Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 679/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 70a ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 263
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych - t.j.
article: art. 147 par 1, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy, Renata Tomaszewska-Małolepsza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 19/2021 w przedmiocie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Prezydenta Miasta Sieradza na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Sieradza, na podstawie art. 70a ust. 3 i 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm.), art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej u.s.g. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U z 2019 r., poz. 1653) i uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 stycznia 2021 r., Nr XXXIX/252/2021 w sprawie wyodrębnienia środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz, wydał zarządzenie Nr 19/2021 w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021.

W dniu 7 czerwca 2021 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie Nr 19/2021 Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021. Zaskarżając powyższe zarządzenie w całości zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.

1. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 263 z e zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przed podpisaniem zarządzenia upłynął termin na wyrażenie opinii przez reprezentatywne organizacje związkowe,

2. art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Sieradza działał w granicach i na podstawie prawa.

W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki wskazał, że dniu 31 marca 2021 r. otrzymał pismo Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Sieradzu z dnia 23 marca 2021 r., w którym wskazano, że Zarządzenie Nr 19/2021 Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 27 stycznia 2021 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ Prezydent Miasta Sieradza podpisał zarządzenie przed upływem wymaganego przepisami prawa terminu na przesłanie opinii przez organizacje związkowe, a ponadto w ocenie ZNP zarządzenie oraz załączniki do zarządzenia są w wielu punktach niezgodne z przepisami prawa.

Zarząd Oddziału ZNP w Sieradzu wyjaśnił, że otrzymał drogą elektroniczną w dniu 20 stycznia 2021 r. o godzinie 15.05. do zaopiniowania projekt zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021. Prezydent Miasta Sieradza nie wskazał daty do kiedy ZNP miałby udzielić odpowiedzi w tej sprawie, ani też nie podał podstawy prawnej, która mogłaby wyznaczać termin wydania opinii. W dniu 27 stycznia 2021 r., czyli 7 dni po doręczeniu projektu zarządzenia Prezydent Miasta Sieradza wydał zarządzenie. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. Zarząd Oddziału ZNP w Sieradzu miał 14 dni na udzielenie odpowiedzi, a na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych minimum 21 dni. Prezydium Zarządu Oddziału ZNP w Sieradzu na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przyjęło, że termin udzielenia odpowiedzi, to nie mniej niż 30 dni i w dniu 19 lutego 2021 r. przesłało opinię z dnia 18 lutego 2021 r. Prezydium Zarządu Oddziału ZNP w Sieradzu w sprawie przedmiotowego zarządzenia z wnioskiem o przyjęcie jej, jako uzasadnienie stanowiska w sprawie ujęcia w zarządzeniu zapisów naruszających przepisy prawa.

Z przekazanych przez Prezydenta Miasta Sieradza wyjaśnień wynika, że w dniu 30 listopada 2020 r. przesłał do zaopiniowania przez Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Sieradzu projekt uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu w sprawie ustalenia na rok 2021 planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych przez gminę Miasto Sieradz. ZNP przesłał opinię do ww. projektu uchwały w dniu 30 grudnia 2020 r. wskazując kwestie, które zdaniem ZNP powinny zostać ujęte w zarządzeniu, a które w uchwale wraz z komentarzem. W dniu 20 stycznia 2021 r. przesłano za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej do Zarządu Oddziału ZNP w Sieradzu odpowiedź do powyższej opinii wraz z projektem Zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021 z uwzględnionymi sugestiami ZNP celem ponownego zaopiniowania rozwiązań, które były pierwotnie ujęte w projekcie przedmiotowej uchwały. Uwzględniając uwagi ZNP, w dniu 26 stycznia 2021 r. Rada Miejska w Sieradzu podjęła uchwałę Nr XXXIX/252/2021 w sprawie wyodrębnienia środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz. W uchwale tej wyodrębniono jedynie środki finansowe na 2021 r. na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 0,8% planowanych rocznych wynagrodzeń nauczycieli, co stanowiło ogólną kwotę 217,155 zł.

W dniu 27 stycznia 2021 r. podpisane zostało Zarządzenie Nr 19/2021 Prezydenta Miasta Sieradza. W dniu 19 lutego 2021 r. wpłynęła do Urzędu Miasta Sieradza kolejna opinia ZNP Oddziału w Sieradzu dotycząca ww. zarządzenia. W ocenie Prezydenta Miasta Sieradza pierwszą opinię ZNP dotyczącą projektu wraz z kwestiami, które w konsekwencji znalazły odzwierciedlenie w zarządzeniu przyjęto jako stanowisko wiążące ze strony ZNP. Nadesłane uzasadnienie do projektu uchwały zawierało informację, że uchwała została sporządzona z uwzględnieniem wniosków dyrektorów szkół i przedszkoli a projekt został przekazany i zaopiniowany, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez Związek Nauczycielstwa Polskiego.

Z dokumentów uzyskanych przez organ nadzoru w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że projekt uchwały Nr XXXIX/252/2021 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie wyodrębnienia środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz został w dniu 30 listopada 2020 r. przesłany do zaopiniowania przez Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Sieradzu.

Natomiast projekt Zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza przekazany został celem zaopiniowania do Prezydium Oddziału ZNP w Sieradzu drogą elektroniczną w dniu 20 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Sieradza podpisał zarządzenie w dniu 27 stycznia 2021 r., a więc przed upływem terminu na przesłanie opinii przez organizacje związkowe w tej sprawie. Zatem zarządzenie zostało podpisane z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżone zarządzenie w istotny sposób narusza art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednio statutowych władz związku zawodowego, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Termin ten może być skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes społeczny. Skrócenie tego terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń lub projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Wymóg konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, dotyczy podejmowania uchwał i zarządzeń o charakterze aktu generalnego. Z uwagi na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek, w którym pominięto w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych jest uznawane za element procesu legislacyjnego i pomimo, że stanowisko reprezentatywnej organizacji związkowej ma charakter tylko i wyłącznie opiniodawczy, musi zostać zachowany termin na konsultację przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W informacji skierowanej elektronicznie do ZNP nie określono terminu przedstawienia opinii, jednakże termin na jej przedstawienie nie uległ zmianie i 30 - dniowy okres na przekazanie stanowiska ZNP został zachowany.

Prezydent Miasta Sieradza podpisał zarządzenie wraz z Regulaminem, stanowiącym załącznik do zarządzenia, przed upływem określonego w ustawie terminu na przesłanie opinii przez organizację związkową, a więc termin na konsultację nie został zachowany.

Stosownie do zapisów art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych założenia albo projekt uchwały wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii winien być przekazany również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku musi zostać przesłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii. Dalsze zasady procedowania zapisane w art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych są pochodną obowiązków wynikających z art. 19 ust. 2 i 21 ustawy i dotyczą sytuacji odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku.

W świetle poczynionych ustaleń, zdaniem Wojewody Łódzkiego procedura przy podejmowaniu zarządzenia nie została zachowana. Udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, a sytuacja, w której nie wyczerpano procedury przewidzianej w ustawie o związkach zawodowych, stanowi istotne naruszenie prawa i podstawę do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonego zarządzenia.

Ponadto, zdaniem Wojewody Łódzkiego przy wydawaniu Regulaminu, stanowiącego załącznik Nr 1 do zarządzenia nr 19/2021, został naruszony przez Prezydenta Miasta Sieradza art. 7 Konstytucji RP. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Tworząc Regulamin Prezydent Miasta Sieradza nie działał w granicach i na podstawie prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sieradza wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że w listopadzie 2020 r. opracował projekt uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu w sprawie ustalenia na rok 2021 planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz. W § 2 projektu zawarty został zapis, że środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w 2021 r. dzieli się w następujący sposób: 1) 100 000,00 zł na dofinansowanie zadań, o których mowa w art. 70 a ust. 3a pkt 1 Karty Nauczyciela, 2) 80 000,00 zł na dofinansowanie zadań, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 2 Karty Nauczyciela, 3) 30 430,00 zł na dofinansowanie zadań, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 3 Karty Nauczyciela.

W dniu 30 listopada 2020 r. o godzinie 14:58 projekt uchwały został przesłany do zaopiniowania do Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Sieradzu. W załącznikach do skargi znajduje się wydruk korespondencji e-mail.

Z uwagi natomiast na fakt, że podział środków na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego stanowi materię zastrzeżoną dla organu wykonawczego, ponieważ należy do sfery wykonania budżetu, zapis zawarty w § 2 projektu uchwały zaopiniowanego przez ZNP przeniesiono do § 1 zaskarżonego zarządzenia, bez dokonywania żadnych zmian merytorycznych. Zwiększeniu uległa jedynie kwota na dofinansowanie zadań, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 3 Karty Nauczyciela z kwoty 30 430,00 zł na kwotę 37 155,00 zł. Wynikało to jednak z błędu rachunkowego dotyczącego ogólnej kwoty na dofinansowanie doskonalenia zawodowego wyodrębnionej w budżecie miasta Sieradza, która pierwotnie została zapisana jako 210 430,00 zł (projekt uchwały), a ostatecznie w 2021 r. stanowi kwotę 217 155,00 zł.

W świetle powyższych okoliczności Prezydent Miasta Sieradza przed dokonaniem podziału środków przeznaczonych na dofinansowanie form doskonalenia nauczycieli wypełnił obowiązek zasięgnięcia w tej materii opinii ZNP, który co do sposobu podziału środków nie wniósł zastrzeżeń. Proponowany sposób podziału został pierwotnie zawarty w projektowanej uchwale Rady Miejskiej w Sieradzu, ale ostatecznie w takim samym kształcie merytorycznym i po zaopiniowaniu podziału został zawarty w zaskarżonym zarządzeniu, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela. Zgodnie bowiem z powyższą normą zaopiniowaniu przez ZNP nie podlegało całe zaskarżone zarządzenie, lecz jedynie podział środków, który podlegał konsultacji niezależnie od formy, w której przedstawiono proponowany sposób podziału. W ocenie Prezydenta Miasta Sieradza postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych jest nieuzasadniony, a wobec szczególnej regulacji zawartej w art. 70a ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela, art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Prezydent Miasta Sieradza podkreślił również, nie zgadza się z zarzutem, że nie miał podstaw prawnych do ustalenia Regulaminu przyznawania, wykorzystywania i rozliczania środków finansowych przeznaczonych na doskonalenie zawodowe nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz w roku 2021, stanowiącego Załącznik Nr 1 do zarządzenia. Podstawa prawna wynika z art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. oraz i § 2 uchwały Nr XXXIX/252/2021 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie wyodrębniania środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz.

Na podstawie zaskarżonego zarządzenia odbywa się finansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz w 2021 r. Do tej pory, z budżetu miasto wydało na ten cel kilkadziesiąt tysięcy złotych. Część szkoleń się już zakończyła, a inne są w trakcie. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia spowoduje po pierwsze, konieczność wstrzymania trwających szkoleń, ponieważ odpadnie podstawa ich finansowania i po drugie, powstanie konieczność dochodzenia zwrotu kwot już wydatkowanych na te cele bezpośrednio od ich beneficjentów, którymi są nauczyciele.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Realizując powyższą kompetencję organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, dostępne: cbois.nsa,gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 1 u.s.g. i wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Z treści cyt. art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 27 stycznia 2021 r., Nr 19/2021 w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 70a ust. 3 i 3a ustawy – Karta Nauczyciela, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U z 2019 r., poz. 1653) oraz uchwała Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 stycznia 2021 r., Nr XXXIX/252/2021 w sprawie wyodrębnienia środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz.

Zgodnie z art. 70a ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ust. 1 nie obejmuje finansowania publicznych placówek doskonalenia nauczycieli i bibliotek pedagogicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (art.70a ust.2 cyt. ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 70a ust. 3 ustawy, podziału środków, o których mowa w ust. 1, dokonuje się po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, zrzeszających nauczycieli.

W myśl art. 70a ust. 3a. ustawy, ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się:

1) koszty udziału nauczycieli w seminariach, konferencjach, wykładach, warsztatach, szkoleniach, studiach podyplomowych oraz innych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli prowadzonych odpowiednio przez placówki doskonalenia nauczycieli, szkoły wyższe oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli;

2) koszty udziału nauczycieli w formach kształcenia nauczycieli prowadzonych przez szkoły wyższe i placówki doskonalenia nauczycieli;

3) wspomaganie szkół oraz sieci współpracy i samokształcenia dla nauczycieli prowadzonych przez placówki doskonalenia nauczycieli, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne i biblioteki pedagogiczne;

4) koszty udziału nauczycieli, o których mowa w art. 70c ust. 1, w szkoleniach branżowych;

5) koszty konsultacji i innych form doskonalenia zawodowego nauczycieli, prowadzonych przez konsultantów, o których mowa w art. 9g ust. 11a pkt 5 lit. c, artystów o znaczącym dorobku artystycznym lub dydaktycznym lub specjalistów w danym zakresie sztuki albo nauki, dla nauczycieli zajęć edukacyjnych artystycznych w szkołach artystycznych.

