Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 883/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 569/17 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bk 659/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO w B., organ odwoławczy) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej M. R. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie organ wydający zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego, a tylko w takim zakresie Sąd I instancji stosownie do art. 1 p.u.s.a. kontroluje zaskarżoną decyzję, podczas gdy z treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie da się wywieść, że nakazują one sądom administracyjnym dokonywanie stopniowania naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a także brak jest wskazania przez Sąd I instancji, w jaki sposób, i w jakim zakresie, organ administracyjny to prawo naruszył,

2. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. przez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie do dochowania wymaganej prawem procedury, (skutkujące błędnym oddaleniem skargi) przejawiające się w:

A. naruszeniu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 63 ust. 4 u.u.i.ś. w zw. z art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. przejawiające się w ustaleniu (s. 23 uzasadnienia skarżonego wyroku), że postanowienie Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2014 r. zawierało w sobie dwa rozstrzygnięcia: 1) o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; 2) ustalające zakres raportu środowiskowego, przy czym jedynie postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko mogło zostać zaskarżone w drodze zażalenia na podstawie art. 65 ust. 2 u.u.i.ś., podczas gdy zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia powyższych przepisów pozostaje w sprzeczności z ich literalnym brzmieniem, gdyż art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. przewiduje zażalenie na postanowienie, które swym zakresem obejmuje zarówno obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.), jak i ustalenie zakresu raportu (art. 63 ust. 4 u.u.i.ś.),

B. ustaleniu, że art. 69 u.u.i.ś. oraz art. 70 u.u.i.ś. odnoszą się do kwestii możliwości zaskarżania postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalającego zakres raportu (s. 23 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji), podczas gdy przepisy te regulują zupełnie inną materię,

C. naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. przez usankcjonowanie postępowania organu I instancji, który pomimo uchylenia jego wcześniejszej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2015 r. przez decyzję SKO z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie rozpoznał postępowania na nowo w całości, nie realizując przy tym wytycznych odnośnie do zastosowanie błędnego systemu doręczeń (art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.),

D. związanego z powyższym naruszenia art. 63-65 u.u.i.ś. przez usankcjonowanie działania polegającego na braku ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie:

a) wydania postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wraz z ustaleniem zakresu raportu (art. 63 ust. 1 i ust. 4 u.u.i.ś.), pomimo istnienia ustawowego obowiązku wydania takiego postanowienia,

b) brak zasięgnięcia opinii w tym zakresie od właściwych miejscowo: regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowej inspekcji sanitarnej (art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś.), brak wydania przez te organy opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ewentualnie zakresu raportu (art. 64 ust. 3 u.u.i.ś.), pomimo istnienia ustawowego obowiązku zasięgnięcia opinii, działaniem swym organy obydwu instancji doprowadziły do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności opisanej w art. 6 k.p.a., co Sąd I instancji zdaje się pomijać,

E. związane z powyższym uchybienie, polegające na wskazaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że uniemożliwienie stronom złożenia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. (art. 65 ust. 2 u.u.i.ś.) nie miało wpływu na postępowanie i treść decyzji. Istotnym w niniejszej sprawie jest, że postanowienie co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalające zakres raportu (z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]), było wydane jedynie na etapie wcześniejszego postępowania, które zostało zakończone prawomocną decyzją kasatoryjną SKO w B. Co więcej, postanowienie to zostało doręczone poprzez obwieszczenie, który to tryb doręczeń został następnie zakwestionowany przez SKO w B. wraz ze wskazaniem wytycznych co do jego zmiany na doręczenia listowne za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (art. 39 k.p.a.),

F. brak powtórzenia postępowania w powyższym zakresie (zarzut 2 i 3) jak też doręczenia niezgodne z systemem zawartym w art. 39, 40 i 47 k.p.a. miały wpływ na zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu, co z kolei narusza art. 8, 9, 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.,

G. usankcjonowaniu działań organów obu instancji z naruszeniem art. 80 k.p.a. przez całkowicie dowolne, niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego, obdarzenie walorem wiarygodności dowodu z dokumentu w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przy jednoczesnym całkowitym zanegowaniu wartości dowodowej dokumentów przedstawionych przez skarżącego przy odwołaniu z [...] marca 2017 r. (opinii specjalistów z zakresu ornitologii, biologii i inżynierii środowiska). Sąd Administracyjny w Białymstoku z niezrozumiałych względów wyżej ocenia wartość dowodową: a) dokumentu prywatnego, b) stworzonego na potrzeby inwestycji, c) za pieniądze inwestora i na jego wniosek, d) przez osobę, której wykształcenie oraz doświadczenie w tworzeniu raportów dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia jest nieznane, niż opinie ekspertów z danej dziedziny przedłożone przez skarżącego.

