Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 943/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 97 § 1 pkt. 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1890/11 w sprawie ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; 2/ zasądza od Wojewody M. na rzecz M. S. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1890/11 oddalił skargę B. S. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Mazowiecki ww. decyzją z [...] czerwca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania B. S. i M. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona w Warszawie, przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret". Zgodnie z art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r.. Nr 14, po. 130) stał się własnością Skarbu Państwa.

Objęcie w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy przedmiotowego gruntu nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został przez poprzedniego właściciela nieruchomości – W. L., złożony 31 sierpnia 1948 r. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Poprzedni właściciel w przepisanym, sześciomiesięcznym terminie, złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Organ wyjaśnił, że działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 371 m2 znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...], a właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa.

Na mocy aktu notarialnego z [...] października 1994 r. Rep. [...], przedstawiciel Skarbu Państwa w wykonaniu postanowień protokołu uzgodnień z [...] października 1994 r. oddał na 99 lat w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz przeniósł nieodpłatnie własność budynku przy ul. [...] znajdującego się na przedmiotowej działce.

Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku z 31 sierpnia 1948 r. złożonego przez W. L., odmówił B. S. i M. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Po rozpatrzeniu odwołania B. i M. S. od ww. decyzji, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że podstawę prawną decyzji Prezydenta m.st. Warszawy stanowi przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Przepis art. 7 ust. 2 dekretu wyznacza kryteria, których spełnienie nakłada na organ rozpatrujący wniosek byłych właścicieli nieruchomości, obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Warunkiem uwzględnienia wniosku jest kumulatywne spełnienie przesłanek przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zgodnie z art. 7 dekretu, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą spełnione być przesłanki:

- złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę;

- korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Wojewoda stwierdził, że pomimo iż przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu zostały w niniejszej sprawie spełnione, niemożliwe jest ustanowienie użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela ze względu na powstały przed dniem rozpoznania wniosku, stan prawny tej części nieruchomości, położonej przy ul. [...] w Warszawie. Otóż, na mocy aktu notarialnego z [...] października 1994 r., Rep. [...], przedstawiciel Skarbu Państwa w wykonaniu postanowień protokołu uzgodnień z [...] października 1994 r. oddał na 99 lat w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz przeniósł nieodpłatnie własność budynku przy ul. [...] znajdującego się na przedmiotowej działce. Na podstawie wymienionej umowy, dokonano wpisu jawnego do księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...], zgodnie z którym, Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. stała się użytkownikiem wieczystym tejże działki.

Organ podał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 560/10, "w sytuacji, gdy nastąpił obrót cywilnoprawny przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego, organ nie ma prawnej możliwości ustanowienia tego prawa na rzecz wnioskodawców, bo prawo to jest już ustanowione na rzecz osób trzecich a organ nie dysponuje prawnymi instrumentami, by taką umowę rozwiązać".

Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego powinna nastąpić z tego powodu, że nieruchomość jest już takim prawem obciążona. Obecnego użytkownika wieczystego działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie chroni przy tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyrażona w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z 1982 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 t.j.), zgodnie z którym, w razie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną nabył własność lub inne prawa rzeczowe. Organ rozpatrujący wniosek dekretowy co do nieruchomości, która została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich poprzez ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, ujawnionego w księdze wieczystej, nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do tej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego jej właściciela. Przy tym, ani organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu w pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie ma kompetencji ani uprawnień do ingerencji w stosunek cywilnoprawny, powstały z mocy zawartego w niniejszej sprawie aktu notarialnego z [...] października 1994 r. Rep. [...], w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku spadkobierców dawnego właściciela.

Ze względu na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja z [...] maja 2011 r. odpowiada prawu, spełniając zarówno wymogi przepisów procesowych oraz podstawy materialnoprawnej, tj. art. 7 ust. 2 dekretu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i M. S.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 24 lutego 2012 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o ustalenie nieważności umowy z [...] października 1994 r., prowadzonego przed Sądem Okręgowym w Warszawie sygn. akt [...]; przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej Kw [...] - na okoliczność wpisu ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Warszawie w sprawie o sygn. akt [...]; o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazali także na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] w sprawie sygn. [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący zarzucili Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania i niewezwanie uczestników do usunięcia przeszkód cywilnoprawnych, których organ własnym działaniem nie był w stanie przezwyciężyć.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. skarżący rozszerzyli wniosek o zawieszenie postępowania sądowego w ten sposób, że w wypadku gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z przyczyny wskazanej w piśmie z 24 lutego 2012 r., wnieśli o zawieszenie tego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2).

Sąd stwierdził, że na podstawie zgromadzonych dokumentów organ prawidłowo ustalił, że w aktualnym stanie prawnym przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego (a przeznaczenie gruntu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - tereny wielofunkcyjne zarówno pod usługi jak i mieszkania nie sprzeciwia się korzystaniu z gruntu przez spadkobierców poprzedniego właściciela). Były właściciel złożył w terminie wniosek dekretowy, który przez ponad 60 lat nie był rozpoznany. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia [...] w W., będąca także właścicielem budynku, a prawa jej wpisane zostały do księgi wieczystej.

W ocenie Sądu, prawidłowe są ustalenia organu, że pomimo spełnienia przez spadkobierców byłego właściciela przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, nie ma możliwości uwzględnienia ich wniosku z uwagi na wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi i przeniesienie własności budynku oraz ujawnienie praw nabywcy w księdze wieczystej.

Sąd wskazał, że od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat. Obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach kodeksu cywilnego (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Jeśli taki konflikt wystąpi na etapie rozpatrywania zgłoszonych roszczeń, to niewątpliwie należy bezwzględnie uznać pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następcy) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w sytuacji, w której roszczenia byłego właściciela nieruchomości ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu ostatecznie nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie, otwiera się możliwość rozpatrywania roszczeń innych podmiotów, które znajdują oparcie w późniejszych regulacjach prawnych. Natomiast w sytuacji, w której na skutek szczególnej regulacji ustawowej i zdarzeń prawnych przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku dekretowego skutecznie powstało do przedmiotowego gruntu prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, wówczas sytuacja roszczeń byłego właściciela staje się bardziej skomplikowana.

Rozważyć należy dwie sytuacje. Pierwszy przypadek, kiedy to organ administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji, z urzędu lub na wniosek właściwej strony, ma możliwość podjęcia działań, które mogą doprowadzić do otwarcia drogi zmierzającej do rozwiązania ustanowionego na rzecz innego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (np. w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego powstało jedynie na mocy decyzji administracyjnej, której prawidłowość może zostać zbadana w trybie jednego z postępowań nadzwyczajnych określonych w przepisach k.p.a).

Drugi przypadek wystąpi wówczas, gdy istniejące na rzecz innego podmiotu prawo użytkowania wieczystego powstało w taki sposób, że organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć skutecznych działań zmierzających do jego rozwiązania (np. w sytuacji, jeśli prawo to powstało na mocy umowy, z mocy samego prawa bez potrzeby potwierdzania w formie aktu administracyjnego).

Zdaniem Sądu w pierwszym przypadku brak jest podstaw prawnych do odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, do czasu podjęcia i zakończenia działań, które umożliwią ewentualnie rozwiązanie istniejącego użytkowania wieczystego innego podmiotu. Dopiero w przypadku nieskuteczności tych działań, organ (przy założeniu, że spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu) może fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości innego podmiotu rozpatrywać jako przeszkodę w ustanowieniu tego samego prawa na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej (lub jego następcy). Orzecznictwo sądowe w takiej sytuacji stoi na stanowisku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu - zaś ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa (np. niepubl. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/WA 1005/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1376/04, wyrok z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1117/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 252/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 niepubl., wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, niepubl.).

Natomiast w drugim przypadku uwzględnić trzeba, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna.

Sąd podkreślił, że nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak skoro taka okazała się rzeczywistość, to należy przepisy dekretu rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego akt ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wziął pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego z [...] października 1994 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w W., która stała się także właścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...].

Artykuł 7 ust. 2 dekretu w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Sąd wskazał, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu, zwłaszcza że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podsumowując Sąd stwierdził, że oddanie gruntów, przejętych w trybie dekretu z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej innemu podmiotowi, dopóki umowa pozostaje w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich może być podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego.

Sąd nie podzielił więc zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów Konstytucji.

W ocenie Sądu chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania wskazanych w skardze. Stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony i przedstawiony w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Organy nie kwestionowały, że skarżący spełnili przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże na przeszkodzie realizacji uprawnienia dekretowego stanęło wcześniejsze ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczestnika. Nie negując nieprawidłowości zaistniałego stanu rzeczy Sąd wskazał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie mają instrumentów prawnych, aby zmienić zaistniałą sytuację. Właśnie z powyższych przyczyn skarżący wytoczyli powództwa przed sądami powszechnymi.

Niezasadny jest zdaniem Sądu zarzut dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia. Wprawdzie organ wskazał na powyższy przepis w uzasadnieniu, jednakże wskazanie to miało jedynie charakter informacyjny. Kwestia naruszenia tego przepisu może być badana w postępowaniu cywilnym.

Odnośnie zarzutu niezastosowania przez organ I instancji przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnym, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny. Art. 5 § 1 k.p.a., który w obowiązującym brzmieniu został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. (Dz. U Nr 9, poz. 26) ustanawia zasadę domniemania stosowania przepisów k.p.a. do prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych. W pierwotnym brzmieniu k.p.a., w art. 195 § 1 i § 2, ustawodawca derogował dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie, w szczególności straciło moc rozporządzenie z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie przepis art. 191 § 1 k.p.a. stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie k.p.a., aż do ukończenia w danej instancji, będą rozpoznawane wg przepisów dotychczasowych, jednakże wobec treści art. 5 § 1 k.p.a., który w nowym brzmieniu wszedł w życie 28 marca 1980 (Dz. U Nr 9, poz. 26) musiałby istnieć wyraźny i jednoznaczny przepis o obowiązku stosowania rozporządzenia z 1928 r. Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), (która to ustawa weszła w życie 1 września 1980 r.) stanowił, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że chodzi o przepisy obowiązujące w dacie wejścia w życie ustawy z 1980 r., a więc obowiązujące wówczas przepisy kpa, a nie zaś wygaszone przepisy rozporządzenia z 1928 r. Natomiast powołane przez skarżących w piśmie procesowym 31 stycznia 2012 r. obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygania. Wylicza ono akty ustawowe wprowadzające zmiany do kpa, od dnia jego wejścia w życie do ogłoszenia obwieszczenia.

Prawidłowo więc, zdaniem Sądu, Prezydent m. st. Warszawy wydając w 2011 r. decyzję w przedmiocie wniosku dekretowego złożonego w 1948 r. stosował obowiązujące przepisy postępowania, tj. przepisy k.p.a.

Odnośnie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowego, w obliczu stawianego zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, Sąd wskazał, że nie mógł on być skuteczny. Pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym został złożony do sądu powszechnego 25 marca 2010 r. Dotyczył on założenia dla budynku objętego dotychczasową księga wieczystą nowej księgi i wpisanie skarżących jako właścicieli budynku oraz wykreślenie z dotychczasowej księgi wieczystej budynku wpisanego w tej księdze. Wprawdzie w dniu [...] lutego 2011 r. w sprawie [...] zostało wydane postanowienie przez Sąd Rejonowy [...] o zabezpieczeniu, jednakże wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił dopiero [...] września 2011 r., co wynika z odpisu z tej księgi z [...] lutego 2012 r. załączonego do pisma procesowego skarżących z 24 lutego 2012 r. – uzupełnienia skargi. Natomiast z odpisu księgi wieczystej znajdującego się w aktach administracyjnych z [...] marca 2011 r. nie wynikało, aby taki wpis w tej dacie był dokonany. Ponadto przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotyczy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu.

Odnośnie toczącego się postępowania o ustalenie nieważności umowy z 1994 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, to jak wskazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie z 28 lutego 2012 r., pozew w tej sprawie został złożony do sądu powszechnego we wrześniu 2011 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Sąd ocenia legalność decyzji na datę jej wydania. Z powyższych przyczyn wnioski o zawieszenie postępowania sądowego oraz zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał za niezasadne.

Mając na uwadze wyżej podniesione okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenia procedury nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy, gdyż mają miejsce naruszenia prawa materialnego, to także o uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] czerwca 2011 r. wraz z utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. i przekazanie sprawy Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z obowiązującym prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 3 i art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 47 k.c, 48 k.c., 58 k.c, 235 k.c i 240 k.c. art. 12 i 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., w zw. z art. 2, 7, 21 ust. 1 i 2 oraz 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie mimo spełnienia przesłanek wskazanych w dekrecie do uwzględnienia wniosku dekretowego, uwzględnienie prawa nowego użytkownika wieczystego bez podjęcia jakichkolwiek działań ze strony Prezydenta m.st. Warszawy do rozwiązania podpisanej umowy użytkowania wieczystego oraz aprobatę dla rozporządzenia cudzym majątkiem (budynek),

2) art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 oraz art. 8 dekretu poprzez uznanie, iż negatywną przesłanką do rozpoznania wniosku dekretowego jest ochrona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zmianami) wpisu prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynku na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego przesłanki czy dany wpis objęty jest rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych w sytuacji gdy w dacie rozpoznania wniosku dekretowego była uwidoczniona w księdze wieczystej [...] wzmianka o toczącym się postępowaniu wieczystoksięgowym o wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wyłączającą, rękojmię publicznej wiary ksiąg wieczystych (art. 10 ust. 2 UKWIH)

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjej polegające na uznaniu, iż trafnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymana została w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji polegający na rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu na podstawie art. 5 UKWIH, a nie na podstawie dekretu, a także pominięcie drugiej podstawy pewnej wydanej decyzji,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § p.p.s.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia, brak wyjaśnienia podstaw prawnych zastosowanych w zaskarżonym wyroku oraz sprzeczność tez zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA, co miało wpływ na wynik sprawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie braku wpływu postępowania w sprawie [...] prowadzonego przed Sądem Rejonowym [...] na przedmiotowe postępowanie administracyjne,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego zastosowania art. 5 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wprowadzeniu z dniem 1 września 1980 r. tego przepisu domniemywa się wyłączne stosowanie przez organy w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niezastosowania art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4 poz. 8) w zw. z art. 191 § 1 k.p.a. (przepisu intertemporalnego), zgodnie z którymi sprawy (postępowania) wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznawane będą, aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późniejszymi zmianami), co w konsekwencji powoduje, iż we wszystkich sprawach nigdy nie rozpoznanych wniosków dekretowych - w pierwszej instancji - zastosowanie mają wyłącznie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1768/12 NSA zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uznając, że wynik toczącego się postępowania o ustalenie nieważności umowy z dnia z [...] października 1994 r., Rep. [...] może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W dniu 2 kwietnia 2015 r. podjęto postępowanie sądowe, z uwagi na wydanie wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. Akt [...] oddalającego apelację pozwanej Spółdzielni od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nieważność umowy z dnia [...] października 1994 r., Rep. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2).

W niniejszej sprawie przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zostały spełnione, jednakże wydano decyzję odmawiającą spadkobiercom byłego właściciela uwzględnienia ich wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...] z uwagi na stwierdzenie przeszkody prawnej, polegającej na oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Mianowicie, na mocy aktu notarialnego z [...] października 1994 r., Rep. [...], przedstawiciel Skarbu Państwa, w wykonaniu postanowień protokołu uzgodnień z [...] października 1994 r., oddał na 99 lat w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz przeniósł nieodpłatnie własność budynku przy ul. [...] znajdującego się na tej działce. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów o braku możliwości ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego z uwagi na ww. przeszkodę prawną.

Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Stwierdzić bowiem należy, że samo ustalenie przez organy, że grunt objęty wnioskiem dekretowym obciążony jest prawem użytkowania wieczystego przysługującym innemu podmiotowi nie oznacza automatycznie, że w sprawie należy wydać decyzję odmowną. Rozważenia wymaga bowiem kwestia, czy w danej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne i czy, w związku z tym, nie aktualizuje się tryb usuwania przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji odmownej mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do usunięcia zaistniałej w sprawie przeszkody prawnej, uniemożliwiającej pozytywne rozstrzygnięcie wniosku strony.

W niniejszej sprawie strona w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r., skierowanym do organu I instancji, zawiadomiła organ o podjęciu określonych działań przed sądem powszechnym. W piśmie tym skarżący wskazali na istniejącą przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "do czasu rozstrzygnięcia prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, wadliwości nabycia przez aktualnych użytkowników, prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz nabycia własności budynków znajdujących się na gruncie".

W sytuacji zatem uznania, że przesłanki ustanowienia prawa użytkowania wieczystego określone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zostały spełnione, jednakże istnieje przeszkoda prawna, uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku strony, obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania administracyjnego i podjęcie wszelkich możliwych środków prawnych, zmierzających do usunięcia tej przeszkody prawnej.

W powołanym piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. skarżący wskazali na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Choć wynik postępowania w tym przedmiocie nie stanowi wystarczającej podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, taką podstawę stanowi bowiem dopiero rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, to organ otrzymując od strony informację, że podjęła określone działania przed sądem powszechnym, winien zawiesić postępowanie administracyjne i, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., wezwać stronę do podjęcia stosownych czynności procesowych mających na celu wyeliminowanie z obrotu aktu notarialnego z [...] października 1994 r., Rep. [...]. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu stanowiło niewątpliwie zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości. Obowiązkiem organu było zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i poczekanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zignorowanie istnienia zagadnienia wstępnego przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, stanowiło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Niezasadnie natomiast podnosi skarżący kasacyjnie, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie trafnie zauważa, że do spraw wszczętych i nie zakończonych w danej instancji przed dniem wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Jednoznacznie rozstrzyga o tym art. 191 § 1 pierwotnej wersji k.p.a., który stanowił: "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych". Nie ma więc znaczenia, że w art. 195 § 1 i 2 pierwotnego tekstu k.p.a. uchylono wszelkie przepisy dotyczące spraw uregulowanych w kodeksie, w tym rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, gdyż o stosowaniu dotychczasowych przepisów rozstrzygał wyraźnie przepis przejściowy. Powołany wyżej przepis przejściowy - art. 191 pierwotnego tekstu k.p.a. został skreślony na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 4, poz. 8), która jednak w przepisach przejściowych (art. 13) również zawierała zasadę stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 658/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe, co do zasady należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie k.p.a. i nie zakończonych w danej instancji stosuje się rozporządzenie z 1928 r. Jednakże, należy zauważyć, że powołane przepisy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 191 § 1 k.p.a. odnoszą się do spraw, które faktycznie były w toku, czego nie można odnieść do złożonych wniosków dekretowych, w stosunku do których organy w rzeczywistości nie prowadziły żadnych postępowań. Nie można zatem uznać, aby w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z 1928 r.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji weźmie pod uwagę, że ustała przeszkoda prawna uniemożliwiająca ustanowienie na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], stwierdzono nieważność umowy z dnia [...] października 1994 r., Rep. [...], a wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] oddalono apelację pozwanej Spółdzielni.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.