Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3524/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3017/19 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 września 2019 r. nr DKGO-420.0-117-3/18/js w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3017/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.S. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 września 2019 r. nr DKGO-420.0-117-3/18/js w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnej wykładni zawartej w tym przepisie definicji odpadu, w szczególności pojęcia "pozbycia się", a co za tym idzie - jego niewłaściwe zastosowanie.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Słownik Języka Polskiego wydawnictwa PWN definiuje pojęcie: "pozbyć się - pozbywać się" jako "uwolnić się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego lub od czyjejś niepożądanej obecności". Definicja ta przewiduje zatem więcej elementów kształtujących pojęcie "pozbycie się" niż definicja podana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie wystarczy bowiem odsunąć od siebie coś nieokreślonego lub uwolnić się od czegoś niesprecyzowanego. Istotnym elementem tej definicji jest uwolnienie się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego lub od czyjejś niepożądanej obecności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle powyższych rozważań trudno uznać przedmiotowy pojazd jako coś niepotrzebnego, uciążliwego lub niepożądanego. Świadczy o tym dokumentacja zawarta w aktach sprawy związana z jego zakupem, z której jasno wynika, że pojazd ten został zakupiony w celu jego naprawy i dalszej eksploatacji, a niejako odpad, którego posiadacz się pozbywa.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni pojęcia "odpad" zawartego w ustawie o odpadach, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania w stosunku do przedmiotowego pojazdu, który zgodnie z dokumentacją zawartą w aktach sprawy związaną z jego zakupem został zakupiony w celu jego naprawy i dalszej eksploatacji, a nie jako odpad, którego posiadacz się pozbywa, a wobec którego w Stanie Illinois Stanów Zjednoczonych Ameryki odnosi się termin "salvage vehicle", czyli "pojazd odzyskany" oraz "salvage certificate", czyli "tytuł pojazdu odzyskanego". Pojęcie to mogłoby zostać zastosowane wobec pojazdu, którego uznano jako coś niepotrzebnego, uciążliwego lub niepożądanego, wobec którego w Stanie Illinois Stanów Zjednoczonych Ameryki odnosi się termin "junk vehicle", czyli "pojazd złomowany" oraz "junking certificate", czyli "świadectwo złomowania".

Podniesiono, że w sprawie nie dokonano analizy stanu technicznego przedmiotowego pojazdu w oparciu Wytyczne Korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów, które przedstawiają, w jaki sposób w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich powinno być interpretowane rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię, to jest błędną wykładnię definicji odpadu, w szczególności pojęcia "pozbycia się".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3) - dalej: "dyrektywa 2008/98/WE".

Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny, w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu. Dopiero przyjęcie, że pojazd jest odpadem w rozumieniu powyższych przepisów pozwalało organom na zastosowanie procedury w sprawie przemieszczania odpadów. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko. Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan w chwili sprowadzenia na terytorium Polski, który w przypadku pojazdów wycofanych z eksploatacji, wynika ze statusu prawnego oraz stanu technicznego danego pojazdu oraz woli jego poprzedniego posiadacza.

O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można, więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. II OSK 2920/13, LEX nr 1987184, wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 993/21).

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. wyroki: z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z dnia 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że dla spornego pojazdu zostało wydane świadectwo własności "Salvage Certificateof Vehicle" z adnotacją "Salvage only" "Non-Registerable" ("tylko do odzysku", "nienadający się do zarejestrowania"). Zmiana sposobu użytkowania spornego pojazdu - w dacie ich wprowadzenia na terytorium Polski - pozostaje w niniejszej sprawie bezsporna, z uwagi na brak możliwości jego zarejestrowania w dacie sprowadzenia, a przede wszystkim okoliczność, że pojazd ten były pojazdem "tylko do odzysku". Na powyższe stanowisko nie ma wpływu przedstawiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Kodeks Pojazdów Samochodowych Stanu Illinois Stanów Zjednoczonych Ameryki posługuje się pojęciem "pojazdu złomowanego", czy pojęciem "świadectwa złomowania", albowiem w dacie wprowadzenia na terytorium Polski nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotu z przyczyn wskazanych powyżej. Należy wyjaśnić, że w kategorii odpadów nie mogą być traktowane jedynie przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale też przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Jak podniesiono wyżej ewentualna naprawa i rejestracja pojazdu nie wyklucza zakwalifikowania naprawionego pojazdu jako odpadu.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. W sprawie nie dokonano analizy stanu technicznego pojazdu w oparciu o Wytyczne Korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów, które przedstawiają, w jaki sposób w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich powinno być interpretowane rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Wytyczne te zostały uzgodnione na posiedzeniu z dnia 8 lipca 2011 r., zorganizowanym zgodnie z art. 57 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Nie są one prawnie wiążące, a co za tym idzie brak odniesienia się do nich nie można uznać jako naruszenie przepisów postępowania. Nie mniej jednak zauważyć należy, że z punktu 8 lit. e wytycznych wynika, że pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad między innymi, gdy został skreślony ze stanu, nie nadaje się do drobnych napraw lub posiada znacznie uszkodzone istotne części (np. w wyniku wypadku) lub jest pocięty na kawałki (np. na pół). W przypadku, gdy posiadacz pojazdu twierdzi, że ma zamiar przemieścić lub dokonuje przemieszczenia pojazdu używanego nadającego się do naprawy (typ 2), nie zaś odpadu w postaci pojazdu, wymagane jest zweryfikowanie, czy naprawa, której powinien zostać poddany uszkodzony pojazd, jest drobna. W załączniku nr 1 Wytycznych podane zostały przykładowe uszkodzenia (pęknięta lub rozbita przednia szyba; rozbite lampy przednie lub tylne; nieotwierające lub niezamykające się drzwi lub drzwi zdjęte z zawiasów, przy czym każda para drzwi została dołączona do pojazdu; konieczność wymiany klocków hamulcowych; uszkodzona została nieistotna część pojazdu).

Mając na uwadze powyższe, nie może ulegać wątpliwości, że wskazane warunki nie zostały spełnione w stosunku do przedmiotowego pojazdu, w którym między innymi stwierdzono uszkodzenia nadwozia, układu napędowego oraz zawieszenia tylnego.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddolna w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.