Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 693/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 51  ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2020 poz 532
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 199
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. , dalej "Wspólnota", w dniu 11 maja 2015 r. przeprowadził oględziny budynku apteki z częścią magazynowo-biurową, zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...] w m. S. , obejmujące stan budynku widoczny od zewnątrz.

W dniu 25 maja 2015 r. organ powiatowy dokonał oględzin ww. budynku, w wyniku których stwierdzono rozbiórkę konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, rozbiórkę stropu nad częścią magazynowo-biurową, wykonanie wycięcia stropu oraz wykonanie ścian zewnętrznych o wysokości ok. 2 m nad ww. częścią budynku, zamontowanie na wykonanych wieńcach murłat oraz wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych do poziomu murłaty (działka nr [...]).

Organ powiatowy ustalił ponadto, że dokonano także przebudowy części istniejącego lokalu mieszkalnego nad apteką, polegającej na wykonaniu rozbiórki części dachu wraz z demontażem pokrycia, podwyższeniu ściany zewnętrznej o ok. 2 m, nadmurowaniu części ścian wewnętrznych, wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w nadmurowanej ścianie zewnętrznej, wykonaniu na nowych ścianach konstrukcji drewnianej, tworząc tym samym lukarnę w części istniejącej budynku, demontaż części instalacji elektrycznej oraz rozbiórkę czterech kanałów wentylacyjnych prowadzących z pomieszczenia apteki (działka nr [...]). Organ powiatowy ustalił również, że roboty rozpoczęto w kwietniu 2015 r., a inwestorem ww. robót jest H. P. (dalej: "strona", "skarżąca", "inwestorka"). Obecny na miejscu oględzin pełnomocnik strony poinformował, że prowadzone roboty zostały zgłoszone we właściwym organie jako remont budynku, inwestorka nie posiada pozwolenia na budowę.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...] i w dniu 8 maja 2015 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w S. , dalej "Starostwo Powiatowe", zgłoszenie robót budowlanych. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji nakazał rozbiórkę nadbudowanej części budynku, w związku z nieprzedłożeniem przez skarżącą ww. dokumentów.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując kierunek działań naprawczych. W wyniku powyższego organ powiatowy decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia w wymaganym terminie ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie do wykonania zakwestionowanych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organ wojewódzki decyzją z dnia [...] września 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 27 listopada 2017 r. skarżąca przedłożyła organowi I instancji żądaną ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją robót oraz kopię umowy darowizny z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]). Z przedłożonej umowy darowizny wynika, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] i [...] oraz współwłaścicielką, w udziale [...], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], nakazał skarżącej doprowadzenie budynku usytuowanego na działce nr [...] do stanu poprzedniego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca zgłosiła do Starostwa zamiar wykonania robót remontowych jedynie w tej części budynku, która usytuowana jest na działce nr [...] i rozpoczęła prace z naruszeniem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ oraz wykonywała prace w zakresie działki nr [...] bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organ zaznaczył przy tym, że w związku z faktem, że skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...], czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, w tym dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Odnotował, że skarżąca nie przedstawiła takiej zgody, ani zastępującego ją orzeczenia sądu. Organ argumentował, że w toku postępowania naprawczo-legalizacyjnego inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym jedynym dopuszczalnym prawnie rozwiązaniem było nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego.

Rozpoznając wniesioną przez inwestorkę skargę wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) H. P. (panieńskie nazwisko [...]) jest właścicielką między innymi nieruchomości położonej w S. , oznaczonej jako działka nr [...] oraz lokalu niemieszkalnego – zaplecza apteki, położonego w S. przy ul. [...] w S. , a także współwłaścicielką, w udziale [...], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (przy ul. [...]) – związanej z własnością ww. lokalu. Prawo własności powyższego lokalu użytkowego darczyńca (J. P.) nabyła w drodze ww. umowy wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia własności z dnia [...] stycznia 2005 r. W ocenie Sądu I instancji, pominięcie kwestii wynikających z treści ostatniej z wymienionych umów miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uprawnienia skarżącej w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinny były zostać zweryfikowane w odniesieniu do poszczególnych działek, na których prowadzone były prace budowlane. Sąd I instancji odnotował również, że żaden ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka [...] nie wyraził sprzeciwu co do zamierzeń budowlanych skarżącej, przez co zakwestionować można stanowisko, że skarżąca nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli. W związku w powyższym wskazał organowi II instancji, by w ponownie prowadzonym postępowaniu ocenił w świetle powyższych wskazań oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy kwestie prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działki nr [...].

