Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 883/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6366 Tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań
Hasła tematyczne: Autorskie prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 149 par. 1, 2 i 3, art. 148, art. 151, art. 145a par. 1, art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1016
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach  cywilnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1755/12 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/12 oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) (zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. z dnia 23 maja 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na podstawie skargi z dnia 29 września 2006 r. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich.

Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

[...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło w trybie art. 145a k.p.a. skargę z dnia 29 września 2006 r. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich, które to postępowanie zakończyło się decyzją Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2002 r. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, w której art. 3 ust. 4 ustawodawca wskazał, iż w szczególności postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, umarza się. W związku z tym, iż postępowanie to nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, zaś ustawodawca nie wyłączył spod zakresu przepisu art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej postępowań toczących się na podstawie przepisów rozdziału 12 w dziale II k.p.a., dlatego też Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez [...] Stowarzyszenie [...] w W., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organ wskazał, że oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, dokonując wszechstronnej oceny jego znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej, w rozumieniu art. 107 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, umarza się. Przepis ten dotyczy postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich. Wniosek został złożony w dniu 29 września 2006 r. Nowelizacja ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 29 września 2006 r. nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Dlatego zdaniem organu istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że w postępowaniu wznowieniowym badana jest istota sprawy, uznano, że przepis art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej obejmuje swą dyspozycją postępowania dotyczące wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich. Wniosek taki jest tym bardziej zasadny, że w ustawie zmieniającej brak jest wyłączenia co do możliwości stosowania tego przepisu do trybów nadzwyczajnych, w tym do wznowienia postępowania.

Stanowisko to, jak podnosi organ, potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej. Nowelizacja wprowadziła nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Wprowadzona została inna (w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego) procedura zatwierdzania tabel wynagrodzeń, co skutkuje brakiem prawnej możliwości odwołania się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego do Ministra.

W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do postępowania przed Komisją Prawa Autorskiego w sprawach o zatwierdzenie przedstawionych przez organizację zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem odpowiednie zastosowanie miały bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służyło zaś odwołanie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych). Natomiast zgodnie z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie nowelizacji tej ustawy, co do zasady do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest następnie uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd.

Z powyższego wynika, jak twierdził organ, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym Minister nie uczestniczy w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Z tych względów ustawodawca wskazał, że sprawy nie zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych dotyczące zatwierdzenia tabel wynagrodzeń umarza się. A zatem, aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy prawnej do prowadzenia przez Ministra sprawy dotyczącej tabel wynagrodzeń. Brak podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy jest zaś przesłanką bezprzedmiotowości postępowania.

Zdaniem organu istniały podstawy do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek dotyczący wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich. Biorąc zatem pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, po ponownym wnikliwym i wyczerpującym rozpatrzeniu sprawy, organ stwierdził, że rozstrzygnięcie decyzji jest prawidłowe.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosło [...] Stowarzyszenie [...] w W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono niezgodność z prawem, w szczególności poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz art. 8, 12, 145a, 149 § 1, 2 i 3, art. 151 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] dotyczy umorzenia postępowania wznowieniowego z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów Zaiks (w tym miejscu Sąd błędnie wskazał nazwę Stowarzyszenia, ponieważ powinno być Związku Artystów Scen Polskich) zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2002 r. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z trzech podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia (na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.). Pierwszy etap – jak wskazano – obejmuje wyłącznie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia zaś organ nie ma żadnych uprawnień na tym etapie do oceny merytorycznej zasadności wznowienia oraz rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Na tym etapie organ bada przede wszystkim, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który posiada legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, zachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz, czy wniosek opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest przejście organu do dwóch kolejnych etapów i właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi o tym wprost art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na etapie badania przyczyn wznowienia organ może wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. albo – gdy stwierdzi istnienie ww. przyczyn - uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Sąd stwierdził, że postępowanie wznowieniowe stanowi specyficzny rodzaj postępowania nadzwyczajnego, który – w przeciwieństwie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – nie obejmuje wyłącznie weryfikacji prawidłowości decyzji dotychczasowej i ewentualnie postępowania prowadzącego do jej wydania, lecz ma charakter mieszany, weryfikacyjno-rozstrzygający. Innymi słowy, jakkolwiek pierwszy etap postępowania obejmuje wyłącznie badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, a następnie wystąpienie jednej z przyczyn wznowienia i uchylenia decyzji dotychczasowej, to już kolejny dotyczy merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest oddzielanie poszczególnych etapów tego postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ uprawniony jest do oceny czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, jednakże pozbawiony jest możliwości merytorycznego zakończenia postępowania co do jej istoty. Innymi słowy, skoro organ przyjmuje dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego to musi się liczyć z koniecznością orzekania w sprawie co do jej istoty, tym bardziej, że ewentualne zastosowanie rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do przypadków, o których mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nowelizacja z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych wprowadziła całkowicie nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń, w którym brak jest możliwości orzekania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 110¹ ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ww. nowelizacji do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Stosownie do treści art. 11014 ust. 1 ustawy o prawie autorskim lub prawach pokrewnych uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd powszechny. W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym MKiDN nie dysponuje żadnymi kompetencjami do prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Skoro zatem brak jest podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy konieczne staje się umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Przede wszystkim prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie tabel wynagrodzeń nie może się zakończyć ewentualnym orzekaniem co do istoty sprawy ze względu na brak jakichkolwiek kompetencji organu do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Również rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno być oparte na przesłankach ustawowych, tj. przede wszystkim na braku przyczyny uchylenia w oparciu m. in. o art 145a k.p.a., co w niniejszej sprawie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Co więcej decyzja organu w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. w sprawie zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń dotknięta byłaby oczywistą przesłanką kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powodującą nieważność takiej decyzji administracyjnej. Organ nie miał również podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art 151 § 2 k.p.a., albowiem taka decyzja mogłaby zostać wydana wyłącznie przy spełnieniu przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a. lub art. 146 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, korensponduje także z intencją ustawodawcy, który w przepisie przejściowym do nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, tj. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) nakazał umorzenie postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wprawdzie innym postępowaniem jest postępowanie zwykłe prowadzone w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia, a odrębnym postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, tj. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, niemniej jednak oba postępowania dotyczą tej samej sprawy w rozumieniu materialnoprawnym, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utracił jakiekolwiek kompetencje do orzekania w sprawach zatwierdzania tabel wynagrodzenia.

Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 45/10 wyraził pogląd, iż: "Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów" (publ. LEX nr 643353). W niniejszej sprawie podmiotem właściwym do rozstrzygania kwestii zatwierdzania tabel wynagrodzeń stał się sąd powszechny, wobec czego ustała władcza kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania przez organ administracji publicznej, co powinno skutkować właśnie umorzeniem postępowania administracyjnego, szczególnie biorąc pod uwagę mieszany – weryfikacyjno-rozstrzygający charakter postępowania wznowieniowego. Jednocześnie brak było podstaw do przekazania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego według właściwości, gdyż przekazanie to może zostać dokonane wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej.

