Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2390/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Wójt Gminy, działając w oparciu o art. 104, art. 149 § 3 i art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu żądania M. C. i J. C., odmówił wznowienia postępowania w sprawie obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego stanu wody na działce nr [...] położonej w S., zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] lutego 2003 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w wyżej określonej sprawie. Organ ustalił, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r., została skierowana do M. C. jako właściciela przedmiotowej działki, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania decyzji. M. C. nabył własność przedmiotowej działki na podstawie decyzji Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1978 r. Nr [...]. Składając wniosek o wznowienie postępowania M. i J. C. powołali się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. W ocenie organu, M. i J. C. nie byli stronami w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych na przedmiotowej działce nr 94, gdyż nie byli właścicielami tej działki. Ponadto, zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły żadne nowe istotne dla sprawy okoliczności.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. i J. C. wnieśli o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazali, iż od 70-ciu lat byli użytkownikami realności S., której właścicielem od 1978 r. był ich syn M. C. Przejął on całą nieruchomość ze stanem faktycznym, z całością rowów i odpływu wody ściekowej - bez żadnych zmian od 70-ciu lat. Zarzucili, że urząd przeprowadził postępowanie w sposób nierzetelny i stronniczy w stosunku do M. C., który nie mieszkał na przedmiotowej działce i jej nie użytkował. Odwołujących natomiast pominięto w postępowaniu, chociaż byli "użytkownikami wieczystymi" działki i mieli interes zarówno prawny jak i faktyczny w przedmiotowym postępowaniu. Pozbawienie ich udziału w tym postępowaniu skutkowało pominięciem wielu okoliczności i faktów, a przez to wydaniem błędnej decyzji przez Wójta Gminy B., która obciążyła ich dodatkowymi nieuzasadnionymi kosztami przesuwania stojącego od 40 lat ogrodzenia oraz ciągu wodnego. Dodali, że organ niesłusznie odmówił im przymiotu strony z uwagi na fakt, iż nie byli właścicielami działki, w sytuacji, gdy ich interes prawny w przedmiotowej sprawie był oczywisty.

Decyzją z dnia 18 lipca 2003 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 50 Prawa wodnego z 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 że zm.),-art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, iż za jedną z podstawowych cech aktu administracyjnego jest domniemanie prawidłowości (trwałości) wydawanych decyzji. Normatywnym odbiciem tej zasady jest art. 16 § 1 k.p.a., według którego ostateczna decyzja może zostać wzruszona jedynie w trybie i przypadkach określonych w kodeksie. Jednym z tych przypadków jest wznowienie postępowania, które umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Ponieważ możliwość uchylania decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy, przepisy określające podstawy wznowienia postępowania powinny być interpretowane ściśle. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, działał zgodnie z brzmieniem art. 50 Prawa wodnego z 1974 roku (aktualnie nie obowiązującego, ale będącego obowiązującą podstawą prawną w dacie wydawania kwestionowanej decyzji). Zgodnie z tym przepisem, "właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego od co najmniej pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiedzkie". Ta ustawa nie zawierała odpowiednika przepisu art. 9 ust. 2 pkt 3 aktualnie obowiązującego Prawa wodnego, rozszerzającego pojęcie "właściciela" na użytkowników wieczystych i samoistnych posiadaczy. Tak więc organ I instancji słusznie przyjął, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 50 Prawa wodnego z 1974 r. jest tylko właściciel. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1988 r. (IV S.A. 164/88), organ odwoławczy wyjaśnił, że stronami postępowania mogą być jedynie osoby, które legitymują się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Pojęcie strony jest bowiem nierozerwalnie związane z pojęciem adresata decyzji administracyjnej, gdyż adresatem decyzji może być jedynie strona postępowania. Wynika to z faktu, że decyzja administracyjna rozstrzyga wyłącznie o prawach i obowiązkach stron, a nie osób które są pośrednio zainteresowane sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Z jednoznacznego zaś brzmienia art. 50 Prawa wodnego z 1974 r. wynika, iż interes prawny (nie faktyczny) może mieć tylko właściciel nieruchomości - w niniejszym postępowaniu M. C. Skoro zaś nie odwołał się on od doręczonej mu decyzji (czyniąc to ewentualnie w imieniu rodziców), nie było podstaw do wznowienia postępowania. Odnosząc się do drugiej wskazanej przez odwołujących podstawy wznowienia postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie stanowiła podstawy do wznowienia postępowania. Podał natomiast, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które można byłoby zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powołać, to m.in. stwierdzenie nieprawidłowości decyzji z 2001 r. wydanej przez Wójta Gminy B. i tym samym ustalenie nowej sytuacji prawnej i faktycznej.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M. i J. C. Wnieśli o uznanie skarżących za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż Wójt Gminy wydał swoją decyzję w oparciu o fałszywe dokumenty. W szczególności decyzję oparto na fałszywym dokumencie w postaci nieaktualnej mapy, na której widniały tylko dwa budynki, a tymczasem na przedmiotowej działce od 40 lat istniały trzy budynki. Organ, będąc w błędzie, wydał decyzję nakazująca wykopanie rowu, faktycznie - prosto do jednego z budynków. Poza tym organ nakazał "dokonać przestępstwa" i przekopać rów na działce nr [...] obok drogi, która była na prywatnej posesji, ogrodzonej w trwały sposób. Ponadto organ I instancji nie poinformował skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie stosunków wodnych na działce nr [...] w S. nr [...] oraz nakazał pod groźbą kar przywrócenie stosunków wodnych. Tymczasem ani organ I ani II instancji nie ustaliły prawidłowo o jakie stosunki chodzi tzn. z jakiego okresu należy przywrócić stosunki wodne, a te zmieniały się w okresie czterdziestu lat wielokrotnie. Poza tym, do 1978 r. to M. i J. C. byli właścicielami przedmiotowej działki. Obecnie właścicielem był ich syn, a oni byli użytkownikami. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, powołana powyżej decyzja dotyczyła M. i J. C. nie pośrednio lecz bezpośrednio, jako użytkowników działki i jej byłych właścicieli. W tej sytuacji niedopuszczalnym było, pozbawienie ich udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że skoro skarżący nie wykazali prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, nie mogli być uznani za stronę w postępowaniu. Natomiast dalsze podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące ujawnienia nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, nie mogły być rozpatrywane w sytuacji, gdy nie został spełniony warunek z ust. 4 art. 145 k.p.a. i w konsekwencji postępowanie nie zostało wznowione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U: z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przeprowadzona kontrola sądowa przedmiotowych decyzji wskazuje, że naruszaj ą one prawo.

