Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 453/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi V. C. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 25 stycznia 2018 r., nr XLIV/394/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Lubkowo w gminie Krokowa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej dział XXV, "Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego 23.MN/ML" w odniesieniu do działki nr [...] oraz w części obejmującej dział XXVI "Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego 24.MN/ML" w odniesieniu do działki nr [...], położonych w obrębie Lubkowo gmina Krokowa, 2. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej V. C. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

V. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2018 r., nr XLIV/394/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 229 Działu XXV oraz załącznika graficznego uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 24 MN/ML. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., poprzez zmianę przeznaczenia terenu dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [..]-[..] w sposób sprzeczny z postanowieniami uchwały Nr XLVI/504/2014 Rady Gminy z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącej sprowadzające się do wyeliminowania na terenie objętym niniejszą skargą zabudowy usługowej (turystycznej).

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1. decyzji z nr [..] celem ustalenia faktu, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonym planem i posiada interes prawny do wniesienia skargi;

2. folderu gminnego celem ustalenia przeznaczenia terenu objętego skargą, prowadzenia na terenie usług turystycznych, promowania przez Gminę terenu jako terenu przeznaczonego na usługi z zakresu zakwaterowania turystycznego bezpodstawnej zmiany przeznaczenia ww. terenów w aktualnie obowiązującym planie;

3. mapki terenu celem ustalenia wykorzystania terenów oznaczonych symbolem MN/ML na cele turystyczne;

4. decyzji z 6 czerwca 2016 r. i decyzji z 9 czerwca 2016 r. celem ustalenia, że na terenach oznaczonych symbolem MN/ML pod rządami poprzedniego planu dopuszczalna była zabudowa usługowa (turystyczna) i posiadania przez skarżącą interesu prawnego do wniesienia skargi;

5. uchwały nr 46/V/99 Rady Gminy z 25 lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. w granicach opracowania określonych Uchwałą Rady Gminy z 27 kwietnia 95 Nr 51/X/95 celem ustalenia, że pod rządami ww. planu na terenie objętym niniejszą skargą dopuszczalna była zabudowa z zakresu zakwaterowania turystycznego i posiadania przez skarżącą interesu prawnego do wniesienia skargi;

6. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: a) przesłuchania skarżącej; b) zeznań świadka Z. Z.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jest właścicielem działek o numerach [..]-[..] (z których powstała aktualna działka nr [..]) i [..] położonych we wsi L., na terenie Gminy K., powiat p. Teren ten został objęty postanowieniami skarżonego planu i oznaczony symbolem 24 MN/ML – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy letniskowej. Na tym terenie dopuszczono lokalizację zabudowy szeregowej lub bliźniaczej na granicy z sąsiednią działką budowalną. Zdaniem strony, w świetle faktu, że jest ona właścicielem nieruchomości położonych na terenie, dla którego zaskarżona uchwała zmieniła przeznaczenie, tj. wykluczyła funkcję zakwaterowania turystycznego, wyłączając tym samym możliwość prowadzenia na tym obszarze usług z zakresu zakwaterowania turystycznego, przyjąć należy, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały.

Przechodząc do zarzutów strona wskazała, że pod rządami uprzednio obowiązującego planu z roku 1999, działki znajdowały się na terenie 19 UTL, na którym dopuszczalna była budowa domków usługowych (letniskowych). Skarżony plan zupełnie bezpodstawnie dokonał zmiany przeznaczenia tego terenu, zaś zmiana taka pozostaje w sprzeczności w postanowieniami Studium.

W tym zakresie wskazano, że teren objęty niniejszą skargą położony jest nad jeziorem Ż., na terenie gminy K., powiat p. W ostatnich latach podstawowa funkcja gminy K. - rolnictwo, stała się funkcją towarzyszącą. Gwałtownie rozwijają się natomiast funkcje – turystyczna i rekreacyjna (Studium strona 8). Do celów strategicznych Gminy Studium zaliczyło rozwój turystyki wraz z promocją walorów gminy, przekształcenie gminy w centrum turystyczno – kulturalne P. (strona 43 Studium). W studium zwrócono także uwagę na walory krajobrazowe gminy i jej wartości kulturowe, w związku z czym Gmina kwalifikowana jest jako obszar o dużym potencjale turystycznym. Zgodnie z założeniami Studium rozwój struktury funkcjonalno-przestrzennych gminy winien iść w kierunku rozwoju funkcji rekreacyjnej (pod tym pojęciem rozumie się natomiast m.in. hotelarstwo, zabudowę letniskowa, obsługę turystyki), która rozwijać się na głównie m.in. w oparciu o sąsiedztwo jeziora Ż. na obszarze wsi B., L. Z kolei postanowienia Studium w odniesieniu do wsi L. jako funkcję dominującą przewidują rekreację oraz obsługę turystyki, zaś mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców oraz rolnictwo traktują jako funkcję uzupełniającą.

Zdaniem skarżącej, analiza treści Studium bezsprzecznie wskazuje na to, że postanowienia ww. aktu prawnego, zarówno w części ogólnej, jak i szczegółowej, ustalającej kierunki polityki przestrzennej wsi, dla obszaru objętego przedmiotową skargą przewidują funkcję turystyczną. Gmina nie była uprawniona do zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu i wyłączenia na nim funkcji zakwaterowania turystycznego.

W dalszej argumentacji zwrócono uwagę, że zgodnie z ustaleniami Studium problemem i zagrożeniem dla środowiska jest "dzika" zabudowa letniskowa powstająca nielegalnie na atrakcyjnych terenach położonych w sąsiedztwie morza, na działkach o niewielkiej powierzchni (300-500 m2), z reguły bez zaopatrzenia w wodę, kanalizacji sanitarnej, pozbawiona racjonalnego układu drogowego. Przykładem, jest sytuacja przestrzenna w miejscowościach K., D. i B., gdzie podziały geodezyjne i dzika zabudowa letniskowa doprowadzić może do degradacji środowiska naturalnego i krajobrazu, a w przypadku K. niezwykle cennego zabytku jakim jest historyczny układ wsi - rzędówki bagienne (strona 48 Studium). Z tego wynika, że wykluczenie zabudowy zakwaterowania turystycznego na przedmiotowym terenie nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż teren ten nie został zaliczony do tzw. terenów problemowych i nie jest źródłem czynników, które mogłyby stanowić zagrożenie dla otoczenia.

Mając to na uwadze skarżąca wskazała, że każde ograniczenie własności nieruchomości w planie miejscowym musi być uzasadnione słusznymi względami, natomiast w niniejszej sprawie takie względy nie występują. Za uchwaleniem takich postanowień nie przemawia bowiem ani interes publiczny, ani wymagania ochrony środowiska, ani tym bardziej względy bezpieczeństwa państwa. Wręcz przeciwnie, zakwestionowane przepisy pozostają w sprzeczności z interesem gminy, której organy - wyłączając na przedmiotowym terenie funkcję usługi zakwaterowania turystycznego - postąpiły w sposób sprzeczny z powołaną "[..]" i w konsekwencji uszczupliły potencjalne wpływy budżetu gminy pochodzące z działalności turystycznej. Ponadto należy uwzględnić fakt, że na terenie oznaczonym przez kwestionowany pian symbolem MN/ML prowadzone są usługi z zakresu zakwaterowania turystycznego. Większość budynków w usytuowanych na tym terenie wykorzystywana jest właśnie na ten cel.

Zdaniem strony, działania planistyczne gminy były tym bardziej niezasadne, że z jednej strony na terenie 24 MN/ML wyłączyły dopuszczalność świadczenia usług turystycznych, przy jednoczesnym przyznaniu przylegającemu do tych działek terenowi, który dotychczas posiadał funkcję rolną (20RP), funkcji mieszkaniowej i usługowej – obecnie 22 MN/U. Takie działania gminy świadczą o całkowitej dowolności planistycznej. Co więcej, przedstawiciele jednostki samorządu terytorialnego, sporządzając folder promujący Gminę, zwrócili się do skarżącej z prośbą o wyrażenie zgody na zamieszczenie w prospekcie mającym stanowić reklamę gminy, właśnie nieruchomości stanowiących własność skarżącej, które następnie oznaczono jako nieruchomości przeznaczone pod najem turystyczny.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Na wstępie organ gminy wskazał, że skarżąca jest właścicielem działki nr [..] (powstałej z działek o nr [..]-[..]) oraz działki nr [..], natomiast nie jest właścicielką działki nr [..]. Natomiast, w ocenie organu, przeznaczenie terenu działki nr [..] i [..] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej bez możliwości świadczenia usług zakwaterowania turystycznego było uzasadnione i wynikało z szeregu przeprowadzonych analiz w trakcie procedury sporządzania planu, m.in. z inwentaryzacji istniejącego stanu terenu, stanu prawnego, istniejących uwarunkowań lokalnych. Przeznaczenie tego terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej według urbanistów stanowiło kontynuację istniejącej funkcji, zgodnie ze stanem prawnym przedmiotowej działki i w żaden sposób nie ogranicza praw właściciela.

Jak zaznaczono, przed wejściem w życie zaskarżonego planu teren ten położony był na terenie planu z 1999 r. oznaczonym symbolem 19 UTL – projektowany zespół zabudowy letniskowej. Strefa ochrony archeologicznej. Odnosząc się do tego organ zwrócił uwagę, że w przepisach brak jest definicji działki letniskowej czy jej synonimu – działki rekreacyjnej, jednak potocznie uznaje się, że jest to działka wykorzystywana w celu wypoczynkowym (rekreacyjnym), na której dopuszcza się, o ile przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zabudowę letniskową bez funkcji zamieszkania całorocznego, tzw. budynek rekreacji indywidualnej. W Prawie budowlanym w opisie kategorii obiektów budowlanych pojawia się sformułowanie "domy letniskowe", co sugeruje funkcję mieszkalną obiektu, a nie usługową (dom) "Kategoria III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie...". Z kolei z uwagi na to, że w przepisach techniczno - budowlanych domy letniskowe zwolniono z reżimu kontrolowania stanu technicznego, warunków sanitarnych, przeciwpożarowych oraz innych określonych odrębnymi przepisami, nie należy ich utożsamiać z obiektami hotelarskimi, dla których wymagania określone są w odrębnej ustawie (ustawa Usługi hotelarskie oraz usługi pilotów wycieczek i przewodników turystycznych). Dalej wskazano, że Rozporządzenie Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych operuje pojęciem domu letniego, który kwalifikuje się w grupie budynków mieszkalnych. Klasyfikacja ta nie daje więc jasnej kwalifikacji domku letniskowego, natomiast rozróżnia obiekty mieszkalne od obiektów zakwaterowania turystycznego.

W związku z tym, zdaniem Rady, określenia "projektowany zespół zabudowy letniskowej" nie można interpretować rozszerzająco wskazując, że obejmuje również funkcje usługowe, w tym budynki usługowe zakwaterowania turystycznego. Dlatego też niezasadny jest zarzut, że ustalenia nieobowiązującego planu dla terenu oznaczonego symbolem 19 UTL dotyczyły również przeznaczenia terenu na prowadzenie usług z zakresu zakwaterowania turystycznego, a zaskarżany plan dla terenu 24.MN/ML "wykluczył" prowadzenie tego rodzaju usług.

Organ zauważył też, że skarżąca posiada na działce nr [..] budynki rekreacji indywidualnej, co do których toczyły się postępowania administracyjne, w oparciu o zaskarżaną uchwałę dotyczące zmiany sposobu użytkowania na budynki usługowe zakwaterowania turystycznego. Na podstawie ustaleń tego planu Wójt Gminy odmówił wydawania zaświadczeń o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych z planem, a postępowania te zostały zakończone rozstrzygnięciami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/GD 854/20 - 857/20, w których zdaniem sądu organ I instancji właściwie zinterpretował regulacje planu miejscowego.

Reasumując, z uwagi na treść Studium oraz uwarunkowania wynikające z położenia terenu na którym znajduje się przedmiotowa działka nie można uznać, że Rada, przeznaczając nieruchomość skarżącej jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej, postąpiła dowolnie czy nadużyła władztwa planistycznego. Fakt prowadzenia usług z zakresu zakwaterowania turystycznego na terenie 24.MN/ML, jak również wydanie przez Starostę incydentalnych decyzji dotyczących "pozwolenia na budowę budynków usługowych (letniskowych) oraz mieszkalnych, pomimo, że ówcześnie obowiązujący plan również nie dopuszczał łączenia tych funkcji", nie stanowi podstawy do interpretacji regulacji zawartych w planie miejscowym. W tym stanie rzeczy, skoro interes skarżącej nie został naruszony, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W uzupełnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu oraz ogłoszenia o ponownym wyłożeniu projektu tego planu w miejscowości, której plan dotyczy, a więc miejscowości L., względnie zaniechanie zamieszczenie ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu oraz ogłoszenia o ponownym wyłożeniu projektu tego planu w miejscowości, której plan dotyczy przez okres wskazany w ww. ogłoszeniach, i tym samym przez okres wyznaczony wyżej wymienionymi przepisami prawa, tj. przez okres co najmniej 21 dni. W aktach planistycznych brak jest bowiem dowodu zamieszczenia na tablicy ogłoszeń wsi L. ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, a także ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu oraz dowodu zamieszczenia na tablicy ogłoszeń wsi L. obwieszczenia o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu tego planu;

2. art. 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wystąpienia o wydanie opinii o projekcie planu do: wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – w dokumentacji planistycznej brak jest dowodu dopełnienia ww. obowiązku;

3. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przez okres, który nie może być krótszy niż 21 dni roboczych, tj. wyłożenie go jedynie przez okres 15 dni roboczych, tj. od 01 marca 2017 r. do dnia 21 marca 2017 r.;

4. art. 17 pkt 4 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. poprzez rozpatrzenie przez wójta gminy zmiany wniosków złożonych do uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed upływem terminu do ich składania, który powinien uwzględniać czas niezbędny na doręczenie przez operatora pocztowego do Urzędu Gminy przesyłki listowej zawierające takie wnioski, podczas gdy organ wykonawcy gminy rozpatrzył wnioski w dniu następującym po upływie terminu na ich składanie.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Rada w piśmie procesowym z 21 września 2021 r. wyjaśniła, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż Wójt Gminy w dniach: 13 marca 2014 r., 3 marca 2017 r. i 9 sierpnia 2017 nadał w placówce pocztowej pisma adresowane do sołtysa wsi L. z prośbą o zamieszczenie na tablicach wsi L. obwieszczeń dotyczących procedur planistycznych. Zgodnie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wójt dopełnił więc wymaganych formalności związanych z doręczeniem obwieszczeń sołtysowi wsi L. Wskazać należy, że również zwyczajowo, w trakcie pobytu sołtysów w Urzędzie w sposób bezpośredni doręcza się sołtysom obwieszczenia i ogłoszenia, celem umieszczenia ich na tablicach ogłoszeń wsi. W orzecznictwie wskazuje się, że uznanie za sposób zwyczajowo przyjęty to sposób publikacji ogłoszeń, który obowiązuje w danej społeczności, jest dla niej właściwy i ugruntowany długoletnią praktyką Ponadto w sytuacji gdy Wójt Gminy dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, na stronie internetowej i w prasie lokalnej, to nawet jeżeli przyjmie się , że nie było wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na tablicy ogłoszeń we wsi L., to zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie stanowi to istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób - chociażby korzystając z Internetu.

Dalej wyjaśniono, że wystąpienie wójta o opinię o projekcie planu zawarte w art. 17 ust. 6a u.p.z.p. dotyczy gmin graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego z obszarem danej gminy. Obszar objęty zaskarżonym planem graniczy z terenem jeziora Ż., będącego w granicach administracyjnych gminy G. Uchwała przedmiotowa na obszarze objętym jej postanowieniami przewiduje przede wszystkim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, rekreacji indywidualnej i zabudowy usługowej. Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie tego rodzaju nie ma wpływu na sposób zagospodarowania terenów znajdujących się w jego sąsiedztwie.

