Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 342/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Dnia 17 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: Sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 roku przy udziale spraw ze skarg K. K. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 i odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 oddala skargi


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Ponadto Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu 5 czerwca 2015 r. strona wniosła o przyznanie na rok 2015 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności do bydła oraz płatności ONW.

We wniosku zadeklarowano do płatności działkę ew. nr [...] położoną w województwie [...] w powiecie [...] w gminie [...] w obrębie [...].

W związku z powzięciem przez organ pierwszej instancji podejrzenia, że mogły zostać stworzone sztuczne warunki, pismem z 25 marca 2016 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w tej kwestii.

W odpowiedzi strona wyjaśniła, że jest użytkownikiem zadeklarowanej we wniosku działki na podstawie długoterminowej umowy dzierżawy z 1 maja 2015 r. z jej właścicielem - A. [...], aneksowanej 15 maja 2015 r. Właściciel działki dokonywał zabiegów w celu jej przystosowania do wypasu bydła. Razem z innymi dzierżawcami działek o A. strona założyła spółdzielnię A., realizującą politykę grupy producentów przez finansowanie obsługi prawnej, administracyjnej i rachunkowej gospodarstw swoich członków oraz uzbrojenia ogrodzenia wypasu bydła. Finansowanie pochodzi z wpłat udziałów gotówkowych członków A. na podstawie zapisów statutowych. Wspólne utrzymywanie zwierząt daje możliwość efektywniejszej hodowli i mocniejszej pozycji na rynku. Natomiast w kwestii faktycznego zajmowania się zwierzętami przebywającymi w jednej siedzibie stada ze sztukami należącymi do innych rolników i podziału kosztów utrzymania zwierząt strona stwierdziła, że obsługę zlecono firmom zewnętrznym. Rozliczenie następuje m. in. według systemu ryczałtowego w przypadku obsługi weterynaryjnej lub na zasadzie rozliczenia sztuko-dni w poszczególnych grupach wiekowych zwierząt będących w posiadaniu strony w danym kwartale. Do wyjaśnień dołączono dokumentację dotyczącą prowadzonego gospodarstwa.

Strona w piśmie złożonym 8 lipca 2016 r. wskazała, że ponosi pełną odpowiedzialność za decyzje ekonomiczne i zaciągnięte zobowiązania. Uczestniczy w codziennych odprawach i spotkaniach w zależności od potrzeb grupy członków założycieli A., które organizowane są w celu organizacji pracy, omówienia planowanej sprzedaży i zakupów, przedstawienia pomysłów i zaistniałych problemów.

W uzasadnieniu swych decyzji organ odwoławczy podniósł, że strona nie prowadziła działalności rolniczej samodzielnie, a jej gospodarstwo zarejestrowano w systemie ewidencji producentów jedynie w celu sztucznego podziału gruntów i zwierząt będących w faktycznym posiadaniu A.. Jej zarząd w rzeczywistości decydował zarówno o pracach wykonywanych na wydzierżawionym obszarze, jak osobach je wykonujących. A. ponosiła też koszty związane z funkcjonowaniem gospodarstwa i utrzymaniem gruntów, a także z przebywającymi w jednej siedzibie, rzekomo sprzedanymi zwierzętami.

Organ odwoławczy podał, że weryfikacja wniosku strony, a także pozostałych wskazanych przez ten organ wnioskodawców, wykazała ścisłe powiązania nie tylko osobowe, ale przede wszystkim ekonomiczno-techniczne z A.i ze spółdzielnią A. Zarówno grunty rolne, jak i zwierzęta zadeklarowane do płatności przez stronę i pozostałych wnioskodawców były administrowane przez A. Analiza powiązań 52 osób fizycznych i A. oraz A. wykazała, że to A. prowadziła działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. To ona ponosiła wydatki związane z działalnością rolną, a więc była posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni.

Strona, zdaniem organu odwoławczego, nie jest zatem odrębnym, samodzielnym producentem rolnym. Nie posiadała własnego sprzętu i nie ponosiła kosztów związanych z zadeklarowanym obszarem ani z hodowlą zwierząt. Była ona jedynie jednym z podmiotów zgłaszających do płatności obszar i zwierzęta, będące w rzeczywistości częścią A. Zarejestrowała się ona w ewidencji producentów i wnioskowała o płatności, aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności, których w normalnych warunkach A. by nie otrzymała oraz uzyskać płatności do zwierząt, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana A. z uwagi na przekroczenie limitu zwierząt. Jest to zdaniem organu odwoławczego sprzeczne z celami prawa unijnego i ma za zadanie jego ominięcie. Zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych jest wspieranie rolników faktycznie uprawiających grunty rolne.

W ocenie organu odwoławczego elementem kreowania sztucznych warunków w omawianej sprawie są powiązania osobowe. A. z siedzibą [...], zarządzana przez prezesa zarządu [...] i członków zarządu [...] i [...], a także członków rady nadzorczej [...] i [...], w 2014 r. posiadała 1 318,75 ha gruntów, a na 15 maja 2014 r. 1 816 sztuk bydła. Po kontrolach za 2014 r. stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania płatności w 2014 roku wyniosła 1 310,19 ha i do tej powierzchni A. otrzymała w 2014 r. płatność bezpośrednią w wysokości 1 162 589,76 zł, a w ramach schematu ONW - płatność do maksymalnej możliwej powierzchni (300 ha) w wysokości 22 375 zł. Spółdzielnia ta zatrudniała pracowników do prowadzenia księgowości i prac rolnych. Osoby nią zarządzające, jak i osoby znajdujące się w stosunku zależności służbowej czy powiązane rodzinnie lub towarzysko z A.(52 osoby) utworzyły, pod tym samym adresem co A., kolejną spółdzielnię - A. W kwietniu 2015 r. A. wydzieliła ze swojego gospodarstwa kilka działek ewidencyjnych o powierzchni 120,14 ha, które podzieliła na działki rolne o średniej powierzchni 2,32 ha i rozdysponowała je pomiędzy wskazane 52 osoby. W dniu 2 maja 2015 r. A. sprzedała każdej z 51 osób po ok. 30 sztuk bydła, a w dniu 14 maja 2015 r. 12 osobom spośród tych 51 - dodatkowo 30 sztuk krów.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że strona - wraz z 51 osobami fizycznymi i A.- stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści majątkowych, których A. nie otrzymałaby w normalnych warunkach. Mimo, iż jednostka ta i 52 osoby fizyczne są formalnie gospodarstwami samodzielnymi mającymi formalnie określonego zarządcę, numer ewidencyjny, konto, to jednak są ściśle ze sobą powiązane. Wydzielenie w 2015 r. przez A. ziemi, zawarcie tego samego dnia umów dzierżawy oraz utworzenie i przystąpienie do spółdzielni A. stanowiły próbę prawnego dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi wskazanymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie.

Wskazane podmioty, mimo ścisłego powiązania ekonomiczno-technicznego, wniosły w 2015 r. o przyznanie płatności jako samodzielni rolnicy. A. oraz A. mają jedną siedzibę znajdującą się [...], ul. [...]. W siedzibie A. listonosz zostawiał korespondencję kierowaną do poszczególnych wnioskodawców i to mimo niezłożenia w organie informacji, aby któryś z pracowników tej spółdzielni był upoważniony do odbioru korespondencji w imieniu 51 pozostałych podmiotów. Ponadto, [...] - prezes zarządu A. i pozostali członkowie zarządu ([...] i [...]) należą do 52 osób, którym A. w 2015 r. wydzierżawiła grunty i sprzedała zwierzęta. Prezesem zarządu nowoutworzonej spółdzielni A. również był [...], a osobami tworzącymi jej zarząd byli [...] i [...]. Chociaż ten ostatni nie był członkiem zarządu A., to był członkiem jej rady nadzorczej. Wskazane podmioty są więc ze sobą powiązane personalnie (zarządczo). W rzeczywistości to zarząd A. decydował o pracach wykonywanych na wydzielonych 52 osobom terenach, jak i o zwierzętach rzekomo sprzedanych 51 osobom.

Organ odwoławczy wskazał, że to A. ponosiła koszty związane z funkcjonowaniem gospodarstw 52 osób fizycznych. Złożenie w 2015 r. 53 wniosków o przyznanie płatności (przez 52 osoby fizyczne i A.) do tych samych schematów pomocowych w tym samym czasie miało na celu ominięcie przepisów dotyczących określonego dofinansowania, to jest jego maksymalizację. Potwierdzeniem tego może być podpisana przez wskazane osoby fizyczne deklaracja członkowska, z której wynika, że każda z nich zgłasza przystąpienie do A. w charakterze członka i deklaruje udział w wysokości 30 000 zł, a także jednoczesną rejestrację gospodarstwa.

Z uchwały nr 4 z 13 września 2014 r. walnego zgromadzenia A. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości wynika, że członkowie tej jednostki (20 osób) wyrazili zgodę na wydzierżawienie nieruchomości będących własnością A. między innymi sobie oraz osobom będącym w zależności służbowej czy powiązaniach rodzinnych lub towarzyskich.

Potwierdzeniem tych zależności są także, zdaniem organu odwoławczego, identyczne pisemne wyjaśnienia składane przez 51 osób fizycznych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na pisemne wyjaśnienia beneficjentów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], w których podano, że w celu maksymalizacji zysku kupili od A., indywidualnie po przeanalizowaniu swoich możliwości, bydło w ilości do maksymalnego stanu posiadania, który jest dofinansowywany przez system dopłat, czyli po 30 sztuk młodzieży i 30 sztuk jałówek, krów w wieku powyżej 24 miesięcy, jak również zawiązali podmiot, który po ukazaniu się przepisów o grupach producentów otrzyma stosowne dofinansowanie. Składający wyjaśnienia chcieli w ten sposób uzyskać maksymalną jednostkową dopłatę do prowadzonej działalności w celu zwiększenia dochodowości gospodarstwa, co umożliwiłoby im dalszy rozwój, poprzez m. in. zwiększenie areału gruntów i stanów stada.

Stworzenie sztucznych warunków przez 52 osoby fizyczne, w tym m. in. przez stronę i A. potwierdzają także - w ocenie organu odwoławczego - zeznania osób wchodzących w skład organów A. i A. bądź przez nie zatrudnione, w tym zeznania [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których treść została przytoczona. Zdaniem organu odwoławczego z zeznań tych wynika, że wszystkie osoby fizyczne, które wydzierżawiły ziemię i kupiły zwierzęta od A., nie prowadziły gospodarstwa samodzielnie i na własny rachunek. Nie dokonywały one samodzielnie żadnych czynności na wydzierżawionych gruntach ani przy kupionych zwierzętach. To A., reprezentowana przez [...], zarządzała sztucznie wydzielonymi gruntami oraz kupionymi zwierzętami, w tym dysponowała paszą dla zwierząt i płaciła rachunki za utrzymanie wspomnianych gospodarstw.

Następne elementy wskazujące na stworzenie sztucznych warunków przez wszystkie podane powyżej podmioty, jak stwierdził organ odwoławczy, to położenie zadeklarowanych działek i rodzaj uprawy na sąsiadujących działkach. Wydzielenie przez A. części gruntów stanowiło jedynie pozorne przemieszczenie ziemi, gdyż grunty te w rzeczywistości pozostawały w jej władaniu. Na wszystkich działkach deklarowanych do płatności przez osoby fizyczne oraz A., formalnie będących w posiadaniu różnych osób, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy - łąki, co w połączeniu z brakiem naturalnych granic między tymi obszarami i wspólnym ogrodzeniem prowadzi do uzasadnionego wniosku, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem przemieszczenia przylegających do siebie gruntów rolnych między różnymi podmiotami była maksymalizacja dofinansowania.

Kolejnym aspektem wskazującym na stworzenie sztucznych warunków, zdaniem organu odwoławczego, był podział stada i miejsce przebywania zwierząt. A. sprzedała każdej z 51 osób fizycznych po ok. 30 sztuk bydła, a 12 z tych osób - dodatkowo 30 sztuk krów. Sprzedaż miała jednak sztuczny charakter, gdyż faktycznym posiadaczem zwierząt pozostała A. Celem było uzyskanie płatności do zwierząt, których w normalnych warunkach by nie przyznano. W wyniku podejrzenia stworzenia sztucznych warunków w gospodarstwie strony i pozostałych 50 osób fizycznych ubiegających się o płatność do zwierząt przeprowadzono kontrole, w wyniku których stwierdzono, że wszystkie sprzedane zwierzęta (1 517 sztuk bydła i 343 krowy), posiadające rzekomo odrębnych właścicieli, przebywały w tej samej siedzibie, co zwierzęta A. ([...]). Zwierzęta te w 2014 r. przebywały pod tym samym adresem. Ponadto zwierzęta przebywały w kojcach należących do A., były wspólnie wypasane, a opiekę nad nimi sprawowali jej pracownicy. Co charakterystyczne, sprzedaż na rzecz wskazanych osób fizycznych nastąpiła w tym samym dniu, a poszczególne sztuki bydła, jak wynika z przywołanych przez organ zeznań, nie były sprzedawane w wyniku indywidualnych decyzji, lecz po osiągnięciu określonego wieku (21 miesięcy), wskazywanego przez system informatyczny A. Za wyszukanie kontrahentów i negocjacje odpowiedzialny był natomiast prezes zarządu wspomnianych jednostek [...]. Poszczególni właściciele zwierząt nie tylko więc nie wykonywali żadnych czynności przy zwierzętach, nie ponosili żadnych na nie nakładów, ale nadto nie mieli wpływu na ich sprzedaż.

Jak wynika z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013", w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa.

Kwestie związane ze stwierdzeniem stworzenia sztucznych warunków odnośnie przyznania jednolitej płatności obszarowej uszczegółowione zostały z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 608 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1307/2013", z którego wynikają także systemowe cele JPO, to jest przydzielenie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów (motyw 13 preambuły). Organ stwierdził jednak, że kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń dla A., stanowiłaby kwotę poniżej progu wynikającego z art. 11 rozporządzenia 1307/2013. W związku z powyższym wszelkie płatności, o które ubiegała się strona trzeba uznać za korzyści uzyskane w wyniku stworzenia sztucznych warunków, stąd konieczność ich odmówienia.

W skargach na obydwie decyzje organu odwoławczego strona wniosła o ich uchylenie, a także o uchylenie decyzji ich poprzedzających, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, powierzchownej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu, że:

a) skarżący działał w porozumieniu z pozostałymi członkami A. w celu uniknięcia przez A. zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, limitów powierzchniowych, a także limitu zwierząt, do których można uzyskać płatność, a także że w tym celu doszło do sztucznej sprzedaży stada zwierząt i sztucznego wydzielenia gruntu, podczas gdy głównym celem zawarcia umowy dzierżawy i zakupu bydła było podjęcie przez skarżącego indywidualnej działalności rolniczej w postaci hodowli bydła i jej rozwój, a zawarte umowy zostały wykonane,

b) celem zawarcia przez A. umów dzierżawy gruntów było ominięcie limitów dopłat, podczas gdy polegał on na ograniczeniu prowadzenia działalności, a A. nie otrzymała i nie miała możliwości otrzymać korzyści z dopłat bezpośrednich wnioskowanych przez skarżącego i innych członków A.,

c) skarżący nie włada wydzierżawionym gruntem, a tym samym nie jest jego posiadaczem w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.), zwanej dalej "u.s.w.b.", podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżący na mocy zawartej umowy dzierżawy jest posiadaczem zależnym gruntu, który wykorzystuje do prowadzonej przez siebie działalności rolniczej,

d) skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że ma on samodzielne, zarejestrowane gospodarstwo, własne stado bydła, samodzielnie podejmuje istotne decyzje dotyczące działalności rolniczej, uzyskuje z niej dochód i ponosi pełne ryzyko gospodarcze z nią związane;

2) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 K.p.a., polegające na oparciu się przez organ na ogólnych, powierzchownych ustaleniach dotyczących działalności A. i niewykazaniu w sposób staranny, wszechstronny, przekonywujący i nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego stworzono sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności,

3) art. 60 rozporządzenia 1306/2013 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) z pominięciem wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwanego dalej "TSUE", a więc mimo nieudowodnienia, że:

- powiązani ze sobą wnioskodawcy tworzą strukturę pozorną, której funkcjonowanie może obiektywnie doprowadzić do pozyskania przez pierwotnego beneficjenta takiego wsparcia, jakiego by nie uzyskał, gdyby nie stworzenie sztucznych warunków,

- celem powiązanych wnioskodawców było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia z ominięciem limitów dopłat, a zarazem cel ten był wspólny i jedyny tak dla każdego z nich, jak i dla całego zrzeszenia,

b) mimo, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa Unii Europejskiej, a uzyskane płatności zasilą i pozwolą na rozwój jego indywidualnej działalności rolniczej.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do obu skarg na okoliczności w nich powołane.

Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

W pismach procesowych z 28 lipca 2017 r. skarżący podniósł, że - wbrew ustaleniom organu - zwierzęta znajdują się w osobno zorganizowanym gospodarstwie i nie są utrzymywane razem ze zwierzętami A. Wskazano, że skarżący ponosi koszty związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem, a organ nie wykazał celu osiągniecia korzyści wynikających z uregulowań wspólnotowych.

W pismach procesowych z 7 sierpnia 2017 r. organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, że nie wykazał stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Na rozprawach w dniu 9 sierpnia 2017 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg na obie decyzje organu odwoławczego o sygn. akt III SA/Po 342/17 i III SA/Po 343/17 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.").

W sprawie sporne jest, czy skarżący ze wskazanymi przez organ podmiotami, w tym z A., sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

Spór ten powstał odnośnie dochodzonych w 2015 r. przez skarżącego, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatności ONW) oraz płatności bezpośrednich. Organ przyjął, że płatności te byłyby uzyskane w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co powoduje odmowę jej przyznania.

Przyznawanie płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1305/2013" oraz w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349), zwanej dalej "u.w.r.o.w.".

Pomoc jest przyznawana, stosownie do art. 14 ust. 1 u.w.r.o.w., osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 u.w.r.o.w., w tym w rozporządzeniu 1305/2013, w przepisach tej ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie jej art. 45 ust. 1 pkt 1.

Płatność ONW przysługuje, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364), zwanego dalej "rozporządzeniem krajowym", rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013;

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatność ONW, o czym stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia krajowego, jest przyznawana do użytków rolnych:

1) na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013;

2) położonych na obszarach ONW.

Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w przywołanym ostatnio ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329), w brzmieniu z 15 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 ust. 3 rozporządzenia krajowego).

Płatności dla rolników na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, przez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane z niedogodnościami danego obszaru. Oblicza się je przez porównanie z obszarami nie charakteryzującymi się ograniczeniami naturalnymi ani innymi szczególnymi ograniczeniami, biorąc pod uwagę płatności zgodnie z tytułem III rozdział 4 rozporządzenia 1307/2013.

Płatności, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 tego rozporządzenia i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia 1307/2013. Wysokość płatności, zgodnie z art. 31 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013, ustala się w przedziale między kwotami minimalną a maksymalną, określonymi w załączniku II.

Państwa członkowskie stosują przy tym zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie, z wyjątkiem sytuacji, gdy wysokość wsparcia odpowiada jedynie minimalnej płatności na hektar na rok, jak określono w załączniku II (art. 31 ust. 4 rozporządzenia 1305/2013). W załączniku II do rozporządzenia 1305/2013 przewidziano, że kwota minimalna na hektar rocznie średnio na obszarze beneficjenta otrzymującego wsparcie wynosi 25 EUR, a maksymalna - 250 EUR.

W celu zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów EFRROW wsparcie powinno ograniczać się do rolników aktywnych zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia 1307/2013 (motyw 25 rozporządzenia 1305/2013).

W § 3 ust. 1 rozporządzenia krajowego wskazano, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości: 1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I, 2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II, 3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami, 4) 450 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego - stanowiących stawki podstawowe (§ 3 ust. 3 rozporządzenia krajowego). Jednakże, jak zastrzeżono w § 3 ust. 4 rozporządzenia krajowego, płatność ONW jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha (odnośnie rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie - odpowiednio § 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia krajowego).

Z kolei przyznawanie płatności bezpośrednich uregulowano w rozporządzeniu 1307/2013 oraz w u.s.w.b.

Płatności bezpośrednie przyznawane są rolnikowi, jeżeli spełnione są warunki określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 u.s.w.b., w tym w rozporządzeniu 1307/2013, w przepisach tej ustawy i przepisach wydanych na jej podstawie (art. 6 u.s.w.b.).

Płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, stosownie do art. 7 ust. 1 u.s.w.b., jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Jednolita płatność obszarowa, o której mowa w art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 (art. 2 pkt 4 u.s.w.b.) i płatność za zazielenienie (oznaczająca płatność, o której mowa w tytule III rozdziale 3 rozporządzenia 1307/2013 - art. 2 pkt 7 u.s.w.b.), zwane także łącznie z innymi płatnościami "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami",

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności,

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha,

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 8 ust. 1 u.s.w.b.).

Charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Ponadto możliwość dostosowania ułatwia większym beneficjentom gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5% część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150 000 EUR (motyw 13 rozporządzenia 1307/2013). Znalazło to wyraz w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1307/2017 przewidującego, że państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdziału 1 za dany rok kalendarzowy (w tym jednolitej płatności obszarowej), o co najmniej 5% w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150 000 EUR. W konsekwencji, w przypadku jednolitej płatności obszarowej, ustanowiono pod tym względem współczynnik redukcji wynoszący 100% (art. 19 ust. 1 u.s.w.b.).

Ponadto, jednym z celów wspólnej polityki rolnej jest poprawa wyników w zakresie oddziaływania na środowisko poprzez obowiązkowy element "zazielenienia" zawarty w płatnościach bezpośrednich, wspierający praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska. W tym celu państwa członkowskie powinny przeznaczyć część pułapów krajowych dla płatności bezpośrednich, aby przyznawać, oprócz płatności podstawowej, płatność roczną, która może uwzględniać wewnętrzne ujednolicenie w danym państwie członkowskim lub regionie, z tytułu obowiązkowych praktyk rolniczych zgodnych z celami polityki dotyczącej zarówno klimatu, jak i środowiska. Praktyki te powinny polegać na prostych, ogólnych, pozaumownych i corocznych działaniach wykraczających poza zasadę wzajemnej zgodności, związanych z rolnictwem, takich jak dywersyfikacja upraw, utrzymywanie trwałych użytków zielonych oraz ustanowienie obszarów proekologicznych. W celu osiągnięcia celów "zazielenienia" oraz umożliwienia jego skutecznej administracji i kontroli, praktyki takie powinny mieć zastosowanie na całym kwalifikującym się obszarze gospodarstwa rolnego (motyw 37 rozporządzenia 1307/2013). Na wszystkich zatem kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 ust. 2-5 rozporządzenia 1307/2013 rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej muszą przestrzegać powyższych praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (art. 43 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1307/2013).

Z kolei płatności związane do zwierząt, to jest płatności w ramach dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, o którym mowa w tytule IV rozdziale 1 rozporządzenia 1307/2013, przyznawane w sektorach produkcji zwierzęcej (art. 2 pkt 13 u.s.w.b.), zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.w.b., przysługują m. in. do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus). Płatności te są przyznawane rolnikowi w formie:

1) płatności do bydła, jeżeli:

a) posiada samice lub samce tego gatunku:

- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy,

- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki;

2) płatności do krów, jeżeli:

a) posiada samice tego gatunku:

- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące,

- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki (art. 16 ust. 2 u.s.w.b.).

Stosownie do prawodawstwa unijnego należy zezwolić państwom członkowskim na wykorzystanie części pułapów krajowych dla płatności bezpośrednich na przyznawanie w niektórych sektorach lub regionach wsparcia związanego z produkcją w wyraźnie określonych przypadkach. Środki, które można wykorzystywać w celu przyznawania jakiegokolwiek wsparcia związanego z produkcją, należy ograniczyć do odpowiedniego poziomu, jednocześnie umożliwiając przyznawanie takiego wsparcia w państwach członkowskich w konkretnych sektorach lub regionach znajdujących się w szczególnej sytuacji, gdzie konkretne typy rolnicze lub konkretne sektory rolnictwa mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, środowiskowych lub społecznych (...). Wsparcie związane z produkcją należy przyznawać jedynie w zakresie, który jest niezbędny, aby stworzyć zachętę do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach (motyw 49 rozporządzenia 1307/2013). Wsparcie związane z produkcją można przyznawać jedynie tym sektorom lub tym regionom państwa członkowskiego, w których określone typy rolnicze lub określone sektory rolnictwa, które mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych, znajdują się w trudnej sytuacji (art. 52 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013). Wsparcie związane z produkcją można przyznawać jedynie w zakresie, który jest niezbędny, aby zapewnić zachętę do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach (art. 52 ust. 5 rozporządzenia 1307/2013). Wsparcie związane z produkcją ma formę płatności rocznej i jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych oraz oparte na ustalonych obszarach i plonach lub na ustalonej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia 1307/2013). W związku z tym art. 16 ust. 3 u.s.w.b. stanowi, że płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 30 sztuk zwierząt, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a u.s.w.b. Płatności związane do krów, zgodnie z art. 16 ust. 4 u.s.w.b., są przyznawane maksymalnie do 30 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a tego artykułu.

Stosownie do art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (wyrok TSUE w sprawie C-367/96 - dostępny na stronie internetowej https://curia.europa.eu, zwanej dalej "CURIA").

Ponadto, TSUE w pkt 29 wyroku wydanym sprawie C-434/12 (dostępny w CURIA) zinterpretował regulację dotyczącą obchodzenia prawa - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25, s. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem 65/2011". Przepis ten miał zbliżone brzmienie do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zdaniem TSUE zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 wymaga istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego (pkt 29 wyroku w sprawie C-434/12). Po pierwsze, konieczne jest zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że mimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty (element obiektywny). Po drugie, niezbędna jest po stronie danego podmiotu wola uzyskania korzyści wynikających z uregulowań prawa przez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Zaistnienie elementu subiektywnego może zostać wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku w sprawie C-434/12). Nie można jednak odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (pkt 42 tego wyroku).

Przenosząc powyższe na realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, co następuje.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący działając z podmiotami wskazanymi przez organ, wyczerpał przesłanki z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności ONW i płatności bezpośrednich. Chociaż skarżący ubiegając się o te płatności formalnie spełnił wymogi do ich uzyskania, warunki te zostały jednak stworzone sztucznie, w sprzeczności z celami wynikającymi z wyżej wskazanych uregulowań.

Organ zasadnie więc uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżący i pozostałe wymienione przez organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, mimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności za 2015 r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

Mające miejsce w 2015 r. (to jest w roku, za który skarżący ubiega się o płatności) wydzielenie przez A. gruntów i ich wydzierżawienie, sprzedaż przez tę jednostkę zwierząt na rzecz podanych przez organ osób fizycznych (w tym na rzecz skarżącego), a następnie utworzenie przez te osoby spółdzielni A., stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. W czynnościach tych uczestniczyły zarówno osoby fizyczne zarządzające A., jak osoby pozostające w zależności służbowej czy powiązane rodzinnie lub towarzysko (okoliczności tych skarżący nie kwestionował). Zarówno A. jak i A. miały siedzibę [...]. Umowy dzierżawy gruntów i sprzedaży zwierząt zawierane były w tych samych dniach. Z kilku działek A. wydzielono grunty o średniej powierzchni 2,30 ha. Z kolei sprzedaż zwierząt obejmowała po 30 sztuk bydła lub 30 sztuk krów. Mimo zawarcia tych umów to A. nadal wykonywała całość czynności na wydzielonych gruntach i przy sprzedanych zwierzętach, pozostających w rzeczywistości w jej władaniu. Na wszystkich działkach deklarowanych do płatności zarówno przez A., jak i wskazane osoby fizyczne, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy (łąki), brak naturalnych granic pomiędzy obszarami i wspólne ich ogrodzenie. Wszystkie sprzedane zwierzęta przebywały nadal w siedzibie A. Były one wspólnie wypasane, a opiekę nad nimi sprawowali jej pracownicy. Ich dalsza odsprzedaż następowała po osiągnięciu przez poszczególne sztuki określonego wieku, a za wyszukanie kontrahentów i negocjacje odpowiedzialna była osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu A. Koszty za powyższe czynności ponosiła A., choć formalnie były one przerzucane na poszczególne osoby fizyczne. Organ słusznie zwrócił uwagę na charakterystyczne długie terminy płatności i zastrzeżenie dokonania zapłaty czynszu dzierżawnego po otrzymaniu płatności.

Skarżący ograniczył się do przedstawienia dokumentów i złożenia wyjaśnień dowodzących jego zdaniem formalne spełnienie przez niego wymogów do uzyskania płatności.

Powyższe oznacza stworzenie sztucznych warunków między wskazanymi wyżej podmiotami. Wynika to z całości materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, których wiarygodności skarżący skutecznie nie zakwestionował.

Oceny tej nie zmienia zawiązanie przez wszystkie wskazane wyżej podmioty kolejnej spółdzielni - A. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta w zasadzie przeczy podstawowej tezie skarżącego, jakoby podjął on indywidualną działalność rolniczą w postaci hodowli bydła i miałoby to stanowić jego zasadniczy cel. Nie jest bowiem racjonalne przyjęcie, że A. rozdrobniła grunty i stado bydła, a skarżący zdecydował się na wydzierżawienie od niej części gruntów i zakup bydła, mimo świadomości potrzeby dalszego, wspólnego prowadzenia działalności w celu uzyskania odpowiedniej efektywności hodowli. Przekazanie majątku poszczególnym osobom fizycznym nastąpiło wbrew zasadom racjonalnego prowadzenia gospodarki. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają wobec tego dalsze działania, jakie miałyby być formalnie podjęte już w ramach spółdzielni A. Stanowiła ona w istocie dalszy element stworzonych sztucznych warunków, powodując powstanie kolejnych powiązań osobowych, ekonomicznych i zarządczych.

Stworzenie tych sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z celami płatności ONW. Płatności dla rolników na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, przez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych (motyw 25 rozporządzenia 1305/2013; art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia). Państwa członkowskie stosują przy tym zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie (art. 31 ust. 4 rozporządzenia 1305/2013). W kampanii za 2014 r. stwierdzono, że A. posiada działki rolne kwalifikujące się do płatności o powierzchni 1310,19 ha, przy czym w ramach schematu ONW przyznano jej płatność do maksymalnej możliwej wówczas powierzchni 300 ha. Wydzielenie w 2015 r. z jej gospodarstwa rolnego kilku działek o łącznej powierzchni 120,14 ha, następnie podzielonych między uczestniczące w stworzeniu sztucznych warunków poszczególne osoby fizyczne na działki rolne o średniej powierzchni 2,32 ha, pozwoliłoby - wskutek obejścia zasady degresywności - na uzyskanie maksymalnych płatności ONW. Prawidłowo zatem organ uznał, że stworzono sztuczne warunki w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (element obiektywny). Jednocześnie maksymalizacja płatności ONW była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącego (element subiektywny), co wynika nie tylko z przedstawionych powiązań między wskazanymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym.

Stworzenie sztucznych warunków pozostaje także w sprzeczności z celami płatności związanych do zwierząt. Wsparcie związane z produkcją należy przyznawać jedynie w zakresie, który jest niezbędny, aby stworzyć zachętę do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach (motyw 49 rozporządzenia 1307/2013; art. 52 ust. 5 tego rozporządzenia). Wsparcie to ma formę płatności, jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych i jest oparte na ustalonej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia 1307/2013). Limity te wyznaczono w art. 16 ust. 3 i 4 u.s.w.b.

