Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 6/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi L. K. i C. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2020 r., znak [...], Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora W. P. dla przedsięwzięcia pn.: Budowa budynku usług komercyjnych z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektrycznej wraz z parkingiem i układem drogowym w tym drogą pożarową, ciągami pieszymi, utwardzeniem pod śmietnik, budowa pylonu reklamowego, stacji transformatorowej, muru oporowego, budowa zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wodociągowej, elektrycznej, pomp ciepła, rozbiórka zbiornika retencyjnego z instalacją na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. M. , gm. Wielka Wieś.

Pismem z dnia 12 marca 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. K. i C. K.. Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, czego wynikiem było nie poinformowanie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym w tym odwołujących będących właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w M. , gmina Wielka Wieś, działki nr [...] i [...] obr. M. , gmina Wielka Wieś z udziału w postępowaniu administracyjnym; 2) art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie odwołującym decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 28 lutego 2020 r. wydanej w niniejszym postępowaniu (sygn. [...]); 3) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się błędnym wyznaczeniem przez organ I instancji kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji; 4) art. 63 ust. 1 oraz ust. 4, w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 2, w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2, w zw. z art. 82 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji utrzymującej w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach – w których nie nałożono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostanie przeprowadzone na terenie parku krajobrazowego, gdzie do dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na obszar parku krajobrazowego – konieczne jest przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w tym w szczególności poprzez sporządzenie raportu środowiskowego (zwłaszcza art. 17 ust. 1 oraz ust. 3. och. przyr.) a następnie w oparciu o powyższe decyzje wydanie Decyzji PNB, przez co zachodzi podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności również Decyzji PNB.

Decyzją z dnia 20 października 2020 r., znak [...], Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1333 - w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) w związku z wniesionym odwołaniem L. K. i C. K., od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 28 lutego 2020 r. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski wskazał w szczególności, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zatem organ odwoławczy obowiązany był zbadać, czy odwołanie pochodzi od osób uprawnionych.

Organ odwoławczy zauważył, że w zakres przedmiotowej inwestycji wchodzą następujące elementy: budowa budynku usług komercyjnych z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektrycznej wraz z parkingiem i układem drogowym w tym drogą pożarową, ciągami pieszymi, utwardzeniem pod śmietnik, budowa pylonu reklamowego, stacji transformatorowej, muru oporowego, budowa zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wodociągowej, elektrycznej, pomp ciepła, rozbiórka zbiornika retencyjnego z instalacją na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. M. gm. Wielka Wieś. Obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje nieruchomości o nr: [...] (działki inwestycyjne) oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. M. , gm. Wielka Wieś. W ocenie organu odwoławczego obszar ten ustalono prawidłowo. Z treści odwołania wynika, że odwołujący się są właścicielami działek nr [...] i [...].

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co wskazać powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pb, który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Pb, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Kontynuując argumentację organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z kartą 11 projektu budowlanego – projekt zagospodarowania terenu działki odwołujących się znajdują się od strony wschodniej planowanej inwestycji. Teren inwestycji od strony działek odwołujących się to tereny zielone. Zgodnie z kartą 21 projektu budowlanego, planowany budynek znajduje się w odległości ok. 30 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Zgodnie z kartą 8 projektu budowlanego nastąpiła zmiana terenu inwestycji – pomniejszenie w związku z rezygnacją z drogi pożarowej oraz ciągu parkingów wzdłuż granicy wschodniej. Inwestor uzyskał ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji nr [...] znak: [...] z 15 grudnia 2018 r. wydaną przez Wójta Gminy Wielka Wieś, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sprostowaną postanowieniem Wójta Gminy Wielka Wieś znak: [...] z 1 marca 2019 r. Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Uchwały Nr XXXVIII/178/2005 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś (Dz.Woj.Małop.2015.3607 ze zm.). Teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 6.U – tereny usług, w tym z dopuszczeniem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych, aby podważać kompetencje projektanta pełniącego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (art. 12 Pb), który dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Pb).

Organ odwoławczy skonkludował, że odwołujący się nie wykazali, aby posiadali interes prawny skutkujący przyznaniem statusu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Starosty Krakowskiego. Jednocześnie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmował działki nr [...] i [...], co oznacza, że odwołujący się nie mają przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zatem odwołania nie można uznać za pochodzące od stron postępowania. Brak przymiotu strony wnioskodawców czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym.

Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. L. K. i C. K. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego poprzez określenie, iż skarżący nie są stronami postępowania pomimo iż są właścicielami działek nr [...] i [...], obr. M. , Wielka Wieś, objęte księgą wieczystą nr [...], a powyższe nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku usług komercyjnych wraz z parkingiem, układem drogowym i pytonem reklamowym zlokalizowanym w M. przy ul. [...] nr ew. dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...]"; 2) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędną jego wykładnię, a to przejawiającą się błędnym wyznaczeniem kręgu stron postępowania i wydaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w szczególności, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i błędnie ustalił krąg stron postępowania administracyjnego poprzez określenie, iż skarżący nie są stronami postępowania, pomimo iż są właścicielami działek nr [...] i [...], obr. M. Wielka Wieś, objęte księgą wieczystą nr [...], a powyższe nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Przedmiotowa inwestycja jest planowana na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. M. , gm. Wielka Wieś, i teren jej nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami stanowiącymi własność skarżących, co jednak nie oznacza, iż powyższa inwestycja nie oddziałuje na teren skarżących. Nie ulega wątpliwości, iż będąc właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w M. , składającej się z działek nr [...] i [...], objętej księgą wieczystą nr [...], znajdującej się od wschodniej strony działek, dla których wydano pozwolenie na budowę, skarżącym przysługiwać powinien status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i ustalającego pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, a toczącego się pod sygn. akt [...] Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania na wniosek jednej ze stron należy powiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. Powyższe wiąże się również z obowiązkiem ciążącym na organie administracyjnym a dotyczącym zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Skarżącym przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i podjęta przez Wojewodę Małopolskiego decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jawi się jako nieuzasadniona i niesłuszna. Strona nie pozostaje obarczona obowiązkiem wykazania dostatecznej aktywności, tak aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, ale stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.

W ocenie skarżących, wybudowanie inwestycji na tak dużym terenie i w tak bliskiej odległości w stosunku do nieruchomości, której skarżący są właścicielami niesie za sobą zagrożenie wystąpienia zwiększonego natężenia ruchu drogowego, a także ryzyko zwiększenia hałasu w okolicy nieruchomości będącej własnością skarżących. Skarżący obawiają się przede wszystkim, że ewentualne dostawy towaru do inwestycji mogą zakłócać ich sen, a także że zapachy mogące powstać w związku z działalnością inwestycji mogą negatywnie wpływać na ich samopoczucie. Art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego nie pozwala na wyłączenie właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej zabudowy z prowadzonego postępowania lub zastąpienia ich zarządcą nieruchomości. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest każdy z właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ każdy z nich ma indywidualny interes w kontroli treści decyzji o pozwolenie na budowę. Dodatkowo przedmiotowa inwestycja budowlana będzie emitować m.in. hałas, pary, gaz i zapachy związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a to w sposób jednoznaczny stanowi o naruszeniu art. 144 k.c. Wojewoda Małopolski, który przyjął stanowisko w zaskarżonej decyzji, iż skarżącym nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, naruszył art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu znajdują się przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Dodatkowo wyznaczając taki teren nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt oddziaływania na tereny otaczające działkę inwestora. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Nawet gdyby przyjąć, iż nieruchomość, której skarżący są właścicielami, nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, to ze względu na samą bardzo bliską odległość dzielącą ww. nieruchomość w stosunku do terenu inwestycji, należy uznać, że istnieje potrzeba zbadania czy istnieje możliwość wywołania przez planowany obiekt oddziaływania na teren będący własnością skarżących. Samo zachowanie wszystkich warunków techniczno-budowlanych, a w tym m.in. zachowanie minimalnych odległości między budynkami nie przesądza o tym, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej, a tym samym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar działania inwestora. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawiania jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie mają legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej, wobec czego wniesione przez nich odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd tę ocenę podziela.

W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud." – przy czym w niniejszej sprawie miarodajne jest brzmienie odnośnych przepisów sprzed 19 września 2020 r.) stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1e pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art.28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza. 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., (II OSK 246/16, CBOSA) "celem regulacji art. 28 ust 2 prawa budowlanego było przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa".

Zabudowania skarżących nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, co więcej, znajdują się w znacznej odległości od nich – ok.20-30m. Okoliczność ta sama przez się nie wyklucza możliwości objęcia nieruchomości skarżących obszarem oddziaływania obiektu, niemniej jednak pozytywne rozstrzygnięcie w tej mierze musiałoby być determinowane szczególnymi, zidentyfikowanymi przesłankami, których w zgromadzonym materiale dowodowym niepodobna się dopatrzyć. Do argumentacji skarżących organ odwoławczy się odniósł w uzasadnieniu decyzji i w odpowiedzi na skargę, wykazując – w ocenie Sądu, trafnie i przekonująco – że suponowane przez skarżących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości albo w ogóle nie powstają, albo można im przypisać co najwyżej charakter czysto faktyczny, a nie prawny. Twierdzenia skarżących o mogących nastąpić immisjach na ich nieruchomości w postaci hałasu, który może zakłócać ich sen, tudzież zapachów, które mogą negatywnie wpływać na ich samopoczucie – nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonej dokumentacji ani w samym charakterze przedmiotowej inwestycji. Nie ma zatem podstaw do weryfikacji ustalonego w toku postępowania obszaru oddziaływania obiektu w taki sposób, aby obejmował on także nieruchomości skarżących; w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zidentyfikować przepisów odrębnych, które wprowadzały związane projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu wspomnianych nieruchomości.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. ani art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.