Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1678/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 51, art. 52, art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 188/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia projektu zamiennego i nałożenia innych obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie przedłożenia projektu zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku z dnia [...] grudnia 2007 r.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku, po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 r., udzielającą [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej 9 segmentów z przyłączem wodno - kanalizacyjnym oraz siecią gazową z przyłączami na działce nr 43/3, 43/4 i 43/2 KM03 przy ul. [...] w W..

Ponadto uchylił decyzję z dnia [...] maja 2004 r. zmieniającą ostateczną decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...], w zakresie ilości segmentów z 9 na 8 segmentów.

Jednocześnie na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z poźn. zm.) odmówił [...] Sp. z o.o. w W. wydania pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej 9 - segmentowego wraz z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi oraz sieci gazowej wraz z przyłączami.

W motywach decyzji organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsze postępowanie został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr 731/01, wydanego przez Prezydenta Miasta Włocławka. Odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor dokonał przy tym samowolnie, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. PINB nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, wybudowanego przy ul. [...] w W., a także obowiązek zamurowania otworu okiennego (strychowego) i otworu drzwiowego (balkonowego) oraz rozbiórki płyty balkonowej, wykonanych w ścianie szczytowej (na piętrze budynku) usytuowanej od strony działki sąsiedniej o nr ewid. 43/1.

Na wykonanie powyższych obowiązków organ wyznaczył termin do dnia 30 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w trakcie realizacji obiektu doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na wykonaniu otworu okiennego i otworów drzwiowych wraz z balkonem w ścianie szczytowej obiektu, usytuowanej w odległości 2,10 m od granicy działki sąsiedniej. Podniósł również, że naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. wskazując, że podjęła ona działania zmierzające do realizacji wynikających z tejże decyzji obowiązków, jednakże zdecydowana większość właścicieli budynku przy ul [...] odmówiła dokonania koniecznych pomiarów do przeprowadzenia inwentaryzacji powykonawczej niezbędnej do wykonania projektu zamiennego oraz, że R. G. nie wyraziła zgody na dokonanie robót budowlanych nakazanych decyzją PINB zmierzających do likwidacji balkonu w segmencie będącym jej własnością. Spółka wskazała również, że po uprzednio dokonanym odbiorze technicznym i sporządzeniu inwentaryzacji obiekt budowlany przy ul. [...] w W. został dopuszczony do użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli również R. i R. G. - właściciele nieruchomości położonej przy ul [...] w W.. Wskazali oni, że zanim podpisali umowę przedwstępną z firmą [...] Sp. z o.o. w W. (co miało miejsce w dniu 28 grudnia 2001 r.) dotyczącą nabycia wyżej wspominanej nieruchomości, uzgodnili z inwestorem zmiany w projekcie budowlanym polegające na przesunięciu ścian działowych lub ich likwidacji wewnątrz mieszkania, jak również przeniesieniu balkonu na stronę szczytową-południową budynku. Na usytuowanie balkonu na ścianie od strony działki 43/1 zgodę na piśmie wyraził jej właściciel Zdzisław Jakubowski. Zakupiona przez nich w dniu 31 maja 2005 r. nieruchomość odpowiadała warunkom wcześniej uzgodnionym przez nich ze [...] Sp. z o.o. Dopiero w 2006 r. bez ich zgody sąsiad z parteru umieścił dodatkowe okno w piwnicy na stronie południowej budynku, w rezultacie czego wszczęto niniejsze postępowania i nałożono na [...] Sp. z o.o. obowiązek zamurowania okna i likwidacji balkonu w ich mieszkaniu.

Ponadto odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyła M. K., wskazując, iż organ administracji pozbawił ją możliwości udziału w sprawie, podczas gdy jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...]b 1, powinna być traktowana jak strona niniejszego postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w świetle dostrzeżonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, z których część rażąco narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, działania organu I instancji były właściwe i zgodne z przepisami. Podniósł również, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie omawianego budynku mieszkalnego została wycofana

z obiegu prawnego i od dnia uprawomocnienia się decyzji uchylającej pozwolenie na użytkowanie, budynek mieszkalny jest użytkowany nielegalnie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie odniesie się do odwołania R. i R. G. i M. K., gdyż te osoby nie są stroną postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę [...] Spółka z o.o. uznał, że istotnym elementem niniejszej sprawy jest upływ czasu. Pomiędzy pierwotnie wydaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r., a decyzją ją uchylającą (z dnia [...] października 2007 r.) upłynęło ponad 3 lata. W tym czasie doszło do zmiany właściciela spornego budynku mieszkalnego. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r., skarżąca spółka [...] ustanowiła odrębną własność spornych lokali mieszkalnych i sprzedała je dwóm rodzinom tj. R. i R. małż. G. oraz M. K. we współwłasności oraz E. i J. małż. L.. Stało się to po uprawomocnieniu się pierwotnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r. wydanej na wniosek inwestora [...].

Istota problemu w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, kto w takiej sytuacji może zostać zobowiązany do wykonania obowiązków określanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z prowadzeniem postępowania naprawczego w trybie przewidzianym w art. 59 ust. 5 Prawo budowlane i to po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Organy administracji uznały, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r. wskutek wznowienia postępowania administracyjnego, w obrocie prawnym pozostał wniosek [...] z dnia 8 grudnia 2003 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wobec tego wszelkie działania zmierzające do wydania pozwolenia na użytkowanie muszą odnosić się do podmiotu, który udzielenia tego pozwolenia się domaga. Tak rozumując nałożyły zaskarżonymi decyzjami obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na skarżącą spółkę [...].

Nie można, zadaniem Sądu uznać, że ten tok rozumowania jest błędny. Faktycznie bowiem z przepisów ustawy - Prawo budowlane (art. 56, 57 i inne) wynika, że postępowanie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie podejmowane jest na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek taki złożył w dniu 8 grudnia 2003 r. [...]. Zanim jednak organy nadzoru budowlanego zdecydowały o nałożeniu określonych obowiązków na składającego wniosek o pozwolenie na użytkowanie, powinny ustalić jaką realną możliwość wykonania tych obowiązków w aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej ma wnioskodawca. Niewątpliwie bowiem postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego, mające zastosowanie także na etapie postępowania o pozwolenie na użytkowanie (w zw. z art. 59 ust. 5, art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego), prowadzone jest po to, aby doszło do faktycznego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, takich jak na przykład w tej sprawie zamurowanie otworu okiennego, w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Od tego uzależniona jest możliwość zgodnego z prawem użytkowania obiektu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w spornych lokalach mieszkają ich aktualni właściciele. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że nie są oni zainteresowani zamurowaniem otworu okiennego w ich lokalu (dotyczy to państwa G. i M. K.).

Nie jest jednak pewne to, czy faktycznie odmówili wykonania tej i innych czynności skarżącej spółce, w sytuacji gdy zobowiązana ona była do tego stosowną decyzją administracyjną. Dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.) koniecznym było uzyskanie od aktualnych właścicieli spornych obiektów pisemnych oświadczeń w sprawie zgody na umożliwienie [...] wykonania nałożonych na nią w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązków.

Gdyby jednak aktualni właściciele spornego obiektu nie zgodzili się na wykonanie przez [...] koniecznych prac budowlanych w ich lokalach, to możliwym byłoby nałożenie tych obowiązków właśnie na nich. Podstawę materialno - prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 52 Prawa budowlanego. Należy bowiem przyjąć, że w sytuacji gdy w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego, koniecznym jest zastosowanie trybu naprawczego opisanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to przepis ten należy zastosować łącznie z przepisem art. 52 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51, obowiązany jest dokonać na swój koszt: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wiąże się to oczywiście z koniecznością poszerzenia kręgu osób będących stroną postępowania naprawczego wdrożonego na etapie postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawężający krąg stron postępowania o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora, nie będzie miał więc zastosowania w sytuacji, gdy w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie koniecznym będzie zastosowanie trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą ustalić adresata obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 w taki sposób, aby wykonania tych obowiązków w zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej stało się realne. Przy czym wyboru dokonywać mogą spośród stron postępowania naprawczego: dawnego inwestora i wnioskodawcy [...] oraz właścicieli spornego obiektu budowlanego, ewentualnie zarządcy obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zarzucając :

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny na wynik sprawy,

poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i

właściwej jego oceny, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.",

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 52 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć

określone obowiązki na podmiot nie będący inwestorem,

- niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, właściwe skompletowanie wniosku, a także skutki użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia obciążają inne podmioty niż inwestora, a w szczególności nowego właściciela lub współwłaściciela obiektu,

- niezastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego powyższe stanowisko Sądu podyktowane było brakiem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz jego właściwej oceny. Należałoby mieć na uwadze fakt, że inwestorem był od początku [...], który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu oraz miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W razie przystąpienia do użytkowania obiektu bez zezwolenia, inwestora obciążają skutki takiego działania, począwszy od konieczności ponoszenia ciężaru postępowania naprawczego, do obowiązku uregulowania kar pieniężnych. Zatem niezależnie od upływu czasu, to na inwestora Prawo budowlane nałożyło określone obowiązki.

Jeżeli przyjmiemy założenie, że nowy współwłaściciel części wybudowanego obiektu np. mieszkania powinien być stroną postępowania o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to należałoby także wskazać, na jakiej podstawie powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie swojego mieszkania (czy też może całego obiektu) oraz czy powinien także ponosić skutki finansowe tego postępowania wraz z karami nałożonymi w trybie art. 59f Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę faktu, że pozwolenia na użytkowanie udziela się na wniosek inwestora. W aktach sprawy znajduje się wniosek [...] w W., natomiast brak jest wniosków innych podmiotów. Jeżeli założymy, że nabywca segmentu w obiekcie budowlanym wstąpił w prawa inwestora w tym zakresie - to brak jego wniosku uniemożliwia uwzględnienie go w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, należy także uwzględnić, że budowa segmentu czy domku jednorodzinnego nie jest obłożona obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji, skoro właściciel w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie ma nałożonego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to nawet złożony wniosek o wszczęcie takiego postępowania nie wszczyna go skutecznie.

Należałoby także wziąć pod uwagę fakt, że inwestor, po wdrożeniu postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowieniu postępowania, a także po uchyleniu wadliwej decyzji nie oponował i nie zaskarżył ani postanowień ani decyzji w tej sprawie. Wznowienie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie nastąpiło z urzędu. Po stwierdzeniu poświadczenia nieprawdy i wydaniu decyzji w 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, sprawa przeciwko pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka została skierowana do prokuratury. Natomiast wskutek wznowienia postępowania uchylona została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu i odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Od powyższych rozstrzygnięć nie odwołał się inwestor, tym samym uznając zasadność postępowania i godząc się ze skutkami wadliwego postępowania, którego następstwem było pozwolenie wydane w 2004 r. Natomiast fakt sprzedaży części inwestycji z wadami nie powinien obciążać nabywcy. Także w tej sytuacji zgoda lub brak zgody nabywcy na wykonanie obowiązków nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ inwestorowi przysługują określone instrumenty prawne służące wykonaniu obowiązków, koniecznych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. Ponadto należy także rozważyć fakt, iż w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z jakimkolwiek postępowaniem naprawczym, lecz z postępowaniem szczególnym dotyczącym wyłącznie inwestora - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego wyroku z zastosowaniem błędnej wykładni art. 52 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie Sąd przyjął, że adresatem decyzji może być inwestor, właściciel lub zarządca. Natomiast treść art. 51 wskazuje, że ustawodawca obowiązek kieruje przede wszystkim do inwestora. Dopiero gdyby go nie było lub cały obiekt stał się własnością innego podmiotu obowiązki w postępowaniu naprawczym organ może nałożyć na właściciela obiektu. Natomiast przepis ten nie jest adresowany do nabywcy części obiektu. Wykładnia literalna i celowościowa art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego także jednoznacznie wskazuje na inwestora jako wykonawcę określonego obowiązku. W tej sytuacji wskazanie na inny podmiot jako adresata obowiązku jest błędne.

Dodatkowo skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 57 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że stroną postępowania o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest ktoś inny niż inwestor, podczas gdy przepis wyraźnie wskazuje na inwestora jako zobowiązanego. Dodatkowym argumentem, którego Sąd nie rozważył jest treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazująca na inwestora jako stronę wyłącznie występującą w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Zatem uwzględnienie przez organy w postępowaniu innych osób niż inwestor stanowiłoby rażące naruszenie prawa i nieważność decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje przede wszystkim uzasadnienia zarzut strony skarżącej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 52 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), przez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć określone obowiązki na podmiot nie będący inwestorem.

W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, wybudowanego przy ul. [...] w W., a także obowiązek zamurowania otworu okiennego (strychowego) i otworu drzwiowego (balkonowego) oraz rozbiórki płyty balkonowej, wykonanych w ścianie szczytowej (na piętrze budynku), usytuowanej od strony działki sąsiedniej o nr ewid. 43/1.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w przypadku gdy w toku postępowania prowadzonego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego konieczne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to przepis ten należy zastosować łącznie z przepisem art. 52 tej ustawy. Zgodnie z tym artykułem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Jako podmioty zobowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienia on alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Redakcja tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08).

Jeżeli inwestor realizuje inwestycję na potrzeby własne, po jej zakończeniu sam jest również jej użytkownikiem. W innym przypadku, tak jak w rozpatrywanej sprawie, inwestorem może być "developer" realizujący inwestycję na potrzeby innych podmiotów. W takim przypadku po zakończeniu procesu inwestycyjnego na mocy umów z przyszłymi użytkownikami następuje przekazanie obiektów w zamian za stosowne wynagrodzenie.

W rozpatrywanej sprawie pomiędzy pierwotnie wydaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r., a uchylającą ją w wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] października 2007 r., upłynęło ponad 3 lata. W tym czasie doszło do zmiany właściciela spornego budynku mieszkalnego. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r., skarżąca spółka "[...]" ustanowiła odrębną własność spornych lokali mieszkalnych i sprzedała je dwóm rodzinom tj. R. i R. małż. G. oraz M. K. we współwłasności oraz E. i J. małż. L..

Uznać należy zatem, że zanim organy nadzoru budowlanego zdecydowały o nałożeniu określonych obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, powinny najpierw ustalić czy inwestor ma możliwość wykonania tych obowiązków w zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej. W przypadku bowiem, gdy spółka "[...]" ustanowiła odrębną własność spornych lokali mieszkalnych i sprzedała je osobom trzecim, które aktualnie dysponują tymi lokalami, nałożenie obowiązku wykonania powyższych czynności na spółkę powodowałoby w istocie niewykonalność prawną tej decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wykonanie przez "[...]" nakazanych czynności wbrew woli obecnych właścicieli przedmiotowych lokali prowadziłoby do naruszenia prawa własności. Wprawdzie zatem wykonanie decyzji nakładającej obowiązki byłoby w takim przypadku możliwe faktycznie, ale niedopuszczalne, jako naruszające wymagania praworządności.

Podnoszony w skardze kasacyjnej argument wskazujący, że fakt sprzedaży części inwestycji z wadami nie powinien obciążać nabywcy jest bez znaczenia. Kwestia bowiem odpowiedzialności za ewentualne szkody wyrządzone w wyniku budowy jest odrębną sprawą z zakresu odpowiedzialności cywilnoprawnej.

Błędny jest pogląd organów, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r. wskutek wznowienia postępowania administracyjnego, w obrocie prawnym pozostał wniosek [...] z dnia 8 grudnia 2003 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wobec tego wszelkie działania zmierzające do wydania pozwolenia na użytkowanie muszą odnosić się do podmiotu, który udzielenia tego pozwolenia się domaga. Należy podkreślić, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku, na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, odmówił [...] Sp. z o.o. w W. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wraz z przyłączami. Wszczęte z urzędu w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie jest natomiast odrębnym postępowaniem, do którego nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 może w konsekwencji prowadzić do wszczęcia nowego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie danego obiektu. Na podstawie bowiem art. 51 ust. 4 tej ustawy, po sprawdzeniu wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym postępowaniu niewątpliwie będzie miał również zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Należy mieć jednak na uwadze, że inwestorem w rozumieniu tego przepisu będzie podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W ustawie – Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia inwestor. Mając na uwadze zakres jego obowiązków określonych w art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego należy przyjąć, że jest nim podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces tej budowy. W przypadku zatem nałożenia na określony w art. 52 Prawa budowlanego podmiot obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, staje się on inwestorem w rozumieniu art. 51 ust. 4 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zobowiązanym do uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, a następnie pozwolenia na użytkowanie. Jest on bowiem odpowiedzialny za sfinansowanie i zorganizowanie wykonania nakazanych obowiązków.

W świetle powyższej wykładni przepisów Prawa budowlanego brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji niewłaściwe zastosował art. 57 ust. 1, 3 i 7 oraz nie zastosował art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. z istotnym wpływem na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i właściwej jego oceny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a art. 57 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jak wykazano wyżej, nie miały i nie mogły mieć zastosowania na tym etapie postępowania legalizacyjnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.