Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 291/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 4, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i 22, art. 273 ust. 6, art. 298 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: par. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na decyzję Burmistrza Gminy z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia 3 lutego 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 272 ust. 22 w zw. z art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) – dalej jako "p.w.", oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.), Burmistrz Gminy ustalił A Spółce z o.o. z siedzibą w Ż. opłatę roczną w wysokości 2194,68 zł za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., w związku z wykonywaniem na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. Ż., usług wodnych polegających na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Organ ustalił, że powierzchnia nieruchomości wynosi 4556 m2, zaś powierzchnia nieruchomości wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 4389,34 m2 (tj. 96,3% powierzchni nieruchomości), w tym powierzchnia dachu, zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 2591,14 m2, a powierzchnia chodników, dróg komunikacyjnych, parkingów wynosi 1798,20 m2. Organ wyjaśnił, że brak jest urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, natomiast na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia 4 listopada 2016 r. stwierdził istnienie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych w postaci kolektorów deszczowych na przedmiotowej nieruchomości. Wody opadowe są bezpośrednio odprowadzane z tej nieruchomości do wód, tj. rzeki R. Nieruchomość nie jest zatem ujęta w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zdaniem organu nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji, aby zwolnić dany podmiot z opłaty.

Jak wyjaśnił organ, w świetle art. 272 ust. 8 p.w. wysokość opłaty za usługi wodne za kwartał 2020 r. stanowi iloczyn jednostkowej stawki opłaty [zł/m2], wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej [m2] oraz czasu wyrażonego w latach (tu: kwartał, tj. 1/4 okresu rocznego). Jednostkowa stawka opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wynosi, zgodnie z § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, 0,50 zł/m2 powierzchni utraconej biologicznie z uwagi na brak urządzeń retencyjnych na przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym opłata za kwartał wynosi 548,67 zł, zaś opłata roczna wynosi 2194,68 zł.

Spółka wniosła do Burmistrza Gminy reklamację od ww. informacji podnosząc, że jej naliczenie powstało na skutek naruszenia prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8 p.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Spółka jest zobowiązana do poniesienia opłaty w sytuacji, gdy wykonywanie robót na nieruchomości miało miejsce przed 1 stycznia 2018 r., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy poprzez złamanie zasady lex retro non agit tj. niedziałania prawa wstecz. Spółka podkreśliła, że oddanie do użytkowania należącej do niej nieruchomości nastąpiło w 2014 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nakładającej opłaty wymienione w informacji o opłatach za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne Burmistrz Gminy ustalił A Spółce z o.o. w Ż. opłatę roczną w wysokości 2194,68 zł za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., w związku z wykonywaniem na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. Ż., usług wodnych polegających na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na ustalenia faktyczne, z których wynikało, że powierzchnia przedmiotowej nieruchomości jest większa niż 3500 m2, na nieruchomości wykonano roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem, bowiem znajdują się na niej: budynek, drogi wewnętrzne i parkingi o nawierzchni utwardzonej, wykonanie owych robót lub obiektów spowodowało wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej oraz że nieruchomość zlokalizowana jest na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, które to ustalenia skutkowały naliczeniem opłaty.

Zdaniem organu reklamacja Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ uznał, że okoliczność użycia przez ustawodawcę zwrotu "wykonywania na nieruchomości" nie może skutkować naliczaniem opłat tylko dla nieruchomości zagospodarowanych po dniu 1 stycznia 2018 r., albowiem dyspozycją przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. objęta jest każda nieruchomość, która w dniu wejścia w życie Prawa wodnego spełnia przesłanki określone w powołanym przepisie (niezależnie od daty, w której doszło do ich spełnienia), jak i ta nieruchomość, na której po dniu 1 stycznia 2018 r. wystąpi skutek określony w tym przepisie. Opłacie za zmniejszenie retencji podlegają zatem zarówno te nieruchomości, które przed dniem wejściem w życie Prawa wodnego zostały zagospodarowane w sposób określony we wskazanym przepisie, jak i te, które zostały/zostaną tak zagospodarowane po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to z charakteru opłaty, która jest daniną publiczną o wymiarze powszechnym, pobieraną z uwagi na spełnienie ustawowo określonych przesłanek. Takie jej ukształtowanie nie powoduje, że ma ona skutek wsteczny. Byłoby tak w przypadku obowiązku jej pobierania za okres sprzed 1 stycznia 2018 r., ale takich rozwiązań nie wprowadzono.

Organ uwzględnił także przy rozpatrywaniu reklamacji orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zaprezentowano pogląd, że interes wiążący się bezpośrednio z ochroną środowiska wskazuje na potrzebę bezpośredniego stosowania obecnie obowiązującej regulacji ustawy Prawo wodne, do zdarzeń powstałych przed jej wejściem w życie.

Organ wyjaśnił ponadto, że pojęcia "robót budowlanych" i "obiektów budowlanych" zostały omówione w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek, który w myśl ww. ustawy stanowi obiekt budowlany trwale związany z gruntem. Z kolei drogi wewnętrzne zlokalizowane na omawianej nieruchomości wymienione są wprost w art. 3 ust. 3 p.b. i stanowią budowle. Natomiast place postojowe to urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, jakim jest droga (art. 3 pkt 9 p.b.). Stanowią one efekt wykonanych robót budowlanych, których skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. robotę budowlaną stanowi: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zarówno drogi wewnętrzne, jak i place postojowe trwale związane z gruntem są skutkiem wykonywania ww. robót budowlanych i wyłączają powierzchnię nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Pojęcie "terenu biologicznie czynnego", wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), oznacza teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§ 3 pkt 22 rozporządzenia). Powoływanie się na zapisy ustawy - Prawo budowlane oraz ww. rozporządzenia jest powszechnie stosowane przez sądy administracyjne przy orzekaniu w sprawach dotyczących opłat z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję "A" Spółka z o.o. w Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8 Prawa wodnego, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że składający reklamację jest zobowiązany do poniesienia opłaty w sytuacji, gdy wykonywanie robót na nieruchomości miało miejsce przed 1 stycznia 2018 r., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w zakresie złamania zasady lex retro non agit, tj. niedziałania prawa wstecz,

2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." i odmowę uznania oświadczenia skarżącego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wydania decyzji sprzecznej ze stanem faktycznym.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że wątpliwości interpretacyjne budzi zawarte w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. sformułowanie: "na skutek wykonywania robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem". Językowa wykładnia tego przepisu nie nastręcza trudności, a wynika z niej, że chodzi o "wykonywanie robót lub obiektów budowlanych", czyli sam proces wykonywania tych robót. Wynik wykładni językowej przepisu nie jest zatem niejasny.

Nałożenie opłaty za określone, nawet wąsko ujęte czynności, nie prowadzi również do absurdalnych rezultatów. Z językowej wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie wynika, że ustawodawca zakłada, że zmniejszenie retencji ma miejsce wyłącznie w czasie wykonywania robót czy obiektów budowalnych, a jedynie że tylko za taką sytuację nakłada opłatę przewidzianą w tym przepisie. Wynik interpretacji ww. przepisu, uzyskany przy pomocy dyrektyw językowych, nie kłóci się z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, nie doszło również do oczywistego błędu legislacyjnego.

W ocenie skarżącej nie zachodzi również przypadek, kiedy można odejść od wyników wykładni językowej, a mianowicie, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznany za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu. Odnosząc się do treści uzasadnienia projektu ustawy – Prawo wodne skarżąca wywodziła, że nie dostarcza ono wprost podstaw do formułowania celu ustawodawcy wskazanego przez organ administracyjny, czyli że celem ustawodawcy było obciążenie opłatą także w sytuacji, kiedy wskutek uprzedniego powstania obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem dochodzi do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. W istocie uzasadnienie projektu powiela jedynie sformułowanie zawarte w samej ustawie, niczego nie wyjaśniając, jeśli chodzi o cel ustawodawcy, który przyświecał mu wprowadzając art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Zdaniem skarżącej również wykładnia prounijna ww. przepisu prowadzi do wniosku, że choć wprowadzenie opłat za korzystanie z wody, w tym szczególne korzystanie z wody, stanowi realizację Ramowej Dyrektywy Wodnej, a w szczególności urzeczywistnienie zasady sformułowanej w punkcie 38 Preambuły "zanieczyszczający płaci", to jednak owa dyrektywa nie wprowadza normy zbliżonej do art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Nie ma zatem wzorca unijnego, z którym należało zapewnić zgodność prawa krajowego.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, przeprowadzony przez organ administracyjny sposób interpretacji prowadzi do wykładni rozszerzającej, czyli objęcia zakresem normowania (dyspozycją art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.) innej kategorii podmiotów i sytuacji, niż to wynika z zastosowania wykładni językowej. Taki sposób interpretacji jest niedopuszczalny i polega on nadto na nałożeniu poprzez wykładnię rozszerzającą obowiązku uiszczania danin publicznych, wobec czego jest sprzeczny z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP zasadą wyłączności ustawowej w sprawach podatkowych, wymagającą jasnego i zrozumiałego dla adresatów określenia tego zakresu w przepisie podatkowym rangi ustawowej.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że opłata za szczególne korzystanie z wody została wprowadzona przepisami Prawa wodnego, które weszły w życie 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 574 p.w. Ustawa ta nie zawiera przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania jej art. 269 ust. 1 pkt 1. Przy braku odpowiednich przepisów przejściowych kwestia rozwiązania zagadnień intertemporalnych musi być rozważana na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił nadto, że nie podważa wiarygodności oświadczenia złożonego przez skarżącą, dotyczącego okresu zagospodarowania jej nieruchomości, lecz wobec zagospodarowania nieruchomości w taki sposób, że jego skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (o którym mowa w art. 34 i art. 269 ustawy Prawo wodne), w roku 2020 powstaje skutek w postaci naliczenia przedmiotowej opłaty za ten okres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."- sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy określa skarżącej spółce "A", na podstawie art. 269 ust.1 pkt 1 , art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz.310 ze zm.) – dalej także jako "p.w.", w zw. z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne ( Dz.U z 2017 r. , poz.2502 ze zm.) , opłatę roczną za 2020 rok w wysokości 2194,68 zł.

