Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 469/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 5 i 8, art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 17 i 18
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) (1) ustalił na rzecz R. J. odszkodowanie w łącznej kwocie 41.702,00 zł za nieruchomość położoną w P., wydzieloną pod drogę i przejętą przez Miasto P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb K., ark. [...], działka [...], o pow. 0,0229 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., w tym za grunt kwotę 40.686,00 zł, za znajdujące się na nim nakłady budowlane kwotę 495,00 zł oraz za nasadzenia roślinne kwotę 521,00 zł, a nadto (2) wskazał, iż odszkodowanie wypłacone zostanie przez Miasto P. na rzecz skarżącego jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. na wniosek R. J. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., ark. [...], działka nr [...] o pow. 0,5289 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W następstwie podziału wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. 0,0229 ha z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Działka ta jest oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "rejon Szczepankowo – część C" w P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXX/234/IV/2003 z dnia 14 października 2003 r., symbolem 5 KD – tereny urządzeń i tras komunikacyjnych, istniejące i projektowane ulice dojazdowe. Tym samym wystąpił skutek z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, iż działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Miasta P. Fakt ten potwierdza zapis w księdze wieczystej. Jak wynika z informacji otrzymanej z Sądu Rejonowego – P. S. M. w P. z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...] grudnia 2007 r. działkę nr [...] odłączono z księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność R. J. i przeniesiono do księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Miasta P. Pomiędzy skarżącym a Miastem P. nie doszło do zawarcia ugody co do wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę, co potwierdza protokół rokowań z dnia [...] czerwca 2010 r. Wobec tego odszkodowanie należało ustalić na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przedstawił sposób obliczania odszkodowania, powołując się w tej mierze w szczególności na § 36 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.). Na potrzeby kontrolowanego postępowania opracowany został w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Biegły zastosował w tym przypadku § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., podkreślając, iż rynek gruntów komunikacyjnych jest rynkiem specyficznym i jako takiego nie można go utożsamiać z rynkiem, na którym występuje nieograniczony popyt i podaż. Jest to jednak rynek na tyle rozwinięty, że może stanowić podstawę do analizy i przeprowadzenia wyceny zgodnie z przepisami rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy oświadczył ponadto, iż dostępne informacje nie wskazują na szczególne warunki zawarcia umów, a uzyskane ceny, po uwzględnieniu atrybutów nieruchomości, są niewiarygodne. Można więc przyjąć, że strony umów sprzedaży nieruchomości drogowych nie działały pod przymusem, a sprzedaż gruntów nastąpiła w drodze relacji typowych dla przedmiotowego segmentu rynku. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania średniej ceny, przyjmując do analizy nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod drogi. Analizą objęto 11 cen transakcyjnych nieruchomości zlokalizowanych w P., zbytych w ciągu 2 lat poprzedzających datę wyceny. Dokonano przy tym aktualizacji cen z tytułu upływu czasu w wysokości 0,5% w skali miesiąca do końca 2009 r., przyjmując dalszą stabilizację cen. Spośród analizowanych transakcji najniższą cenę (135,45 zł/m2) zanotowano za działkę gruntu wydzieloną pod drogę gminną – ul. W., najwyższą cenę (288,00 zł/m2) osiągnięto za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie ul. B. w rejonie N. Cena średnia wynosiła 214,06 zł/m2. Na podstawie wykonanej analizy rynku nieruchomości gruntowych wyznaczono 3 cechy najbardziej wpływające na cenę gruntów pod komunikację oraz wyznaczono ich atrybuty waloryzujące: waga dla miasta – 45%, rodzaj gruntów otaczających – 40% oraz stan gospodarki i infrastruktura towarzysząca – 15%. Biegły przyjął zarazem, iż wyceniana nieruchomość charakteryzuje się słabą wagą dla miasta oraz średnim rodzajem gruntów otaczających, stanem zagospodarowania i infrastruktury towarzyszącej. Z tego powodu wartość działki nr 14/8 ustalono na kwotę 40.686,00 zł. Wartość znajdujących się na tej nieruchomości nasadzeń roślin w postaci 11 drzew leszczyny określono na kwotę 521,00 zł na podstawie katalogu pt. "Szacowanie roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie". Z kolei wartość ogrodzenia z siatki na słupach wyceniono na kwotę 495,00 zł według katalogu W. Łączna wartość gruntu wraz z nakładami wynosiła zatem 41.702.,00 zł. W dniu [...] maja 2011 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której wzięli udział: R. J., pełnomocnik Prezydenta Miasta P. oraz pełnomocnika rzeczoznawcy majątkowego. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta P. potwierdził zajęte już podczas rozprawy administracyjnej stanowisko o niewnoszeniu zarzutów wobec sporządzonego operatu szacunkowego. Natomiast pismem z dnia [...] maja 2011 r. R. J. określił swoje stanowisko jako neutralne. Oceniając operat szacunkowy organ uznał, iż jest on zgodny z obowiązującymi przepisami, a nadto wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na rynku regionalnym. Aprobując sporządzony referat, organ ustalił w oparciu o niego odszkodowanie dla R. J.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Miasto P. odwołało się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1m, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 8 oraz 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Zarządu Dróg Miejskich w P. do zapłaty odszkodowania bądź też ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Miasto P. podkreśliło, iż kwestionuje wyłacznie punkt drugi decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., zobowiązujący je do zapłaty odszkodowania za przejęty grunt. Zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwotę tę powinien uiścić podmiot, który będzie realizował cel publiczny, czyli w niniejszej sprawie – Zarząd Dróg Miejskich w P.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. R. J. również odwołał się od powyższej decyzji organu I instancji, podnosząc, iż w związku z nowelizacją wymienionego wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. grunty przejmowane pod drogi powinny być wyceniane tak samo jako działki budowlane. Należałoby więc zdaniem skarżącego ponownie sporządzić operat szacunkowy, tym razem wedle nowych zasad. Pogląd ten R. J. podtrzymał następnie także w pismach z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie drugim i zobowiązał do zapłaty przedmiotowego odszkodowania Zarząd Dróg Miejskich w P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił, iż działając w trybie art. 136 k.p.a. pozyskał (1) wyciąg ze statutu Zarządu Dróg Miejskich w P. wraz z zatwierdzającą go uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz (2) wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego co do ujęcia w operacie szacunkowym 2 transakcji z okresu dłuższego niż 2 lata oraz co do aktualności dokonanej wyceny w związku z nowelizacją przepisów rozporządzenia. Zgodnie z notą interpretacyjną NI 1 uchwały Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wykorzystanie cen z innych okresów niż 2 lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości wymaga szczegółowego uzasadnienia. W odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dniach [...] grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, iż ze względu na główną przesłankę podejścia porównawczego, polegającego na tym, aby należycie dobrać w próbce nieruchomości podobne, analizę rozszerzono do okresu 2,5 roku i przyjęto transakcje przy ul. L. i ul L. jako podobne pod względem lokalizacyjnym i położenia na terenie P. w podobnej strefie peryferyjnej w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej. Transakcje te zostały przy tym skorygowane ze względu na upływ czasu. W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. biegły wyjaśnił, iż zmiany wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165 poz. 985) nie skutkują w omawianym wypadku koniecznością aktualizacji operatu szacunkowego, gdyż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona w dokumentach planistycznych pod drogę i zgodnie z nowym brzmieniem § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. została wyceniona na bazie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że zgodnie z art. 130 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się wedle stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W dniu wydania decyzji o podziale działki nr [...] teren działki nr [...] oznaczony był miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5 KD – teren urządzeń i tras komunikacyjnych, istniejące i projektowane ulice dojazdowe. Tym samym omawiana działka była przeznaczona pod inwestycję drogową. Z kolei według znowelizowanego brzmienia § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wartość takiej nieruchomości ustala się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle nieaktualnego już brzmienia § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi gminne stosowano podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w braku takich cen możliwe było zastosowanie innych metod obliczenia wartości omawianych nieruchomości. Porównując zatem dawne brzmienie § 36 ust. 1 z nowym § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, należy uznać, iż oba przepisy wskazują na pierwszeństwo przyjęcia do porównania, przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi, cen transakcyjnych tychże nieruchomości. Trafnie zatem rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania ceny z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w P., skoro stwierdził, że rynek transakcji tego rodzaju nieruchomościami jest wystarczająco rozwinięty i dostarcza wystarczającej ilości informacji dla potrzeb oszacowania działki nr 14/8. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącego co do nieaktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wyjaśnienia biegłego są bowiem pełne, wyczerpujące i logiczne. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu Miasta P., Wojewoda Wielkopolski uznał je za uzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi. Stosowanie natomiast do art. 21 ust. 1 wymienionej ustawy zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. W niniejszej sprawie zarządcą dróg na terenie Miasta P. jest Prezydent Miasta P., który wykonuje swoje obowiązki przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich w P. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rada Miasta P. nadała Zarządowi Dróg Miejskich w P. statut, który w § 4 pkt 5 stwierdza, iż zadaniem Zarządu jest realizacja zadań określonych w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności uzgadnianie wysokości i wypłat odszkodowań za grunty wydzielone pod drogi publiczne w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w związku z zatwierdzeniem projektu podziału i ujawnieniem w księdze wieczystej praw Miasta P. do tych gruntów. Tym samym decyzja organu I instancji wymagała korekty w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania. W pozostałej części – orzekającej o ustaleniu odszkodowania – decyzja Starosty P. pozostaje w mocy.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. R. J. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 36 cytowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., (2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego oraz zawartej w niej argumentacji i (3) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada zasadzie "słusznego odszkodowania".

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że rzeczoznawca majątkowy opierał się na przepisach rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., które zostały następnie znowelizowane. Tym samym w jego ocenie należało sporządzić nowy operat szacunkowy uwzględniający zmiany wynikające ze wskazanej nowelizacji. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia w obecnym brzmieniu wartość rynkową nieruchomości określa za pomocą cen transakcyjnych nieruchomości drogowych tylko wtedy, gdy możliwe jest określenie takiej ceny zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i cytowanego rozporządzenia. Taka możliwość nie zaistniała w niniejszej sprawie, co z kolei powinno przemawiać za wzięciem pod uwagę przeznaczenia przeważającego wśród gruntów sąsiednich. Nabywanie gruntów przeznaczonych pod drogi nie jest bowiem transakcją zawieraną na warunkach rynkowych. Pojęcie wartości rynkowej zostało zdefiniowane w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym w odniesieniu do transakcji zawieranych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego żaden z opisanych tam warunków nie jest zachowany. Strony transakcji nie są bowiem od siebie niezależne, gdyż właściciel zmuszony jest do załatwiania wielu spraw w urzędach. Działa w obawie, że brak zgody na narzuconą cenę skutkować będzie trudnościami w dalszych kontaktach z organem. Właściciel nie ma nadto możliwości odstąpienia od transakcji i zbycia nieruchomości innemu podmiotowi. Właściciel nieruchomości działa również w sytuacji przymusowej, gdyż nierzadko zgoda na zaproponowaną cenę jest warunkiem wydania decyzji o podziale nieruchomości. Brak jest poza tym stanowczej woli dokonania transakcji, gdyż właściciel nie dokonywałby zbycia, gdyby nie groźba wywłaszczenia. Wreszcie, trudno w takim przypadku mówić o dostatecznym eksponowaniu nieruchomości na rynku, gdyż nie ma wielości podmiotów zainteresowanych nabyciem takich nieruchomości. Ceny rynkowe powinny być przy tym kształtowane przez działanie sił rynkowych, a wycena ma na celu uwzględnienie wszystkich czynników. W przypadku niewielkich działek zajętych pod drogi publiczne typowe czynniki mają jednak wątpliwy wpływ na ich wartość. Ich znaczenie przejawia się dopiero przy wycenie terenów nadających się do użytkownika budowlanego lub rolniczego, gdyż przesądzają one o możliwości używania gruntu dla potencjalnego nabywcy. Tymczasem w odniesieniu do gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi cechy te mają znaczenie drugorzędne. Stosując się bowiem do wytycznych zawartych w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. nie jest możliwe odzwierciedlenie niezbędnych aspektów wyceny działek drogowych, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż o wysokości odszkodowania decyduje organ administracji publicznej. Nadto, rzeczoznawca majątkowy w ocenie skarżącego nie znalazł odpowiednich nieruchomości drogowych do porównania, a wśród 11 uwzględnionych transakcji 2 pochodzą z okresu dłuższego niż 2 lata. Z uwagi na szybko zachodzące zmiany w cenach na rynku nieruchomości, transakcje te nie powinny być w ogóle brane pod uwagę. W konsekwencji operat szacunkowy narusza prawo. Poza tym przyjęcie do porównania tylko 11 transakcji potwierdza wniosek, iż rynek nieruchomości drogowych wbrew wnioskom rzeczoznawcy majątkowego nie jest dostatecznie rozwinięty. W przedmiotowej sprawie należało zatem wziąć za podstawę do wyceny przeznaczenie gruntów przeważających w sąsiedztwie działki, czyli budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Wartość nieruchomości wynosiłaby wtedy 94.111 zł, co potwierdza załączony operat szacunkowy, sporządzony na zamówienie skarżącego. Ponadto, wbrew wymogom art. 7 i art. 77 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski nie zbadał w ogóle, czy transakcje przyjęte przez biegłego spełniały wymóg podobieństwa analizowanych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tejże ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba zauważyć, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. na wniosek R. J. zatwierdził podział działki nr [...], obręb K., ark. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], w wyniku którego doszło do wyodrębnienia działki nr [...] przeznaczonej pod realizację drogi publicznej (k. 4 akt adm. organu I instancji). Podział ten był zgodny z uchwałą nr XXX/234/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon Szczepankowo – Spławie część C" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 194 poz. 3620), wedle której wyodrębniona działka nr 14/8 oznaczona była symbolem 5 KD – tereny urządzeń i tras komunikacyjnych, istniejące i projektowane ulice dojazdowe. Okoliczności te nie były kwestionowane w toku postępowania przez żadną ze stron.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 powołanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzającą podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki, o których mowa powyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy dotychczasowym właścicielem a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek dotychczasowego właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zarazem, iż działka nr [...] przeszła ex lege na własność Miasta P., co znajduje odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej KW nr [...] (k. 18-20 akt adm. organu I instancji). Mimo podjęcia rokowań nie doszło również do zawarcia ugody, o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (k. 5 akt adm. organu I instancji). Skarżący wystąpił natomiast o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Fakty te nie były przy tym podważane przez żadną ze stron postępowania. Zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł więc art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Ponadto art. 134 wymienionej ustawy wskazuje, iż podstawę określenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa działki, przy określaniu której uwzględnia się m.in. jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z § 36 ust. 4 w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165 poz. 985) w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie tej wartości możliwe jest przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Trzeba jednak zauważyć, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], jak i operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 98-110 i 115-117 akt adm. organu I instancji) przypadają jeszcze na okres poprzedzający powyższą nowelizację. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować należało podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w braku takich cen wartość nieruchomości należało określić za pomocą metody opisanej w nieobowiązującym już brzmieniu § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko organów administracji publicznej jest trafne. Wbrew twierdzeniom R. J., porównanie § 36 powołanego rozporządzenia zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po nowelizacji prowadzi do wniosku, iż ogólna zasada wyceny nieruchomości drogowych odwoływania się w pierwszej kolejności do porównania cen transakcyjnych tego rodzaju nieruchomości nie uległa zmianie, a modyfikacja dokonana przez ustawodawcę dotyczy wyłącznie metod obliczania wartości rynkowej nieruchomości w razie niemożliwości zastosowanie powyższej generalnej metody. Z operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika z kolei, iż rynek nieruchomości drogowych w P. jest dość dobrze rozwinięty, a ilość dostępnych informacji na temat obrotu tymi gruntami jest wystarczająca dla potrzeb związanych z szacowaniem ich wartości rynkowej. Potwierdza to dobranie do celów analizy w niniejszej sprawie 11 transakcji. Tym samym należy stwierdzić, że nie zachodziła też konieczność korygowania lub sporządzania na nowo całego operatu szacunkowego, skoro zarówno w nowym, jak i starym brzmieniu § 36 cytowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wystarczało w rozpatrywanej sprawie odwołanie się do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Potwierdza to również pismo rzeczoznawcy majątkowego J. W. z dnia [...] lutego 2012 r. (k. 73 akt adm. organu II instancji).

