Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 144/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 228 poz 1510
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie zwolnień z obowiązku prowadzenia ewidencji przy zastosowaniu kas  rejestrujących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak(sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze W. ([...]) oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm. zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwany dalej "k.p.a.") Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez "A" (zwany dalej "wnioskodawcą" "A", "stroną skarżącą") od decyzji Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]), którą oddalono odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym, na obszarze W. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] lipca 2017 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym, na obszarze W. W ogłoszeniu wskazano wartość zamówienia nie większą niż [...] zł na okres rozliczeniowy od [...] października 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. okres obowiązywania umowy od [...] października 2017 r. do [...] grudnia 2021 r. W ogłoszeniu podano, że po przeprowadzeniu postępowania może zostać zawarta maksymalnie dziewięć umów.

W postępowaniu oferty złożyli: "B" Sp. z o. o. z siedzibą we W.; E. S.; [...] "C" z siedzibą w W.; [...] "D" Sp. z o. o. z siedzibą we W.; "A"; [...] "E"; "F" Sp. z o. o. z siedzibą we W.

Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2017 r. zgodnie z ogłoszeniem podanym do publicznej wiadomości. Komisja stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Członkowie komisji złożyli oświadczenia zgodnie z art. 139 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach w przedmiocie niezaistnienia przesłanek do ich wyłączenia z prac komisji. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania odrzuciła w całości 1 ofertę – "A" (strony skarzacej).

Na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. oferta strony skarżącej została odrzucona z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu stanowiska Komisja podała, ze zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522 ze. zm.) załącznik nr 1, lp. 3 lit. B, świadczenia w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego mogą być udzielane przez personel wymieniony w kol. Nr 3 pkt 1-2. Po przeprowadzeniu analizy wskazanego harmonogramu pracy komórki i harmonogramu pracy personelu, Komisja stwierdziła brak personelu medycznego mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w ww. zakresie w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00.

Na niniejsze rozstrzygnięcie wpłynął protest po rozpoznaniu, którego Komisja wydała rozstrzygnięcie o jego oddaleniu, podtrzymując stanowisko dotyczące braku personelu medycznego uprawnionego do realizacji świadczeń w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. Dodatkowo Komisja wskazała, że zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, a komisja nie może rozpatrywać innego harmonogramu pracy ośrodka lub personelu, niż wykazany w formularzu ofertowym.

Do dalszego etapu postępowania zostało zakwalifikowanych 7 ofert na 9 miejsc udzielania świadczeń. W dniu [...] września 2017 r. postępowanie zostało rozstrzygnięte. Wybrano oferty, które uzyskały łączną liczbę punktów w przedziale od 91,043 do 65,478.

Od niniejszego rozstrzygnięcia strona skarżąca wywiodła odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] listopada 2017 wydał decyzję nr [...] w przedmiocie jego oddalenia. Następnie strona skarżąca złożyła do Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie.

Po rozpoznaniu ww. wniosku Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z dokumentacji postępowania wynika, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest wydane na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o świadczeniach rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze. zm.). Organ zauważył ponadto, że w ogłoszeniu postępowania konkursowego wskazano akty prawne będące podstawą prowadzenia tego postępowania oraz oceny ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Organ zaznaczył, że porównanie ofert następowało w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, które są skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa Funduszu. Przyjął, że wszyscy składający oferty posiadali jednakową informację o kryteriach oceny ofert, co spełnia zapisy art. 134 ustawy o świadczeniach. Dyrektor podkreślił także, że analiza ofert jest następstwem zapisów art. 148 ustawy o świadczeniach. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonywane jest według kryteriów wyboru ofert: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, cena udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wskazał ponadto, że na mocy art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Komisja uprawniona było do przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. Do takich negocjacji, zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, zaprasza się oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia i realizacji umowy w liczbie, która zapewni możliwość dokonania skutecznego wyboru, przy założeniu wyczerpania planowanej do zakupu liczby świadczeń lub wartości zamówienia. Organ wyjaśnił, że oferta wnioskodawcy została natomiast odrzucona w całości przez komisję z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Analiza harmonogramu pracy komórki i harmonogramów pracy personelu wykazała bowiem, że strona nie posiada personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. W ocenie organu rozstrzygnięcie komisji w tym zakresie było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor DOW NFZ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Przede wszystkim organ uznał, że w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący został zebrany oraz rozpatrzony cały materiał dowodowy. Prawidłowo został ustalony stan faktyczny, a organ zbadał prawidłowość przeprowadzenia postępowania konkursowego, zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, wszechstronnie analizował i wyjaśnił podnoszone przez stronę zarzuty i wnioski, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez nierozpatrzenie protestu wnioskodawcy oraz zarzutu naruszenia art. 153 ust. 2 w zw. z art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia protestu i rozstrzygnięcie postępowania z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że w ogłoszeniu o wniesieniu protestu z dnia [...] września 2017 r. Komisja konkursowa poinformowała, że postępowanie nie ulega zawieszeniu, gdyż złożony protest jest oczywiście bezzasadny. Komisja konkursowa, zgodnie z obowiązującymi przepisami, rozpatrzyła protest strony skarżącej i udzieliła pisemnej odpowiedzi wraz z uzasadnieniem.

Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem strony skarżącej podnoszącej, że powód odrzucenia jej ofert był niezgodny z prawem oraz ze stanem faktycznym. Dyrektor DOW NFZ zwrócił uwagę, że powodem odrzucenia oferty był fakt, że oferta skarżącej nie spełniała wymagalnych warunków określonych w przepisach prawa. W związku z tym, że oferta strony została odrzucona prawidłowo, to organ nie mógł zgodzić się z zarzutami, że doszło do ustalenia wadliwego rankingu otwarcia ofert. Do tego rankingu nie mogły bowiem zostać zakwalifikowane oferty odrzucone.

W odniesieniu do zarzutu błędnego zastosowania § 18 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r., organ ponownie podkreślił, że po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Komisja nie mogła zatem rozpatrzyć innego harmonogramu pracy ośrodka lub personelu, niż wykazany w formularzu ofertowym.

Ponadto, odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że skoro jej oferta nie została wybrana, to nie będzie mogła realizować umowy o udzielanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych przez kolejne 4 lata, gdyż na taki okres została zawarta umowa z oferentem wybranym w zaskarżonym postępowania, organ wskazał, że w kolejnym postępowaniu DOW NFZ zawarł ze stroną umowę na realizację świadczeń rehabilitacji leczniczej w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2021 r. Organ nie podzielił również innych zarzutów o charakterze proceduralnym podnoszonych przez stronę skarżącą. Jednocześnie Dyrektor DOW NFZ podkreślił, że komisja przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prawidłowo dokonała oceny oferty w oparciu o wymagalne warunki, zaś w trakcie postępowania zapewniono równie traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania w prowadzonym postępowaniu przejawiała się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Od niniejszej decyzji strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 149 ust. 1 pkt. 7, art. 149 ust. 2, art. 134, art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

- § 15 ust. 1, § 18 ust. 4 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- art. 7 i 8 k.p.a.,

- art. 2 Konstytucji RP;

- procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr [...] z września 2016 r., wprowadzonej na podstawie pisma o sygn. [...], załącznik nr 15a i załącznik nr 15b.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, w szczególności, że organ w sposób nieprawidłowy odrzucił jej ofertę w całości, podczas gdy przepis art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, nakazywał na odrzucenie jej przez komisję w części dotkniętej brakami. W ocenie strony skarżącej, Komisja powinna rozpatrzeć jej ofertę w pozostałej części, która nie była obarczona żadnymi brakami. W dalszej kolejności strona skarżąca podniosła , że w zawiadomieniu o odrzuceniu ofert z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie wskazano przepisu ustawy o świadczeniach stanowiącego podstawę prawną odrzucenia oferty w całości. W zawiadomieniu tym tylko ogólnie powołano ustawę o świadczeniach. Zdaniem strony skarżącej, organ dopuścił się również naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Dyrektora DOW NFZ dlaczego komisja konkursowa rozpatrując protest nie ustosunkowała się do zarzutu niezastosowania art. 149 ust. 2 ustawy oświadczeniach.

