Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1170/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 2,3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 180 w zw. z art. 176,46 par. 3 i art. 177a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1956/18 w sprawie ze skargi S. K., M. K., E. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r. znak: DOA/ORZ/7110/469/09/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) odrzuca skargę kasacyjną D. P.; 2) w sprawie ze skargi kasacyjnej S. K. i M. K. oraz K. B., L. B. i H. A., uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieuwzględnienia zjazdów z działek nr A oraz B; 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. i M. K. solidarnie kwotę 1000 (jeden tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. B., L. B. i H. A. solidarnie kwotę 1000 (jeden tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) w pozostałej części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K., M. K., E. P., E. T., K. B., L. B. oraz H. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r. znak DOA/ORZ/7110/469/09/18, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09 - po rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym i w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 21 marca 2007 r., znak DOA/ORZ/711/124/07, uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2006r., nr 1452/389/06 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" Trasy [...] – od węzła "[...]" do węzła "[...]" – odcinek A – od km 1 + 0,99 do km 7 + 420 (węzeł "[...]" – węzeł "[...]") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję. Zdaniem organu, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 kwietnia 2009 r., znak DOA/ORZ/711/469/09, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2009 r., znak: DOA/ORZ/711/469/09 oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Z kolei, wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2009 r., znak DOA/ORZ/711/469/09.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak: DOA/ORZ/7110/469/09/12 - po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09 - uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09, w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [..] zlokalizowanego na działkach nr ew. C i D w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2007r., znak: DOA/ORZ/711/124/07 została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12, oddalił skargi na powyższą decyzję wniesione przez S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B. L. B., H. A. oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/13, uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09, w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. C i D w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2007 r., znak: DOA/ORZ/711/124/07, została wydana z naruszeniem prawa oraz oddalił skargi M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak: DOA/ORZ/7110/469/09/12, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09 w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. C i D w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2007 r., znak: DOA/ORZ/711/124/07 została wydana z naruszeniem prawa (pkt I wyroku), w pozostałej części skargi oddalił (pkt II wyroku).

Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., w sprawie II OSK 2859/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i w tej części sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr DOA/ORZ/7110/469/09/12, w części utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2009 r., znak DOA/ORZ/720/599/08/09.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. nr DOA/ORZ/7110/469/09/18, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

- uchylił decyzję własną (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09, w części dotyczącej działki nr ew. E, obr. B. , położonej w gminie S. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja GINB z dnia 21 marca 2007 r., znak: DOA/ORZ/711/124/07, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych;

- w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S. K., M. K., E. P., E. T., K. B., L. B., H. A. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli w części decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r., tj. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd zaznaczył, że organ obowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2017 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1124/17.

Mając na względzie stanowisko wyrażone w wyroku NSA w sprawie II OSK 2859/16 (uchylającym wyrok w zakresie punktu II), a następnie wyroku WSA w sprawie VII SA/Wa 1124/17, zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając sprawę GINB winien w sposób jednoznaczny wypowiedzieć się i ocenić kwestie zjazdów do działek skarżących oraz odnieść się do prawa dysponowania określonymi nieruchomościami na cele budowlane. Problem ten dotyczył działek stanowiących własność E. P. (działka ew. F) i D. P. (działka nr ew. E).

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. (w części niezaskarżonej) GINB uchylił decyzję własną (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09, w części dotyczącej działki nr ew. E, obr. B. , położonej w gminie S. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja GINB z dnia 21 marca 2007 r., znak: DOA/ORZ/711/124/07, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Natomiast organ odmiennie dokonał oceny w stosunku działki F stanowiącej własność E. P.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut odnoszący się do art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę – pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

To na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania na podstawie przewidzianych prawem dokumentów, przykładowo wpisu do księgi wieczystej, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie inwestora jest skuteczne o tyle, o ile ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena, czy przedłożone przez inwestora oświadczenie daje uprawnienie do prowadzenia określonych w podaniu o pozwolenie na budowę robót. Udzielenie pozwolenia na budowę podmiotowi nie mającemu tego prawa, jeśli miało miejsce, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego sięgnąć należy do przepisu art. 3 ust. 11 tej ustawy. Niewątpliwie obowiązkiem inwestora było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd wyjaśnił, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż inwestor przedłożył do organu decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości:

1) decyzję z dnia 10 grudnia 2007 r., Nr 2542/07, wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego i ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. F, poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na ww. nieruchomości prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej, sieci energetycznej niskiego napięcia (kanał ziemny), wodociągu wP90, kanalizacji sanitarnej i przyłącza gazowego gA20 oraz dostępu do nich w celu przyszłej eksploatacji (i była to decyzja ostateczna);

2) decyzję z dnia 8 lutego 2008 r., Nr 187/08 wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego i ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. E o pow. 0,0780ha, poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na części ww. nieruchomości o pow. 29,7m² prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia (kanał ziemny) (decyzja nie miała klauzuli ostateczności).

