Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 768/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 11 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 181 poz 1872
law: Rozporządzenie  Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r.  w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju
article: art. 208 , art. 210
journal: Dz.U. 2019 poz 1541
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 października 2019 r. (nr [...]) – na podstawie art. 208 i art. 210 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1541 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa") - Wojskowy Komendant Uzupełnień [...] wystąpił do Burmistrza Miasta P. o przeznaczenie rzeczy ruchomych w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb, planowanych do wykonywania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

W ramach wskazanego wniosku zawnioskowano o nałożenie przez organ obowiązku świadczeń rzeczowych na rzecz batalionu ewakuacji sprzętu stacjonującego w miejscowości C. w celu uzupełnienia potrzeb mobilizacyjnych jednostek Sił Zbrojnych RP, poprzez obowiązek dostarczenia przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwaną dalej także "stroną", "skarżącą", "spółką"), do godz. 11 trzeciego dnia mobilizacji do wyżej wskazanej jednostki wojskowej: 7 ciągników kołowo-ewakuacyjnych CKE, 3 przyczep transportowych do ładunków ciężkich 30-40 ton i 4 przyczep transportowych do ładunków ciężkich 40-60 ton.

W związku z przedmiotowym wnioskiem Burmistrz Miasta P. wszczął wobec spółki 14 odrębnych postępowań administracyjnych, w tym postępowanie o nr [...] w sprawie przeznaczenia 1 ciągnika kołowo-ewakuacyjnego CKE na uzupełnienie potrzeb mobilizacyjnych jednostek Sił Zbrojnych RP w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 4 listopada 2019 r.).

Decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. [...] Burmistrz P. – działając na podstawie art. 208 ust. 1 oraz art. 210 ust. 1 i ust. 4 ustawy - w ramach świadczeń rzeczowych wykonywanych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny orzekł o przeznaczeniu będącego w posiadaniu spółki ciągnika kołowo-ewakuacyjnego CKE (ciągnika siodłowego) w liczbie sztuk 1, do oddania w używanie na rzecz [...] batalionu ewakuacji sprzętu [...], ul. [...] przez okres nieokreślony.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nakładanie świadczeń rzeczowych w czasie pokoju oparte jest na przepisach działu VII ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U. Nr 181, poz. 1872 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy na urzędy i instytucje państwowe oraz przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości, rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa. Jak wskazano w art. 210 ustawy decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny wydaje wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień, właściwego organu obrony cywilnej lub innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania na potrzeby obrony państwa.

Organ zaznaczył, że w dniu 4 listopada 2019 r. zostało wszczęte przez Burmistrza P postępowanie w sprawie przeznaczenia w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb, planowanych do wykonania w razie oroszenia mobilizacji i w czasie wojny ciągnika kołowo-ewakuacyjnego CKE (ciągnika siodłowego) będącego własnością A. Sp. z o.o., a w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 208 ust. 4 ustawy, które dotyczyłyby zwolnienia A. Sp. z o.o. z powyższego obowiązku.

Odnosząc się do wniesionych przez spółkę w toku postępowania zastrzeżeń, organ podkreślił, że obowiązek świadczeń rzeczowych został w tym przypadku nałożony w celu uzupełnienia etatowych potrzeb. Oznacza to, że stosownie do § 11 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nie miał zastosowania § 11 ust. 2 tegoż rozporządzenia nakazujący, aby przy wydawaniu decyzji w miarę możliwości uwzględniać równomierne obciążenie obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na terenie danej gminy. Organ zaznaczył przy tym, że stosownie do art. 210 ustawy wydał decyzję na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień, w którym sam wskazał on podmiot, w posiadaniu którego znajdują się rzeczy ruchome, które w ocenie wnioskującego zapewnią właściwe uzupełnienie etatowych potrzeb Sił Zbrojnych.

