Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3311/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, ust. 2, ust. 6, art. 13hc ust. 1, art. 13i ust. 3, ust. 4a, art. 13k ust. 1 pkt 1, ust. 4, art. 40a ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 2 pkt 2, par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 91 poz 524
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania  opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego
article: par. 1 ust. 4, par. 2 ust. 4, par. 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych
article: art. 2 pkt 33, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 220 poz 2181
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] lipca 2012 r. o godz. [...] na drodze nr [...] (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica m. P.) na parkingu Stacji "[...]" w miejscowości P. zatrzymano pojazd marki [...] o nr rej [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej [...], którym kierował W. J. (nazywany dalej "skarżącym").

Kontrola dokonana za pośrednictwem urządzenia DSRC (skanera), zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wykazała, że zatrzymany zespół pojazdów został wyposażony w urządzenie pokładowe viabox o numerze seryjnym [...], służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych.

Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że zespół pojazdów o wyżej wymienionych numerach rejestracyjnych w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...] poruszał się po drodze ekspresowej nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. (klasy A i S) bez uiszczenia opłaty elektronicznej, co zostało potwierdzone zapisem ewidencyjnym ER o numerze [...] z urządzenia kontrolnego (bramownicy) nr [...].

Droga ekspresowa, po której poruszał się kontrolowany pojazd samochodowy została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. 2011 r. Nr 80, poz. 433).

W toku przeprowadzanej kontroli co do prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzono naruszenie w postaci braku środków na koncie Pre-pay dla pojazdu o nr rej. [...]. Zgodnie z otrzymanymi w trakcie kontroli dokumentami (dowody rejestracyjne) ustalono, że dany zespół pojazdów posiada dopuszczalną masę całkowitą 40 ton (zgodnie z § 3 pkt 1 ust. 3 lit. a Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z dnia 26 lutego 2003 r.) skutkiem czego kierujący zobowiązany jest do uiszczania opłaty za korzystanie z dróg publicznych objętych Elektronicznym Systemem Poboru Opłat.

W trakcie kontroli skarżący okazał wydruk z karty kierowcy z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie której stwierdzono, że skarżący prowadził pojazd w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...], kiedy urządzenie kontrolne w postaci bramownicy zarejestrowało powyższe naruszenie.

Ustalenia kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

2. W odpowiedzi na zawiadomienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec skarżącego w związku z ustaleniami kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2012 r. rozpoczął pracę w firmie "B.". Zlecający przejazd zobowiązał się do doładowania urządzenia pobierającego opłaty drogowe Viatol. W czasie jazdy skarżący ponowił prośbę o doładowanie, uzyskując w odpowiedzi zapewnienie, że doładowanie nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012 r. Firma potwierdziła doładowanie urządzenia po wjeździe skarżącego na terytorium kraju. Skarżący podkreślił, że właściciel firmy zobowiązał się do monitorowania i regulowania należności za przejazd. Zaznaczył, że jako kierowca nie miał możliwości osobistego doładowania urządzenia z uwagi na brak niezbędnego numeru.

3. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej: "GITD") decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., nazywanej dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości: 3000 zł stwierdziwszy, że kontrolowany zespół pojazdów w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...] poruszał się po drodze ekspresowej nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. (klasy A i S) bez uiszczenia opłaty elektronicznej, co zostało potwierdzone zapisem ewidencyjnym ER o numerze [...] z urządzenia kontrolnego (bramownicy) nr [...].

4. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu którego wyjaśnił, że pracodawca, z którym podpisał umowę o pracę, zobowiązał się do osobistego monitorowania stanu konta i jego zasilania w razie potrzeby.

W czasie pokonywania odcinka trasy pomiędzy M.- G. urządzenie wyemitowało sygnał ostrzegawczy o braku środków niezbędnych do opłaty za przejechany odcinek. W odpowiedzi na telefon z informacją do właściciela firmy o zaistniałej sytuacji skarżący uzyskał zapewnienie, że niezbędne środki są na koncie i jest przelewana kolejna kwota. Sygnały emitowane przez urządzenie uznano za niedoskonałości systemu.

Skarżący podkreślił, że jako pracownik firmy nie ma wglądu w operacje finansowe firmy. Zadania wykonuje w zaufaniu do pracodawcy.

5. GITD decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, nazywanej dalej "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję GITD nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 3 000 zł z tytułu nieziszczenia opłaty elektronicznej za przejazd zespołu pojazdów w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...] po drodze ekspresowej [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J., co zarejestrowała bramownica [...].

GITD, ustalając stan faktyczny sprawy przyjął, że w oparciu o dane uzyskane z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że kontrolowany zespół pojazdów w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...] poruszał się po drodze ekspresowej nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Powyższy incydent został zarejestrowany przez bramownicę nr [...], jako naruszenie o numerze identyfikacyjnym [...] (zdjęcie z przejazdu nr [...]).

Na podstawie wydruku z karty kierowcy stwierdzono, że w czasie zarejestrowania ww. incydentu pojazdem marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...] kierował skarżący.

