Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 186/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Klimatu i Środowiska (dalej. Minister, organ) postanowieniem z 25 listopada 2021r., nr DOP- WOŚ.414.30.2021.IŁ1, po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) zaopiniował negatywnie wniosek spółki o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Minister wskazał, że planowana przez spółkę inwestycja będzie realizowana poza obszarami objętymi ochroną wynikającą z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, z późn. zm.). Najbliżej położony obszar chroniony – obszar Natura 2000 Przybrzeżne wody Bałtyku [...], znajduje się w odległości około 10 km od obszaru inwestycji. Ze względu na ogólne informacje na temat sposobu realizacji inwestycji i jej wpływu na środowisko na obecnym etapie nie jest możliwe jednoznaczne określenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Powyższe kwestie zostaną rozstrzygnięte na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247, z późn. zm.), w trakcie postępowania prowadzonego dla całości przedsięwzięcia, jakim jest budowa planowanej farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Odnosząc się do kwestii energetycznych organ wskazał, że we wniosku nie wskazano precyzyjnie z jakich morskich farm wiatrowych miałaby być wyprowadzana moc wnioskowanym do budowy przyłączem, jednakże zawarto w nim informację, że w celu realizacji projektów morskich farm wiatrowych spółka planuje złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń (PSZW) w polskich obszarach morskich zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020r. poz. 2135 z późn. zm – dalej: u.o.m.), przy czym jak wynika z wniosku projekt morskiej farmy wiatrowej zostanie docelowo zlokalizowany na obszarze [...] z Załącznika nr 2 do ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, z późn. zm- dalej: ustawa offshore). Organ zauważył również, że zgodnie z informacją zawartą m. in. w Systemie Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej (dalej: SIPAM), spółka nie dysponuje prawomocnym PSZW dla żadnej morskiej farmy wiatrowej, dlatego też spółka nie może jednoznacznie wskazać z której morskiej farmy wiatrowej oraz z jakiego jej punktu będzie wyprowadzana infrastruktura przesyłowa. Ponadto, na obecnym etapie spółka jest jednym z wielu podmiotów, które dopiero zamierzają ubiegać się o wydanie PSZW dla morskiej farmy wiatrowej w lokalizacji na obszarze [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore, a zatem w ocenie organu nie może domniemywać, że PSZW uzyska, bowiem postępowanie rozstrzygające na wydanie tego pozwolenia nie zostało nawet wszczęte i nie są znane strony tego przyszłego postępowania.

Dalej organ wskazał, że uwzględniając brak PSZW dla morskiej farmy wiatrowej, z której zamierzenie inwestycyjne pn. "[...]" miałoby wyprowadzać moc, wydanie decyzji lokalizacyjnej dla ww. inwestycji spowodowałoby, że infrastruktura przesyłowa prowadziłaby donikąd i niemożliwe byłoby wyprowadzenie nią mocy do sieci elektroenergetycznej. Podkreślono również, że zgodnie z ustawą offshore wytwórca zobowiązany jest do wytworzenia i wprowadzenia do sieci energii elektrycznej wytworzonej w morskiej farmie wiatrowej lub jej części. Ustawa offshore nie daje uprawnień do tego, aby odmienny podmiot budował przyłącze tj. zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, a inny podmiot tj. wytwórca wyprowadzał energię elektryczną wyprodukowaną w morskiej farmie wiatrowej przy użyciu tego przyłącza. Powyższe wynika z faktu, że ustawa offshore traktuje obie te inwencje łącznie – o czym w ocenie organu świadczy brzmienie art. 26 ust. 5 pkt 4 ustawy offshore.

Ze względu na powyższe, w ocenie organu, przy braku uprawdopodobnienia przez spółkę budowy morskiej farmy wiatrowej i uzyskania dla niej PSZW, wydanie decyzji lokalizacyjnej dla infrastruktury wyprowadzającej moc z tej farmy stałoby w sprzeczności z ustawą offshore. Organ zauważył przy tym, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w sposób racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa. A zatem

niezbędnym krokiem w realizacji inwestycji morskich farm wiatrowych jest uzyskanie PSZW, wynikającego z art. 23 u.o.m. Wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej ma wpływ na potencjał rozwoju morskiej energetyki wiatrowej i powinno przyczyniać się do realizacji celów wynikających z Polityki Energetycznej Polski do 2040 r. (dalej: PEP2040). PSZW oraz pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli wydawane są maksymalnie na 35 lat, a więc możliwa "blokada" obszarów morskich objętych ww. pozwoleniami jest działaniem długoterminowym i mogącym w sposób znaczący wpływać na bilans elektroenergetyczny kraju. Wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla przedmiotowego wniosku w obecnym brzmieniu może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju (w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy z 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne -Dz.U.z 2021r., poz. 716 z późn. zm.), realizacji celów PEP2040 oraz rozwoju morskich farm wiatrowych na Bałtyku. Bezpieczeństwo energetyczne stanowi element bezpieczeństwa państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m.

