Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2732/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 67, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych E. Sp. z o.o. Sp. k. w R. i Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 923/17 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 marca 2017 r. nr DPI(DWI).IV.8310.6.5.MMH.2016.14 IK:28211 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 923/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. sp. k. w R. (dalej: skarżąca, strona Spółka, beneficjent) uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 13 marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z 11 lutego 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) zawarł 14 października 2011 r. ze skarżącą umowę o dofinansowanie nr POIS.09.01.00-00-013/10-00 (dalej: "umowa o dofinansowanie") projektu pn. "Budowa instalacji wysokosprawnej kogeneracji (CHP) z odzyskiem CO2 na bazie gazu ziemnego w miejscowości S.", zmienioną aneksami z 23 lipca 2012 r. oraz 12 grudnia 2013 r.

Spółka pismem z 15 października 2014 r. uzupełnionym pismem z 28 października 2014 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o rozwiązanie umowy o dofinansowanie za porozumieniem stron. Jednocześnie Spółka zaproponowała m.in., że NFOŚiGW nie będzie żądał od niej zwrotu kwalifikowalnych wydatków poniesionych na projekt w kwocie 457.819,10 zł, stanowiących przekazane mu dofinansowanie na podstawie umowy o dofinansowanie.

W związku z brakiem dokonania przez Stronę wpłaty w terminie, NFOŚiGW pismem z 17 listopada 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie 457.819,10 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Następnie w dniu 29 stycznia 2016 r i 1 lutego 2016 r. Strona dokonała zwrotu środków na łączną kwotę 100 zł tytułem ww. należności. Strona w oświadczeniu z 29 stycznia 2016 r. wskazała, że płatność w wysokości 100 zł stanowi wpłatę 90 zł tytułem zwrotu kapitału, 10 zł tytułem odsetek. Wskazała również, że płatność w wysokości 100 zł została spełniona z zastrzeżeniem zwrotu w rozumieniu art. 411 pkt 1 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z postanowieniem NFOŚiGW z 11 lutego 2016 r. dokonana przez stronę wpłata w wysokości 100 zł została zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty głównej w wysokości 68,96 zł oraz odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych w wysokości 31,04 zł. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Rozwoju postanowieniem z 22 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W związku z powyższym NFOŚiGW w decyzji z 11 lutego 2016 r. orzekł zwrot od beneficjenta środków otrzymanych przez niego w ramach umowy o dofinansowanie na realizację Projektu w łącznej kwocie 457.750,14 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Jak wskazano na podstawie § 19 ust. 2 umowy o dofinansowanie, NFOŚiGW rozwiązał umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym. Wobec tego, zgodnie z § 19 ust. 4 umowy o dofinansowanie beneficjent obowiązany był do zwrotu środków w terminie i na zasadach określonych we właściwych regulacjach zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i wskazanych w postanowieniach umowy o dofinansowanie.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 13 marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że środki podlegające zwrotowi w związku z zaistnieniem jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie, nie są z mocy samej umowy o dofinansowanie należnością o charakterze cywilnoprawnym, o czym świadczy powołanie się w ww. postanowieniu umownym na art. 207 ustawy z 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.). Zatem, w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie, powstająca w związku z tym należność podlegająca zwrotowi jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p.

Wobec powyższego w ocenie Ministra – niezależnie od toczącej się sprawy cywilnej – organ ma obowiązek dochodzenia zwrotu środków w niniejszej sprawie na podstawie przepisów u.f.p. Zaś sprawa zawisła przed sądem powszechnym nie ma wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia odnośnie postępowania w przedmiocie zwrotu środków (ugoda nie została zawarta).

Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że w umowie o dofinansowanie brak jest postanowienia, które przewiduje zwolnienie beneficjenta z obowiązku zwrotu otrzymanego dofinansowania w przypadku, gdy została ona rozwiązana za porozumieniem stron. Zaś kwestie związane z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie pozostają poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie.

W opinii organu odwoławczego sama zmiana przepisów Prawa energetycznego, która nastąpiła po rozpoczęciu realizacji projektu, w systemie wsparcia kogeneracji w postaci terminu wydawania tzw. "żółtych certyfikatów" (będą wydawane tylko do końca 2018 r.) nie miała żadnego wpływu na realizację przez beneficjenta Projektu zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Jakkolwiek ww. zmiana może mieć w przyszłości ewentualny wpływ na rentowność Projektu, to jednak nie spowodowała ona, że beneficjent nie mógł realizować go zgodnie z umową o dofinansowanie.

Minister stwierdził, że wezwanie do zapłaty było efektem rozwiązania ze skutkiem natychmiastowym przez NFOŚiGW umowy o dofinansowanie z 14 października 2011 r. i niewywiązania się beneficjenta z obowiązku wynikającego z § 19 ust. 4 umowy o dofinansowanie, czyli zwrotu całości wypłaconego dotychczas dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Decyzja została wydana zatem również ze względu na rozwiązanie umowy o dofinansowanie.

Środki podlegające zwrotowi w związku z zaistnieniem jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie, nie są (choćby z mocy samej umowy o dofinansowanie) należnością o charakterze cywilnoprawnym, o czym świadczy powołanie się w ww. postanowieniu umownym na art. 207 u.f.p. Zatem, w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie, powstająca w związku z tym należność podlegająca zwrotowi jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p.

Spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do WSA w Warszawie, wskazując, że nie zrealizowała umowy o dofinansowanie ponieważ zmieniły się warunki finansowe realizacji projektu – Państwo wycofało się z dofinansowania pozyskiwania energii w procesie kogeneracji, wobec czego projekt utracił sens ekonomiczny, co w stosunku do zobowiązań zawartych w umowie o dofinansowanie realizacji projektu oznacza, że nie zostanie zrealizowany wskaźnik trwałości projektu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że inwestycja miała kosztować ok. 14 mln złotych, z czego mniej niż połowa miała zostać pokryta z dofinansowania. Starając się o rozwiązanie umowy z gwarancją braku żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania strona przedstawia szczegółowe wyliczenia wskazujące, że rozwiązania ustawodawcze (a także ich brak w pewnym okresie) czynią projekt nieopłacalnym ekonomicznie, nie pozwalając na osiągnięcie wskaźników trwałości projektu. Te okoliczności nie zostały w ocenie WSA poddane analizie organu w zaskarżonej decyzji, chociaż mają kluczowe znaczenie dla ustalenia czy doszło po stronie beneficjenta do powstania nieprawidłowości w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów. Organ nie zarzuca skarżącej, że otrzymane dofinansowanie zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, zaś Spółka twierdzi, że nie jest też wzbogacona, gdyż dofinansowanie (oraz jej środki własne) zostały przeznaczone na przygotowanie inwestycji, która nie może być kontynuowana.

Zdaniem Sądu I instancji organ nie rozważył czy umowa ta mogła zostać przez stronę zrealizowana, a dokładnie czy był ekonomiczny sens jej realizacji, czy realizowana w ramach projektu instalacja wysokosprawnej kogeneracji (CHP) z odzyskaniem CO2 na bazie gazu ziemnego mogła funkcjonować przynajmniej bez straty. Nie sposób też przyjąć, że to tylko beneficjent ma ponieść ujemne skutki zmiany ekonomicznych warunków inwestycji, skoro projekt wpisywał się w założenia regulaminu konkursu, a tym samym priorytety polityki rozwojowej państwa, założenia ekonomiczne były weryfikowane w toku procedury konkursowej, uznane za prawidłowe i możliwe do zrealizowania. To przecież nie strona, ale organy państwa kształtują warunki ekonomiczne, w których projekt jest realizowany. Dlatego też zarzuty strony dotyczące wydania decyzji w oparciu o treść art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 bez dostatecznej analizy czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania powyższych przepisów należy uznać za zasadne.

Natomiast Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wypłaconego dofinansowania, podzielając pogląd organu, że precyzyjnie wskazano wszelkie zaistniałe okoliczności, z powodu których postępowanie jest wszczynane – rozwiązanie umowy o dofinansowanie, wezwanie do zapłaty, bezskuteczny upływ wyznaczonego w nim terminu na zwrot środków. Wskazanie w podstawie prawnej zawiadomienia o wszczęciu podstawy do zwrotu określonej w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w sytuacji gdy orzeczenie o zwrocie zostało oparte na treści punktu 2 tegoż przepisu, nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości wszczęcia postępowania i jego przebiegu.

Skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r. wnieśli Minister Inwestycji i Rozwoju oraz E. sp. z o.o. sp. k. w R.

Minister zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z przepisem art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji organu jako wydanej, w ocenie Sądu, z uchybieniem procedurze administracyjnej w stopniu mogącym co najmniej istotnie wypłynąć na wynik sprawy, mimo niepodzielenia przez Sąd zarzutów procesowych skargi, przy równoczesnych:

■ braku wskazania w uzasadnieniu wyroku, że Sąd uznał skargę za zasadną, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione,

■ wskazaniu, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące uchybienia przez organ prawu materialnemu

- co czyni skarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji arbitralnym, gdyż uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest logicznie niespójne i jako takie nie pozwala na zrekonstruowanie uporządkowanego logicznie procesu dochodzenia przez ten Sąd do rozstrzygnięcia,

b) przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisami art. 7 k.p.a. i art 104 § 2 k.p.a. poprzez niespójne logicznie umotywowanie wyroku, w ramach którego Sąd jednoznacznie stwierdza, że podstawą materialnoprawną kontrolowanej przezeń decyzji organu jest przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który to przepis nie obejmuje – jak równie jednoznacznie wskazuje Sąd – swoimi przesłankami okoliczności dotyczących rozwiązania umowy, a mimo to Sąd uznaje te właśnie okoliczności za "kluczowe" w sprawie niniejszej i wytyka organowi zaniechanie zbadania tych okoliczności, wywodząc z tego zaniechania przyczynę uchylenia decyzji organu

- co czyni skarżony wyrok arbitralnym, gdyż uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest logicznie niespójne i jako takie nie pozwala na zrekonstruowanie uporządkowanego logicznie procesu dochodzenia przez ten Sąd do rozstrzygnięcia;

równocześnie to uchybienie Sądu pierwszej instancji świadczy o bezzasadnym przypisaniu organowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej wywodzonej z przepisu art. 7 k.p.a. i obowiązku załatwienia decyzją organu istoty sprawy (art. 104 § 2 k.p.a.),

c) przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 15 k.p.a. w związku z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez ujęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania w sprawie, zgodnie z którymi:

- organ winien rozważyć okoliczności niemieszczące się w przesłankach stosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mimo że Sąd podkreślił, że przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną decyzji organu i mimo że Sąd wyraźnie wskazał w części uzasadnienia wyroku poprzedzającej sformułowanie tych wskazań, że postępowanie administracyjne oparte na przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie może okoliczności tych dotyczyć,

- okoliczności, które organ obowiązany został rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy są "kluczowe" w tej sprawie,

co czyni skarżony wyrok arbitralnym, gdyż uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest logicznie niespójne i jako takie nie pozwala na zrekonstruowanie uporządkowanego logicznie procesu dochodzenia przez ten Sąd do rozstrzygnięcia;

równocześnie wywody uzasadnienia wyroku w powyższym względzie bezpośrednio prowadzą do naruszenia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zasady dwuinstancyjności, skoro wyłącznie organ winien zbadać okoliczności "kluczowe" zdaniem Sądu dla wyniku sprawy administracyjnej;

2) uchybienie prawu materialnemu, a to wobec błędnej wykładni i w jej następstwie niewłaściwego zastosowania przepisu art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z § 19 ust 4 umowy w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 umowy w związku z przepisem art. 30 ust 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376, ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) w związku z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie przybrało postać wywiedzenia przez Sąd pierwszej instancji z przepisu art 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. normy prawnej, zgodnie z którą środki dofinansowania Projektu nie podlegają zwrotowi, mimo naruszenia przez skarżącego (jako beneficjenta tych środków) procedur wynikających z umowy, określających obowiązki skarżącego w tym zakresie.

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Spółka również zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako: "Rozporządzenie 2988/95"); poprzez błędną jego wykładnię a następnie jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania, polegające na przyjęciu, że przepis powyższy jest przepisem szczególnym, kompleksowo regulującym przedawnienie zwrotu dofinansowania i tym samym ma zastosowanie do przedawnienia prawa do wydania decyzji orzekającej o konieczności zwrotu dofinansowania, z wyłączeniem przepisów art 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako: "Ordynacja podatkowa") stosowanego na mocy odesłania zawartego w art 67 u.f.p., a także na przyjęciu (bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego), że projekt Skarżącej jest realizowany w ramach "programu wieloletniego" w rozumieniu tego przepisu oraz że ma on zastosowanie do odsetek dochodzonych łącznie z należnością główną, w sytuacji gdy odsetki dochodzone są na podstawie przepisów krajowych;

- art 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art 67 u.f.p. oraz w związku art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie w przypadku, gdy prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny obligował WSA do ich zastosowania z pominięciem przepisów art 3 ust 1 Rozporządzenia 2988/95 i stwierdzenia, że prawo do wydania decyzji orzekającej obowiązek zwrotu dofinansowania uległo przedawnieniu, a tym samym rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości co do treści obowiązującej normy prawnej na niekorzyść Skarżącej;

2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art 134 § 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie zasady reformationis in peius polegające na przyjęciu, że w sprawie znajduje zastosowanie art 3 ust 1 Rozporządzenia 2988/95, w sytuacji gdy prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny obligował do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej, w konsekwencji pogorszenie sytuacji skarżącej, gdyż przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy administracji byłyby związane oceną prawną wyrażoną w wyroku, a zatem sytuacja prawna skarżącej byłaby mniej korzystna niż była przed złożeniem przez skarżącą skargi do WSA na decyzję (przyjmując bowiem, że w sprawie zastosowanie znalazłyby przepisy Ordynacji podatkowej, WSA byłby zobligowany do uznania, że ostateczna decyzja została wydana po upływie terminu przedawnienia orzekania o zwrocie większości tych należności);

- art 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie wyłącznie decyzji w sytuacji, gdy dla usunięcia istniejących naruszeń prawa wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu czy w sprawie możliwe było wydanie decyzji orzekającej o konieczności zwrotu (naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 2 ust 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz art 1 ust 2 Rozporządzenia 2988/95) niezbędnym było wyeliminowanie decyzji organów obu instancji;

- art 133 § 1 zdanie pierwsze oraz art 141 § 4 i art 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej wskazanych w skardze, a w konsekwencji skonstruowanie przez WSA niepełnego uzasadnienia wyroku, podczas gdy WSA miał obowiązek wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w odniesieniu do każdego z przywoływanych przez skarżącą argumentów, a także sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający odczytanie i zrozumienie przesłanek i motywów, jakie stoją u podstawy przyjętego rozstrzygnięcia, a także w oparciu o fakty i okoliczności, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji;

- które to naruszenia skutkują nieprawidłową kontrolą działalnością administracji publicznej, wykonywanej na podstawie art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz 3 § 1 i art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister oraz Spółka w odpowiedziach na skargę kasacyjną strony przeciwnej wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów od strony przeciwnej.

Pismem z 29 czerwca 2022 r. Spółka w związku z wyznaczeniem na 3 sierpnia 2022 r. posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów w niniejszej sprawie wniosła o skierowanie sprawy na rozprawę oraz przedstawienie przez NSA pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy art. 15zzs4 ust. 3 i ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w zakresie, w jakim stanowiły podstawę skierowania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym bez zgody strony postępowania, pozbawiając tym samym skarżącą prawa do rzetelnego procesu sądowego oraz sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i niezależny sąd administracyjny, są zgodne z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 233 Konstytucji RP, a także z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W tej sprawie skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Odnosząc się pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela stanowiska zawartego w zarzucie naruszenia prawa materialnego zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95 – okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (...).

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie w sposób jednolity (za wyjątkiem przywołanego przez Spółkę wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16) wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (por. np. wyroki NSA z: 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19).

W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny m.in. powoływał się na wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15, w którym odpowiedziano na pytanie – kiedy rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla postępowań określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, jeśli chodzi o nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", czyli takiego jak projekt rozpatrywany w niniejszej sprawie (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013). TSUE orzekł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", (...) biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość "ciągłą lub powtarzającą się" termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95. Poza tym "program wieloletni" uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. (...).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich – a do takich należy Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 – do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Oznacza to, że w każdym przypadku niezależnie od początkowego dnia biegu terminu przedawnienia końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu.

Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia, co nie zostało zakwestionowane, program został zamknięty i rozliczony w dniach 22 i 28 grudnia 2017 r., a więc nie przed wydaniem decyzji odwoławczej o zwrocie dofinansowania.

W związku z powyższym w tej sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 70 Ordynacji podatkowej oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Niezasadne było również stanowisko Spółki, kwestionujące przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 jest programem wieloletnim. Z informacji o Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 wynika, że decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. Komisja Europejska zatwierdziła Program Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013. To zwieńczenie wielomiesięcznych prac nad przygotowaniem największego w historii Unii Europejskiej programu. Wielkość środków unijnych zaangażowanych w realizację programu wynosiła ponad 28 miliardów euro, co stanowiło ok. 42 proc. całości środków polityki spójności w Polsce (zgodnie z wersją POIiŚ 3.0 z 21 grudnia 2011 r.). W ramach programu realizowało się duże inwestycje infrastrukturalne w zakresie ochrony środowiska, transportu, energetyki, kultury i dziedzictwa narodowego, ochrony zdrowia oraz szkolnictwa wyższego (https://www.pois.gov.pl/strony/o-programie/zasady/fundusze-europejskie-na-lata-2007-2013-2/poiis-na-lata-2007-2013/o-programie/).

O wieloletnim charakterze Programu świadczy przede wszystkim to, że był to program przewidziany na lata 2007–2013. Realizacja programu wieloletniego w szczególności rodzi konsekwencje w postaci konieczności zamknięcia operacji finansowych dokonywanych ze środków dofinansowania w ustalonym okresie, czyli w granicach czasookresu, który wytyczono dla danego programu, w tym przypadku okresu od 2007 r. do 2013 r. Ponadto uwzględniając aneks do umowy o dofinansowanie, okres kwalifikowania wyznaczono od 29.10.2010 r. do 31.12.2014 r. W związku z powyższym bezpodstawne okazało się twierdzenie Spółki kwestionujące przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 jest programem wieloletnim.

W związku z kasacyjnym charakterem zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał wypowiedzenie się w kwestii zastosowania art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 w odniesieniu do odsetek naliczanych od wierzytelności głównej w kontekście wyroku TSUE z dnia 29.03.2012 r. C-564/10. W pierwszej kolejności w tym zakresie powinien wypowiedzieć się organ administracyjny oraz Sąd I instancji.

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Odnosząc się do ostatniego z wymienionych przypadków ocena prawa wynikająca z zaskarżonego wyroku, a dotycząca zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w ponownym postępowaniu przed organem administracji w żadnej mierze nie zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Otóż organy administracyjne wydały zaskarżone decyzje rozstrzygając o obowiązku zwrotu dofinansowania, a zatem przyjęły, że w sprawie nie ma zastosowania przedawnienie, w tym również wynikające z Ordynacji podatkowej. Potwierdził to Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Niezasadnie natomiast Spółka zakłada, że przyjmując, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, Sąd I instancji byłby zobowiązany do uznania, że decyzja ostateczna została wydana po upływie terminu przedawnienia. Wadliwość takiego założenia tkwi w tym, że organ administracyjny – w przeciwieństwie do teoretycznych założeń Spółki – nie zastosował w ogóle w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej, czego dobitnym potwierdzeniem było wydanie decyzji orzekającej o istocie sprawy, a nie umarzającej postępowanie z powodu przedawnienia świadczenia pieniężnego. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania "w głąb" sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Stosowanie jednak tego przepisu jest ściśle powiązane z przesłanką "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy". Przepis ten nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania każdego zaistniałego w sprawie stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Tym samym przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale stanowi uprawnienie do orzekania "w głąb sprawy" z powiązaniu z ww. przesłanką. Przepis art. 135 p.p.s.a. przyznaje więc określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować, gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Zatem, art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ uprawnia on jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność (bezczynność) organu administracji publicznej.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei w myśl postanowień art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Wbrew stanowisku Spółki zajętemu w skardze kasacyjnej Sąd w uzasadnieniu w sposób przekonujący i wyczerpujący wyjaśnił podstawy zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95 (s. 7-9 uzasadnienia). To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami Spółki nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. są niezasadne już z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do wynikającego z pisma Spółki z 7 czerwca 2022 r. wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie jest związany takim wnioskiem, a to na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przedstawienia na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, o co wniesiono w ww. piśmie z 7 czerwca 2022 r. Zgodnie z tym przepisem każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten nie nakłada na sąd każdorazowo obowiązku zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym wtedy, gdy domaga się tego strona, lecz uprawnia do jego skierowania, jeżeli wątpliwości co do konstytucyjności określonego przepisu poweźmie sąd rozpoznający sprawę. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jak wskazuje się w orzecznictwie wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 3743/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione powyżej stanowisko.

Przechodząc w tym miejscu do rozpoznania skargi kasacyjnej organu administracyjnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Z kolei zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr1260/1999, "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię wyżej wymienionych przepisów prawa przeprowadzoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Trafnie przyjęto, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości" w znaczeniu jakie wynika z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. Ponadto definicję nieprawidłowości zawiera również art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którą nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Przedstawione wyżej definicje określają przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość.

Trafnie Sąd i instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zatem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, konieczność interpretowania terminów użytych w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Stanowisko takie zajęto również w wyroku NSA z dnia 4.04.2017 r. sygn. akt II GSK 5056/16 opubl. CBOSA.

Uwzględniając powyższe spostrzeżenie Sąd I instancji, w realiach tej sprawy, miał wszelkie podstawy do postawienia kluczowego pytania, a mianowicie czy niezrealizowanie projektu w ustalonym w umowie o dofinansowanie terminie było nieprawidłowością w rozumieniu zacytowanych wyżej przepisów.

Wbrew stanowisku organu administracyjnego interpretacja przepisów prawa materialnego w tej sprawie nie narusza wyżej powołanych regulacji. Co więcej, Sąd w tym orzeczeniu dokonał prounijnej wykładni prawa krajowego co oznacza, że efekty tej wykładni pozwalają na uwzględnienie również zapatrywania prawodawcy Unijnego na badany problem.

Nie przesądzając ustaleń organów administracyjnych w tej sprawie, które zostaną dokonane po przekazaniu im sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nawet jeżeli okaże się, iż w sprawie nie wystąpiły "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i w konsekwencji nie zaistnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. beneficjent będzie zmuszony do rozliczenia się z otrzymanego dofinansowania. Zgodnie zaś z § 21 ust. 9 umowy jeżeli strony nie dojdą do porozumienia w drodze konsultacji, spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Instytucji Wdrażającej.

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego ujęte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. O istocie naruszenie tego przepisu była już mowa w części uzasadnienia, w której ustosunkowano się do skargi kasacyjnej Spółki.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Uzasadnienie jest konstrukcyjnie logiczne. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii przedawnienia, której nie podzielił, a w dalszej kolejności przeszedł do oceny zastosowania przez organy administracyjne art. 184 i art. 207 u.f.p.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest sprzecznie logicznie oraz niespójne. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym kwestia zmiany czy też oceny zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie przekracza ramy postępowania opartego na treści art. 207 u.f.p. nie wyklucza przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie celem ustalenia przyczyn dla których umowa o dofinansowanie nie została zrealizowana. Organ administracyjny, jak się wydaje, nie dostrzega zależności, że do prawidłowego zastosowania art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 i przyjęcia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "nieprawidłowością" w realiach tej sprawy przy ustalaniu stanu faktycznego nieodzowne okazało się zbadanie, czy niezrealizowanie projektu w ustalonym w umowie o dofinansowanie terminie było nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. W tym przypadku ustalenie stanu faktycznego i ww. okoliczności wiąże się bezpośrednio ze stosowaniem przepisu prawa publicznego, który stanowi element podstawy prawnej decyzji wydawanej na podstawie art. 207 u.f.p.

W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się również nieuzasadnione.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., a w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że fakt oddalenia obu skarg kasacyjnych jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przemawiającym za zniesieniem między stronami kosztów postępowania.