Zdaniem Sądu, wprawdzie wystąpiła ewidentna wadliwość w działaniu organu, który nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, jednakże ta wada procesowa, w ocenie Sądu, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Sąd zobligowany jest do eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniany wynik sprawy może być traktowany szeroko lub wąsko, w rozumieniu stricte procesowym. Ustalenie wadliwości polegającej na braku postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne może prowadzić do konkluzji, że ewentualne umorzenie postępowania powinno zostać poprzedzone skutecznym jego wszczęciem w drodze odpowiedniego postanowienia. Skoro jednak organ nie wydał takiego postanowienia pojawia się zasadnicza wątpliwość, czy ustalenie braku możliwości prowadzenia postępowania wznowieniowego powinno skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia. W pierwszej fazie postępowania organ bada wyłącznie dopuszczalność wniosku o wznowienie kierując się zaistnieniem trzech podstawowych przesłanek, tj. interesem prawnym wnioskodawcy, zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wszystkie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż nie ulega wątpliwości, że wniosek pochodził od strony, zachowała ona termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i wreszcie wniosek opierał się o właściwą i nie budzącą żadnej wątpliwości przesłankę z art. 145a k.p.a. W takiej sytuacji organ co do zasady zobowiązany jest wznowić postępowanie administracyjne i ocenić zasadność dalszego jego prowadzenia przy uwzględnieniu merytorycznych podstaw tego wznowienia i możliwości orzekania o istocie sprawy administracyjnej. Przyjęcie takiej interpretacji prowadzi do oczywistego wniosku, że nawet wykazanie wadliwości polegającej na konieczności wydania postanowienia o wznowieniu skutkuje co najwyżej koniecznością wytknięcia organowi konieczności wydania takiego aktu pozytywnego przed wydaniem decyzji tożsamej, tj. umarzającej postępowanie administracyjne. Z kolei przyjęcie poglądu wskazującego na konieczność wydania postanowienia negatywnego w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. nie może się ostać przy uwzględnieniu brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, który – jako lex specialis – przewiduje zakończenie wszystkich prowadzonych postępowań w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzenia poprzez ich umorzenie w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu wspomniana wadliwość nie wyczerpuje zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie stanowi dostatecznej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która korzysta z ochrony trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Sąd zgodził się także z zarzutem Stowarzyszenia o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego, jednak zarzut ten, zdaniem Sądu, nie mógł być skutecznie podniesiony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym skoro przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna. Niejednokrotnie postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób przewlekły i opieszały, lecz bez wpływu na ostateczną ocenę legalności decyzji kończącej to postępowanie. W obecnym zaś stanie prawnym przewlekłość postępowania administracyjnego może stanowić przedmiot odrębnej skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.,

polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. tzn., że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej Ministra z dnia [...] lipca 2002 r. nie upłynęło pięć lat, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż gdyby Sąd uznał, że termin ten minął, musiałby stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe powinno zakończyć się stosownie do przepisu art. 151 § 2 k.p.a., tj. stwierdzeniem przez organ wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji i nie uznałby, że decyzja o umorzeniu został wydana zgodnie z prawem;

2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak

jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego WSA przyjął, że w sprawie nie miało miejsca spełnienie przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd rozważył czy zachodzi w niniejszej sprawie okoliczność upływu 5-letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej Ministra z dnia [...] lipca 2002 r. musiałby uznać, że taki termin upłynął, a w związku z tym postępowanie wznowieniowe może zakończyć się w sposób, o którym mówi art. 151 § 2 k.p.a. bez uchylania decyzji ostatecznej. Ponadto, brak jakiegokolwiek wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutu skarżącego co do możliwości zakończenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powoduje że skarżący nie może wyczerpująco odnieść się do wyroku WSA;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stwierdzona przez ten Sąd ewidentna wadliwość w działaniu organu, który nie wydał stosownego postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie jest dostateczną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji MKiDN z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego jest istotną wadą powodującą brak możliwości przejścia do drugiego etapu tego postępowania i zbadania czy zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 1 k.p.a. oraz stwierdzenia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa bez orzekania co do istoty sprawy i bez konieczności umorzenia tego postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), poprzez uznanie, że wymieniony przepis prawa autorskiego przewiduje zakończenie wszystkich postępowań w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń przez ich umorzenie, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń prawidłowo wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż postępowanie wznowieniowe nie powinno zostać umorzone, bowiem nie zostało w ogóle wszczęte, tzn. organ nie wydał postanowienia o wszczęciu tego postępowania nadzwyczajnego oraz nie jest postępowaniem w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń co do istoty sprawy, a także nie jest wszczęte na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących wyłącznie do czasu wejścia ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą właściwy w sprawie organ umorzył postępowanie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, dotyczącą zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich, w której jako podstawę prawną organ administracji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016).

Sąd I instancji dokładnie omówił tryb działania organu administracji w takim postępowaniu. Sąd wskazał, że złożenie wniosku o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania skutkuje jego wstępną weryfikacją, której wynik powoduje przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania. Wówczas organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., lub w przypadku braku podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na tym wstępnym etapie postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot posiadający legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, czy zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. oraz, czy wniosek został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.), po którym organ wydaje decyzję o treści określonej w art. 151 k.p.a.

Sąd I instancji, dostrzegając "ewidentną wadliwość" w postępowaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegającą na braku wydania przez ten organ postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2002 r. uznał, że nie jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten nie mógł wydać takiego rozstrzygnięcia z powodu utraty kompetencji do rozstrzygania sprawy w przedmiocie zatwierdzania stawek wynagrodzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu tego podzielić nie można, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych uznać należy za zasadne.

Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (art. 145a § 1 k.p.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Bezspornym jest, że ostateczna decyzja Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2002 r. dotyczyła zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich. Właściwość Komisji Prawa Autorskiego, jako organu I instancji w tej sprawie wynikała z art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. SK 40/04 (ogłoszonym w Dz.U. Nr 21, poz. 164 z dnia 9 lutego 2006 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 108 ust. 3 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest niezgodny z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy do dnia 1 września 2006 r. ze względu na to, że "uzupełnienie luki prawnej, jaka powstanie w wyniku wejścia wyroku TK w życie, wymaga przemyślanej pod względem systemowym ingerencji ustawodawcy pozytywnego".

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowił podstawę wystąpienia 29 września 2006 r. przez [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2002 r.

Przed rozstrzygnięciem tego wniosku, dnia 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), która wprowadziła odmienny tryb postępowania w sprawie zatwierdzania i zmian zatwierdzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. Aktualnie, zgodnie z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, do postępowań przed Komisją Praw Autorskich zastosowanie mają odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym (przed zmianą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych), zaś uczestnik niezadowolony z orzeczenia Komisji może złożyć wniosek o zatwierdzenie albo odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń w całości lub części do sądu powszechnego (art. 11014 ust. 1), co powoduje utratę mocy orzeczenia Komisji w całości lub w części, co do której wniosek został złożony (art. 11014 ust. 5). Uregulowanie to wskazuje, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie powołuje Komisję Praw Autorskich (art. 1101 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych), nie jest natomiast organem odwoławczym od jej orzeczeń, jak przewidywał to przepis art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przed jej zmianą.

Ustawa zmieniająca zawiera przepisy intertemporalne, które dotyczą postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 21 października 2010 r.). Stosownie do treści art. 3 ust. 4 postępowania takie umarza się. W ustawie zmieniającej brak jest natomiast przepisu, który zakazywałby stosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, czyli trybów nadzwyczajnych. Przykład takiej regulacji zawiera np. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) w art. 63 § 2 i § 3 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która zapadła przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed dniem 21 października 2010 r., obliguje właściwy organ (w sprawie niniejszej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z art. 150 § 1 k.p.a.) do jego rozpoznania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania nie ma zastosowania wymieniony art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej.

W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania na etapie wstępnym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 k.p.a., a następnie orzekać na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie istnienia podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., określonej w art. 145a § 1 k.p.a. skutkowałoby koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej, a to z kolei powodowałoby, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli ponownego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich. Wówczas dopiero miałby zastosowanie w sprawie art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, ponieważ uchylenie decyzji dotychczasowej spowodowałoby, że postępowanie zwykłe, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym w dacie obowiązywania ustawy dotychczasowej nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zastosowanie tego przepisu skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich. Zatem, w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ musiałby uchylić decyzję, której dotyczy wznowione postępowanie i umorzyć postępowanie w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń.

Jeśli natomiast uchylenie decyzji nie byłoby możliwe z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to wówczas Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie mógłby natomiast wydać rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez Ministra, że nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej byłoby równoznaczne w skutkach z rozpoznaniem odwołania do czego Minister nie jest już obecnie uprawniony.

W niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania było wynikiem naruszenia prawa materialnego, a zatem istniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Na skutek uchylenia decyzji organu I i II instancji sprawa z wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2002 r. wymaga ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.