Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1015/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 2015r. Rada Miejska I. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. w rejonach ulic: [...].

Uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 5 czerwca 2015r., który pismem z 19 czerwca 2015r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli jej legalności.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] datowanym na dzień [...] lipca 2015, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c, § 7 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. (...) w zakresie terenu oznaczonym symbolem UO.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że powyższa uchwała narusza, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przepisy:

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak spójności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego,

- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia Prawo budowlane poprzez wykraczanie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy

Organ nadzoru, stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika nr 3 do niniejszej uchwały (załącznika graficznego), wskazując, że Rada Miejska I. w § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały określiła ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem UO (teren usług oświaty). Dla przedmiotowego terenu Rada Miejska ustaliła zasady modernizacji, rozbudowy i budowy komunikacji - obsługa komunikacyjna terenu z ul. [...] (§ 7 ust. 2 pkt 10 uchwały). Z analizy rysunku planu miejscowego (załącznik nr 3 do uchwały), wynika, że pomiędzy ul. [...] a terenem UO znajduje się teren oznaczony symbolem MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami) przylegającym do ww. ulicy, co potwierdza niespójność między częścią tekstową planu miejscowego a jego załącznikiem graficznym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z treści § 2 pkt 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego, natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Projekt planu miejscowego musi zawierać część tekstową i graficzną. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu, zatem nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku, co oznacza, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu, wobec tego załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały.

Odnosząc się do kolejnego uchybienia Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska I. w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c przedmiotowej uchwały wprowadziła zapis "wznoszenie budynków warunkowane jest dokonaniem rozeznania warunków geologicznych do głębokości rzędu 50 m i zastosowaniem odpowiednio do wyników rozpoznania zabezpieczeń wynikających z indywidualnych opinii konstrukcyjno - budowlanych", przy czym art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. zawiera obowiązkowy i fakultatywny zakres ustaleń planu miejscowego a nakładanie obowiązku wykonania badań geologiczno - inżynierskich w celu ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie należy do zakresu zarówno obowiązkowych, jak i fakultatywnych ustaleń planu. Organ podkreślił, że władztwo planistyczne gminy, które pozwala jej, za pośrednictwem aktów planowania przestrzennego, swobodnie kształtować politykę przestrzenną gminy, nie oznacza całkowitej dowolności w stosowanych w tych aktach planistycznych norm prawnych. Przepisy u.p.z.p., które wraz z innych przepisami prawa, ustalają granice wspomnianego władztwa, wskazują enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu i wykroczenie poza ten zakres należy uznać w każdym przypadku za przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy. Opierając się na art. 34 ust. 3 pkt 4 u.P.b., organ stwierdził, że obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych może być nałożony na inwestora przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, tj. w każdym indywidualnym przypadku, a powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ustawowy zwrot "w razie potrzeby" nie jest skierowany do organu planistycznego, lecz przede wszystkim do konstruktora budynku, natomiast o zasadności oceny warunków i wykonania badań geologicznych i geotechnicznych gruntu decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego, a weryfikuje to ostatecznie organ administracji architektoniczno - budowlanej, więc zasadniczo nie ma potrzeby sporządzenia takich badań na działce gruntu, gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. Organ nadzoru wywiódł, że wprowadzenie w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały obowiązku ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie ma uzasadnienia w przepisach u.p.z.p., ani ww. rozporządzenia przez co narusza art. 15 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 u.P.b. Przywołany wyżej zapis przedmiotowej uchwały narusza również § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z treści § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały wynika, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań, natomiast w ocenie organu nadzoru plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, nie może uzależniać realizacji jego ustaleń od przyszłych analiz dokonanych przez bliżej nieokreślone podmioty, bowiem to właśnie w planie miejscowym należy określić sposób zagospodarowania terenu i brak jest podstawy do przeniesienia tych uprawnień na bliżej nieokreślone podmioty w nieokreślonym akcie rozstrzygającym kwestie stanowiące, zgodnie z przepisami prawa przedmiot ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podkreślił, że sprzeczne pozostaje to z istota i charakterem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego. Nadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia obowiązującego porządku prawnego poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w części zawierającej zapisy dotyczące obowiązku rozpoznania warunków geologicznych terenu, tj. § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c oraz obsługi komunikacyjnej dla terenu oznaczonego symbolem UO - § 7 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonym symbolem UO.

Miasto I., w imieniu którego działa Prezydent Miasta, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] Wojewody [....] wniosło o jego uchylenie w całości oraz obciążenia wojewody kosztami postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu wskazanego w tym przepisie;

- art. 2 pkt 14 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że teren oznaczony symbolem UO nie ma dostępu do ul. [...] ze względu na znajdujący się pomiędzy tą ulicą a terenem oznaczonym symbolem UO, teren oznaczony symbolem MW/U, czego wynikiem było przyjęcie braku spójności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późno zm.), poprzez przyjęcie, że Rada Miejska I. wprowadzając w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c i ust. 2 pkt 7 lit. c zapisy dotyczące obowiązku rozpoznania warunków geologicznych terenu wykroczyła poza, przyznane jej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b., kompetencje do określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie [...] w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi (pismo z dnia 2 czerwca 2015 r. znak: [...], potwierdzenie odbioru z dnia 5 czerwca 2015r.). Doręczenie uchwały w dniu 5 czerwca 2015 r. dodatkowo potwierdza organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] opatrzone jest datą 6 lipca 2015 r., wysłane 7 lipca 2015 r. a doręczone skarżącemu w dniu 8 lipca 2015 r., dodatkowo Dziennik Urzędowy Woj. [...], w którym opublikowane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę 7 lipca 2015 r.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa oraz piśmiennictwa Miasto I. wywiodło, że przepisu art. 57 K.p.a., w szczególności § 4 nie można stosować w zakresie ram czasowych wyznaczonych organowi nadzoru do skorzystania z kompetencji nadzorczych, określonych w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie nadzorcze nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. Po upływie 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, jako kompetencja do orzeczenia o jej nieważności wygasła. Wobec powyższego Prezydent Miasta stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] wydane zostało przez organ nadzoru po upływie ustawowego terminu kompetencji nadzorczej, który upłynął w dniu 5 lipca 2015r. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze opatrzone zostało datą 6 lipca 2015 r., a podpisane 7 lipca 2015 r., na co wskazuje - w ocenie skarżącego - przesłanie go 6 lipca faksem bez ostatniej strony, na której powinien być podpis organu nadzoru i ponownie już kompletnego faksem w dniu 7 lipca, w tym samym dniu został złożony podpis na egzemplarzu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2261.

W ocenie strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o braku dostępu terenu oznaczonego symbolem UO do ul. [...], która jest drogą publiczną. Teren oznaczony symbolem UO był i jest obsługiwany w zakresie skomunikowania z ulicą [...] istniejącą drogą wewnętrzną (dojazdową), która położona jest poza obszarem opracowania planu, o czym organ nadzoru został poinformowany przez Prezydenta Miasta I. W ustaleniach planu nie określono sposobu skomunikowania, a jedynie wskazano do jakiej drogi publicznej jest dostęp, ponadto bezpośrednio za obszarem opracowania obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr 5, poz. 84), w którym wyznaczono teren "7Z/KD" z ogólnodostępną drogą dojazdową KD łączącą ulicą [...] 57KG/Z. Ustalenia planu wskazują więc dostępność do drogi publicznej, natomiast brak wskazania sposobu skomunikowania jest wynikiem tego, że zgodnie z prawem organ planistyczny nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną.

Miasto I. za bezpodstawny uznało również zarzut dotyczący wykroczenia przez Radę Miejską poza kompetencje przyznane jej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących obowiązku rozpoznania warunków geologicznych terenu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych. Organ podał, że tereny objęte planem miejscowym określone w § 6 położone są w strefie "A" uwarunkowań geologicznych, dla których zostały określone na podstawie wskazań zawartych w uchwale [...] Komisji do Spraw Ochrony Powierzchni przy Wyższym Urzędzie Górniczym z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie "Całokształtu wpływów działalności górniczej dla ustalenia stref zagospodarowania miasta I.". Projekt planu miejscowego został przedłożony Geologowi Wojewódzkiemu oraz Geologowi Powiatowemu celem jego zaopiniowania, którzy jednak nie przedstawili swoich stanowisk w sprawie i zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznano projekt za zaopiniowany pozytywnie. Skarżąca gmina podkreśliła, że Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Opolu w wystąpieniu pokontrolnym wskazała, że Komisja do Spraw Ochrony Powierzchni przy Wyższym Urzędzie Górniczym jako organ doradczy Prezesa WUG jest specjalistycznym organem do kompleksowego opiniowania stanu rozpoznania i zwalczania zagrożeń naturalnych i technicznych w zakładach górniczych oraz zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego, związanego z ruchem zakładu górniczego, dlatego też jej zalecenia zawarte w uchwale nr [...] a dotyczące dokonania odpowiedniego rozpoznania geologicznego (wiercenia na głębokości 50 m), powinny być wpisywane w ustaleniach planów miejscowych. Nadto organ wskazał, że także Geolog Wojewódzki w piśmie z dnia 11 października 2012 r. wskazał, że występuje konieczność uwzględnienia w planach miejscowych wytycznych określonych w uchwale nr [...] z uwagi na brak danych geologicznych i innych informacji pozwalających na zmianę granic zasięgu strefy "A" uwarunkowań geologicznych oraz to, że nie ma prowadzonych kontrolnych pomiarów wysokościowych sieci obserwacyjnej rejonu miasta I. Biorąc powyższe uwagi organów specjalistycznych pod uwagę, w związku z brakiem aktualnych danych geologicznych i ekspertyz, mając na względzie bezpieczeństwo ludzi i mienia przyjęto, że zalecenia zawarte w uchwale nr [...] będą uwzględniane w planach miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za niezasadne. Organ nadzoru potwierdził, że doręczenie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2015r. nastąpiło 5 czerwca 2015r., a trzydziestodniowy termin upłynął w dniu 5 lipca 2015r.. Stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w dniu 6 lipca 2015r., podkreślając, że skoro ostatni dzień trzydziestodniowego terminu przypadał na dzień 5 lipca 2015 r. (niedzielę), tj. na dzień ustawowo wolny od pracy, zatem, zgodnie z dyspozycją art. 57 § 4 K.p.a., ostatnim dniem terminu był najbliższy następny dzień powszedni. W omawianym stanie faktycznym 6 lipca 2015 r. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 K.p.a. a analogiczne rozwiązanie jest przyjęte także w innych procedurach. Ponadto Wojewoda wskazał, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie daje żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, aby wyznaczony w nim termin obejmował również doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W ustawowym terminie organ nadzoru jest władny orzec o nieważności uchwały organu stanowiącego, przez co należy rozumieć podpisanie aktu, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje zatem z chwilą jego podpisania przez uprawniony organ, natomiast zupełnie inną kwestią jest doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak jest przepisów, z których mogłoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru oświadczył, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane listem poleconym w dniu 7 lipca 2015 r., natomiast doręczone Przewodniczącemu Rady Miejskiej I. w dniu 8 lipca 2015r., co zostało potwierdzone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Organ nadzoru wskazał, że bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia kwestionowanego aktu.

Za niezasadne Wojewoda uznał również pozostałe zarzuty skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto podniósł, że do 14 sierpnia 2015r. Rada Miasta I. nie podjęła uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 1647 z późn.zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270; dalej jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt.

W myśl z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (...) W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z kolei tryb zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy regulują przepisy art. 98 u.s.g, stanowiąc że podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia (ust. 1), do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4).

