Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 778/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 145 par. 1 art. 134 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 942/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w Szczecinie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 942/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją, wydaną, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w S. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]; odmawiającą uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] października 2010 r. znak: [...];[...] udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowo-gastronomicznego w obszarze pasa drogowego przy al. [...] na wysokości posesji [...] w S., na działce nr [...]"dr" w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na ustalony w postępowaniu stan faktyczny, wskazując, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r.; Prezydent Miasta Szczecin zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. W. pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowo-gastronomicznego w obszarze pasa drogowego przy al. [...] na wysokości [...] w S., na działce nr [...] w obrębie [...]. Następnie Prezydent Miasta Szczecin przeniósł powyższą decyzję na rzecz P. W. W dniu 25 lutego 2013 r. Spółka z o.o. [...] złożyła - wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Szczecin wskazując, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości nr [...], na której znajduje się kompleks budynków będących jej własnością, znajduje w obszarze oddziaływania wskazanego w ww. decyzji obiektu, w związku z czym przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na jego budowę, w którym bez swej winy nie uczestniczyła. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta Szczecin wznowił postępowanie w powyższej sprawie. W trakcie postępowania strony zapoznały się z dokumentami dotyczącymi sprawy, inwestor złożył kserokopie stosownych decyzji i uzgodnień wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Prezydent Miasta Szczecin odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] października 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowo-gastronomicznego w obszarze pasa drogowego przy al. [...] na wysokości posesji [...] stwierdzając, iż Spółce z o.o. [...] nie przysługiwał w powyższym postępowaniu status strony.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka z o.o. [...] powtórzyła zarzuty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania i zakwestionowała stanowisko organu, iż nie przysługiwał jej w przedmiotowym postępowaniu status strony, wskazując, iż należący do Spółki budynek, położony na działce nr [...] przy [...] w S., znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, albowiem posadowienie tego obiektu zagraża bezpieczeństwu oraz osobom wchodzącym i wychodzącym do jej budynku, ze względu na jego położenie niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Obiekt tymczasowy posadowiony został na placu przewidzianym do ewakuacji ludzi z hotelu [...]. Zmusza to Spółkę do modyfikacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dotyczącego kompleksu budynków należących do Spółki [...].

