Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 789/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 330
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski(spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S sp. j. J.S. i J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S sp. j. J.S. i J.S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) nakazał właścicielowi nieruchomości w [...] - S Sp. j. J.S. i J.S. (określanej dalej jako spółka S) dokonać rozbiórki dwóch otworów okiennych usytuowanych w nadbudowanej kondygnacji I piętra ściany zachodniej budynku biurowo-magazynowego pod adresem jak wyżej, przebiegającej wzdłuż granicy z działką o nr ewid. nr [...], poprzez zdemontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworów okiennych na grubość ściany lub ich wypełnienie pustakami szklanymi (luksferami).

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. E.K. złożyła wniosek o podjęcie postępowania w sprawie wykonanej samowoli budowlanej, obejmującej wstawienie stolarki okiennej PCV w kondygnacji I piętra budynku biurowo-administracyjnego w [...]. W korespondencji wskazano, że okna znajdują się w ścianie granicznej przylegającej do posesji wnioskodawczyni. Wyjaśniono też, że w miejscach tych okien uprzednio znajdowały się luksfery. W konkluzji zawnioskowano o wydanie nakazu ponownego zamontowania luksferów.

Na podstawie informacji z rejestru gruntów organ ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność spółki S, zaś sąsiednia działka o numer ewidencyjnym [...] (wzdłuż której przebiega ściana budynku z zakwestionowanymi oknami) stanowi własność E.K..

W dniu [...] lutego 2011 r. przeprowadzono oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono, że w ścianie granicznej w kondygnacji I piętra znajdują się dwa okna o wymiarach 177 x 104 cm ze stolarką PCV. Wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że stolarkę okienną zamontowano w latach 2004-2006. Natomiast jeden z właścicieli spółki S oświadczył, że obiekt został zakupiony w 2007 r. od "S" ( określanej dalej jako S) i już wówczas w pomieszczeniach na I piętrze znajdowały się okna PCV. Następnie do akt sprawy dołączono dwa oświadczenia byłych pracowników S, z których wynikało, że okna nie były przebudowywane. Uwzględniając ten materiał dowodowy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne.

Po rozpoznaniu odwołania E.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że złożenie podania przez stronę obligowało PINB do wydania decyzji merytorycznej, nie zaś umarzającej. Orzeczenie takie powinno być wydane nawet wówczas, gdyby dokonane ustalenia nie dały podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadził dodatkowe oględziny stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od daty poprzednich oględzin. Wnioskodawczyni ponownie oświadczyła, że stolarkę okienną w miejsce luksferów wstawiono w latach 2004-2006. Natomiast obecni właściciele nieruchomości nie posiadają wiedzy na temat wcześniejszych robót wykonywanych w jej obrębie. Do akt sprawy dołączyli oświadczenie byłego pracownika S, który w latach 1976-2003 pełnił funkcję kierownika Wytwórni [...]. Z treści tego oświadczenia wynikało, że w otworach okiennych na I piętrze od początku istnienia zamontowana była stolarka okienna drewniana, nie zaś luksfery. Zdaniem PINB analiza zgromadzonego materiału nie dawała podstaw do uznania, iż okna PCV zostały wstawione w miejsce uprzednio istniejących luksferów, a w konsekwencji do sformułowania zarzutu wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej. Ze względu jednak na umiejscowienie okien w ścianie granicznej, powodujące naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ, na podstawie art. 66 u.p.b., wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011 r. nakazującą zamurowanie tych otworów lub ich wypełnienie luksferami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] WINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji wskazał, że akta sprawy nie zawierają dokumentów, umożliwiających odniesienie się do zawartego w odwołaniu zarzutu na temat lokalizacji obiektu w strefie ochrony konserwatorskiej. Gdyby zaś budynek istotnie był wpisany do rejestru zabytków, rozstrzygnięcie PINB powinno uwzględniać stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odniesieniu do argumentacji odwołania, iż obiekt mógł zostać wybudowany w obecnym kształcie jeszcze na podstawie prawa niemieckiego wyjaśniono, że na mocy art. 4 Dekretu Prezydenta Krajowej Rady Narodowej z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295) ustawodawstwo polskie rozciągnięto na teren "ziem odzyskanych", na których usytuowana jest miejscowość.

Ponownie rozpatrując sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. PINB nałożył na spółkę S obowiązek zdemontowania stolarki okiennej i zamurowania otworów, względnie ich wypełnienia luksferami (traktowanymi jako przegroda budowlana). W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe otwory okienne wykonano w latach 70-tych na etapie nadbudowy I piętra budynku. Zostały one wypełnione luksferami. Następnie w latach 2004-2006 w miejsce luksferów wstawiono stolarkę okienną.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż wystąpił o udzielenie informacji na temat posiadanych dokumentów, dotyczących realizacji robót w przedmiotowym obiekcie. W odpowiedzi Gmina pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformowała, że nie posiada w swoich zasobach teczek, dotyczących inwestycji realizowanych przez S. Wszelkie dokumenty zostały przekazane do Archiwum Państwowego, a po likwidacji powiatów w 1975 roku, sprawami budownictwa zajmowały się urzędy rejonowe. Uwzględniając powyższe informacje przedstawiciele PINB w dniu 9 marca 2012 r. zapoznali się z dokumentacją zgromadzoną w Archiwum Państwowym. W zasobach tych znajdowała się jedynie teczka, dotycząca pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. Zakres robót obejmował wprowadzenie zmian elewacyjnych budynku przy ul. [...] poprzez wykonanie otworu okiennego w parterze ściany granicznej budynku od strony działki ewidencyjnej nr [...]. Na rysunku elewacji zachodniej uwidoczniono otwór istniejący i nowo projektowany - wypełnione kształtkami drobnowymiarowymi (luksferami). Na podstawie tej dokumentacji przyjęto, że w kondygnacji I piętra nie było otworów okiennych. Następnie w dniu 16 marca 2012 r. zapoznano się z zasobami archiwalnymi przedmiotowej nieruchomości, zgromadzonymi w Archiwum Państwowym. Jest to dokumentacja projektowa, składająca się z dwóch zbiorów o sygnaturach nr [...] i nr [...]. Dotyczy ona rozbudowy obiektów w okresie przedwojennym. W projekcie z 1912 r. (część rysunkowa), obejmującym budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, ściana zachodnia (przebiegająca obecnie wzdłuż granicy z działką nr [...]) nie posiadała otworów okiennych. W archiwum brak jest dokumentacji dla tego obiektu z okresu powojennego.

Na wniosek PINB Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. przekazał wykaz obiektów w powiecie, wpisanych do rejestru zabytków. Nie ujęto w nim budynku w [...]. W dniu 17 kwietnia 2012 r. wnioskodawczyni dołączyła kopię fotografii z 1960 roku z widoczną graniczną ścianą zachodnią budynku. Fotografia ta potwierdza, że w elewacji zachodniej budynku (widocznego na drugim planie) nie było otworów okiennych. W świetle dokonanych ustaleń tut. organ uznał, że otwory okienne wykonano po 1971 roku, tj. po dacie sporządzenia projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją nr [...], gdyż w części rysunkowej tego opracowania nie wrysowano przedmiotowych okien, jako już istniejących. Pierwotnie otwory wypełniono luksferami, a następnie w latach 2004-2006 w ich miejsce wstawiono stolarkę okienną.

Dokonane ustalenia prowadziły, w ocenie PINB, do wniosku, że okna wykonano w warunkach samowoli budowlanej, a inwestorem był poprzedni właściciel nieruchomości. Wszelkie prawa i obowiązki związane z budynkiem zostały jednak przeniesione na rzecz obecnego właściciela. W rozumieniu przepisów prawa budowlanego wstawienie okien w miejsce luksferów stanowiło przebudowę. Tego rodzaju inwestycja w ustalonej dacie realizacji (lata 2004-2006) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Właściciele nieruchomości nie posiadają wiedzy w kwestii legalności prac, zaś dotychczas zgromadzony materiał prowadził do wniosku, że decyzja taka nie została wydana. Z uwagi na zakres zrealizowanych prac dalsze postępowanie prowadzone było na podstawie art. 50 i 51 u.p.b. Wszystkie dotychczasowe ustalenia skutkowały stwierdzeniem, że samowolnie wykonane roboty nie mogą zostać zalegalizowane z powodu naruszenia wymagań technicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki S organ II instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB podzielając w pełnym zakresie to rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 694/12, uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że przy uwzględnieniu policyjnego charakteru czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, postępowanie tych organów wszczynane jest "z urzędu". Za takim stanowiskiem przemawia kategoryczne sformułowanie przepisów, nakazujących tymże organom wydawanie określonych decyzji po ujawnieniu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie "z urzędu") oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek. Zatem treść złożonego żądania nie przesądza o przedmiocie postępowania, gdyż organ nadzoru budowanego nie jest związany jego granicami. Tak więc pomimo, iż podanie ograniczało się do zakwestionowania wykonania dwóch okien w ścianie granicznej, to – zdaniem Sądu – ze zgromadzonego materiału wynika, że sprawa okien związana jest z szerszym kontekstem, a mianowicie z samowolną rozbudową (dobudową I piętra).

Do przyjęcia zaś konsekwencji prawnych wynikających z zastosowanych przez organy przepisów art. 51 ust. 1 i 52 u.p.b., konieczne jest uprzednie wyjaśnienie legalności stanu obiektu, do którego wskazywana przebudowa została odniesiona. Tego zaś organy w ogóle nie uczyniły. Sąd wskazał, że w piśmie Gminy zawarta jest informacja, iż dokumentacja archiwalna może znajdować się u następcy prawnego inwestora lub innego podmiotu przechowującego dokumenty zlikwidowanej S. Sąd zalecił uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie. Wskazał także na potrzebę przeprowadzenia analizy i oceny, czy w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b. z 1974 r.) lub ustawy z dnia 31 sierpnia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 46 – określanej dalej jako u.p.b. z 1961 r.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB przeprowadził dodatkowe oględziny, w trakcie których ustalono, że budynek w którym znajdują się okna objęte wnioskiem, to obiekt dwukondygnacyjny o konstrukcji murowanej. Pokrycie papowe ze spadkiem w kierunku własnej działki, odwodnienie stanowią rynny i rury spustowe z PCV. W parterze znajduje się posadzka betonowa, zaś na I piętrze ułożona jest wykładzina PCV. Ściany zewnętrzne częściowo ocieplone styropianem. Obiekt został połączony z zabudową sąsiednią na tej samej nieruchomości. Jego wymiary wynoszą 10,45 x 8,87 m i wysokość 6,10 m (dwie kondygnacje 5,8 m i cokół 0,3 m). Zastosowane rozwiązania materiałowe (stropy i nadproża żelbetowe, cegła kratówka od poziomu fundamentów oraz izolacja pozioma bitumiczna fundamentów) wskazują, że budynek powstał po całkowitej rozbiórce poprzedniego obiektu. Fakt ten potwierdził uczestniczący w oględzinach współwłaściciel spółki S. Ponadto strony postępowania złożyły zgodne oświadczenia, że roboty zrealizowano w pierwszej połowie lat 70-tych.

Poza powyższymi czynnościami PINB skierował wniosek do jednostki przechowującej dokumentację archiwalną po zlikwidowanej S. W odpowiedzi poinformowano, że w zasobach po tej spółdzielni brak dokumentacji z pozwoleniami na budowę.

W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności korespondencja Gminy, zasoby Archiwów Państwowych) prowadziły do wniosku, że roboty polegające na rozbiórce i ponownym wybudowaniu z nadbudową II kondygnacji budynku w [...] wzdłuż granicy z działką ewidencyjną nr [...], wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Ich realizacja nastąpiła w pierwszej połowie lat 70-tych. Z uwagi na ich zakres (rozbiórka budynku parterowego i budowa budynku dwukondygnacyjnego) uznano, że przedmiotowa sprawa stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 48 u.p.b. Natomiast ze względu na datę budowy w sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.b. z 1974 r.. W tego typu postępowaniach legalizacja obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna wówczas, gdy wyeliminowane zostaną przesłanki, określone w art. 37 u.p.b. z 1974 r., uzasadniające wydanie [...] sierpnia 2013 r. PINB stwierdził, że obiekt nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zaistniały więc okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1, uzasadniające nakazanie rozbiórki.

W konsekwencji PINB poddał analizie, czy wystąpiły przesłanki, wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. tj. czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak zatwierdzonej we właściwym organie dokumentacji projektowej, brak powołania uprawnionego kierownika budowy oraz brak dziennika budowy - dokumentującego przebieg robót, stanowił przesłankę do wydania nakazu uzupełnienia materiału dowodowego.

W wyniku tych ustaleń postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r., PINB nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót, polegających na rozbiórce i ponownym wybudowaniu budynku o wymiarach 10,45 x 8,87 m, przylegającego do istniejącej zabudowy; usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr [...]. Obowiązek ten nie został wykonany. Analizując materiał dowodowy PINB stwierdził, iż ewentualny nakaz rozbiórki części dobudowanej wiązałby się dodatkowo z koniecznością nakazania przywrócenia stanu poprzedniego części istniejącej poprzez jej przebudowanie. Jednak zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych w takich przypadkach zastosowanie ma art. 51 u.p.b. Zatem w odniesieniu do robót stanowiących przedmiot niniejszego postępowania - pomimo, iż wykonano je przed dniem 1 stycznia 1995 r. - nie można stosować przepisów u.p.b. z 1974 r. W świetle dokonanych ustaleń postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. uchylono postanowienie nr [...], mające charakter dowodowy.

Po zweryfikowaniu przyjętego trybu postępowania, organ I instancji uruchomił procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50 i 51 u.p.b. Roboty zostały zakończone, nie było więc zasadnym wydawanie postanowienia o ich wstrzymaniu. Zdaniem organu roboty zrealizowano bez dopełnienia niezbędnych formalności: nie zatwierdzono we właściwym organie projektu budowlanego; nie prowadzono dziennika budowy dokumentującego przebieg prac; nie powołano kierownika budowy nadzorującego prawidłowość robót. Okoliczności te stanowiły podstawę do sformułowania wniosku, iż powstały uzasadnione wątpliwości, dotyczące jakości robót. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. PINB nałożył na obecnego właściciela nieruchomości obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych i instalacyjnych. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB .

Na powyższe rozstrzygnięcie spółka S złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 480/14, uchylił postanowienia organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b wymaga "uprzedniego powstania" uzasadnionych wątpliwości, które powinny wynikać z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych. Jednakże sam fakt zaistnienia samowoli budowlanej nie uzasadnia jeszcze zastosowania obowiązku z art. 81c ust. 2 u.p.b. Ponadto Sąd stwierdził, iż w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy/nadbudowy, wskazując, że PINB pominął oświadczenie jednego ze wspólników spółki w kwestii legalności robót, który odwołał się do osób kierownika robót oraz projektanta. W dalszej części wyroku wyjaśniono, że na gruncie u.p.b. z 1974 r. brak było nałożenia na właścicieli obowiązku zachowania dokumentacji dotyczącej budowli, tak jak ma to miejsce w art. 63 u.p.b. obecnie obowiązującej u.p.b. W konkluzji Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nakładając obowiązek sporządzenia opracowania nie wzięły pod uwagę, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny PINB przeprowadził dodatkowe oględziny. W ich trakcie współwłaściciel spółki S oświadczył, że wymieniony w protokole z dnia [...] lipca 2013 r. projektant zmarł, zaś wskazany w protokole z dnia [...] lutego 2013 r. kierownik grupy budowlanej mieszka w [...] pod nieznanym adresem. Następnie w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, mającą na celu przesłuchanie świadka, wskazanego w protokole z dnia [...] lutego 2013 r., pełniącego w latach 1971-1981 funkcję Kierownika Działu Usług S. Podczas rozprawy świadek oświadczył, iż nie nadzorował bezpośrednio przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na zakres obowiązków nie uczestniczył także w procesie związanym z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę oraz nie ma wiedzy, czy pozwolenie takie zostało uzyskane. W jego przekonaniu niezbędne formalności zostały dopełnione.

W dniu 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik właściciela spornego budynku złożył wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka T.M. na okoliczność prawidłowej i zgodnej ze sztuką budowlaną nadbudowy kondygnacji I piętra. Organ wskazał, że z uzyskanej w formie elektronicznej informacji ze strony Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wynika, iż T.M. nie jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zatem dokonana przez tę osobę ocena jakości robót pod względem technicznym pozostałaby bez wpływu na ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego.

Następnie PINB podał, że zakres robót zrealizowanych w pierwszej połowie lat 70-tych w budynku biurowo-magazynowym w [...] obejmował rozbiórkę, a następnie ponowne wybudowanie części obiektu, usytuowanej wzdłuż granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...]. Potwierdzają to ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu [...] lipca 2013 r. (w tym oświadczenia stron). Tego rodzaju inwestycję należało poprzedzić uzyskaniem pozwolenia na budowę. W toku postępowania zarówno w zasobach Archiwów Państwowych, jak i w zasobach Gminy nie odnaleziono pozwolenia na budowę bądź dokumentacji projektowej dla przedmiotowej inwestycji, co wskazuje jednoznacznie, iż formalności związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie zostały dopełnione, a zatem przedmiotowa sprawa stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 i 51 u.p.b.

