Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 697/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zatrudnienie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr./ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 4 lutego 2016 r. nr XIX/153/16 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy Trzcianka na rzecz skarżącego Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Dnia [...] lutego 2016 r. Rada Miejska (zwana też dalej "Radą Miejską" lub "Organem"), działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."), podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym (zwaną też dalej "Uchwałą"), mocą której stwierdzono, że: "Nie wyraża się zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - panem W. B., zatrudnionym w [...], jak w załączniku do uchwały" (§ 1), wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej (§ 2) oraz że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu Uchwały (stanowiącym załącznik do niej) – przedstawiając w pierwszej kolejności dotychczasowy przebieg postępowania uchwałodawczego – wskazano, że pismem z [...] października 2015 r., znak: [...], Zarząd Powiatu [...] (zwany też dalej: "Zarządem Powiatu") zwrócił się do Rady Miejskiej z wnioskiem "o wyrażenie zgody na odwołanie ze stanowiska [...], radnego Rady Miejskiej. Rada Miejska – po zapoznaniu się z treścią ww. wniosku oraz odpowiedzią z [...] listopada 2015 r. na ów wniosek przygotowaną przez pełnomocnika W. B., adw. K. J. – podjęła uchwałę Nr [...] z [...] listopada 2015 r., w której nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radnym. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski (zwany też dalej "Wojewodą") orzekł nieważność tej uchwały. W zaistniałych okolicznościach Przewodniczący Rady Miejskiej zobowiązał Komisję Spraw Społecznych do przeanalizowania sprawy i wypracowania propozycji stanowiska Rady Miejskiej. Komisja na swoim posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2016 r. ponownie przeanalizowała argumenty przedstawione przez Zarząd Powiatu, kontrargumenty przedstawione przez pełnomocnika W. B., a także zapoznała się z treścią rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...] stycznia 2016 r. oraz z wyjaśnieniami W. B.. W świetle uzyskanych informacji Komisja Spraw Społecznych Rady Miejskiej stwierdziła, że podejmowane przez Zarząd Powiatu czynności nie służą interesowi Szpitala [...] (zwanego też dalej "Szpitalem"), a odsunięcie dyrektora W. B. od pełnienia funkcji kierowniczych dobrze prosperującego Szpitala – zdezorganizowało pracę placówki, uniemożliwiło wykonanie zaleceń mających na celu zwiększenie efektywności świadczonych usług, a przede wszystkim zaszkodziło wizerunkowi Szpitala i wypracowanej przez lata renomie placówki. W rezultacie Komisja negatywnie zaopiniowała wniosek Zarządu Powiatu w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Dalej w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały stwierdzono, że: Rada Miejska dała wiarę ustaleniom Komisji Spraw Społecznych i przychyliła się do jej stanowiska, na co wpływ miała bardzo wnikliwa analiza przedmiotu sprawy przez radnych, członków ww. komisji".

W pozostałej części uzasadnienia Uchwały szczegółowo zrelacjonowano przebieg ww. posiedzenia Komisji Spraw Społecznych Rady Miejskiej. Posiedzenie to, jak wynika z owej relacji, przebiegało w ten sposób, że kolejno odczytywano zarzuty postawione w piśmie Zarządu Powiatu z [...] października 2015 r. – które generalnie dotyczyły "braku rękojmi należytego wykonywania przez W. B. zadań na stanowisku [...], w szczególności w zakresie dysponowania majątkiem szpitala, prowadzenia właściwej polityki kadrowej oraz przestrzegania prawa pacjenta", a w szczegółach obejmowały:

1. Dopuszczenie do powstania wymagalnych, zaległych zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Emerytur Pomostowych, na kwotę [...]zł oraz odsetek ustawowych zwłoki od tej kwoty. Nieregulowanie zobowiązań, mimo uprawomocnienia się [...] decyzji ZUS, skutkuje powiększaniem się zobowiązań szpitala o odsetki ustawowe zwłoki, szacowane wstępnie na kwotę [...] tys. zł. Ostateczna kwota odsetek będzie znana po korekcie ponad [...] tys. dokumentów ZUS w systemie "Płatnik".

2. Dopuszczenie do powstania wymagalnego i zapłaconego odszkodowania na rzecz byłego pracownika Szpitala z tytułu bezprawnego rozwiązania umowy o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne w kwocie [...]zł z odsetkami ustawowymi zwłoki obliczonymi w wysokości [...] zł, i kwotę [...]zł kosztów procesu postępowania sądowego na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2014 r., sygn. akt [...] oraz prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...].

3. Niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2012 r., sygn. akt [...] oraz prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] w przedmiocie przywrócenia byłego pracownika Szpitala do pracy.

