Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 677/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 3, art. 32
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 40, art. 91
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 26 stycznia 2011 r. nr IV/22/11 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień przyznawanych przez Gminę Łask za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości. LS


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Łasku podjęła uchwałę nr IV/22/11 w sprawie uchwalenia "Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień przyznawanych przez Gminę Łask za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym" wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem.

Prokurator Okręgowy w Sieradzu wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów, tj.:

- art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. nr 127, poz. 857 ze zm.), dalej ustawa, oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), dalej u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie możliwości otrzymania stypendium sportowego od warunku członkostwa w klubie sportowym, pozbawiając mieszkańców niezrzeszonych oraz tych, którzy ukończyli 26 rok życia prawa do ubiegania się o stypendium, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne;

- art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały kryteriów ubiegania się o stypendium, nagrody i wyróżnienia innych, aniżeli ustawowe i z pominięciem kryterium ustawowego znaczenia danego sportu dla jednostki samorządowej;

- art. 15 i art. 61 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Burmistrza przyznająca stypendium sportowe ma charakter uznaniowy, podczas gdy sprawa zainicjonowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i od której stronie przysługuje prawo odwołania;

- art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uregulowanie w drodze uchwały zasad i trybu wstrzymania, wznawiania wypłacania stypendium, podczas gdy przepisy ustawy upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia zasad trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego;

- art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i przyjęcie jedynie maksymalnej wysokości stypendium sportowego oraz nagrody pieniężnej, podczas gdy Rada zobowiązana była do precyzyjnego określenia ich wysokości poprzez wskazanie konkretnej kwoty lub sposobu jej wyliczenia;

- art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały regulacji umożliwiającej pozbawienie zawodnika stypendium przez Burmistrza Gminy Łask od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi, lecz wyłącznie realizacją obowiązków klubowych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 31 ustawy o sporcie jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

W zaskarżonej uchwale nie wprowadzono podziału nagród i wyróżnień na te za osiągnięcia za wyniki w sporcie, wysokie wyniki w sporcie oraz za osiągnięcia w działalności sportowej. Przypisano możliwość przyznawania nagród dla działacza sportowego za osiągnięcia zawodnika, co potwierdza § 19 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz redakcja § 3 pkt 4 uchwały, wprowadzająca definicję działacza. Tymczasem przepis art. 35 ust. 6 wiąże osiągnięcia w działalności sportowej nie z zawodnikiem, lecz osiągnięciami dla danej społeczności lokalnej. Za naruszające prawo z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego Prokurator poczytuje regulacje dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych stypendiów wynikające z § 10 Regulaminu. Wynika z niego, że stypendium sportowe może otrzymać zawodnik, który łącznie spełnia następujące warunki: uprawia dyscyplinę sportu zaliczaną do programu Igrzysk Olimpijskich, Igrzysk Paraolimpijskich lub dyscyplinę, w której działa określony Polski Związek Sportowy, lub Polska Federacja Sportu; jest mieszkańcem Gminy Łask i jednocześnie członkiem grupy działającego na terenie Gminy Łask, w roku przyznania stypendium lub w roku poprzednim osiągnął wynik sportowy we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym; reprezentuje kraj lub macierzysty klub sportowy na zawodach sportowych, jest objęty programem szkolenia (plan startów i przygotowań), w momencie przyznania stypendium nie ukończył 26 lat. Postanowienie dotyczące przynależności do klubu sportowego zawężające krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium są nieuprawnione, rada nie może zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych wyłącznie do osób fizycznych, które są członkami klubów sportowych, narusza bowiem delegację ustawą, a także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Także zapisy § 11 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 6 Regulaminu określające odpowiednio konieczne elementy wniosku o przyznanie stypendium z powyższych przyczyn pozostają w istotnej sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z powyższych przyczyn istotnie naruszający wskazane przepisy jest zapis zawarty w § 13 ust. 1 pkt 1, 2, 6 Regulaminu w takim znaczeniu, że jednoznacznie odwołuje się do sytuacji zawodników klubu, tym bardziej, iż uzależnia pozbawienie stypendium sportowego "zawodnika", od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi, lecz wyłącznie realizacją obowiązków klubowych (w tym zaprzestanie realizacji programu szkolenia sportowego). Prokurator wskazał, że używanie w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych (§ 13 ust. 1 pkt 8 Regulaminu) nie może być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy w danym akcie prawnym nie określono kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku może zostać uznane za rażące naruszenie przepisów prawa.

