Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 665/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 120 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w kwocie 30000 zł, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej - stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] we W. - usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez zobowiązaną organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w pkt. 4 (a-d) sentencji i wyznaczył nowy termin, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 15 października 2015 r. PINB wystawił upomnienie nr [...], wzywając zobowiązaną do wykonania obowiązków określonych w pkt 1, 2, 3 powyższej decyzji. W dniu 12 kwietnia 2016 r. wystawiono kolejne upomnienie nr [...]. Następnie w dniu 11 maja 2016 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał następujące postanowienia z dnia [...] r.: Nr [...] nakładające na B.F. (członka zarządu spółki P. Sp. z o.o.) grzywnę w kwocie 500 zł, Nr [...] nakładające na M.D. (prezesa spółki P. Sp. z o.o.) grzywnę w kwocie 500 zł, Nr [...] nakładające na B.J.-B. (członka spółki P. Sp. z o.o.) grzywnę w kwocie 500 zł oraz Nr [...] nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W. grzywnę w kwocie 30000 zł.

Na postanowienie Nr [...] zażalenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] we W., po rozpatrzeniu którego DWINB stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa ta uchyla się od wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...], zreformowanej decyzją Nr [...]. PINB przeprowadził w dniu 5 października 2015 r. kontrolę, stwierdzając, że obowiązki określone w pkt 1-3 decyzji, które winny zostać wykonane w terminie do 31 maja 2015 r. nie zostały wykonane. W piśmie z dnia 2 października 2015 r. Zarządca Wspólnoty wyjaśniał, że pomimo wybrania oferty obejmującej wykonanie dokumentacji projektowej, oferent odmówił podpisania umowy i konieczne jest dokonanie ponownego wyboru. W następstwie upomnienia wystosowanego w dniu 15 października 2015 r., a dotyczącego obowiązków określonych w pkt 1-3, Zarządca Wspólnoty w piśmie z dnia 23 października 2015 r. wyjaśniał, że Wspólnota wyraża wolę wykonania wszystkich obowiązków w trakcie jednej inwestycji. Wprawdzie w styczniu 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa podejmowała uchwałę w sprawie wykonania remontów, niemniej jednak dokonując kontroli w dniu 1 kwietnia 2016 r. PINB stwierdził, że żaden z obowiązków nadal nie został wykonany.

Powyższe świadczy zatem – w ocenie DWINB - o tym, że pomimo upływu 1,5 roku od dnia wydania ostatecznej decyzji zobowiązana nie podjęła działań, które w sposób realny zmierzałyby do wykonania obowiązku. Jak wyjaśnił Zarządca nieruchomości w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r., w grudniu 2015 r. sporządzona została dokumentacja projektowa, przy czym poza spotkaniami Wspólnoty, które odbyły się w dniu 20 stycznia, 9 marca i 16 marca 2016 r. Wspólnota nie przystąpiła do wykonania nałożonych na nią obowiązków. W świetle powyższego DWINB stwierdził, że działania Wspólnoty Mieszkaniowej nie można zakwalifikować jako takie, które realnie nakierowane są na wykonanie obowiązku.

Przepis art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej "u.p.e.a.") wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Tak więc według wskazanego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Zatem te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny może nałożyć taką grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W niniejszej sprawie należało uznać za zasadne – zdaniem organu - nałożenie obowiązków zarówno na członków zarządu podmiotu zarządzającego Wspólnotą jak i na samą Wspólnotę.

Ponadto, w świetle okoliczności sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia uznać należy, że przesłanki jakimi, wydając zaskarżone postanowienie, kierował się organ pierwszej instancji w odniesieniu do kwoty grzywny, w pełni uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie: zwłaszcza z uwagi na upływ czasu od momentu wydania egzekwowanej decyzji, jak również przez wzgląd na charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków - zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu, która może skutkować stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Na ostateczne postanowienie skargę złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] we W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że Wspólnota Mieszkaniowa uchyla się od obowiązku nałożonego na nią decyzją PINB, podczas gdy zobowiązana podejmuje istotne kroki zmierzające bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków, w tym m.in. uzyskała dokumentację projektową dla całości prac naprawczych, powzięła uchwałę w przedmiocie wykonania remontu budynku zgodnie z nałożonymi obowiązkami, prowadzi rozmowy zmierzające do uzyskania finansowania remontu, proceduje uchwałę dotyczącą zaciągnięcia kredytu, z którego środki będą przeznaczone na wykonanie nakazanych prac, co czyni nałożenie grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym,

2. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków,

3. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny oraz wprost sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że M.D., B.F. i B.J.-B., jako członkinie zarządu P. sp. z o.o., są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem nałożonych obowiązków, podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania przedmiotowego obowiązku którejkolwiek z wymienionych powyżej osób,

a w konsekwencji

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 120 § 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie objawiające się nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę Mieszkaniową, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej winno nastąpić jednocześnie z nałożeniem analogicznej grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek, zaś w realiach niniejszej sprawy - pomimo formalnego nałożenia grzywien na członkinie zarządu P. Sp. z o.o. - w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a..

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione m.in., że w realiach niniejszej sprawy już samo zastosowanie środków egzekucyjnych było nieuprawnione, a to wobec niezrealizowania się przesłanki "uchylania od wykonania obowiązku" z art. 6 u.p.e.a. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła szereg czynności prowadzących do ich realizacji, tj. jeszcze 2 stycznia 2015 r. zwróciła się z zapytaniem ofertowym w sprawie wykonywania dokumentacji projektowej nakazanych prac. Na podstawie zebranych ofert zobowiązana dokonała wyboru wykonawcy rzeczonej dokumentacji, który jednak odmówił podpisania umowy. W takiej sytuacji koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie procedury wyłonienia wykonawcy przedmiotowej dokumentacji, co ostatecznie doprowadziło do zawarcia umowy w tym zakresie nr [...] z dnia 14 września 2015 r. Niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnej dokumentacji, 20 stycznia 2016 r. Wspólnota powzięła uchwałę nr [...] w sprawie wykonania remontu zgodnie z obowiązkiem nałożonym decyzją PINB nr [...]. Dalej, po uszczegółowieniu kosztorysem inwestorskim i doprecyzowaniu przewidywanej wartości prac koniecznych do przeprowadzenia, zobowiązana Wspólnota podjęła uchwałę nr [...] z dnia 1 kwietnia 2016 r. w przedmiocie wykonania nakazanych remontów. Uwzględniając fakt, że wartość prac remontowych sięga kwot niemal 700.000,00 zł, zaś Wspólnota nie dysponuje środkami finansowymi tego rzędu, niezbędnym okazało się poszukiwanie zewnętrznych źródeł finansowania. W tym celu w najkrótszym możliwym terminie zobowiązana podjęła rozmowy z instytucjami finansowymi, zmierzając do uzyskania kredytu, z którego możliwym będzie opłacenie wykonawców robót. Obecnie Wspólnota proceduje uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie stosownego zobowiązania umożliwiającego sfinansowanie prac. Uwzględniając przywołaną chronologię czynności podejmowanych przez Zarządcę, nieuprawnionym jest - zdaniem strony skarżącej - uznanie, jakoby w niniejszej sprawie doszło do uchylenia się zobowiązanej od realizacji nałożonych obowiązków, a dopiero wówczas - zgodnie z art. 6 u.p.e.a. - organ uprawniony jest do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Następnie podniesiono, że zastosowana w niniejszej sprawie grzywna sięgająca kwoty 30.000 zł jest rażąco wygórowana, szczególnie zważywszy na fakt wykonania w części obowiązków. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3), które obligują organ egzekucyjny do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Grzywna w celu przymuszenia stanowi natomiast najbardziej dolegliwy środek, co wyraźnie wynika z art. 119 § 2 u.p.e.a. Takie twierdzenie poparte jest zarówno w judykaturze, jak również w piśmiennictwie. P.P. w swoim komentarzu do postępowania egzekucyjnego w administracji zaznacza, iż "z art. 119 § § 2 wynika, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych." (Przybysz P. [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LexisNexis 2011) (wyrok WSA w Opolu z dnia z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 270/2009, Lexis nr 2152878). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy strona wskazała, że naruszeniem obu wymienionych zasad jest nałożenie grzywny w tak znacznej wysokości. Wszak uwzględniając wartość grzywny i termin wyznaczony do wykonania prac pod rygorem jej ściągnięcia, istnieje poważne ryzyko. W takiej sytuacji, i tak już ograniczone środki finansowe Wspólnoty, które można byłoby przeznaczyć na realizację nałożonych obowiązków, zostaną ściągnięte w ramach grzywny, która tym samym przyczyni się nie tyle do przymuszenia, ale raczej do uniemożliwienia wykonania prac.

Strona skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, które w konsekwencji doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, objawiające się uznaniem przez organy obu instancji, że M.D., B.F. i B.J.-B. są osobami bezpośrednio odpowiedzialnymi za wykonanie przez Wspólnotę nałożonych nań obowiązków, podczas gdy zebrany materiał dowodowy sprawy nie tylko nie dawał podstaw do poczynienia takich ustaleń, ale wręcz tego rodzaju stanowisko wykluczał. Strona skarżąca doszukuje się naruszenia przepisów postępowania dwojakiego rodzaju: po pierwsze w zakresie zaniechania przeprowadzenia istotnych czynności dowodowych w sprawie i poprzestaniu na przeprowadzeniu dowodu z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla P. sp. z o.o., po drugie - w przekonaniu strony - zebrany materiał dowodowy został oceniony dowolnie, a wnioski poczynione przez organ są nierzadko wprost z nim sprzeczne.

Omawiając zarzut nieprzeprowadzenia koniecznych dowodów strona podniosła, że art. 7 i art. 77 § K.p.a. nakładają na organy obowiązki wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co należy rozumieć jako nakaz przeprowadzenia niezbędnych czynności umożliwiających kompleksowe ustalenie stanu faktycznego. W realiach sprawy o nałożenie grzywny w celu przymuszenia warto przywołać judykat, w którym nadano obowiązkom organów wymiar praktyczny wyjaśniając, że dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez wspólnotę konieczne jest sięgniecie do dokumentów wspólnoty w postaci stosownych uchwał lub umów, i dokonanie ich analizy pod kątem wymogu art. 120 § 2 u.p.e.a. i ustalenia osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku zobowiązanego (wspólnoty) (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 358/12). Tymczasem analizując materiał dowodowy niniejszej sprawy okazuje się, że właściwie wszelkie wnioski w przedmiocie obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a., organ wyprowadził z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla P. sp. z o.o. Co więcej, zdaje się, że jest to wręcz jedyny dowód na ustalenie przedmiotowych okoliczności, podczas gdy taki dokument nie może stanowić podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie, gdyż - nawet potencjalnie - nie może być on źródłem tego rodzaju obowiązku. W niniejszej sprawie zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych jest o tyle istotne, że P. sp. z o.o. jest zarządcą przeszło 720 Wspólnot Mieszkaniowych, zatem poszczególne obowiązki względem wspólnot rozkładane są na zatrudnionych pracowników. Powyższe prowadzić winno do uznania, że organ nie udźwignął ciężaru dowodu nań spoczywającym, a zarazem stanowi - w przekonaniu strony skarżącej - samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się następnie do zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego wskazano, że nieprawidłowość uznania członków zarządu P. sp. z o.o. za adresatki grzywny w celu przymuszenia wynika również z analizy dokumentów oraz aktów prawnych kształtujących obowiązki zarządcy względem Wspólnoty Mieszkaniowej. Wobec zawarcia umowy powierzenia zarządu nieruchomością wspólną z dnia 14 czerwca 2006 r. zawartą pomiędzy P. sp. z o.o. a Wspólnotą Mieszkaniową dla ustalenia rzeczywistego zakresu zobowiązania Spółki względem Wspólnoty koniecznym będzie odwołanie się do poszczególnych zapisów tej umowy. W jej § 2 ust. 2, jak również w § 5 ust. 1, strony wyraźnie zastrzegły, że do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda właścicieli lokali wyrażona w formie uchwały oraz zgoda udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. O ile więc zarządca nieruchomości może daną kwestię inicjować, to decyzja w przedmiocie realizacji nakazów PINB, z uwagi na ich zakres i wartość, jest podejmowana wyłącznie przez członków wspólnoty. Zarządca nie ma środków prawnych i faktycznych, którymi byłby w stanie przeforsować swoją wolę wbrew wspólnocie i wykonać wszelkie prace nakazane przez organ, bez jej zgody. Uwzględniając obszerność nałożonych obowiązków, których to koszt zrealizowania sięga kwoty 700.000 zł, nie powinno być wątpliwości, że ich przeprowadzenie stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd Wspólnotą. Skoro zatem dla podjęcia przez zarządcę czynności w przedmiocie realizacji obowiązków koniecznym było podjęcie odpowiedniej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w tym zakresie, brak przedmiotowej uchwały wyłącza możliwość przypisania odpowiedzialności Spółki za takie działania Wspólnoty. W konsekwencji również wadliwym było zastosowanie przepisu z art. 120 § 2 u.p.e.a. w stosunku do poszczególnych członków zarządu P. sp. z o.o.

Opisana powyżej wadliwość w ustaleniu rzeczywistego adresata grzywny w celu przymuszenia prowadzi - w ocenie strony skarżącej - do nieuprawnionego nałożenia analogicznego środka egzekucyjnego na Wspólnotę Mieszkaniową. Ugruntowana linia orzecznicza w tym zakresie jednoznacznie bowiem wskazuje, zastosowanie grzywny w celu przymuszenia bezpośrednio na jednostkę organizacyjną, wymaga - uprzedniego - nałożenia grzywny na podmiot, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok WSA Wrocław z dnia 1 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 617/12), gdzie wskazano, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną (wspólnotę mieszkaniową) z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy osoba, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek została ustalona w sposób nieprawidłowy, to w konsekwencji również nałożenie grzywny na Wspólnotę winno być uznane za wadliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30000 zł.

Zastosowana przez organ instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia jego charakter, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Decyzja ta została następnie zreformowana na mocy decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] r. Nr [...], którą uchylono powyższą decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu (do dnia 31 maja 2015 r.) wykonania obowiązków określonych w pkt. 4 (a-d) i wyznaczono nowy termin (do dnia 31 grudnia 2015 r.), zaś w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 u.p.e.a. - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W tych warunkach analizując treść zaskarżonych postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one podjęte zgodnie z prawem. Przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według wskazanego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Zatem tylko wskazane wyżej podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny jednocześnie może nałożyć grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną. Przepis ten wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę, na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia.

Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W.. Ponadto, postanowieniami z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia na M.D. (Prezesa Zarządu P. Sp. z o.o.) (Nr [...]), na B.J.-B. (Nr [...]) oraz na B.F. (Nr [...]).

Ponadto zauważyć wypada, że wyrokami z dnia 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 666/16 i II SA/Wr 667/16) WSA we Wrocławiu uchylając postanowienia I i II instancji o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia na B.J.-B. i B.F., przesądził, iż z uwagi na podjęcie przez Wspólnotę Mieszkaniową w dniu 1 kwietnia 2016 r. uchwały Nr [...] na wykonanie w 2016 r. remontu budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez PINB decyzją nr [...] (§ 1 ust. 1 pkt 1), zgodnie z którą pełnomocnictwo do podejmowania wszelkich działań udzielono tym razem Pani M.D. - Prezesowi Zarządu P. Sp. z o.o., i wobec tak wyraźnego skonkretyzowania osoby odpowiedzialnej za wykonanie nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków, tylko tę osobę należało uznać za osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku. Wyrokiem zaś z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 668/16, WSA we Wrocławiu oddalił w całości skargę M.D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Stąd też Sąd orzekając w niniejszej sprawie – będąc związanym oceną prawną powołanych wyżej orzeczeń – nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny oraz wprost sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że M.D., B.F. i B.J.-B., jako członkowie zarządu P. sp. z o.o., są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem nałożonych obowiązków, podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania przedmiotowego obowiązku którejkolwiek z wymienionych powyżej osób.

Skoro zatem M.D. jako prezes zarządu P.. Sp. z o.o. została uznana przez WSA we Wrocławiu za osobą bezpośrednio odpowiedzialną za wykonanie przez Wspólnotę Mieszkaniowa nałożonych na nią obowiązków, również zarzut naruszenia art. 120 § 2 u.p.e.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegającego na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że Wspólnota Mieszkaniowa uchyla się od nałożonego na nią obowiązku, należy zwrócić uwagę, że podejmowanie istotnych kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca - nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją.

Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.

W rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne poczyniły w uzasadnieniach postanowień stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, a za nim DWINB, w razie wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego zobowiązany może się ubiegać o jej umorzenie bądź zwrot. Ponadto, w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy czy wykonany zostanie nałożony na niego obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny.

Grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zarzut strony skarżącej naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., jak również twierdzenie, że grzywna w celu przymuszenia stanowi najbardziej dolegliwy środek, co wyraźnie wynika z art. 119 § 2 u.p.e.a., nie są uzasadnione.

Tym samym - zdaniem Sądu - grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia Wspólnoty Mieszkaniowej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i w kontekście szacowanych przez stronę skarżącą kosztów ogólnych wykonania nałożonych na Wspólnotę obowiązków stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej. To Wspólnota podejmie decyzję, czy już ograniczone środki finansowe przeznaczy na realizację nałożonych obowiązków, czy też na grzywnę.

W tym miejscu trzeba również wskazać za organem pierwszej instancji, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego.

Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł (art. 121 § 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200000 zł (art. 121 § 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4). Treść powyższych przepisów świadczy o tym, że organ o wysokości nakładanej grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, a zatem powinien wyjaśnić i należycie uzasadnić, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Zdaniem Sądu, zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji z obowiązku tego wywiązały się w sposób należyty, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (spośród dostępnych). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny. Słusznie wskazał organ pierwszej instancji, że odpowiedzialność za wykonanie nakazu w równym stopniu ciąży na osobach reprezentujących Wspólnotę Mieszkaniową jak i na niej samej - współpraca pomiędzy jej członkami i osobami ją reprezentującymi jest wymagana dla sprawnego wykonania nałożonego obowiązku. Stąd też sytuacja, w której członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej osobiście odczują dolegliwość w postaci utraty znacznej kwoty skutkować będzie wsparciem przez nich działań Spółki oraz podjęciem decyzji skutkujących wykonaniem nakazu. Mając na uwadze, że Wspólnota za swoje zobowiązania odpowiada bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości, nałożona na Wspólnotę grzywna musi być w znacznej wysokości, aby zagrożenie dla poszczególnych jej członków było realne, a nie jedynie symboliczne. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia także na Wspólnotę powinno zagwarantować, że nie odstąpi ona od realizacji nakazu po tym jak zostanie on wykonany w części. Skoro zagrożenie wszczęciem egzekucji administracyjnej nie przyniosło spodziewanego efektu tylko nałożenie grzywny w celu przymuszenia może ten stan zmienić. Ponadto, za wymierzeniem takiej kwoty grzywny w celu przymuszenia przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności, na które zwrócił uwagę organ drugiej instancji, tj.: upływ czasu od momentu wydania egzekwowanej decyzji, jak również charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków - zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu, która może skutkować stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.