Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 485/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 97 ust. 5, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 21 lutego 2018 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2016 i 2017; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 31 stycznia 2018 roku R. M. (dalej także jako "wnioskodawca", "funkcjonariusz" albo "skarżący") złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2016, 2017 i 2018.

Ze złożonych dokumentów wynikało, że funkcjonariusz wspólnie z żoną A. i małoletnim synem P. zajmuje dom przy ul. L. [...] w [...]. Przedmiotowy dom jest własnością żony policjanta.

Decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."), art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 192 ze zm.) Komendant Miejski Policji w [...] postanowił:

przyznać wnioskodawcy równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego za rok 2018 z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia;

odmówić przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2016 i 2017.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Miejski Policji w [...] wskazał, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. W sprawie ustalono, że wnioskodawca nie składał oświadczeń mieszkaniowych w latach 2016 i 2017 zatem nie można było zweryfikować jego uprawnień do świadczenia tzn. ustalić sytuacji mieszkaniowej członków rodziny a tym samym liczby należnych norm zaludnienia. Organ podniósł nadto, że zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Bezpodstawne jest więc żądanie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za okres wcześniejszy. Nie mają przy tym prawnego znaczenia motywy, okoliczności z powodu, których policjant nie składa wniosku (oświadczenia) niezbędnego do ustalenia samego uprawnienia do świadczenia jak i jego wysokości mimo, iż spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania.

W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji R. M. wskazał, że wydane rozstrzygniecie jest dla niego i członków jego rodziny rażąco krzywdzące. W ocenie wnoszącego odwołanie uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny a nie tylko charakter konstytutywny. Zgodnie z obowiązującą ustawą o Policji prawo do równoważnika pieniężnego zależy od dwóch przesłanek, tzn. od pełnienia służby w policji oraz zajmowania przez policjanta i jego rodzinę lokalu mieszkalnego. W tym przypadku obie te przesłanki zawarte w art. 91 ustawy o Policji zostały przez wnioskodawcę spełnione. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych przesłanek uprawniających do wypłaty, w związku z czym dodatkowych warunków nie można wyprowadzać na drodze dowolnej interpretacji organu, które w konsekwencji prowadzą do pozbawienia lub ograniczenia praw funkcjonariusza.

Niezależnie od powyższego funkcjonariusz wskazał, że z ustawy o Policji nie wynikają żadne limity czasowe a tym samym nie można uznać, że policjant nabywa prawo do tego świadczenia dopiero od dnia złożenia oświadczenia.

W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu znajduje się zapis, że następuje to na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego, co jednak w żaden sposób nie ogranicza funkcjonariuszowi prawa do świadczeń za okres wcześniejszy niezależnie od motywów i okoliczności z powodów których policjant nie złożył niezbędnego wniosku, w sytuacji gdy spełnia on przesłanki do jego otrzymania.

W uzasadnieniu decyzji odmownej stwierdzono, że wobec faktu, iż w 2016 r. i 2017 r. funkcjonariusz nie składał oświadczeń majątkowych to nie można było zweryfikować jego uprawnień do tego świadczenia i ustalić sytuacji mieszkaniowej oraz członków rodziny a tym samym liczby należnych norm zaludnienia. Powyższy wywód jest według wnioskodawcy nietrafiony, gdyż w poprzednich latach od roku 2008 do roku 2015 składane były przez niego oświadczenia mieszkaniowe, w których podawana była każdorazowo taka sama norma zaludnienia (3 osoby) oraz ten sam zajmowany lokal mieszkalny. W tym stanie rzeczy nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że nie można było zweryfikować uprawnień funkcjonariusza do tego świadczenia w latach2016 i 2017, tym bardziej, że stosowny organ takich prób w ogóle nie podjął chociażby poprzez jakąkolwiek próbę kontaktu z wnioskodawcą.

