Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 366/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę wysokości 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2015r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn.zm.), na skutek zażalenia A. H., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014r. [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie dobudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Miasta [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej dobudowy części parterowej budynku mieszkalno-usługowego (pomieszczenie kuchni byłego baru [...]) oraz co do legalności budynku istniejącego przed dobudową części parterowej usytuowanego na działce o nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Organ I instancji przyjął, że dobudowy do ww. obiektu miały miejsce przed 1 stycznia 1995r., zatem w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r.

W związku z brakiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej parterowej części budynku mieszkalno-usługowego oraz jego realizacją w warunkach samowoli budowlanej bez nadzoru osób posiadających stosowne uprawnienia, organ powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu i jakości zrealizowanych robót budowlanych oraz doboru i realizacji wyposażenia instalacyjnego. Na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r. PINB wydał [...] 2014r. postanowienie [...] zobowiązujące A. H. do przedłożenia, w terminie do [...] 2014r., dwóch egzemplarzy:

1. inwentaryzacji budowlanej (części rysunkowej i opisowej) piwnic, parteru, oraz części piętra o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L" o dłuższych wymiarach [...]m od strony działki sąsiedniej o obecnym nr geod. [...], budynku mieszkalno-usługowego na działce nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...] określającej usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych oraz obejmującej zakres architektoniczno-budowlany i instalacyjny (instalację elektryczna, wod.-kan., wentylacyjną oraz centralnego ogrzewania wraz z kotłownią),

2. inwentaryzacji geodezyjnej ww. budynku mieszkalno-usługowego,

3. ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności przedmiotowej dobudowy i zastosowanego w niej wyposażenia instalacyjnego ze sztuką budowlaną i przydatności do użytkowania wraz ze wskazaniem ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z przepisami,

4. zaświadczenia Burmistrza M. [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku mieszkalno-usługowego na działce nr geod. [...] położonej w [...],

5. zaświadczeń osób wykonujących inwentaryzację i opinie techniczne rzeczonej dobudowy o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

W piśmie z [...] 2014r. A. H. zawnioskowała o uwzględnienie projektu złożonego w PINB w [...] jako obowiązującego i wezwała do niezwłocznego jego zatwierdzenia ([...]). W związku z powyższym pismem z [...] 2014r. PINB w [...] wystąpił do PINB w [...] o przesłanie wskazanego projektu budowlanego, a następnie ocenił że nie obejmuje on przedmiotowej dobudowy. Ponadto pismem z [...].2014r. organ wystąpił do Miasta [...] o udzielenie informacji czy A. H. wystąpiła o wydanie zaświadczenia określonego w pkt 4 powyższego postanowienia. W piśmie z [...] 2014r. Burmistrz Miasta [...] przekazał kopię wniosku zobowiązanej o ustalenie warunków zabudowy z [...] 2014r.

Tym samym, zdaniem PINB w [...], zaszły przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania z urzędu, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Miasta [...].

Rozpatrując sprawę, na skutek zażalenia A. H., WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne, bowiem zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że skutki samowoli budowlanej dokonanej przed 1.01.1995r. należy oceniać na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji i w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ocena samowolnie zrealizowanego obiektu w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie PINB w ramach postępowania umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej, wydał postanowienie z [...] 2014r., zobowiązujące A. H. do przedłożenia dwóch egzemplarzy między innymi zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku postępowania organ uzyskał od Burmistrza kopię wniosku strony z [...] 2014r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr ewid.[...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Zdaniem WINB wynik postępowania w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem jest niezbędny dla oceny, czy dokonana dobudowa do obiektu budowlanego została wykonana zgodnie z przepisami. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania ustala czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, bądź też czy powoduje, bądź w razie zbudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r.). W przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego o ww. zgodności przesądza decyzja o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. H. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poświadczenie nieprawdy co do okoliczności całości sprawy, pominięcie istniejących pozwoleń na przebudowę i rozbudowę budynku z 2005r. i 2007r. oraz istniejącej decyzji o warunkach zabudowy z 2005r. (obejmującej obecny stan rozbudowy), pozwolenia na użytkowanie parterowej części usługowej z 2006r. i ostatecznej obowiązującej decyzji w postępowaniu naprawczym z [...] 2012r. znak [...] dla całości jej inwestycji, gdzie złożyła już projekt budowlany zamienny (ponad 3 lata temu), złożone projekty zawierają rzeczone ekspertyzy i oświadczenia jakie wymagał organ I instancji. Jednocześnie skarżąca wskazała, że obecne zawieszenie powoduje bezczynność w wymienionym postępowaniu prowadzonym w PINB w [...] dla jej obiektu, co ma wpływ na wynik sprawy.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego orzeczenia organu pierwszej instancji,

- umorzenie postępowania w całości, bowiem prowadzone jest bezpodstawnie, co zawarto we wcześniejszych skargach i wnioskach, naruszono prawo odmawiając zaskarżenia orzeczenia I instancji z [...].2014r., odpowiedź WINB z [...].2014r. przez co naruszono art. 78 Konstytucji RP oraz inne obowiązujące akty prawne. Nie rozpatrzono też wyraźnego wniosku o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa przy poświadczeniu o stanie faktycznym rzeczonej samowolnej rozbudowy, chodzi o brak pełnych akt archiwalnych pozwoleń na budowę w organach prowadzących rejestry (okres 1971 -1972), bezprzedmiotowość postępowania wynika także z faktu, iż obiekt w stanie obecnym zosta już oceniony pod kątem dostosowania zgodnie z obowiązującym prawem na podstawie art. 51 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z ostateczną decyzją strona złożyła stosowny projekt na całość swojej budowy zgodnie z jej treścią,

- zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowań legalizacyjnych, zarzuty wobec ich prowadzenia i wydawanych w sprawie rozstrzygnięć, w tym postanowienia PINB zobowiązującego do przełożenia dokumentów oraz szeroką argumentację na ich potwierdzenie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2015r. sygn. akt II SA/Bd 155/15, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie, w związku ze śmiercią uczestniczki postępowania A. S.. Po ustaniu przyczyny zawieszenia (ustaleniu następców prawnych) postępowanie sądowoadministracyjne podjęto postanowieniem z dnia 10 lutego 2016r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 366/16.

W piśmie z [...] 2015r. uczestnik postępowania C. S. poinformował, że na skutek rezygnacji wnioskodawczyni postępowanie Burmistrza Miasta [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku (znak [...]) zostało umorzone decyzją z dnia [...] 2015r.

Z pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] 2016 r. wynika, że powyższa decyzja, wydana na skutek cofnięcia wniosku przez skarżącą, stała się ostateczna z dniem [...] 2015r., żadna ze stron nie złożyła odwołania.

W piśmie z [...] 2016r. skarżąca podtrzymała skargę z [...] 2015r. jednocześnie podniosła , że podejmując zawieszone postępowanie postanowieniem z [...] 2015r. PINB w [...] sam uznając ustanie przesłanki zawieszenia "domyślnie" przyznaje słuszność bezzasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Zatem skarga na postanowienie o zawieszeniu była zasadna. Nadto skarżąca ponownie zakwestionowała fakt prowadzenia postępowania w sprawie dobudowy części budynku istniejącego w dacie gdy składała projekty budowlane w latach 2005-2007 i projekt naprawczy w 2012r. i domaga się jego umorzenia. Jej zdaniem obecne dochodzenie dla istniejących części budynku podlegały opinii architektów i projektantów i innych uprawnionych osób, co potwierdzają ich podpisy i oświadczenia w złożonych dokumentach. Wezwanie do uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy skarżąca uważała i uważa za niezgodne z prawem, bowiem organ dysponuje koniecznymi dokumentami.

Skarżąca złożyła skargi na rażące naruszenia prawa bez skutku. Organy powołują się na Prawo budowlane z 1974r. gdzie nie ma możliwości zaskarżenia, co jest niezgodne z obowiązującym obecnie prawem. W tej sprawie skarżąca złożyła skargę do GINB i WSA w Warszawie. W odpowiedzi na kolejne wezwanie organu do przedłożenia ekspertyz, wskazała powody dla których postępowanie nie powinno być prowadzone.

W piśmie z [...] 2016r. PINB w [...] przedstawił aktualny stan postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2014r. poz. 1647). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ocenia czy zaskarżony akt administracyjny (w tym decyzja, postanowienie) nie narusza przepisów prawa w stopniu określonym w art. 145 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, w granicach wyżej zakreślonej kognicji sądu, jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014r. o zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy części budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Miasta [...] – wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku A. H. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek o nr ewid.[...] i [...] w [...].

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji sąd uznał, że nie odpowiadają one prawu, aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych w skardze.

W ocenie sądu bowiem, pomimo wskazania prawidłowej wykładni przepisów prawa i wzajemnych powiązań pomiędzy prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym i postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, organy nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosowały te przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy. Na skutek niedostatecznego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, błędnie i przedwcześnie organy administracji uznały bowiem, że wniosek skarżącej z dnia [...] 2014r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "legalizacji budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr ewid.[...] i [...] w [...], zainicjował przed Burmistrzem Miasta [...] postępowanie w sprawie, stanowiące zagadnienie wstępne konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzonej w sprawie dobudowania w warunkach samowoli budowlanej części parterowej w tylnej części budynku mieszkalno-usługowego na działce nr geod. [...] w [...] (o kształcie nieregularnym zbliżonym do litery "L" o dłuższych wymiarach [...]) od strony działek nr [...] Analiza akt sprawy, a w szczególności treści przedmiotowego wniosku w konfrontacji ze stanowiskiem skarżącej, prowadzi do wniosku, iż powyższy wniosek skarżąca złożyła celem ustalenia warunków zabudowy dla dokonania legalizacji innych, późniejszych robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową przedmiotowego budynku, co do których toczy się odrębne postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...].

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż wobec robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalno-usługowego na działce [...] stanowiącego własność skarżącej położonego w [...] przy ul. [...] toczą się przed organami nadzoru budowlanego odrębne postępowania w zakresie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z istotnym odstępstwem od decyzji Starosty [...] z [...] 2005r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi (zmienionej decyzją z 2007 r.) oraz wszczęte na skutek później uzyskanych informacji postępowanie w niniejszej sprawie dotyczące wcześniejszych robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową budynku w innej części w latach 80 XX-wieku, poprzedzającą uzyskanie powyższej decyzji o pozwoleniu na wykonanie określonych w nim robót budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2014r. sygn. akt II SA/Bd 701/14).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wbrew zarzutom skarżącej wskazuje jednoznacznie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z [...] 2005r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi (zmienionej decyzją z 2007 r.) ani też w konsekwencji wykonania tych robót z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB w [...]. Przedmiot postępowania administracyjnego, zawieszonego zaskarżonym postanowieniem, stanowią bowiem wcześniejsze (w latach 80-tych XX wieku) roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalno-usługowego od strony działki sąsiedniej o nr geodez. [...] poprzez dobudowę piwnicy, parteru i części obecnego piętra o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L" o wymiarach boków dłuższych [...]. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowe roboty zostały wykonane bez uzyskania stosownego pozwolenia, dowodów przeciwnych w tym zakresie właścicielka nie przedstawiła. Zgodzić zatem należy się z organami nadzoru budowlanego, że zastosowanie w sprawie legalizacji spornej samowoli budowlanej mają przepisy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Postanowieniem z dnia [...] 2014r., na podstawie art. 56 ust. 1 ww. ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał skarżącą do przedłożenia w organie, w terminie do [...] 2014r., dwóch egzemplarzy następujących dokumentów:

1. inwentaryzacji budowlanej (części rysunkowej i opisowej) piwnic, parteru, oraz części piętra o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L" o dłuższych wymiarach [...] od strony działki sąsiedniej o obecnym nr geod. [...], budynku mieszkalno-usługowego na działce nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...] określającej usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych oraz obejmującej zakres architektoniczno-budowlany i instalacyjny (instalację elektryczna, wod.-kan., wentylacyjną oraz centralnego ogrzewania wraz z kotłownią),

2. inwentaryzacji geodezyjnej ww. budynku mieszkalno-usługowego,

3. ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności przedmiotowej dobudowy i zastosowanego w niej wyposażenia instalacyjnego ze sztuką budowlaną i przydatności do użytkowania wraz ze wskazaniem ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z przepisami,

4. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku mieszkalno-usługowego na działce nr geod. [...] położonej w [...],

5. zaświadczeń osób wykonujących inwentaryzację i opinie techniczne rzeczonej dobudowy o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Jak wynika z akt sprawy oraz stanowiska skarżącej to kwestionowane przez nią ostateczne postanowienie pozostaje nadal w obrocie prawnym. Próba wzruszenia go w trybie zażaleniowym, a następnie nieważnościowym okazała się nieskuteczna. Postanowienie to nie może jednocześnie stanowić przedmiotu sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu.

W tym miejscu przypomnieć należy, że Prawo budowlane z 1974 r. w art. 40 w zw. z art. 37 uzależnia możliwość legalizacji obiektu budowlanego (lub wykonanych w nim robót budowlanych) od przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz od tego, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (Lex nr 1404021), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Wobec powyższego zasadnie organy wywodzą, iż dla właściwego przeprowadzenia i zakończenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania przez inwestora (właściciela) przedmiotowej rozbudowanej części budynku mieszkalno-usługowego konieczne jest ustalenie zgodności tej rozbudowy z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile zatem, co jest niesporne, nie obowiązuje na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest zweryfikowanie czy ów obiekt nie narusza obecnie obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To z kolei możliwe jest wyłącznie w trybie wydania przez właściwy organ decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przypadku kiedy ustalenie zabudowy dotyczy inwestycji już wykonanej w warunkach samowoli, przy tym tak jak w niniejszej sprawie samowolne roboty polegały w istocie na rozbudowie istniejącego legalnie budynku mieszkalno-usługowego, z pewnością ustalenia warunków zabudowy w zakresie zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa wymagają takie parametry jak kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu).

Zważyć należy, iż zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 K.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Nadto zgodnie z art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie ( § 2). Przepis ten stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§ 3).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo – w kontekście przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. - rozważyły co do zasady podstawy zawieszenia postępowania na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkując możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 40 w zw. z art. 37 Prawa budowlanego. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz rozbiórki. Pogląd powołany znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela i akceptuje (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2013 roku, II OSK 2217/11; z dnia 5 lutego 2008 roku, II OSK 2005/06 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 8 października 2010 roku, II SA/Kr 98/10; w Gdańsku z dnia 26 marca 2008 roku, II SA/Gd 53/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie powołane orzeczenia odnoszą się do regulacji Prawa Budowlanego z 1994 r., jednakże z uwagi na to, iż przepisy art. 48 Prawa budowalnego z 1994 r., jak i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zawierają regulacje o charakterze analogicznym, poprzez uzależnienie możliwości legalizacji od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołane orzeczenia znajdują – w ocenie Sądu - zastosowanie także do Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślić przy tym należy, że z przepisów prawa budowlanego (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) wynika powinność rozważenia przez organ w pierwszej kolejności możliwości legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 roku, II OSK 2016/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2013 roku, II SA/Kr 590/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy brak będzie podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, bądź inwestor nie będzie takim rozstrzygnięciem zainteresowany, organ będzie miał podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Odnosząc jednak powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że błędnie organy orzekające oceniły, że wniosek skarżącej złożony do Burmistrza Miasta [...] z [...] 2014r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid.[...] i [...], w którym rodzaj planowanych robót określono ogólnie jako "legalizacja budynku mieszkalno-usługowego", a charakterystykę planowanej zabudowy i zagospodarowani terenu jako: "legalizacja istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, trzykondygnacyjnego, zmiana sposobu użytkowania poddasza na użytkowanie mieszkalne, zmiana wysokości budynku związana ze zmianą położenia głównego wejścia do budynku i obniżenia terenu od frontu budynku" - zainicjował postępowanie, którego rozstrzygnięcie ma bezpośredni związek z niniejszą sprawą, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przypomnieć bowiem należy, że przedmiot niniejszego postępowania legalizacyjnego organów nadzoru budowlanego nie stanowią opisane w powyższym wniosku roboty budowlane (objęte odrębnym postępowaniem), lecz organ winien wyjaśnić kwestię zgodności dobudowy do budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w [...] części tego budynku obejmującej opisane przez organ piwnicę, parter i część piętra o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L" o dłuższych wymiarach [...] od strony działki sąsiedniej o obecnym nr geod. [...].

Oznacza to, że wskazane przez PINB w [...] w postanowieniu z dnia [...] 2014r. oraz WINB z [...] 2015r., postępowanie toczące się przed Burmistrzem Miasta [...] z wniosku skarżącej z [...] 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy nie stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie obejmowało bowiem kwestii zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym spornych robót budowlanych.

W konsekwencji powyższego błędu w ocenie dowodów organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych i bez podjęcia należytych czynności zmierzających do osiągnięcia celu niniejszego postępowania administracyjnego, bezpodstawnie wstrzymały jego bieg z naruszeniem art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 100 K.p.a.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, wbrew zarzutom skargi, sąd podziela stanowisko organów administracji, zgodnie z którym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy – legalności opisanych wyżej robót budowlanych związany na działce nr [...] w [...] zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednakże dla tej konkretnej inwestycji. Nie budzi także wątpliwości, że postępowanie legalizacyjne zależy od inicjatywy inwestora (właściciela), jednakże to organ administracji musi w razie jego biernej postawy ustalić właściwie, czy inwestor do czasu zawieszenia postępowania wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornych robót budowlanych, a jeżeli nie to zastosować normy art. 100 K.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego stanowi bowiem wyjątek do obowiązku jego sprawnego prowadzenia i dążenia do zakończenia poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Zgodzić należy się ze skarżącą, że zawieszenie przez organ nadzoru budowlanego niniejszego postępowania, z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem gdy w dacie wydania kwestionowanych postanowień organy wadliwie uznały, że toczy się już przed innym właściwym organem administracji postępowanie zmierzające do wydania mającego zasadnicze znaczenie w sprawie orzeczenia prejudycjalnego, wstrzymały dalsze czynności i nie zainicjowały wszczęcia przez stronę prawidłowego postępowania celem ustalenia niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia wstępnego (oceny zgodności rozbudowy/dobudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących innych postępowań administracyjnych i odrębnych rozstrzygnięć, nie mogą one stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie. Wskazać nadto przyjdzie, że sąd administracyjny, co do zasady, nie jest uprawniony do wkraczania w kompetencje organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Wbrew żądaniu skarżącej, niedopuszczalne zatem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zmierzającym do oceny zgodności z prawem postanowienia organów o charakterze proceduralnym, jest orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Nadto zgromadzony materiał dowodowy, wbrew stanowisku skarżącej nie potwierdza zasadności jej stanowiska, że przedłożone we wcześniejszym postępowaniu związanym z wykonaniem późniejszych robót budowlanych z istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i dobudowę budynku, dokumenty w tym projekt budowlany zamienny dotyczą robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem. Brak nadto w aktach sprawy decyzji właściwego organu, która pozwalałaby ocenić czy przedmiotowa samowolna rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości skarżącej (nawet uwzględniając także późniejszą eksponowaną przez skarżącą dalszą rozbudowę), nie narusza obowiązujących obecnie przepisów w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] 2015r. [...] Burmistrz Miasta [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalno-usługowego, na skutek zmiany przedmiotu wniosku. Zawieszone zaskarżonym postanowieniem postępowanie administracyjne zostało wobec tego podjęte przez PINB w [...] postanowieniem z [...] 2015r.

W tym stanie sprawy zbędne jest zatem dokonywanie przez sąd dalszych wskazań co do incydentalnej kwestii spornego zawieszenia podjętego już postępowania.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).