Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 737/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 , 61 , 52 , 53 , 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 , 7 , 77 , 107 , 40
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta B. decyzją z 10.02.2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 oraz art. 61 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 i art. 64, 65 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj Dz. U. z 2012 r, Nr 80, póz. 647 ze zm.) na wniosek Z.B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 9 zjazdów z drogi publicznej (działka nr [...] ) na działce nr [...] przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu organ podał, że dla wskazanego we wniosku terenu Gmina Miasta B. nie posiada obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy. Złożony wniosek spełniał warunki określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Rozstrzygnięcie decyzji oparto na materiałach planistycznych, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność, a który uzyskał wymagane przepisami zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. , wynikach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Organ nadmienił, że poprzednia decyzja wydana w sprawie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4.06.2014 r, sygn. akt.: II SA/Kr 1195/13 skargę oddalił. Biorąc pod uwagę wskazane przez SKO uchybienia w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, dokonano ponownej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprawnie wyznaczonego obszaru analizowanego, tj. w odległości 1200m od granic działki nr [...] . Z przeprowadzonej ponownie analizy na wyznaczonym obszarze w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgromadzonych w postępowaniu dokumentów wynika, ze zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną.

Od decyzji odwołanie złożyła M.C. , wskazując, że budynki planowane do realizacji będą budowane w zbliżeniu do granicy z jej nieruchomością. Ponadto organ nie zbadał czy teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej.

Decyzją z 16 kwietnia 2016 r, znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 61 ust.1, art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w akt sprawy wynika, iż w dniu 28 stycznia 2015 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w B. zgłosiła się R.C.K. przedstawiając się jako pełnomocnik M.C. - strony postępowania. Na tą okoliczność R.C.-K. przedłożyła notarialnie poświadczone pełnomocnictwo z 28 maja 2014 r. Mimo tego organ l instancji nie doręczył pełnomocnikowi odwołującej kwestionowanej decyzji, a decyzja została skierowana bezpośrednio do M.C. . Powyższe świadczy o naruszeniu art. 40 § 2 kpa. Zapis art. 40 § 2 kpa wiąże zarówno organ jak i same strony. Strona tylko przez cofnięcie pełnomocnictwa lub jego wyraźne ograniczenie, albo ustanowienie pełnomocnika do doręczeń, może zmienić zasadę doręczania pism pełnomocnikowi. Uchybienie polegające na pominięciu pełnomocnika jest istotne i nie może być w postępowaniu drugoinstancyjnym konwalidowane.

Dalej organ II instancji podniósł, że jeżeli chodzi o merytoryczną treści decyzji oraz zarzuty zawarte w odwołaniu to wydając decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 kpa nie może wiążąco wypowiedzieć się w tej kwestii bowiem nie może narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia, które zapadnie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowiłoby to naruszenie art. 138 § 2 kpa. Merytoryczna ocena sprawy i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone zostałyby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce czyniłyby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto wskazał, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach

2

zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] z którego wynika, iż działka ta jest gruntem o pow. 0,7184 ha, na który składają się grunty oznaczone symbolem Rllla-grunty rolne. Zatem działka objętą wnioskiem inwestora stanowi grunt rolny. Z mocy art. 92 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2014 r., póz. 518) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt ten powoduje konieczność przedstawienia do uzgodnienia projektu decyzji organom właściwym sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W toku postępowania organ wskazał, iż działka nr [...] leży w granicach administracyjnych miasta, a więc nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej. Obecnie regulacja ta jest już nieaktualna. Art. 5b ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., póz. 1205 z późn. zm.), który wskazywał, iż ustawy tej nie stosuje się do gruntów położonych na trenach miast, nie obwiązuje od 5.09.2014 r., na skutek uchylenia go na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z 11.07.2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014, póz. 1101). Fakt, iż w/w działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jak wskazuje w decyzji organ, powoduje spełnienie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie oznacza braku obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta B. została uchylona, organ II instancji nie odniósł się

istotnych zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących szerokości projektowanych budynków oraz braku dojazdu do działki z drogi publicznej. Skarżąca podtrzymała zatem wszystkie zarzuty, jakie wykazała w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta. Zdaniem skarżącej należy rozważyć, czy ul. [...] (działka nr [...] ) ma status drogi publicznej tzn. czy ujęta jest ona w wykazie dróg publicznych miasta B. Z przesłanych akt sprawy, nie można jednoznacznie wywnioskować, że dostęp taki jest zapewniony. Nie ma pewności, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z pisma Burmistrza Miasta B. z 28.04.2014 r. wynika, że działka nr [...] nie posiada ona statusu publicznej drogi gminnej, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. (Dz.U.2013r. poz.260). Nie spełnia również parametrów drogi przeciwpożarowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak nie ze względu na postawione w niej zarzuty.

