Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3537/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 art. 59f ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1432/17 w sprawie ze skargi M. G. i P. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek S. K. i W. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1432/17 oddalił skargę M. G. i P. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2014 r. M. G. i P. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB) o przeprowadzenie kontroli na działce nr ew. [...] w miejscowości R., wskazując, że w okresie od kwietnia do sierpnia 2014 r. prowadzona była rozbudowa hali produkcyjnej polegająca na dobudowie pomieszczenia o wymiarach ok. 5 x 10 m i wysokości ok. 10-12 m. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB stwierdzono, iż do hali produkcyjnej został dobudowany obiekt o konstrukcji stalowej i wymiarach 8,85 m x 4,10 m, wysokości ok. 10-11 m w odległości 5,25 m od ogrodzenia nieruchomości skarżących – mierzone po najkrótszym odcinku.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie do budynku produkcyjnego budynku oraz nałożył na S. K. i W. K. obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy wskazanych dokumentów. Inwestorzy przedłożyli żądaną ww. postanowieniem dokumentację. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB nałożył na S. K. i W. K. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nakazał S. K. i W. K. rozbiórkę samowolnie dobudowanego ww. budynku gospodarczego, które to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone w całości przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. ustalił dla S. K. i W. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł za samowolnie wykonane roboty budowlane. Następnie decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] zatwierdził inwestorom projekt budowlany dobudowanego do budynku produkcyjnego budynku gospodarczego i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] WINB uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił ją wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 527/17.

WINB, po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], a przed wydaniem ww. wyroku, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB z dnia [...] września 2016 r. i postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdził jego nieważność. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podniósł, że po wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowane) i uzyskaniu od inwestorów żądanej dokumentacji, PINB wydał kwestionowane postanowienie opierając rozstrzygnięcie wyłącznie na stwierdzeniu, że zobowiązani przedłożyli dokumentację, bez uprzedniego przeprowadzenia jej oceny, do czego był zobowiązany (art. 49 ww. ustawy). Zdaniem organu wojewódzkiego przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany budynku gospodarczego był niezgodny z ustalonym przez organ powiatowy stanem faktycznym, bowiem w opisie technicznym projektu wskazano, że dotyczy dobudowy samodzielnego, niezależnego obiektu budowalnego – budynku gospodarczego, podczas gdy inwestorzy poprzez dobudowanie do budynku produkcyjnego pomieszczenia gospodarczego dokonali jego rozbudowy. Ponadto w opisie projektu budowlanego stwierdzono, że obiekt pełni funkcję budynku gospodarczego i nie jest przeznaczony na pobyt ludzi. Zgodnie z oświadczeniem właściciela nieruchomości przedmiotowy budynek został wzniesiony w 2014 r. i pełni funkcje pomieszczenia gospodarczego, budynek nie jest wyposażony w instalacje i nie jest ogrzewany. Zdaniem organu wojewódzkiego nie można było uznać, że przedłożony przez inwestorów projekt budowalny jest zgodny ze stanem faktycznym, kompletny oraz odpowiadający przepisom, w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest "samodzielny, niezależny obiekt budowlany – budynek gospodarczy", a inwestorzy dokonali rozbudowy budynku produkcyjnego o pomieszczenie gospodarcze funkcjonalnie z nim związane. Zakwalifikowanie przez PINB przedmiotowej rozbudowy jako odrębnego budynku gospodarczego spowodowało przypisanie inwestycji do nieprawidłowej kategorii obiektów budowlanych, a w konsekwencji błędne ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Organ powiatowy wydając zaskarżone postanowienie w sposób rażący naruszył zatem przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji także do rażącego naruszenia art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), po rozpoznaniu zażalenia S. K. i W. K., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił w całości postanowienie WINB z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie PINB z dnia [...] września 2016 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z projektu budowlanego budynku gospodarczego wynika, że sporny obiekt pełni funkcję gospodarczą i położony jest bezpośrednio przy zachodniej ścianie zewnętrznej budynku hali produkcyjnej w odległości 8 m od jej północno-zachodniego narożnika. Budynek ma kształt prostokątny o wymiarach zewnętrznych 8,82 na 4,09 m. Obiekt nie jest wyposażony w jakiekolwiek instalacje. Budynek posiada odrębne zewnętrzne wejście. Brak jest bezpośredniego przejścia między spornym budynkiem a halą produkcyjną. Budowa przedmiotowego budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...]. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, jak również został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, w związku z tym nie naruszono art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Powyższą zgodność potwierdził również WINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wskazując, że usytuowanie obiektu w odległości 3,15 m od granicy z działką sąsiednią nie obliguje organu do nakazania rozbiórki. Sporna dobudowa usytuowana jest w odległości 3,15 m – mierzone po najkrótszym odcinku – od strony z działką sąsiednią o nr ew. [...] i nie zawiera w tej części otworów okiennych ani drzwiowych. GINB nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2017 r. wskazującym, że projekt budowlany jest niezgodny z ustalonym w toku postępowania stanem faktycznym. Zauważył, że prowadzenie przez organ powiatowy postępowania w sprawie dobudowy do budynku produkcyjnego budynku gospodarczego nie eliminuje możliwości wskazania w projekcie budowlanym, że dotyczy on budowy budynku gospodarczego przylegającego jedynie jedną ścianą do istniejącego obiektu budowlanego. Zdaniem GINB, organ wojewódzki błędnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę w sytuacji, gdy powstała konstrukcja nie stanowiąca integralnej część dotychczasowego budynku, tj. hali produkcyjnej, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starego" obiektu. W wyniku wykonywanych przez S. K. i W. K. robót budowlanych wybudowany został budynek gospodarczy i należy go zaliczyć do kategorii III obejmującej budynki gospodarcze. Opłatę legalizacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Opłata legalizacyjna za dokonaną przez S. K. i W. K. samowolną budowę budynku gospodarczego powinna wynosić: 500 zł x 1 x 1 x 50 = 25 000 zł. W ocenie organu nadzorczego, organ stopnia powiatowego prawidłowo zastosował art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i właściwie wyliczył opłatę legalizacyjną za samowolną budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Nie można zatem stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

M. G. i P. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe postanowienie, zarzucając GINB naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako dobudowy budynku gospodarczego do hali produkcyjnej, pomimo że charakter tych robót wskakuje, iż winny być zakwalifikowane jako rozbudowa istniejącej hali produkcyjnej; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że projekt budowlany budynku gospodarczego jest zgodny ze stanem faktycznym; art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane przez błędne zakwalifikowanie inwestycji do kategorii III obiektów budowlanych, zamiast do kategorii XVIII, co skutkuje znacznym zaniżeniem opłaty legalizacyjnej; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie w całości postanowienia WINB z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego, nowo powstały budynek nie jest konstrukcyjnie powiązany ze starym. Sporny obiekt, jak wynika z projektu, pełni funkcję gospodarczą i położony jest bezpośrednio przy zachodniej ścianie zewnętrznej budynku hali produkcyjnej w odległości 8 m od jej północno-zachodniego narożnika. Budynek ma kształt prostokątny o wymiarach zewnętrznych 8,82 na 4,09 m. Obiekt nie jest wyposażony w jakiekolwiek instalacje. Budynek posiada odrębne zewnętrzne wejście. Brak jest bezpośredniego przejścia między spornym budynkiem a halą produkcyjną. W budynku nie zachodzą żadne procesy produkcyjne i technologiczne, które odbywają się w sąsiedniej hali produkcyjnej. Nie jest przeznaczony na pobyt ludzi. Użytkowany jest jako pomieszczenie gospodarcze. Powyższe świadczy o samodzielności budynku. Posługiwanie się w toku postępowania określeniem "dobudowa" nie przesądza, zdaniem Sądu, że w niniejszej sprawie wystąpiła rozbudowa budynku, jak przyjął to organ wojewódzki. Określenia "dobudowa" używa się potocznie w sytuacji postawienia budynku nowego obok już istniejącego. Sporny budynek ma samodzielną konstrukcję (stalowe słupy obłożone blachą trapezową, posadowiony na ławach fundamentowych żelbetowych wylewnych) i jest tylko usytuowany tuż przy budynku produkcyjnym. Nie ma z nim żadnego realnego powiązania konstrukcyjnego, czy też instalacjami, wspólnymi drzwiami, przejściem, ani bezpośredniego funkcjonalnego – służy jako magazyn, a nie część hali produkcyjnej. W wyniku wykonanych robót powstała konstrukcja nie stanowiąca integralnej część dotychczasowego budynku, którego użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania istniejącego obiektu. Zatem PINB prawidłowo zastosował art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i właściwie wyliczył opłatę legalizacyjną za samowolną budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Nie można więc, w ocenie Sądu, stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 527/17. Ponadto Sąd wskazał, że działanie WINB (postanowienie z [...] lutego 2017 r.) związane z wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej było przedwczesne. Organ ten nie dostrzegł bowiem, że w momencie podejmowania z urzędu działań wobec postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej sprawa związana z oceną zastosowanej procedury legalizacyjnej została skierowana do badania przez sąd administracyjny. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach skargi.

Skargą kasacyjną M. G. i P. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału i przyjęciu, że roboty polegające na dobudowie obiektu o konstrukcji stalowej o wymiarach 8,85 m x 4,10 m i wys. 10-11 m do istniejącej hali produkcyjnej nie stanowią rozbudowy tejże hali produkcyjnej, a jedynie budowę nowego obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania środka określonego w ustawie, tj. braku uchylenia zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.;

2) przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 49 ust. 2 w zw. z art 59f ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do kategorii III obiektów budowlanych, zamiast do kategorii XVIII.

W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 27 listopada 2018 r. uczestnicy postępowania S. K. i W. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji/postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21 r. i z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 2976/18, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ocenę organu odwoławczego co do tego, że kontrolowane w tym postępowaniu postanowienie nie narusza rażąco przepisów prawa, w tym przede wszystkim art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a w konsekwencji również art. 59f ust. 3 tej ostatniej ustawy. Z uzasadnienia skargi, skargi kasacyjnej oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że rażącej wadliwości postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną upatruje się w błędnym zakwalifikowaniu obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego jako odrębnego budynku gospodarczego, a nie jako rozbudowy istniejącej hali produkcyjnej (powyższe miało także wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej). Nie jest przy tym sporne, że wykonane niewątpliwie w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu o wymiarach 8,85 m x 4,10 m i wysokości ok. 10,0 m. Obiekt ten przylega jedną ścianą do istniejącej hali produkcyjnej, przy czym posiada odrębne wejście i nie jest z tą halą w żaden sposób bezpośrednio połączony (nie ma wewnętrznego przejścia do hali, nie posiada również wspólnych instalacji). W tym stanie rzeczy kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje charakter inwestycji, którego dotyczy postępowanie.

Oceniając powyższe należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, jak zostało wyżej wskazane, o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to jest oczywiście sprzeczne z jasno brzmiącym przepisem prawa i nie można postawić znaku równości pomiędzy prostym zestawieniem ustalonego stanu faktycznego a przepisem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie może wszak ujść uwadze, że ani ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym postanowienia, ani przepisy wykonawcze do tego aktu, nie zawierały definicji "dobudowy" ani "rozbudowy". Natomiast słownikowe znaczenia tych pojęć nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie organ błędnie (tym bardziej rażąco błędnie) zakwalifikował obiekt jako dobudowę zamiast rozbudowę. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN przez rozbudowę należy rozumieć "powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego". W orzecznictwie przyjmuje się także, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Słownikowa definicja dobudowy wskazuje natomiast, iż dobudować to znaczy zrealizować dodatkową część budynku. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie można stwierdzić, że zakwalifikowanie robót budowlanych do rozbudowy lub dobudowy jest oczywiste i jednoznaczne. Zdaniem Sądu dokonując wykładni tak zdefiniowanych pojęć należałoby stwierdzać, że z rozbudową będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych powstanie jeden, większy obiekt, natomiast dobudowa oznacza zrealizowanie nowego obiektu połączonego co najmniej jedną ścianą z budynkiem istniejącym, przy czym jej byt nie musi (choć może) być związany z tym ostatnim budynkiem. Innymi słowy, o ile rozbudowa jest ściśle związana z istniejącym – rozbudowywanym budynkiem, o tyle słownikowa definicja dobudowy pozwala na przyjęcie, że będzie nim zarówno część obiektu rozbudowanego, jak i samodzielnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku jednoznacznej, legalnej definicji pojęć "dobudowa" i "rozbudowa", nie można stwierdzić, że organ administracji z rażącym naruszeniem prawa dokonał błędnej kwalifikacji robót budowlanych, a w konsekwencji nietrafnie zarzuca się postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. rażące naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a tym bardziej art. 7 i art. 77 k.p.a.

Jedynie na marginesie Sąd stwierdza, że taka kwalifikacja robót budowlanych wynika także z orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, który kontrował inne rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu legalizacyjnym przedmiotowej inwestycji.

Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjne kwalifikacja robót budowlanych jako budowy odrębnego budynku gospodarczego jest prawidłowa. Skoro samowolnie zrealizowane roboty budowlane prowadziły do powstania inwestycji niepołączonej wewnętrznie z istniejącą halą, to brak podstaw do uznania, że doszło do jej rozbudowy. Na powyższą ocenę nie ma wpływu podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, której Sąd nie kwestionuje, że powyższa inwestycja spowodowała zewnętrzną zmianę kształtu bryły istniejącej hali.

Nie można również podzielić argumentacji skarżących kasacyjnie, że obiekt ten nie może być zakwalifikowany do kategorii III obejmującej niewielkie budynki, jak domki letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do 2 stanowisk itp. Niezależnie od tego, że pojęcie "niewielkie" nie zostało nigdzie zdefiniowane i jest niedookreślone, co samo w sobie uzasadnia twierdzenie, że nie można stwierdzić, iż w sposób rażący wadliwie zakwalifikowano obiekt do tej kategorii, to dodatkowo nie może ujść uwadze, że wątpliwości skarżących co do sposobu zakwalifikowania obiektu jako "niewielkiego" związane są – jak się zdaje – z jego wysokością, a nie powierzchnią zabudowy. Ta jednak nie może definiować pojęcia "niewielki".

Tym samym GINB prawidłowo nie stwierdził rażącego naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 49 oraz art. 59f ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Jedynie dla porządku należy także wskazać autorowi skargi kasacyjnej, że skoro podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to – dla prawidłowej konstrukcji skargi kasacyjnej – ten przepis pozostający w związku z art. 49 i art. 59f ust.3 ustawy Prawo budowlane winien być wskazany, jako – jego zdaniem – naruszony poprzez błędne zastosowanie.

I wreszcie nie uszło uwadze Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną, że wskazana przez organ pierwszej instancji okoliczność doręczenia postanowienia z dnia [...] września 2016 r. jedynie inwestorom żadną miarą nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania nie stanowiłoby podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, a co najwyżej do złożenia wniosku przez osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jedynie na marginesie należy natomiast zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy skarżący M. G. i P. G. posiadają interes prawny upoważniający ich do wniesienia skargi. Okoliczność ta jednak – niezależnie od tego, że nie była przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, w świetle powyższych rozważań i ocen co do niezasadności zarzutów skargi pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem - co najwyżej mogłaby skutkować oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi w oparciu o art. 50 p.p.s.a.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, to podlegała ona oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd oddalił wniosek S. K. i W. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną, albowiem przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi regulują zwrot kosztów postępowania jedynie pomiędzy skarżącym i organem administracji oraz skarżącym kasacyjnie i organem lub skarżącym. Brak w ustawie podstawy do zwrotu takich kosztów na rzecz uczestników postępowania, a w takiej roli S. K. i W. K. występowali w niniejszej sprawie.