Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 206/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 155, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 9 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia 24 maja 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. : Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), Komendant Miejski Policji mianował z dniem 1 czerwca 2012 r. K. W. na stanowisko radcy prawnego Jednoosobowego Stanowiska do Spraw Prawnych Komendy Miejskiej Policji (dalej: KMP) w 9 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym 3280 zł, ustalonym przy zastosowaniu mnożnika 2,15 kwoty bazowej i dodatkiem funkcyjnym w wysokości 1400 zł miesięcznie z jednoczesnym zachowaniem na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji prawa do stawki uposażenia na poprzednio zajmowanym stanowisku, tj. do mnożnika 2,55 kwoty bazowej, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, wskazując jednocześnie, że zgodnie z rozkazem personalnym z dnia 22 lutego 1999 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wymieniony posiada prawo do stopnia etatowego młodszego inspektora na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji.

W dniu 11 lutego 2019 r. K. W. wniósł, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", o zmianę ww. rozkazu personalnego w części dotyczącej niewłaściwego zastosowania art. 103 ust. 1 zamiast art. 103 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie odnoszącym się do posiadanej grupy uposażenia. Zdaniem strony rozstrzygnięcie rozkazu personalnego nr [...] w zakresie zastosowania art. 103 ustawy o Policji jest rażąco sprzeczne z porządkiem prawnym, narusza ustawę o Policji oraz Kodeks postępowania administracyjnego, a rozkaz ten stanowi jedyną wydaną w stosunku do niego decyzję z błędnym zapisem pozostającą w obiegu prawnym. Pozostałe zawierają zapis art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Strona uważa, że w jego sprawie nadal zastosowanie mają uprawnienia wynikające z art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Organ natomiast nie uzasadnił, dlaczego nie zastosował w zakresie uposażenia art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, do czego był zobowiązany treścią art. 107 k.p.a. Stanowisko organu zawarte w rozkazie nr [...] jest niekonsekwentne, co może wynikać z niezamierzonego błędu, skoro z jednej strony stosuje art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, przyznając stronie prawo jedynie do stawki uposażenia, z drugiej strony powołuje się na art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, przyznając uprawnienie do stopnia młodszego inspektora związanego ze stanowiskiem radcy prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji (dalej: KWP). Zdaniem skarżącego rozkaz personalny nr [...] we wskazanym zakresie jest krzywdzący, a jego skutkiem jest pozbawienie go podwyżki uposażenia, przyznanej wszystkim policjantom od 1 stycznia 2019 r.. Będzie on ponadto wywoływać negatywne konsekwencje w zakresie ustalenia emerytury policjanta.

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr [...], Komendant Miejski Policji odmówił zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego nr [...] z dnia 24 maja 2012 r. Komendanta Miejskiego Policji.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że K. W. został pouczony, że od decyzji – rozkazu personalnego z dnia 24 maja 2012 r. przysługuje prawo wniesienia odwołania. Przedmiotowy rozkaz personalny funkcjonariusz odebrał w dniu 29 maja 2012 r. i nie złożył od niego odwołania. Zgodnie z ww. rozkazem personalnym K. W. od dnia 1 czerwca 2012 r. otrzymuje zachowaną wysokość uposażenia, wykonując zadania służbowe o węższym zakresie niż funkcjonariusz na stanowisku radcy prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji. W 2013 r. został mianowany na stopień młodszego inspektora Policji. Z chwilą przeniesienia do KMP funkcjonariuszowi nie obniżono uposażenia, miał on możliwość odwołania się od rozkazu personalnego, jednak przystał na jego treść i rozkaz personalny pozostaje w obiegu prawnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. wniósł o jej zmianę poprzez uwzględnienie w całości jego wniosku, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 7b, art. 107 § 1 i 3, art. 155 k.p.a oraz art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał w szczególności, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nie odniósł się w ogóle do treści art. 155 k.p.a., jak również nie zajął stanowiska wobec zastosowania w sprawie art. 103 ustawy o Policji.

Decyzją z dnia 9 października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na stan faktyczny sprawy. Skarżący zajmuje stanowisko radcy prawnego Jednoosobowego Stanowiska do Spraw Prawnych KMP. Do służby w Policji został przyjęty w 1996 r.

Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z 22 lutego 1999 r. nr [...] skarżący, będący na etacie radcy prawnego KWP został, na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, zwolniony z zajmowanego stanowiska i mianowany na stanowisko radcy prawnego KMP z dotychczasowym uposażeniem i zachowaniem prawa do zaszeregowania w 9 grupie uposażenia zasadniczego oraz stopnia etatowego podinspektora. Biorąc pod uwagę dotychczasową służbę i kwalifikacje zawodowe zachowano skarżącemu, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku z jednoczesnym zachowaniem stopnia etatowego związanego z tym stanowiskiem.

Rozkazem personalnym z 7 listopada 2000 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji, z dniem 1 lipca 2000 r. skarżący został mianowany na równorzędne samodzielne stanowisko radcy prawnego w 11 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem kwoty bazowej wynikającym z zachowania prawa do zaszeregowania w 12 grupie uposażenia zasadniczego.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji zmienił za zgodą strony ww. rozkaz personalny nr [...] i mianował z dniem 1 lipca 2000 r. skarżącego na równorzędne stanowisko radcy prawnego w 11 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem kwoty bazowej wynikającym z zachowania prawa do zaszeregowania w 13 grupie uposażenia zasadniczego.

Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji z 18 lutego 2008 r. nr [...] z dniem 1 stycznia 2008 r. określono skarżącemu zaszeregowanie w 9 grupie z prawem do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji w 11 grupie z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem.

Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z 26 lutego 2009 r. nr [...], z dniem 15 marca 2009 r. z urzędu przeniesiono skarżącego do pełnienia służby w KWP i mianowano na stanowisko radcy prawnego w 11 grupie zaszeregowania, określając miejsce pełnienia służby w KMP.

Rozkazem personalnym z 11 marca 2009 r. nr [...] Komendant Miejski Policji określił skarżącemu z dniem 1 stycznia 2009 r. zaszeregowanie w 9 grupie z zachowaniem prawa do zaszeregowania na poprzednio zajmowanym stanowisku w 11 grupie uposażenia zasadniczego.

Rozkazem personalnym z 19 marca 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji określił skarżącemu od dnia 1 stycznia 2009 r. do 14 marca 2009 r. zaszeregowanie w 9 grupie z zachowaniem prawa do zaszeregowania w 11 grupie uposażenia zasadniczego, a od dnia 15 marca 2009 r. ustalono skarżącemu zaszeregowanie w 11 grupie.

W toku rozmowy kadrowej w dniu 18 maja 2012 r. w sprawie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KMP skarżący przyjął do wiadomości przedstawione propozycje. W konsekwencji rozkazem personalnym z 18 maja 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji z dniem 1 czerwca 2012 r. z urzędu przeniósł skarżącego do dalszego pełnienia służby w KMP z jednoczesnym zachowaniem na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. W decyzji wspomniano również o rozkazie personalnym nr [...], zgodnie z którym policjant posiada prawo do stopnia etatowego młodszego inspektora na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji.

Rozkazem personalnym z 6 lipca 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji uchylił ww. rozkaz personalny nr [...] w części dotyczącej zachowania uprawnień określonych w art. 103 ustawy o Policji i w tej części umorzył postępowanie wskazując, że organem uprawnionym do mianowania na stanowisko służbowe jest Komendant Miejski Policji.

W konsekwencji powyższego Komendant Miejski Policji wydał opisany na wstępie rozkaz personalny z dnia 24 maja 2012 r. nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawa nabyte z decyzji administracyjnej są chronione art. 155 k.p.a. tylko w przypadku praw "dobrze nabytych" i taka ochrona nie służy prawom nabytym w drodze wydanej decyzji dotkniętej wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, w więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji.

Art. 155 pozostawia organowi swobodę – nie jest on zobligowany do uwzględnienia wniosku strony , ale powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji stoi słuszny interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany decyzji. Zgoda strony, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o wskazany przepis oparte są na uznaniu administracyjnym co oznacza, że ocena zaistnienia racji społecznych czy słusznego interesu strony , jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań, należy do organu. Interes indywidualny jest relacją między stanem obiektywnym a jego oceną z punktu widzenia korzyści , jaką przynosi lub może przynieść jednostce, a interes ogółu jest relacją między stanem obiektywnym a jego oceną z punktu widzenia korzyści , jaką przynosi lub może przynieść ogółowi. Pod uwagę bierze się tylko "słuszny" interes strony w rozumieniu obiektywnym , nie może on być natomiast wyprowadzany z własnego przekonania strony opartego na subiektywnym poczuciu krzywdy i nierówności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji.

