Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 692/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z powiadomieniem z 10 października 2016 roku o istniejącym zagrożeniu dla życia i zdrowia na kładce przechodzącej przez rzekę W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przeprowadził w dniu 26 października 2016 roku kontrolę stanu technicznego w ww. kładki, usytuowanej na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny [..] w miejscowości S. W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego potwierdził zły stan techniczny kładki, opisany przez wnioskującego.

Zawiadomieniem nr [..] z 22 sierpnia 2018 roku PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie utrzymania i użytkowania w nieodpowiednim stanie technicznym kładki nad rzeką W. na działce numer [..] w obrębie ewidencyjnym nr [..] w jednostce ewidencyjnej S.

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji poszukiwał podmiotu będącego inwestorem, właścicielem lub zarządcą powyższej kładki. Pismem z 31 stycznia 2019 roku skierowanym do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że według mapy z zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego, przyczółki i mosty znajdujące się na terenie działki nr [..], stanowią własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym PINB uznał Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (dalej: RZGW) za reprezentanta właściciela, tj. Skarbu Państwa. W piśmie z 25 listopada 2016 r. Burmistrz poinformował, że nie posiada informacji o inwestorze, właścicielu lub zarządcy ww. kładki. Z kolei, RZGW, w piśmie z 24 listopada 2016 roku wskazał, że zawarł umowę użytkowania gruntów pokrytych wodami płynącymi rzeki W. pomiędzy działkami nr [..] i [..] w obr. [..] w S. z W. F. – w ciągu komunikacyjnym stanowiącym drogę dojazdową do posesji mieszkalnej, gruntów rolnych i lasów. Na pozostały obszar działki nr [..], obr. S. Zarząd nie posiada zawartych umów użytkowania, a także nie posiada informacji o istnieniu innej infrastruktury na tym gruncie. Z mapy znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że kładka będąca przedmiotem postępowania znajduje się w innej lokalizacji niż obszar objęty ww. umową użytkowania gruntów pokrytych wodami zawartą z W. F. W piśmie z 21 listopada 2018 r. A., wskazana jako domniemany inwestor kładki w latach 70 XX w., oświadczyła, że nie są inwestorem, właścicielem ani zarządcą ww. kładki i nie ma wiedzy kto nim jest. Starosta w piśmie z 16 stycznia 2019 roku wskazał, że na wyrysie z mapy do celów ewidencyjnych na trenie działki nr [..] w obr. nr [..] w S. znajduje się kładka nad rzeką W., natomiast nie jest znana organowi data zinwentaryzowania ww. kładki. Niemniej, na mapie z 1980 r. kładka ta jest już uwidoczniona.

Podczas oględzin z 8 sierpnia 2018 roku organ nadzoru stwierdził, że stan techniczny kładki ulega pogorszeniu: próchnieją deski, a w jednym miejscu jest ich brak, nie ma też balustrady po jednej stronie kładki. Nie ma znaków ostrzegających o niebezpieczeństwie. Pogarszający się stan techniczny kładki potwierdzono w protokole oględzin z 4 września 2018 roku.

Kolejno na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej P.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [..] z 6 września 2019 roku nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 listopada 2019 roku oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno–budowlanej, dotyczącej stanu technicznego kładki nad rzeką W., zlokalizowanej na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym nr [..] w jednostce ewidencyjnej S., określającej zakres robót i czynności do wykonania w celu doprowadzenia ww. budowli do stanu technicznego zgodnego z prawem. Zdaniem organu, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na podstawie art. 61 pkt 1 i 2 P.b. jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, a także zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu. Zgodnie z art. 66 P.b. organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w razie ustalenia, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, organ może nałożyć w drodze postanowienia, na właściciela obowiązek dostarczenia ekspertyzy w tym zakresie. Zdaniem organu, w okolicznościach nie budzącego wątpliwości złego stanu technicznego ww. kładki ziściły się przesłanki do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy przez właściciela obiektu – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej– w celu oceny stanu technicznego kładki.

Na wskazane postanowienie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej pismem z 19 września 2019 roku złożyło zażalenie, uzupełnione pismem z 7 października 2019 roku.

Dodatkowo 17 stycznia 2020 roku zażalenie wniosła Z. Ż. – zawiadomiona uprzednio o kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego -właścicielka działki rolnej sąsiadującej z kładką, będącą przedmiotem postępowania.

