Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 656/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1266/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2014 r. Wójt Gminy Zatory nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych na terenie regionu ciechanowskiego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca spółka jest posiadaczem sortowni zmieszanych odpadów komunalnych, będącej, według uchwały nr 212/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza za lata 2012 – 2017 z uwzględnieniem lat 2018 - 2023. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 7849 – dalej jako "Plan"), tzw. instalacją zastępczą. W I i II kwartale 2013 r. skarżąca spółka przekazała do tej sortowni odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Zatory, zmieszane odpady komunalne w ilości 177,30 Mg. W ocenie organu I instancji, stanowiło to naruszenie art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1399, dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach").

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że od 6 listopada 2012 r. działa instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości Kosiny Bartosowe, gmina Wiśniewo, która w Planie została wskazana jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych. Z tych względów podmiot odbierający odpady nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji zastępczej. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, przy wydaniu której przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów dla Regionu I (w obrębie którego znajduje się Gmina Zatory), zgodnie z Planem, posiada instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów (BMP) w miejscowości Kosiny Bartosowe (zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "USKOM" Sp. z o.o. w Mławie). Natomiast instalacja należąca do skarżącej Spółki jest instalacją zastępczą.

Sąd I instancji podkreślił, że zasadą jest przekazanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zasada ta nie obowiązuje, gdy regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych nie została jeszcze uruchomiona, albo gdy istniejąca regionalna instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Wówczas odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny, czy moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów.

Sąd I instancji stwierdził, że w I i II kwartale 2013 r. funkcjonowała już (od 6 listopada 2012 r.) właściwa miejscowo regionalna instalacja w miejscowości Kosiny Bartosowe, gm. Wiśniewo. Nie zaistniała także żadna okoliczność uzasadniająca przekazanie odpadów do instalacji zastępczej. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle tych okoliczności, nie było więc dopuszczalne zaniechanie przez skarżącą spółkę przekazania odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości do instalacji regionalnej.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie są uzasadnione zarzuty skargi, że skarżąca mogła przyjmować odpady i ich nie odprowadzać do instalacji regionalnej pomimo istnienia instalacji regionalnej, ponieważ instalacja skarżącej posiada status kwalifikowanej instalacji zastępczej. Takie rozróżnienie instalacji zastępczych nie ma bowiem żadnego uzasadnienia na gruncie art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 – dalej jako "ustawa o odpadach"). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że prawo do przetwarzania odpadów mają, na warunkach w tym przepisie określonych instalacje regionalne, a o statusie instalacji regionalnej decyduje uznanie jej za taką instalację w uchwale, o której mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach, nie zaś samo posiadanie przez instalację zdolności do przetwarzania odpadów, czy legitymowanie się decyzja środowiskową.

Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach pozwala instalacji zastępczej na przetwarzanie odpadów wówczas, gdy nie może tego wykonać instalacja regionalna, w razie zaistnienia jednej z określonych w tym przepisie, traktowanych jako równorzędne okoliczności: awarii instalacji regionalnej lub niemożności przyjęcia odpadów z innych przyczyn albo też nieistnienia takiej instalacji. Żadna z tych okoliczności nie zachodziła w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) są również nieuzasadnione, przede wszystkim dlatego, że strona żadnych, przyjętych przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia, okoliczności faktycznych nie kwestionuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 35 ust. 4 pkt i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach") przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym przypadku należy przekazywać do regionalnej instalacji (RIPOK).

Po drugie, art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym przypadku nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji.

W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji nie uwzględnił kategorii "instalacji zastępczych do czasu wybudowania instalacji regionalnych", a kategoria taka expressis verbis została wprowadzona w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. W konsekwencji Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że skarżąca spółka nie mogła przekazywać odpadów do instalacji w Makowie Mazowieckim, ponieważ była to instalacja zastępcza, a nie regionalna, pomimo, że przekazywanie odpadów następowało w stanie prawnym i faktycznym, w którym instalacja w Makowie posiadała status instalacji kwalifikowanej (w momencie przekazywania odpadów nie była instalacją zastępczą), a zatem odpady mogły być do niej kierowane.

Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") i oddalenie skargi. W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ niewłaściwie wyjaśnił stan faktyczny, ponieważ nie rozważył statusu instalacji, do której były przekazywane odpady, która posiada status "instalacji zastępczej do czasu budowania instalacji regionalnej.".

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 35 ust. 4 pkt i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym przypadku należy przekazywać do instalacji regionalnej (RIPOK).

W treści skargi kasacyjnej jej autor wyodrębnia dwie kategorie instalacji zastępczych. Po pierwsze, instalacje zwykłe, a więc instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Po drugie, instalacje kwalifikowane, a więc instalacje działające zastępczo do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tego rodzaju podział na instalacje zastępcze zwykłe i kwalifikowane nie jest jednak znany ustawie, chociaż niewątpliwie przepisy ustawy o odpadach przewidują, że zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, jak i w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami konieczne jest określenie tych trzech, wskazanych wyżej rodzajów instalacji zastępczych. Dokonanie tego rodzaju podziału pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez właściwe organy art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Zgodnie z art. 9e ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje z kolei, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że zasadą jest przekazywanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Natomiast w trzech przypadkach możliwe jest przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej – (1) jeżeli znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub (2) nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz (3) do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zarówno regionalne jak i zastępcze instalacje do przetwarzania odpadów wymienione są w uchwale w sprawie wojewódzkiego planu i w uchwale sprawie wykonania tego planu. Jak wynika z uchwały w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, instalacja należąca do spółki określona została jako instalacja zastępcza i to zarówno jako instalacja do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (załącznik nr 2), jak również jako instalacja zastępcza na wypadek awarii (załącznik nr 3). Nie ulega również wątpliwości, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją funkcjonowała już dla tego regionu instalacja regionalna do przetwarzania odpadów wskazana w uchwale w przedmiocie wykonania planu. Brak więc było podstaw do przekazywania przez spółkę zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, skoro instalacja regionalna została już uruchomiona i funkcjonowała, nie uległa awarii oraz nie było innych przyczyn, które powodowałby, że instalacja ta nie mogła przyjmować opadów. To z kolei uzasadniało wymierzenie spółce kary pieniężnej, o której stanowi art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organy powołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i na tej podstawie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można skutecznie zarzucić organowi, że niewłaściwie wyjaśnił stan faktyczny, ponieważ nie rozważył statusu instalacji, do której były przekazywane odpady, która posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej.". W sprawie nie było bowiem kwestionowane, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, regionalna instalacja do przetwarzania odpadów została już uruchomiona i funkcjonowała. Zasadnicze znaczenie dla ewentualnego uwolnienia się spółki od odpowiedzialności za przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej zamiast do instalacji regionalnej, miała zatem ocena, czy instalacja regionalna nie mogła przyjmować tego rodzaju odpadów z powodu awarii lub z innych przyczyn. Jak wynika z akt sprawy organy tę kwestię rozważyły, co Sąd I instancji trafnie zaakceptował, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.