Jak stwierdził organ odwoławczy, podstawy uchylenia decyzji wskazywane przez skarżącego stanowią de facto odmienną ocenę prawną tego samego stanu faktycznego (konsekwencje finansowe mianowania na niższe stanowisko służbowe w obliczu przyznanego w przeszłości uprawnienia płynącego z art. 103 ust. 2 ustawy o Policji), a postępowanie w trybie wskazanym przez skarżącego nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, w tym dokonywania wykładni przepisów prawa materialnego.

Chybione zatem są zarzuty, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego w kontekście sprawy dotyczącej mianowania na niższe stanowisko służbowe i przyznania uprawnienia z art. 103 ust.1 i ust. 2 ustawy o Policji, nie dokonał własnych ustaleń – w szczególności w zakresie postępowania odwoławczego dotyczącego rozkazu personalnego nr [...], nie odniósł się do stanu prawnego przedstawionego w raporcie z 11 lutego 2019 r., czy pisma z dnia 2 sierpnia 2019 r. Wspomniana aktywność organu naruszyłaby zasadę nie rozstrzygania sprawy w trzeciej instancji i prowadziłoby do obejścia przepisów k.p.a., a tym samym naruszenia przesłanek z art. 155 k.p.a.

W postępowaniu na podstawie art.155 k.p.a. organ nie stosuje prawa materialnego , wobec czego chybiony jest zarzut o naruszeniu przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 14 sierpnia 2019 r. przepisów ustawy o Policji.

Organ odwoławczy zauważył, że strona postrzega decyzję, której zmiany się domaga, za błędną, a nawet rażąco sprzeczną z porządkiem prawnym ( ustawą o Policji, kodeksem postępowania administracyjnego, rozporządzeniami itp.). W przypadku błędnych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania nadzwyczajnego, zawarte choćby w art. 156 czy art. 145 k.p.a. Rozpatrując wniosek o zmianę rozkazu personalnego nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. nie należy traktować tej decyzji jako błędnej, a tym bardziej rażąco sprzecznej z prawem, jak czyni to strona, a jedynie zbadać możliwość jej zmiany w oparciu o przesłanki art. 155 k.p.a. Organ wskazał, że nie można założyć niezamierzonej omyłki organu w przedmiotowej decyzji w kontekście stosowania art. 103 ust.1 i ust. 2 ustawy o Policji, jak sugeruje wnioskodawca, bowiem ratio zastosowania obu przepisów zostało uwzględnione w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji. Zastosowanie art. 103 ust.1 i ust. 2 ustawy o Policji jest zatem zamierzonym działaniem organu. Mimo prawidłowego pouczenia, strona nie złożyła odwołania od ww. rozkazu personalnego, akceptując dualizm w zastosowaniu do niej art. 103 ustawy o Policji, zaś obecnie, zarzucając rozkazowi błędy, żąda jego zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., mimo że nie akceptowała dualizmu w rozkazie nr [...] z dnia 18 maja 2012 r, wnosząc od niego odwołanie.

Organ odwoławczy zgodził się z wnioskodawcą, że zmiana rozkazu personalnego nr [...] leży w jego interesie z uwagi na spodziewany wzrost uposażenia w stosunku do dotychczasowego, jednak zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić, jeżeli interes strony może być uznany za słuszny. Za taki nie może być uznany interes strony sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności, jak i zasada legalności działania organów administracji publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję K. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze skarżący sformułował zarzuty naruszenia:

1. art. 109 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i nieskuteczne doręczenie decyzji organu drugiej instancji, bowiem decyzja winna zostać doręczona w oryginale, a nie w kserokopii,

2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie zastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności brak wskazania konkretnych przepisów ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniających rozstrzygnięcie, a także poprzez nie wyjaśnienie i wskazanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i powodów, dla których nie zażądał dowodów istotnych dla sprawy,

