Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 338/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi O. K. Z. F. w O. s.c. A. B., A. K. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. WR-IV-F.433.6.2021, nr 32154/04/2022 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania do zwrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w T. zobowiązał A. K. i A. B. wspólników Ośrodka Kształcenia Zawodowego F. w O. s.c. A. K., A. B. do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w kwocie [...]zł w związku z naruszeniem procedur przy realizacji projektu nr [...] pn. "[...]".

W złożonym odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania, a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do podjęcia tych czynności o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej jako: "u.f.p.") - w związku z nieprawidłowym uznaniem, iż kwota dofinansowania [...] zł, otrzymana na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. [...], nr [...] -0052/17, została wydatkowana z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i jako taka podlega zwrotowi wraz z odsetkami,

2) naruszenie procedury administracyjnej poprzez:

- naruszenie art. 207 ust. 8 u.f.p. poprzez wydanie decyzji niepoprzedzonej wezwaniem do zapłaty, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. (organ wystosował wezwanie jednak w zakresie niepokrywającym się z wydaną decyzją - zarówno co do kwoty jak i podstaw zwrotu);

- naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: "k.p.a."), poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób tendencyjny, nieobiektywny, bez przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, do których Organ skierował ankiety;

- naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. rozstrzyganie wątpliwości organu na niekorzyść Stron postępowania, brak wnikliwej analizy zaistniałego stanu faktycznego.

Rozpoznając wniesione odwołanie Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że celem projektu było podniesienie lub nabycie w ciągu 12 miesięcy kwalifikacji, kompetencji i umiejętności zawodowo-społecznych zwiększających szansę uzyskania zatrudnienia przez 40 uczestników projektu tj. mieszkańców województwa kujawsko-pomorskiego, osób niepełnosprawnych, biernych zawodowo, w wieku powyżej 29 roku życia, w tym minimum 15 kobiet, który został zrealizowany poprzez zadania usystematyzowane w szczegółowym budżecie projektu. Rozliczenie kosztów poniesionych na realizację powyższych zadań nastąpiło poprzez przedłożenie sześciu wniosków o płatność. W pismach podsumowujących rozliczenie projektu wydanych w dniach [...] marca 2020 r, [...] marca 2020 r. oraz [...] kwietnia 2020 r. Instytucja Pośrednicząca (dalej: IP) wskazała kwoty podlegające zwrotowi wynikające z weryfikacji końcowego wniosku o płatność, tj.:

- wydatki uznane za niekwalifikowalne w łącznej wysokości [...] zł (3 718,48 zł kosztów bezpośrednich, [...] zł kosztów pośrednich), dotyczące pochodnych od wynagrodzenia trenera pracy G. K.-T. za miesiące październik i listopad 2018 r.,

- wydatki niekwalifikowalne związane z obniżeniem stawki kosztów pośrednich w wysokości [...] zł,

- kwota środków niewykorzystanych w ramach projektu [...] zł oraz odsetki w kwocie [...]zł (razem [...] zł)

Po przeprowadzeniu w niniejszej sprawie postępowania pierwszoinstancyjnego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w T. zarzucił odwołującym wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wynagrodzenia trenera pracy G. K.-T.. Z analizy dokumentacji przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wynika, że zestawienia miesięczne przepracowanych godzin trenera nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji dotyczącej realizacji zadania aktywizacyjnego w projekcie. Żaden z przedstawionych dni pracy wskazanych w zestawieniach miesięcznych sporządzonych pod listy płac nie przekładał się na dane wskazane przez uczestników projektu na temat odbywających się zajęć indywidualnych i grupowych. Przedmiotowe zestawienia wskazują, że praca odbywała się w wymiarze 4 godzin dziennie. Dokumentacja potwierdzająca realizację wsparcia pokazuje natomiast, że trener albo nie przeprowadzała w danym dniu zajęć w ogóle, albo pracowała od 7 do 12 godzin dziennie. Reasumując powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że zebrany materiał w sprawie oraz informacje pozyskane od świadków - uczestników oraz trenera świadczą o nierzetelnym prowadzeniu dokumentacji, a tym samym nie odzwierciedlają przebiegu całego procesu realizacji zadania 2 w projekcie "[...]". Przedstawione przez stronę dokumenty w celu rozliczenia wydatku związanego z wynagrodzeniem trenera zajęć indywidualnych i grupowych realizowanych w ramach zadania 2 nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji sygnowanej przez uczestników zajęć. Dane zawarte w ww. dokumentach wykluczają się w każdym ze wszystkich wskazanych dni pracy trenera na rzecz projektu "[...]". Ponadto 2 uczestników wskazało na nieprawidłowości podczas organizacji spotkań indywidualnych. Skala sprzeczności związanych z dokumentacją zadania 2 przedmiotowego projektu nie pozwala, zdaniem organu, na zakwalifikowanie wynagrodzenia w żadnym z przedstawionych do rozliczenia dniu pracy G. K.-T.. Wynagrodzenie trenera pracy w kwocie [...]zł naliczone w oparciu o przedłożoną do wniosków o płatność dokumentację organ uznał za nieprawidłowość, która powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Ponadto, w ocenie organu, charakter opisanej nieprawidłowości zawiera się w nieprawidłowości będącej nadużyciem finansowym.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 8 u.f.p., przychylił się do stanowiska zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, że wezwanie do zwrotu środków kierowane przez właściwą instytucję, przed wszczęciem postępowania administracyjnego, do beneficjenta dofinansowania nie wiąże organów orzekających w przedmiocie zwrotu środków finansowych.

Organ stwierdził, że nie dostrzega nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że postępowanie prowadzone było w okresie ogłoszenia na terenie kraju stanu zagrożenia epidemiologicznego, a później stanu epidemii, który trwa do dnia dzisiejszego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadamiał odwołujących o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, ponadto wydał postanowienia o włączeniu materiału dowodowego, w których wskazywał co wchodzi w skład tego materiału. Odwołujący byli także informowani o fakcie przesłuchania świadków w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy, analizując akta sprawy, nie znalazł dowodów potwierdzenia zarzutu naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy znajduje odzwierciedlenie w wydanej decyzji, której obszerność odwołujący również kontestują.

Czynienie zarzutu zebranym przez organ pierwszej instancji dowodom, w postaci ankiet od uczestników projektu, poprzez ich "bezkrytyczne przyjmowanie", argumentami o niezdolności osób je wypełniających do bycia świadkiem ze względu na zaburzenia psychiczne i problemy alkoholowe stoi w sprzeczności do oświadczeń złożonych przez tychże samych uczestników a przedstawionych przez odwołujących na potwierdzenie swojego stanowiska. Ponadto, część tych oświadczeń ma potwierdzać nieprawdę, ponieważ ich autorzy nie brali udziału w czynnościach, które kwestionują tj. nie otrzymali bądź samej ankiety bądź wsparcia w takiej formie, jaką sugeruje oświadczenie. Świadczy to o braku weryfikacji przez odwołujących osób, które otrzymały ankiety i szablonowe przygotowanie oświadczeń dla każdego z uczestników.

W złożonej do tut. Sądu skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 pkt 1 i ust. 11 u.f.p. w związku z nieprawidłowym uznaniem, iż kwota dofinansowania [...] zł, otrzymana przez Skarżących na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. [...], nr [...], została wydatkowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych - i jako taka podlega zwrotowi wraz z odsetkami

2) inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie art. 138 § 2 w zw. z 207 ust. 8 u.f.p. oraz art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niepoinformowania stron o zmianie zakresu postępowania przed organem pierwszej instancji, ponad wystosowane wcześniej wezwanie do zapłaty, o którym mowa art. 207 ust. 8 u.f.p., czym uniemożliwiono stronom czynnego udziału w sprawie, w tym złożenia właściwych wniosków dowodowych;

* naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 7a, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji pomimo prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w sposób tendencyjny, nieobiektywny, bez przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków do których organ skierował ankiety; bezkrytyczne przyjmowanie ankiet uczestników projektu, pomimo świadomości organu, że część uczestników projektu ma zaburzenia psychiczne i problemy alkoholowe;

* naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 82 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji pomimo nieuzasadnionego zastąpienia w toku postępowania przed organem pierwszej instancji dowodu z przesłuchania świadków dowodem z ankiet kierowanych do osób z zaburzeniami psychicznymi i problemami alkoholowymi, co wyłączyło weryfikację zdolności osoby wypełniającej ankietę do bycia świadkiem;

* naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie organu drugiej instancji szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] lipca 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 26). Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie, z której to możliwości strona nie skorzystała.

