Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1829/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 art. 34 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 133/15 w sprawie ze skargi G.M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 133/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 26 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej: PINB) wystawił tytuł wykonawczy nr [...]skierowany do zobowiązanej G. M. (dalej: skarżąca) dotyczący obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tarasem, zlokalizowanego przy ulicy [...]Jego wystawienie poprzedziło skierowanie do skarżącej w dniu 20 października 2014 r. upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji PINB z dnia 10 lutego 2005 r., nr [...] w terminie 7 dni i informujące, że obowiązek ten stał się wymagalny 15 marca 2005 r. Upomnienie doręczone zostało w dniu 21 października 2014 r.

Skarżąca po doręczeniu jej tytułu wykonawczego pismem z dnia 6 grudnia 2014 r. zgłosiła zarzut do postępowania egzekucyjnego oparty na niewykonalności obowiązku określonego tytułem wykonawczym z uwagi na to, że obiekt podlegający rozbiórce nie jest jej wyłączną własnością, ale przedmiotem współwłasności jej i dzieci, będących współspadkobiercami nieżyjącego męża Z. M.. Podnosząc, że rozbiórka obiektu, do którego prawa właścicielskie mają inne osoby prowadziłaby do naruszenia przepisów prawa cywilnego i karnego, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r., PINB, powołując się na art. 33 § 1 oraz 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619; dalej: u.p.e.a.), orzekł o nieuwzględnieniu zarzutu. W uzasadnieniu podał, że decyzja o nakazie rozbiórki samowolnej dobudowy tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego została skierowana wyłącznie do skarżącej i dlatego wyłącznie ona została wskazana jako zobowiązana. Dodał, że w toku postępowania w sprawie legalności wzniesienia tej samowoli, skarżąca nie podważała faktu, że jest jedynym inwestorem. Nie poinformowała organ nadzoru budowlanego, o kręgu spadkobierców zmarłego jej męża. Spadkobiercy zostali ustaleni dopiero w dniu 28 marca 2008 r.

W zażaleniu na wskazane postanowienie organu I instancji skarżąca podtrzymała zarzut niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreśliła, że śmierć jej męża miała miejsce przed wydaniem nakazu rozbiórki - w toku postępowania prowadzącego do orzeczenia rozbiórki i obowiązkiem organu było ustalenie z urzędu kręgu następców prawnych zmarłej strony, czego organ nie uczynił. Zaprzeczyła również jakoby była zarządcą masy spadkowej po mężu.

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: WINB), postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB. W uzasadnieniu zauważył, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny i musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Obowiązek usunięcia samowoli budowlanej został nałożony na skarżącą jako inwestora, tj. faktycznego sprawcę samowoli. Zatem to skarżąca, a nie organ egzekucyjny, ponosi odpowiedzialność za przeprowadzenie rozbiórki w sposób nienaruszający przepisów, w tym prawa cywilnego i karnego. Brak zgody współwłaścicieli obiektu na rozbiórkę nie powoduje niewykonalności obowiązku rozbiórki, gdyż nie ma charakteru obiektywnego, a jest utrudnieniem wyłącznie dla skarżącej, która tą trudność powinna usunąć we własnym zakresie. WINB dodał, że argumentacja odnosząca się do treści decyzji o nakazaniu rozbiórki i poprzedzającego tą decyzję postępowania nie może być skutecznie podnoszona dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego.

