Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 1 i 2, art. 72, art. 74
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa", Wójt Gminy S. odmówił wydania na rzecz [...] sp. z o.o. w W. (spółka), decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości S., gm. S., pow. c. , woj. l. , oznaczonej symbolem [...]

W uzasadnieniu decyzji organ ten opisał cały przebieg postępowania i stwierdził, że uzyskanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest możliwe ze względu na lokalizację inwestycji w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wyniku czego strony postępowania oraz społeczeństwo zgłosiły kategoryczny sprzeciw przeciwko budowie stacji bazowej we wskazanej lokalizacji, proponując inwestorowi zmianę lokalizacji stacji bazowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka, zarzucając jej:

- błędną wykładnię art. 46 ust 1 ust. 1a oraz ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powodującą, że organ w sposób sprzeczny z postanowieniami przepisów rangi ustawowej nie dokonał prawidłowej interpretacji przepisów planu i uniemożliwił posadowienie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej;

- naruszenie art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi;

- naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy;

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania wnioskodawcy do organów Państwa.

Ponadto zarzuciła naruszenie 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i jednocześnie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem organu odwoławczego słuszne jest stanowisko, że planowana inwestycja z uwagi na jej parametry nie jest objęta regulacjami rozporządzenia i tym samym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazuje na to analiza § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonana w zestawieniu z treścią wniosku inwestora. Mianowicie według Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla każdej pojedynczej anteny sektorowej (oznaczonych L081M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2, L083M2) wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale od 100 do 500 W. Miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległościach większych niż 20 m od środków elektrycznych poszczególnych anten sektorowych. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej promieniowania danej anteny. Równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla każdej pojedynczej anteny sektorowej (oznaczonych U091, U092 i U093) zawiera się w przedziale od 1000 do 2000 W. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej promieniowania danej anteny. Szczegółowe obliczenia z rzutami w formie graficznej zawiera znajdująca się w aktach sprawy "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej..." sporządzona przez specjalistę systemów ochrony atmosfery.

Kolegium podniosło, że również zdaniem organów uzgadniających: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w C., Dyrektora Państwowego Gospodarstwa [...] oraz L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynym czynnikiem mogącym mieć wpływ na środowisko naturalne są fale elektromagnetyczne emitowane z anten stacji. Rozwiązaniem ograniczającym ich potencjalne oddziaływanie jest umieszczenie anten wysoko ponad gruntem i okoliczną zabudową, co wprowadzono w planowanej inwestycji. Ponadto dla normalnej pracy moc dostarczana do anteny jest mniejsza, a przy braku ruchu abonenckiego stacja emituje jedynie sygnał pilotujący.

Taka sytuacja - zdaniem Kolegium - uniemożliwia wydanie decyzji zarówno pozytywnej (określającej środowiskowe uwarunkowania), jak i negatywnej (odmawiającej ich określenia). W takim przypadku postępowanie winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Jednocześnie organ dodał, że nawet w świetle przepisów art. 33 - 38 ustawy, sprzeciw społeczności lokalnej nie stanowi w żadnym przypadku normatywnej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Natomiast organ wydający decyzję środowiskową ma oczywiście obowiązek zapewnić udział społeczności lokalnej w tym postępowaniu administracyjnym, która może składać uwagi i wnioski, a w jaki sposób zostały one wzięte pod uwagę właściwy organ musi wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji środowiskowej.

Z tego względu należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem, ponieważ w sprawie, z uwagi na treść wskazanych w decyzji przepisów ustawy nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez P. B., który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania podniósł, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżącego organy zaniechały ustaleń w zakresie możliwej kumulacji oddziaływań każdej z anten umieszczonych na planowanej inwestycji, opierając się jedynie na parametrach każdej pojedynczej anteny sektorowej w sytuacji gdy w przypadku przedsięwzięć obejmujących więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań. Natomiast w razie stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i że nie jest wymaganie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - załatwienie wniosku powinno nastąpić w drodze postanowienia "o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko".

Nieprawidłowym zatem było - zdaniem skarżącego - dokonanie zmiany decyzji poprzez umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że wszystkich anten jest 11 – oprócz sektorowych jest również 2 radioliniowe, których oddziaływanie jest pominięte w dokumentacji. Ponadto w postępowaniu nie była brana pod uwagę kwestia ewentualnych zmian azymutów i kątów nachylenia anten. Z tego względów wniósł o powołanie biegłego sądowego na okoliczność ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowania izotopowego przez anteny sektorowe, przeprowadzenia analizy zasięgu pól elektromagnetycznych oraz poprawności obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej w odniesieniu do planowanych stacji i ustalenia wpływu i możliwości zmiany kątów nachylenia anten oraz kumulatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności skargi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organ administracji nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na opisanej wyżej działce i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. Stosownie do treści pierwszego z wymienionych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Umarzając postępowanie, organ winien kierować się między innymi przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się bowiem z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (por. A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, W-wa 1996, s. 160), bądź określonym zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarze kodeksowe, W-wa 2012, s. 413). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury.

Jedną z nich jest oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka właśnie sytuacja, zaistniała w niniejszej sprawie. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Dodać jeszcze należy, że umorzenie postępowania na podstawie omawianego przepisu następuje zarówno wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę umorzenia powstały przed wszczęciem postępowania, jak i wtedy, gdy zaistniały po jego wszczęciu. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zarówno wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, jak i wówczas, gdy utraciła taki charakter w toku tego postępowania.

W przedmiotowej sprawie spółka w związku z zamiarem budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (przedsięwzięcia opisanego w załączonej do wniosku karcie informacyjnej) zwrócił się do organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia (k. 372 akt admin.).

Jak jednak wskazano powyżej wydanie decyzji, czy to pozytywnej czy też negatywnej nie zawsze jest dopuszczalne. W takiej sytuacji bez znaczenia jest zarówno wola strony składającej wniosek do organu, jak i pozostałych uczestników (stron) postępowania. Zainteresowanie stron wynikiem merytorycznym (pozytywnym lub negatywnym) nie może bowiem w żaden sposób kierunkować działania organu. Bezprzedmiotowość postępowania nie jest uzależniona od woli którejkolwiek ze stron, lecz od tego, czy sprawa indywidualna może zostać załatwiona co do istoty w drodze decyzji administracyjnej.

W kontekście wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie wskazać zaś należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wynika natomiast, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane jedynie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W art. 72 ust. 1 ustawy zostały natomiast wymienione rodzaje decyzji administracyjnych, przed których uzyskaniem następuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wśród tych decyzji art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy wymienia decyzję o pozwoleniu na budowę, decyzję o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego (...) - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca tuż po złożeniu przedmiotowego wniosku wystąpił do właściwego organu administracji publicznej o tego rodzaju decyzję, albowiem zamierza wybudować stację bazową składająca się z systemu antenowego zainstalowanego na wieży kratowej oraz urządzeń zasilająco - sterujących umieszczonych u podnóża wieży, na zaprojektowanych do tego celu rusztach. W skład systemu antenowego stacji po zainstalowaniu systemów: LTE800 oraz UMTS900 wchodzić będą anteny sektorowe - trzy anteny Huawei A704517R0v06 oraz sześć anten Huawei ADU4518R8v06 służące do nawiązania bezpośredniej łączności pomiędzy stacjami bazowymi, a aparatami abonenckimi. Planowane rozmieszczenie anten w sektorach: 40°, 170°, 270°. Wysokość zawieszenia anten (poziom osi): 59,00 m n.p.t. Tilt (pochylenie wiązki promieniowania): 0°- 10°. Całkowita wysokość wieży wraz z odgromnikiem wynosi 61,95 m n.p.t. Planowana wieża ma kształt trójkąta równobocznego o boku długości 6,1 m.

Podkreślić jednak należy, że nie każde zamierzenie inwestycyjne, które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie każda inwestycja stanowi bowiem przedsięwzięcie mogące zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy.

Dlatego też głównym obowiązkiem organu jest dokonanie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia. Słusznie przy tym wskazało Kolegium, że kwalifikacji tej należało dokonać w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów nie obowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowią przepisy przejściowe

(§ 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Z analizy parametrów przedmiotowego przedsięwzięcia - zdaniem Kolegium - wynikało, że nie kwalifikuje się ono zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena ta, zdaniem Sądu jest prawidłowa.

Mianowicie w świetle przepisów ww. rozporządzenia, kwalifikację prawną stacji bazowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko determinują dwa czynniki: równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Określona dość precyzyjnie przez prawodawcę wypadkowa mocy i odległości stanowi kryterium decydujące o tym, czy jest to przedsięwzięcie zawsze albo potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, czy też nie wywołujące takich skutków, a w konsekwencji zwolnione z obowiązku przeprowadzenia tzw. oceny środowiskowej.

Jak wynika ze złożonych przez inwestora dokumentów równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla każdej pojedynczej anteny sektorowej (oznaczonych L081M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2, L083M2] zawiera się w przedziale od 100 do 500 W. Miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległościach większych niż 20 m od środków elektrycznych poszczególnych anten sektorowych. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej promieniowania danej anteny.

Natomiast równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla każdej pojedynczej anteny sektorowej (oznaczonych U091, U092 i U093) zawiera się w przedziale od 1000 do 2000 W. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej promieniowania danej anteny.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że w kwestii interpretacji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi", użytego w przywołanych przepisach rozporządzenia, ale nie zdefiniowanego w samym rozporządzeniu, orzecznictwo odwołuje się do definicji "miejsc dostępnych dla ludności" zawartej w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu miarodajnym dla oceny stanu prawnego sprawy, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Mając na uwadze tak określony rozmiar inwestycji oraz jej usytuowanie zasadnym było uznanie, że nie mieści się ona w zakresie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a tym samym nie jest przedsięwzięciem zaliczanym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco ani nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ zyskuje natomiast podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji o środowiskowych uwarunkowania wyłącznie w razie ustalenia, że przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. A contrario niepodleganie natomiast żadnemu ze wskazanych rodzajów przedsięwzięć wyklucza możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, czy to poprzez wydanie decyzji pozytywnej, a więc określającej środowiskowe uwarunkowania, bądź negatywnej, to jest odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia z przyczyn określonych w ustawie. Obie bowiem decyzje (pozytywna i negatywna) zakładają, jako przesłankę ich wydania, ustalenie, że inwestycja zalicza się do tych przedsięwzięć, o jakich mowa w § 2 lub § 3 rozporządzenia.

Jednocześnie w piśmiennictwie słusznie się wskazuje, że organ właściwy do wydania omawianej decyzji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym wydanie decyzji w tych przypadkach, gdy nie jest ona wymagana, skutkować będzie tym, że obarczona będzie wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej (vide K. Gruszecki, komentarz do art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2013).

Wyjaśnienia jednak wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że k.p.a. wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności, może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123).

Konkludując, w sytuacji gdy organ ustalił, że planowana inwestycja nie mieści się w kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie), prawnie dopuszczalne było wyłącznie umorzenie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Zainicjowana sprawa nie ma bowiem konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej (przedmiotu), co czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Uwzględniając zatem całą powyżej przedstawioną argumentację, uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych, zawartych w skardze zarzutów, uznać je należy za niezasadne. Zarzuty te w istocie skupiają się na wskazywaniu, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy dotyczący mocy i kątów pochylenia poszczególnych anten opierając się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniach inwestora.

W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazania wymaga, że art. 74 ust. 1 ustawy określa jakie elementy powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jednym z nich (w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) jest karta informacyjna przedsięwzięcia. Nie może budzić wątpliwości, iż karta informacyjna przedsięwzięcia podobnie jak i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, będącym dowodem w sprawie administracyjnej, przedkładanym przez inwestora. Nie oznacza to jednak, iż dowód taki powinien podlegać innej ocenie niż pozostałe dowody w sprawie, a nawet wykluczeniu, co oznaczałoby konieczność samodzielnego podjęcia przez organ stosownych ustaleń dotyczących parametrów planowanej inwestycji oraz jej wpływie na środowisko. Karta informacyjna przedsięwzięcia jako dokument obligatoryjnie dołączany do wniosku o uzyskanie decyzji środowiskowej podlega takiej samej ocenie jak inne dowody, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 k.p.a. Działanie takie wcale nie uniemożliwia kwestionowania jej zapisów przez innych uczestników postępowania. Oczywistym bowiem jest, że inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają, wynikającą z przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu. Skarżący miał zatem możliwość złożenia w toku postępowania przed organami obu instancji dowodów, które podważałyby treść karty informacyjnej oraz innych oświadczeń wnioskodawcy dotyczących planowanej inwestycji. Działań takich skarżący nie podjął, ani nawet nie dokonał takiej próby. Wyręczyć go w tym nie mógł również Sąd poprzez powołanie biegłego do oceny tych okoliczności, o co wnosił pełnomocnik skarżącego. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wniosek skarżącego wykracza poza granice tego przepisu i dlatego podlegał oddaleniu. Wszelkie dowody i wnioski dowodowe strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku.

Wskazania jeszcze wymaga, że obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w oczywisty sposób ciąży na organie i wynika z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niemniej jednak obowiązek ten nie może być nieograniczony, co zdają się rozumieć skarżący. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie można na organy nakładać nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które mogłyby przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy po myśli strony zwłaszcza, gdy ona sama dowodów takich nie dostarcza.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również podnoszona przez skarżącego kwestia braku ustaleń organu w zakresie możliwej kumulacji oddziaływań anten umieszczonych na inwestycji.

Mianowicie Sądowi znana jest istniejąca w orzecznictwie rozbieżność co do właściwej interpretacji § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Pierwszy wyrażany przez sądy pogląd opiera się na literalnym brzmieniu końcowej części tych przepisów, zgodnie z którym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Przyjmując taką interpretację, kwalifikacja danego przedsięwzięcia odbywa się zawsze przy uwzględnieniu wartości EIRP dla pojedynczych anten, niezależnie od tego, ile anten obejmuje cała projektowana stacja bazowa.

Drugi pogląd, wskazuje natomiast na konieczność zastosowania w analizowanym przypadku tzw. zasady sumowania, czyli uwzględnienia mocy nie pojedynczych, lecz wszystkich anten (co do których możliwe jest nakładanie się wiązek promieniowania). Pogląd ten opiera się na treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w świetle którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie organ odwoławczy zastosował pierwszą z przywołanych wykładni. Przyjmując nawet konieczność stosowania drugiej, uchybienie organu w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Z lektury "Graficznej prezentacji poziomu pół elektromagnetycznych" (k. 322. akt admin.) wynika jednoznacznie, że osoba sporządzająca ten dokument dokonała obliczeń zarówno w odniesieniu do każdej anteny sektorowej z osobna, jak i wszystkich umieszczonych na tym samym azymucie (zasięg sumaryczny dla wszystkich systemów). Analiza tych obliczeń wskazuje, że zsumowanie mocy wszystkich anten umieszczonych na tym samym azymucie, nie ma żadnego wpływu na wynik kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, nawet zsumowanie maksymalnej wartości EIRP anten oddziałujących w tym samym kierunku nie skutkuje zmianą kwalifikacji przedsięwzięcia i uznania go za przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie było również rzeczą organu ustalenia możliwości pochylenia poszczególnych anten i zmiany ich mocy. Należy bowiem odróżnić problematykę kontroli uprzedniej (wstępnej) opartej na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), od kontroli następczej instalacji radiokomunikacyjnych, emitującej pola elektromagnetyczne. Tylko ten rodzaj kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej i tylko w tym postępowaniu właściwy organ może ocenić, czy dana inwestycja odpowiada parametrom określonym pierwotnie przez inwestora.

Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżoną decyzję uznać należało za zgodną z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził bowiem wadliwości w podjętym rozstrzygnięciu. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.