Według skarżącego kasacyjnie, bez znaczenia w tym przypadku pozostaje konstatacja ze s. 24 uzasadnienia skarżonego wyroku jakoby o trafności przyjętych w raporcie rozwiązań decydowały jego uzgodnienia z wyspecjalizowanymi organami, w sytuacji gdy organy te nie znały treści przedłożonych przez skarżącego opinii specjalistów.

Z uwagi na treść powyższych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się z ustaleniem Sądu I instancji, że fakt uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania nie rodził po stronie organu administracji publicznej obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego od początku (s. 22 uzasadnienia skarżonego wyroku). Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania warunkuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bez możliwości pominięcia procedur wymaganych przez powszechnie obowiązujące prawo.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z ustaleniem Sądu (s. 22 uzasadnienia), że uchybienie polegające na błędnym systemie doręczeń, pomimo że nastąpiło, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sądy administracyjne nie są uprawnione do "stopniowania" łamania procedur administracyjnych. Zastosowanie błędnego systemu doręczeń miało wpływ na prawa i obowiązki skarżącego w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Budowa kurnika na 30 000 kur brojlerów (120 DJP) jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z niezrozumiałych dla skarżącego względów, SKO w B. usankcjonowało sytuację, w której Wójt Gminy K. po skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie dopełnił wymagań przewidzianych przez wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Według skarżącego kasacyjnie, nabiera to szczególnego znaczenia w kontekście faktu, że postanowienie dotyczące przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalenia zakresu raportu jest postanowieniem zaskarżalnym. Jednocześnie z uwagi na uchybienia organu I instancji z wcześniejszych postępowań (odnośnie sposobu doręczeń) wcześniej wydane postanowienie w tym zakresie (postanowienie z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], nie mogło zostać skutecznie zaskarżone.

Powoduje to, że strona nie miała prawnych możliwości kwestionowania powyższych ustaleń w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Naruszono tym samym prawo do działania w charakterze strony m.in. w stosunku do skarżącego kasacyjnie przejawiające się w faktycznej niemożności zaskarżenia omawianego postanowienia na całym etapie postępowania (przed jego uchyleniem, gdyż zastosowano zły tryb doręczeń, na obecnym etapie postępowania – z powodu braku wydania takiego postanowienia).

Skarżący kasacyjnie podnosi, że brak dopełnienia obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania bez udziału choćby jednej ze stron stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która skutkuje wznowieniem postępowania na wniosek pominiętej strony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji wyrażonym na s. 23 uzasadnienia, dotyczącym braku możliwości zaskarżenia postanowienia o ustaleniu zakresu raportu w drodze zażalenia opartego o brzmienie art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. Ustalenie zakresu raportu środowiskowego jest bowiem (po myśli art. 63 ust. 4 u.u.i.ś.) immanentnym elementem postanowienia wydawanego na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., służy więc na nie zażalenie na zasadach ogólnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przedstawiony sposób rozumienia powołanych przepisów wspiera też wykładnia historyczna.

Na uwzględnienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zasługuje także zarzut uznania przez Sąd I instancji w całości wartości dowodowej dokumentu prywatnego w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Artykuł 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie – przepis art. 57a p.p.s.a. nie miał zastosowania. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Jako nieusprawiedliwione jawią się również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które powiązano z przepisami art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.

Do naruszenia art. 151 p.p.s.a. doszłoby, gdyby Sąd I instancji, stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa kwalifikujące do uwzględnienia skargi, jednak skargę oddalił. O trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby Sąd I instancji zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę, zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. W treści zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie da się wywieść, że nakazują one sądom administracyjnym dokonywanie stopniowania naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie ma takiego stwierdzenia.

Wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy tej normy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, mającego istotny charakter. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ, to nie może stosować tego przepisu. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie błędnie utożsamia brak zastosowania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z nieuprawnionym jego zdaniem "stopniowaniem łamania procedur administracyjnych".

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można Sądowi I instancji zarzucić braku wskazania, w jaki sposób, i w jakim zakresie, organ administracyjny to prawo naruszył, gdyż Sąd I instancji na str. 25 uzasadnienia wyroku wyraźnie stwierdził, że nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji i z tego powodu wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro zatem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył wskazanych powyżej przepisów.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 63 ust. 1 oraz 63 ust. 4 w zw. z art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria określone w tym przepisie.

Wójt Gminy K. w postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 63 ust. 1 i 4, art. 66 i 68 u.u.i.ś., § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalił zakres raportu w pełnym zakresie zgodnie z art. 66 u.u.i.ś.

Wójt Gminy K. w uzasadnieniu decyzji środowiskowej z [...] lutego 2017 r., znak: [...], na str. 5 wskazał, że biorąc pod uwagę opinie, a także uwarunkowania, o których mowa w art. 63 u.u.i.ś., w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał postanowienie o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalił zakres raportu.

W myśl art. 63 ust. 4 u.u.i.ś., w postanowieniu, o którym mowa w w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68 u.u.i.ś. Według art. 65 ust. 2 u.u.i.ś., na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. W postanowieniu Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2014 r. znajduje się pouczenie zgodne z treścią art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się obwieszczenie Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w którym organ zawiadomił m.in., że w dniu [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane przez Wójta Gminy K. postanowienie, w którym uznano, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalono zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na ww. obwieszczeniu znajduje się adnotacja, z której wynika, że wisiało ono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w K. oraz tablicy ogłoszeń we wsi Z. w dniach [...] kwietnia 2014 r.

Sąd I instancji na str. 23 uzasadnienia wyroku stwierdził, że postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. zawierało w sobie dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze nakładało na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i w tym zakresie podlegało ono zaskarżeniu w drodze zażalenia, a także drugie, ustalające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na które nie przysługuje zażalenie. Sąd I instancji stwierdził również, że ani z art. 69 u.u.i.ś., ani z art. 70 u.u.i.ś. nie wynika możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia określającego przedmiotowy zakres opracowywanego raportu.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie, które swym zakresem obejmuje zarówno obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.), jak i ustalenie zakresu raportu (art. 63 ust. 4 u.u.i.ś.). Powyższe stwierdzenie Sądu I instancji znalazło się na str. 23 uzasadnienia wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut nie jest zasadny. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Ani sposób sformułowania ww. zarzutu, ani przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja na jego poparcie, nie pozwalają na uwzględnienie przez Naczelny Sad Administracyjny tego zarzutu. Zarzuty nie mogą być na tyle ogólnikowe, by zmuszały sąd do domniemywania intencji strony i zastępowania jej we wskazywaniu chociażby wpływu danego naruszenia na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.B skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, na str. 23 uzasadnienia nie ustalił, że art. 69 u.u.i.ś. oraz art. 70 u.u.i.ś. odnoszą się do kwestii możliwości zaskarżenia postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalającego zakres raportu. Sąd I instancji na str. 23 uzasadnienia stwierdził bowiem, że ani z art. 69 u.u.i.ś., ani z art. 70 u.u.i.ś. nie wynika możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia określającego przedmiotowy zakres opracowywanego raportu. Stwierdzenie Sądu I instancji, które znalazło się na str. 23 uzasadnienia wyroku jest ponadto zgodne z literalnym brzmieniem art. 69 i 70 u.u.i.ś.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.C skargi kasacyjnej.

Nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. SKO w B. wydało zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wtedy, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, który na str. 25 uzasadnienia wyroku stwierdził, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony materiał oceniono właściwie. Wskazać należy, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu I instancji. W takich granicach SKO w B. obowiązane było ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązane było zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, która mogła być tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji. W niniejszej sprawie stanowiło to podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy K. z [...] lutego 2017 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.D skargi kasacyjnej, związany z naruszeniem art. 63-65 u.u.i.ś. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zarzut ten jest sprecyzowany w sposób nie w pełni poprawny. W razie podziału artykułu na mniejsze jednostki redakcyjne, skarżący kasacyjnie powinien wskazać przepis ujęty w konkretny paragraf, ustęp, literę albo tiret, na którym opiera swój zarzut. Zarzut skargi kasacyjnej przedstawiony w pkt 2.D nie odpowiada tym wymaganiom.

Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala ustalić, że skarżący kasacyjnie zarzuca w istocie naruszenie art. 63 ust. 1 i ust. 4 u.u.i.ś. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria określonym w tym przepisie, a zgodnie z art. 63 ust. 4 u.u.i.ś., w postanowieniu, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro ustawodawca w art. 63 ust. 4 u.u.i.ś. odsyła do stosowania art. 68 u.u.i.ś., to nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia obowiązku wydania postanowienia o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wraz z ustaleniem zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ponieważ taki obowiązek przewidział ustawodawca.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.D lit. b skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 20 uzasadnienia wyroku wskazał, że po uzyskaniu opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Wójt Gminy K., postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pełny zakres). Po przedłożeniu przez inwestora wymaganego raportu Wójt Gminy K. uzyskał wymagane uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia od RDOŚ i pozytywną opinię od PPIS. W związku z uzupełnieniem raportu przez inwestora, organ I instancji ponownie wystąpił w dniu [...] października 2015 r. do RDOŚ i do PPIS o stosowne uzgodnienia, które organy te wydały. Po raz trzeci, w związku z kolejnym uzupełnieniem raportu, Wójt Gminy K. zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2016 r. do RDOŚ i do PPIS o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia i organy ponownie uzgodnienia takie określiły.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.E skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 k.p.a., ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem należy podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że brak doręczenia skarżącemu postanowienia Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], za pośrednictwem operatora pocztowego, spowodował, że nie miał on prawnych możliwości kwestionowania ustaleń z niego wynikających w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Stanowisku skarżącego kasacyjnie w tym zakresie przeczy też treść jego odwołania z [...] marca 2017 r. od decyzji środowiskowej Wójta Gminy K. z [...] lutego 2017 r. – na wstępie odwołania skarżący wyjaśnia, że decyzja środowiskowa Wójta Gminy K. z [...] lutego 2017 r., znak: [...], została mu doręczona [...] marca 2017 r. Choć zarzuty odwołania w większości dotyczą treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to skarżący w odwołaniu stawia tezę, że strony zostały pozbawione możliwości skutecznego polemizowania z ustaleniami organu. Skarżący w odwołaniu, w skardze oraz w skardze kasacyjnej nie wskazał jednak, z jakimi ustaleniami organu mógłby sam skutecznie polemizować, gdyby Wójt Gminy K. doręczył mu postanowienie z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], za pośrednictwem operatora pocztowego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak dokonania doręczenia skarżącemu postanowienia Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], za pośrednictwem operatora pocztowego, lecz przez obwieszczenie, pozostawało bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że interes w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia we wskazanym zakresie posiadał jedynie inwestor, bo to na niego obowiązek ten został nałożony. Nie można też przyjąć, że ustalenie pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 66 u.u.i.ś. mogło naruszyć prawa skarżącego w postępowaniu, który w odwołaniu od decyzji środowiskowej z [...] lutego 2017 r. zarzucał m.in. naruszenie art. 66 u.u.i.ś. Ma rację Sąd I instancji, że strona skarżąca, oprócz powoływania się na niemożność zaskarżenia tego postanowienia (ze względu na formę obwieszczenia zamiast doręczenia przez operatora pocztowego), nie wykazała jednocześnie, że w jej interesie było, aby na inwestora taki obowiązek nie został nałożony.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.F skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, brak powtórzenia postępowania w powyższym zakresie, jak też doręczenia niezgodnie z treścią art. 39, 40 i 47 k.p.a., nie miały wpływu na zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu. W konsekwencji wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie doszło do naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Najdalej idące uprawnienia przysługują wnioskodawcy, w odróżnieniu od innych zainteresowanych podmiotów zawiadamianych, tylko w trybie art. 49 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.G skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 24 i 25 uzasadnienia wyroku stwierdził, że za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy dopuścił zgłoszone dowody w postaci trzech opinii specjalistów i je szczegółowo ocenił w kontekście całego zebranego materiału dowodowego. Opinie te dotyczą kwestii znajdujących się w otoczeniu terenu inwestycyjnego zwierząt i ptaków, roślinności oraz oceny Raportu. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że oprócz raportu i aneksu do raportu, w których szczegółowo analizowano kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko, Wójt trzykrotnie uzyskiwał wymagane uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia od RDOŚ (z [...] września 2014 r., z [...] listopada 2015 r. i z [...] sierpnia 2016 r.) i pozytywne opinie od PPIS (z [...] sierpnia 2014 r., z [...] października 2015 r. i z [...] września 2016 r.). Ma rację Sąd I instancji, że wyspecjalizowane organy współdziałające w procedurze wydania przedmiotowych decyzji dokonały pozytywnego zweryfikowania wiarygodności analiz i obliczeń zawartych w raporcie i aneksie do raportu. Nie można zatem twierdzić, że raport i aneks do raportu są tylko dokumentami prywatnymi, których wiarygodność jest mała z uwagi na fakt, że zostały sporządzone na wniosek inwestora. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że trzy opinie specjalistów dołączone do odwołania przez skarżącego, sporządzone w dniach [...] listopada 2016 r., [...] listopada 2016 r. i [...] grudnia 2016 r., a zatem po upływie prawie 3 lat od wszczęcia postępowania, bez zweryfikowania ich przez RDOŚ i PPIS, są jedynie dokumentami prywatnymi, które nie są w stanie podważyć prawidłowości ustaleń raportu i aneksu do raportu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.