Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1149/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W., A. W., R. W., A. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 190/14 w sprawie ze skargi D. W., A. W., R. W., A. W., K. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2014r. sygn. akt I SA/Wa 190/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W., A. W., R. W., A. W. i K. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w D. T. obrębie B., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,2811ha, decyzją Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy D. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...] orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem [...] września 2012r., w łącznej wysokości [...]zł, w tym [...]zł wartość nieruchomości, [...]zł powiększenie odszkodowania z tytułu wydania nieruchomości oraz [...]zł powiększenie odszkodowania z tytułu zabudowania nieruchomości budynkiem mieszkalnym; w pkt. 2 orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz D. W. w wysokości [...]zł, A. W. w wysokości [...] zł, A. W. w wysokości [...] zł, K. W. w wysokości [...] zł, w pkt. 3 orzekł o zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty określonego w pkt.1 i 2 odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody M. złożyły D. W., R. W., A. W., A. W. i K. W.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2012r. w pkt. 2 i w tym zakresie orzekł o przyznaniu odszkodowania w kwotach: [...] zł na rzecz D. W., po [...] zł na rzecz A. W., R. W. i A. W. oraz [...] zł na rzecz K. W., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2012r. przez rzeczoznawców majątkowych E. W. i U. W. Autorki operatu ustaliły, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] marca 2011r. przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest na obszarze przeznaczonym pod tereny ulic głównych – dróg regionalnych. Rzeczoznawcy majątkowi, wyceniając grunt zastosowali podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Wyceny składników budowlanych dokonano przy użyciu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia. Natomiast wartość nasadzeń została ustalona w podejściu mieszanym, metodą kosztowo – dochodową. Na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi, w okresie od grudnia 2010r. do listopada 2012r. na terenie D. W związku z niewystarczającą liczbą transakcji nieruchomościami drogowymi rynek poszukiwań poszerzony został o powiaty d., t. i miasto T. oraz powiat b. z miastem B. Do ostatecznej analizy biegłe wybrały 11 nieruchomości i porównały je z szacowaną nieruchomością pod względem cen rynkowych wpływających na różnice ich wartości. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Tym samym, w ocenie organu, brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłych w zakresie szacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że skoro rzeczoznawcy majątkowi nie odnotowali na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, to mieli podstawę do przyjęcia nieruchomości porównawczych z rozszerzonego rynku regionalnego, jeżeli uznali, iż takie właśnie nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. W zakresie zarzutu błędnego nadania oceny cesze "położenie", organ wyjaśnił, że cechę tę dla przedmiotowej nieruchomości biegłe oceniły jako "średnią" ze względu na jej położenie w strefie pośredniej gminy, w dużej odległości od punktów usługowo – usługowych, oświatowych oraz obiektów infrastruktury społecznej, a następnie skorygowały współczynnikiem 0,4343. Jednocześnie organ dodał, że nieruchomość wyceniana w zakresie swojej cechy rynkowej opisanej jako "położenie" posiada atrybuty gorsze od nieruchomości porównawczej o najwyższej cenie transakcyjnej oraz lepsze od nieruchomości porównawczej o najniższej cenie transakcyjnej. Z kolei odnosząc się do kwestii doboru do porównań transakcji zawartych w znacznej odległości czasowej od siebie organ odwoławczy zaznaczył, że biegłe stwierdziły, iż pomimo okresowych wahań cen nie widać ich wzrostu w ostatnim czasie poprzedzającym wycenę. W zakresie zaś przyjęcia przez biegłe przedziału cenowego na poziomie od 15zł/m2 do 55zł/m2 oraz określenia stopnia zużycia naniesień organ wyjaśnił, że wybór nieruchomości porównawczych i określenie wartości i stanu nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślił, że przepis art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednoznacznie wskazuje, że powiększenie odszkodowania o [...] zł związane jest z zamieszkiwaniem w budynku posadowionym na gruncie przeznaczonym pod inwestycję publiczną przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Zaś z oświadczeń złożonych przed notariuszem w dniu [...] listopada 2012r. podczas sporządzania aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, że w budynku posadowionym na wycenionym gruncie zamieszkiwały wszystkie współwłaścicielki oprócz K. W., która mieszkała w Ś. Z tej przyczyny organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w pkt. 2 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania, powiększając kwotę odszkodowania o należną kwotę tym osobom, które spełniły przesłankę w postaci zamieszkiwania w budynku objętym inwestycją drogową. Wobec tego kwotę [...] zł podzielono na osoby, które ten budynek zamieszkiwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej D. W., A. W., R. W., A. W. i K. W. zarzuciły naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niepełnej opinii biegłych, która winna zostać uzupełniona o kwestie przedstawione w uzasadnieniu skargi. Mając na uwadze powołane zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W., A. W., R. W., A. W. i K. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawcy majątkowi zastosowali się do reguł wyceny nieruchomości określonych w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Rzeczoznawcy zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Natomiast wyceny składników budowlanych dokonano przy użyciu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia. Z bazy danych zostało wybranych jedenaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. W związku z niewystarczającą liczbą transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, rynek poszukiwań został poszerzony o powiaty d., t., miasto T. oraz powiat b. z miastem B., a więc poszukiwaniami objęto rynek regionalny, do czego upoważnia § 26 ust. 2 rozporządzenia. Jednocześnie Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518), dalej powoływanej jako "u.g.n.", wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że nieruchomości przyjęte do porównań nie spełniają warunków nieruchomości podobnej, gdyż były zajęte pod drogi gminne, a wyceniany grunt był przeznaczony pod drogę krajową Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż wskazana okoliczność w ogóle nie ma znaczenia dla wyceny. Okolicznością bowiem o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi jest to, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Bez znaczenia jest natomiast kwestia kategorii drogi pod jaką zajęta jest wyceniana nieruchomość i nieruchomości przyjęte do porównania.

W dalszej kolejności Sąd podkreślił, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisanych sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zdaniem Sądu I instancji do wiadomości specjalnych należy określenie stopnia zużycia naniesień budowlanych na wycenionym gruncie, a także cechy gruntu wycenionego przyjęte dla obliczenia wartości współczynników korygujących, co także jest kwestionowane w skardze. Ponadto przyjęcie w bazie nieruchomości transakcji z przedziału czasowego od grudnia 2010r. do października 2011r., przy przyjęciu przez biegłe trendu czasowego w badanym okresie jako równego 0 również nie dyskwalifikuje operatu jako dowodu dla ustalenia wartości wycenionej nieruchomości. W ocenie Sądu zarzut skargi, że transakcje z pozycji 1 i 10 nie dotyczą nieruchomości przeznaczonych pod drogi tylko pod przepompownie ścieków, jako gołosłowny, nie podlega uwzględnieniu. Niezasadny jest również zarzut, że odszkodowanie powinno obejmować całość podziemnej piwniczki, a nie tylko część ulokowaną na działce nr [...] przejętej pod drogę, bowiem odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należne jest tylko za wywłaszczoną nieruchomość.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że operat nie zawiera pomyłek ani istotnych braków lub niejasności oraz zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia i nie ma podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy operatu. Jednocześnie Sąd dodał, że samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonego operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności takiego operatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły D. W., A. W., R. W., A. W. i K. W. Zaskarżając orzeczenie w całości, skarżące podniosły następujące zarzuty:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 134 ust. 2 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia, poprzez nieprzyjęcie w operacie szacunkowym najbardziej zbliżonych cen transakcyjnych nieruchomości ze sprzedaży gruntów przeznaczonych pod inwestycje drogowe;

b) art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż dla podważenia operatu szacunkowego niezbędne jest przeprowadzenie innego weryfikowalnego dowodu, podczas gdy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia wadliwego operatu szacunkowego, jak również nieprzeprowadzenie przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego weryfikacji poprawności sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, pomimo szeregu zastrzeżeń formułowanych przez skarżące co do jego poprawności,

c) § 26 ust. 1 oraz § 36 ust. 1 i 2 oraz 4 rozporządzenia poprzez uznanie za prawidłowo ustalony w opinii rzeczoznawczyń rodzaj nieruchomości porównawczych i rodzaj przyjętego terytorium rynku;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w następstwie przyjęcia, iż wycena wywłaszczonej nieruchomości jest prawidłowa;

b) art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję, która narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego.

W motywach skargi kasacyjnej jej autorki podniosły, że w przedmiotowej sprawie nie została metodycznie wyjaśniona kwestia dopuszczalności przyjęcia, że wyceniania nieruchomość nie występuje na rynku lokalnym. Opinia biegłych powinna zawierać w tej mierze szczegółowe uzasadnienie skorzystania z możliwości przewidzianej tą normą prawną, a nie jedynie lakoniczne stwierdzenie o niewystępowaniu w obrocie podobnych nieruchomości. Biegłe zobligowane były dostatecznie wyjaśnić, co w ich opracowaniu oznacza termin rynku regionalnego oraz lokalnego, jakie są granice terytorialne rynku regionalnego oraz lokalnego i w oparciu o jaką podstawę prawną ograniczyły wskazany rynek lokalny. Okoliczności te są okolicznościami kluczowymi dla wydania prawidłowego i rzetelnego operatu, na którym w ostateczności organ administracyjny opiera swoją decyzję. Operat rzeczoznawców E. W. oraz U. W. tymczasem nie wyjaśnia tych kwestii, nie zawiera uzasadnienia przyczyn takiego działania, czy też jakichkolwiek rozważań w tej materii, a sprowadza się tylko do twierdzeń biegłych. Tym samym pozbawia stronę racjonalnego odniesienia się do samej opinii i de facto uniemożliwia jej skuteczną obronę swoich praw. Zdaniem skarżących w sytuacji, gdy nie znaleziono podobnych nieruchomości na rynku najbliższym, biegłe winny rozszerzyć poszukiwania o rynek powiatowy (dalej lokalny), a gdy i to nie doprowadziłoby do wytypowania odpowiedniej nieruchomości, o rynek wojewódzki.

Dalej skarżące kasacyjnie stwierdziły, iż zakładając, że biegłe przyjęły prawidłową metodologię szacowania wartości nieruchomości, to poczyniły nieprawidłowe ustalenia w zakresie zastosowanej metody wyceny. Operat szacunkowy nie zawiera bowiem uzasadnienia co do przyjętego materiału porównawczego (11 nieruchomości), a także uzasadnienia, co do występowania przesłanki podobieństwa pomiędzy analizowanymi nieruchomościami przyjętymi jako baza danych dla dokonywanych w operacie obliczeń, a nieruchomością wycenianą. W ocenie skargi kasacyjnej biegłe w całości zaniechały uzasadnienia przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego, tym samym uniemożliwiając stronie ocenę rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu. W operacie brak jest również rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia m.in. sposobu ustalenia współczynników korygujących. Z treści operatu nie wynika, czym kierowały się rzeczoznawczynie ustalając przedmiotowe współczynniki. Podkreślono, iż rzeczoznawczynie sygnalizowały, iż pewne transakcje pominięto dokonując selekcji nieruchomości do bazy danych, jednakowoż nie dookreślono, co determinowało ich wyeliminowanie. Rzeczoznawczynie wskazały, iż usunęły ze zbioru te nieruchomości, których ceny kształtowały się powyżej około 55zł za 1m2, nie sprecyzowały jednak ile transakcji nieruchomościami drogowymi powyżej tej ceny zostało dokonanych, jak i lokalizacji tych nieruchomości, przez co nie sposób zweryfikować, czy były to transakcje skrajne. W wyniku tych działań biegłe w sposób autorytatywny, nie poddający się kontroli, przyjęły do dalszej analizy transakcje z przedziału cenowego od około 15zł do około 55zł za 1m2. Biegłe, tworząc bazę transakcji porównawczych pominęły transakcje, które miały miejsce w 2012r. na terenie Gminy D., zaś w bazie ujęły transakcje z przedziału czasowego od grudnia 2010r. do października 2011r., mimo iż zgodnie ze zleceniem winny uwzględnić poziom cen na dzień wyceny, tj. [...] lipca 2012r. Biegłe wskazały wprawdzie, iż na podstawie analizy przyjęto trend czasowy w badanym okresie wynosił 0, z czym jednakże skarżące kasacyjnie się nie zgadzają.

Dalej stwierdzono, iż rzeczoznawczynie nie przedstawiły jakichkolwiek wiarygodnych danych odnośnie lokalnego obrotu nieruchomościami gruntowymi, które potwierdzałyby ich wywody. Na str. 14 operatu wskazano bowiem, iż z "analizy lokalnego rynku wynika, że ceny gruntów mieszkaniowych kształtują się na poziomie od około 20zł za 1m2 do około 51zł za 1m2", podczas gdy w 2012r. na terenie Gminy D. najwyższe ceny gruntu mieszkaniowego osiągały przeszło 150zł za 1m2. W spornym operacie przyjęto ocenę cechy gruntu wycenianego w zakresie "położenie" na średnie, podczas gdy powyższa cecha powinna zostać na poziomie co najmniej dobrym. Biegłe nie uwzględniły bowiem, iż grunt znajduje się w odległości około 2km od Urzędu Gminy i Rynku. Zdaniem skarżących przypisanie nieruchomości cechy rynkowej w zakresie położenia na poziomie średnim, w kontekście odległości nieruchomości od centrum miasta wynoszącej 2km jest wysoce krzywdzące uwzględniwszy, iż nieruchomości o ocenie średniej to "strefa pośrednia gminy, w dużej odległości od punktów handlowo – usługowych, oświatowych oraz obiektów infrastruktury społecznej". Nie bez znaczenia – zadaniem skarżących kasacyjnie – pozostaje także i to, iż w innych operatach szacunkowych sporządzonych w związku z realizacją tej samej inwestycji tj. obwodnicy D. w ciągu drogi krajowej nr [...] W. – K. – T. – J., km [...] – [...] nieruchomości położone w odległości nawet 3,5km, a zatem blisko dwukrotnie dalej od centrum miasta otrzymywały ocenę dobrą w zakresie położenia, co niezrozumiałym czyni przyjęcie dla wycenianej nieruchomości oceny średniej w zakresie położenia.

Skarżące kasacyjnie podniosły ponadto, iż niczym nieuzasadniony jest dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. W operacie nie zamieszczono żadnych informacji, które pozwoliłyby na stwierdzenie, iż dobrane do porównania nieruchomości faktycznie posiadają cechy podobne względem nieruchomości wycenianej. Ograniczono się jedynie do tabelarycznego wskazania nieruchomości, zaś przyjęte przez rzeczoznawczynie główne cechy determinujące wartość tych nieruchomości nie są kompletne. Biegłe w operacie w całości pominęły rynkowe cechy, które można byłoby zakwalifikować i określić, jako "Ograniczenia lub atuty". Chodzi tu głownie o obszar położenia – tereny zalewowe, bądź bezpośrednie ich sąsiedztwo, sąsiedztwo terenów rolnych – niebudowlanych; potencjał inwestycyjny – powierzchnia działki i komercyjny jej charakter; bliskość zabudowy sąsiedniej; komunikacja – bezpośredni publiczny zjazd z drogi wojewódzkiej, ukształtowanie terenu (pofałdowania, pochylenia, nierówności), okoliczność wysokiej zieleni, kształt działek podobnych, służebności przesyłu, przechodu, przejazdu. W sytuacji kilkunastu nieruchomości podobnych na przyjętym rynku, biegłe winnyi albo wykorzystać metodę korygowania ceny średniej pozostając przy przyjętym podejściu ale rozszerzając badany obszar rynku, który ograniczono wyłącznie do powiatu tarnowskiego oraz brzeskiego albo zmienić metodę zostając przy tym samym podejściu albo w ogóle zmienić podejście. Obowiązkiem biegłych było wyraźnie wskazanie motywów swojego działania, bowiem żaden przepis prawa nie konstytuuje nakazu odrzucania skrajnych cen przy dokonywaniu tego typu wyliczeń, a skreślone transakcje dokonane były na badanym pod względem rodzaju i obszaru rynku, w okresie analizowanych cen.

Następnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że nie bez znaczenia dla kształtu i końcowych wniosków kwestionowanego operatu szacunkowego pozostaje okoliczność przyjęcia procentowej skali zużycia poszczególnych składników budowlanych, o wysokość której został odpowiednio pomniejszony koszt wycenianych elementów wskazanych w tabeli składników budowlanych. W operacie w żaden sposób nie przedstawiono metodyki ustalenia stopnia zużycia poszczególnych zabudowań na wysokich poziomach, dlatego też w tej materii wnioski płynące z operatu są dowolne i nie pozwalają odnieść się in meriti do poprawności ustalenia tychże wskaźników. W ocenie skarżących przyjęte przez biegłe procentowe poziomy zużycia składników budowlanych uznać należy za całkowicie dowolne i niestanowiące rzetelnego odwzorowania. Dokładne określenie stopnia zużycia poszczególnych elementów składników budowlanych jest na tyle istotnym elementem, że podstawowym obowiązkiem biegłych winno być dokładne uzasadnienie wniosków, co do ustaleń stopnia zużycia. Tymczasem w operacie prócz wskazania poszczególnych wartości procentowych, brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących: opisu stanu technicznego składników budowlanych, będącego podstawą obliczenia stopnia zużycia; brak jest również wskazania przyjętej metodologii obliczenia tego typu wartości; w operacie nie znajdują się także informacje o dokonywanych przez biegłe pomiarach mających pomóc w obliczeniu stopnia zużycia, jak również brak dokumentacji z przeprowadzonych przy pomocy odpowiednich urządzeń pomiarów w tym zakresie. Brak danych pozwalających zbadać wskazane okoliczności, w tym przede wszystkim sposób i metodologię przyjętych obliczeń dla określenia stopnia zużycia wycenianych składników, w ocenie skarżących kasacyjnie, może uzasadniać twierdzenie o arbitralności działań biegłych.

W dalszej kolejności w skardze kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie przez organ rozstrzygający ustaleń biegłych prowadzić będzie do naruszenia szeregu przepisów postępowania, a to: art. 7., art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Podsumowując skarżące kasacyjnie stwierdziły, iż sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego, organu administracji, jak również i w dalszej kolejności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie cechują się wadliwą interpretacją obowiązujących przepisów prawa, przez co sporządzony operat szacunkowy oraz wydane na jego podstawie decyzje administracyjne są wadliwe. Z powyższych względów skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na swą rzecz solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, jak i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy jako pierwsze wypada omówić zarzuty, które skarżący przywołuje jako zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazując na naruszenie art. 134 ust. 2 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 2 i art. 159 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 2 i 4, § 26 ust. 1 oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia. Powyższe przepisy nie są jednak przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania. Nie określają one bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Zresztą powyższe przepisy przywołane zostały w skardze kasacyjnej właśnie w kontekście wadliwości operatu szacunkowego, tj. kluczowego dowodu w sprawie, określającego wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na marginesie wypada jedynie wskazać, iż normę prawa materialnego statuuje przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidując, iż podstawę ustalenia przysługującego skarżącemu wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości. Norma ta określa zatem zakres uprawnienia skarżącego do słusznego odszkodowania w razie wywłaszczenia nieruchomości (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis ten jednak nie został przywołany w skardze kasacyjnej jako naruszony, a zatem prawidłowość jego zastosowania nie może być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 134 ust. 2 i 4 u.g.n. określa sposób ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, a zatem wskazuje jakie elementy stanu faktycznego dla dokonania ustalenia wartości rynkowej nieruchomości należy uwzględnić, natomiast wymienione w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia wskazują na sposób dokonania powyższego ustalenia. Z kolei przepis art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazuje na sposób oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym samym powyższe przepisy nie stanowią prawa materialnego.

Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych i zakwalifikowanie przepisów postępowania do prawa materialnego nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione powyżej zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w związku z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, to wypada wskazać, iż zakwestionowanie przez stronę meritum opinii rzeczoznawcy majątkowego ustalającego wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Analiza okoliczności sprawy w powyższym zakresie nie budzi uwag krytycznych. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej, który możliwy jest do weryfikacji w powyższym zakresie, to zarzut naruszenia § 26 ust. 1 oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia. Z okoliczności sprawy nie wynika jednak aby odpowiednie zastosowanie do wyceny przedmiotowej nieruchomości podobnych nieruchomości z rynku regionalnego było dowolnym działaniem rzeczoznawczyń, skoro na rynku lokalnym były tylko pojedyncze transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi. Ograniczenie analizy rynku regionalnego do najbliższych powiatów nie może być poczytywane za naruszenie prawa, skoro przepisy rozporządzenia nie wskazują na konieczność uwzględnienia cen transakcyjnych z całego rynku regionalnego (województwa małopolskiego).

Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje zarówno o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania, jak i o tym jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 2546/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jak już o tym była mowa zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do kwestii związanych z prawidłowością ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości kontestując nie tylko dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny ale także zastosowane podejście i metodę wyceny, wielkość współczynników korygujących i stopień zużycia zabudowań znajdujących się na działce. Tym samym odnoszą się do wiadomości specjalnych, a więc do takiego zakresu operatu szacunkowego, który – z uwagi na brak tego rodzaju wiadomości – nie mógł być przedmiotem weryfikacji zarówno ze strony organów, jak i Sądu I instancji. Bezzasadnie zatem skarga kasacyjna zarzuca wadliwość opracowanego operatu szacunkowego w takim zakresie, w którym rzeczoznawca majątkowy – z woli ustawodawcy – cieszy się szeroką swobodą, która nie może być ograniczana bez uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 2948/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

Jeśli zatem strona postępowania miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to winna skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, lub zlecić sporządzenie własnego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 2948/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie skorzystała z możliwości wystąpienia o weryfikację operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n., jak również nie zleciła sporządzenia własnego operatu przedmiotowej nieruchomości, lecz oparła stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego kontestując ustalenia ze sfery wiadomości specjalnych, to postawione zarzuty uznać należy jedynie za polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, która nie jest poparta żadnym rzetelnym dowodem. Samo niezadowolenie z opinii biegłego nie poparte dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Bk 272/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast podnoszone w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia z uwagi na swą gołosłowność nie mogą aktualnie stanowić podstawy zarzutu nie zlecenia weryfikacji przedmiotowego operatu przez organy administracji.

Tym samym także z tego powodu nie można mówić o zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. skoro wycena wywłaszczonej nieruchomości nie zawierała wad możliwych do dostrzeżenia bez posiadania wiadomości specjalnych, a strona skarżąca nie inicjowała postępowania przewidzianego w art. 157 u.g.n. Zasadnie zatem zaskarżony wyrok opary został na przepisie art. 151 P.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.