Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2383/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno Sędziowie NSA Iwona Bogucka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 63/15 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 63/15 oddalił skargę K. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Siedlecki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. dalej u.g.n.) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie M., gmina Kotuń, uregulowanej w księgach wieczystych KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Siedlcach VI Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność K. R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr 93/1 o pow. 4,3100 ha, nr 94 o pow. 4,5000 ha i nr 95/1 o pow. 1,4494 ha, poprzez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym Spółce Akcyjnej z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..], w tym na posadowienie słupa na działce nr 93/1 i podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej nad tymi działkami na wysokości nie mniejszej niż 8,5 m oraz na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej 400 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (35 m od osi linii w obie strony), którego powierzchnia wynosi odpowiednio: dla działki nr 93/1 - 3137 m2, dla działki nr 94 - 2490 m2 i dla działki nr 95/1 -1244 m2.

Po rozpatrzeniu odwołania K. R., Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kotuń nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego poz. 263 z dnia 13 stycznia 2014, a także decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013r. nr [...]. Z dołączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z planu miejscowego wynika, że działki nr 93/1, 94 i 95/1 z obrębu M. znajdują się w terenie oznaczonym symbolem El, którego podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja elektroenergetycznej linii 400 kV [...], a przeznaczenie dodatkowe to tereny rolne o ograniczonym zagospodarowaniu.

Zgodnie z dowodami zgromadzonymi w aktach, ze skarżącym zostały przeprowadzone rokowania, które nie zakończyły się jednak podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Z protokołu negocjacji z dnia 9 października 2013 r. wynika, że właściciel nie wyraża zgody na przebieg linii po przedstawionej przez inwestora trasie, postulując jej przesunięcie o ok. 400 m w kierunku północnym, na linię przebiegu byłej trasy linii 110 kV [...]. Zgodnie natomiast z pismem z dnia 7 lutego 2014 r. przedstawiciel inwestora w nawiązaniu do rokowań przeprowadzonych w dniu 9 października 2013r. złożył, w imieniu Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A., K. R. ofertę wynagrodzenia w łącznej kwocie 13.700 zł. oraz zaproponował warunki notarialnej umowy służebności przesyłu. W odpowiedzi właściciel podał, że na uchwałę Rady Gminy Kotuń w przedmiocie projektowanej trasy linii złożył skargę do WSA w Warszawie i dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku sądowego w tej sprawie można będzie prowadzić pertraktacje o udostępnienie nieruchomości i określenie wynagrodzenia. Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. inwestor poinformował K. R. o zakończeniu rokowań uznając, że prezentowana przez niego postawa świadczy o braku zgody na udostępnienie nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. inwestor wystąpił do Starosty Siedleckiego o udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. Starosta Siedlecki w dniu 22 maja 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której strony pozostały przy swoich stanowiskach. K. R. nie zgodził się ze złożonym wnioskiem inwestora i wniósł o wydanie decyzji o odmowie ograniczenia wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zaskarżony do WSA, podobnie zostały zaskarżone inne decyzje dotyczące tej inwestycji. Podniósł, że bez ważnej decyzji środowiskowej nie będzie można rozpocząć budowy linii, a decyzja w tym przedmiocie została zaskarżona. Przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do konsensusu i tym samym do podpisania umowy.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. R., zarzucając naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania - Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. [...] o/w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił regulację art. 124 u.g.n. i przesłanki warunkujące jego zastosowanie. Podkreślił, że u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Skoro inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na założenie linii, a właściciel nie przyjął tych warunków, to uznać należy, że spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że przeprowadzone ze skarżącym pertraktacje nie zakończyły się porozumieniem, o czym stanowią dowody zawarte w aktach sprawy organu pierwszej instancji. Nadto zostało wykazane, że budowa przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego, a przebieg tej inwestycji jest zgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Kotuń z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej inwestycji celu publicznego nie jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym postępowaniu o ograniczenie prawa własności. Plan uchwalony tą uchwałą jest obowiązujący. Podobnie dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia wynik postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 31 października 2011 r. oraz decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie do uzyskania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W skardze kasacyjnej K. R., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy i do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Siedleckiego z dnia 16 lipca 2014 r.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż wydając decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości organy obu instancji wypełniły wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z treści wydanych decyzji wynika, iż decyzje te jako wchodzące w sferę prawa własności skarżącego nie zawierają wszystkich istotnych elementów, jakie przewidziane są w/w przepisem prawa, w szczególności w zakresie czasowego ograniczenia własności skarżącego, bowiem zawarty w decyzji zapis jest nieprecyzyjny i nazbyt ogólnikowy oraz w żadnym razie nie zabezpiecza interesów właściciela nieruchomości, który i tak poprzez ingerencję organów zostaje pozbawiony przysługującego mu prawa własności. Podkreślono, że art. 124 u.g.n., zgodnie z aktualnym orzecznictwem "ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji. ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności. Właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo", bowiem narusza to jego prawo własności. Zatem wskazanie w decyzji o ograniczeniu sposobu władania nieruchomością czasu ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez ogólne stwierdzenie "czas zajęcia nieruchomości w celu wykonania prac budowlano - montażowych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez w/w działkę napowietrznej linii energetycznej 400 kV [...] ustalono od chwili uzyskania przez PSE S. A. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działki objętej przedmiotową decyzją, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie linii" kłóci się z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. W następstwie tej decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a) u.g.n. została wydana decyzja zezwalająca na natychmiastowe zajęcie nieruchomości i inwestycja została już zrealizowana w całości, pomimo tego iż decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest ostateczna, zaś rygor natychmiastowej wykonalności nadany tej decyzji został uchylony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r., zaś postępowanie w przedmiocie nadania decyzji o pozwoleniu na budowę tegoż rygoru natychmiastowej wykonalności zostało umorzone, w związku z czym wnioskodawca nie mógł zgodnie z art. 28 §1 ustawy Prawo Budowlane rozpocząć budowy nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś uzyskanie przez niego decyzji w trybie art. 124 ust. 1 i 1a) u.g.n. bez zachowania wszystkich wymogów dla nich przewidzianych umożliwiło mu sfinalizowanie inwestycji z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy Prawo Budowlane, co spowodowało powstanie szkody w majątku skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 78 k.p.a. i art. 123 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego przeprowadzenia etapu kontrolnego zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, gdy tymczasem wydane przez organ II instancji decyzje, utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji były wadliwe, a ponadto procedura związana z ich wydaniem i rozpatrzeniem sprawy odbyła się z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co zostało wskazane przez skarżącego we wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargach, a Sąd I instancji rozpoznając sprawę pominął podniesione przez skarżącego okoliczności, zaakcentowane w skardze;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, a w szczególności poprzez przytoczenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia jedynie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej bez dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem, a przez to nie wskazanie przez Sąd I instancji, które z ustaleń organu zostały przyjęte przez Sąd, a które nie;

3) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie prowadzące do wniosku, że skarga wniesiona winna ulec oddaleniu, pomimo że zgodnie z podnoszonymi przez skarżącego argumentami decyzja w przedmiocie ograniczenia władania nieruchomością wydana została w sposób wadliwy, w szczególności w odniesieniu do wskazania czasu zajęcia nieruchomości, który zgodnie z decyzją oznaczony został w następujący sposób: "czas zajęcia nieruchomości w celu wykonania prac budowlano - montażowych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez działkę skarżących napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kv [...] ustalono od chwili uzyskania przez PSE S. A. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działki objętej przedmiotową decyzją, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w linii". Podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę w dalszym ciągu nie jest ostateczna, zaś inwestycja polegająca na budowie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia została w całości zrealizowana, co godzi w ocenie skarżącego w jego prawo własności;

4) art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., poprzez oddalenie w całości skargi skarżącego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jako pozbawionej podstaw prawnych, gdy tymczasem wydane przez organ II instancji decyzje, utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji były całkowicie wadliwe w kontekście braku formalnych decyzji w przedmiocie wniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych, które zgodnie z prawem powinny być rozpoznane, bowiem organy w toku postępowania winny wydać stosowne postanowienia dotyczące kwestii prowadzonego postępowania, niezależnie od tego czy miały by one treść pozytywną czy negatywną, w przeciwnym razie powyższe zaniedbania organu skutkują naruszeniem prawa do czynnego udziału w postępowaniu i naruszają prawa strony postępowania;

5) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie formalnych decyzji w granicach sprawy w stosunku do decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Siedleckiego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości stanowiącej własność skarżących, jako decyzji ściśle związanej z decyzją o nr [...] i poprzedzającą ją decyzją Starosty Siedleckiego z dnia [...] lipca 2014 r. których wykonalność, jako że zostały zaskarżone przez skarżącego poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. powinna zostać wstrzymana, jednakże wobec braku podjęcia stosownych rozstrzygnięć przez Sąd, w wyniku zrealizowania inwestycji przez Inwestora pomimo nie legitymowania się przez niego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę niewątpliwie zostało naruszone prawo własności nieruchomości stanowiącej własność skarżącego;

6) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pozbawienie stron zagwarantowanego konstytucyjnego prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor powinien rozpocząć budowę inwestycji jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z wiedzą skarżącego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie posiada waloru decyzji ostatecznej. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie uchylił bowiem postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzając iż jest ono sprzeczne z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane. Mimo to, inwestycja została w całości zrealizowana. Dlatego też w ocenie skarżącego zostało naruszone jego prawo własności, zagwarantowane Konstytucją RP.

Wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z decyzji Starosty Siedleckiego z dnia [...] lipca 2014 r., a następnie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 20014 r. wynika, iż decyzje te jako wchodzące w sferę prawa własności skarżącego nie zawierają wszystkich istotnych elementów, jakie przewidziane są przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n., w szczególności w zakresie czasowego ograniczenia własności skarżącego, bowiem zawarty w decyzji zapis jej nieprecyzyjny i nazbyt ogólnikowy i w żadnym razie nie zabezpiecza interesów właściciela nieruchomości, który i tak poprzez ingerencję organów zostaje pozbawiony przysługującego mu prawa własności.

Postanowieniem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/15, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Siedleckiego z dnia [...] lipca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. wniosły o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z załączonych dokumentów na okoliczności w nich wskazane, w szczególności na okoliczność posiadania przez uczestnika podstawy prawnej do przeprowadzenia robót budowlanych na nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że bezzasadne jest podnoszenie przez skarżącego braku precyzji w określeniu przez organ ram czasowych obowiązywania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Niemożliwym jest bowiem przewidzenie przez organ dokładnej daty uzyskania przez inwestora wymaganych pozwoleń i dokumentów, w tym ostatecznego pozwolenia na budowę. Wobec tego należy uznać określenie przez organ przedziału czasowego od chwili uzyskania przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działek objętych przedmiotową decyzją do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w linii za konkretne, rzetelne i precyzyjne. Spółka zwróciła uwagę, że ten sposób określania ram czasowych obowiązywania decyzji wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest powszechnie przyjęty i stosowany w orzecznictwie administracyjnym.

Wskazano, że zarzut skarżącego dotyczący wykonywania przez uczestnika prac bez podstawy prawnej uznać należy za bezprzedmiotowy i chybiony. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie zaś wydania pozwolenia na budowę, czy też naruszenia prawa własności. Podnoszona przez skarżącego okoliczność nie jest w szczególności objęta hipotezą przepisu art. 124 ust. 1 u. g. n., a co za tym idzie, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podano ponadto, że twierdzenia skarżącego jakoby uczestnik wykonywał prace na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę są niezgodne ze stanem faktycznym. Roboty bowiem przeprowadzone zostały w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Wojewodę Mazowieckiego dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności nadanym postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Do czasu uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. prace prowadzone przez uczestnika na nieruchomości skarżącego zostały już zakończone, co w skardze kasacyjnej potwierdza skarżący. Spółka podniosła, że niezależnie od treści rozstrzygnięcia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającego rygor natychmiastowej wykonalności pozwolenia na budowę, należy zaznaczyć, iż inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu skutkującego uchyleniem aktu administracyjnego, na podstawie którego wykonywał on swoje uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Także zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, w związku z czym podlegała ona oddaleniu.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut odnoszący się do uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez zaniechanie przez organy przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów i wydania w tym zakresie postanowienia o odmowie. Po pierwsze zarzuty te są wadliwie skonstruowane, wskazując na art. 78 k.p.a. w skardze kasacyjnej pominięto fakt, że artykuł ten składa się w dwóch jednostek redakcyjnych i w konsekwencji z kilku norm. Nie określono w skardze kasacyjnej, która z nich została naruszona. Co istotniejsze, nie określono także skutków tego naruszenia dla wyniku postępowania, co jest warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 służy uzyskaniu przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącego jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywiste w tym kontekście jest, że ubiegając się o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę. Okoliczności związane z kwestią legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę nie mogły zatem w żaden sposób wpłynąć na rozpatrzenie sprawy, nie mają bowiem dla niej znaczenia. Nie wykazano także, aby w dacie orzekania przez organy została stwierdzona nieważność planu miejscowego. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że wszczęte postępowania w celu wzruszenia decyzji związanych z realizacją inwestycji oraz wzruszenia planu miejscowego nie miały w sprawie znaczenia. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 78 oraz 123 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie określono w żaden sposób, jaki wpływ na wynik postępowania miało zaniechanie przesłuchania wnioskowanego świadka. Wykazanie takiego wpływu wymagałoby powiązania przedmiotu wnioskowanego dowodu z przesłankami wydania decyzji, czego skarga kasacyjna nie zawiera.

Nie znajdują także potwierdzenia zarzuty odnoszące się do kompletności i rzeczowości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym ocenę materiału dowodowego, w motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyraźnie daje wyraz swemu stanowisku, czy opisany materiał dowodowy wykazuje spełnienie przesłanek do wydania decyzji i czy wydane rozstrzygnięcia są prawidłowe, i oparte na ustalonych faktach. Użyte sformułowania jasno przy tym wskazują, że formułowane oceny i wnioski Sąd traktuje jako własne.

Nie są uzasadnione zarzuty odnoszące się do art. 135 p.p.s.a. Ze względu na ogólnikowość tego zarzutu nie jest jasne, na czym miałoby polegać jego naruszenie przez Sąd I instancji, skoro skarga została przez ten Sąd oddalona, a Sąd nie stwierdził w sprawie naruszeń prawa. Nie jest też uprawnione stanowisko, że w zakres sprawy dotyczącej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wchodzi decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Powołane w tym zakresie postanowienie WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Bk 526/14 odnosi się do zupełnie innej kwestii, związanej z instytucją wstrzymania wykonania takich decyzji. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymało wykonalności decyzji ostatecznej, a Sąd I instancji nie orzekał w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1§ 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, albowiem nie określono prawidłowo formy naruszenia tych przepisów i w żaden sposób go nie uzasadniono. Nie jest jasne, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa do sądu i dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Uzasadnienie ogranicza się bowiem najpierw do przytoczenia reguł rozpoznawania spraw przez sądy i ich obowiązków w tym zakresie, a następnie do jednozdaniowej konkluzji, że obowiązki te zdaniem skarżącego nie zostały przez Sąd spełnione. Taki zarzut należy uznać za gołosłowny i nie poddający się rzeczowemu rozpoznaniu. To na wnoszącym skargę kasacyjną, będącą wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia, ciąży obowiązek zarówno zindywidualizowania naruszonych przepisów, jak i opisanie zarzucanego naruszenia, jego wykazanie poprzez odwołanie się do materiału sprawy i w końcu wykazanie wpływu na wynik postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z podanych wyżej względów, zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść skutku, a Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest również skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo skonstruowany zarzut błędnej wykładni powinien po pierwsze określać naruszone przez Sąd dyrektywy interpretacyjne, a po wtóre wskazywać na prawidłowe rozumienie przepisu, zarówno co do treści normy, jak i jej zakresu. Postawiony zarzut wymogom tym nie odpowiada. Teza, że treść wydanej decyzji nie odpowiada rozstrzygnięciu przewidzianemu w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu art. 124 ust. 1. Przepis ten w szczególności nie wymaga, aby decyzja wydawana na jego podstawie określała okres zajęcia nieruchomości polegający na założeniu określonych ciągów, przewodów czy urządzeń przesyłowych. Wymogu takiego ani wprost nie formułuje, ani nie można go uznać za konieczny dla dostatecznego sprecyzowania zakresu ingerencji w prawo własności. Ma to swoje źródło w charakterze zajęcia, które ze względu na przedmiot z reguły nie ma charakteru czasowego, przynajmniej w sensie tymczasowości i doraźności. Założenie ciągów, przewodów czy linii służących do przesyłu mediów z zasady ma charakter stały i ogranicza właściciela w całym czasie istnienia i funkcjonowania urządzeń. Warunek precyzyjnego określenia czasu zajęcia, ze względu na interes właściciela, mógłby ewentualnie być formułowany w przypadku inwestycji już w zamiarze tymczasowych i przewidzianych do istnienia w określonym czasie, co w sprawie nie ma miejsca. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzone decyzją ma charakter stały i nie jest ograniczone datą końcową, zatem brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie świadczy o naruszeniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Błędnie także strona skarżąca interpretuje zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o czasie zajęcia, jako odnoszące się do przedmiotu rozstrzygnięcia, jakim jest zgoda na założenie określonej linii energetycznej o zindywidualizowanych parametrach. W tym zakresie organ I instancji odniósł się do czasu prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonywaniem linii. Jego wyznaczenie nie narusza przepisów prawa, albowiem inwestor niewątpliwie może prowadzić roboty budowlane począwszy od daty uzyskania pozwolenia na budowę, do momentu formalnego zakończenia budowy. Kwestie legalności prowadzonych robót budowlanych nie wchodzą natomiast w zakres sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.