Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 70/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. D. oraz B. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. D. i R. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow [...]ha zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] relacji [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Powiatu w C. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) – stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [..] własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną, będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa.

W toku postępowania organ ustalił, że według stanu na 31 grudnia 1998 r. w rejestrze gruntów prowadzonym przez Starostę [...], uwidocznione były działki nr [..] położone w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...]. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność B. i R. D. na podstawie umowy darowizny Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 1978 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy odpis księgi wieczystej nr [...]. Podział działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha faktycznie zajęte pod drogę publiczną, został zatwierdzony ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co zostało ujawnione w rejestrze ewidencji gruntów. Decyzja ta nie skutkowała przeniesieniem prawa własności na rzecz Powiatu [...] w stosunku do nieruchomości, których własność podlega regulacji w trybie art. 73 ustawy Z dnia 13 października 1998 roku. Działki oznaczone obecnie nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi publicznej nr [...]. Potwierdza to przedłożona mapa zasadnicza z wrysowanymi granicami nieruchomości, przebiegiem pasa drogowego oraz adnotacją zarządcy drogi, że stan przedstawiony na mapach jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz przeprowadzone w dniu 24 maja 2012 r. oględziny w terenie.

W trakcie oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące elementy pasa drogowego: pobocze oraz rów odwadniający drogę. R. D., współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, potwierdził, że stan urządzenia pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. był taki jak w dniu oględzin, nie uległ zmianie. Na okoliczność tą złożył stosowne oświadczenie do protokołu załączonego do akt sprawy. Fakt istnienia pobocza oraz rowu odwadniającego na przedmiotowej działce w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie potwierdzili również właściciele nieruchomości w piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r.

Badając przesłankę władztwa publicznoprawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. organ wskazał na oświadczeniu z dnia 3 listopada 2010 r. Powiatowego Zarządu Dróg w C., którego treść wskazuje, że droga nr 08265 wraz z wchodzącą w jej skład nieruchomością do dnia 31 grudnia 1998 r. była remontowana i utrzymywana przez ówczesnego zarządcę drogi, tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. działającą w imieniu Skarbu Państwa. Do oświadczenia dodatkowo dołączono - jako dowody w sprawie - umowę z dnia [...] października 1998 r. nr [...] zawartą pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K., Zarządem Dróg w M. z siedzibą w Z. a J. T. dotyczącą zimowego utrzymania dróg wojewódzkich, aneks nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. do ww. umowy nr [...] z dnia [...] października 1998 r. podpisany w związku z wejściem w życie ustawy Z dnia 13 października 1998 roku i zmianą kategorii dróg wojewódzkich na drogi powiatowe oraz wykaz przyszłych dróg powiatowych. Z treści wymienionych dokumentów wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowych działkach urządzono drogę publiczną, która - na zlecenie zarządcy drogi - w sezonie zimowym 1998/1999 była odśnieżana, wykonywano na niej prace zlecone dot. usuwania śliskości zimowej oraz wywozu śniegu.

Organ wskazał ponadto, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga oznaczona jako droga zamiejska nr [...] relacji: "[...] zaliczona była do kategorii dróg wojewódzkich rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) i wymieniona w załączniku nr 4 do tego aktu zawierającym wykaz dróg wojewódzkich na terenie ówczesnego województwa częstochowskiego. Tym samym, w ocenie organu, stan urządzenia przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz sposób korzystania z niej rozstrzygał o przestrzennych granicach jej zajęcia pod ww. drogę publiczną. Następnie ww. droga nie została wykazana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy Z dnia 13 października 1998 roku jako droga wojewódzka. W myśl zatem art. 103 ust. 3 tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie sprawowanie zarządu w imieniu Skarbu Państwa przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K., w tym wykonywanie czynności, o których mowa w opisanym oświadczeniu - w odniesieniu do całej drogi nr [...], jak i przedmiotowej nieruchomości - stanowi podstawę do uznania, iż zarząd ten miał charakter władztwa publicznoprawnego z chwilą zaliczenia ww. drogi do kategorii dróg publicznych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat C. prawa własności nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] relacji [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. D. i R. D., kwestionując wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

W toku postępowania odwoławczego organ wskazał, że stanowiący materialnoprawną postawę przepis art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 roku ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność B. D. i R. D. Zatem w tej dacie nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Droga nr [...] relacji [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim, zielonogórskim (Dz. U. 1986r. Nr 30 poz. 151) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich (załącznik nr 4A). Z dniem 1 stycznia 1999 r., droga ta, w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, stała się drogą powiatową.

Zgodnie z mapą do celów prawnych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 marca 2010 r. pod nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] ha, natomiast działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...]. Jak wynika z w/w mapy działki nr [...] są zajęte pod drogę, znajduje się na nich pobocze. Zgodnie z adnotacją dwóch geodetów na w/w mapie, stan na niej uwidoczniony jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo, w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin spornej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 24 maja 2012 r. W toku oględzin R. D. oświadczył, iż stan urządzenia drogi powiatowej nie uległ żadnej zmianie. Szerokość pasa asfaltu, pobocza, skarpy, rowu oraz przeciwskarpy nie uległy zmianie od przynajmniej [...] lat. R. D. oświadczył również, że stan urządzenia drogi był na dzień 31 grudnia 1998 r. taki sam jak obecnie. Powyższe dokumenty stanowią dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że przestrzenny zasięg działania w/w art. 73 ust. 1 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych).

Organ wskazał, iż o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem przy czym dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienienie w tych dokumentach numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład tej ulicy. Minister zauważył, że wykonywanie pewnych czynności przez właścicieli na nieruchomości, nie wyłącza możliwości władania nią również przez podmiot publiczny. Wskazał, że pojęcie władania winno być w tym przypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu czynności dokonywane na drodze przez Skarb Państwa nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Organ odwoławczy zauważył, że z umowy z dnia [...] października 1998 r. nr [...] oraz z aneksu nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., zawartej pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K, Zarząd Dróg w M. z siedzibą w Ż., a firmą Transport Zarobkowy J. T. dotyczącej zimowego utrzymania dróg wojewódzkich (następnie powiatowych) wynika, iż obejmują one prowadzenie czynności związanych z zimowym utrzymaniem dróg odśnieżanie nawierzchni jezdni i zwalczanie śliskości jezdni.

Organ zauważył ponadto, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia [...] listopada 2010 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się we władaniu publicznoprawnym, polegającym na remontach bieżących, odśnieżaniu, zimowym utrzymaniu dróg. Powyższe dokumenty potwierdzają, w ocenie organu odwoławczego, władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii pobocza organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie również z orzecznictwem sądowoadministracyjnym droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Organ podkreślił również, że sam skarżący w toku oględzin w dniu 24 maja 2012 r. wskazał, iż stan na nieruchomości nie zmienił się od 31 grudnia 1998 r.

Mając na uwadze powyższe, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

Na powyższą decyzję B. i R. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że ich nieruchomość nigdy nie graniczyła bezpośrednio z drogą, jak również nigdy nie znajdowała się w granicach pasa drogowego, zarówno w 1998 r. jak i w 2012 r., jak również nigdy nie graniczyła bezpośrednio z nieruchomością, pasem drogowym ani dawną drogą nr [...], a obecnie [...]. Skarżący wskazali, iż powołane przez organy dokumenty świadczą o tym, iż pośrednio ich nieruchomość nigdy nie graniczyła z drogą bezpośrednio ani nie znajdowała się w granicach pasa drogowego w 1998 r., jak również w 2012 roku. To, iż w 1998 r. linia drogi, elementy pasa drogowego, pobocze oraz rów odwadniający były takie same jak obecnie potwierdzają mapy, jak również protokół oględzin z dnia [...] maja 2012 r. B. i R. D. wskazali ponadto, że na ich nieruchomości nie były wykonywane żadne prace związane z utrzymaniem drogi, konserwacją, modernizacją lub odśnieżaniem. Jako nieporozumienie skarżący określili wskazywanie jako dowód na sprawowanie władztwa umowy z dnia [...] października 1998 r., oraz aneksu do umowy z dnia [...] grudnia 1998 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie kwestią sporną jest to czy zaistniały przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. warunkujące wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji w pierwszej kolejności należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę dla ich wydania stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną , zwanej dalej "ustawą z dnia 13 października 1998 roku".

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa zatem przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Do przesłanek tych należą: (i) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, (ii) władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz (iii) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości, na podstawie art. 73 ustawy.

Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] (k. 97 akt) wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność B. i R. D., a zatem prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało osobom fizycznym, a nie przysługiwało Skarbowi Państwa bądź jednostkom samorządu terytorialnego. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. została spełniona.

Badając kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w pierwszej kolejności wskazać należy, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W rozumieniu art. 1 powołanej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga oznaczona jako droga zamiejska nr [...] relacji: "[...]" zaliczona była do kategorii dróg wojewódzkich rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. Nr 30, poz. 151) i wymieniona w załączniku nr 4 do tego aktu zawierającym wykaz dróg wojewódzkich na terenie ówczesnego województwa częstochowskiego. Jak ponadto słusznie wskazał organ odwoławczy, ww. droga nie została wykazana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy Z dnia 13 października 1998 roku jako droga wojewódzka. Zatem w myśl art. 103 ust. 3 tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Od 29 grudnia 1998 r. zarządcą ww. drogi jest Powiat C.

Fakt zajęcia pod drogę działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] potwierdza ponadto znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2010 r. pod nr ew. [...]. Z mapy tej wynika, że obie działki znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi publicznej nr [...]. Na mapie znajduje się adnotacja dwóch geodetów, iż stan przedstawiony na niej jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Również oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem skarżącego R. D. wykazały, iż na spornych działkach znajdują się elementy pasa drogowego: pobocze oraz rów odwadniający, a skarżący złożył oświadczenie do protokołu oględzin, iż szerokość pasa asfaltu, pobocza, skarpy, rowu oraz przeciwskarpy nie uległy zmianie od przynajmniej 32 – 33 lat. Oświadczył ponadto, iż stan urządzenia drogi był na dzień 31 grudnia 1998 r. taki sam jak w dniu oględzin i nic się nie zmieniło, jeśli chodzi o szerokość pasa drogowego. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że spełniona została ustawowa przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowych działkach wskazać trzeba, iż w ustawie z dnia 13 października 1998 roku brak jest normatywnej definicji pojęcia "władanie nieruchomością". Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane jest stanowisko, że dla uznania, iż dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostanie wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne wskazują również, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie posiadania przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały właśnie faktyczne czynności. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1725/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując pod tym kątem oceny zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że materiał ten jednoznacznie wskazuje na wypełnienie w sprawie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Wskazać przede wszystkim należy, że w aktach sprawy znajduje się umowa Nr [...] z dnia [...] października 1998 r., zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K. a Zarządem Dróg w M., której przedmiotem są czynności związane z zimowym utrzymaniem dróg wojewódzkich. Powołana umowa odnosi się do zimowego utrzymania wszystkich dróg wojewódzkich (potem powiatowych) i nie wymienia numerów działek i nazw dróg. Jednakże, po pierwsze, z treści ww. umowy nie wynika aby droga relacji "[...]" została w niej wyłączona. Po drugie zaś, o władaniu Powiatu [...] wskazaną drogą stanowił zarówno stan faktyczny jak i względy formalnoprawne wynikające z uchwały Rady Powiatu w [...] z [...] sierpnia 2001 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych oraz określenia przebiegu tych dróg, na podstawie której to uchwały droga Nr [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dla wykazania władztwa publicznego nie jest konieczne wymienienie w umowach dotyczących prac faktycznych związanych z utrzymaniem drogi numerów ewidencyjnych poszczególnych działek, na których te drogi przebiegają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12).

W aktach sprawy znajduje się ponadto powołany już wyżej protokół z oględzin działek nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., w którym stwierdzono, że działki te położone są przy skrzyżowaniu drogi powiatowej nr [...] z drogą gminną, na przedmiotowej nieruchomości znajdują się elementy pasa drogowego, to jest pobocze oraz rów odwadniający, a stan urządzenia drogi nie uległ zmianie. Również z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] grudnia 1998 r., zawartego pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych K. a Zarządem Dróg w C. i Zarządem Dróg w M. wynika, że Zarząd Powiatu przejął drogę od Skarbu Państwa i po 1998 roku wykonuje na niej remonty i utrzymanie dróg. Zgodzić zatem należy się z organem, że przywołane dokumenty wskazują na wykonywanie przez gminę władztwa faktycznego na spornej nieruchomości w sposób umożliwiający identyfikację wskazanych działek jako drogi.

W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił poglądu skarżących, że stan faktyczny sprawy, również co do oceny działek nr [...] jako dróg publicznych i sprawowania władztwa nad nieruchomością, został przez organy obu instancji ustalony niewłaściwie. Zarówno Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i Wojewoda [...] wnikliwie i w sposób zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego przeprowadzili postępowanie wyjaśniające, a w konsekwencji prawidłowo ustalili, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 roku.

Tym samym, stanowisko organów w kwestii wykazania zajęcia działek nr [...] pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości należy uznać za zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).