Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2216/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J., D. Ś., R. J. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2580/18 w sprawie ze skargi A. J., D. Ś., R. J. i S.J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] czerwca 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2580/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J., D. Ś., R. J. i S. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [..] z dnia [..] lipca 1973 r. nr [..] (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [..] Nr 11, poz. 102), wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z późn. zm.) w sprawie zasad przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na terenie wsi A., Gmina A., została przejęta na własność Państwa m. in. nieruchomość położona we wsi A., Gmina A., oznaczona jako działka nr [..] o pow. 0,45 ha, stanowiąca własność H. J. Następnie Naczelnik Gminy A. decyzją z dnia [..] lipca 1978 r. nr [..] ustalił odszkodowanie na rzecz H. J. w wysokości 16.750 zł za wskazaną powyżej nieruchomość. Od decyzji tej odwołanie nie zostało wniesione.

Wnioskiem z 15 grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili następcy prawni H. J. – A. J., D. Ś., R.J. i S.J.

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. J., D. Ś., R. J. i S.J. od decyzji Wojewody [..] z [..] listopada 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [..] lipca 1978 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że zaskarżona decyzja przyznająca odszkodowanie została wydana na podstawie art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Minister zwrócił uwagę, że ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wskazał, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. W przypadku ustalania odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób więc uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Organ wskazał, że wprawdzie doszło do ustalenia zawyżonej wysokości odszkodowania niż wynikającej z ustawy z 31 stycznia 1961 r., to jednak w żaden sposób naruszenie to nie wpłynęło negatywnie na interes byłego właściciela.

Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że wykładnia art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – nie jest rzeczą oczywistą. Wbrew stanowisku skarżących, postępowanie regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji. Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało na celu uproszczenie, a przez to przyspieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy ustawy z 1961 r. odwoływały się nie tyle do ustawy gruntowej z 1958 r. w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale 2. "Odszkodowania". Dla rozpoznawanej zaś sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa – naruszała prawo. Na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki. W związku z tym brak opinii biegłego i brak rozprawy, czy też brak biegłego na rozprawie, przy braku możliwości zmiany dokonanej przez niego wyceny, nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Dlatego też, o ile można by w takim przypadku mówić o naruszeniu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale tylko w przypadku, gdy postępowanie było prowadzone w trybie zwykłym, jednak naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił również ocenę organów, że ustalenie odszkodowania w wyższej kwocie niż wynikało to ze stawek obowiązujących na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., jednakże skutki społeczno-gospodarcze ani charakter naruszonego przepisu nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd, mając bowiem na względzie przytoczone założenia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji uznał, że w sytuacji, w której przyznane na podstawie obowiązujących przepisów odszkodowanie zawyżono, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień w działaniu organów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i co za tym idzie pominięcie przez nieodniesienie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i jego pisemnym uzasadnieniu, do podniesionego w pkt 8 skargi zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Powyższe uchybienie skutkowało zarówno mechanicznym wręcz podzieleniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń faktycznych powziętych przez organ, jak i niemożnością pełnego odtworzenia procesu myślowego sądu meriti prowadzącego do wydania wyroku oddalającego skargę,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo że poczynione w ramach postępowania nieważnościowego ustalenia faktyczne oparte były o wnioskowanie pośrednie organów i wynikały z wybiórczo zebranego materiału dowodowego. Opisana wadliwość skutkowała wysnuciem w ślad za organem odwoławczym, iż bez znaczenia pozostaje to, czy w sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz czy wydana została opinia biegłych, co doprowadziło do oddalenia skargi

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podzielenie w ślad za organem odwoławczym, iż decyzja Naczelnika Gminy w A. z dnia [..] lipca 1978 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, podczas gdy prawidłowe zważenie okoliczności faktycznych wynikających z zebranego materiału dowodowego winno prowadzić do konstatacji odmiennej. Powyższe uchybienie doprowadziło do przyjęcia przez WSA w Warszawie, że wadliwości opisanej wyżej decyzji nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, co finalnie skutkowało oddaleniem skargi,