Konkluzję tę kwestionował jednak R. J. w skardze z dnia [...] maja 2012 r. oraz w przedłożonym operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2012 r., (k 2-10 akt sądowych), podnosząc, iż nie zostały zachowane wymogi z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące cen transakcyjnych. Zgodnie powołanym przepisem można bowiem wziąć pod uwagę tylko te ceny, przy których (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a nadto (2) upłynął już czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zarzutów tych nie można uznać za trafne. Trzeba podkreślić, że przy wycenie z dnia [...] kwietnia 2011 r. rzeczoznawca objął analizą rynek gruntów nabywanych pod drogi publiczne na mocy aktów notarialnych. Rzeczoznawca podkreślił zarazem, iż rynek ten ma charakter specyficzny i nie może być utożsamiany z rynkiem, na którym występuje nieograniczony popyt i podaż. Niemniej jest to rynek na tyle rozwinięty, że może stanowić podstawę do analizy i przeprowadzenia wyceny – dostępne informacje nie wskazują bowiem na szczególne warunki zawarcia umów, a uzyskane ceny, po uwzględnieniu atrybutów nieruchomości, są wiarygodne. Pozwala to z kolei przyjąć, że strony nie działały pod przymusem, a sprzedaż lub przejęcie gruntów nastąpiło w drodze typowych relacji dla rozważanego segmentu rynku. Argumentacja ta jest w ocenie Sądu spójna i przekonująca, wobec czego zasługuje także na aprobatę.

Natomiast twierdzenia zawarte w skardze i dołączonym do skargi operacie koncentrują się wokół kwestii przejęcia działki nr [...] w trybie administracyjnoprawnym. Fakt ten pozostaje jednak bez znaczenia dla ustalenia wartości rynkowej rozważanej działki nr [...], gdyż punktem wyjścia w tym zakresie są ceny transakcyjne innych nieruchomości, sprzedawanych już w trybie cywilnoprawnym. Na tej ostatniej płaszczyźnie nie ma zatem podporządkowania stron, a materiał dowody nie wskazuje na istnienie przymusu po stronie jednego z kontrahentów czy też brak stanowczej woli zawarcia umowy. Argumentacja skarżącego ma zatem w tej mierze charakter najwyżej hipotetyczny. Podobnie należy ocenić zarzut niedostatecznej ekspozycji gruntów na rynku nieruchomości. Konkluzje te nie zmieniają natomiast faktu, na który trafnie zwraca się uwagę w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2011 r., iż rynek nieruchomości drogowych ma charakter specyficznym. Nabywcą z reguły jest bowiem podmiot publicznoprawny, co z kolei oddziałuje także na kwestię popytu i podaży. Jak jednak wskazano, specyfika ta nie podważa rynkowego charakteru transakcji nieruchomościami drogowymi. Tym samym należy założyć, iż ceny transakcyjne, przyjęte w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. spełniały wymogi z art. 151 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości.

Skarżący R. J. kwestionował także podobieństwo nieruchomości, wybranych przez rzeczoznawcę J. W. Argument ten nie wydaje się również przekonujący. Działki wskazane w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. znajdują się bowiem w otoczeniu podobnych gruntów (dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), co działka nr [...] (pow. 229 m2) oraz posiadają porównywalny do niej obszar (średnia pow. ok. 778,18 m2). Najniższa cena analizowanych nieruchomość wynosi 135,45 zł/m2, najwyższa – 288,00 zł/m2, średnio – 214,06 zł/m2. Obliczenia te nie budzą zastrzeżeń w ocenie Sądu i mogły być przyjęte jako podstawa ustalenia wartości rynkowej działki nr [...]. Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. także dwie transakcje z 2008 r. (listopad i wrzesień), a więc z okresu dłuższego niż 2 lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Trzeba jednak podkreślić, iż nota interpretacyjna NI 1 pkt 3.3 Powszechnych krajowych zasad wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (k. 28 akt adm. organu II instancji) dopuszcza uwzględnienie takich transakcji, choć wymaga ich szczegółowego uzasadnienia. Takie wyjaśnienie zostało z kolei złożone przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., gdzie biegły wskazał, iż wymienione dwie transakcje dotyczą nieruchomości podobnych, a ich ceny zostały skorygowane stosowanie do upływu czasu (k. 47 akt adm. organu II instancji).

Bezzasadny okazał się poza tym zarzut naruszenia przepisów procedury w zakresie zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem zdaniem Sądu, iż stan faktyczny został wyjaśniony w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu wystarczającym. Zgromadzono niezbędne dowody, a ich ocena nie budzi zastrzeżeń. Prawidłowo został ustalony również stan prawny, a uzasadnienia obu kwestionowany decyzji przedstawiają szczegółowo podstawę ustalenia odszkodowania oraz sposób obliczenia jego wysokości. Z tej perspektywy nie można także mówić o naruszeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Uszczegółowieniem tego przepisu jest bowiem właśnie przytoczona wyżej regulacja z ustawy o gospodarce nieruchomości. Jeżeli zatem biegły, niezależny od organu administracji publicznej, ustalił w sposób niebudzący zastrzeżeń określoną kwotę tytułem odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, to należy uznać, że odszkodowanie to ma co do zasady charakter słuszny.

Słusznie natomiast organ II instancji wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia odszkodowania powinien być Zarząd Dróg Miejskich w P., wobec czego decyzja organu I instancji musiał być w tym zakresie poprawiona. Jak wynika z art. 132 ust. 5 i 8 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wspomnianą kwotę zapłacić powinien co do zasady organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na jej rzecz. Niemniej, kwotę tę może również uiścić podmiot, który będzie realizował cel publiczny. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) zarządcą drogi w miastach na prawach powiatu jest prezydent miasta, a w niniejszej sprawie – Prezydent Miasta P. Do zadań zarządcy należy z kolei w świetle art. 20 pkt 17 i 18 powołanej ustawy nabywanie nieruchomości pod inwestycje drogowe. Niemniej, na mocy art. 21 ust. 1 cytowanej ustawy zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej. W myśl § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 statutu Zarządu Dróg Miejskich w P, załączonego do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 43-46 akt adm. organu II instancji), wspomniany Zarząd jest zarządcą drogi w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o drogach publicznych, do którego zadań należy m.in. uzgadnianie wysokości i wypłata odszkodowań za grunty wydzielone pod drogi publiczne w wyniku podziału dokonane na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w związku z zatwierdzeniem projektu podziału i ujawnieniem praw w księdze wieczystej. W konsekwencji należy więc uznać, że podmiotem zobowiązanym w wypłaty odszkodowania powinien być w niniejszej sprawie właśnie Zarząd Dróg Miejskich, co trafnie zostało dostrzeżone w odwołaniu z dnia [...] lipca 2011 r. oraz w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 3-4 i 79-82 akt adm. organu II instancji).

Należy także zauważyć, że wprawdzie Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nieprecyzyjnie sformułował rozstrzygnięcie – ograniczając się do uchylenia punktu drugiego decyzji organu I instancji i orzeczenia w tym zakresie merytorycznie – jednak z treści całej decyzji wynika jednoznacznie, że organ rozpatrzył i rozstrzygnął również odwołanie R. J., uznając sposób ustalenia odszkodowania i jego wysokość za prawidłowe i w tym zakresie utrzymał decyzję Starosty P. w mocy (strona 8 decyzji Wojewody Wielkopolskiego). Uchybienie powyższe nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego odpowiada prawu. Skarga jako bezzasadna podległa zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).