Sąd zważył, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi Miasta I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. Niesporna pozostaje okoliczność, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone gminie w dniu 8 lipca 2015r. Z akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu nadzoru, w dniu 5 sierpnia 2015r. (data stempla pocztowego na kopercie k. 60 akt sądowych). Zachowany został zatem przez gminę ustawowy termin określony w art. 98 ust. 1 u.s.g. Na wezwanie Sądu do uzupełnienia braków skargi strona skarżąca, we wskazanym terminie, przedłożyła uchwałę nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] września 2015r. w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze (k. 71-73 akt sądowych).

W orzecznictwie podnosi się, że termin określony w art. 98 ust. 1 u.s.g. dotyczy wniesienia skargi, nie ma natomiast podstaw aby skutki niezachowania tego terminu odnosić również do organów gminy, które uprawnione są do podjęcia uchwały przewidzianej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. (vide wyrok SN 7 sędziów z dnia 27 lutego 1992r., sygn. akt III AZP 8/9, postanowienie SN z 5 października 1994r., sygn. akt III ARN 53/94 a także postanowienia NSA: z 30 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 290/05, z 14 marca 2006r., sygn. akt I OSK 204/06, z 6 września 2007r., sygn. akt I OSK 1158/07, z 6 marca 2008r., sygn. akt II GSK 410/07, z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10, z 1 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 1011/11). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę przychyla się do tego stanowiska. Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. winien być interpretowany w sposób uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Przy odczytaniu znaczenia tego przepisu należy też mieć na względzie, że termin 30 dni na podjęcie uchwały przez organ kolegialny ocenić należy jako w praktyce trudny do dochowania. Skoro zatem ustawodawca wprost nie wyartykułował takiego wymogu – nie należy go wywodzić drogą wykładni rozszerzającej. Celem omawianych regulacji jest, aby konflikt wyrażony formalnie w rozstrzygnięciu nadzorczym – zanim zostanie poddany badaniu przez sąd administracyjny – został jeszcze raz przez gminę rozpatrzony. Cel przepisu nie wyklucza więc nie tylko podjęcia uchwały po wniesieniu skargi do sądu ale i po upływie terminu do wniesienia skargi.

Przystępując do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga najdalej idący zarzut skargi – wydania skarżonego aktu nadzorczego z przekroczeniem ustawowego terminu.