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy występujące w sprawie naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego – z uwagi na swój charakter – miały istotny wpływ na treść decyzji wydawanych przez organy obu instancji. Powyższa wadliwość skutkowała zaniechaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego,

5. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w zw. z art. 22 ( poprzednio redakcyjnie art. 21) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi przez błędną wykładnię w ślad za organem odwoławczym i co za tym idzie nieprawidłowe przyjęcie, że

a. pierwszy z wymienionych przepisów zawierał w swej treści odesłanie jedynie do rozdziału 2 "Odszkodowania" ustawy z 12 marca 1958 r., a nie do całego brzmienia tego aktu prawnego,

b. w niniejszej sprawie odszkodowanie mogło zostać ustalone i wypłacone w tzw. procedurze uproszczonej, bez konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jak i bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych

c. ostatni ze wskazanych wcześniej akt wykonawczy nie zawierał odesłania do ustawy z 12 marca 1958 r. oraz że ustawa ta, jak i wynikające z niej zasady ustalenia wysokości i wypłaty należnego odszkodowania nie powinny znajdować zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym

- powyższe uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi oraz przyjęcia, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie nadzorcze, zwłaszcza w obszarze zbadania występowania w sprawie wadliwości skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie wyroku i uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. , mimo że wywiedziony został wprost w pkt. 5 skargi. Za podstawę rozważań w sposób mechaniczny przyjął ustalenia organów administracji publicznej, mimo że organy dopuściły się naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. Organ odwoławczy oparł się o wnioskowanie pośrednie, mimo że stan odnalezionych akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w A. nie wskazywał na jakiekolwiek ich zniszczenie, czy niekompletność. Nie można nadto podzielić, zdaniem skarżących, poglądu Sądu, że naruszenie prawa, którym dotknięta jest decyzja z [..] lipca 1978 r. nie ma charakteru oczywistego i rażącego. Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie jaka z podstaw normatywnych stać miała u podstaw umożliwienia organowi przeprowadzenia w sprawie postępowania uproszczonego i samodzielnego ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd nie dokonał systemowej i autentycznej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Sąd nie wyjaśnił także, dlaczego w/w art. 9 ust. 1 miałby stanowić odesłanie jedynie do rozdziału 2, a nie całego aktu prawnego. Nieprzeprowadzenie przez organ rozprawy administracyjnej, przy jednoczesnym zaniechaniu dopuszczenia dowodu z wysłuchania opinii biegłych kwalifikować należało jako rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, jednakże w niniejszej sprawie są one ze sobą powiązane w ten sposób, że przesądzenie zasadności zarzutu prawa materialnego oddziałuje na zasadność zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest tym samym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego znaczenie nie budzi wątpliwości, to znaczy taki przepis, którego wykładnia prowadzi do jednoznacznego wyniku, a zrekonstruowane znaczenie nie wywołuje żadnych wątpliwości.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest oczywista i prowadzi do jedynego możliwego znaczenia tych przepisów. Zgodnie z art 9 ust. 1 ww. ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 ww. artykułu ustawodawca przewidział natomiast, że prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie może dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

W ocenie skarżących wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, skoro ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi odsyła w art. 9 ust. 1 do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako regulującej kwestię odszkodowania, to również w zakresie trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania przewidzianego w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117), konieczne jest tożsame rozumienie przepisów o wywłaszczaniu, co implikuje stwierdzenie, że również w zakresie trybu prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. Odmienna interpretacja tych przepisów powodowałoby sytuację, że w żadnym akcie, zarówno ustawowym, jak i wykonawczym nie zostałby uregulowany tryb postępowania w sprawach wywłaszczenia dokonanego w oparciu o ustawę z 1961 r. Błędne jest zatem według skarżących stanowisko Ministra, że tryb stosowany przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. miał charakter uproszczony i nie było wymagane przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporządzenie operatu szacunkowego. W ocenie skarżących ustawa z dnia 12 marca 1958 r. również w zakresie rozdziału 3. zatytułowanego "Postępowanie wywłaszczeniowe" znajdowała zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

Natomiast zdaniem Sądu I instancji i Ministra przejmowanie terenów – w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - miało charakter uproszczony, a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie też uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem przy przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach. W związku z tym postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. stosowany był tylko rozdział drugi "Odszkodowanie" traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału trzeciego i zawierało m. in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego.

