Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 695/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 i art. 54 pkt.2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 10 września 2012 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek L. W. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla powiększenia powierzchni mieszkalnej z wewnętrzną infrastrukturą elektryczną, wodną, kanalizacyjną i gazową na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.".

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 25 czerwca 2013r. Nr [...] ustalił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r. znak: SKO. [...] [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 2013 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W wyniku odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. znak: [...] [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lipca 2014 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., póz. 199 ze zmianami, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) – dalej jako "k.p.a" odmówił inwestorowi L. W. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla powiększenia powierzchni mieszkalnej z wewnętrzną infrastrukturą elektryczną, wodną, kanalizacyjną i gazową na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając na uwadze uwagi i zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w decyzji z dnia 14 listopada 2014 r. przeprowadził ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego koniecznym jest przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Organ I instancji podkreślił, że wskazówki zawarte w orzeczeniu organu odwoławczego nie determinują kierunku rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozstrzygnięciu sprawy oraz że organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie bezwzględnie związany zaleceniami organu odwoławczego, a owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.

Prezydent Miasta K. podał, że zalecenia wiążące organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczą obowiązku wyjaśnienia okoliczności związanych z charakterem - funkcją wnioskowanego budynku zarówno przed, jak również po realizacji przedsięwzięcia oraz właściwe określenie parametrów dla wnioskowanych robót budowlanych w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną ze szczególnym zwróceniem uwagi na pominiętą uprzednio kwestię wyznaczenia miejsc parkingowych

Ponadto stwierdził, że w myśl przepisów architektoniczno-budowlanych budynek położony przy ul. [...], zarówno przed, jak również po realizacji przedsięwzięcia, należy uznać za budynek mieszkalny jednorodzinny.

Następnie dokonał szerokiego omówienia wyników przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno – urbanistycznej. Organ wskazał, że sporządzona na nowo, szczegółowa analiza przeprowadzona zgodnie z § 3.1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej "Rozporządzenie") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że brak jest możliwości zmiany zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] w sposób określony we wniosku.

W ocenie organu I instancji wnioskowane parametry zabudowy (wskaźnik powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość i wysokość elewacji frontowej) odbiegają od wielkości w obszarze, jak i nie nawiązują do parametrów zabudowy w sąsiedztwie a w obszarze objętym przeprowadzoną analizą nie występuje żadna działka sąsiednia zabudowana budynkiem pozwalającym na kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu na działce objętej wnioskiem.

Organ ustalił, że odmienność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego od okolicznej zabudowy jest na tyle istotna, że jego dopuszczenie nie znalazłoby ustawowo wymaganej kontynuacji. Uznano także, że pomimo relatywnie niewielkiej nowoprojektowanej kubatury nie byłoby wystarczająco uzasadnione traktowanie wnioskowanej inwestycji, jako drugorzędnej w niewielkim stopniu zmieniającej charakterystykę obszaru analizowanego (i jako takiej możliwej do dopuszczenia jako swego rodzaju akcent urbanistyczny odmienny od otoczenia oraz nie godzący w zastany ład przestrzenny). Organ I instancji wskazał, że m.in., że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi na analizowanym obszarze ok. 43%, podczas gdy na obszarze wnioskowanym byłoby to 95%. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi od 15,2 m do 22,8 m, podczas gdy w przypadku zamierzonej inwestycji byłoby to 6m. Odstępstwo zostało zauważone także w przypadku wysokości elewacji frontowej, gdyż już obecnie budynek jest wyższy od zabudowań na działkach sąsiednich.

Prezydent Miasta K. podał, iż za drugorzędne uznał szczegółowe badanie możliwości zapewnienia stosownej do funkcji i potrzeb budynku liczby miejsc postojowych, do czego odniesiono się m. in. w wynikach analizy.

Ponadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 61 ust. 6 ww. ustawy, w szczególności przepisem §5, §6 i §7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, póz. 1588) - zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, złożył L. W. – dalej jako: "odwołujący" podnosząc, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia prawa jest niewłaściwa i celowo niekorzystna dla inwestora. Odwołujący wskazał, że zgodnie z ustawą z 2003 r. analiza ma dotyczyć terenu i nie ma w niej wydzielenia na analizę domów jednorodzinnych czy wielorodzinnych. Podał, że dom przy ul. [...] ma status jednorodzinny, jest w zabudowie szeregowej wraz z innymi domami wielorodzinnymi i nie wydzielono w nim żadnego lokalu od kilkunastu lat. Odwołujący zauważył, że w analizie przeprowadzonej przez Pana [...] istnieje budynek o pow. 97,5%, więc skoro istnieje jeden to nie ma powodów, by miało nie być drugiego. Zdaniem odwołującego wyliczenia Pani [...] są błędne i celowo zawężono obszar analizy. Zwrócił uwagę, że znajdujący się obok budynek to zabudowa szeregowa o dużo większych gabarytach kubaturowych, a nadto zakwestionowała prawdziwość ustaleń organu I instancji, jakoby wysokość budynku była większa od wysokości budynków sąsiednich. Wyjaśnił, że parametry kalenicy i do okapu są identyczne, jak w już istniejącym budynku oraz sąsiednich, zatem odnoszenie się do współczynników szerokości elewacji do wysokości budynku i innych parametrów jest niezrozumiałe. Odwołujący podkreślił, że działka, na której stoi budynek przy ul. [...] [...] jest jedyną w tej okolicy i wymaga logicznej analizy. Nadto zakwestionował poprawność twierdzeń o braku terenu zielonego na terenie inwestycji skutkiem projektowanej rozbudowy, bowiem w istniejącym stanie jej zainwestowania takowego zielonego obszaru też nie ma, choć można w rozbudowie zaprojektować zielone tarasy dla tego celu. Podobnie możliwym jest zaprojektowanie miejsc parkingowych na parterze budynku, a ZIKiT utworzył obecnie 3 miejsca parkingowe na ulicy. Zresztą rozbudowa nie będzie powodowała zwiększenia ilości samochodów, bowiem obejmuje powiększenie powierzchni mieszkalnej na każdej kondygnacji o ok. 20 m2 (jeden pokój). Co więcej budynek wielorodzinny obok nie posiada żadnego miejsca parkingowego. Zdaniem odwołującego planowana rozbudowa z elementami nowoczesności uatrakcyjni tę okolicę.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że poza sporem jest, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., gdyż w obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się, jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy podkreślił, że jak słusznie wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a z owego przepisu jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione kumulatywnie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie analiza, której wnioski stały się podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji została wykonana 12 listopada 2015 r. przez mgr inż. arch. E. D. - S.. W ocenie organu odwoławczego dowód ten odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W ocenie organu analiza i jej wyniki opisują w sposób wyczerpujący zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy.

Organ odwoławczy potwierdził trafność rozważań analizy i decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia dla budynku wnioskowanego do rozbudowy na dz. nr [...] funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż na taką kwalifikację budynku wskazują, bowiem zapisy z księgi wieczystej tej nieruchomości dowodzące, że w budynku jest jeden lokal w zestawieniu z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego ujętą w art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowalne.

W ocenie organu odwoławczego wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji co do kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji mieszkaniowej istniejącej w obszarze analizowanym i na terenie inwestycji, zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W konsekwencji, uznając za prawidłowe ustalenie kontynuacji w niniejszej sprawie funkcji terenu, organ dokonał oceny prawidłowości odmowy ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników przyszłej zabudowy z punktu widzenia ich zgodności z przepisami cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Powyższe nastąpiło przy aprobacie założenia przyjętego w analizie, że szczegółowe badanie działek z zabudową usługową, zlokalizowanych w południowej części obszaru analizy nie jest wymagane z uwagi na odmienną od wnioskowanej funkcję tej zabudowy oraz oddalenie tych działek od terenu inwestycji i odmienny sposób ich zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że trafnie dostrzeżono możliwość wyznaczenia linii zabudowy bezpośrednio przy granicy dz. nr [...], jako kontynuację linii ukształtowanej przez zabudowę na działce sąsiedniej nr [...].

W ocenie organu odwoławczego dane z obszaru analizy dają podstawę do stwierdzenia, że istniejąca w nim zabudowa mieszkaniowa nie posiada wskaźnika zabudowy możliwego do odwzorowania dla projektowanej inwestycji i podobnie negatywnie należy ocenić możliwość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast oceny organu I instancji co do braku możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz, że zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie geometrii dachu projektowanej rozbudowy.

W ocenie organu pomimo powyższej rozbieżności pomiędzy oceną organu I instancji dot. możliwości wyznaczenia parametrów wysokościowych i geometrii dachu dla planowanej inwestycji a stanowiskiem tut. organu konkluzja badanej decyzji o braku spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uzasadniona z powodu braku możliwości wyznaczenia dla inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Organ odwoławczy podzielił w pełnej rozciągłości trafność wyników analizy w tym zakresie i jako znajdujące odniesienie w stanie istniejącej zabudowy przyjmuje za prawidłowo przedstawione w badanej decyzji. Organ wskazał nadto, że w przedmiotowej sprawie analiza stanu i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wykazała, że planowana rozbudowa budynku na dz. nr [...] zaburzy ład przestrzenny.

W ocenie organu postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i przy uwzględnieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących postępowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Krąg stron został w sprawie ustalony z poszanowaniem przesłanek z art. 28 k.p.a., a wszystkim stronom zapewniono możliwość wzięcia czynnego udziału w toku całego postępowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. W. – dalej jako "skarżący". Skarżący wniósł o uwzględnienie analizy Pana [...] która pozwalała na rozbudowę budynku przy ulicy [...] oraz o uwzględnienie faktu, że, działka ma szerokość 6,6 metra i jest jedyną taką na tym terenie, a istniejący budynek jest "wyjątkowy architektonicznie", a po rozbudowie stanie się "perełką architektoniczną" tej okolicy. Skarżący wniósł również o odrzucenie argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącej: wyznaczania szerokości analizowanego obszaru i przyjęcia większego, rozróżnienia analizy obszaru na jednorodzinną i wielorodzinną, wielkości współczynnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości do okapu i kalenicy, zaburzenia ładu architektonicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd administracyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, iż z punktu widzenia wskazanych przesłanek nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z uzasadnienia skarżonej decyzji należy wyciągnąć wiosek, że organy uznały, iż nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy w tym miejscu podzielić pogląd, że wszystkie pozostałe przesłanki zostały spełnione, z wyjątkiem punktu 4, w zakresie którego wymóg tam zawarty jest bezprzedmiotowy.

Jak chodzi natomiast o niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w pierwszej kolejności wskazać należy, że wyznaczenie obszaru analizy, o czym mowa w § 3 pkt 1 Rozporządzenia, jest w ocenie Sądu prawidłowe i zgodne z jego treścią. Przepis ten powiada, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m ( czyli 50 metrów, gdyż trzykrotna szerokość frontu działki to ok 18 m). Jest to obszar minimalny, ale z tego tytułu nie można czynic organowi zarzutu, skoro postąpił zgodnie z Rozporządzeniem ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. II SA/Kr [...], publ. Lex/el.)

Granice obszaru przedstawiono na kopii mapy zasadniczej dla K. [...] w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do omawianej analizy, co spełnia wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczony obszar jest w ocenie sporządzającego analizę wystarczający i zapewnia odpowiednie kryteria dla prawidłowego określenia cech nowej zabudowy. Analizę przeprowadziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów, nr ewid. [...]

W zakresie kontynuacji funkcji analizator podkreślił, że wnioskowany przez inwestora teren jest najmniejszą działką budowlaną na badanym obszarze analizy – o pow. 99 m2. Wskazano, że w analizowanym obszarze występuje zasadniczo każdy rodzaj zabudowy, w tym mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowa wielorodzinna. Wedle treści wniosku inwestora, zabudowa jednorodzinna występuje także na działce przedmiotowej nr [...] obr. [...] w postaci przedmiotowego budynku. Inwestor we wniosku domagał się bowiem ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla powiększenia powierzchni mieszkalnej z wewnętrznymi instalacjami opisanymi we wniosku. Sporządzający analizę podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie posiada instrumentów dla zbadania, jaki jest sposób użytkowania budynku; w efekcie faktyczna funkcja budynku znajduje się poza zakresem ocenianych okoliczności. Tak więc analizator stwierdził, że cechy architektoniczne budynku przemawiają za wielorodzinną funkcją budynku, gdyż budynek posiada wysokość równą wysokości sąsiedniego budynku wielorodzinnego na działce nr [...], wysoka elewacja frontowa składa się z 6 powtarzalnych kondygnacji, a każda kondygnacja mieści od strony frontowej jedno pomieszczenie, dostępne z zabiegowej klatki schodowej. Pięć kondygnacji nad przyziemiem posiada prawie zbliżony układ okien balkonowych, zajmujących niemal całą szerokość pomieszczenia. Analizator wskazał, że wszystkie cechy i parametry budynku kwalifikują go bardziej do zabudowy wielorodzinnej, z wyjątkiem kubatury. Jednakże funkcja deklarowana to funkcja jednorodzinna i taka funkcja między budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi stanowi dysonans w przestrzeni miejskiej. Zabudowa jednorodzinna występuje po zachodnie stronie obszaru analizy, są to budynki w zabudowie zwartej, łączone w układy dwóch lub trzech budynków przykrytych dachami spadzistymi ( działki nr [...], [...]). Z kolei budynek objęty wnioskiem stanowi fragment zwartej pierzei ulicy [...], w obszarze znajdują się także budynki znajdujące się wewnątrz kwartału zabudowy. Budynek na działce nr [...] przylega zachodnią ścianą do kamienicy na dz. [...]. Wedle analizatora, budynek musi odpowiadać formie wiodącej wśród układów zabudowy, a więc wytyczną tego jest budynek na działce nr [...] i [...] zatem budynek w układzie horyzontalnym o maksymalnej szerokości w szerokości frontu działki, ale i wysokości nie przewyższających wysokości sąsiedniego budynku na działkach nr [...] a także [...]. Podkreślenia wymaga, że budynki na działkach [...], [...] i [...] są budynkami wielorodzinnymi. Budynek na działce [...] posiada cechy architektoniczne budynku wielorodzinnego, w sposób znaczący odmienne od cech zabudowy jednorodzinnej ( deklarowanej). Owa deklarowana funkcja jednorodzinna na dz. [...] stanowi dysonans między budynkami wielorodzinnymi. Występująca na terenie analizy w odniesieniu do budynków funkcja wielorodzinna określona jest przez jednoznaczny sposób użytkowania obiektów budowlanych i jednoznaczny sposób zagospodarowania terenu, umożliwiając m.in. urządzenie parkingów, placów gospodarczych, trawników, natomiast funkcja jednorodzinna – jest również określona jednoznacznie poprzez występowanie przed budynkiem urządzonego przedpola, a za budynkiem części gospodarczej.

W ocenie Sądu wspomniany dysonans w zakresie funkcji z uwagi na cechy architektoniczne budynku oraz cechy deklarowanego przeznaczenia budynku, jakkolwiek sprzeczne, nie może być główną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jest tak tym bardziej, że ostatecznie analiza zawiera wyraźne wskazanie, że na obszarze analizowanym występuje tak funkcja zabudowy jednorodzinnej ( działki nr [...], [...]) jak i zabudowy wielorodzinnej (działki nr [...], [...], [...]), oraz dokonuje wskazania tych nieruchomości. A zatem, niezależnie od omawianego dysonansu, występowanie w obszarze analizy funkcji mieszkaniowej jako takiej nie budzi żadnych wątpliwości.

Nie budzi zastrzeżeń konstatacja analizy, że w zakresie linii zabudowy ( § 4 Rozporządzenia), biorąc od uwagę lokalizację przedmiotowej inwestycji, która kształtuje pierzeje ul. [...] dla rozbudowy budynku na dz. [...], należy ustalić obowiązującą linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy na dz. [...] bezpośrednio przy granicy działki nr [...].

Istota sprawy zawiera się w pytaniu, czy prawidłowo organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy wskazały, że odnośnie § 5 Rozporządzenia, nie można prawidłowo ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Przypomnieć należy, że § 5 Rozporządzenia stanowi, że: 1.wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak wynika z analizy, aktualny wskaźnik powierzchni zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości wynosi 75 %. Średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 44%, zaś średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 42 %. Średni wskaźnik dla każdego rodzaju zabudowy mieszkaniowej dla obszaru analizowanego wynosi natomiast 43 %. Natomiast wskaźnik maksymalny dla zabudowy jednorodzinnej wynosi 67 %, zaś wielorodzinnej wynosi 64 %. Już obecnie zatem wskaźnik powierzchni zabudowy jest wyższy od największego (maksymalnego) wskaźnika dla każdego rodzaju zabudowy mieszkaniowej. W ocenie analizatora podtrzymanej przez organy w decyzji, wnioskowany wskaźnik (96%) znacząco odbiega od w/w średniej, jak również od wskaźników maksymalnych. Z tego względu trafnie oceniono, że nie jest możliwym wyznaczenie tego parametru według zasady z punktu 1 § 5 Rozporządzenia. "Istotne (tj. znaczne) przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy występującego na obszarze analizowanym przez inwestycję, uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Samo zaś przekroczenie przez jednostkowe nieruchomości średnich wartości zabudowy z obszaru analizowanego, nie uprawnia jeszcze do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588)" /por. teza wyroku NSA z dnia 7 marca 2017 r., II OSK [...], LEX nr 2283865/. Przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy. Co bardzo istotne, brak jest również w obszarze analizowanym, działek o powierzchni zabudowy zbliżonej do wnioskowanego przez inwestora, oraz o odpowiadającym wskaźniku zabudowy (wliczając w to działkę przedmiotową). Organ II instancji w tym zakresie słusznie podniósł, że działka nr [...], która została wskazana w analizie poprzedniej [...] jako niemal całkowicie zabudowana, także nie jest taką nieruchomością. Stanowi ona bowiem wydzieloną ewidencyjnie działkę geodezyjną ( nr [...]), ale jak ustalił organ odwoławczy, jest to jedna nieruchomość z działką nr [...], niezabudowaną, położoną jak wynika z mapy ewidencyjnej na zapleczu budynku znajdującego się na działce nr [...]. Na fakt, że jest to jedna nieruchomość, wskazuje w ocenie SKO okoliczność, iż w księdze wieczystej nr [...] obie działki należą do tych samych współwłaścicieli. Sąd administracyjny w pełni tę ocenę podziela, także wobec faktu, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Nie chodzi zatem bezwzględnie o działkę w rozumieniu części powierzchni wyodrębnionej geodezyjnie, ale w znaczeniu funkcjonalnym, jako nieruchomość (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r. II OSK [...], publ. Lex/el. oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., II OSK [...], LEX nr 597579 ). Taką funkcjonalną definicję nieruchomości zawiera kodeks cywilny w art. 46, gdzie wskazano, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej ( grunty), które mogą stanowić odrębny przedmiot własności. Podstawowym kryterium dla bytu prawnego pojęcia nieruchomości jest zatem istnienie prawa własności. Tego rodzaju nieruchomością jest nieruchomość złożona z działek nr [...] i [...], objęta KW nr [...], gdzie własność tej nieruchomości przynależy do tych samych osób. Nadto zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się informacja o całej działce nr [...] /k. 64 akt adm./.

W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, że w świetle § 5 pkt 2 Rozporządzenia, z analizy wynika, iż możliwe jest odstępstwo od zasady określonej w pkt 1 paragrafu 5. Wręcz przeciwnie, analizator wskazał, że brak jest choćby jednej nieruchomości o podobnych parametrach jak docelowe w zakresie tego wskaźnika; to jest w sąsiedztwie nie występuje działka podobna, czyli niemal całkowicie zabudowana. Przeciwnie, proponowany wskaźnik powierzchni zabudowy znacząco przewyższa wszystkie nieruchomości w analizowanym obszarze. Ponieważ istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy na działce nr [...] także znacząco przewyższa pozostałe, nie można się odwołać do faktu istnienia w obszarze analizowanym działki przedmiotowej.

W efekcie nie ma racji skarżący, że ten parametr da się ustalić w wielkości zawnioskowanej, w świetle przepisów Rozporządzenia. W ocenie organów, którą podziela Sąd, taka możliwość nie istnieje.

Jak chodzi o parametr związany z szerokością elewacji frontowej ( § 6 Rozporządzenia), to z analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji w analizowanym obszarze wynosi 19m; dla zabudowy jednorodzinnej – 9,3 m, zaś dla zabudowy wielorodzinnej – 23,7m. Oczywiście rację mają organy, że w sytuacji, gdy szerokość frontu działki nr [...] wynosi ok. 6 m, nie ma możliwości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 pkt 1 Rozporządzenia, tj. na podstawie średniej w obszarze analizowanym, skoro średnie te są znacznie wyższe. Zważyć też należy, co podkreślił organ II instancji, że zbadano również średnią szerokość budynków frontowych tworzących pierzeje kwartału, która wynosi 15 m, i przy tolerancji 20 % dało to przedział 12m-18m.

Natomiast zauważyć należy, że skoro oprócz działki przedmiotowej, nie ma w terenie działki o podobnych parametrach elewacji frontowej, jako że najmniejsza szerokość elewacji frontowej wynosi 8 m, nie ma się też do czego odwołać przy ewentualnej próbie zastosowania punktu 2 § 6, jako że mniejsza szerokość, poza działką przedmiotową, na analizowanym obszarze nie występuje. Z kolei działka przedmiotowa, jak to już podkreślono, jest atypowa tak w znaczeniu funkcji, jak i pod względem architektonicznym oraz wielkościowym. Tylko pod względem wysokości jest zbliżona do pozostałych budynków; w pozostałym zakresie stanowi swego rodzaju hybrydę w zabudowie. Nie może zatem ona stanowić jedynego punktu odniesienia dla odstąpienia od reguły wyrażonej w § 6 pkt 1 Rozporządzenia.

Co do parametru związanego z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej ( § 7 Rozporządzenia), to w analizie w tabeli podano nieruchomości z obszaru analizowanego, a to działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz wartość tego parametru ( jak również wysokość do poziomu kalenicy). Wynika z tej tabeli, że budynek na działce bezpośrednio sąsiadującej, tj. [...], ma 14,5 m do gzymsu, zaś wysokość kalenicy 16,5 m. Z kolei sąsiadujący z nim budynek na działce nr [...] ma wysokość do okapu 10,7 m. Natomiast na działce przedmiotowej [...] wysokość do okapu wynosi 14,5 m, zaś w części parterowej – 2,8 m, zaś na dalszej w kolejności działce nr [...] – wysokość do okapu wynosi 9,5 m. Oznacza to, że wysokości elewacji frontowych na działkach sąsiednich nie są jednolite i tworzą uskok. Rację ma wobec tego organ odwoławczy, gdy wskazuje, że daje to podstawę do zweryfikowania średniej z obszaru analizowanego po myśli § 7 ust. 3 Rozporządzenia, która to średnia wynosi 9,4 m zatem odbiega znacznie od istniejącej i wnioskowanej wysokości rozbudowy 14,5 m. Wobec tego organ odwoławczy trafnie wskazał, że winno się brać przede wszystkim pod uwagę nieruchomości sąsiednie, a więc, że budynek na działce nr [...] ma wysokość do gzymsu 14,5 m, czyli takiej, jak istniejąca i projektowana wysokość w przedmiotowym budynku. Wobec tego trafnie uznaje organ, że w tym przypadku będzie miał zastosowanie § 7 pkt 4 Rozporządzenia, zwłaszcza że w wynikach analizy uznano za zasadne uwzględnienie parametrów wysokościowych przede wszystkim zabudowy tworzącej pierzeje przy ul. [...]. W kontekście bowiem zabudowy pierzejowej nie sposób odwoływać się do średniej z analizowanego obszaru ( pkt 3 § 7 Rozporządzenia).

Co do geometrii dachu ( § 8 Rozporządzenia), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, organ odwoławczy uznał, korygując tym samym wnioski analizy, iż istniejąca zabudowa, do której ma nawiązywać geometria dachu, pozwala na ustalenie tego parametru. Dotychczasowy budynek na działce [...] ma dach połaciowy, z niewielkim kątem nachylenia i wysokością do kalenicy 16,5 m, zaś część garażowa ma dach płaski. Natomiast w obszarze analizowanym występują różne dachy w zakresie kąta nachylenia połaci, zaś wysokość do kalenicy wynosi odpowiednio: na działce [...] – 15,7 m, na działce [...] – 16,5 m do 17,5 m, na działce nr [...] – 15 m. Stąd ustalenie parametrów geometrii dachu nie natrafia w ocenie SKO na żadne przeszkody.

Powyżej omówiono problem związany z realizacją przesłanki z art. 61 ust 1 u.p.z.p. Należy zatem wskazać, że przede wszystkim nie można ustalić właściwego parametru w zakresie powierzchni zabudowy przedmiotowej nieruchomości, tak, aby miało miejsce zachowanie ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, co do zasady restrykcyjna, ze względu na interes publiczny literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Jednak z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, a w szczególności brak możliwości jednoznacznego ustalenia funkcji mającego być rozbudowanym budynku (zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna) wyklucza w tym wypadku bardziej liberalna wykładnię wspomnianego przepisu.

Co do pozostałych wymogów, stwierdzić trzeba, że zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2,3 i 4 u.p.z.p. Teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (punkt 4). Nie rysują się także sprzeczności z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Natomiast w zakresie problemu miejsc postojowych, to podstawą ustalania wskaźnika w tej materii ( bo nie konkretnej ilości miejsc), jest art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589). Ponieważ skarżona decyzja organu II instancji oraz decyzja organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy bazują na braku wystąpienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ odwoławczy jedynie skrótowo wskazał, że ocena w tym zakresie nie może akceptować sytuacji, gdy zapewnienie tych miejsc nastąpi przez odwołanie się do miejsc parkingowych ogólnodostępnych. Z kolei Sąd zauważa, że we wniosku inwestor nie poruszył w ogóle kwestii miejsc parkingowych, z czego należy wnosić, że nie przewidywał ich realizacji. Wniosek nie został uzupełniony w tym zakresie w trakcie trwania postępowania. Problem ilości miejsc parkingowych wiąże się nadto z ilością mieszkań, a więc w istocie z funkcją budynku, co stanowi od początku trwania sprawy przedmiot kontrowersji.

W kwestii powierzchni biologicznie czynnej, to analiza wskazywała, że średni wskaźnik w terenie to 30 %, natomiast na analizowanej działce zieleń nie występuje.

Jednak z uwagi na fakt, że odniesienia do tego parametru nie ma w Rozporządzeniu, nie jest to parametr mogący być istotnie branym pod uwagę. Parametr ten występuje natomiast w § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589). [...], jak to wynika z jednej z tez wyroku Naczelnego Sądu Admnistracyjnego z 9 grudnia 2016 r., II OSK [...], LEX nr 2191012 : "(...)Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 158) służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje". Natomiast z powodu wymienienia tego parametru w cytowanym Rozporządzeniu w sprawie nazewnictwa, nie sposób zakwestionować możliwości umieszczenia go w decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2011 r., II SA/Kr [...], LEX nr 953293).

Reasumując, wobec nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prawidłowo organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stanowczy wniosek, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe określenie warunków zabudowy z uwagi na brak możliwości zapewnienia kontynuacji już istniejących funkcji, cech, parametrów i wskaźników urbanistycznych lub architektonicznych, musi być wynikiem pełnych oraz w pełni wiarygodnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwych analiz i rozważań. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada powyższym wymogom. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 17 czerwca 2014 r., IV SA/Po 1222/, LEX nr 1493541).

Końcowo należy tylko podnieść, w odpowiedzi na zarzut skarżącego, że słusznie organy odstąpiły od analizy sporządzonej uprzednio przez architekta R. M.. Analiza ta /k. 246 akt organu I instancji/ była skrótowa, niepogłębiona, nie rozważała specyfiki obiektu, a nadto porównawczo w wielu parametrach odnosiła się zasadniczo do działki nr [...], traktując ją jako wzorzec porównawczy, bez uwzględnienia, że tworzy ona jedną nieruchomość z działką [...]/.

Z tych względów na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.