Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 197/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 142 § 1 pkt 1 lit c, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 § 1, art. 84, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nałożył na A. i P.S. obowiązek wykonania robót budowalnych związanych z ociepleniem i otynkowaniem części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr [...] przy ul. [...] (dotyczy ściany południowej na granicy z działką nr [...]) zgodnie z przepisem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) określającym wymagania cieplne i inne wymagania związane z oszczędnością energii, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej jako ustawa lub pr. bud.) oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. umorzone zostało postępowanie w sprawie realizacji budowy budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach prawa. Bezprzedmiotowość postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wynikała z faktu, że wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 583/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustalenia dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budynku na działce nr [...] powinny uwzględniać postanowienia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowanego zamiennego, która zmieniała decyzję z dnia [...] marca 2003r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowanego zamiennego. W wyniku wznowienia postępowania z obrotu prawnego wyeliminowana została również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu budowlanego. W tej sytuacji ponieważ decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny danego budynku mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego, dalsze postępowanie w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu stało się bezprzedmiotowe.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. organ stwierdził, że budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej posadowiony na działce nr [...] jest zrealizowany, a działka jest zagospodarowana. Oględziny widocznych elementów budynku pozwalały na stwierdzenie, że jest on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zamiennym opracowanym w kwietniu 2011 r. Do zakończenia robót pozostało ocieplenie i otynkowanie ściany południowej na granicy z działką B.K. i R.C. – nr [...]. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2015 r. potwierdziły stan budynku stwierdzony podczas oględzin z dnia [...] października 2014 r. Poczynione ustalenia, zdaniem organu, dawały podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do zgłoszonego w toku postępowania zarzutu B.K., że budynek mieszkalny na działce nr [...] narusza przepis § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. 2002 Nr 75 poz. 690 zm. – zwane dalej rozporządzeniem) organ wskazał, że budowa budynku na działce nr [...] stanowi zabudowę bliźniaczą z budynkiem położonym na działce nr [...]. Projekt budowlany z 2007 r. przewidywał budowę budynku bliźniaczego dla dwóch rodzin na dwóch sąsiednich działkach ze wspólna ścianą, ławą fundamentową na granicy tych działek. Budowę na działce nr [...] rozpoczęto w 2007 r. i po upływie roku prace stanu surowego zostały zakończone. Budowę domu na działce nr [...] rozpoczęto w 2010 r. W ocenie organu przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia, w wersji wówczas obowiązującej, zezwalał na sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią – ze względu na rozmiar i nietypowy kształt działki nr [...]. Organ nie stwierdził również naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego zawartych w § 271– § 273 rozporządzenia. Budynek położony na działce nr [...] nie jest dobudową do istniejącego budynku, lecz jest budową budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i dla takiej zabudowy obowiązują przepisy zawarte w § 217 pkt 2 rozporządzenia dotyczące odporności ogniowej ściany pomiędzy segmentami – tj. REI 60. Ściana oddzielająca segmenty jednorodzinnych budynków w zabudowie bliźniaczej posiada wymaganą klasę odporności dla tego typu budynków tzn. co najmniej 60 REI, spełnia więc wymogi z § 216 i § 217 rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego z listy biegłych prowadzonej przez Prezesa Sądu Okręgowego, organ wskazał że w sprawie warunków sytuowania danego obiektu na granicy działek i warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego wypowiadał się już rzeczoznawca budowlany H.P., który w swoich opiniach stwierdził, że przyjęte rozwiązania konstrukcyjne są poprawne technicznie i spełniają warunki normowe. PINB nie znalazł podstaw do podważenia rzetelności sporządzonych przez rzeczoznawcę opinii.

