Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 478/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36  pkt 1  lit. c, art. 39  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z pomocy społecznej.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2009 r. S. H. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego "na opłaty i odzież dla dzieci". Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji, odmówił przyznania S. H. pomocy w formie zasiłku celowego. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1, 3 i 9, art. 11, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu organ powołał treść przepisu art. 39 ustawy oraz wskazał, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe ustalone zostało zgodnie z art. 8 tej ustawy. Początkowo organ określił, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe w chwili składania wniosku, tj. w lipcu 2009 r., wynosiło 1.775,00 zł, wobec podania przez stronę, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z czwórką dzieci. Natomiast w dniu 5 listopada 2009 r. S. H. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo z trójką dzieci (bez syna D.). Organ wyjaśnił, że niemożliwym było uzyskanie oświadczenia od D. H. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego, bowiem- jak stwierdziła wnioskodawczyni- przebywa on w K., a następnie wyjeżdża za granicę. Następnie organ przyjął, że kryterium dochodowe dla rodziny S.H. od miesiąca listopada 2009 r. wynosiło 1.404,00 zł. Organ podał również, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z mężem- P. H., który tę okoliczność potwierdził w dniu 28 września 2009 r. Dalej organ podniósł, że z dniem 16 lipca 2009 r., strona utraciła status osoby poszukującej pracy z powodu nie zgłoszenia się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie. Organ ustalił, że na dochód strony składa się: zasiłek rodzinny w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 218,63 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1.945,53 zł. Ustalając dochód z gospodarstwa, organ obliczył, że dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, którego właścicielką jest strona, przyjąć należy powierzchnię 9,3987 ha przeliczeniowego. Określił też, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy dla 1 ha przeliczeniowego przyjmuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy oddana w dzierżawę, dochód ustala się tak samo biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego Dalej, w oparciu o art. 2 ustawy, organ stwierdził, że właściciel gospodarstwa rolnego może wykorzystać swoje uprawnienia i możliwości, które wynikają z własności. Z tego też powodu organ uznał, że skoro strona jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają stałej opieki, a gospodarstwo znajduje się w odległości 6 km od miejscowości w której mieszka, ma możliwość jego prowadzenia. Ponadto na podstawie pisma z KRUS ustalono, że strona nie złożyła wniosku o przyznanie jej emerytury rolniczej. Organ wskazał na zawartą umowę dzierżawy gospodarstwa na okres 10 lat, przy czym jego zabudowana część o powierzchni 0,2550 ha pozostała w użytkowaniu strony, a w umowie nie określono kwoty za dzierżawę. Odnosząc się do przesłanki przyznania świadczenia w postaci kryterium dochodowego organ stwierdził, że łączny dochód strony w czerwcu 2009 r. wynosił 2.524,16 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 769,16 zł. Z kolei łączna kwota wydatków wynosiła 550,12 zł (opłata za gaz- 46,12 zł, opłata za energię elektryczną- 119,71 zł, oraz czynsz- 384,29 zł). Organ wyjaśnił, że rozważano także możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono jednak, że sytuacja w jakiej znajduje się rodzina wnioskodawczyni nie stanowi sytuacji szczególnie trudnej, a to z uwagi np. na brak wystąpienia niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, powodujących konieczność znacznego zwiększenia wydatków na zakup leków lub leczenie. Organ podniósł też, że wnioskodawczyni, jak i jej synowi D., zaproponowano podpisanie kontraktu socjalnego, w którym jako jego cel w odniesieniu do S. H. określono wystąpienie do sądu z wnioskiem o podwyższenie alimentów na trójkę uczących się dzieci. Wnioskodawczyni dwukrotnie odmówiła podpisania kontraktu. Powołując art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy organ podniósł, rezygnacja strony z podpisania kontraktu może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Niezależnie od tego organ ustalił w toku postępowania, że mąż strony jest właścicielem samochodu marki [...], którego cena waha się w granicach od 17. 000 zł do 27. 000 zł oraz innej nieruchomości położonej w K. o powierzchni 17,26 ha. W świetle tych okoliczności, odnoszących się do majątku P. H., jako niezrozumiałe organ wskazał niepodejmowanie przez nią działań zmierzających do podwyższenia alimentów, wykorzystania majątku w R., np. ustalenia czynszu dzierżawnego. Zdaniem organu w przypadku S. H. nie występuje przesłanka niemożliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej albowiem ma ona możliwość rozwiązania swoich problemów finansowych przy wykorzystaniu własnych środków i uprawnień. Organ przedstawił również możliwości finansowe Ośrodka oraz podał liczbę wniosków o przyznanie pomocy, które wpłynęły do organu w styczniu i lutym 2010 r.

