Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 217-219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 139
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 26
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 31 grudnia 2021 r., znak: GN-V.7581.21.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 31 grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. G. (dalej także jako: skarżący), Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Ryckiego z 9 września 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1517 m2, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka nr [...] znajduje się na terenach mieszkaniowych. Budynek o nr ew. [...];1, zlokalizowany na ww. działce, został zakwalifikowany jako "pozostałe budynki niemieszkalne". Jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. działki znajdujący się na niej budynek stanowi odrębną nieruchomość. W opisie działki wskazano: "zabudowana budynkiem mieszkalno-administracyjnym, zwanym [...]". W księdze wieczystej znajduje się również wpis o umieszczeniu budynku mieszkalno-administracyjnego w Rejestrze Zabytków Nieruchomości Województwa pod numerem [...]. Zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 15 lutego 2008 r., skarżący nabył powyższą nieruchomość od Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie.

Stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej wzbudził wątpliwości organu I instancji, w związku z czym organ ustalił, że decyzją z 2 czerwca 2006 r. Burmistrz D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], w wyniku czego z działki nr [...] o pow. 11,8542 ha powstała działka nr [...] o pow. 0,1517 ha. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych znajdującym się w operacie technicznym z wykonania mapy projektu podziału działki nr [...], sporządzonym przez geodetę uprawnionego, wpisanym do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 12 maja 2006 r., funkcja budynku posadowionego na wydzielonej działce nr [...], oznaczonego jako nr [...] zarówno przed podziałem, jak i po podziale sklasyfikowana była jako niemieszkalna.

Ponadto w toku postępowania administracyjnego ustalono, że decyzją z 13 stycznia 2017 r. Starosta Rycki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmujące wykonanie robót budowlanych polegających na pracach konserwatorskich, w tym termomodernizacji i dostosowania obiektu dla osób niepełnosprawnych budynku mieszkalno-administracyjnego "[...]" w sposób określony w projekcie budowlanym. Organ I instancji wskazał, że z projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji, wynika, iż budynek posadowiony na działce nr [...] został wzniesiony w 1900 r. z przeznaczeniem na pomieszczenia służbowe, socjalne i częściowo mieszkalne dla maszynistów rosyjskich. W czasie okupacji obiekt w całości przystosowany został do potrzeb mieszkalnych. Taką funkcję pełnił również w okresie powojennym. Od wielu lat pozostawał niezagospodarowany i opuszczony. W 1992 r. został przygotowany do kapitalnego remontu, opracowano projekt adaptacji na cele administracji i obsługi kolei. Nieużytkowany od wielu lat budynek sukcesywnie niszczał. Zgodnie z projektem obiekt przeznaczony zostanie po remoncie na cele wypoczynkowo noclegowe.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, postanowieniem z 9 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 r., poz. 2040, dalej jako: ustawa przekształceniowa) Starosta odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, do którego dołączył do akt pismo J. Z., która oświadczyła, że w latach 1956-1971 mieszkała z rodziną w przedmiotowym budynku, który był wykorzystywany wyłącznie do celów mieszkaniowych. Ponadto wskazał na treść obwieszczenia nr [...] Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wykazu zabytków wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych województwa lubelskiego i do rejestrów zabytków archeologicznych województwa lubelskiego, zgodnie z którym w rejestrze [...], pod pozycją [...] widnieje zespół budynków kolejowych, zlokalizowany w D., obejmujący m. in. budynek mieszkalno-administracyjny [...], ul. [...]. Ponadto powołał się na postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. z 2015 r., które zawiera wykaz obiektów prawnie chronionych wpisanych do rejestru zabytków. W wykazie, w ramach zespołu dworca kolei nadwiślańskiej, umieszczono wpis: "dom tzw. B. przy ul. [...]".

Po rozpoznaniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z 31 grudnia 2021 r., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty.

