Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1627/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 11d ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi D.J. , A.S. i N.S. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 25 września 2013 r., znak: [ ] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 3 września 2007 r. znak [...] na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 – dalej powoływana jakou.g.n.) odmówił zwrotu na rzecz N. S., D. J. oraz A. S. działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej w K..

Organ stwierdził przy tym, że przedmiotowa nieruchomość aktem notarialnym z dnia 4 marca 1987 r. została nabyta od J. S. przez Skarb Państwa pod budowę zaplecza magazynowo-technicznego Teatru [...] w K.. Nieruchomość nie została wprawdzie zagospodarowana na taki cel, ale brak jest podstaw do jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Zwrotowi podlegają bowiem wyłącznie nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., a nie te, które nabyto w drodze dobrowolnej umowy.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania D. J. i A. S., decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. Nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 702/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa przez J. S. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z przepisami cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wbrew poglądowi zaprezentowanemu przez organy obu instancji umowa o zbyciu tej nieruchomości nie była "taką samą umową, jak każda inna". Była to właśnie umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W tym znaczeniu nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Dla możliwości zastosowania przepisów o zwrocie zbycie nieruchomości drogą tej umowy było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tej nieruchomości i z tego punktu widzenie nie istniały przeszkody dla jej zwrotu. Starosta [...] winien był zatem rozpatrzyć wniesione podanie D. J. i A. S. analizując materialne przesłanki ewentualnego zwrotu, co zresztą częściowo uczynił ustalając, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stała się zbędna na cel wywłaszczenia (zbycia), tzn. na budowę zaplecza techniczno-magazynowego Teatru [...] w K..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r., znak [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0186 ha, objętej księga wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] na rzecz N. S. - w 1/3 części, D. J. - w 1/3 części oraz A. S. - w 1/3 części, a także zobowiązał te osoby do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, określając kwotę odszkodowania oraz sposób i termin jej zapłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wprawdzie uznał za prawidłowe ustalenia co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jednakże zwrócił uwagę, że Starosta [...] pominął informacje zawarte w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 11 października 2010 r. nr [...] z których wynika, iż działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. wchodzi w zakres inwestycji pn. "Centrum Kongresowe w K. - projekt budowy układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K.", która to inwestycja ma być realizowana etapami w latach 2011 - 2013. We wspomnianym piśmie ZIKiT w K. wskazał, iż "w dniu 30.07.2010 r. tut. Jednostka złożyła do wydziału Architektury i Urbanistyki UM wniosek o wydanie decyzji ZRID celem zrealizowania planowanej inwestycji". Wojewoda [...] ustalił, że decyzją z dnia 5 listopada 2010 r., znak [...], nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację wspomnianej wcześniej inwestycji drogowej, a Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...]. Z treści tych decyzji wynika, iż dotycząone m.in. działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...]. Wojewoda zwrócił uwagę na treść art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym "z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 (tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami", zaś art. 11d ust. 10 tej regulacji wskazuje, iż "czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu,o którym mowa w ust.9, jest nieważna".

Uwzględniając powyższe uwagi Starosta [...] decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., znak [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz N. S., D. J. oraz A. S. działki nr [...] o pow. 0,0186 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K..

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem zaistniała przesłanka jej zwrotu byłym właścicielom wymieniona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zwrot tej nieruchomości jest jednak niemożliwy, ponieważ decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i 4c, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, między innymi działka nr [...], poł. wobr. 11 jedn. ewid. [...] m. K., objęta została lokalizacją dla inwestycji pn "Centrum Kongresowe w K. - projekt budowy układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K.". Decyzja Prezydenta Miasta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...].

Zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "Z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 (tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami". Natomiast przepis art. 11d ust. 10tej ustawy stanowi, iż "Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna ".

Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (por. postanowienie SN z dnia24.06.2010 r. IV CSK 40/10).

Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącego, iż "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe, i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy" prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12.02.2009r. sygn. akt I OSK 361/08 - Lex nr 516045).

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0186 ha, poł.wobr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., pomimo jej zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla celu uzasadniającego wywłaszczenie.

Po rozpatrzeniu odwołania D. J., A. S. i N. S. wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia 25 września 2013 r. znak [...] utrzymał ją w mocy podzielając interpretację przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że zwrot nieruchomości - dokonywany w drodze decyzji administracyjnej - wywiera skutek w sferze stosunków cywilnoprawnych poprzez przeniesienie własności nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego i w tym sensie stanowi "obrót", o którym mowa w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za takim rozumieniem obrotu w kontekście omawianych przepisów przemawia również ugruntowane na tle przepisu art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom.

Z przytoczonego wyżej, ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie wynika, więc - oprócz oczywistej niemożności zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną - iż pod pojęciem obrotu należy rozumieć również zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo organ I instancji wskazał, że nie jest możliwy zwrot przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda przywołał pogląd wyrażony w w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1798/11: "(...) trafnie organy administracji dokonały wykładni przepisów prawa w tej sprawie w zakresie, w jakim odmówiły zwrotu ww. nieruchomości w związku z ich zajęciem pod budowę drogi publicznej (drogi ekspresowej). To właśnie z mocy wyżej powołanych jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na inny cel, jeżeli takie działki zostałyby zajęte pod budowę drogi publicznej w trybie tej ustawy. Stan wyłączający dopuszczalność zwrotu istnieje już od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. lid ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych".

Organ odwoławczy wskazał, iż art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych jest niejako przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.g.n. Art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami tej ustawy a innymi ustawami. Przepis ten stanowi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art. 2 jak i tam nie wymienionych np. ustawa z 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są, zatem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (res extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być, więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Prawidłowym było odmówienie przez organ I instancji zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

Skarżący D. J., A. S., N. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie że niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo ze nieruchomość nie została wywłaszczona w celu budowy drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 136 ust. 3 u.g.n., a mianowicie przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel ten bowiem, mimo upływu 26 lat od daty wywłaszczenia, nie został zrealizowany.

W ocenie skarżących niedopuszczalnym jest aby organ, korzystając z poprzedniej decyzji wywłaszczeniowej, realizował na przedmiotowej działce inną inwestycję niż ta wskazana w tejże decyzji. Takie działanie jest ewidentnym naruszeniem treści art. 136 ust. 1u.g.n. stanowiącym, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dodatkowo zwrócono uwagę, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 22 października 2010 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości stwierdzono, że od strony wschodniej wyżej wymieniona działka graniczy z chodnikiem usytuowanym wzdłuż ul. W.. Pozostałe granice nie są widoczne w terenie. Od strony zachodniej przy granicy działki na sąsiedniej nieruchomości rosną dwa drzewa liściaste. Działka jest porośnięta trawą. Brak jest na niej jakichkolwiek składników budowlanych oraz roślinnych. Działka nie nosi żadnych oznak realizacji wywłaszczenia. Przeprowadzona w dniu 22 czerwca 2012 r. rozprawa administracyjna z oględzinami nieruchomości potwierdziła, że stan zagospodarowania nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie uległ zmianie i na działce nadal brak jest śladów jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej. Na działce w pobliżu drzew znajduje się kawałek terenu, na którym rośnie trawa. Na działce brak śladów działalności inwestycyjnej, w szczególności brak oznak realizacji przebudowy układu drogowego ul. W.. Ze wskazanego wyżej protokołu jasno wynika, że na terenie będącym przedmiotem niniejszej sprawy nie jest prowadzona żadna inwestycja. Wobec powyższego twierdzenie zawarte w skarżonej decyzji Wojewody, jakoby nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną i z tej przyczyny (nawet wówczas, gdy cel, na jaki ją wywłaszczono był inny niż budowa drogi) nie mogła zostać zwrócona skarżącym nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości.

W ocenie Skarżących w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki, które uzasadniałyby decyzję o odmowie zwrotu działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy. O ile, bowiem ze wskazanych w treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2010 r. oraz decyzji Wojewody z dnia 6 lipca 2011 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji pn. "Centrum Kongresowe w K. - projekt budowy układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K." zachodzą przesłanki wywłaszczenia, to ewentualne wywłaszczenie powinno nastąpić po zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących w drodze odrębnego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw szczególnych w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skoro tak to przepisy tej ustawy szczególnej odmiennie uregulowały tryb gospodarki nieruchomościami w art. 11d ust. 9 zgodnie, bowiem z tym przepisem z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości objęte czy to prawem własności Skarbu państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obrót w znaczeniu tej ustawy oznacza każdą czynność prawną tak prawa cywilnego jak prawa administracyjnego w wyniku, której następuje zmiana właściciela nieruchomości.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.".sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Argumenty powołane w zaskarżonej decyzji są trafne a decyzja prawidłowa. Organy obu instancji szczegółowo i wyczerpująco zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy, a dokonane na tej podstawie ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Prawidłowo zastosowano również przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.z 2013 poz. 687).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 702/08, wydanym w niniejszej sprawie przesądził, iż objęta postępowaniem nieruchomość stanowi "nieruchomość wywłaszczoną" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., a więc może podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Sąd stwierdził, że "Starosta winien był zatem rozpatrzyć wniesione podanie (...) analizując materialne przesłanki ewentualnego zwrotu". Wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09 powyższy wyrok uprawomocnił się.

Starosta [...] zrealizował powyższe wskazania i ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, co znalazło wyraz w decyzji Starosty z dnia 31 stycznia 2011 r., znak [...] o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo ustalenia, że zaistniały wskazane w art. 136 - 137 u.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki nr [...] o pow. 0,0186 ha, poł. wobr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na treść art. 2 pkt 11 ustawy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102 poz. 651), który stanowi wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają, więc charakter szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi własność Gminy Miejskiej K.

Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, cytowanego w zaskarżonej decyzji. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma, zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadzili do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz.

Skarżący zwrócili uwagę, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel publiczny niż cel wywłaszczenia stanowi naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ich zdaniem skoro zachodzą przesłanki wywłaszczenia, to ewentualne wywłaszczenie na "nowy cel" powinno nastąpić po zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących w drodze odrębnego postępowania.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Nawet w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującego działkę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. W przypadku kolizji tej regulacji z zakazem przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.) pierwszeństwo zastosowania musi mieć przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na co jednoznacznie wskazuje art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 136 ust. 1 u.g.n. nie może odnieść skutku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych należy wskazać, że w myśl tego przepisu drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten - z którego wynika zakaz obrotu nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne - miałby więc zastosowanie dopiero od momentu wybudowania drogi. Ponieważ w aktach spraw brak jest ustaleń, że na przedmiotowej nieruchomości droga publiczna została już wybudowana, omawiany przepis nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania. Zakaz obrotu nieruchomościami przeznaczony pod drogi publiczne w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. obowiązuje od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie. To ten przepis, a nie art. 2a ustawy o drogach publiczny był, więc podstawą do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powołanie się na niego w zaskarżonej decyzji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy (a tylko takie naruszenia prawa mogą, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., skutkować uchyleniem decyzji przez sąd). Dlatego omawiany zarzut, choć zasadny, nie mógł odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.