Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 435/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 112, art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: wywłaszczenie nieruchomości, ochrona własności, równość wobec prawa
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 562/09 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 562/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Starosta P. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy I, działka nr [...] o pow. 1573 m, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - [...] w P. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz z [...] grudnia 2008 r., D. K. zwróciła się do organu o zwrot nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy 1, działka nr [...].

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż wnioskowana nieruchomość o pow. 1573 m2, powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S., nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., i stanowi obecnie własność Miasta i Gminy S. Działka nr [...] została przeznaczona w decyzji podziałowej pod komunikację. Starosta P. poinformował wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto wskazano, iż przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie enumeratywnie wyliczonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych. Tym samym zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie wywłaszczenia oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 cytowanej ustawy.

Organ I instancji podniósł, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1998 r. została wydana na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja potwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem, regulacje prawne, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają zastosowania do gruntów, przejętych przez Skarb Państwa pod budowę ulic na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela.

W odwołaniu od tej decyzji D. K. podniosła, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1998 r. dokonano podziału działki nr [...], stanowiącej własność wnioskodawczyni na łącznie 27 nowych działek. Jednocześnie działki nr [...],[...],[...] i [...] przeznaczone zostały pod komunikację i z dniem uzyskania przez powyższą decyzję mocy ostatecznej stały się z mocy prawa własnością Gminy Swarzędz. Ponieważ przez ponad 10 lat nie zrealizowano na działce nr [...] żadnej inwestycji drogowej (w tym rzekomo planowanego ronda), wnioskodawczyni zwróciła się z żądaniem zwrotu przedmiotowej działki. Zdaniem odwołującej się przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera zamkniętego katalogu aktów prawnych w zakresie nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, co do których możliwe jest żądanie ich zwrotu przez byłych właścicieli. W szczególności powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, w którym stwierdzonym, że pojęcie wywłaszczenie powinno być rozumiane w sposób szeroki i obejmować również dopuszczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach niektórych miast i osiedli. Podkreśliła, że obecnie działka nr [...] jest przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast obwodnica Miasta S. przebiega dalej i niemożliwe jest, aby na przedmiotowej działce mogła zostać zrealizowana inwestycja drogowa, a więc cel publiczny.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. Zdaniem organu II instancji nabycie na własność nieruchomości oznaczonej nr [...] nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących podziału nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 1998 r. nie mogła zostać uznaną za decyzję wywłaszczeniową. Podkreślono, że wskazany przez odwołującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 roku nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem rozstrzygnięcie w nim zawarte dotyczy właśnie przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego chybiony jest również argument odwołującej, iż zgodnie z treścią wyroku Trybunał Konstytucyjnego z nie dotyczy jedynie wywłaszczenia sensu stricto, lecz wszelkich nieruchomości wywłaszczonych niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, albowiem jak powyżej wskazano, przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była wywłaszczona, zatem konsekwentnie uznać należy, iż nie może być zwrócona w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również powoływanie się przez D. K. na okoliczność, że Gmina S. nie zrealizowała celu publicznego, gdyż zrezygnowała z realizacji planowanej ponad 10 lat wcześniej inwestycji drogowej, również pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Organ wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości nie był zobligowany do realizacji inwestycji drogowej w terminach wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że wprawdzie art. 97 ust. 3 powyższej ustawy dopuszcza możliwość dokonania podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, jednakże decyzja z [...] lipca 1998 roku wydana została wskutek wszczęcia postępowania podziałowego nie z urzędu, lecz na wniosek, a zatem na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy. Nie można zatem uznać, że niezrealizowanie przez Gminę S. celu publicznego powoduje, iż działka stała się zbędna na cele komunikacji drogowej. Tym samym wywody odwołującej dotyczące realizacji celu publicznego są bezprzedmiotowe, podobnie jak podniesiona przez odwołującą kwestia wysokości odszkodowania, które otrzymała w związku z utratą prawa własności przedmiotowej nieruchomości i które jak twierdzi "zostało wyliczone w oparciu o stawki jak dla nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, a nie jak dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną".

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja naruszyła art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej. W dalszej treści skargi podtrzymano argumenty zaprezentowane w treści odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że istota sporu dotyczy kwestii istnienia podstawy prawnej do zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1573 m, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], której własność przeszła na rzecz Gminy S. z mocy prawa w wyniku wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem działek gruntu pod drogi.

Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1998 r. została wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), jak i art. 6 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które następuje w formie decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i tylko w przypadku, kiedy cele publiczne nie mogą być w inny sposób zrealizowane. Natomiast decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwa wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem. Tym samym nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z porównania treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że sposób oraz przesłanki przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawia art. 98 ust. 1 oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej jest diametralnie różny. Tym samym nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć, jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III, lub też w oparciu o art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu. W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa nie występuje, bowiem decyzja z dnia 6 lipca 1998 r. nie może zostać zakwalifikowana, jako decyzja wywłaszczeniowa.

Sąd pierwszej instancji wskazuje, że art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza możliwość dokonania podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, co z kolej umożliwiłoby ewentualne rozważenie, czy zwrot nieruchomości jest możliwy z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie jednakże decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 1998 r. wydana została wskutek wszczęcia postępowania podziałowego nie z urzędu, lecz na wniosek, a zatem na podstawie art. 97 ust. 1 powyższej ustawy. Nie można zatem uznać, że niezrealizowanie przez Gminę S. celu publicznego powoduje, iż działka stała się zbędna na cele komunikacji drogowej. Stąd za nietrafne uznać należy zarzuty skarżącej dotyczące braku realizacji celu publicznego, podobnie jak podniesioną przez skarżącą kwestię wysokości odszkodowania.

Za nietrafne, zdaniem Sądu, uznać również należy podnoszoną przez skarżącą niezgodność regulacji przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją. Trafnie podał Wojewoda, w powołanym przez skarżącą orzeczeniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, Trybunał zakwestionował możliwość dokonania podziału nieruchomości od bezpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na ulice, place i drogi, a także na niektóre inne cele, co przewidywała ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Konieczne jest podkreślenie, że w przedmiotowej sprawie nabycie własności nieruchomości nastąpiło na wniosek skarżącej i za wypłaconym jej odszkodowaniem. Tym samym nie zachodzi tożsamość stanów faktycznych, uzasadniająca odwoływanie się do powyższego wyroku Trybunału.

Sąd wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym prawidłowo uznano, iż brak podstawy prawnej do zwrotu na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości na gruncie powołanej wyżej ustawy powoduje, że jej wniosek nie mógł zostać merytorycznie rozpatrzony. Brak podstawy materialnoprawnej zgłoszonego żądania uniemożliwia bowiem rozstrzyganie o zasadności żądania, które dokonuje się przecież w świetle stosownej regulacji prawnej. Powyższe przesądza zatem o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 §1 k.p.a.

Od powyższego wyroku D. K. złożyła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 w związku z art. 6, art. 93, art. 97, art. 98, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 123, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2, art. 21, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż powołane wyżej przepisy nie statuują dla byłego właściciela nieruchomości, której część w postaci działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne została przejęta na własność przez gminę na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, uprawnienia do żądania zwrotu części tej nieruchomości w przypadku, jeśli tak przejęta przez gminę działka stała się zbędna na cel publiczny przewidziany w

decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (zd. pierwsze i trzecie). Przepis art. 136 omawianej statuuje ustawową zasadę zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania) polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. wskazuje wprost, iż art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomości nie dotyczy jedynie wywłaszczenia sensu stricto (tj. na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu wydanej na podstawie omawianej ustawy), lecz wszelkich nieruchomości wywłaszczonych niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej.

Przez "nieruchomość wywłaszczoną" w rozumieniu art. 136 ust. 3 omawianej ustawy rozumieć należy więc nie tylko nieruchomości przejęte (nabyte) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie stricte decyzji o wywłaszczeniu, ale także działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przejęte przez te podmioty na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wywłaszczenie dokonywane na podstawie powołanej wyżej ustawy (art. 112 - 123) wyróżnia się bowiem pewnymi warunkami: jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji, może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 98 ust. 1 tejże ustawy w brzmieniu aktualnym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy

prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z

dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o

podziale prawomocne; przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W okresie, kiedy wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skarżącej, art. 98 ust. 1 przedmiotowej ustawy stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż podział nieruchomości na wniosek właściciela jest dokonywany w postępowaniu administracyjnym i jest sprawą o charakterze administracyjnym kończącą się wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie, musi być on zgodny z ustaleniami planu miejscowego - w tym w zakresie przeznaczenia określonych nieruchomości lub ich części pod drogi publiczne (stanowiące cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 omawianej ustawy).

W obydwu przypadkach pozbawienia właściciela prawa do nieruchomości lub jego części nabycie własności przez podmiot publicznoprawny następuje z dniem uzyskania statusu ostateczności przez decyzje: o wywłaszczeniu nieruchomości czy o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zaś wpis do księgi wieczystej podmiotów publicznoprawnych jako właścicieli następuje na podstawie ostatecznych decyzji wyżej wskazanych (art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie ulega również wątpliwości, że przepisy o podziale nieruchomości znajdują się podobnie jak przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości w dziale III: Wykonywanie, ograniczanie i pozbawianie praw do nieruchomości. Nie jest przy tym możliwe, zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy, dokonanie podziału nieruchomości w sposób sprzeczny z planem miejscowym (np.

podział nieruchomości przewidujący przeznaczenie danej działki pod zabudowę

mieszkaniową w sytuacji, jeśli w planie miejscowym jest ona przeznaczona pod drogę

publiczną).

Skarżąca podnosi, że cel, dla którego Gmina S. stała się właścicielem działki nr [...], nie został zrealizowany w jakimkolwiek stopniu, wobec czego działka stała się zbędna na cele komunikacji drogowej. Nie należy również tracić z pola widzenia, że odszkodowanie, które skarżąca uzyskała w związku z utratą własności działki, zostało wyliczone w oparciu o stawki jak dla nieruchomości

przeznaczonych pod drogi publiczne, a nie jak dla nieruchomości przeznaczonych pod

zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podkreślić przy tym należy, że ponieważ plan

miejscowy, na podstawie którego dokonano podziału, został uchwalony przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym

zgodnie z art. 68 tej ustawy skarżącej nie przysługuje nawet prawo żądania

odszkodowania za przeznaczenie kilku działek pod komunikację drogową.

Niedopuszczalnym jest takie postępowanie organów władzy publicznej, które pozbawia

obywateli własności nieruchomości w celach publicznych, by następnie poprzez zmianę

przeznaczenia nieruchomości wykorzystywać je w innych celach (komercyjnych), takie

działanie Gminy S. nie jest zgodne z zasadą ochrony zaufania obywateli do

Państwa. Pozbawienie skarżącej własności nieruchomości z mocy prawa z dniem

uzyskania przez decyzję statusu ostatecznej niewątpliwie mieści się, więc w pojęciu

"wywłaszczenia" zdefiniowanym w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącej kasacyjnie gdyby przyjąć wykładnię art. 136 omawianej ustawy zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji skarżąca pozbawiona byłaby jakiejkolwiek ochrony prawnej w zakresie możliwości domagania się zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano w szczególności, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest wydawana jedynie na wniosek, tym samym nie charakteryzuje się władczością i przymusowym charakterem nabycia własności. Powyższe twierdzenie nie odpowiada przepisom, albowiem podział zawsze jest dokonywany zgodnie z planem miejscowym i nie jest możliwe w wyniku podziału dokonanie zmiany przeznaczenia nieruchomości na inne cele niż cel publiczny wskazany w planie. Tym samym postępowanie o podział nieruchomości charakteryzuje się i władczością i przymusowym pozbawieniem prawa własności właściciela, podobnie jak w przypadku wywłaszczenia za pozbawienie własności w wyniku podziału przysługuje odszkodowanie.

Zdaniem skarżącej, w przypadku, jeśli Sąd poweźmie wątpliwość, co do tego, czy żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje także nieruchomości, których własność nabyła gmina na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, celowym wydaje się zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Pytanie to winno dotyczyć zgodność art. 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 ust. 1, art. 112, art. 113 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza stosowanie powołanych przepisów do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Objęcie dobrodziejstwem zwrotu właścicieli nieruchomości przejętych na podstawie decyzji o wywłaszczeniu i zdarzeń prawnych zawartych w ustawach wskazanych w art. 216 powołanej wyżej ustawy oraz jednoczesne wykluczenie takiego prawa dla właścicieli nieruchomości przejętych na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy stanowi niewątpliwie odmienne potraktowanie sytuacji podobnych w sposób nieuprawniony. Bezsprzecznie dotychczasowy właściciel, w wyniku podziału nieruchomości i przejścia działki przeznaczonej pod drogę publiczną na własność podmiotu publicznoprawnego, doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tyko zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności) i przy zachowaniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższe wskazuje na naruszenie ogólnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji i szczegółowego odniesienia tej zasady do ochrony własności zawartej w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wyłączenie zasady zwrotu w rozpatrywanej sytuacji nie służy jednocześnie w sposób racjonalny realizacji celów ustawy o gospodarce nieruchomościami i dochowania zasady proporcjonalności między rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości. Nie da się również powiązać pominięcia w art. 136 i art. 216 w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z jakimikolwiek innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi (w tym zasadą sprawiedliwości społecznej), omawiane pominięcie z tymi wartościami wręcz koliduje. Skoro bowiem ustawodawca odniósł zasadę zwrotu nieruchomości do sytuacji regulowanych przez ustawy podobne, to nie jest sprawiedliwe wyłączenie tej zasady wobec właścicieli nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne przejętych przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Takie różnicowanie prowadzi do nieuprawnionego w świetle konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne w przypadku podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej poprzez przyznanie jednym roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a drugim odmówienia tego prawa. Dodać należy, iż także zgodnie z treścią Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia, nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2011 r. skarżąca oświadcza, ze podtrzymuje swoje twierdzenie, iż przez "nieruchomość wywłaszczoną" w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumieć należy także działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przejęte przez podmioty publicznoprawne na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Taką wykładnię potwierdza treść art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, w którym ustawodawca odwołał się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co stanowi o dążeniu ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych na podstawie tej ustawy w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny. Powyższe potwierdza także najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych, iż po dodaniu w art. 216 ust. 2 pkt 3 możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości również wtedy, gdy własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy nieruchomość wydzielona pod budowę dróg publicznych, przejęta na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a w konsekwencji, czy możliwy jest zwrot takiej nieruchomości na postawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Instytucję wywłaszczenia należy rozumieć, jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne. Wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (por. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008 r., s. 446). Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wypływają określone konsekwencje. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w przepisach art. 112 ust. 2 i ust. 3 rozwija i precyzuje regulacje konstytucyjne stanowiąc, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w innych sposób, aniżeli pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3).

Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1998 r. została wydana w trybie określonym w art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, za odszkodowaniem uzgodnionym między właścicielem a właściwym organem, a w razie braku uzgodnienia ustalonym według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), jak i art. 6 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że nabycie przez gminę własności nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy I, działka nr [...], nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących podziału nieruchomości na wniosek. Decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem możliwa wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem. Tym samym nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości.

Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Koniecznym jest także zauważenie, że ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę, nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z porównania treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że przesłanki oraz tryb przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej jest diametralnie różny. Tym samym nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć, jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III, lub też w oparciu o art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu. W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa nie występuje, bowiem decyzja z dnia 6 lipca 1998 r. nie mogła zostać zakwalifikowana, jako decyzja wywłaszczeniowa.

Nie jest zatem trafny zarzut skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, określających zakres podmiotowy oraz przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, zasadnie przyjmując, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają zastosowania do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela.

Skoro obowiązujące przepisy prawne, w szczególności przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na gminę na podstawie art. 98 powyższej ustawy, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

W świetle powyższych rozważań, jako chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 136 w związku z art. 6, art. 93, art. 97, art. 98, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 123, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Egzegeza normatywna wskazanych regulacji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 8, k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, stwierdzić należy, że jest on całkowicie chybiony. Przede wszystkim powołane przepisy są przepisami postępowania i w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 21, art. 2, art. 21, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., przez ich błędną wykładnię.

Pojęcie "wywłaszczenia" zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP winno być rozumiane szeroko, a mianowicie, jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. "Wywłaszczeniem" w znaczeniu konstytucyjnym jest każde przymusowe odjęcie własności na cel publiczny i na rzecz podmiotu publicznego. Takie stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie prawa (zob. np. wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60; zob. też S. Jarosz-Żukowska, Konstytucyjna zasada ochrony własności, Zakamycze 2003 r., s. 233-234). Szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w przypadku pozbawienia własności w drodze decyzji administracyjnej wydanej dla konkretnego przypadku, jak również w wyniku działania de facto. Również na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności terminem "wywłaszczenia" objęte jest nie tylko formalne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Orzecznictwo strasburskie wyróżnia bowiem także kategorię tzw. wywłaszczeń faktycznych, czyli takich zachowań władzy publicznej, które w praktyce prowadzą do ograniczenia lub pozbawienia prawa własności (zob. F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, "Przegląd Sądowy" 1998 r., nr 5, s. 32).

W zdaniu 2 art. 1 Protokołu wyrażona jest zasada, zgodnie z którą dopuszczalne jest pozbawienie własności, jednakże wyłącznie dla realizacji celu o charakterze publicznym i tylko w wypadkach oznaczonych przez ustawę oraz ogólne zasady prawa międzynarodowego. Wyraźne rozgraniczenie w treści art. 1 Protokołu przesłanek warunkujących dopuszczalność pozbawienia własności oraz tych, które dotyczą ograniczenia tego prawa, dodatkowo przemawiać może na rzecz zasadności konstruowania wyraźnego konstytucyjnoprawnego wzorca dla uregulowań prawnych dotyczących wprost instytucji przymusowego odjęcia własności w drodze wywłaszczenia.

W świetle powyższych rozważań nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie" nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Rozróżnienia wymaga bowiem problem konstytucyjnej oceny przepisów wprowadzających ograniczenia prawa własności, od sytuacji, w której, poprzez odjęcie własności, dochodzi do ingerencji w samą istotę tego prawa. Skoro więc, art. 64 ust. 3 konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności, to tym samym nie jest on adekwatny dla oceny dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, w której immanentnie mieści się element naruszenia istoty własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, prowadzić musi do wniosku, iż nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3), której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności.

Trzeba też zwrócić uwagę, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia, w przeciwieństwie do instytucji przeniesienia własności w drodze podziału nieruchomości, jest niezbędność jego dokonania. Przepis art. 21 ust. 2 posługuje się bowiem określeniem "jedynie wówczas", co niewątpliwie kryje w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Skoro przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki tylko, gdy "jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym", to przesłankę tę można odnieść również do kwalifikowanej formy ograniczenia prawa własności, jaką jest wywłaszczenie.

Powiązanie wywłaszczenia z niezbędnością realizacji "celów publicznych" oznacza, że przedmiot wywłaszczonej własności faktycznie musi być wykorzystany na cel publiczny. Nienależyte wykorzystanie pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, gdyż nie pozwala mówić o jego niezbędności. Dlatego instytucji prawnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości można przypisywać rangę zasady konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU 2001 r., nr 7, poz. 216, s. 1089; zob. też L. Garlicki Komentarz do art. 21 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. naukowy L. Garlicki, tom III, Warszawa 2003 r., s. 16).

Sąd nie podziela również stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę równości i zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej m.in. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Fakt, że ustawa odmiennie reguluje przesłanki i tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na mocy decyzji zatwierdzającej podział i wywłaszczenia na cel publiczny na mocy decyzji administracyjnej oraz przewiduje zwrot byłym właścicielom tylko wywłaszczonej nieruchomości, nie może być traktowany, jako naruszenie zasady równości, która polega przecież na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Podkreślić również należy, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34). W niniejszej sprawie kryterium różnicujące stanowi sposób i tryb przejęcia na własność nieruchomości na cele publiczne.

Z analogicznych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również podstaw do uznania zasadności naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.