Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2846/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] września 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie") uchylające postanowienie Ministra z [...] lipca 2019 r., [...], w części wskazującej, iż rozstrzygnięcie nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy M. i w tym zakresie prostujące oczywistą omyłkę w ten sposób, że na stronie 1, w wierszu licząc od góry, zamiast słów "Wójta Gminy M." powinno być "Wójta Gminy B." oraz utrzymujące w pozostałym zakresie postanowienie Ministra z [...] lipca 2019 r., [...], wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o maksymalnej liczbie paneli 158 709 sztuk oraz o łącznej mocy paneli do 50 MW na działach nr: [...], obręb [...] D., gmina B. (dalej: "inwestycja").

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r., 1T.6730.20.2019 Wójt Gminy B. zwrócił się do Ministra o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin. Projekt decyzji został opracowany w związku z wnioskiem Farmy Wiatrowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z.(dalej: "spółka" lub "inwestor").

II.2. Minister postanowieniem z [...] lipca 2019 r., [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Organ wyjaśnił, że w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, iż zabudowa elektrownią fotowoltaiczną o łącznej mocy paneli do 50 MW na działkach nr: [...], obręb [...] D. trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...]" [...], będącego częścią rozpoznanego szczegółowo i wstępnie bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego okolic G. o zasobach bilansowych ponad 1,6 mld ton, co narusza - jego zdaniem - zasadę ochrony złóż kopalin.

II.2. Pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra.

