Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1084/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 491/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [..] kwietnia 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. K. na rzecz Wojewody W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 491/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [..] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 9 października 2015 r. (uzupełnionym 3 listopada 2015 r.) M. K. (dalej strona, skarżący) wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: arkusz mapy [..], obręb [..], działki numer [..].

Decyzją z [.]. lipca 2017 r. Starosta P. odmówił zwrotu na rzecz strony nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [.]., arkusz mapy [..], działki numer [..] oraz [..], zapisanej w księdze wieczystej [..] jako własność Miasta P. (punkt I decyzji), a także umorzył postępowanie w odniesieniu do nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [.]., arkusz mapy [..], działka numer [.]. cz., zapisanej w księdze wieczystej [.]. (punkt II decyzji).

Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [..] w P. z [..] sierpnia 2017 r. został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka numer [.]., obr. P., arkusz mapy [.]. o powierzchni 1.9998 ha na działki numer: [..] o powierzchni 0,0037 ha, [..] o powierzchni 1.2565 ha oraz [..] o powierzchni 0,7396 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania M. K. od punktu I decyzji z [..] lipca 2017 r., decyzją z [.]. stycznia 2018 r. Wojewoda W. uchylił punkt 1 decyzji Starosty P. z [.]. lipca 2017 r. i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz strony działki numer [..], obręb [.]., arkusz mapy [..], powstałej z podziału działki numer [..], arkusz mapy [..] (punkt 1 decyzji); o umorzeniu postępowania w zakresie działek numer [..], obręb [.]. arkusz mapy [..] (powstałych z podziału działki numer [..]), objętych ugodą administracyjną zawartą przed Wojewodą W. [..] listopada 2017 r. (punkt 2 decyzji); o umorzeniu postępowania w zakresie działki [.] objętej ugodą administracyjną zawartą przed Wojewodą W. [.]. listopada 2017 r. (punkt 3 decyzji). Wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 274/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody W. z [..] stycznia 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd wskazał, iż decyzja Wojewody W. została oparta na niewystarczająco wnikliwym i wszechstronnym postępowaniu wyjaśniającym. Niewystarczającym było oparcie rozstrzygnięcia jedynie o pismo Zarządu Dróg Miejskich w P., które co najwyżej mogły ukierunkować ocenę materiału dowodowego, natomiast z żadnym stopniu nie mogły stanowić samodzielnych dowodów.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2019 r. Wojewoda W. w związku z ugodą administracyjną zawartą przed Wojewodą W. [..] listopada 2017 r. uchylił punkt 1 decyzji Starosty P. z [.] lipca 2017 r. w części dotyczącej nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka numer [.]. i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. K. działki numer [.] powstałej z podziału działki numer /[..]

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. K. Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie na części działki o nr [..] graniczącej z działką [..] nie wykazano, że cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany. Na działce tej nie powstała jakakolwiek infrastruktura świadcząca o tym, że ta część działki znajduje się w pasie drogowym. Ta część działki porośnięta jest nieuporządkowaną roślinnością podobnie zresztą jak działka o nr [.]. Samo oznaczenie działki symbolem "dr" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dokonując natomiast podziału działki nr [..] (z której wydzielona została działka nr [..]), organ przyjął, że pas gruntu na którym znajduje się nieuporządkowana rosnąca zieleń stanowi drogę publiczną. Wskazana część działki, tj. pomiędzy granicą działki nr [..] (projektowanej działki nr [..]) powinna natomiast stanowić odrębną (od działki [.].) nieruchomość. Linia podziału powinna przebiegać podobnie do tej, która zastosowana została w przypadku działki nr [.]. (na której znajduje się droga wewnętrzna wraz z parkingiem) i działki nr [.] na której znajduje się droga rowerowa, chodnik oraz jezdnia. Wydzielenie drogi publicznej należy dokonać zgodnie z jej faktycznym posadowieniem na działce, a nie "rozciągać" jej zakres na część terenu na której nie znajduje się żadna podziemna ani naziemna infrastruktura drogowa. W konsekwencji opisany pas gruntu przyległy do działki nr [.] uznać należy za zbędny na cel wywłaszczenia, a jako taki powinien zostać zwrócony po dokonaniu prawidłowego podziału działki nr [..].

