Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1421/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 par. 4 i art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ł., M. H., K. P., E. S., B. P., W. K., W. S., M. P., E. B., A. P.-K., M. G., K. G., E. G., A. B.-K., K. K., E. K.-Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 763/15 w sprawie ze skargi K. Ł., M. H., K. P., E. S., B. P., W. K., W. S., M. P., E. B., A. P.-K., M. G., K. G., E. G., A. B.-K., K. K., H. D., E. K.-Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 763/15, oddalił skargę K. Ł., M. H., K. P., K. G., E. S., B. P., W. K., W. S., M. P., E. B., A. P.-K., M. G., E. G., A. B.-K., K. K., H. D. i E. K.-Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. W. [...] i J. K. [...] oznaczoną jako "Osada we wsi W. nr dom. [...] nr hip. [...]" do czasu ustalenia adresów zamieszkania lub następców prawnych J. S., S. S., B. U., W. S., W. S., J. G., Z. K., W. K., S. K., L. K., Z. K. i J. K. (spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 1986 r., tytuł prawny odnośnie przedmiotowej nieruchomości uregulowany był na imię S. i H. małż. B. Zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia 13 października 1948 r. sygn. akt I Sp 655/48 spadek po H. B. nabyli: L. C., A. O., W. K., S. K., L. K., Z. K., J. K., J. S., B. U., S. S., W. S., J. K., A. R., W. S., I. S., J. G., S. G., R. K., J. K. w określonych tam udziałach. Warunkiem rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość jest w ocenie organu I instancji ustalenie pozostałych stron postępowania administracyjnego tj. następców prawnych byłych współwłaścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Wobec braku dokumentów wskazujących na następstwo prawne po ww. osobach lub ich adresów, przedmiotowe postępowanie należało w ocenie organu zawiesić do czasu zakończenia stosownych postępowań przed sądem powszechnym.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. K., utrzymał powyższe orzeczenie w mocy. Przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznał, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), będącym podstawą materialno-prawną postępowania odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Interes prawny do brania udziału w tym postępowaniu wynika z art. 28 k.p.a., który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, tu: art. 215 u.g.n. W wyniku powyższej oceny Wojewoda [...] uznał, że postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po następcach prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania odszkodowawczego prowadzonego co do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższe postanowienia wnieśli K. Ł., M. H., K. P., K. G., E. S., B. P., W. K., W. S., M. P., E. B., A. P. – K., M. G., E. G., A. B.-K., K. K., H. D. i E. K. – Ł. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 196 § 1 k.c. w zw. z art. 361 § 1 k.c. poprzez rozpoznanie innej sprawy niż sprawa przyznania odszkodowania dla enumeratywnie wymienionych we wniosku następców prawnych dawnych właścicieli oraz uznanie, że istnieje konieczność brania udziału w postępowaniu o odszkodowanie wszystkich następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej, podczas gdy wnioskodawcy mogą wykonywać wyłącznie swoje prawo jako następcy prawni tylko niektórych współwłaścicieli i tylko we własnym zakresie domagać się odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że art. 215 u.g.n. zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 u.g.n., kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winni brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Dopóki więc sytuacja prawna wszystkich spadkobierców S. i H. małż. B. z uwagi na wspólność praw spadkowych (art. 1035 k.c.), jest taka sama, nie można kwestii ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania i ewentualnie ustalenia wysokości odszkodowania rozstrzygać w odniesieniu do wybranych spadkobierców, w części przypadającej na ich udziały w spadku. Wspomniana wspólność prawa kształtująca relewantność cech spadkobierców powoduje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 u.g.n. muszą brać udział wszyscy następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości. Ustalenie więc praw do spadku i wysokości udziałów po osobach wskazanych w postanowieniu Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2011 r. jest w takiej sytuacji zdaniem Sądu I instancji zagadnieniem prejudycjalnym, a skoro tak, to zawieszenie postępowania administracyjnego utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem ma podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć na nie wpływ w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko – zgodne ze stanowiskiem skarżących - w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli K. Ł., M. H., K. P., K. G., E. S., B. P., W. K., W. S., M. P., E. B., A. P. – K., M. G., E. G., A. B.-K., K. K. oraz E. K.-Ł., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowień organów I i II instancji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a., art. 1035 k.c., art. 196 § 1 k.c. oraz art. 367 § 1 i 2 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania muszą brać udział wszyscy spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej z uwagi na wspólność praw spadkowych oraz wynikającą z tych praw jedność wspólnego prawa do ustalenia przesłanek odszkodowawczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż odszkodowanie w postaci odpowiedniej sumy pieniężnej jest świadczeniem podzielnym, które przysługuje samodzielnie każdemu ze spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej w częściach odpowiadających ich ułamkowym udziałom we współwłasności. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną brak jest podstaw materialnoprawnych, z których wynikałaby konieczność współuczestnictwa jednolitego oraz łącznego wszystkich spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości przy ustalaniu przesłanek odszkodowania. Przesłanki te mogą być ustalane każdorazowo przy rozpoznawaniu wniosku złożonego przez poszczególnych spadkobierców odnośnie przysługujących im roszczeń o odszkodowanie związanych z udziałami ułamkowymi we współwłasności nieruchomości bez konieczności udziału w takim postępowaniu pozostałych spadkobierców. Ponadto zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zwiazku z art. 110 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli postanowienia Wojewody [...] i związane z tym bezzasadne uznanie, że możliwe jest wyłącznie jednorazowe badanie przesłanek odszkodowawczych wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n., a zatem konieczne jest wydanie jednej decyzji administracyjnej rozstrzygającej przesłanki odszkodowawcze w stosunku do wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli danej nieruchomości, których należy ustalić w drodze prawomocnych postanowień spadkowych bądź aktów poświadczenia dziedziczenia, podczas gdy nie istnieje konieczność, aby postępowanie odszkodowawcze było prowadzone w sposób jednolity i łączny w stosunku do wszystkich spadkobierców z uwagi na podzielność odszkodowania (świadczenie w pieniądzu), a zatem nie jest zagadnieniem wstępnym ustalenie wszystkich spadkobierców oraz wezwanie ich do udziału w sprawie celem wydania w stosunku do nich jednolitej decyzji administracyjnej. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wskazano też na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 8 k.p.a., i art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 6 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez brak należytej kontroli postanowienia Wojewody [...] i związane z tym bezzasadne uznanie, że ustalenie spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli wniosku o odszkodowanie oraz ich zawiadomienie o toczącym się postępowaniu, jest zagadnieniem wstępnym umożliwiającym rozpoznanie wniosku o odszkodowanie spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości odpowiadające ich udziałom w spadku. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną poszukiwanie, a następnie zawiadomienie przez organ administracji osób, które nie złożyły wniosku o odszkodowanie, narusza w sposób istotny zasady rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Osoby te nie są bowiem stronami postępowania o odszkodowanie w zakresie wniosków złożonych przez spadkobierców dawnych właścicieli odnoszących się do przysługujących im udziałów w spadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytania, czy spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, którzy nie złożyli wniosku o odszkodowanie, powinni być uczestnikami niniejszej sprawy i czy w związku z tym należało zawiesić postępowanie administracyjne, celem ustalenia tych spadkobierców i umożliwienia im udziału w tym postępowaniu.

Poszukując odpowiedzi na wyżej postawione pytania należy przede wszystkim rozróżnić dwie kwestie, które wynikają ze stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Po pierwsze, nie wszyscy spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej muszą być wnioskodawcami w postępowaniu o ustalenie odszkodowania przysługującego na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Po drugie, spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości niebędący wnioskodawcami powinni mieć zapewnioną możliwość udziału w tym postępowaniu (choć bez możliwości uzyskania odszkodowania w tym postępowaniu).

Sposób ustalenia kręgu wnioskodawców jest między innymi wynikiem przyjętej podzielności świadczenia odszkodowawczego. Przy czym należy tu wskazać, że prawo współwłasności nieruchomości warszawskiej i prawo do odszkodowania za udział w tej nieruchomości należny spadkobiercom byłych właścicieli, to dwa różne prawa majątkowe. Przedmiotem współwłasności dawnych właścicieli był grunt, natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, które przysługuje każdemu z ich spadkobierców w częściach odpowiadającej ich udziałom w spadku. Doktryna prawa i orzecznictwo sądów stoi bowiem na stanowisku, że świadczenie pieniężne ma charakter podzielny z samej jego istoty (por. wyrok SN z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 821/00, LEX nr 54375; wyrok SN z dnia 16 października 1976 r., IV PR 275/76, NP 1978, nr 6, s. 974, OSNCP 1977, nr 7, poz. 117, OSPiKA 1978, z. 4, poz. 70; wyrok SN z dnia 10 lutego 2004 r., IV CK 12/2003, OSNC 2005, nr 3, poz. 44, Radca Prawny 2005, nr 2, s. 112, Rejent 2005, nr 3, s. 139; wyrok SN z dnia 21 maja 2004 r., V CK 505/03, LEX nr 194091). Skoro nie ulega wątpliwości, że świadczenie pieniężne jest zawsze podzielne, to nie może budzić wątpliwości dopuszczalność podziału wierzytelności pieniężnej wynikającej z określonego stosunku zobowiązaniowego. To zaś w konsekwencji oznacza, że wierzyciel może domagać się zaspokojenia swojej części wierzytelności pieniężnej niezależnie od pozostałych osób uprawnionych.

Autor skargi kasacyjnej jakoby niezauważając stanowiska sądu co do podzielności świadczenia odszkodowawczego, tożsamego ze stanowiskiem skarżących, podnosi szeroką argumentację opartą na przepisach prawa cywilnego mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia pierwszej kwestii. Ta argumentacja nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia drugiej ze wskazanych wyżej kwestii tj. czy spadkobiercy niebędący wnioskodawcami powinni być uczestnikami postępowania odszkodowawczego.

W tym miejscu ze względu na "ucywilistycznienie" problemu przez autora skargi kasacyjnej, niezbędne wydaje się przypomnienie, że sprawa jest rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, w którym w pierwszej kolejności mają zastosowanie przepisy k.p.a. w tym jego art. 28. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. każdy podmiot mający przymiot strony musi być przez organ administracyjny wezwany do udziału w postępowaniu. Odnośnie do kwestii rozważenia zastosowania art. 28 k.p.a. w kontekście uprawnienia spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej do wstąpienia do postępowania wywołanego wnioskiem części tych spadkobierców, to wyjaśnienia wymaga, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu posiadającego uprawnienie do otrzymania odszkodowania.

Stosownie do przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do działek gruntu objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), które spełniają przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 5 wymienionej ustawy. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01). Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania.

Trafnie zatem wskazuje Sąd pierwszej instancji, że art. 215 u.g.n. zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 u.g.n., kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei z praw spadkowych po dawnych właścicielach, w postaci uprawnienia wynikającego z art. 215 u.g.n. Wprawdzie odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Co prawda przesłanki do odszkodowania mogą być różne dla poszczególnych spadkobierców, jednak najczęściej będą oparte na wspólnej podstawie faktycznej. To wszystko przesądza o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców także pozostałym spadkobiercom, przy czym bez znaczenia jest tu to, że te postępowanie nie dotyczy ich żądania ustalenia odszkodowania. Nie można też nie zauważać, potrzeby uniknięcia rozbieżności w ocenie przyszłych żądań odszkodowawczych tych ostatnich osób.

W rezultacie, skoro należy zapewnić udział w niniejszym postępowaniu spadkobiercom niebędącym wnioskodawcami, to nie budzi wątpliwości, że Wojewoda [...] zasadnie zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny tj. ustalenia wszystkich spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Ustalenie tych osób jest niezbędne do ich zawiadomienia o wszczętym postępowaniu, co jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 61 § 4 k.p.a.

Odmienne od zajętego przez Sąd kasacyjny stanowisko prezentowane w przytoczonym w skardze kasacyjnej orzecznictwie, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jak już wcześniej podano, przepisy art. 215 u.g.n. mają charakter szczególny, istotnie różniący się od uregulowań dotyczących odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi, także przejęte z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zajęte przez organy i sąd stanowisko, wbrew zarzutom skarżących nie narusza wynikających z art. 12 k.p.a. i z art. 6 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) zasady szybkości i prostoty postępowania oraz prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia ich sprawy w rozsądnym terminie. Zasady te nie mogą być bezwzględnie realizowane kosztem praw innych osób, w szczególności jeżeli okres zawieszenia postępowania zależy wyłącznie od skarżących.

W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dokonał należytej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd administracyjny uznał, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione, dlatego skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.