Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 999/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9b ust. 2, art. 9n ust. 1 i 2 art. 9x ust. 1 pkt 5 i  ust. 2, art. 9zb ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "A" spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przesłanie po ustawowym terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "A" spółki z o.o. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego maja 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DZ.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), art. 9n ust. 1, 2 i 6, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wymierzył spółce A sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w łącznej wysokości 28.900,00 zł za przekazanie po ustawowym terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. oraz II półrocze 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A sp. z o.o. z żądaniem jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej; art. 57 § 5 kpa polegające na przyjęciu, że sprawozdania zostały złożone dopiero 25 marca 2016 r., podczas gdy sprawozdania zostały nadane listem poleconym Poczty Polskiej w dniu 24 marca 2016 r., co w konsekwencji oznacza zawyżenie kary pieniężnej o 200 zł; art. 9j ust. 2 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie u.c.p.g.) polegające na jego niezastosowaniu przez organ i niewykreśleniu spółki z rejestru działalności regulowanej, pomimo stwierdzenia trwałego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej.

Uzasadniając odwołanie strona podniosła, iż A sp. z o.o posiada wpis do rejestru działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Podkreśliła jednakże, iż wpis ten pozostaje bez wpływu na stan faktyczny sprawy, gdyż A sp. z o. o. nie świadczyła w 2015 r., na terenie Gminy usług polegających na zbieraniu odpadów komunalnych. Odwołująca się Spółka podała, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie prawnej wynikającej z przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który brzmi: "Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni." Przepis ten określa wprost, że podmiotem podlegającym karze jest jedynie przedsiębiorca odbierający odpady i nie może być utożsamiany z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru działalności regulowanej. Przeciwnie chodzi tu o przedsiębiorcę faktycznie wykonującego określone usługi.

Na poparcie tego poglądu skarżąca wskazała na stanowiska Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wyrażone w wydanych przez nie wyrokach. Skarżący wskazał dalej że podmiot, który nie dokonuje faktycznego odbioru odpadów komunalnych nie może być, zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., obciążany karą natury administracyjnej. Regulacje dotyczące kar pieniężnych z tytułu deliktów administracyjnych, mimo ich wymierzania w trybie administracyjnym, mają charakter regulacji penalnych, co powoduje że wykładnia wszelkich wątpliwości powinna rozstrzygać na korzyść strony. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego wynika, że obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. Wynika z tego w szczególności brak możliwości obciążania podmiotu sankcją za niedopełnienie domniemanego obowiązku.

Gdyby nawet uznać, że A sp. z o. o. miała obowiązek składania sprawozdań zerowych, to niewywiązanie się z tego obowiązku nie może być sankcjonowane z uwagi na brak podstawy prawnej. A sp. z o. o. była bowiem wyłącznie podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, ale tej usługi nigdy na terenie Gminy nie świadczyła.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 200lr., z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. poz. 23, z 2016 r., z późn. zm.) oraz art. 9n ust. 6 w zw. z art. 9n ust. 1 i art. 9n ust.2 oraz art. 9x ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. poz. 250, z 2016 r., z późn. zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło art. 9n ust. 1 u.c.p.g. zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdania te należy, zgodnie z art. 9n ust. 2 u.c.p.g. przekazywać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego sprawozdanie dotyczy. Po myśli art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej niż za 365 dni.

Kolegium podkreśliło, iż w dniu 1 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), którą dokonano zmiany art. 9n u.c.p.g. przez dodanie między innymi ustępu 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Zmiana ta uwzględniła istniejące do tej pory, wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie nie wykonujących działalności związanej z odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wprowadzając tę zmianę ustawodawca jednoznacznie określił, że ten obowiązek ciąży także na podmiotach które na terenie danej gminy działalności takiej, w okresie sprawozdawczym nie prowadził.

Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (art. 9n ust. 2 u.c.p.g.). Regulacja zawarta w u.c.p.g. poza określeniem w art. 9n ust. 2 terminu do złożenia sprawozdania nie określa czy czynność ta winna być dokonana bezpośrednio w organie, czy też również pośrednio np. za pośrednictwem operatora publicznego.

W niniejszej sprawie bezspornie A sp. z o. o. od dnia [...] czerwca 2015 r. była wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy. Skarżąca była wpisana do tego rejestru pod numerem 5.18. Z dniem [...] lutego 2017 r. przedsiębiorstwo zostało wykreślone z w.w. rejestru (vide: BIP Urzędu Miasta i Gminy). Sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I i II półrocze 2015 r. zostało przekazane do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 24 marca 2016 r.

