Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 622/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Służby Dróg i Kolei w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r, [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "GINB", "organ odwoławczy" ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Służby Dróg i Kolei w [...] (dalej również jako: "skarżąca", "inwestor") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 7 marca 2019 r. skarżąca zgłosiła zamiar rewitalizacji linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...] na odcinku od km -0,530 do km 5,118, na dz. położonych w miejscowości [...] o nr ew. [...] obr. [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], obr.[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...], obr.[...] oraz w miejscowości [...] o nr ew.[...],[...],[...], obr.[...]. W zgłoszeniu wskazała, że roboty obejmować będą rozebranie istniejącego toru tj. szyn, podkładów kolejowych oraz usunięcie zanieczyszczonej podsypki tłuczniowej, renowację rowów bocznych, ułożenie nowej podsypki, oraz podkładów i szyn typu S49, wykonanie nowej nawierzchni na przejazdach kolejowych wraz z ich zabezpieczeniem samoczynną sygnalizacją przejazdową oraz remont peronu [...]. Do zgłoszenia skarżąca załączyła ogólną mapę poglądową, kopię uchwały Zarządu Województwa [...] o udzieleniu pełnomocnictwa L. L., kopię umowy o przekazaniu prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem zabudowy pomiędzy [...] S.A. i Województwem [...].

Postanowieniem z [...] marca 2019 r., Nr [...], znak:[...], Wojewoda [...] nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, informację - w formie opisowej i graficznej - odnośnie ilości remontowanych przejazdów kolejowych oraz sposobu wykonywania remontu peronu stacji [...], uzgodnienie robót budowlanych z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. Termin wykonania obowiązków organ określił na 30 kwietnia 2019 r.

Z zachowaniem wyznaczonego terminu skarżąca uzupełniła zgłoszenie, do którego załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jednak bez wskazania tytułu prawnego do nieruchomości, uzgodnienie robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - nieobejmujące prac w zakresie peronu, informację odnośnie ilości remontowanych przejazdów kolejowych - niekompletną w zakresie części graficznej – wykonaną bowiem dla 4 z 11 objętych zgłoszeniem przejazdów, ponadto brak było graficznego oznaczenia planowanych robót, a także informację odnośnie robót przy peronie stacji [...], w której wskazano, że "peron zostanie dostosowany do standardów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r., Nr 151, poz. 987 ze zm.). Wysokość: 55 cm, długość 100 m, szerokość 3,7 m. Zostanie wykonana nowa nawierzchnia peronowa" oraz rysunek koncepcyjny ukazujący docelowy wygląd peronu, jednak bez ukazania istniejącego peronu przy jednoczesnym wskazaniu zamiaru dostosowania peronu do aktualnych warunków technicznych, co w opinii organu stwarza wątpliwości co do rzeczywistego charakteru zamierzonych prac przy peronie.

Wobec ww. nieprawidłowości postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem tytułu prawnego do nieruchomości, uzupełnienia zgłoszenia o część graficzną dla wszystkich objętych zgłoszeniem przejazdów, umożliwiającą weryfikację zgłoszenia pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1744), prawidłowego zakwalifikowania zgłaszanych robót, bowiem z treści uzupełnionego zgłoszenia oraz załączonego do niego rysunku koncepcyjnego wynika, że planowane roboty wykraczają poza zakres remontu, przedstawienia informacji opisowej i graficznej dotyczącej sposobu odwodnienia peronu oraz renowacji rowów bocznych wraz z ewentualnie wymaganą zgodą wodnoprawną, uzgodnienia prac dotyczących peronu [...] z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, informację dotyczącą długości pociągów przewidzianych do zatrzymywania się przy peronie stacji [...]. Termin wykonania obowiązków organ określił na 10 czerwca 2019 r.

