Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 970/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.6, art.22 ust.3, art.24 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej – P spółki z o.o. kwotę 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2018 r. o godz. 21:00, na byłym drogowym przejściu granicznym w [...], funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej zestaw samochodowy o nr rej. [...], którym wykonywany był przewóz drogowy towaru przez przewoźnika, firmę P. spółka z o.o. Powyższym środkiem transportowym przewożono z Niemiec do Polski towar o nazwie RBD Palm Kernei Oil, o masie 24970 kg, klasyfikowany do kodu CN 1513 do odbiorcy towaru – Z. S.A. W toku kontroli kierujący powyższym zestawem, D.S., przedstawił numer referencyjny [...]. Po sprawdzeniu w systemie monitorowania drogowego przewozów towarów i porównaniu ich z danymi w dokumentach przewozowych, stwierdzono nieprawidłowości w systemie SENT polegające na podaniu przez przewoźnika danych, o których mowa art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opalowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 708; dalej jako ustawa SENT - w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) niezgodnych ze stanem faktycznym. W zgłoszeniu towaru, w polu "środek transportu" podano bowiem numer naczepy [...], a winno być [...], zaś w polu "numer dokumentu przewozowego" podano [...], a winno być [...]. Na powyższą okoliczność w dniu [...] lutego 2018 r. sporządzono protokół z kontroli nr [...], z którym zapoznał się kierujący pojazdem, co potwierdził podpisem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelnik Urzędu Celno- Skarbowego (NUCS), postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] wszczął postępowanie wobec P. sp. z o.o. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za podanie przez przewoźnika w zgłoszeniu nr [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym, o których mowa art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 7 ustawy SENT.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji nałożył na P. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zgłoszenie przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu przewozu towarów [...]. Wskutek złożonego przez spółkę odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, któremu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako DIAS) przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uchylając decyzję wskazał, że NUCS winien uzupełnić postępowanie dowodowe z urzędu, w zakresie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zgodnie z art. 24 ust. 3 z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 ustawy SENT.

W toku ponownego postępowania organ I ustalił, że strona prowadzi działalność gospodarczą i regularnie składa deklaracje podatkowe i ZUS. Spółka nie posiada zaległości podatkowych na dzień [...] września 2019 r. W stosunku do spółki Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego. Należność została wyegzekwowana z zajętego rachunku bankowego. Ponadto podatnik nie występował z wnioskiem o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, a spółka była stroną 231 transakcji w zakresie czynności zbycia - nabycia składników majątkowych w latach 2014-2019. Zakład Ubezpieczeń Społecznych natomiast poinformował, że płatnik nie posiada zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i nie jest wobec niego prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ I instancji ustalił, iż na przestrzeni 2016 - 2018 r. sytuacja dochodowa spółki przedstawiała się następująco: strata – 1.378.147,67 zł w 2016 r., strata - 1.121.562,97 zł w 2017 r. i dochód 1.248.394, 27 zł w 2018 r. Spółka była od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] października 2019 r. sześciokrotnie beneficjentem udzielonej pomocy publicznej na łączną kwotę: 82.178,11 zł (19.005,95 EURO) z tytułu: refundacji, umorzenia kar, dotacji lub innego bezzwrotnego świadczenia. W okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] października 2019 r. spółka wystąpiła w 14.119 zgłoszeniach, a ponadto niniejsze postępowanie nie jest jedynym, toczącym się postępowaniem wobec niej z tytułu nienależytego przestrzegania przepisów ustawy SENT.

Mając na uwadze powyższe, nie znajdując podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary wymierzenia, NUCS, decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], powołując się na art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540, dalej jako o.p.), art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 7, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy SENT oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz.U. z 2017 r., poz. 1178), nałożył na P. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zgłoszenie przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu przewozu towarów [...], o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 3 i 7 ustawy SENT.