Materialno-prawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji stanowią przepisy ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. , póz. 647ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 4 ust. 2 i art. 61 ust. 1.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników

kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy

architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności

wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust., jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i

leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość

5

kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1-4. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 16 kwietnia 2015 r. jest decyzją kasacyjną, uchylającą w trybie art. 138 § 2 kpa decyzję organu l instancji z 10 lutego 2015 r. , którą Burmistrz M. B. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pn.: budowa 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 9 zjazdów z drogi publicznej (działka nr [...] ) na działce nr [...] przy ul. [...] w B. . Dla a obszaru objętego przedmiotową inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wniosek dotyczący planowanego przedsięwzięcia złożył Z.B.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego

uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu właściwy organ architektoniczne - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego przez wnioskodawcę rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku powyższym nie można uznać za zasadny zarzut skarżącej, w którym wskazuje, że realizacja planowanych budynków spowoduje ich nadmierne zbliżenie do granicy z jej nieruchomością, ponieważ dopiero w drugim etapie procesu inwestycyjnego te odległości zostaną określone.

Oceniając skarżoną decyzję już na występie należy wskazać, że tryb z art. 138 § 2 uprawniający organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji może być zastosowany tylko, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oceniając prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy trybu z art. 138 § 2 kpa należy podkreślić, że wskazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybienia przepisom postępowania nie obejmują istotnych naruszeń prawa w postępowaniu przez organem l instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dostrzegł szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania koniecznych do wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy, a zatem przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi M. B. nie wskazał szeregu okoliczności, które organ l instancji ponownie rozstrzygając sprawę musi wziąć pod uwagę. Wzgląd na powyższe uzasadnia uchylenie również decyzji pierwszo instancyjnej.

7

W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienie organu l instancji w zakresie naruszenia normy z art. 40 § 2 kpa nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji gdy strona po nieprawidłowym doręczeniu jej decyzji organu l instancji wniosła w ustawowym terminie odwołanie. W takiej sytuacji należy przyjąć, że doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej zamiast pełnomocnikowi było skuteczne jakkolwiek - stosownie do treści ww. art. 40 § 2 kpa - jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi Strona ma bowiem prawo podjąć każdą czynność w sprawie w postępowaniu administracyjnym z pominięciem pełnomocnika. W ocenie Sądu skuteczne wniesienie przez stronę M.C. odwołania od decyzji organu l instancji -doręczonej bezpośrednie M.C. , a niej jej pełnomocnikowi R.C.-K. wyłącza możliwość uznania doręczenia za nieprawidłowe (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30. 04. 2015, sygn. akt II SA/Go 143/15. Na marginesie można zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej M.C. jest córką skarżącej i zamieszkuje pod tym samy adresem co mocodawczyni M.C. tj. przy ul. [...] w B. Mając na uwadze ww. wskazane okoliczności sprawy nie można przyjąć, że uchybienie normie z art. 40 § 2 kpa miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem uchybienie to nie uzasadnia wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zasadne jest natomiast wskazanie w skarżonej decyzji na braki w zakresie wymaganych przepisem z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w sytuacji gdy wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy nieruchomość stanowi grunt rolny - decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy z 21.08. 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014, poz.518) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uważa się uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy. Zgodnie z danym z przedłożonego wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] jest gruntem rolnym o pow. 0,7184 ha, klasa bonitacyjna Rllla. W konsekwencji w decyzja o uzgodnieniu warunków w odniesieniu do tej nieruchomości wymaga uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. natomiast w przedmiotowej sprawie uzgodnienie takie

nie zostało dokonane. Uzgodnienie jest wymagane jest także dla gruntów co do których nie jest wymagane wyłącznie z produkcji rolnej.

Jako całkowicie nieprawidłowe natomiast należy uznać ustalenie warunków zabudowy w zakresie wyznaczonym w przepisach rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. precyzującym wymagania z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja z 10 lutego 2015 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana bez jednego z obligatoryjnych załączników. Zgodnie bowiem z cyt. ww. 9 § 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: w postaci części tekstowej i graficznej wyników analizy, a także oprócz tekstowej części decyzji ustalającej warunki zabudowy - część graficzną decyzji w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z . z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych decyzja l instancji z 10 lutego 2015 r. nie zawiera załącznika tekstowego z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dołączone do decyzji pierwszoinstancyjnej załączniki to: załącznik zatytułowany: " Załącznik nr 1 -część graficzna" oraz załącznik nr 3 zatytułowany: "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy dla inwestycji: budowa 9 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych i 9 zjazdów z drogi publicznej (działka nr [...] ) na działce nr [...] przy ul. [...] w B. " - składających się z 12 arkuszy sporządzonych z naruszeniem przepisów § 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załączniki nr 1 i nr 3 (składający się z 12 arkuszy), nie zostały bowiem sporządzone na kopiach mapy , o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3), a kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000,. co do której brak potwierdzenia przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nadto kopie te -jak wynika z ich opisu - powstały "przeskalowanej z mapy 1:2000", co narusza ww. przepisy. Decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera tekstowego załącznika wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy, co także jest niezgodne z treścią § 9 ust. 2 w zw z. § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyników analizy brak także w uzasadnieniu decyzji l instancji. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się co prawda dokument zatytułowany: "Analiza funkcji oraz wyniki analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa " - załącznik nr 2 do decyzji nr

[...] Burmistrza Miasta B. , sporządzony przez uprawnionego architekta uprawnionego architekta A.K. , wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Architektów pod nr [...] - dokument ten nie został jednak opatrzony żadna datą pozwalającą na jednoznaczne ustalenie, że został sporządzony w postępowaniu w którym wydana została decyzja z 10.02. 2015 r.. W tym miejscu trzeba wskazać, że decyzja Burmistrza z B. z 10 lutego 2015 r. jest kolejną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a poprzednia z decyzja Burmistrza M. B. z 22 maja 2013 r. , uchylona decyzją SKO w T. z 21 czerwca 2013 r.- opatrzona była identycznym znakiem: [...] . Trzeba zauważyć, że gdyby nawet uznać, że załącznik nr 2 stanowi analizę oraz wyniki analizy do decyzji Burmistrza M. B. z 10 lutego 2015 r. to analiza ta nie została sporządzona prawidłowo, jej wyniki nie są wystarczające do prawidłowego ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie organ l instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego po ponownym rozpatrzeniu sprawy i był w tym zakresie - podobnie jak Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie związany - stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. - treścią wyroku WSA w Krakowie 4 czerwca 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 1195/13, którym oddalono skargę na decyzję kasacyjną SKO w T. z 21 czerwca 2013 r. Do wyroku WSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Kr 1195/13 nie zostało sporządzone uzasadnienie, należy jednak wskazać, że Sąd oddalając skargę na kasacyjną decyzję SKO w K. z 21 czerwca 2013 r. uznał jej prawidłowość, a w decyzji tej Kolegium wskazało na brak sporządzenia przez organ Burmistrza M. B. prawidłowej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz konieczność obliczenia średnich wskaźników i parametrów zgodnie z wymaganiami § 4-8. Należy podkreślić, że z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie, że taka analiza została przez organ przeprowadzona, dokumentem, z którego można by wnioskować, że po wydaniu ww. wyroku organ l instancji ponownie rozpoznając sprawę zlecił wykonanie analizy jest wyżej opisany "załącznik nr 2" jednak nie zawierający daty i ze znakiem, który posiada również usunięta z obiegu decyzja Burmistrza M. B. z 25 kwietnia 2013 r. Mając na względzie ww. wyrok WSA w Krakowie z 4 czerwca 2014 r. , a także zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji trzeba

10

wskazać, że Burmistrz M. B. ustalając po raz kolejny warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie uczynił zadość obowiązującym przepisom prawa. Zgromadzony w sprawie materiał nie jest kompletny, co stanowi o konieczności jego uzupełnienia stosownie do norm z art. 7 i 77 § kpa przez przeprowadzenie kompletnej analizy urbanistyczno - architektonicznej i poprawne ustalenie w oparciu o uzyskane w niej wyniki - parametrów i wskaźników wnioskowanej inwestycji. Kryteriów takich nie spełnia przedłożony do akt sprawy dokument oznaczony jako załącznik nr 2. Niezależnie od ww. zastrzeżeń i wątpliwości ustalenia poczynione przez analizatora w dokumencie zatytułowanym załącznik nr 2 "Wynik analizy oraz cech zabudowy (...)" nie uzasadniają parametrów i wskaźników ustalonych dla wnioskowanego przedsięwzięcia w decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie wiadomo dlaczego w sytuacji gdy obszar analizy został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki o długości wynoszącej ok. 400 m analizą objęto nie wszystkie znajdujące się w tym obszarze działki, ale jedynie 14 zabudowanych działek z uzasadnieniem, że uwzględniono "budynki o tym samym charakterze". W ocenie sądu brak wnikliwej analizy całego obszaru objętego granicami analizy, która by uzasadniała jej ograniczenie do jednej z enklaw, w obrębie której znajduje się działka inwestora. Nadto trzeba zauważyć, że w obszarze przylegającym do działki inwestora znajduje się więcej działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi niż 14 wybranych do analizy.

Jako całkowicie niezgodne z przepisami należy uznać wyznaczenie wskaźnika wielkości pow. nowej zabudowy w stosunku do nowej działki. Zgodnie z § 5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji organu l instancji wskaźnik ten został wyznaczony w punkcie 3.c. decyzji na poziomie "od 11% do 18% w stosunku do powierzchni działki [...] ". Powyższe ustalenia nie wynikają jednak z przeprowadzonej analizy, gdyż średni wskaźnik zabudowy ustalony dla wybranych do analizy 14 działek wynosi ok. 11%, a dla wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym nie został w ogóle wskazany. O ile zatem dolna wartość wskaźnika nowej zabudowy odpowiada

średniemu wskaźnikowi wybranych do analizy 14 działek zabudowanych jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, to brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla górnej granicy ustalonego wskaźnika, nie można bowiem za wystarczające uzasadnienie uznać, że tak ustalony wskaźnik "nie przekroczy istniejących wartości i nie zakłóci ładu przestrzennego". Nieprawidłowo zostały wyznaczone parametry: szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu dachu i wysokości górnej kalenicy. Zgodnie z wymaganiami § 6 ust. 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją 20% Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3. W decyzji l instancji parametr ten został ustalony zakresowy "od 10 do 15 m" co nie odpowiada wymogom § 6 ust. 1, brak również jakiegokolwiek uzasadnienia dla odstępstwa. . Dla 14 wybranych do analizy działek średni parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu dachu wynosi 3,76, podczas gdy w decyzji parametr ten ustalono na poziomie "od 2,5 do 7,0 m" nie uzasadniając przyjętych wartości, a to stanowi o naruszeniu przepisu § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Wysokość kalenicy ustalona w decyzji l instancji na poziomie od 3 do 9 m nie nawiązuje do wysokości kalenic 14 uwzględnionych w analizie budynków, których średnia wysokość wynosi ok. 7,5 m.

Braki w części tekstowej analizy w zakresie ustaleń dotyczących zabudowy na całym obszarze objętych analizą, a w odniesieniu do wybranych 14 działek lakoniczne uzasadnienie ograniczenia obszaru analizy i zupełny brak uzasadnienia dla ustalonych w odstępstwami wskaźników i parametrów nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia ww. parametrów i wskaźników. Samo wskazanie, że ustalenia te "nie zakłócą ładu przestrzennego" lub " nie przekroczą istniejących wartości" lub pominięcie uzasadnienia dla przyjętych ustaleń nie może być uznane za odpowiadające wymaganiom prawa.

Z uwagi na powyższe, przy wątpliwościach czy przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ l instancji sporządził ponownie analizę i przy wyżej wskazanych nieprawidłowościach należy uznać, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa Podkreślić należy, że bez wykonania

12

prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów nie jest możliwe, a zatem dopuszczalne prawidłowe określenie warunków wnioskowanej zabudowy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków stosownie do wymagań prawa, ale na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też analiza urbanistyczno-architektoniczna musi być sporządzona prawidłowo w odniesieniu do wszystkich ustalanych wskaźników i parametrów, jakkolwiek nie wyłącza to uprawnienia do ustalenia poszczególnych wskaźników w inny, dopuszczalny sposób. Zawsze jednak szczegółowo sporządzona analiza stanowi punkt odniesienia dla dopuszczenia wyjątku w uwzględnieniu interesu inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09). Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie nie jest jasne czy w postępowaniu prowadzonym ponownie przez organ l instancji tj. po wyroku WSA z 4 czerwca 2014 r. została wykonana ponownie analiza urbanistyczno -architektoniczna czy tez organ oparł się na niepełnej i nieprawidłowo wykonanej analizy wykorzystanej przez organ w poprzednio wydawanej i usuniętej z obiegu prawnego decyzji o warunkach zabudowy z 25 kwietnia 2013 r. Na koniec trzeba podnieść, że w ustalonych warunkach zabudowy wskazano, że teren działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] (dz. nr [...] ) przez projektowane 9 zjazdów z działki nr [...] , która stanowi urządzoną drogę gminną nie posiadającą statusu drogi gminnej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, póz. 260). Powyższe potwierdza notatka służbowa spisana przez organ l instancji w dniu 15.12. 2014 r. oraz z pismo Burmistrza M. B. z 28 kwietnia 2014 r. skierowane do skarżącej, co oznacza , że przedmiotowa działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] . Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględniając wszystkie wskazania Sądu, zweryfikuje krąg stron postępowania oraz zważy na nieprawidłową nazwę przedsięwzięcia: " budowa 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 9 zjazdów z drogi publicznej (dz. nr [...] ) na działce [...] przy ul. [...] w kontekście ustaleń iż drogą publiczną jest droga na dz.[...] ul. [...]

W ocenie Sądu ww. wskazane braki i nieprawidłowości dyskwalifikują zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu odwoławczego.

13

Z uwagi na wagę dostrzeżonych nieprawidłowości, a także kierując się ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 kpa) Sąd uznał, że należy uchylić decyzje obu instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc za podstawę art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy p.p.s.a , zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - orzekł jak w punkcie l sentencji