Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 843/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 1  pkt 3, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi: N. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (siedemset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 10 sierpnia 2022 r. N. Z. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżona przez stronę bezczynność Wojewody miała miejsce w następującym stanie faktycznym.

Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych i treści skargi, wnioskiem z dnia 9 września 2021 r. (data wpływu według stempla Kancelarii: 13 września 2021 r.), złożonym za pośrednictwem poczty, strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 8 grudnia 2021 r. wpłynęło pismo od pracodawcy strony informujące o rozwiązaniu z nią umowy o pracę. Nadto pismami z dnia 17 maja 2022 r. swój udział w sprawie zgłosił pełnomocnik strony oraz wniósł ponaglenie.

Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi z dnia 10 sierpnia 2022 r. (data wniesienia 16 sierpnia 2022 r. wg. według stempla pocztowego).

Wojewoda pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.), wystąpił do Komendy Wojewódzkiego Policji we W., Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z kolei pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. Wojewoda wezwał stronę do osobistego stawiennictwa, do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty, fotografie oraz dowód opłaty skarbowej pod odpowiednimi rygorami. Udzielił skarżącej pouczenia o treści art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz poinformował o zawieszeniu terminów do 31 grudnia 2022 r. na podstawie art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.).

Mając powyższe okoliczności na względzie, we wniesionej do Sądu skardze na bezczynność, strona zażądała: zobowiązania organu do załatwienia sprawy; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty w wysokości 2 100 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; dopuszczenie dowodu z ponaglenia na okoliczność braku podejmowania jakichkolwiek czynności organu oraz wystosowania ponaglenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała, że pomimo podejmowanych przez pełnomocnika licznych prób kontaktu z organem, do dnia złożenia skargi nie podjął on żadnej czynności prawem przepisanej.

W ocenie skarżącej nie miał do niej zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, bo skarżąca przybyła na terytorium RP na długo przed rozpoczęciem konfliktu zbrojnego na Ukrainie (tj. przed 24 lutego 2022 r.), a przede wszystkim bo jest Gruzinką.

W ocenie skarżącej nie miał do niej też zastosowania art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach w zakresie, w jakim stanowi, iż bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczyna się dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku (osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków palców, okazania oryginału paszportu), jest sprzeczny z tymi zasadami konstytucyjnymi, choćby z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Wskazała, że problemy organizacyjne i kadrowe oraz duża ilość spraw nie usprawiedliwia zwłoki w rozpatrywaniu sprawy przytaczając obszerne fragmenty wystąpienia pokontrolnego NIK z dnia 31 stycznia 2019 r.

Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2 100 zł wyjaśniła, że jest ona adekwatna (lub wręcz zaniżona) w stosunku do stopnia naruszenia prawa, czasu trwania bezczynności, stanu niepewności co do swojego statusu prawnego, ryzyka zatrzymania przez Straż Graniczną, wszczęcia postępowania o wydalenie z terytorium RP, ograniczenia podróżowania poza terytorium Polski oraz podejmowania pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia grzywny lub zasądzenia sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej bezczynności organu Sąd stwierdza:

Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W art. 35 K.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 K.p.a.).

Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 K.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 K.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/2 i przywołane w nim wyroki sądów, publ. CBOSA).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 13 września 2021 r. Składając wniosek w tym dniu zasadnie miała prawo oczekiwać, że zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie. Tak się nie stało.

W dniu 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed wniesieniem skargi) weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej jako: "ustawa zmieniająca"). Do ustawy o cudzoziemcach wprowadził ona art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przepisy te regulują, w sposób odmienny od kodeksowych, terminy załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą przepisów intertemporalnych ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r.

W art. 7 ust. 1 ustawa zmieniająca stanowi bowiem, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.

Zgodnie zaś z jej art. 13 ust. 1, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W myśl art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne.

Zdaniem Sądu, ww. terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej, a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, że w art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (szersze wywody w tym względzie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., I SAB/Wr 2701/21, dostępny w CBOSA).

Niezależnie bowiem od faktu swoistego "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku skarżącej, który wpłynął do organu w dniu 13 września 2021 r., organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę już na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę skarżącej dopuścił się bezczynności, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na art. 13 ustawy zmieniającej, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne.

Z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostało wyprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny wiele zasad, które odnoszą się także do zagadnień intertemporalnych. W rachubę wchodzą tu: zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) korelująca z zasadą zaufania (szersze wywody w tym względzie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., II SAB/Wr 564/22, publik. CBOSA).

Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy zmieniającej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych - tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4171 § 3 k.c.) (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022, IV SAB/111/22, dostępny w CBOSA).

W sprawie skarżącej zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę, i niejako stara się uzdrowić stan bezczynności, w którym - w świetle realiów sprawy - organ się już znalazł. Sąd nie odnajduje żadnego uzasadnienia aksjologicznego (żadnych wartości i zasad), które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w sprawie.

Przyjęcie retroaktywnego skutku art. 13 ustawy zmieniającej podważałoby także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w pewności prawa, która pozwala podmiotom prawa na podejmowanie decyzji w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwa i skutków prawnych tych działań. Stąd ochronie konstytucyjnej podlega, po pierwsze, zaufanie obywateli do litery prawa, a po drugie, sposób jego interpretacji, przyjmowanej w procesie stosowania prawa przez organy państwa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 września 2022 r., IV SAB/Wr 361/22, publik. CBOSA).

W tym świetle, skoro skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w konkretnym stanie prawnym, i na straży jego praw stały instytucje prawne zwalczające zwłokę organów, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., II SAB/Wr 564/22, publik. CBOSA). Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 września 2022 r., IV SAB/Wr 361/22, publik. CBOSA).

