Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 25/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 lipca 2014 r., Nr LXXI/773/2014 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 4 lipca 2014 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art.40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej jako u.s.g.) oraz art. 15 ust.2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 , poz. 13, dalej jako u.p.t.z.), podjęła uchwałę Nr LXXI/773/2014 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto [...] udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Uchwała zawierała 3 załączniki: nr 1 - wykaz przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto [...] udostępnionych dla Operatora – Miejskiego Zakładu Komunikacji sp. z.o.o., nr 2 - wykaz przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto udostępnionych dla przewoźników, nr 3 – wzór deklaracji w sprawie określenia wysokości opłaty za zatrzymywanie na przystankach.

W § 4 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Uchwała została podjęta podczas LXXI sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu 4 lipca 2014 r. i opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa pod Nr 129 z 2014 r., poz. 1374. Uchwała stanowiła także przedmiot analizy Wojewody, który w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdził jej nieważność w części dotyczącej § 4 ust. 2 oraz załącznika Nr 3 do uchwały i wyeliminował z obrotu prawnego wzór deklaracji w sprawie określenia wysokości opłaty za zatrzymanie się na przystankach. Nadto uchwałą z 25 sierpnia 2021 r. Nr XLI/706/2021 Rada Miasta zmieniła przedmiotową uchwałę, głównie w zakresie załączników nr 1 i 2, natomiast treść § 4 ust. 1 pozostała bez żadnych zmian.

Dnia 14 stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na w/w uchwałę w części obejmującej § 4 ust.1. Skarżący uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 4 ust. 1 uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,05 zł. bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze mniejszych przewoźników oraz podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 konstytucji RP oraz zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 konstytucji RP.

Skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust.1.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obowiązkiem organu jest analiza w procesie uchwałodawczym, czy dany zapis nie będzie dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Z materiałów uzyskanych od Rady Miasta w postaci: uzasadnienia do uchwały, uzupełnienia do uzasadnienia do projektu uchwały, a nadto analizy prawnej zleconej R. Sp. z o.o. i materiałów dokumentujących przygotowanie i uchwalenie przedmiotowego aktu prawnego - w żaden sposób nie wynika, co było przesłanką dla przyjęcia opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w możliwie najwyższym wymiarze.

Jak wskazał skarżący analiza prawna R. Sp. z o.o. obejmuje kwestie oceny, czy w ramach określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, organ stanowiący samorządu terytorialnego może dokonać podziału przystanków komunikacyjnych na przystanki, które są udostępnione wszystkim operatorom i przewoźnikom oraz na przystanki, które są udostępnione tylko operatorom publicznym, z którymi została zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Nadto w ramach analizy dokonano interpretacji oraz oceny dwóch aspektów dotyczących zasad organizowania publicznego transportu zbiorowego przez jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż Miastu [...] z mocy u.p.t.z. przysługuje status organizatora transportu zbiorowego, a operatorem realizującym usługi transportu zbiorowego na rzecz Miasta jest Miejski Zakład Komunikacji Sp. z o. o. Organ wskazał, że kwestionowana uchwała zróżnicowała dostępność do przystanków w zależności od statusu przewoźnika, bowiem w załączniku nr 1 wskazanym w § 1 uchwały wyszczególnione zostały przystanki udostępnione jedynie dla Miejskiego Zakładu Komunikacji Sp. z o. o., a dopiero w załączniku nr 2, wskazanym w § 2 wymienione zostały przystanki udostępnione dla wszystkich przewoźników.

Zdaniem Rady Miasta, skoro jedynym operatorem, który może korzystać z przystanków określonych w załączniku nr 1 do uchwały jest wyłącznie Miejski Zakład Komunikacji Sp. z o. o., bowiem to temu podmiotowi zgodnie z art. 2 u.p.t.z. powierzono realizacje zadania gminy w dziedzinie organizacji transportu miejskiego, to ustanowienie niedyskryminujących zasad dla pozostałych przewoźników jest bezprzedmiotowe.

Odnośnie zaś analizy wysokości opłaty dotyczącej przystanków organ wskazał, że w uchwale nr LX/680/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie uchwalenia Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Miasta [...] i gmin sąsiadujących, z którymi Miasto zawarło porozumienie w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego, na lata 2014 – 2025, dokonano obszernej analizy funkcjonowania transportu publicznego-komunalnego, a w rozdziałach 11 i 12 określono zasady planowania oferty przewozowej i jej finansowania.

Następnie organ stwierdził, iż w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały nie było innych przewoźników, którzy dokonaliby zgłoszenia wykonywania przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie gmin objętych porozumieniem, lecz Gmina wychodząc naprzeciw potrzebom ewentualnych przewoźników wskazała przystanki, z których mogą korzystać gdyby podjęli taką działalność i to właśnie z tych względów opłata jest identyczna jak dla operatora z załącznika nr 1, po to by nie narażać się na zarzut dyskryminacji jakiegokolwiek z potencjalnych przewoźników. Organ dodał, iż we wskazanym wcześniej Planie zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego Rada dokonała analizy biorąc pod uwagę ewentualne pojawienie się przewoźników, którzy podjęliby się wykonywania transportu publicznego na terenie Miasta .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, skarżący zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzecznościz określonym przepisem prawnym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowi uchwała Rady Miasta z dnia 4 lipca 2014 r., Nr LXXI/773/2014 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto [...] udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowana przez skarżącego uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym według brzmienia z dnia 4 lipca 2014 r. Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Z kolei w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Należy zaznaczyć, ż pojęcie "dyskryminacja" oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021r., sygn. akt I GSK 1732/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2021r., sygn. akt I SA/Ke 72/21).

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty;

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców;

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust.5 wprowadzona została górna granica do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie okoliczności, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd.

Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to pojęcie to odnosi się do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkości. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Odnośnie taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Im większa pojemność pojazdu to tym większa liczba przewożonych pasażerów a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób, generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013r., III SA/Łd 736/18).

Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, iż opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Zatem analiza przy ustalaniu stawek opłat powinna uwzględnić między innymi takie kwestie, jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Taka analiza winna być przedstawiona w uzasadnieniu uchwały, jak również wynikać z dołączonej, a przedstawionej Radzie do analizy dokumentacji. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19, z dnia 13 kwietnia 2021 r., I GSK 1732/18).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy zaskarżona uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w treści zaskarżonej uchwały wydanej na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., w § 4 ust. 1 ustalono opłatę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 0,05 zł. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdów, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z powyższym rozważenia wymagała kwestia, czy ustalenie stałej opłaty - i to w ustawowo maksymalnej wysokości - spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Przed wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwała, podobnie jak jej projekt, zawierają bardzo lakoniczne uzasadnienie. Uzasadnienie to nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały w zakresie ustalenia przedmiotowej opłaty. Nie sposób ustalić tego również na podstawie uzupełnienia do uzasadnienia projektu uchwały. Brak też jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, że dyskusja na temat niedyskryminujących zasad miała miejsce przed podjęciem uchwały.

Organ nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały dokonał jakiejkolwiek analizy pod w/w kątem. Również z treści protokołu sesji Rady Miasta z dnia z [...] lipca 2014 r. nie wynika, aby radni poddali analizie przyjętą stawkę opłaty za korzystanie z przystanku komunikacyjnego, uwzględniając niedyskryminujące zasady. W protokole tym zamieszczono przede wszystkim informację o przedstawieniu uchwały pod głosowanie oraz wynik głosowania. Owszem treść protokołu sesji z [...] lipca 2014 r. wskazuje, iż w punkcie dotyczącym przedmiotowej uchwały odbyła się rozbudowana dyskusja radnych, jednak nie dotyczyła ona kwestii analizy przyjętej stawki opłaty za korzystanie z przystanku komunikacji, a tym bardziej co do uwzględnienia w tym względzie niedyskryminujących zasad, a skupiona była na innym elemencie tejże uchwały dotyczącym przyjęcia w postaci odrębnych załączników do uchwały podziału przystanków udostępnionych wyłącznie operatorowi publicznemu i przystanków dla innych przewoźników. Debata obejmowała także kwestię organizacji publicznego transportu zbiorowego miasta i okolicznych gmin w ramach porozumienia. Tych kwestii dotyczyła również załączona do akt sprawy i stanowiąca załącznik do projektu uchwały analiza prawna sporządzona przez R. sp. z o.o. Natomiast nie znalazła w niej odzwierciedlenia jakakolwiek analiza dotycząca wysokości opłaty za korzystanie z przystanku komunikacji.

W rezultacie Sąd uznał, że nie został przedstawiony żaden dokument, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie, czy organ podejmując tę uchwałę dokonał analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Tak więc brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną.

Natomiast odnosząc się do stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, iż podnoszona przez organ kwestia zróżnicowania dostępu do przystanków poprzez sporządzenie odrębnych wykazów przystanków dla operatora publicznego i odrębnie dla innych przewoźników, pozostaje bez wpływu na ocenę istotnego naruszenia prawa przez objęty skargą przepis § 4 ust. 1 uchwały. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, iż w treści § 4 ust. 1 brak jest odniesienia do załączników uchwały, nie ma powiązania z poszczególnymi załącznikami do uchwały. Przepis § 4 ust. 1 odnosi się do całej uchwały, a zatem wszystkich ewentualnych załączników do uchwały, niezależnie od tego czy będą one ulegały zmianie, jak np. w drodze uchwały Rady Miasta z 25 sierpnia 2021 r. Po drugie zauważyć należy, iż cześć przystanków w obu załącznikach pokrywa się, zatem korzystają z nich zarówno operatorzy, jak i inni przewoźnicy.

Wbrew stanowisku pełnomocnika organu wskazanym w odpowiedzi na skargę Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego miasta nie zawiera analizy zagadnienia dotyczącego opłaty za korzystanie z przystanku komunikacyjnego. Głównym celem tego dokumentu jest zaplanowanie na lat 2014-2025 przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanych na obszarze miasta [...] i gmin sąsiednich (z którymi miasto – jako organizator transportu – podpisało porozumienie w zakresie transportu zbiorowego). Dokument ten dotyczy kwestii oceny aktualnej organizacji transportu publicznego w mieście oraz prognozowanych potrzeb w tym zakresie, a element dotyczący finansowania odnosi się do zagadnienia źródeł i form finansowania inwestycji w tym zakresie. W rozdziale 11 i 12 Planu, na który zwrócił uwagę organ, mowa o ofercie przewozowej publicznego transportu zbiorowego, w tym użyteczności publicznej w mieście i gminach sąsiednich, związanej przede wszystkim z popytem na nią i z taryfą biletową, a zatem dotyczącej głównie jej użytkowników (pasażerów). Natomiast z treści w/w Planu można wyczytać informację o zróżnicowaniu co do znaczenia przystanków (str. 68 Planu, główne węzły przystankowe), co na tle wcześniejszych rozważań potwierdzałoby tylko zasadność poddania analizie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w związku z ich zróżnicowaniem.

Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę na zagadnienie dotyczące w istocie kwestii organizacji publicznego transportu zbiorowego obsługującego [...] i okoliczne gminy, a zatem odmienne niż to objęte skargą. Natomiast zagadnienie organizacji publicznego transportu zbiorowego obsługującego [...] i okoliczne gminy nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy i pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego przepisu § 4 ust. 1 uchwały.

W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, § 4 ust. 1 zaskarżonej ustawy istotnie narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Dlatego też- w tej części - za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 4 lipca 2014 r. w zakresie § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały.