Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 546/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 783/12 w sprawie ze skargi K. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 783/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek interwencji K. i Z. G. prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku gospodarczo-garażowego znajdującego się na działce nr [...] w P. gm. G. należącej do K. i B. S. W przedmiotowym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. organ zobowiązał inwestora na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do wykonania pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych polegających na wymianie i skróceniu kilku krokwi dachowych, zamontowaniu rynien i rur spustowych oraz dokonaniu remontu nieszczelnego pokrycia dachowego budynku. Organ ustalił, że obiekt wybudował ojciec obecnego właściciela działki w 1981 r. W archiwach nie odnaleziono wydanego na tę budowę pozwolenia. Przyjął zatem, że stanowi on samowolę i zobowiązał obecnego właściciela działki nr [...] do przedłożenia inwentaryzacji obiektu, który to obowiązek został wykonany. Rozpoznając odwołanie małżonków G. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. utrzymał ją w mocy wskazując, że tego typu obiekt nie wymaga rozbiórki, gdyż jego budowa jest możliwa na terenie wiejskim. Nadto nie wywołuje zagrożenia dla ludzi lub mienia czy pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia. Inwestor przedłożył ocenę techniczną obiektu, w której zasygnalizowano konieczność wykonania określonych prac budowlanych niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Organ również ocenił przedmiotowe prace jako niezbędne i nakazał ich wykonanie, natomiast nie podzielił stanowiska sąsiadów inwestora – małżonków G., że fakt wybudowania obiektu w połowie na ich działce ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że spór w tym przedmiocie powinien być rozpoznany przez sąd cywilny.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. K. S. na podstawie art. 55 i 57 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy - 105,08 m2, powierzchni użytkowej - 87,56 m2 i kubaturze 305 m2 znajdującego się na działce nr [...] w P. gm. G.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., orzekając na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazał, że wbrew podstawie prawnej wskazanej przez inwestora we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – postępowanie w tym przedmiocie, ze względu na przyjęty tryb legalizacji wynikający z daty wzniesienia budynku, powinno się toczyć w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 42 ust. 3 tej ustawy pozwolenia na użytkowanie udziela się po stwierdzeniu zdatności obiektu do użytku. Tę okoliczność ustalono pozytywnie, bowiem remont budynku odbywał się pod nadzorem osoby uprawnionej, a rzeczoznawca przedłożył opis wykonanych prac, z którego wynika usunięcie usterek i nadawanie się obiektu do użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i Z. G.

W postępowaniu odwoławczym organ II instancji w dniu [...] lipca 2012 r. przeprowadził kontrolę budynku gospodarczo-garażowego (odstąpiono od oględzin z uwagi na brak zgody inwestora na obecność odwołujących się na terenie jego działki), a następnie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wniesienia uwag i zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wskazał, że zastosowanie w sprawie niniejszej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak i w ogóle możliwość legalizacji zostały przesądzone decyzjami organów nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r., których żadna ze stron nie kwestionowała przed sądem administracyjnym. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynikał dla inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dla jego udzielenia, zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego konieczne było ustalenie zdatności obiektu do użytku. Tę przesądzono pozytywnie w trakcie kontroli w dniu [...] lipca 2012 r. Ustalono również, że nakazane roboty budowlane wykonano pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia, a ich opis znajduje się w jej oświadczeniu złożonym do akt sprawy. Wyjaśniono stronom, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność daty budowy obiektu, którą przesądzono w postępowaniu legalizacyjnym wcześniej zakończonym decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r. Natomiast Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało ponoszenia przez inwestora kosztów postępowania legalizacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego K. i Z. G. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej w stosunku do obiektu wybudowanego nielegalnie i w połowie na terenie ich działki oraz o zażądanie od SKO w [...] nadesłania akt sprawy dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką inwestora nr [...] i działką należącą do nich nr [...]. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania nakazujących organom dążenie do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowe dowody, jakie organy powinny były ich zdaniem przeprowadzić, to w szczególności akta postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i nr [...], zainicjowanego przez nich w dniu [...] listopada 2011 r. W ocenie skarżących ustalenie podczas rozgraniczenia, że część budynku znajduje się na ich działce wykluczałoby przyjęcie, iż postępowanie legalizacyjne prowadzono rzetelnie, uczciwie, bezstronnie i sprawiedliwie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że etap udzielania pozwolenia na użytkowanie (w tych przypadkach, gdy jest ono wymagane) jest - zarówno przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, jak i przy legalizowaniu obiektów budowlanych - ostatnim fragmentem procedury poprzedzającej rozpoczęcie wykorzystywania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i w sposób legalny. Ta cecha powoduje, że postępowanie prowadzące do wydania tego pozwolenia ma specyficzny charakter. Nie rozstrzyga się w nim wielu kwestii dotyczących spornego obiektu (daty budowy, sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem), te bowiem przesądzono na wcześniejszych etapach procesu budowlanego lub legalizacyjnego. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie dąży się wyłącznie do oceny, czy obiekt wybudowany lub w którym wprowadzono niezbędne poprawki nadaje się do użytkowania.

Następnie, Sąd I instancji wskazał, iż wobec spornego budynku gospodarczo-garażowego zakończyło się już postępowanie legalizacyjne, w którym decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. (w I instancji) i z dnia [...] stycznia 2011 r. (w II instancji) zobowiązano właściciela działki nr [...] do wykonania określonych robót budowlanych. W tamtym postępowaniu ustalono, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1981 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dlatego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zastosowano przepisy poprzedniej ustawy budowlanej nakazując wykonanie określonych zmian doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem (art. 40 ustawy budowlanej z 1974 r.). Rozstrzygnięcia wydane w tym poprzednim postępowaniu, w którym brali udział w charakterze strony również K. i Z. G., nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego i stały się prawomocne. Co prawda, zaznaczył, iż skarżący małżonkowie G. podjęli kroki prawne celem ich wzruszenia w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. (o zmianę tych decyzji) i postępowanie to jest w toku (tutejszy sąd wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Bk 784/12 uchylił zaskarżoną decyzję umarzającą to postępowanie), jednak nie zmienia to faktu, że powyższe rozstrzygnięcia funkcjonują w obrocie prawnym oraz że ich treść była wiążąca dla organu udzielającego pozwolenia na użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył także, że kolejnym etapem postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 wskazanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, co następuje przez właściwy organ. Stanowi o tym § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że celem stwierdzenia zdatności do użytku obiektu budowlanego przeprowadzono jego kontrolę na miejscu w dniu [...] lipca 2012 r. Sporządzono z niej protokół zawierający stwierdzenie o dobrym stanie technicznym budynku i jego zdatności do użytkowania. Sporządzono również dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe ustalenia i złożoną do akt sprawy. Inwestor przedłożył opis prac wykonanych przy obiekcie i sposób realizacji decyzji nakazującej wykonanie zmian i przeróbek wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. - sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Również właściwy Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], powiadomieni przez inwestora o zakończeniu robót budowlanych, nie złożyli zastrzeżeń do stanu obiektu. Sąd stwierdził, że trafnie organ przyjął, w oparciu o powyższe ustalenia, że jest on zdatny do użytku (nie narusza obowiązujących przepisów budowlanych), a w konsekwencji że istnieją przesłanki do udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Zaznaczył także, że brak było podstaw do przesłuchiwania świadków czy dopuszczania innych dowodów, bowiem dowody przeprowadzone w sprawie były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd I instancji uznał również, że organ orzekający w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę – nie ma obowiązku ustalania czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozwolenie na użytkowanie nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. G. i Z. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 48 ust. 3, art. 49, art. 49a w zw. z art. 33 pkt 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., polegające na błędnej interpretacji tych przepisów i przyjęciu przez Sąd I instancji, że kwestia kto jest właścicielem nieruchomości przy uzyskiwaniu decyzji legalizacyjnej nie jest istotna w sprawie i nie podlega kontroli sądowej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa procesowego:

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na nierozpoznaniu w sposób całościowy przedmiotowej sprawy oraz niedokonaniu oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które nakazują organom odwoławczym ponownie rozpoznać całość sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie, a także pominięciu zgłoszonego przez skarżących wniosku w sprawie toczącego się postępowania o rozgraniczenie nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy wskazujących na naruszenie przez organ administracji art. 75 w zw. z art. 76 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ i Sąd I instancji dowodu z aktu notarialnego z 1984 r. dotyczącego przekazania gospodarstwa rolnego przez rodziców Państwa S. (przeciwników skarżących), który jest dokumentem urzędowym i treść w nim zawarta powinna być wzięta pod uwagę z urzędu przez Sąd I instancji,

- art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. i 77 w zw. z art. 78 k.p.a., polegające na pominięciu przez Sąd I instancji faktu, iż organ administracji publicznej nie zebrał wyczerpującego w sprawie materiału dowodowego do czego jest zobowiązany,

- art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi strony mimo występowania - w granicach zaskarżenia - uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezbadanie przez Sąd I instancji czy organ administracji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał prawo do zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w sytuacji, gdy Pan S. zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie podając za podstawę przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., sprowadzające się do stwierdzenia, iż Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności powinien zbadać dokument w postaci aktu notarialnego z 1984 r. dotyczący przekazania gospodarstwa rolnego Państwu S., z którego wynika jednoznacznie jakie budynki były wybudowane przez rodziców Państwa S. i że wśród przekazywanych budynków nie ma budynku, który jest przedmiotem mniejszej sprawy, a takie ustalenie wskazywałoby, że oświadczenie złożone przez Pana S. o wybudowaniu budynku w 1981 r. nie odpowiada prawdzie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy wskazujących na naruszenie przez organ administracji przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 nakazujących wyjaśnienie przez organ wszelkich okoliczności sprawy z uwagi na występujące w sprawie sprzeczności i odmienne stanowiska stron postępowania,

- art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy wskazujących na istnienie materiału dowodowego, który potwierdzałby naruszenie prawa materialnego przez organy administracji publicznej tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postaci niezweryfikowania przez organ wniosków skarżących co do istnienia aktu notarialnego z 1984 r., który to akt pozwoliłby ustalić prawdopodobną budowę samowoli budowlanej przez przeciwników skarżących, a w konsekwencji które przepisy należy zastosować w spornej sprawie - czy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy z ustawy Prawo budowlane z 1994 r.,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w okolicznościach sprawy uzasadniających odmienne rozstrzygnięcie, gdyż Sąd wiedząc o uchyleniu decyzji przez Sąd Administracyjny w Białymstoku (pisze o tym w uzasadnieniu swojego wyroku na stronie 5 uzasadnienia) wydaje wyrok oddalający skargę, a podstawą wydania tegoż wyroku jest decyzja, którą Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił. W konsekwencji oparcie wyroku na decyzji, która już została usunięta z obrotu prawnego,

- art. 152 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w okolicznościach sprawy wskazujących na niemożność wykonania zaskarżonej decyzji.

W rozwinięciu zarzutów strona wskazała, iż sytuacja kiedy podczas dwóch równoległych postępowań jeden Sąd uchyla decyzję, a w drugim procesie pomiędzy tymi samymi stronami drugi Sąd uchyloną decyzje bierze pod uwagę i wydaje na tej podstawie wyrok jest kuriozalna i powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta, gdyż nie istnieją podstawy prawne, które pozwoliłyby wydawać wyroki na podstawie decyzji uchylonych, to znaczy takich, które nie istnieją. Stwierdziła także, iż Sąd dopuścił się naruszenia prawa, poprzez nierozpoznanie sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy - Sąd winien z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo winien te czynności zlecić organowi administracji i dopiero wydać wyrok. Ponadto, Sąd I instancji winien zażądać akt sprawy rozgraniczeniowej od Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny, przed którym toczy się sprawa w związku z ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami rolnymi oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] położonymi w obrębie P., Gmina G., jako mającej istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Stron skarżąca zaznaczyła również, iż Sąd I instancji, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku wydał pozwolenie na użytkowanie samowoli budowlanej, która znajduje się częściowo na nieruchomości skarżących. Taki wyrok w swej istocie narusza prawo własności, które chronione jest przez najwyższy w hierarchii aktów prawnych tj. przez Konstytucję RP. Dodatkowo wskazała, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał oględzin budynku będącego przedmiotem postępowania. Dowód z oględzin jest na tyle istotny gdyż pozwalałby stwierdzić, iż Państwo S. w majestacie prawa dokonali kolejnej samowoli budowlanej. Decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. uprawniała ich do wymiany 5 krokwi, zamiast tego dodali kolejne 10 krokwi więźby dachowej w budynku i wymienili pokrycie całego dachu, na co nie mieli pozwolenia. Kolejno odprowadzenie wody odbyło się na działkę skarżących, co spowodowało ciągłe szkody przez wody opadowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i K. S. wnieśli o jej oddalenie. Wskazali, iż sporny budynek gospodarczo-garażowy został wybudowany przez poprzedniego właściciela gospodarstwa Z. S. na początku lat 80. (powołali się na trzy zdjęcia przedstawiające budynek z 1988 r., 1992 r. oraz współczesne). Nie zgodzili się też z zarzutem, iż sporny budynek częściowo jest usytuowany na działce [...] należącej do skarżących. Zwrócili uwagę, że w dniu [...] maja 2011 r. skierowali do Wójta Gminy G. wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w obrębie wsi P., gm. G. oraz sprostowanie rozbieżności na mapie (sprawa cywilna o wydanie nieruchomości z powództwa skarżących została przez Sąd Rejonowy w [...] zawieszona do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego). Zaznaczyli także, że według opinii uprawnionego geodety, w 1961 r. w obrębie wsi P. prowadzono prace geodezyjne podczas, których popełniono błąd i nieprawidłowe granice naniesiono w dokumentacji geodezyjnej. Stąd wynika rozbieżność między granicą zgodną ze stanem użytkowym, wyznaczoną przez płoty i ogrodzenia, której przez wieki, aż do 2010 r. nie kwestionowali poprzednicy prawni skarżących, jak też sami skarżący. Za nieprawdziwy uznali również zarzut, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał oględzin budynku będącego przedmiotem postępowania, bowiem nie znajduje to uzasadnienia w aktach sprawy. W ich ocenie, bezzasadny jest także zarzut wymiany 10 krokwi zamiast 5 (nie zmienili oni bryły budynku, kształtu dachu, otworów okiennych i drzwiowych itp.). Przeprowadzenie remontu materiałami lepszej jakości, mając na uwadze bezpieczeństwo i dogodność użytkowania nie narusza przepisów prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisami sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Tym bardziej nie można postawić Sądowi, jak to uczynił wnoszący skargę kasacyjną, w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisów, zarzutu nierozpoznania w sposób całościowy przedmiotowej sprawy oraz niedokonaniu oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które nakazują organom odwoławczym ponownie rozpoznać całość sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie, a także pominięciu zgłoszonego przez skarżących wniosku w sprawie toczącego się postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Kwestionowanie powyższego może się bowiem odbywać jedynie poprzez powiązanie stosowanych przez Sąd przepisów p.p.s.a. (art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ani art. 3 § 1 p.p.s.a.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.

Niezrozumiałe też pozostaje powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną art. 152 p.p.s.a, stanowiącego o obowiązku zawarcia w wyroku uwzgledniającym skargę rozstrzygnięcia kwestii wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności. Nie można postawić sądowi naruszenia ww. przepisu w sytuacji, gdy sąd skargę oddala, gdyż nie widzi konieczności uchylenia kontrolowanego aktu i potrzeby jego wstrzymania. Literalne brzmienie przepisu art. 152 p.p.s.a. wskazuje, że powinien on znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność. Na marginesie podnieść należy, iż przyjmuje się, że powyższy przepis, nie może w ogóle stanowić uzasadnionej podstawy zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, właśnie z uwagi na jego literalne brzmienie, bowiem stanowi nieodłączną część wyroku uwzględniającego skargę.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. a) w związku z art. 141 § 4 (wnoszącemu skargę kasacyjną chodziło zapewne o punkt 1 i przepisy ustawy p.p.s.a.). W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., w ich niezastosowaniu w okolicznościach sprawy, wskazujących na istnienie materiału dowodowego, który potwierdzałby naruszenie prawa materialnego przez organy administracji publicznej tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postaci niezweryfikowania przez organ wniosków skarżących co do istnienia aktu notarialnego z 1984 r., który to akt pozwoliłby ustalić prawdopodobną budowę samowoli budowlanej przez przeciwników skarżących, a w konsekwencji które przepisy należy zastosować w spornej sprawie - czy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy z ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy, iż naruszenie to, stanowić winno podstawę kasacyjną powiązania naruszenia konkretnych przepisów, których dopuścił się Sąd pierwszej instancji z przepisami procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. Ewentualnie stanowić podstawę zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, w przypadku gdyby strona kwestionowała jego zastosowanie w stanie faktycznym. Zauważyć ponadto należy, iż z uzasadnienia skarżonego wyroku, wynika, jaki stan faktyczny został wzięty pod uwagę przy wyrokowaniu i dlaczego zastosowane zostały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi strony mimo występowania - w granicach zaskarżenia - uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezbadanie przez Sąd I instancji czy organ administracji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał prawo do zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w sytuacji, gdy Pan S. zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie podając za podstawę przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Również i w tym przypadku strona wnosząca skargę kasacyjną winna bezwzględnie powiązać te przepisy ze stosownymi przepisami procedury administracyjnej, które miały być naruszone przez organy administracji publicznej, a których uchybień nie dostrzegł Sąd I instancji oraz wykazując jednocześnie, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., sprowadzający się do stwierdzenia, iż Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności powinien zbadać dokument w postaci aktu notarialnego z 1984 r. dotyczący przekazania gospodarstwa rolnego Państwu S., z którego wynika jednoznacznie jakie budynki były wybudowane przez rodziców Państwa S. i że wśród przekazywanych budynków nie ma budynku, który jest przedmiotem mniejszej sprawy, a takie ustalenie wskazywałoby, że oświadczenie złożone przez Pana S. o wybudowaniu budynku w 1981 r. nie odpowiada prawdzie. W tym kontekście wskazać należy, iż z treści przepisu art. 134 p.p.s.a. trafnie wywodzi się, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na gruncie niniejszej sprawy, nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów, albowiem kwestia daty wybudowania spornego obiektu i zakres dokonywanej przez Sąd kontroli zostały w uzasadnieniu wyjaśnione.

W związku z powyższym, niezasadne są zarzuty, prawidłowo już sformułowane, dotyczące naruszenia pozostałych przepisów postępowania. W głównej mierze odnoszące się do błędnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie, pominięcia materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty pobudowania spornego obiektu, a więc zmierzające do podważenia zastosowanych przez organ przepisów ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem zakres prowadzonego postępowania, wskazując mianowicie, iż przedmiotem sprawy jest kontrola legalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, co do którego stwierdzono, że został wniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że etap udzielania pozwolenia na użytkowanie (w tych przypadkach, gdy jest ono wymagane) jest - zarówno przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, jak i przy legalizowaniu obiektów budowlanych - ostatnim fragmentem procedury poprzedzającej rozpoczęcie wykorzystywania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i w sposób legalny. Ta cecha powoduje, że postępowanie prowadzące do wydania tego pozwolenia ma specyficzny charakter. Nie rozstrzyga się w nim wielu kwestii dotyczących spornego obiektu (daty budowy, sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem), te bowiem przesądzono na wcześniejszych etapach procesu budowlanego lub legalizacyjnego. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie dąży się wyłącznie do oceny, czy obiekt wybudowany lub w którym wprowadzono niezbędne poprawki nadaje się do użytkowania. Stwierdził nadto, że wobec spornego budynku gospodarczo-garażowego zakończyło się już postępowanie legalizacyjne, w którym decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. (w I instancji) i z dnia [...] stycznia 2011 r. (w II instancji) zobowiązano właściciela działki nr [...] do wykonania określonych robót budowlanych. W tamtym postępowaniu ustalono, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1981 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dlatego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zastosowano przepisy poprzedniej ustawy budowlanej nakazując wykonanie określonych zmian doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem (art. 40 ustawy budowlanej z 1974 r.). Dodał, że rozstrzygnięcia wydane w tym poprzednim postępowaniu, funkcjonują w obrocie prawnym oraz że ich treść była wiążąca dla organu udzielającego pozwolenia na użytkowanie. Podniósł nadto, iż brak było podstaw do rozszerzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej o pozwolenie na użytkowanie na inne okoliczności poza stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania.

Zauważyć należy, że nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy podnoszone przez skarżących na rozprawie toczące się postępowanie w sądzie cywilnym o rozgraniczenie nieruchomości. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji organ udzielający pozwolenia na użytkowanie nie ma obowiązku ustalania czy inwestorom przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozwolenie na użytkowanie nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. wskazywanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 48 ust. 3, art. 49, art. 49a w zw. z art. 33 pkt 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., polegającego na błędnej interpretacji tych przepisów i przyjęciu przez Sąd I instancji, że kwestia kto jest właścicielem nieruchomości przy uzyskiwaniu decyzji legalizacyjnej nie jest istotna w sprawie i nie podlega kontroli sądowej, uznać należy go za bezpodstawny. Sąd I instancji, jak również organ administracji, nie dokonywał interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., podstawą orzekania i kontroli były jedynie przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., których to naruszenia, w ramach zarzutów skargi kasacyjnej strona nie zgłosiła.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.