Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 523/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] lutego 2021 r., [...] odmawiającą M. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego (gastronomiczno-hotelowego) dla terenu działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości Ż..

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., M. S. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą P. . (zwana także "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Ż. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego (gastronomiczno-hotelowego) na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...], w Ż., wskazując, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczo-hotelowego (k. 1-8 akt adm.).

Przeprowadzono analizę zagospodarowania przestrzennego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy (k. 83-85 akt adm.), do której załączono rysunek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 82 akt adm.), na podstawie których sformułowano projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (k. 86-89 akt adm.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...], Burmistrz Miasta i Gminy Ż. (zwany dalej także "Burmistrzem") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego (gastronomiczno-hotelowego) na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...], w Ż..

W motywach uzasadnienia wskazano, że planowana inwestycja ma w tym przypadku szczególny charakter, gdyż jej cechy będą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, na co zwrócili uwagę właściciele sąsiednich nieruchomości. Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego (gastronomiczno-hotelowego) na działce nr [...] położonej w miejscowości Ż. przeczy, zdaniem Burmistrza, zasadom doświadczenia życiowego, że oddziaływanie takiej inwestycji da się zamknąć w granicach działki czy nawet w granicach budynku. Burmistrz ustalił, że teren inwestycji położony jest wśród zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. Zwrócono uwagę, na sprzeciwy wyrażone wobec planowanej inwestycji, uzasadnione są uciążliwym hałasem, utrudnieniami w przejeździe czy pogorszeniem warunków życia.

Burmistrz wskazał, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Burmistrza przeprowadzana analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ujawniła, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwracając szczególną uwagę na średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym. Wskaźnik ten, jak stwierdzono, w obszarze analizowanym wynosi 18,0%, a dla działki o nr ewid.[...] wskaźnik ten wynosi 50,0%. Burmistrza uznał, że w przypadku realizacji planowanej inwestycji wskaźnik ten wyniósłby około 62%. Zdaniem Burmistrza nieuzasadnione było także zastosowanie odstępstwa w tym zakresie.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r., [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości. Wskazano, że decyzja jest niekompletna, gdyż nie znajdują się przy nie wymagane prawem załączniki (§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co uniemożliwia w istocie odniesienie się merytoryczne do decyzji. Zwrócono uwagę na brak jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację dokonanych ustaleń oraz na brak informacji na temat osoby, która sporządziła projekt decyzji. Podniesiono, że wadliwie ustalone zostały strony postępowania. Dodano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obiektu o określonej już funkcji, która nie ulegnie zmianie przy realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] lutego 2021 r., [...]

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Toteż ustalenie kręgu stron postępowania przez Burmistrza, w ocenie organu II instancji, było prawidłowe.

Przywołując art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium uznało, że Burmistrz sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która odnosiła się do obszaru analizowanego, wyznaczonego jako trzykrotność szerokości frontu działki – szerokość frontu działki nr [...] wynosi [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi [...]. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że istniejąca w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, ponieważ planowana inwestycja nie tylko, że znacznie przekracza średnią wartość tego parametru, to jeszcze nie ma żadnej zabudowy o zbliżonym parametrze intensywności zabudowy, co planowana inwestycja. Kolegium oceniło za tym, że Burmistrz mógł odstąpić od oceny pozostałych przesłanek, ponieważ do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy posiada pieczątkę z podpisem urbanisty oraz jego numerem przynależności do izby urbanistów. Nadto Kolegium zauważyło, że Burmistrz wskazał wyraźnie w treści decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, że kwestie związane z hałasem czy utrudnieniami w parkowaniu nie stanowią skutecznych zarzutów w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a mogą być podnoszone na dalszym etapie postępowania, jakim jest pozwolenie na budowę.

W ustawowym terminie, pismem z dnia [...] maja 2021 r. M. S. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą P. (zwana dalej "Skarżącą"), zastępowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], zaskarżając ją w całości.

