Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2261/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 444/12 w sprawie ze skargi B. M. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz B. M. M. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 444/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. M. na decyzję Ministra Środowiska, z dnia [...] 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [....] 2011 r., Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 listopada 1996 r., znak: [...]. Wskazał, że wymienioną w sentencji decyzją, Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, na wniosek Wojewody [...], wyłączył z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe i przekazał w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu Stołecznemu [...], na potrzeby nauki, dydaktyki i masowego wypoczynku, lasy i grunty leśne własności Skarbu Państwa, o pow. 502,70 ha, położone w granicach administracyjnych Gminy [...] w kompleksach [...].

Minister stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku ze skargą B. M., będącej spadkobierczynią S. J. Skarżąca podniosła, że decyzja, w części, w której dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...], została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, Skarb Państwa nigdy nie był uprawniony do władania nieruchomością, która stanowi przedmiot współwłasności B. M. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 235 K.p.a.

Organ ustalił, że wyłączenia z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe i przekazania w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu [...] dokonano na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.). Zaskarżoną decyzją objęto działkę nr 1/1, o pow. 3113 m2, gdyż została ona wydzielona z działki nr 1, w obrębie 169, która była objęta decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Organ ustalił nadto, że działka nr [...] w dacie wydania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] 1996 r. była w zarządzie Lasów Państwowych. Zdaniem Ministra, zaświadcza o tym wypis z rejestru gruntów, który został sporządzony 1 grudnia 1993 r., według stanu z 1964 r. Na dzień sporządzenia wypisu organ prowadzący ewidencję wskazał Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] jako właściciela – władającego, w stosunku do obszaru całego obrębu [...]. Minister ocenił, że spełnione zostały także pozostałe zapisy art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, które określały sposób wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych i przekazania w użytkowanie lasów, gruntów oraz innych nieruchomości.

B. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponowiła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] 1996 r., znak: [...], w części, w której dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [..]. Podniosła, że ewidencja gruntów i budynków nie służy do ustalania stanów prawnych nieruchomości. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, do realizacji tego celu prowadzi się księgi wieczyste. Skarżąca zarzuciła, że naruszenie prawa nastąpiło już na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. Gdyby organ zweryfikował stan prawny nieruchomości na podstawie wpisu w księdze wieczystej, prawdopodobnie nie doszłoby do wydania decyzji. Według skarżącej, na podstawie analizy treści księgi wieczystej stwierdzić należy, że Lasy Państwowe nie mogły sprawować zarządu nad działką nr [..] z obrębu [...], gdyż Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 40 ust. 1 ustawy. Decyzja Ministra została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, naruszone zostało zagwarantowane w art. 64 Konstytucji prawo do własności i ochrona własności. Skarżąca dodała, że pomimo zaskarżenia tej decyzji i wskazania ku temu podstaw, organ w postępowaniu odwoławczym zlekceważył dokumentacje przedstawiona przez pełnomocnika wnioskodawczyni: akt notarialny z dnia 6 kwietnia 1939 r., świadectwo potwierdzające stan prawny nieruchomości wydane przez Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział Hipoteczny z 1947 r., zaświadczenie Sadu Powiatowego dla Warszawy Pragi Wydział III Ksiąg Publicznych z dnia 10 grudnia 1958 r. .

Minister Środowiska decyzją, z [...] 2012 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] 1996 r. Według Ministra, ponowna analiza akt sprawy potwierdziła, iż działka nr [...] w dacie wydania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] 1996 r. była w zarządzie Lasów Państwowych. Działka o aktualnym nr ew. [...] w dacie wydania decyzji z [...] 1996 r. wchodziła w skład działki o numerze [...]. Oznaczenie to wynikało z wypisu z rejestru gruntów, który został sporządzony na dzień 1 grudnia 1993 r. według stanu z 1964 r. i nie uległo zmianie do 2000 r. W dacie wymienionej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta. Księga wieczysta dla działki o numerze [...] została założona w 2002 r. na podstawie wniosku z 2000 r. Zatem organ prowadzący postępowanie w 1996 r. stan prawny nieruchomości mógł ustalić jedynie na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów. Poza tym, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przedmiocie wpisu w ewidencji gruntów, wprowadzają zasadę wpisywania do rejestru ewidencji gruntów jedynie właściciela nieruchomości na podstawie dokumentów dotyczących własności gruntów (aktów notarialnych, orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych). Minister ustalił, że podstawą dokonania wpisu w ewidencji gruntów, sporządzonego na dzień 1 grudnia 1993 r., był protokół z ustalenia granic oraz właścicieli nieruchomości gruntowych położonych w obrębie 3-10-01 (dawny obręb 169) datowany na 1964 r.

Biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych i przekazania w użytkowanie, na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przedmiotowej działki z obrębu 169 w kompleksie "Las Sobieskiego". W związku z tym, zdaniem Ministra, decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych I Leśnictwa z [...] 1996 r. nie naruszyła prawa w stopniu rażącym i odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Minister stwierdził, że oparcie się na ewidencji gruntów wynikało z tego, że Księga wieczysta została założona dopiero w 2002 r. Zwrócił uwagę, że podstawą wpisu w ewidencji gruntów był pochodzący z 1964 r. protokół z ustalenia granic i właścicieli nieruchomości. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, według którego nie wskazano dokumentu będącego podstawą wpisu w ewidencji gruntów.

B. M. M. w skardze, uzupełnionej pismem z 11 kwietnia 2012 r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] 1996 r., przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi na okoliczności tam wskazane. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie dowodów oraz twierdzeń przedstawionych w toku postępowania, a istotnych dla sprawy, tzn. że w księdze wieczystej nie widnieje i nigdy nie widniał ani jako właściciel, ani jako użytkownik Skarb Państwa czy m. st. Warszawa; z księgi wieczystej [...] wynika wprost prawo własności przysługujące skarżącej; doszło zatem do rażącego naruszenia prawa własności skarżącej na skutek wykonania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] 1996 r., co stanowi naruszenie zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa własności;

2) naruszenie art. 77 K.p.a. przez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania oraz brak inicjatywy w zbieraniu materiału dowodowego, m. in. przez niewystąpienie do Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie XV Wydziału Ksiąg Wieczystych o całość dokumentów z akt księgi wieczystej [...];

3) naruszenie art. 80 K.p.a. przez brak dokonania oceny przedstawionych przez skarżącą okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

4) naruszenie art. 4 i art. 40 ustawy o lasach przez uznanie, że doszło do skutecznego wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...], podczas gdy nie stanowiła ona w rzeczywistości własności Skarbu Państwa;

5) naruszenie art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez nieustalenie stanu prawnego nieruchomości w oparciu o treść księgi wieczystej, a w oparciu o dane z ewidencji gruntów.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, iż jest współwłaścicielem w udziale do 1/4 nieruchomości gruntowej, która stanowi działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie z uzyskaną informacją jako użytkownik w/w działki, części której odpowiada obecnie działka ewidencyjna [...], wykazane zostało w 2002 r. m. st. Warszawa na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] 1996 r. W ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Delegaturę Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy Wawer w rubryce "Stan władania" jako użytkownik wskazane jest m. st. Warszawa. Nie zgadzając się z zapisem, skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, do ustalania stanów prawnych nieruchomości służą księgi wieczyste. Za błąd uznała, w przypadku braku księgi wieczystej, ustalenie stanu prawnego na podstawie ewidencji gruntów. W zaistniałej sytuacji organ prowadzący postępowanie powinien doprowadzić do założenia księgi wieczystej dla nieruchomości, aby móc potem z całą pewnością ustalić jej stan prawny. Dodała, że istnieją dokumenty świadczące o tym, że Skarbowi Państwa nie przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W księdze wieczystej, jako podstawa dokonania wpisu, widnieje akt notarialny z 6 kwietnia 1939 r., dotyczący kupna działki Nr [...] o powierzchni 3113 m2 przez Stanisławę Janczewską od Adama Branickiego, sporządzony przez notariusza [...] (rep. A Nr 715). Dalej skarżąca wskazała na świadectwo wystawione przez Sąd Okręgowy w Warszawie z 1947 r., pismo z 10 grudnia 1948 r. z Zarządu Gminy Wawer w [...], dotyczące podatku od nieruchomości, mapę sytuacyjną nieruchomości uzyskaną ze Starostwa Powiatu [...], postanowienia sądów o stwierdzeniu nabycia spadku i stwierdziła, że została zachowana ciągłość prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a skarżącej jako spadkobierczyni po J. P. przysługuje udział w prawie własności. Nie istnieją, zdaniem skarżącej, żadne przesłanki do uznania, że Skarb Państwa posiada jakiekolwiek prawa związane z nieruchomością. Decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] 1996r. naruszyła więc w rażący sposób prawo własności przysługujące skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Ministra Środowiska z 24 stycznia 2012 r. odpowiada prawu. Rozpoczął analizę od stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu, o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] 1996r., wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego. Sąd zauważył, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Odnotowując, że przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)., Sąd stwierdził, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego.

Sąd wskazał, że badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym musiał więc ocenić - czy w dniu wydania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, tj. 18 listopada 1996 r., organ nie naruszył rażąco zastosowanego art. 40 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (ówcześnie: Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.).

Stosownie do art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o lasach, w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 listopada 1996 r., zarząd nad lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, sprawowało Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa mógł, na wniosek zainteresowanego ministra lub wojewody - zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy - wyłączyć z zarządu Lasów Państwowych lasy, grunty oraz inne nieruchomości i przekazać je w użytkowanie jednostce wskazanej przez wnioskodawcę bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, wraz z określeniem terminu i warunków użytkowania, jeżeli za ich przekazaniem przemawiają potrzeby: nauki lub dydaktyki I masowego wypoczynku ludności. I tak decyzją z 18 listopada 1996 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wyłączył z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe m. in. działkę nr [...] i przekazał ją w użytkowanie [...] na ww potrzeby. Sąd ustalił, że przedmiotowa działka w chwili obecnej oznaczona jest nr ewidencyjnym [...], natomiast wcześniej oznaczona była jako działka nr [...], a w dacie wydawania decyzji z [...] 1996 r. wchodziła w skład działki o nr [...]. W dniu [...] 1996 r. była we władaniu Lasów Państwowych, co wynika z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego 1 grudnia 1993 r. według stanu z 1964 r. Wobec wykazania, iż przedmiotowa działka była w zarządzie Lasów Państwowych należało, zdaniem Sądu, uznać, że organ prawidłowo stwierdził spełnienie przesłanki z art. 40 ustawy o lasach. W konsekwencji oznacza to, że wydanie decyzji z [...] 1996 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o lasach.

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że brak wpisu prawa własności w księdze wieczystej świadczy o nieistnieniu po stronie Skarbu Państwa tego prawa w chwili wydawania decyzji z [...] 1996 r., co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przytoczył szereg argumentów przeciwko tezie skarżącej. Po pierwsze, w świetle dowodów jakie udało się organowi zebrać uprawnionym było przyjęcie, iż działka nr [...] na dzień [...]1996 r. należała do Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Lasów Państwowych. Po drugie, kwestia stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, jak i zaskarżonej decyzji. Z polskiego prawa rzeczowego nie wynika zasada wpisu, jako w każdym wypadku niezbędnej przesłanki nabycia, zmiany lub utraty praw rzeczowych. Zasadą jest deklaratywność wpisów, np. co do prawa własności, wyjątkiem zaś są wpisy konstytutywne, tj. takie, których dokonanie jest konieczną przesłanką zmiany stanu prawnego. Wpis nie jest więc konieczną przesłanką skutecznego przeniesienia prawa własności nieruchomości. Inaczej, zmiany stanu prawnego następują niezależnie od wpisu. Po trzecie, jak zauważył organ, powoływana przez skarżącą księga wieczysta została założona w 2002 r., tymczasem organ ocenia decyzję według stanu obowiązującego w dniu jej wydania. Po czwarte, decyzja administracyjna to jednostronna czynność właściwego organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Z zasady trwałości decyzji wynika domniemanie jej mocy obowiązującej (art. 16 § 1 K.p.a.). Oznacza ono, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną podważone w jednym z trybów jakie dopuszcza Kodeks postępowania administracyjnego. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Nadto, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie, czy dany akt administracyjny dotknięty został jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznawanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Po piąte, skarżąca kwestionuje również zgodność z prawem wpisu widniejącego w ewidencji gruntów, na którym oparł się organ, ale Sąd w niniejszym postępowaniu nie może odnosić się do jego legalności. Zatem prawidłowym było włączenie wypisu z rejestru gruntów w skład materiału dowodowego sprawy i oparcie na nim twierdzenia, iż doszło do prawidłowego przekazania w użytkowanie m. st. Warszawie działki nr [...].

Wszystko to, w ocenie Sadu pierwszej instancji, dowodzi, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1996 r., w szczególności z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, organ słusznie wywiódł, że tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta owa decyzja. Nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Nie można także zarzucić ówczesnemu organowi, iż orzekł wbrew temu co wynikało z materiału dowodowego sprawy, chociażby z tego względu, że brak jest ewidentnych dowodów potwierdzających okoliczności wskazywane przez skarżącą, które świadczyłyby, że w dniu wydawania decyzji z [...] 1996 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do działki nr 1 i wyłączenia jej z zarządu Lasów Państwowych. W konsekwencji nie było podstaw by przyjąć, że akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o lasach, który został powołany w jej podstawie prawnej.

Według Sądu, Minister Środowiska nie mógł również naruszyć przepisu z zakresu prawa cywilnego, tj. art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie można też mówić, iż organ zasadniczo ustalał stan prawny spornej nieruchomości, jako że istotą postępowania nieważnościowego jest jedynie ocena wydania kontrolowanego w tym trybie aktu pod względem rażącego naruszenia prawa, czy innej przesłanki z zakresu art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną złożyła B. M. M. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości.

Wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2012 r. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków dotyczącego jednostki rejestrowej gruntów [...] – na okoliczność wykreślenia z rejestru gruntów Miasta Stołecznego [...] jako użytkownika spornej nieruchomości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez:

a) naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – poprzez zignorowanie rażącego naruszenia prawa własności skarżącej;

b) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości w inny sposób, aniżeli na podstawie księgi wieczystej;

c) naruszenie art. 4 i art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegające na uznaniu, że doszło do skutecznego wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...], podczas gdy nie stanowiła ona w rzeczywistości własności Skarbu Państwa;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) art. 145 w/w ustawy, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego;

b) art. 133 § 1 w/w ustawy, poprzez nie wydanie wyroku na podstawie całości akt sprawy i zawartego w nich materiału dowodowego, a w szczególności dowodów przedłożonych przez skarżąca, wskazujących na przysługujące jej prawo własności:

- odpis zupełny księgi wieczystej [...],

- akt notarialny z dnia 6 kwietnia 1939 r. dotyczący kupna działki Nr [...] o powierzchni 3113 m2 przez [...] od [...], sporządzony przez notariusza [...] (rep. A Nr 715) rachunek dla [...] wraz z rachunkiem,

- pismo z dnia 10 grudnia 1948 r. z Zarządu Gminy [...] dotyczące podatku od nieruchomości wskazujące, że [...] była zobowiązana do uiszczenia podatku od nieruchomości o pow. 3113 m2, uregulowanej w księdze hipotecznej Nr [...]., ołożonej w gromadzie [...]

- mapa sytuacyjna nieruchomości – działki Nr 52 ze Starostwa Powiatu [...] Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...],

- świadectwo wystawione przez Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział Hipoteczny z 1947 r. przy wniosku z Nr 27 z dnia 1 maja 1939 r. zgodnie z którym dla nieruchomości [...] (tom I) zaprojektowana została do działu II treść na przepisanie prawa własności działki gruntu Nr [...] o powierzchni 3113 m2 z tej nieruchomości na imię [...] z tytułu nabycia na mocy aktu kupna z dnia 6 kwietnia 1939 r. w kancelarii [...], Notariusza w Warszawie za Nr Rep. 715.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności należy poddać analizie zarzuty procesowe. Nie może odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 145 P.p.s.a. Po pierwsze, wnosząca kasację niedokładnie powołała zakwestionowana normę procesową. Po drugie, jeśli nawet przyjąć, że opis naruszenia wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to zarzut będzie skuteczny tylko w razie potwierdzenia się zarzutów naruszenia innych przepisów procesowych lub materialnych.

Trafny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (patrz: wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA i wsa 2008/2/31; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 937/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Najistotniejsza w sprawie okoliczność to pozostawanie nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych. Okoliczność ta, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o lasach, stanowiła przesłankę wyłączenia z zarządu i oddania jednostce organizacyjnej w użytkowanie. Od razu podkreślić trzeba, że zarząd ten mógł być sprawowany jedynie w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Materiał dowodowy, na jakim organ administracyjny oparł swoje ustalenia w tym zakresie został ograniczony do dokumentów z ewidencji gruntów, głównie wypisu z rejestru gruntów z 1993 r. Pominął wnioskowane przez stronę skarżąca dowody z odpisu księgi wieczystej, z aktu notarialnego, z pisma Zarządu Gminy [...]z 10 grudnia 1948 r., z mapy sytuacyjnej nieruchomości i świadectwa wystawionego przez Sad Okręgowy w Warszawie z 1947 r. Sąd pierwszej instancji, kontrolując prawidłowość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, pominął wnioskowane przez stronę dowody, mimo że znajdowały się one w aktach sprawy. Przyjął, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji musi ograniczyć się do materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający decyzje o wyłączeniu z zarządu. Stanowiło to naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu nadzorczym nie ustanowiono ograniczeń w ustalaniu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postępowanie nadzorcze prowadzone pod kątem tej przesłanki nieważności rzeczywiście nie jest powtórzeniem postępowania zwykłego. Jego celem nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w tym przypadku sprawy wyłączenia nieruchomości z zarządu). Konieczne jest natomiast zbadanie, czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja nie jest obarczona uchybieniem w postaci rażącego naruszenia prawa. Przyczyny rażącego naruszenia prawa mogą mieć różny charakter. Skupiając się w niniejszej sprawie na przesłance materialnej wydania decyzji z art. 40 ust. 1 ustawy o lasach, stwierdzić należy, że jednym z wymogów wyłączenia z zarządu było sprawowanie zarządu przez Lasy Państwowe. Decyzja o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej mogła zatem dotyczyć jedynie lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Regulacja ta jest jasna, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Podjęcie zatem przez Ministra rozstrzygnięcia o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej, w odniesieniu do lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, rażąco naruszałoby materialną normę art. 40 ust. 1 ustawy o lasach. Skoro w trakcie postępowania nadzorczego wnioskowane są dowody, z których według strony wynika, że tytuł własności do lasu należał do niej w czasie wydania decyzji o wyłączeniu z zarządu, to dowody te należało rozpatrzyć i ocenić. Z żadnego przepisu regulującego stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika, że dowodu tego nie można już przeprowadzić. Nie ma także znaczenia, czy Minister, rozstrzygając o wyłączeniu z zarządu mógł potraktować wypis z rejestru gruntów jako dowód wiarygodny. Zasadność przeprowadzenia dowodów z dokumentów oferowanych przez stronę skarżącą mogła być oceniana jedynie pod kątem ich przydatności dla stwierdzenia okoliczności istotnej z punktu widzenia materialnej przesłanki z art. 40 ust. 1, tj. tytułu własności Skarbu Państwa i sprawowania zarządu przez Lasy Państwowe.

Jedynie na uboczu odnotować warto, że nawet w wypisie z rejestru gruntów działki nr 1, którym dysponował organ w 1996 r. nie wskazano precyzyjnie, czy Skarb Państwa jest właścicielem, czy władającym. Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych wpisano w rubryce: imię i nazwisko (nazwa) osoby władającej – właściciela.

Nie jest więc w takiej sytuacji ważne, czy Minister, przed wydaniem decyzji o wyłączeniu z zarządu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie tej przesłanki z naruszeniem prawa procesowego. W trakcie postępowania nadzorczego należało ustalić, czy zachodziła przesłanka zarządu, gdyż jej brak skutkowałby rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 230/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 40 ustawy o lasach poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do skutecznego wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym [...]. Trafność zastosowania przepisów art. 40 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach będzie można ocenić po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego odnoszącego się do tytułu własności spornej działki w dacie wydania ocenianej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] 1996 r. To samo odnosi się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP.

Zarzut naruszenia art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece został natomiast sformułowany wadliwie. Powołany przepis zawiera trzy jednostki redakcyjne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.