Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2059/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 40 par. 1 pkr 9, 72 par. 1, 73, 74, 75
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. par. 1 ust. 1 i 2, 5 ust. 1, 6, 9 ust. 1, 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. art. 217 par. 2 pkt 2, 218 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz P. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Krajowa Rada Notarialna (zwana dalej organem KRN) uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia P. L. (zwanego dalej skarżącym) wniesionego na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy.

Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a więc, jego zdaniem, zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 37, poz. 286 - zwanej dalej Prawem o notariacie/p.n.) i w art. 74 § 2 prawa o notariacie, działając przy tym na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. Wnioskował o wydanie zaświadczenia, które wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o nie.

Wskazał, że żądał zaświadczenia mając na względzie przepis art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. (stanowiący, że: zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa), a nie przepis art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. (stanowiący, że: zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym stwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), bowiem ze względu na treść art. 72 § 2 Prawa o notariacie (stanowiącego, iż aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej), organ samorządu, do którego się zwracał miał ustawowy obowiązek wydać wnioskowane zaświadczenie. Wskazanie na § 1 art. 72 Prawa o notariacie w § 2 art. 72 nie było i przypadkowe, bo w § 1 rzeczonego przepisu określono w sposób zupełny przesłanki (wyliczając je enumeratywnie) pozwalające radzie izby notarialnej na ustalenie w oparciu o posiadane dokumenty oraz na potwierdzenie w zaświadczeniu, czy aplikacja notarialna została istotnie odbyta. Odbycie to było determinowane wyłącznie okolicznościami faktycznymi ujętymi - we wprowadzonym przez art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie - brzmieniu przepisu § 1 art. 72 Prawa o notariacie, a więc stwierdzeniem: czy aplikacja notarialna rozpoczęła się w przypadku Skarżącego 1 stycznia 2010 r. i czy trwała dwa i pół roku, czy Skarżący został zaznajomiony z całokształtem pracy notariusza, w tym czy zaznajomił się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. W jego żądaniu chodziło o urzędowe potwierdzenie faktów, których kompletny wykaz zawiera art. 72 § 1 Prawa o notariacie.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.

Wskazała że, art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowi, iż "w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jej zdaniem przepis ten wyznacza ogólne ramy tej instytucji prawnej - zwłaszcza jeśli chodzi o cele jej tworzenia i funkcjonowania - musi więc stanowić punkt odniesienia dla uporządkowania sfery zadań nałożonych na samorządy zawodowe (w tym samorząd zawodowy notariuszy). Zdaniem KRN sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", w celu zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania, powoduje, że organy samorządu zawodowego muszą wywierać realny wpływ na wysoki poziom merytoryczny osób wykonujących zawód.

Uznała, że nie jest to możliwe bez wyposażenia samorządów w instrumenty prawne, umożliwiające zapewnienie tego poziomu poprzez odpowiednie przeprowadzenie szkolenia zawodowego i możliwość weryfikacji postępów w przygotowaniu do zawodu, poczynionych przez aplikantów notarialnych. Uwzględniając nurt poglądów dopuszczających z tytułu sprawowanej pieczy, wyposażenie samorządów zawodowych (w tym samorządu notarialnego) we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań jak:

- dopuszczanie do wykonywania zawodu;

- nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu;

- czuwanie nad etyką wykonywania zawodu;

- doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie;

- sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego;

KRN stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 Prawa o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 z późn. zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych.

Zdaniem KRN oznacza to, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Wskazała, że prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrzkorporacyjnych.

Jaj zdaniem, Prawo o notariacie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest również w art. 73 in fine Prawa o notariacie. Oznacza to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy.

Podkreśliła, że przepisy przedmiotowych uchwał Krajowej Rady Notarialnej nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym.

Wskazała na treść art. 74 § 2 Prawa o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu.

Zauważyła, że ukończenie aplikacji oznacza wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów.

Mając powyższe na uwadze stwierdziła, że odnośnie do problematyki aplikacji notarialnej zastosowanie znajdują przede wszystkim trzy akty prawne: ustawa - Prawo o notariacie, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości oraz uchwały Krajowej Rady Notarialnej. Jej, zdaniem art. 72 § 2 Prawa o notariacie wyraźnie przewiduje, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie KRN nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia . W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Zdaniem KRN, zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który - co wynika wyraźnie z powołanego art. 72 § 2 Prawa o notariacie - odbył aplikację notarialną.

