Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 850/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 61 UST. 1 PKT 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 1a w zw. z art. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77§ 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 361/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 361/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej: "inwestor" lub "skarżący") na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 20 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 20 listopada 2017 r., znak: ES.224.135.2016.WS, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor Generalny LP") utrzymał w mocy postanowienie nr 29/17 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie (dalej: "Dyrektor RDLP") z 31 stycznia 2017 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku na działce nr ewid. [...], obręb 4-17-02, położonej przy drodze bez nazwy włączonej do ulicy [...] i ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] w Warszawie (dalej: "planowana inwestycja"). Zgodnie z oświadczeniem inwestora, organ II instancji stwierdził, że przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa budynku dla potrzeb gospodarki leśnej ("leśniczówki"), chociaż inwestor działający jako osoba fizyczna nie prowadzi gospodarki leśnej w takim zakresie, aby zachodziła potrzeba budowy projektowanego obiektu.

Wskazane wyżej rozstrzygnięcia wynikały w części z wcześniejszych postępowań w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na ww. działce nr ewid. [...]. W szczególności trzeba wziąć pod uwagę, że wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy został złożony do Dyrektora RDLP przez Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w dniu 5 października 2015 r, przy piśmie z 28 września 2015 r. Organ planistyczny podkreślił, że działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,1866 hektara jest kwalifikowana jako teren leśny (Ls VI). Dlatego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wymagał uzgodnienia z podmiotem odpowiedzialnym za ochronę gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu postanowienia nr 29/17 z 31 stycznia 2017 r. odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy, Dyrektor RDLP wyjaśnił, na czym polega gospodarka leśna zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.; dalej: "ustawa o lasach") oraz wskazał, że właściciel lasu zobowiązany jest do trwałego utrzymywania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, ponownego wprowadzania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu itp. (art. 13 ust. 1 ustawy o lasach). Dyrektor RDLP podkreślił też że właściciel lasu będący osobą fizyczną nie prowadzi w swoim lesie całokształtu gospodarki leśnej, a jedynie zobowiązany jest do trwałego utrzymywania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach gospodarką leśną, gospodarowaniem gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną zajmuje się bowiem Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane "Lasami Państwowymi". W lasach znajdują się tzw. leśniczówki, czyli budynki wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, przy czym przeciętna powierzchnia dla lokalizacji takiego obiektu wynosi 1.200-1.500 ha. W świetle wymienionych przepisów, planowana przez skarżącego inwestycja nie mogła być zatem uzgodniona przez organy właściwe w sprawie ochrony gruntów leśnych.

Powyższa interpretacja przepisów była już wcześniej przyjmowana przez organy uzgadniające. Postanowieniem nr 269/15 z 12 października 2015 r., Dyrektor RDLP odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów leśnych z uwagi na to, że przedmiotem projektu jest budowa budynku dla potrzeb gospodarki leśnej, a inwestor będący osobą fizyczną nie prowadzi gospodarki leśnej. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora Dyrektor Generalny LP postanowieniem z 4 listopada 2016 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie nr 269/15. Organ odwoławczy uznał, że na działce o nr ewid. [...] (Ls) nie zachodzą przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. planowanej inwestycji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy postanowieniem z 13 stycznia 2017 r., mając na uwadze fakt, że strona wskazała nowe okoliczności w sprawie, uchylił (zgodnie z wnioskiem strony) zaskarżone postanowienie z dnia 4 listopada 2016 r. oraz postanowienie nr 269/15 Dyrektora RDLP z 12 października 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrywane w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Generalnego LP z 20 listopada 2017 r. i poprzedzające je postanowienie Dyrektora RGLP oraz wyrok Sądu I instancji stanowiły kontynuację wskazanych wcześniejszych rozstrzygnięć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] zarzucił zaskarżonemu postanowieniu Dyrektora Generalnego LP z dnia 20 listopada 2017 r. naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że celem inwestycji skarżącego jest wzniesienie na działce nr ewid. [...] budynku gospodarki leśnej produkcyjnej ("leśniczówki"), podczas gdy celem skarżącego jest wzniesienie budynku rekreacji indywidualnej służącego wypoczynkowi, tj. budynku gospodarki leśnej "pozaprodukcyjnej";

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu błędnego domniemania, że działka nr ewid. [...] ze względu na jej małą powierzchnię nie może być wykorzystywana dla realizacji "pozaprodukcyjnych" funkcji gospodarki leśnej, a może służyć jedynie utrzymaniu drzewostanu, podczas gdy tego nieruchomość może i powinna być wykorzystana dla realizacji "pozaprodukcyjnych" funkcji lasu w zakresie rekreacji i wypoczynku;

art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zabudowa ww. działki budynkiem gospodarki leśnej "pozaprodukcyjnej" wymaga zgody na jej przeznaczenie na cele inne niż leśne.