Według Wojewody W. zachowanie fragmentu pasa pieleni wzdłuż istniejącej drogi rowerowej jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu rowerowym. W rzeczywistości organ II instancji nie wskazał jakie konkretnie obiekty, urządzenia czy infrastruktura znajdują się na działce, która miałaby służyć celom bezpieczeństwa czy wspomagać obsługę ruchu na działce [..] ograniczając się do stwierdzenia, że ta część działki stanowi rezerwuar do przyszłych nasadzeń, co poddaje w wątpliwość czy na działce został zrealizowany rzeczywisty cel wywłaszczenia. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż zwrot nieruchomości oznaczonej nr [.]. nie jest możliwy z uwagi na to, że oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących przy projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej. W istocie jednak organy administracji nie wskazały o jakie przepisy dokładnie chodzi oraz nie zweryfikowały czy przestrzeń - "pas zieleni" nie wykracza poza dopuszczalne normy, co świadczyć by mogło o tym, że zwrot mógłby nastąpić w części, która wykracza poza dopuszczalne normy. Sama działka miała zostać wywłaszczona pod budowę drogi, a nie torowiska, które nie spełnia definicji "drogi publicznej". Organ II instancji całkowicie zaniechał ustosunkowania się do kwestii związanej z wyjaśnieniem charakteru prawnego pojęcia "torowiska". Organy administracji nie określiły również ram czasowych, w których inwestycja na nieruchomości oznaczonej nr [..] miała zostać zrealizowana. Na tej podstawie bezpodstawnie wywiedziono, iż z samego tylko faktu wykorzystywania przedmiotowych działek pod drogę publiczną wynika, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie zachodzi potrzeba ustalania terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w odniesieniu do pełniej powierzchni działek jakie zostały uprzednio wywłaszczone. Jednocześnie cel wywłaszczenia został w rozpoznawanej sprawie przedefiniowany w oderwaniu od zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie przeanalizowano okoliczności sprawy pod kątem określenia ram czasowych zagospodarowania przedmiotowych działek. Konkluzje organu administracji o realizacji celu wywłaszczenia nie mają pokrycia w zebranym materiale dowodowym w odniesieniu do części działki nr [..], graniczącej z działką o nr [..]. Organ odwoławczy przede wszystkim nie wskazał w oparciu o jakie normy prawno-techniczne wydzielona została przestrzeń pomiędzy drogą publiczną, a torowiskiem stanowiąca trawnik. Samo powołanie się w treści decyzji na to, że oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących przy projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej, nie spełnia wymogów jakie organ powinien zachować przy wydawaniu decyzji. Ponadto organ II instancji błędnie również przyjął, iż część działki o nr [..] leżąca przy granicy z działką o nr [..] leży w obszarze pasa drogowego. Taka argumentacja nie może zyskać potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który wskazuje, iż na działce tej żadna infrastruktura drogowa nigdy nie powstała. Nie można zatem uznać, iż ta część działki nr [..] (wzdłuż działki nr [..]) pełni jakiekolwiek funkcje estetyczne bądź związane z ochroną środowiska (działka jest nieuporządkowana, porośnięta spontanicznie rosnącą zielenią), jak również nie spełnia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2016 roku, poz. 124 ). Nie można wreszcie uznać, iż spontanicznie rosnąca zieleń jest w istocie częścią pasa drogowego skoro zieleń ta stanowi składową nieuporządkowanej zieleni znajdującej się na działce nr [..]. Tym samym granice działki o nr [..] powinny przebiegać wzdłuż drogi rowerowej, a nie jak to ma obecnie miejsce, tj. z zachowaniem niewykorzystanego skrawka ziemi porośniętego nieuporządkowaną, spontaniczną roślinnością, który w żadnej mierze nie może zostać uznany jako część pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennej oceny prawnej od tej przyjętej w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 274/18 i sformułowanie nowych zaleceń dla organu odwoławczego, w szczególności konieczność zbadania terminów realizacji celu wywłaszczenia oraz wyjaśnienie charakteru prawnego pojęcia "torowiska", mimo że jak podkreślano w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 274/18 interpretacja podstaw prawnych zwrotu nieruchomości, ani nawet niuanse związane z ich stosowaniem nie były przedmiotem sporu między stronami, a także z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie badanie powyższych okoliczności uznać należy za bezcelowe ze względu na fakt, że działka numer 162/15 stanowi w całości drogę publiczną,

2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję Wojewody W. z [..] kwietnia 2019 r. uznając, że dotychczas prowadzone postępowanie nie wykazało i nie zostało udokumentowane, że w odniesieniu do działki [..] nie może być mowy o zwrocie na rzecz podmiotów wywłaszczonych, bowiem cały jej obszar stanowi drogę publiczną i koniecznym jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania terminów realizacji celu wywłaszczenia oraz wyjaśnienie pojęcia torowiska, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że cały obszar działki [..] stanowi drogę publiczną, a zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy badanie w/w kwestii uznać należy za bezcelowe i pozostające w opozycji do jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego – zasady szybkości postępowania,

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w świetle art. 136 oraz art. 137 u.g.n. przez uznanie, że przepis art. 2a u.d.p. nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że na działce numer [.]. została urządzona droga publiczna, a zatem nie jest możliwe dokonanie jej zwrotu, a badanie w tych okolicznościach sprawy przesłanek zwrotu nieruchomości pozostaje bezcelowe ponieważ zwrotu nieruchomości i tak należy odmówić, niezależnie od tego jakie ustalenia poczyniłby organ administracji publicznej.

Mając to na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi strony przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w wiążącym Sąd I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 274/18 za niewystarczającą uznano m.in. samą informację pochodzącą od zarządcy drogi o statusie całego obszaru działki nr [..] jako drogi publicznej. Aktualnie, na podstawie dodatkowych dowodów Wojewoda dookreślił status działki numer [..] potwierdzając wcześniejsze ustalenia, że cały jej obszar wpisuje się w definicję pasa drogowego. Tym samym organ jeszcze raz uznał, że nie może być mowy o zwrocie gruntu stanowiącego w chwili orzekania drogę publiczną. W związku z powyższym organ w swej decyzji nie badał w ogóle realizacji celu wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawy Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. bowiem sformułowanie przez sąd administracyjny w sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym zamyka dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści. Zdaniem organu, z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika wystąpienie przesłanki nadrzędnej, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym. Realizacja drogi publicznej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszym rzędzie ocenie poddane zostaną zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż determinują one ocenę zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 136 oraz art. 137 u.g.n. jest uzasadniony.

Istota sporu sprowadza się do oceny dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej działki zagospodarowanej aktualnie na potrzeby drogi publicznej oraz konieczności badania w takiej sytuacji w toku postępowania zwrotowego celu wywłaszczenia oraz jego realizacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pojęcie "droga" obejmuje "budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast "pas drogowy" w myśl pkt 1 powołanego artykułu to "wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania droga". Tak więc decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosowanie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (wyrok NSA z 8.7.2014 r., II OSK 1389/14). O obszarze koniecznym do realizacji powyższych celów decyduje właściciel drogi. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostają w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. Żaden inny organ, w tym także sąd w toku postępowania o zwrot, nie jest uprawniony do ingerowania w decyzję zarządcy drogi.

W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oraz aktów administracji dotyczących zaliczenia określonej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ (starostę) na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Podstawą zmiany wpisów w ewidencji są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. 2019, 725, t.j.). Charakter tych dokumentów wskazuje na to, iż wpis do ewidencji jest konsekwencją dojścia do skutku określonych czynności prawnych, które następnie zostają zaewidencjonowane w rejestrze. Zaliczenie konkretnej drogi do oznaczonej kategorii drogi publicznej jest także efektem podjęcia czynności prawnej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (uchwały) lub państwa (akty administracyjne), który w swej treści zawiera oznaczenie lokalizacji drogi na konkretnych działkach. Decyzje tych organów pozostawać muszą w zgodzie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie działek i mają moc powszechnie obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie działka nr [..] znajduje się w pasie drogowym ul. [..] w P. i stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. o kategorii drogi powiatowej (vide m.in. pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z 1.12.2016 r., znak [.], z dnia [.].6.2017 r., znak. [.], protokół oględzin nieruchomości z dnia 6.5.2016 r.). W zaskarżonej decyzji organ bardzo szczegółowo wykazał w drodze szeregu dowodów, iż na spornej działka zlokalizowany został pas drogowy drogi publicznej, określił pełnione przez niego funkcji, zlokalizowane elementy infrastruktury i urządzeń drogowych. Także część działki porośnięta nieuporządkowaną roślinnością jest częścią pasa drogowego drogi publicznej i została oznaczona symbolem "dr" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W świetle przedłożonych dokumentów nie ulega wątpliwości, że działka nr [..] jest drogą publiczną, zatem jej grunty, jako res extra commercium nie podlegają obrotowi prawnemu, w tym także zwrotowi.

Zlokalizowanie na działce pasa drogowego drogi publicznej wyklucza jej zwrot wywłaszczonemu właścicielowi, gdyż właścicielem drogi publicznej może być wyłącznie wskazany w u.d.p. podmiot publiczny, a tym samym w takim przypadku wykluczone także jest badanie realizacji celu wywłaszczenia i czasu, w którym to nastąpiło. Takie działanie jest bezprzedmiotowe w związku z brakiem możliwości zwrotu takiej nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela. Z tych przyczyn zarzut ten uznać należy za uzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennej oceny prawnej od tej przyjętej w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 274/18 i sformułowanie nowych zaleceń dla organu odwoławczego, w szczególności konieczność zbadania terminów realizacji celu wywłaszczenia oraz wyjaśnienie charakteru prawnego pojęcia "torowiska", mimo że jak podkreślano w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 274/18 interpretacja podstaw prawnych zwrotu nieruchomości ani nawet niuanse związane z ich stosowaniem nie były przedmiotem sporu między stronami, a także z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie badanie powyższych okoliczności uznać należy za bezcelowe ze względu na fakt, że działka numer [..] stanowi w całości drogę publiczną, jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę był związany ocenami prawnymi wyrażonymi przez sąd, który wydał wyrok w dniu 2.08.2018 r. w sprawie sygn. II SA/Po 274/18. Z treści uzasadnienia wynika, iż sąd nie wyraża oceny, iż działka zajęta pod drogę publiczną może lub winna zostać zwrócona. Wskazuje, że wobec sporu byłego i obecnego właściciela co do tej okoliczności, tj. czy działka stanowi część pasa drogowego drogi publicznej, należy przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe. Sąd ten rozważa potencjalną możliwość zwrotu i analizuje przesłanki prawne uzasadniające zwrot, lecz przy założeniu, że sporna działka nie jest zajęta pod drogę publiczną. W uzasadnieniu czytamy m.in. "końcowo Sąd zaznacza, że Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie, oceniając status poszczególnych obszarów działki [..] w postępowaniu zwrotowym, powinien mieć na względzie nie tylko regulacje u.g.n., ale także regulacje u.d.p., w tym zdefiniowane tam pojęcia pasa drogowego, drogi, ulicy, czy zieleni przydrożnej (art. 4 pkt 1, 2, 3 i 22 u.d.p.). W zależności od okoliczności sprawy mogą mieć one znaczenie dla właściwej kwalifikacji gruntów objętych wnioskiem". Tym samym z uzasadnienia tego wynika, iż sąd nie dopuszcza możliwości zwrotu działki zajętej pod pas drogi publicznej. Z tych przyczyn uznać należało ten zarzut za w pełni zasadny.

Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję Wojewody W. z [..] kwietnia 2019 r. uznając, że dotychczas prowadzone postępowanie nie wykazało i nie zostało udokumentowane, że w odniesieniu do działki [..] nie może być mowy o zwrocie na rzecz podmiotów wywłaszczonych, bowiem cały jej obszar stanowi drogę publiczną i koniecznym jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania terminów realizacji celu wywłaszczenia oraz wyjaśnienie pojęcia torowiska, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że cały obszar działki [..] stanowi drogę publiczną, a zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy badanie w/w kwestii uznać należy za bezcelowe i pozostające w opozycji do jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego – zasady szybkości postępowania, jest uzasadniony.

Zgodzić się należy, iż całość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz ocena poszczególnych dowodów dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji prowadzą do niebudzących wątpliwości wniosków, iż działka nr [..] jest częścią pasa drogowego ul. [..], która jest zaliczona do dróg publicznych w randze drogi powiatowej. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż sporna działka jest droga publiczną. Potwierdzają to także dwa pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. wskazane powyżej, które zawierają precyzyjny opis zagospodarowania działki i funkcji pełnionych w pasie drogi publicznej ulic [..]. W pełnej zgodzie z tymi ustaleniami pozostają wyniki oględzin nieruchomości z dnia 6.5.2016 r. Całość dowodów nie pozwala na powzięcie jakichkolwiek wątpliwości co do treści pism Zarządu Dróg Miejskich w P. z 1.12.2016 r., znak [..] oraz z dnia 22.6.2017 r., znak. [.]., gdyż znajdują one potwierdzenie w całości materiału dowodowego.

W związku z powyższym uznając zarzuty skargi kasacyjnej za w pełni uzasadnione, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i orzekł o oddaleniu skargi, uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada w pełni obowiązującemu prawu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.