Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1853/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1341/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1341/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, orzekając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej ppsa), po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w P. - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w P. (dalej Rada) - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej usg) w zw. z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., dalej usp) i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej prd) - dnia września 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu ([Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. 3377], dalej Uchwała).

Uchwałę podjęto podczas głosowania w dniu 28 września 2017 r. większością głosów. Spośród 23 obecnych podczas głosowania radnych, za przyjęciem Uchwały głosowało 19 radnych.

Skargę na Uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w P. zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art 7 i 94 Konstytucji RP oraz art 130a ust. 6 prd przez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na ustalaniu stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie usuniętego pojazdu na parkingu strzeżonym w wysokości wyższej aniżeli rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Gminę Miejską w P. na podstawie umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi. Jak wyjaśniono, przyjęte w Uchwale stawki zostały ustalone na maksymalnym poziomie określonym w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 poz. 772). Prokurator podniósł, że ustalone w Uchwale stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi jak i przechowywanie usuniętego pojazdu na parkingu strzeżonym ustalone zostały w wysokości wyższej, aniżeli rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania ponoszone na podstawie umów zawartych przez Gminę Miejską w P. Dnia 29 grudnia 2017 r. Gmina Miejska P. (dalej Gmina) zawarła z D. B. prowadzącym działalność gospodarczą [...], ul. G., [...] P. umowę na wykonywanie usług w zakresie usuwania i holowania pojazdów zabezpieczonych na terenie miasta P.

Z treści § 12 ust. 1 umowy wynika, że wykonawca usług będących przedmiotem umowy będzie pobierał wynagrodzenie za usunięcie pojazdu (Zadanie I) w wysokości:

- rower lub motorower - 61,50 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 100,00 zł);

- motocykl - 123,00 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 200,00 zł);

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 246,00 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 320.00 zł);

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 494,46 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 500,00 zł);

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 833,94 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 840,00 zł)

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1.223,85 zł. (wysokość wynikająca z uchwały - 1.230,00 zł).

W przypadku usunięcia pojazdu przewożącego towary niebezpieczne (Zadanie III) ustalono, że wykonawca usług będzie pobierał wynagrodzenie w wysokości:

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 320,00 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 500,00 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 840,00 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1.230,00 zł.

Dnia 29 grudnia 2017 r. Gmina zawarła z Miejskim Zakładem Komunikacji Sp. z o.o. z siedzibą w P. umowę na świadczenie całodobowych usług w zakresie prowadzenia parkingu strzeżonego dla zabezpieczonych pojazdów.

Z treści § 12 ust. 1 wynika, że cena za świadczenie usług przechowywania pojazdu ustalona została w następującej wysokości:

- rower lub motorower - 10,00 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 12.00 zł),

- motocykl - 15,00 zł, ( wysokość wynikająca z uchwały - 18,00 zł)

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 25,00 zł, (wysokość wynikająca z uchwały- 30,00 zł),

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 25,00 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 50.00 zł),

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 25,00 zł, (wysokość wynikająca z uchwały - 70,00 zł),

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 25,00 zł. (wysokość wynikająca z uchwały - 120.00 zł)

Zdaniem Prokuratora różnica we wskazanych wyżej kosztach nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów usuwania i holowania pojazdów zabezpieczonych na terenie miasta P., jak również ich przechowywania stanowiąc nieuzasadniony wpływ do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i nie wynikającą z przepisów prawa dolegliwość fiskalną dla obywateli. Przy ustalaniu wysokości opłat organ samorządowy nie uwzględnił kryteriów, którymi winien kierować się przy podjęciu uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2017 poz. 1260) przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawiony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez gminę, w postaci wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez zewnętrzne podmioty, na podstawie umów zawartych z organem (k. 4-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że ustalając wysokość opłat na podstawie art. 130a ust. 6 prd Gmina nie posiada wiedzy jakie będą rzeczywiste koszty przechowywania pojazdów i ich holowania na parking strzeżony, ponieważ koszt te ustalane zostają dopiero po rozstrzygnięciu stosownych przetargów. Kwoty wskazane przez Radę Miejską w P. stanowią maksimum, którego nie mogą przekroczyć oferenci, ubiegający się o udzielnie zamówienia. Nie jest możliwe by uchwalane przez Radę wysokości opłat odpowiadały faktycznym kosztom, ponoszonym w związku z przechowywaniem i usuwaniem pojazdów. Rada nie przewidziała stawek wyższych niż maksymalne ustawowe.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że ewentualne przekroczenie w zaskarżonej uchwale wysokości opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów ponad rzeczywiste koszty tych usług nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały (k. 15-18 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 1341/18 na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 usg), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy; braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszeniu procedury jej uchwalania. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (ogłoszona 16 października 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2017 r. poz. [...]) w sprawie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Sąd I instancji stwierdził, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (wyrok WSA we Wrocławiu z 14.2.2018 r. III SA/Wr 856/17, cbosa).

Zaskarżona Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a prd, który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.".

Na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: 1. powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; 2. o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; 3. rangi podustawowej; 4. stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; 5. wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 usg uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej ZTP). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK) mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r. P 16/03, OTK-A 2004/4/36; wyrok TK z: 23.5.2006 r. SK 51/05, OTK-A 2006/5/58; 16.12.2009 r. Kp 5/08, OTK-A 2009/11/170; 3.12.2015 r. K 34/15, OTK-A 2015/11/185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51 [, 204-205]). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, winny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205-206).

W ocenie Sądu regułą legislacyjną - o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną - jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego ("M. Zieliński" [winno być "S. Wronkowska"] w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyroki NSA z: 6.5.2003 r. II SA/Kr 251/03; 25.9.2008 r. II OSK 945/08; 13.10.2010 r. II GSK 876/09; 25.9.2018 r. II OSK 1666/18, cbosa; podobnie G. Wierczyński - op. cit., s. 713-715; P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003/4/s. 173-174; słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z 13.12.2018 r. IV SA/Po 889/18).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, winny z jednej strony wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 prd, a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Prawidłowość rozwiązań przyjętych w Uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) - w kontekście spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie - winna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Z art. 130a ust. 6 prd wynika, że wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób zdeterminowana przez powinność uwzględnienia dwu kryteriów: 1. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1-2 prd; 2. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 prd wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, by możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok WSA w Szczecinie z 1.2.2018 r. II SA/Sz 1314/17, cbosa).

Zasadny jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek - w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody - w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu; kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych - w kontekście określonych kryteriów ustawowych - nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (wyrok WSA we Wrocławiu z 13.12.2017 r. sygn. III SA/Wr 739/17, cbosa).

W ocenie Sądu I instancji, Rada podejmując Uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 prd przez nieuwzględnienie - a przynajmniej niewykazanie należytego uwzględnienia - wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w Uchwale.

Jest poza sporem, że wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w Uchwale określona na dozwolonym poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia - na podstawie art. 130a ust. 6c prd - obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 poz. 772).

Analiza Uchwały i materiałów przedłożonych Sądowi sprawia, że można odnieść wrażenie, że jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę stawek w górnych dopuszczalnych granicach była możliwość ich uchwalenia w tak określonej wysokości. Przede wszystkim bardzo enigmatyczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. Takiej kalkulacji nie zawiera także odpowiedź na skargę, ani przedłożone Sądowi przez organ materiały. W uzasadnieniu tym brak informacji, że przed ustaleniem stawek została przeprowadzona analiza kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu.

Przeprowadzenie hipotetycznej kalkulacji kosztów w sytuacji koniecznego corocznego ich ustalania nie przekracza możliwości organizacyjnych i czasowych organów. W przedłożonych Sądowi materiałach brak choćby śladu dokonania analiz, czy negocjacji z przedsiębiorcami wykonującymi usługi związane z holowaniem pojazdów. Jako właściwe uzasadnienie dla przyjętych stawek nie mogą służyć wzmiankowane w skardze i udokumentowane w przedłożonych materiałach umowy o świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym, zawarte 29 grudnia 2017 r. i to przynajmniej z dwu względów. Po pierwsze, do wszczęcia ww. procedury i zawarcia umów doszło 3 miesiące po podjęciu Uchwały, a więc nie sposób racjonalnie twierdzić, że dane zebrane w toku tej procedury posłużyły Radzie do skalkulowania przyjętych w uchwale wysokości opłat i kosztów. W tym przypadku oddziaływanie mogło być co najwyżej odwrotne - to stawki ujęte w Uchwale mogły wpłynąć na treść składanych ofert. Po drugie, wynikające z tej umowy koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są niższe - i to w wielu przypadkach: znacząco - od tych uchwalonych przez Radę. Wynika to z prostego porównania stawek określonych w Uchwale oraz w zawartej umowie. Szczegółowo zostały te dane przedstawione w treści skargi i opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Powyższe zestawienie dowodzi, że Rada nie uwzględniła należycie (verba legis: nie "wzięła pod uwagę") kryteriów, którymi winna kierować się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 prd, a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

Sąd I instancji podzielił pogląd, że ustalenie stawek w dopuszczalnej prawem wysokości bez ustalenia cen na usługi usuwania i przechowywania pojazdów narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art.130a ust.6 prd. Trafne jest również stanowisko, że w przypadku kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie powiatu (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23."2.108" [winno być "1.2018"] r. II SA/Bd 791/17; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.2.2018 r. III SA/Wr 856/17, cbosa)

Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 prd. To zaś oznacza, że zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. Na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (k. 50-56 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła Rada Miejska w P., reprezentowana przez r. pr. A. B., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1341/18 w części, w jakiej Sąd stwierdził nieważność Uchwały w zakresie stawek opłat, przyjętych w Uchwale, a nieprzekraczających wysokości tych opłat ustalonych w zawartych przez Gminę Miejską P. umowach: 1. z 29 grudnia 2017 r. na świadczenie całodobowych usług w zakresie prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów zabezpieczonych w trybie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; 2. z 29 grudnia 2017 r. na wykonywanie usług w zakresie usuwania i holowania pojazdów zabezpieczonych na terenie Miasta P. w trybie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi II SA/Rz 1341/18 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym oraz art. 167 Konstytucji RP, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, czyli pozbawieniu Gminy Miejskiej P. możliwości pobierania jakichkolwiek opłat z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów, usuwanych z dróg publicznych w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie jedynie w części, w jakiej wysokość tych opłat przekracza kwoty wynikające z zawartych przez Gminę Miejską P. umów.

W ocenie skarżącej, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wysokość stawek opłat przyjęta w zaskarżonej Uchwale jest nienależycie uzasadniona, a jednocześnie rzeczywiste stawki tych opłat wynikają z umów zawartych przez Gminę Miejską P. w trybie otwartych przetargów na podstawie zamówień publicznych - za nieważną można uznać jedynie część Uchwały - a to w zakresie w jakim przyjęte w Uchwale kwoty przekraczają stawki przyjęte w umowie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W zakresie tym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części, w jakiej opłaty wskazane w Uchwale przekraczają rzeczywiste koszty holowania i przechowywania pojazdów, wynikające z zawartych przez Gminę Miejską P. umów; w przypadku nieuwzględnienia wniosku, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 65-67v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na posiedzeniu niejawnym (k. 78-79v akt sądowych).

Pismem z: 19 maja 2022 r. Prokurator Rejonowy w P.; 25 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 87-97 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia "art. 167 Konstytucji RP" został postawiony niestarannie. Art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) składa się z 4 ustępów o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu (s. 2, 5 skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, którego ustępu art. 167 Konstytucji RP się dopatruje.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 167 Konstytucji RP", nie nadawał się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, zm. poz. 777 i 60), okazał się być niezasadny.

Głównym założeniem skargi kasacyjnej jest to, że "... W odniesieniu do Gminy... przedmiotowe zadanie realizowane jest w drodze powierzenia jego wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Przyjęcie tego sposobu wykonywania zadania determinuje tryb postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Gmina... nie dokonuje w tym zakresie kalkulacji na potrzeby prowadzenia działalności siłami własnymi, ale ogłasza przetargi na wykonywanie zadań, o których mowa we wskazanych przepisach. Podstawą ogłoszenia przetargu jest natomiast dysponowanie określonymi środkami budżetowymi, których wysokość wynika z uchwały Rady... na dany rok (jak w przypadku zaskarżonej uchwały). Ustalając wysokość opłat na podstawie art. 130a ust. 6 [prd] Gmina... nie posiada wiedzy jakie będą rzeczywiste koszty przechowywania pojazdów i ich holowania na parking strzeżony, ponieważ koszty te ustalone zostają dopiero po rozstrzygnięciu stosownych przetargów." (s. 4 skargi kasacyjnej).

Założenie to wskazuje, że Rada przystępując do prac nad Uchwałą, przyjęła nietrafne założenia, które skutkowały istotnym naruszeniem art. 130a ust. 6 prd, które trafnie Sąd I trafnie uznał za przesłankę stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

Wobec powyższego należy przedstawić ogólne założenia regulacji zawartej w art. 130a prd.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 prd wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13, uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14, uw. 11 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.10.1988 r. Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.10.1995 r. K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r. K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r. U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r. K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.10.1999 r. K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14 uw. 7-9; s. 16-35 uw. 11-20 do art. 92). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa.

W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II, uw. 4 s. 5 do art. 94). W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz w: (red.) P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 s. 305, uw. 2) Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3).

Ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (art. 166 ust. 1, art. 168 Konstytucji; M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/s. 107-110 uw. 5-7). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi, w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/44-43, uw. 5.2).

Według art. 130a ust. 5f prd: "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.". Opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e prd).