Odnosząc się do wniosku spółki o udzielenie jej informacji na temat kryteriów wyboru, którymi kierowano się nakładając na nią obciążenia oraz podanie liczby pojazdów przeznaczonych do świadczeń rzeczowych należących do innych niż spółka form transportowych, organ wyjaśnił, że ani ustawa, ani rozporządzenie nie uprawnia do udzielenia wskazanej informacji, a przedmiotowe postępowanie prowadzone było tylko wobec spółki A.. Wymieniony w decyzji ciągnik kołowo-ewakuacyjny CKE (ciągnik siodłowy) znajduje się w posiadaniu A. Sp. z o.o., jest w dobrym stanie technicznym, może być przedmiotem świadczenia oraz spełnia warunki do oddania go w używanie [...] batalionowi ewakuacji sprzętu [...].

Końcowo organ podkreślił, że nałożenie określonego w decyzji obowiązku świadczeń nie powoduje żadnych ograniczeń w wykorzystywaniu pojazdu przez właściciela w czasie pokoju.

W odwołaniu od decyzji spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc podniosła zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie jako "k.p.a.") poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, a w szczególności nie zostało wyjaśniono, czy strona jako podmiot zobowiązany do świadczeń rzeczowych wykonywanych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny jest traktowana z zachowaniem zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP;

2) naruszenie § 11 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy świadczeń rzeczowych wykonywanych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a przedmiotowe rozporządzenie dotyczy świadczeń na czas pokoju;

3) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie.

W ocenie spółki organ nie mógł zastosować w sprawie dotyczącej świadczeń w razie ogłoszenia mobilizacji i wojny rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r., które dotyczy i ma zastosowanie tylko do świadczeń w czasie pokoju. Wobec powyższego, w szczególności w kontekście tego, że w niniejszej sprawie w ocenie strony nie znajdował zastosowania § 11 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, traktowanie (zobowiązanie) podmiotów do świadczeń rzeczowych winno być rozpatrywane z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Organ I instancji nie wykazał natomiast, aby zasada ta została w postepowaniu zachowana. Stronie nie udzielono bowiem informacji, czy poza nią również inne podmioty i w jakim zakresie zostały obciążone świadczeniami na rzecz wojska.

W ocenie strony w zaskarżonej decyzji ponadto niedostatecznie określono sam przedmiot świadczenia wskazując bowiem jedynie na rodzaj przedmiotu świadczenia "ciągnik siodłowy", nie precyzując nazwy przedmiotu świadczenia, numeru pojazdu czy jego numeru rejestracyjnego, co jest problematyczne w przypadku podmiotów posiadających znaczną ilość pojazdów tego samego rodzaju, które jednocześnie podlegają rotacji.

Ponadto strona zakwestionowała również możliwość oznaczenia przez organ obowiązku świadczenia rzeczowego jako obciążającego podmiot na czas nieoznaczony. W ocenie strony powyższe jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia, w tym z określonym w nim wzorem decyzji, z którego wynika, że świadczenie powinno mieć charakter okresowy a wydana w tym przedmiocie decyzja określać przez jaki okres świadczenie będzie obciążało podmiot zobowiązany (ilość dni i godzin).

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 marca 2020 r [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 16 grudnia 2019 r.