Jednocześnie wnioskodawca nie zwracał się do przełożonych z raportami, w których informowałby o ewentualnej zmianie ilości członków jego rodziny wynikającej chociażby z urodzenia dziecka, jak również nie informował o ewentualnej zmianie swojego miejsca zamieszkania. Zawarte w składanych przez wnioskodawcę oświadczeniach dane dotyczące liczby członków rodziny zamieszkałych pod wskazanym we wniosku adresem i sam adres były zgodne z danymi jakie funkcjonariusz od roku 2008 każdorazowo podawał w oświadczeniach odnośnie innych świadczeń i uprawnień czy też w raportach. W tej sytuacji zastanawiające jest według wnioskodawcy w jaki sposób uprawniony organ dokonał weryfikacji sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy i członków jego rodziny a tym samym należnych norm zaludnienia przysługujących mu w roku 2018. Przepis § 3 ust. 1 i 3 wymienionego rozporządzenia stanowi bowiem wprost, że ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego dokonuje się na podstawie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego, co też wnioskodawca uczynił.

W związku z powyższym odwołujący się wniósł o uchylenie i zmianę zakwestionowanej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] poprzez przyznanie żądanego równoważnika za cały okres, w którym spełnione były przesłanki warunkującego jego przyznanie.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 a ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej (w tym przypadku oświadczenie mieszkaniowe, którego wzór stanowi załącznik do wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.) i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 91 ustawy o Policji.

Zgodnie z § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz do liczby norm przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny, dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego.

W ocenie organu odwoławczego decyzja wydawana w powyższym przedmiocie ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego powoduje z kolei, że prawo do tego świadczenia nie powstaje. Nie mają prawnego znaczenia motywy i okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego mimo, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Wniosek może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny. Taki kierunek wykładni dominuje zdaniem organu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niezasadny jest zatem zarzut funkcjonariusza, iż weryfikacji prawa do równoważnika organ pierwszej instancji mógł dokonać na podstawie oświadczeń mieszkaniowych składanych w latach poprzednich.

Na podstawie akt sprawy ustalono, że Pan R. M. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego corocznie w latach 2008 - 2015. W latach 2016 i 2017 policjant nie złożył oświadczenia mieszkaniowego. W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w [...] nie mógł w tym czasie wydać stosownych decyzji administracyjnych. Brak jest również delegacji prawnej do wydania decyzji w bieżącym roku za lata wcześniejsze. W realiach rozpatrywanej sprawy Komendant Miejski Policji w [...] słusznie postanowił przyznać R. M. żądany równoważnik za rok 2018, odmawiając jednocześnie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres wcześniejszy, to jest za lata 2016 – 2017.

Wydana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzja została przez R. M. zaskarżona w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Kwestionując wydane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć w zakresie, w jakim organy orzekające odmówiły skarżącemu wypłaty żądanego równoważnika za lata 2016 – 2017.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonanie wykładni systemowej mających zastosowanie w sprawie regulacji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prawo do omawianego równoważnika należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby w Policji, oraz zajmowaniem przez policjanta i jego rodzinę lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji nie formułuje bowiem wprost innych w tym zakresie przesłanek. Skoro więc ustawa o Policji nie zawiera żadnych limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jak też nie zawiera sformułowania, aby funkcjonariusz nabywał przedmiotowe świadczenie dopiero od momentu złożenia stosownego wniosku, to w konsekwencji przyznanie policjantowi omawianego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania przez niego tego prawa, ograniczony jedynie terminami przedawnienia. Nie można bowiem w tym przypadku przyjąć, iż prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego. Wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia nie wyznaczając granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Decyzja w przedmiocie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ma charakter prawotwórczy, co jednak jednocześnie nie oznacza, aby nabycie lub utrata prawa do równoważnika następowało w dacie, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Konstytutywność decyzji nie jest w ocenie skarżącego równoznaczna ze stwierdzeniem, że konkretne prawo powstaje od daty jej ostateczności, gdyż może też powstać także od innej - wcześniejszej daty, jeśli takowa zostanie wskazana w decyzji. W takim przypadku dodatkowe warunki nie mogą być wyprowadzane w drodze dowolnej interpretacji, gdyż wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek mogących doprowadzić w konsekwencji do pozbawienia lub ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą są niedopuszczalne.

