Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3131/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 & 1, art. 16 & 1, art. 126, art. 145 & 1, art. 113 & 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 86
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polindus Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ II instancji" lub "Kolegium") z [...] września 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Kolegium, po rozpoznaniu wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca" lub "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. o nr [...] odmawiającym stwierdzenia nieważności w całości postanowienia Starosty [...] z [...] października 2012 r., nr [...] w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r. o nr [...], udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich o zdolności przetwarzania ponad 200 ton mleka na dobę oraz instalacji pomocniczych i dodatkowych pracujących dla instalacji podstawowej zlokalizowanej w Zakładzie Produkcyjnym nr [...] w [...] gm. [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2016 r.

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Wnioskiem z [...] czerwca 2006 r. skarżąca wniosła o udzielenie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich o zdolności przetwarzania ponad 200 ton mleka na dobę oraz instalacji pomocniczych i dodatkowych pracujących dla instalacji podstawowej, zlokalizowanej w Zakładzie Produkcyjnym Nr [...] w [...] ul. [...], [...]. Starosta [...] decyzją z [...] października 2007 r. udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich o zdolności przetwarzania ponad 200 ton mleka na dobę oraz instalacji pomocniczych i dodatkowych pracujących dla instalacji podstawowej, zlokalizowanej w Zakładzie Produkcyjnym Nr [...] w [...] ul. [...], [...]. W rozdziale III pozwolenia zintegrowanego ("Warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii oraz wytwarzania odpadów"), w punkcie III.2.1. decyzji określono dopuszczalne ilości, stan i skład ścieków przemysłowych, oparte na 11 wskaźnikach: pH, BZT5, ChZT, zawiesina ogólna, azot ogólny, azot amonowy, azot azotynowy, azot azotanowy, fosfor ogólny, substancje ekstrahujące się eterem naftowym oraz węglowodory ropopochodne. Z kolei w punkcie III.2.2. pozwolenia określono dopuszczalną ilość i jakość ścieków opadowych, tj. pochodzących z terenów utwardzonych tzn. dojazdów, parkingów, placów manewrowych oraz powierzchni dachowych. Dopuszczalne stężenia ścieków opadowych oparto na 2 wskaźnikach: zawiesina ogólna i węglowodory ropopochodne. W rozdziale IV pozwolenia zintegrowanego uregulowano "Zakres i sposób monitoringu procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji". Punkt IV.3. przedmiotowego pozwolenia dotyczy "Monitoringu ścieków". Punkt ten miał następujące brzmienie: "Zakres monitoringu obejmuje:

1. Dokonywanie dobowego pomiaru (odczyt z urządzeń pomiarowych) i rejestru dobowych ilości odprowadzanych ścieków z oczyszczalni na podstawie pomiaru faktycznego, a nie teoretycznego.

2. Badanie jakości ścieków

■ miejsce reprezentatywne poboru prób - pierwsza studzienka za oczyszczalnią na odpływie do rowu,

■ częstotliwość: w regularnych odstępach czasu jeden raz na dwa miesiące,

■ zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi, zgodny z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt. III.2.2

3. Wody opadowe

■ prowadzić co najmniej dwa razy w roku, przeglądy eksploatacyjne studzienek osadczych na trasie kanalizacji deszczowej. Eksploatacja studzienek osadczych powinna być zgodna z instrukcją obsługi i konserwacji opracowaną dla tych urządzeń,

■ w ściekach deszczowych badać zawartość zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych określonych w niniejszym pozwoleniu,

■ we właściwym stanie utrzymywać urządzenia podczyszczające".

II.2. W aktach sprawy znajdują się sprawozdania z badań ścieków oczyszczonych z Zakładu Produkcji nr [...] w [...] wykonywanych w latach 2009 – 2012 przez akredytowane laboratorium w [...] na zlecenie Spółki. Z raportów tych wynika, że Spółka zlecała co dwa miesiące badanie wszystkich [...] substancji wskazanych w powołanym wyżej punkcie III.2.1. pozwolenia zintegrowanego.

II.3. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do środowiska z Zakładu Produkcji Nr [...] w [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] października 2007 r.

II.3. Postanowieniem z [...] października 2012 r. wydanym na podstawie art 113 § 1 i 3 k.p.a. Starosta [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pozwoleniu zintegrowanym w ten sposób, że na stronie 14 ww. decyzji w punkcie IV.3 Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazy "III.2.2." zastępuje się wyrazami "III.2.1." Zdaniem Starosty przedmiotowa omyłka polegała na tym, że w podpunkcie IV dotyczącym monitoringu ścieków błędnie wpisano podpunkt, który określa wskaźniki zanieczyszczeń ścieków przemysłowych, które należy badać. Podpunkt III.2.2 w przedmiotowej decyzji odnosi się do ścieków opadowych, a podpunkt III.2.1 ścieków przemysłowych. Badanie jakości ścieków powinno być w zakresie wskaźników zanieczyszczeń określonych w pkt III.2.1. Postanowienie to nie zostało przez Spółkę zaskarżone zażaleniem i stało się ostateczne.

II.4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2012 r.

II.5. Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 196/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję [...] z [...] listopada 2012 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2039/13 uchylił zaskarżony wyrok z 7 maja 2013 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał między innymi, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu Spółki dotyczącego kwestionowania wysokości kary w kontekście obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego, w tym dopuszczalnych najwyższych wartości wskaźników ścieków przemysłowych, a nie dla ścieków pochodzenia opadowego.

II.6. Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 29 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchyli zaskarżoną decyzję [...] z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu odnosząc się do powołanego wyżej postanowienia Starosty [...] z [...] października 2012 r. wskazał, co następuje: "Strona skarżąca nie kwestionuje, że okresie od [...] października 2009 r. do [...] października 2010 r. oraz od [...] października do [...] października 2011 r. spółka dokonała mniejszą ilość pomiarów od wymaganej, a ponadto wśród wykonanych pomiarów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości. W rozpoznawanej sprawie po wydaniu decyzji przez organ I instancji doszło do sprostowania w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 113 § 1 i k.p.a. wydanego w dniu [...] października 2012 r. przez Starostę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie udzielenia dla [...] Spółki z.o.o pozwolenia zintegrowanego dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich o zdolności przetwarzania ponad 200 ton mleka na dobę oraz instalacji pomocniczych i dodatkowych pracujących dla instalacji podstawowej, zlokalizowanej w Zakładzie Produkcyjnym Nr [...] w [...], w ten sposób, że w punkcie IV.3. Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tried 3 wyraz "III 2.2." zastąpiono wyrazami Ill.2.1". Postanowienie to Spółce z.o.o. "[...]" zostało doręczone [...] listopada 2012 r. Należy ocenić czy, a jeśli tak to jaki wpływ maiło powyższe sprostowanie na obowiązki wynikające z pozwolenia integrowanego dla skarżącej Spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka nie podnosiła powyższej kwestii, nie wykazywała też że błędy w prowadzonych badaniach wynikały z powyższego sprostowania, czy też niejasności zawartej w decyzji, która następnie została sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Zauważyć należy, że sprostowanie to dotyczyło pkt IV.3., a więc monitoringu ścieków. Przy czym sprostowanie to obejmowało zakresu monitoringu ścieków przemysłowych. Powyższe nie nasuwa żadnych wątpliwości, gdyż dopiero podpunkt 3 odnosi się do wód opadowych. Dopuszczalna jakość ścieków opadowych została określona w pkt III 2.2. decyzji. Do dopuszczalnych ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych odnosił się zaś pkt III 2.1. decyzji z 2007 r. Wpisany zaś zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi, zgodnie z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III 2.2., w pkt 2 tried 3 pkt IV.3. odnosił się do ścieków opadowych. Punkt ten zaś wyraźnie dotyczył, ścieków przemysłowych. Proste zestawienie powyższych okoliczności wskazywało już na oczywista omyłkę w zawartą w decyzji z 2007 r. Różnica w zakresie składu ścieków przemysłowych i opadowych określona w decyzji z 2007 r. jest diametralna. Nie kwestionowanym jest, że dokonując pomiarów ścieków przemysłowych skarżąca Spółka czyniła to w zakresie w jakim określono to w pkt III. 2.1. pozwolenia zintegrowanego. Sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w pozwoleniu zintegrowanym nie miało więc wpływu na wynik sprawy". Spółka nie wniosła od wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie skargi kasacyjnej i orzeczenie to jest prawomocne.

II.7. Pismem z [...] lipca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z [...] października 2012 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki, z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz o wstrzymanie jego wykonania na podstawie art 159 § 1 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. z uwagi na zachodzące prawdopodobieństwo, że przedmiotowe postanowienie dotknięte jest wadą wymienioną w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że w decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego określono m.in. warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii oraz wytwarzania odpadów, w tym dopuszczalne ilości, stan i skład ścieków przemysłowych (III.2.1), dopuszczalne ilości i jakość ścieków opadowych (III.2.2) jak również zakres i sposób monitoringu procesów technologicznych, w tym pomiarów i ewidencjonowania wielkości emisji, w szczególności monitoring ścieków (IV.3.). Zgodnie z punktem IV.3. pozwolenia zintegrowanego zakres monitoringu ścieków miał obejmować m.in. badanie jakości ścieków, a zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi miał być zgodny z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III.2.2. Kwestionowanym postanowieniem, w punkcie IV.3 Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazy "III.2.2." zastąpiono wyrazami "III.2.1." Zdaniem wnioskodawcy wpłynęło to w sposób istotny na zakres obowiązków spoczywających na Spółce i stanowiło merytoryczną zmianę pozwolenia zintegrowanego (spółka zobowiązana była pierwotnie do badania jakości ścieków pod kątem dwóch wskaźników, a po sprostowaniu oczywistej omyłki obowiązek ten obejmował aż jedenaście wskaźników), a co za tym idzie postanowienie o sprostowaniu wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art 113 § 1 k.p.a., gdyż zakres sprostowania nie dotyczył oczywistej omyłki, błędu pisarskiego lub rachunkowego, ale obejmował treść merytoryczną decyzji Starosty [...]. Tymczasem sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone tym przepisem i nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. W trybie art 113 § 1 k.p.a. nie mogą być prostowane wady istotne, w szczególności gdy z treści decyzji sprzed zmian i po zmianach wywodzić można odmienne konsekwencje prawne. Zdaniem Spółki nie ulega wątpliwości, że zmiana pozwolenia zintegrowanego stanowiła ingerencję w merytoryczną treść prostowanej decyzji, a naruszenie dyspozycji art 113 § 1 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II.8. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w całości postanowienia Starosty [...] z [...] października 2012 r. w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w decyzji tego organu z [...] października 2007 roku. W uzasadnieniu SKO wskazało na istotę stosowania art 113 k.p.a. i nie zgodziło się z twierdzeniem Spółki, że postanowieniem o sprostowaniu dokonano całkowitej zmiany stanu faktycznego zawartego w uzasadnieniu decyzji. Ponieważ zakład w [...] posiada oczyszczalnię ścieków, z której odprowadza ścieki od rowu melioracyjnego logicznym jest, że określone w pkt IV ppkt 2 tiret 3 wskaźniki zanieczyszczeń muszą być zgodne z warunkami określonymi w pkt III.2.1. (ścieki przemysłowe), a nie z pkt. III.2.2. (ścieki opadowe pochodzące z dojazdów, parkingów, pow. dachów). W tej części określono błędnie w decyzji, że zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach (przemysłowych) wprowadzanych do ziemi ma być zgodny z parametrami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III.2.2 dot. wód opadowych, zamiast jak w pkt III.2.1. dot. ścieków przemysłowych. Dlatego organ z urzędu dokonał w sposób zasadny i uprawniony sprostowania oczywistej omyłki, a dokonane sprostowanie pozostaje w korelacji z treścią pozostałych warunków zezwolenia, jest logiczne z treścią III.2.1. Dlatego Kolegium nie stwierdziło, aby rzeczone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

II.9. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 113 §1 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zmianę decyzji dokonaną przez Starostę [...] należy traktować jako sprostowanie oczywistej omyłki tego organu, a w konsekwencji, że nie doszło do rażącego naruszenia art 113 § 1 k.p.a.; naruszenie art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia przez SKO w [...] wyczerpującego uzasadnienia wydanego postanowienia, zawierającego wszechstronną ocenę stanu faktycznego, co uniemożliwiło Spółce dokonania oceny poprawności wydanego rozstrzygnięcia.

II.10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanym na wstępie postanowieniem z [....] września 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie własne wydane w I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia, że postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. wydane w I instancji było obarczone wadami dyskwalifikującymi je z obrotu prawnego. Podstawą materialno-prawną badanego rozstrzygnięcia Starosty [...] był art. 113 § 1 k.p.a. Starosta [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w swej decyzji z [...] października 2007 r. w ten sposób, że na stronie 14 ww. decyzji w punkcie IV.3 Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazy "III.2.2." zastępuje się wyrazami "III.2.1." Przedmiotowa omyłka polegała na tym, że w podpunkcie IV dotyczącym monitoringu ścieków błędnie wpisano podpunkt, który określa wskaźniki zanieczyszczeń ścieków przemysłowych, które należy badać. Podpunkt III.2.2 w przedmiotowej decyzji odnosi się do ścieków opadowych, a podpunkt III.2.1 ścieków przemysłowych. Badanie jakości ścieków powinno być w zakresie wskaźników zanieczyszczeń określonych w pkt III.2.1. Z faktu, iż zakład w [...] posiada oczyszczalnię ścieków, z której odprowadza ścieki od rowu melioracyjnego logicznym jest, że określone w pkt IV ppkt 2 tiret 3 dot. wskaźniki zanieczyszczeń muszą być zgodne z warunkami określonymi w pkt III.2.1. (dotyczącymi ścieków przemysłowych), a nie z pkt III.2.2. (dotyczącymi ścieków pochodzących z wód opadowych, z dojazdów, parkingów, powierzchni dachów). W tej części określono błędnie w decyzji, że zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych wprowadzanych do ziemi ma być zgodny z parametrami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III.2.2 dotyczącym wód opadowych, zamiast jak w pkt III.2.1. dotyczącym ścieków przemysłowych. Organ wskazał, że dopuszczalne ilości, stan i skład ścieków przemysłowych określono w pkt III.2.1. Ścieki oczyszczone od chwili wydania Pozwolenia nie mogły przekraczać tych parametrów i nie uległo to zmianie poprzez wydanie postanowienia. Oczyszczone ścieki przemysłowe nie mogły mieć parametrów takich jak wprowadzone wody opadowe. Zapis w punkcie IV.3 Pozwolenia zintegrowanego dotyczący monitoringu oczyszczonych ścieków przemysłowych w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazów "III.2.2" pozostawał w oczywistej sprzeczności z w/w merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, że Spółka nie kwestionowała uprzednio postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Nie zgłaszała się też o wyjaśnienie, jakie wskaźniki w odprowadzanych ściekach należy badać, a badania dokonywane od 2007 roku były przez akredytowane laboratorium w zakresie jedenastu wskaźników, jak dla ścieków przemysłowych, a nie dwóch, jak dla ścieków opadowych.

III.1. Z powyższym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodziła się skarżąca, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Kolegium w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w całości postanowienia o sprostowaniu, podczas gdy rzeczone postanowienie stanowi ingerencję w merytoryczną treść pozwolenia zintegrowanego, albowiem w wyniku jego wydania na skarżącą zostały nałożone nowe obowiązki, a w konsekwencji zostało ono wydane z rażącym naruszeniem treści art. 113 § 1 k.p.a., co obligowało organ do wyeliminowania go z obrotu prawnego na postawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że wbrew twierdzeniom organu zmiana w pozwoleniu zintegrowanym dokonana przez Starostę [....] na mocy postanowienia o sprostowaniu nie dotyczyła ani oczywistego błędu pisarskiego ani innej oczywistej omyłki w nim zawartej. Dokonane sprostowanie w sposób istotny wpłynęło bowiem na zakres obowiązków spoczywających na skarżącej i stanowiło merytoryczną zmianę pozwolenia zintegrowanego. W ocenie skarżącej, nie ulega wątpliwości, że na dzień wydawania Postanowienia o sprostowaniu nie istniały podstawy by stwierdzić, że odesłanie do punktu III.2.2. zawarte w punkcie IV.3. Pozwolenia zintegrowanego stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. W szczególności takiego wniosku nie dało się wyprowadzić z pozostałej części pozwolenia zintegrowanego. Dokonując bowiem pozornie niewielkiej zmiany w punkcie IV.3. Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 Pozwolenia zintegrowanego, poprzez zastąpienie wyrazów "III.2.2." wyrazami "III.2.1.", Starosta [...] dokonał rozszerzenia zakresu obowiązków spoczywających na skarżącej w toku prowadzenia działalności gospodarczej.

III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium wydane w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 – 159 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją (postanowieniem), ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zażaleniowym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanego wyżej postanowienia Starosty [...] z [...] października 2012 r., nr [...] w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy postanowienie Starosty [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

IV.3.1. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania postanowienia Starosty [...] z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Regulację tę należy odpowiednio odnieść do postanowień, na które przysługuje zażalenie (argumentum ex art. 126 k.p.a.). Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że ostatecznemu postanowieniu służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanego aktu administracyjnego powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych ostatecznego postanowienia, co do zasady wyklucza możliwość jego eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości aktów administracyjnych oraz wynikające z niej domniemanie legalności rozstrzygnięć ostatecznych, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 k.p.a., ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje akt administracyjny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje akt administracyjny uznany za rażąco naruszający prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie postanowienia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanego postanowienia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji aktów administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości aktu i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156).

IV.3.1. Istota skargi oparta jest na twierdzeniu Spółki, jakoby postanowienie Starosty [...] miało zmienić w sposób istotny treść przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Mianowicie Spółka utrzymuje, że przed wydaniem tego postanowienia miała obowiązek prowadzenia monitoringu i badań ścieków przemysłowych tylko w zakresie dwóch składników (tj. zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych), zaś na skutek przedmiotowego sprostowania nałożono rzekomo na nią obowiązek monitoringu i badań co do dalszych dziewięciu substancji wskazanych w punkcie III.2.1 pozwolenia zintegrowanego.

IV.3.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że powyższe twierdzenie Spółki nie tylko, że jest oczywiście bezzasadne, ale i pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 29 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/15. Należy przypomnieć, że Sąd stwierdził wówczas, że przedmiotowe że sprostowanie dotyczyło pkt IV.3. , a więc monitoringu ścieków. Przy czym sprostowanie to obejmowało zakresu monitoringu ścieków przemysłowych. Powyższe nie nasuwa żadnych wątpliwości, gdyż dopiero podpunkt 3 odnosi się do wód opadowych. Dopuszczalna jakość ścieków opadowych została określona w pkt III 2.2. decyzji. Do dopuszczalnych ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych odnosił się zaś pkt III 2.1. decyzji z 2007 r. Wpisany zaś zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi, zgodnie z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III 2.2., w pkt 2 tiret 3 pkt IV.3. odnosił się do ścieków opadowych. Punkt ten zaś wyraźnie dotyczył, ścieków przemysłowych. Proste zestawienie powyższych okoliczności wskazywało już na oczywista omyłkę w zawartą w decyzji z 2007 r. Różnica w zakresie składu ścieków przemysłowych i opadowych określona w decyzji z 2007 r. jest diametralna. Nie kwestionowanym jest, że dokonując pomiarów ścieków przemysłowych skarżąca Spółka czyniła to w zakresie w jakim określono to w pkt III. 2.1. pozwolenia zintegrowanego. Sąd skonkludował wówczas, że sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w pozwoleniu zintegrowanym nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Należy podkreślić, że przedmiotowa ocena prawna miała charakter jednoznaczny i stanowczy. Sformułowanie tej oceny nie nastąpiło przy tym "przy okazji" rozpoznawania sprawy (obiter dicta), ale było przejawem wykonania przez WSA w Warszawie stanowczych zaleceń sformułowanych w wyroku NSA z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2039/13. Przedmiotowa ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 29 września 2015 r. korzysta zatem z waloru prawomocności materialnej. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie oraz doktrynie wyrażono pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., II FSK 712/16 oraz M. Jagielska, J.Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 662). Uzupełniająco dodać należy, że Spółka nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od powołanego wyroku WSA. Godzi się zauważyć, że uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji nie pozbawia strony prawa do wywiedzenia skargi kasacyjnej w sytuacji sformułowania niekorzystnej dla skarżącego oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2010 r., I FSK 1716/08, CBOiS). Reasumując, już z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł podzielić tezy, jakoby postanowienie Starosty [...] wpłynęło na zakres obowiązków Spółki w związku z pozwoleniem zintegrowanym. Równocześnie należy zaznaczyć, że przedmiot kontroli w niniejszej sprawie jest inny niż w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1671/15 i tym samym nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.).

