Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 258/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2,  art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul [...] w [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w związku z wielokrotnymi interwencjami M. S. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniach [...] i [...] września 2010 r. dokonał oględzin przedmiotowego budynku. Ustalił, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] położony jest podpiwniczony budynek parterowy z poddaszem użytkowym. W piwnicy znajdują się: hall, kotłownia i pomieszczenia gospodarcze. W części parteru budynek użytkowany jest na cele biurowe. Znajdują się tam: pomieszczenie socjalne, łazienka, hall z sekretariatem i dwa pomieszczenia biurowe. Pierwsze piętro użytkowane jest na cele mieszkalne. Na poddaszu znajduje się kuchnia z jadalnią, łazienka, dwie sypialnie i pomieszczenie ogólnodostępne z biurkiem i miejscem do spania. Z akt sprawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego na użytkowy zastała zgłoszona dnia [...] czerwca 2006 r. przez K. S. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie dopatrzył się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku złożenia przez K. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po ponownej analizie akt sprawy organ wojewódzki decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2010 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1038/11 uchylił decyzję autokontrolną, wskazując, że organ nie poczynił ustaleń, czy zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na biurowo-magazynowy nastąpiła przed zgłoszeniem zamiaru takiej zmiany oraz czy po roku 2006 doszło do zintensyfikowania i ewentualnie zmiany działalności w zakresie użytkowania budynku przez firmę [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 69/12 oddalił skargę kasacyjną K. S.

W związku z powyższym orzeczeniem dnia [...] maja 2014 r. uprawniony pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dokonał kontroli na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ustalił, że na tej nieruchomości znajduje się wolnostojący budynek murowany posiadający trzy kondygnacje, w tym podpiwniczenie. W piwnicy znajduje się kilka pomieszczeń na składowanie przedmiotów wykorzystywanych do codziennego użytku, np. opony zimowe do samochodu, stary rower itd. Ponadto znajduje się kotłownia, łazienka i pomieszczenie na składowanie odpadów bytowych. Całość pierwszej kondygnacji nadziemnej (parter) wykorzystywana jest na cele biurowe i znajduje się tu wyposażenie typowe dla pomieszczeń tego typu. Na drugiej kondygnacji nadziemnej (I piętro) znajdują się dwa pokoje, łazienka i kuchnia. W pokojach znajdują się meble typowe dla lokali mieszkalnych tzn. łóżka, stoły, krzesła, telewizor itp. Kuchnia i łazienka były kompletnie wyposażone. W trakcie kontroli na parterze budynku przebywały 4 osoby, a na piętrze nie było nikogo.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. organ powiatowy ponownie umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

W wyniku złożenia odwołania przez M. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zlecił organowi pierwszej instancji wykonanie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania i świadków oraz ustalenie czy budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] jest użytkowany na cele magazynowe dla materiałów budowlanych.

Rozprawa administracyjna odbyła się w dniu [...] listopada 2014 r., natomiast w dniu [...] listopada 2014 r. dokonano kolejnej kontroli, podczas której ustalono, iż na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] znajduje się wolnostojący budynek murowany posiadający łącznie trzy kondygnacje w tym podpiwniczenie. Na poziomie piwnicy – wejście z zewnątrz budynku znajdują się trzy pomieszczenia: kotłownia z łazienką, 2 schowki oraz hol wejściowy. W jednym z pomieszczeń przechowywane są m.in. opony do samochodu osobowego. Jedno pomieszczenie jest puste – w trakcie malowania ścian. W trzecim pomieszczeniu znajduje się niewielki stolik, dwa siedziska i szafka. W schowku przechowywane są odpady bytowe. Całość pierwszej kondygnacji nadziemnej (parter) wykorzystywane jest na cele biurowe. Znajduje się tu m.in. recepcja, trzy stanowiska biurowe z biurkami i komputerami oraz inne urządzenia typowe dla działalności biurowej. Na drugiej kondygnacji nadziemnej (1 piętro) znajdują się trzy pokoje, łazienka i kuchnia. W pokojach znajdują się łącznie dwa łóżka pojedyncze, dwie rozkładane sofy, trzy telewizory, oraz krzesła i niewielkie stoliki w każdym z pokojów. Łazienka i kuchnia posiadają wyposażenie typowe dla tych pomieszczeń. W trakcie kontroli przebywały trzy osoby. W budynku na żadnej kondygnacji nie stwierdzono składowania materiałów budowlanych. Aktualny sposób użytkowania budynku nie uległ zmianie od ostatniej kontroli w dniu [...] maja 2014 r.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane). zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei w ust. 1 tego artykułu ustawodawca wskazał, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania – jest to w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Użyte w powołanym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności", wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2006 r. zostało złożone zgłoszenie zamiaru użytkowania części budynku mieszkalnego (parteru) na cele biurowe, na które nie został wniesiony sprzeciw. Protokoły z oględzin i kontroli nie wskazują, aby w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] dokonano zmian sposobu użytkowania innych niż te zadeklarowane w zgłoszeniu. Brak jest potwierdzenia zarzutu, iż budynek ten służy m.in. na cele magazynowe materiałów budowlanych. Materiał zdjęciowy wykonywany każdorazowo przy dokonywaniu kolejnych oględzin nie potwierdza faktu wykorzystywania przynajmniej części budynku na cel inny niż biurowy. Ponadto pomieszkiwanie w tym obiekcie pracowników czy innych osób niż właściciel obiektu nie zmienia jego sposobu użytkowania, gdyż oprócz parteru budynku ma on charakter mieszkalny. Tym samym w tej części jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawo budowlane nie ogranicza używania obiektu wyłącznie przez właściciela czy inwestora. Z kolei o magazynowym charakterze budynku nie świadczy fakt parkowania przed nim samochodów służących do przewozu materiałów budowlanych. Dlatego też pomimo przeprowadzonych licznych kontroli nieruchomości oraz rozprawy administracyjnej nie można podzielić stanowiska M. S. o samowolnej zmianie sposobu użytkowania tego budynku. Pomimo stawianych przez nią zarzutów, nie potwierdzono faktu magazynowania materiałów budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Zostało to dodatkowo potwierdzone materiałem fotograficznym, przedstawiającym pomieszczenia mieszkalne oraz część biurową budynku.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty stwierdzony zostanie brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wykazał, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, wobec czego uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu M. S., iż nie brała udziału w oględzinach, organ wskazał, że art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego określa, kto powinien być obecny podczas dokonywania czynności kontrolnych tj. inwestor, kierownik budowy lub robót, kierownik zakładu pracy lub wyznaczony pracownik bądź osoby przez nich upoważnione albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 420/11, w którym stwierdzono, iż czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to. że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (art. 81a ust. 3 Prawa budowlanego).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię. Polegała ona na tym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż zamieszkiwanie w budynku mieszkalnym przez pracowników firmy najmującej ten budynek ([...] S.A.) nie doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku, a tym samym nie wymagało wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Tymczasem prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że dawanie noclegów pracownikom (robotnikom budowlanym) prowadzi do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Tym samym przed rozpoczęciem użytkowania części mieszkalnej budynku z przeznaczeniem na kwatery robotnicze właściciel budynku przy [...] w [...] powinien był dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku właściwemu organowi, co nie nastąpiło;

2. art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skuteczne było dokonane w dniu [...] czerwca 2006 r. zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w [...] (parteru) z przeznaczenia mieszkalnego na przeznaczenie biurowe, podczas gdy zgłoszenie to nastąpiło po faktycznej zmianie sposobu użytkowania budynku, wobec czego było nieskuteczne

oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 6 k.p.a. polegające na działaniu przez organ odwoławczy z naruszeniem licznych przepisów prawa, wskazanych w niniejszej skardze, w sytuacji, gdy organ administracji winien działać na podstawie przepisów prawa,

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, iż:

a) przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ w sposób powierzchowny zebrał materiał dowodowy i rozpoznał stan faktyczny sprawy, pomijając jego istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zintensyfikowanie oraz zmiana charakteru korzystania z nieruchomości przy ul. [...] w [...]), a w szczególności pominął w całości i bez jakiegokolwiek uzasadnienia wszystkie nowe okoliczności sprawy podnoszone przez skarżącą w toku postępowania przed organami obydwu instancji, z których wynika, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie jest wykorzystywana na cele mieszkalno-biurowe, ale w całości na cele prowadzonej działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym, gdyż jest to działalność polegająca na magazynowaniu materiałów budowlanych oraz maszyn budowlanych oraz prowadzeniu kwater pracowniczych,

b) przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ oparł się tylko na niektórych dowodach, w całości i bez jakiegokolwiek uzasadnienia pomijając dowody przedłożone przez skarżącą, jak również oparł się na protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. bez udziału skarżącej (pełnomocnicy skarżącej zostali z tych czynności kontrolnych wyproszeni przez pełnomocnika właścicielki nieruchomości),

c) organ zaniechał ustalenia, jaką działalność prowadzi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] firma [...] S.A., a tym samym nie rozważył wpływu tej działalności na sposób użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], pomimo tego, że taki obowiązek organów wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1038/11,

3. art. 10 k.p.a. polegające na pozbawieniu skarżącej czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego polegające na tym, że:

a) skarżącą pozbawiono prawa wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych w dniu [...] listopada 2014 r., a następnie

b) skarżącej nie doręczono protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. pomimo tego, że zawnioskowała o to w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.; przy tym organ oparł się przy wydaniu zaskarżonej decyzji na protokole z przedmiotowych czynności kontrolnych oraz

c) pomimo tego, że skarżąca dwukrotnie (w pismach z dnia [...] listopada 2014 r. oraz w [...] grudnia 2014 r.) zawnioskowała o możliwość zapoznania się z aktami postępowania odwoławczego przed wydaniem decyzji i o możliwość zajęcia w sprawie stanowiska na piśmie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego,

4. art. 78 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku przy ul. [...] w [...] oraz z oględzin nieruchomości przy ul. [...] w [...], pomimo tego, że były to wnioski zasadne, albowiem skarżącej odmawiano prawa wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych,

5. art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również polegające na wybiórczej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na oparciu rozstrzygnięcia na niektórych tylko dowodach zebranych w sprawie,

6. art. 81 k.p.a. polegające na uznaniu za udowodnioną okoliczność, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w sytuacji, gdy skarżąca nie miała możliwości wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie uzupełniającego materiału dowodowego, w szczególności zaś co do czynności kontrolnych z [...] listopada 2014 r., w których skarżąca bez swojej winy nie wzięła udziału,

7. art. 85 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia oględzin w sytuacji, gdy stosowny wniosek dowodowy w tej sprawie złożyła skarżąca i gdy przeprowadzenie oględzin było konieczne w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na to, że każdorazowo pełnomocnicy skarżącej byli wypraszani przez pełnomocnika właścicielki nieruchomości i w sytuacji, gdy do protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2014 r. pełnomocnicy skarżącej wnieśli zastrzeżenia, a protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego w dniu [...] listopada 2014 r. w ogóle nie został skarżącej doręczony pomimo tego, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca złożyła w tym zakresie wniosek, zaś okoliczności, które miały być wykazane oględzinami, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

8. art. 76 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ pominął przy wydaniu zaskarżonej decyzji treść ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.,

9. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie ustosunkował się do dowodu: z zeznań stron i przesłuchania świadka K. G. przeprowadzonych na rozprawie w dniu [...] listopada 2014 r., jak również nie uwzględnił przy wydaniu zaskarżonej decyzji treści ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2006 r., z której wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] od dnia [...] listopada 2003 r. jest użytkowany przez [...] S.A. na cele biurowe.

10. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie, w sytuacji, gdy organ powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że decyzja administracyjna nr [...] z [...] lipca 2014 r. zarządu dzielnicy [...] miasta [...], znajdująca się w aktach sprawy, stanowi dowód na to, że wokół budynku gromadzone są m. in. butle z gazem, materiały budowlane oraz blaszane kontenery, drewniane podesty robocze i rusztowania i palety. Stwierdziła, że od 2002 r. [...] S.A. prowadzi w budynku przy ul. [...] w [...] oraz jego bezpośrednim otoczeniu działalność biurową, magazynową oraz od kilku lat daje noclegi pracownikom w budynku biurowo-mieszkalnym.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Dodatkowo stwierdził, że skarżąca była na każdym etapie informowana przez organy o podejmowanych czynnościach, zatem mogła się zapoznać z aktami sprawy na każdym stadium postępowania, co spełnia wymogi art. 10 § 1 k.p.a. Z ostrożności procesowej organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt. II SA/Ol 407/14 stanowiący, iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca poza zarzucaniem naruszenia przez organ m.in. procedury administracyjnej nie wykazała, jakie czynności procesowe zostały jej uniemożliwione poprzez niewydanie przez organ wojewódzki zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego samego budynku mieszkalnego na cele biurowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność obydwu tych decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., wydanym w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2787/12, uchylił obydwie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie, w której organ stwierdza brak możliwości swojego działania, nie narusza rażąco prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Od wyroku tego nie wniesiono skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji zdarzenia, które miały miejsce przed [...] maja 2006 r., zostały prawomocnie osądzone, a Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, jest związany powyższym orzeczeniem na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul [...] w [...]. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania w związku z wnioskiem M. S. z dnia [...] lipca 2009 r., to znaczy zgłoszenia dokonanego ponad 3 lata po przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2006 r. W tej sytuacji – przy uwzględnieniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął wyrokiem wydanym w sprawie VII SA/Wa 2787/12 co do zdarzeń sprzed dokonania zgłoszenia – organy nadzoru budowlanego oraz Sąd są władne badać wyłącznie zdarzenia mające miejsce po dokonaniu tego zgłoszenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował ten przepis. Od czasu zgłoszenia dokonanego przez skarżąca w dniu [...] czerwca 2006 r. budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] był wielokrotnie kontrolowany i z dokonanych ustaleń, potwierdzonych protokołami kontroli, wynika, że budynek ten jest użytkowany zgodnie z dokonanym w dniu [...] czerwca 2006 r. zgłoszeniem zamiaru użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe.

Znajdujące się w aktach protokoły kontroli stanowią dokumenty urzędowe. Zdaniem Sądu, zostały one sporządzone prawidłowo. Zgodnie z dyspozycją art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W protokole kontroli z dnia [...] listopada 2014 r. wskazano, że w budynku znajdują się łącznie dwa łóżka pojedyncze i dwie rozkładane sofy. Ponadto zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna nie wskazuje na zmianę sposobu użytkowania obiektu z biurowego na hotel robotniczy. Przedmiotowy obiekt jest użytkowany zarówno jako biurowy, jak i jako mieszkalny – czyli, podkreślić należy ponownie – zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

Zarzut skarżącej, że organ nie wziął pod uwagę treści ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. jest niezasadny, bowiem decyzja ta dotyczyła stanu sprzed dokonania zgłoszenia przez właścicielkę nieruchomości przy ul. [...]. Z tego samego powodu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do tej decyzji.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że ust. 1 został uchylony przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 163, poz. 1364) z dniem 26 września 2005 r. Natomiast ust. 2 stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie Sądu fakt, że w przedmiotowym budynku biurowo-mieszkalnym nocują pracownicy firmy go wynajmującej nie powoduje zmiany żadnego z tych warunków. Z protokołu oględzin z dnia [...] września 2010 r. wynika, że w budynku znajdują się dwie sypialnie i pomieszczenie ogólnodostępne z miejscem do spania. Wynika z tego, że w budynku tym nie nocuje większa liczba osób (bo nie ma ku temu warunków), która wskazywałaby na urządzenie w nim hotelu robotniczego, czyli zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 10 k.p.a., a także art. 78 § 1, art. 81 i art. 85 k.p.a. w zakresie, w jakim skarżąca nie została dopuszczona do czynności kontrolnych i nie doręczono jej protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. mimo złożenia takiego wniosku oraz nie uwzględniono jej wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku i uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie uzupełniającego materiału dowodowego stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 79 k.p.a. Czynności kontrolne, o których mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie, co wynika z art. 81a ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 420/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/09). Uregulowanie szczególnego trybu dokonywania czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w przepisach Prawa budowlanego (art. 81a ust. 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art. 85) i obowiązku zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), tym samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/11).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1462/10, w którym sąd zawarł tezę, że z przepisu art. 73 k.p.a. wynika, że strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednakże nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Organ ten nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Skarżąca była w toku postępowania zawiadamiana o kolejnych planowanych czynnościach i ich terminach i nic nie stało na przeszkodzie, aby, realizując prawo dostępu do akt sprawy, osobiście lub przez swojego pełnomocnika zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym po dokonaniu tych czynności.

Jednocześnie należy zauważyć, że zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. strona winna wskazać, jaki wpływ na wynik sprawy miało uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji obu instancji. Ponadto Sąd zauważa, że strona nie musi składać wniosku o udostępnienie akt na piśmie – może przyjść dowolnego dnia w godzinach urzędowania organu i zapoznać się z aktami. Choć więc istotnie skarżąca nie otrzymała zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., nie można stwierdzić, aby to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie nieustalenia przez organ, jaką działalność prowadzi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] firma [...] S.A., należy ocenić jako nietrafny. Organ przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której świadek K. G. zeznał, iż budynek znajdujący się przy ul. [...] w [...] nie jest wykorzystywany na cele magazynowe, lecz jedynie na cele mieszkalne, biurowe i gospodarcze, zaś firma [...] S.A. świadczy usługi specjalistyczne na rynku budowlanym, jednak prace prowadzi na miejscu wykonywania kontraktu, nie zaś na nieruchomości przy ul. [...], zaś materiały budowlane dostarczane są na teren budowy. Organ nie powołał się co prawda konkretnie na ten dowód (wskazując jednocześnie na fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w opisie stanu faktycznego sprawy), jednak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż brak jest potwierdzenia zarzutu, iż budynek służy m.in. na cele magazynowe materiałów budowlanych, ustalając jednocześnie, iż w budynku znajduje się część biurowa i mieszkalna oraz pomieszczenia gospodarcze.

W związku z powyższymi ustaleniami Sąd za niezasadne uznaje zarzuty naruszenia art. 6, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uznając, że organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i dokonał prawidłowej jego oceny, zaś uzasadnienie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie utrzymał decyzję organu powiatowego w mocy.

Należy wyjaśnić skarżącej, że sposób korzystania z terenu przyległego do nieruchomości nie ma żadnego wpływu na ocenę sposobu użytkowania budynku. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do prowadzenia postępowania w zakresie gromadzenia na posesji różnego rodzaju materiałów, bowiem art. 81 Prawa budowlanego wyraźnie określa zakres ich kompetencji. Z akt administracyjnych wynika, że w tym zakresie sprawą zajmował się Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...]. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie pominięcia przez organ wykorzystywania nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym nie może zostać uznany za zasadny.

Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organu, iż w sprawie należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zaś wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za chybione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.