Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 244/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji I i II instancji oraz postanowienia
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r., a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 3 lutego 2020 r., II. zasądza na rzecz skarżącej A. F. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 80 ust 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nałożył na Firma A obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przebudową sieci energetycznej, budową murów oporowych oraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. - wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków i uzgodnień określonych w decyzjach o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę T. , tj.: budynek nr [...] - decyzji nr [...] znak: [...], budynek nr [...] - decyzji nr [...] znak: [...], budynek nr [...] - decyzji nr [...] znak: [...], budynek nr [...] - decyzji nr [...] znak: [...], budynek nr [...] - decyzji nr [...] znak: [...] - w terminie do 31.12.2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczową przesłankę do wydania przedmiotowej decyzji stanowią ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 02.12.2019 r. W ich trakcie dokonano następujących ustaleń: na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. realizowana jest budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W dniu 22.07.2019 r. spółka Firma A złożyła wniosek o przeprowadzenie postępowania naprawczego względem tej inwestycji. Pozwolenie na budowę wydane przez Starostę T. dotyczyło pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które następnie były realizowane etapowo. Istotnych odstępstw dokonano m. in. w zakresie zagospodarowania terenu. Następnie, w ramach dalszych czynności dowodowych, pozyskano w dniu 31.01.2020 r: rysunki i opisy odzwierciedlające dokonane odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, dziennik budowy. Dokonując analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że inwestor Firma A przeprowadził roboty budowlane związane z budową przedmiotowych budynków w sposób istotnie odbiegający od warunków i uzgodnień określonych w decyzjach o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę T. . Biorąc pod uwagę zmiany w budynku, które opisano w protokole kontroli z dnia 02.12.2019 r., a także te, które zostały szczegółowo przedstawione przez kierownika budowy w przedłożonych rysunkach zmian, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że przy prowadzeniu robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, co obliguje organ do wszczęcia procedury naprawczej.

Dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 36a ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1/ projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2/ charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3/ zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4/ zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5/ ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6/ wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a/ budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b/ przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1/ nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2/ nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3/ nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4/ nie narusza przepisów techniczno – budowlanych. W świetle art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przyjęcie "istotności" nie jest uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego, czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowalnych, chociażby jednego z parametrów.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przebudową sieci energetycznej, budową murów oporowych oraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. została wykonana niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, gdyż wykonane odstępstwa nie mogą zostać uznane jako nieistotne. Stwierdzone w sprawie odstąpienia mają charakter istotny i niosą za sobą konsekwencje przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a tym samym uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny w trybie tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego nie ma tu swobody oceny zasadności takiego obowiązku, ponieważ z samej istoty odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wynika konieczność sporządzenia kolejnego projektu, który odzwierciedlałby faktyczny stan przedsięwzięcia. Celem działania organu jest ustalenie czy inwestycję można doprowadzić do zgodności z prawem. Temu celowi ma służyć wykonanie poszczególnych czynności, w tym przede wszystkim dostarczenie przez inwestora (lub inny podmiot zobowiązany) takiej dokumentacji, która będzie odpowiadał właściwym w tym zakresie przepisom prawa. Należy też zauważyć, że przedstawiony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zamienny projekt budowlany będzie podlegał weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego pod kątem jego zgodności z prawem, przepisami techniczno - budowlanymi czy przepisami dotyczącymi, zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2011 r. II OSK 705/10 z dnia 26 maja 2011 r. II OSK 923/10). Projekt budowlany zamienny podlega więc dokładnie takiej samej weryfikacji, jak pierwotny projekt budowlany, co podkreślił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 lutego 2018 r, sygn. akt II SA/Rz 1271/17.

Wskazano również, że w przedmiotowej sprawie zastosowano instytucję wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, przewidzianą w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W dniu 03.02.2020 r. wydano postanowienie nr [...] i w trakcie obowiązywania tego postanowienia (zob. art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego) wydano przedmiotową decyzję, co powoduje, że stan wstrzymania prowadzonych robót budowlanych zostaje przedłużony do czasu całościowego zakończenia niniejszego postępowania naprawczego, co potwierdza wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 73/17. Wskazano również, że adresatem decyzji został inwestor - zgodnie z brzmieniem i kolejnością przedstawioną w art. 52 Prawa budowlanego.

Od tej decyzji odwołanie wniosła A. F. domagając się jej uchylenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prbud. charakteryzuje się stadialnością. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego postanowieniem na podst. art. 50 Prbud wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (jeżeli sporne roboty budowlane nie zostały zakończone). Następnie, w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania wzmiankowanego postanowienia, o którym mowa w art. 50 ustawy, wydaje na podst. art. 51 ust. 1 decyzję, którą nakłada określony obowiązek. Celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 Prbud jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę modelem prowadzenia postępowania naprawczego, jeżeli inwestor w sposób istotny odstąpił od pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud zachodzą przesłanki nakazania wykonania projektu zamiennego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W ostatniej fazie postępowania organ stwierdza, czy doszło do wykonania obowiązku określonego w decyzji wydanej na podst. art. 51 ust. 1 Prbud., w tym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W zależności od poczynionych ustaleń, organ nadzoru budowlanego wydaje następnie jedną z decyzji o których mowa w art. 51 ust. 4-5 Prbud. Przedstawiona wyżej sekwencja działań organu nadzoru budowlanego w oparciu o tryb postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 - 51 Prbud. w odniesieniu do przypadku samowoli budowlanej polegającej na dopuszczeniu się przez inwestora przy realizacji inwestycji istotnych odstępstw od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, przewiduje więc ściśle określone etapy. Każde kolejne stadium jest uzależnione (uwarunkowane) od zakończenia i wyniku poprzedniego etapu. Każda decyzja kończąca jeden z powyżej opisanych etapów postępowania naprawczego, w rozumieniu przepisów kpa (por. art. 104 k.p.a.) na danym etapie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jeśli z ust. 7 art. 51 Prbud wnosić można, że zakres art. 51 dotyczy nie tylko postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1, lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, to jasne jest, że w takim przypadku wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych jest zbędne (NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IIOSK 1287/13).

Organ odwoławczy zaznaczył, że postanowienie nr [...], którym PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. - w sposób istotnie odbiegający od warunków i uzgodnień określonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz nakazał inwestorowi Spółce Firma A z siedzibą w B. przy ul. [...] wykonanie zabezpieczeń terenu budowy, zostało wydane w dniu 3 lutego 2020 r., zaś doręczono je pełnomocnikowi firma B w dniu 6 lutego 2020r. Wskazano, że jeżeli nawet ww. postanowienie nie zostałoby doręczone wszystkim stronom postępowania to bieg dwumiesięcznego terminu rozpoczyna się od dnia jego otrzymania przez adresata, czyli inwestora, który jest podmiotem nałożonego obowiązku, a który nie wniósł od niego zażalenia. Jednocześnie postanowienie takie staje się ostateczne, jeżeli strona, której je doręczono nie wniosła zażalenia, nawet jeśli właściwy organ nie doręczyłby takiego postanowienia wszystkim stronom postępowania. W przedmiotowej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót nie zostało zaskarżone (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt. II OSK1977/11). Zatem organ I instancji winien był zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane wydać skarżoną decyzję przed upływem terminu 2 miesięcznego, zatem do 3 kwietnia 2020 r. Natomiast skarżona decyzja została wydana w dniu 21 kwietnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze wskazano, iż postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie posiada samoistnego bytu prawnego, a ważność postanowienia zależy od prawidłowego wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane lub jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 w/w ustawy. PINB w Z., wydając w dnu 21 kwietnia 2020r. decyzję nr [...], nakazującą inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego z powołaniem się na przepis art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego - działał z przekroczeniem terminu ustawowego. W tym miejscu w ślad za doktryną podniesiono, że zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa w powołanym artykule mogą być podjęte w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zatem wydanie skarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót czyni ją nieważną jako rażąco naruszającą prawo w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ślad za orzecznictwem sądowym wskazać należy, że przy wykładni art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego nie można pominąć art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, co prowadzi do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać jedna z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1814/16). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 2 października 2002 r., III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371), pojęcia "wydania decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Jest to bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej elementy określone w art. 107 § 1 K.p.a. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że zachodzą okoliczności wskazujące, na możliwość dalszego prowadzenia inwestycji przez inwestora z uwagi na upływ ponad dwumiesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót tj. 6 luty 2020r. do dnia wydania skarżonej decyzji tj. 21 kwietnia 2020r. Niemniej jednak, nie oznacza to, że ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych wyłącza odpowiedzialność inwestora za ich prowadzenia zgodnie z przepisami prawa. Tak więc w sytuacji, gdyby okazało się, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano niezgodnie z prawem, będzie możliwe podjęcie przez organ I instancji stosownych działań w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie MWINB zaznaczył, że w zaistniałej sytuacji, na obecnym etapie, nie mógł oceniać prawidłowości skarżonej decyzji ani tym bardziej badać merytorycznie całości postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie robót budowlanych związanych z budową pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. - w sposób istotnie odbiegający od warunków i uzgodnień określonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do wniesionego przez A. F. odwołania Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, iż w treści decyzji wskazano podstawy uchylenia skarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji. Ponadto uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji nie stanowi pozbawienia ochrony prawnej interesów skarżącej. Jak wskazano powyżej, ocena legalności zrealizowanej inwestycji będzie poddana ocenie organ I instancji po zakończeniu budowy poprzez zgłoszenie inwestycji do użytkowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. F. zarzucając naruszenie:

1/ 7 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 70 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedochowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w szczególności: - pominięcie tego, że prócz istotnych odstępstw od projektu budowlanego, inwestor - firma B postawił nowy obiekt budowlany - mur oporowy, bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, zaś mury oporowe stanowią samowolę budowlaną albowiem nie były przewidziane w pierwotnej dokumentacji; forma architektoniczna murów oporowych jest sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy tym zagraża bezpieczeństwu osób i mienia, gdyż brak jest analizy statycznej w zakresie wytrzymałości przedmiotowej konstrukcji; mury oporowe naruszają walory estetyczne oraz możliwości prawidłowej eksploatacji działek sąsiednich; na skutek wykonania murów oporowych o wysokości 4 metry doszło do naruszenia stosunków wodnych no gruncie, co spowodowało obniżenie wód gruntowych na działce ewid. nr [...], a dodatkowo narusza dyspozycję art 234 ust 1 pkt 1 ustawy prawo wodne - a zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, zaś organ winien prowadzić postępowanie w zakresie wybudowania muru oporowego, ewentualnie winien przekazać sprawę w zakresie wybudowania muru oporowego do odrębnego rozpoznania; pominięcie, iż pomimo wstrzymania prac budowlanych postanowieniem nr [...] z dnia 3 lutego 2020r., prace budowlane były nadal prowadzone, a inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektów, bez pozwolenia no użytkowanie i sprzecznie z funkcją określoną w pozwoleniu na budowę albowiem wynajmuje apartamenty na cele turystyczne; zupełne pominięcie, iż na skutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania, skarżąca zostanie pozbawiona możliwości podnoszenia jakichkolwiek zarzutów w stosunku do inwestycji - albowiem wbrew twierdzeniom organu - stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest tylko i wyłącznie inwestor, co wprost wynika z art 59 ust 7 ustawy prawo budowlane;

2/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy: organ winien uchylić decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy, z jednoczesnym wyłączeniem sprawy muru oporowego do odrębnego rozpoznania, albowiem na gruncie prócz istotnych odstępstw od projektu budowlanego powstał inny obiekt budowlany, tj. mur oporowy, który nie był przedmiotem analizy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. ani Inspektor Nadzoru Budowlanego; pomimo wstrzymania prac budowlanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2020 r. prace budowlane były nadal prowadzone, a inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania części obiektów, bez pozwolenia na użytkowanie, sprzecznie z funkcją określoną w pozwoleniu na budowę, albowiem wynajmuje apartamenty na cele turystyczne;

3/ art. 78 § 1 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu, a przez to pominięcie najistotniejszych faktów niniejszego postępowania: a to faktu, iż pomimo wstrzymania prac budowlanych postanowieniem nr [...] z dnia 3 lutego 2020 r., prace budowlane były nadal prowadzone, a inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektów, bez pozwolenia na użytkowanie i sprzecznie z funkcją określoną w pozwoleniu na budowę - albowiem wynajmuje apartamenty na cele turystyczne;

4/ art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, dowolną, naruszającą zasadę prawdy obiektywnej i praworządności ocenę materiału dowodowego oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

5/ art. 50a ustawy prawo budowlanej poprzez brak nakazania rozbiórki w sytuacji gdy po wydaniu postanowienia z dnia 3 lutego 2020 r. wstrzymane zostały prowadzenie robót budowlanych, zaś inwestor zamiast dokonać prac zabezpieczających kontynuował prace budowlane, a zatem brak było podstaw do zastosowania postępowania naprawczego;

6/ art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 80 ust 2 pkt 1 prawo budowlane i art. 83 ust 1 prawa budowlanego polegające na umorzeniu postępowania w sytuacji gdy pomimo wstrzymania prac budowlanych prace były prowadzone, a inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania części obiektów, zaś na skutek błędu proceduralnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., inwestor w dalszym ciągu może kontynuować prace budowlane mimo istotnych odstępstw, zaś organ administracji publicznej ma prawo do żądania projektu zamiennego tylko i wyłącznie na tym etapie postępowania

7/ art. 48 ustawy prawo budowlane polegające na prowadzeniu postępowania legalizacyjnego oraz kontroli sposobu realizacji inwestycji pod względem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji kiedy sporna inwestycja w jej aktualnym stanie jest sprzeczna z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z uchwały Gminy K., a ponadto narusza wymogi legalizacji, określone w tym przepisie, albowiem inwestor pomimo wstrzymania prac budowlanych i przystąpił do użytkowania obiektu, bez pozwolenia na użytkowanie i sprzeczne z funkcją określoną w pozwoleniu no budowę, albowiem wynajmuje apartamenty na cele turystyczne.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił zarzutów w niej powołanych; uznał bowiem, że zaskarżona decyzja, poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 3 lutego 2020 r. obarczone są wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), a w konsekwencji konieczne było stwierdzenie ich nieważności.

Rozpocząć należy od tego, że opisane powyżej orzeczenia zapadły w procedurze naprawczej, prowadzonej na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.). Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzja ta powinna zostać skierowana do podmiotu ustalonego na podstawie art. 52 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. 2020 r. poz. 471), tj. do podmiotu będącego inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, zobowiązanego do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego błędnie ustaliły podmiot zobowiązany, do którego kierowane były podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się z inicjatywy firma B która to spółka zwróciła się w piśmie z 19 lipca 2019 r. "o zalegalizowanie odstępstw od wydanych decyzji" (k. 3 akt PINB). W aktach sprawy zalegają również informacje z rejestru gruntów wskazujące na to, że firma B z siedzibą w B.-B. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...] (k. 31-38 akt PINB), których dotyczył wniosek. Pomimo tego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uczynił adresatem swoich rozstrzygnięć inny podmiot - Firma A . Do tej spółki skierował Powiatowy Inspektor postanowienie nr [...] z dnia 3 lutego 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nakazał tejże Spółce – jako inwestorowi – wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. Nr 47, poz. 401). Następnie Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr [...] nałożył na Firma A . obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przebudową sieci energetycznej, budową murów oporowych oraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K.. Podkreślić należy jednak, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bezsprzecznie, że Firma A . nie była ani inwestorem, ani właścicielem, ani też zarządcą obiektów budowlanych, które były przedmiotem prowadzonego postępowania.

Błąd powyższy powielił organ II instancji i to pomimo zwrócenia na tę kwestię uwagi w toku postępowania odwoławczego przed przedstawiciela Firma A który wnioskował o umorzenie postępowania (vide: pismo z 19 marca 2021 r. – k. 92-101 akt MWINB). Przedłożone wówczas informacje z Krajowego Rejestru Sądowego wskazują, że Firma A zarejestrowana jest po numerem [...], zaś firma B – pod numerem [...].

Niewątpliwie zatem w przedmiotowej sprawie doszło do skierowania decyzji oraz ww. postanowienia do podmiotu, który nie był stroną w sprawie, a tym samym do podmiotu, który w realiach sprawy nie mógł być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Takie uchybienie należy do najpoważniejszych wad decyzji administracyjnej, tj. wad powodujących jej nieważność. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stwierdzenie takiej wady ma również znaczenie dla orzekania przez sąd administracyjny, bowiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przyczynach.

Z podanych przyczyn Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz – w uwzględnieniu art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 3 lutego 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.