Zgodnie natomiast z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U z 2019 r., poz. 1653), organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając:

1) wnioski dyrektorów szkół, o których mowa w § 4;

2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego;

3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe;

4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8.

Zdaniem Sądu art. 70a ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela ustanawia kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Natomiast pozostałe czynności dokonywane na podstawie tego przepisu i przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (tj. § 5 i § 6) są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji to wykonawczy organ gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 3 i 3a ustawy – Karta Nauczyciela), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 5 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 6 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie w dniu 26 stycznia 2021 r. Rada Miejska w Sieradzu podjęła uchwałę Nr XXXIX/252/2021 z w sprawie wyodrębnienia środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz, powierzając jej wykonanie Prezydentowi Miasta Sieradza. Natomiast w dniu 27 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Sieradza wydał zarządzenie Nr 19/2021 w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021. Wskazana uchwała nie stanowi jednak przedmiotu niniejszej skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów postawionych w skardze, zdaniem sądu organ nadzoru trafnie uznał, że naruszony został art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, ponieważ zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 27 stycznia 2021 r. nie zostało zaopiniowane przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogi Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W myśl natomiast art. 19 ust. 2 cyt. ustawy, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Stosownie do treści art. 19 ust. 21 cyt. ustawy, założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych.

Z wymienionych przepisów wynika, że uprawnienia wynikające z cyt. powyżej art. 19 ust. 2 ustawy, pozwalające związkom zawodowym na opiniowanie założeń projektów aktów prawnych mają znaczenie społeczne i prawne, gdyż na etapie tworzenia prawa pozwalają związkom wpływać na treść i kierunek proponowanych rozwiązań prawnych. Pojęcie aktu prawnego jest niezwykle szerokie i nie zostało dotychczas zdefiniowane w doktrynie. O tym jednak, jak należy je rozumieć wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 (ONSAiWSA nr 1 z 2011 r., poz. 2). W uzasadnieniu uchwały NSA zaprezentował pogląd o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "aktu prawnego" wskazując, że nie można go sprowadzać jedynie do materii aktów generalnych, o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. W konkluzji uchwały NSA stwierdził, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych należy przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały (zarządzenia) do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszym rzędzie badać, czy przedmiot uchwały (zarządzenia) dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym niemające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływałyby skutki zewnętrzne to należy jej poddawać opiniowaniu. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w cytowanej powyżej uchwale. Dla powstania omawianego obowiązku konsultacyjnego, konieczne jest zatem łączne spełnienie dwóch przesłanek. Uchwała (zarządzenie) musi posiadać nie tylko związek z zadaniami związków zawodowych ale konieczne jest także, aby równocześnie uchwała (zarządzenie) wywoływała skutki o charakterze zewnętrznym.

Jak wynika bowiem z poglądów orzecznictwa i doktryny, konsultacji w trybie powołanego przepisu podlegają co do zasady akty zawierające normy generalne i abstrakcyjne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 551/12, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 333/05, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 97/09). W rezultacie procedurze określonej w art. 19 ust. 2 ustawy nie podlegają tylko te akty, które mają charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny.

Zdaniem sądu zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 27 stycznia 2021 r. podlegało obowiązkowi zaopiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Zarządzenie ma charakter aktu generalnego, nie jest bowiem skierowane do indywidualnego podmiotu lecz do szerokiego grona odbiorców, tj. wszystkich nauczycieli zatrudnionych placówkach szkolnych i przedszkolnych na terenie Miasta Sieradz. Dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, tj. ustala plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach na terenie gminy Miasto Sieradz na rok 2021, a więc dotyczy zagadnień, które wykraczają poza sferę stosunków wewnętrznych i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Zaskarżone zarządzenie m.in. dokonuje podziałów środków na dofinansowanie zadań, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1, 2 i 3 ustawy – Karta Nauczyciela, a także określa maksymalne kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty uprawnione do kształcenia i doskonalenia zawodowego nauczycieli za udział w studiach podyplomowych, czy w formach, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy – Karta Nauczyciela. Materia uregulowana zaskarżonym zarządzeniem dotyczy zatem bezpośrednio praw i interesów wszystkich nauczycieli zatrudnionych placówkach szkolnych i przedszkolnych na terenie Miasta Sieradz i jest objęta zadaniami związków zawodowych.

Skoro zatem zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu generalnego, dotyczącego sfery działalności związków zawodowych, czyli jest aktem prawa, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to organ miał obowiązek skonsultowania wydanego zarządzenia z reprezentatywną organizacją związkową. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2018r. poz.2232 ze zm.), za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

W niniejszej sprawie, co nie zostało zakwestionowane reprezentatywną organizacją związkową, spełniającą wskazane powyżej warunki jest Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Sieradzu. Okoliczność ta nie była sporna

Zaniechanie natomiast dopełnienia obowiązku konsultacji aktu prawnego z władzami statutowymi związku zawodowego stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Wskazany mechanizm opiniowania projektu aktu prawnego przez organizację związkową ma charakter obligatoryjny i stanowi element procedury wydania tego aktu. Naruszenie tejże procedury, jak już wyżej wskazano, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące w sprawie niniejszej stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 20 stycznia 2021 r. o godzinie 15.05 za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej wpłynął do Zarządu ZNP Oddział w Sieradzu do zaopiniowania projekt zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021. Prezydent Miasta Sieradza przesyłając projekt zarządzenia nie wskazał terminu (daty) przedstawienia opinii przez ZNP ani też nie podał podstawy prawnej, która mogłaby wyznaczać termin wydania opinii. W dniu 27 stycznia 2021 r., czyli 7 dni po doręczeniu projektu zarządzenia, Prezydent Miasta Sieradza wydał zarządzenie Nr 19/2021 w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021. Prezydium Zarządu Oddziału ZNP w Sieradzu działając na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przyjęło, że termin do przedstawienia opinii wynosi nie mniej niż 30 dni i w dniu 18 lutego 2021 r. wydało opinię, która została przesłana do Prezydenta Miasta Sieradza w dniu 19 lutego 2021 r.

Z powyższych okoliczności faktycznych wynika, że projekt zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza w sprawie planu na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz oraz regulaminu ich przyznawania, wykorzystywania i rozliczania w roku 2021 nie został przedłożony ZNP Oddział w Sieradzu do konsultacji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Prezydent Miasta Sieradza podpisał zarządzenie w dniu 27 stycznia 2021 r., a więc przed upływem terminu na przedstawienie opinii przez ZNP Oddział w Sieradzu w tej sprawie. Prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych jest uznawane za element procesu legislacyjnego i pomimo, że stanowisko reprezentatywnej organizacji związkowej ma charakter tylko i wyłącznie opiniodawczy, musi zostać zachowany termin na konsultację przewidziany w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Pomimo, że w informacji Prezydenta Miasta Sieradza skierowanej elektronicznie do ZNP Oddział w Sieradzu nie określono terminu przedstawienia opinii, obowiązywał termin nie krótszy niż 30 dni, (termin ten mógł zostać skrócony do 21 dni tylko ze względu na ważny interes publiczny, a jego skrócenie wymagało szczególnego uzasadnienia), który został przez ZNP Oddział w Sieradzu zachowany.

