Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 65/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 4,  art. 11,  art. 32
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 75
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. A. reprezentującej Spółkę A (Spółka) od decyzji Starosty "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z lokalizacją na działkach nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Inwestor wnioskiem z dnia 12 lipca 2017 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z lokalizacją na działkach nr "[...]". Do wniosku dołączył niezbędne dokumenty, w tym oświadczenie pod rygorem

odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W formularzu uzupełniającym inwestor wskazał, że posiada w stosunku do działki nr "[...]", częściowe zgody użytkowników wieczystych.

Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w zakresie:

1. przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością

złożonego dla działki nr "[...]" w zakresie pełnego

władania nieruchomością na cele realizacji wnioskowanej inwestycji (złożone oświadczenie dotyczy części użytkowników wieczystych) wraz z wyszczególnieniem właścicieli i użytkowników wieczystych oraz przywołaniem ich zgód,

2. przedłożenia zgód wszystkich użytkowników wieczystych i właścicieli nieruchomości

objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na postanowienie pełnomocnik inwestora podniosła, że żądanie jest bezpodstawne. Stwierdziła, iż wyjaśnienia zawarte w załączniku do wniosku o pozwolenie na budowę, co do uzyskania przez inwestora części zgód użytkowników wieczystych oraz właściciela nieruchomości były wyczerpujące i zgodne z obowiązującymi przepisami.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być

wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie musi być kompletne i obejmować w pełni wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem. Warunek ten nie został spełniony w przedmiotowej sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora podtrzymał stanowisko przedstawione w toku postępowania.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda wskazał, że będąca terenem inwestycji nieruchomość położona w "[...]" oznaczona numerem geodezyjnym nr "[...]" stanowi przedmiot współużytkowania ułamkowego. Powyższe potwierdza wypis z ewidencji gruntów dołączony do akt administracyjnych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności lub też współużytkowania wieczystego ocenia się według reguł prawa cywilnego. Wykonanie robót budowlanych na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, które wykracza poza zakres zwykłego zarządu, i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez

sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest zatem równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta natomiast stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. W ocenie Wojewody zasadnie starosta uznał, że inwestor w niniejszej sprawie nie wykazał

swojego prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie spełnił podstawowego warunku do uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji odmownej było zatem w pełni uzasadnione. Z art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że spełnienie wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest niezbędne aby właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzje Wojewody Spółka wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 w zw.

z art. 3 ust. 11, w zw. art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane

w zw. z art. 140, art.199 i 201 ustawy Kodeks cywilny polegające na uznaniu przez organy administracji budowlanej, że ułożenie kanalizacji kablowej ujętej w projekcie wykonania zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej, załączonej do projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej inwestora, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, co skutkuje nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości drogowej, na której ma zostać zrealizowane przyłącze, podczas gdy realizacja przyłącza może zostać uznana za czynność zwykłego zarządu, dla której wymagana jest jedynie zgoda większości współwłaścicieli. Podniosła, że na gruncie przedmiotowej sprawy,

bezsprzeczne jest, że inwestor posiada prawo do zbudowania stacji bazowej telefonii

komórkowej na działce nr "[...]", zaś sporem objęte jest jedynie prawo do położenia

kabla wzdłuż drogi, będącej przedmiotem współwłasności współużytkowników

wieczystych. Podniosła, że na gruncie przedmiotowej sprawy głównym problemem jest jednak to czy realizacja przyłącza stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, bowiem taki pogląd prezentują organy. Wskazała, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, że tak rygorystyczna wykładania przepisów prawa budowlanego typizująca położenie kabla jako czynności przekraczającej zwykły zarząd, co skutkuje wymogiem uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli dla celu przedłożenia przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością jest błędna i nie zasługuje na uznanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego reguluje art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: Prawo budowlane). W myśl ustępu 1 tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji): "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7."

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ustępie 1. oraz w art. 32 ust. 4 cytowanej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem skarżącej, na gruncie przedmiotowej sprawy istota sporu jest to, czy realizacja przyłącza (poprowadzenie instalacji-przyłącza w pasie drogowym) stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w powyższym zakresie pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że instalowanie takich urządzeń jak przyłącza na nieruchomości stanowiącej współwłasność, należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu (uchwała SN z 25 marca 1994 r. III CZP 182/92, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146; postanowienie SN z 21 listopada 1980 r. III CRN 166/80, OSNCP 1981, nr 6, poz. 111; uchwała SN z 19 kwietnia 2002 r. III CZP 18/02, OSNC 2003, nr 2, poz. 18). Niemniej, Sąd zauważa, że zasadnicza kwestia, wbrew twierdzeniom skargi, stanowiąca główny przedmiot sporu, a wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sprowadza się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie przez organy ustaleń dotyczących dysponowania przez inwestora nieruchomościami objętymi wnioskiem na cele budowlane, tj. dokonania oceny czy przysługuje mu odpowiedni tytuł prawny do tych nieruchomości.

Z materiału dowodowego sprawy wynika jedynie, że projektowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, miałaby zostać zrealizowana działkach nr "[...] obręb "[...]", gmina "[...]". W odniesieniu do ww. nieruchomości inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na umowę najmu – działka "[...]" oraz uzyskaną zgodę gminy i części użytkowników wieczystych – działka "[...]" (nieruchomość drogowa).

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonej nieruchomości, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę (vide art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Obowiązek ten stanowi konsekwencję wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, LEX nr 453475). Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11, LEX nr 1404619). Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 132/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie do przyjęcia i pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest bowiem twierdzenie, że organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia. W razie wątpliwości co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną ww. przepisu, z całą stanowczością stwierdzić należy, że organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji tego oświadczenia (oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 jest bowiem środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego, tak NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2012r. II OSK 2116/10, Lex nr 1138076). Wynika to chociażby z tego, że nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (dokonana art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 80, poz. 718) miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem, które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę, jest nadal legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z niezmienionej treści cytowanego powyżej art. 4 ustawy Prawo budowlane. Wymogiem takim nie jest natomiast samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1816/09, Lex nr 619927).

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany do badania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza tylko domniemanie, iż składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Już w tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Jest oczywiste, że zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Ze złożonego przez właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na swej działce.

Należy dodać, że w przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jedna z nich nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (podobnie rzecz ma się, gdy inwestor dysponuje jedynie zgodą jednego ze współwłaścicieli nieruchomości) wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej stanowiłoby bowiem istotne naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to wymagana jest na budowę zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1791/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także wskazane w tym wyroku: wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1869/06; Prawo budowlane, Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 26, 193, 198, 199).

Nie jest to jednak pogląd nie doznający wyjątków, gdyż jakkolwiek budowa w świetle art. 3 pkt 6 ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DFz.U.2017, poz. 1332 j.t.- dalej jako Pb.) na nieruchomości niepodzielnie przysługującej kilku osobom – art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r, Kodek cywilny (Dz.U.2017, poz. 459 j.t. – dalej jako kc) z założenia przekracza zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 kc., to inne roboty budowlane – art. 3 pkt 7 Pb. - nie podlegają już tak jednorodnej kwalifikacji. W szczególności za przekraczające zakres zwykłego trudno byłoby uznać remont obiektu budowlanego objętego współwłasnością bądź nieruchomości wspólnej (budynkowej) - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2015, poz. 1892 j.t. – dalej u.w.l.), skoro zmierzają one do zachowania wspólnego prawa w myśl art. 209 kc., tj. substratu materialnego nieruchomości budynkowej. Tak też formalności związane z remontem budynku kwalifikuje NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., II OPSA 2/12, Rzeczposp. PCD 2012/266/2). Podzielając zarzut skargi znajdujący wsparcie przywołaj uchwale Sądu Najwyższego nie sposób wykluczyć, że w konkretnej sytuacji instalowanie przyłączy na nieruchomości objętej współwłasnością może jednak stanowić czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W szczególności takowy przypadek może wystąpić w sytuacji podziału przez użytkowników wieczystych nieruchomości do korzystania (użytkowania) zwanego quoad usum - który polega on na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej (art. 206 kc) - skoro czynności prawne określające zarząd i sposób korzystania z rzeczy wspólnej odnoszą skutek także względem nabywcy udziału, jeżeli nabywca o nich wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć, jak o tym stanowi art. 221 kc. To samo dotyczy wypadku, gdy sposób korzystania z rzeczy został ustalony w orzeczeniu sądowym. Innymi słowy w takim przypadku wola wieczystych użytkowników definiowałaby czynności, jako przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy to nie powyższa kwalifikacja tychże robót zdeterminowała kierunek rozstrzygnięcia. I choć Sąd w pełni podziela pogląd skargi zawarty w przywołanej uchwale Sądu Najwyższego o nieprzekraczaniu czynności zwykłego zarządu przez roboty budowlane polegające na instalowaniu przyłączy na nieruchomości, to jednak Spółka nie wykazała, by posiadała prawo dysponowania nieruchomościami, tj. działkami nr "[...]" i nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]" na cele przedmiotowej budowy.

Otóż odnośnie pierwszej z działek Spółka wskazała, że wynika ona z umowy najmu (którą zidentyfikowała symbolem i datą zawarcia), jednak, jak stanowi art. 3 pkt 11 Pb. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a zatem analizowanym prawem jest m. in. umowa nazwana (bądź nienazwana) uregulowana przez Kodeks cywilny przewidująca uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy tytułem tym nie jest sama z siebie umowa obligacyjna (najmu), lecz cel i treść tej umowy, tj. jej przedmiotowo istotne postanowienia uprawniające najemcę do prowadzenia budowy. Jednak w przedmiotowym przypadku brak dowodu, że z deklarowanej przez Spółkę umowy najmu działki nr "[...]" wynika uprawnienie do prowadzenia budowy, skoro Spółka nie twierdzi, że takowe uprawnienie z rzeczonej umowy wynika, zaś samej umowy nie przedłożyła.

Z kolei jeśli chodzi o działkę nr "[...]", to Spółka oświadczyła, że na realizację przedsięwzięcia otrzymała zgodę Gminy oraz części użytkowników wieczystych. Brak w przedłożonych aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów uniemożliwia ocenę charakteru prawnego tej działki, natomiast na mapie co celów projektowych będącej projektem zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem dr, czyli że stanowi drogę, co zresztą jej lokalizacja i konfiguracja w pełni uzasadnia takowe jej przeznaczenie. W ocenie Sądu nie jest możliwe, by droga zlokalizowana na tej działce (w pasie drogowym) była drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017, poz. 2222 j.t. – dalej jako u.d.p.), skoro immanentną cech drogi publicznej jest możność korzystania z niej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 233 kc stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób (zd. Pierwsze.). Innymi słowy prawo wieczystego użytkowania nie może być ustanowione na drodze publicznej, a ściślej byłaby to umowa obarczona bezwzględnej nieważną, o której mowa w art. 58 § 1 kc., skoro mógłby z niej korzystać tylko wieczysty użytkownik z wyłączeniem innych osób, a zatem droga zostałaby wyzuta z jej właściwości (natury), jaką jest możność korzystania z niej przez każdego, czyli przez niezindywidualizowaną osobę (osoby). W takowej sytuacji należałoby przyjąć, że działka ta jest droga wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p., której własność przysługuje podmiotowi publicznemu, gminie (art. 2a ust. 2 u.d.p.). I choć nie ma przeszkód prawnych w aspekcie ważności i skuteczności czynności prawnej, by podmiot publicznoprawny ustanowił prawo użytkowania wieczystego na stanowiącej jego własności nieruchomości gruntowej dla celów komunikacji, to jednak zasadniczym i głównym celem ustanowienia tegoż prawa jest wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, jak o tym stanowi art. 239 § 2 kc. W zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018, poz. 121 j.t. – dalej jako u.g.n.). Nieprzedłożenie przez Spółkę tekstu analizowanej umowy nie usunęło zrodzonej z powyższej analizy wątpliwości co do uprawnienia wykorzystana działki nr "[...]", obręb "[...]" na cele komunikacji drogowej.

W reasumpcji Spółka nie wykazała posiadanego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, gdyż w sytuacji zaistniałych wątpliwości nie przedłożyła deklarowanych dokumentów, z których wywodziła swoje uprawnienie. Co za tym idzie, należało uznać, że inwestor nie wykazał prawidłowo swojego prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie spełnił podstawowego warunku do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem skarżone decyzje odpowiadają prawu, choć z odmiennych uzasadnieniem.

W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.