Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 144/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 4 i art. 15 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Nieszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Nieszawy a Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. R. w sprawie przyznania zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Torunia jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta Nieszawy – Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieszawie zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Nieszawy a Prezydentem Miasta Torunia – Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu w sprawie rozpoznania wniosku T. R. o przyznania zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że dnia 27 lutego 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieszawie wpłynęło podanie T. R. o uchylenie decyzji przyznającej posiłki w szkole dla syna Krystiana przyznane od 02.01.2012 r. do 29.06.2012 r. oraz decyzji przyznającej zasiłek okresowy przyznany od stycznia do kwietnia 2012 r. z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania. Dnia 2 marca 2012 r. Kierownik Ośrodka wydał decyzję uchylającą decyzję własną nr [...] z dnia [...].12.2011 r. przyznającą pomoc celową w formie posiłków w szkole dla syna K. R. oraz wstrzymał udzielenie pomocy w formie posiłków od dnia 27.02.2012 r., jednocześnie uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...].01.2012 r. przyznającą zasiłek okresowy od stycznia do kwietnia 2012 r. w kwocie 351,00 zł i wstrzymał wypłatę zasiłku okresowego od dnia 1.03.2012 r.

Dnia 26.03.2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieszawie wpłynęło zawiadomienie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu przekazujące do rozpatrzenia według właściwości wniosek T. R. w sprawie przyznania pomocy w formie posiłków w szkole dla synów A. i K. oraz zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku Ośrodek wskazał, iż nie znajduje podstaw do udzielenia pomocy na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w związku z powyższym przekazał komplet dokumentów w celu wydania decyzji administracyjnej, nadmieniając iż Ośrodek w ramach realizacji zadań swoim działaniem obejmuje wyłącznie rejon Gminy Miasta Torunia.

Z przeprowadzonego przez MOPR w Toruniu wywiadu środowiskowego z dnia 20 marca 2012 r. oraz załączonych dokumentów i oświadczeń wynika iż, T. R. zamieszkuje w Toruniu przy ul. [...]. Gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z dwójką dzieci, nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w PUP w Aleksandrowie Kujawskim jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z zasiłków rodzinnych przyznanych żonie decyzją wydaną przez MOPR w Toruniu. Od września 2011 r. z żoną żyje w separacji, która nie jest ustalona sądownie. Matka dzieci nie płaci alimentów, wobec czego T. R. rozważa możliwość wystąpienia do Sądu o ich przyznanie. Wcześniej zamieszkiwał z synem w Nieszawie we własnym domu. Na dom zaciągnięty był przez żonę kredyt, którego nie jest w stanie spłacać dlatego z żoną wystawił dom na sprzedaż. Przeprowadził się do Torunia z nadzieją na podjęcie pracy. W/w podpisał umowę najmu lokalu użytkowego. Umowa została zawarta na okres od dnia 1.03.2012 r. na czas nieokreślony.

Pracownik socjalny MOPR w Toruniu przeprowadzający wywiad środowiskowy w opisie planu pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny, wskazał iż należy przesłać wywiad do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieszawie jako gminy właściwej do wydania decyzji powołując się na art. 101 ust 2. Należy nadmienić, iż ww. przepis ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż "W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały". Zważając na powyższe, i jednocześnie kwestionując zasadność przekazania przez MOPR w Toruniu do załatwienia sprawy pomocy w formie zasiłku okresowego i posiłku w szkole dla syna K. i A. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Nieszawie biorąc pod uwagę przede wszystkim dobro klienta zgodnie z art. 100 ust 1 ustawy o pomocy społecznej wydał decyzję przyznającą pomoc celową w formie posiłku dla syna K. i A. R. od dnia 11 kwietnia 2012 r. do 29 czerwca 2012 r. oraz pomoc w formie zasiłku okresowego na okres od 1 marca 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r.

Dnia 21 maja 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu ponownie przesłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieszawie zawiadomienie o przekazaniu do rozpatrzenia według właściwości wniosek T. R. wraz z wywiadem środowiskowym i załączoną dokumentacją w prawie przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku Ośrodek wskazał, że T. R. na pobyt stały zameldowany jest w Nieszawie przy ul. [...]. Jednocześnie Ośrodek stwierdził, że nie znajduje podstaw do udzielenia pomocy na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w związku z powyższym przekazał komplet dokumentów w celu wydania decyzji administracyjnej nadmieniając, iż tut. Ośrodek w ramach realizacji zadań swoim działaniem obejmuje wyłącznie rejon Gminy Miasta Torunia.

Z przeprowadzonego wywiadu z dnia 9 maja 2012 r. oraz załączonych dokumentów i oświadczeń wynika, iż T. R. zamieszkuje w Toruniu przy ul. [...]. Gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z dwoma synami. W/w nadal nie pracuje zawodowo i jest zarejestrowany w PUP w Aleksandrowie Kujawskim jako osoba bezrobotna. Utrzymuje się z zasiłków rodzinnych w wys. 182,00 zł, które przekazuje mu żona, od której nadal nie otrzymuje alimentów. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy w planie pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny, ponownie wskazał, iż należy przesłać wywiad do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieszawie jako gminy właściwej. Specjalista pracy socjalnej w notatce służbowej sporządzonej w dniu 9 maja 2012 r. miedzy innymi wskazał, iż T. R. na stałe zameldowany jest w Nieszawie, natomiast w Toruniu nie posiada nawet meldunku czasowego. Zarejestrowany jest w Urzędzie Pracy w Aleksandrowie Kujawskim. Jest współwłaścicielem domu na terenie Gminy Nieszawa, do którego w każdej chwili może powrócić. A zatem według MOPR w Toruniu brak jest uzasadniających podstaw uznania Gminy Miasta Toruń za centrum życiowe.

W toku wyjaśniania sprawy pracownik Ośrodka wykonał telefon do T. R. z prośbą o stawienie się w MOPR w Toruniu i złożenie oświadczenia, w którym ma wskazać zamiar stałego pobytu w określonej miejscowości. W dniu 22 maja 2012 r. na nr fax MOPS w Nieszawie wpłynęła notatka służbowa sporządzona przez specjalistę pracy socjalnej oraz oświadczenie T. R., w którym wskazuje, że zamierza na stałe zamieszkać w Toruniu. W chwili obecnej jest na etapie poszukiwania stałej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z. 2009, Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Jak wynika z powyższego zamieszkiwanie w lokalu bez posiadania stałego w nim zameldowania, nie czyni klienta osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej wyjaśnione zostało w przepisie art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej i oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Reasumując, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Nieszawie kwestionuje zasadność przekazania przez MOPR w Toruniu sprawy T. R. do załatwienia przez w/w Ośrodek. Stosownie do z art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w tym przypadku jest to Miasto Toruń.

W odpowiedzi na wniosek MOPR w Toruniu poinformował, iż faktycznie T. R. od marca 2012 r. przebywa w wynajętym mieszkaniu przy ul. [...], gdzie mieszka wraz z dwójką dzieci i znajomą prowadzącą własne gospodarstwo domowe. W/w jest współwłaścicielem domu w Nieszawie przy [...], gdzie jest na stałe zameldowany (T. R. twierdzi, iż nie ma zamiaru tego lokalu wystawiać na sprzedaż). Obecnie od dłuższego czasu dom jest niezamieszkały. T. R. nie posiada na terenie Miasta Gminy Torunia nawet czasowego zameldowania, oraz nie podejmuje żadnych prac choćby dorywczych (nie jest też tutaj zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, choćby dla osób poszukujących zatrudnienia na terenie Gminy). W/w jest nadal zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Aleksandrowie Kujawskim, gdzie jest objęty wraz z dziećmi ubezpieczeniem zdrowotnym. Faktem jest, iż dzieci pana R. są uczniami toruńskich szkół, jednak dzieci te pozostawały wcześniej pod opieką matki, która zamieszkiwała i pracowała na terenie Miasta Gminy Torunia. Państwo R. od 2011 r. są w separacji, przy czym żona w/w zamieszkiwała w Toruniu, a T. R. w Nieszawie. Dopiero w momencie wyjazdu żony do Niemiec i zaniechaniu sprawowania opieki nad dziećmi zaistniała konieczność zapewnienia im opieki przez w/w. Trudno zatem tę okoliczność przyjąć jako uzasadniającą uznanie Gminy Miasta Toruń za centrum życiowe. Organ powołał się na to, MOPS w Nieszawie wypłacał w/w świadczenia, gdy ten już przebywał na terenie naszej Gminy, co potwierdza uznanie T. R. za ich mieszkańca. Nadmieniono, że T. R. mimo trudnej sytuacji finansowej zdecydował się na wynajęcie lokalu w Toruniu mając do dyspozycji cały dom w Nieszawie, do którego w każdej chwili może powrócić i nie ma w tym zakresie żadnych przeszkód. W Toruniu nie posiada zameldowania nawet czasowego nie podejmuje żadnych prac zarobkowych, tak więc brak jest podstaw uzasadniających uznanie Gminy Miasta Toruń za centrum życiowe T. R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, gdyż zarówno Burmistrz Miasta Nieszawy, jak i Prezydent Miasta Toruń, uznali się za niewłaściwi do rozpoznania wniosku T. R. o przyznanie zasiłku okresowego.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. O miejscu zamieszkania w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Jak przyjmuje się przy tym zgodnie w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być tożsame z miejscem jej tzw. zameldowania. Meldunek bowiem jest bowiem czynnością jedynie techniczną, administracyjną, związaną z miejscem faktycznego pobytu osoby. O zamiarze natomiast jej stałego pobytu w określonej miejscowości decyduje wola tej osoby.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy niniejszej podanych we wniosku Burmistrza Nieszawy o rozstrzygnięcie sporu oraz w odpowiedzi na ten wniosek sformułowanej przez Prezydenta Miasta Torunia należało uznać, że miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisu art. 25 k.c. ubiegającego się o przyznanie zasiłku okresowego – T. R. jest miasto Toruń. Jak wynika z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych z dnia 20 marca 2012 r. i z dnia 9 maja 2012 r. oraz z załączonych dokumentów i oświadczeń, T. R. zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu w Toruniu przy ul. [...]. Tam też prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synami, którzy uczęszczają do szkół w Toruniu. Sam wnioskodawca w oświadczeniu z dnia 17 maja 2012 r., znajdującym się w aktach sprawy stwierdził, że zamierza na stałe zamieszkać w Toruniu, tam też szuka pracy zarobkowej. W takiej sytuacji spełnione zostały więc przesłanki pozwalające na uznanie, że miejscem zamieszkania T. R. jest Toruń, o czym świadczy czynnik zewnętrzny, obiektywny – fakt przebywania w mieszkaniu przy ul. [...] w Toruniu oraz wyrażony przez niego zamiar pobytu na stałe w Toruniu (czynnik wewnętrzny). Toruń jest także jego głównym ośrodkiem aktywności życiowej.

Fakt przebywania przez T. R. od marca 2012 r. w wynajętym mieszkaniu przy ul. [...] w Toruniu potwierdził również Prezydent Miasta Torunia w złożonej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Dla oceny miejsca zamieszkania T. R. nie ma natomiast podniesiona przez Prezydenta Miasta Torunia okoliczność, że wnioskodawca jest współwłaścicielem domu w Nieszawie, gdzie jest zameldowany, ale który to dom jest niezamieszkały oraz, że jest on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Aleksandrowie Kujawskim, a w Toruniu nie podejmuje żadnej pracy. Jak bowiem wyżej wskazano czym innym jest miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., które to miejsce zamieszkania zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest rozstrzygające dla ustalenia gminy właściwej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, a czym innym jest jeszcze miejsce zameldowania, które nie zawsze odpowiada faktycznemu przebywaniu osoby w danej miejscowości zameldowanej. Na stwierdzoną okoliczność zamieszkiwania T. R. w Toruniu nie ma również wpływu fakt, że nie podejmuje on pracy i zarejestrowany w Urzędzie Pracy w innej miejscowości, ani też to, że dotychczas otrzymywał świadczenia z MOPS w Nieszawie.

Wobec powyższego skoro miejscem zamieszkania T. R. jest miasto Toruń, to zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Gmina Miasta Toruń jest również właściwa do wypłaty świadczenia i tym samym Prezydenta Miasta Toruń należało wskazać jako właściwego do rozpoznania wniosku T. R. o przyznanie zasiłku okresowego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji postanowienia.