Przepis art. 269 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że opłatę za usługi wodne uiszcza się (...) za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Art. 272 ust. 8 p. w. stanowi, że wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.

Z kolei art. 298 pkt 2 p.w. stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c) użytkownikami wieczystymi gruntów,

d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

- które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

Obowiązek ten został wprowadzony na podstawie przepisów w/w ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.

Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która utraciła moc na podstawie art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r. , tego rodzaju opłat nie przewidywała.

W niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny i nie był kwestionowany przez skarżącą spółkę.

Nieruchomość , dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] ( działka nr [...] obr. Ż.) , jest własnością skarżącej spółki. Nieruchomość ta została zagospodarowana i oddana do użytku w 2014 r.

Powierzchnia nieruchomości wynosi 4556 m² , czyli jest większa niż 3500 m².

Powierzchnia nieruchomości wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 4389,34 m², czyli 96,3% powierzchni nieruchomości.

Obszar nie jest ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Kolektory deszczowe znajdujące się na nieruchomości stanowią wewnętrzny system odprowadzania opadów atmosferycznych bezpośrednio do wód – rzeki R., będącej ciekiem naturalnym. System ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze ( nie tylko na przedmiotowej nieruchomości) systemem kanalizacji ( por. wyroki WSA w Szczecinie: z dnia 10 lipca 2019 r. , II SA/Sz 482/19, z dnia 9 lipca 2020 r. , II SA/Sz 1188/19).

Jak już wskazano, ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez skarżącą. Nie kwestionowała ona też wysokości ustalonej opłaty.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, czy skarżącej można – co do zasady – określić opłatę roczną ( za 2020 r.) , z uwagi na to , że wykonywanie robót na nieruchomości miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2018r. ( co nie było sporne), czyli przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zarzutów skarżącej, przedstawionych w skardze, dotyczących naruszenia przez organ art. 269 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust.8 p.w. poprzez jego zastosowanie do nieruchomości, na której zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nastąpiło w wyniku działań, mających miejsce przed 1 stycznia 2018 r., a także poglądów skarżącej , prowadzących do takiego stanowiska nie podziela.

Zdaniem Sądu , wbrew twierdzeniom skarżącej , przepis art. 269 § 1 pkt 1 p.w. nie jest jednoznaczny, mimo użycia przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo wodne zwrotu "wykonywanie robót czy obiektów budowlanych". Chodzi tu o art. 34 pkt 4 oraz 270 ust.7 p.w. , które są związane z w/w przepisem. Konsekwencja ustawodawcy w stosowaniu wskazanego określenia nie czyni przepisu art. 269 § 1 pkt 1 p.w. jednoznacznym.

Użycie zwrotu "na skutek wykonywania na nieruchomości" sprawia, że można rozumieć omawiany przepis w ten sposób, że nakłada on obowiązek uiszczania opłaty jedynie za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w czasie wykonywania wskazanych tym przepisem robót lub obiektów budowlanych. Takie rozumienie tego przepisu jest, w ocenie Sądu, nie do przyjęcia. Przy takiej wykładni obowiązek uiszczania opłaty za zmniejszenie retencji istniałby tylko w czasie wykonywania robót lub obiektów budowlanych, nie zaś w czasie występowania skutków tych prac, czyli zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.

Sąd orzekający w kwestii możliwości zastosowania do nieruchomości, na której zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nastąpiło w wyniku działań, mających miejsce przed 1 stycznia 2018 r., podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy , przedstawione w wyrokach z dnia 3 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1187/18 oraz z dnia 18 lutego 2020r. II SA/Bd 1172/19 , a także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , zaprezentowane w wyroku z dnia 3 stycznia 2020 r. , IV SA/Wa 2287/19 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Wskazać wobec tego należy, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie zawierają norm intertemporalnych, dotyczących stosowania art. 269 ust.1 pkt 1. W ustawie brak jest wyraźnego zastrzeżenia, iż przedmiotowa opłata odnosi się wyłącznie do nieruchomości, na których do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej doszło w wyniku działań, mających miejsce już po wejściu ustawy życie, tj. po dniu 1 stycznia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt OPS 1/06 ( publ. CBOSA) wskazał, że "W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. (...) To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. (...) W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. (...) Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U.5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U.1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).".

Jak już wyżej wskazano, opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej ( przewidziana obecnie w art. 269 ust.1 pkt 1p.w.) nie była normowana wcześniej , tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r. – dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r.

Objęcie tego rodzaju opłatą nieruchomości, na których przed dniem 1 stycznia 2018 r. podjęto działania, o których mowa w art.269 ust.1pkt 1 p.w. , pociągające za sobą zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, jest pewnego rodzaju regresem w sytuacji prawnej ich właścicieli. Od określonej daty zacząłby na nich bowiem ciążyć obowiązek ponoszenia określonych ciężarów publicznych, dotąd nie ponoszonych, przy czym opłaty te byłyby należne – co należy podkreślić - wyłącznie za okres od 1 stycznia 2018 r., nie zaś za okres wcześniejszy.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zastosowanie po dniu 1 stycznia 2018 r. przepisu art. 269 ust.1 pkt 1 p.w. do stanów faktycznych, ukształtowanych przez zdarzenia, mające miejsce przed dniem 1 stycznia 2018 r., nie narusza zakazu nieretroakcji prawa, albowiem należy przypisać mu wymiar retrospektywny, to znaczy w uprawniony sposób regulujący takie skutki zdarzeń sprzed 1 stycznia 2018 r., które w oczywisty sposób mają charakter trwały i ciągły, utrzymując się po 1 stycznia 2018 r. Skutki te polegają na zapoczątkowanym wprawdzie w przeszłości, lecz nieprzemijającym zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej danej nieruchomości. Tym samym zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nie jest zdarzeniem zamkniętym. Gdy zmniejszenie naturalnej retencji terenowej stanowi trwały uszczerbek w potencjale retencyjnym nieruchomości, a zatem skutek zdecydowanie niekorzystny z punktu widzenia gospodarki wodnej, ustawodawca może - w ocenie Sądu - powiązać utrzymywanie takiego stanu z nałożeniem na właściciela nieruchomości obowiązku dokonywania stosownych rekompensat, mających postać opłat, w celu skłonienia właścicieli nieruchomości do oceny celowości dalszego utrzymywania stanu wprawdzie legalnego, niemniej stojącego w kolizji z potrzebami gospodarki wodnej, zgromadzenia funduszy na sfinansowanie szeroko pojętych działań, służących zniwelowaniu skutków zmniejszania retencji terenowej, czy też szerzej - poprawie gospodarki wodnej. Ustawodawca jest przy tym uprawniony do korygowania i zmieniania polityki w tym zakresie, tj. w pewnym momencie może nałożyć obowiązek dokonywania takiej rekompensaty przez właścicieli nieruchomości, mimo że obowiązek ten nie był dotąd w prawie przewidziany, obejmując nim wszystkie nieruchomości, które charakteryzują się trwającą, zmniejszoną retencją naturalną, niezależnie od tego, kiedy do tego zmniejszenia doszło. Ważnym interesem publicznym, który przemawia za takim rozwiązaniem, są potrzeby gospodarki wodnej - utrzymywanie prawidłowej retencji wodnej.

Należy wskazać, że NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3529/19 ( publ. CBOSA) stwierdził :" w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustawodawca przewidział obowiązek uiszczenia opłaty za usługę wodną (a właściwie opłaty, jak za usługę wodną) z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Regulacja ta jednoznacznie potwierdza, że utrzymywanie prawidłowej retencji wodnej jest wartością chronioną przez ustawodawcę".

Wobec powyższego Sąd orzekający nie podziela stanowiska skarżącej, że sposób interpretacji przez organ art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. prowadzi do wykładni rozszerzającej tego przepisu. Przedmiotowa opłata nie ma przy tym charakteru sankcji, czy też opłaty za działania zmniejszające retencję terenową w okresie, w którym działania takie nie łączyły się z obowiązkiem poniesienia opłaty, a zgodnie z zasadą retrospektywności - charakter rekompensaty za trwałe skutki tych działań, wywoływane już po 1 stycznia 2018 r., w postaci utrzymującej się zmniejszonej retencji terenowej.

Stwierdzić też należy, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania – art. 7 , 77§ 1 , 80 k.p.a. , bowiem - wbrew stanowisku skarżącej spółki – organ nie kwestionował przedłożonego przez skarżącą oświadczenia dotyczącego posiadanej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.