Organ winien organizacyjnie zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 prd dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Temu celowi służyć mogą przykładowo: kalkulacji kosztów sporządzona przed wniesieniem projektu uchwały pod obrady Rady, ze szczegółowym wskazaniem składników - według stanu na pierwsze 8 miesięcy roku bieżącego - tym związanych z kosztami: sporządzenia i złożenia wniosków do Sądu Rejonowego o orzeczenie przepadku pojazdów w 2017 r.; ubezpieczenia pojazdów przejętych na rzecz powiatu na podstawie orzeczeń Sądu o przepadku pojazdów; szacowania wartości pojazdów przez rzeczoznawcę; wynagrodzeń pracowników realizujących zadania wynikające z art. 130a ust 6 prd; ewentualnych tłumaczeń dokumentów; faktur za usunięcie pojazdów z drogi; przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym; powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdów a następnie odstąpienia od ich usunięcia (art. 130a ust. 2a prd); zestawienia rzeczywistych dochodów z tytułu wpłat za odebrane przez właścicieli pojazdów za usunięcie pojazdów z drogi i za przechowywanie pojazdów za pierwsze 8 miesięcy 2017 r. i szacowanych dochodów za ostatnie 4 miesiące 2017 r.; planu dochodów i wydatków budżetowych powiatu na 2018; wskazania odpowiednich pozycji za rok 2016 (ze wskazaniem ile pojazdów nie zostało odebranych przez właścicieli i jakie koszty z tym związane nie zostały ściągnięte). Dane takie pozwoliłyby Radzie oszacować, jakiej wysokości opłaty winny być uwzględnione w projekcie Uchwały na rok 2018, a następnie sporządzić odpowiednie uzasadnienie Uchwały, pozwalające zweryfikować prawidłowość tak ustalonych opłat, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 usp uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej ZTP), stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (np.: wyrok TK z: 23.5.2006 r. SK 51/05, OTK-A 2006/5/58; 16.12.2009 r. 5/08, OTK-A 2009/11/170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 51, 204-205).

Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 143 ZTP). Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie... W omawianym przypadku specyfika aktów prawa miejscowego jest zbliżona do specyfiki rozporządzeń (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 744, uw. 1, s. 746, uw. 6 akapit ostatni; s. 119 uw. 10). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejmowe 2012, s. 52, uw. 1 do § 12; s. 266 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP; Wyd. Sejmowe 2021, s. 44 uw. 1 do § 12; s. 234 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZPT, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu (G. Wierczyński - op. cit., s. 714-115, uw. 5). Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyroki NSA z: 25.9.2008 r. II OSK 945/08, 25.9.2018 r. II OSK 1666/18).

Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa, kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006/6/s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyrok NSA z: 8.6.2006 r. II OSK 410/06; 23.6.2021 r. III OSK 3740/21).

W niniejszej sprawie wymagane uzasadnienie do projektu Uchwały zostało sporządzone (w aktach administracyjnych). Sąd I instancji trafnie stwierdził, że z uzasadnienia projektu Uchwały nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w przyjętych wysokościach. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ winien organizacyjnie zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 prd dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku.

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie podniósł "W pierwszej kolejności Skarżący zarzuca, że nie polega na prawdzie jakoby Rada Miejska w P. uchwaliła stawki w wysokości maksymalnej, wynikającej z odrębnych przepisów. Stawki opłat zawarte w uchylonej uchwale są niższe od stawek maksymalnych." (s. 3 akapit ostatni/s. 4 akapit pierwszy skargi kasacyjnej).

Zarzut tak skonstruowany jest nietrafny. Sąd I instancji jednoznacznie wskazał: "Jest poza sporem, że wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w uchwale określona na dozwolonym poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia - na podstawie art. 130a ust. 6c prd - obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017.772)." (s. 9 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1341/18).

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że bardzo enigmatyczne i ogólnikowe uzasadnienie Uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. Takiej kalkulacji nie zawiera odpowiedź na skargę, ani przedłożone Sądowi materiały - w tym w szczególności zapis na s.16-17 (Ad. 19) protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej w P. w dniu 28 września 2017 r. - dotyczący podjęcia przedmiotowej Uchwały. W uzasadnieniu brak informacji, że przed ustaleniem stawek przeprowadzono analizę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu.

Oceny Sądu I instancji nie podważa stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "W konsekwencji nie można czynić Skarżącej zarzutu, że uchwaliła stawki jedynie na tej podstawie, że mogła to uczynić." ani pogląd, że "Kwoty wskazane w uchwale Rady Miejskiej w P. stanowią maksimum, którego nie mogą przekroczyć oferenci, ubiegający się o udzielenie zamówienia... Przyjmując określoną wysokość stawek opłat Rada Miejska kierowała się dotychczasowymi wynikami przetargów i kwotami zawartymi w zawartych wcześniej umowach. Przyznać należy, że fakt ten nie został jednak dostatecznie odzwierciedlony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały" (s. 4 skargi kasacyjnej).

Celem uchwały podjętej na podstawie art. 130a ust. 6 prd nie jest bowiem określenie górnej granicy ofert, które mogą być złożone przez oferentów, którym starosta powierza wykonywanie zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f prd).

W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części przenoszącej wysokość kwot przyjętych w umowach z 29 grudnia 2017 r., zawartych ponad 3 miesiące po podjęciu Uchwały.

Skoro zaskarżony wyrok nie naruszył art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 130a ust. 6 prd, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa).

.