Ponadto, obwieszczeniem z 22 lutego 2017 r. Wójt Gminy zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu kwestionowanego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 1 marca 2017 r. do 21 marca 2017 r., a obwieszczeniem z 3 marca 2017 r. przedłużył termin wyłożenia do 12 kwietnia 2017 r. i przedłużył termin składania uwag do tych dokumentów do 26 kwietnia 2017 r. Faktycznie możliwy był więc publiczny wgląd do projektu planu przez okres dłuższy niż 21 dni roboczych. Nie znajduje więc potwierdzenia zarzut krótszego terminu wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu niż 21 dni roboczych.

Końcowo zaś wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. wójt rozpatruje uwagi, które zostały złożone w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Określenie "termin nie dłuższy niż 21 dni" umożliwia rozpatrzenie uwag przez wójta nawet na następny dzień od ustalonego terminu do ich składania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty były trafne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLIV/394/2018 Rady Gminy z 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [..] (dalej jako uchwała lub plan miejscowy), w zakresie jej § 229 Działu XXV oraz załącznika graficznego uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 24 MN/ML. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Badając następnie formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.) dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione. Z przywołanych wyżej przepisów wynika bowiem, że wymogiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że kwestionowana uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, który to warunek niewątpliwie jest spełniony.

W dalszej kolejności Sąd zobowiązany był do zbadania legitymacji skargowej strony, a to ze względu na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, wnosząc skargę w tym trybie trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

W tym zakresie Sąd uznał, że skarżąca była uprawniona do wniesienia niniejszej skargi, które to uprawnienie wynika z naruszenia przysługującego jej prawa własności działki nr [..] (powstałej ze scalenia działek [..]-[..], objętych regulacjami zaskarżonej uchwały. Przy czym należy tu zauważyć, że skarżąca podaje, że jest właścicielką działki nr [..], nie [..] jak skorygował organ w odpowiedzi na skargę. Niemniej jednak Sąd przyjął, także po doprecyzowaniu powyższej kwestii na rozprawie, że stronie przysługuje władztwo nad działką nr [..], gdyż w dalszych pismach procesowych wnoszonych po otrzymaniu odpowiedzi organu na skargę, nie sprostowała ona faktu, że przysługuje jej prawo własności działek nr [..] i [..], jak podał organ. Ponadto, w załączniku do skargi obrazującym mapkę terenu, strona zaznaczyła m.in. należące do niej działki pod zakwaterowanie turystyczne i wśród nich znalazła się działka nr [..]. W związku z tym podanie w skardze numer [..] należy uznać za omyłkę pisarską.

Jak wynika z zaskarżonego aktu, działka nr [..] położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 24 MN/ML i objęta postanowieniami § 229-236 uchwały, zaś działka nr [..] na terenie 23 MN/ML i dotyczą jej § 221-228. Oba te tereny to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej, na których dopuszcza się lokalizację zabudowy szeregowej lub bliźniaczej na granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tymczasem w uprzednio obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy nr 46/V/99 z dnia 25 lutego 1999 r. (dalej jako uchwała z 1999 r. lub plan z 1999 r.), teren 24 MN/ML przeznaczony był pod "projektowany zespół zabudowy letniskowej. Strefę ochrony archeologicznej" (19 UTL). Z kolei w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. uchwale Nr XLVI/504/2014 Rady Gminy z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej powoływana jako Studium) obszar ten znajduje się w strefie funkcjonalnej rozwoju zainwestowania wielofunkcjonalnego – funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, zagrodowe. W skardze natomiast strona podkreśla znaczenie dla jej planów inwestycyjnych, szczególnie przeznaczenia pod usługi – zakwaterowania turystycznego, co było możliwe na podstawie uprzednio obowiązującego planu i znajduje potwierdzenie w Studium, lecz wyłączono w zaskarżonej uchwale. Tym samym należało uznać, że przeznaczenie działki nr [..] wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę letniskową, bez dopuszczenia usług, narusza prawa właścicielskie strony, ograniczając jej prawo do swobodnego zagospodarowania należącego do niej gruntu.

W związku z powyższym Sąd uznał skargę za dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu ze względu na wykazanie przez skarżącą interesu prawnego w jej zaskarżeniu.

Przechodząc do oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, że ocena ta winna być dokonywana przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa, jest rozumiane jako sekwencja czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności uchwały planistycznej z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W niniejszej sprawie strona, w uzupełnieniu skargi, podniosła zarzuty dotyczące trybu sporządzania kontrolowanego planu, tj. zaniechanie ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu oraz ogłoszenia o ponownym wyłożeniu projektu tego planu w miejscowości L.; zaniechanie wystąpienia o wydanie opinii o projekcie planu do: wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; zaniechanie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przez okres nie krótszy niż 21 dni oraz rozpatrzenia przez Wójta wniosków złożonych do uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu przed upływem terminu do ich składania, który powinien uwzględniać czas niezbędny na doręczenie przez operatora pocztowego do Urzędu Gminy przesyłki listowej zawierającej takie wnioski, podczas gdy organ wykonawczy gminy rozpatrzył wnioski w dniu następującym po upływie terminu na ich składanie.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd dokonał analizy dokumentacji planistycznej, a także miał na uwadze wyjaśnienia organu złożone w piśmie z 21 września 2021 r. i na tej podstawie uznał, że zarzuty te nie są zasadne, gdyż Rada Gminy nie dopuściła się naruszenia przepisów prawa w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego, które uznać należałoby za istotne.