Odnosząc się do powyższych zarzutów organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Oznacza to, że przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja nie narusza konkretnego przepisu prawa wynikającego z przepisów szczególnych - warunków technicznych dotyczących usytuowania i projektowania budynków: W ocenie organu odwoławczego użytkownik wieczysty nieruchomości nr [...] w obrębie [...] położonej przy [...] w S. nie wykazał interesu prawnego w stosunku do działki objętej inwestycją, tj. działki nr [...] leżącej w pasie drogowym al. Wyzwolenia, na wysokości [...] w S. Na takie usytuowanie obiektu - kiosku handlowo-gastronomicznego o powierzchni 3,5 m x 3,5 m - w pasie drogowym al. [...] wyraził zgodę decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] zarządca nieruchomości drogowej - Zarząd [...] w S., działając w granicach swoich kompetencji wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 z 2010 r. poz.60 z późn. zm.). Zarządca, oceniając zakres planowanej inwestycji, nie uznał jej jako kolidującej z ruchem pieszym na al. Wyzwolenia. Uznał ją także jako szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 Ustawy o drogach publicznych, kiedy to zarządca drogi zezwala w drodze decyzji administracyjnej na sytuowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zarządca nieruchomości drogowej, na mocy art. 43 ust. 2 ww. ustawy, zezwolił także na zmniejszenie określonej w art. 43 ust 1 ustawy odległości obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wskazana powyżej decyzja wraz z decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. zmieniająca pierwotną decyzję w zakresie gabarytów obiektu (3 m x 3 m powierzchni zmieniono na 3,5 m x 3,5 m) została wskazana przez inwestora w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny. Dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest zgodny z warunkami decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Szczecin o warunkach zabudowy, wydanej dla tej inwestycji w dniu [...] września 2008 r. znak: [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Szczecin znak: [...], z dnia [...] stycznia 2010 r. Projekt posiada wymagane uzgodnienie i pozwolenia, jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany o szerokości elewacji frontowej max 3,5 m oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej max 3,5 m, posadowiony bezpośrednio na utwardzonym gruncie, nie ogranicza zagospodarowania działki nr [...] i nie wprowadza jakiejkolwiek uciążliwości dla właściciela nieruchomości, na której znajduje się kompleks budynków Spółki z o.o. [...]. Realizacja inwestycji nie skutkuje ograniczeniami dla działki nr [...] przy [...] w S. w dostępie do mediów (woda, prąd, telekomunikacja i inne), jak również dostępie do drogi publicznej. Sporna inwestycja nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...]. Opracowana przez Spółkę [...], jako właściciela obiektów przeznaczonych do wykonywania funkcji użyteczności publicznej instrukcja bezpieczeństwa przeciwpożarowego, przywoływana w odwołaniu, jest instrukcją wewnętrzną, która powinna ulegać modyfikacji w zależności od zmian sposobów zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w otoczeniu obiektu objętego ową instrukcją. Fakt, że zarządca kompleksu budynków [...] wyznaczył w swojej instrukcji miejsce ewakuacji z hotelu [...] przed budynkiem biurowym [...] (w miejscu posadowienia kiosku, w odległości ponad 10 m od biurowca, na terenie nieruchomości należącej do innego właściciela) nie oznacza, że kompleks [...] z tego powodu wchodzi w obszar oddziaływania kiosku handlowo-gastronomicznego. Organ odwoławczy nie znalazł konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwalałby uznać interes Spółki [...] jako interes prawny bowiem "tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.". Powyższe oznacza, że aby zostać uznanym za stronę postępowania administracyjnego należy wykazać, że istnieje konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes podmiotu jako interes prawny. Brak interesu prawnego wyklucza zainteresowany podmiot jako stronę w postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Spółka "[...]", domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania tymczasowego obiektu budowlanego o przeznaczeniu handlowo-gastronomicznym, posadowionego na działce [...] w obrębie [...] w S., nie obejmuje sąsiadującej z działką [...] działki budowlanej [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca Spółka. W konsekwencji naruszony został również art. 28 ust. 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego, która zakreśla granice niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., dlatego bezprzedmiotowe są podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do wad prawnych decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu w pasie drogowym, nie związane ze wznowieniowym trybem, w którym zaskarżona decyzja została wydana. Wykraczają one bowiem poza granice rozpatrywanej sprawy. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a., obligujący organ administracji do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej m.in. w przypadku stwierdzenia, że nie zaistniała sytuacja z art. 145 § 1 k.p.a. Sytuacja taka zachodzi m.in. w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba (podmiot), której w danym postępowaniu nie przysługiwał status strony. Zatem przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie może być tylko kwestia, czy organy obu instancji prawidłowo uznały, iż Spółce z o.o. "[...]" nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym wydania inwestorowi pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji gastronomiczno-handlowej, w obszarze pasa drogowego obejmującego działkę nr [...] w obr. [...], na wysokości posesji przy ul. [...] w S. Sąd wskazał, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Wojewoda Zachodniopomorski podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaistniała okoliczność wskazana we wniosku o wznowienie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na brak podstaw do uznania [...] Spółki z o.o. w S. za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną, wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę, której wzruszenia żąda skarżąca. Sąd wskazał, iż analiza akt sprawy, w kontekście argumentów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, wskazuje na prawidłowość tej oceny. Ustawa Prawo budowlane zawiera własną definicję strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zawartą w jej art. 28 ust. 2, która stanowi lex specialis w stosunku do tego samego pojęcia, zawartego w art. 28 k.p.a. Wg art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Aby zostać uznanym za stronę postępowania administracyjnego należy wykazać, że istnieje konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes podmiotu jako interes prawny, a nie tylko faktyczny. Z tego względu Sąd przyznał rację organom obu instancji, iż tylko ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów techniczno budowlanych, mogą wskazywać na interes prawny użytkownika wieczystego działki nr [...]. Zasada, że interes prawny musi się opierać na konkretnych normach prawa materialnego, jest ugruntowana zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W niniejszym postępowaniu Sąd winien zatem zbadać czy sporny obiekt budowlany oddziaływuje na należącą do skarżącej działkę nr [...], wprowadzając wynikające z przepisów prawa ograniczenia w jej zagospodarowaniu. W ocenie Sądu wojewódzkiego realizacja tej inwestycji nie skutkuje takimi ograniczeniami. Nie należy do nich w szczególności podnoszona w skardze kwestia opracowanej przez właściciela, czy administratora kompleksu obiektów budowlanych "[...]" instrukcji przeciwpożarowej, w której w miejscu posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego, przewidziano miejsce ewakuacji zagrożonych pożarem użytkowników kompleksu budynków usytuowanych na działce nr [...].

