Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 724/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w T. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Działając w imieniu spółki P. Sp. z 0.0. Sp. j. (zwanej dalej "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "Usg") oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz, 329 ze zm., dalej jako: "Ppsa"), pełnomocnik zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], "Mpzp", "Uchwała") - w części dotyczącej działki nr [...], AM-[...], obr. T., stanowiącej teren o symbolu MW [...]. Wskazanej uchwale zarzucam istotne naruszenie: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 194, dalej jako "Upzp") w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, dalej jako: "Kc"), polegające na: - nieuwzględnieniu uwarunkowań rozwoju terenu i w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie MW. [...], obejmującej teren działki nr [...], AM-[...], obr. T., o parametrach przewidzianych dla pozostałych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, - określeniu wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o symbolu MW [...] z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), 2. art. 2, art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, poprzez zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. terenów o symbolu MW [...], MW [...] i MW [...] a terenem o symbolu MW [...], sąsiadujących bezpośrednio ze sobą, co nie było podyktowane istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów; 3. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności skarżącej, nieproporcjonalnego do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie oraz poprzez ograniczenie skarżącej podstawowego atrybutu prawa własności - zasady wolności zabudowy. Wobec powyższego, skarżąca wnosi o: 1) stwierdzenie nieważności Mpzp w części dotyczącej działki nr [...], AM-[...], obr. T. (w zakresie części tekstowej i części graficznej); 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi na Mpzp, jako że nieruchomość stanowiąca jej własność, oznaczona jako działka nr [...], AM-[...], obr. T., zlokalizowana jest na terenie objętym tym planem (teren o symbolu MW [...]), którego ustalenia naruszają interes prawny skarżącej, a tym samym posiada ona legitymację do wniesienia niniejszej skargi. Zdaniem skarżącej ta uchwała obok przekroczenia prawa (o którym poniżej) jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, ponieważ narusza jej uprawnienia (jako właściciela) w zakresie możliwości korzystania z przedmiotu jej własności stanowiącego działkę nr [...]. Źródłem interesu prawnego skarżącej, który został naruszony tą uchwałą są przede wszystkim przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Treść prawa własności ustanawia art. 140 Kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ustalenia Mpzp dla działki nr [...] wywołały negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej, jako że wprowadzone parametry dla terenu MW [...] naruszają zasady planowania oraz są niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności. W skarżonym Mpzp działka skarżącej została przeznaczona, podobnie jak część terenów sąsiednich, pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jednak ustalenia w zakresie kluczowych parametrów zabudowy - maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnej wartości powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej intensywności zabudowy w istotny sposób odbiegają od wartości tych parametrów ustalonych w Mpzp dla terenów o tożsamym przeznaczeniu, istotnie ograniczając możliwość zabudowy działki nr [...]. Zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r., IIOSK1423/17 - Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...). Błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji, ze interes skarżących jest jedynie potencjalny, gdyż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejście w życie nie jest równoznaczne z rozpoczęciem i powstaniem inwestycji w nim przewidzianych. Ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do wniosku, że ustalenia planu co do sposobu zabudowy nieruchomości nie mogą naruszać interesu właściciela nieruchomości. Tymczasem właściciel nieruchomości ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do niego terenów. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca podniosła w pierwszym rzędzie, odnosząc się do naruszeń prawa w powiązaniu z naruszeniem interesu prawnego skarżącej, wskazać należy na regulację art. 28 ust. 1 Upzp, zgodnie z którą istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała ta narusza w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 pkt 1,6,7 i art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Wr 227/17). Ocena w tym zakresie polega m.in. na kontroli zgodności postanowień uchwały z art. 17 i art. 15 ust. 2 Upzp. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W skarżonym Mpzp ustalenia dla działki nr [...], stanowiącej w całości teren oznaczony symbolem MW [...], zostały ujęte w § 4 ust. 7, który stanowi: Wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem MW[...], dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 2) przeznaczenie uzupełniające: usługi drobne nieuciążliwe wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) usługi drobne nieuciążliwe należy realizować wyłącznie w formie wbudowanej, b) gabaryty zabudowy mieszkaniowej: - maksymalna wysokość elewacji - 3 kondygnacje nadziemne, jednak nie więcej niż 12 m, - maksymalna szerokość elewacji - 35 m, c) gabaryty pozostałej zabudowy: - maksymalna wysokość elewacji -8 m,- maksymalna szerokość elewacji - 20 m, d) powierzchnia zabudowy - maksymalnie 40% działki, e)powierzchna biologicznie czynna - minimum powierzchni działki budowlanej; f)intensywność zabudowy: - minimalna o- maksymalna -1.2: g) parametry dachu: - dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 350- 450, bez mijających się połaci, przy czym przy rozbudowie istniejących budynków dopuszcza się również zachowanie aktualnie istniejących parametrów lub zastosowanie dachów wielospadowych o kącie nachylenia połaci 250- 45, -pokrycie dachowe - dachówka ceramiczna lub betonowa, w kolorze czerwonym, ceglastym. Parametry dla pozostałych terenów MW zostały uregulowane w § 4 ust. 5 i 6 Mpzp, które stanowią: Wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem MW [...], dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 2) przeznaczenie uzupełniające: usługi drobne nieuciążliwe wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) usługi drobne nieuciążliwe należy realizować wyłącznie w formie wbudowanej, b) gabaryty zabudowy mieszkaniowej: - maksymalna wysokość elewacji - 4 kondygnacje nadziemne, jednak nie więcej niż 16 m,- maksymalna szerokość elewacji - 45 m, c) gabaryty pozostałej zabudowy: - maksymalna wysokość elewacji - 8 m, - maksymalna szerokość elewacji -12 m, d) powierzchnia zabudowy - maksymalnie 50% działki, e) powierzchna biologicznie czynna - minimum 30% powierzchni działki budowlanej, f) intensywność zabudowy: - minimalna - o, - maksymalna – 2, g) parametry dachu: -dwu- lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 25°- 450, bez mijających się połaci, - pokrycie dachowe - dachówka ceramiczna lub betonowa, ewentualnie inny materiał imitujący dachówkę, w kolorze czerwonym, ceglastym, brązowym lub grafitowym. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone na rysunku planu miejscowego symbolami MW [...], MW [...], dla których obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 2) przeznaczenie uzupełniające: usługi drobne nieuciążliwe wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) gabaryty zabudowy mieszkaniowej: - maksymalna wysokość elewacji - 3 kondygnacje nadziemne, jednak nie więcej niż 12 m, - maksymalna szerokość elewacji - 35 m, b) gabaryty pozostałej zabudowy:-maksymalna wysokość elewacji -8m,- maksymalna szerokość elewacji - 20 m, c) powierzchnia zabudowy - maksymalnie zo% działki; d) powierzchna biologicznie czynna - minimum 2R% powierzchni działki budowlanej, e) intensywność zabudowy: - minimalna - o, - maksymalna -1,5, j7) parametry dachu: - dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 35450, bez mijających się połaci, przy czym przy rozbudowie istniejących budynków dopuszcza się również zachowanie aktualnie istniejących parametrów lub zastosowanie dachów wielospadowych o kącie nachylenia połaci 250- 45 -pokrycie dachowe - dachówka ceramiczna lub betonowa, w kolorze czerwonym, ceglastym.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, i 7 Upzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak i walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 Upzp - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pojęcie władztwa planistycznego jest pojęciem doktrynalnym. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 Upzp - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu na mocy ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Uprawnienie do większej swobody w stanowieniu aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego ma swoje umocowanie w charakterze i sposobie powoływania organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze (wyrok TK z 8.07.2003 r. (P10/02), OTK-A 2003/6, poz. 62). W literaturze i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się na temat normatywnego charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według niektórych autorów, plan miejscowy jest aktem stosowania prawa (Zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 110), ponieważ zawiera nie tylko ogólne normy prawne, ale również szczegółowe postanowienia dotyczące sposobu korzystania z nieruchomości położnych na obszarze jego obowiązywania. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 8 Upzp, plany miejscowe są aktami prawa miejscowego o szczególnym charakterze. Mieszczą się one między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa (Postanowienie TK z 6.10.2004 r. (SK 42/02), OTK-A 2004/9, poz. 92). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jak wskazuje ich nazwa, dotyczą układów przestrzennych. Zadaniem planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalanie celowego przeznaczenia określonych terenów zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami oraz w granicach zakreślonych przez wiele ustaw dotyczących gospodarki przestrzennej. Plany miejscowe muszą być ściśle osadzone w konkretnych stanach faktycznych. Powinno być wiadome, jakie skutki dla danej nieruchomości wynikają z usytuowania jej w konkretnej przestrzeni określonej planem. Zmiana przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym wymaga zmiany tego planu (I. Chojnacka, Władztwo planistyczne gminy w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, ST 2009, nr 1-2, s. 72-89). Zmiana ta powinna wynikać z potrzeby ochrony takich wartości jak ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochrona środowiska czy walory ekonomiczne przestrzeni. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy należy wskazać, że teren oznaczonym symbolem MW [...] położony jest w środkowej części miasta T. i prawie ze wszystkich stron otoczony jest terenami objętymi skarżonym Mpzp. Wynika z tego, że teren ten powinien stanowić harmonijną całość z terenami przyległymi tak, aby zachować więzi urbanistyczne oraz stworzyć nowy ład przestrzennych poprzez zharmonizowaną zabudowę. Jest to o tyle istotne, że inne tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami MW [...], MW [...] sąsiadujące z terenem o symbolu MW [...], okalają skrzyżowanie ul. [...] i ul. [...] i powinny razem tworzyć jednolitą tkankę miejską. Przyjęte zaś w Mpzp rozwiązania planistyczne, polegające na nienaturalnym rozróżnieniu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i podwyższeniu parametrów zabudowy dla tych terenów w stosunku do terenu o symbolu MW [...] (w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej intensywności zabudowy) prowadzą do zerwania więzi urbanistycznych i naruszenia ładu przestrzennego. W przypadku powstania na wskazanych terenach budynków zgodnych z ustaleniami skarżonego Mpzp powstanie chaotyczny układ architektoniczno-urbanistycznych, przeczący istocie ładu przestrzennego, i jednoczenie naruszający reguły planowania przestrzennego. Przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 Upzp wprowadza zasadę, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zasada ta ma kluczowe znaczenie przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie unormowanie ma charakter materialnoprawny, ustalający w stanowczy sposób, że całokształt zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi być ukierunkowany na cele naczelne, to jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Definicję "ładu przestrzennego" zawiera art. 2 pkt 1 Upzp, stanowiący, iż ilekroć mowa jest w komentowanej ustawie o "ładzie przestrzennym" należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. W ramach działania w zgodzie z wymogiem zachowania ładu przestrzennego konieczne jest zapewnienie, aby dany akt gwarantował takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, a ponadto uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny w zakresie, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 Upzp, to zwłaszcza zachowanie dbałości o odpowiedni zakres i sposoby postępowania w ramach przeznaczania terenów na poszczególne cele, a także ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów, co ma związek np. z zasadą podobieństwa czy kontynuacji funkcji. W ocenie Skarżącej Rada Miejska w T. przekroczyła przyznane jej władztwo planistyczne ograniczając w sposób nieuzasadniony możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...], tworzącej w całości teren o symbolu MW [...], w porównaniu z ulokowanymi w sąsiedztwie terenami o tej samej funkcji. Teren MW [...] powinien tworzyć także spójną pod względem urbanistycznych całość z terenami U [...] i U [...]. Pomimo że przeznaczenie tych terenów jest różne to wspólnie tworzą one zabudowę pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Zgodnie z § 4 ust. 11 Mpzp, wyznacza się tereny usług, oznaczone na rysunku planu miejscowego symbolami U [...], U [...], dla których obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: usługi nieuciążliwe wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 2) przeznaczenie uzupełniające: usługi publiczne z zakresu: oświaty, wychowania, szkolnictwa, kultury i sztuki, administracji, bezpieczeństwa, wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi oraz obsługą komunikacyjną; 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) zakazuje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, b) dopuszcza się lokalizację parkingów, c) gabaryty zabudowy: - maksymalna wysokość