Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 714/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a ib
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 149 § 1, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1183/18 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1183/18 oddalił skargę T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

T. M. w dniu [...] czerwca 2018 r. wniósł do Starosty K. o wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie regulacji stanu prawnego działki nr [...] obr. [...] gm. L. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Starosta K. postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że wnioskodawca nie był stroną w postępowaniu ewidencyjnym, a zatem nie posiada również interesu prawnego, aby skutecznie domagać się wznowienia tego postępowania.

T. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podniósł, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez uwzględnienia aktualnego stanu własności nieruchomości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101), powoływanej dalej jako "P.g.k.", utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Organ przypomniał, że wnioskodawca, przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, w dniu [...] września 2017 r. zwrócił się do Starosty K. o dopuszczenie go do udziału w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym przez ten organ dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu [...], gmina L. (znak: [...]) wskazując na fakt złożenia wniosku o zasiedzenie części działki [...]. Starostwo Powiatowe w K. w odpowiedzi na wniosek T. M., w piśmie z [...] października 2017 r., poinformowało, że nie posiada interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Skarżący złożył od pisma odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. znak [...] stwierdził jego niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 182/18 oddalił skargę T. M. na postanowienie. Tytułem wyjaśnienia Sąd odniósł się do odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony, wskazując, że skoro w postępowaniu aktualizacyjnym znani byli wszyscy właściciele działek, to skarżący nie mógł zostać uznany za stronę postępowania. Sąd wskazał również, że zawisłość sprawy o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o aktualizację danych ewidencyjnych, gdyż dopiero w razie uprawomocnienia się orzeczenia sądowego o zasiedzeniu nieruchomości, skarżący będzie mógł dokonać zmiany wpisów w ewidencji gruntów.

Organ dalej w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek o wznowienie dotyczy postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak: [...] o "aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu [...], gmina L., polegającej na:

1. rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym:

- nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0,10 ha odpowiada części pgr. lkat. [...], objętej wykazem hipotecznym [...] gm.kat. B. gdzie jako właściciel ujawniony jest: A. P. Na podstawie dokumentów w postaci dekretu przyznania spadku z [...].07.1919 r., sygn. akt [...], postanowień z daty [...].07.1990 r., sygn. akt [...], z daty [...].12.2000 r., sygn. akt [...], z daty [...].07.1999 r., sygn. akt [...], z daty [...].09.2006 r., sygn. akt [...], z daty [...].09.2016 r., sygn. akt [...] właścicielami są: M. P. w udziale 1/4 cz., K. B. w 1/10 cz., A. G. w 1/10 cz., M. B. w 1/10 cz., S. B. w 1/10 cz., A. B. w 1/10 cz.;

- nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0,26 ha odpowiada między innymi [...], która objęta była wykazem hipotecznym [...] b.gm.kat. [...] gdzie jako właściciel ujawniony jest J. P. Ww. grunt pozostaje we władaniu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Działka nr [...] wymaga dalszej regulacji prawnej.

2. zmianie użytku gruntowego z "Wp" (wody płynące) na "W" (rowy) w nowo wydzielonych działkach nr [...] i nr [...]".

Decyzja ta stała się ostateczna [...] lutego 2018 r.

Organ odnosząc się do wskazanej we wniosku podstawy wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uznał, że w świetle art. 28 K.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b P.g.k. oraz § 11 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", interes prawny do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego, jak i bycia stroną takiego postępowania posiadają podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty które wykażą, że w stosunku do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym skoro skarżący nie wykazał takich praw, nie miał interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona. Organ wyjaśnił, że samo wszczęcie postępowania sądowego o zasiedzenie nie niesie za sobą żadnych skutków dopóki nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem. Pomimo tego, że zasiedzenie następuje ex lege, a stwierdzający je wyrok sądu cywilnego ma charakter deklaratywny, to dopiero od momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu o zasiedzeniu skarżący może podjąć stosowne kroki prawne, które pozwalają na ujawnienie prawa własności w rejestrze gruntów i budynków oraz księdze wieczystej.

Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia organ wskazał, że już z wniosku o wznowienie w sposób oczywisty wynikało, że został złożony przez osobę nie będącą stroną i co za tym idzie nie było potrzeby podjęcia w tym zakresie dodatkowych ustaleń. Już wstępny etap prowadził zatem do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego.

T. M. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że skoro skarżący w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak [...] toczącym się w przedmiocie regulacji stanu prawnego działki nr [...] obr. [...] gm. L., nie brał udziału jako strona postępowania, to organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania. Sąd zgodził się z organami, że sam fakt złożenia przez skarżącego do sądu powszechnego wniosku o zasiedzenie części działki nr [...], a nawet uzyskanie zabezpieczenia, przez ustanowienie przez sąd zakazu zbywania i obciążania tej działki, nie stanowi podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania. Właściciele działek ewidencyjnych, których dotyczy postępowanie aktualizacyjne operatu ewidencji gruntów i budynków, byli ustaleni i znani. Zasadnie więc organ wskazał skarżącemu, że dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o zasiedzeniu nieruchomości, skarżący będzie mógł dokonać zmiany wpisów w ewidencji gruntów i ujawnić się jako współwłaściciel nieruchomości. Sąd podkreślił, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny, a operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, dlatego zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia wniosku istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej zmiany. Przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian praw własności bądź innych praw nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 127 w związku z art. 28 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie wyrażające się tym, że organ II instancji stwierdził niedopuszczalność jego odwołania na decyzję Starosty Powiatowego z [...] stycznia 2018 r., podczas gdy z treści art. 28 K.p.a. wynika, że ex lege T. M. powinien być stroną postępowania administracyjnego;

2) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b P.g.k. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia przez zaniechanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu T. M. w sytuacji, gdy jest on samoistnym posiadaczem nieruchomości;

3) naruszenie art. 149 § 1 K.p.a. przez pominięcie pierwszego etapu postępowania wznowieniowego, którym jest badanie czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 i art. 148 K.p.a.;

4) błędną wykładnię art. 149 § 1 K.p.a. przez niezgodną z literalną treścią przepisu wykładnię rozszerzającą, polegającą na rozszerzeniu dyspozycji przepisu o badanie przymiotu strony na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieodniesienie się do okoliczności dotyczących braku udziału T. M. w postępowaniu, w konsekwencji brak dopuszczenia T. M. jako strony we wcześniejszym postępowaniu, podczas gdy z uwagi na toczące się deklaratoryjne postępowanie w przedmiocie zasiedzenie ma on przymiot właściciela, a ponadto jest osobą faktycznie władającą nieruchomością;

6) w każdym przypadku naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez nieuprawnione jego zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego;

ewentualnie:

7) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie o zasiedzenie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. pod sygn. [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Sądu I instancji do zalecenia organowi administracyjnemu wznowienia z wniosku T. M. postępowania toczącego się pod znakiem nr [...]. (zakończonego decyzją Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2018 r.), zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne, nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną winien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia i (lub) niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r., II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05 i 16 marca 2007 r., I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r., II FSK 636/09 i 13 marca 2008 r., II OSK 223/07). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r., I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II FSK 1313/10).

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w sposobie formułowania podniesionych w niej zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.

Granice skargi kasacyjnej oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jej autor wyznaczył przez zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów art. 127 w związku z art. 28, art. 149 §, art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b P.g.k., § 10 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 151 P.p.s.a., "ewentualnie" naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Istota zarzutów sprowadza się do twierdzenia o nieprawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia skutkującej oddaleniem skargi, a w szczególności niepodzielania przez Sąd I instancji stanowiska skarżącego co do istnienia interesu prawnego skarżącego we wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie regulacji stanu prawnego działki nr [...] obr. [...] gm. L.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo przypisał zarzuty naruszenia art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b P.g.k. do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepisy objęte wskazanymi zarzutami K.p.a. i P.g.k. kształtują podstawy prawne przyznania jednostce interesu prawnego lub nałożenia na jednostkę obowiązku i są przepisami prawa materialnego. Błędne przypisanie zarzutów do nieprawidłowej podstawy kasacyjnej, jak wyżej wspomniano, nie dezawuuje ich w sposób całkowity, gdyż sposób ich sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej.

Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 K.p.a., stanowiąc, że: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W razie postępowania w sprawie, którego wszczęcie następuje na żądanie jednostki, zastosowanie ma druga norma prawna zawarta w art. 28 K.p.a. Przyznanie jednostce prawa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie obwarowane jest przesłanką posiadania przez nią interesu prawnego lub obowiązku. Artykuł 28 K.p.a. ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony nie daje podstaw materialnoprawnych do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku, a zawierając normy prawne o charakterze niesamoistnym wymaga współstosowania z przepisem prawa materialnego. Takim przepisem będącym źródłem uprawnienia do domagania się aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym jest art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (lit. a), w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (lit. b). Przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia doprecyzowuje, że w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania.

Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że właściciele działek ewidencyjnych, których dotyczy postępowanie aktualizacyjne operatu ewidencji gruntów i budynków są ustaleni i znani. Skarżący kasacyjnie wskazywał wprawdzie w toku postępowania, że włada przedmiotową działką na zasadach samoistnego posiadania, należy jednak zgodzić się z organami i Sądem I instancji, że kwestię własności działki nr [...] rozstrzyga treść księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.w.h.", księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a zatem księga wieczysta pełni funkcję dowodową, służąc wykazaniu stanu prawnego nieruchomości. Zapisy księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej działki nie wskazują skarżącego jako właściciela. Skoro skarżący nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to tym samym nie miał też interesu prawnego aby domagać się udziału w postępowaniu aktualizującym informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Stanowisko wyrażone w powyższym zakresie, zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji, zasługuje na akceptację.

