Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 223/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 13, art. 19
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 listopada 2009 r. Rada Miasta Puławy podjęła uchwałę Nr XLII/386/09 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Włostowice Południowe" sektor E w Puławach.

Skargą z dnia 2 marca 2010 r. Wojewoda Lubelski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Organ nadzoru w rezultacie dokonanej przez siebie oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem oraz prawidłowości procedury formalno-prawnej przeprowadzonej celem uchwalenia wyżej wymienionego planu miejscowego, zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej w zakresie spełnienia wymogów wynikających z art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Za niezgodną z prawem Wojewoda uznał zmianę ustaleń projektu planu miejscowego spowodowaną uwzględnieniem uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu, bez ponowienia uzgodnień z właściwymi organami oraz bez ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

W tym zakresie wskazał, iż do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Włostowie Południowe" w Puławach zostało złożonych - stosownie do art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - 14 uwag, które były przedmiotem rozstrzygania przez Prezydenta Miasta Puławy. Jak wynika z dokumentacji 13 uwag zostało uwzględnionych, zaś jedna nie. W wyniku uwzględniania tych uwag Prezydent zmodyfikował projekt planu miejscowego, a następnie przedłożył go Radzie Miasta Puławy pod głosowanie, która to przedłożony projekt planu zaskarżoną uchwałą przyjęła.

Działanie takie - zdaniem organu nadzoru – narusza tryb sporządzania planu miejscowego. W ocenie tego organu zakres dokonanych zmian w projekcie planu w wyniku uwzględniania uwag był znaczny. Omawiając szczegółowo wprowadzone zmiany Wojewoda Lubelski wskazał, co następuje:

1. dla terenu oznaczonego symbolem E1 KS/U dokonana została zmiana odległości linii zabudowy od granicy strefy z 10 na 5 m. Po wyłażeniu do publicznego wglądu i rozstrzygnięciu uwag wprowadzono także zmianę odległości linii zabudowy co do terenu oznaczonego E2 KS/U. Jednocześnie w tekście planu pojawił się zapis § 13 ust. 5 pkt 4, w którym zawarto ustalenia dla całego obszaru KS/U – stanowiąc, że na terenie tej strefy dla budynków uciążliwych należy przyjąć odległość linii zabudowy od granicy strefy MN 10 m;

2. w terenie oznaczonym symbolem E16 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (pierwotnie oznaczonym symbolem E 23 MN) naniesiono teren oznaczony jako E5 U (teren usług);

3. tereny oznaczone w projekcie planu na wyłożeniu symbolem E3 U i E8 MN zostały połączone i oznaczone symbolem E2 U;

4. teren oznaczony symbolem E2 U został poszerzony i oznaczony symbolem E3 U;

5. zmieniono linie zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem E15 MN przez przesunięcie tej linii na południe od granic opracowania;

6. zmienione zostały zasady obsługi komunikacyjnej, poprzez likwidację drogi oznaczonej symbolem 5 KDD oraz dokonano zmiany przebiegu drogi oznaczonej symbolem E6 KDD (na wyłożeniu oznaczonej E4 KWX);

7. w terenie oznaczonym symbolem E2 ZP (zieleń parkowa) wprowadzono funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem E15 MN.

Nowe ustalenia dla całego obszaru objętego zmianą wprowadzono także w tekście uchwały.

Zmiany te - w ocenie organu nadzoru - dotyczyły szerokiego kręgu właścicieli działek położonych na obszarach objętych zmianami. Mieszkańcy miasta nie mieli zaś możliwości zapoznania się z ich treścią już po dokonanych zmianach.

Wskazując na powyższe organ nadzoru podniósł, iż wprowadzenie zmian do projektu planu niesie za sobą szeroko idące skutki prawne, związane ze zmianą wcześniej przyjętych ustaleń co do obszaru objętego opracowaniem. To z kolei wiąże się np. z wymogiem powtórnego zwrócenia się o zaopiniowanie i uzgodnienie zmienionego projektu z odpowiednimi podmiotami. Zmiany naniesione do pierwotnej wersji projektu prowadzą także do konieczności powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Plan zagospodarowania przestrzennego powstaje bowiem po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu.

