Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1161/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.10, art. 18
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi G.H. na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. nr XXXII/252/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Kobylanka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 3 ust. 3; § 5 ust. 12; § 6 pkt 3 zdanie 2; § 6 pkt 4 zdanie 2; § 7 ust. 7,8,9,12; § 8 ust. 1 pkt 9; § 9 ust. 5; § 9 ust. 7 w zakresie słów: "O ile inwestor nie uzyska zgody zarządcy drogi w trybie indywidualnym"; § 9 ust. 8 zdanie 2 i 3; § 10 ust. 3 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.6 zdanie 2, 3 i 4; § 11 pkt 1 ppkt 1.7 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 ZP/Kz zdanie 3; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 RRO/Kz zdanie 3; § 11 pkt 2 ppkt 2.3 MNJ/Kz zdanie 3; § 11 pkt 3 ppkt 3.3 zdanie 2 i 3; § 11 pkt 4 ppkt 4.4 Ks zdanie 4.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gorlice podjęła w dniu 21 grudnia 2001 r. uchwałę nr XXXII/252/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 6 marca 2002 r. Nr 36, poz. 554 z późn. zm.).

W dniu 9 stycznia 2012 r. do Rady Miasta Gorlice wpłynęło wezwanie G.H. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 21 grudnia 2001 r., w którym wniesiono o zmianę planu w zakresie objęcia działki nr [....] należącej do G.H. obszarem 2.2.MN, zamiast 1.5.RP/k. Podniesiono, że w poprzednim planie ¾ działki znajdowało się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę. Wskazano na brak podstaw do objęcia całości działki terenem oznaczonym jako 1.5.Rp/k – teren o szczególnych wartościach krajobrazowych.

W dniu 24 stycznia 2012 r. G.H. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargę na wyżej opisaną uchwałę Rady Gminy Gorlice, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący wskazał, że na mocy zakwestionowanej ustawy zmieniono przeznaczenie działki nr [....] położonej we wsi K. z budowlanej na działkę rolną o szczególnych wartościach krajobrazowych.

Podano, że działka nr [....] jest położona na terenach budownictwa jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy od drogi publicznej i jest otoczona budynkami ze wszystkich stron.

Działanie Rady Gminy Gorlice, zdaniem skarżącego, to efekt złośliwości urzędników Gminy, z którymi prowadził wieloletnie procesy o ochronę własności zakończone korzystnymi dla niego wyrokami. W ocenie skarżącego zmiana przeznaczenia działki, która miała przeznaczenie budowlane zgodnie z wcześniejszymi planami zagospodarowania terenu, jest niezrozumiała.

Skarżący podniósł, że Rada Gminy Gorlice powinna wykazać jakimi względami i opiniami kierowała się składając podejmując zaskarżoną uchwałę. W ocenie skarżącego takie działanie Gminy Gorlice jest nie tylko sprzeczne z prawem, ale powoduje również odpowiedzialność finansową Gminy zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

W załączeniu do skargi skarżący przedstawił aktualną mapę zasadniczą z dnia 20 stycznia 2012 r. dodatkowo podnosząc, że działka nie posiada żadnych technicznych ograniczeń, a przebiegający ropociąg zastał wykopany z ziemi w 2007 r. (pismo PGNiG). Działka do lat 60-tych była zabudowana, posiadała między innymi studnię z wodą źródlaną, a w rejonie działki przebiegają media: prąd, gaz, kanalizacja.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gorlice wniosła o jej oddalenie.

Podniesiono, iż pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. znak: [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekazał Radzie Gminy Gorlice wniesioną bezpośrednio do Sądu skargę G.H. z dnia 22 stycznia 2012 r. Organ zauważył, że G.H. nie wezwał na piśmie Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nr XXXII/252/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. , tym samym nie zastosował się do dyspozycji art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi.

Rada uznała, że zgłoszony przez skarżącego zarzut o braku powiadomienia go o zmianie przeznaczenia terenu nieruchomości oznaczonej działką nr [....] położonej w K. jest całkowicie bezzasadny, gdyż ze względu na to, że projekt zmiany planu nie ingerował bezpośrednio w ww. nieruchomość nie było podstaw prawnych do powiadomienia strony.

Wskazano, że Rada Gminy Gorlice na sesji w dniu 7 lutego 2012 roku zapoznała się ze skargą G.H. i upoważniła Przewodniczącego do udzielenia odpowiedzi. Ponadto zajęła stanowisko że skarga, jest bezzasadna. Podniesiono, że twierdzenie skarżącego, iż działka nr [....] położona w K. zmieniła przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice w wyniku podjętej uchwały Rady Gminy Gorlice, nr XXXII/252/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. jest bezpodstawne, ponieważ przedmiotowa działka zarówno w aktualnie obowiązującym planie jak i w poprzednich planach ma i miała w zdecydowanej części tj. około 98 % powierzchni działki przeznaczenie rolne i tylko znikoma część działki była objęta terenem budowlanym. Zarówno w starym, jak i w nowym obowiązującym na dzień dzisiejszy planie, proporcje powierzchni tych terenów nie uległy zmianie.

Podkreślono, że G.H. pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. zwrócił się do Rady Gminy Gorlice z wnioskiem o zmianę przeznaczenia działki nr [....] położonej w K. z terenów rolnych oznaczonych symbolem 1.5.RP/k na tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, co oznacza, iż miał świadomość, że przedmiotowa działka znajduje się w terenach rolnych.

Wskazano, że w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Gorlice Nr XXXII/252/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. działka nr [....] położona w K. znajduje się w obszarach oznaczonych:

1) 1.5.RP/k - Tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmującegrunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych -jak określono w załączniku graficznym Nr 4 (wyry s z planu);

2) 1.1.W - Tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą obudowy biologicznej -jak określono w załączniku graficznym Nr 4 (wyrys z planu);

3) 2.2.MN - Tereny różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła -jak określono w załączniku graficznym Nr 4 (wyrys z planu).

W poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice zatwierdzonym uchwałą Nr XVII/84/87 Gminnej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 26 marca 1987 r. (Dz. Urz. Woj. ....z 1987 r. Nr 4, poz. 34) i zmianą tego planu określoną w uchwale Nr VIII/34/92 Rady Gminy Gorlice z dnia 22 stycznia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. ....z 1992 r. Nr 9, poz. 58) działka nr [....] położona w K. znajdowała się w częściach w obszarach oznaczonych:

1. D61RP - tereny upraw rolnych, oznaczone kolorem żółtym -jak określono

w złączniku graficznym Nr 5 (wyrys z planu),

2. D62RZ - tereny użytkowania rolniczego i upraw zielonych, oznaczone kolorem

zielonym - jak określono w załączniku graficznym Nr 5 (wyrys z planu),

3. D23MR/MNj - tereny zabudowy mieszanej (zagrodowej, jednorodzinnej), oznaczone kolorem brązowym -jak określono w załączniku graficznym Nr 5

(wyrys z planu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skarga wniesiona przez skarżącego w tej sprawie spowodowała uruchomienie sądowej procedury oceny legalności uchwały Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. Nr XXXII/252/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2002 r. Nr 36, poz. 554 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr [....] objętej planem miejscowym.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 287/12 odrzucono skargę skarżącego na plan miejscowy uzasadniając to brakiem poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa. Od tego postanowienia wniesiona została skarga kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1795/12 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotą sporu był charakter prawny pisma skarżącego z dnia 9 stycznia 2012 r., skierowanego do Rady Gminy Gorlice. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawnionym było stanowisko Sądu I. instancji, że treść przedmiotowego pisma wskazywała, że było ono wezwaniem do zmiany obowiązującego planu miejscowego. W ocenie Sądu II. instancji pismo to powinno być potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym piśmie skarżący niewątpliwie kwestionuje konkretne ustalenia przedmiotowego planu miejscowego. Samo pisemne wystąpienie do Rady Gminy w niniejszej sprawie wskazujące na nieprawidłowe, w ocenie Strony, uregulowanie przeznaczenia w planie jego terenu, w pierwszym rzędzie uprawdopodobnia, że pismo to stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, niejako potwierdza stanowisko skargi kasacyjnej, że wolą skarżącego nie było wystąpienie pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. o zmianę kwestionowanej uchwały lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, otwierającą drogę do wniesienia skargi.

To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej sprawie wiążące, a tym samym należy stwierdzić, że wniesienie skargi przez skarżącego zostało poprzedzone pisemnym wezwaniem Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa.

