Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2314/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt  2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2288/13 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W.M. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2288/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania W.M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) stwierdzającą, na wniosek W.M., nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.S. i A.T. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., z instalacjami oraz budowę i nadbudowę kominów na sąsiadujących budynkach, na działkach nr ewid. [...], obr. [...], w części zaprojektowanej na działkach nr ewid. [...] i [...], a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Powołując się na przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że określone w nich warunki spełniono. Niemniej organ podzielił stanowisko Wojewody, że badana decyzja w zakresie, w jakim zezwala na budowę ścian zewnętrznych i nadbudowę kominów również na działkach nr ewid. [...] i [...] rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, z uwagi na brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że budowa w opisanej części nie stanowi remontu, montażu lub przebudowy. Zmienia jednak formę architektoniczną, a więc roboty na działkach nr ewid. [...],[...], wymagały decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślił, że na uznanie tej części decyzji za rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa nie pozwala także bezwzględnie obowiązujący charakter naruszonych przepisów, co oznacza że każde ich naruszenie jest rażące.

Organ nie stwierdził, aby ww. decyzja w pozostałym zakresie naruszała art. 156 § 1 K.p.a., zaznaczając, że należy stwierdzić nieważność jedynie w części. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty "braku jakiegokolwiek prawa do dysponowania" działką nr [...], prowadzenia postępowania i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz wydania decyzji, bez udziału strony, "zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego wewnętrznie sprzeczności dotyczące posadowienia podlegającego rozbudowie budynku", naruszenia art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez "niewłaściwe usytuowanie obiektu względem granic nieruchomości", zamieszczenia w projekcie budowlanym nieprawdziwych, niezgodnych ze stanem prawnym i faktycznym danych dotyczących wymiarów działki oraz budynku (w szczególności szerokości elewacji frontowej) oraz niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem, polegającej na udzieleniu pozwolenia w szerszym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję złożył W.M. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: art. 9 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. i art. 81 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, ponieważ projekt sytuuje ścianę zewnętrzną na terenie nienależącym do inwestora; wskazano także na naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem badaną decyzję wydano z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z m.in. art. 35 ustawy Prawo budowlane; art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że należało podzielić stanowisko organów, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w opisanej części. Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest w pierwszej kolejności sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego wynika natomiast, że Prezydent Miasta Krakowa udzielił pozwolenia budowlanego również na działkach sąsiednich nr [...] i [...]. Budowa ścian zewnętrznych oraz budowa i nadbudowa kominów (niestanowiąca remontu, montażu lub przebudowy) zmieniająca jednocześnie formę architektoniczną obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast inwestor dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy tylko odnośnie działki inwestycyjnej nr [...], pomimo iż cała inwestycja została zaplanowana również na działkach nr [...] i [...]. W przeciwnym wypadku, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. narusza jasny w swej treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 32 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, jak przyjęły organy.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana (w części) bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy nie może być zaakceptowana jako akt praworządnego państwa i winna być usunięta z obrotu prawnego.

Odpowiadając zaś na zarzuty skarżącego Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany, o czym stanowi art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy. Związanie to rodzi obowiązek po stronie organu architektoniczno-budowlanego, jak już wywiedziono wyżej, nie tylko do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy, ale powoduje również, że organ nie ma uprawnień do samodzielnego odstąpienia, czy kwestionowania jej warunków. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zatem samodzielnie weryfikować decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie skuteczne podważenie decyzji o warunkach zabudowy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu bez wpływu na prawidłowość badanej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawały zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z nieprecyzyjnym określeniem przez Prezydenta Miasta Krakowa w decyzji o warunkach z zabudowy z dnia [...] maja 2010 r. pierwotnej szerokości elewacji frontowej budynku inwestora. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 744/13 oddalił skargę W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut skargi o udzieleniu przez skarżącego zgody na budowę, ale tylko w zakresie działki inwestycyjnej. Z akt sprawy wynika, że wobec zamiaru realizacji inwestycji również na działkach sąsiednich, inwestorzy uzyskali w dniu 2 listopada 2010 r. zgody sąsiadów, w tym zgodę skarżącego. Wprawdzie z treści zgody nie wynika wprost, że dotyczy ona działki m.in. nr [...], niemniej oczywiste jest, że inwestorzy nie mieliby powodów występować do sąsiada o udzielenie zgody na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane, gdyby zamierzali realizować inwestycję tylko na swojej nieruchomości. Dodać w tym miejscu trzeba, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia wprawdzie całkowicie organu administracji architektoniczno-budowlanej od wyjaśnienia tej kwestii, ale tylko wówczas, jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że inwestorzy dysponowali działkami nr [...] i nr [...] z tytułu stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych wynikającego ze zgód właścicieli działek z dnia 2 listopada 2010 r. Prawidłowo złożone oświadczenie nie mogło być kwestionowane w postępowaniu zwykłym, a tym bardziej nie było podstaw do jego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym. Późniejsze podważanie przez skarżącego udzielonej zgody nie ma zatem wpływu na prawidłowość pozwolenia budowlanego.

Reasumując Sąd uznał, że kontrolowana w rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. w opisanej części dotknięta jest wadą kwalifikowaną, choć odmiennie niż przyjęto w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji prawidłowo organy stwierdziły nieważność pozwolenia na budowę w części. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy wymienionych w skardze przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaś uchybienie związane z błędnym wskazaniem przepisu prawa materialnego, który został w sposób kwalifikowany naruszony pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.M. kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. w zakresie tej części inwestycji, która zaprojektowana została na działkach nr [...] i [...] obr. [...], a w pozostałym zakresie odmawiająca stwierdzenia nieważności, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego stanowiącym podstawę uchylenia zaskarżonych przez Sąd pierwszej instancji, polegającym na stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. w części, w sytuacji gdy treść kontrolowanego rozstrzygnięcia oraz charakter dostrzeżonych w nim naruszeń obligowały organy do stwierdzenia nieważności decyzji w całości;

2. art. 151 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. w zakresie tej części inwestycji, która zaprojektowana została na działkach nr [...] i [...] obr. [...], a w pozostałym zakresie odmawiająca stwierdzenia nieważności, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego stanowiącym podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, polegającym na braku uwzględnienia przez organy obu instancji, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] wydana została mimo, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę, co obligowało organy do stwierdzenia nieważności decyzji w całości,

3. art. 151 P.p.s.a., art: 134 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 oraz 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzję Wojewody Małopolskiego, na mocy których doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. w zakresie tej części inwestycji, która zaprojektowana została na działkach nr [...] i [...] obr. [...], w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie organów powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja (Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] w części, w której nie została stwierdzona jej nieważność), zawierająca wadę dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ze względu na zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z decyzją ustalającą warunki zabudowy (cześć rozstrzygnięcia "zatwierdza projekt budowlany" nie została zakwestionowana przez organy prowadzące postępowanie nadzorcze, a zatem pozostaje w mocy), co więcej skutkiem przyjętego przez organy (a zaakceptowanego przez Sąd) stanowiska jest pozostawienie w mocy decyzji, która budzi poważne wątpliwości co do jej treści, a także możliwości wykonania, gdyż pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a stanowiącym załącznik do decyzji projektem budowlanym istnieje istotna rozbieżność, a brak dostrzeżenia i rozważenia tych okoliczności w zaskarżonym orzeczeniu spowodował niezasadne oddalenie skargi;

4. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i ograniczenie się do rozpatrzenia i omówienia części z nich, a w stosunku do pozostałych wskazanie, że "Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy wymienionych w skardze przepisów postępowania", a w rezultacie uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany w zakresie części inwestycji, która została

zaprojektowana na działkach nr [...][...] obr. [...], co mając na względzie słusznie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że stwierdzenie nieważności części decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy zawiera ona rozstrzygnięcia mogące funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, skutkuje brakiem możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia, ze względu na brak możliwości prześledzenia toku myślenia Sądu pierwszej instancji przyjętego w zaskarżonym orzeczeniu;

6. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że inwestorzy posiadali prawo dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane z tytułu stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych wynikającego ze zgód właścicieli działek z dnia 2 listopada 2010r., w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania kwestionował fakt udzielenia zgody, a z treści "Zgody" jednoznacznie wynika, że skarżący wyraził zgodę na podwyższenie ściany przeciwpożarowej i nadbudowę kominów graniczących z budynkiem skarżącego w ramach inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku przez J.S. i A.T. na działce nr [...] obr. [...], co w połączeniu z zasadą konstytucyjnej ochrony prawa własności oraz treścią art. 4 ustawy Prawo budowlane wykluczało przyjęcie, na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, co w konsekwencji spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i prawidłowo stwierdzają, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania całą nieruchomością objętą wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę;

7. art. 134 P.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1b", art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska przyjętego w zaskarżonych decyzjach Wojewody Małopolskiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającego na niedostrzeżeniu przez organy, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które winno było skutkować stwierdzeniem nieważności całości tej decyzji, polegającym na zastosowaniu przez Prezydenta Miasta Krakowa art. 64 § 2 K.p.a. jako podstawy uzupełnienia braków materialnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy podstawę usuwania materialnych braków wniosków o wydanie pozwolenia na budowę stanowi wyłącznie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a rygor braku uzupełnienia tych braków nie polega na pozostawieniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpoznania, lecz na odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, co skutkowało niezasadnym oddaleniem przez Sąd skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo jej wadliwości;

8. art. 1 § 1 - 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji niezgodnych z prawem powszechnie obowiązującym, a zatem niemożliwych do zaakceptowania jako akty praworządnego państwa.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

1. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b", art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konsekwencją stwierdzenia niezgodności pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a projektem budowlanym, zatwierdzonym następnie przez organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, powinno być stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w części nieznajdującej oparcia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy z treści powołanych przepisów Prawa budowlanego wynika, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi zgodność pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym, a wydaną uprzednio decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo braku spełnienia tego warunku oznacza wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i obliguje organy administracyjne do stwierdzenia jej nieważności w całości;

2. "art. 145 § 1 pkt 1b", art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konsekwencją stwierdzenia niezgodności pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę w części nieznajdującej oparcia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby faktycznie ingerencję w projekt budowlany (stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę) mocą aktu administracyjnego, do czego ani organy, ani sądy administracyjne nie są upoważnione;

3. "art. 145 § 1 pkt 1b", art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konsekwencją stwierdzenia niezgodności pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w części nieznajdującej oparcia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności decyzji w części oznacza, że w obrocie prawnym pozostanie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, której treść rozstrzygnięcia będzie sprzeczna z treścią stanowiącego element decyzji załącznika w postaci projektu budowlanego (zatwierdzonego decyzją);

4. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b", art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konsekwencją stwierdzenia niezgodności pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w części nieznajdującej oparcia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części doprowadziło do nieuprawnionego podziału zamierzenia budowlanego "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w K., wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan. oraz budowa i nadbudowa kominów na sąsiadujących budynkach, na działkach numer [...], obr. [...]" nieobejmującego więcej niż jednego obiektu w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na elementy niespełniające wymagań określonych w art. 33 ust. 1 powyższej ustawy, a także wbrew treści wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, który dotyczył całego zamierzenia budowlanego;

5. "art. 145 § 1 pkt 1b", art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konsekwencją stwierdzenia niezgodności pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jedynie w części nieznajdującej oparcia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności części decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy może być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji, a w przypadku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i jednorodzinnego przy ulicy [...] w K., wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., co. oraz budowa i nadbudowa kominów na sąsiadujących budynkach: na działkach nr [...] obr. [...]" nie ma możliwości wyodrębnienia niezależnych od siebie rozstrzygnięć, co obligowało organy obu instancji do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. w całości;

6. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b", art. 156 § 1 K.p.a., art. 6 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konsekwencją stwierdzenia niezgodności pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy mając na względzie treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonych decyzjach, w obrocie prawnym w dalszym ciągu będzie pozostawała decyzja zawierająca wadę dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, gdyż decyzja ta w dalszym ciągu zawiera rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego niezgodnego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy;

7. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b", art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji wada naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej, skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe z punktu widzenia wymagań praworządności w sytuacji gdy treść przepisu nie daje podstaw do uzależniania zaistnienia przesłania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa od oceny skutków jakie decyzja ta wywołuje;

8. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b", art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej na wykonanie przez inwestorów robót budowlanych na stanowiącej jego własność nieruchomości nie musi być wyrażona w sposób wyraźny, lecz może być domniemana z powołaniem się na zasady doświadczenia życiowego ("oczywiste jest, że inwestorzy nie mieliby powodów występować do sąsiada na dysponowanie jego nieruchomością cele budowlane, gdyby zamierzali realizować inwestycję na swojej nieruchomości"), podczas gdy mając na względzie systemową wykładnię art. 4 ustawy Prawo budowlane prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością osoby trzeciej nie może budzić wątpliwości i musi wyraźnie wynikać z oświadczenia właściciela, gdyż prowadzenie prac budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej niewątpliwie stanowi ograniczenie prawa własności, co wyklucza domniemywanie przez organy czy sądy udzielenia takiego prawa inwestorowi.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie, na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 P.p.s.a., na jego rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów przejazdów do siedziby sądu oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. zarzutów.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż w zarzucie skargi kasacyjnej w punkcie 7 omyłkowo podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., podczas gdy chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w jej treści zarzuty okazały się uzasadnione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne w zakresie stwierdzenia nieważności dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zatwierdzającej inwestorom J.S. i A.T. projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan., c.o., wraz z budową i nadbudową kominów na sąsiadujących budynkach na działkach nr ewid. [...] obr. [...]. W tej sprawie stwierdzono nieważność ww. decyzji w części dotyczącej spornej inwestycji, która zaprojektowana została na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...], zaś w pozostałym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą orzeczenia w części nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. było udzielenie przedmiotowego pozwolenia budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany również na działkach sąsiednich nr [...] i [...] natomiast inwestor dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy tylko odnośnie działki inwestycyjnej nr [...], pomimo iż cała inwestycja została zaplanowana również na działkach nr [...] i [...]. W ten sposób uznano, że zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec faktu zaprojektowania części inwestycji na działkach nr [...] i [...] obr. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prawidłowo zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji w całości aprobujące bez jakichkolwiek zastrzeżeń pogląd wyrażony przez organy architektoniczno-budowlane, o prawidłowości stwierdzenia jedynie w części nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę bez wcześniejszego rozważenia czy jest możliwe stwierdzenie jedynie w opisanym wyżej zakresie nieważności powołanej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., a przede wszystkim w jakim zakresie projekt budowlany stanowiący integralną część przedmiotowego pozwolenia, po stwierdzeniu jedynie częściowej jego nieważności, pozostaje w mocy. Trafnie zgłoszono także w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące prawidłowości zredagowania w sposób jasny i precyzyjny, a do tego niebudzący wątpliwości rozstrzygnięcia decyzji co do treści i jego zakresu, które to rozstrzygniecie musi być następnie wykonane w sytuacji, gdy decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym będzie ostateczna i prawomocna. Dlatego też prawidłowo przywołano w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego jak i materialnego a to: art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 141 § 4 P.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jak też art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, co zasadnie wskazuje skarga kasacyjna, mamy do czynienia w tej sprawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji, a to pozwala na uchylenie zaskarżonego wyroku jako naruszającego prawo.

Kwestionowane skargą rozstrzygnięcia, jak już wyżej zaznaczono, wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Zaś celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem pozostaje w rażącej sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy gdyż planowana inwestycja zlokalizowana została na działce nr [...], zaś zatwierdzony projekt obejmuje jeszcze dwie dodatkowe działki nr [...] i [...], których nie dotyczyła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Te ustalenia pozwoliły, co wyżej wykazano, organom architektoniczno-budowlanym przyjąć koncepcję stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Stanowisko to podzielił w pełni Sąd pierwszej instancji, lecz nie można go zaakceptować bez wcześniejszego rozważania i dokonania oceny możliwości wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. jedynie w części. Takich rozważań brak w decyzji organów administracji, a i Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa w tym zakresie, mimo że zobowiązywał do tego zarówno art. 134 § 1 jak i przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość postępowania organów w tym zakresie nie została zatem zakwestionowana wydanym w tej sprawie wyrokiem. Stąd też należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzona zgodnie z prawem. Dlatego też zaskarżony wyrok nie mógł pozostać w obrocie prawnym.

Stosownie bowiem do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma powyższa obliguje sąd, co do zasady, do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku składać się musi ze zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W przypadku, gdy sąd uwzględnia skargę, uzasadnienie powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy sąd powinien również wyjaśnić przyjętą przez siebie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tak w uchwale NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Przedstawienie zarzutów nie może ograniczyć się wyłącznie do ich przytoczenia, ale obliguje sąd do odniesienia się do nich i wskazania, dlaczego zasługują (bądź nie zasługują) one na uwzględnienie (por. wyroki NSA: z 16.03.2010 r. II FSK 1718/08, LEX nr 595912, z 7.01.2010 r. I FSK 1423/08, LEX nr 593596, z 10.06.2009r. II FSK 288/08, LEX nr 511298). Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno zaś polegać nie tylko na przytoczeniu przepisów, jakie w ocenie sądu winny mieć zastosowanie w sprawie, ale także przedstawienia toku rozumowania, jaki doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia (por. powołany wyrok NSA z 7.01.2010 r. I FSK 1423/08). Nie można bowiem zapominać, że funkcją uzasadnienia wyroku jest przekonanie strony, że sąd dokładnie zapoznał się ze sprawą, przeanalizował ją we wszystkich istotnych aspektach i podjął rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującemu prawu. Ma ono również umożliwić sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA: z 20.01.2010 r. I FSK 1784/08, LEX nr 593712, z 17.09.2009 r. II OSK 1233/08, LEX nr 597169, z 19.02.2009 r. I FSK 72/08, LEX nr 519287).

Trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogom tym nie odpowiada. Odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów skargi, aczkolwiek formalnie zostało dokonane, nie pozwala jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jego ogólnikowość i zdawkowość, na prześledzenie toku myślenia Sądu, który doprowadził Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z uzasadnienia tego wynika wprost, iż Sąd pierwszej instancji nie wykonał obowiązku przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż nie można uznać w oparciu o przedstawione motywy, że Sąd przeanalizował sprawę we wszystkich aspektach i podjął rozstrzygniecie odpowiadające prawu.

Podstawową kwestią zignorowaną zarówno przez organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zagadnienie zakresu orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przesłanek dopuszczalności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej jeden projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jako całości w oparciu o kryterium działki na której jest realizowana sporna inwestycja. Częściowe stwierdzenie nieważności w tej sprawie nie zostało w żaden sposób uzasadnione, podstawowa argumentacja nie odnosi się bowiem do istoty sprawy, a do samej inwestycji objętej sporną decyzją, której projekt budowlany stanowił integralną jej część i był precyzyjnie realizowany na określonych działkach, oznaczonych w tej decyzji. Nie rozważono jaka część projektu budowlanego objęła poszczególne działki i czy w takiej sytuacji możliwe jest, w okolicznościach tej sprawy, wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. wyłącznie w części. W tej sprawie przedmiot oceny organów stanowiło bowiem porównanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc ustalenia również wymagało to czy wobec przedłożonego do zatwierdzenia organowi projektu budowlanego dotyczącego kompletnej inwestycji na trzech działkach możliwa jest faktyczna ingerencja organów w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do części inwestycji objętej tym projektem, a zlokalizowanej na dwóch działkach.

Brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. nie oznacza wyłączenia takiej możliwości - patrz wyrok NSA z 21.01.1988 r. IV SA 859/87, publikowany ONSA 1990/2-3/25. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 21.12.1999 r. IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z 5.10.1999 r. IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z 19.05.1999 r. IV SA 270/96, LEX nr 47289; z 31.03.1998 r. I SA 1838/97, LEX nr 44510; z 29.01.1998 r. IV SA 583/96, LEX nr 45666; z 21.01.1988 r. IV SA 859/87, opubl. ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23.02.1998 r., opubl. OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40 i wyrok SN z 23.01.2003 r. III RN 3/02, opubl. OSNP 2004 z. 4, poz. 56). Taka możliwość istnieje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. Analogiczna uwaga odnosi się do włączenie w treść prawidłowej decyzji niektórych rozstrzygnięć wydanych bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest przy tym możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Trzeba jednak zaznaczyć, że unieważnienie decyzji w części będzie nie zawsze możliwe do zrealizowania w praktyce. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Natomiast brak wymaganych w tym zakresie niezbędnych rozważań uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż podjęte w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu i winny były być wyeliminowane z obrotu prawnego z tego właśnie powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jak naruszających art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak i art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Niezależnie od wad, o których mowa wyżej, trafnie również zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa związane z obrazą art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na nieprecyzyjnym oznaczeniu sentencji decyzji stwierdzającej w części nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. odnosząc jej treść wyłącznie do działek nr [...] i [...] obr. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osnowa decyzji o stwierdzeniu w części nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącej przecież zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego jako całości na trzech wymienionych w tej decyzji działkach, nie pozwala na ustalenie w jakim zakresie kształtuje ono prawa i obowiązki inwestora po stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji jedynie w części. Wskazanie wyłącznie na numery działek, które nie zostały objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a zaplanowano realizację na nich odpowiedniej zabudowy, jest niewystarczające dla możliwości wykonania tej decyzji, skoro nie oznaczono w jakim zakresie i jakie elementy obejmuje projekt budowlany zatwierdzony w tym postępowaniu którego dotyczy stwierdzenie nieważności. Jest to o tyle istotne, iż od wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia zależeć będzie zakres postępowania naprawczego, które jest konsekwencją, jak w tej sprawie, stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań podnieść należy, iż decyzja, co do zasady, powinna zawierać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, publikowany w zbiorze LEX nr 44086, w pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna. Taka wada wystąpiła w tej sprawie i nie została ona również dostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji.

Natomiast kolejne zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro w tej sprawie prowadzonej przecież w trybie nadzwyczajnym należy poszukiwać wyłącznie wad związanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), to pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej związanych ze złożonym przez inwestorów oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy też kwestii wadliwości przy wzywaniu inwestorów do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę nie można uznać za usprawiedliwione. "Rażące naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi niewątpliwie kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zatem, dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. To, że wezwano inwestorów do usunięcia braków formalnych wniosku nie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, lecz uczyniono to w trybie art. 64 § 2 K.p.a., jak też strony postępowania oraz organ w sposób odmienny interpretują w okolicznościach tej sprawy przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w kontekście złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż w tym zakresie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że inwestorzy dysponowali działką nr [...] i [...] z tytułu stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych wynikających ze zgód właścicieli działek sąsiednich z dnia 2 listopada 2010 r., i oświadczenia te nie były kwestionowane w postępowaniu zwykłym. Dlatego też wycofanie wskazanej zgody przez skarżącego kasacyjnie i odmienna jego interpretacja w okolicznościach tej sprawy nie może być oceniana jako wada kwalifikowana w tym zakresie. Nie można również uznać by w tej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., wielokrotnie powoływanego w zarzutach skargi kasacyjnej, albowiem nie ujawniono w tym postępowaniu naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednakże okoliczności te nie mają wpływu na wynik sprawy, skoro wyżej wskazano na inne usprawiedliwione zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania wskazujące na naruszenie przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak też art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., o czym już wyżej wspomniano. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą przede wszystkim raz jeszcze ocenić w okolicznościach tej sprawy możliwość zastosowania konstrukcji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem zakresu (w całości lub w części) stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., formułując w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 1 i 3 K.p.a. osnowę decyzji wydanej w tym zakresie.

Stąd też, na mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 § 1 P.p.s.a.