P. sp. z o. o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT przez uznanie, że skarżąca zgłosiła dane niezgodne ze stanem faktycznym w zgłoszeniu przewozu towaru [...], podczas gdy w niniejszej sprawie do czynienia mamy tylko i wyłącznie ze zwykłą pomyłką w numerze rejestracyjnym naczepy oraz numerze dokumentu przewozowego, pozostałe zaś informacje dotyczące transportu były prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym;

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie i uznanie, że

w realiach niniejszej sprawy ważny interes przewoźnika i interes publiczny nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej;

- art. 121 i art. 122 o.p. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu oraz z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w rażącym stopniu.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] DIAS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących w dniu kontroli drogowej przepisów ustawy SENT

i powołał treść art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 3, art. 13, art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, a następnie przytoczył ustalenia wynikające z protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2018 r., opisane na wstępie. Na jego podstawie stwierdzono nieprawidłowości

w systemie SENT polegające na podaniu przez przewoźnika danych, o których mowa art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 7 ustawy SENT.

DIAS zaznaczył, iż przewożony w dniu kontroli towar o nazwie RBD Palm Kernel Oil, o masie 24970 kg, klasyfikowany do kodu CN 1513, nie był jakimkolwiek towarem, lecz towarem, którego przewóz został objęty szczególnym nadzorem. Przewóz tego rodzaju i takiej ilości towaru jaka miała miejsce w dniu [...] lutego 2018 r. wymagał od przewoźnika przestrzegania ściśle określonych obowiązków. Przewoźnikiem towaru nie mógł być jakikolwiek podmiot, lecz podmiot posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Odwołująca spółka w dniu kontroli posiadała licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Od podmiotu profesjonalnie zajmującego się m.in. przewozem drogowym rzeczy – zdaniem organu – można oczekiwać znajomości obowiązujących przepisów związanych z transportem określonych towarów, których winien przestrzegać, tym bardziej gdy podejmuje się ich przewożenia. To do dowołującej spółki należało takie zorganizowanie procedury transportu, obejmującej w tym przypadku dokonanie zgłoszenia, aby dane w nim wskazane były kompletne

i prawidłowe oraz aby przewóz realizowano zgodnie z informacjami w tym zgłoszeniu podanymi. Niewątpliwie wskazane w zgłoszeniu przez przewoźnika dane odnoszące się do numeru rejestracyjnego naczepy oraz numeru dokumentu przewozowego, były obiektywnie nieprawdziwe. Niezgodność numeru rejestracyjnego naczepy oraz numeru dokumentu przewozowego z danymi podanymi w zgłoszeniu stanowi o oczywistym uchybieniu obowiązków przewoźnika.

DIAS zwrócił też uwagę, że celem wprowadzenia przepisów ustawy SENT było objęcie szczególnego nadzoru nad handlem towarami uznanymi za "wrażliwe", co ma ułatwić walkę z "szarą strefą", przyczynić się do zwiększenia należnych wpływów do budżetu, realizując przy tym zasadę uczciwej konkurencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Temu celowi służy szczegółowo uregulowana procedura dotycząca monitorowania drogowego i kolejowego przewozu ściśle określonej grupy towarów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT organ wyjaśnił, że nieprawidłowość polegała na tym, iż strona będąca w sprawie przewoźnikiem, dokonała w systemie SENT błędnego wpisu w zakresie numeru rejestracyjnego naczepy oraz numerze dokumentu przewozowego, o którym mowa

w art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 7 ustawy SENT, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli. Zgodnie z powyżej wskazaną normą wynikającą z art. 6 ust. 3 przewoźnik był obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju uzupełnić zgłoszenie o wymagane dane. Uzupełnienie zgłoszenia SENT o prawidłowe dane podczas trwania kontroli, jeszcze przed jej zakończeniem, nie oznacza, że przewoźnik wywiązał się z tego obowiązku, tj. przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, bowiem przewóz na terytorium kraju rozpoczyna się z chwilą przekroczenia granicy RP. Ponadto organ wskazał, iż tylko uzupełnienie prawidłowo wszystkich danych w systemie daje właściwym organom pełną możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli, które nie ograniczają się wyłącznie do sprawdzania pojazdów na drodze. Precyzyjne zarejestrowanie wszystkich danych w systemie umożliwia prawidłową identyfikację wszystkich podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, DIAS wskazał, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a następnie przywołał przepis mający w sprawie zastosowanie, tj. art. 24 ust. 3 ustawy SENT, stanowiący, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: 1. nie stanowi pomocy publicznej albo 2. stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo 3. stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podał, że kwestia odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej powinna być przedmiotem analizy w ramach postępowania zmierzającego do nałożenia kary - stanowi ona drugi etap ustaleń organu, po stwierdzeniu, że do naruszenia prawa doszło, co zostało przesądzone już powyżej. Następnie organ zauważył, że zagrożenie karą pieniężną niedopełnienia obowiązków przez każdego uczestnika "łańcucha dostaw" nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że ustawa realizuje "cele fiskalne". Kara pieniężna określona między innymi w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT nie wynika ze stosunków publicznoprawnych. Ewentualny obowiązek uiszczenia kary pieniężnej określonej w ustawie nie jest bowiem następstwem realizacji przepisów, a jest wynikiem ich naruszenia. Przewidziane w ustawie sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów - negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych. W tej perspektywie stanowi przejaw pewnego interwencjonizmu państwowego w sferę (szczelność systemu podatkowego), która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Celem ustawy SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwienie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza), a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Celem tym nie jest zaś zwiększanie dochodów budżetu państwa z tytułu kar nakładanych na podmioty działające

w sposób legalny, dopuszczających się uchybień formalnych czy też oczywistych omyłek, związanych między innymi z wątpliwościami dotyczącymi wykładni

i stosowania przepisów ustawy SENT.

W niniejszej sprawie, zdaniem DIAS, sytuacja, która doprowadziła do naruszenia przepisów ustawy SENT nie była omyłką związaną z wątpliwościami wykładni przepisów omawianej ustawy, a także nie wiązała się z wątpliwościami dotyczącymi stosowania przepisów tego aktu prawnego. W ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmieniania w zależności od tzw. uznania administracyjnego, zatem wysokość kary nie jest uzależniona od subiektywnej oceny organu orzekającego przyczyn naruszenia przepisów ustawy SENT. Wysokość kary pieniężnej została ustalona w sposób sztywny. Podkreślił jednocześnie, iż ważnego interesu przewoźnika, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary, przesądzają

o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp. Pojęcie to bowiem funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Pomimo, że wymaga ono ustalenia sytuacji majątkowej dłużnika oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania dla niego i dla rodziny, to trzeba mieć też na uwadze, że względy społeczne wymagają, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany.

Następnie DIAS powielił ustalenia dokonane przez NUCS dotyczące sytuacji finansowej Spółki oraz uzyskiwanej przez nią pomocy de minimis oraz na podstawie tych ustaleń stwierdził, że zapłata kary pieniężnej nałożonej w kwocie 10.000,00 zł nie spowoduje drastycznego pogorszenia sytuacji finansowej spółki w taki sposób, aby była ona zmuszona do wyzbycia się majątku trwałego lub brakowało jej środków na bieżącą działalność gospodarczą. W sprawie nie wystąpiły okoliczności nadzwyczajne czy też zdarzenia losowe, które umożliwiałyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Ponadto podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu przewozu [...] przez spółkę będącą w sprawie przewoźnikiem (dot. numeru rej. naczepy, którym był realizowany transport drogowy oraz numeru dokumentu przewozowego, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 7 ustawy SENT), nie był spowodowany okolicznościami, na które strona nie miała wpływu, bowiem nie mogą stanowić podstawy odstępstwa od nałożenia kary okoliczności związane z brakiem rzetelności i staranności w realizacji tych obowiązków.

Dalej organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż "interes publiczny", to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Pojęcie to ma cechy charakterystyczne klauzul generalnych, których indywidualne zastosowanie wymaga odniesienia się do konkretnej sprawy i sytuacji, w jakiej organ podejmuje decyzje. Pojęcie przesłanki interesu publicznego nie może zostać zrównane z interesem budżetu państwa. Nie ma bowiem podstaw do przeciwstawiania interesu publicznego, jako sprzecznego z indywidualnym interesem obywatela. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy inną pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Nie byłoby to zgodne

z interesem tego obywatela, ale jednocześnie nie byłoby to również zgodne

z interesem publicznym. Zatem przy jej ocenie należy również uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy.

Podsumowując organ II instancji uznał, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby nałożenie kary na spółkę miało doprowadzić do upadłości i likwidacji firmy, a w konsekwencji pozbawiłoby spółkę źródła zarobkowania, co ewentualnie zmusiłoby ją o zwrócenie się o pomoc finansową do państwa. Nie wystąpiły także inne istotne przesłanki, które dawałyby organom uprawnienie do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Zdaniem organu,

w przedmiotowej sprawie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie leży

w interesie publicznym, ponieważ pozyskane informacje wskazują, że sytuacja przewoźnika nie ma cech nadzwyczajności. Kondycja finansowa podmiotu nie wskazuje, aby musiał sięgać do środków pomocy państwa, w celu wywiązywania się z obowiązku uregulowania nałożonej kary. Ponadto odstąpienie od nałożenia kary na przewoźnika, którego sytuacja materialna pozwala na jej uiszczenie, nie leży również w interesie społecznym. W interesie publicznym leży przestrzeganie przez podmioty wskazane w ustawie SENT nałożonych na nie obowiązków i egzekwowanie przez właściwe organy państwowe ich przestrzegania. W interesie państwa nie jest też doprowadzania przedsiębiorców do upadłości, ale dyscyplinowanie ich w zakresie przestrzegania przepisów prawa, bowiem to m.in. w tym przejawia się interes publiczny. W interesie publicznym jest to, by system kontroli był szczelny, skuteczny

i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty trudniące się przewozem towarów objętych systemem monitorowania dochowały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. Niestaranność nie może obciążać całego społeczeństwa w skutkach z nich wynikających. Organ dokonując analizy "interesu publicznego" nie stwierdził również naruszenia zasady proporcjonalności

i realizacji wyłącznie celu fiskalnego.

W świetle powyższego organ odwoławczy, analizując ponownie akta sprawy nie znalazł przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, zarówno ze względu na ważny interes przewoźnika, jak i interes publiczny. Niespełnienie normy wynikającej z art. 24 ust. 3 ustawy SENT powoduje, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 26 ust. 3 pkt 1 lub art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o SENT.

Następnie DIAS wyjaśnił, iż przepis art. 120 o.p. stanowi, że organy podatkowe działają na podstawie prawa, a zaskarżona decyzja NUCS została wydana na podstawie przepisów prawa, o czym świadczą powołane zarówno

w sentencji, jak i w uzasadnieniu przepisy prawa materialnego i proceduralnego. Nie naruszono również art. 121 i art. 122 o.p., gdyż organy prowadziły postępowanie

w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Niezadowolenie strony

z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, niezgodnego

z oczekiwaniami strony, nie może być uznane za naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów podatkowych, ani też zasady prawdy obiektywnej zawartej

w art. 122 o.p. W związku z powyższym organ stwierdził, że w myśl reguł postępowania dowodowego wynikającego z przepisu art. 187 § 1 o.p., organ

I instancji rozstrzygając sporną kwestę wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone

w sprawie dowody, w sposób wyczerpujący rozpatrzył je oraz dokonał ich analizy

i oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności. Według organu odwoławczego, organ I instancji swoją ocenę oparł na przekonujących podstawach dowodowych i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

P. sp. z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję DIAS zarzucając naruszenie:

1. art. 233 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT przez uznanie, że skarżąca zgłosiła dane niezgodne ze stanem faktycznym w zgłoszeniu przewozu towaru [...], podczas gdy w niniejszej sprawie do czynienia mamy tylko i wyłącznie ze zwykłą omyłką pisarską w numerze rejestracyjnym naczepy i numerze dokumentu przewozowego, pozostałe zaś informacje dotyczące transportu były prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym;

2. art. 233 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 22 ust 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie i uznanie, że w realiach niniejszej sprawy ważny interes przewoźnika i interes publiczny nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, a w konsekwencji błędne utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;

3. art. 121 o.p. i art. 122 o.p., przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do organu oraz z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w rażącym stopniu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 § pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329.; dalej jako p.p.s.a.), była decyzja DIAS utrzymująca w mocy decyzję NUCS nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za podanie w dniu [...] lutego 2018 r. danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu przewozu towarów [...].