W skardze sformułowano zarzuty naruszenia prawa, tj.:

1. art. 7 – art. 9 K.p.a. przez ich niezastosowanie;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie;

3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie;

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, iż inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w szczególności w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (tzw. wskaźnika intensywności zabudowy);

4. art. 7, art. 77, art. 80 kpa, polegające na nieustaleniu stanu faktycznego;

5. rażące naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy (analizy urbanistycznej) w sposób niezgodny z tym rozporządzeniem;

6. art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r. i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W motywach uzasadnienia w pierwszej kolejności wskazano, że zabudowa działki nr [...] w Ż. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwracając uwagę na to, że wyrokiem z dnia 06.04.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 984/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie o sygn. akt II OSK 2159/17 de facto utrzymał wyrok WSA w Poznaniu w mocy. Zdaniem Skarżącej choć zmieniła się osoba wnioskodawcy, to w zakresie ustalenia warunków zabudowy tej samej działki i tożsamego zamierzenia (planowanej inwestycji) powyższe orzeczenia sądowe zachowują moc wiążącą w niniejszej sprawie w oparciu o art. 153 p.p.s.a.

Skarżąca podtrzymała wszystkie swoje zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia [...] marca 2021 r., zwracając uwagę na konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji Burmistrza uzasadnia stwierdzenie, że nie tylko zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Skarżącej, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co jej zdaniem obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zwróciła za tym szczególną uwagę na to, że Kolegium w ogóle nie podjęło trudu ustalenia stanu faktycznego sprawy - w szczególności kompletności decyzji i prawidłowości przeprowadzenia podstawowego dowodu, jakim jest analiza urbanistyczna.

Skarżąca dodała, że nie podziela stanowiska organów, iż planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Skarżącej, organy obu instancji nie ustaliły, czy wniosek o ustalenie warunków jest zgodny z przepisami art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności zaś z art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p.. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien określać charakterystykę urbanistyczną inwestycji. We wniosku takim należy zamieścić opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i przeznaczenie obiektu budowlanego. Przedstawienie tych danych musi mieć prócz formy opisowej także cześć graficzna. To oznacza, że wniosek powinien zawierać projekt urbanistyczny uzupełniony stosownym opisem. Z decyzji obu organów w żaden sposób nie wynika, czy wniosek został zbadany pod względem jego prawidłowości, w szczególności zaś czy zbadany został projekt urbanistyczny. Naruszenie obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji obu instancji i w tym zakresie jest niewątpliwe. Skarżąca podniosła także, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania obiektu (i tym samym stron postępowania), a co za tym idzie nie mogły ustalić w sposób prawidłowy kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Nadto, w skardze zwrócono uwagę na to, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też, zdaniem Skarżącej, w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. W ocenie Skarżącej z analizy (zarówno z części tekstowej jak i graficznej) w żadnym stopniu nie wynika na jakiej podstawie ustalono parametry zabudowy takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz rodzaj dachu. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły w jaki sposób ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy. Odnosząc się do wskaźnika wielskości powierzchni zabudowy, Skarżąca wskazała, że z decyzji w żaden sposób nie wynika jak zostały ustalone parametry wyjściowe do obliczenia wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni kolejnych działek.

W świetle powyższego, Skarżąca podniosła, że organy odmawiające w istocie ustalenia warunków zabudowy w swych orzeczeniach pominęły zapisy Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiające ustalenie wymagań w sposób odmienny niż wskazywałaby na to analiza urbanistyczna (§ 4 ust. 4; § 5 ust. 2; § 6 ust. 2; § 7 ust. 4).

W podsumowaniu, zwracając uwagą na to, że jej zdaniem wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem są spełnione, Skarżąca podkreśliła, że przeprowadzone postępowanie, w szczególności zaś analiza urbanistyczna, niewątpliwie nie spełnia wymogów ustawowych. Skoro została wadliwie przeprowadzona analiza, to decyzja powinna zostać uchylona, a sprawa powinna być zbadana raz jeszcze. Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy uznać należy co najmniej za przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2021 r. Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293 - dalej jako: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie z 2003 r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia z 2003 r. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia z 2003 r.

Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r.). Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Ponadto wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zawierające część tekstową i graficzną - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. Rozporządzenia z 2003 r.).

W okolicznościach badanej sprawy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] lutego 2021 r. wyposażona została tylko w - jeden - załącznik, o nazwie: "Analiza zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy wraz z rysunkiem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. 112 akt adm.). W następnej kolejności należy wskazać, że na podstawie § 9 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy winny stanowić wyniki analizy również zawierające część tekstową i graficzną. Tymczasem, należy wskazać, że na k. 108 akt adm. znajduje się podpisana przez Burmistrza Miasta Ż. mapa zasadnicza, jednak nie zawiera ona żadnych informacji na temat jej statusu jako ewentualnego załącznika: ani do decyzji, ani do wspomnianej "Analizy zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy wraz z rysunkiem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu".

Jakkolwiek organy przyjęły, że w sprawie została przeprowadzona analiza, a dokument zatytułowany "Analiza zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy" (dalej również jako: "Analiza") stanowi załącznik do decyzji organu I instancji, to treść tego dokumentu wskazuje, że w istocie stanowi on informację o wynikach analizy. Ustalenia zawarte w załączniku do decyzji organu I instancji pt. "Analiza" wymykają się jednak jakiejkolwiek kontroli. Nie ulega wątpliwości, że część tekstowa tej "Analizy" nie zawiera żadnych danych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie na czym urbanista oparł prezentowane wnioski. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia z 2003 r. przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowi zatem istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego - są możliwe do zrealizowania. Musi zatem w tej mierze zostać w sprawie prawidłowo przeprowadzona analiza, co w badanej sprawie jednak nie miało miejsca. Należy bowiem zauważyć, że organy obydwu instancji bezkrytycznie przyjęły oświadczenie urbanisty, że wskaźnik wielkości powierzchni działki wraz z istniejącą na niej zabudową przekracza 62% i planowana inwestycja pod względem intensywności wykorzystania terenu nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów. Należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek stwierdzenie to przesądza o treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, to nie zostało ono w żaden sposób udokumentowane i w efekcie, nie poddaje się kontroli.

Jakkolwiek niniejsza sprawa, zainicjowana wnioskiem M. S., po raz pierwszy jest rozpatrywana przez Sąd, a wyrok o sygn. IV SA/Po 984/16 zapadł w sprawie dotyczącej innego podmiotu, to nie sposób nie zgodzić się ze Skarżącą, że organy, w istocie powieliły te same (w znacznej mierze) błędy, które zostały im już raz wytknięte prawomocnym wyrokiem. Nie może być bowiem wątpliwości, że ustalenia w sprawie powinny być przedstawione w taki sposób, aby możliwa była ich weryfikacja. A zatem za nieprawidłowe uznać należy wskazanie jedynie gotowych, wyliczonych matematycznie wielkości procentowych, zamiast wartości pierwotnych służących wyliczeniu tych procentowych wielkości. Nie można bowiem wykluczyć omyłek rachunkowych w toku wyliczania tych parametrów, których wykrycie jest niemożliwe przy podaniu jedynie wyliczonych wartości procentowych. Podkreślić trzeba, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym w skardze wyroku o sygn. II OSK 2159/17. NSA przesądził, że wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Na podstawie znajdującej się na k. 108 akt adm. nieopisanej mapy zasadniczej, wnioskować można jedynie w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany oraz jaka zabudowa na nim występuje. Nie sposób jednak stwierdzić, które działki uwzględniono dokonując analizy, czy są to wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, czy w analizie uwzględniono działki, których teren przecina wyznaczona na mapie granica obszaru analizowanego, ani ewentualnie, które działki zostały odrzucone przez urbanistę i dlaczego. Ustaleń tych nie można zweryfikować również na podstawie akt sprawy, ponieważ nie zawierają one wbrew literalnej nazwie "analizy", a jedynie "wyniki analizy" (k. 85 akt adm.) i to pozbawione jednoznacznie opisanego załącznika graficznego.

Mając na uwadze argumentację skargi należało również precyzyjnie wyjaśnić ze Skarżącą czego konkretnie (jakiego konkretnie zakresu robót) dotyczy żądanie złożonego przez nią wniosku w części obejmującej wnioskowaną przez nią "przebudowę". Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem Skarżącej, że na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 (...). Dlatego też konieczne jest precyzyjne wyjaśnienie ze Skarżącą na czym mają polegać roboty określone przez nią we wniosku jako "przebudowa".

Reasumując, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ nie poddają się sądowej kontroli ustalenia faktyczne przyjęte przez organy orzekające w badanej sprawie, w aktualnym stanie sprawy, kontroli sądowoadministracyjnej wymyka się zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Na zasadzoną od organu na rzecz Skarżącej sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz [...] zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował, zgodnie z wnioskiem, stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, precyzyjnie wyjaśni ze Skarżącą czego konkretnie (jakiego konkretnie zakresu robót) dotyczy żądanie złożonego przez nią wniosku w części obejmującej wnioskowaną przez nią "przebudowę", następnie ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.