W aktach tych znajduje się bowiem ogłoszenie Wójta o przystąpieniu do sporządzania planu, które zostało opublikowanie w BIP Urzędu Gminy i umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu 13 marca 2014 r. W tym samym dniu organ nadał pismo do sołtysa wsi L. zawierające ww. obwieszczenie i prośbę o jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń. W aktach znajdują się także wycinki prezentujące ogłoszenie obwieszczenia w prasie lokalnej. Z kolei 22 lutego 2017 r. i 3 marca 2017 r. na tablicy Urzędu Gminy umieszczono obwieszczenie Wójta o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu i o przedłużeniu terminu wyłożenia. Obwieszczenie to zostało też umieszczone w lokalnej prasie, co potwierdzają wycinki prasowe. Oba te obwieszczenia zostały również korespondencyjnie przekazane sołtysowi wsi L. z prośbą o ich wywieszenie. Z kolei z dalszych materiałów, w szczególności z wniosków składanych do planu miejscowego w marcu 2014 r. i wniosków z 2017 r. składanych do wyłożonego projektu planu przez mieszkańców wsi L. wynika, że sposób przekazania sołtysowi wsi obwieszczeń był skuteczny i obwieszczenia te zostały wywieszone także we wsi L. W tym zakresie Sąd uznał zatem argumentację skargi za niezasadną.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a) tiret drugie u.p.z.p. w zakresie obowiązku wystąpienia o opinię o projekcie m.in. do wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia na piśmie, o podjęciu tej uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Natomiast w myśl art. 17 pkt 6 lit. a) tiret 2 ustawy organ wykonawczy gminy występuje o opinie o projekcie planu do wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Warunkiem wystąpienia o opinię do gminy sąsiedniej graniczącej z obszarem objętym planem jest więc określenie w projekcie planu inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Jeżeli taka inwestycja nie jest przewidywana w planie, to nie ma potrzeby występowania o wyrażenie opinii co do jej rozmieszczenia przez organ wykonawczy gminy sąsiedniej. Taki wniosek wynika wprost z art. 17 pkt 6 lit. a) tiret 2 ustawy. Zaskarżony plan w § 16 wprawdzie dopuszcza lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, przy czym nie określa dla nich odrębnych terenów na obszarze planu. Nie jest to więc sytuacja objęta treścią art. 17 pkt 6 lit. a) tiret drugie u.p.z.p. wiążąca się z koniecznością współdziałania organów. Jednocześnie należy pamiętać, że zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 777 ze zm.) charakter tego typu inwestycji z perspektywy ich obecności w planach miejscowych jest specyficzny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem ustanawiać zakazów dla tego typu inwestycji, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji uznać należy, że dopuszczona w planie inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na jej specyfikę i charakter, znajdujące unormowanie w przepisach odrębnych, z których wynika ich obligatoryjny charakter co do zasady, nie podlega obowiązkowej procedurze uzgodnień, wynikającej z art. 17 pkt 6 lit. a) tiret drugie u.p.z.p. w zakresie obowiązku wystąpienia o opinię.

W zakresie zachowania terminu, w jakim następuje wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wskazać trzeba, że obwieszczeniem z 3 marca 2017 r. Wójt Gminy przedłużył pierwotny termin - obejmujący okres od 1 marca 2017 r. do 21 marca 2017 r. – do dnia 24 kwietnia 2017 r. i termin do składania uwag do 26 kwietnia 2017 r. Powyższe oznacza, że faktyczny okres możliwości zapoznania się przez zainteresowanych z projektem i prognozą był dłuższy niż wymagane prawem 21 dni. Tym samym zarzut naruszenia art. 17 pkt 8 u.p.z.p. również należy uznać za niezasadny.

Wreszcie, nie ma też racji skarżąca zarzucając rozpatrzenie uwag do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu przed upływem terminu na ich składanie. W tym zakresie strona powołuje się na przepis art. 17 pkt 11 u.p.z.p., tymczasem reguluje on wyłącznie to, że termin na wnoszenie uwag – i to do projektu planu nie do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, czego dotyczy omawiany zarzut – nie może być krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia wyłożenia projektu planu. Natomiast kwestię terminu rozpatrywania przez organ wnoszonych uwag – przy czym ustawodawca wprost odnosi się tylko do uwag dotyczących projektu planu, nie uchwały o przystąpieniu – reguluje art. 17 pkt 12 ustawy. Statuuje on termin nie dłuższy niż 21 dni od dnia wpływu uwag. W ocenie Sądu, zwrot "nie dłuższy niż" oznacza, że organ może rozpoznać daną uwagę już w momencie jej wpływu, czy też w następnym dniu. Jak zaś wynika z wykazu wniosków do miejscowego planu złożonych po opublikowaniu informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wnioski te złożono w dniach 21 marca 2014 r. – 7 kwietnia 2014 r., kiedy to upływał termin 14 dni na ich składanie. Zarządzenie Wójta w sprawie rozpatrzenia wniosków zostało wydane 8 kwietnia 2014 r., a więc po otrzymaniu wniosków. Jednocześnie z akt planistycznych nie wynika, aby po dniu 7 kwietnia 2014 r. do organu wpłynęły jakiekolwiek inne wnioski złożone za pośrednictwem poczty w terminie, i które nie zostały przez Wójta rozpoznane. W związku z tym zarzut związany z naruszeniem terminu rozpoznawania wniosków do planu należy uznać również za niezasadny.

Przechodząc dalej, do oceny zarzutów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, że w tym zakresie istotą zarzutów skargi jest niezgodność ustaleń planistycznych dotyczących działki skarżącej z postanowieniami obowiązującego Studium i przekroczenie przyznanego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną względami interesu publicznego, nadmierną ingerencję w prawo własności, wykluczającą korzystanie z nieruchomości, odpowiadające dotychczasowemu przeznaczeniu działki w planie z 1999 r.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności ustaleń planu ze Studium w kontekście oceny uwzględnienia przez organ zasad sporządzenia planu, wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Jak to wynika bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Powyższe oznacza, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego niesprzeczność z postanowieniami studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków. Okoliczność ta podlega badaniu ad casusm, bowiem wyznacza ją interes prawny skarżących. Istotne jest jednak, że każda z uchwał – w przedmiocie studium i w przedmiocie planu - ma swój autonomiczny charakter, ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym – uchwały te powinny mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma bowiem za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Oczywistym w związku z tym jest, że studium ma charakter ogólny, gdyż wynikać ma z niego kierunek rozwoju gminy na poszczególnych obszarach, a nie ich konkretne przeznaczenie, przy czym dla interpretacji jego postanowień znaczenie ma pełne brzmienie norm dotyczących poszczególnych jednostek obszarowych, a więc w całokształt postanowień ich dotyczących. Biorąc pod uwagę charakter omawianego aktu prawnego w kontekście brzmienia jego konkretnych postanowień dotyczących działek skarżącej o numerach [..] i [..], w ocenie sądu uznać należy, że nie znajduje potwierdzenia jej stanowisko o sprzeczności jego postanowień w zakresie przeznaczenia terenu z odnośnymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego.

W rozważanym bowiem wypadku ww. teren, zgodnie ze Studium znajduje się na obszarze rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego – funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, zagrodowe. W odniesieniu do samej wsi L. Studium przewiduje funkcje dominujące – rekreacja, obsługa turystyki, a uzupełniające – mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców, rolnictwo (s. 199 Studium). Pod pojęciem funkcji rekreacyjnej Studium rozumie m.in. hotelarstwo, obsługę turystyki. Studium przewiduje też, że rozwój ww. obszaru powinien iść w kierunku rozwoju funkcji rekreacyjnej – w odniesieniu do wsi L. w oparciu o sąsiedztwo jeziora Ż. Ponadto, według Studium, do celów strategicznych gminy zalicza się rozwój turystyki (s. 43 Studium).

Z powyższego wynika zatem, że według Studium teren, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej został zakwalifikowany jako wielofunkcyjny. Dopuszczalne są tu funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne i zagrodowe. Z kolei, wieś L. ukierunkowana została na rozwój turystyki w ramach dominujących kierunków, określonych jako rekreacja i turystyka. Fakt, że Studium przewiduje we wsi jako jeden z kierunków rozwoju - rozwój turystyki - nie oznacza, że cały teren tej wsi musi uwzględniać zagospodarowanie usługowe, jakiego oczekuje skarżąca. Jak wskazano powyżej, Studium ma charakter ogólny i nie służy do precyzyjnego określenia przeznaczenia terenu. Taki cel bowiem spełnia plan miejscowy. Skoro zaś w Studium przewiduje wiele funkcji dla objętego nim terenu - mieszkaniową, usługową, rekreacyjną, zagrodową, to oznacza, że funkcja mieszkaniowa i letniskowa, jaka przyjęta została w planie miejscowym dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. Zabudowa letniskowa usługowa w ramach zabudowy rekreacyjnej, wbrew stanowisku skarżącej, nie stanowi bowiem docelowej i jedynie dopuszczalnej formy zabudowy na jednostkach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami 23.MN/ML i 24.MN/ML, bowiem Studium jednoznacznie przewiduje także inne funkcje i inne rodzaje zabudowy na tym terenie, z którymi plan pozostaje zgodny. Wielofunkcyjność zabudowy, która znajduje potwierdzenie także na załączniku graficznym do Studium (strefa funkcjonalna oznaczona kolorem pomarańczowym) zakłada z zasady możliwość wyboru funkcji przez uchwałodawcę miejscowego, stosownie do kryteriów rozwoju przewidzianych w Studium i uwarunkowań danego terenu. Bez wątpienia zatem, zabudowa mieszkaniowa i letniskowa mieści się w granicach opcji, dopuszczonych w ramach Studium. W tym zakresie zatem Sąd nie podzielił argumentacji skargi, której akceptacja sprowadzałaby się do wykluczenia możliwości wyboru funkcji dla terenu oznaczonego jako wielofunkcyjny ponad tą, której oczekuje skarżąca. Taka interpretacja postanowień Studium w relacji do postanowień zaskarżonego planu prowadziłaby do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego gminy.

Natomiast, w ocenie Sądu, fakt niesprzeczności postanowień planu ze Studium nie wyklucza zasadności ostatniego z zarzutów skargi, a mianowicie przekroczenia granic władztwa planistycznego przez gminę w związku z przeznaczeniem terenu odmiennym niż to wynikało z uprzednio obowiązującego aktu prawa miejscowego, w czym w szczególności skarżąca upatruje pogorszenie jej możliwości korzystania z przysługującego jej prawa własności i możliwości inwestycyjnych związanych z przedmiotem własności.

Dokonując analizy postanowień uprzednio obowiązującego planu z 1999 r. w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Sąd doszedł do wniosku, wbrew argumentacji organu gminy, że w zaskarżonym planie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu działek nr [..] i [..]. Przy czym, fakt dokonania takiej zmiany, dopuszczalny co do samej zasady w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wymaga – jeśli wiąże się z ograniczeniem uprawnień, składających się na prawo własności, spełnienia określonych kryteriów, wykluczających zarzut przekroczenia władztwa planistycznego. W ocenie Sądu jednak, organ gminy nie wykazał spełnienia tych przesłanek, a w konsekwencji – w tym zakresie zarzut skargi uznać należało za zasadny.

Wyjaśniając powyższe, wskazać należy, że teren objęty planem z 1999 r. przeznaczono pod zabudowę o niskiej intensywności: jednorodzinną, jednorodzinną z pokojami gościnnymi i jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi oraz mieszkaniową rezydencjalną, a także stworzenie zespołów letnisk indywidualnych. W odniesieniu do działek skarżącej plan ustalił przeznaczenie pod projektowany zespół zabudowy letniskowej w strefie ochrony archeologicznej (19 UTL). Zdaniem Sądu, postanowienia uchwały z 1999 r. co do przeznaczenia zabudowy letniskowej pod zabudowę letniskową indywidualną oraz/lub zabudowę letniskową usługową nie są dostatecznie precyzyjne. Z tych też względów, pomiędzy skarżącą a organem gminy istnieje spór co do tego, czy w takich uregulowaniach prawnych na jednostce 19 UTL można było prowadzić działalność usługową związaną z turystyką letniskową, jak twierdzi skarżąca, czy też nie – jak argumentuje organ. Okoliczność ta ma z kolei istotne znaczenie dla unormowań przyjętych w zaskarżonym planie.

W ocenie Sądu, analiza dokumentacji planistycznej towarzyszącej uchwale z 1999 r. przeczy argumentacji organu. Już sama lektura postanowień planu wskazuje, że odróżniał on "letniska indywidualne" np. w jednostce 2 UTL, czy 15 UTL od "zabudowy letniskowej" - w jednostce 17 UTL i 19 UTL. Co więcej, prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w maju 1996 roku wyraźnie wskazuje na poddanie analizie projektowanych planem z 1999 r. zmian, polegających na zmianie kwalifikacji gruntów rolnych na działki letniskowe i działki budowlane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, przy czym "w projekcie planu przyjęto następujące oznaczenia: UTL – urządzenia turystyczne i rekreacja" (por. Prognoza..., s. 10). Powyższe prowadzi do wniosku, że na jednostce 19 UTL zabudowa letniskowa mogła mieć charakter turystyczny, a więc usługowy. Współgra z taką interpretacją postanowień planu z 1999 r. okoliczność, na którą powołuje się skarżąca, że w decyzji Starosty z 9 czerwca 2017 r. uzyskała pozwolenie na budowę czterech budynków usługowych (letniskowych) na działce nr [..]. Podobnie więc jak skarżąca postanowienia planu z 1999 r. interpretował organ architektoniczno – budowlany.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie argumentuje skarżąca, że dotychczasowe przeznaczenie jej działek w planie z 1999 r., tj. 19 UTL – projektowany zespół zabudowy letniskowej, obejmowało funkcję usługową w ramach tego rodzaju zabudowy letniskowej. Porównując zaś postanowienia planu z 1999 r. i zaskarżonego planu z 2018 r. uznać należy, że organ planistyczny wykluczył dopuszczalność funkcji usługowej w ramach dopuszczonego w strefach 23 i 24 MN/ML terenu zabudowy letniskowej. Oznacza to zarazem, że na działkach nr [..] i [..], zgodnie z postanowieniami zaskarżonego planu, dopuszczona jest zabudowa letniskowa (obok mieszkaniowej jednorodzinnej), ale z wykluczeniem możliwości świadczenia usług turystycznych. Słuszne jest więc stanowisko strony, że nastąpiła zmiana przeznaczenia ww. terenu w zaskarżonej uchwale w stosunku do postanowień planu z 1999 r. i zmiana ta pogarsza jej sytuację prawną w ten sposób, że ogranicza możliwość czerpania przez nią pożytków z przysługującego jej prawa własności w ramach usług świadczonych z domków letniskowych.

Przy czym podkreślić należy, że organ gminy wprowadził na jednostkach sąsiadujących z nieruchomościami skarżącej dopuszczalność usług turystycznych w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług (MN/U). Z analizy rysunków planu z 1999 r. i z 2018 r. wynika m.in., że uprzednio teren 22 UTL – projektowane tereny letnisk indywidualnych, obecnie (w zaskarżonej uchwale) został oznaczony symbolem 20 MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do terenów: 7 LS/UTL ("teren leśny, istniejąca zabudowa letniskowa. Ze względu na położenie na terenach leśnych zabudowa może istnieć do czasu jej zużycia technicznego") oraz 16 UTL i 17 UTL ("istniejący zespół letnisk indywidualnych, powiększenie terenu z przeznaczeniem dla tej funkcji. Strefa ochrony archeologicznej" i "istniejący zespół letnisk indywidualnych. Strefa ochrony archeologicznej"), które obecnie są oznaczone symbolem 28 ML/U - tereny zabudowy rekreacji indywidualnej i usług. Co więcej, tereny sąsiadujące z terenami objętymi symbolem 19 UTL, oznaczone w planie z 1999 r. symbolem 20 RP, tj. "uprawy rolne – zachowanie dotychczasowego użytkowania" w zaskarżonym planie przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową – teren objęty symbolem 22 MN/U. To znaczy, że na innych terenach, w tym przeznaczonych uprzednio także na zabudowę letniskową indywidualną, gdzie wyłączona była możliwość prowadzenia usług turystycznych, przeciwnie do nieruchomości skarżącej, objętych jednostką 19 UTL, uchwałodawca dokonał zmiany przeznaczenia i zezwolił również na zabudowę usługową. Co więcej, zmiana przeznaczenia dotyczyła także terenów rolnych, które w planie z 1999 r. przeznaczone były do zachowania, a obecnie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (obecny teren 22.MN/U). W odniesieniu do tych ostatnich terenów nastąpiła więc istotna jakościowo zmiana przeznaczenia terenu (bezpośrednio zresztą sąsiadującego z jednostką planistyczną obejmująca działki skarżącej), który dotychczas był nie tylko wyłączony z zabudowy mieszkaniowej, czy letniskowej, ale tym bardziej – usługowej. Takie decyzje organu gminy dotyczące w istocie terenów sąsiadujących ze sobą budzą uzasadnione wątpliwości co do motywów, którymi faktycznie kierowała się rada gminy, decydując o zmianie przeznaczenia terenów w zaskarżonym planie – z jednej strony przeznaczając dotychczasowe tereny rolne na mieszkaniowe z usługami, a z drugiej – tereny letniskowe z usługami – pozbawiając funkcji usługowej. W tej sytuacji więc wykluczenie możliwości prowadzenia takich usług w odniesieniu do działek skarżącej winno zostać szczegółowo uzasadnione przez organ planistyczny, lecz w rozważanym wypadku takiego przekonywującego uzasadnienia brak. Zdaniem Sądu prowadzi to do wniosku, że wprowadzone kryteria kwalifikowania dopuszczalnej zabudowy i funkcji mają znamiona dyskryminacyjnych z perspektywy indywidualnej sytuacji skarżącej.

Nie sposób bowiem uwzględnić argumentacji wskazanej w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie działki [..] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej bez możliwości świadczenia usług zakwaterowania turystycznego było uzasadnione i wynikało z szeregu przeprowadzonych analiz w trakcie procedury sporządzania planu, m.in. z inwentaryzacji istniejącego stanu terenu, stanu prawnego, istniejących uwarunkowań lokalnych. W przedłożonych dokumentach planistycznych nie ma materiałów, które potwierdziłyby zasadność deklarowanych kryteriów. Analiza dokumentacji planistycznej (3 tomów) nie ujawnia inwentaryzacji istniejącego stanu terenu, ani dokumentu dotyczącego istniejących uwarunkowań, na które powołuje się organ gminy. Rada też we własnym zakresie takich dokumentów nie dołączyła do odpowiedzi na skargę, co rozwiałoby wątpliwości Sądu i skarżącej w tym zakresie. W konsekwencji, powołana argumentacja organu jest gołosłowna i ogólnikowa, a jako taka nie nadaje się do weryfikacji.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że wykluczenie na terenie 23 i 24 MN/ML, w zakresie działek należących do strony skarżącej, zabudowy umożliwiającej realizację usług zakwaterowania turystycznego – w ramach zabudowy letniskowej, było uzasadnione względami interesu publicznego, w tym ochroną środowiska czy zachowaniem spójności zastanego ładu przestrzennego. Takiego bowiem uzasadnienia nie podał organ, jak też nie wynika ono z materiałów sporządzonych na etapie uchwalania planu, zaś analiza przedłożona do skargi przez skarżącą wskazuje, że w owym "stanie terenu" jaki rzekomo miał zinwentaryzować organ, na wielu działkach o dotychczasowym przeznaczeniu 19 UTL czy innym, a aktualnie o przeznaczeniu MN/ML, prowadzone są usługi turystyczne związane z wynajmem domków letniskowych. To oznacza, że organ nie przeanalizował należycie stanu aktualnego zagospodarowania terenu, który oznaczył symbolami MN/ML, w tym także terenu spornej działki, bo z analizy tej wynika, że tereny oznaczone uprzednio symbolem 19 UTL są użytkowane usługowo. Przy czym, Sąd dostrzega i w pełni podziela wydane uprzednio w odniesieniu do skarżącej wyroki tut. Sądu (w sprawach II SA/Gd 854- 856/20) z 17 lutego 2021 r., w których przesądzono o niezgodności usługowego (turystycznego) sposobu użytkowania domków letniskowych należących do skarżącej na stanowiących jej własność działkach objętych zaskarżonym planem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zaskarżone postanowienia planu wykluczają na wskazanych terenach funkcję usługową. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jednak ocena zgodności z prawem wykluczenia tej funkcji w oparciu o kontrolowany akt prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu więc organ uchwałodawczy, decydując o przeznaczeniu terenów stanowiących własność skarżącej, nieprawidłowo ustalił dotychczasowe jego przeznaczenie w planie z 1999 r., co przełożyło się na wadliwą, gdyż naruszającą zasadę proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju decyzję odnośnie do aktualnego ich przeznaczenia w zaskarżonym planie. Organ, wbrew deklaracjom, wynikającym z odpowiedzi na skargę, nie przedstawił argumentów związanych z istniejącymi uwarunkowaniami lokalnymi terenu (np. związanymi z ochroną zabytków, czy środowiska), które usprawiedliwiałyby wyłączenie możliwości świadczenia usług w ramach zabudowy letniskowej. Tym samym, nie wyważono należycie interesów publicznych z interesem prywatnym właścicielki, co doprowadziło do nadmiernego, nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego naruszenia prawa jej własności. W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za zasadną, gdyż spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały określone w art. 28 u.p.z.p. w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącej, tj. działu XXVI uchwały i terenu 24 MN/ML oznaczonego na załączniku graficznym w części dotyczącej działki nr [..] oraz działu XXV uchwały i terenu 23 MN/ML oznaczonego na załączniku graficznym w części dotyczącej działki nr [..].

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 797 zł tytułem kosztów postępowania.