Również zachowany został termin do wniesienia skargi. Jeżeli pisemne wezwanie Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa zostało dokonane w dniu 9 stycznia 2012 r., a sama skarga została wniesiona w istocie w dniu 30 stycznia 2012 r. (data wpływu skargi do Urzędu Gminy Gorlice), to termin 60-dniowy liczony od daty wezwania organu stanowiącego gminy do daty wniesienia skargi został dochowany. Rada Gminy Gorlice nie uwzględniła skargi skarżącego i nie dokonała zmiany planu miejscowego w zakresie działki nr [....] .

Powyższe oznacza, że Sąd zobowiązany był rozpoznać merytorycznie sprawę i ocenić legalność zaskarżonej uchwały, nie będąc związany granicami skargi. Okoliczność, że skarżący zarzucił naruszenie prawa w zakresie ustalenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania działki nr [....] , nie stanowi żadnego ograniczenia przed zbadaniem zachowania procedury uchwalania planu miejscowego i treści planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego.

Sąd zbadał zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego i nie stwierdził istnienia w tym zakresie uchybień. Właściwa rada gminy podjęła, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.z.p.", uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (plan miejscowy miejscowości Kobylanka stanowił jeden z kilku planów miejscowych sporządzanych w tym samym czasie). Następnie na podstawie art. 10 ust. 2 u.z.p. sporządzono prognozę skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko przyrodnicze. Ogłoszono o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Zawiadomiono na piśmie organy właściwe do uzgadniania planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia tego planu (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p.). Zarząd Gminy Gorlice zbadał spójność rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z art. 18 ust. 3 u.z.p.). Stosownie do wymogów art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. zarząd Gminy Gorlice uzgodnił projekt planu miejscowego z właściwym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, [....] Urzędem Wojewódzkim (Wydziałem Zarządzania Kryzysowego, Departamentem Strategii i Rozwoju, Wydziałem Ochrony Środowiska, Wydziałem Architektury Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej), Starostą, Nadleśnictwem G. , Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, Zakładem Górniczym J. , Zarządem Województwa [....] , Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego i Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych. Zwrócono się do właściwego ministra o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia oznaczonych nieruchomości z dotychczasowego przeznaczenia rolnego na nierolnicze. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego właścicieli lub władających nieruchomościami (razem zawiadomiono 57 osób). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu (w okresie od 2 maja 2000 r. do 31 maja 2000 r.). Przyjmowano protesty i zarzuty, które zostały następnie rozpoznane w przewidzianym trybie. Ogłoszono o terminie sesji, na której był rozpatrywany projekt planu miejscowego.

Mając na uwadze opisany, i to skrótowo, przebieg postępowania, Sąd nie stwierdza naruszenia w tym zakresie prawa.

Wątpliwości Sądu wzbudziła treść zaskarżonego planu miejscowego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem stanowiącym konstytucyjne źródło prawa, mające charakter powszechnie obowiązujący. Taki akt może być stosowany poprzez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej jaką zawiera, w normę konkretną i indywidualną. Kompetencję do takiej konkretyzacji mają właściwe organy administracji publicznej. Z tej okoliczności nie można wyciągać wniosku, że akt będący źródłem prawa może być przez te organy zmieniany lub modyfikowany. Skoro ustawodawca wyposażył w kompetencję do uchwalenia planu radę gminy i nakazał to czynić poprzez przeprowadzenie określonej procedury, to żaden inny organ nie może tej kompetencji od rady przejąć. Innymi słowy, skoro zgodnie z art. 26 u.z.p. organem uchwalającym plan miejscowy jest rada gminy i taki plan ma w sposób wiążący ustalać zasady przeznaczania terenów i warunki ich zagospodarowania (art. 10 ust. 1 u.z.p.), to niedopuszczalnym jest przekazywanie tego uprawnienia na inne podmioty bądź organy. Skoro upoważnienie ustawowe do uchwalenia planu miejscowego mają organy stanowiące gmin, to same te organy nie mogą "dzielić się" tą kompetencją z nikim. Tak więc niedopuszczalnym byłaby sytuacja, w której rada gminy upoważniałaby wójta do uchwalenia części planu miejscowego, jak i niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której rada gminy uchwala tylko "częściowo" plan miejscowy upoważniając zarazem inne organy do "doprecyzowania" treści tego planu lub wyrażania zgody na indywidualne zasady zagospodarowania. Byłoby to bowiem naruszenie delegacji ustawowej, a ramach której to ustawodawca wskazuje dane organy, zobowiązane do jej wykonywania, a nie same te organy decydują, kto taką delegację będzie w istocie wykonywał.

Tymczasem zaskarżony plan miejscowy zawiera szereg przepisów, które nie zawierają konkretnych ustaleń zasad i sposobu zagospodarowania danego terenu, i które odsyłają do stanowiska innych organów co do doprecyzowania sposobu zagospodarowania terenu. W tym też zakresie Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego.

Sąd unieważnił § 3 ust. 3 planu miejscowego, który dzielił linie rozgraniczające tereny lasów na linie ściśle określone i linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach jako linie orientacyjne i pozwalał na ich uściślenie w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto ten ustęp upoważniał zarządcę drogi do uzgadniania zmiany linii rozgraniczających pasa drogowego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do uzgadniania zmiany linii rozgraniczających w obrębie stref ochrony konserwatorskiej. Powodem unieważnienia tego przepisu była jego sprzeczność z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., który nakazuje ustalenie w planie miejscowym tereny i linie rozgraniczające tereny o rożnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym w planie miejscowym każda linia rozgraniczająca tereny o różnych funkcjach ma charakter linii wyraźnie i wiążąco rozgraniczającej tereny, a nie jedynie orientacyjnej. Niedopuszczalnym jest również zmiana istniejących na rysunku planu miejscowego linii rozgraniczających tereny uzależniona od zgody zarządcy drogi lub konserwatora zabytków.

Sąd unieważnił § 5 ust. 2 planu miejscowego, który nakazywał uzgadnianie warunków realizacji inwestycji na obszarze górniczym z Okręgowym Urzędem Górniczym. Wymóg uzależnienia ustalania warunków realizacji obiektów od zgody Okręgowego Urzędu Górniczego nie wynikał z postanowień obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.). Również ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała przepisu pozwalającego na uzgadnianie z dyrektorem okręgowego urzędu górniczego warunków realizacji inwestycji.

Sąd unieważnił § 6 pkt 3 zdanie 2 planu miejscowego, ponieważ ten fragment tekstu planu miejscowego uprawniał właściwy organ ochrony zabytków do uzgadniania w każdym indywidualnym przypadku projekt obiektu kubaturowego i zmiany sposobu użytkowania w granicach stref konserwatorskich. Ta regulacja także zawierała normę otwartą, która odsyłała do uzgodnienia z innym organem zasad zagospodarowania terenu. Zasady ochrony zabytków i uprawnienia organów ochrony zabytków regulowane były w okresie uchwalania planu miejscowego w art. 18-40 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.), tym samym nie było także uzasadnione powtarzanie tej regulacji w planie miejscowym. Ten przepis także zawierał normę otwartą, którą plan miejscowy zawierać nie mógł.

Sąd unieważnił § 6 pkt 4 zdanie 2 planu miejscowego, ponieważ ten fragment tekstu planu miejscowego zawierał normę otwartą, upoważniającą organ właściwy do spraw ochrony zabytków do opiniowania dopuszczenia uzupełnienia istniejącej zabudowy i realizacji nowej zabudowy w strefie otuliny ochrony ekspozycji. Wymieniony przepis nakładał obowiązek opiniowania przez organ ochrony zabytków nową zabudowę lub uzupełnienie istniejącej zabudowy, mimo że to plan miejscowy powinien rozstrzygnąć samodzielnie zasady takiej zabudowy.

Sąd unieważnił § 7 ust. 7, ust. 8, ust. 9 planu miejscowego, ponieważ w ww. ustępach plan miejscowy odsyła do uzgodnień z zarządcami sieci energetycznych, ropociągu i gazociągu, do uzgodnień z zarządcą zbiornika [....] oraz do uzgodnień z właściwym Urzędem Górniczym realizację obiektów w obrębie sieci, w zasięgu wpływu fali powodziowej oraz w obszarze górniczym złóż ropy i gazu. W istocie więc ustalenie warunków zagospodarowania dla tych obszarów nie wynikają jedynie z treści planu miejscowego, ale z treści planu miejscowego i odrębnych uzgodnień. Są to wiec również normy otwarte, nakazujące uzgadnianie kształtowania zabudowy na tym terenie od stanowiska innych organów. Zapisane w planie miejscowym obowiązki określone w § 7 ust. 7-9 mogłoby znaleźć się w akcie prawnym rangi ustawa, ale nie w planie miejscowym.

Sąd unieważnił także § 7 ust. 12 planu miejscowego, ponieważ przepis ten wprowadzał obowiązek sporządzania ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dla obiektów realizowanych na stokach. Taki obowiązek dotyczy osób pozostających poza administracją samorządową i jego nałożenie musiałoby wynikać z wyraźnej odrębnej podstawy prawnej, której nie ma. To w odrębnym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę mogą zaistnieć sytuacje nakazujące sporządzanie takiej ekspertyzy, ale tą kwestię reguluje Prawo budowlane.

Sąd unieważnił § 8 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego, który nakazywał zajęcie stanowiska co do zagospodarowania działek, na których znajdują się urządzenia elektroenergetyczne, gazowe i łączności, przez właściwego administratora tych sieci bądź zobowiązywał do uzgodnienia w zakresie zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi i normami. Również ten przepis zawiera normę otwartą, niedopuszczalną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto to na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor musi dysponować stanowiskiem dysponenta sieci co do warunków realizacji inwestycji. Tym samym skoro obowiązek zapewnienia przestrzegania warunków wynikających z istnienia sieci wynika z odrębnych przepisów, to nie ma podstaw, aby także plan miejscowy takie warunki zawierał.

Sąd unieważnił § 9 ust. 5 planu miejscowego, który pozwalał na zwężenie lub poszerzenie odcinkowe parametrów szerokości jezdni, jeżeli wynikało to z ukształtowania terenu lub istniejącego zainwestowania. To zwężenie lub poszerzenie wymagało zgody zarządcy drogi. Przepis ten także zawiera normę otwartą, a ponadto kwestię uzyskania zgodny zarządcy drogi na realizację inwestycji bądź odstąpienie od szerokości drogi reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Sąd unieważnił § 9 ust. 7 planu miejscowego w zakresie słów: "o ile inwestor nie uzyska zgody zarządcy drogi w trybie indywidualnym". Tak unieważniony fragment pozwalał na realizacje inwestycji w pasie drogowym za zgodą zarządcy drogi, wszystkie zaś kompetencje do odstępowania od zakazu realizacji inwestycji w pasie drogowym wynikają z odrębnych ustaw (w tym głównie ustawy o drogach publicznych).

Sąd unieważnił § 9 ust. 8 zdania 2 i 3 planu miejscowego, ponieważ także ten fragment zawierał upoważnienie dla zarządcy drogi do udzielania zgód na odrębne zasady zagospodarowania danych obszarów, a tym na realizację sieci infrastruktury technicznej, mimo że ta ostatnia kwestia była regulowana w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 42-43 ustawy o rogach publicznych.

Sąd unieważnił § 10 ust. 3 zdanie 2 planu miejscowego, ponieważ w tym przepisie zobowiązano do wydawania wiążących inwestorów wytycznych organów ochrony zabytków w strefie ochrony konserwatorskiej. Także i ten przepis zawierał normę otwartą.

Sąd unieważnił § 11 pkt 1 ppkt 1.6 zdanie 2,3 i 4 planu miejscowego, ponieważ powołany fragment planu miejscowego nakładał obowiązek uzyskiwania zgody ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i służb konserwatorskich na zagospodarowanie terenu UP/Kz - terenu zespołu kościoła parafialnego.

Sąd unieważnił § 11 pkt 1 ppkt 1.7 zdanie 2 planu miejscowego, ponieważ również ten fragment planu nakazywał uzgadnianie ze służbami konserwatorskimi wszelki działań. Taki obowiązek nie mógł być wprowadzony do planu miejscowego, ponieważ skutkiem jego wprowadzenia nie jest przesądzenie w planie miejscowym zasad zagospodarowania terenu, ale odesłanie do uzgodnienia z właściwy organem tych zasad.

Sąd unieważnił § 11 pkt 1 ppkt 1.8 ZP/Kz zdanie 3 oraz § 11 pkt 1 ppkt 1.8 RRO/Kz zdanie 3 planu miejscowego planu miejscowego, ponieważ te fragmenty planu miejscowego odsyłały do uzgodnień wszelkich zamierzeń inwestycyjnych i porządkowych w obrębie zespołu parkowo-dworskiego oraz terenów stawów rybnych ze służbami konserwatorskimi. Tym samym to nie plan miejscowy, ale uzgodnienia ze służbami konserwatorskimi kształtowały zasady zagospodarowania dla tych terenów.

Sąd unieważnił § 11 pkt 2 ppkt 2.3 MNJ/Kz zdanie 3 planu miejscowego, ponieważ ten fragment dopuszczał możliwość uzupełnienia zabudowy na obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na warunkach uzgodnionych ze służbami organów ochrony zabytków. Ten przepis także zawierał normę otwartą.

Sąd unieważnił § 11 pkt 3 ppkt 3.3 zdanie 2 i 3 planu miejscowego, ponieważ zawierał ten fragment przepisy pozwalające na nakładanie przez organy ochrony zabytków warunków realizacji zieleni izolacyjnej oraz konserwatora zabytków. To także są normy otwarte.

Sąd unieważnił § 11 pkt 4 ppkt 4.4. Ks zdanie 4 planu miejscowego, ponieważ zezwalał on zarządcy drogi na indywidualne ustalanie odmiennych zasad zagospodarowania w obszarze pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wymogi zasięgania stanowiska, opinii czy uzgodnienia nie mogły wyznaczać sposobu zagospodarowania w planie miejscowym. To sam plan miejscowy w sposób nie budzący wątpliwości i jednoznaczny winien ustalać zasady zagospodarowania danego terenu.

Wymóg zasięgania stanowiska takich i innych podmiotów, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, miał miejsce wyłącznie na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie stwierdził nieważności planu miejscowego w zakresie działki nr [....] . Plan miejscowy określa przeznaczenie tej działki w następujący sposób:

1) 1.5.RP/k - tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmującegrunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych;

2) 1.1.W - tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą obudowy biologicznej;

3) 2.2.MN - tereny różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła.

Podstawowa część terenu ww. działki znajduje się w obszarze 1.5 RP/k, pozostałe bowiem obszary zajmują niewielkie fragmenty tej działki. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Oznacza to, że sposób ustalenia przeznaczenia danej nieruchomości czy też danego obszaru w planie miejscowym stanowi istotę planowania przestrzennego. Uprawnionym do tego są organy gminy, a w szczególności rada gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie planu miejscowego.

To uprawnienie do kwalifikowania zasad zagospodarowania przestrzeni nazywane jest mianem władztwa planistycznego, przysługującego gminie. Nie można wiec zasadnie czynić zarzutów organom gminy, że korzystając z uprawnień ustawowych uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a uchwalając ten plan określa zasady zagospodarowania nieruchomości objętych tym planem.

W istocie skarga skarżącego zmierza do wykazania, że poprzednie przeznaczenie (przed 2001 r.) działki nr [....] było inne niż rolnicze (lub rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych) i tym samym taki sposób zakwalifikowania tej działki spowodował nadmierną lub niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Jak twierdzi skarżący, poprzednie (przed 2001 r.) przeznaczeniem tej działki to tereny budownictwa (tereny budowlane). Te twierdzenia skarżącego nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym akt planistycznych.

Jednym z warunków zakwalifikowania danego terenu w planie miejscowym jest ustalenie istnienia spójności pomiędzy treścią projektu planu miejscowego a treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium to, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.p. określa politykę przestrzenną gminy.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Gorlicach Nr XXXIX/230/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice obszar obejmujący działkę nr [....] w miejscowości K. był przeznaczony kierunkowo pod zagospodarowanie na cele rolnicze, a nie tereny przeznaczone kierunkowo pod budownictwo. Wyraźnie wynika to z zaznaczenia tego terenu kolorem żółtym.

Tym samym spójnym było przeznaczenie działki nr [....] w planie miejscowym jako terenu rolnego. Dodatkowo należy tylko wskazać, że także skarżący nie zakwestionował takiego kierunku zagospodarowania tego obszaru (działki nr....) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gorlice.

Kolejną okolicznością uzasadniającą brak naruszenia lub przekroczenia granic władztwa planistycznego organów Gminy Gorlice jest zapewnienie ciągłości postanowień planów miejscowych w stosunku do obszaru działki nr [....] .

W obowiązującym do chwili wejścia w życie uchwały z 21 grudnia 2001 r. Nr XXXII/252/2001 poprzednim miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice, zatwierdzonym uchwałą Nr XVII/84/87 Gminnej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 26 marca 1987 r. (Dz. Urz. Woj. ....z 1987 r. Nr 4, poz. 34) i zmianą tego planu określoną w uchwale Nr VIII/34/92 Rady Gminy Gorlice z dnia 22 stycznia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. .........z 1992 r. Nr 9, poz. 58) działka nr [....] położona w miejscowości K. znajdowała się w częściach w obszarach oznaczonych:

1) D 61RP - tereny upraw rolnych, oznaczone kolorem żółtym;

2) D 62RZ - tereny użytkowania rolniczego i upraw zielonych;

3) D 23MR/MNj - tereny zabudowy mieszanej (zagrodowej, jednorodzinnej), oznaczone kolorem brązowym.

Porównanie przeznaczenia działki nr [....] w planie miejscowym obowiązującym w latach 1987-2001 z przeznaczeniem objętym zaskarżoną uchwałą prowadzi do wniosku, że sposób zagospodarowania tej działki nie zmienił się w obu tych planach.

Tym samym nie jest zasadny wniosek skarżącego o wcześniejszym przeznaczeniu działki nr [....] pod budownictwo mieszkaniowe i zmianie tego przeznaczenia w planie miejscowym uchwalonym 21 grudnia 2001 r.

Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące istnienia na działce nr [....] budynku (zabudowań) do lat 60-tych XX wieku nie ma znaczenia w tej sprawie. Skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kwalifikowało tą działkę w kierunku zagospodarowania nie przeznaczonego pod budownictwo i wcześniejszy plan miejscowy zakwalifikował tą działkę pod tereny upraw rolnych, to jeszcze wcześniejsze faktyczne zagospodarowanie nie mogło uzasadniać zmiany z terenów rolnych na tereny budownictwa mieszkaniowego.

Co również istotne sam skarżący, jak wynika to z akt planistycznych, ani nie zgłaszał wniosków co do zagospodarowania jego działki, ani nie wnosił protestów bądź zarzutów. Można więc uznać, że Rada Gminy Gorlice zasadnie przyjmowała, że skarżący nie kwestionuje utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [....] .

Niewątpliwie zakwalifikowanie działki nr [....] do obszarów (w znacząco przeważającym zakresie) rolnych o szczególnych wartościach krajobrazowych ogranicza sposób wykorzystania tej działki i ogranicza prawo własności. Takie jednak ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile nie narusza ono przepisów prawa. Zgodnie z art. 140 K.c. właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, byleby dokonywane to było w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności może być określone właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Znaczące ograniczenie skarżącemu zagospodarowania działki nr [....] stanowiącej jego własność nie wystarcza dla uznania przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w zadaniach gminy. Władztwo planistyczne gminy zawiera w sobie możliwość ingerencji w prawo własności, w tym możliwość ograniczenia zabudowy. W badanej sytuacji przedmiotowa uchwała nie ingeruje w istotę prawa własności skarżącego mimo, że mocno je ogranicza.

Tym samym Sąd nie uznał za dopuszczalne unieważnienie planu miejscowego w zakresie obejmującym działkę nr [....] .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym § 3 ust. 3, § 5 ust. 12, § 6 pkt 3 zdanie 2; § 6 pkt 4 zdanie 2; § 7 ust. 7,8,9,12; § 8 ust. 1 pkt 9; § 9 ust. 5; § 9 ust. 7 w zakresie słów: "o ile inwestor nie uzyska zgody zarządcy drogi w trybie indywidualnym"; § 9 ust. 8 zdanie 2 i 3; § 10 ust. 3 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.6 zdanie 2, 3 i 4; § 11 pkt 1 ppkt 1.7 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 ZP/Kz zdanie 3; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 RRO/Kz zdanie 3; § 11 pkt 2 ppkt 2.3 MNJ/Kz zdanie 3; § 11 pkt 3 ppkt 3.3 zdanie 2 i 3; § 11 pkt 4 ppkt 4.4 Ks zdanie 4 są sprzeczne z przepisami powołanymi w uzasadnieniu tego wyroku i orzekł jak w sentencji, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a.