Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1203/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 6 ust. 2pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 64 ust.1, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 22 ust.1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań A. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...], od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta H. przez Naczelnika Wydziału Architektury, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] czerwca 2016r. ,znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m 2, parkingów, dróg dojazdowych i chodników, towarzyszącej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przyłącza gazowego, telekomunikacyjnego, masztów, reklam oraz przebudowie zjazdu na działkach nr ewid.[...], [...] przy ulicy [...] "[...]" w H. - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ), zwanej dalej "kpa" – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na wniosek [...] 47 Sp. z o.o. w P..

Organ I instancji mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił rodzaj zabudowy, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr ochrony kultury, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji.

W odwołaniach od tej decyzji A. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] domagali się jej uchylenia.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. zarzucała naruszenie art. 28 w zw. z art. 34 kpa poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania oraz niedopuszczenie do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego S. K. - właściciela działki nr [...], pomimo zawiadomienia organu o śmierci strony, a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie szerokości frontu działki co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego; nieustalenie, czy przedsięwzięcie budowlane będzie mogło zostać przyłączone do kanalizacji deszczowej istniejącej w ulicy [...] w H., co ma związek z nieprzedłożeniem przez inwestora stosownego zaświadczenia wystawionego przez właściciela sieci kanalizacyjnej; błędne wyznaczenie granie obszaru analizowanego; zmianę parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w stosunku do uzgodnień dokonanych z zarządcą drogi projektu decyzji. Zarzuciła również niedoręczenie jej załączników do decyzji stanowiących jej integralną część tj. mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, części tekstowej wyników analizy urbanistycznej i części graficznej wyników analizy urbanistycznej, nawet pomimo składanych przez skarżącego wniosków o ich doręczenie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Przytaczając treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), w szczególności § 3 ust. 1 i 2, Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany, o którym mowa w tym przepisie nie musi mieć kształtu koła oraz, że może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w tym przepisie. Chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość.

Kolegium wskazało, że dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki, przez który należy rozumieć - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym, jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji.

Kolegium ustaliło, że inwestor [...] Sp. z o.o. w P. wniósł o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr ewid.[...], [...] przy ulicy [...] "[...]" w H., stanowiących własność osób fizycznych tj. działka nr [...] - J. A. W., działka nr [...] - M. B., Z. W. B., a działka nr [...] - A. S. i osoby te, a także ich następcy prawni, mieli zapewniony udział w postępowaniu.

W wykonaniu wezwania organu do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów od zarządców sieci wodociągowej, energetycznej, teletechnicznej, gazowej oraz kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej potwierdzających, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, inwestor wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. złożył wymagane dokumenty poza dokumentem dotyczącym kanalizacji deszczowej wyjaśniając, że kanał deszczowy w ulicy [...] nie stanowi własności Gminy M. w H., a zarządcą tej ulicy oraz urządzeń drogowych w niej usytuowanych jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w L..

Po wszczęciu postępowania sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - 45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] "[...]" (droga wojewódzka), w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wysokość zabudowy budynku- jedna kondygnacja nadziemna, dach o nachyleniu połaci do 20%, wysokość okapów - do 5 m od poziomu otaczającego terenu, kalenica do wysokości 9 m od poziomu terenu, wysokość elewacji frontowej - do 9 m od poziomu terenu, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 30% ,miejsca postojowe w ilości 3 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni sprzedaży, udział powierzchni biologicznie czynnej min. 5% powierzchni terenu objętego decyzją (nieutwardzonej nie zabudowanej przeznaczonej na zieleń), odległość budynku od granic działki i elementów zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz.1422).

Projekt ten został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w L. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwestor zmodyfikował swój pierwotny wniosek w ten sposób, że wniósł o ustalenie wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie nie mniejszym niż 39% oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości nie większej niż 15 m od ulicy [...].

W związku z tym, sporządzono drugi projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym ustalono nieprzekraczalną linie zabudowy 37 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] "[...]" oraz ustalono stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 33,95%. Została także sporządzona druga analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium oceniło, że sporządzona analiza jest prawidłowa. Obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od granic terenu inwestycji, a więc zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obszar analizowany nie stanowi regularnego okręgu, lecz jest wydłużony w kierunku zachodnim, gdyż zlokalizowana na tym terenie zabudowa pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej istniejący od ulicy [...] "[...]". Parametry inwestycji określono w oparciu o średnie parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w którym znajdują się: na działce nr [...] - budynek handlowo - usługowy, na działce nr [...] budynek produkcyjny, na działce nr [...] budynek usługowy, na działce nr [...] i 1332 budynek handlowo usługowy, na działce nr [...] i [...] budynek usługowy.

