Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2287/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S.R. oraz B.P., J.M., U.M. i K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1489/16 w sprawie ze skarg S.R. oraz B.P., J.M., U.M. i K.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1489/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi S.R. oraz B.P., J.M., U.M. i K.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. znak "[...]" [winno być "[...]"; k. 42 akt Wojewody] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.), Starosta [...] (dalej Starosta) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr: [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel gruntowych: 1.kat. [...] i 1.kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz M.M., U.M., J.M., K.N., B.P., M.W., M.P. i S.R.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1961 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] stycznia 1961 r.), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...], część parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 0,1839 ha, b. gm. kat. [...], oznaczona jako parcela 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowiąca współwłasność J.M. w 1/2 cz. i J.W. w 1/2 cz.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1962 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] czerwca 1962 r.) wywłaszczony został na rzecz Skarbu Państwa - w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...] - udział w wysokości 1/2 części w parceli gruntowej [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...], a następnie umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1962 r. Rep. A [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy stawów osadnikowych przez [...] Zakłady [...] przejęto pozostały udział w wysokości 1/2 części w parceli gruntowej 1.kat. [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...].

Na podstawie wykazu zmian gruntowych - równoważników nr ks. rob. [...] parcele gruntowe: 1.kat. [...] i 1. kat, [...], b. gm. kat. [...], wraz z innymi parcelami zmieniły oznaczenie na działki nr [...] o pow. 3,8250 ha i nr [...] o pow. 3,3424 ha, obr. [...], b. dz. adm. [...].

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważników) - operat [...] działki nr: [...] i [...] wraz z innymi działkami, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów, utworzyły działkę nr [...] o pow. 11,1885 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...].

Planem podziału z [...] lutego 1999 r. nr ewid. [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 1,1873 ha, nr [...] o pow. 0,0412 ha i nr [...] o pow. 9,96 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...]. Operatem podziału z [...] stycznia 2000 r. nr [...] działka nr [...] o pow. 9,96 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0546 ha i nr [...] o pow. 9,9054 ha, z której z kolei powstały działki nr [...] o pow. 0,0261 ha i nr [...] o pow. 9,8793 ha (operat nr [...]).

Ustalenia poczynione przez Starostę na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, analizy planów realizacyjnych, oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, archiwalnych zdjęć lotniczych i aktualnej mapy zasadniczej, potwierdziły, że na objętych wnioskiem o zwrot częściach działek nr: [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...]-[...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy stawów osadnikowych.

Starosta ustalił, że po zakończeniu działalności i likwidacji [...] Zakładów [...], teren wywłaszczonych nieruchomości został zrekultywowany zgodnie z planem z 1985 r., co potwierdzają fotografie z 2003 r. i 2013 r., i decyzja [Kierownika] Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1995 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1996 r.), uznająca rekultywację gruntów [...] Zakładów [...], przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych o łącznej powierzchni 84,86 ha, za zakończoną, jak również Protokół wykonania i odbioru zadania "Likwidacja skutków działalności przemysłowej [...] Zakładów [...]", sporządzony dnia 29 czerwca 1995 r.

Odwołanie złożyli J.M., M.M., U.M., K.N. i B.P. (dalej skarżący), reprezentowani przez adw. J.K., wnosząc o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2015 r. w całości i orzeczenie o zwrocie części przedmiotowych działek; ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucili ww. decyzji naruszenie przepisów prawa w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa i art. 136 i 137 ust. 1, i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli, że Starosta po raz kolejny nie zbadał wyczerpująco przedmiotowej sprawy. Niezrozumiałym jest dla odwołujących się zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków - okolicznych mieszkańców i byłych pracowników [...] Zakładów [...] i brak precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia. Podnieśli zarzut nieuzupełnienia braków w zakresie ustaleń co do faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i ich zrealizowania przed upływem 10 lat od tej daty.

Podobne stanowisko wyraziła w odwołaniu S.R. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adw. W.W. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że nowo pozyskana przez Starostę dokumentacja - plan sytuacyjny z 1960 r. i z 1966 r. - nie potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, czy istniał staw osadnikowy na obszarze między skarpą a drogą bądź czy powstała infrastruktura służąca celowi, na który ową nieruchomość wywłaszczono. W ocenie odwołującej plany sytuacyjne są nieprecyzyjne i nie sposób na ich podstawie określić w sposób niebudzący wątpliwości, jakie części nieruchomości zostały faktycznie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie mogą stanowić podstawy do czynienia ustaleń pozwalających potwierdzić, że odpowiadają one rzeczywistości, a nie stanowi hipotetycznemu (planowanemu). Poddano w wątpliwość ustalenia dotyczące braku jakiejkolwiek infrastruktury na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności na fotografii z 14 września 1970 r. nie jest widoczna jakakolwiek infrastruktura służąca celowi publicznemu.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] września 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.), na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia zwrotu, na podstawie art. 136 i następne ugn, nieruchomości oznaczonej jako części działek nr: [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]-[...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel gruntowych: 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz M.M., U.M., J.M., K.N., B.P., M.W., M.P. i S.R.

Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn). Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, odpowiadająca obecnie części działek nr: [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]-[...], została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1961 r. nr [...] wydanym w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...], na cele budowy stawów osadnikowych Nr [...] i [...], budowę drogi. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...] wywłaszczony został udział w wysokości 1/2 części w parceli gruntowej [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...], pod budowę osadnika Nr [...], a następnie umową sprzedaży z [...] czerwca 1962 r. Rep. A [...], udział w wysokości 1/2 części w parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...], na cele budowy stawów osadnikowych dla [...] Zakładów [...].

Wojewoda skonstatował, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną, o której zwrot wystąpili spadkobiercy jej poprzednich współwłaścicieli, tj. M.M., U.M., J.M., K.N., B.P., M.W., M.P. oraz S.R.

Poddając analizie wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki zbędności objętej wnioskiem nieruchomości, Wojewoda wskazał art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ugn. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. [P 38/11, dalej wyrok P 38/11] Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku P 38/11 jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, w zakresie wskazanych tam terminów, nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2). Dla uzasadnienia tej tezy Wojewoda powołał wyroki NSA z: 8.5.2013 r. I OSK 2205/11; 12.2.2014 r. I OSK 1663/12; 10.4.2014 r. I OSK 2391/12; 24.6.2014 r. I OSK 2876/12; wyroki WSA w Krakowie z: 11.9.2014 r. II SA/Kr 923/14; 9.10.2014 r. II SA/Kr 1048/14; 12.11.2014 r. II SA/Kr 1066/14; 16.1.2015 r. II SA/Kr 1067/14, cbosa).

Z powołanych regulacji, w tym art. 136 i 137 ugn, wynika że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, ustalenie, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności. Ustalenie to musi przy tym uwzględniać skutki wyroku P 38/11. Art. 75 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie.

Odnośnie wyjaśnienia, czy części działek nr: [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]-[...], stały się zbędne na cel wywłaszczenia, Wojewoda stwierdził, że umową sprzedaży z [...] czerwca 1962 r. Rep. A [...], zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr [...], wydanym przez PRN m. [...], Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...], wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była na cele budowy stawów osadnikowych przez [...] Zakłady [...]. Starosta w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że wyżej wymienione zaświadczenie zatwierdza lokalizację szczegółową rozbudowy dalszych stawów osadnikowych położonych w [...]-[...]. Starosta ustalił, że cel wywłaszczenia został na wskazanych nieruchomościach zrealizowany. Co prawda nie udało się odnaleźć załącznika graficznego w postaci mapy w skali 1:2880 do odnośnego zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej Nr [...], wydanej przez PRN m. [...], jednakże na podstawie zgromadzonej dokumentacji w sprawie, geodeta uprawniony M.G., naniósł na plan rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z 1985 r. granice nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem i są one tożsame z tymi, które najprawdopodobniej były wskazane w załączniku do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Zgodnie z tym naniesieniem na wywłaszczonych działkach znajdowały się część osadnika nr [...] i nr [...]. Starosta swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy m.in. zdjęcia, plan sytuacyjny stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z [...] sierpnia 1966 r. pozyskany ze zbiorów Archiwum Państwowego w [...], sygn. [...]); plan sytuacyjny podziału parcel w gm. kat. [...] [...] Zakłady [...], zatwierdzający projekt podziału nieruchomości z [...] maja 1960 r. Nr [...]; uwierzytelnioną kopię planu rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...], opracowany przez Biuro Studiów i Projektów Hutnictwa - [...] we wrześniu 1985 r.

Ustalenia dotyczące realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia oparte zostały o pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze wykonane na dzień: 14 września 1970 r., 15 kwietnia 2003 r. i 15 maja 2013 r.

Odnosząc się do zdjęcia z 14 września 1970 r., Wojewoda wskazał, że można zauważyć zarysowany kształt osadnika odpadowego Nr [...], jak również część osadnika Nr [...] - jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 1996 r., uznającej rekultywację gruntów [...] Zakładów [...], przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych: "zawartość stawów stanowią białe osady węglanu wapnia i tlenku wapnia o dużym zasoleniu (...)" "jak również "świeże szlamy posodowe odznaczały się intensywnie białą barwą i skłonnością do pylenia, stąd nazwa "Białe Morza", mająca dziś historyczne znaczenie" (zob. W. Sroczyń[s]ki, Prace Komisji Krajobrazu Kulturowego PTG, Sosnowiec, 2008, s. 423) - zabarwione są jaśniejszym odcieniem z poprzecinanymi ciemniejszymi smugami co potwierdza - zdaniem Wojewody - że na dzień wykonania zdjęcia, na przedmiotowej nieruchomości funkcjonowały stawy odpadowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą umożliwiającą prawidłową ich eksploatację.

Mając na uwadze załącznik Nr 1 do decyzji z [...] kwietnia 1996 r., szczegółowe zestawienie terenów, Wojewoda stwierdził, że w skład obszaru zrekultywowanego wchodziła m.in. działka nr [...] o pow. 11,1885 ha, obr. [...] [...]. W treści tej decyzji wskazano: "(...) stawy Nr [...] i zbudowane na ich części stawy Nr [...] były eksploatowane aż do zaprzestania produkcji w 1990 r. i życie biologiczne znajduje się tu w fazie wstępnej. Tereny te są pokryte porostami traw oraz miejscami samosiewami drzew z gatunków tzw. pionierskich (brzoza, osika i in.). podłożem dla tej roślinności jest nawieziona warstwa gleby urodzajnej grubości 10-30 cm, a poniżej białe osady. Skarpy porasta bujniejsza roślinność tzn. wyższe i dorodniejsze drzewa". Analiza zdjęć lotniczych z 2003 r. i 2013 r. potwierdza opisany powyżej sposób zagospodarowania terenu.

Przeprowadzona dnia 15 grudnia 2009 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości oznaczonej jako część działek nr: [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]-[...], potwierdza powyższy stan zagospodarowania terenu. Z protokołu tej czynności wynika bowiem, że: "(...) na terenie działki nr [...] znajduje się fragment zlewni ścieków ogrodzonej ogrodzeniem z elementów metalowych. W części działki nr [...], od strony północnej, zlokalizowana jest wysoka skarpa porośnięta niekoszoną trawą, chwastami i licznymi drzewami, w pozostałym zakresie teren działki nr [...] w obszarze objętym wnioskiem o zwrot oraz objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...], stanowi grunt pomiędzy wysoką, niekoszoną trawą i chwastami oraz pojedynczymi drzewami i krzewami i jest terenem płaskim".

W przedmiotowej sprawie, na podstawie informacji udzielonych Staroście przez "A" S.A. w [...] z 12 maja 2009 r. znak [...], ustalono, że Gmina [...] przekazała aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2001 r. Rep. A Nr [...],"A" S.A. w użytkowanie, na okres 40 lat, działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]-[...] przy ul. [...], z przeznaczeniem na wybudowanie stacji zlewczej oraz część działki nr [...] (obecnie nr [...]), z przeznaczeniem na dojazd do działki nr [...].

Dnia 17 maja 2002 r. dokonano odbioru końcowego i przekazano do użytkowania stację zlewczą ścieków dowożonych. Na potrzeby zasilania w energię elektryczną obiektu stacji zlewczej po działkach nr: [...], [...] i [...] przebiega czynna (obca) sieć kablowa nn 0,4 kV, o czym poinformował "B" S.A. Oddział w [...] pismem z 4 kwietnia 2013 r. znak [...].

Z pozyskanej po wydaniu decyzji I instancji dokumentacji dotyczącej m.in. rekultywacji stawów osadnikowych Nr [...] [...] Zakładów [...] z Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w [...] Nr projektu [...] z maja 1994 r. (zgodnie z opisem stanu istniejącego) wynika, że: "W latach 1960-1961 Władze Miasta [...] wskazały [...] Zakładom [...] jako jedyne miejsce budowy osadników szlamów posadowych koryto rzeki [...] na południe od ul [...]. Wyznaczony teren był bardzo zabagniony, a co najważniejsze przez jego środek płynęła rzeka [...], której koryto należało przesunąć w kierunku zachodnim. Budowa osadników prowadzona była tradycyjną metodą Solvaya tzn.: w miejscu usypania przyszłych grobli usunięto w miarę możliwości humus; założono układ rur, a następnie mnichów dla odprowadzania cieczy z osadników; utworzono tzw. rów opaskowy, którym odprowadzano ciecz z osadników klarowników; ułożono tory kolejki dla dowozu żużla i kamienia do budowy grobli; ułożono system rurowy do zalewania osadników.

W połowie 1964 r. rozpoczęto eksploatację stawów Nr [...], która trwała nieprzerwanie do połowy roku 1974 kiedy to groble stawów osiągnęły "sodową wysokość" tj. 10 metrów powyżej poziomu terenu rodzimego. W roku 1985 ze względu na brak osadników (...) ponownie rozpoczęto zalewanie stawów [...]. (...) Eksploatację zakończono niespełna po dwóch latach, pozostawiając cały system transportu cieczy - szlamu, żużla i niedopału oraz odwodnienia osadników". Przytoczony opis - w ocenie Wojewody - potwierdza powstanie infrastruktury towarzyszącej funkcjonowaniu i niezbędnej przy eksploatacji osadników nr [...], których usytuowanie odpowiada częściom działek nr [...], [...], [...].

Urząd Rejonowy w [...] Oddział Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Rolnictwa decyzją z [...] kwietnia 1996 r. znak [...], uznał rekultywację gruntów [...] Zakładów [...], przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych o łącznej powierzchni 84,68 ha, za zakończoną - szczegółowy zakres terenów zrekultywowanych podano w załączniku Nr 1 decyzji i obejmował m.in. działkę nr [...] o pow. 11,1885 ha. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, postępowanie o uznanie rekultywacji terenu stawów osadowych i obszarów przyległych, wszczęto na wniosek strony [...] Zakładów [...]- w likwidacji. Podstawą do przeprowadzenia rekultywacji była m.in. decyzja Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] lutego 1985 r. znak [...]. Zgodnie z powyższą decyzją teren stawów osadowych został całkowicie przekształcony, a "jeszcze 4 lata temu w 1992 roku były to tzw. "białe morza" bez życia biologicznego, a obecnie stały się zazielenionymi wzgórzami".

Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, że sam cel wywłaszczenia został zrealizowany (m.in. wyrok NSA z 27.8.2009 r. I OSK 1138/08, cbosa). Nieruchomość wywłaszczona nie może być uznana za zbędną i podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli cel nabycia został na niej zrealizowany, a późniejsza zmiana sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności. Fakt, że początkowo wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana na cel, dla którego dokonano wywłaszczenia, a dopiero później przestano ją wykorzystywać w tym celu (np. z powodu zaniknięcia poligonu wojskowego czy też kopalni żwiru na skutek wyeksploatowania złoża), nie stanowi przesłanki pozwalającej uznać, że dana nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ugn (wyrok NSA 12.4.2000 r. I SA 745/99, niepubl.). W przedmiotowej sprawie oznacza to – w ocenie Wojewody – że uznając za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie realizacji na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r., późniejsza zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości, w tym również fakt zakończenia w 1996 r., zgodnie z decyzją z 29 kwietnia 1996 r., rekultywacji gruntów [...] Zakładów [...], przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych, które obejmowały zgodnie z załącznikiem Nr 1 do ww. decyzji m.in. działkę nr [...] o pow. 11,1885 ha, obr. [...] [...], nie pozwala na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna, w rozumieniu art. 137 ugn, na cel jej wywłaszczenia.

S.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez pominięcie w ramach czynionych ustaleń kwestii możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i skoncentrowanie się na ustaleniach, że całość okolicznego terenu en bloc została wykorzystana pod budowę stawów osadnikowych, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że różne części wywłaszczonych nieruchomości zostały wykorzystane w różny sposób, w szczególności zaś teren między skarpą a drogą nie został wykorzystany pod budowę stawu osadnikowego, zaś organy obu instancji nie poczyniły ustaleń co do istnienia na tym fragmencie nieruchomości infrastruktury służącej celowi na które zostały wywłaszczone - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ administracyjny winien rozważyć w toku postępowania zasadność zwrotu nieruchomości zarówno w całości, jak i we fragmencie, co winno prowadzić do ustalenia, że teren między skarpą a drogą był zbędny na cele wywłaszczenia;

2. art. 7 i 77 § 1 kpa przez oparcie ustaleń, że na części działek nr: [...] pół. w obr. [...] jedn. ewidencyjna [...] m. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: 1. kat. [...] i 1. kat [...] b. gm. kat. [...] został zrealizowany cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu oraz w umowie sprzedaży, tj. budowy stawów osadnikowych (osadników), na niepełnym materiale dowodowym, jak również przez poczynienie założeń w sytuacji w której organ obowiązany jest precyzyjnie ustalić stan faktyczny - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oparcie się na ustaleniach, a nie na założeniach winno prowadzić do ustalenia, że teren między skarpą a drogą był zbędny na cele wywłaszczenia;

3. art. 7 i 77 § 1 i 3 kpa przez nie podjęcie wszelkich czynności celem całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nie podjęcie czynności celem ustalenia czy na części działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania został wykonany (zbudowany) jakikolwiek staw osadnikowy (osadnik) ani jakakolwiek infrastruktura służąca realizacji tego celu publicznego, oraz przez poczynienie ustaleń na podstawie oględzin fotografii przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych, zamiast zlecenia biegłemu geologowi sporządzenia opinii czy część działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania była wykorzystywana jako staw osadnikowy (osadnik), poddany następnie rekultywacji terenu, pominięcie przeprowadzenia dowodu z zeznań okolicznych mieszkańców lub pracowników [...] Zakładów [...] - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ich przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego winno prowadzić do ustalenia, że teren między skarpą a drogą był zbędny na cele wywłaszczenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe nie tylko z powodu jego wadliwości materialnoprawnej, lecz również ze względu na fakt, że sankcjonuje naruszenia procedury administracyjnej, które miały miejsce w trakcie postępowania przed organem I instancji, w szczególności polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi i wskazówkami, które zostały wskazane przez organ II instancji przy uchyleniu pierwotnie wydanej decyzji.

Skarżąca podniosła, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest całość terenów, na których znajdowały się stawy osadnikowe, lecz jedynie fragment wywłaszczonej na ten cel nieruchomości, który na ten cel nie został wykorzystany. Nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że na całości okolicznego terenu zostały umiejscowione stawy osadnikowe, skoro skarżąca tego faktu nie kwestionuje. Tym samym ustalenia organów obu instancji w tym przedmiocie winny mieć jedynie charakter ogólnej konstatacji, gdy tymczasem z tego faktu organu obu instancji wywodziły skutki prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie konkretnego fragmentu nieruchomości (między skarpą a drogą), mimo że na tym terenie - co widać gołym okiem na fotografii z 14.9.1970 r. - stawu osadnikowego nie było. Tym samym uznać należy, że organy obu instancji de facto uchyliły się od rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem mimo podniesionych konkretnych twierdzeń, w szczególności co do terenu między skarpą a drogą, ustalenia organów obu instancji sprowadzają się do tego, że ustalono że na tych terenach stawy osadnikowe powstały, a więc cel wywłaszczenia został spełniony. Tymczasem jak wynika z fotografii z 14.9.1970 r., część nieruchomości wywłaszczonej (między skarpą a drogą) w ogóle nie została wykorzystana w jakimkolwiek celu, nie powstał na niej ani staw, ani droga, ani infrastruktura służąca celowi wywłaszczenia. Nie może ulegać wątpliwości, że wywłaszczenie nie mogło obejmować szerszego terenu, niż faktycznie niezbędny na cele publiczne. Jeśli miało to miejsce, to ten fragment wywłaszczonej nieruchomości należy uznać za zbędny i zwrócić zgodnie z wnioskiem (podobnie jak np. możliwy jest zwrot udziału w nieruchomości). Na poparcie swych twierdzeń skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądowe oraz doktrynę. "Za zbędną na cel wywłaszczenia uznać należy w świetle tych regulacji art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) także taką nieruchomość, jak również jej część, która nie była przeznaczona na ten cel. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy granice przestrzenne celu wywłaszczenia nie obejmowały nieruchomości wywłaszczonej. ... w myśl art. 136 ust. 1 ustawy nieruchomość może zostać użyta jedynie na cel wywłaszczenia, co prowadzi do wniosku, że nieruchomość nie przeznaczona ramami przestrzennymi celu wywłaszczenia nie może być użyta na ten cel" (wyrok WSA w Rzeszowie z 28.10.2015, II SA/Rz 375/15). "Przedmiotem roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być obszar całej nieruchomości niegdyś wywłaszczonej albo tylko część tego obszaru, w zależności od tego, czy ustawowe przesłanki zwrotu określone w art. 137 ust. 1 GospNierU zostały spełnione do całej nieruchomości, czy tylko do jej części (zob. komentarz do art. 137). Przy wnioskowaniu o zwrot nieruchomości ocena terytorialnego zakresu spełnienia przesłanek do jej zwrotu w całości wywłaszczonego obszaru albo tylko w części należy do organu orzekającego. W przypadku gdy tylko część nieruchomości nadaje się do zwrotu, w kontekście przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 GospNierU, część ta nie musi być ewidencyjnie wyodrębniona na etapie wnioskowania o zwrot, ponieważ jej wydzielenia dokonuje się w samej decyzji o zwrocie, zgodnie z art. 96 ust. 1b GospNierU. Dotyczy to przypadku, gdy przedmiotem wydzielenia będzie zarówno jedynie część wywłaszczonej niegdyś nieruchomości, jak i cała nieruchomość, gdy zwrotowi będzie podlegać cała nieruchomość, jako obecnie stanowiąca niewydzieloną ewidencyjnie część innej nieruchomości (zob. komentarz do art. 96 GospNierU)".

