Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 954/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. B. i E. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy G. decyzją z 7 marca 2018 r. znak: [...], orzekł o odmowie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] położonej w T.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 10 września 2018 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło naruszenie ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak ustaliło Kolegium, współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...], oprócz A. B., wnioskodawcy, jest E. B., która nie została uznana przez organ I instancji za stronę postępowania. Tym samym organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania.

Nadto organ odwoławczy podniósł, że w sprawach o naruszenie stosunków wodnych na gruncie rzetelnego i kompletnego ustalenia wymaga

okoliczność dotycząca stanu wody na gruncie przed zmianą, jak również dalsza przesłanka wymieniona w art. 29 ust. 3 prawa wodnego, tj. szkodliwość zmiany stanu wody na gruncie spowodowanych przez właściciela tego gruntu, dla gruntów sąsiednich, zaś poczynione ustalenia organu I instancji winny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym, będącym podstawą rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie brak jest ww. ustaleń. Pomimo twierdzeń wnioskodawcy, że przed działaniami dokonanymi na działce ew. nr [...], pomiędzy domem na działce ew. nr [...] a działką ew. nr [...] nie gromadziła się woda, organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń. Posiłkując się jedynie opinią biegłego, stwierdził z jednej strony, że stosunki wodne na gruncie tj. na działce ew. nr [...] są prawidłowe i nie oddziałują ze szkodą na grunty sąsiednie, z drugiej jednak strony, nie ustalił, co było przyczyną zawilgocenia (grzyba) w budynku wnioskodawcy. W konsekwencji organ I instancji naruszył art.7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie decyzją z 18 marca 2020 r., znak [...], Wójt Gminy G. orzekł ponownie o odmowie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] położonej w Tropiu, na podstawie art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 poz. 310).

Organ ustalił, że obszar, na którym znajdują się działki [...] oraz [...] położony jest w strefie osuwiskowej. Cały teren jest pochylony w kierunku działki wnioskodawcy. Teren działki nr [...] należący obecnie do M. L., (poprzednio należący do J. W.) został podniesiony i zniwelowany poprzez prace ziemne ( przesunięcie mas ziemi w obrębie działki) około 10-15 lat temu. Na granicy działek [...] oraz [...], gdzie teren został zniwelowany, różnica wynosi ok 1,13 m, natomiast różnica poziomu gruntu przy budynku A. B. na działce [...] miedzy bokami budynku wynosi wzdłuż prawej strony 0,59 m. Podczas oględzin stwierdzono, że drenaż opaskowy przy budynku A. i E. B. jest odkopany, rury drenażowe są na wierzchu, nie są odprowadzone do żadnego zbiornika, a drenaż liniowy przy wylocie jest częściowo niedrożny. Nie stwierdzono żadnych wycieków wód.

Dalej organ powołał się na ustalenia zawarte w opinii biegłego, z których wynika, że nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód opadowych. Nie nastąpiła również zmiana natężenia odpływu wód opadowych (powierzchnia ogólna zmieniła się o mniej niż 1 % przy tych samych kierunkach odpływu) do stanu z około 2000 r. Nie stwierdzono również, mimo innego stanowiska wnioskodawcy, szkód wywołanych przez podniesienie terenu na dz. nr [...]. W związku z powyższym nie stwierdzono naruszenia stosunków wodnych na działce ew. [...] powodujących szkody dla gruntów sąsiednich, w szczególności dla dz. [...] obr. T. .