Podobny zarzut skarżący postawił przepisowi określającemu górną granicę wieku zawodników, gdyż różnicuje on możliwość ubiegania się o stypendium ze względu na wiek, niezależnie od uprawianej dyscypliny sportu i osiąganych wyników sportowych. Wymieniony zapis uchwały sformułowany został jako warunek ubiegania się o stypendium (§ 10 pkt 6 Regulaminu), prowadzący do nieuzasadnionego ograniczenia kręgu uprawnionych.

Ponadto tryb przyznania oraz pozbawiania stypendium sportowego uregulowany został w zaskarżonej uchwale z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W myśl przepisu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy przyjąć, że sprawa w przedmiocie przyznania jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego, w ocenie Prokuratora, są przepisy odnoszące się do określenia wysokości stypendium sportowego, nagród i wyróżnień. Ustawodawca nie sprecyzował w art. 31 (zawierającym delegację ustawową do wydania zaskarżonej uchwały) szczegółowo kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej tego przepisu. Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli chce skorzystać z uprawnienia do ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, jest zgodnie z art. 31 ust. 3 tej ustawy określenie w drodze uchwały, szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca nie przewidział dodatkowych, poza wyraźnie wyartykułowanymi, kryteriów jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego, aby finansować nagrody czy wyróżnienia za wyniki sportowe. Jednakże nawet przy tak ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w ww. przepisie, ustalenie wysokości świadczeń poprzez wskazanie ich maksymalnej kwoty (§ 10, § 15 ust. 1 i 17 Regulaminu) wskazuje na niewypełnienie delegacji ustawowej.

Delegacja ustawowa pozwala gminie na różnicowanie wysokości świadczeń tylko wedle kryteriów w niej wskazanych (znaczenie danego sportu i osiągnięty wynik sportowy), a żadną miarą nie uprawnia gminy do zastrzeżenia uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku. Do tego zaś sprowadzają się zapisy § 9 ust. 5 niniejszego Regulaminu.

Regulamin, określając wysokość stypendium, czy nagród lub środków na wyróżnienia nie odnosi się w ogóle do przewidzianego ustawą kryterium znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego. W uchwale i Regulaminie brak jest zapisów, z których można by odczytać, jakie to dyscypliny mają szczególne znaczenie dla Gminy Łask. Natomiast niewątpliwie intencją ustawodawcy było powiązanie wysokości przyznawanego stypendium, nagrody lub wyróżnienia z istotnością danej dyscypliny na obszarze konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Postanowienia uchwalonego Regulaminu, dotyczącego nagród i wyróżnień nie wiążą ich wysokości w jasny dla odbiorcy sposób z osiągniętym wynikiem sportowym, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż chodzi o "wysokie wyniki sportowe"(§ 16 ust. 1).

Poza tym z § 16 Regulaminu wynika, że nagrody lub wyróżnienia przyznaje Burmistrz, co w zestawieniu z § 20 ust. 3, daje się odczytać jako normę uprawniającą Wójta zarówno do określenia wysokości nagrody jak i do jego przyznania konkretnej osobie. Jest to de facto przekazanie uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jej organowi wykonawczemu, co narusza upoważnienie zawarte w cytowanym na wstępie art. 31 ustawy o sporcie.

Ponadto w ocenie Prokuratora zapisy dotyczące warunków wstrzymania i wznawiania wypłaty stypendiów, o których stanowi § 12 załącznika do uchwały, gdyż nie mieszczą się one w granicach ustawowego upoważnienia co do określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium. Wprowadzone regulacje (§ 12 ust. 1 - wstrzymanie wypłaty, § 12 ust. 2 - wznowienie wypłaty) nie znajdują podstawy prawnej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Przepis ten zawiera bowiem upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego, które dotyczy wyłącznie ustalenia zasad i trybu "przyznawania i pozbawiania" stypendium sportowego, a nie uprawnia tego organu do regulowania w tej drodze również zasad i trybu "wstrzymywania i wznawiania" wypłaty tych stypendiów.

Powołując takie zarzuty w ramach skargi Prokurator Okręgowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łasku, reprezentowana przez radcę prawnego, uznała stanowisko Prokuratora Okręgowego w części opisanej w pkt 4 skargi, natomiast wniosła o oddalenie skargi w pozostałym zakresie jako bezzasadnej. W zakresie zarzutów 1 i 2 wyjaśniono, że Rada Miejska określiła dyscypliny sportu, mające znaczenie dla Gminy, poprzez wskazanie m. in. na osoby fizyczne w wieku do lat 26, zamieszkałe na terenie Gminy, zrzeszone w klubie sportowym. Mając wiedzę o klubach sportowych i dyscyplinach, które są w klubach sportowych uprawiane i propagowane, Gmina uznała, że właśnie te sporty mają dla Gminy znaczenie. Ustawodawca pozostawił jednostce samorządu terytorialnego dowolność co do formy wskazania tych dyscyplin. Rada Miejska w Łasku skorzystała ze swobody co do sposobu wskazania tych sportów, określając, że stypendium może być przyznane m. in . osobie fizycznej nie starszej niż 26 lat, zrzeszonej w klubie sportowym. W zakresie zarzutu 3 podniesiono, że z brzmienia uchwalonych przepisów Regulaminu nie wynika jakakolwiek sprzeczność z art. 15, art. 61 i 104 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności niezrozumiałym jest wywodzenie z zapisu § 4 ust. 1, mówiącego o kompetencji Burmistrza w kwestii przyznawania stypendiów, nagród i wyróżnień, tez dotyczących uznaniowości, czy też pozbawiania strony prawa do odwołania. Odnosząc się do zarzutu 5 wskazano, że Burmistrz podejmuje decyzje o przyznaniu stypendiów w oparciu o stworzony przez Radę Miejską regulamin, określający precyzyjnie kryteria jego przyznania oraz jego górne granice kwotowe, co nie może zostać uznane za niezgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutu 6 skargi wyjaśniono, że zawarte w §13 ust. 1 przesłanki warunkujące cofnięcie przyznanego stypendium, mieszczą się w delegacji ustawowej i nie dotyczą wyłącznie realizacji obowiązków klubowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 t.j. ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Łasku z dnia 26 stycznia 2011 r. nr IV/22/11 w sprawie uchwalenia "Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień przyznawanych przez Gminę Łask za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym" wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że przepisy Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, podobnie jak sama uchwała, naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały wraz z załącznikiem w całości, zgodnie z żądaniem skarżącego.

Możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewiduje obecnie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Zgodnie z zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach.

Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2). W myśl zaś ust. 3 tego artykułu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Przepis delegacyjny, o którym mowa, znajduje się w Rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Działalność w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 ustawy) i może ono przybierać różne formy począwszy od podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, o czym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy, poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego, na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 ustawy) kończąc. Przepisy rozdziału 6 ustawy w art. 29 i nast. przewidują także zasady finansowania organizowania i uprawiania sportu przez organy centralne.

Należy zauważyć, że ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zastąpiła ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawę z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VI.2313) wskazano m.in. na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Podnoszono ponadto, że równoległe istnienie dwóch ustaw regulujących sferę kultury fizycznej powoduje znaczne problemy interpretacyjne i utrudnia prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów. Ustawy te nie są także w pełni spójne. Co więcej, każda z tych ustaw zawiera liczne unormowania, w szczególności pojęcia i instytucje, które w praktyce przysparzają istotnych trudności interpretacyjnych. Celem wprowadzenia nowych przepisów miało być odstąpienie od ścisłej regulacji zasad uprawiania sportu na rzecz ograniczenia prawnej reglamentacji sportu do minimum. W projekcie ustawy odstąpiono również od zdefiniowania pojęć "kultura fizyczna", "współzawodnictwo sportowe", czy też "klub sportowy", "kadra narodowa" albo "zawodnik", wyjaśniając, że dotychczasowe definicje nie zawsze prawidłowo i kompleksowo opisywały rzeczywistość. Ponadto pojęcia te są powszechnie zrozumiałe, a jednocześnie trudno dostrzec potrzebę przyznania im innego, specjalnego znaczenia z perspektywy projektowanej ustawy. Pozostawienie wskazanych powyżej, kluczowych dla sportu pojęć bez ustawowych definicji spowoduje, że regulacja będzie bardziej elastyczna, a z perspektywy przeciętnego obywatela bardziej czytelna i naturalna. Jak wskazano - naczelnym celem projektu było przyjęcie jedynie regulacji niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju sportu, a także służących zapewnieniu właściwych ram organizacyjnych tej sfery działalności człowieka. Innymi słowy celem ustawy jest regulacja prawna wyłącznie tych aspektów uprawiania sportu, które bezspornie i jednoznacznie wymagają dla prawidłowego funkcjonowania interwencji prawnej państwa.

Odpowiednikiem art. 31 ust. 1 ustawy w poprzednio obowiązującym stanie prawnym był art. 35 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Przepis ten przewidywał możliwość przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowania z budżetów tych jednostek, stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.

Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia ustawą o sporcie nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (por. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., II SA/Sz 1228/16, a także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Należy mieć ponadto na względzie, że Konstytucja RP w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.g. w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do prawa ustawowego, na podstawie którego została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza bowiem autonomii.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05 (OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; publ. OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji".

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

Z zawartego w art. 31 ustawy upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi gminy swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich pozbawiania, jak również treści zawartych w takiej uchwale norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego.

Tymczasem w unormowaniach Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w sposób nieprawidłowy ustanowiono warunki przyznawania wyżej wskazanych świadczeń. Treść § 10 pkt 1, 3, 4 Regulaminu dowodzi, że Rada Miejska w Łasku dokonała nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej" i "osiągniętego wyniku sportowego". Nie wskazała (chociażby w sposób pośredni) dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy Łask, do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy, lecz posłużyła się sformułowaniami zrównującymi w istocie wszystkie dyscypliny sportowe. Rada określiła bowiem w sposób dalece ogólny, które z osób fizycznych uprawiających sport mogą ubiegać się o wskazane powyżej świadczenia.

Uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport".

Jednakże analizując unormowania zawarte w Regulaminie nie można ustalić, jaki sport ma znaczenie dla Gminy Łask. Zasadnie podnosi przy tym skarżący, że niewątpliwą intencją ustawodawcy (zob. art. 31 ust. 3 ustawy) było powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego.

Jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium, są – stosownie do art. 31 ust. 3 ustawy - znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (zob. art. 27 ust. 1 ustawy). Zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji, z których po pierwsze, wynikałoby, jakie dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy, a po drugie, nie zawiera żadnego uzasadnienia dla tego wyboru. Lektura uchwały (§ 10 Regulaminu) wskazuje, że premiuje ona dyscypliny, w których odbywa się współzawodnictwo, zgodnie z przepisami odpowiedniego związku sportowego, przewidując jednocześnie konieczność osiągania przez zawodnika wysokich wyników sportowych. Co więcej w sposób nieuprawniony Rada Miejska utożsamia "osiągnięte wyniki sportowe" z "wysokimi wynikami sportowymi we współzawodnictwie międzynarodowym" i "wysokim wyniku sportowym we współzawodnictwie krajowym" (§ 3 pkt 5 i 6 Regulaminu), co wskazuje, że premiuje się dyscypliny, w których odbywa się współzawodnictwo na szczeblu krajowym i międzynarodowym, przewidując jednocześnie świadczenia dla zawodników, którzy w tej rywalizacji bądź zakwalifikowali się do udziału w zawodach sportowych wysokiej rangi bądź zdobyli miejsca medalowe.

Tak ukonstytuowane warunki przyznania stypendium sportowego pozbawiają, w sposób nieuprawniony i sprzeczny z art. 31 ust. 1 ustawy, możliwości otrzymania stypendium osoby, które uprawiają dyscypliny sportu, w których nie odbywają się imprezy z zakresu współzawodnictwa, zgodnie z przepisami odpowiedniego związku sportowego. Ponadto powyższe unormowania uchwały i załącznika pozbawiają możliwości uzyskania świadczeń również osoby, które w danej rywalizacji nie osiągnęły "wysokich wyników sportowych" (również § 16 ust. 1).

W ocenie Sądu kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zawodnik, który osiągnął na przykład niższą lokatę w rywalizacji o charakterze ponadlokalnym, może bowiem okazać się najlepszym zawodnikiem w danej dyscyplinie sportu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazać także trzeba, że w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy stypendia sportowe, nagrody oraz wyróżnienia, o których mowa w tym przepisie, adresowane są do wszystkich osób fizycznych. Ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności przyznania świadczeń statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy, zrzeszony w klubie bądź niezrzeszony). Zasadnie podnosi zatem skarżący, że unormowania w tym zakresie powodują nierówne traktowanie zawodników zrzeszonych w klubach i niezrzeszonych w klubach. Unormowanie, o jakim mowa w § 3 pkt 2 i § 10 pkt 2 Regulaminu – dotyczące przynależności do klubu sportowego - jest wymogiem, którego ustawa nie przewiduje, a które bezpodstawnie zawęża krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium. Takie unormowanie jest ponadto sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.g. zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może ich bezpodstawnie różnicować z uwagi na kwestię przynależności do klubu. W związku z tym rada gminy nie może zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych wyłącznie do osób fizycznych, które są członkami klubów sportowych. W związku z wadliwością regulacji zawartej w § 3 pkt 2 i § 10 pkt 2 Regulaminu za wadliwe uznać należy unormowanie zawarte w § 13 ust. 1 pkt 6, który to przepis określa jeden z przypadków uzasadniających pozbawienie przyznanego stypendium, w sytuacji, kiedy zawodnik przestał być zrzeszony w klubie sportowym działającym na terenie Gminy Łask. Takie same uwagi należy odnieść do ograniczenia wieku sportowca, który aby otrzymać stypendium nie może ukończyć 26 lat (§ 10 pkt 6 Regulaminu). W ocenie Sądu takie zróżnicowanie możliwości ubiegania się o stypendium ze względu na wiek, niezależnie od uprawianej dyscypliny sportu i osiąganych wyników sportowych, jest niedopuszczalne.

Nie można uznać także za prawidłowe uregulowań zawartych w § 12 Regulaminu odnośnie do wstrzymania i wznowienia wypłaty świadczenia. Zagadnienia te wykraczają bowiem poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej dla organu jednostki samorządu terytorialnego w art. 31 ust. 3 ustawy. Ustawodawca wyraźnie upoważnił bowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawienia stypendiów sportowych. Przedmiotowa delegacja ustawowa nie daje natomiast uprawnienia do określenia trybu i warunków jego wstrzymania i wznowienia. Skoro ustawodawca zrezygnował z możliwości wstrzymywania wypłaty stypendium, to należy uznać, że był to zabieg zamierzony i celowy, zwłaszcza, że inne przepisy ustawy dopuszczają możliwość wstrzymywania stypendiów przyznawanych przez inne organy (np. w art. 32 ust. 3). Jednocześnie nie można w odniesieniu do unormowań dotyczących delegacji ustawowej stosować rozumowania a maiori ad minus. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Kompetencji organu nie można też domniemywać. Organ może działać tylko w granicach udzielonej przez ustawodawcę kompetencji, zaś przekroczenie jej granic, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji unormowania zawarte w § 12 załącznika do uchwały wykraczają poza delegację ustawową.