Postanowieniem z 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) uchylił zaskarżone postanowienie i nakazał Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie przedłożyć w terminie do 30 września 2020 roku ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności kontrukcyjno-budowlanej, dotyczącą stanu technicznego kładki nad rzeką W., zlokalizowanej na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym nr [..] w jednostce ewidencyjnej S., określającą zakres robót i czynności do wykonania w celu doprowadzenia ww. budynku do stanu technicznego zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia WINB wskazał, że mimo podjętych kroków, nie ustalił podmiotu, będącego inwestorem lub zarządcą spornego obiektu budowlanego, żaden podmiot nie poczuwa się też do odpowiedzialności za utrzymanie kładki w należytym stanie technicznym. Niemniej, mając na względzie brzmienie art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz art. 216 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., dalej P.w.) oraz art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami za podmiot odpowiedzialny za stan techniczny kładki usytuowanej w całości na wodach płynących w S. należy uznać Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Wody Polskie są państwową osobą prawną w skład której wchodzą m.in. Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej. Stąd, w rozpatrywanym przypadku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że podmiotem odpowiedzialnym za ten obiekt jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako państwowa osoba prawna, a nie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, będący jednostką organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Obowiązek dotyczący spornej kładki został zatem nałożony na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przyczyn podmiotowych uchylone. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał, że zarówno ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące stanu kładki, jak i mające zastosowanie przepisy prawa związane z koniecznością oceny stanu technicznego tej kładki oraz niezbędnych do wykonania robót, mających na celu doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, są prawidłowe.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniosło skargę na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2020 roku, zarzucając mu naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego, odróżniającego od innych takich obiektów, określenia w toku postępowania oraz w sentencji zaskarżonego postanowienia obiektu budowlanego – kładki stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także powoduje, że postanowienie jest niewykonalne,

– art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 5 P.w. poprzez zaniechanie ustalenia właściciela urządzenia wodnego, którego dotyczy postępowanie i w konsekwencji skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną postępowania,

– art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z art. 216 ust. 5 P.w. poprzez nałożenie obowiązku na skarżącego, pomimo że nie jest on właścicielem obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania,

– art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 września 2019 roku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ w trybie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. lub przez sąd w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zawarte w sentencji postanowienia określenie "kładka nad rzeką W. na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym nr [..] w jednostce ewidencyjnej S." nie pozwoliło na zlokalizowanie tej kładki, a nadto że organy administracji w sposób nieprawidłowy zidentyfikowały właściciela spornego obiektu budowlanego. Skarb Państwa, zdaniem skarżącego, jest bowiem właścicielem wód rzeki W. jako wody śródlądowej płynącej i gruntu pod tą rzeką. Skarb Państwa nie jest jednak właścicielem obiektów budowlanych znajdujących się na tych gruntach. Wskazano jednocześnie, że skarżący nie wykonał spornej kładki, a tym samym, wobec treści art. 216 ust. 5 i 6 P.w., nie może być jej właścicielem i adresatem obowiązku, uregulowanego w art. 81c ust. 2 P.b.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego określenia obiektu będącego przedmiotem nałożonego obowiązku wskazał, że w dniu pierwszych oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego 10 listopada 2017 roku brała w nich udział przedstawicielka Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Stąd, twierdzenie, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie wiedziało o istnieniu i lokalizacji obiektu jest nieprawdziwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowień organów nadzoru budowlanego, wydanych na podstawie art. 81c P.b., nakładających na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego kładki nad rzeką W., zlokalizowanej na działce nr [..], obr. [..] w S., określającej zakres robót i czynności do wykonania w celu doprowadzenia ww. obiektu o stanu technicznego zgodnego z prawem. Skarżący kwestionuje fakt bycia adresatem skierowanego do niego obowiązku, twierdząc że nie jest ani właścicielem, ani inwestorem ww. kładki. Oś sporu wyznacza więc w istocie problematyka własności spornego urządzenia, znajdującego się na wodach płynących, stanowiących własność Skarbu Państwa w kontekście obowiązku utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności w sytuacji stwierdzenia, że stan ten potencjalnie zagraża zdrowiu i życiu ludzi, mogących z niego korzystać.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że urządzenia wodne (w tym np. pomost czy kładka) ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie pozostają w sferze regulacji zarówno prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Jednak zakres tych regulacji jest autonomiczny. Przede wszystkim zauważyć należy, że w P.w., inaczej niż to było na gruncie poprzedzających ją aktów prawnych w tej mierze, nie ma generalnej regulacji odnoszącej się do relacji między tym prawem a prawem budowlanym, natomiast są zawarte przepisy szczególne dotyczące stosowania prawa budowlanego w danych przypadkach. W konsekwencji, konstrukcja relacji między rozważanymi aktami prawnymi wskazuje na uznanie prawa wodnego za regulację szczególną i korzystającą z pierwszeństwa w zastosowaniu, w której prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych w tej ustawie (reguły lex speciali derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori). Takim szczególnym przypadkiem stosowania przepisów prawa budowlanego jest przykładowo regulacja zawarta w art. 388 ust. 2 pkt 1 P.w., zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1 P.w., następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane, oraz art. 388 ust. 2 P.w., zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz w art. 390 ust. 1 pkt 1 P.w. lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane. Ponadto, w dziale V P.w. pt. Budownictwo wodne i melioracje wodne – w art. 186 i art. 187a ust. 1 określono w sposób szczególny, że budownictwo wodne polega na projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych a stronami postępowania o wydanie decyzji są inwestor projektujący lub wykonujący urządzenia wodne oraz podmiot zamierzający odnosić korzyści z projektowanych lub wykonywanych urządzeń wodnych. Również w przepisach P.w. wskazano, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (art. 188 ust. 1 i 6 P.w.). Prawo wodne zawiera też szczególne uregulowanie dotyczące legalizacji urządzeń wodnych, bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1 jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 P.w. Zgodnie z ustępem 2 art. 190 P.w. jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Z ustępu 3 cytowanego przepisu wynika, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższe przepisy P.w. regulują zatem obowiązki właścicieli urządzeń wodnych, w tym w szczególności związane z utrzymaniem ich w odpowiednim stanie technicznym i konserwacją, kierując je do ich właścicieli. Prawo wodne na opisanej wyżej zasadzie szczególności reguluje również kwestie właścicielskie i zakres prawa własności wód oraz urządzeń wodnych – w art. 211, 212 i 216 P.w., o czym mowa będzie poniżej. W sytuacjach objętych ww. przepisami P.w. stanowi lex specialis w stosunku do P.b., wyłączając jego zastosowanie.

Jak wskazano powyżej, kładka, jako rodzaj mostu lub wiaduktu o niewielkiej szerokości, będąca przejściem dla pieszych i ewentualnie dla rowerów, jest urządzeniem wodnym i to właśnie z tego powodu mają do niej zastosowanie przepisy P.b. Charakter kładki jako urządzenia wodnego nie przekreśla jednocześnie jej charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami P.b. Stosownie do art. 3 pkt 1 P.b. pomost, czy kładka jest obiektem budowlanym, mieszcząc się w kategorii budowli w rozumieniu pkt 3 art. 3 P.b. i jego budowa wymaga co do zasady pozwolenia na budowę chyba, że posiada parametry określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., wówczas wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Jednocześnie, jak wskazano powyżej, obiekt taki jest urządzeniem wodnym w rozumieniu P.w. Stosownie bowiem do art. 16 pkt 65 lit. i) P.w. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym także pomost, kładka. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 389 pkt 6 P.w., wykonanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, ale zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 1 P.w. wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m (stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów; art. 9 pkt 19 P.w.) wymaga jedynie zgłoszenia wodnoprawnego. Powyższe przepisy definiują aktualny status urządzeń wodnych. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, będąca przedmiotem postępowania kładka została zrealizowana co najmniej przed rokiem 1980. Do jej budowy zatem nie mogły mieć zastosowania przepisy P.w. z 2017 r. Z kolei, ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z Nr 38, poz. 230 ze zm., dalej P.w. z 1974 r.) zalegalizowała urządzenia wodne wykonane przed 1 stycznia 1975 r., natomiast pod jej rządami wykonywanie pomostów/kładek wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 P.w. z 1974 r. Art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej jako P.w. z 2001 r.), który przewidywał z kolei legalizację urządzeń wodnych wykonanych na podstawie P.w. z 1974 r., miał zastosowanie do wszystkich urządzeń wodnych, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h) P.w. z 2001 r. pod pojęciem urządzenia wodnego rozumiano urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności były to mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska. Art. 9 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r. stanowił, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei, art. 9 ust. 2 pkt 4 P.w. z 2001 r. stanowił, że przepisy ustawy dotyczące właściciela wody - stosuje się odpowiednio do organów, jednostek organizacyjnych, osób prawnych lub fizycznych wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód. Powyższe przepisy prowadzą do wniosku, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym, czy pomostu), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem, bez reglamentacji wynikającej z P.w., remont, czy roboty zmierzające do konserwacji urządzenia wodnego należało podejmować stosownie do potrzeb i stanu tego urządzenia.

Powołany wyżej art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej jako P.w. z 2001 r.), który przewidywał legalizację urządzeń wodnych, jak wskazano powyżej, miał nieograniczony zasięg przedmiotowy, obejmując wszystkie istniejące urządzenia wodne. Jeżeli właściciel takiego urządzenia nie złożył wniosku o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji pomostu, stosownie do art. 64a ust. 5 P.w. z 2001 r., starosta mógł nałożyć obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Wynika z tego, że zarówno postępowanie legalizacyjne jak i mające na celu likwidację urządzenia wodnego - prowadziło się względem właściciela tego urządzenia. Nie rozwiązywało to problemu do kogo skierować obowiązek likwidacji urządzenia w sytuacji, gdy nie ujawnił się jego właściciel lub inwestor. Na gruncie cytowanej regulacji prawnej z 2001 r. w doktrynie wyrażono pogląd, że w sytuacji, gdy pomost w całości znajduje się na gruncie pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi, a właściciel pomostu nie jest znany i nie udało się go ustalić w toku prowadzonego postępowania (np. brak świadków, dokumentów), to starosta nie ma na kogo nałożyć obowiązku likwidacji takiego pomostu. Pomosty takie powinien z własnej inicjatywy rozebrać organ wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do wód, na których znajdują się te pomosty (por. L. Osuch – Chacińska, Czy istniejący pomost na jeziorze wymaga legalizacji, jeśli właściciel nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie?, Lex 2015).

Zarówno na gruncie P.w. z 2001 r., jak i obecnej P.w., określone zostało prawo własności wód, które wyodrębnia wodę jako przedmiot samodzielnej regulacji, niezależnie od własności gruntu. Co więcej, ustawodawca rozdziela pojęcie własności urządzenia wodnego od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w art. 9 ust. 2 pkt 4 i 5 i 10 P.w. z 2001 r., z których wynika, że rozdzielone zostało pojęcie "właściciela" i "właściciela wody" a ponadto - określone zostało prawo własności wód, które wyodrębnia wodę jako przedmiot samodzielnej regulacji, niezależnie od własności gruntu. Art. 11 P.w. z 2001 r. określał jednocześnie organy, które wykonywały prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Z kolei, na gruncie P.w., jak słusznie wskazuje się w skardze, zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 i 2 P.w. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód. Grunty te nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie.

Jak stanowi art. 212 ust. 3 P.w. gospodarowanie gruntami, o których mowa w ust. 1 art. 212 P.w., wykonują w stosunku do wód śródlądowych płynących – Wody Polskie. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 5 P.w. urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych wodami śródlądowymi płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Art. 216 ust. 6 P.w. natomiast stanowi, że urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa.

Powyższe przepisy (zarówno z 2001 r. i 2017 r.) jednoznacznie wskazują, że ustawodawca rozdziela pojęcie własności urządzenia wodnego od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. W tym zakresie zatem argumenty skargi są w pełni uzasadnione. Ogólna zasada superficies solo cedit, wynikająca z art. 47 i 48 k.c., nie obowiązuje w stosunku do budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami płynącymi. Słuszny jest w konsekwencji co do zasady pogląd skarżącego, że jeżeli urządzenie wodne wykonane jest na gruncie pokrytym wodami płynącymi, nie można ex definitione przyjmować, że właścicielem urządzenia wodnego jest właściciel działki, na której urządzenie to jest posadowione. Taki pogląd bowiem nie znajduje uzasadnienia w zacytowanych przepisach prawa. Specyfika rozwiązania przyjętego w prawie wodnym polega zatem na tym, że urządzenie wodne (pomost, kładka, itp.) traktowane jest jako ruchomość niezwiązana i niepodlegająca prawu nieruchomości (gruntu, wody). Dlatego w typowym przypadku właścicielem tego urządzenia wodnego będzie jego inwestor, choć możliwe są inne sytuacje. Powołane wyżej przepisy P.w. dotyczące utrzymywania w należytym stanie urządzeń wodnych kierowane są właśnie do właścicieli tych urządzeń wodnych, a nie właścicieli wód.

Odnosząc zacytowane przepisy do ustalonych okoliczności w niniejszej sprawie należy zauważyć, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, iż organy administracji z góry przyjęły, że skarżący jest właścicielem spornej kładki. Wręcz przeciwnie, podjęły starania zmierzające do ustalenia właściciela, zarządcy bądź inwestora tego urządzenia. Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru występowały zarówno do Starosty, jak i RZGW, a także Burmistrza o wskazanie podmiotu, który byłby inwestorem, właścicielem lub zarządcą urządzenia wodnego. W szczególności RZGW, jako podmiot dysponujący prawami właścicielskimi w stosunku do analizowanej wody płynącej na przestrzeni lat 70 XX w. aż do chwili obecnej, jawi się jako jednostka, która powinna dysponować dokumentacją, wskazującą na to, kiedy, kto i na jakich warunkach wybudował kładkę, będącą przedmiotem postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, na gruncie przepisów P.w. z 1974 r., a z akt wynika, że najprawdopodobniej pod rządem tych przepisów powstał analizowany obiekt, jego wybudowanie wymagało pozwolenia budowlanego. Z kolei, P.w. z 2001 r. umożliwiało legalizację tego typu obiektów zrealizowanych samowolnie, pod warunkiem jednak ustalenia właściciela tego obiektu (zgłoszenia się go w postępowaniu legalizacyjnym, inicjowanym na jego wniosek), podobnie jak i obowiązujące aktualnie przepisy taką legalizację umożliwiają. Brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej analizowanego urządzenia wodnego, a w szczególności nie ujawnienie jej przez organ, w którego zasobach co do zasady powinna ona się znajdować, wyklucza możliwość ustalenia właściciela spornego urządzenia wodnego. Zdaniem sądu zarazem, chybiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 216 ust. 5 P.w. poprzez zaniechanie ustalenia właściciela urządzenia wodnego przez organ nadzoru budowlanego, bowiem wyczerpał on inicjatywę dowodową w tym zakresie, podejmując – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić. Sytuacja więc jest tego rodzaju, że właściciel urządzenia wodnego, będącego potencjalnie w stanie technicznym zagrażającym zdrowiu i życiu ludzi, co nie jest w skardze kwestionowane, jest nieznany i nie ma możliwości jego ustalenia. W takich okolicznościach, w ocenie sądu, nie można na zasadzie a contrario zastosować powołanej w skardze regulacji art. 216 ust. 5 P.w., zgodnie z którą "urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa", przyjmując że właściciel wody i gruntów pod tymi wodami (czyli skarżący) nie odpowiada za te urządzenia, gdyż nie jest ich właścicielem. Po pierwsze, cytowany przepis ma zastosowanie tylko do urządzeń wodnych, które wykonały Wody Polskie. Z oczywistych względów Wody Polskie nie mogły być inwestorem spornej kładki, skoro podmiot ten zaistniał w rzeczywistości prawnej na mocy P.w., a kładka powstała prawdopodobnie w latach 70 XX w. Dosłowne odczytywanie powyższego przepisu prowadziłoby do wniosku, że Skarb Państwa - Wody Polskie jest właścicielem wyłącznie tych urządzeń wodnych, które sam wybudował lub buduje, co dotyczyłoby bardzo nielicznej kategorii tych obiektów. Po drugie, wykładnia a contrario, którą posługuje się skarżący, dotyczyć może urządzeń wodnych nie wykonanych przez Wody Polskie, ale które zarazem mają swego konkretnego właściciela. Zdaniem sądu, powyższy przepis nie ma zastosowania do urządzeń wodnych, co do których nie ustalono ich właściciela i nie ma możliwości, by to uczynić. Zaakceptowanie argumentacji skargi o wyłączeniu odpowiedzialności podmiotu wykonującego prawa właścicielskie do wód (art. 258 P.w.), na których znajdują się urządzenia wodne, których właściciela lub inwestora nie można ustalić, a znajdujących się na wodach i gruntach stanowiących jego własność, sprowadzałoby się do zaaprobowania sytuacji - niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa - że brak jest w ogóle podmiotu odpowiedzialnego za pewną kategorię urządzeń wodnych, których stan techniczny zagraża zdrowiu i życiu jednostek, mających do nich powszechny dostęp. Cytowany przepis art. 216 ust. 5 P.w. nie ma służyć uchyleniu się od odpowiedzialności prawnej za utrzymanie urządzenia wodnego, wypełniającego znamiona "rzeczy niczyich", lecz służyć jej uporządkowaniu, co dotyczy sytuacji, gdy status właścicielski tych urządzeń jest jasny lub też możliwy do ustalenia. Nie przekreśla to niekwestionowanego poglądu o braku możliwości wyprowadzania na podstawie P.w. swoistego rodzaju domniemania własności urządzenia wodnego, jak to ma miejsce na gruncie kodeksu cywilnego. Jeśli więc istnieje jakakolwiek możliwość ustalenia właściciela urządzenia wodnego, wówczas organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić i do niego skierować obowiązki związane z koniecznością utrzymania urządzenia w należytym stanie. Przeciwna interpretacja pozostawałaby bowiem w oczywistej sprzeczności z przepisami P.w., w tym z art. 216 ust. 5 P.w., który jak wskazano powyżej, nie reguluje sytuacji odpowiedzialności za urządzenia wodne "niczyje".

W konsekwencji, zdaniem sądu, w sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, a jego stan techniczny niewątpliwie jest tego rodzaju, że może zagrażać życiu i zdrowiu jego potencjalnych użytkowników, Skarb Państwa jako właściciel wody płynącej i gruntu pod nią odpowiedzialny jest za stan techniczny tych urządzeń, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do tych wód i gruntów, co oznacza, że może decydować o ich likwidacji, jak również jest obowiązany podejmować czynności bieżącej konserwacji. Taka sytuacja nie jest objęta regulacją art. 216 ust. 5 P.w., który dotyczy urządzeń wodnych wybudowanych przez Wody Polskie i inne konkretne podmioty. W sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, zrealizowanego na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, a także na gruncie pod takimi wodami, muszą znaleźć zastosowanie reguły ogólne, wynikające z przepisów ogólnych regulujących prawo własności, a więc oparte o zasadę superficies solo cedit, bowiem tego typu sytuacja nie jest uregulowana w P.w. Nie jest bowiem do zaakceptowania pogląd o braku możliwości przypisania odpowiedzialności za stan techniczny urządzenia wodnego, którego właściciela nie można ustalić, a które znajduje się na gruncie i wodach, stanowiących własność konkretnego podmiotu, tym bardziej zaś – gdy jego stan techniczny stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia jego potencjalnych użytkowników. Oznaczałoby to bowiem, że odpowiedzialność za takie obiekty pozostaje całkowicie poza ramami prawnymi, której to sytuacji w żaden sposób nie można podzielić w demokratycznym państwie prawa.

W takich okolicznościach, wobec uregulowania w P.w. wyłącznie obowiązków właścicieli urządzeń wodnych związanych z ich utrzymaniem w odpowiednim stanie technicznym i ich konserwacją, nie można ich było, na gruncie niniejszej sprawy, poszukiwać w tej ustawie. W konsekwencji, zastosowanie mógł znaleźć art. 66 P.b., dotyczących obiektów budowlanych, których stan może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a zarazem jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w odniesieniu do których organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jednocześnie, w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, umocowującego organ do nałożenia obowiązków, regulowanych w cytowanym przepisie, organ miał uprawnienie, by skorzystać ze środków, wynikających z art. 81c P.b. Zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Zdaniem sądu, opisane okoliczności dotyczące stanu technicznego kładki, wyczerpania inicjatywy dowodowej przez organ w zakresie znalezienia jej inwestora lub właściciela, do którego należałoby skierować obowiązki związane z utrzymaniem i bieżącą konserwacją, uregulowane w P.w., uprawniały do zastosowania powołanych wyżej przepisów P.b.

Mając powyższe na uwadze, w świetle mających zastosowanie przepisów prawa, uznać należało wniesioną skargę za nieuzasadnioną, a w konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r , poz. 2325 ze zm.), należało ją oddalić.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie.