Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 245/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pokoju wraz z podpiwniczeniem, przyległego do budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...].08.2004 r. organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania ścian zewnętrznych między budynkiem mieszkalnym a murem ogrodzeniowym na działce skarżącej, bez stosownych pozwoleń oraz uzgodnień. Umorzył je decyzją z dnia [...].06.2005 r. po stwierdzeniu, że mur ogrodzeniowy został wybudowany legalnie, zaś pozostałe roboty budowlane zostały przez skarżącą zgłoszone do właściwego organu, który nie wniósł sprzeciwu. Decyzją z dnia [...].08.2005 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wdrożenia postępowania w sprawie samowolnego wybudowania budynku gospodarczego.

Decyzją z dnia [...].12.2005 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę ścian zewnętrznych. Decyzją z dnia [...].03.2006 r. organ uchylił powyższą decyzję i nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego dobudowanego do budynku gospodarczego, na działce stanowiącej jej własność.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 346/06 tut. Sąd uchylił decyzję organu oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Według przytoczonych ustaleń skarżąca w odstępach kilkuletnich poczynając od 1999 r. wykonywała roboty budowlane polegające na wybudowaniu ogrodzenia z pustaków, piwnicy, ściany i zadaszenia, co w rezultacie doprowadziło do powstania budynku gospodarczego. Zamiar budowy ogrodzenia został zgłoszony, a właściwy organ stwierdził, że roboty nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Kolejne roboty były zgłaszane do właściwego organu, który nie wyraził sprzeciwu.

W tym stanie sprawy Sąd wyraził w uzasadnieniu wyroku następujące wskazania i oceny prawne:

"Wymagało dokładnych ustaleń i wyraźnych ocen organu, w jakich datach powstawały poszczególne części budynku, czy według obowiązujących w tych datach przepisów wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz jakie znaczenie miały wnioski składane przez skarżącą do Starosty, o ile zaś nie stanowiły zgłoszeń, to dlaczego organ ten nie wydał decyzji odmownych i jakie to zaniechanie z kolei miało znaczenie w nin. sprawie. O ile zaś organ ten miał zamiar pozostawić wnioski skarżącej o pozwolenie na budowę bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), chociaż dokonał wezwań do uzupełnienia podań pod rygorem wydania decyzji odmownej, to należało ustalić, czy pozostawienie to nastąpiło, czego nie wyjaśnia pismo z dnia [...].04.2005 r. Ustalenia te i oceny będą wymagały uprzedniego dołączenia akt tych spraw. Nienależnie od powyższego, sama zaskarżona decyzja wywołuje pewne wątpliwości natury procesowej (art. 107 § 1 k.p.a.)". Sygnalizowane wątpliwości budziła sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. W kwestii usytuowania budynku gospodarczego w części na działce sąsiedniej wskazano, że dla ustalenia tej okoliczności niewystarczający jest dołączony szkic z okazania granic. Pouczono skarżącą, że w jej interesie byłoby zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego lub przed sądem powszechnym w celu ustalenia granic jej działki o przebiegu obejmującym niewątpliwie cały budynek. W końcu Sąd wyraził ocenę prawną, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do odstąpienia od stosowania procedury legalizacyjnej (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.).

Po otrzymaniu tego wyroku w dniu [...].05.2007 r., organ pierwszej instancji nie podjął dalszych czynności procesowych.

Zwrócił się o to do tego organu w dniu [...].05.2015 r. uczestnik postępowania.

Postanowieniem z dnia [...].02.3016 r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności rozbudowy budynku na jej działce i na działce sąsiedniej z planem miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego rozbudowy i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi działkami na cele budowlane.

Skarżącą dołączyła mapę inwentaryzacji powykonawczej z której wynika, że część zewnętrznych ścian dobudówki znajduje się na działce sąsiedniej, stanowiącej własność uczestnika.

Organ pierwszej instancji odmówił przedłużenia terminu do złożenia dokumentów legalizacyjnych, których uzyskanie jego zdaniem nie było czasochłonne (teren objęty planem miejscowym, projekt budowlany rozbudowy nieskomplikowany).

Po upływie trzech miesięcy organ ten na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę pokoju wraz z podpiwniczeniem przyległego do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na obu działkach, wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy poczynając od oględzin w 2015 r. W oparciu o ten dowód ustalił, że na obu działkach usytuowane są dwa budynki tworzące jedną przestrzeń mieszkalną. Pokój stanowi nowo powstałą część, stanowiącą obiekt parterowy z otworem okiennym, przykryty dachem płaskim z papy, częściowo podpiwniczony. Dach pełni funkcję tarasu dla istniejącego budynku. W oparciu o oświadczenie skarżącej organ ten ustalił, że piwnica powstała w latach 1999 - 2000, ogrodzenie w 2000 r., zadaszenie w 2002 r., ściana w latach 2002 - 2004, zaś w latach 2007 - 2010 nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

Roboty te nie zostały nigdy zgłoszone, ani nie wydano pozwolenia na budowę.

Roboty wymagały pozwolenia na budowę.

Skarżąca nie wykonała obowiązków zmierzających do legalizacji tej samowoli.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 p.b., bowiem roboty przed ich wykonaniem były zgłaszane do starosty, który nie wyraził sprzeciwu. Urzędnicy ustnie informowali ją, że "może robić". W szczególności skarżąca wniosła o wyrażenie zgody na dobudowę pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 22 m², poprzez wybudowanie ściany do istniejącego ogrodzenia położonego na działce stanowiącej własność skarżącej oraz zadaszenie powstałej przestrzeni otoczonej ścianami i ogrodzeniem. Nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W pomieszczeniu są tylko drzwi.

Do odwołania dołączyła 1. pismo do Starosty O. z dnia [...].09.1999 r. zawierające szczegółowy opis zamierzonych robót oraz szkice mającego powstać budynku, 2. pismo do nadzoru budowlanego z 2001 r. stwierdzające legalność wybudowania ogrodzenia, o czym ma świadczyć dokumentacja posiadana przez nadzór, 3. kolejne zgłoszenie do Starosty zamiaru wybudowania budynku gospodarczego o powierzchni do 30 m² przez wybudowanie muru i zadaszenia, z datą wpływu do Starosty w dniu [...].08.2001 r., zawierające prośbę o dołączenie dokumentacji z 1999 r. oraz dołączoną decyzję o warunkach zabudowy z 1999 r., postanowienie nr [...], wypis z rejestru gruntów i odpis z księgi wieczystej. Na drugim egzemplarzu zgłoszenia jest prezentata organu nadzoru z dnia [...].11.2003 r.. Kolejno dołączyła zgłoszenie do Starosty budowy ogrodzenia z dnia [...].06.2000 r., odpis odwołania od decyzji z 2005 r., wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...].05.2001 r., postanowienie nr [...] z dnia [...].05.2001 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2001 r. dla rozbudowy budynku mieszkalnego o część gospodarczą na działce skarżącej.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na wstępie organ wspomniał o istnieniu wyroku II SA/Wr 346/06, na co zwrócił uwagę uczestnik w 2015 r. Więcej uwagi temu wyrokowi organ nie poświęcił.

Następnie organ omówił ustalenia wynikające z dowodu z oględzin w 2015 r. Nie zawierają one ustalenia powierzchni dobudówki.

Kolejno omówił ustalenia wynikające z oświadczenia skarżącej, przytoczone za decyzją pierwszej instancji.

Przytoczył treść pisma organu pierwszej instancji z dnia [...].01.2016 r., w którym zmienił zakres sprawy określony w 2004 r., gdyż obecnie przedmiotem postępowania jest rozbudowa budynku na działce skarżącej o częściowo podpiwniczony pokój usytuowany na tej działce oraz sąsiedniej działce uczestnika.

