Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 585/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta /spr./ WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 27 marca 2015 r. nr VIII/67/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jarocin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie słowa "niezwłocznego"; § 6 ust. 2; § 7 ust. 5 i ust. 8; § 12 ust. 2 pkt 6 i pkt 9; § 12 ust. 5 pkt 3 i pkt 4; § 12 ust. 7; § 13 ust. 1; § 13 ust. 2; § 14 ust. 7; § 14 ust. 9; § 17 ust. 3 pkt 1 lit. a , b i f; § 17 ust. 3 pkt 2 lit. b i c; § 17 ust. 5; § 17 ust. 6; § 18 ust. 4 pkt 4; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr VIII/76/2015 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Jarocin (zwanej dalej również jako "zaskarżona uchwała" lub "regulamin") zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. § 118, 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2 regulaminu definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach, takich jak: "stacje zlewne" ( § 2 ust.2 pkt.10 ) oraz wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, takich jak: "nieruchomości częściowo zamieszkałe ( § 2 ust.2 pkt. 1), "nieruchomości niezamieszkałe" (§ 2 ust.2 pkt.2), "nieruchomości zamieszkałe" (§ 2 ust.2 pkt. 3), "osoby przebywające" (§ 2 ust. 2 pkt. 4), "pojemnik do zbierania odpadów komunalnych" (§ 2 ust. 2 pkt 5), "punkty selektywnego zbierania odpadów" (§ 2 ust. 2 pkt. 6)," regulamin" (§ 2 ust. 2 pkt. 7), "sezon letni" (§ 2 ust. 2 pkt. 8), "sezon zimowy" (§ 2 ust. 2 pkt. 9), "ustawa" (§ 2 ust. 2 pkt. 11), "Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami (WPGO 2012)" (§ 2 ust. 2 pkt. 12), "worek do selektywnego zbierania odpadów" (§ 2 ust, 2 pkt. 13).

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale również istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zmianami, dalej zwaną jako "u.c.p.g." ) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów do których określenia Rada Miejska nie była upoważniona, w tym:

- powtórzenie w § 3 ust. 1 i 2 regulaminu zapisów art. 3b ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 3c ust. 1 pkt. 1 i 2 u.c.p.g. , w których ustawodawca nałożył na gminę obowiązki w zakresie osiągnięcia określonego poziomu recyklingu oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

- zbędne odwołanie się w § 2 ust.1 regulaminu do definicji zawartych we wskazanych w tym przepisie ustawach,

- powtórzenie w przepisach § 5 ust. 1 , § 5 ust. 2 pkt. 1c oraz § 5 ust. 2 pkt. 2a regulaminu regulacji ustawowych, którymi nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie,

- uregulowanie w § 5 ust. 2 pkt. 1 d regulaminu, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zasad selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne,

- wprowadzenie w § 5 ust. 2 pkt. 2c, 2d , 2e i 2f regulaminu zakazu stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych , zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnik na jezdnie oraz powtórzenie regulacji ustawowej wskazującej, że usunięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi,

- ustalenie w § 6 ust. 2, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu,

- wprowadzenie obowiązku zamieszczania na pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych informacji o właścicielu nieruchomości lub oznaczeniu nieruchomości (§ 7 ust. 5),

- uregulowanie w § 7 ust. 8 obowiązków właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe

- wprowadzenie obowiązku zamykania pojemników wyposażonych w klapy w celu uniemożliwienia przedostanie się do jego wnętrza wód opadowych (§ 9 pkt. 4),

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przekazywania odpadów wymienionych w § 12 ust. 1 pkt. 3, 4, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz w § 12 ust.2 pkt. 3 do punktu selektywnego zbierania odpadów samodzielnie i na własny koszt i nie zorganizowanie w tym zakresie odbioru odpadów,

- ograniczenie ilości odbieranych jednorazowo odpadów zielonych (§ 12 ust.1

pkt. 2),

- wprowadzenie w § 12 ust. 2 pkt. 6 regulaminu możliwości ustalania przez właściciela nieruchomości wielorodzinnej sposobu zbierania odpadów przez poszczególne gospodarstwa domowe,

- upoważnienie w § 12 ust. 2 pkt. 9 regulaminu wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni mieszkaniowej do wyznaczenia własnego wewnętrznego systemu identyfikacji wytwórców odpadów,

- wprowadzenie zakazu umieszczania w workach do selektywnego zbierania odpadów zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw sztucznych (§ 12 ust.5 pkt. 3) oraz zakazu przekazywania worków tylko częściowo wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi (§ 12 ust. 5 pkt. 4),

