Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1122/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 259 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia zmieniającego uchwałę budżetową gminy; 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Gminy W. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy W. wydał [...] lutego 2014 r. zarządzenie nr [...] w sprawie zmian w budżecie Gminy W. na 2014 r. Zmiany dotyczyły m.in. rozdysponowania części rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego – 10.000,00 zł na wydatki w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75412 "Zarządzanie kryzysowe" – 10.000,00 zł.

W uzasadnieniu do zarządzenia wskazano, że zwiększenie planu wydatków jest niezbędne do zabezpieczenia środków na zadania związane z działaniami kryzysowymi na terenie gminy. Zmienne warunki atmosferyczne panujące w okresie zimowo -wiosennym są przyczyną występowania na terenie gminy W. podtopień. Ponadto na terenie gminy wystąpiła autobusowa katastrofa drogowa z udziałem wielu poszkodowanych, którym Gmina w ramach zarządzania kryzysowego zobowiązana była zapewnić dowóz i nocleg.

Regionalna Izba Obrachunkowa w W. (dalej: RIO) pismem z [...] marca 2014 r. (nadanym drogową faksową tego samego dnia) poinformowała Gminę, że [...] marca 2014 r. na posiedzeniu Kolegium RIO, rozpatrywane będzie także powyższe zarządzenie. W trakcie posiedzenia Kolegium miałaby być rozpatrywana także inna Uchwała Gminy z [...] stycznia 2014 r.

Kolegium RIO uchwałą z [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność części zarządzenia nr [...]Wójta Gminy W. z [...] lutego 2014 r. w sprawie zmian do budżetu Gminy W. na 2014 r. Powodem stwierdzenia nieważności zarządzenia Gminy było istotne naruszenie przepisów art. 259 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 26 ust. 4 oraz art. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1166; dalej: u.z.k.).

Kolegium RIO w uzasadnieniu uchwały wskazało, że zgodnie z art. 259 ust. 1 u.f.p. rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Rezerwa celowa na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego jest rezerwą obligatoryjną utworzoną na podstawie art. 26 ust. 4 u.z.k., który stanowi, że – w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

W myśl art. 2 u.z.k. pojęcie "zarządzania kryzysowego" to działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. W ustawie zdefiniowano też poszczególne elementy tworzące definicję zarządzania kryzysowego. Należą do nich m.in. pojęcie sytuacji kryzysowej, infrastruktury krytycznej, europejskiej infrastruktury krytycznej, ochrony infrastruktury krytycznej, planowania cywilnego (art. 3 pkt 1-4 u.z.k.). Zdaniem Kolegium RIO analiza pojęcia "sytuacji kryzysowej" pozwala na wskazanie potencjalnych rodzajów zagrożeń, które są przedmiotem zarządzania kryzysowego. Celem zarządzania kryzysowego jest także odtwarzanie infrastruktury technicznej, na którą składają się m.in. takie systemy, jak: zaopatrzenie w energię, paliwa, żywność, wodę, łączność, sieci informatyczne, finansowe.

Z kolei w art. 26 ust. 1 u.z.k. określone zostały zasady finansowania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego wykonywanych na poziomie gminnym (realizowanych przez wójta ustalonych w art. 19 ust. 2). Zgodnie z tym przepisem wydatki na zadania własne określone w ustawie o zarządzaniu kryzysowym powinny być zaplanowane w budżecie na etapie jego uchwalania w wysokości zapewniającej ich realizację. Ponadto na zadania własne z zakresu zarządzania kryzysowego w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową w wysokości określonej art. 26 ust. 4 u.z.k.

W ocenie Kolegium RIO, istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej będącej następstwem określonych zagrożeń. To, że zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, nie oznacza, iż z rezerwy na ten cel można dokonywać wydatków bez względu na okoliczności. Istotą rezerw jest bowiem to, że nie można ich na etapie uchwalania budżetu podzielić na działy i rodzaje wydatków. Środki planowane w rezerwach mają zabezpieczyć nagłe, nieprzewidziane wydatki.

Kolegium RIO powołało się na postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II GZ 505/12 wskazując, że rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy, oraz brak jest możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Ponadto Kolegium RIO powołało się na wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1171/12, który uznał, że remont uszkodzonego w wyniku pożaru budynku nie mieści się w ramach ciążących na wójcie zadań w sprawach zarządzania kryzysowego, polegających m.in. na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy. Sąd wskazał, że z z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.k. wynika, że nie chodzi w nim o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem zarządzania kryzysowego, które są elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego i polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do "przejmowania kontroli" nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na "odtwarzaniu infrastruktury" i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy.

Dodatkowo Kolegium RIO przytoczyło fragment uzasadnienia, w którym to wskazano, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań zwłaszcza ze strony organów administracji publicznej i Sił Zbrojnych RP w sytuacjach, które nie spełniają przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej), wymagane jest już jednak wdrożenie specjalnych mechanizmów mających na celu zapewnienie skutecznego monitorowania zagrożeń i podejmowania działań w celu ich eliminacji lub przynajmniej znacznego ograniczenia. Zatem w opinii Kolegium RIO celem ustawy jest uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i stanowi ona ważny element zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. W takim też kontekście (dotyczącym pojęcia zarządzania kryzysowego) należy rozpatrywać zadania polegające na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.k.

Mając na uwadze powyższe Kolegium RIO uznało, że rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 10.000,00 zł została rozdysponowana przez Wójta Gminy na zadania, które nie mieszczą się w pojęciu sytuacji kryzysowej i nie były związane z sytuacją zagrożenia w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym, co w sposób istotny narusza art. 259 ust. 1 u.f.p w zw. z art. 26 ust. 4 oraz art. 2 i art. 3 pkt 1 u.z.k.

Gmina W. (dalej: skarżąca) 11 kwietnia 2014 r. wniosła do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Kolegium RIO z [...] marca 2014 r., w której zarzuciła istotne mające wpływ na treść zaskarżonej uchwały naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy W. z [...] lutego 2014 r., z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 259 ust. 1 u.f.p. oraz niezachowanie wymogów proceduralnych w ramach wszczętego i przeprowadzonego postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy brak było podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego, Kolegium RIO nie poinformowało skarżącej o wszczęciu takiego postępowania, a skarżąca nie mając takiej informacji, nie mogła złożyć niezbędnych wyjaśnień i ustosunkować się do ewentualnych zarzutów organu nadzoru;

2. art. 91. ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia;

3. art. 259 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 4 i art. 2 i 3 pkt 1 u.z.k., poprzez ich całkowicie błędną interpretację i zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że organ nadzoru dokonując interpretacji pojęcia sprzeczności z prawem powinien zestawić regulacje art. 91 ust. 1 oraz ust. 4, z których wynika, że gdyby nawet stwierdzono brak podstawy prawnej czy uchybienia przepisom prawa materialnego, to nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy, gdyż dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy dokonując rozdysponowania środków postąpił zgodnie z prawem, gdyż na terenie gminy zaistniała sytuacja kryzysowa w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.z.k. Poza tym Wójt miał obowiązek ustawowy wynikający m.in. z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym jak też ustaw szczególnych w tym u.z.k., zareagowania na powstałą sytuację, w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom i mieniu oraz zapewnienia na ten cel środków finansowych.

Zdaniem skarżącej bezspornie Kolegium RIO nie dopełniło wymogów proceduralnych przewidzianych dla trybu nadzorczego, w tym wymogów wynikających z k.p.a., co dotyczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jak i wysłuchania oraz możliwości obrony przez swoich praw przez skarżącą.

Skarżąca zarzuciła, że nie została powiadomiona przed posiedzeniem Kolegium RIO, że [...] marca 2014 r. będzie również rozpatrywane sporne zarządzenie i w związku z tym nie mogła złożyć wyczerpującego wyjaśnienia w sprawie. Na postawiony w dniu następnym przez skarżącą zarzut o braku powiadomienia, RIO nadesłała elektronicznie skan faksu zawiadomienia zamieszczając w tle datę i godzinę jego nadania tj. [...] kwietnia 2014 r., godz. [...]. Gmina tego powiadomienia nigdy nie otrzymała a badając faks na który miałoby nadejść kwestionowane powiadomienie nie może potwierdzić faktu jego otrzymania. Ponadto otrzymanie powiadomienia powinno być potwierdzone telefonicznie, jak to miało miejsce w innej sprawie rozpatrywanej tego samego dnia i o tej samej godzinie, na które skarżąca otrzymała powiadomienie [...] lutego 2014 r. Skarżąca podkreśliła, że powiadomienie o rozprawie powinno być wysłane w terminie umożliwiającym złożenie wyjaśnień, a wysłanie powiadomienia o godz. [...] w dniu poprzedzającym posiedzenie jest spóźnione.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy odpowiadającego przepisom k.p.a.

