Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 325/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: arrt. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2010r. nr [...].

Postanowieniem z dnia 18 marca 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2010r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie krzyża przydrożnego samowolnie posadowionego na działce nr 225 w miejscowości G., Gm. S. do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy, tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji przytoczył przepisy art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.).

W zaskarżonej decyzji organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek J. i L. T. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego postawienia krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej na terenie działki nr 225 w pasie nadbrzeżnym Jeziora D. w miejscowości G.

W sprawie tej organ wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na Stowarzyszenie "A" – zw. dalej Stowarzyszeniem - obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia:

1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu,

2. w przypadku zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie rysunków przedmiotowego krzyża wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec niewykonania ww. obowiązków decyzją z dnia 21 lipca 2008r. organ I instancji na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego nakazał Stowarzyszeniu rozbiórkę obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 października 2008r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że z ustaleń Policji wynika, że inwestorem obiektu jest P. R. Skoro inwestorem jest P. R. to stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego organ I instancji winien prowadzić postępowanie wobec faktycznego inwestora.

Od ww. decyzji z dnia 28 października 2008r.skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009r. w sprawie II SA/Gd. 901/08 Sąd oddalił skargę Stowarzyszenia.

Organ I instancji mając na uwadze ustalenia Komendy Powiatowej Policji w K.- nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu – wszczął tryb legalizacyjny na podstawie art. 49b prawa budowlanego w stosunku do P. R. i postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008r. nałożył na niego obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanego wyżej krzyża,

2. w przypadku uzyskania ww. decyzji wykonanie rysunków krzyża wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót oraz projektu zagospodarowania działki,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec niewykonania ww. obowiązków przez P. R. organ I instancji decyzją z dnia 19 stycznia 2009r. wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego nakazał P. R. rozbiórkę krzyża. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2009r. organ II instancji uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej organ II instancji podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2009r oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję organu II z dnia 23 października 2008r. uchylającą decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę krzyża. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotowy krzyż zalicza się do obiektów małej architektury, a z uwagi na jego usytuowanie pomiędzy jeziorem a drogą publiczną jego postawienie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Postawienie krzyża, będącego obiektem małej architektury, bez wymaganego zgłoszenia stanowi z kolei podstawę do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek rozebrania obiektu budowlanego może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę. W takiej sytuacji ustalenie, kto jest inwestorem obiektu lub jego właścicielem albo zarządcą jest okolicznością istotną w sprawie rozbiórki. Sąd wskazał, że w dotychczasowym postępowaniu nie doszło do prawidłowego wyjaśnienia, kto był inwestorem obiektu budowlanego oraz kto jest jego właścicielem lub zarządcą. Sąd uznał za nietrafne przesądzenie w decyzji kasacyjnej z dnia 23 października 2008r., że inwestorem tym jest P. R. Sąd wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym należy przede wszystkim uwzględnić, że krąg potencjalnych inwestorów w sprawie obejmuje osobę prawną, mianowicie skarżące Stowarzyszenie oraz osoby fizyczne, w tym pełniące funkcje organów tej osoby. W związku z tym nie musi istnieć sprzeczność pomiędzy ustaleniami karnej odpowiedzialności określonej osoby za czyn wypełniający znamiona samowoli budowlanej, a nałożeniem obowiązku rozbiórki na osobę prawną, będącą inwestorem. Osoba prawna jako byt konwencjonalny może działać tylko przez ludzi i to zarówno w sferze decyzji, jak i wykonawstwa. Może się zdarzyć, że inwestorem będzie osoba prawna, natomiast karnie za samowolę budowlana odpowiadać będzie osoba fizyczna. Sąd zobowiązał organ by w postępowaniu wyjaśniającym wykorzystać wszelkie wypowiedzi dotyczące postawienia krzyża, w tym R. D. i P. R. złożone w programach telewizyjnych, radiowych oraz w pismach i zeznaniach składanych w różnych postępowaniach oraz dokumenty i nagrania złożone przez J. i L. T. Sąd podkreślił, że w postępowaniu wyjaśniającym należy uwzględnić, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego może być nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu. W sytuacji, gdy nikt nie weźmie odpowiedzialności za postawienie krzyża i nikt nie przyzna się do jego własności- to w ocenie Sądu, przyjąć można, iż jest on własnością właściciela gruntu, na którym stoi, co umożliwi skierowanie nakazu rozbiórki na właściciela lub zarządcę gruntu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 17 listopada 2009r. oraz analizując całokształt materiału dowodowego stwierdził jednoznacznie, że inwestorem zrealizowanych robót dot. postawienia krzyża przydrożnego jest Stowarzyszenie. Stowarzyszenie jako inwestor nie zgłosił zamiaru budowy krzyża właściwemu organowi stosownie do postanowień art. 29 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem roboty budowlane wykonał samowolnie

W dniu 16 listopada 2009r. Stowarzyszenie wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z wnioskiem o zawieszenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (w niniejszej sprawie od wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy). Wniosek ten został oddalony postanowieniem z dnia 1 grudnia 2009r., jako przedwczesny, albowiem został złożony przed wydaniem przez organ nadzoru postanowienia nakładającego obowiązek.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009r., kwestionowanym przez skarżącą, wydanym na podstawie art. 49b organ I instancji nałożył na Stowarzyszenie obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia określonych w postanowieniu dokumentów niezbędnych do zakończenia trybu legalizacyjnego, tj.:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dot. przydrożnego krzyża,

2. w przypadku uzyskania ww. decyzji o warunkach zabudowy wykonanie rysunków krzyża wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 2 lutego ( przed upływem wyznaczonego terminu 30 dni) Stowarzyszenie złożyło dokumentację wynikającą z pkt 2 i 3 postanowienia, a także wniosek o przedłużenie terminu złożenia pozostałej dokumentacji do dnia 30 czerwca 2010r. lub o zawieszenie postępowania w sprawie.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa inwestor winien spełnić obowiązek wynikający z postanowienia w terminie (zawitym ) 30 dni. Wobec czego brak jest możliwości zmiany ww. terminu. Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ I instancji wskazał, że w świetle cyt. przepisu zawieszenie postępowania jest uzależnione od wystąpienia łącznie 3 przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozpatrzenie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zastrzegają przepisy prawa, co ma miejsce także w przypadku legalizacji samowoli budowlanej.

Powołując się na powyższe organ I instancji stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy zawiadomieniem z dnia 7 sierpnia 2009r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki 225 w G. stanowi zagadnienie prejudycjalne, które będzie miało istotne znaczenie na wynik postępowania. W związku z powyższym uzasadnionym jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla krzyża na ww. działce.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. T., kwestionując zasadność zawieszenia postępowania w przedstawionym stanie faktycznym oraz wydanie postanowienia z dnia 31 grudnia 2009r. nakładającego już po raz trzeci na to samo Stowarzyszenie, reprezentowane przez te same osoby obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Odwołująca wniosła o uchylenie tych postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa oraz niezgodnych z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2010r. Odwołując wniosła ponadto o uchylenie postanowienia z dnia 11 lutego 2010r. w punkcie dotyczącym stwierdzenia, że w dniu 2 lutego 2010r. w organie I instancji złożono dokumentację wynikającą z punku 3 postanowienia, podnosząc, że dokument pozyskany w Urzędzie Marszałkowskim nie nosi znamion "oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że tut. Sąd wydał w dniu 20 maja 2009r. wyrok w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, a organ II instancji wydał prawomocną decyzję z dnia 24 sierpnia 2009r. w oparciu o ww. wyrok. Odwołująca podniosła, że skoro ustalono, że inwestorem było Stowarzyszenie R. D., a organ I instancji już dwukrotnie wydawał postanowienia dające możliwość legalizacji krzyża (raz dla prezesa, a za drugim razem dla wiceprezesa P. R.) to 18 listopada 2009r. winien był wydać decyzję o rozbiórce obiektu. Z art. 138 § 2 kpa powołanego w wyroku Sądu i w decyzji organu II instancji nie wynika, że organ I instancji winien prowadzić postępowanie administracyjne od początku. Wręcz odwrotnie Sąd wskazał, że organ I instancji winien kontynuować raz wszczęte postępowanie, ustalić inwestora i wydać nakaz rozbiórki, czego nie uczynił. W konsekwencji powyższego organ nadzoru, po ustaleniu osoby inwestora, winien wydać nakaz rozbiórki.

Rozpoznający niniejszą sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda, postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tegoż przepisu w niniejszej sprawie mogą być kwestie prawne, których rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, a które dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji.

W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie w dniu 7 kwietnia 2009r. wystąpiło do Wójta Gminy o wydanie warunków zabudowy dla działki nr 225 w związku z posadowionym na niej krzyżem. Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie, które nie zostało zakończone. Nadto stowarzyszenie w dniu 2 lutego 2010r., a więc przed upływem terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia 31 grudnia 2009r. złożyło dokumentacje wymienioną w pkt. 2 i 3 cyt. wyżej postanowienia oraz wniosek o przedłużenie terminu lub zawieszenie postępowania.

Organ II instancji wskazał, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy ma istotne znaczenie, gdyż rozstrzygnięcie w trybie przepisów art. 49b Prawa budowlanego wymaga między innymi dokonania oceny wykonanych robót z przepisami o planowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji zgodzić należy się z organem I instancji, że zakończenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie wydania warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne dla zakończenia postępowania w trybie przepisów art. 49b Prawa budowlanego. W konsekwencji zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne i zgodne z cyt. przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

J. T. wniosła skargę na powyższe postanowienie jako wydane z naruszeniem prawa, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, zarzucając, że organ II instancji nie rozważył zarzutów podniesionych w jej zażaleniu. W uzasadnieniu strona powołała się na argumentację przytoczoną w zażaleniu, ponownie wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadził sprawę w przedmiocie rozbiórki nielegalnie postawionego krzyża, a nie jego legalizacji, w sytuacji gdy organ nadzoru już dwukrotnie wydawał postanowienia tzw. legalizacyjne. Sąd stwierdził, że w tej sprawie wydaje się jedno postanowienie i nakazał w trybie art. 138 § 2 kpa prowadzić dalej postępowanie, ustalić właściciela krzyża lub inwestora i przeprowadzić postępowanie rozbiórkowe. Postanowienie z dnia 31 grudnia 2009r. nakładające po raz trzeci na to samo Stowarzyszenie obowiązek dostarczenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Wójta Gminy jest sprzeczne z prawem, bowiem wcześniej dwukrotnie wyczerpano proces legalizacyjny. Takie działanie byłoby zgodne z prawem, gdyby dotyczyło innego podmiotu wyłonionego jako właściciel lub inwestor. Sąd nie nakazał prowadzenia postępowania od początku, a decyzje organów administracji naruszają porządek społeczny i stawiają Stowarzyszenie ponad prawem. Nadto skarżąca zarzuciła, że organy wadliwie przyjęły za wiarygodne oświadczenie prezesa Stowarzyszenia, że posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, decyzja o przeniesieniu praw do gruntu na Stowarzyszenie nigdy nie była i nie może być wydana. W tej sytuacji, jak podniosła skarżąca oczekiwanie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy niespornym jest, że postawienie przedmiotowego krzyża przydrożnego na działce nr 225 w miejscowości G., gmina S., nastąpiło bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi.

Zarówno w przypadku realizacji obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, jak i w przypadku robót budowlanych wymagających zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. , poz. 1118 ze zm.) – zwana dalej ustawą - przewiduje tryb postępowania umożliwiający legalizację takich robót. W przypadku wykonania obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, właściwy organ wydaje postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia opisanych dokumentów, w tym m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie i wobec jego upływu stosuje przepis dotyczący wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 48 ust.2, 3 i 4 ustawy).

Gdy inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebnej mu w celu wykazania przed organami nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym i postępowanie będzie w toku, organ orzekający o nakazie rozbiórki winien na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie, uznając iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 ustawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

Natomiast w przypadku realizacji obiektu budowlanego bez zgłoszenie art. 49b ust. 1 ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu przez właściwy organ.

Zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4;

2. projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obwiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

Powyższe brzmienie art. 49b ustawy jest aktualne od dnia 29 września 2009r., tj. od dnia opublikowania w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009r. nr P 46/08, w którym Trybunał orzekł, że art. 49b ustawy Prawo budowlane w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. nr 160 z 2009r., poz. 1276). Powyższe oznacza, że przed dniem 29 września 2009rr. przepis art. 49b ust. 2 stanowił o obowiązku przedłożenia m.in. ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazać należy, że o ile w art. 48 ust. 3 ustawy jest mowa o wyznaczonym terminie, to art. 49b ust. 2 stanowi, że organ nakłada na inwestora obowiązek złożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni. Zatem w pierwszym przypadku mamy do czynienia z terminem wyznaczanym przez organ przy czym jego długość została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, nie można zatem wykluczyć jego przedłużenia w uzasadnionych przypadkach. Natomiast w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 49b ustawy, termin 30 dni jest terminem prawa materialnego.

Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zgodnie z tym przepisem skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów procesowych, nie obejmuje więc ono terminu prawa materialnego, jakim jest termin, o którym mowa w cyt. przepisie art. 49 b ust.2 ustawy. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, że zawieszenie postępowania wobec złożenia przez inwestora wniosku o wydanie warunków zabudowy, w przypadku realizacji robót bez wymaganego zgłoszenia, nie ma wpływu na bieg terminu 30 dni. Innymi słowy złożenie decyzji o warunkach zabudowy po upływie terminu 30 dni nie mogłoby stanowić o wykonaniu nałożonych obowiązków i prowadzić do legalizacji wykonanych robót.

W ocenie Sądu taka literalna wykładnia przepisu art. 49b ustawy, w części dotyczącej obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w terminie 30dni była możliwa w stanie prawnym, w którym na mocy cyt. przepisu art. 49b ust. 2 inwestor był zobowiązany do złożenia decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. Taka regulacja oznaczała bowiem w istocie, że inwestor taką decyzję posiada w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie ma obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, termin 30 dniowy na złożenie dokumentacji opisanej w przepisie art. 49b ust. 2 nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy albowiem uzyskanie takiej ostatecznej decyzji, po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, w świetle określonych przepisami kpa terminów załatwiania spraw, w tym w postępowaniu odwoławczym (art. 35 kpa) nie jest w większości spraw możliwe i uniemożliwiałoby w istocie legalizację samowolnie wybudowanego obiektu wymagającego zgłoszenia. Tym samym cel przepisów legalizacyjnych z art. 49b ustawy nie mógłby zostać osiągnięty.

Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, że również w trakcie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 49b ustawy w sytuacji, gdy inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i postępowanie w tej sprawie będzie w toku, organ prowadzący postępowanie w sprawie rozbiórki winien na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 49b ustawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

Odnosząc powyższe ustalenia do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy podkreślić należy w pierwszej kolejności, że w sprawie samowolnego postawienia krzyża na działce nr 225 w G. nie została dotychczas wydana ostateczna decyzja o jego rozbiórce. Wydane dotychczas przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzje rozbiórkowe, w tym jedna skierowana do Stowarzyszenia (decyzja z dnia 21 lipca 2008r.) i druga skierowana do P. R. (9 decyzja z dnia 19 stycznia 2009r.) zostały uchylone przez organ II instancji i skierowane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powoływanym wyrokiem z dnia 20 maja 2009r Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił natomiast skargę na decyzję kasacyjną organu II instancji z dnia 23 października 2008r. Nadto postanowienia nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów zostały wydane w stanie prawnym obowiązującym przed wydaniem ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny (w dniach 5 czerwca 2008r. postanowienie dot. Stowarzyszenia i w dniu 3 grudnia 2008r. postanowienie dot. P. R.). Z uwagi na zmianę stanu prawnego wywołanego ww. wyrokiem wydanie postanowienia z dnia 31 grudnia 2009r. o nałożeniu obowiązków na Stowarzyszenie- po uprzednim ustaleniu zgodnie z treścią orzeczenia tut. Sądu, iż to Stowarzyszenie jest inwestorem ww. obiektu – było dopuszczalne. Wskazać też należy, że postanowienia kwestionowane przez skarżącą nie są postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie i zgodnie z zawartym w nich pouczeniem nie służy na nie zażalenie, mogą być natomiast zaskarżone w odwołaniu od decyzji.

W okolicznościach sprawy w toku jest więc postępowanie prowadzone na podstawie cyt. przepisu art. 49b ustawy. W trakcie tego postępowania w dniu 7 kwietnia 2009r. inwestor wystąpił do Wójta Gminy o wydanie warunków zabudowy dla działki nr 225 odnośnie wybudowanego w marcu 2008r. 6-metrowego krzyża. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 7 sierpnia 2009r. Pismem z dnia 1 lutego 2010r., po otrzymaniu cyt. wyżej postanowienia z dnia 31 grudnia 2009r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy, Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania i wniosek ten został przez organ nadzoru uwzględniony na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a odwołanie zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 marca 2010r. nie zostało uwzględnione przez organ II instancji.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc ocena legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego dnia 18 marca 2010r.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny wydanego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie, jak to prawidłowo ustaliły organy, uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Jak to już wyżej wskazano w sprawie niniejszej występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które umożliwiało organowi zawieszenie postępowania administracyjnego, albowiem wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie legalizacji lub rozbiórki samowolnie postawionego krzyża przydrożnego.

Odnośnie kwestionowanego przez skarżącą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z przepisem art. 49 b ust. 2 pkt 1 ustawy organ w celu legalizacji wykonanego samowolnie obiektu nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4.Przepis art. 30 ust. 2 ustawy stanowi, że do zgłoszenia należy załączyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a mianowicie oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie zostało przez Stowarzyszenie złożone, Stowarzyszenie powołało się na zgodę Zarządu Województwa P. z dnia 20 kwietnia 2009r. i załączyło pismo podpisane przez Wicemarszałka Województwa P. o wyrażeniu zgody na wykorzystanie pasa nadbrzeżnego jeziora D. działki nr 225 na zalegalizowanie tam krzyża. Skarżąca kwestionuje prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca podnosiła w szczególności, że z uwagi na charakter przedmiotowej działki, jej usytuowanie w pasie nadbrzeżnym posadowienie na niej krzyża nie jest możliwe, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującym prawem (do nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne wyłączające ten obszar z obrotu cywilnoprawnego). Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ administracji nie miał kompetencji aby badać prawdziwość posiadanego oświadczenia w przedmiocie posiadanych uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z przyczyn podnoszonych przez skarżącą, albowiem to Wójt Gminy jako organ właściwy w prowadzonym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ustala czy usytuowanie krzyża na przedmiotowej działce jest zgodne z obowiązującym prawem, po przeprowadzeniu postępowania określonego w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 i nast.) – Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. Ocenie Sądu podlegała natomiast ocena wydanego zaświadczenia pod kątem właściwości organu uprawnionego do jego wydania. Niespornym jest, że właścicielem działki nr 225 jest Skarb Państwa. Działka nr 225 znajduje się w pasie nadbrzeżnym jeziora D. i zgodnie z ewidencją gruntów Starostwa k. stanowi wodę płynącą publiczną. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa są wodami publicznymi. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa. Przy czym grunty pokryte wodami powierzchniowymi śródlądowymi są grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Zatem w stosunku do działki, której dotyczy zaświadczenie i stanowiącej własność Skarbu Państwa, prawa właścicielskie wykonuje marszałek województwa - art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. nr 239 z 2005r., poz. 2019 ze zm.). Z tej przyczyny był on organem właściwym do wydania zaświadczenia przedłożonego przez Stowarzyszenie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia ostatecznie odpowiadają prawu i działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.