Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1439/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. H. i S. H. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r., znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. H. i S. H. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. H. i S. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 21 października 2020 r., znak [...], którą organ ten uchylił w części zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z 19 marca 2018 r. i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.) w ten sposób, że nałożył na inwestorów A. H. i S. H. obowiązek wymontowania okien zamontowanych w otworach okiennych, zlokalizowanych w elewacji frontowej realizowanego budynku mieszkalnego (zaznaczonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako ściana oddzielenia pożarowego) oraz wypełnienie wykonanych otworów materiałem budowlanym typu luksfer zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową decyzję Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2015 r., nr [...], znak [...], w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 grudnia 2020 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z 18 czerwca 2015 r., znak: AB. [...] Starosta [...] zatwierdził, na wniosek A. H. i S. H., projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami, położonego na działkach ewid. [...], [...], [...] w miejscowości K..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości K. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Decyzją nr [...] z dnia 19 marca 2018 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. na A. H. i S. H. obowiązek wykonania: wymontowania okien zamontowanych w otworach okiennych zlokalizowanych elewacji wschodniej realizowanego budynku mieszkalnego (oznaczonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako ściana oddzielenia pożarowego) oraz wypełnienie wykonanych otworów materiałem budowlanym typu luksfer zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 31 maja 2018 r. oraz określił następujące warunki wykonania nałożonych robót budowlanych: 1. roboty budowlane prowadzić pod kierunkiem osób uprawnionych z zachowaniem obowiązujących norm branżowych wykonywania robót, przepisów w zakresie bezpieczeństwa ludzi, mienia i ochrony środowiska oraz wymogów sztuki budowlanej, 2. przy wykonywaniu robót budowlanych należy stosować wyroby budowlane dopuszczone do obrotu i powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie, 3. kierownik budowy (robót) jest obowiązany prowadzić dziennik budowy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 04.08.2017r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości K. - wykonanego w sposób istotnie odbiegający od warunków i uzgodnień zawartych w decyzji Starost T. nr [...] z dnia 18.06.2015 r. znak: [...]

Wskazano następnie, że w dniach 07.04.2017 r. i 15.01.2018 r. przez przedstawicieli Inspektoratu zostały przeprowadzone oględziny, podczas których ustalono, iż w miejscu projektowanych luksferów wykonano otwory okienne bez odporności ogniowej. Odległość projektowanego budynku od istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej wynosi 8 m, co jest zgodne z zatwierdzona dokumentacją.

Organ stwierdził, że inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie wypełnienia otworów okiennych zlokalizowanych w elewacji wschodniej budynku, która zgodnie z opisem stanowi ścianę oddzielenia pożarowego. Z zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do w/w decyzji Starosty [...] wynika, iż w elewacji wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego projektowane były otwory okienne z wypełnieniem luksferami. Odległość budynku projektowanego od istniejącego budynku zlokalizowanego częściowo na działce objętej opracowaniem a częściowo na działce sąsiedniej nr ewid. [...] wynosi 8 m. Budynek oznaczony został symbolem B w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, materiał ścian stanowi drewno, pokrycie dachu blacha oraz zaliczony został jako budynek rozprzestrzeniający ogień "RO".

Organ uznał w związku z powyższym, że naruszone zostały parametry rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a zatem niezbędne jest dostosowanie realizowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury Rozdział 7 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na skutek wniesionego przez A. H. i S. H. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną wyżej decyzję, wskazując w niej, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w oparciu o akta sprawy PINB.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do kręgu stron postępowania, a także co do tego, że inwestor wykonał roboty budowlane, w wyniku których nastąpiła zmiana polegająca na wypełnieniu otworów okiennych zlokalizowanych w elewacji wschodniej budynku na okna w miejsce luksferów zaprojektowanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W ocenie organu takie roboty objęte są dyspozycją przepisów art. 50-51 p.b.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego organ I instancji prawidłowo nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji, a także prawidłowo uznał, że roboty polegające na wstawieniu okien w otwory okienne w ścianie wschodniej w miejsce projektowanych luksferów stanowią jedyne odstępstwo od projektu. Wadliwie jednak, w ocenie organu odwoławczego, ustalono podstawę prawną decyzji. Skoro jedynym odstępstwem od zatwierdzonego projektu i przepisów jest zmiana dokonana w czasie realizacji inwestycji polegająca na wypełnieniu otworów okiennych w ścianie wschodniej oknami w miejsce luksferów, a jednocześnie inwestor nie dokonał innych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, prawidłowym działaniem winno być wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w której organ I instancji winien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nawiązując do wyroku NSA z dnia 11 lipca 2018 r., II OSK 199/16, organ odwoławczy wskazał, że przepis ten stanowi podstawę do nałożenia określonego obowiązku w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przeciwieństwie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istnieje fizyczna możliwość doprowadzenia prowadzonych przez inwestora robót do zgodności z przepisami, w tym do zgodności z decyzją Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...] oraz zatwierdzonym w/w decyzją projektem budowlanym, co sam organ I instancji wskazał w skarżonej decyzji, niemniej jednak wydanej w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ Inspektor Wojewódzki wskazał, że odpowiedź na nie znajduje się w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnił jednocześnie, że celem postępowania prowadzonego przez organ I instancji było doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu zgodności z przepisami i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Zatem dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć, co w niniejszym postępowaniu organ I instancji uczynił, niemniej jednak przyjmując nieprawidłową podstawę prawną. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę.

Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, dokonane przez skarżących zmiany w zakresie wypełnienia otworów okiennych stanowią odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Analizując treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia oraz zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że co prawda organ I instancji orzekając w sprawie budowy przedmiotowego budynku, kierując się potrzebą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem realizowanej budowy, prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek wymontowania okien zamontowanych w otworach okiennych zlokalizowanych elewacji wschodniej realizowanego budynku mieszkalnego (oznaczonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako ściana oddzielenia pożarowego) oraz wypełnienie wykonanych otworów materiałem budowlanym typu luksfer zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak uczynił to w oparciu o wadliwie przyjętą podstawę prawną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. H. i S. H. zarzucili jej: naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na istotne sprzeczności oraz nieścisłości zawarte w treści sentencji zaskarżonej decyzji skutkujące wzajemnym wykluczaniem się rozstrzygnięcia tj. polegającej na sprzecznym wskazaniu, że wydana decyzja uchyla w całości decyzję organu I instancji, a chwilę później orzeka, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie powinno być precyzyjne, bez niedomowień i możliwości rożnej interpretacji; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że odległość budynku projektowanego od istniejącego budynku zlokalizowanego częściowo między innymi na działce [...], jako budynku rozprzestrzeniającego ogień "RO" winna wynosić 12 m, w sytuacji, gdy budynek ten jest murowany, a tym samym nie zalicza się go budynku rozprzestrzeniającego ogień i wystarczającym jest wówczas zachowanie odległości 8 m. W związku z powołanymi wyżej zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji I oraz II instancji w całości.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 19 marca 2018 r. została uchylona w całości przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 21 października 2020 r., a z drugiej zaś jakaś pozostała jej część została utrzymana w mocy. W nawiązaniu do przywołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych argumentowano, że rozstrzygnięcia, które jest kwintesencją decyzji, w którym dokonuje się konkretyzacja prawa, nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Uzasadnienie zaś nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem - o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Rozstrzygnięcie (sentencja) powinno być precyzyjne, bez niedomowień i możliwości rożnej interpretacji, jego treści nie można domniemywać z treści uzasadnienia decyzji i winno być ono z tym uzasadnieniem spójne. W ocenie skarżących nie sposób docieć, co miał na myśli organ II instancji, skoro z jednej strony w pierwszej linii tenoru orzekł o uchyleniu decyzji decyzja PINB z 19 marca 2018r. w całości, ale w ostatniej linii orzekł o utrzymaniu w mocy pozostałej części. W ocenie skarżących świadczy to o niewykonalności decyzji.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżący podnieśli, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. w decyzji nr [...] wskazał, że: "odległość projektowanego budynku od istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej wynosi 8 m, co jest zgodne z zatwierdzona dokumentacją". Według skarżących to stwierdzenie jest jak najbardziej zgodne z rzeczywistością. Błędna jednak jest dalsza część ustalenia stanu faktycznego, gdzie PINB w Z. uznał, że "budynek oznaczony został symbolem B w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, materiał ścian stanowi drewno pokrycie dachu blacha oraz zaliczony został jak budynek rozprzestrzeniający ogień "RO". Zdaniem skarżących PINB w Z. błędnie zakwalifikował materiał, z którego został wykonany opisany powyżej budynek, dopuszczając się błędu w ustaleniach faktycznych, albowiem istniejące na tym budynku elementy drewniane stanowią wyłącznie elementy zdobnicze, a nie konstrukcyjne. Elementem konstrukcji ścian jest cegła — co wynika z załączonych do niniejszej skargi zdjęć obrazujących ówczesny stan budynku sprzed ozdobienia go elementami drewnianymi. Błędy w tym zakresie przyjęte przez Organ I Instancji zostały bezkrytycznie powielone przez Inspektor Nadzoru Budowlanego, w szczególności należy wskazać, iż organy te prawidłowo zmierzyły odległość pomiędzy budynkiem stanowiącym przedmiot inwestycji, a budynkiem zlokalizowanym m.in. na działce [...], jednakże w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny w zakresie substancji budynku. Nie tylko lapidarnie, ale nade wszystko błędnie zostało ustalone, że materiał ścian sąsiedniego budynku to drewno, podczas gdy materiałem ścian jest cegła, a jedynie na tym budynku istnieje okładka drewniana. Ta z pozoru drobna różnica w opisie ma daleko idące skutki dyskwalifikujące wydane decyzje. Należy bowiem przypomnieć, że budynek murowany nie powinien być zakwalifikowany jako budynek rozprzestrzeniający ogień "RO", a tym samym treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że odległość pomiędzy dwoma budynkami murowanymi, dla zapewnienia zasad bezpieczeństwa wynosi 8 m i tak tez zostało zrealizowane w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Skarżący podtrzymali stanowisko w sprawie w piśmie z 23 lutego 2021 r.

