Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1004/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a,  art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] w P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora [...] w Ś. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz V. P. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. (PPIS) wymierzył [...] sp. z o. o. sp. k. w P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazu organizowania spotkań.

W uzasadnieniu, po przywołaniu treści § 26 ust. 11-13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512, dalej "rozporządzenie") organ stwierdził, że zgodnie z otrzymaną notatką urzędową Komendy Powiatowej Policji w Ś. w dniu [...] marca 2021 r. w sali weselnej [...], stwierdzono odbywające się spotkanie organizowane przez V. sp. z o. o. sp. k. w P. , na którym przebywało kilkanaście osób. W toku postępowania organ nie uzyskał odpowiedzi na wezwania do wyjaśnienia, czy i ilu uczestników spotkania posiadało status osoby zaszczepionej przeciwko Covid-19, oraz wskazania podstawy prawnej organizowania spotkania w czasie pandemii Sars-Cov-2. Przywoławszy treść art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845, dalej "u.z.z.z.") stwierdził, że zachodzą przesłanki do nałożenia kary w najniższej możliwej wysokości, albowiem na spotkaniu zachowane były odległości między uczestnikami, większość uczestników korzystała z maseczek i dezynfekcji rąk, pomieszczenie było ozonowane. Wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Inspektor Sanitarny (PWIS), decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przywołaniu stanu faktycznego PWIS stwierdził, że w sprawie nie zachodzi wątpliwość, iż doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia. Wskazał, że do dnia 9 kwietnia 2021 r. obowiązywał w Polsce zakaz zgromadzeń oraz ograniczenie liczby ich uczestników do 5 osób. Zorganizowane przez skarżącą spotkanie nie może być w ocenie WIS uznane za zgromadzenie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 631, dalej "u.p.z."). Zauważył, że zgodnie z § 26 ust. 12 rozporządzenia zawarte tam wyłączenie (dotyczące osób zaszczepionych przeciwko Covid-19) odnosi się wyłącznie do zgromadzeń określonych w § 26 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia, przy czym spotkanie zorganizowane przez spółkę nie było imprezą i spotkaniem do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie (...), ale spotkaniem określonym w pkt 1 ww. przepisu, tj. spotkaniem lub zebraniem służbowym lub zawodowym. Organ potwierdził, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 189c k.p.a., że organ mógł odstąpić od zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., przy czym w toku postępowania wezwał skarżącą dwukrotnie do udzielenia wyjaśnień, z czego skarżącą nie skorzystała.

V. sp. z o.o. sp. k. w P., reprezentowana przez adwokata, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z § 26 ust. 11 w zw. z § 26 ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i nieustalenie, ile osób uczestniczących w spotkaniu było zaszczepionych przeciwko Covid-19,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 57 Konstytucji RP w zw. z § 26 ust. 11 rozporządzenia poprzez zastosowanie przepisu dotyczącego zakazu zgromadzeń ograniczającego istotę konstytucyjnej wolności przy braku wprowadzenia w Polsce stanu klęski żywiołowej,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ umożliwił spółce czynny udział w postępowaniu, podczas gdy zastosował wobec niej art. 10 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy kontrola funkcjonariuszy miała miejsce w dniu 21 marca 2021 r., a wszczęcie postępowania 25 marca 2021 r., a więc nie zaszła sytuacja opisana w art. 10 § 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów. Spółka wskazała, że w spotkaniu brało udział kilkanaście osób, a funkcjonariusze nie ustalili, ile z nich jest zaszczepionych. Zakwestionowała możliwość ograniczenia konstytucyjnej wolności zgromadzeń w akcie innym niż ustawa, na poparcie czego przywołała przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zakwestionowała nadto zasadność zastosowania w jej sprawie art. 10 § 2 k.p.a. i w efekcie pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wymagała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. nr [...] z [...] maja 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Inspektor Sanitarny z [...] lipca 2021 r. nr [...] wynika, że przyczyną wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej w wysokości [...] zł, było stwierdzenie przez organy PIS zorganizowania przez Spółkę w dniu [...] marca 2021 r. w Sali weselnej [...] "spotkania/szkolenia", w którym uczestniczyło kilkanaście osób.

Jako podstawę prawną ww. decyzji PPIS wskazał m.in. art. 48 ust. 1 pkt 3, ust.3 pkt 1, ust. 4, ust. 7 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4, ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w zw. z § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 512) oraz art. 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej "k.p.a.").

Wskazać należy, że zgodnie z art. 46 ww. ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii na obszarze województwa lub jego części ogłasza i odwołuje wojewoda, w drodze rozporządzenia, na wniosek państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (ust. 1). Jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego (ust. 2). W rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii (ust. 4 pkt 4).

Z kolei w myśl art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W art. 46b u.z.z.z. ustawodawca określił katalog ograniczeń, nakazów i zakazów, które można ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1), czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Uwzględniając powyższe regulacje ustawowe, należy zwrócić szczególną uwagę na brak tożsamości pomiędzy trybem, okolicznościami i zakresem regulacji określonych na podstawie art. 46 ustawy, od ograniczeń, obowiązków i nakazów, które mogą być ustanawiane w adekwatnym rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a i 46b ww. ustawy. W ocenie Sądu, na gruncie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że zasady wykładni językowej, historycznej, systemowej, jak również celowościowej obligują do jednoznacznego rozróżnienia podstawy prawnej ograniczeń, obowiązków i nakazów, które mogłyby zostać nakładane rozporządzeniem, o którym mowa w art. 46a i 46b ustawy, od ograniczeń, obowiązków, nakazów czy zakazów nakładanych na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 4. W konsekwencji z pewnością nie zachodzi tożsamość.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Po myśli ust. 7 in principe art. 48a, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., które weszło w życie 20 marca 2021 r. Zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia do dnia 9 kwietnia 2021 r. zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 631), z wyłączeniem zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, albo decyzji, o której mowa w art. 26b ust. 1 tej ustawy, przy czym: 1) maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 5; 2) odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m.

W myśl § 26 ust. 11 rozporządzenia, do odwołania zakazuje się organizowania innych niż określone w ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem:

1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych;

2) imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących;

3) zgrupowań, spotkań lub zebrań związanych z realizacją zadań mających na celu zwalczanie lub zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt, w tym zwierząt wolno żyjących (dzikich).

Paragraf 26 ust. 12 rozporządzenia stanowi, że do liczby osób, o której mowa w ust. 11 pkt 2, nie wlicza się osób zaszczepionych przeciwko COVID-19.

Zgodnie z notatką policyjną przekazaną organowi I instancji w dniu [...] marca 2021 r. w obiekcie "[...] stwierdzono odbywające się spotkanie, w którym uczestniczyło "kilkanaście osób, w tym organizatorzy spotkania oraz goście/uczestnicy szkolenia/pokazu" (vide: notatka policyjna z dnia [...] marca 2021 r., k. 71 akt adm.). Wobec niezakwestionowanej okoliczności organizowania ww. spotkania przez skarżącą spółkę, organ wydał – zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. – decyzję o nałożeniu kary w wysokości określonej w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., stwierdzając złamanie zakazu, o którym mowa w § 26 ust. 11 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest po pierwsze rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących kontroli legalności nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, nieprawomocny, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b u.z.z.z. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnienie (ustawowe – przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z 19 marca 2021 r. przepis art. 46b pkt 1 u.z.z.z. nie zawiera zaś jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-13). Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie można przede wszystkim odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Stanowisko powyższe dominuje w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, z dnia 9 grudnia 2021 r. - dostępne jw.).

Resumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., statuujące między innymi w § 26 ust. 11 "zakaz organizowania zgromadzeń ludności, w tym imprez, spotkań i zebrań niezalenie od ich rodzaju" i nakładające z tego tyłu karę pieniężną reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu.

Sąd dostrzega, że obiektywnie przyjmując, wprowadzane ograniczenia nakazy i zakazy, w tym przedmiotowy zakaz organizowania wszelkich spotkań, niemających charakteru niezbędnych, w czasie nasilającego się stanu epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 znajdował merytoryczne uzasadnienie. Oczywistym i słusznym celem tego typu restrykcji, zagrożonych sankcją administracyjną, było ograniczenie ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa, a więc ochrona zdrowia publicznego w wyjątkowych, dynamicznych warunkach epidemii. Jednak tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzonych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd stwierdził, że w takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 19 marca 2021 r., stanowiące podstawę nałożenia na skarżącą Spółkę kary administracyjnej w tej sprawie, nie mogą być zastosowane. Oznacza to, że niezastosowanie się do zakazu organizowania spotkań (zgromadzeń ludności), w ramach prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń u ludzi.

W powyższym zakresie, tj. w zakresie zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 57 Konstytucji RP, skarga okazała się trafna. Mocą rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., w szczególności § 26 ust. 11, ograniczono jedną z podstawowych wolności konstytucyjnych (wolność zgromadzeń), jak również swobodę prowadzenia działalności gospodarczej z pominięciem prawidłowego trybu legislacyjnego wymagającego wprowadzenia zamierzonych rozwiązań w akcie rangi ustawowej.

Istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia wraz z decyzją poprzedzającą podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). Charakter stwierdzonego naruszenia uzasadnia nadto umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (pkt 2 sentencji).

Wobec powyższego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania łączonych z naruszeniem § 26 ust. 11 i 12 rozporządzenia. Marginalnie należy jednak wskazać, że przepis § 26 ust. 12 rozporządzenia (przewidujący brak wliczenia do limitu osobowego osób zaszczepionych) odnosi się jedynie do zgromadzeń określonych w § 26 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia, tj. imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących. Zorganizowane przez skarżącą zgromadzenie (spotkanie) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie miało z pewnością charakteru spotkania w miejscu zamieszkania organizatora. Spółka nie wskazywała także aby było to spotkanie służbowe czy też zawodowe wyłącznie jej pracowników. Nadto spotkanie zorganizowane przez skarżącą nie miało też charakteru zgromadzenia, o którym mowa w art. 3 u.p.z., co zresztą nie było przez skarżącą kwestionowane.

Co się tyczy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to skarżąca nie wykazała jakich czynności w toku postepowania nie mogła dokonać i w jaki sposób to ograniczyło jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Podzielić jednak należy stanowisko skarżącej, że w sytuacji gdy zdarzenie stanowiące podstawę wszczęcia z urzędu postępowania miało miejsce [...] marca 2021 r., a organ w istocie zwracał się w dopiero pismem z 22 kwietnia 2021 r. do strony pisemnie z zapytaniami dotyczącymi tej sprawy, nie zachodziła przeszkoda do zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. i zachowania w pełni zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca nie wykazała jednakże w jakikolwiek sposób jaki naruszenie to miałoby mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy administracyjnej.

O kosztach postępowania sądowego – obejmujących wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie reprezentującego spółkę adwokata (1800 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.