Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1079/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 176, art. 106 par. 3, art. 174 pkt 1 w zw. z art. 141 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1a
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 872/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. z siedzibą w U. na decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zakazu eksploatacji budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1079/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lutego 2010r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 872/09 po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa [...] Spólki z o.o z siedzibą w U. uchylił decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] lipca 2009 roku w przedmiocie zakazu eksploatacji budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W wyniku przeprowadzonej w dniach 14-18 maja 2009 roku kontroli w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w obiekcie Zamek w U. (stanowiącym własność Gminy U.) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. wydał decyzję z [...] lipca 2009 roku nr [...] zakazującą użytkownikowi obiektu Przedsiębiorstwu [...] spółce z o.o. eksploatacji budynku w części II oraz III piętra do czasu usunięcia następujących nieprawidłowości, których istnienie może powodować zagrożenie życia ludzi:

1. zapewnienie odpowiedniej długości dojścia ewakuacyjnego z pomieszczeń na III piętrze, ponieważ wynosi ono ponad 94 m, a nie powinno przekroczyć 10 m;

2. zapewnienie odpowiedniej długości dojścia ewakuacyjnego z pomieszczeń na II piętrze, ponieważ wynosi ono ponad 57 m, a nie powinno przekroczyć 10 m;

3. zapewnienie skutecznego oddymiania głównej klatki schodowej za pomocą urządzeń posiadających powierzchnię czynną wielkości 5% rzutu poziomego podłogi tej klatki;

4. dostosowania w trybie obowiązujących przepisów korytarza III piętra budynku w części ze skosami do odpowiednich parametrów w zakresie szerokości i wysokości.

Jako podstawę prawną organ podał art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. nr 12 z 2009 roku, poz. 68 ze zm.), zwanej dalej ustawą o PSP, § 207 ust. 2, § 242 ust. 2 i 3, § 245 pkt 2, § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.); § 11 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. Nr 80, poz. 563).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż P. [...] spółka z o.o. pismem z dnia 2 czerwca 2009 roku wniosła o załączenie do akt sprawy protokołu z rozprawy z dnia 5 listopada 2008 roku w sprawie uzgodnień rozwiązań zastępczych i zamiennych dla Zamku w U., postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób odmienny niż w § 68 i § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz o przeprowadzenie dowodu z oględzin obiektu. Organ uznał, iż powołane postanowienie nie powoduje usunięcia nieprawidłowości, które są podstawą do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi. W wyniku analizy w/w postanowienia organ doszedł do przekonania, iż okres od wydania tego postanowienia ([...] maja 2009 roku) do daty wydania decyzji ([...] lipca 2009 roku) przesądził o tym, że rozwiązania zamienne nie mogły zostać przez stronę wykonane w całości. Konkludując organ uznał, iż stwierdzone nieprawidłowości, poważnie naruszając przepisy przeciwpożarowe, mogą powodować zagrożenia dla życia ludzi i stąd konieczne jest wyłączenie z eksploatacji części budynku, których owe nieprawidłowości dotyczą.

Odwołania od w/w decyzji wniosły: Gmina U. oraz P. [...] spółka z o.o.. Gmina U. zarzuciła organowi naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP (później w uzasadnieniu wskazano art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz określenie sposobu usunięcia nieprawidłowości w sposób sprzeczny z przyjętymi rozwiązaniami zamiennymi oraz art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o ochronie przeciwpożarowej i art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i skierowanie decyzji wyłącznie do użytkownika, zamiast do właściciela i użytkownika. P. [...] spółka z o.o. podniosła zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP (później w uzasadnieniu wskazano art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP) oraz art. 107 § 1 i 2 k.p.a. Zarzuciła określenie sposobu usunięcia nieprawidłowości w sposób sprzeczny z przyjętymi rozwiązaniami zamiennymi, podczas gdy § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nakazane obowiązki mogą zostać spełnione w inny sposób niż podany w przepisach; art. 107 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie decyzji nie zawierającej wszystkich wymaganych elementów; § 242 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zobowiązanie do wyłącznego zapewnienia skutecznego oddymiania klatki schodowej za pomocą urządzeń służących do oddymiania; art. 7, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu. Spółka podkreśliła, iż zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem nie zakreślało terminu, a organ nie wstrzymał się z wydaniem decyzji do czasu określonego przez stronę.

