Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2706/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2013 poz 1024 art. 1 ust. 1
law: Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020
article: art. 50 par. 1, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 34 poz 173
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 46/15 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 46/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w sprawie robót budowlanych (znak: [...]):

I. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

II. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki grzywnę w wysokości 500 zł;

III. umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie nakazu wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności oraz

IV. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

A. T. w piśmie z dnia 12 lutego 2015 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, mającą polegać na niezałatwieniu w terminie sprawy (znak: [...]) dotyczącej robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] (dawniej nr [...]), nr [...], nr [...] (dawniej nr [...]), nr [...] (dawniej nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (dawniej nr [...]), nr [...] przy ul. [...] w K., polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej. Skarżąca zarzuciła niewydanie aktu administracyjnego od 2009 r. do dnia złożenia skargi i naruszenie tym samym art. 35 i 36 K.p.a. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie, opisując czynności, jakie przeprowadził w sprawie.

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. organ administracji przesłał do Sądu pierwszej instancji informację o wydaniu decyzji z dnia [...].04.2015 r. nr [...] (znak: [...]) kończącej postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wobec wydania, po wniesieniu skargi, aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne stan bezczynności już nie występuje, zatem postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu jest bezprzedmiotowe. To zaś stanowiło podstawę do umorzenia postępowania sądowego zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.).

Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała bez wątpienia miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że konstatacja ta wynika z oczywistego faktu poważnych opóźnień w rozpoznaniu sprawy i znacznego upływu czasu od pierwszych podjętych w sprawie czynności w 2009 r., a także ponad dwuletniego okresu niepodejmowania w sprawie żadnych istotnych czynności, mających doprowadzić do wydania aktu administracyjnego, tj. od 10 marca 2011 r. (k. 290 akt postępowania administracyjnego) do 16 maja 2014 r. (k. 293 akt postępowania administracyjnego). Sąd zauważył, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami w sprawie zaistniały wielomiesięczne, jak i wieloletnie przerwy. Z racji tak poważnych opóźnień, w ocenie Sądu, nie może zmniejszyć rażącego naruszenia występowanie do innych organów o informacje, czy postanowienie organu wyższego stopnia, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2014 r. o nieuwzględnieniu zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd podkreślił, że ustalone znaczne opóźnienie w rozpoznaniu sprawy jest wysoce naganne i nie powinno się zdarzyć w organie administracji publicznej, nawet przy nadzwyczajnych i zaskakujących okolicznościach, jakie jednak w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji skargi wniesionej przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w toku prowadzonego postępowania po stronie A.T. brak było interesu prawnego, w konsekwencji nie była ona podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. W ocenie organu administracji w trakcie toczącego się postępowania A. T. dysponowała jedynie interesem faktycznym, który przejawiał się w oczekiwaniu, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym z urzędu doprowadzi o usunięcia obiektów budowlanych zrealizowanych na działkach znajdujących się w okolicy działki, której właścicielem jest skarżąca. A.T. nie była w stanie swoich oczekiwań względem organu oprzeć na jakiejkolwiek normie prawa materialnego. Nie uzyskały zresztą potwierdzenia zarzuty co do legalności realizowanych inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że postępowanie prowadzone było z urzędu, zaś zawiadomienie skarżącej o rzekomych nieprawidłowościach rozpatrywane musi być wyłącznie w kategoriach impulsu do podjęcia działań przez organ;

b. art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu i to mająca charakter rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu 10 października 2014 r.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że istotne jest, iż organ administracji postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. (znak: [...]) na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, wskazując dzień 30 kwietnia 2015 r. Wydając w dniu 27 kwietnia 2015 r. decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania, zmieścił się więc w określonym wyżej terminie do załatwienia sprawy, przez co na żadnym etapie toczącego się postępowania administracyjnego nie pozostawał w stanie bezczynności. Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiła bezczynność, która w dodatku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest błędne oraz nieuprawnione;

c. art. 149 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej bezczynności o charakterze rażącym.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, zmiana w tym zakresie wiąże się z wprowadzeniem odpowiedniej regulacji ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która w art. 14 pkt 2 dodała zdanie drugie do art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu: jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Zaskarżony wyrok został oparty na materiale gromadzonym od 2009 r. - jeszcze przed wszczęciem postępowania. Tym samym działanie Sądu miało charakter stosowania prawa wstecz i doszło do naruszenia zasady lex retro non agit;

d. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie uznania przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym przepisami procedury administracyjnej, stanowi, iż organ pozostawał w bezczynności i to mającej charakter rażącego naruszania prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dysponując znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami (zawiadomieniem z dnia 10 października 2014 r. o wszczęciu postępowania z urzędu przez organ, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.), dokonał ich oceny w sposób dowolny. Zdaniem organu administracji, prawidłowa analiza wskazanych dokumentów prowadzi do wniosku, że organ wydał decyzję w terminie, nie pozostając tym samym w stanie bezczynności;

e. art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec sporządzenia lakonicznego uzasadnienia wyroku (1,5 strony), nieodpowiadającego wymogom określonym we wskazanym przepisie.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji przytoczył co prawda w uzasadnieniu datę wszczęcia z urzędu postępowania przez organ oraz datę wydania aktu administracyjnego, jednak nie wywiódł z tych faktów wniosku, że organ przez czas trwania postępowania nie pozostawał w bezczynności. W ocenie organu administracji, najistotniejszą wadę uzasadnienia stanowi to, że Sąd w ogóle nie wskazał, na jakiej prawnej podstawie rozpoznał skargę, która jak to jednoznacznie wynika z akt sprawy, nie pochodzi od strony;

f. naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosował prawo wstecz, posługując się rodzącą bardzo poważne skutki sankcją, oceniając całokształt działania organu w odniesieniu do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie opisanej wyżej regulacji prawnej. Naruszenie wskazanego przepisu wnoszący skargę kasacyjną wywiódł przy tym w pierwszym rzędzie z rozpoznania skargi bez inicjatywy podmiotu uprawnionego – strony;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wobec stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaistnienia bezczynności i to rażącej, podczas gdy przepis ten nie uprawnia do dokonania takiej wykładni w przedmiotowej sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. wniosła także E. T., jednakże postanowieniem Sądu pierwszej instancji z dnia 9 września 2015 r. została ona odrzucona. Postanowienie to jest prawomocne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki (dalej PINB) nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego. Najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej K.p.a.), które w ocenie PINB miało doprowadzić do rozpoznania przez Sąd skargi wniesionej przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony.

W świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. - z wyłączeniem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznej - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Przepisy szczególne mogą przyznawać prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom, co znajduje potwierdzenie w art. 50 § 2 P.p.s.a.

Postępowanie administracyjne ([...]), w którym zdaniem Sądu pierwszej instancji, doszło do bezczynności PINB, dotyczyło robót budowalnych - wykonanych na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] (dawnej nr [...]), nr [...], nr [...] (dawnej nr [...]), nr [...] przy ul. [...] w K. - polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej, m.in. drenażu, studni odwadniającej oraz instalacji oświetlania ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...].

Ponieważ brak jest regulacji szczególnej, która w odmienny od określonego w art. 50 § 1 P.p.s.a. sposób, wyznaczałaby krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia rozstrzygnięć właściwych organów administracji wydawanych w tego rodzaju sprawach, lub kwestionowania bezczynności, bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy A. T. miała interes prawny w zaskarżeniu bezczynności PINB w opisanym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 K.p.a. jest przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1012/04, z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 837/05, z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1828/06, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1043/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 dnia grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie interes prawny do złożenia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. ma szerszy zakres od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., bowiem wynikać może z norm o charakterze proceduralnym, bądź też norm ustrojowych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ocena zasadności analizowanego zarzutu, wymagała ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę wszczętą skargą osoby, która miała interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Jak wskazano, postępowanie prowadzone przez PINB za nr [...] dotyczyło legalności wykonania na wyżej wymienionych działkach ewidencyjnych urządzeń melioracji wodnej, m.in. drenażu, studni odwadniającej oraz instalacji oświetlania ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...]. Dotyczyło ono zatem tzw. samowoli budowlanej, której skutki uregulowano w art. 48 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej Prawo budowlane).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już w orzecznictwie dotyczącym nakazu rozbiórki obiektów budowlanych (zob. np. wyrok z dnia 22 maja 215 r. sygn. akt II OSK 183/12. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sprawach inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadające działki bezpośrednio graniczące z działkami, na których realizowana jest dana inwestycja.

Jak natomiast wynika z akt sprawy, A. T. jest właścicielką działki o numerze ewidencyjnym [...], która bezpośrednio graniczy z działkami nr [...] i nr [...], które - między innymi - objęte były postępowaniem PINB podlegającym kontroli Sądu pierwszej instancji.

Biorąc przy tym pod uwagę, że prace budowalne, których dotyczyło postępowanie obejmowały m.in. wykonanie drenażu, studni odwadniającej oraz instalacji oświetlania ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...], nie ma podstaw, aby kwestionować interes prawny A. T. w tym postępowaniu.

Argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną organu administracji jawi się jako całkowicie niezrozumiała w świetle ustaleń, których organ ten dokonał w toku postępowania administracyjnego.

W aktach sprawy znajduje się postanowienie PINB z dnia [...] października 2014 r., którym zawiadomiono strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Postanowienie to doręczono m.in. A. T., a w jego uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że dokonał weryfikacji kręgu stron przedmiotowego postępowania.

Na ostatniej stronie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą organ umorzył przedmiotowe postępowanie, jednoznacznie stwierdzono natomiast, że PINB uznał A. T. i G. T. za strony postępowania, jako właścicieli działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr [...] i [...], objętymi umorzonym postępowaniem.

W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. należało uznać za niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając ten zarzut, wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że postępowanie administracyjne, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność, zostało wszczęte z urzędu w dniu 10 października 2014 r. (taką datą opatrzone jest znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie [...]). Dalej, jako istotną PINB wskazuje okoliczność, że 10 października 2014 r. wydał postanowienie na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, tj. 30 kwietnia 2015 r.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wydając w dniu 27 kwietnia 2015 r. decyzję o umorzeniu postępowania, PINB zmieścił się we wskazanym terminie do załatwienia sprawy, dlatego stwierdzenie bezczynności jest nieuprawnione.

Przedstawione powyżej rozumowanie wnoszącego skargę kasacyjną jest całkowicie błędne.

Po pierwsze, nawet gdyby przyjąć, że tak, jak twierdzi skarżący, postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 10 października 2014 r., to jako zupełnie niezrozumiałe, a przede wszystkim całkowicie niedopuszczalne, należałoby uznać wydanie w dniu wszczęcia postępowania postanowienia zawiadamiającego o tym, że postępowanie to nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a.

Po drugie jednak, twierdzenie skarżącego o tym, że postępowanie, które było przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, zostało wszczęte 10 października 2014 r., nie znajduje oparcia w przepisach K.p.a. oraz w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się jednak, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 1981 r. sygn. akt SA 654/81, ONSA z 1981 r. nr 1, poz. 15; z dnia 22 kwietnia 1981 r. sygn. akt SA 1089/81, ONSA z 1981 r. nr 1, poz. 34; z dnia 21 maja 1981 r. sygn. akt II SA 83/81, ONSA z 1981 nr 1, poz. 42; z dnia 22 kwietnia 1981 r. sygn. akt SA 473/81, ONSA z 1981 r. nr 1, poz. 33 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 r., str. 352).

Jak natomiast wynika z akt sprawy, pierwsze czynności wobec stron PINB podjął już w 2009 r. Okoliczność ta została prawidłowo ustalona przez Sąd pierwszej instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafność tych ustaleń potwierdził zresztą sam organ administracji, wskazując w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 kwietnia 2015 r., że pierwsze czynności kontrolne w terenie podjął 5 listopada 2009 r., a zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2009 r. wezwał strony do udziału w oględzinach wyznaczonych na 1 grudnia 2009 r.

Z przedstawionych powyżej względów chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (w tym: zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 10 października 2014 r., postanowienia z dnia [...] października 2014 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2014 r. oraz decyzji z dnia 27 kwietnia 2015 r.) w zakresie uznania przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo wydania decyzji administracyjnej w terminie określonym przepisami procedury administracyjnej, organ pozostawał w bezczynności i to mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej bezczynności o charakterze rażącym.

Obowiązek stwierdzenia przez sąd administracyjny, który uwzględnia skargę na bezczynność, czy owa bezczynność miała rażący charakter, wprowadzony został do art. 149 P.p.s.a. przez art. 14 pkt 2 ustaw z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Powołana ustawa weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. (art. 17). Zgodnie z art. 16 tej ustawy jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten należy rozumieć jako regulację wyłączającą nowo wprowadzone zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych w stosunku do ich działań i zaniechań mających miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 16 nie odnosi się jednak do regulacji zawartej w art. 14 analizowanej ustawy, ponieważ wprowadzone tym przepisem zmiany dotyczą obowiązku sądu administracyjnego, który orzeka w sprawach o bezczynności organu administracji publicznej lub o przewlekłości postępowania administracyjnego. Ocenie sądu administracyjnego podlega zatem działanie (lub brak działania) organu administracji publicznej, a nie działania i zaniechania funkcjonariuszy publicznych, za które ponosić oni mają odpowiedzialność majątkową na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r.