W oparciu o unormowania art. 72 § 1 Prawa o notariacie, KRN określiła aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej.

Zgodnie z powołanym § 13 rozporządzenia kolokwia i sprawdziany są unormowane w uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. W myśl tego przepisu złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. Jej zdaniem, takie same traktowania aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów, którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości.

Uznała, że w świetle wskazanego stanu faktycznego i prawnego Wnioskodawca nie wypełnił swojego obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbył aplikację notarialną. W tej sytuacji Krajowa Rada Notarialna stwierdziła bezzasadność zażalenia, uznając rozstrzygnięcie Rady Izby Notarialnej w W. za prawidłowe.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchwały z [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów.

Wskazał, że jego żądanie było niezwiązane z podstawą żądania zaświadczenia ujętą w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Nie wykazywał przed radą swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, zaś rada nie domagała się wykazania tego interesu (np. wyrok NSA z 22 listopada 1996 r., I SA/Wr 142/96) i go nawet nie badała.

Zdaniem skarżącego, konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Skarżący wskazał, że nie domagał się zaświadczenia o treści specjalnej, bowiem zakres treściowy tego zaświadczenia wyznaczał przepis art. 72 § 2 Prawa o notariacie w związku z art. 72 § 1 tej ustawy. Dane potrzebne do realizacji tego obowiązku ustawowego organ posiadał w swoim władztwie.

Skarżący zauważył, że ani ustawa, ani rozporządzenie, nie przewidują skutku w postaci odmowy wdania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. wskutek uznania niezakończenia aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwium, czy sprawdzianu. Zdaniem skarżącego roszczenia w tej sprawie zgłoszone w treści uzasadnienia wydanych uchwał nie mają żadnego oparcia w prawie obowiązującym, którego te organy winny przestrzegać w pełnym, a nie stosować w wybiórczym zakresie. Jego zdaniem, nie ma podstaw do odtwarzania normy prawnej, iż wolą organów samorządu notarialnego jest, aby niezaliczenie kolokwium lub sprawdzianu podczas odbywania aplikacji notarialnej uzupełniało normę ustawową objętą przepisem art. 72 Prawa o notariacie.

W tym stanie rzeczy skarżący uznał, że skarga jest uzasadniona i konieczna.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

1. Stosownie do treści art. 72 § 1 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 p.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2 ), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.). Z przepisu art. 35 pkt 3 p.n. wynika natomiast, że do zakresu działania rady izb notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § pkt 9 p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Faktem jest co także było podnoszone w skardze, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej, została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd, bowiem Krajowa Rada Notarialna w dnu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] r. uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie. Natomiast mocą innej uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr [...] podjętej również w dniu [...] listopada 2011 r., wprowadzono zapis, zgodnie z którym wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji (§ 1 ust. 2 uchwały).

2. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych dnia [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r. rozpoczął aplikację, a zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 p.n. okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinie o skarżącym oraz odbył wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżący uczestniczył w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącego nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 p.n. nie wynika, że zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n., tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikacje notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, jak podały organy, że skarżący jako aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

3. Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. mają charakter enueratywny, co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś z interpretacji normy art. 72 p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium , a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por.§ 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 p.n. sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomiemia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

4. Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 p.n. a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 cytowanego przepisu art. 72 ustawy p.n. należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 ustawy p.n., musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje się wyprowadzić takiego skutku.

Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienie do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r. , sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r. , sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r. , sygn. akt I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. w związku z art. 73 p.n., a także z art. 35 pkt 3 p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, że organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por.art. 73 p.n.).

5. Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże, w ocenie Sądu, stanowiska tego nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 p.n., zaś przepis art. 74 § 3 p.n. stanowi, że egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

6. W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm. - dalej jako p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 z późn. zm., cytowana dalej jako u.r.p.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy stwierdzenie "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b) p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit. c) u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa - Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e) możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

7. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

8. Niewątpliwie skarżący spełnił wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbył wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskał pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa - Prawo o notariacie ani rozporządzenie MS o organizacji nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo.

Dodatkowo należy wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych.

9. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Z drugiej strony trzeba z całą stanowczością podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako kontra legem, dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

10. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

11. Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 p.n. i art. 74 § 2 p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn akt VI SA/Wa 1204/11 Lex nr 1148172).

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.