W uzasadnieniu Wojewoda powielił ustalenia organu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazał również na umowę zawartą między skarżącym a PGE Dystrybucja S.A. w przedmiocie przyłączenia do sieci dystrybucyjnej budynku hotelowego w miejscowości D., ul. [...], gm. D., działka nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji budowlanej dotyczącej remontu budynku wynika, iż będzie pełnił funkcję hotelową z restauracją. Uznał także, że skarżący nabył nieruchomość na cele działalności gospodarczej, nie zaś na cele mieszkaniowe. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, że budynek jednorodzinny czy wielorodzinny w rozumieniu ustawy przekształceniowej nie może być utożsamiany z budynkiem zamieszkania zbiorowego, który stanowi odrębną kategorię budynków i jest odmiennie definiowany w przepisach. Stwierdził, że zabudowa budynkami rekreacji indywidualnych, hotelami, domami wypoczynkowymi nie jest zabudową na cele mieszkaniowe również wtedy, gdy można w nich mieszkać przez cały rok. Nie taki bowiem był cel ich wybudowania i nie są w ten sposób wykorzystywane. Wojewoda ocenił, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sporny budynek po wybudowaniu pełnił funkcję mieszkalno-administracyjną, a w okresie okupacji i po wojnie do lat osiemdziesiątych XX w. był wykorzystywany w celach mieszkalnych. Jednakże od tego czasu nie pełnił żadnej funkcji i jest niezagospodarowany. Organ odwoławczy wskazał, że sporny budynek zarówno obecnie jak i w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej, przeznaczony jest pod budynek zamieszkania zbiorowego, co wyłącza możliwość zastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, a co za tym idzie wydania zaświadczenia żądanej treści.

W skardze do sądu na powyższe postanowienie Wojewody A. G. zarzucił naruszenie:

(1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, która miała istotny wpływ na wynik sprawy i wyrażała się zwłaszcza w nieuznaniu przez organy obydwu instancji nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie za nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności akt notarialny z 15 lutego 2008 r., księga wieczysta nieruchomości oraz wyciąg z ewidencji gruntów jasno wskazują, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne;

(2) art. 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuznania nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie za nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy funkcja ta wynika to wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z aktu notarialnego, księgi wieczystej oraz wyciągu z ewidencji gruntów, które jasno wskazują, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne;

(3) błąd w ustaleniach faktycznych organu, stanowiący podstawę postanowienia, a który miał istotny wpływ na jego treść i wynik sprawy, polegający na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało m. in. uznaniem, iż:

(a) na dzień nabycia nieruchomości przez skarżącego tj. 15 lutego 2008 r. jak

i na dzień obecny, nieruchomość nie pełniła funkcji mieszkalnej, podczas gdy: z aktu notarialnego wynika, że budynek znajdujący się na tejże nieruchomości jest budynkiem mieszkalno-administracyjnym położonym na działce stanowiącej tereny mieszkaniowe; z księgi wieczystej nieruchomości wynika, że stanowi ona tereny mieszkaniowe; z wyciągu z ewidencji gruntów wynika, że nieruchomość ta stanowi tereny mieszkaniowe; ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. wynika, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem nazwanym tamże "domem"; z wykazu zabytków wpisanych do rejestru "[...]" zabytków nieruchomych województwa lubelskiego według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r. budynek jest określony mianem "budynku mieszkalno-administracyjnego"; błędy te w efekcie doprowadziły do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, z pominięciem wskazanej dokumentacji;

(b) sporny budynek położony na przedmiotowej nieruchomości pozostawał prawdopodobnie niezagospodarowany od połowy lat 70. ubiegłego wieku - w sytuacji, gdy nie odnajduje to odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym;

(c) sporny budynek nie był już budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej w sytuacji, gdy nie odnajduje to odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym;

(d) skarżący nabył nieruchomość na cele działalności gospodarczej hotelarskiej, nie zaś na cele mieszkaniowe – w sytuacji, gdy nie odnajduje to odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym;

(e) przedmiotem zaświadczenia mogą być przyszłe stany faktyczne i prawne, tj. ewentualne przyszłe prowadzenie działalności gospodarczej na terenie nieruchomości.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu do wydania "decyzji" uwzględniającej wniosek skarżącego z 22 lipca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nastąpiło ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. (art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej).