A. w 2014 r. posiadała 1 816 sztuk bydła. Rozdzielenie go między poszczególne osoby fizyczne, w tym skarżącego, po 30 sztuk, to jest w maksymalnej liczbie, do której przyznawana jest płatność związana do zwierząt, oznacza sprzeczność tego działania z celami tych płatności. Jednocześnie ich maksymalizacja była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącego, co wynika z przedstawionych powiązań między wskazanymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym.

Zasadnie zatem organ uznał, że wystąpiły elementy obiektywny i subiektywny, świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, zgodnie z wykładnią przepisów zawartą w wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Wskazane przez organ okoliczności, jak:

- powiązania osobowe pomiędzy podmiotami - formalnie odrębne gospodarstwa były ze sobą ściśle powiązane,

- pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat i wydzielenie stada oraz zawiązanie podmiotu, który w świetle przepisów o grupach producentów miał otrzymać stosowne dofinansowanie,

- zarządzanie wydzielonymi gruntami i zakupionymi zwierzętami przez reprezentującego A. [...],

- położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty, w tym skarżącego, działek i rodzaj uprawy występujący na sąsiednich działkach (łąki) w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami oraz wspólne ich ogrodzenie,

- rozliczenia finansowe pomiędzy wskazanymi podmiotami ze środków pochodzących z wpłat udziałów gotówkowych członków A. na podstawie zapisów statutowych,

- wspólne gospodarowanie zwierzętami przez wskazane podmioty zlecone pracownikom A.,

- rozliczenia ryczałtowe i ze środków uzyskanych z płatności

świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącego i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności bezpośrednich i zastosowania limitów w płatnościach do zwierząt.

W powyższym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 ani art. 107 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 27 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i ust. 2 u.w.r.o.w. Organ z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a na podstawie jego całokształtu ocenił w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazane wyżej okoliczności faktyczne. Ocena ta jest racjonalna i spójna oraz ma potwierdzenie w materiale dowodowym. Za uznaniem za błędne ustaleń faktycznych dokonanych przez organ nie mogą przemawiać fragmentarycznie przedstawione w skardze zeznania niektórych świadków. Skarżący pomija wynikającą z zeznań rolę [...] i A. Istnienie przepływów finansowych pomiędzy skarżącym a A. jest oczywiste na tle wykazanych powiązań ekonomicznych, chociaż skarżący przez te powiązania próbuje urealnić stworzone warunki działalności rolniczej.

Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia, że skarżący nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej podnieść należy, że skarżący może być nawet czynnym rolnikiem, niemniej jednak w niniejszej sprawie sporna była okoliczność, czy jest on rolnikiem, wobec którego zaktualizowały się prawne warunki do wystąpienia z wnioskiem o płatność, czyli do wystąpienia z nim niezależnie od rolnika, którym na gruncie zgromadzonych dowodów jest niewątpliwie wskazana przez organy grupa podmiotów. W tym zakresie organ prawidłowo zastosował prawo materialne, gdyż poczynione ustalenia były wystarczające do przyjęcia, że zaktualizowały się obiektywne i subiektywne warunki nadużycia przez skarżącego na etapie występowania przez niego z wnioskiem o płatności.

Organ nie dopuścił się także naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, właściwie stosując ten przepis wobec zaistnienia wszelkich wynikających z niego przesłanek w sytuacji dochodzenia przez skarżącego w roku 2015 płatności ONW i płatności bezpośrednich.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 w przypadku stworzenia sztucznych warunków nie uzyskuje się korzyści w postaci uniknięcia zmniejszenia płatności. Skoro stworzono sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalizacji płatności, sutkiem nie może być jedynie umniejszenie płatności (jak w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013), lecz odmowa ich przyznania. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykował, gdyż co najwyżej zmniejszono by mu płatności.

Nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skargach wnioski dowodowe. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie brak jest istotnych wątpliwości, których wyjaśnieniu mogłyby posłużyć przedstawione przez skarżącego dowody.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia mają okoliczności odnoszące się do roku 2015, bowiem to za ten rok skarżący ubiega się o przyznanie płatności. Dla rozstrzygnięcia nie mają znaczenia decyzje wydane w innych sprawach wobec A., w których organ także stwierdził stworzenie sztucznych warunków, lecz - kierując się odmiennymi motywami - przyznał jej wnioskowane płatności. Zgodnie bowiem z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane przez P.p.s.a. środki jedynie w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalono obydwie skargi.