Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2960/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 par. 1 art. 184 art. 250 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 198/12 w sprawie ze skarg M. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 198/12 oddalił skargi M. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 stycznia 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Mazowieckiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Warszawie Rejon Drogowy [...] pozwolenia na przebudowę drogi wojewódzkiej na działce nr ew. [...] – wybudowania zatoki autobusowej - utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że organ, do którego wpłynęło podanie o wznowienie postępowania, jest zobowiązany stosownie do art. 148 § 1 i 2 k.p.a. zbadać, czy podanie o wznowienie wniesiono w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż [...] lutego 2010r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek skarżących datowany na dzień [...] lutego 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r., (uzupełniony pismem z 8.04.2011 r.), w którym wnioskodawczynie wskazały, że jako strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Podanie to przekazano zgodnie z właściwością Wojewodzie Mazowieckiemu, który wezwał wnioskodawczynie do udowodnienia, w jakiej dacie dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011r. odwołujące się wskazały, że o ww. decyzji dowiedziały się w dniu [...] lutego 2010 r. Po wezwaniu do wyjaśnienia rozbieżności w dacie wniosku był rok 2009, wnioskodawczynie wyjaśniły, że jest to pismo z 2010 r. Organ podał, że organy, do których wpłynął wniosek o wznowienie nie dysponują oryginałem lub kopią koperty, w której ewentualnie nadano wniosek. Następnie wskazał, powołując się na orzecznictwo, że art. 148 § 1 k.p.a. jest jednoznaczny - wniosek o wznowienie postępowania składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona "dowiedziała się" o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" oznacza "powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w nim rozstrzygnięciu". Zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach, zaś organ swobodnie ocenia dowody w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że - wbrew twierdzeniom wnioskodawczyń - o decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009r. dowiedziały się one znacznie wcześniej niż w dniu [...] lutego 2010 r. Z kopii pism załączonych do wniosku o wznowienie postępowania, m.in. z pisma z [...] października 2009r., skierowanego do Maz. Zarządu Dróg Wojewódzkich w W-wie, wynika bowiem, iż nastąpiło to najpóźniej w dacie tego pisma, tj. [...] października 2009 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został sporządzony w dniu [...] lutego 2010r., a więc z uchybieniem jednomiesięcznego terminu.

Skargi na to rozstrzygnięcie złożyły skarżące. Sąd połączył na rozprawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżące podniosły, że zatoka autobusowa została zbudowana na podstawie zgromadzonej w sposób wadliwy dokumentacji i wydano na jej podstawie niezgodne z prawem pozwolenie na budowę z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. Z 2006 r. nr 156 poz. 1118). Skarżące podkreśliły, że od rozpoczęcia realizacji inwestycji stanowczo się jej sprzeciwiały i wnosiły o jej wstrzymanie do momentu usunięcia wad prawnych inwestycji. Następnie skarżące przedstawiły szczegółowo stan faktyczny sprawy, opisując czynności organów oraz wymianę korespondencji pomiędzy skarżącymi a organami, w tym dotyczącą ustalenia daty nadania pisma z [...].02.2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując, że w przypadku ustalenia, iż podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w przepisach k.p.a., czy też podanie nie pochodzi od strony bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym). Sąd wskazał, że skarżące podniosły, iż bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tejże decyzji i wskazał, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) - która to przyczyna była w rozpoznawanej sprawie podana jako uzasadnienie wystąpienia o wznowienie postępowania - biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wprawdzie skarżące wezwane do wskazania daty, w której dowiedziały się o przesłance wznowieniowej wskazały dzień [...] lutego 2010 r., to jednak, jak słusznie w ocenie sądu zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, skarżące wiedziały o decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. co najmniej od dnia [...] października 2009 r. Okoliczność ta wynika z treści pisma z tego dnia, kierowanego przez skarżące do Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie. Skarżące w piśmie tym odnosiły się do treści pisma Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, w którym poinformowano skarżącą, że sporna zatoka autobusowa "została wykonana zgodnie z zatwierdzoną i uzgodnioną dokumentacją projektową oraz pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia [...].01.2009r.". A zatem sporządzając pismo z dnia [...] października 2009 r. skarżące wiedziały o okolicznościach, które w ich ocenie stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd zauważył, że termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji, przy czym nie chodzi tu o zapoznanie się z pełną treścią decyzji, w szczególności z jej uzasadnieniem. Chodzi w szczególności o dzień, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Informacja o wydanej decyzji nie musi nawet pochodzić od organu wydającego decyzję, może pochodzić także z innych źródeł, istotne jest, by wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Prawidłowo organ uznał wniosek za spóźniony.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak uwzględnienia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i w konsekwencji brak uznania, iż pismo skierowane przez skarżącą z dnia [...] września 2009 r. do wójta należy uznać za wniesione w terminie podanie o wznowienie postępowania, co skutkować powinno jego przekazaniem przez Wójta według właściwości do organu właściwego - Wojewody Mazowieckiego.

W przypadku braku przychylenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do powyższego zarzutu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że treść pisma Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. do skarżącej uzasadniała stwierdzenie, iż skarżąca "dowiedziała się" o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Wniosła o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia rozpoczęcia budowy spornej zatoki autobusowej nie została należycie poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wójt powinien był uznać pismo skarżącej za podanie o wznowienie postępowania i przekazać do wojewody. W przypadku wątpliwości co do żądania strony powinien był udzielić niezbędnych wyjaśnień i pouczeń. Skarżąca nie dysponowała niezbędnym informacjami co do decyzji w celu ochrony swych interesów. Uzasadniła też wpływ zarzucanych uchybień na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 235 § 1 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. , art.7, art. 8 i 9 kpa oraz art. 65 § 1 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i w konsekwencji brak uznania, iż pismo skierowane przez skarżącą z dnia [...] września 2009r. do Wójta Gminy Siedlce należy uznać za wniesione w terminie podanie o wznowienie postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż o ile nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacją istnienie zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego, na którą powołuje się autor kasacji wskazując na art. 235 § 1 k.p.a., o tyle nie można abstrahować od treści wnoszonego przez stronę pisma. Art. 235 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stwierdzał bowiem wprost, że "skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu". Przepis ten wymaga przeprowadzenia analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma jako wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści, a ta nie budziła w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości. Z treści tego pisma bezspornie wynikało, iż nie stanowiło ono żądania wszczęcia postępowania w sprawie, co do którego organ mógł powziąć wątpliwości i stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony, udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1099/04, LEX nr 165733). Wskazane w skardze kasacyjnej pismo skarżącej z dnia [...] września 2009r. adresowane do Wójta Gminy Siedlce zawierało wniosek o wstrzymanie wykonywania robót budowlanych polegających na budowie zatoki autobusowej, stąd też Wójt przekazał pismo skarżącej do inwestora Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich. O tym, że pisma skarżącej z dnia [...] września 2009r. nie można uznać za podanie o wznowienie postępowania przemawia również regulacja z art.148 § 2 k.p.a. dotycząca terminu do wniesienia takiego podania. W przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. podanie o wznowienie wznosi się w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji. Składając pismo z dnia [...] września 2009r. skarżąca nie wiedziała jeszcze o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też termin do wznowienia postępowania nie mógł rozpocząć jeszcze swojego biegu. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. albowiem przekazanie skargi następuje w trybie art. 231 k.p.a., a nie art. 65 § 1 k.p.a. Podanie przekazuje bowiem organ, do którego skierowano skargę jako do podmiotu, który skargę taką miałby rozpatrzyć i załatwić. Nie ma tu zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., który odnosi się do postępowania jurysdykcyjnego. Przekazanie skargi organowi jest zwykłą czynnością techniczną. Spory w tym zakresie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2005 r., OW 166/04, LEX nr 302265: "Rozpoznanie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi składanej w trybie postępowania w sprawach przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.) nie mieści się w zakresie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego").

Jako drugi zarzut skargi kasacyjnej sformułowany alternatywnie tj w przypadku nie przychylenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu pierwszego, wskazano naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.148 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że skarżąca z treści pisma Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie ( w rzeczywistości jest to Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie) z dnia [...] października 2009r. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Zarzut ten jest niezasadny, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, że o istnieniu decyzji pozwoleniu na budowę skarżąca wie co najmniej od [...] października 2009r. z tej bowiem daty pochodzi pismo skarżącej adresowane do Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w którym odnosi się do pisma z dnia [...] października 2009r. zawierającym informację, że zatoka autobusowa została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz pozwoleniem na budowę nr [...] 9 z dnia [...] stycznia 2009r. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a. jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym w strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Nie jest zatem istotne źródło pochodzenia informacji o istnieniu decyzji, jak również konieczność zapoznanie się z pełną treścią decyzji, a szczególnie jej uzasadnieniem. Elementem wystarczającym jest posiadanie informacji o treści decyzji, a więc informacji wskazującej na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie oraz informacji pozwalającej na zidentyfikowanie decyzji takich jak nr decyzji, czy data jej wydania. Te informacje skarżąca posiadała co najmniej od [...] października 2009r. , tym samym od tej daty rozpoczął bieg termin z art.148 § 2 k.p.a.

Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego z ta informacja pochodzi. Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie, por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 99/09. Stąd też nie można zgodzić się z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, że informacja którą uzyskała skarżąca o decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. była niewystarczająca do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Z informacji tej wiadomo było, że zostało wydane pozwolenie na budowę na podstawie, którego wykonywana była przebudowa drogi, tak więc przedmiot postępowania był znany jak również znany był rezultat tego postępowania, czyli wydanie pozytywnej decyzji, nadto informacja ta zawierała datę wydania decyzji i numer decyzji, co pozwalało na jednoznaczną jej identyfikację. Okoliczność, iż nie został wskazany organ który wydał decyzję, nie zmienia faktu, że skarżąca powzięła wiadomość o istnieniu decyzji. Gdyby w terminie jednego miesiąca od uzyskania tej informacji skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r., a wniosek został skierowany do niewłaściwego organu, to organ przekazałby ten wniosek do organu właściwego. Dlatego też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.148 § 2 k.p.a. jest niezasadny.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.