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności, pogłębiania zaufania do organów państwa, udzielania informacji poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem zebranych dowodów, zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności przekonującego uzasadnienia decyzji, co uczyniło je dowolnym i arbitralnym,

4. art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

5. art. 155 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji I instancji w mocy, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia, gdyż przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zarzucił organowi odwoławczemu doręczenie kserokopii decyzji. Skarżący podkreślił również, że w sprawie brak jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie rozkazu personalnego nr [...], zaś za zmianą przemawia interes społeczny, który wyraża się poprzez jednolitość rozstrzygnięć organów administracji w tej samej sprawie. Za interesem strony przemawia możliwość nabycia podwyżki uposażenia, a także prawidłowe ustalenie prawa do emerytury w przyszłości. Na skutek zmiany rozkazu personalnego zgodnej z wnioskiem skarżącego nastąpi przywrócenie uprawnienia, które skarżący od dawna posiadał. Zdaniem skarżącego organ wskazując na przesłankę nieważności powinien z urzędu podjąć stosowne działania w ramach postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił nadto, że w dniu 13 grudnia 2019 r. skutecznie doręczył skarżącemu oryginał zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 października 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 14 sierpnia 2019 r., którą organ odmówił skarżącemu na jego wniosek zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] - w zakresie zastosowania dla grupy uposażenia skarżącego art. 103 ust. 2 zamiast art. 103 ust. 1 ustawy o Policji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego i nieskutecznego doręczenia decyzji organu odwoławczego oraz tego, że decyzja winna zostać doręczona w oryginale, a nie w kserokopii.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz akt III SA/Gd 874/19 tutejszego sądu, znanych Sądowi z urzędu , organ odwoławczy faktycznie doręczył skarżącemu kserokopię decyzji z dnia 9 października 2019 r. , a nie jej oryginał. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismem datowanym na dzień 14 listopada 2019 r. i została ona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 874/19 odrzucona. Sąd uznał, że decyzja nie została skarżącemu skutecznie doręczona, skoro otrzymał on jedynie jej kserokopię - i odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Decyzja organu odwoławczego została skarżącemu doręczona w oryginale w dniu 13 grudnia 2019 r. i skarżący w ustawowym terminie wniósł od niej niniejszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarga ta również nosi datę 14 listopada 2019 r. i jest tożsama w treści ze skargą wniesioną przy sprawie sygn. akt III SA/Gd 874/19.

Stwierdzić w tej sytuacji należy, że skoro doszło do prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego i wniósł on skargę, która mogła być przez sąd poddana kontroli, wcześniejsze nieprawidłowe doręczenie kserokopii decyzji, a nie oryginału decyzji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte, na wniosek skarżącego, w trybie art. 155 k.p.a., który w swoim wniosku z dnia 11 lutego 2019 r. wniósł o zmianę przywołanego powyżej rozkazu personalnego nr [...]. Tak sformułowane żądanie skarżącego determinowało zarówno treść rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, jak i zakres kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny.

Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Trwałość decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją.

Przepis art. 155 k.p.a. pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej, a więc stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie i nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1212/96, Lex nr 28966, z dnia 15 listopada 1996 r., sygn. akt III SA 1110/95, Lex nr 27376; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 809/10, Lex nr 993624).

Zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", bowiem postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie służy weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18, publ. LEX nr 2700839).

W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie - jak już powyżej wskazano - jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z powszechnie przyjętą w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym koncepcją trybu określonego w art. 155 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu jest instytucją szczególną, stanowiącą odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanek umożliwiających zastosowanie tego trybu musi być oczywiste, jednoznaczne i bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 227/08, Lex nr 508440; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006).

Decyzja wydawana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej, na co wskazuje użyte w komentowanym przepisie wyrażenie "może". Sądowoadministracyjna kontrola decyzji uznaniowych obejmuje dopuszczalność uznania oraz to, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone, a także czy sposób rozstrzygnięcia sprawy został właściwie uzasadniony. Z powyższego wynika, iż obejmuje ona samo postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o uznaniowym charakterze, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (por. wyroki NSA: z 11 września 2015 r., sygn. II FSK 1821/13; z 15 lipca 2008 r. sygn. II FSK 660/07; z 10 stycznia 2012 r. sygn. II FSK 671/11, z 14 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1496/10 - dostępne w CBOSA).