Skarżąca z zachowaniem wyznaczonego terminu uzupełniła zgłoszenie, do którego załączyła prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, informację graficzną odnośnie zakresu robót na przejazdach kolejowych, uzgodnienie robót z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, informację odnośnie długości pociągów jakie zatrzymywać się będą przy peronie. Skarżąca wskazała, że "zaplanowane roboty na peronie w [...] zakwalifikowano jako remont istniejącego peronu. Prace polegać będą na odtworzeniu peronu w jego dotychczasowej lokalizacji i kształcie. Nie ulegają zmianie parametry istniejącego obiektu budowlanego, którym w naszym przypadku jest linia kolejowa. Zgodnie z prawem budowlanym peron stanowi element kolejowej drogi szynowej". Skarżąca podała również, że "wody opadowe z powierzchni remontowanego peronu [...] spływać będą grawitacyjnie poprzez spadek nawierzchni peronu do istniejącego odwodnienia podtorza linii kolejowej. Planowane roboty nie zmieniają istniejącego sposobu odwodnienia peronu ani też obiektu - linii kolejowej". W odniesieniu do zgłaszanej renowacji robót strona skarżąca wskazała, że nie wymaga ona zgody wodnoprawnej, co uzasadniła tym, iż zgłaszane prace polegają na remoncie istniejącego odwodnienia.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], znak:[...], Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o informację graficzną usytuowania przejazdów na linii kolejowej nr [...] relacji [...] –[...], informację opisową i graficzną dotyczącą remontu peronu w [...] oraz sposobu jego odwodnienia w zakresie przedstawienia stanu istniejącego oraz po remoncie z podaniem charakterystycznych wymiarów i zakresu robót, informację opisową dotyczącą remontu rowów bocznych poprzez określenie sposobu i zakresu wykonywania robót budowlanych oraz wskazanie odcinków linii kolejowej, na których przewidziano remont rowów, ustosunkowanie się do zarzutów stawianych przez P. O., który zażądał uznania go za stronę i poinformował o rozpoczęciu przez skarżącą robót objętych zgłoszeniem przed zakończeniem postępowania zgłoszeniowego. Termin wykonania obowiązków organ określił na 28 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie skarżąca wskazała w odniesieniu do pkt 6 postanowienia, że nie wyraża zgody na udział ww. P. O. w postępowaniu.

Następnie, działając na podstawie art. 30 ust. 5 i 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), decyzją z [...] lipca 2019 r., [...], znak:[...], Wojewoda [...] wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia wskazując, że skarżąca nie wypełniła obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], znak: [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie, z zachowaniem terminu, wniosła strona skarżąca.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, GINB wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga remont budowli wymagających pozwolenia na budowę. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

GINB ocenił, że zgłoszenie skarżącej pomimo trzykrotnego nakładania obowiązku jego uzupełnienia przez Wojewodę, nadal jest niekompletne w zakresie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia.

Jak wskazał organ, skarżąca przede wszystkim nie określiła w sposób jednoznaczny charakteru planowanych prac w odniesieniu do peronu stacji [...] (nie przedstawiono stanu istniejącego ze wskazaniem planowanych robót, w tym w zakresie sposobu odwodnienia peronu) ani nie podała zakresu remontu rowów bocznych.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, wniesienie sprzeciwu było zasadne na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.

GINB zauważył również, że zgodnie z art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu. Termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczyna swój bieg na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Zdaniem GINB, termin ten rozpoczynał swój bieg na nowo po każdym wydaniu postanowienia przez organ wojewódzki.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że jak wynika z akt sprawy roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały już rozpoczęte. Pismem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], WINB poinformował, że w dniach 2-5 lipca 2019 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę robót budowlanych związanych z remontem linii kolejowej nr [...] [...] – [...] w obrębie przejazdu kolejowo - drogowego na działce nr [...] obr. [...] w [...]. W trakcie kontroli ustalono, że trwają prace związane z rozebraniem istniejącego toru tj. szyn, podkładów kolejowych oraz usunięciem zanieczyszczonej podsypki tłuczniowej. Ponadto [...] Służba Dróg i Kolei w [...] oświadczyła, że roboty budowlane związane z remontem ww. linii kolejowej zostały rozpoczęte 18 czerwca 2019 r. i wykonywane są zgodnie ze złożonym do Wojewody [...] zgłoszeniem z 6 marca 2019 r.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, [...] WINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...] od km -0,530 do km 5,118 wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz zabezpieczenia terenu robót.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę, może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a pozwolenie na budowę, może być udzielone przed rozpoczęciem a nie po zakończeniu robót. To samo należy odnieść do procedury zgłaszania robót budowlanych.

Organ odwoławczy, wyjaśnił, że rozpoczęcie względnie wykonanie robót budowlanych przed upływem 30-dniowego terminu, obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza (...) inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest właśnie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który zakreśla inwestorowi wskazany wyżej termin.

