Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 275/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 152, art. 134 ust. 1, art. 147
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalająca odwołanie A G. (dalej: strona, skarżąca) od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie reumatologii, na obszarze: [...] – k.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie reumatologii. W odpowiedzi zostało złożonych 7 ofert, w tym oferta skarżącej.

Konkurs ofert składał się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja dokonała oceny formalnoprawnej ofert. Oferta skarżącej została zakwalifikowana do dalszego postępowania konkursowego. Zgodnie z rankingiem otwarcia postępowania oferta skarżącej zajęła 5 miejsce ex aequo z dwoma innymi oferentami uzyskując łącznie liczbę 45,385 punktów.

W celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. z tymi, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Skarżąca została zaproszona na negocjacje w dniu [...] grudnia 2010 r. w ich wyniku ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości 8,500 złotych oraz liczbę 3500 punktów. W protokole końcowym z negocjacji zawarto ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Protokół końcowy z negocjacji podpisali w dniu [...] grudnia 2010 r. członkowie komisji oraz skarżąca.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełnili wymagane warunki komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy w kolejności zgodnej z wartością zamówienia określonego w ogłoszeniu. Oferta skarżącej w rankingu końcowym uzyskała 6 pozycje z łączną liczbą 45,385 punktów, w tym za: 1) ofertę cenową – 15,00 punktów, 2) ciągłość – 10,000 punktów, 3) jakość – 15,385 punktów, 4) dostępność – 5,000 punktów.

W dniu [...] grudnia 2010 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, od którego skarżąca złożyła odwołanie. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte we wcześniej złożonym proteście wskazując, iż negocjacje zostały przeprowadzone nieuczciwie, nierzetelnie i z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż w trakcie negocjacji nie wyjaśniono, że 5 miejsce w rankingu, to miejsce ex aequo z innymi ofertami, jak również zarzuciła komisji zignorowanie propozycji obniżenia wartości punktu i wskazała, że pod presją odrzucenia oferty podpisała protokół, wnosząc o obniżenie wartości punktu do 8,30 złotych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oddalił odwołanie. Zdaniem organu komisja w prawidłowy sposób poinformowała skarżącą o liczbie ofert oraz wskazała, iż oferta skarżącej znalazła się na 5 miejscu razem z dwoma ofertami innych oferentów. Komisja nie mogła natomiast udzielić bardziej wyczerpującej informacji, gdyż postępowanie jest na etapie części niejawnej i niedopuszczalnym było udzielenie szczegółowych informacji o innych ofertach.

Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia istoty metody wyboru ofert do zawarcia umowy ustalono, że w trakcie negocjacji komisja podkreślała, iż nawet podpisanie zbieżnego protokołu końcowego z negocjacji nie gwarantuje zawarcia umowy. Umowy zostaną bowiem zawarte z oferentami, którzy zyskają najwięcej punktów w rankingu końcowym, do wartości wykorzystania środków finansowych w danym postępowaniu. Skarżąca została poinformowana, że o pozycji w rankingu końcowym decyduje suma punktów za kryteria cenowe i niecenowe, natomiast punkty za kryteria niecelowe są przyznawane w oparciu o udzielone odpowiedzi na pytania ankietowe.

Odnośnie zarzutu uniemożliwienia obniżenia ceny organ wskazał, iż skarżącej udzielono informacji, że cena zawarta w ofercie jest zgodna z ceną oczekiwaną. Propozycja wartościowa Funduszu została zaproponowana w oparciu o potencjał wykonawczy wykazany w ofercie i cenę zaproponowaną przez skarżącą, która była zgodna z cena oczekiwaną [...]OW NFZ. Poinformowano również, że zmniejszenie ceny zwiększy "atrakcyjność" oferty, tj. oferta uzyska więcej punktów za kryteria cenowe, jednakże skarżąca podtrzymała swoją propozycje liczbowo-cenową zawartą w ofercie, co nie gwarantowało zawarcia umowy. Następnie poinformowano skarżącą, że jej oferta nie została odrzucona i zostanie poddana dalszej ocenie.

