Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 397/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.), Sędziowie NSA Stanisław Biernat, Jerzy Sulimierski, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miejskiego Centrum Kultury w Aleksandrowie Kujawskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Bd 282/06 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2006 r. nr IV/9/06 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały dotyczącej spraw budżetowych jednostki samorządu terytorialnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Miejskiego Centrum Kultury w Aleksandrowie Kujawskim na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Bd 282/06, oddalił skargę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2006r., nr IV/9/06 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie pokrycia straty bilansowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Uchwałą z dnia 29 grudnia 2005 r., nr XLIX/380/05, w sprawie pokrycia przez Gminę Miejską straty bilansowej za 2004 r. wynikłej w Miejskim Centrum Kultury w Aleksandrowie Kujawskim, Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego postanowiła przekazać na ten cel z budżetu miasta na rok 2006 Miejskiemu Centrum Kultury w Aleksandrowie Kujawskim kwotę 65.542,70 zł. Środki te miały być przekazane w całości w pierwszym kwartale 2006 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy uchwałą z dnia 3 lutego 2006 r., nr IV/9/06 stwierdziło, że powyższa uchwała Rady Miejskiej została podjęta z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz orzekło o nieważności tej uchwały w całości. W uzasadnieniu organ wskazał na treść tego przepisu, zgodnie z którym organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, chyba że znajduje się ona w likwidacji. Podniesiono, że Miejskie Centrum Kultury nie jest w trakcie likwidacji, a jako osoba prawna jest odrębnym podmiotem prawa w stosunku do gminy, ma własny majątek, środki trwałe, przychody, koszty oraz samodzielnie gospodaruje w ramach posiadanych środków. Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji otrzymanej od organizatora na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. O wysokości dotacji decyduje rozmiar prowadzonej działalności instytucji kultury oraz możliwości finansowe gminy, czyli organizatora. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, straty bilansowe powstałe w wyniku działalności instytucji kultury zmniejszają fundusz tej instytucji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na skutek informacji o postępowaniu w sprawie rozpatrzenia zgodności z prawem przedmiotowej uchwały wystąpiła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z wnioskiem o przedstawienie zarzutów, udostępnienie dowodów zgromadzonych w sprawie oraz dopuszczenie do udziału w posiedzeniu Miejskiego Centrum Kultury w Aleksandrowie Kujawskim jako strony. Skarżąca stwierdziła, że naruszono zasadę czynnego udziału w postępowaniu oraz pozbawiono ją możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, a stan faktyczny został ustalony z naruszeniem art. 77 oraz art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a.

Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Jej zdaniem, "wyposażanie w majątek" powinno następować nie tylko do chwili powstania jednostek organizacyjnych, lecz również w trakcie realizacji zadań statutowych powołanego podmiotu.

Skarżąca stwierdziła również, że dokonano błędnej interpretacji art. 14 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, bowiem z jego treści wynika jedynie, iż organizator – w tym przypadku gmina – nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, chyba że znajduje się ona w likwidacji. Nie uregulowano w nim natomiast kwestii pokrywania straty.

W ocenie skarżącej, organ rozstrzygając sprawę w trybie nadzorczym, pominął znaczenie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), wprost określającego rolę jaką pełni organ założycielski – organizator.

Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, wskazał na treść przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a w szczególności art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1. Stwierdził, że z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika, aby rada miasta mogła pokrywać stratę bilansową odrębnego podmiotu, jakim w przedmiotowej sprawie jest Miejskie Centrum Kultury. Strata powinna zatem zostać pokryta przez tę instytucję z jej przychodów, którymi są również dotacje udzielone przez organizatora. W związku z powyższym Rada Miejska, zamiast podejmować uchwałę o pokryciu straty bilansowej, mogła przyznać podmiotowi większą dotację. W ocenie Sądu I instancji, uchwała Rady Miejskiej oprócz art. 14 ust. 2, narusza również art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Sąd stwierdził, że nie ma znaczenia, czy powstała strata wiąże się ze zobowiązaniami Miejskiego Centrum Kultury, gdyż w niniejszej sprawie istotna jest sytuacja prawna tej instytucji oraz to, że przepisy prawa statuują jej niezależność finansową i organizacyjną.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie, z użytego w tym przepisie sformułowania "wyposażania ich w majątek" nie można wysnuć wniosku, że gmina może pokrywać stratę gminnej instytucji kultury. Taki wniosek nie wynika również z treści art. 53 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Można z niego jedynie wnioskować, że podział zysku lub pokrycie straty nie może nastąpić przed zatwierdzeniem sprawozdania finansowego. Sąd stwierdził, że z innych wskazanych w skardze przepisów również nie wynika uprawnienie rady gminy do pokrywania strat poniesionych przez instytucję kultury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącej co do naruszenia art. 10, art. 77 oraz art. 78 k.p.a. oraz wskazał, że z określonej w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. W związku z tym odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Sąd I instancji podniósł również, iż zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana. W dniu 3 lutego 2006 r. w posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej brał udział przewodniczący Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego wraz z radcą prawnym. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że przedstawicielowi Rady zapewniono czynny udział w postępowaniu, a organ nadzorczy wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