II.3. Minister ponownie analizując zgromadzony materiał dowodowy sprostował swoje postanowienie w ten sposób, że na stronie 1, w wierszu licząc od góry, zamiast słów "Wójta Gminy M." uznał, iż powinno być "Wójta Gminy B." oraz w pozostałym zakresie utrzymał swoje postanowienie w mocy. Organ podniósł, że teren na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z. 2019 r. poz. 868 z późn. zm., dalej: "p.g.g."). Zgodnie z art. 95 ust. 1 tej ustawy udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Kopaliny należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 ustawy p.g.g.). Na obowiązek ochrony terenu, na którym znajdują się złoża kopalin wskazują również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm., dalej: "p.o.ś."). Minister ponownie analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym karty informacyjnej złoża kopaliny stałej (przedłożonej przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) uzyskanej z systemu gospodarki i ochrony bogactw mineralnych [...] prowadzonego przez Państwowy Instytut Geologiczny, stwierdził, że na obszarze działek nr [...] z obrębu [...] D., gmina B. znajduje się złoże węgla brunatnego "[...]"[...] będące częścią bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego okolic G. o zasobach bilansowych ponad 1,6 mld ton. Kompleks ten należy rozpatrywać jako całość gdy chodzi o eksploatację znajdujących się na jego obszarze złóż węgla brunatnego. W ocenie Ministra, planowany sposób zagospodarowania działek nr [...] farmą fotowoltaiczną spowoduje, że utracona zostanie możliwość gospodarczego wykorzystania ww. kompleksu złoża w przyszłości. W kontekście zarzutów strony skarżącej, Minister uznał, iż niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że złoże węgla brunatnego "[...]" [...] zostało rozpoznane szczegółowo oraz że planowana zabudowa narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej. Organ potwierdził informacje przytoczone przez skarżącą, zgodnie z którymi złoże węgla brunatnego "[...]" [...] jest udokumentowane wstępnie, a zasoby geologiczne tego złoża znajdują się w kategorii D. W ocenie Ministra, z przytoczonych danych skarżąca wyprowadziła jednak błędne wnioski, które doprowadziły do postawienia niezasadnego zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych. Organ wyjaśnił, że jakkolwiek zakwalifikowanie zasobów bilansowych danego złoża do kategorii D faktycznie oznacza (tymczasowy) brak możliwości jego eksploatacji, to jednak trzeba pamiętać, iż dodatkowe prace dokumentujące w ogromnej większości przypadków powodują podwyższenie zasobów złoża do wyższej kategorii umożliwiającej jego eksploatację. Złoża węgla brunatnego "[...]" [...] to jedyne złoże z całego kompleksu złożowego okolic G., które pozostaje udokumentowane wstępnie (w kategorii D). Pozostałe złoża węgla brunatnego składające się na ww. kompleks są udokumentowane szczegółowo. Co więcej, stanowią one bardzo cenny pod kątem gospodarczym kompleks węgla brunatnego, którego zasoby bilansowe udokumentowane w kategoriach uprawniających do eksploatacji są ogromne. Organ zwrócił uwagę, że nie można rozpatrywać ewentualnej eksploatacji złoża znajdującego się w kompleksie złożowym w oderwaniu od pozostałych złóż składających się na dany kompleks. W analizowanej sprawie nie ma wątpliwości, że eksploatacja węgla brunatnego będzie dotyczyć całego kompleksu. Tym samym, zabudowa działek nr [...] farmą fotowoltaiczną trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację gospodarczą kompleksu, w tym również złoża "[...]". W ocenie Ministra, o ile eksploatacja samego złoża "[...]" [...] może jeszcze nie nastąpić w przeciągu kilku następnych lat, o tyle teren nad tym złożem już teraz stanowi obszar koniecznej infrastruktury zapewniającej sprawne i prawidłowe wydobycie kopalin ze złóż sąsiadujących. Powyższe koreluje bezpośrednio z zarzutem inwestora, dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zabudowa elektrownią fotowoltaiczną działek nr [...] trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...]" [...]. Minister zwrócił uwagę, że technologia stosowana przy realizacji tego typu inwestycji jest bez znaczenia w kontekście potrzeb eksploatacyjnych całego kompleksu złoża węgla brunatnego okolic G.. Skoro kopaliny ze złóż sąsiadujących ze złożem "[...]" [...] mogą być eksploatowane już w najbliższym czasie, a nadkład z tych złóż będzie najprawdopodobniej składowany m.in. na terenie ponad złożem "[...]" [...], tym samym uwagi skarżącej dotyczące rodzaju fundamentów stosowanych dla planowanej inwestycji elektrowni fotowoltaicznej pozostają bez znaczenia. Teren ponad złożem "[...]" [...] już teraz musi być bowiem przygotowany jako potencjalna infrastruktura wydobycia dla sąsiednich złóż tego samego kompleksu. W ocenie organu, chybiony jest również zarzut, jakoby do ewentualnej eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" [...] dojdzie nie wcześniej niż 10-15 lat po zakończeniu inwestycji elektrowni fotowoltaicznej. Taki wniosek skarżąca wysnuła z treści broszury [...] Sp. z o.o. dla mieszkańców gmin B. i G., zgodnie z którą planowana eksploatacja ww. złoża węgla brunatnego przewidziana jest nie wcześniej niż za około 30 lat. Według skarżącej nie sposób więc uznać, iż przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób, tym bardziej trwałe, uniemożliwi przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...]" [...]. Jednak Minister zwrócił uwagę, że skarżącej umyka fakt, iż przystąpienie do eksploatacji złoża jest procesem złożonym, trwającym zwyczajowo kilka lat. Wydobycie kopaliny musi być bowiem poprzedzone przygotowaniem terenu do eksploatacji. Jednym z etapów fazy przygotowawczej jest zdjęcie nadkładu złoża. Zdejmowanie nadkładu sprowadza się do mechanicznej pracy (najczęściej przy użyciu koparek na gąsienicach). W analizowanej sprawie grubość nadkładu jest wstępnie udokumentowana do nawet 149 metrów. Minister biorąc pod uwagę szczególnie wysokie zasoby bilansowe dotychczas udokumentowanych szczegółowo złóż z kompleksu okolic G. przyjął, że przy szczegółowym dokumentowaniu złoża "[...]" [...] grubość nadkładu może się okazać jeszcze większa. Ponadto, przygotowanie złoża do fazy ścisłego wydobycia wiąże się z koniecznością odwadniania złoża. Odwadnianie musi rozpocząć się już w momencie przystąpienia do zdejmowania nadkładu, aby urządzenia przystosowane do zdejmowania nadkładu mogły sprawnie działać. Innymi słowy, obrazowo rzecz ujmując, należy odwodniać złoże po to, aby uniknąć ugrzęźnięcia koparki zdejmującej nadkład wskutek zalania nadkładu złoża. Obydwa procesy (zdejmowania nadkładu i odwadniania) odbywają się równolegle, ale niezależnie od siebie. Minister zwrócił uwagę, że z powyższego wynika jednoznacznie, że eksploatację złoża węgla brunatnego poprzedza skomplikowana, co najmniej kilkuletnia faza przygotowawcza. Dotyczy to również złoża "[...]" [...]. Ponadto, Minister zwrócił uwagę, że nie da się zaplanować wydobycia złoża bez zapewnienia miejsca do infrastruktury wydobycia (do zdejmowanego nadkładu, a następnie do wydobywanej kopaliny). Ma to istotne znaczenie w kontekście okoliczności, że pozostałe złoża z kompleksu G. są już rozpoznane szczegółowo i będą eksploatowane dużo wcześniej niż złoże "[...]" [...]. Z uwagi na duże zagęszczenie terenu, nadkład z ww. złóż będzie najprawdopodobniej składowany na terenie samego kompleksu, a nie poza nim. Dobrą potencjalną infrastrukturą dla wydobycia jest właśnie teren ponad złożem "[...]" [...]. W konsekwencji, Minister stwierdził, że planowany okres 20 lat dla inwestycji farmy fotowoltaicznej jest zbyt długi w kontekście potrzeb przyszłej eksploatacji zarówno kompleksu złoża węgla brunatnego okolic G. traktowanego jako całość jak i złoża węgla brunatnego "[...]" [...] traktowanego jednostkowo. W ocenie organu, pozytywne uzgodnienie projektu ww. decyzji stanowiłoby o naruszeniu zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. W ocenie organu oznacza to, że zarzut skarżącej dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że planowana zabudowa narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej jest chybiony. Nadto, Minister uznał za chybiony zarzut związany z ograniczeniem własności. Niewątpliwie ochrona złóż wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącą (zakaz zabudowy), co narusza jej interes prawny. Jednakże wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r,. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.) zasada wolności zabudowy oraz konstytucja zasada ochrony prawa własności wyrażona w art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP nie są zasadami bezwzględnymi. Mając na uwadze powyższe uregulowania oraz to, że zapewnienie ochrony środowiska jest jednym z podstawowych celów państwa (art. 5 Konstytucji RP), a ochrona środowiska jest jednym z dóbr prawnych pozwalających na ograniczenie w drodze ustawy konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), organ stwierdził, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadniona. Przepisy art. 95 ust. 1 p.g.g., czy też art. 125 p.o.ś. stanowią dopuszczone ww. przepisem Konstytucji RP ograniczenie prawa własności. Minister celem uzupełnienia podniósł, że w 2017 r. Najwyższa Izba Kontroli (NIK) przeprowadziła kontrolę dotyczącą gospodarki złożami strategicznymi surowców kopalnych (nr: [...]), której celem było ustalenie, czy gospodarka zasobami kopalin w Polsce jest prowadzona zgodnie ze strategicznymi celami zrównoważonego rozwoju kraju. NIK oceniła negatywnie działania Ministra w latach 2010 do 2017, wskazując na długotrwałe zaniedbanie organu w zakresie wywiązywania się z zadania ochrony i gospodarowania złożami kopalin, w szczególności z obowiązków wynikających z rządowych dokumentów strategicznych. Wśród zaleceń pokontrolnych NIK wskazała na konieczność wytypowania przez Ministra strategicznych złóż kopalin oraz wprowadzenie mechanizmów zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji, co z kolei będzie wymagało dokonania odpowiednich zmian w przepisach prawa. Wobec powyższego Minister, w celu wdrożenia zaleceń pokontrolnych NIK uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów państwa w zakresie ochrony strategicznych złóż kopalin powinno być wykorzystanie instytucji odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście sprostowania organ uznał, że postanowienie Ministra nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem analizy organu był projekt decyzji o warunkach zabudowy przesłany przez Wójta Gminy B., a nie - jak, przez oczywistą omyłkę, wskazano w rubrum ww. postanowienia - przez Wójta Gminy [...].

