Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 69/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 24 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1216/11 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 października 2011 r., II SA/Wa 1216/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że P.K. wnioskiem z dnia 30 marca 2009 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr [...]poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z postanowieniami art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze. zm.) nie przysługuje mu prawo do odprawy mieszkaniowej. Z kolei decyzją nr [...] z dnia 17 kwietnia 2009 r., wyżej wymieniony organ przyznał P.K. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 59 przy ul. [...] w Świdwinie, na podstawie art. 23 ust. 2, art. 36 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 13 ust. 6 powołanej ustawy, zaś decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie wnioskiem z dnia 7 lipca 2010 r. P.K. ponownie zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie o wypłatę odprawy mieszkaniowej, natomiast ww. organ, decyzją nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r., orzekł o odmowie wypłaty przedmiotowego świadczenia.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...]z dnia 5 listopada 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na pominięcie w postępowaniu pełnomocnika strony oraz konieczność doprecyzowania wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie decyzją nr [...] z dnia 8 lutego 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie wypłaty wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 ustawy z zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych ustaw (zwanej dalej nowelą lub ustawą zmieniającą), do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 lipca 2010 r., stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Stwierdził, iż odprawa mieszkaniowa jest samoistnym prawem podmiotowym, przysługującym uprawnionemu w warunkach wystąpienia przesłanek określanych w przepisach ustawy, zaś wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy może jedynie wywołać skutek w postaci realizacji nabytego prawa podmiotowego. W przypadku osób, które nabyły uprawnienie do odprawy mieszkaniowej przed dniem 1 lipca 2010 r., zgodnie z przepisami obowiązującymi do 30 czerwca 2010 r., następuje to w formie umowy cywilnoprawnej. Wystąpienie przez zainteresowanego z wnioskiem o wypłatę tego świadczenia ma charakter wtórny do nabycia do niego prawa.

Organ wskazał ponadto, iż biorąc pod uwagę datę zwolnienia P.K. z zawodowej służby wojskowej, tj. dzień 31 stycznia 2009 r., złożony wniosek nie mógł być rozpatrywany jako czynność prawna wszczynająca realizację prawa do odprawy mieszkaniowej w myśl zmienionych przepisów jako prawa "nienabytego", dlatego też brak jest podstaw prawnych do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Stąd, zdaniem organu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało umorzyć je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...]z dnia 21 kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 47 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił Pawłowi Kolasie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu podał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy w dniu 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, które znowelizowały między innymi przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym.

Organ wskazał, że P.K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2009 r., a wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył 30 marca 2009 r. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy obowiązujące do 30 czerwca 2009 r. i zgodnie z nimi został rozpatrzony. Poinformowano mianowicie wnioskodawcę, że zgodnie z postanowieniem art. 23 cytowanej ustawy, nie przysługuje mu prawo do odprawy mieszkaniowej.

Następnie decyzją nr [...]z 17 kwietnia 2009 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie przyznał mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 59 przy ul. [...] w Świdwinie, zgodnie z przepisem art. 23 ust. 2 ustawy stanowiącym, że żołnierzowi służby stałej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym. Zatem sprawa z wniosku zainteresowanego o wypłatę odprawy mieszkaniowej, złożonego w dniu 30 marca 2009 r., została ostatecznie załatwiona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W ocenie organu nie jest kwestią sporną w sprawie, na podstawie jakich przepisów winno być prowadzone postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 7 lipca 2010 r., skoro postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące do 30 czerwca 2010 r. zostało ostatecznie zakończone. Zatem błędne jest stanowisko organu I instancji, że postępowanie w sprawie odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie i literaturze zwraca się bowiem uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania, a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ, stwierdzając bezzasadność żądania, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.

Prezes WAM stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów art. 23 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.).

Przepis art. 23 stanowi, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłaconym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, pod warunkiem spełniania określonych warunków. Natomiast P.K. w dniu wszczęcia postępowania (7 lipca 2010 r.) od ponad 1,5 roku był już emerytem wojskowym, a zatem nie można powiedzieć, że był zwalniany z zawodowej służby wojskowej. Ponadto, w myśl art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia.

Zdaniem organu, warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) do uzyskania uprawnień do odprawy mieszkaniowej, zgodnie z ustawą obowiązującą od 1 lipca 2010 r., jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej po dniu 30 czerwca 2010 r. Natomiast żołnierze zwolnieni przed dniem 1 lipca 2010 r., nie nabywają prawa do odprawy na podstawie znowelizowanych przepisów, co w przypadku P.K. czyni jego wniosek bezzasadnym.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.K. zarzucił jej:

1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r. i który złożył bezpośrednio po zwolnieniu ze służby wniosek o odprawę mieszkaniową, odprawa nie przysługuje,

2. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1, sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, która w ocenie organu II instancji nie powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy obowiązujące po dniu 1 lipca 2010 r., a więc nie jest sprawą administracyjną.

Z uwagi na powyższe wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz prowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż P.K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała z dniem 31 stycznia 2009 r., nabywając prawo do emerytury wojskowej, natomiast wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył w dniu 30 marca 2009 r. Zatem jego wniosek podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym wówczas do dnia 30 czerwca 2010 r. Przepis art. 47 ust. 2 powyższej ustawy stanowił, iż odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Zawarcie umowy następuje po przedstawieniu przez osobę uprawnioną dokumentów wymienionych w pkt 1-4. Natomiast, stosownie do treści art. 23 ust. 1 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi:

1. służby stałej:

a) zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie z uwagi na powyższe regulacje oraz zaistniały stan faktyczny, poinformował zainteresowanego pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r., że odprawa mieszkaniowa mu nie przysługuje, gdyż zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie posiada statusu kwatery w rozumieniu art. 1a pkt 3 i art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zaś decyzją nr [...]z dnia 5 grudnia 2006 r., przyznano mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]w Świdwinie.

Jednocześnie bezsporne jest w sprawie, że decyzją nr [...] z dnia 17 kwietnia 2009 r., wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie, na podstawie art. 23 ust. 2 w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, przyznano Pawłowi Kolasie jako emerytowi wojskowemu prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek skarżącego złożony w dniu 7 lipca 2010 r. o wypłatę odprawy mieszkaniowej stanowi nowy wniosek w tym przedmiocie, wbrew stanowisku skarżącego, iż jest on w istocie kontynuacją postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 30 marca 2009 r.

Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r., znowelizowane zostały m.in. przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie, w myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem ugody, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym.

Jednakże, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie powyższy przepis nie miał zastosowania.

Sąd I instancji podkreślił, że zasadnie przy tym stwierdził organ, że w tej sytuacji istota sporu nie sprowadza się do ustalenia, w oparciu o jakie przepisy winien być rozpatrzony wniosek skarżącego z dnia 7 lipca 2010 r.

Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powyższy wniosek wszczął nowe postępowanie administracyjne. Jak przyjmuje się tak w orzecznictwie, jak i w literaturze, zasadą jest rozpoznanie sprawy co do istoty, natomiast odstąpienie od niej poprzez umorzenie postępowania może nastąpić tylko wyjątkowo, w ściśle określonych sytuacjach. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Ponadto bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, lecz z bezzasadnością żądania strony.

Wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r., dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem art. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z dokumentów wymienionych w pkt 1-4. Istnieje zatem podstawa prawna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie zachodzi przesłanka braku któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego.

Odrębną kwestią, w ocenie Sądu I instancji, jest zasadność żądania skarżącego wypłaty odprawy mieszkaniowej w sytuacji, gdy ustawodawca w przepisie art. 23 powołanej ustawy określa, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, a nie zwolnionemu ze służby. Użycie trybu niedokonanego wskazuje wyraźnie na czynność trwającą, niezakończoną, dokonanego zaś – na czynność zakończoną.

Zasadne jest powołanie się przez organ w tej materii na pogląd Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej zawarty w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II CSK 22/2008 (Lex Polonica nr 2134318), w którym Sąd, dokonując interpretacji art. 23 ustawy, stwierdza, iż unormowania te w swej treści odwołują się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej.

Sąd I instancji uznał, iż do uzyskania uprawnień do odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r. konieczne jest przede wszystkim zwolnienie żołnierza ze służby, począwszy od tej daty. Natomiast w odniesieniu do żołnierzy zwalnianych ze służby przed 1 lipca 2010 r., żądanie wypłaty odprawy mieszkaniowej należy uznać za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowej wykładni przepisów, w szczególności art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w odniesieniu do żołnierzy zwalnianych po 1 lipca 2004 r. Ponadto brak jest podnoszonej sprzeczności treści rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem, gdyż powołanie się przez organ na to, że unormowanie zawarte w art. 23 ustawy odnosi się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, nie miało na celu ustalenia, które przepisy będą mogły być w sprawie zastosowane, lecz jedynie wskazanie na związek pomiędzy zwolnieniem ze służby, a nabyciem uprawnienia do odprawy mieszkaniowej.

W skardze kasacyjnej P.K. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

1) błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r., w stosunku do którego nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wbrew temu przepisowi, nie przysługuje odprawa mieszkaniowa;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a tym samym przyjęcie, że skoro w stosunku do odwołującego się nie można było po 1 lipca 2004 r. wydać decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, to automatycznie utracił on prawo do odprawy mieszkaniowej;

3) błędną wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a tym samym przyjęcie, iż skoro odwołujący się zachował po dniu 1 lipca 2004 r. prawo do zajmowanej kwatery służbowej, to nie nabył prawa do odprawy mieszkaniowej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż roszczenie skarżącego jest uzasadnione, albowiem w stosunku do niego nigdy nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Nie można zaś tak tytułować decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej, zaś przepis art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b przywołanej ustawy jako jasny i jednoznaczny językowo podlega wykładni literalnej. Skoro wynika z niego, iż odprawa mieszkaniowa przysługuje osobie w stosunku do której nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a odwołujący się taką osobą jest, to odprawa mieszkaniowa powinna na jego rzecz zostać wypłacona.

Dodano, że w niniejszej sprawie żadnego znaczenia nie ma art. 24 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji doprowadziło do błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b tej ustawy.

Tymczasem art. 24 ust. 5 przywołany wyżej, stanowi jedynie o tym, w jakich sytuacjach nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Nie wydaje się jej faktycznie m. in. w sytuacji opisanej w pkt 3 tego przepisu, a więc wówczas gdy nie doszło do zdania kwatery służbowej przez żołnierza zawodowego. Problem tkwi jednak w tym, iż niniejszy spór nie dotyczył tego kiedy nie można takiej decyzji wydać i dlaczego, lecz tylko tego, iż jej po prostu nie wydano. Sam fakt, iż organy Agencji nie mogły takiej decyzji wydać, nie ma żadnego z punktu widzenia uprawnień do odprawy mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której podstawami zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz, U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zarzuty na jakich została oparta są chybione.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b i art. 24 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ( Dz. U. z 2005r. Nr. 41, poz. 398 ze zm. ).

Zgodnie z brzmieniem w/wym przepisów odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy ( art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b ).

Stosownie natomiast do 24 ust. 5 ustawy żołnierz zawodowy jest obowiązany niezwłocznie powiadomić dyrektora oddziału regionalnego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania. Skutki braku powiadomienia organów Agencji o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza.

Obydwa zarzuty zostały uzasadnione błędną wykładnią dokonaną przez Sąd, polegającą na przyjęciu, że skoro wobec żołnierza zwolnionego ze służby po dniu 1 lipca 2004r. nie można było wydać decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, to tym samym utracił on prawo do odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie skarga kasacyjna wielokrotnie podkreśla, że skarżącemu nigdy nie zostało przyznane prawo do zamieszkiwania w lokalu. Prawo do zamieszkiwania zostało uregulowane w art. 23 ust. 2 ustawy 3, w myśl którego żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędacym kwaterą, przysługuje prawo do zajmowania tego lokalu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stanął na stanowisku, że żołnierzowi który został zwolniony ze służby przed dniem 1 lipca 2010r. odprawa mieszkaniowa nie należy się, ponieważ zgodnie z art. 23 ustawy odprawa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu, a nie żołnierzowi zwolnionemu.

Zdaniem Sądu użycie w przepisie trybu niedokonanego wskazuje wyraźnie na czynność trwającą, niezakończoną.

Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku nie wiąże utraty prawa do odprawy mieszkaniowej z nieuzyskaniem przez żołnierza decyzji o prawie zamieszkiwania. Tego rodzaju twierdzenie byłoby nielogiczne, albowiem wbrew treści skargi kasacyjnej wobec skarżącego w dniu 17 kwietnia 2009r. została wydana decyzja o prawie zamieszkiwania w lokalu nr. [...]w Świdwinie. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej jest więc niezrozumiałe i sprzeczne z ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Skarga kasacyjna w ogóle nie odnosi się do zasadniczej w tej sprawie kwestii, a mianowicie czy wobec kolejnego wniosku skarżącego złożonego w dniu 7 lipca 2010r., a więc po zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, dokonanej na mocy ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 28, poz. 143 ), skarżący mógł skutecznie domagać się odprawy mieszkaniowej, skoro zwolniony został z dniem 31 stycznia 2009r.

Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności w postaci przydziału na rzecz skarżącego kwatery stałej, są o tyle niejasne, że jak wynika z akt administracyjnych nie została mu przydzielona taka kwatera , z decyzji o prawie zamieszkiwania wynika, że lokal którego dotyczy decyzja nie jest kwaterą, z resztą nie mógł nią być skoro art. 23 ust. 2 ustawy dotyczy wyłącznie lokalu mieszkalnego niebędacego kwaterą.

Ponadto skarga kasacyjna błędnie powołuje się na miejsce publikacji przepisu, którego naruszenie zarzuca Sądowi. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie zmieniana, zmieniane były także przepisy na zarzutach naruszenia których oparta została skarga kasacyjna. W brzmieniu ustawy opublikowanej w Dz. U. Nr. 41, poz. 398 ze zm., a taki został powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 24 ust. 5 nie ma pkt. 3, a nadto art. 24 ust. 5 w żaden sposób nie dotyczy materii rozpoznawanej sprawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej nie może uzupełniać uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, czy też domyślać się faktycznej intencji strony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. ( por. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012r. II GSK 498/12 Lex 1139713, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r. II FSK 1794/10 Lex 1145420, wyrok NSA z dnia 14 marca 2012r. II FSK 1794/10 Lex 1145420)

Chybiony jest również ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. 116, poz. 1203 ze zm.).poprzez jego blędną wykładnię i przyjęcie, że skoro skarżący zachował po dniu 1 lipca 2004r. prawo do kwatery stałej to nie nabył prawa do odprawy. Trzeba przypomnieć, że powołany przepis stanowił iż osoby którym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia. Z ustaleń poczynionych w sprawie nie wynika, aby skarżącemu przydzielono kiedykolwiek kwaterę stałą, a nadto wymieniony przepis nie był i nie mógł być w ogóle stosowany w sprawie.

Reasumując zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, a ich uzasadnienie pozostaje bez związku z przyjętą przez Sąd I instancji podstawą rozstrzygnięcia sprawy oraz jej uzasadnieniem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na p[odstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.