Sporny w sprawie jest zarówno stan faktyczny (w tym proceduralna prawidłowość jego ustalenia), jak i jego materialnoprawne konsekwencje. Dodać przy tym należy, że jakkolwiek Skarżący żądają uchylenia w całości decyzji wydanej w pierwszej i drugiej instancji, to zarzuty merytoryczne formułują wyłącznie co do części definitywnie ustalonej przez organy kwoty środków przypadającej do zwrotu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zasadniczej kwestii proceduralnej, podnoszonej przez Skarżących. Dostrzegają oni uchybienie organu w tym, że – jak to ujęto – nie zostali poinformowani, że organ zmienia zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Zastrzeżenia dotyczą tego, że początkowo Skarżących pismem z [...] kwietnia 2020 r. (przed wszczęciem postępowania administracyjnego) wezwano do zwrotu z odsetkami środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, wskazując kwotę [...]zł, i wzywając do jej zwrotu w terminie 14 dni. Ponieważ wpłata nie nastąpiła, organ [...] czerwca 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu otrzymanego dofinansowania w projekcie pt. [...].

Skarżący uważają, że powinni zostać w toku postępowania uprzedzeni o tym, że organ je – jak to określają – rozszerza, tj. że ostatecznie stwierdzone nieprawidłowości mają zakres szerszy niż pierwotnie wskazywano oraz że w decyzji z [...] września 2021 r. określono kwotę do zwrotu wyższą (38 584,97 zł) niż w wezwaniu z [...] kwietnia 2020 r. Skarżący nie negują prawa organu do określenia w decyzji kwoty wyższej niż we wcześniejszym wezwaniu, twierdzą jednak, że niepoinformowanie ich "o zmianie zakresu postępowania" pozbawiło ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym złożenia właściwych wniosków dowodowych.

Sąd tego zarzutu nie podziela. Po pierwsze, zgodzić się należy z poglądem, że wezwanie do zwrotu środków kierowane przez właściwą instytucję, przed wszczęciem postępowania administracyjnego, do beneficjenta dofinansowania nie wiąże organów orzekających w przedmiocie zwrotu środków finansowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1726/18, LEX nr 3112022).

Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieinformowanie Stron w toku postępowania, na czym polegają wszystkie nieprawidłowości w wydatkowaniu środków, które Organ zarzuca Stronom. Nie miało też miejsca naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieinformowaniu Stron o tym, co jest rzeczywistym przedmiotem postępowania przez co Strony – jak twierdzą - nie brały udziału w sposób czynny. Niezasadny jest zarzut (s. 6 skargi), że organ "prowadził postępowanie w bliżej nieokreślonej sprawie". Nie można twierdzić tak, jak czyni to autor skargi, że doszło do "rozszerzenia zarzutów" – ponieważ k.p.a. nie jest skonstruowany tak, jak procedura karna, w której podobne argumenty mogłyby mieć pewne potencjalne choćby odniesienie do regulacji kodeksowych. Nie doszło też do rozszerzenia przedmiotu postępowania, gdyż cały czas obejmowało ono ten sam przedmiot – w świetle postanowienia z [...] czerwca 2020 r. dotyczyło zwrotu otrzymanego dofinansowania w ramach umowy o dofinansowanie projektu pt. [...].

Sąd zauważa, że Strony w postanowieniu o wszczęciu postępowania były poinformowane o przedmiocie postępowania oraz pouczone o prawie do czynnego udziału w nim, wglądu do akt sprawy itd. Strony nie miały podstaw do tego aby założyć, że organ – merytorycznie i kwotowo – nie przekroczy tego, co wynikało z wezwania z [...] kwietnia 2020 r. Ponadto, informowanie stron o zwiększeniu zakresu stwierdzonych nieprawidłowości było niemożliwe na etapie wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ okoliczności te ujawniły się dopiero w miarę gromadzenia przez organ materiału dowodowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje informowania stron w toku postępowania o tym, jaka będzie – na tym etapie hipotetyczna – treść decyzji organu. Organ nie ma obowiązku informowania stron o tym, jakie czyni postępy w prowadzonym postępowaniu i w jakim kierunku ono zmierza. Strona pouczona o swoich prawach ma środki (jak wgląd do akt) wystarczające do tego, aby dowiedzieć się, jak przebiega postępowanie administracyjne. Organ zajmuje zaś stanowisko co do meritum w decyzji. Nie można zatem organowi czynić zarzutu z tego, że "o tak znalezionych nieprawidłowościach Skarżący dowiedzieli się z decyzji I instancji, bo wcześniej Organ w żaden sposób ich o tym nie informował".

Zarzut Skarżących o odebraniu im przez organ możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności składania wniosków dowodowych, jest zatem zdaniem Sądu nieuzasadniony. Dwukrotnie, tj. w dniu [...] maja 2021 r., następnie w dniu [...] września 2021 r., tj. na etapie końcowym postępowania poprzedzającym bezpośrednio wydanie decyzji pierwszej instancji, Strona została prawidłowo zawiadomiona o możliwości wglądu do dokumentacji postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań na podstawie art. 10 k.p.a. (potwierdzenia odbioru znajdują się w aktach sprawy). Strona nie skorzystała z tych praw. Bezpodstawnie zatem zarzucono naruszenie zasad wynikających z art. 8, 9 i 10 K.p.a. Tym samym nieuzasadniony jest formułowany w oparciu o te twierdzenia zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. Należy jeszcze wspomnieć, że w postępowaniu przed organem odwoławczym, zawiadomieniem z dnia [...] marca 2022 r., strona została poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Strona nie skorzystała z tego prawa.

Niezależnie od tego, co wyżej powiedziano, należy stwierdzić, że Skarżący nie wskazali, jaki wpływ na wynik sprawy miało – kwestionowane przez nich – niepoinformowanie przez organ pierwszej instancji o "rozszerzeniu postępowania". Skarżący nie precyzują, jakich czynności nie mogli dokonać w postępowaniu administracyjnym oraz jakich dowodów nie mogli zawnioskować w postępowaniu wskutek zarzucanych przez nich naruszeń proceduralnych popełnionych ich zdaniem przez organ I instancji.

Przechodząc do meritum sporu, należy przypomnieć, że w skład określonej w decyzji organu kwoty do zwrotu (38 584,97 zł) weszły:

- [...] zł tj. kwota wynikająca ze stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentowaniu wynagrodzenia trenera, p. G. K. T.,

- [...] zł tj. kwota wynikająca z korekty stawki kosztów pośrednich, stanowiąca nieprawidłowość,

- [...] zł tj. kwota środków niewykorzystanych wynikająca z rozliczenia końcowego projektu.

Skarżący żądają uchylenia w całości decyzji obu instancji, tym samym kwestionując stanowisko organu co do wszystkich trzech wymienionych wyżej elementów kwoty do zwrotu.

Zarzucają naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 pkt 1 i ust. 11 ustawy o finansach publicznych w związku z nieprawidłowym uznaniem, iż kwota dofinansowania [...] zł otrzymana przez Skarżących na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. [...], została wydatkowana z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i jako taka podlega zwrotowi z odsetkami.

Z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wynika, że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie (art. 122 ust. 2). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oznacza ono każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Zarzuty Skarżących dotyczą w pierwszej kolejności stanowiska organu co do stwierdzonych nieprawidłowości w wykonywaniu zadań i dokumentowaniu wynagrodzenia trenera, p. G. K.-T..

Celem projektu było podniesienie lub nabycie w ciągu 12 miesięcy kwalifikacji, kompetencji i umiejętności zawodowo-społecznych zwiększających szansę uzyskania zatrudnienia przez 40 uczestników projektu tj. mieszkańców województwa kujawsko-pomorskiego, osób niepełnosprawnych, biernych zawodowo, w wieku powyżej 29 roku życia, w tym minimum 15 kobiet. Ostatecznie wsparcie w ramach projektu otrzymało 41 osób, w tym 7 kobiet, powyżej 29 roku życia, biernych zawodowo zamieszkujących województwo kujawsko-pomorskie. Każda z 41 osób, które brały udział w projekcie, była osobą niepełnosprawną.

Projekt obejmował następujące zadania:

1. Identyfikacja potrzeb uczestników projektu poprzez opracowanie i wdrożenie indywidualnego planu działania,

2. Aktywizacja - wzmacnianie postaw pracowniczych i życiowych,

3. Szkolenie Pracownik ochrony fizycznej - przygotowanie do wejścia na rynek pracy - nabywanie i dostosowywanie kompetencji i kwalifikacji,

4. Staże - przygotowanie do wejścia na rynek pracy,

5. Pośrednictwo pracy.

Organ pierwszej instancji stwierdził w decyzji wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wynagrodzenia trenera pracy, p. G. K.-T., a organ drugiej instancji ustalenie to potwierdził. Organ ustalił, że zestawienia miesięczne przepracowanych godzin trenera nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji dotyczącej realizacji zadania aktywizacyjnego w projekcie. Żaden z przedstawionych dni pracy wskazanych w zestawieniach miesięcznych sporządzonych pod listy płac nie przekładał się na dane wskazane przez uczestników projektu na temat odbywających się zajęć indywidualnych i grupowych. Zestawienia wskazywały na to, że praca trenera odbywała się w wymiarze 4 godzin dziennie. Organ stwierdził natomiast, że trener albo nie przeprowadzała w danym dniu zajęć w ogóle, albo pracowała od 7 do 12 godzin dziennie.

Organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia wykrytych rozbieżności. Przesłuchano uczestnika p. Z. P. w dniu [...] września 2020 r. oraz trenera w dniu [...] lutego 2021 r.

Pan Z. Porzeczko potwierdził autentyczność podpisów na okazanych mu dokumentach z dnia [...] września 2018 r. dotyczących zajęć indywidualnych oraz liście obecności ze szkolenia z trenerem G.K.-T.. Zeznał, że trener podpisywała się zaraz po nim. Jeśli chodzi o zajęcia indywidualne, zeznał że zdarzało się, że na spotkaniach indywidualnych w jednej sali oprócz niego były obecne dwie lub trzy osoby. Ponadto uczestnik stwierdził, że spotkania z p. G. K.-T. odbywały się w wymiarze 2 godzin. Prawidłowość przeprowadzenia przesłuchania nie budzi zastrzeżeń.

Organ miał podstawy, aby poddać w wątpliwość prawidłowość przebiegu spotkań indywidualnych uczestników z trenerem oraz nabrać podejrzeń co do podwójnego finansowania kosztów.

Zdaniem Sądu Skarżący niezasadnie kwestionują materiał dowodowy w postaci 12 ankiet pozyskanych przez organ korespondencyjnie od uczestników. Sytuacja nasilonej pandemii skłaniała do pojęcia prób pozyskania materiału dowodowego na odległość. Organ wysłał ankiety do losowo wybranych uczestników projektu z pytaniami dotyczącymi przebiegu przedmiotowych zajęć, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji przedstawionej przez p. Z. Porzeczkę. Z 12 osób, które odpowiedziały na pytania ankietowe, jeden uczestnik, tj. p. M. P. wskazała, że często zajęcia indywidualne były prowadzone jednocześnie dla kilku osób. Poza tym, ankietowani nie wskazali innych nieprawidłowości w przebiegu analizowanych zajęć.

Przesłuchano trenera indywidualnych spotkań aktywizacyjnych oraz zajęć o tematyce prawnej na szkoleniu Kwalifikowany pracownik ochrony w projekcie [...], p. G. K.-T.. Świadek potwierdziła swoją rolę w projekcie, zakres obowiązków i wymiar godzinowy przeprowadzanych zajęć indywidualnych z uczestnikami. Zapytana o odstępstwa od ustalonego harmonogramu oświadczyła, że zmiany godzin zajęć się zdarzały, ale były uzgadniane z kierownictwem projektu. Na pytanie dotyczące zorganizowania kilku spotkań indywidualnych dla jednego uczestnika tego samego dnia, świadek odpowiedziała, że taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ jest to niemożliwe z punktu widzenia psychologicznego. Świadek zapytana o prowadzenie spotkań indywidualnych dla uczestnika w obecności innych osób, zeznała, że takie sytuacje nie miały miejsca. Podczas przesłuchania organ I instancji okazał p. G. K.-T. dokumentację dotyczącą realizacji zadania 2 w projekcie [...]. Świadek potwierdziła autentyczność swoich podpisów zarówno na zestawieniach miesięcznych z przepracowanych godzin w ramach projektu oraz kartach zajęć indywidualnych uczestników.

Organ przedstawił świadkowi zestawienie miesięczne z przeprowadzonych zajęć w czerwcu 2018 r., listę obecności na zajęciach "Aktywizacja - trening i wzmacnianie postaw pracowniczych i wzmacnianie postaw życiowych - spotkania indywidualne" pana R. B. z dnia [...] czerwca 2018 r., listę obecności na zajęciach "Aktywizacja - trening i wzmacnianie postaw pracowniczych i wzmacnianie postaw życiowych - spotkania indywidualne" pana M. Dondalskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz listę obecności na zajęciach "Aktywizacja - wzmacnianie postaw pracowniczych i życiowych - warsztaty grupowe" z dnia [...] czerwca 2018 r. Na pytanie związane z rozbieżnością dotyczącą ilości godzin przepracowanych w dniu [...] czerwca 2018 r. na zestawieniu godzinowym do listy płac (4 godziny), a ilością godzin wynikającą z kart i list obecności uczestników z dnia [...] czerwca 2018 r. (9 godzin i 45 min), świadek zeznała, że pracowała codziennie w godzinach 8-16 lub 7-15. Ponadto p. G. K.-T. zostały okazane: harmonogram zajęć "Kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej" [...] września 2018 r. - [...] października 2018 r. dla grupy II oraz lista obecności uczestników na ww. szkoleniu w dniu [...] września 2018 r. (zajęcia w godzinach od 8.00 - 15.00) oraz listę obecności na zajęciach "Aktywizacja - trening i wzmacnianie postaw pracowniczych i wzmacnianie postaw życiowych - spotkania indywidualne" pana W. M. z dnia [...] września 2018 r. (zajęcia indywidualne w godzinach 7.00-9.15), listę obecności na zajęciach "Aktywizacja - trening i wzmacnianie postaw pracowniczych i wzmacnianie postaw życiowych - spotkania indywidualne" pana Z. P. z dnia [...] września 2018 r. (zajęcia indywidualne w godzinach 9.15-11.30), listę obecności na zajęciach "Aktywizacja -trening i wzmacnianie postaw pracowniczych i wzmacnianie postaw życiowych - spotkania indywidualne" pana D. P. z dnia [...] września 2018 r. (zajęcia indywidualne w godzinach 11.30-13.45). Świadek nie była w stanie wyjaśnić faktu nakładających się na siebie godzin. Stwierdziła, że przyczyną może być błąd w dokumentacji dotyczący daty albo godzin.

Skarżący nie odnoszą się do ustaleń wynikających z analizy dokumentacji zajęć i przesłuchania trener G. K.-T.. Zamiast tego koncentrują się na ankietach, którym - zdaniem Skarżących - nie można dać wiary, ponieważ wypełniały je osoby z problemami psychicznymi, alkoholowymi.

Zdaniem Sądu jednak, niezależnie od ankiet (w jednej ankiecie wskazano na nieprawidłowości podczas organizacji spotkań indywidualnych – uczestnik M.P.), organ miał podstawy do tego, aby stwierdzić, że zebrany materiał świadczy o nierzetelnym prowadzeniu dokumentacji, a tym samym nie odzwierciedla przebiegu całego procesu realizacji zadania 2 w projekcie [...]. Organ miał podstawy aby stwierdzić, że przedstawione przez Skarżących dokumenty w celu rozliczenia wydatku związanego z wynagrodzeniem trenera zajęć indywidualnych i grupowych realizowanych w ramach zadania 2 nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji sygnowanej przez uczestników zajęć, przy czym dane zawarte w ww. dokumentach wykluczają się w każdym ze wszystkich wskazanych dni pracy trenera na rzecz projektu [...].

Zasadne jest twierdzenie organu, że trener nie mogła sprawować opieki nad stażystami w dniach, kiedy nie odbywali oni stażu, przebywali na urlopie wypoczynkowym lub zwolnieniu chorobowym. Skarżący powołują się na brak ograniczeń co do czasu sprawowania opieki przez trenera, zdaniem Sądu jednak podane przez organ okoliczności faktycznie ją wykluczają.

Nie jest zasadny zarzut, że organy "bezkrytycznie przyjęły" treści ankiet od uczestników projektu. Skarżący dezawuują ten środek dowodowy wskazując na niezdolność osób wypełniających ankiety do bycia świadkiem ze względu na zaburzenia psychiczne i problemy alkoholowe. Z drugiej jednak strony, Skarżący również dostarczyli organowi oświadczenia uczestników projektu, tyle że potwierdzające ich wersję co do realizacji zajęć przez trenera p. G. K.-T.. Zdaniem Sądu organ przekonująco wyjaśnia potrzebę i prawidłowość wykorzystania dowodów z ankiet, które - co należy podkreślić – nie były jedynymi dowodami w sprawie. Ankiety wysyłane do uczestników na jesieni 2020 r. były dobrowolne. W projekcie wzięło udział 41 osób, z czego organ I instancji wysłał ankiety z pytaniami dotyczącymi realizacji zajęć do próby losowej 20 uczestników projektu, przeprowadzając z każdym telefoniczną rozmowę wyjaśniającą. Wypełnione ankiety odesłało pocztą tradycyjną 12 uczestników projektu. W świetle art. 75 § 1 k.p.a., wykorzystanie takiego dowodu należy uznać za dopuszczalne. Zasadnie też organy stwierdziły, że z kolei część oświadczeń uczestników, przedłożonych przez Skarżących, potwierdza nieprawdę, ponieważ składający oświadczenie albo otrzymali przedtem od organu ankiety do wypełnienia (a oświadczenie zawiera krytyczne uwagi pod adresem ankiety), albo też nie otrzymali wsparcia w takiej formie, jaką sugeruje oświadczenie.

Reasumując, wynagrodzenie trenera pracy p. G. K.-T. w kwocie [...]zł naliczone w oparciu o przedłożoną do wniosków o płatność dokumentację organ zasadnie uznał za nieprawidłowość, powodującą szkodę w budżecie Unii Europejskiej. W związku z powyższym, przedmiotowy wydatek stanowił, jak zasadnie stwierdził organ, koszt niekwalifikowalny projektu. Zgodnie z § 4 umowy, beneficjent realizuje projekt zgodnie z wnioskiem oraz (pkt 2) w oparciu o harmonogram określony we wniosku.

Drugim spornym obszarem jest zasadność ustalenia przez organ obowiązku zwrotu kwoty wynikającej z obniżenia stawki kosztów pośrednich z tytułu niedopełnienia przez Odwołujących obowiązku terminowego przekazywania harmonogramów z realizacji wsparcia do siedziby IP. Zgodnie z § 17 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent zobowiązany był do przekazania, za pośrednictwem SL2014, harmonogramu udzielania wsparcia w terminie do 10 dni poprzedzających dzień rozpoczęcia danej formy wsparcia. Harmonogram ten powinien zawierać co najmniej informację o rodzaju wsparcia oraz dokładną datę, godzinę i adres realizacji wsparcia. W przypadku zmiany ww. harmonogramu, beneficjent zobowiązywał się do niezwłocznej aktualizacji harmonogramu za pośrednictwem SL2014. W przypadku niezastosowania się do ww. zobowiązania zastosowanie miały mieć zapisy § 5 ust. 2 umowy, które uprawniają Instytucję Pośredniczącą do obniżenia stawki ryczałtowej kosztów pośrednich w przypadkach rażącego naruszenia przez beneficjenta postanowień umowy w zakresie zarządzania projektem.

Organ podaje, że na podstawie bazy korespondencji Centralnego Systemu Teleinformatycznego SL2014 ustalił, iż skarżący przesłali pierwszy harmonogram form wsparcia dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. Zajęcia dla grupy 1 rozpoczęły się przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie, tj. przed [...] lipca 2018 r., w związku z tym Skarżący zobowiązani byli do niezwłocznego przekazania do IP harmonogramów form wsparcia. Dziesięciodniowy termin poprzedzający rozpoczęcie form wsparcia nie został również spełniony w przypadku 2 grupy szkoleniowej. Odwołujący przesłali przedmiotowy harmonogram z pięciomiesięcznym opóźnieniem, co nie jest sporne.

Szczegółowe zestawienie dat odbywania zajęć oraz przekazywania harmonogramów znajduje się na s. 60-61 decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2021 r.

Organ powołując się na znaczenie, jakie dla IP ma znajomość treści harmonogramów, uznał że dostarczenie ich z tak dużym opóźnieniem oznaczało rażące naruszenie procedury związanej z zarządzaniem projektem EFS. Zdaniem Sądu stanowisko organu znajduje uzasadnienie w § 17 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu i § 5 ust. 2 umowy. Przypomnieć też należy, że zgodnie z § 4 umowy, beneficjent realizuje projekt zgodnie z wnioskiem oraz (pkt 2) w oparciu o harmonogram określony we wniosku.

Reasumując powyższą część rozważań, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że zarówno w obszarze wynagrodzenia trenera, jak i przekazywania harmonogramów, została zrealizowana dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.f.p. Zgodnie z art. 184 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (taka jest utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, por. m.in. wyrok WSA w Opolu w wyroku z [...] marca 2022 r., I SA/Op 454/21; wyrok WSA w Gliwicach z [...] stycznia 2022, III SA/Gl 1230/21).

Ostatnią kwestią sporną jest zagadnienie zwrotu [...] zł jako kwoty środków niewykorzystanych, wynikającej z rozliczenia końcowego projektu.

Regulacje dotyczące terminu zwrotu niewykorzystanych środków zawierał § 10 pkt 10 umowy o dofinansowanie projektu. Umowa nakładała na beneficjentów (Skarżących) obowiązek rozliczenia całości otrzymanego dofinansowania we wniosku o płatność końcową. W przypadku, gdy z rozliczenia wynika, że dofinansowanie nie zostało w całości wykorzystane na wydatki kwalifikowalne, beneficjent zwraca tę część dofinansowania w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu.

Decyzję organu pierwszej instancji o określeniu kwoty środków niewykorzystanych przypadających do zwrotu wydano [...] września 2021 r., zatem po otrzymaniu przez Skarżących całości środków. Skarżący przyznają w skardze, że otrzymali ostatnią część finansowania [...] maja 2019 r., a zarazem nie kwestionują też wskazanego na s. 78 decyzji I instancji harmonogramu, w jakim zostały przekazane poprzednie transze dofinansowania. W tym kontekście zaprezentowane w skardze wywody dotyczące niemożności zwrotu środków jeszcze nieotrzymanych nie mają odniesienia do realiów sprawy.

Należy też nadmienić, że strona z własnej inicjatywy dokonała dwukrotnie wpłat tytułem samodzielnie obliczonych środków niewykorzystanych w projekcie (21 października 2019 r. oraz [...] marca 2020 r.). Wskazana w decyzji kwota [...]zł stanowi resztę środków niewykorzystanych a dotąd nie zwróconych, została wyliczona przez organ w toku postepowania, szczegółowe wyliczenia znajdują się na s. 62 i nast. decyzji organu pierwszej instancji. Organ szczegółowo wskazuje, dlaczego poszczególne kwoty uznał za koszty niekwalifikowalne, które podlegają zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.

Podsumowując wszystkie analizowane aspekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby została ona wydana z naruszeniem wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 207 u.f.p. czy też przepisów postępowania, a które według Skarżących powinny skutkować koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Nie potwierdziły się w szczególności formułowane przez Skarżących w rozmaitych aspektach zarzuty naruszenia przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego i sposób sformułowania decyzji. Sąd nie będąc związany granicami skargi przeanalizował sprawę także w obszarach nie objętych zarzutami i nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.