Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1647/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, 182 par. 2,183,185,189,203
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7,77,126,138,156,158
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1790/20 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E. M. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1790/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 30 lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie i w pkt II zasądził od GINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) zawiadomieniem z 4 lutego 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy i sposobu użytkowania budynków na terenie działki nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]A w [...], gmina M..

Postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r., nr [...] - na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: P.b.) - PINB wstrzymał E. M. prowadzenie robót budowlanych dotyczących nadbudowanej części budynku gospodarczo-mieszkalnego - poddasza, na III kondygnacji, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od otrzymania postanowienia: zaświadczenia Wójta G. o zgodności nadbudowanej części ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egz. projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z 19 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, wskazując na wadę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdziła, że legalność powstałej budowli została potwierdzona decyzją Wójta G. z 10 lipca 2003 r., nr [...], zezwalającą na użytkowanie części mieszkalnej nadbudowanej nad istniejącym budynkiem gospodarczym i budynku gospodarczego. Przypomniała, że nabyła przedmiotową nieruchomość wraz z istniejącymi zabudowaniami w czerwcu 2011 r. Podniosła, że poprzedni właściciel J. R. wskazał (oświadczenie w załączeniu), że w latach [...] dom już był wybudowany w liczbie 3 kondygnacji, tj.: parter, pierwsze piętro i poddasze zaś jego forma pozostała niezmieniona do dnia dzisiejszego. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku organu po 2003 r. nie została dobudowana żadna kondygnacja przedmiotowego budynku a zatem Wójt G. zezwalając na użytkowanie budynku na mocy decyzji nr [...] zezwolił na użytkowanie budynku w obecnie istniejącym kształcie. Do wniosku dołączyła również projekt budowlany robót adaptacyjnych poddasza na cele mieszkalne.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 13 marca 2020 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 12 sierpnia 2019 r., nr [...]

Postanowieniem z 30 lipca 2020 r., znak [...], GINB - po rozpatrzeniu zażalenia E. M. - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że postanowienie PINB z 12 sierpnia 2019 r. nie jest dotknięte wadą kwalifikowaną zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (na którą wskazuje skarżąca), ani żadną inną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, że res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła. Dalej GINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zwykłego były roboty budowlane dotyczące budynków na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] [...] (która jest połączona z działką nr [...] przy ul. [...]a) i sposób ich użytkowania. Z akt sprawy wynika, że w trakcie kontroli dokonanej 6 września 2018 r. stwierdzono, że na działce ew. nr [...] usytuowany jest budynek murowany 3 kondygnacyjny w granicy z działką sąsiednią od strony północnej. Ustalono, że na III piętrze budynku prowadzone były roboty budowlane, polegające na remoncie pomieszczeń. E. M. przedłożyła kontrolującym pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z 23 sierpnia 1979 r. wydane przez Naczelnika Gminy M. oraz decyzję tego organu z 29 grudnia 1979 r. na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Podczas kolejnych oględzin dokonanych w dniu 5 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że remont na poddaszu (które stanowiło część mieszkalną) został zakończony. Następnie GINB wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż Naczelnik Gminy M. decyzją z 23 sierpnia 1979 r., nr [...] udzielił P. i E. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...]. Do decyzji załączono jako jej integralną część zatwierdzony projekt z 23 sierpnia 1979 r., nr [...] W pozwoleniu wskazano następujące parametry budynku: powierzchnia zabudowy 57,29 m2, powierzchnia użytkowa 72,72 m2, kubatura 229 m3. Z kolei, decyzją z 29 grudnia 1979 r., nr [...], Naczelnik Gminy M. zatwierdził P. i E. R. plan zagospodarowania działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz projekt nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Organ ten decyzją z 29 grudnia 1979 r., nr [...] udzielił pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na ww. działce nr [...] w [...]. GINB wyjaśnił, że działka nr ew. [...] uległa podziałowi 21 grudnia 1988 r. na dwie działki tj. [...] i [...]. Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy brak jest projektu technicznego na ww. nadbudowę budynku gospodarczego. Z pisma Urzędu Gminy M. z 25 lutego 2019 r., znak: [...], wynika, że w latach [...] archiwum Gminy zostało zalane, w wyniku czego część dokumentów uległa całkowitemu zniszczeniu. Wójt G. decyzją z 10 lipca 2003 r., znak: [...] zezwolił na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej na istniejącym budynku gospodarczym i budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że P. i E. R. rozbudowali budynek gospodarczy o część mieszkalną na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 grudnia 1979 r. oraz wybudowali budynek gospodarczy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy przedłożyli niezbędne dokumenty, co skutkowało udzieleniem pozwolenia na użytkowanie.

