Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 721/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 50 ust. 1, art. 50 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 54, art. 60 ust. 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 122a ust. 1 pkt 1, art. 122a ust. 1 pkt 2, art. 122a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów
article: art. 60, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. A., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] lutego 2019 r., [...], [...] w sprawie ustalenia na rzecz [...] S.A. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r[...] S.A. wystąpiła na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę wniosku tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778, obecnie Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") o ustalenie lokalizacji opisanej wyżej inwestycji. Do wniosku, poza załącznikami w postaci mapy zasadniczej, graficznie przedstawionej inwestycji, mapy ewidencyjnej, pełnomocnictwa i potwierdzeń opłat – dołączono także dokument pt.: "[...]" (wniosek i załączniki – zob. grupę kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczoną jako 1). W "[...]" wskazano, że postępowanie dotyczy stacji bazowej wyposażonej w trzy anteny na azymutach 100°, 240° i 330° o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 8402 W. Konieczne okazało się zatem zweryfikowanie, czy stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "r.s.p."; akt ten obecnie nie obowiązuje – uw. Sądu), nie będzie się ono kwalifikowało do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 r.s.p.), względnie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p.). Autor ekspertyzy ustalił – obrazując dane opisowo, tabelarycznie i graficznie – że stosownie do r.s.p. w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten liczonej od środka elektrycznego na odległość 200 m nie znajdą się miejsca dostępne dla ludzi. Oś główna wiązek anten, przy założeniu ich maksymalnego projektowanego nachylenia w kierunku gruntu (tilt 13°), przebiegać będzie w przestrzeni, kończąc się najdalej (dla wymogu z § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p.) 5,4 m nad gruntem, a w jedynym miejscu przebiegu nad zabudową – będzie znajdować się 30,9 m ponad tą zabudową (dla azymutu 330°).

Dnia [...] czerwca 2017 r. uprawniony architekt sporządził projekt decyzji stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (zob. k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie obwieszczono o wszczęciu postępowania w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez wywieszenie zawiadomienia w urzędzie gminy [...] i na tablicy ogłoszeń sołectwa [...]. Inwestora i właściciela gruntu inwestycyjnego zawiadomiono pisemnie (zob. grupę kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczoną jako 3 i 4).

Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa [...] (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) oraz Starostę [...] (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), a zakresie wewnętrznym także przez właściwy Referat Urzędu Gminy co do położenia względem drogi (zob. grupę kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczona jako 4).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Starosta [...] uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] lipca 2017 r. obwieszczono o przygotowaniu projektu decyzji (k. 6 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...], [...] ustalono lokalizację celu publicznego dla projektowanej inwestycji (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), o czym obwieszczono, a inwestorowi i właścicielowi gruntu wysłano zawiadomienia pisemne (k. 7 i 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] sierpnia 2017 r. wpłynęło do organu odwołanie W. Z. (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), które następnie zostało uzupełnione pismem z dnia [...] września 2017 r. złożonym przez jego pełnomocnika Z. G. (akta w tym miejscu nienumerowane).

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] lipca 2017 r. Zwróciło przy tym uwagę, że należy uzupełnić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (wynikających z przepisów odrębnych) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.).

W toku ponownego rozpoznania sprawy dnia [...] listopada 2017 r. uprawniony architekt ponownie sporządził projekt decyzji na podstawie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji /ponownie rozpoczęta numeracja/).

W toku postępowania okoliczni mieszkańcy zgłaszali zastrzeżenia dotyczące położenia stacji bazowej, proponując inną lokalizację (zob. k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), stąd pismem z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Wójt zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Inwestor [...] listopada 2017 r. odpowiedział, że propozycja mieszkańców nie zapewni pokrycia obszaru [...] zasięgiem sieci telefonii komórkowej, zwłaszcza w zakresie transferu LTE (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] listopada 2017 r. sporządzono kolejny projekt decyzji (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i poddano go uzgodnieniom w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Starosta ponownie pozytywnie zaopiniował projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pozytywne uzgodnienie przesłał także Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

O przygotowaniu projektu decyzji obwieszczono (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], [...] Wójt ustalił lokalizację celu publicznego dla projektowanej inwestycji, o czym obwieszczono i zawiadomiono na piśmie inwestora i właściciela gruntu (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. W. Z. ponownie wniósł odwołanie od decyzji (k. 24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem Kolegium, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło, że odwołanie W. Z. zostało wniesione z uchybieniem terminu (karty akt bez numeracji).

