Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 847/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną czynnością z [...] lutego 2022 r. [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") z dnia 11 października 2021 r. o zmianę wpisu nr [...] w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] (dalej: "GEZ"), powołując się na pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") z dnia [...] lutego 2022 r., odmówił wyłączenia z GEZ zespołu przemysłowego [...], ul. [...] (nr [...]).

Skargą z dnia 24 marca 2022 r. [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżyła wskazaną czynność Prezydenta m. [...] z dnia 24 lutego 2022 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 3 pkt. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 22 ust. 4 – (według stanu prawnego z daty dokonania czynności) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej "u.o.z."), poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji przedmiotowego zespołu przemysłowego i ustalenie, że posiada on wartość historyczną i naukową, która pozwala uznać go za zabytek, w sytuacji gdy organ nie wykazał, że posiada on aktualnie taką wartość historyczną i naukową, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego, w szczególności poprzez:

- nie odniesienie się merytorycznie do przedstawionej przez stronę opinii eksperckiej autorstwa specjalisty - rzeczoznawcy Stowarzyszenia Konserwatorów Zbytków w zakresie ocena ochrony dóbr kultury oraz ochrona nieruchomych dóbr kultury, J. S., pod nazwą "Ocena wartości zabytkowych zespołu przemysłowego [...] S.A. położonego w W. przy ul. [...] ", stanowiącej załącznik do pisma skarżącego z dnia 11 października 2021 r. - Wniosku o zmianę wpisu w gminnej ewidencji zabytków,

- niewykazanie, że przedmiotowy zespół posiada aktualnie taką wartość historyczną, artystyczną lub naukową, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu przepisów u.o.z.,

co skutkowało nieuzasadnionym i bezpodstawnym uznaniem przez organ, iż zespół ma wartość historyczną i naukową, w sytuacji, gdy prawidłowe, obiektywne i całościowe rozpatrzenie materiału dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że zespół w aktualnym stanie zachowania nie ma wartości zabytkowej, która uzasadniałaby ochronę w gminnej ewidencji zabytków.

W konsekwencji skarżąca wniosła, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej czynności w całości albo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości, oraz uchylenie w całości albo stwierdzenie bezskuteczności w całości poprzedzającej ją czynności M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w motywach uzasadnienia pisma organu, odmawiającego wykreślenia zespołu, organ nie ustalił czy przedmiotowy obiekt może być nadal kwalifikowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 3 pkt. 1) i 2) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. b) i c) tej ustawy. Organ nie wykazał, że zespół posiada wartość historyczną, artystyczną albo naukową, której zachowanie leżałoby w interesie społecznym, ani że posiada aktualnie taką wartość historyczną, artystyczną lub naukową, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu wskazanych przepisów u.o.z. Skarżąca podkreśliła, że z przyczyn jej nieznanych, organ konsekwentnie używa wobec przedmiotowego zespołu przemysłowego wyrażenia "[...]". To wyrażenie nie występuje w źródłach historycznych.

Skarżąca wskazała na fakt, że zespół budynków został całkowicie zburzony - ostatecznie na jesieni 1944 r., zaś wszystkie budynki wprawdzie wzniesiono w pierwotnej lokalizacji, lecz organ pomija, iż powstały głównie w latach 60-tych i 80-tych XX wieku, część z nich wykonana jest w technologii wielkiej płyty, powszechnie stosowanej w Polsce w latach 70-tych XX wieku i z wykorzystaniem cegły silikatowej. Sukcesywnie też były poddawane stałym procesom modernizacyjnym, przekształceniom i rozbudowie, a ich skład na przestrzeni lat również się zmieniał - na miejscu nieistniejących czy wyburzonych powstawały nowe obiekty, zgodne z potrzebami produkcji i zapotrzebowaniem gospodarczym rozwoju fabryki, wskutek czego jakiekolwiek walory zespołu, w szczególności historyczne, uległy nieodwracalnemu zatarciu przed rokiem 2012. Zdaniem Skarżącej, zespół uległ całkowitemu przekształceniu i nie posiada starych elementów - nie przedstawia obecnie żadnej wartości historycznej, a jego lokalizacja, stan techniczny, naleciałości związane z przypadkowymi remontami, rozbudową czy przebudową wpływają na to, że stracił on cechy kwalifikujące go do pozostawienia na podlegającej okresowej aktualizacji liście ewidencji zabytków.

Zdaniem skarżącej powyższe ukazuje, że trudno w tej sprawie twierdzić jakoby organ, który przy wydawaniu rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, które wymaga z tego powodu wnikliwego i logicznego podejścia a potem uzasadnienia taką wnikliwością się wykazał. Własnych argumentów organ w swoim piśmie nie podał, bezkrytycznie i w całości popierając odmowę jedynie pismem [...] WKZ, pomijając, iż argumenty podawane w nim są pustymi tezami, które nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym - gdyby zespół posiadał wymienione cechy zabytku, organ z pewnością precyzyjnie by je wymienił. Zdaniem skarżącej podkreślenia wymaga przy tym, że brak sformalizowania reguł postępowania nie oznacza, że posiadanie walorów historycznych/artystycznych/naukowych przez obiekt może być z góry zakładane. Winno bowiem być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami - czego organ w niniejszej sprawie bezsprzecznie zaniechał. Skarżąca podkreśla fakt, że z załączonej do wniosku opinii eksperckiej w żaden sposób nie wynikają ewentualne wartości historyczne, artystyczne lub naukowe zespołu. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do wpisania zespołu do ewidencji zabytków. Skarżąca wskazała również, iż w rzeczonej ekspertyzie dokonano analizy możliwości uznania przedmiotowego zespołu za zabytek po kątem ewentualnej wartości historycznej (str. 240-244), artystycznej (244-246), jak i naukowej (246247) i specjalista nie znalazł podstaw uzasadniających uznawanie go aktualnie za zabytek i ujęcie w gminnej ewidencji zabytków. W skardze wskazano również, że zaskarżona czynność dokonana przez organ nie poddaje się kontroli co do zasadności powodów odmowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola ta sprawowana pod kątem naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wyznaczenie, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1950/12, wyroki NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 254/15, z 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018 r., II OSK 2225/18). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Przyjąć zatem należy, że dopuszczalna jest też skarga do sądu administracyjnego na czynność organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków polegającą na odmowie wyłączenia obiektu zabytkowego z tej ewidencji. Zaskarżone pismo Prezydenta m. [...] z 24 lutego 2022 r., stanowi inną niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skarżąca spółka ma interes prawny, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż jest właścicielem zespołu przemysłowego [...] położonego w W. przy ul. [...] - dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dzielnica [...].

Przedmiotowy zespół przemysłowy został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Zarządzeniem Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012r., w porozumieniu z M. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Przy czym organ dokonujący wpisu zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie ma prawnego obowiązku poprzedzenia takiej czynności ekspertyzą lub opinią biegłego. Z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (t. jedn. Dz.U.2021.56) nie wynika obowiązek zawarcia w tym dokumencie uzasadnienia wpisu, zaś wzór karty ewidencyjnej nawet nie posiada takiej rubryki. Jedynie, zgodnie z § 18c ww. rozporządzenia, ewentualne dokumenty dotyczące zabytku uzasadniające treść w karcie adresowej zabytku rubryki "czas powstania" oraz rubryki "historia, opis i wartość" gromadzi się w sposób zapewniający ich kompletność i ochronę przed nieuprawnionym dostępem.

Skarżąca w dniu 11 października 2021r. wystąpiła o zmianę wpisu w gminnej ewidencji zabytków poprzez wyłączeni i wykreślenie zbytku pod nazwą " zespół przemysłowy [...],[...]" przy ul. [...] przedkładając wraz z wnioskiem ekspertyzę autorstwa J. S. - rzeczoznawcy Stowarzyszenia Konserwatora Zabytków, rzeczoznawcę MKiDN. Z wniosków powyższej ekspertyzy na którą skarżąca się powołuje wynika, że zespół budynku stanowiący zespół przemysłowy nie prezentuje sobą wartości zabytkowych, których zachowanie dla przyszłych pokoleń leży w interesie społecznym poprzez umieszczenie ich w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem autora Karta ewidencyjna zespołu, opracowana dla Biura [...] Konserwatora zabytków Urzędu m. [...] jest zdawkowa, nie zawiera praktycznie żadnych informacji, zwłaszcza definiujących wartości zabytkowe obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Pismem z dnia 17 lutego 2022r. M. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie przedmiotowe zamierzenie wskazując na konieczność ochrony przedmiotowego zespołu na podstawie art. 6 ust 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem organu konserwatorskiego zespół ten posiada istotne walory historyczne jako jeden z najdłużej i nieprzerwanie działających zakładów przemysłowych w W., założony jako fabryka produkująca maszyny dla przemysłu tytoniowego w 1902r., następnie stała się jedna z najważniejszych fabryk produkujących maszyny także dla sektora lotniczego i samochodowego. Fabryka stała się także dokumentem zniszczeń wojennych, zmian ustrojowych po 1945r. oraz nowych rozwiązań konstrukcyjnych i architektonicznych wprowadzonych w okresie powojennym. Nadto [...] WKZ wskazał, że zespół budowlany jest zabytkiem o charakterze przestrzennym, a w jego skład poza materialnymi obiektami budowlanymi wchodzą także powiązania przestrzenne, których polem jest konkretny obszar, wymagający wyznaczenia granic konserwatorskich. Umożliwia to także ochronę widoków architektonicznych, relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi budynkami zespołu. Teren fabryczny posiada także samoistną wartość zabytkową jako dokument dawnych podziałów hipotecznych, funkcjonalnych i przestrzennych.

Na powyższe stanowisko [...] WKZ powołał się Prezydent m. [...] w piśmie z dnia 24 lutego 2022r., jednocześnie stwierdzając, że po analizie przedłożonej przez skarżąca ekspertyzy widzi konieczność aktualizacji w oparciu o nią karty adresowej obiektu.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), dalej u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 u.o.z. stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 u.o.z.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem, uwzględniając uproszczony charakter przedmiotowego postępowania, organ wykazał w sposób dostateczny, że odmowa wykreślenia zabytku z gminnej ewidencji nie była dowolna. Przepis art. 3 pkt 1 u.o.z., definiuje pojęcie "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w punkcie 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. stanowi wprost, że zabytki nieruchome, w tym dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Zgodnie z § 16 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, podstawą do wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku, jest utrata przez nieruchomość statusu zabytku.

W ocenie organu, przedmiotowy zespół przemysłowy nie utracił swoich wartości zabytkowych i choć Sąd dostrzega wątłość formalnego uzasadnienia tego stanowiska, to jednak biorąc pod uwagę, że do czynności tej nie ma zastosowania art. 107 § 3 k.p.a. oraz powołanie się na znacznie obszerniejsze stanowisko [...] WKZ, uchybienie to nie może skutkować na ocenę prawidłowości samej czynności.

Podkreślenia wymaga, że organ mógłby wykreślić zabytek z gminnej ewidencji zabytków wyłącznie wówczas, gdyby ustalił, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W tej sprawie organ wykazał, że takie przesłanki nie zachodzą. Przypomnieć należy, iż organ ochrony zabytków, działa w tym wypadku w ramach uznania administracyjnego, kierując się posiadaną wiedzą i doświadczeniem w tego rodzaju sprawach. W orzecznictwie wskazuje się, że stanowiące podstawę do wykreślenia z rejestru zabytków zniszczenie zabytku "polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe". Zniszczenie zabytku to jego unicestwienie; może się przejawiać całkowitym unicestwieniem rzeczy lub wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), która powodowała, że obiekt był uznany za zabytek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r., II OSK 2037/15, LEX nr 2283118).