GINB wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę, kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy decyzja Wójta G. z dnia 10 lipca 2003 r. zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej na istniejącym budynku gospodarczym na działce nr [...], obejmowała również budowę III kondygnacji (poddasze), na której realizowane były roboty wewnętrzne wykończeniowe. W decyzji Wójta G. określono parametry obiektu objętego pozwoleniem na użytkowanie - powierzchnia użytkowa części mieszkalnej 69,86 m2, - kubatura budynku 497,36 m3 i 3 izby. Z uwagi na brak projektu technicznego do pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego i do pozwolenia na użytkowanie, który w sposób jednoznaczny określałby kwestię nadbudowy III kondygnacji, GINB stwierdził, że analizie poddać należy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Podniósł, że wynika z niej, iż pozwoleniem na użytkowanie objęty jest obiekt o kubaturze 497,36 m3 i o 1 kondygnacji mieszkalnej (tj. 69,86 m² powierzchni użytkowej). Z decyzji Naczelnika Gminy M. z 23 sierpnia 1979 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (nad którym nadbudowano część mieszkalną) wynika, że jego kubatura stanowiła 229 m³, powierzchnia użytkowa 72,72 m². Z decyzji z 29 grudnia 1979 r., znak: [...] i znak: [...] [...] wynika natomiast, że Naczelnik Gminy M. zatwierdził plan zagospodarowania działki nr ew. [...] w [...] oraz projekt nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego oraz udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku o powierzchni użytkowej 69,86 m2. Z rzutu parteru (projektu budowlanego robót adaptacyjnych poddasza sporządzonego w listopadzie 2019 r. przez projektantów mgr inż. arch. S.C. upr. nr [...] mgr inż. M. S. upr. nr [...]) wynika zaś, że wymiary zewnętrzne obiektu po wybudowaniu wynosiły 10 m x 9,5 m, zaś wysokość części mieszkalnej 2,90 m (inwentaryzacja - przekrój pionowy).

Po przeanalizowaniu wskazanych parametrów GINB podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie obejmowało tylko 1 kondygnację mieszkalną, nie obejmowało poddasza budynku stanowiącego część mieszkalną (o powierzchni podłogi 66,47 m² i wysokości 0,90 i 2,20 m). Dalej organ odwoławczy wskazał, że z oświadczenia kierownika budowy F. G. z dnia 16 lutego 1982 r. zawartego w dzienniku budowy nr [...] prowadzonym "dla rozbudowy budynku gospodarczego nadbudowa pomieszczenia mieszkalnego" wynika, że inwestorzy P. i E. R. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 grudnia 1979 r., znak: [...] wybudowali dom mieszkalny jednorodzinny w [...] przy ul. [...]. Podczas gdy z ww. projektu budowlanego robót adaptacyjnych poddasza z listopada 2019 r., jednoznacznie wynika, że budynek mieszkalny składa się z trzech kondygnacji (przyziemie, parter i poddasze). GINB stwierdził, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuł 29 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane, które wykonała skarżąca w budynku mieszkalnym przy ulicy [...], nie zostały zawarte w tym katalogu. W związku z tym wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorka nie posiadała. Do tego rodzaju robót budowlanych jak nadbudowa poddasza, zastosowanie ma tryb legalizacyjny określony w art. 48 P.b. Zatem w ocenie GINB, w rozpatrywanym przypadku PINB nie naruszył prawa inicjując - na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. – postępowanie legalizacyjne wstrzymując prowadzone roboty budowlane i nakładając na E. M. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów.

GINB stwierdził, że argumenty skarżącej dotyczące obarczenia postanowienia z 12 sierpnia 2019 r. wadą zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, są nieuzasadnione i pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, badane postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że MWINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 12 sierpnia 2019 r.

