Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 810/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność postanowień zawartych w części [...]załącznika numer [...] do zaskarżonej uchwały pod oznaczeniami: 10.MR/MN- 10.2 b, 13.MU – 13.1 oraz 16.U – 16.1 w zakresie ograniczającym powierzchnię sprzedaży do 400 m 2 i orzeka, że w tym zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U.

z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym/ oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska w C. uchwaliła Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.– III edycja /zwane dalej Studium/.

W skardze do sądu administracyjnego na tę uchwałę wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej niżej wymienionych zapisów znajdujących się w załączniku nr [...] część "[...]" Kierunki zagospodarowania przestrzennego – Ustalenia szczegółowe dla obszarów o różnych kierunkach przeznaczenia:

- 10 MR/MN-10.2 Dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów – dopuszczalny zakres zmian przeznaczenia pkt b – usługi publiczne i komercyjne dla mieszkańców , w tym sklepy o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2 /C-11/

- 13.MU – 13.1 Podstawowy kierunek przeznaczenia terenów – usługi publiczne i komercyjne, w tym sklepy spożywcze o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2 /C-14/

- 16.U-16.1 Podstawowy kierunek przeznaczenia terenów – sklepy i zespoły handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej: 400 m2 dla sklepów spożywczych,

jako zapisów naruszających obowiązujące prawo.

Uzasadniając to żądanie Wojewoda podał, że zakwestionowane zapisy wprowadzają ograniczenia dotyczące maksymalnych powierzchni sprzedażowych obiektów handlowych w sposób sprzeczny z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym w studium określa się jedynie obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie lokalizacji obiektów handlowych o innej powierzchni jest zatem zdaniem organu nadzoru niedopuszczalne, gdyż stanowi niezgodne z prawem ograniczenia działalności gospodarczej i tym samym ograniczenie w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Tym bardziej niedopuszczalne jest wprowadzone w Studium dla jednostki "16.U." ograniczenie dotyczące obiektów handlowych branży spożywczej. Takie ograniczenie nie mieści się bowiem w przedmiocie /zakresie ustaleń/ studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonym przepisami art. 10 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawy do wprowadzenia takich ograniczeń nie dają również przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji doszło zdaniem Wojewody do przekroczenia przez Radę Miejską w C. ustawowego upoważnienia prawotwórczego, co jest sprzeczne art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą one działać tylko w takim zakresie i w takich przypadkach, w których upoważnia je do tego obowiązujące prawo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie kwestionując sformułowane w skardze zarzuty. Podkreślono, że Studium zostało sporządzone zgodnie z obowiązującą procedurą a jego projekt uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, w tym uzgodnienie Wojewody /z dnia [...]r./. Zdaniem Rady podstawę prawną do wprowadzenia w Studium zakwestionowanych w skardze ograniczeń stanowi art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania towarów, pod którymi zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /Dz.U. Nr 118 poz. 1233/ rozumie się minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju. Powołała się też Rada na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 152/05. Skoro wyliczenie elementów zagospodarowania terenów, które mogą być ustalone w studium nie jest w art. 10 ustawy wyczerpujące to do studium można wprowadzić również inne ustalenia w zależności od występujących uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania w poszczególnych gminach, katalog tych ustaleń nie został bowiem ustawowo zamknięty. Brak jest też zatem również podstaw do formułowania zakazu zagospodarowania terenów przez wprowadzenie zakazu czy też ograniczeń lokalizacji obiektów ze wskazaniem ich konkretnej funkcji /branży/, biorąc zwłaszcza pod uwagę uwarunkowania lokalne, zasadę zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego i pierwszeństwa interesu publicznego nad interesem indywidualnym oraz ekonomicznej racjonalności realizacji zadań publicznych i kształtowania zasady zdrowej konkurencji w działalności gospodarczej. Błędne wnioski wyciągnął zdaniem Rady w tym przedmiocie Wojewoda z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Powołano się też na wynikającą z treści art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę przynależnego gminom "władztwa planistycznego".

Na rozprawie sądowej w dniu 11 stycznia 2007 r. pełnomocnik Wojewody sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów w częściach dotyczących przewidzianych w nich ograniczeń powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem, również zdaniem Sądu, zakwestionowane przez Wojewodę zapisy objętej skargą uchwały są sprzeczne z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne prowadzone przez organy gminy w trybie i na zasadach określonych w ustawie. I tak, ustawa w art. 8 ust. 1 i 3 stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej, w tym lokalnych zasad zagospodarowania terenu, dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy winien zostać sporządzony i uchwalony akt planistyczny w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwalenie studium należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia mają niezwykle istotne znaczenie, gdyż są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych /art. 9 ust. 4 i 5 ustawy/. Zestawienie treści art. 10 i art. 15 ustawy wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego.

W studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 ustawy. Nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", tym niemniej ich analiza pozwala przyjąć, że uwarunkowania zawarte w studium są to jedynie nie zawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Studium winno także określać kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. koncepcję rozwoju przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy /art. 10 ust. 2 ustawy/. Również i ten obszar problemowy wymieniony został przykładowo, gdyż w zależności od potrzeb i uwarunkowań w studium mogą zostać określone inne jeszcze elementy polityki przestrzennej gminy. Ustalenia studium nie mogą jednakże wkraczać zdaniem Sądu w dziedzinę zastrzeżoną do planu miejscowego. Studium ma być bowiem z założenia aktem elastycznym, który wyznaczając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych /por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 80/. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 ustawy mogłoby natomiast oznaczać, że już w tym akcie planistycznym nie będącym aktem prawa miejscowego organy gminy w sposób precyzyjny ustalą przeznaczenie terenu oraz określą sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest zaś do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 4 ust. 1 ustawy/, wskazuje na to zakres przedmiotowy planu określony w art. 15 ust. 2 ustawy. O ile więc w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy mowa jest o tym, że w studium określa się "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", to już w art. 15 ust. 2 ustawa wskazuje, że w planie miejscowym należy obowiązkowo określić "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" /pkt 6/ oraz "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" /pkt 9/. Zestawienie tych przepisów, w ocenie Sądu, w sposób przejrzysty obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w zaskarżonym Studium, ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży sklepów i zespołów handlowo-usługowych /do 400 m2/ a tym bardziej takich ograniczeń dotyczących sklepów branży spożywczej, co trafnie dostrzegł Wojewoda [...]. Jednakże Sąd nie podziela poglądu organu nadzoru, że ograniczenie lokalizacji obiektów handlowych ze względu na powierzchnię sprzedaży, inną niż określona w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy stanowi naruszenie tego przepisu. Z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika jedynie tyle, że jeśli na terenie gminy zachodzi potrzeba określenia obszarów rozmieszczania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, w studium granice tych obszarów winny zostać obligatoryjnie wyznaczone. Z treści tego przepisu nie można bowiem wyprowadzić zdaniem Sądu wniosku, że każde ograniczenie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży innej niż 2.000 m2 stanowi niezgodne z prawem ograniczenia wykonywania prawa własności czy innego prawa, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością. Nie oznacza to jednak, jak już stwierdzono, że ograniczenie lokalizacji obiektów handlowych z uwagi na ich powierzchnię sprzedaży jest w studium, poza wypadkami o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalne. Wprowadzenie w studium tych innych ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz ograniczeń dotyczących branż narusza bowiem zdaniem Sądu i to w sposób istotny powołany już na wstępie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, nie można również przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiał zapis o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, dopuszczalności wprowadzenia do tekstu studium wymienionych ograniczeń nie może upatrywać również w regulacji zawartej w w/w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wydanym z upoważnienia delegacji zawartej w art. 10 ust. 4 ustawy, w tym, w powołanym w odpowiedzi na skargę § 6 pkt 2 tegoż rozporządzenia. W przepisie tym wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry" może odnosić się wyłącznie do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów /art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy/, nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ostatnio wymieniona materia wchodzi już w zakres przedmiotowy planu, nie zaś studium /por. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy/. W studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy możliwe jest zaś jedynie np. określenie, że na danym terenie jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje się budowę obiektów handlowych, z kolei, że inny teren wyłączony jest spod zabudowy takimi obiektami. Tego rodzaju ustalenia studium w powiązaniu z wyznaczeniem na innym terenie obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, stanowiłyby wiążące ustalenia dla organów gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego.

Przedstawione wyżej wywody Sądu są też całkowicie zgodne z treścią nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 143/06.

W odniesieniu do odpowiedzi na skargę należy też podnieść, że nie jest zdaniem Sądu trafne powoływanie się przez Gminę C. na pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 152/05, który dotyczył miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić nieważność zakwestionowanych w skardze postanowień części [...] załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ograniczały one powierzchnię sprzedaży do 400 m2 – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./ z w. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym bowiem zakresie zapisy te naruszają art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiocie wykonalności zapisów Studium objętych stwierdzeniem nieważności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., mając na uwadze, że zapisy te nie stanowią prawa miejscowego.