Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1485/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2, art. 40 § 1 i 2, art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 31 ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 405/16 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z sankcjami po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. N. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 405/16, oddalił skargę K. N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] maja 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012, po wznowieniu postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2012 r. K. N. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kozienicach wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok. We wniosku beneficjent zadeklarował grunty rolne o powierzchni 11,62 ha.

Decyzją z [...] października 2012 r. Kierownik BP przyznał wnioskodawcy płatność ONW w wysokości 3.067,68 zł.

W dniach [...] września 2013 r. do [...] października 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została wizytacja terenowa w ramach prowadzonych czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W trakcie wizytacji dokonano oceny upraw pod kątem ich kwalifikowalności do wnioskowanych płatności. Następnie [...] listopada 2013 r. w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (zwany dalej: ZSZiK) na ortofotomapie wykonano pomiary powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności. W tym samym dniu sporządzono raport, w którym stwierdzono nieprawidłowości m.in. na działce rolnej C nieużytek na części jej powierzchni, zaś na działkach rolnych A, E i H nieużytek na całej powierzchni tych działek.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2012 r. w sprawie płatności ONW na rok 2012. Następnie, decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił ww. decyzję i odmawiając przyznania pomocy ONW orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości 1.074,48zł.

Podstawę odmowy przyznania płatności ONW, po wznowieniu postępowania, stanowiło ustalenie, że powierzchnia gruntów kwalifikowana do tej płatności w dniu wydania decyzji była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2012 rok. Po przeprowadzonej kontroli na miejscu powierzchnia kwalifikowana do płatności została pomniejszona o stwierdzone nieprawidłowości, tj. o 4,07 ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 53,9073%.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w ramach wznowionego postępowania organ I instancji uwzględnił wyniki przedstawione w raporcie z kontroli. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w tym z protokołem z kontroli na miejscu z [...] listopada 2013 r. i kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2012 rok. Nieprawidłowości stwierdzono na działkach rolnych A, C, E i H, w związku z czym powierzchnia kwalifikowana do płatności została pomniejszona o stwierdzone nieprawidłowości, tj. o 4,07 ha.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle materiału dowodowego sprawy nie sposób dać wiary twierdzeniom rolnika o użytkowaniu spornych działek w roku 2012. Kontrolowane działki A, C, E i H pokryte są wieloletnią, suchą roślinnością, wskazującą na brak podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych czy też wypasu zwierząt w roku 2012. Ponadto na działkach rolnych A oraz C widnieje roślinność niewystępująca na łąkach i trwałych użytkach zielonych, a charakterystyczna dla nieużytków. Dyrektor ARiMR za właściwe uznał zatem ustalenia Kierownika BP, bowiem stwierdzone przez inspektorów terenowych nieprawidłowości znajdują potwierdzenie w wykonanej dokumentacji fotograficznej. Poza tym kontrolę przeprowadzono przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi, przez bezstronnych i upoważnionych do tego inspektorów oraz prawidłowo sporządzono protokół z tej czynności.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że postępowanie w sprawie przyznania płatności charakteryzuje się przeniesieniem inicjatywy dowodowej na stronę. To strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Jeśli strona nie przedstawi w toku postępowania dowodów, z których – w ocenie organu – jednoznacznie będzie wynikać, iż spełnia przesłanki do przyznania płatności, organ uznaje daną okoliczność za nieudowodnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał. W ocenie Sądu, okoliczności wynikające z protokołu kontroli na miejscu były istotne dla sprawy.

WSA wskazał, że ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych i z pewnością nie są to pomiary orientacyjne, tylko bardzo dokładne. Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a sporządzony przez profesjonalnych w tym zakresie inspektorów ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To właśnie na podstawie kontroli wykonywanej przez inspektorów bezpośrednio w terenie następuje identyfikacja upraw na poszczególnych działkach oraz sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań dobrej kultury rolnej.

W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla uchylenia decyzji w przedmiocie płatności i następnie odmowy przyznania płatności miały ustalenia wynikające z raportu z kontroli na miejscu, na podstawie którego uznano, że skarżący w 2012 r. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na całej działce A, E i H oraz na części działki C, co nie było znane organowi w 2012 r.

