Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3286/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a  i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1609/16 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. S. kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1609/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., którą uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r. i umorzono postępowanie organu I instancji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Milicki decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-biurowego (kategoria obiektu budowlanego XIII) oraz hali magazynowej (kategoria obiektu budowlanego XVIII) na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...] obręb M. Ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje działki o numerze ewidencyjnym - [...],[...] i [...] obręb M.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Milicki podał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Terenu Górniczego "[...]", uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w Miliczu z dnia [...] czerwca 1998 roku. Teren ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem MN o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi towarzyszące bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom. Uznano, że przedłożony przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany, spełnia ustalenia planu. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia w tym z: [...] S.A. Oddziałem we W. w zakresie dostawy i warunków przyłączenia, Zakładem [...] w M. na zapewnienie dostawy wody i przyłączenia do sieci wodociągowej, Przedsiębiorstwem [...] sp. z o.o. w zakresie przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej oraz Urzędem Miejskim w Miliczu, na wykonanie zjazdu z drogi gminnej wewnętrznej. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień sporządzenia projektu.

Następnie I. S. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Milickiego z dnia 11.06.2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...]. Decyzji tej zarzuciła bezprawne pominięcie jej jako podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony oraz rażące naruszenie prawa poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...].06.1998r. Podniosła, że wykorzystywanie ww. działek pod magazynowanie, parkowanie sprzętu budowlanego, dokonywanie usług w postaci obrotu tj. sprzedaż, kupno i wypożyczanie maszyn jest niedopuszczalne. Na działkach odbywa się naprawa maszyn i pokazy ich działania, wjeżdżają samochody ciężarowe z naczepami w celu załadunku i/lub wyładunku maszyn. Działki leżą w granicach Parku Krajobrazowego "[...]", a działalność realizowana jest na skalę przemysłową. Plan określa dla terenów zabudowy jednorodzinnej (MN) przeznaczenie podstawowe i uzupełniające. Plan ogranicza lokalizację obiektów zaliczonych do inwestycji "szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi" oraz "mogących pogorszyć stan środowiska", a ewentualna uciążliwość nie może wykraczać poza granice tych terenów.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] marca 2016 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedmiotem weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest hala magazynowa maszyn o powierzchni użytkowej 494,34m2 oraz przylegający do niej dwukondygnacyjny obiekt o powierzchni użytkowej 265,15m2 z częścią mieszkalną na drugiej kondygnacji oraz z przeznaczeniem pod usługi na parterze. Powierzchnia całej nieruchomości, obejmującej ww. działki, wynosi 3995m2. Powierzchnia zabudowy stanowić będzie 16,51% nieruchomości. Wjazd na teren działki budowlanej projektuje się od strony południowej z drogi wewnętrznej gminnej o numerze ewidencyjnym [...]. Projekt przewiduje utwardzenie terenu pod drogi wewnętrzne do: budynku usługowo-mieszkalnego oraz hali magazynowej oraz wyodrębnienie, na działce budowlanej, czterech miejsc parkingowych od strony południowej. Dalej wskazano, że uchwałą Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 18 czerwca 1998 r. Nr L/314/98 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzehowice" wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gminy Krośnice i gminy Milicz (Dz. Urz. Woj. Doln. z 1998 r., Nr 10, poz. 100) określono przeznaczenie działek [...],[...],[...], obręb [...], do których prawo własności posiada I. S., jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN. Powyższe działki sąsiadują z przedmiotową inwestycją od strony południowej. Przedziela je gminna działka drogowa wewnętrzna o nawierzchni gruntowej, o szerokości ok. 4,5m. Działka ta stanowi wspólną drogę dojazdową do nieruchomości inwestora i wnioskodawczym. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje m.in. budowę obiektu magazynowego maszyn wraz z częścią biurową (razem o pow. użytkowej 628,28m2). W projekcie nie zawarto informacji o rodzajach i zasięgu uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu. Podano jedynie, że inwestycja oraz jej użytkowanie "nie wnosi znaczących szkód dla środowiska". W ocenie organu parametry inwestycji, jej charakter, układ komunikacji wskazują, że może ona powodować w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawczym uciążliwości w postaci hałasu. Właścicielka nieruchomości w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na jej nieruchomość, nawet podnormatywnej uciążliwości hałasowej, jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (stwierdzenia nieważności). Powołaną uchwałą Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 18 czerwca 1998 r. określono podstawowe przeznaczenie działek inwestycyjnych o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...], obręb [...], na których zaprojektowana została budowa hali magazynowej z budynkiem usługowo-mieszkalnym. Na rysunku planu opisano ten teren symbolem MN, co oznacza przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz usługi towarzyszące bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy (§ 14 ust. 1 planu), w ramach których dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom (§ 14 ust. 2 planu).

Ponadto łączna wielkość obszaru zajmowanego przez obiekty i urządzenia w ust. 2 nie może przekroczyć 20% powierzchni danego terenu. Dopuszczono zachowanie na tym terenie istniejących siedlisk rolnych oraz przekształcenie obiektów gospodarczych na cele usługowe, magazynowe i produkcyjne, przy czym łączna wielkość obszaru zajmowanego przez obiekty nie może przekroczyć 20% powierzchni danego terenu. Określono, że maksymalny procent zabudowy działki mieszkaniowej nie może przekraczać: na działkach o pow. do 1500m2 - 15%; na działkach o pow. 1501 - 3000m2 - 10%; na działkach o pow. powyżej 3000m2 - 6%.

W planie przewidziano, że na każdej wydzielonej działce budowlanej obowiązuje wprowadzenie miejsc postojowych dla samochodów w liczbie: na działce mieszkaniowej minimum 1 stanowisko; na działce usługowej minimum 1 stanowisko na 50m2 powierzchni usługowej. Z projektu budowlanego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości projektuje się dwa przylegające do siebie budynki, dla których przewidziano funkcje: magazynową (o pow. 494m2) oraz usługowo-mieszkalną (o pow. 133,94m2 + 131,21 m2, razem 265,15m2). Wprawdzie zaprojektowano osobne wejście do części magazynowej oraz usługowo-mieszkalnej, niemniej pomiędzy obiektami jak i wszystkimi częściami o rożnym przeznaczeniu przewidziano wspólną komunikację.

W ocenie Wojewody brak wyraźnego wyodrębnienia, odizolowania części mieszkalnej od części usługowej i magazynowej przesądza o tym, że jest to jeden budynek, o dominującym przeznaczeniu magazynowym. Tymczasem plan miejscowy jako przeznaczenie podstawowe terenu o symbolu MN ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy, a jako przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia usługowe nie służące bezpośrednio mieszkańcom. Plan nie dopuszcza na przedmiotowym terenie budowy nowych obiektów przeznaczonych na cele magazynowe. Pod to przeznaczenie zarezerwowano tereny oznaczone symbolami: P, S (§ 25 ust. 1 planu), które zgodnie z postanowieniami planu stanowią tereny zaplecza transportu ciężkiego, produkcji i magazynowania. Choć plan dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem MN możliwość przekształcenia istniejących obiektów gospodarczych na cele magazynowe, to w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. W planie miejscowym ustalono, że maksymalny procent zabudowy nieruchomości dla działek mieszkaniowych powyżej 3000m2, wynosi 6%. Natomiast maksymalny procent zabudowy dla działek mieszkaniowych o powierzchni do 1500m2, wynosi 15%. Plan nie określił innych wskaźników dla zabudowy o przeznaczeniu usługowym i przeznaczeniu mieszkaniowym. Oprócz niezgodności funkcji budynku z ustaleniami planu, istnieje niezgodność w zakresie powierzchni zabudowy działki. Plan nie określa, czy maksymalny procent zabudowy odnosi się do "mieszkaniowej" działki: ewidencyjnej czy budowlanej. Pojęcie działki budowlanej jest szersze niż działki ewidencyjnej, gdyż obejmuje zarówno pojedynczą działkę gruntu jak i nieruchomość gruntową (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U z 2015, poz. 199 ze zm.). Z projektu budowlanego wynika, że nieruchomość gruntowa na której przewiduje się przedmiotowy budynek składa się z trzech, podobnej wielkości działek, o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...], posiadających łącznie powierzchnię 3995m2 (powierzchni poszczególnych działek nie podano). Projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 659,56m2 co stanowi 16,51% powierzchni terenu. Projektowana powierzchnia zabudowy nieruchomości gruntowej przekracza ponad dwukrotnie dopuszczony w planie dla działek o powierzchni pow. 3000m2, maksymalny procent zabudowy nieruchomości. Ponadto, ograniczając zakres pojęcia "działki mieszkaniowej" do działki ewidencyjnej, to najbardziej niekorzystna sytuacja występuje na działce nr [...], na której zaprojektowano niemal w całości przedmiotowy budynek. Jak wskazano, projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 659,56m2, natomiast powierzchnia działki wynosi ok. 1125,75m2. Projektowana powierzchnia zabudowy nieruchomości gruntowej ponad trzykrotnie przekracza dopuszczony w planie, dla działek o powierzchni do 1500m2, maksymalny procent zabudowy nieruchomości.

Dlatego też w ocenie Wojewody weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem zatwierdzony nią projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia obiektów na terenie oznaczonym w planie symbolem MN, jak i dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej. Decyzja zezwala na ponadnormatywną zabudowę działki budowlanej oraz wprowadzenie na teren zabudowy jednorodzinnej dużych obiektów magazynowych, w których, ze względu na prowadzoną działalność lub sposób eksploatacji, mogą powstawać uciążliwości przekraczające dopuszczalne poziomy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

K. C. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r. w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, w którym wskazano, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania.

W ocenie organu odwoławczego I. S. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Wnioskodawczyni swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid [...],[...] oraz działki nr ewid. [...], położonych w miejscowości M. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek mieszkalno- biurowy oraz hala magazynowa znajdują się w odległości ok. 21 m od granicy działki nr [...] (droga wewnętrzna) oraz w odległości ok. 25 m od granic działek budowlanych nr [...] i [...].

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...],[...],[...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania ww. działek należących do wnioskodawczyni, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach nr [...],[...],[...]. Mając na uwadze treść § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm), GINB stwierdził, że wysokość projektowanego budynku (w najwyższym miejscu wynosi 8,95 m) oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej sprawiają, że działki o numerach ew. [...],[...],[...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granic działek budowlanych oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi ), § 57 (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych), oraz § 271 (usytuowanie budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe). Sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem korzystania z nieruchomości skarżącej. Wnioskodawczym I. S. nie wykazała, aby miała interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego w kwestionowaniu decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt. II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r., zostało wszczęte na wniosek Ireny Szymańskiej - Koch, która nie posiada przymiotu strony, co obligowało do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dlatego organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r., oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

I. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, a jego funkcja polega na możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń administracyjnych obciążonych kwalifikowanymi wadami, wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 k.p.a. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia nieważności takiej decyzji są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów t zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Dlatego nie może być wyłączną przesłanką uznania, że jakaś działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, okoliczność, że sąsiaduje ona bezpośrednio z działką, na której ma być realizowana inwestycja budowlana.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał powołując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest istotne gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą występować ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych (art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego). Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie wydawania decyzji dla tej inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. I. S. - nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r. I. S. Interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wywodziła z tytułu prawa własności działek nr ewid [...],[...] oraz działki nr ewid. [...], położonych w miejscowości M. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek mieszkalno- biurowy oraz hala magazynowa znajdują się w odległości ok. 21 m od granicy działki nr ewid. [...] (droga wewnętrzna) oraz w odległości ok. 25 m od granic działek budowlanych nr ewid. [...] i [...]. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...],[...],[...]. Położenie tych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do I. S., które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Biorąc pod uwagę treść przepis §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie słusznie GINB stwierdził, że wysokość projektowanego budynku (wynosząca 8,95 m w najwyższym miejscu) oraz odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej sprawiają, że działki o numerach ew. [...],[...],[...], z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granic działek budowlanych oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 57 (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych), oraz § 271 (usytuowanie budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przymiot strony w tym postępowaniu nie może wynikać jedynie z kwestionowania zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania i korzystania z nieruchomości skarżącej. Tym samym wnioskodawczym nie wykazała, że posiada interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego w kwestionowaniu decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r., zostało wszczęte na wniosek I. S., która nie posiada przymiotu strony. Powyższe ustalenie obligowało organ odwoławczy do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego zasadnie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r., oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

1. naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającego na niedostatecznym uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, w skutek czego doszło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że nieruchomości należące do skarżącej nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...];

2. naruszenie przepisu art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nie mogło zostać wszczęte przez Wojewodę Dolnośląskiego z urzędu;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano prawidłowo na art. 3 pkt 20) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonego przez Starostę Milickiego w postępowaniu, zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., a tym samym nie mogła złożyć do Wojewody Dolnośląskiego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...];

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. C. wniósł o jej oddalenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawierała wadliwą ocenę co do braku legitymacji skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-biurowego oraz hali magazynowej.

Wskazać należy, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obsarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zaznacz należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r. II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r. II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r. II OSK 449/13).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

Powyższych reguł nie uwzględnił przy rozpoznawaniu sprawy organ drugiej instancji, który analizę stanu faktycznego ograniczył tylko do podania odległości projektowanego obiektu i miejsc postojowych od granicy i zabudowań stanowiących własność skarżącej z konkluzją, że zachowane zostały normy techniczno-budowlane rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie § 12, § 13, § 19, § 57 i § 271. Wyrażając taką ocenę organ odwoławczy uczynił to arbitralnie bez udziału skarżącej, a przy tym pominął istotne w sprawie okoliczności wynikające z potencjalnych uciążliwości spornej inwestycji dla zabudowy jednorodzinnej istniejącej i planowanej na działkach sąsiednich.