W aktualnym stanie prawnym, na gruncie ustawy z 2018 r. podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane – w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (tak jak w rozpoznawanej sprawie) przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jest to istotna zmiana trybu stwierdzania prawnego skutku przekształcenia, w stosunku do przepisów z 2005 r., które przewidywały formę decyzji administracyjnej. Zmiana ta rzutuje na kluczową kwestię trybu dokonywania ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania dokumentu potwierdzającego przekształcenie, o czym będzie mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było to, czy nieruchomość skarżącego jest zabudowana na cele mieszkaniowe, a w związku z tym czy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zgodnie z definicją ustawową, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: (1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub (2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub (3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2).

W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zwraca się uwagę na specyfikę postępowania, w ramach którego wydawane są dokumenty potwierdzające przekształcenie, co determinuje źródła informacji, z których organ ma czerpać niezbędne dane do wydania takiego dokumentu (por. w szczególności wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., I OSK 793/21 oraz powoływane tam orzecznictwo i literatura)

Z uwagi na formę prawną potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – nie decyzja administracyjna, lecz zaświadczenie – wykluczone jest rozstrzyganie w tego rodzaju postępowaniach kwestii spornych

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu (tak jak decyzja), a postępowanie wyjaśniające w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ma charakter szczątkowy (w odróżnieniu od postępowania jurysdykcyjnego, gdzie jest kluczowym elementem). Postępowanie wyjaśniające ma służyć jedynie pozyskaniu informacji niezbędnych do potwierdzenia posiadanej przez organ wiedzy na temat stanu faktycznego lub prawnego. Istotą zaświadczenia jest zatem to, że nie tworzy ono nowej sytuacji prawnej, nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, nie rozstrzyga kwestii spornych (por. m. in. wyroki NSA z 23 marca 2022 r., I OSK 1258/21; z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10). Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odformalizowany i uproszczony, nie mają w nim zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego (por. m. in. wyroki NSA z 25 marca 2022 r., I OSK 1126/21; z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1318/21). Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ma charakter szczątkowy (w odróżnieniu od postępowania jurysdykcyjnego, w którym jest kluczowym elementem); ma ono służyć jedynie pozyskaniu informacji niezbędnych do potwierdzenia posiadanej przez organ wiedzy na temat stanu faktycznego lub prawnego.

Konsekwencją wyrażonej w ustawie przekształceniowej konstrukcji wydania zaświadczenia jest zatem odstąpienie od prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w którym sprawa indywidualna załatwiana jest zasadniczo przez wydanie decyzji administracyjnej. Wydanie zaświadczenia następuje z zasady w przypadkach bezspornych i w takich, w których ustalenie przesłanek przekształcenia jest możliwe w oparciu o ograniczone, uzupełniające postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1938/21). Pojawienie się kwestii spornych zasadniczo wyklucza wydanie zaświadczenia, przynajmniej do czasu, gdy kwestie sporne uda się rozstrzygnąć we właściwych, odrębnych postępowaniach (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 181/20: "Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej").

W związku z tym wydając zaświadczenie organ musi opierać się na pewnych, wiarygodnych źródłach informacji. Takimi źródłami są dane na temat nieruchomości zawarte w rejestrach publicznych, tj. w tym przypadku w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych (por. podobnie: wyrok NSA z 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21; wyroki WSA w Warszawie z 8 lipca 2020 r., I SA/Wa 333/20 i z 10 lipca 2020 r., I SA/Wa 1148/20: "Dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków").

Ponadto, zaświadczenie ma potwierdzać skutek prawny, jaki nastąpił z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. Płynie z tego wniosek, że miarodajne są informacje zawarte w rejestrach publicznych, dokumentujące stan na dzień 1 stycznia 2019 r.

Problemem jest oczywiście sytuacja, tak jak w rozpoznawanej sprawie, gdy istnieją rozbieżności w informacjach zawartych w rejestrach publicznych

W rozpoznawanej sprawie rozbieżność ta wyraża się w fakcie, że według danych z kartoteki budynków, stanowiącej składową ewidencji gruntów i budynków, sporny obiekt stanowi budynek niemieszkalny – "pozostałe budynki niemieszkalne" (k. 7 akt adm. I inst.). Natomiast według księgi wieczystej nieruchomość skarżącego jest zabudowana "budynkiem mieszkalno-administracyjnym, zwanym B. " (k. 14-11v akt adm. I inst.). Na gruncie niniejszej sprawy powyższa rozbieżność musi zostać rozstrzygnięta na korzyść zapisów widniejących w ewidencji, co wynika z obowiązujących przepisów prawa regulujących funkcjonowanie obydwu rejestrów publicznych.

Zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2022 r., poz. 1728, dalej jako: u.k.w.h.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości – nie zaś ewidencjonowania stanu faktycznego. Informacje wskazujące na charakter budynku zawarte są w dziale I księgi wieczystej, zawierającej oznaczenie nieruchomości. Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 u.k.w.h.). Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym (Dz. U. 2003 r. nr 42, poz. 363) do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie oraz w ustawach nowelizowanych w art. 23 i art. 24 pojęcie "kataster nieruchomości" rozumie się tę ewidencję. W art. 24 powyższej ustawy wprowadzono zmiany w ustawie o księgach wieczystych i hipotece. W art. 27 u.k.w.h. przewidziano procedurę sprostowanie wpisu w księdze wieczystej w przypadku niezgodności danych z katastrem nieruchomości, które może nastąpić na wniosek właściwego podmiotu lub z urzędu na skutek bezpośredniego sprawdzenia danych w bazie danych katastru nieruchomości lub zawiadomienia jednostki prowadzącej kataster nieruchomości.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że stan ujawniony w księdze wieczystej może różnić się od stanu rzeczywistego. Nie można także tracić z pola widzenia, że domniemania z art. 3 u.k.w.h. dotyczą jedynie praw rzeczowych do nieruchomości. Również rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.) nie obejmuje całej treści księgi wieczystej, lecz tylko prawa w niej ujawnione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dział I księgi wieczystej służy do oznaczenia nieruchomości, a zatem do ujawnienia danych faktycznych identyfikujących nieruchomość zgodnie z dokumentami urzędowymi. Danymi zawartymi w tym dziale są także informacje dotyczące budynków posadowionych na tej nieruchomości. Z tego względu wpisy w dziale I księgi wieczystej nie są objęte ani domniemaniem prawdziwości wpisów w księdze wieczystej (art. 3 u.k.w.h.), ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.). Wpis w dziale I nie odzwierciedla bowiem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie jej faktyczny opis wynikający z dokumentów urzędowych będących podstawą wpisu (por. wyrok z 30 września 2020 r., II OSK 1432/20 i cytowane tam orzecznictwo). Wpisy w omawianym zakresie mają charakter czysto informacyjny, pozwalają na identyfikację nieruchomości, a pozostają bez znaczenia z punktu widzenia rękojmi.

Należy dostrzec, że również art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021 r., poz. 1990) wskazuje jako podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych dane zawarte w ewidencji gruntów

i budynków. Co do zasady należy zatem uznawać ewidencję za źródło pierwotne

i wyłączne w celu ustalenia oznaczenia nieruchomości.

Z przepisów regulujących ustrój i funkcjonowanie ksiąg wieczystych wynika, że o ile w zakresie stanu prawnego nieruchomości (tytułów prawnych, obciążeń) rozstrzygające znaczenie w razie rozbieżności ma księga wieczysta, o tyle w zakresie stanu faktycznego, w tym m.in. w zakresie charakteru zabudowy na nieruchomości, rozstrzygające znaczenie mają zapisy w ewidencji. Wskazanie rodzaju i funkcji budynku stanowi element oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, to zaś jest dokonywane w oparciu o dane z ewidencji.

