Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 161/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7;art.8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sądowy Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w na rozprawie w Wydziale I w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz R. Z. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I SA/Bd 161/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w L. z/s w S. z dnia [...] o odmowie przyznania R.Z.pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: skarżący złożył w dniu 07 maja 2009r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z/s w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, w którym zadeklarował do płatności ONW (strefa nizinna I) grunty rolne o łącznej powierzchni 10,19 ha.

Organ wyjaśnił, iż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość, polegającą na braku działki ewidencyjnej o numerze 331/1 w ewidencji gruntów. W związku z czym wystosowano do wnioskodawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień. Wnioskodawca w dniu 13 lipca 2009 r. odmówił złożenia i podpisania korekty, uzasadniając swoje postępowanie stwierdzeniem, że podpisanie korekty będzie świadczyło o jego winie. W piśmie skierowanym do organu wyjaśnił, że przedmiotowa działka znajduje się w jego posiadaniu podstawie umowy dzierżawy, zgodnie z aktem notarialnym znajdującym się w dokumentacji dostarczonej przez ARiMR. Stwierdził również, że działka 331/1 jest przez niego użytkowana zgodnie z zasadami o dopłatach. Wskazał ponadto, że nie posiada informacji o podziale przedmiotowej działki.

Decyzją z dnia 30 września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. wydał decyzję odmawiającą przyznania R.Z. płatności ONW na rok 2009. Powodem odmowy płatności było zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wyjaśniła, że działka 331/1 istnieje i jest użytkowana zgodnie z wymogami dotyczącymi płatności. Wnioskodawca podał, iż przedmiotowa działka pozostaje w użytkowaniu jego rodziny od 15 lat i że została mu przekazana aktem notarialnym wraz z gospodarstwem jako następcy. Podniosła ponadto, że istnienie działki 331/1 jest wiadome także M.W., Naczelnikowi Biura Powiatowego ARiMR w L., ponieważ był on jedną z osób obsługujących wstąpienie R.Z. na miejsce ojca w postępowaniu o przyznanie płatności ONW na rok 2008, a we wniosku inicjującym sprawę wpisana była działka 331/1. Strona podkreśliła, że w roku 2008 przyznano jej płatności ONW oraz że w roku 2009 po raz pierwszy złożyła wniosek we własnym imieniu, przenosząc dane z częściowo wypełnionego druku przysłanego przez ARiMR, na którym figuruje działka 331/1. Odwołujący ponownie wskazał, że nie posiada wiedzy o podziale działki ewidencyjnej 331/1. Działka ta faktycznie istnieje i jest uprawiana, a o jej podziale dowiedział się z decyzji organu I instancji.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w związku z brakiem wyjaśnień dotyczących wykrytych nieprawidłowości, działka której dotyczyło wezwanie została wykluczona z wniosku R. Z., ponieważ grunty rolne zadeklarowane jako położone na działce nie mającej odniesienia w ewidencji gruntów i budynków nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do płatności. W wyniku wykluczenia powstała różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią ustaloną jako kwalifikującą się do płatności. Stwierdzona różnica wynosząca 3,22 ha przekroczyła 46% powierzchni zadeklarowanej.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) m 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) m 1782/2003 i (WE) m 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) m 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.), jeżeli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Sankcje w postaci odmowy płatności z tytułu ONW zastosowano na podstawie art. 16 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) m 1975/2006 z dnia 07 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) m 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r. str. 74 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) m 796/2004 o więcej niż 30%, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, na dany rok kalendarzowy w zakresie danych działań.

Organ podkreślił, iż wobec braku działki 331/1 w aktualnej ewidencji gruntów i budynków brak jest podstaw do uznania zgodności danych zadeklarowanych we wniosku ze stanem faktycznym. Zgodności takiej nie można bowiem uznać na podstawie faktu przyznania płatności do tej działki w latach poprzednich a wnioskodawca, pomimo wezwania organu, nie przedstawił żadnych dowodów mogących tę zgodność potwierdzić.