Dokonując ocen organ omówił pojęcie rozbudowy, powołując art. 3 pkt 7a p.b. i wyroki II SA/Lu 892/00 i II SA/Bd 398/08. Według ustaleń, obecnie oba budynki tworzą jedno mieszkanie. Pokój jest obiektem parterowym z jednym otworem okiennym, przykrytym dachem płaskim z papy pełniącym funkcję tarasu. Dalej organ omówił stan prawny wynikający z art. 28 i art. 48 p.b.

Skarżąca nie skorzystała z możliwości legalizacji samowoli (por. wyrok II SA/Gd 490/16).

Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że milczenie starosty nie oznaczało wydania pozwolenia na budowę.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca reprezentowana przez adwokata z wyboru zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskutek braku wskazania przyczyn zakwalifikowania robót do rozbudowy i stosowania art. 48 p.b., naruszenie art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz błędne ustalenie o przekształceniu pomieszczenia gospodarczego na mieszkanie.

Adwokat wniósł "o zwolnienie z kosztów sądowych w całości według norm przepisanych". Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł "o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania reprezentowany przez adwokata wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik zwrócił uwagę na znaczenie usytuowania części obiektu poza granicą działki skarżącej i twierdził, że w tej sprawie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym.

Skarżącej przyznano zwolnienie od kosztów sądowych w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W zaskarżonej decyzji organ w sposób lakoniczny potwierdził spostrzeżenie organu I instancji (ustalenie ? ocenę ?), że roboty budowlane wykonane przez skarżącą nie zostały zgłoszone do właściwego organu, jak też skarżąca nie złożyła do takiego organu wniosku o pozwolenie na budowę, a dalej że roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Przytoczenia te są sprzeczne z ustaleniami samego organu pierwszej instancji oraz z zebranym w sprawie materiałem procesowym, jak też nie zostały niczym umotywowane, jak gdyby ich bezsporność lub prawidłowość była oczywista. Ustalenia lub oceny sprzeczne z zebranym materiałem oraz nie poparte jakimkolwiek uzasadnieniem, są całkowicie dowolne, zaś mające z nich wynikać rozstrzygnięcie nie nadaje się do sądowej kontroli jego zgodności z prawem, wskutek czego podlega uchyleniu.

W nin. sprawie przede wszystkim wymaga omówienia znaczenie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z wyroku II SA/Wr 346/06 Sąd nie wyraził oceny prawnej, że w nin. sprawie uzasadnione jest stosowanie art. 48 p.b. w odniesieniu do całości lub części obiektu budowlanego, gdyż wymaga to dalszych ustaleń i rozważań organu. W sposób wyraźny zawarto jedynie ocenę prawną, że według dotychczasowych ustaleń nieuzasadnione było odstąpienie od stosowania art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Do tej oceny prawnej organy się dostosowały. Uwzględniły ponadto wskazanie, aby w sposób pewny ustalić usytuowanie części obiektu na sąsiedniej działce nie stanowiącej własności skarżącej. Ocena prawna skutku takiego usytuowania części obiektu wcale nie była łatwa. Z dotychczasowych ustaleń mogło wynikać, że część ta stanowiła ogrodzenie działki wybudowane na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia bądź też wybudowane legalnie według oświadczenia właściwego organu, jako nie wymagające chociażby zgłoszenia. Ta z kolei ocena mogła zostać podważona po późniejszym ustaleniu usytuowania ogrodzenia z pustaków w części na działce sąsiedniej. Od razu przypomina się w tym miejscu kontrowersyjna i niejednolicie rozstrzygana kwestia prawna, na ile w postępowaniu naprawczym (art. 50 – 51 p.b.) ma znaczenie naruszenie przez inwestora wyłącznie prawa cywilnego, a nie ponadto administracyjnego prawa budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie tut. Sądu zagadnienie to rozstrzygane było na rzecz poglądu prawnego, że administracja nie stosuje prawa cywilnego, zaś spory cywilnoprawne rozstrzyga wyłącznie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną w prawie administracyjnym, więc w postępowaniu naprawczym obojętne są dla organu naruszenia prawa cywilnego.

Odnośnie postawy skarżącej nasuwa się spostrzeżenie, że swoimi zaniechaniami sama prosi się o wydanie przeciwko niej nakazu rozbiórki. Nie wykonała obowiązków legalizacyjnych. Nie przyjęła do wiadomości pouczenia zawartego w poprzednim wyroku o możliwości nabycia przygranicznego skrawka gruntu zajętego przez ogrodzenie w drodze odrębnego postępowania administracyjnego lub sądowego przed sądem powszechnym. Samo dokonanie zgłoszeń poszczególnych robót budowlanych i milczenie właściwego organu nie legalizuje samowoli budowlanej.

Odnośnie zaniechań organu architektoniczno - budowlanego również oceny mogą być trudne. Po przyjęciu, że skarżąca dokonywała zgłoszeń, milczenie tego organu traktowane jest jako zgoda na wykonanie zgłoszonych robót. W postępowaniu nadzoru budowlanego takie roboty oceniane są pod względem zgodności z treścią zgłoszenia, wymagania dla nich pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, a wreszcie zgodności z przepisami. W rezultacie do robót zgłoszonych istnieją rozmaite możliwości stosowania przepisów od art. 48 do art. 51 p.b., a w tle art. 105 § 1 k.p.a. Po przyjęciu zaś, że do tego organu wpłynęły wnioski o pozwolenie na budowę, to organ ten pozostaje w bezczynności, o ile nie umorzył postępowań w tej sprawie po ustaleniu rozpoczęcia budowy bądź skutecznie nie pozostawił podań bez rozpoznania (bowiem wadliwe procesowo pozostawienie bez rozpoznania nie uchyla stanu bezczynności organu). Powstaje pytanie czy organ nadzoru budowlanego ma całkowicie pewne podstawy do zakończenia merytorycznie postępowania w sprawie samowoli, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę, zaś właściwy organ wniosku tego w ogóle nie rozpatrzył. Niby jest jakaś postać samowoli, ale teoretycznie pozwolenie na budowę, chociaż ułomne prawnie, może zostać wydane.

Zaniechania skarżącej i organu architektoniczno - budowlanego mnożą więc dylematy nadzoru budowlanego, zaś podstawa prawna i sposób rozstrzygnięcia nin. sprawy wcale nie przedstawiają się tak prosto, jak to ujął organ.

Jeszcze dalsza kwestia wymagająca rozważenia, to sposób traktowania obiektu i jego przemian w ocenach nadzoru budowlanego. Niekiedy istniejący obiekt budowlany w okresie wieloletnim podlega tak licznym robotom budowlanym o różnym charakterze prawnym, że finalnie nie jest możliwe odtworzenie tych etapów i odnoszenia do nich zróżnicowanych ocen prawnych. Wówczas organ nadzoru budowlanego orzeka o końcowym rezultacie tych nielegalnych robót, czyli jednolicie wobec całego obiektu i oczywiście według obecnego stanu prawnego. W innych przypadkach jednak etapy te są wyraźnie wyodrębnione i ustalone, trudno też przypisać inwestorowi z góry powzięty, jednolity zamiar wybudowania powstałego w rezultacie obiektu, a przy tym jeszcze dają się wyodrębnić w obiekcie części powstałe legalnie i nie budzące zastrzeżeń. Wówczas możliwe jest dokonanie zróżnicowanych ocen legalności poszczególnych stadiów powstania obiektu, zaś ewentualny nakaz rozbiórki nie powinien obejmować części legalnie powstałych. W końcu, w przypadku niemożności niekiedy rozdzielenia części podlegających rozbiórce i części legalnych, nie stosuje się w ogóle art. 48 p.b., a ewentualnie art. 51 p.b.

Wszystkie te rozmaite stany faktyczne i dylematy stosowania prawa stale towarzyszą pracy nadzoru budowlanego, więc uprzednio wydawało się Sądowi, że tych oczywistości nie ma potrzeby obszerne powtarzać. Dlatego w uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 346/06 zawarto zwięzłe ale wyraźne wskazania (art. 153 p.p.s.a.), aby organ dokonał dokładnych ustaleń i wyraźnych ocen itd. jak cytowano wyżej.

Nie jest dopuszczalna rozpowszechniona maniera pisania w decyzjach nadzoru budowlanego, że roboty wymagały "pozwolenia na budowę i zgłoszenia" (równocześnie ?) albo "pozwolenia na budowę lub zgłoszenia" (wszystko jedno czego ?), lecz należy drobiazgowo ustalać i oceniać, jakiego rodzaju były to roboty i czego wymagały.

Sąd podtrzymuje dotychczasowe wskazania odnośnie potrzeby wyjaśnienia natury prawnej podań skarżącej i skutków prawnych zaniechań właściwego organu.

W nin. sprawie nie ma prostego rozstrzygnięcia typu "inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych – wydajemy więc nakaz rozbiórki z tego tylko powodu", skoro najpierw należy rozważyć, czy w sprawie w ogóle stosuje się art. 48 p.b.

O naturze prawnej i skutkach procesowych wydania przez sąd administracyjny wiążących ocen i wskazań (art. 153 p.p.s.a.) wiadomo już wszystko z komentarzy i orzecznictwa sądowego (patrz przykładowo Komentarz T. Wosia i ostatnio wyroki II GSK 781/17, II OSK 2479/15, IV SA/Wr 125/17, I SA/Sz 86/17 lub II SA/Wr 132/17 – tutaj zresztą mało budujący przykład wydania w tej samej sprawie rozbieżnych ocen prawnych przez NSA). Skrótowo jedynie trzeba przypomnieć, że wiążące są wskazania wyraźne, konkretne i w granicach sprawy (takie były w nin. sprawie, poprzedzone przy tym oceną prawną o potrzebie wyjaśnienia i rozważenia wskazanych okoliczności). Ich naruszenie wywołuje powinność uchylenia zaskarżonej decyzji już tylko na tej podstawie. Nie ogranicza to jednak swobody orzekania przez organy w sposób nadmierny (patrz cyt. komentarz tezy 34 i 36), zaś sam wiążący charakter ocen i wskazań może zostać podważony wskutek zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy (cyt. dzieło tezy 38, 39 i 41). Wymaga to jednak starannego i trafnego uzasadnienia przez organ.

W przypadku stosowania mimo wszystko art. 48 p.b. organ powinien więc mieć na uwadze (o czym była mowa) w szczególności orzecznictwo sądowe powołane w Komentarzu A. Plucińskiej - Filipowicz (wyroki w tezach I-1, 10, 12, 15, 17, II–35, 36, 37, 38, III – 48, 54 sama teza, 60) oraz Komentarzu A. Glinieckiego (tezy 9, 10, 12, 15, 17), ponadto cenne tezy prawne zawarte w Komentarzu A. Glinieckiego do art. 50 teza 6 i art. 51 tezy 2, 6, 7, 10. Jest to uwaga o charakterze ogólnym, przydatna dla organu przy prowadzeniu każdej sprawy samowoli budowlanej.

Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Organ zaś samodzielnie rozważy okoliczności sprawy w nawiązaniu do nich i wyda odpowiednie do tego rozstrzygnięcie.

Niezbyt doprecyzowane zarzuty skargi mogły więc zostać uznane za uzasadnione. Ustalenie o zmianie sposobu użytkowego powstałej przestrzeni o charakterze gospodarczym powinny wynikać z konkretnych ustaleń organu (opisu pomieszczenia jako mieszkalnego), nie zaś z jego ogólnej oceny w oparciu o oświadczenie skarżącej. Ustalenia i oceny organu były rzeczywiście przedwczesne.

Sąd przyznał skarżącej zwrot kosztów obejmujących minimalną stawkę wynagrodzenia adwokata. Wprawdzie pełnomocnik zapomniał, że został ustanowiony przez skarżącą, zaś jego wnioski o koszty również były dalekie od precyzji, to w sumie nie budziło wątpliwości spełnienie wymogu zawartego w art. 210 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.