Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 659/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono , że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz strony skarżącej Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. Sp.z.o.o. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku handlowego z garażem podziemnym na terenie działek nr [...],[...],[...],[.,..]itd... w obr. [...] przy ul. [...] . W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 13 września 2010 r. firma A. Sp.z.o.o. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 10 maja 2012 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia 17 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wniosek wymaga uzupełnienia w zakresie: aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000 z widocznym terenem, którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, przedłożenia aktualnej mapy ewidencyjnej z powyższym zakresem w przypadku braku numerów działek na mapie zasadniczej, przedłożenia aktualnych i oryginalnych dokumentów dotyczących przewidywanej inwestycji takich jak: potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, W szczególności sprecyzowanie źródła zaopatrzenia w wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków sanitarnych i odpadów – przedłożenie umów zawartych miedzy właściwą jednostka organizacyjną a inwestorem bądź zapewnień dostawy mediów, warunków przyłączenia, określenia źródła zaopatrzenia i wielkości zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej, złożenia podpisu na wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez członka zarządu. Wniosek został uzupełniony w dniu 29 listopada 2012 r. Organ wskazał, że zamiarem inwestora jest budowa budynku handlowego z garażem podziemnym na terenie działek nr [...],[...],[...],[...] itd... w obr.[...] przy ul. [...] Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie zostało przeprowadzone na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej. Załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o której mowa w § 3 rozporządzenia. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganych przez art. 53 ust. 4 ustawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zostały spełnione łącznie przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji odwołania wnieśli L. i K.S. oraz Grodzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. Podnieśli między innymi, że organ nie uwzględnił uwag wnoszonych w toku postępowania a dotyczących zacienienia mieszkań przez planowany wysoki (9 m) budynek, usytuowany zbyt blisko bloku mieszkalnego [...] . Ponadto w decyzji nie umieszczono zapisów dotyczących właściwego skierowania przewodów klimatyzacyjno – wentylacyjnych, także prowadzących z garażu i zawierających spaliny samochodowe. Przedstawiciele Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej domagali się utrzymania wzdłuż granicy działki pasa zieleni izolacyjnej o szerokości min. 6 m między innymi w celu poprawy warunków naturalnego doświetlenia mieszkań w budynku wielorodzinnym. W konkluzji odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 8 maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy służy wyłącznie ustaleniu czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego. Z powyższych ustaleń bezsprzecznie wynika, że jakkolwiek decyzja ustalająca warunki zabudowy w żadnym przypadku nie zastępuje pozwolenia na budowę i nie daje też podstaw do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych nie będąc jednocześnie planem to sposób zapisu ustaleń normujących zasady zagospodarowania terenu oraz ustalania warunków zabudowy odpowiada zasadom obowiązującym w tym zakresie przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji, której warunki ustalono kwestionowaną decyzją będzie możliwa dopiero w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę, które może być wydane w odrębnym postępowaniu, w trybie art. 28 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagą przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Ponadto, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, udzielenie pozwolenia na budowę następuje wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej rozstrzyganej w oparciu o przepisy K.p.a., które w art. 10 § 1 obligują organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego też względu, sposób ustalenia parametrów zabudowy jako dopuszczalnych a nie jako obowiązujących (poza obowiązującą linią zabudowy, której przebieg oznaczony jest w załączniku graficznym nr [...] ) w pkt II. 1 załącznika nr 1 kwestionowanej decyzji - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jest prawidłowe. Odnosi się to do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu - do 56% czyli maksymalnej powierzchni zabudowy ok. 1200,00 m2, szerokości elewacji frontowej od ul.[...] - 29,5 m ±20% czyli szerokości od 19,42 do 31,08 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 9,00m, wysokości głównej kalenicy obiektu do 9,50 m, kąta nachylenia połaci dachowych budynku - 0° - 15° co w zestawieniu z brzmieniem art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oznacza, że dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją nie może być zatwierdzony projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu oraz nie może być wydane pozwolenie spełniające ustalonych decyzją o warunkach zabudowy parametrów. Ostateczne parametry inwestycji, czyli konkretne wymiary zostaną ustalone dopiero w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z projektem zagospodarowania terenu inwestycji i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy będzie podstawą do sporządzenia projektu budowlanego, którego częścią składową będą również opracowania specjalistyczne wymagane przepisami szczególnymi w rodzaju np. linijki słońca. Taki projekt, zgodnie z obowiązującymi przepisami ale już w odrębnym postępowaniu administracyjnym będzie musiał uzyskać przed jego zatwierdzeniem i wydaniem pozwolenia na budowę uzgodnienia pod względem zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska itp. - o czym w piśmie z dnia 12.04.2012 r., kierowanym na adres M.W. , informował Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta. W świetle powyższego, wszelkie zabiegi Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. oraz odwołujących się mieszkańców zmierzających do umieszczenia w zaskarżonej decyzji konkretnych wymiarów nie znajdują uzasadnienia. Brak jest również uzasadnienia do żądania określenia w decyzji skutków ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej, o których mowa w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, który ustala, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w którym przyjęło się jednak stanowisko, zgodnie z którym w razie braku planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty i związanego z tym ustalenia wysokości stawki przez organ wykonawczy gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07). W ocenie SKO w N. decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa, gdyż została oparta na wynikach analizy urbanistycznej sporządzonej przez osobę legitymującej się członkowstwem w izbie samorządu zawodowego architektów, zaś sama analiza zawiera wiarygodne uzasadnienie proponowanych cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. W postępowaniu użyto urzędowych kopii mapy zasadniczej spełniających warunki określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Grodzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca wskazała, że decyzja SKO w N. jest niezasadna, gdyż wskazane w niej warunki zabudowy naruszają warunki życia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] , w którym znajduje się 90 lokali mieszkalnych. W szczególności dotyczy to dopuszczonej w decyzji wysokości zabudowy określonej na 9,50 m, a także powierzchni nowej zabudowy określonej na ok. 1200 m2, natomiast w pkt 1g nie podano szerokości pasa zieleni izolacyjnej wnioskowanej przez strona na co najmniej 6,00 m od granicy działki, co spowodowałoby poprawę doświetlenia mieszkań położonych na trzech dolnych kondygnacjach oraz chroniło mieszkańców przed nadmierną uciążliwością oddziaływania obiektu handlowego o dużej powierzchni użytkowej. Strona skarżąca podniosła również, że sporna zabudowa na przedmiotowym terenie niewątpliwie pogorszy warunki mieszkaniowe lokatorów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta N. , którą ustalano ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z garażem podziemnym. Decyzje tą wadliwe w stopniu uzasadniającym eliminację ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego, prawidłowość ustaleń w zakresie spełnienia przez inwestycję planowaną tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji, cech, wskaźników i parametrów zabudowy istniejącym w danym obszarze) oraz prawidłowość ustalenia parametrów nowej zabudowy.

W sprawie rozpoznawanej przez sąd organy kontroli takiej nie przeprowadziły, gdyż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie spełnia warunków by ustalenia o których mowa wyżej, w oparciu o nią poczynić. Decyzja organu I instancji jest ponadto częściowo sprzeczna ze sporządzoną w sprawie analizą.

Przede wszystkim wskazać należy, iż nie poddaje się kontroli sądu prawidłowość przyjętej przez urbanistę wielkości i kształtu obszaru analizowanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie powiększenia tego obszaru. Każdorazowo zatem prawidłowa analiza powinna być sporządzona przy uwzględnieniu tego, że objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłuci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować. Obszar ten nie może być jednak wyznaczany w sposób dowolny. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. II SA/Kr 610/13 o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (LEX nr 1493109). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gd 585/08, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Podobnie orzekł także zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/Bk 605/07 wskazując, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym kontekście wskazać należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nie jest czynnością czysto formalną, która organ a właściwie działający na jego zlecenie urbanista może wyznaczyć dowolnie. Dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego na większej przestrzeni, jeżeli pozwoli to na realizację prawa do zabudowy a jednocześnie nie kłuci się z zastanym na danym obszarze układem urbanistycznym. Wyznaczenie tego obszaru musi być jednak przekonywująco uzasadnione.

Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r. II SA/Bk 495/12 LEX nr 1248692). Okoliczności te powinny wynikać z zapisów analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż właśnie w oparciu o ten dokument stanowiący zresztą załącznik decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ ustala tak dopuszczalność wnioskowanej inwestycji jak i jej parametry.

W przedmiotowej sprawie wymogi te nie zostały spełnione. Nie jest wiadomym dla sądu czym kierował się urbanista a za nim organy obu instancji wyznaczając obszar analizowany w takiej a nie innej wielkości – znacznie przekraczającej regulowaną rozporządzeniem minimalną wartość. Także ustalenie kształtu tego obszaru – nie okręgu, ale nieregularnej, wielokrotnie załamującej się płaszczyzny jest dla sądu niezrozumiałe. Jakimi kryteriami kierował się urbanista ustalając przebieg granic obszaru analizowanego nie jest w żaden sposób wyjaśnione tak w analizie jak też w skażonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Tym samym nie wyjaśniono, czy w analizie w sposób prawidłowy obszar ten wyznaczono w zgodzie z zasadą, iż zabudowa projektowana nie może kolidować z zastanym w danym obszarze ładem architektonicznym. Jest to wadliwość samoistnie uzasadniająca eliminacje decyzji z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wadliwość jedyna jakiej dopatrzył się sąd przeprowadzając kontrolę niniejszej sprawy. Wadliwie bowiem zostały ustalone parametry projektowanej zabudowy to jest; linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej.

Zgodnie z dyspozycja § 4 rozporządzenia - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3) Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Zasadą wyrażoną w wyżej przytoczonym przepisie jest reguła wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiadujących. Ustawodawca dopuszcza przy tym możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasad o których mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno– urbanistycznej i zdaniem sądu ogranicza ją do przypadków, kiedy obiektywnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 ust 1 do 3 lub jest to niecelowe z przyczyn wskazanych w analizie. Sytuacja taka, niemożność lub niecelowość ustalenia linii nowej zabudowy, stosownie do uregulowania zawartego w § 4 rozporządzenia, obliguje organ do przeprowadzenia wnikliwej analizy i uzasadnienia przyjętego stanowiska. Warunku tego nie spełnia zaskarżona decyzja oraz załączona do niej analiza architektoniczno-urbanistyczna. Z analizy graficznej wynika, iż linia zabudowy na sąsiednich działkach tworzy uskok a zabudowa ta nie jest jednolicie skierowana w kierunku osi drogi. Urbanista powinien zatem wyznaczyć linię zabudowy bądź to jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, bądź w inny sposób i logicznie uzasadnić zajęte stanowisko. Tymczasem w analizie urbanista najpierw wskazuje, iż cyt. "planowany obiekt lokalizować poza liniami rozgraniczającymi ulicy [...] j tj. w odległości min. 15 m. od osi ul. [...] ", by w ostatnim zdaniu fragmentu analizy dotyczącym wyznaczeniu linii zabudowy wskazać, iż cyt. "zatem, linia zabudowy zostanie wyznaczona według zasad określonych w przepisach § 4 ust 1 rozporządzenia" a zatem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jest to wewnętrzna sprzeczność której nie dostrzegają organy obu instancji. W sprzeczności do tych zapisów pozostaje też linia zabudowy wyznaczona w części graficznej analizy, która to linia nie jest ani przedłużeniem linii zabudowy na działkach sąsiednich ani też linią wyznaczoną w odległości min. 15 m. od osi ul. [...] .

W części graficznej linia zabudowy to linia wyznaczona skośnie do osi ul. [...] , co w żaden sposób nie koresponduje z zapisami części tekstowej analizy. Urbanista zresztą w żaden sposób zajętego stanowiska nie uzasadnia. Mało tego, w decyzji organu I instancji a w zasadzie w jej załączniku zatytułowanym "Wyniki analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" linię zabudowy ustalono jako cyt. "obowiązująca linia zabudowy jak na załączniku graficznym nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy". Zapis ten nie tylko pozostaje w sprzeczności do części tekstowej (wewnętrznie zresztą także sprzecznej) analizy ale też jest nieprawidłowy, gdyż linie zabudowy wyznacza decyzja w sensie zbudowania dla inwestora obowiązującej go normy prawnej a nie rysunek sporządzony na mapie, która wprawdzie jest załącznikiem do decyzji ale sam w sobie (rysunek linii) normy prawnej nie tworzy.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1(ust 2) rozporządzenia. Co do zasady więc szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji organ powinien wyznaczyć w oparciu o wyliczoną wartość średnią z obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest wprawdzie wyznaczenie tego parametru w innej wartości, ale zawsze musi być to uzasadnione wynikami analizy. Analiza w sposób przekonujący uzasadniać musi odstąpienie od zasady głównej jaką jest wyznaczanie szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej wartości w obszarze analizowanym. Przedmiotowa analiza warunku tego jednak nie spełnia. Nie ma w niej podanej wartości średniej z obszaru analizowanego, ani też dlaczego odstąpiono od wyznaczenia tego parametru właśnie w oparciu o zasadę o której mowa wyżej. Całe uzasadnienie dla ustalenia szerokości elewacji frontowej sprowadza się do wskazania, że na kilku działkach (nie wiadomo dlaczego urbanista tylko te działki bierze pod uwagę gdyż nie wynika to z uzasadnienia analizy) szerokość elewacji frontowej zamyka się w przedziale od 39,8 m. do 189,3 m. - możliwe jest zatem przyjęcie szerokości elewacji frontowej w wymiarze proponowanym przez wnioskodawcę. W sposób oczywisty analiza także w tym zakresie nie spełnia kryteriów, o których mowa wyżej ale też nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli z uwagi na fakt braku wskazania w niej szerokości elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Pomimo, że analiza (jak mowa o tym wyżej, sporządzona w sposób nieprawidłowy) wyznaczyła szerokość elewacji frontowej projektowanej zabudowy na 31 m. to w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej określona została na 25, 9 m. z tolerancją do 20 %. Jest to oczywista sprzeczność treści analizy (pomijając jej wadliwości) z treścią decyzji a w konsekwencji naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia, ponieważ sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ustala się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną a nie w sposób dowolny niezależnie od wyników analizy. Organ zresztą nie uzasadnia dlaczego szerokość elewacji frontowej ustalono w takiej a nie innej wartości.

Także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ze wskazaniem, iż parametr ten wyznaczono a podstawie § 5 ust 2 rozporządzenia został wyznaczony bez jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego odstąpiono od wyznaczenia go po podstawie art. § 5 ust 1 rozporządzenia. Podobnie jak w przypadku wyznaczenia szerokość elewacji frontowej, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki powinno odbywać się co do zasady na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia tj. na podstawie średniego wskaźnika tego parametru wyliczonego dla obszaru analizowanego. Także i dla tego parametru dopuszczalne jest wyznaczenie go w innej wartości, ale zawsze musi być to uzasadnione wynikami analizy. Tymczasem analiza sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy uzasadnienia tego nie ma. Podano w niej jedynie średnią wartość tego parametru wyznaczoną dla kilku działek i to w sposób niepoddający się kontroli bo nie podano wysokości zabudowy na tych działkach. Nie wskazano także dlaczego te a nie inne działki stanowić powinny odnośnik do określenia parametrów zabudowy projektowanej.

Wskazane wyżej liczne wadliwości dotyczące tak postępowania dowodowego (sporządzonej w sprawie analizy w oparciu o którą organ czyni ustalenia) jak i samych decyzji w pełni uzasadnia wyeliminowanie decyzji skarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.