Jak z powyższego wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi – w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - nie jest oczywista. Pewne bowiem racje przemawiają za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść bowiem należy, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu - wbrew stanowisku skarżących, postępowanie regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (zob. S. Mizer, W. Ramus, Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1978, s. 373). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie, a przez to przyśpieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy ww. ustawy odwoływały się nie tyle do ustawy z 12 marca 1958 r. w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale II "Odszkodowanie" (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I OSK 1750/16).

Dla rozpoznawanej sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sytuacji więc, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu art. 156 § pkt 2 K.p.a. - naruszała prawo. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ jego zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wymagało uprzedniego przeprowadzenia jego wykładni. Stąd odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [..] lipca 1978 r. była prawidłowa.

Uwzględniając powyższe należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w zw. z art. 22 ( poprzednio redakcyjnie art. 21) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, za bezpodstawny.

Oznacza to także, iż nie może zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w postępowaniu nieważnościowym błędnych ustaleń faktycznych oraz wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego, sprowadzającej się do przyjęcia, iż bez znaczenia pozostaje to, czy w sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz czy wydana została opinia biegłych, co doprowadziło do oddalenia skargi. Również zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podzielenie w ślad za organem odwoławczym, iż decyzja Naczelnika Gminy w A. z dnia [..] lipca 1978 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, opiera się na błędnej ocenia stanu faktycznego i przyjęciu, że w sprawie odszkodowawczej zakończonej wydaniem decyzji z dnia [..] lipca 1978 r. winna zostać przeprowadzona rozprawa oraz sporządzony operat szacunkowy przez biegłego, jest bezpodstawny. W odniesieniu do obu tych zarzutów wskazać należy, iż Sąd I instancji słusznie zauważył, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego mogą być interpretowane na dwa różne sposoby, co wyklucza możliwość postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa. W ten sposób brak jest możliwości postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych powyżej przepisów, gdyż o zakresie postępowania dowodowego oraz pośrednio o ocenie materiału dowodowego przesądzi przyjęta wykładnia przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Akceptacja dla jednej z dwóch dopuszczalnych wykładni przepisów prawa materialnego, których wykładni dokonano powyżej, determinuje zakres postępowania dowodowego. Niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie pozwala tym samym skutecznie uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów procesowych, uznając, że nie było konieczne przeprowadzenia w sprawie zakończonej decyzją objętą nadzorem rozprawy oraz poszerzenia postępowania dowodowego o dowód z operatu szacunkowego sporządzony przez biegłego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15, LEX nr 2247779). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i co za tym idzie pominięcie przez nieodniesienie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i jego pisemnym uzasadnieniu, do podniesionego w pkt 8 skargi zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżący w niewłaściwy sposób interpretują przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06 oraz wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11, niepublikowane, treść w www. CBOSA, http://orzeczenia. nsa.gov.pl/).

Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Jeśli skarżący uważają, że któryś z zarzutów skargi nie został rozpoznany, to cel ten mogą osiągnąć podnosząc zarzut naruszenia innego przepisu niż art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy również, że w skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 p.p.s.a. z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżących kasacyjnie - zostały naruszone przez organy administracji publicznej, a których naruszenia Sąd powinien był uwzględnić z urzędu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, a jego treść pozwala na pełne prześledzenie toku myślowego Sądu I instancji. Sąd ten słusznie pierwszym elementem swojej oceny uczynił wykładnię przepisów prawa materialnego i udzielenie odpowiedzi, czy ich interpretacja prowadzi do jednoznacznego ustalenia normy zachowania dla organu, czy też podjęta próba rekonstrukcji ich znaczenia daje różne wyniki, gdyż przesądzenie tej kwestii pozwala na udzielenie odpowiedzi, czy została zrealizowana przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie wykluczył prowadzenie dalszych ocen przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.