosząc w skardze o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, w tym zakresie sformułował zarzuty jedynie co do zapisu § 2 pkt 4 dotyczącego zakazu palenie ognisk podnoszą, że można go wyinterpretować z art. 82 § 1 pkt 1 i art. 83 § 1 k.w. oraz co do zapisu § 2 pkt 13 dotyczącego zakazu łowienia ryb w stawie wskazując, że warunki połowu ryb oraz odpowiedzialność karną za połów przez osobę nieuprawnioną określa art. 27 i następne ustawy o rybactwie śródlądowym. Ogólnie też, bez odniesienia się do konkretnego zapisu zaskarżonego aktu wskazał na kwestię ochrony zwierząt i odpowiedzialność karną za ich zabicie, regulowane ustawą o ochronie zwierząt.

Dokonując oceny legalności pozostałych zapisów Regulaminu, tj. § 2 pkt 3 – pkt 6 i pkt 10 - pkt 13, Sąd uznał jednak, że nie naruszają one obowiązującego porządku prawnego w istotny sposób, w tym nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej ustalonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Sąd nie uznał za zasadny zarzut Prokuratora, że skoro zakaz określony w § 2 pkt 4 Regulaminu można wyinterpretować na podstawie obowiązujących obecnie przepisów art. 82 § 1 pkt 1 i art. 83 § 1 k.w., to został on ustalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zauważyć należy, że wskazane regulacje Kodeksu wykroczeń odnoszą się odpowiednio do niedozwolonego używania otwartego ognia i nieostrożnego obchodzenia się z materiałami łatwo palnymi. Nie wynika z nich natomiast zakaz palenia ognisk. Podobnie też zakaz taki nie wynikał z art. 82 § 1 k.w. w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. W omawianym zapisie Regulaminu Rada ustaliła natomiast w ramach przyznanych jej kompetencji zasadę dotyczącą niedozwolonego używania otwartego ognia zakazując palenia ognisk bez zgody zarządcy obiektu. Tym samym w sposób uprawniony sformułowała regułę dotyczącą nieprawidłowego zachowania się podmiotów palących ognisko na terenie Parku. Na jej podstawie można przy tym ustalić zasadę korzystania z Parku, dotyczącą obowiązującego sposobu zachowania się, wyrażającą się w możliwości palenia ogniska po uzyskaniu zgody zarządcy obiektu.

Podobnie też, zdaniem Sądu, wskazany w § 2 pkt 13 Regulaminu zakaz łowienia ryb w stawie bez zezwolenia z art. 27 § 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 ze zm.) nie narusza w sposób istotny przepisów prawa. Nie stanowi on powtórzenia zakazu wynikającego ze wskazanego przepisu – w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – dotyczącego amatorskiego połowu w wodach śródlądowych, lecz ustala normę dotyczącą ogólnego zakazu połowu ryb w stawie na terenie Parku bez wymaganego zezwolenia zarządcy obiektu. Regulacja ta stanowi wyraz uprawnienia rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się osób przebywających na terenie parku miejskiego, a nie możliwości połowu ryb w wodach śródlądowych.

Podobnie ocenić należy pozostałe zakazy Regulaminu obowiązujące na terenie Parku, tj. ustalone odpowiednio: w § 2 pkt 3 – zakaz przenoszenia ławek, w § 2 pkt 5 – zakaz poruszania się pojazdami mechanicznymi, w § 2 pkt 6 – zakaz kąpieli w stawie, w § 2 pkt 10 – zakaz płoszenia i niszczenia ptactwa, w § 2 pkt 11 zakaz wyprowadzania psów bez smyczy, w § 2 pkt 12 – zakaz przebywania dzieci do lat 16 po godzinie 22-giej bez opieki rodziców.

