Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 255/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Geodezja i kartografia
Ochrona środowiska
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, 4-6 i 8, art. 15 ust. 2 (pkt 1-5, 6, 7 i 9), art. 17 pkt 1-10, 13 i 14, art. 20 ust. 1 i 2, art. 28, art. 62 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. K., M. [...] K. i D. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2015 r. – po przeprowadzeniu postępowania planistycznego – Rada Gminy P. (dalej również: "Rada Gminy" lub "skarżony organ") podjęła uchwałę nr [...] "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...]" (dalej również: "plan miejscowy" lub "plan"). Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 [aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz. 446] – dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.).

Uchwała została opublikowana przez Wojewodę Wielkopolskiego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu [...] 2015r. pod poz. [...].

W § 1 uchwały z [...] 2015r. Rada Gminy stwierdziła, że (ust. 1) uchwala plan miejscowy obejmujący działkę nr [...] położoną w obrębie [...], po stwierdzeniu nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (dalej: "studium gminy P." lub "studium"). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu załączniki do uchwały stanowią: 1) część graficzna opracowana w skali 1:1000 (dalej: rysunek planu), 2) rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i 3) rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu granice obszaru objętego planem określono na rysunku planu.

W § 3 planu ustalono następujące przeznaczenia terenów: 1) teren rolniczy oznaczony na rysunku planu symbolem R; 2) teren wód powierzchniowych oznaczony na rysunku planu symbolem WS.

W § 4 planu w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono m.in. w punkcie 3 zakaz sytuowania wszelkich obiektów i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane z planowanym przeznaczeniem terenu (podkreśl. wł. Sądu).

Z kolei w § 5 w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono: 1) "nakaz uwzględnienia uwarunkowań wynikających z lokalizacji Głównego Zbiornika Wód Podziemnych - GZWP nr [...] [...] oraz GZWP nr [...] [...], w celu zabezpieczenia wód podziemnych przed zanieczyszczeniem"; 2) nakaz uwzględnienia ustaleń przepisów odrębnych w stosunku do Parku Krajobrazowego [...] oraz Obszaru Natura 2000 [...]".

W § 9 dla terenu rolniczego, oznaczonego na rysunku planu symbolem R, ustalono: 1) zachowanie dotychczasowego użytkowania terenu – teren rolniczy (podkreśl. wł. Sądu); 2) dopuszczenie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 3) zakaz lokalizacji budynków (podkreśl. wł. Sądu). Natomiast w § 10 dla terenu wód powierzchniowych, oznaczonego na rysunku planu symbolem WS, ustalono analogicznie: 1) zachowanie istniejącego zagospodarowania – rów (podkreśl. wł. Sądu); 2) dopuszczenie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 3) zakaz lokalizacji budynków (podkreśl. wł. Sądu); .

W § 11 ustalono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym dotyczące zakazu zabudowy, a w § 12 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Jednocześnie Rada Gminy nie wyznaczyła terenów, dla których należy określić sposoby i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 14).

W § 15 ustalono stawkę procentową, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości 0%.

Wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Burmistrzowi Miasta i Gminy P. (§ 16), a w § 17 określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W dniu 18 marca 2016 r. (data nadania pocztowego) J. K., M. K. i D. K. (dalej również: "właściciele działki nr [...]", "zainteresowani" lub "skarżący"), działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...], położoną w obrębie [...] gm. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucili na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie ich interes prawnego, podnosząc, że:

1) uchwała ta stanowi pozorny akt prawa miejscowego, bowiem w rzeczywistości zamiast stanowić normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uchwała odnosi się wyłącznie do jednej konkretnej nieruchomości (w szczególności jednej działki ewidencyjnej), a kształtowana przez tę uchwałę norma prawna nie ma charakteru abstrakcyjnego, bowiem kreuje w istocie wyłącznie indywidualne ograniczenie dla skarżących. W tym zakresie argumentowali, że jej uchwalenie zostało pośrednio wywołane konkretnym wnioskiem (właścicieli przedmiotowej nieruchomości) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej przez nich inwestycji;

2) zaskarżona uchwała narusza uprawnienia zainteresowanych, wynikające z wcześniejszego legalnie prowadzonego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, uniemożliwiając im realizację zaplanowanej inwestycji poprzez ustanowienie pozornego aktu prawa miejscowego, a ponadto uchwała ta została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu;

3) uchwalenie planu miejscowego nastąpiło w warunkach prowadzenia postępowania przez dwa różne organy gminy, jednak w rzeczywistości w tej samej sprawie, lecz w dwóch różnych trybach, tj. w trybie uchwalenia planu miejscowego przez Radę Gminy oraz w odniesieniu do tej samej działki i w tej samej kwestii, tj. dopuszczalności zabudowy tej działki – w trybie postępowania na wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji (zabudowy) na działce nr [...].

Skarżący powołali się na wyczerpanie wymaganej procedury, tj. wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako niezgodnej z prawem i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawili okoliczności wystąpienia w dniu 13 listopada 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy i ubiegania się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ich inwestycji planowanej na działce nr [...]. W tym zakresie argumentowali, że przed Burmistrzem toczyły się dwa postępowania, jedno o ustalenie warunków zabudowy, a drugie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej przez nich inwestycji w postaci budowy 18 domów mieszkalnych na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Wskazywali na niepotrzebne czynności związane z postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i kwestionowali prawidłowość przeprowadzenia postępowania planistycznego w przedmiotowej sprawie, o którego prowadzeniu mieli dowiedzieć się przypadkowo. Wytykali również brak zawiadomienia ich o sposobie załatwienia złożonych przez nich w dniu 28 września 2015 r. uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, w którym to piśmie domagali się przerwanie procedury sporządzenia planu z uwagi na wątpliwy co do zgodności z prawem charakter tego planu. Podobne zarzuty podnieśli w stosunku do trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały w dniu [...] 2015 r., zarzucając nieuwzględnienie ich wniosku, pośpiech i brak zawiadomienia o uchwaleniu planu, o czym dowiedzieli się przez przypadek. Podnieśli również, że nie zostali w żaden sposób zawiadomieni o tym fakcie ani też wcześniej o terminie posiedzenia Rady Gminy.

