Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 325/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 61 par. 1, art. 7, art. 77, art. 10, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8, art. 8a ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce, działającego jako Starosta Powiatu [...], z dnia 26 września 2017r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie utworzenia Wspólnoty Gruntowej B..

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji podniósł, że G. J. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2016 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o utworzenie Wspólnoty Gruntowej B. na mocy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nadto w odpowiedzi na wezwanie organu, wnioskodawca pismem z dnia 24 czerwca 2017 r. poinformował, że wniosek złożony dnia 30 grudnia 2016 r. zawierał wskazanie nieruchomości, które stanowiły wspólnotę gruntową na dzień 23 lipca 1936 r. i przedstawił następujące dane o wnioskowanych nieruchomościach: działka pod rzeźnią - dawny nr z tabeli podziałowej 106, obecne numery: [...]; działka do kopania kamienia - dawny numer [...]; działka pod Dom Gromadzki - dawny numer [...], obecny numer [...] (część); działka pod budowę szkoły - dawny numer [...], obecne numery: [...] (część zajęta pod ulicę Pańską); działki "Ogniwo" - dawne numery: [...]; działka "Kruszywa" - dawny numer [...], obecny numer [...] (część); działka Na Ługach - dawne numery: [...], obecne numery: [...]; działka "Agroma" - dawne numery: [...], obecne numery: [...]; działka Kowalska (zapisana w Tabeli Likwidacyjnej) - obecne numery: [...]; grunt szkolny (zapisany w Tabeli Likwidacyjnej) - obecne numery: [...]; grunt w dzierżawie A. Z. - dawny numer [...], obecne numery: [...]; grunt w dzierżawie Zapała - dawny numer [...], obecny numer [...] i część [...]. Wnioskodawca poinformował, że od 1992r. jest właścicielem gospodarstwa rolnego na terenie Dzielnicy B. ul. [...], z którym związany jest udział we Wspólnocie Gruntowej B., od 1864 r. za nr [...]. Poza tym nabył udziały we wspólnocie od A. A. oraz 1/4 udziału po A. J. z domu Z.. Wnioskodawca stwierdził, że dokumenty potwierdzające istnienie Wspólnoty złożył w dniu 30 grudnia 2016 r.

Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania ww. postanowieniem, na które G. J. złożył zażalenie.

Organ II instancji, w wyniku rozpoznania tego zażalenia, przywołał definicję wspólnoty gruntowej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016r. poz. 703). Nadto wskazał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 w/w ustawy, ustalenie które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, albo przez jego następcę prawnego, a ustęp 2 tego artykułu wskazuje, co wniosek powinien zawierać oraz ustęp 3 stanowi, jakie dowody wskazuje się we wniosku. W związku z powyższym Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte z uwagi na fakt, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją z dnia 5 marca 1964 r. znak: [...], którą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uznało nieruchomość rolną o powierzchni około 43 ha, położoną we wsi B., za wspólnotę gruntową i leśną. Ponadto wnioskodawca nie przedłożył nowych dowodów, które określiłyby nowy przedmiot postępowania oraz wskazywałyby, że dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową. Nadto organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że działka nr [...] w ogóle nie występuje w aktualnej ewidencji gruntów i budynków, działki nr: [...] w ewidencji gruntów i budynków, obrębu [...] miasta Kielce, wpisane są we władaniu Spółki Leśnej Wspólnoty Gruntowej B. na podstawie decyzji [...], a wnioskodawca ujawniony jest jako osoba posiadająca udział w tej wspólnocie gruntowej, zaś pozostałe wskazane przez wnioskodawcę nieruchomości to dwie działki zajęte pod drogi pozostające we władaniu Skarbu Państwa na zasadach posiadania samoistnego oraz działki stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W ewidencji gruntów i budynków brak jest działek, co do których jako podmiot uprawniony wpisana byłoby Wspólnota Gruntowa B., a dotychczas nie była wydana decyzja w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

W związku z takimi ustaleniami organ II instancji podniósł, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] Prezydent Miasta Kielce prawidłowo uznał, że dla tych nieruchomości wydana została już decyzja o uznaniu za wspólnotę gruntową i ponownie postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone, co stanowi inną uzasadnioną przyczynę wskazaną w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.), będącą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie. Taka przyczyna odmowy wszczęcia postępowania dotyczy także nieruchomości oznaczonej przez wnioskodawcę jako działka nr [...], albowiem taka nieruchomość nie istnieje, a więc brak jest przedmiotu sprawy. Natomiast w odniesieniu do pozostałych nieruchomości, co do których wnioskodawca wystąpił o uznanie za wspólnotę gruntową, nie została dotychczas wydana decyzja w przedmiocie uznania ich za wspólnotę gruntową. Funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji o uznaniu za wspólnotę gruntową nieruchomości o powierzchni 43 ha z pewnością nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej w sprawie o uznanie za wspólnotę gruntową innych gruntów położonych na terenie dawnej wsi B., jeżeli takowe są i spełniają przesłanki wskazane w art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a co do których nie była wydana decyzja w trybie art. 8a tej ustawy. Uznanie nieruchomości za wspólnotę gruntową możliwe jest jednak jedynie w oparciu o dokumenty źródłowe potwierdzające spełnienie warunków wskazanych w w/w przepisie, tj. potwierdzających, że nieruchomości te są wspólnotą gruntową ze względu na sposób ich wyodrębnienia i przekazania własności. Stan prawny nieruchomości ocenia się według stanu na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. 6 lipca 1963 r.

G. J. dołączył do wniosku kopie dokumentów tj.: dwóch protokołów z zebrania uprawnionych wsi B. z dnia 23 listopada 1936 r., decyzji Głównej Komisji Ziemskiej w Warszawie z dnia 19 października 1921 r. oraz rejestr pomiarowy, wykonany w roku 1937 przez mierniczego przysięgłego K. Z.. Mimo wezwania do uzupełnienia wniosku o wszystkie ustawowo wymagane dokumenty, skierowanego do wnioskodawcy w celu ustalenia, czy spełniony jest ustawowy wymóg wskazany w art. 8a ust. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do wniosku nie zostały dołączone żadne nowe dokumenty w celu wykazania, że nieruchomości objęte wnioskiem stanowią wspólnotę gruntową. Dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają istnienie w okresie przedwojennym na terenie wsi B. gruntów wspólnych należących do wsi B., oznaczonych jako: [...] ziemia. Z tych gruntów w 1936 r. wydzielony został teren leśny o pow. około 46 ha, który pozostawiono jako wspólnotę gruntową. Z rejestru pomiarowego wsi B. wykonanego w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego K. N. jednoznacznie wynika, że grunty oznaczone jako wspólnota gromadzka posiadały powierzchnię 44,7658 ha. Powyższy dokument nie zawiera informacji o żadnych innych gruntach użytkowanych jako wspólnota. Przeciwnie, dokument ten wskazuje, że przynajmniej część gruntów objętych wnioskiem G. J., oznaczonych tymi samymi zwyczajowymi nazwami, tj.: grunt szkolny, plac pod rzeźnią, plac do kopania kamienia, nie stanowiły gruntów wspólnoty wsi, tylko grunty użyteczności publicznej. Dokumenty te, poza powierzchnią 44,7658 ha, nie wskazują na istnienie na terenie wsi B. żadnych innych gruntów stanowiących wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Wydzielone grunty, nazywane w rejestrze z 1937 r. wspólnotą gromadzką, zostały uznane decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 marca 1964r. znak: [...] za wspólnotę gruntową i leśną o powierzchni około 43 ha. Grunty te oznaczone jako działki nr: [...], ujawnione są w aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta Kielce obręb 0020, jako władanie Spółki Leśnej Wspólnoty Gruntowej B..

Zatem G. J. nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających, że objęte wnioskiem nieruchomości, inne niż ww. działki nr: [...], stanowiły wspólnotę gruntową, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. na dzień 6 lipca 1963 r. lub w jakimkolwiek innym czasie. Jest to niezbędny element wniosku, a brak tego elementu, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, może stanowić uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zwalnia to organu administracji publicznej z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy. Działania takie podejmowane są przez organ l instancji dopiero w sytuacji, gdy wnioskodawca chociażby uprawdopodobni poprzez wskazanie odpowiednich dowodów, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi wspólnotę gruntową. Z treści wniosku i dołączonych do niego dokumentów wynika jednoznacznie, że wniosek złożony został w stosunku do nieruchomości, które nigdy wspólnotą gruntową nie były. Jakkolwiek ewidencja gruntów nie przesądza o prawach właścicielskich do ujawnionych w niej nieruchomości i nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, to jednak stanowi systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami. Obecnie nie występują w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta Kielce grunty, które byłyby w posiadaniu Wspólnoty Gruntowej B., a których stan prawny nie został jeszcze uregulowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedzionej na powyższe postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego G. J. wniósł o nakazanie wprowadzenia do ewidencji gruntów miasta Kielce prawomocnego postanowienia Wojewody Kieleckiego zatwierdzającego uchwały z dnia 23 listopada 1936 r. o podziale wspólnoty gruntowej oraz prawomocnej decyzji Głównej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 19 października 1921 r. Zaskarżone postanowienie, zdaniem strony, łamie w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa w zakresie zagospodarowania Wspólnot Gruntowych oraz przepisy o tworzeniu i prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że do momentu włączenia B. do miasta Kielce w 1966 roku w posiadanych przez nią dokumentach i mapach istnieją grunty w posiadaniu Wspólnoty Gruntowej B. oraz grunty oddane w dzierżawę dla osób fizycznych zatwierdzone uchwałami uprawnionych i zapisane w księgach uchwał wspólnoty. Dokumenty majątkowe wspólnoty zostały przekazane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach i były w jej posiadaniu z pewnością w dniu 20 listopada 1967 r. Dekretami i Ustawami Prezydium MRN w Kielcach było zobligowane do umieszczenia w tworzonej ewidencji gruntów wszelkich dokumentów potwierdzających własność, a w szczególności prawomocnych decyzji administracyjnych i sądowych, jak również zawieranych umów dzierżawy i aktów notarialnych, co nie nastąpiło. Dokumenty te zostały przekazane do Archiwum Państwowego w Kielcach i przez wiele lat były dostępne jedynie wąskiej grupie geodetów, którzy tworzyli fikcyjne legendy dla gruntów wspólnoty oraz gruntów członków wspólnoty wyznania mojżeszowego, a którzy ze względu na działania wojenne i eksterminację nie weszli w posiadanie. W Urzędzie Miasta w Kielcach wprowadzano i wprowadza się do ewidencji gruntów dane nie mające nic wspólnego z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Nie dopuszcza się do weryfikacji zapisów w rejestrze gruntów z powołaniem się na zapisy ewidencji gruntów.

Wykonany w 1937 roku przez mierniczego przysięgłego K. Z. rejestr pomiarowy, zatwierdzony następnie przez Wojewodę Kieleckiego, jest dokumentem, który bezwzględnie powinien być włączony do ewidencji gruntów Miasta Kielce, co najmniej w dniu 3 sierpnia 1960 r., gdyż od tej daty był w posiadaniu organu administracyjnego. Podczas włączania B. do miasta Kielce przejęto dokumenty i mapy wspólnoty B.. Na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 6 lipca 1963 r. wspólnota powinna być zapisana dla całego areału zapisanego w tabeli podziałowej. Dnia 5 marca 1964 roku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kielcach wydało decyzję o powołaniu wspólnoty leśnej dla areału około 43 ha oraz wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Dla pozostałego areału nie utworzono odrębnej spółki.

W związku z powyższym, z uwagi na nowelizację ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w dniu 30 grudnia 2017r., skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i złożył wniosek o powołanie Wspólnoty Gruntowej B. dla gruntów zapisanych w tabelach likwidacyjnych i tabeli podziałowej gruntów wspólnych Wspólnoty B. z wyłączeniem gruntów zarządzanych przez Spółkę Leśną B. powołaną do zarządzania gruntem leśnym. Od 1998 r. nie odnalazł dokumentu (decyzji administracyjnej) potwierdzającej przejęcie przez Gminę Kielce pozostałych gruntów wspólnoty, do czego obligowała ustawa z dnia 6 lipca 1963 r. Prezydent Miasta Kielce jako Starosta Powiatu Grodzkiego Kieleckiego nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego wprost z ustawy. Dokonywał i dokonuje wprowadzania do obrotu prawnego nieruchomości Wspólnoty Gruntowej B. zapisanych w tabeli podziałowej wspólnoty, a nie umieszczonej w ewidencji gruntów. Takie postępowanie dotyczy wszystkich wspólnot gruntowych miejscowości włączonych do Miasta Kielce w 1966 r.

Włączenie do ewidencji gruntów prawomocnych decyzji administracyjnych z dnia 23 listopada 1936 r. oraz z dnia 19 października 1921 r. w sposób jednoznaczny rozwiąże, w ocenie strony, kwestie własności gruntów zapisanych w tabeli likwidacyjnej oraz tabeli podziałowej dla wykazania, w jakich okolicznościach i na podstawie jakich przepisów prawa przejęto na rzecz Miasta Kielce i innych podmiotów wymienione przez skarżącego nieruchomości w piśmie z dnia 17 czerwca 2017 r.

Skarżący wniósł o dostarczenie przez Urząd Miasta Kielce zmian gruntowych w poz. rejestrowej [...] oraz decyzji z dnia [...] r. znak: [...] oraz wszelkich dokumentów niezbędnych do jej wydania, które dotyczą Wspólnoty Gruntowej B. i jednoznacznie pokazują stan praworządności w dokonywaniu zmian gruntowych. Zarzucił, że Wojewoda Świętokrzyski złamał zasadę zawartą w art. 7 i art. 77 k.p.a., nie zbadał w żaden sposób nieprawidłowości przy zmianach gruntowych w pozycji rejestrowej 600. Nie powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem skarżonej decyzji i złożenia wniosków do toczącego się postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa, taka jak nieuwzględnienie wniosków strony.

Wniósł o wyłączenie sprawy o opieszałe prowadzenie postępowania do odrębnego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga G. J. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który zgodnie z powołanymi przepisami prawa, obligowałby Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej było postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce, którym odmówiono G. J. wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.").

Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem procesowym, co oznacza, że w tej sprawie ocenie podlega jedynie prawidłowość czynności procesowej, jaką była odmowa wszczęcia postępowania. Poza zakresem tej sprawy pozostawało natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11).

W świetle art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Inaczej mówiąc, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 k.p.a. został przez organy zastosowany, z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego.

W celu oceny zasadności zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. należy na wstępie podnieść, że problematyka wspólnot gruntowych została uregulowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703, dalej powoływana też jako "ustawa", "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych"). Na podstawie wskazanej ustawy, która weszła w życie 5 lipca 1963 r. (Dz. U. z 1963 r., nr 28 poz. 169), organ administracji publicznej zobowiązany był ustalić, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, jak również wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 tej ustawy). Z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie nowelizacja powyższej ustawy, w tym art. 8a, wprowadzona ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r., poz. 1276). Stosownie do art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Celem nowelizacji ustawy było uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową (zob. uzasadnienie projektu nowelizacji - druk sejmowy VII.3193, www.sejm.gov.pl).

Z tych powodów w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania o utworzenie wspólnoty gruntowej B. w zakresie działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków za nr: [...] (omyłkowo wskazanej przez organ jako [...], obrębu 0020 miasta Kielce, które wpisane są we władaniu Spółki Leśnej Wspólnoty Gruntowej B. na podstawie decyzji z dnia 5 marca 1964 r. znak: [...]. Słuszne jest więc stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, że przepisy prawa wyłączają możliwość wydania decyzji ustalającej, iż analizowane nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową w przypadku, gdy co do nich już istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja wydana pod rządami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W zakresie pozostałych działek, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2016 r. (uzupełniony pismem z dnia 24 czerwca 2017 r.), Sąd także zaaprobował stanowisko organu, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Bowiem na podstawie danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, znanych organowi z urzędu, już na wstępnym etapie badania wniosku Prezydent Miasta Kielce mógł zweryfikować dopuszczalność wszczęcia postępowania w świetle art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Organ I instancji bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego był władny ustalić, że działka nr [...] (omyłkowo w zaskarżonej decyzji wskazana jako działka nr [...]) w ogóle nie występuje w aktualnej ewidencji gruntów i budynków, którą organ ten prowadzi jako Starosta Powiatu Grodzkiego Kielce. Stąd zasadną była ocena dokonana przez organy obu instancji, że w tym zakresie brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, co stanowi oczywistą podstawę do odmowy jego wszczęcia.

Odnośnie pozostałych działek organ I instancji - również z urzędu dysponując danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków - mógł zweryfikować na etapie wstępnej analizy wniosku, czy którakolwiek ze wskazanych przez skarżącego działek należy do wspólnoty gruntowej. Organ I instancji ustalił bowiem, że pozostałe działki wskazane we wniosku G. J. (poza działkami nr: [...]) stanowią własność osób fizycznych i prawnych, a dwie z nich – zajęte pod drogi - pozostają we władaniu Skarbu Państwa na zasadach posiadania samoistnego.

W konsekwencji uprawniona była dokonana przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym ocena, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie, skoro niektóre ze wskazanych przez skarżącego nieruchomości już stanowią wspólnotę gruntową i leśną, a pozostałe - z podanych wyżej przyczyn - nie mogą być uznane za wspólnotę gruntową. Zatem wstępna ocena treści wniosku uprawniała organy do zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a.

Przy czym zauważyć należy, że nie była niezbędna w niniejszej sprawie analiza przedstawionych przez skarżącego dokumentów ponad to, co mogłoby podważać dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, skoro ocena przedkładanych przy wniosku dowodów w trybie art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zwykle powinna odbywać się w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, zaś brak ich wskazania - z uwagi na art. 8a ust. 3 tej ustawy – uprawnia organ do zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie jednak, w ocenie Sądu, już na wstępnym etapie badania wniosku organ I instancji dopatrzył się oczywistych przeszkód do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 8a ustawy. Tym samym odmowa wszczęcia tego postępowania przez organ I instancji, następnie utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie doprowadziła do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 10 k.p.a., należy podnieść, że Sąd ocenił je jako chybione, albowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do meritum, nie mógł naruszyć zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażonych w powołanych przepisach procesowych. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Nadto podnieść należy, że przedstawiony powyżej zakres kognicji sądu administracyjnego wskazuje, że Sąd nie jest uprawniony do rozpoznania zawartego w skardze wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.