Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1074/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., znak [...], na podstawie: art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 158 § 1 kpa - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.), art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.) działając na wniosek A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z up. Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej firmie PHU "[...]" E. S., J. S. s.c. z siedzibą w [...], przy ul. [...], pozwolenia na budowę samodzielnej stacji gazowej z dwoma zbiornikami do magazynowania gazu o pojemności 5 m3 i łącznej pojemności 10 m3 oraz zadaszonego stanowiska do samodzielnego tankowania pojazdów, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym "[...]" w [...] - stwierdzam nieważność ww. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji A. B. podała, iż w jej ocenie decyzja o pozwoleniu na budowę stacji gazowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu decyzji: bez przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska, w tym bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. z naruszeniem art. 59 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, bez uwzględnienia w projekcie zagospodarowania terenu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, bez poczynienia ustaleń czy miejsce, w którym mają stanąć zbiorniki z gazem, jest oddalone w wystarczającej, tj. spełniającej wymagania § 76 ww. rozporządzenia, odległości od budynków mieszkalnych; z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto A. B. podała, że organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. wezwał inwestora do dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowienie nie zostało jednak w żaden sposób zrealizowane, ponieważ organ uznał następnie za wystarczającą lakoniczną opinię projektanta zawartą w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, która nie spełniała jednak wymogów ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Przechodząc do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważności decyzji, która została obarczona jedną z wad wymienionych w tym przepisie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zdaniem organu pierwszej instancji decyzja wydana z up. Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa zakres sprawdzeń, jakich powinien dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym w sposób jednoznaczny określa, jakie warunki powinien spełniać projekt budowlany, aby organ administracji zgodnie z obowiązującym prawem mógł go zatwierdzić i udzielić pozwolenia na budowę. W myśl przywołanego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy projekt budowlany powinien być wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i być zgodny m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spełniać wymogi ochrony środowiska i przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Wojewody [...] stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo dokonał sprawdzeń, do których był zobowiązany art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotową decyzją udzielono pozwolenia na budowę gazowej stacji paliw. Dopuszczalność sytuowania obiektu na działce jest regulowana przepisami planu miejscowego i stosownych warunków technicznych. Na analizowanym terenie obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - I Etap (Dz.Urz. Woj[...]. nr [...], poz[...]. z dnia [...] września 2008 r.). Zgodnie z rysunkiem planu inwestowany obszar znajduje się w terenie o symbolu planistycznym 16 KS z przeznaczeniem podstawowym (§ 13 pkt 11 planu) pod urządzenia transportu samochodowego, przy czym w ramach przeznaczenia podstawowego dopuszcza się obiekty usług technicznych motoryzacji, parkingi i garaże dla samochodów osobowych i ciężarowych oraz zajezdnie dla autobusów. Ponadto, plan ustala możliwość adaptacji istniejących budynków do planowanych funkcji oraz adaptację istniejącej stacji paliw z zachowaniem jej funkcji. Zgodnie z definicją planu (§ 5.1 pkt 8) adaptacja to przystosowanie, dostosowanie, dopasowanie istniejącego zagospodarowania do funkcji z zakresu podstawowego lub dopuszczalnego. Plan ustala również m.in. maksymalny procent zabudowy działki - do 50% powierzchni i zobowiązuje do pozostawienia na działce nie mniej niż 25% powierzchni biologicznie czynnej. Techniczną możliwość i warunki sytuowania stacji reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U.2005.243.2063). W rozdziale 2 rozporządzenia, dotyczącym magazynowania gazu płynnego w zbiornikach określono zasady sytuowania zbiorników przeznaczonych do magazynowania gazu. Zgodnie z przepisem § 124 ust. 1 rozporządzenia, magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 1) 10 m - od budynku stacji paliw płynnych; 2) 10 m - od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej; 3) 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 4) 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego; 5) 20 m - od innych budynków niż wymienione w pkt 3 i 4; 6) 20 m - od granicy lasu; 7) 6 m - od zbiorników naziemnych innych paliw płynnych; 8) 10 m - od rzutu skrajnego przewodu sieci elektroenergetycznej i skrajnej szyny linii tramwajowej - o napięciu do 1 kV; 9) 1,5-krotnej wysokości zawieszenia najwyższego nieuziemionego przewodu na słupie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu powyżej 1 kV od słupa tej linii; 10) określona w § 98 ust. 1 pkt 6. Ponadto, odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku: 1) zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4;(...). W myśl § 124 ust.3 rozporządzenia, odległości określone w ust. 1, w odniesieniu do zbiorników naziemnych, mierzy się od płaszcza tego zbiornika. Zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia dla urządzeń technologicznych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji gazu płynnego ustala się następujące minimalne strefy zagrożenia wybuchem (1 i 2): 1) zbiorniki naziemne, podziemne lub przysypane o pojemności do 10 m3, strefa 2 - w promieniu 1,5 m od wszystkich króćców zbiornika.

Jak wynika z wniosku o pozwolenie na budowę oraz orzeczenia decyzji przedmiotowy projekt obejmował budowę stacji gazowej z dwoma nadziemnymi zbiornikami do magazynowania gazu o pojemności do 4,85 m3 każdy i wykonanie wiaty stalowej nad stanowiskiem tankowania pojazdów, zainstalowanie dystrybutora gazu (do obsługi detalicznej), montaż instalacji technologicznej, wykonanie muru przeciwpożarowego REI 120, oraz zagospodarowanie wokół zbiorników na działce nr [...] położonej w [...], przyległej do istniejących ciągów komunikacyjnych na działce. Na inwestowanej nieruchomości nr [...] znajduje się budynek istniejącej na działce stacji paliw płynnych, magazyn podręczny stacji, budynek stanowiska obsługi pojazdów stacji paliw i wiatka stalowa do demontażu. Działka posiada pełną infrastrukturę techniczną: przyłącza wod-kan. z hydrantem ppoż., kanalizację deszczową do zbiornika bezodpływowego, przyłącze energetyczne i telefoniczne. Dotychczasowy układ komunikacyjny pozostaje bez zmian, a projektowane zbiorniki gazu usytuowane są na utwardzonym placu manewrowym w południowo-wschodniej części działki. Drogę pożarową zapewnia istniejący utwardzony plac manewrowy umożliwiający przejazd pojazdów bez cofania z ul. [...]. Powierzchnia zainwestowanej działki wynosi 1452,65 m2, powierzchnia zabudowy 27%, tereny utwardzone 40%, tereny zielone 33%. Wg projektu zagospodarowania stacja autogazu ze zbiornikami zlokalizowana została w odległości: - 5 m od najbliższej granicy (oddzielenie ścianą ppoż. REI 120), w przypadku pozostałych granic w odległości większej niż 10 m, - 5 m od rzutu skrajnego przewodu wewnętrznej sieci instalacji elektrycznej kV (ze ścianą ppoż. REI 120), w pozostałych przypadkach w odległości większej niż 10 m, - 22,46 m od budynku warsztatowo-magazynowego jako najbliższego w otoczeniu, - ok. 13 m od budynku stacji paliw płynnych. W myśl opisu do projektu budowlanego w pasie do 60 m nie ma budynków kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi.

W kontekście powyższych wskazań Wojewoda podkreślił, że Starosta [...] pozostającą w obiegi decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B., pozwolenia na budowę pawilonów usługowo-handlowych złożonych z segmentów a,b,c,d,e,f o łącznych wymiarach 14,07x121,21 m wraz z infrastrukturą na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], bezpośrednio sąsiadującą z inwestowaną działką nr [...]. Projektowany budynek został przewidziany w odległości 15 m od południowo - zachodniej granicy działki będącej jednocześnie granicą nieruchomości, na której znajduje się istniejąca stacja paliw płynnych. Natomiast projektowane zbiorniki gazu zatwierdzone decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostały zlokalizowane w odległości mniejszej niż określone w rozporządzeniu 60 m od projektowanych pawilonów usługowo-handlowych (według projektu zagospodarowania działki odległość ta wynosi ok. 46 m). Przywołane wyżej rozporządzenie nie przewiduje jednak zmniejszenia wymaganych odległości od budynków użyteczności publicznej.

Zdaniem Wojewody, zatwierdzenie projektu stacji gazowej w odległości mniejszej niż określona przepisami wyżej cytowanych warunków technicznych przesądza o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mimo pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rozpoczętej na jej podstawie na działce nr [...] budowy pawilonów, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzją doszło wydania pozwolenie na budowę stacji gazowej nie zachowującej minimalnej odległości od obiektów użyteczności publicznej przewidzianej przepisami § 124 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...). Co szczególnie istotne na projekcie zagospodarowania działki projektant naniósł okręg o promieniu 60 m i w jego obrębie znajduje się obrys realizowanego pawilonu handlowego.

Wojewoda wskazał następnie, że dla oceny kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę ważna jest również zbadanie czy miała miejsce prawidłowa klasyfikacja inwestycji. W myśl §3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego.

Zdaniem Wojewody [...] projektowana stacja gazowa nie jest, wbrew twierdzeniom zawartym w projekcie oraz stanowisku wyrażonym w decyzji Starosty [...], "samodzielną" jednostką, lecz stanowi rozbudowę istniejącej stacji paliw. Projektowana stacja gazowa została usytuowana w obrębie istniejącej stacji paliw, jest więc kontynuacją funkcjonalną istniejącej stacji i stanowi jej rozbudowę o nowe elementy. Zgodnie z projektem stacji gazowej ma dojść do montażu urządzeń technologicznych związanych z magazynowaniem i wydawaniem gazu oraz zagospodarowaniem fragmentu działki nr [...], przylegającym do istniejących ciągów komunikacyjnych obsługi pojazdów na działce, a projekt nie określa odległości od budynków na terenie stacji paliw. Dla obsługi stacji gazowej wykorzystane mają być elementy infrastruktury istniejącej na działce, tj. przyłącza wod.-kan., hydrant wodociągowy i przyłącze deszczowe odprowadzające wody opadowe do zbiornika bezodpływowego, przyłącze telefoniczne, pawilon stacji paliw oraz układu komunikacyjny uwzględniający również drogi pożarowe.

Organ zauważył, że jakkolwiek na projekcie zagospodarowania działki jako granice opracowania wskazano teren określony literami ABCD ograniczający obszar inwestycji do samej stacji gazowej (tj. zbiorników gazu i dystrybutora), to już bilans terenu sporządzony w opisie do projektu zagospodarowania odnosi się do powierzchni całej stacji paliw, tj. do działki o powierzchni 1452,65 m2 , na której znajduje się pełna infrastruktura służąca również do obsługi przedmiotowej "samodzielnej" stacji gazowej. Obszar "samodzielnej" stacji gazowej określony jako ABCD nie spełniałby wymogów planu dotyczących zarówno procentu zabudowy działki jak i procentu terenów zielonych. Ponadto, projekt zagospodarowania działki wskazując granice działki i oznaczając jej naroża jako I-IV przedstawia kompletną inwestycję zawierającą elementy niezbędne do funkcjonowania stacji gazowej (bez których nie mogłaby ona samodzielnie funkcjonować), a w opisie do projektu podano, że w odległości 20 m od dystrybutora gazu płynnego i zbiorników naziemnych brak obiektów nie związanych ze stacją gazową (chociaż w odległości ok. 8 m od zbiorników znajdują się dystrybutory paliwa płynnego, a w odległości ok. 13 m budynek stacji paliw).

W ocenie Wojewody powyższe ustalenia, a w szczególności analiza projektu budowlanego wskazują, że inwestycja polegająca na budowie punktu dystrybucji gazu płynnego wraz z infrastrukturą techniczną nie może być traktowana jako samodzielna stacja gazowa. Jak wynika z projektu, projektowany dystrybutor będzie zasilany z istniejącego obwodu zasilającego, a dołączenie do instalacji projektowanego dystrybutora nie spowoduje zmian energetycznych obiektu tj. stacji paliw. Wprowadzenie nowych elementów zagospodarowania działki jak zasilanie energią elektryczną projektowanego punktu dystrybucji gazu płynnego i nowych budowli (zbiorniki i wiata) stanowi bezsprzecznie rozbudowę istniejącej stacji paliw płynnych. Nowe medium na działce i towarzysząca mu infrastruktura wykorzystująca w pełni już istniejącą, nie stanowi budowy samodzielnej stacji gazowej lecz jej rozbudowę o nowe elementy. Specyfika inwestycji sprawia, że nie można traktować tej inwestycji jako odrębnego obiektu, lecz jako rozbudowę funkcjonującej stacji paliw płynnych o dystrybutor gazu płynnego i zbiorniki na to paliwo, czyli elementy, których wcześniej nie było na nieruchomości.

Organ wskazał, że jakkolwiek rozbudowa stacji jest dopuszczona przepisami planu miejscowego, to plan nie pozwala na realizację nowej odrębnej inwestycji na terenie istniejącej stacji paliw, dopuszczając jedynie jej adaptację, tj. dostosowanie do istniejącej funkcji, a więc m.in. rozbudowę stacji.

Wojewoda stwierdził, że powyższa kwalifikacja inwestycji jako rozbudowy stacji istniejącej pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska, wynikającego z zaliczenia stacji paliw, w myśl § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi) i przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a w myśl art. 74 ust. 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest stanowiska właściwego organu ochrony środowiska dotyczącego projektowanej inwestycji, tj. rozbudowy stacji paliw o nowe medium, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Następnie Wojewoda wskazał, że wydając przedmiotową decyzję Starosta [...] nie wziął pod uwagę przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że obiekt budowlany należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Naruszenie przepisów §124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...),dotyka sfery szczególnie wrażliwej, tj. usytuowania obiektów budowlanych nieopodal obiektów znajdujących się na sąsiedniej działce.

Organ podkreślił, że pierwsza przesłanka rażącego naruszenia prawa - oczywistość naruszenia prawa jest niewątpliwie spełniona w odniesieniu do badanej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ powinien był sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Wskazane przepisy tj. § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy stacje paliw płynnych (...) jak i art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) bezsprzecznie zostały naruszone w sposób rażący.

Zdaniem Wojewody kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana również z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ Starosta [...] nie sprawdził, czy projekt stacji został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Tymczasem część rysunkowa projektu zagospodarowania działki została sporządzona przez inż. D. K., posiadającego uprawnienia (decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., nr ewid. [...]) do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które stanowią podstawę do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych w specjalności objętej niniejszymi uprawnieniami, sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu, sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, w zakresie specjalności objętej niniejszymi uprawnieniami. Z powyższego wynika, że inż. D. K. nie miał uprawnień do sprawdzania części architektonicznej projektu stacji gazowej, ani do samodzielnego wykonywania projektu zagospodarowania działki, zawierającego elementy architektury. Ponadto, projekt zagospodarowania na działce nr [...] został sporządzony z naruszeniem § 8 ust.3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. (Dz.U.2012.462 ze zm.) stanowiącego, co powinna zawierać część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania nie przedstawia bowiem układu dróg wewnętrznych i dojazdów, przebiegu dróg pożarowych, dojść łączących obiekt budowlany z drogą pożarową, urządzeń przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, układu sieci i instalacji uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzenia wód opadowych. Tymczasem bezsporne jest, że projekt stacji gazowej, ze względu na swoją specyfikę (zagrożenie pożarowe) powinien ze szczególną starannością określać zagospodarowanie terenu wokół stacji. Analizowany projekt nie zawiera wymienionych elementów określonych w rozporządzeniu, a stacja gazowa w zakresie przedstawionym w projekcie zagospodarowania nie mogłaby samodzielnie funkcjonować, co udowodniono wyżej.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że analizowana decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do PHU [...] E. S., J. S. s.c. Wymieniony podmiot jako spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, ponieważ zgodnie z przepisami zawartymi w księdze II, tytuł XXXI, art. 860-875 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U.2014, 121) podmiotowość prawną posiadają wspólnicy i to oni powinni być adresatami decyzji. Powyższe stanowi o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. .

Przechodząc do oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonych naruszeń Wojewoda [...] stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę stacji gazowej byłoby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z up. Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., stanowiłaby bowiem wyraz akceptacji dla nagannej ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania, a także naruszania zasad bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Realizacja ustaleń przepisów technicznych w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania zamierzenia, zgodnego z przepisami. Stanowi również gwarancję dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z obowiązującymi przepisami. Naruszenie powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że całkowicie niedopuszczalne jest skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego. stroną w sprawie oraz udzielenie pozwolenia na budowę stacji gazowej w odległości mniejszej niż pozwalają na to przepisy warunków technicznych, bez przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska jak i bez przedstawienia rozwiązań komunikacyjnych na działce. W ocenie Wojewody [...], w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Wojewoda [...] podkreślił ponadto, że analizując sprawę nie dopatrzył się natomiast wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S., reprezentowanego przez r. pr. M. Ł., od opisanej powyżej decyzji Wojewody [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono budowę wiaty stalowej nad stanowiskiem tankowania pojazdów, muru oddzielenia pożarowego REI 120, montaż instalacji technologicznej oraz zainstalowanie dwóch naziemnych zbiorników do magazynowania gazu o pojemności (VI =4,85 m3, V2=4,85m3). Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy – E. i J. S. - wraz z wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę, złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomości inwestycyjnej (tj. dz. o nr ew. [...], obręb "[...]" w [...]). Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...], na której zaprojektowano inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...], zmienioną uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. Tym samym, w zaistniałej sytuacji inwestorzy nie byli zobowiązani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka wymagana jest wyłącznie w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji). Z uwagi na powyższe, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Analizując akta sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, by decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak: [...], naruszała w sposób rażący wymogi zawarte w postanowieniach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Zgodnie z rysunkiem planu, teren działki inwestycyjnej oznaczono symbolem [...], jako teren urządzeń transportu samochodowego z dopuszczeniem usług związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu (zob. § 13 ust. 11 pkt 3 planu miejscowego oraz legenda do rysunku planu). Ponadto, zostały zachowane postanowienia planu dotyczące powierzchni zabudowy (wymagany maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do 50% powierzchni; projektowany 27% powierzchni działki; zob. opis techniczny do projektu s. 23) oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (wymagany minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej 25%; projektowany 33%, zob. opis techniczny do projektu s. 23). Plan miejscowy dopuszczał także lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (zob. § 13 ust. 11 pkt 15 planu miejscowego).

W ocenie organu odwoławczego sporna inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dalej - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz.1227 ze zm.). Sporne przedsięwzięcie nie należy bowiem do żadnej z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, zgodnie z § 3 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego.

Zdaniem organu ma racje odwołujący się - fakt, że projektowany obiekt korzysta z infrastruktury istniejącej na tej samej działce stacji paliw nie oznacza, iż stanowi jej rozbudowę, wobec czego nie jest on samodzielną konstrukcją. Zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853), za samodzielną stację gazu płynnego uważa się obiekt budowlany, usytuowany poza stacją paliw płynnych, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy, zadaszenia oraz inne pomieszczenia pomocnicze. Jak wynika zaś z dokumentacji projektowej, główne elementy spornej inwestycji (stanowisko do samodzielnego tankowania pojazdów z zadaszeniem, mur oddzielenia przeciwpożarowego oraz dwa naziemne zbiorniki do magazynowania gazu płynnego) znajdują się poza obrębem istniejącej stacji paliw, w najbliższym miejscu o 8 m od istniejących budynków.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, okoliczności powyżej wskazane pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż projektowana stacja gazu płynnego jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym, nie zaś rozbudową istniejącej stacji paliw. Taka zaś inwestycja, na podstawie § 3 pkt 35 in fine ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., została wyłączona z katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko, tym samym wykluczając konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Następnie, organ wskazał na art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podkreślił, że organ wojewódzki błędnie ocenił, iż planowana inwestycja została zaprojektowana z rażącym naruszeniem dyspozycji § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie. Z powyższego przepisu nie wynika w sposób jednoznaczny, czy określona w nim odległość 60 m winna być odniesiona wyłącznie do obiektów istniejących, czy też obiektów projektowanych, dla których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Regulacji przesądzającej tę kwestię brakuje także w przepisach szeroko rozumianego prawa budowlanego. W § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) przewidziano wprost możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego wykładnia systemowa § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., uzasadnia pogląd, iż racjonalny prawodawca, mając zamiar ograniczenia sytuowania obiektów wskazanych w tym przepisie w określonej odległości od budynków projektowanych, to nakaz taki - wzorem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - wyrażony zostałby wprost. Możliwy jest do przyjęcia także taki pogląd, zgodnie z którym wykładnia systemowa § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. nie pokrywałaby się z wykładnią celowościową tego przepisu. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż prawodawca, ustalając minimalną odległość obiektów określonych w § 124 ww. rozporządzenia od innych obiektów, kierował się przede wszystkim koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i minimalizacji skutków dla otoczenia potencjalnych zagrożeń związanych z magazynowaniem i eksploatacją pojemników z gazem. Taki stan rzeczy skłaniałby do poglądu, iż ww. § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. należy interpretować rozszerzająco, tj. minimalną odległość usytuowania stacji gazu płynnego należy określać także względem budynków projektowanych, dla których istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - skoro przepisy prawa nie pozwalają na jednoznaczną interpretację, to wybór jednej z uzasadnionych wykładni i jej zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak bowiem wynika z jednolitego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07, z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06). Wobec tego należy uznać, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.

Kontynuując uzasadnienie podjętego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, czy do projektu budowlanego załączono zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7, a także wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, również sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Sporządzony w lutym 2014 r. (brak dokładnej daty) projekt architektoniczno-budowlany stacji gazowej został sprawdzony przez D. K., legitymującego się uprawnieniami nr [...]. Do projektu budowlanego załączono natomiast jedynie decyzję [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...]maja 2004 r., znak: [...], nadającą D. K. uprawnienia budowlane nr [...], uprawniające do kierowania robotami budowlanymi. Tym samym w dokumentacji projektowej brak dokumentu potwierdzającego, iż D. K. sporządzając i sprawdzając ww. projekt dysponował odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił jednak, że decyzją [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2010 r. zostały D. K. nadane uprawnienia nr [...] w dziedzinie projektowania, w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń. Tym samym w dniu sporządzenia projektu D. K. nie posiadał wymaganych uprawnień do sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego stacji gazowej. Z załączonych do projektu oświadczeń projektantów, złożonych w lutym 2014 r. (brak dokładnej daty) oraz ze strony tytułowej projektu wynika jednak, że autorem projektu architektoniczno-konstrukcyjnego jest M. M., posiadający uprawnienia nr [...] do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych wszelkich obiektów budowlanych oraz konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych, z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych. Wobec tego należy stwierdzić, iż projekt został sporządzony przez osobą posiadającą odpowiednie uprawnienia. Zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie ma obowiązku sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, w przypadku projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowa inwestycja jest obiektem o prostej konstrukcji. Składa się z zadaszenia (wiaty) nad stanowiskami do tankowania pojazdów, muru oddzielenia przeciwpożarowego, ław fundamentowych pod zbiornikami do przechowywania gazu. Pozostałe obiekty - w szczególności zbiorniki na gaz oraz ich i infrastruktura techniczna - stanowią elementy gotowe i zostaną jedynie zamontowane. Ponadto, jak chodzi o projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji, sporządzony w dniu [...] grudnia 2013 r., to został on podpisany przez D. K.. Jednakże z ww. oświadczeń wynika, iż autorem tego projektu był M. M., zaś D. K. podpisał się jako sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlanego bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności dotyczy wyłącznie sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego. W związku z tym należy uznać, że wymóg ten nie dotyczy projektu zagospodarowania terenu. Pozostałe części dokumentacji budowlanej zostały sporządzone przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami, które złożyły wymagane oświadczenia o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w świetle opisanej powyżej argumentacji w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ wskazał również, że wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez wspólników spółki cywilnej, E. i J. S., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]" E. S., J. S. s.c. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, że wniosek ten, jak również oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, zostały podpisane przez E. i J. S., którzy w ten sposób dążyli do nabycia na własną rzecz określonych uprawnień z decyzji administracyjnej. W pismach tych użyto nazwy spółki, jednak nie uzasadnia to twierdzenia, że wniosek wniosła spółka, bowiem spółka nie posiadająca własnych organów np. zarządu nie mogła wnieść takiego wniosku. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków. Podmiotem praw i obowiązków w spółce cywilnej są jej wspólnicy i tylko oni są uprawnieni do występowania przed organami. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w kończącej postępowanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak: [...], Starosta [...] odniósł się nie tylko do formy prawnej prowadzonej przez wnioskodawców działalności gospodarczej, ale też do nazwisk wnioskodawców. Samą zaś decyzję doręczył wnioskodawcy. W orzecznictwie przyjmuje się, że takie przeoczenie absolutnie nie uzasadnia stosowania sankcji nieważności wobec decyzji administracyjnej skierowanej do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Jak wskazuje Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2007 roku, I OSK 1556/06, podstawą zastosowania sankcji nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na nałożeniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego, obowiązku lub udzieleniu uprawnienia podmiotowi (osobie fizycznej, osobie prawnej, państwowej, samorządowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej - art. 29 K.p.a.), który w konkretnej sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. W przeciwnym wypadku należy stwierdzić, iż jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. W badanym przypadku całokształt dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dowodzi, iż podmiotami występującymi o pozwolenie na budowę byli E. i J. S. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, iż określenie w sentencji inwestorów jako spółki cywilnej nie stanowi o zaistnieniu przesłanki nieważnościowej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ostatecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak: [...] nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wadę powodującej jej nieważność z mocy prawa. W tych okolicznościach zasadne było uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] oraz orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła A. B.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła: mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7, 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominiecie faktu, iż na nieruchomości A. B. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę samodzielnej stacji gazowej, prowadzona jest budowa pawilonów handlowych, w związku z czym nie można mówić jedynie o obiektach projektowanych, które potencjalnie mogą powstać w przyszłości, jak wskazuje organ II instancji, bowiem określone elementy tego projektu już zostały wybudowane. Ponadto naruszenie prawa materialnego: § 124 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu prowadzącą do uznania, iż określona w tym przepisie odległość 60 m, jaka powinna oddzielać zbiorniki gazu płynnego i magazyny butli z gazem od budynków użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego, winna być odniesiona wyłącznie do obiektów istniejących, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż wskazana odległość musi odnosić się także do obiektów projektowanych, bowiem głównym celem wskazanej regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa i eliminowanie choćby potencjalnych zagrożeń związanych z magazynowanie gazu płynnego, co przejawia zdecydowanie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji o pozwoleniu na budowę; naruszenie art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestycję tę należy traktować jako rozbudowę istniejącej stacji paliw płynnych, co przesądza o zakwalifikowaniu inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i implikuje konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania prze sądem administracyjnym wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uchylając zaskarżoną decyzję dał wyraz ocenie, że decyzja ta nie odpowiada przepisom prawa.

Sąd podziela wskazania jakie przedstawione zostały w uzasadnieniu decyzji, co do specyfiki postępowania nieważnościowego oraz enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek nieważnościowych.

W okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma dokonanie oceny kontrolowanej w postepowaniu nieważnościowym decyzji z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 2 k.p.a. Utrwalone orzecznictwo wskazuje na to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Sąd stwierdza, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest obarczona wadami, które maja charakter rażącego naruszenia prawa, a tym samym podlega wyeliminowaniu w trybie stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie sąd nie w pełni podziela stanowisko organu pierwszej instancji, które legło u podstawa stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W argumentacji, która zostanie przedstawiona zachowano kolejność zagadnień jak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

I tak Sąd stwierdza, że objęta kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę stacja gazowa stanowiła rozbudowę już istniejącej stacji paliw i nie stanowiła obiektu samodzielnego. Sąd w tym zakresie podziela argumentacje organu pierwszej instancji.

Kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę dotyczyła cyt. "samodzielnej stacji gazowej zlokalizowanej na działce ew. o nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym "[...]" w [...]". Zgodnie zaś z § 1 pkt 3 rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005r., nr 243, poz. 2063) - samodzielna stacja gazu płynnego, to obiekt budowlany, usytuowany poza stacją paliw płynnych, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne pomieszczenia pomocnicze. Poza sporem jest to, że na ww. działce objętej ww. inwestycja ulokowana była już wcześniej stacja paliw płynnych.

Skoro rozbudowa obiektu budowlanego, czyli zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a), to tym samym przedmiotowa inwestycja nie stanowiła samodzielnej stacji gazu płynnego ponieważ była usytuowana na terenie stacji paliw płynnych a nade wszystko połączona była integralnie z całą jej infrastrukturą.

W tym kontekście rozważenia wymagało to, czy dla inwestycji objętej kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę, która mimo użytego w decyzji i projekcie budowlanym określenia nie była samodzielna stacją gazową, niezbędne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na podstawie art. 71 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Przepis stanowi - uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływa na środowisko - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego. Wskazany powyżej przepis, podkreślmy nie rozróżnia stacji gazowej samodzielnej czy też instalacji gazowej funkcjonującej w ramach stacji paliw.

W ocenie Sądu inwestycja stanowiła rozbudowę stacji paliw ale skoro li tylko o stację gazową, to w świetle ww. przepisów nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Kolejną kwestią istotną dla oceny ważności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest to, czy w świetle projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją zachowane zostały wymogi przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U.2005.243.2063).

W rozdziale 2 rozporządzenia, dotyczącym magazynowania gazu płynnego w zbiornikach określono zasady sytuowania zbiorników przeznaczonych do magazynowania gazu. Zgodnie z przepisem § 124 ust. 1 rozporządzenia, magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w określonych tam odległościach, przy czym w okolicznościach niemniejszej sprawy kluczowa jest kwestia zachowania wynikającej z pkt 4 tego przepisu odległości 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego.

Sąd nie podziela stanowiska organu drugiej instancji, zgodnie z którym skoro z przepisu nie wynika w sposób jednoznaczny, czy określona w nim odległość 60 m winna być odniesiona wyłącznie do obiektów istniejących, czy też obiektów projektowanych, dla których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to choć wykładnia celowościowa przepisu wskazuje by odnieść wymogi do obu rodzajów budynków, jednak skoro niezbędna jest wykładnia zatem naruszenie tego przepisu musi skutkować ocenę, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W ocenie Sądu odczytania przepisu nie można jednak w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawać w oderwaniu od okoliczności sprawy. Tymczasem już na planie zagospodarowania działki inwestycyjnej stanowiącym integralną część projektu budowlanego zakreślono obszar w promieniu 60m a w nim ujawnione zostały budynki na działce [...] dla których w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja pozwolenia na budowę. W tych warunkach w projekt naruszał ww. wymóg a organ miał wszelkie dane, żeby to dostrzec. Budynki dopuszczone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i budynki istniejące w świetle ww. przepisu w oczywisty sposób nie mogły zostać rozróżnione przez ustawodawcę ze względu na stan, etap ich realizacji ponieważ strefa ochronna, której służy obszar w promieniu 60 m jest gwarancją bezpieczeństwa dla określonych tam obiektów. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż prawodawca, ustalając minimalną odległość obiektów określonych w § 124 ww. rozporządzenia od innych obiektów, kierował się przede wszystkim koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i minimalizacji skutków dla otoczenia potencjalnych zagrożeń związanych z magazynowaniem i eksploatacją pojemników z gazem. Tym samym mamy do czynienia z prostą koniecznością rozumienia § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. jako odnoszącego się do budynków jak wskazano powyżej jako obiektów chronionych bez względu na stan ich realizacji, zatem także budynków dopuszczonych do realizacji wcześniej, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. I nie chodzi tu o szczególnie skomplikowaną wykładnię a o proste odniesienie treści przepisu w powiazaniu z jego funkcją. Treść przepisu w tym konkretnym akcie prawnym może być bez żadnych wątpliwości ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

W świetle wskazanej powyżej argumentacji kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.

Sąd nie podziela również argumentacji organu drugiej instancji, że decyzja kontrolowana nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia praw mimo opracowania projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu w przez osobę, która nie miała ku temu kwalifikacji. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki została sporządzona przez inż. D. K., posiadającego uprawnienia (decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., nr ewid. [...]) do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które stanowią podstawę do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych w specjalności objętej niniejszymi uprawnieniami, sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu, sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, w zakresie specjalności objętej niniejszymi uprawnieniami. Tym samym inż. D. K. nie miał uprawnień do sprawdzania części architektonicznej projektu stacji gazowej, ale nade wszystko do samodzielnego wykonywania projektu zagospodarowania działki, zawierającego elementy architektury.

Decydujące znaczenie dla oceny, kto jest autorem poszczególnych części projektu budowlanego ma tzw. metryczka wskazująca dane autora projektu m.in. przez jego własnoręczny podpis. Dane z karty tytułowej lub inne oświadczenia bez korekty danych na owej metryczce nie mają wpływu na ocenę autora projektu w przypadku zaistniałych rozbieżności.

To, że opracowanie projektu zagospodarowania działki przez nie uprawnioną osobę stanowi rażące naruszenie prawa nie może budzić żadnych wątpliwości. Skutki tego naruszenia prawa na tle badanej decyzji są szczególnie doniosłe gdy zważy się, że zgodnie z tym projektem ulokowano obiekt z strefie 60 m od budynków skarżącej, co mogło wynikać również z braku przygotowania zawodowego autora do opracowania projektu zagospodarowania. Na doniosłość tego uchybienia wskazują także inne istotne wady opracowanego w tym zakresie projektu, szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji min. brak uwidocznienia układu dróg wewnętrznych, dojazdów, przebiegu drób pożarowych, urządzeń przeciwpożarowych, zaopatrzenia wodnego.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa – art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 8 ust 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r., (Dz.U. 2012.462 ze zm.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Sąd podziela natomiast stanowisko i argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – błędne określenie adresata decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wskazania spółki cywilnej, przy jednoczesnym jednak wymienieniu jej wspólników, wnioskujących o wydanie decyzji nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nie wywołuje bowiem to naruszenie skutków, których nie można zaakceptować.

Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona weryfikacji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska Sądu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).