Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 588/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "A" z siedzibą w S.(dalej jako: "Stowarzyszenie"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku przychodni w związku ze zmianą sposobu użytkowania na "Centrum A" o powierzchni zabudowy – 488,4 m2, powierzchni użytkowej – 930,6 m2, kubaturze – 3.928 m3, według załączonego projektu budowlanego, na działce nr ewid. 281/2, położonej Ł., ul. A 5. Ponadto ustalono, że komin z przewodami dymowymi i wentylacyjnymi w górnej części posiada ubytki cegieł i spękania tynku. Czapa komina ma ubytki betonu. Schody zewnętrzne wykonane z okładziny z lastryka, posiadają liczne ubytki i wykruszenia. W ścianie pod schodami widoczne zacieki, przesiąkanie wody. Budynek nie zapewnia dostępu dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Przykręcone na wkręty do schodów zewnętrznych (główne wejście do budynku) "szyny stalowe" nie zapewniają bezpieczeństwa (nachylenie wynosi 46%). T. L., prezes A oświadczył, że obiekt użytkowany jest jako schronisko dla osób bezdomnych od grudnia 2015 roku.

Pismem z dnia 17 marca 2016 roku organ stopnia powiatowego zawiadomił strony postępowania o wszczęciu, a następnie wystąpił do Starosty [...] o podjęcie działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] uchylił własną ostateczną decyzję o pozwoleniu na przebudowę i umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji organ powiatowy postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie budynku schroniska dla osób bezdomnych i najuboższych oraz nałożył na Stowarzyszenie obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2016 roku, dokumentów, tj.:

- opisu i rysunku określającego usytuowanie ww. obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania,

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- zaświadczenia Wójta Gminy Ł. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy,

- ekspertyzy technicznej ww. budynku, określającej jego stan techniczny wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną, stopień wytrzymałości poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku, tj. fundamentów, ścian, stropów, więźby dachowej. Ekspertyza winna być wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego,

- uzgodnienia lub opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcy do spraw higienicznych i zdrowotnych oraz rzeczoznawcy do spraw bhp i ergonomii pracy.

Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie nie przedłożyło w wyznaczonym terminie dokumentów, ani też nie wstrzymało użytkowania obiektu.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) – nakazał Stowarzyszeniu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. przychodni zdrowia, usytuowanego na działce nr ewid. 281/2, położonej Ł., ul. A 5, użytkowanego jako schronisko dla osób bezdomnych i najuboższych pod nazwą "Ośrodek A".

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie wskazało, iż przed rozpoczęciem użytkowania budynku wykonano: inwentaryzację budynku i ekspertyzę techniczną uwzględniającą poprawę warunków przeciwpożarowych, ewakuacyjnych oraz higieniczno-sanitarnych, przygotowano koncepcję przebudowy i adaptacji na schronisko, uzyskano pozytywne opinie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nałożony na Stowarzyszenie obowiązek wstrzymania użytkowania budynku oraz przeprowadzenia kosztownej procedury legalizacyjnej nie został spełniony z uwagi na brak środków finansowych i trudności z przeniesieniem przyjętych do ośrodka osób.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu użytkowania budynku przychodni zdrowia na schronisko dla osób bezdomnych i najuboższych.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2255) w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym w sprawie, która została wszczęta przed dniem 1 stycznia 2017 roku, będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą.

Sięgając do treści art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy napisał, iż w sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania części budynku. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jak wynika z dokumentacji sprawy doszło do zaadaptowania budynku przychodni zdrowia na schronisko dla osób bezdomnych i najuboższych. W sprawie Stowarzyszenie przystąpiło do użytkowania budynku w grudniu 2015 roku, czyli ponad dwa miesiące przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku przychodni w związku ze zmianą sposobu użytkowania. Wprowadzenie do budynku przychodni, który nie jest dostosowany do potrzeb mieszkaniowych osób niepełnosprawnych i potrzebujących opieki – zdaniem organu – należy traktować jako podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej co najmniej warunki higieniczno-sanitarne.

Wobec tego organ powiatowy podjął działania mające na celu legalizację budynku schroniska dla osób bezdomnych i najuboższych i nałożył na Stowarzyszenie obowiązek wstrzymania użytkowania budynku oraz nakazał przedłożenie niezbędnych do zakończenia postępowania dokumentów. Stowarzyszenie nie złożyło w wyznaczonym terminie dokumentów mimo że, jak wynika z treści odwołania, jest w posiadaniu znacznej części tych dokumentów. Ponadto, co również wynika z treści odwołania, Stowarzyszenie nie wstrzymało użytkowania obiektu.

W konkluzji organ napisał, że kontestowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze Stowarzyszenie "A" z siedzibą w S. wskazało, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, bowiem została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego) może być skierowana jedynie do właściciela lub zarządcy budynku, zaś Stowarzyszenie nie jest ani właścicielem ani zarządcą budynku, wobec czego nie może być adresatem decyzji.

Z ostrożności procesowej Stowarzyszenie wskazało na naruszenie przepisów prawa postępowania, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), co przejawiło się w zaniechaniu dokonania przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy równoczesnej i całkowicie dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskutek czego organ zupełnie bezpodstawnie ustalił, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Ponadto, w sprawie organ naruszył także art. 10 § 1 K.p.a., a które to naruszenie polegało na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji administracyjnej.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie o uchylenie tych decyzji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi jej autor napisał, iż właścicielem działki, na której znajduje się budynek jest K. G., który zawarł ze Stowarzyszeniem umowę najmu działki wraz ze znajdującym się na niej budynkiem. Decyzja nie powinna być zatem skierowana do Stowarzyszenia jako do najemcy.

Ponadto Stowarzyszenie wyjaśniło, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę stawianych obiektowi wymagań związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwe jest poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania. Tymczasem, organ powiatowy w uzasadnieniu w decyzji nie wskazał na czym zmiana sposobu użytkowania miałaby polegać, zaś organ odwoławczy napisał, że nowa działalność w budynku zmienia "co najmniej warunki higieniczno-sanitarne", ale organ nie sprecyzował ani jakie konkretnie warunki wchodzą w grę, ani na czym opiera swoje twierdzenie. W ocenie Stowarzyszenia, zasadne jest przyjęcie, iż organy bazowały wyłącznie na zmianie nazwy działalności prowadzonej w budynku (przychodnia zdrowia na "Ośrodek A"), nie dokonały natomiast, wymaganych przez prawo, czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy nie zbadały jak w istocie wyglądała działalność przychodni, w jakim zakresie zastąpienie przychodni zdrowia ośrodkiem wpłynie na warunki wskazane w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W istocie zatem stwierdzenie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, jest gołosłowne, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Organy nie zestawiły warunków w obiekcie przed i po zmianie prowadzonej działalności. Wreszcie organy nie umożliwiły Stowarzyszeniu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wobec czego okoliczność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może zostać uznana za udowodnioną.

Innym rodzajem naruszenia, które – w ocenie Stowarzyszenia – miało miejsce w sprawie, jest naruszenie przez organ drugiej instancji przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Organ przed wydaniem decyzji nie umożliwił Stowarzyszeniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to o tyle istotne, że Stowarzyszenie było stroną aktywną w postępowaniu, a korzystne rozstrzygnięcie sprawy jest decydujące dla dalszego istnienia Stowarzyszenia. Wezwanie strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów pozwoliłoby zorientować się, iż organ nie dokonał niezbędnych czynności i w ramach inicjatywy dowodowej, Stowarzyszenie zwróciłoby organowi uwagę na konieczność poczynienia określonych, istotnych dla sprawy, ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 roku, sygn. akt: I OSK 1403/08, wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić wypada, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poza sporem w sprawie jest okoliczność, iż przedmiotem oceny legalności jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazania – na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego – przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. przychodni zdrowia użytkowanego samowolnie jako schronisko dla osób bezdomnych i najuboższych.

W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

Systematyzując podstawowe informacje należy podkreślić, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu doszło w grudniu 2015 roku, co potwierdza oświadczenie prezesa Stowarzyszenia podczas oględzin z dnia [...]. Tymczasem dopiero w dniu [...] organ administracji architektoniczno – budowlanej wydał, na wniosek Stowarzyszenia, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku przychodni w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona decyzją Starosty [...] z dnia [...], a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że obiekt, który dotychczas stanowił przychodnię zdrowia jest użytkowany jako schronisko dla osób bezdomnych i najuboższych. Wskazane ustalenia wynikają z akt administracyjnych i nie są przedmiotem sporu w sprawie.

Na wstępie Sąd dokonując oceny czy w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu podziela stanowisko organów, iż do takowej zmiany doszło. W tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sięgając do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy dostrzec, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Niewątpliwie, ustalenie że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2017 roku, sygn. II SA/Ol 1049/16).

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż sporny obiekt do grudnia 2015 roku stanowił budynek przychodni, czyli obiekt użyteczności publicznej. Od tego czasu obiekt zaczął być wykorzystywany jako schronisko dla osób bezdomnych i najuboższych, czyli obiekt zamieszkania zbiorowego. W ocenie składu orzekającego taka zmiana (z obiektu użyteczności publicznej, na obiekt zamieszkania zbiorowego) skutkuje, co najmniej, zmianą warunków higieniczno – sanitarnych. Dotychczas sporny obiekt stanowiąc przychodnię zdrowia był kwalifikowany jako budynek użyteczności publicznej, czyli budynek przeznaczony m.in. na potrzeby opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej (§ 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie"). Aktualnie – jak wskazano wcześniej – mamy natomiast do czynienia z obiektem zamieszkania zbiorowego, którym w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. W obiekcie takim znajdują się pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny (§ 4 pkt 1 rozporządzenia). W odniesieniu do pomieszczeń w obiektach zamieszkania zbiorowego w stosunku do pomieszczeń w obiektach użyteczności publicznej obowiązują inne wymagania, w tym przykładowo określone w § 19 ust. 1, § 20, § 46, § 54 lub § 55 ust. 2, § 62, § 82, czy § 85 rozporządzenia.

W dalszej kolejności należy podkreślić, iż w ocenie składu orzekającego w sprawie organy dokonały błędnej wykładni i zastosowania przepisów art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem niewłaściwie uznały, że w sprawie powinna być przeprowadzona procedura właściwa dla legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – według art. 71a Prawa budowlanego, zamiast legalizacji podjętej przez organy nadzoru w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie w świetle stanu faktycznego sprawy powstał problem z jego prawną klasyfikacją i wyborem właściwej procedury naprawczej dostosowanej do sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc wykonuje samowolnie roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i przystępuje do użytkowania tego obiektu w zmienionej funkcji. Z treści art. 71 Prawa budowlanego należy wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiekt wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego).

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego), uruchamia postępowanie administracyjne, które zasadniczo kończy się w dwojaki sposób, tj. organ milcząco przyzwala właścicielowi na wnioskowaną zmianę lub wydaje decyzję zawierającą sprzeciw.

Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Jednocześnie trzeba zastrzec, że gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to właściwy organ w myśl art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego obligatoryjnie wniósłby sprzeciw.

W konsekwencji trzeba przyjąć, że dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która w myśl przepisu art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca wiąże zatem dalej idące konsekwencje prawne z planowanymi przez inwestora robotami budowlanymi niż z wynikającą z nich zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Inwestor nie dokonuje więc samego zgłoszenia przewidzianego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz zobowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym to wniosku powinien zarazem wskazać na okoliczność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ architektoniczno – budowlany po przeprowadzeniu właściwego postępowania orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba, że procedura w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę umożliwia dokładniejsze i pełniejsze zbadanie planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, spełnienia warunków technicznych i zapewnienia bezpieczeństwa realizacji inwestycji.

Nie bez znaczenia jest też to, że rozstrzyganie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się według przepisów rozdziału 4 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałych przypadkach legalna zmiana sposobu użytkowania obiektu odbywa się według regulacji rozdziału 6 Prawa budowlanego. Konsekwentnie więc, również procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora czy właściciela obiektu.

Z tych względów należy dojść do wniosku, że w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 roku, sygn. I OSK 119/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 roku, sygn. II SA/Kr 429/17; wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2004 roku, sygn. IV SA 1233/03; wyrok NSA w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2003 roku, sygn. SA/Rz 1111/01 i inne). Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy dostrzec, iż Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę, z czego wynika, że planowało w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku prowadzić określone prace budowlane. Z akt administracyjnych jednak nie wynika jaki zakres prac obejmowała przebudowa budynku, czy Stowarzyszenie zrealizowało jakieś roboty budowlane, a jeżeli tak to jakie były to roboty. Podczas oględzin na nieruchomości przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] tenże organ skupił swoją uwagę tylko na stanie technicznym budynku. W toku późniejszych czynności poprzedzających wydanie w sprawie rozstrzygnięcia organy nie ustaliły zakresu robót zaplanowanych w projekcie budowlanym, ani nie ustaliły w sposób niewątpliwy jakie prace Stowarzyszenie już zrealizowało. Brak ustaleń w opisanym zakresie niewątpliwie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które wskazują, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane przez organy administracji obu instancji ustalenia faktyczne były niewystarczające do oceny, że Stowarzyszenie dokonało zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy powinny ponownie ustalić stan faktyczny w sprawie, w szczególności w zakresie oceny jakie roboty budowlane Stowarzyszenie zaplanowało w projekcie budowlanym i jakie prace dotychczas wykonało.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż istotnie adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, czyli właściciel lub zarządca budynku (por. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 roku, sygn. II OSK 2413/12 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2013 roku, sygn. II SA/Gl 864/12 i w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 roku, sygn. IV SA/Po 1078/11). Niemniej jednak, analizując umowę najmu można kwestionować to, czy Stowarzyszenie – z uwagi na szeroko określone uprawnienie do zmian, przeróbek i przebudowy – nadal pozostaje tylko najemcą obiektu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2010 roku, sygn. II SA/Go 491/10). Pozycja Stowarzyszenia z uwagi na uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bardziej zbliżona jest do funkcji zarządcy, niż najemcy (art. 659 § 1 w zw. z art. 662 § 2 i art. 663 Kodeksu cywilnego). Niewątpliwie z przywołanej umowy najmu wynika, że Stowarzyszenie uprawnione jest do dokonywania w obiekcie niezbędnych zmian celem przystosowania jego do funkcji – ośrodka wsparcia dla osób starszych. Ponadto, z przepisu art. 3 pkt 4 umowy wynika, że wynajmujący wyda najemcy (czyli Stowarzyszeniu) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Konkludując powyższe Sąd stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na zastosowanie w sprawie przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd orzekł zatem jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi.

M.K.