Od powyższej decyzji B.K. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na 6 miesięcy od daty otrzymania niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości argumentację PINB. Jako prawidłowe uznał stanowisko, zgodnie z którym konieczność nałożenia opisanego obowiązku wynika z ustaleń poczynionych podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniach [...] października 2014 r. oraz [...] kwietnia 2015 r. WINB wskazał, że z protokołu oględzin z dnia [...] października 2014 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zamiennym opracowanym w kwietniu 2011 r. przez architekta M.O.. Projekt ten spełnia wymagania przepisów Prawa budowlanego, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Pod względem zawartości i normy dany projekt zamienny spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U. z 2012 r. poz. 462). Jednocześnie organ stwierdził, że nie zachodzą podstawy do podważania rzetelności bądź kompletności rozwiązań konstrukcyjno - materiałowych przewidzianych w danym projekcie zamiennym. Organ odwoławczy stwierdził również, że usytuowanie obiektu spełnia wymagania przepisów techniczno – budowlanych, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. WINB, w ślad za PINB, wskazał że dowodem świadczącym o wykonaniu przedmiotowego obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną jest ocena techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego H.P. przedłożona w dniu 21 października 2010 r. oraz w dniu 13 kwietnia 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że przedstawionej przez skarżącą opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. B.P. nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód w rozumieniu art. 75 §1 k.p.a. Za zbędny organ uznał wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego z listy Prezesa Sądu Okręgowego, albowiem okoliczność którą ów dowód miał wyjaśnić została dowiedziona innymi dowodami (protokół oględzin z dnia [...] października 2014 r., opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. H.P.).

Według organu oględziny obiektu wykazały, że do zakończenia inwestycji pozostało wykonanie ocieplenia i otynkowanie ściany południowej budynku od strony granicy z działką nr [...] – na części ściany powyżej dachu garażu skarżącej.

Od powyższej decyzji B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo i nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami postępowania, a postępowanie, które przeprowadzono w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., było zasadne. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r. (zmieniająca decyzję z dnia [...] października 2003 r.) o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w wyniku wznowienia postępowania została uchylona, a postępowanie w tej sprawie umorzono. W tych okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 pr. bud., a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie stanowiska, że w sprawie zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyż wykonanie określonych robót budowlanych doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Z przytoczonych w uzasadnieniu wyroku wersji przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że dopiero z dniem 8 lipca 2009 r. w § 12 ust. 3 pkt 2 wprowadzony został wymóg, aby w wypadku sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jego część w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Rozstrzygnięcia wydane w analizowanej sprawie zapadły w oparciu o ocenę techniczną z dnia [...] października 2010 r. sporządzoną przez mgr inż. H.P., natomiast oceny sporządzone na zlecenie skarżącej oraz uczestników postępowania z czerwca 2011 r. organ potraktował jako dokumenty prywatne.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Osoby piastujące funkcję organu nadzoru budowlanego są profesjonalnie przygotowane w danym kierunku. Prawo budowlane nie przewiduje sytuacji powoływania kolejnych biegłych, szczególnie ze względu na odmienne stanowisko jednej ze stron postępowania. Oceniając wykonaną w sprawie ocenę techniczną jako poprawną pod względem formalnym oraz merytorycznym organ - również w oparciu o pozostały w sprawie materiał dowodowy - wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zgłoszony zarzut naruszenia art. 78, art. 80 i art. 84 k.p.a. nie był zasadny.

Sąd stwierdził jednak, że orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 104 k.p.a. Decyzja administracyjna, aby uznać ją za prawidłową powinna określać obowiązki w sposób czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 k.p.a – wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. Odesłanie w osnowie decyzji do załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) nie jest prawidłowe. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny.

Dlatego zaskarżona decyzja została uchylona, a Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, na podstawie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, organ precyzyjnie określi treść obowiązku do którego wykonania zobowiązani zostaną uczestnicy postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B.K. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W dniu 2 lutego 2018 r. wpłynęła do WINB, złożona na prośbę B.K., ocena zakresu projektu budowlanego i opinii technicznych sporządzonych przez mgr. inż. H.P. dla zakresu robót budowlanych związanych z realizacją drugiej części budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działkach [...], sporządzona przez mgr. inż. bud. lądowego R.B. (rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i konstrukcyjno-inżynieryjnej).

WINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie - stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. - nałożył na A. i P.S. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji robót budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w zakresie ściany południowej w/w budynku usytuowanej na granicy z działką nr [...], z zachowaniem następujących warunków:

roboty budowlane należy wykonać przy użyciu wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi oraz zgodnie z zamierzonym zastosowaniem, tak aby współczynnik przenikania ciepła Uc docieplonej ściany wynosił co najmniej 0,23 W/(m2(K) stosownie do wymagania określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) dla przegrody wymienionej w pkt 1.1 w/w załącznika, tabela - pozycja 1 litera "a", to jest dla ściany zewnętrznej przy temperaturze pomieszczenia ogrzewanego ti ≥ 16°C;

forma architektoniczna warstwy ocieplenia oraz użyty materiał winny odpowiadać istniejącemu ociepleniu pozostałej części budynku;

roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zgodnie ze sztuką budowlaną pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, to jest osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz będącej członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie PINB uznał, że w odniesieniu do inwestycji zachodzą nieprawidłowości związane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, niemniej istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem poprzez nałożenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych związanych z ociepleniem i otynkowaniem części przedmiotowego budynku na działce nr [...] zgodnie z przepisem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającym wymagania izolacyjności cieplnej i inne wymagania związane z oszczędnością energii.

Organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie budynku określone w projekcie spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych, a w szczególności przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce.

WINB podzielił stanowisko PINB, że dowodem świadczącym o wykonaniu przedmiotowej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną są ustalenia zawarte w ocenie technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. H.P. przedłożonej w dniu 21 października 2010 r. Z opracowania tego wynika, że fundamenty, słupy podporowe i dodatkowa belka poddasza spełniają normatywne warunki nośności oraz wykonano je zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną oraz nie zostaną przekroczone naprężenia dopuszczalne pod fundamentem wspólnym dla budynków. W opinii technicznej tego samego rzeczoznawczy przedłożonej w dniu 13 kwietnia 2015 r. wskazano, że wykonana ścianka działowa posiada odporność ogniową co najmniej REI 60, a także że rozwiązanie konstrukcyjne na styku dwóch brył budynków jest poprawne technicznie i spełnia warunki normowe, oraz że budynek został wykonany zgodnie z przepisami budowlanymi.

Organ podkreślił przy tym, że ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. H.P. przedłożona została w wykonaniu obowiązku nałożonego na A. i P.S. przez PINB postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pr. bud. Wynik tej oceny technicznej można uznać za miarodajny i wiarygodny, bowiem opracowanie to sporządzone zostało przez osobę posiadającą zgodnie z art. 13 ust. 4 oraz art. 12 ust. 7 ustawy stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, która to osoba w świetle art. 12 ust. 6 pr. bud. jest odpowiedzialna za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że przedstawionej opinii technicznej nr [...] sporządzonej przez mgr inż. B.P. nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód przewidziany w art. 75 § 1 k.p.a.

W związku z tym WINB zwrócił uwagę na stanowisko, jakie zajęły sądy administracyjne. I tak, w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15 WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., natomiast ustawa Prawo budowlane nie przewiduje sytuacji powoływania kolejnych biegłych, szczególnie ze względu na odmienne stanowisko jednej ze stron postępowania. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16.

Ponadto, w związku ze złożonym w toku postępowania odwoławczego wnioskiem B.K. o wyłączenie biegłego rzeczoznawcy mgr inż. H.P. oraz o powołanie innego biegłego w sprawie, WINB stwierdził, że żądanie to nie może zostać uwzględnione. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia przedstawionego w związku z tym wnioskiem kolejnego opracowania o charakterze technicznym, którego celem jest potwierdzenie odmiennego stanowiska strony co do meritum omawianej sprawy. W związku z tym wskazał, że przedstawionej przez stronę opinii technicznej nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód przewidziany w art. 75 § 1 k.p.a. Opinia sporządzona na zlecenie uczestnika postępowania administracyjnego poza procedurą opisaną w przepisach prawa administracyjnego nosi cechy dokumentu prywatnego, zaś przedstawienie przez stronę prywatnej opinii biegłego (taką opinią może być ocena lub ekspertyza techniczna) jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy.

Organ odwoławczy uznał, że z treści przedstawionego opracowania jednoznacznie wynika, iż zostało ono wykonane na wyłączne zlecenie strony – B.K., natomiast do opracowania tego dokumentu wykorzystano "materiały i badania" wymienione w pkt 1.5 (strona 3), a więc wyłącznie na podstawie dokumentów udostępnionych przez zlecającą stronę. Co istotne, z wykazu "materiałów i badań wykorzystanych do pracowania opinii" stanowiącego pkt 1.5 tego opracowania nie wynika, aby jej autor opierał się na własnych badaniach – w szczególności w postaci bezpośrednich oględzin rozpatrywanego obiektu i ewentualnych analiz sporządzonych na podstawie własnych ustaleń o charakterze pierwotnym i bezpośrednim. Zdaniem WINB powyżej wskazane braki mogły wypaczyć rezultat dokonanej oceny co wynika wprost ze stwierdzeń autora opracowania zawartych w pkt 3 - "Analiza - konkluzje (strona 9-10)", który przy formułowaniu określonych zarzutów pod adresem mgr inż. H.P. wskazuje, iż ich źródłem jest "analiza dostępnych materiałów" nie zaś ustalenia sporządzone na podstawie własnych badań o charakterze pierwotnym i bezpośrednim.

Jednocześnie organ podniósł, że merytoryczna ocena działalności osoby sprawującej samodzielną funkcję techniczną w budownictwie przez inną osobę również sprawującą samodzielną funkcję techniczną w budownictwie nie rodzi żadnych skutków prawnych, a tym bardziej nie jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie.

Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności faktyczno-prawne zdaniem WINB organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Posiłkując się treścią uzasadnienia wydanego w omawianej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15, organ odwoławczy wskazał, że odesłanie w osnowie zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] do załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest prawidłowe, bowiem decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny. W związku z tym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł merytorycznie w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nieprawidłowe określenie inwestorowi obowiązków w szczególności bezzasadne nałożenie na A. i P.S. jedynie obowiązku wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji robot budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z zachowaniem wprost wskazanych w zaskarżonej decyzji warunków, a nadto w sprawie mamy do czynienia z sytuacją istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, jak miało to miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a więc zastosowanie znajdzie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 pr. bud., które stosuje się odpowiednio, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że istotne odstąpienie od projektu budowlanego w stanie faktycznym niniejszej sprawy powinno skutkować zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 pr. bud., w szczególności nakazaniem wykonania robót stanowiących rozbiórkę części obiektu budowlanego;

b) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie niezgodne z przepisami prawa i przyjęcie przez organ odwoławczy, iż sprawa której dotyczyło postępowanie odwoławcze była przedmiotem oceny sądowej i w związku z tym stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, a w rezultacie rozpatrując ponownie odwołanie organ związany był ostatecznym wyrokiem NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16 oraz prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia ; 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15, w sytuacji gdy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że w niniejszej sprawie zmianom ulegało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz przepisy k.p.a. i p.p.s.a., a tym samym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądów nie wiążą w niniejszej sprawie ani organów, ani sądów, a w konsekwencji organy i sądy winny dokonać własnej oceny prawnej oraz samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

c) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich zastosowanie niezgodne z przepisami prawa i w konsekwencji sprzeczne z przepisami prawa nieznalezienie przez organ podstaw do uwzględnienia przedłożonej w dniu 2 lutego 2018 r. "Oceny zakresu projektu budowlanego i opinii technicznych sporządzonych przez Pana mgr inż. H.P. dla zakresu robot budowlanych związanych z realizacją drugiej części budynku mieszanego w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...]", w sytuacji gdy organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zaś odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego powinien wskazać konkretne przyczyny niezastosowania art. 136, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że na skutek dokonania dowolnej oceny dowodów i stwierdzenia przez organ, iż ocena rzeczoznawcy budowlanego R.B. jest jedynie przedstawieniem własnego poglądu strony, organ odwoławczy w sposób błędny nie znalazł podstaw do uwzględnienia dodatkowego dowodu w postaci ww. oceny, która stanowiła istotny dowód w sprawie mogący zmienić treść wydanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji WINB z dnia z [...] lipca 2015 r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z uzasadnienia wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15 wynika, iż Sąd uznał wówczas, że postępowanie, które przeprowadzono w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było zasadne i nie doszło w jego toku do naruszenia art. 78, 80 i 84 k.p.a.

W związku z tymi stwierdzeniami należy zauważyć, iż związanie organu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uprzednim wyroku, wynikające z art. 153 p.p.s.a. nie jest nieograniczone. W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, NSA-OZ w Katowicach z dnia 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, NSA-OZ w Rzeszowie z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, wyroki NSA: z dnia 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09, z dnia 11 czerwca 2015 r., I OSK 596/15, z dnia 10 czerwca 2014 r., II FSK 1670/12, , z dnia 24 marca 2015 r., II FSK 500/13, z dnia 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12).

W rozpoznawanej sprawie po wydaniu wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. II SA/Go 584/15, w dniu 2 lutego 2018 r. została złożona do WINB, sporządzona przez mgr inż. bud. lądowego R.B. (rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i konstrukcyjno-inżynieryjnej) "ocena zakresu projektu budowlanego i opinii technicznych sporządzonych przez mgr. inż. H.P. dla zakresu robót budowlanych związanych z realizacją drugiej części budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działkach [...]". Z treści tej oceny i dołączonej do niej dokumentacji fotograficznej wynika, że w budynku należącym do skarżącej widoczne są postępujące uszkodzenia na skutek istotnych oddziaływań w postaci osiadania.

Do tych nowych okoliczności faktycznych organ II Instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo ogólnikowo stwierdzając tylko, że przedstawionej przez stronę opinii technicznej nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód przewidziany w art. 75 § 1 k.p.a. Złożona opinia została sporządzona na zlecenie strony i wyłącznie na podstawie dokumentów udostępnionych przez zlecającą stronę. Przedstawienie przez stronę takiej prywatnej opinii biegłego (opinią może być ocena lub ekspertyza techniczna) jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony.

W związku z powyższym należy zauważyć, iż nawet przy przyjęciu, że twierdzenia zawarte w ocenie rzeczoznawcy R.B. stanowią twierdzenia strony, organ odwoławczy nie był zwolniony od ustosunkowania się do tych twierdzeń opartych na wiedzy fachowej autora "oceny" i znajdujących potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej.

Podkreślić należy, że organ II instancji jest zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy przytoczenie przepisów prawa i opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji do tego właściwie się sprowadza.

Organ odwoławczy nie odniósł się do złożonego dokumentu i pominął w całości zawartą w nim argumentację dotyczącą uszkodzeń w budynku skarżącej na skutek istotnych oddziaływań w postaci osiadania. Jak wskazał autor "oceny" charakterystyczne jest, że uszkodzenia te występują w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki w pobliżu styku obu brył, a właśnie na styku obu brył występują największe osiadania. W związku z tym w "ocenie" pojawiła się konkluzja, iż przy projektowaniu posadowienia bryły wznoszonej na działce [...] nie uwzględniono istotnego oddziaływania w postaci osiadania jakie zostanie przekazane na już wykończoną część budynku, a skutek w postaci uszkodzeń tego budynku należy zakwalifikować jako naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do powyższych kwestii jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego.

Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy.

Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w "ocenie" sporządzonej przez rzeczoznawcę R.B. stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ustosunkować się do twierdzeń zawartych w ocenie rzeczoznawcy R.B. i rozważyć czy w związku z tym zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia czy doszło do uszkodzeń budynku należącego do skarżącej na skutek istotnego oddziaływania w postaci osiadania i jaki ma to wpływ na treść decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym. Organ winien przy tym pamiętać, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Organ nadzoru prowadzący postępowanie naprawcze powinien zatem ustalić poprawność wykonanych robót budowlanych z przepisami aktualnie obowiązującymi. Dopiero bowiem ustalenie takiej zgodności powoduje stan określany przez ustawodawcę "zgodnym z prawem". Dotyczy to także mającego zastosowanie w sprawie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego treść ulegała zmianie w toku postępowania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w kwocie 980 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).