Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1154/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ar.t 154 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] im. Z. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wobec art. 127 § 3 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a." – swoje orzeczenie z [...] grudnia 2019 r. o odmowie uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. - decyzji tego samego organu z [...] stycznia 2018 r. o cofnięciu pozwolenie na utworzenie Uczelni im. E. H., zwanej dalej "Uczelnią" udzielone Wyższej Szkole [...] im. Z. G. z siedzibą w W., zwanej "Szkołą" - utrzymanej w mocy [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- decyzją z [...] stycznia 2018 r. cofnięto pozwolenie na utworzenie Uczelni a rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy orzeczeniem z [...] maja 2018 r.,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny z w Warszawie - postanowieniem z 9 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 1388/18), odrzucił skargę Uczelni na decyzję z [...] maja 2018 r., jako złożoną przez podmiot nieposiadający interesu prawnego w sprawie; postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Sąd ten odrzucił skargę kasacyjną Uczelni na postanowienie z 9 listopada 2018 r., zaś postanowieniem z 8 marca 2019 r. odmówił jej przywrócenia terminu do złożenia skargi kasacyjnej od postanowienia z 9 listopada 2018 r.; Naczelny Sąd Administracyjny - postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OZ 576/19) - oddalił zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2019 r. (sygn.akt II SA/Wa 1388/18),

- Szkoła - założyciel Uczelni - pismem z [...] kwietnia 2019 r. - wystąpiła do organu z wnioskiem o uchylenie - w trybie art. 154 § 1 K.p.a. - m.in. decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni; 31 lipca 2019 r. - w siedzibie organu – przedstawiciel Szkoły oświadczył jednak do protokołu, że pismo z [...] kwietnia 2019 r. należy traktować jako wniosek złożony w trybie art. 155 K.p.a.,

- we wniosku podniesiono, że w momencie przejęcia przez Szkołę - na mocy decyzji organu - pozwolenia na utworzenie Uczelni od dotychczasowego założyciela, znajdowała się ona w trudnej sytuacji finansowej i miała niespłacone zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Skarbu Państwa; w wyniku podjętych działań - w ramach programów naprawczych - Uczelnia zaczęła spłacać zobowiązania; w ocenie Szkoły, podjęte przez organ czynności nadzorcze - z uwagi na zaniedbanie przez Uczelnię obowiązków sprawozdawczych, wykonywanych w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on - przerwały działania naprawcze; miały one doprowadzić do spłaty zobowiązań wobec Skarbu Państwa, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz pracowników; uchylenie decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni i kontynuowanie przez nią działalności jest zasadne z uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes strony; kontynuowanie jej działalności pozwoli na spłatę zobowiązań, umożliwi kształcenie studentów w poszukiwanych obecnie na rynku specjalnościach, wpłynie pozytywnie na rozwój społeczności lokalnej, poprzez tworzenie miejsc pracy i zwiększenie ilości pracowników, dysponujących kwalifikacjami poszukiwanymi na rynku oraz zapobiegnie powstaniu szkody dla założyciela, związanej z nietrafioną inwestycją,

- decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówiono uchylenia decyzji z [...] stycznia 2018 r. o cofnięciu pozwolenia, utrzymanej w mocy orzeczeniem z [...] maja 2018 r.,

- wnioskiem z [...] grudnia 2019 r., Szkoła zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy; w uzasadnieniu wskazano: w decyzji z [...] grudnia 2019 r. podano, że interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu interesu założyciela Uczelni oraz, że zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a., nie może przekształcać się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2018 r. o cofnięciu pozwolenia, a Szkoła nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji ze względów celowościowych; odnosząc się do takiej argumentacji, Szkoła wskazała, że rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, wyrażaną w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); wobec Uczelni zastosowano bowiem nieodpowiednią sankcję nadzorczą - w postaci cofnięcia pozwolenia na prowadzenie działalności; poprzez odmowę uchylenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni kolejny raz naruszono zasadę proporcjonalności; odmawiając założycielowi szkoły prawa do poprawy jej funkcjonowania, gdy plany naprawcze są realizowane od trzech do pięciu lat; słuszny interes strony - związany z inwestycją środków majątkowych w naprawę sytuacji finansowej szkoły - nie może stać w sprzeczności z interesem społecznym; interes społeczny nie może być ponadto stawiany ponad interesem indywidualnym; powinien być traktowany jako równorzędny,

