Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 14, art. 29, art. 27, art. 28e, art. 33, art. 7 par. 2, art. 127
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2, w związku z art. 144 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.

z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej K.p.a., art. 18 i art. 23 § 3 i § 4 pkt 1 oraz art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, ze zm.), dalej u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. S. (określanego dalej jako "Skarżący") na postanowienie Wójta Gminy [...]

z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. Pan B. S. złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zwrot pobranych opłat, powołując się na art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Skarżący podniósł, że nie jest najemcą ani innym posiadaczem nieruchomości, której dotyczy obowiązek administracyjny, objęty grzywną w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł

o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Pan B. S. złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w przedmiocie usunięcia odpadów nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania z terenu posesji pod adresem [...], gmina [...]. Skarżący jako podstawę umorzenia podał art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie ani pozostałe przesłanki umorzenia wskazane w u.p.e.a., które mogłyby stać się podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. wskazano zobowiązanego B. S. jako posiadacza odpadów,

a ewentualne późniejsze zdarzenia skutkujące np. utratą posiadania nieruchomości, na której są składowane odpady, nie stanowi podstawy do zmiany osoby zobowiązanej.

Postanowienie zostało doręczone stronie 22 kwietnia 2021 r. W dniu 27 kwietnia 2021 r. (data stempla pocztowego), Pan B. S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, powołując się na art. 59 § 5, w zw. z § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a., wnosząc o jego uchylenie

i orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu Skarżący powołał się na okoliczność – w jego ocenie powodującą zasadność umorzenia egzekucji – utraty posiadania nieruchomości z dniem [...] grudnia 2019 r., twierdząc że w związku

z tym egzekucja tegoż niepieniężnego obowiązku stała nie niewykonalna. Z tego względu Skarżący zakwestionował prawidłowość wydania dwóch kolejnych tytułów wykonawczych na kwoty 4000 zł i 5000 zł, dotyczących grzywny w celu przymuszenia.

Pismem z dnia 6 maja 2021 r. Wójt Gminy [...] przekazał zażalenie strony do Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w [...] przytoczyło treść art. 59 § 1 u.p.e.a., wskazując że postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo

w części, m.in. w przypadku niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (odpowiednio pkt 1 i 2 tego przepisu).

Przedstawiając stan sprawy organ podał, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] nakazał posiadaczowi odpadów Panu B. S. usunięcie odpadów wyszczególnionych w tej decyzji, z terenu posesji położonej w m. [...] gmina [...],

dz. ewid. [...], jako miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania tych odpadów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy wymienioną decyzję Wójta Gminy [...]. Wobec niewykonania obowiązku wskazanego w tej decyzji, pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] skierował do Pana B. S. upomnienie, a następnie w dniu [...] czerwca 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący ten obowiązek i skierowano go do Skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, by decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, aby zobowiązany wykonał obowiązek nałożony tą decyzją (tj. usunął odpady składowane na działce o nr ewid. [...]).

W ocenie Kolegium brak jest podstaw do uznania, że zaszła niewykonalność, bowiem fakt ewentualnej utraty posiadania nieruchomości, na której były składowane odpady, nie stanowi podstawy do uchylenia czynności egzekucyjnych, umorzenia postępowania oraz uznania, że obowiązek usunięcia odpadów jest niemożliwy do wykonania. Dopóki bowiem w obrocie pozostaje ostateczna decyzja, nakładająca na zobowiązanego obowiązek obejmujący usunięcie odpadów, Pan B. S. jest podmiotem odpowiedzialnym za realizację tego obowiązku i usunięcie odpadów.

Dalej Kolegium argumentowało, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego, o której stanowi art. 59 § 1 pkt 2 ustawy u.p.e.a. musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Odwołując się do poglądów wyrażonych

w orzecznictwie organ wywodził, że niewykonalność obowiązku nałożonego ostateczną decyzją zachodzi, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku istnieje, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią

o niewykonalności obowiązku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/19).

Za niewykonalnością obowiązku nie przemawiają trudności leżące po stronie zobowiązanego, w tym ewentualny brak tytułu prawnego do nieruchomości na której składowane są odpady, zwłaszcza że po pierwsze - umowa udostępnienia terenu została rozwiązana na mocy porozumienia stron, a po drugie — obowiązek usunięcia odpadów został prawomocnie (ostatecznie) orzeczony przed datą rozwiązania umowy udostępnienia nieruchomości i strona była świadoma nałożonego na nią obowiązku.

Z tego względu oraz z uwagi na niestwierdzenie innych podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego SKO zaaprobowało zaskarżone postanowienie.

W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie, zwłaszcza przez uzależnienie jego zastosowania od subiektywnej strony podmiotowej oraz przez niedostrzeżenie, że utrata wszelkiego władztwa nad rzeczą uniemożliwia fizyczne ingerowanie w cudzą rzecz;

2. naruszenie art. 119 u.p.e.a., w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wobec strony, która trwale utraciła władanie rzeczą, z którą związane jest wykonanie obowiązku;

3. naruszenie art. 119 u.p.e.a., wskutek jego błędnego, contra legem zastosowania, w sytuacji gdy obowiązek może spełnić wyłącznie inna osoba, a ponadto wobec charakteru zobowiązania i nieskuteczności grzywny celowe jest zastosowanie wykonania zastępczego;

4. naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o zmianę zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny celem przymuszenia na wykonanie zastępcze.

Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów sprawy, w tym dołączonych do skargi oraz o przesłuchanie Skarżącego na okoliczności wskazane w skardze.

W uzasadnieniu skargi Skarżący powołując się na umowę użyczenia wyjaśnił, że nigdy nie był właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budowla wzniesiona z materiałów uznawanych za odpady, lecz jedynie korzystał z niej

w ramach umowy użyczenia. Umowa przewidywała możliwość naniesienia nakładów na użyczoną nieruchomość, jak choćby wzniesienia budowli, jednak nie upoważniała do usunięcia dokonanych nakładów ani w trakcie ani po jej zakończeniu.

Umowa została rozwiązana zgodnym postanowieniem obu stron. Z uwagi na to, że B. S. z dniem [...] grudnia 2019 r. utracił w ten sposób posiadanie nieruchomości, której dotyczy nałożony obowiązek usunięcia odpadów, nie może wykonać tegoż usunięcia. Wobec tego postępowanie winno zostać umorzone, gdyż wskutek zaistniałej zmiany podmiotowej B. S. nie jest już stroną postępowania, wobec której nałożony jest egzekwowany obowiązek.

W ocenie Skarżącego utrata posiadania nieruchomości, w sposób obiektywny uniemożliwia dokonanie bez zgody aktualnego posiadacza jakichkolwiek czynności względem zabudowań znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Dokument rozwiązania umowy nie został zakwestionowany co do swej autentyczności lub skutku prawnego, tak samo nie była kwestionowana okoliczność utraty posiadania nieruchomości przez zobowiązanego w chwili nałożenia grzywien.

Dalej Skarżący wywodził, że skoro przepis art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest podstawą prawa administracyjnego - nie zaś karnego czy cywilnego, to rozważania na temat zamiaru lub świadomości, jak to czyni SKO w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie powinny mieć miejsca. Organ powinien ocenić wyłącznie czy obowiązek niepieniężny jest niewykonalny. Przyczyną uniemożliwiającą wykonanie jest brak posiadania - czyli brak wykonywania władztwa nad nieruchomością.

W kontekście stanowiska, że utrata władztwa nad rzeczą stanowi przedmiotową przesłanką spełniającą sankcję z art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. Skarżący wywodził, że nie może być przedmiotem oceny organu strona podmiotowa czynności prawnej, która doprowadziła do utraty posiadania, bowiem odpowiedzialność w prawie administracyjnym nie opiera się na zasadzie winy, ale na fakcie naruszenia obowiązku prawnego; stanowi odpowiedzialność przedmiotową i ex lege (por. M. Rogalski, Aksjologia administracyjnych kar pieniężnych, [w:] J. Zimmermann (red.), Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, Warszawa 2017, s. 1198).

Utrata władztwa nad rzeczą w chwili orzekania o nałożeniu grzywny uchyla przedmiotową podstawę jej nałożenia.

Skarżący podkreślił, że od początku sprawy nie był on osobą uprawnioną do usunięcia tej części materiałów uznanych przez organ administracji jako odpady, które stały się częścią budowli posadowionej na nieruchomości. Budowla ta stanowi bowiem nakład na nieruchomość, zaś zgodnie z treścią umowy użyczenia - nakłady miały pozostać na nieruchomości w chwili zakończenia umowy. Usunięcie ich bez zgody właściciela nie należało do kompetencji Skarżącego.

Dalej Skarżący podkreślił, że po rozwiązaniu umowy nakłady miały pozostać na nieruchomości, co uniemożliwia wykonanie obowiązku, bowiem wejście na cudzą nieruchomość bez zgody właściciela i wbrew umowie zniszczenie budowli nie byłoby działaniem zgodnym z prawem.

Przepis art. 119 w § 2 u.p.e.a. wskazuje, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie Skarżącego skoro egzekucja trwa wiele miesięcy

i ponawiane grzywny nie dały rezultatu, nadto Skarżący utracił posiadanie nieruchomości, nie było celowym stosowanie grzywny ale wykonania zastępczego.

Organ administracji - Wójt, zgodnie z informacjami przekazanymi przez stronę, celowo stosuje i będzie ponawiać grzywny aby wyrządzić jak największą szkodę majątkową Skarżącemu, co wynika z konkurowania podczas wyborów samorządowych między aktualnie sprawującym urząd Wójtem a Skarżącym.

Nadto wywodził, że grzywna powinna służyć wyłącznie pomocniczo,

w sytuacjach gdy - jak to określa przepis - obowiązek niepieniężny może wykonać tylko zobowiązany. Rozbiórka budowli jest możliwa do wyegzekwowania w drodze wykonania zastępczego i Skarżący nie broni się przed zastosowaniem tegoż środka. W Jego ocenie fakt bezskutecznego nałożenia kolejnych grzywien w okresie ponad roku trwania postępowania pozwala na zastosowanie wykonania zastępczego. Celowość innego niż grzywna środka ma pierwszeństwo.

Zdaniem Skarżącego postępowanie winno być umorzone również na podstawie art. 59 §1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż od dawna na nieruchomości nie ma odpadów, które można by usunąć w myśl nałożonego obowiązku. Na nieruchomości znajduje się budowla, czyli obiekt podlegający prawu budowlanemu. Na tym stwierdzeniu Skarżący oparł konkluzję, że odpowiednią byłaby decyzja o rozbiórce, a nie o usunięciu odpadów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Sąd na wstępie wskazuje, że złożoną w sprawie skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a"). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego lub procesowego, w sposób odpowiednio - mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie z [...] lipca 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego.

II. Wskazać przy tym należy, że o ile stanowisko wierzyciela wiązało organy egzekucyjne obu instancji co do treści ich rozstrzygnięcia, to Sąd, rozpoznając skargę na postanowienia tych organów, w ramach swojej kognicji, dokonuje samodzielnej oceny twierdzeń Skarżącego, a więc winien zbadać, czy wierzyciel prawidłowo uznał, że będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego zobowiązanie istniało, czy poddawało się egzekucji administracyjnej, a następnie przejść do oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów egzekucyjnych. Takie stanowisko potwierdzone jest

w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2012 r.,

II GSK 1490/10, z 11 marca 2011 r., II FSK 1904/09; z 4 lutego 2011 r., II GSK 216/10; z 17 września 2014 r., II GSK 1140/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl. – dalej CBOSA). Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy powoływanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z perspektywy tej ustawy należy stwierdzić, że zasadne jest stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego, powodując niezasadność skargi.

III. W skardze zostały postawione zarzuty naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 1 tej ustawy.

Stosownie do treści art. 60 § 1 u.p.e.a. umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1-8 powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 59 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym, postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany

z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Zaistnienie jednej z powyższych przesłanek obliguje (zobowiązuje) organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast żadne inne przyczyny nie mogą skutkować jego umorzeniem.

Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się

z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Nie wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są faktycznie trwałymi przeszkodami w jego prowadzeniu. Jako przesłankę umorzenia kwalifikuje się istotne wady postępowania egzekucyjnego, których nie sposób sanować w tym samym postępowaniu (np. brak upomnienia zobowiązanego, mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu). W takim przypadku umorzenie nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Wskazuje się ponadto na podział przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymieniając przyczyny nieprzemijające oraz przemijające, czyli takie, które mogą ustąpić, np. brak majątku zobowiązanego. Istotny jest podział na przyczyny merytoryczne i formalne, a to z uwagi na dopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego po jego uprzednim umorzeniu (zasadniczo ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest dopuszczalne, jeżeli wcześniej umorzenie nastąpiło z przyczyn formalnych). Do przesłanek umorzenia o charakterze merytorycznym, czyli takich, które dotyczą egzekwowanego obowiązku, zaliczyć należy wykonanie oraz wygaśnięcie obowiązku. Natomiast do przyczyn natury formalnej można zaliczyć np. brak uprzedniego upomnienia (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, Lex 2010, s. 498).

Z drugiej strony w razie niewystąpienia żadnej z przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych w analizowanym przepisie, organ egzekucyjny nie może orzec o jego umorzeniu. Przy czym, co istotne użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Zatem tylko ustawa może określać inne, niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1 - 9 u.p.e.a. podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Ocena, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania sprawy przez organ egzekucyjny. Zaakcentować także trzeba, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego zobowiązany jest bowiem do wskazania jednej z przyczyn (przesłanek), o których mowa w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że Skarżący pomimo, iż wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego, to - jak wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy - nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego przewidzianych przez ustawodawcę

w art. 59 § 1 u.p.e.a., która nakazywałaby organowi podjęcie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do Skarżącego.

IV. Odnosząc się do przedstawionego przez Skarżącego zarzutu niewykonalności obowiązku wskazać należy, że Skarżący nie wykazał, że powstała niewykonalność o charakterze obligującym do umorzenia postępowania. Według Skarżącego "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie wynikała z faktu utraty przez Skarżącego posiadania nieruchomości, której dotyczy obowiązek usunięcia odpadów nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania (tj. terenu posesji pod adresem [...], gmina [...]), dochodzony w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd jednak nie podziela tych argumentów. Przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego nałożonego na stronę musi mieć charakter obiektywny.

Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć techniki. Bez znaczenia są ewentualne utrudnienia czy koszty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lutego 2006 r. II OSK 509/05, 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1163/10 oraz z 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1603/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/GD 643/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 113/09, CBOSA).

Ma rację organ twierdząc, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym i nieusuwalnym.

"Niewykonalność obowiązku może być trwała lub tylko czasowa, przy czym tylko przy trwałej niewykonalności istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego" (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt

II SA/Lu 486/12, por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11 października 1999 r., I SA/Lu 842/98, Lex Polonica nr 347491CBOSA). Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonanie

z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Przeszkody skutkujące niewykonalnością obowiązku mogą mieć więc charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Natomiast z przyczyn prawnych obowiązek jest niewykonalny wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku.

Trafnie też organ podkreślił, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym (np. z uwagi na wyłączenia, o których mowa w art. 14 u.p.e.a., dotyczące osób korzystających

z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych), a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej lub, gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony (P. Pietrasz [w:] J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj: Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Wrocław 2008 r., str. 225).

W literaturze prawniczej podnosi się, że skoro niewykonalność obowiązku

o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania, to jeżeli ma ona charakter tymczasowy to postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone. Wyraźnie przy tym podnosi się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się (np. zły stan zdrowia zobowiązanego, w przypadku gdy obowiązek należy wykonać osobiście). Nie stanowi przykładu faktycznej niemożności negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego

w rozumieniu prawa karnego (C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (w:) D. R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda,

M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji. Komentarz, LEX 2010).

Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie,

w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (P. Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji", Warszawa 2003, s. 131-132). Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red.

M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 257).

Odnośnie do kwestii procesowych stwierdzić należy, że ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, spoczywa na zobowiązanym (Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, WK 2018). Ciężar udowodnienia okoliczności istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1365/07; z dnia

14 maja 2013 r., l OSK 75/13, CBOSA; R. Hauser, A. Skoczyłaś (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 227).

Strona winna wykazać, że taka niewykonalność faktycznie istnieje, a nie wynika z subiektywnego przekonania. Rzeczą organów egzekucyjnych jest ocena, czy okoliczności podnoszone przez stronę powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że względy finansowe nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność obowiązku. W wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt: I OSK 75/13, LEX nr 1329609, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Obowiązek niepieniężny jest niewykonalny, jeżeli jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy

i techniki. (...) Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji

(a w konsekwencji - obowiązku wynikającego z decyzji), ani względy ekonomiczne

i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (...)". Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze

(por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, CBOSA). Nadto

w orzecznictwie odkreśla się, iż trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok NSA

z 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, CBOSA)."

V. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy stwierdzić należy, że skoro (co zostało omówione w powyższym punkcie): za niewykonalnością obowiązku nie przemawiają trudności leżące po stronie zobowiązanego, o niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego, a nadto negatywne stanowiska zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie jest niewykonalnością, to powoływanie się na wygaśnięcie umowy udostępnienia terenu, która została rozwiązana na mocy porozumienia stron, a obowiązek usunięcia odpadów został prawomocnie (ostatecznie) orzeczony przed datą rozwiązania umowy udostępnienia nieruchomości i strona była świadoma nałożonego na nią obowiązku, to okoliczność ta nie kwalifikuje się jako niewykonalność prowadząca do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W wyroku WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., II SA/Gd 581/21, CBOSA Sąd stwierdził, że "Sprzedaż nieruchomości w dniu [...] marca 2020 r., a więc w toku postępowania egzekucyjnego, na etapie rozpoznawania zażalenia od postanawiania nakładającego na oboje zobowiązanych małżonków grzywnę w celu przymuszenia wykonania orzeczonego obowiązku, podobnie jak wcześniejsza darowizna udziału

w prawie własności, nie mogła mieć znaczenia dla określenia osoby zobowiązanej

w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy bowiem jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. W sytuacji, zaś gdy decyzja nakazująca rozbiórkę i wystawiony tytuł wykonawczy skierowane zostały do tego samego podmiotu, to nie można mówić

o jakimkolwiek błędzie dotyczącym osoby zobowiązanej.

Sprzedaż nieruchomości przez skarżących, a wcześniej darowizna części udziałów w nieruchomości synowi, nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanych".

Argumentując z większego na mniejsze - tym bardziej utrata posiadania nieruchomości za zgodną wolą stron, która może być zmieniona, nie przesądza

o niewykonalności obowiązku. Sąd uznaje zatem, że argumentacja Skarżącego jest

w tym zakresie chybiona.

Jednocześnie Skarżący nie wykazał, że istnieją nieusuwalne przeszkody techniczne trwale uniemożliwiające wykonanie obowiązku.

VI.I. W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba wskazać, że zakres działania organu egzekucyjnego jest podwójnie ograniczony.

Po pierwsze z treści art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została wydana w ramach innego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1204/16, LEX nr 2205740). Weryfikacja decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek jest możliwa ewentualnie w odrębnych, administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak

np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.). W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane.

W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Powyższe wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Badanie,

o którym mowa wyżej ma charakter formalny i obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1908/18 (Legalis nr 2232525), z 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2539/14 (Legalis nr 1509879), wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2020 r., II SA/Kr 891/20, CBOSA).

Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby

to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.

W kontrolowanej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony wobec Skarżącego przez uprawniony organ (karta 123 i nast. akt sprawy),

po przeprowadzeniu prawidłowego – z perspektywy normatywnej – postępowania,

w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. ani art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Argumenty Skarżącego kwestionujące decyzję z dnia [...] listopada 2018 r.,

w której wskazano zobowiązanego B. S. jako posiadacza odpadów nie dotyczą zatem podstępowania egzekucyjnego ale oceny tej decyzji.

Po drugie ograniczenie zakresu działania organu egzekucyjnego wynika z faktu, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów, niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2007 r. sygn. akt: III SA/Wa 1151/07, Lex nr 441253). To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. opiera swój zarzut (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2007 r. sygn. akt: I OSK 522/07, Lex nr 374393).

Zarzuty i inne środki zaskarżenia przysługujące zobowiązanemu w toku postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 524/12,

Lex nr 1356323) stwierdził: "Zasadą jest, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach

i w trybach przewidzianych przez przepisy k.p.a. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem

w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego. Kwestionowanie zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest zdecydowanie spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut

w postępowaniu egzekucyjnym nie jest środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem merytoryczne zarzuty zgłoszone do takiej decyzji są niedopuszczalne na tym etapie postępowania." Również w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 2094/14, LEX nr 1636864, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ostatecznej decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności (art. 16 § 1 k.p.a.) i decyzja ta wiąże erga omnes, a w szczególności wiąże zobowiązanego, więc jeżeli zobowiązany twierdzi, że decyzja ta była niewykonalna

w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, to trybem, w którym można zweryfikować to twierdzenie jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji uregulowany

w art. 156-159 k.p.a., a nie postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone

w sprawie przymusowego wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją. Organ egzekucyjny zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do realizacji wynikającego z niej obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1908/18 z dnia 23 lipca 2019 r.).

W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez u.p.e.a. nie można oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku ani prawidłowości toku postępowania administracyjnego, w którym obowiązek ten został orzeczony.

VI.II. Odnosząc się bardziej szczegółowo do błędu co do osoby zobowiązanego, co zdaje się sugerować Skarżący, Sąd wskazuje, że przepisy u.p.e.a. wyznaczyły granice rozpoznawania sprawy, które winny być respektowane przez organ egzekucyjny. Prowadzenie egzekucji to bowiem proces, na którego poszczególnych etapach uczestnikom, w tym zobowiązanemu, ustawodawca zagwarantował odpowiednie środki ochrony prawnej. Tym samym inne kwestie podnoszone przez Skarżącego, wykraczające poza zakres jego wniosku, a np. mieszczące się w zakresie zarzutów, wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania, bowiem jego zakres i kierunek rozstrzygania określa wniosek o umorzenie postępowania podniesiony przez Skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje

w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego nie wynika wprost, od którego momentu rozpoczyna się bieg wskazanego powyżej terminu. W doktrynie przyjmuje się, że momentem tym jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, a w przypadku zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 i 8 u.p.e.a. - moment doręczenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego

(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 1030/09, Lex nr 554894; Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2008,

s. 407).

Jedynie dodatkowo Sąd wskazuje, że błąd co do osoby zobowiązanego może wiązać się z kwestią nierozróżnienia tych właśnie podmiotów. Jak wynika bowiem

z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien wskazywać osobę zobowiązanego. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że z błędem co do osoby zobowiązanego mamy do czynienia wówczas, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązanego określono osobę, na której nie ciąży obowiązek spełnienia określonego świadczenia, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia egzekwowanego obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Wyjaśnić nadto należy, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy, jednak zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W ocenie Sądu, przepis ten ustanawia wyłącznie zasady i warunki obciążenia nowego podmiotu (nabywającego wskutek czynności cywilnoprawnych prawo zobowiązanego) obowiązkiem administracyjnym związanym z rzeczą, która zmieniła właściciela. Przewidziane we wskazanym przepisie kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w przypadku przejścia obowiązku na następcę prawnego oznacza, że nie ulega ono ani zawieszeniu, ani umorzeniu. Natomiast zachowanie w mocy dokonanych czynności egzekucyjnych służy temu, aby możliwe było, bez potrzeby powtarzania tych czynności, zrealizowanie zastosowanych w ich wyniku środków egzekucyjnych wobec następcy prawnego. Postępowanie egzekucyjne powinno być zatem kontynuowane wobec następcy prawnego, a nie wobec pierwotnego zobowiązanego, co nie daje jednak podstawy do umorzenia postępowania w stosunku do niego.

Istotne jest, iż w myśl art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 1243/16,

w CBOSA). Nie zachodzą zatem przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Warunkiem zastosowania dalszych środków egzekucyjnych w postępowaniu kontynuowanym wobec następcy prawnego jest wystawienie i skierowanie do organu egzekucyjnego nowego tytułu wykonawczego wraz z urzędowym dokumentem wskazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego (art. 28a zd. drugie P.p.s.a.).

W konsekwencji, okoliczność zmiany kręgu właścicieli nieruchomości w toku postępowania egzekucyjnego ma znaczenie dla dalszych czynności egzekucyjnych,

a nie ma wpływu na byt tego postępowania prowadzonego wobec poprzednich właścicieli, wskazanych jako podmioty zobowiązane zarówno w decyzji zobowiązującej do wykonania obowiązku, jak i tytule wykonawczym wszczynającym to postępowanie.

VI.III. Odnosząc się do twierdzeń skargi, że postępowanie winno być umorzone również na podstawie art. 59 §1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż od dawna na nieruchomości nie ma odpadów, które można by usunąć w myśl nałożonego obowiązku, a znajduje się budowla, czyli obiekt podlegający prawu budowlanemu, z czego Skarżący wywodził stanowisko, że właściwym powinna być decyzja o rozbiórce, a nie o usunięciu odpadów, Sąd wskazuje, że w istocie są to zarzuty skierowane do prawidłowości decyzji. Nie mogą być one zatem skutecznie odnoszone w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, której przykłady zostały wskazane w pkt VI.I. uzasadnienia "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie

i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2007 r., sygn. II SA/Gl 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie decyzji będącej podstawą obowiązku, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. Organ prawidłowo ustalił, że określony w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie został wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonego obowiązku. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego

w decyzji obowiązku doprowadził do sytuacji, w której organ egzekucyjny był zobligowany do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji.

VI.IV. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że nawet fakt podejmowania działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym,

m. in. wznowienia postępowania administracyjnego, sam w sobie nie powoduje konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego ani także innego rodzaju przeszkody w jego kontynuowaniu. Gdyby bowiem przyjąć, że jedynie samo prawdopodobieństwo wyeliminowania w przyszłości decyzji, w której ustalony został egzekwowany obowiązek miało przemawiać za zawieszeniem tego postępowania, wówczas w znacznym stopniu deprecjacji uległby cel, którym pozostaje doprowadzenie do wykonania obowiązku. Ustawodawca dopuszczając możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego w nadzwyczajnym jego trybie oraz postępowania egzekucyjnego w administracji świadomie podejmuje ryzyko ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, dążąc do uniknięcia brzemiennych w skutki konsekwencji niewykonania dochodzonego obowiązku (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 14 lipca 2016 r., II FSK 1637/14 - Finanse Komunalne 2017, z. 9, s. 75-76; por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 kwietnia 2016 r., I SA/Sz 1298/15 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 385/17, CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2021 r., I SA/Po 677/21, CBOSA).

VII. Dodatkowo, zarzut z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. dotyczy niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji, jak i niewykonalności obowiązku, która powstała przed wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 9 maja 2007 r. sygn. II OSK 716/06, Lex nr 501212). W sytuacji, gdyby niewykonalność miała istnieć przed wydaniem decyzji, oznaczałoby to, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności, zawarta w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. niewykonalność decyzji o trwałym charakterze.

VIII. Odnośnie do twierdzenia Skarżącego, że odpowiednim byłoby wykonanie zastępcze wskazać należy, że na podstawie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organ egzekucyjny może zatem stosować równocześnie kilka środków egzekucyjnych. Natomiast wybór środków egzekucyjnych, które mają być zastosowane w konkretnym przypadku, powinien zostać dokonany w taki sposób, aby doprowadzić do wykonania obowiązku, bez potrzeby stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. Organ egzekucyjny powinien zrezygnować ze stosowania tych środków, które są bardziej uciążliwe dla zobowiązanego, jedynie wtedy, gdy osiągnięcie celu egzekucji jest możliwe przy wykorzystaniu niektórych środków egzekucyjnych.

Specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, iż zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla zobowiązanego jako dokuczliwe. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Organ prowadzący postępowanie powinien w konkretnej sprawie ocenić, który

z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2017 r., I SA/To 88/17).

Zważyć należy, że istotą wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego jest to, że organ egzekucyjny zleca innemu niż zobowiązany podmiotowi wykonanie czynności zastępowalnych, czyli nie wymagających osobistego działania zobowiązanego, ale na jego koszt i niebezpieczeństwo. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego skutkuje tym, że wygasa pierwotny obowiązek dokonania przez zobowiązanego określonej czynności, natomiast pojawia się wtórny obowiązek zapłacenia kosztów wykonania zastępczego, podlegający egzekucji w przypadku nieuiszczenia kosztów w terminie (por. System egzekucji administracyjnej pod red.

J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicza, Warszawa 2004). W celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 u.p.e.a. organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.

W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji,

a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych. Wykonanie zastępcze nie oznacza zatem braku zaangażowania zobowiązanego. Skarżący nie mógłby się uwolnić od pewnych czynności i ryzyka dalszych grzywien związanych

z wykonaniem ewentualnych obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie podziela oceny Skarżącego. Nie można a priori uznać, że wykonanie zastępcze będzie zawsze środkiem mniej uciążliwym niż grzywna w celu przymuszenia. Jak wyżej wskazano, istotą wykonania zastępczego jest, bowiem zlecenie innej osobie wykonania egzekwowanej czynności za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.). Tak ustalony koszt może być wielokrotnie wyższy niż wykonanie czynności osobiście przez zobowiązanego. Tymczasem nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny

w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, nawet grzywny uiszczone lub ściągnięte

w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W ocenie Sądu nie jest zatem zasadny zarzut oparty na przesłance "zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego". Istotą tego zarzutu jest stwierdzenie, że organ egzekucyjny spośród kilku możliwych środków, z których każdy prowadziłby do osiągnięcia tożsamego rezultatu, wybrał środek powodujący największą dolegliwość dla zobowiązanego. Dla skuteczności takiego zarzutu, zobowiązany musiałby wykazać w pierwszej kolejności, że organ egzekucyjny miał

w ogóle wybór jednego z kilku środków zmierzających bezpośrednio do realizacji zabezpieczenia. Ponadto powinno zostać wykazane, że organ egzekucyjny wybrał środek, który w konkretnych okolicznościach okazał się dla zobowiązanego najbardziej dolegliwy (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., III FSK 812/21, CBOSA).

Na marginesie Sąd wskazuje, że ten argument Skarżącego o właściwości wykonania zastępczego jest sprzeczny z twierdzeniem o podstawach do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niewykonalności i braku odpadów. Nadto Skarżący nie wykazał braku odpadów na nieruchomości.

IX. Warto jeszcze zauważyć, że podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. W przypadku postępowania egzekucyjnego chodzi w istocie

o wyegzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji podlegających wykonaniu.

W postępowaniu tym, przy zapewnionej ochronie praw zobowiązanego, dominuje jednak interes wierzyciela (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r.,

II SA/Kr 682/20, CBOSA).

X. Odnośnie do wniosków dowodowych Skarżącego Sąd zauważa, że z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy te, co do zasady, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok NSA z dn. 13 stycznia 2006 r., II FSK 230/05, CBOSA). Sąd administracyjny - jak to wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. - orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 P.p.s.a., może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów.

Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie wniosek o przesłuchanie Skarżącego. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., I OSK 308/13, CBOSA).

Zgodnie z treścią art.106 § 3 P.p.s.a., Sąd warunkowo może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, tj. jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd uwzględnił wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgłoszonych przez Skarżącego załączonych do skargi, a brak ich wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia omówiono wyżej.

XI. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury egzekucji administracyjnej, uznał, że postanowienie to, w aspekcie zgodności z prawem, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko

w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.