Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 63/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 328/12 w sprawie ze skargi B.P. i P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2012 r. n [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz P.P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 4 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 328/12, oddalił skargę P. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] marca 1998 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 3 p. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) oraz § 2 ust. 2, § 3, § 4 ust. 2, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 25, poz. 130), Prezydent Miasta Kalisza zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów (Obr. nr 067) jako działka nr [...] o pow. 0.7301 ha, stanowiącej własność [...], zapisanej w KW nr [...], na następujące działki: dz. nr [...] o pow. 0.0098 ha, uzupełnienie dz. nr [...], dz. nr [...] o pow. 0.0031 ha uzupełnienie dz. nr [...], dz. nr [...] o pow. 0.1493 ha układ komunikacyjny oraz dz. nr [...] o pow. 0.5679 ha, według sporządzonego w 3 egz. projektu podziału geodezyjnego przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącego integralną część niniejszej decyzji.

Pismem z 6 września 2011 r. P. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, formułując pod jej adresem szereg zarzutów.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 2 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] marca 1998 r.

W uzasadnieniu organ podał, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Kalisza z [...] marca 1998 r. podział nieruchomości jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kalisza, zatwierdzonym Uchwałą nr XIX/121/91 Rady Miejskiej Kalisza z 22 października 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Kal. Nr 17, poz. 163, z dnia 27.12.1991 r.). Wskazał, że zgodnie z postanowieniami tego planu, nieruchomość objęta podziałem, w ramach jednostki bilansowej Goz/2/40, przeznaczona była pod projektowany układ komunikacyjny – "[...]", a w pozostałej części pod tereny usług, oświaty, zdrowia, kultury i inne oraz objęta była jednostką bilansową C4 UO UZ UK Ul. Z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 22 października 1991 r., tj. zarówno jego części graficznej, jak i tekstowej nie wynika zakaz wydzielania na tym terenie mniejszych działek. O sprzeczności przedmiotowego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 22 października 1991 r., a jednocześnie o naruszeniu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może świadczyć również podnoszony przez P. P. fakt podziału działki nr [...] przeznaczonej wedle woli jej donatora pod budowę sierocińca lub dla innych celów oświatowych. Ponadto organ stwierdził, iż ww. decyzja nie narusza żadnych przepisów szczególnych. Spełniony został również przy jej wydawaniu warunek zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania rozstrzygnięcia w postaci zatwierdzenia podziału wnioskowanej nieruchomości i decyzja nie posiada cech rażącego naruszenia prawa, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Jednocześnie organ podkreślił, iż dla oceny rażącego naruszenia prawa nie mają żadnego znaczenia pozostałe podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty zgłoszone w zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z 6 września 2011 r., jak i piśmie z 21 listopada 2011 r. Kolegium wyjaśniło, iż kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wadliwość (jeśli istotnie taka zachodzi) wpisów w ewidencji gruntów i budynków również jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał nadto, że z uwagi na powyższe okoliczności oraz treść art. 93 ww. ustawy, nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów zgłoszonych w załączniku nr 4 do pisma z 21 listopada 2011 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 93 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1-2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz art. 6,7,8,9 10 ust. 1, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując wyrażone w niej stanowisko.

W skardze na powyższą decyzję B. i P. P., domagając się jej uchylenia, zarzucili rażące naruszenie:

– art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 zd. ost, art. 140 i 15 K.p.a. – przez niedopełnienie obowiązku ponownego, wszechstronnego, merytorycznego rozpatrzenia istoty sprawy w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej,

– art. 75 § 1, art. 77 § 2, art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 zd. ostatnie, art. 140 i art. 15 K.p.a. przez bezpodstawne pominięcie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności, na okoliczność istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej,

– art. 10 § 1, art. 81 K.p.a. w zw. z art.127 § 3 zd. ostatnie, art. 140 K.p.a. przez pozbawienie skarżących, przed wydaniem postanowienia nr [...], możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych przez pozostałe strony wniosków i żądań,

– art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1-3, art. 93 ust.1-4, art. 94 ust. 4, art. 96 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i przepisów Uchwały RM Kalisza XIX/121/91, a także w związku z:

– § 4 ust.1-2, § 6 ust.1-4, § 7 ust.1 pkt 6-7 i § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu,

– art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

– § 4 ust. 8, § 38 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz §1 załącznika 12 do tego rozporządzenia,

– art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 1, art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 6 i art. 11 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami Instrukcji O-l, 0-3, G-4 i G-5,

przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub brak zastosowania w niniejszej sprawie,

– art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 zd. ostatnie, art. 10 K.p.a. przez nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji SKO z [...] grudnia 2011 r.,

– art. 107 § 2-5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 zd. ostatnie, art. 140 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a zwłaszcza zaniechanie wskazania faktów, które Kolegium uznało za udowodnione, dowodów, na których oparło się w tej mierze, przyczyn, dla których pozostałym dowodom odmówiło wiarygodności, a także zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez przytoczenie właściwych przepisów prawa – w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej,

– art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art.127 § 3 zd. ostatnie, art. 140 K.p.a.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2011 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z 4 czerwca 2012 r. uczestnicy postępowania Z. i J. P. złożyli pismo procesowe, w którym ustosunkowali się do skargi i zażądali jej oddalenia oraz obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania. Skarżący pismem z 25 czerwca 2012 r. wnieśli o przeprowadzenie wskazanych przez nich dowodów, a następnie ponownie, pismem z 3 lipca 2012 r. zwrócili się z wnioskami dowodowymi oraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania i z wnioskiem o odroczenie rozprawy celem przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

4 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przyjął, iż organ wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie działał z urzędu, gdyż w sprawach dotyczących podziału nieruchomości stroną postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty (względnie współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści) dzielonej nieruchomości. Dotyczy to także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą braku zgodności przeprowadzonego decyzją z [...] marca 1998 r. podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji przywołał przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, jeśli ustalenia planu nie były szczegółowe, to trudno wskazać kryterium zgodności zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Za kryterium takie uznawano np. określone przez plan normatywy powierzchniowe działek. W przedmiotowej sprawie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza normatywów takich nie określał. Powyższe oznacza ograniczone możliwości kwestionowania propozycji podziału działki przedstawianej przez właściciela. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zawierające ograniczenia określonego w art. 140 K.c. władztwa gruntu, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Podkreślił również, że błędne jest stanowisko zmierzające do przyjęcia praktyki, iż podział nieruchomości może nastąpić dopiero po wyjawieniu przez właściciela działki przyszłego sposobu korzystania z wydzielonej nieruchomości. W niniejszej sprawie podział przeprowadzono wg projektu podziału wykonanego przez geodetę, stanowiącego załącznik do decyzji podziałowej, z którego nie wynikało przeznaczenie wydzielonych w wyniku podziału działek. W świetle rozbieżności uwidaczniających się w toku wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak ten w żaden sposób, w ocenie Sądu, nie wypełnił przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż jako rażącego naruszenia prawa nie można uznać takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej wykładni danej normy.

W ocenie Sądu zgromadzona w aktach dokumentacja nie pozwala zakwestionować dokonanego podziału w kontekście zgodności z zapisami obowiązującego wówczas ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie precyzowały, aby o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego można było mówić wyłącznie w razie zgodności tego podziału ze szczegółowym, a nie – jak miało to miejsce w sprawie – ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle brzmienia tego przepisu, nie sposób z faktu dokonania oceny zgodności podziału z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, wywieść przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W ocenie Sądu przyczyną odmowy zatwierdzenia podziału mogły być wyłącznie przepisy obowiązującego miejscowego planu, natomiast podstawy takiej stanowić nie mogły materiały planistyczne, ponieważ dokumenty te nie miały mocy prawnej i nie mogły być przez organy administracji publicznej uwzględniane jako podstawa przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych.

Kolejnym aspektem podniesionym przez skarżących była kwestia wielkości działek powstałych po podziale, które to powierzchnie uznać można by ewentualnie było za sprzeczne z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza. Ten zarzut, w ocenie Sądu, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Kwestią bezsporną pozostaje bowiem, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza, nie określał normatywów powierzchniowych działek. Natomiast nałożenie na wnioskodawców wymagań nieznajdujących oparcia w przepisach planu stanowiłoby nieuprawnione ograniczenie, wynikającego z art. 140 K.c., władztwa gruntu.

