Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 86/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 par. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 836/09 w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

18.01.11 r.

II OSK 86/10

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2009 r., VII SA/Wa 836/09 oddalił skargę D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2000 r., III SA 1419/99 (LEX nr 47230), wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków.

Ponadto uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Gdyby jednak wniosek skarżącej potraktować jako sygnał dla organu, do działania z urzędu to i tak niesłuszny był zarzut skargi, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu poprzez brak oceny sprawy w zakresie istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz, że jego uzasadnienie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zostało poczynione w oderwaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej rozważania organu II instancji, co do braku przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego były poczynione zarówno w ogólności, jak też w odniesieniu do twierdzeń wniosku i zażalenia. Natomiast rozważania organu, co do zawieszenia postępowania egzekucyjnego były poczynione na jedynie marginesie sprawy, co nie stanowiło to naruszenia prawa i pozostawało bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Najistotniejszy był bowiem fakt prawidłowej oceny organu, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie Nr [...] z [...].11.2004 r. Wprawdzie ustawodawca nie określił jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., ocenę w tym względzie pozostawił organom orzekającym w konkretnej sprawie, to bez wątpienia okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Ocena zasadności twierdzeń skarżącej nie mogła sięgać podważanej prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z [...].11.2004 r. o rozbiórce.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że fakt, iż wykonanie nakazu rozbiórki w istotny sposób pogorszy warunki mieszkaniowe rodziny skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, bowiem z reguły taki skutek występuje w przypadku rozbiórki budynku mieszkalnego lub jego części. Poza tym w świetle art. 23 § 6 u.p.e.a. nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem okoliczność złożenia wniosku o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji rozbiórkowej, choćby dlatego, że z zasady trwałości i ochrony decyzji wynika, że póki takie nadzwyczajne postępowanie administracyjne nie zakończy się pozytywnie dla skarżącej to egzekucja może i powinna być prowadzona. Jedynie kwestii wykonania nakazu rozbiórki w okresie zimowym i podnoszonych zakłóceń w korzystaniu z domu organ nie poddał ocenie, ale skoro postanowienie organu II instancji zapadło w kwietniu, to ta część argumentacji skarżącej samoistnie stała się bezprzedmiotowa.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła D. G. w całości skargą kasacyjną z 9 grudnia 2009 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § l pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym został naruszony przepis art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym brak ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy na datę orzekania przez organ II instancji oraz przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez uznanie, że pogorszenie warunków mieszkaniowych i użytkowych budynku oraz toczące się postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie są okolicznościami stanowiącymi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego złożyła w 04.12.2008 roku, argumentując, że wykonanie nakazu rozbiórki ma nastąpić w okresie zimowym, co spowoduje utrudnienia dla niej i jej rodziny, a także toczącym się od października 2008 r. postępowaniem na podstawie art. 155 k.p.a., zmierzającym do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki i pogorszeniem warunków mieszkaniowych i użytkowych budynku. Pomimo zarzutów, zawartych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił faktu, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy. Postanowienie to zostało wydane 5 miesięcy po złożeniu wniosku o wstrzymanie egzekucji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił jednakże, na ile upływ czasu wpłynął na stan faktyczny sprawy. W szczególności nie wyjaśnił, czy obowiązek został wykonany, czy i w jaki sposób zakończone zostało postępowanie, prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. zmierzające do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki, a zatem czy w ogóle istnieje przedmiot postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a jeżeli tak, to czy upływ czasu wpływa w jakikolwiek sposób na ocenę wniosku skarżącej oraz postanowienia organu I instancji. Jak wnika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dostrzega istotny upływ czasu pomiędzy złożeniem wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, a datą orzekania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże wyciąga z powyższego wyłącznie wniosek o zbędności rozpatrywania argumentu o utrudnieniach, jakie niesie wykonanie nakazu rozbiórki w sezonie zimowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pogorszenie warunków mieszkaniowych oraz toczące się postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. O ile jest oczywiste, że rozbiórka części obiektu budowlanego musi zmniejszyć jego powierzchnię, to pogorszenie warunków mieszkaniowych nie może być utożsamiane tylko z tą okolicznością. Wszak we wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego podniesiono, że rozbiórka przebudowanej, istniejącej od lat werandy pogorszy także warunki użytkowe budynku, zwłaszcza w zakresie izolacyjności termicznej. Ten aspekt sprawy z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie został poddany analizie, pomimo że doprowadzenie, poprzez wykonanie nakazu rozbiórki, do pogorszenia stanu technicznego obiektu budowlanego, powinno być traktowane jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a.

Również za taki przypadek powinno być uznane postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ przepis ten nie przewiduje wydawania postanowienia o wstrzymaniu, wykonania decyzji administracyjnej, będącej źródłem egzekwowanego obowiązku. Okoliczność ta powinna być rozważona i uwzględniona przez organy administracji, a skoro nie uczyniły one tego - przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", które zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi przesłankę wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ sprawujący nadzór nad egzekucją administracyjną jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Z tego względu dokonując interpretacji tego określenia na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych), jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Nie można jej zatem traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych.

Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne zarówno z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji, jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania ciążących na nich obowiązków. Dlatego też należy podzielić ocenę prawną Sądu I instancji, że za "szczególnie uzasadnione przypadki" można uznać tylko takie sytuacje, które zostały spowodowane przyczynami niezależnymi od zobowiązanego. Przede wszystkim za takie przypadki należałoby uznać wypadki losowe, a także stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego. Skoro żadna z okoliczności podniesionych przez skarżącą nie ma takiego charakteru, to należało uznać, że postawione przez nią zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.