Tym samym, zaskarżone przez organ nadzoru zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Naruszenie obowiązku poddania opiniowaniu projektu zaskarżonego zarządzenia jest naruszeniem prawa, które daje podstawę zastosowania sankcji nieważności, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie jest to naruszenie, które można zakwalifikować do nieistotnego naruszenia prawa, gdyż z treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych jednoznacznie wynika, że prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych posiada organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Nie bez znaczenia jest także ustawowy cel działania tychże organizacji, i tak z ustawy o związkach zawodowych wynika także, że organizacje te powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Zatem ilekroć projekt aktu prawnego zawiera regulacje dotyczące wskazanej powyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a właściwy organ zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Prawidłowa pod względem prawnym uchwała (zarządzenie) musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały (zarządzenia) musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Organ samorządu terytorialnego nie dopełniając procedury opiniowania projektu zarządzenia przez związek zawodowy - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych – naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Nie wykonanie tego obowiązku, jak zasadnie uznał organ nadzoru, równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Prezydenta Miasta Sieradza przedstawionej w toku postępowaniu oraz w odpowiedzi na skargę, że przed dokonaniem podziału środków przeznaczonych na dofinansowanie form doskonalenia nauczycieli na rok 2021 wypełnił on obowiązek zasięgnięcia w tej materii opinii ZNP Oddział w Sieradzu, który co do sposobu podziału środków nie wniósł zastrzeżeń i wypowiedział się w tej kwestii w opinii z dnia 29 grudnia 2020 r. dotyczącej projektu uchwały Rady Miejskiej, to sąd nie podzielił powyższego stanowiska. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że projekt zarządzenia z dnia 27 stycznia 2021r. jest zupełnie odmienny od projektu uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu w sprawie wyodrębnienia środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz. Ten ostatni projekt uchwały podlega odrębnemu opiniowaniu na podstawie art. 70a ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela.

Ponadto z zestawienia treści obu wskazanych powyżej aktów prawnych, tj. zarządzenia z 27 stycznia 2021r. i projektu uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu wynika, że są to odmienne projekty. W obu projektach inna jest kwota podziału środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w roku 2021 r., tj. w § 1 pkt 3 zarządzenia wskazano kwotę 37 155,00 zł na dofinansowanie zadań, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, natomiast zgodnie z zapisem zawartym w § 1 projektu uchwały, w budżecie gminy Miasto Sieradz na 2021 r. wyodrębnia się środki finansowe na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 0,8% planowanych rocznych wynagrodzeń nauczycieli, co stanowi ogólną kwotę 210 430,00 zł.

Odmiennie zostały również określone maksymalne kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty uprawnione do prowadzenia kształcenia i doskonalenia zawodowego nauczycieli za udział w studiach podyplomowych indywidualnie dla nauczyciela w wysokości 80% poniesionych łącznych opłat, tj. w § 2 pkt 1 zarządzenia – w kwocie nie większej niż 2 000 zł – za semestr, natomiast w § 3 pkt 3 projektu uchwały – kwocie nie większej niż 1 500 zł - za semestr wraz z kosztami podróży.

W § 4 zarządzenia ustalono maksymalną wysokość środków finansowych dla poszczególnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz na realizację zadań wynikających z art. 70a ustawy – Karta Nauczyciela zgodnie z przedstawioną tabelą, zawierającą podział środków ze wskazaniem ich wysokości na rzecz konkretnej placówki. Kwestia ta nie została natomiast uregulowana w projekcie uchwały.

Poza tym w § 5 zarządzenia przyjęto regulamin przyznawania, wykorzystywania i rozliczania środków finansowych przeznaczonych na doskonalenie zawodowe nauczycieli, stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia, a w § 6 zarządzenia określono wzór wniosku o dofinansowanie kosztów doskonalenia zawodowego, stanowiący załącznik nr 2 do zarządzenia. Powyższe kwestie nie zostały uregulowane w projekcie uchwały, nie były zatem również przedmiotem opinii ZNP Oddział w Sieradzu z dnia 29 grudnia 2020 r.

Reasumując tę część rozważań należy wskazać, że opinia ZNP Oddział w Sieradzu z dnia 29 grudnia 2020 r. dotycząca projektu uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu jest odmienna od opinii ZNP Oddział w Sieradzu z dnia 18 lutego 2021 r. dotyczącej zaskarżonego zarządzenia gdyż obie opinie dotyczą odmiennych aktów prawnych Opinia z 29 grudnia 2020r. nie mogła tym samym stanowić wypełnienia przez Prezydenta Miasta Sieradza ustawowego obowiązku zasięgnięcia opinii związku zawodowego odnośnie zarządzenia z 27 stycznia 2021r.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Łódzkiego przedstawione w skardze oraz w opinii Prezydium Zarządu Oddziału ZNP w Sieradzu z dnia 18 lutego 2021 r., że Prezydent Miasta Sieradza nie był upoważniony do wydania regulaminu przyznawania, wykorzystywania i rozliczania środków finansowych przeznaczonych na doskonalenie zawodowe nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach gminy Miasto Sieradz, stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. W art. 70a ustawy – Karta Nauczyciela oraz w przepisach cyt. powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. określone zostały szczegółowo kompetencje organu prowadzącego w zakresie opracowywania na dany rok kalendarzowy planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli i nie ma wśród niech zapisu, który uprawniałby organ prowadzący do wydania regulaminu określającego zasady przyznawania, wykorzystywania i rozliczania środków finansowych przeznaczonych na doskonalenie zawodowe nauczycieli. Podstawy prawnej do ustalenia regulaminu wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Sieradz nie mógł stanowić również art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. oraz i § 2 uchwały Nr XXXIX/252/2021 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie wyodrębniania środków finansowych na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę Miasto Sieradz.