Sąd I instancji odniósł się również do podnoszonej w skardze kwestii rolnego charakteru dzielonej działki, oceniając, iż zarzut w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony. Sporne tereny uzyskały zgodę na przeznaczenie na tereny nierolnicze, co nastąpiło decyzją z [...] marca 1985 r. Ustawodawca w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonuje rozróżnienia pomiędzy "przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" – i pod pojęciem tym rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych, a "wyłączeniem gruntów z produkcji" definiowanym jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 ustawy). Zdaniem Sądu I instancji te ustalenia prowadzą do wniosku, że skoro racjonalny ustawodawca w kategoryczny sposób rozróżnia pojęcia "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" i "wyłączenia gruntów z produkcji" to zapis powołanego przez stronę skarżącą art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych, należy czytać literalnie, tj. w ten sposób, że ma on zastosowanie do decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej (a nie do orzeczeń o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze) gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. W rezultacie zarzut skargi dotyczący błędnych ustaleń Kolegium, co do statusu spornej nieruchomości w dacie wydawanie decyzji podziałowej, Sąd uznał za bezzasadny.

Za nieusprawiedliwiony uznał również zarzut naruszenia art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 11, art. 19 ust. 1 pkt 1, 6 i 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz przepisów Instrukcji O-l, 0-3, G-4 i G-5 przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub brak zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której zarzuca się nieważność. Przepis art. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji, tj. [...] marca 1998 r. – nie posiadał wskazanej przez stronę skarżącą jednostki redakcyjnej, tj. ust. 1. W art. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zawarta została natomiast definicja legalna prac geodezyjnych. Z kolei w myśl art. 11 ww. ustawy prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Z kolei art. 19 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowił delegację ustawową dla Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, do określenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także rodzaju prac nie podlegających zgłaszaniu i materiałów nie podlegających przekazywaniu. W dacie wydawania decyzji podziałowej przepis art. 19 ust. 1 ww. ustawy nie zawierał natomiast wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych, tj. pkt 6 i pkt 11. W świetle powyższego Sąd nie podzielił poglądów strony skarżącej o naruszeniu przez Kolegium wskazanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei w kontekście uchybienia przez Kolegium standardom wynikającym z Instrukcji Technicznych O-1, O-3, G-4 i G-5, Sąd zauważył, że ustawodawca dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. upoważnił ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Prezydent Miasta Kalisza wydając więc decyzję podziałową w marcu 1998 r. nie mógł rażąco naruszyć tych przepisów, gdyż w dacie orzekania przez ten organ przepisy te jeszcze nie obowiązywały. Zasadnie zatem organ nie prowadził oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w tym kontekście.

Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów art. 10, art. 81 i art. 78 K.p.a. w stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej P. P..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 93 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm. ) w związku z przepisami Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. Kalisza, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Kalisza nr XIX/121/91 z 22 października 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Kal. 1991, Nr 17, poz. 163, dalej jako "Plan") odnośnie jednostki bilansowej C4UOUZUKU1, polegające na wadliwym, a co najmniej przedwczesnym uznaniu za prawidłową wykładni i zastosowania przez SKO w Kaliszu art. 93 ust. 1-6, art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z przepisami Planu co do jednostki bilansowej C4UOUZUKUI poprzez:

– ocenę przesłanek zgodności podziału działki nr [...] z art. 93 ust. 1-6 ww. ustawy i przepisami Planu odnośnie jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, według stanu z chwili orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...], zamiast według stanu z daty jej wydania,

– zaniechanie dokonania kompleksowej: historycznej, gramatycznej, celowościowej, funkcjonalnej i logicznej wykładni art. 93 ust. 1 i 2 ww. ustawy z związku z przepisami Planu co do jednostki bilansowej C4UOUZKUI, w tym z punktu widzenia ratio legis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

– pominięcie wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia:

– jakie znaczenie dla oceny kwestii zgodności podziału działki nr [...] z Planem, mają zapisy tego Planu o możliwości realizacji w jednostce bilansowej C4UOUZUKUI wyłącznie obiektów enumeratywnie wymienionych w Planie, tj. szkoły, szpitala, komendy policji i kościoła,

– czy w dacie wydawania decyzji [...] na terenie jednostki bilansowej C4UOUZUKUI były już faktycznie realizowane obiekty takie jak: szkoła, szpital, komenda policji i kościół,

– czy dokonanie podziału działki nr [...] nie uniemożliwi realizacji tych obiektów na innych działkach z jednostki C4UOUZUKUI,

– czy, w jaki sposób i z jakim skutkiem, przed wydaniem decyzji [...] badano zgodność zamierzonego podziału działki nr [...] nie tylko co do przeznaczenia tej działki w Planie, ale też odnośnie możliwości faktycznego zagospodarowania w sposób zgodny z tym Planem działek wydzielonych z działki nr [...],

– czy wydanie decyzji [...] poprzedzono uzyskaniem opinii Prezydenta Kalisza o zgodności zamierzonego podziału działki nr [...] z Planem, wydanej w formie zaskarżalnego postanowienia,

– czy do wniosku o podział działki nr [...] w sprawie [...] dołączono ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], określającą warunki podziału tej działki,

– zaniechanie wskazania konkretnych przepisów Planu, które dotyczą jednostki bilansowej C4UOUZUKUI.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że powyższe uchybienia mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy IV SA/Po 328/12, gdyż skutkowały bezzasadnym, a co najmniej przedwczesnym oddaleniem skargi z oczywistym naruszeniem art. 151 P.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji [...] i [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., a także skutkowało zaniechaniem kontroli legalności decyzji [...] i [...] z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 K.p.a., w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiąc zarazem ewidentne naruszenie zasad kontroli legalności decyzji administracyjnych określonych w art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a.

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

art. 3 § 2 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 111 § 1-2, art. 125 § 1 pkt 1, art. 131, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art.160, art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z: art. 1 §2 pusa, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 38, art. 140, art. 144, Kodeksu cywilnego, art. 1, art. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 29 ust. 1-3, art. 31ust.1 i 3, art. 59 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 3 ust. 1, § 3ust. 2 pkt 1, 3 i 4, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, 2, 3, § 7 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości, § 8 ust. 1-2, § 9 ust. 1, § 11 ust. 1-3, § 12 ust. 12 rozporządzenia MGPiB z 15 maja 1990 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych w zw. z załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia, § 4 ust. 8, § 8 ust. 1-2, § 30 ust.3, § 38 ust.1 rozporządzenia MGPiB oraz RiGŻ z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1996 r., Nr 158, poz. 813 ze zm.) w zw. z §12 załącznika do tego rozporządzenia, § 3 ust. 1-2, § 4 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 1b i 1c, § 5 ust. 2, § 8 pkt 1-4, § 20 pkt 4,6,7, § 21 ust. 1-2, § 23, § 38 ust. 1-2 zarządzenia MGPiB oraz RiGŻ z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (M.P. z 1996 r. Nr 50, poz. 469), § 3 ust. 4 i 6, § 4 ust. 6 pkt 6, § 8 ust. 3, 4, 6 i 7, § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 Instrukcji technicznej O-1 "Ogólne zasady wykonywania prac geodezyjnych", art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1- 3, art. 11, art. 14 § 1-2, art. 15, art. 28, art. 30 § 1, art. 33 § 1-2, art. 39, art. 40 § 1 i 3, art. 42 § 1-3, art. 44 § 1-4, art. 46 § 1-2, art. 47 § 1-2, art. 61 § 4, art. 72, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1-2, art. 80, art. 81, art. 92, art. 94 § 1-2, art. 95 § 1, art. 109 § 1-2, art. 110, art. 129 § 2, art. 156 § K.p.a., w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

które to naruszenia mogły mieć i faktycznie miały istotny wpływ na wynik sprawy IV SA/Po 328/12, gdyż skutkowały bezzasadnym, a co najmniej przedwczesnym oddaleniem w niej skargi z oczywistym naruszeniem art. 151 P.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji [...] i [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., albo (uwzględniając także zarzut jak powyżej w punkcie 1 tej skargi) ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a., a także skutkowało zaniechaniem kontroli, legalności decyzji [...] i [...] z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 K.p.a., w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiąc zarazem ewidentne naruszenie zasad, kontroli, legalności decyzji administracyjnych określonych w art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu celem jej ponownego rozpoznania,

2. o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu poniesionych kosztów postępowania w kwocie 500 zł, w skład których wchodzą: wpis od skargi do WSA, opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku WSA, wpis od skargi kasacyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając przedstawione zarzuty skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie zbadał, czy przedmiotem postępowania nadzorczego było ustalenie i wyjaśnienie, czy decyzję z [...] marca 1998 r. o podziale działki nr [...] poprzedzono uzyskaniem obligatoryjnej opinii Prezydenta Kalisza o zgodności zamierzonego podziału z planem, wydanej stosownie do wymogu art. 93 ust. 4-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w formie zaskarżalnego postanowienia, co uniemożliwiło kontrolę i ocenę, czy, w jaki sposób i z jakim skutkiem, przed wydaniem decyzji [...] badano zgodność zamierzonego podziału działki nr [...] nie tylko co do przeznaczenia tej działki w planie zagospodarowania, ale też odnośnie możliwości faktycznego zagospodarowania w sposób zgodny z tym Planem działek wydzielonych z działki nr [...], a także, czy w ramach tego badania uzyskano opinię w przewidzianej prawem formie i terminie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro Plan nie zawierał żadnych szczegółowych zasad podziału nieruchomości, to zadaniem Sądu I instancji było zbadanie i jednoznaczne ustalenie, czy w takiej sytuacji warunki podziału działki nr [...] powinny zostać określone w decyzji o warunkach jej zabudowy i zagospodarowania, zgodnie z art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy zgodnie § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 17 lutego 1998 r. do wniosku o podział winna zostać dołączona taka decyzja. Zdaniem kasatora od spełnienia tych wymogów formalnoprawnych zależała bowiem w ogóle skuteczność złożenia wniosku o podział działki [...] i legalność postępowania administracyjnego w sprawie [...].

Natomiast ani w uzasadnieniu wyroku Sądu, ani w uzasadnieniach decyzji organu nie ma żadnej informacji co do tego, czy, w jaki sposób i z jakim skutkiem skontrolowano i rozstrzygnięto, czy w wydanie decyzji [...] poprzedzono wyżej wymienionymi czynnościami, w tym, czy co do działki nr [...] wydano decyzję o warunkach jej zabudowy i zagospodarowania, czy decyzja ta była jeszcze ważna w dacie składania wniosku o podział działki nr [...], a następnie w dacie wydawania decyzji z [...] marca 1998 r., jak również, czy owa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] określała w ogóle zasady jej podziału zgodnie z art. 93 ust. 1-2 ww. ustawy i przepisami Planu i czy została ona dołączona jako załącznik do wniosku o podział działki nr [...].

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie zbadał czy wniosek o podział działki nr [...] został złożony skutecznie i zgodnie z prawem w sprawie [...], czy osoba, która podpisała się pod tym wnioskiem była legitymowana prawnie do występowania w imieniu i na rzecz Zgromadzenia, jako właściciela działki nr [...].

Kasator zarzucił również, że Sąd nie rozpoznał zarzutu, iż decyzją z [...] marca 1998 r. w sprawie [...] zatwierdzono bezprawnie operat podziałowy działki nr [...], który w dacie wydawania tej decyzji nie był jeszcze formalnie przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie został poddany przez Prezydenta m. Kalisza wcześniejszej obligatoryjnej kontroli w trybie przepisów § 8 ust. 1-2, § 9 ust. 1, § 11 ust. 1-3, § 12 ust. 1-2 Rozporządzenia MGPiB z dnia 15 maja 1990 r. w zw. z załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia, obowiązującego w dacie wydania decyzji [...].

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że decyzją podziałową w trybie art. 93 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można było zatwierdzić jedynie operat podziałowy nieruchomości uprzednio przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika wprost z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Natomiast w przedmiotowej sprawie ani Sąd ani organy orzekające w sprawie nie stwierdziły czy operat podziałowy działki nr [...] został przyjęty zgodnie z prawem przed wydaniem decyzji z [...] marca 1998 r.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że Sąd I instancji nie odniósł się twierdzenia zawartego w skardze, że wydanie decyzji [...] o podziale działki nr [...], a wcześniej – sporządzenie jej operatu podziałowego, powinno zostać poprzedzone obowiązkowym ustaleniem i przyjęciem granic tej działki z sąsiednimi działkami w formie sporządzenia na tę okoliczność stosownego protokołu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął fakt, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r., do opracowania projektu podziału, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego. Skoro jednak takiego stanu nie można było stwierdzić w dacie podziału działki nr [...], to jej granice należało przyjąć wedle stanu ujawnionego w katastrze nieruchomości, czyli wg zarysów pomiarowych 0705-0706.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że o przyjęciu granic dzielonej nieruchomości, zarówno na podstawie istniejącego stanu prawnego, jak i na podstawie danych z katastru nieruchomości, należało obligatoryjnie zawiadomić wszystkie zainteresowane strony, z samej zaś czynności przyjęcia granic trzeba było sporządzić protokół przyjęcia granic, który powinien zostać podpisany również przez skarżącego kasacyjnie i jego małżonkę, jako właścicieli sąsiadującej z dzieloną działką nr [...] działki nr 20/2, gdyż przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu.

Kasator zwrócił również uwagę, że na mapie z projektem podziału działki nr [...], stanowiącej jako załącznik integralną część decyzji z [...] marca 1998 r., wskazano, że z dzieloną działką nr [...] graniczy działka nr 19/5, która nie istniała już prawnie w dacie wydawania decyzji podziałowej, zatem zatwierdzony tą decyzją operat podziałowy działki nr [...] dotyczy m.in. nieistniejącej prawnie granicy między działką nr [...], a dawną działką nr 19/5.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w wyniku wydania decyzji o podziale nieruchomości doszło do naruszenia jego prawa własności, tj.: działki nr [...], przez zatwierdzenie tą decyzją bezpodstawnego przesunięcia przez geodetę w operacie podziałowym na jego niekorzyść prawnej granicy działki nr [...] z jego działką nr [...], polegającego na samowolnej zmianie współrzędnych dotychczasowych punktów granicznych, wskutek czego nastąpiło pomniejszenie prawnej powierzchni działki nr [...].

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że pominięcie jego i jego żony w sprawie [...] nie tylko pozbawiło go możności skorzystania z gwarantowanych prawem uprawnień procesowych w tym postępowaniu, w tym prawa zaskarżenia spornej decyzji [...], ale też uniemożliwiło nam podniesienie już na etapie postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił niedoręczenie wszystkim stronom decyzji [...] wskazując, że uwadze Sądu I instancji uszło, że w aktach sprawy niewątpliwie brak jest dowodów jej doręczenia.

Zarzucił także naruszenie zasad zawiadamiania stron o terminie posiedzenia w sprawie [...], naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w sprawie [...], niewyciągnięcie przez Sąd I instancji żadnych konsekwencji procesowych wobec organu z powodu biernej postawy tego organu wobec powyżej opisanych zarzutów.

Kasator wskazał nadto na wadliwe sformułowanie uzasadnienia wyroku z 4 lipca 2012r., co naruszyło art. 141 § 4 K.p.a.

W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do wskazanych powyżej zarzutów, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a zatem naruszył art. 141 § 1 P.p.s.a.

Pismem z 25 kwietnia 2014 r. Zofia i Jacek Piekielni złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania. W ich ocenie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne i nie znajdują oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z 12 maja 2014 r. P. P. podtrzymał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W sprawie niniejszej nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, a zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami. Zauważyć jednak trzeba, że konstrukcja zawartych w niej zarzutów nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 P.p.s.a., bowiem poszczególne podstawy zostały sformułowane poprzez jednoczesne odwołanie się zarówno do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wskazana wadliwość nie stanowiła jednak przeszkody w rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, zaś skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy, w związku z czym czynność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa.

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę przez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej formy działania organu administracji publicznej, przy czym rozstrzyga taką sprawę na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd ma prawo oraz obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej pod kątem wszystkich przepisów, które w danej sprawie powinny mieć zastosowanie. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak, by Sąd zwolniony był z obowiązku dokonania także oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowisk pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadmmistracyjnej przez sąd administracyjny polega również na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest trafne czy nie. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że sprawę można wnieść do sądu, ale i to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty podnoszone w złożonej doń skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje między innymi odniesienie się do wątpliwości prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów i wskazówek podniesionych w skardze. Podobnie wadliwe jest również uzasadnienie wyroku, które nie daje podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Pisemne motywy wyroku muszą stanowić odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd, a tym samym umożliwiać odtworzenie rozumowania i procesu decyzyjnego sądu orzekającego. Niedostatek motywacji w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, czy orzeczenie jest zasadne, gdyż nie daje dostatecznych gwarancji, że sąd przeanalizował wszystkie aspekty prawne stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym rozważył zarzuty i argumenty wskazywane przez skarżącego w złożonej przez niego skardze.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia omawianych standardów procesowych. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny legalności kontrolowanej przezeń decyzji w kontekście wszystkich przepisów prawa materialnego, które w sprawie miały zastosowanie i które, zdaniem strony skarżącej, zostały naruszone przez organ.

Przechodząc do dalszych rozważań przypomnieć należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. dla oceny, czy decyzja, której dotyczy postępowanie nieważnościowe, jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., istotny jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Kalisza zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, została wydana [...] marca 1998 r., czyli pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Wynika to jednoznacznie z przywołanej w tej decyzji podstawy prawnej. To zatem zasadniczo przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny znaleźć zastosowanie przy ocenie, czy decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zarzuca jej strona skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, rozpatrując wniosek P. P. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Kalisza i badając, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyniło to w odniesieniu do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, kontrolując w wyniku wniesionej skargi legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, zastosował przepisy aktu prawnego nieobowiązującego już w dacie wydawania ww. decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ew. [...], czyli ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia sporządzonego do wyroku tego Sądu z 4 lipca 2012 r., w którym Sąd powołuje wprost przepis art 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, dokonuje jego wykładni, odwołując się przy tym do poglądów prezentowanych odnośnie tego przepisu w literaturze przedmiotu, aby ostatecznie dojść do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie został naruszony w sposób rażący.

Zauważyć także należy, że już pierwsze założenie Sądu, zawarte w analizowanym uzasadnieniu, a sprowadzające się do przyjęcia, że Kolegium wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie działało z urzędu, albowiem w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, jak również w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowych, stronami postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty, nawiązuje do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stan prawny uległ radykalnej zmianie. Przepis art. 97 ust. 1 tej ustawy dopuszcza bowiem zgłoszenie wniosku o podział nieruchomości przez każdą osobę, która ma w tym "interes prawny". Stąd też krąg podmiotów, które mogą złożyć wniosek, czy o dokonanie podziału nieruchomości, czy też stwierdzenie nieważności takiej decyzji podziałowej, uległ znacznemu rozszerzeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że Sąd I instancji uwzględnił w omawianej sprawie przepisy, które nie miały w niej zastosowania, gdyż z uwagi na zmianę stanu prawnego takiego zastosowania mieć nie mogły.

Zauważyć przy tym należy, że regulacje odnoszące się do podziału nieruchomości, a zawarte w powołanych powyżej aktach prawnych, nie są tożsame. Wprawdzie zarówno zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z 19 marca 1998 r., możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, jednakże przepis art. 93 ust. 1 ww. ustawy został dookreślony w dalszych ustępach tego artykułu.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w praktyce organów administracyjnych, orzekających o podziale nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wątpliwości wywoływała wykładnia przesłanki dopuszczalności podziału, a w istocie dokonywanie oceny, czy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednakże w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w znacznym stopniu wyjaśnił treść i znaczenie kryterium podziału polegającego na badaniu zgodności z planem miejscowym. W art. 93 ust. 2 tej ustawy wskazał, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jest to niezwykle istotna wskazówka interpretacyjna. Oznacza bowiem, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym (por. Eugeniusz Mzyk /w:/ G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom. II, s. 20, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa – Zielona Góra 1998 r.).

Kolejnym warunkiem zatwierdzenia projektu podziału – przewidzianym w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest zapewnienie nowo utworzonym działkom "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej". W porównaniu do dotychczasowego stanu prawnego jest to nowe, dodatkowe kryterium dopuszczalności podziału, tak samo jak istotnym novum jest opiniowanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 ww. ustawy). Ustawodawca określił, że opinia ta ma być wyrażona w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ww. ustawy).

Wreszcie w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywał art. 93 ust. 6 ww. ustawy, który stanowił, że jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wskazywali m.in. na naruszenia powyższych przepisów, czy to poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, czy też brak zastosowania w sprawie.

Powyższe zarzuty, mające zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie nie były przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji. W motywach zaskarżonego wyroku brak jest ustosunkowania do nich, co niewątpliwie jest związane ze wskazaną wcześniej okolicznością, iż Sąd meriti, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stosował inny akt prawny, niż ten, który stanowił podstawę prawną decyzji podziałowej i który był badany w kontekście zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu.

Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie przeanalizował wszystkich istotnych aspektów przedmiotowej sprawy i nie wyjaśnił w sposób prawidłowy przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Ta wadliwość uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kasatoryjnej kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku w sposób oczywisty nie odpowiada kryteriom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż wskazuje, że Sąd, stosując art. 151 P.p.s.a., nie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. Nie sposób przy tym uznać, że wskazane uchybienia mogły w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozostawać bez wpływu na jej wynik.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, czyni przedwczesnym orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w merytorycznej warstwie sprawy, w tym odnoszenie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą złamania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również do tych, które są związane z decyzją podziałową z 19 marca 1998 r. w kontekście jej nieważności i postępowania przed organem w tym przedmiocie.

W tych okolicznościach konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego zbadania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w sposób prawidłowy oceniło, że decyzja Prezydenta Miasta Kalisza zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie jest obarczona wadami powodującymi jej nieważność. Aby taka kontrola mogła być uznana za realizującą normę art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd musi zastosować jako wzorzec kontroli ten akt prawny, którego przepisy stanowiły podstawę prawną decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności.

W odniesieniu natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opierają się one na usprawiedliwionych podstawach, a skarżący kasacyjnie nie wykazał skutecznie, aby podnoszone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W istocie w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zgłosili wnioski o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt IV SA/Po 214/12 i IV SA/Po 300/12, a także o połączenie sprawy przedmiotowej ze sprawami o powołanych sygnaturach. Wnioski te wykluczają się, co jednak nie oznacza, że nie powinny one zostać przez Sąd I instancji formalnie rozstrzygnięte.

Przepisy art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 111 § 2 P.p.s.a., które mogłyby być zastosowane przy rozpoznawaniu powyższych wniosków, wskazują w istocie na fakultatywny charakter uprawnienia sądu do ich zastosowania, przy czym na odmowę uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie nie przysługuje zażalenie. Stosownie natomiast do przepisu art. 162 P.p.s.a. rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniach niekończących postępowania w sprawie, wydane na posiedzeniach jawnych, wpisuje się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji, jeżeli nie przysługuje na nie zażalenie.

Sąd jest zatem zwolniony od obowiązku sporządzania odrębnej sentencji postanowienia, co jest tym bardziej uzasadnione, że postanowienia takie – zgodnie z art. 163 § 1 P.p.s.a. – nie wymagają uzasadnienia.

Jeżeli przyjąć natomiast, że uznanie sądu w tym zakresie nie mogło być dowolne i powinno uwzględniać uwarunkowania sprawy, to zważyć należy, że sprawy, których dotyczyły powyższe wnioski odnosiły się do różnych nieruchomości. Decyzje w tych sprawach wydawane były w oparciu o inne akty prawne, a między sprawami tymi nie zachodziła zależność tego rodzaju, która uzasadniałaby ich połączenie do wspólnego rozpoznania czy też zawieszenie sprawy niniejszej do czasu zakończenia spraw o sygn. akt IV SA/Po 214/12 i IV SA/Po 300/12.

Powyższe prowadzi do wniosku, że brak formalnego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wskazanych wniosków o charakterze procesowym w istocie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze – na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących uiszczony wpis od skargi kasacyjnej i opłatę kancelaryjną uiszczoną przy wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.