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zakwestionowania wybranego przez organ i mieszczącego się w granicach uznania sposobu rozstrzygnięcia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej.

Zaznaczenia wymaga także, że przepis art. 155 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, bowiem określa materialnoprawne przesłanki orzeczenia o możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przesłankami tymi są: 1) istnienie decyzji ostatecznej; 2) okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

W konsekwencji orzeczenie wydane na podstawie art. 155 k.p.a. powinno zawierać odniesienie do ww. przesłanek.

Warunki te w ocenie Sądu w sprawie niniejszej zostały spełnione przez organ odwoławczy, który wskazał przepis art. 155 k.p.a. oraz dokonał oceny istniejącego w sprawie stanu faktycznego w kontekście możliwości (zasadności) orzeczenia o wnioskowanej przez skarżącego zmianie zapisów rozkazu personalnego nr [...] w zakresie określenia uposażenia skarżącego w oparciu o art. 103 ust. 2 zamiast art. 103 ust. 1 ustawy o Policji.

Oceniając stanowisko organu odwoławczego Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji nr [...] stanowi decyzję administracyjną, na mocy której skarżący nabył prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a., bowiem decyzja ta wpływa na jego sytuację prawną. W sposób oczywisty, wobec treści skierowanego do organu żądania, spełniony został wymóg zgody wyrażonej przez stronę. Skarżący ma też interes w dokonaniu zmiany rozkazu personalnego nr [...] w zakresie objętym żądaniem, skoro skutkiem dokonania zmiany miałoby być zwiększenie przysługującego mu uposażenia oraz nabycie korzystniejszych warunków uposażenia emerytalnego. Brak też jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

W tej sytuacji kwestią rozstrzygającą , czy zmiana przedmiotowej decyzji może być dokonana jest okoliczność, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ odwoławczy uznał, że interes skarżącego w zmianie przedmiotowej decyzji nie może być uznany za słuszny w rozumieniu art. 155 k.p.a.

W myśl art.7 k.p.a. słuszny interes obywatela oraz interes społeczny muszą być wzajemnie wyważane. W konsekwencji granicą uwzględniania słusznego interesu obywatela jest interes społeczny. Organ zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu interesu skarżącego i zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzji ostatecznej przysługuje walor jej trwałości w czasie, a stosowanie trybu nadzwyczajnego z art.155 k.p.a. nie może przekształcić się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, że skarżący, wnosząc o zmianę decyzji nr [...] z dnia 24 maja 2012 r. przede wszystkim wskazuje na to, że jego zdaniem decyzja ta jest rażąco sprzeczna z porządkiem prawnym, w tym z obowiązującymi aktami prawnymi – ustawą o Policji, rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, a także z decyzjami administracyjnymi. Słusznie też organ zauważa, że skarżący nie kwestionował tej decyzji , tzn. nie wniósł od niej odwołania, mimo że w zbliżonym czasie wniósł odwołanie od rozkazu personalnego z dnia 18 maja 2012 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, w którym podobnie zastosowano wobec skarżącego przepisy art. 103 ust.1 i ust.2 ustawy o Policji.

Zasadnie zatem, zdaniem Sądu , organ odwoławczy przyjął, iż nie można uznać w świetle art.155 k.p.a. za słuszny interes skarżącego , przejawiający się w dążeniu do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez organ w decyzji ( rozkazie personalnym ) z dnia 24 maja 2012 r. , to mógł złożyć od niej odwołanie lub w przypadku wad istotnych wnieść o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Prezentowana przez skarżącego argumentacja dotycząca tego, że w wielu decyzjach ( rozkazach personalnych ) w zakresie posiadanej przez niego grupy uposażenia wskazywano art. 103 ust.2 ustawy o Policji mogłaby mieć znaczenie przy odwołaniu od pierwotnej decyzji. Skoro odwołania takiego skarżący nie wniósł, to w pełni tę decyzję zaakceptował.

Nadmienić należy, że skarżący także w skardze podnosi, że decyzja , o której zmianę w trybie art. 155 k.p.a. wnosił, jest rażąco sprzeczna z porządkiem prawnym, w tym ustawą o Policji. Zarzuca też, że wykazał, że przedmiotowa decyzja z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] jest jedyną decyzją ( wydaną wobec skarżącego ) z wadliwym wpisem dotyczącym przepisu art. 103 ustawy o Policji.

Tak więc, zdaniem Sądu, skarżący domaga się zmiany decyzji ostatecznej poprzez w istocie rzeczy jej merytoryczną weryfikację, co w świetle art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Potwierdzeniem tej konkluzji jest zawarte w skardze twierdzenie, że na skutek żądanej zmiany "powstanie stan zgodny z prawem". Tymczasem doprowadzenie do sytuacji zgodności z prawem możliwe jest albo w drodze kontroli instancyjnej , albo w drodze wznowienia postępowania, albo w drodze wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Jak już wyżej wskazano postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.

W tej sytuacji organ odwoławczy słusznie w istocie uznał, że w niniejszej sprawie nie może dojść do zmiany decyzji ostatecznej , bowiem przeważyć powinien interes społeczny, postrzegany poprzez trwałość decyzji ostatecznych, zasadę praworządności i legalności działania organów administracji publicznej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w sposób właściwy uzasadniając wydaną przez siebie decyzję. Argumentacja organu odwoławczego , dotycząca braku możliwości zmiany decyzji ostatecznej w sposób wskazywany przez skarżącego jest prawidłowa. Organ wskazał na przesłanki możliwości zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. – tak pozytywne, jak i negatywne. Wskazał też , z jakich przyczyn uznał, że interes skarżącego w niniejszej sprawie nie przeważa interesu społecznego, wobec czego nie może być uznany za słuszny w rozumieniu art. 155 k.p.a., co doprowadziło organ odwoławczy do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Niedostatki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji dotyczące odniesienia się do przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. nie uniemożliwiały wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Organ ten, w ramach własnych rozważań odniósł się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu, dokonując prawidłowej i wyczerpującej oceny istnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., na skutek czego doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka słusznego interesu strony w dokonaniu wnioskowanej zmiany rozkazu personalnego nr [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że brak jest podstaw do podzielenia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 80 k.p.a., określającego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie stan faktyczny przede wszystkim obejmował kolejne rozkazy personalne dotyczące skarżącego , wobec czego – z uwagi na ich przywołanie - trudno uznać, by organ w okolicznościach niniejszej sprawy musiał w sposób bezwzględny stwierdzać , jakie fakty uznał za udowodnione.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że poza zakresem orzekania organów pozostawała kwestia prawidłowości uprawnień skarżącego do posiadanej grupy uposażenia. Stwierdzić należy także, że w niniejszej sprawie organy nie musiały i nie mogły – wbrew stanowisku skarżącego - wskazywać jako podstawy prawnej przepisów ustawy o Policji, skoro ich nie mogły stosować w sprawie , toczącej się w oparciu o art. 155 k.p.a. Sąd nie może też w istocie odnieść się do zarzutu, że organy nie podały powodów, dla których nie zażądały dowodów, które mogły być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; zarzut ten nie został przez skarżącego bliżej sprecyzowany i nie wiadomo, jakie dowody mogłyby być, zdaniem skarżącego , istotne dla rozstrzygnięcia.

Wymogom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie zweryfikowania zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 155 k.p.a., jako przesłanki zmiany decyzji ostatecznej, zaskarżona decyzja sprostała.

Podkreślić należy, iż ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego, a więc w warunkach niniejszej sprawy wskazanymi w art. 155 k.p.a. przesłankami zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Wbrew stanowisku skarżącego organy nie naruszyły zasady praworządności, określonej art. 6 k.p.a. , działając na podstawie przepisów prawa.

Ze sposobu skonstruowania zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. , w tym stwierdzenia, że zaniechano merytorycznego rozpatrzenia sprawy i powołania się na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw wynika, że w istocie skarżący oczekiwał merytorycznej weryfikacji decyzji nr [...]. W tej sytuacji nie można było zaskarżonym decyzjom przypisać wskazywanych naruszeń przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd , nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.