Wobec tego, zdaniem Sądu, organ I instancji miał podstawy, aby wznowić przedmiotowe postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanki wznowieniowe odnoszą się do kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a takim uchybieniem w przedmiotowej sprawie jest ustalenie rolniczego użytkowania działek, zadeklarowanych we wniosku na 2012 r. w sytuacji, kiedy stan faktyczny na gruncie był inny.

Zdaniem WSA, ustalenia organu potwierdza sam skarżący, który w odwołaniu od decyzji Kierownika BP wskazał, że zakwestionowane działki w 2013 r. nie były użytkowane, co wynikało z jego niewiedzy dotyczącej niewłaściwego użytkowania użytków zielonych, gdyż w latach 2011-2012 faktycznym opiekunem gruntów i beneficjentem dopłat był jego ojciec, który zmarł w 2012 r.

Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej wynika, iż działki: A, C, E i H w dacie kontroli były pokryte wieloletnią, suchą roślinnością, wskazującą o braku podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych lub wypasu zwierząt w 2012 r. Ponadto na działkach rolnych A i C stwierdzono taką roślinność, która nie występuje na łąkach i trwałych użytkach zielonych, a jest charakterystyczna dla nieużytków. Na działce H widoczne są też drzewa iglaste, a występowanie samosiejek drzew wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w szczególności zgodnie z minimalnymi normami. Jak wynika z protokołu kontroli, wobec wszystkich zakwestionowanych działek inspektorzy zastosowali kod błędu DR18, który stosowany jest w przypadku stwierdzenia na obszarze całej kontrolowanej działki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej.

W świetle powyższych ustaleń i wywodów, Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez oparcie decyzji na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o płatność za dany rok. Te okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do zastosowania art. 16 ust. 5 akapit trzeci i ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25.8 ze zm.).

WSA nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazując, że na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, to na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia rolniczego użytkowania gruntu zgłoszonego do płatności ONW w 2012 r. Tymczasem na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił takich dowodów. Wobec bierności dowodowej strony skarżącej organ prawidłowo przyjął dowód z przeprowadzonej kontroli na miejscu jako wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia, zwłaszcza że raport z tej kontroli nie został zakwestionowany w przepisanej formie.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie. Podkreślił, że wyraźne wyłączenie w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zastosowania art. 81 k.p.a. oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących podważenia raportu kontroli jako dokumentu urzędowego. Wskazując na przepis art. 31 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wyjaśnił, że podpisanie raportu przez jednego, a nie dwóch kontrolujących, nie pozbawia tego dowodu charakteru dokumentu urzędowego.

Za niezasadne WSA uznał zarzuty naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji, na skutek odwołania, ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie, odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu. Nie doszło więc także do naruszenia art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 40 k.p.a. z uwagi na wadliwe doręczenie decyzji organu odwoławczego z pominięciem pełnomocnika, Sąd stwierdził, że po wydaniu przez WSA w Warszawie postanowienia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 905/15 o odrzuceniu skargi organ odwoławczy ponownie, zgodnie z wytycznymi Sądu, dokonał doręczenia zaskarżonej decyzji na nowy adres, wskazany przez skarżącego w odwołaniu oraz zgodny z decyzją organu I instancji o zmianie zaktualizowanych danych w ewidencji producentów. W aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi z przedmiotową skargą do kontroli brak jest załączonego tam pełnomocnictwa, na które powołuje się pełnomocnik strony. Z zarzutów skargi wynika, że zostało ono dołączone do skargi z dnia 1 września 2015 r. Jednak nie wykazano go w załącznikach do pierwszej skargi, stąd organ odwoławczy prawidłowo doręczył zaskarżoną decyzję bezpośrednio skarżącemu. Niezależnie od powyższego WSA zgodził się z organem odwoławczym, że wadliwe doręczenie, które nie spowodowało negatywnego dla strony skutku w postaci niemożności wniesienia odwołania przez pełnomocnika, nie stanowi uchybienia przepisom prawa procesowego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak istotnego wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik sformułował zarzuty skargi, a więc z pewnością musiał się zapoznać z treścią zaskarżonej decyzji