W tej sprawie nie występują przesłanki do przyjęcia całkowitego, stałego, a przez to definitywnego pozbawieniu zabytku nieruchomego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, będącej przyczyną jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Wyjaśnić też należy, że okolicznością przemawiającą za wykreśleniem obiektu zabytkowego z rejestru zabytków nie są nigdy kwestie ekonomiczne.

Przesłanką do wyłączenia karty ewidencyjnej z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność braku zabytkowego charakteru obiektu ab initio, tzn. już podczas jego ujmowania w gminnej ewidencji zabytków. Takie ustalenie organu dokonującego wpisu, może być kwestionowane wyłącznie w drodze negacji prawnej podstaw wydania przez właściwy organ zarządzenia o ujęciu obiektu w gminnej ewidencji zabytków, a nie w wypadku odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej.

Art. 3 pkt 1 u.o.z. zawiera ustawową definicje zabytku. Kwestionowanie charakteru zabytkowego obiektu wpisywanego do rejestru zabytków lub ujmowanego w gminnej ewidencji zabytków może być skuteczne wyłącznie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie takiego wpisu lub w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest kontrola prawnej prawidłowości wpisu (ujęcia) już dokonanego. Dokonanie wpisu do rejestru zabytków lub ujęcie w gminnej ewidencji zabytków obiektu powoduje, że kwestionowanie charakteru zabytkowego w postępowaniu o wykreślenie z rejestru lub wyłączenie karty ewidencyjnej jest spóźnione i przez to nieskuteczne prawnie.

To, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie nakazuje organom władzy publicznej uwzględniania wszelkich wniosków obywateli lub innych podmiotów. Z tej zasady (w zw. z art. 6 k.p.a.) wynika bowiem to, że organy władzy publicznej zobowiązane są do działania zgodnego z prawem. Zasada konstytucyjna wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej precyzowana jest przez ustawy, regulujące nie tylko sposób i zakres działania organów, ale też i sytuację prawną podmiotów prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o ochronie zabytków; jeśli organ działa zgodnie z zawartymi w niej przepisami (jak w sprawie niniejszej), to nie narusza praw obywatelskich – w tym prawa własności.

Nie można też organowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez odmowę wyłączenia zespołu przemysłowego przy ul. [...] w W. bez jej aktualizacji poprzedzonej weryfikacją stanu obiektu, bowiem wskazany przepis umożliwia włączenie karty adresowej budynku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po uprzednim sprawdzeniu czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym". Faktycznie skarżąca spółka kwestionuje przyczynę i dopuszczalność prawną ujęcia zabytku w ewidencji gminnej, a – jak już była o tym mowa – nie to jest przedmiotem sprawy niniejszej.

Wprawdzie uzasadnienie odmowy wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków zawarte w piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. jest krótkie, lecz brak jest podstaw do uznania, że jest niezasadne. Należy także pamiętać, że przepisy ustawy nie przewidują, by ujęcie zabytku lub jego wykreślenie przez prezydenta miasta w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się w takiej sytuacji do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Łączenie normy dopełnienia z przepisami prawa materialnego nie zwalnia jednak od rozważenia, czy dokonana przez organ konkretyzacja praw lub obowiązków w danych okolicznościach jest zgodna z prawem. Wymaga ona odniesienia przepisu prawa materialnego do okoliczności faktycznych, relewantnych z punktu widzenia treści normy prawnej (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także podkreślić, że wynikające z wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości są ograniczeniami ustawowymi, a więc przewidzianymi przez Konstytucję. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być właśnie ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym, prawo do własności określone w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP ("każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia") nie jest prawem bezwzględnym, ale może doznać uszczuplenia w drodze stosownej regulacji ustawowej – jak w sprawie niniejszej. Należy przy tym zauważyć, że wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi najsłabszą formę ochrony i najmniejszy sposób ingerencji w prawo własności.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U 2022r., poz.329).