Wskazano także, że możliwość układania kabli w polskich obszarach morskich, a w szczególności możliwość przyłączenia ich do systemu przesyłowego na lądzie, jest dziś bardzo ograniczona m.in. ze względu na inne, istniejące już formy użytkowania obszarów morskich, w tym poligony ćwiczebne Marynarki Wojennej. Ponadto, zgodnie z ustawą o obszarach morskich, decyzje lokalizacyjne mogą być wydawane jedynie wówczas gdy są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich oraz gdy do realizacji inwestycji na wskazanym we wniosku obszarze nie uzyskał prawa inny podmiot. Zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej dla budowy przyłącza elektroenergetycznego dla morskiej farmy wiatrowej, co do której na obecnym etapie spółka nie może być pewna, czy uzyska PSZW dla farmy we wskazanym we wniosku obszarze [...] z załącznika nr 2, bowiem wiele podmiotów deklaruje chęć ubiegania się o tą lokalizację, a postępowanie rozstrzygające nie zostało jeszcze rozpoczęte, powodowałoby zablokowanie obszaru na okres ważności tego pozwolenia lub okres, o którym mowa w art. 26 ust. 6 u.o.m. i długoletni brak możliwości wykorzystania tego obszaru przez ewentualnego innego inwestora, który uzyskał PSZW dla budowy morskiej farmy wiatrowej w tym rejonie.

W opinii Ministerstwa należy podejmować działania, które będą zapobiegać sytuacjom, w których inwestor posiadający PSZW na morską farmę wiatrową nie będzie miał szansy na uzyskanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli o ekonomicznie uzasadnionym przebiegu, a tym samym na wyprowadzenie energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej, ponieważ pozwolenie na układanie i utrzymywanie kabli zostanie wcześniej wydane inwestorowi, który nie posiadał PSZW. Należy również zapobiegać sytuacjom, w których inwestorzy posiadający PSZW będą

obierać trasy infrastruktury przesyłowej znacznie dłuższe, a co za tym idzie znacznie kosztowniejszy będzie proces inwestycyjny czy eksploatacyjny (w tym m.in. straty w przesyle energii elektrycznej będą większe), ponieważ korytarze najbardziej uzasadnione ekonomicznie będą "zarezerwowane" przez inwestorów, którzy wcześniej otrzymali pozwolenie na układanie infrastruktury przesyłowej prowadzącej "donikąd".

Reasumując organ wskazał, że z uwagi na powyższe oraz fakt, iż przedsięwzięcie jest obecnie na wczesnym etapie planowania i jest ściśle związane z planowaną morską farmą wiatrową, to w ocenie organu, na obecnym etapie, należało wydać opinię negatywną.

Nie zgadzając się ze wskazanym negatywnym postanowieniem spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy oraz procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. :

1) art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 u.o.m. poprzez wydanie negatywnej opinii, wskutek:

- błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., poprzez przyjęcie nieprawidłowego założenia, że wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa uregulowaną w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., podczas gdy wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu podstaw do odmowy dokonania powyższego uzgodnienia określonym w art. 23 ust. 3 u.o.m., a art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. wskazuje przesłankę zagrożenia "bezpieczeństwa i obronności państwa", która może zostać spełniona jedynie wskutek zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz obronności państwa jednocześnie, ewentualnie, wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., poprzez niezasadne przyjęcie, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z wnioskiem skarżącej spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego państwa, a tym samym wypełni przesłankę wystąpienia zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa;

- niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. i przyjęcia, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., podczas gdy Minister nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.), że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w sposób zgodny z wnioskiem skarżącej może spowodować takie zagrożenie;

2) art. 27 ust. 1 u.o.m. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez skarżącą pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych wydanego zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.m., podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa;

3) art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 4 u.o.m. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia podjętego w postanowieniu na podstawie dokumentu , który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, tj. Polityki Energetycznej Polski do 2040 r. ("PEP2040") przyjętej uchwałą Rady Ministrów, podczas gdy Minister zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy na podstawie przepisów odrębnych - czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których nie należą uchwały podejmowane przez Radę Ministrów;

4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez Ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

- przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w skardze na okoliczności tam wskazane;

- zobowiązanie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] do przedstawienia kopii decyzji nr [...] z [...]marca 2016 r. (pozwolenia na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z Morskiej Farmy Wiatrowej [...] wydanej na rzecz [...] sp. z o.o.), stanowiącej dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu;

- zobowiązanie Ministra do wydania postanowienia, wskazując mu sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku skarżącej o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej;

- zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo umotywowała stawiane w niej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Sąd nie podziela zarzutów skargi opartych na twierdzeniu, że bezpieczeństwo energetyczne państwa nie mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa", o której mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. w zw. z art. 23 ust. 4 oraz art. 26 ust. 4 tej ustawy. Sąd w tym zakresie podziela bowiem stanowisko zaprezentowane przez tutejszy Sąd w wyroku z 11 maja 2022r. sygn. akt. IV SA/Wa 252/22 (wyrok nieprawomocny). W ocenie Sądu przez bezpieczeństwo energetyczne ustawodawca rozumienie stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2021 r., poz. 716). Truizmem jest stwierdzenie, że we współczesnym świecie zapewnienie odpowiedniego dostępu do energii elektrycznej jest warunkiem koniecznym funkcjonowania państwa, społeczeństwa oraz gospodarki. Uzależnienie od energii elektrycznej niewątpliwie będzie rosło w związku z rozwojem gospodarki cyfrowej. Odpowiedni dostęp do energii elektrycznej oznacza przy tym, w aspekcie konieczności realizacji zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFUE), zwiększanie udziału w tzw. miksie energetycznym energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym generowanej przez morskie farmy wiatrowe. Reasumując, Minister Klimatu był uprawniony, opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, powołać się na bezpieczeństwo energetyczne. Należy przy tym zauważyć, że kwestia bezpieczeństwa energetycznego jest uregulowana m. in. w powołanym wyżej Prawie energetycznym. Zatem nie mają również uzasadnionych podstaw zarzuty skargi, jakoby brak było przepisów odrębnych, w oparciu o które można zrekonstruować zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

Podobnie w ocenie Sądu bezzasadne są zarzuty skargi związane z odwołaniem się przez Ministra do PEP 2040. Skarżąca zarzuca tu m. in. naruszenie art. 6 k.p.a. Oczywiste jest, w świetle art. 87 Konstytucji RP, że PEP 2040 nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ta konstatacja nie prowadzi jednak do wniosku, że dokument ten nie ma znaczenia przy ocenie, czy Minister, jako organ powołany do realizacji polityki energetycznej państwa, nie naruszył prawa opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji kabli podmorskich. Należy przypomnieć, że dokument ten ma formę uchwały Rady Ministrów, której podstawę stanowi art. 15a ust. 1 Prawa energetycznego. Zgodnie z tym przepisem, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw energii, przyjmuje politykę energetyczną państwa co 5 lat. Dokument ten wiąże aparat administracyjny podległy Radzie Ministrów oraz określa założenia, na jakich powinna być oparta polityka energetyczna państwa. W szczególności, w świetle tego dokumentu, kierunkiem długoterminowym jest zmniejszenie emisyjności sektora energetycznego m. in. poprzez wdrożenie energetyki jądrowej i energetyki wiatrowej na morzu (s. 6). Jeżeli chodzi o zaplanowaną moc energetyki wiatrowej na morzu, to zgodnie z PEP 2040, moc zainstalowana winna osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz 11 GW w 2040 r. (s. 7). Kontrola aktów administracyjnych, w ramach których Minister opiniuje określone przedsięwzięcia pod kątem bezpieczeństwa energetycznego państwa, musi uwzględniać specyfikę takiej działalności administracji publicznej. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na pojęciach wysoce niedookreślonych, które mają przede wszystkim charakter ekonomiczny oraz geopolityczny, a nie prawny. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2020 r., IV SA/Wa 897/20, CBOSA). Reasumując, Minister był uprawniony do dokonywania ocen co do zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego państwa posiłkując się m. in. PEP 2040. Uzupełniająco należy podnieść, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie podjął nawet próby wykazania, jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy rzekome bezprawne odwołanie się przez Ministra do PEP 2040. Otóż Minister z dokumentu tego wywiódł m. in. konieczność sprawnego rozwoju morskiej energetyki wiatrowej. Trzeba założyć, że tego rodzaju cel strategiczny państwa jest uznawany również przez skarżącą spółkę, która zamierza czerpać zyski z rozwoju tego rodzaju energetyki.

Jednakże głównym powodem negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej przez Ministra było przyjęcie, że wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, w której wnioskodawca nie posiada pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, zagraża bezpieczeństwu energetycznemu państwa. Może bowiem dojść do sytuacji, w której podmiot uprawniony do PSZW nie będzie mógł odprowadzić wytworzonej energii elektrycznej do systemu elektroenergetycznego na lądzie. Obwiązujące przepisy nie przewidują bowiem instrumentów prawnych, które pozwoliłby w sposób szybki i skuteczny doprowadzić do zobowiązania podmiotu uprawnionego do UUUK do zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym do PSZW albo do przeniesienia takiego pozwolenia na podmiot uprawniony do PSZW. Co więcej, może dojść do sytuacji, w której podmiot posiadający UUUK nie będzie zainteresowany dojściem do porozumienia z uprawnionym do PSZW, odmawiając zawarcia jakiegokolwiek porozumienia albo proponując nieakceptowalne dla drugiej strony warunki takiego porozumienia. Przykładowo, może to dotyczyć sytuacji, w której uprawniony do UUUK będzie równocześnie operatorem innej morskiej farmy wiatrowej oraz operatorem kabli łączących tę farmę z lądem. Wówczas w interesie takiego przedsiębiorcy, zgodnie z prawami popytu i podaży, może być ograniczenie konkurencji. Podniesione przez Ministra obawy co do ryzyka blokowania lub utrudniania rozwoju morskich farm wiatrowych są zatem, zdaniem Sadu, w pełni uzasadnione.

Minister zasadnie zatem przyjął, że wspominane ryzyko blokowania lub utrudniania rozwoju morskich farm wiatrowych będzie w sposób zasadniczy ograniczone, jeżeli o wydanie UUUK będzie ubiegał się podmiot, który już uzyskał PSZW. Obowiązujące przepisy nie przewidują wprost, że warunkiem wydania UUUK jest posiadanie PSZW (art. 26 i 27 w zw. z art. 27a ust. 3 u.o.m.). Wykładnia przyjęta przez Ministra mieści się jednak w granicach dopuszczalnej wykładni, ma przy tym silne wsparcie w argumentach natury systemowej i funkcjonalnej. Po pierwsze, kwestia układania i utrzymywania kabli (art. 26 u.o.m.) została uregulowana po zagadnieniu wznoszenie lub wykorzystywania sztucznych wysp (art. 23 u.o.m.). Po drugie, z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec zbudowania sztucznej wyspy. Po trzecie, inaczej niż w przypadku PSZW, w odniesieniu do UUUK ustawodawca nie przewidział procedury przetargowej na wypadek wystąpienia o uzyskanie takiego zezwolenia przez więcej niż jeden podmiot (zob. art. 27d ustawy o obszarach morskich). Zdaniem Sądu, wykładnia przyjęta przez Ministra w sposób najpełniejszy realizuje nadrzędną wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, w tym bezpieczeństwo energetyczne.

W ocenie Sądu Minister nie naruszył również art. 8 k.p.a. bowiem z faktu, że organy w przeszłości dopuszczały wykładnię, iż możliwe jest wydanie UUUK bez uprzedniego uzyskania PSZW, nie wynika jeszcze, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nawet przyjmując za wiarygodne przypadki wskazane w skardze (stąd też Sąd nie występował o nadesłanie wnioskowanej w skardze decyzji z 11 marca 2016 r., mając również na uwadze treść odpowiedzi na skargę), to nie można tu mówić o "utrwalonej praktyce". Zdaniem Sądu, zasada zaufania oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań nie mogą doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego (w świetle zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Innymi słowy, organ może zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. Stąd też w powołanych przepisach jest mowa o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Warto przy tym zaznaczyć, że jedną z przeszkód do zastosowania zasady uzasadnionych oczekiwań jest między innymi ustalenie, że sprzeciwia się temu interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo administracyjne (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I FSK 494/17, CBOSA i przytoczone tam orzeczenia TSUE i piśmiennictwo). W realiach niniejszej sprawy organ wybrał tę wykładnię, która w sposób najpełniejszy chroni interes publiczny w postaci bezpieczeństwa energetycznego. Warto dodać, że potrzeba ochrony bezpieczeństwa państwa uzasadnia odejście od zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony nawet w przypadku przepisów sankcyjnych (zob. art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o przyznanie stronie uprawnienia. Warto dodać, że z odpowiedzi na skargę wynika przy tym, że ten kierunek wykładni jest stosowany przez Ministra w odniesieniu do innych podobnych wniosków (zob. 16). Sądowi również jest wiadome, że tożsama wykładnia jest stosowana wobec innych niż skarżąca podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji (zob. np. wyroki WSA z 29 marca 2022 r., sygn. IV SA/Wa 1836/21, IV SA/Wa 1835/21; CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.