Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2975/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 74/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 23 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 74/15 oddalił skargę Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 23 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w Gminie B., w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] odcinka obwodnicy północnej aglomeracji [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 58.536 zł na rzecz Gminy B. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości oraz powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 2.926,80 zł, jak również zobowiązał Prezydenta Miasta B., jako zarządcę drogi krajowej w mieście na prawach powiatu, do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie, wobec czego stała się ona ostateczna w dniu 21 lutego 2012 r.

Prezydent Miasta B., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wnioskiem z dnia 2 marca 2012 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), zwrócił się do Wojewody [...] o zmianę decyzji z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...], poprzez ustalenie terminu na wypłatę odszkodowania do dnia 30 listopada 2012 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 18 maja 2012 r. odmówił zmiany w/w decyzji Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...]. Na skutek wniesienia przez Prezydenta B. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który decyzją z dnia 11 września 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 18 maja 2012 r. i orzekł o zmianie decyzji Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...] w zakresie pkt 4 w ten sposób, że zobowiązał Prezydenta Miasta B. do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie do dnia 30 listopada 2012 r.

Następnie Prezydent Miasta B. wnioskiem z dnia 24 lipca 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 6 września 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2011 r. wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo. Następnie po przedstawieniu stanu prawnego oraz treści decyzji Wojewody [...] z dnia 3 listopada 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta B..

Prezydent Miasta B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...] jest trwale niewykonalna oraz zarzucił, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 23 września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że w decyzji z dnia 6 września 2013 r. prawidłowo uznano, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687), koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Nie ulega wątpliwości, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie "koszty nabycia nieruchomości pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Przywołany przepis nie określa podmiotu zobowiązanego do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, lecz odsyła w tym zakresie do uregulowań zawartych m.in. w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia – w odniesieniu do dróg krajowych, przez samorząd województwa – w odniesieniu do dróg wojewódzkich, przez samorząd powiatowy – w odniesieniu do dróg powiatowych. Z art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Z kolei art. 3 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że w granicach miasta na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Przywołane przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie określają katalog podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem poszczególnymi kategoriami dróg. Biorąc pod uwagę odesłanie zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uznać należy, iż podmioty te są zobowiązane do ponoszenia kosztów nabywania nieruchomości pod drogi, a więc także do wypłaty odszkodowania.

Powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 1 ust. 2 stanowi, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 tej ustawy do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż do właściwego zarządcy drogi należy zarówno zabezpieczenie, jak i wypłata środków.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której realizacja inwestycji drogowej jest finansowana ze środków budżetu gminy i uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest Gmina B.. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w mieście na prawach powiatu jest prezydent tego miasta, a przepisy prawa nie ustanawiają w tym względzie żadnego wyjątku. W związku z powyższym, nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo zobowiązano Prezydenta Miasta B. do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy B.

Minister Infrastruktury i Rozwoju podał również, iż poza zakresem zainteresowania organów ustalających odszkodowanie pozostaje kwestia obowiązków podatkowych powstałych na skutek wypłaty należnego odszkodowania.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania może dojść do konfuzji podmiotu uprawnionego do jego otrzymania i zobowiązanego do jego wypłaty. Dochodzi wówczas do sytuacji, w której podmiot musi wypłacić odszkodowanie sam sobie. Taka sytuacja nie prowadzi do niewykonalności decyzji, gdyż decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97 LEX nr 47901).

Niewykonalność decyzji jest spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas, a miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.

Reasumując Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że analiza kwestionowanej decyzji i całości akt sprawy nie wskazuje, aby decyzja ta obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadliwością, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu skargi zarzucił brak odniesienia się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej twierdzenia, że kwestionowana decyzja nie może zostać wykonana ze względu na tożsamość podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz podmiotu uprawnionego do jego otrzymania. Wskazał, że budżet wierzyciela jak i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest w istocie tożsamy, co doprowadzi do konfuzji praw, czyli wygaśnięcia zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie. Wypłata odszkodowania zasiliłaby ten sam budżet, z którego wcześniej miałaby wystąpić wypłata tego samego odszkodowania. Z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych, taka czynność jest niemożliwa do faktycznej realizacji i miałaby charakter fikcyjny, przy czym nawet fikcyjna czynność wypłaty odszkodowania w ramach tego samego budżetu będzie rodzić konsekwencje podatkowe. Powstanie bowiem obowiązek uiszczenia podatku od towarów i usług z tytułu odpłatnej dostawy towarów. Z kolei zapłata tego podatku stanowić będzie nieuzasadnione uszczuplenie budżetu Gminy B.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że będąca przedmiotem kontroli zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, które – obok postępowania wznowieniowego – jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyjaśnił, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz wyłącznie bada, czy objęta tym postępowaniem decyzja jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, który uznał, że w sprawie brak jest przesłanek do przyjęcia, że decyzja Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2012 r., zmieniona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2012 r., objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, była obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Za prawidłowe, wbrew zarzutom skargi, przyjął wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym art. 19 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W świetle art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, są finansowane na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, są finansowane – w odniesieniu do dróg krajowych – przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych – przez samorząd powiatowy. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, są finansowane z budżetów tych miast.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołane wyżej przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia 3 listopada 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod budowę drogi krajowej, jest położona w granicach Gminy Miasta B., które jest miastem na prawach powiatu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi krajowej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta B.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niewykonalności decyzji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazał, że niewykonalność decyzji jako przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II). Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z omówionych przypadków. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą niewykonalności.

Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła dla strony niekorzystne skutki ekonomiczne (por. wyroki NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 590/07 LEX nr 484998, z dnia z dnia 29 września 2010r. sygn. akt GSK 686/09 LEX nr 746103).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta B., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nierozważeniu i nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych aspektów przedstawionych w skardze;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli wydanej decyzji nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że dokonując analizy niniejszej sprawy należy mieć na uwadze art. 12 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a cyt. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2012 r. Prezydent Miasta B., działający jako organ miasta na prawach powiatu, został zobowiązany do zapłaty odszkodowania na rzecz Gminy B..

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób obszerny odniósł się do kwestii podmiotów zobowiązanych do finansowania infrastruktury lądowej i na poparcie swoich wywodów przywołał stosowne przepisy prawa oraz orzecznictwo. Istotą skargi była jednak tożsamość podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a w konsekwencji niemożliwość realizacji przedmiotowej decyzji, co skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań bądź odniesienia się zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, do zagadnienia tożsamości zarówno podmiotu, jak i budżetu uprawnionego i zobowiązanego oraz przeprowadzenia tej, z punku widzenia przepisów ustawy o finansach publicznych, fikcyjnej czynności – niemożliwej do zrealizowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie częściowe odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji zawartej w skardze nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd do niektórych kwestii powołanych w skardze stanowi nie tylko naruszenie przepisów, lecz budzi także spore wątpliwości co do wszechstronnego i rzetelnego podejścia do rozpatrywanego zagadnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdza, iż "odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi krajowej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta B.". Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego Skarb Państwa jest osobą prawną, która jednak nie wykonuje działalności gospodarczej samodzielnie. Do gospodarowania mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa powołane są podmioty w tym właśnie celu.

Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Potwierdzeniem powyższego jest art. 23 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto art. 4 pkt 9b1 wprost wskazuje, iż jeżeli w ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W świetle art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miastem na prawach powiatu jest gmina wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Jednocześnie funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu – starosta nie działa na własny rachunek i na swoją odpowiedzialność, gdyż nie stanowi wyodrębnionej jednostki organizacyjnej. Prezydent miasta na prawach powiatu jest organem, zgodnie z art. 11a pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jest organem gminy będącej miastem na prawach powiatu. Wykonując zadania zlecone przez ustawodawcę starosta – prezydent miasta na prawach powiatu w istocie działa jedynie jako organ jednostki samorządowej, zaś gospodarując nieruchomościami, których właścicielem jest Skarb Państwa, działa w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego. Podmiotem wykonującym czynności rozporządzania nieruchomością Skarbu Państwa w imieniu Skarbu Państwa jest zatem de facto gmina (M. Siwiski w glosie do wyroku NSA z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1398/08 wskazuje, że "miasto na prawach powiatu jest wyłącznie gminą wykonującą zadania powiatu (...) Miasto na prawach powiatu nie jest odrębnym podmiotem od gminy").

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, należy przyjąć, iż z uwagi na fakt braku wyodrębnienia majątkowego i organizacyjnego prezydenta miasta działającego jako organ gminy oraz działającego jako statio fisci Skarbu Państwa, niezaprzeczalnie zachodzi tożsamość podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W niniejszej sprawie, wypłata odszkodowania zasiliłaby ten sam budżet, z którego wcześniej nastąpiłaby wypłata. Z uwagi na fakt, że operacje finansowe byłyby przeprowadzane w ramach jednego budżetu, nie doprowadziłyby one do jakiegokolwiek zasilenia budżetu uprawnionego. Uwzględniając przepisy ustawy o finansach publicznych operacja taka jest wątpliwa, gdyż nasuwa problem nie tylko formalny, polegający na ujęciu powyższej operacji w planie dochodów i rozchodów, ale także poddaje pod dyskusję jej zasadność. W ocenie skarżącego kasacyjnie dojdzie do konfuzji praw czyli wygaśnięcia zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie. Podmiotem zobowiązanym do zapłaty jest Prezydent Miasta B. działający jednocześnie jako organ wierzyciela, tj. Gminy B., będącej miastem na prawach powiatu. Z uwagi na tożsamość podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] nakładająca uprawnienia i obowiązki trwale niemożliwe do zrealizowania, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, stawiając wymienione powyżej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzował, na czym zarzucane wadliwości polegały oraz jaki miały one wpływ na wynik sprawy. Powołał przepisy prawa materialnego – art. 33 Kodeksu cywilnego, 23 ust. 1 i art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 11a pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, które nie były w sprawie stosowane. Jedyna argumentacja odnosząca się do przedstawionych zarzutów sprowadza się do kwestii nieustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego w skardze zagadnienia tożsamości podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, co w ocenie autora skargi kasacyjnej oznacza, że zaskarżona decyzja jest trwale niewykonalna i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Wobec tego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ponadto wskazać należy, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki, w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1333/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozważenie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych aspektów przedstawionych w skardze.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podany przepis determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach sprawy, którą w rozumieniu cytowanego przepisu, jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji określa sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis ma charakter formalny – określa warunki jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednego z tych warunków nie spełnia. W orzecznictwie przyjmuje się, że art.141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39). Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, gdy wskazana wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu autora skargi kasacyjnej wskazującego na fakt nierozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii tożsamości podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, wskazać należy, iż pośrednio zagadnienie to zostało ocenione przy badaniu istoty sprawy, tj. określeniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że tożsamość w/w podmiotów nie stoi na przeszkodzie w wypłacie przedmiotowego odszkodowania.

Ubocznie zauważyć należy, iż kwestia finansowania odszkodowania z budżetu miasta na prawach powiatu została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 766/13 (publ. CBOSA).

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. Niezastosowanie środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że konfuzja podmiotu uprawnionego do otrzymania należnego odszkodowania i zobowiązanego do jego wypłaty nie stanowi niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wchodzi tu w grę zarówno niewykonalność faktyczna, jak i prawna (por. B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 672; podobnie Z. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 385). Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga – gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Decyzja jest zatem niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Niewykonalność decyzji oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Musi mieć ona charakter obiektywny. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II GSK 686/09, LEX nr 746103, wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901 oraz wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07, LEX nr 532603).

Jak wyżej wskazano, trwała niewykonalność obowiązku zawartego w decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tego obowiązku są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. W orzecznictwie przyjmuje się, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 590/07, LEX nr 484998).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.