Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1238/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.),, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2011 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. Z. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] marca 2011 r. ustalającą warunki zabudowy na rzecz P. F. na części działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo- gospodarczego oraz budowie studni i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organ I instancji uznał, iż zachodzą przesłanki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy z 25 marca 2011 r. w oparciu o art. 59 ust 1, art. 61 ust 1, 4 i art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p. oraz art. 104 K.p.a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się K. Z., M. Z., A. O. oraz J. Z., którzy w odwołaniach od decyzji organu I instancji wskazali, że:

1) decyzja została wydana na rzecz osoby, która się o nią nie ubiegała, tj. na rzecz "P. F.: a nie "P. F.";

2) teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej;

3) mapa geodezyjna nie uwzględnia aktualnej zabudowy działek będących przedmiotem analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył linię zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uznało, iż realizacja przedmiotowej inwestycji na terenie objętym wnioskiem jest możliwa i dopuszczalna.

Odnosząc się do zarzutów odwołań organ II instancji wskazał, iż decyzja Wójta Gminy M. została wydana na rzecz inwestora P. F., a oczywista omyłka pisarska w zakresie pisowni nazwiska inwestora została przez organ I instancji sprostowana postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r.

Kolegium wyjaśniło nadto, że pojęcia "dostępu do drogi publicznej" nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Pojęcie to należy rozumieć szeroko, a w realiach przedmiotowej sprawy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej od drogi gminnej - działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego posługiwania się przez organ I instancji nieaktualnymi mapami geodezyjnymi, Kolegium podniosło, że brak naniesionych niektórych obiektów na kwestionowaną mapę lub pozostawanie na niej obiektów już nieistniejących nie stanowi przyczyny uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich między innymi, dlatego, że organ wydający decyzję nie bada prawa do terenu, którym dysponuje wnioskodawca ani też nie przesądza o lokalizacji planowanych obiektów, a w szczególności ich usytuowania w stosunku do innych obiektów w terenie.

Organ II instancji nie dopatrzył się również nieprawidłowości w wyznaczeniu linii zabudowy. Natomiast zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacje planowanych obiektów są jedynie propozycją inwestora pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który będzie prowadził postępowanie w celu wydania pozwolenia na budowę.

W skardze K. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej w zakresie, o jakim mowa w powołanym przepisie nakazującym uwzględnienie w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, słusznego interesu osób trzecich;

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nierozważnie, przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżącej, co było wynikiem rozważenia kwestii dostępu do drogi publicznej bez odniesienia się do skutków jakie może wywoływać decyzja o warunkach zabudowy, a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę w sferze praw skarżącej, tj. czy brak bezpośredniego dostępu do drogi nie wywoła w przyszłości konieczności ustanowienia służebności drogi koniecznej;

3) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji burzącej lokalny ład przestrzenny, mimo istnienia podstaw do jej wyeliminowania;

4) art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skargi K. Z. podniosła nadto, że Kolegium w sposób lakoniczny ustosunkowało się do zarzutów odwołania, w tym do tych odnoszących się do aktualnych map geodezyjnych stanowiących podstawę do wydania decyzji, a także wskazała, iż organ winien był rozważyć czy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji uznało zarzuty skargi za niezasadne.

W piśmie procesowym z 29 sierpnia 2011 r. uczestnik postępowania - inwestor P.F. uznał skargę za pozbawioną podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] maja 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy M. z [...] marca 2011 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Jednym z tych warunków, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż właściwy do ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wyznaczył wokół działek budowlanych, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - analiza ta została przeprowadzona nieprawidłowo, a okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu musi bowiem wynikać, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, czyli linię zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Analiza ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w analizie graficznej i tekstowej, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ analizując wyznaczony obszar wziął za podstawę nieaktualną mapę, na której nieuwidoczniono aktualnego stopnia zagospodarowania tego terenu. Nie można zgodzić się z Kolegium, że brak naniesionych niektórych obiektów na mapę lub pozostawanie na niej obiektów już nieistniejących nie może stanowić przyczyny uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Twierdzenia tego nie wyklucza także brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie, z którym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności. Otóż ustalenie istniejącego ładu przestrzennego jest kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej dopiero inwestycji w kontekście powołanych wyżej przepisów u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy może, bowiem wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Co więcej poszczególne elementy zabudowy na działkach sąsiednich w terenie analizowanym winny być scharakteryzowane indywidualnie pod względem funkcji i parametrów wynikających z powołanego rozporządzenia. Zarówno mapa przedstawiona przez inwestora przy wniosku z 30 grudnia 2010 r., jak i mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji są nieaktualne, co z kolei może świadczyć o wadliwości przeprowadzonej oceny obszaru analizowanego, skoro analiza tekstowa winna znaleźć odzwierciedlenie na analizie graficznej. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy będącej załącznikiem do analizy obszarowej można jedynie odczytać linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczony literami A,B,C,D,E,F. Poza tym mapy te są nieczytelne, brak w nich legendy i na ich podstawie trudno z całą pewnością przyjąć jak w istocie przebiegają granice obszaru analizowanego. Przypomnieć należy i podkreślić, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki objętej wnioskiem, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zwrot "wokół" nie oznacza, że odległość granic obszaru analizowanego zawsze ze wszystkich stron musi być taka sama, a nadto, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa tylko wymagania, co do minimalnych granic obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym wyznaczenie tych granic w wymiarach odbiegających od minimum wyznaczonego rozporządzeniem. Niemniej jednak odstępstwo takie powinno zawsze być uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Dodatkowo część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy obszarowej muszą spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia, tj. mapy te muszą być kopiami (a nie kopiami z kopii) mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętymi do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca - w odwołaniu - podniosła zarzut dotyczący wadliwości załącznika graficznego do decyzji z [...] marca 2011 r. załączając aktualną mapę przedmiotowego terenu, jednakże Kolegium - przecząc w istocie zasadzie ładu przestrzennego - przyjęło w tym zakresie błędne stanowisko.

Z prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego wiąże się kwestia prawidłowego określenie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z zasadą, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, na teren których rozciągać będzie się oddziaływanie inwestycji, której dotyczy dane postępowanie (pod. wyrok NSA z 25.02.2009r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. Lex nr 515123; wyrok NSA z 3.11.2009r" sygn. akt II OSK 673/09). Zazwyczaj ustalenie stron postępowania odbywa się na podstawie danych widniejących w ewidencji gruntów. Tymczasem w niniejszej sprawie brak możliwości ustalenia na podstawie załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, uzasadnionych granic obszaru analizowanego, uniemożliwia zweryfikowanie czy organy prawidłowo określiły krąg stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy na rzecz P. F. na części działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości B. W szczególności z akt sprawy nie wynika, kto jest właścicielem chociażby działki nr [...] i czy brał udział w postępowaniu. Ponadto na podstawie akt sprawy nie można ustalić, której działki właścicielami są B. i M. P. Powyższe dowodzi, iż nie wiadomo, jakimi zasadami kierował się organ ustalając krąg stron postępowania, zatem i tym aspektem sprawy organ I instancji winien zająć się przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dalej zauważyć należy, iż organ biorąc za podstawę wyznaczony przez siebie obszar analizowany, przyjął dla planowanej inwestycji parametry odbiegające od zabudowy sąsiedniej, zwłaszcza w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (stan istniejący: do 8,5 m dla budynków mieszkalnych jednorodzinnego i do 6 m dla budynków gospodarczych i garażowych, planowana inwestycja: do 9 m dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 10 m dla budynku garażowo- gospodarczego). Z racji tego, że planowana inwestycja miałaby odbiegać od uwarunkowań zabudowy usytuowanej w sąsiedztwie, głównie pod względem zamierzonej wysokości, obowiązkiem organu było rozważenie i zbadanie w sposób szczególny czy dopuszczenie takiej inwestycji jest uzasadnione z punktu widzenia zastanego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także okoliczność, iż Kolegium pominęło fakt, iż planowana zabudowa w głębi działki nr [...] będzie tworzyć nową linię zabudowy, gdy tymczasem zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się - co do zasady - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Możliwe jest odstępstwo od tej zasady (§ 4 ust. 4 rozporządzenia) jednakże konieczność taka musi wynikać z analizy danego obszaru w kontekście zachowania określonego ładu przestrzennego i powinno ono być uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na okoliczność, iż w decyzji o warunkach zabudowy wskazano na zagrodową funkcję zabudowy planowanej inwestycji. Tymczasem w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Inwestor wskazał we wniosku z dnia 30 grudnia 2010 r., że posiada gospodarstwo rolne "[...] fiz. ([...]) przeliczeniowe". Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika jednak jaką w istocie powierzchnię ma gospodarstwo rolne inwestora, brak także informacji o średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie M. i w konsekwencji brak informacji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w powołanym art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Charakter i parametry planowanej przez inwestora inwestycji, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości głównej kalenicy dachu do 9 m i budynek gospodarczo-garażowy o wysokości głównej kalenicy dachu do 10 m wskazują, iż organ winien dokonać wnikliwej analizy faktycznej funkcji planowanego przedsięwzięcia w odniesieniu do charakteru zabudowy występującym na terenie analizowanym.

Zgodzić się natomiast należy z organem I, jak i II instancji, iż przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] stanowiącą drogę gminną, z którą to działką bezpośrednio graniczy działka inwestora P. F. o nr [...]. Zauważyć należy, że decyzja została wydana dla terenu inwestycji obejmującego część działek [...] oraz nr [...] przy czym działka [...] nieposiadająca bezpośredniego dostępu do drogi publicznej graniczy bezpośrednio z działką nr [...], która taki dostęp posiada. W tej sytuacji nie można przyjąć - jak podnosi skarżąca - iż teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Takie rozmieszczenie działek wskazuje, że dla spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej, nie jest konieczne ustanawianie służebności przejazdu przez działkę skarżącej nr [...]. Ten zatem zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.

Tym niemniej wskazane wyżej uchybienia świadczą, zdaniem Sądu, iż decyzja Wójta Gminy M. z [...] marca 2011 r. została wydana z naruszeniem ww przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia, jak również z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż uchybień tych - błędnie - nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które ograniczając się do stwierdzenia, iż realizacja przedmiotowej inwestycji na terenie objętym wnioskiem jest możliwa i dopuszczalna, naruszyło przede wszystkim art. 15 K.p.a. Kolegium, jako organ odwoławczy winne było ponownie rozstrzygnąć sprawę w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się bowiem tym, że nie ogranicza się ono tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji, lecz w ramach tego postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (art. 15 K.p.a.). Treść zaskarżonej decyzji z [...] maja 2011 r. nie wskazuje, aby było ono efektem należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu SKO w S. nie dokonało żadnych ustaleń we własnym zakresie, nie wyjaśniło kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie wydało rozstrzygnięcia, które odpowiadałoby wymogom stawianym przez przepisy K.p.a.

Zwrócić także należy uwagę, iż organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie odpowiada warunkom formalnym, tj. m. in. zbadać czy zostało wniesione w przewidzianym terminie. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 127 K.p.a. na wydaną w toku postępowania decyzję służy stronie odwołanie, które wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Rozpatrzenie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie zachodzi wątpliwość czy odwołanie A. O. zostało złożone w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 K.p.a. Jednakże wobec uchylenia decyzji obu instancji okoliczność ta pozostaje bez znaczenia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Sąd zwraca jednak uwagę na powyższe uchybienie w celu wyeliminowania tego rodzaju błędów w przyszłości.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej, iż przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, wyjaśnić należy, iż realizacja inwestycji w całości lub w części objętej wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie uprawnia do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Organ administracji zobowiązany jest wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie warunków zabudowy lub odmowę ich ustalenia (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1161/06; wyrok NSA z 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 756/09). Nadto kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej - została przesądzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06. Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem Kolegium przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że omawiany zarzut winien być rozpatrywany przez organ administracji architektoniczno- budowlanej pod kątem zastosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), tj. w kontekście podstaw do zarządzenia rozbiórki takiego obiektu, jego legalizacji bądź też zastosowania art. 90 powołanej ustawy.

Podsumowując w aspekcie całokształtu sprawy zauważenia wymaga, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji, ale ochrona ładu przestrzennego (analiza terenu, zasada dobrego sąsiedztwa).

Wskazane w decyzji organu I instancji uchybienia dowodzą naruszeniu przez ten organ wymienionych przepisów prawa materialnego, z którym wiąże się również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., z racji niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, czyli niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei wobec faktu niekonwalidowania przez organ odwoławczy wykazanych uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji, jak również nierozpoznania na nowo sprawy w wyniku wniesienia środka zaskarżenia (ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, iż inwestycja jest dopuszczalna), należy wymienionemu organowi zarzucić także naruszenie zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku, w efekcie wyda decyzję zgodną z prawem, w tym uzasadni ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W szczególności obowiązkiem organu będzie ustalenie czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z ww przepisami rozporządzenia, o ile nie zachodzi sytuacja określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy - na mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach - w pkt III - oparto o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.