Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 578/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54, art. 61, art. 65
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3, § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 26
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 610/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 610/17, oddalił skargę Stowarzyszenia M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R. P. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] położonej w [...] na [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że organ I instancji zbyt szczegółowo określił zasady dostępu do drogi publicznej i że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uzyskać od inwestora aktualną opinię dotyczącą zaopatrzenia w energię elektryczną. Ponadto organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego.

Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Stowarzyszenie Nasze [...] wniosło odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2017r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych - ul. [...], [...] i [...]. Podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się opinie gestorów sieci energetycznej i wodociągowo-kanalizacyjnej potwierdzające możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji przy spełnieniu określonych w nich warunków. Organ uznał, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) został spełniony i wskazał, że dopuszczenie możliwości odprowadzania ścieków bytowych do 8 szczelnych zbiorników bezodpływowych nie wymaga spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1, tzn. wykazania, że nieruchomości sąsiednie także posiadają zbiorniki bezodpływowe. Przedmiotowa działka nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren inwestycji stanowi grunty oznaczone symbolem "Bp". Organ wskazał, że podnoszona w odwołaniu okoliczność "zagrożenia w zakresie ochrony i zdrowi ludzi w aspekcie zjazdu do garaży podziemnych" nie może być rozstrzygana na tym etapie postępowania. Nie jest to bowiem przesłanka ustawowa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Uznał też, że ma upoważnienie do określania wymaganej liczby (ilości) miejsc parkingowych w treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki i obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób. Analiza z dnia 25 sierpnia i 5 września 2016 r. została sporządzona zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił przesłanki, którymi kierował się stosując odstępstwo przy ustalaniu w decyzji wskaźnika wielkości nowej zabudowy - różnorodność funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniała określenie ww. wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Skargą Stowarzyszenie M. zaskarżyło powyższą decyzję, w szczególności co do ustaleń decyzji w zakresie: pkt II warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie pkt 1.2) - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, - ustalonej zdaniem skarżącego błędnie na -"maksymalnie 29%, z zastrzeżeniem że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128m2,"; pkt II warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie pkt.2.1) - ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych, -ustalona zdaniem skarżącego błędnie na - "minimum dwa miejsca parkingowe na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny"; pkt IV warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w zakresie pkt 4 - odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych - ustalono błędnie zdaniem skarżącego, dopuszczenie "odprowadzenia ścieków sanitarnych z planowanych budynków do tymczasowych zbiorników bezodpływowych; pkt V wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich - skarżący podnosi brak ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej (np. przyłączy wodociągowych) do posesji sąsiadujących z planowaną inwestycją które przebiegają po terenie planowane; inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę podzielając ocenę organu odwoławczego, że obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony prawidłowo, a przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. jest zgodna z obowiązującymi przepisami i trafna. Sąd uznał za bezzasadny zarzut strony skarżącej, dotyczący wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalonej zdaniem strony skarżącej błędnie na "maksymalnie 29%, z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128m2". Wskazał, że z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, a w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Sąd stwierdził, że organ podał, że przeprowadzona analiza wykazała średnie wartości faktycznie obliczone dla zabudowy bez rozróżnienia jej funkcji i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uzasadnił przyczynę dopuszczenia wartości większych od średnich. Na średnią wielkość wpływają liczne działki z zabudową jednorodzinną wolnostojącą. Występująca zabudowa bliźniacza (zabudowa wnioskowana) charakteryzuje się wskaźnikami wyższymi (ponad 50% budynków w zabudowie bliźniaczej przekracza 20% zabudowy). Parametr 25 - 30% ustalony, choć faktycznie wyższy od średniej, jest typowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalonej w planach miejscowych. W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że w kontekście najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji (zabudowa pod nr 4 - 12) charakteryzującego się powierzchnią zabudowy o wskaźniku 13,2% do 38,3%) ustalony wskaźnik na poziomie 29% pozwala poprawnie nawiązać nowym obiektom do otoczenia. Organ I instancji ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie jako 29 %, łącznie dla wszystkich budynków, z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128 m2. Sąd stwierdził, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich górnej granicy.

Sąd uznał za bezzasadny zarzut błędnego ustalenia liczby miejsc parkingowych. Zdaniem Sądu nie ma obowiązku określania ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wystarczy, że w tej decyzji znajduje się zastrzeżenie dla inwestora, iż ma zapewnić ilość miejsc parkingowych w granicach działki inwestycyjnej. Racjonalnym wydaje się pozostawienie decyzji o ilości miejsc parkingowych dla dalszego etapu postępowania z zastrzeżeniem, że mają się znajdować na działce inwestora, skoro dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę będzie skonkretyzowana ilość lokali, dla których miejsca parkingowe staną się niezbędne. W przedmiotowej sprawie dopuszczalne było określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych: "minimum 2 miejsca parkingowe na jeden budynek mieszkalny, jednorodzinny". Jeżeli inwestor postanowi w budynkach wyodrębnić większą liczbę lokali, wtedy organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę określi konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Sąd wskazał, że mimo nowelizacji ustawy - Prawo budowlane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), roboty budowlane w zakresie zabudowy bliźniaczej, czy szeregowej (jak w kontrolowanym przypadku) nadal mogą zostać rozpoczęte jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut dotyczący błędnego dopuszczenia "odprowadzenia ścieków sanitarnych z planowanych budynków do tymczasowych zbiorników bezodpływowych". Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że spółka B. w piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. wskazała, że odprowadzanie ścieków należy przewidzieć do kanału sanitarnego przebiegającego w ul. [...], a do każdego lokalu należy niezależne przyłącze bezpośrednio od sieci kanalizacji. Wskazano, że możliwość wykonania przyłączy kanalizacji sanitarnej oraz zawarcie umowy z B. S.A. o odprowadzanie ścieków zaistnieje po zrealizowaniu systemu kanalizacyjnego, który planowany jest do zrealizowania w roku 2016. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ wskazał, że do czasu realizacji ww. sieci odprowadzanie ścieków sanitarnych z przedmiotowych budynków możliwe będzie wyłącznie do tymczasowych zbiorników bezodpływowych. W ocenie Sądu brak takich zbiorników bezodpływowych na działkach sąsiednich nie wyklucza ich zastosowania. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały RM [...] nr [...] właściciele nieruchomości zobowiązani są do odprowadzania nieczystości ciekłych do kanalizacji sanitarnej ogólnospławnej lub, jeżeli brak sieci kanalizacji sanitarnej, do szczelnego zbiornika bezodpływowego, bądź do przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, jeżeli zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają takie rozwiązanie. W ocenie Sądu błędna jest interpretacja przedstawiona przez stronę skarżącą, że niedopuszczalne jest zastosowanie zbiorników bezodpływowych w sytuacji, gdy sieć kanalizacji sanitarnej istnieje, jednak nie jest w stanie obsłużyć planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu skoro nie ma możliwości (zgodnie z opinią spółki B.) przyłączenia planowanej inwestycji do aktualnej sieci kanalizacji sanitarnej, to można uznać, że brak jest sieci kanalizacji sanitarnej dla przedmiotowej inwestycji i w tej sytuacji można zastosować zbiorniki bezodpływowe w formie tymczasowej, zwłaszcza że spółka B. wskazała, że zamierza zrealizować inwestycję modernizującą sieć kanalizacji sanitarnej, co w przyszłości umożliwi podłączenie planowanych budynków do sieci kanalizacji sanitarnej.

Sąd wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich - brak ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej (np. przyłączy wodociągowych) do posesji sąsiadujących z planowaną inwestycją, które przebiegają po terenie planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika bowiem, że spółka B. w piśmie z dnia 2 lutego 2015r. podała, że istniejące uzbrojenie wodociągowe jest wystarczające dla zaopatrzenia przedmiotowych budynków w wodę na cele bytowe. Wskazano również, że projektowane budynki kolidują z istniejącymi na [...] przyłączami wodociągowymi przebiegającymi przez teren przedmiotowej posesji, w związku z czym należy dokonać ich przebudowy na koszt inwestora. Sąd podkreślił też, że jedyne przesłanki, które muszą zostać spełnione do ustalenia warunków zabudowy, określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich ocena dokonywana jest w danym, konkretnym istniejącym stanie faktycznym. Ewentualna likwidacja istniejących na działce nr [...] przyłączy wodociągowych nie oznacza, że naruszony zostanie interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenia M. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, jest zgodna z obowiązującymi przepisami;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zw. z § 5 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustalony wskaźnik zabudowy na poziomie 29 % pozwala poprawnie nawiązać nowym obiektom do otoczenia;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy istniejąca sieć kanalizacyjna nie ma możliwości obsłużenia planowanej inwestycji możliwe jest zastosowanie zbiorników bezodpływowych;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że pomimo tego, iż projektowane budynki kolidują z istniejącymi na [...] przyłączami wodociągowymi przebiegającymi przez ten teren, to ewentualna likwidacja istniejących przyłączy wodociągowych nie stanowi naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich;

5) niewłaściwe zastosowanie art.61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy istniejąca sieć kanalizacyjna nie ma możliwości obsłużenia planowanej inwestycji możliwe jest zastosowanie zbiorników bezodpływowych;

6) niewłaściwe zastosowanie art. 64 w związku z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy poprzez nieprawidłowe nazwanie ulicy, która ma być przebudowana przez inwestora od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], tj. ul. "[...]", podczas gdy prawidłowe oznaczenie to "[...] oraz nieprawidłowe nazwanie ulicy w zaleceniu dla inwestora do dokonania projektu budowlanego robót drogowych wraz ze wszystkimi zjazdami z ulicy [...], podczas gdy prawidłowe oznaczenie to "Plac [...]";

7) niewłaściwe zastosowanie art. 64 w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy poprzez ustalenie w decyzji, że:

a) projekt budowlany robót drogowych wymaga oddzielnego uzgodnienia z ZDM przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, podczas gdy aktualny stan prawny - tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje do tego typu czynności pozwolenia na budowę;

b) realizacja zakresu robót drogowych należy zgodnie z ustawą o drogach publicznych w całości do inwestora planowanej zabudowy i musi być wykonana przed oddaniem przedmiotowych budynków do użytkowania, podczas gdy aktualny stan prawny - tj. ustawa dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje do tego typu czynności zgody na użytkowanie.

Dodatkowo strona skarżąca dołączyła do skargi kasacyjnej Uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - [...]" i wskazała na § 7 ust. 9 tej uchwały.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca zarzuca, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Zdaniem strony zaniżony jest obliczony w analizie ( załącznik nr 2 do decyzji) wskaźnik zabudowy terenu, gdyż uwzględniono w nim działki o innym charakterze niż zabudowa jednorodzinna. To stwierdzenie strony pozostaje w sprzeczności z następnym zdaniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że podniesiono pozornie, nieznacznie wskaźnik zabudowy o 11%.

Niezależnie od powyższych sprzeczności stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ I instancji ustalając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie jako 29 %, łącznie dla wszystkich budynków - z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128 m2 - nie naruszył § 5 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Organ dostrzegł, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna – budynki wolno stojące i w zabudowie bliźniaczej. Funkcję uzupełniającą stanowią pojedyncze budynki usługowe, kościół, szkoła podstawowa z gimnazjum, drobne usługi w zabudowie jednorodzinnej. W kwartale znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w obszarze analizowanym położona jest także zabudowa administracyjno-biurowa, usługowa i magazynowa. Jednocześnie organ prawidłowo stwierdził, że na średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wpływają liczne działki z zabudową jednorodzinną wolnostojącą, a także występująca zabudowa bliźniacza ( podobnie jak zabudowa wnioskowana). W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa (zabudowa pod nr 4 – 12) charakteryzuje się powierzchnią zabudowy o wskaźniku 13,2% do 38,3%. Rację ma Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu, że ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksymalnie 29% łącznie dla wszystkich budynków z jednoczesnym zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128 m2 - pozwala nawiązać nowym obiektom do otoczenia.

Stosownie do § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz.1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 – ust. 2.

W niniejszej sprawie – jak wynika z Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – analizą objęto 161 obiektów i w przypadku każdego z nich podano oznaczenie nieruchomości, dzięki czemu można zlokalizować położenie danego obiektu, wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji, wysokość kalenicy, formę dachu i spadek połaci dachowych oraz wyliczono średnie wskaźniki. Dane zawarte w tej analizie (część tekstowa i część graficzna) pozwalają prześledzić zasadność parametrów ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia.

Z uwagi na złożenie przez stronę skarżącą Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - [...]" podkreślić należy, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana przed uchwaleniem tego planu, a więc nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jak stanowi art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, przy czym z mocy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 65 ust. 3 u.p.z.p.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., którego strona upatruje w przyjęciu, że w sytuacji, gdy istniejąca sieć kanalizacyjna nie ma możliwości obsłużenia planowanej inwestycji możliwe jest zastosowanie zbiorników bezodpływowych. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak takich zbiorników bezodpływowych na działkach sąsiednich nie wyklucza ich zastosowania. W pkt IV.4 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ ustalił, że do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków sanitarnych z planowanych budynków możliwe będzie wyłącznie do tymczasowych zbiorników bezodpływowych. Spółka Akcyjna B. w piśmie z dnia 2 lutego 2015r. wskazała, że odprowadzanie ścieków sanitarnych z budynków należy przewidzieć do kanału sanitarnego przebiegającego w ul. [...], przy czym możliwość wykonania przyłączy kanalizacji sanitarnej oraz zawarcie umowy z B. S.A. na odprowadzanie ścieków zaistnieje po zrealizowaniu systemu kanalizacyjnego (planowany termin budowy 2016r.), który odciąży kolektor [...]. Odprowadzanie ścieków sanitarnych z planowanych budynków do zbiorników bezodpływowych pozostaje w zgodzie z § 5 ust. 1 uchwały RM [...] nr [...] zobowiązującym właścicieli nieruchomości do odprowadzania nieczystości ciekłych do kanalizacji sanitarnej ogólnospławnej lub, jeżeli brak sieci kanalizacji sanitarnej, do szczelnego zbiornika bezodpływowego, bądź do przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, jeżeli zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają takie rozwiązanie. Dodatkowo wskazać należy, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz.1065) - wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - w § 26 ust. 3, zawartym w Rozdziale 5 "Uzbrojenie techniczne działki i odprowadzenie wód powierzchniowych", przewiduje, iż w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka budowlana może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Przepisy § 26 powyższego rozporządzenia nakazują, aby na działce przeznaczonej pod zabudowę było zapewnione odprowadzanie ścieków, a może to się odbywać przez przyłączenie do sieci kanalizacyjnej bądź zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. W tym stanie rzeczy przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, ale i zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Przypomnieć też należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. Strona upatruje naruszenia tych przepisów w zawarciu w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzenia, że projekt budowlany robót drogowych wymaga oddzielnego uzgodnienia z ZDM przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę a realizacja zakresu robót drogowych należy zgodnie z ustawą o drogach publicznych w całości do inwestora planowanej zabudowy i musi być wykonana przed oddaniem przedmiotowych budynków do użytkowania, podczas gdy, zdaniem strony, aktualny stan prawny - tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje do tego typu czynności pozwolenia na budowę i nie przewiduje do tego typu czynności zgody na użytkowanie.

Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo skonstruowane. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd.

Strona skarżąca, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych, nie wskazała konkretnych przepisów tych ustaw, które miałby naruszyć Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w Rozdziale 4 - Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych zawiera przepisy od 28 – 40, zaś w Rozdziale 5 - Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych zawiera przepisy od 41 – 60. Przepisy te regulują m.in. kwestie, które budowy i roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a które z takich obowiązków są zwolnione. Kwestie dotyczące zjazdów z dróg publicznych reguluje art. 29 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd i uzasadnienia ich naruszenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono w skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia istniejących przyłączy wodociągowych na działce [...], której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy dalszego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Na wynik sprawy nie ma też wpływu podniesiona kwestia przebudowy przez inwestora ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] – w zakresie chodnika po stronie planowanej zabudowy i ułożenia nowej górnej warstwy nawierzchni. Zdaniem strony skarżącej nastąpiło nieprawidłowe nazwanie ulicy – powinno być [...]. W tym miejscu wskazać należy, iż tak określił to Zarząd Dróg Miejskich w dokonanym uzgodnieniu. Nadto kwestie te również dotyczą dalszego etapu inwestycyjnego. Z tego względu zarzut naruszenia art. 64 w związku z art. 54 ust. 2 nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.