Projekt ten został ponadto uzgodniony z Powiatowym Zarządem Dróg w H. postanowieniem z dnia [...] maja 2016r., które obejmowało również przyłącze kanalizacji deszczowej. Kolegium wyjaśniło przy tym, że zmiana organu uzgadniającego wyniknęła z faktu, że na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2016r. odcinek drogi stanowiącej uprzednio przebieg drogi krajowej nr [...], obejmujący m.in. fragment ul. [...] znajdujący się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej, a więc organem uzgadniającym stał się Powiatowy Zarząd Dróg Miejskich w H. zamiast Zarządu Dróg Wojewódzkich w L..

Zdaniem Kolegium, inwestycja spełnia więc warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - budowa planowanego budynku handlowo-usługowego stanowi bowiem kontynuację istniejącej w obszarze funkcji handlowo-usługowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne.

Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. Wyjaśnienia organu w niniejszej sprawie są wyczerpujące, a sporządzona analiza jest kompletna i określa w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.pa. W sposób prawidłowy ustalono strony postępowania administracyjnego i zapewniono tym stronom udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczy to również następców prawnych zmarłego S. K..

Kolegium przyznało, że wprawdzie organ I instancji nie załączył do egzemplarzy decyzji kierowanych do poszczególnych stron postępowania jej załączników w postaci analizy urbanistycznej, to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny uznało również Kolegium zarzut stron dotyczący ustalenia odmiennych, niż we wniosku inwestora, parametrów (wskaźnika zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy). Zdaniem Kolegium dopuszczalne jest takie rozstrzygnięcie na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącego gwarancję ochrony prawa własności, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i przepisów rozporządzenia, dopuszczającego indywidualne wyznaczenie parametrów inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, jako następca prawny [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w [...], domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszarowi analizowanemu nadano bowiem nieregularny kształt, a organ nie uzasadnił jakimi kryteriami się przy tym kierował, zaś z analizy mapy wynika, że organ nie uwzględnił w obszarze analizowanym wszystkich działek znajdujących się w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej. Obszar analizowany został wyznaczony więc w sposób dowolny, a przy tym niezgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, odległość równa trzykrotnej szerokości frontu jest minimalną odległością od granic działki budowlanej, w jakiej winny przebiegać granice obszaru analizowanego i nie może być zmniejszona (w żadnym kierunku), natomiast jej zwiększenie jest dopuszczalne jedynie w uzasadnionych przypadkach. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno- architektonicznej na danym obszarze, a nie rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W analizie urbanistycznej nie uwzględniono parametrów i cech zabudowy wszystkich działek znajdujących się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej, w szczególności pominięto zabudowę na działkach znajdujących się po przeciwległej stronie ul. [...]. Jednocześnie rozszerzono obszar analizowany o działki nr [...] i [...], co było motywowane poszukiwaniem takiego wskaźnika powierzchni zabudowy (33,95%), który uzasadniałby ustalenie tego parametru na jak najwyższym poziomie, zgodnie z oczekiwaniami inwestora. Świadczy to o wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób dowolny, z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca zarzuciła również, że inwestor nie uzyskał warunków przyłączenia zamierzonej inwestycji do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. [...]. Nie ustalono również kto jest właścicielem tej sieci kanalizacyjnej. Ze znajdujących się w aktach postępowania pism wynika, że nie jest nim ani Gmina Miejska H., ani Zarząd Dróg Wojewódzkich w L.. Podmioty te nie będące właścicielami sieci kanalizacyjnej nie mogą więc decydować o możliwości przyłączenia planowanego zamierzenia do istniejącej kanalizacji. Warunek określony w pkt. 6 lit. e) decyzji wskazujący, że "odprowadzanie wód opadowych - wg warunków technicznych zarządcy sieci" jest bezpodstawny, a więc nie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. P. tym uzgodnienie projektu decyzji przez Powiatowy Zarząd Dróg w H. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., obejmującym również przyłącze kanalizacji deszczowej, nie jest równoznaczne z uzyskaniem warunków technicznych przyłączenia do sieci. Powiatowy Zarząd Dróg w H. jest jedynie zarządcą drogi publicznej, natomiast właścicielem sieci kanalizacji deszczowej znajdującej się na nieruchomości drogowej jest przedsiębiorstwo, w skład którego taka sieć wchodzi. Powiatowy Zarząd Dróg w H. nie jest zatem władny, by w sposób wiążący stwierdzić, że teren objęty sporną inwestycją będzie mógł zostać podłączony do sieci kanalizacji.