Skarżący wskazał ponadto, że przepisy ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych nie przewidują określonego terminu, w ciągu którego policjant powinien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Nie można uznać tym samym poglądu, że funkcjonariuszowi można przyznać równoważnik za remont lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia wniosku o remont lokalu wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika. Ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Przepis § 3 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. W ocenie skarżącego funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w ustawie przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że godnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Prawo do równoważnika pieniężnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana jedynie wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie takiej formy pomocy mieszkaniowej - w tym przypadku będzie to określone przepisami oświadczenie mieszkaniowe. Decyzja ta ma charakter konstytutywny - dopiero na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika. Postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte jedynie na wniosek strony, organ nie ma kompetencji do jego wszczęcia z urzędu. W konsekwencji brak wniosku uprawnionej strony powoduje, że prawo do tego świadczenia nie powstaje. Wniosek może zostać złożony przez daną osobę w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Charakter konstytutywny decyzji przesądza o niemożności powstania prawa za okres wsteczny. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1233/14). Na podstawie materiałów zebranych w toku postępowania organ ustalił, iż skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego corocznie w latach 2008 - 2015. W latach 2016 i 2017 nie składał oświadczeń mieszkaniowych, w związku z czym Komendant Miejski Policji w [...] nie mógł wydać decyzji przyznających świadczenie za te okresy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że wydane rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do odmowy przyznania skarżącemu żądanego równoważnika za lata 2016 – 2017 podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Przepis art. 91 ust. 1 umieszczony został w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy policji". Należy w ocenie Sądu podkreślić, że istota regulacji zawartych w tym rozdziale sprowadza się do zapewnienia funkcjonariuszom policji lokali mieszkalnych, w tym prawa do otrzymania równoważnika za ich remont. Wykładnia zastosowanej przez organy regulacji wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć z faktem pełnienia służby i zajmowania lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji nie formułuje bowiem wprost innych przesłanek w tym zakresie. Takich dodatkowych przesłanek nie można wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą.

Rację ma skarżący twierdząc, że z ustawy o Policji nie wynikają w szczególności żadne limity czasowe ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 91 ust.1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, w tym lata poprzednie, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia, zgodnie z przepisem art. 107 ust.1 ustawy o Policji. Co prawda przepis ten został zamieszczony w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" niemniej jego zakresem objęte są również inne świadczenia pieniężne policjantów.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy zauważyć, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych, to jest kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili, a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku. Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Wskazywanie przez organy orzekające na przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jako regulacji, która umożliwia przyznanie równoważnika za remont lokalu tylko za ten rok, w którym zostało złożone oświadczenie mieszkaniowe nie znajduje w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę swojego usprawiedliwienia.

Należy mieć po pierwsze na uwadze, że zakres delegacji określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji nie upoważniał ministra właściwego do spraw wewnętrznych do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Ponadto, wyżej powołany przepis zawarty jest w rozporządzeniu a zatem w akcie wykonawczym do ustawy o Policji. Zgodnie z omawianą regulacją ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Skoro zaś prawo funkcjonariusza do otrzymania określonego równoważnika jest regulowane przepisami ustawy o Policji nie jest dopuszczalne interpretowanie go przy pomocy rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. Nie można ponadto w ocenie Sądu tracić z pola widzenia, że stosowny wniosek funkcjonariusza (oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia. Złożenie wniosku nie wyznacza jednakże granic okresu, za który to dane świadczenie przysługuje. Sąd podziela stanowisko, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Oznacza to, że policjantowi z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika przysługuje roszczenie o jego wypłatę. Co oczywiste, złożenie wniosku mieszkaniowego samo w sobie nie stanowi podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, skoro jego istnienie determinuje data zaistnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

Podnoszony przez organy pogląd przeciwny opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia.

W związku z powyższym Sąd stwierdzając naruszenie prawa materialnego (art. 91 ust. 1 ustawy o Policji) uznał za zasadne uchylenie wydanych w sprawie decyzji w zakresie, w jakim organy orzekające odmówiły skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2016 i 2017.

Wobec tego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Mając na uwadze fakt, że przedmiotem skargi R. M. uczynił całą decyzję wydaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Sąd uznał - oceniając rozstrzygnięcie dotyczące przyznania skarżącemu równoważnika za rok 2018 wobec braku stosownych zarzutów w skardze w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. - za w pełni prawidłowe. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie w art. 151 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania w zakresie dotyczącym przyznania skarżącemu żądanego równoważnika za rok 2016 i 2017 są dla organu wiążące z uwagi na regulację zawartą w art. 153 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Miejski Policji w [...] zobligowany jest uwzględnić dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz zapatrywania mające za przedmiot regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.