- wobec wniosku organ rozpatrywał sprawę ponownie,

- ustanowiona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich aktów oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 920/12 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2044/16 i 780/19 – dostępne w CBOSA),

- w niniejszej sprawie - jako podstawę żądania uchylenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni - wskazano art. 155 K.p.a.,

- zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio; stosownie do tego przepisu - w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji - właściwy organ wydaje decyzję,

- nie jest celem postępowania nadzwyczajnego - prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. - ponowna ocena przesłanek, które legły u podstaw wydania decyzji ostatecznej - objętej żądaniem; nie może to być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, niejako w kolejnej instancji lub też podstawą do kontroli legalności decyzji ostatecznej,

- nie można w tym trybie zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia (tak: wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1810/09 oraz 1442/10 – dostępne w CBOSA),

- postępowanie prowadzone w danym trybie służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia – mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji; bada się również czy przesłanki te są spełnione łącznie; w innym przypadku uwzględnienie wniosku i zmiana decyzji są wykluczone; istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a., jest sprawdzenie, czy - w ustalonym stanie faktycznym i prawnym - istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1651/17 – dostępny w CBOSA),

- możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (...) (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 586/06 – dostępny w CBOSA); w żadnym razie nie można w trybie tym rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej; zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. można dokonywać tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory; wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 155 K.p.a. ma ponadto ograniczone możliwości czasowe - uwarunkowane jest koniecznością prowadzenia przez organy postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1504/07 i 1651/17 oraz II OSK 405/05 – dostępne w CBOSA),

- analizując spełnienie przesłanek z art. 155 K.p.a. w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że niewątpliwie strona wyraża zgodę na zmianę decyzji i brak przepisu szczególnego sprzeciwiającego się uchyleniu lub jej zmianie; należy zatem rozważyć, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

- pojęcia słusznego interesu strony i interesu społecznego, o których mowa w art. 155 K.p.a., nie zdefiniowano w przepisach samego Kodeksu; z uwagi na niedookreśloną ich treść, analizę tych pojęć należy prowadzić pod kątem okoliczności konkretnej sprawy - w tym materii, której dotyczy; konieczne jest również ustalenie relacji pomiędzy tymi interesami; w przypadku konfliktu wymienionych interesów, należy wnikliwie ocenić - na podstawie całokształtu okoliczności sprawy - któremu z interesów należy przyznać pierwszeństwo (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2017/06 – dostępny w CBOSA); słusznego interesu obywatela nie można utożsamiać wyłącznie z interesem strony postępowania; regulacja ta dotyczy bowiem każdego, kogo mogą dotknąć skutki ostatecznej decyzji, objętej żądaniem zgłoszonym w trybie art. 155 K.p.a.; słuszny interes strony nie może naruszać interesu innych obywateli, ale też nie może być sprzeczny z interesem społecznym (tak wyroki WSA o sygn. akt II SA/Rz 1516/14, oraz ll SA/Łd 878/16 – dostępne w CBOSA),

- kwestionowaną decyzję o cofnięciu zgody na utworzenie Uczelni wydano na podstawie art. 23a pkt 5, w zw. z art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), zwanej dalej "ustawą - Prawo o szkolnictwie"; przepis ten stanowił, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może cofnąć pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej, gdy uczelnia ta lub jej założyciel uniemożliwiają lub utrudniają przeprowadzenie kontroli działalności uczelni, o której mowa w art. 34 ust. 1, lub - w wyznaczonym terminie - nie zaprzestali działalności niezgodnej z przepisami prawa, statutem lub pozwoleniem, o którym mowa w art. 20 ust. 2, i nie usunęli jej skutków lub nie zrealizowali wniosków lub zaleceń, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 2; zgodnie z art. 30 ustawy - Prawo o szkolnictwie, cofnięcie pozwolenia, następuje w drodze decyzji administracyjnej,

- w niniejszej sprawie Szkoła, występując o uchylenie decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni, przywołała okoliczności ocenione już w trakcie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni - m. in. działania podjęte w celu poprawy sytuacji finansowej szkoły; w ramach postępowania, prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., nie można jednak - jak wyżej wskazano - ponownie merytorycznie analizować zasadności wydania kwestionowanej decyzji,

- w decyzji z [...] stycznia 2018 r. o cofnięciu pozwolenia, wskazano na długotrwałe i godzące w interesy studentów nierealizowanie zadań, określonych w art 13 oraz naruszenia innych przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie; treść decyzji z [...] maja 2018 r. - którą utrzymano w mocy orzeczenie o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni - pokazuje, że - prowadząc wówczas ponownie postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia - organ miał wiedzę o działaniach podjętych w celu poprawy funkcjonowania uczelni i wziął tę okoliczność pod uwagę; wskazał jednak zarazem na długotrwałe i wielokrotne nierealizowanie podstawowych zadań Uczelni - określonych w art. 13 ustawy - Prawo o szkolnictwie,

- w rozpatrywanej sprawie - z uwagi na wskazane w kwestionowanej decyzji długotrwałe naruszenia przepisów określających zadania Uczelni, godzące w interesy studentów - nie można przyjąć, aby interes założyciela - związany z inwestycją środków majątkowych w naprawę sytuacji finansowej szkoły - był słusznym interesem strony, nienaruszającym interesu innych obywateli,

- odnosząc się do podniesionego przez Szkołę zarzutu naruszenia decyzją o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni zasady proporcjonalności, powtórzono – za powołanymi już orzeczeniami sądów administracyjnych - że kwestie merytorycznej zasadności decyzji, której uchylenia domaga się Szkoła, nie mogą być przedmiotem analizy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a.,

- ponadto - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - nie można w trybie art. 155 K.p.a. zweryfikować decyzji, które usuwają stan niezgodności z prawem (tak: wyroki NSA o sygn. akt II OSK 301/11, oraz 1154/11 dostępne w CBOSA); art. 155 K.p.a., nie może mieć również zastosowania do decyzji, którą nałożono karę administracyjną za czyn, który w nauce prawa administracyjnego jest nazywany deliktem administracyjnym – a więc sankcja administracyjna o charakterze represyjnym, grożąca za naruszenie zakazów, wynikających z przepisów prawa administracyjnego, w celu dyscyplinowania adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów (tak: wyrok WSA o sygn. akt VII SA/Wa 1480/10 – dostępny w CBOSA).

- takie stanowisko sądów administracyjnych przemawia również przeciwko zasadności uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a., z uwagi na interes strony - decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni, stanowiącej sankcję związaną z naruszaniem przez Uczelnię przepisów,

- dodatkowo decyzję, której zmiany w trybie art. 155 K.p.a., domaga się Szkoła, wydano na podstawie art. 23a pkt 5 w zw. z art. 30 ustawy - Prawo o szkolnictwie; utraciły one moc 1 października 2018 r. - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r. poz. 85); biorąc pod uwagę wyrażony we wskazanych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd - że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a. ma ograniczone możliwości czasowe, ponieważ jest warunkowane koniecznością prowadzenia przez organy postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego - również ta okoliczność przemawia przeciwko uwzględnieniu wniosku strony,

- podsumowując stwierdzono, że - z uwagi na niespełnienie łącznie wymienionych w art. 155 K.p.a. przesłanek - prawidłowo odmówiono uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. – decyzji z [...] stycznia 2018 r., utrzymanej w mocy orzeczeniem z [...] maja 2018 r.

W skardze, zarzucono - mające istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisów postępowania - art.7, art. 8 § 1 oraz art. 155 K.p.a., wobec błędnej oceny interesu społecznego na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższy zarzut, podnosząc m.in.:

- na podstawie art. 155 K.p.a. można uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, przy spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

- strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie,

- zmianie lub uchyleniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne,

- za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

- bezspornie w niniejszej sprawie zachodzą pierwsze dwie przesłanki; ustalenie trzeciej wymaga określonego wartościowania; należy to oceniać według - wynikającej z art. 7 K.p.a. - zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; jak wskazuje się w orzecznictwie, uwzględnienie interesu strony - w rozumieniu art 155 K.p.a. - należy rozumieć tak, że - jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym - to, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje dany sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na bardziej korzystną dla stron (tak: wyrok WSA o sygn. akt. IV SA/GI 825/07 – dostępny w CBOSA); zasada z art. 7 K.p.a. jest jednocześnie związana z ogólną regułą proporcjonalności; dlatego też postulowane jest odczytywanie jej przez ten pryzmat, przy uwzględnieniu takich kwestii jak: adekwatność i współmierność stosowanych środków prawnych w stosunku do celów, które chce się przez nie osiągnąć; jest to również związane z dyrektywą do organów administracji publicznej, aby zachowały proporcje między ochroną dobra publicznego a dobra indywidualnego (tak: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 132),

- przedmiotem sprawy był wniosek o uchylenie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 23a pkt. 5 w zw. z art. 30 ustawy - Prawo o szkolnictwie (obecnie już nieobowiązującej); przepis ten upoważniał organ administracji publicznej do cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej we wskazanych w nim przypadkach; decyzja miała charakter uznaniowy - regulacja przyznawała organowi sferę, tzw. luzu decyzyjnego; zarówno przy wydawaniu decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni jak i wydawanej na podstawie art. 155 K.p.a., organ administracyjny musiał uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (strony),

- zgodnie z reprezentowanym w doktrynie stanowiskiem nie można stwierdzić apriorycznie dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnym; tak samo nie można przeciwstawiać sobie tych dwóch interesów; organ musi udowodnić, o jaki interes ogólny chodzi, oraz wykazać, że jest on tak znaczący, aby konieczne było ograniczenie uprawnień indywidualnych obywateli,

- o interesie społecznym, który zdecydował o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] grudnia 2019 r. w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia napisano kilka zdań; identyfikowano go lakonicznie z interesami studentów; nie wyjaśniono, dlaczego nie uwzględniono choćby interesu faktycznego zwalnianych pracowników Uczelni, kandydatów na studia oraz studia podyplomowe w tej szkole, czy wreszcie interesu prawnego nowego założyciela Uczelni, który w nią zainwestował,

- nie zgodzono się z stwierdzeniem organu, jakoby przedmiotem niniejszego postępowania nie mogło być badanie naruszenia zasady proporcjonalności; szczególnie w tym postępowaniu – na podstawie 155 K.p.a. - zasada ta powinna być uwzględniana,

- polemizowano z poglądem organu, jakoby art. 155 K.p.a., nie miał zastosowania do decyzji, którą nakłada się karę administracyjną; chodziło bowiem o rozstrzygnięcie, pozostawione uznaniu administracyjnemu, a nie przepisem, którym organ jest związany,

- za bezprzedmiotowe uznano stanowisko organu, jakoby przeciwko uwzględnieniu wniosku strony przemawiał - wyrażony w orzeczeniach sądów administracyjnych - pogląd, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a., jest ograniczone czasem; organ powołał się na wyrok, który dotyczył wzruszenia decyzji, od wydania której upłynęło kilkanaście lat; nie dotyczy to przedmiotowej sprawy, w której od decyzji ostatecznej upłynęło niespełna 2 lata, a założyciel Uczelni rozpoczął dopiero postępowanie likwidacyjne,

- uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2019 r., która pozostawała w sferze władzy dyskrecjonalnej organu pozwoli usunąć niecelowe rozstrzygnięcie administracyjne, które doprowadziło do utraty miejsc pracy i pozbawiło kandydatów na studia możliwości kształcenia się na specjalnościach pożądanych na lokalnym rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 32 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skargę oddalono. Nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w zakresie, w jakim uzasadniałoby to wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie są poza sporem okoliczności faktyczne w kontekście jej istotnych uwarunkowań - fakt wydania decyzji o określonej treści (o cofnięciu Szkole pozwolenia na utworzenie Uczelni, a następnie o utrzymaniu w mocy poprzedniego orzeczenia), z przywołaniem konkretnych okoliczności w uzasadnieniu oraz żądanie przez Szkołę - będącą stroną w sprawie – zmiany rozstrzygnięcia organu, które jest prawomocne - w myśl art. 16 § 3 K.p.a. (skargę skutecznie odrzucono).

Organ, uzasadniając odmowę zmiany decyzji, przytoczył szereg prezentowanych dotąd w judykaturze stanowisk, w kontekście warunków zmiany ostatecznej decyzji - w szczególności występujących w danym zakresie ograniczeń (uprzednio je zreferowano, więc ich powtarzanie byłoby zbędne). Słusznie też ostatecznie skonstatował brak przesłanek zmiany decyzji o cofnięciu pozwolenia na założenie Uczelni, choć – tu zasadne są zarzuty skargi - nie dość precyzyjnie uzasadnił swoje stanowisko, w kontekście uwarunkowań prawnych procedowania w myśl art. 155 K.p.a. Zbędnie też – choć wyłącznie lakonicznie – wypowiedział się w kwestii zasadności zastosowania obecnie sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia. To uchybienie – pomimo, że godzi w zasady: prawidłowego uzasadnienia orzeczenia, budowania zaufania do organu państwa czy przekonywania (tak art. 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.) - nie mogło, w realiach rozpoznawanej sprawy, stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonego aktu, w myśl art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - przy wnioskowaniu a contrario. Naruszenie przepisów postępowania w danym zakresie nie może mieć bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kluczowe znaczenie ma w niej ustalenie ram dla możliwości uchylenia bądź zmiany decyzji w myśl art. 155 K.p.a. - granic, w których sprawa winna być rozpatrywana w danym trybie.

Jak trafnie odnotował organ administracji, w orzecznictwie sądowym zasadniczo jednolicie przyjmuje się, że procedowanie na podstawie wskazanej regulacji - jak i w analogicznym trybie art. 154 § 1 K.p.a. - nie może skutkować ponownym rozpoznawaniem sprawy, zakończonej już ostateczną decyzją (tak wyrok sygn. akt II OSK 350/15 – dostępny w CBOSA) ani też badaniem zasadności uprzedniej decyzji, zaś za słuszny interes strony nie może być uznane ponowne badanie tych samych faktów (tak wyrok sygn. akt I OSK 1936/11 – dostępny w CBOSA). Należy się z tym zgodzić. Przeczyłoby to bowiem zarówno zasadzie stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., jak i było dysfunkcyjne z perspektywy wykonywania zadań przez organy administracji. Możliwość procedowania w ramach tej samej sprawy oznaczałaby bowiem - wobec ewentualnych kolejnych wniosków - ponowne prowadzenie szeregu postępowań w tym samym przedmiocie w następstwie konkretnych żądań. Kodeks nie zawiera wszak żadnych ograniczeń ani co do ilości składanych wniosków ani też terminu końcowego, gdy można je składać.

Odpowiedź na pytanie, co jest więc przedmiotem rozważań w postępowaniu prowadzonym w myśl art. 155 K.p.a. nie jest oczywista. Bardziej szczegółowa analiza orzeczeń - gdzie przywołano ugruntowaną tezę o braku możliwości ponownego merytorycznego procedowania w tych samych granicach sprawy - prowadzi do wniosku, że - pomimo jej akcentowania - z innych fragmentów stanowisk Sądów wynika, iż w istocie kwestia zmiany decyzji – w kontekście przesłanek tożsamych z rozpoznawanymi już uprzednio – staje się, co do meritum przedmiotem rozważań sądu (tak przykładowo orzeczenie o sygn. akt II OSK 350/15).

Jednocześnie - co odnotował też organ – w judykaturze wyrażano stanowisko, że warunkiem zastosowania trybu art. 155 są niezmienione okoliczności faktycznie i ramy prawne sprawy.

Nie może też budzić wątpliwości, że - w trybie art. 155 K.p.a. – przy niezmienionym stanie faktycznym, można zmienić wyłącznie decyzję o charakterze uznaniowym (tak powołany już wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1442/10). Co do innych aktów bowiem - o ile odpowiadają one prawu, zaś dany tryb nie służy eliminacji decyzji wadliwej - przeszkodą dla zmiany jest warunek wydania nowego rozstrzygnięcia zgodnie z prawem. Jeżeli uprzednie orzeczenie prawu odpowiadało, warunku tego nie mógłby spełnić akt o jego zmianie bądź uchyleniu – przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wobec powyższych uwarunkowań - zdaniem Sądu w tym składzie – za niezbędny warunek zmiany ostatecznego orzeczenia o charakterze uznaniowym - a dotyczy to naturalnie również decyzji związanych - należy uznać w istocie zmianę okoliczności faktycznych lub prawnych sprawy po wydaniu wcześniejszego orzeczenia, gdy charakter sprawy jest tego rodzaju, że uchylenie bądź zmiana poprzedniej decyzji może być racjonalna (wbrew tezom, wyrażanym także w judykaturze).

Jedynie przyjęcie takiego założenia nie prowadzi do naruszenia, wyrażonej art. 16 § K.p.a., reguły stabilności ostatecznych orzeczeń administracyjnych - możliwości ich zmiany jedynie w szczególnych wypadkach.

Jak wskazano wcześniej zasada trwałości ostatecznych decyzji nie pozwala na przeprowadzenie - w ramach kompetencji do wydania orzeczenia, przyznanej danemu organowi konkretnym przepisem prawa materialnego - ponownej analizy sprawy w kontekście tych samych uwarunkowań faktycznych - ustalonych prawidłowo w poprzednim postępowaniu (ewentualne wady - wobec reguły niekonkurencyjności postępowań w trybie nadzwyczajnym - mogłyby być korygowane wyłącznie w ramach wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) - w identycznych ramach prawnych wyznaczonych dla decyzji uznaniowych - w tym racjonalnego ważenia słusznego interesu strony oraz publicznego, w myśl art. 7 in fine bądź art. 155 in fine K.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne między stronami, czy decyzja o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni miała charakter uznaniowy, zaś organ - co wynika wprost z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2018 r. - brał pod uwagę zarówno artykułowane przez Szkołę jej interesy (w tym jej pracowników i studentów) jak i interes publiczny – upatrywany w realizacji obowiązków gromadzenia informacji w stosownym systemie teleinformatycznym. Skonstatował następnie, że - w danym przypadku - zachodzą przesłanki cofnięcia pozwolenia na utworzenie Uczelni. Szkoła - zarówno we wniosku o zmianę ostatecznej decyzji, jak i na etapie skargi - konsekwentnie podnosiła, że wydane rozstrzygnięcie narusza regułę proporcjonalności – nie ważono w stosownym zakresie interesu Szkoły (finansowego), jej studentów i pracowników oraz publicznego - zastosowana sankcja nie jest proporcjonalna.

W istocie żądanie dotyczy więc ponownego rozpoznanie sprawy w kontekście tych samych jej istotnych uwarunkowań. Żądanie takie, nie może być uwzględnione w granicach możliwości procedowania w myśl art. 155 K.p.a.

Trzeba przy tym odnotować, że proponowana przez Szkołę koncepcja, co do ram stosowanie trybu art. 155 K.p.a., prowadziłaby też w istocie – w danym przypadku - do obejścia zakreślonego ustawowo terminu, gdy ostateczne orzeczenie może być poddane kontroli sądów administracyjnych - pod kątem jego legalności.

W rozpoznawanej sprawie Szkoła nie zdołała skutecznie zaskarżyć ostatecznego orzeczenia o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni (skargę odrzucono), gdzie kwestia zachowania zasady proporcjonalności - przy zastosowaniu danej regulacji o charakterze sankcyjnym - mogłaby być badana. W tej sytuacji Szkoła zainicjowała kolejne postępowania, w wyniku którego wydano ponowne orzeczenie, to zaś skutecznie zaskarżono. Argumentacja skargi koncentruje się na żądaniu zbadania przez Sąd, czy decyzja o odmowie uchylenia poprzedniego orzeczenia nie prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności. Intencją Szkoły jest więc zbadanie sprawy przez Sąd w kontekście identycznych kryteriów, jak miałoby to miejsce w przypadku skutecznego zaskarżenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni.

Również ten argument o charakterze systemowym przemawia za trafnością konstatacji, że zmiana bądź uchylenie decyzji, w myśl art. 155 K.p.a., nie może nastąpić w niezmienionych warunkach faktycznych i prawnych.

Wobec przywołanych wyżej uwarunkowań rozpoznawanej sprawy, bez znaczenia jest okoliczność, czy przeciw zmianie decyzji przemawiały w istocie: interes publiczny, znaczny upływ czasu bądź szczególny charakter rozstrzygnięcia - sankcyjny (tak argumentacja organu, z którą polemizowano w skardze).

Jedynie na marginesie wypada odnotować, że podniesiony przez organ argument – w postaci utraty mocy przez przepis, na podstawie którego orzekano uprzednio w sprawie - nie mógłby być wystarczającą przesłanką dla odmowy zmiany bądź uchylenia poprzedniej decyzji, gdy uprzednio nie wyjaśniono, czy analogicznych regulacji nie zamieszczono w przepisach aktualnie obowiązujących. W kwestii tej organ w ogóle nie zajął stanowiska, co nie ma jednak znaczenia dla wyniku tej sprawy.

Wobec powyższego, Sąd nie dostrzegł - w świetle argumentacji skargi ani z urzędu - wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Chybiona jest argumentacja, jakoby naruszono reguły ogólne – np. proporcjonalności. W danym kontekście sprawa w ogóle nie mogła być badana, choć w danej kwestii organ w istocie zajął w zaskarżonym akcie – bezzasadnie – stanowisko. Jak wcześniej wskazano, nie stanowi to o wadliwości mogącej stanowić przesłankę jego uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.