Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1183/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w z3w. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 94/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]października 2015r., nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 94/16, oddalił skargę [...] (Stowarzyszenie), na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] (organ II instancji) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (organ I instancji) postanowieniem z dnia [...]października 2015 r. na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego na działce nr [...] – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że pismem z dnia 9 lipca 2015 r. Stowarzyszenie wniosło na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. w związku z art. 55 pkt 1 u.p.b. o wszczęcie z urzędu postępowania (oraz dopuszczenia do udziału) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Do pisma załączony został statut Stowarzyszenia oraz wyciąg z KRS. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, Stowarzyszenie nie było stroną, dlatego organ I instancji wezwał Stowarzyszenie do wykazania przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj., że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz, że przemawia za tym interes społeczny. W odpowiedzi Stowarzyszenie wskazało, że decyzja rażąco narusza prawo albowiem pozwolenie na budowę zostało wydane dla innych anten o dużo mniejszej mocy niż wynikało z pozwolenia na użytkowanie. Stowarzyszenie wskazało również, że inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów, co wymaga weryfikacji z udziałem organizacji albowiem potrzebna jest specjalistyczna wiedza techniczna. W przedmiotowym piśmie przytoczono również orzecznictwo sądowoadministracyjne. Stowarzyszenie wskazało, że inwestycja uzyskała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ stwierdził, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na podstawie tego przepisu nie wynika z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych takiej organizacji. Organ wyjaśnił, że z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. wynika, iż udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwy przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż nie istnieje związek między przedmiotem wskazanego postępowania, a celami statutowymi Stowarzyszenia. Postępowanie zakończone weryfikowaną decyzją z dnia [...] września 2009 r. odnosiło się do inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej; do celów statutowych wnioskującego stowarzyszenia należy zaś m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym czy wspieranie działań proekologicznych (§ 7 statutu), przy czym jednym ze wskazanych w statucie środków realizacji celów stowarzyszenia jest m.in. "występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji" (§ 8 pkt 2 statutu). Stacja bazowa telefonii komórkowej, z uwagi na fakt, iż emituje promieniowanie elektromagnetyczne, wywiera wpływ na środowisko naturalne, co mieści się w zakresie działalności przedmiotowego Stowarzyszenia. Organ I instancji stwierdził, że powyższe nie oznacza jednak automatycznie, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny; przesłanka ta winna być zbadana i oceniona oddzielnie. Nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Pojęcie interesu społecznego wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Organ I instancji wskazał, że ustosunkowując się do kwestii zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 k.p.a., czyli istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji oraz za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania, Stowarzyszenie uzasadniło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] września 2009 r. oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu faktem, że objęta wnioskiem decyzja rażąco narusza prawo. W ocenie organu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności żądania. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany. W piśmie precyzującym z dnia 28 września 2015 r. Stowarzyszenie nie określiło, jakiego kręgu podmiotów miałoby dotyczyć znaczenie społeczne sprawy, zatem nie skonkretyzowało interesu społecznego. Organ I instancji podał jednocześnie, że Stowarzyszenie wskazało, iż organ miał obowiązek zbadać czy inwestycja nie narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w związku z art. 143 ustawy Kodeksu cywilny w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż pozwoleniem na budowę objęto moce anten EIRP wynoszące: 499,4; 373,9; 906,0 W, natomiast pozwoleniem na użytkowanie objęto inne anteny o mocy EIRP: 4760 W oraz 5664 W. Stowarzyszenie wskazało ponadto, że interes społeczny w jego udziale w przedmiotowym postępowaniu przejawia się tym, że inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów, co wymaga weryfikacji z jej udziałem albowiem potrzebna jest specjalistyczna wiedza techniczna. W ocenie organu I instancji, również podniesiona powyżej argumentacja nie przemawiała za istnieniem interesu społecznego.

Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2015 r., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 31 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organizacja nie uprawdopodobniła zasadności złożonego wniosku, pomimo że wskazała wadę rażącego naruszenia prawa,

2. art. 12 Konstytucji w związku z art 31 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie działalności organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności,

3. art. 31 § 1 pkt 1 w związku z art 31 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że podnoszone przez organizację kwestie związane bezpośrednio ze zdrowiem, życiem oraz mieniem a także przepisami konwencji z Aarhus nie są przesłankami do uznania występowania interesu społecznego.

Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że kwestionowana decyzja organu powiatowego została wydana m.in. na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.). Organ stwierdził, że z protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego wynikało, że nie stwierdzono odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (pkt 8.6 i pkt 8.7 protokołu) oraz przyjęto do użytkowania całość inwestycji (pkt 8.8 protokołu). Organ wskazał również, że kwestionowana decyzja organu powiatowego udzielająca Polskiej Telefonii Komórkowej Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej T7-51374-Michałowice, została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie organu, krąg podmiotów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powinien być ustalany w oparciu o treść art. 59 ust. 7 u.p.b., zgodnie z którym, stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzonym na mocy art. 1 ust. 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W związku z powyższym, w ocenie organu nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 31 k.p.a. warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tj. organizacja społeczna nie wskazała "innej osoby", której prawa zostałyby naruszone.

Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie, domagając się uchylenia wydanych postanowień oraz zarzucając m.in. naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 u.p.b., art. 38 Konstytucji RP w związku z art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż organizacja ma wskazać osobę w imieniu, której występuje w sprawie, w sytuacji, gdy stroną jest tylko inwestor.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 94/16, Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że kontrolował rozstrzygnięcie, w którym w trybie art. 31 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W sprawie niniejszej zastosowanie miał art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania – w sprawie dotyczącej innej osoby. Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności przedmiotowego wniosku, złożonego w trybie art. 31 k.p.a., ma wykładnia określenia "w sprawie dotyczącej innej osoby". Wniosek Stowarzyszenia zmierzał bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 59 u.p.b., w stosunku do inwestycji zrealizowanej, na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 59 ust. 7 u.p.b., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przy czym zasadą jest, że przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. ma zastosowanie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Przystępując do użytkowania inwestor ma obowiązek wykazać wykonanie budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę, interesy innych podmiotów, mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, były chronione w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu, podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Sąd I instancji stwierdził, że odnosi się to także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu ww. przepisu, a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. W okolicznościach postępowania objętego wnioskiem stowarzyszenia, o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stroną może być tylko inwestor. Sąd I instancji uznał, że choć analiza statutu Stowarzyszenia (§ 7 Rozdziału II) potwierdza, że jednym z jego celów jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania - to jednak o możliwości wszczęcia postępowania decyduje również przesłanka praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji nie jest zasadne rozpatrywanie wniosku organizacji społecznej, która nie wskazała konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania, a jedynie nieograniczony krąg zainteresowanych, wpływa to bowiem bezpośrednio na ocenę istnienia interesu społecznego i stwierdzenie, że występuje tylko interes partykularny organizacji.

Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie faktu, iż organizacja wskazała, na czym polega interes społeczny z uwagi na przyjęcie do użytkowania obiektu wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co powoduje bezpośrednie zagrożenie dla środowiska naturalnego;

2) art. 31 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 12 Konstytucji RP w odniesieniu do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nakładanie na organizację społeczną wymogów nie przewidzianych przez ustawodawcę a ponadto wskazywanie, że organizacja musi wskazać osobę, która ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, aby skutecznie ją reprezentować, co zaprzecza pojęciu interesu społecznego, przez który należy rozumieć działanie na rzecz społeczeństwa w sprawach gdzie istnieje prawdopodobieństwo, że doszło do naruszenia prawa.

Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przytoczyło stosowne argumenty wspierające zajęte stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stwierdzając brak podstaw nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak również działając w granicach skargi kasacyjnej , o których mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesiony środek zaskarżenia wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą z jednej strony na przyjęciu poglądu, że z powyższych przepisów wynika, iż warunkiem uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybach zwyczajnym lub nadzwyczajnych jest działanie tejże organizacji "w imieniu" lub "na rzecz" strony lub stron tego postępowania, z drugiej zaś – na uznaniu, że jeżeli przepis szczególny stanowi, iż stroną określonego postępowania jest tylko określona kategoria podmiotów (np. tylko inwestor), to organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowania oraz występować w nim jako podmiot na prawach strony.

Stanowisko interpretacyjne zajęte przez kontrolowane organy oraz Sąd Wojewódzki jest wadliwe.

Katalog ogólnych przesłanek uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu został sformułowany w art. 31 § 1 k.p.a. Przepisy szczególne mogą modyfikować powyższe przesłanki lub wprowadzać dodatkowe ich rodzaje albo wyłączać udział organizacji społecznych w postępowaniach wszczynanych z urzędu lub na wniosek stron. Przykładowo art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przewiduje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a., natomiast przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidują odrębne przesłanki w zakresie dopuszczania organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach środowiskowych wymagającym udziału społeczeństwa oraz zasad zaskarżania decyzji wydawanych w tego rodzaju postępowaniach.

Jeżeli w powyższym zakresie nie mają zastosowania przepisy szczególne, to zgodnie z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. właściwy organ, uznając że cele statutowe organizacji, która złożyła wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., uzasadniają wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do już wszczętego postępowania, oraz że za uwzględnieniem wniosku przemawia interes społeczny, wydaje postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w odpowiednim trybie (także nadzwyczajnym) lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu, niezależnie od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek. Należy w tym kontekście wyraźnie podkreślić, że zasadność żądania organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu nie jest uzależniona od przesłanki działania tejże organizacji "w imieniu" lub "na rzecz" określonej strony postępowania. W świetle ogólnych przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. nie jest więc wykluczona sytuacja, w której organizacja społeczna zgłosi żądanie wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie (w trybie zwyczajnym albo w trybach nadzwyczajnych) wbrew "woli" lub "interesowi" podmiotu, który ma być stroną tego postępowania (np. wbrew woli inwestora w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego). Nie jest zatem uprawnione identyfikowanie przesłanki złożenia wniosku organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 k.p.a. z działaniem tejże organizacji w imieniu lub na rzecz określonej strony postępowania. Można jednak wskazać szczególne regulacje, które tego rodzaju powiązanie przewidują. W samym art. 31 k.p.a. przepis § 1a stanowi, że organizacja społeczna, o której mowa w § 1 art. 31, może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika delegowanego na terytorium RP lub z terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z terytorium RP – za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu.

Wiążąc powyższe uwagi z ustalonym stanem faktycznym sprawy, trzeba zatem przyjąć, że skarżąca kasacyjnie organizacja społeczna (stowarzyszenie) była uprawniona do żądania wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego niezależnie od stanowiska lub interesu inwestora, jeżeli w jej ocenie – zgodnie z celami statutowymi działania – wymagał tego interes społeczny.

Jako oczywiście nieprawidłowe należy również ocenić rozważania i wnioski Sądu pierwszej instancji, że skoro zgodnie z art. 59 ust. 7 u.p.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (a obecnie – w przypadku inwestycji Krajowego Zasobu Nieruchomości /KZN/ – także Prezes KZN), to organizacja społeczna – jako podmiot niebędący inwestorem – "nie ma interesu prawnego" w tym postępowaniu, co odnosi się także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Po pierwsze, jak już stwierdzono, organizacja społeczna składająca wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie działa we "własnej" sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Organizacja ta w tym przypadku zmierza do wszczęcia postępowania z urzędu lub do dopuszczenia do wszczętego już postępowania jako podmiot na prawach strony. Nie może zatem dysponować własnym interesem prawnym w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. Przesłanką powyższego żądania jest interes społeczny, a nie indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z tym przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. nie ma zastosowania do organizacji społecznej żądającej wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie lub dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, jak również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wszczętym na wniosek inwestora. Ustawodawca nie przewidział bowiem w tym wypadku uregulowań wyłączających stosowanie art. 31 k.p.a. w całości lub w części.

Po drugie, odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 825/11) nie było prawidłowe, gdyż przedmiotem oceny Sądu kasacyjnego w tej sprawie było zagadnienie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie na żądanie podmiotu, który nie będąc inwestorem, powoływał się na własny, indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast podstawą żądania organizacji społecznej nie jest własny interes prawny, lecz dążenie do ochrony interesu społecznego.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, niezależnie od stwierdzonej wyżej wadliwości wykładni i – w konsekwencji – również weryfikacyjnego zastosowania art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku sporządzenia formalnie i konstrukcyjnie prawidłowego uzasadnienia.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wyżej wskazanego zarzutu, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz – rozpoznając wniesioną skargę – postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (punkty pierwszy i drugi wyroku).

Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radów prawnych w punkcie trzecim wyroku zasądzono od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponownie rozpoznając złożony przez skarżącą kasacyjnie organizację społeczną wniosek z dnia 9 lipca 2015 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwe organy uwzględnią przedstawione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wytyczne co do prawidłowego sposobu wykładni i zastosowania przepisów art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i w zw. z art. art. 59 ust. 7 u.p.b. Wytyczne te są ostatecznie wiążące w sprawie zarówno dla orzekających organów, jak i kolejnych składów sądów administracyjnych (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.).

Uwzględniając stan faktyczny wynikający z akt sprawy, kontrolowane organy przyjmą w związku z powyższym, że przesłanki określone w pkt. 1 i 2 § 1 art. 31 k.p.a. zostały spełnione. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji w zakresie stacji bazowej telefonii komórkowej mieści się bowiem w zakresie celów statutowych skarżącej kasacyjnie organizacji społecznej (zgodnie z treścią § 7 rozdziału II Statutu Stowarzyszenia). Również przesłanka zgodności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozważanej kategorii decyzji z interesem społecznym została w przedmiotowej sprawie wykazana. Właściwe organy dokonując oceny zasadności wniosku, miały bowiem obowiązek uwzględnić nie tylko cele statutowe wnioskującego stowarzyszenia, lecz także powinny były dokonać oceny przesłanki interesu społecznego przez zestawienie okoliczności wskazanych we wniosku (niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa ich istnienia) z treścią przesłanek wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie oraz podstaw stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli skarżące kasacyjnie stowarzyszenie we wniosku z dnia 9 lipca 2015 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji wskazało na okoliczności świadczące o niezgodności parametrów użytkowych w zakresie mocy promieniowania izotropowego anten wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, określonych w decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz poddanych kontroli przed wydaniem decyzji z dnia 4 września 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to obowiązkiem organu było uznanie, że tego rodzaju okoliczności podlegają weryfikacji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 i art. 59a u.p.b. W tej sytuacji nie można przyjąć, że urzędowa kontrola istnienia wskazanych przez organizację społeczną okoliczności, które mogą wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa w zakresie art. 59 (w tym art. 59 ust. 5 w zw. z art. art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 u.p.b. oraz art. 59 ust. 2 u.p.b.), nie leży w interesie społecznym, szczególnie z uwagi na możliwość oddziaływania na środowisko inwestycji, która mogła zostać zrealizowana niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W tym zakresie nie była natomiast dopuszczalna merytoryczna ocena istnienia okoliczności, które wskazała organizacja społeczna, w toku formalnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie był zatem uprawniony do oceny, czy i w jakim zakresie doszło do istotnego albo nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w celu stwierdzenia, że zachodzi wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (s. 3 uzasadnienia postanowienia z dnia 10 grudnia 2015 r.). Są to bowiem okoliczności, które mogą podlegać badaniu dopiero w toku wszczętego już postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, orzeczono jak w sentencji.