Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 844/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1088/13 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 1088/13), wydanym w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Skarżący złożył w dniu [...] maja 2012 r. we właściwym dla niego Biurze Powiatowym ARiMR w G. W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne oznaczone A, B, C, D oraz E o łącznej powierzchni 13,91 ha, zlokalizowane odpowiednio na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] oraz nr [...]. Skarżący w tym samym dniu złożył też wniosek o wyznaczenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] maja 2012 r. poinformował pisemnie wnioskodawcę, że maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla poszczególnych działek ewidencyjnych wynosi: działka nr [...] – 0,51 ha, działka nr [...] – 2,24 ha, działka nr [...] – 1,81 ha, działka nr [...] – 0,27 ha, działka nr [....] – 0,32 ha, działka nr [...] – 0,01 ha, działka nr [...] – 0,19 ha, działka nr [...] – 2,89 ha. Na tej podstawie skarżący dokonał zmiany wniosku, składając korektę w dniu [...] maja 2012 r. i deklarując powierzchnię działek rolnych A, B, C, D, E wynoszącą łącznie 8,33 ha.

Wniosek skarżącego został następnie poddany weryfikacji w drodze kontroli administracyjnej, w trakcie której stwierdzono, że zadeklarowana działka rolna D nie jest położona na graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych. W związku ze stwierdzeniem powyższej nieprawidłowości skarżący został wezwany pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. do złożenia wyjaśnień. W zakreślonym terminie nie złożył wyjaśnień, nie dokonał też korekty wniosku w powyższym zakresie.

Po ponownej weryfikacja wniosku skarżącego Kierownik Biura Powiatowego stwierdził w kontroli administracyjnej, że działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie spełniają wymogów określonych w art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone zasady wsparcia dla rolników (...) – Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r. - powoływanego jako rozporządzenie nr 73/2009. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu określającego, że powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, organ stwierdził, że ww. działki nie kwalifikują się do płatności. Swoje ustalenia oparł na raporcie z czynności kontrolnych z dnia [...] września 2005 r. W komputerowej referencyjnej bazie danych sprawdzono, że deklarowane działki ewidencyjne znajdują się w rejestrze gruntów trwale wykluczonych DR10 ze względu na nieutrzymywanie działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W związku z powyższym działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], na których zostały zadeklarowane działki rolne A, B, C i E o łącznej powierzchni 7,54 ha, zostały wykluczone z płatności, jako grunty trwale wyłączone z możliwości ubiegania się o dopłaty. Natomiast działka rolna D o powierzchni 0,79 ha została wykluczona z płatności z uwagi na niezłożenie wyjaśnień na wezwanie organu. Powyższe ustalenia doprowadziły do stwierdzenia, że brak jest powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przedeklarowanie powierzchni wynosiło 100%. Znalazło to odzwierciedlenie w wydanej w dniu [...] marca 2013 r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. W., w której odmówiono skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożono sankcję w postaci potrąceń w kwocie 6.098,06 zł, które miały być dokonywane w ciągu trzech lat kalendarzowych.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji a organ odwoławczy, po rozpatrzeniu jego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. We wskazaniach Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wytknął m.in., że organ pierwszej instancji stwierdzając niemożność zakwalifikowania powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] do płatności ze względu na zastosowanie na nich w latach wcześniejszych kodu DR10, wskazał odpowiednio dla każdej z tych działek maksymalny kwalifikowany obszar. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego nie przeprowadził ponadto postępowania dotyczącego przedmiotowych działek ewidencyjnych w zakresie ustaleń co do nabycia gruntów przez skarżącego (data, zbywca), jak też jego wiedzy co do wykluczenia działek z płatności spowodowanego nieużytkowaniem ich na dzień 30 czerwca 2003 r. Zawarł również wskazówkę, że w przypadku wykazania przez rolnika, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, organ pierwszej instancji powinien rozważyć zastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 73/2009 (Dz.Urz. WE L 316 z 2 grudnia 2009 r.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. W., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 – zwanej ustawa o płatnościach), wydał w dniu 15 lipca 2013 r. decyzję odmawiającą przyznania S. C. jednolitej płatności obszarowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono jeszcze raz, że działki ewidencyjne nr 211, nr 214, nr 215 oraz nr 8/7 nie kwalifikują się do płatności, ponieważ nie spełniają wymogów określonych w art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. Z raportu czynności kontrolnych wynikało, że działki gruntu rolnego objęte wnioskiem skarżącego na rok 2012 zostały wykluczone już w kampanii 2004 r. z wniosku innego producenta, a tym samym z płatności, na podstawie art. 143b pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (obecnie art. 124 rozporządzenia nr 73/2009). Organ powołał się także na treść art. 70 pkt 4 rozporządzenia nr 1122/2009, podkreślając, że w myśl tego przepisu niezgodności uznaje się za "stwierdzone", jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z ww. rozporządzeniem lub w stosownych przypadkach agencja płatnicza uzyskała informacje o nich z innych źródeł. W konkluzji organ pierwszej instancji wyraził pogląd, że powyższe działki gruntu rolnego są trwale wyłączone z możliwości ubiegania się o dopłaty. Działki oznaczone tym kodem nieprawidłowości nie mogą być deklarowane we wnioskach o przyznanie płatności obszarowych w latach następnych, także przez kolejnych posiadaczy tych gruntów, ponieważ zostały trwale wykluczone z płatności. Kierownik Biura Powiatowego podał jeszcze, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących nabycia gruntów uznał, że skarżący działał w dobrej wierze, nie wiedział, że nabyte przez niego grunty są trwale wyłączone z płatności bezpośrednich i nie ponosi winy. Wobec powyższego zastosowanie ma art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. W związku z dokonanymi ustaleniami zmniejszono powierzchnię działek rolnych A, B, C i E z kodem DR10 do 0,00 ha jako powierzchni uprawnionej do płatności obszarowych. Natomiast działka rolna D o powierzchni 0,79 ha została wykluczona z płatności z uwagi na niezłożenie przez skarżącego stosownej korekty. Powierzchnia gruntów rolnych stwierdzona do dopłat w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 0,79 ha. Ze względu na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha odmówiono jednolitej płatności obszarowej.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że postępowanie tego organu było prawidłowe, sprawę rozpatrzono na podstawie całości zgromadzonej dokumentacji, z zastosowaniem właściwych przepisów. Kontrole terenowe oraz dokumentacja fotograficzna wskazanych przez skarżącego działek potwierdziły trwałe wykluczenie ich z płatności ze względu na ich nieużytkowanie rolnicze na dzień 30 czerwca 2003 r. Ponadto wskazał, że przepisy art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie wprowadziły nowych warunków, jakie należy spełnić, aby otrzymać płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W istocie przepisy te stanowią powtórzenie przepisów art. 143b ust. 4, 5 i 6 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 1782/2003). Zdaniem organu nie zmieniła się tym samym sytuacja prawna, w jakiej znajdują się wnioskodawcy po wejściu w życie rozporządzenia nr 73/2009. Wskazał też, że przepisy art. 124 ust. 1 i 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia mają charakter retroaktywny, uzależniając przyznanie płatności w roku bieżącym od stanu faktycznego deklarowanych do płatności działek istniejącego w przeszłości. Ponadto powierzchnie trwale wykluczone z płatności ze względu na ich nieużytkowanie rolnicze na dzień 30 czerwca 2003 r. są większe niż obszary zadeklarowane we wniosku skarżącego o płatności na rok 2012 na działkach nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], zatem organ pierwszej instancji prawidłowo wykluczył z płatności na ten rok całe powierzchnie działek rolnych oznaczonych A, B, C i E o łącznej powierzchni 7,54 ha. Skoro ww. działki nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., to tym samym nie spełniają kryteriów przyznania płatności określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach.

S. C. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W., który skargę uwzględnił, jednakże z innych powodów, niż przytoczone w zarzutach skarżącego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w zakresie interpretacji art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 istotne jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierające wykładnię art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003, ponieważ treść art. 143b ust. 4 zdanie drugie tego rozporządzenia jest tożsama z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące powyższego zagadnienia prawnego tworzy stabilną linię, którą w pełni podzielił również Sąd orzekający w sprawie. Regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2013 odnoszą się i są adresowane do państwa członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten określa między innymi zasadę przekazywania nowym państwom członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności oraz rolę Komisji w tym zakresie. Powyższe odnieść można bezpośrednio również do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Zdaniem Sądu I instancji, regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie mogła więc stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2012 r. było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Z obowiązujących w analizowanym zakresie unormowań unijnych oraz krajowych wynika, że określając warunki przyznawania płatności obszarowych wymagają one, aby beneficjent pomocy wykazał dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Z wymagań, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych wynika bowiem jednoznacznie, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku kalendarzowym, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, który zaskarżył go w całości i zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012 r. poz. 1164) /dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich/ w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L. 2009.30.16) /dalej: rozporządzenie nr 73/2009/, poprzez uznanie, iż wskazany przepis art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 jest adresowany do Państwa Członkowskiego, a nie do producenta rolnego i tym samym regulacja art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie może stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że jednym z warunków przyznania pomocy w roku 2012 było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r. - podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż odnoszą się one zarówno do producenta rolnego, jaki i Państwa Członkowskiego, a jednym z warunków przyznania pomocy w roku 2012 było wykazanie, iż zgłoszone do płatności działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

2) przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich i w konsekwencji pominięcie, iż obszar powierzchni gruntów rolnych zakwalifikowany przez organ do płatności bezpośrednich w roku 2012 odpowiada maksymalnemu kwalifikowalnemu obszarowi, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określonemu w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wskazuje, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., może być objęty systemem dopłat unijnych. Wskazana data 30 czerwca 2003 r. jest bowiem datą stałą narzuconą warunkami prawa unijnego określonymi w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, a przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odwołuje się do niego (użyto sformułowania "kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009"). Grunty rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w tej dacie nie kwalifikują się do przyznania płatności obszarowych. Wykładania przepisu art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wskazuje, iż adresowany jest on zarówno do Państw Członkowskich, jak i producentów rolnych. Treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odsyła wprost do warunków kwalifikowalności z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Doprowadzenie i utrzymanie gruntów rolnych do stanu dobrej kultury rolnej w okresie następującym po dacie 30 czerwca 2003 r. (co podnosił producent rolny i nie kwestionowały tego organy Agencji), nie może zmienić zasady kwalifikowalności do dopłat w świetle treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wykładania dotycząca art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2013 (dotycząca tego, iż adresowany jest on wyłącznie do Państw Członkowskich) ma bezpośrednie zastosowanie również w odniesieniu do art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wykładnia art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2013 dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wprost przenoszona na przepis art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Organ podkreślił, że art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 jest odrębną od art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2013 normą prawa materialnego i przenoszenie wykładni dokonanej przez NSA w stosunku do art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2013 wprost na art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu skargi odwołano się do zgromadzonych w sprawie dowodów, z których wynikało, iż działki zgłoszone do płatności nie były użytkowane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Zarzucono też, że Sąd I instancji pominął treść art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich, z którego wynika, że dla przyznania płatności istotne było określenie czy zgłoszone we wniosku o płatności działki rolne stanowią maksymalny kwalifikowany obszar, o którym stanowi art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009. Maksymalny kwalifikowany obszar nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na działce referencyjnej, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i tak ustalona powierzchnia jest zgodna z wymogami z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Zważywszy na powyższe skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej w istocie dotyczy błędnej wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, do którego to przepisu odwołuje się ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (pierwotnie zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003), jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany nr identyfikacyjny.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zwłaszcza zaś odnośnie do adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiącego dosłowny odpowiednik pierwotnie obowiązującej regulacji), który podziela również Sąd w składzie orzekającym w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10; wyrok z dnia 23 października 2012, sygn. akt II GSK 1432/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W jego świetle, tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich, jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. "Roczną kopertę" dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika więc, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Odpowiednikiem powyżej przywołanej regulacji, na gruncie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jest, jak wyżej już wskazano, przepis art. 124 ust. 2. Podkreślając adekwatność stosowania w odniesieniu do niego, przywołanego powyżej kierunku wykładni art. 143b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, a to wobec tożsamości tychże regulacji, co odnieść należy zarówno do ich treści, jak i celów, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 122 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych ustanowionej zgodnie z art. 123 przez powierzchnię użytków rolnych każdego z nowych państw członkowskich ustaloną zgodnie z art. 124. Zgodnie z art. 123 ust. 2 tego rozporządzenia dla każdego nowego państwa członkowskiego Komisja ustanawia roczną pulę środków finansowych będącą sumą środków finansowych, które byłyby dostępne w danym roku kalendarzowym z przeznaczeniem na przyznawanie płatności bezpośrednich w nowym państwie członkowskim. Roczna pula środków finansowych ustanawiana jest zgodnie z odpowiednimi przepisami wspólnotowymi oraz w oparciu o parametry ilościowe, takie jak obszary bazowe, pułapy premii oraz maksymalne gwarantowane ilości określone w aktach przystąpienia z roku 2003 i 2005 oraz w późniejszych przepisach wspólnotowych, w odniesieniu do każdej płatności bezpośredniej. Z kolei z ust. 2 art. 123 wynika, iż w przypadku gdy w danym roku jednolite płatności obszarowe w nowym państwie członkowskim przekroczyłyby roczną pulę środków finansowych, krajowa kwota na hektar mająca zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim jest proporcjonalnie zmniejszana przez zastosowanie współczynnika redukcji. W zakresie odnoszącym się do kwestii powierzchni objętej systemem jednolitej płatności obszarowej podkreślić zaś należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Istotne jest przy tym, że jak wynika z akapitu pierwszego przywołanego przepisu, "Do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych". Zgodnie zaś z ust. 2 art. 124 do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się między innymi wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odsyła do akapitu pierwszego art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, zgodnie z którym "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych (pierwotnie odsyłał on do zdania drugiego art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, z którego wynikało, że "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych").

Powyższe stanowisko co do wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1403/11 (zbiór lex nr 1233986) i skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w całej rozciągłości podziela. Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, do którego ustawodawca odwołuje się w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, należało uznać za trafne. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie mogła stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, iż warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2012 roku było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 roku. W postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczności utrzymania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest chybiony. Bez znaczenia przy tym jest odwoływanie się do materiału dowodowego, który odzwierciedla stan spornych działek na dzień 30 czerwca 2003 r., skoro ta okoliczność nie ma istotnego znaczenia dla zbadania, czy wystąpiły przesłanki do przyznania płatności obszarowych na rok 2012.

Odnośnie zarzutu autora skargi kasacyjnej, iż błędnie Sąd I instancji przy wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 odwoływał się do wykładni art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, zauważyć tylko należy, że zarówno organ I instancji (str. 5 uzasadnienia decyzji), jak i organ II instancji (str. 14 uzasadnienia decyzji) wskazywały, iż art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie wprowadził nowych warunków prawnych, a jest w istocie powtórzeniem art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003.

W konsekwencji powyższych rozważań za nietrafny należało uznać także zarzut w zakresie sformułowanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Kasator zarzuca, że Sąd I instancji nie zastosował w ustalonym stanie faktycznym przepisu art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich, w sytuacji gdy ani z decyzji organu I instancji, ani też z decyzji organu II instancji nie wynika, aby przepis ten był podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć. Argumentacja powyższego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że maksymalny kwalifikowany obszar, o którym stanowi art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich, obejmuje tylko grunty spełniające kryteria z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, a więc nie obejmuje gruntów nieuprawnionych do płatności np. obszarów nie utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, powoływanie się na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych oraz pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Z wymagań, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku kalendarzowym, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Argumentacja kasatora, której nie można uznać za trafną, odnosi się bowiem zasadniczo nieustannie do wadliwej wykładni art. 124 ust, 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Wobec powyższego jedynie zauważyć należy, że na te kwestie zwrócił uwagę Sąd I instancji, podkreślając, iż przyjęcie przez organ wadliwej wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 determinowało również zakres poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, zaś kwestia stanu zadeklarowanych gruntów w 2012 roku, za który skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności bezpośredniej, nie była w ogóle przedmiotem postępowania wyjaśniającego.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.