Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1709/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 664/19 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 664/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. B., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oraz zasądził od Ministra na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Wnioskiem z 16 października 2017 r. (data wpływu do organu 20 października 2017 r.), uzupełnionym 27 października 2017 r. S. B. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.; dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg swojej służby, wskazując także okoliczności podjęcia pracy w Służbie Bezpieczeństwa (SB). Poinformował, że pozostanie funkcjonariuszem powyższej formacji nie było jego intencją, lecz ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną nie podjął decyzji o rezygnacji ze służby. Stwierdził, że 1 rok i 19 dni służby, zaliczony zgodnie z ustawą zaopatrzeniową do służby na rzecz totalitarnego państwa, można uznać za krótkotrwały, biorąc pod uwagę cały (ponad 28-letni) okres pełnienia przez niego służby. Stwierdził, że w SB pełnił jedynie służbę przygotowawczą, dlatego też w sposób oczywisty nie przyczynił się do rozbudowy aparatu represji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Opisał swoją karierę zawodową w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wskazując szczegółowo zakres swoich czynności służbowych. Dodał m.in., że swoje obowiązki służbowe wykonywał w sposób rzetelny, czego dowodem może być otrzymanie przez niego Srebrnego Medalu za "Długoletnią Służbę".

Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego 30 września 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z 11 maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od 13 lipca 1989 r. do 31 lipca 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres jego służby wynosi 27 lat, 2 miesiące i 19 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok i 19 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 13 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z 30 stycznia 2018 r., przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby S. B. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z 9 lutego 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. W zebranej dokumentacji stwierdzono, że w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego S. B. nie uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, wykonując je w sposób właściwy. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz awansowano na wyższy stopień służbowy. Ponadto w 2011 r. został odznaczony Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę". Brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także dyscyplinarnych. Brak jest również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

Organ powołał się na treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podnosząc, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu spraw z tego zakresu znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki zawarte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mają charakter nieostry.

W ocenie organu krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Zdaniem organu postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ wskazał, że cały okres służby skarżącego wynosił 27 lat, 2 miesiące i 19 dni, służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 19 dni. Abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby, wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie analizy przesłanki rzetelności wykonywania przez stronę zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez S. B. w trakcie pełnienia służby po tej dacie. Z informacji przekazanych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w wyżej wymienionych jednostkach organizacyjnych i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia skarżącego w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez uznanie, że służba skarżącego od 1 sierpnia 1990 r. nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia i nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, które to okoliczności wymagane są do zastosowania przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego takie przesłanki zostały spełnione;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego poprzez zaniechanie realizacji wniosku dowodowego strony z 3 lipca 2018 r, który zmierzał do wykazania, że służba skarżącego była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, w sposób wzorowy, co ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie w świetle treści przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił przepisy ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, a także przepisy ustawy zmienianej – art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1-5 oraz art. 8a ust. 1 i 2. Wskazał, że przesłanki wymienione w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie dwie przesłanki formalne "krótkotrwałość służby" oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rolą organu jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji w sposób jasny i czytelny do faktu spełnienia, bądź niespełnienia przez skarżącego ww. przesłanek.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W niniejszej sprawie organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie został przedstawiony proces myślowy organu, który doprowadził go do wniosków skutkujących wydaniem decyzji o odmowie zastosowania wobec skarżącego dobrodziejstwa art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z 11 maja 2017 r. wynika, że S. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 13 lipca 1989 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 19 dni. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do przesłanki krótkotrwałości, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej

i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli Sądu. Na marginesie Sąd ten wskazał, że "krótkotrwałość służby" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu pierwszej instancji odkodowanie definicji wspomnianego pojęcia dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, jednakże brak jest odniesienia tej definicji do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Ponownie oceniając przesłankę "krótkotrwałości służby" organ winien ją ocenić, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również w sposób jasny i jednoznaczny stanowisko organu, co do spełnienia przez skarżącego drugiej przesłanki zawartej w art. 8a ust.1 pkt 2, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Organ, powołując się na pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 12 września 2017 r., wskazał, że funkcjonariusz po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w wyżej wymienionych jednostkach organizacyjnych i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rolą organu jest przedstawienie jasnego stanowiska, co do spełnienia, bądź nie, przez skarżącego przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż właśnie od spełnienia przesłanek z powyższego przepisu zależy czy Minister zastosuje wobec skarżącego możliwość wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy. Dokonując ponownie oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ zobowiązany będzie do zajęcia jednoznacznego stanowiska, co do rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., przy czym Sąd ten nie podzielił stanowiska organu co do zawarcia przez ustawodawcę w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki "z narażeniem zdrowia i życia". W ocenie tego Sądu, z uwagi na użycie przez racjonalnego ustawodawcę wyrazu "w szczególności", należy uznać, że zwrot "z narażeniem zdrowia i życia" jest wyrażeniem mającym na celu ułatwić ocenę spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.".

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie przeprowadził w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie dokonania oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie, że skład orzekający wskazuje, że nie podziela stanowiska organu, co do zawarcia przez ustawodawcę w treści art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki "z narażeniem zdrowia i życia". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na użycie przez racjonalnego ustawodawcę wyrazu "w szczególności" należy uznać, że zwrot "z narażeniem zdrowia i życia" jest wyrażeniem mającym na celu ułatwić ocenę spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie, można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że dokonując ponownie oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ zobowiązany będzie do zajęcia jednoznacznego stanowiska co do rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., przy czym skład orzekający wskazuje, że nie podziela stanowiska organu co do zawarcia przez ustawodawcę w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki "z narażeniem zdrowia i życia", co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

W uzasadnieniu Minister rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Stwierdził, że krótkotrwałość służby powinna być rozumiana jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. Okres liczony w szerszym zakresie nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wykładni językowej.

Z kolei rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako główny czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Przedmiotowy przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W ocenie Ministra "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, funkcjonariusz legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron postępowania - po uprzednim wyrażeniu przez nie zgody, o której mowa w art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawanie sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza związanie sądu drugiej instancji podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Innymi słowy, na etapie postępowania kasacyjnego sprawa jest analizowana wyłącznie pod kątem tych przepisów prawa, które jako naruszone zostały powołane w skardze kasacyjnej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ma to takie znaczenie, że poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawało stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wykładni i zastosowania przez organ art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.; dalej: ustawa zaopatrzeniowa), tj. rozumienia przesłanki krótkotrwałości służby i oceny jej spełnienia w sprawie dla wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Już ta okoliczność, wobec konieczności łącznego spełnienia kryteriów zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, powodowała, że wynik sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, lecz co najwyżej oceną, że mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada on prawu (por. art. 184 P.p.s.a.). Skoro bowiem dla zastosowania określonej regulacji materialnoprawnej niezbędne jest łączne spełnienie co najmniej dwóch warunków i sąd kwestionuje poprawność wykładni lub zastosowania ich obu – analogicznie jak w rozpoznawanej sprawie - to podważenie tylko jednego z nich nie może doprowadzić do uchylenia orzeczenia, chyba że zasadne okazałyby się zarzuty procesowe, w tym przypadku naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., lecz te nie są usprawiedliwione.

Przechodząc zatem do oceny uchybień procesowych należy wyjaśnić, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że: "dokonując ponownie oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ zobowiązany będzie do zajęcia jednoznacznego stanowiska co do rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., przy czym skład orzekający wskazał, że nie podziela stanowiska organu co do zawarcia przez ustawodawcę w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki "z narażeniem zdrowia i życia", co zdaniem skarżącego kasacyjnie organu stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi."

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że powyższe wskazanie Sądu pierwszej instancji bezwzględnie pozostaje w granicach rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a warunkiem jego zastosowania jest wystąpienie określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność zbadania przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w postaci "rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." i zajęcia w tym względzie jednoznacznego stanowiska, nie podzielając przy tym stanowiska organu, że konieczne jest wystąpienie przesłanki "narażenia zdrowia i życia", by móc badać przesłankę "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków (...)", to ww. ewentualna wadliwość ww. wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nie zgadzając się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że dla spełnienia przesłanki, o której mowa w tym przepisie, nie jest konieczne ustalenie, że funkcjonariusz realizował zadania i obowiązki z narażeniem życia i zdrowia, organ odwołał się do użytego przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "w szczególności" i kilku jego synonimów, twierdząc, że właśnie ten wyraz i jego znaczenie przesądza o konieczności narażenia zdrowia i życia dla uznania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował warunek przewidziany w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przepis ten stanowi, że "minister (...), w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) (...) oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Gdyby rzeczywiście - tak jak twierdzi organ - narażenie zdrowia i życia było warunkiem sine qua non wyłączenia stosowania wymienionych w tym przepisie regulacji, to całe sformułowanie zawarte w cytowanym przepisie dotyczące rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków byłoby zbędne.

Wyjaśnić zatem należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni językowej jest, że tekstu prawnego nie wolno interpretować w taki sposób, aby jego pewne fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est). Zwrot "w szczególności" czy inny jego odpowiednik, w tym też określenia wskazane przez organ takie jak: "przede wszystkim", "głównie", a także inne jeszcze synonimy tego słowa np. "zwłaszcza" - wprost przeciwnie niż twierdzi organ - wskazują, że narażenie zdrowia i życia to nie jedyny przykład świadczący o rzetelności wykonywania obowiązków i zadań, lecz jeden z wielu, wybrany przez ustawodawcę właśnie z tego względu, że szczególnie on świadczy o rzetelności wykonywania zadań. Analiza tekstu przepisu, zawartych w nim zwrotów i wyrażeń, nie pozwala zatem zaakceptować poglądu organu, że art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taki był warunek zastosowania art. 8a ust. 1 omawianej ustawy, przepis ten musiałby brzmieć: "minister (...) może wyłączyć (...) ze względu na wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia". Zwrot "w szczególności", zmienia sens powyższego sformułowania i oznacza, że narażenie życia i zdrowia, to wyłącznie przykład przemawiający za spełnieniem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.