Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 379/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r., uchylającą w całości decyzję Burmistrza z dnia 21 grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania i orzekającą o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie osadów piasku z rzeki N. od k 46+040 do km 47+270 oraz magazynowanie tych osadów w lewym międzywalu od km 46+470 do km 46+570".

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek A. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie osadów piasku z rzeki N.od km 46+040 do km 47+270 oraz magazynowanie tych osadów w lewym międzywalu od km 46+470 do km 46+570".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie objęte wnioskiem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zakwalifikowano jako wydobywanie kopalin ze złoża na obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt. 24 lub ze śródlądowych wód powierzchniowych, w związku z czym realizacja tego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kierując się przepisem art. 80 u.d.i.ś. organ pierwszej instancji ustalił, że projektowana inwestycja w części realizowanej na terenie Gminy zlokalizowana będzie w granicach Obszaru Chronionego. Zgodnie z § 35 pkt 3 ust. 5 uchwały Nr 260/XL/98 Rady Miejskiej w N. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. z dnia 3 kwietnia 1998 r. na wskazanym obszarze obowiązuje zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Surowcem jest wydobyta ze złoża kopalina, w tym piasek wydobyty z terenu rzeki N. Planowane przedsięwzięcie polegać będzie na eksploatacji piasku na ponad kilometrowym odcinku rzeki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy nie różnicuje terenu, który objęty jest zakazem eksploatacji, dotyczy to zarówno powierzchni ziemi, jak i terenów pod wodami. Stwierdzono więc, że niezależnie na jakim terenie odbywać się będzie eksploatacja surowców, na wskazanym terenie jest ona niedozwolona. Inwestycje oceniono przez pryzmat art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. Analiza planu miejscowego doprowadziła do wniosku, że planowana działalność narusza jego ustalenia, a co za tym idzie - uniemożliwia wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony. Mimo bowiem pewnej tożsamości wydobywania piasku z oczyszczaniem dna, co do samego sposobu działania, ich cele są różne i mogą nieść odmienne skutki. Oczyszczanie dna jest działalnością mającą na celu zachowanie dotychczasowego stanu rzeczy, ochronę przed zmianami, polega na minimalnej, korzystnej ingerencji w środowisko. Celem strony jest natomiast eksploatacja w zakresie szerszym niż dążenie do zachowania równowagi i stanu dotychczasowego. Trudno w takiej sytuacji mówić o niesprzeczności tych celów, mimo czasem podobnych metod działania, bo odmienny jest ich cel i zakres zakładanej ingerencji w środowisko. Wśród elementów działalności planowanej można dopatrzyć się zarówno składowania odpadów powstałych przy wydobywaniu kopalin (o których mowa w § 35 ust. 3 pkt 5 uchwały w zakresie Obszaru Chronionego Krajobrazu), a także - co do działki [..] - składowania i magazynowania osadów na terenach rolnych (oznaczenie w planie T-4). Składowanie i magazynowanie osadów plan dopuszcza wyłącznie na terenach przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną i składową (oznaczenie T-9). Te konkretne ustalenia planu zostaną naruszone przez prowadzenie działalności polegającej na działalności opisanej przez stronę. Wobec tego planowane przedsięwzięcie uznano za niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie wiążącym aktem prawa, dlatego też organ ochrony środowiska przed wydaniem decyzji, bada czy zachodzi zgodność z lokalnymi ustaleniami.

Organ uznał, że sprzeczność zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu powoduje bezprzedmiotowość postępowania, co zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało umorzenie postępowania.

W odwołaniu od decyzji A. zażądała uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wskazała, że nie zachodzą przesłanki odmowne do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Uzupełniająco, w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r., Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji uchybienie formalne polegające na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji braku bezprzedmiotowości sprawy oraz uchybienie materialne, poprzez błędne przyjęcie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło merytorycznie o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zgłoszonego przedsięwzięcia. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja narusza art. 105 § 1 k.p.a., bowiem wszczęte postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Kolegium wyjaśniło, że bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. W niniejszej sprawie istnieją nadal wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego - podstawa materialnoprawna do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej oraz żądanie strony złożone organowi w drodze pisemnego wniosku. W tej sytuacji jedynie wyraźne cofnięcie złożonego wniosku skutkować mogło bezprzedmiotowością wszczętego postępowania i w konsekwencji umorzeniem postępowania w drodze decyzji opartej o art. 105 § 1 k.p.a., co jednak nie miało miejsca. Postępowanie wszczęte na wniosek strony nie jest wobec tego bezprzedmiotowe, zaś umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Organ pierwszej instancji błędnie utożsamił bezprzedmiotowość postępowania z sytuacją, w której materialnoprawne przesłanki wydania decyzji pozytywnej nie są spełnione. Taka sytuacja powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzji odmownej, co stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty.

Kolegium wskazało, że ponieważ inwestycja polegająca na wydobywaniu kopalin ze złoża ze śródlądowych wód powierzchniowych zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 u.d.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaga określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Kolegium przytoczyło następnie przepisy art. 80 ust. 1-3 u.d.i.ś. podkreślając, że z art. 80 ust. 2 i 3 u.d.i.ś. wynika, iż zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub nienaruszanie ustaleń planu w przypadku wskazanym w ust. 3) jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku art. 80 ust. 3 naruszenia ustaleń planu, stanowi podstawę odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub naruszenia tych zapisów) brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, czy też uzgodnień.

Dla terenów, na których planuje się opisane przedsięwzięcie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr 260/XL/98 Rady Miejskiej z dnia 3 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.Urz. Woj. Elbląskiego z 1998 r., nr 9, poz. 62). Tereny inwestycji leżą w Obszarze Chronionego Krajobrazu (wskazuje na to również teść karty informacyjnej przedsięwzięcia). Plan miejscowy zawiera w § 35 regulacje dotyczące zakazów obowiązujących w granicach obszaru chronionego krajobrazu.

Zgodnie z § 35 ust. 2 planu na obszarze wyznaczonym wg ust. 1 (Obszarze Chronionego Krajobrazu) obowiązuje zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej ochronie środowiska. Kolegium uznało, że z treści tego przepisu wynika także wskazówka interpretacyjna ustaleń planu, ochrona środowiska ma pierwszeństwo przed interesem osób prowadzących działalność gospodarczą i tą zasadą należy się kierować przy wykładni przepisów planu miejscowego.

Zgodnie z § 35 ust. 3 w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązują następujące zakazy: 1/ realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych,

2/ realizacji nowych linii elektroenergetycznych powyżej 15 kV, poza wyznaczonymi korytarzami oznaczonymi na rysunku symbolem L - 14,

3/ budowy nowych dróg krajowych poza ustalonymi korektami drogi nr [..],

4/ organizacji lub budowy ferm zwierząt futerkowych oraz produkcji zwierzęcej opartej o system bezściołowy,

5/ realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców,

6/ ustalenia pkt 5 nie dotyczą wariantowej lokalizacji wysypiska, jak na rysunku planu.

Kolegium uznało, że lokalizacja planowanej inwestycji narusza postanowienia § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 planu. Plan wprost zakazuje lokalizacji wszelkich inwestycji przemysłowych, składowania odpadów, w tym także odpadów wydobywczych oraz realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców (teren gruntów pod wodą objęty planem wydobycia kopaliny ma obszar ponad 8 ha). Każda działalność przemysłowa, w tym także wydobycie kopalin, jest zakazana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zakaz ustalony w § 35 ust. 3 pkt 1 planu ma charakter bezwzględny i nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Tym samym w myśl art. 80 ust. 2 a contrario oraz art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

W skardze zarzucono:

1. naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego zastosowanie w miejsce art. 80 ust. 3, pomimo ustalenia przez organ, że przedsięwzięcie polegać będzie na wydobyciu kopalin, a co za tym idzie ocena jego lokalizacji powinna być prowadzona według kryterium nienaruszania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie zgodności z nim;

2. naruszenie art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być zakazy ustalone dla Obszaru Chronionego Krajobrazu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wykraczające poza katalog dopuszczalnych zakazów określonych w ustawie o ochronie przyrody;

3. naruszenie art. 81 ust. 1 u.d.i.ś., poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo wskazania przez inwestora wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia;

4. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu rzutującym na treść rozstrzygnięcia, poprzez obrazę:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającą na niewyczerpującym rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego;

b) art. 138 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i nie odniesienie się do zarzutów skarżącej;

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według skarżącej organ błędnie oceniał zgłoszone przedsięwzięcie według art. 80 ust. 2 u.d.i.ś., podczas, gdy należało to zrobić zgodnie z art. 80 ust. 3 tej ustawy, gdyż odnosi się on do działalności wydobywczej innej niż wymagająca koncesji. Dla realizacji tej inwestycji wymagane jest zatem nienaruszanie postanowień planu, a nie jej zgodność z planem.

Według skarżącej pomimo tego, że głównym celem przedsięwzięcia jest pozyskanie kruszywa z dna rzeki, to spójne jest z funkcją przewidzianą w planie miejscowym w zakresie oczyszczania dna i brzegów i nie narusza jego ustaleń. Działalność skarżącej zbieżna jest co do celu i zakresu z utrzymaniem wód, w rozumieniu Prawa wodnego, za które odpowiada administrator wody. Prowadzić będzie w efekcie do kształtowanie koryta rzeki i jego profilu podłużnego oraz zwiększenia retencji powodziowej. Działalność taka jest dopuszczona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który również określa przestrzenne parametry wydobycia, odpowiednio do wymagań hydrologicznych, które są wiodące dla kształtu przedsięwzięcia. Czynności RZGW jako administratora wody byłyby zatem tożsame z działaniami podejmowanymi przez skarżącą w ramach prac związanych z wydobyciem kruszywa, a zatem zgodne z ustaleniami planu miejscowego.

Ponadto skarżąca twierdzi, że zakazy określone w § 35 planu wykraczają poza katalog możliwych do ustanowienia zakazów określonych w art. 24 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Nie wynikają one również z rozporządzenia Nr 36 Wojewody z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jako takie stoją one w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gwarantującym, że wszystkie ograniczenia praw i obowiązków powinny mieć swoje źródło w ustawie i powinny być stosowane z zachowaniem zasady proporcjonalności.

Zdaniem skarżącej ocena lokalizacji przedsięwzięcia w kontekście niesprzeczności z ustaleniami planu miejscowego powinna odbywać się w przedmiotowej sprawie z pominięciem kryteriów określonych w § 35 uchwały zatwierdzającej plan, w zakresie w jakim stoją one w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowisko takie można wywieść korzystając z ogólnych zasad wykładni prawa i reguł kolizyjnych. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje reguła hierarchiczna, Iex superior derogat legi inferiori, zgodnie z którą w przypadku sprzeczności hierarchicznych aktów prawnych, przepis aktu prawa wyższego rzędu (ustawy) uchyla przepis aktu prawa niższego rzędu (aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie ustawy).

W ocenie skarżącej planowane przedsięwzięcie nie stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet przy zastosowaniu przyjętych przez organ kryteriów. Nie stanowi ono bowiem realizacji inwestycji przemysłowej, nie prowadzi do powstania składowiska odpadów ani teren eksploatacji surowców (kruszywa) nie jest rozległy.

Eksploatacja złóż piasku z dna rzeki nie wpływa negatywnie na walory krajobrazowe poddane ochronie w ramach obszaru chronionego krajobrazu. Walory krajobrazowe to w szczególności walory estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźba terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Przykładem takiej ingerencji może natomiast być lokalizacja żwirowni, w obszarze której dochodzi do długotrwałego przekształcenia krajobrazu, a jego przywrócenie do stanu pierwotnego wymaga czasu i zabiegów rekultywacyjnych.

Nie stanowi również przesłanki do wydania decyzji odmownej kwestia ewentualnego magazynowania wydobytego piasku w obszarze międzwala do czasu jego przemieszczenia do miejsca docelowego. Ten etap procesu eksploatacji złoża piasku i żwiru nie może być uznany za realizację wysypiska, bądź składowiska odpadów. Wybrany z dna surowiec nie stanowi bowiem odpadu, jest przedmiotem obrotu w ramach działalności górniczej. Ponadto inwestor w ramach wariantowania inwestycji przewidział możliwość wywożenia wydobytego piasku z pominięciem magazynowania, a organ ma możliwość wskazania innego wariantu, niż proponowany przez wnioskodawcę za jego zgodą, z czego nie skorzystał, co czyni decyzję odmowną przedwczesną.

Zarzucono przy tym uchybienia procesowe polegające na pominięciu przez organ podnoszonych w toku postępowania twierdzeń i dowodów skarżącej i zakwestionowano tym samym prawidłowość poczynionej kontroli instancyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego sąd uznał, że nie zawiera ona uchybień, które prowadziłyby do jej uchylenia.

SKO podejmując zaskarżoną decyzje procedowało w oparciu o materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), zwanej dalej u.d.i.ś.

Biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, polegającej na wydobyciu osadów piasku z rzeki N. i magazynowaniu tych osadów w międzywalu, organy obu instancji w istocie doszły do prawidłowego wniosku o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na kwalifikację tego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie to bowiem, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) jest kwalifikowane jako wydobywanie kopalin ze złoża na obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 24 lub ze śródlądowych wód powierzchniowych.

Stosownie do treści art. 80 ust. 1 u.d.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

W myśl art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności (podkreślenie sądu) lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską.

Natomiast w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie (podkreślenie sądu) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 3).

W przepisach art. 80 ust. 2 i 3 u.d.i.ś. określone zostały przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związane z oceną lokalizacji przedsięwzięcia w zgodzie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki te określone są pozytywnie, tzn. wskazują warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalających na realizację przedsięwzięcia.

Ze wskazanych przepisów wynika, że regułą jest konieczność stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (ust. 2). Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

Modyfikację tej zasady wprowadził przepis art. 80 ust. 3 u.d.i.ś., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015r., którą nadała mu ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133). Przyjęto w nim bowiem dwa rozwiązania stosowane do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W odniesieniu od przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin zwalnia organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z konieczności badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, co obejmuje wniosek złożony w niniejszej sprawie, modyfikuje kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia. Nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zróżnicowanie tego kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia skutkuje wyłącznie tym, że dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności. Przy ocenie zgodności inwestycji bądź nienaruszania przez nią postanowień planu posiłkować można się wskazówkami interpretacyjnymi wynikającymi z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W doktrynie przyjmuje się, że do naruszenia ustaleń planu dochodzi m.in. wówczas, gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin (red. dr Tomasz Filipowicz, Alicja Plucińska-Filipowicz, prof. dr hab. Marek Wierzbowski, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Legalis 2017).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Kolegium w sposób prawidłowy oceniło zgłoszoną inwestycję polegającą na wydobywaniu osadów piasku z rzeki N. i ich magazynowaniu jako wydobywanie kopali ze złóż podlegające koncesjonowaniu na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Konsekwentnie, wbrew twierdzeniom skarżącej, zarówno organ pierwszej instancji, jak i potem Kolegium, oceniło przedmiotową inwestycję w kontekście postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 260/XL/98 Rady Miejskiej z dnia 3 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w N., kierując się dyspozycją art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. Organy zweryfikowały, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego i zgodnie doszły do wniosku, że ustalenia te narusza. W stwierdzeniu tym sąd kontrolujący kwestionowane rozstrzygnięcie nie doszukał się błędu.

Dodatkowo, z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Kolegium wynika, że organ ten potwierdzając naruszenie ustaleń planu stwierdził również niezgodność przedmiotowej inwestycji z tymi ustaleniami. Zweryfikował zatem obok przesłanki z art. 80 ust. 3 właściwej dla rozstrzygnięcia również przesłankę podstawową z art. 80 ust. 2 u.d.i.ś., co wprawdzie nie było konieczne, ale nie obciąża zaskarżonej decyzji wadliwością skutkującą koniecznością jej uchylenia.

W ocenie sądu stanowisko Kolegium odnośnie naruszania przez lokalizację planowanej inwestycji postanowień planu jest prawidłowe. Do terenu objętego planowaną inwestycją, który leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu, odnoszą się zasady i zakazy określone w § 35 planu. Z § 35 ust. 1 planu wynika zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej, ochronie środowiska. W § 35 ust. 3 określono zakazy obowiązujące w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym m.in. zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) i zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Brak zdefiniowania w postanowieniach planu użytych w nich terminów prawidłowo skłoniło Kolegium do skorzystania z definicji języka potocznego, w którym przez przemysł rozumie się produkcję materialną polegającą na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych (red. S. Skorupko, H. Anderska, Z. Łempicka, Mały Słownik Języka Polskiego, Warszawa, s. 651). Przemysł ten dzieli się na wydobywczy, obejmujący pozyskiwanie zasobów przyrody (węgla, kamieni itp.) oraz przetwórczy, obejmujący uszlachetnianie i przetwarzanie surowców i materiałów w celu przystosowania ich do różnorodnych potrzeb konsumpcyjnych i produkcyjnych. Wobec tego, zdaniem sądu, pojęcie "przemysłu" obejmuje wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, co potwierdza systematyka przyjęta w obowiązującej w Polsce Europejskiej Klasyfikacji Działalności, w świetle której działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy do jednej z sekcji przemysłu obejmującej górnictwo i wydobywanie. Tym samym wywiedziony przez Kolegium z dyspozycji § 35 ust. 3 pkt 1 planu zakaz działalności wydobywczej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu jest jak najbardziej prawidłowy.

Ponadto Kolegium prawidłowo odniosło zakaz realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców do planowanej inwestycji. Zgodnie z definicją słownikową pojęcia "surowiec" jest to materiał naturalny pochodzenia zwierzęcego, roślinnego lub mineralnego, który poddaje się obróbce na półprodukty lub wyroby gotowe (Mały Słownik Języka Polskiego...., s. 788). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131), zwanej dalej Prawem geologicznym i górniczym, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, i które zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga uzyskania koncesji. Wydobywanie piasku ze złóż zlokalizowanych pod wodami rzeki N. zakwalifikować należało jako wydobywanie surowca naturalnego, czyli wydobywanie kopalin ze złóż, bez względu na to, gdzie te złoża się znajdują.

Z karty informacyjnej przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora wynika, że obszar wydobycia został wyznaczony na podstawie wyników robót geologicznych opisanych w "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[..]" w korycie rzeki N. Powierzchnia gruntu zajętego pod wodą, ustalona na podstawie wyników inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej, wyniesie około 86.142 m2, przy czym z eksploatacji wyłączony został z przyczyn przyrodniczych, obszar 52.058 m2. Nadto, z karty informacyjnej wynika, że skarżąca użytkowaniem gruntów niezbędnych do prowadzenia przedsięwzięcia związanego z wydobywaniem osadów piasku z rzeki N. objąć miała 138.200 m2. Wszystkie przywołane dane powierzchniowe nie pozostawiają, w ocenie sądu, wątpliwości, że planowana przez skarżącą działalność ma objąć rozległe tereny eksploatacji osadów piasku w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 5 planu, co czyni je niedopuszczalnymi. Przy czym, zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, interpretacja przymiotnika "rozległe" nie doznaje w treści planu dodatkowych uwarunkowań, które błędnie przypisuje mu skarżąca mówiąc o tym, że rozległe oznacza "widoczne", a jak pod wodą to niewidocznie i tym samym dopuszczalne. W ocenie sądu jest to nieuzasadnione nadużycie interpretacyjne, niedające się w żadnym razie zaakceptować. Wbrew również twierdzeniom skarżącej zgłoszone przedsięwzięcie nie sprowadza się w gruncie rzeczy do "utrzymania wód", do którego zobowiązany jest każdy administrator. Już bowiem sama lektura karty informacyjnej przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma polegać na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, a okoliczność, że zasoby złóż tego kruszywa zlokalizowane są pod wodami rzeki N. nie zmienia charakteru tej inwestycji.

Zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i sąd kontrolujący ich rozstrzygnięcia, nie były uprawnione do równoległej kontroli zgodności z prawem postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego był wzorcem oceny zgłoszonego przedsięwzięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest rolą organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ani wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji w tym przedmiocie, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, ocena normy planistycznej, która jest podstawą stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sądowoadministracyjna kontrola aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odbywa się w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę przyjmującą ten plan. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować wnosząc skargę do sądu administracyjnego, Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia – poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2106/13, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji środowiskowej bądź jej odmową, a które z punktu widzenia legalności kontroluje sąd administracyjny, nie można badać ustaleń planu w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.ś. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1898/15, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia we właściwym trybie, organy administracji i sąd administracyjny obowiązane są respektować jego postanowienia. Z tych względów, w niniejszej sprawie sąd nie mógł uczynić zadość żądaniom skarżącej, ani też pominąć postanowień planu, których nieuwzględnienie doprowadziłoby do naruszenia prawa.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarzut niezgodności postanowień § 35 planu w zakresie ustalonych tam zakazów z przepisami art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest nietrafny. Nie można bowiem weryfikować zgodności z prawem ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Gminy z 1998 r. odnosząc je do przepisów ustawy o ochronie przyrody przyjętej dopiero w dniu 16 kwietnia 2004 r.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie braku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako kryterium wykluczające możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zwalnia organ z konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, włącznie z brakiem konieczności zasięgania stanowisk organów opiniujących i uzgadniających. W takiej sytuacji organ uprawniony jest do wydania decyzji odmownej, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo nie przeszły do etapu stosowania przepisu art. 81 ust. 1 u.d.i.ś. i weryfikacji wariantów zgłoszonego przedsięwzięcia, skutkiem czego nie można im zarzucić naruszenia tego przepisu.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym treści odwołania oraz uzupełniającego go pisma z dnia 4 kwietnia 2017 r. jak również uzasadnienia organu drugiej instancji, nie potwierdza zarzutów procesowych skargi w zakresie uchybień w kontroli instancyjnej, nierozpoznaniu dowodów i nieodniesieniu się do twierdzeń odwołującego. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że rozpoznaniem i refleksją prawną organ odwoławczy objął wszystkie twierdzenia odwołania, ustosunkowując się do niech w sposób rzeczowy, z odniesieniem do przepisów prawa.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako bezzasadną.