Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 273/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Łd 270/20 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] stycznia 2020 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Łd 270/20 uchylił zaskarżoną przez M.P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] stycznia 2020 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] listopada 2019 r., nr S[..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M.P. pismem z dnia 24 października 2019 r. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M.P. Wnioskodawca zaznaczył, iż ma świadomość braku możliwości pobierania jednocześnie zasiłku stałego oraz świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, a w związku z tym oświadczył, że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do zasiłku stałego.

Prezydent Miasta Łodzi ww. decyzją z dnia [..] listopada 2019 r. odmówił M.P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że strona nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem wnioskodawca pobiera zasiłek stały. Ponadto, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18/25 roku życia.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [..] stycznia 2020 r., nr [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jednocześnie wskazując, że moment powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie miał wpływu na prawo do wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, lecz zostało uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę nad osoba niepełnosprawną, a więc osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z zasiłku stałego jest wprost wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W opinii Kolegium strona winna zrezygnować w pierwszej kolejności z zasiłku stałego i następnie złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, co spowodowałby brak zaistnienia negatywnej przesłanki, jaką jest pobieranie przez stronę zasiłku stałego.

M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi potwierdził, że moment powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie miał wpływu na prawo do wnioskowanego świadczenia oraz podkreślił, że organy nie zakwestionowały spełnienia przez skarżącego wymogów z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decydujący o rozstrzygnięciu wpływ miało jednak uznanie, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pobieranym zasiłkiem stałym, organy nie mają możliwości podjęcia innego niż negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, z uwagi na brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto art. 27 ust. 5 tej ustawy, który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje swą hipotezą zasiłku stałego. Oceniając powyższe stanowisko organów, Sąd zwrócił uwagę na treść art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w którym wprost wskazano, że zbieg uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego. Skoro organ pomocy społecznej zobowiązany jest do odmowy zasiłku stałego osobie, która spełnia warunki do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 37 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w sytuacji nabycia uprawnień do jednego z nich w czasie pobierania zasiłku stałego organ musi uchylić decyzję przyznającą ten zasiłek, to należy uznać, że w sytuacji zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Sąd zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się, że już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt: III SA/Kr 504/20 Sąd stwierdził, że jakkolwiek stanowisko to dotyczyło zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem opiekuńczym, to wydaje się ono aktualne również w rozstrzyganej sprawie, skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia oraz wyraził wolę rezygnacji z pobieranego zasiłku stałego w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez M.P. zasiłku stałego nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że M.P. należy się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku pobierania prawa do zasiłku stałego samo spełnienie przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesne uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, bez konieczności podejmowania działań przez uprawnionego,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej nie może być dowolna, tymczasem Sąd wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy, ponieważ Sąd zastąpił ustawodawcę swoim orzeczeniem. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Skarżący ma ustalone prawo do zasiłku stałego i zasiłek ten pobiera. Przepis ten jest na tyle jasny, że nie wymaga innych reguł wykładni niż wykładnia językowa, a negatywna przesłanka, a więc ustalone prawo do zasiłku stałego, wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ był więc zobowiązany odmówić ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji, organ skarżący kasacyjnie uznał, że jest ona przykładem niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej wyjątków, a organy nie miały możliwości uchylenia z urzędu decyzji przyznającej prawo do zasiłku stałego i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie na skutek błędnej wykładni doszło do nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie wskazał bowiem dlaczego akurat ta wykładnia jest prawidłowa, a treść uzasadnienia uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało w pierwszej kolejności na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uznając, że Sąd błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. W ten sposób postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny wobec orzeczenia Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna winna być sporządzona fachowo i rzetelnie, m.in. w sposób jasno precyzujący zarzuty i ich uzasadnienie, ponieważ NSA nie jest ani władny, ani uprawniony do poszukiwania zaskarżonych przepisów, intencji i motywów, jakimi kierował się autor skargi kasacyjnej. Wskazany jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. winien być powoływany w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy, czego w sporządzonej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu I instancji w fazie orzekania, a do których należy m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wymagają powiązania z przepisami, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji.

Nie był zasadny również drugi ze stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała na: 1) niepełne przedstawienie stanu sprawy, 2) niespójność wskazań i oceny prawnej, 3) schematyzm uzasadnienia, 4) brak konkretnych wskazań co do dalszego postępowania.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że mimo zawarcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji mającej wyjaśniać powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim twierdzeń wspierających stanowisko o niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, niespójności wskazań i oceny prawnej, czy schematyzmie uzasadnienia. Wywody zawarte w uzasadnieniu zarzutu sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości konstrukcji uzasadnienia wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, które to wskazania zawarte są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zbyt zwięźle i nieczytelnie, co uniemożliwia dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia. Zarzut ten nie był zasadny. Przypomnieć należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie usiłuje przekonać, że cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowanie, iż "rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi odnoszące się do wykładni przepisów u.ś.r. i u.p.s., a także będzie miał na uwadze zadeklarowaną przez wnioskodawcę rezygnację z pobieranego zasiłku stałego" jest nieczytelne w zakresie kierunku, jaki wyznaczył Sąd organom administracji mającym ponownie rozpoznać sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowanemu stwierdzeniu jako konkluzji wykładni przepisów dokonanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, nie sposób zarzucić nieczytelności. Sąd jednoznacznie stwierdził, że w sytuacji zbiegu uprawnień, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby strona uprawniona nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich, a tym samym nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, jakie zawarto w skardze kasacyjnej.

Pierwszy z podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczył naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) - dalej p.u.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie polegało na dokonaniu dowolnej oceny, nieprzystającej do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego.

W odniesieniu do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy przepisu tego nie powiązał z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111) – dalej: u.ś.r.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w jego błędnej wykładni polegającej na pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r. i "przyjęciu, że okoliczność pobierania przez M.P. zasiłku stałego nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że M.P. należy się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Kwestionując wadliwe – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - przyjęcie, że sytuacja prawna i faktyczna skarżącego nie wyłącza jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podważono w istocie sposób zastosowania powyższego przepisu w stanie faktycznym sprawy ze względu na wadliwą ocenę tego stanu, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W związku z tym należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W związku z treścią omawianego zarzutu należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego ze względu na wadliwe ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, o ile równocześnie ustalenia te i oceny nie zostaną skutecznie zakwestionowane, co może nastąpić za pomocą zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne i nie kwestionuje tych ustaleń w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, usiłując to uczynić w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W ramach kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876) polegającą na przyjęciu, iż w przypadku pobierania prawa do zasiłku stałego samo spełnienie przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesne uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, bez konieczności podejmowania działań przez uprawnionego.

Również ten zarzut okazał się nieskuteczny.

Przede wszystkim w odniesieniu do sposobu argumentowania przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że proces wykładni przepisów prawa dokonywany przez organy stosujące prawo i sądy jest procesem refleksyjnym zmierzający do odkodowania z przepisu normy prawnej wraz z jej percepcją. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu upatrującego szczególnego i rozstrzygającego znaczenia wykładni językowej, ani tym bardziej stanowiska, według którego próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności. Otóż trzeba podkreślić, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (t. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym.

Również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r., II FSK 445/09; 8 lutego 2013 r., II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., II FSK 2411/14).

Na tym tle Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska organu skarżącego kasacyjnie o dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Przede wszystkim Sąd I instancji nie wyraził bezwarunkowego poglądu, zgodnie z którym "w przypadku pobierania prawa do zasiłku stałego samo spełnienie przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesne uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, bez konieczności podejmowania działań przez uprawnionego". Sąd I instancji zaprezentował swoje stanowisko podkreślając okoliczność rezygnacji przez osobę uprawnioną i ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne z pobieranego zasiłku stałego i na tym tle stwierdził, w nawiązaniu do poglądów piśmiennictwa, że "organ pomocy społecznej zobowiązany jest do odmowy zasiłku stałego osobie, która spełnia warunki do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji zaś nabycia uprawnień do jednego z nich w czasie pobierania zasiłku stałego organ musi uchylić decyzję przyznającą ten zasiłek". Uwarunkowania tego nie dostrzega strona skarżąca kasacyjnie opierając swoje stanowisko na wyłącznie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. stanowiącego, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do (...) zasiłku stałego (...)" i usiłując wykazać, że nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność przyznanego wnioskodawcy prawa do zasiłku stałego mimo oświadczenia o jego rezygnacji z tego prawa. Ponadto, uwzględniając treść obydwu przepisów objętych omawianym zarzutem, Sąd I instancji przyjął, że "w sytuacji zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich, a tym samym nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. W orzecznictwie wskazuje się, że już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane". Sąd I instancji wskazał zatem w oparciu a analizę treści obydwu przepisów na konieczną aktywność organów administracji w sytuacji zbiegu prawa do zasiłku stałego i prawa do zasiłku pielęgnacyjnego gwarantującą osobie uprawnionej do obydwu świadczeń, która rezygnuje z przyznanego świadczenia mniej korzystnego, uzyskanie świadczenia korzystniejszego podkreślając, że "wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego". Stanowisko takie niewątpliwie nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z treścią obydwu omawianych przepisów, lecz jest wyrazem odkodowania zawartych w nich norm w zgodzie z zasadami wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a w szerszym ujęciu ze standardami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Należy wyraźnie podkreślić, że realiach niniejszej sprawy wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podjął czynności zmierzające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce przyznanego świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego, składając stosowne oświadczenie o woli rezygnacji pobierania zasiłku stałego, przy wnioskowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze istotę obydwu świadczeń i wskazane wyżej zasady prawa brak podstaw, aby zarzucać nieprawidłowość takiej wykładni przepisów prawa, której wynik uwzględni cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc zapewni realną możliwość realizacji skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w celu objęcia konieczną, osobistą opieką bliskiego członka rodziny. Zarzut dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniany pominięciem celu ustawy nie znajduje w tym stanie rzeczy jakichkolwiek podstaw. Podkreślić należy raz jeszcze, że o ile punktem wyjścia dla wykładni prawa jest zastosowanie wykładni językowej, to prawidłowo przeprowadzony proces wykładni nie powinien ograniczać się do lektury przepisów. Przepis prawa nie może być bowiem interpretowany w sposób sprzeczny z normami prawa danego systemu i celami tych norm. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 8/09 zwracał uwagę, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów.

Z powyższych względów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.