III.1. Pismem z 25 października 2019 r. inwestor reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę na postanowienie Ministra z [...] września 2019 r., wnosząc o jego uchylenie w zakresie pkt II. Skarżąca zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie:

(I) przepisów prawa materialnego:

(Ia) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 1 p.g.g. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, jako niegodnej z art. 95 ust. 1 p.g.g., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania,

(Ib) art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c. poprzez nieuprawniona ingerencję w prawo własności właścicieli działek nr: [...] obręb [...].. gmina B., polegająca na ograniczeniu możliwości właścicieli korzystania z ww. działek i osiągania z nich dochodu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego;

(II) przepisów postępowania:

(IIa) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na:

- oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie o założenia własne organu, niepoparte żadnymi dowodami i pozostające w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, tj. poprzez hipotetyczne przyjęcie, że: eksploatacja węgla brunatnego będzie dotyczyć całego kompleksu, w tym również złoża "[...]", gdy tymczasem ewentualna eksploatacja złoża odnosi się do złoża "[...]", a ponadto złoże "[...]" nie zostało rozpoznane szczegółowo, a jedynie wstępnie i nie toczą się obecnie żadne dodatkowe prace dokumentujące złoże, w wyniku których może dojść do podwyższenia jego kategorii; dodatkowe prace dokumentujące złoże w ogromnej większości wypadków powodują podwyższenie zasobów złoża do wyższej kategorii, co pozostaje bez żadnego wpływu na ostateczną kategorię złoża "[...]"; kopaliny ze złóż sąsiadujących ze złożem "[...]" [...] mogą być eksploatowane już w najbliższym czasie, a nakład z tych złóż będzie najprawdopodobniej składowany m.in. na terenie ponad złożem "[...]" [...], gdy tymczasem ewentualna eksploatacja dotyczy wyłącznie złoża "[...]" , i brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że kopaliny z tego złoża mogą być składowane na terenie ponad złożem "[...]";

- braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego następujących faktów: że w stosunku do żadnego ze złóż g. nie toczy się obecnie jakiekolwiek postępowanie mające na celu przystąpienie do eksploatacji któregokolwiek ze złóż, a postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża węgla brunatnego "[...]" (obejmujące złoże "[...]") zostało umorzone w dniu 20 sierpnia 2019 r.; w Programie Ministerstwa Energii dla sektora górnictwa węgla brunatnego w Polsce na lata 2018 - 2030 wskazuje się jedynie na przystąpienie do eksploatacji złoża "[...]", a jej rozpoczęcie planowane jest na 2030 r., aczkolwiek i to jest wątpliwe;

- braku odniesienia się organu do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym w szczególności, że: zabudowa farmą fotowoltaiczną nie ma charakteru trwałego; zabudowa farmą fotowoltaiczną nie stanowi przeszkody w przyszłej ewentualnej eksploatacji złóż kopalin i w żaden sposób nie wpływa na określone ustawą prawo geologiczne i górnicze prawa podmiotu wykonującego działalność regulowaną ustawą do korzystania z cudzej nieruchomości lub żądania jej wykupu, jeżeli będzie to niezbędne do wykonywania tej działalności;

- braku wykazania przez organ konieczności ograniczenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego;

(IIb) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i powołanie się w przeważającym zakresie na własne hipotetyczne założenia organu, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez stwierdzenia, iż: ,,(...)na obszarze działek nr [...]z obrębu [...]D., gmina B. znajduje się złoże węgla brunatnego "[...]" [...] będące częścią bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego okolic G. o zasobach bilansowych ponad 1,6 mld ton. Kompleks ten należy rozpatrywać jako całość gdy chodzi o eksploatację znajdujących się na jego obszarze złóż węgla brunatnego. W ocenie Ministra planowany sposób zagospodarowania działek nr [...]z obrębu [...] D., gmina B. farmą fotowoltaiczną spowoduje, że utracona zostanie możliwość gospodarczego wykorzystania ww. kompleksu złoża w przyszłości"; "(...) jakkolwiek zakwalifikowanie zasobów bilansowych danego złoża do kategorii D faktycznie oznacza (tymczasowy) brak możliwości jego eksploatacji, to jednak trzeba pamiętać, iż dodatkowe prace dokumentujące w ogromnej większości przypadków powodują podwyższenie zasobów złoża do wyższej kategorii umożliwiającej jego eksploatację"; "(...) o ile eksploatacja samego złoża "[...]" [...] może jeszcze nie nastąpić w przeciągu kilku następnych lat, o tyle teren nad tym złożem już teraz stanowi obszar koniecznej infrastruktury zapewniającej sprawne i prawidłowe wydobycie kopalin ze złóż sąsiadujących"; "technologia stosowana przy realizacji tego typu inwestycji jest bez znaczenia w kontekście potrzeb eksploatacyjnych całego kompleksu złoża węgla brunatnego okolic G.. Skoro kopaliny ze złóż sąsiadujących ze złożem "[...]" [...] mogą być eksploatowane już w najbliższym czasie, a nakład z tych złóż będzie najprawdopodobniej składowany na terenie ponad złożem "[...]" [...], w tym samym uwagi skarżącej dotyczące rodzaju fundamentów stosowanych dla planowanej inwestycji elektrowni fotowoltaicznej pozostają bez znaczenia"; "teren ponad złożem "[...]" [...] już teraz musi być przygotowany jako potencjalna infrastruktura wydobycia dla sąsiednich złóż tego samego kompleksu"; "(...)grubość nakładu może okazać się jeszcze większa"; "z uwagi na duże zagęszczenie terenu, nakład z ww. złóż będzie najprawdopodobniej składowany na terenie samego kompleksu, a nie poza nim. Dobrą potencjalną infrastrukturą dla wydobycia jest właśnie teren ponad złożami "[...]" [...]". W uzasadnieniu skargi inwestor zwrócił w szczególności uwagę, że organ nie odniósł się w swym postanowieniu do zarzutu, że nawet posadowienie farmy fotowoltaicznej i podjęcie w okresie jej użytkowania decyzji o eksploatacji złoża, w żaden sposób nie wpływa na określone ustawą prawo geologiczne i górnicze prawa podmiotu wykonującego działalność regulowaną ustawą do korzystania z cudzej nieruchomości lub żądania jej wykupu, jeżeli będzie to niezbędne do wykonywania tej działalności. Strona skarżąca wskazała, że w rejonie G. zlokalizowane zostały cztery złoża węgla brunatnego: [...] i "[...]". Trzy pierwsze zostały rozpoznane szczegółowo, ostatnie jedynie wstępnie jako kategoria D - brak możliwości jego eksploatacji. Planowany teren inwestycji pokrywa się częściowo z terenem udokumentowanych wstępnie złóż węgla brunatnego "[...]". Planowany okres inwestycji to 20 lat. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z programem Ministerstwa Energii dla sektora górnictwa węgla brunatnego w Polsce na lata 2018 – 2030, do eksploatacji przewiduje się jedynie złoże "[...]" , z terminem rozpoczęcia w roku 2030. Jednocześnie inwestor wskazał, że w chwili obecnej nie jest prowadzone żadne postępowanie mające na celu eksploatację któregokolwiek z ww. złóż. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. umorzył postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża węgla brunatnego "[...]". Skarżąca zwróciła uwagę, że poza sporem pozostaje, że obecnie z uwagi na ochronę środowiska w Europie odchodzi się od energetyki węglowej na rzecz energii z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z opublikowanym w tym roku przez Ministerstwo Energi projektem "Krajowego planu na rzecz energii i klimatu na lata 2021-2030" w ramach realizacji ogólnounijnego celu na 2030 r. Polska deklaruje osiągnięcie do 2030 r. 21% udziału OZE w finalnym zużyciu energii brutto. Jednocześnie zwrócono uwagę, że Polska odchodzić będzie od technologii węglowych, co jest zgodne z polityką klimatyczno-energetyczną Unii Europejskiej, oraz innymi zobowiązaniami międzynarodowymi związanymi z wdrażaniem gospodarki niskoemisyjnej. Program odchodzenia od energetyki węglowej realizują również Niemcy. W lutym 2019 r. Komisja ds. "Wzrostu, zmian strukturalnych, zatrudnienia" złożyła propozycję odejścia od węgla i konkretnych strukturalno-politycznych środków dla dotkniętych regionów. Rząd [...] konsekwentnie realizuje zalecenia komisji i 22 maja 2019 r. uchwalił podstawowe założenia w celu wdrożenia tych zaleceń. W kontekście obecnych ruchów społecznych i podejmowanych już konkretnych działań mających na celu odejście od gospodarki węglowej, eksploatacja nawet rozpoznanych szczegółowo złóż jest wysoce wątpliwa, a co dopiero rozpoznanego wstępnie złoża "[...]". Zmiana kategorii tego złoża na wyższą w celu ewentualnej eksploatacji wymaga dalszych badań dokumentujących, a rozpoczęcie tych badań nie jest nawet jeszcze w planie. Po nawet ewentualnej zmianie na wyższą tej kategorii złoża na uprawniającą do eksploatacji miną kolejne dziesiątki lat do ewentualnej eksploatacji. Widać to na przykładzie pozostałych złóż g.. I tak np. złoże G. udokumentowane zostało szczegółowo już w 1950 r. Zasoby geologiczne tego złoża zatwierdzone zostały natomiast decyzją/zawiadomieniem nr [...] wg stanu na 30 kwietnia 1969 r., a następnie decyzją/zawiadomieniem nr [...] wg. stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. Pomimo wieloletniego upływu czasu eksploatacja tego złoża nadal nie ma miejsca. Nie toczy się nawet postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona skarżąca podniosła, iż w ocenie Ministra, realizacja inwestycji narusza art. 95 ust. 1 p.g.g., albowiem utracona zostanie możliwość gospodarczego wykorzystania kompleksu złoża g. w przyszłości. Organ zauważa jednocześnie, że powołane przez niego w zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczy wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak mając na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy jest instytucją występującą w przypadku braku planu miejscowego, to celem uzgodnienia projektu takiej decyzji z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację. Strona skarżąca wskazała również, iż jak wynika z literalnego brzmienia art. 95 ust. 1 p.g.g., w żadnej mierze nie odnosi się on do decyzji o warunkach zabudowy. Jedyne co wynika z powołanej regulacji to obowiązek ujawnienia udokumentowanego złoża w studium i w planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego nie wynikają żadne inne ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością i żaden inny obowiązek działania w kierunku ochrony złoża. Brak też uzasadnienia do stosowania wykładni rozszerzającej. W ocenie skarżącej w ramach procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organ administracji geologicznej jedynie opiniuje projekt studium i planu pod kątem czy planowany sposób zagospodarowania nie ograniczy w przyszłości możliwości eksploatacji złoża. Współdziałanie w formie opinii ma słabszą moc niż uzgodnienie, które jest ściślejszą formą współdziałania. Współdziałanie w formie opinii polega bowiem na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest jednak prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Ochrona złóż kopalin nie polega na całkowitym wyłączeniu możliwości innego niż rolnicze korzystania z nieruchomości w przyszłości, pod powierzchnią których znajdują się złoża, a na zabezpieczeniu ich ewentualnej eksploatacji w przyszłości. Według inwestora budowa i eksploatacja przedmiotowej farmy fotowoltaicznej w żadnej mierze nie narusza i nie naruszy złoża węgla brunatnego w lokalizacji "[...]". Nie będzie miała na to żadnego wpływu i nie spowoduje tym samym nawet ograniczenia ochrony tych złóż. Ponadto nawet w przypadku podjęcia w trakcie eksploatacji farmy jakichkolwiek decyzji w zakresie eksploatacji znajdujących się tam zasobów węgla, to demontaż paneli jest czynnością stosunkowo łatwą i szybką do realizacji. W konsekwencji, spółka uznała, że art. 95 ust. 1 p.g.g. nie może stanowić podstawy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten w ocenie skarżącej w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie. Zakres jego ochrony jest odmienny niż to wskazuje organ. W ocenie inwestora nie sposób zatem podzielić stanowiska organu, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr: [...], obręb [...] D., gmina B., stanowiłoby naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem, wynikających z art. 95 ust. 1 p.g.g. Organ nie wskazał też żadnego innego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony w wyniku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Nadto, według inwestora zaskarżone postanowienie narusza fundamentalne prawo, jakim jest własność, tj. art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c. Spółka wskazała, że do chwili obecnej nie zostały i nie mogły zostać podjęte żadne działania w stosunku do działek nr: [...], obręb[...] D., gmina B. w związku z ewentualną planowaną w dalekiej przyszłości eksploatacją złoża węgla brunatnego "[...]" [...]. Ewentualna eksploatacja złoża, o ile będzie miała miejsce nastąpi nie wcześniej niż po okresie 15 lat po zakończeniu realizacji inwestycji skarżących. W ocenie inwestora, nie istnieje na chwilą obecną i kolejne 30 lat i więcej żadne uzasadnienie faktyczne ani prawne usprawiedliwiające ograniczanie prawa własności poprzez pozbawienie właścicieli możliwości wydzierżawienia działek na potrzeby farmy fotowoltaicznej i osiągania z tego tytułu zysków. Dodatkowo zastrzeżenia po stronie inwestorskiej, budzi fakt, że Minister zaskarżone postanowienie wydał wyłącznie w oparciu o swoje własne założenia, niepoparte żadnymi dowodami i pozostające w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym. I tak w szczególności organ w sposób całkowicie nieuzasadniony stwierdza, iż eksploatacja węgla brunatnego będzie dotyczyć całego kompleksu, w tym również złoża "[...]", gdy tymczasem ewentualna eksploatacja złoża odnosi się do złoża "[...]", a ponadto złoże "[...]" nie zostało rozpoznane szczegółowo, a jedynie wstępnie i nie toczą się obecnie żadne dodatkowe prace dokumentujące złoże, w wyniku których może dojść do podwyższenia jego kategorii. Ponadto w ocenie spółki, każde z ww. złóż stanowi odrębną inwestycję, każde z nich powinno być objęte odrębną procedurą zarówno w zakresie jego eksploatacji, jak i uzyskania stosownych pozwoleń i koncesji. Nie można wszystkich powyższych inwestycji rozpatrywać w zakresie jednego postępowania. Ustalenia organu w zaskarżonym postanowieniu są zatem błędne. Ponadto złoże węgla brunatnego "[...]" [...] zostało rozpoznane jedynie wstępnie, na okoliczność czego skarżąca do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy załączyła zarówno informacje dostępne na stronie internetowej Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego, jak i kartę informacyjną przedmiotowego złoża dostępną w systemie gospodarki i ochrony bogactw mineralnych "MIDAS" Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego. Jednocześnie wg. spółki z przedmiotowej karty informacyjnej złoża wynika, iż zasoby bilansowe złoża "[...]" WB 9371 znajdują się w kat. D, która to kategoria nie upoważnia do eksploatacji złoża węgla brunatnego. Inwestor podniósł także, że organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał jakkolwiek zakwalifikowanie zasobów bilansowych danego złoża do kategorii D faktycznie oznacza (tymczasowy) brak możliwości jego eksploatacji, to jednak trzeba pamiętać, iż dodatkowe prace dokumentujące w ogromnej większości przypadków powodują podwyższenie zasobów złoża do wyższej kategorii umożliwiającej jego eksploatację. Spółka uważa, że powyższe pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, albowiem istotny jest wynik badania konkretnego złoża, a nie dane statystyczne, a dodatkowe prace dokumentujące złoża "[...]" nie tylko nie są prowadzone, ale nawet nie są planowane. Ustalenia organu ww. zakresie są czysto hipotetyczne. Nadto za wyłącznie hipotetyczne należy uznać twierdzenia organu, gdzie wskazuje on, że kopaliny ze złóż sąsiadujących ze złożem "[...]" [...] mogą być eksploatowane już w najbliższym czasie, a nakład z tych złóż będzie najprawdopodobniej składowany m.in. na terenie ponad złożem "[...]" [...]. Ewentualna eksploatacja dotyczy bowiem wyłącznie złoża "[...]", a jej rozpoczęcie planowane jest na 2030 r., aczkolwiek i to jest wątpliwe. Brak jest także jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że kopaliny z tego złoża mogą być składowane na terenie ponad złożem "[...]". Twierdzenie to jest całkowicie dowolne. Inwestor uznał, że organ zaskarżonym postanowieniem w sposób całkowicie błędny pomija, iż w stosunku do żadnego z g. złóż węgla brunatnego nie toczy się obecnie żadne postępowanie, które miałoby na celu przystąpienie do eksploatacji któregokolwiek ze złóż. Obecnie nie toczy się też żadne postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na eksploatacji odkrywkowej ww. złóż, która to decyzja jest niezbędna do uzyskania koncesji na ich ewentualną eksploatację. Ostatnio toczące się przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża węgla brunatnego "[...]" (obejmujące złoże "[...]") zostało umorzone w dniu 20 sierpnia 2019 r. Organ pomija również, iż w Programie Ministerstwa Energii dla sektora górnictwa węgla brunatnego w Polsce wskazuje się jedynie na przystąpienie do eksploatacji złoża "[...]", a jej rozpoczęcie planowane jest na 2030 r., co w ocenie inwestora i tak jest wątpliwe. Nadto strona skarżąca zarzuciła, iż Minister w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącej w zakresie braku trwałości zabudowy planowanej inwestycji. Organ stwierdził jedynie, iż technologia stosowana przy realizacji planowanej przez skarżącą inwestycji pozostaje bez znaczenia w kontekście potrzeb eksploatacyjnych całego kompleksu złoża węgla brunatnego okolic G.. Skarżąca podniosła, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączyła dokumentację, która w sposób jasny oraz wyczerpujący potwierdza, iż planowana zabudowa nie zostanie trwale połączona z gruntem, a ponadto nie będzie wymagała niwelacji terenu, jego zniszczenia bądź przekształcenia. Posadowione przez skarżącą panele fotowoltaiczne będą zarówno łatwe, jak i szybkie do demontażu, i w żadnym zakresie nie uniemożliwią rozpoczęcie przyszłej eksploatacji złoża węgla brunatnego. W konsekwencji stron skarżąca wskazała, że organ miał obowiązek dokładnie zbadać, czy planowana przez skarżącą zabudowa farmą fotowoltaiczną faktycznie uniemożliwi przyszłą eksploatację węgla brunatnego, korzystając przy tym ze wszystkich dostępnych mu środków dowodowych. Inwestor oświadczył, że w zaskarżonym postanowieniu, pomimo, iż uznał, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona, nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego na ograniczenia w niniejszej sprawie konstytucyjnego prawa własności. Nie podejmując we własnym zakresie wszechstronnych czynności wyjaśniających, a ponadto nie zajmując stanowiska wobec zarzutów skarżącej, ani nie podejmując inicjatywy dowodowej organ naruszył at. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały błędnym ustaleniem, iż zabudowa elektrownią fotowoltaiczną, o łącznej mocy paneli do 50 MW na działkach nr: [...], obręb [...]D., gmina B., trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...]" [...]. Natomiast zgodnie z treścią z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie inwestora organ swoje rozstrzygnięcie wydał jedynie na podstawie hipotetycznych wskazanych powyżej założeń, które nie znajdują potwierdzenia w dowodach (wręcz przeciwnie pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym). Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób nagminny używa sformułowań typu "prawdopodobnie", "może jeszcze nie nastąpić", "najprawdopodobniej", oraz sformułowań zbyt ogólnych, nie odnoszących się bezpośrednio do niniejszej sprawy. Według spółki uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera zatem elementów koniecznych, w szczególności nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, a jedynie niczym niepoparte hipotezy. Konstatując, inwestor oznajmił, że realizacja inwestycji w żaden sposób ani nie ograniczy gospodarczego wykorzystania złóż g. w przyszłości, ani ich ochrony. Planowana farma fotowoltaiczna w żadnej mierze nie stanowi inwestycji konkurencyjnej w stosunku do ewentualnej eksploatacji złóż węgla brunatnego w dalekiej przyszłości. Przyczyni się natomiast do realizacji obowiązku Polski zapewnienia odpowiedniego procentowego udziału energii ze źródeł odnawialnych w globalnym zużyciu energii, stanowiąc jednocześnie realizację polityki klimatyczno-energetycznej Unii Europejskiej, oraz innych zobowiązań międzynarodowych związanych z wdrażaniem gospodarki niskoemisyjnej.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu (poprzednio: Minister Środowiska) wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Przede wszystkim należy wskazać, że zasada ochrony złóż kopalin w zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje nie tylko w odniesieniu do aktów planistycznych gminy i województwa, ale również w przypadku określania sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca trafnie zauważa, że w art. 95 ust. p.g.g. nie wskazano wprost decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Po pierwsze, przepis ten wyraża zasadę ochrony złóż kopalin, odnosząc ją do m.in. do podstawowej formy kształtowania ładu przestrzennego, jaką jest plan miejscowy. W ujęciu systemowym, a także zgodnie z założeniem ustawodawcy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Dopiero w razie braku planu miejscowego, dopuszczalne jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Przy czym, w przypadku innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przynajmniej w zamiarze ustawodawcy, zostało ujęte jako wyjątek (zob. też art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Mając na uwadze powyższe uwarunkowania systemowe, z samego faktu niewymienienia decyzji o warunkach zabudowy w art. 95 ust. 1 p.g.g., nie można wyprowadzać wniosku, że przepis ten nie ma znaczenia w odniesieniu do procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W podobnym kierunku wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku 13 czerwca 2019 r., IV SA/Po 236/19, CBOSA. Analogiczne wnioski należy wyprowadzić w odniesieniu do zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji złóż kopalin, przewidzianej w art. 72 ust. 1 pkt 2 p.p.ś. Można dodać, że w orzecznictwie wskazywano już, że z okoliczności, iż dany przepis odnosi się literalnie tylko do jednej z dwóch wymienionych wyżej form prawnego określenia zasad zagospodarowania terenu, nie wynika jeszcze niedopuszczalność zastosowania tego przepisu do drugiej z form, jeżeli tylko za takim zastosowaniem przemawiają istotne argumenty natury systemowej i celowościowej (zob. np. utrwalone orzecznictwo dotyczące dopuszczalności zastosowania instytucji tzw. samowoli planistycznej uregulowanej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również do terenów, na których obowiązuje plan miejscowy – zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1028/16, CBOSA). Po drugie, przejawem realizacji zasady ochrony złóż kopalin w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, projekt decyzji o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej. Gdyby właściwy organ administracji geologicznej w ramach procedury uzgodnieniowej nie miał się kierować podstawową zasadą ochrony złóż kopalin, wówczas pod znakiem zapytania stałaby w ogóle cel i sens wprowadzenie wspomnianego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, uchodzi uwadze skarżącej, że źródłem zasady ochrony złóż kopalin w zagospodarowaniu przestrzennym jest nie tylko art. 95 p.g.g., ale także, obok wspomnianego już art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., również art. 125 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Reasumując, trafnie Minister w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do zasady ochrony złóż kopalin, jako reguły determinującej rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Następnie należy wskazać, że w świetle powołanych wyżej regulacji p.g.g. oraz p.o.ś. rozstrzygnięcia dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego winny zapewniać ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości (zob. zwłaszcza art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.; por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, tom I, 2 wyd., Wrocław 2013, str. 513-514). Dlatego też za niedopuszczalne uznaje się przekładowo przeznaczenie w planie miejscowym terenów nad udokumentowanymi złożami kapalin pod zabudowę mieszkaniowa lub usługową (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1661/09; wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II OSK 2323/15; wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 356/17; wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., II SA/Ke 271/19, CBOSA). Przy czym nie chodzi tu o takie przekształcenie terenu, które obiektywnie trwale uniemożliwi eksploatację złoża. Przecież każdy budynek można wyburzyć. Rzecz sprowadza się do realizacji zasady ochrony racjonalnej dostępności złoża w przyszłości, czemu na przeszkodzie mogą stawać m.in. koszty ekonomiczne związane z usunięciem istniejącej zabudowy, w tym koszty odszkodowań dla właścicieli lub inwestorów. W tym aspekcie należy wskazać na bezzasadność zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia przez Ministra specyfiki inwestycji objętej projektem decyzji, czyli na budowie elektrowni fotowoltaicznej o maksymalnej liczbie paneli 158 709 sztuk oraz o łącznej mocy paneli do 50 MW. Po pierwsze, eksploatacja złoża nie jest możliwa bez demontażu tych paneli, czy faktycznie zlikwidowania tej inwestycji. Trzeba tu mieć na uwadze skalę inwestycji (prawie 160 000 sztuk paneli), a także zajęty pod tę inwestycję obszar, obejmujący, według charakterystyki przedsięwzięcia dołączonej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 12 lutego 2019 r., powierzchnię ok 72,5 ha. Po drugie, tak akcentowane w skardze czasowe ograniczenie inwestycji w żaden sposób nie wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, który podlegał uzgodnieniu przez Ministra. Oświadczenia w tej materii składane przez inwestora w postępowaniu uzgodnieniowym, a tym bardziej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mają znaczenia prawnego w aspekcie relewantnych dla sprawy przepisów prawa materialnego. Po trzecie, Minister nie naruszył również prawa (w tym art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) wskazując na możliwość wykorzystania terenu inwestycji na potrzeby eksploatacji okolicznych złóż węgla brunatnego, które są w większym stopniu przygotowane do eksploatacji, niż złoże "[...]" [...], na obszarze którego ma być zlokalizowana inwestycja. Minister Środowiska (obecnie: Minister Klimatu) to organ posiadający wyspecjalizowane kadry, a skarżąca nie przedłożyła ekspertyz, które podważyłyby ustalenia Ministra co do możliwości takiego wykorzystania terenu inwestycji. Warto dodać, że twierdzenie Ministra o konieczności całościowego traktowania kompleksu złóż g. znajduje potwierdzenie m.in. w opracowaniu dr. J.R. Kasińskiego "Potencjał zasobowy węgla brunatnego w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem kompleksów złóż g. i l." (publikacja: http://geoportal.pgi.gov.pl/css/powiaty/publikacje/wegiel_brunatny/Kasinski_potencjal_wegla_brunatnego.pdf). W szczególności wskazuje się tam (s. 16-19), że polska część tego obszaru, którego centralnym elementem jest kompleks złóż g., w skład którego wchodzą złoża: G., [...] i L. (ryc. 3), powinna być poważnie brana pod uwagę przy tworzeniu strategii zapewniającej bezpieczeństwo energetyczne kraju. Dalej w opracowaniu tym wskazano, że węgiel brunatny ze złóż g. jest węglem energetycznym bardzo dobrej jakości, o średniej popielności i niskiej do podwyższonej zawartości siarki. Ponadto, złoże węgla brunatnego G. z zasobami 1 143,3 mln Mg jest w połączeniu ze złożem [...] o zasobach 1 934,4 mln Mg (tabela 4) jednym z najzasobniejszych złóż w Polsce. Zdaniem Sądu, dokument ten, dostępny publicznie na rządowym specjalistycznym portalu, w powiązaniu z danymi podanymi przez Ministra, nie pozwala na stwierdzenie, że ustalenia i oceny Ministra były dowolne.