W odniesieniu do cytowanych wyżej regulacji odnoszących się do uprawnień organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego w orzecznictwie dominuje pogląd, że termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem materialnoprawnym, bowiem określa okres w którym organ nadzoru może skorzystać z przysługujących mu władczych kompetencji, przy czym z upływem tego terminu następuje wygaśnięcie kompetencji do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 684/11). W taki też sposób termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego kwalifikowany jest w piśmiennictwie (P.Chmielnicki – Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Wyd. LexisNexis 2006 str. 145, również autorzy Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wyd. Becka 2011). Nadto wskazuje się, że termin ten należy zakwalifikować jako zawity (prekluzyjny), skoro ogranicza ze skutkiem wygaśnięcia kompetencje organu nadzoru (por. wyroki NSA z 19 marca 1992r. sygn. akt SA/Wr 104/92, z 19 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 684/11). Termin ten nie podlega zatem przywróceniu ani przedłużeniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zwrócić należy uwagę na szczególną konstrukcję powyższej normy prawnej, w której ustawodawca precyzyjnie określił okres, w którym organ nadzoru upoważniony jest, a zarazem zobowiązany, orzec o nieważności uchwały/zarządzenia organu gminy, które w istotny sposób naruszają prawo. Ustawodawca dla określenia długości okresu, w którym organ nadzoru posiada kompetencję do orzeczenia o nieważności uchwały nie użył bowiem sformułowania: "w terminie 30 dni", lecz "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" od dnia doręczenia. Zdaniem Sądu, termin orzeczenia o nieważności uchwały przez organ nadzoru został zatem jednoznacznie określony w u.s.g., w taki sposób, iż należy uznać, że ostatnim dniem, w którym organ nadzoru posiada tę kompetencję jest 30-ty dzień od dnia doręczenia mu tejże przez gminę, w trybie określonym w art. 90. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie przedmiotowej szczególnej kompetencji nadzorczej wojewody (w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że postępowanie nadzorcze ma charakter szczególny, nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz orzeka o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń organów gminy, ma zatem odmienny charakter niż decyzja administracyjna (wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 447/06, LEX 265705). Nadto do postępowania nadzorczego przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko odpowiednie (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Oznacza to, że nie można przenosić zasad służących ochronie procesowych praw stron postępowania administracyjnego, mających równoważyć istniejącą w stosunkach administracyjnych nierównorzędność stron, na przedmiotowe postępowanie nadzorcze. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że organ wyposażony w uprawnienia nadzorcze orzeka o nieważności zakwestionowanej przez siebie uchwały. W przypadku organu jednoosobowego, jakim jest Wojewoda, wyrażenie jego stanowiska w kwestii zgodności przedłożonej uchwały z prawem, wymaga podpisania projektu rozstrzygnięcia nadzorczego. Moment ten winien odpowiadać dacie, jaką opatrzony jest dokument zawierający rozstrzygnięcie. Ta data jest istotna przy ocenie, czy np. podmiot składający podpis był do tego uprawniony, umożliwia także identyfikację rozstrzygnięcia. Nadto zachowanie tej daty uzależnione jest od aktywności organu nadzoru. Wobec restrykcyjnego ograniczenia okresu, w jakim organ nadzoru może skorzystać z posiadanych kompetencji, nie jest uprawnione uzależnienie zachowania tego terminu od zachowania podmiotów trzecich i okoliczności od organu niezależnych.

Taka właśnie zależność pojawia się w przypadku uzależnienia zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego od daty jego doręczenia nadzorowanemu podmiotowi. Nie tylko data doręczenia, ale nawet samo doręczenie nie zależą od organu nadzoru, co czyni jego kompetencję relatywną i prowadzi de facto do ograniczenia w praktyce ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia. Kryterium, którego spełnienie zależy od organu nadzoru w kwestii zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest kryterium daty podpisania orzeczenia, ujawnianej w nagłówku rozstrzygnięcia oraz jego nadania (swoista "data pewna" wydania aktu nadzory w terminie). Taka interpretacja przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie prowadzi do rozumienia nie dającego się pogodzić z jego brzmieniem. Na marginesie należy jednak zaznaczyć, że w orzecznictwie spotykane są tak restrykcyjne interpretacje powyższych przepisów, które nakazują, aby w terminie 30dni organ nie tylko wydał (podpisał) rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także nadał je i skutecznie doręczył w tym terminie (aby doręczenie nastąpiło najpóźniej w 30stym dniu terminu), przy czym bez znaczenia pozostaje fakt wzywania do uzupełnienia przedłożonej przez gminę dokumentacji Wojewodzie. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela wyżej opisanego restrykcyjnego stanowiska. Przez orzeczenie przez monokratyczny organ nadzoru o nieważności uchwały należy rozumieć, zdaniem Sądu, podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez uprawniony do jego wydania podmiot, nie zaś samo doręczenie gminie.

W okolicznościach niniejszej sprawy niespornym pozostaje wyłącznie dzień doręczenia przez Prezydenta Miasta I., w trybie art. 90 u.s.g. Wojewodzie [...] uchwały Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...] maja 2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w dniu 5 czerwca 2013r. Wynika to zarówno z akt sprawy, treści rozstrzygnięcia nadzorczego, skargi oraz odpowiedzi na skargę. Mając jednakże na uwadze treść skargi i odpowiedzi na skargę zważyć przyjdzie, iż pierwszorzędna istota sporu dotyczy ustalenia, czy Wojewoda [...] orzekł o nieważności tej uchwały w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym sporny pozostaje zarówno sposób liczenia tego terminu (z zastosowaniem art. 57 K.p.a. lub nie), jak również faktyczna data, w której Wojewoda orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały.

Skarżąca gmina zarzuca, że skoro 30-o dniowy termin, określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. upłynął w dniu 5 lipca 2015r. (niedziela), zatem najpóźniej w tym dniu organ nadzoru mógł orzec o nieważności przedmiotowej uchwały. I nie może mieć tu zastosowania art. 57 § 4 K.p.a. Tymczasem skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], na którym widnieje data 6 lipca 2015r., zostało podpisane przez Wojewodę w dniu 7 lipca 2015r. i w tym dniu nadane do gminy zarówno faksem, jak i przesyłką pocztową. Dzień wcześniej tj. 6 lipca 2015r. organ nadzoru przesłał faksem jedynie niepełną wersję rozstrzygnięcia nadzorczego – bez ostatniej strony, na której winien widnieć podpis wojewody.

Z kolej Wojewoda w odpowiedzi na skargę podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 5 u.s.g. do liczenia spornego terminu należy odpowiednio stosować art. 57 K.p.a., w szczególności jego § 4, zgodnie z którym jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Organ nadzoru stwierdził wobec tego, że ostatnim dniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. w okolicznościach niniejszej sprawy był 6 lipca 2015r. (poniedziałek). Taka też data została uwidoczniona na rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody nr [...], które zostało nadane do Przewodniczącego Rady Miejskiej Miasta I. w dniu 7 lipca 2015r. Zdaniem organu nadzoru, sporne skarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało zatem wydane w ustawowym terminie.

Wobec powyższego zważyć przyjdzie, że w orzecznictwie oraz piśmiennictwie reprezentowane są oba wskazane wyżej poglądy, jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, które ze wskazanych już wyżej przyczyn podziela Sąd rozpoznający niniejsza sprawę, zgodnie z którym stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. IIOSK 447/06, LEX nr 265705). Przyjmuje się też, że art. 57 K.p.a. nie można stosować w zakresie ram czasowych wyznaczonych organowi nadzoru do skorzystania z kompetencji nadzorczych. W uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1216/08, NSA stwierdził, że wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Za brakiem podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 K.p.a., w szczególności § 4, przemawia przede wszystkim materialnoprawny, prekluzyjny charakter terminu, w którym organ nadzoru może skorzystać z przyznanych mu kompetencji. Przeciwstawia się temu również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru (art. 171), które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Wreszcie, rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Wydanie rozstrzygnięcia jest wyrazem stosowania przepisów ustrojowych regulujących w istocie wewnętrzną sferę działania organizacji administracyjnej. Korzystanie więc z kompetencji opartych na tego rodzaju regulacjach musi odbywać się na innych regułach niż te, które zostały skonstruowane dla postępowania jurysdykcyjnego w k.p.a. Pogląd ten został podzielony w wyrokach NSA z 6 maja 2010 r. sygn. I OSK 201/10, z 19 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 684/11.

W konsekwencji podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, termin do orzeczenia o nieważności uchwały Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...] maja 2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, upłynął dla Wojewody [...] z dniem 5 lipca 2015r. (mimo, iż było to dzień ustawowo wolny od pracy), a nie jak wywodzi organ nadzoru 6 lipca 2015r.

Niezależnie od powyższego podkreślenia jednak wymaga, że w odpowiedzi na skargę ani w toku postępowania nie został zakwestionowany zarzut skargi, dotyczący różnicy pomiędzy datą uwidocznioną na przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym, czyli "6 lipca 2015r.", a datą w której, jak twierdzi Miasto I., Wojewoda faktycznie podpisał projekt rozstrzygnięcia, czyli orzekł o nieważności uchwały. Ta bowiem władcza czynność Wojewody, zdaniem strony skarżącej, miała miejsce dopiero w dniu 7 lipca 2015r. W toku postępowania sądowoadministracyjnego organ nadzoru nie wykazał, ani nawet nie stwierdził, że faktycznie orzekł o nieważności uchwały (podpisał rozstrzygnięcie nadzorcze) w dniu 6 lipca 2015r. W odpowiedzi na skargę eksponowano wyłącznie, iż data taka jest uwidoczniona na skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, oraz że zostało ono wysłane listem poleconym w dniu 7 lipca a doręczone Przewodniczącemu Rady Miejskiej I. w dniu 8 lipca 2015r. (co wynika z potwierdzenia odbioru).

Uwzględniając zatem niesporne stanowiska obu stron niniejszego postępowania i dokumenty dołączone do skargi oraz przedłożone wraz z odpowiedzią na skargę, co do okoliczności związanych z wydaniem skażonego aktu nadzorczego Sąd zważył, że Wojewoda [...] o nieważności spornej uchwały Rady Miejskiej, doręczonej mu 5 czerwca 2015r., orzekł w dniu 7 lipca 2015r., zatem z niewątpliwym przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Brak jest podstaw, aby zaakceptować stanowisko organu nadzoru, który zdaje się bagatelizować okoliczność, kiedy faktycznie piastun urzędu wojewody, podpisał przygotowany przez pracowników aparatu pomocniczego, wyłącznie projekt rozstrzygnięcia nadzorczego. Z pewnością data uwidoczniona na dokumencie urzędowym – rozstrzygnięciu nadzorczym, winna odpowiadać dacie wydania tego władczego aktu – czyli podpisania przez wojewodę. Tym bardziej w sytuacji, kiedy po upływie terminu 30 dni, organ nadzoru traci kompetencję do tego orzeczenia. Nie znajduje podstaw prawnych utożsamianie wyłącznie "uwidocznienia daty" na rozstrzygnięciu nadzorczym z jego podjęciem. Wobec powyższego organ nadzoru we wskazanym terminie musi wydać orzeczenie ale również wprowadzić je do obrotu w sposób umożliwiający określenie w sposób pewny daty jego wydania. Ten wymóg byłby zachowany np. w przypadku potwierdzenia bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu gminie, lub poprzez wysłanie w formie dokumentu elektronicznego, z otrzymaniem urzędowego poświadczenia odbioru, albo nadanie w placówce pocztowej operatora wyznaczonego.

Jak wynika ze skargi w dniu 6 lipca 2015r. doręczono Przewodniczącemu Rady Miejskiej I,, za pośrednictwem telefaksu, wyłącznie strony 1 (opatrzoną datą "6 lipca 2015r."), 2 , 3 i 5 rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] (k. 10-13 akt sądowych). W dniu 7 lipca 2015r. natomiast doręczono telefaksem strony 1-6 rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym na stronie 1 widnieje dodatkowo datownik o treści "[...] Urząd Wojewódzki w B. wpłynęło 06.07.2015," bez oznaczenia nr wpływu, a na ostatniej 6 stronie widnieje podpis Wojewody [...] E. M. oraz 4 pracowników urzędu (k. 14-19 akt sądowych). Kserokopia tego drugiego faksu odpowiada w całości treści i wizerunkowi rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]r. przedłożonego przez organ nadzoru wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Jednocześnie strony zgodnie oświadczyły, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego dopiero w dniu 7 lipca 2015r.

Podkreślić trzeba zatem, iż nawet gdyby opowiedzieć się za stanowiskiem organu nadzoru, w zakresie odpowiedniego zastosowania do terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego art. 57 K.p.a., w szczególności § 4, to nie sposób jednocześnie byłoby odmówić zastosowania § 5, który stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (...).

Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, ponieważ ich ocena jest bezprzedmiotowa wobec uznania, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z uchybieniem ustawowego terminu, co czyni je niedopuszczalnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Zgodnie z art. 100 u.s.g. przedmiotowe postępowanie sądowe jest wolne od opłat sądowych, wobec czego zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn.zm.), zasądzono od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego obejmujące koszty zastępstwa procesowego.