Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 947/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

W. K. wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreślenie z rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (gm. [...]), wpisanego do tego rejestru pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1967 r., ewentualnie o pozwolenie na wykonanie prac remontowych.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ww. budynek mieszkalny jest w bardzo złym stanie technicznym. W trakcie planowania remontu i przebudowy budynku, doszło do ujawnienia, że budynek stanowi zabytek. W księdze wieczystej ani w akcie notarialnym nabycia budynku nie było wzmianki o jego wpisie do rejestru zabytków. Poprzedni właściciele uzyskali zgodę na remont poszycia dachowego.

W przypadku gdyby organ uznał, że nie ma przesłanek do wydania decyzji zezwalającej na skreślenie z rejestru zabytków, wnosił o wydanie decyzji zezwalającej na dokonanie prac remontowych. Konieczne jest bowiem wzmocnienie konstrukcji budynku poprzez wylanie betonowego wieńca na piętrze. Obiekt znajduje się przy drodze - DW [...], gdzie natężenie ruchu jest duże, budynek poddawany jest drganiom powodującym pęknięcia ścian. Obie ściany szczytowe należy wymienić na nowe, ponieważ cegła jest zwietrzała, tynk odspaja się. Stanowi to również zagrożenie dla przechodniów idących chodnikiem wzdłuż domu.

Więźba dachowa mimo doraźnych napraw wykonanych przez poprzednich właścicieli wymaga wymiany niemalże w całości. Konieczne jest wstawienie w nowe ściany szczytowe otworów okiennych (drugi w ścianie przedniej, a jeden w tylnej). Nadto docieplenie wszystkich ścian budynku oraz wymiana istniejących okien.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...], po rozpatrzeniu wniosku W. K. z 12 marca 2019 r. o skreślenie z rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2067 ze zm.), oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] października 1967 r., wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] dom mieszkalny położony w [...] na terenie d. wsi [...] przy ul. [...] nr [...]. W decyzji tej wskazano, że jest to obiekt "murowany, otynkowany, szczytowy, parterowy. Drzwi ozdobne klepkowe". Stwierdzono, że obiekt "jest typowym przykładem wiejskiego budownictwa z pierwszej poł. XIX w. oraz posiada bezsporną wartość historyczną".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprzednio wydaną decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. budynku, stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do skreślenia, bowiem czytelna jest nieprzekształcona bryła budynku, o formie z daty wpisu. Znaczna część zachowanej substancji jest oryginalna, co nadal definiuje obiekt jako zabytek. Podkreślił, że pomimo poddania go przekształceniom w zakresie układu i wielkości otworów okiennych, stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaju pokrycia dachowego, obiekt zachował wartości historyczne, stanowiąc przykład typowego budownictwa wiejskiego z pierwszej poł. XIX w. dawnego [...], a obecnie [...].

Pismem z 12 marca 2019 r. W. K. wystąpił z kolejnym wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków ww. budynku.

Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], po przeprowadzeniu 8 maja 2019 r. oględzin przedmiotowego zabytku, wydał opinię specjalistyczną z dnia [...] maja 2019 r. Przedstawił w niej historię obiektu powstałego w 1 poł. XIX w., wskazując, że jest to "jeden z dwóch ostatnich elementów w zamkniętym układzie zabudowy zagrodowej pod nr [...], która dawniej kształtowała południową pierzeję ulicy". Zabudowa składająca się z przedmiotowego domu mieszkalnego wraz z nieistniejącymi: mniejszym tzw. [...] usytuowanym po przeciwległej stronie podwórza oraz łączącym je murem z bramą wjazdową i furtą, stanowiła typowe rozwiązanie budownictwa frankońskiego, popularnego na terenach przygranicznych dzisiejszej [...].

W dalszej części opinii zamieszczono opis zabytku i określono jego stan zachowania, wskazując na przekształcenia, które "przyczyniły się do całkowitej utraty jego autentycznej substancji zabytkowej". Zmiany objęły wystrój elewacji frontowej (usunięto elementy sztukatorskie, zmieniono układ, wielkość i ilość otworów okiennych), wymianę pokrycia dachowego i elementów więźby dachowej. Modernizację dachu wykonano nieprawidłowo, co skutkuje pogarszającym się stanem technicznym ściany szczytowej zabytku - zaobserwowano zarysowania konstrukcji na elewacji północnej i wschodniej.

We wnioskach opinii, stwierdzono, że omawiany budynek "powinien zostać skreślony z rejestru zabytków", bowiem "przekształcenia obiektu są tak duże, że naruszyły materialną strukturę przestrzenną i architektoniczną budynku mówiącą o dawności obiektu". Opisane zmiany, wraz z usunięciem "bramy z furtą, które stanowiły kompozycyjne dopełnienie całości obiektu (...) przyczyniły się do utraty wartości, jakie były podstawą objęcia go ochroną konserwatorką". Budynek "utracił materialne cechy świadczące o jego wartości historycznej", a wielokrotna ingerencja w jego strukturę doprowadziła do "znacznych zniszczeń autentycznej substancji historycznej". W aktualnym stanie zachowania "nie posiada cech wyróżniających go spośród sąsiedniej zabudowy, a tym samym nie odzwierciedla walorów zabudowy frankońskiej". Podkreślono, że obiekt utracił też "kontekst przestrzenny świadczący o roli obiektu mieszkalnego w części zagrody z charakterystycznym rozplanowaniem i zabudową, która już nie istnieje".

Wobec powyższego stwierdzono, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, kwalifikujące budynek do skreślenia z rejestru zabytków.

Mając powyższe na uwadze, organ wskazał, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Natomiast, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, że nie zachodzi żadna ze wskazanych przesłanek, gdyż obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości, jak również jego wartość nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych.

Stan budynku, od czasu wydania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r. odmawiającej skreślenia go z rejestru zabytków nie uległ zmianie, a argumenty w niej przedstawione zachowują aktualność.

Zniszczenia substancji budowlanej, nie przesądzają o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych, w tym zarówno wartości historycznej jak i artystycznej. Budynek zachował czytelną formę i wyraz architektoniczny, które definiują obiekt jako dokument historii wsi [...] (ob. [...]) oraz jako materialnego świadka jej historii. Najcenniejszą wartością obiektu jest to, że prezentuje zabudowę zagrodową pochodzącą z 1 połowy XIX w. Wbrew opinii NID OT w [...], wartość ta została zachowana do chwili obecnej, a pomimo przekształceń, budynek niezmiennie posiada walory architektoniczne. W dalszym ciągu czytelna jest jego bryła z dwuspadowym dachem, rzut i szczytowe usytuowanie w pierzei ulicy.

Budynek zachował także wartość historyczną i naukową, jako autentyczny i integralny element pochodzącej z 1 połowy XIX w. historycznej zabudowy miejscowości, stanowiąc materialne dziedzictwo przeszłości oraz istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Wykonane remonty wraz z wymianą części substancji budowlanej, nie stanowią uzasadnienia dla skreślenia zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Niewątpliwie doszło do przekształceń w obrębie elewacji obiektu oraz wymiany części autentycznej substancji budowlanej. Jednak sformułowane w opinii NID OT w [...], stwierdzenie "dużego stopnia utraty autentycznej substancji zabytkowej" nie dowodzą, iż nie jest możliwy remont obiektu przeprowadzony zgodnie ze sztuką konserwatorską. W trakcie normalnego użytkowania, nawet przy odpowiedniej dbałości np. drewniane elementy obiektów historycznych wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Taka wymiana substancji nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie jeśli zachowana zostaje technika budowlana. Na podstawie dostępnych materiałów ikonograficznych możliwe jest odtworzenie pierwotnej formy elewacji m.in. poprzez przywrócenie detalu architektonicznego.

Materiał dowodowy nie daje podstaw do sformułowania wniosku, iż obiekt na skutek dokonanych przekształceń utracił swą wartość zabytkową, czy też wartości będące podstawą wpisania go do rejestru zabytków zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych i w związku z tym zachodzą przesłanki dla wykreślenia zabytku z rejestru. Wartość zabytkowa, pomimo przeprowadzonych remontów obiektu, zachowała się do chwili obecnej.

Obiekt znajdujący się w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.10.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1179/13). Nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości, nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków. Powyższy wniosek pośrednio znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 6 pkt 1 lit. c ww. ustawy, zgodnie z którym, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa.

Kwestia utrzymania oraz ewentualne trudności i kosztowność prac remontowych, są istotne, ale nie decydujące w toku postępowania w sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków.

Obecny stan zachowania budynku nie przesądza o utracie wartości zabytkowych, które były podstawą do wydania decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] października 1967 r. o wpisie do rejestru zabytków. Obiekt zachował w części oryginalną konstrukcję, oraz formę i wartości zabytkowe są mu przynależne. Okoliczności faktyczne nie wypełniają przesłanki uznania, że budynek można skreślić z rejestru zabytków.

W. K. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący powołał się na wnioski zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] maja 2019 r., w której stwierdzono, że budynek przy ul. [...] w [...] uległ przekształceniom, które doprowadziły do znacznych zniszczeń autentycznej substancji historycznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie przesłanek kwalifikujących budynek do skreślenia z rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 282) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 256), po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2019 r - utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ podał, że podstawą działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest przepis art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po ocenie czy zachodzą ustawowe przesłanki sformułowane w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

Okoliczności związane z samowolną przebudową zabytkowego budynku przy ul. [...] w [...], polegającą na termoizolacji części elewacji, wymianie ceglanej ścianki kolankowej na ściankę z pustaków ceramicznych, przebudowie więźby dachowej, przebudowie otworów okiennych i wymianie stolarki okiennej, były już przedmiotem merytorycznej oceny organu ochrony zabytków w postępowaniu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, wszczętym na wniosek W. K. z dnia 7 marca 2017 r.

Wobec niezaskarżenia poprzedniej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], odmawiającej skreślenia ww. zabytku z rejestru, poczynione w niej ustalenia w zakresie wpływu przekształceń na wartość zabytkową budynku pozostają ostateczne i aktualne.

W sprawie nie zaszły nowe okoliczności prawne lub faktyczne, pozwalające na skreślenie przedmiotowego zabytku z rejestru. Pomimo przeprowadzenia nielegalnych przekształceń bryły i architektury, polegających m.in. na termoizolacji części elewacji, przebudowie otworów oraz wymianie stolarki okiennej na okna z PVC, budynek zachowuje wartości, które przesądziły o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Niezatarta została wartość historyczna budynku wybudowanego w 1 połowie XIX w. w typowej na terenie ówczesnej wsi formie architektonicznej. Jako przykład tradycyjnej zabudowy wiejskiej zabytek pełni swoistą rolę dokumentacyjną, utrwalając w sposób materialny okres historyczny, z którego pochodzi i będąc źródłem wiedzy o dawnych formach zabudowy mieszkalnej, charakteryzujących budownictwo regionalne.

Powody, dla których budynek został objęty ścisłą ochroną konserwatorską, zostały wskazane w decyzji z dnia [...] października 1967 r. o wpisie do rejestru zabytków. Wskazano w niej charakterystyczne cechy domu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] - typowy przykład wiejskiego budownictwa, jakie powstawało w tym regionie w pierwszej połowie XIX w. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w 1967 r. wpisał do rejestru zabytków także dwa inne przykłady typowej dla [...] zabudowy historycznej (budynek przy ul. [...] i budynek przy ul. [...]). Cechą wspólną wszystkich tych trzech zabytków jest ich forma architektoniczna, zastosowany materiał budowlany oraz sposób zabudowy na działce. Są to domy murowane z cegły, parterowe, usytuowane szczytowo w stosunku do ulicy, których elewacja szczytowa zlicowana jest z murem ogrodzeniowym działki, mieszczącym otwory na furtę i bramę wjazdową.

Pomimo wymiany ogrodzenia od strony ulicy [...], budynek nr [...] w dalszym ciągu posiada typowe cechy historycznej zabudowy miejscowości. Choć dokonane przekształcenia wpłynęły negatywnie na jego wygląd, to jednak obiekt ten nigdy nie posiadał wartości artystycznych. Murowana z cegły, parterowa bryła budynku oraz sposób zagospodarowania parceli nie uległy przekształceniu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że wartość historyczna tego budynku, uznana w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, została utracona.

W odniesieniu do opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] maja 2019 r., organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 80 k.p.a. nie był związany jej wnioskami, a swoje rozstrzygnięcie wydał na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że jako organ ochrony zabytków, posiada kompetencje do samodzielnego dokonania merytorycznej oceny stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Analizując stan faktyczny organ ochrony zabytków jako punkt odniesienia przyjął m.in. ustalenia przedstawione w opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzonej na potrzeby poprzedniego postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków.

Porównanie obu opinii wykazało, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska organu ochrony zabytków o odmowie skreślenia budynku z rejestru zabytków. Sprzeczne ze sobą wnioski obu opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotyczą w istocie tych samych przekształceń, jakim poddany został budynek od czasu wpisu do rejestru zabytków. Z tej przyczyny nie można uznać wniosków nowej opinii za wiążące.

Opieka nad zabytkiem stanowi ustawowy obowiązek właścicieli, uregulowany w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jego treścią, opieka nad zabytkiem polega w szczególności na zapewnieniu warunków m.in. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku (na podstawie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków), zabezpieczenia i utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz korzystania z niego w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na swój stan zachowania. Oznacza to, że zły stan techniczny obiektu budowlanego, czy też konieczność podjęcia przy nim robót budowlanych lub prac konserwatorskich, nie oznacza automatycznie, że utracił on status zabytku. W celu poprawy stanu zachowania obiektu należy zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie niezbędnych prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, zamiast dążyć do skreślenia go z rejestru zabytków.

Stan faktyczny i prawny sprawy nie upoważnia do uznania, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami, uzasadniające skreślenie z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...].

W. K. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków domu mieszkalnego przy ulicy [...] w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 13 ust. 1 i 5 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię pojęcia - "uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych";

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i stworzenie swoistej hierarchii dowodów wyrażającej się w uznaniu za nadrzędny dowód z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nad opinią z dnia [...] maja 2019 roku;

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż przedmiotem dowodu, który organ miałby przeprowadzić na wniosek strony z załączonych przez nią zdjęć jest okoliczność udowodniona innym środkiem dowodowym - opinią Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z [...] czerwca 2017 roku. Skarżący negowali wnioski płynące z tej opinii. Domagali się ponownej i rzetelnej oceny tego dowodu, w tym przy uwzględnieniu przedstawianych zdjęć oraz nowej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] maja 2019 r.

Organ odwoławczy większą wagę nadał opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] czerwca 2017 r. Zdaniem skarżących zdjęcia przeczą ocenie organu. Na zdjęciach widać elewację z zastosowaniem termomodernizacji, otwory okienne przebudowane z wmontowanymi nowoczesnymi oknami PVC, dach z zamontowanym nowoczesnym pokryciem, z zastosowanymi nowoczesnymi rynnami, nowoczesne drzwi wejściowe oraz nowoczesną bramę metalową.

Dla postronnego obserwatora budynek nie będzie dokumentacją, utrwalającą w sposób materialny okres historyczny, z którego pochodzi, nie będzie tym bardziej źródłem wiedzy o dawnych formach zabudowy mieszkalnej, ponieważ tej formy od dawna już nie widać.

Przedmiotowy budynek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej, naukowej. Za aktualny stan skarżący nie odpowiadają, ponieważ taki stan został przez nich zastany w momencie nabycia nieruchomości.

Organ zauważył istotne zmiany do jakich doszło na przestrzeni lat, a jednak upatruje zachowanie wartości historycznej. Wszystkie wybudowane z cegły budynki parterowe na lokalnym terenie nie są objęte ochroną. Dla skarżących to bardziej powszechność niż historyczność. W decyzji z 1967 roku powołano się na ozdobne drzwi klepkowe, co miało go wyróżniać. Tego elementu już dawno nie ma. W zasadzie pozostała tylko bryła, a wiele oryginalnych elementów zastąpiono nowymi.

