Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 389/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 13, 5 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 94/15 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę R. B. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów zobowiązanych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą kwestii właściwości organów i orzekania w sprawie zarzutów przez organ będący jednocześnie organem egzekucyjnym, przedstawiony poniżej stan faktyczny ograniczy się do zakresu sprawy, ale objętego granicami skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", w K., na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", jako wierzyciel, ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych przez R. B. do postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie realizacji obowiązku poddania małoletniej M. B. szczepieniom ochronnym przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, gruźlicy, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae typu B, odrze, śwince, różyczce, uznając je za nieuzasadnione.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł R. B..

Zaskarżonym postanowieniem PWIS [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie, niedoszukując się wad w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. B., domagając się jego uchylenia. Skarżący podniósł szereg zarzutów, w tym dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej prowadzonej przez organy inspekcji sanitarnej, ponieważ obowiązujące przepisy takich uprawnień tego rodzaju organom nie przyznają. Postanowienie zostało wydane przez nieuprawniony organ.

W odpowiedzi na skargę PWIS [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/15, oddalając skargę, ocenił, że nie podlegają uwzględnieniu jej zarzuty. W odniesieniu do kwestii objętych granicami skargi kasacyjnej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 20 § 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są zatem organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody, a wobec tego należy przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek. A. Skoczylas (w:) Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

Na mocy porozumienia nr 19 z dnia 25 marca 2014 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 10 kwietnia 2014 r., poz. 1870) w sprawie powierzenia wykonywania zadań wojewody dolnośląskiego jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni działający na terenie województwa [...] – uprawnienia organu egzekucyjnego uzyskał jednakże PWIS [...]. Organ ten jest więc organem egzekucyjnym w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec skarżącej jako zobowiązanej do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniem ochronnym.

Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. służy natomiast w tym postępowaniu status wierzyciela; jest on podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W myśl bowiem art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2011 r. Nr 212, poz.1263 ze zm.), do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela – uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie oddalenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, tj. art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 1., art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 51 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co skutkowało błędnym uznaniem, że kompetencja inspekcji sanitarnej wynikała z zawartego porozumienia, w sytuacji kiedy ze względu na stosunek podległości, rządowy organ administracji terenowej nie mógł scedować tych uprawnień na rzecz wojewódzkiej (i powiatowej) inspekcji sanitarnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 10 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 51 ustawy o wojewodzie w zw. z art. 10 ust 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez nieuwzględnienie skargi, pomimo ich oczywistego naruszenia przez organ administracyjny w zakresie rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, ze względu na to, że wojewoda nie mógł powierzyć w drodze porozumienia nr 19 z dnia 25 marca 2014 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 kwietnia 2014 r., poz. 1870 inspektorom sanitarnych prowadzenia w jego imieniu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczących szczepień ochronnych, gdyż podmioty te łączy z wojewodą stosunek podległości i z tego względu organy te nie mogły być stroną porozumienia, a tym samym nie były organami egzekucyjnymi właściwymi w przedmiotowej sprawie. Ponadto organy wskazane w art. 20 § 2 u.p.e.a. działają jako organy egzekucyjne w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym tylko w sytuacji, gdy mają do tego wyraźne umocowanie, a takie posiadają jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień, a ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych, ponieważ przedmiotowy obowiązek wynika z mocy prawa (ex lege), co implikuje twierdzenie o braku podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Sformułowano także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 51 ustawy o wojewodzie w zw. z art. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że wojewoda mógł powierzyć w drodze porozumienia organom inspekcji sanitarnej prowadzenie w jego imieniu egzekucji dotyczącej szczepień ochronnych, w sytuacji kiedy, podmioty te łączy z wojewodą stosunek podległości i tego względu organy te nie mogą być stroną porozumienia, a tym samym nie były organami egzekucyjnymi właściwymi w przedmiotowej sprawie.

