Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1189/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 5 i 6, art. 250 par 1, ar. 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 30 czerwca 2016 r. Nr XXIV/209/16 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynku przy ul. Szczecińskiej nr 52 w Gryfinie oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. przyznać od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego K. K.-S. kwotę [...] ([...]) złotych wraz z należnym podatkiem od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie nr XXIV/209/16 z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej, lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w Gryfinie oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi B. P. przytoczyła treść zaskarżonej uchwały oraz wskazała, że przed wniesieniem skargi wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwał nr XXIV/207/16, nr XXIV/208/16 zmienionej następnie uchwałą nr XXV/228/16 z dnia 1 sierpnia 2016 r., jednakże Rada wezwania nie uwzględniła czemu dała wyraz w uchwale nr XXVI/241/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r.

Skarżąca podniosła, że lokale mieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...] w Gryfinie, stanowiącym własność komunalną, zostały przeznaczone do sprzedaży na rzecz ich najemców na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r.

B. P. w dniu 13 maja 2015 r. złożyła wniosek o wykup lokalu nr 3 znajdującego się w tym budynku i pismem z dnia 6 lipca 2015 r. została poinformowana, że zajmowany przez nią lokal będzie pierwszym sprzedanym lokalem w budynku przy ul. [...] oraz o wszczęciu procedur poprzedzających sprzedaż. Kolejnym pismem, z dnia 20 października 2015 r., Burmistrz poinformował skarżącą o wstrzymaniu sprzedaży lokalu i stanowisko swoje podtrzymał w piśmie z dnia [...] r. Uzasadniając wstrzymanie sprzedaży wskazał na wprowadzenie dodatkowego warunku sprzedaży lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] polegającego na sprzedaży wszystkich lokali w jednej dacie u uwagi na wysokie koszty dalszego remontu budynku.

Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Burmistrza G. na podstawie art. 227 k.p.a. wniosła skargę na działanie tego organu wskazując na dotychczas podejmowane przez Radę Miejską w G. uchwały w sprawie sprzedaży budynku przy ul. [...] oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży, nie wprowadzające dodatkowych warunków zbycia lokali. Burmistrz winien kontynuować procedury związane ze sprzedażą i niezwłocznie tę sprzedaż sfinalizować.

Rada Miejska w G. uznała skargę B. P. za bezzasadną czemu dała wyraz w uchwale nr XVIII/162/16.

Skarżąca pismem z dnia [...] r. wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, jednakże organ ten wezwania nie uwzględnił (uchwała nr XIX/173/16 z dnia 3 marca 2016 r.).

Skarżąca podniosła nadto, że Gmina G. pomimo wstrzymania procedury sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...] kontynuowała procedury zmierzające do sprzedania mieszkania skarżącej oraz pozostałych lokali na rzecz najemców oraz prowadziła rozmowy z najemcami. Z ustaleń dokonanych na spotkaniach w dniach [...]r. wynikało, że najemcy trzech lokali wyrazili zamiar wykupu lokalu, natomiast jednemu najemcy, niezainteresowanemu wykupem, Gmina zaproponowała zamianę lokalu i wystawienie tego lokalu do sprzedaży. Lokale przeznaczone do sprzedaży zostały wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego, natomiast operat szacunkowy, na wniosek najemców, został im przedłożony. Skarżąca złożyła zastrzeżenia do wyceny dotyczące poniesionych kosztów modernizacji lokalu, dokonanej za zgodą właściciela, poprzez wykonanie na własny koszt łazienki wraz WC.

W dniu [...] r. skarżąca otrzymała do wiadomości pismo skierowane z Urzędu Miasta i Gminy G. do rzeczoznawcy zajmującego się wyceną nieruchomości, dotyczące zlecenia na sporządzenie wyceny szacunkowej lokali wraz z rozliczeniem poniesionych nakładów, których najemcy są zainteresowani wykupem.

W ocenie B. P. , działania G. wskazują na rozpoczęcie i kontynuację zapisów uchwały nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r. w zakresie sprzedaży lokali przy ul. [...] . Skarżąca w dniu [...] r. otrzymała operat szacunkowy z wyceną lokalu na kwotę [...] zł, uwzględniający poniesione nakłady i operatu tego nie kwestionuje.

B. P. zarzuciła, że uchwały które kwestionuje nie zawierały w uzasadnieniu informacji o trwającej procedurze wykupu lokali w budynku przy ul. [...] jak również tego, że na zlecenie Gminy w tym budynku przeprowadzono inwentaryzację budowlaną w celu ustalenia prawidłowych udziałów w nieruchomości wspólnej.

Skarżąca podniosła, że uwarunkowanie sprzedaży lokali w nieruchomości przy ul. [...] w G. jednoczesnym wykupem przez najemców wszystkich lokali w budynku, z wyłączeniem lokalu socjalnego, jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo w nabyciu lokali przysługuje najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Postawienie potencjalnym nabywcom uprawnionym do nabycia lokalu dalszych ograniczeń nieprzewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalne. Przepisy tej ustawy nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży, nie można przyjąć, aby uchwała Rady bądź inne rozstrzygnięcia decyzyjne Burmistrza mogły w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu. Na okoliczność tych twierdzeń skarżąca powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r. I OSK 281/14 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r. I OSK 298/14.

W ocenie skarżącej, ustanowiony przez Gminę warunek jednoczesnego wykupu lokali przez wszystkich najemców wyklucza możliwość skorzystania z uprawnienia najemców, którzy spełniają wymogi określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem nie wszyscy najemcy musz wyrażać chęć zakupu zajmowanych przez siebie lokali mieszkalnych, co uniemożliwia pozostałym wykup.

Powyższy warunek narusza indywidualny interes prawny skarżącej albowiem jest ona osobą starszą i niepełnosprawną, natomiast zajmowany lokal wymaga generalnego remontu oraz przystosowania go do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wykup mieszkania pozwoliłby na przystąpienie do remontu i poprawienie warunków życia.

Do skargi B. P. załączyła kserokopie dokumentów na poparcie zaprezentowanych w skardze twierdzeń.

Gmina G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma podała, że nie ma obowiązku sprzedaży lokali usytuowanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w G. na rzecz najemców na podstawie uchwały, albowiem kompetencje Rady Miejskiej w tym zakresie dotyczą wyłącznie określenia zasad sprzedaży, natomiast organ wykonawczy może tę zasadę realizować w dowolny sposób, posługując się w tym celu dozwolonymi prawnie formami działania realizując w ten sposób uprawnienia właścicielskie.

Gmina wskazała nadto, że chociaż najemca, z którym najem został nawiązany na czas nieoznaczony ma prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu, to właściciel, czyli Gmina G. nie ma obowiązku jego sprzedaży, ma natomiast obowiązek prowadzenia właściwej gospodarki lokalami mieszkalnymi oraz tworzenia zasobu mieszkaniowego.

Z kolei modyfikacja decyzji odnośnie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] była dopuszczalna albowiem z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika żadne ograniczenie co do związania rady wcześniej podjętymi decyzjami. Działania Rady Miejskiej w G. na naruszają konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów w granicach i na podstawie prawa, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem organ ten posiada uprawnienia do wprowadzenia dodatkowych warunków sprzedaży, tj. zasady jednoczesnego wykupu lokali przez wszystkich najemców z wyłączeniem lokalu socjalnego jak i mógł wycofać się ze sprzedaży tych lokali.

Gmina podniosła również, że wykonała w budynku przy ul. [...] szereg prac remontowych, jednakże wiele z nich pozostało jeszcze do wykonania. Zakres i koszt tych robót przesądził o konieczności sprzedaży wszystkich lokali w jednej dacie.

Powołując się na brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Gmina podniosła, że skarżąca nie jest uprawniona do powoływania się na naruszenie interesu prawnego innych osób aniżeli sama skarżąca, albowiem przepis ten nie przewiduje występowania w cudzym interesie.

Pismem z dnia [...]r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej wniósł o połączenie spraw II SA/Sz 1188/16, II SA/Sz 1189/16 II SA/Sz 1190/16 oraz II SA/Sz 413/16 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia albowiem sprawy te pozostają ze sobą w związku, gdyż dotyczą wstrzymania rozpoczętych przez Gminę G. procedur związanych z wnioskiem skarżącej o wykup zajmowanego lokalu.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast skarżąca upatruje naruszenie interesu prawnego poprzez brak możliwości zakupu mieszkania ze względu na treść zaskarżonej uchwały. Podał również, że nie ma przepisu prawa, który gwarantuje skarżącej sprzedaż na jej rzecz lokalu komunalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację uprawnienia służącej skarżącej, ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej powoływana jako "u.s.g."), w zakresie ochrony prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak wynika z powyższego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

W następnej kolejności konieczne było zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, dostępny w Internecie na stronie CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05,dostępne w Internecie na stronie CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Istotne w sprawie jest zatem ustalenie przedmiotu zaskarżonej uchwały.

B. P. wniosła skargę na uchwałę nr XXIV/209/16 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż, w drodze bezprzetargowej, lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w Gryfinie oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali.

W uchwale tej Rada Miejska wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych z wyłączeniem lokalu socjalnego w budynku przy ul. [...] w Gryfinie wraz z udziałem w prawie własności gruntu. Sprzedaż uwarunkowała jednoczesnym wykupem wszystkich lokali w budynku, z wyłączeniem lokalu socjalnego. Wyraziła również zgodę na udzielenie 90% bonifikaty od ceny sprzedaży lokali wraz z udziałem w prawie własności gruntu przy jednorazowej wpłacie całej ceny sprzedaży.

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.- zwanej dalej "u.g.n.").

Przepis art. 18 ust. 2 pkt.9 lit. a powołanej wyżej ustawy stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie powołanego wyżej przepisu powinna wyrażać jedynie akceptację dla dokonania określonej rodzajowo w tym przepisie czynności, tj.: nabycia, zbycia, obciążenia nieruchomości, wydzierżawienia lub wynajęcia.

Z kolei przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.n. stanowią, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3) oraz zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 (art. 37 ust.1 i ust. 2 pkt 1).

Skarżąca upatruje źródło swego interesu prawnego w czynnościach przygotowawczych do sprzedaży lokalu podjętych na jej wniosek jako najemcy lokalu komunalnego. Nie wskazała jednakże, jak również jej pełnomocnik przepisu prawa, który gwarantuje zbycie na jej rzecz zajmowanego lokalu, o ile wyrazi tylko taki zamiar.

Podkreślić należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o samorządzie gminnym nie konkretyzuje obowiązku dla gminy do dokonania zbycia lokalu tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę.

Gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo – wynikające m.in. z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do określania zasad zbywania nieruchomości.

Z kolei przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo, (które obecnie odnieść można do treści art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.) polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Przepis ten - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) - opierał się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, stała się w tych zasobach zbędna i została przeznaczona do sprzedaży, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel, a przy korzystaniu z tego pierwszeństwa z oczywistych względów nie mógł być stosowany przetargowy tryb zbycia. Były właściciel nieruchomości, który chciał zrealizować swoje uprawnienia, miał zatem prawo nabyć nieruchomość w drodze bezprzetargowej za ustaloną cenę. Pierwszeństwo byłego właściciela aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości (tzn. Skarb Państwa lub gmina) podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. Z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (obecnie art. 34 ust.1 pkt 2 u.g.n.) umowa sprzedaży nieruchomości zawarta z osobą trzecią z naruszeniem pierwszeństwa była dotknięta sankcją nieważności. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmowano natomiast, że z zagwarantowanego pierwszeństwa w kupnie nieruchomości nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, nawet jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2000 r., V CKN 180/00 niepubl.). Podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości (art. 34 ust. 1 u.g.n.), nie mają roszczenia o sprzedaż nieruchomości ani po sporządzeniu i opublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, ani po pisemnym ich zawiadomieniu o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia, jak również po przeznaczeniu określonych nieruchomości do sprzedaży (uchwała rady gminy), ani tym bardziej przed podjęciem takiej uchwały. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości lokalowych przyznane przez ustawę (art. 34 ust. 1 u.g.n.) lub na jej podstawie (art. 34 ust. 6 u.g.n.) jest więc korzystną sytuacją prawną określonych podmiotów, nie ukształtowaną w postaci prawa podmiotowego lub jednego z elementów jego treści (por. M. Nazar - Sprzedaż lokali z gminnego zasobu nieruchomości, publ. Rejent 1998/12/122). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9.01.2013 r. I OSK 1150/12, dostępny w Internecie CBOSA).

Ustawowe pierwszeństwo nie jest zatem źródłem roszczenia "przymuszającego" właściciela do sprzedaży nieruchomości, daje najemcy jedynie potencjalne uprawnienie do bezprzetargowego trybu nabycia.

Uprawnienie najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego aktualizuje się dopiero w przypadku przeznaczenia nieruchomości przez jej właściciela do zbycia, czego wyrazem jest sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n., gdyż uchwała, którą powołuje się w skardze, nie stanowi jeszcze oferty sprzedaży.

Skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Bezspornie wyraża wolę zakupu lokalu zajmowanego dotychczas jako najemca, jednakże nie istnieje norma prawa materialnego, która dawałaby jej uprawnienie do żądania zmiany umowy najmu na umowę sprzedaży, co przyznał jej pełnomocnik odpowiadając na rozprawie na pytanie Sądu.

Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle tej normy prawnej nie jest wystarczające powoływanie się na niezgodność zaskarżonego aktu z prawem. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że nie można naruszyć prawa strony, jeżeli strona takiego prawa nie posiada.

Skoro więc skarżąca jako najemca lokalu stanowiącego własność Gminy G. nie była legitymowana do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jej skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy Sąd przyznał w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a.