Odnośnie do zakazu ustanowionego w § 2 pkt 3 regulaminu, tj. zakazu przenoszenia ławek zauważyć należy, że nie dotyczy on niszczenia elementów malej architektury oraz innych urządzeń, o którym mowa w art. 143 § 1 k.w., czy art. 288 § 1 Kodeksu karnego. Ustanowiony zakaz dotyczy przemieszczania, przesuwania w inne niż założone przez zarządcę obiektu posadowanie ławki, bez jej uszkodzenia, czynienia niezdatną do użytku czy też całkowitego jej zniszczenia, a więc normuje odmienne zachowania niż spenalizowane w przepisach powszechnie obowiązujących.

Nie uznał Sąd za niedopuszczalne i przekraczające delegację ustawową regulację zawartą w § 2 pkt 11Regulaminu, tj. zakaz wyprowadzania na terenie parku psów bez smyczy. Park jest szczególnym miejscem publicznym, który służy do odpoczynku i relaksu. Stąd też ustawodawca przyznał organom gminy prawo do ustanowienia szczególnych zasad korzystania z tego typu obiektów użyteczności publicznej. Realizując w tym zakresie delegację ustawową lokalny uchwałodawca postanowił, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu zapewniającym również poczucie bezpieczeństwa u innych użytkowników Parku, a tym samym i regulującym środki ostrożności w miejscu publicznym jest nakaz wyprowadzania psów na smyczy. Dokonując oceny powyższego postanowienia regulaminu Sąd, w składzie orzekającym, uznał, że taki nakaz nie jest niehumanitarny i został wprowadzony z poszanowaniem zasady proporcjonalności w stosunku do wszystkich użytkowników Parku, ani też nie narusza prawa w stopniu istotnym (nie dotyczy utrzymania czystości i porządku). Nie statuuje on całkowitego zakazu wprowadzania psów na teren Parku, ale przewiduje pewnego rodzaju ochronę dla innych osób korzystających z tego obiektu przed potencjalnym zagrożeniem i uciążliwością związaną z pobytem psów na tym terenie, ustanawiając tym samym zasady korzystania z niego.

Odnośnie do zakazu wynikającego z § 2 pkt 12, tj. zakazu przebywania dzieci do lat 16 po godzinie 22-giej bez opieki rodziców uznać należy, że nie stanowi powtórzenia przepisów ustawowych, ani ich modyfikacji. W świetle art. 92 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dziecko pozostaje, aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską. Także liczne przepisy prawa powszechnie obowiązującego penalizują brak należytej pieczy rodziców nad dzieckiem np. art. 210 Kodeksu karnego (porzucenie dziecka), art. 160 § 2 Kodeksu karnego, art. 89 k.w (pozostawienie dziecka na drodze lub torach), czy art. 106 k.w. (dopuszczenie do przebywania w okolicznościach niebezpiecznych dla zdrowia dziecka). Jednakże postanowienia regulaminu nie dotyczą braku sprawowania wprost należytej opieki, lecz ustanawiają generalny zakaz przebywania dzieci do lat 16 na terenie Parku bez opieki rodziców po godzinie 22.00. Można bowiem wyobrazić sobie wystąpienie sytuacji, w których pobyt dziecka w parku nie będzie związany z brakiem sprawowania należytej opieki nad nim przez rodziców czy opiekunów prawnych.

Zdaniem Sądu § 2 pkt 5 regulaminu, tj. dotyczący zakazu poruszania się wszelkimi pojazdami mechanicznymi, z wyjątkiem rowerów, wózków inwalidzkich, bądź innych pojazdów posiadających zgodę Zarządcy nie został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zauważyć należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego – ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. poz. 908, ze zm.- aktualnie Dz. U. z 2021 r. poz. 450), który w art. 1 określa zakres przedmiotowy regulacji ustawowej stanowi w ust. 1 pkt 1, że ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Drogą publiczną jest – stosownie do art. 2 pkt 1a ww. ustawy - droga w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471, 1087 i 2338 oraz z 2021 r. poz. 54). Definicja strefy ruchu zawarta jest natomiast w art. 2 pkt 18 ustawy i nie dotyczy terenów parków. W sprawie nie znajduje również zastosowanie przepis art. 10 ust. 7 tej ustawy, gdyż park nie jest drogą wewnętrzną, ani strefą ruchu, czy zamieszkania, których definicje zawarte zostały w art. 2 pkt 1b, pkt 16a, 16 ww. ustawy. Regulacje powszechnie obowiązujące odnoszące się do zasad korzystania z dróg publicznych nie dotyczą zatem do zasad korzystania przez pojazdy mechaniczne z terenów zieleni urządzonej – parków.

Również ustanowiony w § 2 pkt 6 Regulaminu zakaz kąpieli w stawie w sposób istotny nie narusza prawa. Przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. poz. 239), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały przewidywały jedynie w art. 163 ust. 1 wydanie przez organ inspekcji sanitarnej zakazu kąpieli na kąpielisku (a więc wydzielonym obszarze, na którym dopuszczono kąpiel), w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, iż woda w kąpielisku nie spełnia warunków, o których mowa w art. 50 ust. 3 ustawy. Pojecie "woda w kąpieliskach" rozumiane jest jako wody płynące lub stojące, albo ich części oraz wody morskie, w których kąpiel jest w wyraźny sposób dozwolona albo nie jest zakazana i jest tradycyjnie dokonywana przez znaczną liczbę kąpiących się (art. 9 pkt 21 ustawy). Skoro zatem w przepisach brak było wprost regulacji, w której na określonych urządzeniach wodnych ustanowiony byłby ustawowy zakaz kąpieli, to wprowadzenie takiej regulacji nie naruszało w sposób istotny przepisów prawa.

Ustanowiony w § 2 pkt 10 Regulaminu zakaz płoszenia i niszczenia ptactwa nie stanowi modyfikacji, ani powtórzenia brzmienia przepisów powszechnie obowiązujących. Katalog form ochrony przyrody zawarty został w art. 6 ust. 1 ustawy z

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92 poz. 880, ze zm) i nie obejmuje parków miejskich. Podobnie ochrona gatunkowa roślin i zwierzyny w parkach miejskich nie jest regulowana przepisami tej ustawy Jednocześnie w art. 4 ust. 1 tej ustawy przewidziano, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.

Reasumując stwierdzić należy, że ww. zakazy nie wynikają wprost z regulacji przepisów ustawowych. Omawiana grupa zakazów Regulaminu nie powtarza zatem, ani nie modyfikuje norm ustawowych. Postanowienia te stanowią nowe jakościowo normy i wyznaczają reguły postępowania dla osób korzystających z tego konkretnie oznaczonego Parku, tj. dotyczące użytkowania obiektu publicznego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy posiada kompetencje do wprowadzenia w ramach obowiązującego porządku prawnego, reguł dotyczących zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej w zakresie nieuregulowanym przepisami ustaw. Wykładnia celowościowa przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na tworzeniu i utrzymywaniu w należytym stanie zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g. w zw. z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) - co obejmuje także zapewnienie bezpiecznego dostępu do terenu parku, rada gminy ma kompetencje do określenia w sposób konkretny zasad służących realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. może zatem ustalać konkretne zakazy postępowania w odniesieniu do użytkowników parku, jeśli nie naruszają one norm powszechnie obowiązujących i nie stanowią wprost powtórzenia zakazów wynikających z innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. W świetle powyższego Sąd uznał, że omawiane zapisy § 2 pkt 3 – pkt 6 i pkt 10 - pkt 13 Regulaminu nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego i mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku Sąd stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego § 2 pkt, 1, 2, 7, 8, 9 oraz § 3, a w pkt 2 wyroku dalej idąca skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do tego, że w przypadku wyeliminowania stwierdzonych uchybień niecelowe jest pozostawianie uchwały w obrocie prawnym z uwagi na niekompletność pozostałych regulacji. Z upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 u.s.g. nie wynika bowiem, aby treść uchwalanych na jego podstawie aktów prawa miejscowego musiała zawierać kompletne uregulowania wszelkich kwestii dotyczących zasad funkcjonowania obiektów i zachowania się ich użytkowników.