Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1331/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1 i 3, 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 82/16 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 82/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Lewin Brzeski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym

Rada Miejska w Lewinie Brzeskim na sesji w dniu [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm., dalej u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i C., gmina Lewin Brzeski, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i C., gmina Lewin Brzeski, po stwierdzeniu, że zmiana planu nie narusza ustaleń "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lewin Brzeski" - uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], dalej jako studium.

Wyżej wymieniona uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia [...] października 2015 r. wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] listopada 2015 r. w celu oceny zgodności z przepisami.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, po czym w dniu [...] grudnia 2015 r., opierając się o art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność ww. uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło z uwagi na naruszenie:

– art. 9, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej u.p.z.p. lub ustawa), poprzez wprowadzenie zapisów sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski w zakresie przeznaczenia pod zabudowę obiektów obsługi komunikacji samochodowej – warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji,

– § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), przez ustalenie w § 14 zapisów, które stanowią treść art. 35 u.p.z.p.,

– § 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. z związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), poprzez nakazanie likwidacji zbiorników bezodpływowych po wykonaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej (§ 13 ust. 2 pkt 4 uchwały),

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 460) poprzez ustalenie wjazdu na obszar objęty planem z drogi powiatowej nr [...] (§ 12 ust. 1 uchwały), co stanowi przekroczenie kompetencji Gminy Lewin Brzeski,

– art. 27 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia w podstawie prawnej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 27 u.p.z.p. odnoszącego się do zmiany planu miejscowego,

– art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak klauzuli właściwego organu potwierdzającego pochodzenie mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystanej do sporządzenia projektu planu.

Rozwijając sformułowane zarzuty Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowana uchwała w rozdziale 3 w § 15 ustalała przeznaczenie dla terenów - obiektów obsługi komunikacji samochodowej "1KS". W zakresie podstawowego przeznaczenia ustalono obiekty obsługi komunikacji samochodowej – warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] zawiera zapisy, które pozostają w sprzeczności z ustaleniami przedmiotowej uchwały. Zgodnie ze studium granice obszaru objętego zmianą planu miejscowego znajdują się na terenie oznaczonym w studium symbolem "MI" - obszary zagospodarowania intensywnego, zdefiniowane jako "tereny mieszkaniowe intensywnej zabudowy wielorodzinnej oraz jednorodzinnej". Organ nadzoru zwrócił uwagę, że na stronie 159 studium uwarunkowań, w podrozdziale 16.3 pkt 2 lit. g znajduje się zapis odnoszący się do terenów "MI", dopuszczający dla tych terenów: funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości - rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe, bazowe, itp., oraz w podrozdziale 16.3. pkt 2 lit. l zapis - nie zezwala się na lokalizację obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. W przekonaniu Wojewody, należy mieć na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 42 - do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, co oznacza, że obiekty te są przedsięwzięciami uciążliwymi dla środowiska. Oceny tej, według organu nadzoru, nie zmienia fakt, że w § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały wprowadzono ustalenia w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zakazujące przekroczenia obowiązujących standardów środowiskowych określonych przepisami odrębnymi oraz zamieszczono zakaz obciążenia środowiska naturalnego poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Organ wywodził, że skoro studium dla obszarów "MI" przewiduje intensywną zabudowę wielorodzinną i mieszkaniową z dopuszczeniem usług towarzyszących, to oznacza, że na spornym terenie nie można zaaprobować lokalizacji inwestycji uciążliwych dla środowiska, jakimi są stacje demontażu pojazdów.

Sumując tę część swoich wywodów Wojewoda uznał, że ustalenia przedmiotowej uchwały odnoszące się do przeznaczenia terenów pod lokalizację obiektu obsługi komunikacji samochodowej - warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, stanowią naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], gdyż zapisy studium wyraźnie zakazują lokalizacji obiektów o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych, do których wedle rozporządzenia Rady Ministrów została zaliczona stacja demontażu pojazdów.

Analizując § 14 badanej uchwały o treści: do czasu realizacji ustaleń planu pozostawia się dotychczasowe użytkowanie terenów, Wojewoda stwierdził, że zapis ten stanowi powtórzenie treści art. 35 u.p.z.p., stanowiący, że tereny, których przeznaczenia plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ten sposób, w przekonaniu organu nadzoru, doszło do naruszenia § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, co z kolei powoduje, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych. Nadto organ zarzucił, że przyjęty w przedmiotowej uchwale zapis - do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego - jest niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., ponieważ nie określa precyzyjnie terminu tymczasowego zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do przepisu § 13 ust. 2 pkt 4 zmiany planu miejscowego, który wprowadza nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej, organ uznał, że regulacja ta jest sprzeczna z normą art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określającą, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Organ podkreślił, że kwestia nakazu likwidacji zbiorników bezodpływowych nie znajduje się w kompetencji rady gminy.

W kolejnym elemencie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego ustalenia wjazdu na obszar objęty planem (§ 12 ust. 1 uchwały), Wojewoda podniósł, że w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, w myśl art. 29 ustawy o drogach publicznych przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stąd przyjęte w planie rozwiązanie stanowi przekroczenie kompetencji gminy, skoro problematykę tę reguluje akt wyższego rzędu.

Następny zarzut Wojewody dotyczył pominięcia w podstawie prawnej badanej uchwały przepisu art. 27 u.p.z.p., odnoszącego się do zmiany studium lub planu miejscowego, a taki charakter ma uchwała z dnia [...] października 2015 r.

Wreszcie organ nadzoru zwrócił uwagę na brak na rysunku planu klauzuli właściwego organu potwierdzającego pochodzenie mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Dostrzeżona wadliwość nie skutkowała, jak podał, stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały.

Wojewoda Opolski zaznaczył, że przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego uzyskano stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim, jednak niezasługujące, w jego ocenie, na aprobatę.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, Rada Miejska w Lewinie Brzeskim, po wcześniejszym podjęciu uchwały z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w sprawie jego zaskarżenia wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie przepisów ustrojowych, w tym art. 7 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 3 u.s.g., a także przepisów prawa materialnego: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając swoje stanowisko Gmina w pierwszej kolejności podniosła, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zważywszy, że od 18 listopada 2015 r., po zmianie art. 2 ust. 1 u.p.z.p., jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania tychże zasad może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości lub części. Nadto zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu brak uzasadnienia, umożliwiającego dokonanie sądowej kontroli czynności organu nadzoru, bowiem organ nie wykazał, że zauważone przez niego naruszenia zasad sporządzania planu miały charakter istotny.

