Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 583/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c , art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 ust. 4 pkt 3, art. 46a, art. 46b pkt 2, art. 48 a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 22, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia M. z siedzibą w K. 2.200 (dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. (nr[...]) nałożył na Stowarzyszenie A. z siedzibą w K. (dalej także jako: "strona" lub "Stowarzyszenie") administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności w Siłowni A., ul. [...] [...]w K., w dniach 2 i 4 stycznia 2021 r.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 48a ust. 1 pkt 2 związku z art. 46 ust. 4 pkt 3 oraz art. 46a i 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) w związku z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) w związku z art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.").

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał natomiast, że w dniu 5 stycznia 2021 r. Komenda Powiatowa Policji w K. złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. dokumentację dot. niezastosowania się do zakazu prowadzenia działalności w Siłowni A. ul. [...] [...]w K., prowadzonej przez Stowarzyszenie A. ul. [...] [...]w K., tj.: "Notatkę urzędową dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19", wystawioną w dniu 5 stycznia 2021 r. przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w K. (przy piśmie Komendy Powiatowej Policji

w K. znak: [...] z dnia 4 stycznia 2021 r.). Z notatki tej wynika, że

w dniu 2 stycznia 2021 r. o godz. 10:50 funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji

w K. wraz z pracownikiem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej

w K. udali się pod adres: Siłowni A. ul. [...] [...]

w K., celem sprawdzenia, czy w obiekcie przestrzegany jest zakaz prowadzenia działalności, wynikający z nałożonych obostrzeń w stanie epidemii COVID - 19.

W trakcie kontroli ujawniono, że siłownia jest otwarta, a w jej wnętrzu znajduje się 17 osób, które ćwiczyły na sprzęcie sportowym. Za ladą siłowni znajdowała się córka właściciela D. Ś., która oświadczyła, że siłownia jest czynna codziennie w godz. 8.00-12.00 i 16.00-20.00. Na miejsce interwencji stawił się I. Ś. Prezes Zarządu Stowarzyszenia A., który oświadczył, że osoby znajdujące się w tej chwili na siłowni to osoby, które są członkami stowarzyszenia kultury fizycznej, a w chwili obecnej przebywają na szkoleniu z propagowania zdrowia, gdzie każdy z nich ma indywidualny plan treningowy. Siłownia nie pobiera opłat od tych osób za wstęp, a jedynym wymogiem jest opłacanie składki członkowskiej za przynależenie do stowarzyszenia kultury fizycznej.

W dniu 4 stycznia 2021 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. przeprowadził kontrolę sanitarną w zakresie przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Z przeprowadzonej kontroli spisano protokół nr[...], z którego wynika, że w dniu kontroli Siłownia A. była otwarta, a w jej wnętrzu znajdowała się osoba obsługująca za kontuarem oraz 9-11 osób ćwiczących na urządzeniach, służących do poprawy kondycji zdrowotnej (bieżnie, urządzenia siłowe i inne do ćwiczeń fizycznych).

W dniu 8 stycznia 2021 r. I. Ś. (Prezes Stowarzyszenia A.) złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. "Zastrzeżenia do protokołu kontroli [...] z dnia 4 stycznia 2021 r.", w których podniósł m.in., że w protokole brak jest informacji - jakie nieprawidłowości stwierdzono podczas kontroli siłowni w dniu 2 stycznia 2021 r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. pismem z dnia 14 stycznia 2021 r., doręczonym stronie w dniu 19 stycznia 2021 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości stwierdzonej podczas kontroli podmiotu objętego zakazem prowadzenia działalności, w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem oraz zwalczaniem COVID-19.

W dniu 29 stycznia 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wpłynęło pismo I. Ś. wraz załącznikami (I - VI), w tym m.in.: Statut Stowarzyszenia A., z którego wynika, że przedmiotem działalności Stowarzyszenia według PKD jest: pozostała działalność w zakresie opieki zdrowotnej, gdzie indziej niesklasyfikowana - 86.90.E, działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej - 93.13.Z, pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych - 85.51.Z, pozostała usługowa działalność gastronomiczna - 56.29.Z; wypis Krajowego Rejestru Sądowego KRS: [...] wypis z bazy internetowej REGON: [...] Stowarzyszenie wpisane jest również do rejestru przedsiębiorców - przedmiot działalności 92.62 - pozostała działalność związana ze sportem; wypis z Księgi Rejestrowej: oznaczenie podmiotu leczniczego i lista zakładów leczniczych (Nr księgi[...]).

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że Stowarzyszenie A. posiada formę prawną Stowarzyszenia Kultury Fizycznej i od ponad 2 lat prowadzi działalność leczniczą, od dnia 27 grudnia 2018 r. jest wpisane jako podmiot leczniczy do rejestru podmiotów wykonujących działalność medyczną Nr księgi [...], oznaczenie organu W-22, rodzaj działalności leczniczej wykonywanej w zakładzie leczniczym, oznaczony kodem resortowym stanowiącym część VI systemu kodów identyfikacyjnych: 3-ambulatoryjne świadczenia zdrowotne. Zgodnie z celami zawartymi w Statucie Stowarzyszenia A. jest to miejsce, w którym prowadzi się promocyjne i edukacyjne szkolenia osób. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził że Stowarzyszenie A. naruszyło przepis § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness). Organ zaznaczył przy tym, że Stowarzyszenie nie wykazało, że w siłowni prowadzone są świadczenia zdrowotne na rzecz pacjentów, które są wyłączone z zakazu działalności na mocy § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia. Organ uznał, że osoby ćwiczące na urządzeniach do poprawy kondycji fizycznej w Siłowni A. w dniach 2 i 4 stycznia 2021 r. nie były pacjentami skierowanymi do ww. podmiotu w celach leczniczych np. na rehabilitację. Tym samym, Stowarzyszenie A. nie zastosowało się do zakazu prowadzenia działalności, co spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że wymierzając Stowarzyszeniu A. karę w wysokości 10.000 złotych wziął pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, częstotliwość naruszenia prawa w przeszłości oraz ważny interes społeczny, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony ludzi narażonych na zakażenie COVID-19. Organ dodał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. Naruszenie zakazu prowadzenia działalności przedmiotowej siłowni potwierdzone przez funkcjonariuszy Policji i upoważnionych przedstawicieli Inspekcji Sanitarnej, stworzyło wysokie ryzyko dla osób narażonych na zakażenie COVID-19.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Stowarzyszenie A. wniosło odwołanie, w którym zarzuciło:

1. naruszenie prawa procesowego:

- art. 7 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, nadto stanowiło naruszenie zasady, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie;

- § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w siłowni poddanej kontroli były prowadzone świadczenia dla pacjentów podmiotu leczniczego, co jest dozwolonym wyjątkiem przewidzianym w ww. akcie prawnym.

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 46b pkt 1-5 i 8-13 ustawy w związku z art. 92 ust 1 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia wydane na podstawie delegacji ustawowej sprzecznej z art. 92 ust 1 Konstytucji;

- art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów tych wyraźnie wynika, że ograniczenia praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze ustawy a nie rozporządzenia.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A., decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. (nr[...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu strony, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 k.p.a. W tym zakresie wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. mając na uwadze przede wszystkim interes społeczny i słuszny interes obywateli, jakim jest przeciwdziałanie skutkom związanym z wystąpieniem stanu epidemii, podjął działania na podstawie przeprowadzonych kontroli sanitarnych w dniach 2 stycznia 2021 r. i 4 stycznia 2021 r., które wiązały się z naruszeniem § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. wszczęcie postępowania wobec Stowarzyszenia A. w związku z naruszeniem powyższego przepisu. Ponadto [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Jej działaniem fundamentalnym jest szeroko pojęta ochrona ludzkiego zdrowia, w tym poprzez zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, zapobieganie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, do których zalicza się chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. rozstrzygał sprawę zgodnie z prawem i utrwaloną praktyką. Organ pierwszej instancji wystosował do strony dwa pisma w których informował, iż zgodnie z art. 10 k.p.a., w terminie kolejno 10 i 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia, strona może zapoznać się z aktami sprawy, brać czynny udział na każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. I. Ś. z przysługującego mu prawa skorzystał, 5 razy przesyłając pisma do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.. W żadnym z pism nie przedstawił dowodów, czy choćby argumentów mających świadczyć przeciwko naruszeniu zakazu prowadzenia działalności z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Co więcej, w piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r., po zacytowaniu powyższego przepisu, który zakazywał prowadzenia działalności polegających na prowadzeniu: "2) basenów, aąuaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów", napisał "wyjaśniam iż zgodnie z wyróżnionym powyżej podpunktem a) nasze szkolenia dla naszych członków klubu/stowarzyszenia są w pełni dopuszczalne i zgodne z powyższym rozporządzeniem" oraz w dalszej części, że prowadziliśmy w momencie kontroli i prowadzimy obecnie promocyjne i edukacyjne szkolenia zgodne z celami zawartymi w Statucie Stowarzyszenia A.". Jak wynika z powyższego I. Ś. przyznał, że działalność prowadzona przez niego nie jest działalnością leczniczą świadczoną pacjentom, której funkcjonowanie było dopuszczone, a jest szkoleniem dla członków klubu/stowarzyszenia które naruszały powyższy przepis. Swoje stanowisko I. Ś. podtrzymał w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. Dopiero w odwołaniu od decyzji pojawiło się stwierdzenie "...w trakcie kontroli Inspekcji Sanitarnej w siłowni ćwiczyło kilka osób będących pacjentami podmiotu medycznego...", które jest sprzeczne z wcześniejszym stanowiskiem. Wobec powyższego, że I. Ś. przyznał, iż w Stowarzyszeniu A. nie odbywały się zajęcia wykonujące działalność leczniczą dla pacjentów ale szkolenia dla członków klubu/stowarzyszenia nie było potrzeby, aby prowadzić dalsze czynności wyjaśniające. Tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. dysponował wystarczającymi dowodami, aby stwierdzić naruszenie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i wydać decyzję nakładającą karę pieniężną.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że na podstawie art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Jednocześnie zgodnie z art. 46a ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Jednocześnie art. 46b pkt 2 powyższej ustawy stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić (...) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Na podstawie powyższych przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w czasie wystąpienia stanu epidemii, wprowadzono Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ograniczenia, nakazy o zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19 w tym czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności. Zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie stosowanie się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł. Jest to minimalna kwota przewidziana powyższym przepisem, którą mógł nałożyć organ.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Stowarzyszenie A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniosło również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzji organu odwoławczego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1. prawa procesowego:

a) art. 7 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, nadto stanowiło naruszenie zasady, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywania na organie prowadzącym postępowanie,

- w wyniku którego organ błędnie ustalił stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia, zgodnie z którym osoby korzystające z urządzeń siłowni nie są pacjentami podmiotu medycznemu, co z kolei spowodowało naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj.: § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w siłowni poddanej kontroli były prowadzone świadczenia dla pacjentów podmiotu leczniczego, co jest dozwolonym wyjątkiem przewidzianym w ww. akcie prawnym.

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 46b pkt 1-5 i 8-13 ustawy w związku z art 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej sprzecznej z art 92 ust. 1 Konstytucji;

b) art. 22 w związku z art 31 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z przepisów tych wyraźnie wynika, że ograniczenia praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a nie rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego, należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wskazać należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w dacie kontroli obowiązywał tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 1845 ze zm.).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46b zapisano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, że podstawą nałożenia na skarżące Stowarzyszenie administracyjnej kary pieniężnej był art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 (pkt 3 - czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; pkt 4 - zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; pkt 5 - obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów) lub w art. 46b pkt 2 i 8 (pkt 2 - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; pkt 8 - czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). Zwłaszcza, że organ pierwszej instancji powołał w podstawie prawnej również § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), zgodnie z którym do dnia 17 stycznia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji błędnie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji art. 48a ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 46a i 46b pkt 2 tej ustawy. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie, bowiem zgodnie z jego treścią, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 (czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych) lub w art. 46b pkt 3 (czasowa reglamentacja zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 i 2112) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316), które w § 10 ust. 1 pkt 2 ustanowiło czasowe ograniczenie (w pierwotnej wersji do dnia 17 stycznia, potem, po zmianie, do dnia 28 lutego 2021 r.) prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2020 r. ( zakaz prowadzenia siłowni, klubów i centrów fitness) został przez skarżące Stowarzyszenie naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (powinno być na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, o czym wspomniano powyżej). Skarżące Stowarzyszenie wskazywało natomiast w toku postępowania, a następnie w skardze, że prowadziło działalność określoną w § 10 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia, tj. prowadziło działalność jako podmiot wykonujący działalność leczniczą przeznaczoną dla pacjentów, która to działalność nie jest objęta zakazem ujętym w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. przepisy (art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W kontekście opisanych wyżej ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami, w tym rozporządzeniem z dnia 21 grudnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej wadliwości ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju wykonywania (w dniu kontroli) przez skarżące Stowarzyszenie działalności należy wskazać, mając na uwadze powyższe rozważania, co do wadliwości trybu wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej, że ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę na rzecz skarżącego Stowarzyszenia składa się kwota wpisu od skargi (400 zł) oraz kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżące Stowarzyszenie adwokata (1.800 zł).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.