Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 102/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2,  § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 11 ust. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 7b
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Dosłowne odczytanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) nakazuje uwzględniać w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie „działki zabudowane” występujące w obszarze analizowanym, a więc takie, na których zabudowa faktycznie istnieje i jest legalnie użytkowana. Cecha „zabudowania” nie może być jednak rozumiana nazbyt formalistycznie, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z regułami doświadczenia życiowego i zasadą praworządności. Dlatego w analizie urbanistycznej nie można „pominąć milczeniem” rozpoczętej i zaawansowanej budowy, prowadzonej  w obszarze analizowanym, na podstawie ważnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, nawet jeśli obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Uwzględnienia tej zabudowy wymaga zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

TEZY

Dosłowne odczytanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) nakazuje uwzględniać w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie „działki zabudowane” występujące w obszarze analizowanym, a więc takie, na których zabudowa faktycznie istnieje i jest legalnie użytkowana. Cecha „zabudowania” nie może być jednak rozumiana nazbyt formalistycznie, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z regułami doświadczenia życiowego i zasadą praworządności. Dlatego w analizie urbanistycznej nie można „pominąć milczeniem” rozpoczętej i zaawansowanej budowy, prowadzonej  w obszarze analizowanym, na podstawie ważnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, nawet jeśli obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Uwzględnienia tej zabudowy wymaga zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 roku numer [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z [...] listopada 2021 r. znak: [...], w której odmówiono P. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina C.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem P. B. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, w dniu [...] października 2021 r. została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powołując się na wyniki tej analizy, Burmistrz C. decyzją z [...] listopada 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku kontynuacji funkcji określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., przy spełnieniu pozostałych warunków z tego przepisu. Jak wynika z akt, integralną część decyzji stanowią: załącznik nr 1 – część graficzna; załącznik nr 2 – wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – część tekstowa; załącznik nr 3 – wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – część graficzna.

Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] nie jest zabudowana i stanowi użytek rolny. Od wschodu graniczy z działką rolną, od północy i południa z działkami zabudowanymi zabudową zagrodową. Od zachodu działka przylega do drogi publicznej - działki nr 149, z której przewidziany jest zjazd. W skład działki nr [...] o powierzchni 0,0829 ha wchodzą pastwiska trwałe - Ps IV. Okoliczność braku kontynuacji funkcji ustalił organ wyznaczając wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany o promieniu około 75 m stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej wynoszącego 25 m (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, Dz. U. nr 164 poz. 1588), dalej: rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym organ dokonał oceny istniejącej zabudowy. Wskazał, że teren wokół działki położony jest w centralnej części zwartej zabudowy wsi [...], występuje na nim zabudowa zagrodowa oraz tereny rolne. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne funkcjonują w ramach zabudowy zagrodowej. Zdaniem organu pierwszej instancji, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stoi w sprzeczności z funkcją zabudowy zagrodowej i nie jest jej kontynuacją. Stanowiłaby zaprzeczenie zasady kształtowania ładu przestrzennego i nie może być uznana za zagospodarowanie uzupełniające zabudowę zagrodową i niewchodzące z nią w kolizję.

W pozostałym zakresie Burmistrz ustalił, że wnioskowany teren znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy K. [...], na obszarze którego obowiązują przepisy uchwały nr XXIII/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1502 ze zm.). Teren planowanej inwestycji znajduje się także na obszarze Specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Knyszyńska PLB200003 wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 25, poz. 133, ze zm.) oraz w specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 zatwierdzonym Decyzją Komisji Europejskiej. Na obszarach tych obowiązują ograniczenia wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.). Organ wskazał na obowiązywanie na terenie inwestycyjnych takich aktów prawa miejscowego jak Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Knyszyńska PLB200003 (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1967) i Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2431).

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył P. B. Zarzucił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została sporządzona w sposób nierzetelny, wielce krzywdzący, z naruszeniem jego słusznego interesu, z rażącym pominięciem stanu faktycznego w zakresie funkcji istniejącej zabudowy występującej na analizowanym obszarze, a także na tle całej miejscowości. Wskazał, że na działce nr [...] znajdującej się w obszarze analizowanym realizowana jest zabudowa mieszkaniowa, a także w całej miejscowości taka zabudowa powstaje. Zaakcentował, iż większość analizowanych terenów rolnych w rzeczywistości jest użytkowana jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i obecność tej funkcji znacząco postępuje. W jego ocenie, decyzja odmowna pozostaje nadto w sprzeczności z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy C., a także z założeniami, kryteriami, wnioskami, rozwiązaniami i strategiami zawartymi w planach i dokumentach opracowanych dla obszarów leżących na terenie gminy C., obejmującej tereny miejscowości [...]. Sprzeczność ta dotyczy w szczególności zapisów Planu Rozwoju Lokalnego Miasta i Gminy C., Programu Rewitalizacji dla Gminy C. na lata 2017 – 2023 oraz zapisów Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Gminy C. na lata 2014 - 2022, a także Strategii Zrównoważonego Rozwoju Społeczno - Gospodarczego Gminy C.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Przytaczając treść art. 61 ust 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi kluczową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), dlatego w pierwszej kolejności ustawodawca uzależnił ustalenie warunków zabudowy od spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), czyli kontynuacji funkcji ale także wskaźników i parametrów już zastanej zabudowy. W celu dokonania oceny w tym zakresie, niezbędne jest wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu trzykrotności szerokości frontu działki i ustalenie, czy w tak wyznaczonym obszarze znajduje się przynajmniej jeden budynek o takiej funkcji (oraz gabarytach, linii zabudowy, intensywności zagospodarowania terenu), jaką miałyby pełnić budynki planowane. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji, gdyż w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa, a nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą chce zrealizować odwołujący. Wyłącznie zabudowa zagrodowa wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla innego rodzaju zabudowy niż zagrodowa, gdyż ta ostatnia służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, nadto grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, jak również nieuprawnione jest "mieszanie" typów zabudowy mieszkalnej i zagrodowej z uwagi na odmienność przeznaczenia tych gruntów, zwłaszcza uciążliwość związaną z istnieniem zabudowy zagrodowej, w której funkcja mieszkalna podporządkowana jest funkcji rolnej. W konsekwencji Kolegium wskazało, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), gdyż z przeprowadzonej analizy wynika występowanie w obszarze analizowanym wyłącznie zabudowy zagrodowej oraz gruntów rolnych i leśnych a nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie Kolegium nie znajduje uzasadnienia zarzut, iż "dobre sąsiedztwo" istnieje, bowiem w dalszej okolicy znajdują się domy jednorodzinne, a zatem "co najmniej jedna działka" pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się analiza graficzna, sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wykonana w czytelnej technice graficznej, zapewniająca możliwość wykonywania jej kopii, podpisana przez upoważnioną osobę. Wynika z niej wyraźnie, iż wymieniane przez stronę w odwołaniu nieruchomości znajdują się poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Nadto, jak wskazał organ odwoławczy, dane z ewidencji wiążą organy administracji (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. 2021 poz. 1990).

Zdaniem Kolegium, treść i ustalenia Studium, Planów i Strategii nie mają charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie mogą stanowić podstawy orzekania w sprawie warunków zabudowy. Nie ma również znaczenia spadek liczby gospodarstw rolnych w gminie C. czy uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnych dla innych działek (o ile na podstawie tych decyzji nie wybudowano już domów jednorodzinnych), skoro w obszarze analizowanym brakuje, na dzień wydawania decyzji, jakiejkolwiek zabudowy jednorodzinnej. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza automatycznie, że inwestycja będzie realizowana. Specyfika tego rodzaju decyzji oznacza, że może być wydawana wielokrotnie dla tej samej nieruchomości, zaś o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej nieruchomości może ubiegać się każdy, nie tylko jej właściciel.

Skargę do sądu administracyjnego złożył P. B. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w świetle u.p.z.p., tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez zlekceważenie i nieodniesienie się przez organ drugiej instancji, w kontekście warunku kontynuacji funkcji, do pominięcia przez organ pierwszej instancji realizowania zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym na działce nr [...] oraz pozostałej zabudowy mieszkaniowej usytuowanej na terenie miejscowości;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w świetle rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, tj.:

1) naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na brak pouczenia przez organ drugiej instancji, błędnej interpretacji przepisów i szablonowe działanie organu pierwszej instancji, ze względu na ograniczenie do niezbędnego minimum obszaru analizowanego jako trzykrotności frontu działki;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w świetle ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), tj.:

1) naruszenie art. 11 ust. 1 ww. ustawy przez nieodniesienie się przez organ drugiej instancji do możliwości wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, której podlegają wyłącznie użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego zaliczone do klas: I, II, III, IlIa, Illb, oraz braku zwrócenia uwagi organowi pierwszej instancji, iż wnioskowany teren inwestycji, na którym zalegają grunty sklasyfikowane jako PsIV, nie podlega wyłączeniu z produkcji rolniczej, a ww. wyłączenie nastąpi z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze ich użytkowania, bez potrzeby uzyskiwania stosownej decyzji, co mogło mieć w tym przypadku istotny wpływ na wynik sprawy;

IV. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w świetle ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: K.p.a., tj.:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nawet rażących błędów podczas ustalania stanu faktycznego w trakcie załatwiania sprawy;

2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także brak faktycznego uzasadnienia decyzji, w szczególności zawierającej wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.;

3) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwieniu sprawy, pomimo wyczerpujących dowodów i analiz stanu faktycznego zawartych w odwołaniu;

4) naruszenie art. 7b K.p.a. z uwagi na niewystarczającą współpracę między organami administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie szczególnie słuszny interes obywatela, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, czego skutkiem jest całkowite przekreślenie dalszych planów życiowych skarżącego, a także mając na względzie interes społeczny, przez utrudnianie rozwiązywania problemów społecznych w gminie i dalsze pogłębianie recesji miejscowości;

5) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez nienależyte przeprowadzenie postępowania z uwagi na brak pouczenia przez Kolegium organu pierwszej instancji, którego działania dowodzą braku konsekwencji i logicznej ciągłości podczas ustalania warunków zabudowy, przez co skarżący mógł utracić zaufanie do władzy publicznej, która powinna kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Podczas rozprawy w dniu 31 marca 2022 r. sąd, na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., dopuścił z urzędu dowody nadesłane 30 marca 2022 r. przez Burmistrza C. w postaci wydanych dla działki nr [...] obręb [...], gmina C.: decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2020 r. wraz z załącznikiem graficznym, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę z [...] lipca 2020 r. - dla inwestycji w postaci budowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Zdaniem sądu, trafnie skarżący zarzuca naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.). Organy, w szczególności organ odwoławczy, nie zbadał wszechstronnie stanu faktycznego, naruszając też zasadę budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Tymczasem już treść odwołania wskazywała, że wyjaśnienie okoliczności sprawy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji może być niewystarczające. Należało to zweryfikować na etapie odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Do tego jednak nie doszło z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z pierwszych decyzji w procesie inwestycyjnym. Ma wstępny i ogólny charakter, nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej kluczowe znaczenie ma treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który reguluje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Oznacza ona, że aby ustalić warunki zabudowy powinna istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, przy tym zabudowa tej działki musi być tego rodzaju, że pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów pod względem funkcji zagospodarowania i konkretnych urbanistycznych, przestrzennych i architektonicznych wskaźników. Wydawanie warunków zabudowy służy bowiem zagwarantowaniu ładu przestrzennego, którym jest ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość oraz uwzględniające w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dla organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oznacza to obowiązek sporządzenia charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim dla działki inwestycyjnej, przy czym charakterystyki tej dokonać powinien w granicach tzw. obszaru analizowanego wyznaczanego zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić czy zachodzi kontynuacja funkcji nowej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nowa zabudowa musi się bowiem mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z funkcją zabudowy już istniejącej.

Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W sprawie niniejszej promień obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 75 m od granic działki inwestycyjnej nr [...] jako trzykrotność szerokości frontu tej działki (25 m). Spór dotyczy zaś tego, jaka zabudowa znajduje się faktycznie na tym obszarze (zdaniem skarżącego, realizowana jest na nim również, obok zabudowy zagrodowej, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – np. na działce nr [...], czego organy miały nie uwzględnić; zdaniem organów – funkcjonuje w obszarze analizowanym wyłącznie zabudowa zagrodowa, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach zabudowy zagrodowej, zaś zabudowa wnioskowana przez stronę nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej).

W tym względzie wskazać należy, że określona w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia trzykrotność szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Natomiast wyznaczenie promienia obszaru analizowanego większego niż trzykrotność szerokości frontu działki powinno być wyczerpująco uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2968/15, II OSK 919/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności zaś podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotność frontu, ale nie mniej niż 50 m, nie może być poszukiwanie działki o określonej zabudowie tylko w celu odszukania zabudowy uzasadniającej zamierzenie inwestora (np. wyroki w sprawach II OSK 2968/15; II SA/Gd 779/18; II SA/Łd 184/19; II SA/Po 769/19; II SA/Łd 433/19). Stwierdzić więc należy, że określenie w sprawie niniejszej promienia obszaru analizowanego jako 75 m nie naruszało co do zasady przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z pewnością też nie sposób zarzucić organom naruszenia tej regulacji przez nieuwzględnienie zabudowy istniejącej na terenie całej miejscowości [...]. Jak wyżej wskazano, zasady wyznaczania obszaru analizowanego wiążą organ i nieuprawniona jest w tym zakresie dowolność. Istnienie w innej części miejscowości lub w znacznej odległości od działki inwestycyjnej zabudowy odpowiadającej funkcji zabudowy zamierzonej przez inwestora nie jest wystarczającym argumentem na poszerzanie promienia obszaru analizowanego ponad przewidzianą prawem wielkość. Jeśli obszar analizowany wyznaczony zgodnie z podstawową zasadą wystarcza do odkodowania relacji przestrzennych i architektonicznych, a także wystarcza do ustalenia jaki rodzaj nowej zabudowy będzie stanowił kontynuację funkcji – poszerzanie tego obszaru nie jest uzasadnione.

Wątpliwości budzi natomiast w sprawie niniejszej to, czy analiza zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z podstawową regułą trzykrotności szerokości frontu działki faktycznie była wyczerpująca i wszechstronna oraz uwzględniała całokształt okoliczności sprawy, tzn. czy organ w wystarczający sposób udowodnił brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (nie wyłącznie w zabudowie zagrodowej) w obszarze analizowanym. Jak wynika z art. 80 K.p.a., udowodnienie danej okoliczności powinno nastąpić na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego ale i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, i słusznie Kolegium wywiodło, że zabudowa zagrodowa stanowi inny rodzaj zabudowy, odróżniający się od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej. To oznacza, że istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 444/15 oraz powołane tam orzecznictwo). W odróżnieniu od sytuacji, gdy na danym terenie istnieje już zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – wówczas warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej byłby spełniony (vide wyrok w sprawie II SA/Po 46/21). Powyższe ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej, bowiem skarżący konsekwentnie wskazywał, że oprócz zabudowy zagrodowej w obszarze analizowanym realizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (na działce nr [...]). To wymagało ustalenia, bowiem miało istotny wpływ na możliwość wydania decyzji pozytywnej bądź odmownej.

Organy w tym zakresie ustaleń nie poczyniły. Sąd – z uwagi na konsekwentnie formułowane przez stronę zarzuty – dopuścił na rozprawie dowody z urzędu, które skutecznie podważyły legalność zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji odmownych (k. 43 – 53). Z przeprowadzonych dowodów wynika bowiem, że na działce nr [...] realizowany (w zasadzie jest już zrealizowany) budynek mieszkalny jednorodzinny, który powstał na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2020 r. oraz pozwolenia z [...] lipca 2020 r. nr [...] na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 151,10 m2, kubaturze - 842,00 m3, wraz z wewnętrzną i doziemną instalacją gazową oraz podziemnym zbiornikiem na gaz o pojemności do 2,7 m; rodzaj zabudowy określono jako mieszkaniowa jednorodzinna. Należy wskazać, że stan zaawansowania budowy na działce nr [...] na datę wydawania zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji był tak znaczny, że zaledwie kilka dni po dacie wydania decyzji Kolegium doszło do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów ten sposób, iż w działce nr [...] w miejscu użytku gruntowego Br (grunty rolne zabudowane) wpisano symbol B - tereny mieszkaniowe (na podstawie zmiany nr [...], w oparciu o dokumentację geodezyjną [...] przyjętą do zasobu [...] grudnia 2021r.).

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż co do zasady trafna jest argumentacja organów o konieczności uwzględnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania budynków istniejących a nie takich, które są realizowane. Oparta jest ona na literalnym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje uwzględniać sytuację na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy tym działce "zabudowanej" w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Cecha "zabudowania" powoduje, że nie uwzględnia się w analizie zabudowy przyszłej, planowanej, dla której zaledwie wydano decyzję o warunkach zabudowy. Jednocześnie jednak, zdaniem sądu, ww. cecha "zabudowania" nie może być rozumiana nazbyt formalistycznie, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z zasadami doświadczenia życiowego i zasadą praworządności. Organy władzy publicznej działają bowiem nie tylko na podstawie (legalizm), ale i w granicach (praworządność) prawa (art. 7 Konstytucji).

W orzecznictwie wskazuje się, że niewątpliwie w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania), z wyłączeniem obiektów w budowie bądź tych, które uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy (vide wyroki w sprawach IV SA/Wa 234/20, II SA/Gd 233/19 oraz II SA/Gd 198/19). Formułowane są jednak również stanowiska, zgodnie z którymi na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wykładnia taka uwzględnia realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (vide np. wyrok w sprawie II OSK 239/06 oraz II SA/Rz 1156/19). Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, iż trudno podważyć spełnienie warunku kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na podstawie pozwolenia na budowę w trakcie realizacji jest inwestycja budynku tożsamej funkcji jak zawnioskowana przez inwestora w sprawie (vide wyrok w sprawie II OSK 401/19). Z kolei w wyroku z 29 września 2016 r., II OSK 3192/14 NSA ocenił, że "trudno przejść do porządku dziennego nad całkowitym milczeniem organów w wydanych decyzjach odnośnie do wznoszonego w pobliżu planowanego obiektu nowego budynku biurowego o wysokości 35 m", na który przecież inwestor musiał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy funkcja tego realizowanego obiektu jest tożsama z funkcją obiektu zamierzonego w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, milczenie organów na temat tego realizowanego budynku podważa zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Wskazać również należy na wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2142/18, w którym sąd wywiódł, że konieczność uwzględnienia zabudowy faktycznie istniejącej oznacza, że nie można poprzestać na treści mapy zasadniczej, a nawet ewidencji gruntów i budynków, jeżeli miałoby to skutkować pominięciem zabudowy już legalnie wzniesionej, która jedynie nie została zainwentaryzowana, szczególnie gdy podjęto działania łączące się z przystąpieniem do użytkowania obiektów i wprowadzenia ich do ewidencji oraz zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Sąd w sprawie niniejszej podziela poglądy wyżej przytoczone odnośnie konieczności uwzględniania w analizie urbanistycznej zabudowy legalnie wznoszonej w obszarze analizowanym, nawet jeśli nie została ona jeszcze oddana do użytku, ale przystąpiono do tych czynności oraz do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Zwłaszcza jest to istotne, jak w sprawie niniejszej, gdy fakt uwzględnienia bądź nieuwzględnienia tej zabudowy jest kluczowy dla ustalenia, czy dla spornej inwestycji spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji.

Sąd zwraca uwagę, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie niniejszej została sporządzona dla działki nr [...] w dniu [...] października 2021 r., w sytuacji gdy w obrocie prawnym już od ponad półtora roku funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy wydana dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] oraz gdy od ponad roku w obrocie prawnym funkcjonowało wydane dla tej działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pozwolenie na budowę z [...] lipca 2020 r. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzję o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz C. powinien więc, w dacie wydawania skarżącemu decyzji odmownej z [...] listopada 2021 r., dysponować decyzją z [...] lipca 2020 r. wydaną dla działki nr [...]. Powinien zatem zweryfikować, czy pozwolenie na budowę zostało zrealizowane bądź na jakim etapie jest jego realizacja. Tym bardziej było to uzasadnione, że weryfikacja dotyczyłaby faktycznej zabudowy w obszarze analizowanym, w bliskim sąsiedztwie inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. Tym bardziej też powinien czynności weryfikacyjne podjąć organ odwoławczy, bowiem skarżący w odwołaniu wyraźnie na okoliczność zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] się powoływał. Zdaniem sądu, sprawdzenie wiarygodności analizy urbanistycznej nie przekraczało granic postępowania wyjaśniającego uzupełniającego, które jest dopuszczalne na etapie odwoławczym (art. 136 K.p.a.). Dopiero tak podjęta próba świadczyłaby o wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jedynie przypomnieć należy, iż organ odwoławczy zobowiązany jest badać stan faktyczny na moment wydania decyzji, co wynika z zasady legalizmu (art. 6 K.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), w myśl której organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Sąd zatem stwierdza, że braki postępowania dowodowego są istotne, skutkują koniecznością przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej w całości. Rację więc ma skarżący zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W konsekwencji doszło też do przedwczesnej odmowy wydania warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Opisane uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do wyeliminowania decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego.

Odnośnie pozostałych zarzutów wskazać należy, iż co prawda w decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] wskazano dostęp do drogi publicznej z działki nr 145 (dla działki skarżącego nr [...] ustalono, że będzie to droga publiczna na działce nr 149), nie podważa to jednak oceny sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, ale należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyroki w sprawach IV SA/Wa 234/20 czy II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które znajdują się w takim urbanistycznie całościowym terenie (zob. np. wyrok w sprawie II OSK 2266/17). Przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki w sprawach II OSK 582/08, IV SA/Wa 1555/08). Na marginesie wskazać należy, że działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym minimalnym (w promieniu trzykrotności szerokości frontu działki nr [...]) a więc w możliwie najbliższym sąsiedztwie mającym prawne znaczenie w sprawie niniejszej.

Niezasadnie natomiast skarżący zarzuca pominięcie przez organy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz "ważnych dla miejscowości oraz całej gminy założeń, kryteriów, wniosków, rozwiązań i strategii zawartych w planach i opracowaniach sporządzonych dla obszarów leżących na terenie gminy C.", wymienionych szczegółowo w skardze. W ramach mechanizmu ustalania warunków zabudowy nie mają bowiem znaczenia zapisy studium, ponieważ nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1821/17, II OSK 1294/07, II OSK 3075/1, II OSK 2576/14). Tym bardziej zapisy różnego rodzaju strategii i planów, choć będące opracowaniami istotnymi, określającymi cele i kierunki rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego gminy, nie mogą być uwzględnione przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, nie odbierając wiarygodności rozważaniom skarżącego odnośnie ograniczania w gminie C. rozwoju rolnictwa, spadku liczby gospodarstw rolnych czy też kierunków rozwojowych gminy (s. 6-7 skargi), należy stwierdzić, iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku jako elementy pozaprawne. Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 7b K.p.a.

Nie przesądzając również trafności stanowiska skarżącego o zasadach wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolniczej z uwagi na rodzaje i klasy użytków rolnych, stwierdzić trzeba iż stanowisko to nie wpływa na wynik sprawy niniejszej. Organy odmówiły warunków zabudowy z uwagi na ustalenie braku kontynuacji funkcji nie wypowiadając się jednocześnie na temat zasad przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, co zwalnia sąd z oceny w tym zakresie, gdyż byłaby ona bezprzedmiotowa wobec braku stanowiska organów. Organy odmowę ustalenia warunków zabudowy tłumaczyły niespełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie z pkt 4. Co więcej, Burmistrz wyraźnie stwierdził, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 i 6 (vide: k. 46 verte akt. admin.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien sporządzić nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wokół działki nr [...], z uwzględnieniem istniejącej na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a następnie uwzględnić tę okoliczność w decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach nie orzekano wobec braku wniosku skarżącego w tym zakresie.