Organ odwoławczy ocenił wszystkie podniesione w odwołaniu zarzuty jako nietrafne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP organ szczegółowo omówił zagadnienie stosowania prawa, w ramach którego sądy oraz organy administracji nie posiadają samodzielnych kompetencji do kontroli ustawodawstwa i stwierdzenia, że obowiązujące w danej materii przepisy są sprzeczne z Konstytucją. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być bowiem obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że nawet gdyby przyjąć pogląd, że sąd może badać przepisy ustawy pod względem ich konstytucyjności w sposób bezpośredni, bez odwoływania się do art. 193 Konstytucji RP, to w przedmiotowej sprawie i tak nie zachodzą przesłanki dokonania tej kontroli, których katalog wypracowano na gruncie doktryny prawa. W celu przedstawienia wypracowanych przez doktrynę przesłanek organ odwoławczy odwołał się i zacytował fragment opracowania M. Gutowskiego "Bezpośrednie stosowanie konsytuacji w orzecznictwie sądowym (Ruch prawniczy ekonomiczny i socjologiczny, rok LXXX-zeszyt 1 - 2018 s. 108 r.) wskazując, że "w toku stosowania prawa w indywidualnej sprawie przez sąd powszechny lub administracyjny, można odmówić zastosowania niezgodnej z Konstytucją normy indywidualnej i konkretnej wyinterpretowanej z przepisu ustawy i rozstrzygnąć sprawę, bezpośrednio stosując normę wyinterpretowaną z Konstytucji lub stosując alternatywną, możliwą do zastosowania normę ustawową, gdyby sąd doszedł do przekonania, że (koniunkcyjnie): (a) stosując sprzeczną z Konstytucją ustawową normę indywidualną i konkretną, (b) będzie musiał wydać orzeczenie niesprawiedliwe i naruszające konstytucyjne gwarancje, (c) zarazem norma konstytucyjna jest precyzyjna w stopniu umożliwiającym jej bezpośrednie zastosowanie jako samoistnej podstawy rozstrzygnięcia lub istnieje alternatywna, możliwa do zastosowania i zgodna z Konstytucją norma ustawowa, a jednocześnie, (d) sąd nie dysponuje w danym przypadku możliwością rozstrzygnięcia kolizji ani na podstawie reguły przewidzianej w art. 91 ust. 2 lub 3 Konstytucji, z uwagi na sprzeczność tej normy z ratyfikowaną umową międzynarodową lub z prawem unijnym, ani nie ma możliwości uzgodnienia normy ustawowej z Konstytucją zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną lub mechanizmem współstosowania normy Konstytucji oraz prokonstytucyjnie wyłożonej normy ustawy".

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do kumulatywnego spełnienia podniesionych wyżej przesłanek. Zdaniem organu nie sposób uznać, że ewentualne orzeczenie - utrzymujące zaskarżoną decyzję - miałoby przyjąć charakter niesprawiedliwego czy naruszającego konstytucyjne gwarancje, co wynika przede wszystkim z pierwszeństwa art. 85 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który postuluje powszechny obowiązek obrony, mający pierwszeństwo nad, chociażby prawem własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 85 ust. 2 Konstytucji RP). Prawo własności w polskim systemie prawa nie ma charakteru absolutnego i może - z uwagi na właśnie ograniczenia, w tym przypadku wyrażone wprost w Konstytucji - podlegać ograniczeniom. Adekwatnymi ograniczeniami własności są zaś m.in. względy obrony narodowej. Ponadto zdaniem organu odwoławczego trudno uznać, aby w przedmiotowej sprawie w ogóle doszło do ograniczenia prawa własności spółki (lub takiego naruszenia, które powodowałoby nieproporcjonalne lub niesprawiedliwe ograniczenie prawa własności), skoro skutki wydanej decyzji mają charakter warunkowy, hipotetyczny i pozostają uzależnione od ogłoszenia mobilizacji lub wybuchu wojny, a więc wydarzeń przyszłych i niepewnych. Ponadto decyzja o nałożeniu obowiązku może być w każdym czasie uchylona bądź zmieniona jeżeli zmienią się potrzeby wojska lub zaistnieje po stronie właściciela pojazdu przeszkoda powodująca niemożliwość wykonania decyzji.

Omawiając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP organ podkreślił dalej, że zawarta w tym przepisie norma, odznaczająca się wysokim stopniem ogólności, została w przedmiotowej sprawie doprecyzowana i realizowana przez § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju. Powołany § 11 rozporządzenia precyzuje dokładnie mechanizm proporcjonalnego rozłożenia obowiązków świadczeń na rzecz obrony - wpierw wskazując zasadę polegającą na równomiernym obciążeniu obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy (ust. 2), a następnie wprowadzając wyjątek od tej zasady w postaci przeznaczenia rzeczy ruchomych na cele potrzeb etatowych Sił Zbrojnych (ust. 3). Mechanizm ten został oceniony przez organ jako klarowny, zgodny z zasadami techniki prawodawczej, standardami prawotwórstwa i demokratycznego państwa prawa. Norma ta precyzyjne wskazuje bowiem wyjątek od zasady równomiernego obarczania obowiązkiem świadczeń na rzecz obrony, a wyjątek ten w przedmiotowej sprawie nie był wykładany rozszerzająco, czy w sposób arbitralny, jako że rzeczywiście świadczenie objęte decyzją ma być przeznaczone na cele potrzeb etatowych Sił Zbrojnych. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia standardu ochrony strony w zakresie nieproporcjonalnego obciążenia obowiązkami na rzecz obrony. W ocenie organu zastosowany w rozporządzeniu i omówiony wyżej mechanizm jest zgodny z art. 85 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jako że rozporządzenie realizuje delegację ustawową.

Organ nie podzielił zarzutów o niedopuszczalności zastosowania w sprawie dotyczącej świadczeń koniecznych do spełnienia w czasie mobilizacji i wojny przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju. Odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1663/12) organ wskazał, że przepis art. 210 ust. 1 ustawy pozwala organom wydać decyzję zobowiązującą do świadczeń rzeczowych planowanych do wykonania "w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny". Zaś to, że przepisy te znajdują się w rozdziale 2 zatytułowanym "świadczenia rzeczowe w czasie pokoju" nie oznacza, że na podstawie tych przepisów mogą być wydawane tylko decyzje zobowiązujące do świadczeń rzeczowych wykonywanych w czasie pokoju. Treść tych przepisów wskazuje bowiem, że można przeznaczyć rzeczy ruchome na cele świadczeń rzeczowych ze wskazaniem planowania ich wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, jednakże sama decyzja może zostać wydana w czasie pokoju. Organ zaznaczył ponadto, że w samym rozporządzeniu wskazano w § 10, że "wzór decyzji o przeznaczeniu do wykonania świadczeń, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, określa załącznik nr 2 do rozporządzenia". Zatem ustawodawca przewidział i umożliwił wydawanie w trakcie pokoju decyzji o nałożeniu świadczeń rzeczowych ze wskazaniem planowania ich wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Do tego rodzaju decyzji stosuje się zatem przepisy rozdziału 2 ustawy, w tym rozporządzenia wydanego na podstawie tych przepisów, na co wskazuje wprost § 10 tego rozporządzenia. Organ zaznaczył końcowo, że przedmiotową decyzję wydawaną w czasie pokoju, należy odróżnić od decyzji z art. 216 i art. 219 ustawy - także wydawanej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny - które jednak mogą być wydawane już w okresie po ogłoszeniu mobilizacji lub w czasie wojny. Decyzję z art. 216 czy art. 219 ustawy odróżnia także to, że charakteryzuje się ona doraźnością, mechanizm jej wydawania jest uproszczony, a wymogi materialnoprawne jej wydania mniejsze (chociażby w zakresie równomiernego rozłożenia świadczeń).

Odnosząc się do zarzutu nieskonkretyzowania przedmiotu świadczenia organ odwoławczy uznał, że wbrew stanowisku strony stopień doprecyzowania świadczenia rzeczowego był dostateczny i nie prowadzi do niemożliwości wykonania obowiązku. Organ wskazał, że wynika to z samego brzmienia § 11 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że przedmiot świadczenia może zostać określony rodzajowo, a nie konkretnie ("decyzja, o której mowa w § 10, może dotyczyć poszczególnych przedmiotów świadczeń albo ich rodzajów"). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie organ stwierdził, że ustawodawca przewidział możliwość identyfikacji przedmiotu świadczenia właśnie poprzez wskazanie rodzaju przedmiotu, a nie jego ściśle zindywidualizowanych cech (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II SA/Bk 616/16 oraz WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 141/12).

Odnosząc się do ostatniego z podniesionych w odwołaniu zarzutów, dotyczącego określenia obowiązku świadczenia przez czas nieokreślony, organ - dokonując wykładni art. 209 ust. 1 ustawy a contrario – uznał, że jest on bezskuteczny. Zgodnie ze wskazanym przepisem czas wykonywania świadczeń rzeczowych nie może przekraczać jednorazowo w przypadku pobrania przedmiotu świadczenia: 1) w celu sprawdzenia gotowości mobilizacyjnej Sił Zbrojnych - czterdziestu ośmiu godzin; 2) w związku z ćwiczeniami wojskowymi lub ćwiczeniami w jednostkach przewidzianych do militaryzacji - siedmiu dni; 3) w związku z ćwiczeniami w obronie cywilnej lub ćwiczeniami praktycznymi w zakresie powszechnej samoobrony - dwudziestu czterech godzin. Oznacza to zatem, że jedynie te świadczenia, które mają być wykorzystane na cele opisane w art. 209 ust. 1 pkt 1-3 ustawy ograniczone są czasowo w zakresie ich świadczenia. Natomiast wszystkie inne, nieobjęte tym przepisem nie podlegają obowiązkowi limitu czasowego. Zatem skoro w sprawie świadczenia są wykonywane w celu uzupełnienia potrzeb mobilizacyjnych, a więc w zakresie kategorii nieobjętej art. 209 ust. 1 ustawy, to za dopuszczalne uznać należy nałożenie obowiązku świadczenia na czas nieograniczony.

Ponadto, skoro decyzja wydawana w oparciu o art. 208 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, to wyklucza to związanie wydającego ją organu zapisami swoistego wzorca decyzji stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Z całą pewnością nie może zaś ów wzorzec konstruować normy prawnej silniejszej niż norma ustawowa, której treść wyinterpretować można z art. 209 ust. 1 ustawy.

Na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której wniosła o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...], podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zbadania zgromadzonego w sprawie materiału w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało załatwieniem sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli i nałożeniem na skarżącą spółkę obowiązku świadczeń rzeczowych bez wyjaśnienia przyczyn i przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji uznaniowej oraz bez wyjaśnienia, że skarżąca została potraktowany z zachowaniem zasad równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP);

2) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny, z przekroczeniem zasady uznaniowości oraz bez należytego uzasadnienia;

4) art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nieprzekonującej treści.

W uzasadnieniu podkreślono, że decyzje o przeznaczeniu rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych zapadają w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej dotycząca jej decyzja została wydana w sposób dowolny, a organ przekroczył granice uznaniowości. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga bowiem od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostaje zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

W zaskarżonej decyzji, oprócz wskazania istnienia podstaw prawnych, nie wskazano natomiast żadnych okoliczności faktycznych, ze względu na które pojazd skarżącej stał się przedmiotem świadczenia rzeczowego w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Nie wskazano ogólnych kryteriów wyboru pojazdu (np. ze względu na rodzaj, czy markę pojazdu, rok produkcji, jakieś charakterystyczne cechy pojazdu, czy spełnienie jakiś wymogów technicznych, odległość zamieszkiwania posiadacza pojazdu od jednostki wojskowej, itp.), których podanie wykluczyłoby możliwość zarzucenia dowolności dokonanego wyboru.

Skarżąca zgodziła się, że nałożenie świadczenia rzeczowego następuje na wniosek i jest z tym wnioskiem ściśle związane, jednak samo złożenie wniosku przez uprawniony podmiot i wytypowanie w nim określonego przedmiotu świadczenia samo w sobie nie przesądza jeszcze o konieczności nałożenia obowiązku. Związanie wnioskiem co do wskazanego przedmiotu świadczenia (organ sam nie może go wyznaczyć), czy brak możliwości badania jego przydatności na rzecz obrony, nie zwalnia bowiem organu (który zgodnie z art. 208 ustawy może, a zatem nie musi, nałożyć taki obowiązek) od uzasadnienia swojej decyzji, a więc podania i wyjaśnienia nie tylko podstawy prawnej, ale też wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Wydając decyzję uznaniową w trybie art. 208 i art. 210 ustawy organ jest zobowiązany nie tylko rozważyć, czy istnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, ale również uzasadnić nałożony na stronę obowiązek świadczenia rzeczowego i poprzeć zajęte stanowisko konkretnymi dokumentami, stanowiącymi podstawę faktyczną decyzji. Dokumenty zawierające chociażby tylko ogólne, ale obiektywne kryteria wyboru osób zobowiązanych, będących właścicielami rzeczy podlegających świadczeniom rzeczowym, nie tylko umożliwią ewentualną kontrolę sądowo administracyjną, ale przede wszystkim umożliwią stronie poznanie motywów wydania decyzji.

Strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że organ powinien wykazać, że obowiązek świadczeń rzeczowych został nałożony w sposób równomierny na rzecz wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy. W przedmiotowej sprawie nie zostało zaś w żaden sposób wykazane, aby nałożone na skarżącą spółkę świadczenie miało charakter równomierny, w tym, że inne podmioty na terenie gminy P. także zostały obciążone takimi obowiązkami. Skarżąca podkreśliła, że odczuwa nałożone na nią obciążanie jako znaczne. Względem spółki w dniu 16 grudnia 2019 r. wydano bowiem 12 odrębnych decyzji dotyczących obowiązku świadczeń rzeczowych, a tego rodzaju decyzje były wobec niej wydawane także wcześniej.

Kwestią, która została pominięta w decyzji jest też brak dokładnego wskazania przedmiotu świadczenia rzeczowego poprzez wskazanie numeru danego pojazdu czy też jego numeru rejestracyjnego. Istotne jest bowiem to, aby przedmiot świadczenia został dokładnie opisany tak, aby strona wiedziała w jakim zakresie ma swoje świadczenie spełnić (na czym to świadczenie ma polegać). W przypadku podmiotu posiadającego znaczną ilość pojazdów brak dokładnego wskazania danych pojazdu, który ma być przedmiotem świadczenia, skutkuje tym, że świadczenie to może odnosić się do zbioru wszystkich pojazdów znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowych decyzjach został wskazany jedynie rodzaj przedmiotu świadczenia (przyczepa transportowa, ciągnik siodłowy), a nie doprecyzowano nazwy przedmiotu świadczenia, co skutkuje tym, że w odniesieniu do podmiotu zobowiązanego, który jest posiadaczem wielu jednostek tego samego rodzaju i ich rotacji nie znajdzie zastosowanie art. 212 ustawy.

