Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1694/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12,  ust. 4a, 4f i  ust. 5,  art. 18 i  art. 23
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

0Sygn. akt I SA/Wa 1694/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Spółki z o.o. w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister podał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" (bez węzła) od km [...] do km [...]".

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], [...] Wydział [...], nieruchomość stanowiła własność Spółki "[...]" w W.

Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł: w pkt I o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej na terenie województwa [...], w [...], w dzielnicy [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow.[...] ha z obrębu [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" (bez węzła) od km [...] do km [...]", w wysokości [...] zł na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w W., jako właściciela nieruchomości oraz w pkt II zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt I odszkodowania na rzecz tej Spółki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "[...]" Sp. z o.o., wskazując, że kwota odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego zawierającego szereg nieprawidłowości. Zdaniem Spółki wycena w podejściu kosztowym jest niezasadna, bowiem przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest pod działalność usługową, a jej wartość powinna zostać oszacowana z uwzględnieniem dochodu jaki można przy jej użyciu wygenerować. Ponadto błędnym było przeprowadzenie wyceny dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości. Zarzucono, że biegła przyjęła do porównań nieruchomości, które są podobne w znikomym stopniu do nieruchomości wycenianej oraz dotyczą transakcji z okresu ponad dwóch lat od daty, na którą została określona wartość nieruchomości.

W odwołaniu wskazano, że w operacie szacunkowym został pominięty rynek lokalny obejmujący obszar [...] oraz dzielnice bezpośrednio graniczące z dzielnicą [...].

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 , dalej jako "specustawa") decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy sporządzony [...] lipca 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. (nr uprawnień [...]). Operat jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca wskazała, że działka nr [...], usytuowana jest w dzielnicy [...], po stronie wschodniej drogi [...]. Działka została wydzielona z nieruchomości zabudowanej w części zachodniej, natomiast w części wschodniej - wywłaszczonej bez zabudowy kubaturowej. Na nieruchomości znajdują się naniesienia budowlane i roślinne określone w załączniku nr 1 do operatu szacunkowego. Otoczenie działki stanowi zabudowa mieszkaniowa, tereny niezabudowane oraz drobny biznes i rzemiosło. Dojazd odbywa się drogą asfaltową, działka posiada dostęp do energii elektrycznej i gazu.

Autorka operatu ustaliła, że dla przedmiotowej działki nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą z [...] października 2006 r., nr [...], zmienionym uchwałą z [...] lutego 2009 r., nr [...], uzupełnionym uchwałą z [...] lutego 2009 r., nr [...], uzupełnionym uchwałą z [...] kwietnia 2009 r., [...], ponownie zmienionym uchwałą z [...] października 2010 r., nr [...], uchwałą z [...] lipca 2013 r., nr [...], uchwałą z [...] października 2014 r., nr [...] oraz uchwałą z [...] marca 2018 r., nr [...] działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym, jako [...] - tereny usług, strefa przedmieść.

Do oszacowania wartości nieruchomości zastosowano podejście kosztowe, metodę odtworzeniową, zaś do oszacowania wartości 1 m kw. gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Biegła wskazała, że analizą objęła rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności pod zabudowę komercyjną oraz rynek nieruchomości przeznaczonych i nabywanych pod drogi lub ich poszerzenie. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości, czyli wartość przedmiotu wyceny dla celów odszkodowania należy określić według aktualnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia w dokumentach planistycznych, bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych podobnych do nieruchomości wycenianej, przeznaczonych pod zabudowę komercyjną, w okresie od drugiej połowy 2015 r. do dnia sporządzenia wyceny, na obszarze dzielnicy [...] (część południowa), gminy [...] (część północna) oraz miasta [...] (część południowa). Po dokonaniu analizy rynku rzeczoznawca wytypowała 9 transakcji nieruchomości, których ceny zawarły się w przedziale od [...] zł/m kw. do [...] zł/m kw. Biegła ustaliła, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy, jak: sąsiedztwo (waga 30%), jakość dojazdu (waga 20%), ekspozycja (waga 20%) oraz lokalizacja ogólna (waga 30%).

W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych autorka operatu oszacowała wartość gruntu działki nr [...] na kwotę [...] zł., wartość naniesień roślinnych - na kwotę [...] zł oraz naniesień budowlanych na kwotę [...] zł., tj łącznie na kwotę [...] zł.

Minister wyjaśnił, że aby dokonać oceny operatu należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej "ugn") i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W ocenie organu operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium była przeznaczona pod zabudowę usługową, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami o tym samym przeznaczeniu. Powyższe wynikało z faktu, że cel wywłaszczenia nie zwiększał wartości nieruchomości. Zdaniem organu operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 ugn, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Autorka operatu wyjaśniła również przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W ocenie organu odwoławczego biegła prawidłowo również ustaliła wartość części składowych nieruchomości.

Minister uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Podał, że w piśmie z [...] września 2018 r. biegła odpowiedziała na uwagi do operatu szacunkowego zgłoszone przez Spółkę w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Ponadto pismem z [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zwrócił się do rzeczoznawcy o udzielenie wyjaśnień dotyczących kwestii podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi, pismem z [...] maja 2019 r, biegła podtrzymała wyjaśnienia zawarte w piśmie z [...] września 2018 r.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wybrania do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotowej działki, a także uwzględnienia transakcji z okresu ponad dwóch lat od daty, na którą została określona wartość nieruchomości, Minister wskazał, że biegła, w piśmie z [...] września 2018 r. wyjaśniła, iż rozszerzanie rynku oraz zakresu czasowego wynika z konieczności spowodowanej brakiem wystarczającej liczby danych porównawczych w węższym zakresie czasowym i terytorialnym. Wybranie zaś do analizy transakcji nieruchomościami znajdującymi się, m.in. w gminie [...] i [...], z pominięciem transakcji z [...], wynika z uwarunkowań badanego rynku. Jak wskazano w operacie wycena dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi [...]. Obszar realizacji inwestycji jest usytuowany na wschód od W., gdzie zbiega się wschodnia granica administracyjna W. - dzielnica [...], zachodnia część powiatu [...] - miasto S. oraz północna część powiatu [...] - gmina [...]. Ponadto mimo przynależności administracyjnej dzielnicy [...] do [...], zachowała ona swój podmiejski charakter samodzielnego miasta. Przyjęty do analizy obszar jest jednorodny pod względem charakteru oraz stopnia zurbanizowania i mimo usytuowania w innych jednostkach ewidencyjnych, analizowane nieruchomości znajdują się w analogicznym położeniu geograficznym, po dwóch stronach dróg krajowych - [...] i [...].

Zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia analizy trendu czasowego organ uznał także za niezasadny. Biegła oszacowała trend czasowy, wyjaśniając, że obrót rynkowy jest nieduży, a obserwacje zachowań uczestników rynku nieruchomości na rynkach równoległych nie wskazują na istnienie takiego trendu (str. 19 operatu).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości wyceny dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, organ wskazał, że obowiązek przeprowadzenia takiej analizy wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem zarzut ten nie zasługuje na uznanie. Niemniej jednak wobec stwierdzenia, że cel publiczny, na który została przejęta nieruchomość, nie zwiększa jej wartości, nieruchomość została oszacowana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. jako nieruchomość o przeznaczeniu usługowym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównań nieruchomości o powierzchni znacznie większej niż przedmiotowa nieruchomość, nieuwzględnienie cechy powierzchni w przyjętych cechach rynkowych oraz nieskorygowanie przedmiotowej działki o właściwy dla tej cechy współczynnik korygujący, organ wyjaśnił, że biegła nie zaliczyła powierzchni do cech wpływających na wartość nieruchomości. Ponadto w piśmie z [...] września 2018 r. wyjaśniła, że cechy rynkowe i ich oceny nie są uniwersalne, a zakres ocen dla poszczególnych cech nie stanowi pełnego spektrum ocen dla ogółu nieruchomości w Polsce. Co więcej, cechy rynkowe odnoszą się wyłącznie do wytypowanego zbioru transakcji na konkretnie zdefiniowanym rynku i ich oceny odzwierciedlają ich wpływ na cenę jednostkową tylko dla tej bazy danych.

Odnośnie przeprowadzenia wyceny w podejściu kosztowym Minister zauważył, że biegła w operacie wyjaśniła, iż zastosowano podejście kosztowe w celu określenia oddzielnie kosztu nabycia gruntu i kosztu odtworzenia części składowych znajdujących się na nieruchomości naniesień roślinnych i budowlanych.

Organ podkreślił, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami

zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt: I OSK 2546/13, publ. CBOSA). Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 143/15, publ. CBOSA, w którym Sąd wskazał, że skoro rzeczoznawca majątkowy dokonując w ramach obowiązujących przepisów prawnych wyceny nieruchomości wykorzystuje zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również działa w oparciu o wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki - to ocena prawidłowości sporządzenia takiego operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością.

Minister stwierdził, że odwołujący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli strona uznała, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jego wątpliwości powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn) lub operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2498/13, publ. CBOSA). Strona z tego uprawnienia nie skorzystała.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. skargę złożyła Spółka "[...]". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym dotkniętym wadami prawnymi, w którym przyjęto niewłaściwą metodę wyceny i tym samym rozpatrzenie materiału dowodowego na podstawie operatu sporządzonego niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nieustosunkowanie się do wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i całkowicie pominięcie tego wniosku;

2. § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 151 ugn, poprzez uznanie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, mimo, że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości sąsiednich, w związku z tym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych;

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 154 ugn, poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową;

4. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn, poprzez ustalenie -w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny - odszkodowania w wysokości zaniżającej wartość rynkową nieruchomości;

5. art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 kpa, poprzez nieustosunkowanie się do wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i całkowicie pominięcie tego wniosku, nie wyjaśnienie czy organ I instancji miał z urzędu informacje o przeprowadzonej liczbie transakcji, ich wartości i dacie ich zawarcia co do rynku lokalnego, które powinny być wykorzystane w postępowaniu dowodowym, poprzez zweryfikowanie informacji dotyczących liczby transakcji i średniej ceny transakcyjnej dla wycenianej nieruchomości.

Skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, w tym opinii sporządzonej na zlecenie skarżącego. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Spółki przez rzeczoznawcę E. B. z [...] marca 2020 r., który załączyła do pisma.

Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis art. 106 § 3 ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14; z 25 października 2015 r., sygn. akt I OSK 300/14), przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11, z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15). Co istotne w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd według którego przepis art. 106 § 3 ppsa nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1/1; wyroki NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 360/05; z 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00; z 5 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 870/080). Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym, niż dowód z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pomimo, iż z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ppsa, to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 ppsa nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 ppsa i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyroki: NSA z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06, z 12 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1595/04). Wobec tego przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Organy wydając decyzje w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

Wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy). Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 ugn).

Operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają ocenie, na mocy art. 80 kpa, organów rozpoznających sprawę. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również także czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11 i z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09).

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny operatu szacunkowego i zasadnie stwierdziły, że operat ten może stanowić dowód w sprawie. W konsekwencji dowód ten stanowił podstawę do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, czy braków. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określiła w operacie szacunkowym z [...] lipca 2018 r. zarówno wartość gruntu (wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami), jak i wartość naniesień budowlanych i roślinnych znajdującego się na działce. Naniesienia te zostały wycenione w podejściu kosztowym, metodą odtworzeniową.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Jak wynika z akt sprawy dla przedmiotowej działki nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym, jako [...] - tereny usług, strefa przedmieść.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn. W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium była przeznaczona pod zabudowę usługową, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami o tym samym przeznaczeniu. Powyższe spowodowane jest tym, że jak wynika z opinii biegłej, cel wywłaszczenia nie zwiększał wartości nieruchomości. Nie miał więc w sprawie zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, który dotyczy sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Natomiast przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy sytuacji, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem w dacie wydania decyzji z [...] marca 2018 r. o realizacji inwestycji drogowej przedmiotowa działka była, zgodnie z ustaleniami studium, przeznaczona pod zabudowę usługową. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia powyższego przepisu, gdyż w niniejszej sprawie nie był stosowany. Prawidłowo więc biegła ustaliła wartość gruntu według aktualnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia w dokumentach planistycznych, bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analizą objęto lokalny rynek w okresie od drugiej połowy 2015 r. do dnia sporządzenia wyceny, na obszarze dzielnicy [...] (część południowa), gminy [...] (część północna) oraz miasta [...] (część południowa). Po dokonaniu analizy rynku rzeczoznawca wytypowała 9 transakcji nieruchomości, których ceny wynosiły od [...] zł/m kw. do [...] zł/m kw. Biegła ustaliła, że na wartość nieruchomości wpływ mają takie cechy, jak: sąsiedztwo (waga 30%), jakość dojazdu (waga 20%), ekspozycja (waga 20%) oraz lokalizacja ogólna (waga 30%). Na podstawie cen transakcyjnych biegła oszacowała wartość gruntu na kwotę [...] zł - w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Natomiast wartość naniesień na kwotę [...] zł -roślinne i [...] zł. - budowlane, w podejściu kosztowym metodą odtworzeniową.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących wadliwie przyjętego do analizy rynku lokalnego oraz okresu czasowego nieruchomości do porównań wskazać należy, że zarówno w operacie, jak i w piśmie z [...] września 2018 r. biegła wyjaśniła, że rozszerzanie rynku oraz zakresu czasowego wynika z konieczności spowodowanej brakiem wystarczającej liczby danych porównawczych w węższym zakresie czasowym i terytorialnym. Wybranie do analizy transakcji nieruchomościami znajdującymi się, m.in. w gminie [...] i [...], z pominięciem transakcji z [...], wynika z uwarunkowań badanego rynku. Wycena dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi [...]. Obszar realizacji inwestycji jest usytuowany na wschód od W., gdzie zbiega się wschodnia granica administracyjna W. - dzielnica [...], zachodnia część powiatu [...] - miasto S. oraz północna część powiatu [...] - gmina [...]. Ponadto mimo przynależności administracyjnej dzielnicy [...] do [...], zachowała ona swój podmiejski charakter samodzielnego miasta. Przyjęty do analizy obszar jest jednorodny pod względem charakteru oraz stopnia zurbanizowania i mimo usytuowania w innych jednostkach ewidencyjnych, analizowane nieruchomości znajdują się w analogicznym położeniu geograficznym, po dwóch stronach dróg krajowych - [...] i [...]. Biegła oszacowała trend czasowy, wyjaśniając, że obrót rynkowy jest nieduży, a obserwacje zachowań uczestników rynku nieruchomości na rynkach równoległych nie wskazują na istnienie takiego trendu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównań nieruchomości o większej powierzchni, co w ocenie skarżącej powoduje, że nie są to nieruchomości podobne wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16) ugn przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przepis powyższy nie wymienia powierzchni. Poza tym w piśmie z [...] września 2018 r. odnosząc się do zastrzeżeń Spółki odnośnie operatu szacunkowego biegła wyjaśniła także, że cechy rynkowe i ich oceny nie są uniwersalne, a zakres ocen dla poszczególnych cech nie stanowi pełnego spektrum ocen dla ogółu nieruchomości w Polsce. Co więcej, cechy rynkowe odnoszą się wyłącznie do wytypowanego zbioru transakcji na konkretnie zdefiniowanym rynku i ich oceny odzwierciedlają ich wpływ na cenę jednostkową tylko dla tej bazy danych.

Należy zgodzić się z organami, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy i w zw. z art. 134 ust. 1- 3 ugn oraz art. art. 151 ust. 1 i ust. 2 ugn, wobec czego może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Chybiony jest zarzut, że organy powinny korzystać z informacji znanych im z urzędu w celu weryfikacji operatu, bowiem podstawą ustalenia odszkodowania jest operat sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, a więc osobę mającą wiedzę specjalną w danej dziedzinie.

Trafne jest stanowisko Ministra, że organ nie może wkraczać w wiadomości specjalne biegłego. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania.

Chybiony jest zarzut skargi, że organ nie dopuścił dowodu z opinii innego biegłego. Jeżeli strona uważa, że operat szacunkowy przedłożony w sprawie jest nieprawidłowy, to powinna w toku postępowania odszkodowawczego (a nie dopiero przed sądem) złożyć, tzw. kontroperat wykonany na własne zlecenie. Wprawdzie zgodnie z art. 157 ust. 2 ugn sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu o którym mowa w ust. 1, to jednakże jeżeli okazałoby się, że wycena sporządzona na zlecenie organu i wycena sporządzona na zlecenie strony w istotny sposób różnią się, to wówczas organ administracji musiałby ocenić, która wycena jest bardziej wiarygodna i ewentualnie rozważyć wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości wyceny sporządzonej na własne zlecenie (art. 157 ust. 1ugn ), gdyby wycena ta budziła wątpliwości, co do jej prawidłowości. Tymczasem skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego kontroperatu sporządzonego na własne zlecenie. Ze wszystkich powyżej omówionych przyczyn nieskuteczny jest zarzut, że organy w sposób dowolny ustaliły odszkodowanie. Organy w uzasadnieniach swoich decyzji dokonały analizy wartości dowodowej operatu szacunkowego słusznie uznając, że operat ten pod względem prawnym nie budzi zastrzeżeń.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 84 kpa, gdyż organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.