Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 541/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Nr XL/249/2021 Rady Gminy w Iwkowej z dnia 6 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego GMINA IWKOWA" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 marca 2022 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Iwkowej z dnia 6 grudnia 2021 r. nr XL/249/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwkowa. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w części tj.:

1/ § 11 ust 1 pkt 7 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dopuszcza jedynie przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków mieszkalnych dla terenów o funkcji produkcyjno - usługowej oznaczonej symbolem 2.P/U.2, w skład których wchodzi działka skarżącego o nr ewid. 657, a nie dopuszcza dla funkcji produkcyjno - usługowej oznaczonej symbolem 2.P/U.2, możliwości lokalizacji nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na zasadach ustalonych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, analogicznie jak dla terenów objętych symbolem 2.PU/U.13, 2;

2/ §11 ust 1 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do wyznaczania zasad zagospodarowania terenów na obszarach oznaczonych symbolami: 1.P/U.1, 1.P/U.2, od 2.P/U.1 do 2.P/U.3, 2.P/U.13,

3/ §13 ust 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przewiduje zagospodarowanie terenu części działki o nr. ewid.[...], jako teren komunikacji - drogę publiczną o symbolu 2.KDD.6,

4/ W części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim działka o nr ewid.[...] została podzielona na wykluczające się funkcje: produkcyjno - usługową (2.P/U.2) oraz mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (2.MN.51] oraz w części, w jakiej działka o nr ewid.[...] została w części przeznaczona na budowę drogi publicznej oraz w zakresie, w jakim działka o nr ewid. [...] została przeznaczona na realizację funkcji mieszkaniową.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7, w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p, poprzez przekroczenie granic przysługującego organowi władztwa planistycznego, polegające na nieuwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości Skarżącego, a nadto niewyważenie przez organ, w toku czynności planistycznych, interesu publicznego i prywatnego, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, co doprowadziło do nieuzasadnionego i nieznajdującego odzwierciedlenia w treści wskazanych w uchwale postanowień, pogwałcenia interesu Skarżącego w postaci przyjęcia postanowień uchwały, uniemożliwiających Skarżącemu na terenie należących do niego gruntów zabudowania nieruchomości gruntowych, podczas gdy nie przemawiał za tym szeroko pojęty interes publiczny a nawet gdyby w istocie tak było, organ miał obowiązek wyważenia obu tych interesów, czego zaniechał, a tym samym zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego,

2/ art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w związku z §4 pkt Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p, poprzez przyjęcie w treści zaskarżonej uchwały, dla terenów o przeznaczeniu produkcyjno - usługowym, oznaczonym symbolami kolejno: 1.P/U.1, 1.P/U.2, od 2.P/U.1 do 2.P/U.3, 2.P/U.13, przeznaczenia uzupełniającego w postaci budownictwa mieszkalnego i jednorodzinnego, podczas gdy jedną z podstawowych funkcji tego samego terenu jest funkcja produkcyjna, co doprowadziło do niedopuszczalnego - wskutek ujęcia w nim dwóch wykluczających się funkcji - określenia przeznaczenia dla tego samego terenu, a tym samym zostały naruszone zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 9 Rozporządzenia, w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p, poprzez brak określenia w treści zaskarżonej uchwały precyzyjnych parametrów dróg, w tym ich szerokości, określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej, co stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

4/ art. 16 ust. 1 u.p.z.p, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p, poprzez sporządzenie załącznika graficznego do uchwały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000, przy jednoczesnym braku uzasadnienia odstępstwa od obowiązku sporządzenia planu miejscowego w skali 1:1000, a tym samym został w sposób istotny naruszony tryb sporządzania planu miejscowego

