Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 683/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 3, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 48 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 01 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 01 września 2022 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia M. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 20 lipca 2022 r. nr PINB [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Zaskarżone postanowienie WWINB zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 22 czerwca 2022 r. M. S. (dalej też jako "Inwestor" lub "Skarżący") zwrócił się do PINB z wnioskiem o wydanie decyzji, "iż strzelnica powstała w miejscowości W. Gmina D. nr ew. działki [...] powstała wskutek przesunięcia masy ziemi własnej nie jest obiektem budowlanym, co w konsekwencji oznacza, że nie wymaga pozwolenia na budowę, nie wymaga pozwolenia na użytkowani[e] i znajduje się poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego".

W dniu 14 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę strzelnicy w miejscowości W., gmina D., na działce nr ewid. [...], podczas której ustalił, że wykonano wykop ziemny mający według oświadczenia [Inwestora] być strzelnicą. Roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 26 maja 2022 r. Według Inwestora strzelnica ma być wykorzystywana do celów prywatnych - podnoszenia kwalifikacji strzeleckich. PINB w toku kontroli ustalił także wymiary i orientacyjne odległości od zabudowań wokół strzelnicy, która jest usytuowana w osi północ-południe. Nasyp mający pełnić funkcję kulochwytu jest usytuowany w kierunku północnym (350°). Miejsce mające stanowić stanowisko strzeleckie jest usytuowane w kierunku południowym - od strony południowej strzelnicy (170°). Na początku strzelnicy (część południowa) wykop ma głębokość około 1,3 m od poziomu gruntu. Na końcu strzelnicy przy nasypie mającym pełnić rolę kulochwytu, od strony północnej, wykop ma głębokość ok. 1,4-1,5 m od poziomu gruntu. Szerokość wykopu przy nasypie - kulochwycie wynosi około 7 metrów. Długość wykopu wynosi 44,20 m. Szerokość wykopu w miejscu stanowiska strzeleckiego wynosi 6,4 m. Nasyp po bokach strzelnicy i przy stanowisku strzeleckim ma wysokość 1,2-1,4 m od poziomu gruntu. Wysokość nasypu mającego pełnić funkcję kulochwytu wynosi około 4 m. Teren strzelnicy został ogrodzony siatką leśną. Podczas kontroli Inwestor oświadczył, że zostaną wyznaczone stanowiska strzeleckie w postaci stołu na broń, a funkcję kulochwytu będzie pełnił wał ziemny usytuowany na końcu strzelnicy. Ponadto oświadczył, że zamierza przed wałem ziemnym usytuować tarczę strzelniczą. Zdaniem PINB przeprowadzona kontrola wykazała w sposób jednoznaczny, że zamiarem Inwestora jest wybudowanie strzelnicy, a w dniu kontroli nie wykonano jeszcze wszystkich zamierzonych przez Inwestora elementów obiektu. Inwestor wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku, że strzelnica nie stanowi obiektu budowlanego. Oświadczył, że zamierza rozpocząć użytkowanie strzelnicy po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 20 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), PINB wstrzymał Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie strzelnicy, położonej w miejscowości W. Gmina D. nr ewid. [...] (pkt 1), a także poinformował go o możliwości złożenia, na podstawie art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację (pkt 2) oraz o konieczności wniesienia (na dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektów budowlanych, obliczanej zgodnie z art. 49d ust. 1 p.b.

Na skutek zażalenia M. S., Inspektor Nadzoru Budowlanego - przywołanym na wstępie postanowieniem z 1 września 2022 r. - utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.

W uzasadnieniu organ II instancji ocenił, że PINB słusznie wykonane roboty budowlane zakwalifikował do budowli ziemnej określonej w art. 3 pkt 3 p.b., gdyż wykonana budowla stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania ma charakter kubaturowy, a jej podstawowym i wyłącznym tworzywem jest ziemia. Jest ona widoczna i obiektywnie istniejąca. Ponadto spełnia określoną rolę - strzelnicę oraz stanowi całość techniczno-użytkową. W ocenie WWINB zarzut związany z brakiem możliwości zaliczenia strzelnicy wybudowanej bez wyrobów budowlanych do obiektu budowlanego nie jest właściwy i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji podkreślił, że "budowla ziemna nie została wyłączoną z katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, dlatego do jej wykonania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę". Ponadto stwierdził, że za rodzaj budowli ziemnej wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę uznaje się w szczególności otwartą strzelnicę jako taki obiekt budowlany, do którego powstania konieczne są roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia wału ziemnego czy nasypu. Zdaniem WWINB nie bez znaczenia dla okoliczności sprawy jest także przeznaczenie budowli ziemnej, która ma pełnić rolę strzelnicy, czego dowodzą oświadczenia Inwestora oraz załączony do zażalenia Regulamin Strzelnicy zatwierdzony przez Wójta Gminy D. decyzją z 17 marca 2022 r. ([...]). Decyzja ta została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 28, poz. 234). Określone wymagania w zakresie lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnic statuuje także rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341) oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955). Ponadto prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie potwierdzenia możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, a dopiero w następnej kolejności zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Z tych też względów, w ocenie WWINB, ustawodawca w przepisach prawa budowlanego nie zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, M. S., reprezentowany przez r. G. – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 8 k.p.a. - przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu przez organy obu instancji postanowień rażąco naruszających przepisy prawa, z których wynika, że powstała na skutek przesunięcia mas ziemnych strzelnica jest rzekomo samowolą budowlaną, podczas gdy Inwestor otrzymał na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego zapewnienia organów właściwych w sprawach budownictwa o tym, że pozwolenie na budowę dla jego inwestycji nie jest wymagane;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez nienależyte wyjaśnienie całokształtu okoliczności niniejszej sprawy i niedostrzeżenie, że strzelnica będąca osią sporu w niniejszej sprawie powstała wyłącznie na skutek przesunięcia mas ziemnych, a Inwestor przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac zasięgnął opinii dwóch organów z dziedziny budownictwa, od których otrzymał informację o braku konieczności posiadania pozwolenia na budowę dla strzelnicy powstałej na skutek przesunięcia mas ziemnych;

3) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b. - przez uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że strzelnica powstała na skutek przesunięcia mas ziemi stanowi obiekt budowlany, dla którego realizacji potrzebne jest pozwolenie na budowę;

4) art. 6 k.p.a. - przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu przez organy obu instancji postanowień w sposób rażąco naruszający przepisy prawa materialnego i procesowego

- wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wyjaśnił, że pismem z 22 marca 2022 r. Skarżący zwrócił się z pytaniem do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. (dalej jako "Starostwo") czy na opisane przez niego prace ziemne zaplanowane do przeprowadzenia na działce nr [...] w miejscowości W., gmina D., wymagane jest pozwolenie na budowę. Prace te, zgodnie z opisem, miały polegać na usypaniu wałów z ziemi, bez fundamentu oraz bez jakiejkolwiek konstrukcji podtrzymującej. W odpowiedzi z 08 kwietnia 2022 r. otrzymał od ww. organu informację, że dla usypania ziemi w postaci wału bez fundamentu i konstrukcyjnych budowli podtrzymujących, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Analogiczne zapytanie Inwestor skierował 21 czerwca 2022 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GUNB"), z którego w dniu 14 lipca 2022 r. otrzymał odpowiedź o podtrzymaniu przez ten organ stanowiska zawartego w piśmie z 3 grudnia 2018 r. (znak: [...]), w którym wyjaśniono, że "zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, aby obiekt mógł postać uznany za obiekt budowlany, musi być wyniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Tym samym przykładowo obiekt, który powstał jedynie w wyniku przemieszczenia mas ziemi, nie jest obiektem budowlanym, bowiem nie spełnia definicji z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Strzelnica, która nie spełnia definicji, nie jest obiektem budowlanym, co w konsekwencji oznacza, że nie wymaga pozwolenia na budowę, nie wymaga pozwolenia na użytkowanie i znajduje się poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego". W zaufaniu do tych dwóch, niezależnych od siebie stanowisk Inwestor - jak dalej wyjaśnił jego pełnomocnik - podjął zaplanowane prace polegające na wybraniu ok. 1 m ziemi na powierzchni o kształcie prostokąta o długości 30 m i szerokości 6 m, i usypał jeden wał (bez jakiegokolwiek fundamentu, konstrukcji podtrzymującej, bez utwardzenia i bez użycia jakichkolwiek materiałów budowlanych). Zdaniem pełnomocnika Skarżącego, stanowisko organów nadzoru budowlanego stoi w rażącej sprzeczności z wcześniej otrzymanymi zapewnieniami GUNB oraz Starostwa. Dodatkowo pełnomocnik wskazał na fakt, że w obrocie funkcjonuje wyjaśnienie Ministra Rozwoju z 07 sierpnia 2020 r. (znak: [...] [...]), w którym wskazano, że: "zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, aby obiekt mógł zostać uznany za obiekt budowlany, musi być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Tym samym przykładowo obiekt, który powstał jedynie w wyniku przemieszczenia mas ziemi, nie jest obiektem budowlanym, bowiem nie spełnia definicji z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Strzelnica, która nie spełnia wymagań określonych w przywołanej definicji, nie jest obiektem budowlanym, co w konsekwencji oznacza, że nie wymaga pozwolenia na budowę". W ocenie autora skargi trudno oczekiwać od Inwestora działającego samodzielnie, bez pełnomocnika, wnikliwej analizy orzecznictwa w zakresie kwalifikacji robót ziemnych. Skarżący trafnie zwrócił się o udzielenie informacji w tym przedmiocie do GUNB oraz do Starostwa, od których otrzymał tożsame zapewnienie co do tego, że planowane przez niego roboty nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sprzeczność stanowiska GUNB oraz judykatury nie może stanowić podstawy do ukarania Skarżącego przez nałożenie na niego obowiązku legalizacji i w dalszej perspektywie - uiszczenia dolegliwej opłaty legalizacyjnej. Przyczyną zaistniałej sytuacji nie jest bowiem lekceważenie przepisów przez Inwestora czy nawet niezawiniona niewiedza, a niezależna od Skarżącego rozbieżność w stanowiskach prezentowanych przez organy i sądy. Niezależnie od tego autor skargi podniósł, że poza oświadczeniem Inwestora, organ nie dysponuje obiektywnymi dowodami, które wskazywałyby na urządzenie na przedmiotowej działce strzelnicy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b. W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.), co też miało miejsce w tej sprawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Jest to tym bardziej uzasadnione, że okoliczności faktyczne sprawy w istocie nie były pomiędzy stronami sporne - przedmiotem sporu jest tylko ich właściwa, prawna kwalifikacja.

W szczególności jest poza sporem, że jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 14 lipca 2022 r., na przedmiotowej działce został wykonany obwałowany wykop ziemny, mający stanowić substrat lokalizowanej przez Inwestora w tym miejscu strzelnicy.

Jako chybiony, a wręcz niezrozumiały, jawi się w tym kontekście wytyk autora skargi, że "poza oświadczeniem inwestora, organ nie dysponuje obiektywnymi dowodami, które wskazywałyby na urządzenie na przedmiotowej działce strzelnicy" (s. 11). Po pierwsze, sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej jest oczekiwanie, aby organ poszukiwał dalszych jeszcze, "obiektywnych" dowodów na okoliczność, że zamiarem Inwestora jest wykonanie strzelnicy, w sytuacji gdy oświadczenie Inwestora w tym względzie jest jasne i w kontekście pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy nie nasuwa żadnych zastrzeżeń co do jego (tego oświadczenia) wiarygodności, pozwalając w konsekwencji uznać tę okoliczność za udowodnioną. Po drugie, najwyraźniej uszło uwagi pełnomocnika Skarżącego, że takim "obiektywnym" dowodem jest chociażby zalegająca w aktach administracyjnych sprawy (jako załącznik nr 12 do odwołania) kopia decyzji Wójta Gminy D. z 17 marca 2022 r. nr [...] zatwierdzającej "regulamin strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości W. na działce nr [...], gm. D.".

Z tych względów za chybiony należy uznać zarzut nienależytego wyjaśnienia całokształtu okoliczności niniejszej sprawy i naruszenia w ten sposób przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy obu instancji są wszechstronne i wyczerpujące, i dają dostateczne podstawy do stwierdzenia, że wykonane przez Inwestora prace ziemne miały stanowić istotny substrat organizowanej przezeń strzelnicy, rozumianej jako pewna całość techniczno-użytkowa.

W ocenie Sądu również prawidłowo organy zakwalifikowały rezultat tych prac do kategorii "budowli ziemnych".

W myśl art. 3 pkt 3 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowli "należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową".

Z cytowanego przepisu jasno wynika, że wśród przykładowo wyliczonych w nim rodzajów obiektów budowlanych stanowiących budowle ustawodawca pomieścił także "budowle ziemne". Pojęcie to nie zostało w Prawie budowlanym zdefiniowane. Jednak w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi. Ogólne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne - spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyroki NSA: z 22.03.2022 r., II OSK 942/21; z 11.03.2020 r., II OSK 1176/18; z 15.11.2019 r., II OSK 3318/17; z 26.02.2014 r., II OSK 2320/12; dostępne w CBOSA). Jako przykłady objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje m.in.: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1661/19; a także wyroki WSA: z 20.03.2013 r., II SA/Kr 95/13; z 10.11.2020 r. II SA/Gd 566/20; dostępne w CBOSA). Za zaliczeniem budowli ziemnych do obiektów budowlanych przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno-użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA z 29.06.2012 r., II SA/Ke 353/12, CBOSA). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA z 04.03.2015 r. II SAB/Gd 6/15, CBOSA).

W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym: "Za rodzaj budowli ziemnej wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę uznaje się w szczególności otwartą strzelnicę jako taki obiekt budowlany, do którego powstania konieczne są roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia wału ziemnego czy nasypu (wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20 - publ. w CBOSA); względnie jako taki obiekt budowlany, który wymaga pewnej infrastruktury towarzyszącej, np. pawilonów, wiat, ogrodzenia itp., traktowanych jako jedna całość użytkowa (wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21 - publ. w CBOSA)" [zob. wyrok NSA z 22.03.2022 r., II OSK 942/21, CBOSA].

Aktualne poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wskazują, że roboty ziemne polegające - tak jak w kontrolowanej sprawie - na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu, a tu: strzelnicy) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 p.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, że definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie "z użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu, jak i zakres jego zastosowania. W ocenianym przypadku nie budzi natomiast wątpliwości to, że zasadniczym budulcem budowli ziemnej jest właśnie ziemia. Tak zaś wytworzona budowla (tu: wykop wraz z okalającymi go wałami ziemnymi) ma znaczne rozmiary i jednoznacznie określone przeznaczenie. Ten sposób jej wykonania, znaczne rozmiary i cel jej wzniesienia samodzielnie przesądzają o zasadności jej kwalifikowania jako budowli ziemnej, podlegające regulacjom ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 02.03.2021 r., II OSK 3344/20, CBOSA; por. też wyrok NSA z 22.03.2022 r., II OSK 942/21, CBOSA).

Zresztą zamieszczenie w art. 3 pkt 3 p.b., pośród przykładów obiektów budowlanych posiadających status budowli, expressis verbis budowli "ziemnej" może być także postrzegane jako wprowadzenie przez ustawodawcę wyjątku od reguły, że za obiekt budowlany może zostać uznany tylko taki obiekt, który został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

W świetle dotychczasowych uwag organy obu instancji trafnie zakwalifikowały rezultat wykonanych przez Inwestora robót budowlanych jako obiekt budowlany - budowlę ziemną, stanowiącą substrat strzelnicy otwartej.

Wykonanie strzelnicy (w przypadku Skarżącego - w opcji budowli ziemnej), połączone z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni, mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania (teren strzelnicy został ogrodzony siatką leśną, zostaną wyznaczone stanowiska strzeleckie, w postaci stołu na broń, funkcję kulochwytu będzie pełnił wał ziemny usytuowany na końcu strzelnicy, przed wałem ziemnym usytuowana ma zostać tarcza strzelnicza) podlega zasadzie z art. 28 ust. 1 p.b., czyli obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Albowiem żaden z przepisów art. 29 p.b. nie zwalnia tego rodzaju obiektów z obowiązku uzyskania ww. pozwolenia.

Wbrew stanowisku skargi, do odmiennego wniosku nie uprawniają przywołane w skardze stanowiska wyrażane przez inne organy władzy publicznej (Starostę, GUNB, Ministra Rozwoju), i to nawet oceniane przez pryzmat zasady pogłębiania (obecnie verba legis: "budzenia") zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Po pierwsze, zasada ta rozciąga się zasadniczo na działania tego organu administracji, który prowadzi dane postępowanie. Innymi słowy, z powołaniem się na tę zasadę nie można słusznie oczekiwać dostosowywania się przez organ prowadzący dane postępowanie administracyjne do procesowo niewiążących stanowisk wyrażanych przez inne organy. Po drugie, Inwestor sam w istocie nadużył zaufania organu, gdy zwracając się do Starostwa Powiatowego w O., pismem z 22 marca 2022 r., z zapytaniem czy na opisane przezeń prace ziemne wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, nie podał, że ich rzeczywistym celem jest zlokalizowanie strzelnicy otwartej. Po trzecie, w skierowanej do Inwestora odpowiedzi z 14 lipca 2022 r., na jego pismo z 21 czerwca 2022 r., GUNB wyraźnie zastrzegł, że nie może zająć stanowiska w tej konkretnej sprawie, a jedynie podtrzymać wcześniejsze ogólne wyjaśnienia dotyczące strzelnic. Wyjaśnienia te zaś - podobnie jak i załączone do odwołania stanowisko Ministra Rozwoju z 07 sierpnia 2020 r. - nie mają charakteru wiążącego, a w szczególności, co jasne, nie są źródłami prawa w Polsce, których przestrzeganie jest obowiązkiem organu administracji (art. 6 k.p.a.).

Podsumowując, w niniejszej sprawie nie może być kwestionowane to, że przedmiotowe roboty polegały na wykonaniu wykopu i wzniesieniu wałów ziemnych, a więc że głównym budulcem była ziemia. Tak utworzone konstrukcje mają znaczne rozmiary, a przy tym ich przeznaczenie jest jasne – odpowiednio: tworzą i okalają tor strzelniczy strzelnicy utworzonej na wolnym powietrzu. Te wszystkie elementy, tj. sposób wykonania, rozmiary i cel, świadczą, zdaniem Sądu, o tym, że rezultat tych robót stanowi budowlę ziemną, której wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego - co bezsporne - Inwestor nie posiada.

To z kolei uzasadniało zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego regulacji art. 48 ust. 1 pkt 1 k.p.a., w myśl której organ ten wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - o czym też PINB orzekł w swym postanowieniu z 20 lipca 2022 r. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy na dzień wydania tego postanowienia, tudzież zaskarżonego postanowienia WWINB, zamierzone roboty budowlane zostały już przez Inwestora w całości wykonane, czy jeszcze nie, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.