W piśmie z 1 marca 2020 r. stanowisko w sprawie zajął uczestnik Z. P.. Wskazał, że nie może zgodzić się ze skarżącymi, że budynek jest murowany z cegły; budynek jest murowany z pianobetonu, ściany budynku nie posiadają stropu żelbetonowego oddzielającego kuchnię od poddasza, zaś sufit jest drewniany i nie spełnia przepisów przeciwpożarowych. W ocenie uczestnika skarżący przyjęli plan budowy dokładnie wiedząc jak ma wyglądać i jaką mają wykonać ścianę przeciwpożarową. Wskazał ponadto na inne uchybienia budowlane oraz zamieszkiwanie przed skarżących w budynku prawdopodobnie bez odbioru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.), w ramach tzw. procedury naprawczej. Zastosowanie tego trybu nie budziło w sprawie wątpliwości.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, zgodnie z art. 50 ust. 2 p.b., należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Można również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Z mocy art. 50 ust. 4 p.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).

Dalszy etap procedury naprawczej reguluje art. 51 p.b., który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W przedmiotowej sprawie bezsporne było to, że A. H. i S. H. wykonali w realizowanym budynku mieszkalnym roboty budowlane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na zamontowaniu okien w miejsce luksfer w otworach znajdujących się w ścianie wschodniej budynku. Organ pierwszej instancji zakwalifikował to odstępstwo jako istotne, natomiast organ II instancji uznał, że ma ono charakter nieistotny i Sąd nie znajduje podstaw, by to stanowisko kwestionować. Sporne pozostaje natomiast to, czy dokonana zmiana jest dopuszczalna w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: r.w.t.). Organy nadzoru budowlanego uznały, że było ono niedopuszczalne, co doprowadziło do nałożenia, w drodze decyzji, opisanego wyżej obowiązku ostatecznie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zdaniem Sądu, decyzja wydana została przedwcześnie, bowiem ta kluczowa w sprawie kwestia nie została wyjaśniona, a tym samym organy obu instancji nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z których wynika konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania celem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Dostrzec należy, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że odległość budynku projektowanego od istniejącego budynku zlokalizowanego częściowo na działce objętej opracowaniem a częściowo na działce sąsiedniej nr ewid. [...] wynosi 8 m. Budynek oznaczony symbolem B w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, materiał ścian stanowi drewno, pokrycie dachu blacha oraz zakwalifikowany został jako budynek rozprzestrzeniający ogień "RO". Skarżący podnosili jednak, jeszcze w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, że błędnie (także w projekcie) uznano ścianę wschodnią ich budynku za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, jak też to, że ww. budynek uczestnika Z. P., jest budynkiem murowanym, nie zaś drewnianym, jak mylnie zakładał organ. Organ pierwszej instancji do tych twierdzeń nie odniósł się w swojej decyzji.

Ustaleń organu pierwszej instancji nie zweryfikował organ odwoławczy, pomimo podniesionych w tym zakresie zarzutów odwołania. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji próżno szukać odpowiedzi na istotne zarzuty skarżących. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń co do tego, czy ściana wschodnia budynku skarżących jest ścianą oddzielenia pożarowego, a także tego, czy budynek uczestnika Z. P. jest budynkiem rozprzestrzeniającym ogień. Brak w uzasadnieniu decyzji Inspektora Wojewódzkiego rzetelnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odnoszącej się do relewantnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego zawartych w r.w.t. Sąd podkreśla, że w decyzjach organów obu instancji próżno szukać odniesień do konkretnych przepisów przywołanego rozporządzenia. Tymczasem nie może ulegać wątpliwości na tle art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a., że to rolą organów administracji, a nie Sądu, jest ustalenie podstawy prawnej decyzji i jej wyjaśnienie. Podstawy prawnej decyzji nie można przy tym utożsamiać jedynie z normą prawną podlegającą konkretyzacji (tu: art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), lecz należy nią objąć wszystkie przepisy prawa, które "składają się" na treść wyrażonych w decyzji praw lub obowiązków.

Wreszcie przyznać należy rację skarżącym, że wadliwie została sformułowana sentencja decyzji organu II instancji. W decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Skoro więc Inspektor Wojewódzki uchylił w całości decyzji organu pierwszej instancji, powinien był orzec co do całości sprawy. Jeśli natomiast organ odwoławczy miał w zamyśle pozostawienie w mocy części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, należało dać temu wyraz, uchylając decyzję w części. Zdaniem Sądu uchybienie to w okolicznościach sprawy nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania.

W świetle podanych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres okoliczności sprawy niezbędnych do wyjaśnienia wymaga uchylenia decyzji organów obu instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ poczyni stosowne ustalenia faktyczne i prawne dla wyjaśnienia, czy dopuszczalne jest odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zastąpieniu luksfer oknami w ścianie wschodniej realizowanego budynku skarżących, biorąc pod uwagę przedstawionej stanowisko Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.