Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 54/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia [...], nr [...], udzielającą A Spółce z o.o. w C. pozwolenia na rozbiórkę węzła betoniarskiego-betonownia B 301 w B., przy ul. [...], na dz. nr ewid. a.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. A Spółka z o.o. w C. wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę węzła betoniarskiego znajdującego się w B. przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a. W dniu 24 maja 2006 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęła informacja złożona przez M. K., iż w dniu 10 listopada 2005 r. nabył własność w/w węzła. Następnie, wnioskiem z dnia 8 maja 2006 r. M. K. wystąpił o zawieszenie postępowania administracyjnego podnosząc, iż Spółka nie posiada prawa własności węzła betoniarskiego oraz bezprawnie korzysta z nieruchomości. Wnioskujący o zawieszenie wskazał też, iż wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Brzegu nakazał wykreślenie z działu III księgi wieczystej Kw nr [...] prawa użytkowania nieruchomości obejmującej działkę a, położonej w B. przy ul. [...], a ponadto, że z jego powództwa, toczy się sprawa w Sądzie Okręgowym w Opolu pod sygn. [...] o wydanie nieruchomości wraz z węzłem betoniarskim. Nadto, M. K. poinformował, że w Sądzie Rejonowym w Opolu pod sygn. akt [...] toczy się sprawa - również z jego powództwa - przeciwko Spółce o zapłatę za bezumowne korzystanie z gruntu i węzła betoniarskiego.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2006 r. Starosta Brzeski zawiesił z urzędu postępowanie wskazując, że pomiędzy ubiegającą się o decyzję o rozbiórce Spółką a M. K. wystąpił spór cywilnoprawny dotyczący własności nieruchomości i wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem sądu mogłoby spowodować nieodwracalne skutki prawne oraz straty materialne. Od powyższego postanowienia A Spółka z o.o. w C. złożyła zażalenie podnosząc, iż przedmiotem rozbiórki ma być węzeł budowlany, który nie jest częścią składową nieruchomości, na której jest posadowiony.

Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r., uchylił zaskarżone orzeczenie argumentując, że Starosta Brzeski oparł się jedynie na ogólnikowej informacji M. K. o toczącym się sporze sądowym i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii wystąpienia zagadnienia wstępnego. Wskazał, iż w dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie z wniosku Spółki, kończąc je decyzją orzekającą co do istoty sprawy.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2006 r. został złożony przez A Spółkę z o.o. w C., jako aneks do projektu budowlanego rozbiórki węzła betoniarskiego z kwietnia 2006 r., zmodyfikowany projekt budowlany demontażu betonowni. Jednocześnie wskazano, iż zmodyfikowany projekt obejmuje demontaż ruchomości, tj. betonowni, w skład której wchodzi mieszarka oraz urządzenie dozujące, zasobniki cementu, podgarniarka i zasiekowe składowiska kruszywa, nie obejmuje natomiast rozbiórki fundamentów oraz innych elementów żelbetowych i stalowych trwale związanych z gruntem.

Decyzją z [...], nr [...], Starosta Brzeski udzielił pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowej inwestycji w zakresie ujawnionym w zmodyfikowanym projekcie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez niezbadanie stanu faktycznego w sposób zapewniający przestrzeganie prawdy obiektywnej, naruszenie przepisu art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwą ich wykładnię, a w konsekwencji przez ich niezastosowanie. Skarżący zarzucił również wewnętrzną sprzeczność wydanej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że wydanie w sprawie decyzji musiało zostać poprzedzone rozstrzygnięciem o prawie własności węzła betoniarskiego, bowiem strony pozostają w sporze co do jego własności, o czym organ pierwszej instancji został powiadomiony. Wojewoda Opolski, uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, zwrócił Staroście uwagę na konieczność zbadania sprawy pod kątem wystąpienia w sprawie tzw. zagadnienia wstępnego, tj. istnienia sporu o własność węzła, którego rozstrzygnięcie determinuje legitymację wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na jego rzecz decyzji. W ocenie M. K., Starosta - rozpoznając wniosek o rozbiórkę - winien wszechstronnie zbadać status prawny węzła betoniarskiego jako rzeczy (części składowej gruntu), rozwiać wątpliwości w kwestii jego własności, a także zbadać aktualny stan prawa do gruntu oraz ustalić okoliczności związane z wydaniem pozwolenia na jego budowę. Po wszczęciu postępowania wyjaśniło się, że A Spółka z o.o. w C. nie posiada prawa do nieruchomości gruntowej. Już sam ten fakt, zdaniem odwołującego się, wyklucza udzielenie zezwolenia Spółce na rozbiórkę węzła betoniarskiego. Przed Sądem Rejonowym w Brzegu, sygn. akt [...], toczy się spór w sprawie o wydanie nieruchomości i obejmuje sprawę własności węzła. Odwołujący się podkreślił, że skoro postępowanie organu pierwszej instancji nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniło zagadnień wstępnych, to oznacza, że przeprowadzono je z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Ponadto, M. K. zarzucił, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem z treści przywołanego przepisu wynika wprost, że decyzja o pozwoleniu na budowę (w niniejszej sprawie decyzja o rozbiórce), dotyczyć ma całego zamierzenia budowlanego. Tymczasem Starosta zmienił wolę ustawodawcy, zezwalając na rozbiórkę "jedynie urządzenia niezwiązanego trwale z gruntem". Odwołujący się zarzucił, że organ pierwszej instancji w ogóle nie badał kwestii, czy owe urządzenia węzła są, czy nie są trwale z gruntem związane. Wydana decyzja stwarza więc stan faktyczny, w którym nie wiadomo, kto i jak odpowiada za część budowli posadowioną w ziemi, jaki ma być dalszy jej los, co narusza przepis art. 34 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Opisane naruszenie prawa budowlanego, zdaniem odwołującego się, dyskwalifikuje zaskarżony akt administracyjny. M. K. podniósł także argument o naruszeniu art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając, że obligatoryjnym elementem decyzji o rozbiórce jest określenie terminu rozbiórki obiektów budowlanych, nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, lecz wydana decyzja w tym względzie milczy.

Decyzją z dnia [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor przedłożył dokumenty wymagane przepisem art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, którymi w niniejszej sprawie są: projekt rozbiórki obiektu sporządzony przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia, w którym został opisany zakres i sposób prowadzenia robót rozbiórkowych; informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; oświadczenie z dnia 11 września 2006 r. A Spółki z o.o., podpisane przez Wiceprezesa Zarządu i Członka Zarządu, z którego wynika, że Spółka jest właścicielem węzła betoniarskiego objętego przedmiotowym wnioskiem, i że zezwala na jego rozbiórkę. Skoro zatem inwestor spełnił wymagane prawem warunki Starosta Brzeski słusznie udzielił pozwolenia na wykonanie wnioskowanych robót rozbiórkowych. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego, Wojewoda wyjaśnił, iż z opisu technicznego załączonego do projektu rozbiórki wynika, że zakresem opracowania objęto demontaż węzła betoniarskiego-betonowni B 301, w skład której wchodzą: mieszarka typu BT 1000, urządzenia dozujące, 2 zasobniki na cement typu ZWC 60, podgarniarka typu SW 16 P oraz trzyzasiekowe składowisko kruszywa typu wachlarzowego. W opisie tym wyraźnie zaznaczono, że opracowania nie obejmują rozbiórki fundamentów oraz elementów żelbetowych i stalowych trwale związanych z gruntem. W związku z tym, zaskarżona decyzja nie zezwala na rozbiórkę tych właśnie elementów. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wymagane jest dołączenie zgody właściciela obiektu przeznaczonego do rozbiórki a nie, jak sugeruje skarżący, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda wskazał, że aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Brzegu II Wydziału Karnego (sygn. akt [...]) z [...] o umorzeniu śledztwa, w uzasadnieniu którego wywiedziono, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na spór prawny dotyczący ruchomości pokrzywdzonego, w tym węzła betoniarskiego. Powołał się też na twierdzenie uzasadnienia o braku podstaw do uznania, że prawo własności spornych ruchomości przysługuje M. K. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż nie zaistniały podstawy do uznania, że inwestor nie jest właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce, jak też, że trwa spór prawny w tej kwestii. Nie zgodził się również z zarzutem o naruszeniu treści art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż cały materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, umożliwiający wydanie decyzji. Ponadto, w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2006 r. Wojewoda wskazał Staroście, że winien wziąć pod uwagę dokumenty i wyjaśnienia przedłożone w trakcie postępowania zażaleniowego, tak więc strony wiedziały o zebranych w sprawie nowych dowodach. Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ tylko w razie potrzeby określa termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i nie jest to obligatoryjny element tejże decyzji. Na koniec podkreślił, że skoro są techniczne możliwości do wykonania przedmiotowej rozbiórki węzła betoniarskiego i pozostawienia fundamentów, to nic nie stoi na przeszkodzie, żeby je pozostawić, tym bardziej, że inwestor nie rości sobie pretensji do trwale związanych z gruntem fundamentów, które nie stanowią wyposażenia betoniarni.

Skargę na powyższą decyzję złożył w imieniu M. K. jego pełnomocnik, wnioskując o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący powtórzył zarzuty ujęte w odwołaniu od decyzji Starosty, a ponadto zwrócił uwagę na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii wewnętrznej sprzeczności decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał także, iż Wojewoda Opolski ocenił jego argumenty w sposób zupełnie odbiegający, zarówno od treści przepisów prawnych, jak też od powszechnie przyjętej ich wykładni. Zebrany materiał dowodowy w ogóle nie pozwala na ustalenie, kto jest właścicielem węzła i pomimo, iż Wojewoda Opolski dostrzegł ten problem w toku postępowania zażaleniowego, ostatecznie sam rozstrzygnął sporną kwestię własności, nie czekając na rozstrzygnięcie sądowe. Wyjaśnienie sprawy własności betoniarni jest sprawą zasadniczą, gdyż determinuje uznanie, czy wnioskodawca posiada legitymację czynną do występowania z wnioskiem o rozbiórkę. To zagadnienie nie było zbadane przez Starostę Brzeskiego, natomiast Wojewoda Opolski uznał, że skoro wnioskodawca oświadczył, iż węzeł jest jego, to sprawa jest wystarczająco wyjaśniona. Zarówno Wojewoda Opolski, jak i Sąd Rejonowy II Wydział Karny w Brzegu, nie posiadają kompetencji do rozstrzygania o własności rzeczy. Wydanie decyzji przed wyrokiem sądu cywilnego narusza przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego, naruszenie zasady wysłuchania stron ma w niniejszej sprawie szczególne znaczenie, bowiem jak wynika z decyzji Starosty Brzeskiego, znaczną część postępowania dowodowego w sprawie przeprowadził Wojewoda Opolski w toku postępowania wpadkowego przy rozpoznaniu zażalenia na zawieszenie postępowania. Z decyzji Starosty Brzeskiego wynika, że w trakcie postępowania zażaleniowego złożony został aneks do wniosku o rozbiórkę, przedłożono jakieś postanowienie i wyrok Sądu Rejonowego w Brzegu, dołączono dokumenty o stanie prawnym węzła betoniarskiego. Z zebranymi przez Wojewodę Opolskiego dowodami i dokumentami nie zapoznano skarżącego. Ponadto lakonicznie organ odwoławczy potraktował zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wykładnia powołanego przepisu, dokonana w zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącego jest błędna. Celem tegoż przepisu jest zapewnienie określonego w nim ładu, polegającego na całościowym załatwianiu spraw nim objętych. Inne rozumienie prowadzi, tak jak w niniejszej sprawie, do pozostawiania części budowli nikomu nieprzydatnych, szpecących środowisko, ale i niejednokrotnie stwarzających różnego rodzaju zagrożenia. W przedmiotowej sprawie decyzja nie może pomijać fundamentów, murów oporowych i innych fragmentów budowli posadowionych w gruncie, a funkcjonalnie i technicznie powiązanych z naziemną częścią węzła betoniarskiego. Dalej skarżący przyznał, że określenie terminu rozbiórki nie jest obligatoryjne, jednak w niniejszej sprawie stało się konieczne, gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji wnioskodawca nie ma fizycznej możliwości wejścia na teren, na którym posadowiony jest węzeł betoniarski, jako że nie posiada żadnego prawa do gruntu, co też w efekcie oznacza obowiązek uwzględnienia właścicielskich praw skarżącego, który nie może być zaskakiwany terminem rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. pełnomocnik M. K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe i oświadczył, iż fundamenty pod urządzeniami są własnością skarżącego, z czym zgodził się pełnomocnik A Spółki z o.o. w C. Dodatkowo, pełnomocnik Spółki wyjaśnił, powołując się na dokumentację techniczną betoniarni, iż fundamenty nie są częścią składową węzła betoniarskiego. Pełnomocnik skarżącego oświadczył również, iż przeglądał akta administracyjne przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem wynika obowiązek ustalenia, czy podjęto ją w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.) Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji podjęto z naruszeniem prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla uporządkownia czynionych rozważań celowym jest przypomnienie, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. W dniu 12 kwietnia 2006 r. A Spółka z o.o. w C., zwana dalej Spółką, wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę węzła betoniarskiego znajdującego się w B., przy ul. [...], który składa się: z zasobników na cement (2 szt.) posadowionych na fundamentach, betonowni B-301 posadowionej na fundamentach, podgarniarki, żelbetowo-stalowych prefabrykowanych zasieków na kruszywa, stalowego zbiornika na wodę technologiczną, kablowego zasilania w energię elektryczną. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego, do którego jako strona przystąpił M. K., legitymując się prawem użytkowania wieczystego działki, na której posadowiony jest przedmiotowy węzeł betoniarski, wniosek w sprawie rozbiórki został zmodyfikowany w ten sposób, że planowane roboty rozbiórkowe miały dotyczyć wyłącznie dwóch posadowionych na fundamentach zasobników na cement, betonowni B-301 posadowionej na fundamentach, podgarniarki, żelbetowo-stalowych prefabrykowanych zasieków na kruszywa. Wskazano jednocześnie, iż projekt rozbiórki nie obejmuje fundamentów i innych elementów żelbetowych stale związanych z gruntem, co do których Spółka nie zgłasza żadnych praw. Na tak określony zakres prac rozbiórkowych Starosta Brzeski udzielił pozwolenia, przyjmując, iż wnioskodawca przedstawił wszystkie wymagane przepisem art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane dokumenty, w tym zgodę właściciela obiektu, tj. Zarządu Spółki. W ocenie organu, Spółka wykazała prawo własności węzła betoniarskiego wraz z zasiekami, przedłożyła bowiem kolejne umowy sprzedaży przedmiotowego węzła betoniarskiego, zwłaszcza umowę sprzedaży z dnia 2 czerwca 2003 r., zawartą z B Spółka z o.o. z siedzibą w B. Spółka powołała się również na prawo użytkowania nieruchomości gruntowej o powierzchni 5.000m2 z działki nr a, na której posadowiony jest węzeł betoniarski (umowa dzierżawy z dnia 31 grudnia 2002 r.). Prawa właścicielskie Spółki zakwestionował M. K., przedkładając umowę sprzedaży na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego działki numer a (umowa z dnia 10 listopada 2005 r., Rep. [...] nr [...]). Wniósł również o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia wszczętego przez niego w sądzie powszechnym sporu o własność węzła betoniarskiego. Organ pierwszej instancji przychylił się do tego wniosku, lecz Wojewoda Opolski uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania zarzucając, iż Starosta Brzeski oparł się jedynie na ogólnikowej informacji M. K. o toczącym się sporze sądowym, i bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego przyjął, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Organ odwoławczy zalecił merytoryczne rozpatrzenie sprawy, dlatego też kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem Spółki. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Opolskiego.

Oceniając opisane powyżej działania organów administracji, które doprowadziły do wydania decyzji w sprawie wnioskowanej rozbiórki obiektu budowlanego, Sąd stwierdził przede wszystkim, iż z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej nie został rozpoznany wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego. M. K. dowodził, powołując się na zawisły w sądzie cywilnym spór o własność węzła betoniarskiego (o wydanie nieruchomości wraz z węzłem betoniarskim i o zapłatę za bezumowne korzystanie z gruntu oraz węzła betoniarskiego), iż w prowadzonej sprawie administracyjnej zaistniała obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania. Z całą pewnością nie świadczy o załatwieniu wniosku skarżącego fakt podjęcia przez organy administracji dwóch instancji postanowień w sprawie zawieszenia, bowiem w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego, uznając za niewyjaśnioną kwestię zaktualizowania się przesłanki zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia winno być zatem ponowne zbadanie sprawy w tym zakresie oraz wydanie postanowienia o odmowie bądź o zawieszeniu postępowania. Wskazać też trzeba na brak konsekwencji w stanowisku Wojewody Opolskiego, który uznając sprawę związaną z wystąpieniem zagadnienia wstępnego za niewyjaśnioną, co sugerowałoby konieczność ponownego jej rozstrzygnięcia w oparciu o pogłębione postępowanie wyjaśniające, jednocześnie zalecił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji załatwiającej wniosek w przedmiocie rozbiórki. Jakkolwiek w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie nie zostało wszczęte przez M. K. (art. 98 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu), to jednak organ - stosownie do treści art. 101 § 1 K.p.a. - miał obowiązek orzec w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia. Forma ta wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", a zatem zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania (tak: B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 448). Zgodnie natomiast z treścią § 3 wskazanego ostatnio artykułu, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Tak więc, poprzez brak załatwienia - w odpowiedniej formie procesowej - wniosku M. K., strony postępowania zostały pozbawione możliwości zweryfikowania w postępowaniu instancyjnym, a w dalszej kolejności także poddania kontroli sądowej stanowiska dotyczącego omawianej kwestii procesowej, jaka wyłoniła się w trakcie postępowania głównego.

W ocenie Sądu, już tylko z tej przyczyny należało odmówić legalności wydanym w sprawie decyzjom. Podzielić bowiem należy pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż brak wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawia strony możliwości złożenia zażalenia, a po wyczerpaniu środków zaskarżenia - prawa do sądu (tak: NSA w wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt I FSK 178/05, publ. LEX nr 173313). W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż dla ustalenia przez Sąd zaktualizowania się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uzasadniającej uchylenie aktów administracji, nie jest konieczne, by stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, wystarczające w tym zakresie jest wykazanie prawdopodobieństwa. Za przyjęciem stanowiska o wystąpieniu w rozpoznawanej sprawie takiego prawdopodobieństwa przemawia fakt, iż wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania - ze wskazaniem na toczący się spór sądowy, którego wynik niewątpliwie będzie miał wpływ na ocenę, czy wnioskodawca jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., i czy jest on uprawniony do wyrażenia zgody na wnioskowaną rozbiórkę - nie był oczywiście bezzasadny. Sygnalizowano już wcześniej, iż jednym z koniecznych dokumentów jakie powinien złożyć podmiot wnioskujący rozbiórkę obiektu budowlanego jest zgoda właściciela obiektu (art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego obie strony postępowania powoływały się na prawo własności węzła betoniarskiego. Spółka przedstawiła umowę cywilną sprzedaży z dnia 2 czerwca 2003 r., natomiast M. K. utrzymywał, że obiekty budowlane wchodzące w skład węzła betoniarskiego są częścią składową nieruchomości pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym. Przypomnieć jeszcze raz trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zobligowany jest do zawieszenia postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Termin "zagadnienie wstępne", to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (patrz: wyrok NSA w Warszawie z 30 sierpnia 2001 r., II SA 1982/00, LEX nr 54554, wyrok NSA we Wrocławiu z 11 stycznia 1996 r., SA/Wr 2022/95, LEX nr 61804). Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (patrz: wyrok NSA w Warszawie z 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, LEX nr 41763). Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (patrz: wyrok NSA z 8 października 2002 r., IV SA 2422/00, niepublikowany). Jakkolwiek jest niewątpliwe, że poza kompetencją organów administracji pozostaje możliwość badania umów cywilnych, jednakże rzeczą tychże organów było rozważenie, czy rozstrzygnięcie przez sąd cywilny powstałego sporu nie stanowi zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, i podjęcie w tym zakresie stosownego postanowienia. Wydaje się to tym bardziej celowe zważywszy na sytuację, w której - według Wojewody Opolskiego - przedmiot postępowania dotyczył częściowej rozbiórki obiektów budowlanych, rozumianych jako całość wraz z fundamentami, natomiast Spółka prezentowała pogląd, także przed Sądem, iż nie czuje się właścicielem i nie zgłasza żadnych praw do fundamentów oraz innych elementów związanych z gruntem, na których posadowiono urządzenia betoniarni.

Badając nadal wydane w niniejszej sprawie decyzje Sąd stwierdził, że nie mieszczą się one w standardach procedury administracyjnej także z tej przyczyny, iż zostały podjęte w warunkach, gdy stan faktyczny sprawy - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - nie został zbadany wyczerpująco. Przytoczone przepisy nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej) oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a. - organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona). Ponadto, w kontrolowanych decyzjach znalazły się braki, które stanowią o naruszeniu wymogów z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, obejmujące w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja niespełniająca wskazanych wymogów jest decyzją wadliwą.

Analizując pod tym kątem decyzje organów obu instancji zauważyć należy, iż Starosta Brzeski nie zawarł w swym rozstrzygnięciu uzasadnienia prawnego, natomiast w uzasadnieniu faktycznym nie powołał się na jakiekolwiek własne ustalenia. Nie odniósł się też do argumentacji M. K., który wywodził swe prawa do przedmiotowego węzła betoniarskiego oraz wskazywał na fakt wykreślenia z księgi wieczystej prawa użytkowania nieruchomości obejmującej działkę a, na które to prawo powoływała się Spółka. Z kolei, Wojewoda Opolski zaprezentował stanowisko, iż sprawa własności obiektów przesądzona została przez Sąd Rejonowy Wydział II Karny w Brzegu, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko skarżącemu, wyraził pogląd o braku podstaw do przyjęcia, by prawo własności spornych ruchomości przysługiwało właścicielowi nieruchomości, na której się znajdują. Powyższe stanowisko Wojewody Opolskiego jest nie do przyjęcia, bowiem spór między uczestnikami postępowania administracyjnego dotyczący stosunków własnościowych ma charakter cywilny i do jego rozstrzygnięcia nie może dojść w orzeczeniu wydanym w sprawie karnej. Z tych samych powodów za niedopuszczalne uznać także należy powołanie się przez organ odwoławczy na wywody przytoczonego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego odnośnie braku jakichkolwiek dowodów wskazujących na spór prawny dotyczący węzła betoniarskiego. Wbrew temu twierdzeniu, pomiędzy stronami postępowania wystąpił spór dotyczący stosunków własnościowych, który znajdzie swój finał we wszczętym przez skarżącego postępowaniu w sądzie powszechnym. Nadto, orzekające w sprawie organy nie zbadały i nie oceniły charakteru zgłoszonych do rozbiórki obiektów. Pomimo sprzecznych w tym zakresie twierdzeń stron postępowania, a to: Spółki, która utrzymuje, iż węzeł betoniarski nie jest częścią składową nieruchomości, na której jest posadowiony, oraz przeciwnych twierdzeń M. K., iż przedmiotowy węzeł stanowi część składową gruntu, organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii, choć ma ona niebagatelne znaczenie dla uznania, czy wniosek w sprawie rozbiórki, w jego ostatecznym, zmodyfikowanym brzmieniu dotyczył obiektów budowlanych (budowli), podlegających reżimowi ustawy Prawo budowlane. Tylko bowiem pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie świadczyć może o przedmiotowości prowadzonego postępowania. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał jedynie, iż zmodyfikowanym wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę objęto obiekty niezwiązane trwale z gruntem (bez fundamentów urządzeń), natomiast organ odwoławczy - bez przedstawienia analizy powyższej kwestii - wskazał odmiennie, iż pozwolenie na rozbiórkę zostało wydane tylko na część obiektu budowlanego, jakim jest węzeł budowlany. W świetle powyższego, ocenianym decyzjom postawić trzeba zarzut, iż zostały podjęte w warunkach, gdy organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego pozwalającego na dokonanie kwalifikacji prawnej części składowych węzła betoniarskiego, nie przedstawiły też uzasadnionego stanowiska, czy w zaistniałym stanie faktycznym wniosek obejmował obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane. Wadą całego przeprowadzonego postępowania administracyjnego było również niewyjaśnienie stanu faktycznego w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, pozwolenia nie wymaga rozbiórka: budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Ustalić zatem należało, czy w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy o zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na rozbiórkę. Dodatkowo zauważyć trzeba, że organ pierwszej instancji w sentencji decyzji wskazał na projekt rozbiórki mgr inż. P. H., nr ewid. Upr. [...], [...], który to projekt nie został jednak - jako załącznik - ustanowiony integralną częścią decyzji. Wedle treści decyzji pierwszoinstancyjnej integralną część decyzji stanowią załączniki graficzne, opieczętowane i ponumerowane Nr 1 i Nr 2, których brak jednak w aktach administracyjnych.