W skardze wywiedzionej na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez odstąpienie od rozpatrzenia wniesionego zarzutu oraz przepisu art. 11 i 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie postanowienia, co uniemożliwia zrozumienie zasadności jego sentencji; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie odstąpienie od zastosowania w sprawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w następstwie ograniczenia się wyłącznie do wykazania, że w sprawie zaistniały przyczyny techniczne niewykonalności obowiązku, a nie przyczyny prawne podniesione w zarzucie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej szeroko opisał wadliwości postępowania w sprawie samowoli budowlanej wskazując na pozbawienie spadkobierców jej męża udziału w tym postępowaniu oraz na fakt niedoręczenia jej decyzji, a także na brak ustalenia w sposób właściwy osoby inwestora. W kilkunastu podpunktach wyliczył dostrzeżone uchybienia postępowania głównego, w tym uchybienia natury merytorycznej związane z błędnością ustaleń faktycznych. Wskazał też na prawny aspekt wykonalności rozbiórki obiektu stanowiącego przedmiot współwłasności.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie zauważył, że argumentacja skargi mimo postawienia zarzutu naruszenia przepisów u.p.e.a. czyli aktu, którego normy stanowiły podstawę prawną procedowania w sprawie zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego, w rzeczywistości porusza kwestie związane z merytoryczną oceną sprawy, której rezultat w postaci ostatecznej decyzji o nakazaniu rozbiórki stał się przedmiotem kwestionowanej egzekucji. Jest to wyraźnie widoczne w szerokim wyliczaniu wad administracyjnego postępowania głównego i zaniechań organu prowadzącego to postępowanie w zakresie właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim następcom prawnym męża skarżącej. Sąd wskazał, że taka argumentacja nie dotyka istoty przedmiotu zaskarżenia, jakim jest odmowa uwzględnienia zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji przypomniał, że środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, w tym zarzuty do postępowania egzekucyjnego, prawo zgłoszenia których służy zobowiązanemu, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego wyłącznie w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że nie służą weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyraża wprost art. 29 § 1 u.p.e.a., stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji, tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem, gdyż zgodnie z art. 15 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał jednocześnie, iż oczywistym jest, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Kontrolę dopuszczalności wszczęcia egzekucji w konkretnej sprawie inicjują zarzuty do postępowania egzekucyjnego wnoszone przez zobowiązanego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu tytułu wykonawczego, przy czym podstawą zarzutu mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zamieszczony jest w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty do postępowania egzekucyjnego są środkiem właściwym do zwalczania ewentualnej niedopuszczalności egzekucji, tj. sprawdzenia prawidłowości jej wszczęcia w konkretnej sprawie.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zarzut zgłoszony przez skarżącą do wszczętego przeciwko niej postępowania egzekucyjnego nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości wszczęcia egzekucji w sprawie wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia 10 lutego 2005 r. Wprawdzie skarżąca oparła zarzut na ustawowej podstawie wymienionej w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., tj. na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, tym niemniej okoliczności wskazane jako uzasadnienie postawionego zarzutu w rzeczywistości nie mieściły się w granicach powołanej podstawy.

Sąd I instancji wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, co znaczy, że obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i nauki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być natomiast trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z takim działaniami adresatów (adresata) decyzji, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo są uwarunkowane względami ekonomicznymi. W konsekwencji, podnoszona przez skarżącą okoliczność braku dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, dotkniętego w części nakazem rozbiórki, nie dowodzi niewykonalności nałożonego obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez skarżącą starań w kierunku sprawnego wykonania nałożonego obowiązku. Na marginesie Sąd zauważył, że stwierdzony już po wniesieniu skargi fakt wykonania obowiązku przeczy zarzutowi jego niewykonalności.

Sąd podkreślił również, że skierowana wyłącznie do skarżącej egzekucja była następstwem uczynienia jej jedynym adresatem egzekwowanego obowiązku. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego został skierowany jedynie do skarżącej i tylko ona uzyskała w postępowaniu egzekucyjnym status zobowiązanej. Kwestia prawidłowego określenia w decyzji kręgu osób odpowiedzialnych, nie może być badana w postępowaniu egzekucyjnym z racji przywołanego wcześniej zakazu dokonywania przez organ egzekucyjny merytorycznej oceny decyzji o nakazaniu rozbiórki. Skoro organ egzekucyjny nie został ustawowo wyposażony w kompetencję do modyfikowania zakresu obowiązków wynikających z egzekwowanej decyzji i kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku, to i sąd administracyjny, kontrolujący wyłącznie legalność przedmiotu zaskarżenia, nie może w sprawie ze skargi na postanowienie nieuwzględniające zarzutów do postępowania egzekucyjnego, wnikać w kwestie merytorycznej oceny sprawy. Zakres bowiem kognicji sądu w konkretnej sprawie zawsze wyznacza przedmiot zaskarżonej decyzji lub postanowienia (vide: wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 170/88).

Na zakończenie Sąd stwierdził, że oceny sprawy nie zmienia dodatkowa argumentacja przywołana przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2015 r. (k. 23-25 akt sądowych). Czynienie organowi egzekucyjnemu zarzutu niewzięcia pod uwagę z urzędu innej ustawowej podstawy zarzutów do postępowania egzekucyjnego, a konkretnie podstawy z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. okoliczności nieistnienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym, nie uwzględnia okoliczności, że wniesienie i sprecyzowanie podstaw zarzutów do postępowania egzekucyjnego należy do zobowiązanego oraz, że zobowiązany dysponuje ustawowym terminem do zgłoszenia zarzutów (7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego). Sąd zauważył ponadto, że nieistnienia obowiązku skarżąca upatruje w fakcie wykonania decyzji już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, bezzasadnie stwierdzając przy tym, że umorzenie postępowania egzekucyjnego dokonane postanowieniem wydanym dnia 18 lutego 2015 r. dowodzi bezpodstawności wszczęcia egzekucji. Skarżąca celowo pomija okoliczność, że zgłoszenie faktu rozbiórki, tj. wykonania egzekwowanego obowiązku, miało miejsce w dacie 4 lutego 2015 r. (co wyraźnie potwierdza treść protokołu kontroli sporządzonego w dniu 16 lutego 2015 r.), a więc już po wydaniu przez WINB postanowienia odmawiającego uwzględnienia zarzutu do postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jedynie zapobiegło stosowaniu środka egzekucyjnego, gdyż jego stosowanie stało się zbyteczne wobec faktu wykonania decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zakresie nieuwzględnienia skargi, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a. dokonanie niewłaściwej kontroli w zakresie odstąpienia przez organy egzekucyjne od przeprowadzenia formalnego postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów i ich rozpatrzenie w "postępowaniu gabinetowym", w którym zobowiązani nie brali udziału bez własnej winy, co jest naruszeniem art. 6, 7 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.,

b. nierozpatrzenie przez Sąd zgłoszonego w trakcie postępowania sądowego zarzutu w zakresie obrazy art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dotyczącego nieistnienia obowiązku rozbiórki części budynku, bowiem nałożony tytułem wykonawczym obowiązek nie był wymagalny z uwagi na wcześniejszą legalizację wykonanych robot budowlanych, co powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego,

c. nierozpatrzenie z urzędu faktu bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że zostało wszczęte w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, co narusza art. 1 pkt 2 u.p.e.a.,

d. nierozpatrzenie z urzędu faktu bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że zostało wszczęte po wstrzymaniu wykonania nakazu rozbiórki, co narusza art. 1 pkt 2 u.p.e.a.,

2/ prawa materialnego w zakresie jego błędnej wykładni, tj.:

a. art. 15 i 33 u.p.e.a. polegające na powiązaniu badania dopuszczalności wszczęcia egzekucji z postępowaniem w sprawie wniesionych zarzutów oraz w zakresie uznania, że formalne badanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji stanowi podstawę do nieuwzględnienia zarzutów w sytuacji, gdy może ono stanowić jedynie podstawę do odstąpienia od postępowania egzekucyjnego, a nie do nieuwzględnienia zarzutów,

b. art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. polegające na uznaniu, że zgłoszony zarzut niewykonalności obowiązku ze względów prawnych nie jest naruszeniem prawa i nie może stanowić zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym,

c. art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. polegające na uznaniu, że wykonanie rozbiórki budynku w trakcie prowadzonej egzekucji przeczy zarzutowi jej niewykonalności ze względów prawnych,

d. art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 650; dalej: rozporządzenie z dnia 16 maja 2014 r.) poprzez przyjęcie, że sporządzenie tytułu wykonawczego na druku innym niż prawnie wymagany jest zgodne z prawem,

e. art. 26b § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że sporządzenie i doręczenie odpisu tytułu wykonawczego w sposób inny niż prawnie wymagany jest zgodne z prawem,

f. art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że określenie w tytule wykonawczym jako zobowiązanego tylko jednego ze współwłaścicieli budynku, którego część została objęta nakazem rozbiórki, jest zgodne z prawem,

g. art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny oraz sąd administracyjny nie są uprawnieni do zbadania prawidłowości ustalenia w tytule wykonawczym zobowiązanego oraz nie mają możliwości badania wniesionych zarzutów w tym zakresie,

h. art. 50 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że wykonanie nałożonego obowiązku w trakcie trwania egzekucji stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego i oddalenia zarzutów egzekucyjnych.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej, po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz sprawy, której przedmiotem był nakaz rozbiórki dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tarasem, odniósł się do poszczególnych zarzutów.

Ad. 1a/ Stwierdził, że z uwagi na to, że zarzut egzekucyjny jest środkiem niedewolutywnym organ egzekucyjny jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z regułami i zasadami przewidzianymi dla postepowania administracyjnego, w tym wyrażonymi w art. 7 i 10 k.p.a. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne nie przeprowadziły natomiast żadnego postępowania wyjaśniającego, nie zawiadomiły zobowiązanych o wszczęciu postepowania w sprawie zarzutów i nie dopełniły obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając ich prawa do udziału w tym postępowaniu. To zaś, że skarżąca złożyła zarzuty nie oznacza, że wiedziała o wszczęciu postępowania dotyczącego ich rozpatrzenia.

Ad 1b/ Pełnomocnik skarżącej wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją rozbiórkową, PINB decyzją z dnia 21 czerwca 2005 r. uchylił przedmiotową decyzję i w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nakazał skarżącej przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej, a następnie decyzją z dnia 10 sierpnia 2005 r. stwierdził wykonanie obowiązku. WINB decyzją z dnia 31 października 2011 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 21 czerwca 2005 r. Podnosząc, że stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje z obiegu prawnego jedynie konkretną decyzję, pełnomocnik zauważył, że w obrocie prawnym pozostaje wciąż decyzja z dnia 10 sierpnia 2005 r., a zatem roboty budowlane są formalnie zalegalizowane. Wszczęcie tytułem wykonawczym z dnia 26 listopada 2014 r. postępowania egzekucyjnego w zakresie rozbiórki robót budowlanych, które zostały zalegalizowane stanowi tym samym rażące naruszenie prawa. Kwestia ta, mimo że została podniesiona w piśmie uzupełniającym skargę, nie została przez Sąd I instancji oceniona. Naruszeniem prawa jest zatem oddalenie skargi w sytuacji nierozpatrzenia wszystkich zgłoszonych zarzutów.

Ad. 1c/ Pełnomocnik skarżącej wskazał, że PINB nakazał rozbiórkę decyzją z dnia 10 stycznia 2005 r., a następnie w wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia 23 grudnia 2014 r. odmówił jej uchylenia. Zauważył, że tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu 26 listopada 2014 r., a zatem jeszcze przed zakończeniem postępowania wznowieniowego. W ocenie pełnomocnika w dacie tej obowiązek rozbiórki nie istniał, bowiem pozostawał on wciąż przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym, a zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego stanowi rażące naruszenie prawa, a konkretnie art. 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd I instancji, nie podejmując oceny tak istotnego i rażącego naruszenia prawa z urzędu, naruszył natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Ad. 1d/ Pełnomocnik skarżącej wskazał, że po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją rozbiórkową, PINB postanowieniem z dnia 10 maja 2005 r. wstrzymał z urzędu wykonanie przedmiotowej decyzji. Postanowienie to nie zostało wzruszone i pozostawało w obiegu prawnym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wykonanie decyzji rozbiórkowej zostało z urzędu wstrzymane stanowi zatem rażące naruszenie prawa. Wszczęte postępowanie powinno być umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Nie podejmując oceny opisanego naruszenia prawa, Sąd I instancji sam dopuścił się naruszenia prawa.

Ad. 2a/ Nawiązując do naruszenia art. 15 i 33 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię pełnomocnik skarżącej stwierdził, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który dopuszcza obowiązek rozpatrzenia zarzutów jedynie od strony formalnej. Zauważył, iż zobowiązany wnosi zarzuty, wykazując w nich naruszenia prawa, które powodują bezpodstawność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podstawy tych zarzutów są enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. i opierają się na merytorycznych naruszeniach prawa. W ocenie pełnomocnika, Sąd ponadto błędnie łączy prawidłowość wszczęcia egzekucji, o której mowa w art. 15 u.p.e.a., z postępowaniem w sprawie rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów. Wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest wieloetapowe, a samo jego wszczęcie nie oznacza automatycznego wszczęcia egzekucji. Przed jej wszczęciem, na etapie badania dopuszczalności egzekucji, nie jest możliwe wniesienie zarzutów, a zatem czynności organu dotyczące badania zarzutów oraz dopuszczalności wszczęcia egzekucji nie mają ze sobą związku.

Ad. 2b/ Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, i WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 121/14) pełnomocnik skarżącej wskazał, że z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym mamy do czynienia, gdy niewykonalność ta jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Mając to na uwadze wskazał, że w warunkach niniejszej sprawy podstawą zarzutu niewykonalności obowiązku rozbiórki części budynku ze względów prawnych był fakt, że skarżąca nie jest wyłącznym właścicielem przedmiotowego budynku, a w konsekwencji wykonanie tego obowiązku naraża ją na zarzuty karne i cywilne zniszczenia cudzego mienia. W tej sytuacji nieuzasadnione jest przerzucenie na nią tego obowiązku, skoro oczywistym jest, że współwłaściciele nie udzielą zgody na rozbiórkę, bo nie są do tego zobowiązani prawnie.

Ad. 2c/ Nie zgadzając się z wyrażonym przez Sąd I instancji stanowiskiem, że stwierdzony już po wniesieniu skargi fakt wykonania obowiązku rozbiórki przeczy zarzutowi jego niewykonalności, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że obowiązek ten nie został wykonany przez skarżącą dobrowolnie, a pod groźbą egzekucji wysokiej grzywny i w narażeniu na zarzuty karne i cywilne zniszczenia cudzego mienia pozostałych współwłaścicieli. Według pełnomocnika, wykonanie tego obowiązku dowodzi jedynie wykonalności obowiązku ze względów technicznych, a nie przeczy braku wykonalności ze względów prawnych.

Ad. 2d/ Pełnomocnik skarżącej zauważył, że tytuł wykonawczy wystawiony w dniu 26 listopada 2014 r. znacznie odbiega od wzoru stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 16 maja 2014 r. i obowiązującego w dacie jego wystawienia. Stwierdził, że skierowanie do egzekucji tytułu wykonawczego według innego wzoru niż wzór urzędowy stanowi rażące naruszenie art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2014 r. i powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 10 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a.

Ad. 2e/ Pełnomocnik skarżącej wskazał, że zgodnie z wykładnią a contrario art. 26 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (powinno być: art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.), jeżeli zobowiązanemu nie doręczono odpisu tytułu wykonawczego nie dochodzi do wszczęcia egzekucji. Zauważył jednocześnie, że forma odpisu tytułu wykonawczego została przez art. 26b u.p.e.a. ściśle określona, zaś nadanie rangi ustawowej wymogom w nim określonym dowodzi, że ustawodawca przywiązuje wielką wagę do formy odpisu. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż kserokopia tytułu wykonawczego, pomimo że posiada oryginalne podpis oraz pieczęcie nie spełnia wymogów, określonych w tym przepisie. W konsekwencji kserokopia doręczona skarżącej również nie spełnia tych wymogów i rażąco narusza art. 26b § 1 i 2 u.p.e.a., a tym samym zasadne jest stanowisko, że odpis tytułu wykonawczego nie został jej doręczony, a postępowanie egzekucyjne nie może być uznane za wszczęte. W konsekwencji powinno być umorzone w trybie art. 59 § 1 pkt 10 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a.

Ad. 2f/ Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że pomimo naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki jedynie wobec skarżącej z pominięciem pozostałych współwłaścicieli, tytuł wykonawczy powinien być wystawiony na wszystkich współwłaścicieli budynku. PINB nie uwzględnił zarzutu w tym zakresie, pomimo że w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2014 r. jednoznacznie stwierdził, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego współwłaścicielami budynku byli również spadkobiercy męża skarżącej. Wyegzekwowanie rozbiórki części budynku bez wiedzy wszystkich współwłaścicieli stanowi natomiast nie tylko rażące naruszenie prawa, w tym konstytucyjnego prawa własności, ale i naruszenie elementarnych zasad sprawiedliwości społecznej. To, że decyzja rozbiórkowa błędnie została wydana na jednego współwłaściciela nie oznacza bowiem, że jedynie na niego musi być wystawiony tytuł wykonawczy. Wystawienie tytułu tylko na jednego współwłaściciela stanowi naruszenie art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne wskazanie zobowiązanych.

Ad. 2g/ Nie podzielając stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym kwestia prawidłowości określenia w decyzji rozbiórkowej osób odpowiedzialnych, nie może być badana w postepowaniu egzekucyjnym, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że organ egzekucyjny w toku całego postepowania egzekucyjnego w ramach autokontroli bada, czy zachowane jest prawo i w przypadku jego naruszenia, np. poprzez błędne określenie zobowiązanego, z urzędu podejmuje działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Podstawą tego działania jest art. 2 i 7 Konstytucji RP. Pełnomocnik skarżącej dodał, że wbrew stanowisku Sądu uprawnienie do sprawdzenia poprawności wykazania zobowiązanego w tytule wykonawczym wynika ponadto z art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Ad. 2h/ Pełnomocnik skarżącej podniósł także, iż nie jest prawdą, że skarżąca zataiła fakt dokonania rozbiórki. W piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. zawiadomiła bowiem PINB o tym fakcie, a następnie PINB - w piśmie przekazującym zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - powiadomił o tym fakcie WINB. W ocenie pełnomocnika skarżącej błędny jest pogląd Sądu I instancji, że umorzenie postepowania egzekucyjnego ze względu na wykonanie obowiązku w trakcie prowadzonej egzekucji jest zgodne z prawem i uzasadnia oddalenie zarzutów. Organu egzekucyjnego nie uprawnia do tego żaden przepis prawa, art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nakazuje umorzyć postepowanie egzekucyjne jedynie, gdy obowiązek został wykonany przed jego wszczęciem. W warunkach niniejszej sprawy postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. PINB umorzył postepowanie egzekucyjne z uwagi na wykonanie obowiązku na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wbrew stanowisku Sądu nie zapobiegło to zastosowaniu środka egzekucyjnego, bowiem taki środek w postaci grzywny w celu przymuszenia został już zastosowany - przed wydaniem tego postanowienia.

Na zakończenie pełnomocnik skarżącej zauważył, że zarówno w wydaniu zaskarżonego wyroku, jak i wyroku z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1090/14, dotyczącego odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki, brał udział sędzia M.L., co może wyczerpywać znamiona naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., skutkującego nieważnością postepowania sądowego.

W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2017 r., pełnomocnik skarżącej, podtrzymując skargę kasacyjną, w istocie powtórzył podniesione w niej zarzuty wobec organów egzekucyjnych i Sądu I instancji. Dodał jednocześnie, że niniejsza sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego, które odnosi się do praw osobistych skarżącej. Późniejsze zmiany stanu prawnego i faktycznego, w tym w zakresie zmiany własności działki, nie mogą zatem skutkować bezprzedmiotowością postępowania sądowego.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017 r., WINB poinformował, że od dnia 17 stycznia 2017 r. skarżąca nie jest już współwłaścicielką działki nr [...], a zatem utraciła legitymację procesową do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska WINB wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017 r. Zauważyć należy, że skarżąca była współwłaścicielką przedmiotowej działki zarówno w dacie złożenia skargi, jak i skargi kasacyjnej, jednakże w warunkach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest nieuwzględnienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego, stwierdzić należy, że skarżąca swój interes prawny wywodziła nie z faktu bycia współwłaścicielką przedmiotowej działki, lecz bycia zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym. W świetle powyższego, pomimo wskazanych okoliczności, nie ma przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez nią skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W warunkach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym powołana w skardze kasacyjnej podstawa z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Stosownie natomiast do art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonych powyżej przepisów, stwierdzić należy, iż oczywiste jest, że nie mają one zastosowania w warunkach niniejszej sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1090/14 (w skardze kasacyjnej błąd w dacie), w wydaniu którego brał udział sędzia WSA M. L. dotyczył bowiem - jak wskazał sam pełnomocnik skarżącej - odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 10 lutego 2005 r. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy zaskarżony wyrok - nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki tego obiektu budowlanego. Są to dwie przedmiotowo różne sprawy, pomiędzy którymi nie występuje stosunek zależności o którym mowa w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Okoliczność, że sędzia WSA M. L.brał udział także w wydaniu zaskarżonego wyroku nie może tym samym stanowić podstawy nieważności postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie.

Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę, z tym jednak zastrzeżeniem, że przy jej rozpoznawaniu związany jest na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Dodatkowo podkreślić jednak należy, że aby zarzuty przywołane w podstawach kasacyjnych mogły być merytorycznie ocenione powinny mieścić się w granicach danej sprawy i powoływać się na naruszenie przepisów prawa, które miały lub mogły mieć w niej zastosowanie. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznający sprawę w I instancji, jest zawsze związany granicami sprawy, a to oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie można uczynić na żadnym jego etapie innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W warunkach niniejszej sprawy skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