E. B. i A. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Odwołujący się podnieśli, że 14.10.2015 r. odbyły się oględziny w sprawie zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz nr [...] z udziałem stron postępowania i przedstawicieli gminy, w trakcie których przedstawiciele urzędu gminy potwierdzili swoimi podpisami pod protokołem, że w kotłowni budynku położonego na działce nr [...] stwierdzono występowanie zawilgocenia i zagrzybienia na ścianie na wysokości ok. 40 - 50 cm, długości 4 m. Zdaniem wnoszących odwołanie, rzeczoznawcy: mgr inż. T. S. i mgr inż. D. S. mijają się z rzeczywistością, a ich prace nie są obiektywne Wójt Gminy G. wydał decyzję na podstawie ekspertyz budzących poważne wątpliwości co do ich rzetelności. Z analizy ekspertyzy mgr inż. T. S. z lipca 2017 r. wynika, że wyprofilowanie terenu na działce [...] spowodowało tylko częściową zmianę stosunków wodnych. Jednoznacznie biegły potwierdza, że wody gruntowe stanowią problem. W ocenie odwołujących się na 7 stronie tego opracowania we wnioskach rzeczoznawca dokonuje manipulacji. W pkt a) podaje, że na działkach [...] i ([...] błąd) [...] po wykonaniu budynków na skarpach zaszła konieczność częściowego profilowania terenu. Natomiast bezspornie stosunki wodne na tych działkach były ukształtowane prawidłowo do roku 2001/2002, tj. postawienia muru oporowego od strony drogi gminnej, kiedy to równolegle z budową tego muru dokonano niwelacji terenu na ogromną skalę. Wzdłuż działek [...], [...], [...], [...] wykonano nasyp ziemny z 364 ton ziemi. Załączona mapa obrazuje skalę przeprowadzonych prac i wyjaśnia, w jaki sposób została gromadzona woda gruntowa i przekierowana na działkę [...], gdyż innej drogi odpływu nie było.

Odnośnie natomiast ekspertyzy mgr inż. D. S. podniesiono, że dokonał on analizy stanu aktualnego tj. na dzień jej wykonania 5.08.2019 r. bez zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w urzędzie. Opisał stan istniejącej instalacji odwadniającej na działkach [...] oraz [...], [...], a pominął, że stan instalacji odwadniającej na działce [...] znajduje się po przeprowadzonych pracach ziemnych. Rzeczoznawca uznał, że zwiększenie powierzchni czynnej gruntu do około 1% nie ma istotnego znaczenia, a istotna jest ilość ziemi użytej do niwelacji. Rzeczoznawca pominął 364 tony ziemi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 czerwca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 18 marca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 310), jednakże zgodnie z treścią jej art. 545 ust. 4 w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.

Kolegium podkreśliło, że powołany przepis art. 29 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie, powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkoda dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego miedzy działaniem a szkodą, dlatego tak istotną kwestią jest wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Kolegium uznało, że organ I instancji zastosował się do wskazówek zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium i zapewnił wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu, powołał się również na dokumenty, tj. wypisy z ksiąg wieczystych oraz rejestru gruntów, dokonując ustalenia stanu prawnego nieruchomości, których dotyczy postępowanie. Zdaniem Kolegium zostały ustalone w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym również niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności. Analizie poddano materiał dowodowy, zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ I instancji, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20.03.2019 r., opinii biegłych rzeczoznawców: T. S., sporządzonej w lipcu 2017 r., po przeprowadzeniu oględzin z udziałem stron oraz opinii rzeczoznawcy D. S., sporządzonej w sierpniu 2019 r., również po przeprowadzeniu oględzin z udziałem stron oraz odpowiedzi biegłego na zarzuty do opinii twierdzeń stron postępowania, jak również dokumentacji fotograficznej, dołączonej do akt sprawy.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie, szkodliwie oddziaływującą na grunt sąsiedni. Obszar, na którym znajdują się działki ew. nr [...] oraz nr [...] położony jest w strefie osuwiskowej. Cały teren jest pochylony w kierunku działki wnioskodawcy. Teren działki ew. nr [...] należący obecnie do M. L., (poprzednio należący do J. W.) został podniesiony i zniwelowany poprzez prace ziemne (przesunięcie mas ziemi w obrębie działki) około 10-15 lat temu. Na granicy działek ew. nr [...] oraz nr [...], gdzie teren został zniwelowany - różnica wynosi ok 1,13 metra, natomiast różnica poziomu gruntu przy budynku A. B. na działce ew. nr [...] między bokami budynku wynosi wzdłuż prawej strony 0,59 metra. W ślad za opinią biegłego ustalono, że budynek na dz. ew. nr [...] (działce leżącej powyżej) posiada sprawne urządzenia odwadniające w postaci drenażu opaskowego, który wykonany jest z rury perforowanej PVC. Wysięki wód ze zbocza na działce powyżej dz. ew. nr [...] są odbierane przez drenaż i odprowadzone do rowu na dz. ew. nr [...], który działa prawidłowo. Następnie na działce ew. nr [...] znajdują się drenaże liniowe odwadniające utwardzoną i gospodarczą część nieruchomości gruntowej, drenaż wykonany z rury perforowanej PVC o średnicy ok. 10 cm. Na działce tej znajdują się zbiorniki w okolicach budynku gospodarczego (jako dawne szambo) o poj. ok 6 m3, oraz szambo w okolicach domu wg oświadczenia szczelne nieużytkowane. Budynek M. L. posiada również drenaż opaskowy, którego wylot znajduje się na gruncie dz. ew. nr. [...], teren ten w całości pokryty jest trawą, jest biologicznie czynny. Jak ustalił biegły powierzchnia czynna terenu mogła zostać zwiększona o ok. mniej niż 1% w stosunku do wcześniejszej (podczas niwelacji). Nadto oględziny przeprowadzono po kilkudniowych opadach i nie stwierdzono zastoisk wody zabagnienia, nanosów ziemi, piasku i kamieni, ani żadnych czynników świadczących o zalewaniu dz. ew. nr [...].