Powyższe oznacza, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (17 maja 2011 r.) sąd administracyjny - na podstawie znowelizowanego art. 149 w zw. z art. 134 P.p.s.a., mając na uwadze, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan sprawy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (a nie w chwili złożenia skargi), a ściślej w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia - jest obowiązany do zastosowania środków przewidzianych w znowelizowanym art. 149 P.p.s.a., niezależnie od tego, kiedy skarga na bezczynność została wniesiona.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy założyć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06. ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71).

Zarazem trzeba wskazać, że uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji, nawet w sytuacji, gdy bezczynność ta już ustała w momencie wyrokowania przez sąd, skutkuje obowiązkiem stwierdzenia (co jednoznacznie wynika z obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego wyroku brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a.), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten spoczywa na Sądzie od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. nowelizującej art. 149 P.p.s.a., tj. od dnia 17 maja 2011 r., chyba że postępowanie administracyjne zostało zakończone przed tą datą (w takiej bowiem sytuacji stan bezczynności nie trwałby w dniu wejścia w życie znowelizowanych przepisów).

Stan faktyczny sprawy rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że bezczynność PINB, jakkolwiek rozpoczęła się przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., to trwała dalej także po tej dacie. Decyzja organu nadzoru budowlanego umarzająca postępowanie została wydana dopiero w dniu 27 kwietnia 2015 r., zatem prawie cztery lata po wejściu w życie przepisu nakładającego na sąd administracyjny obowiązek stwierdzenia, czy stwierdzona bezczynność organu administracja miała rażący charakter.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy, a ustalenia Sądu pierwszej instancji są oparte na aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji należycie uzasadnił stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd przedstawił zarówno podstawę prawną umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu, jak i podstawę prawną uwzględniania skargi na bezczynność, tj. art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Jak już wskazano, Sąd prawidłowo ustalił, kiedy podjęto pierwsze czynności w sprawie. Odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, co do daty wszczęcia postępowania, po pierwsze – jak już wskazano – jest błędne, a po drugie nie może stanowić uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Chybiony okazał się też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Powołany przepis ma charakter ustrojowy. Sąd mógłby go naruszyć, odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo gdyby, rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem.

Wnoszący skargę kasacyjną wiąże naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z rozpoznaniem skargi wniesionej przez nieuprawniony podmiot (niemający przymiotu strony) oraz zastosowaniem przepisów z mocą wsteczną.

Jak już wyjaśniono, analizując zasadność zarzutu naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zakwestionowania interesu prawnego A. T. we wniesieniu skargi na bezczynność PINB w postępowaniu dotyczącym m.in. działek nr [...] i [...], bezpośrednio graniczących z należącą do niej działką nr 291/1, zakończonym decyzją, w której uzasadnieniu jednoznacznie stwierdzono, że wymieniona jest stroną tego postępowania i wyjaśniono powody takiego stanu rzeczy.

W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał kontroli działalności (zaniechania) organu administracji publicznej w postępowaniu, które nie zostało zainicjowane skargą uprawnionego podmiotu.

Jak z kolei wyjaśniono, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. w zakresie, w jakim wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował dopuszczalność zastosowania tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r., Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą.

Kontrola działalności (zaniechania) administracji publicznej została zatem przeprowadzona w oparciu o właściwą podstawę prawną.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 149 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec stwierdzenia bezczynności i to rażącej, podczas, gdy przepis ten nie uprawnia do dokonania takiej wykładni w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 149 P.p.s.a. ma charakter blankietowy i określa sposób działania sądu w przypadku stwierdzenia zasadności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Może on zostać skutecznie powołany jako samodzielna podstawa kasacyjna wyłącznie w przypadku zaniechania przez sąd zastosowania przewidzianych w nim rozstrzygnięć, pomimo stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. W innym przypadku przepis ten powinien zostać powiązany z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie skutkuje uwzględnieniem skargi. Zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a, jako samodzielna podstawa kasacyjna, nie może zatem prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji, które doprowadziły do stwierdzenia, że PINB pozostawał w bezczynności, która miała rażący charakter.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.