Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2292/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 52/14 w sprawie ze skargi J. K. Ł. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. K. Ł. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 52/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2013 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, póz. 1190 oraz z 2011 r. Nr 34, póz. 172), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Bielsk Podlaski [...] z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta Bielsk Podlaski.

W uzasadnieniu wskazanego zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 14 sierpnia 2013 r. został zawiadomiony przez Dyrektora Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Białymstoku o naruszeniu przez [...] - radnego Rady Miasta Bielsk Podlaski zakazu określonego w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pełnienie w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. jednocześnie funkcji radnego Rady Miasta Bielsk Podlaski oraz członka Zarządu i Sekretarza Bielskiego Klubu Sportowego TUR w Bielsku Podlaskim, który jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta Bielsk Podlaski. Analizując Statut ww. Klubu organ ustalił, że jego majątek powstaje m.in. z reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku. Klub może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, a zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy do kompetencji Zarządu Klubu. Z informacji uzyskanych na stronie internetowej, organ ustalił też, że Klub oferuje sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej i koszykówki oraz miejsca na umieszczanie reklam na terenie stadionu. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej potwierdziły ponadto sprawozdania i deklaracje składane przez Klub w Urzędzie Skarbowym w Bielsku Podlaskim, z których jednoznacznie wynika, iż Klub pomimo niewpisania do Rejestru Przedsiębiorców KRS, w okresie zasiadania przez [...] we władzach Klubu, prowadził działalność gospodarczą zgodnie z możliwością przewidzianą Statutem i w wyniku tej działalności uzyskał przychody. Z treści Statutu Klubu wynikało dodatkowo, że korzysta on z bazy materiałowo technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Bielsku Podlaskim - MOSiR - będącego jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski (statut MOSiR), z którym Klub współpracuje w zakresie szkoleń, spraw organizacyjnych i wykorzystania bazy szkoleniowej. Z zawartego zaś pomiędzy Klubem, a MOSiR porozumienia wynikało również m.in., iż dyrektor MOSiR zobowiązuje się m. in. do bezpłatnego udostępniania pomieszczeń sportowych i obiektów. Na podstawie danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w Bielsku Podlaskim, organ ustalił też, że Klub w latach 2011 - 2013 otrzymywał dotacje z budżetu miasta Bielsk Podlaski, które są prawami majątkowym i stanowią tym samym mienie gminy.

W tych okolicznościach Wojewoda Podlaski uznał, że radny [...] naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą, tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a naruszenie to w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowiło podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wywiódł radny [...] zarzucając mu naruszenie art. 24 f ust.1 i 1 a ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta oraz art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie czteroletnia kadencja władz klubu i funkcja skarżącego jako członka zarządu zakończyła się 25 stycznia 2011 r. Okoliczność ta oznacza, że przed upływem 3 - miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nastąpiło zakończenie kadencji władz Klubu wybranych w roku 2007. Dlatego, zdaniem skarżącego, nie zachodziła potrzeba wypełniania obowiązku wynikającego z art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej i rezygnacji w ww. terminie z zasiadania w Zarządzie Klubu. Skarżący wyjaśnił, że dniem kończącym okres 3 miesięcy był dzień 10 marca 2011 r. Do tego dnia powinien zrezygnować z działalności w Klubie. Jako, że od dnia 26 stycznia 2011 r. do dnia 10 marca 2011 r. faktycznie nie był członkiem zarządu Klubu to nie musiał rezygnować z tej funkcji. Nowy zarząd rozpoczął swoją kadencję w dniu 17 marca 2013 r. czyli po dniu 10 marca 2011 r. Dlatego zdaniem skarżącego nie można regulacji zawartej w art. 24 f ust. 1a stosować do kadencji zarządu trwającej w okresie od 25 stycznia 2007 r. do 25 stycznia 2011 r., ani też do drugiej kadencji rozpoczętej od 18 marca 2011 r. Skarżący podkreślił, że jego decyzja o wstąpieniu do zarządu wynikała z przeświadczenia o konieczności angażowania się radnego w działalność społeczną na rzecz środowiska lokalnego. Wyjaśnił jednocześnie, że będąc radnym nie głosował w sprawie przyznania dotacji dla Bielskiego Klubu Sportowego TUR w Bielsku Podlaskim i nie miał żadnego wpływu na wysokość przyznanej kwoty. Konkludując zarzuty skargi jej autor zaakcentował, że będąc jednocześnie radnym i członkiem zarządu Klubu nie osiągnął z tego tytułu jakichkolwiek korzyści.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Niezaprzestanie zaś przez radnego zakazanej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi, zgodnie z art. 24 f ust. 1a tej ustawy, podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza w drodze uchwały właściwa rada gminy, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Regulacja art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia kategoryczny zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej (na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub pozostawanie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis powyższy ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, której interpretacja musi mieć charakter ścisły i podporządkowany funkcji przepisu. U podstaw wprowadzenia zakazu łączenia stanowiska radnego z działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystaniem mienia gminy legło dążenie do usunięcia potencjalnych źródeł korupcji i nadużyć. W ocenie Sądu wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Powołana regulacja ma charakter represyjny, bowiem naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania. Przepisy te mają z jednej strony zabezpieczyć radnego przed naciskami ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś – uniemożliwić wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (uchwała NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 1/07). O potencjalnym korupcyjnym wykorzystaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. W związku z tym, iż radny jest osobą zaufania społecznego, może sprawować swój mandat prawidłowo tylko wówczas, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Sąd zaakcentował, że przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pozbawiony kryteriów ocennych, pozwalających na "modyfikowanie" zakazu w zależności od okoliczności sprawy. Nie ma w treści przepisu sformułowań relatywizujących, pozwalających na interpretację mniej lub bardziej korzystną dla zainteresowanego. Pozbawionego walorów ocennych odczytywania treści przepisu wymaga interes społeczny i zewnętrzny odbiór każdego przypadku powiązania mienia komunalnego z działalnością gospodarczą radnego.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że pełnienie przez skarżącego jednocześnie funkcji radnego Rady Miasta Bielsk Podlaski oraz funkcji członka Zarządu i Sekretarza Bielskiego Klubu Sportowego TUR w Bielsku Podlaskim, narusza zakaz określony w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd wskazał, iż w/w Klub jest stowarzyszeniem kultury fizycznej prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta Bielsk Podlaski. Zapis § 24 Statutu Klubu stanowi, że jego majątek powstaje ze składek członkowskich, sprzedaży kart i zbiórek publicznych, darowizn, spadków, reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku. Klub może też prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. Zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy zaś do kompetencji Zarządu Klubu (§ 19 pkt 7). Z informacji uzyskanych na stronie internetowej www.turbielsk.pl, Klub oferuje sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej i koszykówki oraz miejsca na umieszczanie reklam na terenie stadionu i wbrew temu co podnosi autor skargi nie są to bilety bezpłatne. Z urzędu wiadome jest, że (informacje uzyskane podczas rozprawy w dniu 13 marca 2014r.), że Klub w ramach prowadzonej działalności gospodarczej uzyskał w latach 2010-2011 przychód ze sprzedaży towarów i usług, w tym z tytułu usług reklamowych. Z zapisu § 5 ust. 6 Statutu wynika również, iż działalność Klubu prowadzona jest z wykorzystaniem bazy materiałowo technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Bielsku Podlaskim - MOSiR - będącego jednostką organizacyjną Gminy Bielsk Podlaski. Z dołączonego do akt sprawy porozumienia z dnia 6 marca 1997r. zawartego pomiędzy Klubem, a MOSiR wynika także, że dyrektor MOSiR zobowiązuje się m. in. do bezpłatnego udostępniania pomieszczeń sportowych i obiektów. Ponadto na podstawie danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w Bielsku Podlaskim, ustalono również, że Klub w latach 2011 - 2013 otrzymywał dotacje z budżetu Miasta Bielsk Podlaski, które są prawami majątkowymi i tym samym stanowią mienie gminy. Powyższe okoliczności w sposób niezaprzeczalny potwierdzają, że Bielsk Klub Sportowy TUR prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Bielsk Podlaski.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że radny Rady Miasta Bielsk Podlaski [...], będąc członkiem zarządu Klubu Sportowego TUR, zarządzał działalnością gospodarczą tego Klubu z wykorzystaniem mienia Gminy Bielsk Podlaski. Powyższa okoliczność uzasadniała konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na skutek naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego na uwzględnienie nie zasługuje argument skarżącego, iż nie osiągnął on żadnych, osobistych korzyści z prowadzonej działalności, albowiem celem regulacji art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przeciwdziałanie (zapobieganie) nadużyciom, a więc nie sankcjonowanie ewentualnego, uprzywilejowanego traktowania radnego czy też osiągnięcia przez niego wymiernej korzyści. Wystarczająca jest zatem potencjalna możliwość pozyskiwania przez zarządzane przez radnego stowarzyszenie, dochodów z działalności opartej na korzystaniu z mienia gminy.

Sąd I instancji uznał, że również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewoda Podlaski prawidłowo przeprowadził postępowanie, a zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) - przez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, wskazanego w uzasadnieniu skarżonego wyroku; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego; art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - przez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 24 f) ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący, będąc radnym i jednocześnie członkiem Zarządu i Sekretarzem BKS TUR, miał możliwość potencjalnego wpływania na możliwość pozyskiwania przez zarządzane przez radnego stowarzyszenie dochodów z działalności opartej na korzystaniu z mienia gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w Internecie funkcjonowały dwie strony dotyczące Klubu BKS TUR. Co prawda z informacji uzyskanych na stronie internetowej www.turbielsk.pl, wynika, iż Klub oferuje sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej i koszykówki oraz miejsca na umieszczanie reklam na terenie stadionu, a tym samym, że są to działania odpłatne. Wbrew podnoszonej przez Sąd argumentacji - Sąd nie ustalił i nie potwierdził ww. okoliczności - opierając się na niczym nie potwierdzonych sformułowaniach. Sąd oparł się na nieaktualnych danych (pochodzących z ok. 2010 r.) dotyczących ww. strony internetowej. Sąd nie przeprowadził wnikliwej oceny materiału dowodowego w ww. zakresie. Z informacji zaś na oficjalnej stronie Klubu - www.bkstur.pl. - w zakładce bilety i karnety na daty kwestionowanej przez Sąd, CBA oraz Wojewodę działalności radnego wynika, iż wstęp na wszystkie mecze ligowe i pucharowe jest bezpłatny. Powyższa okoliczność wprost neguje stanowisko Sądu o rzekomym uzyskiwaniu dochodów przez Stowarzyszenie w tym zakresie. Fakt ten był zgłoszony przez skarżącego jako dowód w sprawie, jednakże pominięty przez Sąd I instancji.

Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się z wykładnią

art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dokonaną przez Sąd. Skarżący przytoczył treść wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2926/12, w którym Sąd uznał, że "Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, który przyjął, że przepis ten [art. 24f ust. 1 u.s.g.] ma charakter bezwzględny. a wiec, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust.1 pkt 2a o.w.g." (...) "Wykładnia celowościowa art. 241 ust. 1 u.s.g prowadzi wiec do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach wykorzystując swoją pozycje w gminie".

Skarżący podniósł, że zgodnie z uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., W17/93, Trybunał stwierdził na gruncie przepisów antykorupcyjnych, że "wykorzystanie mienia" oznacza jego uzyskanie dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. A zatem, o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie.

[...] zarzucił Sądowi I instancji, że niezasadnie uznał, iż skarżący zarządzał Stowarzyszeniem. Nadto BKS TUR w 2011 r. nie prowadził działalności z wykorzystaniem mienia gminnego, bowiem ta działalność nie była nastawiona na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Skarżący nie miał wpływu na wynik i kondycję finansową. W ocenie skarżącego działalność Klubu nie była nastawiona na osiąganie zysku.

Ponadto skarżący stwierdził, że skoro jego funkcja jako członka Zarządu zakończyła się 25 listopada 2011 r., czyli przed upływem 3-miesięcznego terminu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mogło być mowy o naruszeniu ww. przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. Zważywszy, iż skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. - tj. naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania - w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów natury procesowej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu i z tego powodu nie poddaje się kontroli kasacyjnej, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze. Ustalenia faktyczne, jakie odzwierciedlone zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadały okolicznościom wynikającym z akt sprawy i zostały przez Sąd w sposób prawidłowy ocenione. Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się co do legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego w świetle przepisów prawa normujących przesłanki prawne stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Z samego zaś faktu, że Sąd pierwszej instancji przyjmuje ustalenia organu administracji publicznej - odmienne od tych na które wskazuje skarżący, nie można skutecznie wywodzić naruszenia prawa. Przypomnieć bowiem należy, iż do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu Administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona w istocie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, lecz wnioski jakie wysnuł Wojewoda Podlaski, a następnie Sąd pierwszej instancji, z ustalonego stanu faktycznego, a więc kwestie objęte subsumcją ustalonego stanu faktycznego pod dany przepis prawa materialnego. To zaś oznacza zakwestionowanie zastosowania określonych przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, co nie może być skuteczna podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zakres obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć powyższe przepisy jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Przepis art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Sądowi pierwszej instancji nie można też przypisać naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tak przez jego błędną wykładnię jak i przez błędne zastosowanie.

Zgodnie z art. 24f ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przy wykładni tego ustawowego zakazu nie można przyjąć jako przesądzające o jej prawidłowości wartości, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną. W świetle standardów wyprowadzonych z prawa europejskiego, z zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można pominąć zasady rzetelności instytucji publicznych, która zakazuje nierzetelnego wykorzystywania mienia wspólnego dla korzyści jednostki, czy grupy osób. Wskazywana przez radnego bezinteresowność jego działalności w klubie sportowym nie może prowadzić do podważenia obowiązywania rozwiązań antykorupcyjnych. Art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym nie ogranicza praw wyborczych z naruszeniem zasady proporcjonalności, bowiem nakazuje dokonanie wyboru co do podjęcia funkcji radnego zobowiązanego do rzetelnego działania, która obejmuje zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Działalność radnego polegająca na pełnieniu funkcji członka zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. ( tak np. NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 785/05). Stosownie do § 19 pkt 7 Statutu zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy do kompetencji Zarządu Klubu. Powyższe oznacza, iż skarżący [...], jako członek zarządu i sekretarz Bielskiego Klubu Sportowego TUR w Bielsku Podlaskim, zarządzał działalnością tego Klubu.

Bielski Klub Sportowy TUR w Bielsku Podlaskim jest stowarzyszeniem. To zaś oznacza, iż chociaż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) Klub jest zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to stosownie do art. 34 tej ustawy może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach z tym zastrzeżeniem, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Jeżeli podmiot wpisany do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej - tj. do rejestru o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1203 ze zm.) - podejmuje działalność gospodarczą, podlega z mocy art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców (z wyjątkiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej).

Zaznaczyć przy tym należy, iż wpis do rejestru przedsiębiorców podmiotu wpisanego do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie ma wypływu na osobowość prawną tego podmiotu. O osobowości prawnej tego podmiotu decyduje bowiem wpis do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (o ile ustawa wiąże taki właśnie skutek z wpisem do tego rejestru). Wpis do rejestru przedsiębiorców przesądza natomiast o uzyskaniu przez podmiot wpisany do powyższego rejestru statusu przedsiębiorcy rejestrowego. Z faktu jednak, czy dany podmiot podlega, czy też nie podlega, wpisowi do rejestru przedsiębiorców i czy jest wpisany do tego rejestru, nie można wyciągać wniosku odnośnie faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestie dotyczące braku złożenia przez taki podmiot wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców, mimo prowadzenia działalności gospodarczej, podlegają regulacji zawartej w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą, prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizacje celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91 - OSNCP 1992 nr 2 poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1996 r., III CZP 66/96 - OSKC 1996 nr 10 poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2003 r., II CK 161/02 - OSNC 2004 nr 11 poz. 186 ).

Działalność Bielskiego Klubu Sportowego TUR w Bielsku Podlaskim stanowiła przejaw działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy bowiem w myśl art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Powołany przepis, zawarty w ustawie o samorządzie gminnym, stanowi jakie mienie jest mieniem gminy. Także mienie pozostające w zarządzie czy użytkowaniu jednostki organizacyjnej gminy jest mieniem komunalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 2257/10).

Bielski Klub Sportowy TUR w Bielsku Podlaskim może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, a jego majątek powstaje ze składek członkowskich, sprzedaży kart i zbiórek publicznych, darowizn, spadków, reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku - § 24 Statutu. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez Klub w okresie, gdy funkcję członka Zarządu pełnił skarżący, potwierdziły sprawozdania i deklaracje składane przez Klub w Urzędzie Skarbowym w Bielsku Podlaskim. Klub osiągał dochód ze sprzedaży towarów i usług, w tym z tytułu usług reklamowych. Odrębną kwestią jest to, czy w tym okresie w poszczególnych latach Klub osiągnął zysk czy poniósł stratę. Ta jednak kwestia nie ma wpływu na ocenę wypełnienia przez skarżącego dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g.

Stowarzyszenie może otrzymywać także dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach - art. 35 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. W powyższym okresie Bielski Klub Sportowy TUR w Bielsku Podlaskim otrzymywał dotacje z budżetu miasta Bielsk Podlaski. Wprawdzie dotacje te przyznane zostawały kilku podmiotom, to jednak skarżący jako radny Rady Miasta Bielsk Podlaski potencjalnie mógł mieć wpływ na przyznanie dotacji i ich wysokość dla poszczególnych podmiotów, ponieważ Rada Miasta decyduje o podziale środków w budżecie na udzielanie dotacji organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom na wspieranie realizacji zadań z zakresu wspierania kultury fizycznej i sportu - co pośrednio wpływa na wysokość dotacji otrzymywanej przez Klub Sportowy TUR - a dotacje te następowały z majątku Miasta Bielsk Podlaski.

Nadto Klub w powyższym okresie korzystał z bazy materialno – technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Bielsku Podlaskim, będącym gminną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski. Wprawdzie następowało to na mocy Porozumienia w sprawie współpracy i prowadzenia obsługi administracyjno – finansowej Klubu zawartego w dniu 6 marca 1997 r., lecz porozumienie to realizowane było także w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka Zarządu Klubu. W takiej sytuacji skarżący powinien podjąć decyzję, czy zamierza pozostać we władzach Klubu, czy też pełnić funkcję radnego Rady Miasta Bielsk Podlaski. Zawarcie wskazanego wyżej porozumienia w 1997 r. nie może stanowić przesłanki wyłączającej skarżącego z działania przepisu art. 24 f ust. 1 u.s.g.

Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego czy radny z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny [...] zarządzając działalnością gospodarczą naruszył zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g., który jednoznacznie zakazuje zarządzania taką działalnością, bez względu na to czy radny odnosi czy też nie odnosi z niej osobiste korzyści, bowiem celem tej regulacji jest zapobieganie sytuacjom w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu i przez to osłabiać zaufanie do wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego ( etycznego ) funkcjonowania. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 132/07 zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji gdy radny, przez wykorzystanie funkcji radnego uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie i bliskich mu osób lub podmiotów. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny uczestnicząc w pracach organu właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy a wpływających na sytuację tych podmiotów. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust 1 ustawy opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla podmiotu zarządzanego przez niego a pośrednio dla siebie rozporządzanie tym mieniem, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty nie posiadające we władzach osoby o statusie radnego.

Wskazać także należy również, że wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom pozostawanie przez [...] w strukturach zarządu nie zakończyło się przed upływem terminu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powyższym przepisem jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od daty złożenia ślubowania. Jak wynika z niepodważonego bo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego [...] został wybrany na członka zarządu w dniu 25 stycznia 2007 r. Kadencja ta trwała 4 lata. W wyniku ponownych wyborów skarżący piastował funkcję sekretarza Klubu jako członek zarządu Klubu - tj. od dnia 18 marca 2011 r. (potwierdzenie tej okoliczności znajduje się w protokole rozprawy przed WSA w Białymstoku z dnia 13 marca 2014 r.). Dopiero w dniu 26 czerwca 2012 r. skarżący zrezygnował ,,z pełnienia funkcji sekretarza oraz członkostwa w zarządzie Bielskiego Klubu Sportowego TUR" (patrz pismo [...] do Prezesa Bielskiego Klubu Sportowego TUR, oznaczone w aktach adm. jako ,,4"). Wobec powyższego stwierdzić należy, że jeszcze przez ponad rok zarządzał działalnością Klubu z naruszeniem wymogu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował normę art. 24f u.s.g. i prawidłowo ocenił jej zastosowanie przez Wojewodę Podlaskiego. Sąd ten wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do całego zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze oraz prawidłowo wypowiedział się co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle przepisów prawa normujących przesłanki prawne stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.