W zaistniałej sytuacji, skoro dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków wskazywały jednoznacznie, że na spornej nieruchomości znajdował się budynek niemieszkalny, nie była spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, co wykluczało wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Oczywiście zasada związania informacjami zawartymi w ewidencji gruntów

i budynków nie może być stosowana w sposób "ślepy", bez względu na okoliczności danej sprawy. Nie można zatem wykluczyć przypadków, gdy organ wydający zaświadczenie będzie musiał odstąpić od kierowania się danymi ewidencyjnymi, jeśli pozostały dostępny materiał dowodowy wskazuje na ich całkowitą błędność. Dane zawarte w ewidencji mogą zostać zaktualizowane, jeśli są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, w tym również na wniosek właściciela nieruchomości. Trzeba mieć jednakże na uwadze fakt, że rozstrzygające znaczenie ma stan nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r., zaś aktualizacja danych ewidencyjnych będzie dokonywana z datą późniejszą

Taka sytuacja oczywistej niezgodności danych ewidencyjnych z rzeczywistością nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Żadne dokumenty znajdujące się aktach sprawy (czy to przedstawione przez wnioskodawcę, czy zebrane przez organ) nie wskazują na to, aby sporny budynek miał charakter jednoznacznie mieszkalny, a dane widniejące w ewidencji były całkowicie sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wręcz przeciwnie – dokumenty te wskazują na specyficzny charakter budynku, który niewątpliwie w pewnych elementach pełni funkcję mieszkalną, ale z pewnością nie przeważającą. Wskazuje na to nawet zapis w księdze wieczystej – "budynek mieszkalno-administracyjny zwany B. ". Dokumenty te w różny sposób określają budynek, w dużej mierze wskazują na jego niemieszkalny charakter. W tej sytuacji nie ma mowy o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie opisanej wyżej sytuacji, w której można byłoby rozważać odejście od związania organu wydającego zaświadczenie treścią ewidencji, z uwagi na oczywistą sprzeczność tych danych z faktami potwierdzonymi innymi dokumentami.

Wbrew argumentom pełnomocnika skarżącego wpisu w ewidencji nie podważają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy

Akt notarialny dokumentujący zawarcie umowy sprzedaży oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z 2008 r. odwołuje się do treści księgi wieczystej dla spornej nieruchomości, dlatego posługuje się określeniem: "budynek mieszkalno-administracyjny zwany B. ". Jak wskazano wyżej – zapisy w księdze wieczystej nie mają w tym przypadku charakteru rozstrzygającego, pierwszeństwo należy przyznać zapisowi w ewidencji gruntów i budynków

Analogiczne argumenty należy odnieść do wykazu zabytków wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zapisy w rejestrze zabytków bazują na stanie historycznym obiektów (odnoszą się do funkcji, jaką sporny obiekt pełnił na przestrzeni dziejów), a nie odwołują się do stanu istniejącego w dniu

1 stycznia 2019 r. Dowodzą tego dokumenty w postaci wytycznych konserwatorskich z 10 marca 2016 r. i decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z

5 stycznia 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane w spornym budynku. Z dokumentów tych wynika, że "budynek mieszkalno-administracyjny zwany B. " jest w istocie określeniem historycznym, nadanym obiektowi ze względu na jego funkcję od początku istnienia. Nie sposób z tego określenia, odnoszącego się do stanu historycznego, wywodzić tezy podważającej zapis w ewidencji budynków.

Z kolei zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazujące obszary i obiekty zabytkowe bazują wszakże na treści rejestru zabytków, stąd identyczne zapisy w studium jak w rejestrze zabytków. W tej sytuacji nie sposób uznać, że studium jest dokumentem zdatnym do podważenia zapisów w ewidencji.

Nie ulega wątpliwości, że sporny budynek znajduje się na terenie mieszkaniowym – wynika to z rejestru ewidencji gruntów i budynków (k. 8 akt adm. I inst.). Jednakże okoliczność ta nie ma w istocie znaczenia w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Przepisy te wskazują, że decydujące znaczenie ma kwalifikacja samego budynku, a nie gruntu, na którym się znajduje. W art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej wskazano, że przekształcenie następuje w stosunku do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej zdefiniowano grunty zabudowane na cele mieszkaniowe jako nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi. Przekształceniu podlegały zatem jedynie grunty faktycznie zabudowane na cele mieszkaniowe, a nie jedynie przeznaczone na ten cel.

Ubocznie należy zauważyć, że zaprzeczenie treści ewidencji gruntów i budynków nie może co do zasady nastąpić na podstawie jakichkolwiek dokumentów, lecz chodzi o inne rejestry publiczne, których pierwszeństwo przed danymi ewidencyjnymi wynika z przepisów (por. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., I OSK 793/21). Nie można również tracić z pola widzenia, że zgodnie z decyzją Burmistrza D. z 2 czerwca 2006 r. (k. 6 akt adm. I inst.) doszło do podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na pięć działek, w tym działkę nr [...]. Wówczas w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków z 2006 r. również wskazano na niemieszkalny charakter spornego budynku (k. 1 akt adm. I inst.) – zarówno przed jak i po podziale.

Z kolei rzeczywisty stan faktyczny budynku na dzień 1 stycznia 2019 r. nie może podważać danych z ewidencji, skoro budynek nie nadawał się do zamieszkania, a co więcej, podjęto w nim roboty budowlane zmierzające do nadania mu zupełnie innej funkcji – budynku zamieszkania zbiorowego. Całkowicie irrelewantne dla sprawy są także oświadczenia o wykorzystywaniu nieruchomości na cele mieszkaniowe w latach 1956-1971 (k. 30 akt adm. I inst.). Jest to bowiem stan nieaktualny, historyczny i nie świadczy o charakterze nieruchomości w dniu przekształcenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że aktualnie nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe.

Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość zabudowana budynkiem zamieszkania zbiorowego nie podlegała przekształceniu w trybie przepisów ustawy z 2018 r., podobnie zresztą jak w trybie przepisów ustawy z 2005 r. Wypada odnotować, że przepisy prawa budowlanego czynią dystynkcję między budynkiem mieszkalnym (który może być jednorodzinny lub wielorodzinny) a budynkiem zamieszkania zbiorowego (jest nim np. pensjonat, dom wczasowy czy hotel; por. § 3 pkt 4 i 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. 2019, poz. 1065, ze zm.). Budynek zamieszkania zbiorowego bez wątpienia nie jest budynkiem mieszkalnym również w rozumieniu ustawy przekształceniowej (por. podobnie wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2021 r., II SA/Kr 467/21 i powoływane tam orzecznictwo). Próba takiej interpretacji stanowiłaby niedopuszczalne rozszerzenie zakresu przedmiotowego

i podmiotowego ustawy, sprzeczne z celami ustawodawcy, którego działanie ukierunkowane było na wspieranie działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a nie wsparcie osób, których celem jest świadczenie usług hotelarskich. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. (I OSK 900/18), rozróżnienie zabudowy na cele mieszkaniowe od zabudowy na inne cele musi korespondować z celem ustawy przekształceniowej. Rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonuje się bowiem kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Nie może prowadzić zatem do naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej. Wywód ten, wyrażony na gruncie ustawy z 2005 r., zachowuje pełną aktualność na gruncie przepisów z 2018 r.

Wobec powyższego o konieczności wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącego rozstrzygały dane ewidencyjne, których prawidłowości nie podważały, a wręcz potwierdzały pozostałe dokumenty zgromadzone przez organ

W tej sytuacji odwoływanie się w argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody do uzyskanego przez skarżącego pozwolenia na budowę było w zasadzie zbędne. Jak już wskazano wyżej – rozstrzygające znaczenie dla możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu ma stan nieruchomości w dacie 1 stycznia 2019 r. ujawniony w rejestrach publicznych, przede wszystkim w ewidencji gruntów i budynków. Nie można zatem odwoływać się do stanu obiektów znajdujących się na nieruchomości, który zaistniał później. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby roboty budowlane objęte pozwoleniem z 2017 r. zostały zakończone przed 1 stycznia 2019 r., co definitywnie kształtowałoby stan użytkowania spornego budynku. Pozwolenie na budowę może zatem stanowić jedynie dodatkowy, wtórny argument w sprawie, wskazujący na to, że nie ma podstaw do odejścia od ustaleń wynikających z ewidencji gruntów i budynków

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.