Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1332/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1, ust. 5, art. 11f ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ż., B. Ż. i R. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 831/20 w sprawie ze skargi A. Ż., B. Ż. i R. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 831/20, oddalił skargę A. Z., B. Z. i R. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta będący zarządcą drogi i jednocześnie inwestorem złożył w dniu [...] marca 2019 r. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa ulic L., T. oraz fragmentu ul. D. w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m. in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej" na działkach nr: [...] (1*), (2*), 3, obręb [...] (* w nawiasach podano numery działek przed podziałem wg oznaczenia w katastrze nieruchomości). We wniosku wskazano, że odwodnienie projektowanego układu drogowego odbywać się będzie powierzchniowo do nowo wybudowanej kanalizacji deszczowej. Na działkach nr 3 i nr 2 zaprojektowano zbiornik retencyjny o wymiarach 19,2 m x 7,8 m i wysokości 3 m.

W toku postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia. R. Z., B. Z. i A. Z. podnieśli, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie otrzymali współwłaściciele działek nr 3 i 2, tj. R. Z., B. Z. oraz B. sp. j. Wskazali, że nie akceptują wyboru miejsca na lokalizację zbiornika retencyjnego na ich działce i nie wyrażają zgody na zajęcie tych działek. Jednocześnie wnieśli o zmianę lokalizacji zbiornika retencyjnego, wskazując, że wybór miejsca na zbiornik jest nieprawidłowy.

Prezydent Miasta postanowieniem z [...] maja 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego oraz przesłał kopię pisma z wniesionymi uwagami celem zajęcia stanowiska. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta odniósł się do podnoszonych uwagi i zastrzeżeń, a w dniu [...] czerwca 2019 r. przedłożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację zgodnie z postanowieniem.

Po analizie wszystkich złożonych dokumentów Prezydent Miasta decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 – 3, art. 11g ust. 1 pkt 1, art. 11i oraz art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "specustawa drogowa", w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził podział nieruchomości: działki 1 na działki 1/1 oraz 2/1, a działki 2 na działki 1/2 oraz 2/2, przy czym działki nr 1/2 oraz 3 stają się własnością Gminy Miasta. Na wniosek inwestora decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli W. W. oraz A. Z., B. Z. i R. Z.. Ci ostatni wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej działek nr 3 i 2, których są współwłaścicielami i wstrzymanie wszelkich prac budowlanych na tych działkach. Jednocześnie, podtrzymali swój sprzeciw dotyczący miejsca lokalizacji zbiornika retencyjnego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...]:

1) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis znajdujący się na str. 1 w wierszach 20 – 27 od góry strony i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "pn.: "Budowa i rozbudowa ulic L., T. oraz fragmentu ul. D. w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m. in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej" na działkach nr: [...], 1/1 (1), [...], 3, 1/2 (2), [...] obręb [...] (* w nawiasach podano numery działek przed podziałem wg oznaczenia w katastrze nieruchomości);

2) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis znajdujący się na stronie 4, punktu IV i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "[...], 1/1 (1), [...], 3, 1/2 (2) obręb [...] (* w nawiasach podano numery działek przed podziałem");

3) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 6, w wierszu 12-13 licząc od dołu strony oraz na stronie 7, w wierszu 3-4 licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia nowego zapisu:

- "2/2 budowa sieci kanalizacji sanitarnej,"

- "2/1 przebudowa odcinka ul. D., budowa sieci kanalizacji deszczowej, budowa sieci oświetleniowej";

4) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się natomiast do lokalizacji spornego zbiornika organ zauważył, że została ona wyznaczona zgodnie z warunkami technicznymi dla budowy ul. L. i T. w [...]. wydanymi przez Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z [...] stycznia 2017 r. W piśmie tym Zarząd Dróg i Zieleni wskazał, że optymalną lokalizacją zbiornika retencyjnego byłoby jego umiejscowienie przy ul. L. (w rejonie skrzyżowania z ulicą G.) na terenie działki nr 3 (obręb [...]) nie stanowiącej własności Gminy Miasta G.. Wojewoda zauważył także, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] jest konieczne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli A. Z., B. Z. i R. Z. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 marca 2021 r. oddalił skargę. Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczył przy tym, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, stanowiących działki o numerach ewidencyjnych sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją: 3 i 2.

Sąd podniósł, że analiza sentencji obu decyzji wskazuje, że organ wyższego stopnia prawidłowo doprecyzował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Z decyzji Wojewody wynika, że działki nr 3 i 1/2 znajdują się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego i stają się własnością Gminy Miasta [...]. Natomiast, na działce nr 2/2 będą miały miejsce ograniczenia związane z budową sieci kanalizacji sanitarnej, której elementy zaplanowano na tej działce. Dokonane przez Wojewodę rozstrzygnięcia dotyczące nieruchomości skarżących znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby w jakikolwiek sposób kwestionował on projekt budowlany w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących. Co więcej Wojewoda odnosi się do kwestii zbiornika retencyjnego, potwierdzając konieczność przejęcia na rzecz Gminy Miasta [...] tych nieruchomości, które znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej. A zatem Sąd stwierdził, że zarówno treść obu decyzji jak i analiza dokumentacji projektowej przeczy stanowisku skarżących, jakoby organ zrezygnował z budowy zbiornika retencyjnego, co uczyniłoby wywłaszczenie zbędnym.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanej przez skarżących lokalizacji zbiornika retencyjnego Sąd wskazał, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Tym samym określony w specustawie drogowej zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na niedoręczenie lub nieprawidłowe doręczenie skarżącym korespondencji w sprawie Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno nastąpić w sposób uregulowany w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby kolejnych doręczeń dokonywać na adres wskazany przez stronę. Sąd przyznał jednak rację wojewodzie, który ostatecznie uznał, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu. Tak więc ewentualne uchybienia w zakresie doręczeń nie miały wpływu na wynik sprawy, albowiem nie uniemożliwiły skarżącym uczestniczenia w toczącym się postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. Z., B. Z. i R. Z.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 1 i art. 11f pkt 2, 4, 5, 6 specustawy drogowej, przez błędną wykładnię w części dotyczącej działek nr 3 oraz nr 1/2, nr 2/2 stanowiących własność skarżących, tj. zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmującej działkę nr 2 na działkę 1/2 i 2/2, wywłaszczenie skarżących na rzecz Gminy Miasta [...] w stosunku do nieruchomości obejmujących działki 1/2 Obręb [...] (przed podziałem nr 2) oraz działki nr 3 Obręb [...], podczas gdy organ pierwszej i drugiej instancji naruszając powyższe przepisy specustawy drogowej samowolnie zmieniły lokalizację do budowy systemu kanalizacji deszczowej, w tym w szczególności budowy zbiornika retencyjnego względem wyboru przez inwestora najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego, tj. wskazania przez Zarząd Dróg i Zieleni w [...] w piśmie z [...] stycznia 2017 r., że optymalną lokalizacją zbiornika retencyjnego byłoby umiejscowienie go przy ul. L. w rejonie skrzyżowania z ulicą G. na terenie działki nr 3;

b) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 1 i art. 11f pkt 2, 4, 5, 6 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), przez błędną wykładnię i uznanie, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do oceny również niezbędności i celowości realizacji tej inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora we wniosku, będącymi przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia oraz uznanie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak również sąd podczas kontroli decyzji organów zobowiązani są wyłącznie do badania kompletności wniosku inwestora wraz z załącznikami oraz zgodności ze szczegółowymi przepisami technicznymi, w sytuacji gdy cel publiczny wynikający z specustawy drogowej nie stanowi jedynej przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji publicznej, skutkującej wywłaszczeniem stron, a zakres wywłaszczenia w trybie przepisów specustawy drogowej nie może pozostawać w sprzeczności z nakazem ochrony prawa własności; .

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy, zasady z art. 11 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, a przede wszystkim zasadności i konieczności wywłaszczenia skarżących, zaniechania dokonania oceny niezbędności oraz celowości realizacji inwestycji pod kątem spełnienia we wniosku inwestora przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia, rozważenia alternatywnych rozwiązań dla przebiegu inwestycji publicznej, z wyłączeniem działek skarżących lub ograniczenia prawa własności w mniejszym zakresie, zaniechania wyjaśnienia korespondencji do skarżących występujących w charakterze stron, pomimo posiadania wiedzy o aktualnych adresach stron.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 1 i art. 11f pkt 2, 4, 5, 6 specustawy drogowej, poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne wywłaszczenie skarżących na rzecz Gminy Miasta [...] w stosunku do nieruchomości obejmujących działki 1/2 Obręb [...] (przed podziałem nr 2) oraz działki nr 3 Obręb [...], w sytuacji gdy organy samowolnie zmieniły lokalizację zbiornika retencyjnego. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że z akt sprawy, a w szczególności z dokumentacji projektowej wynika, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie zmieniły lokalizacji budowy systemu kanalizacji deszczowej ani zbiornika retencyjnego względem wyboru przez inwestora. Zgodnie z projektem budowlanym zbiornik retencyjny, jako element sieci deszczowej usytuowano na działce nr 3 i na działce nr 1/2 (powstałej z podziału działki nr 2). Powyższe działki znajdują się w liniach rozgraniczających pas drogi i ich wywłaszczenie stało się niezbędne do realizacji inwestycji drogowej objętej wnioskiem inwestora. Natomiast na działce nr 2/2, obręb (powstałej z podziału działki nr 2) ma być realizowana kanalizacja sanitarna, co także wynika z projektu budowlanego (projekt branży sanitarnej) stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa i rozbudowa L., T. oraz fragmentu ul. D. w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m. in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej". Na działce nr 2/2 zaprojektowano bowiem sieć kanalizacji sanitarnej wraz z projektowaną studnią kanalizacji sanitarnej (kolor jasno brązowy – oznaczenie w legendzie na dokumentacji projektowej dotyczącej ww. działek). Tym samym działka nr 2/2, obręb [...] objęta ma być jedynie ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości w celu dokonania budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Powyższa dokumentacja projektowa oraz dokonany decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. podział nieruchomości m. in. działki nr 2 na działkę nr 1/2 oraz działkę nr 2/2 spowodowały konieczność zmiany przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. Organ pierwszej instancji w sentencji decyzji z [...] lipca 2019 r. obejmującej wykaz działek na których ma być realizowana objęta wnioskiem inwestycja drogowa oraz w punkcie IV decyzji zawierającym wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego podał bowiem nr działek przed podziałem, w tym działkę nr 3 i całą działkę nr 2 obręb [...]. Natomiast organ drugiej instancji uchylając w tym zakresie decyzję organu pierwszej instancji podał nr działek po podziale, a w nawiasie nr działek przed podziałem. A zatem Wojewoda [...] podając w sentencji decyzji działkę nr 1/2, podał prawidłowo tylko tą część działki (2), na której ma być realizowana inwestycja. Działka nr 1/2 oprócz działki 3 znalazła się także w zmienionym decyzją Wojewody [...] wykazie działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego (pkt IV decyzji Prezydenta [...]). W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się więc jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] jest konieczne. Zauważyć przy tym należy, że w pkt VI decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019 r., który nie został zmieniony decyzją Wojewody [...], wskazano, że działka nr 1/2 obręb [...] (wydzielona z działki 2) oraz działka nr 3 obręb [...] stają się własnością Gminy Miasta [...] Powyższe potwierdza, że wywłaszczono tylko te działki, które znalazły się w liniach rozgraniczających ulicę. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. zmienił także pkt XII decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019 r., w którym podano wykaz działek objętych ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej. Organ pierwszej instancji w powyższym punkcie decyzji podał bowiem całą działkę nr 2 (przed podziałem), a w wykazie tym powinna być ujęta tylko część tej działki, tj. działka nr 2/2 (wydzielona z działki 2), która objęta miała być ograniczeniem w korzystaniu z uwagi na budowę sieci kanalizacji sanitarnej. Druga działka nr 1/2 (wydzielona z działki 2) została bowiem wywłaszczona (pkt VI decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019 r.). Powyższe spowodowało, że Wojewoda [...] z opisu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nr 2/2 musiał wykreślić też zapis "zbiornik retencyjny", gdyż zbiornik ten zgodnie z dokumentacją projektową miał znajdować się na innych działkach nr 3 i 1/2. A zatem bezzasadne są twierdzenia skarżących kasacyjnie, że organy samowolnie zmieniły lokalizację budowy zbiornika retencyjnego względem wyboru przez inwestora. Zbiornik retencyjny jako niezbędny element inwestycji drogowej, jak wskazano powyżej, był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym i załącznikach oraz opisach do projektu. W projekcie wskazano jego lokalizację na nieruchomościach wywłaszczanych to jest na działce nr 3 i na działce nr 1/2 (wydzielonej z działki 2). W decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., uchylającej w części decyzję organu pierwszej instancji, wykreślono więc z pkt XII zbiornik retencyjny, gdyż zbiorniki ten był ujęty na nieruchomości podlegającej ograniczeniu w korzystaniu, a on miał być zlokalizowany na nieruchomościach wywłaszczanych. Organy administracji nie zakwestionowały więc budowy zbiornika retencyjnego, nie przeniosły go też w inne miejsce, jego lokalizacja jest zgodna z zatwierdzonym projektem. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że wywłaszczenie działek nr 3 i 1/2 jest bezzasadne i nie znajduje uzasadnienia we wniosku inwestora.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 1 i art. 11f pkt 2, 4, 5, 6 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię i uznanie, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do oceny niezbędności i celowości realizacji tej inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora we wniosku stwierdzić należy, że są one niezasadne. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 5 specustawy drogowej jest oczywiście błędna. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. A w projekcie budowlanym – branża sanitarna sporządzonym i sprawdzonym przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, będącym częścią projektu budowlanego inwestycji drogowej, wskazano dokładną lokalizację i konstrukcję zbiornika (rysunki S11 i S12 w części projektu budowlanego branży sanitarnej). W opisie zbiornika retencyjnego wskazano też, że zbiornik ma być wykonany z [...] szt. skrzynek retencyjnych i ma mieć wymiary 19,2 x 7,8 m, wysokości 3,0 m. Objętość zbiornika 429,1 m3. Zbiornik ma być szczelny i ma pełnić funkcję retencyjną nadmiaru wody opadowej w czasie intensywnych opadów. Podstawą lokalizacji i konstrukcji zbiornika były warunki techniczne określone w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z [...] stycznia 2017 r., znak:[...]. W piśmie tym wskazano, że optymalną lokalizacją zbiornika retencyjnego byłoby jego umiejscowienie przy ul. L. (w rejonie skrzyżowania z ul. G.) na terenie działki nr 3 niestanowiącej własności Gminy Miasta [...]. Organ ustalił też, że biorąc pod uwagę zakres zlewni ciążącej do zbiornika, jego lokalizacja znalazła się w najniższym możliwym punkcie zlewni. Powyższe powoduje, że brak było możliwości rozważania wariantowości umiejscowienia zbiornika retencyjnego, zwłaszcza, że gołosłowne twierdzenia skarżących kasacyjnie o lepszym jego umiejscowieniu nie zostały poparte żadną opinią uprawnionego podmiotu. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyroki NSA: z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14; z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2675/18). Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zasługuje więc na pełną akceptację.

Podkreślić również należy, że kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji. Tym samym ingerencja w prawo własności była w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania.

W związku z powyższym za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 10 i art. 11 k.p.a. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny i nie było potrzeby jego dalszego wyjaśniania przez organy. Natomiast w przedmiotowej sprawie reguła wynikająca z art. 7 k.p.a. nakazująca załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli nie mogła doprowadzić do wyłączenia stosowania wobec skarżących przepisów specustawy drogowej. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Nie można go jednak stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Zatem dopuszczalność zastosowania przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej nie mogła być zmodyfikowana z uwagi na słuszny interes skarżącego. Organ pierwszej instancji nie naruszył też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na niedoręczenie lub nieprawidłowe doręczenie skarżącym korespondencji w sprawie, co słusznie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Przy czym doręczenie na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Funkcję katastru pełni ewidencja gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy zarówno zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania jak i decyzja organu pierwszej instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały doręczone na znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków adresy właścicieli działek nr 2 i 3, gdzie jako właściciele zostali wpisani: spółka cywilna "B." z siedzibą w G. przy ul. [...], A. Z., adres do korespondencji [...] w P., B. Z., adres: [...] w G. oraz R. Z. (bez wskazania adresu). Tym samym, doręczenie korespondencji na adres widniejący w katastrze, choćby był nieaktualny, nie stanowi o naruszeniu przepisów powołanej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków spoczywa co do zasady na właścicielach nieruchomości. A zatem skoro skarżący, od wielu lat, jak sami wskazywali, nie zamieszkiwali już pod adresem widniejącym w ewidencji gruntów i budynków, czy też spółka nie jest spółką cywilną, lecz jawną i ma inną siedzibę, to są to dane, które powinni byli zaktualizować w myśl wskazanego przepisu, a czego jednak na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji nie uczynili. Wskazanie natomiast przez skarżących kasacyjnie w toku niniejszego postępowania, w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., aktualnych ich adresów, nie stanowi o wypełnieniu powyższego obowiązku. Ponadto podkreślić należy, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący kasacyjnie nie zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w toku postępowania. Wnosili bowiem uwagi i zastrzeżenia do projektu, byli też inicjatorami postepowania odwoławczego, wnosząc odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym doręczanie korespondencji na nieaktualny adres widniejący w katastrze nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie uniemożliwiło skarżącym kasacyjnie dokonywania konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie został więc naruszony art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.