Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 683/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 pkt 1,2, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. B. oraz wniosku J. i J. B., o ustalenie odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną, z mocy prawa na rzecz Gminy B., część nieruchomości położonej w B. przy ul. M. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]) zapisanej w dniu [...] grudnia 1998 r. w księdze wieczystej KW nr [...] – Starosta B. decyzją z [...] stycznia 2009 r. – [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. B. w wysokości [...] zł od Prezydenta B., odmawiając ustalenia odszkodowania na rzecz pozostałych wnioskodawców. Uzasadniając decyzję wskazano, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...], stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części ww. nieruchomości, zajętej w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i będącej w tym dniu własnością J. B. do połowy, Z. B. oraz jego żony Z. B., w ustawowej wspólności do ¼ części i J. B. do ¼ części, zaliczonej od dnia [...] stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B. w sprawie stwierdzenia nabyci spadku: po zmarłym dnia [...] czerwca 1992 r. Z. B., spadek nabyli: żona Z. B. oraz synowie J. B., J. B., J. B., każdy w ¼ części; po zmarłej [...] marca 1998 r. Z. B. spadek nabyli synowie: J. B., J. B. i J. B., każdy w 1/3 części. Analizując treść art. 73 ust. 4 w/w ustawy z 13 października 1998 r. uznano, że stroną w postępowaniu o odszkodowanie za przejęte pod drogę publiczną nieruchomości może być jedynie jej właściciel na dzień [...] grudnia 1998 r. bądź jego ustawowi spadkobiercy, o ile wniosek o odszkodowanie złożony został przez nich w terminie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Po tym dniu brak normy, która konstytuowałaby uprawnienie byłych właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę publiczną lub ich spadkobierców do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, w trybie w/w przepisu. Z uwagi na powyższe organ orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania dla byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości: J. B. i J. B., ponieważ termin złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę część nieruchomości upłynął z dniem [...] grudnia 2005 r. i w świetle prawa roszczenie ich zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. wygasło. Wskazano również, że związku z tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę gminną stosownie do art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z 13 października 1998 r., odszkodowanie wypłaca Gmina B., przy czym zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji na wniosek byłego współwłaściciela nieruchomości, złożony w terminie określony przepisem art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę gminną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha. W toku prowadzonego postępowania zlecono określenie wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, który oszacował jej wartość na kwotę [...] zł. Przyjęty operat został uznany jako dowód w sprawie, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględnia on cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Zdaniem organu transakcji przedstawionych przez Prezydenta B. nie można zaliczyć do transakcji rynkowych, ponieważ nie można ich wyeksponować na rynku nieruchomości. Te transakcje są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i nie spełniają warunków transakcji rynkowych, określonych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano także, że przyznanie J. B. odszkodowania jest stosowne do przypadającego mu udziału w 4/12 części.

Od tej decyzji odwołanie wniósł Prezydent B. kwestionując wysokość odszkodowania, podnosząc, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Prezydent B. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 77 § l oraz art. 80 kpa. Stawiając powyższe zarzuty domagał się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 130, 134 i art. 154 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz § 36 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja jako zgodna z prawem powinna się ostać w obrocie prawnym, ponieważ organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy tak, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Przyjęty przez Starostę jako dowód operat zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dostatecznie uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości . Wskazano także, że w celu zebrania pełnego materiału dowodowego Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej metody wyceny oraz o odniesienie się do argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty. Z przedstawionych przez rzeczoznawcę wyjaśnień jednoznacznie wynika, iż operat został sporządzony bardzo rzetelnie, przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatatem tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa - porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca wyraźnie podkreśliła, iż nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta B. związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, przyznano słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy. Wartość rynkowa nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne ( gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje kupna - sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Po [...] stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, a grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg. Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Nabycie mogło mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, ale w razie zakończenia rokowań wynikiem negatywnym, podmiot ten. był uprawniony do wystąpienia o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a § 5 ust. 1 mówi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Wobec powyższego transakcje, które mogą być brane pod uwagę. w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej zapisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zakupione przez Gminę B. nieruchomości nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Organ wskazał także na stanowisko, które zaprezentował Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia [...] listopada 2007 r,, dołączonej do akt sprawy. Zaleca się w niej m.in. stosowanie do określenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i zapisami art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której zapisana została "zasada korzyści". Ustosunkowując się do aktów notarialnych, których kopie przedstawiono organowi II instancji, jako załącznik do wcześniej składanych odwołań Prezydenta B., należy podzielić pogląd zaprezentowany przez rzeczoznawcę.

Na powyższą decyzję Wojewody Prezydent B. złożył skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który zdaniem skarżącego został sporządzony wadliwie. Prezydent podniósł, że organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, a tym samym naruszył art. 7,8,77 i art. 80 kpa. Wskazał, że w ciągu postępowania przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a Wojewoda niedostatecznie jasno uzasadnił uznanie za zasadne odstąpienia przez rzeczoznawcę majątkowego od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, jest on kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości, ale również przez osoby fizyczne. Odnosząc się do opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, skarżący wskazał, że opinia ta nie stanowi prawa, jest wyłącznie stanowiskiem zespołu nie mającym mocy aktu obowiązującego. Stawiając powyższe zarzuty skarżący domagał się uchylenia obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że z przedstawionymi zarzutami skargi nie sposób się zgodzić i w całej rozciągłości podtrzymał swoje rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie wydanej decyzji, podtrzymując zawartą w niej argumentację, i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późno zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa), zgodności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późno zm. dalej w skrócie ustawa o gospodarce nieruchomościami) i przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 tej ustawy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. - dalej w skrócie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości), oraz zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.- dalej w skrócie ustawa Przepisy wprowadzające).

Jest oczywiste - niemniej należy to w niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić, że pozbawiona znaczenia prawnego jest przywołana w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r. (dalej w skrócie: Opinia). Nie jest to bowiem ani akt prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokument o którym stanowi przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten upoważnia wskazane w nim organizacje rzeczoznawców majątkowych do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu w konkretnej, indywidualnej sprawie. Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie z akt bynajmniej nie wynika, żeby wskazana organizacja dokonała oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego właśnie w niniejszej sprawie. Gdyby tak było ocena powyższego dokumentu byłaby zgoła inna i miałaby ona niewątpliwie istotne znaczenie w sprawie.

Dla porządku należy wspomnieć, że w Opinii przekraczając swoje uprawnienia w sposób kategoryczny wyrażono ogólny pogląd w odniesieniu do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, że "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten nie ma zastosowania. Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia RM" w sprawie wyceny nieruchomości.

Odwoływanie się zatem przez organ w zaskarżonej decyzji do stanowiska (poglądu) wyrażonego w Opinii jest oczywistym uchybieniem i stanowi ewidentne naruszenie prawa, co też i nie pozostało bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Powracając zaś do obowiązującego prawa należy wskazać, że na mocy art. 73 ust. 4 ww. ustawy Przepisy wprowadzające zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości( art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 tej ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została wart. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera ww. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (vide także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08).

Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy M. B. powołana do sporządzenia operatu szacunkowego stwierdziła, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się tylko w sytuacji, gdy w braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wykazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomości przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście treści § 26 ust. 1 rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, który dopuszcza możliwość przyjmowania cen za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Jest oczywiste, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08, we Warszawie z dnia 29 października 2008 r.- I SA/Wa 1204/08).

Rzeczoznawca w swojej opinii wskazała, że rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto zapis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną wart. 134 ust.3 i 4 ww. ustawy. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system sprawny jest spójny, logiczny i zupełny.

Zdaniem Sądu obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Ale nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku - w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie - ograniczył do nieruchomości położonych na terenie Gminy B. nie sięgając w wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość z stosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Tymczasem zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 Kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności organ zgromadzi dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z treścią art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikające z przepisów art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zachowaniu wymogów ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 Kpa nie ograniczając się – jak to w dużej części miało miejsce w niniejszej sprawie - to przytoczenie treści przepisów i powtórzeń argumentacji rzeczoznawcy majątkowego.

W zakończeniu należy podkreślić, że wszystkie uwagi wynikające z niniejszego wyroku po myśli art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają charakter wiążący i muszą być w całości uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.