Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1845/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1, 146, 147, 152
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071. z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]", z siedzibą w Z., od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...], z dnia [...] grudnia 2007 r., nie uwzględniającej odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, w tym kwota na świadczenia protetyczne - zakres skojarzony z [....] na terenie powiatu Z.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowania administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2008-2010 w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne. w tym kwota na świadczenia protetyczne - zakres skojarzony z [....] na terenie powiatu Z.

Wpłynęło 29 ofert na 33 miejsca udzielania świadczeń. Oferta nr [....] złożona przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...] " w Z., po zakończeniu części jawnej postępowania, została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania i poddana ocenie w celu porównania ofert. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 14 grudnia 2007 roku. Oferta ww. została oceniona w rankingu końcowym, uwzględniającym przeprowadzone negocjacje, na 62,82 punktów (ocena miejsca udzielania świadczeń), w poszczególnych kryteriach na następującą liczbę punktów: cena - 30 pkt,. zmniejszenie ryzyka przerwania ciągłości udzielania świadczeń - 10 pkt, personel - 4. 16 pkt, harmonogram pracy komórki organizacyjnej - 2 pkt, sprzęt i aparatura medyczna - 15 pkt. zewnętrzna ocena jakości -0 pkt, wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ - 0 pkt. dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo -1,66 pkt, organizacja przyjęć pacjentów - 0 pkt.

W oparciu o wskazaną powyżej ocenę w rankingu końcowym, oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w Z., nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia.

Oferent wniósł odwołanie do organu I Instancji, podnosząc, że spełnia wymogi zakładu opieki zdrowotnej zgodnie z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej; posiada sprzęt wymagany przez Narodowy Fundusz Zdrowia, jak również sprzęt dodatkowo punktowany; w zakresie świadczeń stomatologicznych jest świadczeniodawcą od 2004r., w 2007 r. kontrakt stomatologiczny został zrealizowany z nad wykonaniem ,»ponad 200 000 punktów, wynikającym ze znacznego zapotrzebowania na świadczenia stomatologiczne dla pacjentów ortodontycznych; kontrakt stomatologiczny pozwala na kompleksowość świadczeń dla pacjenta w połączeniu ze świadczeniami ortodontycznymi), leczenie ortodontyczne trwa średnio ok. 2 lata i wymaga stałego uzupełniającego leczenia stomatologicznego.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania zapadła decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] / Od w, - Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie uwzględnił odwołania.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podniósł, że uwzględniając kwotę ogłoszenia, komisja konkursowa zakwalifikowała, do zawarcia umowy oferentów, którzy uzyskali nie mniej niż 72,50 punktów, w oparciu o uzyskaną liczbę punktów z oceny oferty w rankingu ofert, dlatego też oferta odwołującej się, która uzyskała 62,82 punktów nie została wybrana do zawarcia umowy.

Od powyższego rozstrzygnięcia oferent - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...] " w Z. wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia podnosząc, że w toku konkursu procedura przetargowa, prowadzona była wieloetapowo; niektórym świadczeniodawcom umożliwiono zmianę treści oferty w trakcie postępowania negocjacyjnego; błędnie naliczano punkty za specjalizacje; jedynym kryterium przetargu (negocjacji) była cena punktu, negocjacje nie uwzględniały innych składników oferty, na które świadczeniodawcą mógłby dawać gwarancje wprowadzenia ich, jako spełnienie warunku do otrzymania kontraktu; podział środków finansowych, spowodował, że znaczna część środków finansowych została skierowana na tereny wiejskie, gdzie gabinety są wyposażone w gorszej jakości sprzęt, a lekarze nie świadczą usług wysokospecjalistycznych; faworyzowano duże spółki na niekorzyść indywidualnych praktyk stomatologicznych; pozbawia się pacjentów możliwości wolnego, bezpłatnego wyboru miejsca korzystania ze świadczeń stomatologicznych; przy zwiększeniu nakładów finansowych o ok. 65 % w stosunku do roku ubiegłego, 50% podmiotów świadczących dotychczas usługi stomatologiczne na terenie miasta Z. w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia nie otrzymało kontraktu; likwidacja .białych plam" (brak gabinetów) na terenach pozamiejskich przy maksymalnej liczbie punktów oraz maksymalnych cenach za punkt spowoduje jedynie niewspółmierny wzrost nakładów Narodowego Funduszu Zdrowia; w Z. nie odstąpiono od zasady zastosowania nowej koncepcji podziału środków, jak dokonano tego w C., gdzie zawarto kontrakty, w których na jeden etat przeliczeniowy przyznano 5 tys. punktów, natomiast w Z. aż 8 tys. punktów.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Funduszu wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawą prawna jego rozstrzygnięcia są przepisy art. 152 ust. 1, art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz.2135 ) . Organ podniósł, że zobowiązany jest do badania naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ drugiej instancji wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj w 1) zarządzeniu nr 64/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 września 2007 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, ze zmianami, 2) zarządzeniu nr 53/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami. Ocena ofert w trakcie postępowania konkursowego następowała w oparciu o zarządzenie nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że procedura prowadzenia negocjacji, którą zastosował [...] Oddział Wojewódzki Funduszu w ramach przedmiotowego postępowania, była prezentowana na spotkaniach z oferentami przeprowadzonymi przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia przed 12 listopada 2007, tj. przed terminem składania ofert. Podczas negocjacji, oferent informowany był każdorazowo o zajmowanym miejscu w rankingu oraz prawie oferenta do zmiany tego miejsca poprzez zaproponowanie komisji konkursowej obniżenia ceny za punkt rozliczeniowy. Każda tura negocjacji kończyła się sporządzeniem rankingu wszystkich ofert. Oferent mógł w kryterium ceny otrzymać maksymalnie 30 punktów. W związku z ustaloną ceną oczekiwaną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wynoszącą 0, 90 zł za punkt rozliczeniowy z zakresu; świadczenia ogólnostomatologiczne, ww. maksymalną liczbę punktów oferent uzyskiwał przy cenie 0, 80 zł. Obniżanie ceny poniżej 0, 80 zł nie skutkowało już otrzymaniem większej liczby punktów niż 30 w kryterium ceny. Oferenci, którzy nie mogli zmienić swojego miejsca w rankingu z uwagi, że otrzymali maksymalnie 30 punktów lub świadomie nie wyrażali woli dokonania zmiany, podpisywali protokół końcowy - oznaczający zakończenie procesu negocjacji. Każdy oferent informowany był przez przewodniczących zespołów negocjacyjnych, że są to protokoły końcowe, oznaczające zakończenie negocjacji z danym oferentem, natomiast nie stanowią zobowiązania [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do zawarcia umowy. Oferenci, którzy deklarowali wolę udziału w dalszych negocjacjach, celem zmiany miejsca w rankingu ofert, poprzez zmianę ceny za punkt rozliczeniowy podpisywali protokoły przejściowe, odzwierciedlające aktualny stan trwających negocjacji.

Podstawą dla [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w określeniu wartości zamówień, dla poszczególnych postępowań konkursowych, w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych były trzy przesłanki: liczba mieszkańców (z uwzględnieniem ubezpieczonych do 18 r. ż. oraz powyżej 18 r. ż.) danej gminy migracja zdrowotna pomiędzy gminami oraz przyjęta jednakowa kwota na leczenie stomatologiczne jednego ubezpieczonego w każdej gminie (38. 9 zł na 1 ubezpieczonego do 18 r. ż., oraz 30, 6 zł na jednego ubezpieczonego powyżej 18 r. ż.). [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wyliczył migrację. W związku z przyjęciem zasady równego podziału środków finansowych wzrost nakładów w dużych miastach województwa [...] takich jak: C., Z., L.. P., w których poziom finansowania w latach poprzednich był dużo większy niż w innych miejscowościach, na rok 2008 jest mniejszy. Powyższe założenia miały na celu wyrównanie poziomu dostępności do świadczeń stomatologicznych ubezpieczonym w [...] Oddziale Wojewódzkim Funduszu. Ponadto [...] Oddział Wojewódzki Funduszu umieścił w dniu 21 grudnia 2007 r. na stronach internetowych komunikat w sprawie gotowości do ogłoszenia w I kwartale 2008 roku postępowań uzupełniających dla tych obszarów, gdzie nie doszło do zakontraktowania pełnej liczby świadczeń zaplanowanych w oparciu o populację ubezpieczonych zamieszkujących daną gminę.

Odnosząc się do zarzutu błędnego przyznawania punktów za kwalifikacje lekarzy, organ zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonej analizy punktacji ofert w przedmiotowym postępowaniu, stwierdzono taką nieprawidłowość w trzech ofertach, gdzie zsumowano punktację za oba następujące pytania: tj "Czy świadczenia udzielane są przez lekarza specjalistę w dziedzinie stomatologii zachowawczej z endodoncją lub lekarza specjalistę w dziedzinie stomatologii dziecięcej?" oraz .Czy świadczenia udzielane są przez lekarza dentystę, który posiada przynajmniej I stopień specjalizacji w dziedzinie stomatologii ogólnej?". Przyznanie punktacji za powyższe pytania łącznie, jest sprzeczne z uregulowaniami zarządzenia nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. Przewaga punktowa oferentów, którym uznano obie odpowiedzi wzrosła o 8,33 pkt (punkty przeskalowane) w stosunku do tych oferentów, którzy wykazali, że posiadają minimum stopień specjalizacji z dowolnej dziedziny stomatologii bądź nie posiadają specjalizacji l° ani II0.

Zdaniem organu z przeprowadzonej w ramach postępowania odwoławczego analizy wynika, że pomimo naruszenia zasad naliczania punktów za kwalifikacje lekarzy przez komisję konkursową, na podstawie ponownie przeliczonego rankingu końcowego postępowania, zgodnie uregulowaniami ww. zarządzenia, tj. uwzględniającego tylko jedną z możliwych odpowiedzi, "wartość odcinająca" w rankingu końcowym tj. 72,50 pkt pozostała na tym samym poziomie. Zatem oferta odwołującego się Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej uzyskała 62,82 pkt, w dalszym ciągu nie kwalifikowałaby się do zawarcia umowy.

Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wyżej opisanej komisja konkursowa, w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Dokonanie zmian w treści złożonej oferty w trakcie postępowania, w tym negocjacji, jest niedopuszczalne.

Forma organizacyjno-prawna podmiotu składającego ofertę, nie miała wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Duże podmioty w większości przypadków spełniały warunki rankingujące takie jak: dostępność do świadczeń wyrażoną udzielaniem świadczeń w soboty, posiadanie sprzętu rankingującego np. aparatu RTG. zatrudnianie przy udzielaniu świadczeń personelu lekarskiego posiadającego specjalizacje zawodowe II stopnia oraz pomocniczego (pomoce stomatologiczne/higienistki), co w sposób istotny wpływało na łączną ocenę punktową ofert.

Maksymalna wartość etatu przeliczeniowego wynosi 12 tys. punktów rozliczeniowych miesięcznie, co wynika z treści zarządzenia Nr 64/2007/DSOZ Prezesa Funduszu z dnia 20 września 2007 r. W dużych miastach, gdzie wartość złożonych ofert przekraczała znacznie wartość kwoty zamówienia, w tym również w Z., gdzie była o 210% większa od kwoty zamówienia, komisja konkursowa mając na uwadze zawarcie umów z jak największą liczbą świadczeniodawców proponowała oferentom wartość etatu przeliczeniowego wynoszącą 8 tys. punktów miesięcznie. Lekarze dentyści z C. podczas prowadzonego postępowania mając na uwadze, by wszyscy zostali zakwalifikowani do zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia sami zaproponowali komisji konkursowej znaczne obniżenie wartości etatu przeliczeniowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" z siedzibą w Z., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący wskazał, że w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wynikającej z przepisu art. 134 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r. (Dz. U. 04.210.2135). Z uzasadnień zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że warunkiem zawarcia umów z oferentami, z którymi takich umów nie zawarto było obniżenie wartości etatu przeliczeniowego, poniżej 8 tys. punktów przeliczeniowych miesięcznie. Taki sposób postępowania pozwolił zawrzeć umowy, ze wszystkimi oferentami w C., ale nie został zastosowany w Z., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informację o możliwości obniżenia poziomu etatu przeliczeniowego przesłał do D. M. Przewodniczącej Komisji Stomatologicznej przy Okręgowej Izbie Lekarskiej w L., przy czym ta była również oferentem z Z.. Ta informacja nie została przekazana pozostałym oferentom. Wcześniej komisja konkursowa przyznała ww., oferentce znaczną pulę punktów, z których musiałaby zrezygnować w przypadku obniżenia etatu przeliczeniowego Zdaniem skarżącego powyższe stanowiło dla ww. oferentki informację o możliwości pozbycia się konkurentów - zawarła z funduszem kontrakt na ponad połowę środków przyznanych dla całego Z.. Zdaniem skarżącego powyższe zachowanie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, naruszyło dyspozycję przepisu art. 134 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r.(Dz.U. 04.210.2135).

Zdaniem skarżącego w toku postępowania konkursowego naruszono także zasady procedury administracyjnej opisane w przepisach art., 6, 7 9, 10 kpa. ponadto zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu także, dlatego, że odwołanie, organ II instancji rozpoznał z naruszeniem 30 - dniowego terminu (odwołanie wysłano 8 stycznia 2008, decyzja organu II instancji nosi datę [...] lutego 2008r).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 64/2007/DSOZ z dnia 20 września 2007r., w sprawie warunków zawierania i realizacji umów(...) etat przeliczeniowy został ustanowiony na poziomie 12000 punktów stomatologicznych na miesiąc. Pismo Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu zdrowia zostało skierowane do Przewodniczącej Komisji Stomatologicznej przy Okręgowej Radzie Lekarskiej – D. M., jako osoby reprezentującej interesy wszystkich lekarzy dentystów. Fundusz nie może jednak brać odpowiedzialności za działanie organizacji lekarskiej. Ponadto w toku negocjacji przewodniczący komisji konkursowej przedstawiał oferentom zasady negocjacji informując, że ewentualna zmiana wartości umowy zostanie uwzględniona przez komisję konkursową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkuje jej uchyleniem.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sad naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W okolicznościach mniejszego postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych(Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.). podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z art. 139 ust.1 wymienionej ustawy, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

Stosownie do postanowień art. 146 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 wymienionej ustawy. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwe) konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 1. 2 i 5 w/w ustawy). Komisja ogłasza rozstrzygnięcie postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu.

Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji, bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu, jak również ustala się wartość udzielanych świadczeń, a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną - na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem, jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tym etapie postępowania kształtuje się treść umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z przepisem art. 152 w/w ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.) - każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga.

Ustawodawca określił zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów. Są to w szczególności: 1) równe traktowanie świadczeniodawców. 2) niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania. 3) przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Mając na uwadze zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów stwierdzić trzeba, iż świadczeniodawca może skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, w sytuacji, gdy Fundusz naruszy - określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia - zasady postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki postępowania). Takie naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy.

Na temat rozumienia pojęcia "interes prawny" wypowiedział się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazując w swoich orzeczeniach, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny".

Zdaniem Sądu bezsprzeczne jest to, że w świetle przedstawionej powyżej argumentacji skarżącemu przysługuje interes prawny w zakresie zgłoszonego odwołania. Okoliczność ta zasadnie nie była kwestionowana.

Sąd stwierdza, że orzekając jak w sentencji wyroku, nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia, w postępowaniu w przedmiocie konkursu, zasad opisanych w przepisach art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, w tym postępowania w przedmiocie konkursu ofert, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ( porównaj postępowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r., w sprawie IIGSK 186/06, ONSA i WSA 2007/4/101).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mają zastosowania w tym postępowaniu zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie nie ma zastosowania ustawa z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z dnia 21 marca 2007 r.)

Postępowanie administracyjne - dwuinstancyjne i oparte na procedurze wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego rozpoczyna się dopiero po złożeniu przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Zatem zasady procedury administracyjnej zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, która powinna właśnie uwzględniać zasady procedury administracyjnej, wydana została z naruszeniem dyspozycji przepisów art. 7, 77 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa.

Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia ustawowych wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. a mówiąc wprost nie spełnia ono oczywistego wymogu argumentacji jasnej, przystępnej, a zarazem wyczerpującej i popartej konkretną normą prawną.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega, bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w sposób ścisły w art. 138 kpa.

Nie wywiązanie się przez organ z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest, więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r, I SA 1768/99, LEX nr 54171).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła w okolicznościach naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją, nie wyjaśniło okoliczności przeprowadzonego konkursu w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. art. 134 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r.(Dz. U. 04.210.2135)

Zgodnie z normą przepisu art. 134 ww. ustawy.-Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów. Ponadto postępowanie takie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.

Ponadto na podstawie zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007r,.w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ocena ofert następuje według równoważnych kryteriów, którymi są: 1) kompleksowość -powinna ona dotyczyć w szczególności zakresu merytorycznego oferowanych świadczeń, zapewnienia świadczeniobiorcy pełnego dostępu do świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych wymaganych ze względu na rodzaj realizowanych świadczeń oraz możliwości udzielania świadczeń w innych zakresach; 2) dostępność -regulująca: a) sposób organizacji udzielania świadczeń, w tym harmonogram udzielania świadczeń, oraz udostępnione świadczeniobiorcom sposoby rejestracji (zapisy telefoniczne, osobiste, Internet itp.), b) dostosowanie infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, c) sposób kwalifikacji świadczeniobiorców do udzielania świadczeń; 3) ciągłość - w myśl, której uwzględnić należy zapewnienie świadczeniobiorcy kontynuacji procesu leczenia; 4) oferowana cena - należy tutaj uwzględnić relację ceny oferowanej do ceny ustalonej dla danego świadczenia dla potrzeb postępowania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego; 5) jakość oferowanych świadczeń - należy uwzględnić w szczególności: a) kwalifikacje osób udzielających świadczeń, b) wyposażenie w aparaturę i sprzęt, c) bezpieczeństwo udzielania świadczeń, przede wszystkim możliwość zapewnienia prawidłowego postępowania w przypadku wystąpienia zdarzeń niekorzystnych (np. dostęp do intensywnej terapii), d) potwierdzenie, jakości udzielanych świadczeń uzyskanym i ważnym w okresie obowiązywania przyszłej umowy certyfikatem jakości (np. ISO) lub certyfikatem akredytacyjnym (certyfikaty takie wydaje jednostka certyfikująca przy Ministrze Zdrowia).

Zdaniem Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w niniejszej sprawie nie wykazał, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert - na niekorzyść skarżącego oferenta, doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania, równych z pozostałymi oferentami, opisanych, wyżej kryteriów.

Organ nie wykazał, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy.

I tak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż po przeprowadzonej analizie punktacji ofert w przedmiotowym postępowaniu, organ II instancji stwierdził nieprawidłowość dotyczącą naliczania punktów za kwalifikacje lekarzy. Trzem oferentom, zsumowano punktację za oba pytania: "Czy świadczenia udzielane są przez lekarza specjalistę w dziedzinie stomatologii zachowawczej z endodoncją lub lekarza specjalistę w dziedzinie stomatologii dziecięcej?" oraz "Czy świadczenia udzielane są przez lekarza dentystę, który posiada przynajmniej I stopień specjalizacji w dziedzinie stomatologii ogólnej?". Przewaga punktowa oferentów, którym uznano obie odpowiedzi wzrosła o 8,33 pkt (punkty przeskalowane) w stosunku do tych oferentów, którzy wykazali, że posiadają minimum I stopień specjalizacji z dowolnej dziedziny stomatologii bądź nie posiadają specjalizacji 1 ° ani 11 °.

Wskazać należy, że przyznanie punktacji za powyższe pytania łącznie, jest sprzeczne z uregulowaniami zarządzenia nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r.

Organ II instancji odnosząc się do naruszenia zasad naliczania punktów za kwalifikacje lekarzy przez komisję konkursową, ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że z przeprowadzonej w ramach postępowania odwoławczego analizy wynika, iż na podstawie ponownie przeliczonego rankingu końcowego postępowania, zgodnie z uregulowaniami w/w zarządzenia, tj. uwzględniającego tylko jedną z możliwych odpowiedzi, wynika, że "wartość odcinająca" w rankingu końcowym tj. 72.50 pkt pozostała na tym samym poziomie.

Powyższe stanowi tezę, której nie towarzyszy żadna merytoryczna argumentacja. Organ powołuje się na analizę sobie tylko znaną, bowiem nieomówioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

W ocenie Sądu, podobnie teza organu o zapewnieniu równego traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji nie została wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wykazano, bowiem, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w niniejszej sprawie nie wykazał, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert - na niekorzyść skarżącego oferenta - doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów wyżej opisanych.

Podkreślić należy, iż ścisłe stosownie określonej procedury jest z reguły jedynym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat konkretnego postępowania. Wymagane jest w związku z tym prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej postanowień, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. Wszelkie uchybienia w tym względzie powodują z reguły istotną wadliwość postępowania i pociągającą za sobą konieczność zastosowania procedur umożliwiających ich usunięcie.

Zdaniem Sądu stan materiału dowodowego w sprawie ( dokumentacja tylko jednego oferenta - skarżącego) i jego ograniczona w związku z tym analiza, uniemożliwiły Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie mógł zbadać, czy w toku przedmiotowego konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także, czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty ( art. 134 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn zm.).

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie prowadzi wprawdzie na nowo postępowania konkursowego, ale zobowiązany jest zbadać okoliczności związane z zasadnością dokonanego wyboru oferenta, zatem oferty innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym muszą stanowić materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Zważywszy na to, że zarówno kryteria oceny ofert, jak i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, bezzasadne było odstąpienie w niniejszym postępowaniu od analizy porównawcze) ofert.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien, dołączyć do akt dokumenty uczestniczących w konkursie oferentów i poddać je szczegółowej analizie pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad przeprowadzania postępowania w wyniku, czego doznał uszczerbku interes prawny skarżącego (art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z póz. zm.).

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne szczegółowo wskazane, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia winien wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Dodatkowo umożliwia to też ocenę, czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem, jakkolwiek narusza przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ma wpływ na rozstrzygnięcie ( porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie VII SA/Wa 1391/06-LEX nr 306433).

Reasumując tę argumentację, analiza porównawcza ofert powinna wykluczyć lub potwierdzić naruszenie zasad przedmiotowego postępowania opisanych w w/w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Rozpoznając sprawę ponownie, poza realizacją wyżej opisanych nakazów Sądu. organ II instancji rozpozna i omówi, skąd pochodzi wartość określana, jako wartość odcinająca, czy dopuszczalne było, a jeżeli tak to w świetle, jakich uregulowań, postępowanie komisji określane, jako wieloetapowe, czy w związku z takim przebiegiem postępowania kolejni oferenci uczestnicząc w negocjacjach prowadzonych przez komisję znali ustalenia komisji z poprzednim oferentem, jeżeli tak, to czy można pogodzić to z obowiązującą zasadą równości oferentów, ponadto, czy komisja zastosowaną przez siebie procedurą faktycznie dopuszczała zmianę treści oferty w toku postępowania konkursowego.

Rzeczą organu będzie też rozważenie i omówienie kwestii propozycji komisji w zakresie ustalenia wartości etatu przeliczeniowego na kwotę 8 tys. Organ wypowie się, czy ta propozycja znalazła zastosowanie w przedmiotowym konkursie, a w przypadku potwierdzenia tej okoliczności oceni kwestię dopuszczalności odstępstwa od zarządzenia nr 64/22007/DSOZ Prezesa Narodowego funduszu Zdrowia z dnia 20 września 2007r

Organ rozpoznając sprawę ponownie ustosunkuje się do zarzutu skarżącego, że naruszono zasadę równego traktowania oferentów wobec tego, że o możliwości korekty zasad prowadzonego postępowania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powiadomił Przewodniczącą Komisji Stomatologicznej przy Okręgowej Izbie Lekarskiej L. D. M., będącą jednoczenie jedną z oferentów, a nie przekazał tej informacji bezpośrednio do pozostałych oferentów.

Organ oceni, czy powyższa okoliczność miała wpływ na pozycję ofert w rankingu przedmiotowego konkursu. Zdaniem Sądu stanowisko organu w odniesieniu do tej kwestii zawarte w odpowiedzi na skargę nie stanowi wyjaśnienia w kontekście zarzutu skargi (pomijając nawet to, że pojawia się w odpowiedzi na skargę, a nie stanowi argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. I art. 7 kpa. W sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów, w przeciwnym razie postępowanie organu będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 kpa. Wskazanie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia będzie miał na uwadze to, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm..

Sąd stwierdza, że zgodnie z przepisem art. 154. ust 6 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r.(Dz. U. 04. 210. 2135) .w wersji obowiązującej w dniu wydawania zaskarżone) decyzji, Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Wbrew twierdzeniom skarżącego oferenta, uchybienie tego terminu nie może skutkować uchylenia decyzji, która zapadła w takich okolicznościach. Termin mimo, że o charakterze instrukcyjnym, powinien być jednak przestrzegany przez organ dla wyrażenia poszanowania przepisów prawa.

Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).