Kolejne zarzuty, jakie należy postawić badanym przez Sąd decyzjom, dotyczą wadliwego ich uzasadnienia. Obie decyzje zawierają lakoniczne uzasadnienia faktyczne, które nie obejmują wszystkich istotnych dla sprawy faktów. Ponadto, jak już wcześniej powiedziano, Starosta Brzeski nie przedstawił w ogóle argumentacji prawnej rozstrzygnięcia, natomiast uzasadnienie prawne organu odwoławczego jest bardzo ogólnikowe, gdyż sprowadza się jedynie do przytoczenia przepisu określającego wymogi wniosku o pozwolenie na rozbiórkę i stwierdzenia, że zostały dochowane. Rozważania prawne Wojewody Opolskiego nie polegały natomiast na uzasadnieniu podjętej decyzji, lecz zostały ograniczone do polemiki z zarzutami odwołania. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że uzasadnienie prawne powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Dla strony i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, uzasadnienie jest tak samo ważne, jak samo rozstrzygnięcie. Dlatego też z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się nie tylko obowiązek podania treści przepisu, na który organ administracji się powołuje, ale również powinność przedstawienia przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Jak wykazuje praktyka wydawania decyzji oraz orzecznictwo sądowe, często się zdarza, iż ten sam przepis jest interpretowany czy wyjaśniany w różny sposób, stąd w uzasadnieniu decyzji tak ważną rolę odgrywa przyjęta przez organ administracji i zastosowana w konkretnej sprawie interpretacja (wykładnia) przepisu prawa. W związku z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji, winien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa. W niniejszej sprawie takiego "ponownego rozpoznania" zabrakło.

Podsumowując stwierdzić należy, iż brak wyjaśnienia - w koniecznym zakresie - stanu faktycznego sprawy, ogólnikowość i powierzchowność przedstawienia w decyzjach uzasadnienia faktycznego, bez przeprowadzenia oceny dowodów, a także brak uzasadnienia prawnego decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazanie tylko samego przepisu, bez podania pełnego uzasadnienia prawnego decyzji organu odwoławczego, stanowi o naruszeniu art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a., przy czym waga popełnionych naruszeń jest tego rodzaju, że mogła mieć wpływ na wynik sprawy.

Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, iż bezzasadny jest zarzut skarżącego o braku uwzględnienia w wydanych rozstrzygnięciach treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazana regulacja, która wprowadza zasadę, wedle której pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego oraz ustanawia dopuszczalne odstępstwa od tej zasady, nie znajduje zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprawa związana z wydaniem pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, wobec bardzo konkretnych zarzutów M. K. dotyczących pozostawienia części budowli nikomu nieprzydatnych, szpecących środowisko i niejednokrotnie stwarzających stan zagrożenia, konieczne stało się zajęcie przez organy administracji stanowiska w kwestii ewentualnego naruszenia (ochrony) interesów strony postępowania. Organ odwoławczy powinien też odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, zwłaszcza tych, które strona odwołująca się uważa za istotne, nieobojętne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powiedziane dotychczas dowodzi, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem szeregu przepisów procedury administracyjnej, a naruszenia te mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania oparto o art. 152 i art. 200 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.