Natomiast naruszenie § 15 ust. 1 i § 18 ust. 4 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej polegać miało na tym, że komisja – po odrzuceniu oferty w części– powinna rozpatrzyć i ocenić ofertę w pozostałym zakresie, rozpatrując harmonogram pracy ośrodka lub pracy personelu wykazanego w formularzu oferenta, z pominięciem odrzuconej części ofert. Zdaniem strony skarżącej organ dopuścił się również naruszenia art. 7 k.p.a. przez uznanie protestu za oczywiście bezzasadnego. Skoro oferta strony skarżącej dotknięta była brakiem tylko w części, Dyrektor DOW NFZ powinien, stojąc na straży praworządności, uznać działanie komisji konkursowej oddalającej protest za naruszające art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że komisja konkursowa naruszyła obowiązek równego traktowania oferentów przez to, że nie oceniła oferty poza części dotkniętej brakiem (czyli poza godz. 7.30 -8.00 w piątek), tak jak oceniła oferty innych oferentów według kryteriów wskazanych w rankingu otwarcia ofert. Przez takie postępowania komisja naruszyła również szereg przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 k.p.a.,), jak również obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Konsekwencją tego było wygenerowanie przez komisję wadliwego rankingu otwarcia, pomijającego odrzuconą ofertę wnioskodawcy. Oferta strony pomimo odrzucenia w części, nadal spełniałaby wszystkie wymogi w danym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., ewentualnie o jej oddalenie, a nadto zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Strona skarżaca wniosła nadto do Sądu dodatkowe pisma procesowe (min. z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., z dnia [...] września 2018 r.) szczegółowo i szeroko wskazując na naruszenia, które w jej ocenie, miały miejsca w trakcie postepowania konkursowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) oddalającą odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym, na obszarze W.

Tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510; zwanej dalej ustawą o świadczeniach) w brzmieniu obowiązującym na dzień ogłoszenia konkursu.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Jednym ze "środków odwoławczych", o których mowa w cytowanym przepisie jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które - stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach.

Stosownie do ust. 4 art. 154 od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie natomiast z ust. 8 tego artykułu od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy o świadczeniach, stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest mocno sformalizowane. Ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie art. 146 ust. 1 pkt 2 Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

W tym miejscu podnieść należy, że przyczyna odrzucenia oferty dookreślona w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty niespełniające warunków koniecznych ustalonych dla świadczeniodawców w rozporządzeniach koszykowych. Przed wejściem w życie noweli z sierpnia 2007 r. oferty niespełniające warunków merytorycznych nie były po prostu wybierane, co niejednokrotnie powodowało nieporozumienia, ponieważ oferent nie otrzymywał w tym zakresie odrębnej, skierowanej do niego informacji o przyczynach powodujących niemożliwość zawarcia z nim umowy. Dopiero w wyniku rozstrzygnięcia postępowania uzyskiwał informację, że jego oferta nie znalazła się w gronie ofert najkorzystniejszych. Oferent nie znał również przyczyn odmowy, a co za tym idzie nie mógł należycie dochodzić swych praw w ramach postępowania odwoławczego. Obecnie oferent w przypadku niespełnienia któregoś z wymogów w zakresie świadczeń określonego rodzaju powinien otrzymać pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia. Spełnienie bowiem przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Pogląd taki znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 262/10 z 24 lutego 2011 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w części jawnej prowadzonego postępowania komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez stronę skarżącą z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Przyczyną odrzucenia oferty było niespełnienie warunku zapewnienia przez oferenta personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00., co stanowiło oczywiste naruszenie załącznika nr 1, lp. 3 lit. b do (koszykowego) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 465) stanowiącego, że świadczenia w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego mogą być udzielane przez personel wymieniony w kol. Nr 3 pkt 1-2. Zgodnie ze złożoną ofertą w w/w postepowaniu, ośrodek był bowiem dostępny dla świadczeniobiorców codziennie (od poniedziałku do piątku), w poniedziałek w godzinach 07:45 – 18:30, wtorek 07:30-18:00, środa 8:00-18:05, czwartek 07:30-18:05 i piątek w godzinach 07-30-20:00. Aczkolwiek z porównania harmonogramów pracy personelu oraz ośrodka wynika, że w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. brak było ww. personelu uprawnionego do realizacji świadczeń.

Ponadto strona skarżąca nie kwestionowała powyższej okoliczności, co wynika wprost w treści protestu z dnia [...] września 2017 r. w którym strona skarżąca wniosła o możliwość poprawienia omyłki w ofercie co do godzin otwarcia ośrodka w piątki od godziny 8.00 zamiast 7.30 podkreślając jednocześnie, że "jest w stanie zabezpieczyć wskazany czas pracy Ośrodka o zmianę harmonogramu Fizjoterapeuty: J. I. w piątki z 8:00 do 15: 35 na od. 7:30 do 15: 05 bez zmiany dostępności profilu medycznego/ zakresu i ponowienie procedury weryfikacyjnej przez Komisję oferty uwzględniającej zmieniony harmonogram".