5/ art. 18 ust. 1 u.p.z.p, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.zp, poprzez zanegowanie przez organ uprawnienia Skarżącego do wniesienia uwag do wyłożonego publicznie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez odmowę ich uwzględnienia z tej przyczyny, że skarżący nie złożył uwag do projektu planu podczas jego pierwszego wyłożenia oraz podczas opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje takiego ograniczenia, a ponadto twierdzenia organu nie polega na prawdzie, jako że Skarżący w istocie składał uwagi na etapie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do których na żadnym późniejszym etapie organ się nie odniósł, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest właścicielem działek o nr ewid.[...] oraz [...], położonych na terenie objętym zakresem postanowień zaskarżonej uchwały. Na mocy ustaleń przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla działki o nr ewid [...]: - w jednej jej części określono przeznaczenie oznaczone symbolem 2.P/U.2 (tereny zabudowy przemysłowo usługowej) z wyłączeniem możliwości nowej zabudowy, - w drugiej jej części określono przeznaczenie oznaczone symbolem 2.MN.51 (tereny zabudowy jednorodzinnej], - trzecią jej część przeznaczono ją na potrzeby wyznaczenia drogi publicznej. Dla działki oznaczonej jako [...] przewidziano funkcję zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej. Powyższe postanowienia doprowadziły do sytuacji, w której jedna z działek Skarżącego została "przedzielona" na potrzeby dwóch wykluczających się funkcji: przemysłowo - usługowej oraz zabudowy jednorodzinnej. Druga z działek skarżącego została natomiast przeznaczona wyłącznie do realizacji funkcji zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej i uniemożliwiono na jej terenie podejmowanie jakichkolwiek innych - niż taka zabudowa, działań. Co więcej, część działki o nr ewid.[...] została "zabrana" skarżącemu i przeznaczona - jak wynika z treści planu, na drogę publiczną. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności wpłynęły w sposób drastyczny na możliwość wykonywania przez skarżącego prawa własności należących do niego nieruchomości w dotychczasowy oraz w zamierzony sposób. Postanowienia planu uniemożliwiły ponadto skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług, którą planował prowadzić na działce o nr ewid. [...] oraz znacznie ograniczyły możliwość rozwoju zakresu już prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej na działkach stanowiących jego własność. Zaznaczyć przy tym należy, że w związku z planami skarżącego, w zakresie zamierzonej formy i rozmiarów działalności gospodarczej, która miała być prowadzona na działkach objętych skargą. Skarżący wnosił o przeznaczenie ich na cele usługowe już na etapie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ jednak w żaden sposób - na żadnym późniejszym etapie prac planistycznych - nie odniósł się do tych uwag. W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie interesu skarżącego nie zostało w żaden sposób uzasadnione ani poprzedzone jakimkolwiek wyważeniem przez organ tego interesu w zestawieniu z interesem publicznym. Podział działki na dwie wykluczające się funkcje nie znajduje ani w treści planu, ani nawet w treści poprzedzającego jego uchwalenie studium ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego żadnego uzasadnienia. Tymczasem, zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Pozbawienie własności, które nastąpiło w stosunku do części działki skarżącego tym bardziej nie powinno być uzasadnione jedynie koniecznością zapewnienia dojazdu do jednego z przedsiębiorstw, którego przedmiotem działalności jest produkcja mięsa, a prawdopodobnie - na co wskazują wszelkie okoliczności i brak odmiennego wytłumaczenia ze strony organu - właściciel w celu zapewnienia drogi dojazdowej do tego przedsiębiorstwa pozbawiono skarżącego prawa własności. Już sama powyższa okoliczność stanowi o rażącym naruszeniu przez organ podstawowych zasad kształtowania ładu przestrzennego. Jak wynika z opisu poszczególnych funkcji przeznaczenia terenu, zawartych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach funkcji określonej jako "2.P/U.2", jako funkcję podstawową wskazano działalność produkcyjną, a jako funkcję uzupełniającą - funkcję mieszkaniową. Tymczasem, niedopuszczalne jest łączenie obu wskazanych powyżej funkcji w ramach jednego tylko przeznaczenia terenu - stanowią one bowiem klasyczny przykład funkcji wykluczających się wzajemnie, na co niejednokrotnie wskazywało orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku w treści wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., II SA/Bk 601/19, obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, co wynika wprost z § 9 ust 4 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. W podobny sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w treści wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., IV SA/Po 269/16 wskazując, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy usług kultury parkowej z dopuszczaniem lokalizacji obiektów mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego, czyli innego przeznaczenia, nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinny zostać rozgraniczone liniami. W związku z powyższym uznać należy, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Radę Gminy Iwkowa art. 15.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenn3an. Kolejnym zarzutem, jaki należy wytknąć organowi, jest brak oparcia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ustaleniach - mającego dla organu charakter wiążący - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwkowa z 2019 r. Jak wynika bowiem z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego Gminy Iwkowa, przyjętego uchwałą Rady Gminy Iwkowa nr XII/90/19 z dnia 30 września 2019 r., jako obszary wyłączone z zabudowy wskazano: tereny o wiodącej funkcji przyrodniczej lasy i zadrzewienia, dolesienia, cieki wodne wraz z obudową biologiczną, strefy możliwych zalewów powodziowych, korytarze ekologiczne, tereny zieleni oraz Parków Leśnych, tereny rolne bez prawa nowej zabudowy), tereny lasów i grunty leśne, tereny dolesień, tereny wód powierzchniowych potoków: Białki, Beli i Dorocieszki oraz większych i mniejszych potoków śródlądowych, tereny odnowy biologicznej cieków oraz tereny rolne, jako obszary chronione przed zabudową wskazano natomiast w treści studium tereny rolne przekształcone antropogenicznie, tereny parafialnych cmentarzy wyznaniowych, tereny stref ochrony sanitarnej od cmentarzy - 50 i 150 m. W treści studium nie ograniczono natomiast możliwości sytuowania nowej zabudowy na terenach o funkcji produkcyjnej. Wyłączenie możliwości zabudowy terenu o funkcji 2.P/U.2 należy uznać zatem za niezgodne z ustaleniami studium. W następnej kolejności wskazać należy na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na zaniechaniu określenia parametrów nowo sytuowanych dróg. jak wynika z art 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia te powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych [§4 pkt 9 rozporządzenia]. Jak wskazano w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2012 r., II SA/Gl 869/11, w planie miejscowym muszą zostać określone parametry dróg, w przeciwnym wypadku cały plan jest nieważny. Przenosząc powyższe na grunt okoliczności, stanowiących podstawę wniesienia niniejszej skargi wskazać należy, że w treści zaskarżonego §13 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano w punkcie dotyczącym terenów komunikacji - dróg publicznych - że dla dróg oznaczonych symbolami: 1.KDL.1, 2.KDL.1, 4.KDL1, 2.KLD.2, od 6.KDL.1 do 6.KDL.3, 7.KDL.1 obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów; tereny dróg publicznych klasy dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu, nie mniejszych niż 10 m (z poszerzeniami wynikającymi z geometrii skrzyżowań". Zestawiając brzmienie wskazanego postanowienia uchwały, z powoływanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych, a także poglądów orzecznictwa i doktryny wskazać należy, że ograniczenie określenia parametrów dróg do odwołania się do rysunku planu i odniesieniu się do ich minimalnej szerokości, nie wypełnia ustawowego obowiązku zamieszczenia w planie miejscowym obligatoryjnego elementu, jakim jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że niedopuszczalnym jest nadawanie drogom statutu dróg publicznych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny nie posiada upoważnienia do zmiany lub pozbawienia w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej bez wcześniejszego podjęcia przez radę stosownej uchwały w tej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2020 r., II SA/Kr 1242/19). Warto podkreślić, że abstrahując od kwestii niedopuszczalności nadawania statutu dróg publicznych drogom wewnętrznym stanowiącym własność osób fizycznych, niedopuszczalne jest decydowanie - w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego – nawet o przeznaczeniu dróg wewnętrznych przy przyjęciu, że nie są one drogami publicznymi, co niechybnie zostało uczynione zarówno w treści zaskarżonego §13 ust. 3 uchwały (przyjmując fikcję, że grunt prywatny stanowi drogę publiczną), jak i w treści §13 ust. 4 uchwały (który stanowi wprost o przeznaczeniu dróg wewnętrznych na cele publiczne). Jak podkreślono bowiem w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., IV SA/Wa 1745/20, wymieniony przepis art 10 ust 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie moją charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w plonie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), o nie przykładowe. Na toki charakter regulacji zawartej w art 10 ustawy z 1994 r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. (sygn. akt K 27/00). Trybunał wypowiedział się, że wyliczenie zawarte w art 10 ust 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, ze gmina nie może zamieszczać w miejscowym plonie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie. Stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu należy czytać ściśle, oby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawo jednostki bez ustawowego uzasadnienia. Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje zatem w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu ort 10 ust 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą. jedynie potwierdza tendencję organu do radykalnego ograniczania prawa własności bez jakiegokolwiek prawnego bądź faktycznego uzasadnienia takich działań. Powyższe co się zaś tyczy naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego wskazać należy, że mapa – integralny załącznik do planu - została sporządzona w skali 1: 2000, nie zaś w ustawowo wymaganej skali 1:1000, co stanowi o naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi bowiem art Naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p było już przedmiotem rozważań składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. wskazał, że tego typu wada może stanowić o nieważności części graficznej uchwały. Jak bowiem wynika z lektury treści powołanego wyroku, sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust 1 u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art 28 ust 1 u.p.z.p. Nie zmniejsza wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map. Nie mniej istotne naruszenie stanowi odmowa uwzględnienia uwag skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z załącznika do zaskarżonej uchwały - z treści uzasadnienia sposobu rozpatrzenia uwagi nr 24, zawierającej wniosek o zmianę przeznaczenia działki o nr ewid.[...] w Wojakowej w całości pod teren produkcyjno - usługowy z możliwością nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak w terenie P.U.13 oraz wyłączenia jej spod terenu drogi oraz zmiany przeznaczenia działki [...] w Wojakowej z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, uwagi nie uwzględniono z tego względu, że uwaga rzekomo nie obejmowała terenu, do którego zgodnie z ogłoszeniem o powtórnym wyłożeniu projektu, można było składać uwagi oraz z uwagi na fakt, że Skarżący nie składał uwag do treści projektu planu podczas jego pierwszego wyłożenia oraz nie składał uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na etapie jego opracow5

ania. Tymczasem, okoliczności te są prawnie irrelewantne dla konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa w procesie planistycznym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają bowiem możliwości składania uwag i wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od tego, którego wyłożenia projektu dana uwaga dotyczy. Każdorazowo projekt planu dotyczy przecież aktu prawa miejscowego jako całości, a zatem twierdzenia organu o niedopuszczalności uwagi należy uznać za próbę ograniczenia skarżącego w jego ustawowych uprawnieniach.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iwkowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że w § 11. ust. 1 pkt 7 uchwały, uwzględniając zapisy obowiązującego studium oraz istniejący stan zagospodarowania terenów, dopuszczono możliwość przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Równocześnie uwzględniając wydaną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 28.12.2018r., ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dopuszczono w terenie oznaczonym symbolem planu 2.P/U.13 lokalizację nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na zasadach ustalonych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren ten (2.P/U.13) nie stanowi własności skarżącego, natomiast autor skargi może na znacznej części swojej działki o nr [...] zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny, tj. w terenie przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem 2.MN.51. Działka o nr [...] w W. jedynie w niewielkiej części przeznaczona jest dla funkcji produkcyjno - usługowej (2.P/U.2), co wprost wynika z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Iwkowa. Utrzymanie w terenach o funkcji produkcyjno - usługowej oznaczonych symbolami 1.P/U.1, 1.P/U.2, od 2.P/U1 do 2.P/U.3, 2.P/U.13 istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dopuszczenie w terenie 2.P/U.13 jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z wydaną decyzją WZ, wynika wprost z ustaleń studium - "w planach miejscowych w terenach PU, możliwe jest wskazanie terenów, w których dopuszcza się zabudowę mieszkaniową dla dysponującego nieruchomością. Zarzut dotyczący dopuszczenia na działkach możliwości lokalizacji funkcji kolizyjnych, nie jest prawdziwy, ponieważ nie dopuszcza się lokalizacji w terenach zabudowy produkcyjno-usługowej, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej jako przeznaczenia podstawowego, umożliwiając wyłącznie jako uzupełnienie funkcji podstawowej utrzymanie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co jest wypełnieniem ustawowego zapisu o uwzględnianiu i ochronie w planach miejscowych istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 uopizp). Ponieważ w terenie oznaczonym symbolem 2.P/U.13 wydana została decyzja WZ zezwalająca na lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dopuszczenie w planie lokalizacji w tym terenie ww. jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy uznać za usankcjonowanie istniejącego stanu prawnego. Równocześnie zwraca się uwagę na fakt, iż autor skargi sam wnosi o dopuszczenie realizacji na części działki o nr [...] przeznaczonej dla produkcji i usług budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zarzucając jednocześnie, iż plan miejscowy w ww. terenach dopuszcza utrzymanie ww. budynków mieszkalnych jako funkcji kolizyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.o.p.i.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo należy umieścić postanowienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu ustalenia w ramach wskazanych zasad powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zgodnie zatem z aktualnymi przepisami prawa, w planie miejscowym określa się przebieg dróg publicznych, ich szerokości w liniach rozgraniczających oraz klasy techniczne, czyli przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W przypadku dróg publicznych, szczegółowe zasady dotyczące ich realizacji określają przepisy odrębne, tj. ustawa o drogach publicznych oraz ustawa prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi do ww. Kwestionowana w treści skargi droga publiczna oznaczona symbolem 2.KDD.6, stanowi istniejący dojazd do terenów produkcyjno- usługowych, które już w chwili obecnej są częściowo zainwestowane, a jej szerokość wynika z warunków terenowych oraz konieczności zapewnienia warunków bezpieczeństwa na ww. istniejącej drodze publicznej. Zgodnie z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość pasa drogowego powinna zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Organ gminy uchwalający plan miejscowy, nie może zatem w tym planie określić konkretnych parametrów dróg publicznych. Nie można przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykładać w ten sposób, że stwarzałby on obowiązek określenia przez organ gminy w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2320/16). Uwzględniając treść § 13 Uchwały oraz rysunek planu należało uznać, że wymogi powołanych wyżej przepisów w zakresie wymaganego zakresu planu zostały spełnione. Nie jest zatem prawdą, iż zaskarżona uchwała nie zawiera wymaganych parametrów dróg, gdyż określone one zostały zarówno w części tekstowej planu, jak i na rysunku planu, stanowiącym uszczegółowienie tych zapisów. Zgodnie z przepisami u.o.p.i.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, dopuszczając skalę 1:500 oraz 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z uwagi na znaczną powierzchnię gminy (4 722 ha), dla której opracowywany był plan miejscowy, rysunek planu sporządzono w skali 1: 2000. Ustawodawca nie wprowadza obowiązku zamieszczenia w dokumentacji prac planistycznych uzasadnienia dla zastosowania skali 1: 2000. Zastosowana skala rysunku planu nie wpływa na jego czytelność ani też zakres ustaleń tekstowych planu. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający projekt planu miejscowego, po rozpatrzeniu uwag złożonych do wyłożonego do wglądu publicznego projektu wprowadza zmiany do ww. projektu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (art. 17 pkt 13). Konsekwencją ww. procedury jest ponowne wyłożenie do wglądu publicznego ww. zmian w planie, wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag i ponownych uzgodnień. W związku z powyższym, wykładając powtórnie projekt planu do wglądu publicznego w zamieszczonym w prasie, BIP - ie, na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń urzędu, komunikacie, poinformowano, iż uwagi mogą być składane wyłącznie do terenów dla których ustalenia projektu planu uległy zmianie w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego i wskazane są na rysunku projektu planu. Autor skargi złożył uwagę na etapie drugiego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, ale dotyczyła ona terenu, który zlokalizowany był poza obszarami, do których zgodnie z ogłoszeniem o powtórnym wyłożeniu projektu, można było składać uwagi. Mieszkańcy i właściciele nieruchomości położonych na obszarze gminy mieli możliwość składania uwag w trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego. W trakcie ww. wyłożenia w dniach od 19.04.2021 r. do 10.05.2021 r. oraz 14 dni po ww. okresie, można było składać uwagi do wszystkich terenów objętych projektem i położonych w granicach administracyjnych gminy Iwkowa. Uwaga autora skargi została zarejestrowana i znajduje się wykazie uwag oraz w załączniku nr 2 do uchwały pn. Rozstrzygnięcie Rady Gminy Iwkowa o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych i uwzględnionych częściowo uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego GMINA IWKOWA. W wyżej wymienionym załączniku zawarte jest stosowne uzasadnienie, które brzmi: "Uwaga obejmuje teren który zlokalizowany jest poza obszarami, do których zgodnie z ogłoszeniem o powtórnym wyłożeniu projektu, można składać uwagi. Uwagi do powtórnie wyłożonego do wglądu publicznego projektu mogły dotyczyć terenów, które podlegały powtórzeniu czynności, o których mowa wart. 13 uopizp (ponowienie uzgodnień po uwzględnieniu uwag z pierwszego wyłożenia do wglądu publicznego) i które są wyróżnione graficznie na rysunku projektu planu. Mieszkańcy i właściciele nieruchomości położonych na obszarze gminy mieli możliwość składania uwag w trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego. W trakcie ww. wyłożenia w dniach od 19.04.2021 r. do 10.05.2021 r. oraz 14 dni po ww. okresie można było składać uwagi do wszystkich terenów objętych projektem i położonych w granicach administracyjnych gminy Iwkowa. Autor uwagi nie składał również wniosków do planu na etapie ogłoszenia (do planu wpłynęło 578 wniosków) oraz nie zgłaszał uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na etapie jego opracowywania. Działka o nr [...]jedynie w części wskazana jest w studium do zabudowy produkcyjno- usługowej, a w pozostałej części podobnie jak działka nr [...] w studium zaliczona jest do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W związku z powyższym uwaga w części dotyczącej zmiany kategorii przeznaczenia terenów jest sprzeczna z ustaleniami studium. Dopuszczenie w terenach 2.P/U. 13 budynku mieszkalnego o którym mowa w treści uwagi, jest wynikiem uwzględnienia uwagi, która wpłynęła na etapie 1 wyłożenie projektu i wynika z wydanej na ww. działce decyzji o warunkach zabudowy. Zróżnicowanie ustaleń szczegółowych planie dla terenów produkcyjno - usługowych wynika z istniejących uwarunkowań, w tym wynikających z istniejącego na danym terenie stanu zainwestowania. Ustalenia planu uwzględniają w swoich ustaleniach sąsiedztwo funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i funkcji produkcyjno wprowadzające obowiązek zastosowanie "najlepszej dostępnej techniki" w rozumieniu przepisów odrębnych przy realizacji każdej inwestycji produkcyjnej czy usługowej o ryzyku zanieczyszczenia środowiska, a w terenach produkcyjno - usługowych które sąsiaduje z istniejąca zabudową mieszkalną jednorodzinna obowiązek zachowania pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 2 metrów od granicy terenów o funkcji mieszkaniowej. Autor uwagi ma możliwość realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], na części działki położonej w terenach o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, w związku z czym nie ma podstaw do stwierdzenia, iż plan miejscowy pozbawia go możliwości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce. Kwestionowane poszerzenie terenu drogi publicznej wynika z warunków terenowych oraz koniczności zapewnienia warunków bezpieczeństwa na ww. istniejącej drodze publicznej, stanowiącej dojazd do terenów produkcyjnousługowych, które już w chwili obecnej są częściowo zainwestowane. Poruszane w treści uwagi kwestie dotyczące ustaleń studium nie podlegają rozpatrzeniu ponieważ nie dotyczą ustaleń planu miejscowego, do których zgodnie z art. 18 uopizp można składać uwagi. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzone zostało 30 września 2019 roku i zawiera wszystkie analizy o których mowa w teiści uwagi." Kwestie dotyczące wniosków i uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczą odrębnej procedury, która została zakończona wraz uchwaleniem Studium w 2019 roku. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Iwkowa przyjęte zostało Uchwałą Nr XII/90/19 z dnia 30 września 2019 roku i zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych(art. 9 ust.4 u.o.p.i.z.p), a rada gminy uchwalając plan miejscowy stwierdza, iż nie narusza on ustaleń studium ( art. 20. ust.1). Pragnę jednak nadmienić, iż autor skargi nie składał uwag do wyłożonego dwukrotnie do wglądu publicznego projektu studium czego dowodem jest wykaz uwag zamieszczony w dokumentacji prac planistycznych nad studium oraz załącznik do uchwały w sprawie studium. Zgodnie z wykazem wniosków do studium i planu miejscowego autor skargi składał takowe i dotyczyły one zaliczenia w studium i w planie miejscowym działek o nr: [...] położonych w m. W. do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wniosek nr 5 w wykazie wniosków).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Gminy Iwankowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w tym, ze przy uchwalaniu planu przekroczono granice władztwa planistycznego przesz ustanowienie przeznaczenia należącego do niego terenu w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie zgodnie z jego wolą, ale też przez wyznaczenie na części tego terenu drogi publicznej. Ponadto zarzuca, że w sposób niedopuszczalny w terenach o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym jako przeznaczenie dopuszczalne plan przewiduje wykluczającą funkcje tj. zabudowę mieszkaniową. Skarżący zarzucił też brak określenia w uchwale precyzyjnych parametrów dróg i sporządzenie załącznika graficznego w skali 1:2000. W ocenie sądu skarga jest bezzasadna