W wyniku rozpoznania odwołań Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r.nr [...] na podstawie art. 27 ustawy o PSP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, uznając dokonaną kwalifikację obiektu oraz wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia za prawidłową, stwierdził, iż organ I instancji nie mógł skorzystać z innego środka oddziaływania, jakim jest nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż decyzja I instancji nie określiła obowiązków do wykonania tylko nałożyła na stronę sankcję w postaci zakazu eksploatacji. Organ podniósł, iż powoływane przez P. [...] spółka z o.o. postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] pozwoliło na doprowadzenie obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami warunków technicznych, jednak nie usunęło istniejących nieprawidłowości, które stanowią o uznaniu budynku za zagrażający życiu ludzi, a zatem zakaz eksploatacji jest zasadny. Organ ocenił, iż kwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 107 k.p.a. Ponadto wskazał, iż skarżąca spółka – wbrew twierdzeniem odwołania – była należycie zawiadamiana i miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego a jej wnioski dowodowe zostały uwzględnione i organ I instancji dokonał ich oceny. W dalszej części uzasadnienia w odpowiedzi na zarzut stron, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego adresata organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawą takiego rozstrzygnięcia jest art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do kwestionowanego obiektu przejęła P. [...] spółka z o.o. na podstawie zawartego porozumienia z właścicielem – Gminą U.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. [...] spółka z o.o. zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP;

2. § 245 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zobowiązanie do wyłącznego zapewnienia skutecznego oddymiania klatki schodowej za pomocą urządzeń służących do oddymiania, pomimo możliwości uwzględnienia alternatywnego rozwiązania dopuszczonego przez ten przepis;

3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej;

4. przepisów postępowania art. 107 § 1 i 2 Kpa przez wydanie decyzji nie zawierającej wszystkich wymaganych elementów oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 81 kpa poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego.

Skarżąca spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu a ponadto podniosła, że w zaistniałym stanie możliwe było jedynie nałożenie obowiązku wykonania określonych prac w oparciu art. 26 ust. pkt 1 ustawy o PSP, natomiast organ wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 26 ust. pkt 2 ustawy o PSP nie był uprawniony do wskazania sposobu usunięcia nieprawidłowości, co jednak uczynił. Zarzuciła również, iż nałożone obowiązki są niewykonalne i w tym zakresie powołała się na ekspertyzę zatwierdzoną postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] maja 2009 roku nr [...]. Nadto zwróciła uwagę, iż organ zamiast polemizować ze stroną powinien był zbadać sprawę merytorycznie w jej całokształcie i nie ograniczać się tylko do weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji, czym naruszył art. 15 k.p.a. Skarżąca stwierdziła jednocześnie, iż adresatem decyzji winna być Gmina U., bowiem P. [...] spółka z o.o. realizuje zadania własne gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy wydając skarżone rozstrzygnięcia dopuściły się niekonsekwencji, bowiem oparły się o ustalenia faktyczne poczynione podczas kontroli w dniach 14-18 maja 2009 roku, a zatem decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o dane zebrane wcześniej, niż dokonanie uzgodnień (postanowienie Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] maja 2009 roku nr [...]). Przed wydaniem rozstrzygnięcia nie dokonano kolejnej kontroli obiektu, chociaż w piśmie z dnia 2 czerwca 2009r. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z oględzin, zaś w odwołaniu skarżąca podnosiła, iż zarządca niezwłocznie przystąpił do realizacji zadań określonych postanowieniem. Niezrozumiałe jest na jakiej podstawie organ I instancji doszedł do przekonania, że okres od wydania tego postanowienia ([...] maja 2009 roku) do daty wydania decyzji ([...] lipca 2009 roku) przesądził o tym, że rozwiązania zamienne nie mogły zostać przez stronę wykonane w całości, skoro nie przeprowadził w tym celu oględzin. Sąd stwierdził, iż powyższe postępowanie organu stanowi naruszenie prawa procesowego przez organ, polegające na nie przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie organu II instancji, iż organ I instancji uwzględnił wnioski dowodowe P. [...] sp. z o.o. i dołączył do akt sprawy określone dokumenty, skoro organ I instancji wyraźnie wskazał, iż dołączył do akt sprawy dokumenty, ale nawet nie odniósł się do treści uzgodnień wynikających z postanowienia [...] z dnia [...] maja 2009 roku, stwierdzając, iż przeprowadzenie dowodu z postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] na okoliczność kolejności realizacji nałożonych obowiązków nie zostało uwzględnione. Taka niespójność stanowisk organów I i II instancji, w przypadku wydania decyzji drugoinstancyjnej utrzymującej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, nie może się ostać.

Powołując się na przepisy art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. uznał, że organ nie dokonał analizy całokształtu zgromadzonego materiału, do czego obliguje go art. 80 k.p.a. sąd stwierdził, że w sprawie został także naruszony przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., ponieważ dokonał on jedynie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, co nie stanowi wypełnienia zasady dwuinstancyjności. Sąd wskazał, że art. 107 § 1 i 2 k.p.a. określa składniki obligatoryjne decyzji. Dodatkowe składniki, tj. termin, warunek czy zlecenie mogą być zawarte w decyzji, jeżeli są one przewidziane w przepisach szczególnych, a więc gdy te przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji. Z uwagi na powyższe, określenie w osnowie decyzji organu I instancji zakazu eksploatacji części obiektu do czasu usunięcia wskazanych nieprawidłowości w sytuacji gdy podstawą tegoż rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, uprawniający komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych do wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, prowadzi do naruszenia przez organ powołanego art. 107 § 1 i 2 k.p.a oraz wskazanego przepisu prawa materialnego. Sąd zauważył, że dopiero w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP organ może nakazać usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, jednakże tego przepisu w niniejszej sprawie organy nie powołały. Z tego względu organ I instancji wykroczył poza normę art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, jako że w osnowie decyzji określił warunki jakie winny być spełnione, aby możliwym była eksploatacja budynku zamku.

Z zapisów w treści decyzji wynika, że organ zakazuje eksploatacji budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości, następnie kolejno je wymieniając ze wskazaniem sposobu ich eliminacji. W ten sposób nie powołując się na pkt 1 art. 26 ust. 2 ustawy o PSP, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organ zastosował jego dyspozycję wskazując w jaki sposób należy usunąć występujące nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego jest uzasadniony.

Zdaniem Sądu dopiero ustalenie, iż nie wykonano uzgodnionych prac mogło skutkować wydaniem decyzji o zakazie eksploatacji. Nie ulega wątpliwości, iż samo wydanie postanowienia uzgadniającego zastosowanie rozwiązań zamiennych nie stanowi już usunięcia uchybień, jednakże organ, nie sprawdzając czy odpowiednie roboty budowlane wykonano, doprowadził do przedwczesnego zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez organy prawa materialnego.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej odnośnie nie zobowiązania również gminy do wyłączenia obiektu z eksploatacji. Zdaniem Sądu organ właściwie skierował decyzję do zarządcy – zgodnie z art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który stanowi, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W aktach sprawy znajduje się kopia stosownego porozumienia między właścicielem obiektu Gminą U. a P. [...] spółką z o.o., będącą adresatem kwestionowanych decyzji, mocą którego zobowiązano skarżącą spółkę do przestrzegania zaleceń, wymogów i przepisów przeciwpożarowych.

Rozważając zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd dostrzegł, iż strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, jednak – co istotne – bez zakreślenia terminu dla strony do wypowiedzenia się. Jeżeli nawet błędnie organ nie określił tego terminu, to powinien był konsekwentnie wstrzymać się z wydaniem decyzji do terminu wskazanego przez skarżącą. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy winny ustalić stan faktyczny oraz prawny, w szczególności czy wykonano wszystkie roboty budowlane objęte uzgodnieniami zastępczymi oraz czy wykonane prace w stopniu wystarczającym usunęły uchybienia, które mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.,

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi reprezentowany przez adwokata zarzucając :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 174 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art 141 § 1 pkt 2 tej ustawy, w szczególności przez nie stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności postępowania pomimo, iż zachodziły przesłanki określone w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną,

2. .naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] dotyczącej zakazu użytkowania budynku Zamku - w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, czyli istnienia w obrocie prawnym decyzji tożsamej co do przedmiotu postępowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji lub umorzenie postępowania oraz o dopuszczenie dowodu z decyzji [...] załączonej do niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie żądając akt sprawy uprzednio zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie [...] zakazującą poprzedniemu użytkownikowi Zamku - Zrzeszeniu [...] eksploatacji II i III piętra budynku. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP w P. z dnia [...] grudnia 2008r. zakazującej eksploatacji tej samej części przedmiotowego budynku i z tych samych przyczyn. Sąd jednak z urzędu nie zbadał tych okoliczności, ani też w uzasadnieniu nie nawiązał do obowiązku zbadania okoliczności istnienia poprzedniego postępowania, tym samym dopuścił się uchybienia polegającego na niedostrzeżeniu podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa skoro wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. jest identyczna w swej treści – zakazuje użytkowania tego samego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1146/04, niepubl.).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z akt sprawy [...] dotyczącej zakazu użytkowania budynku Zamku w U. - w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, czyli istnienia w obrocie prawnym decyzji tożsamej, co do przedmiotu postępowania. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. I OSK 982/06, iż dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie nie ma jednak potrzeby dokonywania takiej analizy, ponieważ w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. wydana właśnie w sprawie o znaku [...], którą to decyzją organ odwoławczy - Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zmienił decyzję organu I instancji w ten sposób, iż zakazał Zrzeszeniu [...] z siedzibą w W. – użytkownikowi Zamku w U., eksploatacji II i III tego piętra tego obiektu zaś w pozostałej części, w której organ I instancji zobowiązywał użytkownika Zamku do usunięcia nieprawidłowości w zakresie dojść ewakuacyjnych, oddymiania klatki schodowej, korytarza III piętra – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (str.25 akt.adm). Sąd pierwszej instancji dysponował zatem dowodem, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej, a ponieważ sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art.133 § 1 p.p.s.a) oczywistym jest, że Sąd pierwszej instancji znał treść powoływanej decyzji z dnia [...]stycznia 2009r.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a nie jest trafny. Nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania skutkuje uznaniem za miarodajny stan faktyczny sprawy, uznany przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowy.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 174 pkt.1 p.p.s.a w zw. z art.141 § 1 pkt. 2 p.p.s.a poprzez niestwierdzenie przez sąd pierwszej instancji nieważności postępowania pomimo, iż zachodziłaby przesłanki nieważności z art.156 § pkt 3 k.p.a, stwierdzić należy, że zarzut ten został sformułowany wadliwie.

Mając na uwadze przytoczone na wstępie uwagi, co do konieczności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera jednostki redakcyjnej takiej jak art.141 § 1 pkt.2 . Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie wyjaśnia o jaki faktycznie przepis w/w ustawy chodzi i to pomijając już fakt, że przepisy tej ustawy mają charakter procesowy a nie materialny. Po drugie w w/w zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie podnosi, iż sąd nie stwierdził nieważności postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki z art.156 § 1 pkt.3 k.p.a. Rodzaj rozstrzygnięć jakie może wydać sąd administracyjny regulują przepisy art.145 do 151 p.p.s.a. Nie przewidują one rozstrzygnięcia sądu w postaci stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego. W konsekwencji takie wadliwe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego rozpoznanie.

Jeśli jednak uznać, że autor skargi kasacyjnej w istocie podnosi, iż kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009r. jest nieważna z uwagi na zaistnienie przesłanki o jakiej mowa wart.156 § 1 pkt. 3 k.p.a, ponieważ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj, decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., to taki zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art.156 § 1 pkt.3 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. (B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, 11 wyd., Warszawa 2011, str.632).

Decyzja z dnia [...] stycznia 2009r oraz zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r. dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego – zostały wydane w sprawie uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe w obiekcie Zamek w U. Nie można jednak uznać, że sprawy te są tożsame pod względem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy dwoma postanowieniami z tej samej daty tj. z dnia [...] maja 2009r. (k.28-33 akt.adm) Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na skutek wniosku prezesa Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o z siedzibą w U. – aktualnego użytkownika Zamku, po zapoznaniu się z ekspertyzą techniczną dot. stanu ochrony przeciwpożarowej Zamku w U. wyraził, na podstawie m.in. § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm) oraz § 12 ust.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych( Dz.U. nr 121,poz. 1139 ze zm.), zgodę na zastosowanie proponowanych w tej ekspertyzie rozwiązań zamiennych, spełniających wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego tego obiektu. Fakt wydania tych postanowień ma charakter prawotwórczy, ponieważ wpływa na załatwienie sprawy. Zauważyć należy, że tymi postanowieniami nałożono na zobowiązany podmiot inne obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, niż wynikające z decyzji z dnia [...] stycznia 2009r i wykonanie tych nowych obowiązków zastępczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej będzie w pierwszej kolejności egzekwowane od faktycznego użytkownika Zamku w U., a wynik ustaleń w tym zakresie ma wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można także uznać, że sprawy te nie są tożsame pod względem podmiotowym. Adresatem decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. był ówczesny użytkownik tego obiektu - Zrzeszenie [...] natomiast adresatem zaskarżonej decyzji jest aktualny użytkownik - Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o z siedzibą w U., z inicjatywy którego doszło do wydania postanowień z dnia [...] maja 2009r. o zastosowaniu rozwiązań zamiennych w zakresie ochrony przeciwpożarowej Zamku w U. Nie są to te same podmioty, ani też nie mamy tu do czynienia z następstwem prawnym stron w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych o czym mowa w art.30 § 4 k.p.a. Tego następstwa nie można także w okolicznościach faktycznych tej sprawy wywodzić z przepisu art.4 ust.1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009r.,nr 178, poz.1380 ze zm.) w myśl którego odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzja jest konsekwencją oceny nowego stanu faktycznego sprawy, uwzględniającego wydanie postanowień w zakresie zamiennych rozwiązań przeciwpożarowych i realizacji tych rozwiązań przez nowego użytkownika obiektu budowlanego. Z faktu, że Sąd pierwszej instancji dokonał jej merytorycznej oceny, wynika, iż nie znalazł przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, w szczególności w oparciu o art.156§ 1 pkt.3 k.p.a.

Z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art.156 § 1 pkt.3 k.p.a. Sprawa zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nie jest tożsama z rozpoznawaną sprawą. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt.2 p.p.s.a w zw. z art.156 par.1 pkt.3 k.p.a ( bo tak powinien brzmieć prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.