Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 343/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par 2, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...], nr [..]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 1 127 (jeden tysiąc sto dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...], nr [...]Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]na okres sześciu lat, tj. do dnia [...]2012r.

Przed upływem terminu ważności zezwolenia, w piśmie z dnia 21 lutego 2012r. spółka zawarła wniosek o przedłużenie zezwolenia na okres kolejnych 6 lat, wskazując jako podstawę żądania art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 4, poz. 27 ze zm.). Wniosek spółka złożyła do Dyrektora Izby Celnej w Ł., który od dnia 31 października 2009r. był właściwy w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 24 ust. 1b ww. ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych, obowiązującej do dnia 31 grudnia 2009r. i na podstawie art. 138 ust. 2 obowiązującej od dnia 1 października 2010r. ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych.

Decyzją z dnia[...], nr [...]Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił A Spółce z o.o. z siedzibą w K. przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier o niskich wygranych. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z treści art. 129 ust. 1 ww. ustawy wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie przez organ zgodnie ze złożonym przez stronę wnioskiem. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 ust. 1 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych, polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy nie powinien on być stosowany, gdyż jako przepis techniczny pomimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa nie został notyfikowany zgodnie z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37), a zatem konsekwentnie zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nie mógł zostać on skutecznie uchwalony i być skutecznie stosowany,

2. § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, prowadzące do przyjęcia, że przepis ten nie obejmuje regulacji prawa krajowego wprowadzających zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier oraz

zakaz wydawania i przedłużania zezwoleń na urządzanie takich gier, polegającą na przy jęciu, że art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanych norm,

3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych i wynikającą z niego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez nie uwzględnienie, że ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, czego skutkiem musi być uznanie jej za niezgodną z art. 2 Konstytucji.

W odwołaniu Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów znajdujących się w aktach spraw WSA w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 352/10 (podobnie sygn. akt III SA/Gd 267/10 oraz o sygn. akt III SA/Gd 268/10), w szczególności ze znajdującego się w aktach tych spraw dokumentu zawierającego pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości UE oraz postanowienia o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza na okoliczność istnienia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunału Sprawiedliwości UE pytania prawnego, co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego w zakresie tożsamym z normami prawnymi stanowiącymi również podstawę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 549/10, w szczególności ze znajdującego się w aktach tej sprawy dokumentu zawierającego pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego oraz postanowienia o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza na okoliczność istnienia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji w zakresie tożsamym z normami prawnymi stanowiącymi również podstawę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, zawieszenie toczącego się w sprawie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prawnego przez WSA w Gdańsku w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 352/10 (podobnie sygn. akt III SA/Gd 267/10 oraz o sygn. akt III SA/Gd 268/10, zawieszenia toczącego się w sprawie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 549/10.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił zawieszenia postępowania.

Decyzją z dnia[...], nr [...]Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie widzi podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia wydanego w I instancji o odmowie przedłużenia zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...].

Zdaniem organu przepis art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych stanowiący podstawę żądania spółki został uchylony przez art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych z dniem 1 stycznia 2010 r. W aktualnym stanie prawnym podstawą rozstrzygania w przedmiotowej sprawie jest art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym zezwolenia na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. Przepis ten jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego i organ administracji podatkowej jako organ władzy wykonawczej jest zobligowany do jego stosowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka zarzuciła naruszenie:

-art. 138 ust. 1 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych, polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy nie powinien on być stosowany, gdyż jako przepis techniczny pomimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa nie został notyfikowany zgodnie z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, a zatem konsekwentnie zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nie mógł zostać on skutecznie uchwalony i być skutecznie stosowany,

-§ 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, prowadzące do przyjęcia, że przepis ten nie obejmuje regulacji prawa krajowego wprowadzających zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier oraz

zakaz wydawania i przedłużania zezwoleń na urządzanie takich gier, polegającą na przy jęciu, że art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanych norm,

-art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych i wynikającą z niego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez nie uwzględnienie, że ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, czego skutkiem musi być uznanie jej za niezgodną z art. 2 Konstytucji RP.

Podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012r. pełnomocnik spółki wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie w sprawie następujących dowodów:

a) dokumentu w postaci analizy działalności spółki A sp. z o.o. z siedzibą w K. w zakresie eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych obejmującego zestawienie w latach od 2006 do 2012 r. oraz prognozę na lata kolejne, do roku 2015 roku włącznie;

dokumentu w postaci zestawienia zezwoleń wraz punktami gier wygaszanych w latach 2009-2015 dotyczącego spółki A sp. z o.o.,

dokumentu w postaci opinii oznaczonej jako "Oszacowanie obecnej wartości automatów do gry o niskie wygrane w kontekście stosowania ustawy hazardowej" sporządzonego przez Ośrodek Rzeczoznawstwa i Konsultingu B w dniu 27 sierpnia 2012 r.,

dokumentów w postaci pisma A sp. z o.o. oraz pisma B sp. z o.o. z 21 sierpnia 2012 r. do D sp. z o.o., w postaci informacji od D sp. z o.o. z 29 sierpnia 2012 r;

dokumentów w postaci pisma A sp. z o.o. do Przedsiębiorstwa Wielobranżowego E Sp. z o.o. z 21 sierpnia 2012 r., w postaci informacji od Przedsiębiorstwa Wielobranżowego E sp. z o.o. z 28 sierpnia 2012 r.,

dokumentów w postaci informacji F S.A. dla A sp. z o.o. z 30 sierpnia 2012 r., informacji F S.A. dla C sp. z o.o. z 30 sierpnia 2012 r.,

dokumentów w postaci informacji od Magazynu branży rozrywkowej G dla C sp. z o.o. oraz A sp. z o.o. z 16 sierpnia 2012 r., w postaci ogłoszenia w Magazynie branży rozrywkowej G 2010/6 (99), w postaci oświadczeń zarządu spółki C sp. z o.o. oraz A sp. z o.o.

Wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2013r. pełnomocnik spółki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedstawił dodatkową argumentację na poparcie tez zawartych w skardze i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Odwołując się w tym kontekście do treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012r. pełnomocnik stwierdził, że w ramach postępowania, które legło u podstaw przywołanego wyroku Trybunału zajmował się on m.in. analizą art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Podniósł, że istotnym jest, że zakwalifikowanie art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych do kategorii przepisów technicznych jest równoznaczne z tym, że wobec braku ich notyfikacji nie mogą oraz nie mogły być one stosowane, co z kolei prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2010r., sygn. akt III SA/Łd 297/10, który został wydany w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi

podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

W dniu 12 września 2013r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe Dyrektora Izby Celnej w Ł., w którym organ wskazał, że z dniem [...] 2012 r. wygasła decyzja Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] na mocy której udzielono spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 17 września 2013r. pełnomocnik spółki wskazał na konieczność odniesienia się przez organ administracji do wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012r., uzupełnił ponadto swoją dotychczasową argumentację powołując się na szereg wyroków sądów administracyjnych wydanych w analogicznych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 30 września 2013r., sygn. akt III SA/Łd 782/13, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi A Sp. z o.o.z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z [...]w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier o niskich wygranych z powodu jego bezprzedmiotowości. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca stronie skarżącej przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z tym, że termin ważności zezwolenia wygasł, a organ celny odmówił przedłużenia zezwolenia, to w ocenie sądu I instancji przestał istnieć przedmiot postępowania i w konsekwencji wystąpiła przesłanka określona w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Od wskazanego postanowienia A Spółka z o.o. w K. złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) -dalej p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zezwolenie, które wygasło z uwagi na upływ czasu i w konsekwencji uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest decyzja odmawiająca przedłużenia wspomnianego zezwolenia, a zatem jego przedmiot nadal istnieje, a więc w sprawie powinien zostać wydany wyrok i brak jest podstaw do umorzenia postępowania;

2. z ostrożności – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wskutek braku wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy prawnej, z której wynika, iż wygaśnięcie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych powoduje wygaśnięcie decyzji odmawiającej przedłużenia tegoż zezwolenia, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 lutego 2014r.,sygn. akt II GSK 177/14 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Łodzi z dnia 30 września 2013r., sygn. akt III SA/Łd 782/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mogąca skutkować umorzeniem postępowania sądowego. Podkreślił, że kontroli sądu I instancji poddana została decyzja Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia[...], w której odmówiono stronie skarżącej przedłużenia zezwolenia z dnia [...]na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Z powyższego wynika, że upływ terminu ważności wspomnianego zezwolenia nie nastąpił w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem nie można uznać, że postępowanie "stało się bezprzedmiotowe" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Akcentowana przez sąd I instancji utrata ważności decyzji zezwalającej na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego i nie może prowadzić do umorzenia tego postępowania. Kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest z perspektywy daty wydania zaskarżonej decyzji i istniejącego wówczas stanu faktycznego i prawnego. Podnoszona przez sąd I instancji okoliczność utraty ważności zezwolenia z dnia[...]., może być przedmiotem rozważań sądu I instancji w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W dniu 13 maja 2014r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe spółki z dnia 11 maja 2014r., w którym strona wskazała na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak ustaleń organu administracji w świetle okoliczności, o których mowa w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012r. Podtrzymując zarzuty wskazane w pkt 1-3 petitum skargi oraz wnioski wskazane w pkt 1 i 2 i przedstawioną w uzasadnieniu skargi argumentację, uzupełniająco spółka wskazała na naruszenie art. 138 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37) w zw. z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w zw. z art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. -Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.) poprzez nieprawidłową odmowę przedłużenia zezwolenia, w szczególności wskutek nieprzeprowadzenia przez organ weryfikacji, czy przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczące zakazu przedłużania, wydawania lub zmiany zezwoleń ustanawiają warunki, które mogą w istotny sposób determinować właściwość lub sprzedaż produktu, tj. automatu do gier o niskich wygranych i nieprzeprowadzenie przez organ administracji postępowania dowodowego w trym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...]oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca Spółka zwróciła się do organu administracji z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...]na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na okres kolejnych 6 lat. Odmawiając uwzględnienia złożonego wniosku organ administracji wyjaśnił, że przepis art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) stanowi, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 138 ust. 1 ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, czyli udzielone na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o grach hazardowych i zakładach wzajemnych, nie mogą być przedłużane. Zdaniem Spółki organ powinien rozpoznać złożony wniosek o przedłużenie zezwolenia z pominięciem treści art. 138 ust. 1 ustawy jako sprzecznego z prawem wspólnotowym. Spółka wskazała, że w świetle orzecznictwa ETS przepis powinien być notyfikowany przez Komisję Europejską. Organ celny wyjaśnił natomiast, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż nie zawierają przepisów technicznych.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał bowiem oceny przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w kontekście jego technicznego bądź też braku technicznego charakteru, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r.

Interpretacja przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE była bowiem przedmiotem trzech pytań prejudycjalnych do TSUE w powiązaniu z ustawą o grach hazardowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zadał Trybunałowi następujące pytania o charakterze prejudycjalnym:

1. w sprawie C 213/11:

"Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry?";

2. w sprawie C 214/11:

"Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?";

3. w sprawie C 217/11:

"Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach

o niskich wygranych?".

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 Trybunał przedstawił wykładnię art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w kontekście przepisów u.g.h.

Jednocześnie Trybunał w pkt 25 uzasadnienia powołanego wyroku wprost wskazał, że przepis taki jak art. 14 ust. 1 u.g.h. należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. Zaś w pkt 32 uzasadnienia, powołując się na swój wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r. (sygn. akt C 267/03) w sprawie Lindberg, Trybunał wyjaśnił, że przepisy krajowe mają charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, jeżeli pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać.

W rozpoznawanej sprawie, z oczywistych względów, wyrok TSUE zawierający wykładnię art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i obligujący do uwzględnienia tej wykładni przy ocenie skarg związanych z, najszerzej rzecz ujmując, ograniczeniem możliwości urządzania gier na automatach o niskich wygranych, nie mógł być brany pod uwagę przez organy administracji wydające zaskarżone decyzje, gdyż wyrok TSUE został już wydany, ale nie był jeszcze opublikowany. Tymczasem wykładnia art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE zawarta w omawianym wyroku TSUE ma wpływ na ocenę sprawy niniejszej, która dotyczy odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych. Wykładnia ta nie może być pominięta przez skład orzekający niezależnie od treści zarzutów, bowiem z uwagi na właściwą realizację prawa do sądu konieczne jest, w przypadku uzyskania wykładni normy prawa unijnego w toku postępowania, uwzględnienie tej wykładni przy wyrokowaniu.

Jak podkreślił w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 1131/11 Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 267 TFUE (Dz. U. UE. C 83/47 z dnia 30 marca 2010r.) do wykładni aktów przyjętych przez instytucje Unii właściwy jest TSUE, to przedstawiona przez Trybunał wykładnia jest wiążąca i powinna być uwzględniana przez organy orzekające także wtedy, kiedy strona nie mogła powołać się na nią przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Pogląd odmienny prowadziłby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, że sąd musiałby tę wykładnię pominąć, a strona nie mogłaby się na nią skutecznie powołać mimo, że sprawa jest jeszcze w toku. Zakładając, że celem nadrzędnym jest realizacja konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 Konstytucji RP), uznać należy za niezbędne uwzględnienie przy wyrokowaniu wykładni prawa unijnego, jeżeli wykładnia ta została wydana już po wniesieniu tej skargi.

Zatem, Sąd przyjął, że wykładnia dyrektywy nr 98/34/WE wynikająca z wyroku TSUE w sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 stanowi kluczową kwestię w rozpoznawanej sprawie i powinna być uwzględniana przy ocenie zaskarżonych decyzji.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej we wskazanym wyroku stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35-36).

W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, m.in. okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37-39).

W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. W wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 342/11, a następnie w kolejnych wyrokach z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 23/11 i II GSK 1742/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawych i kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Rezultatem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wynika, że organ administracyjny rozstrzygający sprawę o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych odmówił przedłużenia zezwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, bowiem przepis ten wskazuje, że dotychczas udzielone zezwolenia na prowadzenie działalności na mocy ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie mogą być przedłużane. W świetle powołanego wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. stwierdzić należy, że organy administracji w zaskarżonych decyzjach nie rozważały w ogóle, czy uregulowania ustawy zakazujące przedłużania dotychczas udzielonych zezwoleń mają charakter techniczny w rozumieniu wspomnianej dyrektywy nr 98/34/WE.

Tymczasem Trybunał wskazał, że przepisy ustawy o grach hazardowych mogą mieć potencjalnie charakter techniczny, a ostateczną ocenę w tej kwestii uzależnił od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Dopiero dokonanie tej oceny pozwoli na ustalenie w jakim zakresie, badane przepisy mogą być zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE.

Należy podkreślić, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu wpływu stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi tj. o wpływ stosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładnia prawa powinna więc łączyć oceny formułowane na podstawie treści normy prawnej, przy uwzględnieniu faktów powszechnie znanych.

Realizując zatem wskazania wyroku TSUE, mające na celu stwierdzenie, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego należałoby dokonać ustaleń wskazanych w tezach 37 - 39 tego wyroku, czego nie zrealizował organ w zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej w Ł. powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy w kontekście zwiększenia wygranych na automatach według nowych uregulowań. Z sentencji wyroku TSUE wynika, co prawda, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisu na właściwość lub sprzedaż automatów (dyrektywa w art. 1 pkt 4 mówi o innych wymaganiach, które mogą mieć istotny wpływ na m.in. obrót produktem), niemniej jednak postawienie tezy o takim możliwym wpływie nie może być gołosłowne, będzie wymagało uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek – okoliczności, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały. Wskazane przez Trybunał okoliczności mogące mieć znaczenie i podlegające ocenie są to jedynie przykładowo wymienione okoliczności, które mogą mieć wpływ na poziom sprzedaży automatów. Jednocześnie mogą występować inne, które wpływ tych pierwszych będą np. niwelować.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących interpretacji przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. (por. z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. II GSK 342/11, z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. II GSK 23/11, sygn. II GSK 1740/12, z dnia 20 maja 2013 r. sygn. II GSK 463/11, z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. II GSK 1131/11, z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. II GSK 424/12, sygn. II GSK 691/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS).

Reasumując, przedstawione powyżej zagadnienia nie były przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów. Uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istota problemu sprowadza się do naruszenia prawa materialnego – art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych przez błędną jego wykładnię, pomijającą potencjalny techniczny charakter tego przepisu. Stanowiło to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 kwietnia 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Celnej w Ł. dokona oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku TSUE. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Niedopełnienie tego obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane. Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie wypowiedział się na temat skutków braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że do przepisów tej ustawy mogą mieć zastosowanie zasady wyżej przedstawione. Utwierdzają w tym inne orzeczenia, w których Trybunał stwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych (por. wyroki w sprawach o sygn. akt: C 303/04 i C 433/05).

Rozpoznając ponownie wniosek Spółki organy powinny również wziąć pod uwagę okoliczność utraty ważności zezwolenia z dnia [...]w toku postępowania.

Odnosząc się natomiast do analizy przepisów ustawy o grach hazardowych przeprowadzonej przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnia, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie mogła ona zostać uwzględniona. W sprawie zachodzi bowiem tego rodzaju sytuacja, że już po wydaniu decyzji, a mianowicie w toku postępowania sądowego organ dokonał próby oceny charakteru przepisów będących podstawą wydania decyzji w świetle dyrektywy 98/34/WE. Natomiast odpowiedź na skargę, zawierająca stanowisko organu, które powinno być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, nie może sanować wad samej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nie było podstaw do oddalenia skargi, jak również do umorzenia postępowania, o co wnosił organ w piśmie z dnia 12 września 2013 r., bowiem Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W tym zakresie Sąd, na podstawie art. 170 p.p.s.a., związany był stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu sygn. II GSK 177/14.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 kwietnia 2012 r. Podstawę zasądzenia na rzecz skarżącej Spółki od Dyrektora Izby Celnej w Ł. kosztów postępowania stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

k.ż.