W rankingu końcowym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji, w którym skarżąca została sklasyfikowana na 6 miejscu. Komisja konkursowa w rozstrzygnięciu wybrała natomiast oferty, które w rankingu końcowym zajęły miejsca od 1 do 3. O miejscu w rankingu końcowym zadecydowała punktacja, jaką świadczeniodawca otrzymał za wszystkie kryteria oceny ofert, a także punktacja, jaką uzyskali pozostali oferenci biorący udział w postępowaniu. Oferta skarżącej nie została wybrana, mimo że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz wymogi merytoryczne, gdyż złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie do Prezesa NFZ zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady nakładającej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, jak również zasady udostępniania świadczeniodawcom na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji oraz dokumentów związanych z postępowaniem dotyczącym zawarcia umowy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9, 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie o prawie do przejrzenia tych akt i możliwości ustosunkowania się do zawartych w nich informacji i wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawodawca na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 146 ustawy o świadczeniach dał Prezesowi NFZ kompetencje do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców składających oferty w sprawach zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone w: zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2009 r. nr 62/2009/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr 49/2010/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. nr 73/2009/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami.

Zdaniem organu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ww. przepisach. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. W trakcie postępowania zostało zapewnione oferentom równe traktowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, jawne oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania. W każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania była lista wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informację o sposobie dokonanie oceny złożonych ofert. Skarżąca zapoznała się z kryteriami oceny ofert określonymi w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ oraz warunkami zawierania umów i nie zgłosiła do nich zastrzeżeń oraz przyjęła je do stosowania. Zarządzenie to wskazywało według jakich kryteriów dokonywana jest ocena ofert, tj. ciągłości, jakości, dostępności i ceny. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny oferty dokonywana była na podstawie wypełnionych przez oferenta ankiet dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII formularza ofertowego. Wartość punktowa oferty wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych.

W zakresie oceny oferty według kryterium jakości oceniane były, zgodnie z zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ takie parametry jak: personel, zewnętrzna ocena jakości oraz wyniki kontroli. Maksymalna możliwa do uzyskania ilość punktów w tym parametrze wynosiła 20, przy uzyskaniu twierdzącej odpowiedzi na wszystkie pytania. Skarżąca natomiast udzieliła negatywnej odpowiedzi dotyczącej uczestnictwa pielęgniarki w realizacji świadczeń, a tym samym w tym parametrze personel skarżącej uzyskał 15,384 punkty.

W zakresie parametru zewnętrzna ocena jakości oceniane było posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych oraz posiadanie certyfikatu wydanego przez Centrum Monitorowania Jakości. Skarżąca nie zadeklarowała żadnego z ww. certyfikatów, stąd uzyskała 0 punktów na 5 możliwych.

W parametrze dotyczącym wyników kontroli skarżąca uzyskała 0 punktów, przy czym w tym parametrze można było uzyskać punkty ujemne.

Po zsumowaniu punktacji z oceny poszczególnych parametrów skarżąca w kryterium jakości uzyskała 15,385 punktów.

W zakresie oceny oferty według kryterium ciągłości oceniane było ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty. W kryterium tym oferta skarżącej zdobyła 10 punktów na 10 możliwych do uzyskania.

W zakresie oceny oferty według kryterium dostępności oceniane były parametry: harmonogram pracy komornik organizacyjnej (poradni) oraz brak barier dla osób niepełnosprawnych. Oferta skarżącej na 10 możliwych do zdobycia punktów uzyskała 5 punktów, tj. 5 na 5 punktów w związku z udzieleniem odpowiedzi twierdzących na pytania zawarte w rozdziale 1.7.1. części VIII ankiety i 0 na 5 punktów możliwych w zakresie parametru harmonogram pracy komórki organizacyjnej, gdzie maksymalnie punktowana była odpowiedź: "powyżej 48 godzin", a skarżąca udzieliła odpowiedzi "12 godzin i mniej".

Podstawą oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną. W tym kryterium oferta skarżącej uzyskała 15 punktów na 30 możliwych z uwagi na podanie w ofercie ceny minimalnej, równej 0,9 części ceny oczekiwanej.

Nie oceniano natomiast ofert pod względem kompleksowości, gdyż ustalone kryteria przewidywały, ż w tym zakresie świadczeń wszyscy oferenci świadczą usługi kompleksowo i wszystkie oferty otrzymywały w tym zakresie wartość punktową 0, co nie miało żadnego wpływu na ogólna ocenę ofert i zarzut skarżącej w tym zakresie należało uznać za bezzasadny.

Organ podkreślił również, iż konkurs ofert jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym, co oznacza, że oferty niepodlegające odrzuceniu szeregowane są w ramach tzw. listy rankingowej od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów, a wyboru dokonuje się spośród ofert, które uzyskały określoną liczbę punktów aż do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na dany zakres kontraktowanych świadczeń wskazanych w ogłoszeniu postępowania jako wartość zamówienia. Oferta, która zajęła pierwsze miejsce uzyskała 61,324 punktów w tym 23,824 za ofertę cenową, 10,000 za ciągłość, 22,500 za jakość, 5,000 za dostępność, oferta zaś znajdująca się na trzeciej pozycji uzyskała 54,314 punktów, w tym 17,647 za ofertę cenową, 10,000 za ciągłość, 20,000 za jakość, 6,667 za dostępność. Natomiast skarżąca uzyskała łączną liczbę punktów 45,385, w tym 15,000 za ofertę cenową, 10,000 za ciągłość, 15,385 za jakość i 5,000 za dostępność. Powyższe zestawienie wskazuje, iż o niewybraniu oferty skarżącej przesądziły zarówno kryteria cenowe jak i niecenowe, gdyż oferent zajmujący ostatnią 3 pozycję w rankingu uzyskał większa liczbę punktów niż skarżąca. Oferty te zostały uznane na najkorzystniejsze, dlatego też nie ma znaczenia, iż skarżąca spełniała wymagania formalnoprawne oraz, że strony doszły do porozumienia co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Podpisany przez strony protokół końcowy z negocjacji zawierał informację o tym, że jest to dokument kończący negocjacje i zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji, co do proponowanej liczby planowanych świadczeń i ceny za te świadczenia. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowił jednak obietnicy zawarcia umowy. Postanowienia końcowe są bowiem tylko podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym oferty w rankingu końcowym zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z uzyskanej łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Wyboru można było dokonać spośród ofert, co do których strony podpisały protokół końcowy ze zbieżnym stanowiskiem co do ilości i ceny. Jednocześnie organ wskazał, iż w trakcie negocjacji oferenci mieli możliwość zweryfikowania i podania komisji konkursowej ostatecznego kształtu swoje oferty, w tym dokonania zmiany oferowanej ceny za świadczenia. Komisja konkursowa nie jest natomiast uprawniona do "podpowiadania" wybranym oferentom jakie ostatecznie stanowisko powinni zająć w negocjacjach, gdyż tego typu działanie byłoby sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji wobec innych oferentów.

W odniesieniu do propozycji skarżącej o obniżenie wartości punktu do 8,30 złotych organ wskazał, iż ustalenie ceny planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej następuje w toku prowadzonej z oferentami negocjacji w części niejawnej konkursu ofert i w ten sposób została przyjęta cena podana przez skarżącą w wysokości 8,50 złotych. Z protokołu negocjacji podpisanego przez strony dnia [...] grudnia 2010 r. wynika natomiast, iż skarżąca nie obniżyła ceny jednostkowej za punkt. Dlatego też deklaracja dotycząca obniżenia ceny świadczeń na obecnym etapie, tj. po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego, nie może zostać uwzględniona. Niezależnie od tego, obniżenie ceny do wskazanego poziomu nie wpłynęłoby na zmianę sytuacji skarżącej.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzyjęcia przez komisję propozycji dotyczącej obniżenia ceny zaoferowanej w ofercie pisemnej organ wskazał na protokół z negocjacji oraz nagranie, z których nie wynika żeby skarżąca zaproponowała obniżenie ceny. Ustalenia zawarte w protokole końcowym z negocjacji mają natomiast charakter wiążący co do liczby i ceny świadczeń i w przypadku wybrania danego świadczeniodawcy umowa może zostać zawarta na warunkach wynikających z protokołu końcowego z negocjacji. Jednocześnie zakończenie negocjacji i zajęcie pozycji zbieżnych co do ilości i ceny świadczenia nie stanowi gwarancji wyboru danej oferty w postępowaniu konkursowym, o czym skarżąca została poinformowana w protokole końcowym z negocjacji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku możliwości zapoznania się z ofertami pozostałych oferentów organ wskazał, iż nie są to akta postępowania administracyjnego wszczętego na skutek odwołania wniesionego na tej podstawie, iż jego interes prawny doznał uszczerbku, a zatem w trakcie prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Skarżąca nie występowała również z wnioskiem o udostępnienie nagrań audio z negocjacji na żadnym etapie postępowania, mimo posiadanej wiedzy o ich sporządzeniu. Bezpodstawne są zatem zarzuty braku możliwości udostępnienia dowodów. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca została poinformowana o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na powyższą decyzję skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 148 (o ocenie ofert), art. 142 ust. 5 pkt 1 (o wyborze ofert), art. 142 ust. 6 (o prowadzeniu negocjacji z oferentami) oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawcy oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowane uczciwej konkurencji i równego udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji związanych z postępowaniem poprzez odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji, a poprzez to umożliwienie skarżącej zmodyfikowania swojej oferty cenowej do poziomu gwarantującego zawarcie umowy, oraz naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczesnych oświadczeń o zmianach oferty cenowej bez zagwarantowania skarżącej prawazmodyfikonwania własnej ofety po późniejszych zmianach cen dokonanych przez innych oferentów;

2) przepisów art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do oferty skarżącej zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w tok tego postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu;

3) przepisów po postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 9, 10 § 1, 73 § 1, 74 §1 i 2, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz nieudzielenie informacji o prawie do przejrzenia akt postępowania i do możliwości ustosunkowania się do zawartych informacji (odnośnie ofert innych oferentów i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisje konkursowa w tym konkursie ofert), bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności, a co za tym idzie niewydanie postanowienia zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy

i wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącej organy wydające zaskarżone decyzje błędnie przyjęły, iż oferty konkurentów nie są aktami postępowania administracyjnego a zawiadomienie skarżącej o prawie przeglądania akt postępowania obejmuje wyłącznie ofertę skarżącej i zapewnia stronie czynny udział w postępowaniu oraz umożliwia wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału. Ustalenie czy doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji musi bowiem odbyć się przez porównanie wszystkich takich samych czynności i decyzji podjętych w tych samych okolicznościach w odniesieniu do wszystkich uczestników danego konkursu ofert, gdyż dopiero wtedy można stwierdzić czy decyzje były podejmowane na takich samych zasadach bez faworyzowania jednych uczestników kosztem innych. Dlatego też organy muszą dysponować materiałem porównawczym, tj. wszystkimi ofertami i wszystkimi protokołami z negocjacji. Bez zbadania ofert pozostałych uczestników pod kątem ewentualnych błędów w ich ocenach oraz bez zbadania sposobu negocjowania z innymi uczestnikami wynik oceny postępowania konkursowego zawsze będzie uznawany za prawidłowy. Dlatego też badanie w postępowaniu wyłącznie jednej oferty i czynności podjętych w stosunku do jednego wyłącznie oferenta jest niedopuszczalne.

Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż zarzuty podniesione w stosunku do innych oferentów mają kluczowe znaczenie dla sprawy a ich prawdziwość wprost wpływa na pozycję oferty skarżącej w rankingu ofert. Uznanie przez Prezesa NFZ, iż nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania mogło nastąpić jedynie poprzez analizę wszystkich ofert, a tym samym nie ma możliwości aby w toku postępowania administracyjnego część akt była dostępna wyłącznie organowi, a odstępu do nich miałaby być pozbawiona strona.

Zdaniem skarżącej w przypadku gdy doszło do ustalenia zarówno cen za świadczenia jak i ilości tych świadczeń, nie może dochodzić do sytuacji, w których oferta skarżącej nie będzie wybrana. Skoro komisja konkursowa dokonała ze skarżącą ustalenia wartości umowy, to należałoby uznać, iż gwarantuje to skarżącej wybór jej oferty. Negocjacje są bowiem czynnościami prawnymi, w których strony składają sobie wzajemnie wiążące ich oświadczenia woli. Nie mogą natomiast, jak tego dokonał organ, być wykorzystywane do prowadzenia licytacji. Jednocześnie organ nie poinformował skarżącej, iż późniejsze negocjacje z innymi oferentami spowodowały, iż jej oferta zajmuje pozycję w rankingu nie gwarantującą zawarcia umowy. Ponadto w trakcie negocjacji nie były skarżącej podawane żadne informacje o aktualnym miejscu w rankingu zarówno jej oferty jak i ofert innych oferentów, a także nie informowano skarżącej jaka propozycja cenowa umożliwi jej zawarciu umowy. Skoro jednocześnie dopuszczano możliwości dokonywania zmian oferty w zakresie ceny, to prawo do takiej zmiany należało zapewnić każdemu oferentowi oraz poinformować skarżącą o aktualnej pozycji jej oferty w rankingu. Uniemożliwienie skarżącej modyfikacji jej oferty lub błędne informowanie o znaczeniu lub dopuszczalnym zakresie tej modyfikacji, jak również wywoływanie fałszywego przekonania o miejscu oferty skarżącej w rankingu miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie konkursu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012, poz. 270 t.j.., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszym postępowaniu badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych (por. Naczelny Sąd wyrok z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt: II GSK 748/08). Organ ma obowiązek wskazania jak zostały ocenione inne oferty i jedynie w tym aspekcie Sąd bada prawidłowość podjętej decyzji. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów.

Jednym z zarzutów skarżącej sprowadzał się do nieudostępnienia stronie wszystkich akt postępowania (w tym ofert konkurujących podmiotów), protokołów z czynności komisji, kolejnych rankingów ofert oraz brak informacji o prawie do przejrzenia akt postępowania. W ocenie Sądu zarzut ten należy uznać za niezasadny. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., doręczonym skarżącej [...] kwietnia 2011 r., Prezes NFZ zawiadomił bowiem skarżącą o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia stanowiska co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wcześniej organ pierwszej instancji również zawiadomił skarżącą o prawie zapoznania się z aktami (vide: zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2010 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 styczna 2012 r. sygn. akt. II GSK 1458/10 stwierdził, że: "Kwestie uprawnienia strony postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czynnego udziału w tym postępowaniu, w tym domniemanego uprawnienie do weryfikacji wyników postępowania konkursowego, poprzez przeprowadzenie porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów i związanego z tym uprawnienia do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, muszą być poddane ocenie w kontekście charakteru i istoty całego postępowania." Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w powyższym orzeczeniu pogląd, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada wyłącznie czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta składającego odwołanie, zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badania prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Uwzględniając powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stoi na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia art. 72 k.p.a. poprzez niezaliczenie do akt postępowania konkursowego ofert konkurentów skarżącego a w konsekwencji nieudostęnienie tych ofert stronie skarżącej, a także art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewydajnie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akr sprawy, gdyż przedmiotowe oferty konkurentów nie stanowiły akt postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, w toku postępowania nie doszło również do naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Podanie określonej wartości przez oferentów stanowiło jedną z przesłanek oceny wartości ofert i nie mogło być przedmiotem powziętych z góry założeń organu. Zgodnie bowiem z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. W niniejszej sprawie podmioty, które zostały wybrane uzyskały wyższą ocenę niż skarżąca I to zadecydowało o ich wyborze. Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał organ sam fakt podpisania protokołu końcowego z negocjacji nie stanowi obietnicy zawarcia umowy. Postanowienia końcowe niejawnych negocjacji stanowią bowiem podstawę do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Negocjacje dają możliwość zweryfikowania i podania ostatecznego kształtu oferty. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w trakcie spotkania negocjacyjnego nie obniżyła ceny jednostkowej za punkt, więc ewentualna jej modyfikacja po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego nie mogła zostać uwzględniona.

Strona skarżąca ignoruje także, iż punktacja według kryterium jakości znacząco odbiega na jej niekorzyść. Uzyskała ona bowiem w obydwu lokalizacjach jedynie po 15,385 punktów, podczas gdy spośród pozostałych oferentów najniższa punktacja za to kryterium wyniosła 20,000 punktów. Przyznanie wskazanych wyżej różnicujących oferentów wartości punktowych nie miało charakteru arbitralnego. Kryteria oceny ofert zostały bowiem uszczegółowiane przepisami Zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w niniejszym postępowaniu. Zarządzenie to było udostępnione uczestnikom postępowania na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia. Określono w nich drobiazgowo parametry kryteriów, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, sposób oceny ofert. Szczegółowa ocena ofert została dokonana z zachowaniem zasad, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferenta na pytanie ofertowe. Jak już wspomniano, zasady oceny ofert były jasne i niezmienne w czasie konkursu, równe dla wszystkich uczestników.

Sugestie skarżącego, że niektórzy z oferentów na etapie negocjacji mogli mieć przekazane informacje w szerszym zakresie niż inni, np. jakie jest aktualne miejsce w rankingu ich ofert i czy do poprawienia tego miejsca należy obniżyć cenę są gołosłowne. Skarżący, poza sugestiami, że taka sytuacja mogła mieć miejsce nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za słusznością jego stanowiska.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W trakcie postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach – na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia – wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem. Wydając rozstrzygnięcie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej.

Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności, w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1.

Ponadto, zdaniem Sądu nie doszło do innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.