Powyższego zapatrywania nie jest w stanie podważyć wpis do księgi wieczystej wzmianki, o której mowa w art. 8 k.w.h. (wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1011/19). Wpis wzmianki wyłączając rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych nie zmienia wynikających z księgi wieczystej zapisów odnoszących się do osoby właściciela, a przede wszystkim nie wskazuje na skarżącego jako na właściciela nieruchomości. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, że skarżący nie legitymując się wynikającym z księgi wieczystej tytułem własności przedmiotowej nieruchomości, nie jest uprawniony do domagania się na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. udziału w postępowaniu aktualizującym informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości.

Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący przed sądem powszechnym zainicjował postępowanie, którego celem jest takie uregulowanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, które potwierdzi jego tytuł prawny do gruntu. Postępowanie to do czasu wydania decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak: [...] o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu [...], gmina L., nie zostało zakończone, a tym samym nie ma ono jeszcze możliwości wywarcia wpływu na treść księgi wieczystej, a w sposób pośredni na możliwość uznania uprawnienia skarżącego do udziału w postępowaniu aktualizacyjnym na podstawie ww. przepisów P.g.k. Skarżącemu nie przysługiwała zatem legitymacja procesowa w tym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie braku zawieszenia postępowania administracyjnego do momentu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez sąd powszechny, przede wszystkim trzeba wytknąć, że zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. został nieprawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej. Jej autor wskazanie naruszenia tego przepisu poprzedził zwrotem "ewentualnie". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwał on, że NSA oceni sprawę także być może pod kątem i tego jeszcze przepisu, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1596/14). Sposób sformułowania tego zarzutu pozwala zatem wyłącznie na przyjęcie za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że zawisłość sprawy o zasiedzenie nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w tej sprawie, w wyniku którego stan prawny nieruchomości może ewentualnie ulec zmianie, będzie można w oparciu o to orzeczenie dokonać kolejnej zmiany w ewidencji gruntów. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odniesieniu do naruszenia art. 149 § 1 K.p.a. wskazać należy, że rację ma Sąd I instancji, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii badania przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym nie jest jednolite jednak dominuje pogląd, zgodnie z którym w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, lecz kwestia ta jest rozstrzygana w toku postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli już w świetle twierdzeń samego wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że wniosek ten składa podmiot nie będący stroną, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku obowiązany jest wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy.

Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji w zakresie dopuszczalności badania przymiotu strony na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego w istocie nie przyjął innego rozumienia tego przepisu niż skarżący kasacyjnie. Sposób sformułowania zarzutu – poprzez przyjęcie, że badanie przymiotu strony nastąpiło na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego – wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie ocenę stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia kryterium oczywistości twierdzeń samego wniosku o wznowienie co do istnienia przymiotu strony wnioskodawcy, a nie rozumienie tego kryterium przyjęte przez Sąd I instancji. Jest to więc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 K.p.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a nie zarzut błędnej wykładni tego przepisu. Tych dwóch postaci naruszenia przepisów nie można utożsamiać, co nie oznacza, że w pewnych sytuacjach postaci te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku. Ponad wszelką wątpliwość fachowy pełnomocnik organu nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 K.p.a., lecz wyłącznie zarzut błędnej wykładni, to nawet przyjmując w drodze rekonstrukcji tego zarzutu dokonywanej na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jest to w istocie zarzut ściśle i bezpośrednio odnoszący się do błędnej wykładni przepisu postępowania jako podstawy niewłaściwego zastosowania tego prawa i jako taki podlega merytorycznemu rozpoznaniu, to brak podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.

Ocena kryterium oczywistości braku przymiotu strony wnioskującego o wznowienie dokonana przez Sąd I instancji według kryteriów będących wynikiem właściwej wykładni art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i nie została skutecznie podważona przez skarżącego kasacyjnie, co czyni niezasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Ponadto zarzut naruszenia art. 149 § 1 K.p.a., jako oparty na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wymaga dla uznania tej podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną wskazania nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 127 i art. 148 K.p.a. wskazać trzeba, że zostały one skonstruowane niedokładnie. Przepisy te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie – wobec związania granicami skargi kasacyjnej - ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Już tylko z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny zarzutu naruszenia wskazanych przepisów K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Ze względu na swój ogólny charakter, przesądzający jedynie o rodzaju rozstrzygnięcia, może on stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami postępowania bądź przepisami materialnymi (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r, II FSK 1480/07). Tym samym błędne oddalenie skargi spowodowane tym, że w ocenie autora skargi kasacyjnej była ona prawidłowa, nie może polegać samo w sobie na wadliwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji. Z tego powodu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd I instancji, po zbadaniu legalności i ocenie podejmowanych przez organ czynności, prawidłowo oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z [...] września 2018 r. nr [...] na podstawie art. 151 P.p.s.a., czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w P.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla strony skarżącej, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w zakresie objętym dyspozycją art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.