W ocenie skarżącej kolejną istotną kwestią w niniejszej sprawie pozostaje oznaczenie obowiązku świadczenia jako świadczenia na czas nieoznaczony. Powyższe jest istotne dlatego, że w treści wzoru na podstawie którego zostały wydane zaskarżone decyzje oraz w treści tych decyzji wyraźnie wskazano, że świadczenie to powinno mieć charakter okresowy (we wzorze decyzji i samych decyzjach wskazano, że świadczenie jest "przez okres" i dalej należało wskazać ilość godzin i dni). Natomiast w zaskarżonych decyzjach organ wskazał, że świadczenie ma być wykonywane przez stronę przez okres: nieokreślony. Skoro już sam prawodawca we wzorze decyzji wskazał (zakładał), że świadczenie ma mieć charakter okresowy, to wskazanie w decyzji, że ma ona charakter bezterminowy (na czas nieokreślony) jest sprzeczne z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju. Co istotne, w decyzji nie została przywołana podstawa prawna, z której wynika obowiązek świadczenia strony przez czas nieokreślony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Rozważania prawne w niniejszej sprawie wymagają już na wstępie przywołania przepisów Konstytucji RP statuujących obowiązki obywateli polskich, a mianowicie: art. 82, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne; art. 84 nakazującego ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie i wreszcie art. 85 ust. 1, który stanowi, że obowiązkiem obywatela polskiego jest obrona Ojczyzny. Artykuł 85 ust. 2 Konstytucji RP odsyła do ustawy mającej określić zakres obowiązku służby wojskowej.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 10 grudnia 2013r. (sygn. akt II OSK 1654/12, Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępna pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.), dotyczące interpretacji przepisów art. 208 i art. 210 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1541 ze zm. - dalej powoływanej jako: "ustawa"). Przepisy art. 208 i art. 210 ustawy, stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji znajdują się w rozdziale 2. działu VII ustawy, zatytułowanym "Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju". Tytuł ten należy rozumieć jako odnoszący się do zespołu czynności organizacyjno–prawnych organów administracji, podejmowanych w czasie pokoju w zakresie zabezpieczenia świadczeń rzeczowych, które mogą być wykorzystywane w określonych przypadkach, także w czasie wojny. Artykuł 210 ust. 1 ustawy stanowi zatem, że wójt lub burmistrz (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 202 ust. 1. Zatem mamy do czynienia z upoważnieniem do wydania decyzji w czasie pokoju, która stanowiąc element przygotowania obrony Państwa (art. 208 ust. 1 ustawy) podlegać będzie wykonaniu dopiero w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Rozdział 3. działu VII ustawy zatytułowany "Świadczenia w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny" zawiera natomiast regulacje dotyczące działań organizacyjno–prawnych właściwych organów w czasie wojny i mobilizacji, obejmujących zarówno wykonywanie wcześniej wydanych decyzji administracyjnych (np. na podstawie art. 210 ustawy), jak i wydawanie decyzji na podstawie art. 219 ust. 1–3 ustawy (opatrzonych rygorem natychmiastowej wykonalności).

Zawarte w art. 209 ustawy ograniczenia dotyczące czasu wykonywania świadczeń rzeczowych dotyczą jedynie ściśle określonych sytuacji występujących w stanie pokoju, a mianowicie pobrania przedmiotu świadczenia:

1) w celu sprawdzenia gotowości mobilizacyjnej Sił Zbrojnych;

2) w związku z ćwiczeniami wojskowymi lub ćwiczeniami w jednostkach przewidzianych do militaryzacji;

3) w związku z ćwiczeniami w obronie cywilnej lub ćwiczeniami praktycznymi w zakresie powszechnej samoobrony.

Kwestię świadczeń rzeczowych wykonywanych w czasie wojny reguluje zaś przepis art. 217 ust. 2 ustawy, w myśl którego przedmioty świadczeń rzeczowych podlegają zwrotowi po ustaniu potrzeby ich używania. W sposób oczywisty nieracjonalne i niemożliwe byłoby ustalanie długości okresu korzystania przez Siły Zbrojne z przedmiotów świadczeń rzeczowych (np. środków transportu) w czasie wojny. Okres ten musi wiązać się z bieżącą sytuacją w zakresie bezpieczeństwa Państwa i nie może podlegać innym ograniczeniom niż te związane z wymogami obrony Ojczyzny (art. 85 ust. 1 Konstytucji RP).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U. Nr 181, poz. 1872 ze zm. - dalej powoływane jako: "rozporządzenie"), wydane na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy, przewiduje w § 11 ust. 1, że decyzja może dotyczyć poszczególnych przedmiotów świadczeń albo ich rodzajów. Zatem, w zależności od konkretnej sytuacji celowym być może wskazanie konkretnego przedmiotu świadczenia, lecz nie jest to niezbędne, jeśli wystarczy wskazanie rodzajowe. Przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia ustanawia zasadę, zgodnie z którą wójt lub burmistrz (prezydent miasta) powinien mieć na względzie, w miarę możliwości, równomierne obciążenie obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy, lecz zarazem ust. 3 tegoż paragrafu przewiduje wyjątek od powyższej zasady, stanowiąc, że przepis ust. 2 nie dotyczy przeznaczenia rzeczy ruchomych na cele potrzeb etatowych Sił Zbrojnych.

Jak wynika już z wniosku Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] inicjującego postępowanie w sprawie, przedmiot zaskarżonej decyzji (określony rodzajowo środek transportu) przeznaczony jest na cele potrzeb etatowych Sił Zbrojnych. Zatem organy administracji zwolnione były na mocy § 11 ust. 3 rozporządzenia z obowiązku dbania o równomierne obciążenie obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy. Regulacja ta znajduje uzasadnienie w przywołanych na wstępie niniejszych rozważań zasadach konstytucyjnych dotyczących obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro bowiem chodzi o przeznaczenie np. środków transportu na skonkretyzowane potrzeby etatowe Sił Zbrojnych, to niezbędne dla skutecznego przygotowania obrony Państwa jest wskazanie takich pojazdów, które konkretnie odpowiadają tym potrzebom, znanym Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień. Nieefektywnym byłoby w tej sytuacji, z punktu widzenia obronności Państwa, poszukiwanie innych posiadaczy podobnych pojazdów.

Należy wskazać ponadto, że jawność informacji dotyczących obronności Państwa podlega z oczywistych powodów daleko idącym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych; t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 742 ze zm.), co wyklucza szczegółowe przedstawienie w uzasadnieniu uznaniowej decyzji, wydanej na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy, zasad uzupełniania potrzeb etatowych Sił Zbrojnych.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim odnosi się do meritum sprawy odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo wreszcie wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie łączy się z jakimkolwiek naruszeniem sfery uprawnień właścicielskich skarżącej spółki w czasie pokoju. Skarżąca zachowuje pełne prawo do korzystania i zbywania pojazdu, którego dotyczy decyzja. Jedynie w czasie wojny i mobilizacji dojdzie do ograniczenia tych uprawnień, co usprawiedliwiają jednakże nie tylko przepisy ustawy, ale również powołane na wstępie normy konstytucyjne.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerokie rozważania Wojewody [...], dotyczące kontroli konstytucyjności przepisów prawa, braku możliwości samodzielnego obalania przez sądy domniemania konstytucyjności przepisów prawa, konieczności zwracania się przez sądy do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, braku przesłanek wystąpienia przez sąd administracyjny z pytaniem prawnym w przypadku wniesienia skargi od niniejszej decyzji, braku obalenia domniemania konstytucyjności przepisów, na podstawie których wydana została decyzja organu I instancji, przesłanek niezastosowania przepisów ustawy z uwagi na ich niekonstytucyjność - związane z podniesionymi przez skarżącą w odwołaniu zarzutami naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, wadliwego procedowania i nieustalenia, czy skarżąca jest traktowana z zachowaniem zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji oraz naruszenia przepisu § 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju poprzez jego niezastosowanie - świadczą o niezrozumieniu przez organ odwoławczy istoty zarzutu skarżącej, która zarzucała przecież jedynie, że organ I instancji nie wykazał, iż zasada równego traktowania została zachowana i zastosowana, bowiem skarżąca nie ma wiedzy o tym, by inne podmioty zostały obciążone świadczeniami rzeczowymi i w jakim zakresie, co w jej ocenie spowodowało naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa.

Rozważania te, zawarte w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne, wykraczają poza zakres treści, która powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poglądy organu na temat kompetencji sądów do badania konstytucyjności przepisów prawa zawartych w aktach niższego rzędu niż Konstytucja RP, zasługiwałyby na uwagę jako argumentacja odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego, lecz nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i prezentowanie ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie mające jednak wpływu na rozstrzygnięcie.

W tym stanie sprawy, uznając skargę za nieuzasadnioną, należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.