Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 629/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K.J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., Nr XII/131/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr XII/131/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr 255, poz. 2059 z dnia 17 maja 2011 r.

K.J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr XII/131/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zarzucił jej:

- naruszenie art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej,

- naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dyskryminację podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w postaci ogródków gastronomicznych związanych z kawiarniami istniejącymi w piwnicach [....] ,

- naruszenie art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. poprzez wprowadzenie zakazów nie służących ochronie krajobrazu kulturowego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że postanowienia § 11 ust. 2 pkt 8 lit b) oraz lit d) przedmiotowej uchwały, iż w zakresie ogródków gastronomicznych (kawiarnianych) w których ustalono zakaz lokalizacji ogródków na płycie [....] , z wyjątkiem ogródków gastronomicznych związanych tradycyjnie z istniejącymi tam kawiarniami, znajdującymi się w piwnicach Wieży [....] oraz w [....] , z ograniczeniem ich powierzchni do 250m2 każdy, zgodnie z rejonami ich lokalizacji określonymi na Rysunku Planu oraz zakaz umieszczania na terenie ogródków gastronomicznych (kawiarnianych): urządzeń gastronomicznych, stoisk handlowych, urządzeń nagłaśniających oraz podestów negatywnie wpływają na sferę prawno-materialną skarżącego naruszając tym samym w sposób bezpośredni jego interes prawny jako właściciela lokalu gastronomicznego w piwnicach [....] , na dowód czego do skargi załączył kopię umowy najmu. Zdaniem skarżącego, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 8 lit b) Uchwały wprowadzone zostało ograniczenie powierzchni ogródków gastronomicznych związanych z kawiarniami istniejącymi w piwnicach [....] do 250m2, gdy tymczasem powierzchnia ogródka związanego z kawiarnią istniejącą w [....] tradycyjnie wynosi 350 m2. Wprowadzone powyższym postanowieniem ograniczenie jest nieuzasadnione i sprzeczne z tradycyjnym obszarem wskazanych ogródków gastronomicznych ponieważ zdaniem skarżącego celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było tworzenie nowego kształtu przestrzeni publicznej lecz jego zachowanie w historycznym kształcie. Podniósł, ze ogródki gastronomiczne o obecnej powierzchni w żaden sposób nie naruszają ekspozycji dziedzictwa kulturowego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego, same będąc ponadto jego częścią. Z kolei zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 8 lit d) Uchwały zakazane jest umieszczanie na terenie ogródków gastronomicznych urządzeń gastronomicznych oraz urządzeń nagłaśniających, brak jest przy tym wyłączenia stosowania wskazanych zakazów, gdy idzie o ogródki gastronomiczne związane z kawiarniami istniejącymi w piwnicach [....] . Tymczasem we wskazanym ogródku, z uwagi na ograniczenia architektoniczne, koniecznym jest umieszczanie urządzeń gastronomicznych. Ponadto w ogródku tym tradycyjnie odbywają się koncerty, mini koncerty, jak również inne wydarzenia kulturalne, w przypadku których zastosowanie urządzeń nagłaśniających jest niezbędne. Wskazane wydarzenia kulturalne wpisały się już w tradycję krajobrazu kulturowego Krakowa, współtworząc unikalną atmosferę [....] , tymczasem powyższe zakazy skutkować będą ich eliminacją. Ponadto w/w postanowienia uchwały z dnia 13 kwietnia 2011 r. stanowią naruszenie art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym to ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tymczasem, jak zostało to wyżej wykazane, postanowienia zawarte w § 11 ust. 2 pkt 8 lit b) oraz lit d) uchwały nie tylko nie są uzasadnione ważnym interesem publicznym, ale co więcej, w rezultacie prowadzą do naruszenia tegoż interesu. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Skarżący powołał się na wyrok z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowany w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, podnosząc, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanka "konieczności" z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki, z drugiej natomiast winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych celów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że środki te powinny być niezbędne, a zatem winny chronić określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Owa niezbędność oznacza również dyrektywę korzystania ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Tak rozumiana zasada proporcjonalności wpisuje się przy tym w utrwaloną linię orzecznictwa Trybunatu Konstytucyjnego, której początek daty wyroki z 26 stycznia 1993 r., U. W 10/92, OTK w 1993 r. cz. l, poz. 2. i z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r. cz. l, poz. 12. Zdaniem skarżącego, w niniejszym przypadku nie została zachowana właściwa proporcja pomiędzy zakresem ingerencji w sferę wolności jednostki a celami którym miała ona służyć. W sposób arbitralny wprowadzono szereg zakazów, podczas gdy zamierzone cele można byto osiągnąć przy użyciu mniej uciążliwych środków. Z kolei zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Tymczasem, na skutek w/w uchwały, podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci ogródków gastronomicznych związanych z kawiarniami istniejącymi w piwnicach [....] są w sposób nieuzasadniony ograniczeni w prowadzonej działalności, a zatem dyskryminowani. Istotne jest to, że ogródek kawiarni [....] funkcjonuje w niezmienionej formie od 16 lat, tzn. ogródek posiada zadaszenie i integralnie połączony z nim podest z barem. Takie rozwiązanie podyktowane jest specyfiką lokalu mieszczącego się w piwnicach [....] , gdzie do zaplecza, w którym są wykonywane posiłki prowadzi kilkadziesiąt schodów. Jak wiadomo w piwnicach [....] ma swą siedzibę również [....] , w którym odbywają się prawie codziennie spektakle. W trakcie, przed i zaraz po spektaklach komunikacja jest znacznie utrudniona, a co za tym idzie również obsługa gości kawiarni. Dlatego od lat szesnastu skarżący posiada zgodę na prowadzenie w ramach ogródka baru, w którym przygotowywane są dla gości zimne i ciepłe napoje. Taka aranżacja ogródka podyktowana jest również tym, że na podeście odbywają się cykliczne koncerty jazzowe oraz różnego rodzaju imprezy np. Dzień Dziecka itp. Wszelka działalność artystyczna prowadzona jest we współpracy z [....] . Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na istotną rozbieżność pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną miejscowego planu. W części tekstowej wskazano bowiem powierzchnię 250m2 i taki obszar potwierdzony został w piśmie UMK z dnia 14 lipca 2011 r. oraz z dnia 30 listopada 2011 r. Z kolei w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. UMK wskazał powierzchnię 130m2 powołując się na załącznik graficzny.

