Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 294/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 149, art. 151, art. 145, art. 146, art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2, art. 41, art. 42
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 października 2008r. Nr [...] stwierdził, iż decyzja z dnia 31 grudnia 2003 r. Nr [...] – ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek R. S. Przedsiębiorstwa Budowlanego "A", ul. [...] w W. dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] położonych przy ul. [...] w G. dla inwestycji: "obiekt handlowo-usługowy o profilu ogólnospożywczym, AGD, RTV o łącznej powierzchni użytkowej 14.504 m2 w tym 5.000 m2 powierzchni sprzedażowej z infrastrukturą towarzyszącą: infrastrukturą techniczną zapleczem parkingowym, wjazdami i wyjazdami na teren działki oraz fragmentem drogi publicznej – wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu. Organ nie uchylił decyzji z dnia 31 grudnia 2003 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak ustalono, wskazaną decyzją z dnia 31 grudnia 2003r. Prezydent Miasta, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] położonych przy ul. [...] w G. w zakresie opisanym powyżej. Decyzja, adresowana do E. i A. P. została doręczona A. P. na adres ul. [...], [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 2 marca 2004 r. W dniu 7 listopada 2006 r. do organu wpłynęło pismo E. P., uzupełnione następnie pismem z dnia 27 marca 2007 r., zawierające żądanie wznowienia postępowania w opisanej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1,2,4 i 5 kpa. Tytułem uzasadnienia strona podała, iż w trakcie toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. postępowania o sygn. akt. [...] z powództwa E. i R. S. przeciwko A. i E. P. uzyskała informację, że organ w dniu 31 grudnia 2003 r. decyzję nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] położonych przy ul. [...] w G. dla inwestycji: "obiekt handlowo-usługowy o profilu ogólnospożywczym, AGD, RTV o łącznej powierzchni użytkowej 14.504 m2 w tym 5.000 m2 powierzchni sprzedażowej z infrastrukturą towarzyszącą: infrastrukturą techniczną zapleczem parkingowym, wjazdami i wyjazdami na teren działki oraz fragmentem drogi publicznej"; decyzja została doręczona powodom w sprawie cywilnej.

Strona wskazała, że o postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie wskazanej decyzji nie była powiadomiona, jak również decyzja nie została jej doręczona. Ponadto nie wyrażała ona zgody na realizację tej inwestycji na nieruchomości, której jest współwłaścicielem, a zwłaszcza na wybudowanie dróg na jej działce. W związku z powyższym zrealizowana inwestycja jest niezgodna z zapisem działu III księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G.. W jej ocenie w zaistniałej sytuacji wymieniona decyzja z mocy prawa jest nieważna i jako taka winna być niezwłocznie uchylona w części naruszającej prawa właścicielskie E. P..

Organ I instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 2007 r. odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie uznając, że strona nie dochowała terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Powyższa decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym. Rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek organ I instancji pismem z dnia 3 grudnia 2007 r., zwrócił się do E. P. o uzupełnienie złożonego w dniu 7 listopada 2006 r. wniosku, poprzez podanie dokładnego terminu, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. W dniu 24 grudnia 2007 r. wpłynęło pismo adwokata J. L. - pełnomocnika E. P., przekazujące odpisy z akt Sądu Rejonowego w G. w sprawie sygn. [...]: pozew przeciwko A. i E. P.; potwierdzenie odbioru pozwu przez E. P. - doręczonego na adres ul. [...] w W., w dniu 17 października 2006 r., oraz zwrotne potwierdzenie odbioru w dniu 19 października 2006 r.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z przepisem art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez E. P. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta dnia 7 listopada 2006 r. i stosownie do treści art. 148 kpa strona udowodniła, że o decyzji dowiedziała się z treści pozwu doręczonego jej w dniu 17 października 2006 r. Jako współwłaścicielka nieruchomości, E. P. nie brała udziału w postępowaniu, gdyż korespondencja kierowana była do obojga małżonków na adres podany przez męża A. P., na ul. [...] w W.. Postępowanie wznowiono postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r. i umożliwiono stronom zapoznanie się z całością akt sprawy i wniesieniu ewentualnych uwag i wniosków w sprawie. E. P. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. L. w piśmie z dnia 19 lutego 2008 r. podtrzymała swoje wnioski i zarzuty wniesione we wniosku o wznowienie postępowania, a ponadto poinformowała o treści zapisu w dziale III księgi wieczystej KW nr [...]: - nieodpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego dz. [...], polegającej na prawie przejazdu i przechodu drogą szerokości 7 metrów przez dz. [...] obszaru 5.750 m2 dz. [...] obszaru 522 m , dz. [...] obszaru 1.872 m2 , [...] obszaru 4.311 m2 , dz.[...] obszaru 58 m2 , objęte KW [...] prowadzoną wzdłuż granicy z dz. [...] do połowy ulicy [...], a następnie drogą o szerokości 3,50 m wzdłuż ulicy [...] do ulicy [...] i wzdłuż tej ulicy aż do granicy dz. [...]. Jak zaznaczyła zainteresowana, powyższy zapis nie został uwzględniony w wydanej decyzji. Uczestnik postępowania A. P. w piśmie z dnia 27 lutego 2008 r. podniósł, że wnioskowana inwestycja odbiega od miejscowego planu zagospodarowania, a wykonana analiza na potrzeby decyzji sporządzona jest na podstawie niezgodnych z prawdą materiałów wyjściowych dostarczonych przez firmę A. Materiały te nie informują o istotnych ograniczeniach co do praw władania przedmiotowym terenem, a zarazem związanym z tym ograniczeniach co do wielkości budowanego obiektu, jego usytuowaniem oraz rozwiązań konstrukcyjnych.

Organ I instancji stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r.. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), ponieważ wniosek inwestora złożony został przed dniem 11 lipca 2003 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uznał w związku z tym, że zarzuty strony wniesione w postępowaniu wznowieniowym o braku zgody na planowaną inwestycję nie mają uzasadnienia. Organ podkreślił, że inwestor zobowiązany jest do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie pozwolenia na budowę, co wiąże się z uzyskaniem zgody wszystkich współwłaścicieli. Wydana decyzja dla wymienionej we wniosku inwestycji nie obliguje inwestora do likwidacji przejazdu i przechodu przez działki opisane w dziale IV KW - [...]. Punkt 2d decyzji wskazuje na zachowanie przez inwestora wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w projekcie budowlanym. Projekt budowlany powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich, co oznacza, że zapis wynikający z księgi wieczystej KW [...] powinien być uwzględniony w projekcie budowlanym na etapie pozwolenia na budowę.

Według organu, zarzuty A. P. w zakresie niezgodności inwestycji z planem miejscowym z uwagi na wielkość obiektu organ są nieuzasadnione. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 2003 r. wydana została zgodnie z przepisem art. 31a ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta dokonał, na podstawie prognozy skutków budowy wnioskowanego obiektu (wymienionego art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy) analizy tego terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod usługi i handel w zakresie możliwości wykorzystania pod budowę przedmiotowej inwestycji, przekazując je następnie Radzie Miasta wraz z wnioskiem. W dniu 29 października 2003 r. Rada Miasta, po przeanalizowaniu prognozy skutków budowy obiektu handlowo-usługowego Przedsiębiorstwa Budowlanego "A" o profilu ogólnospożywczym, AGD, RTV o łącznej powierzchni użytkowej 14.504 m2 w tym około 5.000 m2powierzchni sprzedażowej na komunikację, dla rynku pracy, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów podjęła w dniu 29 października 2003 r. uchwałę nr [...]. w sprawie budowy obiektu handlowo-usługowego oferującego artykuły ogólnospożywcze, AGD, RTV, o powierzchni sprzedażowej 2000 m2 przy ul. [...], w której postanowiła nie przystępować do zmiany miejscowego planu zagospodarowania Miasta związanej z budową wymienionego obiektu. Wojewoda po sprawdzeniu prawidłowości i legalności uchwały w trybie nadzoru pismem z dnia 19 listopada 2003 r. nie wniósł uwag do jej treści. A. P., będąc stroną w postępowaniu zwykłym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń w sprawie, także odnośnie podjętej uchwały przez Radę Miasta i nie skorzystał z prawa jej zaskarżenia. Podjęcie uchwały przez Radę Miasta umożliwiło lokalizację tego obiektu na przedmiotowym terenie w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie obowiązującego planu miejscowego terenu w rejonie ulic [...] róg [...] w G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 23 lutego 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 43 z dnia 27.04.2000 r.). Inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym w w/w planie symbolem 1UA, przeznaczonym pod usługi i administrację i jest zgodna z zapisem planu. Decyzja zawiera wszystkie warunki wynikające z ustaleń zawartych w planie miejscowym, a ponadto spełnia pozostałe wymagania wynikające z art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor nie ma obowiązku wykazania się prawem do dysponowania terenem, na którym zamierza inwestować. Powyższa okoliczność dotycząca prawa do terenu, jak również prawidłowość rozwiązań architektoniczno-budowlanych obiektu i zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań wynikających z decyzji, przepisów szczególnych oraz innych praw ciążących na nieruchomości, podlegają analizie i ocenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, pozostałe przyczyny, także wymienione przez stronę we wniosku wznowieniowym, a wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i 5 kpa nie zachodzą w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy orzeczono zgodnie z art. 151 § 2 kpa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. P. - reprezentowana przez adwokata - J. L. - oraz A. P., zaskarżając przedmiotową decyzję w zakresie punkt drugiego.

W odwołaniu E. P. podniosła, iż decyzja w zaskarżonej części została wydana wskutek niewłaściwego zastosowania art. 146 § 2 kpa, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki warunkujące nieuchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Zgodnie z poglądem judykatury zaakceptowanym przez doktrynę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88, ONSA 1988/2/90, Prawo i Życie 1990/24/15 oraz B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2008, s.681) jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznacza, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozpoznano jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art.146 § 2 kpa. Ponadto, podstawową przesłanką zastosowania omawianej regulacji jest ustalenie takiego stanu faktycznego, który umożliwiałby organowi przy prawidłowym rozważeniu interesów wszystkich stron podjęcie wyłącznie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie uzasadnił i nie wykazał, że nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji o treści odmiennej w swej istocie od decyzji weryfikowanej z dnia 31 grudnia 2003 r., która została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe świadczy o słuszności i zasadności zarzutu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Strona odwołująca się twierdzi, że prawidłowe uwzględnienie jej interesów uniemożliwia wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji o treści analogicznej z weryfikowaną decyzją, w konsekwencją czego jest wykluczenie możliwości zastosowania art.146 § 2 kpa. Nadto skarżąca wskazała, że decyzja została wydana bez zastosowania przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z niewłaściwym zastosowaniem art. 42 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art.46 ust. 2 tej ustawy. Ochrona interesów osób trzecich polega na ochronie praw podmiotowych tych osób w zakresie odpowiadającym ich prawom majątkowym (własności, posiadania, użytkowania wieczystego), a także uprawnieniom do równego i odpowiadającego potrzebom każdej osoby korzystania ze środowiska naturalnego. Określenie zatem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich powinno zawierać ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania ze służebności gruntowej stanowiącej część składową nieruchomości, której strona jest współwłaścicielką. Decyzja o warunkach zabudowy (zgodnie z uzasadnieniem uchwały składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154) niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiedniej, względem planowanej inwestycji. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja ta nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zamiany, itp. Oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), a w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Oczywiste jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności a decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej na podstawie planu miejscowego. Decyzją o warunkach zabudowy dokonuje się rozstrzygnięć o prawach podmiotowych właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. Z tego też względu, na co wskazuje ww. uchwała NSA, ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie zatem prawo, jakiego zapewnienia domaga się strona odwołująca z uwagi na swój przedmiot winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem obligatoryjnym elementem takiej decyzji jest określenie warunków obsługi w zakresie komunikacji (art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z tego powodu zapis o przysługującej służebności gruntowej (wraz ze wskazaniem warunków wykonywania tej służebności), winien znaleźć swój odpowiednik w weryfikowanej decyzji w części dotyczącej warunków obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Odwołująca zarzuciła także naruszenie przepisu art. 107 § 3 w związku z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa, poprzez zaniechanie wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił decyzji pomimo stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W szczególności brak jest uzasadnienia przez organ spełnienia w okolicznościach sprawy przesłanki możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej tylko i wyłącznie decyzji w swej istocie odpowiadającej decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Z kolei w swoim odwołaniu A. P. wskazał, że weryfikowana decyzja nie uwzględnia przysługujących stronom służebności gruntowych, gdyż organ oparł się na niezgodnych z prawdą materiałach wyjściowych dostarczonych przez firmę A, w których brak było informacji o istniejących służebnościach a zarazem ograniczeniach, co do wielkości inwestycji, jej usytuowania i rozwiązań konstrukcyjnych, a przede wszystkim komunikacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, do czego jest zobowiązany w myśl art. 149 § 2 kpa, w oparciu o przepisy prawa materialnego, rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2000, s. 593).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, zaważywszy na treść przesłanki wznowieniowej (art.145 §1 pkt 4 kpa) oraz na treść zgłaszanych przez stronę wnioskującą argumentów rozpoznał ponownie przedmiotową sprawę, nie stwierdzając podstaw do wzruszenia kwestionowanej z tego powodu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 2003 r. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż wyrażane przez strony na etapie postępowania administracyjnego argumenty, jak również zarzuty podnoszone na etapie postępowania odwoławczego nie stanowią podstawy do zmiany tej decyzji. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w sprawie rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony; 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych; 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, jak twierdzi Kolegium, należy przyjąć, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kolegium wskazało, że weryfikowana decyzja w sposób należyty określa wszystkie ustalenia wskazane w zacytowanym art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności decyzja ta należycie określa kwestionowane przez stronę warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy). W zakresie ustaleń dotyczących "zasad obsługi komunikacyjnej" planowanej inwestycji wynikających z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic [...] róg [...] w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 23 lutego 2000 r.) organ wskazał: "ulice - dojazd ulicą dojazdową o symbolu 5KD i ul. [...]"; "parkingi - w obrębie własnej działki wg wskaźników: placówki handlowe - 30 stanowisk / 1000 m2, 2 stanowiska / 1 punkt handlowy; biura - 30 stanowisk / 1000 m2 (pkt 2 lit. a nr 7 karty terenu). W weryfikowanej decyzji (pkt 2 lit. b tiret 6 i 7 - "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu") organ szczegółowo określił warunki obsługi komunikacyjnej dotyczące zarówno terenu inwestowanej nieruchomości, jak też obsługi komunikacyjnej tego terenu w powiązaniu z miejskim układem drogowym, nakładając na inwestora określone wymogi (uzgodnienia z Wydziałem Dróg i Komunikacji UM w G.) realizowane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę; m.in. wskazano, że "przed opracowaniem projektu zagospodarowania terenu należy opracować projekt obsługi komunikacyjnej uwzględniając układ drogowy istniejący w ww. rejonie, modernizację odcinka ul. [...] od drogi serwisowej o symbolu w planie zagospodarowania przestrzennego 5KD do ul. [...] oraz brakującego odcinka drogi serwisowej i uzgodnić go w Wydziale Dróg i Komunikacji.

W ocenie organu odwoławczego, na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, określenie warunków komunikacyjnych dla planowanej inwestycji było wystarczające, gdyż organ na tym etapie postępowania (procesu inwestycyjnego) nie musiał w części decyzji określającej "warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" wskazywać istniejącej (ciążącej) na inwestowanej nieruchomości (na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]) służebności drogowej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr [...] i związanych z tym ograniczeń w możliwości planowanego zainwestowania przedmiotowej nieruchomości.

Weryfikowana decyzja określa także "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" (pkt 2 lit. d decyzji). W tym zakresie zostało w niej stwierdzone, że projekt budowlany powinien zapewniać ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten w dacie podjęcia weryfikowanej decyzji stanowił, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród; 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; 4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich; 5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy; 6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej; 7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską; 8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; 9) poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; 10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy (art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).

Oceniając wyrażane przez stronę zarzuty dotyczące naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaniechaniu wskazania w treści weryfikowanej decyzji istniejącej służebności drogowej umożliwiającej dostęp do działki nr [...] i tym samym braku zagwarantowania możliwości korzystania z tej służebności, wobec treści powołanego w weryfikowanej decyzji i zacytowanego przepisu art. 5 Prawa budowlanego, stwierdziło Kolegium, iż są one bezzasadne, zaś weryfikowana decyzja w należytym stopniu zapewnia ochronę interesów osób trzecich, również współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w zakresie ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania ze służebności gruntowej stanowiącej część składową tej nieruchomości na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisany interes strony odwołującej się, polegający na możliwości zgodnego z treścią księgi wieczystej korzystania z przysługującej służebności gruntowej podlega dalszej (szczegółowej i związanej z zaprezentowanymi przez inwestora w projekcie budowlanym konkretnymi rozwiązaniami) ochronie organu budowlanego na etapie realizacji projektu budowlanego oraz wydania decyzji o zatwierdzeniu tego projektu. Realizacja ochrony tego interesu może być zatem skutecznie podjęta przez stronę na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Kolegium przyjęło, iż w weryfikowanej decyzji na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określenie wymogu ochrony interesów osób trzecich poprzez odwołanie się do uregulowań art. 5 ustawy - Prawo budowlane jest wystarczające i w sposób prawidłowy wypełnia dyspozycję art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało także, iż pomimo stwierdzenia istnienia podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przeprowadzone w sprawie postępowanie i ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją wykazało, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadnia to, zdaniem Kolegium odmowę uchylenia weryfikowanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 2003 r. ze wskazaniem wydania tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa). Tym samym, Kolegium działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2008 r.

Ewa P. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2008 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 146 § 2 kpa, z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące nieuchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygniecie. Podała, że organy nie zastosowały przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z póz. zm.), co również miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując na niewłaściwe zastosowanie: przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: art. 42 ust. 1 pkt 4, art. 46 ust. 2 tej ustawy, co miało w jej ocenie wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Nadto wskazała na wadliwą ocenę opracowań, to jest opracowania dotyczącego prognozy skutków budowy obiektu handlowo - usługowego A o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 na terenie przy ul. [...] na komunikację sporządzona przez dr inż. K. J. i dr inż. L. M. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą Biuro Konstrukcyjno - Projektowe Inżynierii Drogowej "B" s.c. oraz opracowania "Analiza określająca możliwości lokalizacji obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2 w rejonowe ulic [...] i [...] w G. w świetle ustaleń ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzonej przez architektów A. M. i K. K. w ramach [...], B. M. poprzez przyjęcie za prawidłowe oraz mogące stanowić podstawę o rozstrzyganiu zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa. Zarzuciła dodatkowo, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 w związku z art. 151 § 2 kpa, co uniemożliwia kontrolę jego prawidłowego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie skargi ponawia argumentację podniesiona uprzednio w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a sąd administracyjny sprawuje, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy administracji prawidłowo, a kontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów postępowania w istotnym stopniu. W ustalonym stanie faktycznym w pierwszej kolejności należy odnieść się do warunków wznowienia postępowania, te bowiem przepisy zasadniczo stanowiły podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć organów (art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa).

Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną reguluje art. 149 kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Innymi słowy, przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie administracyjne, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, a w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 534/92 (ONSA z 1993r., z. 4, poz. 92), granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151§ 1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por.: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, publ. ONSA 2003/3/86).

Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest przede wszystkim zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 kpa, a dopiero potem wynik postępowania co do istoty sprawy. Nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji - jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 kpa. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przyczyna wznowienia postępowania oparta została na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest ustalił organ prawidłowo, E. P., wraz z mężem A. P. współwłaścicielka działki nr [...], KW nr [...], sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym opisaną wyżej decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r., bez swojej winy. Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy przysługuje właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek sąsiadujących z przewidywanym terenem inwestycji, kwestę tę przesądziło utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., Nr 4, poz. 154).

W postępowaniu zwykłym, zakończonym przedmiotową decyzją, brał udział jedynie A. P., co było skutkiem wadliwości doręczeń korespondencji, kierowanej do E. P. na niewłaściwy adres. Prawidłowo zatem postąpił Prezydent Miasta wznawiając na żądanie E. P., postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r. Nr [...], po ustaleniu, że żądanie zostało zgłoszone w terminie przewidzianym w art. 148 kpa, postępowanie zakończone jego decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ posiadając uprawnienia strony skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi stosownie do treści art. 149 § 2 kpa podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wyznaczają przepisy art. 151 kpa. Zasada wynikająca z art. 151 § 1 kpa doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 tego przepisu, według którego w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis art. 146 kpa przewiduje natomiast, że nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 kpa, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Tak więc organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Obie zawarte w art. 146 kpa przesłanki negatywne ograniczają dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, co oznacza w istocie ograniczenie możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA/1956/98 Baza orzeczeń LEX nr 48560).

Zastosowanie rozwiązania z art. 146 § 2 kpa wchodzi w grę jedynie po wznowieniu postępowania i może być wyłącznie wynikiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Przewidziane tym przepisem rozstrzygnięcie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji, gdy wnioski i twierdzenia strony zostały należycie rozpatrzone i tym samym został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, a wątpliwości rozstrzygnięte, nie można przyjąć, że mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994, III ARN 26/94, OSNP z 1995, nr 11, poz. 127). Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Ka 914/92 Baza orzeczeń LexPolonica nr 328998, Przegląd Sądowy 1994/7-8 str. 155) artykuł 146 § 2 kpa jest przepisem wyjątkowym. Pozwala on organowi prowadzącemu wznowione postępowanie na nieuchylanie decyzji poprzedniej, mimo że była ona wydana po przeprowadzeniu wadliwego postępowania. Organ może tego nie czynić, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sytuacja taka występuje wtedy, gdy podczas wznowionego postępowania okaże się, że stwierdzona wada procesowa będąca powodem wznowienia nie miała wpływu na treść wydanej decyzji. Wtedy uchylenie dawnej decyzji i wydanie nowej - identycznej lub podobnej - było niewskazane z punktu widzenia trwałości decyzji niewadliwej, a także z punktu widzenia ekonomiki postępowania. Możliwość taka jest jednak wyjątkowa, i jako wyjątek nie może być interpretowana rozszerzająco. Jeżeli więc podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, nie tylko formalnie poprzez wadę procesową powodującą wznowienie, to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może już zastosować trybu z art. 146 § 2 kpa, a jego nowa decyzja nie będzie już "odpowiadać w swej istocie decyzji dotychczasowej". W takiej sytuacji uchyla się weryfikowana decyzję i naprawia powstałe wady.

Zatem trzeba stwierdzić, że jeżeli w wyniku wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja nie była wadliwa materialnie, a tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione stosuje tryb z art. 146 § 2 kpa, jeśli przemawiają za tym ustalone okoliczności sprawy. Innymi słowy, wbrew zarzutom skargi, fakt, że strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, nie oznacza, że we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa. Tak więc mimo, że w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to uchylenie wskazanej wyżej decyzji z dnia 31 grudnia 2003 r. nie mogło nastąpić, jak trafnie uznało SKO, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa), to znaczy decyzja ustalająca warunki zabudowy inwestycji: "obiektu handlowo-usługowego o profilu ogólnospożywczym, AGD, TV, o łącznej powierzchni użytkowej 14.504 m2 w tym 5.000 m2 powierzchni sprzedażowej z infrastrukturą towarzyszącą: infrastrukturą techniczną zapleczem parkingowym, wjazdami i wyjazdami na teren działki oraz fragmentem drogi publicznej.

Należy także podkreślić, że w pojęciu "odpowiadania w swej istocie" dawnej decyzji (art. 146 § 2 kpa) przez tę, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, publikowano: Przegląd Sądowy 1994/7-8/159). Również w tym kontekście, zdaniem Sądu uprawnione jest stanowisko Kolegium co do tego, w wyniku wznowionego dotychczasowej, brak jest bowiem przesłanek do oceny, że wyłącznie skutkiem służebności ustanowionej na nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję mogłaby zapaść decyzja odmowna co do treści wniosku inwestora.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy odwołać się należy również do przepisów materialnych, stanowiących podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Prawidłowo przy tym oba organy przyjęły, że rozpatrzenie sprawy, także w postępowaniu wznowieniowym, odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139, ze zm.), stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ponieważ sprawa została wszczęta (wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji) i niezakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ostatniej ustawy, to jest przez 11 lipca 2003 r.

Wymieniony w skardze art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje w szczególności chroniony interes prawny, w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, osobom będącym właścicielami nieruchomości, przy zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ten interes prawny, wynikający także z art. 28 kpa, stanowi w rezultacie o przymiocie strony właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, trafnie zatem kontrolowane rozstrzygnięcie przesądzając o zaistnieniu formalnej przesłanki wznowieniowej, polegającej na braku udziału E. P. jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) uznało, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa, co odpowiadało z kolei wymogowi z art. 151 § 2 kpa. Tym samym zarzut skargi niezastosowania art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż w istocie przepis ten, w powiązaniu z przepisem art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zakreśla ramy interesu prawnego skarżącej i miał wpływ na ocenę jej sytuacji procesowej.

Przedmiot postępowania oraz zakres ustaleń, które należy uwzględnić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika z art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) są spełnione. Zatem, realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany przepisami prawa do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Podnoszona przez skarżącą kwestia ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej teren inwestycji (w wyniku ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na rzecz użytkowników wieczystych nieruchomości władnącej – działki nr [...]) w istocie ma znaczenie na kolejnym etapie realizacji inwestycji, przed organami architektoniczno – budowlanymi, poprzez instytucję uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym inwestor musi się wykazać przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Przy czym, jeśli inwestor jest właścicielem nieruchomości przewidzianej pod zabudowę, dla wykazania się prawem własności wystarczające będzie powołanie się na treść księgi wieczystej (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm). Zważyć przy tym należy, iż ograniczenie prawem rzeczowym (służebnością przechodu i przejazdu) działek wymienionych w decyzji z dnia 31 grudnia 2003 r. (nr [...], [...], [...], [...], [...] [...]) nie obejmuje takiego ograniczenia, jakim mógłby być na przykład zakaz zabudowy, wynikający z obciążenia służebnością zawierającą zakaz wykonywania robót budowlanych. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy treść ustanowionej służebność w ocenie Sądu nie ma wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca, twierdząc w skardze, że prawidłowe uwzględnienie jej interesów uniemożliwia wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji analogicznej jak pierwotna, z dnia 31 grudnia 2003 r., w istocie domaga się przesądzania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kwestii, które nie mogą być w niej zawarte. Konkretne usytuowanie obiektu budowlanego, jego wielkość oraz rozwiązania komunikacyjne z nim związane, w tym zapewniające połączenie z komunikacja miejską, jeśli nie wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są częścią postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zważyć trzeba, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Innymi słowy, określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich z reguły ma charakter ogólny, a bardziej szczegółowe ich określenie może nastąpić na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy znane są już szczegółowe rozwiązania techniczne planowanej inwestycji. Z tych przyczyn Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepis art. 42 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności ustawodawca w art. 42 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określać miała m.in. warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Zakwestionowana decyzja, jak trafnie oceniło Kolegium, zawierała rozstrzygnięcia w tym zakresie, poprzez ustalenie "zasad obsługi komunikacyjnej" planowanej inwestycji, wynikających z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 23 lutego 2000 r.). W kwestionowanej decyzji organ wskazał: "ulice - dojazd ulicą dojazdową o symbolu 5KD i ul. [...]"; "parkingi - w obrębie własnej działki wg wskaźników: placówki handlowe - 30 stanowisk / 1000 m2, 2 stanowiska / 1 punkt handlowy; biura - 30 stanowisk / 1000 m2 (pkt 2 lit. a nr 7 karty terenu). W punkcie 2 lit. b tiret 6 i 7 decyzji, obejmującym "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu" zostały określone warunki obsługi komunikacyjnej dotyczące zarówno terenu inwestowanej nieruchomości, jak też obsługi komunikacyjnej tego terenu w powiązaniu z miejskim układem drogowym, nakładając na inwestora wymogi uzgodnienia z Wydziałem Dróg i Komunikacji UM w G., realizowane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przed opracowaniem projektu zagospodarowania terenu, uwzględniając układ drogowy istniejący w tym rejonie, modernizację odcinka ul. [...] od drogi serwisowej o symbolu w planie zagospodarowania przestrzennego 5KD do ul. [...] oraz brakującego odcinka drogi serwisowej. Jak słusznie oceniło SKO, ograniczenia wynikające ze służebności na tym etapie postępowania związanego z realizacją przedmiotowej inwestycji nie miałyby wpływu na ogólne rozwiązania zasad obsługi komunikacyjnej. Szczegółowe zaś rozwiązania projektowe, wynikające także z treści uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizowane są na kolejnym etapie postępowania związanego z tą inwestycją – zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnośnie zaś naruszenia art. 42 pkt 5 tej ustawy Sąd wskazuje, że określenie wymogu obowiązków dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez stwierdzenie konieczności zapewnienia tych interesów w projekcie budowlanym, w rozumieniu art. 5 ustawy – Prawo budowlane, należy, co do zasady do kompetencji i obowiązków organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatem w niewielkim stopniu, w świetle tego przepisu mogą też być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 208/07 (Baza orzeczeń LEX nr 490158) "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją, która stanowiłaby podstawę rozpoczęcia robót budowlanych, nie przesądza też o prawach cywilnych tj. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Wskazanie określonych wymagań dotyczących ochrony osób trzecich należy do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w sytuacji, gdy realizacja zamierzonej inwestycji wymaga podjęcia przez inwestora przewidzianych prawem działań mających na celu ochronę interesów osób trzecich. Nadto wymagania te są określane i realizowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę". W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, toczącej się na skutek wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, uprawnione było stanowisko SKO, że weryfikowana decyzja zapewniła ochronę interesów osób trzecich, a w każdym razie zaniechanie wskazania w treści decyzji istniejącej służebności drogowej, gdyż do tego zmierzają w istocie zarzuty skargi, a wcześniej odwołania i tak nie miałoby wpływu na istotę treści tej decyzji weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym. Nadto, w ocenie Sądu nie jest zasadne odwołanie się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanym wyroku z dnia 23 kwietnia 1996 r., SA/WR 2655, ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 70 (str. 6 skargi), nie znajduje on bowiem zastosowania wprost w niniejszej sprawie, podjęty został w szczególnych okolicznościach, odmiennych niż okoliczności przedmiotowej sprawy, a wyrażona przez NSA teza stanowi odwrotność poglądu zawartego w skardze.

Wymaga także podkreślenia, że stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Zastrzeżenie to odnosi się do przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, w której badaniu podlegała zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic [...] róg [...] w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 23 lutego 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 43 z dnia 27 kwietnia 2000 r.). Treść ustawy (art. 40 ust. 1 i art. 43) zakreśla zatem granice badania przez organ administracji okoliczności związanych z wydaniem decyzji do okoliczności ściśle związanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tych granicach nakazuje badanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, jak i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wniniejszej sprawie, zakończonej ostateczną decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r., jak ustaliło Kolegium, zastosowany został tryb przewidziany w art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na fakt, że planowana inwestycja dotyczy obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2 000 m2, a w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren obejmujący również działki pod przedmiotową inwestycję oznaczony został symbolem 1UA (przeznaczenie pod usługi i administrację). Według art. 31a ust. 1, jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 (powyżej 2 000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20 000), wójt, burmistrz albo prezydent miasta może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. Analizy dokonuje się na podstawie prognozy skutków budowy obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Ust. 2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest obowiązany do dokonania analizy, o której mowa w ust. 1, jeżeli został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę obiektu handlowego określonego w art. 10 ust. 1 pkt 1 albo dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem na taki obiekt. Ust. 3 Analizę wraz z prognozą wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1. Ust. 4. Jeżeli rada gminy, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 45 ust. 1 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu zwyczajnym, co jest niesporne, sporządzone zostały powyższe opracowania wraz z wnioskiem Prezydenta Miasta w sprawie wykorzystania terenu przy ul. [...] pod budowę obiektu handlowego powyżej 2000 m2, wskazującym inwestycje w zakresie układu komunikacyjnego, które warunkują lokalizację takiego obiektu. Przedmiotowy wniosek, jak wynika z jego treści, nie obejmował kwestii zmiany planu poprzez wprowadzenie zakazu budowy takiego obiektu, a Rada Miasta nie stwierdziła celowości przystępowania do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: uchwała Nr XII/239 z dnia 29 października 2003 r. k. 39 akt administracyjnych I instancji). Wymaga podkreślenia, że jeżeli we wskazanym w art. 31a ust. 4 terminie rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, nie ma przeszkód do wydania żądanej decyzji na podstawie obowiązującego planu miejscowego (vide: Edward Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, str. 84, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001/2/29). Kwestionowane w skardze opracowania (analiza i prognoza), sporządzone zostały dla potrzeb opisanego wyżej postępowania i nie mają wad, jakie zarzuca skarżąca, celem ich bowiem nie jest ustalanie stosunków własnościowych terenu ani ograniczeń z nimi związanych, jak też dopuszczalności usytuowania przedmiotowego obiektu, mają one przewidywać i oceniać skutki budowy obiektu wielkopowierzchniowego dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Zatem również zarzut skargi wadliwości przedmiotowych opracowań poprzez nieuwzględnienie zapisów odnośnie ustanowienia służebności drogowej na działkach przeznaczonych pod inwestycję i naruszenia w związku z tym art. 7 i art. 77 kpa Sąd ocenia jako nietrafny.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 3 kpa, regulującego wymogi odnoszące się do uzasadnienia decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi oba organy ustalając stan faktyczny sprawy odniosły się szczegółowo zarówno do kwestii naruszenia prawa przy podjęciu weryfikowanej decyzji na skutek zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak i wskazując okoliczności, które przemawiają za oceną, iż w wyniku tego postępowania mogłaby zapaść decyzja takiej samej treści. Kolegium odniosło się także do zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu.

Podnoszony przez skarżącą za równo w postępowaniu wznowieniowym jak i w skardze zarzut nieuwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapisu wynikającego z treści księgi wieczystej Kw [...], w której w dziale III znajduje się zapis o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr [...], zdaniem Sądu nie miał wpływu na ocenę prawidłowości weryfikowanej decyzji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (informację tej treści zamieszcza się w decyzji, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie). W postępowaniu w sprawie wydania takiej decyzji nie są potrzebne ustalenia dotyczące uprawnień inwestora do gruntu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, jak również nie ma obowiązku uwzględniania w treści tej decyzji działek sąsiednich. Jak już wyżej zaznaczono, dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym, obejmującym pozwolenie na budowę, inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawić konkretne rozwiązania projektowe, które będą pozostawać w zgodzie także z treścią tych uprawnień, o ile ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie zostaną rozwiązane na drodze cywilnej, a więc przed sądem powszechnym. Sąd nie dopatruje się zatem naruszenia przez organy przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od faktu, że zarzut ten nie został w skardze uzasadniony.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji weryfikowanej z naruszeniem prawa nie eliminuje wprawdzie decyzji dotychczasowej, lecz stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153m poz. 1270, ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.