Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 274/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 61 par. 1 i 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15, art. 136, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84a ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 63 - art. 63b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2571
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 20-5 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Jolanty Werle-Binas sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej spółki kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J.Zieliński /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa nośnika reklamowego zlokalizowanego na nieruchomości nr geodezyjny działki [...] w [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2008 r.) Spółka A zwróciła się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z wzniesieniem tablicy reklamowej [...] na wyżej opisanej nieruchomości. Na podstawie oględzin organ ustalił, iż na przedmiotowej działce znajduje się tablica reklamowa, której odległość od granicy działki sąsiedniej nr [...] wynosi [...] m, zaś odległość tablicy reklamowej od siatki ogrodzeniowej autostrady wynosi [...] m. Na podstawie pisma Spółki A z dnia [...] maja 2009 r. organ ustalił, iż odległość pomiędzy krawędzią jezdni autostrady a siatką ogrodzeniową w przekroju, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa tablica reklamowa, wynosi [...] m. Całkowita odległość tej tablicy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] wynosi 59,75 m ([...] m+[...]m).

Powołując się na art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) dotyczący minimalnej odległości usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady poza terenem zabudowy, organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości zgodnej z ustawą, większej niż 50 m.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, iż w odpowiedzi na prośbę organu Starosta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował, iż nie był wnoszony sprzeciw w drodze decyzji w trybie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zarejestrowanego pod nr [...] i przesłał organowi kopię przedmiotowego zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A zarzucając, iż organ I instancji nie uwzględnił zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania kwestii.

Po pierwsze, że wykonanie prac budowlanych polegających na wzniesieniu tablicy reklamowej niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/181/2005 Rady Gminy Kleszczewo z dnia 30 września 2005 r., który teren objęty inwestycją przeznacza pod aktywizację gospodarczą (symbol AG) , zaś ustalenia szczegółowe tego planu nie przewidują możliwości umieszczania na nim urządzeń reklamowych. Powołując się na treść art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane odwołująca spółka stwierdziła, iż właściwy organ winien był wnieść sprzeciw wobec prac objętych zgłoszeniem zarejestrowanym w Starostwie Powiatowym w P. pod nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.

Po drugie, że ustawienie tablicy reklamowej narusza zapisy Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., która w Załączniku nr 2 zawiera zapis: "Ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane." Odwołująca podała, iż autostrada płatna [...] jest częścią międzynarodowej drogi głównej oznaczonej symbolem E30, a przedmiotowa konstrukcja, będąca reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z 1985 r., zlokalizowana jest polu widzenia użytkowników tejże drogi międzynarodowej. W ocenie skarżącej art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie stanowi doprecyzowania pkt VII.4 Załącznika nr 2 do wyżej wskazanej umowy europejskiej (AGR), gdyż odnosi się jakichkolwiek obiektów budowlanych, zaś zapis pkt VII.4 Załącznika nr 2 do umowy europejskiej (AGR) jest przepisem bardziej szczegółowym, gdyż odnosi się wyłącznie do tablic reklamowych oraz do głównych dróg ruchu międzynarodowego, nie zaś wszystkich dróg publicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, zbieżny z ustaleniami organu I instancji. Ponadto wskazał, że Wójt Gminy K. w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji wyjaśnił, iż zgodnie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/181/2005 Rady Gminy w Kleszczewie z dnia 30 września 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 158, poz. 4295), teren działki przeznaczony jest na cele rolne i w taki sposób wykorzystywany, zaś szczegółowy zapis dotyczący terenów rolnych § 7 pkt 1 zakazuje realizacji wszelkiej zabudowy na terenach upraw polowych za wyjątkiem rozbudowy istniejących sieci gospodarczych lub powstawania nowych siedlisk pod warunkiem przestrzegania ustaleń planu z zakresu kulturowego, ochrony środowiska, komunikacji i infrastruktury technicznej; możliwe jest prowadzenie innej działalności niż rolnicza w granicach istniejących gospodarstw rolnych (w zabudowie zagrodowej) w ramach restrukturyzacji gospodarstw rolnych, a prowadzona działalność nie może stanowić zagrożenia ani uciążliwości dla środowiska, ludzi i zwierząt.

W rozważaniach prawnych organ odwoławczy wskazując na treść art. 61 kpa przedstawił poglądy co do zasad wszczynania postępowania z urzędu i na wniosek. Powołując się na stanowisko orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn., akt II OSK 1257/05, Lex nr 289252) organ stwierdził, że jeżeli przepis prawa nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązku, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. W ocenie organu II instancji postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, wśród przepisów Prawa budowlanego brak jest przepisu, w którym ustawodawca wskazałaby wprost do kogo należy "inicjatywa wszczęcia" takiego postępowania. Dlatego też postępowanie to może być wszczęte przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu, choć zwykle bodźcem do jego wszczęcia są podania osób zainteresowanych. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek stron tego postępowania, choć nastąpić to powinno wyłącznie z urzędu, dlatego postępowanie to winno zostać umorzone (art. 105 § 1 kpa). Dalej organ wyjaśnił, iż bezspornie decyzje kończące postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych mogą się wiązać z nałożeniem na stronę określonych obowiązków, ograniczeń bądź cofnięciem uprawnień. Nie może zatem budzić wątpliwości stron, że postępowanie w przedmiocie legalności robót nie może zostać zainicjowane wnioskiem (organ powołał się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn., akt II SA/Po 673/08).

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji było trafne, jednakże z zupełnie odmiennych powodów niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie organ II instancji zauważył, iż umorzenie postępowania wszczętego na wniosek nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania z urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka A., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 105 § 1, art. 61 oraz art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 kpa oraz przepisów prawa materialnego: "VII.4. Załącznika nr II do Umowy Europejskiej o Głównych Drogach Ruchu Międzynarodowego "AGR" sporządzonej w Genewie dnia 15.11.1975 r. (w brzmieniu obowiązującym od 24 czerwca 1989 r. zastępując tekst zamieszczony w Dz. U. Nr 10 z 1985 r., poz. 35), art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na swój status, jako koncesjonariusza autostrady płatnej [...] na odcinkach [...] - [...] i [...] - [...] oraz dzierżawcy pasa drogowego na wyżej wymienionych odcinkach (umowa zawarta z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad). Zwróciła także uwagę na spoczywający na niej obowiązek reagowania na naruszenia przepisów, które mogą wpływać na bezpieczeństwo użytkowników autostrady.

Skarżąca wskazał, iż bez względu na to, w jakim trybie zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie, nie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż o tym decyduje merytoryczna analiza stanu faktycznego, nie zaś względy proceduralne. Skarżąca stwierdziła, że jeżeli nie wystąpiły przesłanki świadczące o naruszeniu przepisów prawa materialnego, to organ może stwierdzić, ze prace budowlane zostały przeprowadzone "legalnie", to jest z zachowaniem przepisów prawa. Zarazem strona wskazał, iż postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych będzie bezprzedmiotowe dopiero wtedy, gdy postępowanie to nie wykaże naruszenia przepisów prawa budowlanego. Kwestia takiego czy innego trybu wszczęcia postępowania stanowi zagadnienie proceduralne i nie jest w najmniejszym stopniu istotna przy ocenie, czy postępowanie jest "bezprzedmiotowe". W ocenie skarżącej kwestia ta jest istotna tylko wtedy, gdy wszczęcie postępowania może się odbyć wyłącznie na wniosek strony. Nadto podniosła, że z decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, bowiem organ podał tylko, że wniosek taki wpłynął. Zdaniem skarżącej prowadzenie wyżej wymienionego postępowania jest zasadne i powinno w każdym przypadku zakończyć się decyzją merytoryczną.

