Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2324/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art.15, 6,7,138 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Artur Kuś po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań J. W. i P. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] - utrzymał ww. decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. WINB stwierdził, że R. S. wykonał obowiązek nałożony decyzją organu wojewódzkiego z [...] lipca 2017 r., znak: [...]. Od ww. decyzji jednobrzmiące odwołania wnieśli J.W., K.D., B. Ł. i P. G.. Jedynie odwołanie J. W. było podpisane, w związku z czym GINB pismami z 3 września 2020 r. wezwał pozostałych do ich podpisania. 22 września 2020 r. do GUNB wpłynęło podpisane odwołanie P. G.. B. ł. i K. D. nie uzupełnili braków formalnych wniesionych odwołań, w związku z czym pismami z 16 października 2020 r. GUNB zawiadomił o pozostawieniu tych odwołań bez rozpoznania. Rozpatrzeniu podlegają natomiast odwołania J. W. i P. G..

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...]) w km [...] oraz [...] na stację paliw w m. W., gm. [...]. Decyzją z [...] czerwca 2011 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2011 r., znak: [...], stwierdzającą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nieważność ww. decyzji Wojewody [...]. Wyrokiem z 21 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1836/11 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB.

Pismem z 4 października 2013 r., znak: [...] [...] WINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy drogi krajowej nr [...] w m. W., gm. [...], na odcinku od km [...] do km [...] Po przeprowadzeniu postępowania organ wojewódzki uznał, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i nie naruszają przepisów prawa, w związku z czym wydał decyzję z [...] października 2013 r., znak: [...], umarzającą postępowanie.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak: [...] GINB uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14 NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/14, oddalającego skargę na ww. decyzję GINB. W ww. wyroku NSA wskazał, że należy na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożyć obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a następnie, na podstawie takiej dokumentacji, poddać inwestycję ocenie pod kątem zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] nałożył na R. S. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przebudowanej drogi krajowej nr [...], w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych w km [...] i km [...] wraz z poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia w m. Wysiadłów, gm. W.. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] GINB uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał na konieczność rozważenia zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, weryfikacji kręgu stron postępowania oraz precyzyjnego określenia jego przedmiotu.

Ponownie rozpatrując sprawię, WINB, po wykluczeniu zasadności zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i rozszerzeniu kręgu stron postępowania, decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...] nałożył na R. S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 grudnia 2017 r. dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przebudowanej drogi krajowej nr [...], w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych w km [...] i km [...] wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa ruchu dla lewoskrętu w m. W., gm. [...]. Organ wskazał przy tym, że "dokumentacja powykonawcza powinna zawierać elementy takie, jak w przypadku opracowania projektu budowlanego oraz szczegółowo ocenić istniejący stan techniczny przedmiotowej inwestycji, pod względem spełnienia wymagań podstawowych zawartych w art. 5 Prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa użytkowania (w tym zgodności z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu) oraz stanu konstrukcji w kontekście zgodności z wymaganiami zasad wiedzy technicznej, sztuki budowlanej, przepisami techniczno-budowlanymi (w tym rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124)) i Polskimi Normami, a także wskazanie ewentualnych robót budowlanych i rozwiązań naprawczych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W/w dokumentacja powinna być opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego". Organ pouczył także, że wnioski z dokumentacji powykonawczej będą stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania administracyjnego z przedmiotowym obiektem.

Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...]GINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Wyrokiem z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2839/17 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB.

WINB przeprowadził z R. S. ustalenia dotyczące terminu przekazania żądanej dokumentacji. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], w wyniku rozpatrzenia ponaglenia J. W., GINB wyznaczył organowi wojewódzkiemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy - do 10 sierpnia 2020 r.

Pismem z 15 czerwca 2020 r., WINB wyznaczył R.S. ostateczny termin przedłożenia żądanej dokumentacji na 24 lipca 2020 r. W tym dniu do WINB w K. wpłynęła dokumentacja powykonawcza przebudowanej drogi krajowej nr [...] w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa dla skrętu w lewo w km [...] | [...] w W., gm. [...], autorstwa Z. B..