IV.3.2. Oceniając, czy postanowienie Starosty [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Pozostaje poza sporem, że instytucja sprostowania nie może zastępować trybu odwoławczego i prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji lub postanowienia, w tym do nałożenia nowych lub szerszych obowiązków na stronę. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki może być zakwestionowane tylko w sytuacji, gdy w sposób niewątpliwy organ przekroczył kompetencję przyznaną mu w art. 113 k.p.a. Innymi słowy, musi być oczywiste, że kwestionowane rozstrzygniecie rektyfikacyjne nie mieści się w kategorii oczywistej omyłki. W tym miejscu raz jeszcze należy przypomnieć omówione wyżej różnice między trybem zażaleniowym oraz trybem nieważnościom. W ocenie Sądu, już pierwsza lektura pozwolenia zintegrowanego dowodzi, że w punkcie IV.3. podpunkcie 2 tiret 3 pierwotne odwołanie się do punktu "III.2.2." zamiast do punktu "III.2.1."było efektem oczywistej omyłki Starosty. Po pierwsze, podpunkt 2 dotyczył monitoringu ścieków przemysłowych, a nie opadowych (tego dotyczył punkt 3). Skoro tak, to zakres monitoringu tych ścieków był w sposób oczywisty powiązany z wcześniejszą części decyzji (punkt III.2.1), gdzie określono dopuszczalne ilości, stan i skład ścieków przemysłowych, nie z punktem III.2.2., który dotyczył ścieków opadowych. Można przyjąć, że punkt IV.3 podpunkt 2 ma charakter wykonawczy lub pochodny wobec punktu III.2.1. pozwolenia zintegrowanego. Kwestia zakresu monitoringu jest bowiem zdeterminowana zakresem dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń w ściekach. Przeciwna wykładnia w sposób oczywisty naruszałaby zasady logiki i spójność decyzji. Po drugie, zakres monitoringu ścieków opadowych uregulowano w punkcie IV.3. podpunkcie 3 tiret drugie wskazując, że: "w ściekach deszczowych badać zawartość zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych określonych w niemniejszym pozwoleniu". Zakres ten odpowiada zakresowi dopuszczalnych zanieczyszczeń w ściekach opadowych określonemu w punkcie III.2.2. pozwolenia zintegrowanego. Gdyby taki sam zakres monitoringu miałby obowiązywać co do ścieków przemysłowych, powstaje wówczas oczywiste pytanie o elementarną racjonalność odrębnego regulowania zakresu jakościowego monitoringu co do tych tak różnych (z punktu widzenia szkodliwości dla środowiska) dwóch różnych grup ścieków. Po trzecie, przyjęcie, że Spółka miałaby przestrzegać warunków dopuszczalnych zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych (w niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia pozwolenia zintegrowanego, chodzi o instalację mogącą powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości), ale równocześnie zwolniona byłaby z obowiązku monitoringu składu tych niebezpiecznych dla środowiska ścieków, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami prawa ochrony środowiska. Chodzi tu w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci" (zob. art. art. 86 Konstytucji RP, art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.). Jedną z podstawowych gwarancji przestrzegania tej zasady – w odniesieniu do przedsiębiorców korzystających ze środowiska, w tym wprowadzających ścieki przemysłowe z instalacji – jest właśnie odpowiednie prowadzenie monitoringu ilości i składu tych ścieków (zob. np. art. 147 i 147a Prawa ochrony środowiska; por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., II OPS 1/14 , CBOSA). Analiza akt sprawy prowadzi zresztą do wniosku, że Spółka zdawała sobie sprawę z zakresu jej obowiązków co do monitoringu wytwarzanych przez nią ścieków przemysłowych pomimo istnienia przedmiotowej oczywistej omyłki w punkcie IV.3 podpunkt 2 pozwolenia wodnoprawnego. Otóż spółka zlecała akredytowanemu laboratorium jeszcze przed datą sprostowania tej decyzji badania składu ścieków co do [...] składników podanych w punkcie III.2.1. pozwolenia, a nie tylko co do dwóch składników dotyczących ścieków opadowych i określonych w punkcie III.2.2. pozwolenia. Spółka nie złożyła również zażalenia na postanowienie Starosty o sprostowaniu oczywistej omyłki. Przyjęcie w takim przypadku, że Spółka miała rzekomo do czasu sprostowania w 2012 r. oczywistej omyłki obowiązek prowadzenia monitoringu ścieków przemysłowych wyłącznie co do dwóch składników (zamiast jedenastu wskazanych w punkcie III.2.1.) nie tylko, że nie miało oparcia w pierwotnej treści pozwolenia oraz przepisach prawa determinujących treść tej decyzji (zob. np. § 6 i 7 powołanego w tym pozwoleniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego), ale naruszałoby powszechnie przyjętą zasadę prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie z tą zasadą, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 2010 r., Tw 6/09, LEX 1728621; decyzję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 3 lutego 2009 r., 4290/03, LEX nr 479483; M. Sobczyk, Prawo rzymskie przed sądami Wspólnot Europejskich, Studia Prawnoustrojowe 2007, nr 7, s. 286). Przestrzeganie tej zasady w postępowaniu administracyjnym ma ścisły związek m.in. z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.), której elementem jest dążenie do oparcia relacji procesowych między organem i stroną na zasadzie dobrej wiary i wzajemnej lojalności. Reasumując, Spółka nie może po prawie 10 latach od wydania pozwolenia zintegrowanego twierdzić skutecznie, że treść tego pozwolenia była inna niż przyjmowana przez Spółkę w trakcie wielu lat wykonywania tego pozwolenia. Raz jeszcze wypad podkreślić, że skarżąca jest przedsiębiorcą korzystającym dla celów zarobkowych ze środowiska i nie może być w odniesieniu do niej mowy o nieznajomości podstawowych zasad regulujących emisję i monitoring ścieków przemysłowych.

IV.3.3. Bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kontroli postanowień w sprawie sprostowania oczywistej omyłki. Żadne z powołanych orzeczeń nie zostało bowiem wydane w stanie prawnym i faktycznym podobnym do tego, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.