Krótko po wydaniu powyższego postanowienia pełnomocnik [...] S.A. wystąpił do Wójta z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], [...] w zakresie wysokości wieży do 54,45 m + 1,5 m iglicy odgromowej (k. 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Wójt na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. zmienił decyzję zgodnie z wnioskiem (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Równolegle toczyło się jednak postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2018 r., [...], którym wcześniej stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. Z.. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018 r., IV SA/Po [...] stwierdzono jego nieważność (karty akt nienumerowane).

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2018 r., [...] (k. 47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W efekcie powyższego odwołanie W. Z. od decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], [...] niejako "otworzyło się" na nowo do merytorycznego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ponownie zwrócił uwagę Wójtowi na konieczność dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (wynikających z przepisów odrębnych) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, a którym przewiduje się realizację inwestycji (k. 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na skutek zaistniałych zdarzeń, począwszy od stycznia 2019 r. doszło do rozpoznania ponownie sprawy z wniosku [...] S.A. z [...] maja 2017 r.

W styczniu 2019 r. przygotowano projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i poddano go uzgodnieniom (k. 59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), tym razem także z Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Starosta [...] pozytywnie uzgodnił projekt decyzji (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

O przygotowanym projekcie decyzji obwieszczono w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w Urzędzie Gminy [...] i na tablicach ogłoszeń sołectwa [...] oraz zawiadomiono pisemnie właściciela gruntu i inwestora (k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1 u.p.z.p., ustalił lokalizację projektowanej przez [...] S.A. inwestycji.

W motywach decyzji przedstawiono w szczególności analizę przedsięwzięcia pod kątem wymagania decyzji środowiskowej. Uznano, że nie ziściły się przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. Ustalono bowiem, że w odległości 200 m w osiach głównych wiązek anten wyznaczonych azymutami 100°, 240° i 330° odpowiednio na działkach dla tych azymutów: 100° - [...], [...] i [...], 240° - [...], [...] oraz 330° - [...] nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy ani nie występuje zabudowa. Miejsca dostępne dla ludzi nie występują zatem w osiach głównych wiązek anten biegnących 200 m od środka elektrycznego anten. Tym samym inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

O wydaniu decyzji obwieszczono poprzez ogłoszenie na tablicy w Urzędzie Gminy oraz na tablicy ogłoszeń w sołectwie [...]. Zawiadomiono także właściciela gruntu oraz inwestora (k. 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od decyzji wniosła M. A. zarzucając naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, że mapa załączona do wniosku nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji, albowiem nie uwzględnia sumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych, art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie w decyzji konkretnej mocy anten radioliniowych oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś.").

M. A. dodała także, że nie podano mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika [...] z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nie określono danych producenta i typu anten oraz nadajników, ich zysku antenowego, częstotliwości oraz ich mocy wyjściowej i wreszcie – nie dokonano wyliczeń równoważnej mocy promieniowanej izotropowo w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Wskazując na powyższe odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przeprowadzono szczegółową analizę terenu inwestycji oraz jego otoczenia i ustalono, że w osi głównej wiązek promieniowania anten sektorowych na trzech azymutach – w odległości 200 m od środka elektrycznego – nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że nie znalazło podstaw, aby kumulować i sumować moc anten sektorowych i radioliniowych, podobnie jak weryfikować równoważną moc promieniowaną izotropowo anten radioliniowych, podawać producentów, typy anten, czy nadajników radiolinii. Organ odwoławczy zaznaczył też, że wbrew sugestiom odwołania podano w decyzji maksymalne możliwe pochylenie anten (13° w stronę gruntu) oraz moce anten sektorowych.