Dalej skarżąca wyjaśniła na czym polegała jej zdaniem błędna interpretacja przez organ II instancji art. 61 § 1 i art. 105 § 1 kpa oraz wskazała na to, że organ I instancji poza sprawdzeniem czy został wniesiony sprzeciw oraz dokonania pomiarów odległości obiektu od pasa drogowego autostrady nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

W ocenie skarżącej w sprawie szczególnie istotną kwestią jest sprawdzenie, czy teren na którym znajduje się nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowa konstrukcja objęty jest planem miejscowym, a jeśli tak, to jakie jest przeznaczenie tej nieruchomości w tym planie i czy plan zezwala na wznoszenie na tej nieruchomości nośników reklamowych. Kroki podjęte przez organ I instancji w tym zakresie skarżąca uznała za niewystarczające, gdyż organ ten nie uczynił żadnego użytku z pozyskanych w tym zakresie informacji. Podobnie tez treść tych informacji nie została wzięta pod uwagę przez organ II instancji i to bez podania przyczyny pominięcia takiego dowodu.

Następnie skarżąca przedstawiła - zbieżne w swej istocie z zawartymi w odwołaniu - poglądy dotyczące nieuwzględnienia przez organy przepisu punktu VII.4. Załącznika nr 2 do Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35), ratyfikowanej i stanowiącej źródło obowiązującego prawa, do którego to aktu w ogóle nie odniosły się organy rozpatrujące sprawę.

Naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 kpa w zakresie braków prowadzonego postępowania skarżąca powiązała z naruszeniem art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który to przepis ma charakter materialnoprawny i zakreśla kompetencję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści przepisów ustrojowych sądownictwa administracyjnego oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, iż nie jest ona zgodna z prawem i z tej przyczyny podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, której prawną podstawę stanowił art. 105 § 1 kpa. W tym wypadku bezprzedmiotowość postępowania organ II instancji - odmiennie od organu I instancji - upatrywał nie w zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego, lecz we wszczęciu postępowania na wniosek, podczas gdy mogło być ono wszczęte wyłącznie z urzędu. Wobec tego badaniu podlega określona w tym przepisie przesłanka umorzenia postępowania, a także prawidłowość poprzedzającego postępowania administracyjnego wydanie decyzji o jego umorzeniu. Wobec tego Sąd nie mógł natomiast badać sprawy administracyjnej in meriti i rozstrzygać co do tego, czy obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego (sensu largo) faktycznie narusza te przepisy, jak i przepisy obowiązującego planu miejscowego.

W myśl art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zachodzi zaś w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, co ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja załatwiająca sprawę merytorycznie wydana zostałaby w tej konkretnej sprawie bez podstawy prawnej. Tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Zgodzić należy się - co do zasady - ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że organ administracyjny w niniejszej sprawie powinien zmierzać do wydania decyzji załatwiającą sprawę co do jej istoty, nie zaś do umorzenia postępowania. Niemniej jednak takie ogólne zapatrywanie nie może abstrahować od realiów sprawy. Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do kontrolowanego obiektu budowlanego (w tym co do wykonanych robót budowlanych), to wobec braku zarówno faktycznych, jak i prawnych podstaw do wydania merytorycznej decyzji, winien umorzyć postępowanie. W tym miejscu Sąd wskazuje na następujący pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1896/08, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "W piśmiennictwie przyjmuje się, że celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, 2007, T.II ). Jeżeli natomiast nie został zrealizowany pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, to brak jest podstaw do pojęcia rozstrzygnięcia; w takim przypadku można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się z kolei, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80)."

Tutejszy Sąd nie kwestionuje stanowiska organu odwoławczego, znajdujące poparcie w orzecznictwie NSA (powołany przez organ wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. II OSK 1257/05) oraz w piśmiennictwie, iż w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (tak Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", art. 61, Nb 3, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006).

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło zbadania zgodności z przepisami prawa nośnika reklamowego na wyżej opisanej nieruchomości. Niewątpliwie decyzje kończące postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wiązać się mogą bądź z nałożeniem na stronę określonych obowiązków, ograniczeń, bądź cofnięciem uprawnień. Zarazem należy mieć na uwadze, że do zadań organów nadzoru budowlanego w ramach badania "legalności" ("zgodności z prawem") inwestycji budowlanej, należy między innymi kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, jak stanowi art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi zgodność wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego bada prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (art. 84a ust. 2 pkt 1) oraz sprawdza wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 2 pkt 2).

W kontekście wyżej przywołanych przepisów, uwzględniając tak ustawowo określone kompetencje, jak i treść decyzji organu I instancji uznać należy, iż wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie powinno mieć miejsce z urzędu i w istocie nastąpiło z urzędu, a nie na wniosek strony postępowania. W tym zakresie wniosek spółki A traktować trzeba jako pismo stanowiące jedynie bodziec dla organu nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania, wskazanie organowi okoliczności przemawiających za zasadnością wszczęcia takiego postępowania. W konsekwencji z samej treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które jedynie mówi o postępowaniu "toczącym się na wniosek [...]" nie można wywieść kategorycznego wniosku, iż postępowanie to zostało wszczęte właśnie na wniosek tego podmiotu. To, że faktycznie na skutek zawiadomienia zarządcy autostrady [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, niewątpliwie inspirowany pismem strony, wszczął postępowanie w sprawie nośnika reklamowego usytuowanego na wyżej opisanej działce nie oznacza, że postępowanie wszczęto na wniosek strony postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 i 3 kpa.

Dalej stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiot postępowania istnieje - zgodność konkretnego obiektu budowlanego (nośnika reklamowego) z przepisami prawa. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego, który jednoznacznie pozwalałby na rozstrzygnięcie co do zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami dotyczącymi procesu budowlanego. Częściowo tylko ustalony stan faktyczny, o czym będzie jeszcze dalej mowa, nie pozwalał na stwierdzenie, że nie zaistniały podstawy do podjęcia przez organ decyzji merytorycznej. Zatem postępowanie administracyjne w takim przypadku nie mogło jeszcze zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji stanowisko organu odwoławczego co do zachodzenia w sprawie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na to, że w tej sprawie dopuszczalne było jedynie wszczęcie postępowania z urzędu, jest nietrafne. Wobec tego upatrywanie przez organ II instancji bezprzedmiotowości postępowania we wskazanej okoliczności, jaką jest domniemane nieprawidłowe wszczęcie postępowania przez organ I instancji na wniosek strony, nie zasługuje na uznanie. Wskazana przez organ odwoławczy przesłanka do umorzenia postępowania w sprawie zgodności przedmiotowego nośnika reklamowego z przepisami prawa w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 105 § 1 kpa prowadzące do co najmniej przedwczesnego zaakceptowania rozstrzygnięcia organu I instancji co do umorzenia postępowania, nie tylko mogło, ale faktycznie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaszła podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Obowiązkiem organu II instancji było w niniejszej sprawie ponowne jej rozpatrzenie (art. 15 kpa). Skoro stanowisko organu odwoławczego co do wskazanej podstawy umorzenia postępowania jest nietrafne, to organ II instancji winien co najmniej ocenić dowody i inne materiały zgromadzone w postępowaniu przez organ I instancji, a w miarę potrzeb przeprowadzić również (we własnym zakresie lub poprzez zlecenie czynności organowi I instancji) postępowanie uzupełniające (art. 136 kpa). Wszystko to w celu rozstrzygnięcia co do tego, czy przedmiotowa konstrukcja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Kontrola tejże zgodności dotyczy całego przebiegu procesu budowlanego w związku z wykonywaniem robót budowlanych, zarówno w trakcie budowy, jak i w użytkowanym obiekcie budowlanym (tak E. Janiszewska-Kuropatwa [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, art. 84a, Nb 3, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009). Obejmuje, jak już wspomniano, nie tylko przestrzeganie, ale i stosowanie przepisów prawa budowlanego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie były również wystarczające do oceny przez organ odwoławczy, czy zachodzi w sprawie bezprzedmiotowość postępowania z przyczyny, którą podał organ I instancji, a mianowicie że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości przekraczającej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Warto dodać, że organ niższego stopnia pominął przy tym przeprowadzenie ustaleń dotyczących chociażby charakteru przedmiotowej inwestycji i ewentualnego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę tegoż przedsięwzięcia. Odnosząc się do całokształtu stanu faktycznego ustalonego przez organy obydwu instancji wskazać należy na następujące uchybienia.

Po pierwsze w toku postępowania nie ustalono czy przedmiotowe urządzenie reklamowe wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, że inwestor zgłosił zamiar wykonania określonych robót budowlanych (zgłoszenie zarejestrowane w Starostwie Powiatowym w P. pod nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.), co do którego to zgłoszenia właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, nie oznacza, iż brak takiego sprzeciwu prowadzi do uznania za legalne wykonania nawet takich robót budowlanych, które bezwzględnie (w odróżnieniu od uznaniowego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia oznacza, iż roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie podjęte, ale oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegające tej formie reglamentacji, a nie pozwolenia na budowę. W ocenie tutejszego Sądu tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania legalności przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (patrz pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 463/08, Lex nr 516062). Trzeba bowiem pamiętać, że w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji. Art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wprost dotyczy bowiem sytuacji, w której prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 102/08, LEX nr 487273). Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w tym kierunku w zasadzie nie było prowadzone. Pozyskana kopia zgłoszenia robót budowlanych nie została odniesiona do stanu obiektu budowlanego (jego cech i parametrów technicznych). W szczególności nie zebrano dowodów na okoliczność, w jaki sposób urządzenie to było posadowione na gruncie. W konsekwencji ustalenia wymagają powyższe okoliczności dotyczące charakteru przedmiotowej inwestycji. W związku z tym Sąd, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 811/08, Lex nr 574315 i powołane tam orzecznictwo), przypomina, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Na gruncie jej przepisów występują co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zwrot "instalowaniu" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy należy uznać za adekwatny dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych, a ilekroć w ustawie jest mowa o "budowie" zwrot ten należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy. O tym zaś czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie w istocie decydują jego parametry techniczne, co zgodnie z wymogami art. 5 ust. 1 tej ustawy i zasadami wiedzy technicznej przy projektowaniu i budowie obliguje uczestników procesu budowlanego do brania pod uwagę okresu użytkowania, przepisów techniczno-budowlanych, względów bezpieczeństwa oraz innych warunków i wymagań tam wymienionych. Dodać należy, iż wprawdzie w wąsko pojętym interesie inwestorów urządzeń reklamowych i właścicieli leży takie interpretowanie przepisów prawa, aby wszystkie te urządzenia były budowane na podstawie zgłoszenia, niezależnie od ich wielkości, masy, czy też usytuowania, gdyż takie są prawa rynku w tym zakresie, jednakże nie można ulegać tym tendencjom, zapominając o względach bezpieczeństwa, czy też przepisach techniczno-budowlanych i zgodności obiektów z zasadami wiedzy technicznej.

Po wtóre trzeba również zwrócić uwagę na to, że w ocenie tutejszego Sądu budzi pewne wątpliwości sposób ustalenia odległości przedmiotowego obiektu (nośnika reklamowego) od autostrady. Pomimo braku podstaw do zakładania po stronie zarządcy autostrady interesu w dezinformowaniu organu administracyjnego, to na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Zatem to organ nadzoru budowlanego winien dokonać pomiaru odległości przedmiotowego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustalenie tej odległości poprzez zsumowanie wyników pochodzących od organu oraz od strony postępowania w tych okolicznościach nie stanowi należytego respektowania zasady wyrażonej w art. 7 kpa. Ustalenie przedmiotowej odległości ma zaś znaczenie dla oceny czy usytuowanie nośnika reklamowego nie narusza obowiązujących przepisów prawa dotyczących odległości pomiędzy obiektami budowlanymi (tu: sytuowania obiektu względem autostrady w terenie niezabudowanym).