Zauważyć należy, że w ramach podstaw kasacyjnych pełnomocnik skarżącej sformułował wiele zarzutów, lecz większość z nich nie może być merytorycznie rozpoznana bowiem ocena ich zasadności wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie WINB w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego. W piśmiennictwie wskazuje się, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia. Służy on tylko zobowiązanemu i tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. - gdy naruszono istotne zasady postepowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Przyjmuje się, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku i prawa badać z urzędu, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. To na osobie, do której skierowany został tytuł wykonawczy, spoczywa bowiem obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów ogranicza się do rozpatrzenia tego zarzutu i nie obejmuje rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a tym bardziej ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją nakładającą egzekwowany obowiązek. Ograniczony zakres kognicji organu egzekucyjnego wynika zatem ze związania podstawą prawną zarzutów, które wyznaczają granice tego postepowania. Zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie już wniesionych o nowe podstawy prawne lub faktyczne po upływie terminu do wniesienia zarzutów uznawane jest za niedopuszczalne (Zob. C. Kulesza, Komentarz do art. 33, [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX/el. 2015, i powołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych; Z. Leoński, Komentarz do art. 33, [w:] R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 100).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że ocena prawidłowości decyzji rozbiórkowej - w ramach postepowania w niniejszej sprawie - jest niedopuszczalna. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i jako taka jej prawidłowość może być kwestionowana tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Wynika to z art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wniesienie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie stanowi ani trzeciej instancji ani trybu szczególnego. Art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wyraźnie stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W warunkach niniejszej sprawy ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca podejmuje próby zakwestionowania prawidłowości decyzji rozbiórkowej w ramach administracyjnych trybów nadzwyczajnych, jednakże nie zakończyły się one uchyleniem tej decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa. Dopóki zatem decyzja rozbiórkowa pozostaje w obrocie prawnym przysługuje jej przymiot zgodności z prawem. W konsekwencji też skoro adresatem tej decyzji jest wyłącznie skarżąca to organ egzekucyjny nie miał podstaw prawnych ku temu, aby inaczej wyznaczyć krąg osób zobowiązanych na podstawie tej decyzji do wykonania określonego w niej obowiązku.

W dalszej kolejności, podkreślić należy, że w warunkach niniejszej sprawy podniesioną przez skarżącą podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej była niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, czyli podstawa z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W tej sytuacji, z przyczyn wskazanych wyżej, postępowanie w sprawie zgłoszonego zarzutu nie mogło obejmować rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jak tego chciałby pełnomocnik skarżącej. Wbrew bowiem jego stanowisku, postepowanie to, odmiennie niż postepowanie nieważnościowe, jest postępowaniem wszczynanym tylko na wniosek przybierający formę zarzutów i z uwagi na związanie organów egzekucyjnych ich podstawą prawną kognicja tych organów ograniczona jest wyłącznie do rozpatrzenia tych zarzutów, które zostały wyraźnie wskazane przez zobowiązanego. W postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej granice kontroli wyznacza tym samym sam zobowiązany. W konsekwencji w tych też tylko granicach kontrolą sądu administracyjnego objęta jest działalność organów egzekucyjnych.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że podstawy kasacyjne w części, w jakiej oparte zostały na zarzutach kwestionujących legalność decyzji rozbiórkowej, czy też dopuszczalność egzekucji administracyjnej na innych podstawach niż wskazana pierwotnie podstawa z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a także odnoszących się do kwestii związanych z wykonaniem przez skarżącą obowiązku rozbiórki, które stało się ostatecznie podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego, uznać należy za nieuzasadnione (zarzuty z pkt-ów: 1b-d/ i 2c-h/ podstaw kasacyjnych). Przywołane w ich ramach okoliczności nie mogły być bowiem objęte przedmiotem kontroli z urzędu ani przez organy egzekucyjne ani przez Sąd I instancji. Nie mogą być zatem również przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że Sąd I instancji kontrolował zgodność z prawem postanowienia WINB na dzień jego wydania czyli przed wykonaniem nakazanej rozbiórki.

W konsekwencji przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostaną wyłącznie zarzuty odnoszące do postępowania w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w szczególności zaś w zakresie w jakim opierają się na naruszeniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (pkt-y 1a/ i 2a-b/ podstaw kasacyjnych).

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 15 i art. 33 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię (pkt 2a/ podstaw kasacyjnych), zauważyć należy, że przepisy te przywołane zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób bardzo ogólny, w charakterze wprowadzenia do właściwego uzasadnienia. Wychodząc od stwierdzenia, że zarzuty służą ocenie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, a nie weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego, Sąd I instancji powołał się na art. 29 § 1 u.p.e.a. i zauważył, że zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W tym też kontekście wskazał zakres tej kontroli i przytoczył w części art. 15 u.p.e.a. statuujący jeden z wymogów dopuszczalności wszczęcia egzekucji odnoszący się do uprzedniego upomnienia zobowiązanego. W dalszej kolejności, wracając do punktu wyjścia wyjaśnił, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, których zamknięty katalog zamieszczony jest w art. 33 u.p.e.a., są środkiem właściwym do zwalczania ewentualnej niedopuszczalności egzekucji, tj. sprawdzenia prawidłowości jej wszczęcia w konkretnej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona przez pełnomocnika skarżącej interpretacja tak skonstruowanego wstępu znacznie odbiega od rzeczywistej jego treści i jak się wydaje wynika z niewłaściwego jego zrozumienia, które nie uwzględnia też całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zauważyć należy, że Sąd I instancji wskazał, że zarzuty są środkiem właściwym do zwalczania ewentualnej niedopuszczalności egzekucji, co jest oczywistą konsekwencją treści poszczególnych podstaw prawnych zarzutów, określonych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie budzi też wątpliwości to, że Sąd I instancji uznał, iż w ramach postępowania, zainicjowanego zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji, zarzuty te podlegają merytorycznej ocenie - co ewidentnie miało miejsce w niniejszej sprawie - w granicach wyznaczonych przez skarżącą - a prawidłowość tej oceny podlega kontroli sądowej. W warunkach niniejszej sprawy nie sposób tym samym stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie interpretował, czy też stosował przepisy u.p.e.a. Omawiany zarzut uznać należy zatem za chybiony.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (pkt 1a/ podstaw kasacyjnych). Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podkreśla się, że ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym charakterze postępowania, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. W praktyce oznacza to, że treść przytoczonego art. 18 u.p.e.a. należy rozumieć w ten sposób, że tylko niektóre zasady postępowania administracyjnego można przenieść na grunt postępowania egzekucyjnego nie zmieniając ich brzmienia, inne należy stosować odpowiednio, jeszcze innych nie stosuje się w ogóle. W oparciu o powyższe przyjmuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio wynikające z art. 6 i 7 k.p.a. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, lecz nie znajduje w nim zastosowania zasada czynnego udziału strony, określona w art. 10 k.p.a. (zob. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 2090/10, i z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn.. akt I SA/Kr 1291/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz powołane w ich uzasadnieniu piśmiennictwo i orzeczenia sądów administracyjnych).

W warunkach niniejszej sprawy zauważyć należy, że postanowienia objęte sądową kontrolą wydane zostały przez organy egzekucyjne w wyniku podjętych przez skarżącą nieskrępowanych działań w formie wniesienia zarzutu, a następnie złożenia zażalenia. Nie można tym samym uznać, że skarżąca nie wiedziała o uruchomionym na skutek wniesionego przez nią zarzutu postępowaniu w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zauważyć również należy, że w postępowaniu tym nie gromadzono żadnych nowych dowodów nieznanych skarżącej. W skardze kasacyjnej jej pełnomocnik nie wskazał natomiast okoliczności lub dowodów, których ustalenie lub przeprowadzenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wykazał tym samym, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uznanie, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny poprawności przeprowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania w tym zakresie. Zarzut oparty na naruszeniu wskazanych przepisów k.p.a. uznać należy tym samym za niezasadny.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (pkt 2b/ podstaw kasacyjnych), na wstępie wskazać należy, że w świetle tego przepisu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię tego przepisu i w istocie zgodną również ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, w świetle której niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć przy tym charakter obiektywny.

W warunkach niniejszej sprawy skarżąca powołała się na niewykonalność obowiązku rozbiórki o charakterze prawnym, którego podłoże stanowiła okoliczność, że skarżąca stała się nie jedynym właścicielem obiektu budowlanego, którego w części dotyczył nakaz rozbiórki.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, stwierdzić należy, że okoliczność, na jaką powołała się skarżąca nie przesądza o niewykonalności obowiązku rozbiórki. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym okoliczność braku dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, objętego w części nakazem rozbiórki, nie oznacza niewykonalności tego obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez zobowiązanego odpowiednich działań prawnych i faktycznych w kierunku wykonania nałożonego na niego obowiązku, które w jego przekonaniu mogą być utożsamiane z trudnościami, lecz trudnościami, które z obiektywnego punktu widzenia mają charakter wyłącznie subiektywny.

Odnosząc się do przywołanej w skardze kasacyjnej okoliczności wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku rozbiórki (dot. pkt-ów 2c i h/ kasacyjnych) i jej skutków dla postępowania egzekucyjnego należy powtórzyć, że okoliczność ta miała miejsce po dacie postanowień organów egzekucyjnych objętych kontrolą w niniejszej sprawie. Sąd zaś bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu na dzień jego wydania.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, okazały się nieusprawiedliwione. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.