Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 672/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, ust. 3a, ust. 5, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1-2, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 2 pkt 7-7a, ust. 5, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Robert Hałabis WSA Ewa Ibrom Protokolant: Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. (dalej jako skarżący albo wnioskodawca) złożył do Zarządu Województwa [...] za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014 wniosek o udzielenie dofinansowania na realizację projektu "[...]". Wniosek został złożony w ramach konkursu nr [...] dla Działania 13.1 Infrastruktura Ochrony Zdrowia – wsparcie skierowane wyłącznie do podmiotów leczniczych ujętych w ramach przedsięwzięcia "[...] poprzez utworzenie i zintegrowanie sieci szpitali powiatowych" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. wnioskodawca został poinformowany przez Instytucję Zarządzającą RPO WL, że wniosek o dofinansowanie, po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów (dalej jako KOP), został oceniony negatywnie.

Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że skarżący nie spełnił kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów do dofinansowania w trybie pozakonkursowym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020". Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień i uzupełnień oraz poprawek we wniosku w terminie 10 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem negatywnej oceny projektu. Wezwanie dotyczyło m.in. wskazania w pkt 3.4.3 formularza dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko – załącznik 2a oraz załączenia wszystkich dokumentów stanowiących zezwolenie na realizację inwestycji (w tym jeśli dotyczy: decyzji lokalizacyjnej, opinii/zgody konserwatora zabytków, decyzji na wycinkę drzew, zgłoszenia robót budowlanych, pozwolenia na budowę). W przypadku braku obowiązku uzyskania zezwolenia, wnioskodawca miał załączyć opinię właściwego organu o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę/zgłoszenia oraz wydania zgody na wycinkę drzew. Ponadto wnioskodawca został wezwany do wyjaśnienia, czy w związku z upływem ważności załączonego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie z regulaminem konkursu wnioskodawca powinien przedłożyć dokumenty potwierdzające ważność decyzji (dziennik budowy z pierwszym i ostatnim wpisem) lub aktualne pozwolenie na budowę na pełny zakres inwestycji wraz z dokumentacją techniczną.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w dniu [...] września 2018 r. złożył pakiet z uzupełnieniami (ID19851). Dodatkowo w piśmie z dnia [...] września 2018 r. wskazał, że w punkcie 3.4.3 Formularza OOŚ podano wszystkie niezbędne decyzje związane z realizacją inwestycji. Wskazał również, że ostateczna decyzja zezwalająca na realizację inwestycji nr [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2018 r.. Decyzja ta wraz z decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] zmienia decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wobec czego staje się ważna z mocy prawa.

Na podstawie złożonej dokumentacji Komisja Oceny Projektów uznała, że skarżący nie posiada ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu – Rozdział VI, pkt 6.1.2 Ocena formalna, ppkt 15, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/ poprawek wskazanych w wezwaniu, jak też dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, bądź niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych, stanowi podstawę negatywnej oceny projektu.

Od negatywnej oceny projektu skarżący w dniu [...] października 2018 r. złożył protest zarzucając naruszenie przepisów Rozdziału VI Procedura oceny i wyboru projektu, pkt 6.1.2. Ocena formalna ppkt 15 Regulaminu konkursu w zw. z art. 37 § 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie faktu, że pozwolenie na budowę wydane decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. jest ważne do chwili obecnej. Budowa została rozpoczęta w dniu [...] maja 2018 r., a ponadto prace budowlane (w postaci prac geodezyjnych i ziemnych związanych z budową parkingu) zostały dokonane w dniach od [...] do [...] maja 2018 r., zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r. Zatem nie można wnioskować, że przedmiotowe pozwolenie na budowę nr [...] jest nieważne. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez pominięcie faktu, że decyzja nr [...] wydana przez Starostę L. dnia [...] stycznia 2018 r. zmieniająca decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stanowi decyzję ostateczną w rozumieniu prawa, a jej skutkiem jest rozpoczęcie na nowo biegu terminu wskazanego w art. 37 § 1 Prawa budowlanego. Do protestu wnioskodawca załączył kserokopię dziennika budowy nr 1, tom I z dnia [...] lipca 2015 r., szkic wyznaczenia z dnia [...] maja 2018 r., zawiadomienie o terminie rozpoczęcia prac budowlanych, mandat wydany przez PINB w L., wydruk z KRS. Ponadto w dniu [...] listopada 2018 r. wnioskodawca złożył dodatkowy dokument w postaci pisma Starosty L. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], stanowiący poparcie argumentacji zawartej w pisemnym proteście.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] WD Zarząd Województwa L. nie uwzględnił wniesionego protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zarzuty protestu nie mogły zostać uwzględnione. Wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu, wnioskodawca wraz z wnioskiem o dofinansowanie zobowiązany był złożyć zezwolenie na realizację inwestycji. W załączniku nr 4 do Regulaminu poinformowano, że pod pojęciem zezwolenia na realizację inwestycji należy rozumieć przede wszystkim pozwolenie na budowę (nie starsze niż trzy lata). Zastrzeżono, że dokumenty muszą być aktualne, chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należało dodatkowo dołączyć kopię pierwszej strony dziennika budowy oraz kopię strony z pierwszym i ostatnim wpisem w dzienniku budowy, a także strony z wpisami potwierdzającymi, że prace nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Dokumenty złożone przez skarżącego zostały ocenione przez KOP jako niespełniające powyższych wymogów, dlatego został on wezwany do złożenia wyjaśnień, czy w związku z upływem okresu ważności pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r. decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym oraz do przedłożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających ważność budowy (dziennika budowy z pierwszym i ostatnim wpisem) lub aktualnego pozwolenia na budowę. Wnioskodawca nie zastosował się do wezwania, wobec czego w trakcie ceny formalnej wniosku stwierdzono, że skarżący nie przedłożył aktualnego pozwolenia na budowę. W ocenie organu wykluczyć należy możliwość uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie na etapie procedury odwoławczej. Procedura odwoławcza służy bowiem jedynie weryfikacji prawidłowości dokonanej oceny, bowiem przepisy prawa, w tym Regulamin konkursu nie przewidują dopuszczalności uzupełniania/poprawiania braków wniosku na etapie protestu. Z tej przyczyny przedłożenie dziennika budowy łącznie z wniesionym protestem nie mogło odnieść pozytywnego skutku dla wnioskodawcy dofinansowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazanego w proteście jako zarzut ewentualny, organ podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] czerwca 2015 r, stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r., zatem okres jej ważności upłynął w dniu [...] czerwca 2018 r. Przy czym okresu ważności pozwolenia na budowę nie przedłużają decyzje zmieniające z dnia [...] marca 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. Decyzje o zmianie pozwolenia na budowę nie mają bowiem samodzielnego bytu prawnego, ale w obrocie prawnym funkcjonują łącznie z pozwoleniem na budowę. Przepisy art. 36 i 37 Prawa budowlanego nie dają podstaw do przyjęcia, że termin ważności pozwolenia na budowę, po wydaniu decyzji zmieniającej, należy liczyć na nowo – od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja zmieniająca. Oceny organu nie zmieniły podniesione w piśmie Starosty L. z dnia [...] listopada 2018 r. argumenty odnoszące się do ważności pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r. Stanowisko zawarte w tym piśmie jest bowiem wywodzone z dokumentów, które nie były dostępne Komisji Oceny Projektów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie protestu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej RPO WL. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- punktu 4 Załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu w zw. z pkt 6.1.2 Regulaminu poprzez wydanie negatywnej decyzji w zakresie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, podczas gdy załączona do tego wniosku decyzja o pozwoleniu na budowę była aktualna zarówno w momencie składania wniosku, jak i na etapie weryfikacji warunków formalnych i oczywistych omyłek oraz na etapie oceny formalnej. Skarżący podkreślił, że sytuacja prawna nie zmieniła się, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę była i jest ważna przez cały czas od dnia złożenia wniosku do dnia dzisiejszego. Regulamin konkursu nie przewidywał sposobu postępowania w sytuacji gdy wnioskodawca załączył aktualną na moment wniosku decyzję o pozwoleniu na budowę, której trzyletni okres upływał po dacie złożenia wniosku, a jednocześnie już po złożeniu wniosku, a przed upływem trzyletniego okresu od wydania decyzji, rozpoczął prace budowlane. Zatem Regulamin konkursu nie dawał podstaw do wydania negatywnej decyzji w przypadku, gdy do wniosku zostało załączone aktualne pozwolenie na budowę (nie starsze niż trzy lata);

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez stosowanie nieprzejrzystych kryteriów oceny wniosków, tj. wymaganie na etapie oceny wniosków dokumentów potwierdzających nowe okoliczności, które zaszły po złożeniu prawidłowego wniosku. Skarżący podniósł, że w Regulaminie wskazano jedynie wymóg załączenia aktualnego pozwolenia na budowę i nie zawarto żadnych warunków, co do tego przez jaki czas po złożeniu wniosku ma być ważne, ani jakie dokumenty powinny być złożone w ramach wyjaśnień składanych po wezwaniu do uzupełnienia braków;

- naruszenie Rozdziału VI Procedura oceny i wyboru projektu, punkt 6.1.2 Ocena formalna podpunkt 15 Regulaminu konkursu ora art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie faktu, że pozwolenie na budowę wydane decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] jest ważne do chwili obecnej, że względu na to, że budowa została rozpoczęta w dniu [...] maja 2018 r., a ponadto prace budowlane zostały dokonane w dniach [...] maja 2018 r. Powyższe potwierdza pismo Starosty L. z dnia [...] listopada 2018 r. Zatem w dniu dokonywania oceny formalnej skarżący spełniał wszelkie wymogi formalne, które warunkowały uzyskanie pozytywnej oceny formalnej i przekazanie projektu do oceny merytorycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taka ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Kontrola spraw o dofinansowanie projektów na podstawie ustawy wdrożeniowej przez sądy administracyjne jest dokonywana na podstawie kryterium legalności działania właściwej władzy publicznej. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa.

W myśl art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie: 1)konkursowym, 2)pozakonkursowym albo 3)w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. W trybie konkursowym wniosek jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1(art. 39 ust. 2 ustawy).

Z unormowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika obowiązek przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do: 1) przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub 2) zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu (art. 37 ust. 3a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 5 ustawy, właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W regulaminie właściwa instytucja określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy), kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy), a także zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy). Treść regulaminu, a także wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5 ustawy). Przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu, przy zastrzeżeniu, że warunki te muszą być podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom i nie mogą być sprzeczne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, w tym przede wszystkim regulacjami prawa unijnego oraz ustawa wdrożeniową.

Przytoczone powyżej unormowania świadczą, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o publicznie dostępną dokumentację konkursową, stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu przez właściwą instytucję.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy Instytucja Zarządzająca dokonała prawidłowej oceny projektu pod kątem spełnienia kryterium formalnego poprawności "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów dofinansowania w trybie pozakonkursowym RPO WL na lata 2014-2020" opisanego w Załączniku nr 6 do Regulaminu, po zastosowaniu pytań cząstkowych nr:

- 7. "Czy przedłożone dokumenty są zgodne z obowiązującymi wytycznymi, przepisami prawa oraz zasadami opisanymi w instrukcji wypełniania załączników?",

- 9. "Czy dokumenty składające się na zezwolenie na realizację inwestycji są zgodne z wymogami OOŚ? tj.

a) w przypadku, gdy przedłożono pełną dokumentację i zezwolenie na realizację inwestycji – czy przedłożona dokumentacja i zezwolenie na realizację inwestycji są zgodne z wymogami OOŚ? lub

b) w przypadku, gdy na etapie składania wniosku o dofinansowanie nie przedłożono pełnej dokumentacji technicznej i zezwolenia na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę) – czy dokumentacja środowiskowa przedłożona wraz z wnioskiem o dofinansowanie jest zgodna z wymogami OOŚ oraz czy do wniosku o dofinansowanie dołączono zobowiązanie do przedłożenia pełnej dokumentacji technicznej i zezwolenia na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę) zgodnych z wymogami OOŚ:

- przed podpisaniem umowy o dofinansowanie (dotyczy wyłącznie konkursów ogłaszanych w 2015 r.)?

- przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność (dotyczy wyłącznie projektów realizowanych w trybie pozakonkursowym określonych w dokumentach zatwierdzonych przez KE tj.: e-geodezji, dróg wojewódzkich, zakupu taboru kolejowego, RIPOK, Uniwersyteckiego Szpitala Dziecięcego oraz projektów realizowanych w formule ZIT/SIT)?

ujętych w Załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu nr [...]

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu w pierwszej kolejności omówienia wymagają zasady odnoszące się do procedury oceny i wyboru projektu zawarte w Regulaminie konkursu nr [...], stanowiącym Załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2018 r. Zostały one uregulowane w Rozdziale VI. Procedura oceny i wyboru projektu, w pkt od 6.1. (zasady ogólne) poprzez pkt 6.1.1. (weryfikacja warunków formalnych i oczywistych omyłek) do pkt 6.1.2. (ocena formalna). Z pkt. 6.1. Zasady ogólne pkt 2 Regulaminu wynika, że prace w Komisji Oceny Projektów przebiegają w następujących po sobie etapach: pierwszym, w którym następuje ocena spełnienia przez projekt kryteriów formalnych (dostępu, specyficznych i poprawności) i drugim, w którym ocenia się spełnienie przez projekt kryteriów merytorycznych.

W ramach oceny formalnej projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów (pkt 6.1.2. ppkt 1 Regulaminu). Ocena formalna jest przeprowadzana metodą zerojedynkową na podstawie kryteriów oceny formalnej projektów określonych w Załączniku nr 6 do Regulaminu (pkt 6.1.2 ppkt 4 regulaminu). Do kryteriów formalnych, w myśl pkt. 6.1.2. ppkt 5 Regulaminu należą kryteria: dostępu, specyficzne i poprawności. Kryteria formalne specyficzne i kryterium formalne poprawności są kryteriami obligatoryjnymi, których spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryteria muszą być spełnione bezwarunkowo, ale ich niespełnienie nie powoduje od razu negatywnej oceny wniosku. W trakcie oceny wnioskodawca może zostać wezwany przez IOK do uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień do wniosku przy czym zakres uzupełnienia/poprawy wniosku w odniesieniu do danego kryterium wskazywany jest przez IOK (pkt 6.1.2 ppkt 10 Regulaminu). Ocena projektu na poziomie NIE w odniesieniu do któregokolwiek kryterium formalnego specyficznego lub kryterium poprawności skutkuje skierowaniem wniosku do jednorazowego uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień (pkt. 6.1.2. ppkt. 11b Regulaminu). W takim przypadku, IOK kieruje za pośrednictwem LSI2014 do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia/poprawy dokumentów ze wskazaniem terminu, w jakim należy go wykonać. Na wykonanie wezwania wnioskodawca ma 10 dni roboczych, liczonych od dnia następnego po dniu wysłania wezwania (pkt. 6.1.2. ppkt 12 Regulaminu). Niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/poprawek wskazanych w wezwaniu, o którym mowa w pkt 12, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryteriów za spełnione) stanowi podstawę negatywnej oceny projektu (pkt.6.1.2. ppkt 15 Regulaminu).

Zgodnie z powyższymi uregulowaniami Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwała wnioskodawcę na etapie oceny formalnej projektu do złożenia stosownych wyjaśnień i uzupełnienia/poprawy wniosku. Wnioskodawca został zobowiązany do wskazania w pkt 3.4.3. formularza dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko – załącznik 2a oraz załączenia wszystkich dokumentów stanowiących zezwolenie na realizację inwestycji (w tym jeśli dotyczy: decyzji lokalizacyjnej, opinii/zgody konserwatora zabytków, decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, zgłoszenia robót budowlanych, pozwolenia na budowę). W przypadku braku obowiązku uzyskania zezwolenia, wnioskodawca miał wskazać i załączyć opinię właściwego organu o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę/ zgłoszenia oraz wydania zgody na wycinkę drzew. Ponadto wnioskodawca został wezwany do wyjaśnienia, czy w związku z upływem okresu ważności załączonego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym, dokumentów potwierdzających ważność decyzji (dziennik budowy z pierwszym i ostatnim wpisem) lub przedłożyć aktualne pozwolenie na budowę na pełny zakres inwestycji wraz z dokumentacją techniczną.

W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca złożył w dniu [...] września 2018 r. pakiet z uzupełnieniami (ID19851). Ponadto w piśmie z [...] września 2018 r. wskazał, że w punkcie 3.4.3. Formularza OOŚ podano wszystkie niezbędne decyzje związane z realizacją inwestycji. Wnioskodawca podniósł, że ostateczna decyzja zezwalająca na realizację inwestycji nr [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2018 r. Decyzja ta wraz z decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] zmienia decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], tym samym staje się ważna z mocy prawa.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskodawca nie dostarczył wymaganych przez organ dokumentów potwierdzających ważność decyzji o pozwoleniu na budowę - dziennika budowy z pierwszym i ostatnim wpisem lub aktualnego pozwolenia na budowę. Samo pismo skarżącego z dnia [...] września 2018 r., wyrażające przekonanie, że pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r. jest nadal ważne, nie stanowiło wypełnienia warunków przewidzianych Regulaminem konkursu i stawianych w wezwaniu organu z dnia [...] września 2018 r.

W załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu Lista wymaganych załączników do wniosku o dofinansowanie projektu dla Działania 13.1 Infrastruktura ochrony zdrowia w pkt 2.a wskazano, że do dokumentów koniecznych zalicza się m.in. Formularz wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ (pkt 2a) oraz zezwolenie na realizację inwestycji (pkt 4). W Instrukcji wypełniania załączników stanowiącej Załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu w pkt 4 zostało opisane co należy rozumieć pod pojęciem zezwolenia na realizację inwestycji, a także warunki, jakie muszą spełniać przedstawione w tym zakresie dokumenty. Podano, że dla projektów infrastrukturalnych wnioskodawca zobowiązany jest do dołączenia dokumentu stanowiącego zezwolenie na realizację pełnego zakresu rzeczowego inwestycji tj. na podstawie którego może rozpocząć prace budowlane. Organ wskazał również, że przez zezwolenie na realizację inwestycji rozumie się wszystkie decyzje, postanowienia, uzgodnienia powstałe w toku postępowania w sprawie wydania kompletnego zezwolenia na realizację inwestycji, uprawniającego inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia procesu inwestycyjnego. Wskazane zostało, że mogą to być w szczególności: decyzja o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie wykonania robót budowlanych (z pieczątką wpływu do właściwego organu), ZRID, decyzja konserwatora zabytków, decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych, dokument zatwierdzający projekt robót geologicznych. W instrukcji pouczono również, że załączone dokumenty muszą być aktualne (np. pozwolenie na budowę nie starsze niż trzy lata), chyba, że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim wypadku należało dodatkowo dołączyć kopię pierwszej strony dziennika budowy oraz kopię strony z pierwszym i ostatnim wpisem w dzienniku budowy, a także strony z wpisami potwierdzającymi, że prace nie zostały przerwane przez okres dłuższy niż trzy lata.

Jak wynika z akt sprawy skarżący do wniosku o dofinansowanie, złożonym w systemie LSI w dniu [...] lutego 2018 r., w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji dołączył następujące dokumenty: decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zawierającą adnotację, że decyzja stała się ostateczna w dniu [...] maja 2015 r.; decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. zmieniającą decyzję nr [...], zawierającą adnotację, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2017 r. oraz decyzję nr [...] z [...] stycznia 2018 r. zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Dokumenty te, jak również stanowisko wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia [...] września 2018 r. nadesłanym w odpowiedzi na wezwanie organu nie były wystarczające dla uznania, że wnioskodawca posiada ważną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo budowlane"), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...] stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r., a zatem prace budowlane należało rozpocząć do dnia [...] czerwca 2018 r. Wnioskodawca, mimo stosownego wezwania organu, nie dostarczył dokumentów potwierdzających ważność udzielonego pozwolenia na budowę (dziennika budowy z pierwszym i ostatnim wpisem, czy też aktualnego pozwolenia na budowę). Jednocześnie nie było podstaw do uznania, że przedstawione decyzje zmieniające z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], przedłużają ważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Zgodnie z art. 36 a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę konieczne jest przeprowadzenie nowego postępowania administracyjnego na podstawie nowego wniosku (wniosku w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę). W wyniku przeprowadzonego postępowania może zostać wydana nowa decyzja administracyjna zmieniająca pozwolenie na budowę. Jednakże decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części. Decyzja taka dotyczy tylko elementów inwestycji ściśle określonych w decyzji zmieniającej, natomiast pozostałe warunki pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez zmian. W konsekwencji, decyzje zmieniające decyzję o pozwoleniu na budowę nie wpływają na okres ważności decyzji zmienianej i nie wydłużają terminu, po upływie którego można stwierdzić wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić zatem należy, że każda z tych decyzji (zarówno decyzja pierwotna o pozwoleniu na budowę, jak i decyzje ją zmieniające) ma swój odrębny okres ważności i wygasa z upływem określonego odcinka czasu wskazanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Bezsprzecznie zatem w momencie oceny projektu przez Komisję Oceny Projektów i wydania informacji z dnia [...] października 2018 r. o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca nie wykazał się ważnym pozwoleniem na budowę (nie starszym niż trzy lata). Brak dokumentacji stanowiącej zezwolenie na realizację inwestycji skutkował brakiem możliwości weryfikacji poprawności dokumentacji środowiskowej pod kątem zgodności zezwolenia na realizację z wymogami OOŚ. Nie można zatem organowi skutecznie zarzucić, że naruszył pkt 4 Załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu, w sytuacji, gdy podczas dokonywania oceny formalnej z dokumentacji nie wynikało, że decyzja o pozwoleniu na budowę była ważna. Zwrócić należy uwagę, że dla uznania dostarczonej dokumentacji za prawidłową i ważną istotna jest data badania wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. Celem takiego wymagania jest weryfikacja, czy projekt został przygotowany w sposób nadający się do realizacji w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Gdyby bowiem projekt nadawał się do realizacji w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie, natomiast nie zostałyby spełnione kryteria wyboru projektów po jego złożeniu, to umowa o dofinansowanie nie mogłaby zostać zawarta. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej warunkiem zawarcia umowy o dofinansowanie jest spełnienie wszystkich kryteriów wyboru projektów (znajdujących się w Regulaminie danego konkursu i załącznikach). Oceniając projekt wnioskodawcy organ był zatem obowiązany zbadać, czy projekt spełnia wszystkie kryteriów wyboru projektów, w tym czy ważność pozwolenia na realizację inwestycji, w dniu dokonywania tej oceny przez Komisję Oceny Projektów.

Bezzasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia pkt 6.1.2. ppkt 15 Regulaminu konkursu przez pominięcie faktu, że pozwolenie na budowę wydane decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] było ważne w momencie dokonywania oceny formalnej i jest ważne do chwili obecnej, ponieważ budowa została rozpoczęta [...] maja 2018 r., a ponadto prace budowlane zostały przeprowadzone w dniach [...] maja 2018 r. Dokumenty potwierdzające ważność pozwolenia na budowę nie były bowiem znane Komisji Oceny Projektów w dniu dokonywania oceny formalnej, wobec czego nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy ocenie spełnienia kryteriów formalnych. W zakresie dokumentacji odnoszącej się do ważności pozwolenia na budowę Komisja dysponowała jedynie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, która stała się prawomocna w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz dwiema decyzjami zmieniającymi z dnia [...] marca 2017 r. i [...] stycznia 2018 r., które nie wydłużały ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca miał możliwość uzupełnienia/poprawienia wniosku i dostarczenia właściwej dokumentacji potwierdzającej ważność pozwolenia na budowę, do czego zobowiązano go pismem z dnia [...] września 2018 r. Wnioskodawca nie dostarczył żądanych dokumentów składając jedynie oświadczenie wyrażające własne przekonanie, że wskazano wszystkie decyzje związane z realizacją inwestycji. Skoro wnioskodawca nie skorzystał z możliwości poprawy wniosku w tym zakresie i nie wykazał ważności pozwolenia na budowę, musiało to skutkować negatywną oceną wniosku o dofinansowanie.

Okoliczność, że wnioskodawca na etapie procedury odwoławczej wykazał ważność pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dla zmiany stanowiska Instytucji Zarządzającej i negatywnej oceny projektu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej procedura odwoławcza służy jedynie weryfikacji prawidłowości dokonanej oceny, w oparciu o kryteria wyboru projektów. Weryfikacja ta prowadzona jest w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami i uzupełnieniami/poprawkami dokonanymi po wezwaniu przez organ, natomiast nie jest możliwe branie pod uwagę dokumentacji złożonej w procedurze odwoławczej. Stąd dokonywanie ustaleń na podstawie dokumentacji złożonej razem z protestem, a więc takich, które nie stały się częścią wniosku o dofinansowanie, byłoby przekroczeniem norm regulujących postępowanie konkursowe nr [...] Przepisy ustawy wdrożeniowej, jak też Regulamin konkursu nie przewidują bowiem możliwości uzupełniania braków/poprawiania wniosku na etapie protestu. Postępowanie wywołane protestem nie stanowi kolejnego etapu oceny wniosku, czy kontynuacji tej oceny, wobec czego organ rozpoznając protest nie może prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Regulamin konkursu na etapie oceny formalnej zezwala jedynie na jednokrotne uzupełnienie/poprawę wniosku. Brak wymaganego uzupełnienia/poprawy, stosownie do pkt 6.1.2. ppkt 12 w zw. z ppkt 15 Regulaminu, skutkuje zaś negatywną oceną projektu.

W ocenie sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez stosowanie nieprzejrzystych kryteriów w zakresie oceny wniosków. W ramach tego zarzutu skarżący podniósł, że w Regulaminie wskazano jedynie wymóg załączenia do wniosku aktualnego pozwolenia na budowę i nie zawarto żadnych warunków co do tego, przez jaki czas po złożeniu wniosku ma ono być ważne. Pomimo tego, na etapie oceny formalnej zażądano wyjaśnienia, czy w związku z upływem ważności załączonego pozwolenia na budowę, decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy, że sformułowana w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości reguł oceny projektów ustanawia wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin danego konkursu (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Zatem regulamin konkursu wraz z jego załącznikami, jako dokument systemu realizacji, nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości, rzetelności wyboru projektów do dofinansowania, czy z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (kryteriach) wyboru projektów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, albowiem dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego (w tym Regulamin konkursu [...] wraz załącznikami) zostały sformułowane zgodnie z wymienionymi zasadami. W Regulaminie przedmiotowego konkursu podane zostały wszelkie niezbędne informacje (ogólne, o konkursie, jego wymaganiach, zasadach finansowania projektów, procedurze oceny i wyboru projektów, procedurze odwoławczej, anulowaniu konkursu i załącznikach do wniosku). Podkreślić należy, że przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu. Powinnością uczestnika konkursu jest dostosowanie się do zasad postępowania konkursowego i przygotowanie takiego projektu, który jest spójny z całą wnoszoną dokumentacją (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. II GSK 2884/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądownictwa Administracyjnego). Na nim spoczywa też obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową oraz staranne i odpowiadające założeniom danego programu operacyjnego przygotowanie dokumentacji konkursowej. Z tego względu wnioskodawca znając treść kryteriów i jego istotną rolę w procedurze konkursowej, winien sam uczynić wszystko, aby wykazać ich spełnienie. Podawane we wniosku dane muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu, w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. II GSK 309/10 Lex nr 596741). Zatem udzielenie przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej odpowiedzi niepełnych, częściowych, odbiegających od istoty pytania, będzie w oczywisty sposób miało niekorzystny wpływ na ocenę złożonego projektu. W instrukcji wypełniania załączników (Załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu) wskazano, że załączniki są integralną częścią wniosku o przyznanie dofinansowania w ramach RPO WL 2014-2020 oraz że należy je przygotować zgodnie z instrukcją. Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu podawał listę wymaganych załączników (w tym m.in. zezwolenie na realizację inwestycji), a znaczenie tego pojęcia zostało szczegółowo opisane w pkt 4 Załącznika nr 4. W sposób jednoznaczny wskazano, że dokumenty objęte zezwoleniem na realizację inwestycji, muszą być aktualne (nie starsze niż trzy lata). Jednocześnie Regulamin konkursu w żadnym ze swoich postanowień nie wskazuje na datę złożenia wniosku jako datę w stosunku do której dokonywana jest ocena projektu. Nie można zatem zarzucić, że Regulamin konkursu wraz z załącznikami, wbrew zasadzie przejrzystości, zawiera postanowienia niejasne, bądź sprzeczne ze sobą. Ponadto zauważyć należy, że wykazanie przez wnioskodawcę ważności pozwolenia dopiero na etapie protestu, nie było wynikiem niezrozumienia postanowień Regulaminu. Na etapie uzupełniania/poprawy wniosku wnioskodawca był bowiem przekonany, że przedłożone przez niego decyzje są wystarczające do uznania ważności pozwolenia na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w jego piśmie z dnia [...] września 2018 r. Dopiero na etapie wniesienia protestu wnioskodawca przyznał, że nieprzedstawienie wymaganych przez organ dokumentów (dziennika budowy i zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych) w odpowiednim terminie było wynikiem niedopatrzenia kierownika budowy, który nie przekazał ich do wnioskodawcy.

Podnieść należy, że o zachowaniu zasad równego traktowania, bezstronności i transparentności działań świadczy również fakt notyfikowania zasad przedmiotowego konkursu zainteresowanym podmiotom poprzez zamieszczenie wszystkich niezbędnych i szczegółowych informacji na stronie internetowej organu. Nakaz jasnego, pełnego i precyzyjnego określenia kryteriów kwalifikowania projektów do dofinansowania (zasada przejrzystości) został zrealizowany poprzez ich powszechne udostępnienie wszystkim wnioskodawcom. Emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy jest równy dostęp do informacji poprzez publikację informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, co zostało w niniejszej sprawie zachowane.

Na podstawie dokonanej analizy dokumentacji sprawy (obejmującej wniosek skarżącego o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, wniesione środki odwoławcze, pisemne informacje o wynikach procedury odwoławczej) oraz analizy akt postępowania dotyczących oceny projektu, należało uznać, że Instytucja Zarządzająca przeprowadzając ocenę projektu skarżącego pt. "[...]", złożonego w ramach konkursu nr [...], realizowała własne kompetencje do oceny projektu w sposób nienaruszający prawa.

Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że rozstrzygnięcie protestu nie narusza prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.