Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1578/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1, art. 206
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. P. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/18 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2003 r., udzielającej J. P. i J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] w G., przebudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego przez Burmistrza Gminy i Miasta G. decyzją z [...] grudnia 1999 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2003 r. Starosta G. udzielił J. P. i J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] w G. przebudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego przez Burmistrza Gminy i Miasta G. decyzją z [...] grudnia 1999 r.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] WINB po rozpoznaniu wniosku B. B. stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2003 r. uznając, że decyzja ta rażąco narusza art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 226 ust. 1 w zw. z § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia), ponieważ niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji odstąpienia od projektu budowlanego modernizacji budynku usługowego, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta G. z [...] grudnia 1999 r. poprzez wysunięcie dachu budynku poza lico ściany szczytowej od strony działki B. B. W konsekwencji, ściana w granicy nie spełnia wymagań przeciwpożarowych.

Od decyzji organu wojewódzkiego odwołanie złożył J. M., zarzucając przede wszystkim, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ faza projektowania budynku nastąpiła przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego i stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przytoczył treść § 226 ust. 1 i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Organ wyjaśnił, że decyzją z 11 grudnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2002 r. Nr 106, poz. 1126), PINB w G., w związku z odstąpieniem przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę (określonych decyzją Burmistrza Gminy i Miasta G. z [...] grudnia 1999 r.) poprzez wykonanie schodów na zewnątrz budynku, nakazał wykonać określone czynności, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Po wywiązaniu się inwestorów z ww. obowiązku Starosta G. decyzją z [...] czerwca 2003 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzja ta, w ocenie GINB, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ w jej uzasadnieniu znalazło się zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, przy czym nie jest ono wewnętrznie sprzeczne i nie zawiera powodów, które uzasadniałyby odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Odnośnie do wysunięcia dachu poza lico ściany budynku GINB wskazał, że organ, wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, sprawdza zgodność wykonania inwestycji z projektem budowlanym. Z projektu budowlanego oraz aneksu do tego projektu, stanowiących załącznik do decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku, co prawda nie wynika, że dach miał być wysunięty poza lico ścian szczytowych, tym niemniej w części rysunkowej projektu budowlanego nie przewidziano ściany wyprowadzonej ponad dach. Organ odwoławczy stwierdził więc, że brak wyprowadzenia ściany ponad dach zostało przewidziane w projekcie budowlanym, a co za tym idzie niewykonanie ściany odpowiadającej przepisom techniczno-budowlanym nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Dalej GINB wyjaśnił, że jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła B. B., zarzucając jej brak wyjaśnienia w przekonujący sposób zajętego stanowiska, co narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki stwierdził, że chociaż postępowanie toczyło się trybie nieważnościowym, to organy nadzoru budowlanego nie były zwolnione od zachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia ww. wymogów, a organ odwoławczy nie poczynił właściwych ustaleń dotyczących odstępstw od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, jakich dokonał inwestor.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, natomiast nie odniósł się do całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Organ odwoławczy nie zauważył, że oprócz wskazanych przez skarżącą odstępstw, być może doszło także do zmiany w zakresie otworów okiennych w ścianie północnej budynku. Ponadto, z uzasadnienia decyzji nie wynika w żaden sposób, czy ujawnione odstępstwo od projektu budowlanego w postaci wysunięcie dachu poza lico ścian szczytowych budynku miało charakter istotnego odstępstwa.

Zdaniem Sądu, samo wskazanie, że wysunięcie dachu, w sytuacji gdy projekt nie przewidywał ściany wyprowadzonej ponad dach budynku, nie przesądza jeszcze o tym, czy doszło do istotnego odstępstwa od projektu.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie oceniał stwierdzonego odstępstwa w świetle art. 36a Prawa budowlanego, pomijając, że ocena wysunięcia dachu poza lico ściany powinna być oceniana w okolicznościach danej sprawy, przy ustaleniu w szczególności jakiej długości jest to wysunięcie. Nie wystarczyło więc wskazać, że nastąpiła zmiana w zakresie długości dachu, ale zakres tej zmiany należało odnieść do realiów panujących na przedmiotowej działce. Tymczasem organ, poza przytoczeniem treści § 226 i § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w istocie nie wyjaśnił, czy ściana budynku od strony działki nr ewid. [...], należącej do skarżącej, jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na zastosowane rozwiązania techniczne z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie wyjaśnił także, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy można było uzyskać stan zgodny z prawem przez zatwierdzenie dachu w takiej formie. Jest to bowiem ściana szczytowa, która powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, co z kolei determinuje rozwiązania projektowe w zakresie rozwiązań technicznych dachu. Dodać również należy, że charakter zabudowy zwartej, tak jak w tej sprawie, wymusza przy projektowaniu i wznoszeniu oraz rozbudowie budynków szczególną dbałość o uwzględnienie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

