Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1370/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 152; art. 174;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77; art. 107 par 3; art. 74 par 2;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor Oddziału NFZ) z [...] kwietnia 2009 r., którym oddalono odwołanie F. w L. ( obecnie F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej jako Skarżąca lub NZOZ) dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w kategorii ratownictwo medyczne. W odpowiedzi na to ogłoszenie złożone zostały dwie oferty, w tym oferta Skarżącej. Komisja konkursowa w dniu [...] kwietnia 2009 r. poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrana została oferta S. im. M. w P. (dalej: S.), jako najkorzystniejsza.

Od powyższego rozstrzygnięcia NZOZ złożył na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Z 2008 r., Nr 164, poz.1027 ze zm. - dalej jako u.s.o.z.) odwołanie, w którym wskazał, że doznał uszczerbku na skutek nie wybrania jego oferty jako najkorzystniejszej. W ocenie Skarżącej doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 u.s.o.z. bowiem dokonano wyboru oferty , która nie była najkorzystniejsza. NZOZ wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu do zapoznania się z dokumentacją postępowania oraz o szczegółowe określenie ilości punktów przyznanych oferentom w poszczególnych kryteriach dokonywanej oceny ofert z podaniem uzasadnienia dokonanej punktacji.

Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, że oferenci przystępujący do ww. konkursu ofert, prócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinni spełnić wymaganie określone przez Prezesa NFZ, wskazane w zarządzeniach nr 76/2008/DSOZ; 84/2008/DSOZ oraz 86/2008/DSOZ. Jak dalej wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora NFZ, oferta NZOZ po części jawnej, w trakcie której zostały uzupełnione jej braki formalne, została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu ofert. Oznacza to, że oferta ta została poddana ocenie według określonych kryteriów, tj. jakości, kompleksowości, ciągłości i ceny - określonych w załącznikach nr 1 i nr 2 do zarządzenia nr 1/ 86/2008/DSOZ. Organ szczegółowo wykazał w jaki sposób dokonywana była ocena złożonych ofert pod względem ww. kryteriów i jaką ilość punktów uzyskała każda z ofert w ramach poszczególnych kryteriów. Reasumując podał, że na 200 możliwych punktów oferta Skarżącej otrzymała 160 punktów, a zwycięska oferta S. uzyskała 198 punktów. Organ podkreślił, że kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniobiorców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania, wobec tego wyłączona była dowolność w tych zakresach. Kryteria oceny były jednakowe i jasne dla wszystkich oferentów. Komisja konkursowa nie naruszała zasad prowadzenia przedmiotowego postępowania. Z tych powodów organ uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. i 148 pkt 1 u.s.o.z.

Od decyzji Dyrektora Oddziału NFZ zostało wniesione odwołanie do Prezesa NFZ przez NZOZ na podstawie art. 154 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 152 u. W odwołaniu domagano się niezwłocznego wyznaczenia terminu do zapoznania się z dokumentacją postępowania. NZOZ zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 w związku z art.148 pkt 1 u.s.o.z. twierdząc, że w postępowaniu konkursowym nie dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej.

Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału NFZ, uznając zarzuty NZOZ, wskazujące na naruszenie art. 134 i art. 148 pkt 1 u.s.o.z. za niezasadne. Zdaniem Prezesa NFZ, w toku postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkim uczestnikom i zagwarantowano zachowanie uczciwej konkurencji. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 13 § 1 k.p.a. oferenci, w tym NZOZ, mieli zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem konkursu ofert zostały oferentom udostępnione na tych samych zasadach i warunkach. Podając punktację uzyskaną przez NZOZ i S. w ramach poszczególnych kryteriów oceny, Prezes NFZ uznał, że oceny te zostały przez Komisję konkursową dokonane w sposób prawidłowy i zasadnie wybrano ofertę S., gdyż uzyskała największą liczbę punktów. Końcowo Prezes NFZ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego NZOZ.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie NZOZ zarzucił Prezesowi NFZ naruszenie:

1.przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 73 w zw. z art. 74, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że Prezes NFZ nie udostępnił NZOZ pełnych akt sprawy, tj. uzasadnienia punktacji otrzymanej przez S. oraz jego oferty;

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 132 ust. 3, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 142 ust. 5, art. 148 pkt 1 i pkt 2 u.s.o.z., a także art. 134 ust. 1 u.s.o.z. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Według strony skarżącej, uniemożliwienie jej zapoznania się z ofertą S. oraz ze szczegółowym uzasadnieniem przyznanej mu punktacji pozbawiło ją skutecznego prowadzenia postępowania oraz ochrony jej praw. Strona skarżąca odwołała się też do utrwalonego orzecznictwa sądowego, z którego wynika, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu musi stanowić materiał dowodowy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że odmowa wglądu do oferty konkurencyjnej, złożonej przez S., nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa, bowiem postępowanie konkursowe i zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest prowadzone w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie norm k.p.a. Organ wyjaśnił, że świadczeniobiorcy składają konkurencyjne wobec siebie oferty, zawierające często informacje poufne, stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, posiadające wartość gospodarczą i w związku z tym pozostali oferenci nie mają do nich dostępu i wglądu.

Wyrokiem z 12 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2009 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2009 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz F. w L. kwoty 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji uznał, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. W takim ujęciu doznanie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do którego obowiązków należy zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie tego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak dalej zaznaczył Sąd I instancji, obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ, w możliwie najwyższym stopniu stanowi gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie wynikiem wyboru możliwie najlepszej oferty. Kontrola zachowania tych standardów we wcześniejszej fazie postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli tego postępowania. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Sąd I instancji podkreślił, że nie chodzi o to, aby w postępowaniu administracyjnym ponowić postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, a także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógłby mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego, rozumianego jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

Sąd przyjął, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracyjny. W ocenie Sądu I instancji, organ naruszył art. 73 k.p.a. ponieważ odmówił stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy (w tym oferty złożonej przez konkurencyjnego świadczeniodawcę) pomimo, iż składał w tym względzie stosowne wnioski. Jednocześnie organ naruszył art. 74 § 2 k.p.a. ponieważ w kwestii odmowy akt sprawy nie wydał postępowania, na które stronie przysługuje zażalenie. NZOZ został w ten sposób bezpodstawnie pozbawiony prawa do obrony jego interesów. Nadto, jak podkreślił Sąd I instancji, w skardze skarżący przedstawił szereg zarzutów, lecz jak wyjaśnił, nie był w stanie ich uzasadnić nie mając wglądu do akt sprawy.

WSA stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania, a także pozostająca z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły również w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wymienionej ustawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, ze w związku z tą decyzją doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w dniu 16 marca 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA uznał skargę kasacyjną za zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny omawiając zasadę prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji powołał się na ustawę z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. NSA wskazał, iż stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Uzupełnieniem zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawartej w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. są wymagania odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 140 ust. 1 u.s.o.z. stanowiącym, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Do podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej NSA zaliczył zasadę opisaną w art. 147 u.s.o.z. stanowiącym, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Analizując te zasady NSA stwierdził ,że służą one stworzeniu świadczeniodawcom jednakowych szans przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania, a także jednoznaczne i wyczerpujące opisanie przedmiotu zamówienia.

Zdaniem NSA prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna.

Dlatego też NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Rację ma natomiast strona wnosząca skargę kasacyjną, że interpretacja art. 152 ust. 1 u.s.o.z. odnośnie wykazania naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa. Ujawnienie bowiem tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że strona była pozbawiona wglądu do akt sprawy. Zdaniem Sądu II instancji z akt sprawy wynika, że były one udostępniane pełnomocnikowi strony skarżącej, z tym, że w aktach tych nie znajdowała się oferta S. Organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy. Przede wszystkim, stosownie do art. 74 k.p.a., organ może odmówić udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej, lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Problem sprowadzał się mianowicie do tego czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Odpowiadając na to pytanie NSA stwierdził, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym stanowczym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Wykazanie naruszenia niektórych zasad nie będzie wymagało odwoływania się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Jako przykład podał zasady wynikające z art. 174 u.s.o.z. Wskazanie przez odwołującą się lub skarżącą stronę, że Fundusz zmienił kryteria oceny ofert, bądź warunki wymagane od świadczeniodawców, bądź ich nie ujawnił albo je zmienił w trakcie postępowania nie wymaga posługiwania się ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy.

W ocenie NSA nietrafnie Sąd I instancji zarzucił Prezesowi NFZ, że nie wyjaśnił dlaczego przeprowadzono kontrolę tylko jednego oferenta, tzn. NZOZ. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania Komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), Komisja konkursowa jest uprawniona do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Uprawnienie to, jak trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, jako wynikające z obowiązującego prawa nie może być odczytywane jako naruszenie prawa. Dodać należy, że to uprawnienie nie może być rozumiane jako przejaw nierównego traktowania uczestników konkursu, mieści się bowiem w granicach swobodnego wyboru Komisji konkursowej. Do powyższego wyroku NSA zostało zgłoszone zdanie odrębne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).

Stosownie do art. 153 p.ps.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z Komentarzami do p.p.s.a. (por. J. P. Tarno oraz T. Woś) wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa, jeżeli:

a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA;

b)po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca, a więc nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na to ogłoszenie złożone zostały dwie oferty , w tym oferta Skarżącej. Komisja konkursowa w dniu [...] kwietnia 2009 r. ogłosiła że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrana została oferta S. im. M. w P. jako najkorzystniejsza. Natomiast oferta Skarżącej po części jawnej, w trakcie której zostały uzupełnione jej braki formalne, została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu ofert. Oznacza to, że oferta ta została poddana ocenie według określonych kryteriów, tj. jakości, kompleksowości, ciągłości i ceny - określonych w załącznikach nr 1 i nr 2 do zarządzenia nr 1/ 86/2008/DSOZ.

Organ szczegółowo wykazał w jaki sposób dokonywana była ocena złożonych ofert pod względem ww. kryteriów i jaką ilość punktów uzyskała każda z ofert w ramach poszczególnych kryteriów. Organ podkreślił, że kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniobiorców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania, wobec tego wyłączona była dowolność w tych zakresach. Kryteria oceny były jednakowe i jasne dla wszystkich oferentów. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem konkursu ofert zostały oferentom udostępnione na tych samych zasadach i warunkach. Podając punktację uzyskaną przez NZOZ i S. w ramach poszczególnych kryteriów oceny, Prezes NFZ uznał, że oceny te zostały przez Komisję konkursową dokonane w sposób prawidłowy i zasadnie wybrano ofertę S., gdyż uzyskała 198 punktów na 200 możliwych. Oferta Skarżącej uzyskała 160 punktów.

W świetle ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że Fundusz dokonał wystarczającej oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 u.s.o.z. i szczegółowo odniósł się do oceny przejrzystości zasad prowadzenia postępowania konkursowego, w szczególności wyceny punktowej złożonych ofert. Zaznaczono też, że kontrolę w toku postępowania konkursowego Komisja konkursowa przeprowadza na zasadzie prawa wyboru świadczeniodawcy. Obowiązujące prawo nie nakłada obowiązku i nie wymaga by przeprowadzono kontrolę u wszystkich oferentów, co jednoznacznie wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r.

W kwestii dotyczącej wydania postanowienia odmawiającego udostępnienia

pełnych akt sprawy wyjaśniono, że wniosek strony dotyczył udostępnienia dokumentów zawierających dane wrażliwe (dane .osobowe. i tajemnice przedsiębiorstwa), które wprawdzie były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, jednakże w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, gdyż nie dotyczyły kwestii kontroli czy w prowadzonym postępowaniu konkursowym naruszone zostały zasady tego postępowania skutkujące uszczerbkiem interesu prawnego odwołującej się strony. Wobec tego żądane dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego.

Powyższy wniosek został potwierdzony w powołanym wyroku NSA, w którym stwierdzono, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert nie są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym. W szczególności NSA wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o, zwalczaniu tajemnicy nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny, ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów k.p.a., a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna. NSA nie zgodził się zatem ze stanowiskiem, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe.

Przenosząc przedstawione stanowisko na płaszczyznę przepisów postępowania NSA uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wyrażające się w prowadzeniu postępowania przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez to, iż organy nie wyjaśniły pełnego stanu faktycznego sprawy, gdyż strona pozbawiona wglądu do akt nie mogła sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, są nieuzasadnione. Strona nie była bowiem pozbawiona wglądu do akt sprawy; akta te były udostępniane pełnomocnikowi strony skarżącej z; akta te były udostępniane stronie skarżącej z tym, że w aktach tych nie znajdowała się oferta S. NSA nie zgodził się też z poglądem, że niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zachodzi wtedy, gdy strona skarżąca nie może sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu.

NSA zgodził się natomiast ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy.

Nadto NSA stwierdził, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym stanowczym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie.

NSA zwrócił uwagę, że wykazanie naruszenia niektórych zasad nie wymaga odwoływania się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Jako przykład podał zasady wynikające z art. 174 u.s.o.z. Tym samym, w ocenie NSA, za prawidłowe, tzn. zgodne z prawem, należało uznać podjęte w rozpatrywanej sprawie decyzje organów NFZ, gdyż - jak wskazano to wyżej - zachodziły przesłanki do odrzucenia oferty.

Podzielając zatem co do zasady stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceniając zaskarżoną pod kątem legalności Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.