Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1369/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27c
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 34 par. 1 i 2, art. 166b
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 656/13 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 656/13 oddalił skargę M. P. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego do zarządzenia zabezpieczenia Nr [...] z dnia[...]maja 2013 r., nr [...]Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że postanowienie było konsekwencją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r. nakazującej: 1) wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowiącymi mieszanki ziołowe o nieznanym składzie, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i bezpieczeństwa nie dłużej niż do dnia 31 października 2014 r.; 2) zatrzymanie produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz 3) zaprzestanie prowadzenia działalności w punktach sprzedaży do dnia 22 sierpnia 2013 r.

Przeprowadzona w dniu 25 maja 2013 r. kontrola sprawdzająca wykazała, że w jednym lokalu zakaz wprowadzania do obrotu produktów nie jest przestrzegany. W związku z powyższym organ egzekucyjny działając na podstawie art. 155, 156 oraz 167 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), art. 29, art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 44c ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., póz. 124, ze zm.) wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...]maja 2013 r., którym to zabezpieczył środki mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi.

Od powyższego zarządzenia strona złożyła zarzuty podnosząc, że M. P. działając pod firmą [...] nie jest stroną niniejszego zarządzenia i obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nie może być wykonany, gdyż nie wprowadzał on nigdy do obrotu środków o wskazanych w zarządzeniu nazwach.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.

Na powyższe postanowienie M. P. wniósł zażalenie, ponownie podnosząc, że nie wprowadzał produktów wskazanych w decyzji, nie był też właścicielem zabezpieczonych i zajętych produktów.

Po rozpatrzeniu zażalenia Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ zauważył, że zgodnie art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy - art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast z treści art. 27c ust. 3 ustawy wynika, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt oraz nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Organ odwoławczy ocenił, że dla wydania decyzji wystarczy samo uzasadnienie podejrzenia, że zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Jak wynika bowiem z protokołów kontroli sanitarnej z dnia 24 maja 2013 r., organ posiadał uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty mogą być środkami zastępczymi. Ważnym jest, że w toku prowadzonego dalszego postępowania podejrzenie organu zostało potwierdzone wynikami badań, które wykazały obecność szkodliwych dla zdrowia i życia ludzi substancji w postaci substancji o nazwach UR-144, pentedron, izo-pentedron. Wszystkie te substancje, zgodnie z ekspertyzą wykonaną przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie wykazują działanie psychoaktywne. Z powyższego wynika, że zaistniała sytuacja uprawniała organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania produktów do obrotu oraz ich zatrzymania.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów opartych na podstawie art. 33 pkt 1, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że strona w złożonym zażaleniu nie wykazała żadnych dowodów uzasadniających jej twierdzenia, jakoby postanowienie zostało wydane w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania, czy podmiotem wprowadzającym do obrotu zatrzymane produkty. Natomiast organ pierwszej instancji podejmując czynności kontrolne mógł mieć uzasadnione podejrzenie wykonywania zakwestionowanej działalności przez dwa podmioty, a zatem w ocenie organu drugiej instancji nie ma podstaw do uznania nieważności zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia 20 czerwca 2013 r., zarzucając:

1) nieważność postanowienia w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania, w sytuacji której strona nigdy nie wprowadzała do obrotu produktów, co do których toczy się postępowanie, należą one do innego podmiotu prawa (spółki [...] sp. z o.o.), nie prowadziła ona także działalności w zakresie sprzedaży w sklepie [...] a całość postępowania poprzez nieuwagę i nierzetelność organu administracji prowadzona jest "na wszelki wypadek" w stosunku do osób, które były "w pobliżu" działalności objętej kontrolą organów;

2) nieważność postanowienia w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej w sytuacji, w której organ wszczął egzekucję obowiązku, który jeszcze nie istniał w momencie, gdy decyzja, która ten obowiązek na stronę nakładała nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym i nie była znana stronie postępowania, a zatem skarżone postanowienie nie dotyczyło żadnego istniejącego obowiązku;

3) naruszenie przepisów prawa w postaci art. 33 pkt 1 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nieuwzględnienie w sytuacji, w której obowiązek w chwili wydania rozstrzygnięcia nie istniał;

4) naruszenie przepisów prawa w postaci art. 33 pkt 4 w zw. z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nieuwzględnienie w sytuacji, w której przedsiębiorca nie był stroną obowiązku, a zajęte produkty nie stanowiły jego własności i nigdy nie prowadził sklepu [...]

5) naruszenie przepisów prawa w postaci art. 33 pkt 5 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nieuwzględnienie w sytuacji, w której przedsiębiorca nie może wstrzymać działania sklepu [...]gdyż nigdy go nie prowadził, a należy on do innej osoby prawnej, a także nigdy nie wprowadzał wskazanych produktów do obrotu, a ingerencja w działanie innego niż przedsiębiorca podmiotu prowadziłoby do złamania prawa;

6) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, podmiotów zobowiązanych, oparcie całego postępowania wyłączenie na protokole sporządzonym w okolicznościach, w których ograny i Policja naruszyły przepisy prawa, nie wyjaśnienie spornych okoliczności, nie odniesienie się do zarzutów strony i podawanych przez nią faktów, niewyjaśnienie zasadności zastosowania przepisów, nieuzasadnienie swojego rozstrzygnięcia zarówno w sferze uzasadnienia prawnego i faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Podniósł, że Państwowa Inspekcja Sanitarna, na mocy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. realizuje zadania z zakresu zdrowia publicznego, a nadto inne zadania przewidziane w przepisach szczególnych, w tym wynikające z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się między innymi przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

W myśl art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, którymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Pojęcie "wprowadzanie do obrotu" to, zgodnie z art. 4 pkt 34 cytowanej ustawy, udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Stosownie do art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Na mocy art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt.

Zgodnie z art. 29 tej ustawy, w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do zarządzenia zabezpieczenia nr [...] z dnia[...]maja 2013 r. Po pierwsze bowiem, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., właściwy organ nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Po drugie, produkty wymienione w treści decyzji z dnia [...] maja 2013 r. są tożsame z produktami wskazanymi w treści zarządzenia zabezpieczenia nr [...] z dnia[...]maja 2013 r. Po trzecie zaś, zarówno decyzja z dnia [...] maja 2013 r., jak i zarządzenie zabezpieczenia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. skierowane zostały do tych samych podmiotów - w tym skarżącego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż podczas dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej kontroli w lokalu przy ul. [...]w [...] stwierdzono, że w punkcie sprzedaży oznaczonym jako [...]oraz [...] prowadzonym m.in. przez M. P. oferowano do sprzedaży produkty o nazwach "Cząsteczka Boga: Rama z nad indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga: Rudra z nad indyjskich gór i doliny Gangesu" oraz "Cząsteczka Boga: Ganesh z nad indyjskich gór i doliny Gangesu". Tym samym prawidłowo organ ustalił, że nie jest przestrzegany zakaz wprowadzania do obrotu tych produktów określony w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Wobec powyższego Państwowa Inspekcja Sanitarna była uprawniona do zabezpieczenia tych produktów na podstawie art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co zostało zrealizowane poprzez zarządzenie zabezpieczenia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Z dyspozycji art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika bowiem, że w przypadkach wymienionych w art. 27-28 ustawy państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się - co do zasady - przepisy cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z przepisem art. 155 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zabezpieczenie może być dokonane przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. W przypadku zabezpieczenia obowiązków o charakterze niepieniężnym, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny w zarządzeniu zabezpieczenia określa środek zabezpieczania lub inną czynność, które stosownie do okoliczności są zastosowane, wynikające w tym przypadku z art. 27c i 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy wyborze środka zabezpieczenia organ egzekucyjny uwzględnić winien interesy stron w takiej mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę (art. 167 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W tym stanie prawnym i w tych okolicznościach sprawy - ustalonych prawidłowo w ocenie Sądu pierwszej instancji przez organy administracji publicznej, jako całkowicie niezasadny uznano zarzut strony w zakresie zakwestionowania istnienia obowiązku podlegającego zabezpieczeniu. Skarżący podniósł co prawda, że środki podlegające zabezpieczeniu nie były wprowadzane do obrotu przez jego firmę, a należą do spółki[...] , która prowadzi działalność gospodarczą w tym samym lokalu, lecz w innych godzinach. Okoliczność ta w ocenie Sądu nie daje jednak podstaw do zakwestionowania zasadności dokonanego zabezpieczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że zabezpieczeniu podlegały produkty znajdujące się w jednym lokalu, wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez skarżącego, jak i spółkę[...]. Skoro oba te podmioty gospodarcze w tym samym lokalu prowadzą działalność handlową skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, której istotą jest sprzedaż produktów znajdujących się (lub mogących się znajdować) w tym lokalu, to niewątpliwie oba podmioty udostępniają osobom trzecim (konsumentom) te właśnie produkty, poprzez ich wyeksponowanie lub składowanie na terenie lokalu (sklepu). Tak opisane zachowanie - udostępnianie produktów - może być skutkiem także zaakceptowania przechowywania takich produktów w lokalu przez inny podmiot, bowiem czynność udostępniania produktów nie musi mieć związku z okolicznościami dotyczącymi sposobu ich wprowadzenia do obrotu. Udostępnianie produktów oderwane jest także od kwestii własności, co także przesądza o niezasadności zarzutów skargi.

Z tych względów zarzut nieważności postanowienia, oparty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. okazał się niezasadny w ocenie Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu nie można także podzielić poglądu strony skarżącej, wskazującej na naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Organy administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniły wydane przez siebie decyzje przedstawiając stan faktyczny i prawny, przywołując stosowne regulacje prawne.

Mając na uwadze powyższe, wobec braku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 656/13 wywiódł M. P. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów - decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] września 2013 r., znak: [...]oraz postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] grudnia 2013 r., znak:[...], z których to dokumentów wprost wynikało, że skarżący prowadzi odrębną, niezależną działalność gospodarczą i nie wprowadzał nigdy środków zastępczych do obrotu, a produkty które były wymienione w zarządzeniu nigdy do skarżącego nie należały;

b) art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamknięcie rozprawy, przed dostatecznym ustaleniem stanu faktycznego, niewskazanie terminu wejścia do obrotu wykonywanej zarządzeniem decyzji (doręczenia jej stronie postępowania), nierozważenie czy zarzuty postawione zarządzeniu z dnia [...] maja 2013 r. przed ich nieuwzględnieniem w ogóle zostały rozpoznane i wskazanie wbrew stanowi faktycznemu przyznanemu także przez organ I stopnia w równoległym postępowaniu, że "oba podmioty udostępniają osobom trzecim te [zatrzymane] produkty", w sytuacji, w której skarżący jest całkowicie niezależny organizacyjnie i finansowo od właściciela zatrzymanych produktów, prowadzi niezależny sklep, zatrudnia sprzedawcę, który sprzedaje asortyment należący wyłącznie do sklepu [...]i nie wprowadza i nie mógł wprowadzać do obrotu wymienionych w zarządzeniu produktów;

c) art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń sprzecznych lub niewynikających z akt sprawy, a dotyczących tego, że decyzja, której wykonanie dokonywał organ w chwili wydania zarządzenia nie była jeszcze w obrocie, nie została doręczona skarżącemu, a sam obowiązek mimo że dotyczył własności innego podmiotu prawa został mylnie zaadresowany także do M. P.;

d) art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń sprzecznych lub niewynikających z akt sprawy i wskazanie przez Sąd że "oba podmioty udostępniają osobom trzecim te właśnie produkty", mimo że organy administracji zakwestionowały produkty i działalność odnoszącą się wyłącznie do właściciele sklepu[...], nie ustaliły by sklepy oprócz wspólnego adresu były ze sobą powiązane organizacyjnie i finansowo i mimo tego, że skarżący M.P. prowadzi odrębny od [...]sklep, ma wyodrębnione witryny sklepowe i gabloty, w których eksponuje swoje produkty, ma oddzielonego od [...] pracownika i magazyn produktów, do którego właściciele i pracownicy [...] nie mają dostępu, a z akt sprawy nie wynika, by kiedykolwiek pracownik skarżącego wprowadzał do obrotu produkty sprzedawane w sklepie[...] , na co także nie wskazywały organy administracji;

e) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym nie znalazło się pełne rozważenie zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska skarżącego, który wskazywał że prowadzi niezależny od [...] sklep, a decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie została mu doręczona przed jej przymusowym wykonaniem przez organ w dniu 25 maja 2013 r.;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracyjne wydały postanowienie w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania, w sytuacji w której strona nigdy nie wprowadzała do obrotu produktów, co do których toczy się postępowanie, należą one do innego podmiotu prawa (spółki [...] sp. z o.o., co wynika m.in. z etykiet na zajętych produktach, twierdzeń obu pracowników sklepów), nie prowadziła ona także działalności w zakresie sprzedaży w sklepie [...] a całość postępowania jedynie poprzez nieuwagę i nierzetelność organu administracji prowadzona była "na wszelki w wypadek" w stosunku do osób które były "w pobliżu" działalności objętej kontrolą organów, a postanowienie nie zostało uchylone przez Sąd mimo, że same organy administracji w decyzji z dnia 30 września 2013 r. umorzyły prowadzone postępowania w stosunku do M. P.;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na nieważności postanowienia poprzez wydanie skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej w sytuacji, w której organ wszczął egzekucję obowiązku, który jeszcze nie istniał, w momencie, gdy decyzja która ten obowiązek na stronę nakładała, nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym i nie była znana stronie postępowania, a zatem skarżone zarządzenie nie dotyczyło żadnego istniejącego obowiązku, gdyż organ w dniu 25 maja 2013 r. wszczął egzekucje obowiązku nałożonego niedoręczoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r.;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na nieustaleniu przez organ kręgu podmiotów będących stroną prowadzonego postępowania i nieustaleniu osób, do których należały produkty będące przedmiotem postępowania, nieuwzględnieniu zarzutów do zarządzenia mimo braku podjęcia jakichkolwiek czynności w celu właściwego ich rozpoznania i ustaleniu strony prowadzonego postępowania;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły postanowienia na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego oraz poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia podmiotów zobowiązanych, oparcie całego postępowania wyłącznie na protokole sporządzonym w okolicznościach w których organy i Policja naruszyły przepisy prawa, niewyjaśnienie spornych okoliczności, nieodniesienie się do zarzutów strony i podawanych przez nią faktów, niewyjaśnienie zasadności zastosowania przepisów, nieuzasadnienie swojego rozstrzygnięcia zarówno w sferze uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięć, jak i niepowołanie świadków mogących wypowiedzieć się w zakresie działalności sklepu [...] Organ w ogóle nie wskazał dlaczego uznał M. P. za stronę prowadzonego przez siebie postępowania, organ oparł się wyłącznie na protokole co do którego strona w wyznaczonym do tego terminie złożyła zastrzeżenia, wątpliwości te w ogóle nie zostały zbadane przez organ;

j) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące by brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję;

k) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku w związku z art. 33 pkt 1 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że obowiązek w chwili wydania rozstrzygnięcia nie istniał, gdyż decyzja go nakładająca nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym, nie wiązała, gdyż nie była doręczona stronie postępowania;

l) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 pkt 4 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że przedsiębiorca nie był stroną obowiązku, gdyż zajęte produkty nie stanowiły jego własności a on sam nigdy nie prowadził sklepu [...]

ł) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 pkt 5 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organ nie uwzględnił zarzutu mimo, że przedsiębiorca nie może wstrzymać działania sklepu [...] gdyż nigdy go nie prowadził, a należy on do innej osoby prawnej, a także nigdy nie wprowadzał wskazanych produktów do obrotu, a ingerencja w działanie innego niż przedsiębiorca podmiotu prowadziłoby do złamania prawa;

m) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organów administracji, że oba podmioty wprowadzały do obrotu zatrzymane produkty;

n) art. 135 w związku z art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych postanowień poprzez dokonanie przez Sąd uzasadnienia prawnego wydanych rozstrzygnięć w sposób niewynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów stawianych postanowieniom i w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wskazał, że w sklepie skarżącego udostępniano zatrzymane produkty. Takich twierdzeń nie formułowały nawet organy administracji. Do takich wskazań Sąd nie miał żadnej podstawy faktycznej ani żadnego potwierdzenia w zebranym materiale w aktach sprawy. Obowiązek nałożony przez organ pierwszej instancji, jakoby na podstawie decyzji, która nie była doręczona stronie w dniu 25 maja 2013 r. nie mógł być przez M. P. wykonany, gdyż nie wprowadzał on nigdy środków o nazwach "Cząstka Boga: Rama Znad Indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga: Ganesh Znad Indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga: Rudra Znad Indyjskich gór i doliny Gangesu". Zatem nakaz wycofania z obrotu wskazanych produktów, czy wstrzymanie wprowadzania ich do obrotu nie mógł być do niego kierowany, gdyż produkty te do niego nie należą i nigdy nie miał prawa do dysponowania nimi. Nie istnieje także taki punkt sprzedaży jak [...] Z kolei punkt sprzedaży [...] nigdy nie był prowadzony przez M. P. Zatem zobowiązywanie go do rozporządzania tym mieniem jest całkowicie bezzasadne i bezcelowe.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy nie ustaliły w toku postępowania kręgu podmiotów będących stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Próba przerzucenia tego obowiązku na M. P. jest niezgodna z przepisami prawa i dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Organy zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego mimo rażących sprzeczności i podnoszonych przez stronę nieprawidłowości. Trudno uznać M. P. – osobę, która nie jest ani właścicielem produktów, ani osobą uprawioną do ich dysponowania za stronę postępowania, które dotyczy tych produktów i w którym nakazuje się ich wycofanie z obrotu, czy wstrzymanie wprowadzania do obrotu. Gdyby skarżący kasacyjnie chciał zatrzymać te produkty, zgodnie z dyspozycją decyzji, musiałby popełnić przestępstwo i przywłaszczyć produkty należące do innej osoby - [...]sp. z o.o.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie całość postępowania oparta jest wyłącznie na ustaleniach błędnie przeprowadzonej kontroli w czasie, gdy otwarty był już wyłącznie sklep [...]. Sklep prowadzony przez skarżącego działa bowiem wyłącznie do godz. 12, co jasno wynika z tabliczki umieszczonej na drzwiach. Policjanci i funkcjonariusze PPIS zarekwirowali telefon pracownicy spółki [...] sp. z o.o. P. M. i wezwali na miejsce A. Z., by następnie poprosić ją o podpisanie protokołu kontroli. Uniemożliwiono obu pracownicom skontaktowanie się z ich pracodawcami. Obie pracownice nie wiedziały, że mogą złożyć zastrzeżenia do protokołu, przy czym z ich relacji wynika, że przekazały funkcjonariuszom PPIS, że pracują w innych sklepach, mają innych pracodawców i sprzedają zupełnie inny asortyment, na co wskazują także umieszczone na szafkach i gablotach oznaczenia. Strona złożyła zastrzeżenia do protokołu. W następnych kontrolach w dniach 24 i 25 maja 2013 r. nie brała udziału ani strona postępowania, ani jej pracownik. Na zajętych produktach widnieje napis, że ich producentem i sprzedawcą jest [...] sp. z o.o. Żadne okoliczności nie wskazują na to, by firma [...] wprowadzała produkty wskazane w decyzji, ani by skarżący był właścicielem zabezpieczonych i zajętych produktów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także na całkowitą nierzetelność przeprowadzonych kontroli, wszczętych w związku z działalnością spółki[...] . z o.o. Organ kontrolujący błędnie wskazywał (wbrew stanowisku pracowników obu firm i klientów sklepów), że przedmiot prowadzonej skarżącego kasacyjnie działalności gospodarczej jest tożsamy z działalnością spółki [...] sp. z o.o. Są to ustalenia sprzeczne ze stanem faktycznym i nie mające żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Te dwa podmioty prawa gospodarczego rozliczają się niezależnie od siebie, sprzedają inny asortyment, zatrudniają różnych pracowników. Jedyne co łączy działalność M. P. ze spółką [...] sp. z o.o. to okoliczność, że ze względów ekonomicznych, przedsiębiorcy mają wspólne wejście do prowadzonych przez siebie sklepów, a tym samym taki sam adres prowadzenia działalności. Przy tym podmioty te użytkują całkowicie od siebie oddzieloną powierzchnię lokalu. Półki z których korzysta sklep [...] są wyraźnie oznaczone, a godziny działalności sklepów - różne. Sklep [...] działa w godz. 8.00-12.00, dopiero po godz. 12.00 swój sklep otwiera [...] sp. z o.o., na co też wyraźnie i jednoznacznie wskazuje tabliczka na drzwiach sklepu. W trakcie przeprowadzania kontroli po godz. 12.00 nie było też pracownika skarżącego. Dopiero po niedopuszczalnych praktykach funkcjonariuszy inspekcji, którzy wzięli telefon od sprzedawcy sklepu prowadzonego przez [...] sp. z o.o. i wezwaniu na miejsce kontroli sprzedawcy sklepu [...] pracownica skarżącego przyjechała na miejsce. Produkty zabezpieczone i wskazane w decyzjach organu nie są i nigdy nie były sprzedawane przez pracowników sklepu [...]. Pracownica skarżącego kasacyjnie nie ma też dostępu do tego asortymentu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wnioski wyciągnięte z przeprowadzonych przez PPIS kontroli, w stosunku do M. P. są całkowicie bezpodstawne. Organy były informowane o sposobie działania obu sklepów, a pracownice wskazywały, że nie pracują dla tych samych osób i nie sprzedają takich samych produktów. Zatrzymane produkty mają także oznaczonego producenta, a jest nim [...] sp. z o.o., nie było więc żadnych racjonalnych podstaw do przypisywanie ich własności firmie [...].

W konsekwencji zdaniem skarżącego kasacyjnie zarządzenie zabezpieczenia wystawione w dniu [...] maja 2013 r. nie może go wiązać. Organ w sposób sprzeczny z prawem egzekwuje niewykonanie decyzji w sytuacji, w której decyzja nie została jeszcze doręczona skarżącemu, nie znajdowała się w obrocie prawnym, a zatem nie wiązała strony postępowania. Organ nie mógł zatem żądać wykonania decyzji, o której przedsiębiorca nie wiedział. Sprzeczne z tym poglądem działania są niezgodne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

Ponadto organ bezpodstawnie łączy nazwę indywidualnie działającego sklepu [...] z nazwą sklepu prowadzonego przez [...]sp. z o.o. - sklepem [...] Strona wnosiła o wyjaśnienie, co należy rozumieć poprzez łączenie nazw [...] bowiem sklep o takiej nazwie nie istnieje, a przy ul. [...] są prowadzone dwa sklepy. Taka praktyka jest powszechna np. w galeriach handlowych, w których sklepy dzielą ze sobą wspólną przestrzeń handlową i nie stanowi to dla nikogo nic dziwnego, stąd tym bardziej niezrozumienie budzi działanie organu, które wskazuje na całkowite niedostrzeganie takiego powszechnego działania przedsiębiorców.

