Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1762/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 15 par. 1-2, art. 41 par. 1-4
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 3, art. 5, art. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. p.w. św. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. p.w. św. [...] w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – organ II instancji, kolegium - decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu, odwołania B. G. – wnioskująca, zainteresowana - od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] – Wójt Gminy - z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości 4,5 % alkoholu oraz na piwa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i udzieliło uprawnionej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. D. [...] w miejscowości [...] na czas oznaczony od dnia [...] sierpnia 2009 roku do [...] lipca 2011 roku.

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - Gminna Komisja – postanowieniem z [...] lutego 2009 r. negatywnie zaopiniowała wniosek zainteresowanej o wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa, w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w miejscowości [...] przy ulicy D. [...] Uznała, że pomiar odległości od planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych do miejsca kultu religijnego - kościoła parafialnego [...] mierzony w sposób wynikająca z uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. tj. odległość pomiędzy najbardziej wysuniętymi częściami tych budynków w linii prostej wzdłuż ciągów komunikacyjnych wyniosła 95,08 m. a zatem jest odległość mniejszą niż 100 m przewidzianą w uchwale Rady Gminy [...].

W dniu [...] marca 2009 r. do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - Gminna Komisja wpłynęło pismo proboszcza parafii p.w. [...] w [...] – skarżący - z którego wynika, że w budynku parafialnym przy ul. D. [...] znajduje się sala katechetyczna.

W oparciu o powyższe, Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uznał za stronę postępowania parafię rzymsko-katolicką p.w. [...] w [...].

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009r. uchylono kwestionowane postanowienie Gminnej Komisji i orzeczono co do istoty, pozytywnie opiniując wniosek zainteresowanej w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił wnioskującej wydania przedmiotowego zezwolenia. Wójt Gminy dokonując ponownego pomiaru odległości od planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych do budynku organistówki, w którym znajduje się sala katechetyczna stwierdził, że mierzona odległość pomiędzy najbardziej wysuniętymi częściami tych budynków w linii prostej wzdłuż ciągów komunikacyjnych wyniosła 95,08 m. a zatem jest to odległość mniejsza niż wynikająca z uchwały Rady Gminy Wójt Gminy wskazał, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, zgodnie z zapisem art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wydaje się po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji. Jednakże, w jego ocenie, przepis ten nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji pozytywnej w przypadku pozytywnej opinii. Tylko opinia negatywna wiąże organ wydający zezwolenie, tzn. przy negatywnej opinii nie można wydać zezwolenia. Uznał, iż w przypadku gdy organ wydający decyzję nie zgadza się z postanowieniem pozytywnie opiniującym wniosek albo gdy to postanowienie nie uwzględnia wszystkich istotnych elementów wynikających z uchwały Rady Gminy określającej zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych ma on prawo poczynić własne ustalenia i wydać decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami. W przedmiotowej sprawie, po otrzymaniu rozstrzygnięcia Kolegium pozytywnie opiniującego wniosek, zdaniem Wójta Gminy pojawiły się nowe fakty i okoliczności. Wskazano, że punk katechetyczny jest usytuowany w innym budynku niż dotychczas był brany pod uwagę. Jak wskazuje ten organ, wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sposób sprzeczny z obowiązującą uchwałą skutkowałby wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu stąd też postanowił, jak w sentencji.

W odwołaniu od powyższej decyzji, zainteresowana nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, zarzucając Wójtowi Gminy brak obiektywizmu, podejmowanie przez niego zamierzonych działań celem utrudnienia uzyskania zezwolenia. Wskazuje ponadto, iż w budynku organistówki nie odbywają się zajęcia religii a mieszka w nim dwóch księży, organista z rodziną oraz kościelny. W toku postępowania odwoławczego zainteresowana przedłożyła wyjaśnienie uzyskane od Dyrektora Zespołu Szkół w [...] informujące, iż w tej placówce, tak jak w innych szkołach w Polsce zajęcia religii odbywają się w szkole oraz aktualny wypis z rejestru gruntów i budynków, prowadzonego przez Starostę [...], wskazujący na mieszkalne przeznaczenie budynku o nr ewid. [...] -spornej organistówki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z kolei ust. 3a powoływanego przepisu mówi, iż zezwolenie takie, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. W myśl tego przepisu, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbą punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określa zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 powyższej ustawy, Rada Gminy w [...], uchwałą z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...] ustaliła zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych statuując, iż winny się one znajdować w odległości minimum 100 m od miejsc kultu religijnego (kościoła, kaplicy, punktu katechetycznego), przy czym odległość mierzona jest w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynków (§ 1 pkt 1 i 4 uchwały).

W ocenie Kolegium, opinia Komisji (w tym przypadku prawomocne orzeczenie Kolegium wydane w II instancji) jest zdaniem organu II instancji opinią wiążącą organ zezwalający, gdyż przepis art. 18 ust. 3a ustawy nadaje jej wprost taką moc. Organ II instancji wskazał, że ustawodawca posługując się sformułowaniem " Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji... ". Opinia ta mogłaby być traktowana jako nie wiążąca tylko wówczas, gdyby przepis prawa nie nadał jej wprost takiej mocy, np. ustawodawca posługiwałby się wyłącznie zwrotem "opinii", nie zaś "pozytywnej opinii" (vide: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2000, s. 433). Oznacza to że przedmiotowa opinia jest podstawowym materiałem dowodowym w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie administracyjnej, przesądzającym lub wręcz determinującym końcowe rozstrzygnięcie organu zezwalającego tj. Wójta Gminy.

Wójt Gminy, zdaniem organu II instancji, odmawiając Wnioskodawczyni wydania zezwolenia dokonał oceny zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (przyjmując iż ten warunek nie został spełniony) a zatem rozstrzygnął w kwestii co do której wypowiedzenia się władny jest inny organ określony w art. 18 ust. 3a ustawy. Ponadto, uczynił to odmiennie aniżeli określiło to funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie tut. Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. pozytywnie opiniujące wniosek pani G., działającego jako organ II instancji w sprawach rozstrzyganych przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...].

Zdaniem organu II instancji przesłanki jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu decyzji odmownej w kwestii zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są przez niego nieakceptowane. Uznanie, bez analizy stanu faktycznego, iż znajdujący się na nieruchomości nr [...] budynek o nr ewidencyjnym [...] tzw. organistówka, jest obiektem kultu religijnego, w którym znajduje się sala katechetyczna nie jest właściwe. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z zapisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), a ściślej art. 12 ust. 1, naukę religii organizują publiczne przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja. Z kolei, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz.U. z 1992r. Nr 36, poz. 155 ze zm.), naukę religii co do zasady organizuje się w szkołach w ramach planu zajęć szkolnych. Jednakże, jeżeli w przedszkolu lub szkole na naukę religii danego wyznania lub wyznań wspólnie nauczających zgłosi się mniej niż siedmiu uczniów (wychowanków), organ prowadzący przedszkole lub szkołę, w porozumieniu z właściwym kościołem lub związkiem wyznaniowym, organizuje naukę religii w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym (pozaprzedszkolnym) punkcie katechetycznym (§ 1 i 2 rozporządzenia). Z omawianą sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie, co potwierdza uzyskane przez Skarżącą zaświadczenie wystawione przez Dyrektora Zespołu Szkół w [...] wskazujące, iż zajęcia religii odbywają się w szkole (pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. w aktach sprawy).

Kolegium uznało, iż determinującą przesłanką uznania konkretnego obiektu za obiekt kultu religijnego, decyduje jego przeznaczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalając charakter zabudowy należy odnieść się w tym kontekście do istotnego w przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, dowodu w postaci zapisów w ewidencji gruntów i budynków, gdzie budynki są zakwalifikowane do odpowiedniego rodzaju. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Paragraf 65 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) dzieli budynki, ze względu na podstawową funkcję użytkową, na 10 kategorii. Przy czym ust. 2 powołanego § 65 stanowi, że przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Przepisy tegoż aktu tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) klasyfikują budynki przeznaczone do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych, w tym: kościoły, kaplice, cerkwie, meczety, synagogi itp., cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe, krematoria jako "inne budynki niemieszkalne". Tymczasem z przedłożonego przez Skarżącą wypisu z rejestru gruntów i budynków, prowadzonego przez Starostę [...] wynika, iż budynek o nr ewid. [...] - sporna organistówka, pełni funkcję budynku mieszkalnego (wypis z rejestru według stanu na [...] czerwca 2009 r.). Wobec powyższego, obiekt, nie można uznać za obiekt kultu religijnego.

W tym kontekście za nieprawidłowe należy zdaniem organu II instancji uznać potraktowanie przez Wójta Gminy Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w [...] za stronę postępowania. Kolegium wskazuje, iż status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracji publicznej, ale z przepisów prawa. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga treść ort. 28 Kpa, który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek Z powyższej regulacji wynika, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym bądź obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Jak wynika z jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia określonych czynności przez organ administracji (wyroki NSA: z dnia 06 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98; z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98; z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99). W ocenie Kolegium Parafia p.w. [...] ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, jest bowiem niewątpliwie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności od organu administracyjnego. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych nie nakłada bowiem żadnych obowiązków ani nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień żadnemu innemu podmiotowi, poza wnioskodawcą (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1330/04, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 742/98, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 564/99).

Reasumując zatem, w ocenie Kolegium, zaistniały przesłanki określone w art. 18 ust. 3a w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy pozwalające na skuteczne ubieganie się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo. Jednocześnie, przedsiębiorca spełnił wymogi formalne przyznania przedmiotowego zezwolenia, określone w art. 18 ust. 5 i ust. 6 ustawy - złożył zgodny z wymogami ustawy wniosek, załączając stosowne dokumenty.

Skargę na tę decyzję wniosła Parafia p.w. [...] uznając, że ma interes prawny i błędne jest stanowisko organu II instancji, że ma jedynie interes faktyczny. Wskazała, że jest niewątpliwie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, i stanowisko swoje popiera. Jej zdaniem uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...] ustalono zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych statuując, iż winny się one znajdować w odległości minimum 100 m od miejsc kultu religijnego (kościoła, kaplicy, punktu katechetycznego), przy czym odległość mierzona jest w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynków (§ 1 pkt 1 i 4 uchwały) jak i przepisem art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne.

Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a., zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno kontrolę legalności rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy (por. przykładowo wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie II SA 1599/99, z dnia 15 października 1999 r. w sprawie IV SA 1654/97 czy z dnia 11 czerwca 1999 r. w sprawie IV SA 2498/98). Innymi słowy organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji lecz jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja ostateczna o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest bowiem decyzją zatwierdzającą decyzję zaskarżoną, gdyż do zatwierdzenia decyzji nie mają zastosowania przepisy o odwołaniu. W związku z tym organ odwoławczy obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji zaskarżonej nie tylko w granicach zarzutów wskazanych w odwołaniu, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego ze wskazaniem na jakich przepisach i dowodach oparł swoje rozstrzygniecie i dlaczego ewentualnie innym dowodom odmówił uznania, wyjaśniając również dlaczego konkretny przepis miał zastosowanie w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Dlatego organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę w świetle całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokonując jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 80 k.p.a.

Podstawowym zagadnieniem, jakie należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko istnienie tej legitymacji umożliwia Sądowi dalsze procesowanie. Brak legitymacji prowadzić musi do oddalenia skargi i do pominięcia w rozważaniu Sądu wszelkich elementów merytorycznych sprawy. W ocenie sądu niekwestionowane jest na ogół prawo organu do kontroli, czy żądanie podmiotu zgłaszającego swój udział w postępowaniu rzeczywiście opiera się na interesie prawnym lub obowiązku. Chodzi o to, czy do czasu przeprowadzenia tej kontroli zgłaszający swój udział podmiot może być traktowany jako strona, co wiąże się również z tym, w jaki sposób organ ma rozstrzygnąć o uprawnieniach do udziału w postępowaniu.

W ocenie sądu jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Rozwinięta definicja "interesu prawnego" nawiązująca do poglądów Klonowickiego - (Strona w postępowaniu administracyjnym Lublin 1938 r.) została przedstawiona w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak / J. Borkowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996 r. str. 194, a mianowicie, że "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego". Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W ocenie Sądu, podmiot władający obiektem chronionym uchwałą Rady Gminy w [...], z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...], jest stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Interes prawny skarżącego wynika z faktu, że jest on władającym obiektem położonym w strefie chronionej określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 2 i 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) pozostawił uznaniu rady gminy kształtowanie zasad ustalania lokalizacji punktów sprzedaży i podawania alkoholu. Na podstawie delegacji ustawowej Rada Gminy podjęła wyżej wymienioną uchwałę Nr [...]. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) zasady sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu są ustalane w drodze uchwały właściwej rady gminy. Jest oczywiste, że uchwała rady gminy to akt prawa miejscowego znajdujący zastosowanie na terenie gminy. Rada gminy uprawniona jest do ustalania zarówno liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak i uprawniona jest do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania tych napojów. Ustawodawca, posługując się pojęciem "usytuowanie na terenie gminy miejsc sprzedaży", nadał uprawnienia radom gmin do określenia zasad lokalizacji punktów sprzedaży wskazanych wyżej napojów alkoholowych. Z treści art. 18 ust. 3a wskazanej wyżej ustawy wynika, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa, czy lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza tym miejscem pozostaje w zgodzie z zasadami lokalizacji takich punktów sprzedaży określonymi w wymienionej wyżej uchwale właściwej rady gminy. Gminna Komisja – postanowieniem z [...] lutego 2009 r. negatywnie zaopiniowała wniosek zainteresowanej o wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa, w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w miejscowości [...] przy ulicy D. [...] Uznała, że pomiar odległości od planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych do miejsca kultu religijnego - kościoła parafialnego [...] mierzona w sposób wynikająca z uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. tj. odległość pomiędzy najbardziej wysuniętymi częściami tych budynków w linii prostej wzdłuż ciągów komunikacyjnych wyniosła 95,08 m. a zatem jest odległość mniejszą niż 100 m przewidzianą w uchwale Rady Gminy [...]. Postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 § 1 k.p.a., stosownie do którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W świetle powołanego art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest organem współdecydującym w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż wspomniane zezwolenie może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii tej komisji. Zważywszy na zakres delegacji zawartej w art. 12 ust. 2 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważniającej radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Rada Gminy była uprawniona do ustalenia minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów. Zdaniem sądu powołując się na uchwałę Rady Gminy w [...], z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...] ustalającą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych Komisja miała prawo uznać, iż zgodnie z jej postanowieniami punkty takie winny się znajdować w odległości minimum 100 m od miejsc kultu religijnego (kościoła, kaplicy, punktu katechetycznego), przy czym odległość mierzona jest w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynków (§ 1 pkt 1 i 4 uchwały). Sposób mierzenia odległości jest jasno opisany w uchwale i nie podlega zdaniem sądu innej interpretacji. Należy zauważyć, że Sądy przedstawiał wprawdzie inne interpretacje dotyczące mierzenia odległości ale było to w sytuacji gdy sprawa mierzenia odległości nie była jasno opisana w uchwale. W tym wypadku odległość zdaniem sądu odległość mierzona jest w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynków a nie po liniach zgodnego prawem dostępu do obiektu chronionego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. SA/Gd 2824/93 (niepubl.), pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach podejmowanych w oparciu o przepis art. 12 ust. 2 ustawy zasady usytuowania określane są na ogół poprzez wskazanie odległości, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od określonych obiektów.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium uchyliło kwestionowane wówczas postanowienie Komisji i orzekło co do istoty sprawy. Kolegium pozytywnie zaopiniowało wniosek w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Wójt Gminy odmawiając wnioskodawcy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - piwa, w wyżej wymienionym punkcie sprzedaży, uznał, że opinia Komisji (w tym przypadku prawomocne orzeczenie Kolegium wydane w II instancji) nie jest opinią wiążącą. Takie przekonanie jest zdaniem sądu błędne. Opinia Komisji (w tym przypadku prawomocne orzeczenie Kolegium wydane w II instancji, (dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu) jest opinią wiążącą organ zezwalający. Przepis art. 18 ust. 3a ustawy wskazuje, że "Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji... ". Opinia ta mogłaby być traktowana jako nie wiążąca tylko wówczas, gdyby przepis prawa nie nadał jej wprost takiej mocy, np. ustawodawca posługiwałby się wyłącznie zwrotem "opinii", nie zaś "pozytywnej opinii" (vide: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2000, s. 433). Oznacza to że przedmiotowa opinia jest podstawowym materiałem dowodowym w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie administracyjnej, przesądzającym lub wręcz determinującym końcowe rozstrzygnięcie organu zezwalającego tj. Wójta Gminy. W tym miejscu należy wskazać, że uchwały gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem - tj. takie, wobec których organ nadzoru nie orzekł nieważności lub które nie zostały zaskarżone - wiążą organy administracji publicznej, w tym samorządowe kolegia odwoławcze, bowiem nie sposób zakwestionować, że ważne uchwały Rady Gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2002 r.

Zdaniem sądu konieczne jest poszukiwanie legalnej definicji "obiektów i miejsc kultu religijnego" w kontekście treści uchwały Rady Gminy oraz w kontekście art. 15 § 1-2, art. 41 § 1-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) w związku z art. 3, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, że elementem łączącym wszystkie miejsca, co do których postawiony został wymóg odległości 100 m od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych, jest ich publiczny charakter (obiekty i miejsca kultu religijnego itp.). Powołana wyżej ustawa - Prawo budowlane obiekty kultu religijnego do obiektów budowlanych podlegających rygorom tej ustawy. W art. 5 tej ustawy określono niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Na podstawie art. 7 tej ustawy zostało wydane powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury, które w § 3 pkt 6 zalicza m.in. budynki przeznaczone na potrzeby kultu religijnego do budynków użyteczności publicznej. Oznacza to dostępność dla nieograniczonego kręgu odwiedzających.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się na przesłance określonej w prawie miejscowym jako przesłance posiadania interesu prawnego przez podmiot władający obiektem chronionym. Nie jest wystarczające wskazanie, że podmiot ten posiada jedynie interes faktyczny ale wykazanie czy w tym ustalonym stanie faktycznym postępowanie administracyjne go dotyczy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawy organ II instancji obowiązany jest usunąć naruszenia prawa procesowego, których się dopuścił. W świetle powyższego należy uznać, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, nie rozpatrując całości materiału dowodowego, nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.