Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 991/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1029/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1029/16, uwzględniając skargę Gminy[...] , uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr[...] , działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy[...] , w całości - jako niezgodnej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 250, dalej: ustawa).

W ocenie organu nadzoru Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: Regulamin), nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ustawy, gdyż nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada Gminy [...] nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem nie określiła prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Postanowienia § 10 ust. 4-7 Regulaminu obarczone są wadą nieważności. W przepisach tych, pomimo tytułu rozdz. IV: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego" uregulowano w rzeczywistości częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy.

Jednym z obligatoryjnych elementów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest również określenie "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach" (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy). Tymczasem, w rozdziale 7 Regulaminu nie uregulowano drugiej ze wskazanych w przepisie kwestii, dotyczącej "utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach".

Wojewoda stwierdził, że poza wskazanymi powyżej naruszeniami prawa, kwalifikującymi badaną uchwałę jako nieważną w całości, Rada Gminy [...] dopuściła się również innych uchybień. W ocenie organu nadzoru, w granicach upoważnienia ustawowego nie mieści się regulacja zawarta w § 3 ust. 6 Regulaminu, zgodnie z którą zagospodarowanie odpadów budowlanych i remontowych powstałych w wyniku świadczenia usług na nieruchomości przez przedsiębiorcę lub inny podmiot należy do obowiązku tego przedsiębiorcy lub podmiotu.

Za niezgodną z prawem należy uznać regulację zawartą w § 3 ust. 9 regulaminu, zgodnie z którą "błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia uprzątnięte z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych należy gromadzić poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów oraz wsiadania i siadania pasażerów".

Stosownie do § 3 ust. 13 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzewionych położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników, dróg), nałożony został obowiązek utrzymywania w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogowego, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Powyższy obowiązek, zdaniem organu nadzoru, nie mieści się w katalogu wymagań związanych z utrzymaniem czystości na terenie nieruchomości.

Za niezgodne z prawem należy uznać postanowienie zawarte w § 3 ust. 14 Regulaminu, zobowiązujące właściciela nieruchomości do jej wykaszania minimum raz w roku przed zakwitem i wysiewem chwastów. Przepis kompetencyjny nie daje radzie gminy możliwości do nakładania w tym zakresie jakichkolwiek obowiązków.

Brak jest podstaw do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w należytym stanie sanitarnym miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, co uregulowano w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu.

Z przekroczeniem ustawowej kompetencji przyjęto przepis zamieszczony w § 4 ust. 1 pkt. 4 Regulaminu, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek terminowego regulowania należności za odbieranie i gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz postanowienia § 4 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, wskazujące podmioty wykonujące obowiązki właściciela nieruchomości na terenach użyteczności publicznej będących własnością Gminy Wilkowice.

Przepis § 6 ust. 2 Regulaminu stanowi, że: "pojemniki muszą spełniać wymagania określone odpowiednimi normami i być utrzymywane w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym (w stanie nieuszkodzonym), w sposób uniemożliwiający dostęp zwierzętom. Opróżniony pojemnik nie powinien wydzielać nieprzyjemnego zapachu". Analizując powyższy przepis należy stwierdzić, że użyte w tym przepisie sformułowanie "opróżniony pojemnik nie powinien wydzielać nieprzyjemnego zapachu" jest nieprecyzyjne i może być niezrozumiałe dla przeciętnego adresata, czego skutkiem może być brak świadomości po jego stronie, jak należy prawidłowo ten obowiązek wykonać.

Stosownie do § 7 ust. 1 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wytwarzający odpady i prowadzący działalność gospodarczą, kierujący placówkami oświatowymi, zdrowia, nałożono obowiązek dostosowania pojemności pojemników do swych indywidualnych potrzeb, biorąc pod uwagę cykl odbioru oraz miesięczne wskaźniki określone w § 7 ust. 1 pkt 1-15 tego aktu. W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy. Konieczne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 Regulaminu w zakresie, w jakim odsyła do zakwestionowanej regulacji zawartej w § 7.

