Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1356/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 366/05 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 roku, sygn. akt II SA/OI 366/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia własności nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 1466, o pow. 536 m 2.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia 21 września 2004 roku Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez E. i W. W. prawa własności powyższej nieruchomości. Organ podniósł, że nieruchomość nie była zabudowana w dniu 26 maja 1990 roku budynkiem mieszkalnym, a zatem nie został spełniony jeden z warunków określonych w ustawie z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Po wniesieniu przez E. i W. W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i orzekło o nabyciu przez skarżących prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczono, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w powołanej wyżej ustawie, gdyż skarżący podjęli przygotowania do budowy domu przed dniem 27 maja 1990 roku.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina [...] domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości poprzez przyjęcie, że rozpoczęcie przygotowań do budowy domu, tj. uzyskanie pozwolenia na budowę mieści się w kategorii pojęcia "nieruchomości zabudowanej". W ocenie Gminy [...], o tym czy nieruchomość jest zabudowana przesądza stan surowy zamknięty budynku lub stopień zaawansowania inwestycji, pozwalający stwierdzić, że wznoszony budynek będzie służyć celom mieszkaniowym. E. i W. W. przed dniem 27 maja 1990 roku podjęli jedynie przygotowania do budowy domu, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie, uprawniające do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Gminna [...] podniosła, że jest uprawniona do wniesienia skargi, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją pozbawiło skarżącą Gminę władztwa nad nieruchomością. Jej interes prawny wynika z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi, ponieważ gmina, której organ wydał decyzję sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p. p. s. a. – i stwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inne osoby prawne i fizyczne. Wówczas reprezentujące ją organy będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronie postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k. p. a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1017/04, niepubl. Przytaczając treść art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy gmin zostały upoważnione przez ustawodawcę do kształtowania stosunków, w których jedną ze stron jest własna gmina organu wydającego decyzję w sprawie. Jednak w tej sytuacji gmina ta nie staje się stroną postępowania, pomimo że wydana decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 roku, sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. W tym przedmiocie Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1017/04, niepubl., postanowienia NSA: z dnia 24 stycznia 1997 roku, sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997/179 i z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt OSK 1308/04, niepubl.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną.

Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego B. N., zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 50 § 1 p. p. s. a., które wyraża się w przyjęciu, iż Gmina [...], której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie, na skutek czego Gmina [...] została bezpodstawnie pozbawiona możliwości obrony swoich praw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie;

- niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokonał błędnej wykładni tego przepisu, uznając, że uzyskanie pozwolenia na budowę i podjęcie przygotowań do budowy domu mieści się w kategorii pojęcia "nieruchomość zabudowana", a także niewłaściwe zastosował ów przepis. Błędne zastosowanie przepisu polegało na tym, iż Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy, więc działania podjęte przez małżonków W. stanowią podstawę do stwierdzenia nabycia przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości;

- naruszenie art. 135 p. p. s. a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie podjął przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdyż skarżonym wyrokiem utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], która w sposób rażący narusza przepisy prawa;

- naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez odebranie Gminie [...] prawa ochrony sądowej samodzielności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kryterium interesu prawnego, na którym opiera się legitymacja skargowa, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Strona powołała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 roku, sygn. akt II SA 74/96, z dnia 27 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 3501/01 i z dnia 13 marca 2001 roku, sygn. akt I SA 2312/99. Zdaniem strony, Gminy [...] posiada legitymację skargową w niniejszym postępowaniu, ponieważ istnieje norma prawa materialnego, która w odniesieniu dom określonego podmiotu przewiduje możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Normą taką jest przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, na podstawie którego na Gminę [...] nałożono obowiązek badania, czy użytkownicy wieczyści nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, nabyli prawo własności użytkowanych nieruchomości po spełnieniu określonych ustawą przesłanek. W ocenie strony skarżącej, przesłanki te nie zostały spełnione. Podkreślono, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem i została wydana w celu ochrony prawa własności nieruchomości gminnej, a opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była dochodem gminy. Wyrokiem Sądu pierwszej instancji Gminie odebrano prawo własności, a w obrocie prawnym znalazła się decyzja rażąco naruszająca art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W tej sytuacji autor skargi kasacyjnej odmowę przyznania Gminie [...] legitymacji skargowej ocenia za rażąco sprzeczną z prawem i przedstawionym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Argumentując zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, strona skarżąca stwierdziła, że E. i W. W. uzyskując pozwolenie na budowę domu oraz rozpoczynając przygotowania do budowy domu, nie spełnili przesłanek takiego nabycia. Posiłkując się orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz poglądami doktryny Gmina [...] podniosła, że o tym, że dana nieruchomość jest zabudowana, przesądza stan surowy zamknięty znajdującego się na niej budynku, a co najmniej taki stopień zaawansowania inwestycji, by można było stwierdzić, że wznoszony budynek będzie służyć celom mieszkaniowym. E. i W. W. przed dniem 27 maja 1990 roku podjęli jedynie przygotowania do budowy budynku mieszkalnego; w protokole kontroli budowy z dnia 15 kwietnia 1991 roku wpisano wykonanie stanu zerowego.

W ocenie Gminy [...], Sąd powinien rozpatrzyć z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 135 p.p.s.a. Zaznaczono, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd w sposób rażący naruszył zasadę samodzielności gminy. Analizując tę zasadę oparto się na poglądach komentatorów ustawy o samorządzie gminnym i wskazano, że prawo gminy do zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i prawo pozywania przez gminę organów administracji rządowej będących staciones fisci Skarbu Państwa może sugerować najszerszy zakres przedmiotowy art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej wniesiono o rozważenie możliwości przedstawienia budzącego uzasadnione wątpliwości zagadnienia prawnego / legitymacja procesowa jednostek samorządu terytorialnego / do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p. p. s. a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).

Gminę [...] zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego.

Analiza treści art. 50 § 1 p. p. s. a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Bezspornym jest, iż skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie nabycia własności nieruchomości wniosła gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji, tj. Burmistrz Miasta i Gminy [...]. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 21 września 2004 roku odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez E. i W. W. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W postępowaniu tym Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie w późniejszym czasie.

Dopuszczenie do złożenia skargi przez gminę, której organ wydał decyzję administracyjną w niniejszej sprawie w I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (gmina, której burmistrz wydał decyzję pierwszoinstancyjną) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26).

W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego.

Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez gminę, której organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.

Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. ONSA 2003, z.4, poz. 115).

Stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 z ze zm.) decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje (...) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym przypadku stosunków cywilnoprawnych), których jedna ze stron jest własna gmina organu wydającego decyzję w sprawie.

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie.

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 i OSK 1685/04 niepubl., postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04).

Z przytoczonych wyżej względów, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarga Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2005 roku jest niedopuszczalna, gdyż Gmina nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego.

Powyższe zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku dokonania oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut naruszenia art.1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.).

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p. p. s. a. Skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził niedopuszczalność skargi to nie mógł badać legalności zaskarżonej decyzji i wypowiadać się w przedmiocie zgodności z prawem innych, wydanych w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym aktów lub czynności.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady samodzielności Gminy [...] należy podnieść, iż wprawdzie zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego państwa, wyrażona w art. 2 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, uzyskała w rangę normy konstytucyjnej, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek.

(por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271).

Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, takie podejście wyklucza bowiem zasada wykonywania zadań publicznych "w ramach ustaw". Ramy prawne działalności samorządu są więc prawnie zdeterminowane przez ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 1999 roku sygn. akt U 3/98, OTK ZU nr 4/1999, str. 328).

Nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 2 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, w której sam ustawodawca przekazuje jakąś część wykonywania władztwa publicznego jednostce samorządu terytorialnego i powierza jej kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. W takiej sytuacji jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 roku, sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.