Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1363/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargi oddalono.
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i art. 76 § 1 i § 3, art. 77 i 80, art. 156 § 1 pkt 2, art. 113 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 9
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 3, 4, 4a i 4b
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 975/18 w sprawie ze skarg [...] i [...], Miasta [...] oraz [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 marca 2018 r. nr R 15/17 w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji, III. w pozostałym zakresie skargi oddala, IV. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 975/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg [...] i [...], Miasta Stołecznego Warszawy oraz [...] z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 marca 2018 r. nr R 15/17 w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. oddalił skargę [...]; 3. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, dalej Komisja – działająca na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.), dalej ustawa – uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 5/GK/DW/2008 ustanawiającą na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu, stanowiącego działkę ewid. nr [...] w obrębie 5-05-04, uregulowanego w KW nr [...] (podwórko), położonego w Warszawie przy ul. [...], na rzecz [...] w udziale wynoszącym 0,9125 części i [...] w udziale wynoszącym 0,0875 części (pkt 1), odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 2) oraz nadała decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Prezydent m.st. Warszawy w sposób rażący naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa) i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99), dalej dekret (dekret warszawski), poprzez prowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom prawdy obiektywnej, rzetelności oraz ochrony interesu społecznego i sprawiedliwości społecznej; nie ustalił, czy została spełniona przesłanka "posiadania gruntu", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu; ustalił nieprawidłowy krąg osób uprawnionych do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do 1/8 udziału w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości, przysługujących pierwotnie [...] oraz w odniesieniu do 1/8 udziału w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości, przysługujących pierwotnie [...]; nie zbadał okoliczności zastosowania Kodeksu Napoleona i dziedziczenia spadku jako wakującego w odniesieniu do nabycia spadku po [...]. W sprawie wyszły ponadto na jaw nowe okoliczności faktyczne w postaci zakwestionowania autentyczności testamentu [...] przez biegłego. Dowód w postaci testamentu [...], m.in. na podstawie którego ustalono krąg stron postępowania, okazał się fałszywy; dokonał nieprawidłowego wyliczenia wielkości udziału sprzedanego [...], dokonując nieprawidłowej interpretacji aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia 6 września 1999 r. Ponadto, w ocenie Komisji w następstwie wydania zakwestionowanej decyzji [...] nabył swój udział w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości jedynie za ułamek jego realnej wartości. Taka dysproporcja świadczenia wzajemnego (ceny zbytych praw i roszczeń) względem wartości nieruchomości ma charakter rażący i narusza interes społeczny. Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło ponadto do skutków rażąco sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Komisja podkreśliła, że Prezydent nie zbadał przesłanki posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, nie odniósł się w żaden sposób do problemu posiadania gruntu przez [...] oraz [...], dla którego ustanowiono kuratora dla majątku – jego żonę [...]. Komisja uznała ponadto, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Jak ustalono nieruchomość przy ul. [...], położona na obecnej działce nr [...], została zniszczona w latach 1939–1945 w całości. Jednocześnie nie podjęto się odbudowy doszczętnie zniszczonego budynku, również sami dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości warszawskiej nigdy nie wykazali inicjatywy jego odbudowy. Decyzja reprywatyzacyjna nie przewidywała ustanowienia prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Jednocześnie rozpoznając na nowo wniosek dekretowy Komisja uznała, że nie istnieją podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] i [...], w sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka posiadania gruntu przez podmiot uprawniony w chwili złożenia wniosku określona w art. 7 ust. 1 dekretu. W ocenie Komisji zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że dotychczasowi właściciele byli posiadaczami nieruchomości.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...], [...] oraz Miasto Stołeczne Warszawa.

Sąd I instancji skargę [...] uznał za podlegającą oddaleniu z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego do bycia stroną postępowania. W kontrolowanej sprawie [...] była uczestniczką postępowania przed Komisją jako ustawowa spadkobierczyni [...] pomimo, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 18 stycznia 2002r. sygn. I Ns 2409/01, zgodnie z którym spadek po [...] na podstawie testamentu nabyła [...]. Do czasu zatem ewentualnego uzyskania postanowienia o zmianie postanowienia stwierdzającego nabycie praw do spadku po [...] przez [...], interes [...] w analizowanym postępowaniu ma charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Istnienia interesu prawnego w swojej skardze [...] także nie wykazała.

Skargi [...] i [...] oraz Miasta Stołecznego Warszawy Sąd I instancji uznał za uzasadnione. Za błędną uznał interpretację Komisji przesłanki posiadania wymienionej w cytowanym wyżej art. 7 ust. 1 dekretu. W wyniku zaś błędnej interpretacji Komisja uznała decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2008 r. za wadliwą, wymagającą uchylenia. Sąd nie zgodził się z zarzutem Komisji, że Prezydent naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu; a także że nie ustalił, czy została spełniona przesłanka "posiadania gruntu", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Uznał jednocześnie, że wadliwie (jednak nie w stopniu rażącym) Prezydent dokonał obliczenia przyznanych uprawnionym określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego opisanej w decyzji nieruchomości w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a. Kolejno, Sąd wojewódzki uznał, że Komisja naruszyła art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnej. W przeciwieństwie do Komisji działającej na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017r. Prezydent m.st. Warszawy nie był i nadal nie jest upoważniony do badania kwestii ekwiwalentności świadczeń przy obrocie roszczeniami dekretowymi. Jako nietrafny Sąd wojewódzki ocenił także pogląd Komisji, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 3 stycznia 2008r. doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, co dodatkowo uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2–4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017r. W ocenie Sądu I instancji, z założenia, dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia objętego wnioskiem dekretowym prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy. Oczywistym jest zatem, że prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać – w oparciu o stosowne dokumenty – swoją czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Posiadanie nieruchomości przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości przesądzało o jego legitymacji procesowej i byciu stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym. Wskazana przez Komisję teza (odnośnie wykładni przepisu art. 7 ust.1 w zw. z art. 5 dekretu w zakresie poglądu, że w sytuacji zniszczenia lub potrzeby rozbiórki budynku posadowionego na gruncie dekretowym za niecelowe należało uznać ustanowienie prawa własności czasowej, a co najwyżej istniały podstawy do przyznania odszkodowania na podstawie art. 9 dekretu) pozostaje w całkowitej sprzeczności z powszechnie dotychczas prezentowanym rozumieniem i oceną przepisów dekretowych. Ich treść, zdaniem Sądu I instancji, nie pozostawia wątpliwości, że dekret za swój zasadniczy cel przyjmował cele planistyczne tj. miał za zadanie ułatwić sprawną odbudowę stolicy. Z analizy jego literalnej treści nie wynika, że zmierzał do wywłaszczenia właścicieli budynków. Rozpoznanie wniosku dekretowego na podstawie art. 7 tego dekretu w żadnym razie nie było więc, wbrew stanowisku Komisji, uzależnione od stanu budynku istniejącego na gruncie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, 3 i 4 i zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a, tj.:

1) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r . o szczególnych zasadach

usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz. U. 2018 poz. 2267; zwanej dalej "ustawą o Komisji") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) powyższy przepis określający podstawę nadzorczą nie może być samodzielną

podstawą do oceny naruszenia postępowania dowodowego dokonanego przez organ dekretowy tj. przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy na okoliczność posiadania nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99; zwanego dalej "Dekretem");

b) jeśli właściciel składał wniosek dekretowy, i jednocześnie z akt sprawy nie

wynika, że właściciel był pozbawiony możliwości posiadania nieruchomości warszawskiej to należy uznać, że właściciel spełniał warunek posiadania, a brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ dekretowy nie stanowi naruszenia prawa, które w świetle art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji stanowi przesłankę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej,

c) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji ma zastosowanie wyłączenie do

kwalifikowanych naruszeń postępowania dowodowego, w których organ I instancji nie tylko nie zbadał przesłanki posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu ale popełnił dodatkowe kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów prawa materialnego;

podczas, gdy:

a) przepis art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji określa wprost przesłankę

kwalifikowanej wady postępowania dekretowego, związanej z powtarzającym się naruszeniem przepisów postępowania przez organ I instancji, które wynikało ze zmiany wykładni przez organ art. 7 ust. 1 Dekretu w celu ułatwienia wydawania decyzji reprywatyzacyjnej bez jakiegokolwiek badania zakresu podmiotowego osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu, a przepis ten jest wynikiem świadomego i celowego wyboru przez ustawodawcę;

b) przesłanka "posiadania" nieruchomości zarówno przez dotychczasowych

właścicieli nieruchomości warszawskich jak i ich następców prawnych miała istotne znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego i powinna być objęta postępowaniem dowodowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

c) naruszenie prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny

w zakresie przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 Dekretu stanowiło gwarancje proceduralne wszystkich stron postępowania, w tym osób którym mogły przysługiwać prawa do nieruchomości warszawskich, co w niniejszej sprawie ujawniło się na tle pozostałych naruszeń dokonanych przez organ I instancji, a tym samym naruszenie braku prawidłowej oceny przesłanek z art. 7.ust. 1 Dekretu nie miało charakteru wyłącznie formalnego ale mogło przekładać się na merytoryczny kształt rozstrzygnięcia,

a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca obie decyzje reprywatyzacyjne powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

2) art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 5 i art. 9 dekretu poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na:

a) przyjęciu, że warunkiem złożenia wniosku dekretowego, wymienionego w tych

przepisach, przez właściciela nieruchomości warszawskiej nie było wykazanie przez tego właściciela (a nawet jego następcy prawnego) posiadania nieruchomości warszawskiej, w chwili złożenia wniosku dekretowego;

b) przyjęcie, że termin "posiadanie" użyty przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1

dekretu został użyty w innym znaczeniu niż "posiadanie" w rozumieniu przepisów prawa cywilnego;

c) przyjęciu że przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta

jako wymóg złożenia wniosku dekretowego i organ dekretowy nie był uprawniony do badania faktu posiadania,

d) przyjęciu, że zakres zniszczeń budynku w wyniku działań wojennych nie miał

znaczenia dla ustanowienia własności czasowej lub ewentualnego przyznania odszkodowania;

podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów polega na przyjęciu, że:

a) warunek "posiadania" nieruchomości warszawskiej w dniu złożenia wniosku

dekretowego dotyczył zarówno dotychczasowych ("przeddekretowych") właścicieli nieruchomości jak i ich następców prawnych, a tym samym zbadanie spełnienia tego warunku ma istotne znaczenie dla realizacji roszczeń dekretowych w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu,

b) posiadanie ma taki sam charakter w ujęciu art. 7 ust. 1 Dekretu jak i w ujęciu

prawa cywilnego i musi polegać na faktycznym (a nie domniemanym) wykonywaniu jakiejkolwiek formy władztwa nad rzeczą, co "przeddekretowy" właściciel lub jego następca prawny powinien wykazać;

c) przesłanka całkowitego zniszczenia substancji budynkowej i odbudowania jej

ze środków publicznych przemawiała za przyznaniem odszkodowania za utraconą wartość gruntu, zamiast zwrotu nieruchomości, której wartość po dokonania nakładów ze środków publicznych wielokrotnie przekraczała wartość samego gruntu;

a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca obie decyzje reprywatyzacyjne powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 76 § 1 i § 3, art. 77 i 80

k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 3, 4 i 4a ustawy o Komisji poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej poprawności decyzji Komisji, że Komisja nieprawidłowo uznała, że Prezydent m.st. Warszawy powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia kręgu osób uprawnionych do zgłoszenia wniosku dekretowego oraz uznanie przez Sąd w ramach dokonywanej kontroli, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stanowi dokument urzędowy, który wiąże organ administracji w taki sposób, że ten nie może przeprowadzić dowodu przeciwko osnowie tego dokumentu i na obalenie prawdziwości zawartych w tym dokumencie stwierdzeń, a w zakresie oceny dowodów jest ograniczony formalną oceną dowodów wynikającą z art 76 § 1 k.p.a oraz art. 365 § 1 k.p.c, podczas gdy:

a) z art. 7 i 77 k.p.a. wynika obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, a ciężar

dowodowy spoczywa na organie administracji;

b) z zestawienia dat śmierci [...] i daty przeprowadzenia postępowania spadkowego wynikało duże prawdopodobieństwo dziedziczenia nieruchomości przez Skarb Państwa;

c) z dowodu pozyskanego na etapie postępowania prowadzonego przed Komisją

w postaci opinii biegłej badania pisma ręcznego wynika, że istnieje prawdopodobieństwo, że testament [...] został sfałszowany;

d) obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w szczególności dotyczy

kręgu osób uprawnionych na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, które tworzą krąg osób będących stronami postępowania dekretowego;

e) z art. 80 k.p.a. wynika zasada swobodnej oceny dowodów, która pozwala na

ocenę dowodów w oparciu o zasady logicznego wnioskowania i doświadczenie życiowe i pozwala na zastosowanie dowolnych środków dowodowych;

f) z art. 76 § 3 k.p.a. wynika możliwość prowadzenia przeciwdowodu przeciwko

treści dokumentów urzędowych, w tym również postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku;

g) przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3, 4 i 4a ustawy o Komisji stanowią samodzielną

przesłankę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej, a w niniejszej sprawie zachodzą one wszystkie kumulatywnie;

a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca obie decyzje reprywatyzacyjne powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

2) art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 113

§1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy o Komisji poprzez:

a) uznanie w ramach kontroli sądowej poprawności decyzji Komisji, że Komisja

nieprawidłowo uznała, że Prezydent m.st. Warszawy dokonał zmiany ustalenia ilości udziałów we współwłasności nieruchomości postanowieniem w trybie sprostowania oczywistej pomyłki i takie naruszenie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, które powodowało nieważność decyzji reprywatyzacyjnej

b) naruszenie powyższe nie spowodowało istotnych skutków gospodarczych i

społecznych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym praworządnym

państwie prawa, co zdaniem Sądu sanuje postanowienie o sprostowaniu i pozwala je utrzymać w obrocie prawnym,

podczas gdy:

a) ilość udziałów przypadających adresatom decyzji administracyjnych stanowiła

element istotny decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym nie była to oczywista omyłka pisarska ani rachunkowa ale istotna część decyzji i nie powinno się do niej stosować trybu prostowania oczywistej omyłki,

b) decyzja reprywatyzacyjna i towarzyszące jej postanowienie wywołało istotne

skutki prawnorzeczowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości leżącej w centrum Warszawy, przy najprawdopodobniej jednoczesnym pokrzywdzeniu Skarbu Państwa jako rzeczywistego spadkobiercy nieruchomości;

a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca obie decyzje reprywatyzacyjne powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 76 § 1 i § 3, art. 77 i 80

k.p.a. oraz art. 58 § 1 i § 2 k.c. i art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej poprawności decyzji Komisji, że Komisja nieprawidłowo uznała, że Prezydent m.st Warszawy mógł dokonać oceny ekwiwalentności świadczeń i dokonać oceny ważności czynności cywilnoprawnej przeniesienia tzw. roszczeń dekretowych za cenę wielokrotnie niższą od ich wartości rynkowej, a tym samym oceny sprzeczności tej czynności z zasadami współżycia społecznego i przepisami ustaw, a w opinii Sądu organ administracji, w tym organ dekretowy nie ma uprawnienia do kwestionowania ważności czynności cywilnoprawnych, a ich wyeliminowanie z obrotu prawnego może nastąpić wyłącznie w wyniku uzyskania prejudykatu w postaci uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność tych czynności,

podczas gdy:

a) organ administracji wprawdzie nie ma kompetencji do stwierdzenia

nieważności umów cywilnoprawnych ale ma możliwość uznać po stwierdzeniu istnienia przesłanek nieważności bezwzględnej czynności cywilnoprawnej, że dana czynność nie wywiera zamierzonych skutków, w szczególności w zakresie sfery prawa publicznego;

b) organ administracji ma ponadto możliwość zawieszenia postępowania

administracyjnego i zawiadomienia prokuratora lub wykonania własnej legitymacji procesowej przed sądem powszechnym w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących ważności umowy cywilnoprawnej;

c) organ administracji ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i dokonuje

oceny przedstawionych dowodów w ramach swobodnej oceny kierując się zasadami logicznego wnioskowania i doświadczeniem życiowym a nie formalną teorią dowodów i związaniem treścią aktów notarialnych;

d) organ w ramach własnych uprawnień dowodowych może dokonać oceny treści

również dokumentu urzędowego w postaci aktu notarialnego i powziąć wątpliwości co do ważności czynności prawnych, które w sposób oczywisty naruszają zasady współżycia społecznego a następnie odmówić skuteczności takiego dowodu w ramach sfery rozstrzygnięcia administracyjnego;

a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca obie decyzje reprywatyzacyjne powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. art. 30 ust.

1 pkt 6 ustawy o Komisji w zw. z art. 190 a § 1 a kk, poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej, że decyzja Komisji powinna podlegać uchyleniu mimo, że z dokumentów zawartych w aktach postępowania, w tym z pism lokatorów kamienicy przy ul Hożej 25 wynika, że [...] zwiększał lokatorom czynsz nawet kilka tysięcy razy, następnie organizował fikcyjne remonty, które w rzeczywistości miały tylko zwiększyć uciążliwość mieszkania w kamienicy, a nawet zagrażały bezpieczeństwu jej mieszkańców jak przypadku zablokowania drogi ewakuacyjnej, a także miał formułować wypowiedzi, które jednoznacznie były przez nich identyfikowane jako groźby,

podczas gdy tego rodzaju zachowania stanowią samodzielna przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w szczególnym trybie nadzorczym mieszczącym się w granicach określonych przez art. 163 kp.a, a tym samym rozstrzygnięcie Komisji odpowiadało prawu nawet jeśliby hipotetycznie uznać pozostałą argumentację Sądu za prawidłową,

a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca obie decyzje reprywatyzacyjne powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 3 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Miasto Stołeczne Warszawa dochodząc jej oddalenia oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdza, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Środek odwoławczy zasługuje na uwzględnienie w związku z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w odniesieniu do normatywnie określonego zakresu podmiotowego przyznania przez ustawodawcę praw w dekrecie warszawskim, jak i zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co do odmowy zastosowania tych przepisów, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniającej zastosowanie ich w przedmiotowej sprawie, polegającej na wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 3 stycznia 2008 r. decyzji nr 5/GK/DW/2008 (dalej też decyzja Prezydenta z dnia 3 stycznia 2008r.) – co kluczowe w rozpoznawanej sprawie – także wobec osoby, której nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, co stanowiło oczywistą sprzeczność z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Skoro bowiem Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z dnia 3 stycznia 2008r. wobec wskazanych w jej komparycji osób – [...] i [...] – należało przyjąć, że podmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji Komisji z dnia 20 marca 2018 r. nr R 15/17 (dalej też decyzja Komisji z dnia 20 marca 2018 r.) co do: uchylenia powołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (pkt 1) i orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 2) i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 3) – jest wyznaczony podmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2008 r. Należy więc uznać, że decyzja Komisji z dnia 20 marca 2018 r., co do zawartych w niej rozstrzygnięć, dotyczy osób ujętych w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2008 r.

Merytoryczne załatwienie (rozstrzygnięcie) każdej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy żądanie wydania stosownego rozstrzygnięcia pochodzi od osoby uprawnionej do bycia stroną postępowania administracyjnego, w którym żądane rozstrzygnięcie miałoby być wydane.

Uszło uwadze Sądu I instancji, że Prezydent m.st. Warszawy załatwiając sprawę administracyjną przez wydanie decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r. orzekł (rozstrzygnął) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu – stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie 5-05-04 o pow. 588 m2, uregulowanego w KW nr [...] (podwórko) – na rzecz osoby będącej stroną postępowania administracyjnego (spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości), tj. [...] oraz, co wymaga ponownie uwypuklenia, na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją w żadnej części przedmiotu powołanej decyzji, tj. [...].

Prezydent m. st. Warszawy orzekł bowiem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...], który nie jest dotychczasowym, tj. sprzed wejścia w życie dekretu warszawskiego, właścicielem nieruchomości objętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy dnia 3 stycznia 2008 r., nie jest również spadkobiercą byłego właściciela tej nieruchomości.

Prezydent m. st. Warszawy wywiódł uprawnienie [...], do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z umowy sprzedaży z dnia 6 września 1999 r. zawartej przez [...] z [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]), poprzedniczką prawną (matką) [...], w treści której [...] oświadczyła, że przysługują jej prawa i roszczenia w udziale wynoszącym 1/2 części, do nieruchomości o pow. 271,47 sążni kwadratowych, znajdującej się przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonej nr hip. [...] i [...], a w szczególności do zwrotu opisanej nieruchomości gruntowej. Na mocy zawartej umowy [...], z przysługującego jej udziału wynoszącego 1/2 części praw i roszczeń do wskazanej nieruchomości, sprzedała [...] udział wynoszący 0,175, za cenę w kwocie 500,00 zł. W § 6 umowy strony ustaliły, że w wypadku uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przez [...] – w terminie 1 miesiąca od otrzymania odszkodowania zapłaci on [...] kwotę równą połowie wysokości otrzymanego odszkodowania.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W cytowanym przepisie ustawodawca określił podmioty uprawnione do wnioskowania o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej skutkami prawnymi dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że przyznanie tych praw następuje na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej. Ustawodawca uprawnił zatem dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych jego następców będących w posiadaniu gruntu i osoby reprezentujące prawa właściciela, a także w wymienionych w przepisie sytuacjach użytkowników gruntu, do wnioskowania o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, ale przyznanie tych praw następowało na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.

W art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego ustawodawca wskazał natomiast, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Z cytowanej treści wynika zatem szerszy zakres podmiotowy opisanego w niej uprawnienia, ale tylko w przypadku nieuwzględnienia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ustawodawca nie zdefiniował jednak kręgu osób uprawnionych w rozumieniu cytowanego art. 7 ust. 4. Nie ma to jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie, skoro przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Komisji dotycząca decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu (obecnie) prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

W rozpatrywanej sprawie przyznanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej wydanej dniu 3 stycznia 2008 r., co oznacza zastosowanie do tej decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – z mocy art. 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Z powyższego wynika w konsekwencji zastosowanie – do decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r. – art. 28 kpa stanowiącego, że stroną [postępowania administracyjnego] jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis - w niniejszej sprawie - należy jednak odczytywać przede wszystkim w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego określającego podmiotowy zakres przyznania prawa użytkowania wieczystego, tj. przyznania tego prawa dotychczasowemu właścicielowi. Uwzględniając jednak faktyczne uwarunkowania istniejące w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w listopadzie 1945 r. – czas tuż powojenny charakteryzujący się szczególnie ogromem zniszczeń miasta Warszawy i utratą życia przez wielu właścicieli gruntów warszawskich w czasie i na skutek wojny, nie sposób uznać, aby ustawodawca dopuścił przyznanie praw określonych w dekrecie warszawskim wyłącznie żyjącym byłym właścicielom tych gruntów. Przyjęcie literalnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego co do podmiotowego zakresu uprawnionych do uzyskania praw do gruntu warszawskiego, polegające na uznaniu, jakoby uprawnionymi mieliby być tylko żyjący byli właściciele gruntów warszawskich, byłoby bowiem akceptacją w sferze prawnej przede wszystkim faktycznych skutków II wojny światowej i działań okupanta zaistniałych na terenie miasta Warszawy.

Za uprawnionych do uzyskania praw określonych w dekrecie warszawskim należałoby zatem uznać nie tylko byłych właścicieli gruntów warszawskich, ale także ich następców prawnych, identyfikowanych w pierwszej kolejności przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej normujących przymiot strony postępowania administracyjnego (art. 28 kpa), skoro przyznanie praw w dekrecie warszawskim następowało i nadal następuje w procedurze administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie, ze względu na wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w 2008r., identyfikacji następców prawnych byłych właścicieli gruntów warszawskich należałoby zatem dokonać z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, skoro to przepisy tego kodeksu normują współcześnie (tj. od 1 stycznia 1961 r.) procedurę administracyjną stosowaną w sprawach objętych dekretem warszawskim. Do decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w niniejszej sprawie znajduje więc zastosowanie art. 28 kpa, dlatego kluczową kwestią jest ocena zastosowania tego przepisu wobec osób będących adresatami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2008 r. (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 707/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1717/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2034/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2875/20; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że adresaci decyzji Prezydenta m.st. dnia 3 stycznia 2008 r. nie są byłymi właścicielami nieruchomości objętej powołaną decyzją. Nie wszyscy są również spadkobiercami byłych właścicieli. Spadkobiercą byłych właścicieli jest tylko [...]. Spadkobiercą byłych właścicieli nie jest [...].

Prezydent m.st. Warszawy przyznał jednak na rzecz tych osób w decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r. prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu): na rzecz [...] w udziale wynoszącym 0,9125 części oraz [...] w udziale wynoszącym 0,0875 części.

Prezydent m. st. Warszawy – co należy ponownie podkreślić – wywiódł uprawnienie [...], do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z wskazywanej wyżej umowy sprzedaży z dnia 6 września 1999 r. zawartej przez [...] z [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują jednak skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osobę – [...] – która zawarła taką umowę, jak wyżej wskazana umowa z dnia 6 września 1999 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]). Przedmiotem tej umowy nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945r. Skutki prawne wspomnianej wyżej umowy w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28, w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował w przepisach (normach) prawa powszechnie obowiązującego.

W art. 28 kpa nie zdefiniowano pojęcia interesu prawnego i obowiązku. Nie sposób zatem ustalić normatywną treść tych pojęć w drodze literalnej wykładni. Sięgając natomiast do dotychczasowego dorobku judykatury, pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa od początku kształtowania się orzecznictwa chociażby współczesnych sądów administracyjnych, tj. od 1980 r., było utożsamiane z istnieniem powszechnie obowiązującej normy administracyjnego prawa materialnego, z której taki interes powinien wynikać. W wyroku z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym."

Pogląd ten jest konsekwentnie podtrzymywany we współczesnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym już od ponad czterdziestu lat, stanowi zatem utrwaloną i niekwestionowaną praktykę orzeczniczą w dokonywaniu wykładni omawianego art. 28 kpa. Przykładem kolejnych wypowiedzi sądów administracyjnych podzielających przedstawiony pogląd jest np.: wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r., sygn. akt IV SA 972/90, ONSA z 1991 Nr 3-4, poz. 52, w którym wskazano, że: "Według tego przepisu [tj. art. 28 kpa] decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie albo interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym."; wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, w którym wskazano, że: "Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania."; wyrok NSA z 9 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1434/93, w którym wskazano, że: "Legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami."; wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 15 października 1998 r., sygn. akt III SA 955/97, w którym wskazano, że: "Istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, w którym wskazano, że: "Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje."; wyrok NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, w którym wskazano, że: "Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 kpa."; wyrok NSA z 11 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 831/05, w którym wskazano, że: "art. 28 kpa uznać należy za mający charakter mieszany, tj. materialno-procesowy, bowiem poszukiwanie interesu prawnego, o którym w nim mowa odbywa się w przepisach prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie."; wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 28 kpa oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania."; wyrok NSA z 21 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1819/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O interesie prawnym można więc mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego."

Przedstawiona praktyka orzecznicza jest wynikiem także wieloletniej doktryny prawa publicznego, w której zwraca się szczególną uwagę na charakter i zarazem odrębności aksjologiczne wobec prawa cywilnego. W sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. Stosunki administracyjnoprawne mają przy tym charakter jednostronny ściśle związany z władczymi kompetencjami organów sprawujących administrację publiczną (władzę wykonawczą), co w konsekwencji wyklucza swobodę dokonywania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu cywilnemu. Wyklucza to także możliwość modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kształtujących treść tego stosunku, która to treść jest pochodną norm prawa administracyjnego w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może więc nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, ale tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli. Kształt i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zależą także od zgodnej woli stron i adresatów tych norm. Istotą norm ze sfery prawa administracyjnego jest podporządkowanie się ich treści w zakresie podmiotowym zarówno w odniesieniu do uprawnień, jak i obowiązków. Z tego względu, strony umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, że swoboda zawierania umów i wyrażania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywoła takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Prawo administracyjne nie poddaje się bowiem takiej samej modyfikacji w zakresie norm materialnoprawnych, jakim może być poddawane prawo cywilne przez zgodne oświadczenia woli stron umowy. O ile bowiem prawo cywilne - co do zasady - bazuje na wolnej, zgodnej i równo chronionej woli stron (równorzędność stron w sferze prawa cywilnego), to prawo administracyjne charakteryzuje się z samej natury nierównorzędnością, polegającą na nadrzędności organu wykonującego normy prawa administracyjnego wobec adresata tych norm.

O ile zatem w sferze prawa cywilnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej dokonanej na podstawie obowiązującego prawa w ramach zgodnej woli stron, to w sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się powszechnie obowiązująca norma prawna reglamentująca zakres i treść tego interesu. Skonkretyzowana norma prawa powszechnie obowiązującego wyznacza przy tym treść tego interesu, jako relacji między oczekiwaniami danego podmiotu wobec organów wykonujących prawo administracyjne, a kompetencjami tych organów i możliwościami władczymi, jakimi organy te dysponują wobec danego podmiotu. Źródłem interesu prawnego mogą być zatem takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w sferze prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec organów administracji wyposażonych we władcze kompetencje. Są to normy materialne określające interes prawny lub obowiązek danego podmiotu, który to interes prawny i obowiązek - w wyniku przeprowadzenia postępowania służącego zastosowaniu tych norm - przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym. Z tego właśnie względu źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Interes prawny w prawie administracyjnym - wynikający z norm prawa materialnego, których zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być przy tym konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania tych norm. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje w konsekwencji indywidualny interes prawny oparty na tej normie. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie materialnoprawnej i gdy o jego istnieniu nie decyduje samo przekonanie zgłaszającego żądanie, ale ocena istnienia tego żądania w kontekście skonkretyzowanych norm materialnoprawnych.

Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą materialnoprawną, stanowiącą źródło tego interesu, oznacza, że jest to jedynie interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie więc zarówno interes indywidualny nie pozostający w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak również taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy prawne, a także interes, który nawiązując do materialnych norm prawnych, nie wynika jednak z tych norm bezpośrednio, lecz jest wyprowadzany z aktów lub czynności co najwyżej opartych na tych normach, a to oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

Materialna norma prawna powinna również aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu - interes prawny nie może być bowiem wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym nie mogą być zatem różnego rodzaju zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, w konsekwencji czego nie można go wywieść w szczególności ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym, szczególnie w postaci umowy zobowiązaniowej. W przeciwnym razie, bezwzględnie wiążąca norma materialna prawa administracyjnego i jej stosowanie byłoby kształtowane wolą stron umowy cywilnoprawnej, co jest nie do pogodzenia z charakterem stosunku administracyjnoprawnego, wykluczającego wolę stron w kształtowaniu treści tego stosunku.

Umowy cywilnoprawne nie kreują norm prawnych powszechnie obowiązujących, są jedynie efektem stosowania prawa w wyniku zgodnej woli stron. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreują opisane w nich uprawnienia i obowiązki niezależnie od woli adresatów tych norm. Od woli adresatów norm materialnych prawa administracyjnego może co najwyżej zależeć skorzystanie z uprawnień określonych w tych normach, ale już poddanie się obowiązkom wynikającym z tych norm jest niezależne od woli ich adresatów i następuje w sposób także wymuszony.

Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być zatem wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.

Charakter i cel norm prawa administracyjnego, opartych na ich władczym oddziaływaniu (imperium) wobec ich adresatów w zakresie zarówno przyznanych w tych normach uprawnień, jak i nałożonych tymi normami obowiązków, determinuje konieczność precyzyjnej określoności podmiotowej tych norm. Skoro bowiem prawo administracyjne jest narzędziem władczego administrowania także w rozdziale uprawnień, jak i nakładaniu określonych obowiązków, normy tego prawa nie mogą pozostawiać organom je stosującym jakiejkolwiek swobody w definiowaniu podmiotowego zakresu oddziaływania tych norm. Zarówno przy uprawnieniu, jak i obowiązku, to norma prawna powinna definiować podmioty uprawnione i zobowiązane w celu wykluczenia uznaniowości organów stosujących prawo administracyjne, która nie znajdowałaby podstawy w obowiązującym prawie. Taki wymóg wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca deklaruje prawny charakter Rzeczypospolitej Polskiej – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jednocześnie ustawa zasadnicza ustanawia regułę, zgodnie z którą: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jeżeli więc organy stosujące prawo nie mogą swobodnie kreować podmiotowego zakresu norm prawa administracyjnego, to tym bardziej zakres ten nie może być w żaden sposób kreowany czy modyfikowany przez adresatów norm prawa administracyjnego, nawet wtedy, gdy modyfikacja ta miałaby wynikać ze zgodnej woli stron wyrażonej w umowie pomiędzy tymi stronami. Nie mogą bowiem strony umówić się o podmiotowość stosowania norm prawa administracyjnego, zwłaszcza dlatego, że nie są wykonawcami tych norm, a jedynie ich adresatami. Wola stron nie może więc zastępować woli prawodawcy w określeniu podmiotowego zakresu uprawnienia i obowiązku realizowanego w prawie administracyjnym.

Nie można oczywiście wykluczyć sformułowania w prawie administracyjnym podmiotowego zakresu uprawnienia lub obowiązku w sposób nieprecyzyjny. W takim wypadku może zaistnieć konieczność ustalenia tego zakresu w drodze wykładni prawa odwołującej się w pierwszej kolejności do art. 28 kpa, wyliczającego kluczowe elementy podmiotowości prawnej w procedurze administracyjnej. Wykładnia ta nie może jednak być prawotwórcza, a może jedynie zmierzać do zidentyfikowania podmiotowego zakresu przyznanego uprawnienia lub nałożonego obowiązku przez pryzmat wartości chronionej daną normą prawną. Wykładnia identyfikacyjna nie może więc wykreować uprawnienia lub obowiązku w prawie administracyjnym wobec osób, których sytuacja faktyczna w kontekście treści normy prawnej nie będzie objęta celem tej normy.

Uwzględniając ponad czterdziestoletni utrwalony już dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, należy w pełni podzielić – za adekwatnym w sprawie orzecznictwem (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 707/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1717/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2034/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2875/20; z dnia 6 października 2022r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21) – stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.". Nie ma przy tym znaczenia, że powołana uchwała została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 kpa, mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie – jak to już wyżej wskazano – przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka – jak umowa z dnia 6 września 1999r. zawarta przez [...] z [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]) – nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy.

Przedmiot omawianej umowy nie mieści się również w wartościach chronionych dekretem warszawskim i w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.

Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.

Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 kpa. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 kpa. Przepis art. 30 § 4 kpa nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 kpa, podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany art. 30 § 4 kpa stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W cytowanym przepisie ustawodawca wprost odwołał się do pojęcia strony, którego art. 30 § 4 kpa nie definiuje ze względu na jego zdefiniowane w art. 28 kpa. Z tego względu w art. 30 § 4 kpa ustawodawca wskazał na prawo, z którego wynika interes prawny w procedurze administracyjnej. Chodzi więc o takie prawo, z którym ustawodawca związał w istniejącej normie prawa administracyjnego jej oddziaływanie na to prawo. W dekrecie warszawskim przyznanie określonych w nim praw nastąpiło na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, stąd prawem w rozumieniu art. 30 § 4 kpa jest źródło uprawnienia do uzyskania praw określonych w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, tj. własność gruntu, która byłemu właścicielowi nie przysługuje już od dnia wejścia w życie tego dekretu, dlatego własność ta nie może być przedmiotem zbycia przez byłego właściciela gruntu warszawskiego.

Ponadto godzi się zwrócić uwagę, iż w art. 30 § 4 kpa ustawodawca wskazał na następstwo prawne wynikające ze zbycia praw zbywalnych. Tymczasem, w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ustawodawca wyraźnie wskazał na przyznanie określonych praw dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej, które ma dopiero nastąpić stosownym rozstrzygnięciem ze sfery prawa administracyjnego. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia prawa wymienione w dekrecie warszawskim jeszcze nie istnieją, dlatego nie są objęte art. 30 § 4 kpa. Przed wydaniem wspomnianego rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego istnieje jedynie uprawnienie ukształtowane podmiotowo powołanym przepisem do tego, aby dopiero właściwy organ administracji przyznał uprawnionej osobie określone prawo.

W związku z powyższym, umowa z dnia 6 września 1999 r. zawarta przez [...] z [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]), nie legitymowała w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu oraz w rozumieniu art. 28 kpa (prawa administracyjnego) [...] – jako nabywcy praw i roszczeń (w rozumieniu prawa cywilnego) – do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2008r.

Uznanie tej umowy za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw decyzją Prezydenta z dnia 3 stycznia 2008r. [...], jako nabywcy praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.

To z kolei uprawniało Komisję do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2–4 powołanej ustawy. Z powołanego art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 – 4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Komisja wydała decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, co mieści się w katalogu rodzajów decyzji, do którego ustawodawca odesłał w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy.

Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Komisja wydając decyzję z dnia 20 marca 2018 r. nr R 15/17 niezasadnie odmówiła w pkt 2 tej decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu) na rzecz [...], która jest spadkobiercą byłych właścicieli tej nieruchomości (gruntu) w myśl art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Błędne ustalenie zakresu podmiotowego stosowania art. 7 ust. 1 dekret warszawskiego mogło również w szczególności doprowadzić do nieprawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia (orzeczenia) zawartego w wydanej przez Prezydenta decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r., tj. niewłaściwego ustalenia wielkości udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu).

W rozpoznawanej sprawie nie oceniano ważności i skutków umowy z dnia 6 września 1999r. zawartej przez [...] z [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]) w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją sądów administracyjnych.

Z powyższych względów, prawidłowo zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, aczkolwiek zakres tego naruszenia dotyczy podmiotowej kwestii przysługiwania uprawnienia w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przez [...].

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, skoro nie było w sprawie podmiotowych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dekretu warszawskiego.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Komisji z dnia 20 marca 2018 r. nr R 15/17 w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2.

Mając natomiast na uwadze ustalone powyżej naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2008 r., nr 5/GK/DW/2008, rozstrzygnięcia zawarte w pkt 1 oraz pkt 3 decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 marca 2018 r. nr R 15/17, należało uznać za mające podstawę prawną w art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, dlatego na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalono skargi złożone do Sądu I instancji na powołaną decyzję Komisji.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżących do tego Sądu.