Tymczasem w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przy ustaleniu kręgu stron postępowania analiza obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm techniczno-budowlanych (por. podane wyżej wyroki NSA i WSA).

Również w piśmiennictwie przyjęto pogląd, że stronami postępowania powinny być podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A Plucińska-Filipowicz (red.), A.Kosicki, SIP Lex pkt II - stan prawny programu 09.05.2018).

Utrwalone jest stanowisko, że wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A.Glinieckiego, wyd. 2, Lexis Nexis s. 270 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Powyższych uwarunkowań nie uwzględnił należycie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i w konsekwencji niezasadnie zakwestionował stanowisko Wojewody Dolnośląskiego który przyznał wnioskodawczyni przymiot strony i w następstwie rozpoznania jej wniosku decyzją z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2015 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji, kierując się właściwym rozumowaniem przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uwzględnił istotne okoliczności sprawy determinujące przyznanie skarżącej uprawnienia do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę obiektu o przeznaczeniu mieszkalno-biurowym i magazynowym. Mianowicie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawczyni jako właścicielka działek położonych w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego jest stroną tego postępowania w sytuacji, gdy powstaje uzasadnione podejrzenie oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej, w tym w zakresie ponadnormatywnej uciążliwości hałasowej. Wyznaczając obszar oddziaływania spornej inwestycji na podstawie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Wojewoda wziął pod uwagę, że:

– działki gruntowe wnioskodawczyni położone są według ustaleń planu miejscowego na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną;

– nieruchomości wnioskodawczyni i teren inwestycji przedzielony jest gminną drugą wewnętrzną (szerokość 4,5m), obsługującą wspólnie nieruchomości wnioskodawczyni i inwestora;

– z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę obiektu magazynowego maszyn wraz z częścią biurową (pow. użytkowa 628,28 m2) oraz utwardzenie terenu pod drogi wewnętrzne oraz budowę czterech miejsc parkingowych.

W takim stanie sprawy prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji, że przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji należało uwzględnić ewentualne ograniczenia i uciążliwości dla zabudowy jednorodzinnej na działkach skarżącej, wynikające z przeznaczenia obiektu magazynowego i jego obsługi komunikacyjnej.

Niewątpliwie rozmiar i przeznaczenie przedmiotowej zabudowy oraz wskazane przez skarżącą okoliczności dotyczące jej użytkowania (magazynowanie, sprzedaż, wypożyczanie sprzętu budowlanego, ruch pojazdów związanych z załadunkiem i wyładunkiem maszyn) nie pozwalały zaakceptować ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, który w decyzji z [...] czerwca 2015 r. określił, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się na terenie inwestycji (działki nr [...],[...],[...]).

Tranie Wojewoda zawrócił uwagę, że w projekcie budowlanym nie zawarto informacji o rodzajach i zasięgu uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu, a podano jedynie, że inwestycja oraz jej użytkowanie "nie wnosi znacznych szkód dla środowiska".

Wskazane braki merytoryczne projektu budowlanego potwierdzają, że organ architektoniczno-budowlany nie zbadał w sposób wystarczający obszaru oddziaływania planowanego obiektu, co skutkowało wadliwym wyłączeniem skarżącej z kręgu stron postępowania. W konsekwencji zasadnie Wojewoda przyznał skarżącej legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2015 r.

Wojewoda trafnie wskazał w uzasadnieniu decyzji na regulację § 11 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowiącego m.in., że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, w tym dotyczących hałasu, drgań, zanieczyszczenia powietrza.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca powinna być stroną postępowania skoro jest właścicielką gruntów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i powinna mieć zagwarantowaną ochronę przed realizacją w sąsiedztwie takich inwestycji, które skutkowałyby ponadnormatywnymi uciążliwościami naruszającymi jej uprawnienia do zagospodarowania i korzystania z własnej nieruchomości.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy pominął w analizie prawnej regulację działu IX rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego ochrony przed hałasem i drganiami, w tym § 323 i § 324.

Z tych wszystkich względów uwzględnieniu podlegał wniosek skarżącej o uchylenie zaskarżonego wyroku, wobec nieprawidłowo przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z przyczyn omówionych wyżej uchyleniu podlegała również decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r., który z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, podczas gdy powinien rozpoznać merytorycznie złożone odwołanie.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.