Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 292/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] maja 2020 r. sprawy ze skargi A. H., D. H. i T. M. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących A. H., D. H. i T. M. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., złożonego przez T. M., D. H. i A. H., dalej zwanych "wnioskodawcami" lub "skarżącymi", w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego przy ul. [...] w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dalej przywoływany jako "PINB" lub "organ I instancji", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że pismem z dnia

[...] kwietnia 2019 r., złożonym w dniu [...] maja 2019 r., skarżący wnieśli o wydanie, na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzji nakazującej rozbiórkę lub przywrócenia stanu poprzedniego ww. obiektu budowlanego (art. 48 ust 1. przywołanej ustawy).

Następnie PINB powołując się na treść pisma Starosty K. z dnia

[...] września 2019 r. wskazał, za tym organem, zatwierdzone pozwolenia na budowę dotyczące omawianego obiektu budowlanego:

- pozwolenie na budowę nr [...], z dnia [...] marca 2008 r.;

- pozwolenie na budowę zmieniające nr [...], z dnia [...] lutego 2009 r.;

- pozwolenie na budowę zmieniające nr [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Ponadto organ I instancji stwierdził za starostą, że wszystkie powyższe pozwolenia na budowę zostały wydane na podstawie i zgodnie z wydaną przez Prezydenta Miasta K. decyzją o warunkach zabudowy nr [...],

z dnia [...] grudnia 2007 r.

Dalej PINB wywodził, przywołując się na treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że obiekt posiada wymagane przepisami pozwolenie na budowę, a co więcej organ ten decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2010 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku, którego dotyczy wniosek. W ocenie PINB przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony.

W ocenie organu I instancji sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Wnioskodawcy na powyższe postanowienie wnieśli zażalenie, w którym argumentowali, m.in., że w pozwoleniach na budowę, roboty budowlane miały polegać na "przebudowie z rozbudową i nadbudową" - natomiast roboty budowlane prowadzone przy opisywanym budynku polegały, w ich ocenie, na całkowitym zburzeniu budynku i w to miejsce wybudowaniu nowego budynku o dużo większej powierzchni zabudowy. Tym samym, w ocenie skarżących, inwestor nieprawnie zawłaszczył współwłasność gruntu należącą do wszystkich współwłaścicieli gruntu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1, w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, t.j. ze zm.), dalej zwanej "u.p.b." lub "ustawą budowlaną", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej przywoływany jako "ZWINB", utrzymał

w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i omówił przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., m.in. posiłkując się wyrażonym w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt. II OSK 1609/13, poglądem, że zastosowanie przywołanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym.

ZWINB argumentował również, że procedura o której mowa w przywołanym przez skarżących art. 48 ust 1 pkt 1 u.p.b. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji,

w której inwestor wniósł obiekt budowlany bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż inwestor uzyskał na wykonanie robót budowlanych stosowną decyzję o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z przywołanego uprzednio pisma Starosty z dnia [...] września 2019 r. Skarżący przekonywająco nie udowodnili, a nawet nie uprawdopodobnili chociażby w minimalny sposób, by podczas przebudowy z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, inwestor rozebrał cały obiekt budowlany, a następnie wzniósł go od nowa. Wykonane w ramach tych robót rozbudowa i nadbudowa obiektu zostały przy tym przyjęte do użytkowania przez PINB, co oznacza, że organ ten nie podzielił w tym zakresie wątpliwości skarżących.

W ocenie ZWINB, w rozpoznawanej sprawie nie było zatem możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 48 u.p.b., a w tym również wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, o której mowa w ust. 1 pkt 1 tego artykułu, a okoliczność ta jest oczywista i nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Jedyny zarzut, jaki poczynił organ odwoławczy wobec ustaleń PINB, dotyczył braku zbadania przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia okoliczności, czy w sprawie tej wnoszącym przysługiwałby w ogóle przymiot stron postępowania. ZWINB stwierdził ponadto, że również z akt I instancji nie można wywnioskować jaki status w niniejszej sprawie mają wnioskodawcy. W ocenie tego organu, nie można zatem było stwierdzić czy w niniejszej sprawie oprócz przesłanki innej uzasadnionej przyczyny, nie występuje również druga z samodzielnych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Zdaniem organu II instancji uchybie to w rozpatrywanej sprawie nie wpłynęło jednak na poprawność wydania kontrolowanego postanowienia, bowiem w sprawie tej i tak nie można wdrożyć żądanej procedury.

Odnośnie natomiast zarzutów strony skarżącej, ZWINB stwierdził, że nie mają one wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem dotyczą one kwestii związanych

z ewentualnymi nieprawidłowościami przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Natomiast organy nadzoru budowlanego, jako organy odrębnego pionu administracji publicznej od organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie posiadają żadnych kompetencji w zakresie badania zgodności z prawem i ewentualnego eliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, nawet

w przypadku ewentualnego wyeliminowania, w trybie jakiegokolwiek postępowania nadzwyczajnego uregulowanego przepisami k.p.a. (art. 145 i następne bądź art. 156

i następne), z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, PINB obowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie legalizacyjne, jednak nie w żądanym trybie art. 48 u.p.b., lecz art. 50 - 51 tejże ustawy.

W skardze na powyższą decyzję, jako naruszającą art. 7, 11, 15, 61, 77, 107

§ 3, art. 136, art. 156 k.p.a. oraz w szczególności art. 28, art. 48 i art. 49 u.p.b., skarżący nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, argumentując, że jego uzasadnienie opierało się wyłącznie na kwestii bycia stroną przez wnioskujących oraz błędnej interpretacji przepisów ustawy budowlanej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na ich rzecz należnych kosztów postępowania.

Na potwierdzenie powyższych tez, skarżący posiłkując się judykaturą, wywodzili, m.in. że jedną z podstawowych zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu skarżący przywołali tezę zawartą w wyroku NSA z dnia

12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, zgodnie z którą do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Skarżący argumentowali ponadto, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. Organ ten rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także - o ile to konieczne - rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Odnośnie istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawców, skarżący argumentowali, że skoro jego istnienie nie wynika wprost z treści podania, to obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego żądanie wpłynęło jest podjęcie ustaleń w tym zakresie. Działania zmierzające do rozstrzygnięcia tej kwestii polegać mogą na wezwaniu wnioskodawcy do jego wykazania, czego organy administracji nie uczyniły. Jeżeli zatem organ, do którego wpłynęło podanie nie podjął się wyjaśnienia okoliczności warunkujących ocenę złożonego wniosku w aspekcie wywołania skutku w postaci skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego, zasadnym będzie uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący stwierdzili, że to właśnie oni "są właścicielami i użytkownikami wieczystymi działki gruntu będącego przedmiotem zaskarżonego pozwolenia na budowę". Nie sposób powiedzieć, ich zdaniem, że właściciel i użytkownik wieczysty nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę, która ma się odbywać na jego gruncie i to on wykazuje się prawem do tego gruntu, zapisanym w księgach wieczystych. Żaden inny przepis prawa nie odbiera mu tego prawa wynikającego z art. 28 ust. 2 u.p.b., jako współwłaścicielowi, traktowanemu tak samo jak samoistny właściciel.

Ponadto, skarżący stoją na stanowisku, że nie polegają na prawdzie twierdzenia ZWINB w zakresie ich statusu w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy Starostwo Powiatowe jak i PINB, ich zdaniem, znają nazwiska współwłaścicieli działki nr [...]. Powyższe, jak wskazano wynika z pisma organu z dnia [...] maja 2019 r., kierowanego do Starosty, w którego treści posłużono się w stosunku do skarżących określeniem "współwłaściciele".

Skarżący argumentowali także, że nie uwypuklali zagadnienia bycia stroną

w sprawie, ponieważ I instancja, ich zdaniem, uznała wnioskodawców jako stronę. Zauważyli także, że w bliźniaczo podobnych sprawach, dotyczących tych samych skarżących, tej samej wspólnoty i też pozwoleń na budowę, wszystkie instancje administracyjne i dwie instancje sądowe uznawały skarżących jako stronę w sprawie

i nie wniosły tego zarzutu (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1500/15).

Strona skarżąca zarzuciła również, że ZWINB, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r., nie wypowiedział się, kto w takim razie jest stroną w sprawach związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę i w dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiła obszernie sposób zarządu nieruchomością wspólną, odnosząc te rozważania do kwestii upoważnienia do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 - j.t. ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona w granicach wyżej określonej kognicji sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednak nie do końca

z powodów w niej podnoszonych.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje

w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I FSK 301/15, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie).

Z kolei zwrot "innych uzasadnionych przyczyn" wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Artykuł 61a k.p.a. jest więc podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie

w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11).

Jak wskazuje judykatura, postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią dany wniosek niedopuszczalnym.

Należy również nadmienić, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13).

Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie omawianego przepisu nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.

W ocenie Sądu, lektura przedłożonych akt prowadzi do wniosku,

że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane przedwcześnie. Zauważyć bowiem należy, że organ I instancji przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku nie ustalił przymiotu strony autorów wniosku. Co prawda PINB nazwał wnioskodawców "stroną" jednak z akt administracyjnych, nie wynika by kwestia ta podlegała zbadaniu.

Z kolei organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, nie można było stwierdzić czy w niniejszej sprawie oprócz przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny", nie występuje również druga z samodzielnych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Zdaniem organu II instancji uchybie to w rozpatrywanej sprawie nie wpłynęło jednak na poprawność wydania kontrolowanego postanowienia, bowiem w sprawie tej i tak nie można wdrożyć żądanej procedury. Nie można się zgodzić z taką argumentacją. Skoro w ocenie ZWINB "nie można było stwierdzić" oraz z akt I instancji "nie można (było) wywnioskować jaki status w niniejszej sprawie mają wnoszący", to istniały przesłanki dla orzeczenia przez organ II instancji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczać się powinno bowiem do stwierdzenia istnienia lub braku przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem PINB podjął działania polegających na zwróceniu się pismem z dnia [...] maja 2019 r. do Starosty w K. o wyrażenie swojej opinii i dopiero na jej podstawie wydał postanowienie, co wskazuje, że organ ten prowadził postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących, wykonując opisane czynności zmierzające do merytorycznej oceny zasadności tego wniosku.

W takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania było niedopuszczalne, powinno było bowiem dojść do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej.

Zatem w przypadku gdy – tak jak w tej sprawie – organ podejmuje działanie na wniosek, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy – bez formalnego wszczęcia postępowania – niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt. II GSK 1076/19).

W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko wyrażone w wyroku z dnia

10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2211/18, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2017 r., s. 383)."

Jak już wyżej wspomniano, taka też sytuacja, wymagająca uruchomienia postępowania, występuje w niniejszej sprawie z powodu niewyjaśnienia kwestii posiadania przymiotu strony przez skarżących. Okoliczność ta wymagała zbadania przez organ w toku wszczętego postępowania, w szczególności ze względu na treść wniosku skarżących – umieszczenie w nagłówku informacji o statusie wnioskodawców jako współwłaścicieli działki nr [...]. Zasadnie zatem strona skarżąca podnosiła zarzut braku wyjaśnień w tej materii.

Odnośnie twierdzeń strony skarżącej, iż w bliźniaczo podobnych sprawach przed sądami administracyjnymi, których toczyło się równolegle sześć, gdzie występowały różne składy sędziowskie i wszystkie składy uznawały skarżących jako stronę w sprawie (m.in. wyrok z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1500/15), należy wyjaśnić, że w przywołanym na potwierdzenie tych słów orzeczeniu oraz w pozostałych, Sąd nie przesądził o przyznaniu skarżącym D. H. i A. H. prymatu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę opisywanej nieruchomości, a orzekał jedynie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.).

Ponownie załatwiając wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r., ustalić należy

w pierwszej kolejności, przede wszystkim organ pierwszej instancji, ale już w ramach postępowania administracyjnego, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny

w zakresie złożonego wniosku, gdyż tylko w takim przypadku skarżącym przysługiwałby przymiot strony. Jeżeli organ ustali, że skarżącym nie przysługuje interes prawny, będzie stanowiło to podstawę do umorzenia postępowania. Wydając decyzję, organ powinien odnieść się do wskazanych we wniosku okoliczności faktycznych, uzasadniających w ocenie wnioskodawców wszczęcie postępowania i w ich świetle wyjaśnić, dlaczego skarżącym przysługuje lub nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, w zgodzie z regułami zawartymi w dziale 2 k.p.a.

W związku z tym Sąd uznał, że okoliczności niniejszej sprawy przedstawione

w orzeczeniach organów obu instancji nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem obu postanowień, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miały w sposób oczywiście istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzeczono w punkcie

I wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia

art. 200 i 202 § 2 P.p.s.a.

\