Skargą E. M. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 12 sierpnia 2019 r., nr [...], podczas gdy postanowienie to dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. albowiem PINB wydał postanowienie nie prowadząc postępowania dowodowego i nie ustalając kluczowych okoliczności/faktów w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 80 k.p.a. albowiem ustalenia PINB są rażąco sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 12 sierpnia 2019 r., podczas gdy postanowienie to dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. albowiem rozstrzygnięcie w nim zawarte dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymacie w mocy postanowienia MWINB z dnia 13 marca 2020 r., w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien był uchylić postanowienie organu I instancji i stwierdzić nieważność postanowienia PINB z dnia 12 sierpnia 2019 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy państwowej; art. 80 k.p.a. tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez wywiedzenie z całokształtu zebranej dokumentacji iż "Roboty budowlane, które wykonała Skarżąca w budynku mieszkalnym przy ul. [...], nie zostały zawarte w tym katalogu. W związku z tym wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiadał. Do tego rodzaju robót budowlanych jak nadbudowa poddasza, zastosowanie ma tryb legalizacyjny określony w art. 48 Prawa budowlanego", podczas gdy przy właściwej ocenie dowodów nie wynika by skarżąca nadbudowała poddasze, a wręcz przeciwnie. Skarżąca prowadziła prace adaptacyjne poddasza nieużytkowego na mieszkalne i nie istnieje żaden dowód, który potwierdza powyżej wskazane stanowisko GINB.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta G. z 10 lipca 2003 r. zezwalała na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej nadbudowanej na istniejącym budynku gospodarczym i budynku gospodarczego. Przedmiotowa decyzja nie zawiera informacji o ilości kondygnacji budynku. Decyzja nie zawiera również wymiarów zewnętrznych budynku. Jedynymi podanymi wymiarami są: powierzchnia użytkowa części mieszkalnej: 69,86 m², kubatura części użytkowej: 497,36 m 3 oraz ilość izb: 3. Decyzja zawiera również informacje dotyczące budynku gospodarczego. Z powyższego (jak i dokonanych przez PINB oględzin) zostało przez GINB wywiedzione, że nielegalna nadbudowa III kondygnacji została dokonana przez skarżącą po wydaniu niniejszej decyzji. Zdaniem Sądu rację ma skarżąca, że organy w tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń. Przede wszystkim nie wypowiedziały kiedy dokładnie nadbudowa nastąpiła, co wchodziło w jej zakres, tj. - jakie paramenty i kształt miał budynek przed nadbudowaniem III kondygnacji oraz jakie paramenty i kształt ma budynek po nadbudowaniu III kondygnacji. Organy nie dokonały oceny twierdzeń skarżącej, która podnosiła, że znajdujące się w aktach oświadczenie poprzedniego właściciela oraz zdjęcie nieruchomości z lat [...] jednoznacznie wskazują, że budynek w takim kształcie został wybudowany w tamtym okresie i poddasze (wówczas nieużytkowe) było budowane razem z częścią mieszkalną. Pomimo powyższego GINB (za organem I instancji) nie podjął próby oceny tych dowodów. Tymczasem, ma to zasadnicze znaczenie dla określenia właściwego trybu postępowania. Tym samym Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1, art., 7, 77 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną GINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 1, art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że GINB działając jako organ zażaleniowy w postępowaniu nieważnościowym nie dokonał wystarczającej oceny, że nielegalna nadbudowa III kondygnacji obiektu budowlanego przy ul. [...] [...] została dokonana po wydaniu decyzji Wójta G. z 10 lipca 2003 r., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że nadbudowa III kondygnacji obiektu budowlanego przy ul. [...] [...], nastąpiła po wydaniu decyzji Wójta G. z 10 lipca 2003 r.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie GINB oświadczył, że zrzeka się rozprawy w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od GINB na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wnoszący kasację organ zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu odwoławczego usprawiedliwiony jest zarzut kasacji naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1, art., 7, 77 § 1 k.p.a. wskazany w petitum wniesionego środka odwoławczego mimo nie powołania w pełni odpowiedniego uzasadnienia tego zarzutu. Jednakże wystarczający do uwzględnienia wniesionej skargi jest sam fakt prawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia prawa procesowego i generalnie kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że GINB działając jako organ zażaleniowy w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonał wystarczającej oceny tej sprawy.

Niewątpliwie skarżąca wnioskiem z 19 grudnia 2019 r. domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w P. z 12 sierpnia 2019 r., wskazując na wadę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdziła, że legalność powstałej budowli została potwierdzona decyzją Wójta G. z 10 lipca 2003 r., zezwalającą na użytkowanie części mieszkalnej nadbudowanej nad istniejącym budynkiem gospodarczym i budynku gospodarczego. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku organu po 2003 r. nie została dobudowana żadna kondygnacja przedmiotowego budynku a zatem Wójt G. zezwalając na użytkowanie budynku na mocy ww. decyzji zezwolił na użytkowanie budynku w obecnie istniejącym kształcie. Do wniosku dołączyła również projekt budowlany robót adaptacyjnych poddasza na cele mieszkalne.

Z kolei postanowieniem PINB w P. z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] (wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.), którym organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną nakładającą na inwestorkę obowiązek dostarczenia w odpowiednim terminie określonych dokumentów, rozpoczęto procedurę legalizacyjną w odniesieniu do samowolnych prac budowlanych. W sprawie wydano postanowienie, które ma charakter dowodowy i nie kończy postępowania legalizacyjnego.

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Powyższa przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy- wyrok NSA z 17 lutego 2022 r. I OSK 485/21.

W tej sprawie nie występuje przypadek sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, albowiem wniosek o stwierdzenie nieważności w opisywanym trybie dotyczy postanowienia dowodowego PINB w P. z 12 sierpnia 2019 r.

Natomiast w odniesieniu do postanowienia zastosowanie ma art. 126 k.p.a, który stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r. I OSK 485/21). W rozpoznawanej sprawie nie mamy również do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzygniętej dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne.

Poza tym nie można w realiach niniejszej sprawy mówić o tożsamości przedmiotowej spraw, gdyż sprawa zakończona ostateczną decyzją Wójta G. z 10 lipca 2003 r. zezwalającą na użytkowanie części mieszkalnej nadbudowanej nad budynkiem gospodarczym wybudowanym bez pozwolenia na budowę, dobudowanego do budynku gospodarczo-mieszkalnego nie jest tożsama ze sprawą dotyczącą postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Stąd też podniesienie w realiach tej sprawy przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1, art., 7, 77 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do przesłanki w oparciu o którą procedowano w tej sprawie tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. albowiem ustalenia, których zdaniem Sądu pierwszej instancji nie dokonał organ odwoławczy nie mają wpływu na wynik postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stąd też uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wskazanych w jej petitum.

Dodatkowo należy zauważyć, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika pod kątem jakiej przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a. miałyby być podejmowane dodatkowe ustalenia w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Brak wskazania zatem pod kątem jakiej przesłanki materialnoprawnej z art. 156 § 1 k.p.a. ( czy pkt 1, 2, 4, 5, 6 czy 7 k.p.a.) należy czynić wskazywane w uzasadnieniu wyroku ustalenia powoduje, iż podnoszony zarzut skargi kasacyjnej jawi się w realiach tej sprawy jako usprawiedliwiony, skoro przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jak już wyżej zaznaczono, została prawidłowo oceniona w zaskarżonym postanowieniu. Jest to o tyle istotne, iż organ odwoławczy w motywach zaskarżonego postanowienia wskazywał, że badane w ramach postępowania nieważnościowego postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Natomiast istotne jest również w realiach tej sprawy i to, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację uprzednio ustalonego stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., II OSK 3283/17. Jest ono wprawdzie dopuszczalne lecz jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie – patrz wyrok NSA z 9 października 2019 r. II OSK 2397/18.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz niektórych postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, że nie wystarczy uchylenie decyzji lub postanowienia ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić ich nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania - ex tunc - są one nieważne. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa więc decyzję (postanowienie) z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją (postanowieniem) z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki).

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż zarzut skargi kasacyjnej zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji zgodnie z wnioskami złożonego środka odwoławczego. Rozpoznając ponownie wniesioną skargę należy uwzględnić podniesione wyżej rozważania, mając na uwadze również i to, iż wydane postanowienie podjęte zostało w ramach postępowania nadzwyczajnego-stwierdzenia nieważności postanowienia.

Znajdując zatem podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w trybie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.

.