Następnie skarżąca zarzucając naruszenie przepisów u.z.k. wskazała, że w tej ustawie zdefiniowano poszczególne elementy tworzące definicję zarządzania kryzysowego. Należą do nich m.in. pojęcie sytuacji kryzysowej, infrastruktury krytycznej, europejskiej infrastruktury krytycznej, ochrony infrastruktury krytycznej, planowania cywilnego (art. 3 pkt 1-4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym). Zadania w zakresie planowania cywilnego powinny uwzględniać zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 5 u.z.k. – pomoc udzieloną ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania w sytuacjach kryzysowych i taka sytuacja miała miejsce na terenie Gminy W.

Skarżąca wskazała, że wydatki na zadania własne określone w u.z.k. powinny być zaplanowane w budżecie na etapie jego uchwalania w wysokości zapewniającej ich realizację, jednak w tym przypadku stały się niewystarczające.

Następnie skarżąca zauważyła, że istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej będącej następstwem określonych zagrożeń. Tak więc zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, a zaplanowane środki finansowe mają zabezpieczać nagłe, nieprzewidziane wydatki.

Skarżąca także powołała się na wyrok WSA w Gdańsku (sygn. akt I SA/Gd 1171/12), który wskazał, że zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na "odtwarzaniu infrastruktury" i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, (...) należy też rozpatrywać zadania polegające na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1. W związku z tym skarżąca uznała, że rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 10.000 zł została rozdysponowana na zadania, które mieszczą się w pojęciu sytuacji kryzysowej i były związane z sytuacją zagrożenia w rozumieniu u.z.k. Skarżąca zauważyła przy tym, że gdyby miało być inaczej, to powstaje pytanie na jakiej podstawie i w ramach jakich wydatków gmina miałaby ponieść wydatki na reakcję w sytuacji kryzysowej (w tym przypadku nocna katastrofa w ruchu lądowym autobusu turystycznego na terenie Gminy z ofiarami śmiertelnymi i z udziałem wielu poszkodowanych , którym należało zapewnić niezbędną pomoc, noclegi, transport w celu ratowania ich zdrowia i życia, a w akcji ratowniczej dowodzonej przez Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego uczestniczyło wiele jednostek straży pożarnej), oraz wydatki na zakup worków i piasku celem zabezpieczenia mienia przed skutkami podtopień i ewentualnej powodzi. Skarżąca dodała, że niemalże każdego roku doświadcza skutków podtopień a nawet powodzi, co miało miejsce tym w roku i w latach poprzednich, gdzie wydatki na ten cel były ponoszone z rezerwy na zarządzanie kryzysowe i nigdy nie budziły żadnych wątpliwości. Zdaniem skarżącej pomoc materialna ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania w sytuacjach kryzysowych dokładnie wpisuje się w treść art. 4 ust. 2 pkt 5 u.z.k.

W opinii skarżącej niezrozumiałe jest rozumowanie Kolegium RIO, które z jednej strony stwierdza, że istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej będącej następstwem określonych zagrożeń, a z drugiej nie uznaje powstałego zagrożenia za zagrożenie, które wymaga rozdysponowania wydatków nieprzewidzianych, nieplanowanych powstałych w zaistniałej sytuacji kryzysowej. Występuje tu zdaniem skarżącej błąd logiczny w rozumowaniu i uzasadnianiu.

Konkludując skarżąca wskazała, że zaistniała sytuacja faktyczna wpływała negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi oraz mienia w znacznych rozmiarach, wywołała znaczne ograniczenia w działaniu właściwych służb gminnych ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków, w związku z tym była sytuacją kryzysową w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.z.k.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Dla dokonywanej kontroli obojętne są zatem takie okoliczności, jak kryterium słuszności czy też względy pragmatyczne.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym.

Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd akt ten uchyla. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala.

W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych wynika z treści przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) i obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach budżetu i jego zmian.

Przesłanki nadzoru określa z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżnia zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy, tj. istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Z pewnością zaś "istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

W tym miejscu odnotować należy, że działania organu nadzoru wobec samorządu terytorialnego są ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu. Jego samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 164 Konstytucji RP) i podlega ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i stosowanych przez nie środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności.

W tym też duchu powinny być interpretowane przepisy o nadzorze nad samorządem terytorialnym. Organ nadzoru dokonując kontroli legalności danego aktu, musi zatem ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru, każde bowiem ich przekroczenie będzie kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Aby taki zarzut nie mógł być w sprawie postawiony podmiot wydający rozstrzygnięcie nadzorcze powinien wyczerpująco przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Musi więc zawsze w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także wnikliwie uzasadnić w czym upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności. Uzasadnienie faktyczne obejmować powinno powołanie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej, w tym wskazanie postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne takiego aktu zawiera wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego popełnionego naruszenia, uzupełnione określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej. Prawidłowe uzasadnienie wydanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe uwagi natury ogólnej Sąd wskazuje, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przyczyny dla których Wójt Gminy W. Zarządzeniem Nr [...] z [...] lutego 2014 r. dokonał zmian w budżecie Gminy poprzez rozdysponowania części rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego (10.000 zł) na wydatki w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75412 "Zarządzanie kryzysowe" (10.000 zł), odpowiadały prawu.

Jak wynika z uzasadnienia do zarządzenia zwiększenie planu wydatków było niezbędne do zabezpieczenia środków na zadania związane z działaniami kryzysowymi na terenie gminy. Powodami tymi były zmienne warunki atmosferyczne panujące w okresie zimowo-wiosennym, które są przyczyną występowania na terenie Gminy podtopień. Ponadto na terenie Gminy wystąpiła autobusowa katastrofa drogowa z udziałem wielu poszkodowanych, którym Gmina w ramach zarządzania kryzysowego zobowiązana była zapewnić dowóz i nocleg.

Przechodząc w tym miejscu do zarzutu proceduralnego dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez brak poinformowania skarżącej przez Kolegium RIO o wszczęciu takiego postępowania, w związku z czym skarżąca nie mogła złożyć niezbędnych wyjaśnień i ustosunkować się do ewentualnych zarzutów organu nadzoru, Sąd stwierdza, że jest to zarzut niezasadny.

Wskazać bowiem należy, że jak wynika z akt sprawy RIO w W. pismem z [...] marca 2014 r. poinformowało skarżącą o terminie posiedzenia Kolegium RIO w dniu [...] marca 2014 r. i planie rozpatrywania Zarządzenia z [...] lutego 2014 r., o czym świadczy potwierdzenie nadania faksu. Oczywiście Sąd zgadza się z argumentem skarżącej, że takie powiadomienie na niespełna dzień przed posiedzeniem Kolegium RIO uniemożliwia dobre przygotowanie się do tego posiedzenia. Niemniej jednak w tej konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę to, że w Kolegium RIO uczestniczyło czterech przedstawicieli Gminy (co wynika z protokołu posiedzenia), a argumentacja dotycząca merytorycznych powodów podjęcia Zarządzenie z [...] lutego 2014 r. przedstawiona w skardze z 11 kwietnia 2014 r. jest zasadniczo zbieżna z argumentacją podaną w uzasadnieniu do tego Zarządzenia, Sąd uznał, że Kolegium RIO podejmując zaskarżoną uchwałę znało w pełni stanowisko skarżącej.

W zakresie merytorycznym skarżąca zarzuca naruszenie art. art. 259 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 4 i art. 2 i 3 pkt 1 u.z.k.

Odpowiadając na powyższy zarzut Sąd stwierdza, że treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały co do przedstawienia przepisów zastosowanych w sprawie z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych jest właściwe. Natomiast nie jest zdaniem Sądu prawidłowe uznanie, że zaistniałe w niniejszej sprawie zdarzenia powołane przez skarżącą Gminę nie mieściły się w pojęciu sytuacji kryzysowej i nie były związane z sytuacją zagrożenia.

W związku z powyższym należy powtórzyć, że zgodnie z art. 259 ust. 1 u.f.p. rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Rezerwa celowa na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego jest rezerwą obligatoryjną utworzoną na podstawie art. 26 ust. 4 u.z.k., który stanowi, że – w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

W myśl art. 2 u.z.k. pojęcie "zarządzania kryzysowego" to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. W ustawie zdefiniowano też poszczególne elementy tworzące definicję zarządzania kryzysowego. Należą do nich m.in. pojęcie sytuacji kryzysowej, infrastruktury krytycznej, europejskiej infrastruktury krytycznej, ochrony infrastruktury krytycznej, planowania cywilnego (art. 3 pkt 1-4 u.z.k.). Analiza pojęcia "sytuacji kryzysowej" pozwala na wskazanie potencjalnych rodzajów zagrożeń, które są przedmiotem zarządzania kryzysowego. Celem zarządzania kryzysowego jest także odtwarzanie infrastruktury technicznej, na którą składają się m.in. takie systemy, jak: zaopatrzenie w energię, paliwa, żywność, wodę, łączność, sieci informatyczne, finansowe.

W art. 26 ust. 1 u.z.k. określone zostały zasady finansowania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego wykonywanych na poziomie gminnym (realizowanych przez wójta ustalonych w art. 19 ust. 2). Zgodnie z tym przepisem wydatki na zadania własne określone w ustawie o zarządzaniu kryzysowym powinny być zaplanowane w budżecie na etapie jego uchwalania w wysokości zapewniającej ich realizację. Ponadto na zadania własne z zakresu zarządzania kryzysowego w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową w wysokości określonej art. 26 ust. 4 u.z.k.

Zatem istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej będącej następstwem określonych zagrożeń. To, że zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, nie oznacza, iż z rezerwy na ten cel można dokonywać wydatków bez względu na okoliczności. Istotą rezerw jest bowiem to, że nie można ich na etapie uchwalania budżetu podzielić na działy i rodzaje wydatków. Środki planowane w rezerwach mają zabezpieczyć nagłe, nieprzewidziane wydatki.

Sąd podziela przytoczone w zaskarżonej uchwale tezy wyroku WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1171/12, który uznał w tamże zaistniałym stanie faktycznym, że remont uszkodzonego w wyniku pożaru budynku nie mieści się w ramach ciążących na wójcie zadań w sprawach zarządzania kryzysowego. Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z 10 maja 2013 r. uznał, że zakup samochodu bojowego dla jednostki straży pożarnej wyczerpuje przesłankę zapobiegania sytuacji kryzysowej (pożar wpływa negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach, także środowiska), a także przesłankę przygotowania do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi w drodze zaplanowanych działań. Z orzeczeń tych wynika, że przepisy powołane powyżej należy interpretować systemowo, ale za każdym razem z uwzględnieniem okoliczności faktycznych.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium RIO błędnie uznało, że rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego została rozdysponowana przez skarżącą na zadania, które nie mieszczą się w pojęciu sytuacji kryzysowej i były związane z sytuacją zagrożenia w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Sąd stwierdza, że zdarzenie w postaci nocnej katastrofy w ruchu lądowym autobusu turystycznego na terenie Gminy z ofiarami śmiertelnymi i z udziałem wielu poszkodowanych było sytuacją krytyczną w rozumieniu u.z.k, a podjęte działania w wyniku, których zapewniono niezbędną pomoc, noclegi, transport w celu ratowania ich zdrowia i życia, a w akcji ratowniczej dowodzonej przez Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego uczestniczyło wiele jednostek straży pożarnej, były działaniami odpowiadającymi definicji zarządzania kryzysowego. Również drugie ze zdarzeń tj. wydatki na zakup worków i piasku celem zabezpieczenia mienia przed skutkami podtopień i ewentualnej powodzi – w opinii Sądu – odpowiadają treści zarządzania kryzysowego.

Sąd wskazuje, że dodatkowym argumentem przemawiającym za uznanie powyższych sytuacji za wpisujące się w działalność organów publicznych związaną z zarządzaniem kryzysowym jest to, że samo Centrum Zarządzania Kryzysowego, wymienia wśród zagrożeń kryzysowych zarówno katastrofy techniczne (katastrofy komunikacyjne), jak również katastrofy naturalne (powodzie opadowe i roztopowe) (p. www.czk.pl), a więc takie, które wystąpiły w niniejszej sprawie.

Słusznie w skardze podnosi skarżąca, że gdyby miało być inaczej, to powstaje pytanie na jakiej podstawie i w ramach jakich wydatków gmina miałaby ponieść wydatki na reakcję w sytuacji kryzysowej. Sąd zauważa, że w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO nie przedstawiło jakichkolwiek konkretnych zdarzeń, które w jego opinii mieściłyby się w pojęciu zarządzania kryzysowego o jakim mowa w u.z.k. Podanie takich przykładów byłoby istotne, w kontekście argumentu skarżącej, że wydatki na cele związane z powodziami były ponoszone przez skarżącą z rezerwy na zarządzanie kryzysowe i nigdy nie budziły żadnych wątpliwości. Brak w tym zakresie uzasadnienia czyni nieczytelną uchwałę i narusza także art. 91 ust. 3 u.s.g.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżony akt nadzoru nie zdołał wykazać istotnego naruszenia prawa przez Wójta Gminy W. W tym stanie rzeczy skarga okazała się usprawiedliwiona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania sądowego, sprowadzające się do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.