Odnosząc się do wyjaśnień strony dotyczących odmowy złożenia korekty wniosku w związku z brakiem jej winy w wykrytych nieprawidłowościach organ wskazał, iż brak winy R.Z. w nieprawidłowej deklaracji działek jak również brak wiedzy o ewentualnych zmianach w ewidencji gruntów i budynków nie wyłącza konieczności weryfikacji danych z wniosku i wyjaśnienia stwierdzonych niezgodności. Podniesiono, iż przedmiotem wyjaśnień, do których został wezwany wnioskodawca, nie było ustalanie, czy i kto dokonał podziału działki 331/1, ale potwierdzenie zgodności danych zadeklarowanych we wniosku z danymi widniejącymi w ewidencji gruntów i budynków, a tym samy faktu istnienia i rolniczego użytkowania przedmiotowych gruntów.

Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. R. Z. pismem z dnia 14 stycznia 2010r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 07 maja 2009r złożył. wniosek częściowo wypełniony przez Agencję, m.in. w części dotyczącej oznaczenia działek ewidencyjnych. W formularzu wniosku wpisana była m.in. działka ewidencyjna 331/1. Wnioskodawca podniósł, iż działał w zaufaniu do organów administracji i nie widział potrzeby weryfikowania numeru przedmiotowej działki, który to numer pokrywał się z numerem wskazanym w umowie dzierżawy jak również akcie notarialnym przenoszącym własność jak również prawa do dzierżawy.

Skarżący podniósł, że organ nie zarzucił mu naruszenia którejkolwiek z przesłanek warunkujących otrzymanie płatności, wskazanej w § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Skarżący wskazał, iż organ oparł swoją decyzję na braku w aktualnej ewidencji gruntów i budynków działki oznaczonej jako 331/1, którą to wiedze organ uzyskał w wyniku kontroli pomiędzy działkami zadeklarowanymi we wniosku w działkami rolnymi znajdującymi się w systemie. Tymczasem w ocenie skarżącego, kontrola taka dotyczy sytuacji, gdy na tę samą działkę są złożone dwa wnioski lub jest udzielana pomoc finansowa z innego tytułu, która wyklucza pomoc ONW.

Ponadto organ orzekający nie wskazał w sposób czytelny przepisu, który przy danym stanie faktycznym uzasadniałby odmowę przyznania płatności, oraz że nie udowodnił, że działka 331/1 rzeczywiście nie figuruje w ewidencji gruntów, przez co nie podważył prawidłowości wypełnienia wniosku przez skarżącego.

Strona wyjaśniła, iż po wydaniu decyzji przez organ II instancji została poinformowana w Starostwie, że działka oznaczona w ewidencji nr 331/1 jest podzielona na 2 działki o nr 331/2 i 331/3. Skarżący podał, że ani on ani jego poprzednik nie brali udziału w postępowaniu o podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, a tym samym nie posiadali wiedzy o podziale działki wskazanej we wniosku i umowie dzierżawy, co tym samym uniemożliwiało dokonania korekty wniosku po wezwaniu. Wyjaśnił ponadto, że przedmiotowa działka istnieje i jest w dalszym ciągu użytkowana rolniczo, a brak wpisania we wniosku aktualnego oznaczenia działki nie jest przesłanką do odmowy przyznania płatności ONW.

W skardze podniesiono ponadto, iż nie została przeprowadzona kontrola na miejscu, mogąca potwierdzić istnienie działki i prowadzenie na niej działalności rolniczej, oraz że organ orzekający, wzywając do wyjaśnień, nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego ten fakt.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację tożsamą z zaprezentowaną wcześniej w zaskarżonej decyzji, nie zgadzając się jednocześnie z zarzutami skarżącego.

Odnosząc się do kwestii zarzutu, że organ orzekający nie wskazał w sposób czytelny przepisu, który uprawniałby odmowę przyznania płatności wyjaśniono, iż podstawa prawna została wprost wskazana w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego.

Zdaniem organu odwoławczego również zarzut skarżącego, że nie mógł złożyć korekty, dotyczącej okoliczności, o których nie miał wiedzy, nie zasługuje na uwzględnienie.

W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2010r. skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty oraz przedstawioną w skardze argumentację. Wskazał ponadto, iż zgodnie z przepisami szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, wskazanie powierzchni, położenie oraz dodatkowe informacje typu nawadnianie, powierzchnię wskazuje rolnik natomiast szczegóły pozwalające na identyfikację działek wskazuje organ we wstępnie zadrukowanych formularzach zawierających informacje na temat maksymalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności jednolitych. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi zgodnie z tymi samymi przepisami wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację natomiast rolnik wskazuje jedynie położenie każdej działki rolnej.

Skarżący podniósł, iż mając na uwadze generalną zasadę działania w zaufaniu do Państwa wnioskodawca nie miał wątpliwości co do prawidłowości identyfikacji działek rolnych dokonanych przez Państwo Członkowskie co zresztą zgodnie z przepisami należało do obowiązku tego ostatniego.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli na miejscu, która ustali czy wnioskowana działka faktycznie istnieje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu w zasadzie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych w związku z wykluczeniem skarżącego z płatności ONW ze względu na błąd w nr działki przedstawionej do tej płatności.

Zdaniem Sądu w sprawie przede wszystkim uchybiono przepisom regulującym zasady ogólne w postaci prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ramach tych zasad naruszono obowiązek organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego oraz obowiązek organu administracji publicznej rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W myśl art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z powołanego przepisu organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".

W ramach słusznego interesu obywateli należy uwzględnić również słuszny interes strony. Z wyroku WSA we Wrocławiu wynika, że granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym (por. wyrok WSA z dnia 18 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1386/94, POP 1996/6/181). Sąd Najwyższy w jednym ze swych orzeczeń postawił tezę, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181).

Zgodnie z art. 8 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1182/08, LEX nr 527471).

Za niewystarczające do odmowy przyznania płatności w stanie faktycznym sprawy należy uznać stanowisko organów opierające się na stwierdzeniu, że działki 331/1 nie ma w systemie (ewidencji). Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 7 kpa organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy organy winny nie tylko stwierdzić brak działki w systemie, ale również ustalić, co też się z tą działką stało. Tym bardziej takie działania winny być przez organy podjęte z uwagi na fakt, iż wcześniej skarżący do tej działki otrzymywał już płatności. Świadczy o tym dobitnie znajdująca się w aktach sprawy decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności ONW na rok 2008. Niebagatelne znaczenie w okolicznościach faktycznych sprawy ma też fakt przesłania skarżącemu przez organ pierwszej instancji częściowo wypełnionego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 z załączonym do niego załącznikiem graficznym (mapką), na której widnieje działka nr 331/1.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Z tezy 17 preambuły rozporządzenia 796/2004 wynika, że w celu uproszczenia procedur wnioskowania oraz zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, należy w tym kontekście ustalić warunki dla Państw Członkowskich udostępniania rolnikom w jak najszerszym zakresie wstępnie opublikowanych informacji. Ze wskazanego art. 22 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. UE L z dnia 21 października 2003 r. Nr 44, poz. 486 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem 1782/2003 wynika natomiast, że Państwo Członkowskie rozprowadza wydrukowane uprzednio formularze, w oparciu o powierzchnie określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiały graficzne wskazujące położenie takich powierzchni.

Przywołane przepisy stanowią o obowiązku Państwa Członkowskiego przekazania rolnikowi materiałów graficznych wskazujących granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację.

W myśl art. 17 rozporządzenia 1782/2003 każde Państwo Członkowskie ustanawia zintegrowany system zarządzania i kontroli, zwany następnie "zintegrowanym systemem". Zintegrowany system obejmuje między innymi system identyfikacji działek rolnych (art. 18 ust. 1 lit. b). System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (art. 20 ust. 1).

Z powołanych regulacji rozporządzenia 1782/2003 wywieść należy, że Państwo Członkowskie jest zobowiązane do ustanowienia systemu identyfikacji działek rolnych. System identyfikacji działek rolnych skonstruowany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Państwo Członkowskie odpowiedzialne za ten system zobligowane jest tym samym do jego aktualizacji. W świetle art. 2 pkt 26 rozporządzenia 796/2004 "działka referencyjna": oznacza obszar ustalony geograficznie zachowujący unikalną identyfikację zarejestrowaną w GIS w systemie identyfikacyjnym Państwa Członkowskiego, o którym mowa w art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Wynika z powyższego, że indywidualne (numeryczne) oznaczenie działki mieści się w systemie identyfikacji działek rolnych. Aktualizacja danych w systemie obejmuje więc swym zakresem oznaczenie działki rolnej.

Faktem jest, że z art. 12 ust. 4 rozporządzenia 796/2004 wynika, iż składając wniosek, rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz, o którym mowa w ust. 2 i 3, jeśli należy wprowadzić poprawki, szczególnie w odniesieniu do przeniesienia uprawnień do płatności zgodnie z art. 46 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub jeśli jakakolwiek inna informacja podana w formularzu jest błędna. Mając jednak na uwadze istotne z tego punktu widzenia okoliczności faktyczne sprawy, w postaci braku wiedzy skarżącego o podziale działki oraz faktu nieprzedstawienia skarżącemu w prowadzonym postępowaniu dokumentu świadczącego o zmianie numeracji przedmiotowej działki, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej obowiązków Państwa wynikających z prawa wspólnotowego, a także przywołanych wcześniej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nie można przyjąć, że brak wskazania przez skarżącego nowego numeru działki, na tym etapie postępowania (bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do spełnienia warunków przyznania płatności), winien skutkować wykluczeniem skarżącego z płatności.

W przedmiocie losów spornej działki Kierownik Biura Powiatowego w L. działając jako organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpił pismem z dnia 14 października 2009 r. do Starosty Powiatu L. o wypis z rejestru gruntów i budynków dla skarżącego. W odpowiedzi na powyższe pismo został przesłany przez Starostwo Powiatowe wypis z rejestru gruntów, według stanu rejestru z dnia 2 listopada 2009 r., z którego to wynika, że przedmiotowa działka nosi numery 331/2 i 331/3. Obydwa dokumenty w formie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, znajdują się w aktach niniejszej sprawy. Potwierdzenia "za zgodność" dokonali pracownicy organu: starszy specjalista w zakresie pisma kierowanego do Starosty oraz Naczelnik Biura w dniu 3 listopada 2009 r. w zakresie wypisu z rejestru gruntów.

Przedstawione dokumenty z naniesionymi datami wskazują, że dowody te znajdowały się w aktach sprawy przed wydaniem decyzji odwoławczej, tj. przed dniem 18 grudnia 2009 r. Zatem istniała – zdaniem Sądu – możliwość w związku z naruszeniem przez organ pierwszej instancji zasad ogólnych wynikających z art. 7 i 8 kpa sanowania tego uchybienia, jeśli nie poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej do ponownego rozpoznania w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to choćby poprzez zaznajomienie skarżącego z treścią wypisu z rejestru gruntów i stworzenie mu w ten sposób możliwości złożenia korekty wniosku. Zapoznanie skarżącego z wypisem z rejestru gruntów stanowiłoby tak jakby realizację przez organ pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej (dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy) i jednocześnie nie byłoby sprzeczne z normą zawartą w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.).

Podnieść w tym miejscu należy, że decyzją z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji min. stwierdził, że pismo Starosty Powiatowego w L. stanowi istotny dowód wskazujący na istnienie okoliczności, nieznanych organowi pierwszej instancji. Okoliczność ta w ocenie organu odwoławczego może prowadzić do ustalenia stanu faktycznego w sposób odmienny od tego, jaki był podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dalej organ ten stwierdza, przywołując art. 7 kpa, a więc zasadę prawdy obiektywnej, że ponownie rozpatrując sprawę, organ winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Za istotne dla omawianej sprawy należy uznać to, że w powołanej wyżej decyzji odwoławczej, zapadłej w stanie faktycznym znacząco podobnym do niniejszego, organ drugiej instancji dostrzegł obowiązek uwzględniania w postępowaniu dotyczącym płatności – o które ubiega się skarżący – zasad ogólnych wynikającym z art. 7 kpa.

Dodać do powyższego jeszcze należy w kontekście uzasadnienia odmowy przyznania płatności, w tym braku wyjaśnienia przez skarżącego faktu istnienia i rolniczego użytkowania przedmiotowych gruntów, że skarżący wskazywał w piśmie z dnia 14 lipca 2009 r. skierowanym do organu pierwszej instancji, jak i w odwołaniu, że działka istnieje i jest użytkowana rolniczo. Jeśli w tym zakresie organ miał wątpliwości, choć nie wynika to z jego pisemnego stanowiska, winien dokonać kontroli na miejscu.

Przechodząc do zastosowanej sankcji podnieść trzeba, że zastosowanie sankcji w postaci zmniejszenia lub wykluczenia z płatności zgodnie z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r. str. 74 ze zm.) dotyczy sytuacji, gdy obszar zadeklarowany przekroczy obszar zatwierdzony (ustalony). Prawodawca wspólnotowy w art. 16 ust. 3 akapit 1 stwierdza, iż jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o więcej niż 30 %, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, na dany rok kalendarzowy w zakresie danych działań.

Zgodnie z art. 2 pkt 22 rozporządzenia 796/2004 obszar zatwierdzony: oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, w przypadku systemu płatności jednolitych obszar zadeklarowany uważa się za zatwierdzony jedynie gdy towarzyszy mu odpowiednia liczba uprawnień do płatności.

Dokonując interpretacji przepisów dotyczących stosowanych przez organ sankcji należy mieć na względzie zapisy preambuły do rozporządzenia 796/2004, w szczególności jej pkt 57. Zgodnie z jego treścią system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. W przypadku warunków wzajemnej zgodności zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowych działań. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i powinny uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności potrącenia oraz wyłączenia powinny uwzględniać szczegóły różnych programów pomocy.

Na podkreślenie zasługuje zapis odnoszący się do zasady proporcjonalności.

Komisja (WE) postanowiła, że system zmniejszeń płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem tej reguły.

Podstawę normatywną zasady proporcjonalności w prawie WE stanowi art. 5 ust. 3 TWE. Zgodnie z jego treścią "żadne działanie wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie". Szerokie ujecie tej zasady nakazuje traktować ją jako zasadę ogólną, leżącą u podstaw wspólnotowego porządku prawnego. Zasada proporcjonalności wymaga, by władze publiczne – zarówno na poziomie wspólnotowym, jak i krajowym – nie nakładały na obywateli (przedsiębiorców) unijnych innych obowiązków niż te, które są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, wyznaczonego przez interes publiczny (por. D. Miąsik, w: M. Romańska, K. Gonera, D. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Weitz, A. Wróbel: Stosowanie Prawa Unii Europejskiej. Zakamycze 2005, s. 206-207 oraz A. Wróbel, w: Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), red. A. Wróbel, Zakamycze 2002, s.70).

Zasada ogólna uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 74). Zasada proporcjonalności wywodzona jest z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ta zasada adresowana exspressis verbis do ustawodawcy musi znaleźć zastosowania też wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady winna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 47).

Wobec powyższego skonstatować należy, że zasada proporcjonalności winna być uwzględniana także w procesie wykładni przepisów prawa.

Analizując dalej treść tezy 57 preambuły do rozporządzenia 796/2004 zauważyć należy, że w przypadku warunków wzajemnej zgodności (art. 2 pkt 30 rozporządzenia 796/2004), tj. ustawowych wymogów zarządzania (art. 4 rozporządzenia 1782/2003) i dobrej kultury rolnej (art. 5 rozporządzenia 1782/2003) zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowych działań. Omawiana teza stanowi także, że zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości.

Mając zatem na względzie powyższe w ponownym postępowaniu organy winny przede wszystkim uwzględnić dyrektywy płynące z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz uwzględnić treści wynikające z regulacji prawa wspólnotowego.

Wobec zaprezentowanej argumentacji Sąd wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Natomiast o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.