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że opracowana przez Spółkę [...] instrukcja bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest instrukcją wewnętrzną, która powinna uwzględniać zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w otoczeniu obiektu objętego ową instrukcją. Stanowisko skarżącej wskazuje, iż uważa ona, że to właściciele sąsiedniej nieruchomości winni uwzględniać wydaną przez nią instrukcję przeciwpożarową, co należy uznać za całkowicie bezpodstawne. Fakt, że zarządca kompleksu budynków [...] wyznaczył w swojej wewnętrznej instrukcji miejsce ewakuacji z hotelu [...], w miejscu posadowienia kiosku nie oznacza, że nieruchomość należącą do Spółki [...] z tego powodu wchodzi w obszar oddziaływania kiosku handlowo-gastronomicznego. Zdaniem Sądu nie ma żadnych prawnych przesłanek do przyjęcia wskazanej w skardze konstrukcji pojęcia interesu prawnego i związanego z nim pojęcia strony postępowania. Subiektywne odczucia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców sąsiednich nieruchomości, nie poparte jednoznacznym i konkretnym wykazaniem ograniczeń, które dany obiekt budowlany powoduje w zagospodarowaniu ich nieruchomości, wskazują na interes faktyczny, a nie prawny. Podobnie skarżąca nie wykazała w jaki sposób, wynikający z przepisów prawa, sporny obiekt ogranicza realizowaną zgodnie z prawem przebudowę wejścia do jej obiektu. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie mają charakter ogólnikowy.

Sąd uznał za całkowicie chybiony zarzut, iż Dyrektor [...] w S. nie

działał tu jako organ samodzielny lecz w imieniu Prezydenta Miasta Szczecin.

Całkowicie nietrafny jest także zarzut skargi podnoszący, iż stosując zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji interpretację przepisu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane organ nie zwrócił uwagi na treść art. 78 Konstytucji RP, z którym zgodna byłaby tylko taka interpretacja ww. przepisów ustawy, że obszar oddziaływania danego obiektu wyznaczony jest nie tylko na podstawie konkretnych przepisów prawa, ale również norm o charakterze bardziej ogólnym. Tego ostatniego pojęcia autor skargi jednak nie sprecyzował. Stwierdzenie to wskazuje natomiast, iż skarżący nie rozróżnia interesu prawnego od interesu faktycznego.

Sąd wskazał, iż skarżąca wniosła również o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, gdzie również nie została uznana za stronę. Rozpatrując skargę na stanowisko właściwych tym przedmiocie organów (w sprawie II SA/Sz 952/13) Sąd oddalił skargę, stwierdzając, że również w świetle art. 28 k.p.a. skarżącej nie przysługuje w tej sprawie status strony postępowania. Pojęcie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest węższe i ściśle zdefiniowane, zatem tym bardziej uprawnione jest stanowisko organów, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego status strony skarżącej nie przysługiwał. Sąd wskazał, iż ustawodawca, stanowiąc powyższy przepis, celowo ograniczył pojęcie strony w procesie budowlanym, mając na celu usprawnienie tego procesu przy zachowaniu uprawnień podmiotów, które wykażą posiadanie własnego interesu prawnego w podanym wyżej znaczeniu. Sąd wojewódzki stwierdził, że skoro sąsiedztwo, w realiach niniejszej sprawy, nie przesądziło o interesie prawnym skarżącej, zaś skarżąca posiadania tego interesu nie wykazała, organy administracji zasadnie i zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiły Spółce przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co z kolei prawnie uzasadniało odmowę uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2010 r. nr [...] - z uwagi na niespełnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w S. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla tymczasowego obiektu budowlanego, posadowionego przy al. [...], na działce [...] w obrębie [...] w S.;

- art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż działka budowlana nr 21 znajdująca się w obrębie [...] w S., właścicielem której jest skarżąca, nie wchodzi w obszar oddziaływania Obiektu;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi niepodlegającej oddaleniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd wojewódzki skupił się tylko i wyłącznie na podważeniu argumentów zawartych przez skarżącą w skardze natomiast nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych we wcześniejszych pismach w sprawie, ale przede wszystkim sąd ten nie podjął nawet próby wskazania jaki jest obszar oddziaływania obiektu, co należy uznać za zagadnienie fundamentalne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącej Sąd słusznie wskazał, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., z związku z czym posiadanie interesu prawnego przez skarżącą nie powinno być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżąca nie zgodziła się z Sądem pierwszej instancji, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mieści się w zakresie ogólnej definicji strony postępowania administracyjnego wyznaczonej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto podniesiono, iż Sąd nie zapoznał się również ze składanymi w sprawie pismami skarżącej, w szczególności ze skargą z dnia 7 sierpnia 2013 r., o czym świadczy fakt, iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku uznał, iż nie ma żadnych prawnych przesłanek do przyjęcia wskazanej w skardze konstrukcji pojęcia interesu prawnego i związanego z nim pojęcia strony postępowania. Tymczasem, w skardze z dnia 7 sierpnia 2013 r. skarżąca nie odwoływała się do pojęcia interesu prawnego, a jedynie do pojęcia obszaru oddziaływania, regulowanego przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również, aby błędna była zawarta w skardze z dnia 7 sierpnia 2013 r. interpretacja pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniająca treść art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca podtrzymała, iż jej zdaniem wyznaczenie obszaru oddziaływania w oparciu jedynie o konkretne przepisy prawa prowadzić będzie do daleko idących ograniczeń w kwalifikowaniu określonych podmiotów jako stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. W niniejszym postępowaniu, wprowadzonym na wniosek Spółki z o.o. Pazim, która wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu było ustalenie czy Spółce tej przysługiwali przymiot strony w ww. postępowaniu. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ architektoniczno budowlany udzielił pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowo - gastronomicznego w obszarze pasa drogowego. Skarżącej Spółce, w dacie wydawania ww. decyzji, przysługiwało prawa wieczystego użytkowania nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomości inwestycyjną. Obecnie – jak wynika z treści skargi kasacyjnej, co do tej nieruchomości przysługuje jej prawo własności, co jednak w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej kasacyjnie.

Zagadnieniem pierwszoplanowym w niniejszej sprawie, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji jest ustalenie, czy Spółce [...] przysługiwali przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. Nie jest przy tym sporne, że statut strony winien być oceniony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie również zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, który w art. 3 pkt 20 omawianej ustawy wskazał, że przez obszar oddziaływania inwestycji należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To zaś oznacza, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11 - CBOSA ).

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Powyższe oznacza, że dla przyjęcia, że inwestycja oddziaływuje na daną nieruchomość w stopniu ograniczającym sposób jej zagospodarowania niezbędne jest wskazanie przepisów prawa materialnego, które takie ograniczenia będą zawierały. Słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w niniejszej sprawie nie ma przepisu szczególnego, który wprowadzałby takie ograniczenia. Również skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego przysługiwałby jej interes prawny w niniejszym postępowaniu. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że takiego ograniczenia nie wprowadzają ani przepisy Prawa budowlanego, ani rozporządzeń wykonawczych czy też innych przepisów powszechnie obowiązujących. Jak wynika z projektu budowlanego obiekt będący przedmiotem tego postępowania to niewielki tymczasowy obiekt budowlany posadowiony w takiej odległości od granic z działką sąsiednią, że z racji jego charakteru i rozmiarów nie może ograniczać sposobu zagospodarowania działki nr 21 stanowiącej obecnie własność Spółki. W szczególności wbrew ich twierdzeniom obiekt ten nie wprowadza żadnych ograniczeń co do dostępu do drogi publicznej oraz do drogi przeciwpożarowej. Po pierwsze, co trafnie podkreśla się w niniejszym postępowaniu, wewnętrzna instrukcja przeciwpożarowa opracowana przez Spółkę wiąże jedynie tę Spółkę oraz ewentualnie podmioty, z którymi Spółka ta ma zawartą umowę. Żadną miarą nie może natomiast wiązać innych podmiotów w tym przede wszystkim właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Po drugie, nie statuuje interesu prawnego skarżącej fakt, że przedmiotowy obiekt posadowiony jest przy krawędzi jezdni, co utrudnia przejście z jezdni na chodnik oraz zmniejsza widoczność osobom, które przemieszczają się w kierunku budynków posadowionych na działce nr [...]. Pierwsza z ww. okoliczności jest tym bardziej niezrozumiała, że posadowienie kiosku bliżej krawędzi jezdni oznacza zwiększenie jego odległości od budynku Hotelu, a to oznacza, że obiekt ten nie oddziałuje na nieruchomość Spółki.

Pozostałe podnoszone okoliczności stanowią niewątpliwie jakieś niedogodności dla skarżącej Spółki, które jednak świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, który nie podlega ochronie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, co do tego, że nieruchomość skarżącej nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...]. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nie można także zarzucić ani sądowi wojewódzkiemu ani organom administracji wadliwej wykładni tych przepisów dokonanej z pominięciem zapisów art. 78 Konstytucji. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Spółce nie ograniczono możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Spółka brała wszak udział w postępowaniu wznowieniowym na każdym jego etapie. Wskazany przepis Konstytucji nie uprawnia natomiast "każdego" do zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszej instancji, ale "każdą ze stron". Powyższe oznacza, że dopiero przyznanie takiemu podmiotowi przymiotu strony uprawnia do skorzystania z ww. konstytucyjnej zasady.

I wreszcie nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, co do tego, że wyznaczenie obszaru oddziaływania nie musi odbywać się w oparciu o konkretne przepisy prawa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ugruntowane i jednolite orzecznictwo tego Sądu wskazujące, że obszar oddziaływania wyznaczony musi być przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowo bowiem Sąd, uznając że Spółka nie posiada przymiotu strony oddalił skargę. Brak też jest podstaw do zarzucenia Sądowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca nie wskazała także w czym upatruje naruszenia tego przepisu za wyjątkiem ogólnego stwierdzenia o niezbadaniu zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. Tymczasem prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna to taka skarga, która zawiera zarówno zarzuty jak i prawidłowe ich uzasadnienie tak, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał domyślać się intencji autora. Przedstawiona do rozpoznania skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków.

I wreszcie nie stoi na przeszkodzie przedstawionej wyżej ocenie treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r. w sprawie II OSK 427/14 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd kontrolując wyrok oddalający skargę na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym w stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu zawarł stwierdzenie, że inną kwestią (od omawianej w tym wyroku) jest przyznanie Spółce interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd nie przesądził, zatem ażeby taki przymiot w niniejszej sprawie stronie przysługiwał. Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji wnikliwie oceniły te kwestie, a Naczelny Sąd administracyjny w pełni stanowisko to podziela.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.