IV.3. Bezzasadne są również zarzuty skargi odnoszące się do statusu złoża "[...]" [...] jako rozpoznanego wstępnie (w kategorii D). Po pierwsze, powołane wyżej przepisy p.g.g., p.o.ś. oraz u.p.z.p. nie różnicują ochrony złóż od tego, w jakim stopniu dane złoże jest rozpoznane. Istotne jest, że chodzi o złoże rozpoznane (lege non distinguente, nec nostrum distinguere). Po drugie, aktualność zachowują tu argumenty Ministra dotyczące możliwości wykorzystania terenów tego złoża w związku z wcześniejszą eksploatacją sąsiednich złóż w wyższym stopniu już rozpoznanych. Po trzecie, swoiste deprecjonowanie przez skarżącą złoża "[...]" nie tylko, że nie ma podstaw faktycznych i prawnych, ale również nie uwzględnia wyroku NSA z 5 maja 2015 r., II OSK 2411/13 (CBOSA). Otóż NSA wyrokiem tym uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lipca 2013 r. (II SA/Go 487/13, CBOSA), uchylający na skutek skargi Gminy B. postanowienie SKO w [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na ujawnione w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. z dnia [...] marca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 2012 r. poz. 1533) udokumentowane złoże węgla brunatnego. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku NSA, uwzględniono zarzuty skargi kasacyjnej SKO w [...] dotyczące potrzeby ochrony złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mającej na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie. Co istotne, w sprawie tej chodziło właśnie o udokumentowane złoże węgla brunatnego "[...]" (zob. też załącznik 1 do wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego województwa wskazujący m. in. udokumentowane złoża węgla brunatnego, s. 298).

IV.4. Nie mogły również okazać się zasadne zarzuty skargi dotyczące planowanej polityki energetycznej Unii Europejskiej, a tym bardziej polityki energetycznej Republiki [...]. Zgodnie z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa aktualnie nie zakazują eksploatacji złóż węgla brunatnego na terenie Polski.

IV.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez nieuprawniona ingerencję w prawo własności. Po pierwsze, prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a wykonywanie tego prawa odbywa się, jak wskazuje to art. 140 k.c., w granicach określonych m. in. przez ustawy. Ustawami takimi są m. in. p.g.g., p.o.ś. oraz u.p.z.p. Jeżeli skarżąca uznaje powołane wyżej przepisy tych ustaw za niezgodne z Konstytucją, to winna rozważyć skorzystanie z instytucji skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji RP). Sąd w niniejszym składzie takiej niezgodności w każdym razie nie dostrzega. Po drugie, wykładnia i zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie przez Ministra uwzględnia m.in. takie dobra jak bezpieczeństwo energetyczne kraju oraz ochrona złóż kopalin, czyli wartości chronionych w Konstytucji RP w ramach m. in. zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.