W oświadczeniu wynikającym z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane, w tym że nie posiadał prawa do dysponowania działkami nr ew. F i E w związku z brakiem odpowiedzi na ofertę, która oznaczała brak zgody właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości. Po uzyskaniu pozwolenia inwestor wystąpił do Wojewody z wnioskiem o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż powyższe ustalenia dowodzą, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotycząca działek o nr ew. F i E została wydana z naruszeniem prawa, przy czym jeżeli chodzi o działkę F nie jest to naruszenie rażące, wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd stwierdził, iż decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami implikuje wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja w trybie art. 124 ust. 1a cytowanej wyżej ustawy ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Obie takie decyzje, zarówno na podstawie art. 124 ust. 1 jak i ust. 1a cytowanej wyżej ustawy, stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego.

Sąd wskazał, że decyzja z dnia 10 grudnia 2007 r., Nr 2542/07, została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta zezwala Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie prac określonych w decyzji. Decyzja, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, bowiem do oceny organu pozostawiono możliwość jej wydania. Jednak jeśli dojdzie on do przekonania, że ograniczenie takie jest istotnie konieczne, gdyż musi on zostać wykonany obowiązek nałożony decyzją o pozwoleniu na budowę drogi, wówczas decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania wydaje, dostosowując je do tego pozwolenia (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 4/13).

Okolicznością niekwestionowaną jest, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ew. F, zatem bezspornie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego od dnia jej wydania nie wystarcza jedynie stwierdzenie bezspornego naruszenia przepisu prawa ani nawet ustalenie wagi naruszonego przepisu, lecz koniecznym jest również wskazanie, że naruszenie to powoduje skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Dla oceny tego skutku istotną okolicznością jest, że inwestor w dniu 10 grudnia 2007 r. uzyskał decyzję Nr 2542/07, wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego i ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. F i decyzja ta stała się ostateczną.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżących – nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w zakresie działki nr ew. F).

Odmiennie została oceniona sytuacja dotycząca działki ew. E – działka D. P. (część decyzji niezaskarżona), z tego względu, że decyzja z dnia 8 lutego 2008 r., Nr 187/08 wydana przez Wojewodę Mazowieckiego i ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. E, nie stała się decyzją ostateczną.

Z tych względów zarzuty skargi odnoszące się do braku oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr F, Sąd uznał za nieuprawnione.

Przechodząc do kolejnego zarzutu – zjazdów, Sąd wskazał, że w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2859/16 – dając kierunek dla organu dokonania oceny powyższej kwestii. Natomiast w wyroku uchylającym decyzję – w sprawie VII SA/Wa 1124/17 Sąd wyraźnie wskazał, że organy uznawały zjazdy za legalne a ich przebudowa w nowych procesach inwestycyjnych, w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane uzasadnia twierdzenie, że były legalne. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że brak zachowania zjazdów w projekcie budowy drogi stanowi naruszenie prawa, niemniej stopień tego naruszenia winien być oceniony przez organ w kontekście istniejących w sprawie okoliczności, w szczególności możliwości realnego skomunikowania się nieruchomości z droga publiczną oraz znaczenia dla jej funkcjonowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, niemniej w jego ocenie naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Analizując skutki stwierdzonego uchybienia, organ stwierdził, że z uwagi na jego charakter, nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia GINB zwrócił uwagę, powołując się na projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 02-05A, str. 18), że działka należąca do L. B., K. B. i H. A. (działka o nr ew. A) oraz działka nr ew. B, należąca do M. i S. K. znajdują się w odległości ok. 1,00 m od placu manewrowego stanowiącego zakończenie drogi dojazdowej nr [...], biegnącej częściowo wzdłuż ul. W. i częściowo wzdłuż Ł. W. nr [...], połączonej z ul. D.. Na placu manewrowym przewidziano obniżenie krawężnika na odcinku sąsiadującym z działkami skarżących (zanikający krawężnik analogicznie jak w przypadku zjazdów). Tym samym skarżący nie zostali zupełnie pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Powyższe skutkuje, w ocenie GINB, że wskazane naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących podał, że małżonkowie K. mają pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę nr [...], przy czym droga nr [...]ma wadliwe parametry co do szerokości – pół metra. Ten pośredni dostęp do drogi zależy od dobrej woli matki S. K., bowiem nie została ustanowiona służebność dojazdu przez działkę R. K..

