Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 206/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, 4, 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi L.R. i J.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 1 października 2015 r. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 1 października 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. na rzecz skarżących L.R. i J.R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 19 października 2015 r. J. R. i L. R. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ziemskiego w udostępnieniu informacji publicznej, w której domagali się zobowiązanie tego organu do dokonania czynności w zakresie żądanych informacji w terminie 14 dni, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucali naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie; - art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy poprzez odmowę udzielenia informacji w formie nieprzewidzianej w ustawie; - art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie działań podważających zaufanie do organów administracji publicznej.

Uzasadniając powyższe J. R. i L. R. podawali, że w dniu 1 października 2015r. zwrócili się do PINB o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii : 1) decyzji z dnia 23 stycznia 2012 r. zatwierdzającej projekt zamienny budowlany budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S.; 2) decyzji z dnia 22 lutego 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...] w S.; 3) projektu zamiennego; 4) projektu technicznego z 1974 nr [...]r., a także wglądu do akt postępowania legalizującego [...].

Za pismem z dnia 8 października 2015 r. przesłano skarżącym zanonimizowane kserokopie decyzji: 1) zatwierdzającej projekt zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia z dnia 23 stycznia 2012 r., znak: [...], 2) zezwalającej na użytkowanie budynku z dnia 22 lutego 2012 r., znak: [...]. Skarżący zostali poinformowani, że udzielenie do wglądu akt postępowania nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy oraz załączników do decyzji należy zwrócić się z wnioskiem do Urzędu Gminy.

J. R. i L. R. wskazywali, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna być wydana w formie decyzji fart. 16 ust. 1 i 2 ustawy. Dokumenty dotyczące legalizacji powinny znajdować się w aktach, a nie w Urzędzie Gminy. Kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 10 kwietnia 1975 r., znak: [...] wraz z planem realizacyjnym z dnia 20 marca 1974 r. skarżący osobiście doręczyli PINB wraz z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Dokumenty wymienione powyżej doręczone zostały skarżącym osobiście przez właściciela działki [...] J. J. wraz z pismem procesowym w sprawie cywilnej, jako dowód przebiegu granic działek oraz dla odparcia zarzutu nielegalnie zabudowanej nieruchomości. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 1975 r. wydana została na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1961 r., która utraciła moc prawną w dniu 1 marca 1975 r., a więc dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Nieważny jest również plan realizacyjny. Oprócz tego dokument wzbudza uzasadnione podejrzenie co do jego sfałszowania. Na podstawie tej decyzji "zalegalizowano" budynek mieszkalny na działce [...] (trzy kondygnacje). W wydanych skarżącym przez PINB kserokopiach decyzji zanonimizowano oznaczenie ewidencyjne działki chociaż nie są to informacje dotyczące zidentyfikowania osoby, o czym orzekł także WSA w Krakowie orzeczeniem z dnia 5 marca 2014r., sygn. akt SA/Kr 188/14, i jest zupełnie niezrozumiałe w sytuacji posiadanej przez skarżących wiedzy nie tylko o danych ewidencyjnych działki, ale również o jej właścicielach. Na działce tej zrealizowano w tym samym czasie, wybudowany bez pozwoleń budynek gospodarczy, posadowiony na części działki skarżących nr [...] i byli oni stronami w postępowaniu. Takie działanie PINB wzbudza podejrzenie, że wydane skarżącym kserokopie decyzji dotyczą innej nieruchomości, natomiast nie otrzymali ono kserokopii projektów budynku mieszkalnego, także stanowiących informację publiczną (orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. SAB/Kr 97/13 ) co powoduje iż organ pozostaje w bezczynności. Nie jest wykluczone, że organ żądanych projektów nie posiada. Odmowa udostepnienia informacji publicznej poprzez udzielenie wglądu do akt stanowi również naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ skarżący mają prawo do otrzymania kopii planów zagospodarowania działki, dokumentacji dotyczącej posadowienia budynku, projektów budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami. Dane osobowe dotyczące A. i J. J. PINB może z akt wyłączyć.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego wnosił o jej oddalenie wskazując, że wniosek L. R. i J. R. z dnia 1 października 2015 r. został prawidłowo rozpatrzony. Zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępniono wnioskowane informacje w formie zanonimizowanych kopii decyzji PINB. Odnośnie żądania umożliwienia wglądu do akt postępowania legalizacyjnego znak: [...] organ stoi na stanowisku, że żądanie dostępu do zbioru akt nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym poinformowano skarżących pismem z dnia 8 października 2015 r. Ponadto spełnienie żądania nie jest również możliwe w trybie art. 73 k.p.a., gdyż jest to tryb udostępniania akt stronom w toku postępowania administracyjnego. Organ wskazywał również, że podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 779/14, cytując wybrane fragmenty uzasadnienia tego orzeczenia. Dodatkowo wskazywał, że gdyby wgląd do decyzji administracyjnych i akt postępowania administracyjnego był powszechny na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zupełnie bezprzedmiotowe byłyby regulacje art. 73 i art. 74 k.p.a. NSA w postanowieniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11 wskazał, że strona nie może żądać dostępu do akt administracyjnych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie na podstawie art. 78 k.p.a. Trudno zaś zaakceptować pogląd, iż strona postępowania miałaby trudniejszy dostęp do akt administracyjnych niż osoby nie będące stronami - choćby do wydania uwierzytelnionej kopii dokumentu wymagane jest wykazanie ważnego interesu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznej oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniom i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. PINB wyjaśnia, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienia wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują dostępu do całości akt sprawy jako zbioru dokumentów. W wyroku z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09 NSA stwierdził, że "akta sprawy nie są w całości informacją publiczną (...). Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Organ akcentował, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej zastosowanie przepisów określających zasady jej udostępniania natrafia na istotne ograniczenia wynikające z przepisów samej ustawy (art. 1 ust. 2 i art. 5). Stwierdzenie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej, oznacza, że ustępują one pierwszeństwa regulacjom w przedmiocie ochrony informacji. Stanowisko takie potwierdza NSA w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 podając, że " Ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. ", a także w postanowieniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, w którym wskazano, że "Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy. "

Zdaniem organu, w świetle przepisów prawa oraz aktualnej linii orzeczniczej sądów: " Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej". Skoro zatem sporna sprawa pozostaje poza regulacją ustawy, zarzut bezczynności PINB z uwagi na niewydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, jest całkowicie bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. W szczególności nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).

Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 ( zam. zb.LEX nr 1313643), w którym wskazano, że:

" Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.

W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych."

Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, stanowi zatem przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez podmioty i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową i zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności powyższe nie były kwestionowane, jak również z urzędu nie stwierdzono żadnych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Stosownie do art. 149 p.p.s.a.:

§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych, z tym że wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie zwalnia od orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące. Stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że powyższy katalog ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne wraz zatwierdzonymi projektami budowlanymi, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Ponadto, z art. 6 ust. 1 pkt 3 wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e)stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, h) konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W doktrynie wskazuje się trafnie (S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że LEX/el. 2003 ), że art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. zawiera uzupełnienie postanowień art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zaś dotyczy kwestii związanych z działalnością podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zawarta w nim regulacja uznawana jest swoistą gwarancją jawności funkcjonowania władzy publicznej – w tym jej organów, zaś odnosi się do wszelkich procedur (zarówno o sformalizowanym, jak i niesformalizowanym charakterze), jakie znajdują zastosowanie w ramach wykonywania przez te podmioty swoich obowiązków.

W świetle powyższych rozważań zawarte we wniosku skarżących z dnia 1 października 2015 r. żądania, stanowią żądanie udostępnienia informacji, która jest informacją publiczną.

Artykuł 7 - 12 u.d.i.p. normuje sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej.

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Artykuł 15 u.d.i.p. normuje zasady pobierania opłaty za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzeczenie o wystąpienie przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja odmowna jest wydawana w przypadku uznania, że wystąpiły ograniczenie prawa do informacji publicznej regulowane w art. 1 oraz art. 5 u.d.i.p. Decyzja jest wydawana również w sytuacji umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji takich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W niektórych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się na dopuszczalność wydawania - drodze analogii - decyzji o umorzeniu postępowania także w innych przypadkach, nie przewidzianych wprost w powyższym przepisie, gdy można uznać realizację wniosku za bezprzedmiotową.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżących w zakresie informacji żądanych w pkt 1) -2) został zrealizowany przed wniesieniem skargi przez podjęcie czynności materialno-technicznej. Nie mniej jednak realizacja przedmiotowego nastąpiła w sposób niepełny z uwagi anonimizację oznaczenia działki ewidencyjnej w treści dokumentów. W tym zakresie organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co winien był uczynić jeżeli uznawał, że ujawnieniu tego oznaczenie sprzeciwiają się względy wymienione w art. 5 u.d.i.p. Zważyć należy bowiem, że rozpoznawany przez organ wniosek nie sygnalizował dopuszczalności animizacji jakichkolwiek danych, co dodatkowo potwierdziło też stanowisko J. R. i L. R. wyrażone w skardze. W tej części zarzuty skargi należy uznać za zasadne.

Również w pozostałości skarga zasługuje na uwzględnienie. Odmowa udostępnienia informacji z uwagi na istnienie regulacji szczególnych (art. 1 ust.1 u.d.i.p.) wymaga wydania decyzji . Nadto o ile organ uznawał, że udzielenie do wglądu akt postępowania nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej, lecz wniosek procesowy to mógł taki wniosek rozpoznać formalnie w trybie przepisów k.p.a. W kwestii wyjaśnień udzielonych skarżącym co do tego, że o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy oraz załączniki do decyzji należy zwrócić się z wnioskiem do Urzędu Gminy należy stwierdzić, że ani z tego pisma ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, że organ nie był w posiadaniu żądanych dokumentów, którymi mógł dysponować z uwagi na podejmowane czynności urzędowe. W tym zakresie należało wykonać czynność materialno-techniczną albo złożyć jednoznaczne oświadczenie co do tego, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ).

Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym z uwagi na brak znamion celowych zaniedbań ze strony organu, a także stosunkowo krótki czas bezczynności.

W opisanej sytuacji nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny: w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności na wniosek skarżących z dnia 1 października 2015 r.; w pkt II. sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. sentencji wyroku orzekł o kosztach postępowania sądowo administracyjnego na podstawie art. 200 p.p.s.a .i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Niniejszy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z dyspozycją art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a