Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 844/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji

i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 105 k.p.a.,

po rozpatrzeniu odwołania A. K. i Z. K.:

- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r.,

nr [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...] z [...] grudnia 1985 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...],

- uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...] z [...] grudnia 1985 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...], działając na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99)

- dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Energetycznego w [...] decyzją z [...] grudnia 1985 r., nr [...], (dalej jako decyzja z [...] grudnia

1985 r.) zezwolił na budowę – modernizację linii energetycznej niskiego i średniego napięcia na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w dacie wydania tej decyzji w ewidencji gruntów jako działki nr [...],

nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i ograniczył wykonywanie prawa własności w stosunku do ww. nieruchomości poprzez zakaz wznoszenia budowli, sadzenia drzew wysokopiennych oraz uprawy plantacji łatwopalnych w odległości mniejszej niż 5 mb od linii niskiego napięcia i 7,5 mb od linii średniego napięcia, i wskazał, że zgodnie

z art. 75 ustawy osobom upoważnionym przez Zakład Energetyczny w [...] przysługuje prawo dostępu do wybudowanego urządzenia w celu wykonywania czynności związanych z jego konserwacją. Ponadto w puncie IV ww. decyzji Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...] zobowiązał wnioskodawcę do inwentaryzacji szkód powstałych na nieruchomości w wyniku wydania niniejszej decyzji w dacie ich powstania, oraz do ustalenia odszkodowania za te zniszczenia i wypłacenia go w terminie 2 miesięcy.

Wnioskiem z 9 sierpnia 2014 r. A. K. i Z. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji z [...] grudnia 1985 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1985 r. o zezwoleniu na budowę - modernizację linii energetycznej niskiego i średniego napięcia na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w dacie wydania tej decyzji w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], aktualnie wchodzące w skład działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Wskazał, że opisane w kwestionowanej decyzji działki ulegały kolejnym podziałom i zbyciu i aktualnie działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie stanowią własności wnioskodawców. Wobec tego właścicieli tych działek uznał za strony postępowania i doręczył im decyzję.

Po rozpatrzeniu odwołania A. K. i Z. K., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - z uwagi na skierowanie rozstrzygnięcia do osób nie będących stronami w sprawie, tj. innych niż wnioskodawcy właścicieli działek objętych kwestionowaną decyzją.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r.,

nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 1985 r. o zezwoleniu na budowę - modernizację linii energetycznej niskiego i średniego napięcia na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w dacie wydania tej decyzji w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], aktualnie wchodzącej w skład działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody [...] odwołanie złożyli A. K. i Z. K. - podnosząc, że organ w kwestionowanej decyzji pominął zarzut dotyczący zrzeczenia się przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...] w decyzji z [...] grudnia 1985 r. "administracyjnego imperium przez przekazanie zakładowi energetycznemu sprawy ustalenia odszkodowania". W odwołaniu wskazano też na lakoniczność uzasadnienia kwestionowanej decyzji, na pominięcie w decyzji wnioskodawczyni – A. K., która była stroną postępowania i na brak wypłaty odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego

2019 r., nr [...]:

- utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1985 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...],

- uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1985 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej

w [...] aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zezwolenia na budowę - modernizację linii energetycznej niskiego i średniego napięcia na przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy dokonywana jest ocena decyzji z [...] grudnia 1985 r.

Podniósł, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ww. ustawy zezwolenie wydawał terenowy organ administracji państwowej. W tej sprawie organem właściwym do wydania zezwolenia był Naczelnik [...], który mógł do wydania decyzji w jego imieniu upoważnić pracownika Urzędu Miejskiego w [...] - Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...].

Przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące m.in. zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. W tej sprawie kwestionowana decyzja dotyczyła zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji polegającej na budowie - modernizacji linii energetycznej niskiego i średniego napięcia - więc mieszczącej się w kategorii obiektów wskazanych w art. 75 ust. 1 ustawy.

Minister zwrócił uwagę, że decyzja wydana w trybie art. 75 ust. 1 ustawy musiała być przy tym zgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji.

Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wymieniona w kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1985 r. - decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1984 r., nr [...], o zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji, wydana w nawiązaniu do decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z [...] maja 1984 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowy - modernizacji linii energetycznej niskiego napięcia przy ulicy [...] w [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się ww. decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z [...] maja 1984 r., nr [...] oraz wykaz właścicieli - użytkowników gruntów m. [...], położonych na trasie projektowanej linii napowietrznej [...] KV do stacji transformatorowej przy ul. [...], sporządzony w dniu [...] lutego 1985 r. przez Zespół Geodezyjny w [...] Zakładu [...] na podstawie map i rejestrów ewidencji gruntów m. [...], z którego wynika, że ww. inwestycja obejmowała również nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Zaznaczył także, że stosownie do art. 79 ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78, mogą być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraża zgody na działanie określone w tych przepisach.

W tym zakresie organ wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...] września 1974 r., nr [...] wynika, że działka

nr [...] stanowiła współwłasność A. i Z. K.. Z kolei z aktu własności ziemi z [...] kwietnia 1974 r., nr [...] wynika, że prawo własności działek nr [...], nr [...] i nr [...] przysługiwało J. W..

Z kolei z wypisu z rejestru gruntów z [...] grudnia 2014 r. wydanego przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, iż w efekcie modernizacji ewidencji gruntów miasta [...] w latach 1978-1980 działkę nr [...] zastąpiono działkami nr [...] i nr [...]. Natomiast z informacji zawartych w wypisie z rejestru gruntów z [...] czerwca 1996 r., który został sporządzony według stanu z 1996 r. wynika, że z uwagi na odnowienie gruntów miasta [...] w 1980 r. działkom nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiadają działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2009 r., działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Z kolei na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2009 r., między innymi działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...].

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1977 r., sygn. akt [...] spadek po J.W. zmarłym w dniu [...] lipca 1976 r. na mocy ustawy nabyli: W.W., Z. B. i J.W. - przy czym należące do spadku gospodarstwo rolne na mocy ustawy nabył W. W. w całości. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1997 r., sygn. akt [...] Ns [...] spadek po W. W. zmarłym w dniu [...] kwietnia 1995 r. na podstawie ustawy nabyła A. K. w całości wraz z wchodzącym

w skład spadku gospodarstwem rolnym.

Minister - mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść ksiąg wieczystych

nr [...],[...], nr [...], nr [...] i nr [...] - wskazał, że A. K. i Z. K.

w chwili obecnej przysługuje prawo własności na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej co do działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność A. K.

Zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1985 r. części nieruchomości odpowiadające obecnym działkom nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) stanowiły współwłasność A. K. i Z. K. na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej. Natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiły własność W. W..

Tymczasem z akt sprawy wynika, że o dobrowolne wyrażenie zgody na realizację inwestycji na wszystkich ww. działkach Zakład Energetyczny zwrócił się jedynie do Z. K. (dowód - pisma z 9 września 1985 r. ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru), pomijając tym samym A. K. i W. W..

W związku z powyższym Minister wskazał - przywołując w tym zakresie wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt. I OSK 1832/16 - że pominięcie ww. osób w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zezwolenia, stanowi naruszenie przepisów postępowania będące podstawą wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego względu nie może być uznane jako przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ustawy.

Następnie odniósł się do zarzutu dotyczącego lakoniczności uzasadnienia kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1985 r., które nie spełnia wymogów określonych

w art. 107 § 3 k.p.a. - wskazując, że nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku kwestionowanej decyzji powstał stosunek prawny, na który,

w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji. W tym zakresie organ ponownie przywołał wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1832/16.

Dodał, że nie stanowi też rażącego naruszenia prawa nieprawidłowe oznaczenie numerów działek, polegające na tym, iż w decyzji umieszczono zapis "nr [...]", zamiast nr [...] i nr [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zakresem decyzji została objęta m. in. działka nr [...].

Minister za bezzasadny uznał także zarzut dotyczący braku doręczenia A. K. i Z. K. decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1984 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, gdyż kwestia legalności tej decyzji nie podlega ocenie w tym postępowaniu.

Odniósł się również do zarzutu zobowiązania inwestora do inwentaryzacji szkód powstałych na nieruchomości w wyniku wydania kwestionowanej decyzji, w dacie ich powstania, oraz do ustalenia odszkodowania za te zniszczenia i wypłacenia go

w terminie 2 miesięcy oraz braku ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wskazał, że nie przesądza on o wadliwości kwestionowanej decyzji. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisem art. 80 ust. 1 ustawy, właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w 75 ust. 1. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala, w braku porozumienia stron, terenowy organ administracji państwowej z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Dodał, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowi zagadnienie odrębne od zezwolenia będącego przedmiotem kwestionowanej decyzji, a ewentualna decyzja

w tym zakresie mogła zostać wydana dopiero po przeprowadzeniu na nieruchomości działań objętych zezwoleniem. Brak ustalenia i wypłaty odszkodowania nie ma zatem znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji o zezwoleniu wydanym w trybie art. 75

ust. 1 ustawy.

Podsumowując tę część rozważań Minister stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych w art. 156

§ 1 k.p.a - tym samym nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1985 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z treścią sentencji decyzji z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności całości decyzji z [...] grudnia 1985 r. o zezwoleniu na budowę - modernizację linii energetycznej niskiego i średniego napięcia na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w dacie wydania tej decyzji w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], aktualnie wchodzące w skład działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Zatem w stosunku do wszystkich działek wymienionych w decyzji z [...] grudnia 1985 r.

Zauważył też, iż kwestionowana decyzja dotyczy inwestycji liniowej. Przedsięwzięcia tego rodzaju nierzadko obejmują odcinki inwestycji liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości, należących do wielu właścicieli. Przy tym wskazał, że w sytuacji, w której postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 75 ustawy, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym zakresie organ przywołał wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, oraz wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/15.

Podkreślił, że weryfikacja w trybie nieważnościowym decyzji dotyczącej inwestycji liniowej musi odpowiadać tej części decyzji, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że w pozostałym zakresie - w jakim wnioskodawca nie posiada interesu prawnego - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest bezprzedmiotowe,

a zatem podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Minister ustalił, że A. K. i Z. K. - będącymi wnioskodawcami postępowania nadzorczego - obecnie przysługuje prawo własności na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej co do działek nr [...], nr [...]

i nr [...]. Działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność A. K..

Natomiast pozostałe działki objęte kontrolowaną decyzją z [...] grudnia 1985 r. pozostają w chwili obecnej własnością: działka nr [...] - Gminy Miasta [...], działka nr [...] – E. M., działka nr [...] – J. N. i U. N., działka nr [...] – A. M.. Co za tym idzie ww. działki nie stanowią własności wnioskodawców tego postępowania, tj. A. K. i Z. K..

W związku z tym stwierdził, że wnioskodawcy posiadają legitymację prawną do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji z [...] grudnia 1985 r. - jedynie w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast nie mają oni interesu prawnego odnośnie pozostałych nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] grudnia 1985 r. oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...].

Uznał zatem, że skoro wnioskodawcy nie posiadali legitymacji do zgłoszenia żądania w stosunku do pozostałych (niebędących ich własnością) działek, to organ I instancji błędnie wydał decyzję odnośnie całej decyzji z [...] grudnia 1985 r.

Podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji odnosi się jedynie do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jednak uzasadnienie nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. To w rozstrzygnięciu (a nie w uzasadnieniu) dokonuje się konkretyzacja prawa, a uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Natomiast z sentencji decyzji bezspornie wynika, iż organ wojewódzki wydał rozstrzygnięcie w stosunku do całej decyzji z [...] grudnia 1985 r.

Wobec tego zasadne stało się uchylenie decyzji organu I instancji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1985 r. o zezwoleniu na budowę - modernizację linii energetycznej niskiego i średniego napięcia na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji.

Na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K. i Z. K. - zarzucając decyzjom obu instancji naruszenie prawa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1985 r.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji dotyczącej działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w [...] oraz uchylenie decyzji organu I instancji w wymienionej części.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w wyniku realizacji kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1985 r. na ich nieruchomości gruntowej powstało kilkanaście słupów energetycznych utrudniających jej uprawę i obniżających przez to jej wartość. Przy czym nigdy nie otrzymali oni żadnego odszkodowania za tę inwestycję.

Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem Ministra, który uważa, że ta decyzja, jeśli nawet zawiera jakieś wady, to nie takie, które kwalifikowałyby ją jako rażąco naruszająca prawo.

Co do zasady zgodzili się z tym, że pominięcie osób, które były w 1985 r. właścicielami nieruchomości i pytanie o zgodę na wybudowanie linii energetycznej tylko Z. K., właściciela na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale jest podstawą do wznowienia postępowania. Jednak podnieśli, że jeśli decyzja oprócz innych wad (wady) zawiera wadę rażącego naruszenia prawa, to wada pominięcia stron postępowania nie sanuje tych innych wad (wady). Jeśli przedawniła się możliwość wznowienia postępowania z powodu nie brania w nim udziału bez własnej winy, to nie przedawniła się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tkwiącego w niej rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem skarżących decyzja z 1985 r. nie zawiera uzasadnienia, a jeśli nawet, to coś co oznaczone jest jako uzasadnienie, uznawać za takie, to jest to jakaś jego namiastka. Ograniczenie własności skarżących, które na mocy tej decyzji nastąpiło, wymagało, aby w uzasadnieniu znalazło się wyjaśnienie, dlaczego niektórzy właściciele nieruchomości zostali pominięci odnośnie niewyrażenia (może wyrażenia) zgody co do modernizacji linii energetycznej. Jeśli bowiem autor decyzji uważał, iż ich głos nie był potrzebny - to powinien był to uzasadnić. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej pierwotnym, obowiązującym w 1985 r. brzmieniu, stanowiła w art. 2 ust. 2, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Zaś w

art. 56 ust. 1 pkt 4 stanowiła, aby w uzasadnieniu znalazło się ustalenie odszkodowania. W następnym punkcie tego ustępu kazała, aby wymienione zostały osoby (imię, nazwisko i adres) uprawnione do otrzymania odszkodowania.

W kolejnym szóstym punkcie tego ustępu obligowała do szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W świetle jej art. 50 in principia w takim szczegółowym uzasadnieniu powinna się znaleźć m.in. wskazania dlaczego jest niezbędna,

a inwestycja nie może być zrealizowana w inny sposób, np. na innej nieruchomości.

Skarżący wskazali - podnosząc kwestię odszkodowania zawartą w pkt IV decyzji z 1985 r. - że państwowe imperium określone w art. 80 ust. 2 ustawy w zakresie odszkodowania decyzja oddaje jednostce, której tego imperium oddawać nie może. Nie określa przy tym do kiedy Zakład Energetyczny ma ustalić odszkodowanie a jedynie, że ma je wypłacić w terminie 2 miesięcy od takiego ustalenia. Rezultat jest taki, że po

34 latach do ustalenia odszkodowania nie doszło.

Podsumowując stwierdzili, że decyzja z [...] grudnia 1985 r. ma niewiele wspólnego z ustawą, na którą się powołuje i zawiera wady kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności - w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe -

z uwagi na zgon skarżącego Z. K..

Po ustaleniu następców prawnych zmarłego Z. K. postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie A. i Z. małżonkowie K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji dotyczącą działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oraz uchylenie decyzji organu I instancji w tej części.

W tej sytuacji, wobec tak zakreślonych granic skargi, przedmiotem kontroli Sądu jest część decyzji z [...] lutego 2019 r., mocą której Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1985 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] aktualnie oznaczonej jako działki

nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Wyjaśnić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej

w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia

a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy

w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Kontrolowana decyzja z [...] grudnia 1985 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), dalej jako ustawa

Zgodnie z art. 75 ust. 1 i 2 ustawy zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej (ust. 1). Jednostkom i osobom zobowiązanym do wykonywania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń przysługuje prawo wstępu na nieruchomości oraz dostępu do tych przewodów i urządzeń (ust. 2).

Zgodzić się należy z Ministrem, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1985 r. wydana została zgodnie z art. 75 ustawy.

Wydana została przez organ właściwy - Naczelnika [...], który mógł upoważnić do wydania decyzji w jego imieniu pracownika Urzędu Miejskiego

w [...], którym był Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...].

W myśl art. 75 ust. 1 ustawy zezwolenie mogło dotyczyć tylko określonych w tym przepisie inwestycji, tj. zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania

z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] grudnia 1985 r. dotyczyła zezwolenia na dokonanie inwestycji polegającej na budowie - modernizacji linii energetycznej niskiego i średniego napięcia.

Kolejnym warunkiem wydania decyzji w trybie art. 75 ust. 1 ustawy, była jej zgodność z decyzją o lokalizacji inwestycji.

Wskazać należy, że również ten warunek został zachowany. W aktach sprawy znajduje się wymieniona w kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1985 r., decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1984 r., nr [...] o zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji, wydana w nawiązaniu do decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z [...] maja 1984 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowy - modernizacji linii energetycznej niskiego napięcia przy ulicy [...] w [...]. W aktach sprawy znajduje się również powołana wyżej decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z [...] maja 1984 r., nr [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wykaz właścicieli - użytkowników gruntów m. [...], położonych na trasie projektowanej linii napowietrznej [...] KV do stacji transformatorowej przy ul. [...], sporządzony w dniu [...] lutego 1985 r., przez Zespół Geodezyjny w [...] Zakładu [...] na podstawie map i rejestrów ewidencji gruntów m. [...]. Z wykazu tego wynika, iż ww. inwestycja obejmowała również nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W myśl art. 79 ustawy zezwolenie, o którym mowa w art. 75 ust. 1 ustawy, mogło być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraża zgody na działanie określone

w tym przepisie.

Za prawidłowe należy uznać ustalenia Ministra z których wynika, że w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1985 r. części nieruchomości odpowiadające obecnym działkom nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) stanowiły współwłasność A. K.

i Z. K. na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej. Natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiły własność W. W.. Prawidłowo ustalił też, że Zakład Energetyczny w [...] pismami z 9 września 1985 r. zwrócił się jedynie do Z. K. o dobrowolne wyrażenie zgody na realizację inwestycji na wszystkich ww. działkach - pomijając A. K. i W. W..

Jednakże Sąd uznał - tak samo jak organ - iż pominięcie A. K. i W.W. w postępowaniu dotyczącym zezwolenia wydawanego w trybie art. 75 ustawy nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazać bowiem należy, że wada postępowania polegająca na pominięciu strony postępowania w postępowaniu administracyjnym stanowi określoną w art. 145

§ 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania administracyjnego są trybami niekonkurencyjnymi. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. B. Adamiak,

J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 566).

Tym samym przesłanka wznowienia postępowania nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podzielił też stanowisko organu, że w tej sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut braku doręczenia A. K. i Z. K. decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1984 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Kwestia legalności tej decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1984 r. nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, w którym badaniu wyłącznie podlega legalność decyzji z [...] grudnia 1985 r.

Również prawidłowy jest pogląd organu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wskazanie w decyzji z [...] grudnia 1985 r. zapisu numeru działek "nr [...]". Podkreślić bowiem należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego wynika - w sposób nie budzący żadnych wątpliwości - że decyzja z [...] grudnia 1985 r. dotyczyła działek nr [...] i nr [...]. Natomiast zawarty w ww. decyzji zapis numeru działek "nr [...]" należy rozumieć jako niewłaściwy skrót, co do prawidłowego oznaczenia działek nr [...] i nr [...].

Zasadnie organ uznał, że lakoniczność uzasadnienia decyzji z [...] grudnia

1985 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie niepełne uzasadnienie decyzji stanowi naruszenie przepisu postępowania wskazującego na elementy konstrukcyjne uzasadnienia decyzji, tj. art. 107 § 3 k.p.a. - to jednak nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Uchybienie obowiązkowi sporządzenia pełnego, kompletnego uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek wydania zezwolenia określonych w art. 75 ustawy, nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie tego typu uchybienie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Jednak, jak wynika z akt sprawy, od decyzji z [...] grudnia 1985 r. odwołanie nie zostało złożone.

Ponadto całkowicie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1832/16 (na który to wyrok zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że naruszenie przepisów postępowania m.in. ogólnikowa treść uzasadnień orzeczeń wywłaszczeniowych mogą być oceniane tylko jako uchybienie mogące - co najwyżej - mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią one przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku kwestionowanej decyzji powstał stosunek prawny, na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji.

Prawidłowo też organ uznał, że brak ustalenia i wypłaty odszkodowania w kontekście pkt [...] decyzji z [...] grudnia 1985 r. nie oznacza wadliwości decyzji prowadzącej do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 ustawy właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 71, art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77

ust. 1, art. 78 (ust. 1). Odszkodowanie ustala, w braku porozumienia stron, terenowy organ administracji państwowej z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 2).

W pkt [...] decyzji z [...] grudnia 1985 r. organ wskazał, że zobowiązuje się wnioskodawcę - Zakład Energetyczny w [...] do inwentaryzacji szkód powstałych na nieruchomości w wyniku wydania tej decyzji, sporządzonej w obecności stron lub osób zainteresowanych w formie protokólarnego ich opisu w dacie ich powstania, ustalenie odszkodowania za te zniszczenia i wypłacenia go w terminie 2 miesięcy.

Zdaniem Sądu, pkt [...] kwestionowanej decyzji należy rozumieć w ten sposób,

że organ wskazał inwestora - Zakład Energetyczny w [...] jako podmiot uprawniony i zobowiązany do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości w następstwie udzielonego zezwolenia, przy czym chodziło tu

o dobrowolne zawarcie porozumienia co do wysokości odszkodowania za powstałe szkody na nieruchomości w związku z realizowaną inwestycją. Punkt ten precyzował sposób porozumienia między stronami.

Stąd też zarzut skargi o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie jest bezpodstawny w aspekcie art. 80 ust. 2 ustawy, z którego w sposób jasny wynika, iż odszkodowanie ustala organ dopiero wtedy, gdy strony nie doszły do porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania.

Za błędny zatem należy uznać zarzut skargi jakoby doszło tu wyzbycia się przez organ państwowego imperium w zakresie odszkodowania na rzecz inwestora.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu, że zagadnienie ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowi odrębną kwestię od zezwolenia na realizację inwestycji udzielonego kwestionowaną decyzją. Oznacza to, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny legalności kwestionowanej decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podsumowując Sąd uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.