Natomiast E. T. jest właścicielką zabudowanej działki o nr ew. G położonej przy ul. D. [...]w miejscowości B., zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. E położonej przy ul. D. [...]. Jak wyjaśnił GINB od strony wschodniej działka nr ew. E sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. G oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. E. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na ww. nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze.

Oceniając Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu (rys. nr 02-05A, str. 18), Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem GINB, który stwierdził wprawdzie, że decyzja z 21 marca 2007 r. narusza prawo – art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, to nie można uznać, że naruszenie to ma rażący kwalifikowany charakter w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd podkreślił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczyła (części) o doniosłym społecznym znaczeniu drogi expressowej [...] Trasy [...]– od węzła "[...]" do węzła [...], służącej bezpieczeństwu użytkowników dróg, ochronie ich życia i zdrowia.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (pkt I skargi), skarżący wywiedli, iż obsługa komunikacyjna działalności gospodarczej S. K. i L. B. nie może być prowadzona poprzez drogę dojazdową nr [...], z uwagi na niespełnianie kryteriów minimalnej szerokości drogi dojazdowej w myśl § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Ponadto w pkt II skargi jej autor zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. § 78 ust. 2 pkt 1 lit a powołanego rozporządzenia w związku z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że działalność gospodarcza może być prowadzona w oparciu o dojazdy do dróg publicznych, które nie spełniają kryterium minimalnej szerokości.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd stwierdził, że są one chybione. Sąd przypomniał, że kontroluje decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Zakres powołanych przez skarżących przepisów rozporządzenia dotyczy materii związanej z wymaganiami, które należy spełnić projektując zjazd publiczny. W niniejszym postępowaniu kierując się stanowiskiem zawartym w sprawie VII SA/Wa 1124/17, zarówno organ, jak i Sąd ocenia możliwość realnego skomunikowania się nieruchomości stron z drogą publiczną, w kontekście braku zachowania zjazdów w ocenianym projekcie budowy drogi. Nie może zatem odnieść pożądanego przez skarżących skutków w tym postępowaniu okoliczność, że droga nr [...] jest według danych przyjętych w skardze w nieodpowiedniej szerokości – bowiem nie spełnia wymagań kryteriów szerokości drogi dojazdowej w myśl powołanych przepisów rozporządzenia.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 127 § 2 K.p.a., dotyczący orzekania przez organ poza granicami zaskarżenia. Niewątpliwie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosił się w zaskarżonej decyzji do kwestii już przesądzonych (np. zbiornik retencyjny czy ekrany akustyczne) i stanowi to o uchybieniu decyzji, niemniej w ocenie Sądu uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Końcowo Sąd stwierdził, że uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione.

Przyjmując nawet wadliwość kontrolowanej części decyzji, nie można ocenić, że pozostawienie jej w obrocie prawnym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Interes społeczny ma w tym przypadku wyższą rangę nad interesem prywatnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

I. obrazę przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieorzekanie w granicach danej sprawy, tj. dokonanie kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. według stanu faktycznego i prawnego nieobowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (niedokonanie kontroli na dzień 21 marca 2007 r.),

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez niewypowiedzenie się w żaden sposób co do kluczowych dla oceny sprawy zarzutów skarżących dotyczących min. błędnego ustalenia historycznego stanu faktycznego przez organ, jak i nieodniesienie się do zarzutów pełnomocnika skarżących podnoszonych w toku rozprawy przez sądem o braku jakiegokolwiek (w tym faktycznego) dostępu skarżących wymienionych w punkcie 5./ petitum do drogi nr [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji, gdy ustalenia organu o rzekomym faktycznym dostępie skarżących do drogi publicznej za pośrednictwem drogi nr [...] nie są oparte na faktach jako, że na dzień 21 marca 2017 r. takiej drogi fizycznie nie było,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji; ewentualnie niestwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji wskutek przyjęcia, że nie zachodzi w niej rażące naruszenie prawa, podczas gdy wady zawarte w decyzji stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, a tym samym stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

5. art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. -poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji w stosunku do E. T., gdy treść rozstrzygnięcia odnosi sic do osoby nie będącej stroną postępowania.

II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

6. art. 2 pkt 12 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej ,,Rozporządzenie") w zw. z § 55 § 1 punkt 3 Rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu jakoby zapewnienie faktycznego dostępu komunikacyjnego do nieruchomości skarżących będących przedsiębiorcami bez równoległego zapewnienia takiego dostępu zgodnego z odrębnymi przepisami (odpowiednia szerokość drogi dojazdowej dla przedsiębiorców) było dopuszczalne podczas, gdy powoduje to utratę przymiotu działek skarżących jako działek budowlanych z możliwością prowadzenia na nich działalności gospodarczej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnego zwrotu kosztów postpowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa.

W piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. reprezentant organu oświadczył, że GINB nie będzie uczestniczył w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 7 marca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do podstaw kasacji, konieczne jest doprecyzowanie przedmiotu postępowania kasacyjnego.

W chwili wydania zaskarżonej decyzji GINB z dnia 19 czerwca 2018 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja GINB z dnia 6 marca 2009 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 marca 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2006 r. o pozwoleniu na budowę, w części orzekającej o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego w pozostałej części.

Decyzja GINB z dnia 19 czerwca 2018 r. stanowiła zatem rozstrzygnięcie wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r., tiret pierwsze sentencji, GINB uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2009 r., znak: DOA/ORZ/720/599/08/09, w części dotyczącej działki nr ew. E, obr. B. , położonej w gminie S. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja GINB z dnia 21 marca 2007 r., znak: DOA/ORZ/711/124/07, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W pozostałym zakresie, decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r., tiret drugie sentencji, GINB utrzymał w mocy decyzję GINB z dnia 6 marca 2009 r.

Skarga do WSA w Warszawie została wniesiona przez S. K., i M. K., E. P., E. T. oraz K. B., L. B. i H. A.. Wnieśli oni jedną skargę, reprezentowani przez jednego pełnomocnika, który oświadczył, że działa w imieniu w/w skarżących i że zaskarża w części decyzję GINB z dnia 19 czerwca 2018 r. , tj. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję GINB z dnia 6 marca 2009 r.

W części dotyczącej działki nr E, decyzja GINB z dnia 19 czerwca 2018 r., jako niezaskarżona, uprawomocniła się.

Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/18 oddalono skargę, co oznacza, że oddalono skargę na decyzję GINB z dnia 19 czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję GINB z dnia 6 marca 2009 r., z wyłączeniem rozstrzygnięcia odnoszącego się do działki nr E – w tym zakresie uprawomocniło się reformatoryjne rozstrzygnięcie zawarte w tiret pierwsze sentencji decyzji z dnia 19 czerwca 2018 r.

Od wyroku WSA, którego przedmiot został powyżej przedstawiony, została wniesiona skarga kasacyjna niniejszej sprawie.

Wnoszący kasację wnieśli jedną skargę kasacyjną, reprezentowani przez jednego pełnomocnika, który działając w imieniu wszystkich wymienionych skarżących zaskarżył wyrok w całości.

W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć zagadnienie formalne.

W skardze kasacyjnej w części zawierającej oznaczenie skarżących, został wymieniony D. P. W dalszej części, określając swoje umocowanie do wniesienia skargi kasacyjnej, pełnomocnik także oświadczył, że działa m.in. w imieniu D. P. Dołączone do skargi pełnomocnictwo nie zawierało jednak upoważnienia udzielonego pełnomocnikowi przez D. P. Osoba ta nie jest w pełnomocnictwie wymieniona obok siedmiorga osób udzielających pełnomocnictwa. Nie ma także podpisu D. P. pod tekstem upoważnienia.

Pełnomocnik wnoszący w imieniu skarżących skargę kasacyjną został wezwany do uzupełnienia braku formalnego poprzez przedłożenie pełnomocnictwa od D. P. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Wezwanie to zostało pełnomocnikowi doręczone 31 maja 2022 r.

W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżących nie uzupełnił braku formalnego – nie przedłożył pełnomocnictwa. W konsekwencji należało, na podstawie art. 180 P.p.s.a. w związku z art. 176, art. 46 § 3 i art. 177a P.p.s.a., odrzucić skargę kasacyjną D. P. Postawa procesowa D. P. może być następstwem tego, że w odniesieniu do działki nr E, do której ma on tytuł prawny, zapadło rozstrzygnięcie (tiret pierwsze sentencji decyzji GINB z dnia 19 czerwca 2018 r.) o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja GINB z dnia 21 marca 2007 r.) z naruszeniem prawa. Przypomnieć jeszcze można, że tego rozstrzygnięcia tego D. P. nie zaskarżył do WSA w Warszawie.

Przechodząc do analizy zarzutów kasacyjnych należy na wstępie zauważyć, że skarżący co prawda wnieśli jedną wspólną skargę, a następnie jedna wspólną skargę kasacyjną, a nawet sformułowali wspólne zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji, a następnie zaskarżonego wyroku (z wyjątkiem zarzut procesowego nr 5 – wyraźnie nawiązującego do E. T.), ale rozpatrzenie skargi i skargi kasacyjnej nie może wykraczać poza ich interes prawny. Takie rozumienie sytuacji materialnej i procesowej stron w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 P.p.s.a. Interes prawny skarżących związany jest zaś z tym zakresem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, który oddziałuje na nieruchomości, do których poszczególni skarżący mają tytuł prawny.

Skonstatować można, że taki zakres obrony interesu prawnego poszczególnych skarżących, mimo składania wspólnych środków prawnych (skargi, skargi kasacyjnej), wynika z treści pism procesowych składanych w trakcie postępowania nadzorczego, a także z treści skargi i skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadna skarga kasacyjna E. P. W odniesieniu do działki nr F stanowiącej jej własność, inwestor nie dysponował w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie więc doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w tym zakresie.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zdefiniowane. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentowane są różne aspekty tego pojęcia, w zależności od okoliczności sprawy oraz rodzaju i wagi badanego naruszenia, na tle podstawy materialnej, procesowej, czy też ustrojowej, rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Ocena, czy zaistniała, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działki nr F, przesłanka stwierdzenia nieważności, w postaci rażącego naruszenia prawa, uwarunkowana jest nie tylko oczywistością tego naruszenia, ale także tym, czy trwają niedające się zaakceptować skutki społeczno-gospodarczych decyzji w tym zakresie.

Naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego było oczywiste.

Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem GINB oraz Sądu, że naruszenie to nie może zostać uznane za rażące, ze względu na ocenę skutków społeczno-gospodarczych wywołanych tym naruszeniem.

Stan faktyczno-prawny w zakresie skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia nie ogranicza się do okresu wydania decyzji lecz dotyczy tych skutków, które występują w dacie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, aktu naruszającego prawo ma wszak sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1494/18; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1696/20).

W okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji GINB z dnia 6 marca 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, w zakresie działki nr F stan naruszenia ustał. W ciągu niecałego roku od daty wydania ostatecznej decyzji GINB o pozwoleniu na budowę inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż z dniem 1 lutego 2008 r. stała się ostateczna (i do chwili wydania zaskarżonej decyzji GINB z dnia 19 czerwca 2018 r. pozostawała w obrocie prawnym) decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2007 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr F i zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na tej działce prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej, sieci energetycznej niskiego napięcia (kabel ziemny), wodociągu, kanalizacji sanitarnej i przyłącza gazowego, a także dostępu do nich w celu przyszłej eksploatacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 127 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji w stosunku do E. T., "gdy treść rozstrzygnięcia odnosi się do osoby niebędącej stroną postępowania".

Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że zaskarżona decyzja GINB z dnia 19 czerwca 2018 r. stanowiła decyzję GINB wydawaną na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (nie art. 127 § 2 K.p.a.). Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ rozpatrywał sprawę w której pierwszą decyzję załatwiającą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydał w dniu 6 marca 2009 r.

Rozróżnić trzeba także przesądzenie pewnych kwestii wyrokiem sądu administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 stwierdzono, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do zbiornika retencyjnego nr [...]. Nie było to rozstrzygnięcie administracyjne co do ważności lub nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie. NSA w wyroku II OSK 975/13 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, m.in. uchylił decyzję GINB z dnia 9 sierpnia 2012 r. w części stwierdzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa w stosunku do zbiornika retencyjnego nr [...].

Uwzględniając poprzedzające uwagi co do przebiegu postępowania administracyjnego, należy uznać, że na skutek wyroku WSA VII SA/Wa 1691/16, w obrocie prawnym pozostała decyzja GINB z dnia 9 sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy, w pełnym zakresie, decyzję odmowną GINB z 6 marca 2009 r.

Oddalenie skargi kasacyjnej "w pozostałym zakresie" (a więc co do uchylenia przez WSA w wyroku VII SA/Wa 1691/16 decyzji GINB z dnia 9 sierpnia 2012 r. co do zbiornika nr [...]), wyrokiem NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2859/16, oznacza zatem, że w dalszym ciągu obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności w pełnym zakresie (ani sentencja wyroku VII SA/Wa 1691/16, ani sentencja wyroku II OSK 2859/16, nie rozstrzygały o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zbiornika nr [...]).

Czym innym jest związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.) oraz związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA (art. 190 P.p.s.a.).

Podobnie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji GINB z dnia 19 czerwca 2018 r., nie doszło do ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności (lub odmowy stwierdzenia nieważności) decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie ekranów akustycznych. Również tę kwestię można rozważać na tle przepisów o wiążącej mocy wskazań co do dalszego postępowania.

Niezależnie od tego, skonstatować można, że wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu omawianego zarzutu, Sąd pierwszej instancji nie sformułował stanowiska, według którego, E. T. nie jest stroną postępowania. Czym innym jest ustalenie, według którego, działka nr G, której właścicielką jest E. T., jest oddzielona od terenu inwestycji działką nr E. Pamiętać przy tym trzeba, że E. T. złożyła, reprezentowana przez innego wnioskodawcę, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, złożyła także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (reprezentowana również przez innego wnioskodawcę).

Podtrzymywane przezeń w postępowaniu nadzorczym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostało zatem załatwione ostateczną decyzją GINB z dnia 19 czerwca 2018 r. Bezpodstawne jest twierdzenie o naruszeniu przez GINB, w opisany w zarzucie sposób, przepisu art. 127 § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby w stosunku do działki nr G zaskarżona decyzja była obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji, skarga kasacyjna E. T. podlegała oddaleniu.

W dalszym ciągu jednak zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja nie uzasadniły przekonująco, że nieuwzględnienie w decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdów z działek na A i B, w miejscowości B. , nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Obecnie już poza sporem pozostaje wiążąca ocena, według której, nieuwzględnienie tych zjazdów stanowiło naruszenie prawa, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Mimo nieprzedłożenia przez właścicieli nieruchomości stosownych zezwoleń, organ i WSA nie kwestionowały legalności tych zjazdów. W konsekwencji uznały, że ignorowanie istniejących legalnie zjazdów narusza uprawnienie wynikające z ustawy o drogach publicznych.

Dodać należy, że uprawnienie to jest nieodłącznie związane z dostępem do drogi publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Obowiązek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej, stanowi jedną z zasad procesu inwestycyjnego.

Odczytanie hipotezy z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z normą z art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego pozwala na konstatację, że nieposzanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w postaci dostępu do drogi publicznej, stanowi co do zasady rażącą wadliwość procesu inwestycyjnego.

Wadliwość ta mogła i może być usunięta poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej, rozumianego jako uprawnienie, które znajduje ochronę systemu prawnego. Tylko zatem poprzez uzyskanie dostępu który jest rezultatem przewidzianych prawem działań, możliwe jest uznanie, że dostęp taki właścicielowi nieruchomości przysługuje.

Na marginesie można zauważyć, że na podobnej zasadzie GINB i Sąd pierwszej instancji badały, czy istniejące poprzednio zjazdy do działek nr B i A były zjazdami legalnymi.

W trakcie trwania postępowania o stwierdzenie nieważności dotychczas nie ustalono, czy faktyczny alternatywny dostęp spełnia wymogi zjazdu legalnego. Nie można zatem powiedzieć, że ustały skutki społeczno-gospodarcze zaistniałego naruszenia.

W razie ewentualnego przyjęcia, że zachodzą, w omawianym zakresie, przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać dyspozycję art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w sprawie ze skargi kasacyjnej S. K. i M. K. oraz K. B., L. B. i H. A., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieuwzględnienia zjazdów z działek nr A oraz B.

Oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałej części, omówione w poprzedzających rozważaniach, oparto na art. 184 P.p.s.a.

Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a., na rzecz S. K. i M. K. zasądzono solidarnie od GINB kwotę 1000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, oraz na rzecz K. B., L. B. i H. A. zasądzono solidarnie od GINB kwotę 1000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.