Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 450/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi R. L. i H. L. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 2 maja 2019 r., nr [...] 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz R. L. i H. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. i H. L. jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej też: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 9 października 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego (dalej też: organ I instancji) z dnia 2 maja 2019 r., nr [...] odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji ostatecznej tegoż organu z dnia 21 września 2017 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu inwentarskiego w [...], inwestorom A. Z. i W. Z.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło następujące postępowanie:

Decyzją z dnia 21 września 2017 r., nr [...], Starosta Strzelecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorom A. Z. i W. Z. budynku obory z dojarnią i częścią socjalną o obsadzie do 40 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr a, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

W uzasadnieniu Starosta Strzelecki powołał się na wniosek inwestorów. Wskazał, że planowane zamierzenie obejmuje budowę wolnostojącego budynku obory dla krów o obsadzie do 40 DJP, z dojarnią i częścią socjalną wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci zbiornika na gnojownicę – usytuowanego pod budynkiem obory – o maksymalnej pojemności 691 m³. Ponadto obejmuje utwardzenie terenu stanowiące dojazd i dojście do budynku oraz zewnętrzne instalacje, a w tym wodociągową, sanitarną i elektryczną. Organ stwierdził, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta Strzelecki zaakceptował zapisy projektu budowlanego, iż obszar oddziaływania projektu ogranicza się do działki ewidencyjnej nr a i za strony postępowania uznał tylko inwestorów.

Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 25 stycznia 2019 r. wpłynął wniosek R. L. i H. L. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 21 września 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. We wniosku podali, że planowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływać na wnioskodawców i mieszkańców wsi przez uciążliwe emisje, gdyż obora ma powstać w odległości mniejszej niż 100 m od istniejącej zabudowy budynków mieszkalnych, w tym ich nieruchomości. R. i H. L., wywodzili stąd, że winien przysługiwać im status stron postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę.

Organ uznał, że wniosek R. L. i H. L. o wznowienie postępowania przez został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2018 r., poz. 2096, obecnie Dz. U. 2000 r., poz. 256 - dalej w skrócie k.p.a.), w związku z czym postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie, przy czym jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po wznowieniu postępowania, Starosta Strzelecki w dniu 2 maja 2019 r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji nr [...].

Organ I instancji ustalił, że w wyniku złożenia przez A. Z. i W. Z. wniosku o pozwolenie na budowę oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Starosta Strzelecki wydał decyzję nr [...], która stała się ostateczna z dniem 9 października 2017 r. Wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym, obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm., obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1333), dalej też ustawa Prawo budowlane lub w skrócie p.b., obejmuje tylko działkę ewidencyjną nr a, na której zlokalizowany jest budynek objęty inwestycją. Starosta Strzelecki zastrzegł, że nie znalazł uzasadnionych powodów, by kwestionować taką ocenę. Starosta odwołał się do zapisów wspomnianego projektu budowlanego, który obejmuje swym zakresem budowę wolnostojącego budynku obory dla krów o powierzchni zabudowy 777,88 m² i wysokości 9,2 m, z dojarnią i częścią socjalną o maksymalnej obsadzie do 40 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, którą stanowi zbiornik na gnojownicę, usytuowany pod budynkiem obory, o maksymalnej pojemności 691 m³, utwardzenie terenu stanowiące dojazd i dojście do budynku oraz zewnętrzne instalacje, a w tym wodociągową, kanalizacji sanitarnej i elektryczną. Organ podał, że oborę zaprojektowano w głębi działki, z dala od nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi gminnej. Następnie podał, że budynek obory zlokalizowany jest w taki sposób, że jego elewacja północna znajduje się w odległości 5,9 m od granicy z działką nr b i w odległości 15 m – 20 m od granicy z działką nr c, elewacja południowa znajduje się w odległości 6,5 m – 20 m od granicy z działką nr d, zaś elewacja zachodnia i wschodnia w znacznej, bo oscylującej w przedziale od 37,5 m do ok. 80 m odległości do granic sąsiednich działek.

Starosta Strzelecki podał, że na działce inwestorów usytuowany jest budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze związane z hodowlą bydła mlecznego, a także znajduje się na niej pastwisko do wypasu bydła. Zwierzęta rozlokowane są w starych zabudowaniach gospodarczych, a ich obsada nie przekracza 40 DJP. Organ ustalił, że zamiarem inwestorów jest przeniesienie obecnej obsady zwierząt do nowobudowanej obory, zaś wielkość stada ma pozostać utrzymana. Starosta Strzelecki wskazał, że dla działki a obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...], Nr [...], z dnia 28 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie [...] dla terenów w granicach administracyjnych wsi [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...]). Dodał, że wspomniana działka położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej zagrodowej MR, o podstawowym przeznaczeniu terenu pod zabudowę związaną z gospodarką rolną oraz zabudowę mieszkaniową z ogrodami. Wywiódł, że projekt budowlany dla inwestycji zawiera rozwiązania chroniące środowisko. Nadto zgodnie z założeniami projektu budowlanego nie wystąpi emisja pyłów, obiekt nie będzie ogrzewany, wielkość emisji hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm, zaś emisja zapachów z obory oraz urządzeń towarzyszących nie będzie niekorzystnie oddziaływać na najbliższą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która, zgodnie z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w odległości większej niż 280 m. Organ stwierdził, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta Strzelecki powołał się na brzmienie przepisu art. 28 ust. 2 p.b. oraz odniósł się do definicji legalnej obszaru oddziaływania. Odwołał się do projektu budowlanego, że inwestycja nie będzie źródłem ponadnormatywnych oddziaływań poza granicami działki, na której jest ona zlokalizowana, oraz zaznaczył, że brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie których można uznać, że przedmiotowa inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu na działkach sąsiednich. Podkreślił, że w polskim prawie nie obowiązują tzw. normy odorowe. Podobnie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono wymaganej odległości sytuowania obiektów produkcji rolnej od zabudowy zagrodowej mieszkaniowej. Zdaniem Starosty, nie zachodzą uzasadnione przyczyny uchylenia pozwolenia, gdyż działka o numerze e w [...] nie znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji. W konsekwencji, jak stwierdził organ, nie można było uznać R. L. i H. L za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Od decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 2 maja 2019 r., R. L. i H. L. wnieśli odwołanie do Wojewody Opolskiego i domagali się uchylenia decyzji I instancji.

W odwołaniu tym wskazali na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Powołali się na opracowania środowiskowe, w świetle których w najbliższym czasie mają wejść w życie przepisy regulujące materię związaną z normami zapachowymi oraz emisją innych szkodliwych dla otoczenia substancji. Wskazali także na przepis § 6 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym uciążliwość prowadzonej aktywności gospodarczej w zakresie emisji substancji i energii nie może powodować przekroczenia w sąsiedztwie standardów jakości środowiska.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Opolski w dniu 9 października 2019 r. wydał zaskarżoną decyzję, mocą której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy opisując wydanie przez Starostę Strzeleckiego decyzji nr [...], złożenie przez R. L. i H. L. wniosku o wznowienie postępowania, wznowienie przez Starostę Strzeleckiego postępowania administracyjnego i wydanie przez organ I instancji decyzji z 2 maja 2019 r. Podał, że w toku postępowania odwoławczego uzupełnił akta sprawy o brakujące dokumenty I instancji. Następnie organ II instancji powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznej oraz specyficzność postępowania wznowieniowego. Organ II instancji zastrzegł, że jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w drugiej fazie postępowania, po jego wznowieniu. Doszedł do wniosku, że w przypadku stwierdzenia, iż przyczyna wznowienia nie zachodzi, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Podał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Dodał, że postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę odznacza się swoistym ujęciem strony postępowania (art. 28 ust. 2 p.b.), ograniczonym do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewoda Opolski stwierdził, że uznanie R. L. i H. L. za strony postępowania zależy od ustalenia, czy inwestycja A. Z. i W. Z. oddziałuje na ich nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem e, obręb [...].

Odwołując się do dalszych przepisów Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 9) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), (Dz. U. 2015 r., poz. 1422 ze zm.), w tym § § 12, 13 i 60, a także zapisów planu miejscowego (§ 6 ust. 3 pkt 2, 3 i 9 uchwały), Wojewoda ostatecznie zważył, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie braku oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżących, wobec czego nie przysługuje im przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W skardze R. L. i H. L. zarzucili decyzji Wojewody Opolskiego naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a, przez niewystarczające zebranie i ocenę materiału dowodowego co doprowadziło do błędnych wniosków i błędnego zastosowania art. 28 k.p.a w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, iż nie przysługuje im przymiot strony.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji odwoławczej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi zarzucili brak uwzględnienia położenia nieruchomości inwestorów i skarżących względem siebie, a przez to naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy. Nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (planowanej obory). Skarżący odczuwać będą skutki uciążliwości w zakresie odoru i hałasu. Tymczasem organy nawet nie przeanalizowały wpływu inwestycji na otaczający ją teren i zdrowie sąsiadujących mieszkańców. Skarżący odwołali się do opracowań Ministra Środowiska i Biura Analiz Senatu z lat 2014 – 2017 oraz projektowanych zmian w Prawie budowlanym i ustawach środowiskowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania A. Z. i W. Z. nie złożyli odpowiedzi na skargę.

Uczestnicy postępowania i organ odwoławczy wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec ograniczeń związanych z pandemią wywołaną wirusem SARS-CoV-2. Skarżący nie wyrazili na to zgody, wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Postępowanie wznowieniowe, to jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Zasady te regulują przepisy art. 145 i następne k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie, oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Przy czym na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu.

W pierwszym następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu, co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a.

Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest możliwa także z przyczyn podmiotowych, co wynika z art. 147 k.p.a. (wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony). Jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę lub też kontrowersje budzi fakt posiadania przez niego przymiotu strony – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w spornym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii.

Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy żądanie wznowienia oparte jest na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy wówczas przyjąć, że ocena posiadania legitymacji strony, co do której istnieją jakiekolwiek wątpliwości winna zostać poprzedzona postanowieniem o wznowieniu postępowania. W przeciwnym wypadku, tj. gdyby badanie tego następowało jeszcze przed podjęciem aktu z art. 149 § 1 k.p.a., to dochodziłoby do oceny podstaw wznowienia jeszcze przed wznowieniem postępowania, co stałoby w sprzeczności z treścią art. 149 § 2 k.p.a.

W świetle art. 148 § 2 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania, które jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia tego rodzaju podania ma zatem rzetelne ustalenie daty powzięcia wiadomości o tym, kiedy strona dowiedziała się o decyzji i daty wystąpienia przez nią z podaniem. Wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Jak wynika z treści art. 148 § 2 k.p.a., bieg przedmiotowego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu. Chodzi o to, by strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji, przy czym informacja ta nie musi pochodzić od organu, który ją podjął, ale także z innego źródła, byleby wskazywało ono na treść rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 3 stycznia 2019 r. (wiadomość od sąsiadów), potwierdzona podczas wizyty w organie I instancji 4 stycznia 2019 r. i uwierzytelnienia sporządzeniem protokołu zapoznania się przez skarżących z projektem budowlanym.

Jak już wyżej podniesiono, fakt, że osoba wnosząca o wznowienie danego postępowania nie jest jego stroną może być podstawą odmowy wznowienia postępowania tylko i wyłącznie wówczas, kiedy kwestia ta jest oczywista w świetle uwarunkowań konkretnej sprawy.

Wszelkie zaś wątpliwości w tym zakresie eliminują możliwość wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a., a powodują konieczność wznowienia postępowania (o ile został zachowany termin na złożenie wniosku), a następnie analizę kwestii posiadania przymiotu strony.

Poza tym, w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, wnioskodawcy R. i H. L. powoływali się na swój brak udziału w danym postępowaniu, a zatem na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a kwestia ta nie jest oczywista, to jej badanie oznacza de facto prowadzenie przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia, o czym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Powyższe możliwe jest zaś – w świetle jasnego brzmienia tego ostatniego przepisu - dopiero po uprzednim wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania.

W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, ustawodawca odsyła do przepisów odrębnych wskazując, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu (art. 3 pkt 20 p.b.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1872/09, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 opublikowane w CBOSA na stronach internetowych NSA, tak jak wszystkie niżej podane orzeczenia). Przy czym wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, a w szczególności: przepisy techniczno-budowlane, w tym przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 472/10).

Przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym prowadzi do nadania mu wykładni zawężającej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie powyższej szczególnej regulacji do Prawa budowlanego miało na celu zawężenie kręgu podmiotów, które mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne do tych, które mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 637/15 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 871/15).

Sąd orzekający zasadniczo mógłby zakceptować argumentację organów, że samo subiektywne odczucie wnoszących o wznowienie postępowania, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10). W rozpoznawanej sprawie nie jest to jednak tak oczywiste.

Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego, a nie prawnego.

Należy zgodzić się z poglądem wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 944/14 z dnia 19 listopada 2014 r., że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Rozważenia przez organ administracji w niniejszej sprawie wymagało więc to, czy skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na ich nieruchomości oddziaływać. Bowiem, już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2064/12).

Wskazać trzeba, że skarżący powoływali się na przysługujący im interes prawny, jako właścicieli działki o nr e położonej ich zdaniem w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją, a przez to naruszającej możliwość zagospodarowania ich działki.

Wobec powyższego konieczne jest zbadanie indywidualnie, czy pomimo oddalenia nieruchomości skarżących od terenu inwestycji, projektowana zabudowa będzie oddziaływała na ich nieruchomość wprowadzając ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania.

Oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość to także emisje gazów i pyłów oraz hałasu. Mają rację organy, że mimo delegacji ustawowej wynikającej z art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1396 ze zm.) minister właściwy do spraw środowiska nie wykonał jej i nie określił wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metod oceny zapachowej jakości powietrza. Prawidłowo także powołano się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014 r., poz. 112 ze zm.) odnośnie do podstaw prawnych oceny inwestycji pod względem emisji hałasu oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2010 r., Nr 16, poz. 87) np. w zakresie oceny stężenia amoniaku.

Ogólnikowe powołanie się organów na obowiązujący w dacie decyzji stan prawny (w sensie tytułu aktu prawnego), bez przytoczenia jednostek zastosowanych przepisów, nie jest jednak wystarczające dla uznania, że wskazane w decyzjach obu instancji przepisy zastosowano właściwie. Poza tym do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego konieczne jest bezwzględnie ustalenie stanu faktycznego sprawy, czyli podjęcie czynności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 w zw. z art.77 § 1 k.p.a.

W tym aspekcie sprawy należy podkreślić, że stwierdzenie organów obu instancji o braku przekroczenia dopuszczalności stężeń gazów, emisji pyłów lub emisji hałasu oparto na zapisach zawartych w projekcie budowlanym.

Tymczasem lektura tego dokumentu w części 4.4. Opisu technicznego, pt. "Dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie" wskazuje, że to tylko kilka zdań, w tym jedno z odręcznymi poprawkami w zakresie poziomów stężeń gazów (amoniaku i siarkowodoru). Autor opracowania podał, że "nie zostaną przekroczone maksymalne stężenia gazów, w tym stężenie amoniaku i siarkowodoru" oraz, że "projektowana inwestycja nie przekroczy poziomu hałasu dopuszczonego dla zabudowy mieszkaniowej w porze dziennej - 50 dB i w porze nocnej - 40 dB".

Trudno w projekcie znaleźć odpowiedź na pytanie na podstawie jakich danych, okoliczności i procesów myślowych autor projektu powyższe stwierdzenia zawarł. Czy konsultował to ze specjalistą z zakresu ochrony środowiska, czy też ocenił samodzielnie, w sytuacji gdy wykazuje tylko właściwe uprawnienia do pełnienia funkcji w budownictwie w zakresie projektowania, w tym architektury, konstrukcji obiektów i instancji wod. – kan., gazowych i cieplnych.

Należy oczywiście pamiętać, że niezależnie od treści projektu budowlanego ostateczne rozstrzygnięcie i ocenę zawartą w decyzji podejmuje organ władzy architektoniczno-budowlanej, tu Starosta Strzelecki .

Tymczasem w zaskarżonej decyzji I instancji (na str. 5 i 6) organ przyjął, że poziom hałasu nie przekroczy dopuszczalnych norm dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz, że planowane zamierzenie nie spowoduje przekroczenia maksymalnych stężeń amoniaku i siarkowodoru, odwołując się do projektu budowlanego jako integralnej części pozwolenia na budowę z dnia 21 września 2017 r. Tak samo uczynił organ odwoławczy (str. 10 uzasadnienia decyzji), przy czym stwierdzenie o braku przekroczenia dopuszczalnej emisji hałasu oraz stężeń gazów i braku emisji pyłów uzupełnił zdaniem z projektu budowlanego, iż "emisja zapachów z obory rozprzestrzeniać się będzie zgodnie różą wiatrów w kierunku wschodnim". Takie kategoryczne stwierdzenia organów, nieznajdujące oparcia w materialne dowodowym sprawy, nie licząc wspomnianego projektu budowlanego, traktować należy jako dowolną, niczym niepopartą ocenę istotnych okoliczności faktycznych, od których zależy wynik sprawy. Doprowadziło to w oczywisty sposób do naruszenia procedury administracyjnej w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności i oceny postępowania dowodowego, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W całej kontrolowanej sprawie administracyjnej razi wypowiadanie stanowczych tez przez organy na podstawie wcześniej zapadłego aktu administracyjnego Starosty Strzeleckiego (pozwolenia na budowę z dnia 21 września 2017 r.), który w warstwie uzasadnienia i motywów tamtej decyzji jest – mówiąc wprost - bardzo lakoniczny, ogólnikowy i nie daje odpowiedzi na wątpliwości zgłoszone przez skarżących w podaniu o wznowienie postępowania a następnie w odwołaniu od decyzji I instancji.

Tymczasem już choćby okoliczność, że inwestycja A. i W. Z. dotyczy hodowli o wielkości identycznej jak dotychczas prowadzona, tyle że przeniesionej w obrębie nieruchomości inwestorów z kilku obiektów do jednego, nowoczesnego budynku obory narzuca pewien kierunek czynności kontrolnych, dowodowych. Nota bene odległości od nieruchomości, w tym domu skarżących, zwiększą się według projektu a nie zmniejszą. To jednak samo w sobie nie oznacza, że nowa inwestycja nie obejmie negatywnym, niedopuszczalnym oddziaływaniem skarżących i wbrew temu co przyjął projektant, nie wykaże, że oddziaływanie inwestycji ograniczy się do nieruchomości inwestorów.

Skoro zatem mamy do czynienia z inwestycją, która będzie odnowieniem warunków dotychczasowej hodowli prowadzonej w kilku starych obiektach inwentarskich i przeniesieniem jej do jednego nowoczesnego obiektu, to nasuwa się oczywista potrzeba oceny nowego zamierzenia (też w aspekcie niedopuszczalnych oddziaływań odorowych i hałasu) przez skutki oddziaływania dotychczasowej hodowli na otoczenie, w tym możliwość zagospodarowania działek sąsiednich.

Jeżeli inwestorzy dotychczas nie spotykali się z negatywną oceną organów ochrony środowiska, nadzoru budowlanego, nadzoru sanitarnego, nadzoru weterynaryjnego co do prowadzonej działalności a hodują taką samą liczbę zwierząt jak planowania wielkość obsady nowej obory, to jest to pewien punkt odniesienia i ważna okoliczność faktyczna. Żeby ją wykazać dowodowo w rozumieniu przepisów art. 75 i następnych k.p.a. trzeba jednak przeprowadzić np. stosowne wywiady, może też oględziny, przesłuchać świadków, strony.

Sąd administracyjny w ramach wskazanej wyżej kognicji nie jest jednak władny zastąpić organów administracji w ich kodeksowych obowiązkach, tym bardziej też nie może wskazać jakie dowody należy bezwzględnie przeprowadzić, aby wyjaśnić istotne okoliczności faktyczne sprawy. Jedną z tych okoliczności z pewnością będzie także dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu nieruchomości skarżących, przez pryzmat oddziaływania inwestycji na dalszy sposób jej zagospodarowania jako przesłanki posiadania interesu prawnego w byciu stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem w zaskarżonych decyzjach brak jakichkolwiek ustaleń jak zagospodarowana jest działka (działki) skarżących.

W każdym razie sam opis ustaleń planu miejscowego dla obszaru zabudowy MM, MN, UC, UP, UPS, UPO skupia się tylko na zachowaniu odległości od zabudowy mieszkaniowej i usługowej, i braku takowych ustaleń planu dla obszaru zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od oceny poziomu hałasu i uciążliwości odorowych z terenu inwestycji na teren skarżących i ewentualnego wpływu na możliwość zagospodarowania działki nr e.

Jednym z elementów tej oceny będzie także opis ukształtowania terenu i ukształtowania zieleni istniejącej oraz projektowanej w rozumieniu § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze, w zw. z § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu projektu budowlanego (Dz. U. 2012 poz. 462 ze zm.) obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę (więcej w przedmiocie uciążliwości odorowych w opracowaniu Ministerstwa Środowiska Departament Ochrony Powietrza i Klimatu "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", W-wa 5 września 2016 r. oraz G. Rząsa "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi – wybrane zagadnienia" w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego nr 1(82)/2019).

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organy administracji w prowadzonym postępowaniu nienależycie ustaliły i oceniły okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżących i co najmniej przedwcześnie uznały, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym brak jest podstaw do przyznania im statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. i art. 28 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) i art. 135 P.p.s.a. należało uchylić decyzje obu instancji, a o kosztach orzec na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.