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, zgodnie z którym w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Użyte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT sformułowanie "zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym" należy rozumieć jako podanie przez przewoźnika danych, które nie odzwierciedlają rzeczywistości, tj. danych, które są nieprawdziwe, nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019, II GSK 1133/19).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy SENT w przypadku przewozu towaru

z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Obowiązkiem przewoźnika jest przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o dane dotyczące tego przewoźnika i transportu stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonywania przewozu objętego kontrolą skutkującą karą pieniężną będącą przedmiotem oceny w niniejszej sprawie), a mianowicie min. wskazać numery rejestracyjne środka transportu (pkt 3) oraz numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi (pkt 7). Podanie powyższych danych niezgodnie z rzeczywistością jest zagrożone sankcją przewidzianą w powołanym art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT, dotyczył bowiem przewozu towaru oznaczonego kodem CN 1513, tj. towaru wymienionego w § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju

z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz.U. z 2017 r., poz. 1178). Nie ma również sporu co do tego, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, zaś skarżąca spółka należy do kręgu podmiotów uznanych przez ustawodawcę za przewoźnika (art. 2 pkt 8 ustawy SENT). Poza sporem jest także, iż skarżąca błędnie podała:

- numer dokumentu przewozowego (tj. wskazała [...], a winno być [...])

- numer naczepy (tj. wskazała [...], a winno być [...]).

Zdaniem Sądu stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został on ustalony oraz udowodniony przez organ zgodnie z przepisami postępowania. Strona miała w tym postępowaniu zapewnione wszelkie gwarancje proceduralne. Samo dokonanie korekty, już po stwierdzeniu niezgodności przez kontrolę nie prowadzi automatycznie do niemożności stosowania sankcji. Identycznie należy również ocenić dysponowanie podczas kontroli prawidłowym listem przewozowym. Wymierzenie sankcji jest następstwem stwierdzenia niezgodności danych zawartych w zgłoszeniu przewozu SENT - podania błędnego numeru listu przewozowego oraz numeru rejestracyjnego środka transportu, a więc danych wymaganych wprost przez przepis prawa materialnego.

Nietrafne są zarzuty skarżącego wskazujące na naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Przepis ten dotyczy odstąpienia od wymierzenia kary, jednakże

w przypadku niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika, stwierdzenia, że towar nie odpowiada co do rodzaju, ilości, masy lub objętości towarowi wskazanemu przez przewoźnika w zgłoszeniu oraz nieuzupełnienia zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy SENT. Natomiast w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem podania nieprawdziwych danych, co jest sankcjonowane przez art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, a przesłanki do odstąpienia od kary wskazane są w art. 24 ust. 3 ustawy SENT i do tego w istocie sprowadzał się spór.

Problem, który należy rozważyć dotyczy zatem mechanizmu sankcji i jej wysokości. Skonstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej

w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji. Zwraca się aktualnie uwagę, iż do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia

i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260). Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego, w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy SENT, co w kontekście systemowym odczytywać należy jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidu4alnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT. Zgodnie tym ostatnim przepisem w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1,

z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W niniejszej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z ważnym interesem prywatnym przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary, jeśli się zważy na ustaloną w toku postępowania dobrą kondycję finansową skarżącej spółki, której dochód w 2018 r. przekroczył milion złotych oraz znaczne inwestycje poczynione w środki transportu (por. informacja o czynnościach majątkowych) oraz wyposażenie 80 pojazdów w instalację CNG (por. pismo spółki z dnia [...] września 2019 r.). Stąd uiszczenie przez skarżącą kary w wysokości 10.000 zł nie spowoduje destabilizacji jej sytuacji materialnej. Wobec tego w dalszej części uzasadnienia Sąd skoncentruje się jedynie na przesłance interesu publicznego.

Odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności,

a taką jest klauzula interesu publicznego zawarta w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. E. Komierzyńska,

M. Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, w Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi

i klauzulami generalnymi, takimi jak interes publiczny, organ administracji czy sąd stosujący prawo, nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego.

Sąd podziela stanowisko, że należy dokonywać progwarancyjnej wykładni przesłanek art. 24 ust. 3 ustawy SENT (w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT). Taka wykładnia kształtuje się już w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle różnych stanów faktycznych, w których "ścierają" się formalne, legalistyczne stanowiska organów z indywidualnymi stanowiskami stron powołujących się na konkretne, subiektywne okoliczności. W ramach tego nurtu dostrzeżono zagrożenie związane

z ograniczaniem przez organy celno-skarbowe możliwości stosowania klauzuli z art. 24 ust. 3 ustawy SENT do przypadków wręcz nadzwyczajnych. Związane jest to szczególnie z nadmierną fiskalizacją sankcji przez zawężanie zakresu pojęciowego zwrotu "interes publiczny", zawartego w dyspozycji tego przepisu. W tym zakresie niniejszy skład w całości akceptuje pogląd wyrażony już w wielu orzeczeniach, zgodnie z którym przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy również uwzględnić to, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy

w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Nie leży bowiem w interesie publicznym, a więc interesie całego społeczeństwa, nakładanie kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a które to dopuściły się jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również prawa podatkowego) omyłek czy błędów w zgłoszeniu SENT. Takie postępowanie organów nie powodowałoby budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej

i stanowiłoby nadmierny, nieakceptowalny współcześnie legalizm. Nie ma przy tym interesu publicznego w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte w całości lub w znacznej części w toku kontroli (por. wyroki NSA

z 21 listopada 2019 r., II GSK 1133/19; 18 maja 2020 r., II GSK 220/20; 2 lipca 2020 r., II GSK 406/20 i 27 listopada 2020 r., II GSK 790/20 oraz wyroki WSA w Krakowie

z 11 września 2019 r., III SA/Kr 450/19 i WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2018 r.,

III SA/Wr 423/18).

Przy badaniu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, należy również uwzględnić proporcjonalność nałożenia kary pieniężnej

w odniesieniu do całokształtu okoliczności stanu faktycznego. Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakazuje aby: 1) środki zastosowane przez prawodawcę były w stanie doprowadzić do zamierzonych celów; 2) były niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane; 3) ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (por. wyroki TK: z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, LEX nr 33151; z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999/5 poz. 94). Zasada ta jest również wywodzona z art. 2 Konstytucji stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 31, t. 2). Na konieczność stosowania zasady proporcjonalności konsekwentnie wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. przykładowo pkt 20 wspomnianego powyżej wyroku TSUE z 2 czerwca 2016 r.), a także Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo; wyrok z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/2004, poz. 110). Przy czym aktualnie nie budzi wątpliwości, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że zasada proporcjonalności, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Odwołuje się bowiem do niej art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162) czy art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz.735). Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, w Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Z. Duniewskiej, A. Rabiega-Przyłęckiej i M. Stahl, 2019, s. 112-127).

Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga – jak trafnie to wskazał NSA w wyroku z dnia z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1353/20 - rozważenia czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością? Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Nie jest w związku z powyższym prawidłowe odczytywanie użytego w art. 24 ust. 3 ustawy SENT pojęcia interes publiczny z powoływaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b o.p. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Rozważenie przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy.

Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli

w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Jak wynika zatem z uzasadnienia ustawy SENT, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy SENT winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Konieczne jest zatem na gruncie ustawy SENT rozważenie, czy w interesie publicznym jest nakładanie na legalnie działający podmiot dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuścił się uchybienia formalnego, które usunął w możliwie najszybszym czasie, nie powodując uszczuplenia w zapłacie należnych podatków (por. powołany powyżej wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 220/20).