Skargę na decyzję wniosła M. A., która ponowiła zarzuty odwołania, a nadto podniosła zarzuty naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., domagając się jednocześnie uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

W toku rozprawy sądowej, która odbyła się [...] listopada 2019 r. stawił się Z. G., Prezes Zarządu Stowarzyszenia "[...]" i wniósł o dopuszczenie reprezentowanego przez niego podmiotu do udziału w postępowaniu. Sąd w trakcie rozprawy postanowił uwzględnić wniosek.

Następnie przedstawiciel Stowarzyszenia wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Złożył także – jako załącznik do protokołu – pismo z dnia [...] października 2019 r., w którym przedstawił obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym akcentowano konieczność badania maksymalnych możliwości eksploatacyjnych projektowanych urządzeń oraz kumulowania się wiązek antenowych (k. 55-57 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych Sąd uznał za konieczne poczynienie pewnych uwag wprowadzających związanych z przedmiotem sporu, jaki zaistniał w sprawie. Konkretnie dotyczy to kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu art. 60 u.u.i.ś. oraz wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd obecnie orzekający ma pełną świadomość, że problematyka kwalifikacji przedsięwzięć stacji bazowych telefonii komórkowej rodzi daleko idące kontrowersje w judykaturze. Prezentowane są z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń (zob. orzecznictwo prezentowane przez M. A. w skardze oraz cytowane w piśmie procesowym Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] dnia [...] października 2019 r.), a z drugiej strony poglądy całkowicie przeciwne – w których Sądy opowiadają się za literalną wykładnią przepisów r.s.p. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II OSK 2907/12, z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, a także z dnia 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). O natężeniu sygnalizowanych tu kontrowersji świadczy chociażby to, że wśród orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można i takie, w których zgłoszono zdanie odrębne wyrażające odmienne stanowisko w stosunku do reszty składu orzekającego – a dotyczyło to właśnie sposobu kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej (zob. zdanie odrębne do wyroku z dnia 29 maja 2015 r., II OSK 139/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w obecnym składzie uznał, że zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie – a więc i jednoznaczne opowiedzenie się o sposobie interpretacji i stosowania odnośnych przepisów r.s.p. – powinno zostać poprzedzone wnikliwą analizą całokształtu problematyki prawnej związanej z lokalizowaniem, projektowaniem i eksploatacją stacji bazowych telefonii komórkowej.

Wymagania związane z reglamentacją oddziaływania pól elektromagnetycznych są w polskim systemie prawa kompleksowo uregulowane. Nie można więc problematyki ochrony przed takimi oddziaływaniami postrzegać tylko przez pryzmat kwalifikacji przedsięwzięć jako "znacząco oddziałujących na środowisko". Takie zawężone postrzeganie zagadnienia mogłoby bowiem wywoływać mylne wrażenie, że tylko przez obarczenie inwestorów obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowych, możliwe jest zapewnienie należytej ochrony przed oddziaływaniem instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Warto też podkreślić, że istnieje tendencja w orzecznictwie, aby już na etapie wstępnym weryfikacji przedsięwzięć wymagać badania rzeczywistych (kumulowanych, sumowanych) oddziaływań, tymczasem badania te nie tylko nie są właściwe dla tego etapu, ale nadto są – o czym trzeba pamiętać – gwarantowane innymi przepisami na etapie projektowym i na etapie eksploatacji.

Przed wydaniem niniejszego wyroku Sąd dogłębnie rozważył sygnalizowaną wyżej problematykę w kontekście:

1. systemu ocen oddziaływania na środowisko, w tym prawa unijnego,

2. porządku przyjętego w polskim prawie ochrony środowiska w zakresie kontroli inwestycji generujących pola elektromagnetyczne, z uwzględnieniem podziału na kontrolę uprzednią, środowiskową, techniczno-projektową oraz następczą.