4. Niewykonanie w sposób prawidłowy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...], oraz prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie nawiązania z byłym pracownikiem Szpitala umowy o pracę na stanowisku zastępcy dyrektora ds. medycznych.

5. Naruszenie prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej i powstanie z tego tytułu wymagalnego i zapłaconego odszkodowania oraz zadośćuczynienia w kwocie [...]tys. zł na podstawie rozstrzygnięcia Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w Poznaniu z [...] sierpnia 2014 r. Szpital nie przedstawił w terminie 30 dni, licząc od doręczenia orzeczenia ww. Komisji, propozycji wysokości odszkodowania, a zatem wydane [...] sierpnia 2014 r. rozstrzygnięcie stało się tytułem wykonawczym.

6. Naruszenie prawa pacjenta do ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej stwierdzone przez Rzecznika Praw Pacjenta w wystąpieniu z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Szpitala przekazując opinię lekarską podmiotowi nieuprawnionemu, naruszył obowiązki administratora danych osobowych.

7. Nieudzielanie informacji publicznej na wniosek kandydata wyłonionego na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala dotyczącej wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez osobę aktualnie zajmującą to stanowisko na zasadzie powierzenia obowiązków. Działanie to jest niezgodne z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782).

8. Dopuszczenie do powstania nieprawidłowości w zakresie wydatków dotyczących planowanej inwestycji w postaci modernizacji oddziału rehabilitacji Szpitala [...] stwierdzonych na podstawie kontroli przeprowadzonej na zlecenie Zarządu Powiatu w październiku 2015 r.

– a następnie, w odniesieniu do każdego z ww. zarzutów, przedstawiano odpowiedź pełnomocnika radnego W. B. oraz przeprowadzano dyskusję.

Uzasadnienie zaskarżonej Uchwały kończy się stwierdzeniem, że Komisja Spraw Społecznych sformułowała opinię o treści: "W świetle uzyskanych informacji, komisja stwierdza, że podejmowane przez Zarząd Powiatu czynności nie służą interesowi Szpitala – odsunięcie dyrektora W. B. od pełnienia czynności kierowniczych dobrze prosperującego szpitala, dezorganizuje pracę placówki, uniemożliwia wykonanie zaleceń mających na celu zwiększenie efektywności świadczonych usług a przede wszystkim szkodzi wizerunkowi szpitala i nie służy wypracowywanej przez lata renomie placówki. Ponadto komisja nie uzyskała informacji o toczących się, czy też zakończonych postępowaniach sądowych, ani też o złożonych wnioskach w sprawie wszczęcia postępowań prokuratorskich w związku postawionymi zarzutami panu W. B.. Wobec powyższego komisja opiniuje negatywnie wniosek w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (która została pierwotnie zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po [...]) Powiat [...] (zwany też dalej "Powiatem", "Pracodawcą" lub "Skarżącym"), reprezentowany przez Zarząd Powiatu, a zastępowany przez r. pr., wniósł o: (1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały nr [...]; (2) przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów; (3) zobowiązanie Rady Miejskiej oraz Szpitala do przedstawienia dowodów w postaci dokumentów, wskazanych w skardze, ewentualnie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii; (4) zasądzenie od organu administracji, którego czynność została zaskarżona, zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Powołał się przy tym na zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) przez to, iż nie wyrażono w Uchwale zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W. B., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Szpitala.

W uzasadnieniu Skarżący ocenił, że nie zachodzą przesłanki do nieudzielania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, ponieważ wniosek Zarządu Powiatu w tej sprawie opierał się wyłącznie na okolicznościach dotyczących sposobu kierowania szpitalem przez Dyrektora, nie dotyczył natomiast zdarzeń związanych z wykonywaniem przezeń mandatu radnego. Dlatego też udzielenie radnemu W. B. przez Radę Miejską ochrony prawnej przed rozwiązaniem stosunku pracy stanowi nadużycie przysługującego Radzie prawa. Zdaniem Skarżącego, W. B. nie daje rękojmi należytego wykonywania zadań na stanowisku Dyrektora Szpitala, w szczególności z powodu nieprzestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, aktów prawnych wewnątrzzakładowych – regulujących organizację szpitala, wydatkowania środków publicznych wbrew zasadzie efektywności, celowości, przejrzystości i legalności – oraz naruszania praw pacjenta. Przedstawiwszy zarzuty stawiane Dyrektorowi wraz z wykazem dowodów na ich poparcie, autor skargi stwierdził, że Rada Miejska udzielając ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy radnemu W. B. – który dopuścił się zachowań godzących w porządek prawny – sama dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Zarzucił, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. został przez Radę Miejską potraktowany w sposób instrumentalny, jako zabezpieczenie radnego przed utratą zatrudnienia. Tymczasem ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejsze i najbezpieczniejsze sprawowanie funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody pracodawcy w rozwiązaniu tego stosunku bez zgody rady. Ograniczenie to nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Rada ma obowiązek dokonać rzetelnej i obiektywnej oceny okoliczności i podstaw wniosku pracodawcy. Niewyrażenie zgody przez organ stanowiący na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wbrew uzasadnionemu wnioskowi pracodawcy stanowi bezprawną ingerencję rady w jego uprawnienie do zakończenia stosunku pracy. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Skarżący podkreślił, że kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy organ gminy zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też odmówi wyrażenia zgody z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Uchwały w ww. przedmiocie nie można więc podjąć w sposób arbitralny,

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Odmawiając udzielenia zgody na odwołanie radnego, Rada Miejska oceniła okoliczności faktyczne sprawy, w których pracodawca upatruje podstaw dla odwołania [...] [...]. Uznając brak podstaw faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby jego odwołanie, Rada Miejska nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym [...], zatrudnionym w Szpitalu. Motywy odmowy wyrażenia zgody są zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mają oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy te wynikają z treści uzasadnienia skarżonej uchwały, która nie została podjęta w sposób arbitralny, abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę. W dalszej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do poszczególnych zarzutów, a w konkluzji stwierdzono, że Rada Miejska uzasadniając zaskarżoną Uchwałę dokonała szczegółowej analizy podanych przez pracodawcę powodów wypowiedzenia stosunku pracy z radnym W. B., poczyniła własne ustalenia, odwołując się do wyjaśnień pełnomocnika pozwanego oraz przedłożonych dokumentów, uznając je za niewystarczające do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Postanowieniem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 438/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę z uwagi na – jak stwierdził – brak uiszczenia wpisu. Postanowienie to zostało uchylone na skutek uwzględnienia zażalenia Powiatu, w trybie tzw. autokontroli, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 02 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 438/16, a sprawa została zarejestrowana na nowo pod sygn. akt: IV SA/Po 697/16.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że zastrzegł, że jeżeli stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały okaże się niemożliwe z uwagi na upływ czasu, to wnosi o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącego złożył do akt kserokopię dokumentów z toczącego się przeciwko W. B. postępowania karnego. Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżącą w skardze oraz na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; por. też wyrok NSA z 19.05.2011 r., I OSK 301/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej – której przedmiotem jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym, podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), mocą której odmówiono zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W. B. (zwanym też dalej "Radnym"), zatrudnionym w Szpitalu [...] – Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona przez Powiat [...] zasługuje na uwzględnieniem, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Ta konkluzja zasadza się na następujących ustaleniach i rozumowaniach Sądu.

1. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy skarga Powiatu na Uchwałę jest dopuszczalna.

1.1. Skarga została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

1.2. Jest poza sporem, że skarga została poprzedzona wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – Uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu [...] z [...] lutego 2016 r. przesłaną Radzie Miejskiej w [...] przy piśmie Starosty z [...] lutego 2016 r., znak: [...]

1.3. Podobnie nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że zaskarżona Uchwała – mocą której Rada Miejska nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W. B. – narusza interes prawny Powiatu jako jego pracodawcy, skoro zgodnie z art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem.

Oczywiście samo stwierdzenie wystąpienia takiego naruszenia nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje bowiem dopiero wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. (zob. np. wyrok NSA z 08.11.2016 r., II OSK 2806/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

1.4. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pewne wątpliwości mogło natomiast budzić to, czy została spełniona trzecia z wymaganych na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanek dopuszczalności skargi, a mianowicie czy zaskarżona Uchwała jest uchwałą "w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Wątpliwości te wynikają stąd, że podejmowana na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma niewątpliwie charakter oświadczenia woli organu gminy, które w swej istocie zbliża się do prywatnoprawnej instytucji "zgody osoby trzeciej potrzebnej do dokonania czynności cywilnoprawnej" (tu: do rozwiązania stosunku pracy z radnym) w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.").

Tymczasem choć – jak trafnie wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie – nie jest możliwe określenie w sposób generalny, poprzez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które nie mają takiego charakteru (zob. wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA), to jednak dość zgodnie przyjmuje się, że do kategorii aktów "w sprawach z zakresu administracji publicznej" nie należą te spośród uchwał organów gminy, która stanowią w swej istocie oświadczenia woli o stricte cywilnoprawnym charakterze i skutkach. Taka interpretacja miała początkowo wyraźne oparcie normatywne w przepisie art. 20 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.) – w świetle którego przez sprawy z zakresu administracji publicznej, należało rozumieć wszelkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego – ale pomimo uchylenia tej ustawy, nic nie straciła na swej aktualności (zob. szerzej postanowienie WSA z 16.07.2014 r., IV SA/Po 214/14, CBOSA). W podjętej jeszcze pod rządem ww. przepisu uchwale składu siedmiu sędziów z 06 listopada 2000 r. (OPS 11/00, ONSA nr 2/2001, poz. 52) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. W konsekwencji oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego – w tym również wyrażane w formie uchwał organu kolegialnego – nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 26.11.1996 r., SA/Rz 920/96, CBOSA; por. też T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2012, uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo).

1.5. W tym kontekście, istotne podobieństwo instytucji zgody rady gminy potrzebnej do rozwiązania stosunku pracy z radnym, przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g., do instytucji zgody osoby trzeciej na dokonanie czynności cywilnoprawnej, uregulowanej w art. 63 k.c. (w doktrynie tę drugą określa się wręcz mianem "pierwowzoru" tej pierwszej – tak W. Masewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 października 1990, SA/Lu 663/90, OSP 1992 nr 1 poz. 23), mogłoby przemawiać przeciwko uznaniu dopuszczalności przedmiotowej skargi na Uchwałę.

Jednakże mając w szczególności na względzie, iż:

- w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ale i w doktrynie, od dawna i powszechnie przyjmuje się, że uchwały podejmowane na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. są zaskarżalne do sądu administracyjnego;

- jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy",

to Sąd w niniejszym składzie uznał przedmiotową skargę za dopuszczalną.

2. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania tej skargi należy zauważyć, że podstawę jej wydania stanowił przepis art. 25 ust. 2 u.s.g., w myśl którego: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu."

2.1. Brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sytuacji, gdy podstawę rozwiązania stosunku pracy z radnym miałyby stanowić zdarzenia związane z wykonywaniem przezeń mandatu, rada gminy będzie zobligowana odmówić swej zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W doktrynie i orzecznictwie brak natomiast jednolitości poglądów co do tego, czy rada gminy może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym także z innych przyczyn.

2.2. Sąd w niniejszym składzie podziela ten spośród prezentowanych w orzecznictwie poglądów, zgodnie z którym rada gminy co do zasady według własnej, racjonalnej oceny może wyrazić zgodę lub nie wyrażać zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Odmienna wykładnia, prezentowana w skardze, że rada gminy co do zasady ma obowiązek wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a odmowa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie znajduje, zdaniem Sądu, dostatecznego uzasadnienia ani w wykładni językowej, ani celowościowej przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g.

Posiłkując się przekonującymi rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1208/16 (CBOSA) – które zostały wprawdzie wyrażone na kanwie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.p."), ale z uwagi na praktyczną tożsamość tej regulacji z regulacją zawartą w art. 25 ust 2 u.s.g. pozostają adekwatne i aktualne także w odniesieniu do tego ostatniego przepisu – należy zauważyć, że ze zdania pierwszego art. 25 ust. 2 u.s.g. rozpatrywanego samodzielnie wynika, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady. W zdaniu tym nie ma nakazu wyrażenia zgody przez radę, co oznacza, że rada może wyrazić lub nie wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W zdaniu pierwszym ustawodawca wysłowił generalną zasadę, z której wynika dla rady dyskrecjonalne prawo wyrażenia albo niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W zdaniu drugim art. 25 ust. 2 u.s.g. ustawodawca zmodyfikował tę zasadę, ograniczając swobodę rady do decydowania o wyrażeniu zgody w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada nie ma swobody decydowania i ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (podobnie: wyrok SN z 17.09.2007 r., III PK 36/07, LEX nr 375679).

Przyjęcie odmiennej wykładni – prezentowanej w niniejszym postępowaniu przez stronę skarżącą – w ocenie Sądu naruszałoby jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawa, jaką jest założenie o racjonalności prawodawcy. Z założenia tego wynika m.in., że prawodawca ma doskonałą wiedzę o języku, w którym formułuje przepisy prawa, a więc że w szczególności: każdemu wyrażeniu nadaje ściśle określony sens; każde użyte przezeń wyrażenie jest potrzebne do wyinterpretowania określonych norm; używając dwóch odmiennych zwrotów ma co innego na myśli. Zakłada się również, że racjonalny prawodawca posiada doskonałą wiedzę logiczną, co m.in. oznacza, iż nie ustanawia norm między sobą niezgodnych oraz że jeżeli ustanawia określone normy postępowania, to uznaje też za obowiązujące takie normy, które stanowią ich konsekwencje (zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna. Warszawa 1997, s. 231–232).

Sformułowanie art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, że używając reguł języka polskiego ustawodawca w zdaniu pierwszym ustanowił zasadę, iż rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady, nie przesądzając jednak przy tym, że rada ma generalny obowiązek wyrażenia zgody. Gdyby celem ustawodawcy było rzeczywiście wprowadzenie zasady, iż rada ma obowiązek wyrażenia zgody, to nic nie stałoby na przeszkodzie, by ustawodawca przepis ten sformułował inaczej, wskazując wprost na obowiązek wyrażenia zgody. Przykładowo, nic nie stałoby na przeszkodzie, by w zdaniu pierwszym przepisu ustawodawca stwierdził ogólnie, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady, zaś w drugim doprecyzował, że rada wyraża zgodę, chyba że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska wyrażonego w cytowanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1208/16, zgodnie z którym przyznanie radzie prawa do decydowania o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej w skrócie: "Konstytucja RP"), gdyż istnieją racjonalne względy aksjologiczne, dla których określone osoby przez sam fakt wyboru na stanowisko radnego jednostki samorządu terytorialnego powinny korzystać z tak wzmożonej ochrony trwałości stosunku pracy. Można mianowicie domniemywać, że wprowadzając takie rozwiązanie ustawodawca dążył do tego, by stworzyć radnym możliwość swobodnego wykonywania ich obowiązków. Jednym ze sposobów realizacji tego celu jest zwiększenie ochrony stosunku pracy z radnym, aby perspektywa zwolnienia z pracy – choćby nawet formalnie z przyczyn niezwiązanych z wykonywaniem przezeń mandatu – nie mogła być wykorzystywana jako element nacisku na podejmowane przez radnego działania z wykonywaniem mandatu związane. Przy tym to wolą ustawodawcy było wykorzystanie do realizacji tego celu takiego a nie innego rozwiązania.

2.3. Brak wskazania przez ustawodawcę w art. 25 ust. 2 u.s.g. jakichkolwiek kryteriów, według których organ gminy miałby oceniać zasadność wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadkach "fakultatywnych", tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, prowadzi do wniosku, że kwestia ta zasadniczo została pozostawiona swobodnemu uznaniu tego organu. Nie oznacza to jednak, że owe kryteria oceny mogą być dowolne. Zarówno wyrażając zgodę na rozwiązanie stosunku pracy, jak i odmawiając takiej zgody organ musi przedstawić racjonalne argumenty na poparcie swojego stanowiska (zob. wyrok NSA z 17.06.2016r., II OSK 1208/16, CBOSA). Obowiązek ten wiąże się z powszechnie uznawaną w orzecznictwie powinnością organu uzasadniania uchwały podejmowanej na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g.

Należy przy tym zgodzić się z twierdzeniem, że w praktyce nie jest czymś niespotykanym posługiwanie się przez ustawodawcę przepisami o charakterze nie do końca określonym. Przykładem takiego przepisu jest art. 5 k.c., gdzie ustawodawca posłużył się zwrotem "zasady współżycia społecznego", i zwrot ten nie został przez ustawodawcę zdefiniowany, ani w inny sposób dookreślony. W przypadku przepisów o charakterze niedookreślonym, trud ich doprecyzowania pozostawia się zwykle orzecznictwu i doktrynie prawniczej (por. wyrok NSA z 17.06.2016 r., II OSK 1208/16, CBOSA).

3. Nie ulega wątpliwości, że podejmowana na podstawie art. 25 ust. 2 uchwała w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma charakter indywidualno-konkretny. Zawsze odnosi się bowiem do indywidualnie oznaczonego radnego, jego konkretnego stosunku pracy oraz konkretnie wskazanych przez pracodawcę przyczyn rozwiązania tego stosunku. Powyższe cechy zbliżają charakterem analizowaną uchwałę do indywidualnego aktu administracyjnego, i to – z uwagi na sygnalizowany wyżej brak wskazania w ustawie przesłanek wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody w przypadkach "fakultatywnych" (tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu radnego) – do aktu o charakterze uznaniowym.

4. Taki charakter omawianej uchwały nie może pozostać bez wpływu na sposób i zakres jej kontroli przez sąd administracyjny. Mianowicie w tym przypadku, zdaniem Sądu, znajdą odpowiednie zastosowanie ogólne reguły kontroli aktów (w tym zwłaszcza: decyzji) uznaniowych.

Godzi się przypomnieć, że podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji oraz jej wytworów z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

Jednak kontrola aktów (decyzji) opartych na uznaniu administracyjnym przybiera ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania aktu (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje natomiast tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (zob. wyroki NSA: z 20.04.2010 r., I OSK 130/10; z 19.05.2011 r., I OSK 301/11 – CBOSA).

Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (zob. wyrok NSA z 19.05.2011 r., I OSK 301/11, CBOSA). Co do zasady nie mogą się więc też kierować wskazaniami płynącymi z zasad współżycia społecznego. W dziedzinie stosunków pracy podstawowym aktem odsyłającym do ww. zasad jest art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.; dalej w skrócie; "k.p."). W myśl tego przepisu: "Nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony." Jest to jedna z ogólnych zasad prawa pracy. Nie znajduje ona jednak zastosowania w ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, gdyż, jak się wskazuje, na gruncie regulacji publicznoprawnej nie ma podstaw do odsyłania przy wykładni przepisów prawa do zasad współżycia społecznego (por. wyrok NSA z 11.02.2014 r., I OSK 2952/12, CBOSA).

5. W ocenie Sądu tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał podejmowanych przez radę gminy na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ogranicza w niedopuszczalny sposób, a tym bardzie nie pozbawia, zainteresowanych strony, w tym pracodawcy, efektywnej ochrony sądowej, gwarantowanej przepisami art. 45 Konstytucji RP statuującymi prawo do sądu. Należy bowiem zauważyć, że istniejąca uznaniowość przy wydawaniu ww. aktów rady gminy (odpowiednio też; rady powiatu), w świetle aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego podlega kontroli sądów powszechnych (sądów pracy) – w sprawach związanych z oceną prawidłowości rozwiązania stosunku pracy z radnym – przynajmniej z punktu widzenia klauzul określonych w art. 8 k.p.

Przykładowo, w wyroku z 01 kwietnia 2011 r., sygn. akt II PK 249/10 (LEX nr 898219), Sąd Najwyższy stwierdził, że uchwała rady powiatu może opierać się wprawdzie tylko na okolicznościach wskazanych przez pracodawcę, które podlegają jej ocenie, ale ochrona stosunku pracy radnego, oparta na innych przesłankach niż wskazane w przepisach o ustroju jednostek samorządu terytorialnego, wykracza poza cel art. 22 ust. 2 u.s.p. [którego odpowiednikiem jest art. 25 ust. 2 u.s.g. – uw. tut. Sądu] i stanowi nadużycie kompetencji rady powiatu. Jeszcze dalej idącą tezę, z odwołaniem się do ww. klauzul z art. 8 k.p. – i to w warunkach nawet nie negatywnego stanowiska rady gminy, ale wręcz jego braku – sformułował Sąd Najwyższy w wyroku z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II PK 329/06 (OSNP 2008, nr 15–16, poz. 216), w świetle którego żądanie przez pracownika odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem bez zwrócenia się do rady gminy o zgodę wymaganą w art. 25 ust. 2 u.s.g. może być uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (art. 8 k.p.), jeżeli pracownik będący radnym nie poinformował o tym pracodawcy, lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, jeżeli wypowiedzenie było uzasadnione okolicznościami niezwiązanymi z wykonywaniem mandatu radnego.

6. Powracając do oceny prawidłowości zaskarżonej Uchwały w wyżej zakreślonych granicach kognicji Sądu administracyjnego – tj. w zakresie obejmującym to, czy organ gminy dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia, spośród przewidzianych w art. 25 ust. 2 u.s.g., z zachowaniem przepisanej procedury uchwałodawczej oraz po należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy – Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że nie dopatrzył się uchybień formalnych związanych z procedurą podejmowania inkryminowanej Uchwały.

Stwierdzając, że przy podjęciu tej Uchwały zachowano wymogi proceduralne, Sąd miał w szczególności na względzie fakt, że została ona podjęta na prawidłowo zwołanej sesji Rady Miejskiej w dniu [...] lutego 2016 r. Spełnione zostały, przewidziane w Statucie Gminy [...] (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r.; Dz. Urz. Woj. W.. z poz. 3606, z późn. zm.), wymogi dotyczące inicjatywy podjęcia uchwały oraz sporządzenia jej projektu i zaopiniowania. Z protokołu sesji Rady Miejskiej wynika, że w posiedzeniu (sesji) w chwili podejmowania Uchwały uczestniczyło 19 spośród 21 radnych (z tym że głosy oddało 12), było zatem wymagane kworum. Za podjęciem zaskarżonej uchwały oddano 11 głosów, przeciw 0, wstrzymujących się 1 (głosów nieoddanych 7). Uchwała została zatem podjęta, uzyskując wymaganą przepisami prawa (art. 14 u.s.g.) zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została wprowadzona do porządku obrad i uchwalona zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z treścią art. 14 i art. 20 u.s.g.

7. Istotne zastrzeżenia Sądu wzbudziła natomiast kwestia sposobu oraz zakresu przeprowadzenia przez Radę Miejską (w tym przez jej właściwą komisję – Komisję Spraw Społecznych – zwaną też dalej "Komisją") postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego podjęcie zaskarżonej Uchwały. W ocenie Sądu było ono przeprowadzone w sposób nienależyty i w niedostatecznym zakresie, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. na treść zaskarżonej Uchwały – i co w konsekwencji przesądza o konieczności stwierdzenia istotnej wadliwości tej Uchwały.

7.1. Należy zwrócić uwagę, że już we wniosku Zarządu Powiatu z [...] października 2015 r. o wyrażenie przez Radę Miejska zgody na odwołanie radnego [...], podkreślono, iż (s. 8): "Dokumenty stanowiące uzasadnienie postawionych zarzutów mogą zostać udostępnione Radzie Miejskiej, na jej prośbę, w celu rozpatrzenia niniejszego wniosku (po koniecznej anonimizacji zawartych w niej danych chronionych)".

Z przekazanych Sądowi akt postępowania uchwałodawczego nie wynika, aby Rada Miejska (lub Komisja) zwróciła się o udostępnienie ww. dokumentów, w całości albo w jakiejkolwiek części.

Potwierdzają to zapisy protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2016 r., na której doszło do uchwalenia zaskarżonej Uchwały (pkt 17 porządku obrad), w którym odnotowano wystąpienie obecnej na tej sesji pani [...] (głównego specjalisty ds. kontroli Powiatu [...], która zwracając uwagę na wyżej cytowany fragment wniosku podkreśliła, iż wskazano w nim, że (s. 3): "[...] można zapoznać się z wszystkimi dokumentami, wszelkimi dokumentami, które składają się z kilku tomów i znajdują się w Starostwie Powiatowym. Stwierdziła [[...] – uw Sądu], że szkoda, iż nikt z radnych się nie pofatygował, aczkolwiek zadzwonił Przewodniczący Rady swego czasu i wyraził taką wolę, ale niestety do takiego spotkania tutaj nie doszło. Pan Przewodniczący nie dojechał i nie mieli szansy przedstawić argumenty Starostwa." Poza tym w wielu miejscach tego protokołu padają w toku dyskusji, w tym także z udziałem pełnomocnika Radnego, odesłania do dokumentacji źródłowej, do której, jak się wskazuje, należałoby sięgnąć w celu zweryfikowania zasadności stanowisk spierających się stron (Pracodawcy oraz Radnego) – czego jednak ani Rada Miejska, ani żaden z jej przedstawicieli (radnych) nie uczynili. Tymczasem w toku tej sesji przedstawiciele Starostwa Powiatowego wielokrotnie i konsekwentnie podnosili potrzebę zbadania przez radnych posiadanej w Starostwie dokumentacji, by w sposób odpowiedzialny móc wyrobić sobie opinię o zasadności zarzutów stawianych Radnemu. Wielokrotnie też odwoływano się dokumentacji źródłowej dla wykazania niezasadności twierdzeń Radnego lub jego pełnomocnika. Mimo to Rada Miejska nie zdecydowała się na zbadanie tej dokumentacji przed podjęciem inkryminowanej Uchwały.

Wszystko to pokazuje, że zaskarżona Uchwała została podjęta bez wymaganego, uprzedniego należytego wyjaśnienia sprawy.

7.2. Wskazana wadliwość postępowania wyjaśniającego przełożyła się na wadliwość uzasadnienia załączonego do Uchwały, które to uzasadnienie, pomimo jego obszerności, w kwestii merytorycznego stanowiska Rady Miejskiej ogranicza się raptem do jednozdaniowej konstatacji, że (s. 2): Rada Miejska dała wiarę ustaleniom Komisji Spraw Społecznych i przychyliła się do jej stanowiska, na co wpływ miała bardzo wnikliwa analiza przedmiotu sprawy przez radnych, członków ww. komisji [...]".

Przy tym, jak wynika ze szczegółowej relacji z posiedzenia Komisji Spraw Społecznych – wypełniającej niemal całkowicie pozostałą część uzasadnienia do Uchwały – również rezultat prac tej Komisji w istocie ograniczał się do "dania wiary" analizom i wyjaśnieniom jednej ze stron (Radnego). Albowiem w świetle ww. relacji również członkowie Komisji nie przeprowadzili własnych analiz dokumentacji źródłowej ani nie zweryfikowali prawdziwości faktów przedstawianych przez strony (tj. przez Powiat oraz Radnego), lecz w istocie ograniczyli się do wysłuchania odczytywanych na posiedzeniu Komisji stanowisk każdej ze stron (tj. wniosku Powiatu z [...].10.2015 r. i odpowiedzi nań pełnomocnika Radnego, adw. K. J.), aby po krótkiej dyskusji w odniesieniu do każdego z zarzutów, sformułować końcowe stanowisko ("opinię"), iż: "W świetle uzyskanych informacji, komisja stwierdza, że podejmowane przez Zarząd Powiatu czynności nie służą interesowi Szpitala – odsunięcie dyrektora W. B. od pełnienia czynności kierowniczych dobrze prosperującego szpitala, dezorganizuje pracę placówki, uniemożliwia wykonanie zaleceń mających na celu zwiększenie efektywności świadczonych usług a przede wszystkim szkodzi wizerunkowi szpitala i nie służy wypracowywanej przez lata renomie placówki. Ponadto komisja nie uzyskała informacji o toczących się, czy też zakończonych postępowaniach sądowych, ani też o złożonych wnioskach w sprawie wszczęcia postępowań prokuratorskich w związku postawionymi zarzutami panu W. B.. Wobec powyższego komisja opiniuje negatywnie wniosek w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym."

Zwraca przy tym uwagę, że podstawowy argument Komisji, mający przemawiać za negatywnym zaopiniowaniem wniosku Powiatu, nie odnosi się wprost do zarzutów wniosku, lecz wyraża się w ogólnikowym stwierdzeniu, że "podejmowane przez Zarząd Powiatu czynności nie służą interesowi Szpitala". Z kolei drugi z argumentów wskazanych w opinii Komisji – i przywołanych in extenso w uzasadnieniu do Uchwały – ogranicza się do stwierdzenia, że "komisja nie uzyskała informacji o toczących się, czy też zakończonych postępowaniach sądowych, ani też o złożonych wnioskach w sprawie wszczęcia postępowań prokuratorskich w związku z postawionymi zarzutami panu W. B.". Nie wyjaśniono już jednak, czy nieuzyskanie owych informacji wynikało stąd, że takie postępowania się wobec Radnego w ogóle nie toczyły, czy może z tego, że – jak zarzuca strona skarżąca – Komisja ani Rada w ogóle nie wystąpiły o takie informacje (dokumenty) do pracodawcy.

W tym kontekście trudno odmówić słuszności wypowiedzi jednego z radnych ([...]) odnotowanych w protokole sesji Rady Miejskiej z [...] lutego 2016 r., który to radny wskazał, że (s. 11–12): "[...] chciał odnieść się do meritum, do tego co jest w załączniku do uchwały, w zasadzie jest to protokół z Komisji Spraw Społecznych z 25 stycznia br., w którym tak naprawdę nie ma nic w kontekście pracy pana Dyrektora i funkcji radnego. Jaki błąd może popełnić samorząd gminny podejmując uchwałę? Rada już raz podejmowała uchwałę w sprawie pana [...] i to niedobrze skończyło się dla radnych. Wojewoda ją uchylił, bo nie była ona zasadna i są obawy, że dzisiaj znowu będzie podobna sytuacja. Materiały, które są przedstawione i argumenty obu stron w żaden sposób nie odnoszą się do funkcji radnego".

W związku z tym należy podkreślić, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować zarówno elementy prawa, elementy faktu, jak i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać wskazanie tych okoliczności, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA z 08.01.2008 r., III SA/Wr 510/07, CBOSA, zaakceptowane przez K. Jaroszyńskiego [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 309; zob. też wyrok NSA z 18.02.2009 r., II OSK 1747/08, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że jako uzasadnienia analizowanej uchwały nie można traktować protokołu z sesji rady gminy, ani też uzasadnienia twierdzeń pracodawcy czy też pracownika (zob. wyrok NSA z 08.06.2006 r., I OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 48). Uzasadnienia uchwały nie mogą również stanowić argumenty podniesione przez radę gminy po podjęciu uchwały, gdyż nie stanowią one jej integralnej części. Poza tym nie ma pewności, czy zostały one wszystkie uwzględnione przy jej podejmowaniu, skoro nie zostały przytoczone w uzasadnieniu uchwały.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej Uchwały wskazanych wymogów nie spełnia i nie jest wolne od istotnych wad.

Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała w stopniu istotnym narusza prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 a contrario u.s.g. Ponieważ od dnia jej podjęcia upłynął już jednak ponad rok, to Sąd – mając na uwadze treść art. 94 ust. 1 u.s.g. ("Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego") oraz okoliczność, iż Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego – nie stwierdził nieważności zaskarżonej Uchwały, lecz na podstawie art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in principio u.s.g. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).