Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 375/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 15 ust. 2,  pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Kamienna Góra z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XLVI/297/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy Bohaterów Getta w Kamiennej Górze I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kamiennej Górze na sesji w dniu 27 stycznia 2010 r. podjęła uchwałę nr XLVI/297/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy Bohaterów Getta w Kamiennej Górze.

Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 pkt 4, § 4 pkt 8, § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Motywując wniesioną skargę organ nadzoru wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wiązać z wprowadzeniem w kwestionowanej uchwale dwóch rodzajów linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania – orientacyjnej linii rozgraniczającej i ustalonej linii rozgraniczającej. Zgodnie z § 3 pkt 6 uchwały, orientacyjna linia rozgraniczająca to "linia rozgraniczającą tereny, której przebieg określony na rysunku planu może ulegać modyfikacjom. O ile ustalenia szczegółowe i indywidualne nie stanowią inaczej, orientacyjne linie rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5 m, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszeń ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych". Tak rozumiane orientacyjne linie rozgraniczające wprowadzono w ustaleniach szczegółowych i indywidualnych dla terenów objętych planem miejscowym, zawartych w § 5 uchwały, przy czym jak wynika z ustaleń szczegółowych, w niektórych przypadkach rada dopuściła możliwość przesunięcia linii rozgraniczających w nielimitowanym zakresie.

Oceniając powyższe zapisy Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei według § 3 pkt 4 ww. rozporządzania, projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, czyli między innymi, wyżej wymienione linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie do zaskarżonej uchwały nieprzewidzianych przez ustawę orientacyjnych linii rozgraniczających jest niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu. Ustawodawca celowo zastosował tylko nazwę linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Plan zagospodarowania przestrzennego ma bowiem za zadanie ustalenie przeznaczenia terenów nim objętych, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Taka funkcja planu powoduje, że linie rozgraniczające, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, mają na celu rozdzielenie na rysunku planu terenów dla których w planie określono zazwyczaj różne przeznaczenie a zatem także różne ustalenia. Wprowadzenie w planie linii rozgraniczających orientacyjnych które, dopuszczają uznaniowe, poza planem, przesuwanie granic terenów o różnym przeznaczeniu powoduje, że niemożliwie jest ustalenie jakie tak naprawdę przeznaczenie będzie miał dany teren. Przyjmując kwestionowaną regulację, zezwalającą na przesunięcie linii rozgraniczających, Rada doprowadziła do niejednoznacznego określenia przeznaczenia terenu, który zgodnie z ustawą powinien być określony jednoznacznie oraz zezwoliła na częściową dowolność kształtowania polityki przestrzennej na terenie objętym planem. Wojewoda podniósł również, że zaskarżone zapisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczających wprowadzają możliwość zmiany obowiązującego ustalenia miejscowego planu, co jest niezgodne z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, plan miejscowy może być zmieniany w takim trybie w jakim został on uchwalony i przede wszystkim przez organ uprawniony do ustalenia takiego przeznaczenia – tj. radę gminy. W przypadku dopuszczenia proponowanych w uchwale rozwiązań, uprawnienie to zostaje przekazane de facto organowi wydającemu pozwolenie na budowę.

Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2009 r. (II SA/Ke 166/09) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2007 r. (II SA/Kr 116/06).

Drugi z zarzutów podniesionych przez Wojewodę dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 1 przywołanej już ustawy w związku z art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ze względu na brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości.

Według art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości objętych tymże planem. Dodatkowo w zależności od potrzeb określa się w planie granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Z kolei według § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scaleń i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Organ nadzoru wskazał, że w § 2 pkt 5 uchwały Rada jako przedmiot planu określiła szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem wskazując, że szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera § 5 rubryka E oraz rysunek planu. W § 4 ust. 1 pkt 10 zapisano natomiast, że "z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w niniejszej uchwale, następujące ustalania na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi: ...10/ granice działek budowlanych". Zdaniem Wojewody treść § 5 rubryki E, jednoznacznie wskazuje, że zostały w nim uregulowane kwestie dotyczące podziału nieruchomości, choć w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, jak również w § 2 pkt 5 uchwały, błędnie zostały one określone jako zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Regulacje dotyczące szerokości frontów działek, zapewnienia dostępu do drogi publicznej, wielkości wydzielanych działek błędnie określono jako zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości.

