Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2021/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i f oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 281 poz 31 dyrektywa 95/46
law: Dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie  przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43
law: Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L.L.G.O. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 194/12 w sprawie ze skargi S.L.L.G.O. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz S.L.L.G.O. z siedzibą w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Ol 194/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S.L.L.G.O. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

S.L.L.G.O. z siedzibą w W. pismem z dnia 26 października 2011 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwróciło się do Wójta Gminy K. o udostępnienie, w sposób określony we wniosku, informacji publicznej, obejmującej dane dotyczące wyodrębnienia, realizacji i sposobu wydatkowania funduszu sołeckiego oraz zebrań wiejskich, przeprowadzonych w każdym sołectwie. Wniosek obejmował m.in. udostępnienie list obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich w roku 2009 i 2010 (z każdego sołectwa).

Wójt Gminy K., realizując powyższy wniosek, pismem z dnia 8 listopada 2011 r. udzielił w części żądanej informacji, w części zaś poinformował, że żądane informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej lub nie stanowią informacji publicznej. Natomiast w zakresie dostępu do list obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich, Wójt Gminy K. decyzją z dnia 8 listopada 2011 r. odmówił udzielenia informacji publicznej, stosując w tym względzie art. 5 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 i 2, a także art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 1365/06, organ uznał, że dane ujęte na listach obecności stanowią informację publiczną, jednakże ich udostępnienie może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 23 ust. 1 ww. ustawy o ochronie danych osobowych, która jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał przy tym, że mieszkańcy sołectw nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych i nie zachodzą pozostałe przesłanki wymienione w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, wpływające na możliwość udostępnienia żądanej informacji publicznej.

S.L.L.G.O. z siedzibą w W. decyzję Wójta uczyniło przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci list obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich z lat 2009 i 2010, dotyczących funduszu sołeckiego, oraz art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, argumentując, że wyłączenie jawności list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza prawo obywatela do kontroli społecznej. Skoro sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy, pełni zadania publiczne, zarządza i korzysta z mienia komunalnego, to mieszkańcy sołectwa są uprawnieni do kontroli, czy zebranie to, jako organ uchwałodawczy sołectwa, odbyło się zgodnie ze statutem sołectwa. Prawo do tej kontroli nie może być ograniczone przez ochronę praw osobistych lub prawo do prywatności, bowiem ochroną tą objęta jest dziedzina życia prywatnego, rodzinnego i towarzyskiego. Nie obejmuje ona zaś działalności publicznej osoby. Stowarzyszenie zaznaczyło, że przy zbiegu konstytucyjnie chronionych wartości, a więc prawa do informacji i prawa do ochrony prywatności, winno się wyważyć, które z tych praw korzysta z pierwszeństwa. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że imię i nazwisko osoby, w połączeniu z informacją o sołectwie, w którym ta osoba zamieszkuje, korzystają z ochrony danych osobowych. Udzielenie żądanej informacji bez większego wysiłku pozwoliłoby na zidentyfikowanie osób biorących udział w zebraniu wiejskim. Lista obecności uczestników zebrania nie jest niezbędna ani dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, ani konieczna do realizacji umowy. Jej uzyskanie nie jest także niezbędne do wykonania określonych prawem zadań, realizowanych dla dobra publicznego, oraz niezbędne dla wypełniania usprawiedliwionych celów, realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych. Kontrola ważności uchwał, czy też prawidłowości zwołania zebrania, może się odbywać bez konieczności posiadania danych osobowych uczestników zebrania, którzy nie wyrazili zgody na przetwarzanie ich danych osobowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję S.L.L.G.O. z siedzibą w W. wniosło o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Zdaniem Stowarzyszenia, w sprawie nie ma podstaw do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem udzielenie żądanej informacji nie stanowi zagrożenia ani dla wolności i praw innych osób, ani dla porządku publicznego, bezpieczeństwa, czy ważnego interesu Państwa. Przeciwnie, to ważny interes Państwa przemawia za tym, aby jak najszersza sfera działalności osób i instytucji wykonujących funkcje lub zadania publiczne była jawna i poddana kontroli społecznej. W ocenie strony skarżącej, ochrona prywatności nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie pojmowane są jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Działalność polegająca na realizowaniu prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli społecznej mieści się w zakresie pojęcia "zadań realizowanych dla dobra publicznego", o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie może być przesłanką do odmowy udostępnienia żądanych informacji fakt, że zebranie wiejskie nie pochodzi z wyborów bezpośrednich. Pełni ono bowiem nie tylko funkcję reprezentacyjną dla mieszkańców sołectwa, ale jest także organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej gminy (sołectwa), decydującym o wykonywaniu i sposobie realizacji zadań gminy oraz, w przypadku funduszu sołeckiego, o wysokości i sposobie wydatkowania środków z budżetu gminy. Zdaniem strony skarżącej, skoro gwarantowana jest jawność obrad zebrań wiejskich, to tym samym analogicznie zapewniona jest również jawność dokumentów związanych z działaniem tych podmiotów, w tym list obecności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazał, że żądana przez S.L.L.G.O. z siedzibą w W. informacja ma charakter informacji publicznej. Zebranie wiejskie jest bowiem podmiotem prawa publicznego, stanowiącym wyraz demokracji bezpośredniej, choć nie jest ono organem gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Natomiast, jak wynika z art. 36 ust. 1 tej ustawy, organem sołectwa jest zebranie wiejskie – jako organ uchwałodawczy.

Zdaniem Sądu, obrady i uchwały podjęte przez zebranie wiejskie należą niewątpliwie do sfery publicznej, a funkcje publiczne zebrania wiejskiego wynikają z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zebranie wiejskie, wykonując zadanie publiczne i gospodarując środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne. W zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, jednak przez sam fakt uczestniczenia w takim zebraniu nie stają się oni funkcjonariuszami publicznymi. Mimo więc, że zebranie wiejskie nie pochodzi z wyborów, a osobom biorącym w nim udział nie można przypisać cech "funkcjonariusza publicznego", to – w ocenie Sądu – z uwagi na powierzenie zebraniu wiejskiemu funkcji uchwałodawczej w sprawach publicznych, dotyczących jednostki pomocniczej gminy, kwestie związane ze zwołaniem i przebiegiem zebrań wiejskich stanowią informację publiczną. Jednak w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na normę kolizyjną, zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa tego przepisu prowadzi – zdaniem Sądu – do konkluzji, że w sytuacji, gdy obowiązują odmienne regulacje udostępniania informacji publicznych, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie informacji publicznej. Sformułowanie "nie naruszają" rozumieć bowiem należy w ten sposób, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw, odrębnie regulujących zasady udostępniania informacji publicznych.

WSA w Olsztynie wskazał, że taką szczególną regulacją jest ustawa o ochronie danych osobowych, która jako lex specialis winna znaleźć pierwszeństwo w zastosowaniu, albowiem w treści żądanej informacji publicznej zawarte były dane osobowe. Sąd nie zgodził się jednak ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, winien wyważyć, któremu z interesów (publicznemu czy prywatnemu) należy zapewnić ochronę w pierwszej kolejności. W ocenie Sądu, redakcja art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nasuwa w tej kwestii wątpliwości, co oznacza, że prawo dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie podlegało ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie danych osobowych. Z akt sprawy wynika, że osoby biorące udział w zebraniach wiejskich nie wyraziły zgody na udostępnienie ich danych osobowych, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że udostępnienie danych w postaci imienia i nazwiska, w zestawieniu z nazwą sołectwa, stanowi udostępnienie danych, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, to natomiast umożliwia identyfikację osób biorących udział w zebraniach wiejskich, co – według Sądu – wskazuje na niedopuszczalność udostępnienia list, gdyż kontrola społeczna ważności podejmowanych uchwał przez zebranie wiejskie, czy też prawidłowość zwołania takiego zebrania, może się odbyć bez posiadania danych osobowych uczestników zebrania. Dla ważności zebrania istotną jest bowiem informacja o ogólnej liczbie osób biorących udział w zebraniu, a nie ich liczba z imiennym wyszczególnieniem. Wobec tego trudno przyjąć, że w sprawie została naruszona jawność życia publicznego, czy też naruszone zostało prawo strony do rzetelnego informowania i kontroli społecznej.

Zdaniem WSA w Olsztynie, działania podejmowane przez skarżące Stowarzyszenie, wynikające z jego zadań statutowych, z pewnością są realizowane dla dobra publicznego, jednakże nie można uznać, aby udostępnienie danych osobowych osób uczestniczących w zebraniach dotyczących funduszy sołeckich było niezbędne lub konieczne do wykonywania tychże zadań, zaś element niezbędności, czy też konieczności, jest wymagany przez art. 23 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o ochronie danych osobowych.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło S.L.L.G.O. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 20 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że skład organu wykonującego zadania władzy publicznej i decydującego o finansach publicznych nie podlega ujawnieniu, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pozbawienie prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; oraz art. 1 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez stwierdzenie, że przepisy tejże ustawy ograniczają dostęp do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie".

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest, bowiem Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), zaś listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i "f"). Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składają się powody determinujące decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, albowiem zaakceptowany przez Sąd I instancji powód odmowy udostępnienia list obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim, decydującym o środkach funduszu sołeckiego, który to powód został wskazany przez orzekające w sprawie organy administracji w podjętych decyzjach, a jest kwestionowany przez S.L.L.G.O. z siedzibą w W., wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony życia prywatnego.

W świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Z kolei treść art. 36 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że organem sołectwa jest zebranie wiejskie, będące organem uchwałodawczym. W zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, a więc mogą uczestniczyć w obradach i podejmować uchwały. Jest to niewątpliwie przejaw demokracji bezpośredniej, wszak ich legitymacja do uczestniczenia w zebraniu wiejskim wynika jedynie z faktu zamieszkiwania na terenie sołectwa. Udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim należy zatem do sfery publicznej działalności tych osób, bowiem decydując się na uczestniczenie w zebraniu wiejskim, każdy jego uczestnik, będący mieszkańcem danego sołectwa, godzi się na udział w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy, tym samym – godzi się więc na udział w życiu publicznym. Uczestnicząc w zebraniu wiejskim, mieszkaniec sołectwa wprawdzie nie staje się przez to funkcjonariuszem publicznym, w rozumieniu art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), ale z pewnością jego udział wiąże się ze współwykonywaniem funkcji publicznych, jako że zebranie wiejskie, będąc organem kolegialnym, mającym wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne.

Uczestniczenie w sprawowaniu funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia ze współuczestniczeniem w wykonywaniu funkcji publicznej, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje, choćby w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określona osoba ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznej, można uznać, że chodzi tu o takie przypadki, w których związek ze sprawowaniem tych funkcji jest równoznaczny ze współdecydowaniem o sytuacji prawnej innych osób lub środków publicznych albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem i opiniowaniem decyzji, które dotyczą, bądź pozostają w gestii, innych podmiotów. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej.

Artykuł 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakreśla ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy jednak – jak stanowi ust. 2 art. 5 ustawy – informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten wprost stanowi, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Analiza zakresu prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem organów władzy publicznej prowadzi do wniosku, że regulacja zawarta w przepisie art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zasady proporcjonalności. Skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy, że udostępnienie list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza ich prywatność. Nie chodzi tu bowiem o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, do których dostęp powinien być nieograniczony, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem – w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a więc do jego zasady. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zatem granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji RP), wszak koresponduje z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Należy przy tym również zaznaczyć, że w ramach Unii Europejskiej możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania struktur wspólnotowych. W jednym ze swych orzeczeń Europejski Sąd I Instancji, oceniając Code of Conduct (odnoszący się do reguł postępowania administracji wspólnotowej), stwierdził m.in.: "otwartość, do której wzywa Rada Europejska w celu zapewnienia możliwie najszerszego dostępu do dokumentów publicznych, zgodnie z kodeksem postępowania (Code of Conduct), jest istotna dla prowadzenia rzeczywistego i skutecznego monitoringu w zakresie wykonywania kompetencji powierzonych instytucjom unijnym" (case T-92/98, "Interporc II", ECR 1999II-3521, par. 39). Z kolei dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r. ze zm.) przewiduje uwzględnienie zasady publicznego dostępu do oficjalnych dokumentów w związku z realizacją wprowadzanych przez tę dyrektywę zasad (por. akapit 72 preambuły). Kwestia publicznego dostępu do dokumentów gromadzonych w instytucjach wspólnotowych jest także regulowana rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L. 145 z dnia 31 maja 2001 r. ze zm.). Wskazuje się w nim, że zasadniczo wszelkie dokumenty powinny być publicznie dostępne. Jedynie w wyraźnie określonych wypadkach potrzeba ochrony interesu prywatnego i publicznego może – na zasadzie wyjątku – uzasadniać ograniczenie dostępu.

Wziąwszy pod uwagę fakt, iż mieszkaniec sołectwa, biorąc udział w zebraniu wiejskim, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, przez co ma związek z pełnieniem funkcji publicznej, Sąd I instancji winien zatem ocenić, czy istotnie listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim korzystają z ochrony przewidzianej ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.), której przepisy wskazano jako powód odmowy udostępnienia rzeczonych list, zważywszy że dokumenty te spełniają walor oficjalności i są potwierdzeniem udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim, które jako podmiot prawa publicznego realizuje zadania publiczne, natomiast art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza możliwość ograniczenia dostępu do informacji dotyczących osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.