Odnosząc się do punktu 1. wyjaśnić należy, że u.u.i.ś. stanowi akt prawny, który można określić jako część proceduralnego prawa ochrony środowiska. Ustawa ta nie miała za cel wprowadzać norm środowiskowych w rozumieniu materialnym, ale jej zadaniem było przede wszystkim prawidłowe implementowanie do polskiego porządku prawnego rozwiązań zawartych w dyrektywie Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15, Tom 1 P. 248 – 256). W tym miejscu można nadmienić, że obecnie dyrektywa ta została zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r., s. 1-21), będącą tekstem jednolitym poprzedniej, z uwzględnieniem dokonanych zmian.

Dyrektywa 2011/92 wymaga od państw członkowskich Unii Europejskiej zapewnienia oceny oddziaływania wymienionych w niej przedsięwzięć na środowisko, względnie zapewnienia weryfikacji określonych potencjalnych oddziaływań przedsięwzięć pod kątem takiej oceny (screening). "Ocena oddziaływania na środowisko" jest przeto nie tyle oceną oddziaływań, ale przede wszystkim sprecyzowaną prawną procedurą, która ma na celu "określić, opisać i ocenić [...] bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia" na środowisko, zapewniając przy tym udział społeczeństwa.

Przywołanie dyrektywy 2011/92 z punktu widzenia problematyki niniejszej sprawy jest istotne. Otóż należy uświadomić sobie, że unijny prawodawca wymaga przeprowadzenia procedur z tej dyrektywy dla określonej, enumeratywnej grupy przedsięwzięć. Nie wymaga tego natomiast dla przedsięwzięć infrastruktury telekomunikacyjnej i objęcia ich systemem ocen oddziaływania na środowisko.

Według polskiego prawa (r.s.p.) niektóre instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Krajowy ustawodawca postanowił więc niejako wykorzystać już istniejący unijny zharmonizowany system ocen środowiskowych i we właściwej dla niego procedurze postanowił ocenić te spośród instalacji, które jawić się mogą jako istotnie wpływające na środowisko (w tym przypadku człowieka, jako element środowiska).

Powyższe wiedzie do pierwszego założenia, które Sąd przyjął jako podstawę niniejszego wyroku. Mianowicie uznał, że w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, ocena środowiskowa jest wyłącznie krajowym wymogiem. Nie ma zatem podstaw, aby obowiązek oceny środowiskowej tego rodzaju instalacji domniemywać, czy interpretować rozszerzająco z powołaniem na prawo unijne.

Przechodząc do zagadnienia z punktu 2. powyżej wyjaśnić należy, że w polskim systemie prawa ochrony środowiska kontrola inwestycji generujących pole elektromagnetyczne została podzielona na etapy, które można określić jako:

- uprzedni (wstępny),

- środowiskowy,

- techniczno-projektowy,

- następczy.

Etap uprzedni (wstępny) obejmuje weryfikację, czy przedsięwzięcia generujące pola elektromagnetyczne podpadają pod czysto teoretyczny schemat, którego prawodawca uznał za potencjalnie niebezpieczny dla zdrowia człowieka. Chodzi więc o odpowiedź na pytanie, czy planuje się takie rozmieszczenie instalacji w środowisku, że osie głównych wiązek promieniowania anten (w praktyce dotyczy to najczęściej anten sektorowych telefonii komórkowej) zostaną skierowane w stronę miejsc dostępnych dla ludzi. Projektowanie inwestycji w takim wariancie powodować będzie zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", co wedle polskiego prawa wymaga wdrożenia postępowania środowiskowego, a w jego ramach może być obowiązkowe albo potencjalnie obowiązkowe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wskazany teoretyczny schemat został prawnie opisany w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. Instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, będą uznane za "przedsięwzięcia mogące znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziałujące na środowisko", jeżeli "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny" osiągnie moce wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p., a miejsca dostępne dla ludzi znajdą się w określonych w tych przepisach odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania pojedynczej anteny.

W ocenie Sądu z góry odrzucić należy postulaty sugerujące możliwość jakkolwiek rozumianego "sumowania" czy "kumulowania" kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. Przemawiają za tym cztery argumenty.

