Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1505/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2, art. 6,7,77, 10,12,80 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7,8, 92,31,37, 52 Konstytucji RP
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pączkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku przemieszczania i zakrywania ust i nosa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego B. I. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. Nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 46 b pkt 4 i pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: "ustawa o zapobieganiu), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), § 17 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792, dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania B. I. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") Nr [...] z [...] maja 2020 r. wymierzającej B. I. karę pieniężną 5 000 zł za nieprzestrzeganie [...] maja 2020 r. nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie oraz obowiązku zakrywania ust i nosa – utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] maja 2020 r. funkcjonariusz Komisariatu Policji w [...] ustalił, że B. I. siedział na schodach w miejscu publicznym przy T. S., nie zachowując odpowiedniej odległości od niespokrewnionego z nim mężczyzny. Ponadto nie posiadał zasłoniętych ust i nosa.

Okoliczności zdarzenia zostały opisane w notatce urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z dnia [...].05.2020 r.

W związku z powyższym, PPIS zawiadomił B. I. o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydał [...]maja 2020 r. decyzję Nr [...], w której na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 5 w związku z art. 46b pkt 4 oraz art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu wymierzył mu karę pieniężną 5 000 zł za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie oraz obowiązku zakrywania ust i nosa. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Udział strony organ ograniczył na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

[...]PWIS stwierdził, że decyzja PPIS została wydana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a odwołanie B. I. nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych w celu ochrony zdrowia ludzkiego oraz życia obywateli. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Ustawa o zapobieganiu w art. 46 ust. 2 stanowi, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

W oparciu o powyższe, Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.).

W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj specjalnych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46 b pkt 12 nakaz określonego sposobu przemieszania się oraz z art. 46 b pkt 4 obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.

W związku z faktem, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, 2 maja 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w myśl § 17 ust. 1 pkt 1 do odwołania, w przypadku, gdy przemieszanie następuje pieszo, jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie oraz zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych.

B. I. w odwołaniu wskazuje, że w momencie nadjechania radiowozu policyjnego miał twarz zasłoniętą wysoką stójką od kaptura, ponieważ w masce miał urwaną gumkę mocującą. Natomiast z notatki urzędowej policjanta jednoznacznie wynika, że cyt. nie posiadał zasłoniętych ust i nosa. Po zwróceniu uwagi przez Policję zasłonił twarz kołnierzem bluzy, gdyż nie posiadał przy sobie maseczki.

W związku z powyższym, B.I. naruszył obowiązujące przepisy prawa narażając na niebezpieczeństwo zdrowie i życie innych osób.

W opinii organu II instancji, notatka urzędowa policjanta z [...] maja 2020 r. jest wiarygodna, rzetelna i stanowi istotne kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. W związku z powyższym organ nie miał podstaw, by podważać ww. dokument urzędowy sporządzony przez funkcjonariusza Komisariatu Policji w [...] i podpisany przez Komendanta Komisariatu Policji w [...]oraz zastępcę komendanta Miejskiej Policji w [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu wymiar kary w 5 000 zł, zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o zapobieganiu jest odpowiedni ze względu na stwarzanie zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek możliwości niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.

Świadome lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy tym samym wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii.

Na B. I. została nałożona przez PPIS najniższa kara pieniężna wynikająca z ww. przepisów, obejmująca oba wykroczenia.

Odnosząc się również do prośby odwołującego się dotyczącej przyjęcia innej kary niż pieniężna, [...]PWIS wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział innej formy kary niż pieniężna za nie stosowanie się do ustanowionych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

[...]PWIS poinformował również, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). Oznacza to m.in. że w oparciu o art. 67a ordynacji podatkowej organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części płatności (kary), a także rozłożenia zapłaty na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego. Jednak organem właściwym rzeczowo w tym przypadku jest PPIS.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...] lipca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wyjaśnił, że "nie złamał przepisu dotyczącego koronawirusa. Zgodnie z wypowiedzią pana [...] było powiedziane, że nie musi to być maska, może to być wysoki kołnierz, szalik lub stójka. Wiele dni siedziałem w domu i miałem już dość. Przez dobre półtora miesiąca właściwie nie można było się ruszyć nigdzie bez maseczki na twarzy. Chciałem się dotlenić i poszedłem na most w ustronne miejsce gdzie nie ma ludzi. Jest to teren niezabudowany. Nieprawdą jest co napisał policjant, że siedziałem na schodach w miejscu publicznym. Most jest daleko od zabudowań. Co do T.S. to od dziecka się kolegujemy i traktujemy się jak rodzina. On codziennie jest u mnie, albo ja u niego. Maskę miałem popsutą więc założyłem bluzę z wysoką stójką, którą zakryłem twarz. Jak wycierałem nos (jestem alergikiem) wtedy nadjechał radiowóz i nie dano mi żadnych szans do obrony. Ja dostosowałem się do zaleceń Pana Szumowskiego i słów Pana Morawieckiego i nie stwarzałem niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego w odróżnieniu od polityków".

Skarżący zawarł w skardze również wątpliwość, "dlaczego nie wystawiano mandatów i nie karano dużymi grzywnami panów Posłów i Senatorów jak jeden obok drugiego stoją w sejmie (jest to obiekt zamknięty) lub idą tłumnie bez masek z odkrytymi twarzami i nosem na cmentarz lub do kościoła oraz w kościele księża też nie zasłaniali twarzy. Ja, jako młody człowiek wchodzący w dorosłe życie to wszystko widzę i jest mi przykro, że tak dzieli się ludzi na lepszych i gorszych. Gdybym nie miał maseczki w komunikacji publicznej, w zamkniętych przestrzeniach, takich jak komunikacja miejska, sklepy, centra handlowe, urzędy, kina i teatry czy kościoły to dostałbym mandat wynoszący 500 złotych, a na powietrzu wlepia się karę 5.000 złotych. Stałem na moście na pustej drodze, to kara tak wysoka jest bezsensowna - brak maseczki nikomu nie zagrażał, gdyż miałem stójkę. Takie postępowanie woła o pomstę do nieba. Jest to straszna niesprawiedliwość. Dlaczego policjant nie zastosował wobec mnie pouczenia, zwrócenia uwagi, ostrzeżenia lub innego środka oddziaływania wychowawczego przewidzianego przez Kodeks wykroczeń i nie mógł być wobec mnie bardziej wyrozumiały".

Skarżący wyjaśnił ponadto, że jest "osobą z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym", a policjant kierując wniosek o ukaranie nie pokazał mu notatki i skarżący nie wie, co tam napisał.

Skarżący oświadczył też, że nie jest w stanie zapłacić nałożonej kary, nie pracuje i nie ma oszczędności. Rodzice mu nie pomogą, gdyż mama też w tym czasie nie pracowała (była na postojowym), a tata był za granicą i też nie wykonywał żadnej pracy i nie mógł wrócić. Wskazał też, ze "Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich tak ważna regulacja jak nakaz noszenia maseczek, powinna wynikać z normalnej ustawy. Tymczasem wszystko opiera się tylko na rządowym rozporządzeniu. Zdaniem RPO to po prostu sprzeczne z Konstytucją i zakaz noszenia maseczek był bezprawny. Mam wątpliwość, czy kara została nałożona zgodnie z przepisami". Z ostatniego zdania skargi wynika, że skarżący wnosi o nałożenie przez Sąd niskiej kary "tj. karę nagany, bądź wykonanie pracy społecznej, a może odstąpi od nałożenia kary".

W obszernej odpowiedzi na skargę [...]PWIS wyjaśnił, czym jest miejsce publiczne i przytoczył treść § 17 ust. 1 pkt a) i pkt b) rozporządzenia. Podkreślił tez, ze zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno- rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy). Takich uprawnień nie zawarto w przepisach prawnych regulujących funkcjonowanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

O ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego – zdaniem organu - opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne. Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu B. I. o czyn, którego rzekomo nie popełnił.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja R.P.") sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Dyspozycja art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

I. Nieważność decyzji organów obu instancji.

I. 1. Stan prawny.

1. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji R.P. (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również – a może przede wszystkim - stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw.

Znaczenie zasady legalizmu, rozumianej szeroko, a więc wchłaniającej zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującej nakaz przestrzegania prawa polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 88/11 uznaje zasadę legalizmu, jako przejaw zasady praworządności.

Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) "z brzmienia art. 7 wynika wprost ustrojowa zasada prawna (konstytucyjna) legalizmu nakładająca określone obowiązki zarówno na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą, też zresztą w oparciu o odpowiednie przepisy kompetencyjne, proceduralne i materialne. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (...) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.)".

"Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.

2. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

(...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja R.P. upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rang, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

3. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania" (ibidem).

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją R.P. ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych – z zastrzeżeniem uwag, poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. 2 powyżej.

Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P. każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej wiąże w sposób bezwzględny.

Art. 37 ust. 1 Konstytucji należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu jednostki, jego praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por. komentarz do art. 37 w P. Tuleja, red., op. cit.).

4. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., mającym bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale również wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.).

Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. komentarz do art. 52) swoboda przemieszczania się jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu" (łac.: neminem laedere, por. też art. IV francuskiej Deklaracji praw człowieka i obywatela).

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób swobodny i nieograniczony, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Nakaz konstytucyjny dotyczący tego, że ta wolność obywatelska może doznać ograniczeń, ale wyłącznie aktem prawnym rangi ustawowej, wiąże w sposób szczególny władzę ustawodawczą i prawodawczą. Stanowiąc bowiem konstytucyjną gwarancję wolności przemieszczenia się, równocześnie przewiduje dopuszczalność jej ograniczenia, zawężając prawny sposób wprowadzenia ograniczenia.

Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności przemieszczania się aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. cyt. w. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r., K. 25/97 (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją R.P., co wprost prowadzi do wniosku, że rozporządzenie takie w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, nie może być uznane przez sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) decyzji władczej organu administracji publicznej.

I. 2. Ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

1. Jak wynika z przedstawionego powyżej stanu prawnego, odnosząc się do przedmiotu sprawy zawisłej przed tut. Sądem, stwierdzić należy, że prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji R.P. (w tym wolność przemieszczania się) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Trafnie też wskazał w takim zakresie WSA w Opolu w wyroku sygn. akt II SA/Op 219/20 z 27 października 2020 r. (CBOSA), że "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki", powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organu I (a także II instancji) § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792) nakładał natomiast (do odwołania) obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego ust i nosa w wymienionych pkt. 2 lit. a – d miejscach ogólnodostępnych.

W rzeczywistości więc obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp.

Co więcej, powyższa ocena prawna tut. Sądu ma zastosowanie w wypadku nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu poruszania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 m od sąsiedniej osoby, określonego w § 17 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792), jako kolejnej materialnoprawnej podstawy orzeczenia organu I (a także II instancji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia w związku z powyższym, że w dacie zdarzenia ([...] maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że skarżący, jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej miał obowiązek w miejscach ogólnodostępnych zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego oraz zachowywania przy przemieszczaniu się pieszo odległości 2 m od sąsiedniej osoby.

Skoro, co wynika z powyższych rozważań tut. Sądu, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji R.P. ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezakrycie ust i nosa i niezachowanie odległości 2 m – jako forma ograniczenia tego prawa, przewidziana wyłącznie w rozporządzeniu - nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie.

Została więc ona nałożona bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją R.P. podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela, mogącej stanowić dla organów administracji publicznej upoważnienie do władczego (w tym wypadku penalnego) działania.

Należy jednakże zauważyć, że organa administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją R.P. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organa te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Jak ponadto stwierdził NSA w ww. wyroku, "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)"

NSA wyjaśnił ponadto w cyt. w. wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P., gdyż - jako przepis podustawowy - ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.), odmawia więc jego stosowania.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznana za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

2. Dokonując oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał ponadto pod uwagę fakt, że wskazany przez organa, jako podstawa decyzji, art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu nadanym przez art. 25 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842), przewidywał w pkt. 4, że w rozporządzeniu wykonawczym, o którym mowa w art. 46a ustawy, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, a nie obowiązek zakrywania ust i nosa.

Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowił, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.

Tym niemniej, ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 22 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych.

Należy ponadto wyjaśnić, że art. 46b pkt 4 cyt. ustawy z 2008 r. został zmieniony dopiero przez art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) z dniem 29 listopada 2020 r. przez nadanie treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt. 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów".

Ww. ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dopiero z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie pkt. 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu".

Tym samym ustawowy nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zaczął w rzeczywistości obowiązywać dopiero od 29 listopada 2020 r.

Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. – prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu.

Jak słusznie wyjaśnił WSA w Opolu w cyt. wcześniej wyroku z 27 października 2020 r., "przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11)".

Z powyższych przyczyn słuszna jest konstatacja WSA w Opolu, że "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu".

Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia aktem podustawowym ograniczenia wolności swobodnego i niczym nieograniczonego poruszania się obywateli po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu wydania przez Radę Ministrów przedmiotowego rozporządzenia (i w dniu orzekania przez organa obu instancji) nie było jednak w ogóle.

3. Odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymaga również prawidłowość postępowania organów obu instancji oceniania przez pryzmat ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Za nieuprawnione należy uznać stanowisko organów obu instancji, z którego wynika brak dążenia do prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca wprawdzie przewidział, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko, ale obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego. Przypomnieć bowiem należy, że w dacie zdarzenia, które – w ocenie organów – było podstawą nałożenia kary pieniężnej przyjęty przez organa za podstawę decyzji § 18 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że obowiązku określonego w ust. 1 nie stosuje się w przypadku osoby, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia, całościowych zaburzeń rozwoju, zaburzeń psychicznych, niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym albo głębokim, lub osoby mającej trudności w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa; okazanie orzeczenia lub zaświadczenia w tym zakresie nie jest wymagane.

Dlatego też obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji było ustalenie, czy w wypadku skarżącego takie wyłączenie ex lege nie występowało. Należy pamiętać, że organa administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli – jak w niniejszej sprawie – nie zostało wyjaśnione, czy skarżący nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia to niedopuszczalne było zastosowanie art. 12 § 2 k.p.a., gdyż wykluczało to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organa nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.).

Skarżący twierdzi w skardze, że jest osobą o lekkiej niepełnosprawności umysłowej. Skoro w notatce policyjnej nie ma o tym wzmianki, a organ na treści tejże notatki poprzestał – a więc w rzeczywistości nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego - to logicznym wnioskiem jest, że szybkość postępowania doprowadziła do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla potencjalnego ukarania skarżącego i ograniczenia jego prawa do czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Należy też wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, uprawniające organa do odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 2 k.p.a.). Załatwienie bowiem sprawy, polegające wyłącznie na ukaraniu skarżącego za rzekome niewypełnienie obowiązku zakrywania ust i nosa i nieprzestrzeganie dystansu społecznego nie miało bowiem już żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego". Nałożenie kary pieniężnej było bowiem środkiem represyjnym, a nie zapobiegawczym.

Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu prawa z art. 10 § 1 k.p.a., a przynajmniej nie wynika to z ubogich treściwo akt sprawy.

W konsekwencji, organa obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Analiza zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazuje na to, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenie przez stronę rozporządzenia organa stwierdziły na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej PPIS. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organa administracji publicznej w dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzeniu innych dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że jak wyjaśnił to już tut. Sąd, ustalić należało, czy skarżący korzystał ze zwolnienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia.

Organa obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Skoro ponadto postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to uszło uwadze organów, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się datowane na [...] maja 2020 r. "zawiadomienie o wszczęciu postepowania administracyjnego", z którego wynika, że skarżący je "otrzymuje", ale jest to fikcja. Tego samego dnia wydana została bowiem przez PPIS przedmiotowa decyzja; tak więc dzień "wszczęcia" postępowania był jednocześnie dniem jego zakończenia.

Opisane powyżej naruszenie przez organa obu instancji art. 6, 7, 8 § 1, 12 § 1, 61 § 4, 77 § 1 k.p.a. tut. Sąd ocenia, jako rażące.

O takim charakterze naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia skarżącego bez podstawy prawnej przysługujących mu z mocy ustawy ww. praw procesowych, a tym samym pozbawienie go jakiejkolwiek możliwości obrony w postępowaniu o ukaranie dotkliwą karą pieniężną.

W rzeczywistości też postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie charakter postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego, umożliwiającego skarżącemu przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie.

Dlatego też zaskarżona decyzja i decyzja PPIS wywołała skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, urzeczywistniającym do tego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji R.P.).

W takim kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał też uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w części odnoszącej się do zgromadzonych "dowodów", za sporządzone z całkowitym lekceważeniem wagi i istoty obywatelskich praw i wolności jednostki, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Dopuszczalne bowiem – co do zasady – przyznanie prymatu interesu ogólnego, społecznego nad prawami jednostki nie może dotyczyć pozbawienia obywatela prawa nie tylko do obrony, ale również zaprezentowania w jakikolwiek sposób swego stanowiska i wyjaśnień w administracyjnym postępowaniu o nałożenie kary. Postępowanie takie, jako prowadzone już po zdarzeniu, za które organ chce nałożyć karę pieniężną, nie prowadzi bowiem wprost do ochrony interesów ogólnospołecznych, ale tylko do nałożenia owej kary.

Dlatego też w tej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), upoważniającą Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

I. 3. Podstawa prawna wyroku.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna w sprawie niniejszej odnosi się w swej istocie do ocen w płaszczyźnie konstytucyjnej i formalnoprawnej.

Ocena prawna w płaszczyźnie konstytucyjnej wyraża się w stanowisku Sądu meriti o skutkach:

1. niezgodności aktu podustawowego, jakim było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, z przepisami Konstytucji R.P., wskazanymi w uzasadnieniu, powodującej, że nie może ono w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, być uznane za skuteczną i legalną podstawę prawną ograniczenia tych praw i wolności obywateli, a w konsekwencji ukarania obywatela;

2. wadliwego i naruszającego art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. upoważnienia zawartego w art. 46b. ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niezawierającego żadnych wytycznych dotyczących treści aktu.

Tak dokonana ocena prawna pozwoliła bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na odmowę zastosowania cyt. rozporządzenia w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne i w konsekwencji na uznanie, że wydanie zaskarżonych decyzji organów obu instancji nastąpiło bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej.

Ocena prawna w płaszczyźnie formalnoprawnej wyraża się natomiast w stanowisku tut. Sądu o niedopuszczalności arbitralnego ograniczania przez organa administracji publicznej podstawowych praw procesowych strony postępowania administracyjnego, o których była mowa w pkt. I.2.3 uzasadnienia. Dokonane w sprawie niniejszej pozbawienie skarżącego prawa do udziału w postępowaniu oraz naruszenie fundamentalnych zasad postępowania dowodowego nakazuje Sądowi uznać, że organa obu instancji rażąco naruszyły prawo.

Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, zawarte w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ponadto tut. Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowo administracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

Stwierdzenie przez sąd meriti obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego.