Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1656/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 3 w zw. z art. 61 par. 3 i art. 10; art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 565/05 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od S. G. na rzecz Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...], nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. [...] z dnia [...] marca 1982 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej własność M. D.

Decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] zaskarżył do sądu administracyjnego S. G.– użytkownik od [...] sierpnia 1986 r. działki nr [...] w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...]" usytuowanej na nieruchomości, której dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa. Skarżący zakwestionował stanowisko organu administracji publicznej, jakoby nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym brak interesu prawnego w sprawie. Organ uznał bowiem, iż skoro S. G. jako użytkownik działki nie legitymuje się ani prawem własności ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej działki, to nie ma interesu prawnego w sprawie i nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast zdaniem skarżącego Minister Infrastruktury naruszył art. 28 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił również, iż na użytkowanej przez siebie działce w dobrej wierze poczynił nakłady w wysokości 6000 zł.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 565/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. G. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...], stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż wskazane przez S. G. Sąd stwierdził bowiem, że obydwie decyzje Ministra Infrastruktury wydane zostały z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, bowiem z akt administracyjnych wynika, iż o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie została powiadomiona E. D. – obecna właścicielka nieruchomości, której dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa. Postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji utrzymującej w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na swój skutek prawny, dotyczy bezpośrednio interesów aktualnego właściciela nieruchomości. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu zawiadomienia właścicielki o wszczęciu postępowania, przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszono zatem art. 10 § 1 kpa w związku z art. 61 § 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, że uchybienie przez organ zasadom określonym w art. 10 § 1 kpa powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez stronę obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. I to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej.

Powyższy wyrok Minister Budownictwa w ustawowym terminie zaskarżył w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał zarówno pkt 1 jak i pkt 2 art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271 ze zm.). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów prawa poprzez:

błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 9, 10 i 28 kpa w wyniku uznania, iż w przedmiotowej sprawie winna jako strona zaskarżonej decyzji brać udział również właścicielka nieruchomości;

błędną wykładnię art. 149 § 2 i § 3 w zw. z art. 28 kpa, która doprowadziła do uznania, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania organ ma obowiązek ustalania wszystkich stron postępowania, co do którego następuje odmowa wznowienia;

niewłaściwe zastosowanie art. 9, 10 i 28 w zw. z art. 149 kpa poprzez uznanie, iż przed odmową wznowienia (wszczęcia) postępowania innym niż wnioskodawca podmiotom należy umożliwić udział w postępowaniu;

naruszenie art. 1 i 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9, 10, 28, 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 kpa poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ nie wypełnił swoich obowiązków, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez ten organ art. 149 § 3 kpa;

naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wykroczenie poza granice sprawy, uznając iż odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia innych niż wnioskodawca adresatów decyzji, a tym samym skontrolował postępowanie do którego organ nie był uprawniony (postępowanie po wznowieniu);

naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy;

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

h) naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nakazanie organowi ustalanie stron postępowania, które nie zostało wszczęte i które nie może z powodów formalnych zostać wszczęte.

Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie organ odmówił wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż S. G. nie może zostać uznany za stronę postępowania. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, a jedynie prawo użytkowania działki i prawo własności nasadzeń i innych obiektów na działce zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował powyższego stanowiska, a zatem skoro organ prawidłowo uznał, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, to jego wniosek nie mógł skutkować wszczęciem postępowania.

W dalszej kolejności Minister Budownictwa podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż odmowa wznowienia postępowania poprzedzana jest jedynie formalnoprawnym badaniem złożonego wniosku, a więc przesłanek przedmiotowych, podmiotowych i terminu. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia nie jest więc poprzedzone żadnym postępowaniem, a za takie należałoby uznać min. ustalanie aktualnych właścicieli nieruchomości, czyli ewentualnych stron wznowionego postępowania. Takiego postępowania jednak do chwili wydania postanowienia o wznowieniu postępowania nie ma. W rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, a zatem postępowania w ogóle nie wszczął. Nie było tym samym podstaw do przeprowadzenia całościowego postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa, w szczególności do ustalenia strony postępowania i ich poinformowania celem wzięcia udziału w postępowaniu. Nie mogły więc mieć również zastosowania przepisy art. 9 i 10 kpa, bowiem postępowanie nie zostało skutecznie zainicjowane wnioskiem S. G. Minister Budownictwa podniósł, że ustalanie stron postępowania, do którego i tak nie dojdzie, jest sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej (art. 12 kpa).

Ponadto skarżący organ zakwestionował pogląd jakoby wraz z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] stwierdzającej nieważność wywłaszczenia nieruchomości właścicielką nieruchomości została spadkobierczyni byłych właścicieli – E. D. Podkreślił, że zostały jeszcze w obiegu prawnym decyzja komunalizacyjna oraz wpis w księdze wieczystej, a zatem dopiero przeprowadzenie czynności wyjaśniających może doprowadzić do ustalenia rzeczywistych właścicieli. Tymczasem skoro w rozpoznawanej spawie organ zatrzymał się jedynie na etapie badania wniosku pod względem formalnym i postępowanie nie zostało wszczęte, to nie był on uprawniony do przeprowadzania czynności wyjaśniających we wskazanym powyżej zakresie.

W opinii Ministra Budownictwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się przekroczenia granic sprawy, gdyż zaskarżona była decyzja o odmowie wznowienia postępowania, natomiast dopiero decyzja wydana po wznowieniu może być oceniana pod kątem zapewnienia stronom udziału w postępowaniu. Nakładanie nieistniejących dla niniejszej sprawy obowiązków jest przekroczeniem granic sprawy zawisłej przed Sądem, co narusza art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec powyższych rozważań Minister Budownictwa podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej, a zatem Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) wskazanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami strony skarżącej określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania, a zatem rozważania ograniczył jedynie do podstaw skargi kasacyjnej.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 10 kpa poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie jako strona zaskarżonej decyzji winna brać udział również właścicielka nieruchomości – E. D. Sąd Wojewódzki tym samym – jak słusznie podniósł skarżący organ – naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

W zaskarżonym wyroku Sąd stanął na stanowisku, iż obydwie decyzje Ministra Infrastruktury – tj. decyzja z dnia [...], nr [...], jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] nr [...] odmawiające wznowienia postępowania – wydane zostały z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnymi, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż o wszczęciu postępowania nie została powiadomiona właścicielka nieruchomości, mimo że postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a zatem bezpośrednio dotyczy interesu prawnego aktualnego właściciela.

Powyższy pogląd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia i wynika z błędnego założenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Unormowanie dotyczące wznowienia postępowania zawarte jest w Rozdziale 12 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 149 § 1 kpa wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie wznowieniowe, a datą wszczęcia tego postępowania jest data wydania postanowienia. Wobec szczególnego unormowania wynikającego z art. 149 § 1 kpa nie ma bowiem zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 50/06, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Wobec jednoznacznej treści art. 149 § 1 kpa nie ma wątpliwości, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego następuje jedynie w drodze postanowienia, a zatem do czasu wydania postanowienia w tym przedmiocie nie można mówić o postępowaniu wznowieniowym. Organ administracji publicznej do tego czasu podejmuje oczywiście pewne wewnętrzne czynności, w szczególności bada wniosek o wznowienie pod względem spełnienia wymogów formalnych, dochowania terminu do złożenia tego wniosku, ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania, jednakże nie są to czynności procesowe postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2003 r., s. 653). Należy zatem podkreślić, iż sam wniosek strony o wznowienie postępowania nie może być utożsamiany z wszczęciem postępowania.

Wobec powyższego skoro to wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa wszczyna postępowanie wznowieniowe, to dopiero od tej chwili należy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 kpa zapewnić czynny udział podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków postępowanie dotyczy. Nieuzasadniony jest więc pogląd, iż już na etapie badania wniosku o wszczęcie postępowania, a jeszcze przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania właściwy organ administracji obowiązany jest powiadomić wszystkie strony ewentualnego postępowania wznowieniowego. Etap ten dotyczy bowiem jedynie interesów prawnych podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania i ma formę postępowania wstępnego, w którym bada się, czy owy wniosek, z uwagi na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 kpa oraz termin do jego wniesienia przewidziany w art. 148 kpa, może zainicjować postępowanie wznowieniowe. Jeżeli wniosek nie spełnia któregoś z powyższych warunków to zgodnie z art. 149 § 3 kpa wydawana jest decyzja o odmowie wznowienia postępowania, w przeciwnym wypadku organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero w tym momencie następuje otwarcie sprawy o wznowienie konkretnego postępowania administracyjnego wraz ze wszystkim wynikającymi z tego skutkami dla stron.

W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury najpierw decyzją z dnia [...], a następnie utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Organ stwierdził, iż S. G. nie może być uznany za stronę tego postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego w sprawie, w której żąda wznowienia postępowania, a zatem nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wobec stwierdzenia przez organ, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania wznowieniowego, a więc wznowienie jest niedopuszczalne, organ nie wszczyna postępowania, a wydaje jedynie decyzję stosownie do § 3 art. 149 kpa o odmowie wznowienia postępowania, a zatem na tym etapie nie zachodzi konieczność zawiadomienia stron z postępowania zwykłego. Odmienna ocena Sądu I instancji stanowiła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 149 § 3 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na uwadze dwojakiego rodzaju okoliczności – po pierwsze dotyczące tego od kiedy wszczyna się postępowanie wznowieniowe, a po drugie związane tylko z czynnościami wewnętrznymi organu ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania oraz skutki związane z tymi czynnościami wewnętrznymi organu wskazanymi w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej uznał za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżony wyroku uchylił w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.