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż lekkie zawilgocenie ścian w okolicach posadzki w budynku na dz. ew. nr [...] należącym do E. i A. B. spowodowane jest najprawdopodobniej złą izolacją fundamentów budynku lub nieprawidłowym drenażem opaskowym. Podczas oględzin stwierdzono rury drenażu opaskowego o średnicy 10 cm na głębokości ok. 0,40 m ppt. Zaobserwowano również, że drenaż opaskowy przy budynku A. i E. B. jest odkopany, rury drenażowe są na wierzchu, nie są odprowadzone do żadnego zbiornika, a drenaż liniowy przy wylocie jest częściowo niedrożny. Nie stwierdzono żadnych wycieków wód. Podkreślono przy tym, że zabudowania znajdują się na zboczu góry o dużym spadku (nachyleniu). Naturalny jest zatem - jak podkreślił organ I instancji - spływ wód opadowych z wyższych partii w dół do doliny i przy długotrwałych deszczach lub deszczach nawalnych po osiągnięciu tzw. zdolności gruntu do wsiąkania wody oraz absorpcji przez roślinność, może prowadzić to do spływu powierzchniowego wód. Słuszne jest zatem stanowisko organu I instancji, że nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód opadowych. Nie nastąpiła również zmiana natężenia odpływu wód opadowych (powierzchnia ogólna zmieniła się o mniej niż 1% przy tych samych kierunkach odpływu) do stanu z około 2000 r. Nie stwierdzono również, szkód wywołanych podniesieniem terenu na dz. ew. nr [...]. W związku z powyższym, nie stwierdzono naruszenia stosunków wodnych na gruncie - dz. ew. [...] powodujących szkody dla gruntów sąsiednich, w szczególności dla dz. [...] obr. T. .

Konkludując, Kolegium stwierdził, że właściciele gruntu powyżej działki wnioskodawcy dokonali na niej przed kilkunastu laty prac ziemnych polegających na plantowaniu terenu pod budowę swoich budynków, jednakże nie wykazano, ażeby powyższe działanie miało skutek w postaci zmiany stosunków wodnych oddziałujących szkodliwie między spornymi działkami. Kolegium zwróciło również uwagę i podzieliło stanowisko organu I instancji, iż podjęte przez właścicieli gruntu działania w postaci wykonania drenażu działki z zapewnieniem kierunku spływu wody w kierunku płd-wsch lub płd-zach. na swoją działkę, a nie bezpośrednio w kierunku południowym, gdzie leży działka wnioskodawcy faktycznie ograniczają ilość wód opadowych, które spływają na działkę wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze, SKO stwierdziło, że zarzuty odwołujących się nie są zasadne.

A. B. i E. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w stosunku do niwelacji terenu, która miała związek z budową muru oporowego, co nie zostało potraktowane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego jako jedną integralną inwestycję, co winno prowadzić do wydania nakazu rozbiórki muru oporowego, jak i wykonanej niwelacji terenu; 2. przepisów prawa procesowego - to jest art. 7, art. 12 § 1, 65 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie związanych z niwelacją terenu, która w ocenie organu była legalna, podczas gdy rzeczowa niwelacja terenu była częścią nielegalnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową muru oporowego, w stosunku do którego wydana została decyzja o nakazie rozbiórki (wykonana). Nakaz rozbiórki nie objął niwelacji terenu, która obecnie prowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Niniejszy stan faktyczny obligował organ I instancji do zastosowania normy z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Budowlanemu celem wydania decyzji uzupełniającej odnoszącej się do niwelacji terenu jako integralnej części robót budowlanych, które objęte były decyzją z dnia 21.12.2015 r. ([...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S..

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących oraz o dopuszczenie dowodów w postaci załączników do skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W tej sytuacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna, ale Sąd jedynie w części podzielił zawarte w niej zarzuty.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie z uwagi na czas wszczęcia postępowania w związku z brzmieniem art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310) zastosowanie miały przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej: p.w.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Jak stanowi art. 29 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2058/16, "w art. 29 ust. 1 ustawy z 2001 r. Prawo wodne określona została treść dwóch zakazów adresowanych do właściciela gruntu. Pierwszy zakaz, ustanowiony w art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dotyczy zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Użycie w art. 29 ust. 1 pkt 1 określenia "a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich" oznacza, że właściciel gruntu poza zakazami wyrażonymi w art. 29 Prawa wodnego jest obciążony innymi ograniczeniami na rzecz właścicieli gruntów sąsiednich wynikającymi z prawa sąsiedzkiego. Ograniczenia te polegają m.in. na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, dozwolonych z tytułu prawa własności, które mogą wywołać skutek w postaci szkody dla gruntów sąsiednich. Drugi zakaz (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego) ma charakter bezwzględny i obejmuje odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie."

Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. zależne jest zatem od ustalenia, po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo-skutkowy (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 192/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów nie ma natomiast znaczenia rozmiar powstałej szkody. Ustawodawca nie uzależnia bowiem skutku od rozmiaru szkody, lecz w ogóle od jej zaistnienia, w związku z czym nie ma potrzeby jej szacowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 438/11, LEX nr 950530).

Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie uzasadniających podjęcie działań na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. II OSK 159/16, w którym wskazano: "Spowodowanie (...) przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 p.w., to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 p.w. Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych."

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 p.w., wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 613/07, orzecznia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą skomplikowanej problematyki, wymagającej najczęściej wiadomości specjalnych, przeważnie z geologii, hydrologii, melioracji. Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. kluczowym dowodem może być opinia biegłego.

Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją dotyczy nieruchomości znajdujących się w Tropiu: działki nr [...], której właścicielką jest M. L., oraz działki nr [...], której właścicielami są skarżący A. B. i E. B.. Obie działki znajdują się na terenie pochylonym, przy czym działka nr [...] znajduje się powyżej działki nr [...]. Obie działki są zabudowane: działka nr [...] dwoma budynkami, działka nr [...] - jednym budynkiem mieszkalnym. Teren jest osuwiskowy.

Zdaniem Sądu bezspornym jest, że na działce nr [...] podejmowane były działania mogące potencjalnie wpływać na stosunki wodne. Z akt sprawy wynika, że wykonano tam: nasyp (niwelację) terenu części działki przy granicy z działką nr [...] oraz sąsiednią działką nr [...], dwa zbiorniki szczelne na nieczystości (szamba), drenaż opaskowy budynku oraz drenaż liniowy działki, a także mur przy granicy z działką nr [...]. Postępowanie dowodowe powinno było zatem doprowadzić do możliwie jednoznacznego ustalenia, czy wykonane obiekty w istocie ingerowały w stosunki wodne, a dalej, czy miały szkodliwy wpływ na grunt skarżących. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy, co w konsekwencji oznacza, że wydane w sprawie decyzje były wadliwe.

Po pierwsze, ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, gdzie na działce nr [...] zlokalizowane są ww. obiekty mogące wpływać na działkę sąsiednią w istotnym dla sprawy zakresie. Nie wynika z niego w szczególności, gdzie zlokalizowane są szamba, jaki jest przebieg i długość drenaży. Zauważyć należy, że część prac w zakresie drenaży wykonywano w trakcie trwającego od 2014 r. postępowania administracyjnego. W aktach sprawy zalegają fotografie wykonane w trakcie wykonywanych robót (vide: opinia biegłego rzeczoznawcy budowlanego o specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej T. S. z lipca 2017 r.). Brak jednak mapy, szkicu, które odzwierciedlałyby przebieg drenaży. Nie wykazano też przebiegu muru pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], dochodzącego prawdopodobnie do granicy z działką nr [...]. Szkic przebiegu muru na k. 486 nie jest precyzyjny. Nie wiadomo, czy stanowi załącznik do protokołu oględzin z 20 marca 2019 r. i przez kogo został sporządzony. Z akt nie wynika, jaki jest obszar i wysokość nasypu. Organ ustalił wprawdzie różnice poziomów między działkami nr [...] i [...]. Nie można jednak stwierdzić jednoznacznie, że jest to wysokość nasypu.

Po drugie, nie ustalono jednoznacznie, czy wykonane obiekty zmieniły stosunki wodne i czy zmiana ta wpłynęła szkodliwie na działkę skarżących. W tym zakresie, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie opinia biegłego była niezbędna ze względu na skomplikowane warunki terenowe, w tym uwarunkowania osuwiskowe.

W odniesieniu do tej kwestii Sąd stwierdza, że organy właściwie pominęły kwestię zbadania oddziaływania na stosunki wodne muru istniejącego pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. W postanowieniu Wójta Gminy G. z 2 lipca 2019 r. (k. 508) określono zakres opinii biegłego, zobowiązując go m.in. do określenia tego, czy w wyniku przeprowadzonych na działce nr [...] prac budowlanych związanych ze zmianą poziomu terenu i jego charakteru mogła nastąpić zmiana stosunków wodnych. Wyraźnie więc organ pierwszej instancji ograniczył zakres przeprowadzonego dowodu do robót budowlanych związanych z niwelacją terenu.

Odnosząc się do dowodu z opinii biegłego zauważyć należy, że na zlecenie Wójta Gminy G. dowód ten był przeprowadzany w sprawie dwukrotnie i w ocenie Sądu - dwukrotnie nieskutecznie.

Pierwszą opinię z lipca 2017 r. sporządził mgr inż. T. S., rzeczoznawca budowlany o specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej i wodno-melioracyjnej. Słusznie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 10 września 2018 r. zakwestionowało przydatność tego dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt zlecił sporządzenie w sprawie opinii D. S.. Opinia ta budzi wątpliwości Sądu ze względów formalnych. Przepisy prawa nie regulują w sposób uniwersalny wymogów formalnych opinii, niemniej jednak powinna mieć formę pisemną albo być złożona do protokołu (por. H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 604). Powinna nadto wskazywać autora opinii, jego kwalifikacje uzasadniające posiadane wiadomości specjalne. Jeśli opinia ma formę pisemną, powinna być przez niego opatrzona podpisem. Tymczasem zalegający w aktach (k. 522-562) dokument pt. "Wykonanie ekspertyzy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] obręb T. w gm. G. mogących mieć szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, tj. na działkę nr ewid. [...] obr. T. w gm. G. nie został podpisany. Jako wykonawcę ekspertyzy wskazuje D. S., nie określając jednak jego specjalności. Jedynie pośrednio może na nią wskazywać treść postanowienia w przedmiocie powołania biegłego z 2 lipca 2019 r. (hydrologia, stosunki wodne lub melioracje wodne). Nie został podpisany również dokument z 18 października 2019 r. uzupełniający ekspertyzę (k. 582-584). Korekta do opinii (k. 603-0605) opatrzona została nieczytelną parafą. Treść tego dokumentu nie odnosi się jednak do wiadomości specjalnych. Również nieczytelną parafą zostało opatrzone pismo z 13 listopada 2019 r. nadane przez firma A (k. 609). W ocenie Sądu nie można przyjąć, że dokument zalegający w aktach, wraz z dalszymi pismami, stanowi opinię biegłego.

W tych okolicznościach należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie odniosły się w sposób wyczerpujący do przedstawionych przez skarżącego A. B. twierdzeń i dowodów, a także zgłoszonych zarzutów dotyczących opinii biegłego.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania konieczne będzie ustalenie lokalizacji wszystkich ww. urządzeń mogących ingerować w stosunki wodne, ich przebiegu. Organ powinien zatem ustalić obszar, który został nadsypany i wysokość nasypu, przebieg drenaży na działce nr [...], z oznaczeniem ich wylotów. Powinien również ustalić, gdzie zlokalizowane są szamba, jak też gdzie dokładnie przebiega mur pomiędzy działką nr [...] i [...] i być może działką nr [...]. Ustalenia te powinny zostać dokonane na podstawie oględzin i przeprowadzonych w ich trakcie pomiarów, z udziałem biegłego i stron postępowania, a co istotne - znaleźć odzwierciedlenie w czytelnym materiale dowodowym (protokołach, załącznikach graficznych w postaci szkiców, map, zdjęć). Opinia biegłego powinna uwzględniać wszystkie obiekty mogące potencjalnie wpływać na stosunki wodne. Jeśli z opinii biegłego miałoby wynikać, jaka jest powierzchnia czynna terenu i czy zmienił się kierunek spływu wód, biegły powinien wykazać na jakiej podstawie takich ustaleń dokonał, jakie dane porównywał, w jakim miejscu dokonywał pomiarów.

W ocenie Sądu na podstawie zgromadzonego na dzień wydania zaskarżonej decyzji wydaje się prawdopodobne, że wykonany na działce nr [...] drenaż, nie pogorszył stosunków wodnych na tym obszarze. Prawdopodobne wydaje się również to, że przyczyną zawilgocenia ustalonego w budynku mieszkalnym na działce nr [...], nie jest naruszenie stosunków wodnych przez właściciela działki nr [...]. To są jednak tylko przypuszczenia, które organ powinien możliwie jednoznacznie zweryfikować dostępnymi środkami dowodowymi. Podkreślenia wymaga, że opinia biegłego nie może zastąpić własnych ustaleń organu, który powinien dążyć także do zweryfikowania wskazanej przez właścicieli działki nr [...] szkody, której wystąpienie jest niezbędne do ewentualnego nałożenia sankcji z art. 29 ust. 3 p.w. Występowanie zalań, podtopień, zastoin wody na terenie nie musi wystąpić w dacie oględzin, czy w dacie oględzin dokonywanych z udziałem biegłego. Zaznaczyć należy przy tym, że dla uznania, że zawilgocenie budynku na działce nr [...] nie jest szkodą, o której mowa w art. 29 ust. 3 p.w. wymagane jest wykluczenie tego, że mogło być ono spowodowane którąkolwiek ze stwierdzonych zmian stosunków wodnych. Organ nie jest natomiast zobowiązany do ustalenia rzeczywistych przyczyn zawilgocenia, które mogą wynikać np. z niewłaściwej izolacji fundamentów, niewłaściwej instalacji odwadniającej dla tego budynku, ale także niewłaściwej wentylacji, czy chociażby braku ogrzewania. Ustalenie tych okoliczności wykracza poza zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd wskazuje, że zasadne w części okazały się tylko te zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło i nie mogło dojść do naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Jednoznacznie stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych są bezprzedmiotowe. Nie dotyczą bowiem zakresu tej sprawy i nie mogą o nich rozstrzygać organy orzekające na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. Przedmiot tej sprawy ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych i czy miała ona szkodliwy wpływ na działkę skarżących. Nie jest więc jej przedmiotem ocena legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...], a do tego zdaje się zmierzać zgłoszony zarzut.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).