Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 401/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 6.2.1, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 26 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 6, art. 7, art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1494), art. 13 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155, ze zm.), art. 1 rozporządzenia Komisji UE nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L nr 168, str.16) uchylona została w całości decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] .10.2016 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] ([...]) i przekazana została sprawa do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniach od [...] .06.2016 r. do [...] .07.2016 r., w przedsiębiorstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola, której zakresem objęto spełnianie przez przedsiębiorcę obowiązków wynikających z uregulowań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców; inne: dotyczące zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy.

W trakcie kontroli, która obejmowała okres [...] .06.2015 r. - [...] .06.2016 r. ustalono, że przedsiębiorca we wskazanym okresie posiadał licencję nr [...] , na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zatrudniał, w czasie objętym kontrolą średnio 5 kierowców.

W ramach czynności kontrolnych stwierdzono u przedsiębiorcy uchybienia, które zostały ujęte w protokole kontroli z dnia [...] .07.2016 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] .10.2016 r. nr j.w. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] złotych z uwagi na naruszenie przepisów o transporcie drogowym w związku z:

- nierejestrowaniem za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi,

- skróceniem dziennego czasu odpoczynku: - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; - za każdą następną rozpoczętą godzinę,

- naruszeniem obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy: - za każdego kierowcę,

- naruszeniem obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd.

Z zachowaniem ustawowego terminu skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Uzasadniając odwołanie, strona zarzuciła naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji w zakresie naruszenia określonego pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, błędną subsumpcję stanu faktycznego do przepisu sankcyjnego określonego pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 tej oraz naruszenie akapitu trzeciego Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców poprzez niezastosowanie w sprawie.

Zdaniem skarżącego organ nie uzasadnił stanowiska odnośnie nałożonej kary. Nie wskazał żadnych faktów, poza podaniem okresów, w których pojazdy o numerach rejestracyjnych [...] oraz [...] poruszały się bez zalogowanej karty kierowcy w tachografie.

Odwołujący wskazał, że organ przypisał prowadzenie pojazdów określonym kierowcom i okresom ich prowadzenia bez zalogowanej karty. Skarżący poddał pod wątpliwość ustalenia organu oparte na podstawie zeznań Z. G., upoważnionego do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli, ponieważ zdarzenia miały miejsce w odległym czasie.

Uzasadniając zarzut naruszenia sankcji z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym skarżący stwierdził, że organ nie wskazał jednoznacznie ani jednego przypadku, który byłby w stanie udowodnić, że w określonym czasie konkretny pojazd prowadził konkretny kierowca. Nie ustalono również, w jakich okolicznościach pojazdy te przemieszczały się bez zalogowanej karty kierowcy, a mogły to być sytuacje niepodlegające przepisom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE 165/2014 oraz Rozporządzenia 9WE) 561/2006, a więc obowiązkowi rejestracji na karcie kierowcy.

Uzasadniając zarzut naruszenia lp.6.3.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. skarżący wskazał, że organ błędnie wziął pod uwagę liczbę dni kalendarzowych pomiędzy zdarzeniami pobrania danych z karty kierowcy, ponieważ Rozporządzenie 581/2010 wskazuje na dni zarejestrowanej aktywności kierowcy, które muszą być brane pod uwagę przy obliczaniu 28 dniowego terminu pomiędzy poszczególnymi zdarzeniami pobrania danych.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Inspektora Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów o transporcie drogowym krajowych oraz wspólnotowych.

W ustaleniach stanu faktycznego organ odwoławczy oparł się na wynikach postępowania organu I instancji i stwierdził, że kierowcy: Z. S., R. W., K. M., M. Z. oraz M. S., w okresie objętym kontrolą, wykonywali liczne zadania transportowe nie rejestrując za pomocą urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących na wykresówkach lub kartach kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Organ oparł się na materiale dowodowym w postaci protokołu przesłuchania w charakterze strony Z. G. oraz danych cyfrowych zarejestrowanych na kartach kierowców oraz danych cyfrowych odczytanych z tachografów zainstalowanych w pojazdach. Organ przytoczył również treść art. 138 § 2 kpa i stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne naruszył przepis z art. 7 kpa oraz 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu decyzji, w zakresie naruszenia lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ I instancji nazbyt ogólnie opisał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Poza tym organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie naruszył przepis z art. 10 w zw. z art. 79 § 1 oraz § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Do powyższych wniosków organ II instancji doszedł na podstawie tego, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2016 r. zostało wszczęte postępowanie wobec M. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]. W trakcie postępowania organ I instancji w dniu [...] lipca 2016 r. przesłuchał w charakterze strony postępowania Z. G., który jednak nie jest stroną ww. postępowania, lecz osobą upoważnioną do reprezentowania kontrolowanego w czasie kontroli, zgodnie z art. 80 § 3 ustawy z dnia 2 lipa 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829, ze zm.). Stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest natomiast M. G. i to on, jeżeli zaszłaby taka konieczność, winien zostać osobiście przesłuchany w charakterze strony. Zaś Z. G. mógłby zostać przesłuchany w charakterze świadka w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego organ przesłuchując świadka winien mieć na uwadze treść art. 79 § 1 oraz § 2 kpa, zgodnie z którymi strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a także ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Z analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby organ I instancji zawiadomił stronę postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka Z. G. Organ mylnie także przesłuchał Z. G. w charakterze strony.

Organ II instancji stwierdził, że takie działanie organu I instancji odebrało stronie możliwość zweryfikowania dowodu. Organ I instancji w głównej mierze oparł się na dowodzie z przesłuchania Z. G., w szczególności przy ustalaniu kierowców, którzy zdaniem organu I instancji dopuścili się naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Wobec powyższego organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien ustalić, przyczyny nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi przez kierowców G. J., K. P., M. S., w okresie objętym kontrolą lub też przesłuchać ponownie, tym razem w charakterze świadka, Z. G.

Jednocześnie organ II instancji. W ramach wskazań co do dalszego postępowania organ II instancji zalecił, aby organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie uzupełni materiał dowodowy w celu jednoznacznego potwierdzenia faktu nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Ustalenie powyższego stanu faktycznego byłoby możliwe przez przeprowadzenie przesłuchania ww. kierowców zgodnie z art. 75 ust. 1 kpa. W myśl art. 77 § 3 kpa, organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Na podstawie pkt 2 § 2 art. 67 kpa, w sprawie przesłuchania świadka sporządza się protokół, z którego wynika, kto i kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne strony. Organ II instancji powołując się na stanowisko judykatury wskazał, że obliczając okresy wczytywania danych, których naruszenie zostało usankcjonowane w lp. 6.3.11 i lp.6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ winien wziąć pod uwagę tylko dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14, Legalis). Wobec powyższego organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien dokonać analizy danych cyfrowych zawartych na kartach kierowców i danych pobranych z tachografów cyfrowych, będących za wyposażeniu pojazdów będących w posiadaniu przedsiębiorcy, pod kątem ustalenia, ilości dni zarejestrowanej działalności kierowców i jednostek pojazdowych, z pośród dni kalendarzowych zapisanych na ww. nośnikach danych.

Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie stwierdzono potrzebę przeprowadzenia postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego co do zasadniczych okoliczności stanu faktycznego, podczas gdy organ odwoławczy w oparciu o art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego może wyłącznie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Wobec czego powyższy zakres sprawy wymagający ustaleń kluczowych okoliczności faktycznych i mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nie może zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem naruszono by zasadę dwuinstancyjności wskazującą, iż dana sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie.

W skardze do Sądu skarżący zaskarżył w całości decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr jw. i wniósł o jej uchylenie w całości, zasądzenie od [...] Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów opłaty sądowej oraz o zobowiązanie organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 138 § 1 kpa.

W zarzutach skargi skarżący wskazał na:

1. naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez całkowicie niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji w zakresie naruszenia określonego pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym,

2. naruszeniem art. 138 § 2 kpa poprzez błędne jego zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy przejawiające się uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji niespełnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia wskazanych we wskazanym przepisie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że analizując kwestionowaną decyzję w części dotyczącej naruszenia określonego pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie może on zrozumieć toku rozumowania organu odwoławczego. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest na tyle niezrozumiałe, że powoduje obrazę art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa. Skarżący zacytował część uzasadnienia: "Organ I instancji wskazał, że kierowcy: Pan Z. S., Pan R. W., Pan K. M., Pan M. Z. oraz Pan M. S., w okresie objętym kontrolą, wykonywali liczne zadania transportowe nie rejestrując za pomocą urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących na wykresówkach lub kartach kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi".

Odnosząc się do powyższego skarżący wskazał należy, że naruszenie 6.2.1 zał. 3 ustawy o transporcie drogowym dotyczyło rzekomych przypadków nierejestrowania wymaganych aktywności na kartach kierowców, a nie na wykresówkach i kartach kierowców. Kierowcy wykonujący przewozy na rzecz strony skarżącej korzystali bowiem z cyfrowych urządzeń rejestrujących (tachografów), w których nie da się używać wykresówek. Najbardziej jednak niezrozumiałym dla strony jest fakt, że organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu decyzji do Panów: Z. S., R. W., K. M., M. Z. oraz M. S., których skarżący nie zna, nigdy ich nie zatrudniał i nigdy żadna z tych osób nie wykonywała przewozów na rzecz strony skarżącej. Oznacza to, że czas pracy tych osób nie mógł podlegać kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, o czym świadczy protokół z kontroli z dnia [...] lipca 2016 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...] października 2016 r. Powyższe czyni decyzję organu odwoławczego zupełnie niezrozumiałą dla strony skarżącej.

Skarżący odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa wskazał, że nie została spełniona przesłanka z tego przepisu. Powodem uchylenia przez [...] Inspektora Transportu Drogowego poprzedzającego rozstrzygnięcia organu I instancji, było m.in. błędne przesłuchanie świadka tj. Z. G. w charakterze strony, którą w przedmiotowej sprawie jest M. G. Z powodu powyższej omyłki strona nie została więc zawiadomiona o przesłuchaniu świadka w wymaganym terminie-należy jednak zaznaczyć, że w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca tego uchybienia obowiązującym przepisom nie podnosiła. Podstawą odwołania było nałożenie kary z tytułu naruszenia przepisu sankcjonującego (a więc materialnego) lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez błędne jego zastosowanie na gruncie rozpatrywanej sprawy (co z resztą również [...] Inspektor Transportu Drogowego zarzucił organowi I instancji). Zarzutem drugorzędnym wydaje się całkowicie niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji w zakresie w/w naruszenia. Reasumując więc, na gruncie rozpatrywanego tu przypadku nie mógł znaleźć zastosowania art. 138 § 2 kpa.

W konsekwencji powyższego, obowiązkiem organu odwoławczego podejmującego decyzję kasacyjną jest, poza wykazaniem naruszenia przez organ pierwszej instancji w sposób istotny procedury administracyjnej, wyeksponowanie w uzasadnieniu takiej decyzji także w sposób przekonujący przyczyn, z powodu których nie skorzystał on z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bądź też innych przyczyn, dla których niemożliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji, a także, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W przedmiotowej sprawie spełniona była jedynie pierwsza z przesłanek: postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów (przesłuchanie świadka w charakterze strony, nie powiadomienie strony o fakcie przesłuchania świadka). Trudno natomiast dopatrywać się spełnienia drugiej z przesłanek. Skarżący ponownie zacytował fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego:

"Wobec powyższego organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien ustalić, przyczyny nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi przez kierowców Pana G. J., Pana G. P., Pana M. S., w okresie objętym kontrolą lub też przesłuchać ponownie, tym razem w charakterze świadka, Pana Z. G.".

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy na podstawie posiadanych uprawnień mógł sam dokonać przesłuchania w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa ww. osób, bez konieczności przekazywania sprawy ponownie organowi I instancji, co narusza zasadę szybkości postępowania. Pod procesową ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący poddaje powyższe oraz fakt, że poza dowodem z przesłuchania świadka [...] Inspektor Transportu Drogowego nie zaleca bowiem organowi podległemu gromadzenia jakichkolwiek nowych dowodów czy też przeprowadzenia nowych czynności technicznych.

Możliwość dokonania uzupełnienia materiału dowodowego o przesłuchanie w charakterze świadka osób wskazanych w kwestionowanej decyzji leżała, w ocenie strony, w zasięgu organu odwoławczego, który winien był ją przeprowadzić samodzielnie (ewentualnie mógł zlecić tę czynność organowi I instancji również w trybie art. 136 kpa) i orzec merytorycznie w kwestii podnoszonych przez stronę zarzutów.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej jako: "kpa". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wobec powyższego, kontroli Sądu podlega zaskarżona decyzja pod względem wystąpienia wyłącznie przesłanek wynikających z art. 138 § 2 kpa przy jej wydawaniu, a natomiast merytoryczne stanowisko co do prawidłowości nałożonej kary administracyjnej wykracza poza zakres kontroli.

W ocenie Sądu, mimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji obarczone zostało błędami, które prawdopodobnie były pomyłką popełnioną przy redagowaniu treści orzeczenia, to jednak rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia odpowiada przepisom prawa z uwagi na naruszenie przepisów postępowania poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie pozostają ustalenia organów, że w dniach od [...].06.2016 r. do [...] .07.2016 r., w przedsiębiorstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola, której zakresem objęto spełnianie przez przedsiębiorcę obowiązków wynikających z uregulowań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców; inne: dotyczące zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Poza tym kontrola obejmowała okres [...] .06.2015 r. - [...] .06.2016 r. Ustalono również, że przedsiębiorca we wskazanym okresie posiadał licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zatrudniał, w czasie objętym kontrolą średnio 5 kierowców.

W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono u przedsiębiorcy uchybienia, które zostały ujęte w protokole kontroli z dnia [...].07.2016 r. nr [...].

Zgodzić się należy w tym miejscu ze skarżącym, że organ błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na uchybienia popełnione przez kierowców: Z. S., R. W., K. M., M. Z. oraz M. S.

Kontrola wykazała, że skarżący zatrudniał następujących kierowców: K. P., M. S., M. O., G. J. oraz D. H.

Z uwagi na to, że na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu jest orzekanie na podstawie akt sprawy, uchybienie polegające na błędnym wskazaniu we fragmencie uzasadnienia kierowców, którzy w ogóle nie byli związani z przedsiębiorcą, należy uznać za uchybienie nieistotne pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że to kierowcy: K. P., M. S., M. O., G. J. oraz D. H. byli zatrudnieni w kontrolowanym przedsiębiorstwie w dniu kontroli i w okresie objętym kontrolą: "[...]" w G. na podstawie umowy o pracę. W wezwaniu organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący został zobowiązany w pkt 7 do dostarczenia wykazu pracowników zatrudnionych w dniu kontroli i w okresie objętym kontrolą (ze wskazaniem kierowców), a w pkt 8 do przedstawienia wykazu osób niezatrudnionych, wykonujących przewozy na rzecz kontrolowanego. Wymagany wykaz pracowników oraz wykaz pojazdów użytkowanych w okresie kontroli od [...] czerwca 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. dostarczył Z. G. (pełnomocnik upoważniony do reprezentowania podczas kontroli - pokwitowanie upoważnienia z dnia [...] czerwca 2016 r.). W aktach sprawy zgromadzone zostały również wszystkie wymagane dokumenty potwierdzające uprawnienia kierowców.

Podkreślić również należy, że w dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy właściwie wskazał kierowców, których wyjaśnienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w głównej mierze oparł się na dowodzie z przesłuchania Z. G., w szczególności przy ustalaniu kierowców, którzy zdaniem organu I instancji dopuścili się naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że kierowcy nie rejestrowali wymaganych aktywności na kartach kierowców i korzystali z cyfrowych urządzeń rejestrujących (tachografów). Okoliczności te zostały ujawnione w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy być może nieprecyzyjnie w uzasadnieniu opisał rodzaj stwierdzonych uchybień przytaczając treść naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie to sankcjonuje: "Nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi".

Nie ulega wątpliwości, że nierejestrowanie wymaganych aktywności na kartach kierowców przy korzystaniu z tachografów jest naruszeniem zagrożonym karą pieniężną w wysokości 5000 zł wymienioną w załączniku załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - lp. 6.2.1.

Stwierdzone w trakcie kontroli naruszenie nie budzi zatem wątpliwości.

W ocenie Sądu brak przesłuchania w charakterze świadka kierowców zatrudnionych w kontrolowanym okresie w przedsiębiorstwie oraz samego skarżącego (przedsiębiorcy odpowiedzialnego za organizację pracy w przedsiębiorstwie), w sytuacji gdy zostały wykazane naruszenia nierejestrowania na karcie kierowcy aktywności zawodowej w sytuacji korzystania z tachografów, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokumenty dostarczone przez upoważnionego pełnomocnika w trakcie kontroli – Z. G., nie dają pełnego poglądu co do stwierdzonych naruszeń i osób odpowiedzialnych za ich popełnienie. Należy zauważyć, że w pkt 15 wezwania organu z dnia [...] czerwca 2016 r. przedsiębiorca został zobowiązany do dostarczenia dokumentów potwierdzających prawidłową organizację i dyscyplinę pracy, jeżeli są. Oświadczenie z dnia [...] czerwca 2016 r. w zakresie organizacji i dyscypliny pracy w przewozach drogowych nie zostało poparte żadnymi dokumentami, chociażby z oświadczeń kierowców z zapoznania kierowców z obowiązującymi normami dot. Dopuszczalnych okresów jazdy, wymaganych przerw i odpoczynków poprzez szkolenia i instruktaże (pkt 3 oświadczenia).

W zakresie wydawania kierowcom odpowiednich poleceń oraz nakładanie sankcji porządkowych za nieprzestrzeganie przepisów, dopuszczalnych okresów jazdy, wymaganych przerw i odpoczynku (pkt 2 oświadczenia), Z. G. zakreślił pole, że czynności te były realizowane, a w uwagach wskazał, że odbywało się to ustnie. Chociażby z tego powodu konieczna jest weryfikacja oświadczenia poprzez przesłuchanie kierowców oraz skarżącego, a następnie przeanalizowanie zeznań i dokonanie ewentualnej konfrontacji w przypadku rozbieżności.

W przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim mieć na uwadze, że organ I instancji stwierdził naruszenia, z czym przepisy ustawy o transporcie drogowym wiążą określone sankcje. W związku z tym rolą organu jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie i zastosowanie przewidzianej w przepisach prawa sankcji. Trudności w zebraniu materiału dowodowego, nie zwalniają organu z obowiązków ustawowych zebrania materiału dowodowego w postaci, dokumentów i zeznań świadków, a następnie dokonania swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Skarżący błędnie wywodzi, że upływ czasu od momentu, kiedy kierowcy dopuścili się naruszeń przepisów o transporcie drogowym stanowi przeszkodę w dochodzeniu prawdy obiektywnej. Skarżący nie może również z tego powodu oczekiwać, że uniknie odpowiedzialności, za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowi, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie.

Zgodnie z art. 92 a ust. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15 000 złotych.

Stosownie do art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Zgodnie z art. 92 b ust. 1-2 ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

Z treści powyższych przepisów wynika, że koniecznym jest ustalenie osób odpowiedzialnych za stwierdzone naruszenia nierejestrowania karty kierowcy w zakresie jego aktywności zawodowej przy użyciu tachografu.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zostały wykazane przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Również na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie było możliwe utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji z uwagi na niepełny materiał dowodowy. Zresztą orzeczeniu organu I instancji sprzeciwił się sam skarżący wnosząc odwołanie od tej decyzji. Oświadczenie skarżącego co do wiedzy i pamięci kierowców, z uwagi na upływ znacznego czasu od zdarzeń, w których doszło do naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Dopiero przesłuchanie pracowników da pełen obraz sprawy, na ile pamiętają oni okoliczności faktyczne z kontrolowanego okresu.

Na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie jest możliwa ocena naruszenia z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym z lp. 6.3.11 przewidującego karę za każdego kierowcę w kwocie 500 zł za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.

Ocena nieprzestrzegania obowiązków w tym zakresie będzie możliwa dopiero po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Skoro sankcja określona w tym przepisie dotyczy obowiązków każdego kierowcy z osobna, to tym bardziej jest koniecznym wyjaśnienie tej kwestii z pracownikami wykonującymi aktywność zawodową w kontrolowanym okresie.

Organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zarzutu skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że zgodnie z ustalonym stanowiskiem judykatury obliczając okresy wczytywania danych, których naruszenie zostało usankcjonowane w lp. 6.3.11 i lp.6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ winien wziąć pod uwagę tylko dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, (wyrok NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14). Prawidłowo zatem organ II instancji wskazał organowi I instancji, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien on dokonać analizy danych cyfrowych zawartych na kartach kierowców i danych pobranych z tachografów cyfrowych, będących za wyposażeniu pojazdów będących w posiadaniu przedsiębiorcy, pod kątem ustalenia, ilości dni zarejestrowanej działalności kierowców i jednostek pojazdowych, spośród dni kalendarzowych zapisanych na ww. nośnikach danych.

Decyzja organu II instancji prawidłowo wyjaśnia powody braku podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa, ponieważ organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego co do zasadniczych okoliczności stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.