elewacji -12 m, - maksymalna szerokość elewacji - 40 m, d) powierzchnia zabudowy - maksymalnie 60% działki, e)powierzchna biologicznie czynna - minimum 10% działki budowlanej, f) intensywność zabudowy: - minimalna - o, - maksymalna - 0,9; g) parametry dachu: - dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 250- 450, bez mijających się połaci, dopuszcza się również dachy jednospadowe oraz dach płaski, - pokrycie dachowe - dachówka ceramiczna lub betonowa, ewentualnie inny materiał imitujący dachówkę, w kolorze czerwonym, ceglastym lub brązowym, przy czym dla dachów płaskich dopuszcza się również kolor grafitowy lub czarny. W doktrynie wskazuje się, że realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz ważenia określonych wartości. Z jednej strony występuje chroniona wartość interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony - z uwagi na możliwość bardzo daleko idących ingerencji w sferę jednostki - pojawia się konieczność ochrony interesu indywidualnego (J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, ST 2014, nr 4, s. 22-37). Mowa tu jednak o interesie indywidualnym właścicieli działek znajdujących się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie indywidualnym interesie gminy. Jak każda sfera możności władczego oddziaływania, władztwo planistyczne może być wykorzystywane nieprawidłowo, w sposób sprzeniewierzający się jego zasadniczemu celowi, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sferze gospodarowania przestrzenią, a więc nadużywane, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że za nadużycie władztwa planistycznego gminy uznawano również naruszanie przez organy gminy zasady równości wobec prawa poprzez przyjmowanie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmierne obciążanie jednych kosztem drugich, przyjmowanie różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji (por. wyrok NSA z 31.01.2013 r. (IIOSK 2391/12); wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2.03.2011 r. (II SA/Go 16/11). Podobnie m.in. wyroki NSA: z 29.07.2010 r. (II OSK 1070/10); z 15.01.2013 r. (II OSK 1976/12); wyrok WSA w Białymstoku z 22.03.2013 r. (II SA/Bk 36/13); wyrok WSA w Gdańsku z 29.04.2009 r. (II SA/Gd 563/08); wyrok WSA w Krakowie z 5.11.2009 r. (II SA/Kr 1388/09); wyrok WSA w Poznaniu z 30.11.2012 r. (II SA/Po 548/12); wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2011 r. (IV SA/Wa 178/11); wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r. (II SA/Wr 134/13). Analizując zgodność aktów planistycznych z prawem pod kątem zachowania proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń i nadużycia władztwa planistycznego gminy, odwoływano się także do zasady sprawiedliwości społecznej, wskazując, że władztwo planistyczne nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych (por. wyrok NSA z [...]2.1999 r. (IV SA 1387/99), LEX nr 48258; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.11.2004 r. (II SA/Bd 774/04); wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2009 r. (IVSA/Wa 539/09). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, publ. LEX nr 483139). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego. W literaturze przedmiotu sygnalizuje się również możliwość wystąpienia takiej regulacji prawnej, w której nie będzie typowego konfliktu pomiędzy dobrem ogólnospołecznym a dobrem indywidualnym. Dzieje się tak wówczas, gdy ingerencja podejmowana jest w celu zrealizowania praw innych osób, które w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowią jedną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczających ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (por. J. Zakolska, op. cit,, s. 30). W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tego typu regulacje mogą zdarzać się często. W każdym jednak przypadku prowadzenie wszelkich ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki Oznacza to obowiązek rozważnego wy ważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (wyrok WSA we Wrocławiu z 29.03.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 808/16, LEX nr 2271709). W świetle powyższego Mpzp w zaskarżonej części narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowane w akcie planistycznym ograniczenia związane z rodzajem zabudowy określonej na obszarze terenu o symbolu MW [...], naruszają istotę prawa własności oraz zasadę proporcjonalności. Trzeba bowiem podkreślić, że na wskazanym terenie wprowadzono mocą Mpzp zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ale z niewiadomych względów ograniczono jej parametry (w odniesieniu do sąsiednich terenów o tej samej funkcji). Nie ulega wątpliwości, że tereny o jednym przeznaczeniu powinny tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Rada Miejska dysponuje samodzielnością planistyczną i może zmieniać przeznaczenie nieruchomości, ale nie ulega wątpliwości, że z tych uprawnień może korzystać jedynie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przy czym organy gminy wykonując swoje uprawnienia planistyczne muszą dokładać szczególnej staranności w procesach planistycznych i przy określaniu przeznaczenia poszczególnych nieruchomości, tak by nie naruszać prawa. Tymczasem Rada Miejska w T. w omawianym przypadku w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny ograniczyła skarżącemu możliwość zabudowy mieszkaniowej istotnie obniżając dopuszczalne parametry zabudowy. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego zróżnicowania w ramach jednego obszaru planistycznego. Oznacza to więc, że Gmina nadużyła przyznanego jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego oraz naruszyła reguły proporcjonalności. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 808/16, stwierdzając nieważność zapisu planu miejscowego zaakcentował, iż dokonując (...) ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, publ. LEXnr 483139). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skała ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego. (...) Strona odkreśla, że zasady konstytucyjne, w tym ustanowiona w art. 2 zasada demokratycznego państwa prawa oraz wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności, zezwalają na ograniczenie prawa własności, ale jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W tej sprawie chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedni doznają ograniczenia, a drudzy "otrzymują" możliwie najszerszy zakres zabudowy, i co nie zostało przez organ planistyczny w ogóle uargumentowane. Powołana argumentacja dowodzi zatem naruszenia interesu prawnego skarżącej, albowiem po uchwaleniu zaskarżonej uchwały jej sytuacja prawnoplanistyczna uległa zmianie. Postanowienia zaskarżonego planu negatywnie oddziaływają na sferę przysługującego skarżącej prawa własności i naruszają w tym zakresie jej interes prawny. W konsekwencji ograniczone zostało w sposób nadmierny uprawnienie właścicielskie przysługujące skarżącej do terenu objętego planem. W ocenie skarżącej uchwalony plan miejscowy podjęty został z przekroczeniem władztwa planistycznego, jako że rozwiązania planistyczne nie mają uzasadnienia merytorycznego, a ponadto powodują naruszenie przepisów obowiązującego prawa i w ocenie skarżącej nie zasługują na ochronę prawną.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając, w odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze organ zauważył, że wbrew twierdzeniom skargi, działka skarżącej nr [...], AM-[...], obręb T., nie sąsiaduje z terenem MW [...]. Terenami przeznaczonymi pod zabudowę w MPZP bezpośrednio sąsiadującymi z ww. działką są natomiast obszary oznaczone w Planie jako: MW [...], MW [...], M/UD [...], U [...] oraz U [...], a także teren infrastruktury związanej z zaopatrzeniem w wodę W [...]. Poza MPZP są to natomiast tereny zabudowy jednorodzinnej podlegającej ochronie konserwatorskiej. Wszelkie zatem analizy należy przeprowadzać w odniesieniu do tych terenów sąsiadujących i takimi kryteriami kierował się również Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu przy uzgodnieniu uchwały nakazując uwzględnienie zasady, iż nowa zabudowa nie może dominować nad zabudową historyczną miasta T., tj. wysokość nowo realizowanych obiektów należy dostosować do sąsiedniej historycznej zabudowy miejskiej. Należy przy tym zwrócić uwagą na fakt, iż branie pod uwagą przez skarżącą najbardziej skoncentrowanego terenu w okolicy, tj. MW [...], który aktualnie jest zabudowany wysokimi blokami mieszkalnymi, stanowi niejako nieuprawnioną próbę "podłączenia" terenów zabytkowych pod parametry istniejące nowej, skoncentrowanej zabudowy. Ponadto, zgodnie z analizą przeprowadzoną w terenie, wysoka zabudowa znajdująca się na terenie MW [...] stopniowo zmniejsza swoją wysokość oraz intensywność w kierunku ulicy [...], którego wschodnią stronę, (budynki położone poza granicą omawianego miejscowego planu), stanowią przede wszystkim domki jednorodzinne, najczęściej o wysokości kilku metrów oraz 2 kondygnacji nadziemnych. Przy czym w obowiązującym planie ( Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2016 r) dla tych nieruchomości ustalono intensywność zabudowy maksymalnie 0,6, a maksymalną wysokość na 10 m. Tymczasem działka nr [...] znajduje się właśnie pomiędzy ww. zabudową jednorodzinną, a terenami MW [...] oraz MW [...]. Zgodnie z powyższym, parametry ustalone w zaskarżonym MPZP należy uznać za tworzenie logicznego i czytelnego ładu przestrzennego. Ponadto działka nr [...] jest zabudowana niskimi obiektami jedno lub dwukondygnacyjnymi o wysokości nieprzekraczającej kilku metrów, a zatem wbrew zarzutom zawartym w skardze, ustalenia planu znacząco zwiększają wysokość zabudowy na spornym terenie. W tym miejscu warto podkreślić, że zwiększając zabudowę na tym terenie wzięto pod uwagę zarówno interes właściciela działki nr [...], AM-[...], jak również uwzględniono interes osób mieszkających w zabudowie jednorodzinnej przy ulicy [...] oraz interes publiczny wynikający m.in. z konieczności ochrony środowiska kulturowego. Kolejnym uwarunkowaniem, które wzięto pod uwagę przy uchwalaniu planu jest kształt spornej działki, jej przeznaczenie oraz bezpieczeństwo publiczne, w szczególności w odniesieniu do zabudowy lokalizowanej przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Przeznaczając działkę pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną należało bowiem zapewnić widoczność na skrzyżowaniu, odsunąć nową zabudowę od krawędzi jezdni oraz zapewnić przyszłym mieszkańcom odpowiednie warunki do mieszkania. Zarówno kształt działki oraz jej położenie (z trzech stron działka otoczona jest wąskimi ulicami), a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego, wymagało wskazanie także dla przyszłej zabudowy terenów zielonych, stąd też wynikają ustalenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. W zakresie zaś ustaleń dotyczących zabudowy na spornej działce przede wszystkim wymaga zauważenia, że dla wszystkich terenów w rejonie tej działki, tj. oznaczonych symbolem: MW [...], MW [...], M/UD [...], U [...] oraz U [...], uchwała dopuszcza wysokość 12 m. Przy czym obszar MW [...] również przewiduje maksymalną wysokość do 12 m. Ponadto dla wszystkich terenów sąsiadujących z działką nr [...] i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, tj.: oznaczonych symbolem: MW [...], MW [...], M/UD [...], Uchwała: dopuszcza wysokość wyrażaną w kondygnacjach (tj. 3 kondygnacje). Takie też ustalenia obowiązują na terenie MW [...], przewiduje dla pozostałej zabudowy maksymalną wysokość elewacji do 8 m oraz maksymalną szerokość elewacji do 20 m. Przy czym obszar MW [...]. również przewiduje dla pozostałej zabudowy maksymalną wysokość elewacji do 8 m, - przewiduje maksymalną intensywność zabudowy w przedziale od 1,2 do 1,5. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż teren oznaczony symbolem MW [...] jest integralnie połączony z terenami U [...] oraz U [...] (razem stanowią jeden kwartał zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...] oraz [...]), dla których przewidziano maksymalną intensywność zabudowy 0,9, co oznacza, iż dla działki nr [...] w zaskarżonej Uchwale ustalono wskaźnik intensywności aż o 30% większy. Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty o rzekomym przyjmowaniu w uchwale rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, obciążaniem jednych kosztem drugich, przyjmowanie różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji są całkowicie bezpodstawne i nie mają oparcia w faktach. W tym miejscu należy również podkreślić i zwrócić szczególną uwagę na podstawowe uwarunkowanie istniejące na tym terenie, tj. na fakt, iż działka znajduje się w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej dla terenów historycznego układu urbanistycznego miasta T. wraz z przedmieściami. Uchwała będąca przedmiotem skargi przewiduje zgodnie z wymaganiami określonymi i uzgodnionymi dokonanymi przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, ochronę krajobrazu oraz ochronę dziedzictw kulturowego i zabytków. Zgodnie z tymi wymogami na tym terenie należy m.in.-zachować i eksponować elementy historycznego układu przestrzennego, w szczególności rozplanowanie dróg, kompozycje wnętrz urbanistycznych, kompozycje zabudowy, kompozycje zieleni, zespoły zabudowy oraz linie zabudowy,- preferować te inwestycje, które stanowią rozszerzenie lub uzupełnienie już istniejących form zainwestowania terenu, przy założeniu maksymalnego zachowania i utrwalenia istniejących już relacji oraz pod warunkiem, iż nie kolidują one z historycznym charakterem obiektu i terenu, - przy inwestycjach związanych z modernizacją, rozbudową, przebudową obiektów istniejących wymagane jest uwzględnienie warunków kształtowania nowej zabudowy w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej, w tym urbanistyki i architektury, w szczególności po rozbudowie budynek winien tworzyć spójną kompozycję z istniejącą częścią (w przypadku obiektów objętych wojewódzką i gminną ewidencją zabytków obowiązują odrębne uwarunkowania), - usunąć lub poddać odpowiedniej przebudowie elementy dysharmonizujące, nie spełniające warunków ochrony strefy konserwatorskiej, przy czym przebudowa obiektu dysharmonijnego dopuszczalna jest przy zachowaniu warunków określonych dla nowej zabudowy oraz przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także ochrony wartości zabytkowych obszaru, - zharmonizować nową zabudowę z historyczną kompozycją przestrzenną w zakresie lokalizacji, skali oraz ukształtowania bryły nowych budynków, w tym kształtu i wysokości dachu, poziomu posadowienia parteru, formy architektonicznej, podziałów otworów okiennych i drzwiowych, materiału oraz przy nawiązaniu do historycznej, lokalnej tradycji budowlanej (nowa zabudowa nie może dominować nad zabudową historyczną miasta tj. wysokość nowo realizowanych obiektów należy dostosować do sąsiedniej historycznej zabudowy miejskiej). W kształtowaniu ładu przestrzennego w niniejszej sprawie brano również pod uwagę sąsiednie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy [...] (tereny [...] MN oraz [...] MN znajdujące się zaraz za granicą planu), które zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [.] i [...] znajdują się w granicach strefy "A" ochrony konserwatorskiej (czyli najwyższej możliwej) jako pozostałości przedkolacyjnego układu przestrzennego miasta zwanej "[...]". Teren ten został wpisany do rejestru zabytków Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].02.1956 r. Powołane w odpowiedzi okoliczności wskazują zatem jednoznacznie, że sporny teren, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, stanowi harmonijną całość z terenami przyległymi, zachowuje więzi urbanistyczne, tworzy harmonijną zabudowę oraz uwzględnia wymogi przedstawione dla tego terenu przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu. Ponadto skarżąca ma możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...]. Tym samym również stanowisko skarżącej o rzekomym nadużyciu przez organ władztwa planistycznego czy naruszeniu przez organ zasady proporcjonalności należy uznać za całkowicie bezpodstawne i nie mające oparcia w faktach i przepisach prawa. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż dokładnie przeanalizowano wszystkie istniejące na tych terenach uwarunkowania, w tym również uwarunkowania dla terenów sąsiadujących ze spornym obszarem, a znajdujących się poza granicami Planu, o których strona skarżąca zdaje się zapominać. Wszelkie parametry zostały ustalone w oparciu o pogłębioną analizę stanu faktycznego oraz prawnego, w tym wymogi prawne wynikające m.in. z zasad ładu przestrzennego, konieczności ochrony zabytków czy też bezpieczeństwa komunikacyjnego. Celem organu w niniejszej sprawie było znalezienie odpowiedniego balansu (kompromisu) pomiędzy interesem poszczególnych 5 właścicieli nieruchomości, a interesem publicznym, a także zapewnienie poszanowanie środowiska kulturowego i zrównoważonych zasad ładu przestrzennego. Wymogi te zostały zachowane w procedurze planistycznej, a subiektywne niezadowolenie Skarżącej z przyjętych w uchwale ustaleń dla spornej działki, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności MPZP w zaskarżonym zakresie. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, kwestionowane zapisy uchwały są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a przy tym skarżąca nie wykazała również, aby zaskarżona Uchwała naruszała jej interes prawny albo uprawnienie. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze i winna ona zostać oddalona w całości.

w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącej. Tak też sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie. Według komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s.196 i n.), "Konstrukcja przepisów art. 101 istotnie rzutuje na legitymacje skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami KPA, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 SamGminU może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów KPA, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (między innymi) w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (II OSK 2451/11) że "jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140 i n – przyp. sądu). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa. W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Dokonując pod tym kątem analizy sytuacji prawnej strony sąd uznał, że skarżąca niewątpliwie ma interes prawny w sprawie dotyczącej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający wprost z faktu bycia właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą. Jest to bowiem miejscowy plan zagospodarowania określający prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie. Należy jednoznacznie stwierdzić, że kwestionowany skargą MPZP w zakresie obejmującym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], AM-[...], obr. T., stanowiącej teren o symbolu MW [...]. narusza interes prawny skarżącej. Reguluje on bowiem dopuszczalny sposób zabudowy i zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Podnosiła ona w skardze, że MPZP ogranicza możliwości zabudowy jej nieruchomości. W rezultacie stwierdzić trzeba, że MPZP w zakresie obejmującym wskazaną nieruchomość narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.)