Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 409/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23a, art. 24 ust. 1, ust. 2, art. 28 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 155 poz 924
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność partii [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. 1. zobowiązuje partię [...] do rozpoznania wniosku S. z dnia [...] czerwca 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od partii [...] na rzecz S. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., złożonym drogą elektroniczną, Sieć [...] zwróciła się do partii [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów podpisanych w celu przeprowadzenia na zlecenie [...] badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres styczeń 2013 r. do końca maja 2013 r. Wniosła o przesłanie umów w wersji zeskanowanej, a wyników badań w wersji elektronicznej na adres mailowy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Generalny partii [...] odmówił realizacji powyższego wniosku, wskazując, że żądanie nie mieści się w żadnej z kategorii uprawnień wymienionych w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto stwierdził, że umowy cywilnoprawne zawierane przez partie polityczne nie mają statusu dokumentów urzędowych. Rozumienie pojęcia "dokument urzędowy" jest niesporne i utrwalone, wynika choćby z art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone.

Tak więc umowa cywilnoprawna stanowi tzw. dokument prywatny i nie podlega rygorowi art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z oczywistych względów także faktury i wyniki badań opinii społecznej dokumentami urzędowymi nie są.

Dyrektor Generalny podniósł również, powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskowany zakres dokumentacji – w odniesieniu do części umów objętych wnioskiem – podlega tajemnicy przedsiębiorcy, a nie zachodzi żadna wyjątkowa przesłanka ww. przepisu uchylająca taką tajemnicę.

W skardze na bezczynność partii [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sieć [...] zarzuciła jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. W związku z tym wniosła o zobowiązanie partii do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podała, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto podmiot zobowiązany nie dokonał żadnych działań, które prowadziłyby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę partia [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniosła, że przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, nie wezwała bowiem partii do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., II SAB/Op 1/04.

Natomiast w odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi stwierdziła, że partia [...] nie dopuściła się zarzucanej jej bezczynności, gdyż udzieliła odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r., przesyłając ją zarówno w formie elektronicznej, jak i papierowej listem poleconym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Aby Sąd mógł ocenić, czy adresat wniosku o udostępnienie danej informacji pozostaje w bezczynności, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy.

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej "Konstytucja RP", w jej Rozdziale II. Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, wśród wolności i praw politycznych zostało wymienione w art. 61 ust. 1 prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast w ust. 2 ww. przepisu przewidziano, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Jednocześnie w myśl przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą, o której mowa w ww. przepisie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

Mając na względzie wskazane regulacje Sąd podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica 361165), w świetle którego informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.

W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (w. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz., Warszawa 2005 r., tom .IV, s. 35).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, umowy, jakie zostały podpisane w celu przeprowadzenia na zlecenie partii [...] badań opinii społecznej oraz wyniki tych badań, są dokumentami zawierającymi informację o sprawach publicznych, tj. informację o wydatkowaniu przez partię polityczną środków finansowych, w tym pochodzących z budżetu państwa. Natomiast wyniki badań są nierozerwalnie z przedmiotowymi umowami związane, są bowiem dowodem, że umowy zostały przez zleceniobiorcę wykonane.

Jak wynika bowiem z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Z kolei zgodnie z przepisem art. 23a tej ustawy, źródła finansowania partii politycznych są jawne, zaś w myśl art. 24 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji oraz może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne.

Jednocześnie w myśl przepisu art. 28 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, partia polityczna, która w wyborach do Sejmu samodzielnie tworząc komitet wyborczy otrzymała w skali kraju co najmniej 3% ważnie oddanych głosów na jej okręgowe listy kandydatów na posłów, ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu, w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie, subwencji z budżetu państwa na działalność statutową, zwane dalej "subwencją".

Partia [...] w wyborach do Sejmu taki próg przekroczyła i otrzymuje subwencję z budżetu państwa.

Zatem uczestnictwo tej partii w wyborach, rejestracja komitetów wyborczych i kandydatów, potencjalny lub realny wpływ na obsadzenie stanowisk publicznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych. W szczególności opinia publiczna powinna mieć prawo do informacji, na co konkretnie ww. partia przeznacza środki finansowe z budżetu państwa.

Skoro więc żądanie skarżącej dotyczy informacji publicznej, to partia [...] jest podmiotem obowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 2 u.d.i..p.

O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możemy mówić wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Tak więc z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie bądź też nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy milczy on w odniesieniu do wniosku, lecz także wtedy, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej.

Przy czym wbrew stanowisku partii [...] , w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w przypadku skargi na bezczynność adresata wniosku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LexPolonica 2144855). Tym samym zarzut braku wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skutkujący koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, jest chybiony.

Nietrafny jest również pogląd partii, że dokumentem urzędowym jest dokument, którego określenie zawiera art. 244 § 1 k.p.c. Należy bowiem zauważyć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca w art. 6 ust. 2 wprowadził definicję, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy partia [...] pozostawała zatem w bezczynności, błędnie przyjmując, że żądanie skarżącej nie dotyczy informacji publicznej i o swoim stanowisku informując pisemnie wnioskodawcę, zamiast bądź udostępnić żądaną informację, bądź ewentualnie odmówić jej udostępnienia, jeśli zachodzą przesłanki do takiej odmowy.

Z tego względu Sąd zobowiązał partię [...] do rozpoznania wniosku skarżącej oraz uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.

Nie wynikała ona bowiem z milczenia organu, a była jedynie skutkiem błędnego przyjęcia, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.