- upoważnienie przedsiębiorcy zbierającego odpady do sprawdzania selektywnego zbierania odpadów oraz upoważnienie tego podmiotu do stosowania swego rodzaju sankcji za niezgodne z regulaminem selektywne zbieranie odpadów ( § 12 ust. 7 ,8 ,9, 10 ,

- wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, odpadów zielonych, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej, a także zakazu gromadzenia wymienionych substancji w koszach na odpady, ustawianych przy drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego (§ 13 ust. 1 i 2 regulaminu),

- nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 14 ust. 2 i 3 regulaminu obowiązku zgłaszania faktu rozpoczęcia użytkowania lub zaprzestania użytkowania zbiornika bezodpływowego celem dokonania stosownych zapisów w ewidencji prowadzonej przez gminę,

- powtórzenie w § 14 ust. 6 regulaminu obowiązku dokumentowania usuwania nieczystości ciekłych, nałożonego ustawą na właścicieli nieruchomości, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej,

- określenie w § 14 ust. 7-9 regulaminu obowiązków przedsiębiorstwa wywozowego w zakresie utrzymywania pojazdów do transportu nieczystości ciekłych w należytej czystości, przeprowadzania ich dezynfekcji oraz umieszczenia na nich w sposób trwały swoich znaków identyfikacyjnych, a także nakazujące opróżnianie tych zbiorników w określonych godzinach i regulujące zasady pobierania opłat za wykonane usługi,

- uregulowanie w § 15 ust. 1 ,2 i 3 pkt 2 i 4 regulaminu zasad pozbywania się odpadów komunalnych z terenu dróg publicznych z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego,

- nałożenie w § 17 ust. 3 pkt. 1a i b regulaminu na właścicieli psów obowiązku ich systematycznego szczepienia oraz obowiązku wyprowadzania psa na smyczy , a psa rasy uznanej za agresywną - na smyczy i w kagańcu,

- uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe (§ 17 ust.4 zd. 2)

- wprowadzenie zakazu sprzedaży zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach ( § 17 ust.5 ),

- uregulowanie sposobu postępowania ze zwierzętami padłymi (§ 17 pkt. 6 regulaminu),

- wprowadzenie zakazów wprowadzania zwierząt domowych do określonych obiektów użyteczności publicznej oraz do piaskownic i na place zabaw dla dzieci (§ 17 ust. 3 pkt.2b i 2c),

- nieprawidłowe uregulowanie zasad hodowli pszczół (§ 18 ust. 4 pkt.4),

Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 1 i 2 , § 3 ust. 1 i 2 , § 5 ust. 1 , ust. 2 pkt.1c,d oraz ust. 2 pkt. 2a, c, d, e i f, § 6 ust. 2 , § 7 ust. 5 i 8, § 9 pkt. 4, § 12 ust. 2 pkt.2,3,7,8,9,10 i 11 ,ust. 2 pkt. 5 pkt.3 i 4, ust. 7, 8, 9, 10, § 14 ust. 2,3 , 7, 8, 9, 10 , § 15 ust. 1, 2, 3 pkt 2 i 4, § 17 ust. 3 pkt. 1a i 1b, ust. 4 zd.2 ,ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. Rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W ocenie Prokuratora Rada Miejska w Jarocinie przywołując w § 2 ust. 2 uchwały pojęcia zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź innych aktach rangi ustawowej oraz tworząc własne definicje pojęć działała z istotnym naruszeniem prawa materialnego tj. § 118, 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, bowiem w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Za niedopuszczalne Prokurator uznał nie tylko powtórzenie pojęcia "stacji zlewnych", które zostało zdefiniowane w u.c.p.g., ale też wprowadzenie w regulaminie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, wytworzonych na użytek zaskarżonej uchwały, takich jak: "nieruchomości częściowo zamieszkałe" (§2 ust.2 pkt. 1), "nieruchomości niezamieszkałe" (§2 ust. 2 pkt. 2), nieruchomości zamieszkałe" (§2 ust.2 pkt.3), "osoby przebywające" (§2 ust. 2 pkt. 1), "pojemnik do zbierania odpadów komunalnych" (§2 ust. 2 pkt. 5), "punkty selektywnego zbierania odpadów" (§2 ust. 2 pkt. 6), "regulamin" (§2 ust. 2 pkt. 7), "sezon letni" (§2 ust. 2 pkt. 8), "sezon zimowy" (§2 ust. 2 pkt. 9), "ustawa" (§2 ust. 2 pkt. 11), "Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami (WPGO 2012)" (§2 ust. 2 pkt. 12), "worek do selektywnego zbierania odpadów" (§2 ust. 2 pkt. 13).

Prokurator uznał za nieuzasadnione zamieszczenie w regulaminie § 3 ust. 1, w którym powielono w sposób dosłowny zapisy art. 3b ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 3c ust. 1 pkt. 1 i 2 u.c.p.g. Jako wykraczające poza granice upoważnienia ustawowego, Prokurator uznał zamieszczenie w § 3 ust. 2 regulaminu kwestii organizacyjnych i zadań gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, uregulowane są one bowiem w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego, a art. 4 ust. 2 pkt. 5 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia w regulaminie innych obowiązków wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

W ocenie Prokuratora brak było też podstaw do powtarzania regulacji ustawowych w przepisach prawa miejscowego, co Rada Miejska w Jarocinie uczyniła w § 5 ust. 1 , § 5 ust. 2 pkt. 1c oraz § 5 ust. 2 pkt. 2a regulaminu. Regulując w § 5 ust. 2 pkt.1 d regulaminu zasady dotyczące selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne, powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, Rada Miejska w Jarocinie przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie utrzymania czystości i porządku ustalić wyłącznie zasady dotyczące selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, natomiast zasady dotyczące selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne zostały szczegółowo określone przepisami ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach.

W ocenie Prokuratora z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzono do regulaminu również zapisy § 5 ust. 2 pkt. 2 c, w którym zakazano stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników placów publicznych oraz § 5 ust.2 pkt. 2d, w którym zabroniono zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnie kolei w pkt. 2e wskazanego przepisu uchwały zbędnie powtórzono regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

Prokurator wskazał, że również przepis § 6 ust. 2 regulaminu wprowadzony został z naruszeniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust.2 pkt. 1c u.c.p.g., bowiem rada gminy może i powinna wskazać właścicielom i użytkownikom nieruchomości warunki, jakie winny być spełnione przy podejmowaniu działań w zakresie mycia pojazdów, a kwestionowany zapis regulaminu wykracza w sposób wyraźny poza kompetencje przyznane radzie gminy w tym zakresie przez ustawę.

Jako wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.cp.g. Prokurator ocenił zapis § 7 ust. 8 regulaminu, bowiem obowiązki organizatorów imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych ( Dz. U. Nr 62 poz. 504 ze zmianami), a przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy do objęcia regulacją w nim określoną zasad utrzymania porządku i czystości podczas organizowanych imprez masowych.

Zdaniem Prokuratora nie znajduje oparcia w przepisach określających zakres delegacji ustawowej do tworzenia przepisów prawa miejscowego wprowadzenie w regulaminie obowiązku zamieszczania na pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych informacji o właścicielu nieruchomości lub oznaczeniu nieruchomości ( § 7 ust. 5). Ustawa upoważnia bowiem radę gminy do określenia w uchwale jedynie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i na drogach publicznych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ( art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g.). Wprowadzenie obowiązku zamieszczania na pojemnikach informacji o właścicielu nieruchomości czy oznaczenie nieruchomości wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W ocenie skarżącego brak również upoważnienia ustawowego do wprowadzenia obowiązku zamykania pojemników wyposażonych w klapy w celu zabezpieczenia przed dostępem zwierząt oraz dostawaniem się do pojemnika wód opadowych ( § 9 pkt.4). Ponadto regulacja zawarta w 12 ust. 1 pkt. 3, 4, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz w § 12 ust.2 pkt. 3 regulaminu jest niezgodna z regulacją zawartą w art. 6c i 6h u.c.p.g., w którym nałożono na gminy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w zamian za ponoszoną przez nich opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek dostarczania niektórych kategorii odpadów do punktu ich selektywnego zbierania samodzielnie i na własny koszt rada gminy uchyliła się od wykonywania obowiązków nałożonych na gminę przepisami ustawy. W podobny sposób należy traktować wprowadzone przepisami uchwały ograniczenie ilości odbieranych jednorazowo odpadów zielonych. W § 12 ust.1 pkt. 2 uchwały zawarta została regulacja ograniczająca okres odbierania odpadów zielonych zbieranych na terenie nieruchomości ( od maja do listopada) oraz ich ilość - jednorazowo nie więcej niż 4 worki. Jednocześnie wskazany przepis dopuszcza możliwość dostarczania odpadów zielonych samodzielnie i na własny koszt do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych w Witaszyczkach. Również w tym przypadku rada gminy przerzuciła, przynajmniej częściowo, swoje obowiązki ustawowe na właścicieli nieruchomości.

Zdaniem Prokuratora z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzono do regulaminu również przepis § 12 ust. 2 pkt. 6, bowiem przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. daje radzie gminy wyłączną kompetencję do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a jego adresatami są wszyscy mieszkańcy gminy. Jednocześnie żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości dalszego delegowania tego uprawnienia na inne podmioty. Brak również jakichkolwiek podstaw prawnych do upoważnienia przez radę gminy wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni mieszkaniowej do wyznaczenia własnych wewnętrznych systemów wytwórców odpadów, co Rada Miejska Jarocina zawarła w § 12 ust. 2 pkt.9 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 9u ust. 1 ustawy kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta i ni może tych kompetencji przekazać jakimkolwiek innym podmiotom.

Prokurator wskazał też, że w przepisach u.c.p.g. brak jest regulacji pozwalających radzie gminy na wprowadzenie zakazu umieszczania w workach do selektywnego zbierania odpadów zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw sztucznych ( § 12 ust.5 pkt. 3) oraz zakazu przekazywania worków tylko częściowo wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi (§ 12 ust. 5 pkt. 4). Przepisy ustawy nie pozwalają również na regulowanie przez gminy kwestii dotyczących kontroli selektywnego zbierania odpadów oraz wprowadzania swego rodzaju sankcji za niezgodne z regulaminem selektywne zbieranie odpadów, a tym bardziej delegowania tego uprawnienia na rzecz przedsiębiorcy zbierającego odpady komunalne ( § 12 ust. 7, 8, 9, 10). Kwestie te zostały w sposób jednoznaczny uregulowane w art. 9f u.c.p.g. Funkcje kontrolne w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy przyznano wyłącznie organowi administracji ( art. 9u u.c.p.g.).

Jak zaznaczył Prokurator w ustawie brak delegacji ustawowej do wprowadzenia zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, odpadów zielonych, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej, a także zakazu gromadzenia wymienionych substancji w koszach na odpady , ustawianych przy drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego (§13 ust. 1 i 2 ).

Zdaniem Prokuratora Rada Miejska w Jarocinie przekroczyła swoje uprawnienia również poprzez nałożenie w § 14 ust. 2 i 3 na właścicieli nieruchomości obowiązku zgłaszania faktu rozpoczęcia użytkowania lub zaprzestania użytkowania zbiornika bezodpływowego celem dokonania stosownych zapisów w ewidencji prowadzonej przez gminę. W art. 5 ust. 1 pkt. 3b u.cp.g. nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.cp.g. upoważnia radę jedynie do ustalenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, natomiast zapisy uchwały przekraczają zakres tego upoważnienia. Z kolei zapis §14 ust. 7 regulaminu, stanowi niedopuszczalne powtórzenie zapisów art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Niezgodne z upoważnieniem ustawowym są również zapisy § 14 ust. 7,8 i 9 regulaminu, bowiem wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g.

Prokurator wskazał, że poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wykraczają również zapisy § 15 ust. 1 , 2, 3 pkt 2 i 4 regulaminu, bowiem oparcie w przepisach rangi ustawowej miało jedynie określenie w § 15 ust. 3 pkt. 1 minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów m.in. na drogach publicznych. Wszelkie dalsze regulacje zawarte we wskazanym przepisie uchwały, dotyczące m. in. utrzymania czystości na przystankach komunikacji miejskiej, nieruchomościach, na których prowadzone są punkty gastronomiczne lub świadczone są inne usługi obejmujące przygotowanie produktów do spożycia oraz targowisk, w sposób wyraźny wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

W ocenie Prokuratora w sposób nieprawidłowy, niezgodnie z zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g., określono w uchwale również niektóre obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Kwestie poruszone w uchwale zostały bowiem uregulowane szczegółowo w ustawie o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. i wydanych na jej podstawie przepisy wykonawcze oraz uchwała Nr XXXI/214/2014 Rady Gminy w Jarocinie z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Jarocin na 2014 rok.

Zdaniem skarżącego również przepisy §17 ust.3 pkt. 1f regulaminu naruszają zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem upoważnienie zawarte w tym przepisie zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego.

Za niedopuszczalne zdaniem Prokuratora uznać należało zapisy wprowadzenie w § 17 ust. 3 pkt. 2 b i c regulaminu, bowiem upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Do omawianego regulaminu nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ustalenie w § 17 ust.4 zd.2 uchwały szczegółowego sposobu usuwanie zanieczyszczeń wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto przepisy u.c.p.g. nie daje radzie gminy upoważnienia do formułowania w akcie prawa miejscowego zakazu sprzedaży zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach (§ 17 ust.5) ani sposobu postępowania ze zwierzętami padłymi (§ 17 pkt. 6). Kwestie te uregulowane zostały zresztą przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Prokurator wskazał też, że zapisy 18 ust. 4 pkt. 4 regulaminu wkraczają w materię ustawową, bowiem to Kodeks cywilny reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Rady Miejskiej postanowienia rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej nie odnoszą się do aktów prawa miejscowego. Ponadto przyjęcie rygorystycznego podejścia do tworzenia przepisów prawa miejscowego doprowadziłoby zdaniem organu do sytuacji, w której mieszkaniec aby zinterpretować postanowienia aktu prawa miejscowego, w pierwszej kolejności musiałby wykazać się bardzo dobrą znajomością przepisów wyższego rzędu.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora dotyczącego § 2 ust. 1 uchwały Rada Miejska wskazał, że zamieszczenia w regulaminie definicji pojęć w nim użytych miało na celu stworzenie aktu zrozumiałego dla przeciętnego mieszkańca. Ponadto ustawodawca upoważniając do podjęcia uchwały nie określa jakich technik legislacyjnych należy stosować.

Rada Miejska wyjaśniła, że w § 3 regulaminu wskazała na cel podjęcia uchwały, nie zaś obowiązki gminy czy też jej mieszkańców i zapis ten stanowi regulację odrębną od art. 3b i 3c u.c.p.g. W ocenie Rady § 5 regulaminu nie stanowi powtórzenia art. 5 ust. 4 u.c.p.g. bowiem przepis ustawy mówi o obowiązkach zarządu drogi, a nie właścicieli nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto jak wskazała Rada Miejska regulamin powinien zawierać szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei regulacja zawarta w § 5 ust. 2 pkt 1 lit c regulaminu jest powszechnie stosowana w regulaminach przyjmowanych przez inne gminy.

Rada Miejska odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 6 ust. 2 regulaminu podniosła, że Prokurator nie wskazał, w jaki sposób zapis ten przekracza ustawowe upoważnienie. W ocenie organu zapis ten reguluje szczegółowe zasady dotyczące utrzymania czystości i porządku w zakresie mycia pojazdów, a ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył uprawnień rady w tym zakresie.

W ocenie Rady Miejskiej zapis § 7 ust. 5 stanowi jeden z elementów uszczegółowienia sposobu zbierania odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.). Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących § 7 ust. 8 regulaminu Rada Miejska zaznaczyła, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych odnoszą się do organizatorów imprez masowych, natomiast postanowienia regulaminu do właścicieli nieruchomości na których odbywają się takie imprezy.

Jak wskazała Rada Miejska nałożenie w § 9 st. 4 regulaminu obowiązku zamykania klap pojemników w celu zabezpieczenia przed dostępem zwierząt oraz dostaniem się do pojemnika wód opadowych stanowi wypełnienie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i ma oczywisty wpływ na stan sanitarny i porządkowy pojemnika.

Odnosząc się na zarzutu dotyczącego § 12 regulaminu Rada Miejska wskazała, że z art. 6c i 6h u.c.p.g. nie wynika obowiązek gminy odbierania wszystkich odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 6r ust. 3 i 3a u.c.p.g. gmina jest upoważniona do ograniczenia ilości przyjmowanych odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami. Ponadto zapisy te stanowią uszczegółowienie zasad zbierania odpadów i dlatego nie można podzielić stanowiska, że gmina nie była upoważniona do przyjęcia regulacji m.in. w zakresie umieszczania w workach odpadów wysegregowanych, czy też zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek. Natomiast § 12 ust. 2 pkt 6 regulaminu określa szczegółowe zasady dotyczące wymagań wobec właścicieli nieruchomości dotyczące selektywnego zbierania odpadów na terenie nieruchomości. Zapis § 12 ust. 2 pkt 9 regulaminu zdaniem Rady Miejskiej nie stanowi delegacji, a ma jedynie charakter informacyjny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 13 regulaminu Rada Miejska podniosła, iż jest ona upoważniona do określenia sposobu pozbywania się odpadów. Ponadto w ocenie Rady Miejskiej zapisy § 14 ust. 2 i 3 regulaminu są nie tylko zgodne z upoważnieniem z art. 4 ust. 3 u.c.p.g. ale też niezbędne do stworzenia prawidłowego systemu odbioru nieczystości ciekłych.

Niezasadne w ocenie Rady Miejskiej są też zarzuty dotyczące § 15 ust. 1 i 2 regulaminu bowiem upoważnienie do ich przyjęcia wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g., natomiast Prokurator nie określa z jakiego powodu § 15 ust. 2 pkt 2 regulaminu jest regulacją dotyczącą zbierania odpadów.

Rada Miejska zaznaczyła też, że § 17 ust. 1 pkt 1 lit. f regulaminu pozostaje w ścisłym związku z ochroną przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi. Puszczanie psa bez smyczy stanowi zagrożenie dla ludzi, gdyż uniemożliwia kontrole nad nim, a nawet jeśli konkretny pies nie stanowi zagrożenia dla ludzi to puszczanie go wolno stanowi uciążliwość dla innych mieszkańców. To samo tyczy się § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b i c regulaminu, a obowiązki właścicieli zwierząt w miejscach publicznych, w żaden sposób nie ograniczają możliwości korzystania z tych miejsc. Natomiast zapis § 17 ust. 4 regulaminu ma na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Ponadto w ocenie Rady Miejskiej zgodny z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. pozostaje zapis zawarty w § 18 ust. 4 regulaminu, bowiem zakres regulacji Kodeksu cywilnego jest diametralnie inny niż u.c.p.g. Przepis art. 144 Kodeksu cywilnego reguluje bowiem prawnorzeczowe stosunki sąsiedzkie, nie zaś obowiązki dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna tylko w części.

Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "P.p.s.a.")

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że podniesione przez Prokuratora zarzuty okazały się zasadne w części, bowiem tylko niektóre z zaskarżonych przepisów uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż niezależnie od treści skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały biorąc pod uwagę zarzuty podniesione zarówno we wnioskach skargi jak i w treści jej uzasadnienia, bowiem zarzuty podniesione w pkt 2 skargi pozostają niespójne z wnioskami zawartymi w jej pkt 3.

Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z uwagi na znaczną ilość podniesionych przez Prokuratora zarzutów, Sąd odniesie się do poszczególnych przepisów regulaminu w kolejności w jakiej zostały one zamieszczone w treści uchwały.

Odnośnie powtórzenia definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wprowadzenia do regulaminu definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Należy pamiętać, iż tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/07, CBOSA). Co do zasady więc nie dopuszcza się definiowania w aktach prawa miejscowego, bez stosownego upoważnienia, pojęć uregulowanych w aktach wyższego rzędu. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, jednak tylko w takim zakresie w jakim przytoczenie tekstu zawartego w akcie wyższego rzędu następuje w całości, z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 401/09). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela i wskazuje, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa odwołanie się przez Radę Miejską w § 2 ust. 1 regulaminu do pojęć zawartych w aktach rangi ustawowej, przy jednoczesnym dokładnym określeniu tej ustawy wraz z podaniem publikatora. Nie stanowi również w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa wprowadzenie do treści regulaminu definicji pojęć, których znaczenie nie zostało przez ustawodawcę wyjaśnione w aktach wyższego rzędu. O ile podzielić należy stanowisko Prokuratora, iż Rada Miejska nie powinna wprowadzać to treści uchwały własnych definicji, to jednak w przypadku definicji zawartych w § 2 ust. 2 regulaminu, uznać należy, iż zabieg poczyniony przez Radę Miejską miał na celu jedynie doprecyzowanie pojęć użytych w regulaminie, tak aby jego treść była bardziej czytelna dla potencjalnego odbiorcy. W sytuacji gdy definicje te nie stanowią modyfikacji pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę, działania tego nie można ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3b i 3c u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 i 2 regulaminu zapisów dotyczących celów, których osiągnięcie ma zapewnić regulamin. Wprowadzona regulacja nie nakłada na adresatów regulaminu żadnych obowiązków, stanowiąc jedynie informację w zakresie założonych celów. Regulacja ta w ocenie Sądu w żadnym stopniu nie modyfikuje materii uregulowanej w art. 3b i 3c u.c.p.g..

Co do zasady niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska wskazała obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na ternie nieruchomości. W ocenie Sądu zaistniała jednak konieczność stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 pkt 2 lit a regulaminu w zakresie słowa "niezwłocznie". Wyjaśnić należy, że zapis § 5 ust. 2 pkt 2 lit a regulaminu stanowi powtórzenie treści przepisów u.c.p.g., w której ustawodawca uregulował obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co samo w sobie nie stanowi takiego naruszenia przepisu, które skutkowało by stwierdzeniem nieważności całego zapisu. Niemniej jednak Rada Miejska dokonała modyfikacji normy ustawowej poprzez dodanie słowa "niezwłocznie", który należało wyeliminować z treści uchwały.

Zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 6 ust. 2 regulaminu możliwości mycia pojazdów na własnej posesji tylko i wyłącznie nadwozia pojazdu. Zaznaczyć należy, iż do kompetencji Rady Miejskiej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. należało określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Do kompetencji Rady Miejskiej należało więc określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości, nie natomiast niczym nieuzasadnione ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów.

Zasadny okazał się również zarzut przekroczenia ustawowej kompetencji poprzez wskazanie w § 7 ust. 5 regulaminu, że na pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych zbieranych selektywnie powinna być umieszczona informacja o właścicielu nieruchomości lub oznaczenie nieruchomości. Żaden z przepisów ustawy kompetencyjnej nie upoważnił Rady Miejskiej do nałożenia na właścicieli nieruchomości powszechnego udostepnienia swoich danych osobowych. Na uwadze należy mieć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby", natomiast zobowiązywanie właścicieli nieruchomości do zamieszczania swoich danych osobowych na pojemniku przeznaczonym do zbierania odpadów niewątpliwie narusza ustawowe ograniczenie przetwarzania danych osobowych z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 7 ust. 8 regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe, obowiązki w zakresie wyposażenia miejsca na którym odbywa się impreza masowa we wskazaną w regulaminie ilość pojemników oraz ubikacji przenośnych, w zależności od ilości osób biorących udział w takiej imprezie. Jak słusznie podniesiono w skardze obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych ( Dz. U. z 2009r. Nr 62 poz. 504 ze zm). Z przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wyczytać kompetencję Rady Miejskiej do zawarcia regulacji w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości na których odbywają się imprezy masowe, a zapisy § 7 ust. 8 regulaminu uznać należało jako niedopuszczalną ingerencję w materię uregulowaną w ustawie. Bez znaczenia pozostawał przy tym argument Rady Miejskiej, iż zapisy regulaminu dotyczą właścicieli nieruchomości na których odbywają się imprezy masowe, a przepisy ww. ustawy dotyczą obowiązków organizatorów takich imprez. Zaznaczyć bowiem należy, że w tym przypadku ocenie podlega zakres przedmiotowy regulacji, nie zaś podmiotowy.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut wprowadzenia bez ustawowego upoważnienia w § 9 pkt 4 regulaminu obowiązku zamykania klap pojemników w celu zabezpieczenia przed dostępem zwierząt oraz dostaniem się do pojemnika wód opadowych. W ocenie Sądu kompetencja Rady Miejskiej w tym zakresie wynikała z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., w którym upoważniono radę gminy do określenia warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Zasadne okazały się zarzuty dotyczące § 12 ust. 2 pkt 6 i 9 regulaminu, w którym wskazano odpowiednio, że właściciel nieruchomości wielorodzinnej, rozumiany tutaj jako wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa, ustala sposób zbierania odpadów przez poszczególne gospodarstwa domowe, przy wykorzystaniu worków lub wspólnych pojemników oraz, że wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może wyznaczyć własne wewnętrzne systemy identyfikacji wytwórców odpadów. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie Rady Miejskiej do dokonania upoważnienia jakichkolwiek podmiotów do dokonania jakichkolwiek regulacji w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tak więc dokonana przez Radę Miejską swoista subdelegacja na spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty mieszkaniowe nie ma ustawowego unormowania.

Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 12 ust. 5 pkt 3 i 4 regulaminu, w których Rada Miejska regulując kwestie selektywnego zbierania odpadów wskazała, że niedopuszczalne jest umieszczanie w workach odpadów wysegregowanych, zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw oraz, że niedopuszczalne jest przekazywanie worków tylko w części wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi. Zaznaczyć należy, że z legalnej definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów zawartej w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) wynika, iż przez takie należy rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Wprawdzie z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g. wynika kompetencja rady gminy do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, to jednak, w świetle przywołanej powyżej definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów, uznać należy zakaz umieszczania zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw, czy też przekazywania worków tylko w części wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi, za przekroczenie przyznanego radzie gminy uprawnienia.

Ponadto zasadnie wskazał Prokurator, że w § 12 ust. 7 regulaminu Rada Miejska w sposób nieuprawniony dokonała przeniesienia kompetencji na przedsiębiorcę odbierającego odpady.

Nie są natomiast zasadne pozostałe podniesione w skardze zarzuty dotyczące § 12 regulaminu. Przed wszystkim zaznaczyć trzeba, iż w znaczącej części zapisy tego przepisu stanowią wypełnienie ustawowej delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w którym upoważniono radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej odpadów wskazanych w tym przepisie. Uregulowania § 12 ust. 1 i 2 regulaminu wbrew stanowisku Prokuratora nie naruszają przepisów art. 6c i 6h u.c.p.g. bowiem z tych przepisów nie wynika, że rada gminy obowiązana jest odbierać odpady bezpośrednio z terenu nieruchomości. Natomiast zapisy § 12 ust. 8-10 regulaminu mają charakter wyłącznie informacyjny i ich zamieszczenie w treści regulaminu nie może zostać uznane jako istotne naruszenie prawa.

Za przekroczenie ustawowego upoważnienia uznać należało nałożenie w § 13 ust. 1 i 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości zakazów gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej. Postanowienia te nie wynika z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.(por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13 oraz z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13, z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd176/15, CBOSA).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia ustawowej kompetencji poprzez zobowiązanie § 14 ust. 7 regulaminu przedsiębiorstw wywozowych do utrzymywania pojazdów do transportu nieczystości ciekłych w należytej czystości, prowadzenia ich dezynfekcję oraz umieszczenia na nich w sposób trwały swoich znaków identyfikacyjnych. Powyższe ingeruje bowiem w materię uregulowaną w przepisach rangi ustawowej, bowiem obowiązki przedsiębiorcy odbierającego odpady uregulowane już zostały w art. 9d ust. 1 pkt 1-4 u.c.p.g. i brak było kompetencji Rady Miejskiej do rozszerzania tych obowiązków. Ponadto jako ingerencję w materię uregulowaną w ustawie Sąd ocenił upoważnienie w § 14 ust. 9 regulaminu przedsiębiorców posiadających zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych do pobierania opłatę za transport tych nieczystości do punktu zlewnego od właścicieli nieruchomości, z którymi ma podpisaną umowę na odbiór nieczystości ciekłych oraz opłatę za zrzut ścieków do stacji zlewnej. Zasady rozliczania przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielem stacji zlewnej określa umowa zawarta pomiędzy tymi podmiotami. Kwestie rozliczeń w zakresie transportu nieczystości ciekłych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych uregulowane zostały już przez ustawodawcę w przepisach art. 6 u.c.p.g.

Natomiast niezasadne okazały się zarzuty dotyczące § 14 ust. 2 i 3 regulaminu, bowiem uregulowania te mieszczą się w zakresie ustawowego upoważnienia. Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 14 ust. 8 regulaminu, bowiem w ocenie Sądu ma on charakter czysto informacyjny.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące zapisów § 15 regulaminu dotyczące zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, bowiem Rada Miejska na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. u.c.p.g. upoważniona była do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a wskazane w skardze zapisy regulaminu nie stanowią przekroczenia tego upoważnienia. Ponadto uregulowania dotyczące pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, znajdują swoje umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Co do zasady zasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 17 ust. 3 pkt 1 lit a i b regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku systematycznego poddawania psa w wieku ponad 2 miesiące szczepieniu przeciw wściekliźnie co najmniej raz w roku oraz wyprowadzania psa na smyczy, a psa raz uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, bowiem Rada Miejska nie miła upoważnienia do regulowania materii uregulowanej w ustawie. Rada Gminy nie była też upoważniona do określenia w § 17 ust. 3 lit. f regulaminu do określenia miejsc w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Po pierwsze wskazać bowiem należy powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Ponadto Sad podziela stanowisko Prokuratora, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Rada Miejska nie była również upoważniona do wprowadzania w § 17 ust. 3 pkt 1 lit b i c regulaminu zakazu wpuszczania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. - zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych oraz zakazu wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, plaż, kąpielisk i miejsc zwyczajowo przyjętych do kąpieli przy jeziorach oraz na tereny objęte zakazem. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Miejskiej kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14 oraz z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15 CBOSA). Ponadto Rada Miejska nie była uprawniona do ustanowienia zakazu wprowadzenia psów do lokali gastronomicznych czy zakładów usługowych bowiem wprowadzenie takiego zakazu jest indywidualną sprawą właściciela takiego budynku, a w przypadku obiektów użyteczności publicznej zakazy takie powinny wynikać z regulaminów, określających zasady korzystania z tych obiektów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15 wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd176/15, CBOSA).

Z kolei zapis § 17 ust. 5 regulaminu stanowiący o zakazie sprzedaży zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach, stanowi ingerencję w materię uregulowaną w art. 10a ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy o ochronie. Ze wskazanych przepisów wynika bowiem, iż zabronione jest wprowadzanie do obrotu zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach, prowadzenie targowisk, targów i giełd ze sprzedażą zwierząt domowych oraz wprowadzanie do obrotu psów i kotów poza miejscami ich chowu lub hodowli, Rada Miejska nie była upoważniona do regulowania tej kwestii.

Ponadto Rada Miejska ingerując w materię uregulowaną w ustawie zobowiązała w §17 ust. 6 regulaminu właścicieli nieruchomości do pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt, w sytuacji gdy to z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.) wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości.

Ponadto zasady okazał się zarzut dotyczący § 18 ust. 4 pkt 4 regulaminu, w którym Rada Miejska zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie go trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sąd w pełni podziela stanowisko Prokuratora, iż to przepisy Kodeksu cywilnego regulują kwestie stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a orzekł w pkt 1 wyroku o stwierdzeniu nieważności § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie słowa "niezwłocznego"; § 6 ust. 2; § 7 ust. 5 i ust. 8; § 12 ust. 2 pkt 6 i pkt 9; § 12 ust. 5 pkt 3 i pkt 4; § 12 ust. 7; § 13 ust. 1; § 13 ust. 2; § 14 ust. 7; § 14 ust. 9; § 17 ust. 3 pkt 1 lit. a , b i f; § 17 ust. 3 pkt 2 lit. b i c; § 17 ust. 5; § 17 ust. 6; § 18 ust. 4 pkt 4, natomiast w pkt 2 wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.