Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3069/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 194/15 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz J. S. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 194/15, po rozpatrzeniu skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 7d ust. 1 oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 104 i art. 105 § 1 i § 2 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych dla obrębu C. gmina J. dotyczącego działki nr [...] i przywrócenia oznaczenia nr [...] o powierzchni [...] ha, a następnie ujawnienia jej podziału na działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha na podstawie operatu pomiarowego podziału [...] . W uzasadnieniu organ podniósł, że J.S. złożył wniosek w sprawie sprostowania danych w rejestrze ewidencyjnym i przywrócenie oznaczeń dawnej działki nr [...] jako działek nr: [...],[...],[...]. W aktualnym rejestrze ewidencji gruntów i budynków J. i J. S. figurują jako właściciele działek nr [...]i nr [...]. Działki te powstały z działki nr [...] objętej aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] października 1974 r. wydanym na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z działki nr [...] powstała również działka nr [...], która jest własnością osób fizycznych. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w stosunku do której złożono wniosek figuruje w jednostce rejestrowej nr [...], gdzie jako władający figuruje Zarząd Dróg Powiatu [...]. Według stanu faktycznego działka drogowa ma inny przebieg niż wykazany na mapie ewidencyjnej - przebiega po gruntach prywatnych. Sytuacja ta wymaga regulacji stanu prawnego. Zatem w pierwszej kolejności należało zbadać, czy J. S. posiada legitymację do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmiany danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...]. Organ przywołał treść § 46 ust. 1 w związku z § 10 i 11.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i uznał, że w celu ustalenia, czy wnioskodawca posiada legitymację do zgłoszenia zmiany w stosunku do działki nr [...]należało przeanalizować historię zmian. Działka nr [...] od momentu założenia ewidencji w 1966 r. miała nieuregulowany stan prawny (brak założonej KW). Jako władającego w rejestrze gruntów wsi C. w pozycji rejestrowej [...] ujawniono Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] prowadzone jest postępowanie mające na celu założenie księgi wieczystej. Wnioskodawca został ujawniony w jednostce ewidencyjnej J. obręb C. jako właściciel m.in. działki nr [...] i [...], które graniczą z działką ewidencyjną nr [...]. W swoich pismach twierdził, że jego interes prawny wynika z faktu samoistnego posiadania części działki ewidencyjnej nr [...], co do której błędnie wykazano jako podmiot władający Zarząd Dróg Powiatu [...]. Organ po przeprowadzeniu kwerendy po archiwalnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie odnalazł dokumentów potwierdzających inny stan władania niż wykazany w rejestrach gruntowych obrębu C. Z treści załączonej przez wnioskodawcę do pisma z dnia [...] września 2010 r. kopii pisma z dnia [...] sierpnia 1995 r. dotyczącego zamiany działki [...] na działkę [...] w C. wynika, że mająca być przedmiotem zamiany działka nr [...] była gruntem państwowym, we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich, natomiast działka nr [...] była własnością poprzedników wnioskodawcy. Brak jest natomiast dokumentacji potwierdzającej prawo własności wnioskodawcy lub jego poprzedników prawnych w stosunku do części działki nr [...]. Biorąc pod uwagę przepisy regulujące tryb postępowania w zakresie zmiany danych ewidencyjnych - aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, organ wyjaśnił, że stronami powinny być wszystkie podmioty legitymujące się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Następnie wyjaśnił różnicę między pojęciem interesu prawnego a interesu faktycznego. Organ ustalił, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...], w zakresie której złożył wniosek o dokonanie sprostowania zapisów, nie jest też żadną z osób wymienionych w § 46, § 10 i § 11 powołanego rozporządzenia, zatem nie może wykazać się w niniejszej sprawie interesem prawnym do wszczęcia postępowania aktualizującego operat ewidencji gruntów. W ocenie organu wnioskodawca posiada niewątpliwie interes faktyczny, jest zainteresowany rozstrzygnięciem postępowania, bo jak powołuje "obecnie chce uregulować stan prawny tej działki przez stwierdzenie nabycia jej własności w drodze zasiedzenia i abym mógł wystąpić z wnioskiem do Sądu, działka ta musi być ujawniona w rejestrze gruntów. Brak ujawnienia jej w rejestrze gruntów uniemożliwia mi wystąpienie do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia jej własności przez zasiedzenie." Ponadto organ wskazał, że fakt że działka nr [...] nie figuruje w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, nie stoi na przeszkodzie, by strona wystąpiła do sądu w sprawie zasiedzenia i regulacji własności. Reasumując, organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawca legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, nie jest zatem legitymowany do żądania wszczęcia niniejszego postępowania. Wobec powyższego postępowanie administracyjne prowadzone z jego wniosku podlega umorzeniu. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem administracyjnym, jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony, a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, winien wydać decyzje o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego zgodnie z art. 105 § 1 kpa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J.S. złożył odwołanie, podważając poprawność danych ewidencyjnych w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Stwierdził, że jego interes prawny wynika z faktu posiadania samoistnego części działki ewidencyjnej nr [...], co do której błędnie wykazano jako podmiot władający Zarząd Dróg Powiatu [...]. Wskazał również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6-8, 75-78, 85 i 107 kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 46 ust. 1 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył dotychczasowy stan sprawy i wyjaśnił, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), znowelizowanej od dnia 12 lipca 2014 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.). Organ przywołał treść art. 20 ust. 2 pkt 1 i 1b, oraz art. 24 ust. 2a ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym będą mieć te podmioty, które są w stanie wykazać się interesem prawnym w zakresie działek objętych postępowaniem administracyjnym.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie uznał, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym do zainicjowania postępowania w sprawie zmiany danych ewidencyjnych w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Organy ustaliły, że obecnie w jednostce rejestrowej [...] obręb C., jednostka ewidencyjna J. figuruje działka nr [...] o powierzchni [...] ha o nieuregulowanym stanie prawnym, a jako władającego ujawniono Zarząd Dróg Powiatu [...]. Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] prowadzone jest postępowanie mające na celu założenie księgi wieczystej. Wnioskodawca został ujawniony w jednostce ewidencyjnej J. obręb C. jako właściciel m.in. działki nr [...] i [...], które graniczą z działką ewidencyjną nr [...]. W opinii organu odwoławczego przymiot strony w postępowanie aktualizacyjnym nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy, w tym ze zgromadzonych przez organ I instancji rejestrów gruntowych dla obrębu C. nie wynika także, aby wnioskodawca był kiedykolwiek ujawniony jako samoistny posiadacz w zakresie ww. działki ewidencyjnej. Organ I instancji słusznie uznał więc, że okoliczność braku po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do zainicjowania postępowania w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych co do działki ewidencyjnej nr [...] powinna prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 105 § 1 kpa, bowiem bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym zakresie.

Organ odwoławczy stwierdził, że w ramach tak określonego przedmiotu postępowania organ I instancji nie miał obowiązku ustalania faktu samoistnego posiadania przez wnioskodawcę części działki nr [...], skoro nie wynika to bezpośrednio z prowadzonych przez Starostę [...] rejestrów. Natomiast, jeżeli skarżący uważa się za samoistnego posiadacza części ww. działki ewidencyjnej, może w każdym czasie złożyć wniosek o przeprowadzenie przez organ ewidencyjny postępowania w tym zakresie. Podstawą uznania, że skarżący jest faktycznie samoistnym posiadaczem będzie ewentualnie ostateczna decyzja Starosty [...] w tym zakresie, poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym z wykorzystaniem środków dowodowych wskazanych w odwołaniu (tj. przesłuchanie świadków, wizja w terenie).

W tej sytuacji organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] jest zgodne z prawem, w związku z tym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał je w mocy.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożył J. S. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r., § 46 ust. 1 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków, a także naruszenie art. 7-10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1, art. 107 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 140, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w toku postępowania wykazywał swój interes prawny, podając, że po zmianie trasy drogi powiatowej przebiegającej poprzednio przez działkę nr [...] wykazaną w operacie podziału nr [...] działkę tę jego rodzicie objęli z powrotem w posiadanie. Dlatego w tym momencie to skarżącemu jako spadkobiercy przysługuje podmiot strony w postępowaniu. W konkluzji wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 194/15 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a stanowisko organów jest prawidłowe. Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa, raz jeszcze wyjaśnił różnicę między interesem faktycznym a prawnym. W ocenie Sądu I instancji w sprawach dotyczących zmian w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 ust. 1 w zw. z § 10 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stroną uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem jest właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt l OSK 1861/11). Przy czym przez właściciela, którego dane na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów, należy rozumieć także osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną, która - przy braku danych o właścicielu - faktycznie włada będącym przedmiotem ewidencji gruntem (w tym leśnym) jak właściciel, tzn. podmiot, za którym przemawia domniemanie posiadania samoistnego (art. 339 K.c.). Dla osób niebędących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. Paragraf 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że wskazanie kręgu podmiotów, na wniosek których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt l OSK 1092/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAM/a 644/10). Sąd podkreślił, co jest istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, że w orzecznictwie niesporne jest również, że faktyczne korzystanie z danej działki nie może być dowodem na wykazanie swojego interesu prawnego bycia stroną w postępowaniu o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków odnośnie takiej działki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 26/08).

Zdaniem Sądu I instancji, z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów odnośnie dawnej działki nr [...], a obecnie działki nr [...]. W wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2013 r. małżonkowie J.i J. S. figurują jako właściciele działek nr [...] oraz nr [...]. Działka nr [...], w stosunku do której złożono wniosek o aktualizację danych ewidencyjnych, figuruje w jednostce rejestrowej nr [...], jako władającego ujawniono Zarząd Dróg Powiatu [...]. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego twierdził, że posiada interes prawny w aktualizacji danych, gdyż jego rodzice posiadali działkę nr [...]. Natomiast z analizy dokumentów wynika, że działka nr [...] od momentu założenia ewidencji w 1966 r. miała nieuregulowany stan prawny, a w rejestrze gruntów wsi C. w pozycji rejestrowej [...] jako władającego ujawniono Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Do dnia dzisiejszego wskazana działka ewidencyjna ma nieuregulowany stan prawny. Natomiast J. S. został ujawniony jako właściciel między innymi działki nr [...] i [...], które graniczą z działką ewidencyjną nr [...]. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przymiot strony w postępowaniu aktualizacyjnym nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Cytowane powyżej przepisy zawierają zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych. Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wynikać może tylko z norm prawa materialnego, a powołane wyżej przepisy decydują o kręgu osób uprawnionych do żądania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków i brak w tych przepisach podmiotów, którym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości sąsiednich, to stwierdzić należy, że tylko osoby wymienione w przepisach rozporządzenia mogą skutecznie domagać się ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie należy do kręgu osób posiadających uprawnienie do żądania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, ponieważ jest właścicielem nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o ujawnienia zmiany. Nie istnieje po jego stronie interes prawny do udziału w takim postępowaniu, co skutkuje niemożnością przyznania mu przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków przymiotu strony w postępowaniu. Stanowisko powyższe jest zgodne z jednolitą linią orzecznictwa w kwestii legitymacji do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt l OSK 666/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 197/08).

Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie, a tym samym, że nie posiada legitymacji do zgłoszenia zmiany w stosunku do działki nr [...], czyni bezzasadnym odnoszenie się do zrzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze. Ma rację organ odwoławczy, że w przypadku, kiedy organ nie stwierdzi w sprawie istnienia interesu (lub obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz T. l , 3 wydanie, LEX a Wolters Kluwer business, komentarz do art. 28 ustawy). W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organ rozpoznający sprawę postąpił prawidłowo i właściwie umorzył na podstawie art. 105 kpa prowadzone postępowanie administracyjne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 194/15 wniósł J. S. W uzasadnieniu zarzucił rozstrzygnięciu Sądu I instancji naruszenie:

I - prawa materialnego, czyli

- art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy prawo geodezyjne w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz. U. poz. 897)

- § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm.),

- § 46 ust. 1 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm.),

- w związku z art. 28 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie,

II - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli przepisów art. 113 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7-9, 28, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1 kpa.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji naruszył przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1629, ze zm.). Umknęło bowiem Sądowi I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz faktu, że na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji przywoływał orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowane na podstawie dawnego brzmienia przywołanego przepisu, że artykuł 20 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy prawo geodezyjne został znowelizowany ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz. U. poz. 897), która to nowelizacja w rozpatrywanej sprawie ma bardzo istotne znaczenie.

Do dnia powołanej wyżej nowelizacji art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowił, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części.

Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454, ze zm.) w ówczesnym brzmieniu § 10 ust. 2 stanowiło, że w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania.

Art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 12 lipca 2014 r. został zmieniony przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897). W nowym brzmieniu art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Jednocześnie w tej samej nowelizacji zmieniono treść art. 24 poprzez dodanie ust. 2a, który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji m.in. na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2).