Po pierwsze, kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. – co już sygnalizowano wyżej – ma charakter czysto teoretyczny. Nie jest to ani norma środowiskowa ani techniczna. Omawiane przepisy wyrażają prostą ideę: przedsięwzięcie będzie wymagać decyzji środowiskowej (jako w domyśle niebezpieczne dla człowieka), jeżeli składać się będzie z chociażby jednej anteny, która jest w osi (linii) swej głównej wiązki skierowana w kierunku miejsc dostępnych dla ludzi, a miejsca te znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego anteny.

Po drugie, same przepisy r.s.p. wyraźnie akcentują, że kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludzi w określonych odległościach od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania nie może być sumowane. Przede wszystkim w obu przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. wyraźnie jest mowa o mocy pojedynczej anteny i sprawdzaniu istnienia miejsc dostępnych dla ludzi w relacji konkretnie do niej, a wręcz do osi jej głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że to czy instalacja ma trzy, czy np. sześć anten, nie zmienia i logicznie rzecz ujmując nie może zmieniać metodologii stosowania kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludzi w osi głównej wiązki. Zawsze chodzić będzie o osie głównych wiązek z konkretnych pojedynczych anten. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą dwie inne anteny, czy więcej. Każda ma bowiem swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludzi bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy.

Po trzecie, w końcowych częściach obu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. prawodawca wyraźnie podkreśla, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Zastrzeżenie to nie pozostawia w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że wykluczono jakiekolwiek zabiegi sumowania "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo" przez anteny danego przedsięwzięcia lub znajdujących się obok siebie przedsięwzięć.

Po czwarte wreszcie, podstawowa wiedza z zakresu fizyki uzupełniona o zrozumiałą i łatwo dostępną literaturę fachową pozwala podważyć sens tezy zakładającej potrzebę – jakkolwiek rozumianego – "sumowania" kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. Trzeba przy tym nadto pamiętać, że we wskazanych tu przepisach posłużono się pojęciami technicznymi zrozumiałymi i zdefiniowanymi w dostępnej polskiej normie [...] (normę tą wycofano, jednak obowiązywała ona, gdy uchwalano r.s.p.).

Zgodnie ze wskazaną normą równoważna moc promieniowana izotropowo to zastępcza moc promieniowana (ERP), czyli iloczyn mocy doprowadzonej do anteny i zysku energetycznego anteny. Zysk energetyczny anteny może być odniesiony do anteny izotropowej, mówi się wówczas o zastępczej mocy promieniowanej izotropowo. Z kolei antena izotropowa, to według normy [...] hipotetyczna antena promieniująca równomiernie w pełnym kącie bryłowym.

Ujmując powyższe w pewnym uproszczeniu można podsumować, że pojęcie "mocy równoważnej promieniowanej izotropowo" przyjmuje się dlatego, że antena jest urządzeniem ukierunkowującym moc promieniowania, zdolnym do jego kierunkowego wzmacniania. Z tego powodu ustalenie mocy wypromieniowanych przez anteny uchylałoby się spod kontroli, gdyby nie wprowadzono kryterium bazowego. Mnożenie parametru zysku energetycznego anteny, a więc jej wiadomej zdolności do zwiększenia mocy sygnału, oraz mocy doprowadzanej do anteny daje moc równoważną promieniowaną izotropowo, a więc moc przy teoretycznym założeniu, że mamy do czynienia z hipotetyczną anteną o kącie bryłowym (R. Pawlak, Techniczne aspekty budowy sieci radiowych, "Infrastruktura sieci komórkowych XXI wieku", s. 34; K. Smoliński, Prawne aspekty kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, "Casus" 2019, nr 94, s. 14 i nast.).

Zakładając w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. określone równoważne moce anten promieniowane izotropowo możliwe było ustalenie zdolności anten, zwłaszcza anten sektorowych telefonii komórkowej, do ukierunkowania generowanych wiązek, a także określenie odległości, w obszarze których będą one miały niebezpieczną dla człowieka gęstość ponadnormatywną, czyli 0,1 W/m2.

Z opracowań fachowych (zob. wyżej wskazane opracowanie R. Pawlaka, s. 40 i K. Smolińskiego, s. 18 i nast.) wynika, że odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny określono w przepisach prawa z uwzględnieniem zasady przezorności, to jest prawodawca założył do jakich odległości antena o określonej bazowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jest zdolna generować wiązkę elektromagnetycznego pola ponadnormatywnego, a następnie odległości te dodatkowo zwiększono o 50 %.

Podsumowując, skoro więc prawodawca w r.s.p. posługuje się pojęciem równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (abstrahując nawet od wzmacniającego zastrzeżenia, że dotyczy to "pojedynczej" anteny), to z istoty tego pojęcia może mieć na uwadze pojedyncza antenę. Tylko dla konkretnej anteny określa się bowiem moc podawaną i zysk energetyczny.

Ubocznie można zauważyć, że wyrażone tu stanowisko zaprezentował także Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w stanowisku z dnia [...] marca 2018 r., [...], które na swoich witrynach internetowych publikuje Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji: https://www.piit.org.pl/__ data/assets/pdf_file/0017/9323/Stanowisko-GDOs-pojedyncza-antena.pdf).

Uzupełniająco Sąd zaznacza, że wiadomym mu jest z urzędu, iż niekiedy w orzecznictwie na poparcie tezy o konieczności sumowania mocy anten na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia przywołuje się § 3 ust. 2 pkt 3 r.s.p. Przepis ten stanowi, że za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się także te nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1 "jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1". W ocenie obecnie orzekającego Sądu § 3 ust. 2 pkt 3 r.s.p. nie wpływa na stosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. Jak już wyjaśniono i podkreślono, kryteria z wymienionych tu przepisów to nie normatywy środowiskowe ani normatywy techniczne, a teoretyczne przesłanki, których spełnienie spowoduje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. Prawodawca nakazuje badać li tylko, czy w osiach wiązek głównych pojedynczych anten, w określonych odległościach, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Jeżeli w osi głównej wiązki anteny, w odległości odpowiadającej jej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, to kryterium z r.s.p. nie jest spełnione i nie zmieni tego nawet zlokalizowanie w otoczeniu innych anten, chociażby ich osie wiązek krzyżowały się. Nie można też zapominać, że w końcowej części § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. wyraźnie wskazano, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Wracając do głównego wątku rozważań Sąd podkreśla, że od problematyki kontroli uprzedniej (wstępnej) opartej na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), odróżnić należy wspomniane etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Te etapy kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Rozporządzenie to wyznacza bezwzględnie obowiązujący normatyw (0,1 W/m2) – dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego i dopiero on ma charakter "techniczny" w tym znaczeniu, iż w przypadku gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dodać można, że wówczas to bada się oczywiście nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także wszystkie wszelako rozumiane nakładanie się pół, kumulację czy odbicia promieniowania.

Wreszcie dodać należy, że na podstawie badania rzeczywistych oddziaływań dokonuje się także badania następczego. Zgodnie z art. 122a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1396) (według brzmienia cytowanego przepisu z daty wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji) prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie.

Dodać można, że według brzmienia art. 122a ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, dodanego do ustawy 25 października 2019 r., badania pól elektromagnetycznych instalacji dokonuje się każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Podsumowując przedstawione rozważania Sąd w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, że dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji wymaganie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. nie sumuje ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych (zob. zwrot "dla pojedynczej anteny" oraz końcowe zdania obu przepisów) jak i jest to pozbawione sensu technicznego (moc równoważna promieniowana izotropowo dotyczy ze swej istoty pojedynczej anteny, a dana antena sektorowa ma jedną wiązkę główną i jedną jej oś; nawet więc zwielokrotnienie ilości anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla tej konkretnej anteny).

Odnosząc się do skargi Sąd nie uznał zarzutu naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez "nie odniesienie się do zarzutów odwołania oraz nie podjęcia się w jakikolwiek sposób weryfikacji dokumentacji sporządzonej dla zaniżonych mocy i bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten". Wbrew twierdzeniom M. A. Kolegium bardzo skrupulatnie uzasadniło rozstrzygnięcie z powołaniem przepisów prawa i szerokim odniesieniem się do okoliczności faktycznych. Odniosło się także w wystarczającym zakresie do odwołania, trafnie wskazując, że w decyzji pierwszej instancji moce poszczególnych anten zostały podane, jak też określono maksymalne pochylenie anten w kierunku gruntu (13°). Sąd podkreśla, że parametry te będą wiążące na etapie sporządzania dokumentacji projektowej, a inwestor na podstawie obecnie zaskarżonej decyzji o lokalizacji celu publicznego nie będzie mógł zainstalować urządzeń o większej mocy ani o większym nachyleniu aniżeli podano.

W ocenie Sądu nie doszło także do istotnego naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Do wniosku dołączono mapę obrazującą teren, którego wniosek dotyczy. Sąd przyznaje, że nie wykreślono co prawda obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, niemniej do wniosku dołączono mapę zawierającą rzut poziomy osi promieniowania anten na trzech sektorach, co nakazuje przyjąć, że właśnie tam skierowane zostanie w przestrzeni oddziaływanie elektromagnetyczne. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że na etapie lokalizacji inwestycji inwestor nie ma obowiązku określać zasięgu pól elektromagnetycznych ponadnormatywnych 0,1 W/m2. Te określone zostaną w oparciu o dokumentację projektową i wówczas będą przez właściwy organ weryfikowane. To samo dotyczy mocy anten radioliniowych, jak i także takich danych jak moc wyjściowa pojedynczego nadajnika z uwzględnieniem tolerancji mocy określonej przez producenta, określenie danych producenta i typu anten, nadajników radiolinii i ich zysku antenowego, częstotliwości pracy i ich mocy wyjściowej oraz wyliczeń równoważnej mocy promieniowanej izotropowo na poszczególnych sektorach. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja o lokalizacji celu publicznego dotyczy – jak wynika z jej nazwy – etapu lokalizacji przedsięwzięcia, a nie jego budowy. Określa się więc przede wszystkim rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, jednak nie oznacza to, że inwestycja powinna być uszczegółowiona na poziome wymaganym dla dokumentacji projektowej. Sąd podkreśla, że w decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2019 r., która poprzedziła zaskarżoną decyzję Kolegium, znalazły się wszystkie elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p., a odnośnie tych podawanych w wątpliwość przez M. A. zaznaczyć należy, iż w decyzji wskazano maksymalny stopień nachylenia wiązek jak i moc anten – co jest wiążące dla inwestora i organów architektoniczno-budowlanych.

Odnosząc się do tez zawartych w piśmie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]" wskazać należy, że Stowarzyszenie przedstawiło przede wszystkim orzecznictwo sądów. Jak wyżej wyjaśniono, obecnie orzekający skład orzekający nie podzielił stanowiska co do kumulowania czy sumowania kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. Jeśli chodzi natomiast o kilkukrotnie eksponowane wymaganie, aby w sprawie zostały podane maksymalne możliwości eksploatacyjne urządzeń, Sąd jeszcze raz podkreśla, że w wydanej decyzji wiążąco określono moce anten i ich maksymalne nachylenie, jak również określono inne parametry przedsięwzięcia.

Końcowo Sąd zaznacza, że dokonał także całościowego badania i pozytywnie ocenił przebieg postepowania oraz podjęte czynności dowodowe, co opisane zostało w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Gdy chodzi o jeden z najistotniejszych elementów stanu faktycznego – kwestię przebiegu osi głównych wiązek anten, Sąd przyjął, że ustalenia organu są w tym względzie prawidłowe i szczegółowe. Żadna z osi głównej wiązki promieniowana anten nie przecina miejsc dostępnych dla ludzi, a maksymalne obniżenie osi nad gruntem wyniesie 5,4 m, a nad budynkami 30,9 m. Dla inwestycji nie była zatem wymagana decyzja środowiskowa.

W pozostałym zakresie Sąd nie dostrzegł innych uchybień w działaniu organów.

W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).