Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 448/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Brychcy /-/E. Podrazik /-/B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z dnia [...] października 2003r. – wydaną na podstawie art. 8, 27, 28 i 29 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 1989r. Nr 58, poz. 349 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz w związku z art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) – zatwierdził projekt scalania gruntów we wsi L. gm. O. woj. w. o ogólnym obszarze [...] ha, zgodnie z projektem scalania gruntów z dnia 12 września 2003r., ze zmianami określającymi nowy stan, w tym między innymi: działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha należących do Z.K. (I pkt 24) oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha użytkowanej przez M. i A.L. (I pkt 23). Zastrzeżenia M. i A. L. wniesione do projektu scalenia pozostawił bez uwzględnienia (pkt III) oraz orzekł, że wymienieni właściciele nieruchomości obejmą w posiadanie z dniem uprawomocnienia się decyzji konkretne działki, w tym M. i A. L. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2003r. zmienionym postanowieniem z dnia [...] lipca 2003r. na wspólny wniosek większości właścicieli gruntów objętych obszarem scalania, zostało wszczęte postępowanie scaleniowe gruntów położonych w L. gm. O. Celem tego postępowania było "zniesienie istniejącej szachownicy w użytkowaniu gruntów objętych scaleniem i stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania".

W toku postępowania uwzględniono stan prawny wykazany w księgach wieczystych oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków, a także stan posiadania i użytkowania gruntów.

Do opracowanego przez geodetę WBGiTR w P. projektu scalenia gruntów wnieśli zastrzeżenia małżonkowie L., precyzując je jako "brak zgody na okazany projekt". Następnie na posiedzeniu Komisji w dniu [...] października 2003r. podali, iż "nie wyrażają zgody na nowe grunty stanowiące ekwiwalent za dotychczasowe (Kw nr [...] i [...] – o łącznej powierzchni [...] ha i wartości przed scaleniem [...] q)", to znaczy na przyznanie im działki nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości szacowanej [...] q położonej po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej O. – M. w stosunku do działki nr [...] także stanowiącej ich własność, pragną bowiem otrzymać grunty bezpośrednio przylegające do działki nr [...], to znaczy "nowoprojektowane" działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości szacunkowej [...] q.

Zdaniem organu orzekającego, zastrzeżenia te nie mogły być uwzględnione, gdyż spowodowałoby to konieczność zaprojektowania nowych gruntów dla Z. K., któremu właśnie działki [...] i [...] zostały przeznaczone, jako ekwiwalent za grunty dotychczasowe objęte księgą wieczystą Kw nr [...] – nabyte "jako darowizna po rodzicach" oraz nabyte w trakcie postępowania scaleniowego od innych jego uczestników, to jest M.S. (Kw nr [...]) i E.F. (Kw nr [...] – współwłasność do ½). Grunty objęte spornymi działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości szacunkowej [...] q, w części położone w dotychczasowej lokalizacji (dotyczy to części nieruchomości objętej Kw nr [...]) stanowić mają łączny ekwiwalent za wskazane "wkłady" dla Z.K., który nie wyraził zgody na wydzielenie mu innych gruntów zamiennych, tj. gruntów położonych w innej części wsi.

W dniu [...] października 2003r. Komisja doradcza przy scaleniu gruntów we wsi L., po wysłuchaniu zainteresowanych stron, jednogłośnie podtrzymała ustalenia projektu scalenia gruntów.

Organ orzekający w podsumowaniu podkreślił, że uczestnicy scalenia otrzymują w wyniku tego postępowania grunty o wartości szacunkowej odpowiadającej wymogom określonym w art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bez konieczności jakichkolwiek dopłat.

Małżonkowie L. wnieśli odwołanie od tej decyzji. Podkreślili, że w 1998r. kupili w L. działkę nr [...] (Kw nr [...]) i ta działka, wraz z posiadanymi wcześniej gruntami objętymi księgami wieczystymi Kw nr [...] i Kw nr [...], miały utworzyć jednolite obszarowo gospodarstwo rolne. Dnia [...] października 2001r. zawarli pisemne porozumienie z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w L. "że nieruchomości z Kw [...] i [...] docelowo po scaleniu będą lokalizowane po południowej stronie szosy O. – M. przy działce [...]". Przekonani o trwałości tych ustaleń przystąpili do budowy gospodarstwa rolnego – uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...].

Dodatkowo, uzupełniając odwołanie, w piśmie z dnia [...] stycznia 2004r. zarzucili, iż grunty dotychczas użytkowane przylegające do "gruntu bazowego", tj. działki [...] przydzielono osobie, która w trakcie scalania nabywa grunty. Z.K. nie był nawet uczestnikiem pierwszego scalenia.

Odwołujący się zaprzeczyli, aby podpisali wniosek o ponowne postępowanie scaleniowe oraz zarzucili, że w odniesieniu do nich cel scalania, jakim jest poprawienie warunków gospodarowania nie nastąpił, a przeciwnie "nastąpiło drastyczne pogorszenie".

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2004r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie rozważył w pełni słusznego interesu odwołujących się, którzy od 2001r. władają spornymi gruntami i będąc przekonanymi, że przypadnie im w wyniku scalenia działka nr [...] poczynili na niej nakłady i uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania – dla budowy tam siedliska.

Nadto organ I instancji naruszył rażąco art. 21 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, iż wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów o toczącym się postępowaniu scaleniowym ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności pozostają bez wpływu na przebieg postanowienia scaleniowego, chyba że dokonane są za zgodą Starosty. Nabycie przez Z.K. gruntów w trakcie postępowania scaleniowego bez zgody Starosty skutkować winno tym, że zmiana własności nie powinna mieć wpływu na przebieg postępowania scaleniowego.

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Z.K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podając iż skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], która "nie jest włączona do postępowania scaleniowego i PP L. nigdy nie chcieli jej wnieść". Nie mogli też liczyć, że w wyniku scalenia otrzymają sporne grunty, skoro tytułem do ich objęcia było pisemne porozumienie z dnia [...] października zawarte z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w L. o dodaniu małżonkom L. gruntu w użytkowanie jedynie do czasu przeprowadzenia scalenia lub wymiany gruntów. Zresztą sprawa porozumienia stała się bezprzedmiotowa, gdyż zostało ono przez

Spółdzielnię wypowiedziane.

Stawiając organowi I instancji zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy Wojewoda przeoczył, że z przepisu tego nie wynika, aby Starosta nie mógł uwzględnić zmian własności dokonanych w trakcie postępowania. Nadto nie można mówić o braku wiedzy i zgody Starosty, skoro skarżący stał się uczestnikiem postępowania scaleniowego na podstawie postanowienia Starosty zmieniającego postanowienie, o wszczęciu postępowania scaleniowego. Starosta uznał bowiem argumenty skarżącego zawarte w zażaleniu zawierającym informację o kupnie działki od E. F. (Kw nr [...]) oraz wniosek o włączenie skarżącego do postępowania scaleniowego i powiększył obszar scalanych gruntów o sporną działkę nr [...].

Zarzucając organowi I instancji, iż nie rozważył w pełni słusznego interesu małżonków L. Wojewoda pominął, że organ orzekający "starał się zachować słuszny interes wszystkich stron, opierając się na opinii Komisji doradczej, która wielokrotnie rozpatrywała zastrzeżenia PP L. do projektu". Brano pod uwagę między innymi to, aby do gruntów zasadniczych, to znaczy największych działek, dołączyć pozostałe grunty, czyli działki mniejsze. Istotne też było, że wydzielenie dla skarżącego gruntu zamiennego w innym miejscu wiązałoby się z bardzo znacznym, wynikającym z przyjętych przeliczników, kilkuhektarowym ubytkiem powierzchni (grunty o powierzchni [...] ha objęte księgą wieczystą Kw nr [...] są gruntami najsłabszymi w całym obszarze scalenia), zaś przeznaczenie dla małżonków L., zgodnie z ich życzeniem, gruntów po drugiej stronie drogi wojewódzkiej spowodowałoby konieczność zaprojektowania dla nich działki znacznie większej niż powierzchnia ich gruntów (o ponad [...] ha).

Komisja doradcza składająca się z kilkunastu członków (rady uczestników scalenia, przedstawiciela RSP, przedstawiciela społeczno – zawodowych organizacji rolników) jednogłośnie opowiedziała się za przyjęciem projektu scalenia okazanego uczestnikom w dniu [...] września 2003r.

W końcu skarżący wskazał, że organ drugiej instancji nie doręczył decyzji uchylającej decyzję scaleniową wszystkim uczestnikom scalenia, a tylko czterem adresatom, pozbawiając ich możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla nich decyzji.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi uznając, iż argumenty podniesione przez skarżącego "nie są wystarczające do zanegowania zasadności zaskarżonej decyzji".

M. i A. L. także wnieśli o oddalenie skargi podkreślając, iż skarżący – w przeciwieństwie do nich – nie gospodaruje na gruntach stanowiących jego własność, są one bowiem w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przede wszystkim uznać należy, iż organ II instancji rozstrzygnął sprawę bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Skoro bowiem w myśl tego przepisu "wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności jak i obciążeń pozostają bez wpływu na przebieg postępowania scaleniowego, to decydujące znaczenie ma wyjaśnienie, jakie zdarzenia miały miejsce wcześniej – wpis wzmianki w księdze wieczystej, czy też zmiany stanu własności spornych działek. Nie jest rzeczą Sądu, dokonującego kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej czynienie za organ tych ustaleń. Nie można jednak nie dostrzec, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2003r. (k. 107 akt administracyjnych) Starosta O. zmienił swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] maja 2003r. przez wykreślenie z obszaru scalenia działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz uzupełnienie obszaru scalenia o działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, a także przez wykreślenie jako uczestnika scalenia E.F. i dopisanie skarżącego Z.K. – nabywcy od wyżej wymienionego połowy udziału we własności nieruchomości. Na tej podstawie Sąd Rejonowy w S. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w O. – na wniosek Starosty O. z dnia [...] sierpnia (k. 157 akt administracyjnych) – wykreślił ze wskazanych we wniosku ksiąg wieczystych wcześniejsze wzmianki o wszczęciu postępowania scaleniowego i wpisywał nowe wzmianki o wszczęciu postępowania scaleniowego w oparciu o postanowienia Starosty z dnia [...] maja 2003r. i [...] września 2003r. Z dołączonych do akt zawiadomień Sądu Rejonowego w S. o wykreśleniach i wpisach wzmianek wynika, że wzmianki były dokonywane dnia [...] września 2003r. Zobowiązywało to organ drugiej instancji do ustalenia, czy w tej dacie były wpisywane wzmianki także w księgach wieczystych dotyczących przedmiotowych nieruchomości. Jeśli bowiem tak było – to brak podstaw do uznania, że wpis wzmianki o wszczęciu postępowania scaleniowego wyprzedzał zmiany własnościowe, jakie nastąpiły w wyniku sprzedania skarżącemu przez E.F. udziału w przedmiotowej nieruchomości. Kiedy skarżący nabył od M.S. grunty oraz kiedy rodzice darowali mu swoje grunty organ odwoławczy także nie ustalił.

Okoliczności te – dla ich ustalenia – wymagały jedynie zapoznania się z aktami darowizny i umowami sprzedaży względnie opisami ksiąg wieczystych, a zatem nie jest konieczne dla ich wyjaśnienia uchylenie w całości decyzji scaleniowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Zresztą nie z tej przyczyny organ odwoławczy wydał kwestionowaną decyzję kasacyjną.

Z kolei postawienie organowi I instancji zarzutu nierozważenia w pełni słusznego interesu M. L., który jak podał Wojewoda w uzasadnieniu decyzji "od 2001r. włada spornymi gruntami i będąc przekonanym, że po zakończeniu postępowania scaleniowego będzie właścicielem owych gruntów poczynił na działce nr [...] nakłady oraz uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego, to jest budynku mieszkalnego oraz obiektów związanych z produkcją rolną" także świadczy o niezapoznaniu się przez organ odwoławczy z całym materiałem zgromadzonym przez organ I instancji, a w szczególności z licznymi mapami sytuacyjnymi obrazującymi stan prawny i stan po scaleniu. Część tych dokumentów zostało dostarczonych dodatkowo na żądanie organu odwoławczego. Z map tych wyraźnie wynika, iż małżonkowie L.– jeszcze przed przestąpieniem do scalenia – większość gruntów rolnych, to znaczy grunty stanowiące część działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym [...], mieli przy północnej części drogi powiatowej O. – S. i aby dotrzeć do zakupionej od P. B. działki nr [...] i do gruntu oddanego mu w użytkowanie przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną L., usytuowanych po przeciwnej – południowej części drogi – zawsze musieli tę drogę przekraczać. Sytuacji tej decyzja scaleniowa nie zmieniła, bowiem działka nr [...] nie była objęta postępowaniem scaleniowym. Z kolei zabudowana działka nr [...] nie należy do małżonków L., lecz do P. B., który nie uczestniczył w postępowaniu scaleniowym. W wyniku scalenia powiększyłyby się grunty małżonków L. położone po północnej stronie szosy, gdyż dołączono do nich grunty RSP stanowiące ekwiwalent za inne jeszcze grunty stanowiące własność małżonków L. (działkę objętą Kw nr [...] – arkusz [...] ([...])) położone o 1,5km dalej. Przyznali ten fakt na rozprawie sądowej M. L. oraz przedstawiciel RSP (k. 66 akt sądowych).

Przedmiotem analizy organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny być też uzgodnienia odnośnie czasu trwania użytkowania przez nich działek, przylegających do działki nr [...] stanowiącej własność małżonków L., zawarte w pisemnym porozumieniu z dnia [...] października 2001r. dołączonym przez M. i A. L. do odwołania. Dla wyjaśnienia istotnych okoliczności i wysłuchania stanowisk skarżącego oraz M. i A. L. Wojewoda – może też – jeśli zajdzie potrzeba – zarządzić przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Okoliczności i przyczyny, które doprowadziły do wszczęcia postępowania scaleniowego najlepiej oddaje treść pisma Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2003r. skierowanego do Burmistrza O. (k. 110 akt administracyjnych).

Należy też mieć na uwadze, że jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998r. sygn. II SA 941/98, scalenia gruntów należą do jednych z najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych i powinny być prowadzone zgodnie z prawem. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982r. "scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo – rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego – ich zdaniem – rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego". Powinny zatem zostać w sposób należyty wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 kpa) [patrz Lex nr 41780].

Wreszcie należy przyznać rację skarżącemu, iż uchylenie przez organ odwoławczy w całości decyzji organu I instancji (której adresatami były poza skarżącym, małżonkami M. i A. L. oraz Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w L. także inne strony) bez zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym i bez doręczenia im skarżonej decyzji oznacza pozbawienie uczestników postępowania scaleniowego obrony ich praw. I z tej przyczyny zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona.

Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a, b, c, art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

/-/E. Brychcy /-/E. Podrazik /-/B. Kamieńska

kk