Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1101/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P., J. G., D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1161/20 w sprawie ze skargi K. P., J. G., D. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/20, oddalił skargę K. P., J. G. i D. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość warszawska położona u zbiegu ulicy [...] i [...], ozn. nr hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej "dekret"). Zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 ze zm.), stała się własnością Skarbu Państwa. Obecnie, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy.

Z zaświadczenia Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie Nr [...] z 6 sierpnia 1948 r. wynika, że nieruchomość warszawska Nr [...] położona przy ulicy [...] i [...], o powierzchni 513,60 m2, stanowiła własność J. K., która następnie, na podstawie umowy notarialnej z 21 kwietnia 1948 r. (Rep. Nr [...]) zbyła ją wraz z prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu na rzecz B. i I. małż. G.

W dniu 12 sierpnia 1948 r. B. G. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1967 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1967 r., nr [...].

Następnie, decyzją z [...] maja 1998 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lipca 1967 r. oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1967 r. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], wchodzących w skład nieruchomości ozn. nr hip. [...], zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Postanowieniem z [...] kwietnia 1999 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sprostował omyłkę w w/w decyzji w ten sposób, że w orzeczeniu zamiast: "w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerze [...] z obrębu [...]" powinno być: "w części sprzedanych lokali o numerach [...] w budynku położonym w granicach działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku wszystkich mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, i w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]".

Wniosek dekretowy został rozpoznany decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy: nr [...] z [...] lutego 2000 r., nr [...] z [...] lipca 2012 r. oraz nr [...] z [...] marca 2016 r. – orzeczono o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej w odniesieniu do działek nr: [...] ( zabudowanej budynkiem mieszkalnym ul. [...]), [...]. Co do pozostałej części dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...] wnioskiem z [...] lipca 2016 r. K. P., J. G. i D. G. – spadkobiercy B. i I. małż. G., wystąpili z żądaniem ustalenia odszkodowania za grunt warszawski – tj. za część działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 97,60 m2.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lutego 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku z 7 lipca 2016 r., odmówił przyznania odszkodowania za w/w nieruchomość warszawską.

Prezydent m.st. Warszawy ustalił, że dawna nieruchomość hip. nr [...] położona u zbiegu ulicy [...] i [...] stanowi obecne działki ewidencyjne z obrębu [...]: nr [..] (zabudowana budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...]), nr 15/6 i nr [...] (obie niezabudowane) oraz nr [...] (część) - zabudowana budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...].

Wniosku o ustalenie odszkodowania Prezydent m.st. Warszawy nie uwzględnił, gdyż dokumentacja sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że dawni właściciele utracili możliwość faktycznego władania nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...] przed 5 kwietnia 1958 r. Przed tą datą na terenie przedmiotowej nieruchomości został wybudowany budynek mieszkalny. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

K. P., J. G. oraz D. G., wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji z [...] lutego 2019 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2019 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania.

Organ zaznaczył, że przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm. – dalej "u.g.n."), może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie obie przewidziane w nim przesłanki.

Wojewoda podkreślił, że spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek, czyli możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne, należało ocenić na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania. Planem takim był Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy – plan strefowy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z zapisem tego planu, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie IlIa i była przeznaczona była pod zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i do 30% powierzchni zabudowania. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym niż wskazany dla danej strefy. Organ przytoczył poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszące się do kwestii oceny w/w przesłanki i podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem wejścia w życie mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, co oznacza, że w/w przesłanka została spełniona.

Odnosząc się do drugiej przesłanki, tj. ustalenia możliwości władania przez dawnego właściciela nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., Wojewoda Mazowiecki wskazał, że należało ustalić, czy dawni właściciele nieruchomości warszawskiej – B. G. oraz I. G. – władali przedmiotową nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W tej kwestii Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, według którego dawni właściciele utracili możliwość faktycznego władania nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...] przed 5 kwietnia 1958 r., gdyż przed tą datą na terenie przedmiotowej nieruchomości został wybudowany budynek mieszkalny.

Wojewoda podkreślił, że przesłanka z art. 215 ust. 2 u.g.n. ma charakter bezwzględny i organ prowadzący postępowanie w trybie tego przepisu jest obowiązany badać, czy została spełniona. Ponadto organ zaznaczył, że kwestia zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z Konstytucją była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, który nie uchylił tego przepisu, ani nie stwierdził jego niezgodności z ustawą zasadniczą.

Tym samym Wojewoda Mazowiecki uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. P., J. G. i D. G., reprezentowani przez adwokata.

Powołanym na wstępie wyrokiem z14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organów administracji orzekających w sprawie.

Według Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy administracji obu instancji wydały prawidłowe rozstrzygnięcia i zasadnie uznały, że nie została spełniona jedna z przesłanek, wymienionych w treści art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkująca przyznanie odszkodowania, a co za tym idzie brak było możliwości uwzględnienia zgłoszonego wniosku o odszkodowanie za grunt warszawski.

Zdaniem Sądu bezsporne pozostaje zaistnienie pierwszej z przesłanek zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. Zgodnie bowiem z ogólnym planem zabudowania miasta Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., sporna nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w strefie IIIa, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz do 30% powierzchni zabudowania. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne – także o parametrach mniejszych, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Sąd wskazał, że jednocześnie organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie została spełniona druga przesłanka wynikająca z treści art. 215 ust. 2 u.g.n., wymagająca, aby poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958r.

Jak wynika z akt sprawy, na części działki nr [...] przy ulicy [...], której dotyczy wniosek o odszkodowanie z 7 lipca 2016 r., zlokalizowany jest 3-kondygnacyjny budynek mieszkalny typu 53T-D/10p wybudowany przez Zjednoczenie Budownictwa Wojskowego nr [...], które uzyskało pozwolenie na budowę w dniu 8 czerwca 1955 r. Ponadto, jak wynika z pisma z dnia 24 grudnia 1955 r., Zjednoczenie Budownictwa Wojskowego Nr [...] zawiadomiło, że w dniu 29 grudnia 1955 r., na terenie budowy przy ul. [...] jest planowane zebranie komisji celem dokonania ostatecznego odbioru technicznego wybudowanego budynku mieszkalnego. Z kolei, w sprawozdaniu Rzemieślniczej Spółdzielni Pracy Kominiarzy z [...] stycznia 1956 r., nr [...] potwierdzono sprawdzenie w budynku mieszkalnym przy ul. [...] wszystkich przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych oraz połączenia palenisk z przewodami. Ponadto, jak wynika ze znajdującego się również w aktach sprawy, pisma Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy z 5 października 2018 r. już w lutym 1956 r. zostali zameldowani pierwsi lokatorzy budynku przy ul. [...].

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że przed 5 kwietnia 1958 r. nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością przy ulicy [...] przez jej byłych właścicieli. Wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego w 1955 r. oraz przejęcie administracji tym budynkiem przez Zjednoczenie Budownictwa Wojskowego Nr [...] spowodowało bowiem, zdaniem Sądu, utratę faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli oraz uniemożliwiło podejmowanie przez nich jakichkolwiek autonomicznych decyzji wobec tej nieruchomości. Administracja wykonywana przez jednostki publiczne wykluczała bowiem władanie dawnego właściciela budynkiem przejętym na własność Skarbu Państwa. Przeciwny pogląd prowadziłby do wadliwego wniosku, że dawny właściciel nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i administrowanej przez Zjednoczenie Budownictwa Wojskowego Nr [...], mógłby władać tą nieruchomością w rozumieniu efektywnego korzystania z niej lub posiadania możliwości takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku. Zdaniem Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ani z prawnego punktu widzenia, ani także uwarunkowań historycznych istniejących w okresie istotnym z punktu widzenia rozpoznania sprawy tj. lat 1955 – 1958, władanie nieruchomością przez dawnego jej właściciela, z pominięciem wyznaczonego administratora nie mogło mieć miejsca.

Sąd I instancji zaznaczył, że faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Podkreślił przy tym, że możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. W ocenie Sądu nie może zaś budzić wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy nie miała ona miejsca.

Sąd uznał, że nie mają racji skarżący twierdząc, iż jedynym dowodem na realizację budynku jest wydane pozwolenia na użytkowanie, w którym wskazywano dane nieruchomości. W ocenie Sądu, zameldowanie pierwszych lokatorów w lutym 1956 r. niewątpliwie świadczy o tym, że budynek mieszkalny przy ul. [...] musiał być już w tamtym okresie oddany do użytku skoro zameldowano w nim lokatorów. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że w aktach sprawy brak jest formalnego pozwolenia na użytkowanie budynku.

Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut skarżących, że organ nie wyjaśnił, czy budynek przy ul. [...] w Warszawie posadowiony został na działce objętej księgą hipoteczną nr [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja z ewidencji gruntów i budynków, z której jednoznacznie wynika, że budynek powojenny przy ul. [...] w Warszawie posadowiony jest na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a rok zakończenia jego budowy to1955 r. (k.35). Bezspornie natomiast działka nr [...] wchodzi w skład nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...].

Wobec tego Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie stwierdziły, iż nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 ug.n., mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Końcowo Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, uznał, iż art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy pominięcia ustawodawczego i nie usuwa wspomnianego przepisu z systemu prawnego. Z wyroku tego wynika postulat, aby ustawodawca unormował kwestię odszkodowań za inne nieruchomości niż wskazane już w art. 215 ust. 2. Sąd podkreślił, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., zasadniczej w rozpatrywanej sprawie, bowiem jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, uznał, że kwestia ta leży poza zakresem rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13, odnoszące się do kwestii oceny ustalenia daty, na którą poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią tj. 5 kwietnia 1958 r., nie przyniosło oczekiwanego przez skarżących rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie i rozpatrzyły sprawę w jej całokształcie, zgodnie ze wszystkimi wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. i z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2019 r., przekazanie sprawy I instancji administracyjnej w celu ponownego rozpoznania sprawy po rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust 2 u.g.n. w zw. art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust 1 i 2 oraz art 64 ust. 1 - 3 w zw. z art 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ustawy w części odnoszącej się do daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością może różnicować obywateli i dyskryminować ich znaczną grupę poprzez odmowę ustalenia praw do odszkodowania na skutek arbitralnie wpisanej daty (5 kwietnia 1958 r.),

II) naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do szczegółowych zarzutów w zakresie braku podstaw do dyskryminacji, części dawnych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych w sytuacji, gdy nie mogą oni zrealizować konstytucyjnego prawa w postaci ochrony prawa majątkowego.

Wobec istotnego zagadnienia prawnego mającego charakter natury konstytucyjnej wniesiono, by Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 215 ust. 2 u.g.n., w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości, bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości posiadania, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art 31 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 i z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13 uchylił się od merytorycznego orzeczenia w tej sprawie w zakresie daty przyjętej przez ustawodawcę "5 kwietnia 1958 r." bezpodstawnie różnicując obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i naruszającej fundament demokratycznego państwa prawa — prawo własności, prawo do dziedziczenia i prawo do słusznego odszkodowania.

Z zupełnej ostrożności – w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a - w związku z istnieniem zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w zakresie podstaw do stosowania art. 215 ust 2 u.g.n. w zakresie niekonstytucyjnego zróżnicowania, wniesiono o rozważanie przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu uzyskania odpowiedzi, czy wobec bezczynności ustawodawcy i uchylenia się od wydania merytorycznego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny można w tego typu sprawach stosować wprost zapisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w myśl art 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 215 ust. 2 u.g.n. różnicuje obywateli – dekretowców – na dwie grupy: na tych, którym odszkodowanie się należy, bo utracili możliwość władania nieruchomością (nie tylko efektywne z niej korzystanie, ale nawet samą tylko możliwość takiego korzystania) po 5 kwietnia 1958r. i na tych którzy zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomości jeszcze przed 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie taki podział obywateli jednego państwa nie ma uzasadnienia i jest sprzeczny z Konstytucją, co oznacza, że warunek ten powinien być całkowicie pomijany, tym bardziej, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przewidywały wydanie przepisów wykonawczych ustalających zasady odszkodowania.

Wskazano ponadto, że zastosowanie art. 215 ust. 2 u.g.n na niekorzyść skarżących nie miało żadnych podstaw, gdyż w aktach nie ma choćby jednego dowodu pozwalającego na ustalenie daty rzeczywistej utraty posiadania nieruchomości przez zstępnych skarżących w odniesieniu do daty 5 kwietnia 1958 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.

Zgodnie z przywołanym w podstawach skargi kasacyjnej art. 215 ust. 2 u.g.n., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Przytoczony przepis w odniesieniu do działki przewiduje zatem dwa warunki dla ustalenia odszkodowania: po pierwsze - działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie zatem któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania.

W rozpoznawanej sprawie odmowa ustalenia odszkodowania nastąpiła z powodu braku spełnienia przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r.". Jak wywodzi skarga kasacyjna, w aktach nie ma choćby jednego dowodu pozwalającego na ustalenie daty rzeczywistej utraty posiadania nieruchomości przez zstępnych skarżących w odniesieniu do daty 5 kwietnia 1958 r. Z tym stanowiskiem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można się zgodzić.

Podkreślić trzeba, że o pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przy uwzględnieniu wskazanej jako granicznej daty 5 kwietnia 1958 r., w ujęciu obiektywnym, można mówić w sytuacji, gdy możliwym będzie ustalenie, czy doszło do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez Państwo.

W niniejszej sprawie, jak bezspornie wynika to z akt administracyjnych, działka nr [...] została zajęta przez Centralny Zarząd Budownictwa Wojskowego Zjednoczonego Budownictwa Wojskowego Nr [...] w ramach realizacji budynku mieszkalnego 3 – kondygnacyjnego (pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z dnia 8 czerwca 1955 r., wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie). Należy też podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się informacja z ewidencji gruntów i budynków, z której jednoznacznie wynika, że budynek przy ul. [...] w Warszawie posadowiony jest na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a rok zakończenia jego budowy to 1955. Bezspornie też część działki nr [...] wchodzi w skład nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...], na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Trafnie też Sąd ten zauważył, że jak wynika ze znajdującego się również w aktach sprawy, pisma Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy Mokotów Urzędu m.st. Warszawy z dnia 5 października 2018 r., już w lutym 1956 r. w budynku przy ul. [...] zostali zameldowani pierwsi lokatorzy.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał że powyższe okoliczności świadczą o tym, iż przed 5 kwietnia 1958 r. nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością przy ulicy [...] przez jej byłych właścicieli. Wybudowanie bowiem na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego w 1955 r. oraz przejęcie administracji tym budynkiem przez Zjednoczenie Budownictwa Wojskowego Nr [...] spowodowało utratę faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli oraz uniemożliwiło podejmowanie przez nich jakichkolwiek autonomicznych decyzji wobec tej nieruchomości. Jak słusznie też wywiódł Sąd Wojewódzki, mając na względzie uwarunkowania historyczne, w latach 1955 – 1958, władanie nieruchomością przez dawnego jej właściciela, z pominięciem wyznaczonego administratora nie mogło mieć miejsca. Administracja wykonywana przez jednostki publiczne wykluczała władanie dawnego właściciela budynkiem przejętym na własność Skarbu Państwa.

Uznać zatem należy, że trafnie Sąd I instancji ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające ustalenie odszkodowania na podstawie art.215 ust.2 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 215 ust.2 u.g.n. autor skargi kasacyjnej wiąże jednak przede wszystkim z tym, że w jego ocenie, przepis ten jest niekonstytucyjny, gdyż różnicuje podmioty prawa w zależności od tego, czy pozbawienie faktycznej możliwości władania działką nastąpiło po, czy też przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Naruszenie art.215 ust.2 u.g.n. powiązano zatem w skardze kasacyjnej z zarzutami naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 - 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Odwołano się przy tym w skardze kasacyjnej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, jak też wskazano, że w postanowieniu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13 Trybunał Konstytucyjny umarzając postępowanie "uchylił się od merytorycznego orzeczenia".

Zarzuty te nie mogą być uwzględnione. W wyroku z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał skargę konstytucyjną, której przedmiotem było zbadanie zgodności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, do innych budynków niż domy jednorodzinne, w tym budynków wielorodzinnych, użytkowych i kamienic czynszowych, oraz do działek, które przed dniem wejścia w życie wymienionego wyżej dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji,

Wprawdzie w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 215 ust.2 u.g.n. za niezgodny z wymienionymi w zarzucie skargi konstytucyjnej przepisami Konstytucji "w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy (u.g.n.) dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. (...)", to jednak zwrócić należy uwagę, że to sam Trybunał określił skutki prawne tego wyroku w jego uzasadnieniu ( pkt 8), stwierdzając, że: "Wyrok Trybunału stwierdza niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Znaczy to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy". Ponadto stwierdził, że: "Wyrok wskazujący na niekonstytucyjność ustalonego przez Trybunał pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust.4 Konstytucji. Nie pozwala tym samym na uczynienie zadość roszczeniom skarżących. Aby skarżący zrealizowali swe prawa, potrzebna jest interwencja ustawodawcy, polegająca na wprowadzeniu do porządku prawnego przepisu, który usunąłby niekonstytucyjne pominięcie w art. 215 ust. 2 u.g.n.". A zatem, to sam Trybunał Konstytucyjny uznał, że skutkiem jego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale potrzeba ustanowienia stosownych regulacji prawnych, co niewątpliwie jest zadaniem ustawodawcy.

Przytoczony wyrok nie ma bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie, w której kwestionuje się zgodność z Konstytucją art. 215 ust.2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości, bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości posiadania nieruchomości.

Zgodność art. 215 ust.2 u.g.n. z Konstytucją RP w zakresie dotyczącym przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r." była przedmiotem pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł postanowieniem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13. I chociaż w orzeczeniu tym Trybunał umorzył postępowanie wszczęte na skutek pytania prawnego o zgodność art. 215 ust. 2 u.g.n. z wymienionymi w tym pytaniu przepisami Konstytucji, "w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.", to jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie sposób pominąć wskazanych w uzasadnieniu postanowienia przyczyn tego umorzenia. Trybunał uznał bowiem, że brak regulacji odnośnie byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. – tak jak ma to również miejsce w niniejszej sprawie – stanowi rodzaj zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), którego stwierdzenie niekonstytucyjności uzasadnione jest tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. Na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n., zdaniem Trybunału, taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga bowiem zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania. Jak wskazał Trybunał: "Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału". Trybunał nie miał przy tym wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy. Jak wskazywał: "Ustawodawca, nie czyniąc nic poza kopiowaniem w u.g.n. rozwiązań wypracowanych pod rządami ustaw z 1958 r. i 1985 r., dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Zaniechanie unormowania tej kwestii jest faktem notoryjnie znanym i dość powszechnie krytykowanym (...)". W orzeczeniu tym Trybunał analizował również sytuację zrównania byłych właścicieli poprzez wykreślenie z art. 215 ust. 2 u.g.n. słów: "jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.", jednakże w ocenie Trybunału taki zabieg mógłby prowadzić do pogłębienia nierówności i stanu niesprawiedliwości, co samo doprowadziłoby do stanu niezgodności z Konstytucją. Na ten fragment uzasadnienia zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. Kp 3/15, rozważając zgodność z Konstytucją art.214 a u.g.n. ( tzw. mała ustawa reprywatyzacyjna).

Ponadto w omawianym postanowieniu z 28 października 2015 r. Trybunał przedstawił kolejne unormowania dotyczące roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich, wskazując, że zmianę zasad wypłaty odszkodowań za określoną kategorię znacjonalizowanych gruntów warszawskich wprowadził art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zmianą tą objęto: 1) gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy oraz 2) domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Ustawa weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., która to data została utrwalona w kolejnych aktach prawnych.

Trybunał stwierdził, że celem ustawy z 1958 r. nie było zniesienie roszczeń odszkodowawczych przyznanych dekretem z 1945 r. Sens regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. polegał na tym, że - w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości - dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Ustawodawca, kierując się przyjętą wówczas aksjologią, dokonał wyboru podmiotów chronionych. Jednocześnie, zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego, zdecydował o stosowaniu przepisów ustawy tylko na przyszłość, tj. do przypadków, gdy "przejście własności" nieruchomości następowało po wejściu w życie ustawy. Dokonane ustawą z 1958 r. urealnienie roszczeń odszkodowawczych i rozszerzenie ich zakresu związane było z ograniczeniem w ustawie - w zestawieniu z przepisami dekretu warszawskiego - możliwości ustanowienia prawa rzeczowego na wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca przewidział w niej bowiem (art. 54), że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego (własności czasowej) może być uzasadniona nie tylko względami przewidzianymi w dekrecie z 1945 r., lecz także wynikającymi z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., tj. gdy nieruchomość jest "niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Trybunał przypomniał, że możliwość dochodzenia rekompensaty majątkowej w trybie art. 9 dekretu z 1945 r. wygasła ostatecznie na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił wprost, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z 1945 r. Mocą przywołanego przepisu ustawy z 1985 r. ustawodawca ostatecznie wygasił roszczenia odszkodowawcze przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz w art. 8 dekretu z 1945 r. Konstrukcja przepisu, w szczególności art. 82 ust. 2, wskazywała na przyjęcie przez ustawodawcę, że podstawowym sposobem zadośćuczynienia roszczeniom "dekretowców" ma być przyznanie im prawa użytkowania wieczystego. Tezy o wygaszeniu roszczeń odszkodowawczych nie podważa zachowanie w ustawie z 1985 r. przepisu będącego odpowiednikiem art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r., czyli art. 83. Umożliwiał on odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do określonej kategorii nieruchomości warszawskich, tj.: gospodarstw rolnych na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność państwa, jeżeli pozbawienie faktycznego władania tymi nieruchomościami nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 1), domów jednorodzinnych, jeżeli przeszły na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz działek, które były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną przed wejściem w życie dekretu z 1945 r., jeżeli pozbawienie możliwości władania nimi nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Powtarzając w art. 83 ustawy z 1985 r. unormowanie zawarte w art. 53 ustawy z 1958 r. ustawodawca zmienił jednak redakcję przepisu, w odniesieniu do działki budowlanej przesłanka "przejścia na własność Państwa" po 5 kwietnia 1958 r. została zastąpiona przesłanką "pozbawienia faktycznej możliwości władania" po tej dacie. Roszczenie odszkodowawcze zostało zatem związane z datą utraty posiadania. Zmiana ta nie dotyczyła domów jednorodzinnych, co do których nadal utrzymano przesłankę "przejścia na własność Państwa" po 5 kwietnia 1958 r., która - formalnie - eliminuje powstanie roszczeń byłych właścicieli domów jednorodzinnych.

Powyższa prezentacja kolejnych unormowań roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich, doprowadza – w ocenie Trybunału – do konstatacji, że prawo do odszkodowania za tzw. grunty warszawskie zawsze było powiązane z przejściem posiadania na podmiot publiczny. W samym dekrecie (art. 9 ust. 2) możliwość żądania odszkodowania powstawała po upływie 6 miesięcy "od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy" i wygasała po upływie 3 lat od tego momentu. Tę samą koncepcję (przy założeniu błędnej redakcji przepisu) przyjął ustawodawca w art. 53 ustawy z 1958 r. Roszczenie odszkodowawcze nadal było powiązane z utratą posiadania, jednak zasady przyznawania odszkodowania zostały poddane dwóm reżimom. Formalnie rzecz biorąc, byli właściciele, którzy utracili posiadanie przed wejściem w życie ustawy z 1958 r., mogli dochodzić roszczeń wynikających z dekretu na jego podstawie, co w praktyce - ze względu na 3-letni termin prekluzyjny i na brak przepisów wykonawczych - było nieskuteczne. Roszczenia pozostałych miały podlegać ustawie z 1958 r. Rozwiązanie to odpowiadało podstawowej zasadzie intertemporalnej, która nową ustawę nakazuje stosować do zdarzeń prawnych (przejścia posiadania) powstałych w czasie jej obowiązywania. Trybunał podkreślił, że - w przeciwieństwie do dekretu warszawskiego - ustawa z 1958 r. oraz kolejne ustawy, które ją zastąpiły, nie wprowadzają terminu prekluzyjnego do dochodzenia odszkodowania. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. utrzymała związek odszkodowania z datą pozbawienia władania nieruchomością, jednak - w przeciwieństwie do ustawy z 1958 r. - zdecydowała o wygaszeniu roszczeń, które formalnie mogły jeszcze znaleźć oparcie w dekrecie z 1945 r.

Według Trybunału z punktu widzenia problemu konstytucyjnego rozważanego w sprawie najważniejsze jest stwierdzenie, że wraz z wejściem w życie ustawy z 1985 r. ostatecznie wygasły roszczenia odszkodowawcze "dekretowców" pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji niewątpliwa jest teza, zgodnie z którą tej grupie podmiotów w chwili wejścia w życie kwestionowanego w pytaniu prawnym art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przysługiwały roszczenia majątkowe wobec władz publicznych. Termin prekluzyjny zawarty w dekrecie z 1945 r. spowodował, że w wielu przypadkach roszczenia tych osób wygasły przed 1985 r. Trybunał wywiódł, że kwestionowany przepis u.g.n., będący dosłownym powtórzeniem art. 83 ustawy z 1985 r., nie mógł pozbawić praw, które tym osobom już co najmniej od kilkunastu lat nie przysługiwały. Art. 215 ust. 2 u.g.n. nie wykreował też nowych roszczeń. Ustawodawca ograniczył się w nim do utrzymania stanu prawnego istniejącego od wejścia w życie ustawy z 1985 r.

Powyższe ustalenia doprowadziły Trybunał do wniosku, że będący przedmiotem pytania prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n. na pewno nie stanowi podstawy prawnej pozbawienia kogokolwiek roszczeń odszkodowawczych: roszczenia osób pominiętych w ustawie z 1958 r. wygasły definitywnie na mocy ustawy z 1985 r., natomiast roszczenia osób objętych działaniem art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nadal mogą być realizowane. Oznacza to, że kwestionowany przepis nie stanowi też podstawy nabycia jakichkolwiek roszczeń. Rozważając, jako wzorzec kontroli art.64 ust.2 Konstytucji Trybunał doszedł do przekonania, że teza o pominięciu w art. 215 ust. 2 u.g.n. określonej grupy podmiotów, którym - z mocy Konstytucji - należy się odszkodowanie, na pewno nie znajduje uzasadnienia w powołanym jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 Konstytucji. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, a tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy, z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych). Roszczenia odszkodowawcze wobec władz publicznych mają swą konstytucyjną podstawę w art. 77 ust. 1 Konstytucji, który ich powstanie wiąże z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne jest, że Trybunał w swym orzecznictwie ogranicza możliwość powoływania tego wzorca kontroli do tych wypadków wyrządzenia szkody, które miały miejsce pod rządem obowiązującej Konstytucji. Dopiero bowiem z chwilą jej wejścia w życie nastąpiła konstytucjonalizacja prawa do odszkodowania.

Trybunał dostrzegł jednocześnie, że "wszelkie - wprowadzane ustawami - "punktowe" rekompensaty strat w sposób nieunikniony rodzą problem zachowania równości w ramach klasy podmiotów dotkniętych różnymi formami nacjonalizacji. Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. Zdaniem Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji, Trybunał podtrzymał stanowisko wyrażone w uchwale sprzed niemal 20 lat uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje Trybunału. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażanymi we wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych już pod rządem obowiązującej Konstytucji, w których Trybunał przeciwstawiał się traktowaniu jej przepisów jako remedium na brak działań ustawodawcy, które zmierzałyby do naprawienia niesprawiedliwości będących skutkiem aktów nacjonalizacyjnych. Stwierdził, że ich naprawienie jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy (por. wyrok z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42)."

Podsumowując dotychczasowe ustalenia, na potrzeby rozstrzygnięcia wątpliwości przedstawionych w pytaniu prawnym przez WSA, Trybunał stwierdził, że z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n.

Trybunał dostrzegł, że - teoretycznie - zrównanie byłych właścicieli, o które zabiega sąd pytający, można by osiągnąć przez prosty zabieg legislacyjny polegający na wykreśleniu z art. 215 ust. 2 u.g.n. słów wyrażających kwestionowane przez sąd ograniczenie, tj. słów: "jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.". W ocenie Trybunału ten prosty zabieg nie tylko nie jest wystarczający do osiągnięcia celu, jakim jest równe traktowanie byłych właścicieli nieruchomości, lecz także może prowadzić do pogłębienia nierówności.

Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w przytoczonym szeroko uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 października 2015 r. można wywieść, że wprowadzone przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. ograniczenia muszą być uznane za wyraz polityki państwa, ograniczającej zakres odpowiedzialności państwa, dochodzonej na drodze administracyjnej. Co jednak równie ważne, badając zgodność art.215 u.g.n. z Konstytucją i dokonując w uzasadnieniu postanowienia analizy przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958r. Trybunał Konstytucyjny, nie stwierdził jego niezgodności z ustawą zasadniczą.

Wobec tej treści uzasadnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego nie sposób podzielić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie zmienia tego podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność złożenia zdań odrębnych i zawarta w nich argumentacja, ani też własna ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości orzeczenia Trybunału i stanowisk sędziów wyrażonych w zdaniach odrębnych. W świetle powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego na tle unormowania zawartego w art. 215 ust. 2 u.g.n. trudno przyjąć, aby to sądy administracyjne w zastępstwie ustawodawcy decydowały o kształcie i charakterze reprywatyzacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wszystkie te okoliczności, uznał zatem za niecelowe wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przedstawionym w skardze kasacyjnej, jak również wystąpienie z pytaniem do poszerzonego składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oczywistym jest, że nie zamyka to skarżącemu drogi uruchomienia kontroli konstytucyjności wskazanych rozwiązań prawnych w trybie skargi konstytucyjnej.

Tym samym nie zasługują także na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą w/w przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy zatem do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty są nieuzasadnione.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.