Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2434/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 4 pkt 2, art. 19, art. 20 pkt 4, art. 28a
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 84/21 w sprawie ze skargi Z. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r. nr DON.7101.236.2020.RKR w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r., nr DON.7101.236.2020.RKR w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z 9 stycznia 2020 r. T. S.A., mając na uwadze bezpieczeństwo w komunikacji tramwajowej, wniosły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego wiaduktu nad torami kolejowymi i mostu nad rzeką P. w B. w ciągu [...] (droga wojewódzka [...]), po których prowadzona jest komunikacja tramwajowa i które są w ciągu drogi publicznej.

Zawiadomieniem z 30 stycznia 2020 r., sprawę przekazano Śląskiemu WINB w Katowicach.

W dniu 24 lutego 2020 r. pracownicy Śląskiego WINB przeprowadzili kontrolę stanu technicznego mostu drogowego w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad rzeką C. (P.), strona Lewa i Prawa, w km 36+020 rzeki C. (P.).

Śląski WINB, w piśmie z 3 marca 2020 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego mostu.

Postanowieniem z 15 maja 2020 r., nr 67/20 Śląski WINB nałożył na Z. w K. obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego mostu, w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad rzeką P., na którym znajduje, się torowisko tramwajowe, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia, zawierającej:

1. określenie stanu technicznego i bezpieczeństwa ww. wiaduktu w zakresie zgodnym z wymaganiami art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej: "p.b."), w tym określenie aktualnej nośności obiektu;

2. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w ww. zakresie, wskazanie zakresu robót budowlanych wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa.

Po rozpoznaniu zażalenia Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 listopada 2020 r., znak DON.7101.236.2020.RKR utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego WINB.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał na ustalenia kontroli z 24 lutego 2020 r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości przedmiotowego mostu w postaci m.in. uszkodzonych ciosów podłożyskowych (ubytki betonu, zarysowania), uszkodzonych łożysk - korozja wżerowa, widoczne zacieki na żelbetowych elementach przyczółków, co świadczy o uszkodzonej i nieszczelnej izolacji, ubytków betonu i odsłoniętych i skorodowanych zbrojeń płyt pomostu, stojącej wody i wychlapach na torowisku znajdującym się na obiekcie. Dalej organ zaznaczył, że stwierdzono brak możliwości oceny stanu technicznego poprzecznicy. W trakcie kontroli przedstawiciele Spółki T. S.A., Wód Polskich oraz przedstawiciel Z. w K. oświadczyli, że nie są właścicielem ani zarządcą przedmiotowego obiektu. Przedstawiciele T. S.A. oświadczyli, że zarządcą przedmiotowego obiektu jest Z. w K., natomiast pozostali przedstawiciele stron uczestniczących w trakcie kontroli powołali się na brak wiedzy, kto na dzień kontroli jest właścicielem lub zarządcą. Organ podniósł również, że nie było przeprowadzonych okresowych kontroli przedmiotowego obiektu.

GINB przytoczył treść art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako u.d.p.) i wyjaśnił, że przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Art. 4 pkt 1 u.d.p., stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast w art. 4 pkt 4 przywołanej ustawy wskazano, że przez torowisko tramwajowe należy rozumieć część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy.

W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, torowisko tramwajowe stanowi część drogi (ulica to bowiem część drogi, a obejmuje ona torowisko tramwajowe), które może być zlokalizowane także w drogowym obiekcie inżynieryjnym (moście, wiadukcie).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Śląskiego z 9 listopada 2004 r., nr 175/04, most składa się z trzech niezależnych konstrukcji oddzielonych dylatacjami podłużnymi. Obiekty zewnętrzne są mostami drogowymi, obiekt wewnętrzny jest mostem tramwajowym nie podlegającym przebudowie. Każdy z mostów jest jednoprzęsłowy, wolnopodparty, o konstrukcji nośnej z 9 belek WBS zespolonych z monolityczną płytą pomostu.

GINB przywołał art. 5 ust. 2 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, niedopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Dalej GINB wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zarządcą przedmiotowej drogi wojewódzkiej - zgodnie z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2018 r., nr V/52/10/2018 - jest skarżący. Z kolei zgodnie z wypisem z rejestrów gruntów oraz księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], na której usytuowane jest przęsło mostu, działka ta znajduje się we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach.

Zdaniem organu II instancji, nieodpowiedni stan techniczny obiektu potwierdzony podczas czynności kontrolnych oraz okoliczność, że nie było przeprowadzonych okresowych kontroli uzasadnia nałożenie obowiązków w rozumieniu art. 81c ust. 2 p.b. Z ww. protokołu kontroli wynika, że doszło do wielu zaniedbań po stronie zarządcy lub właściciela. Brak jest jakichkolwiek dokumentów formalnoprawnych związanych z utrzymaniem oraz informacji na temat przeprowadzanych okresowych kontroli na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., a więc przeprowadzanych raz w roku oraz co najmniej raz na 5 lat.

GINB podkreślił, że sam skarżący nie kwestionuje ustaleń kontroli co do nieodpowiedniego stanu mostu nad rzeką P. w B., w km 36+020 rzeki, zlokalizowanym w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), na którym znajduje się torowisko tramwajowe.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28a u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona torowiska tramwajowego umieszczonego w pasie drogowym należy do podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym. Przywołana regulacja pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, bowiem torowisko tramwajowe stanowi część drogi, które może być zlokalizowane także w drogowym obiekcie inżynieryjnym. Torowisko tramwajowe nie stanowi zatem elementu konstrukcji nośnej obiektu inżynierskiego, bowiem jest jedynie jego elementem wyposażenia. Obowiązki zarządcy torowiska tramwajowego zostały jasno wskazane w art. 28a u.d.p. i zostały ograniczone wyłącznie do torowiska tramwajowego przy czym zarządca torowiska musi przy podejmowaniu tego rodzaju czynności uzgadniać z zarządcą drogi. GINB podniósł, że obowiązki zarządcy torowiska tramwajowego nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. W ocenie organu II instancji to na skarżącym spoczywa obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego mostu, na którym znajduje się torowisko tramwajowe, stanowiące jeden z elementów przedmiotowej drogi.

GINB przywołał także stanowisko zaprezentowane przez Sąd Okręgowy i Apelacyjny w Katowicach (wyroki: z 18 października 2017 r., sygn. akt I C 803/16 i z 31 grudnia 2018 r., sygn. akt I ACa 61/18, dołączone przez T. S.A.), według którego - torowisko tramwajowe stanowi część drogi, które może być zlokalizowane także w obiekcie drogowym inżynieryjnym, stanowi własność właściciela danej drogi publicznej, a nie podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym.

Dalej organ II instancji przytoczył także art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. 2020 r. poz. 310) i wyjaśnił, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie (Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych, z wyłączeniem śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. Jednakże stosownie do art. 216 ust. 5 tej ustawy, urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Art. 226 ust. 3 Prawa wodnego stanowi natomiast, że obowiązek utrzymywania tworzących brzeg wody budowli lub murów niebędących urządzeniami wodnymi należy do ich właścicieli, a w kosztach utrzymania tych budowli lub murów właściciel wód uczestniczy proporcjonalnie do odnoszonych korzyści. Tym samym ciężar usunięcia nieprawidłowości spoczywa na zarządcy obiektu, a więc na Z. w K., bowiem Wody Polskie nie są ani właścicielem ani zarządcą ww. mostu.

Podsumowując, organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z mostem usytuowanym nad rzeką P., po którym przebiega droga wojewódzka oraz torowisko tramwajowe. Powinny więc tu mieć zastosowanie przepisy o drogach publicznych i akty wykonawcze w tym zakresie. Przedmiotowa droga ([...]) zaliczona jest do dróg wojewódzkich, zgodnie więc z art. 19 u.d.p. zarządcą tej drogi jest Zarząd Województwa. Stosownie do art. 20 u.d.p. do niego należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu – organ II instancji wyjaśnił, że nie jest zasadnym uznanie torowiska tramwajowego jako "inne urządzenia podobne" w rozumieniu art. 49 k.c., bowiem jak wskazał wcześniej torowisko jest elementem wyposażenia obiektu inżynierskiego.

Skargę na postanowienie GINB z 5 listopada 2020 r. złożył Z. w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c K.p.a. poprzez, błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego, na którym spoczywa obowiązek utrzymywania, obiektu mostowego;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

3. art. 7, art. 8 art. 9, art 77 § 2 i art. 80 K.p.a., w zakresie wskazanym w zażaleniu (poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, zebrania i rozpatrzenia całościowo nie wybiórczo materiału dowodowego, nieudowodnienia okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenia dowodu ze słuchania świadków, którzy mają wiedzę z zakresu wykonywania prac na obiektach mostowych zarówno z imienia skarżącego i strony, obecnie występującej jako T. S.A., to jest M. H.;

4. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81c p.b., także w zakresie opisanym w zażaleniu;

5. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.;

6. art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne przyjęcie zakresu odpowiedzialności za torowisko tramwajowe i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego w trakcie nierzetelnie prowadzonego postępowania brak jest zweryfikowania kwestii prawidłowego oznaczenia właściciela obiektu poprzez uwzględnienie map sytuacyjnych, wypisów z ksiąg wieczystych, a podnoszonych przez skarżącego, a także błędnego uznania, że skarżący jest odpowiedzialny w zakresie utrzymania torowiska tramwajowego, które mogło mieć znaczący wpływ na wydanie postanowienia o odpowiedzialności skarżącego za obiekt mostowy;

7. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

8. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 5 listopada 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie wydane w dniu 15 maja 2020 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i orzeczenie o przeprowadzeniu dogłębnej analizy stanu właścicielskiego;

9. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a., poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych bez udziału strony skarżącej oraz przez uniemożliwienie jej przed wydaniem postanowienia, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia wyjaśnień, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium;

10. art. 5 ust 2 p.b., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż obiekt mostowy, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu;

11. art. 61 w zw. z art. 62 ust 1 piet 1 i 2 p.b., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż obiekt mostowy na którym znajduje się torowisko tramwajowe stanowi obiekt należący do skarżącego;

12. art. 81c p.b., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż obiekt mostowy, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu;

13. art. 4 pkt 13 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 19 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tj. Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 z późn. zm. - dalej jako "u.d.p."), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż obiekt mostowy, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu;

14. art. 20 w zw. z art. 20f pkt 2 w zw. z art. 28a u.d.p., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż obiekt mostowy, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi;

15. art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust 5 w zw. z art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (tj. Dz.U. 2020 r. poz. 310), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż obiekt mostowy jest niezależnym obiektem, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) i pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako odrębny przedmiot własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 81c ust. 2 "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Krąg podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 p.b., do których kierowany jest nakaz - na podstawie ust. 2 tego przepisu - to uczestnicy procesu budowlanego (np. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). Przepis ten może mieć zastosowanie w toku postępowania administracyjnego jak również postanowienie takie może być wydane w celu sprawdzenia czy w ogóle zaistniała podstawa do wszczęcia takiego postępowania.

W przedmiotowej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wydane w związku z wszczęciem postępowania przez Śląski WINB w sprawie stanu technicznego mostu, w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad rzeką P., na którym znajduje się torowisko tramwajowe.

W orzecznictwie podkreśla się, że z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 p.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tego, przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, CBOSA). Skorzystanie z rozwiązania zawartego w powyższym przepisie musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Rozwiązanie to daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Ponadto przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12, CBOSA). Tak więc nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy.

W dniu 24 lutego 2020 r. została przeprowadzona kontrola ww. obiektu inżynieryjnego (mostu), w km 36+020 rzeki P., zlokalizowanego w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), na którym znajduje się torowisko. W protokole (str. 18 akt administracyjnych) podkreślono, że brak jest danych dotyczących obiektu oraz brak protokołów okresowych kontroli (raz w roku albo co najmniej raz na 5 lat). Ustalone nieprawidłowości w stanie technicznym mostu to: 1) uszkodzone ciosy podłożyskowe (ubytki betonu, zarysowania); 2) uszkodzenia łożyska - korozja wżerowa; 3) widoczne zacieki na żelbetonowych elementach przyczółków, co świadczy o uszkodzonej i nieszczelnej izolacji; 4) ubytki betonu i odsłonięte i skorodowane zbrojenie płyty pomostu; 5) stojąca woda i wychlap na torowisku znajdującym się na obiekcie.

W sprawie nie ma sporu pomiędzy stronami co do ustaleń powyższej kontroli z 24 lutego 2020 r. w zakresie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu, na którym znajduje się torowisko tramwajowe. Prawidłowo GINB wywiódł (za organem I instancji), że brak jakichkolwiek dokumentów związanych z utrzymaniem mostu dodatkowo uzasadnia nałożenie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Kwestia sporną jest natomiast ocena, który z podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 p.b. powinien ekspertyzę przedłożyć. Punktem wyjścia dla rozważań jest więc kwalifikacja obiektu.

Art. 4 pkt 2 u.d.p. definiuje pojęcie drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (...) stanowiącą całość techniczną-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei drogowy obiekt inżynieryjny oznacza obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcje oporową (art. 4 pkt 12 u.d.p.). Obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 13 u.d.p.). Jak wynika z kolei z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast w art. 4 pkt 4 u.d.p. wskazuje się, że przez torowisko tramwajowe należy rozumieć część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy. Ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko (art. 4 pkt 3 u.d.p.). Zgodnie z art. 28a ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona torowiska tramwajowego umieszczonego w pasie drogowym należy do podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym, który tego rodzaju czynności niewątpliwie musi uzgadniać z zarządcą drogi (art. 28a ust. 2 u.d.p.). Jednakże - co istotne w sprawie - na tym etapie postępowania nie został jeszcze sprecyzowany zakres robót budowlanych, ten etap dotyczy określenia w ekspertyzie stanu technicznego i bezpieczeństwa obiektu inżynieryjnego (mostu), usytuowanego nad rzeka P., w ciągu którego przeprowadzono tory tramwajowe. Uzyskanie ekspertyzy umożliwi organowi określenie dalszego sposobu postępowania.

Sąd podzielił ocenę organów, że skoro częścią drogi jest także most (co wykazano wyżej) stanowiący obiekt inżynierski - budowlę wraz z torami tramwajowymi, to nie jest on odrębnym od tej drogi obiektem. Stosownie do art. 20 pkt 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Jak prawidłowo ustalono droga publiczna - [...] - zaliczana jest do dróg wojewódzkich, a więc zgodnie z art. 19 u.d.p. zarządcą tej drogi – jest zarząd województwa.

Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia także dla sprawy (wbrew zarzutom skargi), że most ten usytuowany jest nad rzeką P. (działka nr [...], na której znajduje się przęsło mostu jest we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach, który wykonuje zadania Wód Polskich). Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie jest jednak ani właścicielem ani zarządcą przedmiotowego mostu stanowiącego obiekt inżynieryjny do przeprowadzenia drogi.

Odnosząc się do naruszenia przez GINB art. 10 § 1 K.p.a., Sąd stwierdził, że wprawdzie na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji powinny one umożliwić stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale by uczynić skutecznym zarzut oparty na tym przepisie, skarżący winien wskazać, jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił mu dokonania i wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony.

Zdaniem Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia czy stwierdzenia nieważności. Organy właściwie oceniły cały zebrany materiał dowodowy, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Z. w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), dalej zwana UODP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, i uznanie tak jak organ II instancji, że obiekt mostowy na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi;

2. art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art. 20f pkt 2 w zw. z art. 28a UODP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za organem II instancji, iż obiekt mostowy, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi;

3. art. 5 ust. 2, art., 61 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) dalej zwana PB, poprzez jego błędną interpretację i błędne uznanie, iż organ II instancji prawidłowo zastosował art. 81c ust 2 PB i prawidłowo uznał, że obiekt mostowy na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie wiaduktu;

4. art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 5 w zw. z art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że organ II instancji prawidłowo uznał obiekt mostowy jak w treści postanowienia pozostaje w zarządzie skarżącego i to skarżący jest zobowiązany do jego prawidłowego utrzymania;

5. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) K.p.a. poprzez błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu mostowego, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]);

6. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji z urzędu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w tym nie wyjaśnienie istotnych kwestii jakie zadania należą do konkretnych podmiotów i do czego są zobowiązanie;

7. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, który miał wiedzę w zakresie realizacji prac na przedmiotowym obiekt mostowy przez T. SA. a to M. H.;

8. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak podjęcia z urzędu działań celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia orzeczenia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 K.p.a.;

9. art. 7, art. 8 i art. 107 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia z uwagi na błędne przyjęcie zakresu odpowiedzialności za torowisko tramwajowe i zawarcie w treści postanowienia zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego w trakcie postępowania nie zweryfikowano kwestii prawidłowego oznaczenia właściciela obiektu mostowego poprzez uwzględnienie mapy sytuacyjnej, wypisów z ksiąg wieczystych, a podnoszonych przez skarżącego, a także błędnego uznania, że skarżący jest odpowiedzialny za utrzymanie obiektu budowlanego na którym znajduje się torowisko tramwajowe;

10. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że przeprowadzenie czynności kontrolnych bez udziału strony skarżącej oraz poprzez uznanie, że uniemożliwienie jej przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia wyjaśnień nie stanowiło naruszenia uprawnienia skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

11. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w myśli art. 182 § 2 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji była kwestia stanu technicznego obiektu mostowego a w konsekwencji ocena, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że stan techniczny obiektu mostowego jest nieodpowiedni oraz że istniały podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy jego stanu technicznego.

Za pozbawiony podstaw uznać należy również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że organy administracji nienależycie wyjaśniły na jaki podmiot powinien zostać nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Art.81c ust. 2 w zw. z ust. ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że obowiązek dostarczenia ekspertyzy może być nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że obiekt mostowy znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w świetle treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekt mostowy jako obiekt inżynieryjny jest częścią drogi. Zarządcą drogi wojewódzkiej zgodnie z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2018 r., nr V/52/10/2018, jest Z. w K. Tym samym organy nadzoru budowlanego miały podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy na Z. w K.. Okoliczność, że Z. nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby przekazanie mu w zarząd obiektu mostowego nie świadczy o tym, że organy administracji błędnie ustaliły podmiot, na którym spoczywa obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tego wiaduktu. O tym, kto jest zarządcą drogi wojewódzkiej a w konsekwencji także będącego jej częścią obiektu mostowego przesądzają przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Postanowienia organów obydwu instancji zostały należycie uzasadnione. Postanowienie wydane przez organ I instancji jest zgodne z prawem, a w konsekwencji utrzymanie go w mocy przez organ odwoławczy także nie stanowiło naruszenia prawa.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. może być podstawą uchylenia postanowienia organu administracji tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że w przypadku zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy organ ten mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na etapie postępowania zażaleniowego załączył jedynie dokument w postaci Statutu Z. w K., który to dokument musiał być wcześniej znany skarżącemu kasacyjnie Z. w K..

Za niezasadne uznać należy również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów jak również dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów. Wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów, które zostały już wskazane przez Sąd I instancji, jest niecelowe. Ponownie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że obiekt mostowy znajduje się w zarządzie skarżącego kasacyjnie i w konsekwencji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego zasadnie nałożyły na skarżący kasacyjnie Z. w K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.