Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 340/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 167 ust 7 , art. 170 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Cieślik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji zatrudnienia i wygaśnięcia stosunku służbowego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 maja 2017 r., doręczonym w dniu 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował H. W., że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Ponadto wskazano, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. Poinformowano także, że od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. strona będzie pełniła obowiązki służbowe w Drugim Samodzielnym Referacie Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Urzędzie Skarbowym Ł-W.

Jednocześnie, w tym samym dniu, skarżąca pismem z 31 maja 2017 r., skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., wniosła wezwanie do przedłożenia jej propozycji służby. Wskazał, że wobec faktu, iż nie otrzymała propozycji służby, a jej koledzy i koleżanki już takie propozycje otrzymali, składa do organu wezwanie przedsądowe do przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Podstawę prawną informacji z dnia 30 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. sprostował pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołany został art. 167 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy powinien być podany art. 165 ust. 7 ustawy.

W odpowiedzi na pismo z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca otrzymała natomiast od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnienie z dnia 13 czerwca 2017 r., w którym organ stwierdził, że w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Oznacza to, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ podkreślił, że w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. H. W., na podstawie art. 52 p.p.s.a., wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z tej samej daty, skarżąca złożyła również odwołanie od pisma z dnia 30 maja 2017 r., zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby.

Odpowiadając na wezwanie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. w dniu 7 lipca 2017 r. poinformował skarżącą ponownie, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Organ wskazał przy tym, że powołany przez skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o prawie strony do złożenia skargi na decyzję administracyjną. Mając na uwadze fakt, iż niezłożenie funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, wyżej wymieniony środek zaskarżenia nie przysługuje.

W odpowiedzi na złożone odwołanie od pisma informującego o braku propozycji zatrudnienia/pełnienia służby, w dniu 28 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ww. ustawy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że podstawę prawną decyzji o nieprzedstawieniu propozycji stanowi art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Mając powyższe na uwadze Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie ani przywrócenia tego terminu.

W dniu 11 lipca 2017 r. H. W. wystosowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 ustawy o KAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu tj. 31 maja 2017 r.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. wyjaśnił skarżącej, iż w świetle obowiązujących przepisów, organ ten nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, nie przysługuje mu również w tym przypadku kontrola instancyjna. W sytuacji braku propozycji pracy lub służby, przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewidują bowiem formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego.

Ponadto, z uwagi na fakt, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest - zdaniem Szefa KAS - podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze powyższe Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, iż zażalenie skarżącej nie może być rozpatrzone przez we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W dniu 1 marca 2018 r., skarżąca działając na podstawie art. 53 § 2 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt z zakresu administracji publicznej. Pismu/czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 30 maja 2017 r. zarzuciła:

- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do niezłożenia stronie propozycji pracy w świetle przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 roku tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tejże w/w ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) z dnia 16 listopada 2016 roku i tym samym faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek.

- niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2,7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji.

Z daleko idącej tzw. "ostrożności procesowej" - na wypadek gdyby Sąd uznał, że ogólnie możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby.

Mając na uwadze powyższe twierdzenia i zarzuty, H. W. wniosła o:

1) uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w/w pismo/czynność jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt. 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym wniosła o przyjęcie i rozpoznanie oraz uwzględnienie niniejszej skargi;

- jeżeli Sąd uznałby ww. pismo/czynność za "inny akt lub czynność" wniosła o

a) uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, uznanie czynności za bezskuteczną

b) przekazanie do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania propozycji służby, oraz

c) z uwagi na podnoszone przez organ wątpliwości co do statusu funkcjonariusza w okresie po wydaniu wyroku do czasu wydania poprawnej propozycji - uznanie iż strona dalej jest funkcjonariuszem w oparciu o art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS, natomiast termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Po uchyleniu likwidowane są skutki propozycji, tak, więc na gruncie art. 165 ust. 3 funkcjonariusz zachowuje ciągłość służby do czasu wydania propozycji.

- ewentualnie, z ostrożności gdyby Sąd uznał, iż ww. pismo/czynność jest decyzją administracyjną, wniosła o

a) uchylenie decyzji (gdyby Sąd uznał brak propozycji służby za decyzję)

b) przekazanie do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia strony skarżącej do otrzymania propozycji służby, oraz

c) z uwagi na podnoszone przez organ wątpliwości co do statusu funkcjonariusza w okresie po wydaniu wyroku do czasu wydania poprawnej propozycji - uznanie iż strona skarżąca dalej jest funkcjonariuszem w oparciu o art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS, natomiast termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym.

2) W przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do charakteru propozycji pracy i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu strony ze służby, wniosła o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu.

Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, w razie gdyby Sąd rozważał odrzucenie skargi, skarżąca wskazała na art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz utrwalone orzecznictwo NSA, zgodnie z którym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje zasada związania sądu granicami sprawy, a nie skargi.

Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, skarżąca wskazała również, iż żadne z pism skierowanych przez organ do strony, włącznie z propozycją pracy, nie zawierało jakichkolwiek pouczeń co do trybu odwoławczego czy też terminów. Pisma wysyłane były do strony skarżącej w większości zwykłym listem. Zgodnie natomiast z art. 112 k.p.a. błędne policzenie (również brak pouczenia) w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego łub skargi do sądu administracyjnego nie moje szkodzić stronie, która zastosowała sie do tego pouczenia.

Wobec powyższego w skardze zawarty został wniosek o skierowanie sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy (art. 90 p.p.s.a. i n.) oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w przypadku braku propozycji pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe w warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa. Nie przewidują natomiast możliwości weryfikacji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Analogicznie, przepisy te nie przewidują również w toku administracyjnym trybu odwoławczego informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej.

Dodatkowo organ zauważył, że niezłożenie propozycji pracy/służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pracownikowi lub funkcjonariuszowi nie jest bezczynnością w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu przed administracyjnymi, podlegającą kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ponadto, zdaniem organu ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych ustaw, tworzy nie tylko nową strukturę ale daje możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy. Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy, wbrew stanowisku skarżącej przyznaje także Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej uprawnienie do nie złożenia propozycji dalszego zatrudnienia bądź służby. Wynika to z celu utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej, tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej.

Zaznaczyć także należy, że skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania, jakie złożyła od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. (sprawa o sygn. III SAB/Łd 18/18) oraz skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. polegającą na niezłożeniu jej propozycji służby (sprawa o sygn. III SAB/Łd 19/18). W sprawie III SAB/Łd 18/18 Sąd stwierdził bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. i zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia). W sprawie III SAB/Łd 19/18 Sąd skargę oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca skierowała do sądu administracyjnego skargę na podstawie art. 53 § 2 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] informujące o nieprzedłożeniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu jej stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., potwierdzone pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. i n. Wnosiła o uznanie, że faktycznie jest to decyzja administracyjna lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegająca zaskarżeniu w trybie tego przepisu.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. pismo z dnia 30 maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a jedynie informacją kierownika jednostki organizacyjnej odpowiadającego za realizację polityki kadrowej. Organ stoi na stanowisku, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej, a więc skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub ewentualnie zostać oddalona. Organ podkreśla, że na mocy przepisów szczególnych, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał autonomiczne prawo doboru pracowników świadczących pracę lub służbę w nowych strukturach organizacyjnych aparatu celno-skarbowego.

Zdaniem Sądu, w tym składzie, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Choć wniesiona przez skarżącą skarga musiała zostać odrzucona, to nastąpiło to z innych przyczyn niż wskazane przez organ.

W ocenie Sądu, pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 30 maja 2017 r., informujące skarżącą o nieprzedłożeniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu jej stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, tyle, że jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługiwało stronie odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga złożona na decyzję organu I instancji jest natomiast niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.

Niezasadny jest także pogląd organu o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Decyzje o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS, a do dnia 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej.

Uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko wskazać należy, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: "p.w.u. o KAS") z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej: "ustawa o KAS").

Z mocy art. 159 p.w.u. o KAS z tym dniem utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

Ustawa o KAS powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Jak wynika z brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 260, weszła też w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz. U. 2016 r., poz. 1948), która ma na celu prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa, gdy chodzi o zasoby kadrowe ustanawia zasadę dalszego zatrudnienia pracowników w powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, Służby celnej i kontroli skarbowej, jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej oraz pozostawania w służbie funkcjonariuszy.

Ustawa przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej i izbę tę łączy się z, mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 2 i 4). Należy przy tym podkreślić, że izba administracji skarbowej, jak wynika z art. 160 ust. 5 p.w.u. o KAS, wstąpiła we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Na takich samych zasadach izba administracji skarbowej wstąpiła też we wszelkie prawa i obowiązki zniesionych urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, mających siedzibę w tym samym województwie.

Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jednoznacznie wskazują więc na wolę ustawodawcy zachowania ciągłości działalności dotychczasowych urzędów kontroli skarbowej, urzędów i izb skarbowych i Służby Celnej, które są łączone w jeden organizm. Zmiany w tym zakresie, jakkolwiek bardzo rozlegle, mają przede wszystkim charakter organizacyjny.

Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.u. o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. Pracownicy zatrudnieni w izbach administracji skarbowej otrzymują, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu, z zastrzeżeniem ust. 4.

3. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

/../

6. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu.

7. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W świetle natomiast art. 169 ustawy:

1. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

2. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby.

4. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji.

6. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579).

7. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak stanowi ponadto art. 170 ustawy p.w.u. o KAS:

1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

/.../

7. Pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1, oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymują pisemną informację o braku propozycji .

W rozpoznawanej sprawie podstawowy problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo z dnia 30 maja 2017 r. skierowane do skarżącej przez Dyrektora IAS jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby (stanowiskiem organu o jego woli zakończenia stosunku administracyjno-prawnego łączącego go ze skarżącą). W ocenie Sądu odpowiedź na takie pytanie jest twierdząca.

Przytoczone uregulowania wskazują, że skarżąca jako funkcjonariusz Służby Celnej w stopniu podkomisarza, z dniem 1 marca 2017 r. stała się z mocy ustawy funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i zachowała ciągłość służby (art. 165 ust. 3 p.w.u o KAS) .

Z uwagi na to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. zadecydował o nieprzedstawieniu skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia przez nią służby, z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. o KAS jej stosunek służbowy, jak przewiduje ustawa, wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącej nie przedstawiono także propozycji zatrudnienia w jednostce KAS. Na marginesie zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę organ zamiennie używa określenia "stosunek służbowy" i "stosunek pracy", gdy niewątpliwie nie są to pojęcia równoznaczne. Funkcjonariusze służb mundurowych nie pozostają w stosunku pracy lecz stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. Zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński. Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 s.17). Stosunek pracy nawiązuje się zaś na podstawie zgodnych oświadczeń woli pracownika i pracodawcy.

Użyte przez ustawodawcę w art. 170 ust. 1 sformułowanie, że stosunki pracy /../ oraz stosunki służbowe wygasają, jeżeli osoby do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby należy oceniać w sprawie przede wszystkim przez pryzmat przyczyn, które wygaśnięcie stosunku służbowego powodują. Ustawa o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wiąże z przyczynami, które są niezależne od organu. Stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa bowiem z dniem śmierci funkcjonariusza (art. 182 pkt 1) i w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby – z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu w takim przedmiocie (art.182 pkt 2).

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jest wynikiem władczego działania (zaniechania) organu.

Dlatego wprowadzając instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji braku propozycji dalszej służby, która jest wynikiem decyzji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedstawianiu danemu funkcjonariuszowi takiej propozycji, ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że należy ją traktować jak zwolnienie ze służby. Skoro wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca jednoznacznie w art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, to oznacza dla organu obowiązek zachowania wszelkich wymogów formalnych przewidzianych dla postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. wydania decyzji o zwolnieniu ze służby odpowiadającej wymogom k.p.a. określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierającej uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji.

Fakt, iż przepisy ustawy p.w.u. o KAS nie przewidują wprost wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w takiej, jak powyższa sytuacji, nie może prowadzić do uznania, że istnieje przyzwolenie ustawodawcy na arbitralne i pozbawione jakiejkolwiek kontroli działania organu w tym zakresie.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granice te wyznaczają m.in. uprawnienia funkcjonariuszy przyznane w ustawach, wcześniej w ustawie o Służbie Celnej, a obecnie w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej.

Należy podkreślić, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być i zawsze było obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" zagwarantowane w art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej i wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Obowiązkiem organów państwa, a także sądu jest bowiem stosowanie takiej wykładni obowiązujących przepisów, która zapewni ich zgodność Konstytucją RP, która zgodnie z art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej..

Nie budzi wątpliwości, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. O miejscu i roli funkcjonariusza w służbie decydują potrzeby danej służby, które mogą zmieniać się w czasie. Odnosząc to do funkcjonariuszy celnych wskazywano, że żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Natomiast w zamian za podjęcie służby na rzecz Państwa i związaną z tym rezygnację z niektórych konstytucyjnych praw przysługujących obywatelom RP (patrz obecnie art. 200, 201 i 202 ustawy o KAS), Państwo zagwarantowało funkcjonariuszowi ochronę prawną wynikającą z trwałości i stabilności stosunku służbowego na zasadach określonych w ustawie.

W sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy stali się z mocy p.w.u. o KAS funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej występuje jako organ administracji i władczo konkretyzuje prawa i obowiązki funkcjonariuszy. W świetle skutków jakie wywołuje decyzja organu uwidoczniona w piśmie skierowanym do skarżącej, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że jest to tylko informacja, a przepisy nie przewidują możliwości kontroli podjętej przez niego decyzji. Oznaczałoby to zgodę na pozbawienie skarżącej sądowej ochrony. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest zaakceptowanie stanowiska, że na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów (bez uzasadnienia) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógłby swobodnie wybierać, którym funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej przedstawi propozycję służby, a którym nie przedstawi żadnej propozycji, przy istniejących przez cały czas w porządku prawnym gwarancjach dotyczących trwałości stosunku służbowego określonych obecnie w art. 179 -181 ustawy o KAS, a wcześniej w ustawie o Służbie Celnej.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor IAS podjął decyzję (wyrażoną w piśmie z dnia 30 maja 2017 r.) o tym, że stosunek służbowy skarżącej zostanie rozwiązany. Zatem bez względu na to, że art. 170 ust. 1 posługuje się pojęciem "wygaśnięcia stosunku służbowego", pismo wskazujące podstawę prawną, skierowane do skarżącej z informacją, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - a więc zawierające władcze rozstrzygnięcie - podpisane przez Dyrektora IAS i opatrzone datą należy uznać, zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS, za decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie do sądu administracyjnego.

Wprowadzające skarżącą w błąd informacje, że kierowane do niej pisma nie stanowią decyzji nie mogą szkodzić stronie, a założone przez nią w dniu 12.06.2017 r. odwołanie od pisma z dnia 30 maja 2017 r., zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby, winno zostać przekazane przez Dyrektora IAS do rozpatrzenia Szefowi KAS - zgodnie z właściwością.

Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż została ona wniesiona na decyzję organu I instancji.

d.j.