Na tle tegoż stwierdzenia strony skarżącej - wtórnym zagadnieniem jest zatem ustalenie momentu - w którym oferta lub oferent powinien spełnić wskazane w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach wymogi. Wymogi powinny być spełnione w dniu złożenia oferty. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 7, "odrzuca się ofertę (...), jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków". W konsekwencji najpóźniej w momencie dokonywania oceny (oferty złożonej w terminie), a więc w trakcie otwarcia ofert wymogi muszą być spełnione. Nie ma zatem możliwości przyjęcia (tak jak wnosiła strona skarżąca), nawet w warunkach określonych przez Prezesa Funduszu, że określony wymóg będzie spełniony w terminie późniejszym, np. od momentu obowiązywania umowy. Oczywiście można sobie wyobrazić, że spełnienie niektórych wymogów będzie miało sens wyłącznie od momentu obowiązywania umowy, natomiast w momencie składania oferty nie ma znaczenia. Tak jest zdecydowanie w przypadku zgłaszanego w ofercie personelu. Fakt, że personel jest zatrudniony u oferenta w momencie złożenia oferty, pozostaje bez znaczenia dla spełnienia wymogów przez oferenta w zakresie kwalifikacji personelu, jeśli nie ma gwarancji, że będzie on również udzielał świadczeń opieki zdrowotnej od momentu obowiązywania umowy. Dlatego też w przypadku tego wymogu uważa się go za spełniony, jeśli oferent na dzień złożenia oferty złoży udokumentowane zapewnienie, że personel będzie realizował świadczenia przez cały okres obowiązywania umowy (§ 10 sz.w.p.).

Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której oferent "uzupełnia" wymogi konieczne w trakcie postępowania. Takie stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2012 r., w którym Sąd w rozpoznawanej sprawie podzielił zarzut skarżącej, że podmiot, którego ofertę wybrano, praktycznie od dnia złożenia oferty do dnia wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej uprawniającego do świadczenia usług RTG nie spełniał warunków wymaganych od zakładu przystępującego do konkursu, tzn. nie dysponował nie tylko w lokalizacji, ale w ogóle dostępem do RTG. Wybrany oferent nie spełniał zatem warunków udziału w postępowaniu w zakresie usługi RTG, skoro w dniu składania ofert nie dysponował on stosownym wpisem do rejestru. Obie te okoliczności stanowiły przesłanki do odrzucenia oferty. Zgodnie z art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach zawarcie umowy z oferentem, którego oferta podlega odrzuceniu, jest nieważne.

Nie ma zatem możliwości, aby oferent występował w postępowaniu, nie posiadając odpowiedniego personelu medycznego dookreślonego w załączniku nr 1, lp. 3 lit. b (koszykowego) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 465) stanowiącego, że świadczenia w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego mogą być udzielane przez personel wymieniony w kol. Nr 3 pkt 1-2. – tak jak to miało miejsce w sprawie strony skarżącej. Tym samym skoro oferta strony skarżącej nie spełniała podstawowego wymogu koniecznego (merytorycznego) to jako taka winna podlegać odrzuceniu w całości. Brak wykwalifikowanego personelu w godzinach otwarcia placówki dyskwalifikuje bowiem stronę skarżącą całkowicie z konkursu. Zgodzić się bowiem należy z organem, że w świetle § 2 pkt 3 i § 15 ust. 1 zarządzenia nr [...], wprawdzie możliwe jest jej odrzucenie w części, jednakże dotyczy to odrębnie ocenianego miejsca udzielania świadczeń, scharakteryzowanego odpowiednią komórką części VII kodu resortowego. Nie jest możliwe przyjęcie do dalszego procedowania oferty obarczonej błędem, w przypadku, gdy oferta zawiera jedno miejsce udzielania świadczeń scharakteryzowanego odpowiednią komórką części VII kodu resortowego. W sprawie brak było zatem możliwości odrzucenia oferty w części, albowiem stanowi ona homogeniczną całość.