W odwołaniu od decyzji, S. H., kwestionowała wysokość ustalonego przez organ pierwszoinstancyjny dochodu rodziny uwzględniającego dochód z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołaną wyżej decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055 - zwanego dalej rozporządzeniem). W oparciu o przepisy art. 8 ust. 1 i pkt 2 i art. 6 pkt 14 ustawy organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł. Odnosząc się do regulacji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, wskazującej na cele na jakie przyznaje się zasiłek celowy, organ wyjaśnił, że hipoteza tych przepisów stanowi sytuację odpowiadającą treści art. 2 ust. 1 ustawy. Rozstrzygając sprawę- w ramach uznania administracyjnego- pod tym kątem, organ ocenia prawo bądź też brak prawa do zasiłku celowego. Warunkiem przyznania zasiłku celowego jest niezbędna potrzeba bytowa i niewątpliwie wnioskodawczyni spełnia ten warunek, gdyż taką właśnie potrzebą jest zapewnienie rodzinie ubrania, żywności oraz niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Drugi warunek to dochód na osobę w rodzinie z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o pomoc, nieprzekraczający kryterium dochodowego, określonego w art. 8

ust. 1 pkt 2 ustawy. Następnie Kolegium przyjęło, że kryterium dochodowe dla rodziny wnioskodawczyni, liczącej cztery osoby, gdyż jej mąż i syn D. nie prowadzą z nią wspólnego gospodarstwa domowego, wynosi 1.404,00 zł (4x 351 zł). Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ powołał okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dodatkowo wskazał także na fakt, iż troje dzieci wnioskodawczyni uczy się, a wnioskodawczyni wraz z dziećmi zamieszkuje w lokalu spółdzielczym, do którego posiada prawo własnościowe i z tytułu jego użytkowania ponosi wydatki w łącznej kwocie 550,12 zł. Organ odwoławczy wyliczając dochód rodziny w wysokości 2.524,16 zł, uznał, że dochód ten przekroczył kwotę kryterium dochodowego wynoszącego 1.404,00 dla rodziny wnioskodawczyni o 769,16 zł. Stwierdził, że wbrew stanowisku strony brak jest podstaw do pominięcia, przy obliczaniu jej dochodu, dochodu z gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił w tym zakresie, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie uzależniają uwzględnienia dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego wykorzystywania gospodarstwa. Decydujący jest sam fakt posiadania prawa do gruntu. Akcentował, że strona jest osobą w wieku produkcyjnym, nie jest osobą niepełnosprawną, jak również nie choruje na schorzenia, które uniemożliwiałyby jej prowadzenie gospodarstwa rolnego. Wskazane okoliczności, zdaniem Kolegium, przesądziły o tym, że dochód z gospodarstwa rolnego strony został prawidłowo obliczony, przy zastosowaniu trybu ryczałtowego określonego w art. 8 ust. 9 ustawy. Kolegium uznało ponadto, że w odniesieniu do wnioskodawczyni nie zaistniały przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego. W tej kwestii organ odwoławczy podzielił pogląd I instancji, że sytuacja strony nie jest sytuacją szczególną i wyjątkową. Zauważył, że trudno też uznać, aby strona aktywnie poszukiwała pracy skoro od 16 lipca 2009 r. utraciła status osoby poszukującej pracy. Nie można także przyjąć, że znajduje się w nadzwyczajnej potrzebie, co potwierdza brak aktywności w pokonywaniu trudności życiowych poprzez wykorzystanie własnych uprawnień, zasobów i możliwości a także odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. W oparciu o regulacje ustawowe z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy, organ wyjaśnił, że organy pomocy społecznej nie tylko nie wyręczają obywatela w obowiązku utrzymania się, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych poprzez wykorzystanie własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Pomoc społeczna jest udzielana w przypadku, gdy rodzina nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma, lub gdy nie potrafi z nich zrobić użytku. W pierwszym przypadku wsparcie następuje poprzez udzielnie świadczenia, w drugim rola pomocy społecznej polega na wskazaniu podmiotowi sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomoc społeczna uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Jedna z form tej aktywności jest współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc z pracownikiem socjalny oraz skorzystanie z proponowanego kontraktu socjalnego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wykazał, że strona ma możliwości samodzielnego rozwiązywania problemów finansowych rodziny, lecz nie wykazuje żadnej aktywności w dążeniu do ich pokonywania. W szczególności nie podejmuje żadnych starań o uzyskanie pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w jego skład budynku mieszkalnego, nie poszukuje aktywnie pracy, nie podejmuje inicjatywy w podwyższeniu alimentów na dzieci, jak również dwukrotnie odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego. Oznacza to postawę roszczeniową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. H. podniosła, że decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że obecnie jej rodzina znajduje się w trudniej sytuacji materialnej, bez dochodów, przy wydatkach wynoszących 700 zł. Dodała, że od ponad trzech lat boryka się z pożyczkami, zaciąga kredyty w różnych bankach i spłaca je tylko w części oraz, że sprząta i opiekuje się osobami potrzebującymi opieki. Podniosła, że świadczenie męża z KRUS w 2004 r. wynosiło 101 zł a aktualnie nie sięga 700 zł. Podkreśliła, że w miesiącu wrześniu 2009 r. syn D. podpisał kontrakt socjalny lecz rodzina pomocy nie otrzymała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane

są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia [...], o odmowie przyznania S. H. zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Dla oceny prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć niezbędne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do zasad ogólnych zawartych w ustawie. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na gruncie powołanej regulacji zauważyć należy, że okoliczności, określone w ust. 2, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie jednak w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, ale uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że w sytuacji spełnienia kryterium dochodowego organ- dokonując interpretacji i oceny w zakresie "niezbędnej potrzeby bytowej", natomiast z uwagi na regulację art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego, gdy ustawowo określone kryterium dochodowe zostanie przekroczone.

W niniejszej sprawie, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, w szczególności oświadczenia skarżącej, wynika, że strona zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z trojgiem swoich dzieci. Wspólnie z nimi tworzy zatem rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy. W tym miejscu odnotowania wymaga, iż ujawniona w toku postępowania sądowego w przedmiocie przyznania prawa pomocy, okoliczność wspólnego opodatkowania skarżącej z mężem – P. H. za lata 2008 i 2009 (k.40 i 41 akt sąd.) może wskazywać na pozostawanie małżonków we wspólnym gospodarstwie domowym. Ta okoliczność nie ma jednak, zdaniem Sądu, wpływu na końcową ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych organów odnośnie liczby osób tworzących wspólnie ze skarżącą rodzinę dla celów pomocy społecznej, gdyż włączenie P. H. spowodowałoby w istocie podwyższenie dochodów rodziny skarżącej, a w konsekwencji pogorszyłoby jej sytuację w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. W takim przypadku znajduje zastosowanie przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca

2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), obowiązującego od dnia 1 października 2009 r., kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, w tym również do przyznania zasiłku celowego, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Stosownie do tych unormowań, organy I instancji prawidłowo wyliczył, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 1.775,00 zł

(5 osób × 351 zł). Zdaniem Sądu, kryterium to należało obliczyć w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili składania wniosku przez skarżącą, a więc przyjmując, że S. H. prowadzi wspólne gospodarstwo z czwórką dzieci. Tym samym nie można było jako prawidłowych ocenić ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ odwoławczy, który przyjął kryterium dochodowe w kwocie 1.404,00 zł, przy założeniu, że rodzinę tworzy wnioskodawczyni wraz z trójką dzieci. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak wpływu na ostateczną ocenę spełnienia przez skarżącą przesłanki kryterium dochodowego bowiem w obu przypadkach, kryterium to zostało przekroczone przez S. H.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły również, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, skarżąca uzyskała dochód w wysokości 2.524,16 zł. Na tej podstawie należało uznać, że przekracza on określone dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe o kwotę 749,16 zł ( 2.524,16 zł – 1.775,00 zł = 749,16 zł).

Wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej precyzyjnie określa, w jaki sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8 ustawy. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Jednocześnie też, ustalając w art. 8 ust. 10 ustawy, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł, przyjął w art. 8 ust. 9 ustawy, w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł.

Przywołane uregulowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadniają stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, przyjmując że składają się na niego: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 218,63 zł, alimenty na dzieci w kwocie 80 zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącej w wysokości 1.945,53 zł. Wskazane składniki nie należą do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy, czyli niepodlegających wliczeniu do dochodu. Z

art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika natomiast, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. Doliczyć do nich należy zatem również dochody z tzw. hektarów przeliczeniowych.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje a priori, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesadzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie, skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, stanowiącej 9,3987 ha przeliczeniowych. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 9 ustawy, organy prawidłowo przyjęły, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód, którego ryczałtowo ustalona wysokość wynosi 1.945,53 zł (9,3987 ha × 207 zł). Z tego względu, za pozbawioną wpływu na dokonaną w tym zakresie ocenę należało uznać podnoszoną przez skarżącą okoliczność oddania gospodarstwa w bezpłatną, wieloletnią dzierżawę. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Dodatkowo już tylko zauważyć można, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Dlatego w konsekwencji należało stwierdzić, że skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego, gdyż dochód jej rodziny wynoszący 2.524,16 zł, przekroczył kryterium dochodowe rodziny odpowiadające kwocie

1.755,00 zł, o kwotę 749,16 zł. Kryterium dochodowe jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia tego rodzaju, co oznacza, że jej niespełnienie pozbawia organ możliwości przyznania zasiłku celowego, nawet jeżeli wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny w zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z uwagi na ujawnione okoliczności, prawidłowo też odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Słusznie przy tym przyjęły jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia, obok niespełnienia kryterium dochodowego, również brak woli współdziałania skarżącej w przezwyciężaniu swojej trudnej sytuacji, w tym także dwukrotną odmowę podpisania kontraktu socjalnego.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Rozstrzygnięcie w tym zakresie, podobnie jak w przypadku zasiłku celowego, zapada w ramach uznania administracyjnego, przy czym inaczej niż w przypadku zasiłku celowego jej przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Nie oznacza to jednak dowolności organu i przyznawania świadczenia w każdym przypadku, gdy dana osoba czy rodzina znajdzie się w trudnej sytuacji życiowej, czy wymaga zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Specjalny zasiłek celowy może być bowiem przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co wymaga zaistnienia nietypowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, właśnie pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku", przez który rozumieć należy zdarzenia występujące okazjonalnie. W zakresie dokonywanej oceny organ winien przy tym mieć na uwadze także cele i zadania pomocy społecznej.

Rozważając zatem kwestię prawidłowości odmowy przyznania skarżącej pomocy społecznej na podany przez nią cel, określony jako "na opłaty i odzież dla dzieci", w świetle powołanych już wcześniej zasad pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy wskazać przede wszystkim należy, że z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi ustawowe jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Podkreślić przy tym trzeba, że na mocy art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania.

Mając na względzie powyższe uwagi w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa, również w zakresie w jakim stwierdza brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Orzekając o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika bowiem, aby niezbędna potrzeba bytowa rodziny skarżącej zaistniała na skutek jakiegoś wyjątkowego zdarzenia i stanowiła przy tym szczególnie uzasadniony przypadek.

Oceniając postawę skarżącej pod kątem realizacji obowiązku współdziałania, o którym mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym także w kontekście celu pomocy społecznej i w oparciu o dokonane ustalenia prawidłowo odmówił przyznania pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z adnotacji skarżącej na kontrakcie socjalnym przygotowanym przez pracownika socjalnego wynika bezspornie, że skarżąca dwukrotnie odmówiła jego podpisania. Wyraźnie bowiem oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu. Fakt niepodpisania tej umowy może, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał tej oceny w kontekście celu pomocy społecznej, odnosząc się przy tym do całości okoliczności faktycznych sprawy. W świetle przeprowadzonej wszechstronnej analizy materiału dowodowego i sytuacji skarżącej, nie sposób zaś uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Przyznać należy też rację organowi, że brak zgody na podpisanie kontraktu również stanowił przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pieniężnego "na opłaty i odzież dla dzieci" w formie zasiłku celowego.

W świetle powołanych wyżej regulacji z art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy, uprawniona była ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do: podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci w kwocie 20 zł, podjęcia zatrudnienia, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego, oraz dwukrotna odmowa podpisania kontraktu socjalnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystywaniu własnych możliwości, bezspornie zaś świadczy o braku współdziałania. Wobec powyższego Sąd z mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.