Stanowienie aktu prawnego regulującego zagadnienia inne, niż wymienione w przytoczonych powyżej przepisach, jak również podejmowanie regulacji w sposób odmienny, niż wskazany przez ustawodawcę oznacza wyjście poza zakres upoważnienia. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają ma podstawie i granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także organu wykonawczego gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a jego działanie oparte jest na przepisie prawa, który przyznaje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Podkreślić również należy, że przepis udzielający kompetencji prawodawczej podlega wykładni ścisłej, dosłownej. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej, czy zawężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 229).

W niniejszej sprawie zarówno w art.70a Karty Nauczyciela jak również w przepisach rozporządzenia z 23 sierpnia 2019r. określono kompetencje organu prowadzącego i nie ma wśród nich upoważnienia do ustanowienia regulaminu. Oznacza to, że Prezydent Miasta Sieradza nie miał takiego upoważnienia i wydanie przez niego takiego regulaminu, w ocenie sądu, nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Wbrew także twierdzeniom Prezydenta Miasta Sieradza zawartym w odpowiedzi na skargę punktem wyjścia dla dokonania oceny legalności zaskarżonego zarządzenia jest art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych a nie art. 70a ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela.

Przepis art.70a ust.3 K.N. nakazuje zasięgnięcie opinii związku zawodowego w kwestii "podziału środków, o których mowa w ust.1" zaś w art. 19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych przewidziano opiniowanie całego aktu prawnego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Ponieważ w niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie dotyczy nie tylko podziału środków na dofinansowanie nauczycieli ale także jeszcze innych kwestii to zastosowanie miał przepis art.19 ust.2 ustawy o związkach zawiadywać a nie art.70a ust.3 K.N.

Sąd nie podzielił również stanowiska Prezydenta Miasta Sieradza, że proponowany sposób podziału środków na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli został pierwotnie zawarty w projekcie uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu i ostatecznie w takim samym kształcie merytorycznym po zaopiniowaniu podziału został zawarty w zaskarżonym zarządzeniu, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 70a ust. 3 ustawy- Karty Nauczyciela. W ocenie organu administracji zgodnie z powyższą normą zaopiniowaniu przez ZNP Oddział w Sieradzu nie podlegało całe zaskarżone zarządzenie, lecz jedynie podział środków, który podlegał konsultacji niezależnie od formy, w której przedstawiono proponowany sposób podziału.

Zdaniem sądu powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ opiniowaniu przez ZNP Oddział w Sieradzu podlegało całe zarządzenie, które obejmowało nie tylko podział środków na dofinasowanie form doskonalenia zawodowego ale także inne kwestie uregulowane w zarządzeniu o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ prowadzący wydając zaskarżone zarządzenie powinien przeprowadzić procedurę konsultacyjną, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych z reprezentatywną organizacją związkową. Projekt zaskarżonego zarządzenia został przedłożony reprezentatywnej organizacji związkowej do konsultacji zgodnie z wymogami wynikającym z art. 19 ust. 2 wymienionej ustawy lecz nie został zachowany termin na konsultację przewidziany w wymienionym przepisie. Zaskarżone zarządzenie wydano bowiem po upływie 7 dni od przekazania jego projektu związkowi zawodowemu czyli przed upływem trzydziestodniowego terminu na jego konsultację. Opinia związku zawodowego wydana została w wymaganym terminie już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia. W istocie zaskarżone zarządzenie wydano bez opinii związku zawodowego.

Z uwagi na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek, w którym pominięto w opiniowaniu projektu zarządzenia związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Prawidłowe pod względem prawnym zarządzenie musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść zarządzenia musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to nie wykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wymienioną kwotę złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.

a.l.