Sąd zaważył również, że powołany przez organ w piśmie z dnia 18 sierpnia 2022 r. art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830 – dalej jako: "ustawa nowelizująca"), a konkretnie art. 1 pkt 44 tej ustawy nowelizującej.

Przepisy wskazanej ustawy nie przewidują przepisów przejściowych.

Przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowi, że:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.".

Wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą, zdaniem Sądu, do wniosku, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie znajduje zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy i przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w jej art. 1 ust. 1, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Ustawa ta ma zatem określony krąg podmiotowy i przedmiotowy. Nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, bo o cudzoziemcach. Brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej przepisu art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy (wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 20 września 2022 r., II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r., I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r., I SAB/Wr 218/22). W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, bo skarżąca nie spełnia przesłanek podmiotowo – przedmiotowych: jest Gruzinką i przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na długo przed rozpoczęciem konfliktu zbrojnego na Ukrainie (tj. przed 24 lutego 2022 r.).

Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza:

Skarżąca wnioskiem złożonym w dniu 13 września 2021 r. wystąpiła do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Od tego też dnia, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy który, przy uwzględnieniu terminu maksymalnego, upłynął w dniu 13 listopada 2021 r. W tym czasie sprawa nie została jednak załatwiona. Nie ma wątpliwości, że postępowanie toczyło się do dnia wejścia w życie przywoływanej ustawy zmieniającej (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w K.p.a. Do tego czasu zaś, bezsprzecznie stan bezczynności w sprawie zaistniał. Wskazana nowelizacja pozostaje zatem bez wpływu na ocenę bezczynności organu dla okresu od dnia wpływu wniosku do organu do dnia 29 stycznia 2022 r., tj. od dnia wprowadzenia do polskiego porządku prawnego 60-dniowego terminu rozpoznania spraw o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Pierwsze czynności organ dokonał po wniesieniu skargi, pismami z dnia 18 sierpnia 2022 r., czyli wtedy kiedy sprawa powinna być już dawno załatwiona. Pismami z dnia 18 sierpnia 2022 r. zwrócił się do właściwych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku.

Nadmienić należy, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje oceny formalnej wniosku - jego kompletności - po 11 miesiącach od jego wpłynięcia.

Od momentu wpływu wniosku (13 września 2021 r.) do chwili wniesienia skargi z dnia 10 sierpnia 2022 r. na bezczynność (16 sierpnia 2022 r.) minęło ponad 11 miesięcy. Dodatkowo od wniesienia skargi do momentu jej rozpatrzenia przez Sąd minęło kolejne ponad 4 miesiące. W tym czasie Wojewoda nie przekazał do Sądu informacji o tym, że sprawę załatwił. Sąd orzeka zaś na podstawie akt administracyjnych sprawy (por. art. 133 p.p.s.a.). Należy więc przyjąć, na podstawie przesłanych przez organ przy skardze akt administracyjnych sprawy, że nadal pozostaje on w bezczynności.

Odliczając nawet okres ok. 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy i okres ok. 1. miesiąca, w którym organ oczekiwałby na odpowiedzi ze strony służb i uzupełnienie braków wniosku przez skarżącą, stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosi w sprawie ok. 12 miesięcy.

Organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., art. 36 K.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 K.p.a. i art. 12 K.p.a. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 K.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Podnoszone przez Wojewodę braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności (przewlekłości), wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21, publ. CBOSA). Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/22; z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20, publik. CBOSA).

W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA

z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe kryteria, czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter bezczynności w sprawie oraz jej długość (wynoszącą ok. 12 miesięcy). Było to kilkukrotne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, przy jednoczesnym milczeniu samego organu, tj. braku zastosowania art. 36 K.p.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Z przesłanych administracyjnych akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda zakończył postępowanie decyzją administracyjną. Do dnia wydania wyroku Wojewoda nie przekazał też do Sądu informacji o tym, że sprawę załatwił.

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał zatem w punkcie III sentencji wyroku organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60. dni, mając na względzie aktualny stan prawny wynikający z art. 1 pkt 13, w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej. Ustawodawca przewidział obecnie 60–dniowy termin do załatwiania tego rodzaju spraw, wskazując przy tym, że znajduje on zastosowanie także do postępowań administracyjnych wszczętych przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r.

Jak wynika z art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 700 zł. Stwierdzona bezczynność wywołuje niewątpliwie – podnoszony w skardze - stan niepewności prawnej, niedogodności, czy też trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt stały na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty kwoty wskazanej pkt IV sentencji wyroku Sądu zdyscyplinuje organ.

Zasądzona suma jest - w ocenie Sądu - adekwatna w ustalonym stanie faktycznym, a przy tym brak jest obiektywnych podstaw do tego, aby przyznać ją w wyższej kwocie, w szczególności w żądanej w skardze wysokości 2 100 zł. Sąd uznał, że wnioskowana kwota jest zbyt wygórowana zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 marca 2021 r., III SAB/Wr 1718/20, publ. CBOSA). Wobec powyższego należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej ponad przyznaną kwotę. Z akt sprawy, w tym z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wraz ze skargą, nie wynika też, aby pełnomocnik dokonywał "licznych prób kontaktu z organem", na które organ nie reagował. Dlatego skargę w tej części Sąd oddalił (pkt V sentencji wyroku).

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podjęte orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącej możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie bezczynności otwiera bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c., w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas będzie ona zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji (tak WSA w Łodzi w wyroku z 9 czerwca 2022 r., III SAB/Łd 42/22, publ. CBOSA).

O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: kwota wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, w zw. § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) (480 zł), wpis od skargi (100 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.