Następnie skarżący podniósł, że jakkolwiek gminie, stosownie do postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przysługuje tzw. władztwo planistyczne, tj. możliwość kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, niemniej jednak władztwo to nie ma charakteru nieograniczonego. W przedmiotowym przypadku, wobec faktu iż postanowienia uchwały z dnia 13 kwietnia 2011 r. naruszają art. 22 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, doszło do nadużycia władztwa planistycznego

Pomimo wystosowanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska [....] do dnia dzisiejszego nie usunęła wskazanego naruszenia prawa, co więcej nie ustosunkowała się nawet do tegoż wezwania. Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. znak [....] stanowisko w niniejszej sprawie zajął jedynie Prezydent Miasta K. , jednakże nie sposób, ze wskazanych wyżej powodów, zgodzić się z przedstawioną we wskazanym piśmie argumentacją.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o oddalenie skargi w całości z powodu braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności.

Odnośnie legitymacji skarżącego organ planistyczny podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika ze wskazanego przepisu do koniecznych warunków, które skarżący powinien wykazać wnosząc skargę do sądu administracyjnego, należy wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie organu prawo obligacyjne (umowa najmu) do nieruchomości nie świadczy o posiadaniu legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Stanowisko takie jest zgodne z poglądami wyrażonymi, w szczególności w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. II OSK 902/11), w którym stwierdzono, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, zgodnie z którym interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej zawartej między jej stronami. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości i dlatego też podmioty te mogą mieć więc wprawdzie interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes chroniony prawem, lecz interes faktyczny. Podobne stanowiska były prezentowane także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych [por. np. wyroki: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. (sygn. IV SA/Wa 368/10), gdzie wskazano, iż w sytuacji, w której skarżący nie są właścicielami żadnej nieruchomości na obszarze, objętym uchwałą, brak jest podstaw do uznania, aby kwestionowana uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyła interesu prawnego skarżących, a tym bardziej aby ten interes naruszała, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g.; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. (sygn. II OSK 133/08), gdzie wskazano, iż skoro spółka na terenie objętym działaniem zaskarżonego planu nie ma żadnej nieruchomości, zatem zapisy planu nie kształtują w jakimkolwiek stopniu sytuacji skarżącej jako właściciela określonej nieruchomości, stąd trafnie sąd I instancji ocenił, iż skarżąca nie wykazała aby został naruszony jej interes prawny, a dokonanie tej oceny nie wymagało stosowania art. 22 Konstytucji. Zapisy planu miejscowego determinują sposób wykonywania własności i tylko pośrednio wpływają na prowadzenie określonej działalności, dlatego skarżąca nie może skutecznie z treści art. 22 Konstytucji wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego wiążąc to naruszenie z faktem prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonej nieruchomości objętej planem, to dotyczy naruszenia interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g.; wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. II OSK 1468/07), gdzie stwierdzono, iż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca.

Organ podniósł, że w przypadku przedmiotowej sprawy skarżący powołuje się na fakt prowadzenia działalności gospodarczej na terenie skarżonego planu, a z dokumentacji dołączonej do skargi wynika, że jest podnajemcą lokalu użytkowego. Z analizy skargi nie wynika ażeby skarżący legitymował się innym niż obligacyjne prawem do nieruchomości. Zatem, w świetle przedstawionego powyżej orzecznictwa, uznać należy, że nie posiada legitymacji do zaskarżenia uchwały Nr XXI/131/11 Rady Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnośnie samej uchwały i procedury jej uchwalenia Rada podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] w K. został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W dniu 11 maja 2005 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr CXVIII/1251/06 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] . Ogłoszenie Prezydenta Miasta K. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 9 lutego 2007 r. i obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. W dniu 30 marca 2007 r. Zarządzeniem Nr [....] Prezydent Miasta K. rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. W dniu 5 marca 2010 r. opublikowane zostało ogłoszenie Prezydenta Miasta K. w [....] oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 marca 2010 r. do 14 kwietnia 2010 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 18 maja 2010 r. Odpowiednio do sposobu rozpatrzenia uwag wprowadzono zmiany do projektu planu. Wprowadzone zmiany wymagały ponowienia uzgodnień, w tym uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Ponowne wyłożenie projektu planu odbyło się od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2010 r. Do ponownie wyłożonego projektu planu miejscowego złożono uwagi, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr [....] z dnia 1 października 2010 r. Prezydent Miasta K. wypełniając obowiązek wynikający z przepisu art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożył Radzie Miasta K. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Do przedłożonego Radzie Miasta K. projektu planu zostały wniesione poprawki zgłoszone przez radnych. Odnośnie złożonych poprawek Prezydent Miasta K. zajął negatywne stanowisko, a wprowadzenie poprawek w jego ocenie winno było skutkować ponowieniem czynności planistycznych. Na sesji Rady Miasta K. w dniu 3 listopada 2010 r. odbyło się II czytanie projektu uchwały oraz głosowanie nad poprawkami zgłoszonymi przez radnych, z których część została przegłosowana i przyjęta przez Radę. Plan miejscowy dla obszaru [....] wraz z wprowadzonymi korektami wynikającymi z przegłosowanych poprawek Radnych został uchwalony 3 listopada 2010 r. uchwałą Nr CXV/1546/10, bez ponowienia czynności proceduralnych. Podjęta uchwała wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przekazana przez Prezydenta Miasta K. do Wojewody [....] celem oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W rezultacie dokonanej przez organ nadzoru oceny zgodności z prawem oraz prawidłowości procedury formalno-prawnej sporządzenia i uchwalenia planu, została zakwestionowana dopuszczalność podjęcia przedmiotowej uchwały. Wedle oceny organu nadzoru podjęta uchwała naruszała obowiązujący porządek prawny poprzez jej podjęcie z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz istotnym naruszeniem trybu tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [....] z dnia 3 grudnia 2010 r., Wojewoda [....] stwierdził nieważność uchwały Nr CXV/1546/10 Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] w całości. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie złożono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym oraz dyspozycją art. 28 ust. 2 ww. ustawy zaistniała konieczność ponowienia czynności proceduralnych w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] oznaczało to obowiązek uzyskania odpowiednich opinii i uzgodnień ustawowych dla dokumentu, który został zmieniony w wyniku zmian Rady Miasta K. Prezydent Miasta K. wystąpił, więc w styczniu 2011 r. o zaopiniowanie projektu planu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz o uzgodnienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. i Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. W wyniku ponowienia ww. czynności proceduralnych uzyskano negatywne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do edycji wynikającej z wprowadzenia do ustaleń projektu planu zmian wynikających z przyjętych przez Radę Miasta K. poprawek. W uzasadnieniu do ww. uzgodnienia napisano, że wprowadzone przez radnych poprawki stoją w sprzeczności z istotnymi założeniami projektu planu miejscowego, uzgodnionego wcześniej, a w związku z tym wskazuje się, aby ustalenia projektu planu miejscowego przywrócić do wersji skierowanej do uchwalenia w październiku 2010 r. W związku z tym w lutym 2011 r. wystąpiono ponownie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu planu miejscowego w przywróconej edycji, która została skierowana do uchwalenia w październiku 2010 r. Ostatecznie projekt planu miejscowego w tej wersji uzyskał pozytywne uzgodnienie konserwatorskie i został jeszcze raz przedstawiony do uchwalenia. W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta K. podjęła Uchwałę Nr XII/131/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] , rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Po podjęciu przez Radę Miasta K. ww. uchwały Wojewoda [....] , na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda [....] opublikował uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr 255, poz. 2059 z dnia 17 maja 2011 r. Uchwała po upływie 30 dni od tej daty weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Rada uznała je za niezasadne.

Co do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej stwierdziła, że w przypadku przedmiotowej sprawy wątpliwość budzi jakiekolwiek ograniczenie działalności gospodarczej. Plan miejscowy nie zabrania, bowiem skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej o pożądanym przez niego profilu, a jedynie dookreśla sposób korzystania z nieruchomości, którą podnajmuje. Zakładając nawet, że plan miejscowy ogranicza sposób prowadzania działalności gospodarczej, to stwierdzić należy, że znajduje to umocowanie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa gdyż działalność gospodarcza może być ograniczana w drodze ustawy, o czym wyraźnie stanowi art. 22 Konstytucji RP. Przez ustawę w rozumieniu tego przepisu należy przy tym rozumieć przepisy powszechnie obowiązującego prawa, do których należy uchwała w sprawie planu miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w konsekwencji może przekładać się na pewne ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Oznacza to, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego korzystania z nieruchomości i w ten sposób, pośrednio wpływają na prowadzenie określonej działalności gospodarczej na terenie danej nieruchomości. W zależności od wprowadzonych w planie ograniczeń w zakresie realizacji niektórych inwestycji uregulowania planu mogą nawet powodować wykluczenie prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Wprowadzenie zapisami planu miejscowego ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności polegające na możliwości jego inwestycyjnego zagospodarowania ma umocowanie ustawowe w przywołanym przepisie i wobec tego jeśli następstwem wprowadzonych w planie miejscowym restrykcji w zakresie wykonywania prawa własności jest ograniczenie dopuszczalności realizacji pewnych inwestycji, a to powoduje ograniczenie prowadzenia określonej działalności gospodarczej, to w konsekwencji uznać należy, iż do takiego ograniczenia działalności gospodarczej dochodzi na mocy przepisu ustawowego.(por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. II OSK 133/08).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dyskryminację podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w postaci ogródków gastronomicznych, zdaniem organu, brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu nierównego traktowania podmiotów przez władze publiczne. Wynikające z planu ograniczenia dotyczą bowiem nie tylko osoby skarżącego, ale jakiekolwiek innego podmiotu, który mógłby dysponować tym samym lokalem. Ponadto, zdaniem organu, równość wobec prawa nie oznacza braku możliwości zróżnicowania pozycji prawnej określonych podmiotów. Przykładowo, zapewne inna pod względem przestrzennym będzie sytuacja podmiotu dysponującego lokalem użytkowym położonym na peryferiach miasta, a inna podmiotu dysponującego takim lokalem położonym w centralnym i reprezentacyjnym punkcie miasta. Postulowane w skardze dopuszczenie możliwości umieszczania w ogródku gastronomicznym urządzeń gastronomicznych i nagłaśniających stanowiłoby wyraz niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania skarżącego względem innych podmiotów prowadzących działalność o podobnym profilu na terenie objętym skarżonym planem. Nadto, zakaz ten został podyktowany szczególnym charakterem miejsca, jaki niewątpliwie stanowi przestrzeń [....] w K. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg wartości, które wymienione są w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu najczęściej dochodzi do konkurencji pomiędzy tymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości. Do tych wartości zaliczają się ład przestrzenny, który został zdefiniowany przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Na szczególne zaakcentowanie zasługuje tutaj fragment definicji mówiący o uwzględnieniu w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych. Obecność urządzeń gastronomicznych i nagłaśniających na terenie ogródka w przypadku planu o charakterze ochronnych nie pozostaje bez wpływu na relacje przestrzenne występujące w obszarze tego planu. Zważając na fakt, że ww. urządzenia znajdowałyby się przecież w przestrzeni publicznej (z natury emitując określone rodzaje immisji), to ograniczono zakres funkcji zewnętrznych ogródków gastronomicznych do podstawowej ich funkcji. Ponadto, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w okresie sporządzania przedmiotowego planu, jednym z obligatoryjnych elementów planu było wskazanie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (wymóg ten obowiązuje również obecnie). Przestrzeń [....] w K. niewątpliwie jest przestrzenią publiczną, w związku, z czym sformułowano odpowiednie zasady kształtowania i zagospodarowania jego przestrzeni, mając przede wszystkim na uwadze cenne wartości architektoniczne i kulturowe oraz tradycyjnie ogólnodostępny charakter tego miejsca. Zwrócić należy uwagę, że lokalizacja ogródków gastronomicznych na płycie [....] jest lokalizacją szczególną właśnie z uwagi na publiczny charakter tego miejsca. Stąd też wypracowano w planie kompromis pomiędzy ochroną przestrzeni otwartej placu miejskiego a ochroną tradycyjnie tam zlokalizowanych ogródków kawiarnianych. Podniesiono, że urządzenia gastronomii - umiejscowione są w lokalach, przy których co roku w sezonie wiosenno-letnim zlokalizowane są ogródki, a więc nie ma potrzeby lokalizowania ich dodatkowo na płycie [....] . Natomiast urządzenia nagłaśniając nie są wskazane w ogródkach gastronomicznych, gdyż stosując zasadę równości i dopuszczając je wszędzie w każdym z ogródków, spowodowałoby, że część historycznego centrum stałaby się "dzielnicą hałaśliwej rozrywki", co prowadziłoby do degradacji najważniejszej przestrzeni miejskiej K. Dopuszczenie w ramach ogródków gastronomicznych generatorów dźwięku prowadziłoby do nadmiernego hałasu, który jest z jednym z elementów wpływających niekorzystnie na psychikę człowieka i środowisko. Należy przy tym dodać, że ogródek gastronomiczny przy [....] jest jedynym ogródkiem w przestrzeni [....] , na którym zlokalizowany jest podest wraz z urządzeniami nagłaśniającymi. Podesty, urządzenia gastronomiczne, urządzenia nagłaśniające są niekorzystnymi elementami wpływającymi na ład przestrzenny obszaru Historycznego Centrum K. wpisanego w 1978 r. na Światową Listę UNESCO. Wpis na Światową Listę UNESCO zobowiązuje do stosowania ograniczeń w użytkowaniu i wykorzystaniu przestrzeni publicznej w sposób degradujący wartości takiego miejsca, co zostało wykorzystane w zapisach zarówno planu miejscowego jak i parku kulturowego [....] utworzonego na mocy uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą [....] . Zapisy obu tych dokumentów są spójne w zakresie kształtowania przestrzeni publicznej w obszarze ich obowiązywania, w tym m.in. w zakresie dotyczącym ogródków gastronomicznych, o czym świadczy chociażby § 5 pkt 6 uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Podkreślono, że od chwili wpisu Historycznego Centrum K. na Światową Listę UNESCO nastąpiło uporządkowanie i poprawa estetyki wnętrz urbanistycznych, w tym m.in. nawierzchni [....] . Dodatkowo korzystnie na zmianę i utrzymanie nawierzchni wspomnianego placu miejskiego wpływa fakt, że zarządzającym nim jest Gmina Miejska K. , która ostatecznie decyduje o rodzaju i prowadzonej działalności gospodarczej, w tym wydaje pozwolenia na lokalizacje ogródków gastronomicznych na płycie [....] . Zatem, w odróżnieniu od poglądu skarżącego, wynikające z planu ograniczenia organ uznał za uzasadnione i niepowodujące przekroczenia przez gminę granic "władztwa planistycznego".

Co do wskazanej przez skarżącego rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną planu, polegająca na tym, iż w tekście planu wskazano powierzchnię 250 m2 jako dopuszczalną dla ogródków gastronomicznych, podczas, gdy z załączonych do skargi pism wynika, iż dla skarżącego ta powierzchni wynosi 130 m2, organ podniósł, że zarzut nie jest trafny, gdyż ustawodawca postanowił, iż plan miejscowy składa się z części tekstowej i części graficznej, co oznacza, iż zapisy obydwu tych części należy odczytywać łącznie i dopiero syntetyczne zestawienie tych zapisów pozwala na zdekodowanie konkretnej normy prawnej. Odnośnie sytuacji skarżącego wskazano, że w § 11 ust. 2 pkt 8 lit. b) zaskarżonej uchwały ustanowiono zakaz lokalizacji ogródków na płycie [....] , z wyjątkiem ogródków gastronomicznych związanych tradycyjnie z istniejącymi tam kawiarniami, znajdującymi się w piwnicach [....] oraz w [....] , z ograniczeniem ich powierzchni do 250 m2 każdy, zgodnie z rejonami ich lokalizacji określonymi na Rysunku Planu. Z przytoczonego zapisu planistycznego wynika jednoznacznie, że w tekście planu ustalono maksymalną powierzchnię ogródków gastronomicznych, co z kolei znaczy, że powierzchnia tych ogródków może być mniejsza. W dalszej części normy odesłano do Rysunku Planu, z którego wynika, iż w przypadku ogródka pozostającego w dyspozycji skarżącego powierzchnia ta wynosi 130 m2. Zatem, wskazana wartość mieści się w granicach wyznaczonych w tekście planu. Zważywszy jeszcze raz na fakt, iż zapisy części tekstowej i graficznej należy odczytywać łącznie, to stwierdzić należy, że w opisywanym przypadku nie zachodzi rozbieżność pomiędzy obiema częściami planu. Na marginesie wskazać trzeba, że analogiczny wniosek płynie z treści pism załączonych do skargi. Do rozbieżności pomiędzy tekstem planu a jego częścią graficzną doszłoby w sytuacji, gdyby z Rysunku Planu wynikało, że wielkość ogródka gastronomicznego Skarżącego przewyższa metraż określony w § 11 ust. 2 pkt 8 lit. b) uchwały.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art.16 i 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ podniósł, że trudno się odnieść do tego zarzutu, gdyż skarżący wskazał jedynie, że w skarżonej uchwale wprowadzono rozwiązania, które nie służą ochronie krajobrazu kulturowego, a przecież wskazane przepisy dotyczą parku kulturowego, a nie planu miejscowego. Art. 16 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Ustęp 2 art. 16 wskazuje na zakres przedmiotowy uchwały i stanowi, że akt ten winien określać nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust.1 ww. ustawy. W uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można wprowadzać zakazów i ograniczeń innych niż enumeratywnie wskazane w powołanym art. 17 ust.1 ustawy (zob.: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1487/07, LEX nr 424539). Z kolei wspomniany art. 17 ust. 1 ustawy stanowi jakie na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia. Na podstawie wskazanych przepisów podjęta została uchwała Rady Miasta K. Nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą [....] (Dz. Urz. Wojew...... z 2010 r. Nr 647. poz. 5336), która to jednak uchwała nie jest przedmiotem zaskarżenia.

