Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 882/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 7 e i pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Z. i L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/11 w sprawie ze skargi G. Z. i L. B. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r., nr XIV/76/07 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/11, oddalił skargę G. Z. i L. B. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. nr XIV/76/07 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy Kościelisko podjęła w dniu 30 października 2007 r. uchwałę Nr XIV/76/07 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko.

W dniu 19 sierpnia 2008 r. dwie jednobrzmiące skargi na tę uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. B. i G. Z. Zarzucili oni naruszenie:

- art. 27 ustawy z dnia 10 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.), dalej u.p.z.p., poprzez niezachowanie ustawowego trybu dokonywania zmian obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

- art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie przez Radę Gminy Kościelisko uchwały z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko, niezawierającej załącznika graficznego,

- art. 15 ust. 1 i 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2, 3 i 4, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. dalej jako rozporządzenie) poprzez brak zamieszczenia w projekcie planu załącznika graficznego określającego granice obszaru objętego uchwałą o zmianie planu oraz przedstawiającego rysunek planu,

- art. 17 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określającego formę, miejsce i termin składania wniosków do planu,

- art. 17 pkt 6a i 6b oraz pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak uzyskania wszystkich opinii i uzgodnień wymaganych przepisami ustawy,

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez brak sporządzenia aktualnej prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała dokonała zmian w tekście planu, które polegały na wprowadzeniu ograniczeń dotyczących dopuszczalnej kubatury budynków, przy jednoczesnym uściśleniu dopuszczalnej intensywności zabudowy na działkach budowlanych, uszczegółowieniu ustaleń dotyczących terenów usług turystycznych oraz zmianie ustaleń w zakresie ilości miejsc parkingowych.

Skarżący podali, że są współwłaścicielami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w K. Działki te znajdują się na terenie objętym uchwałą, a wprowadzone ustalenia wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Skarżący wywodzili, że odstąpienie od ustawowo określonej procedury zmiany planu powoduje wadliwość całej procedury. Wskazali na brak załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, przedstawiającego granice obszaru objętego projektem zmiany. Rada określiła zakres zmian, ale nie przedstawiła zakresu terytorialnego na załączniku graficznym.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazali na wadliwe sporządzenie prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko. Wójt odstąpił od sporządzenia całościowej prognozy i ograniczył się do wykonania "aneksu" do prognozy z 2000 roku na potrzeby postępowania planistycznego. Wójt oparł się więc na nieaktualnej prognozie oddziaływania na środowisko.

Skarżący wskazali też na naruszenie art. 17 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Skarżący zgłosili również zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. przez to, że Wójt nie ustosunkował się do zgłoszonych w trakcie trwania procedury planistycznej uwag, dotyczących m. in. działek będących współwłasnością skarżących.

W jednobrzmiących odpowiedziach na obie skargi Rada Gminy Kościelisko wniosła o ich oddalenie.

Organ podał, że załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem był dołączony do uchwały. Przedstawiony obszar był tożsamy z obszarem objętym planem miejscowym z 2001 roku. W sytuacji pozostawiania rysunku planu bez zmian, nie było potrzeby przygotowania nowych materiałów geodezyjnych. Zaznaczono przy tym, że rysunek planu uchwalonego w 2001 r. nie ulega zmianie.

Organ wyjaśnił, że prace nad zmianą planu objęły wyłącznie ustalenia tekstowe. Zmiany te polegały głównie na doprecyzowaniu ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wyłącznie na terenach przeznaczonych w planie do jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-wypoczynkowej i mieszkaniowo-usługowej, a także przeznaczonych pod usługi i usługi turystyczne. Ustalenia wprowadzone w ramach przeprowadzonej zmiany planu, wraz z niezmienioną częścią ustaleń planu miejscowego z 2001 roku wraz z niezmienionym rysunkiem tego planu, tworzą całość odpowiadającą wymaganiom przepisów art. 15. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 15 ustawy jest bezpodstawny.

Nie naruszono też przepisów § 3 rozporządzenia. Tekst planu zawiera elementy wymienione w pkt 1, 2 i 3 tego rozporządzenia, a także ustalenia, o których jest mowa w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie zgodnym z zakresem zmian wprowadzanych do planu. Zarzuty dotyczące naruszenia § 7 i § 8 rozporządzenia są bezprzedmiotowe w sytuacji pozostawienia rysunku planu bez zmian.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów § 10 organ stwierdził, że materiały planistyczne sporządzone na potrzeby omawianego projektu zmian do planu oraz sporządzone na podstawie przepisów odrębnych wykorzystywane na potrzeby tego projektu były aktualne w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Organ podniósł, że projekt zmian planu uzyskał wymagane opinie, o których mowa w pkt 6a i 6b ustawy, a także wszystkie wymagane uzgodnienia wymienione w pkt 7 ustawy.

Co do dalszych zarzutów organ wskazał, że zarzut pominięcia opiniowania i uzgodnień jest nietrafiony, bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 10, do publicznego wglądu wykłada się jedynie projekt planu z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieudostępnienie omawianych dokumentów w tym trybie nie oznacza więc pominięcia omawianych czynności. W danym przypadku, do wglądu publicznego był wyłożony tekst zmian planu, tekst jednolity, a także nie zmieniany rysunek planu z 2001 r.

W toku prac nad zmianą planu nie naruszono również przepisów art. 17 pkt 4. W związku z ograniczonym zakresem zmian, sposób ujęcia prognozy oddziaływania na środowiska był konsultowany z Małopolskim Urzędem Wojewódzkim. Uznano, że w danym przypadku należy sporządzić aneks do prognozy wcześniejszej.

Zarzut dotyczący art. 17, w tym punktów dotyczących rozpatrywania uwag zgłoszonych w trybie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu również jest chybiony. Nie odpowiada prawdzie stwierdzenie o "braku możliwości wnoszenia uwag do projektu zmiany planu". W tym zakresie w pełni zachowano wymagania określone w art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p. Natomiast co do formy rozpatrzenia zgłoszonych uwag, organ podaje, iż w tym zakresie obowiązuje zamieszczony w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego załącznik nr 9 przedstawiający wzór wykazu uwag wniesionych do projektu planu. Ma on formę tabeli. Uwagi nieuwzględnione przez Wójta zostały przedłożone Radzie Gminy wraz z projektem zmian planu przedstawianym do uchwalenia. Uwagi zgłoszone zostały szczegółowo przeanalizowane i uznane jako bezzasadne.

Zdaniem organu nie można uznać za słuszne twierdzenia, że ustanowienie planu samo w sobie ograniczyło prawa własności. Ustaliło jedynie sposób korzystania z tego prawa w postaci przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z dnia 17 listopada 2008 r. oddalił obie skargi. W uzasadnieniach Sąd napisał, że skarżący nie wykazali, że ustalenia planu naruszają ich interesy prawne lub uprawnienia. Skarżący są wprawdzie właścicielami szeregu działek położonych w miejscowości K. i wymienionych w skardze, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżących do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie planu.

Od powyższych wyroków wniesiono skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny połączył te skargi kasacyjne do wspólnego rozpoznania i orzekania i wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżone wyroki i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie. Uwzględniając skargi kasacyjne NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. NSA polecił, aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zbadał, czy naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowanymi przez nich postanowieniami uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. zostało dokonane przez ten organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego. Ponadto NSA wskazał, aby WSA w Krakowie połączył sprawy G. Z. i L. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem skarżący są współwłaścicielami wszystkich wymienionych w skargach działek, a więc ich uprawnienia i obowiązki są wspólne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1337/09, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd przypomniał zarzuty skargi, a następnie odniósł się do twierdzeń skarżących dotyczących wpływu zaskarżonej uchwały na wykonywanie prawa własności. Stwierdzając, że zmiany z punktu widzenia skarżących są znaczące i będą oni musieli dostosować swoje zamierzenia inwestycyjne do warunków, uznał je za zgodne z prawem. WSA wskazał, że w sprawie występują dwie przesłanki uzasadniające rozstrzygnięcie. Pierwszą z nich jest naruszenie zasad sporządzania planu, drugą istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Do zasad sporządzania planu WSA zaliczył sporządzenie jego załącznika graficznego. W związku z tym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie takiego załącznika graficznego nie sporządzono. Rysunek planu sporządzony w 2001 r. nie spełnia wymogów przepisów obowiązujących w dniu 30 października 2007 r., gdyż został sporządzony w skali, która nie jest zgodna z art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji należało także zastosować obowiązujący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały art. 14 ust. 6 u.p.z.p. i nie sporządzać planu miejscowego dla terenów zamkniętych.

Do uchybień z zakresu trybu sporządzania zmiany planu miejscowego Sąd pierwszej instancji zaliczył naruszenie art. 17 pkt. 4 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na tym, że nie sporządzono aktualnej prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska obligatoryjnym było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w zakresie projektu zmian planu. Wskazał, że wyraźnie wymóg ten potwierdzał art. 41 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który stwierdzał, że organ administracji opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy sporządza prognozę oddziaływania na środowisko.

Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie wiadomo, czy stosownie do art. 45 pkt 3 Prawa ochrony środowiska uzgodniono z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko.

Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut skarżących co do naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. Jako niezasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a i b ustawy. W odniesieniu do naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. uznał, że nie dokonano uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K.

W odniesieniu do uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ten organ w postanowieniu uzgadniającym z [...] czerwca 2007 r. uzgodnił zmianę pod warunkiem, że w § 10 ust. 6 projektowanej zmiany zostaną wyłączone spod opracowania planu działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Mimo tego działka nr [...] nie została uwzględniona w § 10 ust. 6.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy Kościelisko zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 2 i 6, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 27 i art. 28 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że nastąpiło naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu, gdyż nawet w przypadku zmiany planu miejscowego, dotyczącej wyłącznie jego tekstu należało sporządzić nowy załącznik graficzny i nową prognozę oddziaływania na środowisko, a także określić na nowo stawkę opłaty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 313/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż żaden z argumentów przemawiających zdaniem Sądu pierwszej instancji za stwierdzeniem nieważności w całości zaskarżonej uchwały nie jest przekonujący. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, że skoro przedmiotem zaskarżonej uchwały była zmiana części tekstowej planu, to nie było konieczne uchwalanie załącznika graficznego. Nie może być także powodem stwierdzenia nieważności uchwały w całości kwestia dotycząca terenów zamkniętych. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących jednego z wymienionych w rozpoznawanej sprawie terenów, zamkniętych, mianowicie terenu oznaczonego jako [...]. W tym zakresie należy też podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że mimo zmiany stanu prawnego, polegającej na tym, że obecnie dla terenów zamkniętych nie sporządza się planów miejscowych, gmina nie miała w obowiązku w uchwale zawrzeć postanowienia wskazującego wyraźnie na wyłączenie tego terenu z planowania.

Jeżeli chodzi o drugi teren zamknięty, oznaczony jako [...], to zaskarżona uchwała tego terenu dotyczy i z tego powodu słusznie się w niej wskazuje działki, podlegające wyłączeniu z opracowania jako tereny zamknięte.

Ze wskazaniem działek na terenie [...], podlegających wyłączeniu z opracowania jako teren zamknięty, związany jest kolejny argument Sądu pierwszej instancji, mający uzasadniać uwzględnienie skargi. Słusznie tym razem Sąd pierwszej instancji wskazuje, że wyłączenie to nie pokrywa się z tym, co miało być wyłączone według uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K., zawartym w postanowieniu z [...] czerwca 2007 r. Jednakże fakt ten w żadnym wypadku nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie można też jednoznacznie stwierdzić, że dostrzeżona różnica jest podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części. Przed podjęciem ewentualnego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części w związku z niezastosowaniem się Gminy w całości do uzgodnienia z Wojskowym Sztabem Wojskowym wyjaśnić należało, czy to niezastosowanie się nie jest aby pozorne i różnica nie wynika ze zmian w oznaczeniu geodezyjnym działek. Wyjaśniając te kwestie Sąd winien był zobowiązać Radę Gminy do ustosunkowania się do tego zagadnienia oraz wyjaśnić to z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K. Przed wyjaśnieniem tych zagadnień nie można było stwierdzić, że naruszono art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p.

Jeżeli zaś chodzi o wskazanie działek należących do drugiego terenu zamkniętego ([...]), to Gmina nie miała obowiązku stwierdzać, że z tego terenu wyłącza działki stanowiące teren zamknięty, skoro teren ten nie był objęty zmianą. Sąd winien był rozważyć, jak ewentualne naruszenie prawa polegające na niepełnym uwzględnieniu uzgodnienia z organem wojskowym w zakresie terenu zamkniętego wpływa na naruszenie interesu prawnego skarżących.

Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona jako aneks do poprzednio sporządzonej prognozy. Taki aneks należy rozumieć jako prognozę, w której ocenia się ewentualne zmiany, które zaszły od czasu sporządzenia poprzedniej prognozy z uwzględnieniem także zakresu zmiany planu miejscowego.

W związku z prognozą oddziaływania na środowisko Sąd pierwszej instancji poddał też w wątpliwość czy stosownie do art. 45 pkt 3 Prawa ochrony środowiska uzgodniono z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko w odniesieniu do postępowań dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wymagane było natomiast uzyskanie opinii o projekcie zmian i prognozie oddziaływania na środowisko od organu ochrony środowiska, czyli w tym przypadku wojewody oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Na uzgodnienia z tymi organami powołano się w skardze kasacyjnej, jednakże w aktach opinii brak. Kwestia ta winna być przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona, gdyż ma wpływ na ocenę sporządzenia prawidłowej prognozy oddziaływania na środowisko. Nie można więc uznać, że skoro sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko w formie aneksu do poprzednio sporządzonej prognozy, to naruszono art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 10 rozporządzenia. Pozostaje do wyjaśnienia czy prawidłowo zastosowano art. 43 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, że w związku z zakresem zmian planu miejscowego, nie było potrzebne uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. Zasadnie również w skardze kasacyjnej stwierdzono, że nie trzeba było określać stawki procentowej, na podstawie których ustała się opłatę, o której mowa wart. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie przesłanki uwzględnienia skargi przyjęte przez Sąd pierwszej instancji zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Ponowne rozpoznanie sprawy jest konieczne jedynie z uwagi na pozostające do wyjaśnienia, wskazane wyżej kwestie związane z terenem zamkniętym i zaopiniowaniem projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r.

Sąd uznał, że zgodność zaskarżonej uchwały z prawem została już w znacznej mierze przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, a pozostały do zbadania jedynie elementy wyraźnie wskazane w wyroku NSA. Sąd Wojewódzki nie posiada środków, przy pomocy których mógłby z tym stanowiskiem polemizować, a uwagi NSA mieszczą się w zakresie pojęcia wykładni. Nie mogą tego czynić także strony, toteż próby skarżącego zmierzające do podważenia podczas rozprawy elementów wyroku NSA nie mogły być skuteczne.

Sąd wskazał, że jak wynika z przedstawionego przez stronę przeciwną oświadczenia, stanowiącego załącznik do protokołu rozprawy i z załączonej do niego dokumentacji, nie można mówić o naruszeniu prawa, które miałoby polegać na rozbieżności w numeracji działek między wersją uzgodnioną z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K. a wersją przyjętą w zaskarżonej uchwale. Rozbieżność ta wynika tylko z popełnionej pomyłki w numeracji, a także z tego, że nieprawidłowo, przy pomocy skrótu, oznaczono poszczególne działki. Rozwinięcie tego skrótu pokazuje jednak, że chodzi fizycznie o te same działki. W rezultacie można tu mówić o pewnym błędzie w oznaczeniu działek, ale skoro chodzi o te same działki, prawo nie zostało naruszone.

Po drugie, Sąd ustalił, że sporządzając aneks do wcześniejszej prognozy oddziaływania na środowisko nie naruszono prawa. Pismem z dnia 18 maja 2007 r. Wójt Gminy Kościelisko wystąpił o uzgodnienie projektu zmiany planu m.in. do Wojewody M. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. W odpowiedzi otrzymał postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2007 r., natomiast Inspektor Sanitarny nie udzielił odpowiedzi. Tenże brak odpowiedzi stanowi w ocenie Sądu uzgodnienie milczące, równoznaczne z brakiem stanowiska organu współdziałającego przez określony czas.

W opisanej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. Z. i L. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

- przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego pomimo braku określenia w zaskarżonej uchwale stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu zmiany ustaleń planu miejscowego,

- przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7e i pkt 9 u.p.z.p., poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała uwzględniła wszystkie warunki przewidziane w postanowieniu Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. z dnia [...] czerwca 2007 roku;

b) naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że związanie wykładnią przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez Naczelny Sąd Administracyjny uniemożliwia w przedmiotowej sprawie ocenę, czy organ zasadnie odstąpił od określenia w zaskarżonej uchwale stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu zmiany ustaleń planu miejscowego,

- art. 106 § 3 p.p.s..a, poprzez brak wystąpienia przez Sąd I instancji do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o doprecyzowanie stanowiska w zakresie występowania na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą terenów zagrożonych powodzią, a także brak zobowiązania Gminy Kościelisko do wyjaśnienia przedmiotowej kwestii,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Kościelisko, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. strona nie może oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że zgodność zaskarżonej uchwały z prawem została już w znacznej mierze przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 313/10, a pozostały do zbadania jedynie elementy wyraźnie wskazane w wyroku NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie trzeba było określać stawki procentowej, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (rentę planistyczną). NSA stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stawka taka winna być obowiązkowo określona w planie. W § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienianego zaskarżoną uchwałą, określono stawkę procentową renty planistycznej. Zaskarżona uchwała tego przepisu nie zmienia. W związku z tym wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. jest spełniony – plan miejscowy zawiera stawkę procentową, na podstawie której ustala się rentę planistyczną. Faktem jest, że rentę planistyczną, jak wynika z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., pobiera się wtedy, gdy wzrośnie wartość nieruchomości zarówno w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jak i jego zmianą. Ten zapis mógłby wskazywać, że stawka renty planistycznej musi być określana także w uchwale o zmianie planu miejscowego. Jednakże z gramatycznej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, że obowiązek ten jest spełniony, gdy stawka procentowa jest określona w planie. Oznacza to, że stawka renty planistycznej ustalona w planie miejscowym wiąże także wówczas, gdy plan ten zostanie zmieniony i na skutek tej zmiany powstaną warunki do ustalenia renty planistycznej. W przypadku zmiany planu miejscowego bieg terminu przedawnienia pobrania renty planistycznej biegnie od wejścia w życie tej zmiany i w tak liczonym terminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) mogą ustalić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałego w związku z tą zmianą, na podstawie stawki procentowej ustalonej w chwili uchwalenia zmienionego planu. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem także art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

W związku z powyższym, podnoszenie aktualnie przez skarżących zarzutu prawnomaterialnego w postaci naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego pomimo braku określenia w zaskarżonej uchwale stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu zmiany ustaleń planu miejscowego, było niedopuszczalne, gdyż godziło w powagę rzeczy osądzonej. Z tego też powodu za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że związanie wykładnią przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez Naczelny Sąd Administracyjny uniemożliwia w sprawie ocenę, czy organ zasadnie odstąpił od określenia w zaskarżonej uchwale stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu zmiany ustaleń planu miejscowego.

Podobnie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a, poprzez brak wystąpienia przez Sąd pierwszej instancji do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o doprecyzowanie stanowiska w zakresie występowania na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą terenów zagrożonych powodzią, a także brak zobowiązania Gminy Kościelisko do wyjaśnienia przedmiotowej kwestii. Należy mieć bowiem na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. wyraźnie wskazał, że w związku z zakresem zmian planu miejscowego, zawartych w zaskarżonej uchwale, nie było potrzebne uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. Zgodnie z art. 4a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 239 z 2005 r. ze zm.) uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Skoro takie okoliczności w przypadku zaskarżonej uchwały o zmianie planu miejscowego, z uwagi na zakres zmian, nie występowały, co zostało stwierdzone w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 20 lipca 2007 r., to uzgodnienie z tym organem nie było potrzebne. Wobec tego NSA uznał, że nie naruszono art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. Takie stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku należy uznać z wykładnię prawa materialnego. Skoro więc NSA przesądził o braku potrzeby uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K., to przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji był niniejszą wykładnią związany.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7e i pkt 9 u.p.z.p., poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała uwzględniła wszystkie warunki przewidziane w postanowieniu Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. z dnia [...] czerwca 2007 roku, wskazać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozbieżność w numeracji działek między wersją uzgodnioną z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K. a wersją przyjętą w zaskarżonej uchwale wynika tylko z popełnionej pomyłki w numeracji, a także z tego, że nieprawidłowo, przy pomocy skrótu, oznaczono poszczególne działki. Rozwinięcie tego skrótu pokazuje jednak, że chodzi fizycznie o te same działki. Należy zatem uznać, że kwestia niniejsza została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do podjęcia oceny co do tego czy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu. Z wyjaśnień organu gminy wynika, że niezastosowanie się do uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym jest pozorne i oczywista pomyłka, która nastąpiła w numeracji działek nie stanowi takiego naruszenia prawa, które byłoby podstawą do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany planu miejscowego, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu zamkniętego objętego uzgodnieniem. Omawiany zarzut jest zatem nieusprawiedliwiony.

W związku z powyższym, skoro nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji zasadnie skargę oddalił, co czyni ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., niezasadnym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

-----------------------

13