Według art. 15 ust. 1 stosowanej ustawy, wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości a szczegółowe warunki scalenia i podziału określa plan miejscowy. W myśl przywołanego przepisu scalenia i podziału można dokonać, jeżeli nieruchomości są położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

Przytaczając powyższe regulacje Wojewoda stwierdził, że ustawodawca nie przyznał organom gminy żadnych kompetencji do określania zasad podziału nieruchomości w planie miejscowym. W ustawie o gospodarce nieruchomościami wprost wskazano na konieczność uwzględnienia warunków wprowadzonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie w przypadku scalenia i podziału nieruchomości, natomiast podział nieruchomości uregulowany w art. 93 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalny jest jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność owa, nie oznacza jednak uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału – ustalenia te mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zdaniem Wojewody, organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniami do określenia dodatkowych szczegółowych zasad jakim podlegać miałby ewentualny podział nieruchomości. Należy również mieć na uwadze, że skoro własność jest chroniona konstytucyjnie a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość określania przez organ gminy sposobu kształtowania tego prawa.

Organ nadzoru zauważył, że wynikiem scalenia i podziału nieruchomości jest przekształcenie niekorzystnie ukształtowanych nieruchomości w celu umożliwienia ich wykorzystania i zainwestowania zgodnie z planem miejscowym. Proces scalenia i podziału zachodzi wówczas, gdy zgodnie ze wskazaniami planu postępowaniem tym obejmuje się większą ilość nieruchomości a wydzielone działki zawierają się w granicach sprzed podziału. W pierwszej kolejności dokonuje się zatem scalenia, czyli geodezyjnego zniesienia granic, a następnie opracowuje się projekt geodezyjnego podziału tego obszaru na nowe działki umożliwiające zagospodarowanie zgodne z planem. Odnosząc do powyższych rozważań zapisy planu, Wojewoda stwierdził, że w tekście uchwały nie określono warunków scalenia i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zapisy zawarte w § 4 ust. 1 pkt 10 oznaczające na rysunku planu granice działek budowlanych oraz ustalenia szczegółowe zawarte w rubrykach E § 5, w odniesieniu do poszczególnych terenów, stanowią zasady podziału nieruchomości. Organ nadzoru nie zgodził się z wyjaśnieniami strony przeciwnej podkreślając, że określenie zasad podziału nie jest niezbędne dla sformułowania innych ustaleń planu w tym wskaźników urbanistycznych. Można je określić również wówczas, gdy nie zostaną sformułowane zasady podziału.

Trzeci zarzut podniesiony w skardze dotyczy zapisu zawartego w § 5 Tabeli A dotyczącego ustaleń dla terenu MW.10 w którym postanowiono, że "dopuszcza się likwidację funkcji mieszkaniowej i włączenie terenu w całości do terenu P,U 2". Według wyjaśnienia Rady "dopuszczenie włączenia terenu MW.10 w całości do terenu P.U.2 jest do facto ustaleniem dla tego planu dwóch alternatywnych przeznaczeń (MW lub P-U). Regulacja ta ma charakter wiążący, odnosi się do całego terenu i nie może być korygowana w trakcie realizacji planu-tylko realizowana zgodnie z jego ustaleniami".