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, naruszenie interesu prawnego o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie musi mieć charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r. I OSK 117/19). To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak mowa wyżej do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości. Interes prawny to także rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05).

Naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. Jak wynika to z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. (dalej; ustawa) jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała aby uznać ją za nielegalną musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącego, ale też naruszać go nielegalnie, bądź to poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącego został naruszony. Nie każde zatem naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

Skarżący powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności jak i uchybienia dotyczące trybu uchwalania przedmiotowej uchwały.

Co do kwestii pierwszej (naruszenie własności) wskazać należy iż jak stanowi art. 6 ust 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 II OSK 932/15, który wskazał, iż działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Przenosząc te rozważania na kanwę niniejszej sprawy stwierdzić należy prawo własności skarżącego nie zostało ograniczone w sposób nielegalny. W kwestii wyznaczenia po części działki nr [...] terenu drogi publicznej, to przywołać można pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2017 II OSK 301/16 ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2017 II OSK 1558/15 wskazując, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy. Przytoczyć należy też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r. II OSK 2106/15, iż plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. II OSK 98/17 orzeczono, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów u.d.p.

Wyżej prezentowane stanowisko w pełni popiera sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Skoro wyznaczenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej po terenie prywatnym jest dozwolone, to tym bardziej dozwolone jest wyznaczenie drogi publicznej na terenie prywatnym. O ile bowiem fakt wyznaczenie drogi wewnętrznej po terenie prywatnym nie może wiązać się z roszczeniem jej wykupu (art. 36 ust 1 pkt 2) to roszczenia takie z pewnością może być kierowane do gminy, w razie wyznaczenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej w terenach nie należących do gminy.

Wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyznaczenie systemu komunikacji w tym dróg jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na w/w cele w sytuacji, kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Oczywiście sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi jest optymalna. Jednak w przypadku braku takiej możliwości, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć sieć dróg po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując taką sieć w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne i interesem publicznym, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne lub publiczne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

W niniejszej sprawie, organ planistyczny uzasadnił potrzebę lokalizacji drogi, jako konieczność zapewnienia dostępności terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, w zakresie parametrów zaś zapewnieniem bezpieczeństwa na istniejącej już drodze. Jak wynika z wyjaśnień organu, których nie zakwestionował skarżący, po terenie oznaczonym aktualnie jako 2 KDD.6 odbywa się aktualnie dojazd do terenów produkcyjno-usługowych i wbrew zarzutom skargi droga nie została zaprojektowana jako dojazd do jednej tylko działki.

