Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 61/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1295/17 w sprawie ze skargi A. F. i S. F. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1295/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. F. i S. F. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2016 r. A. F. zwróciła się do Starosty Toruńskiego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia nr 6/79 Naczelnika Gminy w Lubiczu z dnia 25 czerwca 1979 r. nieruchomość oznaczoną w 1979 r. numerem [...], położoną w L., wyjaśniając że jest spadkobierczynią J. D. - byłej właścicielki przejętej nieruchomości, oraz że w związku z tym, iż nie ma wiadomości, jakoby odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone i wypłacone, zasadne jest wydanie decyzji w tym przedmiocie.

Starosta Toruński decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], obecnie składającą się z części działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Gminy Lubicz nr 6/79 z dnia 25 czerwca 1979 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że pomimo niewątpliwego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości brak jest przesłanek dla wydania decyzji odszkodowawczej.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w czasie przejęcia nieruchomości przepisami okres archiwizacji dokumentów dotyczących spraw odszkodowań obligował organy do ich przechowywania przez 5 lat, po czym ulegały one zniszczeniu. W ocenie organu nie można przyjąć, że brak możliwości odszukania dokumentów potwierdzających wydanie decyzji po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania nie może prowadzić do wniosku, iż decyzja ta nie istniała nigdy w obrocie prawnym. Jak zauważył, twierdzenia skarżącej nie są poparte żadnymi dowodami, a organowi wiadomym jest, że w analogicznych sprawach odszkodowania były ustalane i wypłacane. Zasadniczą przyczyną braku dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania jest upływ czasu – 38 lat od ich wydania w połączeniu z bardzo krótkim okresem ich archiwizacji.

A. F. i S. F. (druga ze spadkobierczyń J. D.) odwołały się od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że starosta z wymaganą starannością przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a stanowiące konkluzję tego postępowania stwierdzenie o braku dokumentacji potwierdzającej wydanie decyzji w sprawie przedmiotowego odszkodowania nie może uzasadniać twierdzenia o tym, że decyzja taka nigdy nie została wydana. Powyższe organ uzasadnił tym, że od daty wywłaszczenia upłynęło 38 lat, że wypłata odszkodowania następowała z urzędu i dla dokumentu nie przewidziano potrzeby wieloletniego przechowywania, oraz że brak jest dowodów na to, by akurat w stosunku do spadkodawczyni skarżących zaistniał jakikolwiek spór odnośnie wysokości odszkodowania, czy też by organ z jakiegoś powodu odmówił spadkodawczyni wypłaty tego odszkodowania. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że wątpliwe jest, by w sytuacji braku odszkodowania, spadkodawczyni skarżących przez tyle lat nie zwróciła się w jakikolwiek sposób do organu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wątpliwość organu co do wiarygodności kategorycznych twierdzeń skarżących odnośnie niewypłacenia w przeszłości odszkodowania wzbudziła także okoliczność, że przed złożeniem wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania pełnomocnik skarżących poszukiwał dokumentacji świadczącej ewentualnie o fakcie wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Na marginesie organ odwoławczy wyraził wątpliwość co do charakteru roszczenia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, sugerując, że roszczenie takie, jeżeli uznać je za cywilnoprawne, mogło ulec przedawnieniu. Niezależnie od powyższego organ potwierdził słuszność stanowiska starosty, że okoliczności sprawy nie wskazują z całą pewnością, iż przedmiotowego odszkodowania nie wypłacono, a więc powzięta przezeń decyzja jest prawidłowa.

A. F. i S. F. zaskarżyły powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 6, 7 i art. 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę uznał, że organ podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne. Sąd wskazał na okoliczność zwrócenia się organu do Wójta Gminy Lubicz i Archiwum Państwowego w Toruniu o dostarczenie wszelkiej dokumentacji znajdującej się w zbiorach wymienionych podmiotów, dotyczącej ewentualnego postępowania odszkodowawczego za wywłaszczoną działkę nr [...]. Archiwum Państwowe w Toruniu poinformowało, w odpowiedzi z dnia 30 grudnia 2016 r., że nie posiada żadnych dokumentów w wyżej wymienionej sprawie – ani w archiwach zarządzeń i decyzji Naczelnika Gminy Lubicz, ani w archiwach funkcjonującego ówcześnie Urzędu Wojewódzkiego w Toruniu. Podobnej odpowiedzi udzielił Wójt Gminy Lubicz.

Zauważono także, że organ zwrócił się dodatkowo do Wójta o udostępnienie danych osoby będącej właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a także danych osób zajmujących się przedmiotowymi wywłaszczeniami lub posiadającymi jakąkolwiek wiedzę na ten temat. Wszystkie wymienione wyżej czynności nie doprowadziły jednak do uzyskania jakichkolwiek materiałów odnoszących się bezpośrednio do sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość J. D. Jednoznacznych informacji w powyższym zakresie nie dostarczyła również rozprawa administracyjna, przeprowadzona z inicjatywy organu w dniu 7 kwietnia 2017 r.