Wobec powyższego, organ planistyczny uznał, iż obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] nie narusza obowiązujących norm prawnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa, w tym zasady zgodności postanowień planu z zapisami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Wobec powyższego skarga nie mogła zostać uwzględniona ze względu na brak legitymacji skarżącego do złożenia skargi na zaskarżoną uchwałę.

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż skarżącym – na jego podstawie – może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem, przy czym interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699). Natomiast o naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały i jej wejścia w życie (ani też w dniu wniesienia skargi) nie był on właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej powyższą uchwałą. Skarżący nie legitymuje się zatem prawem rzeczowym do nieruchomości objętej zaskarżonym planem ale jedynie prawem obligacyjnym. Na podstawie umowy podnajmu nr 296/Rp/2005 z dnia 10 listopada 2005 r. skarżący podnajmuje lokal użytkowy położony w podziemiach [....] na [....] w K. o pow. ok. 89 m2 na prowadzenie kawiarni aperitif baru pod nazwą [....] ". Zgodnie z § 7 ust. 5 i 6 umowy skarżący jako podnajemca zobowiązał się prowadzić na podstawie odpowiedniego zezwolenia w sezonie letnim ogródek kawiarniany na płycie [....] , uzgadniając z Wynajmującym jego wystrój oraz zobowiązał się utrzymywać w czystości ogródek i jego otoczenie. Na rozprawie skarżący podał, iż co rok uzyskuje ww. zezwolenie i zawiera z gminą Kraków umowę najmu określonej powierzchni [....] celem prowadzenia ogródka kawiarnianego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący nie miał żadnego nieograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości objętej uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie mógł legitymować się wymaganym przez art. 101 ust. 1 u.s.g. interesem prawnym.

Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę w orzecznictwie administracyjnym ukształtowany jest pogląd, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07 oraz z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wszystkie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej (w przedmiotowej sprawie: z dwóch umów tj. umowy podnajmu lokalu restauracji i związanej z tą umową umowy najmu części powierzchni...). W związku z powyższym przyjmuje się, że ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny ( tak np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, skarżący jest wyłącznie podnajemcą lokalu znajdującego się na terenie objętym zaskarżonym planem z którym łączy się prowadzenie w okresie letnim ogródka kawiarnianego na płycie [....] na podstawie "odpowiedniego zezwolenia" i jak wyjaśnił skarżący, na podstawie zawieranej co rok umowy najmu części powierzchni [....] .

Treść uprawnień skarżącego do przedmiotowego lokalu kształtują przede wszystkim postanowienia umowy podnajmu, a do powierzchni przeznaczonej na ogródek kawiarniany również odrębnej umowy najmu. Postanowienia tych umów nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu mają bezpośredni wpływ na sytuację prawną właściciela gruntu i na zawierane przez niego umowy, a interes skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu jest jedynie interesem faktycznym wynikającym wyłącznie ze stosunku najmu, którego posiadanie nie legitymuje go do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego ( tak jak wcześniej, w trakcie uchwalania planu, nie uprawniał skarżącego do brania udziału w procedurze np. poprzez wniesienie uwag do wyłożonego projektu planu).

Wobec powyższego stwierdzenia braku istnienia interesu prawnego skarżącego, nie mogło dojść do jego naruszenia, a zatem badanie zarzutów skargi nie było dopuszczalne. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.