Podstawowym argumentem, użytym przez organ II instancji jest stwierdzenie, że skarżący nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie bowiem zgodnie z art. 50 Prawa wodnego z 1974 roku (obowiązującego, w dniu wydania decyzji z dnia 27.12.2001 r.). "właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego od co najmniej pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiedzkie" a więc stroną postępowania może być tylko właściciel a w sprawie nie budzi wątpliwości, że właścicielem jest M. C.. Prawo Wodne z 1974 r., nie zawierało odpowiednika przepisu art. 9 ust. 2 pkt 3 aktualnie obowiązującego Prawa wodnego z 2001 r., rozszerzającego pojęcie "właściciela" na użytkowników wieczystych i samoistnych posiadaczy.

Powyższy pogląd jest błędny. Prawo Wodne z 1974 r., w art. 18 ust.2 pkt. 2 stanowiło, że przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy. A więc poprzednio obowiązujące uregulowanie miało szerszy zasięg (dotyczyło wszystkich posiadaczy) niż obecne Prawo Wodne z 2001 r., które stosowanie przepisów ustawy nakazuje stosować tylko do posiadaczy samoistnych (art. 9 ust.2 pkt. 3).

Tak więc argument, że skoro skarżący nie byli właścicielami nieruchomości przeto nie mogli być stronami postępowania jest nie trafny.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze, że w pierwszym etapie postępowania należy zbadać, czy wniosek o wznowienie złożony został w terminie, czy pochodzi od strony postępowania i czy podane w nim okoliczności można przyporządkować jednej z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Ten etap może zakończyć się albo decyzją o odmowie wznowienia, albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 kpa po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie merytoryczne w dwóch aspektach :

rzeczywistego istnienia podstawy wznowieniowej i co do istoty sprawy. Negatywne ustalenie w zakresie pierwszym prowadzi wprost do wydania decyzji o treści określonej przepisem art. 151 § 1 pkt 1 kpa tj. do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji - bez dalszego badania istoty sprawy. W takiej sytuacji, choćby nawet w ocenie organu decyzja ostateczna była wadliwa z przyczyn innych niż wymienione w art. 145 § 1 kpa , nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym jest możliwe tylko wtedy, kiedy istnieje rzeczywiście jedna z podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Jeśli podstawa wznowienia istnieje, możliwe są dwa rozwiązania: albo ostateczna decyzja podlega uchyleniu i jest zastąpiona inną (art. 151 § 1 pkt 2), albo stwierdza się, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i 2 kpa).

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.