Organ podsumował, ze skoro z akt sprawy wynika, że [...] Służba Dróg i Kolei w [...] rozpoczęła wykonywanie inwestycji objętej zgłoszeniem przed upływem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, również z tego względu należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. Art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej: k.p.a. - w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) - zwanej dalej: p.b. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewody [...] w przedmiocie sprzeciwu co do zamierzenia inwestycyjnego pn.: Rewitalizacja linii kolejowej Nr [...] relacji [...] – [...] od km -0,530 do km 5,118 w podziale na zadania 1. Zaprojektowanie i zabudowa urządzeń samoczynnej sygnalizacji przejazdowej, 2. Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych i niewłaściwe uznanie, że wobec nieuzupełnienia zgłoszenia w niniejszej sprawie, wniesienie sprzeciwu przez Wojewodę [...] było prawnie uzasadnione, a wydanie kolejnych postanowień, nakładających na Skarżącego, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.) konieczne merytorycznie, podczas gdy w okolicznościach sprawy Skarżący uzupełnił prawidłowo zgłoszenie pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. wskutek wydania pierwszego postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., w wyniku czego zgłoszenie zyskało przymiot kompletności i w aspekcie formalnym już wówczas realizowało wszystkie wymogi, przewidziane przepisami p.b. i przepisami wykonawczymi.

2. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c oraz z art. 30 ust. 5d p.b. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewody [...] w przedmiocie sprzeciwu co do zamierzenia inwestycyjnego pn.: Rewitalizacja linii kolejowej Nr [...] relacji [...] – [...] od km -0,530 do km 5,118 w podziale na zadania 1. Zaprojektowanie i zabudowa urządzeń samoczynnej sygnalizacji przejazdowej, 2. Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych i niewłaściwe uznanie, że Wojewoda [...] był uprawniony do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, skutkiem nieuzupełnienia przez Skarżącego ewentualnych braków, stwierdzonych przez organ I. instancji trzecim kolejnym postanowieniem, wydanym w sprawie, a przez to błędne uznanie, iż każde następne postanowienie Wojewody [...] przerywało bieg terminu do wydania sprzeciwu, podczas gdy w postanowieniach tych organ I. instancji domagał się uzupełnienia wniosku Skarżącego o materiały i wyjaśnienia nieprzewidziane przez p.b. dla procedury zgłoszeniowej (np. ustosunkowanie się do pisma Pana P. O. niezwiązanego z przedmiotem sprawy), a jeżeli organ I. instancji uznał, że zgłoszenie uzupełnione pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r., skutkiem wydania pierwszego postanowienia w dalszym ciągu było niepełne, posiadało istotne braki łub było niewłaściwe ze względu na rodzaj planowanych prac budowlanych, to obowiązany był już w tym czasie wydać sprzeciw w formie decyzji, a nie bezzasadnie przedłużać postępowanie o wydawanie kolejnych postanowień (nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.).

3. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c oraz z art. 30 ust. 2 p.b. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewody [...] w przedmiocie sprzeciwu co do zamierzenia inwestycyjnego pn.: Rewitalizacja linii kolejowej Nr [...] relacji [...] – [...] od km -0,530 do km 5,118 w podziale na zadania 1. Zaprojektowanie i zabudowa urządzeń samoczynnej sygnalizacji przejazdowej, 2. Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, w której organ I instancji wyjaśniał zasadność swojego rozstrzygnięcia brakiem usunięcia przez Skarżącego nieprawidłowości, stwierdzonych w dokumentacji przy wniosku zgłoszeniowym, które to nieprawidłowości w istocie nie miały jednak uzasadnienia i nie wynikały z warunków formalnych, przewidzianych w p.b. i w przepisach wykonawczych dla wniosku o zgłoszenie wykonania robót budowlanych.

4. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 p.b. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewody [...] w przedmiocie sprzeciwu co do zamierzenia inwestycyjnego pn.: Rewitalizacja linii kolejowej Nr [...] relacji [...] – [...] od km -0,530 do km 5,118 w podziale na zadania 1. Zaprojektowanie i zabudowa urządzeń samoczynnej sygnalizacji przejazdowej, 2. Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych przy przyjęciu argumentacji, że Skarżący przystąpił do wykonywania robót budowlanych, objętych zgłoszeniem przed upływem terminu, uregulowanego w art. 30 ust. 5 p.b., podczas gdy Skarżący przystąpił do wykonywania robót budowlanych wskutek upływu 21 dni na wydanie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, a zatem w wyniku wyrażenia przez Wojewodę [...] milczącej zgody na realizację zgłoszonej inwestycji. Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. została wydana bowiem po upływie terminu, mającego charakter materialno - prawny, a zatem nie może wywoływać skutków przewidzianych prawem.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w konsekwencji - umorzenie przedmiotowego postępowania w całości.

Powyższe zarzuty, zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rewitalizacji linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...] od km -0,530 do km 5,118, na działkach położonych w miejscowości [...] o nr [...] obr. [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...],[...],[...] ,[...],[...],[...],[...], obr. [...] oraz w miejscowości [...] o nr [...], [...], [...], obr. [...].

Materialnoprawną podstawę decyzji organów stanowił art. 30 ust. 5 i ust. 5c Prawa budowlanego ( według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), regulujący procedurę dokonywania zgłoszenia robót budowlanych.

Tytułem przypomnienia, należy zatem wskazać, że zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie jest oświadczeniem woli o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw, to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11 – publ. CBOSA). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem nie zauważać, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z prawem.

W myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6). Jeśli organ w tym terminie nie wniósł sprzeciwu, inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d prawa budowlanego, nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.

Przechodząc do zarzutów skargi, należy podkreślić, że niniejsza sprawa, była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2217/20, co stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., powoduje konieczność podporządkowania się Sądu rozpoznającego sprawę wyrażonym w tym wyroku poglądom ( por. wyrok NSA z czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, LEX nr 561267).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zarzuty z punku 1, 2 i 3 skargi, koncentrują się na wykazywaniu z jednej strony kompletności zgłoszenia złożonego przez skarżącą, z drugiej zaś strony na niezasadności nakładanych na skarżącą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązków uzupełniania zgłoszenia o wymagane przez ten organ dokumenty.

Argumentacja skarżącej, została rozwinięta w skardze w odniesieniu do poszczególnych postanowień Wojewody nakładających na inwestora obowiązki dostarczenia wymaganych dokumentów.

Zasadność postanowień Wojewody, nakładających poszczególne obowiązki na inwestora, była przedmiotem szczegółowej analizy organu odwoławczego.

Sąd w pełni podziela ocenę GINB zawarta w uzasadnieniu decyzji, nie widząc jednocześnie potrzeby jej ponownego przytaczania.

Istotne bowiem dla oceny zarzutów skargi, są wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyżej przytoczonego wyroku, wydanego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, że wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego ( wcześniej rozpoznającego przedmiotową sprawę), decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera analizę przesłanek warunkujących wydanie kolejnych postanowień Wojewody [...], wzywających inwestora do uzupełnienia zgłoszenia.

Ponadto NSA uznał za niezasadne stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego wskazujące na brak wyjaśnienia podstaw prawnych podjętych wezwań o uzupełnienie dokumentacji załączonej do zgłoszenia. Zdaniem NSA, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zweryfikował prawidłowość postanowień nakładających na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, jak też sprawdził dokumentację składaną przez inwestora po kolejnych wezwaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że o ile organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił syntetycznie istotną treść wezwań kierowanych do inwestora oraz dokumentacji uzupełniającej zgłoszenie, to organ pierwszej instancji w kolejnych postanowieniach oraz decyzji podał szczegółowo przyczyny, z powodu których uznał za konieczne uzupełnienie dokumentacji. Oprócz precyzyjnie określonych braków zgłoszenia, organ pierwszej instancji zawarł w postanowieniach wyjaśnienia wskazujące na okoliczności, jakie zamierza ustalić oraz przepisy mające znaczenie w danym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki, odnosząc się do poszczególnych obowiązków nałożonych na inwestora, nietrafnie wskazał, że organ pierwszej instancji przerzucił na inwestora obowiązek kwalifikacji robót budowlanych w zakresie peronu, odwodnienia peronu i renowacji rowów bocznych.

NSA wskazał, że z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda, mając zastrzeżenia do zdefiniowania robót budowlanych jako remontu peronu, wskazał w drugim postanowieniu na ewentualną ich kwalifikację jako przebudowy i w celu zweryfikowania tej kwestii zażądał usunięcia nieprawidłowości występujących w zgłoszeniu. Następnie po złożonych informacjach inwestora, organ w trzecim postanowieniu zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o informację opisową i graficzną dotyczącą remontu peronu, w szczególności przedstawienie peronu w stanie istniejącym oraz po remoncie wraz z charakterystycznymi wymiarami oraz zakresem robót przewidzianych do realizacji. Ponadto wezwano o wskazanie usytuowania 5 miejsc parkingowych przewidzianych do realizacji w ramach zgłoszenia wraz z charakterystycznymi wymiarami.

Zdaniem NSA, z uzasadnienia wyroku trudno wywnioskować, dlaczego mimo niewykonania powyższego obowiązku przez inwestora, Sąd przyjął, że Wojewoda powinien dokonać kwalifikacji robót budowlanych. Podobne uwagi należy odnieść do obowiązków nałożonych na inwestora w przedmiocie informacji opisowej i graficznej dotyczącej odwodnienia peronu oraz remontu rowów bocznych.

Sąd Wojewódzki w ocenie NSA, niezasadnie zarzucił też organowi odwoławczemu, że uchylił się od wyjaśnienia, czy żądania Wojewody odnośnie do uzupełnienia złożonego zgłoszenia mają podstawy w przepisach prawa. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a) Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga remont budowli wymagających pozwolenia na budowę. Natomiast art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Następnie organ odwoławczy w konkluzji stwierdził, że zgłoszenie inwestora, pomimo trzykrotnego nakładania obowiązku jego uzupełnienia, nadal jest niekompletne w zakresie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, w szczególności inwestor nie określił w sposób jednoznaczny charakteru planowanych prac w odniesieniu do peronu stacji (nie przedstawiono stanu istniejącego ze wskazaniem planowanych robót, w tym w zakresie sposobu odwodnienia peronu) ani nie podał zakresu remontu rowów bocznych. Organ odwoławczy wskazał, że wobec nieuzupełnienia zgłoszenia wniesienie sprzeciwu było zasadne, stosownie do art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.

W takim stanie sprawy nie sposób zdaniem NSA zaakceptować stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że: "W decyzjach organów obu instancji mowa jest wyłącznie o nieuzupełnieniu braków w terminie, a nie o przyczynach nałożonych obowiązków". Niewątpliwie uwzględnienie treści wszystkich orzeczeń wydanych przez organy obu instancji, w zestawieniu z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, pozwalało na merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając wyżej przedstawioną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, można podsumować, że w sposób definitywny, przesądził on o zasadności nakładanych na inwestora kolejnymi postanowieniami Wojewody obowiązków, a zatem zarzuty skargi bazujące na braku podstaw prawnych wydawanych przez Wojewodę postanowień, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tego też powodu nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, przytoczone przez skarżącą orzecznictwo dotyczące wadliwie wydanych postanowień wzywających inwestora niesłusznie do uzupełnienia braków zgłoszenia, które nie wywołują skutku w postaci przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu.

Konsekwencją przyjęcia, że Wojewoda, był uprawniony do wydawania postanowień dotyczących uzupełnienia zgłoszenia, jest niezasadność zarzutu skargi podnoszącego brak z tego powodu podstaw do wniesienia sprzeciwu oraz podnoszącego, że postanowienia te nie przerywały biegu terminu do wydania sprzeciwu.

W powyższym zarzucie podniesiona została kwestia niezrealizowania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. w tym ustosunkowania się do zarzutów wniesionych przez P. O..

Skarżący w swojej argumentacji nadal forsuje pogląd, że w odniesieniu do tej ostatniej kwestii obowiązek nałożony przez Wojewodę, nie znajdował podstawy w przepisach dotyczących zgłoszenia, a pismo P. O., nie było związane z przedmiotem sprawy.

Należy zatem w tym miejscu ponownie przypomnieć o wiążącym Sąd rozpoznający sprawę zapatrywaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyraźnie wskazał, że stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, negujące potrzebę odnoszenia się przez inwestora do pism P. O., uczynione zostało bez uwzględnienia przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, który wymaga, aby organ zbadał, czy realizacja robót objętych zgłoszeniem spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem NSA, nie można zatem wykluczyć, że inwestor udzieliłby informacji dotyczących oddziaływania inwestycji na działkę stanowiącą własność P. O., który zażądał aby organ uznał go za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie zgłoszonych robót budowlanych. Tak więc zawarcie w postanowieniu z [...] czerwca 2019 r. między innymi w punkcie 6 obowiązku ustosunkowania się inwestora do pisma P. O., nie było w ocenie NSA całkowicie pozbawione podstawy prawnej, aczkolwiek nie było niezbędne, gdyż organ mógł tę kwestię rozstrzygnąć na podstawie posiadanej dokumentacji. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż według stanowiska organu odwoławczego, podstawą wniesionego sprzeciwu było nieuzupełnienie zgłoszenia w przedmiocie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych.

Z tych powodów niezasadny okazał się także zarzut skargi wskazujący, że po stronie inwestora, nie występowały braki zgłoszenia uprawniające Wojewodę do wydawania kwestionowanych w skardze postanowień.

Odnosząc się do ostatniego już zarzutu skargi w którym podniesiono, że inwestor miał prawo przystąpić do wykonywania robót wobec upływu terminu do wniesienia sprzeciwu, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Z uwagi na potwierdzoną przez NSA zasadność postanowień Wojewody, wskazać należy że zgodnie z art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu. Termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczyna swój bieg na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 341/12, LEX nr 1352910, jako dzień doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło doręczenie kompletnego zgłoszenia, spełniającego wszystkie wymogi ustawowe, niewymagające uzupełnienia. W sytuacji, kiedy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, to za dzień jego doręczenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym zgłaszający uzupełnił braki zgłoszenia, lub dzień, w którym upłynął termin wyznaczony przez organ w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczyna swój bieg na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia Termin na zgłoszenie sprzeciwu wynosi 21 dni ( art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, ostatnim postanowieniem z [...] czerwca 2019 r" Nr [...], znak: [...], (k. 7 akt), Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o informację graficzną usytuowania przejazdów na linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...], informację opisową i graficzną dotyczącą remontu peronu w [...] oraz sposobu jego odwodnienia w zakresie przedstawienia stanu istniejącego oraz po remoncie z podaniem charakterystycznych wymiarów i zakresu robót, informację opisową dotyczącą remontu rowów bocznych poprzez określenie sposobu i zakresu wykonywania robót budowlanych oraz wskazanie odcinków linii kolejowej, na których przewidziano remont rowów, ustosunkowanie się do zarzutów stawianych przez P. O., który zażądał uznania go za stronę i poinformował o rozpoczęciu przez [...] Służbę Dróg i Kolei w [...] robót objętych zgłoszeniem przed zakończeniem postępowania zgłoszeniowego. Ponadto w punkcie 5 postanowienia, Wojewoda zobowiązał skarżącą do udokumentowania nierozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Termin wykonania obowiązków określono na 28 czerwca 2019 r.

Powyższe postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca jak wynika ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru, odebrała w dniu 5 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor podał jedynie w odniesieniu do pkt 6 postanowienia, że nie wyraża zgody na udział P. O. w postępowaniu (k. 17 akt).

Zdaniem Sądu, należy w rozpoznawanej sprawie przyjąć, że odpowiedź skarżącej na postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r., w istocie w żaden sposób nie wypełniała nałożonych przez Wojewodę obowiązków a zatem termin do wniesienia sprzeciwu dla organu, należy liczyć od 29 czerwca 2019 r. ( jest to następny dzień po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu organu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia).

Z uwagi na fakt nieuzupełnienia przez skarżącą braków zgodnie z postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., wniesienie przez organ sprzeciwu, było zdaniem Sądu w pełni uzasadnione.

Jednocześnie w ocenie Sądu, od 29 czerwca 2019 r., rozpoczął bieg 21 dniowy termin dla organu na wniesienie sprzeciwu. Organ miał zatem czas na wniesienie sprzeciwu do dnia 20 lipca 2019 r., a wniósł go w dniu 9 lipca 2019 r.

Nie była to jedyna podstawa wniesienia sprzeciwu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały przez skarżącą rozpoczęte przed datą wniesienia sprzeciwu przez organ.

Pismem z [...] lipca 2019 r" znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w dniach 2-5 lipca 2019 r. pracownicy WINB przeprowadzili kontrolę robót budowlanych związanych z remontem linii kolejowej nr [...][...] –[...] w obrębie przejazdu kolejowo - drogowego na działce nr [...] obr. [...] w [...]. W trakcie kontroli ustalono, że trwają prace związane z rozebraniem istniejącego toru tj. szyn, podkładów kolejowych oraz usunięciem zanieczyszczonej podsypki tłuczniowej. Ponadto [...] Służba Dróg i Kolei w [...] oświadczyła, że roboty budowlane związane z remontem ww. linii kolejowej zostały rozpoczęte 18 czerwca 2019 r. i wykonywane są zgodnie ze złożonym do Wojewody [...] zgłoszeniem z 6 marca 2019 r. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego [...] WINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...] od km -0,530 do km 5,118 wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz zabezpieczenia terenu robót.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2929/16 "w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 Kpa, a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Oczywistym jest więc, że pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu.

Zgodnie z treścią rat. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Rozpoczęcie względnie wykonanie robót budowlanych przed upływem 30-dniowego terminu obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza (...) inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest właśnie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który zakreśla inwestorowi wskazany wyżej termin" (analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyrokach z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/15, z 20 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2704/12 oraz z 18 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1120/12).

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.