Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2152/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Minister Zdrowia (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. T. (dalej: "Zobowiązana"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. w dniu [...] października 2018 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec Zobowiązanej, opiekuna prawnego K. P., urodzonego [...] sierpnia 2011 r., w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego polegającego na poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jednocześnie wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Do powyższego wniosku dołączony został tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Powyższy wniosek poprzedzony był wezwaniem Zobowiązanej do wykonania obowiązku szczepienia u małoletniego. Wezwanie to zostało doręczone Zobowiązanej w dniu 19 września 2018 r., jednak do dnia sporządzenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej nie stwierdzono wykonania przedmiotowego obowiązku. Po przeanalizowaniu wniosku organ I instancji postanowieniem z [...] października 2018 r. nałożył na Zobowiązaną grzywnę w wysokości 500 złotych i wezwał ją do wykonania w terminie 90 dni ciążącego na niej obowiązku. Równocześnie Wojewoda [...] nałożył na Zobowiązaną opłatę za wydanie przedmiotowego postanowienia w kwocie 50 złotych. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, pismem z 5 listopada 2018 r., wniosła Zobowiązana. Sformułowała w nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego oraz przeprowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Minister Zdrowia skarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest to środek, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do jego wykonania. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zobowiązany zaś ma prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Minister Zdrowia podniósł, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciwko wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 omawianej ustawy w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, jak na przykład dzieci, odpowiedzialność za wykonanie tego obowiązku spoczywa na osobie sprawującej nad tą osobą prawną pieczę lub na jej opiekunie faktycznym (zazwyczaj na rodzicach). Odnosząc się do zarzutu Zobowiązanej dotyczącego nieistnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, Minister Zdrowia stwierdził, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu kwestionującego uprawnienia Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w Ś. do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Zobowiązanej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego, Minister Zdrowia podkreślił zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ ten nie podejmował natomiast czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Takim organem w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]. Na gruncie art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy, m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie obowiązujących przepisów, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Minister Zdrowia wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto podkreślono, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Podniósł, że obowiązkiem rodzica małoletniego dziecka, będącym równocześnie jego opiekunem prawnym, jest zgłoszenie się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, które potwierdzą bądź wykluczą przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Zobowiązana nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości jego wykonania. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takimi działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Minister Zdrowia stwierdził, że zarzut, zgłoszony przez Zobowiązaną, dotyczący niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień stanowił wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie mógł być uznany za zasadny. Organ II instancji wskazał, że w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. dotyczący braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na Zobowiązaną. Jak wynika z akt sprawy. Zobowiązana była informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Okoliczność ta została więc wzięta pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę [...], z uwzględnieniem braku zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych u małoletniego. Organ II instancji podkreślił ponadto, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne, ponieważ nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Równocześnie wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości i stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. T., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania, rozpoznania sprawy na rozprawie, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie,

- art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo że akt ten nie zalicza się do aktów prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczania praw obywateli,

- art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u dziecka skarżącej jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego wymaganego wieku, mimo że organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika wskazany obowiązek,

- art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez twierdzenie, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje że skarżący może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r., a więc do ukończenia przez dziecko 6. roku życia, 15. roku życia i 19. roku życia,

- art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącej do poszanowania życia rodzinnego,

- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei na uzasadnienie prawne powinno składać się wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżąca podkreśliła, że prawidłowe uzasadnienie to takie, które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Tymczasem w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Zdrowia nie odwołał się do ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżąca podniosła, że organ powołując się na wymagalność obowiązku poddania małoletniego szczepieniom nawet nie wskazał przeciwko którym chorobom ma być on zaszczepiony oraz kiedy obowiązek według organu stał się wymagalny. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] oraz Minister Zdrowia nie wskazali w oparciu o jakie dowody przyjęli zasadność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. Równocześnie strona skarżąca wyjaśniła, że Program Szczepień Ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i może mieć wyłącznie charakter prawa wewnętrznego, obowiązującego jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Nie może on stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nakłada na obywateli nowy obowiązek, a zatem zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, musi mieć formę co najmniej rozporządzenia. Przyjęcie, że w drodze wskazanego komunikatu można nakładać na obywateli obowiązku prowadzi do naruszenia zasady trójpodziału władzy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Główny Inspektor Sanitarny jest centralnym organem administracji urzędowej, a zatem organem władzy wykonawczej. Do jego uprawnień nie należy stanowienie prawa. Ponadto wskazała, że obowiązujące przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym), wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten - w ocenie strony skarżącej stanowi zatem ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi wskazano, że ograniczenia powyższego prawa, zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. Dodatkowo wprowadzone ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw, za którą uważa się godność człowieka. Zdaniem strony skarżącej godność ta jest odbierana także dzieciom poprzez przymusowe poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzenia odpowiedniego sytemu zabezpieczeń tych praw chociażby w postaci wsparcia ze strony państwa w przypadku powikłań. Skarżąca stwierdziła także, że co prawda sam obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niemniej jednak lista chorób, przeciwko którym należy zaszczepić dziecko wynika już z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a więc aktu prawnego o randze niższej niż ustawa. Co więcej, ilość dawek poszczególnych szczepionek jak również lata i miesiące, w których należy podać dziecku szczepionkę wynika z Programu Szczepień Ochronnych - komunikatu wydawanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego, a zatem nie sposób na jego podstawie nakładać obowiązki na obywateli. Skarżąca podkreśliła, że pomimo opisanych okoliczności organy administracji publicznej, nakładając obowiązek, wyprowadzają terminy poszczególnych szczepień wynikające z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, który nie jest w ogóle źródłem prawa powszechnego. To z kolei skutkuje ukaraniem opiekunów prawnych małoletnich grzywną w celu przymuszenia, przy czym wysokość jednej grzywny może wynosić nawet 10 000 złotych na jednego rodzica, a łączna suma grzywien na jednego rodzica może maksymalnie wynosić 50 000 złotych. Jedna rodzina składająca się z 2 rodziców i 1 dziecka może zatem zostać ukarana łączną grzywną 100 000 złotych. W ocenie strony skarżącej taka praktyka jest niezgodna z wymogiem wprowadzenia ograniczenia prawa do prywatności w drodze ustawy, a nie aktu niższego rzędu. Równocześnie w uzasadnieniu skargi podniesiono, że obecny kalendarz szczepień nie zmienił się zasadniczo od tego, który obowiązywał w poprzednim ustroju, w sytuacji gdy w wielu krajach Unii Europejskiej zrezygnowano z przymusowego szczepienia oraz obowiązkowego "kalendarza szczepień" na rzecz podawania ich jedynie do określonych grup ryzyka. Co więcej, od 2017 roku został wprowadzony w Polsce obowiązek szczepienia dzieci przeciwko pneumokokom. Skarżąca wskazała również, że w branży medycznej podnoszone są głosy za odstąpieniem od prowadzenia szczepień ze względu na zwalczenie chorób, przeciw którym są one prowadzone. W rezultacie obowiązek szczepień prewencyjnych został zniesiony w takich państwach jak: Dania, Estonia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Finlandia, Niemcy, Litwa, Malta, Luksemburg, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Norwegia czy Wielka Brytania. W innych państwach obowiązkowe jest szczepienie mniejszą ilością szczepionek np. w Belgii czy Francji. Obowiązek szczepień w podobnym zakresie co w Polsce występuje w większości w byłych krajach socjalistycznych takich jak: Słowenia, Słowacja, Czechy, Łotwa, Węgry czy Bułgaria.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], nakładające na A. T. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna – K. P., urodzonego [...] sierpnia 2011 r. , obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do powyższego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 omawianej ustawy). Równocześnie zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a., a także prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119, wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Opisana wyżej sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem, a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524). Jednocześnie wskazać trzeba, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2018 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. Wobec niewykonania opisanego obowiązku, organ egzekucyjny – Wojewoda [...] – zasadnie zastosował wskazany środek egzekucyjny. W ocenie Sądu, wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Minister Zdrowia nie naruszył omawianych przepisów u.p.e.a. i prawidłowo przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez wojewodę grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 powyższej ustawy. Oprócz tego została ona uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd stwierdza bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje do wykonania zobowiązania. Jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, właśnie tym kierowały się organy orzekając o zastosowaniu grzywny jako środka egzekucyjnego. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy wskazać, że realizację obowiązku szczepień ochronnych konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Jednakże treści powyższych przepisów nie można wykładać tak, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 omawianego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Skoro więc obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, to nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydawanym na podstawie ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia.

Ponadto Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego dziecka. Sąd raz jeszcze wskazuje, że obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. Zdaniem Sądu nie został naruszony także przepis art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. Odnosząc się do zaś do zarzutu skarżącej, że obowiązkowe szczepienia dziecka oznaczają ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 pkt. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z pkt 2 tego przepisu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 pkt. 2 omawianej Konwencji, stwierdzić należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, bowiem jest to przewidziane przez ustawę i jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.