Oddalając skargę kasacyjną organu wojewódzkiego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2396/19 stwierdził, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

NSA stwierdził także w rzeczonym wyroku, że dokumenty przedłożone przez skarżącą powinny zostać zbadane i ocenione, a organ wydając rozstrzygnięcie ma obowiązek wyjaśnienia dlaczego nie dał wiary niektórym ze zgromadzonych dowodów. Sąd II instancji zgodził się z Sądem I instancji, że kwestia dysponowania przez skarżącą nieruchomością dla celów budowlanych nie została dostatecznie wyjaśniona. Analiza akt administracyjnych wskazała bowiem, że znajdują się w nich dokumenty, z których wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w udziale [...] związanym z własnością lokalu, którego dotyczyło prowadzone postępowanie legalizacyjne, co z kolei mogłoby świadczyć o tym, że skarżąca może samodzielnie dysponować w tym zakresie nieruchomością na cele budowlane.

Według NSA przyjęte przez organ stanowisko wskazuje na dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasad postępowania dowodowego. W konsekwencji oznacza to, że organ wydając zaskarżone orzeczenie, opierając się wyłącznie na niektórych dowodach i pomijając pozostałe, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik.

Organ wojewódzki w celu realizacji wskazań WSA w Szczecinie oraz w związku ze zmianą ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 1309), która weszła w życie z dniem 01.01.2020 r., zbadał aktualny stan własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w S. , załączając do akt sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia 09.10.2020 r.

Do akt sprawy organ II instancji załączył także wyciąg z księgi wieczystej nr [...], zgodnie z którym w budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w S. znajduje się 5 wyodrębnionych lokali niemieszkalnych: lokal gospodarczy - KW [...], garaż-KW [...], garaż-[...], garaż-KW [...], zaplecze apteki - KW [...].

Ponadto organ odwoławczy pismem z dnia 15.10.2020 r. zwrócił się do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w S. o przedłożenie dokumentów w zakresie reprezentacji Wspólnoty Nieruchomości ww. nieruchomości oraz do przedłożenia jednoznacznego stanowiska tej Wspólnoty w sprawie wyrażenia zgody na inwestycję, co do której prowadzone jest niniejsze postępowanie odwoławcze, tj. nadbudowę części obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w m. S. , nad pomieszczeniami magazynowo-biurowymi apteki, usytuowanymi nad garażami i pomieszczeniem gospodarczym, zrealizowaną przez skarżącą bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazano, że nieprzedłożenie powyższych dokumentów w zakreślonym terminie uważać się będzie za brak zgody ww. Wspólnoty na legalizację spornej inwestycji.

Pismem z dnia 29.10.2020 r. stanowisko w sprawie przedstawiła inwestorka, reprezentowana przez pełnomocnika, w którym wskazał on, iż właściciele nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w S. z uwagi na stan pandemii związanej z rozprzestrzenianiem się koronawirusa COVID-19 nie są w stanie podjąć uchwały w przedmiocie wyboru zarządu w: "wyznaczonym przez organ terminie". Pełnomocnik wskazał także, iż: "Moja mocodawczyni nie widzi podstaw prawnych do przyjęcia forsowanego przez organ domniemania faktycznego, z którego wynika, iż brak ustanowienia zarządu, niezależnie od woli mojej Klientki, co z kolei przekłada się na brak wyrażenia opinii przez zarząd co do legalizacji inwestycji, ma oddziaływać negatywnie na jej interes prawny. Ustanowienie zarządu we wspólnocie wymaga działania większej ilości osób i uzależnione jest od ich woli, od wyboru sposobu i formy głosowania, spotkań, ustaleń i przedstawienia kandydatów, czynności faktycznych jak np. w przypadku wyboru formy głosowania korespondencyjnego od ustalenia wzoru kart do głosowania ich druku i przekazania. Wszystkie ww. czynności w dobie pandemii i ogłoszonego zakazu zgromadzeń są stanowczo utrudnione". Ponadto pełnomocnik wskazał, że: "Sąd podkreślił, iż aby można było mówić o braku zgody pozostałych współwłaścicieli na inwestycję, to muszą się oni wypowiedzieć w tej kwestii poprzez zgłoszenie sprzeciwu. Zatem przyjęcie w ślad za rygorem ustanowionym przez organ w piśmie z dnia 15.10.2020 r., iż milczenie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości traktować należy jako brak zgody na legalizację inwestycji stoi w sprzeczności z aktualną argumentacją Sądu".

Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji pismem z dnia 08.12.2020 r., zwrócił się ponownie do ww. współwłaścicieli o przedstawienie stanowiska w sprawie, wskazując, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu, aby można było przyjąć, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości (każdy z nich z osobna) nie wyraża zgody na legalizację opisanej na wstępie nadbudowy, to muszą oni (każdy z nich) wypowiedzieć się w tej kwestii poprzez zgłoszenie sprzeciwu, tj. jednoznacznie i pisemnie wypowiedzieć się, że nie zgadzają się (nie zgadza się) na legalizację robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę. Jednocześnie wskazano, że możliwe jest, w ocenie organu wzywającego, samodzielne przeprowadzenie głosowania uchwały przez współwłaścicieli nieruchomości, w drodze indywidulanego zbierania głosów (np. listownie). Wskazano także, iż w niniejszej sprawie należy przyjąć, że nadrzędna jest wola ogółu właścicieli, tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości co do legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, wyrażona poprzez brak sprzeciwu w tym zakresie.

Odpowiadając na powyższe, pismem z dnia 16.12.2020 r., M. O., M. M., H. O. oraz T. O., występujący jako "Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w S. ", poinformowali organ odwoławczy, że nie wyrażają zgody na legalizację robót wykonanych przez H. P..

W treści pisma dodali, że: "(...)Nasza Wspólnota Mieszkaniowa przychyla się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].05.2018 r. znak: [...] nakazującej przywrócenie budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] do stanu z przed wykonanej nadbudowy części obiektu nad pomieszczeniami magazynowo – biurowymi apteki, usytuowanymi nad garażami i pomieszczeniem gospodarczym, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niezrozumiałe jest dla nas, że Pani H. P. od kwietnia 2015 roku prowadziła prace budowlane na wspólnej działce nr [...] ul. [...]. W momencie kiedy Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] złożyła protest przeciwko prowadzonym pracom budowlanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. . Pani H. P. złożyła wówczas pismo do Starostwa Powiatowego w dniu 08.05.2015, które dotyczyło prac budowlanych przy ul. [...] działka nr [...]. O wspólnej działce nr [...] ul. [...] nie było mowy (...). Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w S. nie wyrażała zgody i nie wyraża zgody na legalizację prac remontowo-budowlanych Pani H. P.. Dodać należy, że na ostateczną decyzję czekamy od maja 2015 r. do chwili obecnej".

W tym miejscu organ wojewódzki powołał pismo z dnia 23.12.2020 r. Burmistrz Miasto S. zwrócił się do ww. organu o przesunięcie terminu na wyrażenie ww. zgody na legalizację robót . Stwierdzając, że do chwili obecnej Burmistrz nie przedstawił stanowiska w sprawie, organ odwoławczy przyjął, że nie wnosi sprzeciwu co do legalizacji inwestycji strony na wspólnej nieruchomości - działka nr [...].

Organ II instancji dodał, że pismem z dnia 20.03.2021 r., M. O., M. M., H. O. oraz T. O., występujący jako "Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w S. ", ponownie przedstawili stanowisko w sprawie, z którego wynika, iż nie wyrażają zgody na legalizację robót przez inwestorkę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując złożone odwołanie, sygnalizując związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2017 r.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – k.p.a. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r.), dalej "u.p.b.", w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]., uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] maja 2018 r. w całości i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nakazał H. P. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie budynku do stanu sprzed wykonanej nadbudowy części obiektu nad pomieszczeniami magazynowo-biurowymi apteki, usytuowanymi nad garażami i pomieszczeniem gospodarczym (działka nr [...]) przy ul. [...] w S. , zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. do stanu obiektu po przeprowadzeniu robót zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].07.1996 r., znak: [...], udzielającą pozwolenie na rozbudowę apteki, polegającą na dobudowaniu pomieszczeń magazynowo-biurowych na poziomie wysokiego parteru, a pod nim trzech garaży i komórki.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że zgodnie

z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27.06.2015 r., tj. w czasie wykonania przedmiotowych robót budowlanych) roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przepisów art. 29 - art. 31, w których mowa o przypadkach odstępstw od ww. przepisu. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Powołując się na zawartość akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że inwestor zgłosił do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania robót remontowych jedynie w tej części budynku, która usytuowana jest na działce nr [...]. Na kopiach dokumentów: zgłoszenia robót, złożonych w Starostwie Powiatowym w dniu 08.05.2015 r. oraz oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 05.05.2015 r., widnieją zapisy dotyczące tylko działki nr [...]. Działka nr [...] została z ww. dokumentów wykreślona, zaś przy wykreśleniach figuruje podpis skarżącej.

W dniu 11.05.2015 r., organ powiatowy przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...] w S. , z których wynika, że inwestorka rozpoczęła roboty budowlane w obu częściach budynku (na działce nr [...] oraz na działce nr [...]). Oznacza to, iż inwestorka przystąpiła do wykonywania robót na działce nr [...] z naruszeniem 30- dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane), w zakresie zaś działki nr [...] bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Ponadto, według organu II instancji, wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remontu obiektu budowlanego zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem poprzez remont należy rozumieć: "-wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Roboty budowlane, wykonane w części budynku na działce nr [...] nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego, lecz budowę nowego elementu budynku - lukarny w dachu nad częścią mieszkalną, na które inwestorka powinna uzyskać pozwolenie na budowę. Na części budynku usytuowanej na działce nr [...], po rozbiórce dachu łamanego, złożonego z daszków dwuspadowych, wykonano nadbudowę (podwyższenie) pomieszczeń magazynowo-biurowych, której stropodach pełni funkcję tarasu dla mieszkania usytuowanego na działce nr [...], z wyjściem na taras wiodącym z ww. lukarny.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowych robót (wykonanych zarówno na działce nr [...], jak i na działce nr [...]) nie obejmują odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29-31 ww. ustawy, zaś inwestorka nie uzyskała pozwolenia właściwego organu na ich wykonanie. W wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu. Innymi słowy, w ocenie organu powiatowego, nie wykonano części obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, które to przepisy regulują sprawy samowolnej budowy obiektów budowlanych lub ich części. Zasadnym jest zatem, według organu wojewódzkiego, prowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, tj. w przypadkach wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Podstawę materialnoprawną podjęcia przez organ I instancji zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ powiatowy nie zażądał przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane we wstępnej fazie postępowania naprawczego, lecz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (łącznie z żądaniem przedłożenia ekspertyzy technicznej), zatem ewentualny nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego należy w tym przypadku wydać na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy - Prawo budowlane. Nadmienił, że powyższych ustaleń i przyjętego trybu naprawczego nie kwestionowały Sądy obu instancji, które wydały wyroki w sprawie.

Odnosząc się do kwestii dysponowania przez skarżącą prawem do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji objętej niniejszym postępowaniem naprawczym i powołując się na wskazania WSA w Szczecinie, badając dokument przedłożony przez pełnomocnika skarżącej - umowę darowizny z dnia [...] listopada 2010 r., jak również umowę wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia ich własności z dnia [...] stycznia 2005 r., organ II instancji stwierdził, że skarżąca posiada lokal niemieszkalny w budynku przy ul. [...] w S. (zaplecze apteki). Z własnością ww. lokalu związany jest udział, wynoszący [...] części we współwłasności nieruchomości wspólnej, oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z § 1 cyt. wyżej umowy z dnia [...].01.2005 r.: "części wspólne budynku związane z lokalami w tym budynku obejmują fundamenty, ściany nośne, stropy i dach". Taki stan nieruchomości wynika również z aktualnego wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego na dzień 09.10.2020 r.

W ocenie organu wojewódzkiego z przedmiotowych dokumentów nie wynika, iż skarżąca może samodzielnie dysponować nieruchomością nr [...] na cele spornej inwestycji. Inwestorka może samodzielnie dysponować jedynie własnym lokalem usytuowanym w tej nieruchomości. Roboty wykonane przez stronę polegały na daleko idącej ingerencji w części wspólne budynku usytuowanego na ww. nieruchomości, tj. rozbiórce dachu łamanego, złożonego z daszków dwuspadowych oraz wykonaniu podwyższenia ścian nośnych budynku w ten sposób, iż stropodach pełni funkcję tarasu dla mieszkania usytuowanego na działce nr [...]. Nie można zatem stwierdzić, że roboty powyższe wykonane zostały w obrębie lokalu należącego do skarżącej.

W zakresie wskazania WSA w Szczecinie, że: "uprawnienia skarżącej w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny były zostać zweryfikowane w odniesieniu do poszczególnych działek, na których prowadzone były prace budowlane", organ II instancji stwierdził, że inwestorka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], która stanowi jej wyłączną własność i dodając, że do użytkowania budynku na działce nr [...] nie jest niezbędny taras, usytuowany na działce sąsiedniej nr [...]. Powyższe oznacza, iż roboty wykonane na działce nr [...] mogą być (w odrębnym postępowaniu) zalegalizowane.

Zdaniem organu odwoławczego nie można jednak na tej podstawie wywieść, że skarżącą posiada prawo samodzielnego dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości sąsiedniej, która w świetle przepisów prawa stanowi odrębną nieruchomość. Zgodnie z dokumentami zawartymi w aktach sprawy ww. nieruchomość, tj. zabudowana działka nr [...] przy ul. [...] w S. , stanowi współwłasność w udziałach: Miasto S. i ([...]), M. i M. M. [...]), Tadeusza i M. O. ([...]), Z. P. i H. O. ([...]) oraz i H. P. ([...]). Zgodnie z oświadczeniami z dnia 27.05.2015 r. M. M. zarządza masą spadkową po zmarłym M. M., zaś H. O. zarządza masą spadkową po zmarłym Z. P..

Powyższe oznacza, że rozporządzenie na cele przebudowy ww. rzeczą wspólną - częściami wspólnymi budynku nr [...] przy ul. [...] w S. - jako przekraczające zakres zwykłego nią zarządu, wymagały, na dzień wykonania robót, zgody wszystkich współwłaścicieli, o czym stanowi art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025). Zgodnie bowiem z ww. przepisem: "Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli". Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, w tym przypadku ww. nieruchomością, a zatem podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (bez względu na to czy roboty budowlane wymagają zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę) i wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca ww. zgody współwłaścicieli nie uzyskała, jak też nie przedłożyła orzeczenia sądu powszechnego taką zgodę zastępującego, utrzymując w toku postępowania, iż mogła samodzielnie dysponować nieruchomością na potrzeby wykonanych robót.

Zdaniem organu II instancji w rozpoznawanej sprawie należy wziąć pod uwagę, że z dniem 01.01.2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 1309), która zmieniła, m. in., brzmienie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), dalej "u.w.l.". W związku z powyższym, brzmienie przepisu art. 19 u.w.l. od dnia 01.01.2020 r oraz art. 20 ust.1 tej ustawy powoduje, że do dnia 31 grudnia 2019 r. włącznie, w niniejszym postępowaniu każdemu ze współwłaścicieli ww. budynku przysługiwał przymiot strony postępowania, natomiast z dniem 1 stycznia 2020 r. właściciele lokali niemieszkalnych, znajdujących się w ww. budynku nr [...] przy ul. [...], są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, albowiem - zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l.: "Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz

w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali".

Po przywołaniu przepisów art. 23 u.w.l. organ II instancji wskazał, że

w rozpoznawanej sprawie współwłaściciele nieruchomości nie przedstawili uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, w której Wspólnota wyraża zgodę na legalizację inwestycji skarżącej, jednakże nawet gdyby przyjąć, że uchwałę taką stanowi pismo z dnia 16.12.2020 r., to z przedmiotowego pisma wynika, iż Maria i T. O., M. M. oraz H. O., wyrazili jednoznaczny sprzeciw co do ww. legalizacji,

a ponadto posiadają oni łącznie [...] udziałów w nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...], zatem powyżej 1/5 udziałów. Jak wskazano w art. 23 ust 2a u.w.l. "głosowanie według zasady, że na każdego właściciela przypada jeden głos, wprowadza się na każde żądanie właścicieli lokali posiadających łącznie co najmniej 1/5 udziałów w nieruchomości wspólnej". Z powyższego wynika, iż większość (3 z 5 współwłaścicieli) nie wyraża zgody na ww. inwestycję. Tym samym ogół współwłaścicieli nieruchomości (tj. wszyscy współwłaściciele) nie wyraża zgody na legalizację spornej inwestycji.

Podsumowując, organ wojewódzki stwierdził, że nie można uznać, aby skarżąca posiadała prawo do dysponowania częściami wspólnymi ww. nieruchomości na cele wykonanej inwestycji zarówno na dzień jej wykonania, jak i w aktualnym stanie prawnym. Decyzję organu powiatowego nakazującą doprowadzenie obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. , do stanu poprzedniego, należało zatem jedynie zmodyfikować, wskazując szczegółowo w sentencji decyzji, do jakiego: "stanu poprzedniego" należy doprowadzić ww. obiekt.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niezgodności zakresu robót budowlanych stwierdzonego przez organ I instancji oraz wykazanego w przedłożonej ekspertyzie technicznej, organ odwoławczy stwierdził, iż ww. opracowanie jest nieprecyzyjne w treści, ponieważ wskazuje wielokrotnie, że: "wykonano roboty budowlane, remontowe w poziomie poddasza (lukarny, dachu płaskiego). Według organu II instancji powyższe powinien wziąć pod uwagę organ powiatowy rozstrzygając sprawę robót wykonanych na części nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], bowiem ww. opracowanie powinno być zgodne z treścią protokołu z oględzin organu, natomiast w zakresie robót wykonanych na części nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], wskazane niezgodności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższą decyzję skarżąca, działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewszechstronne zbadanie stanu faktycznego sprawy polegające na tym, iż w ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ II instancji pominął fakt, iż na nieruchomości położonej w S. obejmującej działkę nr [...] i posadowiony na niej budynek funkcjonuje tzw. duża wspólnota mieszkaniowa (posiadająca pięć wyodrębnionych lokali - [...] [...]) działająca na podstawie ustawy z 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, w której do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wyrażone w piśmie z dnia 16.12.2020 r. stanowiska pozostałych współwłaścicieli, pomimo niezastosowania procedury określonej w ww. ustawie, mogą stanowić uchwałę właścicieli lokali w trybie ustawy z 24 czerwca 1994 roku o własności lokali i uznanie, iż stanowisko to jest wystarczające do wykazania, iż Wspólnota nie wyraża zgody na legalizację inwestycji, a co za tym idzie, organ przyjął, że nie można uznać, aby skarżąca posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi inwestorka powołała treść art. 19 u.w.l. i stwierdziła, że na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] i posadowiony na niej budynek funkcjonuje tzw. duża wspólnota mieszkaniowa, ponieważ zgodnie z wpisem w dziale I-O księgi wieczystej [...] posiada pięć wyodrębnionych lokali, a co za tym idzie funkcjonuje ona na podstawie przepisów ww. ustawy. W sprawie podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd, czyli w kontekście niniejszej sprawy - do wykonania nadbudowy części wspólnych - w ramach dużych wspólnot mieszkaniowych zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.