W ocenie PINB zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż wzdłuż granicy sąsiadujących działek usytuowany był budynek istniejący oraz część, która ulegała modyfikacjom. W latach 70-tych dokonano jej rozbiórki i ponownie wybudowano, przy czym w elewacji zachodniej w kondygnacji I piętra wstawiono otwory okienne. Zdaniem organu, bez wpływu na tryb postępowania oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy pozostaje sporna kwestia wstawienia stolarki okiennej w otworach, tj. czy pierwotnie wykonano luksfery, a następnie w latach 2004-2006 zostały one wymienione na okna PCV, czy też okna wstawiono w pierwszej połowie lat 70-tych na etapie budowy części obiektu. Uwzględniając fakt, że już w okresie przedwojennym w tym samym miejscu znajdował się budynek, który nie posiadał stolarki okiennej od strony działki nr [...] organ stwierdził, że rozebrana i odtworzona jego część umiejscowiona jest zgodnie jego pierwotną lokalizacją. Nie zmieniono zatem wymagań w zakresie sytuowania obiektu względem granic działek. Natomiast wstawienie stolarki okiennej w elewacji zachodniej - od strony działki nr [...] naruszało wymagania, techniczne obowiązujące w dacie wykonania robót, jak również było niezgodne z pierwotnym rozwiązaniem w tym zakresie - co potwierdza dokumentacja projektowa z okresu przedwojennego. Organ uwzględnił również wymagania wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – określanego dalej jako r.w.t.).

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] PINB nakazał spółce S dokonać rozbiórki dwóch otworów okiennych w kondygnacji I pietra w ścianie zachodniej budynku biurowo-magazynowego przy ul. [...], usytuowanej wzdłuż granicy z działką nr [...], poprzez zdemontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworów okiennych na grubość ściany lub ich wypełnienie pustakami szklanymi – luksferami.

Od tej decyzji spółka S złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, w jaki sposób doszło do powstania "nieodpowiedniego stanu technicznego" to jest kiedy dokładnie i przez kogo zostały wykonane otwory okienne wraz ze stolarką, oraz niedopuszczenie dowodu z zawnioskowanego w terminie świadka T.M., przez co nie zostało potwierdzone, że aktualny stan budynku i znajdujące się w nim otwory okienne są zgodne ze sztuką budowlaną, nie naruszają wymagań technicznych i nie zagrażają żadnemu bezpieczeństwu, przez co błędnie uznano konieczność zamurowania otworów okiennych. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przez organ I instancji § 12 r.w.t. poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie do budynków nowo wybudowanych, a nie nieruchomości wybudowanych kilkadziesiąt lat temu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] WINB utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności stwierdził, iż ustalony przez PINB zakres robót, polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku stanowi w świetle art. 7a u.p.b. o jego przebudowie. Na gruncie u.p.b. obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1 u.p.b., że roboty budowlane (do których zgodnie z art. 3 pkt 7 u.p.b. należy budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W tych ostatnich przepisach zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 i art. 31) oraz których wykonanie wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30). Niemniej jednak przebudowa budynku nie została wymieniona w powyższych przepisach, w związku z czym podlega zasadzie określonej w art. 28 ust. 1 u.p.b. i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Natomiast brak wymaganego pozwolenia uzasadniał, przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i dalej 51 ust. 1 u.p.b. Zastosowanie tych przepisów znajduje uzasadnienie również w przypadku, gdy samowolna przebudowa obiektu została dokonana w okresie obowiązywania przepisów u.p.b. z 1974 r., bowiem przepis art. 103 ust. 2 u.p.b. nakazuje stosowanie przepisów poprzedniej ustawy wyłącznie do obiektów lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Natomiast przebudowa obiektu stanowi o wykonaniu robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub ich części. Przy czym w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, poczynając od zgodności szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kończąc na warunkach technicznych realizacji obiektów budowlanych.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi omawianych robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obecnie obowiązują. Zgodnie bowiem z § 330 r.w.t. jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie:

"1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę".

Skoro inwestor nie złożył wniosku o pozwoleniu na budowę, to organ nadzoru budowlanego przy doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnych robót zobligowany jest do posługiwania się przy ich ocenie przepisami obowiązującymi w dacie orzekania w sprawie. W związku z tym za niezasadny WINB uznał zarzut odwołania, iż w omawianym przypadku nie mają zastosowania przepisy obecnie obowiązującego r.w.t.

Organ uznał, że ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane w budynku na działce nr [...], polegające na wykonaniu dwóch otworów okiennych usytuowanych w kondygnacji I piętra w zachodniej ścianie zewnętrznej tego budynku na granicy z działką nr [...], zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w toku całego postępowania dotyczącego przedmiotowych robót budowlanych aktualny właściciel budynku spółka S nie przedłożył dokumentów świadczących o legalności robót. Z dokonanej przez PINB analizy dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym (oddział w [...]) wynikało, że pozwolenia na budowę udzielane dla inwestycji realizowanych w przedmiotowym budynku przy ul. [...] nie obejmowały swym zakresem inwestycji polegającej na wykonaniu dwóch otworów okiennych usytuowanych w kondygnacji I piętra w zachodniej ścianie zewnętrznej tego budynku na granicy z działką nr [...].

W związku z powyższym, w ocenie WINB, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem jako sytuację o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Z tego względu zarzuty zawarte w odwołaniu o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) w ocenie organu odwoławczego były niezasadne. WINB uznał, że wskazany stan faktyczny obligował PINB do przeprowadzenia w odniesieniu do tych robót postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 u.p.b. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wynikającym z tych przepisów jest doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przy czym w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, w tym w szczególności pod względem zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Punktem odniesienia w tym względzie winny być przepisy r.w.t. - zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków.

WINB podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji o konieczności wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. , wynikającej z okoliczności, że przedmiotowe dwa otwory okienne na poziomie I piętra usytuowane w ścianie zewnętrznej powyższego budynku na granicy z działką nr [...], naruszają w sposób niedający możliwości naprawy wymagania w zakresie sytuowania okien w ścianach budynków, które zawarte zostały w § 12 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem nie jest możliwe umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki. Powyższa regulacja znajdowała odzwierciedlenie również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34 poz. 216 ze zmianami), a mianowicie w art. 196 tego aktu prawnego. W konsekwencji organ I instancji zasadnie wywiódł, że istniejąca sytuacja narusza przepisy techniczno-budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od kwestii dotyczących daty wykonania otworów. Zaistniała sytuacja nie mogła być natomiast zaakceptowana przez organ nadzoru budowlanego.

Zdaniem organu bez wpływu na zgodność z przepisami prawa pozostaje okoliczność, że PINB nie uwzględnił wniosku strony o przesłuchanie świadka. Powodem wydanego nakazu jest bowiem oczywiste naruszenie przez omawiany obiekt przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów. Zaś oceny w tym zakresie organ nadzoru budowlanego winien dokonywać samodzielnie, bez potrzeby korzystania z ocen innych podmiotów, w tym osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.

Skargę na powyższą decyzję WINB wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. spółka S, domagając się jej uchylenia.

W ocenie Spółki organ nie wziął pod uwagę faktu, iż skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej z uwagi na to, że skarżący nabyli nieruchomość w takim stanie jakim jest od pierwotnego właściciela, braku wyjaśnienia w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego tj. kiedy dokładnie i przez kogo zostały wykonane otwory okienne wraz ze stolarką oraz niedopuszczenie dowodu z zawnioskowanego w terminie świadka T.M. przez co nie zostało potwierdzone, że aktualny stan budynku i zawarte w nim otwory okienne są zgodne ze sztuką budowlaną, nie naruszają wymagań technicznych i nie zagrażają żadnemu bezpieczeństwu przez co błędnie uznano konieczność zamurowania otworów okiennych, błędy w ustaleniach faktycznych w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Ponadto organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia czy skarżący dopuścili się samowoli budowlanej czy nie. Organ odwoławczy nie podjął też żadnych kroków by zbadać w jakiej formie została zakupiona nieruchomość od pierwotnych właścicieli, nie przeanalizował akt sprawy pod kątem nabycia nieruchomości przez skarżących. Organ nie wyjaśnił też, kiedy powstały otwory okienne wraz ze stolarką, a także przez kogo otwory te zostały wykonane. Skarżąca zarzuciła także nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka T.M. na okoliczność prawidłowej i zgodnej ze sztuką budowlaną nadbudowy kondygnacji I piętra, zgodności z wymaganiami technicznymi, co wpłynęło istotnie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Tym samym nie wyjaśniono, czy jest konieczność zamurowania otworów okiennych, czy aktualny stan budynku z otworami okiennymi jest sprzeczny z wymaganiami technicznymi i czy usytuowanie okien w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 587/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy mimo wyraźnego wskazania w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 480/14, że w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy/nadbudowy nie uzupełniając tych ustaleń o żaden dowód stwierdzający tą okoliczność, nadal forsują tezę, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, przy czym wniosek w tym zakresie wywodzą z faktu braku okazania przez aktualnego właściciela nieruchomości budynkowej (stronę skarżącą) oraz braku dokumentów w zasobach archiwalnych potwierdzających istnienie pozwolenia na budowę obejmującego wykonane roboty. Trudność, czy też niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – u.p.b. Po drugie organ nadal nie wyjaśnił czy i w jakim zakresie kwestia otworów okiennych ma związek z realizacją prac dotyczących nadbudowy piętra (kondygnacji) przedmiotowego budynku. Organy po raz kolejny dopuściły się uchybienia polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia nie pokrywającego się z przedmiotem prowadzonej sprawy na co zwrócono uwagę w powołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Go 480/14. Przedmiotem postępowania było bowiem, jak to oznaczono w decyzjach "sprawa nadbudowy kondygnacji I piętra budynku biurowego w [...]", natomiast treść rozstrzygnięcia dotyczy tylko otworów okiennych. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ rozważa całość prac czyli nadbudowę ale, jak to wyżej wskazano, w sposób nieuprawniony przyjmuje, że nastąpiło to w warunkach samowoli budowalnej oraz wyłącza kwestię okien z zakresu tych prac nie ustalając stanu wyjściowego ani zakresu dokonanej modyfikacji. Dalej Sąd podkreślił, że organy nadal nie ustaliły – mimo prowadzonego postępowania już od 2011 r. - w jakim stanie została zrealizowana nadbudowa, czy i jakie były pierwotne otwory okienne, na czym dokładnie polegała zmiana w tym zakresie i kiedy dokładnie została dokonana. Jedyne ustalenia w tej mierze oparte są tylko na twierdzeniu osoby, która jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej – E.K.. Niezależnie od braku dokumentacji źródłowej organy przez ponad 4 lata prowadzonego postępowania mając do dyspozycji dowody osobowe nie przeprowadziły ich, a korzystając z zeznań jednej osoby C.D. zakres pytań ograniczyły wyłącznie do kwestii formalnych związanych z dokumentacją, nie zadając jakichkolwiek pytań, które – właśnie w braku dokumentacji - pozwoliłyby zrekonstruować stan faktyczny sprawy w zakresie spornych pracy. Podobnie taką informację można było pozyskać od świadka T.M., z którego organ nie skorzystał nie zauważając, że w postępowaniu inkwizycyjnym jakie prowadzi nie jest związany tezą dowodową wnioskowaną przez stronę. Natomiast w to miejsce organy zbędnie powielają oględziny, które nie dostarczają danych historycznych, lecz potwierdzają aktualny stan faktyczny. Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, bowiem przy wydaniu decyzji nakazującej usunięcie określonej w niej nieprawidłowości konieczne jest wykazanie w jaki sposób i kiedy doszło do jej powstania. W sytuacji, w której nie wiadomo nadal czy w sprawie miała miejsce samowola budowalna w zakresie nadbudowy piętra budynku i jak na tym tle przedstawia się kwestia otworów okiennych. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organów, że wymogi dotyczące otworów okiennych pozostały niezmienne pod rządami wskazanych w decyzji przepisów prawa materialnego. Organ stwierdził bowiem, że regulacja objęta zakresem § 12 r.w.t. obowiązywała również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), a mianowicie art. 196 tego aktu prawnego. Porównanie treści przepisów, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, zdaniem Sądu nie potwierdza tej konstatacji. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli budynki ogniotrwałe wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jak też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej niż

4 metry od tej granicy powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniotrwały bez otworów okiennych i próżni, grubości równającej się co najmniej długości

1 cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje. Rozporządzenie to zostało uchylone u.p.b. z 1961 r. . Zgodnie z art. 20 ust. 3 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157 ze zm.) odległość wolnostojącego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową nie mogła być mniejsza niż 3 m. Kolejne rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.) uzależniało odległość ściany budynku od granicy od stopnia uciążliwości. Kolejne rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140, ze zm.) oraz aktualnie obowiązujące r.w.t. nie zezwalają na sytuowanie otworów w ścianie budynku znajdującego się w granicy z działką sąsiednią (§ 12 obu rozporządzeń zezwala na sytuowanie budynku w granicy działki przy spełnieniu dodatkowych wymagań i w przypadku gdy jest to ściana bez otworów). Zdaniem Sądu szczegółowe rozważenie kwalifikacji prawnej wymaga jednak dokładnego ustalenia stanu wyjściowego, w tym również stanu początkowego i momentu czasowego, w którym zostały wykonane otwory okienne w stanie aktualnym. W przedmiotowej natomiast sprawie nie wiadomo nawet, czy pierwotnie piętro zostało nadbudowane z oknami, czy były to tylko otwory z zamurowane pustakami szklanymi (luksferami) i kiedy doszło do zamontowania lub wymiany stolarki okiennej. Sąd podkreślił, że z opisanych wyżej względów kwalifikacja materialnoprawna jest nadal przedwczesna i zadaniem organów jest przeprowadzić i uzupełnić postępowanie dowodowe z wykorzystaniem, w braku dokumentów, dowodów osobowych, tak by postepowanie dowodowe i ustalenia organów odpowiadały wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zarówno w odniesieniu do kwestii samowoli budowlanej dotyczącej nadbudowy całej kondygnacji, jak i związanej z tymi pracami kwestii otworów okiennych i ich ewentualnej modyfikacji po wybudowaniu piętra, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uwzględniając opisane wyżej wytyczne Sądu, PINB w pierwszej kolejności, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r. zaktualizował stan faktyczny ustalając, że stan techniczny budynku nie uległ zmianie, od oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. nie były wykonywane prace powodujące zmianę parametrów lub sposób użytkowania. Zarówno wnioskodawczyni, jak i jeden z właścicieli spółki S podtrzymali dotychczasowe oświadczenia, że roboty związane z nadbudową I piętra prowadzone były w latach 70-tych. Inwestycja obejmowała swoim zakresem rozbiórkę budynku parterowego, a następnie wybudowanie w tym miejscu budynku dwukondygnacyjnego (parter + I piętro). Na załączonym do protokołu szkicu nr 1 zaznaczono obiekt, który został poddany rozbiórce, a następnie odbudowie wraz z nadbudową dodatkowej kondygnacji tj. I piętra. W obiekcie tym znajdują się okna zakwestionowane przez wnioskodawczynię. Do protokołu zgłoszono wniosek o przesłuchanie świadka, który w latach 2004-2007 użytkował pomieszczenia na I piętrze i w tym okresie dokonał wymiany stolarki okiennej drewnianej na PCV. W dniu [...] kwietnia 2016 przeprowadzono dwie rozprawy z udziałem świadków, wskazanych odpowiednio - przez pełnomocnika strony w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz przez stronę postępowania w protokole oględzin z dnia [...].03.2016 r. Pierwszy świadek T.M. był pracownikiem S w latach 1960-2003. Doprecyzował on zakres wykonanych robót wyjaśniając (a zarazem potwierdzając wnioski sformułowane w protokole z dnia [...] lipca 2013 r.), że obejmowały one w pierwszym etapie rozbiórkę istniejących poniemieckich zabudowań parterowych. Następnie wybudowano nowy budynek dwukondygnacyjny (parter + I piętro) - oznaczony na załączonym do protokołu rozprawy szkicu literami ABCD. Obiekt ten został skomunikowany z przylegającą istniejącą zabudową - zarówno od strony północnej, jak i południowej. W nowo wybudowanym obiekcie na parterze wstawiono luksfery, zaś w kondygnacji I piętra wstawiono stolarkę okienną drewnianą, (skrzynkową). Roboty były realizowane etapami przez pracowników S - w miarę możliwości, przy uwzględnieniu innych inwestycji. Rozpoczęcie prac nastąpiło przed 1976 rokiem czyli przed objęciem przez świadka stanowiska kierowniczego, zaś ich zakończenie miało miejsce w latach 1977-1978. Do użytkowania parteru (pełniącego funkcję magazynową oraz kotłowni) przystąpiono przed wykonaniem prac wykończeniowych na I piętrze. Pomieszczenia na piętrze pełniły funkcję biurową - od strony własnej posesji S oraz jadalni pracowniczej - od strony nieruchomości sąsiedniej. W kwestii legalności oraz zgodności z wymaganiami technicznymi świadek nie zajął stanowiska z uwagi na brak wiedzy w tym zakresie. Drugi z przesłuchanych w dniu [...] kwietnia 2016 r. świadków tj. K.B. stwierdził, że w latach 2004-2007 zamieszkiwał w pomieszczeniach na I piętrze przedmiotowego budynku. Jeszcze przed zasiedleniem, tj. w 2004 roku dokonał on wymiany w dwóch oknach istniejącej stolarki okiennej drewnianej na okna PCV.

Analizując całość zgromadzonego materiału organ I instancji ustalił, że objęta niniejszym postępowaniem inwestycja obejmowała swoim zakresem całkowitą rozbiórkę budynku parterowego, a następnie wybudowaniu w tym samym miejscu budynku dwukondygnacyjnego (oznaczonego nr 1 - na szkicu w protokole oględzin z dnia [...] marca 2016 r. oraz literami ABCD - na szkicu załączonym do protokołu rozprawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. W trakcie realizacji tych prac nowo wybudowaną część połączono konstrukcyjnie oraz skomunikowano z istniejącymi zabudowaniami sąsiednimi, znajdującymi się na tej samej nieruchomości, przylegającymi od strony północnej i południowej do przedmiotowego budynku. Nowo wybudowany obiekt w kondygnacji parteru posiadał otwory okienne wypełnione luksferami, zaś w kondygnacji I piętra wstawiono trzy okna drewniane - jedno z nich zostało w okresie późniejszym zamurowane. Na podstawie zgodnych oświadczeń stron inwestycję tę rozpoczęto w pierwszej połowie lat 70-tych (oświadczenia zawarte w protokołach z dnia: [...] sierpnia 2011 r., [...] lutego 2012 r., [...] lipca 2013 r. i v marca 2016 r.) Przy czym w protokole oględzin z dnia [...] lutego 2013 r. doprecyzowano, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w 1972 r. . Zakończenie budowy nastąpiło w latach 1977-1978 (protokół rozprawy z dnia [...] kwietnia 2016 r., zbliżona data zakończenia, tj. rok 1976 wskazała strona postępowania w protokole oględzin z dnia [...] lutego 2013 r.). W 2004 r. użytkownik pomieszczeń na I piętrze dokonał wymiany stolarki drewnianej na PCV.

Dalej organ wyjaśnił, czy realizacja tego rodzaju prac (rozbiórka i budowa nowego obiektu) wymagała w okresie jej realizacji pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wskazał, że w 1972 r. obowiązywały przepisy u.p.b. z 1961 r. Przepisem wykonawczym do tej ustawy było rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 197). W § 4 tego rozporządzenia wymieniono inwestycje, niewymagające dopełniania jakichkolwiek formalności, zaś § 5 zawiera listę inwestycji, wymagających dokonania zgłoszenia. Przedmiotowy budynek dwukondygnacyjny o funkcji biurowo-magazynowej nie mieści się w żadnej z grup inwestycji, wymienionej enumeratywnie w tych przepisach. Zatem jego budowa - przy założeniu rozpoczęcia prac w 1972 r. - wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę również na gruncie u.p.b. z 1974 r. - której przepisy obowiązywały od dnia 1 marca 1975 r. Przepisem wykonawczym do tej ustawy było rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 - określane dalej jako rozporządzenie MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. ). Na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. przy uwzględnieniu wyłączenia, określonego w § 9 ust. 3 tego rozporządzenia, organ stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku wymagała ustalenia przez właściwy organ "miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej". To zaś, zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r., wiązało się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem inwestor na przestrzeni lat 70-tych był zobligowany poprzedzić budowę przedmiotowego budynku dwukondygnacyjnego pozwoleniem na budowę.

Na podstawie prowadzonej korespondencji PINB ustalił, że zarówno organ udzielający w tym okresie pozwoleń na budowę, jak i organy pełniące tę funkcję w latach następnych nie posiadają w archiwach zakładowych dokumentacji technicznej oraz pozwoleń na budowę, dotyczących przedmiotowej inwestycji. Zatem w ocenie organu brak posiadania przez jednostkę przechowującą dokumentację archiwalną po zlikwidowanej S teczek z pozwoleniami na budowę świadczy, iż dokumentacja taka nie została wytworzona. Podkreślenia wymaga także fakt, że organ wydający pozwolenia na budowę w pierwszej połowie lat 70-tych (Gmina), jak również S były zobligowane, na mocy obowiązujących wówczas przepisów z zakresu archiwizacji, dokumentować przekazywanie dokumentów do Archiwum Państwowego oraz ich brakowanie. Brak zatem protokołu zdawczo-odbiorczego potwierdzającego przekazanie dokumentów do Archiwum Państwowego przez Gminę, brak dokumentacji od jednostki przejmującej zasoby archiwalne - po S, a także brak protokołów brakowania, potwierdza, iż dokumentacja taka nie została wytworzona. Organ co prawda nie wykluczył przy tym, że projekt budowlany mógł zostać opracowany na własne potrzeby inwestora (o istnieniu dokumentacji projektowej sygnalizowano w oświadczeniu do protokołu z dnia [...] lipca 2013 r.). Z przedstawionych bowiem dokumentów, wyjaśnień, informacji i odpowiedzi na korespondencję PINB, przy jednoczesnym uwzględnieniu obowiązujących w okresie budowy (lata 1972-1978) przepisów dotyczących archiwizacji oraz, przywołanych przepisów wykonawczych do u.p.b. z 1974 r. wynika, że pozwolenie na rozbiórkę budynku parterowego i budowę budynku w obecnych jego wymiarach nie było udzielone, a tym samym dokumentacja projektowa tej inwestycji nie została wprowadzona do obrotu prawnego.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego PINB potwierdził, iż rozbiórka budynku parterowego, a następnie budowa budynku dwukondygnacyjnego na nieruchomości w [...], została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Należało zatem w tej sytuacji rozważyć możliwość zalegalizowania tej inwestycji. Przedmiotowy obiekt został scalony zarówno pod względem konstrukcyjnym, jak i funkcjonalnym z istniejącymi zabudowaniami na tej samej nieruchomości. Jego ewentualna rozbiórka pociągałaby za sobą konieczność ingerencji w te obiekty poprzez ich przebudowę w odpowiednim zakresie. Zdaniem organu - pomimo, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy budowy obiektu, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę - nie może być prowadzone w oparciu o art. 48 u.p.b. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych w takich przypadkach zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50 i 51 u.p.b. Roboty zostały w całości zakończone. Nie było więc zasadnym wydawanie postanowienia o ich wstrzymaniu. Zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności zasoby Archiwum Państwowego) wskazuje, iż od czasów przedwojennych wzdłuż granicy nieruchomości przy ul. [...] istniały zabudowania. Część tej zabudowy - stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania - została rozebrana, a w jej miejsce w latach 1972-1978 wybudowano nowy budynek dwukondygnacyjny. Na etapie tej budowy w elewacji zachodniej w kondygnacji I piętra wstawiono otwory okienne - w dwóch oknach znajduje się stolarka PCV, zaś jedno okno jest zamurowane. Inwestycja nie spowodowała zmiany wymagań w zakresie sytuowania obiektu względem granic działek, nie wpłynęła na ograniczenie zabudowy nieruchomości sąsiedniej oraz nie spowodowała zmiany innych wymagań technicznych. Ponadto nie stwierdzono nieprawidłowości mogących świadczyć o wadliwym wykonawstwie prac (ustalenia z dnia [...] lipca 2013 r.). Przy uwzględnieniu okresu budowy (od jej zakończenia minęło ok. 40 lat) wszelkie nieprawidłowości powinny zostać ujawnione np. w formie rys, pęknięć, ugięć lub innych odkształceń. Zatem brak jest podstaw do wydawania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie w tym miejscu budynku parterowego. Natomiast wykonanie dwóch okien w ścianie granicznej od strony działki nr [...] narusza obecnie obowiązujące przepisy, wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 r.w.t. Organ podkreślił, iż w postępowaniach naprawczych, mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami, na mocy § 330 r.w.t. zobligowane są do stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, nie zaś przepisów obowiązujących w dacie budowy. W konsekwencji powyższych ustaleń decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. powołaną na wstępie PINB nałożył na spółkę S obowiązek zamurowania lub wypełnienia luksferami dwóch otworów okiennych w elewacji zachodniej samowolnie przebudowanej części budynku w [...]. Adresatem rozstrzygnięcia uczyniono obecnego właściciela nieruchomości, który z chwilą nabycia przejął wszelkie obowiązki z nią związane, wynikające z przepisów u.p.b.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka S zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia, czy i w jakim czasie (pod jakimi rządami jakiego prawa) oraz w jakim zakresie doszło do samowoli budowlanej, brak wyjaśnienia w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego, tj. kiedy dokładnie i przez kogo zostały wykonane otwory okienne wraz ze stolarką przez co nie zostało potwierdzone, że aktualny stan budynku i zawarte w nim otwory okienne są zgodne ze sztuką budowlaną, nie naruszają wymagań technicznych i nie zagrażają żadnemu bezpieczeństwu przez co błędnie uznano konieczność zamurowania otworów okiennych. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przez organ I instancji § 12 r.w.t., poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie do budynków nowo wybudowanych, a nie nieruchomości wybudowanych kilkadziesiąt lat temu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b., w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na odbudowie budynku, scalonego z istniejącymi zabudowaniami w sposób trwały, do stanu zgodnego z prawem, o nałożeniu na właściciela nieruchomości spółki S obowiązku wykonania w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, robót budowlanych polegających na zdemontowaniu stolarki okiennej oraz zamurowaniu dwóch otworów okiennych na grubość ściany lub wypełnieniu pustakami szklanymi (luksferami) usytuowanych w kondygnacji I piętra ściany zachodniej budynku biurowo-magazynowego, usytuowanego w granicy działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...], ze względu na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.). Jednocześnie organ wskazał, że roboty budowlane należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy.

W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbiórce, a następnie na odbudowie budynku biurowo-magazynowego, zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że w toku całego postępowania dotyczącego przedmiotowych robót budowlanych aktualny właściciel budynku na działce nr [...] spółka S, która uzyskując prawo własności powyższej nieruchomości weszła w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością , nie przedłożył dokumentów świadczących o legalności robót. Natomiast z ustaleń dokonanych przez PINB w toku ponownego rozpatrywania sprawy wynika, że organ, który był właściwy do wydawania pozwoleń na budowę w okresie, w którym przedmiotowy budynek z otworami okiennymi został wykonany, nie udzielił pozwolenia na wykonanie takiego zakresu robót (obydwie sporne strony wskazały na lata 70 - te XX wieku jako okres wykonania otworów okiennych, natomiast były pracownik S w latach 1960-2003 r. doprecyzował, że przedmiotowy budynek powstał w latach 1977-1978). Powyższe wynika również z treści pisma wystosowanego do PINB z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]. W piśmie tym wymieniono zbiory dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę udzielanych przez właściwy w tym okresie organ gminy dla "S", a które to dokumenty przekazane zostały do Archiwum Państwowego. Natomiast z dokonanej przez PINB analizy dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym (oddział) wynika, że od czasów przedwojennych wzdłuż granicy nieruchomości przy ul. [...] istniały zabudowania. Część tej zabudowy, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, została rozebrana, a w jej miejsce w latach 1972-1978 wybudowano nowy budynek dwukondygnacyjny. Na etapie tej budowy w elewacji zachodniej tego budynku w kondygnacji I piętra wstawiono otwory okienne. Powyższe wynika również z przesłuchania świadka T.M. na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2016 r.

Dalej organ wyjaśnił, że w celu dokonania oceny w powyższym zakresie koniecznym było w pierwszej kolejności dokonanie kwalifikacji prawnej powyższej inwestycji. Wskazał, że obowiązująca u.p.b. wprowadza zawartą w art. 28 ust. 1 zasadę, zgodnie z którą "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy". Przy czym przez roboty budowlane (art. 3 ust. 7 u.p.b.) rozumieć należy budowę (art. 3 ust. 6 u.p.b. definiuje budowę jako wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z przepisu art. 28 ust. 1 u.p.b. wynika zatem jednoznacznie, iż każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję właściwego organu o pozwolenie na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29 - 31 u.p.b. wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych. Niemniej jednak budowa przedmiotowego budynku (jak wynika z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r., budynek został scalony z istniejącymi przyległymi zabudowaniami w sposób trwały poprzez połączenie konstrukcji ścian, stropu i stropodachu. Ponadto część istniejącego budynku połączona jest pod względem użytkowym (skomunikowana) z dobudowaną - w ścianach wewnętrznych wykonano otwory drzwiowe łączące sąsiadujące obiekty świadczy o integralnej części przedmiotowego budynku) nie została wymieniona w powyższych przepisach, w związku z czym podlega zasadzie określonej w art. 28 ust. 1 u.p.b. i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Podobne regulacje zawierają przepisy poprzednio obowiązującej u.p.b. z 1974 r. i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Natomiast przepisy rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. określające warunki udzielania pozwoleń na budowę obiektów budowlanych oraz pozwoleń na wykonanie robót budowlanych, nie wymieniają robót budowlanych polegających na odbudowie budynku jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

WINB podał, że zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadą, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, to znaczy bez pozwolenia na budowę. Przy tym w judykaturze i doktrynie prezentowane jest stanowisko, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. W związku z tym użyte w art. 48 ust. 1 u.p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako element tego obiektu, który jest samodzielny funkcjonalnie i niezależny od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem. Element taki może być rozebrany bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Natomiast w przypadku dobudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 u.p.b. Jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 u.p.b. Skoro zatem omawiana budowa nie obejmowała wykonania samodzielnego budynku, a jedynie dobudowanie do wcześniej istniejącego w sposób trwały, to w takim przypadku brak było podstaw do zastosowania art. 48 u.p.b.

Organ zauważył, że budynek biurowo-magazynowy został scalony z istniejącymi przyległymi zabudowaniami w sposób trwały poprzez połączenie konstrukcji ścian, stropu i stropodachu. Ponadto część istniejącego budynku połączona jest pod względem użytkowym (skomunikowana) z dobudowaną - w ścianach wewnętrznych wykonano otwory drzwiowe łączące sąsiadujące obiekty świadczy o integralnej części przedmiotowego budynku gospodarczego, usytuowany na nieruchomości przy ul. [...]. Natomiast wykonywanie robót budowlanych w powyższym zakresie bez wymaganego pozwolenia, niezależnie od daty ich wykonania, stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (wykonywanie robót budowlanych, które w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1 u.p.b., zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), co z kolei wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 u.p.b. W przypadku bowiem budowy budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku istniejącego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 u.p.b. Jest to inny przypadek niż budowa obiektu lub ich części, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 u.p.b.

W ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym bez wątpienia jego realizacja objęta była reglamentacją u.p.b., w rozumieniu art. 51 ust. 1 u.p.b. WINB dokonując wykładni prawa budowlanego, a mianowicie art. 50 i art. 51 u.p.b. podał, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpująco wyjaśnia przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. WINB, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzony przez organ I instancji stwierdził, że wykonanie w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na odbudowie budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w trakcie której wykonano otwory okienne w zachodniej ścianie tego budynku, która usytuowana jest w granicy działek nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych.

Organ odwoławczy zauważył, że prawodawstwo polskie w zakresie dotyczącym budowy i użytkowania budynków już przed 1945 rokiem wprowadziło zakaz wykonywania otworów w ścianach usytuowanych na granicy dwóch działek budowlanych, a mianowicie art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34 poz. 216 ze zm.), który ustanawiał zasadę, że "budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mitr ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach". Norma ta, jako bezwzględnie obowiązująca, została uwzględniona w obowiązujących kolejno przepisach prawa budowlanego i ma zastosowanie aktualnie. I tak zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t. odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 4 m albo 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przepisy r.w.t. dopuszczają sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jednak ściana usytuowana w granicy musi być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych oraz musi dodatkowo spełniać wymagania przeciwpożarowe. Przy czym w ocenie organu odwoławczego przedmiotowe otwory w ścianie szczytowej zachodniej budynku biurowo-magazynowego przy ul. [...] posiadają cechy otworu okiennego, o którym mowa w § 12 r.w.t. W § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. i następnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu ustawodawca posługuje się konsekwentnie pojęciem otwory okienne i drzwiowe. Natomiast w treści r.w.t., w przepisach dotyczących oświetlenia pomieszczeń, użyto określenia okna (art. 57 ust. 2 r.w.t.). Okna służą doświetleniu pomieszczeń, natomiast otwory okienne (drzwiowe) to elementy konstrukcyjne umożliwiające umieszczenie w nich okien lub drzwi. Jeżeli zatem w § 12 r.w.t. użyto pojęcia otwory okienne, w których mogą być umieszczone okna służące doświetleniu, to określeniu otwór okienny przypisać trzeba znaczenie szersze niż pojęciu okna. Zakaz umieszczania otworów okiennych (konstrukcyjnych) w ścianie budynku, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza również zakaz umieszczania w takich otworach okien. Natomiast nie jest objęte takim zakazem użycie przeźroczystych kształtek budowlanych (luksferów), których użycie, z konstrukcyjnego punktu widzenia, jest uznawane za cześć ściany.

Zgodnie natomiast z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe określonymi w rozdziale 7 r.w.t. budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 (§ 272 ust. 3 r.w.t.). Przy czym stosownie do § 207 ust. 2 r.w.t., przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Oznacza to, że do przedmiotowych otworów w kondygnacji I piętra ściany zachodniej przedmiotowego budynku biurowo-magazynowego przy ul. [...] usytuowanego w granicy działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], od strony sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] należy stosować obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Sytuacja, w której w ścianie budynku usytuowanej na granicy dwóch działek budowlanych istnieją otwory okienne lub wentylacyjne, powoduje naruszenie wymienionych wyżej przepisów określonych w r.w.t.

W związku z tym w ocenie WINB analiza zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie koniecznym jest nałożenie na inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. obowiązku zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej zachodniej budynku biurowo-magazynowego przy ul. [...] usytuowanego w granicy działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], od strony sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Przy czym dla wykonania tego obowiązku dopuszcza się użycie takich wyrobów jak pustaki szklane (charakteryzujące się przepuszczalnością światła zbliżoną dla klasycznego oszklenia okiennego). Ponadto zastosowanie pustaków szklanych skutkuje przekształceniem otworu okiennego w ognioodporną przegrodę, stanowiącą jednocześnie doświetlenie budynku, nie będące otworem okiennym.

W konsekwencji WINB podzielił również stanowisko PINB, iż jedynym sposobem doprowadzenia istniejącej sytuacji do stanu zgodnego z prawem jest zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych. Wykonanie tego obowiązku spowoduje doprowadzenie budynku biurowo-magazynowego S do stanu zgodnego z prawem, to jest stanu zgodnego ze wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisami techniczno-budowlanymi.

Niezależnie od powyższego WINB zauważył, że PINB w zaskarżonej decyzji powołał niewłaściwą podstawę prawną dla swego orzeczenia, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., wedle którego w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast w niniejszym przypadku organ nakazał zamurowanie okien usytuowanych w kondygnacji I piętra w zachodniej ścianie zewnętrznej ul. [...] na granicy z działką nr [...] w budynku biurowo-magazynowym, odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej, stąd właściwą materialnoprawną podstawę decyzji stanowić winien art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., wedle którego w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zdaniem organu odwoławczego powyższa nieprawidłowość pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem fakt powołania się przez organ w decyzji na niewłaściwy przepis w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tego organu, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla badanego rozstrzygnięcia. Błędne przytoczenie podstawy prawnej, przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani też naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Końcowo WINB wyjaśnił, że orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji i nakładając na inwestorów omawianej przebudowy obowiązek wykonania określonych robót budowlanych obowiązek, zakres zmian wynikających z takiego rozstrzygnięcia posiada charakter korygujący rozstrzygnięcie wydane w sprawie PINB i w żadnym razie nie powoduje naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a. Zmiana rozstrzygnięcia organu I instancji nie zmienia bowiem sytuacji prawnej odwołującej się spółki S w odniesieniu do stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego obu instancji przesłanek do doprowadzenia przedmiotowej budowy budynku do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi natomiast na reformatoryjny charakter niniejszej decyzji WINB wyjaśnił, że organem właściwym do sprawdzenia wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku i wydania w tym zakresie decyzji w trybie art. 51 ust. 3 u.p.b. jest PINB.

Skargę na decyzję WINB z dnia [...] lipca 2016 r. wniosła spółka S zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez wydanie decyzji bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz nie wzięciu pod uwagę faktu, iż strona skarżąca nie dopuściła się samowoli budowlanej z uwagi na to, że skarżący nabyli nieruchomość w takim stanie jakim jest od pierwotnego właściciela, braku wyjaśnienia w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego, tj. kiedy dokładnie i przez kogo zostały wykonane otwory okienne wraz ze stolarką,

- błędy w ustaleniach faktycznych w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy,

- naruszenie § 12 r.w.t. poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie do budynków nowo wybudowanych, a nie nieruchomości wybudowanych kilkadziesiąt lat temu.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie strony skarżącej organy w dalszym ciągu nie dostosowały się do wskazań określonych w prawomocnych już wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczono się samowoli budowlanej, podczas gdy nie poczyniono żadnych prac samowolnie, ponieważ nieruchomość została nabyta w takim stanie jakim jest od pierwotnego właściciela. Organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, ani nie podjął w ogóle żadnych kroków by zbadać w jakiej formie została zakupiona nieruchomość od pierwotnych właścicieli. W uzasadnieniu w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Organ odwoławczy nie przeanalizował akt sprawy pod kątem nabycia nieruchomości przez stronę skarżącą. Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wzięcie pod uwagę kwestii nabycia nieruchomości od pierwotnych właścicieli ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podkreślono, że obiekty zostały nabyte w takim stanie jakim poprzedni właściciel S. Wynika to z aktu notarialnego. Zdaniem strony skarżącej PINB w poprzedzających decyzjach usiłował orzec, że dopuszczono się samowoli budowlanej. Organ nadal nie przeprowadził postępowania w zakresie wyjaśnienia, czy skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej czy nie. W materiale dowodowym brak jest nadal oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy/nadbudowy budynku. Organ przyjął, iż brak dokumentacji jest równoznaczny z wystąpieniem samowoli budowlanej. Takie stanowisko jest błędne. Brak możliwości wykazania się przez właściciela dokumentacją budowlaną nie może przemawiać na jego niekorzyść, szczególnie w sytuacji jeżeli roboty budowlane wykonane zostały w czasie obowiązywania przepisów poprzedniej u.p.b. z 1974 r. Na gruncie bowiem poprzednio obowiązującej ustawy brak było nałożenia na właścicieli obowiązku zachowania dokumentacji dotyczącej budowli, tak jak ma to miejsce w obecnie obowiązującej u.p.b. Tym samym organ naruszył art. 7, 77, 80 k.p.a., bowiem nie przeprowadził w dalszym ciągu postępowania dowodowego, które wyjaśniłoby dostatecznie, w jaki sposób doszło do powstania aktualnego stanu technicznego budynku. Organ nie wyjaśnił, kiedy powstały otwory okienne wraz ze stolarką, a także przez kogo otwory te zostały wykonane. Strona skarżąca zauważyła, że z akt sprawy wynika, iż byli pracownicy S potwierdzili okoliczność, iż wcześniej w otworach była wykonana stolarka okienna, nie zaś luksfery. W przypadku zaś, gdy wcześniej istniały już otwory okienne i nikt nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń (m.in. konserwator zabytków czy też właściciele sąsiednich budynków), organ nie miał podstaw do wydania przedmiotowej decyzji nakazującej zdemontowanie stolarki okiennej i zamurowanie otworów okiennych lub wypełnić je pustakami szklanymi. Z postępowania dowodowego wynika, iż stolarka okienna była wykonana dużo wcześniej. Ponadto, zdaniem strony skarżącej organ wydający decyzję naruszył § 12 r.w.t. stosując wprost powyższe rozporządzenie w stosunku do ich nieruchomości zważywszy, że nieruchomość ta jest nieruchomością starą i organ nie miał podstaw do bezwzględnego zastosowania r.w.t. Niezrozumiałe jest również dla skarżących to, że muszą zdemontować stolarkę okienną w otworach okiennych oraz zamurować je wypełniając pustakami szklanymi, skoro przez tyle lat nikomu to nie przeszkadzało i nie zagrażało żadnemu bezpieczeństwu. Taka decyzja naraża skarżących na znaczne koszty związane ze zdemontowaniem stolarki okiennej oraz zamurowaniem otworów okiennych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż rozstrzygniecie organów nadzoru budowlanego poddane kontroli w niniejszej sprawie zapadły w warunkach związania wynikającego z art. 153 § 1 p.p.s.a., a to w związku z powołanymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wydanymi w dniach : 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 587/15, 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 480/14, 25 października 2012 r. , sygn. akt II SA/Go 694/12. Wskazany powyżej przepis stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Związanie to oznacza, iż zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny nie mogą w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązani do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd zatem zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie ( por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych ( por. S. Hanausek, op.cit., s. 319). Ponadto ocena prawna, aby była wiążąca musi mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Stąd też z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań ( por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10, z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12 i I FSK 1101/12 ). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny ( por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98 ). Również zmiana okoliczności sprawy może spowodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy ( por. M. Jagielski, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. . Komentarz, Warszawa 2013, s. 594-595 i powołane tamże orzecznictwo ). W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego ani okoliczności sprawy w stopniu, która powodowałaby możliwość odstąpienia w całości od oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych we wspomnianych orzeczeniach. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego powołanego art. 153 p.p.s.a. Zważyć bowiem należy, iż po wydaniu wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 587/15, organy - nie przeprowadzając żadnych nowych dowodów mających na celu ustalenie, czy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę - a więc w niezmienionym stanie faktycznym w tym zakresie, uznały, iż sporny budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Rozważania organu ograniczyły się do zgromadzonego jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji, poddanej kontroli sprawie w sprawie o sygn. akt II SA/Go 587/15 materiału dowodowego i analizy przepisów dotyczących obowiązków związanych z archiwizacją dokumentów i przechowywania dokumentacji projektowej, nie zważając, iż w tym ostatnim wyroku Sąd jednoznacznie podkreślił, iż organy mimo wyraźnego wskazania w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2014r. w sprawie II SA/Go 480/14, że w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy/nadbudowy nie uzupełniając tych ustaleń o żaden dowód stwierdzający tą okoliczność, nadal forsują tezę, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, przy czym wniosek w tym zakresie wywodzą z faktu braku okazania przez aktualnego właściciela nieruchomości budynkowej (stronę skarżącą) oraz brak dokumentów w zasobach archiwalnych potwierdzających istnienie pozwolenia na budowę obejmującego wykonane roboty. Jednocześnie trudność, czy też niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – u.p.b. W niniejszej sprawie organy po raz kolejny powieliły powyższe uchybienie. Zwrócić również należy, iż wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w sprawie o sygn. akt II SA/Go 480/14 o braku obowiązku przechowywania przez właściciela dokumentacji dotyczącej budynku wytworzonej przed 1 stycznia 2015 r., przyjęły, iż taki obowiązek w istocie istniał. PINB powołał się – a organ II instancji to zaakceptował - na przepis § 34 ust. 1 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r ., który stanowi, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywać go zgodnie z przepisami art. 5, art. 13 i art. 43 oraz, jeżeli wymagają tego przepisy szczególne, wyposażyć obiekt w nowoczesne urządzenia i instalacje podnoszące warunki bezpieczeństwa ludzi lub mienia, walory użytkowe i eksploatacyjne obiektu oraz zmniejszające jego uciążliwość dla otoczenia. Z przepisu tego jak łatwo zauważyć nie sposób zrekonstruować obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej. Zapewne organowi chodziło o § 34 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Analiza tego przepisu wskazuje, iż nie nakładał on na właściciela lub zarządcę obowiązku przechowywania przez okres istnienia obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nakłada bowiem taki obowiązek w odniesieniu do planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Wolą prawodawcy było zatem , aby zachowały się te dokumenty, które oddają rzeczywisty stan zrealizowanego obiektu. Co do zasady -pozwolenie na budowę stanowi integralną część dokumentacji technicznej. Uszło jednak uwadze organom, iż w powołanym przepisie nie ma obowiązku przechowywania "dokumentacji technicznej" ani nawet "dokumentacji projektowej" w ogólności, ale ściśle wskazane w tym przepisie dokumenty: plan realizacyjny i projekt wraz ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami ( por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2392/14 ). Stąd również w kontekście tego przepisu nie można wysuwać twierdzenia, iż skoro właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej, nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę, to powstał on jako samowola budowlana (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 109/14 ).