Zdaniem Wojewody przyjęte przez Radę alternatywne przeznaczenie terenu MW.10 (likwidacja funkcji mieszkaniowej i włączenie terenu w całości do terenu P,U 2) narusza zasadę zgodności postanowień planu z ustaleniami studium i kierunków zagospodarowania miasta Kamienna Góra przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kamiennej Górze Nr XXVII/180/08 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kamienna Góra. W planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem MW przewidziano bowiem jako przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w tym zabudowy socjalnej oraz przeznaczenie uzupełniające: lokale usługowe, parkingi i garaże, zieleń urządzoną, infrastrukturę techniczną. Dodatkowo, odnośnie terenu MW 10 postanowiono, że dopuszcza się likwidację funkcji mieszkaniowej i włączenie całości do terenu P,U 2. Natomiast w studium teren ten ujęty został jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami towarzyszącymi. Dokonanie zmiany przeznaczenia terenu MW 10 na teren zabudowy produkcyjnej oraz na teren zabudowy usługowej spowoduje, że plan miejscowy nie będzie zgodny ze studium. Ponadto wprowadzając kwestionowany zapis, Rada nie ustaliła jednoznacznie przeznaczenia terenu i pozostawiła tę kwestę do uregulowania w nieustalonym trybie i przez niewiadomy podmiot. Dla terenu MW.10 jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obowiązują alternatywne przeznaczania: tereny zabudowy produkcyjnej oraz tereny zabudowy usługowej. Powyższe należy kwalifikować jako naruszenie zasad uchwalania planu, gdyż nie określono jednoznacznie przeznaczenia terenu do czego zobowiązuje ustawa. Organ nadzoru wskazał też na niedopuszczalność zawierania w przepisach planu miejscowego norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na odstępstwa od planu.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego, Rada Miejska w Kamiennej Górze naruszała zasady uchwalania planu, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu podniesiono, że wniesienie skargi na ww. uchwałę do sądu jest przedwczesne, gdyż uchwała ta do chwili wniesienia skargi nie została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego, w związku z czym nie weszła w życie i nie pozostaje w obrocie prawnym. Zarzucono, że nieopublikowanie uchwały przez Wojewodę stanowi naruszenie prawa i istotną ingerencję w uprawnienia gminy. Zwrócono również uwagę na to, że organ nadzoru korzystając w zaistniałym stanie ze skargi do sądu, nie wywiązał się ze swoich ustawowych obowiązków (pomijając rozstrzygnięcie nadzorcze) przy czym nie wskazał żadnych istotnych względów, które zadecydowały o takiej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę działań dotyczących przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, stanowi ład przestrzenny. Ustawa daje równocześnie dla realizacji tych działań odpowiednie narzędzia, w szczególności poprzez określenie w art. 15 obowiązkowego zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób stosowania tych narzędzi jest efektem wieloletniej praktyki znajdującej pełną aprobatę organów nadzoru wyrażanej, między innymi, poprzez wiele opublikowanych planów miejscowych zawierających uregulowania formułowane w analogiczny sposób jak w planie objętym niniejszą skargą. W odniesieniu do linii rozgraniczających podniesiono, że w toku postępowania planistycznego Burmistrz wystąpił do organu nadzoru o zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii dopuszczalności wprowadzania w zapisach planu orientacyjnej linii rozgraniczającej, na co jednak Wojewoda nie udzielił odpowiedzi, co uznano za aprobatę. Tymczasem w zaskarżonej uchwale możliwość przesuwania linii rozgraniczających została dokładnie i jednoznacznie określona w metrach. Natomiast zapis dopuszczający przesunięcie linii orientacyjnych w nielimitowanym zakresie, oznacza możliwość przesuwania bez limitu określonego w metrach jedynie w przestrzeni przypisanej terenom o symbolach dla których zapis ten wprowadzono. Przesunięcia te ograniczone są przez linie rozgraniczające dla terenów sąsiednich. Zdaniem strony przeciwnej, takie zredagowanie ustalenia dopuszczającego przesunięcie linii rozgraniczających ma istotne podstawy merytoryczne: dla terenu MU 12 i ZD wiąże się z wprowadzeniem w miejscu istniejących ogródków działkowych zagospodarowania śródmiejskiego (zabudowy mieszkaniowej lub usługowej); dla terenu WS i Zz wiąże się z umożliwieniem swobodnego prowadzenia prac regulacyjnych w korycie rzeki Bóbr kosztem przyległych terenów bezpośrednio zagrożonych powodzią (Zz). Rada zauważyła również, że poglądy wyrażone w przywołanych przez Wojewodę orzeczeniach sądowych dotyczą innego stanu faktycznego i analizowane w nich sytuacje nie są analogiczne. Podkreślono ponadto, że w zaskarżonej uchwale linie zostały dokładnie zdefiniowane zarówno co do ich przebiegu jak i z podaniem zasad możliwego zakresu ich przesuwania. Plan nie dopuszcza możliwości korygowania tych zasad, a możliwość przesuwania linii nie jest tożsama z korygowaniem ich przebiegu. Zdaniem strony przeciwnej, Wojewoda nie wskazał w tym zakresie sprzeczności postanowień planu z uchwałą. Dodatkowo zwrócono uwagę na niezrozumiałą zmianę stanowiska organu nadzoru, którego przedstawicie na spotkaniach z przedstawicielami samorządu prezentowali stanowisko dopuszczające, w ograniczonych przypadkach, stosowanie orientacyjnych linii rozgraniczających.

Zdaniem strony przeciwnej nie jest również zasadny zarzut Wojewody wskazujący na brak w przedmiotowej uchwale postanowień określających szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii przedstawiono argumentację wskazującą, że określenie w zakwestionowanym przez Wojewodę planie miejscowym szczegółowych zasad "podziału i scalania oraz sposób, w jaki zasady te zostały zredagowane, nie jest naruszeniem prawa a zarzuty skargi sprowadzają się raczej do kwestionowania przyjętej metodyki. Podniesiono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do kwestii scalenia i podziałów nieruchomości odnosi się w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 8 (obowiązkowe ustalenia dotyczące wszystkich nieruchomości objętych planem), art. 15 ust. 3 pkt 1 (fakultatywne elementy dotyczące nieruchomości położonych w obszarach których granice według uznania określa gmina) oraz w art. 22. Zarówno z charakteru ustaleń art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu, jak i art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że plan miejscowy winien zawierać ustalenia w zakresie scalenia i podziału nieruchomości w całym swoim obszarze, gdyż w każdym potencjalnie obszarze może wystąpić sytuacja w której, ponad 50% dysponentów terenu wystąpi z wnioskiem o przeprowadzenie omawianej procedury. Wychodząc z takiego założenia w przedmiotowym planie zawarte zostały stosowne wymagania.

Odnosząc się do zastrzeżeń skargi dotyczących "sposobu zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" stwierdzono, że § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie ustala w którym dokumencie – tekście czy rysunku planu – mają być umieszczone podane w nim wartości. Zatem określenie przebiegu granic działek budowlanych na rysunku planu jest graficzną ilustracją zasad podziału terenu zrealizowanych według jego wymagań - pokazuje wszystkie parametry określone w § 4 pkt 8. Równocześnie, zgodnie z tekstem uchwały, od graficznie pokazanej zasady można odstąpić na rzecz parametrów i wymagań podanych w tekście.

W rezultacie stwierdzono, że plan rozstrzyga o szczegółowych zasadach scalenia i podziału w następujący sposób:

- ustalając parametry działek budowlanych poprzez graficzne określenie przebiegu ich granic;

-dając alternatywną możliwość zmiany przebiegu tych granic według regulacji w tekście planu.

Ponadto § 2 pkt 5 uchwały podaje, że przedmiotem planu jest ustalenie szczegółowych zasad warunków scalenia i podziału nieruchomości objętych planem i kieruje do § 5 rubryki E oraz rysunku planu jako miejsc zawierających stosowne ustalania. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia zawarte w § 5 rubryka E odnoszą się do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem i są obowiązujące dla tej procedury. Zawierają one parametry działek budowlanych a tym samym odpowiadają wymaganiom określonym w rozporządzeniu. Ponieważ na obszarze planu nie występują tereny wymagające określenia szczegółowych zasad i warunków scalenia nieruchomości, taka konstrukcja zapisów planu spełnia wymóg obligatoryjnego przedmiotu planu, dając jednocześnie możliwość skorzystania z wariantu zawartego na rysunku planu lub dokonanie innego podziału na warunkach ustalonych w tekście uchwały. Ponadto specyfika terenu objętego planem, stan władania, układ przestrzenny zabudowy zadecydowały o wprowadzaniu w uzasadnionych sytuacjach wymagań sformułowanych trochę inaczej niż w § 4 pkt 8 rozporządzania, co nie jest z nim sprzeczne, skoro mówi on jedynie jakie paramenty powinny być określone w szczególności. Za dopuszczalne należy zatem uznać takie sformułowania dla podziałów – wykonywanych w ramach procedury scalania i podziałów – które jednoznacznie prowadzą do uzyskania jasnego, optymalnego efektu, mimo, że posługują się nieco innymi parametrami.