Przy piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy swoje stanowisko w sprawie przedstawiło Ogólnopolskie Stowarzyszenie W. w P., nie będące stroną postępowania w niniejszej sprawie, jak i nie wnioskujące w niniejszej sprawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Przy kolejnym piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy swoje stanowisko w sprawie przedstawił skarżący, ale w zakresie "obowiązkowości" szczepień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne zapadły w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych przez R. B. zarzutów we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym realizacji obowiązku poddania małoletniej M. B. szczepieniom ochronnym. Właściwość do wydania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela wynika zatem z tego, jaki konkretnie podmiot w danej sprawie jest wierzycielem, tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Uzyskanie takiego stanowiska jest wymagane przez organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie zaś z ogólną regułą postępowania egzekucyjnego, wyrażoną w art. 17 § 1 u.p.e.a. zajmowane przez wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 34 § 2 u.p.e.a. ustawodawca potwierdził, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że na postanowienie wierzyciela przysługuje zażalenie, które co do zasady wnosi się do organu odwoławczego, poza przypadkami wymienionymi w art. 17 § 1a i 1b (nie dotyczą przedmiotowej sprawy). Wskazanie organu odwoławczego na podstawie art. 18 u.p.e.a. powinno nastąpić w oparciu o reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tak właśnie przedstawiają prawne ramy określania kto jest wierzycielem i na jakich zasadach powinno nastąpić ustalenie organu odwoławczego, który właściwy jest do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela.

Przechodząc zatem do subsumcji zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego pod wynikające z ww. przepisów normy prawne, należy stwierdzić, że w tej sprawie prawidłowo oceniono, że wierzycielem jest PPIS w K., ponieważ to powiatowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do sprawowania nadzoru nad szczepieniami ochronnymi. Taka ich kompetencja wynika z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jest to więc także organ, który zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa, ponieważ z uwagi na swoje kompetencje jest w zasadzie powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku (sprawuje w tym zakresie nadzór). W tej zaś sprawie przedmiotem egzekucji jest właśnie obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa, tj. zastosowania obowiązkowych szczepień ochronnych. To PPIS w K., mając na względzie ww. przepisy określające jego właściwość jako wierzyciela, był uprawniony do wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego w sprawie stanowiska wierzyciela. Zgodnie z zaś z art. 17 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. organem odwoławczym od tak wydawanych postanowień przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako wierzyciela jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Wynika to z tego, że art. 18 u.p.e.a. odsyła w tym zakresie do reguł postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 127 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organem wyższego stopnia w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wbrew ocenie strony skarżącej kasacyjnie zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela zostały wydane przez podmioty właściwe, tj. odpowiednio przez PPIS w K. jako wierzyciela i PWIS [...] jako organ odwoławczy.

Dla powyższej oceny nie ma znaczenia fakt, że PWIS [...] prowadzi w ogólności postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że nie jest to organ egzekucyjny, o jakim mowa art. 20 § 1 u.p.e.a. Ponieważ mamy do czynienia z egzekucją obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa, organem egzekucyjnym jest wojewoda. Nie mamy zatem w okolicznościach tej sprawy przypadku aby organ egzekucyjny był jednocześnie organem odwoławczym od stanowiska wierzyciela. To, że w okolicznościach tej sprawy pomiędzy Wojewodą [...], a J. K. – Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym [...], jako statio fisci, zostało zawarte porozumienie – na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 209 z późn zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn zm.), o powierzeniu przez Wojewodę ww. osobie pełniącej funkcję PWIS [...] wykonywania na terenie Województwa [...] zadań Wojewody [...] jako organu egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających w jego właściwości, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, których wierzycielem jest którykolwiek z państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych działających na terenie Województwa [...] – nie ma wpływu na właściwość organu egzekucyjnego, ponieważ osoba, której powierzono zadania, jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej funkcjonującej w województwie, wykonuje takie zadania nie w imieniu własnym, lecz w imieniu wojewody. Taki ma bowiem charakter powierzenie przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Wskazania wymaga, że przepis ten nie stanowi aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową, zaś art. 51 tej ustawy nie wprowadza w tym zakresie żadnych norm, które mogłyby względem art. 20 ust. 1 ww. ustawy stanowić lex specialis. Co prawda, w doktrynie i orzecznictwie wypowiedziano przeciwny pogląd, zgodnie z którym "strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, nie powiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej". Jednak stanowisko to zawarte we wskazywanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA o sygn. akt SA/Rz 1109/95 dotyczyło innego rodzaju porozumienia zawieranego na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Stanowisko to zostało wypowiedziane bowiem w odniesieniu do relacji wojewody, ale z organem jednostki samorządu terytorialnego, a więc z organem, który ma zasadniczo odmienną pozycję ustrojową niż organ administracji zespolonej, który jest stroną porozumienia w niniejszej sprawie. I rzeczywiście pomiędzy wojewodą, a organem jednostki samorządu terytorialnego trudno mówić o podporządkowaniu hierarchicznym, poza uprawnieniami nadzorczymi wojewody, co zachowuje swoją aktualność w obowiązującym stanie prawnym wynikającym z tzw. "ustaw samorządowych", jednak o takich samych regułach zawierania porozumień nie można wprost mówić w odniesieniu do porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, ponieważ już niejako w specyfikę takich porozumień jest wpisana określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia. Taka ocena wynika z tego, że w zbiorze kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ww. ustawy, znajdują się także państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie; na którego stanowisko powołuje i odwołuje wojewoda, jak i z mocy samej ustawy wojewoda w ramach zawartego porozumienia sprawuje kontrolę w sprawie powierzonych zadań (art. 20 ust. 3 ww. ustawy). Jest to więc inny rodzaj porozumienia, który wykazuje określone cechy hierarchiczności jego stron. A zatem to, że w okolicznościach tej sprawy wojewoda jest organem egzekucyjnym i jednocześnie zwierzchnikiem administracji zespolonej w województwie, w tym Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, oraz w związku z zawartym porozumieniem posiada uprawnienia kontrolne, nie oznacza, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie może być organem odwoławczym od stanowiska wierzyciela, którym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny.

Jednocześnie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wykluczają, że nawet organ egzekucyjny może być jednocześnie wierzycielem. Wręcz przeciwnie przewidują taką możliwość (np. art. 26 § 4 u.p.e.a.). Stąd w orzecznictwie wskazano na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela w sytuacji gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, ponieważ wierzycielem w tej sprawie jest PPIS w K., a PWIS [...] jako organ odwoławczy od stanowiska wierzyciela jest podmiotem, który dodatkowo wykonuje w imieniu organu egzekucyjnego – wojewody powierzone zadania w zakresie egzekucji. Powtórzenia w tym miejscu wymaga, że w okolicznościach tej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją aby wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W tej jednak sprawie PWIS [...] działał na podstawie własnych kompetencji wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na które wskazał w treści zaskarżonego postanowienia. Dlatego złożenie pod zaskarżonym postanowieniem pieczęci wskazującej na działanie organu odwoławczego w imieniu wojewody należy uznać za wadę, która nie miała wpływu na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: 1) art. 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 1., art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 51 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 10 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 51 ustawy o wojewodzie w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; 3) art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 51 ustawy o wojewodzie w zw. z art. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ z uwagi na obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do przyjęcia aby doszło do zmiany właściwości organu egzekucyjnego. Niezależnie od zawartego porozumienia pomiędzy wojewodą, a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym to wojewoda w tej sprawie pełni rolę organu egzekucyjnego.

Dodatkowo należy wskazać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery właśnie w wymiarze całego społeczeństwa, celem zabezpieczenia go przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tej zaś sprawie nie jest kwestionowane, a ponadto w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności. Brak jest również podstaw do przyjęcia aby ww. rozwiązania ustawowe dotyczące "obowiązkowości" szczepień były niezgodne z prawem unijnym. W orzecznictwie europejskim wskazywano, że sama w sobie obowiązkowość szczepień nie jest niezgodna z prawem unijnym, lecz brak zagwarantowanych prawnie odpowiednich środków kompensujących ewentualne wystąpienie niepożądanych powikłań poszczepiennych. Co prawda, prawo cywile nie wyklucza dochodzenia swoich roszczeń w związku z doznaną krzywdą lub utratą zdrowia, jednak nie można wykluczać, że dla szybkości i skuteczności dochodzenia praw właściwsze byłyby odpowiednie normy prawa administracyjnego. Są to jednak w głównej mierze postulaty de lege ferenda, które nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, w tym na dopuszczalną prawnie "obowiązkowość" szczepień.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.