Skarżąca wskazała, że - jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji - rozpoczęcie prac na wywłaszczonych terenach winno nastąpić najpóźniej w latach 1968 i 1969. Mimo że na zdjęciu z 14.9.1970 r. nie widać na nieruchomości (między skarpą a drogą) żadnej infrastruktury ani stawu osadnikowego, organy obu instancji czynią ustalenia na podstawie dokumentu z 1985 r. (plan rekultywacji terenów stawów odpadowych), na który naniesiono granice nieruchomości objętych wnioskiem. Są one - zdaniem organu – "tożsame z tymi, które były najprawdopodobniej wskazane w załączniku do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...]". W tym kontekście organy obu instancji również powołują się na plan sytuacyjny z 1966 r., mimo że dokumentacja ta nie jest precyzyjna i nie określa w sposób nie budzący wątpliwości, jakie części nieruchomości zostały faktycznie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. W szczególności zestawienie tych planów i fotografii z 1970 r. musi budzić poważne wątpliwości co do zgodności planów sytuacyjnych z rzeczywistością.

Zdaniem skarżącej istotne jest to, że w toku niniejszego postępowania organy obu instancji poczyniły ustalenia, że brak jest jakiejkolwiek infrastruktury na przedmiotowej działce. Na fotografii z 14.9.1970 r. również nie jest widoczna jakakolwiek infrastruktura służąca celowi publicznemu. Powyższe – zdaniem skarżącej – wręcz potwierdza odnaleziona po wydaniu decyzji przez organ I instancji dokumentacja z Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w [...], bowiem z opisu stanu istniejącego wprost wynika, że grobla (czyli skarpa) była granicą wykorzystywania nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. Nie sposób uznać za prawidłowe – zdaniem skarżącej – by pracownik organu samodzielnie oceniał zdjęcia lotnicze pod kątem charakteru wykorzystania nieruchomości, w szczególności gdy ocena ta sprowadza się do stwierdzenia, że zdjęcie to potwierdza istnienie czegoś, co gołym okiem nie jest widoczne, przynajmniej dla skarżącej. Zasadne w ocenie skarżącej byłoby zwrócenie się do biegłego geologa celem przeprowadzenia badań gleby. Jej skład na działce będącej przedmiotem postępowania byłby zupełnie inny, gdyby cel publiczny (staw osadnikowy) został na niej zrealizowany, a następnie miała miejsce rekultywacja terenu, niż gdyby na działce nigdy nie został wybudowany staw osadnikowy.

W toku postępowania administracyjnego pominięto – zdaniem skarżącej – możliwość znalezienia materiału dowodowego wśród okolicznych mieszkańców lub byłych pracowników [...] Zakładów [...], mimo że wytyczne w tym przedmiocie Wojewoda wydał uchylając pierwotną decyzję w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli U.M., J.M., K.N. i B.P. - reprezentowani przez adw. J.K., zarzucając decyzji z [...] września 2016 r.:

1) naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wyczerpującego skompletowania i rozpoznania materiału dowodowego w sprawie;

b. art. 80 kpa przez błędne, nieznajdujące poparcia w całokształcie materiału dowodowego uznanie za udowodnioną okoliczności w postaci zrealizowania celów wywłaszczenia;

c. art. 107 § 3 kpa przez nieprzeprowadzenie przez organ czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2) niewyczerpujące, powierzchowne i błędne zbadanie materiału dowodowego sprawy, dowolną interpretację zgromadzonych dowodów oraz błędne przyjęcie przez organ II instancji jako niepodważalnego faktu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany,

3) zaniechanie precyzyjnej oceny materiału dowodowego i jego szczegółowej analizy w kontekście realizacji celu wywłaszczenia;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 136 oraz art. 137 ugn przez ich błędną wykładnię prowadzącą do błędnego uznania, że w przypadku przedmiotowych nieruchomości nie została zrealizowana przesłanka zbędności.

Skarżący wnieśli o: uchylenie w całości decyzji z [...] września 2016 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] sierpnia 2015 r.; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że przedstawiona w decyzji interpretacja treści wyroku P 38/11 w zestawieniu z treścią przepisów art. 136 i art. 137 ugn jest błędna, jako zbyt daleko idąca. Odwołując się do treści wyroku P 38/11 w powołaniu na tezy doktryny wskazano, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz i w konsekwencji Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle tego rozstrzygnięcia należy uznać, że nieruchomości, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed dniem 22 września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie podlegają zwrotowi, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia (za: Czechowski Paweł (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015).

Nie powinno ulegać kwestii, że w opisanych wyżej przypadkach zastosowania nie znajdzie termin 10 lat na realizację celu wywłaszczenia liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nie stała się ostateczna, szczegółowo opisany w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Omawianym wyrokiem Trybunał nie uznał za niekonstytucyjny art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Dla ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należałoby zweryfikować, czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Tego jednak w przedmiotowej sprawie nie ustalono.

Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja Wojewody nie jest pierwszą decyzją wydawaną w tej sprawie przez ten organ administracji. Poprzednio orzekając decyzją z [...] października 2014 r. znak [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] grudnia 2013 r. odmawiającą zwrotu działek. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo punktuje braki i uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji wskazując m. in. że Starosta winien ustalić z jaką datą stały się ostateczne orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 1961 r. i z 1962 r., a następnie przeprowadzić dodatkowy dowód z przesłuchań świadków którymi mogliby być okoliczni mieszkańcy, pracownicy [...] Zakładów [...], bądź inne osoby posiadające wiedzę właśnie na temat urządzania tam stawów osadnikowych w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości.

Starosta po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję odmowną, przy czym dowodów wskazywanych przez organ II instancji nie przeprowadzono, wskazując, że w zasobach archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] znajduje się archiwalna dokumentacja osobowa i płacowa dotycząca pracowników [...] Zakładów [...]. Konsekwentnie, choć błędnie, wskazano, że skoro wiedzę co do danych świadków ma organ II instancji to czynności w tym zakresie należy mu pozostawić.

Tymczasem analiza zaskarżonej decyzji dowodzi, że kwestią tą Wojewoda w ogóle się nie zajął. Organ II instancji nie odniósł się do kwestii nieprzeprowadzenia tych czynności przez Starostę, nie wskazano nawet czy stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, co do konieczności przesłuchania świadków Wojewoda podtrzymuje czy też nie i z jakiego powodu.

Poprzednia decyzja Wojewody z [...] października 2014 r. wskazywała na konieczność należytej wykładni przesłanki zbędności, określonej w art. 137 ugn, przywołując w tym zakresie treść wyroku NSA z 4.9.2003 r. II SA/Gd 1552/00. Z treści decyzji z [...] września 2016 r. nie wynika z jakich powodów wyrażane uprzednio zapatrywania, aktualnie całkowicie pominięto. Odstąpiono od weryfikacji dat, w których orzeczenia wywłaszczeniowe stały się ostateczne, zwłaszcza w zestawieniu z datą rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji zaniechał precyzyjnej oceny materiału dowodowego, a weryfikacja realizacji celu wywłaszczenia okazała się powierzchowna i niewystarczająca. Odtworzenie celu wywłaszczenia w przedmiotowej decyzji nie idzie w parze z weryfikacją jego realizacji. Analiza treści decyzji z [...] września 2016 r. prowadzi do [nie]odpartego wrażenia, że wydając decyzję miano na uwadze wyłącznie drugi z celów wywłaszczenia - pod budowę osadnika nr [...]. W uzasadnieniu przywołuje się dowody mające wskazywać na budowę osadników jednak przywołuje się te oznaczone numerami [...]. W decyzji trudno dopatrzeć się analizy dokumentów, które miałyby wskazywać także na realizację celu wywłaszczenia opisanego jako budowa stawów osadnikowych nr [...] oraz budowa drogi. Przywoływane przez organ II instancji dowody pozostają na pewnym poziomie ogólności, odnoszą się do realizacji stawów osadnikowych i ich eksploatacji w kontekście całości gruntów wykorzystywanych przez [...] Zakłady [...] a także innych stawów osadnikowych, które w tej sprawie nie mają decydującego znaczenia. Tym bardziej, że cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie dnia 23 marca 2017 r. połączono sprawy ze skargi S.R. (sygn. akt II SA/Kr 1489/16) i ze skargi U.M., J.M., K.N. i B.P. (sygn. akt II SA/Kr 1490/16) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 1489/16 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej ugn). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn). Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczaniu.

Sąd I instancji odniósł się do zarzutu skarżących dotyczącego wykładni powołanych przepisów w kontekście wyroku P 38/11. Zdaniem skarżących w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn (bo o jego zgodności z ustawą zasadniczą Trybunał Konstytucyjny się nie wypowiadał), wobec czego należałoby zweryfikować, czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Zarzut ten nie jest trafny. Do dnia 1 stycznia 1998 r. kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg). Przepis ten stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia nie były jednak sprecyzowane. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn termin 7 lat obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można terminu tego odnosić do stanu faktycznego opisanego w art. 137 ust. 1 ugn, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. Nie można bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. doprowadziło do ostatecznego ukształtowania stosunku prawnego wynikającego z wywłaszczenia, polegającego na przysługiwaniu prawa własności ówczesnemu podmiotowi publicznoprawnemu, który nie był już obowiązany do zwrotu nieruchomości nabytej dla realizacji tego celu. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. wykluczało skuteczność ubiegania się o zwrot nieruchomości nawet wtedy, gdy następnie zmieniono sposób jej zagospodarowania, odstępując od dalszego wykorzystywania jej na cel wywłaszczenia. Terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (wyrok NSA z: 8.5.2013 r. I OSK 2205/11; 18.11.2016 r. I OSK 49/15; wyrok WSA w Krakowie z 11.9.2014 r. II SA/Kr 923/14, cbosa). Ów zarzut skarżących, nawiązujący do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, byłby nieuzasadniony także ze względów natury faktycznej. Wszak z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot w terminie 5 i 4 lat od daty wywłaszczenia istniały już przedmiotowe stawy (do takiego wniosku prowadzi w szczególności analiza planu sytuacyjnego stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z dnia 30 sierpnia 1966 r.).

Wracając do pozostałych determinant zaskarżonej decyzji, trzeba zauważyć, że organy zidentyfikowały je prawidłowo, wskazując, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości uwarunkowany jest kumulatywnym zaistnieniem następujących przesłanek: 1) wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, 2) objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych lub ich części tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ugn, 3) zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisów art. 137 ugn, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenia co do dwu pierwszych przesłanek są w niniejszej sprawie pozytywne, zaś co do trzeciej – negatywne (i to przesądziło o treści rozstrzygnięcia). W ocenie Sądu ustalenia co do wszystkich przesłanek są prawidłowe, jednak te ostatnie okazały się sporne, toteż wymagają szerszego omówienia.

Dążąc do ustalenia celu wywłaszczenia i odpowiedzi na pytanie, czy został on zrealizowany, organ zgromadził dowody z dokumentów: uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego - umowy sprzedaży z [...].6.1962 r., Rep. A I nr [...], o zbyciu na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/2 części w parceli gruntowej l. kat. [...] o pow. 2,2764 ha, poł. w b. gm. kat. [...] - w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...] w [...]; uwierzytelnionej kopii orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...].6.1962 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/2 części w parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 2,2764 ha, poł. w b. gm. kat. [...]; uwierzytelnionej kopii orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...].01.1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 0,1839 ha, b. gm. kat. [...]; uwierzytelnionej kopii planu rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...] opracowanego przez Biuro Studiów i Projektów Hutnictwa [...] we wrześniu 1985 r.; uwierzytelnionej kopii Zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. [...], Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego [...], pozyskanego z Archiwum Narodowego w [...]; pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęć lotniczych wykonanych dnia 14.9.1970 r., 15.4.2003 r. i 15.5.2013 r.; planu sytuacyjnego stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z 30.8.1966 r., pozyskanego z Archiwum Państwowego w [...]; pisma Urzędu Miasta [...] Wydziału Planowania Przestrzennego z [...].3.2015 r. nr [...]; planu sytuacyjnego parcel w gm. kat. [...] z [...].5.1960 r.; dokumentacji dotyczącej rekultywacji terenów poprodukcyjnych; pisma Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...].7.1994 r. nr [...]; decyzji [Kierownika] Urzędu Rejonowego w [...] z [...].4.1996 r. nr [...] o uznaniu rekultywacji gruntów [...] Zakładów [...] za zakończoną; protokołu wykonania i odbioru zadania "Likwidacja skutków działaln[ności] przemysłowej [...] Zakładów [...]" z [...].6.1995 r. W toku postępowania przeprowadzono rozprawę z udziałem stron; zlecono geodecie uprawnionemu M.G., by naniósł na plan rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z 1985 r. granice nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem.

Na podstawie owych dowodów organ ustalił, że działki nr: [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]-[...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel gruntowych: 1.kat. [...] i 1.kat. [...], b. gm. kat. [...] wywłaszczono na cel budowy stawów osadnikowych i cel ten został zrealizowany. Poczynione przez organ ustalenia pozwoliły na powiązanie konkretnych działek z poszczególnymi, oznaczonymi numerami stawami, mimo że nie było to niezbędne – w tym sensie, że gdyby nawet na odnośnych działkach zlokalizowano inny staw niż pierwotnie zakładano, nie miałoby to znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się bowiem, że zmianę celu wywłaszczenia należy odróżnić od jego modyfikacji i że tylko zmiana jakościowa inwestycji określonej przy wywłaszczeniu niweczy tożsamość wspomnianego celu (wyrok NSA z 2.6.2016 r. I OSK 2173/14, cbosa).

Wbrew zarzutom skarg, organy prawidłowo określiły zakres relewantnych okoliczności faktycznych, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czyniąc zadość obowiązkom z art. 7 i 77 kpa. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i odpowiada wymogom art. 80 kpa. W uzasadnieniach decyzji obu instancji, analizowane i oceniane są poszczególne dowody i fakty z nich wynikające; podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia jest wyjaśniona zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W efekcie prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego (art. 136 i 137 ugn).

Powyższe implikuje niezasadność sformułowanych w obu skargach zarzutów naruszenia powołanych przepisów postępowania. Odnosząc się do skargi S.R., Sąd I instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy, w tym opracowanie geodezyjne i plan sytuacyjny stawów odpadowych, czynią zasadnym ustalenie, że cel wywłaszczenia zrealizowano na wszystkich wywłaszczonych działkach, na całym ich obszarze i nie ma podstaw do przyjęcia, że mógłby nastąpić ich zwrot w części.

W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest kompletny i miarodajny, wbrew zarzutom skargi nie wymagał uzupełnienia o zeznania okolicznych mieszkańców lub pracowników [...] Zakładów [...] tudzież o dowód z opinii geologa celem przeprowadzenia badań gleby. Gdy chodzi o bliżej nieokreślonych świadków, skarżący w zasadzie nie wykazują celowości ani możliwości przeprowadzenia tego dowodu, ani okoliczności, na jakie mieliby oni być przesłuchani – a jedynie akcentują to, że wcześniej, w decyzji kasacyjnej, Wojewoda sformułował w tej mierze zalecenie. Organ odwoławczy może (a obecnie nawet powinien) w decyzji kasacyjnej wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 kpa), ale zastosowanie się lub nie do tychże wskazań – zwłaszcza gdy w istocie nie dotyczą one okoliczności, lecz środków dowodowych – nie jest samoistnym kryterium czy punktem odniesienia dla oceny legalności kolejnych rozstrzygnięć w sprawie, w szczególności oceny dokonywanej przez sąd administracyjny. Organy były uprawnione do samodzielnej, przeprowadzanej bez udziału biegłego, oceny dowodu ze zdjęć fotograficznych, tym bardziej, że był to jeden z wielu dowodów zgromadzonych w sprawie.

W zaskarżonej decyzji trafnie przyjęto, że następcza rekultywacja terenu, na którym znajdowały się stawy osadnikowe, tudzież następcza zmiana sposobu jego zagospodarowania nie ma znaczenia z puntu widzenia weryfikacji przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (wyrok NSA z 5.7.2016 r. I OSK 610/15, cbosa). Zgromadzona w sprawie dokumentacja dotycząca rekultywacji tego terenu ma istotne znaczenie jako dowód istnienia stawów i realizacji celu wywłaszczenia.

Skargi kasacyjne wywiedli: S.R. oraz K.N., U.M., J.M. i B.P., zaskarżając wyrok II SA/Kr 1489/16 w całości.

K.N., U.M., J.M. i B.P., reprezentowani przez adw. K.S., zarzucili wyrokowi naruszenie:

1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa, przez sprzeczność w treści uzasadnienia wyroku uniemożliwiającą prawidłową kontrolę poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, która to występuje podczas dokonywania przez WSA w Krakowie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego przez pełnomocnika skarżących polegającego na niestosowaniu w niniejszej sprawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, w którym to uzasadnieniu WSA prowadzi obszerny wywód o niemożności zastosowania tego przepisu w okolicznościach przedmiotowego stanu faktycznego (s. 20 [uzasadnienia] wyroku), natomiast w dalszej części uzasadnienia (s. 21 [uzasadnienia] wyroku), że to właśnie brak spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, którego definicja legalna znajduje się w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn stał się przyczyną oddalenia skargi - powyższe w efekcie uniemożliwia nawet rozpoznanie w oparciu o przepisy, której z ustaw wydano zaskarżone rozstrzygnięcie;

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2016 r. i przyjęcie za własną oceny dowodów zebranych w sprawie poczynioną przez organ II instancji, mimo usankcjonowania przez Wojewodę nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organ I instancji, w wyniku czego bezzasadnie uznano, że niezrealizowana została przesłanka zbędności nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu oraz wydano decyzję z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 kpa, a wskazane usankcjonowane przez Sąd I instancji uchybienia stały się podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, natomiast ich uwzględnienie skutkowałoby również uwzględnieniem skargi;

1.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy przekazanych przez organ II instancji, w szczególności traktowanie w sposób wybiórczy zebranego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, niedokonanie jego analizy w korelacji do realizacji celu wywłaszczenia, jak również oparcie orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego (przy uwzględnieniu zeznań świadków - byłych pracowników [...] Zakładów [...]) winno skutkować uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji;

1.4. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) w zw. z art. 7, 77, 80 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, mimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę zebranych w sprawie dowodów oraz poczyniono jedynie założenia, na podstawie których oparto decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości;

2. prawa materialnego:

2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 oraz art. 137 ugn polegające na: dokonaniu przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, który dokonał błędnej wykładni wyżej powołanych przepisów, co w efekcie doprowadziło do uznania, że nie została zrealizowana przesłanka zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu; zaniechaniu rozważenia możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy przepisy prawa nie zabraniają dokonania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w części, a zatem zwrot częściowy jest możliwy;

2.2. ewentualnie gdyby zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 oraz art. 137 ugn okazał się bezzasadny, zarzucili wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127) przez niezastosowanie w niniejszej sprawie normy prawnej określonej w art. 69 ugg, a w konsekwencji czego utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z przepisami prawa.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie w całości wyroku II SA/Kr 1489/16 oraz o uchylenie w całości decyzji I i II instancji, jak również przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

S.R., reprezentowana przez adw. W.W., zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, w sytuacji w której cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez oddalenie skargi S.R. w sytuacji, gdy decyzja z [...] września 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, a to wobec: braku rzeczywistego rozważenia przez organy administracyjne możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości; oparciu rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym; nie podjęciu wszystkich czynności niezbędnych do precyzyjnego ustalenia, czy na części nieruchomości między skarpą a drogą, będącej przedmiotem postępowania został wykonany (zbudowany) jakikolwiek staw osadnikowy (osadnik) ani jakakolwiek infrastruktura służąca realizacji tego celu publicznego; poczynienie ustaleń na podstawie oględzin fotografii przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych; zaniechanie zlecenia biegłemu geologowi sporządzenia opinii czy część działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania była wykorzystywana jako staw osadnikowy (osadnik), poddany następnie rekultywacji terenu; pominięcie przeprowadzenia dowodu z zeznań okolicznych mieszkańców lub pracowników [...] Zakładów [...] – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do oddalenia skargi skarżącej, mimo istotnego naruszenia przez organy administracji przepisów kpa;

3. art. 141 § 4 ppsa, przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w stosunku do skargi S.R.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w odniesieniu do S.R. i uwzględnienie skargi skarżącej na podstawie art. 188 ppsa; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w odniesieniu do S.R. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

I .Rozpoznając skargę kasacyjną K.N., U.M., J.M. i B.P.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są zarzuty naruszenia prawa materialnego, przeto należało je rozpoznać w pierwszej kolejności.

Art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) składa się z 5 ustępów, zaś art. 137 ugn składa się z dwu ustępów, a ustęp 1 z dwu punktów - o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje żadnego ustępu art. 136, którego naruszenia się dopatruje. Jedynie w zarzutach z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ugn) uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazuje jako wzorzec kontroli wyłącznie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzuty naruszenia "art. 136 ugn oraz art. 137 ugn" - poza wyraźnie wskazanym art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn - nie nadawały się do rozpoznania.

Zarzuty 2.1 i 2.2 skargi kasacyjnej w istocie nawiązują do zarzutów skargi K.N., U.M., J.M. i B.P., wniesionej do Sądu I instancji. Do zarzutów tych Sąd I instancji odniósł się trafnie, szczegółowo przedstawiając rezultat wykładni prawa (s. 19-23 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1489/16).

Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn okazał się nieusprawiedliwiony. Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn i trafnej odmowie jego zastosowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jeszcze przed wyrokiem P 38/11 ukształtowała się prokonstytucyjna wykładnia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym poglądem, nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (wyroki NSA z: 6.12.2006 r. I OSK 193/06; 7.7.2011 r. I OSK 514/11; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10; 20.9.2011 r. I OSK 1558/10).

Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, w którym orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją wyroku P 38/11, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Trybunał stwierdził, że wobec tych jednostek samorządu terytorialnego, winny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że o istnieniu ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej można mówić również wtedy, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie wspomnianej zmiany art. 137 ust. 1 ugn, to jest przed 22 września 2004 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany po tej dacie, ale przed upływem liczonych od tej daty terminów materialnoprawnych wynikających z nowego brzmienia wspomnianego przepisu. Nie do pogodzenia ze wskazanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi byłoby wyłączenie możliwości stosowania tego przepisu w takim przypadku, bowiem również wówczas oznaczałoby to zaakceptowanie wstecznego działania przepisu prawa, co – jak wskazano wyżej – nie jest dopuszczalne.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ugn. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (wyrok WSA w Łodzi z 7.6.2013 r. II SA/Łd 372/13; wyrok WSA w Krakowie z 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, cbosa).

Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał w wyroku P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania.

Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na nich inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r. IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3.11.1987 r. IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30.9.1991 r. IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21.10.1991 r. IV SA 914/91; 12.1.1994 r. IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14.3.1994 r. IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11.4.1994 r. SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6.5.1994 r. SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10.5.1994 r. IV SA 854/93, Lex 24667; 16.6.1994 r. IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7.2.1995 r. III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2.3.1987 r. IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10.4.1987 r. IV SA 938/86, ONSA 1987/1/28; 30.9.1993 r. SA/Lu 273/93, Lex 11013).

Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Trybunał wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11, [podkreślenie NSA]). Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 ugg sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r. I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r. I SA 2743/00, Lex 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Trybunał wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r. II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r. II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r. II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r. II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r. II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r. II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r. II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r. II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r. IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r. I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r. I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, by orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r. I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r. I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r. I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r. I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, zaprezentowana w wyroku II SA/Kr 1489/16, jest prawidłowa.

Z uwagi na związanie pytaniem prawnym, Trybunał wypowiedział się w sentencji wyroku P 38/11 wyłącznie o sprzeczności punktu 2 ustępu 1 artykułu 137 ugn ze wskazanymi w pytaniu wzorcami kontroli. Z tych samych względów należy stosować prokonstytucyjną wykładnię punktu 1 ustępu 1 artykułu 137 ugn. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 7 lat od momentu wywłaszczenia do momentu rozpoczęcia prac związanych z realizacją określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, by orzekać o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 69 ugg (pkt 2.1 i 2.2 petitum skargi kasacyjnej), nie mogły zostać uwzględnione. Autor skargi kasacyjnej nie postawił skutecznie zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 ugn (mimo jego wskazania w tenorze decyzji z [...] sierpnia 2015 r. i uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r.), ani art. 137 ust. 2 ugn.

Z przyczyn wyżej przedstawionych, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej dopatruje się sprzeczności w treści uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1489/16. W rzeczywistości wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest spójny - skoro doszło do realizacji celu wywłaszczenia w połowie 1964 r. (s. 9, 21 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1489/16) - zatem przed dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 137 ust. 1 pkt 1 in princ. w zw. z art. 242 ugn), to z uwagi na zakaz retroakcji, brak było podstaw od badania siedmioletniego terminu z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn (cz. III pkt 3.2 i 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11; s. 20-21 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1489/16). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki art. 141 § 4 ppsa i w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 151 ppsa, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 in princ. i art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 r. ze zm.).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżących na decyzję Wojewody z [...] września 2016 r., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zastosował środek określony w art. 151 ppsa. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem - na zbadaniu kwestii jej legalności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. To, że Sąd I instancji nie zastosował - jak chcą tego skarżący - środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie oznacza, że Sąd nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 ppsa (wyrok NSA z: 4.4.2018 r. I OSK 1193/16, Lex 2495034; 22.3.2018 r. II GSK 1178/16, Lex 2495299).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W decyzji z [...] października 2014 r. Wojewoda zwrócił uwagę na wyrok P 38/11 i wskazał, że "organ I instancji winien mieć ten fakt na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy" (s. 2 akapit przedostatni decyzji z [...] października 2014 r.), jednakże w dalszej części uzasadnienia (s. 3 akapit 1, s. 4 akapit 2 i 4 decyzji z [...] października 2014 r.) - wbrew wyraźnemu stanowisku Trybunału - błędnie wskazywał wykładnię art. 137 ust. 1 ugn z naruszeniem zasady nieretroakcji, przeciwko naruszeniu której to zasady opowiedział się jednoznacznie Trybunał (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy może (a obecnie powinien) w decyzji kasacyjnej wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 kpa). Zastosowanie się lub nie do tych wskazań - gdy w istocie nie dotyczą one okoliczności, lecz środków dowodowych - nie jest samoistnym kryterium dla oceny legalności kolejnych rozstrzygnięć w sprawie, w szczególności oceny dokonywanej przez sąd administracyjny (s. 24 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1489/16).

Decyzja z [...] września 2016 r. zapadła przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą nałożono na organ odwoławczy obowiązek, w razie przeprowadzenia przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów prawa, które mają zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, w decyzji określenia wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów. Błędne rozważania Wojewody zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2014 r. (s. 3 akapit 1, s. 4 akapit 2 i 4 owej decyzji), co do niekonstytucyjnej, retroaktywnej wykładni art. 137 ust. 1 ugn, nie były wiążącymi wskazaniami w zakresie wykładni tych przepisów. Ani pod rządem Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. (obowiązującego w dniu [...] października 2014 r.), ani w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. (obowiązującego w dniu [...] września 2016 r.), organ odwoławczy nie mógł przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć (wyrok NSA z 21.2.1996 r. I SA 2094/94, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 731, nb 14 p. 2).

Wskazania przedmiotowe organu odwoławczego obejmują okoliczności, jakie organ I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Chodzi o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak - op. cit., s. 731, nb 14 p. 1). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit., s. 456-457 nb 1, 2). O zakresie postępowania dowodowego decyduje treść prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie.

Z uzasadnienia decyzji z [...] października 2014 r. wynika, że pogląd Wojewody, że "niezbędne będzie przeprowadzenie dodatkowego dowodu z przesłuchań świadków, którymi mogliby być np. okoliczni mieszkańcy, pracownicy [...] Zakładów [...], bądź też inne osoby posiadające wiedzę właśnie na temat urządzania tam stawów osadnikowych w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości" (s. 5 uzasadnienia decyzji z [...] października 2014 r.), służyć miało ustaleniu, czy doszło do rozpoczęcia prac "najpóźniej w latach (odpowiednio) 1968 i 1969" (s. 4 akapit 3 i 4 uzasadnienia decyzji z [...] października 2014 r.). Wskazania te zostały określone przez Wojewodę na podstawie błędnej, retroaktywnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn.

Niezbędne dowody przeprowadza się w celu okoliczności, które rzeczywiście mają znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9. 5.2017 r. I OSK 946/15), przy uwzględnieniu prawidłowej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów materialnoprawnych. Prawidłowe rozumienie norm materialnoprawnych, z uwzględnieniem wyroku P 38/11, wywiedzionych z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 in princ. i 2 ugn, uczyniły wskazania, zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2014 r., nieaktualnymi w dacie orzekania zaskarżoną decyzją. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organ nie miał obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio - wyrok SN z 8.7.1980 r. I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1). Organ prawidłowo nie nabrał wątpliwości co wiarygodności dowodów z dokumentów, zebranych w postępowaniu, przeto zbędne było prowadzenie dalszych dowodów z: nieskonkretyzowanych źródeł osobowych; opinii biegłego z dziedziny geologii (gdy cel wywłaszczenia obejmował nie tylko budowę samych czasz stawów osadnikowych nr [...], lecz także niezbędnych dla ich prawidłowej eksploatacji: rowu opaskowego z odprowadzeniami wody, rowu odprowadzającego wodę z terenu objętego stawami do rzeki [...], urządzeń doprowadzających ścieki do osadników, drogi dojazdowej do stawów nr [...], torów kolejowych z podkładami, stanowiącymi układ transportu żużla i kamienia wapiennego, rurociągów transportu szlamów podestylacyjnych, rurociągów odprowadzenia cieczy ze stawów).

Art. 107 kpa (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dzieli się na 5 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Wbrew obowiązkowi ścisłego określenia jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego paragrafu art. 107 kpa, którego naruszenia się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 107 kpa jako norm dopełnienia nie nadawał się do rozpoznania.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawiera normę wynikową, regulującą sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty naruszenia wskazanej normy odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

II. Rozpoznając skargę kasacyjną S.R.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 3 kpa okazał się niezasadnym.

Nietrafnie skarżąca podniosła, że doszło do oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Wskazany jako wzorzec kontroli art. 77 § 3 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji, jest nierelewantny, bowiem dotyczy on możliwości prowadzenia dowodów w drodze pomocy prawnej (art. 52 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 454, nb 8), co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

Organy nie miały obowiązku podjęcia dalszych czynności dla ustalenia, czy na części nieruchomości między skarpą a drogą, będącej przedmiotem postępowania, został wybudowany staw osadnikowy bądź infrastruktura służąca realizacji celu publicznego. Zebrane w sprawie dowody, prawidłowo ocenione przez organy obu instancji, pozwalały na ustalenie, że na części nieruchomości między skarpą a drogą, doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W szczególności na północnej i wschodniej części działki nr [...] i nr [...], na mapie k. 129 i kopii mapy zasadniczej w folii za k. 161 tomu II akt Starosty, widać przebiegający rów opaskowy i rowy odprowadzające wodę a przestrzeń pomiędzy skarpą osadnika a drogami publicznymi (posadowionymi na północ i wschód od osadników), stanowi także strefę bezpieczeństwa, z uwagi na umieszczone w stawach toksyczne osady, na wysokość 10 m. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w kwestii zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z: opinii biegłego geologa i nieskonkretyzowanych źródeł osobowych - zeznań okolicznych mieszkańców lub byłych pracowników [...] Zakładów [...], należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, dotyczących zarzutów 1.2 i 1.3 skargi kasacyjnej skarżących. By ustalić, czy wskazywana część działki była wykorzystana na cel wywłaszczenia, zbędny był dowód z opinii biegłego geologa czy owa część działki "była wykorzystywana jako staw osadnikowy (osadnik)", bowiem nie tylko budowa czaszy stawu osadnikowego, ale i przeznaczenie części działki pod urządzenia wskazane przy rozpatrzeniu zarzutów 1.2 i 1.3 skargi kasacyjnej skarżących, trafnie skutkowała oceną, że na tym terenie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że ocena dowodu ze zdjęcia z 14 września 1970 r. mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) i poczynione na jego podstawie ustalenia pozostają w zgodzie z pozostałymi dowodami z dokumentów (k. 7, 22-24 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1489/16).

Powszechnie przyjmuje się, że po upływie kilkudziesięciu lat od dnia wywłaszczenia, akta postępowania wywłaszczeniowego mogą nie być kompletne. Z tej przyczyny fakt braku załącznika do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] zgodny jest z doświadczeniem życiowym. Aprobowanie przez Sąd I instancji ustalenia organu, że granice nieruchomości objętych wnioskiem są "tożsame z tymi, które były najprawdopodobniej wskazane w załączniku do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...]" (s. 4 uzasadnienia decyzji z [...] września 2016 r.; s. 14, 23-24 uzasadnienia II SA/Kr 1489/16), mimo niezręcznego użycia zwrotu "najprawdopodobniej" w pełni zasługuje na aprobatę.

Podstawą dla dokonania ustalenia, że granice nieruchomości objętych wnioskiem są tożsame z tymi, które były wskazane w załączniku do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...], było domniemanie faktyczne, mimo że organ do instytucji domniemania faktycznego się nie odwołał. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu.

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7.2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się Mirosław Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

W istocie organy obu instancji podjęły wystarczające działania mające na celu zgromadzenie wszelkiego materiału dowodowego, dla ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji odnosząc się do poszczególnych zarzutów obu skarg, nie miał obowiązku ponownie odnosić się do tych zarzutów skarżącej, do których w istocie odniósł się, analizując zarzuty skarżących. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w stosunku do S.R. był art. 151 ppsa.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 ugn (pkt 1 oraz punkt 2 tiret pierwsze - który w istocie także winien być zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej - petitum skargi kasacyjnej).

Skoro prawidłowe ustalenia organów, trafnie aprobowane przez Sąd I instancji, wskazują że cel wywłaszczenia zrealizowany został na całej wywłaszczonej nieruchomości (w tym w północnej i wschodniej części działki nr [...] i części działki [...] – rowy widoczne na szkicu tyczenia pomierzonego i opracowanego przez geodetę M.G. dnia 10 grudnia 2011 r. na ortofotomapie, jak i wyraźnie widoczne rowy na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 listopada 2010 r., zewidencjonowanym pod nr [...]; k. 129 i w folii za k. 161 tomu II akt Starosty; k. 230-230v akt sądowych), to nie zachodziły przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 137 ust. 2 ugn. Celem wywłaszczenia nie było bowiem wykonanie jedynie czaszy stawu osadnikowego, lecz także faktycznie wykonanych urządzeń infrastruktury, niezbędnych dla eksploatacji stawów osadnikowych.

Na podstawie art. 184 ppsa obie skargi kasacyjne należało oddalić.