Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2877/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2012r. – zaskarżoną skargą przez J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w G. z [...] czerwca 2012r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji ww organu z [...] marca 2011r. ustalającej warunki zabudowy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Burmistrz Miasta i Gminy w G.decyzją z [...] marca 2011r. – na wniosek S. W. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, niskich, na terenie działek ew.: nr [...] (obręb geodezyjny [...]), nr [...],[...],[...] i [...] (obręb geodezyjny [...]), położonych pomiędzy ulicami P. i K. w G. Decyzja stała się ostateczna [...] kwietnia 2011r.

J. C. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w G. z [...] marca 2011r. powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Burmistrz Miasta i Gminy w G. postanowieniem z [...] września 2011r. wznowił przedmiotowe postępowanie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego decyzją z [...] czerwca 2012r. Burmistrz Miasta i Gminy w G. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z [...] marca 2011r. o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Wskazał m. in. na brak naruszenia w postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy, art. 28 K.p.a. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja jest inwestycją nieuciążliwą, co oznacza że nie wywiera wpływu na sytuację wnioskodawcy postępowania wznowieniowego.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. C. i A.C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w wyniku rozpoznania powyższych środków zaskarżenia – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2012r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie podało, że odmiennie od organu pierwszej instancji uznało współwłaścicieli działki o nr ew. [...], obręb [...], położonej w G., za strony w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy, stwierdzając że osoby te zostały niezasadnie pominięte w tym postępowaniu. Działka nr [...] nie graniczy co prawda bezpośrednio z terenem działek objętych wnioskiem, jednak znajduje się ona bardzo blisko tych działek. Przedmiotowa inwestycja, tj. budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, może wywierać wpływ na prawa odwołujących się inaczej niż np. zabudowa jednorodzinna.

Przechodząc z kolei do meritum odwołań Kolegium stwierdziło, że zarzuty w nich zawarte są niezasadne. "Przedmiotowe warunki zabudowy zostały uzgodnione (przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy) - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym:

"Art. 53. 4. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: 1) - 5) /.../;

6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; /.../ " -

postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2010 r. (znak: [...])".

Ponadto organ pierwszej instancji zawarł w pkt 8 decyzji szczegółowe warunki w ww zakresie do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zaś zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny, gdyż dla przedmiotowej inwestycji istnieją promesy zawarcia umów z gestorami sieci. Zgodnie z orzecznictwem sądowym i SKO promesy zawarcia umów są wystarczające w rozumieniu ww przepisu w związku z art. 61 ust. 5 ww ustawy.

Kolegium nie dopatrzyło się więc wad postępowania zwykłego, które wskazywałyby na konieczność uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w trybie wznowieniowych. Zatem pomimo uznania za strony współwłaścicieli działki nr [...] decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy, gdyż organ ten odniósł się w niej do zarzutów stron sformułowanych w postępowaniu wznowieniowym. J. C. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] października 2012r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 10 K.p.a. przez brak poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego; art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia- faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i niewskazanie przyczyn, dla których organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących usytuowania zamierzenia inwestycyjnego względem rowów melioracyjnych zlokalizowanych na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym i związanego z tym ryzyka zalewania nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której zlokalizowane jest zamierzenie inwestycyjne; art. 7, art. 77 oraz 80 K.p.a,. przez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W motywach skargi odnośnie zarzutu: - pierwszego skarżący podniósł, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji i bez względu czy uchybienie to miało czy też nie wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w sytuacji gdy żadna z przesłanek wymienionych w art. 10 K.p.a. wyłączająca ten obowiązek nie miała miejsca. Tym samym, jeszcze na etapie poprzedzającym wydanie decyzji, skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do twierdzeń organu, m. in. przez złożenie dodatkowych wyjaśnień;

- drugiego skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie ustosunkował się wyczerpująco do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. W szczególności organ nie ustosunkował się merytorycznie do informacji wskazanych przez skarżącego, że teren planowanej inwestycji obejmuje grunty nieuzbrojone, dotychczas rolne, o wysokim poziomie wód gruntowych. W części północnej terenu wskazanego pod realizację osiedla znajdują się rowy melioracyjne. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podmokłym terenie, przy braku kanalizacji deszczowej lub uzgodnionego systemu odprowadzania zwiększonych ilości wód opadowych i roztopowych z terenów urbanizowanych skutkować może podtopieniami zarówno nieruchomości, na której ma być lokalizowane zamierzenie inwestycyjne, jak i nieruchomości sąsiednich. Brak wyjaśnienia dlaczego uważa się, że wystarczające będzie ustalenie strefy wolnej od zabudowy w odległości do 3 metrów wzdłuż rowu melioracyjnego. Fakt uzgodnienia treści decyzji z organem właściwym w sprawie gospodarki wodnej nie zwalnia organu prowadzącego sprawę od konieczności rzeczowego i profesjonalnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony, a nie zaś jedynie do zarzutów wybranych przez sam organ odwoławczy;

- trzeciego skarżący uważa, że organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie przeanalizował analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie ustalił czy działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym posiadają faktycznie dostęp do drogi publicznej od strony ulicy K. Nieruchomość złożona z działek [...],[...],[...] i [...] sąsiaduje bowiem z ulicą K. (poprzez działkę nr [...]), ale stanową one własność spółki "I." sp. z o.o. W aktach sprawy brak oświadczenia zarządu tej spółki w przedmiocie wyrażenia zgody na wykorzystanie tych działek przez inwestora na cele związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia Inwestycyjnego, w szczególności na ich wykorzystanie jako drogi dojazdowej do działki nr [...]. W szczególności skarżący zwrócił uwagę na fakt, że od strony północnej (od ul. K.) działka [...], na której ma być zlokalizowane zamierzenie inwestycyjne ograniczona jest przez rów melioracyjny, więc w praktyce działka ta nie jest dostępna od strony ul. K. nawet przez działki nr [...],[...],[...],[...]. Zdaniem skarżącego działek przez które ma następować dojazd do terenu inwestycyjnego nie można definiować jako części działki budowlanej, dla której sporządzana jest analiza. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla ustalenia granic obszaru analizowanego. Istnieje bowiem ryzyko, że zwiększenie powierzchni działki budowlanej na działki [...],[...],[...] i [...] skutkuje tym, że obszar wyznaczony do analizy jest zbyt duży w stosunku do powierzchni działki budowlanej, na której miałoby zostać zlokalizowane osiedle, w konsekwencji czego ".zafałszowaniu" uległy wskaźniki zabudowy dla analizowanego obszaru. Z uwagi na fakt, że teren zamierzenia inwestycyjnego (działka ewidencyjna [...]) graniczy bezpośrednio z ul. P., mającą status drogi publicznej, to najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przy założeniu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wyłącznie od strony ul. P. W takim wypadku brak jest w obszarze analizowanym budynków o charakterze i funkcji zabudowy wielorodzinnej, dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. P.), co działka budowlana, na której ma powstać osiedle. Dalej skarżący zauważył, że sama analiza wyznacza obszar analizowany w oparciu o szerokość frontu działki budowlanej od strony ul. P., a nie ul. K.Analiza w swej treści powołuje się na fakt istnienia zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym, podając działki nr [...] i [...] z obr. [...] i [...]. Zdaniem skarżącego dokonano jednak nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż obejmuje on obszar w odległości 114 m od działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...]. Natomiast nawet w przypadku uznania za prawdziwe twierdzenia o dostępności działki nr [...] do drogi publicznej od strony ul. K. należałoby brać pod uwagę obszar odległy o 114 m od terenu, na którym ma powstać osiedle, czyli jedynie od działki [...]. W takim wypadku brak jest w obszarze analizowanym budynków o charakterze i funkcji zabudowy wielorodzinnej. Analiza wskazuje na istnienie jedynie 3 budynków o charakterze wielorodzinnym, podczas kiedy pozostała zabudowa w okolicy to zabudowa jednorodzinna. Zatem dominującą funkcją zabudowy na obszarze analizowanym jest funkcja zabudowy jednorodzinnej. W takim przypadku określenie parametrów zabudowy na podstawie jedynie budynków wielorodzinnych stoi w sprzeczności z zasadami ładu przestrzennego i zasadą dobrego sąsiedztwa. Skarżący zaznaczył, że budynki wielorodzinne wymienione w analizie znajdują się w znacznym oddaleniu od nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Znacznie bliżej znajdują się budynki jednorodzinne, których gabaryty znacząco odbiegają od parametrów będących wynikiem analizy i podanych w decyzji. Ponadto analiza definiuje poszczególne parametry w sposób niekonsekwentny, gdyż o ile dla szerokości elewacji frontowych opiera się na wartościach średnich, zdefiniowanych jedynie dla zabudowy wielorodzinnej, o tyle w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy opiera się na zawyżonych, wartościach maksymalnych istniejącej zabudowy, nie zaś na wartościach średnich. Taki wybiórczy sposób definiowania parametrów zabudowy, w ocenie Skarżącego, zmierza do umożliwienia zabudowy o jak największych gabarytach, co w żaden sposób nie pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama decyzja dodatkowo dopuszcza większe parametry zabudowy niż załączone do niej wyniki analizy. Dla szerokości elewacji frontowej analiza określa granicę 19 m, w decyzji wskazane zaś jest nie więcej niż 20 m. Treść decyzji pozostaje więc w sprzeczności z treścią analizy. Identyczne zastrzeżenia dotyczą rozbieżności pomiędzy parametrami wysokości, wskaźników wielkości zabudowy wskazanymi w analizie oraz w treści decyzji. Analiza podaje też dwa różne wskaźniki zabudowy - w stosunku do całego terenu inwestycji ok. 0,10 i w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] ok. 0,28. W ocenie skarżącego brak było wystarczającego uzasadnienia dla zwiększenia wskaźnika zabudowy dla działki [...]. Zdaniem skarżącego, w przypadku kiedy funkcja zabudowy wielorodzinnej występuje incydentalnie na danym obszarze opieranie się na intensywności zabudowy występującej na tych działkach będzie prowadziło do sprzeczności z istniejącym charakterem i intensywnością zabudowy, a to oznacza, że nowe inwestycje oparte na takich, niewłaściwych parametrach w żaden sposób nie mogą być uważane za kontynuację istniejącej zabudowy. Zdaniem Skarżącego analiza definiuje także w sposób nieprawidłowy linie zabudowy. Odwołuje się do linii zabudowy od strony ul. K. pomimo tego, że działka, na której ma powstać osiedle nie graniczy bezpośrednio z tą ulicą. Z parametrów zdefiniowanych w decyzji [...] wynika, że na jej podstawie można wybudować 4 budynki wielorodzinne o wysokości do 12,5 m o wymiarach 20 m na ok. 27,5 m. Zabudowa mieszkaniowa o chociażby zbliżonych gabarytach nie występuje w obszarze analizowanym. Dopuszczenie zabudowy o gabarytach rażąco przewyższających gabaryty istniejącej zabudowy z pewnością kwalifikować należy jako naruszenie istniejącego ładu przestrzennego właściwego dla danego obszaru. Ostatecznie skarżący uważa, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób wadliwy, a wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z sąsiadującymi funkcjami mieszkaniowymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2012r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymieniona decyzja została podjęta w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu wznowieniowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania wznowieniowego była sprawa zakończona decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy w G. [...] marca 2011r., którą opisano w stanie sprawy. Stosownie do dyspozycji art. 149 K.p.a., w ramach wszczętego postępowania wznowieniowego przez organ właściwy następuje przeprowadzenie postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. I tak organy rozpoznające kontrolowaną sprawę najpierw przeprowadziły postępowanie co do przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przewidującej wznowienie postępowania, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że rezultat przeprowadzonego przez organy postępowania wznowieniowego co do przyczyny wznowienia nie był tożsamy. Mianowicie organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego, który dawałby mu prawo udziału w sprawie zakończonej decyzją z [...] marca 2011r. Zatem, wobec stwierdzenia braku zaistnienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Z kolei organ odwoławczy - zdaniem Sądu – zasadnie stwierdził zaistnienie w sprawie wymienionej wyżej przesłanki, w konsekwencji ustalił, że skarżący jako współwłaściciel działki nr ew. [...] był podmiotem legitymowanym do brania udziału w postępowaniu zakończonym ww ostateczną decyzją z [...] marca 2011r. Tym samym stwierdził, że J. C. – będący wnioskodawcą postępowania wznowieniowego, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy. Sąd jednak zauważa, że wobec tak prezentowanego stanowiska organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Ponadto, jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymuje to rozstrzygnięcie w mocy, to uznaje że podstawa prawna tego rozstrzygnięci jest prawidłowa. Tymczasem ustalenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. wpływa na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zależnej od wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 ew. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.). Zatem, jeżeli organ odwoławczy stwierdził zaistnienie podstawy do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. winien – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylić decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2012r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jako podjętą z naruszeniem przepisów postępowania i wymagającą wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustaleniem organu odwoławczego doszło do zmiany sytuacji prawnej strony odwołującej się, a obowiązkiem organu administracji publicznej było zagwarantowanie stronie czynnego udziały w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przedstawionym działaniem organ odwoławczy dopuścił się więc naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Danie skarżącemu możliwości skorzystania z prawa wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., w sytuacji zmiany przez Kolegium ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w przedmiocie interesu prawnego skarżącego, jak słusznie podniósł on sam, umożliwiłoby mu zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie, wypowiedzenie się co do niego i złożenie wyjaśnień, czy przedstawienie żądań. Zaś organowi drugiej instancji dokonanie ich oceny i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Tym samym skarżący po pierwsze nie musiałby w skardze podnosić szeregu okoliczności i wątpliwości związanych z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu zwyczajnym, które znalazły odzwierciedlenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy; po drugie, z uwagi na niedokonanie oceny podniesionej argumentacji i nieodniesienie się do niej przez organy rozpoznające sprawę, narażać na brak możliwości rozważenia jej przez Sąd.

Organ odwoławczy – ponownie rozpoznając sprawę – zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym orzeczeniu, tak aby doszło do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy, czyli rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] marca 2011r. wraz z zapewnieniem skarżącemu skorzystania z prawa unormowanego w art. 10 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 152 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.