Dalej argumentowali, że sformułowany przez nich zarzut poufnego (potajemnego) postępowania zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego dotyczącego wyłącznie ich działki [od możliwości zabudowy] wynika wprost z faktu, że o wszczęciu postępowania planistycznego dotyczącego ich działki nie zostali zawiadomieni indywidualnie ani zaproszeni na publiczne wyłożenie projektu planu. To świadczy w ich ocenie o działaniu organu z zamiarem tendencyjnego uchwalenia planu miejscowego, na co ma wskazywać samo uzasadnienie uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym otwarcie uzasadnia się podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego działkę nr [...] tym, by uniemożliwić realizację niekontrolowanej zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie odwołali się również do dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy, tj. brudnopisu uzasadnienia do uchwały w sprawie wszczęcia procedury dotyczącej uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. Ich zdaniem z zawartego w tym dokumencie zapisu o treści "W związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 18 domów jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. przedstawia Radzie Gminy P. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." wynikają rzeczywiste intencje uchwalenia pozornego planu miejscowego jako narzędzia do zablokowania postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie. Podnieśli, że na takie rzeczywiste intencje władz gminy wskazują również inne ważne okoliczności, jak powołanie się na to, że uzasadnieniem (rzekomym w ich ocenie) dla sporządzenia planu miejscowego dla pojedynczej przecież działki jest jakoby zapis w studium gminy P.. Przyznali, że przepis ten rzeczywiście postuluje pewne ograniczenia zabudowy, wynikające jakoby z przyczyn związanych z ochroną środowiska na terenie obejmującym również należącą do skarżących działkę nr [...], jednak trudno przyjąć za przejaw dobrej woli uchwalanie wybiórczo planu dla działek z tego obszaru i dzielenia ich na takie, na których mają obowiązywać twarde ograniczenia, z jednoczesnym pozostawieniem innych działek, co do których takie ograniczenia nie będą obowiązywać. W ich przekonaniu trudno byłoby też "racjonalnie uzasadnić taką zasadniczą nierówność prawa miejscowego". Podejrzenie, że taki sposób procedowania ma charakter wybiórczy, a jego celem jest naruszenie wyłącznie interesu faktycznego i prawnego skarżących potęguje w ich ocenie fakt, że w okresie obowiązywania tego zapisu w studium wydano już decyzje o warunkach zabudowy dla innych działek objętych w studium tym samym ograniczeniem. Podnieśli, że przywołane okoliczności jednoznacznie wskazują na pozorny charakter uchwalonego rzekomego aktu prawa miejscowego, podkreślając zarazem, że zarówno w zaskarżonej uchwale, jak również w uchwale w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie zostały podniesione żadne argumenty wskazujące na jakikolwiek publiczny interes podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w takim kształcie, tj. obejmującego tylko jedną działkę, podczas gdy na obszarach wskazanych w studium jako "ciągi ekologiczne" zlokalizowanych jest jeszcze wiele innych działek. W ich ocenie z tego powodu nie zachodziły żadne okoliczności wskazujące na publiczny interes, uzasadniający tak wybiórcze potraktowanie wyłącznie nieruchomości skarżących. Ponadto podkreślili, że uzasadnienie do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, którego celem jest całkowity zakaz zabudowy, nie jest w żadnym stopniu merytorycznie przekonujące. W tym zakresie argumentowali, że działka objęta planem miejscowym, mimo że formalnie należy do sąsiedniej miejscowości [...], leży na granicy gęsto zabudowanej miejscowości [...] i stanowi ściśle przylegające do gęstej zabudowy wsi [...] jakby jej naturalne przedłużenie oraz leży bezpośrednio przy drodze łączącej obie wsie. Ich zdaniem nie ma raczej bardziej korzystnego dla gminy – z ekonomicznego punktu widzenia – sposobu rozwijania sieci osadniczej, jak rozbudowa istniejących, gęsto zabudowanych osiedli. Dalej wywodzili, że planowany zespół budynków mieszkalnych nie jest też zlokalizowany bezpośrednio wzdłuż istniejącej drogi; dzięki takiej lokalizacji rozbudowa infrastruktury gminnej jest najbardziej opłacalna. Powołali się również na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [w P.] dotyczące rozwiązania w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w okresie przejściowym, uwzględniając obawy gminy dotyczące niewystarczających możliwości zaopatrzenia w wodę planowanych budynków mieszkalnych z gminnych ujęć wody.

Wskazując na takie okoliczności faktyczne, skarżący zarzucili skarżonemu organowi przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Wobec tego zajęli stanowisko, że zaskarżona uchwała stanowi pozorny akt prawa miejscowego, a zatem jest zgodnie z art. 28 ust 1 u.p.z.p. nieważna. W ich ocenie w tym przypadku już od etapu podjęcia uchwały intencyjnej z dnia 29 grudnia 2014 r. wynika jednoznacznie, że de facto przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego ma na celu wyłącznie zablokowanie na działce [...] obręb [...] inwestycji określonej w złożonym przez skarżących wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a sam plan nie zawiera generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych.