Rozważając przesłanki odstąpienia od nałożenia kary organy dokonały zawężającej wykładni pojęcia "interes publiczny". Wprawdzie DIAS odwoływał się do wspomnianego wyroku NSA wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 220/20, przytaczając treść jego uzasadnienia, jednakże uczynił to w sposób wybiórczy (wiążąc przykładowo oczywiste omyłki z wątpliwościami dotyczącymi wykładni

i stosowania przepisów ustawy SENT), pomijając szereg jego fragmentów, dotyczących okoliczności jakie są istotne przy badaniu interesu publicznego na tle stosowania art. 24 ust. 3 ustawy SENT, zwłaszcza w kontekście konieczności stosowania zasady proporcjonalności. W rzeczywistości powołując się na powyższe orzeczenie organ odwoławczy dokonał interpretacji interesu publicznego w sposób sprzeczny z zawartym w jego uzasadnieniu wyjaśnieniem tego pojęcia, wyprowadzając diametralnie odmienne wnioski, stwarzając jedynie pozory przeprowadzenia oceny wg kryteriów w nim zawartych. W istocie bowiem możliwość powołania się na interes publiczny DIAS ograniczył do sytuacji, kiedy nałożona kara doprowadziłaby skarżącego do takiej kondycji, iż zmuszony byłby sięgnąć do środków pomocy państwa. Ponadto organ akcentował, iż odstąpienie od nałożenia kary na przewoźnika, którego sytuacja materialna pozwala na jej uiszczenie, nie leży również w interesie społecznym, tym samym koncentrując się na elemencie fiskalnym (strona 15 zaskarżonej decyzji) . Formalnie również organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia zasady proporcjonalności, jednakże przytoczona argumentacja w rzeczywistości prowadzi do tego, iż nigdy z powołaniem się na powyższą zasadę nie byłoby możliwe odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. DIAS podkreślał bowiem, iż brak nałożenia kary za stwierdzone uchybienie byłoby zachwianiem zasady proporcjonalności, gdyż stawiałoby stronę w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów, które z różnych przyczyn dokonują nieprawidłowych zgłoszeń SENT i ponoszą odpowiedzialność z tego tytułu (s. 17 decyzji). Ponadto już

w ukształtowaniu przepisów przewidujących za poszczególne naruszenia kary

w różnej wysokości organ zdaje się upatrywać realizacji zasady proporcjonalności.

Niewątpliwie ustawa SENT – jak wskazano powyżej - nie ma charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny, a charakter represyjny przepisów tej ustawy skierowany jest do osób i podmiotów działających wbrew przepisom prawa, tj. dokonujących przestępstw gospodarczych.

Zestawiając przy tym uchybienia, których dopuściła się skarżąca, trzeba zauważyć, że miały one jedynie charakter formalny. Natomiast forsowaną przez organ argumentacją, sprowadzającą się do abstrakcyjnie i ogólnikowo podanego zagrożenia interesu publicznego, można uzasadnić każdą dowolną regulację prawną, która przewiduje kary administracyjne, również za oczywiste omyłki nie mające żadnego wpływu na bieg i istotę sprawy (jak np. omyłki, o których mowa

w art. 113 § 1 k.p.a., art. 215 § 1 o.p. lub art. 156 § 1 p.p.s.a.). Tymczasem, zdaniem Sądu, dla zastosowania przedmiotowej sankcji konieczne jest wykazanie, że to konkretne naruszenia sprowadzające się do pominięcia jednej litery w numerze listu przewozowego oraz odwrócenie liter i cyfr w numerze rejestracyjnym co najmniej mogło zagrozić celom i funkcjom, dla których wprowadzoną regulację ustawy SENT w tej konkretnej sprawie. Tak jednak nie jest, bo uchybienia, których dopuścił się przewoźnik w sprawie nie wywołały i nie mogły wywołać żadnego negatywnego skutku dla sfery objętej ochroną. Z powodu tych uchybień zaś Skarb Państwa nie poniósł żadnej szkody, ani uszczupleń w swoich dochodach. Nie wykazano też, by uchybienia te mogły spowodować jakiekolwiek zagrożenie dla legalnego obrotu olejami. W związku z tym jedynym motywem stosowania tej sankcji w niniejszej sprawie – wbrew deklaracjom DIAS – jest w rzeczywistości interes fiskalny państwa. Ponadto – zdaniem Sądu - zastosowanie sankcji sprowadza się wyłącznie do formalnego legalizmu w myśl zasady "dura lex sed lex", bo nic więcej za argumentacją organów w rzeczywistości nie stoi. Przez lex należy tu rozumieć samą "literę" prawa, bez odniesienia jej do aksjologii, racjonalności i sprawiedliwości jako fundamentów współczesnego prawa i jego rozumienia jako ius (por. M. Kordela, "Lex" i "ius" w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Ius et Lex, nr 1/2002, s. 213 i n. oraz M. Pichlak, Rozróżnienie ius et lex we współczesnej filozofii prawa, Archiwum Filozofii Prawa i Filozofii Społecznej, nr 2/2017, s. 49 i n.).

Ponadto trzeba pamiętać, iż stwierdzone naruszenia zostały niezwłocznie usunięte, a tym samym celowość stosowania tej kary ze względów prewencyjnych nasuwa poważne wątpliwości. Istotne jest także to - co zresztą ustaliły organy - że skarżący jest przedsiębiorą działającym legalnie, nie zalega z żadnymi należnościami podatkowymi oraz składkami na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto przewoźnik wystąpił w 14.119 zgłoszeniach w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] października 2019 r. Wprawdzie organ wskazał, iż kontrolowana sprawa nie jest jedyną prowadzoną wobec skarżącej spółki, jednakże bliżej nie podano liczby oraz charakteru tych spraw, a tym samym nie sposób ocenić celowości sięgania po tak surową sankcję w sytuacji tak nieistotnych błędów, zwłaszcza, że kary pieniężne wymierzane na podstawie przepisów ustawy SENT służyć mają sankcjonowaniu zachowań mogących zagrozić realizacji celów tej ustawy.

Dodatkowo należy wskazać, iż choć ustanawianie sankcji, w tym administracyjnych, stanowi suwerenne pole władztwa ustawodawczego, to

w perspektywie zasad współczesnych demokratycznych systemów prawnych,

o czym była mowa wyżej, nie jest ono nieograniczone i musi podlegać kontroli z punktu widzenia zasad ogólnosystemowych, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Funkcję taką, w indywidulanych sprawach, pełni sądownictwo administracyjne jako gwarant praw i wolności obywatelskich. Taka kompetencja powinna być realizowana w szczególności w indywidualnych sprawach, w których dochodzi do nadmiernie restryktywnego (nieproporcjonalnego) stosowania instrumentów władczych prawa pozytywnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 listopada 2021 r., II SA/Go 848/21).

Taka też potrzeba – ochrony jednostki przed zbyt formalnym legalizmem

i fiskalizacją sankcji zachodziła w niniejszej sprawie, gdyż zawarta w zaskarżonej decyzji błędna wykładnia art. 24 ust. 3 ustawy SENT miała istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w prowadzonym postępowaniu z naruszeniem art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p. nie dokonano prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie.

Z tych względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a zważywszy na typ i skutki naruszenia prawa przez organy, również decyzję ją poprzedzającą (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i rozważą okoliczności dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy SENT w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary ze względu na interes publiczny. W interesie publicznym jest budowanie u obywateli oraz podmiotów gospodarczych (tu skarżącego) zaufania do organów państwa. Organy zważą, czyw interesie publicznym jest nakładanie na skarżącego kary pieniężnej z tej przyczyny, że dopuścił się uchybienia formalnego, które usunął już w trakcie kontroli drogowej. Ponadto organy powinny pamiętać, aby z instytucji odstąpienia od kary nie uczynić instytucji martwej, na co wielokrotnie zwracano już uwagę organom w orzecznictwie na tle stosowania ustawy SENT (por. wyroki NSA:

z 7 grudnia 2018 r., II GSK 1696/18, z 9 stycznia 2020 r., II GSK 1385/19, z 26 lutego 2020 r., II GSK 1075/19).

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 400 zł, wynikającej z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535);

- wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 1800 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.);

- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.