Podkreślić w tym miejscu dodatkowo należy, że świadczeniodawca, chcący złożyć ofertę na dane postępowanie, zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które wskazują na wymogi, jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania, a więc musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez komisję konkursową odrzucona. Strona skarżąca składając w postępowaniu konkursowym ofertę, złożyła także pisemne oświadczenie według wzoru określonego w załączniku nr 3 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r., w którym oświadczyła, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ponadto strona skarżąca – jako oferent oświadczyła, że w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy spełnia i będzie spełniała wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Podkreślić też należy, że Komisja konkursowa zobowiązana była uwzględnić wskazaną w formularzu ofertowym tygodniową liczbę godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram pracy fizjoterapeutów. Jak przy tym słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza harmonogramu pracy komórki i harmonogramów pracy personelu bezspornie wykazała, że strona skarżąca nie zapewniła odpowiedniego personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 7.30 do 8.00. Zresztą okoliczności tej – jak już wcześniej Sąd wskazał – nie zaprzeczyła sama strona skarżąca. Tym samym strona skarżąca nie spełniła warunku koniecznego konkursu – dookreślonego już chociażby w znanym przecież stronie skarżącej – ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert (kod postępowania [...]) zapraszającym do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (PKWiU86- usługi w zakresie opieki zdrowotnej) 85312500-4 Usługi rehabilitacyjne w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym. W ogłoszeniu tym wyraźnie wskazano, że "oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniające wymagania określone min. właśnie w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U z 2013 r., poz. 1522 ze zm.), a zatem w rozporządzeniu, którego (co już zostało wyżej wykazane) warunków strona skarżąca nie spełniła poprzez naruszenie jego załącznika nr 1, lp. 3 lit. b.

W tej sytuacji dopuszczenie oferty strony skarżącej (zgodnie z jej twierdzeniem) do dalszej oceny na równi z innymi ofertami, nieobciążonymi stwierdzonym u skarżącego brakiem, stanowiłoby naruszenie jednakowych dla wszystkich uczestników konkursu reguł postępowania, a tym samym (dopiero wówczas) stanowiłby rażące naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach. Jak już wyżej wskazano, postępowanie konkursowe z woli ustawodawcy jest bardzo sformalizowane i polega na eliminowaniu ofert na różnym etapie postępowania, aby wybrać oferty najlepsze, które uzyskały najwyższą punktację, a nie najniższą (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1232/15). Tym samym zarzuty w tym zakresie, w szczególności w zakresie naruszenia przez Komisję art. 149 ust. 2 należy uznać – zdaniem Sądu - za nieuzasadnione.

Nadto nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, że w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty strony skarżącej "nie wskazano podstawy prawnej". Podnieść bowiem należy, ze zawiadomienie o odrzuceniu oferty strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostało sporządzone na wzorze formularzu stanowiącym załącznik nr 16 do obowiązującej "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych". Zawiadomienie to spełnia zatem wszystkie wymagania wynikające z tegoż dokumentu: wskazuje powód odrzucenia oferty (niespełnienie wymaganych warunków określonych przepisami prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy), zawiera uzasadnienie odrzucenia (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522 ze zm.) załącznik nr 1, lp 3 lit. b świadczenia w zakresie rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego mogą być udzielane przez personel wymieniony w kol nr 3 pkt 1-2, zaś w wyniku analizy wskazanego harmonogramu i harmonogramów pracy personelu, stwierdzono brak personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w zakresie w piątek w godzinach od 7:30 do 8: 00) i wreszcie - wbrew zarzutom skargi - wskazuje jego podstawę prawną (ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. poz. 1980).). Końcowo dodać należy, że wzór formularza obwiązywał i miał zastosowanie do wszystkich oferentów w przypadku gdy zachodziły wskazane w nim (a wynikające wprost z art. 149 ustawy o świadczeniach wskakującego przyczyny odrzucenia ofert, które analogicznie zostały przeniesione do wzoru formularza do alternatywnego zastosowania i wskazania przez Komisję w zależności od zaistniałego przypadku - bez konieczności jego dodatkowego przywoływania) wszystkich oferentów przystępujących do konkursu. Dlatego też Sąd nie dopatrzył się naruszenia również w tym ww. zakresie. Podniesione w pismach procesowych przez stronę skarżącą inne naruszenia w zakresie procedur wewnętrznych konkursu nie miały istotnego wpływu na wynik tego postepowania. Pamiętać bowiem należy, że stronie skarżącej odrzucono ofertę z powodu okoliczności do której strona przyznała się wprost w treści protestu.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia nr [...] (zarządzenia koszykowego wskazanego również w ogłoszeniu) po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oznacza to, że oferent nie może zmieniać oferty po upływie określonego terminu, o czym wszyscy oferenci zostali poinformowani. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego (por. np. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15, z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2295/15). Wobec powyższego w sprawie nie doszło naruszenia wyżej wskazanego powyżej paragrafu, którego to naruszenia strona skarżąca upatruje w tym, że "komisja konkursowa nie może rozpatrywać innego harmonogramu pracy ośrodka lub personelu niż wskazany w formularzu ofertowym". Niemożliwym było też - w tym zakresie - tak jak sugerowała strona skarżąca chociażby w treści protestu - zwrócenie się o złożenia wyjaśnień dotyczących oferty strony w zakresie czasu pracy wykwalifikowanego personelu w piątki w godz. 7:30- 8:00. W istocie bowiem oznaczałoby to zwrócenie się przez komisję konkursową do oferenta (czyli tutaj do strony skarżącej) o zmianę złożonej oferty, co jak wskazano wyżej nie jest możliwe. Dopuszczenie bowiem możliwości, w której niespełnienie obligatoryjnych warunków przez jednego z oferentów nie powoduje odrzucenia oferty lecz zwrócenie się przez komisję konkursową do oferenta o dokonanie zmiany (poprawienie ewentualnego błędu) w ofercie, naruszałoby bowiem w sposób oczywisty zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji. Oceny prawdziwości oświadczeń (informacji, zapewnień) zawartych w ofertach składanych przez oferentów w postępowaniu konkursowym należy dokonywać najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Tego rodzaju oświadczenia oferentów mają bowiem charakter cywilnoprawny, tj. oświadczeń wiedzy, do których stosować należy art. 61 § 1 k.c. Komisja konkursowa weryfikuje oferty pod kątem ich zgodności z wymaganymi warunkami i niedopuszczalna byłaby samodzielna inicjatywa komisji konkursowej zmierzająca do zmiany danych wskazanych w ofercie w taki sposób by oferta spełniała obligatoryjne warunki.

Podsumowując należy stwierdzić, że odrzucając ofertę skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach organ prawidłowo zastosował ten przepis, a w całym postępowaniu konkursowym Komisja działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie doszło tym samym do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W tym miejscu podnieść należy – w nawiązaniu do stanowiska organu – że Sąd nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi z powodu braku po stronie skarżącej interesu prawnego. Okolicznością niesporną jest, że w wyniku konkursu z ogłoszenia nr [...] zawarto ze stroną skarżącą umowę nr [...]. Umowa ta została zawarta na okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2021 r. Strona przystąpiła również do konkursu z nr [...] (min. zatem w tym samym przedmiocie i na ten sam obszar kontraktowy co ww. wskazany), aczkolwiek w wyniku tegoż postępowania umowa ze stroną skarżąca nie została zawarta, gdyż jej oferta została odrzucona. Gdyby natomiast strona skarżąca rzeczywiście wygrała również ten konkurs, to umowa zostałaby zawarta na okres od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. Tym samym można by przyjąć, że strona skarżaca w wyniku (nieuzasadnionego) odrzucenia jej oferty w konkursie z ogłoszenia [...] zostawałaby de facto postawiona w "gorszej" sytuacji w odniesieniu do innych oferentów, w ramach oceny tegoż kryterium. Dlatego też sprawa została skierowana na rozprawę, celem zbadania prawidłowości odrzucenia oferty, a tym samym prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Komisji z dnia [...] stycznia 2018 r. Dodatkowo zważyć należy, ze nie można "z góry" pozbawić strony biorącej udział w konkursie na podstawie ustawy o świadczeniach prawa do sądowej kontroli przeprowadzanego konkursu tylko w oparciu o przytoczoną argumentacje organu w tym zakresie. Tym bardziej, że takie wyłączenie nie wynika z przepisów obowiązującej ustawy.

W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wskazanych w skardze przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż w postępowaniu konkursowym nie doszło do - nieprawidłowego - odrzucenia oferty strony skarżącej. Bardzo obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest dokładne, logiczne, wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną. Końcowo, w ocenie Sądu, także zarzuty wskazane w skardze dotyczące naruszenia przez organ art. 134 ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organ – jak powyżej Sąd wskazał – zapewnił równe traktowanie wszystkim oferentom konkursu, prowadził postepowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji i nie dopuścił się także (sugerowanej przez skarżącą) błędnej oceny oferty, skutkującej jej odrzuceniem.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.