Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1076/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art..97 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E.N. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej E.N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1076/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...].07.2013r. wydanym w sprawie [...] z urzędu zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek E.N. w sprawie o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej PINB) jakim jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w zakresie wewnętrznej instalacji gazu w budynku przy ul. S. [...] w P., znak [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła w ustawowym terminie E.N. wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że wspomniane postępowanie prowadzone przez PINB dotyczy prac remontowych, a nie budowlanych i to w pomieszczeniach przyziemia, a nie w lokalu mieszkalnym na 1 piętrze przy ul.S. [...]. Podkreśliła, że jej wniosek o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dotyczy przemieszczenia pieca gazowego znajdującego się w lokalu nr 2 na piętrze budynku. Inny jest więc zakres przedmiotowy obydwu postępowań, które dotyczą różnych miejsc. Jej wniosek dotyczący pozwolenia na budowę nie dotyczył bowiem całości budynku, a jedynie lokalu nr 2. W jej ocenie zmiana lokalizacji pieca gazowego nie ma związku z remontem instalacji gazowej w przyziemiu budynku. Zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...].09.2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art.97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne zawiesza się gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda podkreślił, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących prawnych aspektów sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.

Organ odwoławczy wskazał, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia przed PINB toczyło się postępowanie administracyjne w zakresie legalności wykonania robót budowlanych w tym samym zakresie. Zakres robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę i stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta znak: [...], pokrywa się z robotami, których legalność stanowi przedmiot postępowania administracyjnego przez PINB znak: [...].

W zaistniałej sytuacji zdaniem organu odwoławczego sprawa prowadzona przez Prezydenta wymagała zawieszenia postępowania do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W przeciwnym wypadku istniało ryzyko wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla robót uprzednio wykonanych z naruszeniem przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wskazał, że twierdzenie, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie przeniesienia pieca jest bezpodstawne. Wniosek o pozwolenie na budowę złożony został dla inwestycji obejmującej przebudowę wewnętrznej inwestycji gazowej w budynku przy ul. S. [...] w P. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że inwestycja obejmuje przebudowę obecnie istniejącej instalacji gazowej oraz instalację kotła gazowego i powinna ona zostać w całości objęta wnioskiem o pozwolenia na budowę. Wynika to z art.29 Prawa budowlanego w świetle treści którego przedmiotowe roboty nie znajdują się w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takiego pozwolenia wymagają.

Reasumując organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła E.N. wnosząc o jego uchylenie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art.6-11 Kpa oraz art.97 § 1 Kpa. Skarżąca podtrzymała swoją argumentację zawartą w zażaleniu. Zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w rozpatrywanym przypadku występuje zagadnienie wstępne, a postępowanie prowadzone przez PINB pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem o pozwolenie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr 2. Wskazała, że na każdej kondygnacji budynku przy ul.S. [...] istnieją niezależne źródła ogrzewania, a jej wniosek nie dotyczył całości budynku, lecz jedynie lokalu mieszkalnego nr 2 i w związku z tym nie dotyczył on ogrzewania pozostałych części budynku.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 20.02.2014r. pełnomocnik skarżącej okazał oryginał pisma skarżącej z dnia 01.07.2013r. skierowanego do Urzędu Miasta Wydziału Budownictwa i Architektury w P. Po stwierdzeniu braku takiego dokumentu w aktach administracyjnych sporządzono kserokopię tego dokumentu. Z prezentaty wynika, że został on złożony w Urzędzie Miasta P. w dniu 02.07.2013r. Pismo to zawiera sprecyzowanie inicjującego niniejsze postępowanie wniosku skarżącej z dnia 27.06.2013r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści tego pisma wynika, że skarżąca sprecyzowała swój wcześniejszy wniosek w ten sposób, że domagała się udzielenia jej pozwolenia na budowę w zakresie przeniesienia kotła gazowego z lokalu mieszkalnego nr 2 położonego na II piętrze do lokalu mieszkalnego położonego na parterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesionych.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżone postanowienie Wojewody W. z dnia [...].09.2013r. nr [...] podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, który stanowił procesową podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia powodującego utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 Kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 Kpa, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 Kpa winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 Kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Jak już wspomniano w myśl art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 Kpa i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)".

Przyjmuje się, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621). "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649).

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ.LEX nr 1287167)

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21.02.2012r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626).

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono pismo skarżącej z dnia 01.07.2013r. skierowane do Urzędu Miasta Wydziału Budownictwa i Architektury w P. Sąd stwierdził brak takiego dokumentu w aktach administracyjnych udostępnionych Sądowi orzekającemu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewody również wskazuje na to, że treść tego pisma nie była znana organowi odwoławczemu. Z prezentaty widniejącej na w/w piśmie wynika, że pismo to zostało złożone w Urzędzie Miasta P. w dniu 02.07.2013r. Pomimo tego nie ma go w aktach administracyjnych. Pismo to zawiera sprecyzowanie inicjującego niniejsze postępowanie wniosku skarżącej dnia 27.06.2013r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści tego pisma wynika, że skarżąca sprecyzowała swój wcześniejszy wniosek w ten sposób, że domagała się udzielenia jej pozwolenia na budowę w zakresie przeniesienia kotła gazowego z lokalu mieszkalnego nr 2 położonego na II piętrze do lokalu mieszkalnego położonego na parterze. Taka treść pisma wskazuje na istotną zmianę przedmiotową pierwotnego wniosku. Gdyż obydwa organy administracji oparły swój tok rozumowania na treści wniosku skarżącej z dnia 27.06.2013r. i całkowicie pomijając wspomniane sprecyzowanie wniosku przyjęły, że wniosek skarżącej w zakresie udzielenia jej pozwolenia na budowę dotyczył całego budynku. Pominięto natomiast całość argumentacji skarżącej opartej na treści pisma precyzującego jej pierwotny wniosek w ten sposób, że jej wniosek nie dotyczył całości budynku, lecz jedynie lokalu mieszkalnego nr 2 i w związku z tym nie dotyczył on ogrzewania pozostałych części budynku.

Jak już wspomniano rola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie złożonego na rozprawie w dniu 20.02.2014r. powołanego wyżej pisma skarżącej nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględniając przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną, ustali, czy do organu I instancji wpłynęło opisane wyżej sprecyzowanie wniosku skarżącej i rozważy w przypadku pozytywnego ustalenia, czy i jaki wpływ miało ono na zasadność objętego zażaleniem postanowienia organu I instancji. Dopiero wówczas Sąd orzekający będzie władny dokonać prawidłowej kontroli zasadności rozstrzygnięcia organu II instancji w razie jego zaskarżenia.

Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanym przypadku treść wspomnianego pisma skarżącej precyzującego jej pierwotny wniosek może w istotny sposób wpłynąć na ocenę tożsamości postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...] oraz prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w zakresie wewnętrznej instalacji gazu w budynku przy ul. S. [...] w P., znak [...].

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 Ppsa. Nie podjęto rozstrzygnięcia w przedmiocie niewykonania zaskarżonej postanowienia na podstawie art. 152 Ppsa, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie podlegało wykonaniu.