Sąd wojewódzki stwierdził też, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie ocenił charakteru odstępstw wskazywanych przez skarżącą, ale pominął, że z załączonych do projektu budowlanego uzgodnień rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z [...] czerwca 1999 r. wynika, że ściany budynku przy ul. [...] w G. ze wszystkich stron, a w szczególności od budynku 2 i 3, tj. od strony północnej i wschodniej, są bez otworów. Natomiast otwór okienny na drugiej kondygnacji jest wykonany z luksferów 0,5 godz. odporności ogniowej. Tymczasem z projektu przebudowy istniejącego budynku wynika, że w ścianie północnej istniały dwa otwory okienne na drugiej kondygnacji. Z kolei skarżąca na rozprawie, 3 stycznia 2019 r., wyjaśniła, że od strony jej budynku, tj. od strony północnej, było jedno małe okno. Nie sposób w tej sytuacji ocenić, czy okno na drugiej kondygnacji, o którym mowa w uzgodnieniu, znajdowało się w ścianie od strony północnej i było wypełnione luksferami, ponieważ załączony materiał zdjęciowy z 1998 r. nie obejmuje tej ściany.

Sąd wojewódzki uznał więc, że w świetle rozbieżności między projektem, uzgodnieniem rzeczoznawcy, o którym mowa powyżej i wyjaśnieniami skarżącej, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2003 r., była co najmniej przedwczesna. W realiach niniejszej sprawy szczególnie istotna jest ocena odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dotyczy to przede wszystkim zmian w zakresie niewykonania ściany odpowiadającej przepisom techniczno-budowlanym przywołanym przez organ pierwszej instancji, a dotyczącym ochrony przeciwpożarowej.

Sąd wojewódzki nawiązał także do zarzutu J. M., zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że posłużenie się przez orzekające organy w tej sprawie rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. było właściwe. Jego regulacje mają bowiem zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie jego wejścia w życie, co związane jest z tzw. retrospektywnym, lecz nie retroaktywnym, działaniem prawa.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. M.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez błędną ocenę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w sprawie postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienie uchylonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z 20 kwietnia 2018 r., w sytuacji gdy skarga, jako niezasadna, powinna zostać oddalona, ponieważ w toku postępowania nieważnościowego nie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, dlaczego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2003 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że na dzień wydania decyzji przez Starostę G. o udzieleniu J. P. i J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] w G. przy ul. [...] w ustawie Prawo budowlane nie istniał przepis określający katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego, nie było żadnej definicji legalnej "istotnego odstąpienia", ani też nie dało się takiej definicji wyprowadzić z innych przepisów. W związku z powyższym nie było podstaw do uznania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. dokonał błędnej oceny wykonanych robót budowlanych poprzez niezakwalifikowanie odstępstw od projektu budowlanego jako istotnych. Z tego powodu skarżący kasacyjnie organ uznał, że odstępstwa zostały zakwalifikowane jako nieistotne, a tym samym nie mogło dojść, w tym zakresie, do rażącego naruszenia prawa.

J. M. również zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 36a i art. 59b Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym do ustawy 11 lipca 2003 r. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem na konieczność badania kwestii rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie obowiązywały w dniu podejmowania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 207 ust. 2, § 330 pkt 1 oraz § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy pozwolenie na budowę wydane zostało przed uchwaleniem i wejściem w życie rozporządzenia.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że Sąd błędnie zalecił konieczność badania istotności odstępstw powstałych w wyniku prowadzenia inwestycji w kontekście art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten, w dacie podejmowania rozstrzygnięcia badanego w trybie nadzoru stanowił: 1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 2. W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił skarżący kasacyjnie, przepisy nie precyzowały, w jaki sposób należy interpretować sformułowanie "istotne odstępstwo" ani kto takiej interpretacji ma dokonywać. Dopiero na mocy nowelizacji, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 718), dodano do tego artykułu ust. 3 i 4 w brzmieniu: 3. Inwestor, w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, występuje do właściwego organu, dołączając opinię projektanta, o udzielenie informacji, czy odstąpienie to wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 4. Właściwy organ udziela odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia planowanych rozwiązań. Nieudzielenie informacji w tym terminie jest równoznaczne z uznaniem planowanego odstąpienia za nieistotne.

Jednocześnie, w związku z doręczeniem odpisu skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący kasacyjnie wniósł o jej uwzględnienie, popierając zarzuty w niej postawione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oparty na art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi wojewódzkiemu jest niezasadny w związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wobec powyższego zastosowanie powinien znaleźć art. 188 p.p.s.a.

W związku z informacją o śmierci skarżącego kasacyjnie, J. M. (pismo z [...] stycznia 2022 r.), ustalono, że jego następcami prawnymi są J. P. i P. M. i zarządzeniem z [...] lutego 2022 r. uwzględniono ich jako strony postępowania.

W piśmie z [...] lutego 2022 r. J. P. i P. M. oświadczyli, że popierają skargę kasacyjną J. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Zasadny był zarzut podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że decyzją Burmistrza Gminy i Miasta G. z [...] grudnia 1999 r., nr [...] udzielono J. P. i J. M. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] w G.

Decyzją z [...] grudnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, PINB w G. w związku z odstąpieniem przez inwestorów od warunków pozwolenia na budowę (określonych przywołaną wcześniej decyzją) poprzez wykonanie schodów na zewnątrz budynku, nakazał wykonać określone czynności, tj. przedłożenie stosownych dokumentów, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Po wywiązaniu się przez inwestorów z ww. obowiązku, decyzją z [...] czerwca 2003 r. Starosta G., na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, udzielił im pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku handlowo-usługowego, przebudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...],[...] WINB po rozpoznaniu wniosku B. B. stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2003 r. uznając, że decyzja ta rażąco narusza art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 226 ust. 1 w zw. z § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia), ponieważ niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji odstąpienia od projektu budowlanego modernizacji budynku usługowego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta G. z [...] grudnia 1999 r. poprzez wysunięcie dachu budynku poza lico ściany szczytowej od strony działki B. B. Co w konsekwencji spowodowało, że ściana w granicy nie spełnia wymagań przeciwpożarowych.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił ww. decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2003 r.

GINB stwierdził, że ww. decyzja nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ w jej uzasadnieniu znalazło się zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, przy czym nie jest ono wewnętrznie sprzeczne i nie zawiera powodów, które uzasadniałyby odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Odnośnie do wysunięcia dachu poza lico ściany budynku, GINB wskazał, że organ, wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, sprawdza zgodność wykonania inwestycji z projektem budowlanym, zaś z projektu budowlanego oraz aneksu do tego projektu, stanowiących załącznik do decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku, co prawda nie wynika, że dach miał być wysunięty poza lico ścian szczytowych, tym niemniej w części rysunkowej projektu budowlanego nie przewidziano ściany wyprowadzonej ponad dach. Brak wyprowadzenia ściany ponad dach został przewidziany w projekcie budowlanym, a co za tym idzie niewykonanie ściany odpowiadającej przepisom techniczno-budowlanym nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony, zwłaszcza w kontekście specyfiki kontrolowanego postępowania nieważnościowego.

Podobnie, zasadny był zarzut podniesiony przez skarżącego kasacyjnie, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 36a i art. 59b Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym do ustawy 11 lipca 2003 r.

Rację miał skarżący kasacyjnie, twierdząc, że przywołane wyżej przepisy, na których Sąd wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie, nie obowiązywały w chwili wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 614/19, LEX nr 3342379). Nie budzi przy tym wątpliwości, że weryfikacja prawidłowości decyzji w postępowaniu nieważnościowym następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Skoro zatem wzorzec kontroli, który zdaniem Sądu wojewódzkiego należało przyjąć w niniejszej sprawie, nie istniał, organ nie mógł na tej podstawie stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Na marginesie dodać należy, że Sąd wojewódzki pominął fakt, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten uzależnia wydanie takiej decyzji od spełnienia przez inwestora nakazów, sformułowanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wskazano wcześniej, inwestorzy wykonali nałożone na nich w tym trybie obowiązki, zatem organ był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. To właśnie ta decyzja, a nie decyzja nakazująca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, podlegała ocenie w postępowaniu nieważnościowym w tej sprawie. Nawet jeżeli Sąd wojewódzki stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie była kompletna (powinna zawierać także inne nakazy), ale nadal pozostaje w obrocie prawnym, to nie mogło to być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Za przedwczesny, natomiast, należało uznać zarzut naruszenia § 207 ust. 2, § 330 pkt 1 oraz § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Sąd wojewódzki powinien przedstawić swoje stanowisko, które przepisy (sprzed wejścia w życie ww. rozporządzenia czy już po) miały zastosowanie w niniejszej sprawie, uwzględniając daty, w których decyzje o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na użytkowanie zostały wydane oraz stały się ostateczne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd wojewódzki powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, przyjmując, że organy nadzoru budowlanego nie mogą stosować przepisów, które w dniu wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie obowiązywały. Jak wskazano wcześniej, ocena czy doszło do rażącego naruszenia przepisu, czy też nie, może odnosić się jedynie do przepisu, który obowiązuje w dniu wydania kontrolowanej decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] lutego 2022 r.