W dalszej kolejności Gmina dowodziła, że organ nadzoru naruszył wymienione na wstępie skargi przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zakazuje na terenie objętym planem lokalizacji demontażu pojazdów, w sytuacji, gdy ta działalność nie została przez studium in genere wyłączona. Gmina zwróciła uwagę, że studium dopuszcza na terenie objętym planem (pkt 16.3.2. lit. g) realizację funkcji gospodarczych o niskiej uciążliwości: rolniczych, usługowych, produkcyjnych, przetwórczych, naprawczych, magazynowych, składowych, bazowych, itp. Studium nie zezwala jedynie na terenie objętym planem lokalizacji obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. Według skarżącej, analiza powyższych nakazów i zakazów oznacza, że studium dopuszcza inwestycje, które muszą spełnić łącznie następujące cechy:

– nie są uciążliwe, bądź charakteryzują się niską uciążliwością,

– są związane z rolnictwem, usługami, produkcją, przetwórstwem, naprawami, magazynowaniem, składowaniem, bazami czy innymi funkcjami.

Równocześnie, w opinii skarżącej, studium zakazuje inwestycji, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy:

– są uciążliwe,

– stopień uciążliwości jest co najmniej duży,

– są to obiekty hodowlane lub usługowe, lub produkcyjne,

– stwarzają zagrożenia dla środowiska,

– stwarzają zagrożenie dla zdrowia ludzi,

– generują intensywny ruch pojazdów dostawczych.

Zdaniem Gminy, o konieczności łącznego spełnienia ww. przesłanek świadczy redakcja tychże postanowień, bazująca na użyciu przecinków, czyli znaków interpunkcyjnych, które oznaczają koniunkcję wszystkich przesłanek. W rezultacie, Gmina uznała, że studium nie zakazuje, co do zasady, inwestycji o charakterze uciążliwym, a tylko takich, których uciążliwość występuje w stopniu co najmniej dużym. Dodatkowo inwestycja taka powinna cechować się jeszcze pozostałymi elementami, o których mowa w pkt 16.3.2. lit. l studium. Gmina argumentowała, że organ nadzoru nie wykazał, że każda stacja demontażu pojazdów będzie spełniała owych sześć przesłanek. Nadmieniła, że studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Z tego względu należy dokonywać funkcjonalnej, systemowej wykładni studium, jak i swoistej wykładni autentycznej (rady gminy) tego aktu planistycznego. W tym kontekście Gmina zaakcentowała, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w § 7 pkt i 2 planu zastrzeżono konkretne ograniczenia, co powoduje, że przy realizacji planowanego przedsięwzięcia należy zastosować rozwiązania techniczne i technologiczne, które zminimalizują uciążliwości inwestycji i nie doprowadzą do przekroczenia standardów jakości środowiska, określonych w przepisach odrębnych, poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

W nawiązaniu do pozostałych podniesionych przez Wojewodę zarzutów, dotyczących kwestionowanej uchwały, Gmina uznała je za nieistotne, a więc takie, które nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności badanego planu miejscowego. Stanowisko to dotyczy kwestii powtórzeń w § 14 uchwały treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jak i nakazania w planie miejscowym likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej. Gmina przyznała, że przepisy prawa miejscowego nie mogą modyfikować postanowień ustawowych, tu przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W takiej sytuacji źródłem praw i obowiązków mieszkańców gminy nie będzie plan a przepisy ustawy, i w tym skarżąca upatruje brak istotności opisywanego naruszenia prawa. Pogląd ten odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gmina podała, że w § 12 planu opisano rzeczywisty stan faktyczny - istniejący wjazd, który został uzgodniony z zarządcą drogi powiatowej, a zważywszy na obowiązujące przepisy nie ma możliwości wybudowania innego wjazdu na obszar objęty planem od strony drogi powiatowej. Dlatego właśnie Gmina była uprawniona do kazuistycznego wskazania konkretnego zjazdu. Nawet przyjmując, że zamieszczone w § 12 planu umiejscowienie konkretnego zjazdu było sprzeczne z prawem, to w przekonaniu Gminy, naruszenie to miało charakter nieistotny, gdyż obowiązywać będą stosowne regulacje ustawowe.

W zakresie naruszeń, ocenionych przez Gminę, jako nieistotnych, wniosła o stwierdzenie przez Sąd nieważności przedmiotowej uchwały w części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski stwierdził, że jest ona niezasadna i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 82/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2015 r., w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podniósł, że skarga Gminy Lewin Brzeski nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. Sąd zastrzegł, że badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest nierozłącznie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszym rzędzie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności - ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przepisów tej uchwały. Jedynie w ten sposób sąd może ocenić, czy zarzucane przez organ nadzoru naruszenie prawa ma charakter istotny, a więc, czy uchwała jest sprzeczna z prawem (nieważna), czy też naruszenie jest nieistotne i może prowadzić do wskazania, że uchwałę wydano jedynie z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

Zdaniem Sądu, oceniając zaskarżony akt należało wyjaśnić kwestię formalną, związaną ze spełnieniem przez Wojewodę Opolskiego specjalnej procedury sprawowania kontroli nad działalnością gminną. Przedstawiony materiał dokumentacyjny potwierdza, iż organ nadzoru, działając w oparciu o treść art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił w dniu [...] listopada 2015 r. Przewodniczącego Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], doręczonej Wojewodzie w dniu [...] listopada 2015 r. Wskazują na to uwidoczniona data prezentaty oraz adnotacja na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podjętego w dniu [...] grudnia 2015 r. nastąpiło także [...] grudnia 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, a zatem należało uznać, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w wymaganym trzydziestodniowym terminie.

Przechodząc do meritum sprawy, Sąd przypomniał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i C., gmina Lewin Brzeski, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 16 listopada 2015 r., poz. 2533). Wojewoda Opolski zarzucił, iż podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to art. 9 ust. 4, art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 27.

Zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko, omówione szerzej w stanie faktycznym uzasadnienia, Sąd w pełni podzielił.

Dalej Sąd wskazał, iż plan miejscowy jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego, zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczenia gruntów na cele publiczne. Planowanie miejscowe jest fakultatywne. Ustawodawca nie statuuje bowiem czynności uchwalenia planu miejscowego jako zadania własnego samorządu, a zatem plany miejscowe gmina sporządza w zależności od potrzeb. Istnieje alternatywna forma gospodarowania przestrzenią i ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy oraz w decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie różni się on tym samym od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poza tym, że tryb uchwalania tego przepisu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 ustawy. Natomiast stosownie do art. 28 ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wskazany wyżej szczególny tryb postępowania, a także przewidziana sankcja za jego naruszenie, wynikają z tego, że plan miejscowy reguluje status konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Plan miejscowy jest zatem zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (patrz: wyrok SN z 22 lutego 2002 r., III RN 203/00, OSNP 2001/20/606).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał w pierwszej kolejności, iż uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia [...] października 2015 r. Nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie gminy Lewin Brzeski.

Zgodnie z przepisami u.p.z.p. rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: albo podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy) albo uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 ustawy). Nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane powyżej. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądza o wyborze jednego z dwóch wymienionych rozwiązań.

W ocenie Sądu, w każdym przypadku, w którym zmiany dokonywane w planie miejscowym mają istotny zakres przedmiotowy, właściwe będzie ich wprowadzenie w trybie sporządzenia nowego planu miejscowego. Jeżeli natomiast, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, winny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim, iż rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy, jednakże nie zmienia to faktu, iż z punktu widzenia procedury zastosowanie znajdzie art. 27 u.p.z.p., a co za tym idzie tryb określony w art. 17 ustawy (patrz: Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 279-280). Słusznie zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Opolski wskazał, że poprzez podjęcie uchwały Nr XXII/123/2015 Rada Miejska w rzeczywistości dokonała zmiany tego planu, stąd w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały gmina obowiązana była wskazać art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1997 r., II SA/Łd 1681/96, OwSS 2001/1/12) oraz literaturze przedmiotu (Z. Kostka, J. Hyla "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze", Gdańsk 2004, s. 63-64 oraz Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003 r., s. 120-121). Redakcja przepisu art. 27 ustawy, stwierdzającego, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane", oznacza konieczność stosowania odpowiedniego trybu sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Z brzmienia art. 20 u.p.z.p. można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo tego, że planu jeszcze nie uchwaliła. W istocie chodzi o ocenę zgodności projektu planu, a nie planu ze studium. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwalaniem planu, co wynika z literalnego brzmienia ww. przepisu.

Wprawdzie forma stwierdzenia zgodności projektu ze studium nie jest - na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.- oczywista, jednak nie budzi wątpliwości, że uchwalanie planu, czy jak w badanej sprawie zmiany planu, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium.

Moc wiążąca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wobec miejscowego planu wynika z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium", zaś ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4 przywołanego przepisu).

Stosownie do ww. przepisu studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcje terenów studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej. Wykluczać może w ten sposób funkcje kolidujące z zabudową mieszkaniową, tj. przedsięwzięcia kwalifikowane, jako uciążliwe dla środowiska. Lokalizacja w planie miejscowym takich inwestycji prowadziłaby do naruszenia ustaleń studium. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (w analizowanym przypadku - projektu zmiany).

Obowiązujące w Gminie Lewin Brzeski studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalone uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. określa, że granice obszaru objętego zmianą miejscowego planu znajdują się na terenie oznaczonym w studium symbolem MI – obszary zagospodarowania intensywnego, zdefiniowane jako tereny mieszkaniowe intensywnej zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Wynika to z zapisu w podrozdziale 16.3. pkt 2 lit. g (str. 159) dopuszczającego dla terenów MI następujące przeznaczenie – funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości – rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe, bazowe, itp. oraz z treści podrozdziału 16.3 pkt 2 lit. l o brzmieniu: nie zezwala się na lokalizację obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych.

W kwestionowanej uchwale Rada Gminy Lewin Brzeski w rozdziale 3 § 15 ustaliła przeznaczenie dla przedmiotowego terenu obiektów obsługi komunikacji 1 KS. W zakresie podstawowego przeznaczenia ustalono obiekty obsługi komunikacji samochodowej – warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Lewin Brzeski granice obszaru objętego zmianą miejscowego planu znajdują się na terenie oznaczonym w studium symbolem MI – obszary zagospodarowania intensywnego zdefiniowane, jako tereny mieszkaniowe intensywnej zabudowy mieszkaniowe. Jednocześnie obowiązujące studium przewiduje jedynie funkcję uzupełniającą omawianego obszaru - funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości, rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe i bazowe. Akt ten zawiera też kategoryczny zapis niezezwalający na lokalizację obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. Oznacza to, że ustalenia studium wskazują, że na przedmiotowym terenie (obszar wsi S. i C.) niedopuszczalna jest lokalizacja inwestycji uciążliwych dla środowiska, jakimi są stacje demontażu pojazdów.

Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 140 i 933). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, za trafne należy uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, do których po myśli przywołanego przepisu ww. rozporządzenia Rady Ministrów należy stacja demontażu pojazdów, są jednocześnie przedsięwzięciami uciążliwymi dla środowiska. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie wywody skargi, że stacja demontażu pojazdów nie może zostać zakwalifikowana, jako inwestycja uciążliwa dla środowiska, skoro stanowi obiekt usługowy. W tym zakresie Sąd w pełni poparł stanowisko Wojewody Opolskiego zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Mając na względzie treść przytoczonych unormowań ustawowych oraz regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, podzielić należało stanowisko Wojewody, że § 15 podjęty został z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, trafnie podkreślił organ nadzoru, że zasadniczą kwestią przy uchwalaniu planu jest związanie organu stanowiącego gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Nie kwestionując stanowiska skarżącej Gminy, że studium nie określa ram czasowych realizacji zawartych w nim kierunków zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu, podkreślić należy, że jeżeli w okresie obowiązywania danego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to plan ten musi być zgodny z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) i nie może naruszać jego ustaleń (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), gdyż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W tej sytuacji, skoro oceniana uchwała dotyczy obszaru oznaczonego symbolem MI, konieczne było stwierdzenie przez organ nadzoru jej nieważności, bowiem w tym zakresie naruszono ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski na płaszczyźnie przeznaczenia terenu.

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu nadzoru, że niedopuszczalne było zamieszczenie w § 14 planu zapisu o treści: "do czasu realizacji ustaleń planu pozostawia się dotychczasowe użytkowanie terenu", jako że treść tego przepisu prawa miejscowego stanowi powtórzenie art. 35 u.p.z.p., co z kolei jest niezgodne z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). W wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn akt 475/13 (LEX nr 1380033) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaprezentował pogląd, z którym w pełni zgodził się Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W odniesieniu do regulacji znajdującej się w § 13 ust. 2 pkt 4 ocenianej uchwały, Sąd zgodził się z organem nadzoru, że wprowadzony nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej nie znajduje upoważnienia ustawowego.

Kwestię tę reguluje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), stanowiąc, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Sąd zwrócił uwagę, że w doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. Wskazany przepis uchwały stanowi nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych ale również w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym narusza zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organu w zakresie zawartości ustaleń planu. Stwierdzenie to odnosi się również do przepisu § 12 ust. 1 uchwały, na podstawie którego ustalony został zjazd na obszar objęty planem. Zasadnie wywodził organ nadzoru, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się jedynie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Budowa lub przebudowa zjazdu, łącznie z jego lokalizacją, możliwa jest natomiast w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Stąd ustanowienie zjazdów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi przekroczenie kompetencji gminy, skoro problematykę tę reguluje akt wyższego rzędu.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że brak klauzuli właściwego organu potwierdzającego pochodzenie mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, użytej do sporządzenia rysunku zmiany planu było niezgodne z art. 16 ust.1 u.p.z.p., określającym, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Właściwie też, zdaniem Sądu, Wojewoda ocenił to naruszenie, jako nieskutkujące stwierdzenie nieważności uchwały.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem, bowiem uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a..

W skardze kasacyjnej Gmina Lewin Brzeski, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie, na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 PPSA - przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 PPSA poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kluczowego zarzutu skarżącej w postaci zastosowania przez stronę przeciwną nieobowiązującego przepisu prawnego (szerzej: podstawa kasacyjna II.l. poniżej), w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu I instancji jest odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi;

II. art. 174 pkt 1 PPSA - prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 148 PPSA w zw. z:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., zwanej dalej: Konstytucją RP) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej: UPZP) w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U., poz. 1777, zwanej dalej: UREWIT) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przemilczenie przez Sąd I instancji uchybienia organu nadzorczego, że każde naruszenie przez gminę zasad sporządzania planu miejscowego powoduje stwierdzenie nieważności uchwały w tej sprawie w całości, lub w części, w sytuacji gdy od dnia 18 listopada 2015 r. jedynie istotne naruszenie tychże zasad może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały;

2) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., zwanej dalej: USG) w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności - ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przepisów tej uchwały, w sytuacji gdy skoro przedmiotem sądowej kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze (a nie uchwała), to skarga jawi się przede wszystkim jako instrument obrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i w konsekwencji analiza rozstrzygnięcia nadzorczego - pod kątem jego legalności - ma znaczenie pierwszorzędne;

3) art. 91 ust. 1 i 3 USG w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnił w sposób prawidłowy rozstrzygnięcie nadzorcze, w sytuacji gdy organ nadzorczy nie wykazał, że wskazane przez niego naruszenia zasad sporządzenia Uchwały miały charakter istotny, podczas gdy obowiązkiem organu nadzorczego - od dnia 18 listopada 2015 r. - jest sporządzenie uzasadnienia, uwzględniającego ten element, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie przez Sąd I instancji kontroli czynności organu nadzoru;

4) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 UPZP w zw. z pkt 16.3.2 lit. g) i l) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. (zwanym dalej: Studium) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że Studium zakazuje na terenie objętym Planem lokalizacji stacji demontażu pojazdów, w sytuacji, gdy ta działalność nie została przez Studium wyłączona;

5) § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, zwanej dalej: Zasadami) w zw. z art. 35 UPZP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż § 14 Uchwały stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, w sytuacji gdy reguluje on - w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 11 UPZP - sposób i termin tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu;

6) art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., zwanej dalej: UPiCG) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż wskazanie w § 13 ust. 2 pkt 4 Uchwały nakazu likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej i podłączeniu do niej obiektów stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności Uchwały, w sytuacji gdy naruszenie to ma charakter nieistotny, a jedynie istotne naruszenie zasad sporządzenia Planu mogło skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości, lub w części;

7) art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., zwanej dalej: UDRP) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż wskazanie przez skarżącą w § 12 ust. 1 Planu istniejącego wjazdu na obszar objęty jego zakresem, stanowi przekroczenie kompetencji skarżącej, w sytuacji gdy wjazd ten jest istniejący i stanowi jedyny możliwy wjazd na ten teren, co w konsekwencji powoduje, iż § 12 ust. 1 Uchwały jest zgodny z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że w skardze do Sądu I instancji, zarzuciła organowi nadzorczemu wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do tego zarzutu. Jedynie na s. 5 uzasadnienia wyroku przywołał krótki akapit, opisujący, iż taki zarzut został podniesiony przez skarżącą. Nie znalazł on jednak rozwinięcia w części uzasadnienia wyroku, w której Sąd I instancji (w mniejszym lub większym) stopniu odnosił się do zarzutów skarżącej. Tym samym, w ocenie skarżącej, doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 PPSA, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zgodnie z ugruntowanym dorobkiem judykatury, mającym również rozwinięcie w doktrynie, przepis ten należy interpretować tak, że sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, tym bardziej, jeżeli zasadność jednego z zarzutów może przesądzać o przedwczesności analizy pozostałych zarzutów. Co więcej, jako że skarżąca nie poznała stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, skarżąca de facto nie jest w stanie sformułować - w sposób kompleksowy - podstawy kasacyjnej w tym przedmiocie. Jedyną możliwą podstawą kasacyjną, która umożliwi skarżącej poznanie stanowiska Sądu I instancji w omawianej kwestii, jest podstawa z art. 141 § 4 PPSA, powodująca w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Naruszenie to miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie przeanalizowania ww. zarzutu przez Sąd I instancji, uznałby on zarzut ten za uzasadniony, co w konsekwencji spowodowałoby wydanie orzeczenia o innej treści, tj. uchylającego w całości rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 28 ust. 1 UPZP od dnia 18 listopada 2015 r. brzmi: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ww. zmiana treści art. 28 ust. 1 weszła w życie 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 UREWIT. Zmiana ta polegała na wskazaniu, iż wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium, lub planu miejscowego może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w tej materii w całości, lub w części. Ustawodawca zatem, po kilkunastu latach obowiązywania UPZP, zdecydował, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium, czy planu powinno a limine powodować nieważność takiej uchwały. Jednocześnie w treści przepisów UREWIT nie przewidziano przepisów przejściowych. Tym samym, treść art. 28 ust. 1 UPZP obowiązuje od dnia 18 listopada 2015 r., niezależnie od daty, kiedy podjęto uchwałę w przedmiocie studium, czy planu. W konsekwencji organ nadzoru - przy ustalaniu ewentualnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, winien stosować przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania nadzorczego i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe wpisuje się w zasadę bezpośredniego działania prawa, w myśl której, zgodnie z dorobkiem judykatury, w szczególności Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie zasady dalszego działania ustawy dawnej i zasady bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa. Przenosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, skarżąca kasacyjnie podniosła, że Uchwała została podjęta w dniu [...] października 2015 r., zaś postępowanie nadzorcze zostało wszczęte [...] listopada 2015 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano [...] grudnia 2015 r. Z porównania cezur czasowych wynika zatem, iż czynności organu nadzoru zostały zainicjowane i zakończone już po wejściu w życie UREWIT, a więc w chwili, gdy obowiązywało już nowe brzmienie art. 28 ust. 1 UPZP. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika expressis verbis, iż organ nadzorczy bazował na nieobowiązującym już brzmieniu art. 28 ust. 1 UPZP. Tym samym organ nadzoru (i milcząco Sąd I instancji) naruszył jedną z podstawowych konstytucyjnych zasad prawnych - zasadę legalizmu, wyartykułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Uprawnienia i obowiązki organu (i sądu) winne bowiem opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Skoro zatem prawodawca przewidział, że jedynie istotne naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego mogą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie, to obowiązkiem organu nadzoru - w razie stwierdzenia takiego naruszenia - było ustalenie, czy naruszenie to jest istotne. Organ nadzoru tego jednak nie uczynił, bazując na de facto uchylonym przepisie.

Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 148 PPSA w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 USG w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności - ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przepisów tej uchwały, w sytuacji gdy przedmiotem sądowej kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze (a nie uchwała), to skarga jawi się przede wszystkim jako instrument obrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, i w konsekwencji analiza rozstrzygnięcia nadzorczego - pod kątem jego legalności - ma znaczenie pierwszorzędne. Sąd I instancji zastosował tzw. koncepcję pośredniej kontroli samorządu terytorialnego w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia organów nadzoru. Koncepcję tę jednak - zdaniem znaczącej części przedstawicieli doktryny - należy odrzucić, albowiem może ona prowadzić do nadmiernej ingerencji sądów, ograniczających swobodę decyzyjną i samodzielność wspólnot samorządowych. Celem bowiem sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć nadzorczych nie jest kształtowanie polityki administracyjnej podmiotów zdecentralizowanych, lecz ochrona ich samodzielności poprzez orzekanie o legalności władczej ingerencji w tę sferę. Gdyby uznać ww. koncepcję pośredniej kontroli za prawidłową, wówczas nawet daleko idące wady rozstrzygnięcia nadzorczego nie miałyby istotnego znaczenia, ponieważ podstawę do oceny jego treści stanowiłaby i tak treść poprzedzającej go uchwały. Tym samym, postępowanie o uchylenie aktu nadzoru miałoby charakter wyłącznie iluzoryczny. Skoro więc racjonalny ustawodawca zdecydował się na literalne wyeksponowanie w treści PPSA odrębnego postępowania o uchylenie aktu nadzoru, należy założyć, iż to akt nadzoru (a nie uchwała) winna stać się przedmiotem sądowej kontroli. W konsekwencji, Sąd I instancji de facto nie przeprowadził sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, a ograniczył się wyłącznie do treści Uchwały.

Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 148 PPSA w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 USG w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnił w sposób prawidłowy rozstrzygnięcie nadzorcze, w sytuacji gdy organ nadzorczy nie wykazał, że wskazane przez niego naruszenia zasad sporządzenia Uchwały miały charakter istotny, podczas gdy obowiązkiem organu nadzorczego - od dnia 18 listopada 2015 r. - jest sporządzenie uzasadnienia, uwzględniającego ten element, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie przez Sąd I instancji kontroli czynności organu nadzoru. Ww. kwestia wyraźnie została wyartykułowana przez organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, przyznając tym samym, że zostały naruszone przepisy prawne, obejmujące postępowanie nadzorcze: W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (...) skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (vide: s. 9 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego). Organ nadzoru nie spostrzegł zatem (a Sąd I instancji okoliczność tą pominął), że z dniem 18 listopada 2015 r. zmieniły się diametralnie przepisy UPZP. Jedynie prawidłowe sporządzenie sentencji oraz uzasadnienia aktu nadzoru umożliwia sądową kontrolę czynności organu nadzoru i jest jednym z warunków uznania go za zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 PPSA, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż koniecznym jest zbadanie, czy akt ten — biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu) - może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego jest obowiązkiem organu nadzoru wynikającym z art. 91 ust. 3 USG, który decyduje w istocie o możliwości akceptacji rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny. Przesłanki władczej ingerencji w sytuację prawną podmiotu niezależnego muszą być należycie umotywowane, tak aby umożliwić wykonywanie kontroli sądowej. Uchybienia uzasadnienia należy traktować jako wady całego aktu, co powinno skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Wymagania, co do części motywacyjnej rozstrzygnięcia nadzorczego mają zasadnicze znaczenie dla konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnienie treści sentencji, czy wyjaśnienie wywodów uzasadnienia, czy też prostowania oczywistych omyłek pisarskich. Wojewoda, który jako organ nadzoru wyspecjalizowany w dokonywaniu kontroli aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego pod kątem ich legalności, nie może wszak dokonywać naruszeń prawa, które sam w procesie nadzorczym tym organom wytyka (wyrok WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 623/14). Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno więc przede wszystkim odpowiadać ogólnym zasadom formułowania uzasadnień wszelkich aktów prawnych. Musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, cechować się odpowiednim układem i formą, czynić zadość postulatom ścisłości, dokładności, zwięzłości oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać treści obowiązujących przepisów prawnych. Przenosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, skarżąca kasacyjnie wskazała, że skoro organ nadzorczy był zobowiązany - w razie ewentualnego stwierdzenia naruszeń zasad sporządzenia planu - wykazać, że naruszenia te miały charakter istotny, to brak uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie uniemożliwiło Sądowi I instancji przeprowadzenie jego kontroli sądowej. Sąd I instancji nie poznał bowiem jakiejkolwiek argumentacji organu nadzoru w tym przedmiocie. Co więcej, należy domniemywać, że organ nadzoru nie przeprowadził w ogóle analizy "istotności" tychże naruszeń, skoro nieznane mu było nowe brzmienie art. 28 ust. 1 UPZP. Okoliczność ta jeszcze bardziej wzmacnia powyższą retorykę skarżącej. Teza ta ma oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których organ nadzoru, stwierdzający, na podstawie art. 91 ust. 1 USG (w powiązaniu z aktualnym brzmieniem art. 28 ust. 1 UPZP), nieważność uchwały obowiązany jest wskazać przepis prawa uchwałą tą naruszony oraz wykazać, iż naruszenie ma charakter istotny (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 524/93).

Sąd I instancji naruszył także art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 148 PPSA w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 UPZP w zw. z pkt 16.3.2 lit. g) i l) Studium poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Studium zakazuje na terenie objętym Planem lokalizacji stacji demontażu pojazdów, w sytuacji gdy ta działalność nie została przez Studium wyłączona. Sąd I instancji pobieżnie zapoznał się z treścią skargi w przedmiotowym zakresie. Sąd I instancji podniósł bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż: nie zasługują na uwzględnienie wywody skargi, że stacja demontażu pojazdów nie może zostać zakwalifikowana jako inwestycja uciążliwa dla środowiska, skoro stanowi obiekt usługowy (vide: s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Taka teza nie została jednak podniesiona przez skarżącą, jest ona nieprawdziwa. Wręcz przeciwnie, skarżąca wielokrotnie podnosiła, iż stacja demontażu pojazdów stanowi inwestycję uciążliwą dla środowiska (fakt bezsporny), lecz Studium takich inwestycji nie zakazuje. Fundamentalne znaczenie w niniejszym sporze ma analiza pkt 16.3.2 lit. g) i l) Studium. I to z tych postanowień, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oraz organu nadzorczego, wynika, że § 5 Uchwały jest zgodny z prawem. A mianowicie, Studium dopuszcza na terenie objętym Planem (pkt 16.3.2 lit. g): funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości - rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe, bazowe, itp. Jednocześnie Studium nie zezwala na terenie objętym Planem (pkt 16.3.2. lit. l): na lokalizację obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. Analiza ww. sformułowań (uprawnień i zakazów) prowadzi do następujących wniosków:

1. Studium dopuszcza inwestycje, które muszą spełnić łącznie następujące cechy:

1) nie są uciążliwe, bądź też charakteryzują się niską uciążliwością;

2) są związane z rolnictwem, usługami, produkcją, przetwórstwem, naprawami, magazynowaniem, składowaniem, bazami, czy innymi funkcjami;

2. Studium zakazuje inwestycji, jeżeli takie inwestycje spełniają łącznie następujące cechy:

1) są uciążliwe:

2) stopień uciążliwości jest co najmniej duży;

3) są to obiekty hodowlane, lub usługowe, lub produkcyjne;

4) stwarzają zagrożenie dla środowiska;

5) stwarzają zagrożenie dla zdrowia ludzi;

6) generują intensywny ruch pojazdów dostawczych.

O konieczności łącznego spełnienia ww. przesłanek świadczy redakcja tych postanowień, bazująca na użyciu przecinków, czyli znaków interpunkcyjnych, które - w tym przypadku - oznaczają koniunkcję wszystkich przesłanek. A zgodnie z podstawowymi zasadami logiki, aby dane wyrażenie było prawdziwe, muszą zostać spełnione (a więc okazać się prawdziwe) łącznie wszystkie poszczególne przesłanki. Studium więc nie zakazuje, co do zasady, inwestycji o charakterze uciążliwym, a tylko takie inwestycje uciążliwe, których uciążliwość występuje w stopniu co najmniej dużym. Poza tym, wystąpienie nawet inwestycji o dużej uciążliwości nie stanowi per se jej niezgodności ze Studium, gdyż taka inwestycja winna cechować się jeszcze pozostałymi elementami, o których mowa w pkt 16.3.2. lit. l Studium. W ocenie Gminy, Sąd I instancji oraz organ nadzorczy nie wykazał, iż de facto każda stacja demontażu pojazdów, jaka zostanie zlokalizowana na terenie objętym Planem będzie spełniała łącznie ww. sześć przesłanek. A ciężar dowodu (czemu nie sprostał organ nadzorczy w niniejszej sprawie), wskazujący, że doszło do naruszenia prawa w treści Uchwały spoczywa na organie nadzorczym, co następnie powinno zostać zrewidowane przez Sąd I instancji. Domniemanie legalności aktu organu gminy wymaga bowiem przeprowadzenia dowodu przeciwnego. Skarżąca, korzystając ze swojej pozycji ustrojowej, ochrony samodzielności i domniemania kompetencji, nie musi wykazywać, że uchwała jej organu spełnia wymóg legalności. W tym kontekście, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy zwrócić uwagę na istotę UPZP przy ustalaniu zgodności planów miejscowych z treścią studium. Studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od planów miejscowych, wyznacza granice, w jakich ma następować ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 329/12; rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, poz. 2087). Ponadto studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, co paradoksalnie expressis verbis podkreślił także Sąd I instancji (vide: s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stopień związania planów miejscowych ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Istotna zatem jest wykładnia funkcjonalna, systemowa studium, a także swoista wykładnia autentyczna (rady gminy) tego aktu planistycznego. W ocenie skarżącej, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji oraz organu nadzorczego, iż stacja demontażu pojazdów, in genere, może zostać zakwalifikowana jako (i) inwestycja uciążliwa (ii) dla środowiska, stanowiąca (iii) obiekt usługowy. Tym samym, zarówno Sąd I instancji, jak i organ nadzorczy wykazał spełnienie trzech z sześciu ww. przesłanek, określonych w pkt 16.3.2. lit. l) Studium. Sąd I instancji i organ nadzorczy nie wykazał jednak, iż każda stacja demontażu pojazdów na terenie objętym Planem będzie cechowała się następującymi elementami:

a) stopniem uciążliwości na poziomie co najmniej dużym;

b) stwarzaniem zagrożenia dla zdrowia ludzi;

c) generowaniem ruchu pojazdów dostawczych i to w stopniu intensywnym.

Co więcej, zdaniem skarżącej, ww. trzy przesłanki mogą zostać przeanalizowane wyłącznie przez pryzmat konkretnego przedsięwzięcia w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzonego sporządzeniem (i) raportu oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia, a także (ii) karty informacyjnej przedsięwzięcia. W konsekwencji, skoro Studium dopuszcza na analizowanym obszarze wszelkie inwestycje o charakterze uciążliwym (w stopniu nie większym niż dużym), to wyłącznie analiza dokumentów przygotowawczych danego przedsięwzięcia może pozwolić na ustalenie, czy ta inwestycja wpisuje się w treść Studium, czy też nie. A zatem, treść Planu w tym zakresie jest zgodna z prawem i koresponduje z ogólnymi postanowieniami Studium. Ponadto należy zwrócić uwagę, co zostało już podkreślone przez skarżącą w wyjaśnieniach z dnia [...] grudnia 2015 r., a zignorowane przez organ nadzorczy i Sąd I instancji (vide: s. 2 wyjaśnień), że - w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w Planie zastrzeżono następujące ograniczenia (§ 7 pkt 1 i 2 Planu):

1) uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie emisji wibracji, hałasu, zanieczyszczenia powietrza, substancji zapachowych, niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego oraz zanieczyszczenia gruntu i wód nie może powodować przekroczenia obowiązujących standardów środowiskowych określonych przepisami odrębnymi oraz wywoływać konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania;

2) prowadzona działalność usługowa nie może powodować ponadnormatywnego obciążenia środowiska naturalnego poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Zatem przy realizacji konkretnego, planowanego przedsięwzięcia należy zastosować rozwiązania techniczne i technologiczne, które zminimalizują uciążliwość inwestycji i nie spowodują przekroczenia standardów jakości środowiska, określonych w przepisach odrębnych poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Innymi słowy, inwestor, aby zrealizować m.in. stację demontażu pojazdów będzie musiał podjąć zamierzenia, które zostaną wyartykułowane w dokumentach przygotowawczych (m.in. karcie informacyjnej), które będą wykazywać, iż inwestycja ta cechuje się uciążliwością nie większą niż w stopniu dużym. Jedynie na marginesie skarżąca ponownie odwołała się do przywołanego przez organ nadzorczy wyroku NSA z dnia 7 maja 2014 r. (II OSK 2930/12, vide: s. 5 rozstrzygnięcia nadzorczego). Z orzeczenia tego wynika, iż stacja demontażu pojazdów została uznana za inwestycję uciążliwą dla środowiska. Jednak zarówno w ww. wyroku NSA, jak i poprzedzającym go wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 250/12) nie omówiono ewentualnego stopnia uciążliwości tej inwestycji in genere. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż ww. orzeczenie NSA jest nieadekwatne do niniejszej sprawy, gdyż dotyczyło ono lokalizacji konkretnej stacji demontażu pojazdów, gdzie w planie miejscowym w miejscowości W., w gminie T., dla działki, na której miał zostać zbudowany ww. obiekt, przewidziano: wyłącznie funkcję AG. nieuciążliwa dla środowiska, której zakres oddziaływania jest ograniczony do powierzchni działki, a jak wykazano powyżej, Studium przewiduje inwestycje uciążliwe z uwzględnieniem jednak odpowiedniego stopnia uciążliwości. Podsumowując, zarówno wyrok Sądu I instancji, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi przykład zwycięstwa formalizmu nad słusznością, swoistego kultu dosłowności i wybiórczej analizy treści Studium. Prawo, w tym przepisy Studium oraz Planu, nie jest tekstem, ale mechanizmem, który ma doprowadzić do pewnego pożądanego, a więc słusznego, stanu. Litera prawa jest zatem aż i tylko nośnikiem idei (celu), którą stosujący prawo ma obowiązek realizować. W rzemiośle prawniczym oznacza to stosowanie wykładni systemowej i celowościowej, w szczególności w kontekście zapisów Studium, które ze swej natury i specyfiki tego aktu planistycznego muszą cechować się określonym stopniem ogólnikowości, który następnie jest wypełniany treścią aktu szczegółowego, a więc Planu.

Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 148 PPSA w zw. z § 149 Zasad w zw. z art. 35 UPZP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż § 14 Uchwały stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, w sytuacji gdy reguluje on - w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 11 UPZP - sposób i termin tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu. W ocenie skarżącej, postanowienia § 14 zd. 2 Planu nie stanowią powtórzenia przepisu ustawowego - art. 35 UPZP. Poza tym, gdyby nawet przyjąć, iż skarżąca naruszyła zarzucane przez Sąd I instancji i organ nadzorczy przepisy w tym zakresie, to naruszenie to miało charakter nieistotny, gdyż przepisy prawa miejscowego nie mogą modyfikować postanowień ustawowych, w ramach obowiązującego w Polsce hierarchicznego systemu źródeł prawa. W tym skarżąca upatruje brak "istotności" ewentualnego naruszenia prawa, W takiej bowiem sytuacji źródłem praw i obowiązków mieszkańców skarżącej nie będzie Plan, a przepisy UPZP.

Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 148 PPSA w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 UPiCG poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wskazanie w § 13 ust. 2 pkt 4 Uchwały nakazu likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej i podłączeniu do niej obiektów stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności Uchwały, w sytuacji gdy naruszenie to ma charakter nieistotny, a jedynie istotne naruszenie zasad sporządzenia Planu mogło skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości, lub w części. W skierowanych do organu nadzorczego wyjaśnieniach skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r., skarżąca wskazała, iż: po analizie obowiązujących przepisów oraz aktualnej judykatury w ocenie tut. organu niezbędnym jest usunięcie powyżej cytowanego zapisu (...) (vide: s. 2 wyjaśnień). Tym samym skarżąca przyznała, że poprzez nakazanie w Planie likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej naruszyła ona przepisy UPiCG. Jednak, w ocenie skarżącej, naruszenie to miało charakter nieistotny, gdyż przepisy prawa miejscowego nie mogą modyfikować postanowień ustawowych, w ramach obowiązującego w Polsce hierarchicznego systemu źródeł prawa. W tym skarżąca upatruje brak "istotności" opisywanego naruszenia prawa. W takiej bowiem sytuacji źródłem praw i obowiązków mieszkańców skarżącej nie będzie Plan, a przepisy UPiCG.

Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 148 PPSA w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP w zw. z art. 29 ust. 1 UDRP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wskazanie przez skarżącą w § 12 ust. 1 Planu istniejącego wjazdu na obszar objęty jego zakresem, stanowi przekroczenie kompetencji skarżącej, w sytuacji gdy wjazd ten jest istniejący i stanowi jedyny możliwy wjazd na ten teren, co w konsekwencji powoduje, iż § 12 ust. 1 Uchwały jest zgodny z prawem. W § 12 ust. 1 Planu opisano rzeczywisty stan faktyczny - istniejący wjazd, który został uzgodniony z zarządcą drogi powiatowej. W oparciu o obowiązujące przepisy prawne nie ma możliwości wybudowania innego wjazdu na obszar objęty Planem od strony drogi powiatowej. W konsekwencji, skarżąca była uprawniona do kazuistycznego wskazania konkretnego zjazdu w § 12 ust. 1 Planu. Poza tym, gdyby nawet przyjąć, iż skarżąca naruszyła zarzucane przez Sąd I instancji i organ nadzorczy przepisy w tym zakresie, to naruszenie to miało charakter nieistotny, gdyż przepisy prawa miejscowego nie mogą modyfikować postanowień ustawowych, w ramach obowiązującego w Polsce hierarchicznego systemu źródeł prawa. W tym skarżąca upatruje brak "istotności" ewentualnego naruszenia prawa. W takiej bowiem sytuacji źródłem praw i obowiązków mieszkańców skarżącej nie będzie Plan, a przepisy UDRP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Lewin Brzeski nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) w zw. z pkt 16.3.2 lit. g) i l) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. (zwanym dalej: Studium) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że Studium zakazuje na terenie objętym Planem lokalizacji stacji demontażu pojazdów.

W ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawarto wprost zakazu lokalizacji stacji demontażu pojazdów. Nie zmienia to jednak faktu, że punkcie 16.3.2 lit. l zawarty jest zapis, iż nie zezwala się na lokalizację obiektów budowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. Z kolei w punkcie 16.3.2 lit. g zawarty został zapis, że dopuszcza się funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości - rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe, bazowe itp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest uzasadnionych postaw do przyjęcia, że działalność w postaci warsztatu samochodowego oraz stacji prowadzenia stacji demontażu pojazdów nie będzie działalnością o dużej uciążliwości. Z istoty tego rodzaju działalności wynika, że generuje ona różnego rodzaju uciążliwości w szczególności hałas. Nieracjonalnym byłoby założenie, że warsztat lub stacja demontażu będą na tyle małe, iż prowadzona działalność nie będzie powodowała uciążliwości dla otoczenia. Taka działalność w świetle doświadczenia życiowego nie byłaby opłacalna. Przeprowadzanie postępowania dowodowego na tę okoliczność przez Wojewodę nie było konieczne.

Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania zastrzeżeń, o których mowa w § 7 pkt 1 i 2 uznać należy za niewystarczające. Z zastrzeżeń tych wynika jedynie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z przekroczeniem standardów określonych przepisami odrębnymi. Użyte w studium sformułowania "o dużej uciążliwości" oraz sformułowanie "stwarzających zagrożenie dla środowiska" są pojęciami o szerszym znaczeniu niż "przekroczenie standardów określonych przepisami odrębnymi". Nawet działalność, która nie skutkuje przekroczeniem standardów ochrony środowiska określonych przepisami odrębnymi może być działalnością o dużej uciążliwości bądź działalnością stwarzającą zagrożenie dla środowiska.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że naruszenie wymogu zgodności zapisów miejscowego planu ze studium samo w sobie mogło być podstawą do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów za niezasadny uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z pkt 16.3.2 lit. g) i l) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie, zdaniem skarżącej kasacyjnie gminy, miało polegać na bezpodstawnym przyjęciu, iż studium zakazuje na terenie objętym miejscowym planem lokalizacji stacji demontażu pojazdów.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji rzeczywiście nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uwzględnieniem pierwotnego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wskazaną w skardze kasacyjnej zmianą podstawą stwierdzenia nieważności było "naruszenie zasad" sporządzania miejscowego planu zaś po zmianie "istotne naruszenie zasad" sporządzania miejscowego planu.

W przedmiotowej sprawie, jak to zostało już wcześniej wskazane, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. W tej sytuacji, gdyby Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu musiałby stwierdzić, że ocena przez Wojewodę uchwały w przedmiocie miejscowego planu przez pryzmat pierwotnego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miała wpływu na prawidłowość wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Gdyby bowiem Wojewoda oceniał uchwałę w przedmiocie miejscowego planu pod kątem "istotności naruszenia zasad" sporządzania miejscowego planu, to również miałby podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest do zarzutu niewykazania przez organ nadzoru, że naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu miało charakter istotny.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczywiście Sąd rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze bada prawidłowość tego rozstrzygnięcia. W sytuacji jednak, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wydawane jest z powodu stwierdzenia przez organ nadzoru niezgodności z prawem ustaleń zawartych w miejscowym planie Sąd kontrolujący to rozstrzygnięcie siłą rzeczy musi dokonać oceny prawidłowości rozwiązań zawartych w miejscowym planie, by orzec, czy rozstrzygnięcie to nie narusza prawa.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie gminy, że powtórzenie w miejscowym planie ustawowego zapisu zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym samo w sobie nie było uchybieniem na tyle istotnym, by mogło być podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu. W miejscowym planie nie należy powtarzać treści przepisów ustaw lub rozporządzeń, gdyż w przypadku zmiany ustawy lub rozporządzenia skutkowałoby to niezgodnością miejscowego planu z przepisami zawartymi w tych aktach prawnych.

Z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W § 14 miejscowego planu zawarto sformułowanie, że do czasu realizacji ustaleń planu pozostawia się dotychczasowe użytkowanie terenów. Zapis ten można było interpretować jako wyłącznie podkreślenie, iż w miejscowym planie nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu.

Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż wskazanie w § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały nakazu likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej i podłączeniu do niej obiektów jest nieprawidłowe. Zapis ten jest w istocie również powtórzeniem uregulowania ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, z którego wynika obowiązek właścicieli nieruchomości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W przypadku wybudowania sieci kanalizacyjnej właściciele nieruchomości mieliby obowiązek przyłączenia się do sieci niezależnie od tego, czy obowiązek taki wynikałby z miejscowego planu. Powtórzenie tego obowiązku w miejscowym planie nie mogło w tej sytuacji być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W realiach niniejszej sprawy także wskazanie w miejscowym planie miejsca wjazdu na obszar objęty planem nie mogło być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu w sytuacji, gdy było to wskazanie na istniejący i funkcjonujący wjazd.

Okoliczność, iż wskazana wyżej część zarzutów skargi kasacyjnej była trafna nie mogła skutkować uwzględnieniem tej skargi albowiem jak to zostało już wcześniej wskazane niezgodność miejscowego planu ze studium sama w sobie dawała podstawę do stwierdzenia nieważności przez Wojewodę uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.