Ze względu na ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w pełni podzielił ocenę wyrażoną we wcześniej zapadłym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/17. W wyroku tym, oddalającym skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji skarżącego, Sąd I instancji ustalił, że w sprawie nie doszło do skutecznego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ponieważ postanowienie wydane przez Dyrektora RDLP nie było ostateczne wobec wniesienia zażalenia. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że uzyskanie uzgodnienia było konieczne, ponieważ grunt przeznaczony na realizację planowanej inwestycji według ewidencji gruntów i budynków stanowi las, a wpisy w tej ewidencji mają charakter wiążący. Sąd I instancji wskazał ponadto, że położenie na terenie działki nr ewid. [...] przewodów przesyłowych wodociągu północnego zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr 344/74 z 27 lutego 1974 r., nie pozbawia tego terenu charakteru leśnego tak długo, jak w ewidencji gruntów dany użytek jest kwalifikowany jako las.

Sąd I instancji podkreślił też, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach grunt kwalifikowany jako las może być wykorzystany wyłącznie na cele ściśle związane z gospodarką leśną (art. 6 ust. 1 ustawy o lasach). W związku z tym na terenie leśnym dopuszczalne są wyłącznie takiego rodzaju budynki, które są niezbędne dla prowadzenia działań służących gospodarce leśnej, bez względu na to, czy budynki te mają charakter produkcyjny czy pozaprodukcyjny. Ustawa o lasach dopuszcza co prawda tzw. "odlesienie" gruntu leśnego i przeznaczenie go na inne cele (art. 13 ust. 2). Przepisy ustawy pozwalają jednak na takiego rodzaju działanie, o ile występuje szczególna potrzeba właściciela lasu. Chodzi jednak o wykorzystanie lasu jako pewnego ekosystemu, a nie wykorzystanie go na potrzeby określonego podmiotu, np. dla potrzeb rekreacyjnych lub mieszkaniowych. Las bowiem, bez względu na to czyją stanowi własność, jest dobrem wspólnym i z tego względu wymaga ochrony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący kasacyjnie zamierza wybudować dla siebie budynek rekreacyjny nie służący żadnym potrzebom gospodarki leśnej, podczas gdy potrzeby te skarżący wykazał zarówno przed organami ochrony lasów, jak i w skardze do Sądu I instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a. na skutek braku stwierdzenia w zaskarżonym postanowieniu Dyrektora Generalnego LP z 20 listopada 2017 r. zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji spowodowało brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o lasach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynkami gospodarki leśnej pozaprodukcyjnej mogą być tylko takie budynki, które służą rekreacji i wypoczynkowi na rzecz "ogółu", który z kolei korzysta z nich w lesie pojmowanym jako "dobro wspólne", a inne budynki;

2) art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o lasach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarb Państwa ma prawo do wznoszenia w swoich lasach budynków rekreacyjno-wypoczynkowych bowiem korzysta z lasu jako "dobra wspólnego", a prawa takiego nie mają prywatni właściciele lasów, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że tego typu zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów różniących się od siebie tylko charakterem własności (publiczny/prywatny) nie jest dopuszczalne, gdyż narusza zasadę równości wobec prawa, zasadę równego traktowania, zakaz dyskryminacji oraz równej ochrony prawa własności;

3) art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 1a ustawy o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że budynek rekreacji indywidualnej, którego wzniesienie jest zamiarem skarżącego, pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia na nim trwale zrównoważonej gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1a ustawy o lasach), w tym z będącą jej wyrazem zasadą trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania występującego na nim lasu (art. 13 ust. 1 ustawy o lasach), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że obiekt ten nie stanowi budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach;

4) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach w postaci ich niewłaściwego zastosowania skutkującego uznaniem, że zabudowa działki ewidencyjnej nr ewid. [...] budynkiem gospodarki leśnej "pozaprodukcyjnej" (rekreacji indywidualnej) wymaga zgody na przeznaczenie tego gruntu na cele inne niż leśne, ponieważ budynek ten nie stanowi budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie budynek rekreacji indywidualnej jest budynkiem, o którym mowa w ww. przepisie.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w tym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Lasów Państwowych stwierdził, że skarga kasacyjna jest bezzasadna i powinna polegać oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy prawne, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo, zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w kontekście stanu faktycznego przyjętego w orzeczeniu Sądu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Istotą argumentacji skarżącego jest powołanie się równocześnie na kilka przepisów ustawy o lasach, w tym na dwie definicje legalne, ze wskazaniem, że przepisy te pozwala wyprowadzić z nich normę prawną upoważniającą właściciela lasu będącego osobą fizyczną do budowy na działce leśnej budynku rekreacyjno-wypoczynkowego. Tymczasem, zdaniem NSA z powoływanych przepisów wynika przeciwna norma prawna: zakaz zabudowy gruntów leśnych, a ustawowe wyjątki nie mają zastosowania do inwestycji skarżącego kasacyjnie.

W opinii NSA, wielorodzajowa, tj. językowa, systemowa i funkcjonalna analiza art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach prowadzi do wniosku, że lasem jest grunt pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który może być: (a) przeznaczony do produkcji leśnej, bądź (b) stanowić rezerwat przyrody lub wchodzić w skład parku narodowego, albo (c) być wpisanym do rejestru zabytków (art. 3 pkt 1 lit. a-c). W rozpatrywanej sprawie kategorie b i c nie mają zastosowania, dlatego też kluczowe znaczenie ma przeznaczenie lub związanie terenu z gospodarką leśną.

Otóż, art. 3 pkt 2 ustawy o lasach stanowi, że las w rozumieniu ustawy to grunt, który jest wprost związany z gospodarką leśną lub jest zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jeśli więc zastosujemy dyrektywy wykładni językowej, to art. 3 pkt 2 ustawy o lasach nie przewiduje zatem lokalizowania na terenach leśnych zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej (patrz też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 557/16, LEX nr 2468181).

Dodatkowo, pojęcie gospodarki leśnej zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Gospodarką leśną jest mianowicie działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu. To ostatnie wyrażenie należy podkreślić: pozaprodukcyjne funkcje lasu są również traktowane jako rodzaj gospodarki leśnej.

Pozaprodukcyjne funkcje lasu obejmują przy tym działania glebochronne, wodochronne, ochronę przed lawinami, funkcje dydaktyczne, turystyczne, rekreacyjne i inne. Uznanie ich jednak za rodzaj gospodarki leśnej oznacza więc, że dopuszczalne są takie działania instytucjonalne i zachowania indywidualne, dla których Lasy Państwowe jako podmiot odpowiedzialny za gospodarkę leśną znajduje wyraźne upoważnienie w przepisach prawa. Brak takich przepisów, albo uregulowanie określonej sfery aktywności ludzi w lasach oznacza niedopuszczalność podejmowania określonych działań.

Z zestawienia przedstawionych przepisów wynika więc, że budynki rekreacyjno-wypoczynkowe nie mogą być lokalizowane na terenie lasu, dopóki właściwy organ w drodze decyzji nie udzieli właścicielowi lasu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (patrz: art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). To jest właśnie owo odmienne uregulowanie, o którym jest mowa we wcześniejszym akapicie. Drugim, wspomnianym wyżej odrębnym uregulowaniem jest zajmowanie terenów leśnych pod budynki i budowle, pod warunkiem jednak, że są one wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach).

Powyższy pogląd znajduje też swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można mianowicie podzielić opinii, że cele mieszkalne, choćby rekreacyjne, związane są z pozaprodukcyjną gospodarką leśną. Przez budynki służące "gospodarce leśnej" należy rozumieć budynki mieszkalne dla osób, których obowiązki wymagają stałej obecności w miejscu wykonywania ich zadań służbowych związanych z gospodarką leśną. Dotyczy to jednak tylko mieszkań funkcyjnych wraz z budynkami gospodarczymi położonych w miejscu wykonywania pracy przez uprawnione osoby zatrudnione w konkretnym nadleśnictwie. Zabudowa mieszkaniowa nie spełnia powyższych wymogów i nie pozostaje w związku z celami określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy o lasach (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2545/16, LEX nr LEX nr 2590775).

Wracając natomiast do zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, potocznie nazywanej "zgodą (lub pozwoleniem) na odlesienie", należy podkreślić, że oznacza ona, iż określony fragment gruntu pokryty roślinnością leśną przestaje być gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach. Z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika wszakże, aby skarżący uzyskał decyzję o zgodzie na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Z analizowanych przepisów odniesionych do okoliczności sprawy wynika natomiast wniosek, że działka nr ewid. [...] pokryta jest lasem, a więc – jak wskazał Dyrektor RDLP – jej właściciel (osoba fizyczna) jest zobowiązany do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach gospodarkę leśną oraz związane z nią funkcje prowadzą Lasy Państwowe, a więc nie osoby fizyczne, nawet jeśli są one właścicielami terenu stanowiącego las w rozumieniu ustawy o lasach. Uznanie zatem określonego terenu za kwalifikowany jako las (Ls) powoduje więc nałożenie na właściciela (osobę fizyczną) obowiązku-nakazu trwałego utrzymywania, tj. zachowywania lasów, a jednocześnie nieprzewidującego żadnych wyjątków obowiązku-zakazu zabudowy lasu. Przedstawione stanowisko również znalazło uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 763/19, LEX nr 2945410) stwierdzono że samo ustalenie, że dany grunt ma charakter leśny nie jest wystarczające, aby uznać, że obszar ten jest lasem. Ugruntował się więc pogląd, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności (choć nie jedynie) wpis w ewidencji gruntów.

Skarżący podejmował próby przeprowadzenia odmiennej wykładni powołanych przepisów, jednak w świetle obowiązujących przepisów należało uznać je za nieskuteczne i bezpodstawne. W swoim wniosku z 15 czerwca 2015 r. skarżący wskazywał m.in., że planowany przez niego budynek ma służyć potrzebom gospodarki leśnej. Dyrektor RDLP swoim postanowieniem nr 29/17 z 31 stycznia 2017 r. wskazał jednak, że skarżący nie może prowadzić gospodarki leśnej, a zatem planowany przez skarżącego obiekt budowlany nie może zostać uznany za objęty kategorią "budynki i budowle" użytą w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Te budynki i budowle muszą bowiem być związane z gospodarką leśną, której z mocy innych przepisów – powtórzmy – skarżący jako osoba fizyczna nie może prowadzić.

Podobnie należało przyjąć, że planowany przez skarżącego budynek nie może być zaliczony do "urządzeń turystycznych" wymienionych w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Budynek nie jest bowiem urządzeniem, a poza tym powołany przepis i taką konstrukcję dopuszcza jedynie wówczas, gdy jest ona związana z gospodarką leśną.

W związku z rozstrzygnięciem organu I instancji skarżący zmienił swoje stanowisko oświadczając, że zamierza zrealizować budynek o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. Twierdził też, że takie działanie stanowi przejaw realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Stanowisko skarżącego nie zasługiwało jednak na uwzględnienie ani przez organy administracji właściwe w sprawie, ani przez Sąd I instancji. "Realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu" jest bowiem rodzajem gospodarki leśnej, czym skarżący nie może się zajmować.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przedstawionych przepisów ustawy o lasach oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało przyjąć, że tak długo, jak teren działki nr ewid. [...] jest kwalifikowany w ewidencji gruntów jako las (Ls), Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jako organ I instancji w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie był upoważniony do uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowe zatem było również postanowienie Dyrektora Generalnego LP z 20 listopada 2017 r. W związku z tym zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 361/18, był zgodny z przepisami prawa materialnego.

Za chybione należy też uznać zarzuty skargi kasacyjnej łączące kompetencje Lasów Polskich do wyłącznego prowadzenia gospodarki leśnej z zasadą równości wobec prawa, zasadą równego traktowania, zakazem dyskryminacji oraz zasadą równej ochrony prawa własności. To z ustawy wynika zakres kompetencji Lasów Państwowych jako podmiotu posiadającego kompetencje do prowadzenia gospodarki leśnej i niedopuszczalność pełnienia takiej gospodarki przez osoby fizyczne. Przyczyną zróżnicowania ról gospodarczych jest skala problemu gospodarczego i ekologicznego: w 2020 r. grunty leśne zajmowały powierzchnię 9 464,2 tys. ha, w tym lasy zajmowały obszar 9.260,3 tys. ha (patrz: raport GUS - https://stat.gov.pl/files/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5510/3/2/1/lesnictwo_w_2020_r.pdf). Trzeba też pamiętać, że kompetencje Lasów Państwowych w sensie prawnym są zarówno upoważnieniami (uprawnieniami), jak i obowiązkami.

W takim kontekście nie można wyobrazić sobie powierzenia zadań z zakresu gospodarki leśnej setkom tysięcy obywateli, może nawet milionom obywateli o partykularnych i konkurencyjnych interesach i celach działania. W takich warunkach w treści ustawowej regulacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia zasady równości wobec prawa lub dyskryminacji. Zróżnicowanie uprawnień, zadań i obowiązków między różnymi podmiotami byłoby dyskryminujące, gdyby kryteria takiego zróżnicowania były nieracjonalne, bezpodstawne lub nieadekwatne do przedmiotu regulacji prawnej. W rozpatrywanej sprawie przepisom ustawy o lasach takiej nieracjonalności lub nieadekwatności nie sposób przypisać (patrz: M. Wild, W. Borysiak, L. Bosek, Komentarz do art. 32, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1–86, Seria: Duże komentarze Becka, redaktorzy: M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 832 i nast.).

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa procesowego, po pierwsze stwierdzić należy, że w świetle wykładni przedstawiony przepisów powyższego nie mogły mieć one jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a zarzuty kasacyjne natury procesowej mogą spowodować uchylenie wyroku, jeśli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.

W świetle przedstawionych przepisów należy stwierdzić, że w pełni prawidłowe były stanowiska organów administracji właściwych w sprawie, to znaczy Dyrektora Generalnego LP i Dyrektora RDLP, a także stanowisko sądu, który kontrolując wydane w sprawie postanowienia oddalił skargę [...].

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.