Opinia Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nie może być traktowana jako dowód znajdujący się na szczycie hierarchii dowodów. Organ odebrał walor dowodowy opinii tej samej instytucji z dnia [...] maja 2019 r.

Odmowa uwzględnienia wniosków dowodowych (złożonych zdjęć) w sposób oczywisty narusza art. 78 k.p.a. W chwili obecnej budynek upodobnił się do domów współczesnych. W opinii NID z dnia [...] maja 2019 r. stwierdzono, że omawiany budynek "powinien zostać skreślony z rejestru zabytków", bowiem "przekształcenia obiektu są tak duże, że naruszyły materialna strukturę przestrzenną i architektoniczną mówiącą o dawności obiektu. Brak jest elementów charakterystycznych dla zabudowy "frankońskiej", nie istniej już budynek [...], mur wraz z bramą i furtą. Wbrew ocenie organu pozostałe nienaruszone elementy domu: dwuspadowy dach, rzut i szczytowe usytuowanie w pierzei ulicy nie są walorami architektonicznym charakterystycznymi dla domów zabytkowych. Przedmiotowy budynek nie mógł zachować wartości historycznej bez elementów charakterystycznych dla zabudowy frankońskiej tj. [...] i muru z bramą i furtą.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2067 ze zm., w skrócie u.o.z.) zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Właściwy do tej oceny jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (art. 13 ust. 5 u.o.z.).

Podstawą wydania decyzji o wykreśleniu zabytku z rejestru jest ustalenie znacznego stopnia zniszczenia, danego obiektu, powodującego przy tym utratę jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Jednocześnie właściwe organy są ustawowo zobowiązane do ochrony zabytków, która polega m.in. na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych przy wykorzystaniu przysługujących środków i instrumentów o charakterze władczym (art. 4 u.o.z.). Skreślenie zabytku z rejestru do którego został uprzednio wpisany powinno mieć zatem miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. zniszczenia obiektu i równoczesnej utraty wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 u.o.z. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2037/15).

W postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru, zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości, które stanowiły podstawę wpisu zostały utracone na skutek zniszczenia - przekształcenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem, o ile jego stan, jest taki że nie jest możliwe stwierdzenie istnienia cech decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej.

Przypomnienia wymaga, że decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, zatem istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego rodzaju rozstrzygnięcia ma odpowiednie odniesienie się przez organ do ustalonych okoliczności sprawy, połączone z wykazaniem ich wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W sprawie dotyczącej skreślenia z rejestru przedmiotowego zabytku, przy zasadniczej tożsamości stanu zachowania obiektu, wydane zostały dwie różne opinie Narodowego Instytut Dziedzictwa, czyli jednostki wyspecjalizowanej w ocenie wartości chronionych zabytków. Były to - opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz opinia z dnia [...] maja 2019 r.

Organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, uznając, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] maja 2019 r., w której stwierdzono utratę wartości zabytkowych nie może stanowić samoistnej i decydującej przesłanki do skreślenia omawianego budynku z rejestru zabytków. Wskazywana opinia nie była bowiem jedynym dowodem. Organ dysponował innymi dowodami, w tym opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w której wskazano z jakich względów nie można uznać, że budynek utracił walor zabytku.

Opinie specjalistyczne nawet tej samej jednostki, w dużej mierze uzależnione są od wiedzy, doświadczenia, indywidualnej wrażliwości osoby dokonującej oceny. Stąd naturalną konsekwencją są rozbieżności pojawiające się w ocenie tego samego stanu faktycznego. Taki sam stan zachowania obiektu może być wskazywany jako uzasadniający odmowę dokonania skreślenia, bądź przeciwnie dający podstawę do skreślenia z rejestru zabytków. Jednak ostateczna ocena sprawy, zawsze należy do organu orzekającego.

Podkreślenia wymaga, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu wiążącego organ, choć jest niewątpliwie opinią naukową, której dopuszczalność wynika z art. 75 § 1 K.p.a. zgodnie z którym, jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 K.p.a.), opracowana jest zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu w imieniu której działa osoba do tego upoważniona (wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 896/16).

Organ miał więc prawo ocenić wartość dowodową tych obu opinii w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i uwzględnić wnioski, które przemawiały za odmową skreślenia z rejestru zabytków pomimo złego stanu technicznego budynku. Wyłączną kompetencją organu jest kwestia oceny czy dany obiekt wpisany do rejestru zabytków jest nadal zabytkiem i nawet stanowcza opinia, instytucji pomocniczej nie znosi tego uprawnienia.

W opinii z dnia z [...] czerwca 2017 r., podkreślono, że budynek zachował czytelną formę i wyraz architektoniczny, które definiują obiekt jako dokument historii wsi. Najcenniejszą wartością obiektu jest to, że prezentuje zabudowę zagrodową pochodzącą z 1 połowy XIX w. Wartość ta została zachowana do chwili obecnej, pomimo przekształceń, budynek niezmiennie posiada walory architektoniczne. W dalszym ciągu czytelna jest jego bryła z dwuspadowym dachem, rzut i szczytowe usytuowanie w pierzei ulicy.

Budynek zachował także wartość historyczną i naukową, jako autentyczny i integralny element pochodzącej z 1 połowy XIX w. historycznej zabudowy miejscowości, stanowiąc materialne dziedzictwo przeszłości oraz istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Wykonane remonty skutkujące wymianą części substancji budowlanej, nie stanowią uzasadnienia dla skreślenia zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Sąd powyższą ocenę podziela jako mieszczącą się w granicach dozwolonego uznania organu.

Ochronie może podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. A zatem zdegenerowanie substancji zabytkowej wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. Podważenie dokonanej w tej sprawie oceny, nie może abstrahować od uznaniowego charakteru decyzji administracyjnej w tym zakresie. Powołanie się na zaistnienie opisanych zmian w substancji budynku, było niewystarczające do stwierdzenia, że nieruchomość utraciła walor zabytku.

Dokonana przez organ ocena nie była pozbawiona racjonalności. Nie ulega wątpliwości, że organowi znana była okoliczność dokonanych na przestrzeni lat robót budowlanych przy zabytku i zaistniałych w skutek tego przekształceń, jednak nie dawały one jednoznacznej podstawy do skreślenia ww. budynku z rejestru zabytków. Nie można w omawianym zakresie uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Powoływanie się na materiał fotograficzny rzekomo nieuwzględniony przez organ było bezzasadne, gdyż stan obecny (wygląd) budynku nie był sporny. Sporna była ocena tego stanu.

Minister Kultury, jako organ posiadający własne kompetencje merytoryczne, prawidłowo ocenił stan zachowania budynku, stopień dokonanych zmian oraz ich wpływ na utratę walorów autentyczności obiektu. O istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, stanowiącej rdzeń wartości zabytkowej. Przekształcenie substancji budowlanej budynku spowodowało uszczerbek w jego wartości zabytkowej, ale nie w sposób całkowity, mogący spowodować skreślenie z rejestru. Nie każde zniszczenie (przekształcenie) zabytku doprowadza do skreślenia go z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu całkowitą utratą wartości prawnie chronionych.

Nie można zarzucić organowi wadliwej wykładni art. 13 ust. 1 ww. ustawy w ustalonych. Z materiału dowodowego, ukierunkowanego na ocenę wartości zabytkowych wynikało, że mimo wykonanych prac remontowo-budowlanych substancja obiektu decydująca o jego wartościach historycznych, nie zostanie utracona i konieczne jest jego zachowanie, jako przykład typowego budownictwa wiejskiego z pierwszej pol. XIX w. dawnego [...], a obecnie [...], co uniemożliwia skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków.

Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia z rejestru, nie mają znaczenia kwestie finansowe, a także przyczynienie się poprzedników prawnych skarżących do degradacji obiektu. Zgodnie z art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z. opieka nad zabytkiem spoczywa na jego właścicielu i jest realizowana m.in. poprzez prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, a także przez zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.