Jako rozszerzającą regulację ustawową, należy ocenić również treść § 11 ust. 2 pkt 5 i 6 Regulaminu, który wprowadza dodatkowe wymagania nieprzewidziane w ustawie o sporcie, tj. zobowiązanie wnioskodawców do informowania Burmistrza o okolicznościach skutkujących wstrzymaniem czy cofnięciem stypendium sportowego. Delegacja ustawowa nie daje podstaw by nakładać na te podmioty obowiązków związanych ze składaniem sprawozdań z przebiegu kariery zawodnika oraz oceną, czy nadal spełnia przesłanki do otrzymania stypendium, a następnie informowania o tym właściwego organu.

Zastrzeżenia Sądu budzi również § 9 ust. 3 Regulaminu określający wysokość świadczeń, przy czym zgodnie z § 4 ust. 1 przyznawanie stypendiów należy do kompetencji Burmistrza. Z kolei w § 20 ust. 1 wskazano jedynie, że nagroda ma charakter pieniężny, a jej wartość nie może przekroczyć określonej kwoty brutto i analogicznie scedowano prawo do ustalenia wysokości i kategorii nagrody na Burmistrza. W ocenie Sądu określenie wysokości świadczeń przyznawanych na podstawie uchwały wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem precyzyjnych kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale (w jej załączniku) nie wskazano w pełni precyzyjnych kryteriów indywidualizacji, co w skrajnych przypadkach może oznaczać nieprzyznanie świadczenia zawodnikowi, który spełnia kryteria do jego uzyskania. Taka regulacja pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową, gdyż wskazanie jedynie górnej granicy kwoty stypendium i przekazanie kompetencji organowi wykonawczemu do konkretyzacji wysokości świadczenia świadczy o swoistej subdelegacji uprawnień na rzecz Burmistrza. Tymczasem tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród, które są przyznawane na podstawie art. 31 oraz nagród z art. 35 ustawy o sporcie. W konsekwencji postanowienia § 4 w zw. z § 9 ust. 3 oraz § 20 ust. 3 Regulaminu, pozwalające organowi wykonawczemu na ustalanie wysokości stypendium i nagrody pieniężnej należy uznać za sprzeczne z treścią art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie.

Za niezgodne z prawem należy uznać również przyjęte w § 4 ust. 1 Regulaminu unormowanie, że decyzja Burmistrza Łasku przyznająca stypendium sportowe, ma charakter uznaniowy i jest ostateczna. Uprawnione jest bowiem stanowisko skarżącego, że rozpoznanie wniosku o przyznanie stypendium, jak również pozbawienie osoby fizycznej stypendium, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 31 ustawy stanowi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Sąd wskazuje przy tym na stanowisko przedstawione w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r., III SA/Wr 628/14, (podobnie w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16), że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, (...), a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych, by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Termin "ustanowić - ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać - przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś". Rację ma zatem skarżący, że skoro przyznanie (bądź nieprzyznanie) stypendium stanowi sprawę administracyjną kończącą się wydaniem decyzji, to pozbawienie strony prawa odwołania się byłoby złamaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, ujętej w art. 15 k.p.a.

Sąd podzielił ponadto stanowisko skarżącego, że za sprzeczne z prawem należy uznać przyjęte w § 9 ust. 5 Regulaminu rozwiązanie, że stypendia wypłaca się na podstawie zawartej umowy stypendialnej pomiędzy Gminą Łask a zawodnikiem lub jego opiekunem prawnym/rodzicem, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 u.o.s., który stanowi, że osoby pobierające stypendia sportowe, o których mowa w art. 5, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, są stypendystami sportowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a okres ich pobierania zalicza się do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze oraz art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Reasumując należy wskazać, że zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Kontrolowana uchwała jest wadliwa i pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy, nieprawidłowe określenie wysokości stypendium) i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium, nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co rzutuje na całość jej uregulowań. Podobne stanowisko w tej materii zajął m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Kr 383/16, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II SA/Bd 92/17.

Wobec powyższego Sąd, uznał, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

M.K