Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 792/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Kr 980/16 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 października 2015 r. znak [...], Starosta Krakowski orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], na rzecz Gminy Zielonki – dotychczasowego właściciela ww. nieruchomości oraz ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie [...] zł za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego na ww. nieruchomości na rzecz [...]. Ustalając odszkodowanie za ww. nieruchomość Starosta Krakowski oparł się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego P.T. z dnia 26 maja 2015 r. określającym wartość nieruchomości na kwotę [...] zł (w stanie wolnym od obciążeń) oraz kwotę [...] zł (wartość pomniejszona o wartość obciążającej ją służebności).

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Michałowice zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, a także pominięcie w analizie rynku nieruchomości zawartych w okresie od września 2014 r. do maja 2015 r. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła biegłemu wykorzystanie do obliczenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego wzoru niewidniejącego w § 38 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 czerwca 2016r. nr [...], na podstawie art. 9a ustawy z dniami sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, iż wycena nieruchomości przez biegłego P.T. obejmowała jako przedmiotu wyceny położone w dniu określania stanu (20 kwietnia 2009 r.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Michałowicach nr XLVI/383/2006 z dnia 31 maja 2006 r. z konturze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w około 95% powierzchni nieruchomości) oraz w konturze terenów dróg publicznych - dróg (ulic) lokalnych (powiatowych lub gminnych) w około 5% powierzchni nieruchomości. Wykonana została podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami wbudowanymi w parterach oraz pod zabudowę zagrodową oraz mieszkaniową jednorodzinną z terenu Gminy Zielonki oraz Gminy Michałowice. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji o przeznaczeniu drogowym z terenu gmin Zielonki, Wielka Wieś i Zabierzów w wyniku której rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż poziom średnich cen transakcyjnych nieruchomości drogowych ([...]zł/m2) jest niższy niż średni poziom cen transakcyjnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ([...] zł/m2). Biegły wycenę przeprowadził z uwzględnieniem dyspozycji art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tzw. "zasada korzyści" ujęta w art. 134 ust. 4 ugn w niniejszym przypadku nie występuje. W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Dokonując weryfikacji przyjętych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową organ odwoławczy podał, iż położone są one na terenie gmin powiatu krakowskiego, co zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 230/12 oraz z 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11. Przyjęte nieruchomości porównawcze spełniają wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W celu ustalenia przyczyn niewykorzystania w procesie wyceny żadnej transakcji z okresu po wrześniu 2014 r. organ odwoławczy pismem z 25 stycznia 2016 r. zwrócił się wyjaśnienie powyższego jak również wskazanie dokumentu na podstawie którego biegły zastosował wzór na obliczenie wartości służebności. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 16 lutego 2016 r. poinformował, iż w operacie szacunkowym przeprowadzona analiza rynku nieruchomości obejmowała okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny tj. od maja 2013 r. do maja 2015 r. Tabele zamieszczone w na stronie 10 j 11 operatu przedstawiają bazy nieruchomości drogowych i mieszkaniowych, odznaczających się największym podobieństwem do działki wycenianej, które zostały wyselekcjonowane podczas szczegółowych analiz rynku nieruchomości. Wartość służebności obciążającej wycenianą działkę nr [...] oszacowano przy uwzględnieniu powierzchni gruntu objętego służebnością, wartości jednostkowej prawa własności gruntu, uciążliwości wynikających z faktu istnienia służebności oraz ilości działek władnących. Zastosowany tok obliczeń jest w pełni zgodny z wytycznymi przedstawionymi w "KSWS - Określenie wartości ograniczonych praw rzeczowych", który został uchwalony [...] kwietnia 2014 r. Jednocześnie wchodzące w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) standardy wyceny, nocy interpretacyjne oraz tymczasowe noty interpretacyjne nie stanowią podstaw prawnych wykonywania operatu szacunkowego, jednak mogą stanowić podstawy metodyczne jego opracowania, oparte o autorytet organizacji zawodowej. Wymienione wyżej opracowania nie stanowią standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których przestrzegania zgodnie z art. 175 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy. Organ uznał wyjaśnienie biegłego na temat sposobu określenia wartości służebności obciążającej wycenianą nieruchomość, jak również informacje przedstawione przez biegłego na str. 9 operatu szacunkowego zgodnie z którymi w związku z brakiem w obrocie na rynku lokalnym dostatecznej liczby wolnorynkowych transakcji kupna-sprzedaży, których przedmiotem były podobne nieruchomości gruntowe, obciążone zbliżonymi służebnościami gruntowymi, brak jest możliwości określenia wartości służebności jako różnicy wartości działki oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości wolnych od obciążeń i jej wartości oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości obciążonych taką służebnością, co wiązało się z koniecznością określenia wartości służebności zgodnie z § 38 ust. 3 ww. rozporządzenia. Tym samym zarzut odwołującej w niniejszym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Biegły, stosując metodą korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Organ wskazał na § 4 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Ponadto, wyboru nieruchomości porównawczych, dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 835/11). Sposób dokonywania analizy rynku jak również określenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości określa biegły kierując się wiedzą specjalną, którą posiadają rzeczoznawcy majątkowi jako osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt l SA/Wa 835/11). Organ podał także, iż korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób niebudzący wątpliwości organu odwoławczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Michałowice, zarzucając naruszenie;

- art. 84 § 2 kpa poprzez nie wyłączenie biegłego, który sporządził opinię, w aktualnym postępowaniu zakończonym uchyleniem decyzji Starosty Krakowskiego GN.III.MK.7222-91/09 z dnia 4 września 2014 r.,

- art. 107 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w tym dokonanej oceny dowodów,

- art. 77 kpa poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu w analizie rynku nieruchomości zawartych w okresie od września 2014 r. do maja 2015 r., (nieruchomości podobnych),

- § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez brak w operacie szacunkowym uzasadnienia wyceny, w tym szczegółowego umotywowania przesłanek i ustaleń, które doprowadziły do wyniku.

W uzasadnieniu zarzutów podkreślono brak analizy rynku lokalnego za ostatnie 8 miesięcy przed datą wyceny 26 maja 2015r., a także porównania cech nieruchomości w postaci rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, wyposażenia(infrastruktury), stanu zagospodarowania, potencjału inwestycyjnego oraz innych cech szczególnych, w efekcie model przyjęty przez biegłego mija się z faktycznymi zależnościami rynkowymi i organy oparły się na wadliwej opinii biegłego.

W oparciu o to strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Kr 980/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez skarżone organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego z maja 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.T., polegającą na pominięciu w analizie rynku nieruchomości transakcji zawartych w okresie od września 2014 r. do maja 2015 r., a także braku wyczerpującego przedstawienia i uwzględnienia nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do szacowanej w operacie działki i w związku z tym braku możliwości rzetelnej weryfikacji wysokości przyjętych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż w zakresie operatów szacunkowych, w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Z kolei organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, uchybienie organów w niniejszym postępowaniu to zatem błędna ocena operatu szacunkowego z maja 2015 r., polegająca na bezpodstawnym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości bez uwzględnienia i zweryfikowania w/w nieścisłości. Podstawowy problem to wskazany przez stronę skarżącą brak wyczerpującej analizy rynku transakcji nieruchomości koniecznego do dokonania rzetelnej wyceny, skoro zaaprobowana przez organy bez żadnych zastrzeżeń i wyjaśnień w tym względzie analiza objęła tylko pewien okres początkowy, pomijając jakiekolwiek możliwe transakcje z ostatnich 8-miesięcy sprzed sporządzenia operatu tj. od września 2014 r. do maja 2015 r., pomimo iż biegły stwierdza iż ten okres również uwzględnił. Jest to o tyle istotne, iż zasady logicznego rozumowania nakazują zarówno, iż na rynku nieruchomości ciągle dokonywane są transakcje i niezrozumiałym jest nie pojawienie się takich za ten okres, a nadto należy przyjmować zmienność cen na rynku nieruchomości, która w dłuższym okresie badania rynku zwykle cechuje się pewnymi wahaniami. Biegły w opinii wskazuje na stagnację na rynku nie dokonując żadnych w tym względzie wyjaśnień, jak ma się ona do aktualnie dokonywanej wyceny. Wobec tego brak zbadania w/w okresu wprost może nasuwać wątpliwości stron co do celowego zaniechania.

Dodatkowo, jak zaznaczył WSA w Krakowie, przedmiotowy operat szacunkowy zawiera bazę nieruchomości porównywanych (str.14-18) bez przedstawienia ich podstawowych cech w postaci identyfikacji (daty transakcji, jak i oznaczenie nieruchomości, powierzchni), w efekcie inne szczegółowo podane cechy tych nieruchomości typu kształt, otoczenie, dostęp do drogi publicznej itp. są nieweryfikowalne i nie sposób dokonać oceny tych transakcji pod kątem podobieństwa, wobec czego brak jest także jakiejkolwiek możliwości uznania za dostateczne uzasadnienia w zakresie wskazującym na właściwe ustalenie współczynników korygujących, co jak wyżej wskazano, jest koniecznym minimum dla oceny operatu. Wobec tego organy zaakceptowały operat zawierający w efekcie nieweryfikowalną ocenę biegłego, tj. dokonanie wyceny w sposób tylko temu znany ze względu na uwzględnienie nieruchomości wybranych w sposób nieweryfikowalny. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż operat spełnia przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na konieczny i wymagany przepisami właściwy dobór nieruchomości porównywanych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji nakazał organowi zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione powyżej poglądy prawne, tj. jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do wycenianej działki w sposób umożliwiający identyfikacje poszczególnych transakcji i ich weryfikację, w całym badanym okresie. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących mają być obszernie i przekonująco uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Postawił w niej skarżonemu orzeczeniu dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości nie dokonał wyczerpującej analizy rynku transakcji nieruchomości, koniecznej do dokonania rzetelnej wyceny nieruchomości, pomijając transakcje z ostatnich 8-miesięcy, a ponadto opierając operat szacunkowy "na bazie nieruchomości bez przedstawienia ich podstawowych cech w postaci identyfikacji".

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że przedstawiony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy i nie może być dowodem pozwalającym na wydanie merytorycznej decyzji i utrzymując wobec tego w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podniósł, że rzeczoznawca majątkowy posiada szeroką swobodę opartą na jego wiedzy specjalistycznej, którą nie dysponują ani strony postępowania ani sąd orzekający. Wynikać ma z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Powołując się na wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2012 r., II CSK 369/11 skarżący kasacyjnie zaznaczył, że nie są konieczne w operacie dane identyfikujące nieruchomości w nim podane. W uzasadnieniu . Skarżący kasacyjnie powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1659/16 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl art. 153 ust. 1 ww. ustawy, "podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej." Wreszcie stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy, "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych."

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga pewnych uwag natury ogólnej. Otóż gdy sporządzone operaty szacunkowe nie są zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operaty te nie mogą być podstawą ustalenia należnego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 455/11). Dowodem w sprawie administracyjnej może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowe uprawnienie strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Stwierdza się przy tym, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a więc obowiązek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 455/11; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10).

Zgodzić się należy, że organ prowadzący postępowanie czy sąd administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08). Organ administracji musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13). Jakkolwiek zatem rzeczoznawca ma istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, to nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., I SA 833/00). O wysokości odszkodowania decyduje ostatecznie nie rzeczoznawca, a właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, przesłanek którymi się kieruje oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06) .

W orzecznictwie zauważa się, że ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3065/14). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. (I OSK 2665/15), "zasadniczo dalece ograniczona jest kontrola merytoryczna operatu szacunkowego jako dowodu podczas kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, albowiem nie może on podważać wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje rzeczoznawca, czy zastępować ich własną oceną. To ograniczenie musi być jednak bezwzględnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, równoważone gwarancjami sprawiedliwości proceduralnej obowiązującymi przy wydawaniu decyzji opartej na operacie szacunkowym, a co za tym idzie – wysokimi wymaganiami formalnymi co do sporządzenia operatu szacunkowego oraz rygoryzmem ich przestrzegania tak przez organy, jak i sądy administracyjne. Tym samym merytoryczne ustalenia rzeczoznawcy majątkowego nie mogą być podważane przez sąd administracyjny, o ile zostały dokonane, a następnie ujęte w operacie, w sposób obiektywnie niebudzący wątpliwości od strony formalnej. Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania legalnej decyzji administracyjnej."

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06). Aby uniknąć zarzutu dowolności działania, rzeczoznawca swoje wybory powinien w operacie uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07). Innymi słowy, operat szacunkowy musi wyjaśniać, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń, a sformułowania w tym względzie muszą być możliwe do zweryfikowania przez sąd, organ i strony postępowania (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15). Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. dowód dla swojej skuteczności musi przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że przyczyną zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanych w sprawie było to, że oparte zostały one na operacie szacunkowym budzącym wątpliwości, w tym wynikające z doświadczenia i logiki. Zastrzeżeń tych nie zdołał rozwiać Wojewoda Małopolski we wniesionej skardze kasacyjnej.

Organ ocenia fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zapatrywanie organu nie może być jednak dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122).

Skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dowód, w oparciu o który wydano decyzje (operat szacunkowy), nie pozwala na weryfikację prawidłowości zastosowania art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem dokonania przez strony postępowania nieruchomości wzięte do porównania z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, istnieją i są z nią istotnie porównywalne ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skarga kasacyjna nie zanegowała też skutecznie tego, że operat nie pozwala na wyczerpującą kontrolę, czy stosownie do art. 154 ust. 1 ww. ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W rezultacie nie pozwalało to w pełni potwierdzić prawidłowości wybranego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, wskazanego w art. 153 ust. 1 cyt. ustawy. Stąd pierwszy zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za nieskuteczny, skoro nie rozwiał wątpliwości i niejasności, jakie doprowadziły do zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji sporządzonego w sprawie operatu jako materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w świetle sformułowanych przez skarżącego wątpliwości, podzielonych przez Sąd pierwszej instancji, analizowane decyzje oparte na operacie szacunkowym nie realizują wymagań związanych ze swobodną oceną dowodów przez organ. Jak bowiem wskazano, wbrew wymaganemu standardowi, operat nie poddaje się w pełni weryfikacji oraz nie wyklucza arbitralności po stronie rzeczoznawcy, zaś doświadczenie życiowe i zasady logiki prowadzą do wniosku, że operat ten budzi wątpliwości, które powinny zostać rozwiane przy ponownym załatwieniu sprawy przez organ. Jednocześnie – wbrew uwagom skarżącego kasacyjnie – rzeczoznawca majątkowy zachowuje przysługującą mu, opartą na wiedzy specjalnej, szeroką swobodę oceny, jednak przyjmowane przez niego zapatrywanie musi być wyjaśnione wyczerpująco, aby poddawało się ono kontroli i realizowało funkcje przekonywania, zaś ewentualne stwierdzone anomalie na rynku nieruchomości (mogące budzić wątpliwości natury logicznej czy wynikające z doświadczenia życiowego) powinny być przedstawione wraz z próbą ich wytłumaczenia. Na gruncie analizowanej sprawy pominięcie transakcji z ostatnich 8-miesięcy sprzed sporządzenia operatu tj. od września 2014 r. do maja 2015 r., tj. według deklaracji rzeczoznawcy okresu poddanego jego badaniu, powinno było zostać wyjaśnione i spotkać się z ustosunkowaniem się rzeczoznawcy, a nadto wzbudzić wątpliwości organu, które niebezzasadnie pojawiły się u skarżącej gminy.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej również nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. są to przepisy wynikowe, mają charakter ogólny, określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, a zatem ich zastosowanie jest zależne od wyników kontroli dokonanej przez sąd administracyjny przedmiotu zaskarżenia w oparciu o kształtowane innymi przepisami wzorce kontroli. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1978/15; wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 2551/15; wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 1803/15; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r., I OSK 3370/15). Skarżący kasacyjnie powiązał go z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy zatem zauważyć, że przepis ten ma charakter materialnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji zakwestionował wydane w sprawie decyzji z uwagi na wadliwość dowodu, na którym były oparte. Stąd utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny wzbudza wątpliwości, było nieuzasadnione. W rezultacie brak było podstaw do uznania wskazanego zarzutu za usprawiedliwiony.

Końcowo należy podnieść, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSZ z dnia 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1659/16 – wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie – zapadł w odmiennym stanie faktycznym i przy odmiennych problemach prawnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.