P. tym zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, gdyż przewiduje warunki, odmienne od zawartych w projekcie decyzji uzgodnionym z zarządcą drogi, które nie zostały ponownie uzgodnione z tym zarządcą. Dotyczy to szerokości elewacji i warunków odprowadzania wód opadowych, które to parametry mogły mieć wpływ na dokonanie przez organ uzgodnienia. Szerokość elewacji może mieć wpływ na warunki widoczności na drodze, bezpieczeństwo ruchu oraz lokalizację zjazdu z drogi publicznej, zaś warunki odprowadzania wód opadowych mogą mieć znaczenie dla zarządcy drogi, gdyż kanalizacja deszczowca przebiega w pasie drogowym.

Skarżąca zarzuciła również niedoręczenie jej załączników do decyzji stanowiących jej integralną część tj. mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, części tekstowej wyników analizy urbanistycznej i części graficznej wyników analizy urbanistycznej, nawet pomimo składanych przez skarżącego wniosków o ich doręczenie. Niedoręczenie załączników istotnie utrudniło skarżącemu ocenę wpływu planowanej inwestycji na sferę przysługujących mu praw, gdyż skarżący ma siedzibę w [...], tj. ok. 650 km od siedziby organu, a więc ma utrudniony dostęp do akt postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach wskazanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenia").

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Głównym zarzutem skargi w niniejszej sprawie jest wadliwe i dowolne wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez nadanie mu nieregularnego kształtu, zamiast okręgu o promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki budowlanej i rozszerzenie tego obszaru o dalej położone działki tj. nr [...] i nr [...], co było motywowane poszukiwaniem takiego wskaźnika powierzchni zabudowy (33,95%), który uzasadniałby ustalenie tego parametru na jak najwyższym poziomie, zgodnie z oczekiwaniami inwestora; obszarem nie objęto również wszystkich działek znajdujących się po przeciwległej stronie ulicy [...].

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Wprawdzie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów, to jednak są to minimalne granice obszaru i dopuszczalne jest wyznaczenie innych granic przez organ. W takim przypadku organ powinien kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu oraz powinien uwzględniać wyrażony w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom, określenie w rozporządzeniu minimalnej wielkości obszaru analizowanego, nie uniemożliwia wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Nie jest również konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w formie okręgu. "Obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej, a więc uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych danego terenu, wymagań ochrony środowiska, a w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego w pozostałych zakresach, w tym rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. podkreśla się, iż z omawianej regulacji nie wynika bynajmniej, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie § określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Takie stanowisko jest niewątpliwie słuszne, bowiem wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji zamieszczonej w § 3 rozporządzenia faktycznie umożliwia ona w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej statuowaną art. 8 k.p.a. w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji. Mając na uwadze tę zasadę w kontekście kwestii ustalania obszaru analizowanego, wypada zauważyć, że w orzecznictwie, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), wskazuje się, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora" (zob. A. Plucińska – Filipowicz, Komentarz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Warunki takie w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że obszar analizowany został wyznaczony jako przedłużenie narożnika ulicy [...] i ulicy [...]. Objęte tym obszarem działki są położone w bliskim sąsiedztwie działek objętych inwestycją i wszystkie one są zabudowane budynkami usługowymi i przemysłowymi (na działce nr [...] znajduje się budynek handlowo- usługowy, na działce nr [...] budynek produkcyjny, na działce nr [...] budynek usługowy, na działce nr [...] i 1332 budynek handlowo usługowy, na działkach nr [...] i [...] budynek usługowy). Jest więc to teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu. Jak wyżej wskazano, obszar analizowany powinien być wyznaczony tak, by umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. Organ rozpatrujący niniejszą sprawę słusznie kierował się tą zasadą.

Wyznaczenie obszaru analizowanego o nieregularnym kształcie, z granicami w ulicach [...] zmierza również do ustalenia takich cech i parametrów nowej zabudowy, która nie naruszy ładu przestrzennego. Jak bowiem wynika ze znajdujących się w aktach map, po drugiej stronie tych ulic, dominuje zabudowa mieszkaniowa. Uwzględnienie tych terenów mogłoby skutkować przyjęciem innych parametrów zabudowy (niezależnie od tego czy korzystnych czy nie dla inwestora), ale zaburzających istniejący w tych okolicach porządek urbanistyczny.

Powyższe prowadzi do wniosku, że obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niezapewnienie przez inwestora przyłączenia inwestycji do kanalizacji deszczowej.

Zgodnie z tym przepisem - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli (...) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wynika przy tym, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., II SA/Kr 550/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., II OSK 428/13 wyjaśnił, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu". W wyroku z 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 672/09 NSA stwierdził, iż na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji".

Spór w niniejszej sprawie dotyczy podłączenia inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej.

Obowiązek wyposażenia działki budowlanej w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie nie jest to obowiązek bezwzględny, gdyż w ust. 2 tego przepisu przewidziano, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, to w niniejszej sprawie inwestor wnosząc o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraził zamiar przyłączenia inwestycji do kanału deszczowego znajdującego się w ulicy [...] (wniosek i pismo k. 7 akt admin.).

W związku z usytuowaniem tego kanału w pasie drogi publicznej wymagane było zatem uzyskanie zapewnienie przez zarządcę drogi, że przyłączenie w pasie drogowym będzie możliwe. To zarządca drogi zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. sprawuje zarząd gruntami w pasie drogowym, obejmującym również umieszczone w nim urządzenia i instalacje. Pas drogowy to bowiem "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Oświadczenie zarządcy, że przyłączenie w pasie drogowym ulicy [...] jest możliwe, zostało wyrażone, gdyż postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Zarząd Dróg w H., uzgodnił inwestycję również w zakresie kanalizacji deszczowej. Uzgodnienie to prawidłowo potraktował organ jako dające gwarancję, że będzie możliwe odprowadzanie wód opadowych do kanału deszczowego znajdującego się w ulicy [...], będącej drogą powiatową na podstawie uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, stanowiącej uprzednio dawny przebieg drogi krajowej nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] kwietnia 2016 r., poz. 1612). Wymóg art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został więc spełniony.

Nie uzasadnia również uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji to, że po dokonaniu uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, wprowadzono do decyzji dodatkowe parametry tj. szerokość elewacji i warunki odprowadzania wód opadowych.

Obowiązek uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 kpa, co wynika z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Wprawdzie po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji, to jednak uchybienie to nie w każdym przypadku stanowi naruszenie prawa, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji. Zależy to od zakresu dokonywanych uzgodnień.

Określenie w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, już po jej uzgodnieniu z zarządcą drogi, dodatkowych parametrów zabudowy tj. określenie szerokości elewacji i warunków odprowadzania wód opadowych, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Zarządca drogi bada więc inwestycję wyłącznie we wskazanym zakresie.

Skoro Powiatowy Zarząd Dróg w H. uzgodnił poprzedni projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmując uzgodnieniem także kanalizację deszczową, to wprowadzenie już po tym uzgodnieniu do zaskarżonej decyzji ustalenia, że "odprowadzanie wód opadowych" będzie dokonywane "wg warunków technicznych zarządcy sieci", nie stanowi istotnej zmiany treści uzgodnionego projektu, wymagającej ponownego odniesienia się do tej kwestii.

Mając na uwadze zakres uzgadniania przez zarządcę – możliwość włączenia do drogi spowodowanego inwestycją, również za istotną zmianę nie można uznać określenia w decyzji "szerokości elewacji frontowej", która nie była ujęta w uzgodnionym projekcie.

Wbrew zarzutom skargi, wprowadzone zmiany nie są więc istotne i brak ich ponownego uzgodnienia nie stanowi naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut niedoręczenia skarżącej załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej.

Skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, składała wnioski i uwagi, a przed wydaniem decyzji została powiadomiona o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Niedoręczenie jej w tej sytuacji załączników decyzji, stanowiących jej integralną część (§ 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia), mimo iż stanowi naruszenie art. 109 § 1 kpa, w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie jest naruszeniem istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., II SA/Po 399/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., IV SA/Wa 735/09).

Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).