Odnosząc się do przepisów regulujących odległość usytuowania obiektów od autostrady wskazać należy, iż art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60) określa, iż obiekty budowlane powinny być sytuowane co najmniej w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady (to jest od skrajnej krawędzi pasa przeznaczonego do ruchu pojazdów). W tym miejscu oceny wymaga, w jakiej relacji do powyższego przepisu pozostaje zapis ratyfikowanej umowy międzynarodowej, jaką jest Umowa Europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzona w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35), do przepisu prawa krajowego, jakim jest art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pkt VII. 4 Załącznika Nr 2 powyższej Umowy Europejskiej brzmi: "Ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane." Tutejszy Sąd podziała stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA 4725/03 (LEX nr 16500), iż jeżeli zapis umowy międzynarodowej nie podaje bowiem najmniejszej wartości dopuszczalnej odległości, używa zaś ogólnego określenia "przy drogach międzynarodowych", oznacza to, iż ustawodawcy krajowemu pozostawiono ustalenie w jakiej odległości nie można ustawiać urządzeń reklamowych przy drogach międzynarodowych. Wniosek ten wspiera treść Uwag Ogólnych tej umowy, bowiem z ust. I. 2. Uwag wynika, że "Podane niżej wartości ustaleń są absolutnie najmniejsze lub największe. Można je zwiększać albo zmniejszać wtedy, gdy jest to możliwe bez dodatkowych nakładów lub gdy są one ekonomicznie uzasadnione." W prawie krajowym (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), uchwalonym i opublikowanym po wejściu w życie wymienionej umowy, zakaz umieszczania obiektów budowlanych (obejmujący urządzenia reklamowe) ustalony został na minimum 50 m. Stąd też dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia przestrzegania odległości pomiędzy obiektami należy wziąć pod uwagę art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak już wspomniano wcześniej, w sprawie zachodzą jednak pewne wątpliwości co do prawidłowości sposobu ustalenia tej odległości w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Po trzecie wreszcie trzeba wskazać, że kwestie dotyczące zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z zapisami planu miejscowego powinny być rozpatrzone w sprawie przez organ nadzoru budowlanego, jednakże najpierw winien zostać ustalony stan faktyczny sprawy (wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy). Niezbędne jest jednoznaczne ustalenie jaki charakter ma przedmiotowa inwestycja, między innymi celem oceny, czy ustalony stan faktyczny nie uzasadnia zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dopiero tak ustalone okoliczności dotyczące charakteru i parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego powinny być odniesione do zapisów planu miejscowego. Niemniej jednak należy pamiętać również o tym, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem (tak NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II OW 27/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla przykładu też należy wskazać, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi Normami. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 944/07, LEX nr 510930).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy obowiązany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii związanych niezgodnością przedmiotowej inwestycji z zapisami planu miejscowego. To zaś prowadzi do uznania, że także w tym zakresie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 kpa w związku z art. 15 kpa.

W tym miejscu warto również zauważyć, iż status spółki A jako strony postępowania nie jest uzależniony li tylko od tego, czy nośnik reklamowy znajduje się w bliższej niż ustawowo określona odległości od autostrady, lecz od tego czy sprawa dotycząca przedmiotowego obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiedniej względem pasa drogowego, którego podmiot ten jest zarządcą, dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. W ocenie Sądu zarządca autostrady jest stroną postępowania w przedmiocie legalności nośnika reklamowego usytuowanego na działce sąsiadującej z zarządzanym odcinkiem autostrady [...]. Sytuowanie dużych konstrukcji przy autostradzie, co do której zarządca ma obowiązek reagować na naruszenia przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo ruchu (art. 63-art. 63b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym; tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.), wskazuje, iż podmiot taki może być stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności obiektu budowlanego usytuowanego przy autostradzie.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie dostrzegając braków postępowania przed organem I instancji, jak i wadliwie wiążąc istnienie bezprzedmiotowości postępowania z domniemanym wszczęciem postępowania na wniosek strony postępowania, naruszała art. 84 Prawa budowlanego oraz z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 w związku z art. 15 kpa. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo przeprowadzone postępowanie mogło zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej, względnie umorzeniem postępowania wobec niestwierdzenia, iżby kontrolowany obiekt budowlany naruszał przepisy prawa. W konsekwencji stwierdzone naruszenie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawione rozważania i przeprowadzi nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale także uzupełniające postępowanie dowodowe we wskazanym kierunku. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego możliwe będzie jednoznaczne stwierdzenie, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa, a w konsekwencji, czy prowadzenie dalszego postępowania jest bezprzedmiotowe i zasadne jest jego umorzenie. Organ powinien przy tym pamiętać, że ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 kpa jakkolwiek nie jest wykluczone, to pozostając swego rodzaju ostatecznością w sprawie wymaga wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Jak w pkt III sentencji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

/-/ J.Zieliński /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska