Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 624/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 156 i  art. 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 624/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L., z upoważnienia którego działał geodeta - Inspektor Rejonowy w Oddziale Geodezji i Gospodarki Gruntami, zatwierdził rozgraniczenie nieruchomości położonej we wsi K. gm. K. oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność P. i H. R., KW nr [...], w sposób opisany w protokole granicznym i uwidoczniony na szkicu polowym sporządzonym przez geodetę – M. S. z WBGiTR-RO w L. w dniu 5 listopada 1998 r..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozgraniczenie przeprowadzono na wniosek P. R. W wyniku rozprawy granicznej, przeprowadzonej w dniu 5 listopada 1998 r. przez geodetę – M. S. zostały ustalone, utrwalone oraz opisane w protokole granicznym granice i znaki graniczne uznane za prawnie obowiązujące. Decyzję tą określono jako ostateczną.

Pismem z dnia 10.12.2014r. P. R. (skarżący) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pomiaru działki [...], później [...], a obecnie [...], położonej w K., wydanej przez Urząd Rejonowy w L. w dniu [...].11.1998 r., ze względu na rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że decyzja, którą otrzymał 28.11.2014 r. po interwencji pisemnej nic nie mówi o zmianach gruntowych i nie jest dla niego zrozumiała. Podał, że decyzja została wydana i odebrana 1.12.1998 r. przez żonę. Wykaz zmian gruntowych wpisano do ewidencji 14.12.1998r. Usługę ewidencyjną opłacił 16.12.1998 r. i wtedy otrzymał wykaz zmian gruntowych i dopiero w tym momencie dowiedział się o braku gruntu 9 ar i 65m². Wniósł aby anulować cały pomiar, bez skutku, ponieważ upłynął okres odwołania od decyzji, o której nic nie wiedział.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w 1998 r. zlecił pomiar gruntu znajomemu geodecie. Wszystkie dokumenty podpisał na czystych formularzach, nie zdając sobie sprawy co robi. O wyniku pomiaru dowiedział się dopiero 16.12.1998 r. Okazało się, że brak gruntu 9 ar i 65 m² i na dodatek geodeta wydzielił drogę na jego działce (działka nr [...]). Stwierdził, że na taki stan się nie zgadza i nie oddał dokumentacji do KW. Wnioskodawca dalej wskazał, że w 2010 r. była robiona inwentaryzacja wszystkich działek w jego okolicy, na zlecenie Starostwa Powiatowego, prawdopodobnie do celów ewidencyjnych. Złożył więc pismo do Starostwa Powiatowego, aby jego grunt został wzięty do ponownego pomiaru. W udzielonej jemu odpowiedzi Starostwo poinformowało, że granice jego nieruchomości zostały określone w operacie [...] na jego wniosek i z jego udziałem w trybie rozgraniczenia. Powierzchnia określona w przedmiotowym operacie nie była określana, a tym bardziej zmieniana w trakcie projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów. Wobec tego odrzucono jego uwagi do tego projektu. Wskazał, że jego działki [...] i [...] były jednak brane pod uwagę, ponieważ powierzchnia tych działek zmieniła się o czym świadczy zawiadomienie z dnia 30.07.2014 r. Natomiast w maju 2014 r. skarżący dowiedział się, że działka sąsiednia jest powiększona o 7 ar i 9 m², reszta gruntu jest też prawdopodobnie w innych działkach.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO) decyzją z dnia [...].03.2015r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14. 06. 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013r., poz.267; ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "kpa", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi K. gm. K. oznaczonej działką nr [...], stanowiącej własność P. i H. R., KW nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym i że przedmiotem takiego postępowania jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ewentualne wady kwalifikowane uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji muszą zatem tkwić w samej decyzji, a nie w przeprowadzonym postępowaniu. SKO podkreśliło, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, lecz weryfikacja decyzji na płaszczyźnie przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 kpa w punktach 1- do 7. Podniesiono, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano także zarzuty dotyczące postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji. Tymczasem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie. Następnie SKO przedstawiło przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1998 r., po czym skonstatowało, że przesłanki orzeczenia o rozgraniczeniu w drodze decyzji, na dzień wydania spornej decyzji, określał art. 33 ust 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163; ze zm.), z uwzględnieniem pozostałych przepisów rozdziału 6 tej ustawy. Decyzję o rozgraniczeniu organ wydawał, gdy ustalenie przebiegu granicy było możliwe na podstawie zebranych dowodów lub na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania nie składała oświadczenia i nie kwestionowała przebiegu granicy, przy czym ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej ze stron, gdy druga strona w toku postępowania nie składała oświadczenia i nie kwestionowała przebiegu granicy, mogło nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony (stronę) przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a miarodajnych i istotnych dla ustalenia linii granicznej/granicznych/, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów (tak: wyrok NSA z 09. 06. 1997 r. SA/Ka 2492/95). Mając na względzie powyższe, SKO nie stwierdziło, by kwestionowana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości obarczona była którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśniono, w oparciu o akta sprawy zakończonej decyzją rozgraniczeniową z dnia 25.11.1998 r., że zgodnie z treścią protokołu granicznego z dnia 5.11.1998 r., sporne granice zostały opisane według stanu istniejącego na gruncie, a więc z uwzględnieniem tego, że część działki została zajęta pod poszerzenie drogi - nr działki [...]. Część działki zajęta pod drogę została oznaczona w protokole granicznym nr [...]/2. Protokół graniczny został przez P. R. podpisany. Przebieg granic został zatem ustalony według oświadczenia jednej strony - w tym wypadku wnioskodawcy – P. R. - przy braku oświadczeń i nie kwestionowaniu przebiegu granic przez pozostałe strony. Dokumentacja sporządzona przez geodetę stała się następnie podstawą do wydania kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu.

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw, zdaniem SKO do twierdzenia, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, co mogłoby skutkować (w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności) zwróceniem upoważnionemu geodecie dokumentacji do poprawy i uzupełnienia. Z ustawy nie wynika też, aby ocena prawidłowości wykonania tych czynności przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, miała przybrać formę odrębnego aktu administracyjnego. W tych warunkach i na podstawie przedłożonych przez geodetę dokumentów, prawdziwości których nie kwestionowała żadna ze stron, organ był uprawniony do wydania decyzji o rozgraniczeniu, zgodnie z art. 33 ust 1 ustawy. Nie może być więc mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu, poprzez wydanie decyzji o rozgraniczeniu. SKO podkreśliło, że decyzję rozgraniczeniową następnie doręczono stronom i w myśl, art. 33 ust 3 strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy mogła żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi. Sytuacja taka w sprawie nie wystąpiła. Wskazano także, że ewentualny zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem przesłanka innego trybu nadzwyczajnego - wznowienia postępowania (art. 145 1 pkt 4 Kpa). Oba tryby nadzwyczajne są zaś w stosunku do siebie niekonkurencyjne.

W przedstawionych okolicznościach SKO nie dopatrzyło się wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności zarzucanego rażącego naruszenia prawa, podkreślając przy tym, że rażące naruszenie prawa, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji, tak jak pozostałe zarzuty, musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości.

SKO wskazało ponadto, że operat zawierający dokumentację rozgraniczeniową przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co oznacza, że dokumentacja opracowana została zgodnie z zasadami prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślono, że SKO nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości protokołu granicznego znajdującego się w aktach sprawy i przyjętego do zasobu geodezyjnego. Aktualne twierdzenia wnioskodawcy o tym, że dokumenty zostały przez niego podpisane przed ich wypełnieniem przez geodetę, poza tym, że nie mają oparcia w dowodach, to również nie stanowią o istnieniu wad w samej decyzji, a ewentualnie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Przesłanki te nie dają jednak podstaw do stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem SKO decyzja o rozgraniczeniu nie uchybia ww. przepisom ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tym bardziej w sposób rażący. SKO nie stwierdziło ponadto, by na gruncie rozpoznawanej sprawy wystąpiła którakolwiek z pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń wnioskodawcy zgłoszonych w toku postępowania, SKO podkreśliło, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja o rozgraniczeniu nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi wskazanymi w art. 156 § 1 kpa. Nie jest możliwe natomiast w jej ramach ani prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego dla zbadania przesłanek wydania decyzji rozgraniczeniowej, ani kontrola pomiarów wykonanych przez geodetę, ani także badanie późniejszych przekształceń nieruchomości. Kwestie te pozostają poza przedmiotem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej i nie maja wpływu na rozstrzygnięcie.

P. R. pismem z dnia 23.03.2015 r. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając swój wniosek wyjaśnił, że według art. 156 § 1 pkt 5 Kpa stwierdza się nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Podał, że działka nr [...] została opisana w protokole granicznym i uwidoczniona na szkicu polowym sporządzonym przez geodetę M. S. w dniu 5 listopada 1998 r. W rezultacie, zgodnie z treścią protokołu, granice zostały opisane według stanu istniejącego na gruncie, a więc z uwzględnieniem tego, że część działki została zajęta pod poszerzenie drogi - działka [...]. Część działki zajęta pod drogę została oznaczona w protokole granicznym nr [...]/2. Protokół graniczny został podpisany przez niego. Ponadto SKO ustaliło, że przebieg granic został ustalony na podstawie oświadczenia jednej ze stron, czyli P. R. i nie kwestionowaniu przebiegu granic przez niego. Skarżący wywiódł z powyższego, że SKO przyjęło iż działał on na własną niekorzyść, godząc się na wszelkie konsekwencje związane z tym rozgraniczeniem. Podkreślił, że tego protokołu granicznego o tej treści nie podpisał, i nie podpisałby gdyby znał jego treść. W ocenie skarżącego "wydzielenie działki [...]/2, jakiej dokonał geodeta, a zawartej w decyzji /protokół graniczny/ była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały", zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Swoją ocenę umotywował tym, że w dniu wydania decyzji, i przez szesnaście lat nie została nigdy wykonana, czyli miała charakter trwały. Skarżący poinformował także, że do akt sprawy dołączył w dniu 4.02.2015 r. opinię z Urzędu Gminy w K., która jednoznacznie wypowiada się w tej sprawie. Nigdy żadnych prac w tym zakresie nie podjęto ani w sferze koncepcji, ani planowania, czy też projektowania. W jego ocenie cała decyzja jest nieważna.

SKO po rozpatrzeniu wniosku P. R. z dnia 24.03.2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi K. gm. K. oznaczonej nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO dokonało ponownej analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz obowiązujących w czasie wydania spornej decyzji rozgraniczeniowej przepisów prawa, które przytoczyło i stwierdziło, że decyzja ta, została wydana prawidłowo, ponieważ z treści zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, by pomiędzy stronami istniał spór graniczny. SKO nie stwierdziło wobec tego, aby decyzja była obarczona którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Nie uchybia także, zdaniem SKO przepisom ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tym bardziej w sposób rażący.

Odnosząc się do uwag podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO wyjaśniło, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie można zatem utożsamiać niewykonalności decyzji administracyjnej z jej niewykonaniem. Może się tak bowiem zdarzyć, że choć rozstrzygniecie wydane w decyzji jest możliwe do wykonania, to faktycznie nigdy nie zostanie wykonane (np. w sytuacji wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew może się zdarzyć, że mimo uzyskanego pozwolenia właściciel terenu na którym znajduje się drzewo zrezygnuje z jego wycinki).

P. R. pismem z dnia 25.05.2015 r. złożył skargę na powyższą decyzję SKO. Stwierdził w niej, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. jest dla niego krzywdząca, ponieważ uszczupliła o 9 ar i 65 m² gruntu z jego posiadłości oraz wydzielono nią pas drogowy na jego działce wzdłuż istniejącej drogi gminnej. O dokonaniu tej czynności dowiedział się w dniu 16.12.1998 r., czyli po upływie okresu odwoławczego i bez jego wiedzy. Skarżący wyjaśnił, że dla niego decyzja, to jest dokument, a w nim jest zawarte rozgraniczenie działki [...] położonej w K. Czyli jak mówi decyzja, w sposób opisany w protokole granicznym i uwidoczniony na szkicu polowym. W jego ocenie decyzja podsumowuje pracę geodety. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzję zatwierdził bez wnikania dlaczego działka [...] się pomniejszyła i na jakiej podstawie geodeta wytyczył pas drogowy. W jego ocenie została naruszona przez organ administracji publicznej zasada sprawiedliwości społecznej, czyli pozbawiono go części gruntu i bez podstawy prawnej wytyczono pas drogowy. Decyzja według niego to opis rzeczywistości, a w tej decyzji tkwi wada. Skarżący podał, że w omawianej sprawie wystosował pismo do Starostwa Powiatowego w L. w dniu 16.09. 2010 r. Ponadto podniósł, że w odwołaniu powołał się na art. 156 pkt 5 kpa i w dalszym ciągu twierdzi, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż pasa drogowego nie zajęto pod budowę drogi i miało to miało charakter trwały. Opinia Wójta gminy w sposób jednoznaczny wypowiada się w tej kwestii i według niego stanowi przesłankę do unieważnienia decyzji. Skarżący podał także, że sprawę jego podpisu pod protokołem granicznym już wyjaśniał, a mimo to SKO uznało, że podpis ten jest wiążący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia ani stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana przez SKO w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej z dnia [...].11.1998 r. Podkreślić w związku z tym należy, że wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 10.12.2014 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej przez niego decyzji różni się od postępowania zwykłego. Po pierwsze stanowi dopuszczony przez ustawodawcę wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Po drugie możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności, wymaga stwierdzenia zaistnienia szczególnych kwalifikowanych wad kwestionowanego aktu administracyjnego. Ponadto postępowanie nieważnościowe nie może zastąpić postępowania zwykłego zmierzającego do rozpoznania danej sprawy administracyjnej co do jej istoty.

W myśl art. 156 kpa organ stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 kpa oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, jego przedmiot lub też podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J.Borkowski KPA. Komentarz, wyd.12, Warszawa 2012 str. 615-616).

Wobec powyższego rola SKO w niniejszej sprawie, ograniczała się do ustalenia i oceny, czy przedmiotowa decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, skutkującą stwierdzenie jej nieważności. W trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowane z obrotu mogą być tylko decyzje obarczone najcięższymi i wymienionymi w przepisie art. 156 kpa wadami. Inne naruszenia prawa nie mogły być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.

Skarżący wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej początkowo ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) polegające w szczególności na tym, że z jego działki o numerze [...] (dawna numeracja) wbrew jego woli został wydzielony pas gruntu pod poszerzenie istniejącej drogi (działka nr [...]) i oznaczony jako działka nr [...]/2, oraz uszczuplono jego stan posiadania o 9 ar i 65 m² gruntu, a następnie zmienił zarzut i wywodził, że decyzja rozgraniczeniowa była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), ponieważ decyzja ta nigdy nie została wykonana – wydzielonego decyzją rozgraniczeniową pasa drogowego nie zajęto pod budowę drogi i to miało charakter trwały.

Wobec zarzutów skarżącego oraz treści skarżonych decyzji SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej podkreślić należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), według ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (vide: wyrok NSA z dnia 18.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13; lex nr 1654675).

W niniejszej sprawie nie można stwierdzić by badana decyzja obarczona była tego typu wadami. Jak prawidłowo ustalił to organ w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty, postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek P. R. (wniosek z 20. 10. 1998 r.) i dotyczyło granic działki nr [...], położonej w obrębie K. gmina K. z działkami nr [...]/1, [...]/1 i [...]. Wszczynając postępowanie organ rozpoznający sprawę upoważnił do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodetę – M. S. Geodeta skierował do stron wezwania graniczne na dzień 5.11.1998 r., na godz. 10.00. Wskazują na to potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do P. i H. R. - odbiór potwierdziła H. R., H. i K. L. oraz Gminy K. (karty 9-11 akt). Z czynności na gruncie dokonanych w wyznaczonym dniu tj. 5.11.1998 r. geodeta sporządził protokół graniczny (k.35-42 akt). Według treści protokołu granicznego, jako strona zainteresowana ustaleniem przebiegu granic stawił się tylko P. R. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron prawidłowo wezwanych nie tamowało przeprowadzenia czynności na gruncie. Z treści ww. protokołu granicznego wynika, że w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej brak dokumentacji o mocy dowodowej. Orientacyjnie wykorzystano więc mapę ewidencyjną. Treść protokołu wskazuje również, że według oświadczenia strony dotyczącego przebiegu granic, przebieg ten jest zgodny ze stanem istniejącym na gruncie. Porównując więc sytuację w terenie z treścią mapy ewidencyjnej geodeta stwierdził rozbieżności i w efekcie, nowe granice opisał w części B protokołu granicznego. Wobec braku dokumentów mogących stanowić podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości, zarazem istnienia oświadczenia strony co do przebiegu granicy i braku sprzeciwu pozostałych stron, nie ma podstaw do kwestionowania zasadności oparcia się na tym oświadczeniu przez geodetę, co jest zgodne z § 13 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (M.P. 1996 Nr 50 poz.469) – powoływane dalej jako: "zarządzenie".

W rezultacie, zgodnie z treścią protokołu, granice zostały opisane według stanu istniejącego na gruncie, a więc z uwzględnieniem tego, że część działki została zajęta pod poszerzenie drogi - nr działki [...]. Część działki zajęta pod drogę została oznaczona w protokole granicznym nr [...]/2. Protokół graniczny został podpisany przez skarżącego. Przebieg granic został zatem ustalony według oświadczenia jednej strony - w tym wypadku wnioskodawcy – P. R. - przy braku oświadczeń i nie kwestionowaniu przebiegu granic przez pozostałe strony. Dokumentacja sporządzona przez geodetę stała się następnie podstawą do wydania kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu.

W tych okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że wydanie decyzji rozgraniczeniowej nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, co mogłoby skutkować (w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności) zwróceniem upoważnionemu geodecie dokumentacji do poprawy i uzupełnienia. W tych warunkach i na podstawie przedłożonych przez geodetę dokumentów, prawdziwości których nie kwestionowała żadna ze stron, stwierdzić należy, że organ był uprawniony do wydania decyzji o rozgraniczeniu, zgodnie z art. 33 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 163 ze zm.) - zwana dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o rozgraniczeniu, tj. w dniu [...] listopada 1998 r., będącą podstawą materialno-prawną decyzji rozgraniczeniowej. W tym miejscu, za organem należy wyjaśnić, że tryb rozgraniczania nieruchomości określony został w rozdziale 6 ustawy. I tak, zgodnie z art. 30 ust 1 ustawy, rejonowe organy rządowej administracji ogólnej (tak od 27. 05. 1990 r., na podstawie art. 5 pkt 23 ustawy z dnia 17.05.1990 o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw) przeprowadzały rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Z kolei, w myśl art. 31 ust 1 ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonywał geodeta upoważniony przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Przy ustalaniu przebiegu granic należało brać pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (ust 2). Jeżeli brak było danych, o których mowa w ust. 2, lub były one niewystarczające albo sprzeczne, należało ustalać przebieg granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składała i nie kwestionowała przebiegu granicy (ust 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłaniał strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiadała moc ugody sądowej (ust 4).

W art. 32 ust 1, 2,3 i 4 ustawy określono obowiązki geodety związane z wezwaniem stron do stawienia się na gruncie oraz skutki niestawiennictwa. Przewidziano w szczególności, że nie usprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety.

Zgodnie z art. 32 ust 5 ustawy z czynności ustalenia przebiegu granic sporządzało się protokół graniczny lub akt ugody.

Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określało zarządzenie (cyt. powyżej).

W tym zakresie uwagę należy zwrócić na § 3 zarządzenia, wedle którego, podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowiły dokumenty:

1) stwierdzające stan prawny nieruchomości,

2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości.

Rodzaje poszczególnych dokumentów wskazano w § 4 - 7 zarządzenia. Z kolei, jak stanowił § 13 ust 1, w razie gdy ustalenia przebiegu granicy nie można było wykonać na podstawie zebranych dowodów, geodeta przyjmował oświadczenia stron dotyczące przebiegu granicy. Jeżeli strony w zgodnych oświadczeniach wskazywały przebieg granicy lub strona nie składająca oświadczenia nie kwestionowała jej przebiegu, geodeta wykonywał czynności, o których mowa w § 12 pkt 2-4 zarządzenia (ust 2) tj. wskazanie stronom przebiegu granicy, stabilizacja punktów granicznych, sporządzenie protokołu granicznego, wykonanie pomiaru granicy, a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu.

Z kolei, w razie sporu co do przebiegu granicy, geodeta nakłaniał strony do zawarcia ugody (§ 14).

Sposób formalnego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego przez właściwy organ, został określony przez ustawodawcę w art. 33 ust 1-3 ustawy.

Organ wydawał decyzję o rozgraniczaniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust 1). Wydanie decyzji poprzedzała ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ zwracał geodecie dokumentację do uzupełnienia (ust 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy mogła żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi (ust 3). Jeżeli natomiast w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie doszło do zawarcia ugody lub nie było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, geodeta miał obowiązek tymczasowo utrwalić punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznaczyć je na szkicu granicznym, sporządzenia opinii i całość dokumentacji przekazać właściwemu rejonowemu organowi rządowej administracji ogólnej. Organ ten umarzał postępowanie administracyjne i przekazywał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust 1 i 2 ustawy).

Przesłanki orzeczenia o rozgraniczeniu w drodze decyzji, na dzień wydania decyzji, określał zatem podany wyżej art. 33 ust 1 ustawy, z uwzględnieniem pozostałych przepisów rozdziału 6 ustawy.

Decyzję o rozgraniczeniu organ wydawał, gdy ustalenie przebiegu granicy było możliwe na podstawie zebranych dowodów lub na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania nie składała oświadczenia i nie kwestionowała przebiegu granicy, Należy przy tym podkreślić, że ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej ze stron gdy druga strona w toku postępowania nie składała oświadczenia i nie kwestionowała przebiegu granicy, mogło nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony (stronę) przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a miarodajnych i istotnych dla ustalenia linii granicznej /granicznych/, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów (vide: wyrok NSA z dnia 9. 06. 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2492/95).

Mając na uwadze powyżej przedstawione niesporne ustalenia faktyczne oraz treść obowiązujących wówczas przepisów prawa należy stwierdzić, że kwestionowana przez skarżącego decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...].11.1998r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, zwłaszcza rażącym i dlatego odmowa stwierdzenia jej nieważności przez SKO jest w pełni uprawniona.

Jak chodzi natomiast o przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, na którą powołał się skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to po pierwsze wyjaśnić należy, że z niewykonalnością decyzji mamy do czynienia, w sytuacji gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji (tzw. niewykonalność faktyczna) lub gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków ustanowionych w decyzji (tzw. niewykonalność prawna). Niewykonalność powinna mieć charakter trwały. Oznacza to, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. (por. wyroki NSA z 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84; z 10 maja 1995 r., sygn. akt SA/Ka 486/94, publ. ONSA 1996 Nr 2, poz. 89; z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1300/06; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 635-636). Ponadto niewykonalność ta musi istnieć już w dacie wydania decyzji, zaś przeszkody powodujące niewykonalność muszą trwać cały czas aż do stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższego nie można, jak zrobił to skarżący, utożsamiać niewykonalności decyzji administracyjnej z jej niewykonaniem. Bowiem może się tak zdarzyć, że choć rozstrzygnięcie wydane w decyzji pomimo, że teoretycznie jest możliwe do wykonania, to faktycznie nigdy nie zostanie wykonane, tak jak stało się to w niniejszej sprawie. Nie jest to jednak, jak prawidłowo także to ocenił organ, przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja rozgraniczeniowa nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a tym bardziej trwale w rozumieniu takim, jak powyżej przedstawione. Świadczy o tym chociażby fakt, że operat zawierający dokumentację rozgraniczeniową powstały na użytek wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji rozgraniczeniowej został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Analiza akt sprawy i obowiązujących w dacie wydania decyzji rozgraniczeniowej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że prawidłowo także organ stwierdził brak innych, wynikających z art. 156 § 1 Kpa przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej.

Wobec powyższego uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja SKO są zgodne z przepisami stanowiącymi podstawę ich wydania, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), o oddaleniu skargi.