GITD przyjął wyjaśnienia skarżącego, który podał, że po usłyszeniu w czasie jazdy czterokrotnego sygnału informującego o braku środków na koncie, zawiadomił właściciela firmy o zaistniałej sytuacji, który zapewnił o doładowaniu konta viaToll. Kierowca zaznaczył, że pracodawca zobowiązał się do monitorowania i regulowania należności za przejazd, a on nie miał możliwości doładowania konta viaToll.

GITD podał, że droga ekspresowa nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J., po której poruszał się kontrolowany zespół pojazdów, została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Kontrola pojazdu potwierdziła, że za poddany kontroli przejazd na odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Konsekwencją tego było nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem stosownie do treści art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W odpowiedzi na wezwanie GITD z dnia [...] września 2012 r., K. Sp. z o.o. – podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia [...] października 2012 r. wyjaśnił, że opłata elektroniczna za przejazd zespołem pojazdów po wskazanym odcinku drogi ekspresowej [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...] nie została uiszczona. Stan salda konta użytkownika w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...] wynosił 0,00 zł. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowa do konta w trybie przedpłaconym). Do pisma załączono dokumentację fotograficzną, zestawienie transakcji oraz wykonanych doładowań konta użytkownika w czerwcu 2012 r.

Skarżący w piśmie z dnia [....] listopada 2012 r. wskazał ponownie na rolę pracodawcy w sprawie, załączył zestawienie transakcji z odręcznymi dopiskami sporządzonymi przez właściciela pojazdu. Powołał się na zapewnienia pracodawcy, że na koncie znajdują się wystarczające środki pieniężne.

Odnosząc powyższe do obowiązującego stanu prawnego, GITD podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych (w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p.) pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. GITD podkreślił, że każde naruszenie przez stronę obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. jest traktowane jako osobny incydent i stanowi podstawę do nałożenia na nią odrębnej kary.

Wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie przesłanką odpowiedzialności jest wyłącznie stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

W tym zakresie GITD odwołał się do definicji zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych, który przyjmuje, że przez użytkownika należy rozumieć podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej. W myśl przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty jest korzystający z dróg publicznych. Odpowiedzialność administracyjną za nie uiszczenie opłaty elektronicznej zawsze będzie ponosił "kierujący pojazdem samochodowym", co wynika z treści art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p.

GITD zaznaczył, że odpowiedzialność kierującego pojazdem nie jest uzależniona od tego w czyjej prawnej dyspozycji znajduje się pojazd. Nie ma znaczenia, czy kierujący pojazdem jest posiadaczem samoistnym lub zależnym pojazdu, jak również czy dysponuje tytułem prawnym do kontrolowanego pojazdu. Obowiązek posiadania urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej zaopatrzonego w odpowiednią ilość środków pieniężnych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. W przypadku, gdy na koncie użytkownika nie znajduje się wystarczająca ilość środków pieniężnych kierujący nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna, a w przypadku wydania polecenia przez pracodawcę powinien odmówić jego wykonania jako sprzecznego z prawem. W przeciwnym razie świadomie naraża się na konsekwencje wymierzenia kary pieniężnej.

GITD wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. z 2011 r., Nr 91, poz. 524) wniesienie opłaty elektronicznej w formie, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalającej na odbycie planowanego przejazdu w całości. Zgodnie z powyższym to na kierowcy spoczywa obowiązek sprawdzenia przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej czy posiada wystarczające środki na koncie i czy urządzenie działa prawidłowo. W trakcie przejazdu urządzenie viaBox informuje kierowcę sygnałem dźwiękowym czy opłata elektroniczna jest prawidłowo pobierana w momencie gdy pojazd przejeżdża pod bramownicą czyli punktem poboru opłat. Użytkownik pojazdu zgodnie z zawartą umową z operatorem elektronicznego poboru opłat jest odpowiedzialny za prawidłowe włączenie urządzenia viaBox, w tym przełączenie urządzenia! w odpowiedni tryb. Instrukcja dołączana do urządzenia viaBox szczegółowo opisuje działanie urządzenia viaBox.

Podczas wykonywanego przejazdu kontrolowany kierowca miał możliwość sprawdzenia czy urządzenie jest prawidłowo włączone i opłata jest pobierana. Strona wobec emisji czterokrotnego sygnału dźwiękowego z urządzenia viaBox zobowiązana była niezwłocznie zjechać z krajowej drogi płatnej!, aby nie narazić się na sankcje przewidziane w przepisach u.d.p.

W ocenie GITD załączone przez stronę do wniosku zestawienie transakcji oraz nota obciążeniowa za okres od 1 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. nie stanowi dowodu na okoliczność uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] czerwca 2012 r. W odpowiedzi na zgłoszenie nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. operator elektronicznego systemu poboru opłat wskazał, że zestawienie transakcji przedstawia operacje zarejestrowane na koncie użytkownika i nie jest równoznaczne z faktem uiszczenia opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi. Nota obciążeniowa jest zestawieniem operacji, które przedstawia odcinki płatnych dróg krajowych, po jakich poruszał się pojazd w określonym czasie wraz ze wskazaniem wysokości opłat, jakie użytkownik powinien uiścić za przejazd płatnymi drogami krajowymi. Zgodnie ze stanowiskiem K. Sp z o.o. z dnia [...] października 2012 r. stan salda konta użytkownika w dniu [...] czerwca 2012 r. o godzinie [...] wynosił 0,0 zł, a opłata za przejazd nie została uiszczona, na co wskazywało zestawienie salda konta użytkownika.

6. W skardze z dnia 28 stycznia 2013 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GITD z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych (...), poprzez ich zastosowanie w sprawie, pomimo niezgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującym zasadę demokratycznego państwa prawa, polegającej na:

a) egzekwowaniu kary pieniężnej od skarżącego, pozostającego w stosunku pracy z T. R. i podlegającego jego poleceniom przy wykonywaniu przewozu zespołem pojazdów w chwili stwierdzenia nieuiszczenia należnej opłaty za przejazd, podczas gdy naruszenie obowiązków określonych wyżej powołanymi przepisami było wynikiem zaniechania leżącego po stronie pracodawcy oraz wprowadzenia przez niego w błąd skarżącego co do faktu zabezpieczenia odpowiedniej ilości środków pieniężnych w systemie, umożliwiających dokonanie należnej opłaty;

b) nałożeniu kary przy braku możliwości uiszczania opłat w inny sposób niż wskazany w § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych (...);

c) nałożeniu kary w wysokości rażąco przewyższającej kwotę opłaty należnej za przejazd, której nie uiszczono, przy braku możliwości miarkowania przedmiotowej kary z uwzględnieniem wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy; wnosząc przy tym o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego z żądaniem zbadania zgodności z art. 2 Konstytucji RP wyżej powołanych przepisów.

Ustawa Zasadnicza RP w art. 190 ust. 4 stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W zakresie konsekwencji niekonstytucyjności aktu normatywnego istnieje zatem odesłanie do zasad i trybu uregulowanego w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W tych okolicznościach bezsprzecznie niezgodne z Konstytucją RP są wskazane na wstępie przepisy generujące bardzo surową odpowiedzialność administracyjną kierowcy prowadzącego pojazd (zespół pojazdów) w sytuacji, gdy wyłączną, faktyczną odpowiedzialność za nieuiszczenie należnej opłaty ponosi jego pracodawca, zaś pracownik nie posiada realnych instrumentów umożliwiających nie tylko zapewnienie odpowiednich środków w celu poboru opłaty, ale wręcz nawet kontrolę tychże środków zabezpieczonych potencjalnie przez pracodawcę i wykonuje jedynie polecenia pracodawcy, którymi w ramach stosunku pracy jest związany.

7. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

4. Z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika dla korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (opłaty elektronicznej). Opłata ta, w myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6. Natomiast jej wysokość ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu, według art. 13ha ust. 2 u.d.p.

Należy podkreślić, że przepisy u.d.p. przewidują możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej jedynie w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.).

Zasadą jest, że pobranie opłaty następuje poprzez urządzenie na potrzeby pobierania tych opłat instalowane w pojeździe samochodowym. Obowiązek oferowania takowego urządzenia spoczywa na podmiotach pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru, zgodnie z art. 13i ust. 3 u.d.p.

Kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, z mocy art. 13i ust. 4a u.d.p. jest obowiązany do: włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę (pkt 1); wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu (pkt 2); używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem (pkt 3).

Zasady wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania reguluje wydane na podstawie art. 40a ust. 5 u.d.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524) dalej jako "rozporządzenie z 30 kwietnia 2011 r."

Według § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia: przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1. zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną w formie pisemnej; 2. odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3. instaluje urządzenie w pojeździe; 4. wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 czyli w formie przedpłaty; 5. ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2 czyli płatności okresowej za zabezpieczeniem.

5. Wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości, w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2011 r. Przez wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty rozumie się wpływ środków na rachunek bankowy, na który wnoszona ma być opłata elektroniczna, określony w umowie między użytkownikiem a pobierającym opłatę, zgodnie z § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13 ust. 1 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 u.d.p. - do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

6. W ocenie Sądu obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., jest odpowiednie oznakowanie odcinka płatnej drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

7. W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów:

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 u.d.p. w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady [...], drogi ekspresowej [...] lub innej drogi krajowej [...], występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

8. Należy zauważyć ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 1467/12).

9. W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec Skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) i ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Skarżący, korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. Obowiązku tego organ w przedmiotowej sprawie nie dopełnił.

W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona.

W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest ustaleń na temat oznakowania drogi. W decyzji drugoinstancyjnej organ też wprost nie wypowiedział się czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny. Tymczasem na rozprawie pełnomocnik skarżącego, podtrzymując zarzuty skargi wskazywał dodatkowo, że droga za którą przejazd skarżący został ukarany nie była oznaczona znakiem z tabliczką T-34.

10. Powyższa ocena prawna, co do skutków prawidłowego oznaczenia drogi płatnej, jest utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 8 kwietnia 2014 r., VI SA/Wa 2142/13 oraz NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 2045/12, (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane zasługuje na uwzględnienie.

11. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez Skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

12. Mając więc na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

14. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.