Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 234/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia grudnia 2018 r. nr w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Izabeli Łodygi kwotę 21 198 zł (dwadzieścia jeden tysięcy sto dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także jako: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] mocą której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zobowiązującą I.L. prowadzącą Przedszkole [...] w G. (dalej także jako: strona, skarżąca, odwołująca) do zwrotu dotacji udzielonej w latach 2013 i 2014 ww. przedszkolu wykorzystanej przez to przedszkole niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 1 039 759,08 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanych za okres od dnia przekazania z budżetu gminy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do dnia jej zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W myśl art.90 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty niepubliczne przedszkola w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

W myśl zaś art. 90 ust. 3d ustawy dotacje, o których mowa w ust la-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Powołany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 38 lit. e ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) i obowiązywał od dnia 22 kwietnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Przepis ten został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 20 lit. e ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 z późn. zm.). Z uwagi na to, że w wyniku nowelizacji zostało wprowadzone unormowanie, iż dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, nie jest już uprawnione twierdzenie, że omawiane dotacje mają wyłącznie charakter podmiotowy, gdyż mają charakter podmiotowo - celowy (vide wyrok NSA z dnia 28.05. 2014 r., sygn. akt IIGSK 229/13). Wobec tego beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Jak się wskazuje w orzecznictwie nie można z tej dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (vide wyrok NSA z dnia 19.03. 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12 niepublikowany), ani tym bardziej twierdzić, że wystarczy dotacje przeznaczyć na bieżącą działalność bez wskazania konkretnego celu.

Niewątpliwie dotacja przyznawana na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty ma służyć subwencjonowaniu szkoły, realizującej cel, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy, nie zaś podmiotu przedszkole prowadzącego. Podmiot prowadzący przedszkole, podejmując działalność z własnej, inicjatywy musi się liczyć, tak jak każdy inny przedsiębiorca, z kosztami prowadzonej działalności gospodarczej.

Środki te podlegają kontroli, jako pochodzące z budżetu publicznego, zatem ich wydatkowanie jest ograniczone przepisami prawa, co nie jest równoznaczne ze stosowaniem tych samych reguł w gospodarowaniu nimi i rozumieniu bieżących wydatków właściwym dla podmiotów publicznych. Ustawodawca zaznaczył, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty).

Z kolei art. 251 ustawy w ust. 4 stanowi, iż wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Przekazanie środków publicznych w formie dotacji podmiotom spoza sektora finansów publicznych nie powoduje przy tym utraty przez te środki publicznego charakteru. Oznacza to, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 159/13). Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają natomiast również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie wykorzystania dotacji przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ustawy).

Na podstawie art. 251 ust. 1 ustawy w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty Skarżąca była zobowiązana do udokumentowania poniesionych wydatków.

Obowiązkiem prowadzącego placówki oświatowe jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zadań prowadzonej placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Skarżąca była zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji.

Nie może dojść do sytuacji aby beneficjent miał otrzymywać dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami- wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 5746/16.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania organ kilkakrotnie zwracał się do strony o przedłożenie dokumentów stanowiących podstawę rozliczenia dotacji ponadto wskazywał, iż nie widzi możliwości zastąpienia oryginałów lub odpisów żądanych dokumentów skanami przekazanymi na płycie CD, jednakże strona takich dokumentów nie przedłożyła.

Organ wskazał, iż porównywanie plików skanów z oryginałami dokumentów wykazało, że na wszystkich skanach dokumentów księgowych, które w oryginale miały dwie strony, brakuje po jednej stronie (z opisem faktury, pieczątką i podpisem), w części przypadków na skanach widnieją nieczytelne kwoty, jak również brak jest pieczątek, które znajdowały się na oryginałach, na skanach potwierdzeń przelewu brakuje stron z opisem, pieczątką i podpisem, nadto brak adnotacji znajdujących się na oryginałach, skany dokumentów ZUS w porównaniu z oryginałami były niekompletne, część skanów jest w znacznej części w ogóle nieczytelna, a nadto część dokumentów okazywanych jako "oryginały" w rzeczywistości było tylko kopiami, zaś skany wykonano z tych kopii nie zaś oryginałów. Pomimo stwierdzonych rozbieżności i wynikającego z tego braku wiarygodności materiału w postaci skanów pełnomocnik strony odmówił złożenia oryginałów w celu przeprowadzenia analizy dokumentów.

Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu.

W toku postępowania administracyjnego kserokopia dokumentu jedynie wyjątkowo może być zrównana w zakresie mocy dowodowej z oryginałem dokumentu. Może to nastąpić jedynie wtedy gdy z całokształtu okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości, iż pozostająca w dyspozycji organu kserokopia dokumentu jest wiernym odwzorowaniem oryginału dokumentu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu z dnia 7 listopada 2014 r., II SA/Po 540/14). W niniejszym postępowaniu ustalono zaś, że skany złożone do akt nie odzwierciedlają oryginałów dokumentów, a w części przypadków stanowią także niekompletne skany kopii.

W ocenie organu odwoławczego z przedstawionych wyżej powodów, a także z treści przepisów art. 7, 75 § 1 77 § 1 i 80 k p a. na które powołuje się odwołująca, nie da się wyprowadzić wniosku, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia mimo wezwania środków takich w toku postępowania nie przestawia, bądź udostępnia je w ograniczonym zakresie. Nie można zatem podzielić zarzutu, iż organ bezzasadnie przerzucił na stronę obowiązek wykazania zgodności wydatku z celem dotowania.

Zdaniem SKO organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne przy zachowaniu reguł wynikających art. 7, 8 § 1, 75 § 1 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ stosownie do art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić ją wówczas, kiedy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, a nadto - w myśl art. 89 § 2 k.p.a.- gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. w niniejszej sprawie).

W myśl art. 251 ust. 4 ustawy wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. W warunkach niniejszej sprawy w art. 90 ust, 3 d ustawy o systemie oświaty w sposób jednoznaczny określone zostało przeznaczenie dotacji oświatowej.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła strona zarzucając jej naruszenie art.10 §1 kpa, art. 15 kpa w związku z art.136 §1 kpa, art.7 i 77 §1 kpa, art.81 kpa, art.107 §1 i §3i art.107 §1 kpa oraz art.8 §1 kpa w zw. z art.252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust.5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn.zm.) oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 252 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ II instancji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ponieważ nie przesłał zawiadomienia o zakończeniu postępowania i przysługującym prawie wyrażonym w art.10 §1 k.p.a.

Poza tym organ odwoławczy rozstrzygając sprawę merytorycznie ma obowiązek przeprowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art.136 §1 k.p.a. i dokonać ustaleń faktycznych sprawy.

Skarżąca w trakcie postępowania przedstawiła szereg dowodów potwierdzających wydatkowanie otrzymanej z budżetu j.s.t. dotacji, których Organ I instancji odmówił przyjęcia. Jednakże Organ II instancji w skarżonej Decyzji uznał, iż Strona nie przedstawiła wystarczających dowodów pozwalających na uznanie kwoty w wysokości 1 039 759,08 zł za wydatkowaną prawidłowo. W dniu [...] kwietnia 2018 roku w siedzibie Organu I instancji zostały przedstawione wszystkie dokumenty (oryginały) będące w posiadaniu Strony dotyczące wydatkowania dotacji otrzymanej w latach 2013 i 2014. Organ I instancji dokonał analizy tychże dokumentów jednakże odmówił sporządzenia kserokopii dokumentów (dowód: pismo z dnia [...] kwietnia 2018 roku). Odmówił także sporządzenia pisemnego protokołu na tę okoliczność.

Zgodnie z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może nie wypełnić nałożonego na niego w art. 81 K.p.a. obowiązku jedynie w sytuacji, kiedy załatwienie sprawy, w ramach której strona ma wypowiedzieć się co do przeprowadzonego dowodu, nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Odbierając stronie prawo do wypowiedzenia się co do danego dowodu, organ ma obowiązek sporządzenia adnotacji w aktach sprawy, wskazując przyczyny odstąpienia. Obowiązek sporządzenia adnotacji nie zwalnia organu od wskazania tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Takiego uzasadnienia skarżona Decyzja nie zawiera.

Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Jednakże osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji powinna zawierać określenie wysokości kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w rozbiciu na lata budżetowe, gdyż dotacja przyznawana jest na rok budżetowy. Natomiast Organ I instancji podał ogólną kwotę do zwrotu za lata 2013 i 2014 bez wyszczególnienia jak kwota przypada do zwrotu za dany rok budżetowy (kalendarzowy). Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego tym samym naruszając art.107 §1 k.p.a.

Wprawdzie obowiązek samodzielnego naliczenia odsetek ciąży na stronie (art.67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 53 §3 Ordynacji podatkowej), jednakże z decyzji organu żądającego zwrotu dotacji musi wynikać w sposób jasny i czytelny podstawa do ich naliczenia w zakresie kwot i terminów. Poza tym organ I i II instancji dokonał błędnej kwalifikacji kwoty 1 039 759,08 zł uznając ją za kwotę wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Za całkowicie nieuprawnione strona uznaje stanowisko organów, iż domowa udostępnienia dokumentów dowodzi sprzecznego z prawem rozdysponowania środków publicznych. To, że w ocenie tych organów strona nie udostępniła tychże dokumentów nie decyduje o poprawności lub jej braku przy wydatkowaniu dotacji otrzymanej z budżetu j.s.t. na postawie ustawy o systemie oświaty. Decydującym czynnikiem jest tu bowiem zgodność wydatkowania środków finansowych z prawem, w szczególności z art. 90 ust.3b ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 [pic] 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Realizując powyższe uprawnienia sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań przypomnienia wymaga, iż zasady dotowania przedszkoli niepublicznych określa ustawa z 7 września 1991 r, o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90 tej ustawy przedszkola niepubliczne otrzymują dotacje z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacja ta przekazywana jest w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Ustawodawca określił sposób wykorzystania dotacji, poprzez wskazanie, iż może być ona przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia , wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontrolo prawidłowości ich wykorzystania należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten wykonując przyznane mu kompetencje ma obowiązek uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Jednocześnie ustawodawca wskazuje, iż wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Przepisem odrębnym, w rozumieniu art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jest m.in. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jak wskazano powyżej dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola, w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Odwołując się do zawartego w art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych pojęcia wydatków bieżących należy wskazać, że wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują:

-wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;

-zakup towarów i usług;

-koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań;

-koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

Biorąc pod uwagę treść art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje poprzez realizację celów przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w danym okresie.

Analizując treść zaskarżonego rozstrzygnięcia a także jego uzasadnienie w kontekście nie tylko przywołanych wyżej przepisów, ale także w aspekcie treści mających zastosowanie w sprawie przepisów k.p.a. uznać należało, iż kwestionowana skargą decyzja nie mogła się ostać.

W ocenie Sądu organ II instancji rozpoznając odwołanie strony naruszył w szczególności art. 136 §1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydal decyzję. Jeśli zatem w postępowaniu przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania dowodowego w wymaganym zakresie (nawet z winy strony), to rolą organu odwoławczego jest przynajmniej podjęcie próby zmierzającej do uzyskania takich dowodów. Tenże organ, w świetle cytowanego wyżej przepisu nie ma bowiem wyłącznie uprawnień kasacyjnych, a jego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadą jest zatem powinność uzupełnienia postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy prze organ odwoławczy. Poza tym organ ten odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego powinien wskazać przyczyny niezastosowania art.136 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie takich przyczyn nie wskazano. Twierdzenie, że strona nie przedłożyła/ nie okazała wymaganych dokumentów w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie jest wystarczające zwłaszcza, że organ II instancji nie zwrócił się do strony o przedłożenie/ okazanie choćby jednego z nich. Trzeba przy tym pamiętać, że organ odwoławczy obowiązany jest do podejmowania takich czynności procesowych, które mają na celu ponowne zbadanie sprawy pod względem merytorycznym oraz wydanie decyzji ostatecznej. Uzupełnienie przez organ II instancji postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego (a przynajmniej podjęcie próby takiego uzupełnienia) i merytoryczne rozpatrzenie sprawy powinno zatem stanowić zasadę.

Zdaniem Sądu dopiero odmowa udostępnienia organowi odwoławczemu dokumentacji pozwalającej na ocenę rozdysponowania uzyskanej dotacji pozwalała na utrzymanie w mocy decyzji I instancji.

W kontekście powyższego należy oczywiście pamiętać o treści art. 138 §2 k.p.a. Gdyby się bowiem okazało, że dowody przekazane SKO (pod warunkiem, że w ogóle ich zażądano) wskazywałyby na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona.

Sąd podnosi jednocześnie, iż do końca nie jest jasne z jakich przyczyn skarżąca odmawiała organowi I instancji udostępnienia do kontroli całości posiadanej dokumentacji i czy rzeczywiście tak było, gdy chodzi o wszystkie istotne dla sprawy dokumenty, zwłaszcza że skarżąca temu konsekwentnie zaprzecza. Nakazanie zwrotu całej udzielonej dotacji wskazuje jednak na to, iż żaden wydatek poniesiony przez skarżącą z tejże dotacji nie miał usprawiedliwionych podstaw. Kwestia ta będzie wymagała ponownej oceny i analizy także ze względu na przedłożoną przez skarżącą w toku postępowania sądowego dokumentację trzy segregatory (na co zwraca uwagę także odpowiedź na skargę).

Przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji w postępowaniu sądowym ze względu na ramy jakie zakreśla art.106 p.p.s.a. nie było możliwe.

Istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie w niniejszej sprawie powiadomienia strony skarżącej stosownie do art. 10 §1 k.p.a. o możliwości (przed wydaniem decyzji) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5.

Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany.

Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131.).

W niniejszej sprawie – przed wydaniem zaskarżonej decyzji – treść art. 10 § 1 k.p.a.. w ogóle nie miała zastosowania.

Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji.

Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu.

W odpowiedzi na skargę (zob.str.5 odpowiedzi na skargę) organ II instancji przyznaje, że nie zawiadomił skarżącej (pełnomocnika) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością składania wniosków. Przyznaje nadto (zob. str.6 odpowiedzi na skargę) że nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Brak takiego postępowania oraz niedysponowanie dokumentami pozwalającymi na ocenę prawidłowości wydatków poczynionych przez skarżącą z uzyskanej dotacji tym bardziej jeszcze potwierdza naruszenie powyższego przepisu (art.10 §1 k.p.a).

Zdaniem Sądu, to o czym mowa powyżej w pełni uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.bi c p.p.s.a., oraz orzeczenie o kosztach postępowania sądowego na podstawie art.200 p.p.s.a.