Po analizie przedłożonej dokumentacji organ wojewódzki uznał, że inwestycja nie narusza przepisów prawa i decyzją z [...] sierpnia 2020 r. stwierdził wykonanie przez Pana R. S. obowiązku nałożonego decyzją z [...] lipca 2017 r.

Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji WINB GINB wyjaśnił, że jest związany zapadłymi w niniejszej sprawie prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, a więc w szczególności wyrokiem NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14 oraz wyrokami WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/14 i z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2839/17. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powyższe ma w niniejszej sprawie szczególne znaczenie, gdyż przedmiotem kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w stosunku inwestycji wykonanej na podstawie wyeliminowanego następnie z obiegu prawnego pozwolenia na budowę oraz dopuszczalność nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia dokumentacji. To, że w niniejszej sprawie zasadne było nałożenie na inwestora na podstawie ww. przepisu obowiązku przedłożenia dokumentacji określonej w decyzji WINB z [...] lipca 2017 r., zostało prawomocnie przesądzone wyrokiem WSA w Warszawie z 23 sierpnia 2018 r.

Konieczne jest natomiast ustalenie dalszego sposobu postępowania wobec przedłożenia tej dokumentacji. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Dogłębna analiza powyższego przepisu w niniejszej sprawie jest o tyle istotna, że uzasadniając pogląd o niedopuszczalności nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazuje się w szczególności, że po ich przedłożeniu organ nadzoru budowlanego nie będzie miał podstawy do nałożenia jakichkolwiek obowiązków, które doprowadziłyby roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, o ile zaistniałaby taka konieczność. Wskazuje się także, że samo przedłożenie dokumentów nigdy nie powoduje doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie przesądzona została zasadność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właśnie poprzez nałożenie takiego obowiązku. Jednakże w wiążącym wyroku z 27 września 2016 r. NSA wskazał, że "organ obecnie prowadzący postępowanie naprawcze by wydać stosowne orzeczenie (zatwierdzić projekt budowlany zamienny) ma ustalić poprawność wykonanych robót budowlanych z przepisami obecnie obowiązującymi. Dopiero ustalenie takiej zgodności powoduje stan określany przez ustawodawcę zgodnym z prawem". W innym fragmencie wyroku Sąd przesądził jednak, że decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia dokumentacji ma zostać wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (a nie pkt 3) Prawa budowlanego i że chodzi o dokumentację powykonawczą, a nie projekt budowlany zamienny. Zatwierdzenie projektu budowalnego zamiennego może zaś mieć miejsce wyłącznie na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który to przepis odwołuje się do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 (a nie pkt 2) ustawy. Do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego odwołuje się przywołany już art. 51 ust. 3 ustawy, który nie przewiduje możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Przyznać zatem należy, że interpretacja stanowiska przedstawionego w omawianym wyroku NSA w kontekście wątpliwości związanych z wykładnią art. 51 ust. 1-4 Prawa budowlanego nastręcza pewnych trudności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 477/19). Z kolei wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2018 r. nie zawiera w tym zakresie żadnych wskazówek. Warto wobec powyższego zwrócić uwagę także na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2273/17, zgodnie z którym "(...) postępowanie naprawcze nie musi się zawsze zakończyć wydaniem decyzji zawierającej takie samo rozstrzygnięcie. W każdym jednak wypadku wydanie decyzji uzależnione jest od zebrania kompletnego materiału dowodowego, przede wszystkim dokumentacji powykonawczej, a o zakresie tego postępowania decydują okoliczności konkretnej sprawy. (...) zakończenie postępowania naprawczego (...) uzależnione jest od uprzedniego skompletowania wymaganej dokumentacji powykonawczej, która stanowi dowód potwierdzający zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych". Wyrok ten został wydany w sprawie ze skargi na decyzję stwierdzającą brak podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na to, że wymagana dokumentacja została już przedłożona na wcześniejszym etapie postępowania.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie GINB, z wyroku NSA z 27 września 2016 r. nie należy wyciągać daleko idącego wniosku o konieczności rozważania zatwierdzenia w niniejszej sprawie projektu budowlanego zamiennego, skoro, zgodnie ze wskazaniami Sądu, takiego opracowania organy nadzoru budowlanego nie żądały, a ponadto, takie rozstrzygnięcie byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Niewątpliwie natomiast intencją zawartą w ww. wyroku było podkreślenie, że nakaz przedłożenia dokumentacji musi prowadzić do realizacji celu postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zrealizowanie tego celu w zgodzie z treścią przepisów Prawa budowlanego i przy uwzględnieniu zapadłych w niniejszej sprawie wyroków powinno, zdaniem GINB, wyrażać się w takim rozumieniu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, że dla wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nie jest wystarczające samo przedłożenie żądanej dokumentacji, lecz także ustalenie, że z dokumentacji tej wynika zgodność inwestycji z przepisami prawa. W ocenie GINB, warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Przedłożona dokumentacja składa się z części drogowej, geodezyjnej oraz projektu stałej organizacji ruchu i została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Autor odniósł się m. in. do zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz do bezpieczeństwa użytkowania zjazdów. Wraz z dokumentacją przedłożono projekt budowlany zatwierdzony unieważnioną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2006 r., wskazując, że nie stwierdzono w nim żadnych nieprawidłowości. GINB podziela ocenę organu pierwszej instancji, że powyższa dokumentacja spełnia wymagania określone w decyzji [...] WINB [...] lipca 2017 r.

Proce budowlane polegały na budowie dwóch zjazdów publicznych w km [...] i km [...] wraz z poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa ruchu dla lewoskrętu w m. W., gm. [...]. Organizacja ruchu na spornych odcinku drogi jest zgodna ze stałą organizacją ruchu, zaktualizowaną w 2016 r. Trafnie wskazał organ pierwszej instancji, że brak jest podstaw do oceny zgodności organizacji ruchu z projektami organizacji ruchu sporządzonymi w 2006 r. i 2008 r., gdyż w niniejszej sprawie należy brać pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty odwołań zmierzające do wykazania fałszerstwa map, na podstawie których sporządzono organizację ruchu. Ponadto, nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego ocena poprawności zaprojektowanej stałej organizacji ruchu.

Rozważania na temat organizacji ruchu w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego mogłyby mieć miejsce jedynie w kontekście zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Tymczasem inwestycja nie wykazuje niezgodności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W szczególności zjazdy zostały wykonane zgodnie z § 78 i 113 rozporządzenia. Powyższe potwierdza również decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 grudnia 2005 r., wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdów. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zakres wykonanych robót budowlanych jest z zgodny z tą decyzją i projektem budowlanym. Powyższe zostało stwierdzone już w decyzji GINB z [...] października 2017 r. i zaaprobowane przez WSA w Warszawie w wyroku z 23 sierpnia 2018 r.

Co istotne, Sąd w ww. wyroku przesądził wprost, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w granicach sołectw gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...] i z 2013 r., poz. [...]) oraz, że nie występują uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Oczywiście bezzasadne byłoby na obecnym etapie wymaganie legitymowania się przez R. S. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Roboty budowlane zostały bowiem wykonane kilkanaście lat temu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i za zgodą GDDKiA, natomiast obecnie inwestor nie może mieć tytułu prawnego do terenu inwestycji, gdyż stanowi on część drogi publicznej.

Wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 po upływie terminie określonego w tej decyzji nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Inwestycja jest wiec zgodna z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki wynika z całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji autorstwa Z. B., przedłożonej przez R. S.. Analiza stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów Prawa budowlanego z uwzględnieniem wskazań wynikających z zapadłych w sprawie prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wykazała zasadność rozstrzygnięcia polegającego na stwierdzeniu wykonania przez R. S. obowiązku nałożonego decyzją WINB z [...] lipca 2017 r.

Z tą decyzja nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 7 listopada 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 80 k.p.a. przez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów przy rozpatrywaniu sprawy,

2. art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności,

3. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa,

4.art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli przez władze publiczne,

5. art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a., "polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej",

6. art. 15 k.p.a. przez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności,

7. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się organów obu instancji do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 27 września 2016 roku, sygn.. akt II OSK 3116/14,

8. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędne stwierdzenie wykonania obowiązku przez inwestora,

9. art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta winna zostać uchylona w całości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji, przeprowadzenie rozprawy, dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego, "zobowiązanie GINB do pokierowania prowadzonego postępowania tak, aby inwestor zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 27.09.2016r, sygn. akt II OSK 3116/14 przedstawił projekt budowlany zamienny wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczegółowymi".

Ponadto, skarżący wniósł o "zobowiązanie Urzędu do przygotowania oceny technicznej i ekspertyzy przebudowanego odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], w trybie art. 81c ust. 2, w celu sprawdzenia na zgodność z Ustawą o drogach publicznych i Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Takie działanie jest zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 27.09.2016r, sygn.. akt II OSK 3116/14" i "zobowiązanie Urzędu Nadzoru Budowlanego do ponownego skierowania zapytania do Wójta Gminy [...] w kwestii zgodności przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na powyższym odcinku drogi znajduje się skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...], które projektant Z. B. opisał jako zjazd na prywatną działkę. Takie działania są sprzeczne z §44 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz o "jednoznaczne określenie czy przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] była samowolą budowlana czy też nie". Ponadto wnosił o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że organ wydając decyzję nie zapoznał się z całością dokumentacji w sprawie, a swoje obowiązki wykonał nierzetelnie, niefachowo i tendencyjnie z pominięciem prawa i nie rozpoznał istoty sprawy. Całkowicie zlekceważył i nie wykonał procedur opisanych w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14, wbrew art. 153 p.p.s.a.

Organ niewłaściwie zastosował się do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego i sprawdził dostarczoną przez inwestora dokumentację według przepisów i stanu z 2006 r., a nie jak na dzień wydania decyzji. Doprowadzenie przebudowanego odcinka drogi do stanu zgodnego z prawem wymaga likwidacji dodatkowych pasów do skrętu w lewo (kolizja ze skrzyżowaniem dróg publicznych, droga krajowa nr [...] z drogą gminna W. – C. numer [...]) i prawo(kolizja ze zjazdami do działek o nr [...], [...] i [...]) do stacji paliw oraz sporządzenia nowej dokumentacji wraz z nowym planem stałej organizacji ruchu(wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczegółowymi), który będzie zgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki z 2 marca 1999r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. GINB "mataczy w sprawie i kpi z zasad praworządności i sprawiedliwości". W żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącego w odwołaniu od decyzji WINB z [...] sierpnia 2020 r.

Zdaniem skarżącego, organ skupił się na kwestionowaniu wyroku NSA z 27 września 2016 r. co do zasadności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, do czego nie jest uprawniony. Rolą organu nie jest kwestionowanie wyroków niezależnych sadów..

Skarżący przytoczył treść uzasadnienia ww. wyroku dotyczący konieczności ustalenia poprawności wykonanych robót budowlanych z przepisami obecnie obowiązującymi.

Skarżący opisał wiele nieprawidłowości, których miał się dopuścić inwestor, wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę powinien złożyć w Starostwie Powiatowym w [...], zaś lokalizacja działki inwestora nie pozwalała na uzyskanie pozwolenia na budowę (sąsiedztwo skrzyżowania dróg publicznych oraz zjazdów indywidualnych do prywatnych działek). Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę zostało więc przeprowadzone w Urzędzie Wojewódzkim w K., a miejscowy projektant Z.B. przygotował dokumentację, w której wszystkie opinie, uzgodnienia i pozwolenia uzyskał na podstawie sfałszowanej dokumentacji. Skrzyżowanie dróg publicznych, drogi krajowej nr [...] z drogą gminną [...] – [...] numer [...](2,5km) przedstawił, jako zjazd na prywatną działkę, ponieważ skrzyżowanie to kolidowało w zaprojektowaniu dodatkowego pasa do skrętu w lewo na planowaną stacje paliw. Nie wrysował istniejących zjazdów indywidualnych do działek o numerach [...], [...], [...], ponieważ kolidowały one w zaprojektowaniu dodatkowego pasa do skrętu w prawo na stację paliw. Składając wniosek o pozwolenie na budowę inwestor potwierdził, że wnosi jedynie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdów publicznych w km [...] oraz [...] z drogi krajowej nr [...] na stację paliw w W., ponieważ tylko na budowę dwóch zjazdów publicznych (bez przebudowy drogi) pozwalała uchwała rady gminy [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamykała się w granicach działki inwestora, co potwierdzają załączniki. Inwestor potwierdził we wniosku, że nie posiada decyzji o warunkach zabudowy.

Uzyskana przez inwestora w 2006 r. decyzja [...] zawierała pozwolenie na budowę zjazdów publicznych w km [...] oraz [...] z drogi krajowej nr [...] na stację paliw w W..

Zarówno we wniosku o pozwolenie na budowę, jak i w samym pozwoleniu nr [...] jest mowa o budowie dwóch zjazdów publicznych w km [...] oraz [...], które nie są częścią drogi.

W przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę drogi krajowej nr [...] w miejscowości Wysiadłów stronami postępowania powinny być podmioty i wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym miedzy innymi właściciele działek o numerach [...], [...], [...]. Dopiero po upływie ponad dwóch lat po przebudowie drogi wyrokiem WSA w Warszawie z 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/10 skarżący i ww. osoby uzyskał przymiot strony.

Urząd Wojewódzki w K. jest świadomy nieprawidłowości, do jakich doprowadziły jego działania wspólnie z inwestorem, GDDKiA oraz projektantem Z. B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nigdy nie odnieśli się do faktów w postaci jawnych fałszerstw dokumentacji dokonanych przez projektanta Z. B..

Pomimo ujawnienia wszystkich nieprawidłowości i złamania prawa przy przebudowie drogi krajowej w W., niewykonywany jest wyrok NSA, dlatego skarżący wnosił "o odsunięcie Pani B. K. od sprawy". W decyzji z [...] sierpnia 2020 r. napisała ona, że właściciele działek o numerach [...], [...] i [...] wzdłuż dodatkowego pasa do skrętu w prawo na stacje paliw mogli składać zastrzeżenia na etapie wydawania decyzji przez Wojewodę [...] w 2006 r., doskonale wiedząc, że przymiot strony otrzymali dopiero w 2010 r.

Nie jest zgodne z prawda twierdzenie GINB, że przebudowana droga spełnia wymagania bezpieczeństwa użytkowania, ponieważ inwestor wraz z dokumentacją przedłożył projekt budowlany zatwierdzony unieważnioną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2006 r, wskazując, że nie stwierdzono w nim żadnych nieprawidłowości spełniając wymagania określone w decyzji WINB z dnia [...] lipca 2017 r.

Skarżący powołał się na załączony do skargi plan stałej organizacji ruchu z 2006 r., o którym pisze GINB twierdząc, że nie stwierdzono w nim żadnych nieprawidłowości. Tym niemniej, na planie nie znajduje się skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą gminną [...] – [...] numer [...](2,5km) oraz zjazdy indywidualne do działek rozmieszczonych wzdłuż przebudowanej drogi, w tym działek o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...]. Istniejące skrzyżowanie dróg publicznych oraz zjazdy indywidualne kolidowały bowiem w zaprojektowaniu dodatkowych pasów do skrętu w lewo i prawo na stację paliw. Na podstawie tak sfałszowanej dokumentacji Komendant Wojewódzki w [...] sprawdzał i zatwierdzał plan stałej organizacji ruchu pod względem bezpieczeństwa użytkowania.

GINB powołuje się na unieważnioną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2006 r., która została wydana z pominięciem stron postępowania - podmiotów i właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. W rozstrzygnięciu decyzji jest zapis o dwóch zjazdach publicznych w km [...] oraz [...] które nie są częścią drogi, a na tej podstawie dokonano przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości W.. Zdaniem skarżącego, wójt gminy [...] nie wyraziłby zgody na budowę dodatkowego pasa do skrętu w lewo, ponieważ koliduje on ze skrzyżowaniem dróg publicznych, natomiast właściciele prywatnych działek nie wyraziliby zgody na budowę dodatkowego pasa do skrętu w prawo na stację paliw, ponieważ koliduje on ze zjazdami indywidualnymi na działki o numerach [...], [...] i [...].

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, po realizacji obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) powoduje stan, w którym niemożliwym jest ustalenie legalności jego wykonania, opartej na dokumentacji projektowej zatwierdzonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Koniecznym jest wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego.

Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie GINB, że nie dotyczy go temat planu stałej organizacji ruchu na przebudowanym odcinku drogi. NSA w wyroku zalecił wykonanie projektu budowlanego zamiennego, który będzie zawierał wszystkie opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczegółowymi, w tym opinię Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] dotyczącą planu stałej organizacji ruchu pod względem bezpieczeństwa użytkowania.

Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie GINB, że zjazdy zostały wykonane zgodnie z § 78 i 113 rozporządzenia, co potwierdza również decyzja GDDKiA z [...] grudnia 2005 r., wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdów.

Nie jest zgodne z prawda, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. gminy [...]. Organ zwrócił się do wójta Gminy [...] o udzielenie informacji, czy budowa dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] w km [...] i km [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., sugerując, że odpowiedź dotyczy przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości W., gmina [...], na odcinku od km [...] do km [...]. Przebudowana droga na powyższym odcinku koliduje ze skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] z drogą gminną [...] – [...] numer [...](2,5km), co narusza ustalenia m.p.z.p.- § 44 pkt 5, który określa, że wszystkie prace budowlane, działania inwestycyjne i modernizacyjne nie mogą pogarszać bezpieczeństwa i sprawności ruchu.

Inwestor nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczegółowymi. WINB dysponował jedynie ksero sfałszowanej dokumentacji z etapu uzyskiwania pozwolenia na budowę zjazdów (bez przebudowy drogi), które wypadły już obiegu prawnego. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, po realizacji obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) powoduje stan, w którym niemożliwym jest ustalenie legalności jego wykonania, opartej na dokumentacji projektowej zatwierdzonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Koniecznym jest wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego.

GINB nie odniósł się do zarzutów skarżącego w odwołaniu od. decyzji WINB z [...] sierpnia 2020 r. i przytoczył te zarzuty.

Skarżący poinformował, że skargę kieruje również do wiadomości Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w W. i wyjaśnił, że "sprawa bulwersuje mnie dodatkowo, ponieważ przez wiele lat występowałem, jako biegły sądu z zakresu ruchu drogowego i jestem świadomy ogromnego zakresu łamania prawa w tej sprawie".

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja (i decyzja ja poprzedzająca) nie narusza prawa w ww. sposób, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem było to, czy organ I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy był uprawniony do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "Pr. bud.") i wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego na inwestora decyzją tego organu z [...] lipca 2017 r., znak [...].

Nie jest natomiast przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niniejszej prawidłowość decyzji WINB z [...] lipca 2017 r., znak [...], nakładającej na inwestora określone w niej obowiązki. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej; decyzją z [...] października 2017 r., znak [...] GINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu, zaś prawomocnym wyrokiem z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2839/17 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB.

Wyjaśnić należy, że WSA w Warszawie w ww. wyroku wyraźnie i wiążąco przesądził, że ww. decyzje WINB i GINB zostały wydane w wykonaniu zaleceń i ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14, którym oddalono skargę kasacyjną R. S. od wyroku WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/WA 536/14, oddalającego jego skargę od decyzji GINB z [...] stycznia 2014 r., znak [...], uchylającej decyzję WINB z [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W wiążącej tut. Sąd ocenie prawnej, zawartej w ww. wyroku, WSA w Warszawie stwierdził, że z ww. wyroku NSA z 27 września 2016 r. wprost wynikało, że "w postępowaniu, które organ winien prowadzić w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane (po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy Prawo budowlane). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - winna zawierać również elementy takie jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Zatem dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego".

Z ceny prawnej WSA w Warszawie, wynikało ponadto, że "organy obu instancji, orzekając po wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zastosowały się do wskazań w nim zawartych".

Powyższy wyrok WSA w Warszawie z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2839/17 jest prawomocny. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Jak natomiast podkreśla się w orzecznictwie, w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., od której służyły odrębne środki zaskarżenia (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 891/18, WSA w Gliwicach z 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 291/19, CBOSA).

Skoro więc WINB prawidłowo prawnie, co potwierdził WSA w Warszawie w ww. wyroku, nałożył decyzją z [...] lipca 2017 r., znak [...] na R. S. obowiązek przedłożenia w terminie do 29 grudnia 2017 r. dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przebudowanej drogi krajowej nr [...], w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych w km [...] i km [...] wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa ruchu dla lewoskrętu w m. W., gm. [...], to przesłanką do wydania decyzji stwierdzającej w trybie art. 51 ust. 3 pkt. 1 Pr. bud. jest wyłącznie to, czy zobowiązany wykonał tak określony obowiązek.

WINB nie zobowiązał R. S. do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ale pouczył go, że "dokumentacja powykonawcza powinna zawierać elementy takie, jak w przypadku opracowania projektu budowlanego oraz szczegółowo ocenić istniejący stan techniczny przedmiotowej inwestycji, pod względem spełnienia wymagań podstawowych zawartych w art. 5 Prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa użytkowania (w tym zgodności z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu) oraz stanu konstrukcji w kontekście zgodności z wymaganiami zasad wiedzy technicznej, sztuki budowlanej, przepisami techniczno-budowlanymi (w tym rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124)) i Polskimi Normami, a także wskazanie ewentualnych robót budowlanych i rozwiązań naprawczych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W/w dokumentacja powinna być opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego".

Jak wynika z akt sprawy, inwestor R. S. w dodatkowo przedłużonym przez WINB terminie (do 24 lipca 2020 r.) złożył wymaganą ostateczną i prawomocną decyzją WINB z [...] lipca 2017 r., znak [...] dokumentację powykonawczą przebudowanej drogi krajowej nr [...] w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa dla skrętu w lewo w km [...] | [...] w W., gm. [...], autorstwa Z. B..

Należyte więc ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie przez organa obu instancji (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) i poprawne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) wymagało oceny, czy inwestor przedłożył organowi I instancji:

1. dokumentację budowy oraz

2. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą

przebudowanej drogi krajowej nr [...], w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych w km [...] i km [...] wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa ruchu dla lewoskrętu w m. W., gm. [...], odpowiadającą określonym przez WINB wymogom.

Jak wynika z analizy złożonej dokumentacji powykonawczej z branży drogowej, stałej organizacji ruchu i geodezyjnej z czerwca 2020 r., autorstwa uprawnionego specjalisty Z. B., sprawdzonej przez inż. B. B. pod względem zgodności z przepisami i wiedzą techniczną, zawiera ona wymagane przez organ I instancji elementy i oceny. W skład dokumentacji wchodzi bowiem m.in. stała organizacja ruchu odcinka DK [...] w zakresie budowy 2 zjazdów do stacji paliw w W. z poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia i wydzielenia pasa ruchu dla lewoskrętu, dostarczoną przy piśmie z 24 kwietnia 2019 r. GDDKiA część stałej organizacji ruchy zarządcy drogi krajowej, aktualną mapę geodezyjną dla celów projektowych. Dokumentacja zawiera ponadto oświadczenie projektanta i osoby sprawdzającej o jej zgodności z prawem i wiedzą techniczną (art. 20 ust. 4 Pr. bud.).

Wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., jest uzależnione od zebrania kompletnego materiału dowodowego, uprawniającego do stwierdzenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy to postępowanie, jest zgodny z prawem. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, aby nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego, obligowało organ w każdym przypadku do stwierdzenia wykonania obowiązku, bez potrzeby badania zgodności tej dokumentacji i rozwiązań w niej przewidzianych z obowiązującymi przepisami.

Dokonując oceny pierwszoinstancyjnej decyzji WINB, stwierdzającej wykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku, należy stwierdzić, że organ wszechstronnie uzasadnił, czemu w oparciu o dokumentację powykonawczą można uznać budowę za zgodną z prawem zarówno stanowionym (szeroko rozumianym Prawem budowlanym, również w zakresie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi), jak i miejscowym (organ przywołał pismo wójta gminy [...] z [...] stycznia 2017 r., potwierdzające zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego).

Słusznie ponadto wyjaśnił GINB w zaskarżonej decyzji, że organizacja ruchu leży w gestii zarządcy drogi publicznej, w tym wypadku GDDKiA. Skoro zarządca ten opracował już w 2016 r. taką organizację i – co wynika z dokumentacji powykonawczej – przedstawił ją w 2019 r. projektantowi, to organ nadzoru budowlanego nie może jej zakwestionować. Słusznie też wyjaśnił organ II instancji, że przy orzekaniu w sprawie należy brać pod uwagę ten stan faktyczny, który istnieje w dniu orzekania; stąd też wcześniejsze (przed 2016 r.) ustalenie zasad organizacji ruchu nie miało znaczenia przy wydawaniu decyzji.

Dlatego też niezasadny był zarzut skarżącego naruszenia "art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 3" Pr. bud.

Podnoszona przez skarżącego niezgodność ("fałszerstwo") dokumentacji projektowej (zwłaszcza na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę) przez nieuwzględnienie połączenia z inną drogą publiczną i nieuwidocznienie zjazdów do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych nie może odnieść zamierzonego skutku procesowego w postępowaniu administracyjnym, którego wynik jest przedmiotem kontroli tut. Sądu w sprawie niniejszej – z uwagi na wyjaśniony powyżej przedmiot tej sprawy. Należy też wyjaśnić, że organa administracji publicznej i sądy administracyjne nie są uprawnione do stwierdzania, że dokumenty sporządzane przez uprawnionych po temu projektantów są sfałszowane. Kognicyjnie właściwy jest w takim wypadku sąd powszechny, właściwy dla spraw karnych. Dopiero uzyskanie wyroku takiego sądu, potwierdzającego fałszerstwo dokumentacji projektowej uprawnia organ (i w konsekwencji sąd administracyjny) do uwzględnienie zarzutu strony.

W takie sytuacji, wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nakładającej określony obowiązek, zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud.). Decyzja wydawana na tej podstawie, nie jest bowiem decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2604/16, wyrok WSA w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 619/18, CBOSA).

Jak wynika z powyższego, w zakresie oceny tych dowodów, które miały znaczenie dla wydania pozytywnej decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt. 1 Pr. bud. organa obu instancji nie dokonały jej dowolnie (art. 80 k.p.a.).

Wprawdzie skarżący nie wskazuje jednostki redakcyjnej art. 32 Konstytucji RP, tym niemniej – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w tej sprawie nie można skutecznie zarzucić organom, że naruszyły zasadę równego traktowania (ust. 1) i zakazu dyskryminacji (ust. 2). Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji stwierdzającej wykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku dokonania określonych działań, jako konsekwencja prawna wykonania decyzji statuującej ów obowiązek, ani nie stanowi wyrazu nierównego traktowania skarżącego przez władzę publiczną, ani tym bardziej jego dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Z przyczyn omówionych w uzasadnieniu powyżej, potwierdzających prawidłowość zaskarżonej decyzji, nie sposób więc uznać, że organa obu instancji naruszyły zasadę budowania zaufania skarżącego do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

GINB nie naruszył ponadto ani art. 15, ani art. 138 § 2 k.p.a. W postepowaniu odwoławczym organ uwzględnił bowiem charakter takiego postępowania i sprawę rozpoznał merytorycznie, ustalając na wstępie stan faktyczny sprawy i w oparciu o tak, prawidłowo ustalony stan, dokonując subsumpcji prawnej. Nie ograniczył się przy tym do kontroli zaskarżonej decyzji WINB, ale przeprowadził własne rozważania, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji. Ponadto, skoro organ nie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., to nie mógł tego przepisu naruszyć. Przepisu nie można bowiem naruszyć przez niezastosowanie, ale przez wadliwą wykładnię lub błędne zastosowanie. GINB prawidłowo za podstawę prawną decyzji przyjął art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymał w mocy poprawną decyzje organu I instancji.

Nie został też naruszony art. 153 p.p.s.a. z tej prostej przyczyny, że wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14 nie został wydany w sprawie zakończonej kwestionowaną przez skarżącego decyzją. Zgodnie zaś z ww. przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, ale tylko te, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Należy też wyjaśnić, że sąd administracyjny, działając w oparciu o obowiązujące przepisy procesowe, nie ma takich kompetencji jurydycznych, aby zobowiązywać organa administracji publicznej do "przygotowania oceny technicznej i ekspertyzy", "ponownego skierowania zapytania" do innego organu, czy też władczego ustalania w takim postepowaniu, jak niniejsze tego, czy jakieś działania inwestora niebędące elementem przedmiotu sprawy stanowią samowolę budowlaną (pkt. 5, 6, 7 żądania skargi).

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.