Nadto, w protokole wskazano nieprawdę informując, że okazano legitymacje, upoważnienia i poinformowano ustnie kontrolowanego przedsiębiorcę o prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Takie działania nie zostały podjęte i nie było możliwe chociażby z tego względu, że na miejscu kontroli nie było przedsiębiorcy więc kontrolujący nie mogli pouczyć go o jego prawach czy przedstawić mu upoważnień. Protokół zatem w tym miejscu zawiera ewidentną sprzeczność i świadczy nieprawdę. W protokołach z dnia 24 i 25 maja 2013 r. wskazano także, że przy kontroli obecny był pracownik kontrolowanego - P. M. P. M. jest wyłącznie pracownikiem [...] sp. z o.o., a nie M. P. Nieprawdą jest zatem, że w trakcie kontroli uczestniczył jakikolwiek pracownik skarżącego kasacyjnie albo sam przedsiębiorca, co również dowodzi nierzetelności kontroli i sporządzonego protokołu.

Wreszcie trudno dostrzec logikę w sprawdzaniu wykonania decyzji, która nie została doręczona i nie jest znana przedsiębiorcy. Organ nie wykazał także niezbędnych przesłanek do zastosowania zabezpieczenia. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję". Pomijając całkowicie i tę przesłankę organ zastosował środki prawne nie wysilając się, by wskazać chociażby lakonicznie, powody, dla których uznał, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W ocenie organu Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, zgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz przepisami prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócono również uwagę na treść przepisów art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którymi zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy - art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast z treści art. 27c ust. 3 ustawy wynika, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa ust. 1 właściwy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt oraz nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Jak wynika z treści powyższych przepisów dla wydania decyzji wystarczy samo uzasadnienie podejrzenia, że zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia, ludzi. Zdaniem organu takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Jak wynika bowiem z protokołów kontroli sanitarnej z dnia 22 maja 2013 roku, [...] oraz Nr [...] organ posiadał uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty mogą być środkami zastępczymi. Ważne jest, że w toku prowadzonego dalszego postępowania podejrzenie organu zostało potwierdzone wynikami badań, które wykazały obecność szkodliwych dla zdrowia i życia ludzi substancji w postaci substancji o nazwach UR-144, pentedron, izo-pentedron. Wszystkie te substancje, zgodnie z ekspertyzą wykonaną przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie wykazują działanie psychoaktywne.

Z powyższego wynika, że zaistniała sytuacja uprawniała organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania produktów do obrotu oraz ich zatrzymania. Decyzja taka także miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. A zatem zarzuty strony o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art.77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w świetle wyżej przedstawionego stanu prawnego i faktycznego nie mają uzasadnienia.

Zdaniem Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie nie są zasadne zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia zarówno w trybie art. 156 § 1 pkt 2 jak i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia postanowień art. 28 k.p.a.

Według bowiem art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie postanowienia do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Z materiałów dowodowych sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., którą jest[...], prowadzący działalność w miejscu kontroli, której efektem było zabezpieczenie określonych środków. Nadto z treści art. 62 k.p.a. wynika, że w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące kilku stron. Jeśli istnieje ten sam przedmiot postępowania i okoliczności faktyczne, a interesy stron są zbieżne, co też zachodziło w niniejszej sprawie, to zasady praworządności, szybkości i ekonomiczności postępowania (art. 7, 12 k.p.a.) wymagają wydania jednej decyzji (postanowienia) w sprawie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania (vide: wyrek NSA z dnia 2 lipca 1982 r., sygn. akt: I SA 438/82; ONSA 1982, nr 2, poz. 68). W przedmiotowej sprawie w ocenie organu administracji na tym etapie postępowania zachodziły przesłanki do uznania, że występuje wielość stron. Istotne jest, że w warunkach tej konkretnej sprawy nie było zasadne prowadzenie odrębnych postępowań (mając na uwadze powołane przepisy art. 27c ust. 1 ustany z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 44 c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii). Organ pierwszej instancji podejmując czynności kontrolne miał uzasadnione podejrzenie wykonywania zakwestionowanej działalności przez dwa podmioty, w tym stronę niniejszego postępowania (art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Również Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro oba podmioty gospodarcze prowadzą w tym samym lokalu działalność handlową skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, której istotą jest sprzedaż produktów znajdujących się w tym lokalu, to niewątpliwie oba podmioty udostępniają osobom trzecim te właśnie produkty, poprzez ich wyeksponowanie lub składowanie na terenie lokalu. Niesłuszne jest także twierdzenie strony skarżącej jakoby przedmiotowe orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa.

Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie nie znalazł również podstaw, w świetle wyżej przedstawionego stanu prawnego i faktycznego, do uznania zarzutów strony, dotyczących naruszenia przepisów prawa w postaci art. 33 pkt 1, 4, 5, w zw. z art. 166b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za zasadne. Podniósł, że zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie". Taki właśnie cel miało wydanie przez organ pierwszej instancji zarządzenie zabezpieczenia Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku Nr[...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie powziął uzasadnione podejrzenie, że produkty zabezpieczone w zarządzeniu zabezpieczenia Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. stanowią środki zastępcze i tym samym stwarzają zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Wobec powyższego nie ma także podstaw do uznania zarzutu nieważności postanowień w oparciu o przepisy art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, a w szczególności okoliczności faktyczne wskazujące na uzasadnione podejrzenie wprowadzania do obrotu zakazanych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii środków zstępczych, istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie zasadnie uznał, że wprowadzane przez skarżących do sprzedaży produkty mogą nieść zagrożenie dla życia i zdrowia, oraz podjął działania w oparciu o przepisy prawa, stosując środki przewidziane w ustawach. Na organie bowiem ciąży obowiązek ochrony fundamentalnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Wymaga to często podejmowanie szybkich i adekwatnych do zaistniałych sytuacji czynności, które mają służyć realizacji ustawowego celu. Powołano się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt: III SA/Łd 423/13, w którym wskazano, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają zagwarantować, aby prowadzenie, podejmowanie działalności gospodarczej było wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (art. 6 ust. 1 ustawy). Nie gwarantują one zaś swobody działalności gospodarczej sprzecznej z prawem. Organy wykonujące czynności kontrolne, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, niemniej jednak przedsiębiorca zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska (art. 79 ust. 1, ust. 2 pkt 215, art. 80 ust. 2 pkt 2 i 4). Jednym z takich warunków jest zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, którymi niewątpliwie są zabezpieczone w trakcie kontroli produkty, co potwierdza protokół badań przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie prowadzona działalność gospodarcza strony w przedmiotowym zakresie w miejscu niniejszej kontroli stwarzała zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, co zostało potwierdzone wynikami badań.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 roku, znak:[...], tj. na czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień i obowiązków Państwowej Inspekcji Sanitarnej - właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a wynikających z przepisów cytowanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Mianowicie organ działał także w oparciu o uprawnienia oraz obowiązki wynikające wprost z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie zabezpieczenia produktów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. W myśl art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczania pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi szczególną i samodzielną podstawę do zastosowania określonego w nim środka przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w opisanej sytuacji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie podejmując wskazane czynności działał zatem legalnie, w tym zgodnie z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonując stosownego zabezpieczenia poprzez zatrzymanie produktów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Nadto czynności te stanowiły jeden z instrumentów realizacji ochrony zdrowia i czyniły zadość podstawowym obowiązkom i zadaniom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej określonych w art. 1 i art. 2 tej ustawy. Wykonywanie zdań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej. Działania te mieściły się w granicach działań prewencyjnych i zapobiegawczych tego organu. W ocenie organu II instancji zostały spełnione wszelkie wymogi wynikające z uprawnienia organu do zastosowania środka zabezpieczającego w kształcie i w trybie określonym ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Potwierdza to wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt: III SA/Gd 302/11, który stanowi, że "gdy w trakcie kontroli sanitarnej w sklepie znaleziono produkty, co do których organ powziął uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, albowiem mogą posiadać cechy środka zastępczego zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 ustawy z 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii to można skorzystać z uregulowania zawartego w art. 117 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Organ tym samym słusznie podejmował określone działania zabezpieczające.

W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ administracji treści przepisu art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] września 2013 r. oraz postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z treścią ww. przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący nie wnosił na etapie postępowania przed WSA o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów natomiast sam Sąd nie mógł z urzędu podjąć w tym zakresie żadnych czynności bowiem nie miał żadnej wiedzy, że toczą się inne sprawy i to w całkowicie innym zakresie. Nadto dołączona do skargi dokumentacja dotyczy nie tylko innego stanu faktycznego, ale także innego podmiotu, z którym prowadził działalność skarżący, a mianowicie [...] Sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota problemów objętych zarzutami skargi kasacyjnej koncentruje się na wskazaniu przez stronę skarżącą kasacyjnie niezasadności wyroku w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie:

1) skarżący nie był stroną, do której powinno być kierowane zarządzenie zabezpieczenia, ponieważ nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów, nigdy nie wprowadzał ich do obrotu, nie istnieje punkt sprzedaży [...] a obowiązek wynikający z decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wstrzymującej wprowadzanie do obrotu określonych w niej środków zastępczych, zatrzymującej te środki i nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży, nie mógł być przez skarżącego wykonany i do niego kierowany, gdyż skarżący środków tych nigdy nie wprowadzał, a decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie została mu doręczona. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie, nie wyjaśniając powyższych okoliczności przed zamknięciem rozprawy, nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu wyroku w odpowiedzi na zarzuty skarżącego (a przyjmując, że skarżący wprowadzał do obrotu zatrzymane produkty) i opierając się na ustaleniach niewynikających z akt sprawy naruszył art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a akceptując stanowisko organu i dokonane przez organ naruszenia procedury naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z 107 § 3 k.p.a. w związku art. 126 k.p.a., art. art. 33 pkt 1, 4, 5 oraz 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

2) zaskarżone postanowienie zostało skierowane do skarżącego jako osoby niebędącej stroną postępowania (co później stwierdzono w decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do skarżącego) oraz w związku ze wskazanymi wyżej uchybieniami w postępowaniu wyjaśniającym zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie dostrzegając tych wad Sąd pierwszej instancji naruszył w ocenie skarżącego kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

3) nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące, aby brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję. Nie uwzględniając tej okoliczności Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należy podkreślić, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Nie ulega wątpliwości, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania muszą pozostawać w związku z przedmiotem zaskarżenia, gdyż tylko wtedy naruszenia takie mogą mieć wpływ na treść orzeczenia zapadłego w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Przed odniesieniem się do poszczególnych grup zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w niniejszej sprawie należy zatem w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na granice sprawy, którymi związany był Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji jednocześnie ustalić zakres okoliczności faktycznych i prawnych, które podlegały badaniu przez ten Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu zabezpieczającym w związku z zarzutami złożonymi przez M. P. na zarządzenie zabezpieczenia Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], które to zarządzenie dotyczyło wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Na jego podstawie zarządzono bowiem zabezpieczenie środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, poprzez zajęcie tych środków i złożenie do Magazynu Środków Narkotykowych Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie.

Zarządzenie zabezpieczenia może stanowić przedmiot zarzutu w związku z treścią art. 166b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.). Przepis ten w dacie wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji stanowił, że w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepisy art. 31-34, art. 36, art. 38, art. 40, art. 45-54, art. 70c, art. 71 i art. 168d. Prowadzone w trybie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie zainicjowane złożonym zarzutem ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu i nie obejmuje rozpoznania całej sprawy. Wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, a czyniąc to organ egzekucyjny oraz organ wyższego stopnia działałby bez podstawy prawnej. Z przepisu art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej wynika wyraźna podstawa do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia "w sprawie zgłoszonych zarzutów".

Zarzuty wniesione przez skarżącego w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. koncentrowały się na wskazaniu, że skarżący nie jest stroną, do której powinno być kierowane zarządzenie zabezpieczenia, ponieważ nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów, a także na stwierdzeniu, że obowiązek wynikający z decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wstrzymującej wprowadzanie do obrotu określonych w niej środków zastępczych, zatrzymującej te środki i nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży, nie może być przez skarżącego wykonany i do niego kierowany, gdyż skarżący środków tych nigdy nie wprowadzał, a decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie została mu doręczona. Wskazano, że nie istnieje punkt sprzedaży [...].

Zarzuty zawarte w piśmie sporządzonym przez fachowego pełnomocnika zostały zredagowane w sposób nieprofesjonalny, tj. bez powołania konkretnych podstaw wymienionych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. W oparciu o treść pisma z dnia 10 czerwca 2013 r. organ przyjął (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), że skarżący zarzucił nieistnienie obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej), błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy egzekucyjnej) oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej).

Zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]stanowiło zatem odpowiedź na złożone zarzuty na zarządzenie zabezpieczenia i w związku z tym zaskarżone postanowienie dotyczyło tylko sprawy zgłoszonych zarzutów. Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]również wyznaczała "sprawa zgłoszonych zarzutów", a w kompetencjach Sądu pierwszej instancji leżało skontrolowanie poprawności tego postanowienia i postępowania, w którym to postanowienie zostało wydane.

Poza granicami sprawy pozostawały kwestie związane z prawidłowością wydania i doręczenia skarżącemu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] oraz związane z prawidłowością postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, w tym postępowania kontrolnego.

Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie zarządzenie zabezpieczenia stanowi swego rodzaju "tytułu wykonawczy" w egzekucyjnym postępowaniu zabezpieczającym (por. R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 595; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 807/09). Ze względu więc na specyfikę egzekucyjnego postępowania zabezpieczającego, które ma charakter pomocniczy wobec postępowania egzekucyjnego, a warunkiem dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest możliwość utrudnienia lub udaremnienia egzekucji (art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zarządzenie zabezpieczenia może być wydane przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Również wśród elementów zarządzenia zabezpieczenia wskazanych w art. 156 ustawy egzekucyjnej ustawodawca nie wymienia tytułu wykonawczego. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 155 ustawy o postępowaniu egzekucyjnymi w administracji zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. Ustawodawca w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza zatem dokonanie zabezpieczenia przed wydaniem decyzji w przedmiocie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na unormowania o charakterze szczególnym w stosunku do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przepis art. 44c ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jak i w dacie wydania zarządzenia zabezpieczenia stanowił, że "W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.)". Przepis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera unormowania określające kompetencje organu i przesłanki decyzji w sytuacji stwierdzenia oraz w sytuacji uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zgodnie z art. 27c ust. 6 cyt. ustawy "W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania". Stwierdzenie w drodze decyzji, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego mogą zaistnieć okoliczności, które uniemożliwią realizację wartości chronionych regulacją art. 27c ust. 6 cyt. ustawy. W związku z tym przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że "W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy", a z art. 27c ust. 3 tej ustawy wynika, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że "W przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej".

Z cytowanych przepisów wynika, że przed rozstrzygnięciem, w drodze decyzji, zagadnień głównych, co do stwierdzenia czy kwestionowane produkty stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności czy stanowią środki zastępcze, organy inspekcji sanitarnej mogą dokonać zabezpieczenia produktu na czas trwania postępowania wstępnego prowadzonego na podstawie art. 27c ust. 1, ewentualnie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 27c ust.6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest bowiem przesądzającym o tym, czy dany produkt jest czy nie jest produktem stwarzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jego cel to niewprowadzanie (wstrzymanie wprowadzania) do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA podkreślano już, że "przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji zagadnień głównych, co do możliwości wprowadzenia lub nie do obrotu danego środka spożywczego, organy inspekcji mogą dokonać zabezpieczenia produktu w trybie egzekucji administracyjnej, na czas postępowania głównego" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1327/09, LEX nr 1343849). Dopuszczalność zabezpieczenia w czasie trwania postępowania w sprawie wskazuje, że zarządzenie zabezpieczenia nie może być uzależnione od doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dokonanie zabezpieczenia jest zatem dopuszczalne i uzasadnione już w przypadku wydania decyzji w trybie art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Okoliczność wydania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie na podstawie art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – również w stosunku do M. P. - decyzji z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wstrzymującej wprowadzanie do obrotu określonych w niej środków zastępczych, zatrzymującej te środki i nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży, jest bezsporna.

Należy przy tym podkreślić, że zarzut oparty na podstawie określonej w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. "błędzie co do osoby zobowiązanego" nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji stanowiącej źródło obowiązku. Merytoryczna kontrola decyzji przez organ dokonujący zabezpieczenia jest niedopuszczalna, gdyż do jego kompetencji nie należy ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzone jest postępowanie zabezpieczające (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 2801/97, LEX nr 37165). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarządzenie zabezpieczenia zostało skierowane do jednego z adresatów decyzji z dnia [...] maja 2013 r., tj. do skarżącego. Zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego" (por. R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 226).

W orzecznictwie sądowym nie budzi również wątpliwości, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 stycznia 2010 r. wydanych w sprawach II FSK 1377/08 i II FSK 1378/08 stwierdził wprost, że w przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i że nie jest on uprawniony do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Stwierdził, że analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, oznaczałoby w konsekwencji badanie tego, czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym czy zobowiązanie stało się wymagalne. Badanie tej okoliczności w ramach zarzutu o nieistnieniu obowiązku stanowiłoby w istocie kontrolę wymagalności tego obowiązku - czego zabrania art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej. Wyjaśnił również, że kwestia prawidłowego doręczenia decyzji nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, a przyjęcie takiego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi przepisami prawa (zob. też wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014 r., II FSK 315/12, LEX nr 1450218). Powyższe uwagi dotyczą również sytuacji postępowania zabezpieczającego, tj. postępowania, którego prowadzenie dopuszczalne jest jeszcze przed wydaniem tytułu wykonawczego. Dopuszczalność składania zarzutów wobec zarządzenia zabezpieczenia musi się wiązać ze specyfiką tego postępowania, a zatem w drodze zarzutu "nieistnienia obowiązku" nie można w tym postępowaniu skutecznie kwestionować prawidłowego doręczenia decyzji, która będzie stanowiła podstawę tytułu wykonawczego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się ponadto, że w postępowaniu zabezpieczającym nie jest dopuszczalne zgłoszenie zarzutu nieistnienia obowiązku (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lipca 1995 r., III SA 1286/94; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., II FSK 264/05; D.R. Kijowski (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Komentarz do art. 157 pkt 5 i do art. 166b, Lex, 2010: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszaw 2008, s. 440). Zabezpieczenie może być bowiem dokonane jeszcze przed ustaleniem lub określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 155 ustawy egzekucyjnej). W związku z tym zarzut "nieistnienia obowiązku" w istocie swojej nie może być podniesiony w postępowaniu zabezpieczającym W postępowaniu egzekucyjnym, jak i zabezpieczającym, nie bada się meritum sprawy.

Wreszcie, gdy chodzi o zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, to ciężar dowodu tej okoliczności obciąża stronę wnoszącą zarzuty (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., I OSK 75/13; R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 227). Samo wskazanie w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., że skarżący nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów nie stanowi udowodnienia okoliczności niewykonalności obowiązku zajęcia i złożenia do Magazynu Środków Narkotykowych Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie produktów wskazanych w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Trafnie przy tym wywiódł Sąd pierwszej instancji, że udostępnianie produktów nie jest tożsame z kwestią własności ani wprowadzaniem produktów do obrotu. Skoro produkty znajdowały się w lokalu wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego wspólnie z innym podmiotem gospodarczym i były w tym lokalu eksponowane z ofertą sprzedaży skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, to nie było obarczone błędem stanowisko, że były one udostępniane również przez skarżącego

W konsekwencji pierwsza grupa wskazanych wyżej zarzutów skarżącego kasacyjnie, tj. zarzutów w zakresie niewyjaśnienia kwestii niedoręczenia tej decyzji skarżącemu i prawidłowości określenia go jako adresata tej decyzji, nie dotyczyła istoty rozpoznawanej sprawy, a zatem zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała przy tym, że naruszenie przepisów objętych tymi zarzutami miało wpływ na wynik sprawy. Nietrafny jest tym samym zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zarzut ten bowiem również odnosi się do wskazanych wyżej okoliczności, które - jak wyjaśniono - nie miały znaczenia rozstrzygającego w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odpowiedział na zarzuty sformułowane w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., a Sąd pierwszej instancji trafnie te wyjaśnienia zaakceptował i ustosunkował się do istoty sprawy nie naruszając art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasadnie nie przyjmując, że organ naruszył art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. art. 33 pkt 1, 4, 5 oraz 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji trafnie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy wad postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji skutkujących nieważnością tego postanowienia a przejawiających się w tym, że zostało ono skierowane do skarżącego jako osoby nie będącej stroną postępowania oraz zostało wydane bez podstawy prawnej.

Zarzuty te są całkowicie chybione. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku zarzutów złożonych przez skarżącego w stosunku do zarządzenia zabezpieczenia, które było do niego skierowane, a zatem z istoty rzeczy był on stroną tego postępowania, w którym występował jako wnioskodawca, a następnie jako składający zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji. Jak wyżej wskazano, zaskarżone postanowienie jest prawnie przewidzianą formą odpowiedzi organu na zarzuty kierowane w stosunku do zarządzenia zabezpieczenia. Kierując takie zarzuty skarżący i tylko skarżący uzyskał status strony postępowania zakończonego zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem. Istniała również w systemie prawnym podstawa normatywna do wydania tego postanowienia, tj. art. 34 § 1 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem nie dostrzegł wad zaskarżonego postanowienia określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Niezależnie od tego zarzut naruszenia art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uwzględniony ze względu na jego wadliwe skonstruowanie w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie tylko bowiem nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz nawet gdyby podzielił stanowisko skarżącego w zakresie omawianych zarzutów nie mógłby naruszyć tego przepisu nie stosując go, ponieważ w przypadku zaistnienia przesłanek stwierdzania nieważności zaskarżalnego postanowienia zatasowanie miałby przepis art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach

Trzecia grupa zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na stwierdzeniu, że nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące, aby brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję, a nie uwzględniając tej okoliczności Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przepisem formalnym, który określa jeden z elementów zarządzenia zabezpieczenia, jakim jest "wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji". Nieprawidłowość zastosowania tego przepisu mogła być podnoszona przez skarżącego w ramach zarzutu opartego na art. 33 pkt 10 w związku z art. 166b i w związku z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący nie podniósł takiego zarzutu w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., a zatem organ wydając zaskarżone postanowienie i "nie dostrzegając naruszeń postępowania" w tym zakresie działał zgodnie z prawem. Z kolei przepis art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie był w sprawie stosowany, gdyż przesłanki wydania zarządzenia zabezpieczenia z dnia 25 maja 2013 r. wynikały z powołanego w zarządzeniu zabezpieczenia z dnia 25 maja 2013 r. przepisu art. 27c ust. 1 i art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a prawidłowości zastosowania tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała w ramach podniesionych zarzutów. W konsekwencji stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie nie uchylił zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji również okazało się nieuzasadnione.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.