Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 335/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących E. W. i M. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO w W., Kolegium) z [...] marca 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. W. i M. W., reprezentowanych przez adw. W. R., od decyzji nr [...] Burmistrza Gminy K. (dalej: organ I instancji) z [...] maja 2015 r., znak: [...], nakazującej E. W. i M. W., współwłaścicielom działki nr ew. [...] obręb [...], wykonanie na terenie szkółki drzew i krzewów ozdobnych [...] urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ spowodowali zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z [...] lipca 2011 r. M. i L. Z., współwłaściciel działki nr ew. [...], zażądali wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie, z uwagi, że właściciel szkółki roślin [...] w znaczny sposób podniósł teren całej działki, wysypując ją ziemią, gruzem i żwirem. Nowe ukształtowanie terenu powoduje spływ wód odpadowych na działkę wnioskodawców.

W piśmie z [...] lipca 2011 r. H. Z., właścicielka działki nr ew. [...] wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie, podnoszą identyczne okoliczności, jak wskazane w ww. piśmie M. i L. Z.

Również T. N. w piśmie z [...] września 2011 r. zgłosiła sprawę zalewania jej domu oraz ogrodu przez ogrodnika M. W., wnosząc o utworzenie przez władze gminy komisji w tej sprawie i ocenę zniszczeń spowodowanych przez działalność gospodarczą prowadzoną na działce należącej do E. W. i M. W.

W decyzji nr [...] z [...] listopada 2012 r., znak [...], Burmistrz Gminy K. nakazał E. W. i M. W., współwłaścicielom działki nr ew. [...] obręb [...], przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W decyzji z [...] marca 2014 r., znak [...], SKO w W. uchyliło ww. decyzję z [...] listopada 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W decyzji nr [...] z [...] maja 2015 r., organ I instancji nakazał E. W. i M. W., współwłaścicielom działki nr ew. [...] obręb [...], wykonanie na terenie szkółki drzew i krzewów ozdobnych [...] urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ spowodowali zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. W. i M. W., reprezentowani przez adw. W. R., zarzucając naruszenie: art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji sprzecznej z tym materiałem, w szczególności opinią biegłego; art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie ustanowionego pełnomocnika o przeprowadzeniu dowodu z oględzin oraz udział w czynności pracownika wyłączonego od udziału w sprawie; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wyrywkowe rozpatrzenie materiału dowodowego i wyciągnięcie błędnych, daleko nielogicznych oraz dowolnych wniosków przez organ; 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności ze względu na brak pełnego odniesienia się przez organ do wszystkich dowodów, braku podania przyczyn z powodu których organ w części zignorował lub ocenił jako niewiarygodną opinię biegłego z [...] listopada 2014 r.; art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez przeprowadzenia postępowania przez organ w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w tych przepisach. Zarzucono również naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak było do tego przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 p.w. poprzez jego zastosowanie, wobec braku podstaw faktycznych i prawnych.

W decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium przedstawiło treść najważniejszych ustaleń, które znajdują się w opinii biegłego M. F. z [...] listopada 2014 r.

Zdaniem organu odwoławczego, z ww. opinii wynika, że potencjalnie poszkodowane działki nr [...] położone są w skrajnie zróżnicowanych warunkach geologiczno-morfologicznych, tj. pierwsza obejmuje strefę krawędziową tzw. skarpy pradoliny [...], druga z nich jest położona pod skarpą, tj. w strefie jednostki dolinnej. Działki [...] położone są na wysoczyźnie. Charakteryzują się one spadkiem od drogi [...] w kierunku skarpy. Na działkach [...] doszło do zmiany morfologii terenu (podniesienie terenu przy użyciu deponowanego gruzu i materiału ziemnego) zmiany kierunku spływu wody (wypłaszczenie poprzeczne terenu, wybudowanie wysokiej podmurówki płotu), fragmentaryczne uszczelnienie podłoża (pokrycie terenu folą eliminującą rozwój naturalnej roślinności) oraz realizowanie zabiegów podlewania. Całokształt tych działań prowadzi do zmiany warunków wodnych na gruncie o ograniczonych skutkach, jednak bez niekorzystnego wpływu na działki [...]. Działania te prowadzą do mało istotnej zmiany stosunków wodnych. Jest to zmiana warunków wodnych o ograniczonych skutkach, bez niekorzystnego wpływu na tereny sąsiednie (de facto brak poszkodowanego).

W stosunku do ustaleń i ocen dokonanych przez biegłego, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie podzielił w pełni wniosków opinii biegłego. Według organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie zgodził się z końcowym wnioskiem biegłego, że szkody na gruntach sąsiednich, tj. na działkach [...], powstały z powodu istniejących warunków geologicznych i morfologii terenu. Warunki gruntowo-wodne na działkach nie uległy zmianie, a szkody na gruncie powstały po wykonaniu prac, które umożliwiły odpływ wody opadowej i wody do nawadniania roślin do doliny erozyjnej przez nieogrodzoną powierzchnię terenu szkółki.

Zdaniem organu II instancji, z treści stanowiska organu I instancji wynika zatem, że nie uznał on za prawidłowe wnioski zawarte w opinii biegłego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zanegował treść opinii biegłego.

W ocenie Kolegium, jeżeli organ I instancji uznał, że ustalenia opinii są błędne to powinien był odmówić jej mocy dowodowej i zażądać jej wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowej opinii. Zdaniem organu odwoławczego, nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych.

W ocenie SKO w W., fakt sporządzenia opinii przez osobę spełniającą wysokie wymagania fachowe, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania jej mocy dowodowej. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Według organu II instancji, powody odmowy uznania mocy dowodowej opinii powinny jasno wynikać z treści uzasadnienia decyzji, a więc z treści rozstrzygnięcia organu I instancji, powinno jasno wynikać, które elementy opinii, jej ustalenia i wnioski są wadliwe lub wątpliwe i z jakich przyczyn. Nawet zanegowanie przez organ ustaleń opinii biegłego, nie może prowadzić do wniosku, że organ może zastąpić tego biegłego. Kolegium uznało, ze skoro w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że w sprawie potrzebna jest opinia biegłego z zakresu hydrologii, geologii itp., oznacza to, że organ I instancji nie posiada wiedzy aby dokonać ustaleń w zakresie właściwości biegłego. Odmowa mocy dowodowej opinii biegłego musi prowadzić do stwierdzenia, że w sprawie potrzebne jest co najmniej uzyskanie wyjaśnień biegłego M. F., a jeżeli wyjaśnienia te nie będą usuwały lub rozwiewały wątpliwości co do prawidłowości tej opinii, organ I instancji powinien był powołać nowego biegłego, w celu dokonania ustaleń w sprawie.

Kolegium podnosi również, że organ I instancji naruszył art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego w celu ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. ustalenia przyczyn zalewania działek nr ew. [...]. Dodatkowo organ II instancji wskazuje, że swoją ocenę przyczyn występowania w sprawie szkód na działkach nr ew. [...], wbrew ustaleniom opinii, organ I instancji oparł na nie do końca jasnych podstawach. O wpływie działalności na działkach [...] na działki sąsiednie mają świadczyć fakty, które są potwierdzone w opinii biegłego i mają oparcie w materiale dowodowym. Inna jest natomiast ich ocena. Jednakże brakuje tu wypowiedzenia się organu I instancji dlaczego ustalenia biegłego są wadliwe, które z przeprowadzonych przez niego badań są wadliwe, które z ustaleń są niepełne, jakie konkretnie fakty świadczą za innymi wnioskami itp.

W ocenie SKO w W., w opinii biegłego powołanego w sprawie wyraźnie wskazano na pewność w zakresie niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na działkach [...], co ma wynikać z naturalnych warunków geologicznych, naturalnych uwarunkowań morfologicznych, czynników pogodowych oraz szeroko rozumianego urbanistycznego przestrzennego przeobrażenia terenów otaczających. Tym samym biegły wskazuje, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła, jednak brak jest tu szczegółowego rozwinięcia tego zagadnienia poprzez skonkretyzowanie z czego te zmiany wynikały, kiedy nastąpiły, w jakim stopniu wpłynęły, kto ich dokonał, jakie szkody wywołują. Według Kolegium, biegły wprawdzie wykluczył, aby szkody wynikały z działań na przedmiotowych działkach odwołujących się, jednakże sam proponuje rozwiązanie w zakresie skuteczniejszego ujmowania wody opadowej, spływające po działkach [...] przez własne polowe zbiorniki retencyjne, tak aby w możliwe daleki sposób ograniczyć epizodyczny spływ powierzchniowy. Zasugerowano również zlecenie właścicielom lokalnych gruntów, zarządcy drogi [...] oraz urzędowi Gminy w K., podjęcie prac dla potrzeb opracowania koncepcji kanalizacji deszczowej. Zdaniem organu odwoławczego, w tym zakresie pozostają nadal niewyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy związane z ustaleniem przyczyn zalewania działek [...]. Wprawdzie biegły wykluczył, aby stan ten spowodowany był działaniami podjętymi na działkach odwołujących się (choć miało to miejsce przed podjęciem działań zabezpieczających), to jednak wskazał na potencjalne źródło zmiany stosunków wodnych, negatywnie wpływające na działki osób, które zainicjowały niniejsze postępowania. Kwestia ta wymaga dalszego wyjaśnienia w toku postępowania. Jest to o tyle istotne, że organ I instancji w przyjętym stanowisku odwołał się do opracowania pn. "Rozpoznanie przyczyn napływu wody na tereny przyskarpowe gruntów wsi C.", w którym wskazano, że źródłem rozregulowania istniejącej równowagi hydrologicznej była budowa szosy [...].

Zdaniem organu odwoławczego, nadal wymagało będzie jednoznacznego wyjaśnienie czy rzeczywiście działania na działkach odwołujących się spowodowały zmianę stosunków wodnych ze skutkiem negatywnym dla działek sąsiednich. W ocenie Kolegium, biegły wskazał, że zmiana ta nastąpiła, choć nie ma ona wpływu na działki sąsiednie. Organ II instancji dostrzega, że w sprawie występują wątpliwości w zakresie jednoznaczności wniosków opinii biegłego. Skoro działania na działce szkółki nie mają wpływu na stan działek sąsiednich, to jaka jest przyczyna podejmowania dalszych prac zabezpieczających na tych działkach.

Kolegium stwierdza, że w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego z udziałem biegłego. W ocenie organu odwoławczego, w ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu I instancji powinno być takie pokierowanie postępowaniem dowodowym, które jednoznacznie pozwoli ustalić, co jest przyczyną zalewania działek nr ew. [...]. Postępowanie to nie może jednak ograniczyć się tylko do stwierdzenia okoliczności zmian stosunków wodnych na działkach odwołujących się i ich wpływu (również potencjalnego) na działki sąsiednie, ale na poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie czy zmiana stosunków wodnych jest sprawa naturalną czy też jest spowodowaną konkretnymi działaniami podjętymi na działkach sąsiednich, które to działania - poprzez zmianę stosunków wodnych - wyrządzają szkodę. Oznacza to również ustalenie, kto za te zmiany odpowiada i w jakim zakresie niezbędne jest nałożenie obowiązków mających wyeliminować skutki tej zmiany stosunków wodnych. Zdaniem organu II instancji, na obecnym stanie sprawy nie można jednoznacznie wypowiedzieć się o odpowiedzialności lub jej braku właścicieli działek [...]. Za brakiem ich odpowiedzialności przemawia konkluzja opinii biegłego. Jednakże ta sama opinia zawiera wyraźne stwierdzenie o dokonaniu przez nich zmiany stosunków wodnych, a także o podjętych działaniach zapobiegawczych, eliminujących skutki tych zmian dla działek sąsiednich. Zdaniem SKO w W., sprawa ta wymaga jasnego i jednoznacznego wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, że rzeczywiście zmiana stosunków wodnych nie oddziałuje na grunty sąsiednie.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego na przedmiotach nieruchomościach są dalekie od uznania ich za wystarczające do przyjęcia, że biegli, a w konsekwencji organ I instancji, zebrali wystarczające informacje o sprawie.

W skardze, która wpłynęła do organu II instancji w dniu [...] stycznia 2016 r. E. W. i M. W. reprezentowani przez adwokata W. R. zaskarżyli w całości decyzję SKO w W. z [...] grudnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej M. i E. W. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich lub do umorzenia postępowania, w sytuacji gdy dowody przeprowadzone w sprawie, w szczególności opinia biegłego M. F., wskazują na brak istnienia przesłanek dopuszczających zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w.;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w opinii biegłego M. F. występują wątpliwości lub braki powodujące konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy opinia biegłego jest pełna i jasno wskazuje na brak jakiegokolwiek związku przyczynowo skutkowego pomiędzy działaniami podejmowanymi na działkach M. i E. W., a warunkami wodnymi panującymi na działkach ew. nr [...];

- art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy przyjęcie przez organ odwoławczy wątpliwości co do postępowania dowodowego przeprowadzonego w pierwszej instancji, w tym co do opinii biegłego M. F. obligowały organ do podjęcia inicjatywy dowodowej w ramach przysługujących mu uprawnień i obowiązków, w szczególności uzupełniającej opinii biegłego;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy właściwym rozstrzygnięciem na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. było uchylenie decyzji organu I instancji i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ze względu na brak podstaw do wydania decyzji względem M. i E. W. na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. względnie umorzenie postępowania.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. nakazanie organowi II instancji wdania decyzji negatywnej tj. uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej nakazania M. i E. W. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania uzupełniającego. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. Przedmiot postępowania dotyczy zarzutu dokonania przez M. W. oraz E. W. zmian stanu wody na gruncie działek ew. [...], ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W toku postępowania oświadczenie M. i L. Z., współwłaścicieli działki [...] potwierdziło brak podstaw do zastosowania wobec skarżących art. 29 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 3 p.w. Według skarżących, zastosowanie tego przepisu może mieć wyłącznie wtedy miejsce, kiedy zmiany stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływają na działki sąsiednie, powodując szkodę. Samo ustalenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych nie przesądza o tym, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Organ wydający decyzję zobowiązany jest ocenić, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, i stosownie do poczynionej oceny rozstrzygnąć, czy i do jakich czynności zobowiązać właściciela nieruchomości, aby zapobiec szkodom na nieruchomościach sąsiednich, jeżeli takowe powstają. Jednocześnie przepis nie może stanowić podstawy do wprowadzania przez organ działań lub nakładania zobowiązań, które powodowałyby zmianę naturalnych stosunków wodnych, panujących na danym obszarze, w szczególności związanych ze sposobem przemieszczania się wód na danym terenie.

Zdaniem skarżących, przy rozważaniu wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 p.w., sięgając po opinię biegłego w trybie art. 84 k.p.a., oba organy zobowiązane były dokonać oceny wpływu podejmowanych działań na działkach skarżących na stosunki wodne panujące na działkach sąsiednich i tylko w tym zakresie. Zakres badania sprawy wyznacza ściśle przedmiot niniejszego postępowania poprzez zarzuty dotyczące zmian stanu wody na gruncie działek ew. [...], ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W ocenie skarżących, wnioski płynące z opinii biegłego M. F. co do przedmiotu postępowania są jasne. Dotyczą istniejącego stanu na działkach skarżących oraz na działkach sąsiednich. Skarżący uważają, że w przypadku działek o nr ew. [...], należących do nich, mamy do czynienia z działaniami prowadzącymi co najwyżej do mało istotnej zmiany stosunków wodnych. Według skarżących, jeśli można mówić o zmianach stosunków wodnych na działkach [...], to ewentualne ich skutki nie mają niekorzystnego wpływu na działki sąsiednie. Skarżący twierdzą, że jeśli można mówić o niekorzystnych stosunkach wodnych na działkach sąsiednich tj. [...], to przyczyny takiego stanu rzeczy wynikają z naturalnych warunków geologicznych, hydrologicznych, morfologicznych oraz szeroko rozumianych urbanistyczno - przestrzennych przeobrażeń terenów otaczających.

Skarżący wskazują również, że wzniesiona podmurówka oraz zastosowany drenaż przez skarżących w czasie początkowego postępowania administracyjnego eliminuje nadmiar wody, ochraniając dodatkowo teren działek sąsiednich o nr ew. [...]. Według skarżących, brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowo skutkowego pomiędzy działaniami podejmowanymi na działkach skarżących o nr ew. [...], a niekorzystnymi warunkami wodnymi na działkach ew. nr [...].

W ocenie skarżących, nie ma podstaw aby kwestionować opinię. Przeprowadzony dowód odnosi się do kwestii wysoce specjalistycznych. Jest pełny i wystarczający do wydania decyzji odmawiającej nakazania skarżącym wykonania na podstawie art. 28 ust. 2 p.w., urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich. Opinia biegłego jest jasna, kwestie zasadnicze dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zostały przedstawione w sposób pełny i niepozostawiający wątpliwości. Wbrew twierdzeniom organu, biegły uzasadnił brak istnienia jakiegokolwiek związku przyczynowo skutkowego pomiędzy działaniami podejmowanymi przez skarżących na działkach o nr ew. [...], a niekorzystnymi warunkami wodnymi panującymi na działkach ew. nr [...]. Wskazał tym samym na brak podstaw do zastosowania ww. przepisu.

Skarżący podnoszą również, że w celu pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe ponownie, przy zachowaniu wszystkich zasad postępowania, a przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej. W celu realizacji tego, organ jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków w zakresie swoich kompetencji. Przedmiot postępowania odwoławczego wyznacza przedmiot i podmiot sprawy administracyjnej, którą są zarzuty względem działek skarżących i nakaz podjęcia określonych czynności na nich. Według skarżących, podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji wątpliwości, nie kwalifikują sprawy do rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Zanegowanie opinii lub innych dowodów na poziomie organu I instancji nie może stanowić powodu, aby organ odwoławczy mógł uchylić się od przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Nie jest to okoliczność, która powodowałaby konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. W ramach swoich kompetencji i obowiązków organ II instancji zobowiązany jest do powtórnej, niezależnej oceny. W tym właśnie wyraża się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro organ odwoławczy powziął wątpliwości powinien był przeprowadzić w zakresie swoich obowiązków, dowodowe postępowanie uzupełniające z urzędu. Zdaniem skarżących, organ II instancji, w szczególności mógł wyznaczyć rozprawę oraz zobowiązać biegłego M. F. do sporządzenia dodatkowej uzupełniającej opinii. Możliwość uzyskania dowodów potrzebnych dla ostatecznej oceny przez organ II instancji sprawy jest szeroka, włącznie z nakazaniem organowi I instancji wykonania na jego koszt dodatkowych opinii.

Skarżący wskazują również, że postępowanie przed organem II instancji nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Przepisy nie wprowadziły zakazu w tym względzie. Przeciwnie przewiduje w pewnym zakresie nakaz ich dopuszczenia. Tymczasem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skarżący podnoszą ponadto, że sama konieczność uzupełnienia dowodów, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliła Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w W. z [...] grudnia 2015 r., w której organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Od razu też podkreślić należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy wykonania na terenie szkółki drzew i krzewów ozdobnych [...] urządzeń zapobiegających szkodom, jako konsekwencja spowodowania zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej.

Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732).

Przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Skarżący w skardze podnoszą, że nie widzą podstaw, aby kolejny raz wyjaśniać sprawę czy skarżący spowodowali zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skarżący zasadnie podnoszą, że w okolicznościach sprawy i zebranego materiału, długość postępowania (5 lat), rozstrzygnięcie organu jest niewłaściwe, a ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji będzie stać w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania.

Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Wskazać należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nietrafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem I instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż jak ustalił organ odwoławczy na podstawie opinii biegłego M. F. z [...] listopada 2014 r., na działkach [...] doszło do zmiany morfologii terenu (podniesienie terenu przy użyciu deponowanego gruzu i materiału ziemnego) zmiany kierunku spływu wody (wypłaszczenie poprzeczne terenu, wybudowanie wysokiej podmurówki płotu), fragmentaryczne uszczelnienie podłoża (pokrycie terenu folą eliminującą rozwój naturalnej roślinności) oraz realizowanie zabiegów podlewania. Całokształt tych działań prowadzi do zmiany warunków wodnych na gruncie o ograniczonych skutkach, jednak bez niekorzystnego wpływu na działki [...]. Działania te prowadzą do mało istotnej zmiany stosunków wodnych; jest to zmiana warunków wodnych o ograniczonych skutkach, bez niekorzystnego wpływu na tereny sąsiednie (de facto brak poszkodowanego).

W konsekwencji tego organ odwoławczy stwierdza, że w opinii biegłego powołanego w sprawie wyraźnie wskazano na pewność w zakresie niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na działkach [...], co ma wynikać z naturalnych warunków geologicznych, naturalnych uwarunkowań morfologicznych, czynników pogodowych oraz szeroko rozumianego urbanistycznego przestrzennego przeobrażenia terenów otaczających. Tym samym biegły wskazuje, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła, jednak brak jest tu szczegółowego rozwinięcia tego zagadnienia poprzez skonkretyzowanie z czego te zmiany wynikały, kiedy nastąpiły, w jakim stopniu wpłynęły, kto ich dokonał, jakie szkody wywołują. Według Kolegium, biegły wprawdzie wykluczył, aby szkody wynikały z działań na przedmiotowych działkach odwołujących się, jednakże sam proponuje rozwiązanie w zakresie skuteczniejszego ujmowania wody opadowej, spływające po działkach [...] przez własne polowe zbiorniki retencyjne, tak aby w możliwe daleki sposób ograniczyć epizodyczny spływ powierzchniowy. Zasugerowano również zlecenie właścicielom lokalnych gruntów, zarządcy drogi [...] oraz urzędowi Gminy w K. podjęcie prac dla potrzeb opracowania koncepcji kanalizacji deszczowej.

Organ II instancji podnosi jednocześnie, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. SKO w W. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że szkoda, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia.

Organ II instancji podkreśla przy tym, że na obecnym stanie sprawy nie można jednoznacznie wypowiedzieć się o odpowiedzialności lub nie właścicieli działek [...]. Za brakiem ich odpowiedzialności przemawia konkluzja opinii biegłego. Jednakże ta sama opinia zawiera wyraźne stwierdzenie o dokonaniu przez nich zmiany stosunków wodnych, a także o podjętych działaniach zapobiegawczych, eliminujących skutki tych zmian dla działek sąsiednich. Zdaniem Kolegium, wskazuje się na konieczność podjęcia dalszych działań mających wyeliminować potencjalne wystąpienie negatywnych odziaływań na działki sąsiednie. Wskazać w tym miejscu należy, że stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości, albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji normy wyrażonej w art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a.

Organ II instancji stwierdził wprost, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego na przedmiotach nieruchomościach są dalekie od uznania ich za wystarczające do przyjęcia, że biegli, a w konsekwencji organ I instancji, zebrali wystarczające informacje o sprawie. Przede wszystkim, w ocenie Kolegium, nie zebrano wystarczających informacji od właścicieli działek, które - w ich ocenie - ulegają zalewaniu w wyniku działalności na terenie szkółki [...]. Zaznaczyć należy jednak, że organowi służyć mają wszelkie dostępne środki dowodowe na podstawie art. 7 k.p.a. Jednak organ II instancji w kontrolowanym postępowaniu sam nie zastosował się do tej zasady.

Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, będącego konsekwencją spowodowania zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z treści decyzji organu II instancji wynika, że organ I instancji nie ustalił w pełni istnienia bądź nie istnienia przesłanki z art. 29 p.w.

Zdaniem Sądu, nie zachodziły bowiem żadne przeszkody, aby przy zastosowaniu trybu z art. 136 k.p.a. dokonać ustalenia tych przesłanek. Przeszkody takie nie zostały wykazane przez SKO w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie uzasadnił również, dlaczego sam nie uzupełnił materiału dowodowego, który ocenił jako niewystarczający. Kolegium podnosi również, że biegły nie wskazał, aby dokonywał jakichkolwiek ustaleń związanych z ustaleniem (uzyskaniem wiedzy) jak manifestują się podtopienia na działkach zalewanych. W postępowaniu nie uzyskano od właścicieli zalewanych działek konkretnych informacji takich jak: kiedy zalewania występowały, w tym pora roku; intensywność i częstotliwość opadów; czas pomiędzy początkiem opadu, a zalewaniem terenu; długotrwałość zalegania wody; zaobserwowane kierunki spływu wody; gdzie, jak i w jakim czasie popowstają rozlewiska; kierunki spływu wody z zalanych działek; zaobserwowane różnice pomiędzy ewentualnymi zadaniami przed i po podwyższeniu działek sąsiednich. Ustaleń tych nie skonfrontowano również z ustaleniami co do już przeprowadzonych prac zabezpieczających. Wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące ustalenia istnienia, bądź nieistnienia przesłanki z art. 29 p.w. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w sprawie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylił. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.