Stosownie do treści art. 9n ust. 2 u.c.p.g. skarżąca zobowiązana była złożyć sprawozdanie za pierwsze półroczne 2015 r. do dnia 31 lipca 2015 r., a sprawozdanie za drugie półrocze tego roku do dnia 31 stycznia 2016 r. Przyjmując, że skarżąca złożyła sprawozdanie w dniu 24 marca 2916 r. należy uznać, że opóżnienie w przekazaniu sprawozdania za I półrocze 2015 r. wynosiło 237 dni, zaś za II półrocze 2015 r. – 53 dni. W związku z tym, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. powinna zostać naliczona kara w łącznej wysokości 29. 000 zł. W tej sytuacji wyliczenie kary przez organ I inst. w wysokości 28. 900 było błędne, jednak kierując się treścią art. 139 kpa, SKO orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I inst. Wskazując na sposób wyliczenie wysokości kary, organ odwoławczy zauważył, że sprawozdanie zerowe powinno być przez skarżącą złożone - do 31 lipca danego roku – za pierwsze półrocze 2015 r. oraz do 31 stycznia następnego roku za drugie półrocze poprzedniego roku. Zdaniem SKO błąd organu I inst. polegał na przyjęciu, ze sprawozdanie za drugie półrocze powinno być złożone do dnia 1 lutego 2016 r., czego skutkiem było przyjęcie, ze przedsiębiorca pozostaje w zwłoce od 2 lutego 2016 r. W ocenie SKO stwierdzone uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Kolegium określony w art. 9n ust. 1 i ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania tzw. "sprawozdania zerowego" wynika nie tylko z gramatycznej wykładni tego przepisu, ale wynika także z jego wykładni celowościowej i logicznej. Organ gminy jest bowiem zobowiązany do sporządzenia rocznego sprawozdania z wykonania zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 i ust. 6 u.c.p.g.) i w tym celu musi posiadać miarodajne informacje od przedsiębiorców odbierających odpady na terenie jego gminy. Za nierzetelne lub nieterminowe przekazanie sprawozdania gmina podlega karze pieniężnej, wymierzanej na postawie art. 9z ust. 1 u.c.p.g.

Skargę na decyzję Kolegium złożyła A sp. z o. o., która zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), polegające na bezzasadnym nałożeniu na A kary pieniężnej na skutek uznania tej spółki za "Przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne", podczas gdy w rzeczywistości spółka ta posiada jedynie wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy, jednakże wpis ten pozostaje bez wpływu na stan faktyczny, albowiem A nigdy w rzeczywistości nie świadczyło w Gminie usług polegających na odbieraniu odpadów komunalnych, a w konsekwencji nie stanowi podmiotu, który może podlegać karze na mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g,

2. art. 9j ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.c.p.g. polegające na jego niezastosowaniu przez organ, poprzez wykreślenie A mocą decyzji administracyjnej z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy – z uwagi na stwierdzenie zaistnienia przesłanki trwałego zaprzestania wykonywania przez przedsiębiorcę tj. A działalności gospodarczej na terenie Gminy, co skutkowałoby brakiem konieczności składania sprawozdań za I i II półrocze 2015 r.,

3. art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na wymierzeniu kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który kształtuje w sposób sztywny karę pieniężną za niezłożenie sprawozdania,

4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, tj. art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. a więc powinna podlegać uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a.,

b) art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności poprzez pobieżną analizę stanu prawnego - w tym także uzasadnienia samego odwołania złożonego w sprawie - a nadto dokonania rozszerzającej interpretacji przepisów o charakterze sankcyjnym, co jest niedopuszczalne, a wreszcie także lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji czyni ją w praktyce niezrozumiałą, nieuzasadnioną i nie poddającą się kontroli odwoławczej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] sierpnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego maja 2017 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej A sp. z o. o. za przekazanie po ustawowym terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. oraz za II półrocze 2015 r., w łącznej wysokości 28.900 zł. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa materialnego dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Szczegółowe rozważania rozpocząć należy od wskazania, że w sensie materialnym zagadnienie rozpoznawane przez organy decyzyjne związane jest ściśle z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 dalej u.c.p.g.). Należy wskazać, że zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. W myśl art. 9n ust. 2 u.c.p.g. sprawozdanie należy przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Ponadto zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Zgodnie z art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Zgodnie z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Wskazać należy, że w dniu 1 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), mocą której dokonano m.in. zmiany art. 9n u.c.p.g. w ten sposób, że dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca nie wyjaśnił powodów dodania do dotychczasowej treści art. 9n ustępu 6. Niemniej analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego i piśmiennictwa prawniczego odnoszącego się do art. 9n ust. 1 w jego brzmieniu przed dokonaną zmianą skłania do wniosku, że ustawodawca uwzględnił wyrażane wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie niewykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca - A sp. z o. o. - w dniu [...] czerwca 2015 r. została wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy, natomiast w dniu [...] lipca 2017 r. z rejestru tego została wykreślona. Przez cały 2015 rok spółka nie świadczyła faktycznie usług w Gminie w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Sprawozdanie zerowe za I półrocze 2015 r. oraz za II półrocze 2015 r. spółka złożyła w siedzibie urzędu Gminy w dniu 25 marca 2016 r. ( data nadania w placówce Poczta Polska – 24 marca 2016 r.). Należy wskazać, że podmiot ten stosownie do treści art. 9n ust. 2 u.c.p.g. zobowiązany był złożyć sprawozdanie za I półrocze 2015 r. do 31 lipca 2015 r., a za II półrocze 2015 r. do 31 stycznia 2016 r., przy czym należy wziąć pod uwagę, że dzień 31 stycznia 2016 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy (niedziela), zatem po myśli art. 57 § 4 kpa termin złożenia sprawozdania upływał dnia następnego – czyli 1 lutego 2016 r. Oba sprawozdania zostały zatem złożone po terminie, z tym że pierwsze z opóźnieniem wynoszącym 236 dni, a drugie z opóźnieniem wynoszącym 51 dni. Terminy do składania sprawozdań zostały określone w art. 9n ust. 2 u.c.p.g.

W związku z powyższym w ocenie Sądu zasadne jest uznanie przez organy, że strona nie wywiązała się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku składania sprawozdań zerowych o których mowa w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. w ww. terminach, co implikowało konieczność nałożenia sankcji administracyjnej za niezłożenie takiego sprawozdania.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że sprawozdanie zerowe należy rozumieć jako sprawozdanie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. z wpisanymi wartościami zerowymi lub pozostawionymi pustymi rubrykami sprawozdania z informacją, że podmiot nie odbierał odpadów w danym półroczu. Biorąc pod uwagę treść art. 9n ust. 6 u.c.p.g. należy przyjąć, że określony w tej jednostce redakcyjnej obowiązek składania sprawozdań zerowych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości został wyrażony przez ustawodawcę w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny. Natomiast sankcja za niewywiązanie się przez stronę z obowiązku złożenia sprawozdania zerowego w postaci wymierzenia kary została określona w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właściciela nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdania, o których mowa w art. 9n podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kara ta dotyczy opóźnienia w złożeniu każdego ze sprawozdań. Skarżący podnosi w skardze, że przy wykładni cytowanych przepisów a w szczególności art. 9x ust. 1 pkt 5 należy kierować się wykładnią językową, zgodnie z którą zwrot "podmiot (bądź "przedsiębiorca"- ustawodawca tych określeń używa zamiennie) odbierający odpady od właścicieli nieruchomości" należy odczytywać jako wskazanie podmiotu/ przedsiębiorcy, który wykonuje pewne czynności faktyczne tj. faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W konsekwencji obowiązkowi składania sprawozdań z sankcją w postaci wymierzenia kary pieniężnej w przypadku braku terminowego wywiązania się z tego obowiązku może podlegać tylko ten podmiot, który ww. czynności faktycznie wykonuje. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie może natomiast stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej w przypadku złożenia przez podmiot wpisany do rejestru, będący obowiązany do złożenia sprawozdania zerowego, albowiem faktycznie nie wykonuje czynności związanych z odbiorem odpadów od właścicieli nieruchomości.

Za taką wykładnią spornego pojęcia nie można się zgodzić. Dokonując wykładni pojęcia "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można ograniczać się wyłącznie do treści art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Wykładania językowa nakazuje natomiast nie tylko, aby danym zwrotom (wyrażeniom) języka prawnego nadawać takie samo znaczenie, jakie mają one w języku naturalnym (potocznym), ale także aby zwroty jednobrzmiące użyte w tekście aktu normatywnego rozumieć jednolicie tj. nadawać im takie samo znaczenie. Należy wobec tego odwołać się także do treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g. zgodnie z którym " przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale dopiero zamierza takie czynności wykonywać. Wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych). Za takim rozumieniem art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. tzn. że administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje przemawia również wykładnia celowościowa. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na danym podmiocie/przedsiębiorcy nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9q u.c.p.g., ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych podmiotów/przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.).

Nadto podnieść należy, że sposób obliczania kary pieniężnej, a w szczególności ustalenie stałej stawki za jeden dzień opóźnienia w wysokości 100 zł oraz określenie górnej granicy kary poprzez przyjęcie, że kara ta jest wymierzana za każdy dzień opóźnienia, ale nie więcej niż 365 dni nie nasuwa wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie co do zgodności powyższej regulacji z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z art. 31 ust. 3 określającego zasadę proporcjonalności. Podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest samo obiektywne naruszenie prawa. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonania obowiązku wobec państwa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że regulacje prawne nakazujące sztywne i automatyczne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP), a także zasadą proporcjonalności., gdy nie ma możliwości uwzględnienia przez sąd zróżnicowanych stanów faktycznych i co za tym idzie nie ma możliwości indywidualizacji odpowiedzialności. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy dana kwestionowana regulacja prawna nakazuje wymierzenie kary w drakońskiej wysokości bez względu na rzeczywiste okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu publicznego, pozbawiają organ możliwości miarkowania kary. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy zdaniem Sądu do czynienia. Po pierwsze wysokość kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. uzależniona jest od długości okresu opóźnienia w złożeniu wymaganego sprawozdania, po drugie przepisy określają jej górną granicę wysokości (za okres nie dłuższy niż 365 dni, a po trzecie stawkę za jeden dzień ustalono w wysokości 100 zł. Powyższe zasady obliczania kary pieniężnej zapobiegają automatycznemu drakońsko wysokiemu wymierzeniu kary. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą brak znajomości przepisów regulujących ten rodzaj działalności. Sama sytuacja majątkowa również nie ma znaczenia przy uwzględnieniu zasad obliczania kary w niniejszej sprawie. Zachowanie strony skarżącej ma wpływ na wysokość kary (szybkie złożenie sprawozdania po upływie terminu powoduje wymierzenie kary w niższej wysokości). Stawkę 100 zł za jeden dzień opóźnienia w złożeniu wymaganego sprawozdania nie można uznać za drakońsko wysoką.

Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu u.c.p.g. wykreślenie z rejestru następuje także w przypadku gdy stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem. Przytoczony przepis daje podstawę do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru zarówno na jego wniosek jak i z urzędu przez właściwy organ. Okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej są przedmiotem ustalania i badania w odrębnym postępowaniu, natomiast w analizowanej sprawie która dotyczy nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, brak jest podstaw do czynienia jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie istnienia podstaw do wykreślenia skarżącej A sp. z o. o. z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy, tym bardziej że takiego wniosku nie złożyła nawet sama zainteresowana spółka.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony został w oparciu materiał dowodowy, który jest kompletny i stanowił wystarczające podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja została uchylona ponieważ organ przeprowadził błędne wyliczenie wysokości sankcji za nieterminowe przedłożenie przez skarżącą sprawozdań za I i II półrocze 2015 r. Nie ulega wątpliwościom, że sprawozdania zostały przesłane na adres właściwego Urzędu przesyłką poleconą za pośrednictwem Poczty Polskiej – data nadania 24 marca 2016 r. W ocenie Sądu, kierując się treścią art. 57 § 5 kpa datę nadania należy traktować jako datę złożenia sprawozdania. A zatem okres opóźnienia za przekazanie sprawozdanie dotyczącego I półrocza 2015 r. wynosił od 1 sierpnia 2015 r. do 23 marca 2016 r., co stanowi 236 dni, natomiast okres opóźnienia za przekazanie sprawozdanie dotyczącego II półrocza 2015 r. wynosił od 1 lutego 2016 r. ( jak wyżej podniesiono 31 stycznia 206 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy) do 23 marca 2016 r., co stanowi 51 dni. Wobec powyższego, w oparciu o przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. wysokość kary wynosić będzie: 236 x 100 zł = 23.600 zł oraz 51 x 100 zł = 5.100 zł, co łącznie stanowi 28. 700 zł.

Sankcja w łącznej wysokości 28.900 zł, została wymierzona przez organy w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów u.c.p.g.

W ocenie Sądu powstałe uchybienie może konwalidować organ odwoławczy, wydając orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" p.p.s.a., zaskarżona decyzja została uchylona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Mając na uwadze, że skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do w stosunku do wartości przedmiotu sporu, podstawie art. 206 p.p.s.a., Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania.