Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1362/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art.15, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. nr LXIV/820/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice" w Krakowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 pkt 1 lit. c, tiret 1, 2, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13; § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4, ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2; § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, e, i, pkt 2 lit. a; § 7 ust. 2; § 9 ust. 3 w zakresie słów: "natomiast w terenie 1PG tereny pozostają w dotychczasowym użytkowaniu w miarę postępowania eksploatacji górniczej"; § 11, § 12, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 24 ust. 1 pkt 5; § 25 ust. 2 pkt 5 w zakresie słów: "przy skrzyżowaniu z projektowaną drogą 2KD(D)", oraz słów: "w drodze 2KD(D)", ust. 6 pkt 3; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej M. W. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LXIV/820/09 z dnia 4 lutego 2009 r. Rada Miasta K. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru " [....] " w K.

Pismem z dnia [....] 2009 r. M.W. , reprezentowana przez radcę prawnego. S. K. , wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującego działki nr nr [....] obr. [....], wywołanego przedmiotową uchwałą.

Na powyższe wezwanie Rada Miasta K. nie udzieliła stronie odpowiedzi, przesyłając jedynie pismo Prezydenta Miasta K. , jako projektodawcy uchwały. Zaznaczono przy tym, iż stanowisko projektodawcy nie jest stanowiskiem Rady Miasta K. i ma charakter wyłącznie informacyjny.

Pismem z dnia [....] 2009 r. M.W. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. , wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 4 lutego 2009 r. nr LXIV/820/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " w K . Zakwestionowanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego, a to:

a) art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezachowanie ustawowego trybu dokonywania zmian obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak sporządzenia analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

c) art. 17 pkt 6a i 6b oraz pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uzyskania wszystkich opinii i uzgodnień wymaganych przepisami ustawy,

d) art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez brak sporządzenia aktualnej prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko,

e) art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wyłożenia do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko, uzupełnionej o suplement sporządzony w styczniu 2009 roku,

f) art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami ZP, ZF, KD stawki procentowej, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy,

g) art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu sformułowanych powyżej zarzutów skarżąca przytoczyła bogate orzecznictwo oraz poglądy doktryny na uzasadnienie swoich twierdzeń.

Skarżąca podała, że nieruchomość do niej należąca w wyniku przyjęcia planu znalazła się w granicach terenu określonego symbolem 1 ZF. W ocenie skarżącej ustalenia przedmiotowej uchwały w sposób rażący naruszają jej interes prawny poprzez praktyczne wyłączenie możliwości zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki nr [....] i [....] obr. [....] . Działki te w całości znajdują się tej części terenu 1 ZF, która położona jest poza granicą zabytku wpisanego do rejestru zabytków, co wyłącza realizację na ich terenie jakichkolwiek obiektów kubaturowych, w tym domów jednorodzinnych. Skarżąca podniosła, że prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, wyrażone w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jest immanentnie zawiązane z prawem własności, stanowi jeden z jego najistotniejszych elementów. Zdaniem skarżącej nastąpiła tu więc sprzeczność z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżąca nadto wywodziła, że całkowicie niezasadne jest samo włączenie należącej do skarżącej nieruchomości do terenu 1 ZF, gdyż nie jest ona w żaden sposób powiązana z obszarem [....] oraz otaczającymi go terenami zielonymi. Brak jest zatem jakichkolwiek uwarunkować urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiały by za rozszerzeniem terenu zieleni fortecznej na należące do niej działki. Należy ponadto wskazać, że pomiędzy terenami zieleni fortecznej a nieruchomością należącą do skarżącej zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości, po drugiej stronie ulicy [....] zlokalizowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że nieruchomość obejmująca działki nr nr [....] obr. [....] zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie takie jej przeznaczenie byłoby zgodne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę, a w szczególności z obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego.

Skarżąca zwróciła również uwagę na liczne naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których dopuściły się organy przygotowujące i uchwalające przedmiotowy plan.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zauważył, że uchwalony miejscowy plan dla obszaru "[....] " nie stanowi zmiany innego planu miejscowego, a takiej sytuacji dotyczy wskazany przez skarżącą przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy, należy uznać go za bezzasadny.

Skarżąca zarzuciła, że przed uchwaleniem planu nie sporządzono analiz, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym artykułem przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu miejscowego. W ocenie Rady Miasta K. wskazany zarzut został postawiony omyłkowo, bowiem kwestie, które on normuje nie dotyczą uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, lecz uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego.

Jedynie dla porządku organ podał, że odpowiednie analizy w odniesieniu do uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu dla obszaru "[....] " były przeprowadzane. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie nr 1979/2006 Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta K. projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu obszaru "[....] ", jak i również uchwała nr CXVIII/1269/09 Rady Miasta K. z dnia 11 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ".

Organ podniósł, że skarżąca zarzuciła nieuzyskanie w toku procedury sporządzania planu miejscowego wszystkich opinii i uzgodnień wymaganych przepisami ustawy, jednak zarzutu tego nie uzasadniła. Organ podał zaś, że wbrew zarzutowi skarżącej wszystkie wskazane w przepisach opinie i uzgodnienia zostały przeprowadzone, a fakt ich przeprowadzenia znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej zalegającej w aktach sprawy.

Organ wyjaśnił, że w toku procedury sporządzania przedmiotowego planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu został zarówno projekt planu miejscowego jak i prognoza oddziaływania na środowisko. Nie został wyłożony do publicznego wglądu suplement (podsumowanie) prognozy oddziaływania na środowisko, który został sporządzony w styczniu 2009 r. Zdaniem organu nie stanowi to uchybienia art. 17 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że uzupełnienie prognozy jest pisemnym podsumowaniem, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Podsumowanie to nie podlega wyłożeniu do publicznego wglądu - a wniosek taki należy wyprowadzić zarówno z brzmienia wskazanego przepisu jak i z uwagi na cel wprowadzonej instytucji podsumowania. Podsumowanie to jest w istocie uzasadnieniem przyjętych w toku procedury planistycznej rozwiązań, które nota bene zostały przyjęte między innymi w wyniku złożonych uwag przez społeczeństwo.

Organ podniósł, że bezzasadne jest również twierdzenie jakoby podlegająca wyłożeniu do publicznego wglądu prognoza oddziaływania na środowisko była nieaktualna. Prognoza była aktualna - a "istotne" zmiany, którym ona uległa sprowadzają się jedynie do wymaganego ustawą podsumowania. Z istoty podsumowania wynika, że musi być ono sporządzone po dokonaniu pewnej sekwencji czynności. Podsumowanie prognozy ma w pewnym sensie odrębny charakter od samej prognozy i jego sporządzenie nie powoduje dezaktualizacji samej prognozy.

Organ podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy. W trakcie przygotowywania projektu przedmiotowego planu zostały dokonane analizy, z których wynika, że wartość nieruchomości położonych w obszarach oznaczonych symbolami PG, ZP, ZF, R i KD nie wzrośnie, zatem nie będzie możliwe naliczenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu. Ustalenie tej okoliczności w toku sporządzania planu miejscowego uzasadniało nie określanie w planie miejscowym dla wskazanych wyżej terenów stawek procentowych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odniósł się do zarzutu skarżącej przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego i w efekcie ingerencji w jej prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory architektoniczne (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3) czy prawo własności (pkt 7). Dopiero ocena wszystkich wskazanych okoliczności może dać pełny obraz uwarunkowań faktycznych i prawnych, który decydować będzie o ustaleniu określonego przeznaczenia. Ustalenie przeznaczenia nieruchomości wynika z przeprowadzonych analiz w oparciu o zebranie materiały i zostało dokonane w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, tym samym nie zostało ono ustanowione w sposób dowolny. Rada Miasta zauważyła, że prawo do zabudowy nieruchomości nie jest immanentnie związane z prawem własności nieruchomości. W szczególności wniosku takiego na da się wyprowadzić z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola legalności działania organów administracji obejmuje również kontrolę aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie – z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie skarga skarżącej jest częściowo zasadna, aczkolwiek nie cała zaskarżona uchwała obarczona jest wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Sąd doszedł do przekonania, że jeżeli wadą obarczona jest tylko część zaskarżonej uchwały, to zasadnym jest stwierdzenie nieważności tylko tej części z pozostawieniem w mocy pozostałej części, która może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Podstawową wadą zaskarżonej uchwały jest naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". Zgodnie z tym przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. pobieranej w razie wzrostu wartości nieruchomości (tzw. opłaty planistycznej). Wprost wynika to również z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z tym przepisem wymogiem planu miejscowego jest ustalenie stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty planistycznej dotyczącej wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd przy tym uznaje, że powołany § 4 pkt 13 ww. rozporządzenia nie przekracza upoważnienia ustawowego w tym zakresie, w jakim nakazuje ustalanie stawek dla każdego obszaru objętego planem miejscowym.

Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązujące przepisy nakazują ustalanie wysokości stawek opłaty dla każdego obszaru objętego planem miejscowym, przy czym stawka ta może być różna wobec poszczególnych obszarów.

Jak więc wynika bezpośrednio z przepisów prawa ustalenie stawki procentowej jest obligatoryjną częścią planu, która musi zostać zawarta w każdym nowo ustalanym planie jak i w uchwale zmieniającej już istniejąc plan. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, opub. w LEX nr 289297 Sąd ten stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną) i nie mogą to być stawki procentowe - zerowe.

W wyroku z dnia 10 października 2006 r. II OSK 1041/06 Lex nr 289039 Sąd uznał, że: "1. Określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej już istniejący plan, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy, a nadto wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy".

Tymczasem w § 27 zaskarżonej uchwały ustalono stawkę procentową w wysokości 30 % dla terenów oznaczonych symbolami MN, MW/MN i MN/U. Nie wyczerpuje to wszystkich grup terenów wyznaczonych w § 4 c planu. Pominięto tereny oznaczone symbolami 1 PG, 1 ZF, 1 ZP-5 ZP, 1 W, 1 R-2 R, 1 KD (Z), 1 KD (L), 1 KD (D) - 3 KD (D), 1 KD (X).

Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawki procentowe, na podstawie których ustala się tę opłatę, powinny obligatoryjnie być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być wyższe niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z wykładni powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości - przy ich zbyciu, jeżeli wzrosła wartość tych nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby mieć możliwość realizacji tego obowiązku w planie miejscowym muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną). I to jest kolejny obowiązek nałożony na organy gminy przez ustawodawcę. Logicznym więc jest, że aby gmina mogła pobierać przedmiotowe opłaty i tym samym przysparzać budżetowi gminy dochody, to musi najpierw ustalić stawki procentowe w miejscowym planie i nie mogą to być stawki procentowe - zerowe, bowiem wtedy nie byłoby opłat i dochodów gminy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wyd. Warszawa 2005, s. 159 i 285).

Jak podnosi się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie gmina uchwalając plan nie jest w stanie z góry wykluczyć czy nastąpi wzrost nieruchomości lub danej grupy nieruchomości. Tym samym § 27 uchwały Rady Miasta K. swoją treścią nie obejmuje części obszaru planu miejscowego obszaru "[....] ".

Sąd nie podziela w tej kwestii stanowiska wyrażonego w orzeczeniach dopuszczających nie wyznaczanie stawki procentowej dla wszystkich terenów, jeśli ma to uzasadnienie faktyczne: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.11.2007 r. sygn. II SA/GL 378/07 LEX nr 381629, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.11.2007 r sygn. II SA/GL 377/07 LEX nr 340415.

Brak ustalenia stawki procentowej w m.p.z.p. jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie nieważności planu w części nie objętej tymi stawkami.

Wprawdzie przy ustalaniu stawek opłat pominięto teren oznaczony jako 1 WS i 2 WS , ale są to wody śródlądowe i w tym wyjątkowym zakresie Sąd uznał, że jako wody śródlądowe (§ 4 pkt 1 tiret 7 planu miejscowego) rzek [....] i [....] są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego i tym samym ich zbycie nie będzie miało miejsca (art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Powołane oznaczenie nie stanowi, stosowanie do ww. planu miejscowego, że są to tereny pod wodami śródlądowymi, ale właśnie wody śródlądowe.

Zasadnym jest również zarzut naruszenia władztwa planistycznego Rady Gminy K. w stosunku do działek skarżącej. Skarżąca wywodzi bowiem, że wskutek przepisów planu miejscowego nie może ona wybudować budynków (obiektów) na swoich działkach.

Sama treść § 12 planu miejscowego nie jest jasna. W § 12 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego na terenie 1 ZF dopuszcza się możliwość prowadzenia robót budowlanych, w tym prac konserwatorskich, restauratorskich i rekonstrukcji obiektów, budowy nowych obiektów budowlanych (podkreślenie Sądu) i urządzeń. Natomiast § 12 ust. 5 pkt 2 lit. c planu miejscowego zakazuje lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej w tej części terenu 1 ZF, która położona jest poza granicą zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Tym samym zestawienie tych dwóch norm w jednym przepisie (i dla jednego obszaru) powoduje sprzeczność. Oto bowiem dopuszczalna jest budowa nowych obiektów budowlanych ale bez obiektów zabudowy kubaturowej. Obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to budynek wraz z instalacjami, budowla i obiekt małej architektury.

Pomijając (i to tylko częściowo - obiekty małej architektury), każdy z pozostałych obiektów budowlanych zajmuje jakąś kubaturę (jakąś przestrzeń), a więc w istocie nie wiadomo, czy w tym zakresie plan miejscowy pozwalał na budowę nowych obiektów budowlanych, czy też nie. Istotne jest również i to, że o ile pojęcie obiektu budowlanego jest ustawowo definiowane w art. 3 Prawa budowlanego, to pojęcie zabudowy kubaturowej takiej definicji legalnej nie posiada. Również plan miejscy nie zdefiniował, co rozumie pod pojęciem zabudowy kubaturowej.

Ponadto jeżeli już Rada Miasta wprowadziła zakaz "zabudowy kubaturowej" i to w zasadzie dla zdecydowanej większości terenu 1 ZF (zakaz ten nie obowiązywał w granicach zabytku znajdującego się na tym terenie), to należało uzasadnić, czym podyktowany jest tak daleko idąca ingerencja w prawo własności. Plan miejscowy może ingerować w prawo własności, ale ta ingerencja nie może być dowolna ani też swobodna. W każdym przypadku, gdy przewagę znajduje w ocenie organu planistycznego ochrona interesu publicznego nad interesem prywatnym właściciela działki, to musi to wynikać z jakich istotnych przesłanek. Innymi słowy im dalej plan miejscowy ogranicza prawo własności właścicieli nieruchomości na terenie tego planu, tym ważniejsze muszą być przesłanki przemawiające za tak daleko idącym ograniczeniem.

W tej zaś sprawie w istocie nie wiadomo, dlaczego pozbawiono skarżącej na terenie jej działek możliwości jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wskazała jedynie, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają na ograniczenie prawa własności, a sama skarżąca nie wykazała, gdzie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Wyjaśniono również, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym wynikało z analiz i zostało dokonane w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Tymczasem nie wiadomo, jakie to przepisy prawa nakazywały Radzie Miasta wprowadzenie na terenie 1 ZF zakazu zabudowy kubaturowej. Również z prognozy oddziaływania na środowisko realizacji ustaleń tego planu wynika, że obszar ZF to teren rekreacji, ale bez wskazania, czy zasadnym byłby tam zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Opracowanie ekofiozjograficzne dla potrzeb planu miejscowego nie wskazuje na brak możliwości zabudowy (określa, że przydatność budowlana tych gruntów jest zróżnicowana, ale generalnie korzystna dla zabudowy, s. 11 opracowania). Nie wiadomo więc, jakie to analizy spowodowały konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności.

Nie wzięto również pod uwagę i tą okoliczność, że sam obszar 1 ZF stanowi proporcjonalnie znaczny obszar planu miejscowego i również nie wiadomo, dlaczego każda działka na obszarze 1 ZF, niezależnie od jej oddalenia od granic zabytku, podlega identycznym ograniczeniom w zakresie wykonywania prawa własności. Art. 6 u.p.z.p. wyklucza nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do badania kwestii procedury uchwalania planu należy podnieść co następuje.

Art. 17 u.p.z.p. ustanawia tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustala kto, jakie czynności i w jakiej kolejności powinien wykonać przed uchwaleniem planu. W niniejszej sprawie organ planistyczny zasadniczo zachował prawidłowy tryb z art. 17 u.p.z.p. za jednym wyjątkiem. Zgodnie z art. 17 pkt. 10 u.p.z.p. Prezydent Miasta wykłada projekt planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W sytuacji gdy rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu, ponawia się w niezbędnym zakresie czynności z art. 17 u.p.z.p. (art. 19 u.p.z.p.). Zatem zakres zmian w projekcie planu miejscowego ma wpływ na podjęcie przez radę gminy decyzji o powtórzeniu niektórych etapów postępowania unormowanego w art. 17 u.p.z.p.. W tej sprawie po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu organ, w związku ze zmianą przepisów, dokonał w styczniu 2009 r. uzupełnienia prognozy i nie ponowił czynności wyłożenia projektu planu wraz z nową prognozą do publicznego wglądu, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt. 10 u.p.z.p.

Zgodnie jednak z art. 28 u.p.z.p. podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a to oznacza, że nie każde naruszenie trybu taki skutek odnosi. Zatem samo stwierdzenie naruszenia trybu sporządzania planu nie jest jeszcze wystarczające do stwierdzenia jego nieważności, bowiem ustawa wymaga istotnego naruszenia. Jako istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego.

Opisane wyżej istotne naruszenie trybu sporządzania planu nie zachodzi, bowiem w wyniku nie ponowienia czynności wyłożenia projektu planu wraz z suplementem do prognozy oddziaływania na środowisko nie spowodowało to zmiany ustaleń planu. Wspomniany suplement wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U 2008 Nr 199, poz. 1227) uzupełnił prognozę oddziaływania na środowisko w związku z wymaganiami przepisu art. 55 powołanej ustawy. Suplement dotyczył przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " oraz częstotliwości jej przeprowadzania. Dotyczył zatem kwestii bardziej technicznej, bo metod i częstotliwości dokonywania analizy skutków realizacji nowego planu, a nie kwestii merytorycznych. Należy również uznać, iż prognoza oddziaływania na środowisko wyłożona wraz z projektem planu była aktualna.

Nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi, dotyczące braku zasięgnięcia gminnej komisji urbanistyczni-architektonicznej, ponieważ taka opinia taka została w tej sprawie podjęta (opinia z dnia 20.12.2007 r., tom I akt administracyjnych). Również Rada Miasta K. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, z akt wynika, że dokonano analizy co do stopnia zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uzyskano również wymagane prawem uzgodnienia i wprawdzie początkowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 29.11.2007 r. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego, to później postanowieniem z dnia 6 marca 2008 r. dokonał uzgodnienia (tom I, akta administracyjne).

Zarzut co do naruszenia procedury obowiązującej w przypadku zmiany planu miejscowego jest niezasadny, ponieważ w tej sprawie Rada Miasta uchwaliła nowy plan, a nie dokonywała zmiany planu istniejącego.

Sąd po zbadaniu wystąpienia okoliczności sprawy stwierdził, że zakwestionowana uchwała w części narusza w sposób istotny przepisy prawa. W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie nawiązującym do pominięcia w § 27 tej uchwały tych obszarów planu miejscowego, dla którego Rada Miasta nie uchwaliła żadnej stawki procentowej opłaty planistycznej. Ponadto w ocenie Sądu § 12 ust. 5 pkt 2 lit. c został wydany z przekroczeniem władztwa planistycznego.

W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym:

a) § 4 pkt 1 lit. c tiret pierwszy, drugi, szósty, ósmy, dziewiąty, dziesiąty, jedenasty, dwunasty, trzynasty - powołane przepisy definiowały przeznaczenie terenów, których nieważność Sąd stwierdził w tym wyroku;

b) § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4 - określały te przepisy elementy zagospodarowania przestrzennego obszarów 1 ZF, 1 ZP, 2 ZP, 3 ZP, 4 ZP;

c) § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a – ten przepis określał elementy zagospodarowania przestrzennego obszaru 1 PG;

d) § 5 ust. 2 pkt 2 - ten przepis określał elementy zagospodarowania przestrzennego obszarów 1 ZF, 1 ZP, 2 ZP, 3 ZP, 4 ZP, 1 PG;

e) § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, e, i oraz § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a – przepisy te ustalały zasady ochrony środowiska na obszarach 1 ZP, 2 ZP, 3 ZP, 4 ZP i 1 PG;

f) § 7 ust. 2 – przepis ten odnosił się do regulacji § 12 planu miejscowego;

g) § 9 ust. 3 w zakresie słów "natomiast w terenie 1 PG tereny pozostają w dotychczasowym użytkowaniu w miarę postępowania eksploatacji górniczej" – tern fragment przepisu odnosił się do ustalenia zasad zagospodarowania terenu 1 PG, a Sąd uznał, że w pozostałym zakresie § 9 ust. 3 planu miejscowego może być stosowany;

h) § 11 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszaru 1 PG;

i) § 12 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszaru 1 ZF;

j) § 16 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszarów od 1 ZP do 5 ZP;

k) § 17 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszar 1 W;

l) § 18 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszar 1 R;

m) § 19 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszar 1 KD(Z);

n) § 20 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszar 1 KD(L);

o) § 21 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszarów od 1 KD(D) do 3 KD(D);

p) § 22 – plan miejscowy określił tym przepisem zagospodarowanie obszar 1 KD(X);

q) § 24 ust. 1 pkt 5 – plan miejscowy określił ilość miejsc postojowych na obszarach ZPO i ZF

r) § 25 ust. 2 pkt 5 w zakresie słów: "przy skrzyżowaniu z projektowaną drogą 2 KD(D)" oraz słów: "w drodze 2 KD(D)" – plan miejscowy określił w tym przepisie przeznaczenie obszaru, którego nieważność Sąd stwierdza w wyroku wydawanym w tej sprawie;

s) § 25 ust. 6 pkt 3 – przeznaczenie terenu PG.

Ponieważ skarga obejmowała żądanie stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego, Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów na rzecz skarżącej.