Strona przeciwna wskazała następnie, że wymagania przepisu art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 22 ww. ustawy należy wiązać z procedurą scalenia i podziału nieruchomości o których mowa w rozdziale 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wymagania art. 15 ust. 2 pkt 8 należy traktować jako ustalenia o charakterze regulacyjnym, niezbędne do sformułowania innych obligatoryjnych ustaleń planu - w tym w szczególności ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 tj. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (...), wskaźniki intensywności zabudowy. Obligatoryjny wymóg określania w planie ww. wskaźników wiąże się ściśle z koniecznością ustalenia co najmniej powierzchni działek budowlanych, bez tego rygoru staje się on bezwartościowy, gdyż wskaźniki te obliczane są dla powierzchni działki budowlanej i od niej zależą.

Reasumując strona przeciwna stanęła na stanowisku, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wszystkich nieruchomości w granicach planu miejscowego a jego spełnienie winno obejmować szczegółowe ustalenia dotyczące zasad i warunków:

1/ scalenia i podziału nieruchomości na wyznaczonych w planach miejscowych obszarach o których mowa w art. 101 i 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w ramach przedmiotu planu gmina zdecydowała o potrzebie wskazania granic takich obszarów na bazie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2/ scalania i podziału nieruchomości na obszarach scalania i wymiany gruntów rolnych w myśl ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów rolnych;

3/ scalenia i podziału pozostałych nieruchomości objętych planem miejscowym wśród których mogą się znaleźć:

- nieruchomości wymagające skorygowania obecnego podziału w nienarzucany przez gminę sposób np. w drodze scalenia i podziału dokonanego na skutek woli 50% właścicieli terenów albo w drodze połączenia i podziału zgodnie z art. 98 b ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- nieruchomości które nie wymagają scalenia lub połączenia i powinny być jedynie podzielone w sposób określony w ustaleniach planu.

Odnosząc się do zarzutu braku ustawowej kompetencji do określania przez radę gminy w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości, strona przeciwna przytoczyła fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r. (sygn.akt II OSK 1191/07) w którym wyrażono pogląd, że nie każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego.

Rada nie zgodziła się również z zarzutem o niezgodności ze studium zapisu planu zawartego § 5 tabela 1 A odnoszącego się do terenu MW 10. Zapis ten dopuszczający możliwość eliminacji funkcji mieszkaniowej w pojedynczym budynku ze strefy przemysłowej jest działaniem zgodnym z jednym z celów strategicznych określonych w studium, którym jest uzyskanie wysokich standardów i ładu w zagospodarowaniu przestrzennym miasta oraz harmonizacja jego układu przestrzennego. Ponadto w części graficznej studium teren MW 10 położony jest w strefie 2D oznaczonej w tekście jako strefa produkcji. Na terenie tej strefy zakłada się utrzymanie funkcji produkcyjnej a także stopniową eliminację z terenu strefy istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Na rysunku studium sporny budynek został przeznaczony jako budynek mieszkalny według stanu istniejącego, co nie ogranicza możliwości przekształceń funkcjonalnych rekomendowanych w tekście studium. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru kwestionowany zapis jest zgodny z ustaleniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Kamiennej Górze nr XLVI/297/10 z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kowary dla rejonu ulicy Bohaterów Getta w Kamienne Górze podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.z.p.; art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.).

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały, wobec zawartego w odpowiedzi na skargę argumentu o przedwczesności skargi ze względu na fakt, że uchwała ta nie została do czasu wniesienia skargi opublikowana w dzienniku urzędowym, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi do sądu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Rada Miejska w Kamienne Górze na sesji w dniu 27 stycznia 2010 r. skutecznie podjęła zaskarżony akt. Element opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym nie stanowi natomiast formalnej przesłanki zaskarżenia uchwały ani na podstawie art. 93 ani na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również przepis art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. nie wskazuje, aby zaskarżeniu podlegały opublikowane akty prawa miejscowego podejmowane przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi może być każdy akt prawa miejscowego, który podjęty został przez organ jednostki samorządu terytorialnego a to oznacza, że warunkiem koniecznym, umożliwiającym uruchomienie procedury sądowej kontroli uchwały organu gminy, jest właśnie podjęcie danej uchwały. Wejście w życie uchwały przed jej zaskarżeniem nie jest warunkiem koniecznym dla wniesienia skargi. Odrębną kwestią jest natomiast moment jej wejścia w życie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w chwili rozpoznania skargi przez Sąd, uchwała była już opublikowana i obowiązywała. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie prawo zaskarżenia podjętej przez radę gminy uchwały, jeżeli w terminie ustawowym nie podejmie rozstrzygnięcia nadzorczego. Oczywiście brak opublikowania uchwały powoduje, że nie wywołuje ona zamierzonych skutków prawnych. Nie oznacza to jednak, że opublikowanie uchwały jest warunkiem wniesienia skargi. Pozostawało by to w sprzeczności z zapisami ustawy o samorządzie gminnym regulującymi nadzór nad działalności gminy (art. 85-102a) i w sposób pozaustawowy ograniczało ten nadzór. Tym samym dopuszczalne jest złożenie takiej skargi po uchwaleniu uchwały a przed jej opublikowaniem. Odrębną kwestią – nie podlegającą jednak w niniejszej sprawie merytorycznej ocenie Sądu – jest niewątpliwie naganna praktyka (widoczna również na gruncie innych spraw) wstrzymywania się przez Wojewodę z publikowaniem uchwał w dzienniku urzędowym. Obowiązkiem Wojewody jest bowiem niezwłoczne opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ocenie sądu nie może być również poddana kwestia dotycząca relacji pomiędzy przedstawicielami organu nadzoru z przedstawicielami samorządu i kwestia prezentowanych przez nich poglądów. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem tylko legalność zaskarżonego aktu. Zatem wszelkie argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę nie wiążące się bezpośrednio z merytoryczną argumentacją zarzutów przedstawionych w skardze, pozostają poza oceną Sądu.

Kwestionując uchwałę Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 27 stycznia 2010 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości, wskazując na naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenia zasad sporządzania planu organ nadzoru dopatruje w zapisach uchwały w których wprowadzono w planie miejscowym orientacyjne linie rozgraniczające dopuszczając możliwość przesuwania tych linii; w braku zapisów określających szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości; w alternatywnym przeznaczeniu terenu określonego w planie jako teren MW 10, przy jednoczesnej niezgodności przeznaczenia przewidzianego w planie dla tego terenu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Najdalej idącym jest zarzut naruszenia zasad sporządzania planu ze względu na brak szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości. Brak tego obligatoryjnego elementu planu – niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów – prowadzić bowiem musi do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Z tego też względu, do tego zarzutu należy odnieść się w pierwszej kolejności.

Przystępując do szczegółowych rozważań w tym zakresie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1/ naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3/ naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia tu warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadniania fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253-254).

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Dlatego też sam art. 6 ust. 1 nie może być stosowany jako dający pełne władztwo planistyczne ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2009 r. II OSK 215/08). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154). Mając zatem na względzie, że przywołany przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Według art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Doszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz.2603 z późn. zm. – zwanej dalej u.g.n.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.) jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również oparta być na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenia procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem doktryny, stwierdzić zatem można, że rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie.

Trafnie Wojewoda zwraca uwagę na konieczność odróżnienia instytucji scalania i podziału nieruchomości od instytucji podziału nieruchomości pomimo, że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Strona przeciwna zdaje się tego nie dostrzegać, na co wskazuje treść odpowiedzi na skargę, zwłaszcza fragment w którym prezentowane jest stanowisko, że wykonanie treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. powinno obejmować również nieruchomości, które nie są poddane scaleniu lecz tylko podziałowi.

Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno - powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2009). Jak zauważył organ nadzoru, procedura scalania i podziału gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu który był objęty scaleniem. Scalenie i podział prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 u.g.n.) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.

Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały – zwłaszcza do treści zakwestionowanych w skardze przepisów - wskazuje, że określone w nich zapisy nie stanową szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości.

Określając w § 2 uchwały przedmiot planu w pkt 5 Rada wymieniła szczegółowe zasad i warunki scalania i podziału nieruchomości – stwierdzając, że ustalenia w tym zakresie zawiera § 5 rubryka E oraz rysunek planu. Z kolei treść § 4 ust. 1 pkt 10 uchwały stanowi, że z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w niniejszej uchwale widniejące na rysunku planu granice działek budowlanych są ustaleniami obowiązującymi.

Analiza zapisów zawartych w § 5 rubrykach E: "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" dla poszczególnych terenów zawarte w tabelach od 1 do 15 potwierdza stanowisko Wojewody, że zapisy te – wbrew oznaczeniu rubryki E - nie regulują szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości a ograniczone są tylko do podziałów. Brak natomiast w tekście planu zasad i warunków regulujących scalanie nieruchomości w ramach instytucji scalania i podziału. Nie można stwierdzić bowiem istnienia jakichkolwiek zapisów dotyczących czynności, która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział tj. scalania nieruchomości. W konsekwencji należy się zgodzić z zarzutem, że tekst planu nie zawiera zapisów dotyczących szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 u.g.n.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony przeciwnej, że plan rozstrzyga o szczegółowych zasadach scalania i podziału przez ustalenie parametrów działek budowlanych na rysunku planu poprzez graficzne określenie granic działek budowlanych z możliwością zmiany przebiegu tych granic według regulacji zawartych w tekście planu. Nie można bowiem przyjąć, że poprzez samo graficzne wskazanie granic działek budowlanych na rysunku planu - jednakże bez określenia zasad scalania - plan określa zasady i warunki, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzenia scalania i podziałów nieruchomości, zgodnie z art. 102 ug.n. (w tym względzie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 września 2005 r. II OSK 43/05). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu tekstu planu (zdanie wprowadzające), zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, prawodawca wyraźnie określił w którym dokumencie planu - mianowicie w tekście planu - powinny być zawarte określone w pkt 8 parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału. W szczególności parametry te powinny dotyczyć minimalnych lub maksymalnych frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zdaniem Sądu, tekst ocenianej uchwały nie określa wskazanych w rozporządzeniu parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału dla wszystkich terenów. Przykładowo, z treści rubryki E w tabeli 4, w której zawarto ustalania szczegółowe i indywidualne dla terenów P,U wynika, że wymagania dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane określają ustalenia indywidualne. W ustaleniach tych dla terenu P,U 1 i P,U 2 wymagań tych w ogóle nie określono a dla terenu P,U 3 ustalono jedynie minimalną powierzchnię działki budowlanej. W tabeli 3 zawierającej szczegółowe i indywidualne ustalenia dla terenu U, w rubryce E postanowiono, że 1/ podział terenu na działki budowlane określa rysunek planu; 2/ o ile z ustaleń indywidualnych nie wynika inaczej, zmiana oznaczonego na rysunku planu terenu jest dopuszczalna pod warunkiem: 1. zachowania ustaleń regulacyjnych planu; 2. objęcia wstępnym projektem podziału całego terenu; 3. zachowania parametrów działek określonych w ustaleniach indywidualnych, które to parametry nie dotyczą jednak działek o pow. do 100 m2 wydzielanych pod infrastrukturę techniczną, działek istniejących. Z kolei ustalania indywidualne (do których odsyła ww. zapis) dla terenów oznaczonych U.1; U.4; U.5; U.7 nie dopuściły w ogóle podziału terenu na działki budowlane; dla terenów U.3 i U.6 ustaliły jedynie minimalną powierzchnię działki budowlanej a dla terenu U.2 dopuściły korektę istniejącego podziału pod warunkiem niewydzielania nowych działek budowlanych oraz zapewniania działce przedszkola min. 1000 m2. Wreszcie w tabeli 10 zawierającej ustalenia indywidualne dla terenu KP w rubryce E wpisano – "nie ustala się". Z przykładowo przywołanych zapisów uchwały wynika zatem, że w tekście planu nie określono wszystkich wskazanych w rozporządzeniu parametrów dla wszystkich terenów, a dla niektórych nie określono ich wcale. Ponadto, skoro dla części terenów zapisy zawarte w rubryce E (która powinna określać szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału) ograniczono do stwierdzenia, że nie dopuszcza się podziałów na działki budowlane (np. teren KS, K, ZP,U, ZD) to wynika z tego, że parametry wskazane w rubryce E nie są parametrami jakie działki powinny uzyskać po przeprowadzeniu scalenia i podziału. Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada określając zasady scalania i podziału nieruchomości pominęła element scalania nieruchomości.

Wobec przedstawionych okoliczności Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie, nie wykazano również aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Wręcz przeciwnie Rada sama zdecydowała o konieczności uregulowania tej materii w uchwale, o czym świadczy treść § 2 pkt 5 uchwały. W takiej sytuacji zobowiązana była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania w sposób szczegółowy zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, że – jak wprost wynika z ustawy – warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości powinny być w planie miejscowym określone w sposób szczegółowy. Podane w § 4 pkt 8 rozporządzenia parametry działek to tylko minimalna ilość elementów tworzących zasady scalania i podziału których określenie w planie, uznano za konieczne. W akcie wykonawczym wskazano jednak, że treść planu powinna precyzować "w szczególności" te parametry, co nie oznacza, że tylko do tych parametrów postanowienia planu w omawianym zakresie powinny się ograniczać. Skoro przepisy planu miejscowego determinują możliwość scalenia i podziału nieruchomości to prawidłowo sporządzony plan powinien wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (II OSK 424/10) "W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. Dlatego przy konstruowaniu ustaleń planu należałoby korzystać z zasad techniki prawodawczej o których stanowi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 98)".

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody prawne skład orzekający stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim są zasady scalania i podziału nieruchomości, zaistniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 u.p.z.p. Pominięcie obligatoryjnego elementu planu oznacza, że pozostałym zakresie plan, dotknięty brakami, nie może funkcjonować.

Konieczność stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. powoduje, że większego znaczenia prawnego dla bytu zaskarżonego aktu, nie mają pozostałe zarzuty skargi, co pozbawia sensu dokonywanie przez Sąd szczegółowej analizy tych zarzutów. Nie wdając się zatem w głębsze rozważania stwierdzić tylko wypada, że Sąd podziela zarzut naruszenia prawa przez zapis dotyczący terenu MW.10 z tego względu, że dopuszcza on dla przedmiotowego terenu alternatywne przeznaczenie. Mając na względzie przede wszystkim status planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego należy, zgodzić się poglądem, że brak jest możliwości określenia w nim przeznaczenia gruntów w sposób hipotetyczny, czy też alternatywny. Zapis o dopuszczalności likwidacji funkcji mieszkaniowej i włączenia terenu MW 10 w całości do terenu P,U. 2 należy traktować jako przeznaczenie alternatywne (co podkreśla sama strona przeciwna). Sąd podziela też zarzuty o niedopuszczalności umieszczenia w planie norm otwartych, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy przez organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych w realizacją inwestycji (por. WSA w Warszawie wyrok z dnia 24 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 983/08). W kwestii zarzutu wskazującego na niedopuszczalność wprowadzenia w zapisach planu orientacyjnych linii rozgraniczających, skład orzekający za aktualne przyjmuje nadal stanowisko wyrażone w nieprawomocnych wyrokach z dnia 27 kwietnia 2010 r. (sygn.akt II SA/Wr 126/10), z dnia 26 maja 2010r. (sygn. akt II SA/Wr 70/10) oraz z dnia 30 czerwca 2010 r. (sygn.akt II SA/Wr 129/10), które zapadły w wyniku skargi Wojewody i dotyczyły analogicznych zapisów (co należy podkreślić) w innych planach miejscowych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę dla orzeczenia zawartego w pkt II stanowił przepis art. 152 przywołanej ustawy.

Zarządzenie:

1. proszę odnotować;

2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem proszę doręczyć pełnomocnikowi Wojewody (k-108) z pouczeniem o skardze kasacyjnej oraz pełnomocnikowi strony przeciwnej (k-107) – bez pouczenia;

3. kal. 30 dni.