Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 77/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3 pkt 6, ust. 6; art. 15 ust. 4; art. 19 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5; art. 22 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 8 § 1; art. 53 § 2a; art. 58 § 1 pkt 1 i 2; art. 134 § 1; art. 147 § 1; art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1; art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody na obszarze gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. nr [...], poz. 1376). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając:

1. naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej powoływanej także jako "ustawa", poprzez brak określenia w rozdziale 2 Regulaminu minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe usług w zakresie dostarczania wody;

2. naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez brak określenia w rozdziale 6 Regulaminu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowych;

3. naruszenie art. 15 ust. 4 oraz art. 19 ust. 2 ustawy, poprzez wprowadzenie w § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu dodatkowych, modyfikujących postanowienia ustawy przesłanek odmowy przyłączenia przez przedsiębiorstwo nowego odbiorcy do sieci;

4. naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu obowiązku zawarcia z odbiorcą, którego tytuł prawny do nieruchomości został ustanowiony na czas określony, wyłącznie umowy o zaopatrzenie w wodę na czas określony;

5. naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 4 ustawy, poprzez nałożenie w § 12 ust. 4 Regulaminu na osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym obowiązku uprawdopodobnienia tej okoliczności w celu zawarcia umowy o dostarczanie wody;

6. naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy, poprzez pozostawienie w drodze przepisu § 13 ust. 1 Regulaminu kwestii zawarcia umowy o dostarczanie wody z osobą korzystającą z lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym do uznania przedsiębiorstwa;

7. naruszenie art. 19 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, poprzez uregulowanie w § 15 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 1 warunków i trybu rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę;

8. naruszenie art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez określenie w § 20 Regulaminu długości okresu obrachunkowego, zaś w § 22 ust. 4 minimalnego terminu płatności faktury przez odbiorcę;

9. naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy, poprzez przyznanie w § 12 ust. 5 oraz w § 25 ust. 2 Regulaminu kompetencji dla przedsiębiorstwa wodociągowego do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci oraz wzoru wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę;

10. naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy oraz art. 29a i 30 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz.1332) poprzez ustanowienie w § 28 ust. 1 Regulaminu obowiązku pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodociągowym projektu budowlanego jako warunku do przystąpienia przez odbiorcę (inwestora) do wykonywania robot budowlanych;

11. naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy, poprzez nałożenie w § 27 ust. 1 Regulaminu na odbiorcę, za jego zgodą, obowiązku wybudowania urządzeń wodociągowych z własnych środków;

12. naruszenie art. 22 pkt 2 ustawy, poprzez uzależnienie w § 42 Regulaminu dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy między gminą a przedsiębiorstwem wodociągowym, a nadto poprzez zawarcie w § 43 Regulaminu regulacji umożliwiającej uwzględnienie w kalkulacji ceny za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe kosztów utrzymania urządzeń oraz marży zysku;

13. naruszenie § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zawarcie w § 2 pkt 2 i 6 regulaminu definicji, które w istocie stanowią powtórzenie pojęć już zdefiniowanych w art. 2 pkt 3 i 19 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, a także o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wójt Gminy [...] podniósł, że jako akt prawa miejscowego regulamin został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa L. po uprzednim sprawdzeniu przez organ nadzoru, a ponadto przepisy art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180) zobowiązują do uchwalenia nowych regulaminów dostarczania wody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy dopuszczalność skargi wniesionej przez P. P..

Zgodnie z przepisem art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W judykaturze ugruntowany jest również pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki, bądź interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06).

Ponadto w świetle art. 53 § 2a p.p.s.a. zaskarżenie przez Prokuratora uchwały Rada Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na bszarze Inne nie było ograniczone żadnym terminem.

Wskazać także należy, że okoliczności powołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią podstawy do umorzenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Uchylenie uchwały, które nadto w okolicznościach sprawy jeszcze nie nastąpiło, ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia). Przepisy zawarte w kwestionowanym Regulaminie, w przypadku jedynie ich uchylenia, a nie stwierdzenia ich nieważności, mogłyby zatem mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94).

W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej przez P. P..

Oceniając zasadność skargi wskazać należy na treść art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze oraz sformułowany w niej wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zasługiwały na podzielenie, gdyż zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody na obszarze Inne w sposób istotny narusza prawo.

Trzeba przy tym wskazać, że podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w powołanym brzmieniu ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Stosownie zaś do art. 19 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały:

1. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając na względzie treść przytoczonych przepisów w pierwszej kolejności stwierdzić należy sprzeczne z prawem wskazanie w § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały konkretnego przedsiębiorstwa, a mianowicie Zakładu Usług Wodnych Międzygminnego Związku Komunalnego w P., jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody na obszarze gminy. Określenie w regulaminie zasad świadczenia usług przez konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne uznać należy za nieprawidłowe. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę aprobuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, według którego istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, a przepisy art. 1 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z uwagi na to, że regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (z mocy regulacji art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez konkretnego wskazywania ich w regulaminie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2013 r., II SA/Gl 149/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Wr 824/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, II SA/Lu 641/14). Podkreślić należy, że powyższy pogląd został także zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05).

Trzeba natomiast zauważyć, że zgodnie z brzmieniem § 1 Regulaminu dostarczania wody na obszarze gminy [...], określa on zasady dostarczania wody na terenie Gminy [...], w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców. W myśl zaś zakwestionowanego § 2 pkt 3 Regulaminu użyte w nim określenie "Przedsiębiorstwo" oznacza Zakład Usług Wodnych Międzygminnego Związku Komunalnego w P.. Co więcej, w szeregu kolejnych przepisów Regulamin określa uprawnienia i obowiązki "Przedsiębiorstwa", to jest wskazanego konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W związku z tym można stwierdzić, że faktycznie zaskarżony Regulamin jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa w omawianym zakresie, wskutek czego zaskarżona uchwała nie stanowi wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nakazującego uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako aktu prawa miejscowego, a zatem mającego charakter generalny, a co w konsekwencji już z tej przyczyny uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały (por. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05).

Zgodnie z przytoczonym wcześniej art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podkreślenia wymaga, że regulacja ta ma dotyczyć standardów, jakie mają spełniać usługi przedsiębiorstwa (np. ich zakresu).

Rację ma skarżący, że Regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa takiego minimalnego poziomu usług. Kwestia standardów usług została zawarta w rozdziale 2 Regulaminu, zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie". Stwierdzić jednak należy, że regulacje dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody wprawdzie formalnie zostały objęte postanowieniami Regulaminu, jednak przepisy te nie stanowią prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Trafnie podniesiono w skardze, że § 3 Regulaminu w kwestiach dotyczących ilości wody dostarczanej odbiorcom, a także minimalnego ciśnienia w punkcie przyłączenia do sieci wodociągowej, odsyła do umowy. Z kolei w odniesieniu do pozostałych wskaźników charakteryzujących poziom usług, innych niż określone w przepisach ustawy oraz w pozwoleniu wodnoprawnym, Regulamin zawiera odesłanie do decyzji Wójta Gminy o zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Tego rodzaju uregulowania nie stanowią wypełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, który to przepis nakazuje zawarcie w samym regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie regulamin nie musi określać dokładnych parametrów technicznych usług, jednak wymagane minimum to dokładne wskazanie ilości i jakości tych usług. W konsekwencji zasadny jest zarzut skargi, że zaskarżony Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w powołanym przepisie. Odesłanie do treści zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz umowy zawieranej z odbiorcą nie spełnia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy wymogu określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług. Tego rodzaju subdelegacja jest w świetle powołanego przepisu niedopuszczalna, gdyż stosownie do przepisu ustawy minimalny poziom usług powinien wynikać już z regulaminu (por. wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06 oraz z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, LEX nr 296987 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 641/14).

Wymaga podkreślenia, że podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisach art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, uregulowanie musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem jasne i precyzyjne. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa.

Z analogicznych przyczyn za wadliwe należy uznać uregulowania rozdziału 6 Regulaminu zatytułowanego "Techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowych". Uregulowania tego rozdziału, objęte § 30 Regulaminu, nie zawierają bowiem jakichkolwiek konkretnych parametrów, które pozwalałyby na uznanie uwidocznienia w Regulaminie wymaganych przepisem art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Brak konkretyzacji tego rodzaju warunków jest tym bardziej widoczny, że przepisy § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu odwołują się między innymi do pojęcia minimalnego poziomu usług, które to pojęcie nie zostało w Regulaminie dookreślone.

Zasadnie również podniesiono w skardze, że przepisy § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu zawierają nieprzewidziane przez ustawę przesłanki odmowy przyłączenia przez przedsiębiorstwo nowego odbiorcy do sieci. Według przepisu § 30 ust. 1 Regulaminu przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć i stacji uzdatniania oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody. Z kolei zgodnie z § 30 ust. 2 Regulaminu przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej, jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług.

Nie można zatem odmówić słuszności zarzutowi skargi, że przepisy § 30 ust. 1 i 2 wprowadzają nowe, pozaustawowe przesłanki odmowy przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy "warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć i stacji uzdatniania oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody" oraz gdy "przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług". Ustawa w art. 15 ust. 4 reguluje te zagadnienia w sposób odmienny, stanowiąc, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepisy Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą zaś modyfikować przepisów ustawowych, a przy tym do określenia w Regulaminie dodatkowych przesłanek odmowy podłączenia do sieci nie uprawnia delegacja wyrażona w art. 19 ust. 2 ustawy.

Ponadto w ust. 4 § 30 Regulaminu zostało zawarte odesłanie, zgodnie z którym poziom dostępu do usług wodociągowych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych. Wskazać należy, że zasady uchwalania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych oraz treść planu normuje art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w ust. 2 pkt 1 przewiduje, że plan określa w szczególności planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie zwalniało to jednakże Rady Gminy [...] od obowiązku realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy. Stwierdzenie, iż poziom dostępu do usług wodociągowych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i jest nieprecyzyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Brak w Regulaminie dostarczania wody konkretnych wskazań oraz parametrów w zakresie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowych sprawia, że jego uregulowania nie mogą być uznane za prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej ujętej w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Za istotnie naruszające prawo należy uznać także uregulowania zawarte w § 9 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 4 Regulaminu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, że powołane regulacje, które w przypadku odbiorcy posiadającego tytuł prawny do nieruchomości ustanowiony na czas określony narzucają obowiązek zawarcia umowy wyłącznie na czas określony oraz nakładają obowiązek uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości przez osobę niedysponującą tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, są sprzeczne z art. 6 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział możliwości nakładania na osoby ubiegające się o zawarcie umowy wymogu szczególnego uzasadnienia tego wniosku, co obejmuje również osoby korzystające z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Elementy umowy o dostarczanie wody zostały określone w art. 6 ustawy, zaś rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania innych, niż to sprecyzowano w ustawie, jej elementów. Skoro zatem termin obowiązywania umowy powinien być uregulowany w jej postanowieniach (art. 6 ust. 3 pkt 6), rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu. W konsekwencji § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, według którego przedsiębiorstwo zawiera umowę na czas określony, gdy tytuł prawny osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci został ustanowiony na czas określony, wykracza poza delegację z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, nakazującego określenie w regulaminie wyłącznie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług.

Podobnie zawarte § 15 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 1 Regulaminu przepisy dotyczące warunków i trybu rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę mogą być wyłącznie przedmiotem regulacji zawartej w umowie o dostarczanie wody, na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy. Według art. 6 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków jej wypowiedzenia powinny zostać zawarte w pisemnej umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jednocześnie przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie przewiduje unormowania kwestii rozwiązania umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to jest w akcie prawa miejscowego. Przepis ten stanowi bowiem, że w regulaminie należy określić szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie wskazuje on na możliwość uregulowania w tym akcie również warunków i trybu rozwiązywania wskazanych umów. Określenie tych elementów przez radę stanowi zatem ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2014 r., II SA/Lu 660/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r., IV SA/Wa 1116/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Za ustanowione z przekroczeniem upoważnienia ustawowego należy także uznać uregulowania z § 20 i § 22 ust. 4 Regulaminu, w których określono minimalną i maksymalną długości okresu obrachunkowego, a także minimalny termin płatności za fakturę. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy sposób i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami powinny zostać zawarte w umowie, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Jak słusznie zauważył skarżący, treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem podlega rygorom prawa cywilnego, zaś podmiot zewnętrzny, jakim jest organ podejmujący uchwałę nie ma podstaw prawnych, by wpływać na jej treść (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 641/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Jeszcze raz podkreślić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Taka enumeratywna treść upoważnienia ustawowego sprzeciwia się umieszczaniu w regulaminie zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Go 1134/17.

Skarżący trafnie zauważył, że wadliwe są również § 12 ust. 5 i § 25 ust. 2 Regulaminu, które przyznają przedsiębiorstwu kompetencję do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, podczas gdy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości. W szczególności przepis art. 6 ustawy nie daje podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy.

W § 13 ust. 1 Regulaminu zawarto uregulowanie naruszające w sposób istotny art. 6 ust. 6 ustawy. Zgodnie z zapisem Regulaminu umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych. Tymczasem stosownie do treści art. 6 ust. 6 ustawy na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę z osobą korzystającą z lokalu, przy spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. Zestawienie przepisu Regulaminu z treścią normy ustawowej prowadzi do wniosku o słuszności zarzutu, iż według treści Regulaminu zwarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu uzależnione jest – wbrew przepisowi ustawy – od uznania przedsiębiorstwa. Dodatkowo należy zauważyć, że w § 13 ust. 3 Regulaminu zawarto także nieuprawnioną w świetle przepisów ustawowych kompetencję dla przedsiębiorstwa do określenia wzoru wniosku, o którym mowa w ust. 1.

Niezgodny z prawem jest również § 28 ust. 1 Regulaminu, w którym przewidziano, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Takie uregulowanie narusza przepisy art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak podniesiono w skardze, budowa przyłącza wodociągowego (podobnie kanalizacyjnego) wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej.

Według § 27 ust. 1 Regulaminu "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej"(o których mowa w § 26 Regulaminu) wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych. Przytoczony przepis Regulaminu należy uznać za naruszający prawo w zakresie, w jakim nałożono nim na odbiorcę, za jego zgodą, obowiązek wybudowania urządzeń wodociągowych z własnych środków.

Taka regulacja jest sprzeczna z określonymi w art. 15 ustawy zasadami ponoszenia kosztów budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Generalną zasadą jest, że obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie ustalonym przez gminę w odpowiednich aktach planistycznych obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 15 ust. 1). W art. 15 ust. 2 ustawy przewidziano natomiast, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skoro przepis ten wymienia wprost, jakie koszty obciążają osobę ubiegająca się o podłączenie, to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych, dodatkowych kosztów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., II OSK 198/08 oraz z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14).

Zauważyć też należy, że w myśl art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Powyższy przepis reguluje zatem w sposób wyczerpujący zasady odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków na rzecz gminy. Z art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że umowy o odpłatnym przekazaniu urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych mogą, ale nie muszą zawrzeć osoby, które już faktycznie wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne. Nadto osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. Treść upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy nie daje podstaw do konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy regulacji ustawowej. To umowa, zawarta po wybudowaniu urządzeń wodociągowych z własnych środków, powinna określać warunki odpłatnego przekazania urządzeń gminie. Regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków nie może natomiast przerzucać kosztów budowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na odbiorcę usług nawet za jego zgodą. Odmienna regulacja Regulaminu pozostaje w sprzeczności z tymi zasadami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008r., II OSK 2033/06). Uchwała w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wprowadzać dodatkowych podstaw do obowiązkowego lub fakultatywnego ponoszenia w przyszłości przez odbiorców usług kosztów budowy nowych urządzeń. Katalog kosztów budowy urządzeń lub przyrządów sieciowych obciążających osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci lub odbiorców usług został określony w sposób wyczerpujący wustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1658/11).

Zasługuje na podzielenie stanowisko skarżącego o wadliwości uregulowań zawartych w § 42 i § 43 Regulaminu. Zgodnie z § 42 regulaminu zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej między gminą a przedsiębiorstwem. Z kolei z § 43 wynika, że w kalkulacji za cenę wody pobieraną na cele przeciwpożarowe poprzez urządzenia usytuowane na terenie publicznym, przedsiębiorstwo uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych do zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, powiększone o marżę zysku. Powyższe uregulowania naruszają art. 22 pkt 2 ustawy, który zawiera jednoznaczną regulację, zgodnie z którą za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Nadto zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe nie może być uzależnione od zawarcia umowy pomiędzy podmiotami wymienionymi w przepisie § 42 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 r., II SA/Go 432/06).

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi, trafnie skarżący podniósł, że rada gminy nie jest uprawniona do powtarzania pojęć ustawowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powtórzenie w akcie prawa miejscowego norm zawartych w aktach rangi ustawowej należy wiązać z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. W świetle art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż może to prowadzić m.in. do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12 oraz z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98).

W związku z tym trzeba wskazać, że nieprawidłowym było stwierdzenie w § 2 pkt 2 Regulaminu, iż użyte w nim określenie "odbiorca" oznacza odbiorcę usług, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy. Skoro ustawa posługuje się i definiuje pojęcie "odbiorcy usług", nie zachodziły podstawy prawne do nadawania temu pojęciu innej nazwy i określenia, jako "odbiorcy".

Wadliwym było także wprowadzanie definicji wodomierza głównego, skoro określenie to mogło być rozumiane wyłącznie zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 19 ustawy.

Dodatkowo zauważyć należy, że z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 ustawy w § 2 pkt 5 Regulaminu wprowadzono także definicję "wodomierza".

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ze względu na znaczny zakres stwierdzonych w uchwale uchybień prawnych, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.