W niniejszej sprawie do powtórzenia takich czynności nie doszło, co skutkuje naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puławy nie zgadzając się z zarzutami skargi, wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady uwzględnienie uwag do wyłożonego projektu planu nie miało negatywnego wpływu na sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Wprowadzone zmiany były stosunkowo niewielkie, nie oddziaływały na tereny sąsiednie i nie burzyły dotychczasowych ustaleń planu. W ocenie Rady ponowienie uzgodnień nie było w tym wypadku konieczne.

Ustosunkowując się kolejno do zarzutów Wojewody Lubelskiego organ wyjaśnił, odnośnie zmiany wskazanej w pkt 1, iż zapis § 13 ust. 5 pkt 4 powinien dotyczyć wyłącznie obszaru oznaczonego symbolem E1 KS/U, zgodnie ze złożoną uwagą, a nie całej strefy KS/U. Z tego względu postanowiono podjąć odrębną uchwałę prostującą ten błąd. Uchwałę tę (z dnia 25 marca 2010 r.) dołączono do akt sprawy. Nadto zmniejszenie linii zabudowy nie powinno skutkować powtórzeniem uzgodnień jak i obowiązkiem ponownego wyłożenia, gdyż zmniejszenie to dotyczy tylko terenu usług nieuciążliwych.

Również zmiana przeznaczenia terenów wskazana w pkt 2-4 w żaden sposób nie wpłynie na zmianę zagospodarowania działek sąsiednich.

Przesunięcie linii zabudowy o którym mowa w pkt 5 także nie będzie miało negatywnego wpływu na tereny sąsiednie. Zmiana ta daje możliwość realizacji budowy drugiego budynku i usuwa niebezpieczeństwo utraty wartości działek posadowionych na tym terenie.

Odnośnie pkt 6 Rada podniosła, iż likwidacja projektowanej drogi dojazdowej (5 KDD) była wynikiem uzgodnień z Zarządem Dróg Wojewódzkich. Na wyłożeniu projektu planu droga ta była wykreślona z adnotacją, że jest to wynikiem uzgodnień. Natomiast likwidacja sięgacza w drodze dojazdowej oznaczonej symbolem E6 KDD podyktowana była poprawą warunków zabudowy działki nr 2572 i nie miała wpływu na zmianę zagospodarowania działek sąsiednich.

Włączenie terenu E2 ZP w obszar zabudowy mieszkaniowej E15 MN wpływa jedynie - w ocenie Rady Miasta - korzystnie na sposób zagospodarowania działek.

Odnośnie zaś wprowadzonego zakazu lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach objętych planem Rada wskazała, iż zapis ten wynika z uzgodnień Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

W tych okolicznościach - w ocenie Rady - brak jest usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem odpowiada ona prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia temu organowi. Wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu jest stosownie do regulacji art. 93 ust. 1 tej ustawy niedopuszczalne. Zgodnie jednak ze zdaniem drugim przytoczonego powyżej przepisu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, nie będąc związany jakimkolwiek terminem.

W przedmiotowej sprawie kwestionowana uchwała Rady Miasta Puławy będąca aktem prawa miejscowego została przesłana Wojewodzie Lubelskiemu w dniu 2 grudnia 2009 r. Wojewoda Lubelski, jako organ nadzoru, nie skorzystał z drogi rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionował natomiast zgodność z prawem uchwały w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy, wnosząc skargę do sądu.

W ocenie Sądu skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Analiza zaskarżónej uchwały prowadzi bowiem do wniosku, iż podjęta ona została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumie się jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (określa je np. art. 15 i art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast tryb sporządzania planu dotyczy szczegółowej procedury jego sporządzania, a podstawowym przepisem określającym tryb postępowania organów w zakresie jego sporządzenia jest art. 17 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy wprowadzenie zmian do wyłożonego projektu planu miejscowego na skutek uwzględnienia zgłoszonych uwag wymagało ponowienia przez organy biorące udział w uchwalaniu planu miejscowego ponowienia procedury planistycznej, w tym ponownego wyłożenia projektu planu i dokonania ponownych uzgodnień projektu planu z właściwymi organami.

Na tak postawione pytanie należy w ocenie Sądu udzielić odpowiedzi twierdzącej, co oznacza, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, mimo, iż nie wszystkie jej zarzuty można uznać za uzasadnione.

I tak, uzasadniając zajęte przez Sąd stanowisko rozpocząć należy od powtórzenia, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Oznacza to, że postanowieniom planu przyznano moc przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Każdy ma zatem obowiązek stosowania się do jego postanowień. Konsekwencją przyjęcia takiego modelu planów miejscowych przez ustawodawcę jest ograniczenie uprawnień właścicielskich. Powstała więc konieczność zminimalizowania możliwego niekorzystnego wpływu postanowień tych planów na uprawnienia właścicieli nieruchomości i wyposażenia ich w instrumenty ochrony ich praw.

Temu m.in. celowi służy żmudna procedura sporządzania tych planów, przewidziana w art. 17 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie kształtowanie postanowień planów miejscowych należy do organów gmin, jednak nie odbywa się to samodzielnie, z pominięciem innych podmiotów.

Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno dokonuje określonych czynności. Wyrażenie "kolejno" oznacza, iż organ nie może podejmować tych czynności w dowolnej kolejności, lecz obowiązany jest przestrzegać ustalonego przepisem porządku. Czynności te, poprzez ich szczegółową systematykę, mają bowiem zapewnić uczestnictwo w procedurze sporządzania planu miejscowego zarówno organom administracji publicznej zainteresowanym ze względu na zakres spoczywających na nich obowiązków, jak i osobom, których interes prawny lub faktyczny mógłby być naruszony nowymi ustaleniami tego planu.

W odniesieniu do organów administracji publicznej czynnościami takimi są uzgodnienia projektu planu (art. 17 pkt 7 ustawy), a w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych zakresem planu czynności te polegają na wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i rozpatrzeniu zgłoszonych do niego zarzutów (art. 17 pkt 10 - 12 ustawy). Czynności tych nie tylko nie wolno pominąć lecz w niektórych sytuacjach należy je przeprowadzić ponownie.

Zgodnie bowiem z treścią art. 17 pkt 13 ustawy, którego naruszenie Radzie Miasta Puławy zarzuca Wojewoda Lubelski, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. O obowiązku ponowienia czynności wymienionych w art. 17 ustawy, stanowi również przepis art. 19 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnieniu uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W związku z tym wyjaśnić należy, czego nie dostrzega organ nadzoru, iż obie te regulacje nie tylko dotyczą innego etapu procedury planistycznej, ale przede wszystkim mają innego adresata. Mianowicie art. 17 pkt 13 dotyczy momentu, w którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma podjąć kolejno dwie czynności: najpierw mając przed sobą projekt planu i rozpatrzone przez siebie uwagi wniesione do tego projektu, wprowadza zmiany wynikające z uwzględnienia tych uwag do projektu. Następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z kolei art. 19 jest zaadresowany do rady gminy i dotyczy momentu, w którym rada ma przed sobą gotowy projekt przedstawiony do uchwalenia. Wtedy także może pojawić się konieczność dokonania zmian w projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag, a zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Zestawienie treści tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest ponowienie wyłącznie uzgodnień projektu planu w niezbędnym zakresie. Nie sposób z przepisu art. 17 pkt 13 wyprowadzić bowiem wniosku o obowiązku ponawiania innych fragmentów postępowania planistycznego, np. ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wniosek taki wynika wyłącznie z art. 19 ustawy i tylko naruszenie art. 19 może wchodzić w rachubę, jeśli rada gminy nie zdecydowała o ponowieniu czynności z art. 17. Nietrafnie zatem Wojewoda zarzuca Radzie Miasta Puławy naruszenie art. 17 pkt 13 ustawy, gdyż przepis ten nie określa obowiązków Rady.

A zatem tylko sama rada może przesądzić o potrzebie ponowienia czynności z art. 17, gdy stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu dlatego, że taki jest jej pogląd albo dlatego, że właśnie ona oceniła, że uwzględnienie uwag przez wójta powodowało taką konieczność.

Zastrzec jednak należy, iż ustawowy obowiązek nałożony na radę ponowienia czynności z art. 17 nie jest obowiązkiem generalnym, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie planu, a nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. Wskazuje na to jednoznacznie zwrot: "...czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Zatem w każdym konkretnym przypadku rada jest obowiązana ocenić, czy ponowienie czynności jest "niezbędne". Kryterium oceny "niezbędności" powinien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Przykładowo więc, jeśli dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby przy powtórnym wyłożeniu projektu planu zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu (art. 17 pkt 10) nie będzie niezbędne, a w istocie będzie zbędne, gdyż tylko przedłuży postępowanie. Również jeżeli dana zmiana jest obojętna z punktu widzenia kompetencji organów uzgadniających, ponowne uzyskiwanie uzgodnień tych organów (art. 17 pkt 7) będzie zbędne.

Niemniej należy pamiętać, iż nawet uwzględnienie uwag indywidualnych może prowadzić do zmian projektu planu o charakterze ogólniejszym. Wówczas wprowadzenie zmian o takim charakterze może skutkować konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami lub terenów sąsiednich. Zmiany leżące w interesie jednych, mogą prowadzić do naruszenia interesów innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez organy gminy powodują, że ci, którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., II OSK 367/08, LEX nr 511474).

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż celem całego uregulowania dotyczącego obowiązków ponawiania poszczególnych czynności procedury planistycznej jest zamiar otwarcia podmiotom zainteresowanym (osobom fizycznym, organom administracji publicznej, gminom sąsiadującym) drogi do wypowiedzenia się na temat zmian wprowadzanych do projektu. Droga ta, jak wskazano, nie jest jednak otwarta dowolnie szeroko, aby nie doprowadzić do zbytniego przedłużania procesu planistycznego. Realizując te dwa cele rada gminy powinna zatem miarkować swoją decyzję, wyważając rzeczywistą potrzebę i konieczność ponowienia czynności w każdej kwestii osobno.

Dodatkowo można też powiedzieć, że każda z czynności, o jakich mowa w art. 17 ustawy ma swój odrębny sens. Tak np. ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu ma na celu zadośćuczynienie interesom podmiotów zainteresowanych wprowadzanymi rozwiązaniami, transparentności i upublicznieniu procesu planistycznego. Z kolei ponowienie uzgodnień projektu planu z właściwymi organami ma na celu zagwarantowanie ochrony interesu publicznego.

Dokonując zatem analizy wprowadzonych do projektu planu zmian, ich przyczyn i skutków, celem ustalenia, czy zgodnie z art. 19 ustawy było konieczne ponowienie czynności planistycznych w niezbędnym zakresie, nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż wprowadzenie przedmiotowych zmian do projektu planu wymagało ponowienia uzgodnień projektu z właściwymi organami. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zakres uzgodnień jest ograniczony do zakresu właściwości miejscowej i rzeczowej organów uzgadniających. Zatem tylko w sytuacji gdy zakres zmian mieści się w zakresie kompetencji organów uzgadniających niezbędnym jest ponowienie procedury uzgodnienia projektu planu. Natomiast gdy wprowadzone zmiany nie maja związku z kompetencjami organów uzgadniających niezasadnym byłoby powtarzanie tej procedury. Zakres uzgodnień wyznaczony jest bowiem granicami zadań wykonywanych przez organ uzgadniający. W niniejszej sprawie zestawienie zmian wprowadzonych do projektu z kompetencjami organów uzgadniających projekt planu nie pozwala - w ocenie Sądu - przyjąć, iż zmiany te (ich charakter) wymagały ponownego uzgodnienia planu z tymi organami. W szczególności zmiana przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej na tereny usług dotyczy wprowadzenia usług nieuciążliwych, których oddziaływanie nie wychodzi poza granice działki. Tym samym brak było podstaw do ponawiania w tym zakresie uzgodnień z organem ochrony środowiska.

W pełni zasadnie natomiast skarga podnosi, iż zakres dokonanych zmian planu - w większości przypadków - wymagał ponowienia czynności wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

W tym zakresie należy bowiem wskazać, iż większość wprowadzonych zmian wynikająca z uwzględnienia uwag dotyczy zmiany przeznaczenia terenu ewentualnie powiększenia obszaru terenu o ustalonym przeznaczeniu. Dotyczy to zmiany nr 2, 3, 4 i 7:

- zmiana nr 2 polegała na zmianie przeznaczenia części terenu z zabudowy mieszkaniowej (E23 MN) na zabudowę usługową (E5 U);

- zmiana nr 3 polegała na likwidacji terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (E8 MN) i ustaleniu przeznaczenia tego terenu jako zabudowa usługowa (E2 U);

- zmiana nr 4 dotyczyła zwiększenia terenu o przeznaczeniu usługowym (E2 U) kosztem części terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną (E3 ZP);

- z kolei zmiana nr 7 polegała na wprowadzeniu funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (E15 MN) na teren zieleni parkowej oznaczony w wyłożonym projekcie planu symbolem E2 ZP.

W tym stanie rzeczy - w ocenie Sądu - wskazane zmiany posiadają charakter istotny, co stanowi, że koniczne w tym zakresie było ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, a uchwalenie tych zmian bez ponowienia tej czynności stanowi naruszenie prawa.

Nie może stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania tej czynności twierdzenie, że zmiany te są korzystne dla wszystkich właścicieli nieruchomości których dotyczą zmiany i że są one wynikiem uwzględnienia wniesionych uwag.

Jak bowiem już wskazano wprowadzenie zmian leżących w interesie jednych, może naruszać interesy innych właścicieli. Dlatego też niedopuszczalne jest arbitralne rozstrzyganie uwag na korzyść podmiotów je wnoszących bez umożliwienia wypowiedzenia się innym podmiotom odnośnie tych uwag. Działanie takie powodowałoby, że ci, którzy są w opozycji do wprowadzonych zmian tracą możliwość ich kwestionowania, co stanowi naruszenie obowiązującej zasady partycypacji społecznej w tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zasadnie podniósł organ nadzoru, że doszło do pozbawienia zainteresowanych podmiotów możliwości zgłoszenia uwag do zmienionego projektu planu, co stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Odnoście zaś zmian nr 1, 6 i 7 obowiązek powtarzania procedury planistycznej w stosunku do tych zmian – w ocenie Sądu – nie znajduje uzasadnienia. Przedmiotowe zmiany dotyczące korekty linii zabudowy, likwidacji sięgacza w drodze dojazdowej oraz likwidacji całej drogi dojazdowej nie wpływają negatywnie na sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Zmiany te nie mają charakteru znaczącego, poprawiają natomiast warunki zagospodarowania nieruchomości i są w części efektem wymogów organu uzgadniającego. Ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

W tych okolicznościach przyjmując nawet, iż zakres wprowadzonych zmian nie wymagał ponowienie uzgodnień (co docelowo powinno znaleźć jednak wyraźne odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych), to niewątpliwie zmiany te wymagały odnośnie przedmiotowych terenów ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu, tj. powtórzenia odnośnie tej części planu czynności o jakich mowa w art. 17 pkt 10 i 11 ustawy, czego nie uczyniono. Tym samym zasadnie podniósł organ nadzoru, że doszło do pozbawienia zainteresowanych podmiotów możliwości zgłoszenia uwag do zmienionego projektu planu.

Biorąc zaś pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Nr XLII/386/09 Rady Miasta Puławy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Włostowie Południowe" sektor E w Puławach, a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, tj. okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 ww. ustawy) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Pogląd ten, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zachował swoja aktualność także po zmianie stanu prawnego. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.