Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 655/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Z. Spółki akcyjnej z siedzibą w G. z dnia 22 lipca 2022 r., nr NPZ-051/113/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Z. Spółki akcyjnej z siedzibą w G. z dnia 1 czerwca 2022 r., nr NPZ-028-76/2022; 2. zasądza od Z. Spółki akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżącego P.W. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. W. (dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Z. SA z siedzibą w G. (dalej również jako: "Z. SA" lub "Zarząd") z dnia 22 lipca 2022 r. (nr NPZ-051/113/2022), którą utrzymano w mocy decyzję z dnia 1 czerwca 2022 r. (nr NPZ-028-76/2022) umarzającą postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2022 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do Z. SA z siedzibą w G. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "Kilka miesięcy temu na ulicy [...] ustawiono znaki D-53 koniec strefy ruchu. Wyłączono w ten sposób kilkusetmetrowy odcinek tej ulicy ze strefy ruchu. Proszę o przesłanie konkretnych dokumentów dotyczących tej sprawy tzn. o przesłanie wniosku jaki został wysłany do zarządu Z. SA dotyczącego ustawienia znaków D-53 i zmiany organizacji ruchu na ulicy [...] wraz z uzasadnianiem tego wniosku. Proszę o przesłanie pełnego protokołu (lub innego dokumentu) opisującego przebieg posiedzenia zarządu Z. SA dotyczącego ustawienia znaków D-53 i zmiany organizacji ruchu na ulicy [...]. Jak merytorycznie uzasadniano podjęcie decyzji o zmianie organizacji ruchu na ulicy [...]?".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Z. SA pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącego - powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p.") - o wykazanie w terminie 14 dni od otrzymania pisma, w jakim zakresie informacje, o których mowa w złożonym wniosku są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informując przy tym skarżącego, że informacje wskazane w ramach wniosku stanowią w całości informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wymagają od Z. SA wykonania czynności, które wykraczają poza proste, rutynowe działania. Przedmiotowe wezwanie zostało wysłane na adres e-mail skarżącego wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący odpowiadając na wezwanie, w piśmie datowanym na dzień 28 kwietnia 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 maja 2022 r., stanął na stanowisku, że wnioskowana informacja jest informacją prostą, zatem żądanie od niego wykazania szczególnego interesu publicznego jest bezzasadne.

Z. SA - działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r.,poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") - decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r. (nr NPZ-028-76/2022) umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej ze względu na brak wykazania istotnego interesu publicznego.

Przedmiotowa decyzja również została wysłana na adres e-mail skarżącego wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie, na żądanie skarżącego, została wysłana na jego adres korespondencyjny.

Skarżący kierując się pouczeniem zawartym w powołanej powyżej decyzji złożył wniosek do Z. SA o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia 1 czerwca 2022 r. w całości i udostępnienia mu wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Zarządu, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 kwietnia 2022 r. kwalifikuje się do rozpatrzenia w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym zakresie wskazał, że dokumenty, o których udostępnienie wnosił znajdują się w posiadaniu Z. SA w związku ze zwyczajnym wykonywaniem obowiązków. Nie wymagają one wytworzenia żadnych nowych zestawień zbiorczych. Do odszukania protokołu z posiedzeń Zarządu, a także innych dokumentów związanych z jedną decyzją organu nie jest niezbędne podjęcie ani znacznych działań organizacyjnych, ani angażowanie środków osobowych. Ponadto we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zawarł żadnych wymogów co do specjalnego przekształcania danych, ani formy, która musiałaby być przygotowywana w sposób specjalny na potrzeby udostępnienia informacji. Nie wnosił również o wyselekcjonowanie ze wskazanych dokumentów poszczególnych, ściśle sprecyzowanych informacji. Dokumenty mogłyby zostać udostępnione w całości.

Skarżący podkreślił ponadto, że informacje, o których udostępnienie wnosił nie dotyczą rozległego przedziału czasowego, nie odnoszą się również do obszernego przedziału spraw, a dotyczą jedynie jednej kwestii. W związku z tym odnalezienie oraz zeskanowanie dokumentów niezbędnych do dostarczenia mu informacji publicznej, nie powinno być dla organu znaczącym obciążeniem. Nie wymaga także znaczącego nakładu pracy.

Niezależnie od powyższego skarżący zwrócił uwagę, że decyzja z dnia 1 czerwca 2022 r. jest niezgodna z przepisami prawa, bowiem - zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - decyzja o umorzeniu postępowania może mieć miejsce w przypadku uregulowanym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, tj. gdy nie może zostać udostępniona w formie wymaganej we wniosku, a organ powiadomił o tym wnioskodawcę pisemnie informując o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji we wnioskowanej formie. W przypadku niezłożenia przez wnioskodawcę wniosku w formie, o której został powiadomiony w przeciągu 14 dni, organ umarza postępowanie zgodnie z art. 16 ust. 1. Tymczasem w piśmie z dnia 20 kwietnia 2022 r. organ nie poinformował skarżącego o formie, w której wnioskowana przez niego informacja publiczna może zostać udostępniona w sposób niezwłoczny, a także nie zawiadomiono go o przyczynach, z powodu których wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w formie przedstawionej we wniosku.

Z. SA z siedzibą w G. - po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. (nr NPZ-051/113/2022) utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 czerwca 2022 r.

Zarząd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zdaniem, wbrew opinii skarżącego, sporządzenie oczekiwanej informacji wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych, które musiałyby zostać zebrane z posiadanych przez Spółkę zbiorów dokumentów. Zastosowana przez skarżącego argumentacja, jakoby "dokumenty mogłyby zostać udostępnione w całości" jest - w ocenie Zarządu - niezasadna, gdyż zawarte są w nich informacje stanowiące tajemnice handlowe zarówno Spółki, jak i jej kontrahentów.

Zarząd podkreślił także, że uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poprzez użycie zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, bowiem nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, ale musi być ono "szczególnie istotne". Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, lecz że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego organu lub podmiotu. Mając to na uwadze organ wskazał, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej. W tej sytuacji wobec niewykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego uznano, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości i umorzono postępowania.

P. W. wniósł skargę na powyższą decyzję Z. SA z siedzibą w G., wnosząc o uchyleniu obu decyzji, tj. decyzji z dnia 1 czerwca 2022 r. oraz decyzji z dnia 22 lipca 2022 r., zobowiązanie Z. SA do załatwienia jego wniosku bez zbędnej zwłoki najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną dostępu do informacji publicznej, poprzez brak zastosowania polegający na nieuzasadnionym ograniczeniu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej poprzez uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną, podczas gdy w ocenie skarżącego ma ona charakter prosty, brak ewentualnego dokonania samodzielnej analizy przez organ i ustalenia czy zachodzi istotny interes społeczny, do czego organ jest zobowiązany i nieuzasadnione umorzenie postępowania w sprawie;

2/ art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że każdy posiada prawo do informacji publicznej, a informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub na portalu danych, podlega udostępnieniu na wniosek, poprzez brak zastosowania i nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;

3/ art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego poprzez błędne zastosowanie i wezwanie wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego, podczas gdy ewentualne ustalenie tego, czy zachodzi istotny interes publiczny przy udostępnianiu informacji publicznych przetworzonych należy do obowiązków organu, a co za tym idzie wezwanie wnioskodawcy do wykazania istotnego interesu publicznego;

4/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy odmowa wydania informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. lub ewentualny brak istotnego interesu publicznego (przy informacji przetworzonej), następuje w drodze decyzji administracyjnej odmownej, a nie umarzającej postępowanie;

5/ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na ograniczeniu prawa do informacji poprzez uznanie, że wydanie wnioskowanych dokumentów w całości naruszałoby tajemnice ustawowo chronione, bez wskazania podstaw uzasadniających zastosowanie przesłanki wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej wystosował do Z. SA w związku z interwencją prasową jaka podjęta została przez redakcję [...], której jest redaktorem naczelnym. Ulica [...] jest drogą zarządzaną przez Z. SA. Na drodze zarządzanej przez Z. SA dochodziło do bardzo wielu nieprawidłowości w zakresie niewłaściwego przewozu ładunków sypkich (miału węglowego). Wbrew obowiązującym na tym terenie przepisom ruchu drogowego miał węglowy przewożony był bez plandek, co powodowało bardzo duże pylenie i problemy zdrowotne pracujących w pobliżu tej ulicy osób. Poważne wątpliwości budził też stan techniczny poruszających się po drodze administrowanej przez Z. SA pojazdów przewożących miał węglowy. W związku z powyższym na wniosek redakcji Komenda Miejska Policji Wydział Ruchu Drogowego w G. podjęła szereg interwencji. Tylko w 2021 r. policjanci podjęli 42 interwencje wobec kierujących pojazdami, które zakończyły się nałożeniem mandatów karnych bądź też pouczeniami. Złapany został także kierowca pod wpływem narkotyków. Z danych, które skarżący posiada wynika, że podczas tych interwencji funkcjonariusze nałożyli trzy mandaty za kierowaniem pojazdem, który nie spełniał wymagań technicznych. W odpowiedzi na działania redakcji Z. SA zlikwidował obowiązującą dotychczas na ulicy [...] strefę ruchu. Spowodowało to, iż nie obowiązują tam praktycznie żadne przepisy ruchu drogowego, a policjanci z gdańskiej drogówki nie mogą interweniować. W związku właśnie z powyższym redakcja postanowiła wystąpić do Z. SA o informację publiczną, kto podjął decyzję o zmianie organizacji ruchu i jakimi argumentami merytorycznymi się kierował.

Następie skarżący uzasadniając swoje zarzuty powielił w dużej części argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodał, że organ, wskazując w zaskarżonej decyzji, iż wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione w całości ze względu na to, że zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, nie wskazał konkretnej i rzeczywistej podstawy, która pozwala stwierdzić, że wniosek dotyczący ustawienia znaku D-53 oraz zmiany organizacji ruchu na ul. [...], a także protokół lub inny dokument opisujący przebieg posiedzenia Zarządu Z. SA, na którym podjęto decyzję o postawieniu znaku D-53, zawiera informacje ustawowo chronione.

Na marginesie i z daleko idącej ostrożności skarżący wskazał, że nawet gdyby uznać, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, to w obowiązkach organu - a nie wnioskodawcy - leży podjęcie stosownych działań zmierzających do ustalenia czy rzeczony interes publiczny zachodzi. W zastanym stanie faktycznym sprawy organ zaniechał wykonania swojego obowiązku przerzucając cały jego ciężar, w sposób nieuzasadniony prawnie, na wnioskodawcę. Oparcie zaskarżonej decyzji na tym, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego jest automatycznie wadliwe, a przedmiotowa decyzja nie może się ostać w istniejącym porządku prawnym.

W odpowiedzi na skargę Z. SA z siedzibą w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna Z. SA, którą umorzone zostało postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2022 r. o udostępnienie przez organ informacji publicznej z uwagi na to, że – jak wskazał organ - żądana informacja, odnosząca się do wskazania okoliczności związanych z podjęciem przez organ decyzji o ustawieniu znaków D-53 i wprowadzenia tym samym zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w G. (tj. wyjaśnienia powodów i merytorycznego uzasadnienia przyjęcia przez organ takiego rozwiązania), stanowi informację przetworzoną a skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w jej otrzymaniu, a także z uwagi na to, że żądane przez skarżącego dokumenty związane z podjęciem decyzji o zmianie organizacji ruchu zawierają informacje stanowiące tajemnice handlowe zarówno Spółki (organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej), jak też jej kontrahentów.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej: "u.d.i.p.").

W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1), natomiast do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Z powyższego wynika, że u.d.i.p. przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Artykuł 14 ust. 2 u.d.i.p. uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca domaga się jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Jeżeli zatem wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia nie zmodyfikuje wniosku (nie udzieli żadnej odpowiedzi albo podtrzyma pierwotne żądania co do sposobu i formy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej), to wobec istnienia braku możliwości technicznych, które pozwalałby na uczynienie wnioskowi zadość stan taki uprawnia podmiot zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1811/12).

W rozpoznawanej sprawie – co wynika zarówno z akt sprawy jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – przeszkodą do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej nie były jakiekolwiek ograniczenia techniczne organu odnoszące się do formy oraz oczekiwanego sposobu udostępnienia żądanej informacji, lecz okoliczności odnoszące się w istocie do zasadności i dopuszczalności - w ocenie organu zobowiązanego – udostępnienia skarżącemu przez tych informacji, tj. przyjęcia przez o Z. SA, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej a skarżący w celu jej uzyskania nie wykazał, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, a także, że żądana informacja w postaci dokumentów zawiera tajemnice handlowe.

Mając zatem powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydanie przez organ w przedmiotowej sprawie decyzji orzekającej o umarzeniu postępowania jest oczywiście wadliwe, gdyż z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które w świetle art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mogłyby stanowić podstawę faktyczną dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Już z tego zatem powodu należało stwierdzić, że obie decyzje wydane w niniejszej sprawie przez Z. SA naruszają wskazane przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc natomiast do zaprezentowanego przez organ stanowiska, że żądana w niniejszej sprawie informacja publiczna stanowi "informację przetworzoną", Sąd w pierwszej kolejności pragnie przypomnieć, że realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych (ust. 1), a przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Z kolei w myśl art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust. 1), a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W perspektywie zakreślonych wyżej granic prawa obywatela do informacji publicznej oraz pełnionych funkcji kontroli działalności publicznej wszelkie wyjątki skutkujące odmową realizacji tego prawa winny być stosowane z umiarem, na podstawie restrykcyjnej interpretacji przepisów je statuujących. Dotyczy to w szczególności "informacji przetworzonej", gdyż powołanie się przez organ zobowiązany na taki charakter żądanej informacji publicznej znacząco komplikuje prawo obywatela do uzyskania takiej informacji. Tymczasem twierdzenia organu zobowiązanego o braku wyodrębnienia określonych danych, które dopiero należy wytworzyć w wyniku procesów analitycznych czy rachunkowych, często są nieweryfikowalne, co stanowi dużą pokusę, aby nie podzielić się z obywatelem stanem wiedzy o danym aspekcie jego działalności o charakterze publicznym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 608/22).

Zdaniem Sądu, organ poza jedynie ogólnikowym w istocie stwierdzeniem, że "sporządzenie oczekiwanej informacji wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych, które musiałyby zostać zebrane z posiadanych przez Spółkę zbiorów dokumentów", a także, że "gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia i wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej", w rzeczywistości nie wykazał, aby wnioskodawca zażądał w istocie udostępnienia informacji przetworzonej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej faktycznie wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się zatem w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy, proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4552/21 oraz z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1125/21).

W orzecznictwie podkreśla się wprawdzie, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Przyjmuje się, że nawet suma informacji prostych - w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). Jednakże – co wymaga podkreślenia - czynnikami determinującymi uznanie informacji za przetworzoną jest w takiej sytuacji szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

W niniejszej sprawie organ zobowiązany takich okoliczności nie wykazał.

Zaznaczyć należy, że o prostym charakterze żądanych informacji należy mówić nie tylko wtedy – co wskazywał Z. SA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - gdy organ zobowiązany nie dysponuje "gotową informacją", ale także wtedy gdy przygotowanie takich informacji (danych wynikających z posiadanych przez organ dokumentów zawierających informację publiczną) nie nastręcza większych trudności, bowiem wymaga prostych, nieskomplikowanych czasowo i intelektualnie operacji. Nawet zatem wówczas, gdy organ nie dysponuje gotowym zestawem odpowiedzi, ale objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu zobowiązanego i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, to organ nie może domagać się wykazania szczególnego interesu publicznego przez wnioskodawcę, a więc reglamentować przysługujące mu prawo do dostępu do informacji publicznej, a mówiąc wprost utrudniać dostęp do jej uzyskania. Aby uznać, że dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, należy wykazać, że nie jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie bowiem czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4058/21). Zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia dokumentów (zawierających informację publiczną) nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych dokumentów, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi informację prostą. Od "przetworzenia" informacji należy odróżnić bowiem proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu. Sama natomiast konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów, a także dokonania ich analizy w celu wyselekcjonowania żądanych danych, wykonania kopii, dokonania anonimizacji danych prawnie chronionych i związany z tym włożony nakład pracy, nie prowadzi jeszcze do wytworzenia nowej jakościowo informacji i nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej. Są to zwykle zabiegi związane z procesem udostępniania informacji publicznej (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 109/22 oraz w Opolu z dnia 30 stycznia 2020, sygn. akt II SA/Op 7/20).

W celu dokonania kwalifikacji informacji jako przetworzonej organ powinien zatem wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Jednak zarówno z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu, jak też na podstawie zawartości przekazanych Sądowi akt sprawy, nie sposób uznać za uzasadnione stanowiska organu, co do charakteru wnioskowanej informacji jako "informacji przetworzonej", co powoduje, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu. Organ nie wskazał jakie konkretnie czynności musiałby wykonać ze jednoczesnym wskazaniem ich czasochłonności, aby udostępnić wnioskowane informacje zgodnie z wnioskiem skarżącego. Jedynie gołosłownie powołał się na konieczność sięgnięcia do bliżej nieokreślonego "zbioru dokumentów" (dokumentacji źródłowej) i wydobycia z nich "poszczególnych informacji cząstkowych", co - w jego ocenie - miałoby w wystarczającym stopniu uzasadniać przyjęcie, że żądana informacja ma charakter przetworzonej. Brak jakichkolwiek szczegółowych informacji w tym zakresie sprawia, że trudno jest uznać, iż dokumentacja związana z podjęciem przez organ decyzji o postawieniu znaku drogowego na wskazanym odcinku drogi (powodującym zmianę organizacji ruchu), w zakresie objętym żądaniem wniosku skarżącego, jest tak obszerna i skomplikowana, aby przygotowanie i udostępnienie na jej podstawie wnioskowanej informacji publicznej nastręczało organowi ponadstandardowe trudności, związane z nadmiernym angażowaniem w tym celu określonych sił i środków osobowych czy finansowych organu.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że opisane działanie organu jest oczywiście wadliwe i musi prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się także w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy, w istocie nie wyjaśniono na jakiej podstawie organ ustalił, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Godzi się przy tym podkreślić, że tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie przez organ stanowiska, zwłaszcza prowadzącego do ograniczenia skorzystania przez stronę z przysługującego jej uprawnienia, może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3922/18). Arbitralne zatem stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji przez skarżącego nie poddaje się żadnej kontroli, opiera się bowiem na błędnym zapatrywaniu, że przetworzoną jest każda informacja, która nie jest już gotowa do udostępnienia w takim zakresie jak tego domaga się wnioskodawca, a więc nie jest informacją prostą. Aby powołać się na taki charakter żądanej informacji organ winien wskazać jakie czynności należałoby podjąć, w odniesieniu do jakiego zbioru danych, co sprawia że jej udzielenie znacząco zakłóci funkcjonowanie organu. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji skoncentrował się na braku wykazania przez stronę, pomimo takiego wezwania, szczególnego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji publicznej, jednakże u podłoża działań organu leżała kwalifikacja żądanej informacji publicznej jako przetworzonej, z czym jednak strona konsekwentnie się nie zgadzała i czemu dawała wyraz w pisemnym stanowisku.

Również zasygnalizowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia ograniczenia (czy wręcz uniemożliwienia) dostępu do wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na "informacje stanowiące tajemnice handlowe" winna zostać przez organ należycie uzasadniona, choćby z uwagi na treść art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., który w przypadku takiej reglamentacji w dostępie do informacji publicznej wskazuje na konieczność w uzasadnieniu decyzji zawarcia oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (m.in. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy). W uzasadnieniu organ wskazał na Z. SA oraz na bliżej nieokreślonych "jej kontrahentów".

W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Organ musi zatem szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą danego przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15). Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/22). Wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", jednak w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" (co tyczy się także "tajemnicy handlowej" rozumianej jako wchodząca w skład "tajemnicy przedsiębiorstwa" inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności) należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną powinien jednak dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 102/22).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza ogólnym stwierdzeniem, że żądane przez skarżącego do udostępnienia dokumenty nie mogłyby być udostępnione "w całości" z uwagi na zawarte w nich informacje stanowiące "tajemnicę handlową", organ nie wskazał choćby, jakiego rodzaju tajemnice handlowe (tajemnice przedsiębiorstwa) stanowić miały podstawę do nieudostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej dotyczącej podjęcia przez Z. SA decyzji o postawieniu na odcinku ul. [...] w G. znaku drogowego D-53, co także należy uznać za naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, na które składał się wpis sądowy w wysokości 200 zł, orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).