Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 316/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 28, art. 29,, art. 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8, art. 18, art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B.B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Burmistrz, powołując się na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 52, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54-56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 oraz art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B.B. ustalił na jej rzecz warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...], polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na cele mieszkalne.

Ustalając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, Burmistrz w pkt 4.2 przedmiotowej decyzji wskazał, że "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – bez zmiany, inwestycja przewidziana do realizacji w obrysie istniejącego budynku – powierzchnia zabudowy lokalu objętego zmianą sposobu użytkowania wynosi max 80 m2".

W piśmie złożonym w siedzibie Urzędu Miejskiego w dniu 30 października 2012r. B.B. zwróciła się do organu ustalającego warunki zabudowy o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. poprzez usunięcie z pkt 4.2 tejże decyzji zapisu dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy lub "zmianę na zapis do 92,56 m2". Wnioskująca powołała się przy tym na zgodę na dokonanie powyższej zmiany wyrażoną w uchwale Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu wniosku, uwzględniając, że w rezultacie dokonanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania R. i J.K. pismem z dnia [...] listopada 2012r. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji, Burmistrz decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Burmistrz powołał się przy tym na dyspozycję art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. B.B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji, w którym za niezrozumiałe uznała uwzględnianie przez organ I instancji zmiany zdania przez R. i J.K. w sytuacji, gdy pozostaje w obrocie prawnym uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2012r. o wyrażeniu zgody na rozszerzenie adaptacji, pod którą swe podpisy złożyli również R. i J.K.. Odwołująca się zwróciła uwagę, że poniosła już znaczne koszty wymiany pokrycia dachowego, zamontowania okien połaciowych, przeróbki instalacji telewizyjnej oraz nowego projektu architektoniczno-budowlanego całego poddasza, zaś "chwiejna postawa", czy też animozje pojedynczych osób narażają ją - jako inwestora na poważne straty finansowe.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013r., działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Dla uzasadnienia swego stanowiska organ odwoławczy, odnosząc się do charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że jest ona decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, decyzją o charakterze uznaniowym. Z tego względu znajduje do niej zastosowanie art. 155 kpa, a więc jej zmiana może nastąpić tylko i wyłącznie za zgodą wszystkich stron postępowania. Ponadto organ II instancji wskazał, że zmiany gabarytów, czy parametrów technicznych obiektu, będącego przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mieszczą się w granicach "sprawy administracyjnej" w rozumieniu art. 155 kpa.

Zwracając uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010r. (sygn. II OSK 820/09) Kolegium wskazało, iż w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony, przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na jej zmianę w trybie art. 155 kpa. Tym samym, wobec bezspornego ustalenia, iż niektóre ze stron postępowania tj. R. i J.K. nie wyraziły zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 kpa, w ocenie organu II instancji nie zaistniała jedna z niezbędnych przesłanek do wydania decyzji o zmianie decyzji ostatecznej. Kolegium za dopuszczalne przy tym uznało cofnięcie przez stronę w trakcie postępowania uprzednio wyrażonej zgody.

Pismem z dnia [...] marca 2013r. B.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 Kodeksu cywilnego - poprzez przyjęcie, iż skuteczne jest odwołanie oświadczenia woli złożonego innej osobie po dojściu do adresata pierwszego oświadczenia woli, jak również naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 i art. 107 § 3 kpa – poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej, bez podania przyczyn, z powodu których argumentom strony odmówiono wiarygodności, zbyt płytkie i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestii dotyczącej braku zgody jednej ze stron na zmianę decyzji w kontekście podjętej wcześniej uchwały wspólnoty mieszkaniowej zezwalającej na taką zmianę, nierozważenie w sposób należyty całokształtu okoliczności sprawy i niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, a zwłaszcza kwestii związanych z możliwością cofnięcia wyrażonej wcześniej w uchwale zgody jednej ze stron na zmianę adaptacji strychu oraz ważności i skuteczności prawnej podjętej przez wspólnotę mieszkaniową uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że kwestia sporna związana z ustaleniem prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cel budowlany dotyczy w istocie zarządu rzeczą wspólną i stosunku prawnego ukształtowanego uchwałą Wspólnoty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., podjętą z powołaniem m.in. na przepis art. 199 Kodeksu cywilnego, w której wszyscy właściciele lokali mieszkalnych wyodrębnionych, w tym także R. i J.K. wyrazili zgodę na adaptację całej powierzchni strychu. W istocie chodzi zatem o kwestię zgody na dokonanie czynności związanej z zarządem rzeczą wspólną. Projektowana przebudowa nieruchomości wspólnej oraz zmiana przeznaczenia jej części to czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali), a zatem do ich dokonania, zgodnie z art. 22 ust. 2 ww. ustawy, potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności.

Mając na względzie, iż Wspólnota Mieszkaniowa powstała w budynku nr [...] jest tzw. małą wspólnotą mieszkaniową (do siedmiu lokali) w skardze wskazano, iż zgodnie z przepisami art. 19 ustawy o własności lokali obowiązują do niej reguły wynikające z Kodeksu cywilnego, co oznacza, iż zarząd nieruchomością wspólną takiej wspólnoty mieszkaniowej odbywa się według odpowiednio stosowanych przepisów art. 199 - 209 Kodeksu cywilnego. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie organy nie rozważyły charakteru prawnego zgody, o której mowa w tym przepisie na tle uchwały i jej skutków w kontekście zgłoszonego następnie sprzeciwu członków wspólnoty. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o własności lokali określony sposób zarządu nieruchomością wspólną wiąże każdego członka wspólnoty. Jeśli chodzi zaś o charakter prawny zgody dotyczącej podjęcia czynności przekraczającej tzw. zwykły zarząd, to może być ona wyrażona przed jej dokonaniem, w trakcie czynności, a nawet po jej dokonaniu (w postaci potwierdzenia czynności). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny cofnięcie zgody nie ma skutków prawnych jeśli nie jest ona obarczona typizowanymi w Kodeksie cywilnym wadami oświadczenia woli. Wskazano również w skardze, że oświadczenie woli członka wspólnoty nie niweczy skutków ważnej uchwały podjętej przez wspólnotę mieszkaniową. Dlatego też zmiana stanowiska przez osobę uczestniczącą w podejmowaniu takiej uchwały nie ma samoistnego wpływu na prawne znaczenie uchwały. Skutki prawne oświadczenia współtworzącego uchwałę o zgodzie na dokonanie określonych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną nie mogą być anulowane w drodze prostego cofnięcia. Ewentualny wpływ na proces inwestycyjny może mieć jedynie skuteczne zaskarżenie uchwały właścicieli do sądu powszechnego na podstawie art. 25 ustawy o własności lokali.

Zdaniem wnoszącej skargę, w sytuacji, gdy wykazała ona swe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wywodząc je z § 5 uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. właścicieli lokali i uchwała ta nie została skutecznie podważona w przewidzianej prawem formie to organy administracji nie miały żadnych podstaw, by odmówić zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe B.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione.

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, jak również uwzględniając, iż rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uznać należało, że zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, iż warunki, w jakich organ administracji publicznej może dokonać zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wyznaczone zostały w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267). Na jego podstawie decyzja ta może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając na uwadze, iż dla dokonania zmiany decyzji ostatecznej w trybie przywołanego przepisu wymagane jest wyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania, których praw, czy obowiązków dotyczy decyzja (co słusznie podnosiły orzekające w sprawie organy) istotną rolę odgrywało prawidłowe ustalenie kręgu stron zainicjowanego przez B.B. postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w tymże trybie jest postępowaniem nowym, samodzielnym i odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, stąd też organ obowiązany jest je prowadzić zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczącymi ustalenia stron postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1658/10, z dnia 18 września 2012r., sygn. akt II OSK 987/11, z dnia 27 listopada 2000r., sygn. akt IV SA 816/99).

Zaznaczyć trzeba, że elementem koniecznym każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ administracji publicznej oraz strony. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 kpa - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 kpa). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

Mając na względzie, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zarówno organ I, jak i organ II instancji jako strony postępowania przyjęły podmioty uczestniczące uprzednio w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia na rzecz B.B. warunków zabudowy (tj. inwestora oraz wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]) zaznaczyć dalej trzeba, iż wyrażony w orzecznictwie pogląd co do tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym odnosić można wyłącznie do stron w rozumieniu materialnym, którym przysługuje przymiot strony w świetle przepisów prawa materialnego, nie zaś stron w znaczeniu formalnym, czyli faktycznie traktowanych przez organ jako strony w postępowaniu zwykłym. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Zatem wyznacznikiem dla ustalenia stron postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może być krąg ustalony w postępowaniu zwykłym, jeżeli nie odzwierciedla on regulacji prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2001r., sygn. akt I SA 511/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012r., sygn. akt II OSK 987/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1721/10).

Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej winno być każdorazowo ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wnioskiem o zmianę objęta była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, przymiot strony postępowania oceniać należało na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie podaje się, że zakres podmiotowy pojęcia strony w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczono na podstawie przewidywanego wpływu planowanej inwestycji na sytuację faktyczną podmiotów prawa znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, przy czym stronami mogą być tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści terenów oddziaływania planowanej inwestycji. Możliwość naruszenia tej sytuacji faktycznej jest wyznacznikiem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II OSK 917/09).

Mając na uwadze, że wniosek o dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dotyczy de facto powiększenia powierzchni nieruchomości wspólnej objętej zmianą jej przeznaczenia, a zatem sprawy zarządu nieruchomością wspólną, uznać należało, że przymiot strony kontrolowanego postępowania przysługiwał niewątpliwie Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...].

Analiza wydanych decyzji, przy uwzględnieniu, iż stronami postępowania (poza inwestorem) uczyniły organy wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a zarazem wszystkich właścicieli lokali w tejże nieruchomości, prowadzi jednakże zdaniem Sądu do wniosku, iż nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia legitymacji tych podmiotów do występowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jak i sposobu reprezentacji Wspólnoty na zewnątrz. Kwestia ta wymaga poczynienia kilku uwag natury ogólnej.

Ustawa z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) wprowadziła do systemu polskiego prawa cywilnego i administracyjnego pojęcie "wspólnoty mieszkaniowej" jako podmiotu, któremu nie przyznała wprawdzie osobowości prawnej, lecz dopuściła do obrotu cywilnoprawnego i administracyjnego, a zatem przyjąć należy, iż powstała w obrocie prawnym kolejna tzw. ułomna osoba prawna.

Z art. 33 Kodeksu cywilnego wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, albowiem brak przepisu szczególnego, który by jej taką osobowość przyznał. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy o własności lokali odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Z powyższej regulacji wynika, że wspólnota mieszkaniowa może być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami, mimo nie posiadania osobowości prawnej. Oznacza to, że co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r II OSK 627/06).

Wykładnia art. 29 kpa nie może prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu, w którym mogłaby zapaść decyzja normująca jej prawa i obowiązki. Jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99, Lex nr 41775). Skoro każdy z podmiotów określonych w art. 29 kpa, tj. określona osoba fizyczna lub prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, to również zbiór takich podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy określonym węzłem prawnym będzie posiadał przymiot strony. Taki właśnie zbiór tworzy wspólnota mieszkaniowa, a zatem może być ona stroną postępowania administracyjnego również w rozumieniu art. 29 kpa. Będzie nią bowiem grupa podmiotów, z których każdy należy do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Dla uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej istniałaby konieczność występowania wielu stron postępowania, tj. właścicieli poszczególnych lokali, odchodzi się od występowania przez każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie na rzecz działania w ich imieniu organów wspólnoty (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 68).

Należy jednak zwrócić uwagę na to, że czym innym jest kwestia legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a czym innym jest zagadnienie reprezentacji wspólnoty i występowania w jej imieniu na zewnątrz.

Co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Ma to miejsce wówczas, gdy wspólnota mieszkaniowa jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową, tj. gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem.

Z treści art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika, że to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali, jeśli wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Jeśli lokali jest mniej niż siedem wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego zarządu. Do zarządu małą wspólnotą mieszkaniową stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego.

Organy do powyższej kwestii w ogóle nie odniosły się. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] jest tzw. wspólnotą małą, w której liczba lokali mieszkalnych w nieruchomości nie przekracza siedmiu. Kwestie zarządu rzeczą wspólną regulują w szczególności przepisy ustawy o własności lokali, w tym jej art. 18 wyróżniający zarząd umowny i ustawowy. Umowne uregulowanie sposobu wykonywania zarządu nieruchomością wspólną obejmuje zarówno duże, jak i małe wspólnoty (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2009, s. 510 i n.). Jeśli chodzi o pierwszy rodzaj zarządu właściciele lokali mogą określić w umowie sposób zarządu nieruchomością wspólną (art. 8 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Określając umownie sposób zarządu nieruchomością wspólną, właściciele lokali mogą wzorować się na rozwiązaniach ustawowych zawartych zarówno w Kodeksie cywilnym (art. 199-209), jak i w ustawie o własności lokali (art. 19-33). Mogą też modyfikować te reguły, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej, albo prawnej (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Powierzenie zarządu oznacza powołanie zarządcy (administratora).

Podkreślenia wymaga, że skorzystanie przez małą wspólnotę mieszkaniową z możliwości powierzenia zarządu nieruchomością wspólną określonej osobie fizycznej lub prawnej, jakie stwarza art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powoduje, że w tej wspólnocie do zarządu nieruchomością wspólną nie będzie się już stosować przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Wówczas w kwestiach zarządu nieruchomością wspólną będą w tej małej wspólnocie obowiązywały przepisy ustawy o własności lokali i postanowienia umowy. Jeśli z kolei umowa nie stanowi inaczej to zarządca ten, w myśl kolejnych postanowień ustawy, ma uprawnienia i obowiązki takie same jak zarząd, który wybrano zgodnie z art. 20 ustawy. Ustanowienie zarządcy (w znaczeniu funkcjonalnym) na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali wyklucza możliwość tworzenia zarządu (w znaczeniu podmiotowym) według postanowień art. 20 tej ustawy (E.Bończak-Kucharczyk, Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa – komentarz, Warszawa 2012, s. 298 i n.).

Uznając, że czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił w dalszej kolejności pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż w przypadku powołania zarządcy to właśnie zarządca jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania wspólnoty w sprawach dotyczących robót w części wspólnej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 850/11, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1912/06).

Tymczasem dokonana przez Sąd analiza akt sprawy, w tym złożonych w trakcie postępowania administracyjnego uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej "właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...]" nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. wywołuje uzasadnioną obawę, iż uszło uwadze obu orzekającym w sprawie organom, iż Wspólnota Mieszkaniowa powołała zarządcę przedmiotowej nieruchomości. Skutkiem tego zarządca pominięty został w postępowaniu jako ewentualny reprezentant Wspólnoty Mieszkaniowej. Brak jest z kolei w aktach sprawy dokumentów wskazujących, iżby przedmiot badań organów stanowiła np. umowa o określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną.

Odnosząc się w dalszej kolejności do okoliczności uznania J. i R.K. – właścicieli lokalu o nr 1 w przedmiotowym budynku za strony postępowania podnieść należy, iż członkowi wspólnoty w obronie własnych praw mieszkaniowych może przysługiwać przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednakże tylko wówczas, gdy wykaże on swój własny, indywidualny interes prawny wywiedziony z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla jego uznania nieodzowna jest ocena, czy planowana inwestycja wpłynie na sposób wykonywania przysługującego danemu podmiotowi prawa odrębnej własności konkretnego lokalu. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy obu instancji zbadały kwestie indywidualnego interesu poszczególnych właścicieli lokali, w tym J. i R.K.. Ponieważ brak jest informacji dotyczącej zajmowanej przez nich kondygnacji budynku przypuszczać tylko na podstawie numeracji lokalu można, iż znajdować się on może na parterze budynku, oddzielonego od strychu kolejnymi dwiema zamieszkałymi kondygnacjami. Zaakcentować należy, iż nawet na tle spraw z zakresu Prawa budowlanego ukształtowało się orzecznictwo, w którym uznaje się, że w odniesieniu do lokalu znajdującego się na parterze budynku inwestycja związana z przebudową strychu nie niesie za sobą jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń w możliwości korzystania z tego lokalu, jak również nie znajduje się on w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2013r., sygn. akt II SA/Op 51/13).

Stwierdzone powyżej naruszenia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na rezultat postępowania, jeśli zważy się, iż od zgody prawidłowo ustalonych i reprezentowanych stron postępowania uzależniona jest zmiana, bądź odmowa zmiany decyzji ostatecznej.

Podnieść jeszcze należy, iż na etapie procedury ustalenia warunków zabudowy poza oceną organów winna pozostawać kwestia wyrażenia przez Wspólnotę zgody na dokonanie adaptacji części wspólnej (poddasza) na cele mieszkalne. Uwzględnić bowiem trzeba, że decyzje dotyczące warunków zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że kwestie związane z prawem do dysponowania nieruchomością będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998r. (sygn. akt IV SA 1584/96), w którym zamieszczony został zachowujący aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie.

W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należy, iż kwestia związania podjętą w tej sprawie przez członków Wspólnoty uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie adaptacji części wspólnej będzie przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie zmiany udzielonego B.B. pozwolenia na budowę.

Z przedstawionych powyżej względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do art. 152 tejże ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Obowiązkiem organów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie zrewidowanie kręgu stron postępowania, w tym wyjaśnienie kwestii reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy odnoszącej się do nieruchomości wspólnej, jak również ustalenie interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali (także sprzeciwiających się zmianie R. i J.K.), przy uwzględnieniu zasięgu oddziaływania tejże inwestycji. Usunięcie stwierdzonych uchybień otworzy dopiero drogę do dalszego przeprowadzenia procedury przewidzianej przez ustawodawcę w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w przepisach art. 200, art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490).