Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 747/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 281/17 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty udzielonej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Z. P. kwotę 22 957 (dwadzieścia dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 281/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. (dalej także jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także jako Kolegium) z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu bonifikaty udzielonej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego Z. P. w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. F., oznaczonej zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzonej dla [...] jako działka nr [...], w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej Nr [...]. Prezydent określił opłatę za przekształcenie na 277 417 zł oraz udzielił bonifikaty od tej opłaty w wysokości 95 %, tj. 263 546,15 zł. Podstawą udzielenia bonifikaty było wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe.

W decyzji z [...] września 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uznał, że Z. P. wykorzystała ww. nieruchomość przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, na inne cele niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty oraz ją zobowiązał do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji - w wysokości 263 782,80 zł.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła Z. P., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r., poz. 83 z późn. zm.).

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za prawidłową. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji Zarządu [...] m.st. Warszawy stanowi art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym organ żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

Kolegium podniosło, że z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG) wynika, że M. W. rozpoczął 19 września 2013 r. wykonywanie działalności gospodarczej przy ul. F. w Warszawie (wydruki wygenerowano dnia 9 grudnia 2014 r. i dnia 13 lipca 2015 r.).

W piśmie z 9 sierpnia 2015 r. Z. P. złożyła wyjaśnienia, że w jej ocenie sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej przez męża - M. W. pod adresem nieruchomości stanowiącej jej własność nie narusza warunków, na podstawie których została udzielona bonifikata. Wykorzystanie lokalu mieszkalnego na inne cele niż uzasadniające udzielenie bonifikaty, a więc na cele inne niż mieszkaniowe, w ocenie Z. P., mogłoby mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdyby lokal utracił swoje funkcje mieszkaniowe, co nie nastąpiło. Podkreśliła również, że w lokalu nie jest wykonywana działalność o charakterze zarobkowym i ciągłym, a wskazanie adresu w CEIDG służyło wyłącznie jako adres korespondencyjny oraz poinformowała, iż M. W. podjął stosowne kroki w celu zmiany, adresu miejsca wykonywania działalności, która to zmiana zostanie ujawniona w Centralnej Ewidencji.

Wobec powyższego, organ odwoławczy wskazał na uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XXX/945/2008 z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 79, poz. 2834), której § 1 ust. 1 stanowi o wyrażeniu zgody na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Przy czym jednym z warunków wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty jest wykorzystywanie nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cel mieszkaniowy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w dniu wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji nr [...] o przekształceniu przysługującego Z. P. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. F. (tj. [...] października 2012 r.) warunek ten był spełniony. Jednakże w dniu 19 września 2013 r. mąż wnioskodawczyni - M. W. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej przy ul. F. w Warszawie.

Kolegium przytoczyło treść art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829) zawierającego definicję działalności gospodarczej i podniosło, że wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi (art. 14 ust. 1-2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Przy czym wpisowi do CEIDG podlegają - firma przedsiębiorcy oraz jego numer PESEL, o ile taki posiada, jak również adres zamieszkania przedsiębiorcy, adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adresy, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza, w tym adres głównego miejsca wykonywania działalności i oddziału, jeżeli został utworzony; dane te są zgodne z oznaczeniami kodowymi przyjętymi w krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju, o ile to w danym przypadku możliwe (art. 25 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Kolegium podkreśliło także, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 25 ust. 1 pkt 5 rozróżnia adres miejsca wykonywania działalności gospodarczej od adresu do doręczeń. Wykonywanie działalności gospodarczej oznacza zatem, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą. Natomiast, zdaniem Kolegium, domniemanie to nie zostało w toku postępowania obalone przez stronę, która w złożonych w piśmie z dnia 9 sierpnia 2015 r. wyjaśnieniach stwierdziła, że adres ul. F. w Warszawie służył wyłącznie jako adres do korespondencji wykonywanej działalności gospodarczej. Ponadto z art. 33 zdanie pierwsze ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika domniemanie, iż dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. W opinii Kolegium skoro od dnia zarejestrowania w CEIDG działalności gospodarczej do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia M. W. ma w CEIDG status podmiotu aktywnego, należy domniemywać, że działalność swoją wykonuje.