- dalej "usg", co przesądza o istnieniu legitymacji procesowej do zaskarżenia MPZP w części i został kwestionowaną uchwałą naruszony. Jak bowiem wynika z treści skargi strona skarżąca dopatruje się naruszenia jej interesu prawnego w unormowaniach planu, uniemożliwiających zagospodarowanie spornej działki, do której służy jej prawo własności, w sposób odmienny niż szeregu innych działek, należących do innych podmiotów. Zatem (zdaniem skarżącej) skarżona uchwała narusza art. 140 kodeksu cywilnego i art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem sądu w tym składzie, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi nie sposób uznać, aby skarżona uchwała naruszając uprawnienia właścicielskie strony skarżącej w sposób i w zakresie w skardze opisanym ukształtowanym przywołanym wcześniej art. 140 k.c., w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Nie sposób uznać, aby ingerencja w prawo własności skarżącej naruszała prawo w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy. Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (teraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). Również trudno uznać zasadność zarzutu skargi naruszenia zakwestionowaną uchwałą wskazanych w niej norm konstytucyjnych. Przywołane w skardze art. 2, art. 31 ust. 3 czy art. 32 Konstytucji RP, a także przepisy art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp. Istotnie, w planie występuje zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. terenów o symbolu MW [...], MW [...] i MW [...] a terenem o symbolu MW [...]. Jednak należy dodać, że jak wskazuje analiza rysunku planu sporny teren (MW [...]) nie graniczy bezpośrednio ani z terenem [...], ani [...], bo tereny te rozdziela w sposób naturalny KDL [...], czyli ulica [...], natomiast bezpośrednie sąsiedztwo działki strony stanowią tereny U i W, czyli tereny w planie przeznaczone na cele usługowe i wodociągowe, przy czym dla terenów U [...] i U [...] (s. 11 tekstu planu) przewidziano możliwość zabudowy do 12 m. maksymalnej wysokości elewacji i 40 m. szerokości. Nadto, co równie istotne, akta planistyczne wskazują także, że (wykonując obowiązek normatywny) gmina, w toku procedury planistycznej, zwracała się o uzgodnienie zapisów planu, między innymi z organem konserwatorskim. I tak Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 25 X 2011 r. (nr 1973/2011) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu podkreślając, że plan obejmuje "teren w obrębie historycznego ośrodka urbanistycznego T., ujętego w wykazie zabytków i sąsiadującego bezpośrednio z terenem objętym wpisem do rejestru zabytków (k. 60 akt planistycznych). Następnie konserwator w piśmie do organu wykonawczego gminy z dnia 5 III 2018 r. skierował wnioski do planu. Wskazał, że cały teren planu, objęty ochroną konserwatorską musi odpowiadać wymogom ochrony zabytków archeologicznych. Nadto teren (między innymi MW [...]) jest objęty ochroną konserwatorską (strefa B) i dla tej strefy w piśmie organ konserwatorski określił wymogi konserwatorskie. W kontekście możliwości zainwestowania działki skarżących najistotniejszy wydaje się p. 9 uwarunkowań, w którym konserwator stwierdził, że "nowa zabudowanie może dominować nad zabudową historyczną; wysokości nowo realizowanych należy dostosować do ukształtowania terenu oraz historycznej sąsiedniej zabudowy. I co dla sprawy istotne możliwość zabudowy terenu nie była podyktowana istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów, a ich położeniem względem historycznych zabudowań. Dopiero w takim kształcie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu uzgodnił przedłożony projekt planu. Art.. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP stanowią ochronę własności prywatnej Istotnie kontrolowany w tym postępowaniu plan miejscowy ingeruje w zakres wykonywania prawa własności, jak każdy plan miejscowy, ale jest to działanie legalne, w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego. Z kolei przytoczony dalej w skardze art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wydaje się być nieporozumieniem, bowiem znajduje się on w Rozdziale II, zatytułowanym wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Stosownie do jego treści ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jeśli skarżący uznaje, że przepis ten ma zastosowanie do chronionego konstytucyjnie prawa własności, to z samej treści tego unormowania wynika dopuszczalność ograniczenia konstytucyjnych praw w ustawie, a w omawianym przypadku jest to ustawa o planowaniu przestrzennym. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez uchwałę art. 64 ust. 1 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane to nie podziela także sąd, rozpoznający sprawę w tym składzie zarzutu ich naruszenia. W świetle tych unormowań każdy ma prawo do zabudowy terenu, jeśli wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i do ochrony własności. Wskazane w akcie unormowania nie ograniczają skarżącej w zakresie jej prawa do własności nabytych działek, natomiast określają sposób wykonywania do nich tego prawa. Treść wykonywania prawa własności została określona z zachowaniem zasady legalizmu.

Reasumując, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawia pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy i stąd skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.