Powołując się na treść art. 20 u.w.l. skarżąca wskazała również, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi zarząd wspólnoty nie został wybrany, a to oznacza, iż wspólnota nie ma organu, który kierowałby jej sprawami i mógłby reprezentować ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Następnie skarżąca powołała art. 26 ust. 1 i art. 23 u.w.l. i wskazała, że w niniejszej sprawie współwłaściciele nieruchomości nie przedstawili uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej podjętej zgodnie z ww. przepisami, a jedynie pismo z dnia 16.12.2020 r. Gdyby doszło do wypełnienia norm podyktowanych przez ustawę o własności lokali i zastosowano odpowiedni tryb podjęcia uchwały, wtedy skarżąca, w przypadku podjęcia niekorzystnej dla niej uchwały, byłaby uprawniona na podstawie art. 25 tejże ustawy do zaskarżenia uchwały i dochodzenia ochrony swoich interesów przed sądem. W ocenie skarżącej niedopełnienie procedury wyznaczonej przepisami ustawy o własności lokali blokuje dochodzenie przez nią ochrony swoich praw jako współwłaścicielki nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącej zasadnym jest złożenie wniosku o ustanowienie zarządu przymusowego. Wspólnota mieszkaniowa przy ul. [...] w S. bez ustanowionego zarządu nie jest w stanie zwołać zebrania właścicieli celem odbycia głosowania nad jakąkolwiek uchwałą, jej funkcjonowanie jest sparaliżowane, a decyzje podejmowane przez współwłaścicieli poza trybem zgodnym z ustawą o własności lokali obarczone sankcją nieważności.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r, sygn. akt II SA/Sz 693/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 76/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Wspólnoty Mieszkaniowej.

Pismem z dnia 16 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej zawiadomił Sąd

o umorzeniu przez Sąd Rejonowy w B. sprawy w przedmiocie wyznaczenia zarządcy przymusowego dla nieruchomości wspólnej na skutek wyrażenia woli przez uczestników postępowania dobrowolnego ustanowienia zarządu oraz o przedłożeniu wybranemu w dniu 22 lutego 2022 r. Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej projektu uchwały o wyrażeniu zgody na legalizację robót budowlanych wykonanych przez skarżącą.

W dodatkowym stanowisku z dnia 9 maja 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc o oddalenie skargi poparła stanowisko organu odwoławczego wyrażone

zaskarżoną decyzją i wskazała, że na dzień sporządzenia pisma nadal brak jest jej zgody w postaci jednomyślnej uchwały właścicieli na legalizację inwestycji z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestorkę podpisanego wniosku o zwołanie zebrania celem podjęcia takiej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs indeks 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów.

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie kontroli według kryterium legalności podlegała decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą uchylono w całości decyzję powiatowego organu nadzoru nakazującą skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego i nakazano jej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie budynku do stanu sprzed wykonanej nadbudowy części obiektu nad pomieszczeniami magazynowo-biurowymi apteki, usytuowanymi nad garażami i pomieszczeniem gospodarczym (dz. nr [...]) przy ul. [...] w S., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. do stanu obiektu po przeprowadzeniu robót zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].07.1996 r., nr [...] udzielającą pozwolenie na rozbudowę apteki, polegającą na dobudowaniu pomieszczeń magazynowo-biurowych na poziomie wysokiego parteru, a pod nim trzech garaży i komórki. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta naruszeniami prawa, które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji, skarga nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności, zauważyć należy, że rozpoznawana obecnie sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zakończonej prawomocnymi orzeczeniami. Po rozpoznaniu skargi skarżącej WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/18, uchylił decyzję organu II instancji z dnia 7 listopada 2018 r. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2396/19, ją oddalił.

Mając to na uwadze wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, iż związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne jak i wszystkie pozostałe powołane orzeczenia pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, przypomnieć należy, że w myśl wytycznych WSA z wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. organ II instancji miał ocenić w świetle wskazań Sądu oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy kwestie prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działki nr [...].

W tym względzie Sąd wskazał m.in., że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]). H. P. (panieńskie nazwisko [...]) jest właścicielką między innymi nieruchomości położonej w S. , oznaczonej jako działka nr [...] oraz lokalu niemieszkalnego – zaplecza apteki, położonego w S. przy ul. [...] w S. , a także współwłaścicielką, w udziale [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (przy ul. [...]) – związanej z własnością ww. lokalu. Prawo własności powyższego lokalu użytkowego darczyńca (J. P.) nabyła w drodze umowy wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia własności z dnia [...] stycznia 2005 r.

W ocenie poprzednio orzekającego składu Sądu, organ odwoławczy pominął kwestie wynikające z treści drugiej z ww. umów w rozważaniach organu co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uprawnienia skarżącej w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny były zostać zweryfikowane w odniesieniu do poszczególnych działek, na których prowadzone były prace budowlane. Sąd uwagę także zwrócił na to, że żaden ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka [...], w której udziały ma skarżąca formalnie nie wyraził sprzeciwu co do zamierzeń budowlanych Skarżącej. Tym samym Sąd ocenił, że trudno jest zaaprobować stanowisko forsowane przez organ, że skarżąca nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli, szczególnie biorąc pod uwagę konstrukcję przepisu prawa wskazującego na oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (nie zaś zaświadczenie).

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej obecnie decyzji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył, że o ile inwestorka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], która stanowi jej wyłączną własność, dodając przy tym, że do użytkowania budynku na działce nr [...] nie jest niezbędny taras, usytuowany na działce sąsiedniej nr [...], co oznacza, iż roboty wykonane na działce nr [...] mogą być (w odrębnym postępowaniu) zalegalizowane, o tyle nie można na tej podstawie wywieść, że skarżąca posiada prawo samodzielnego dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości sąsiedniej, która w świetle przepisów prawa stanowi odrębną nieruchomość. Wskazują na to dokumenty zawarte w aktach sprawy (wypis z rejestru gruntów z dnia 9 października 2020 r. oraz umowa wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia własności z dnia 14 stycznia 2005 r.), na podstawie których organ wojewódzki wykazał również, że zabudowana działka nr [...] przy ul. [...] w S. , stanowi współwłasność w udziałach: Miasta S. i ([...]), M. i M. M. (1248/10000), T. i M. O. ([...]), Z. P. i H. O. ([...]) oraz i H. P. ([...]), z uwzględnieniem oświadczeń o zarządzaniu masą spadkową po zmarłych M. M. i Z. P..

Przy tym organ II instancji prawidłowo zaznaczył, zbieżnie z następczo sformułowanym zarzutem skargi, że takie ustalenie oznacza, że rozporządzenie na cele przebudowy ww. rzeczą wspólną - częściami wspólnymi budynku nr [...] przy ul. [...] w S. - jako przekraczające zakres zwykłego nią zarządu, wymagało, na dzień wykonania robót, zgody wszystkich współwłaścicieli, o czym stanowi art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025). Zgodnie bowiem z ww. przepisem: "Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli".

Nie budzi wątpliwości Sądu zarówno ocena orzekającego organu, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, w tym przypadku ww. nieruchomością, a zatem podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (bez względu na to czy roboty budowlane wymagają zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę) wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli, jak i stwierdzenie, że skarżąca takiej zgody od współwłaścicieli nie uzyskała, jak też nie przedłożyła orzeczenia sądu powszechnego taką zgodę zastępującego, utrzymując w toku postępowania, iż mogła samodzielnie dysponować nieruchomością na potrzeby wykonanych robót.

Co istotne organ odwoławczy wziął pod uwagę, że z dniem 1 stycznia 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 1309), która zmieniła, m. in., brzmienie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.). W związku z powyższym, z dniem 01.01.2020 r., przepis art. 19 u.w.l. otrzymał brzmienie: "Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności''. Natomiast art. 20 ust. 1 ww. ustawy otrzymał brzmienie: "Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna.

Powyższe doprowadziło organ II instancji do niewadliwej oceny, że do dnia 31 grudnia 2019 r. włącznie, w niniejszym postępowaniu każdemu ze współwłaścicieli ww. budynku przysługiwał przymiot strony postępowania, natomiast z dniem 1 stycznia 2020 r. właściciele lokali niemieszkalnych, znajdujących się w ww. budynku nr [...] przy ul. [...], są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, albowiem - zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali: "Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali". Przy tym z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika by doszło przed dniem wydania zaskarżonej decyzji do powołania zarządu Wspólnoty.

Tym samym, zdaniem Sądu, stwierdzenie organu II instancji, że

w rozpoznawanej sprawie współwłaściciele nieruchomości nie przedstawili uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, w której wyraża ona zgodę na legalizację inwestycji skarżącej jest trafne. Prowadziło to do słusznego stwierdzenia, że nie można uznać, aby skarżąca posiadała prawo do dysponowania częściami wspólnymi ww. nieruchomości na cele wykonanej inwestycji zarówno na dzień jej wykonania, jak i w aktualnym stanie prawnym. Dodać należy, że za okres do dnia 31 grudnia 2019 r. skarżąca również nie przedłożyła organowi odwoławczemu, w przewidzianej ówcześnie formie, zgody wszystkich współwłaścicieli na zamierzenie inwestycyjne.

Odpowiadając na zarzuty skargi przypomnieć należy, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie, nie wynika wniosek przeciwny (por. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 776/06). Możliwe jest zatem zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść. Możliwość ta nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2115/14; z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 2890/15, z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 222/15 COBSA, orzeczenia. nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b., przy uwzględnieniu jego twierdzeń, wskazanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie w sprawie.

Skoro z zebranego materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny do ustaleń organu II instancji w zakresie braku uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej podjętej na podstawie przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 roku o własności lokali w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r., które zostały uzyskane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w k.p.a. w odniesieniu do tytułu prawnego inwestorki w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b., to nie sposób podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.

Nie uprawnia do uznania zasadności zarzutu również sformułowane założenie organu wojewódzkiego odnoszące się - jak do uchwały - do kwestii zawartej w piśmie

z dnia 16 grudnia 2020 r. wyrażającym brak zgody na zamierzenie inwestycyjne skarżącej przez pozostałych współwłaścicieli. Organ wojewódzki wykazał w niniejszej sprawie, że ww. stanowisko pozostałych współwłaścicieli z punktu widzenia celu prowadzonego postępowania wystarczająco nie koliduje z normami prawnymi wynikającymi z art. 23 u.w.l. Argumentację organu orzekającego wzmacniają poglądy orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych podzielane przez skład orzekający Sądu, wskazujące, że: "formalna sprzeczność z ustawą, czyli rozumiana jako sprzeczność z przepisem dotyczącym procedury głosowania, może stanowić podstawę uchylenia uchwały tylko wtedy, jeśli mogła mieć wpływ na treść uchwały. Podejście takie jest uzasadnione, gdyż wspólnoty mieszkaniowe to zazwyczaj małe organizmy, w których często działają osoby bez fachowego przygotowania. Zbytni formalizm mógłby sparaliżować możliwość ich funkcjonowania".

W niniejszej sprawie taki wpływ nie występował, gdyż z ustaleń organu II instancji wynika, że uchwała w trybie art. 23 ust 2a u.w.l. zostałaby przegłosowana. Podobnie: "nadmiernie sformalizowana interpretacja przepisów dotyczących jej działania (WSA: wspólnoty mieszkaniowej) mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia właścicieli lokali w wykonywaniu prawa własności" (por. wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. II C 556/17 Lex 246776 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2004 r., sygn. akt IV CK 543/03 OSNC 2005/7-8/132).

Niezależnie od powyższego nie budzi wątpliwości Sądu ocena prawna organu II instancji wskazująca, że prowadząc postępowanie organ powiatowy nie zażądał przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane we wstępnej fazie postępowania naprawczego, lecz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. - łącznie z żądaniem przedłożenia ekspertyzy technicznej - zatem nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego należało w tym przypadku wydać, jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy - Prawo budowlane. Jak i że roboty wykonane przez skarżącą polegały na daleko idącej ingerencji w części wspólne budynku usytuowanego na działce o numerze [...], tj. rozbiórce dachu łamanego, złożonego z daszków dwuspadowych oraz wykonaniu podwyższenia ścian nośnych budynku w ten sposób, iż stropodach pełni funkcję tarasu dla mieszkania usytuowanego na działce nr [...].

Podsumowując należy stwierdzić, że prowadząc ponownie postępowanie organ orzekający ocenił niewadliwie w świetle wskazań wynikających z wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/18 oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy kwestie związane z prawem skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działki nr [...], co znalazło wyraz w treści zaskarżonej decyzji, dlatego też Sąd zobligowany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.