Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 280/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy w Chlewiskach z dnia 27 października 2016 r. nr IX/67/16 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Chlewiska stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 7, § 27 lit. a tiret 2, § 22 lit. b tiret 2 oraz § 27 ust. 4 załącznika nr 1 do tejże uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2016 r. Rada Gminy w Chlewiskach (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr IX/67/16 (dalej także: uchwała) w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Chlewiska.

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przyjęto Regulamin utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy Chlewiska w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: Regulamin). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 9 listopada 2016 r. pod pozycją 9568.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w Przysusze z siedzibą

w Szydłowcu (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 7 (prawidłowo powinno być ust. 7), § 22 pkt a, § 22 pkt b, § 27 pkt 4 (prawidłowo powinno być ust. 4) zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908, zwane dalej: rozporządzeniem, zasadami techniki prawodawczej), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:

• wprowadzenie obowiązków prowadzenia psów na uwięzi (§ 22 pkt a Regulaminu);

• zakaz wprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż (§ 22 pkt b Regulaminu);

• zakaz wprowadzania zwierząt do budynków użyteczności publicznej (§ 22 pkt b Regulaminu);

• określenie środków ostrożności przy przeprowadzaniu deratyzacji (§ 27 ust. 4 Regulaminu);

• wprowadzenie w § 5 ust. 7 Regulaminu obowiązku utrzymywania przedmiotów służących do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i technicznym, gdy obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż do uchwalenia Regulaminu rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., natomiast w ust. 2 szczegółowo określa, jakie elementy powinien zawierać. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący

i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, iż akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego stanowi istotne naruszenie prawa.

Niedopuszczalne jest powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych. Prokurator wskazał na § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawotwórczej, w myśl których w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Podobnie zakotwiczona

w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie co do zasady jest zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym jako rażące naruszenie prawa. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach.

Regulacje zawarte w zaskarżonych przepisach Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

W zakresie zaskarżonego § 22 Regulaminu skarżący wskazał, że przepisy ww. ustawy upoważniły Radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Skarżący podniósł, iż w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., uregulowane zostały w uchwale obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe, wykraczają one bowiem poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ww. ustawy, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny, aniżeli akt prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślił, iż w polskim prawie powyższe kwestie – w tym m.in. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli

i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zostały zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., zwanej dalej: ustawą o ochronie zwierząt).

Ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Poza tym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (i w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.

Prokurator wywiódł, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do wskazania konkretnych obszarów

w obrębie właściwości gmin, które ze względu na realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji oraz terminów ich przeprowadzenia. Przepis ten nie daje gminie podstaw do nałożenia przez gminę obowiązków na właścicieli nieruchomości związanych z deratyzacją. W tym przypadku w zakresie zachowania środków ostrożności (§ 27 ust. 4 Regulaminu) postanowienia Regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe.

Z kolei obowiązek utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zawarty w § 5 ust. 7 Regulaminu wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na uznanie jej zarzutów, wskutek czego doszło do wyeliminowania wadliwych unormowań z obrotu prawnego i podjęcie przez Radę nowej uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Chlewiska. Na tę okoliczność do akt administracyjnych organ dołączył uchwałę Rady Gminy Chlewiska z dnia 30 marca 2017 r. nr III/22/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano

z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie

z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 dnia listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ. cbosa).

Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości

i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA

w Opolu z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ. cbosa).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 115, § 118, §135, § 137 i § 143 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie: publ. cbosa).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. cbosa).

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że przedmiotowa uchwała

w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności

we wskazanej w skardze części jej załącznika.

W § 5 ust. 7 Regulaminu Rada wprowadziła regulację, która stanowi powtórzenie wprost przepisu art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g., z którego wynika, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości

w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że stanowi to nieuprawnione powtórzenie normy prawnej i narusza przepisy § 118, § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia

w związku z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Jeszcze raz należy podkreślić, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych,

w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego oraz nie wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu jest normatywnie zbyteczne i pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Za niewłaściwą uznać należy także redakcję § 22 pkt a Regulaminu, w którym wprowadzono obowiązki właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, w tym

w odniesieniu do psów obowiązek prowadzenia psa na uwięzi (§ 22 pkt a tiret 2 Regulaminu), a w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych niewprowadzanie ich do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż (§ 22 pkt b tiret 2 Regulaminu).

Kwestionowany zapis z § 22 pkt a tiret 2 Regulaminu przede wszystkim wykracza poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., który zezwala radzie gminy na określenie obowiązków właścicieli psów wyłącznie w ściśle określonych przypadkach: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i ochrony przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym rada gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania psów na smyczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 981/15 publ. cbosa, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa).

Jednocześnie Regulamin odmiennie reguluje powyższą materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Sformułowanie w Regulaminie zakazu wprowadzania psów czy też innych zwierząt domowych na określone tereny, a więc tak jak w § 22 pkt b tiret 2, na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż oraz do budynków użyteczności publicznej, jest przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Taki zapis ogranicza prawa właścicieli zwierząt domowych jak również swobody obywateli, ponieważ jest to środek nadmiernie ograniczający swobodę poruszania się

i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, publ. cbosa).

Sąd zwraca również uwagę na nieprawidłowości w zapisie § 27 ust. 4 Regulaminu, bowiem zapis ten narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Organ gminy winien wskazać w Regulaminie jedynie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania. Celem ww. upoważnienia ustawowego jest zobligowanie organu do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczegółowe usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji, jak również określenie terminów przeprowadzenia tego zabiegu na wskazanych obszarach. Ww. przepis ustawowy nie daje natomiast podstaw do nałożenia przez gminę na właścicieli nieruchomości obowiązków związanych z deratyzacją. W zakresie zachowania środków ostrożności postanowienia Regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe.

Odnosząc się do kwestii uchwalenia nowej uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Chlewiska

z uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazać należy, że samo uchylenie przez organ przepisów naruszających prawo nie prowadzi w sprawie do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, skutkującego umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA

z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291). Należy tu mieć przede wszystkim na uwadze skutki prawne, jakie za sobą pociąga stwierdzenie nieważności uchwały (ex tunc, od początku, od momentu jej uchwalenia) i jej uchylenie (ex nunc, na przyszłość, od momentu wejścia w życie uchwały derogującej lub utraty mocy ex lege).

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.