Za niezgodny z prawem organ nadzoru uznał § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie Regulaminu, na mocy którego wprowadzono zakaz umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami. Kwestia ta pozostaje poza zakresem delegacji ustawowej, stąd wprowadzenie tego rodzaju zakazu dla adresatów uchwały pozbawione jest podstaw prawnych. Z tego względu za niezgodne z prawem należy uznać również postanowienie zawarte w § 8 ust. 4 pkt 4 lit. a Regulaminu zakazujące składowania akumulatorów, świetlówek, opakowań po środkach chemicznych oraz innych chemikaliów razem z innymi odpadami komunalnymi.

W postanowieniach § 8 ust. 5 Regulaminu, na właściciela nieruchomości, w przypadku organizowania wszelkiego rodzaju imprez niepodlegających ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych z dnia 20 marca 2009 r., nałożono obowiązek zapewnienia wystarczającej ilości urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, jak również utrzymania czystości wokół nich oraz niezwłocznego usuwania urządzeń po zakończeniu oczyszczania terenu. O sposobie pozbywania się odpadów powstałych w czasie trwania imprez, zdaniem Wojewody, decydują organizator imprezy i właściciel nieruchomości. Rada nie jest uprawniona do ingerowania w tym zakresie w stosunki cywilnoprawne.

W § 10 ust. 9 Regulaminu wskazano adres Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych dla mieszkańców Gminy [...] oraz poinformowano, iż zarówno zasady funkcjonowania, jak i szczegółowy zakres świadczenia usług przez punkt zostanie określony odrębnie oraz podany do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Gminy[...] . Tego rodzaju postanowienia nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego i nie może zawierać postanowień o charakterze informacyjnym.

Organ nadzoru uznał, że kwestia określona w § 10 ust. 10 Regulaminu została już uregulowana w ustawie, a zwłaszcza w art. 5 ust. 1 pkt 2. Ponowne jej regulowanie, a także modyfikowanie przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa. Podobnie obowiązek nałożony na właściciela nieruchomości w § 10 ust. 11 regulaminu wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Przepis § 10 ust. 13 Regulaminu, wprowadzający możliwość instalowania odrębnych liczników do pomiaru zużycia wody przekracza delegacje ustawową, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Także postanowienia §11 i § 12 nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej.

Poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wykraczają postanowienia § 14 ust. 4 Regulaminu, na mocy których wprowadzono obowiązek posiadania odpowiedniej tabliczki informacyjnej na obiekcie pilnowanym przez psy.

W § 14 ust. 6 Regulaminu sformułowano zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci. Przepis ten, jak twierdzi organ nadzoru, narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W § 16 ust. 3 Regulaminu przyjęto, że w przypadkach uzasadnionych stanem zagrożenia sanitarnego dodatkowe terminy przeprowadzenia deratyzacji podane zostaną do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia. Postanowienie to nienależycie wypełnia delegację, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wyznaczenie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia stanowi wyłączną kompetencję rady gminy.

Poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy wykraczają postanowienia § 17 Regulaminu, gdzie nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z tego aktu powierzono Wójtowi Gminy[...] .

Gmina [...] wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 107 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 1b, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 7, pkt 8, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd pierwszej instancji wskazał, że Sąd podziela w pełni stanowisko skarżącej co do braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru § 10 ust. 4-7 Regulaminu ze względu na jego sprzeczność z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie jest uzasadniony pogląd, iż w Regulaminie nie uregulowano częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, skoro w § 10 ust. 4, ust. 5 oraz § 10 ust. 7 określono częstotliwość pozbywania się odpadów poprzez ich odbiór z nieruchomości i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Taka regulacja nie oznacza wkroczenia w materię zastrzeżoną dla uchwały rady gminy podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, ale jedynie nawiązanie do regulacji tam zawartych, co należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia systemowego.

Sąd nie dopatrzył się sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy ze względu na niewypełnienie w części delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Uznał, że nie sposób odczytać treści normy zawartej w pkt. 7 ust. 2 tego przepisu, jako bezwzględne zobowiązanie rady gminy do przyjęcia takiego zakazu w uchwalanym regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie. Odczytanie całej normy zawartej w przepisie, gdzie pojawia się łącznik "w tym także", prowadzi do wniosku, że w istocie rzeczy zakaz utrzymywania zwierząt jest jedną z form "wymagań" odnoszonych do utrzymywania zwierząt gospodarskich. Forma ta powinna znaleźć zastosowanie, jeśli jest to, w ocenie rady gminy, konieczne ze względu na stan faktyczny, który wprowadzenie takiego zakazu by uzasadniał. Rada Gminy [...] była zobowiązana określić w Regulaminie wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co uczyniła w rozdziale 7, natomiast mogła, ale nie musiała, formułować zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie narusza w sposób istotny prawa w powyższym zakresie, a tym samym nie pozostaje w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., stąd brak było wystarczających podstaw do unieważnienia jej w całości. Nie podzielił także pozostałych zarzutów organu nadzoru z następujących względów, odnosząc się do nich w kolejności przyjętej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazał, że delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b należy odczytywać z uwzględnieniem postanowień zawartych w art. 4 ust. 2 i 4 ust. 2 pkt. 1, co prowadzi do wniosku, że ustawodawcy nie chodziło jedynie o samo "uprzątanie" w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także o związane z tym czynności służące zachowaniu porządku na terenie gminy. Trzeba zauważyć, że bez tej regulacji mogłoby dojść do działań sprzecznych z utrzymaniem porządku np. polegających na gromadzeniu śniegu, lodu itd. w sposób utrudniający korzystanie z komunikacji publicznej.

Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 w zakresie pojęcia warunków rozmieszczenia pojemników może obejmować wymogi (w tym sanitarne) dotyczące terenu, na którym są one usytuowane.

Z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy nie wynika uprawnienie rady gminy do wprowadzania zakazu umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami. Zakaz taki wynika natomiast z art. 34 ustawy dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1688). Sprzęt taki należy przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub dostarczyć do placówek sprzedaży detalicznej artykułów i sprzętu gospodarstwa domowego oraz artykułów radiowo-telewizyjnych. Nie pozostaje także poza zakresem delegacji ustawowej § 8 ust. 4 pkt 4 lit. a, który nakazuje przekazywanie do punktu selektywnego zbierania odpadów takich odpadów niebezpiecznych jak: akumulatory, świetlówki, opakowania po środkach chemicznych oraz innych chemikaliów.

Sąd ocenił, że brak jest podstaw do kwestionowania przepisu § 10 ust. 9 Regulaminu, gdyż jest to przepis o charakterze informacyjnym, a ponadto postanowienie to nie wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma racji organ nadzoru twierdząc, że kwestia określona w § 10 ust. 10 Regulaminu została już uregulowana w ustawie, a zwłaszcza w art. 5 ust. 1 pkt 2, bowiem przedmioty regulacji są odmienne. W § 10 ust. 10 określono sposoby pozbywania się nieczystości ciekłych, natomiast w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy kwestię odstąpienia od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przepis § 10 ust. 10 mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy. Podobnie rzecz się ma z postanowieniem zawartym w § 10 ust. 11 Regulaminu, którego przedmiot jest inny aniżeli normy z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. W pierwszym przypadku chodzi o sposoby opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników oczyszczalni przydomowych, zaś w drugim o kwestię dokumentowania korzystania z usług określonych podmiotów. Poza tym przepis § 10 ust. 11 mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że § 11 dotyczy sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych, co mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. W odniesieniu do przepisu zawartego w § 12, to nie wprowadza on nowej regulacji. Stanowi konsekwencję rozwiązań przyjętych w rozdz. IV Regulaminu zatytułowanym "Częstotliwość i częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego."

Przepisy § 14 ust. 4 i § 14 ust. 6 zawarte są rozdz. 6 Regulaminu zatytułowanym: "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających (powinno być: mające) na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" stanowią wykonanie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy. Sąd wyjaśnił, że ustawodawca dopuszcza pewien zakres dyskrecjonalności lokalnego prawodawcy w określaniu rodzaju i charakteru obowiązków tych osób, pod warunkiem zachowania pewnych standardów, w tym zasady proporcjonalności. Nałożenie obowiązku posiadania odpowiedniej tabliczki informacyjnej o fakcie wykorzystywania psa do pilnowania obiektu odpowiada celowi regulacji wynikającej z delegacji ustawowej (chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością, na jakie może narazić się osoba znajdującą się w pobliżu obiektu lub też na terenie tego obiektu), jak również pozostaje w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Podobnie Sąd pierwszej instancji ocenił postanowienia zawarte w § 14 ust. 6, który nie dopuszcza wprowadzania zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci. Przebywanie zwierząt domowych w takich miejscach stanowi oczywistą uciążliwość, a nałożony na posiadaczy zwierząt obowiązek mieści się w ramach przydatności.

W ocenie Sądu postanowienia § 16 ust. 1 i 2 wypełniają upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy, określając zasady standardowej (typowej) deratyzacji, natomiast w ust. 3 uregulowano sytuację "nadzwyczajnej" deratyzacji, związanej ze stanem zagrożenia sanitarnego. W tym przypadku terminów deratyzacji nie można przewidzieć, wobec czego te nadzwyczajne terminy określi Wójt.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższy przepis Regulaminu ma charakter informacyjny. Świadczy o tym także fakt, iż użyto w nim sformułowania: "nadzór na realizacją obowiązków... sprawuje Wójt Gminy[...] ...".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji sformułowanie zawarte w przepisie § 6 ust. 2 Regulaminu, przyjmując jego potoczne rozumienie, nie budzi większych wątpliwości interpretacyjnych.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że częściowo podziela zarzuty Wojewody w odniesieniu do postanowień Regulaminu, a mianowicie w zakresie § 3 ust. 6, § 3 ust. 13 i § 3 ust. 14, a także § 4 ust. 1 pkt 4 , § 4 ust. 1 pkt 5, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, § 8 ust. 3, § 8 ust. 5, § 10 ust. 13, §11 i § 12 Regulaminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 sentencji wyroku (uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego) i domagając się jego uchylenia oraz orzeczenia, co do istoty sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn.zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 250 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w § 10 ust. 4-7 Regulaminu określa częstotliwość pozbywania się odpadów poprzez ich odbiór z nieruchomości i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do unieważnienia przez organ nadzoru tej uchwały w całości - ze względu na niewypełnienie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacje zawarte w rozdziale 7 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy[...] , określające wyłącznie wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej są wystarczające dla prawidłowego zrealizowania delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, gdyż Rada na podstawie ww. przepisu mogła, ale nie musiała formułować zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do unieważnienia przez organ nadzoru tej uchwały w całości - ze względu na niewypełnienie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 3 ust. 9 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy ze względu na to, że bez tej regulacji mogłoby dojść do działań sprzecznych z utrzymaniem porządku np. polegających na gromadzeniu śniegu, lodu w sposób utrudniający korzystanie z komunikacji publicznej, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ze względu na to, iż przepis ten do warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym zalicza także wymóg utrzymania miejsc usytuowania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, a ponadto powtarzanie w uchwale przepisów zawartych w innych aktach prawnych nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 8 ust. 4 pkt 4 lit. a uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] wprowadzający zakaz składowania akumulatorów, świetlówek, opakowań po środkach chemicznych oraz innych chemikaliów razem z innymi odpadami komunalnymi, nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy ze względu na to, iż odnosi się do przyjmowania odpadów niebezpiecznych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 10 ust. 9 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy ze względu na to, iż akt prawa miejscowego może zawierać przepisy o charakterze informacyjnym, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru.

8. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 10 ust. 10 oraz § 10 ust. 11 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz nie powtarzają przepisów zawartych w innych aktach prawnych, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

9. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 11 i § 12 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ze względu na to, że określają sposób pozbywania się nieczystości ciekłych, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tych przepisów uchwały.

10. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 14 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ze względu na to, iż odpowiada to celowi regulacji, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

11. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 14 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6, ze względu na to, że przepis ten nie wprowadza zakazu, ale formułuje jedynie obowiązek posiadaczy zwierząt domowych, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

12. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 16 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ze względu na to, że regulamin może regulować sytuację "nadzwyczajnej" deratyzacji związanej ze stanem zagrożenia sanitarnego, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

13. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 17 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nie narusza przepisu art. 4 ust. 2 ustawy, ze względu na to, że ma charakter wyłącznie informacyjny, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

14. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 6 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nie narusza art. 4 ust. 2 ustawy ze względu na to, że w normach prawnych mogą pojawiać się pojęcia niedookreślone i wieloznaczne, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności, czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni norm prawa materialnego i w konsekwencji błędnie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W tym miejscu wspomnieć trzeba, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48). Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Kontrola Sądu powinna zatem mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. Wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Rada Gminy wprowadzając do przedmiotowego regulaminu regulację zawartą w § 10 ust. 4-7 regulaminu wprost posługuje się sformułowaniem "odbiór." Wprawdzie ustawodawca nie wprowadza legalnej definicji tego pojęcia, jednakże systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów".

Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1041/16 (dostępny [w:] CBOSA), zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia "pozbywania i odbierania odpadów komunalnych" właśnie ze względu na adresata norm zawartych w tych dwóch przepisach ustawy, czyli art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 6r ust. 3 ustawy. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Owszem - co podkreślił Sąd pierwszej instancji - częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych należy skorelować, czyli wzajemnie powiązać - zestawić z częstotliwością odbierania odpadów komunalnych, ale nie można dopuścić do tego, aby te dwa pojęcia były używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, nie byłoby sensu zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Uznał, że na podstawie tego przepisu Rada mogła, ale nie musiała, formułować zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela zarzuty i argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Według literalnego brzmienia tego przepisu, organ stanowiący gminy powinien określić w przedmiotowym regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie w § 15 ust. 1 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyte w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że określenie w regulaminie zakazu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, nie da się porównać do przepisów porządkowych, o jakich mowa w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich wynika wprost z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 7 ustawy. W tym przypadku delegacja dla rady gminy do uchwalenia regulaminu zobowiązuje radę do uregulowania generalnie i abstrakcyjnie kwestii tam ujętych, gdyż dopiero wtedy można uznać, że rada prawidłowo zrealizowała delegację ustawową. W odróżnieniu od przepisów porządkowych wydawanych przez radę gminy, jedynie w sytuacji wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g., uchwalenie regulaminu utrzymania czystości jest obowiązkiem rady, o czym świadczy użyte w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy sformułowania: "Rada gminy (...), uchwala." Jednakże przedmiotowa uchwała powyższego zakazu nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest ona obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Wadliwe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że pomimo braku określenia w przedmiotowym regulaminie zarówno częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych (elementu obligatoryjnego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy), jak i zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (elementu obligatoryjnego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy) uchwała Rady Gminy [...] nie narusza w sposób istotny prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgodne z prawem są postanowienia zawarte w § 3 ust. 9 Regulaminu wskazujące, że: "błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia uprzątnięte z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych należy gromadzić poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów oraz wsiadania i wysiadania pasażerów". Unormowanie takie jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Trudno uznać, aby kwestia dotycząca sposobu postępowania z uprzątniętym z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia mieściła się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, które w swoich wyrokach konsekwentnie podkreślały, że "przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, opubl. [w:] CBOSA). Ponadto, uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższego postanowienia nie może być wyłącznie nikła obawa przed działaniami sprzecznymi z utrzymaniem porządku np. polegającymi na gromadzeniu śniegu, lodu itp. w sposób utrudniający korzystanie z komunikacji publicznej. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości. Wśród tych i obowiązków brak jest jakichkolwiek, poza wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, odesłań do i obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Dlatego też należy mieć w tym względzie na uwadze również regulacje zawarte w art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy o drogach publicznych, które wskazują podmiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zatem mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy i wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy.

Nie można również podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym należy zaliczyć także wymóg utrzymania miejsc usytuowania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przyznał radzie gminy kompetencję do określenia w przedmiotowym regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W przepisie tym mowa jest zatem wyłącznie o kompetencji do określenia warunków utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie zaś do formułowania wymagań w tym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których umiejscowione mają być te pojemniki. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował powyższą delegację ustawową, ponieważ nie zauważył, że warunek rozmieszczenia odnosi się wprost do pojemników, a nie do miejsc ich ustawienia.

Nie można też podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji wobec regulacji zawartej w § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie Regulaminu (zakaz umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami). Z jednej strony Sąd stwierdził bowiem, że z "delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie dla rady gminy do wprowadzania zakazu", po to, by na końcu swoich rozważań stwierdzić, że postanowienie to nie wykracza poza delegację ustawową. Zakaz umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami wynika wprost z art. 34 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Skoro sam ustawodawca powołanym przepisem wprowadził przedmiotowy zakaz, to chybionym i zupełnie zbędnym zabiegiem wydaje się powielenie tego unormowania w uchwale. Dlatego przepis ten w żaden sposób nie może być uznany za właściwy i zgodny z prawem. Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. W judykaturze ugruntował sie pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Pamiętać trzeba, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi, więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11, opubl. [w:] CBOSA). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane, niż pojęcie zawarte w ustawie.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż postanowienie zawarte w § 8 ust. 4 pkt 4 lit. a Regulaminu nie pozostaje poza zakresem delegacji ustawowej ze względu na to, że odnosi się do przyjmowania odpadów niebezpiecznych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż uzasadnienie Sądu odnosi się wyłącznie do kwestii zawartego w tym przepisie obowiązku przekazywania do punktu selektywnego zbierania odpadów takich odpadów niebezpiecznych jak: akumulatory, świetlówki, opakowania po środkach chemicznych oraz inne chemikalia, która to regulacja nie była kwestionowana przez organ nadzoru. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ zasadnie uznał, że to postanowienie, ale wyłącznie w części dotyczącej wprowadzenia zakazu składowania wymienionych odpadów niebezpiecznych razem z innymi odpadami komunalnymi, nie stanowi materii regulaminu.

Nietrafny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mające charakter wyłącznie informacyjny, może znaleźć się w akcie prawa miejscowego. Gdyż - co podkreślił Sąd w swoim wyroku - nie jest zawsze tak, że akt powszechnie obowiązujący zawsze zawiera tylko normy generalne i abstrakcyjne. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Nie można traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy. Tymczasem postanowienia zawarte w § 10 ust. 9 Regulaminu nie mieszczą się w zakresie upoważnienia zawartego ww. przepisie ustawy.

Nie można również zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przepis § 10 ust. 10 Regulaminu mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy określono kwestię odstąpienia od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Tymczasem, przepis ten nie reguluje tylko kwestii dotyczącej odstąpienia od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, lecz wskazuje obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych. Obowiązki te zostały uregulowane w sposób wyczerpujący. Zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd pierwszej instancji - brak zatem podstaw do przenoszenia tych regulacji do zakwestionowanego Regulaminu, bowiem w granicach kompetencji przyznanej radzie gminy w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie zawiera się upoważnienie do powielania kwestii unormowanych w wyżej przywołanym przepisie. Natomiast ponowne regulowanie tych kwestii przez Radę Gminy stanowi istotne naruszenie prawa.

Podobne zarzuty należy odnieść również do regulacji zawartej w § 10 ust. 11 Regulaminu, który wbrew twierdzeniom Sądu - reguluje materię już uregulowaną w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie można uznać, że postanowienia zawarte w § 11 Regulaminu realizują delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem określają "sposób pozbywania się nieczystości ciekłych". W rozstrzygnięciu nadzorczym organ wskazał, że to postanowienie nie mieści się w delegacji ustawowej, a zatem nie można go potraktować, jako sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych. Jest to wystarczające dla uznania tego postanowienia za niezgodne z prawem. Należy bowiem podkreślić, że przepisy prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zatem sprzeczne z prawem jest każde postanowienie uchwały, nieznajdujące takiego upoważnienia lub wykraczające poza jego zakres, nawet, jeśli nie narusza innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Podobnie należy podważyć stanowisko Sądu dotyczące postanowienia zawartego w § 12 Regulaminu. Uznanie przez Sąd, że "w istocie rzeczy przepis § 12 nie wprowadza nowej regulacji. Stanowi jedynie konsekwencję rozwiązań przyjętych w rozdziale IV Regulaminu" nie może przesądzać o pozostawieniu go w obrocie prawnym. Przepis ten, co podkreślił również Sąd w swoim wyroku "wykracza poza delegację ustawową, która nie zawiera upoważnienia do formułowania zakazów odnoszących się do sposobów pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych".

Nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odmienna konstrukcja przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w porównaniu do pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przesądza o dopuszczalności zawarcia w regulaminie przepisu nakładającego obowiązek posiadania odpowiedniej tabliczki informacyjnej na obiekcie pilnowanym przez psy. Rację ma skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie można uznać, że powyższy obowiązek chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością, na jakie może narazić się osoba znajdująca się w pobliżu obiektu lub też na terenie nieruchomości, gdzie przebywa pies i jest to informacja przydatna, lecz biorąc pod uwagę jedynie te cele nie można jednoznacznie stwierdzić, iż dopuszczalne jest zawarcie takiego postanowienia w treści regulaminu. Zaznaczyć trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na właściciela psa dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że postanowienia zawarte w § 14 ust. 6 Regulaminu, zgodnie z którymi: "nie należy wprowadzać zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci" nie wprowadza żadnego zakazu, lecz formułuje jedynie obowiązek posiadaczy zwierząt gospodarskich" (prawidłowo powinno być: "zwierząt domowych"). Trudno uznać, że w powyższym przepisie Rada posługując się zwrotem: "nie należy" sformułowała jedynie obowiązek. W orzecznictwie przyjęto, że wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Dlatego należy uznać, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 792/13 i z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie IV SA/Po 784/13; w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Wr 153/14, dostępne [w:] CBOSA).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uregulowanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy sytuacji nadzwyczajnej deratyzacji, o jakiej mowa w § 16 ust. 3 Regulaminu, pozwoli na uniknięcie zagrożenia sanitarnego. Jest to jednak błędny pogląd, albowiem w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowym regulaminie z uzasadnieniem, że jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia sanitarnego. Rada gminy nie powinna wychodzić poza ramy delegacji ustawowej, która upoważnia ją do wskazania w niniejszym akcie wyłącznie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Jednocześnie wskazać należy, że organ nadzoru unieważniając postanowienie zawarte w § 17 Regulaminu w sposób jednoznaczny stwierdził, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do objęcia regulaminem spraw dotyczących wykonywania czynności nadzorczych w zakresie stosowania postanowień przedmiotowego regulaminu. Tym bardziej, iż materia ta została uregulowana przez samego ustawodawcę w art. 5 ust. 6-9 ustawy. Uznanie zatem powyższego postanowienia za zgodne z prawem wyłącznie ze względu na potraktowanie go jako przepis o charakterze informacyjnym - na co wskazuje Sąd w swoim wyroku - nie znajduje uzasadnienia prawnego. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że akty prawa miejscowego, a takim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie mogą stanowić biuletynu informacyjnego, dlatego umieszczenie w nich postanowień niezawierających norm prawnych, a mających jedynie charakter informacyjny stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji.

Za niezrozumiałe należy uznać również stanowisko Sądu pierwszej instancji, który nie mając wątpliwości, co do tego, że "przepisy prawa miejscowego powinny być precyzyjne i zrozumiałe dla adresatów ze względu na konieczność ich przestrzegania" uznał, że postanowienia § 6 ust. 2 Regulaminu wskazujące, że "opróżniony pojemnik nie powinien wydzielać nieprzyjemnego zapachu" nie narusza prawa. Jednakże trudno uznać, aby regulacja ta była przejrzysta, i jasna i aby nie budziła większych wątpliwości interpretacyjnych. Jest to bowiem kwestia wymykająca się spod jednoznacznych kryteriów ocenych. To co dla jednych osób ma nieprzyjemny zapach, wcale nie oznacza, że dla innych też tak będzie. W demokratycznym państwie prawnym organy tworzące system prawa, w tym także prawa miejscowego, mają obowiązek formułowania przepisów prawnych w sposób jasny i precyzyjny.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.