Jak zauważył Sąd w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1365/17, przepisy postępowania administracyjnego ujęte w K.p.a. nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

W związku powyższym Sąd uznał, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Nie można z góry przyjmować, że w 1979 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania, zwłaszcza że przeciw takiemu założeniu świadczą zawarte w aktach administracyjnych materiały dotyczące ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sąsiednich względem działki nr [...]. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć zaniechanie jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez spadkodawczynię do organu w tej kwestii. Podkreślana przez skarżące okoliczność, że spadkodawczyni była osobą słabo zorganizowaną nie uprawdopodabnia całkowitego braku zainteresowania tematem odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a to chociażby z tego względu, że doniosłość przeprowadzanych wywłaszczeń i związanych z nimi odszkodowań musiała wywrzeć wrażenie zarówno na współdomownikach spadkodawczyni, jak i na lokalnej społeczności. Argumentację skarżących można by zresztą odwrócić w ten sposób, że w sytuacji gdy w tożsamych sprawach wobec wszystkich właścicieli wywłaszczanych nieruchomości prowadzone były postępowania i ustalano wobec nich odszkodowania, postępowanie takie mogło zostać przeprowadzone również względem spadkodawczyni skarżących, a ona - z uwagi na wiek, czy też podkreślany brak zorganizowania – mogła okoliczność tę zbagatelizować lub o niej zapomnieć.

Za nieprawdopodobne Sąd uznał również stanowisko jednej ze skarżących zawarte w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 7 kwietnia 2017 r., jakoby ewentualną dokumentację związaną ze sprawą w całości utracono w drodze ich spalenia bądź wyrzucenia przez syna spadkodawczyni.

Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu – zniszczenie dokumentacji nietrwałej), to wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby interes prywatny strony ponad interes publiczny reprezentowany przez organ, podczas gdy są one co do zasady wobec siebie równe.

W zaistniałej sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wydania decyzji odszkodowawczej, założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Umyślne zniszczenie przez stronę leciwej dokumentacji dotyczącej ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość otwierałoby drogę do roszczeń odszkodowawczych względem organu, który dowody stanowiące kontrargument względem takiego roszczenia zgodnie z prawem zdążył już zlikwidować. Nie można przyjąć, że skoro to organ publiczny nie jest w stanie udowodnić, że wydał decyzję odszkodowawczą w przeszłości, to zobowiązany jest on do ustalenia i wypłaty odszkodowania niezależnie od tego, czy w istocie odszkodowania takiego nie wypłacono, czy może zostało ono wypłacone, a nie zachowały się na tę okoliczność żadne dowody. Takie stanowisko wyraźnie sprzeciwiałoby się słusznościowym pobudkom ustalania i wypłaty w podobnych sytuacjach odszkodowania, a to z tego powodu, że słuszny interes strony w sprawie odszkodowania aktualizuje się tylko wtedy, gdy odszkodowania za ujęcie prawa własności nie wypłacono. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wydania decyzji odszkodowawczej stanowi prawną, urzędową w zasadzie konsekwencję upływu czasu i nie można na tej podstawie doszukiwać się podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W sprawie niniejszej brak jest zaś dokumentacji w sprawie odszkodowania za przedmiotową działkę zarówno po stronie organu jak i skarżących (czy to pochodzącej od organu, czy od spadkodawczyni, czy też pod innych podmiotów). Domniemanie legalności działania organu pozostało więc niewzruszone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. F. i S. F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawach wszczynanych i prowadzonych z urzędu przez organ administracji strona jest zobowiązana do udowodnienia braku działania organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w przypadku przyjęcia przez sąd, że decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz J. D. została już w przeszłości wydana, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przypuszczenie co do istnienia dowodów, których to istnienia nie uprawdopodabniają żadne inne dowody zgromadzone w sprawie, a które to przypuszczenie jest sprzeczne z twierdzeniami skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc ww. zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżące kasacyjnie oświadczyły, że zrzekają się rozpoznania ich sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na następujące najistotniejsze zagadnienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Tym samym byli właściciele wywłaszczonych nieruchomości lub ich następcy prawni mogą dochodzić wypłaty należnego odszkodowania w trybie przewidzianym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mimo, iż do wywłaszczenia doszło na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Powyższe nie było sporne między stronami. Niekwestionowane jest również to, że na mocy Zarządzenia Nr 6/79 Naczelnika Gminy w Lubiczu z dnia 26 czerwca 1979 r. wywłaszczono między innymi działkę numer [...] położoną w L. stanowiącą wówczas własność J. D. poprzedniczki prawnej obecnie skarżących kasacyjnie A. F. i S. F.

Z akt wynika, że J. D. w 1999 r. sporządziła testament na podstawie którego powołała do spadku wnuczkę A. F. i syna K. C. J. D. zmarła w 2005 r., a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku na podstawie wskazanego testamentu zostało wydane w 2007 r. Z kolei spadkobiercą K. C. została S. F., córka A. F. i prawnuczka J. D. J. D. cały czas zamieszkiwała w swoim domu w L., w tym domu zamieszkują skarżące kasacyjnie. Wniosek o wypłatę odszkodowania za przejętą w 1979 r. nieruchomość A. F. i S. F. złożyły w dniu 22 czerwca 2016 r. Żądanie zawarte we wniosku uzasadniono brakiem w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Toruniu i Urzędu Gminy w Lubiczu dokumentów potwierdzających postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania również same wnioskodawczynie nie posiadają żadnych dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowania.

Szczegółowo przedstawiono obowiązujący w dacie wywłaszczenia 1979 r. stan prawny dotyczący obowiązku przechowywania przez organ administracji akt sprawy, który był konsekwencją zaliczenia akt do materiałów archiwalnych. W szczególności zwracając uwagę na zarządzenie nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r., zgodnie z którym akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczeniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (jest to krótkotrwały akt). Uzasadniając tym samym brak zachowania akt sprawy, z uwagi na upływ 37 lat. Nadto wnioskodawczynie nie przedłożyły żadnych pism z których wynikałoby, że J. D. w okresie 26 lat, tj. od pozbawienia własności w 1979 r. do swojej śmierci w 2005 r. żądała, ponaglała, czy też korespondowała z organem w sprawie nieotrzymanego odszkodowania, tym bardziej, że w aktach administracyjnych są materiały dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sąsiednich względem działki nr [...] (k.41 i 51 akt adm.), również spadkobiercy J. D., w tym spadkobierczyni A. F. przez okres 11 lat nie kierowała do organu żadnych pism w sprawie odszkodowania, aż do wniosku z dnia 22 czerwca 2016 r. Należy również zaznaczyć, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, a tylko w ramach tych zarzutów Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, to zarzuty oparte zostały na naruszeniu przepisów postępowania i tak: pkt 1 wskazano na naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 7 K.p.a.

Aby odnieść się do tego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Teza, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym, ale należnym wedle ówczesnego prawa - koreluje z założeniem, w myśl którego przepis ten ma charakter kompetencyjny i konotację procesową. Nie ma charakteru samoistnej normy materialnej; sam przez się nie ma też zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) - tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. Omawiana norma kompetencyjna zakłada jej zastosowanie z udziałem norm materialnoprawnych - norm regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może tym samym nigdy stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie doszło do naruszenia normy kompetencyjnej wynikającej art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem w sprawie orzekał właściwy organ to jest Starosta Toruński. Natomiast zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został powiązany z art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Powołany art. 7 K.p.a. wyraża zasadę określaną jako zasadę prawdy obiektywnej, prawdy materialnej. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak podnosi się w piśmiennictwie z zasady prawdy materialnej wyrażonej w tym przepisie wynika, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak z art. 7 K.p.a. wynika również obowiązek składającego wniosek aktywnego współdziałania z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (zob. H. Knysiak-Sydyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s.127). Zasada określona w art. 7 in fine K.p.a. nakazuje organom uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołując się do zasady wynikającej z art. 7 K.p.a. nie można nie uwzględniać okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w tym przypadku okoliczności związanych z upływem czasu, tj. 37 lat jakie minęły od daty pozbawienia własności J. D. w 1979 r. do daty 22 czerwca 2016 r., w której to dacie jej spadkobierczynie złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania. W takich okolicznościach faktycznych, mając dodatkowo na uwadze, że okres przechowywania akt w sprawie wywłaszczenia wynosił 15 lat (o czym było wcześniej), a mimo to podjęcie przez organ poszukiwań w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Toruniu i Urzędu Gminy w Lubiczu, czy nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty związane z ustaleniem odszkodowania, zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie można uznać za zasadny. Strona składając wniosek o ustalenie odszkodowania po okresie 37 lat twierdząc, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone poprzedniczce prawnej, a równocześnie nie przekładając jakichkolwiek dowodów, tj. wniosków, zażaleń, pism, korespondencji, skarg, kierowanych do organu na przestrzeni tych 37 lat w sprawie wypłaty odszkodowania nie może oczekiwać, że jest zwolniona z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, tym bardziej, że organ ze swej strony podjął wszelkie czynności jakie były możliwe. Należy bowiem zwrócić uwagę na powoływany art. 7 K.p.a., z którego jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji stojąc na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tym samym ustawodawca jasno wskazuje, że nie tylko organ z urzędu zobowiązany jest do podejmowania określonych czynności, ale również na wniosek strony, a w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie obowiązek aktywnego udziału strony ma szczególnie istotne znaczenie. Mając na uwadze wskazane wyżej uwagi zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1 a dotyczący naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 7 K.p.a. jest niezasadny.

Z kolei w pkt 2 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza niezasadność tego zarzutu. Przepisy takie jak art. 145-151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, inaczej ujmując przepisy te wskazują tylko jakie rozstrzygnięcie może wydać Wojewódzki Sąd Administracyjny. Natomiast art. 145-151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Zaś w pkt 3 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przypuszczenie co do istnienia dowodów, których to istnienie nie uprawdopodobniają żadne inne dowody. Aby odnieść się do tego zarzutu, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Dlatego też należy przyjąć, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia sprawa w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt. Z kolei brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wskazano w skardze. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Zatem dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. należy w skardze kasacyjnej wykazać, że sąd wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) pod względem zgodności z prawem lub też z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił - oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. stąd też ten zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony.

Mając na uwadze, niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.