Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2958/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art.81 c ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 181/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 181/19 oddalił skargę [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], nakazującą skarżącej Spółce rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], zlokalizowanej na budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] /[...] w [...] (dz. nr ew. [...] i [...]).

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, [...] Sp. z o.o. zrealizowała inwestycję w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] /[...] w [...]. W skład stacji weszły: konstrukcja wsporcza anten o wysokości 12,78 m, zespół anten sektorowych

i radioliniowych oraz urządzenia sterujące.

W wyniku wznowienia postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. i odmówił Spółce [...] zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzja ta zastała utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Skargę inwestora na decyzję ostateczną wydaną w trybie wznowienia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 316/15, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2909/15 oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku Sądu I instancji.

W dniu [...] listopada 2017 r. PINB Powiatu [...] w [...] dokonał kontroli przedmiotowego obiektu, w wyniku której stwierdził, że zrealizowana stacja bazowa składa się z 9 anten sektorowych na azymutach 101°, 200° i 310° - po trzy anteny na każdym azymucie i 1 antena radiolinii). Pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywała zamontowanie 6 anten sektorowych na azymutach 95°, 200° i 310°. Celem umożliwienia zbadania kwestii ewentualnego występowania pola elektromagnetycznego na azymucie 95°, zmienionym na azymut 101°, skierowanym w stronę bloku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] (co było powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę po uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w wyniku wznowienia postępowania), obecni podczas kontroli przedstawiciel i pełnomocnik Spółki zobowiązali się dostarczyć organowi do dnia 30 listopada 2017 r. wyniki ostatnich pomiarów pola elektromagnetycznego i analizy środowiska.

W związku z tym, że w terminie ustalonym podczas kontroli do PINB Powiatu [...] w [...] nie wpłynęła żadna dokumentacja, organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nakazał rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej, uznając, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i środowiska.

Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. uzupełniła materiał dowodowy o następujące opracowania: Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko oraz Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska (oba dokumenty wykonane w listopadzie 2017 r.), z których wynikało, że zmianie uległo dotychczasowe ukierunkowanie anten (na 135°, 225° i 305°).

Uznając za konieczne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o ocenę nowego materiału dowodowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Sprzeciw uczestnika postępowania - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] – od ww. decyzji kasatoryjnej, został oddalony wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt. II SA/Bk 152/18.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB Powiatu [...] w [...] - wobec zaistniałych uzasadnionych wątpliwości co do ukierunkowania anten, wynikających z przedłożonej dokumentacji - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. następujących informacji i dokumentów: danych z potwierdzeniem o aktualnie ustawionych azymutach anten sektorowych na przedmiotowej stacji, wraz z dokumentami potwierdzającymi dokonanie zgłoszenia o ich ustawieniu w wymaganych organach; oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zawierającej wyniki badań promieniowania pola elektromagnetycznego oddziaływającego na budynek mieszkalny wielorodzinny w [...] przy ul. [...], której celem jest sprawdzenie rzeczywistego przestrzennego rozkładu promieniowania elektromagnetycznego i ocena jego zgodności z aktualnymi przepisami; analizy instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko

z graficznym modelem obszaru oddziaływania (w pionie i w poziomie) pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne przy aktualnej konfiguracji anten; protokołu okresowego (rocznego i pięcioletniego) ze sprawdzenia stanu technicznego obiektu - art. 62 ustawy Prawo budowlane.

W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie wpłynęły do organu.

W związku z powyższym PINB Powiatu [...] w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, po raz kolejny nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Od decyzji organu I instancji inwestor wniósł odwołanie, do którego załączył: tabelę zawierającą ustawienie azymutów anten sektorowych na przedmiotowej stacji; kopię zgłoszeń z dnia 30 listopada 2017 r. skierowanych przez inwestora do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, z informacją o zmianie danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne; sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z dnia 6 lipca 2018 r.; graficzny model obszaru oddziaływania z listopada 2017 r.; sporządzone w kwietniu 2018 r. protokoły przeglądu stacji bazowej i przeglądu urządzeń zabezpieczających przed upadkiem z wysokości.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że skoro inwestor po raz kolejny nie przedłożył żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, ani też nie zwrócił się o przedłużenie terminu do ich przedłożenia, organ I instancji słusznie wydał decyzję rozbiórkową. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB wskazał, że zastosowanie art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane zależy od uznania organu, natomiast w niniejszej sprawie byłoby niezasadne z uwagi na przedłużające się postępowanie, w którym rozpatrywana jest kwestia możliwości wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego.

Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja rozbiórkowa wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie wynika z postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 tej ustawy, które jest elementem postępowania uzupełniającego, a nie głównym wątkiem sprawy. Podjęcie tej decyzji stanowiło natomiast konsekwencję tego, że pomimo starań organów nadzoru budowlanego by umożliwić zalegalizowanie obiektu, brak jest efektywnej współpracy ze strony inwestora. Długotrwale prowadzone postępowanie nadal nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny, czy aktualne ustawienie azymutów anten sektorowych faktycznie zgodne jest z przedkładanymi analizami. Żadne bowiem z załączonych do odwołania opracowań nie jest podpisane przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia

i żadne nie zawiera potwierdzenia stwierdzającego fizyczną zmianę ustawienia anten. Wobec braku informacji w powyższym zakresie i możliwym występowaniu zagrożenia, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem, że konieczna jest rozbiórka przedmiotowego obiektu. Wyjaśnił jednocześnie, że z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, odstąpił od zawiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., mając na uwadze § 2 tego artykułu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym art. 81c ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącej Spółki, uzupełnienie materiału dowodowego w trybie określonym tym przepisem nie było niezbędne, bowiem zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla potwierdzenia faktu, że nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej. Ponadto, zdaniem skarżącej, nieuzupełnienie żądanej przez organ dokumentacji przez inwestora, winno skutkować jedynie konsekwencją określoną w ust. 4 ww. artykułu, tj. wykonaniem obowiązków na koszt skarżącej Spółki, nie zaś nakazem rozbiórki.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że mimo przedstawionych przez stronę dokumentów organy nadzoru budowlanego nadal nie są w stanie bezspornie stwierdzić, czy inwestycja dotycząca wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, objęta pierwotnie pozwoleniem na budowę (prawomocnie po wznowieniu postępowania uchylonym), w obecnym kształcie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi czy też środowiska. Postępowanie naprawcze prowadzone od momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, było właśnie ukierunkowane na wyjaśnienie tej kwestii, o czym Spółka doskonale wiedziała, będąc zobowiązana do przedłożenia określonej dokumentacji i ekspertyz, celem oceny realnie istniejących zagrożeń. Za każdym razem z nałożonych obowiązków wywiązywała się jednak dopiero po wydaniu wobec niej decyzji nakazującej rozbiórkę. Co więcej, Spółka była zobowiązana do przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zawierającej wyniki badań promieniowania pola elektromagnetycznego, a żadne z dołączonych do akt opracowanie nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę i – co podkreślił organ nadzoru budowlanego – żadne nie potwierdza fizycznej zmiany ustawienia anten, która to okoliczność ma fundamentalne znaczenie w sprawie. Nadsyłanie żądanej dokumentacji po wyznaczonym terminie, czy też nie nadesłanie jej w żądanej formie (nie wiadomo, czy opracowania, analizy zostały sporządzone przez osoby posiadające właściwe uprawnienia), pozwala - zdaniem Sądu - na konkluzję, że Spółka świadomie przedłuża postępowanie, a to nie zasługuje na ochronę prawną. Zwłaszcza, że dokumentacją dołączoną dopiero do odwołania od decyzji PINB z dnia [...] października 2018 r., Spółka dysponowała już przed upływem terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, organ nie miał obowiązku zlecić wykonania ocen lub ekspertyz albo wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt Spółki, bowiem art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, na który powołuje się pełnomocnik, przewiduje jedynie taką możliwość. Odnosząc się do zarzutu, iż niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów winno wiązać się jedynie z konsekwencją określoną w tym przepisie, a nie nakazem rozbiórki, Sąd zauważył, że podstawą wydania decyzji rozbiórkowej nie był art. 81c Prawa budowlanego, lecz przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy. Postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego jest elementem postępowania uzupełniającego prowadzonego w ramach postępowania naprawczego, którego nadrzędnym celem było ustalenie, czy istnieją realne zagrożenia w otoczeniu stacji bazowej. W realiach tej sprawy próba wyjaśnienia przez organ faktycznego ukierunkowania anten

i wpływu promienia przez nie emitowanego na sąsiedni budynek, nie doprowadziła natomiast do usunięcia wątpliwości w zakresie możliwości wystąpienia opisanych zagrożenia. To zaś dało podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

[...] Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego opisanych w skardze od decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uznaniu za prawidłowe przeprowadzone postępowanie przez organ w sytuacji, gdy organ mając istotne wątpliwości wynikające z potrzeby zastosowania wiadomości specjalnych nie zwrócił się chociażby do biegłego o wydanie opinii co do tych wątpliwości co do zagrożeń powodowanych przez obiekt, gdy

w ocenie organów ochrony środowiska takiego zagrożenia brak;

2) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie, że Spółka nie przedstawiła żądanych przez organ dokumentów w sytuacji gdy organ samodzielnie mógł takie dokumenty uzyskać;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji gdy nie ustaliły one stanu faktycznego, a w szczególności w swoim przekonaniu traktują przedmiotową inwestycję jako naruszającą przepisy ochrony środowiska, gdy organy właściwe w sprawie ochrony środowiska nie podzielają takiego zdania i nie wydały sprzeciwu co do użytkowania przedmiotowej inwestycji;

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń wynikających z dokumentów przedstawianych przez inwestora, skutkiem czego Sąd zaakceptował sytuację w której postępowanie administracyjne prowadzone przed organami administracji publicznej było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo istotnego naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku

w zaskarżonym oddalił skargę;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe i uzasadnione wydanie przez organy obu instancji decyzji z pominięciem zasady wysłuchania stron przejawiające się w ten sposób, że organ nie poinformował Spółki o zgromadzeniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim czym uniemożliwiono Spółce na czynny udział w postępowaniu, a w konsekwencji organ II instancji uniemożliwił Spółce wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, tj. nie zachodzą okoliczności określone w art. 10 § 1 k.p.a. Co prawda Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że takie okoliczności dostrzega w postępowaniu, ale nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie takiego stanowiska, uznaje jedynie że skoro organy miały wątpliwości co do ewentualnego bezpieczeństwa inwestycji to tryb ten był uzasadniony, pomimo tego, że organy wyspecjalizowane - organy ochrony środowiska takich wątpliwości nie miały i nie uznały inwestycji za taką która stanowi zagrożenie.

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1) art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakazujących rozbiórkę i oddalenie skargi w sprawie dotyczącej stacji bazowej w sytuacji braku zasadności takiej rozbiórki z uwagi na brak naruszenia jakichkolwiek obowiązujących przepisów przy jej realizacji oraz użytkowaniu, a przynajmniej niedostarczeniu żadnych dowodów aby zachodziły przesłanki ku takiemu orzeczeniu. WSA zaakceptował, że organy obu instancji pomimo nie przedstawienia żadnych dowodów na poparcie tezy o nieprawidłowościach w zakresie stacji bazowej telefonii komórkowej oparły swe decyzje na subiektywnym przeświadczeniu

i domysłach, nie przedstawiły zaś przekonujących dowodów na potwierdzenie takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Co więcej WSA

w Białymstoku uznał, że takie subiektywne przeświadczenie organów jest wystarczającym na to aby wydać nakaz rozbiórki inwestycji zrealizowanej w oparciu o ostateczne i prawomocne decyzje;

2) naruszenia art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że prawidłowym jest wydanie w toku postępowania postanowienia

o zobowiązaniu skarżącej do przedłożenia szeregu dokumentów

w sytuacji, gdy z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika aby zaistniały przesłanki do jego wydania. Wskazany art. 81 ust. 2 wprost stanowi, że warunkiem jego zastosowania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości w zakresie wskazanym tamże. Organ I instancji w wydanym postanowieniu nie wskazał jakie wątpliwości zaistniały w sprawie, nie wyjaśnił stronie z czego wynika potrzeba złożenia żądanych dokumentów. Ograniczył się do przytoczenia lakonicznej relacji ze sprawy oraz szczątkowego przytoczenia przepisu. Pomimo takiego stanu rzeczy WSA nie uznał działania organów obu instancji za nieprawidłowe;

3) naruszenie art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe działania organów obu instancji niezastosowania tego przepisu w sytuacji gdy organy uznały że dokumentacja była wymagana a organy nie posiadały jej w swoich zasobach, jak i nie jest w stanie jej uzyskać

w trybie wskazanym w art. 220 k.p.a. tj. przez uzyskanie dokumentacji

w trybie art. 220 § 1 pkt 2, a w szczególności przez wymianę informacji

z innymi organami;

4) art. 81c ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe działania organów obu instancji polegające na wskazaniu, że postanowienie z dnia 26 czerwca 2018 roku wydawane jest jedynie na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, bez odwołania się chociażby do art 51 ustawy Prawo budowlane co skutkować musi tym, że brak wypełnienia obowiązku określonego w takim postanowieniu może skutkować jedynie konsekwencją określoną w art. 81c ustawy Prawo budowlane tj. w art. 81c ust 4, a więc wykonaniu takich obowiązków na koszt Skarżącej, ale już nie nakazem rozbiórki. Sąd zaakceptował sytuację w której pomimo nieprawidłowego działania organów obu instancji zaistniał skutek najbardziej dolegliwy dla strony w postaci nakazu rozbiórki. Podkreślić trzeba, że tak wydane postanowienie, nie odnoszące się w swej treści do ewentualnych konsekwencji w postaci nakazu rozbiórki nie może skutkować tak dolegliwym dla Strony obowiązkiem wynikającym z realizacji decyzji o rozbiórce. Skoro organ zdecydował, że postanowienie wydaje

z pominięciem trybu wskazanego w art. 51 ustawy Prawo budowlane,

a jedynie w oparciu o art. 81c ust. 1 i ust. 2 to winien konsekwentnie zastosować ten artykuł tj. winien co najmniej skorzystać z możliwości wykonania dokumentacji na koszt Strony. Jednakże na tle powyższego należy podkreślić, że Strona, pomimo zdania WSA w Białymstoku nie zgadza się, że w sprawie miał w ogóle zastosowanie tryb określony w art. 81c gdyż zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do potwierdzenia faktu, iż nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki, przy równoczesnym braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi; zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności winny zostać rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko wówczas, gdy przesądzone zostaną prawidłowość procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty przedstawione w obrębie tej podstawy kasacyjnej są nietrafne.

Uzasadnionych podstaw nie znajduje przede wszystkim zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. przepis ten zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Takiego zaś działania, a przede wszystkim wykroczenia poza kognicję, skarżący kasacyjnie nawet nie dowodzi. Natomiast pogląd o niedokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest chybiony, gdyż jak wynika z treści zaskarżonego wyroku Sąd meriti ocenił zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia. To natomiast, czy uczynił to prawidłowo, nie może być przedmiotem zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14 (opubl. CBOSA) przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.

Z tych samych względów usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Przepis ten również ma charakter normy ustrojowej. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi zaś właściwej podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, opubl. CBOSA).

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano już wielokrotnie, że przepisy te mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 - opubl. w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że może on być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08 - opubl. w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi

z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera natomiast wszystkie wymagane prawem elementy, a w szczególności wynika z niego jednoznacznie, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a., które to naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd stanu faktycznego przyjętego

w sprawie przez organy, a ustalonego – w jej ocenie – z pominięciem dokumentów przedstawionych przez inwestora. Przypomnieć w tym miejscu należy, że dokumenty, do przedłożenia których skarżąca Spółka została zobowiązana przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. – Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), nie zostały przez Spółkę złożone w terminie wyznaczonym w tym postanowieniu, lecz dopiero wraz z odwołaniem od podjętej przez organ I instancji w dniu [...] października 2018 r. decyzji rozbiórkowej. Oczywiste jest, że w tej sytuacji brak jest podstaw by wytykać pominięcie tych dowodów organowi I instancji. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, dokumenty te zostały natomiast uwzględnione przez organ odwoławczy, przy czym po dokonaniu ich oceny organ ten odmówił przyznania im mocy dowodowej. Ocenę tę zasadnie zaś zaakceptował Sąd I instancji, trafnie wskazując, że dokumentacja ta nie umożliwia ustalenia, czy aktualne ustawienie azymutów anten sektorowych spornej stacji bazowej jest zgodne z przekładanymi analizami – już choćby z tego względu, że dokumentacja ta nie zawierała żadnego potwierdzenia dokonania zmiany ustawienia anten. Ponadto, co również słusznie zauważył Sąd I instancji, pomimo zobowiązania Spółki do przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia, zawierającej wyniki badań promieniowania pola elektromagnetycznego oddziaływującego na budynek mieszkalny przy ul. [...], złożone przez Spółkę Sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych nie zostało podpisane. Zasadnie w tej sytuacji organ odwoławczy oraz Sąd I instancji uznały, że dokumenty te nie dają podstaw do zalegalizowania spornej stacji bazowej w postępowaniu naprawczym prowadzonym na skutek uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Skoro bowiem dokumenty te nie umożliwiają zweryfikowania aktualnego ustawienia azymutów anten sektorowych spornej stacji bazowej, nie można wykluczyć (zwłaszcza mając na względzie przyczyny wyeliminowania

z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na jego budowę), że promieniowanie pola elektromagnetycznego generowanego przez tę stację może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i środowiska. Stwierdzenie choćby potencjalnego zagrożenia dla tych dóbr uzasadniało natomiast nakazanie rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.

W tym kontekście jako niezasadny jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., oparty na próbie zakwestionowania zasadności odstąpienia od zawiadomienia stron, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym

i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stwierdzone, potencjalne zagrożenia dla ludzi łączące się z funkcjonowaniem przedmiotowej stacji bazowej uzasadniało - w świetle § 2 ww. artykułu - odstąpienie od dokonania powyższej czynności. Poza tym, skarżąca Spółka nie wykazała

w żaden sposób, że brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwił jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji naruszenie powyższego przepisu mogłoby skutkować uchyleniem wydanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527).

Uzasadnionych podstaw nie znajduje zarzut naruszenia prawa materialnego

w postaci art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 5 Pr. bud. Skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu zakwestionowała zaakceptowanie przez Sąd I instancji tezy

o nieprawidłowościach w zakresie przedmiotowej stacji bazowej, pomimo nieprzedstawienia żadnych dowodów na jej poparcie. Odnosząc się do tego twierdzenia podkreślić na wstępie należy, że decyzja o rozbiórce podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. może dotyczyć wszystkich czterech przypadków określonych w art. 50 ust. 1, w tym przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), która tym samym może stanowić samodzielną podstawę takiej decyzji. O wystąpieniu tej przesłanki – jak już wcześniej wskazano – decyduje natomiast już tylko możliwość zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, lecz o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz - uwagi do art. 50, wyd. IV, opubl. WKP 2021). Specyfika obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, którego funkcjonowanie związane jest z generowaniem szkodliwego promieniowania elektromagnetycznego, decyduje o tym, że już sam brak możliwości zweryfikowania przez organ nadzoru budowlanego aktualnego ustawienia azymutów anten sektorowych uzasadnia przyjęcie, że stacja taka może stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub dla środowiska. Słuszne jest przy tym stanowisko Sądu

I instancji, że brak możliwości ustalenia aktualnego ukierunkowania azymutów anten spornej stacji wynikł w niniejszej sprawie z postawy inwestora, który każdorazowo będąc zobowiązanym do przedłożenia określonej dokumentacji i ekspertyz, nie wywiązywał się z nałożonego obowiązku z wyznaczonym terminie i dwukrotnie żądaną przez organ I instancji dokumentację przedłożył dopiero po wydaniu decyzji rozbiórkowej, dodatkowo obarczoną brakami uniemożliwiającymi przyznanie tym dokumentom mocy dowodowej. Trudno w tym kontekście nie podzielić spostrzeżenia, że postawa skarżącej Spółka miała na celu przedłużenie postępowania, co nie zasługuje na ochronę prawną.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 81c ust. 1 i 2 Pr.bud. wskutek bezpodstawnego zobowiązania Spółki do przedłożenia szeregu dokumentów. Przypomnieć należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Pr.bud., ma charakter kontrolny i dowodowy – służy ustaleniu stanu faktycznego w razie uzasadnionych wątpliwości co do (m.in.) stanu technicznego obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zachodziły podstawy do zastosowania powyższego przepisu. Przeprowadzona w dniu 16 listopada 2017 r. kontrola przedmiotowego obiektu wykazała bowiem, iż doszło do zmiany ukierunkowania azymutów anten sektorowych spornej stacji względem jej parametrów przyjętych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (projekt przewidywał ustawienie anten na azymutach 95°, 200° i 310°, natomiast podczas kontroli stwierdzono ich ustawienie na azymutach 101°, 200° i 310°). Z kolei dokumentacja przedłożona przez Spółkę przy odwołaniu od decyzji rozbiórkowej organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazywała na kolejną zmianę dotychczasowego ukierunkowania anten (na 135°, 225° i 305°). Różnice tych parametrów czyniły uzasadnionymi wątpliwości co do rzeczywistego ukierunkowania anten sektorowych przedmiotowej stacji bazowej, co dawało podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 Pr.bud.

Nie sposób natomiast uznać, że w konsekwencji zastosowania powyższego przepisu, wobec niewywiązania się przez inwestora z nałożonego na niego w tym trybie obowiązku, organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany był zastosować następnie art. 81c ust. 4 Pr.bud. i zlecić wykonanie niezbędnych ocen

i ekspertyz na koszt skarżącej Spółki. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie pozostawione zostało uznaniu organu. W okolicznościach niniejszej sprawy na uwzględnienie zasługuje stanowisko organów, że skoro inwestor nie wykorzystał w toku postepowania możliwości przedłożenia dokumentacji, która umożliwiłaby zalegalizowanie spornego obiektu, a jednocześnie dalsze funkcjonowanie spornej stacji, pomimo braku możliwości zbadania prawidłowości ukierunkowania jej anten sektorowych, łączy się z potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i środowiska, zasadne było odstąpienie od zastosowania ww. regulacji i zakończenie postępowania podjęciem stosownej decyzji.

Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.