Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1673/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 44 par. 1 i 3 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej: "skarżący") oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/19, stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej: "PINB") od 2006 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28 m x 12,69 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. B. w W..

W przedmiotowej sprawie kilkukrotnie podejmowano próby legalizacji ww. budynku, przy czym poszczególne czynności i rozstrzygnięcia organów były skarżone do sądów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji. Głównym przedmiotem sporu był brak dostępu działki nr ewid. [...] do drogi publicznej oraz brak dostępu do infrastruktury (sieci uzbrojenia terenu).

3. W dniu [...] grudnia 2018 r. PINB decyzją [...] nakazał skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki ww. parterowego budynku mieszkalnego.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygniecie na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ powiatowy ustalił, że w toku procedury legalizacyjnej skarżący nie wykazał się żadnym dokumentem mogącym świadczyć, że posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej oraz sieci uzbrojenia terenu. Tymczasem dostęp do drogi publicznej i doprowadzenie przyłączy do realizowanego budynku mieszkalnego jest jednym z warunków zalegalizowania samowoli budowlanej. W rezultacie organ był zobowiązany wydać decyzję nakazującą całkowitą rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego.

4. W dniu 26 kwietnia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. A. S., złożył odwołanie od ww. decyzji PINB z [...] grudnia 2018 r.

[...] WINB pismem z 17 czerwca 2019 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia wniesionego odwołania poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania skarżącego w przedmiotowej sprawie. Przy piśmie z 28 czerwca 2019 r. wezwany przedłożył stosowne pełnomocnictwo.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprzeciwu uczestniczki postępowania, wyrokiem z 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/19, uchylił ww. decyzję [...] WINB z [...] lipca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "podziela stanowisko i argumentację skarżącej zaprezentowaną w sprzeciwie i stwierdza, że [...] WINB zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wyjaśniając w pierwszej kolejności, czy w oparciu o materiał dokumentacyjny akt sprawy oraz przebieg postępowania administracyjnego A. M. posiadał skutecznie ustanowionego pełnomocnika. Jeżeli ustalenia te byłyby pozytywne, organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się, czy w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji i czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. (...) [J]eśli [...]WINB uznałby za skuteczne ustanowione pełnomocnictwo przez A. M. adw. A. S., powinien wypowiedzieć się (...) od jakiej daty należy liczyć 14 dniowy termin do wniesienia odwołania i czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. (...) Dopiero ustalenie przez organ odwoławczy, czy odwołanie zostało wniesione z wszystkimi wymogami określonymi prawem oraz w ustawowym

14-dniowym terminie, umożliwi [...]WINB jego rozpoznanie od strony merytorycznej."

7. Wobec powyższego, [...] WINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2020 r. stwierdził niedopuszczalność złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji PINB z [...] grudnia 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186).

Wykonując zalecenia zawarte w ww. wyroku Sądu, [...] WINB ustalił, że przesyłka organu powiatowego zawierająca decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r. została skierowana bezpośrednio do skarżącego i była dwukrotnie awizowana. Pierwszy raz w dniu 4 stycznia 2019 r., co wynika z potwierdzenia na kopercie, a drugi raz w dniu 14 stycznia 2019 r., co wynika z treści pisma Poczty Polskiej S.A.

Odnosząc się do kwestii reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, [...] WINB uznał, że ustanowienie pełnomocnika przez skarżącego (jako osobę fizyczną) nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Jak wynika bowiem z akt sprawy organu powiatowego adwokat A. S. był pełnomocnikiem spółki [...] S.A. w W. (poprzednika prawnego skarżącego). Pełnomocnictwo dla skarżącego (jako osoby fizycznej) zostało przesłane organowi odwoławczemu po wezwaniu z 17 czerwca 2019 r. Z akt administracyjnych organów nadzoru budowlanego wynika, że wcześniej nie zostało przedłożone takie pełnomocnictwo.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że skarżący przed wydaniem decyzji PINB z [...] grudnia 2018 r. nie poinformował organu powiatowego, że będzie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie zaś z art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Co prawda, w aktach organu powiatowego znajduje się upoważnienie z 10 września 2018 r., zgodnie z którym skarżący upoważnia M. W. do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym przed wszelkimi organami administracyjnymi w sprawach dotyczących działki o nr ewid. [...]. Na ww. upoważnieniu nie ma jednak prezentaty daty wpływu pisma do organu. Upoważnienie to nie zawiera również adresu pełnomocnika.

W tym kontekście organ odwoławczy uznał, że "przesłanie decyzji PINB bezpośrednio do skarżącego z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w osobie M. W. nastąpiło z naruszeniem prawa, czyli jest wadliwe, ale w świetle wyroku zapadłego w niniejszej sprawie skuteczne".

Wobec powyższych ustaleń, [...] WINB podtrzymał opinię, że przesyłka organu pierwszej instancji zawierająca decyzję z [...] grudnia 2018 r. był dwukrotnie awizowana. Wobec tego należało uznać, że decyzja PINB została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. (domniemanie doręczenia) w dniu 18 stycznia 2019 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W ramach przedmiotowego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że najpóźniejszą datą otrzymania ww. decyzji przez stronę jest data 23 stycznia 2019 r. (data doręczenia decyzji A. O.). Termin na złożenie odwołania dla tej osoby upłynął z dniem 6 lutego 2019 r. Decyzja stała się ostateczna z tym terminem, a zatem skarżący nie miał podstawy, aby wnieść odwołanie w dniu 27 kwietnia 2019 r. (data nadania na kopercie), bowiem skarżona decyzja była już w tym czasie ostateczna.

Ocena charakteru pisma złożonego do organu odwoławczego powinna zostać dokonana przez ten organ w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. W świetle powyższego, rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie odwoławcze odnosiłoby się do decyzji ostatecznej, co skutkowałoby jej wadliwością. Mając na uwadze powyższe, [...] WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego w przedmiotowej sprawie.

8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 21 sierpnia 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przyznanie mu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie całego zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń w przedmiocie dysponowania przez adwokata A. S. pełnomocnictwem skarżącego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji;

art. 64 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia tego przepisu przez organ pierwszej instancji polegającego na niewezwaniu pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 14 listopada 2018 r. o zawieszenie postępowania, co miało istotny wpływ na dalsze czynności organu, tj. niedoręczenie decyzji z [...] grudnia 2018 r. pełnomocnikowi, a następnie doręczenie tej decyzji przy piśmie z 8 kwietnia 2019 r. z ustaleniem, że brak jest informacji w aktach, aby wcześniejsze pełnomocnictwo udzielone adwokatowi A. S. zostało odwołane;

art. 64 k.p.a.polegające na nieuwzględnieniu faktu wezwania pismem z 17 czerwca 2019 r. przez organ odwoławczy pełnomocnika skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania od decyzji PINB, który to brak został w terminie usunięty;

art. 44 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu przyjmującą, że adwokat A. S. jako pełnomocnik strony nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i z mocy ww. przepisu nie można było doręczyć mu decyzji po upływie terminu przewidzianego dla pozostałych stron, podczas gdy brak wcześniejszego doręczenia decyzji pełnomocnikowi był skutkiem naruszenia przez organ art. 64 (pkt 2 i 3 skargi) k.p.a., co powinno powodować konwalidację czynności będącej wynikiem błędu organu, który doprowadził do stanu prawnego naruszającego interes strony, zaś strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji naruszeń prawa przez organ.

9. Odpowiadając w dniu 17 września 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ uznał, że zostało ono wydane w wyniku błędnej wykładni prawa oraz błędnego zastosowania norm prawnych zrekonstruowanych na podstawie przepisów prawa wybranych przez organ.

Analizując okoliczności sprawy, należało uznać za niebudzący wątpliwości fakt, że pierwsze zawiadomienie o przesyłce zawierającej decyzję PINB nastąpiło w dniu 4 stycznia 2019 r. Na kopercie nadanej przez organ pierwszej instancji wyraźnie jest oznaczona data zawiadomienia, potwierdzona nieczytelnym podpisem pracownika operatora pocztowego. Natomiast, na kopercie nie jest w żaden sposób oznaczona data pozostawienia w miejscu zamieszkania skarżącego drugiego zawiadomienia (awiza), które miałoby być wystawione 14 stycznia 2019 r. Organ twierdzi, że pozostawienie drugiego awiza wynika z pisma Poczty Polskiej S.A. z 31 marca 2020 r.

Tymczasem w piśmie Poczty Polskiej S.A. wyjaśnia się, że "przesyłki [...] (...) nie nadano w trybie administracyjnym na zasadach specjalnych. Zastosowano formularz potwierdzenia odbioru nakładu Poczty Polskiej S.A. dedykowany przesyłkom powszechnym, a na opakowaniu listu nie umieszczono stosownej informacji o jej nadaniu w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego operator nie miał podstaw do zastosowania regulacji zawartych w art. 37-47 Kodeksu postępowania administracyjnego. Informujemy, iż przedmiotowa przesyłka została powtórnie awizowana 14.01.2019 r. na podstawie zasad określonych w art. 26 Regulaminu świadczenia usług powszechnych (Uchwała Nr 190/2018 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 23 października 2018 roku) i w przypadku przesyłek powszechnych nie umieszcza się daty powtórnej awizacji na opakowaniach" (akta [...]WINB/nienumerowane/poz. 7; podkreślenie: WSA).

Na podstawie zacytowanego pisma organ odwoławczy stwierdził, że brak potwierdzenia drugiego zawiadomienia na kopercie nadanej przez PINB w dniu 2 stycznia 2019 r. nie oznacza niemożliwości uznania za skuteczne doręczenia przesyłki adresatowi w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Skoro operator pocztowy napisał, że na kopercie nie zaznacza tzw. drugiego awiza, ale informuje, że doręczył zawiadomienie o przesyłce, to należy uznać, że zawiadomienie zostało skutecznie doręczone. A skoro tak, doręczenie było prawidłowe z wszystkimi tego skutkami.

Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących zasady doręczania korespondencji urzędowej, w tym zasady ustalania, kiedy dochodzi do doręczenia zastępczego. Przede wszystkim, w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz. U. Nr 190, poz. 1277), które ma zastosowanie również do organów administracji publicznej, ustanawia się następujące reguły doręczania przesyłek urzędowych. Mianowicie, jeżeli w wyniku pozostawienia w skrzynce pocztowej adresata tzw. pierwszego awiza uprawniony nie zgłosił się po odbiór przesyłki złożonej w placówce pocztowej operatora w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, wówczas placówka pocztowa operatora ma obowiązek podjąć następujące czynności:

"1) sporządza, według wzoru określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia, powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie kolejnych siedmiu dni, licząc od dnia następnego po dniu pozostawienia zawiadomienia, które doręczający niezwłocznie pozostawia w drzwiach adresata lub w oddawczej skrzynce pocztowej (...);

2) zaznacza dokonanie powtórnego zawiadomienia na adresowej stronie niedoręczonej przesyłki adnotacją "awizowano powtórnie dnia" i podpisem;

3) przechowuje przesyłkę przez okres siedmiu dni, licząc od dnia następnego po dniu pozostawienia powtórnego zawiadomienia."

Należy przy tym dodać, że powyższe reguły doręczania przesyłek są w pełni zgodne z art. 44 k.p.a., w szczególności § 3 powołanego przepisu. Cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 12 października 2010 r. zostało niedawno uchylone przez rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, ale istotne w tej sprawie przepisy nie uległy zmianie. Mamy więc do czynienia ze stałością prawa regulującego przedmiotowe kwestie.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął jednak, że jest związany stanowiskiem Poczty Polskiej S.A. wynikającym z jej rutynowych działań oraz regulaminu przyjętego uchwałą zarządu spółki, a nie obowiązującymi go przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że organ odwoławczy uznał, że przepisy aktu wewnętrznego derogują (uchylają w konkretnej sprawie) przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, które zgodnie z art. 87 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP mają charakter prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższe rozwiązanie tłumaczy, dlaczego na kopercie nadanej przez PINB i zawierającej decyzję organu pierwszej instancji nie znalazło się potwierdzenie złożenia drugiego zawiadomienia (awiza) wraz z datą i podpisem pracownika operatora pocztowego. W opinii Sądu wskazane stanowisko Poczty Polskiej S.A. sugeruje jednak, że organ pierwszej instancji popełnił błąd nie nadając przesyłce z decyzją rozbiórkową statusu przesyłki "w trybie administracyjnym na zasadach specjalnych". Sąd nie rozstrzyga kwestii, czy rzeczywiście wysłanie przesyłki listem poleconym (rejestrowanym ) przez PINB stanowiło naruszenie prawa. Jeśli jednak Poczta Polska zwraca uwagę na nieprawidłowość nadania, to organ drugiej instancji nie powinien bezkrytycznie przyjmować wniosku o prawidłowym doręczeniu zastępczym przesyłki skierowanej do skarżącego.

W opinii Sądu, nawet gdyby działaniu organu pierwszej instancji nie można było przypisać błędu w kierowaniu przesyłki pocztowej, to i tak organ odwoławczy nie powinien akceptować niezastosowania przepisów powszechnie obowiązujących oraz – powszechnie znanych i stosowanych – ze względu na obowiązywanie od kilku miesięcy regulaminu świadczenia usług pocztowych.

Organ odwoławczy powinien mieć świadomość, że rozstrzygnięcie w kwestii dopuszczalności odwołania, zwłaszcza w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego, przesądza o podstawowych prawach obywatela, w tym o prawie do dobrej administracji, które wywodzi się między innymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także z podstawowych zasad postępowania administracyjnego z zasadą legalności i zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a.).

W przedstawionym stanie rzeczy organ odwoławczy powinien przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji w terminie wynikającym z informacji pocztowej. W okolicznościach sprawy dla stwierdzenia skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji byłoby albo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję PINB odpowiedniej pieczęci i podpisu potwierdzającego złożenie drugiego awiza, albo poświadczenie odbioru przez adresata. Niespełnienie tych warunków – w opinii Sądu – prowadzi do działania niezgodnego z art. 44 § 3 k.p.a. Stwierdzenie więc przez organ drugiej instancji niedopuszczalności odwołania ze względu na niedotrzymanie terminu mimo rzekomego skutecznego doręczenia decyzji obarczone było wadą błędnego zastosowania przepisów prawa, w szczególności art. 44 § 1 i § 3 k.p.a.

12. Niezależnie od powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego dotyczącego ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika w osobie M. W.. To prawda, że pełnomocnictwo takie nie określa daty jego wpływu do organu i nie zawiera adresu pełnomocnika. Organ drugiej instancji nie może jednak powoływać się na brak prezentaty daty wpływu pisma do organu, gdyż to organ zaniedbał oznaczenie takiej daty. Nie można więc z własnego zaniechania czynić argumentu działającego na niekorzyść strony. Co się natomiast tyczy braku adresu pełnomocnika, to zgodnie z art. art. 33 § 3 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. po otrzymaniu niekompletnego pełnomocnictwa organ pierwszej instancji powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego.

W kwestii pełnomocnictwa udzielonego M. W. organ odwoławczy stwierdził, że przeslanie decyzji PINB bezpośrednio do skarżącego z pominięciem pełnomocnika "nastąpiło z naruszeniem prawa, czyli jest wadliwe, ale w świetle wyroku zapadłego w niniejszej sprawie skuteczne". Zdaniem Sądu powyższa interpretacja jest niezbyt zrozumiała, ale z pewnością nietrafna. Wynika z niej jednak, że według [...] WINB organ pierwszej instancji otrzymał pełnomocnictwo i powinien czuć się nim związany mimo wskazanych braków formalnych. Przecież skierowanie pisma do skarżącego jest zdaniem organu odwoławczego niezgodne z prawem.

Całkowicie nieuzasadniona jest natomiast konkluzja zawarta w stanowisku organu odwoławczego. Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/19, w sprawie ze sprzeciwu uczestniczki postępowania na decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji rozbiórkowej, nie przesądza o skuteczności jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego. W wyroku tym Sąd wskazał jedynie, że kwestia pełnomocnictwa powinna być wyjaśniona, ponieważ nie została wyjaśniona. Poza tym w postępowaniu sądowym na podstawie sprzeciwu nie bada się całokształtu sprawy, a jedynie zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W powołanej sprawie Sąd nie tylko nie przesądził o skuteczności pełnomocnictwa i skuteczności doręczenia decyzji PINB skarżącemu, ale nawet nie mógł się tym zajmować.

Rozpatrując kwestię powołania przez skarżącego pełnomocnika należy jednak skupić się na udzieleniu pełnomocnictwa adw. A. S.. Do skargi złożonej do niniejszego Sądu dołączono kopię takiego pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jeszcze w dniu 2 września 2014 r. Co więcej, w samej skardze skarżący reprezentowany przez swego pełnomocnika wskazuje, że pierwszą czynnością skarżącego wobec PINB, przy której pojawił się pełnomocnik adw. A. S. był wniosek z 14 listopada 2018 r. (sześć tygodni przed wydaniem decyzji o rozbiórce) o zawieszenie postępowania. Wniosek ów był złożony przez pełnomocnika, ale organ nie wystąpił do skarżącego o uzupełnienie braku formalnego w postaci nadesłania kopii pełnomocnictwa dla adw. A. S.. Z tego względu skierowanie do skarżącego pisma z 9 kwietnia 2019 r. z wnioskiem o wyjaśnienie statusu pełnomocników ujawnia tylko, że organ wiedząc o pełnomocnictwie nie sprawdził, czy nie zostało ono odwołane. Pismo z 9 kwietnia 2019 r. zdradza zatem naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa w zakresie ustalenia adresu dla korespondencji i pełnomocników strony. W takim kontekście twierdzenie organu drugiej instancji, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z [...] grudnia 2018 r. jest całkowicie bezpodstawne.

W świetle powyższych ustaleń nieuzasadnione są rozważania organu odwoławczego co do najpóźniejszej daty możliwości złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skoro decyzja nie została skarżącemu doręczona, to ustalanie ostatecznego terminu do złożenia odwołania jest bezzasadne.

13. W ponownym postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zbada, czy odwołanie skarżącego oznaczone datą 26 kwietnia 2019 r. (data doręczenia do organu: 30 kwietnia 2019 r.) zostało złożone w terminie przez osobę upoważnioną do dokonania takiej czynności. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia organ rozpatrzy odwołanie zgodnie z właściwymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).