Dalej argumentowali, że tak radykalne ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy usprawiedliwia osiągnięcie jakiegoś celu publicznego niemożliwego do osiągnięcia w inny sposób, a zarówno w treści uchwały, jak i w jej uzasadnienia nie został określony żaden cel pozytywny, nie przedstawiono również żadnej argumentacji związanej z ewentualnym publicznym zagrożeniem, którego można by uniknąć poprzez "uniemożliwienie niekontrolowanej zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy". W tej sytuacji brakuje ich zdaniem podstaw do podjęcia przez organ publiczny postępowania, które nieuchronnie związane jest z naruszeniem bardzo konkretnego interesu prawnego i faktycznego właściciela gruntu, co też stanowi potwierdzenie braku generalnych i abstrakcyjnych przesłanek do ustanowienia tego aktu administracyjnego. Ich zdaniem powoływanie się na konieczność wypełnienia postulatów zawartych w studium gminy P. jest bezprzedmiotowe z dwóch powodów: po pierwsze, treść studium nie rodzi żadnych skutków prawnych – ma wyłącznie charakter, jak sama nazwa wskazuje, studialny, porządkujący szereg obejmujących gminę uwarunkowań i nadający pożądany kierunek rozwoju przestrzennego gminy; po drugie, zawarte w studium postulaty wskazują, że przedmiotowa działka położona jest w strefie [...] – rolno-przyrodniczej (ciągi ekologiczne) i znajduje się w Parku Krajobrazowym [...], a zapisy te sugerują konieczność uwzględnienia w dalszych szczegółowych pracach związanych z zagospodarowaniem przestrzennym ograniczeń o charakterze ściśle związanym z ochroną środowiska ("ciągi ekologiczne"). Skarżący w tym zakresie stwierdzili, że toczące się postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej przez nich inwestycji, a w szczególności przygotowany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przeprowadzona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analiza tego raportu i jej wnioski w postaci warunków realizacji przedsięwzięcia – w sposób daleko bardziej wnikliwy i profesjonalny oceniły rzeczywisty wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, niż uwagi zawarte w studium. W świetle tych ustaleń uznali, że postulowane zachowanie "ciągów ekologicznych" stanowiło raczej zasłonę dla rozstrzygnięć, których cele nie były w rzeczywistości związane z szeroko rozumianą ochroną środowiska bądź też zawarte w studium postulaty zdezaktualizowały się w związku z coraz bardziej szczegółową wiedzą o środowisku. W tym też zakresie odwołali się do stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, podnosząc, że organ ten stwierdził, iż nie przewiduje się negatywnego wpływu planowanej inwestycji na przyrodę i krajobraz Parku Krajobrazowego [...] ani znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji na środowisko przyrodnicze; nie nastąpi również negatywne oddziaływanie inwestycji na gatunki, siedliska gatunków lub siedliska przyrodnicze obszarów Natura 2000, integralność obszarów Natura 2000 lub ich powiązanie z innymi obszarami. Ich zdaniem szczegółowa analiza tego organu nie potwierdza kolizji planowanego przedsięwzięcia z jakimiś bliżej niesprecyzowanymi zagrożeniami ekologicznymi ani też nie wspomina o lokalizacji i zasadach ochrony przed takimi zagrożeniami. Podsumowując tę myśl, skarżący podnieśli, że w świetle powyższych stwierdzeń kompetentnego, wyspecjalizowanego w kwestiach ochrony środowiska organu należy zadać pytanie, jakiemu dobru publicznemu ma służyć "uniemożliwienie realizacji niekontrolowanej zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy", tym bardziej, że przecież decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a później decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wydać właśnie Burmistrz Miasta i Gminy P.. W przekonaniu skarżących taka argumentacja potwierdza podejrzenie, że w rzeczywistości uchwalony akt administracyjny pozornie tylko stanowi akt prawa miejscowego, a rzeczywistości za pomocą rzekomego planu miejscowego próbuje się wyłącznie zablokować ich przedsięwzięcie, zaś wszystkie używane w tej sprawie argumenty stanowią jedynie zasłonę dymną. To ich zdaniem potwierdza tezę o naruszeniu interesu prawnego i faktycznego skarżących oraz o braku generalnych i abstrakcyjnych cech ustanowionego planu miejscowego. Zdaniem skarżących jest także znamienne, że choć przecież Burmistrz nie mógł nie znać treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającego planowaną przez nich inwestycję, to jednak nie podjął z treściami zawartymi w tym postanowieniu żadnej merytorycznej dyskusji, chociażby w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak [...]), odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; w uzasadnieniu tej decyzji zawarty jest właściwie jeden argument o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, który to plan został przecież uchwalony na wniosek Burmistrza – w ich ocenie budzi poważne wątpliwości, to że wniosek o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dla pojedynczej działki został złożony przez Burmistrza – co świadczy wyraźnie o pozorności uchwalonego planu miejscowego, tj. rzekomego aktu prawa miejscowego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy wynikającym z akt postępowania planistycznego i stanowisk wyrażonych przez strony w toku postępowania sądowego.

W dniu 13 listopada 2013 r. skarżący skierowali do Burmistrza Miasta i Gminy P., poprzez swojego pełnomocnika, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych na działce o nr. [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...]. W związku z otrzymanym wezwaniem Burmistrza o uzupełnienie wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, zainteresowani (dalej również: "inwestorzy") złożyli do Burmistrza w dniu 24 lutego 2014 r. wniosek o wydanie takiej decyzji.

W toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. poinformował, że nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia i odstępuje od określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. nałożył na inwestorów obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie postanowieniem z dnia [...] 2014 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu przedłożenia przez wnioskodawców raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 28 października 2014 r. do Burmistrza wpłynął raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Burmistrz podjął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W toku postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. zaopiniował pozytywnie przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Równolegle Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia [...] 2015 r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Na skutek wniosku biorącego udział w postępowaniu Stowarzyszenia [...] zwrócono się do inwestorów o uzupełnienie przedmiotowego raportu w podanym przez Stowarzyszenie zakresie.

Następnie uzupełnienie raportu zostało przesłane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z prośbą o ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o wydanie ponownej opinii w sprawie realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W piśmie z dnia [...] 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. zaopiniował pozytywnie przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia [...] 2015 r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została podczas [...] Sesji Rady Gminy P., która odbyła się [...] 2014 r., podjęta uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] w obrębie [...], gmina [...] (dalej również: uchwała intencyjna). Zgodnie z uzasadnieniem tej uchwały, opracowanie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu miało uniemożliwić realizację niekontrolowanej zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz zachować dotychczasową funkcję terenu, tj. rolniczą. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że na przedmiotowym terenie brak jest infrastruktury technicznej pozwalającej na obsługę osiedla budynków mieszkalnych, a zgodnie ze studium gminy P. działka nr [...] położona jest w strefie II rolno-przyrodniczej (ciągi ekologiczne) i znajduje się w [...].

Po podjęciu przez Radę Gminy uchwały intencyjnej Burmistrz Miasta i Gminy P. przystąpił do procedury opracowania projektu planu. Na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w dniach od 13 stycznia do 6 lutego .2015 r. zostało podane do publicznej wiadomości obwieszczenie i ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania projektu planu. Ogłoszenie ukazało się w prasie, obwieszczenie na tablicach ogłoszeń Urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy P.. Ponadto, na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zostały zawiadomione instytucje odpowiedzialne za późniejsze zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu – co do możliwości złożenia wniosków do projektu planu.

Po przygotowaniu projektu planu miejscowego Burmistrz wystąpił w dniu 30 czerwca 2015 r. o zaopiniowanie projektu planu oraz jego uzgodnienie. Po otrzymaniu uzgodnień i opinii Burmistrz na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., w drodze obwieszczenia i ogłoszenia, zawiadomił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z terminem składania uwag. Ogłoszenie ukazało się w prasie w dniu 11 sierpnia 2015 r., obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz zamieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy P. w dniach od 11 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. Podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w dniu [...] sierpnia 2015 r. o godz. 15:00 odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu; na dyskusji nie pojawiły się osoby zainteresowane projektem planu.

Natomiast w dniu [...] września 2015 r. J. K., M. K. i D. K. wnieśli uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego, zawierające wniosek o przerwanie procedury sporządzenia planu miejscowego z uwagi na wątpliwy co do zgodności z prawem charakter tego planu. Ich uwaga nie została uwzględniona – Burmistrz zaopiniował uwagę negatywnie, a następnie Rada [...] również jej nie uwzględniła.

Po podjęciu przez Radę Miasta w dniu [...] 2015 r. uchwały nr [...] Burmistrz przekazał na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. akta postępowania planistycznego Wojewodzie Wielkopolskiemu celem sprawdzenia jej zgodności z przepisami prawa i publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała została opublikowana przez Wojewodę Wielkopolskiego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 13 listopada 2016 r. pod poz. 6830 i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia.

Zgodnie z planem miejscowym przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2015 r. (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 listopada 2015 r. pod poz. 6830) działka nr [...] położona w obrębie P. przeznaczona jest pod teren rolniczy oraz tereny wód powierzchniowych. Przez działkę przebiega linia elektroenergetyczna średniego napięcia oraz gazociąg wysokiego ciśnienia. Działka położona jest na obszarze Parku Krajobrazowego [...] i w części obszarze natura 2000 [...]. Na działce znajdują się archeologiczne strefy ochrony konserwatorskiej.

Burmistrz Miasta i Gminy P. w dniu [...] 2016 r. wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, od której inwestorzy wnieśli odwołanie z dnia 20 stycznia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [w Poznaniu].

W dniu 18 stycznia 2016 r. do Biura Rady Miasta wpłynęło pismo z dnia 14 stycznia 2015 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego", w którym J. K., M. K. i D. K. (dalej również: "właściciele działki nr [...]", "zainteresowani" lub "skarżący") wezwali Burmistrza Miasta i Gminy P., za pośrednictwem Rady Gminy P. "do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wywołanego podjęciem uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...] której treść pozostaje w sprzeczności z (...) [ich] wcześniejszym wnioskiem złożonym w trybie sprawy indywidualnej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji polegającej na wybudowaniu na działce [...] [...] domów mieszkalnych". Jak wskazali, przedmiotowe wezwanie pozostaje w związku z "otrzymaniem w dniu [...] 2016 r. decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]) z dnia [...] 2016 r., z której treści wynika, iż podstawą odmowy wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji jest uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla działki stanowiącej (...) [ich] własność o nr ew. [...] ark. [...] obręb [...]".

W wezwaniu podnieśli, że w ich przypadku, w trakcie toczącego się postępowania w indywidualnej sprawie – w związku z zamiarem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] i złożeniem poprzedzającego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji – została w sposób zarówno naruszający prawo, jak i ich interes prawny wszczęta procedura uchwalenia planu zagospodarowania i przestrzennego wyłącznie dla tejże działki nr [...]. Takie postępowanie uznali za sprzeczne z ich "wnioskiem o przerwanie procedury uchwalenia planu z dnia [...] 2015 r." dla tej działki. Dalej w piśmie argumentowali, że równolegle nieprzerwanie toczyło się poufne postępowanie zmierzające do uchwalenia dla tej działki planu zagospodarowania przestrzennego o treści uniemożliwiającej im przeprowadzenie planowanej inwestycji, co do której jednocześnie toczyło się postępowanie prowadzone przez Burmistrza. Zainteresowani uznali, że "takie działanie jest ewidentnym naruszeniem ustawy o samorządzie terytorialnym a jednocześnie stanowi naruszenie przepisów KPA w zakresie opisanym w art. art. 6, 7, 8 i 9". Zainteresowani domagali się od wezwanego organu zajęcia jednoznacznego stanowiska w tej kwestii.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy podjęła w dniu [...] lutego 2016 r. uchwałę nr [...] o odmowie uwzględnia wezwania właścicieli działki nr [...] do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za niezasadne z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały, które stanowi jej integralną część (§ 1). Wykonanie uchwały, w części zawiadomienia zainteresowanych o treści uchwały, Rada Gminy powierzyła się Przewodniczącemu Rady Gminy P. (§ 2). Odpowiedź na wezwanie wraz z pismem przewodnim została doręczona zainteresowanym w dniu 21 lutego 2016 r. Stanowisko Rady Gminy było tożsame z później wyrażonym w odpowiedzi na skargę z dnia 21 kwietnia 2016 r.

Następnie na skutek wniesienia skargi z dnia 18 marca 2016 r. na uchwałę nr [...] z dnia [...] 2015 r. Rada Gminy P. w dniu [...] kwietnia 2016 r. podjęła uchwały nr [...] odmawiającą uwzględnienia skargi.

W skierowanej do tutejszego Sądu odpowiedzi na skargę (pismo procesowe z dnia 21 kwietnia 2016 r.) Rada [...], reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy P., wniosła o oddalenie skargi.

Kwestionując w całości stanowisko skarżących, w pierwszej kolejności organ podniósł, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, by doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia uchwalą nr [...] z dnia [...] 2015 r. Odwołując się do wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., organ podniósł, że strona skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia niniejszej skargi z uwagi na brak interesu prawnego, bowiem żaden przepis prawa materialnego mogący być źródłem interesu prawnego zainteresowanych nie został naruszony poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały. Rada Gminy podniosła, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, w którym określa się sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, co wymaga określenia granic obowiązywania planu, a może to być obszar stanowiący część albo i całość terytorium danej gminy, przy czym skonkretyzowanie obszaru obowiązywania miejscowego planu winno być dokonane na etapie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i teren, na którym ma obowiązywać miejscowy plan, musi pokrywać się z obszarem, którego granice zostaną określone w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzania takiego aktu. W tym zakresie organ stwierdził, że zarówno uchwala w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, jak i w sprawie uchwalenia miejscowego planu zawiera tożsame określenie obszaru obowiązywania i bez znaczenia pozostaje fakt, że jest to teren jednej działki geodezyjnej, gdyż to w żaden sposób nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Idąc dalej, organ stwierdził, że określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości polega na wprowadzeniu norm precyzujących min. "parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym, co wyniku wyraźnie z treści art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.", jak i na określeniu obszarów ograniczenia zabudowy.

Za całkowicie chybiony skarżony organ uznał zarzut w zakresie rzekomych "rzeczywistych intencji uchwalona pozornego planu miejscowego jako narzędzia do zablokowania postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie". W tym względzie organ argumentował, że brudnopis uzasadnienia do uchwały [intencyjnej] jest wyłącznie materiałem pomocniczym (roboczym), nieposiadającym cech dokumentu. Z kolei co do podniesionego zarzutu o "poufnym postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" organ podkreślił, że postępowanie w sprawie opracowania projektu planu miejscowego nie jest postępowaniem utajnionym, o czym świadczy fakt podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i możliwości składania wniosków, a także o uzyskaniu opinii i uzgodnień ogłoszeniu i obwieszczeniu o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, w którym określa się termin wyłożenia wraz z terminem składania uwag. Zdaniem Rady Gminy skarżący wiedzieli o postępowaniu związanym z procedurą uchwalania planu miejscowego, ponieważ w dniu 28 września 2015 r. złożyli do projektu planu miejscowego wniosek (uwagę), który był przedmiotem rozstrzygnięcia przez Burmistrza Miasta i Gminy P., zaś w dalszej kolejności przez Radę Gminy P.. Nadto organ podniosła, że sami skarżący w treści wywiedzionej skargi przyznali, iż pewne ograniczenia zabudowy wynikające z przyczyn związanych z ochroną środowiska na terenie działki objętej przedmiotowym planem były przewidziane w studium gminy P., a ustalenia studium były zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rozwijając tę myśl, organ wyjaśnił, że organy prowadzące prace planistyczne były zobowiązane przepisami prawa do uwzględnienia zapisów studium, zgodnie z którymi działka nr [...] z obrębu [...] położona jest w strefie [...] rolno-przyrodniczej (ciągi ekologiczne) i znajduje się w Parku Krajobrazowym [...].

W podsumowaniu Rada Gminy stwierdziła, że skarga w przedmiotowej sprawie winna zostać oddalona albowiem zainteresowani nie wykazali by zaskarżona uchwała naruszała obowiązujące przepisy prawa, w szczególności by doszło do naruszenia procedury planistycznej i tym samym – by doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy, gdyż rozwiązanie planistyczne nie są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Ponadto Rada Gminy nie zgodziła się również się ze stanowiskiem, że zaskarżona uchwała była rzekomym aktem prawa miejscowego; w tym zakresie organ argumentował, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli przez Wojewodę Wielkopolskiego, który po sprawdzeniu procedury opracowania projektu planu miejscowego z przepisami prawa – opublikował uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W piśmie z dnia 3 czerwca 2016r. pełnomocnik Skarżących dołączając wygenerowany elektronicznie odpis księgi wieczystej nr [...], z którego wynikało, że Skarżący są współwłaścicielami działki ew. [...] obręb [...], podał, że ich interes prawny wynika z przysługującego im prawa własności do nieruchomości objętej planem. Zaskarżona uchwała narusza ich uprawnienie wynikające z prawa własności nieruchomości przez ustanowienie na działce całkowitego zakazu zabudowy.

Na rozprawie z dnia 20 lipca 2016 r. skarżący J. K. podał, że z poprzednim burmistrzem ustalił, że z przedmiotowej działki wyodrębni 18 działek ; prowadził w tym celu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uzyskał raport o odziaływaniu na środowisko i wszystkie zezwolenia; sytuacja zmieniła się jednak wraz ze zmianą burmistrza, którego wspierało stowarzyszenie. Dodał, że w pierwszym wariancie miał podzielić działkę na 34 działki, a potem zmniejszył liczbę wydzielanych działek do 18. Ponadto podtrzymał stanowisko zwarte w skardze.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i podniósł, że ustalenia z poprzednim burmistrzem nie były wiążące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, wobec czego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem wniesionej skargi jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...], która to nieruchomość jest własnością skarżących domagających się stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie takie wezwanie Skarżący wystosowali w dniu 15 stycznia 2016 r. (data wpływu wezwania do UMiG S. – 22 stycznia 2016 r.). Odpowiedź na wezwanie (uchwała z 18 lutego 2016r. wraz z pismem przewodnim) została Skarżącym doręczona 21 lutego 2016r. Skarga z dnia 16 marca 2016 r. wniesiona została w dniu 18 marca 2016 r., zatem w terminie do wniesienia skargi, liczonym zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Równocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, która swym obszarem obejmuje teren będący ich własnością i jednocześnie wprowadza ograniczenia w jego wykorzystaniu przez zakaz lokalizacji budynków.

W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację strony skarżącej, iż w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony jej interes prawny. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co umożliwia przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny i w konsekwencji ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżących było prawnie dopuszczalne. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego)

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń zasad czy trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.

Rada Gminy P. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz po przeprowadzeniu procedury uchwałę w przedmiocie miejscowego planu (art. 14 ust. 4, art. 20 ust. 1 upzp). Plan zawiera część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1, art. 16 i wskazanym w nim rozporządzeniem). Przedmiotowy plan zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1-5 u.p.z.p. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej (przez określenie "nie dotyczy"). Wskazano, przy określeniu zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) – zakaz lokalizacji budynków, co nadto wynikało z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Odnosząc się do wymogów z art. 15 u.p.z.p. ust. 7 (granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów), ust. 8 ( szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowy), ust. 11 (sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów) zawarto zapisy: nie ustala się, nie podjęto ustaleń, nie wyznacza się, co wynika z przeznaczenie terenów na teren rolniczy R i teren wód powierzchniowych WS. W planie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 wskazano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury oraz zerową stawkę procentową, na podstawie, której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Z uwagi na przeznaczenie terenów objętych planem na tereny rolnicze i wód powierzchniowych nie było celowe określanie elementów wskazanych w art. 15 ust. 2a – 4 u.p.z.p.

Plan zawierał więc wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w w/w przepisach.

Procedura planistyczna również została zachowana. Sąd nie dopatrzył się jej naruszenia a w szczególności podawanego w skardze faktu podejmowania jej w sposób poufny (potajemny) czy pospieszny. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego burmistrz zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (13.01.2015r. w Gazecie Wyborczej, przez ogłoszenie publiczne w urzędzie gminy.), określił formę, miejsce i termin (do 6 lutego 2015r.) składania wniosków do planu nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zawiadomił 39 instytucji i organów wymienionych w rozdzielniku do pisma z 7.01.2015r. , w tym m.in. Wojewodę Wielkopolskiego, Urząd Marszałkowski, Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych, Wielkopolski Zarząd Dróg Miejskich, Konserwatora Zabytków, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Powiatowy Konserwator Zabytków podał, że na terenie objętym planem znajdują się stanowiska archeologiczne i plan powinien uwzględnić zapisy o badaniach archeologicznych – co w planie uwzględniono. Urząd Marszałkowski zalecił uwzględnienie zadań o znaczeniu ponadlokalnym, m.in. gazociąg, park krajobrazowy, otulina Parku [...] – co również uwzględniono. Z pism wynikało, że na terenie objętym planem nie ma urządzeń melioracyjnych i melioracji szczegółowych, sieć wodociągowa stanowi własność prywatną. Organ, zgodnie z art. 17 pkt 4 i 5 sporządził projekt planu, rozpatrując wnioski złożone w sprawie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz skutków finansowych. Uwagi zgłosiła Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna w P., o braku potrzeb ustalenia zabudowy dla terenu WS i uzupełnienia planu o stawkę planistyczną. Geolog Województwa wskazał na istnienie na terenie objętym planem dwóch zbiorników wód podziemnych i zwrócił uwagę na potrzebę zastosowania rozwiązań technicznych gwarantujących eliminację możliwości zanieczyszczenia środowiska gruntowo – wodnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zalecił, by realizacja planu nie powodowała negatywnego oddziaływania na środowisko. [...]2015r. zaopiniował plan z prognozą oddziaływania na środowisko. Spółka [...] w P. zaleciła uwzględnienie stref kontrolowanych dla gazociągu [...]. P. organy i instytucje uwag nie zgłosiły. Zgodnie z art. 17 pkt 6 wystąpił o opinie do organów wskazanych w pkkt a i dokonał uzgodnień planu z organami wymienionymi w pkt b wskazanego przepisu. Postanowieniem z dnia [...] 2015r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. zwrócił wniosek o uzgodnienie albowiem na terenie planu nie ma obszarów powodujących konieczność dokonania uzgodnień. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. postanowieniem z dnia [...] 2015r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uzgodnienia planu z uwagi na fakt, że plan nie obejmuje terenów górniczych. Postanowieniem z dnia [...] 2015r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., postanowieniem z dnia [...] 2015r. Starosta P., postanowieniem z dnia [...] 2015r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., postanowieniem z dnia [...] 2015r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., postanowieniem z dnia [...] 2015r. Zarząd Dróg Powiatowych w P., postanowieniem z dnia [...] 2015r. Zarząd Powiatu w P., postanowieniem z dnia [...] 2015r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego w P., postanowieniem z dnia [...] 2015r. Wojewoda Wielkopolski, uzgodniły projekt przedmiotowego planu.

Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.pz.p. organ ogłosił w prasie ([...]), w urzedzie gminy oraz w BIP w dniu 11.08.2015r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem i wyłożył ten projekt (od 18.08 do 15.09.2015r.) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym okresie (w dniu 31 sierpnia 2015r.) dyskusję publiczną nad przyjętymi w planie rozwiązaniami, na którą nie stawił się nikt. Zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. organ wyznaczył w w/w ogłoszeniu termin do 30.09.2015r., w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od zakończenia okresu wyłożenia planu.

Uwagi zgłosili w dniu [...] 2015r. Skarżący. Domagali się przerwania procedury uchwalania planu. Podali, że w ich ocenie niedpuszczalne jest równoczesne prowadzenie postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i uchwalania miejscowego planu dotyczącego tej samej nieruchomości. Nie zgodzili się z zakazem lokalizowania budynków na działce ew.[...] podając, że budowa została zaakceptowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w toczącym się z ich wniosku postępowaniu.

Uwagi zgłoszone przez Skarżących nie zostały przez Burmistrza uwzględnione. Tym samym nie było konieczności wprowadzania zmian do projektu planu w myśl art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Burmistrz przedstawił radzie gminy projekt planu miejscowego z listą nieuwzględnionych uwag.

Rada [...] w dniu [...] 2015r. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag Skarżących – nie uwzględniła ich a następnie podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu. Plan z dokumentacją procedury planistycznej został przekazany w celu oceny zgodności z przepisami prawa oraz ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 5 listopada 2011r. Przedmiotowy plan miejscowy został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 13 listopada 2015r. pod poz. 6830.

Powyższe wskazuje, że przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad ani trybu jego uchwalania, rozstrzygał organ właściwy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Plan miejscowy uchwalany jest zgodnie z zasadami określonymi w u.p.z.p. a przeanalizowanymi powyżej. Plan miejscowy mimo, że odnosi się do abstrakcyjnego adresata reguluje status prawny nieruchomości położonych na terenie planu. W tym ujęciu stanowi jakby zbiór aktów indywidualnych podjęty w drodze uchwały rady gminy. Nie jest jednak możliwe, by wyodrębnienie konkretnego adresata w danym momencie zmieniało charakter planu. W sytuacji gdy teren objęty planem w chwili jego uchwalania jest własnością jednego podmiotu, czy tych samych osób fizycznych (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) nie oznacza, że taki akt staje się aktem o charakterze konkretnym i indywidualnym. Na kwalifikację danego aktu nie wpływają stosunki własnościowe obowiązujące w chwili jego uchwalania. Jego adresatem nie jest jedynie właściciel w chwili uchwalania, ale też inne organy i osoby. Tym samym zarzut, że objęcie planem jedynie działki oznaczonej ewidencyjnie[...] w miejscowości [...] o pow. [...] ha świadczy o tym, że zaskarżona uchwała stanowi pozorny akt prawa miejscowego był w ocenie Sądu nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 cyt ustawy rady gminy przystępuje do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz sposobów ich zagospodarowania. Teren to dowolnie określony obszar powierzchni ziemskiej. Jedyne zastrzeżenie wynika z ust. 6 tego przepisu. Zgodnie z nim planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "terenie zamkniętym" należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.); Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2015.520) ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Działka o nr ewid [...] nie jest terenem zamkniętym w rozumieniu w/w przepisów. Zgodnie z tezą w wyroku NSA z 7.10.1999r. (IV SA 338/99) rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej miejscowości. Tym samym zarzut dotyczący uchwalenia planu dla jednej działki ewidencyjnej nie mógł stanowić o uznaniu, iż naruszono przepisy prawa. Marginalnie należy zwrócić uwagę, że w publikatorach, w których dokonywano ogłoszeń publicznych w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy P. ogłosił również o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innych ściśle określonych terenów, takich jak: cześć działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], wsi [...] dla działek [...], [...]..

Okoliczność (bezsporna), że procedura planistyczna została uruchomiona w trakcie prowadzonego z wniosku Skarżących postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może również skutkować uznaniem uchwały za nieważną. Inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego gminy należy do organów gminy, zarówno wójta, burmistrza (prezydenta miasta), jak i samej rady gminy (art. 14 ust.4). Czynności poprzedzające podjęcie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu takie jak merytoryczna analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz czynności techniczne takie jak przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu i ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ) pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu. Nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p.. Ani kontroli ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego 8 wydanie. Komentarze Becka, str. 152.

Z tych względów Sąd oceniając legalność zaskarżonej uchwały nie miał podstaw do dokonania oceny zasadności przystąpienia do sporządzania planu w odniesieniu do przedmiotowego terenu, w tym treści projektu uzasadnienia do uchwały, czy podnoszonych przez Skarżących kwestii ekonomicznych związanych z dopuszczeniem zabudowy jako przedłużenia gęstej zabudowy w miejscowości [...].

Niezasadne jest stanowisko Skarżących, że uchwalanie planu miejscowego było procesowaniem w tej samej sprawie w różnych trybach. Bezspornie uchwalenie planu o takiej, jak w niniejszej sprawie treści powoduje bezzasadność wniosków o ustalenie warunków zabudowy – plan zakazuje bowiem lokalizacji budynków na działce ewid. [...], nie można jednak uznać takich działań organu gminy za niezgodnego z prawem czy przekraczającego władztwo planistyczne. Warto wskazać, że ustawodawca przewidział wprost możliwość podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wskazując na celowość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). Nie przewidział więc prymatu dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na wszczęcie jej przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że nawet wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji skutkowałoby jej wygaśnięciem na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nieracjonalne byłoby więc wydawanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25.09.2013r., IV SA/Po 544/13, lex nr 1393762) .

Rozumiejąc rozgoryczenie Skarżących wynikające z faktu uchwalenia planu dopiero w toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy po poniesieniu przez Skarżących kosztów tego postępowania, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że stanowi to okoliczność, która skutkować mogłaby uznaniem podjętej przez organ uchwały za nieważną, a tylko legalność podjętej uchwały jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i ze skargi wynika, że zarzuty Skarżących sprowadzają się w istocie do kwestionowania postanowień planu w zakresie przeznaczenia terenu nią objętego. W planie teren przeznaczono na teren rolniczy oznaczony na rysunku symbolem R i teren wód powierzchniowych oznaczony na rysunku symbolem WS. W § 4 uchwały dopuszczono lokalizację wolnostojących tablic informacyjnych, zakazano lokalizację reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów, zakazano sytuowania wszelkich obiektów i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane z planowanym przeznaczeniem terenu, zakazano lokalizacji ogrodzeń pełnych oraz przęseł wykonanych z prefabrykowanych elementów betonowych w części ogrodzenia powyżej wysokości 0,5m, ustalono maksymalną wysokość ogrodzeń od strony dróg – 1,8m. W § 9 dla terenu rolniczego oznaczonego na rysunku planu symbolem R ustalono zachowanie dotychczasowego użytkowania terenu – teren rolniczy, dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zakazano lokalizacji budynków. W § 10 dla terenu wód powierzchniowych, oznaczonego na rysunku planu symbolem WS ustalono zachowanie istniejącego zagospodarowania – rów, dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zakazano lokalizacji budynków. Zakaz zabudowy na tym terenie uniemożliwia Skarżącym przeznaczenie go pod zabudowę mieszkaniową, co było organowi wiadome, z uwagi na toczące się od 2013r. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Skarżących uniemożliwienie zabudowy na tym terenie pozbawia ich uprawnień wynikających z prawa własności, narusza również zasadę równości (inne działki znajdujące się w ciągach ekologicznych, zdaniem Skarżących, nie mają takich ograniczeń) i władztwa planistycznego.

Analizując ten zarzut skargi należy wskazać, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, ale są one dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282). Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z powyższym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdy ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia, to winny być on oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy także uwzględnić, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). Sąd podziela przy tym stanowisko, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit., s. 6). Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 11.04.2016r., II SA/Op 11/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sadów administracyjnych)

Przechodząc do meritum skargi wskazać należy, że działka Skarżących znajduje się na obszarze, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. oznaczony jest jako "ciągi ekologiczne ( II, kolor zielono – żółty). W rozdziale III pkt 2.1 studium wskazującym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy wskazano, że strefa oznaczona II to strefa rolno przyrodnicza z terenami użytkowanymi rolniczo, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wyznaczonymi obszarami ciągów ekologicznych. W omówieniu "strefy rolno – przyrodniczej" (k. 41) studium wskazano, że strefa rolno – przyrodnicza obejmuje tereny przeznaczone na cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową (poza terenami ciągów ekologicznych, które powinny być wolne od jakiejkolwiek zabudowy). Nadto wskazać należy, że te regulacje studium są zgodne z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp Nr [...], poz. [...]), w którym w § 5 ust. 2 pkt 3 lit a- g określono zakres praw związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazy dla strefy R (rolne) takie jak zachowanie dotychczasowego profilu produkcji rolnej z dominacją gospodarstw prowadzących produkcję mieszaną, wielogatunkowy płodozmian, biologiczne środki ochrony roślin etc. Strefa R zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia to obszar gruntów ornych obejmujący tereny użytkowane lub przeznaczone pod wielkoobszarowe uprawy polowe. Zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia wprowadzono ustalenia dla studium i miejscowych planów m.in. gminy [...] – dla strefy R – nie zabudowywać gruntów obiektami technicznymi i kubaturowymi z wyjątkiem obiektów gospodarskich przy istniejących gospodarstwach rolnych i zabudowy zagrodowej przy istniejących drogach na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej

Z powyższego wynika, iż przeznaczenie działki oznaczonej w ewidencji jako [...] należącej do Skarżących, użytkowanej dotychczas symbolem R – grunty orne, na tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem R i tereny wód powierzchniowych, oznaczone na rysunku planu symbolem WS nie spowodowało w zasadzie jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej, która nie istniałaby już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Kwestia braku wpływu toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy została omówiona powyżej. Skarżący w ramach podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem R, nadal mogą swobodnie dysponować swoją nieruchomością i korzystać z niej w taki sam sposób w jaki dotychczas korzystali. W zakresie wprowadzonego w § 4 planu podstawowego przeznaczenia nieruchomości nie można doszukać się takiego uprawnienia związanego z własnością nieruchomości Skarżących, które zostałoby istotnie ograniczone, czy wręcz wyłączone, przez zaskarżoną uchwałę. Przeznaczenie gruntów na tereny rolnicze nie powoduje wyzbycia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1799/11). Skoro Skarżący, w ramach wprowadzonego w § 4 planu przeznaczenia podstawowego, nadal mogą w sposób dotychczasowy korzystać z przysługującego im prawa własności, w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego a także owo prawo zbyć, to ograniczenia w sposobie korzystania przez Skarżących z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się, zdaniem Sądu, w granicach dopuszczanych prawem.

W kontekście zaś podniesionego przez Skarżących zakazu zabudowy na terenie działki w związku z zakwalifikowaniem jej jako terenów rolnych i wód powierzchniowych z zakazem lokalizacji budynków (§ 9 i § 10) wskazać należy, iż działka ta dotąd nie była zabudowana i w stosunku do niej nie były wydane decyzje o warunkach zabudowy. Z pisma Starosty [...] wydanego w toku postępowania planistycznego wynika, że teren jest niezabudowany i niezainwestowany. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, by na innych działkach położonych w strefie ciągów ekologicznych wprowadzono w takim samym stanie faktycznym (brak zabudowy, brak decyzji) mniej rygorystyczne z punktu widzenia dopuszczalności zabudowy, wymogi. W konsekwencji, nie można zarzucić organowi w tej sytuacji braku realizacji zasady równego traktowania mieszkańców, którzy posiadają nieruchomości na tym terenie, czy przekroczenia władztwa planistycznego.

Nie maja racji Skarżący twierdząc, że zapisy studium nie rodzą żadnych skutków prawnych w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zakres swobody organów planistycznych w kształtowaniu ustaleń planu nie jest dowolny i treść studium niesienie również pewne ograniczenia. Oczywistym jest, że wymagana przez ustawę zgodność unormowań planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie oznacza ich pełnej tożsamości (byłoby to niepotrzebnym powielaniem tych samych regulacji zwłaszcza, że istota obu aktów jest odmienna, mają one odrębne cele i skierowane są do innych adresatów, a więc i stopień szczegółowości jest inny). Nie oznacza to jednak pełnej dowolności w kształtowaniu przeznaczenia i warunków zagospodarowania w planie zagospodarowania przestrzennego przez organy planistyczne. Jak już wyżej wskazano merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu pod kątem przesłanek wynikających z art.28 u.p.z.p. oraz zarzutów skargi w szczególności odnieść się musi do zachowania procedury planistycznej wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad, i właściwości organów, a także do ustalenia czy zaskarżony plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie uchwalony plan miejscowy nie narusza ustaleń studium.

Sumując, brak było podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów mających wpływ na ważność zaskarżonej uchwały. Zarzuty skargi nie były zasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w sentencji wyroku.