Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1539/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35, 36, 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (znak: [...]) 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 września 2019 r. (data wpływu pisma w siedzibie organu to 26.09.2019 r.) M. O., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla V. K.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o:

- zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 16.07.2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla V. K., następnie pismem z dnia 14.08.2019 r. uzupełniono braki formalne wniosku. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia, kierując tylko pismo z dnia 25.09.2019 r., już po upływie terminu określonego w k.p.a. Zarzucono, że nie było podstaw do wzywania strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne, a czynność ta miała na celu jedynie przedłużenie postępowania. W ocenie strony w sprawie doszło do przewlekłości i bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze organ podkreślił, że podstawą do wezwania strony o dokumenty potwierdzające opłacanie składek na ZUS był raport zaległości w ZUS wygenerowany z systemu ze2.praca.gov.pl, który wykazał, że pracodawca posiada zaległości w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powołano, że wystosowanie wezwania znajdowało uzasadnienie w art. 88j ust. 2b pkt. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a decyzja zostanie wydana po uzupełnieniu dokumentów. Organ wskazał, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność ani przewlekłość, w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców w urzędach wojewódzkich związane są z utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi. Organ wskazał, że w 2018 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę wzrosła w porównaniu do roku 2015 o 162 %. Natomiast w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4 %. Organ powołał, że brak jest podstaw do orzekania przez Sąd na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Wskazał, że nie ma podstaw do wymierzenia grzywny z uwagi na fakt, że celem zastosowania tego środka jest zmobilizowanie organu do wydania decyzji, która w przedmiotowej sprawie została wydana. Organ zawnioskował, w przypadku uwzględnienia skargi, o niezasądzanie kosztów postępowania bądź o miarkowanie zwrotu kosztów. Powołano, że pełnomocnik skarżącego wniósł ponad 700 skarg w przedmiocie bezczynności w wydawaniu zezwoleń na pracę i ponad 100 skarg w zakresie wniosków o legalizację pobytu, a wszystkie skargi są jednakowej treści.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 16.07.2019 r. M. O., jako podmiot powierzający, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca V. K. w charakterze elektryka.

W dniu 14.08.2019 r. wniosek został opłacony.

W dniu 19.09.2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Pismem z dnia 25.09.2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji, w postaci dokumentów potwierdzających niezaleganie z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w terminie 14 dni. Wezwanie to zawierało informację o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do 25.10.2019 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia [...].10.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, która to przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...].10.2019 r. Wojewoda [...] wydał w sprawie decyzję o zezwoleniu na pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Natomiast odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.

Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia 19.09.2019 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie.

Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.

Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. komentarz do art. 37 k.p.a. - LEX/el: Z. Kmieciak (red.), W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu uznać należy, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Wniosek wpłynął do organu w dniu 16.07.2019 r. Dopiero pismem z dnia 25.09.2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony wezwanie uzasadnione było treścią art. 88j ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dz. U. 2019 poz. 1482). Zgodnie z treścią tego przepisu Wojewoda może wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę, jeżeli z okoliczności wynika, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom, w szczególności (...), nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na Fundusz Emerytur Pomostowych albo nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników(...).

Tak więc analiza czynności podejmowanych przez organ prowadzi do wniosku, że organ dopiero po upływie 2 miesięcy podjął pierwszą czynność w sprawie. Dopiero pismem z dnia 25.09.2019 r. poinformował pełnomocnika strony o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go na 25.10.2019 r. i wezwał go do uzupełnienia dokumentów. Decyzja została wydana w sprawie w dniu [...].10.2019 r.

Stwierdzić należy, że organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., jak również nie poinformowano w terminie strony, zgodnie z art. 36 k.p.a., że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, nie podano przyczyn zwłoki, ani przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Dopiero po wpłynięciu ponaglenia organ przystąpił do rozpoznawania sprawy i wyznaczył termin wydania decyzji.

W ocenie Sądu organ nie załatwił sprawy w "rozsądnym terminie", wniosek został złożony w dniu 16.07.2019 r., a decyzja została wydana po 3 miesiącach. W sprawie należało tylko wezwać do uzupełnienia dokumentów i nie było potrzeby prowadzenia innych czasochłonnych czynności. Uwzględniając powyższe uznać należy, że podjęcie pierwszej czynności dopiero po upływie dwóch miesięcy do daty złożenia wniosku świadczy o tym, że organ działał opieszale i nieefektywnie. Z pewnością z uwagi na nieskomplikowany charakter sprawy istniała możliwość jej wcześniejszego zakończenia.

Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków.

Jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej przewlekłości nie zaistniała. Organ podjął czynności w sprawie i w dniu [...].10.2019 r. wydał decyzję. Biorąc pod uwagę obciążenie pracą organu, o którym Sądowi wiadomym jest z urzędu, jak również niewielką długość okresu prowadzonego postępowania, brak jest podstaw do uznania, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na fakt, że wniosek został rozpoznany i w dniu [...].10.2019 r. została wydana decyzja przez organ, w pkt. I umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.

Wobec uznania, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Biorąc pod uwagę okres prowadzonego postępowania, w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie stronie sumy pieniężnej, która jest swoistego rodzaju zadośćuczynieniem za rozpoznawanie sprawy z naruszeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów w zakresie szybkości postepowania nie miało charakteru rażącego. Po wpłynięciu ponaglenia, organ podjął działania zmierzające do rozpoznania wniosku oraz zawiadomił stronę o przyczynach zwłoki, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Również w sprawie nie ma podstaw uzasadniających wymierzenie organowi kary grzywny. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko, że ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. II OSK 1769/17).

W pozostałym zakresie skargę należało oddalić. Sąd uznał, że w sprawie postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje przesłanki przewlekłości - art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie bezczynności.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lic c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.2018.256 tj.). Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające niezasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, bądź ich miarkowanie. Zauważyć należy, że koszty zostały zasądzone na rzecz strony, a nie jej pełnomocnika. Sama okoliczność, że ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje również innych skarżących w skargach na bezczynność i przewlekłość organu, nie uzasadnia zasadności miarkowania kosztów strony, która zatrudniła profesjonalnego pełnomocnika celem prowadzenia sprawy przez WSA. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotowa sprawa jest jedyną sprawą skarżącego zarejestrowaną w rep. SAB w IV Wydziale WSA.