Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 842/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 106 § 3,  art. 113 § 1,  art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 518/14 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu oraz nakazu informowania o zmianie liczby zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. W. na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 518/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę R.W. (skarżący) na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (OWLW) w Opolu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu oraz nakazu informowania o zmianie liczby zwierząt. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 17 września 2013 r. w gospodarstwach R.W. i K. W., znajdujących się pod wspólnym adresem w miejscowości [...], została przeprowadzona kontrola interwencyjna w związku z podejrzeniem stosowania w żywieniu zwierząt mączek mięsno-kostnych (przetworzonego białka zwierzęcego), której przebieg udokumentowano w protokole. Podczas kontroli inspektorzy weterynaryjni, w obecności A. K.-D. - inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii (PLW) w Oleśnie i funkcjonariuszy Policji, pobrali z paszy 11 próbek do badań w ww. kierunku. Dla każdej z próbek spisany został odrębny protokół, z określeniem m.in. miejsca pobrania próbek z każdej kontrolowanej partii, przeznaczenia, wielkości partii, wagi i sposobu opakowania. W protokole odnotowano fakt znalezienia worka z nazwą mieszanki uzupełniającej, w którym znajdował się materiał o kolorze odmiennym od pozostałych mieszanek, posiadający jasnobrązowy kolor, z białymi okruchami i zawartością szczeciny. W protokole odnotowano ponadto fakt złożenia przez R.W. zastrzeżeń odnośnie obecności A. K.-D., która uczestnicząc w kontroli miała nie zmieniać rękawic na jednorazowe, sprawdzała organoleptycznie pasze w paśnikach i próbkach, ponadto znaleziony worek mający zawierać mieszankę organiczną został przemieszczony z garażu maszyn do paszarni.

W związku z powyższym, PLW w Oleśnie zawiadomił R.W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, po czym w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą w punkcie 1. zakazał stronie wprowadzania do obrotu z gospodarstwa: prosiąt odsadzonych, tuczników i warchlaków, w łącznej liczbie 393 sztuk, natomiast w punkcie 2. nakazał informowanie o zmianie liczby zwierząt (upadki) wymienionych w pkt 1. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wymagalności oraz zaznaczył, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpi po uzyskaniu wyników badań pobranych próbek.

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] PLW w Oleśnie nałożył na R.W. obowiązek informowania organu I instancji, na 48 godzin przed zbyciem ze stada sztuki/sztuk, wobec których w pkt 1 decyzji nr [...] orzeczono zakaz wprowadzania do obrotu oraz nakazał mycie, czyszczenie i dezynfekcję sprzętu (w tym karmideł, paśników, wózków, podajników) używanego do zapodawania paszy zawierającej niedozwolone białko pochodzące od zwierząt lądowych oraz maszyn (w tym mieszalników) paszarni, pomieszczeń, w których przetrzymywano i przygotowywano zanieczyszczoną paszę.

OWLW w Opolu, na skutek odwołania wywiedzionego od powyższej decyzji przez R.W., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a WSA w Opolu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 52/14, uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy naruszył art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), gdyż nie dokonał oceny sprawy i nie wyraził stanowiska, co do zasadności zakresu objętego decyzją organu pierwszej instancji, od której wniesione zostało odwołanie. Dokonując analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sąd I instancji wskazał, że organ odnosił się bezpośrednio do nakazu wprowadzania zwierząt do obrotu i przedstawił stanowisko co do prawidłowości rozstrzygnięcia w tym właśnie zakresie. Nie wyjaśnił natomiast procesu decyzyjnego, jaki towarzyszył takiemu rozstrzygnięciu w zakresie nałożenia obowiązków określonych w decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2013 r., nr [...], a powinno to znaleźć odzwierciedlenie w opisanym stanie faktycznym sprawy i we właściwej argumentacji. Nie wskazano ponadto prawidłowo przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę nałożenia obowiązków na stronę.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, OWLW w Opolu, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a, b, c, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, z późn. zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na bezsporność faktu wykrycia w 7 próbkach paszy suchej pobranej do badania w dniu 17 września 2013 r. ponad 5 cząsteczek pochodzących ze zwierząt lądowych. Powyższe, zdanie organu odwoławczego, świadczy, że strona karmiła trzodę chlewną paszą z udziałem niedozwolonego w żywieniu zwierząt hodowlanych białka pochodzenia zwierzęcego, a więc bezwzględnie dopuściła się naruszenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. (dalej rozporządzenie (WE) nr 999/2001). Organ podkreślił także, że ustawodawca wprowadzając zasadę zakazu stosowania w żywieniu zwierząt hodowlanych przetworzonego białka, nie uzależnił funkcjonowania zakazu od innej przesłanki niż stwierdzenie zanieczyszczenia paszy białkiem zwierzęcym, co w sprawie wykazane zostało w sposób nie budzący wątpliwości, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. W przypadku stwierdzenia w paszy obecności przetworzonego białka zwierzęcego organ jest zobowiązany do podjęcia stosownych kroków mających na celu zablokowanie możliwości wprowadzenia zwierząt karmionych niewłaściwymi paszami do obrotu, jak również zablokowania możliwości wprowadzania do obrotu produktów pochodzących z tych zwierząt stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127, z późn. zm.). Za prawidłowe organ odwoławczy uznał oparcie decyzji organu I instancji o przepisy art. 54 ust 1 i ust. 2 lit. a i h rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywieniowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 2004, str. 1, ze zm., wyd. polskie specjalne Dz. Urz. UE L t. 3 rdz. 45 s. 200, ze zm.) w zw. z art. 4 i 5 oraz załącznika I i III rozporządzenia (WE) 183/2005 z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz. Stwierdzono, że w świetle obowiązujących przepisów pasza, która jest niebezpieczna, nie może być wprowadzona na rynek, ani podawana zwierzętom.

Zarzuty odwołania uznano za niezasadne. Wskazano, że dodatnie wyniki badania paszy przeprowadzone w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej (ZHW) w Opolu zostały potwierdzone w referencyjnym laboratorium w Puławach. Pracownik organu odwoławczego – A. K.-D. pełniła podczas czynności kontrolnych wyłącznie funkcję doradczą, nie pobierała próbek. R.W. był obecny podczas poboru próbek paszy, podpisywał stosowne protokoły w tych czynności, nie wnosząc wówczas zarzutów. Pobór próbek miał związek z tzw. akcją celowaną ukierunkowaną na konkretne gospodarstwo. Za bezzasadne uznano także zarzuty braku przeprowadzenia uprzednich szkoleń pracowników inspekcji weterynaryjnej, gdy chodzi o reguły poboru próbek pasz.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Opolu wniósł R.W., reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 140 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności oceny legalności zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych jako zgromadzonych z naruszeniem:

a) art. 1, 2, 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz z dnia 27 stycznia 2009 r. (Dz.Urz.UE.L z 2009 r., nr 54, str. 1, dalej Rozporządzenie (WE) nr 152/2009) oraz załącznika nr 1 pkt 1, pkt 3 tiret 1,4.2.1,5.1.1,6.1, 10, załącznika nr 2, załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, art. 6, art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.UE.L z 2004 r., nr 165, str. 1, dalej rozporządzenie (WE) nr 882/2004);

b) art. 12 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie niereprezentatywnych próbek i badań, niejednoznacznych wynikach badań oraz badań wykonanych przez laboratorium WIW ZHW w Opolu mimo braku posiadania przez to laboratorium akredytacji na metodę, którą badanie zostało przeprowadzone;

2) art. 11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 poprzez uniemożliwienie zapoznania się z pełną informacją o przeprowadzonym badaniu próbek w WIW ZHW w Opolu oraz Zakładzie Higieny Pasz PIW PIB w Puławach, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie przeprowadzenia kontrbadania;

3) art. 75 § 1 K.p.a. i art. 84 K.p.a. poprzez nie uzyskanie w sprawie kompletnej, rzetelnej opinii dotyczącej badania pozyskanych próbek, a ponadto posłużenie się w sprawie badaniem wykonanym przez Zakład Higieny Pasz PIW PIB w Puławach mimo, że nie zostało ono załączone do akt sprawy;

4) art. 10 § 1 K.p.a., art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do całego zgromadzonego w sprawie materiału;

5.) a w konsekwencji ww. naruszeń, prowadzenie sprawy z przekroczeniem przepisów art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 14 § 1 K.p.a.;

6.) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę OWLW w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej przed WSA w Opolu skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Pełnomocnik organu wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Na wstępie sąd a quo zauważył, że sprawa była już przedmiotem uwagi tego sądu, który wyrokiem II SA/Op 52/14 uwzględnił skargę R.W. na wydaną uprzednio w sprawie decyzję organu odwoławczego, z tego względu należało mieć na uwadze regulację wynikającą z art. 153 Ppsa odnośnie związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w w/w wyroku. Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że organ odwoławczy ponownie orzekając w sprawie prawidłowo wykonał wytyczne wynikające z wyroku II SA/Op 52/14. Prawidłowo organ zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, dokonał właściwej oceny materiału dowodowego, co znalazło wyraz w poprawnym uzasadnieniu decyzji.

WSA w Opolu stwierdził następnie, że organy weterynaryjne legitymowały się podstawami prawnymi do działania i wydawania decyzji w sprawie, podstawy te znajdowały się tak w przepisach prawa krajowego, jak i unijnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, z którego wynika dopuszczalność nałożenia tzw. środków zaradczych, wobec zaistnienia stanu, o którym mowa w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 999/2001, tj. zakazu karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego, zakaz ten został rozszerzony na inne zwierzęta gospodarskie.

Sąd wojewódzki przypomniał, że odrębną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nie objętą skargą, PLW w Oleśnie nałożył na skarżącego zakaz wprowadzania do obrotu określonych sztuk zwierząt z gospodarstwa oraz nakaz informowania o zmianie liczby zwierząt. Wobec uzyskania następnie wyników badań próbek pobranych pasz i potwierdzenia wyników tych badań przez akredytowane laboratorium nałożono na skarżącego oznaczone środki zaradcze decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją. Podstawą tego nakazu było ustalenie, że świnie w gospodarstwie były karmione paszą, w której stwierdzono niedozwolone białko pochodzenia ze zwierząt lądowych. Obszernie i konkretnie wskazując miejsca poboru próbek paszy oraz sposobu ich poboru, a także sposobu, metod przeprowadzania i dokumentowania wyników badań pobranych próbek pasz, sąd I instancji doszedł do wniosku, że zarzuty skarżącego w tym aspekcie nie są trafne. Zaprezentowano stanowisko, wedle którego sprawozdanie z wyników badań laboratoryjnych pobranych próbek pasz nie ma charakteru opinii w rozumieniu art. 84 K.p.a., a więc poza przedstawieniem efektów badań nie musi odpowiadać wymogom opinii biegłego. Nie miało także znaczenia dla sprawy brak przedstawienia skarżącemu dowodów świadczących o przeprowadzeniu szkolenia pracowników inspekcji sanitarnej, skoro pobierający próbki przestrzegali obowiązujących przepisów. Nadzór nad poborem próbek sprawował pracownik OWLW, ta zaś okoliczność nie dowodzi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W trakcie poboru próbek paszy strona nie zgłaszała uwag. Nie można było uwzględnić zarzutów skarżącego odnośnie braku przeprowadzenia ponownego poboru próbek paszy, skoro czynności kontrolne byłyby niezgodne ze stanem faktycznym w dniu 17 września 2013 r.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Opolu stwierdził, że skoro dokonano pobrania próbek paszy, którą zwierzęta były karmione, natomiast badania potwierdziły obecność białka zwierzęcego, zasady doświadczenia życiowego oraz logiki pozwalały na przyjęcie, że faktycznie zaistniał bezpośredni kontakt zwierząt z niedopuszczalną substancją, a to skutkowało wydaniem określonych środków zaradczych. W ocenie WSA w Opolu obowiązywać musi rygorystyczne podejście do nawet jednorazowego stwierdzenia faktu podania zwierzętom gospodarskim nieprawidłowej paszy. Na hodowcy spoczywa obowiązek przestrzegania prawa paszowego i żywnościowego, to on ponosi ryzyko związane z uchybieniem tym regulacjom. Nie miała znaczenia incydentalność – w ocenie skarżącego – naruszenia prawa. Niespornie ustalono, że w wyniku badania 7 próbek paszy, wykryto w nich średnio na oznaczeniu ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych.

Zdaniem tegoż sądu wydane rozstrzygnięcia nie naruszyły treści art. 7 i art. 8 K.p.a., gdyż nie można stwierdzić dowolności organu w podejmowaniu decyzji ani obrazy zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organy orzekały w ramach przypisanych im kompetencji, zaś wydane decyzje w pełni korespondowały z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz nie kolidowały z zasadami procedury administracyjnej. W ocenie sądu I instancji zaskarżona decyzja OWLW z dnia [...] sierpnia 2014 r. odpowiadała prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, z tych względów skargę R.W. oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika ‒ R.W. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej Ppsa), tj.:

- art. 106 § 3 Ppsa poprzez niedopuszczenie dowodów z protokołów obserwacji badań próbek pasz przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w Opolu oraz Państwowy Instytut Weterynaryjny – Państwowy Instytut Badawczy w Puławach na okoliczność zanieczyszczenia pasz,

- art. 113 § 1 Ppsa poprzez zamknięcie rozprawy, mimo braku podstaw do przyjęcia, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona,

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze od decyzji OWLW w zakresie obowiązków organów przeprowadzających badania pasz:

• art. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 152/2009 oraz załącznika nr 1 pkt 1 i 3 tiret 1, 4.2.1, 5.1.1, 6.1, 10, załącznika nr 2, załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, art. 6, art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004,

• art. 12 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej,

• art. 11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 882/2004,

oraz art. 10 § 1, art. 73, art. 6, art. 7, art. 14 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że badania specjalistyczne, jakie zostały przeprowadzone w toku postępowania nie wymagają i nie są opiniami biegłych i nie można im przypisywać cech, którymi opinia biegłych powinna się charakteryzować (art. 75 K.p.a.),

• naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).

- a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PLW z dnia [...] września 2013 r. i OWLW z dnia [...] listopada 2013 r., o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa):

- art. 54 ust. 1 i 2 pkt a) i h) w zw. z art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 i 2 pkt a) i h) tegoż rozporządzenia wyrażające się w przyjęciu, że ustalony stan faktyczny odpowiada zastosowanym sankcjom oraz niezastosowaniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosi o:

1. uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący wywodzi, że sąd wojewódzki błędnie przyjął, iż zebrany przez organy materiał dowodowy miał charakter "reprezentacyjny" w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz, a uzyskane wyniki badania mogą stanowić dowód w sprawie, stając się tym samym podstawą do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R.W. podnosi, że wg art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. nr 112, poz. 744, z późn. zm.) stwierdzenie lub wykluczenie choroby zakaźnej zwierzęcia, w tym choroby odzwierzęcej, wydanie oceny mięsa, oceny zdrowotnej jakości produktów pochodzenia zwierzęcego, niejadalnych produktów pochodzenia zwierzęcego, ubocznych produktów zwierzęcych oraz pasz może być poprzedzone przeprowadzeniem badań laboratoryjnych. Metodologia przeprowadzenia ww. badań określona została we wspomnianym już rozporządzeniu (WE) nr 882/2004. Strona skarżąca podnosi, że w dniu przeprowadzenia kontroli przez PLW w Oleśnie kontrolerzy nie posiadali cech wymaganych ww. aktem, tj. szkoleń. Nie można – zdaniem strony – zgodzić się z poglądem WSA w Opolu, że obowiązek szkoleń dotyczy pracodawcy i kontrolowany podmiot nie może z tego tytułu czynić żadnych zarzutów wobec organów. Konstatacja taka jest nieuprawniona, albowiem wszelkie nieprawidłowości związane z pobraniem próbek skutkują bezpośrednio dla strony postępowania – zazwyczaj będą to konsekwencji in minus. Brak szkoleń, o których mowa wyżej spowodował uchybienia w sposobie pobierania próbek, co skutkować powinno dyskwalifikacją pobranego materiału. Strona skarżąca podnosi, że wbrew stanowisku WSA w Opolu wszelkie te uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa.

Zarzucono ponadto wydanie decyzji w oparciu o nieujawnione dowody – chodzi o brak wydania stronie dokumentów z protokołów obserwacji z badań przeprowadzonych przez PIW-PIB w Puławach, choć przyznano, że skarżący otrzymał kopie sprawozdania z badań przeprowadzonych przez ten podmiot.

WSA w Opolu nieprawidłowo ocenił zarzut naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności, w tym aspekcie obficie zacytowano dorobek judykatywy. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że źródłem takiego zarzutu był udział w pracach organu I instancji (czynnościach kontrolnych) A. K.-D., pracownika organu odwoławczego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie uwzględniono także treści przepisów prawa materialnego – art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, gdy idzie o dyrektywy wyboru środków stosowanych przez organy weterynaryjne. Brak ma być – w ocenie skarżącego – wskazania, dlaczego zastosowane sankcje uznano za proporcjonalne, odstraszające i skuteczne.

W odpowiedzi OWLW w Opolu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem OWLW w Opolu zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a WSA w Opolu nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń prawa. Skarżący podnosi szereg zarzutów, które były już rozpatrywane zarówno przez organ II instancji w ramach wydawania decyzji odwoławczej, jak również były przedmiotem rozważań sądu I instancji. Organ odwoławczy ustosunkował się do nich niezwykle szczegółowo zarówno w uzasadnieniach swoich decyzji wydawanych w toku prowadzonego postępowania, jak i w odpowiedziach na skargi składane przez stronę do WSA w Opolu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, to cyt. przepis w dacie orzekania przez sąd wojewódzki określał, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Naruszenie cyt. przepisu zachodzić będzie jedynie wtedy, gdyby sąd I instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, a te przesłanki występowały. W ocenie R.W. zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Cyt. przepis daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona wywodzi o rażącym naruszeniu prawa, które upatruje w tym, że wydano decyzje na podstawie "nieujawnionych dowodów" oraz w tym, że WSA w Opolu nieprawidłowo ocenił naruszenie zasady dwuinstancyjności. Nie można zgodzić się, że decyzja nakazowa wydana przez organ I instancji, utrzymana następnie w mocy przez OWLW opierała się na "nieujawnionych dowodach". Nie jest przecież sporne, że próbki paszy zostały poddane kontrolnemu badaniu przez PIW PIB w Puławach, który w swym sprawozdaniu z badań potwierdził ujawnione uprzednio w badaniu przeprowadzonym przez ZHW w Opolu wyniki dodatnie w kierunku przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego. Sprawozdanie z wyników badań przeprowadzonych przez laboratorium akredytowane zostało udostępnione skarżącemu kasacyjnie, a ponadto jak wynika z samej treści skargi kasacyjnej R.W. nie przedstawił kontrdowodu na tę okoliczność odnośnie odnotowania przetworzonego białka zwierzęcego w próbce pobranej paszy.

Podzielić należy także stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, w sposób prezentowany tak w skardze, jak i obecnie w skardze kasacyjnej. Nie jest sporne, że w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez organ I instancji brała udział A. K.-D. – pracownik organu II instancji, niemniej jednak to nie ona podejmowała decyzje, jakie zapadały w obu instancjach, i to nie ona dostarczyła zasadniczy dowód, na którym opierały się orzekające organy weterynaryjne – wyniki badań próbki paszy. Sama obecność osoby będącej pracownikiem organu wyższego stopnia, przybranej przez policję jako konsultant celem kontroli przestrzegania przepisów prawa paszowego i żywnościowego przy pobieraniu próbek paszy, które dokonywali jednak pracownicy organu I instancji w obecności skarżącego, bez zakwestionowania metodologii pobierania tych próbek w trakcie poboru, a także wobec braku merytorycznego wpływu tej osoby na wydaną decyzję w II instancji (vide – odpowiedź na skargę kasacyjną), czyni zarzut rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności za chybiony.

B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa w odniesieniu do niedopuszczenia przez sąd wojewódzki dowodów w postaci protokołów obserwacji badań próbek paszy przeprowadzonych przez ZHW w Opolu i PIW-PIB w Puławach, zarzutu tego w skardze kasacyjnej wbrew dyspozycji art. 176 § 1 Ppsa bliżej nie uzasadniono. W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Gdy chodzi o dowody z protokołów badań próbek paszy przeprowadzonych w ZHW w Opolu i PIW w Puławach, to wobec istnienia w aktach sprawy sprawozdań z tych badań i uzyskanych wyników, ich niezakwestionowaniu – mimo możliwości – przez stronę skarżącą kasacyjnie, jak również braku zastrzeżeń strony odnośnie do sposobu poboru próbek paszy w trakcie czynności kontrolnych, przyjdzie dojść do wniosku, że nie występował przypadek "istotnych wątpliwości" gdy chodzi o ocenę legalności w tym aspekcie zaskarżonej decyzji.

C. Zarzut naruszenia przepisu art. 113 § 1 Ppsa poprzez zamknięcie rozprawy przez sąd I instancji mimo braku podstaw do tego, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona ma charakter subiektywny, a w samej skardze kasacyjnej ogranicza się on do jego sformułowania w jej petitum, bez żadnego następczo uzasadnienia. Te okoliczności czynią nietrafnym zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa, wedle którego przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ocena tych okoliczności należy do sądu rozpoznającego skargę, a podjęcie zarządzenia przez przewodniczącego ma charakter porządkowy. Godzi się zauważyć, że z treści protokołu rozprawy przed WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 518/14 wynika, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie składali w trakcie rozprawy żadnych wniosków, z których należało wywodzić, że sąd wojewódzki miałby pominąć jakąkolwiek okoliczność istotną dla podejmowanego rozstrzygnięcia, a konsekwencji wadliwie zamknąć rozprawę.

D. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa "poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze". Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał odnośnie jakich to kwestii ma dotyczyć tak skonstruowany zarzut kasacyjny odnosząc to do enumeratywnie wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Cyt. powyżej przepis art. 141 § 4 Ppsa, stanowi że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), wedle którego przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi II SA/Op 518/14 postawić nie można, uzasadnienie tego wyroku w żadnym razie nie jest ogólnikowe i pozwala na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Przeciwnie – w wyroku tym sąd a quo odniósł się obszernie do przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, odniósł się także do tych przepisów, tak prawa polskiego, jak i wspólnotowego, które wyznaczały podejmowane przez organy weterynaryjne działania kontrolne, a następnie czynności polegające na pobraniu i zbadaniu próbek paszy. W wyroku znalazły się także uwagi odnośnie oceny naruszeń przepisów procesowych – K.p.a., podnoszonych w samej skardze, gdy chodzi o traktowanie wyników badań próbek paszy jako dowodów w sprawie. Podzielić należy prezentowane w wyroku II SA/Op 518/14 stanowisko, wedle którego sprawozdanie z wyników badań próbek paszy przeprowadzone przez ZHW w Oplu, jak i PIW-PIB w Puławach nie mają cech opinii biegłego. Przeprowadzanie takich badań, jak to wskazano w wyroku sądu a quo, ma swe źródło w art. 23 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, gdzie ustawodawca krajowy przewidział badanie laboratoryjne pasz przez podmioty tej inspekcji. Autor skargi kasacyjnej w niezrozumiały dla Sądu sposób, a przez to nie poddający się kontroli, przywołuje w tym względzie przepisy art. 10 § 1, 73, 6, 7, 14 § 1 oraz art. 75 § 1 K.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje okazji, aby zrozumieć i właściwie odczytać intencje autora skargi kasacyjnej w tym względzie.

To, że uzasadnienie wyroku, skarżący kasacyjnie uznaje za "pobieżne" w oznaczonym zakresie, ocenić należy wyłącznie jako jego subiektywne przekonanie, stanowiące przy tym w istocie polemikę ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego. Nie dowodzi to w żaden sposób jeszcze naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w sposób pozwalający uznać, że sąd ten dopuścił się naruszenia powyższego przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

E. W konsekwencji uznania za nietrafne zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowe, za chybiony uznać przyjdzie zarzut naruszenia prawa materialnego,. Stawiając zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie autor skargi kasacyjnej, wskazując w jej petitum te przepisy prawa materialnego, którym miał uchybić sąd wojewódzki, winien zgodnie z obowiązkiem ujętym w art. 176 Ppsa taką podstawę kasacyjną uzasadnić. W judykaturze charakteryzując tę podstawę skargi kasacyjnej słusznie wywodzi się, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego − niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., I GSK 1147/13, LEX nr 1771760). Tymczasem w istocie skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 i 2 pkt a) i h) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 poprzez jego "niewłaściwą interpretację" naprawdę kwestionuje akceptację sądu wojewódzkiego dla ustaleń faktycznych organów weterynaryjnych w aspekcie karmienia zwierząt paszą zawierającą niedozwolone białko zwierzęce. Podnosząc zarzut naruszenia jednoznacznie wskazanych przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien także wskazać na czym polegać miała ewentualna błędna wykładnia takich przepisów czy niewłaściwe ich zastosowanie, oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub prawidłowe zastosowanie. Nie ulega dla Sądu wątpliwości, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych, z tych względów podnoszony powyżej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł zostać uznany za skuteczny. Nie można także uznać za trafny zarzut pominięcia art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, wedle którego "Państwa Członkowskie ustanawiają zasady stosowania sankcji obowiązujących w przypadku naruszeń prawa paszowego i żywnościowego oraz innych przepisów wspólnotowych odnoszący się do ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu oraz podejmują wszelkie niezbędne środki zapewniające ich wprowadzenie. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające". Sąd wojewódzki trafnie ocenił – obszernie wywodząc o nakazie rygorystycznego przestrzegania prawa krajowego i unijnego w aspekcie obowiązku hodowcy podawania prawidłowej paszy zwierzętom – prawidłowość decyzji nakazowych, gdy chodzi o ich adekwatność i skuteczność.

F. Z tych wszystkich względów uznać należało, że skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa (udział w rozprawie pełnomocnika organu), uwzględniając okoliczność, że odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie terminu z art. 179 Ppsa.