Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1300/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33-35a, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 968/08 w sprawie ze skargi Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg Wielkopolski na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej usunięcia drzew oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19.05.2009 r. sygn. II SA/Po 968/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].09.2008 r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...].07.2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej usunięcia drzew.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 20.06.2007r. Polski [...] Okręg Wielkopolski wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Sierakowa z dnia [...].01.2007r. [...] r. zezwalającej na wycinkę 185 drzew, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nadto domagano się naliczenia administracyjnych kar za wycięcie drzew "bez zezwolenia". Z uzasadnienia wniosku wynikało, że drzewa które wycięto na podstawie wskazanej decyzji rosły na obszarze Natura 2000 ustanowionym na podstawie ustawy z 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004r., Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zgodnie z art. 33 plan lub projekt przedsięwzięcia o potencjalnym bezpośrednim lub pośrednim wpływie na stan obszaru Natura 2000, podlega ocenie dokonywanej na podstawie tytułu 1 działu VI ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ), pod względem ewentualnych skutków planu lub przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09.11. 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać między innymi drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej. Szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są między innymi walory przyrodnicze i krajobrazowe, obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk objętych ochroną w tym obszary sieci Natura 2000. W takim przypadku niezbędne jest zasięgnięcie opinii Wojewody. Ten etap postępowania został pominięty. Zgodnie ze wskazanymi przepisami dla inwestycji planowanej na obszarze Natura 2000 powinien być rozpatrywany wariant alternatywny, co również pominięto.

Decyzją z dnia [...].07.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Sieraków z [...].01.2007r. W ocenie Kolegium Burmistrz Gminy Sieraków na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004r. Nr 92, poz. 880) jest organem uprawnionym do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Organ podkreślił, że z wnioskiem o wydanie zgody na wycinkę drzew w związku z przebudową drogi 1736 P Sieraków Grobia zwróciło się Starostwo Powiatowe w Międzychodzie, które jest właścicielem terenu objętego wnioskiem. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Wojewoda Wielkopolski jest organem właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie wnioskowanej wycinki drzew. Wojewoda zajmuje stanowisko wyłącznie w sprawach dotyczących oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 zgodnie z przepisami określonymi w ustawie z dnia 27.04.2007r. Prawo ochrony środowiska, określonych w art. 46 ust. 4 i 46a ust. 7. Konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach występuje przed uzyskaniem rozstrzygnięć określonych w art. 46 ust. 4 wśród których nie wymienia się decyzji dotyczących usunięcia drzew na terenie obszaru 2000, tym samym wojewoda nie jest właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie wycinki drzew na tym terenie. Organ podkreślił, że wycinka drzew była inwestycją odrębną od inwestycji dotyczącej przebudowy drogi. Organ zauważył, że na dzień wydania decyzji drzewa zostały wycięte.

Polski [...] Okręg Wielkopolski wniósł na podstawie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że planowany remont nigdy nie przewidywał poszerzenia drogi. Wycięcie kilkukilometrowej alei starodrzewu było pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia skoro drzewa były zdrowe a remont drogi nie kolidował z aleją. Na podstawie wskazanego rozporządzenia z 09.11.2004r. drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie nie zwrócono się do Wojewody z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w odniesieniu do obszaru Natura 2000. Podkreślono nadto, że remont drogi i wycinka drzew winny być traktowane łącznie. Poza pominięciem oceny oddziaływania na środowisko decyzja Burmistrza pomijała etap poszukiwania rozwiązań alternatywnych, które nie wymagały wycinki drzew. Nie istniał nakaz wynikający z nadrzędnego interesu publicznego w związku z remontem drogi, ponieważ nie przewidywano jej poszerzenia - ścieżka rowerowa mogła być zbudowana poza aleją starodrzewu a bezpieczeństwo ruchu można zapewnić nowoczesnymi rozwiązaniami technicznymi. Dla inwestycji mogących wpłynąć na stan siedlisk i gatunków ptaków na obszarach Natura 2000 sam brak rozpatrzenia wariantów alternatywnych jest wystarczającym powodem, by uznać decyzję za niezgodną z prawem a więc wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...].09.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].07.2008r. W pierwszym rzędzie Kolegium podkreśliło, że w tym postępowaniu może wyłącznie orzekać w przedmiocie dotyczącym zezwolenia na wycinkę drzew, gdyż takie są ramy decyzji Burmistrza Gminy Sieraków. Wprawdzie do wycinki drzew doszło w związku z potrzebami komunikacyjnymi, to jednak wycięcie drzew jest odrębną od inwestycji drogowej sprawą administracyjną. Zatem zezwolenie na wycięcie drzew winno być ocenione na podstawie ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody ( Dz.U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ). Natomiast żądanie wymierzenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie podlega rozpoznaniu w tym postępowaniu, gdyż wskazywana jako nieważna decyzja Burmistrza takiego zezwolenia udzielała. Organ podkreślił nadto, że wniosek z dnia 16.10. 2006r. został uzasadniony tym, że "drzewa te znajdują się m.in. w miejscach, gdzie zlokalizowane zostały zatoki autobusowe, znaki postojowe, parkingi, wjazdy i zjazdy lub znajdują się w ich bezpośrednim sąsiedztwie, a ponadto część tych drzew stwarza poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruch drogowego, ze względu na bliskość ich usytuowania przy krawędzi drogi i pochylenie w kierunku jezdni w wielu przypadkach ograniczają wymaganą skrajnię drogi oraz są przyczyną uszkodzeń kabin i skrzyń ładunkowych pojazdów ciężarowych." Burmistrz wniosek uwzględnił i zezwolił na wycięcie 185 drzew oraz nakazał nasadzenie nowych drzew w liczbie nie mniejszej niż 185. Na podstawie art. 107 § 4 kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji z uwagi na uwzględnienie decyzji w całości. Decyzja zatem była wydana w granicach posiadanych kompetencji. Wydanie decyzji poprzedzono zebraniem i analizą dostępnych materiałów. Zorganizowano spotkania osób zainteresowanych w czasie którego rozważano różne możliwości związane z planowaną modernizacją drogi i wycinką drzew. Zdaniem organu, nie ma racji Polski [...], iż Burmistrz naruszył swój obowiązek polegający na ochronie przyrody. Na Gminie ciąży szeroko rozumiany obowiązek dbałości o interes społeczny, obejmujący również inne sfery życia społecznego jak dbałość o bezpieczeństwo ruchu drogowego, czemu ma służyć poszerzenie dróg czy ich pobocza, a także zagospodarowanie pobocza dla celów komunikacyjnych np. tworzenie bezpiecznych zatok autobusowych i miejsc awaryjnego postoju. Intencją wprowadzenia obszarów Natura 2000 nie było blokowanie inicjatyw, mającym na celu zaspokojenie zapotrzebowania społecznego na bezpieczne drogi. Wymogi ochrony przyrody nie stoją na przeszkodzie w budowaniu sieci dróg na terenach cennych krajobrazowo i przyrodniczo w innych krajach unijnych. W niniejszej sprawie istniejąca od lat droga nie spełniała wymogów bezpieczeństwa - była niebezpieczna z powodu braku należytego pobocza, było przyczyną wypadków śmiertelnych. Pobocze drogi porastały drzewa, których większość sięgała do skraju drogi. Wycięcie drzew miało na celu poprawę funkcjonalności drogi i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązujące prawo określa warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozp. Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 02.03.1999r. Dz.U. 1999 Nr 43, poz. 430). Rozmiary pobocza gruntowego, zgodnie z § 37 powołanego wyżej rozporządzenia, powinny mieć wielkość od 0,75m do 1,50 m w zależności od klasy dróg. Wskazano, że jak wynika z projektu budowlano- wykonawczego przebudowy drogi powiatowej nr 32101 Sieraków - Opartowo ze stycznia 2005r. (str. 4 pkt.1.4) droga nr 32 101 Sieraków - Opartowo przebiega w decydującej części przez teren niezabudowany, z wyjątkiem odcinka początkowego w miejscowości Sieraków oraz dalej w miejscowości Grobia. Jezdnia asfaltowa posiada szerokość 5,50m z poboczami gruntowymi około 1m obustronnym rowem odwadniającym na terenie niezabudowanym. Na przeważającej długości po obu stronach na poboczu drogi rosły drzewa. Uniemożliwiały one poszerzenie jezdni a gałęzie zachodziły w skrajnię drogi.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co do faktu, iż decyzja Burmistrza Gminy Sieraków z dnia [...].01.07r. nie została poprzedzona oceną oddziaływania na środowisko przewidzianą w art. 33 ustawy o ochronie przyrody, a wycięcie przydrożnych drzew może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło, że wskazane przepisy nie mają w sprawie zastosowania. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochrona obszaru Natura 2000 lub obszarów o których mowa w ust. 2 lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ta natomiast ustawa w art. 40 nie przewiduje wskazanej oceny w sprawach związanych z wycinką drzew. Oznacza to w ocenie organu, iż Burmistrz Gminy Sieraków mógł zająć stanowisko w kwestii wyrażenia zgody na wycięcie drzew, bez zachowania wskazywanych przez Polski [...] procedur.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniósł Polski [...]. Z uzasadnienia skargi wynikało, że zaskarżone orzeczenie organu jest wadliwe. Zdaniem skarżącego, organ badając sprawę po raz drugi, bezpodstawnie wykluczył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przesadza o tym przepis § 3 ust. 1, 56 i § 5 z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09.11. 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, który zalicza drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej do inwestycji które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Organem decydującym o ewentualnym zwolnieniu z obowiązku sporządzenia raportu jest wojewoda. Z takim wnioskiem nie zwrócono się do wojewody i wojewoda nigdy z takiego obowiązku nie zwalniał. Skarżący wskazał na błędne rozdzielenie sprawy wycinki drzew i przebudowy drogi. Była to jedna inwestycja, na którą wyrażono zgodę z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu skarga została podpisana przez dwóch członków zarządu podczas gdy z informacji zawartych w KRS wynika, że do reprezentacji Polskiego [...] - Okręg Wielkopolski powołany jest Zarząd Okręgu w skład którego wchodzi 8 osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając wyrokiem z 19.05.2009 r. sygn. II SA/Po 968/08 zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą stanął na stanowisku, iż uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób nie pozwalający na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Punktem wyjścia dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno być dokonanie oceny, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została wydana w oparciu o właściwe przepisy. Postępowanie w sprawie zostało zapoczątkowane wnioskiem Starosty Powiatowego w Międzychodzie z dnia 16.10.2006r. z którego wynika, że wycinka drzew ma nastąpić w związku z planowaną przebudowa drogi nr 1736 P Sieraków - Grobia. W dalszej części wniosku Starosta powołuje się na posiadaną dokumentacje projektową na przebudowę drogi i wskazuje na kolizje pomiędzy usytuowaniem drzew a planowanymi w projekcie zatokami postojowymi i parkingami. Ostatecznie uzasadnienie wniosku Starosta podsumował w ten sposób, że "wycięcie wnioskowanych drzew umożliwi wykonanie robót związanych z przebudową drogi zgodnie z dokumentacją projektową oraz znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego". W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 24.10.2006r. Burmistrz Gminy Sieraków zwrócił się o uzupełnienie wniosku o dokumentację projektową przebudowy drogi na którą powołano się we wniosku. Zadaniem organu badającego czy zachodziły podstawy nieważności decyzji Burmistrza było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny czy wniosek dotyczył jedynie wycinki drzew czy też inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiązanej z wycinką drzew. Prawidłowe zakwalifikowanie wniosku przesądzało o zastosowaniu właściwych przepisów. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaznaczył, że może orzekać wyłącznie w przedmiocie dotyczącym zezwolenia na wycięcie drzew, gdyż ramy działania Kolegium wyznacza decyzja Burmistrza Gminy Sieraków a ta obejmuje jedynie wycinkę drzew. To rozumowanie, w ocenie sądu, jest błędne, gdyż to wniosek wszczyna określone postępowanie ( sprawę administracyjną ) kończone decyzją. Błędne zakwalifikowanie wniosku może pociągać za sobą zastosowanie niewłaściwych przepisów i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z prawem. Kolegium nie podało w uzasadnieniu jakie racje oprócz samej treści decyzji, przemawiały za przyjęciem, że postępowanie nie dotyczyło inwestycji polegającej na przebudowie drogi w połączeniu z wycinką drzew, mimo, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierał taki zarzut.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie prawne odnoszące się do przyjętego przez organ założenia, że postępowanie dotyczyło jedynie wycinki drzew. Organ nie odniósł się do zarzutu bezpodstawnego rozdzielenia postępowania w przedmiocie wycinki drzew od sprawy dotyczącej przebudowy drogi. W myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zaniechanie przez organy administracji publicznej uzasadnienia swoich decyzji, odnoszącego się do wszystkich zarzutów powoduje wadliwość tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, 80, i 107 § 1 kpa. Ponadto prowadzi to do wytworzenia u stron przeświadczenia, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, a więc nierzetelnie. Nie można oczekiwać, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję wyręczy organ administracji. Sąd sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ orzekający wydanego rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z 11.07.2001r. sygn. IV SA 703/99 LEX 51234). Tylko uzasadnienie decyzji spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że organ drugiej instancji rzeczywiście dokonał kontroli wcześniejszej decyzji ostatecznej pod względem rażącego naruszenia prawa i że prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Między uchybieniem procesowym polegającym na pominięciu rozpoznania zarzutu skarżącego a wydaną decyzją zachodzi związek przyczynowy, gdyż zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Gdyby bowiem zarzut okazał się trafny zastosowanie w sprawie nie miałby przepis art. 83 ust. 1 ustawy ochrona przyrody, lecz przepisy art. 33 - 35a tej samej ustawy. Ocena czy w takiej sytuacji naruszenie prawa miało charakter rażącego należy do organu.

Reasumując Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. c oraz art. 135 ppsa, uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].07. 2008r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19.05.2009 r., sygn. II SA/Po 968/08. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - poprzez nieuzasadnione uchylenie orzeczenia SKO mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

– art. 141 § 4 ppsa - poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niedostarczenie organom podatkowym niezbędnych wskazówek co do kierunku dalszego postępowania

Z uwagi na wskazane uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kolegium stanęło na stanowisku, że jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał naruszenie przez SKO przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegać miało na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji, które "zostało sporządzone w sposób nie pozwalający na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem". Zasadniczym błędem Kolegium jako organu wyższego stopnia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Sieraków – w ocenie Sądu - było nieodniesienie się do zarzutu "bezpodstawnego rozdzielenia postępowania w przedmiocie wycinki drzew od sprawy dotyczącej przebudowy drogi". Pomiędzy tym uchybieniem a wydaną decyzją zachodził, w ocenie Sądu, związek przyczynowy albowiem gdyby zarzut Polskiego [...] okazał się trafny, to w sprawie nie miałby zastosowania przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (dotyczący zezwolenia na usunięcie drzew) lecz przepisy art. 33 - 35 a tej ustawy (dotyczące szczególnej ochrony siedlisk objętych obszarem Natura 2000). W ocenie Kolegium takie stanowisko WSA jest niesłuszne, bowiem decyzja nr [...] z dnia [...] września 2008r. zawiera obszerne uzasadnienie, które odnosi się do wszystkich argumentów wnioskodawcy i wyczerpująco przedstawia motywy rozstrzygnięcia. W ocenie składającego skargę kasacyjną trudno zgodzić się z tezą, jakoby Kolegium nie odniosło się do rozdzielenia spraw wycinki drzew oraz przebudowy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie, bowiem stwierdzono, że jakkolwiek w analizowanym przypadku zezwolenie zostało wydane w związku z potrzebami komunikacyjnymi, to jednak wycięcie drzew jest odrębną kwestią od inwestycji drogowej. Kolegium zauważyło, ze nawet gdyby uznać, że takie ustosunkowanie się do argumentów strony było niedostateczne, nie mogło ono stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji. Do uwzględnienia skargi nie wystarczy, bowiem samo stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się uchybienia procedury, ale trzeba także wykazać, że uchybienie owo mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie i to wpływ istotny. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie wskazywane przez Sąd niedostatki uzasadnienia nie miały i nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium wyjaśniło, że decyzja Burmistrza Gminy Sieraków, stwierdzenia nieważności której domagał się Polski [...], nie została podjęta z urzędu lecz na wniosek Starosty Miedzychodzkiego, a więc, to nie organ orzekający lecz strona określiła przedmiot postępowania. Podanie Starosty z dnia 16.10.2006r. było jednoznaczne w swej treści - zawierało wniosek o zezwolenie na wycinkę drzew. Wskazanie przez Wnioskodawcę, iż wycinka ma związek z planowaną przebudowa drogi stanowiło uzasadnienie powyższego żądania (podobnie jak konieczność poprawy bezpieczeństwa ruchu). Jakkolwiek Zainteresowany nie wskazał podstawy prawnej swego żądania, to oczywiste jest, iż mogło być ono rozpatrzone tylko w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody gdyż ten właśnie przepis reguluje kwestię wydawania zezwoleń na wycinkę drzew. Gdyby decyzja nie odnosiła się w całości do żądania Wnioskodawcy, to z pewnością zostałaby przez Niego zakwestionowana. Tymczasem Starosta uznał decyzję Burmistrza za satysfakcjonującą odpowiedź na swój wniosek. Zarzut rozbieżności rozstrzygnięcia z wnioskiem zgłosił natomiast inny podmiot - Polski [...] - niepozostający w żadnym związku ze stroną. Trudno byłoby znaleźć podstawy dla przyznania temu podmiotowi uprawnienia do reinterpretacji cudzego podania. Sąd nie wskazał – w ocenie Kolegium - w uzasadnieniu wyroku co należałoby rozumieć pod pojęciem sprawy dotyczącej przebudowy drogi". Realizacja tego rodzaju inwestycji wymagałaby pozwolenia na budowę bądź przebudowę, którego udzielenie nie leży w kompetencji organu gminy. Skoro zaś Burmistrz nie był powołany do udzielenia zezwolenia na wykonanie przebudowy, to nie ciążyły na nim również obowiązki w zakresie pozyskania wymaganych prawem decyzji czy opinii innych organów, niezbędnych dla oceny dopuszczalności inwestycji. Organ wskazał też, że nie bez znaczenia dla sprawy jest to, że wniosek, inicjujący postępowanie przed organem gminy, złożył Starosta a zatem podmiot, od którego można zasadnie oczekiwać znajomości przepisów materialno prawnych, procedur i właściwości organów w różnych sprawach. Gdyby zatem podmiot ten oczekiwał od gminy załatwienia innej jeszcze sprawy niż udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew, to sformułowałby swój wniosek w sposób pozwalający na zidentyfikowanie takiego żądania, nie pozostawiając tej kwestii domysłom Burmistrza. Przepisy art. 33 - 35a nie mogły natomiast znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż w stanie prawnym obowiązującym w roku 2007 wydanie zezwolenia na wycinkę drzew nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowym uwarunkowaniu inwestycji.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że decyzja organu gminy mogła dotyczyć wyłącznie zgody na wycinkę drzew. Skoro zaś Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia jej nieważności, to jedynym możliwym rozstrzygnięciem - niezależnie od obszerności jego uzasadnienia - mogła być tylko odmowa stwierdzenia nieważności. Nie istniała zatem nawet hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy w następstwie ustosunkowania się do zarzutu bezpodstawnego rozdzielenia.

Stosownie do wyjaśnień, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004r., FSK 119/04 podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 prawa postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić naruszenie przez sąd I instancji art. 141 § 4 poprzez uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia a organ administracji – wskazówek, co do kierunku prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, taki przypadek zachodzi w analizowanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ani bowiem nie tłumaczy wystarczająco motywów rozstrzygnięcia, ani nie zawiera wystarczających wskazówek, co do dalszego postępowania. Skoro Kolegium działało w trybie nadzwyczajnym, to o wyniku sprawy przesądzało wystąpienie bądź brak kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zalecane przez Sąd ponowne rozpoznanie zarzutu Polskiego [...], iż decyzja Burmistrza Gminy Sieraków została wydana z pominięciem wniosku, który dotyczył przebudowy drogi i związanej z nią wycinki drzew, mogłoby prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia SKO tylko w przypadku spełnienia 2 warunków:

1) stwierdzenia, że w kompetencji organu gminy leży podejmowanie orzeczeń w kwestii przebudowy dróg oraz,

2) istnienia przepisu nakazującej łączne załatwianie spraw wymienionych w punkcie 1 ze sprawami zezwoleń na wycinkę drzew.

Uzasadnienie wyroku Sądu nie zawiera żadnych wskazówek, które pozwalałyby na zidentyfikowanie wspomnianej wyżej kompetencji jak i przepisu. Tak więc, jest ono niedostateczne i nie spełnia warunków wynikających z art. 141 § 4 ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski [...] Okręg Wielkopolski zakwestionował zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej argumentując, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone "skrajnie przewlekle i niedbale, a niedbałość ta miała zasadniczy wpływ na wynik sprawy".Za bezzasadny w ocenie [...] uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa, albowiem – jak wskazano - WSA w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. SKO zaniechało uzasadnienia kluczowych dla sprawy zarzutów, zwłaszcza dowodów wskazujących na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji oraz specyfiki obszarów Natura 2000, jako formy ochrony przyrody ustanowionej w wyniku międzynarodowych zobowiązań Polski, wynikających z przynależności naszego kraju do Unii Europejskiej. Proces implementacji do prawa krajowego Dyrektyw UE jest z natury swojej długotrwały i obowiązkiem SKO wynikającym z art. 91 Konstytucji RP było bezpośrednie ich zastosowanie, o co [...] wnosił. Wskazano, że braki w decyzjach SKO były tak rozległe, że oczywistym jest, iż WSA nie udzielił bardziej szczegółowych wskazówek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne.

W ocenie składającego skargę kasacyjną wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ppsa.

Wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia przytoczone w skardze kasacyjnej determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych.

W świetle powyższego odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uznać należało go za nieuprawniony.

Jakkolwiek, bowiem podzielić należy pogląd składającego skargę kasacyjną, iż w sytuacji gdy Kolegium działało w trybie nadzwyczajnym, to o wyniku sprawy przesądzało wystąpienie bądź brak kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednocześnie za nadmierne uproszczenie uznać należy argumentację, jakoby zasadniczym powodem przesądzającym o wadliwości zaskarżonej decyzji było - nieodniesienie się - do zarzutu "bezpodstawnego rozdzielenia postępowania w przedmiocie wycinki drzew od sprawy dotyczącej budowy drogi". Do wniosku takiego doprowadzić mogła wprawdzie analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednak w ocenie Sądu II instancji pomimo niefortunnego brzmienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie powinno budzić wątpliwości Kolegium, iż zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu było niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji zmierzając do wytknięcia organowi błędu polegającego na poczynieniu niewystarczających ustaleń, w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku skoncentrował się na wykazaniu – de facto następstwa braku wyczerpujących ustaleń – tj. wadliwości uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Przypomnienia, bowiem wymaga, że wymogi określone w art. 107 kpa stanowią jeden z wyrazów realizacji zasady pisemności (art. 14 kpa), która to nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dokumentowania wszystkich podejmowanych czynności. Jeżeli zatem, w istocie, w toku postępowania nieważnościowego, Kolegium poczyniło ustalenia, o których wspomina w skardze kasacyjnej, obowiązkiem organu było przedstawienie ich w zaskarżonej decyzji. Brak stosownych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doprowadził Sąd I instancji do uzasadnionego (w świetle przedstawionej dokumentacji) wniosku, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w ogóle nie badano właściwości przepisów.

Nawiązując przy tym do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić należy, że ocena wadliwości zaskarżonej decyzji – jak trafnie przyjął Sąd I instancji – ma o wiele bardziej, niż mogłoby się zdawać, złożony charakter. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie wad decyzji i rozstrzygnięcie o tym czy ma nastąpić stwierdzenie nieważności, czy też wydanie decyzji odmownej. Rzeczą organu jest zatem zbadanie i rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie co do nieważności decyzji. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 kpa, jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Nawiązując do treści tego przepisu Sąd I instancji zasygnalizował zatem organowi, iż prawidłowe zakwalifikowanie wniosku miało przesądzające znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, bowiem, że wskazanie prawidłowej podstawy prawnej (art. 83 ust. 1 lub art. 33 - 35a ustawy o ochronie przyrody) oraz ocena ewentualnego w tym zakresie naruszenia prawa winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem charakteru tego ewentualnego naruszenia. Za niewystarczające, bowiem w tym zakresie uznać należy stwierdzenie, że "wniosek inicjujący postępowanie złożył starosta, a zatem podmiot, od którego można zasadnie oczekiwać znajomości przepisów materialno-prawnych, procedur i właściwości organów w różnych sprawach". Nie można również zgodzić się z poglądem, iż o tym, że nie ziściły się przesłanki, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przesądza fakt, iż "gdyby decyzja nie odnosiła się w całości do żądania wnioskodawcy, to z pewnością zostałaby przez niego zakwestionowana". Jeżeli zatem Kolegium, w toku postępowania nieważnościowego poczyniło ustalenia, co do ewentualnej możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody – jak zostało to zaprezentowane w skardze kasacyjnej – to rozważania te winny znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. W świetle zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy właśnie brak ustaleń, co do ewentualnej możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody doprowadził Sąd I instancji do wniosku, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania, i to w takim stopniu, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, o czym mówi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W świetle powyższego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 141§ 4 ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niedostarczenie organom "podatkowym" niezbędnych wskazówek, co do kierunku dalszego postępowania wyjaśnić należy, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

W myśl art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego powyżej przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie doszło do żadnej ze wskazanych sytuacji. Skarżący wprawdzie zarzucił Sądowi I instancji uchybienie proceduralne, jednak jak wyjaśniono powyżej, zarzut ten okazał się nieuprawniony. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy i nie można uznać, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się ten Sąd wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Samo natomiast przekonanie autora skargi kasacyjnej, że "stanowisko WSA jest niesłuszne", nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa. Tylko, brak jednego z elementów uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa uzasadniałby uwzględnienie, podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Należy, bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym przykładowo w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05, że w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej (I OSK 1084/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponad wszelką wątpliwość zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 ppsa obligatoryjne elementy. Nie można również zgodzić się, iż Sąd I instancji nie dostarczył organom niezbędnych wskazówek, co do dalszego kierunku postępowania, bo stosowne wskazania zawarte zostały w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.

J. Stankowski A. Łuczaj J. Bujko