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej zmiana ta miała na celu doprecyzowanie istniejących wcześniej regulacji. W uzasadnieniu podkreślono, że "Na podstawie art. 20 ust. 2b ustalanie osób lub jednostek organizacyjnych, które władają na zasadach samoistnego posiadania gruntami, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, będzie mogło nastąpić w procesie modernizacji ewidencji gruntów lub w ramach bieżącej jej aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej starosty."

Wprowadzona nowelizacją zmiana przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ma w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie. Wcześniej obowiązujące przepisy zakładały rejestrowanie w ewidencji gruntów stanów faktycznych polegających na samoistnym posiadaniu gruntów, których stanu prawnego nie można było ustalić. Nie zawierały jednak zapisów, z których wynikałoby wprost uprawnienie samoistnych posiadaczy takich gruntów do domagania się wpisania faktu samoistnego posiadania do ewidencji gruntów, wnioskowania o aktualizację ewidencji lub inne działania organu ewidencyjnego. Dlatego też powstałe kontrowersje dotyczące uprawnień procesowych samoistnych posiadaczy gruntów na gruncie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne zaowocowały obszernym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w którym dominował pogląd, że osobom takim nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu ewidencyjnym. Jednakże omawiana zmiana przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozstrzygnęła te kontrowersje, bowiem ustawodawca, w trosce o aktualność zapisów ewidencyjnych, w sposób jednoznaczny wskazał między innymi, że podmioty władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania mogą wszczynać postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów. Tym samym istniejące wcześniej ugruntowane orzecznictwo dotyczące braku przymiotu strony samoistnych posiadaczy, w tym odmawiające im prawa skutecznego wnioskowania o aktualizację ewidencji gruntów, stało się nieaktualne i nie może stanowić wskazówki w rozstrzyganiu tych kwestii na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Podkreślić przy tym należy, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzono odrębnego trybu stwierdzania lub potwierdzania przez organ administracji samoistnego posiadania gruntów o nieokreślonym stanie prawnym. Oznacza to, że istnienie samoistnego posiadania, jako okoliczność faktyczna dotycząca określonej nieruchomości, musi być ustalona przez organ ewidencyjny w toku prowadzonego postępowania (np. dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów). Z brzmienia między innymi art. 24 ust. 2a omawianej ustawy wynika także, że aby w postępowaniu ewidencyjnym samoistny posiadacz mógł powoływać się na samoistne posiadanie, nie jest konieczne wcześniejsze przeprowadzanie odrębnego postępowania w celu ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów. Ustawa posługuje się bowiem pojęciem "władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania", a nie "władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania, wpisany do ewidencji gruntów". Nieuzasadnione jest zatem odmawianie przymiotu strony w postępowaniu ewidencyjnym toczącym się na wniosek opisany w art. 24 ust. 2a pkt 2 samoistnemu posiadaczowi tylko z tego powodu, że nie został on wcześniej wpisany do ewidencji gruntów jako samoistny posiadacz. Wpis do ewidencji gruntów samoistnego posiadania ma bowiem charakter rejestracji w ewidencji gruntów jedynie stanu faktycznego, nie kreuje on ani nie "potwierdza urzędowo" samoistnego posiadania, służy jedynie wskazaniu osoby aktualnie zarządzającej nieruchomością o nieustalonym stanie prawnym. Jeśli w toku postępowania ewidencyjnego istnieje konieczność ustalenia osoby samoistnego posiadacza (czy to w celu weryfikacji jego przymiotu strony, czy to w celu wpisania jego danych do ewidencji gruntów) organ zobowiązany jest ustalić odpowiedni stan prawny i faktyczny nieruchomości. Musi zatem zweryfikować na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy faktycznie stan prawny nieruchomości nie może być ustalony w sposób wskazany w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i czy grunt ten znajduje się w samoistnym posiadaniu oraz czyim.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji podejmował swoje rozstrzygnięcie w oparciu o nieaktualny stan prawny, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji powołał prawidłowe brzmienie znowelizowanych przepisów, jednak nie zastosował się do nich wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi. Organ I instancji przywołał wprawdzie znowelizowane przepisy w podstawie prawnej decyzji, jednak z jej rozstrzygnięcia i uzasadnienia nie wynika, aby jest zastosował. Omówiona nowelizacja zdezaktualizowała bowiem stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji.

W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ stosować będzie przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w aktualnym na dzień orzekania brzmieniu oraz zastosuje się do oceny prawnej i wykładni omawianych przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania za obie instancje Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 powołanej ustawy.