Z kolei przeznaczenie terenu działki nr [...] częściowo pod zabudowę mieszkaniową a częściowo (mniejszym fragmentem) pod usługi wynika z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co organ wykazał przekazując sądowi kopię rysunku planu i studium wykonanych w skali pozwalającej na porównanie przeznaczania tej działki podobnie zresztą jak działki nr [...] w obu tych aktach. Zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy, powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18 wskazuje, że w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy wyznaczone zostały granice wiążące studium przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a przy uchwaleniu, stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Tak wyznaczony stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu Studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń Studium. Zmiana ustaleń Studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Przeznaczenie tych terenów w studium determinowało zatem prawodawcę lokalnego w przeznaczeniu tego terenu w planie miejscowym.

Przeznaczenie mieszkaniowe w terenach położonych przy drodze publicznej jest przeznaczeniem pożądanym, podnoszącym wartość zlokalizowanych tam działek. Ponadto jak wynika z rysunku planu są to tereny już zajęte pod zabudowę jednorodzinną. Z kolei usytuowanie terenów produkcyjno-usługach w dalszym oddaleniu od drogi publicznej z zapewnieniem temu terenowi skomunikowania z drogą publiczną także wydaje się zabiegiem celowym, zmniejszającym uciążliwości związane z takim przeznaczeniem. Skarżący zarzuca, że przeznaczenie mieszkaniowe działki nr nr [...] wyklucza prowadzenie na niej działalności gospodarczej, jednak zważyć należy, iż usługowe przeznaczenie tej działki wymagało by wcześniejszej zmiany studium. Wydaje się też, że na działkach sąsiednich zlokalizowanych wzdłuż drogi przy której położona jest też działka nr [...] wykształcona jest już zabudowa jednorodzinna a jak wynika z art. 10 ust 1 ppkt 1 ustawy, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Taki sposób zagospodarowania tego terenu wskazuje też studium, a jak mowa wyżej zapisy studium są dla prawodawcy lokalnego obowiązujące.

Ze skargi nie wynika jasno czy skarżący kwestionuje przeznaczenie działki nr [...] w części na zabudowę mieszkaniową a w części na przemysłowo-usługową ze względu na swój interes prawny (inny zamiar jej wykorzystania) czy tylko kwestionuje prawidłowość przyjętego rozwiązania planistycznego tj. przedzielenie działki na dwie wykluczające się (zdaniem skarżącego) funkcje. Wskazać w pierwszej kolejności jednak należy, iż takie przeznaczenie działki determinowały zapisy studium, nie mogło być ono zatem inne niż to, jakie uzyskało po uchwaleniu planu. Co zaś do "przedzielenia" działki na dwie wykluczające się funkcje tj. mieszkaniową i produkcyjno-usługową, to wskazać należy, iż jak wynika z art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r. II OSK 1154/20 wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność.

Prawodawca lokalny ma obowiązek określania przeznaczenia terenów o różnym, wykluczającym się przeznaczeniu tj. sposobie dozwolonego zainwestowania i nie można uznać, że sąsiadowanie terenów o funkcji mieszkaniowej z terenem o funkcji produkcyjno-usługową jest nielegalne. Są to dwie różne funkcje jakie w planie zostały wyznaczone dla tego obszaru. Nie istnieją też żadne reguły, które by zakazywały dzielenia danej działki na dwa różne przeznaczenia czy nakazywały tereny o różnym przeznaczeniu wyznaczać po granicach działek ewidencyjnych. Często prowadziło by to do nieuzasadnionego "poszatkowania" części graficznej planu, czyniąc go przez to mało czytelnym. Z § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. poz. 2404(dalej; rozporządzenie) - odczytując ten przepis a contrario, uznać należy taki zabieg za w pełni legalny. Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ma wspólny przebieg z granicą działki ewidencyjnej, wyznacza się ją z wykorzystaniem geometrii działek ewidencyjnych, pochodzących z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Co do zarzutu, że organ planistyczny w sposób nieuprawniony na obszarze oznaczonym jako 2P/U.2 tereny produkcyjno-usługowe dopuszczono także jako przeznaczenie uzupełniająca zabudowę mieszkaniową (przeznaczenia wykluczające się w tym samym obszarze) w ocenie sądu jest to zarzut bezpodstawny. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2209/19 - NSA stoi na stanowisku, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jako przeznaczenia uzupełniającego do przeznaczenia podstawowego takiego jak: zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, zabudowa usługowa i zabudowa wytwórczo-rzemieślnicza nie stoi w sprzeczności z normą art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że dany teren powinien być rozgraniczony linią od innego terenu o "różnym", czyli innym przeznaczeniu (...) Przeznaczenie uzupełniające jak zabudowa mieszkaniowa wprowadzone dla tego terenu (jednostki P/U) nie wyklucza się z przeznaczeniem podstawowym i nie pozostaje z nim w sprzeczności. Pełni ono funkcję usługową dla właścicieli zabudowy produkcyjnej, usługowej i wytwórczo-rzemieślniczej jako zagwarantowanie kulturowo i zwyczajowo w pobliżu miejsca prowadzonej działalności gospodarczej - miejsca zamieszkania.

Przytoczony wyżej pogląd prawny w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jak wynika z części tekstowej planu

(§ 11) w terenach produkcyjno-usługowych jako przeznaczenie uzupełniające wskazano budynki mieszkalne jednorodzinne, jednak plan ten przewiduje jedynie możliwość ich przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, co oznacza zachowanie zabudowę dotychczasowej oraz jej modernizację, nie zaś zabudowy nowej z wyjątkiem jednej działki (obszar oznaczony jako 2.P/U.13) co organ argumentuje wcześniejszym, wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kwestionowanie przez skarżącego tego zapisu jednak wychodzi poza jego interes prawny, nie może on go zatem skutecznie podważać, niezależnie od oceny tego zapisu.

Jak bowiem mowa wyżej, skarga wniesiona na podstawie art.101 ust 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Do jej skutecznego wniesienia nie legitymuje ewentualna sprzeczność z prawem uchwały – sprzeczność która nie jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego wnoszącego skargę. Skarżący w trybie art.101 ust 1 u.s.g. nie zastępuje organu nadzoru jakim jest wojewoda, mający możliwość bądź to stwierdzenia nieważność sprzecznej z prawem uchwały rady gminy (art. 90 ust 1 u.s.g.) bądź po upływie terminu, o którym owa w tym przepisie zaskarżenia uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust 1 u.s.g.) w dowolnym zakresie. Skarżący w trybie art. 101 u.s.g. naruszenie prawa przez daną uchwałę musi odnosić do naruszenia swojego interesu prawnego. Wynika to wzrost z tego przepisu art. 101 ust 1 u.s.g., który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przeciwstawić temu należy przepis art. 91 u.s.g. w którym mowa, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust 1 u.sg. stanowi, iż po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Te same uwagi należy odnieść do zarzutów dotyczących parametrów dróg oraz skali w jakiej został sporządzony załącznik graficzny planu. Nie dotyczą one interesu prawnego skarżącego, nie mogły być zatem podstawą uwzględnienia skargi. Oba te zarzuty są zresztą niezasadne, bo ustawa ani też rozporządzenie wykonawcze nie nakazuje wskazywania w planie miejscowym parametrów dróg. Przeciwnie ustawa w art. 16 ust 1 wprost dopuszcza sporządzenie rysunku planu w skali 1:500 lub 1:2000 natomiast rozporządzenie w § 4 pkt 9b nakazuje jedynie wyznaczenie minimalnych lub maksymalnych linii rozgraniczających teren drogi a w § 4 pkt 11a określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych.

W końcu zarzut sprzeczności planu ze studium, w zakresie wyłączenia w planie z zabudowy terenów produkcyjnych podczas gdy w studium z zabudowy włączono jedynie obszary o wiodącej funkcji przyrodniczej. Jak mowa wyżej studium jest aktem obligującym prawodawcę lokalnego uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to jednak akt o dużo większej ogólności. Zapisu planu miejscowego mogą wykraczać poza ustalenia studium, jeżeli nie dochodzi do ich wzajemnej sprzeczności. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2016 r. II OSK 1351/14 studium powinno określać ogólne przeznaczenie określonych terenów (kierunki zmian w ich przeznaczeniu oraz kierunki i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania), a nie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości. W studium określa się więc ogólną, podstawową funkcję określonego terenu, natomiast konkretyzacja tej funkcji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ planistyczny może w planie miejscowym ograniczyć w danym obszarze jakąś formę zainwestowania pomimo, że nie przewiduje to studium. W kontrolowanym planie miejscowym, w terenach zabudowy przemysłowo-usługowej zabudowy mieszkaniowej jednak nie wykluczono. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano tam budynki mieszkalne dopuszczając ich rozbudowę, przebudowę i nadbudowę a w obszarze 2.P/U.13 także budowę budynku mieszkalnego – co zresztą skarżący niekonsekwentnie zarzuca w tej samej skardze. Jest to zarzut całkowicie chybiony

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).