Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 170/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 176, 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędzia WSA del. Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 281/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 11 lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2015r., sygn. akt IV SA/Po 281/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 11 lutego 2015r. nr ... w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 marca 2014r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zwana dalej inwestorem, zwróciła się do Burmistrza Gminy M. o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej przebudowę istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej, jednotorowej linii 110kV W.-M. na terenie działek nr ewid. .., ..., ..., obręb P., gmina M., zwanej dalej inwestycją.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2014r., nr ... Burmistrz Gminy M. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W., zwany dalej skarżącym, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie art. 54 ust. 2 pkt. b i pkt. d i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2012r., Nr 647 ze zm.) zw. dalej u.p.z.p. w związku z art. 29 ust 2 pkt. 11, art. 3 pkt. 6, 7 a i 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 305 w zw. z art. 288 ustawy Kodeks cywilny; art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych z dnia 3 lutego 1995r. oraz art. 7, 77, 145, 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zw. k.p.a.)

Decyzją z dnia 11 lutego 2015r., nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja zaskarżona jest zgodna z przepisami i jako taka podlega utrzymaniu w mocy. Podlega uchyleniu jedynie co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ wywiódł, że będąc związany treścią wniosku co do rodzaju planowanej inwestycji nie mógł ingerować w jego zakres, ani badać celowości realizacji planowanej inwestycji. Zadaniem organu jest ustalenie lokalizacji inwestycji i warunków tej realizacji, zgodnie z art. 54 u.p.z.p. Podkreślono, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może dotyczyć wyłącznie przedsięwzięcia, które odnosi się do realizacji celów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, za takim zaś charakterem inwestycji przemawiają art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2014r. poz. 518), dalej zw. u.g.n. Decyzja lokalizacyjna ma charakter decyzji związanej (art. 56 u.p.z.p.), co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za chybione zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia art. 29 ust 2 pkt. 11, art. 3 pkt. 6, 7 a i 11 Prawa budowlanego i art. 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego, ponieważ ani Kodeks cywilny, ani przepisy Prawa budowlanego nie stanowią przepisów odrębnych w niniejszej sprawie. Przepisy prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem skutecznego zarzutu w postępowaniu w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, dotyczą bowiem innego postępowania administracyjnego, prowadzonego dopiero po zakończeniu niniejszego postępowania. Podobnie też roszczenia cywilnoprawne i ich podstawa nie mogą stanowić skutecznego zarzutu odwoławczego w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium, inwestycja dotyczy przebudowy istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej, jednotorowej linii 110kV W.-M., nie zaś budowy nowej linii. W tej sytuacji trudno mówić o naruszeniu prawa własności tym bardziej, że wykonywanie prawa własności podlega jednak ograniczeniom ustawowym, w tym również wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządziła uprawniona osoba, został on uzgodniony z W. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. (pismo z dnia 16 kwietnia 2014 r.) oraz W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P. i Starostą Powiatowym we W. w trybie art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej. Do wniosku załączona została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 3 lipca 2013 roku.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w stopniu wynikającym z zakresu postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego i zakresu wniosku w niniejszej sprawie, zgromadził materiał dowodowy, właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody oraz zasadnie uznał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja zawiera także elementy przewidziane w art. 54 u.p.z.p., Burmistrz zawiadomił ustalone prawidłowo strony postępowania o jego wszczęciu (pismo z dnia 2 kwietnia 2014r.) oraz poprzez obwieszczenia umieszczone na tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej Urzędu Gminy M. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa P. Decyzja został również doręczona stronom, zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 54 ust. 2 pkt. b i pkt. d i art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych z dnia 3 lutego 1995r., uznając go za niezasadny, gdyż z akt sprawy nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, że zajęty zostanie większy obszar gruntów klasy III. Z treści wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że chodzi o "przebudowę", a więc wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których charakterystyczne parametry, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość lub długość nie ulegają zmianie. Długość linii w związku z przebudową nie ulegnie zmianie. Z wniosku wynika także, że zagospodarowanie terenu nie zmieni się w stosunku do stanu dotychczasowego. Ilość i lokalizacja słupów na działkach nr ... i ... nie ulegnie zmianie. Odnosząc się do naruszenia punktu b art. 54 ust. 2 Kolegium wskazało, że jest on nieuzasadniony, bowiem projekt decyzji został uzgodniony z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P. (w trybie art. 53 ust. 5 ustawy) oraz do wniosku załączona została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 3 lipca 2013r. Zdaniem SKO, nie ulega również wątpliwości, że ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt. 11 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Ponieważ w toku postępowania skarżący dokonał uzupełnienia odwołania, organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 2 grudnia 2014r., dotyczącego załączonej do uzupełnienia odwołania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 28 kwietnia 2014r. wskazując, że decyzja ta została wydana dla inwestycji o innym zasięgu i przez inny podmiot. Nie wiąże ona w sprawie, a ponadto z jej uzasadnienia wynika, że wniosek w tamtej sprawie dotyczył między innymi lokowania nowych słupów na gruntach klas I-III.

Kolegium uznało za zasadny zarzut związany z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją Burmistrza. Wniósł o ich uchylenie oraz wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 53 ust. pkt 1, 2 i ust. 4 pkt 6, art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt d, art. 56 ustawy planistycznej; art. 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego; art. 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów prawa procesowego w szczególności art. 7, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wniosła również o przeprowadzenie dowodu z wniosku inwestora z dnia 17.07.2013r.; opinii biegłego sądowego z 27 stycznia 2015r. oraz pisma projektanta linii z 6 lutego 2015r. na okoliczność, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii lecz jej budowa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumenty skargi organ uznał za niezasadnie i wskazał, że są one powtórzeniem zarzutów odwołania, do których organ odniósł się w zaskarżonej decyzji i stanowisko to podtrzymuje.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stosownie do treści art. 50 ust. 1 u.p.z.p. realizacja inwestycja celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może zostać zrealizowana po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowany przez inwestora zakres prac – wymiana słupów w linii napowietrznej 110 kV – mieści się w zakresie definicji robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem roboty budowlane obejmują zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym budowlą są również sieci uzbrojenia terenu (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że realizacja zgłoszonych przez inwestora robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Definicję legalną "inwestycji celu publicznego" zawarto w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Pod pojęciem tym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z kolei zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle zacytowanej regulacji wyłączenia spod obowiązku wnioskowania o decyzję o warunkach zabudowy znalazły się m.in. w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., który regulując sytuacje zwalniające od wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie ze sformułowaniem art. 59 ust. 1 zd. 3 u.p.z.p., znajduje odpowiednie zastosowanie do ustalania warunków zabudowy. Ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1, wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na prowadzeniu robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu - całościowa lub częściowa - także polegająca na wykonaniu robót budowlanych (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H.BECK, W-wa 2013 k.486). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominująca i powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy robót budowlanych, a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy (oraz decyzje lokalizacji celu publicznego) wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010r., sygn. akt IV SA/Po 226/10 publ. LEX nr 758454, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008r.; sygn. akt II SA/GL 1000/07; opubl. Legalis oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006r.; sygn. akt II SA/Wa 1841/06; opubl.: Lex nr 308033, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., II OSK 1802/08). W świetle regulacji art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy (także lokalizacyjne) wydaje się m.in. dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego nie uchyla fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też nie zmieniają formy architektonicznej obiektu budowlanego, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, więc niezbędne było uzyskanie przez niego decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego. Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Sąd wskazał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien odpowiadać wymogom określonym w ust. 2 art. 52 u.p.z.p. Celem badania przez organ jest, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalenie – wynikających z przepisów prawa – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą m.in., określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2c). W ocenie Sądu I instancji, wszystkie te parametry zostały tak we wniosku, jak i w decyzji oznaczone.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu organu II instancji, iż prawo własności i jego poszanowanie jest jednym z obowiązków organu stosującego prawo. Własność jednak podlega ograniczeniom (zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji) tylko w drodze ustawy, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny był, zdaniem Sądu wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki z dnia 27 stycznia 2015r. na okoliczność celowości lokalizacji linii energetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Przesłanką zmiany lokalizacji lub odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby jedynie wykazanie, że lokalizacja taka jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi. Nadto przedmiotowa decyzja lokalizacyjna nie dotyczy budowy nowej linii energetycznej lecz przebudowy już istniejącej. Decyzją z dnia 3 lipca 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd, odnosząc się do zarzutu skarżącego opartego na naruszeniu przez organy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. Nr 1205 ze zm.) podkreślił, iż w chwili wydawania przez Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzji z dnia 7 maja 2014r. przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 brzmiał: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołane regulacje nie mogły zostać przez Burmistrza Gminy M. naruszone z tej przyczyny, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie linii energetycznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Działalność rolnicza może być bez przeszkód prowadzona także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej do jakich należy linia elektroenergetyczna. Taka linia nie uniemożliwia, a nawet nie utrudnia czerpania pożytków z gruntu, dlatego nie można mówić o skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. W innym wypadku, inwestycja celu publicznego polegająca choćby na postawieniu słupa służącego jako wsparcie dla napowietrznej linii energetycznej na użytku rolnym klasy od I do III, wymagałaby w określonych przypadkach uchwalenia dla tego miejsca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej uzyskania zgody właściwego ministra.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej zw. p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego w tym w szczególności: art. 1 ust. 1 pkt 2, ust.2 piet 7, art. 50 ust.2 pkt 1, art. 52 ust 2 pkt 1 i 2b, art. 53 ust.3 i ust.4 pkt 6 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 ust. 5 w zw. z art. 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 Ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- przepisów prawa procesowego w tym art. 7,77 k.p.a.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. oraz uczestnik postępowania E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie zatem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Podkreślić także należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej.

W kontekście powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazuje jedynie przepisy prawa, bez określenia, czy naruszenie ich nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) ) i bez wskazania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 k.p.a., których Sąd I instancji nie mógł naruszyć, gdyż ich nie stosował. Brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oznacza, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przy badaniu zarzutów skargi kasacyjnej odniósł się do wywodów skargi kasacyjnej, zawartych w jej uzasadnieniu (p. uchwała NSA z dnia 26.X.2010r. I OPS 10/09, ONSA/WSA z 2010r, nr 1 poz.1).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, jak również ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe regulacje dotyczące procedury ustalania przeznaczenia oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w zakresie odpowiednich aktów planistycznych, określając precyzyjnie ich przedmiot, charakter prawny, organy stanowiące oraz uzgadniające i opiniujące, tryb uchwalania, a także wzajemne zależności pomiędzy aktami planistycznymi. Należą one do katalogu zasad obowiązujących organ w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Uwzględnienie tych zasad jest warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami ustawy. Należy podkreślić, że nie stanowią one materialno prawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych i organ nie może powołać ich jako podstawy prawnej dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszył powołane przepisy.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 6 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, jako że art. 6 u.g.n. nie zalicza do takich inwestycji "przebudowy". Nie można podzielić tego stanowiska, skoro bowiem w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaliczono do inwestycji celu publicznego m.in. budowę przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, to oczywistym jest, że inwestycja polegająca na ich przebudowie, nie zmienia charakteru tej inwestycji, nadal pozostaje ona inwestycją celu publicznego. Sąd I instancji słusznie wskazał ponadto na definicję legalną inwestycji celu publicznego, zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., uznając prawidłowo, że przedmiotowa inwestycja mająca znaczenie lokalne (gminne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła finansowania, stanowi realizację celu, o którym mowa w art. 6 u.g.n.

Zarzucając naruszenie przepisów art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2b, art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej kwestionuje w jej uzasadnieniu zaliczenie przedmiotowej inwestycji do kategorii robót budowlanych - przebudowy, uznając że inwestycja stanowi budowę linii. Należy zatem podnieść, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja jest obiektem liniowym czyli obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a), a z akt wynika, że długość linii nie ulegnie zmianie, to nie budzi wątpliwości, że przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV. Specyfika przebudowy takiej inwestycji, składającej się głównie ze słupów z fundamentami, przewodów polega właśnie na wymianie ich na nowe, a jak wskazano w decyzji ma to na celu zwiększenie wytrzymałości konstrukcyjnej słupów linii elektroenergetycznej oraz zminimalizowaniu ryzyka występowania częstotliwości awarii energetycznych powstałych wskutek przewrócenia słupów oraz przerwania przewodów, które obecnie stwarzają poważne zagrożenie. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że planowany zakres robót mieści się w zakresie robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę domagał się wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego i organ ten wniosek rozpoznał. Autor skargi kasacyjnej powołuje się na wydaną w 2015r. decyzję o pozwoleniu na przebudowę przedmiotowej sieci.

Powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że decyzja będzie wykorzystana w "postępowaniu wywłaszczeniowym w trybie art. 124 ust. 1 u.p.z.p." nie może być skuteczny w sprawie niniejszej. Podobnie jak zarzut, że toczy się w sądzie powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu. Są to dwa odrębne postępowania, mające zupełnie inny cel.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2b u.p.z.p., gdyż prawidłowo uznał Sąd I instancji, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał wszystkie elementy, których określenie było wymagane w decyzji dotyczącej przebudowy linii. Na tym etapie procesu inwestycyjnego, w toku postępowania związanego z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącej przebudowy linii elektroenergetycznej organ nie bada, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zarzut, że w decyzji określono konkretne usytuowanie słupów na działce skarżącego, jest o tyle niezasadny, że inwestycja polega na przebudowie istniejącej linii, i posadowienie słupa w miejscu dotychczasowym jest jak najbardziej prawidłowe. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w określonym miejsce nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właściciela i innych osób mających prawa do nieruchomości, na której inwestycja ma być położna. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa.

Nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ nie wskazano punktu tego ustępu, a jest ich 2. Natomiast nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., gdyż brak podstaw do uznania, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane było uzyskanie uzgodnienia właściwych organów w sprawach ochrony gruntów rolnych, które jest wymagane w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Posadowienie, a zwłaszcza przebudowa ciągów energetycznych nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych i w zakresie tych prac nie jest potrzebne uzyskiwanie stosownych decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ustawienie słupa, a nawet ułożenie w ziemi kabla nie powoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zmiana przewodów, zmiana starych konstrukcji słupów, na których zawieszone są te linie elektroenergetyczne, łącznie z podniesieniem wysokości konstrukcji tych słupów mieści się w kategorii przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej i sama zmiana szerokości posadowienia słupów, bez poszerzenia strefy oddziaływania linii elektroenergetycznych nie powoduje powstania obowiązku ubiegania się o zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na nierolne.

Za naruszeniem powyższych przepisów nie przemawia wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że dla przedmiotowej przebudowy powinna być wydana jedna decyzja lokalizacyjna, obejmująca wszystkie działki, na których wykonywane będą roboty budowlane związane z przebudową linia przebiegającej przez kilkanaście działek, należących do różnych właścicieli. Inwestor może bowiem, w zależności od charakteru inwestycji i potrzeb podzielić jej realizację na etapy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

8