Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 315/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

K. K. (dalej jako strona lub skarżąca) zaskarżyła do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy M., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej jako GOPS lub organ I instancji), w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem S. K. (dalej jako mąż strony).

W uzasadnieniu decyzji GOPS odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniono w pierwszej kolejności tym, że nie zostały spełnione dodatkowe warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.), bowiem pomimo, że stronę obciąża obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonka, to nie mamy do czynienia z pokrewieństwem, a w sprawie występują osoby spokrewnione w pierwszym stopniu- sześcioro dzieci, które mogą sprawować opiekę nad ojcem. Organ I instancji przyznał, że nie można odmówić słuszności argumentowi strony, że dzieci te są czynne zawodowo i stąd nie mogą podjąć się opieki, jednakże jego zdaniem art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie przewiduje odstępstw tego rodzaju. Dalej GOPS wskazał, że nie można stwierdzić, iż została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność u męża strony istnieje dopiero od 2006 r. Organ I instancji podniósł także, iż strona pobiera emeryturę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a zatem stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie jej również z tego tytułu nie przysługuje.

Kolegium utrzymując w mocy powyższą decyzję podzieliło jej argumentację wyłącznie w zakresie stwierdzenia, że przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem wyklucza okoliczność, że strona ma ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy podniósł też, iż nie można również przyznać stronie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wypłacaną emeryturę, gdyż w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu, który w takiej sytuacji daje taką możliwość, a ponadto nie zostaje spełniona główna i podstawowa przesłanka, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie Kolegium wskazało, że brak owego świadczenia nie oznacza konieczności rezygnacji, która winna być nadal wykonywana, jednak bez wnioskowanej rekompensaty pieniężnej.

W ocenie Kolegium przeszkodą w niniejszej sprawie nie była okoliczność, iż o świadczenie pielęgnacyjne stara się współmałżonek, gdyż ciąży na nim szeroko rozumiany obowiązek alimentacyjny, a tym samym w sytuacji, gdy występuje on z takim wnioskiem, to przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie ma w sprawie zastosowania. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że na gruncie niniejszej sprawy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. znalazłby zastosowanie wówczas, gdyby wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki złożyła osoba z nią spokrewniona, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Kolegium uznało także, iż przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie jest również data powstania niepełnosprawności, ponieważ w obecnym stanie prawnym, w szczególności w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz aktualnego i jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, brak jest podstaw prawnych do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu jedynie o art. 17 ust. 1 b u.ś.r., oczywiście w sytuacji gdy pozostałe przesłanki z tej ustawy zostały spełnione.

W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wyłącza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża w sytuacji gdy otrzymuje emeryturę, podczas gdy z interpretacji przedstawianych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 774/19, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 865/19, i z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 827/19, oraz na skutek zastosowania analogicznej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości otrzymywanej emerytury, a nie w całości.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 856,82 zł miesięcznie począwszy od lutego 2020 r., ewentualnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ustawowo określonej wysokości po rezygnacji przez nią z pobierania emerytury.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że jest ona bezzasadna skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W związku z tym, z uwagi na treść art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Nie można również przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wypłacaną emeryturę. Niewątpliwie bowiem w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu, który w takiej sytuacji daje taką możliwość, a ponadto nie zostaje spełniona główna i podstawowa przesłanka: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby uznać, iż emeryt rezygnuje z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą, bowiem rezygnacja ta nastąpiła w związku z przejściem na emeryturę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzenie niejawnym w składzie trzech sędziów w myśl art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 u.p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna.

Przystępując do rozważań wskazać należy, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany, natomiast istota sporu koncentruje się wokół oceny, czy organy orzekające w sprawie, bazując wyłącznie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zasadnie przyjęły, że fakt otrzymywania przez skarżącą emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Gwoli wyjaśnienia wskazać można, że przywoływany powyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w części objętej sporem, początkowo był interpretowany przez sądy administracyjne w sposób zbieżny z poglądem jaki organ zawarł w zaskarżonej decyzji, jednakże od przeszło roku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaczęło dominować stanowisko o potrzebie uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Sprowadza się ono ogólnie do zaaprobowania twierdzenia, iż co prawda proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać, gdyż zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. W tym kontekście dowodzi się, że przy uwzględnieniu kontekstu historycznego pojawienia się przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zdekodowanie w obecnych realiach znaczenia tegoż przepisu jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalne znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz wykładni prokonstytucyjnej.

Należy dostrzec, że konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i od 2019 r. jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Podobnej skali dysproporcje utrzymały się w 2020 r., gdyż świadczenie pielęgnacyjne wynosi obecnie 1830 zł, zaś najniższa gwarantowana emerytura, renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy czy renta rodzina wynosi 1200 zł. Jeszcze większa dysproporcja jest w badanej sprawie, skoro skarżąca otrzymuje emeryturę rolniczą w wysokości 993,18 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Zmiana realiów uzasadnia, w ocenie Sądu, odstąpienie od wyników wykładni językowej na rzecz dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Przestawioną powyżej prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust.1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach, w tym zwłaszcza z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z dnia 14 lutego 2020r., sygn. akt I OSK 3425/18, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, a także zaprezentowały ją również wojewódzkie sądy administracyjne: w Gliwicach w wyrokach: z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 950/19, z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/19 , i z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1234/19 , w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19 ; w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 653/19, w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach: z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 521/19 i z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 774/19, w Olsztynie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/ Ol 714/19, w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA / Rz 828/19 (wszystkie wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19, że proces "wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury".

W nawiązaniu do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., formułującego normatywne podstawy nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy wskazać, że z omawianego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. W istocie bowiem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód jaki przynosi praca zarobkowa, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną. Zarówno osoba wykonująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też zajmujący się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na wykonującym czynności pielęgnacyjne obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.(por. Katarzyna Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).

Zdaniem Sądu, osiągnięcie wieku emerytalnego i pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy. Uposażony z tytułu emerytury może przecież podjąć pracę zarobkową, co jest zresztą stosunkowo częstym zjawiskiem. Z tego powodu Sąd nie znajduje argumentów, dla których świadczenie pielęgnacyjne, postrzegane jako rekompensata dochodu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, nie miałaby przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi, które mogą jeszcze faktycznie świadczyć pracę.

Sąd Wojewódzki w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska skarżącej co do proponowanego sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego polegającego na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do emerytury należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym.

Zdaniem Sądu orzekającego prawidłowe rozwiązanie tej kwestii można znaleźć w stanowisku wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalno-rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej.

W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury rolniczej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 174), w myśl którego prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem zastosowanie znajdzie tutaj niewątpliwie regulacja przewidziana w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba.

Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd Wojewódzki, w składzie tutaj orzekającym, doszedł do przekonania, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co uzasadnia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej. Po dokonaniu kompletnych ustaleń faktycznych organy powinny przeprowadzić prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście organy administracji publicznej obowiązane są ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego oraz podjąć kroki procesowe mające na celu zapobieżenie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku spełnienia przesłanek do jego przyznania) oraz świadczenia emerytalnego.