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. N., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ doręczył decyzję z pominięciem pełnomocnika, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji, w sytuacji gdy – zdaniem WSA w Warszawie – organ oparł zaskarżoną decyzję na przepisach art. 31 ust. 7 i 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy wskazane wyżej przepisy prawa nie istnieją, co stanowi rażące naruszenie prawa, którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. Z art. 15 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji, mimo że organ nie przeprowadził dopuszczalnego postępowania dowodowego i przyjął za własne rozstrzygnięcie organu I instancji z pominięciem ponownego całościowego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji, mimo że organ utrzymał w mocy decyzję, którą wznowiono postępowanie, pomimo że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji, mimo że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w sposób dowolny go ocenił, a także nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8, 11 i 76 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji, mimo że organ wydał decyzję administracyjną w oparciu o raport kontroli niespełniający wymogów dokumentu urzędowego;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. I art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji, mimo że organ uniemożliwił stronie zapoznanie się z całością materiału zebranego w sprawie, w szczególności z ortofotomapami, na które powołał się organ.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o płatność za dany rok, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegającego na uznaniu, że skarżący dopuścił się zaniedbań w prowadzeniu prawidłowej działalności rolniczej w latach 2011 i 2012, w tym w zakresie dobrej kultury rolnej, pomimo iż zachował minimalne normy w działalności rolniczej poprzez wykoszenie działek do dnia 31 lipca 2011 r. i 31 lipca 2012 r.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art.21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich polegające na nieuchyleniu decyzji, mimo że doszło do naruszenia zasady praworządności polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Po drugie, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie, formułując zarzuty skargi kasacyjne, jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia przepisów postępowania może być oparty na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. Zatem skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak, uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. polegającego na niestwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ doręczył decyzję z pominięciem pełnomocnika, co, w ocenie skarżącego, stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na wstępie należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 października 2015 r., VIII SA/Wa 905/15 odrzucił skargę sporządzoną przez pełnomocnika na decyzję z [...] maja 2015 r., ponieważ nie została ona prawidłowo doręczona skarżącemu i nie rozpoczął się bieg terminu do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Następnie organ odwoławczy dokonał doręczenia zaskarżonej decyzji na nowy adres, wskazany przez skarżącego w odwołaniu oraz zgodny z decyzją organu I instancji o zmianie zaktualizowanych danych w ewidencji producentów. Zaś skarżący ponowił skargę na tą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie ustalił, że w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi ze skargą brak jest pełnomocnictwa, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego. Skoro po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z 22 października 2015 r. sprawa ponownie zawisła przed organem odwoławczym, to doręczenie decyzji ostatecznej do rąk pełnomocnika mogło nastąpić jedynie wówczas, kiedy pełnomocnik zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. zgłosiłby się do sprawy i dołączył do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Wówczas doręczenie decyzji ostatecznej nastąpiłoby w trybie art. 40 § 2 K.p.a. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (...). Konkluzja sądu pierwszej instancji, że w aktach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania skarżącemu płatności ONW po wznowieniu postępowania brak pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego nie została skutecznie przez niego podważona.

Pełnomocnictwo udzielone 28 sierpnia 2015 r. zostało dołączone do skargi, a więc pisma inicjującego postępowanie sądowe. Sąd do organu zwrócił akta administracyjne, a nie sądowe, w których znajdowało się pełnomocnictwo.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji. Tymczasem skarżący i to nieskutecznie nieważność powiązał z trybem doręczania decyzji, a nie jej treścią. Nadto w doktrynie prawa administracyjnego powołany przepis traktowany jest jako przepis prawa materialnego. Wreszcie, skoro skarżący skutecznie nie podważył stanowiska Sądu I instancji o braku pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, a lektura akt administracyjnych przemawia za słusznością tego stanowiska, to argument o wadliwości doręczenia skarżonej decyzji, wydanej we wznowionym postępowaniu, do rąk skarżącego, na jego nowy prawidłowy adres, nie zasługuje na akceptację.

W konsekwencji za chybiony należało uznać zarzut z punktu I.1. petitum skargi kasacyjnej.

Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegający na niestwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ oparł zaskarżoną decyzję na przepisach art. 31 ust. 7 i 8 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w sytuacji gdy wskazane wyżej przepisy prawa nie istnieją.

W sprawie o płatności ONW na rok 2012 tak organy obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji nie odwoływały się do przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc i art. 31 tej ustawy lecz do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i norm art. 31 tej ustawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyartykułowanych w pkt I ppkt 3, 5-7 i II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ich ścisłe ze sobą powiazanie i przewijający się przez nich motyw braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie płatności ONW na 2011 r. oraz wadliwego procedowania we wznowionej sprawie postanowił rozpatrzyć je łącznie.

Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

W rozpatrywanej sprawie organ procedował jednak nie w trybie zwykłym, do którego mają zastosowanie wyżej wskazane zasady, lecz w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. To zaś modyfikowało prawa i obowiązki procesowe tak organu jak i skarżącego. Bowiem istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest, że okoliczności, o których stanowi wskazany przepis mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji.

Organ wznawiając z urzędu postępowanie powołał się na nową okoliczność istniejącą w dacie wydawania decyzji przyznającej płatność ONW na 2012 rok – utrzymanie działek rolnych A. C, E i H w złej kulturze rolnej – a nieznaną wówczas organowi. Procedując we wznowionym postępowaniu organ winien najpierw ustalić, czy przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia faktycznie zaistniała, a jeśli tak winien rozważyć czy miała i jaki wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował w skardze kasacyjnej zaistnienie wskazanej podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że w jego ocenie nie istniał w dacie wydawania decyzji o przyznaniu pełnej płatności ONW na rok 2012 dowód w postaci raportu, a po drugie dlatego, że raport był wadliwy i nie został prawidłowo podpisany i wreszcie kwestionowane działki były w roku 2012 utrzymane w dobrej kulturze rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie stwierdza, że objęte zarzutami kasacyjnymi z pkt I ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 76, 77 K.p.a., powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. posiadają mniejsze jednostki redakcyjne, które - wbrew wymogowi ustawowemu - nie zostały w skardze kasacyjnej, wskazane. Za wyjątkiem wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na nieustalenie w sposób bezsporny, zdaniem skarżącego, "powierzchni gruntów rolnych mających być objętymi płatnością". Bowiem tak zdjęcia działek z 2013 roku, jak i niepodpisany raport nie mogły stanowić podstawy do ustalenia stanu działek w 2012 r.

Po drugie podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami (art. 7 i art. 77 § 1-4 k.p.a.). Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Do kompetencji sądu pierwszej instancji nie należało rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dowody, które skarżący dołączył do skargi zostały zgłoszone zbyt późno i nie mogły być wzięte pod uwagę. W konsekwencji zasadnie odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez sąd pierwszej instancji. Podstawą wznowienia była nowa okoliczność w postaci utrzymania działek rolnych A, C, E i H przez skarżącego w 2012 r. w nienależytym stanie, złej kulturze rolnej. Wynikać to miało pośrednio ze zdjęć spornych działek wykonanych w 2013 r. Sam skarżący stan działek w tym roku potwierdził. Przyznał, że nie prowadził na nich działalności rolniczej. W ocenie organu, podzielonej przez sąd, stan zaniedbania tych działek był tego rodzaju, że wskazywał na dłuższy niż jeden rok okres ich nieuprawiania. Wskazywać na to miała wieloletnia roślinność. Skarżący tej oceny nie podzielił, lecz nie zaoferował w postępowaniu administracyjnym dowodu, który by ten wniosek podważył. Zarzucając organowi niedostateczne wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie tych braków nie wyjaśnił, na czym w istocie miały one polegać, jakiego dowodu organ nie uwzględnił. Zarzucając, iż organ orzekając w sprawie całkowicie zignorował fakt, że w 2013 na działkach stanowiących przedmiot skarżonej decyzji skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej i nie zbadał jaki wpływ na stan porośnięcia działek "chwastami" miało zaprzestanie prowadzenia tej działalności na dzień dokonywania kontroli FOTO nie przedstawił żadnego dowodu podważającego wnioski organu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu z pkt I.6 petitum skargi kasacyjnej dotyczącego raportu z kontroli przeprowadzonej w 2013 r. Po pierwsze skarżący, co już wyżej wskazano zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. art. 76 k.p.a., który to artykuł ma kilka jednostek redakcyjnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie pozwala na stwierdzenie, czy skarżącemu chodzi o § 1 czy 2 art. 76 k.p.a. Już z tego powodu wskazany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z czynności kontrolnych sporządza się raport. Raport powinien spełniać wymagania zawarte w art. 28 i 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U.UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 z późn. zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), a zatem powinien m.in. umożliwiać wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wskazywać wyniki kontroli oraz wykryte niezgodności. Z analizy raportu załączonego do akt administracyjnych wynika, że kontrola w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona przez dwóch kontrolujących, natomiast został on podpisany jednie przez jednego i zatwierdzony przez E. M. w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że podpisanie raportu przez jednego, a nie dwóch kontrolujących nie pozbawia tego dowodu charakteru dokumentu, nie przydaje mu cechy niewiarygodności. Zwłaszcza w sytuacji, gdy sam skarżący w odniesieniu do roku 2013 faktycznie nie neguje jego ustaleń. Trafnie także sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich raport podpisuje "osoba wykonująca czynności kontrolne", a podpis tej osoby figuruje na protokole.

Skarżący w ramach postępowania dotyczącego płatności na rok 2013 otrzymał kopię raportu i nie zgłosił do niego żadnych uwag i zastrzeżeń (okoliczność bezsporna). Natomiast jeśli chodzi o ortofotomapy dotyczące roku 2012 otrzymał je wraz z formularzem wniosku o przyznanie płatności na ten rok. Jeśli domagał się wglądu w inne ortofotomapy, to winien był wystosować do organu odpowiedni wniosek. W aktach postepowania administracyjnego brak jednak takiego wniosku. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut skarżącego z pkt I ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej, że zostało naruszone jego prawo do zapoznania się z całością materiału zgromadzonego w sprawie.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znacznej mierze odnosi się właśnie do tych aspektów, gdzie wskazuje się, dlaczego materiał dowodowy został zebrany w całości, rzetelnie i wystarczająco, zaś jego rozpatrzenie nastąpiło zgodnie z zasadami wiedzy i logiki oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wbrew twierdzeniu skarżącego, w sposób należyty Sąd rozpatrzył materiał dowodowy i słusznie przyjął ustalenia organu za prawidłowe.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej. Jak już wyżej wskazano skarżący kasacyjnie tego nie uczynił. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ ARiMR-u. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo.

Z powyższych powodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich sprowadzające się także do argumentacji, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zawierającej błąd w ustaleniach faktycznych i podjętej w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył zasadę praworządności.

Także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej), organ odwoławczy nie uchybił zasadzie dwuinstancyjności w rozpoznaniu sprawy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego wydana przez organ odwoławczy decyzja została wydana w postępowaniu umożliwiającym ocenę, czy skarżącemu należało przyznać i w jakiej wysokości płatność ONW na 2012 rok. Jeżeli zaś organ odwoławczy uważa, że pewne zarzuty odwołania nie będą miały znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w rozpoznawanej sprawie, to nie uchybia zasadzie dwuinstancyjności pomijając je w swych rozważaniach. Nie ma potrzeby dwukrotnego badania zarzutów, które nie będą miały znaczenia dla przedmiotu rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji nie dopatrując się naruszenia zasady dwuinstancyjności, nie popełnił błędu.

Podsumowując, stwierdzić należy, że uznanie okoliczności faktycznych lub prawnych, szczegółowo badanych i ocenianych przez organ administracji, za wystarczające do wydania we wznowionym postępowaniu odmiennej decyzji, prowadzić musi do wniosku, że zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów wynikowych tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Oddalając skargę na decyzję ostateczną sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia, wskazanych w skardze, przepisów postępowania tj. przepisów k.p.a. Zatem nie mógł naruszyć art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a

Nie sposób też zarzucić temu sądowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. Konstrukcja prawna tego przepisu składa się z hipotezy w postaci "w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci " (...) oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi naruszenia tego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie z powodów wyżej wskazanych takiego naruszenia nie wykazała.

Wobec powyższego Naczelny Sad Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a okazały się niezasadne.

Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a i § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu, zbadać należy m.in. nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że do sądu wniesiono kilka analogicznej treści skarg kasacyjnych w podobnych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są podobne. W konsekwencji, z uwagi na powtarzalność spraw, sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika organu odpowiednio mniejszego, związanego z tym nakładu pracy oraz jego wkładu w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.