Ponadto organy wywodząc w niniejszej sprawie z faktu nieodnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę, że doszło do samowoli budowlanej, w sposób jednostronny dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego naruszając tym samym art. 80 k.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż nie oceniły zeznań świadka C.D., złożonych w dniu [...] kwietnia 2015 r., w których wskazywał on, iż realizacja robót, obejmujących sporny budynek, musiała być poprzedzona dopełnieniem niezbędnych formalności i ma w tym zakresie niemal pewność. Ponadto zdaniem Sądu organ nie wykorzystał wszelkich możliwości mających na celu ustalenie, czy w istocie decyzja o pozwoleniu nie została wydana, naruszając art. 7 i 77§ 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż pisma z Przedsiębiorstwa Usługowego "A" Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika jedynie, iż "brak jest teczek zawierających decyzje budowlane", co nie oznacza, iż nie znajdują się przynajmniej choćby informacje o tych decyzjach w książkach obiektów czy też w dokumentacji technicznej i projektowej obiektów znajdujących się w [...] ( poz. 11, 14-15, 17 załącznika do powyższego pisma ), które nie zostały poddane przez organy analizie. Podkreślenia wymaga również, iż z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2016r. wynika, że informacje o procesie inwestycyjnym w odniesieniu do spornego budynku posiada były pracownik PINB L.G., którego nie przesłuchano. W kontekście powyższych uwag przedwczesne było zatem stwierdzenie, iż sporny budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Ustalenie to ma zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż stanowiło przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i miało wpływ na to, jakie przepisy należy zastosować przy ocenie prawidłowości wykonanych robót. Zważyć bowiem należy, iż podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2761/14, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 24/15). Zalegalizowanie obiektu budowlanego, a więc stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania prowadzonego w analizowanym trybie nie wywiera bowiem skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania. Skoro więc nie przesądzono, iż doszło do samowoli budowalnej w niniejszej sprawie, przedwczesne było odnoszenie się do trafności zastosowanie przez organ przepisów r.w.t. Podkreślić należy, iż wprawdzie stosownie do § 207 ust. 2 r.w.t. przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących i wzniesionych legalnie. Po pierwsze, zastosowanie to zostało ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi ( por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1316/11, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 327/09 ). Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, przy czym tę ostatnią przesłankę należy badać i oceniać przez pryzmat przepisów regulujących kwestię bezpieczeństwa pożarowego, a w szczególności § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 109, poz. 719 ) / por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 70/15 /. Organ II instancji poprzestał jedynie na powołaniu się na § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 i 5 r.w.t., nie wykazując jednocześnie, iż stwierdzono na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża w związku z tym życiu ludzi. Za prawidłowe i wyczerpujące – zwłaszcza po przesłuchaniu świadka T.M. - należało natomiast uznać ustalenia organów co do zakresu wykonanych robót budowlanych, czasu ich wykonania, powiązań powstałego budynku z pozostałymi budynkami, a także ocena prawidłowości wykonanych robót z przepisami za wyjątkiem zakwestionowanych otworów okiennych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż bez znaczenia dla prawnych konsekwencji ewentualnej samowoli budowlanej pozostaje okoliczność, iż skarżąca spółka nabyła nieruchomość od S, która była inwestorem spornego budynku. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 ). Również nabycie w dobrej wierze nieruchomości w przekonaniu co do legalnego posadowienia na niej budynków, nie sanuje stanu samowoli budowlanej, której legalizacja może nastąpić jedynie w postępowaniach określonych w art. 48-51 u.p.b. z udziałem nowego właściciela. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów art. 7, 77§1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak punkcie pierwszym wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, ustalając i wyjaśniając niezbędne okoliczności pozwalające na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym (art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a.) , a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy w sposób bezwzględny zastosują się do oceny, iż nie można domniemywać z faktu braku decyzji o pozwoleniu budowlanym, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy oraz przedstawioną analizę przepisów dotyczącą archiwizacji oraz przechowywania dokumentacji projektowej, iż doszło do samowoli budowlanej. W związku z tym organy zobowiązane będą uzupełnić materiał dowodowy w zakresie nakierowanym powyżej na stronie 33-34 uzasadnienia, a następnie ocenią zebrane dowody, w tym również zeznania świadka C.D., w kontekście tego, czy biorąc pod uwagę upływ czasu, nie stanowią one wystarczającego dowodu na stwierdzenie, że do realizacji inwestycji doszło po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organy powinny baczyć, aby sentencja decyzji odnosiła się do całości robót budowalnych polegających na odbudowie spornego budynku. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt II wyroku ), które sprowadzają się do: a. wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ; b. wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ); c. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.