Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2236/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 747/11 w sprawie ze skargi G.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 747/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce wydał decyzję (znak [...]), utrzymaną następnie w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. (znak [...]). Z decyzji tej wynikał obowiązek G. P. rozebrania samowolnie wybudowanych przybudówek, jednej o wymiarach w rzucie 10 m x 3 m i drugiej o wymiarach 5,9 m x 2,95 m dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego oraz wyżej wskazanych przybudówkach, zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej na kolonii P. Ze względu na niewykonanie tego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce wszczął postępowanie egzekucyjne.

Po wydaniu tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2007 r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce wydał postanowienie z dnia [...] października 2007 r. (znak [...]), w którym nałożył na G. P. grzywnę w celu wymuszenia, w wysokości 25.122 zł, z powodu uchylania się od wskazanego wyżej wykonania obowiązku rozbiórki.

W dniu [...] lipca 2010 r. na mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Nr [...]) o wznowieniu postępowania doszło do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [...] września 2007 r. w sprawie nakazu rozbiórki.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku rozbiórki. Jako podstawę prawną tego postanowienia wskazano art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.).

W dniu 11 października 2010 r. G. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego postanowienia z dnia [...] października 2007 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wydał w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienie (znak [...]), w którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2007 r.

Na postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. G. P. złożył zażalenie. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak [...]), w którym utrzymał w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, przewidzianym przez u.p.e.a. Jak wynika z tej ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Co więcej, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części.

W ocenie organu II instancji nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione i sprzyjało osiągnięciu celu w postaci wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dla oceny legalności postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia ma znaczenie stan faktyczny i prawny z chwili wydania tego postanowienia. Fakt, że postanowienie z dnia [...] października 2007 r. opierało się na decyzji uchylonej w 2010 r. nie świadczy więc o wydaniu tego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rażące naruszenie prawa ma miejsce tylko wtedy, gdy treść postanowienia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że nie może być ono zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy państwa praworządnego.

Jak stwierdził organ odwoławczy, fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. (znak [...]), wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce powoduje, na podstawie art. 60 § 1 u.p.e.a., uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie dotyczące uchylenia czynności egzekucyjnych jest przy tym odrębne względem innych postępowań.

Od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. G. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił skarżonym postanowieniom rażące naruszenia prawa polegające na:

"1) uznaniu, że wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w ramach umorzonego postępowania egzekucyjnego, nadal zachowuje moc prawną, a więc pominięcie reguły ex tunc,

2) odstąpieniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 60 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sytuacji gdy organ nie jest związany wnioskami i przywołaną we wniosku strony podstawą prawną,

3) nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jedynie na jednego ze współinwestorów, w sytuacji gdy istnieją również inni współinwestorzy".

W uzasadnieniu skargi G. P. wskazał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego wywołuje skutki ex tunc, a więc z mocą wsteczną. Umorzenie takie powoduje, że uważa się prowadzone postępowanie egzekucyjne za niebyłe, a dokonane czynności egzekucyjne stają się uchylone. Skoro więc postępowanie egzekucyjne w sprawie rozebrania samowolnie wybudowanych przybudówek oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej traktuje się jako niebyłe, nie istniały podstawy do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W związku z tym, wskazane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Jako dodatkowy powód rażącego naruszenia prawa przez postanowienie z dnia [...] października 2007 r. skarżący określił fakt nieuzasadnionego nałożenia grzywny w celu przymuszenia na jednego tylko inwestora, w sytuacji gdy inwestorów było trzech (G. P., jego żona i jego matka).

Jak wskazał skarżący, zgodnie z art. 60 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje w razie potrzeby postanowienie dotyczące uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tej regulacji wynika dopuszczalność wycofania z obiegu prawnego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej nie powinny kierować się jedynie dosłownym brzmieniem żądania "stwierdzenia nieważności postępowania", a dostrzec jego istotę: wniosek o przeprowadzenie jakiekolwiek postępowania, w wyniku którego dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W przypadku niedopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był przekazać sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sokółce do rozstrzygnięcia w trybie art. 60 § 2 u.p.e.a. W ocenie skarżącego postępowanie organów administracji publicznej nie jest dyktowane obiektywnymi względami prawnymi, a chęcią utrudnienia "odzyskania bezprawnie wyegzekwowanej (...) grzywny".

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 747/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że na organach administracji publicznej spoczywał jedynie obowiązek ustalenia, czy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2007 r., nakładającego grzywnę w celu przymuszenia.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jako postępowaniu odrębnym, nie gromadzi się nowych dowodów, a oceny legalności dokonuje się wyłącznie w oparciu o materiały zebrane w badanym postępowaniu. Organy administracji dokonują więc oceny w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania badanej decyzji. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest spełniona wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawnego i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Chodzi o sytuacje gdy sprzeczność decyzji z prawem jest tak istotna, że przeważa wartość, jaką jest stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde naruszenie prawa stanowi "rażące naruszenie prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organów administracji publicznej o braku spełnienia przez kontrolowane postanowienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie egzekucyjne, dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia, odpowiadało wymaganiom ustawowym, takim jak obowiązek przesłania pisemnego upomnienia zobowiązanemu czy doręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Źródłem obowiązku administracyjnego była decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2007 r., w sprawie nakazu rozbiórki. Obowiązek ten nie został przez G. P. wykonany, co sprawiło, że zasadne stało się nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Dopóki decyzja nakazująca rozbiórkę pozostawała w obrocie prawnym, zachodziło domniemanie jej zgodności z prawem, a organy administracji publicznej były obowiązane do jej realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że do wzruszenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia właściwy jest tryb wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że umorzenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji w sprawie nakazu rozbiórki, oznaczało uchylenie czynności egzekucyjnych. Niezrozumiałe zatem jest twierdzenie G. P., że na organach administracji publicznej ciążył obowiązek potraktowania wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania jako złożonego w trybie art. 60 § 2 u.p.e.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę kasacyjną wniósł G. P. (dalej także: skarżący kasacyjnie, wnoszący skargę kasacyjną).

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a.) przez niewłaściwą ocenę, dotyczącą naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego, polegającego na zaniechaniu zastosowania art. 60 § 1 i 2 u.p.e.a. Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), przez błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 60 § 2 u.p.e.a., polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. P. wskazał, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. daje możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Co więcej, zgodnie z art. 60 § 2 u.p.e.a. po umorzeniu postępowania egzekucyjnego dopuszczalne jest uchylenie czynności egzekucyjnych, w tym postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jak stwierdził skarżący kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że art. 60 § 1 u.p.e.a. nie ma zastosowania w sprawie G. P. – ze względu na brzmienie art. 59 § 1 pkt 9 i art. 59 § 2 u.p.e.a. Sąd I instancji naruszył tym samym przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w stosunku do niewłaściwie określonego kręgu adresatów stanowi rażące naruszenie prawa. Jako nieuprawnione ocenił wnoszący skargę kasacyjną stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że właściwy do wzruszenia postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest tryb wznowienia postępowania. Art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z oczywistych względów sprawa nie dotyczy orzeczenia sądowego. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest oparte na tytule wykonawczym, wystawionym przez wierzyciela (w treści skargi kasacyjnej, w wyniku omyłki redakcyjnej: zobowiązanego) na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a. (w treści skargi kasacyjnej, w wyniku omyłki redakcyjnej: "ustawy wywłaszczeniowej"). Wierzycielem tym nie zawsze jest zaś organ administracji publicznej. W związku z tym, tytuł wykonawczy nie może być uznany za decyzję (postanowienie).

Jak podniósł skarżący kasacyjnie, umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje, co do zasady, uchylenie czynności egzekucyjnych. Skoro zgodnie z art. 60 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje w razie potrzeby postanowienie dotyczące uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego, powinno zostać wydane postanowienie o uchyleniu postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Grzywna ta powinna być zwrócona i należy wymusić to na organie administracji publicznej, wydając stosowne postanowienie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, ze art. 60 § 2 u.p.e.a. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż zachodzą wyjątki określone w art. 59 § 1 pkt 9 i art. 59 § 2 wskazanej ustawy. Tymczasem, wyjątki te w żadnej mierze nie dotyczą sprawy G. P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) do postanowień stosuje się odpowiednio, między innymi, art. 145 i art. 156 K.p.a.

Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, a więc jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdza, że aby określić czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny, jaki istniał w momencie wydawania kontrolowanej decyzji. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest spełniona wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Jak wynika z art. 26 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną wszczyna się na podstawie tytułu egzekucyjnego wystawionego przez wierzyciela. Wierzycielem zaś w rozumieniu u.p.e.a. jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Wierzycielem może więc być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ wykonujący funkcje władcze. Nie może być nim ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego. Za zobowiązanego należy zaś w świetle art. 1a pkt 20 u.p.e.a. uznać, w szczególności, osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Jednym ze środków egzekucyjnych, zgodnie z art. 1a pkt 12 lit b u.p.e.a. jest grzywna w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że należy wyróżnić czynności egzekucyjne o znamionach czynności procesowych oraz czynności egzekucyjne o znamionach materialno-technicznych.

Art. 59 § 1 u.p.e.a. zawiera wyliczenie przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Zgodnie zaś z art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się na żądanie wierzyciela. Natomiast z art. 59 § 2 1 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Jak wynika z art. 60 § 1 zd. 1 u.p.e.a., umorzenie postępowania egzekucyjnego, powoduje co do zasady uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w których umorzenie postępowania egzekucyjnego miało miejsce na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 lub art. 59 § 2 u.p.e.a. Z kolei jak stanowi art. 60 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje w razie potrzeby postanowienie dotyczące uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Innymi słowy, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego następuje w typowych sytuacjach z mocy samego prawa. To dopiero "w razie potrzeby" organ egzekucyjny wydaje odrębne postanowienie dotyczące uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Potrzebę wydania takiego postanowienia mogą uzasadniać w szczególności wątpliwości w przedmiocie rzeczywistych skutków wywołanych umorzeniem postępowania egzekucyjnego, a także interes prawny uczestników umorzonego postępowania albo osób trzecich (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2004 r., sygn akt. III SA 916/02, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ egzekucyjny, po umorzeniu postępowania egzekucyjnego powinien podjąć z urzędu czynności usuwające skutki dokonanych czynności egzekucyjnych. Ustawodawca w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego zastosował bowiem jednolitą sankcję w postaci uchylenia czynności egzekucyjnych bez względu na to, jaki charakter mają te czynności (czy są to czynności prawne czy faktyczne). Sankcja ta jest ukierunkowana na wyeliminowanie następstw prawnych działania podmiotów podejmujących czynności egzekucyjne. W konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego następuje przywrócenie stanu istniejącego przed wszczęciem egzekucji. Zatem w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego wierzyciel jest zobowiązany do zwrotu zobowiązanemu wyegzekwowanych należności. Stąd skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego powinien być zwrot kwoty wyegzekwowanej lub wpłaconej dobrowolnie grzywny w celu przymuszenia. W tym przedmiocie organ egzekucyjny nie wydaje żadnego postanowienia. Nie przewiduje tego bowiem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrot wspomnianej kwoty stanowi czynność faktyczną (materialno-techniczną).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Oceny tej nie kwestionował również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że kwestią podlegającą badaniu przez organy administracji publicznej było to, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] października 2007 r. (znak [...]) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena postępowania organów administracji publicznej dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była prawidłowa, gdyż w świetle stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kontrolowanego postanowienia, jego wydanie nie odbyło się z naruszeniem prawa, a tym bardziej z jego "rażącym" naruszeniem.

Sąd I instancji stwierdził, że do wzruszenia postanowienia z dnia [...] października 2007 r. właściwy jest tryb wznowienia postępowania, wynikający z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., z czym nie zgodził się wnoszący skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano wyżej, decyzja (postanowienie) jest wydane w oparciu o inną decyzję wtedy, gdy wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Postanowienie z dnia [...] października 2007 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mogłoby zostać wydane bez wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak [...]), utrzymanej w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. (znak [...]), a następnie uchylonej w dniu [...] lipca 2010 r. na mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Nr [...]) o wznowieniu postępowania.

W związku z przytoczonymi wyżej definicjami ustawowymi wierzyciela i zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz z regulacją art. 26 § 1 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jakoby tytuł wykonawczy był wystawiany przez zobowiązanego stanowi oczywistą pomyłkę pisarską. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że tytuł wykonawczy nie stanowi decyzji administracyjnej – i to mimo tego, że wystawiany jest zawsze przez organ władzy publicznej. Jednakże fakt, że do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia konieczne było wcześniejsze wystawienie tytułu egzekucyjnego nie zmienia oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postanowienie z dnia [...] października było wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2007 r., a następnie uchyloną.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 60 § 2 u.p.e.a. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż zachodzą wyjątki określone w art. 59 § 1 pkt 9 i art. 59 § 2 wskazanej ustawy nie odpowiada treści uzasadnienia do skarżonego kasacyjnie wyroku. Sąd I instancji wskazał bowiem w tym uzasadnieniu, że po umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dochodzi do uchylenia czynności egzekucyjnych z mocy prawa, co wynika z art. 60 § 1 u.p.e.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powoduje to, że niezrozumiałe jest żądanie uchylenia postanowieniem (na podstawie art. 60 § 2 u.p.e.a.) uchylonych już wszak z mocy prawa czynności. Regulacje art. 59 § 1 pkt 9 i art. 59 § 2 u.p.e.a. wskazano jedynie, aby wyczerpująco opisać stan prawny; nie odniesiono ich do rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Bezprzedmiotowe byłoby bowiem postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych, skoro czynności te zostały już uchylone.

Zgodnie z tym, co wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla ponadto, że następstwem umorzenia postępowania egzekucyjnego powinien być zwrot, w postaci czynności materialno-technicznej, kwoty wyegzekwowanej lub wpłaconej dobrowolnie grzywny w celu przymuszenia. Na marginesie dodać należy, że w przypadku wyrządzenia szkody przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.