Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 819/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, ust. 7, ust. 11, lp.5.9 i lp. 5.5.
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 751/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 751/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) czerwca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) stycznia 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił obie decyzje i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok WSA zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili (...) grudnia 2019 r. kontrolę pojazdu marki SCANIA o nr rej. (...) wraz z naczepą SCHEUERLE o nr rej. (...). Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Kierowca kontrolowanego zespołu pojazdów S. S. wykonywał krajowy transport drogowy w imieniu skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P (...). Podczas kontroli kierowca okazał m.in. zezwolenie kategorii VI, a także kartę kierowcy z tachografu cyfrowego.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z (...) stycznia 2020 r. nr (...)nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 6.100 zł za następujące naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.):

1. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone - o 15 minut, za które to naruszenie nałożono karę w kwocie 100 zł, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.;

2. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - o 11 minut, za które to naruszenie nałożono karę w kwocie 150 zł, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z lp. 5.7.1. załącznika nr 3 do u.t.d.;

3. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego w przyjętym okresie rozliczeniowym od 9 grudnia 2019 r. godz. 00:00 do 15 grudnia 2019 r. godz. 23:59 - o 3 godziny i 46 minut, za które to naruszenia nałożono karę w łącznej kwocie 550 zł, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z lp. 5.9.1. i lp. 5.9.2. załącznika nr 3 do u.t.d.;

4. skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - o 1 godzinę i 45 minut, za które to naruszenia nałożono karę w łącznej kwocie 300 zł, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z lp. 5.5.1. i lp. 5.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.;

5. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 metra, za które to naruszenie nałożono karę w kwocie 5 000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z Ip.10.4.3. załącznika nr 3 do u.t.d.

Po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzją z (...) czerwca 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ podnosił, że kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d., określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma zatem możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256. dalej: k.p.a,), na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto organ wskazał, iż zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym wart. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Odnośnie do naruszenia Ip. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ podniósł, że kierowca prowadził pojazd od godz. 06:41 dnia 29 listopada 2019 r. do godz. 21:52 dnia 29 listopada 2019 r. przez 10 godzin i 15 minut, czyli przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 15 minut. Tym samym, zgodnie z lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 100 zł.

Organ odwoławczy zważył, że kierowca podczas kontroli nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Odnośnie do naruszenia Ip. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazywał, że skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika że kierowca kontrolowanego pojazdu odebrał jedynie 9 godzin i 15 minut nieprzerwanego odpoczynku w okresie od godz. 21:06 dnia 15 grudnia 2019 r. do godziny 6:21 dnia 16 grudnia 2019 r., a zatem skrócił regularny dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 45 minut i podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, to kara za to naruszenie wynosi 300 zł (lp. 5.5.1 + Ip,5.5.2, załącznika nr 3 do u.t.d.).

Odnosząc się do kwestionowanej przez stronę w odwołaniu wysokości kary poprzez jej niezasadne zsumowanie organ odwoławczy wyjaśnił, że każde przekroczenie norm określonych w grupie naruszeń Ip. 5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest podzielone na punkty. Jednakże są to cały czas naruszenia stanowiące jedno zdarzenie będące podstawą do nałożenia kary pieniężnej, której wysokość jest kształtowana poprzez długość przekroczenia dopuszczalnych norm prowadzenia pojazdów, czy wielkość skrócenia dopuszczalnych odpoczynków, czy przerw i wraz z tą wielkością ulega proporcjonalnemu wzrostowi. Im wartości naruszenia norm prowadzenia pojazdów, czy skrócenia odpoczynków lub przerw są większe tym wysokość kary pieniężnej jest wyższa i wraz ze wzrostem rozmiarów stwierdzonego naruszenia może ulegać zmianie wielkość proporcji nakładanej kary pieniężnej, zgodnie z treścią załącznika nr 3 do u.t.d. Wydzielenie odrębnych punktów w przepisie Ip. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest właśnie związane z powyżej wskazanymi okolicznościami, bowiem niemożliwym byłoby w inny sposób określić zmianę proporcji zwiększenie wysokości nakładanej kary pieniężnej względem zwiększenia rozmiarów przekroczenia.

GITD wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału ustalono, iż kierowca w okresie od godz. 00:00 dnia 9 grudnia 2019 r. do godz. 24:00 dnia 15 grudnia 2019 r. nie wykonał wymaganego przepisami prawa odpoczynku tygodniowego w wymiarze minimum 24 godzin. Kierowca w ww. okresie wykonał najdłuższy nieprzerwany odpoczynek w wymiarze 20 godzin i 14 minut od godz. 13:01 dnia 12 grudnia 2019 r. do godz. 9:15 dnia 13 grudnia 2019 r. Oznacza to bezspornie, iż kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 3 godziny i 46 minut. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, a więc kara za powyższe naruszenie wynosi 550 zł (lp.5.9.1. + lp. 5.9.2. załącznika nr 3 do u.t.d.). Organ powtórzył swoją argumentację dotyczącą sumowania kar.

W kwestii naruszenia lp. 10.4.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in.: protokołu kontroli drogowej, protokołu przesłuchania świadka, dokumentacji przewozowej wynika, iż 18 grudnia 2019 r. skarżący wykonywał przewóz drogowy zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona o więcej niż 3,10 m. Organ podnosił, że pomiaru ponadnormatywnego ładunku dokonano za pomocą przymiaru wstęgowego używanego przez inspektorów w tego rodzaju kontrolach. W wyniku pomiaru ustalono, że szerokość kontrolowanego pojazdu wraz z ładunkiem wynosi 5,28 metra (wynik pomiaru wynosił 5,34 metra minus 1% tolerancji). Dopuszczalna szerokość kontrolowanego zespołu pojazdów wynosząca 2,55 m została zatem przekroczona o 2.73 m. Kierowca okazał zezwolenie kategorii VI uprawniające na przejazd pojazdem o maksymalnej szerokości do 4 metrów, które z uwagi na faktyczną szerokość kontrolowanego zespołu pojazdów było niewystarczające. Organ podnosił, że kierowca nie zgłaszał uwag co do przeprowadzonej procedury pomiarów oraz że odczyty z urządzeń pomiarowych zostały przeprowadzone w jego obecności i miał on możliwość sprawdzenia numerów przyrządów pomiarowych.

Odnosząc się do wątpliwości strony podnoszonych w odwołaniu a dotyczących przyrządu użytego do pomiaru szerokości kontrolowanego pojazdu organ odwoławczy wyjaśnił, że brak podania w protokole kontroli nazwy i numeru przyrządu, który był użyty do pomiaru szerokości pojazdu nie oznacza, że kontrola została dokonana za pomocą pomiaru "na oko".

Organ stwierdził również brak podstaw do zastosowania art. 92b i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zaskarżył decyzję organu odwoławczego w całości i wniósł o jej uchylenie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że zarzut skargi co do naruszenia przepisów postępowania i oparcie skarżonego rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym z naruszeniem zasady obiektywizmu, odzwierciedlającym jedynie w przybliżeniu stan faktyczny w kontekście szerokości poddanej kontroli jednostki transportowej, wyznaczonej bez użycia żadnych narzędzi pomiarowych, nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA nie podzielił zarzutów skargi co do dowolności ustaleń faktycznych w zakresie przyjętej szerokości skontrolowanego pojazdu. Wbrew zarzutom skargi pomiary zostały przeprowadzone, co wynika z akt sprawy, również wynik przyjęty przez organ nie budzi wątpliwości. Uwagi co do zastosowanego współczynnika tolerancji, przy niepodważonych w konsekwencji ustalaniach organu jaki i o jakich parametrach ładunek przewoził kierowca i wielkości stwierdzonego przekroczenia pozostają bez znaczenia dla wyniku tej sprawy. Kontrolowany pojazd przekroczył nie tylko dopuszczalną szerokość ale również długość i wysokość, co wpłynęło na jego nienormatywność i brak zezwolenia właściwej kategorii (w ocenie organu kontroli zezwolenia kat. VII).

Skarżący nie podważył w żaden sposób mocy dowodowej protokołu kontroli, jak i nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że pomiaru szerokości kontrolowanego pojazdu dokonano w sposób nieprawidłowy, w szczególności nie przedstawił żadnego dowodu, który mógłby podważyć wiarygodność podpisanego bez zastrzeżeń protokołu kontroli. W ocenie Sądu argumentacja uzasadnienia skargi ma jedynie polemiczny charakter z prawidłowym stanowiskiem organów. Okoliczności faktyczne organy ustaliły nie tylko w oparciu o protokół kontroli, ale w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Kompleksowa ocena tego materiału, a więc ocena wszystkich dowodów we wzajemnej ich korelacji, nie pozwala zarzucić organowi naruszenia objętych zarzutem przepisów prawa procesowego, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających jego stanowisko co do wadliwości przeprowadzenia kontroli i postępowania dowodowego oraz wyjaśniającego. Tym samym, w okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m. w kwocie 5 000 zł jest prawidłowe.

Pomimo jednak, że nie budziły wątpliwości ustalenia faktyczne organów obu instancji co do stwierdzonych naruszeń w zakresie czasu pracy kierowców, w tym skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego oraz skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, to orzekające w tej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż błędnie określiły łączną wysokość nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej z tytułu naruszenia określonego w:

- l.p. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o 1 godzinę i 45 minut;

- lp. 5.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego w przyjętym okresie rozliczeniowym od 9 grudnia 2019 r. godz. 00:00 do 15 grudnia 2019 r. godz. 23:59 o 3 godziny i 46 minut

Czyniąc zatem zadość przepisom unijnym krajowy ustawodawca ustanowił, przy zastosowaniu zwrotów ostrych, odrębne w omawianym zakresie kategorie naruszeń dotyczące rozmiaru przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, poprzez określenie dwóch zamkniętych przedziałów czasowych w lp. 5.5. (pkt. 1 i pkt. 2) i lp. 5.9. (pkt 1 i pkt 2) oraz po jednym przedziale czasowym półotwartym w lp. 5.5. pkt 3 i lp. 5.9. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Systematyka tych przepisów wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Skoro zaś ustawodawca czyniąc zadość wykazowi kategorii naruszeń z Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 ustanowił trzy odrębne grupy czasowe, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia.

Kara pieniężna w wysokości 300 zł za naruszenie polegające na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego oraz kara pieniężna w wysokości 550 zł za naruszenie polegające na skróceniu wymaganego skróconego okresu wypoczynku tygodniowego przez kierowcę, zostały nałożone w nieprawidłowej wysokości i bezpodstawnie.

W konsekwencji należało stwierdzić, że prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących przekroczenia czasu pracy kierowców lub skrócenia okresów odpoczynku, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 92a ust. 1, 7 i 11 w związku z lp. 5.5.1, lp. 5.5.2 oraz lp. 5.9.1 i lp. 5.9.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Niedopuszczalna jest w aktualnym stanie prawnym, praktyka prezentowana przez organy sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. Ip. 5.5.1 oraz lp. 5.9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie mimo, iż na podstawie przepisu Ip. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. zasadnym jest nałożenie kary w łącznej wysokości 300 zł (na którą składa się kara w wysokości 100 złotych z tytułu naruszenia Ip 5:5.i kara w wysokości 200 złotych z tytułu Ip. 5.5.2), a na podstawie przepisu Ip. 5.9 załącznika nr 3 do u.t.d. zasadnym jest nałożenie kary w łącznej wysokości 550 zł (na którą składa się kara w wysokości 200 złotych z tytułu naruszenia Ip. 5.9.1 i kara w wysokości 350 złotych z tytułu Ip. 5.9.2), bowiem przyjęcie za Sądem I instancji, że w przypadku ukarania za naruszenia Ip. 5.5.2 oraz Ip. 5.9.2 nie nakładamy również kary na podstawie Ip. 5.5.1 oraz Ip. 5.9.1 prowadziłby do braku ukarania za dwa z czterech naruszeń co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. gdzie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie;

2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. Ip. 5.5 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz Ip. 5.9 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. i w zw. z art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. Nr 102, str. 1, zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia odpoczynku nie ma podstaw do jednoczesnego nakładania kary w wysokości 100 zł przewidzianej w lp. 5.5 pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d. i kary w wysokości 200 złotych przewidzianej w lp. 5.5 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz kary w wysokości 200 zł przewidzianej w lp. 5.9 pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d. i kary w wysokości 350 złotych przewidzianej w lp. 5.9 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia, powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków.

Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W rozpatrywanym przypadku - z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono Sądowi I instancji w podstawach kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zasad skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego - wskazanych w obu punktach petitum środka zaskarżenia i to zarówno przez błędną ich wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego za miarodajny uznaje stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do 1 godziny – 100 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut – 200 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut – 350 zł.

Natomiast zgodnie z treścią lp. 5.9 załącznika nr 3 do u.t.d. w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do 2 godzin – 200 zł; o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin – 350 zł; o czas powyżej 4 godzin – 450 zł.

Podkreślić należy, że stwierdzone naruszenia zostały ujawnione w toku kontroli przeprowadzonej w 2019 r., a kontrolą objęto okres od 9 grudnia 2019 r. do 15 grudnia 2019 r., zatem zastosowanie miały przepisy ustawy o transporcie drogowym w znowelizowanym brzmieniu.

Na mocy ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r. uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym lp. 5.5. i lp. 5.9, zastosowanych przez organ przy wymierzaniu kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że ustawodawca konstruując w znowelizowanej ustawie ww. przepisy użył zwrotów "o czas do" "o czas powyżej", dla określenia norm czasowych naruszeń, od których uzależnił wysokość kary. W tym kontekście zwrot "powyżej" został użyty na określenie zdarzenia, które trwa od jego zaistnienia.

Biorąc zatem pod uwagę treść lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. należy stwierdzić, że nie ma podstawy do sumowania kwot kar z punktów 1, 2, gdyż brzmienie punktu 2 lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją z punktu 1. Nie ma również wątpliwości, że wyraźne brzmienie punktu 3 lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d., w którym ustawodawca użył zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją łącznie z punktem 1 i 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest bowiem przyjęcie, że w skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut (tj. w naruszeniu opisanym w lp. 5.5 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d.) zawiera się naruszenie wskazanego okresu odpoczynku o czas do 1 godziny. W przypadku zatem nałożenia kary pieniężnej za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - na podstawie lp. 5.5 pkt 2 powołanego załącznika - naruszenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - opisane w lp. 5.5. pkt 1 tego załącznika - ocenić należy jako naruszenie współukarane. W tego typu sytuacjach nie dochodzi więc do realnego zbiegu tychże naruszeń. Nie ma zatem uzasadnienia nakładanie kar za każde z tych naruszeń z osobna, brak podstaw prawnych do sumowania tych kar, szczególnie, że z treści powoływanego załącznika wynika, że wagę stwierdzonych naruszeń ustawodawca ocenił odmiennie. Te same okoliczności nie mogą bowiem stanowić naruszenia różnych deliktów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców w szczególności wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego.

Podobne spostrzeżenia należy odnieść do regulacji kar określonych w lp. 5.9. odpowiednio w punktach 1, 2.

Brzmienie ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie, że przewidziane w nich kary za to samo naruszenie przepisów podlegają łączeniu. Należy bowiem wskazać, że przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. W przypadku sumowania kar, o których mowa, dochodzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.

Przedmiotowego sumowania nie można także tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006, gdyż po pierwsze, państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel, poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy naruszeń. Poza tym, kumulatywne wymierzanie kar, która również może prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić. Wobec czego przyjąć należy, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, że mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, w przypadku przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin (l.p.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.), czy też z każdego innego naruszenia wyżej wskazanego, zawierają się w większym – właściwym jej przedziale. Dlatego w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. Tak więc jedno stwierdzone naruszenie w każdym z wyżej wymienionych wykazu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że w każdym przypadku przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kwot kar od najniższej do najwyższej – to bowiem zależy od regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę. Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji rozpoznał prawidłowo skargę, uznając, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 i 7 i 11 u.t.d. w związku z l.p.5.1.1, l.p.5.2.2., l.p. 5.9.1 i l.p. 5.9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.