Kolegium podniosło, że z wydruku CEIDG wynika, iż M. W. prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną PKD kodem 70.22.Z - pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania (przeważająca działalność gospodarcza i wykonywana działalność gospodarczą). Przy czym z opisu działalności oznaczonej w PKD symbolem 70.22.Z, jak i przedstawionych przez organ precedensów GUS wynika, że działalność taka może być prowadzona poza siedzibą podmiotu, na rzecz którego usługa jest świadczona, a więc pod adresem podanym jako miejsce wykonywania działalności. W ocenie Kolegium, skoro M. W. podał rejestrując działalność gospodarczą jako miejsce jej wykonywania ul. F. w Warszawie, to brak jest podstaw do uznania, że działalność ta nie była pod tym adresem prowadzona. Natomiast uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XXX/945/2008 z dnia 8 maja 2008 r. uzależnia możliwość przyznania bonifikaty od wykorzystywania nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cel mieszkaniowy. Użyte określenie "wyłącznie" wyklucza zatem możliwość przyznania bonifikaty w sytuacji, w której nieruchomość zabudowana wykorzystywana jest zarówno na cel mieszkaniowy jak i niemieszkaniowy. W konsekwencji Kolegium wskazało, że wykonywanie działalności gospodarczej przez M. W. przy ul. F. w Warszawie nie pozwala na stwierdzenie, że nieruchomość ta jest wykorzystywana wyłącznie na cel mieszkaniowy, lecz na cel mieszkaniowy i prowadzenie działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało na ich niezasadność. Podniosło m.in., że ustalenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wykracza poza zakres postępowania w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty. Prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty organ administracji dokonuje bowiem we własnym zakresie ustaleń w zakresie wykorzystywania nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cel mieszkaniowy w oderwaniu od warunków dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które pozostają poza zakresem jego właściwości. Również powołany w odwołaniu § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może stanowić uzasadnienia dla twierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest wykorzystywany na inne cele niż mieszkaniowe. W przepisie tym została zawarta definicja pomieszczenia mieszkalnego, a nie jak to wskazała odwołująca definicja budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny został bowiem zdefiniowany w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jako budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek mieszkalny jednorodzinny. Wobec czego, zdaniem Kolegium, zakwalifikowanie budynku przy ul. F. w Warszawie do budynku mieszkalnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie stoi na przeszkodzie uznania, iż budynek taki jest wykorzystywany na inne cele niż mieszkalne. Przy czym ani organ I instancji, ani Kolegium nie kwestionuje, iż budynek przy ul. F. w Warszawie jest budynkiem mieszkalnym.

Kolegium nie zgodziło się również z zarzutami odwołania dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania. Powołane przepisy art. 7- 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. nie oznaczają, że wyłącznie na organach administracji publicznej ciąży obowiązek inicjatywy dowodowej, który zwalnia strony postępowania od jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Przy czym wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zostało oparte nie tylko na wydruku z CEIDG, ale również na oświadczeniu strony postępowania, zawartym w piśmie z dnia 9 sierpnia 2015 r., z którego wynika, że działalność swoją M. W. nie tylko zarejestrował, ale również ją prowadzi. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania strona nie zgłaszała do organu dodatkowych wniosków dowodowych, pomimo, że jej pełnomocnik w dniu 24 sierpnia 2016r. zapoznał się z aktami sprawy.

Kolegium wskazało także, że dokonana zmiana adresu głównego miejsca wykonywania działalności na adres: ul. F. [...] Warszawa oraz zmiany w CEIDG, polegające na dodaniu w rubryce wykonywana działalność gospodarcza - działalności oznaczonej w PKD kodami: 68.10.Z (kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek), (wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi), 68.31.Z (pośrednictwo w obrocie nieruchomościami), 68.32.Z (zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie), nie konwalidują dokonanego przez odwołującą naruszenia warunku udzielenia bonifikaty, jakim było wykorzystywanie nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cele mieszkaniowe, która to zmiana nastąpiła przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. P., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 oraz art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady praworządności wyrażające się w zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do wykorzystania nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy F. przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia na cele inne niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego wydana została błędna decyzja w sprawie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej jako: "ustawa o przekształceniu") poprzez uznanie, że w świetle złożonych przez Z. P. wyjaśnień oraz dowodów przeprowadzonych w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej zwrot udzielonej kwoty bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wobec przedstawionych zarzutów skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jest ona niezasadna.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej Sąd ten stwierdził, że jest on całkowicie niezasadny. Wskazał, że zwrot bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie akty prawne dotyczące roszczeń pieniężnych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają charakter decyzji administracyjnych. Dotyczy to szczególnie zwrotu udzielonej bonifikaty. Jeśli bonifikata została przyznana w formie decyzji administracyjnej, byłoby niezrozumiałe, gdyby jej zwrot był dokonywany poza systemem prawa administracyjnego. Przepis ten statuujący prawo organu, który udzielił bonifikaty, do żądania jej zwrotu, w sytuacji gdy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, w żaden sposób nie wskazuje, iż zwrot bonifikaty następuje na drodze cywilnej. Artykuł 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej odwołuje się natomiast do pojęcia organu administracji, a zatem wskazuje na administracyjną drogę załatwiania spraw dotyczących zwrotu bonifikaty. Sprawy administracyjne są natomiast, w świetle art. 104 § 1 i § 2 Kpa, załatwiane w formie decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie organ będąc właścicielem nieruchomości udzielił istotnej ulgi w opłacie za nabycie na własność nieruchomości, określając niezwykle restrykcyjne zasady, a mianowicie nakazując, aby skarżąca wykorzystywała nieruchomość wyłącznie na cele mieszkaniowe. Skarżąca te warunki zaakceptowała. Okoliczność wskazania tego adresu jako głównego adresu wykonywania działalności gospodarczej przy rejestracji jest jednoznaczna. Prowadząc działalność gospodarczą pod tym adresem, skarżąca ( w przedmiotowej sprawie mąż skarżącej ) wykorzystała nieruchomość również na inny cel. Podkreślenia wymaga, że ani stopień ani długość wykorzystania nieruchomości również na inny cel, nie ma żadnego znaczenia. W tej sytuacji zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania przedmiotowej decyzji i organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jak również dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że inicjatywa dowodowa, w tym treść złożonego wyjaśnienia należała do skarżącej, która nie złożyła wniosków dowodowych, które przeczyłyby prawidłowemu, bowiem dokonanemu w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego wnioskowi organów obu instancji, że działalność gospodarcza prowadzona przez męża skarżącej faktycznie odbywała się w innym niż wynikające z ewidencji miejscu – z uwagi choćby na formę jej prowadzenia. Z akt sprawy nie wynika również okoliczność aby skarżąca wystąpiła o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Sąd ten dodał, że przepisy prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, w związku z czym nie mogły zostać naruszone.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:

(A) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w wyniku nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej zwrot udzielonej kwoty bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;

(B) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku niezastosowania przepisów prawa materialnego - art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w konsekwencji czego doszło do zaniechania wszechstronnego ustalenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w postaci przedmiotowej nieruchomości;

II. w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

(A) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z [...] grudnia 2016 r. dopuściło się naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na naruszeniu zasady praworządności oraz zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i weryfikacji czy w rzeczywistości w lokalu skarżącej prowadzona była działalność gospodarcza;

(B) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej jako: "p.u.s.p.") w zw. z art. 8 k.p.a., wyrażające się w zaniechaniu przeprowadzania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżanej decyzji i utrzymaniu jej w mocy, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, po niedostatecznie wnikliwej analizie stanu faktycznego co do wykorzystania nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy F. przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia na cele inne niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty;

(C) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego

z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż

w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej zwrot udzielonej kwoty bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie do udzielenia bonifikaty od tejże opłaty. Udzielenie bonifikaty pozostawione jest, co do zasady, uznaniu właściciela nieruchomości, to jest Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym uzależnione jest od wyrażenia zgody przez odpowiednio wojewodę albo radę lub sejmik.

W rozpoznawanej sprawie podstawą do udzielenia skarżącej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. F. stanowiła decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r., nr [...] wydana m.in. na podstawie § 1 ust. 1 i 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z 8 maja 2008 r. nr XXX/945/2008 w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 79, poz. 2834). Stosownie do treści ww. przepisów, wyraża się zgodę na udzielenie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty w tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Bonifikatę, o której mowa w ust. 1, powiększa się o 1% za każdy rok trwania użytkowania wieczystego, licząc do dnia wydania decyzji o przekształceniu.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), organ, który orzekał o przekształceniu i udzieleniu bonifikaty, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

Jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pod adresem: ul. F. w Warszawie zarejestrowana została działalność gospodarcza. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można jednakże przyjąć, że samo wskazanie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej adresu wykonywania działalności gospodarczej przesądza automatycznie, że nieruchomość wykorzystywana jest na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, tj. inne niż cele mieszkaniowe i prowadzi do obowiązku zwrotu bonifikaty. Z powyższym poglądem należy się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bez znaczenia dla prawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy jest okoliczność, iż konkretne usługi bądź świadczenia w ramach działalności gospodarczej wykonywane są poza siedzibą przedsiębiorcy, ani to czy w siedzibie tej (będącej równolegle miejscem jego zamieszkiwania) zorganizowana jest przestrzeń wykorzystywana stricte na potrzeby prowadzonej działalności (np. poprzez urządzenie biura, warsztatu itp.), czy też nie.

Istotnie, złożenie wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przez osobę fizyczną i podjęcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę rodzi określone konsekwencje na gruncie np. przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 200 ze zm.) czy też ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017 r., poz. 1221 ze zm.), jednakże dla oceny czy nastąpiło wykorzystanie nieruchomości na "inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty" decydujące znaczenie ma ustalenie rodzaju, charakteru i sposobu prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można bowiem w każdym przypadku utożsamiać wskazania w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej adresu działalności z wykorzystywaniem nieruchomości na cele związane z jej prowadzeniem.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, dokonując wykładni art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie jest wystarczające przeprowadzenie wyłącznie literalnej interpretacji omawianego przepisu. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r., sygn. akt FPS 2/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

W tym kontekście istotne znaczenie dla ustalenia znaczenia pojęcia "celu wykorzystania nieruchomości", o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy, ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 13/15, który co prawda odnosił się do konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 i 2141), jednakże ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rozumiany w ten sposób, że wystarczającą przesłanką zakwalifikowania gruntu podlegającego opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości do kategorii gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej jest prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną będącą jego współposiadaczem, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał podkreślił, że ustawodawca deklaruje, że obowiązek podatkowy i wysokość podatku zależy od: a) posiadania gruntu przez przedsiębiorcę, b) związku gruntu z prowadzeniem działalności gospodarczej. Równocześnie przyjmuje, że dla ustalenia tego związku wystarczy stwierdzenie, że grunt pozostaje w posiadaniu przedsiębiorcy. W konsekwencji obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, zostaje nałożony na osoby posiadające grunty niemające związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zastosowane kryterium "posiadania gruntu przez przedsiębiorcę" prowadzi do nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia wolności majątkowej. Zważywszy na ratio stosowania podwyższonej stawki, jaką jest potencjalna możliwość uzyskiwania przychodów z wykorzystania danych gruntów, niezbędne jest ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania opodatkowanego gruntu, którego współposiadaczem pozostaje osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą.

Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny uznał, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną nie jest relewantne dla opodatkowania gruntu stawką podatkową od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek, których wystąpienie powoduje obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rozumianego we wskazany sposób i wywody z tym związane oznaczają, że zawartej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego argumentacji nie można pominąć rozstrzygając niniejszą sprawę. Aprobata odmiennej wykładni podważałaby orzeczenie kwestionujące konstytucyjność zbliżonej regulacji.

Reasumując, prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prowadzić powinna do przyjęcia stanowiska, że kluczowe znaczenie dla oceny czy nieruchomość jest wykorzystywana na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty ma ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład przedsiębiorstwa osoby prowadzącej działalność gospodarczą, w tym przypadku – męża skarżącej, zamieszkałego w przedmiotowej nieruchomości. Samo posiadanie nieruchomości i zarejestrowanie działalności gospodarczej pod tym adresem przez przedsiębiorcę nie jest wystarczające do stwierdzenia obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty właścicielowi nieruchomości. Konieczne jest jeszcze jej ustalenie bezpośredniego związku (wykonywanie na nieruchomości określonych czynności składających się na działalność gospodarczą) lub pośredniego (potencjalne wykonywanie na nieruchomości czynności składających się na działalność gospodarczą, gdy nieruchomość została nabyta pod przyszłe inwestycje gospodarcze) z działalnością gospodarczą prowadzoną w tej nieruchomości. Przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi występują bowiem w obrocie prawnym w dwojakim charakterze: jako osoby prywatne (a więc w zakresie swojego majątku osobistego) oraz jako przedsiębiorcy. Występowanie przez osobę fizyczną w obrocie w tej dwojakiej roli uzasadnia rozróżnienie jej sytuacji na tle ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (podobnie jak na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie podatku od nieruchomości).

Dodać należy, że pogląd powyższy jest zgodny z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1081/16, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. (wyrok dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie zaś z art. 188 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego też działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na obecnym etapie postępowania wystarczające będzie uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy, a następnie wyda rozstrzygnięcie, uwzględniając konieczność zbadania charakteru prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie działalności gospodarczej. Następnie oceni czy w związku z powyższym nieruchomość wykorzystywana jest na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Powyższe okoliczności nie zostały bowiem ustalone w sprawie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 2 638 zł, 100 zł opłaty za wniosek o uzasadnienie wyroku, 10 800 zł wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (§ 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", 1319 zł opłaty od skargi kasacyjnej oraz kwota 8 100 zł stanowiąca 75 % wynagrodzenia za sporządzenie, wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 14 ust. 1 pkt 2a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 pkt 7 ww. rozporządzenia.