W konkluzji Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO nie odniosło się w pełni do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, jednakże wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie uchybia przepisom proceduralnym w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Miejskie Centrum Kultury w Aleksandrowie Kujawskim wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości, zmiany zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy poprzez wydanie reformatoryjnego orzeczenia stosownie do rozpoznania skargi, tj. uchylenia w całości uchwały nr IV/9/06 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie orzeczenia o nieważności w całości uchwały nr XLIX/380/05 Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie pokrycia przez Gminę Miejską Aleksandrów Kujawski straty bilansowej za rok 2004 wynikłej w MCK w Aleksandrowie Kujawskim oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu wyrażonego w art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, polegającą na przyjęciu, że ze wskazanej regulacji art. 12 tej ustawy nie wynika uprawnienie rady gminy do pokrywania strat poniesionych przez instytucje kultury;

2. obrazę prawa w ścisłym znaczeniu poprzez przyjęcie przez Sąd meriti nieistnienia przepisu w rzeczywistości istniejącego, in concreto art. 32 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zawierającą się w stwierdzeniu Sądu I instancji, iż "z żadnego przepisu wskazanej ustawy nie wynika, aby rada miasta mogła pokrywać stratę bilansową odrębnego podmiotu, jakim jest w tym przypadku Miejskie Centrum Kultury".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miejskie Centrum Kultury w Aleksandrowie Kujawskim podniosło, że w myśl art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator (gmina) zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną z treści tego przepisu należy wysnuć wnioski odmienne, niż zaprezentowane przez Sąd I instancji. W oparciu o dokonaną przez siebie wykładnię powyższego przepisu strona przyjęła, że jeżeli organizatorowi (gminie) wolno jest, a nawet ma on obowiązek zapewnić dobra ekonomiczne, środki pieniężne niezbędne do prowadzenia działalności i utrzymania obiektu w ogóle, to tym bardziej ma prawo pokryć stratę bilansową, która to czynność jest niezbędna w celu prowadzenia tej działalności i utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Ponadto forma, w jakiej czynność ta zostanie dokonana - a więc forma dotacji czy jakakolwiek inna forma – ma, wobec braku zakazów lub nakazów ustawodawcy w tej mierze, charakter dowolny i jest pozostawiona w gestii organizatora.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła również, że zarówno Regionalna Izba Obrachunkowa, jak i Sąd I instancji nie wskazały na przesłanki, z których wywiodły wiedzę, iż uchwała rady gminy nie sprowadzała się do przyjęcia, iż w rzeczywistości środki finansowe na pokrycie straty finansowej zostaną przekazane w formie dotacji na z góry określony cel, czyli na pokrycie straty bilansowej.

Za poważne uchybienie uznał autor skargi kasacyjnej pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny znaczenia wynikającego z treści art. 32 ust. 3 cytowanej ustawy. Mając bowiem na uwadze ten przepis oraz przepis art. 12 podniesiono, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, iż w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie istnieje przepis pozwalający gminie miejskiej na pokrycie straty bilansowej instytucji kultury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztami postępowania w sprawie. Organ podzielił swoją dotychczasową argumentację oraz stanowisko w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyrażona tak zasada związania tegoż sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w środku odwoławczym zakreśla obszar kontroli przez NSA ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji.

Tym samym w rozpatrywanej sprawie - w świetle sformułowanych zarzutów i wniosków - ocena czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy wymaga odpowiedzi na pytanie, czy przyjęcie przez WSA, że przedmiotowa uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej jest legalna, nie uchybia prawidłowej wykładni art. 12 i 32 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Sporna kwestia - tj. istnienie podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Miejską w Aleksandrowie Kujawskim uchwały w przedmiocie pokrycia przez Gminę Miejską w Aleksandrowie straty bilansowej Miejskiego Centrum Kultury za 2004 r. - dotyczy sfery finansowania tej instytucji kultury. Zasady gospodarki finansowej instytucji kultury reguluje powoływana wyżej ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

Unormowania zawarte w powyższym akcie prawnym, w szczególności zawarte w art. 10 ust. 1 i art. 12, istotnie - jak wskazywał autor skargi kasacyjnej - stanowią, że podmioty tworzące instytucje kultury, zwane organizatorami (w niniejszym przypadku podmiotem tym była jednostka samorządu terytorialnego) zobligowane są do zapewnienia instytucji kultury środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymywania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona.

Przytoczony przepis – zamieszczony w rozdziale zawierającym ogólne regulacje dotyczące instytucji kultury - nie dookreśla jednak, na jakich zasadach środki te mogą być przekazywane. Art. 14 w ust. 2 stanowi jedynie, że organizator (poza przypadkami niewystępującymi w stanie faktycznym sprawy) nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania instytucji kultury, posiadającej na mocy art. 14 ust. 1 osobowość prawną.

Szczegółowe zasady gospodarki finansowej instytucji kultury unormowano zaś w rozdziale 3 powołanej ustawy (art. 27 - 32).

Zgodnie z zawartymi tam regulacjami instytucja kultury: gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27 ust. 1), a koszty bieżącej działalności i zobowiązania pokrywa z uzyskiwanych przychodów (art. 28 ust. 1), przy czym ustawodawca wskazał, że przychodami - dla potrzeb powyższej regulacji - są wpływy z prowadzonej działalności, (w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem zabytków, oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych), a nadto dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł (art. 28 ust. 2).

Również według art. 32 ust. 3 instytucje kultury, prowadzące w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury, mogą otrzymywać środki od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł, a także dotacje z budżetu przeznaczone na pokrycie kosztów działalności.

Z brzmienia przytoczonych przepisów dotyczących środków, z jakich pokrywane są koszty działalności, wywieść należy – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej - że gdy źródłem uzyskiwanych środków jest budżet (jak w niniejszej sprawie – budżet jednostki samorządu terytorialnego), to środki te instytucja kultury uzyskać może jedynie na zasadzie dotacji z budżetu. Bez znaczenia są zatem obszerne wywody co do definicji użytego przez ustawodawcę pojęcia "środki". Istotne jest to, że gdy środki te pochodzić mają z budżetu jednostki samorządu terytorialnego – przekazane mogą zostać jedynie w formie prawem przewidzianej instytucji "dotacji".

Zauważyć w tym miejscu należy, że zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i instytucje kultury tworzą sektor finansów publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Wobec powyższego gospodarka finansowa tych podmiotów prowadzona musi być zgodnie z ustawowo określonymi zasadami regulującymi działalność tych podmiotów. Przepisy normujące budżet jednostek samorządu terytorialnego wskazują, że do udzielania dotacji konieczne jest spełnienie określonych warunków.

I tak: w myśl art. 174 ust. 3 ustawy o finansach publicznych kwoty i zakres udzielanych dotacji przedmiotowych zarówno dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, jak i innym podmiotom (...) - o ile tak stanowią odrębne przepisy – wymaga uchwały budżetowej. Nadto przepis art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, iż wysokość rocznej dotacji na działalność instytucji kultury ustala organizator. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego, że przedmiotowa uchwała wymogom tym nie odpowiada.

W świetle powyższego całkowicie chybione są wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro gmina ma zapewnić utworzonej przez siebie instytucji kultury środki na rozpoczęcie i prowadzenie działalności kulturalnej (według art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) – to forma, w jakiej czynność ta zostanie dokonana, jest dowolna i pozostawiona gestii organizatora. Sąd podziela pogląd, że w zakresie prawa publicznego obowiązującą jest zasada, że wolno tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Tymczasem - wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez wnoszącego skargę kasacyjną - z art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały o pokrywaniu strat poniesionych przez instytucje kultury. Istnienie ustawowego obowiązku zapewnienia instytucji kultury niezbędnych środków nie zwalnia samo przez się podmiotów tworzących te instytucje od wymogu przestrzegania przedstawionych wyżej zasad gospodarki finansowej.

Z tych wszystkich względów rozpoznawana skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.