Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 439/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 439/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...]Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 dalej jako kpa), art. 10 ust.2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa( DZ.U z 2019 roku, poz. 1505 dalej ustawa o Agencji) po rozpatrzeniu odwołania R. M.o od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji – wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – orzekł – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

R. M. jako uczestnik mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej ,,Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw(DOW III) realizowanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 roku w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej( DZ.U z 2014 roku, poz. 1468, dalej rozporządzenie RM) oraz rozporządzenia delegowanego KE(UE) nr 1031/2014 z 29 września 2014 roku ustanawiającą dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw( Dz.Urz. UE L 284 z 30 września 2014 roku – dalej rozporządzenie nr 1031/2014).

Producent zadeklarował zamiar wycofania jabłek( z przeznaczeniem do bezpłatnej dystrybucji) w łącznej wysokości 89 000 kg z pow. 4,51 ha.

Następnie przeprowadził operację wycofania jabłek, co dało podstawę do złożenia w dniu [...] lipca 2016 roku wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku 27 500 kg jabłek w terminie od 4 do 15 lutego 2016 roku z powierzchni 1,84 ha.

Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z [...] września 2016 roku przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie [...]EUR tj. [...]zł, która to płatność została zrealizowana.

Na podstawie przeprowadzonych w dniach 19 -23 września 2016 roku czynności kontrolnych tj. audytu Komisji Europejskiej w zakresie kontroli wydatków finansowanych z budżetu UE, między innymi płatności na rzecz producenta, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości polegające na niekwalifikalności pomocy udzielonej producentowi Agencja Płatnicza w przedstawionych przez Komisję Europejską zaleceniach pokontrolnych została zobowiązana do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w celu odzyskania nieprawidłowo wydanych środków.

Prezes ARiMR w dniu [...] września wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy dla skarżącego.

W dniu [...] października 2019 roku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2016 roku, nr [...]w sprawie udzielenia wsparcia.

Decyzja ta została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu odwołania R. M. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 roku, nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] sierpnia 2020 roku wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania wsparcia z tytułu z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 27 500 kg jabłek.

Po rozpoznaniu odwołania R. M. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu [...] stycznia 2021 roku Dyrektor [...] OR ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji w stosunku do R. M., ustalając kwotę w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W przedmiotowej decyzji organ wskazał, że kwota ta wynika z kwoty przyznanej i wypłaconej płatności stronie na podstawie decyzji z dnia [...] września 2016 roku. Kwota ta stanowi nienależnie pobrane środki, które podlegają zwrotowi.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł R. M.. Skarżący wskazywał, iż decyzja organu pierwszej instancji w sposób rażący narusza przepisy prawa i wszelkie zasady praworządności oraz pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą legalności.

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego oraz zasad:

- art. 6 kpa – zasada zgodnie z którą organ działa na podstawie norm prawnych;

- art. 8 kpa zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do demokratycznego państwa prawa;

- art.9 kpa zasada informowania;

- art. 110 kpa zasada związania organu wydanymi decyzjami;

- art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji UE nr 2017/891, które dotyczy producentów i zrzeszeń organizacji producentów, a nie indywidualnych producentów;

- art. 2, art.7, art. 64 ust.2 Konstytucji RP tj. zasady demokratycznego państwa prawa i ochrony prawa własności.

Nadto skarżący wskazywał, że organ dysponował wiedzą, iż R. M. jest członkiem grupy producentów owoców i warzyw [...] sp. z oo w czasie gdy została mu przyznana pomoc.

W ocenie organu odwoławczego podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji, które przewidują, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy UE należy do organu właściwego do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Kwota nienależnie pobranych środków finansowych wynika, w tym przypadku z kwoty ustalonej w decyzji w sprawie przyznania przedmiotowych płatności, a jednocześnie z zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu płatności na mocy ostatecznej decyzji.

Zdaniem organu należało zauważyć, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest konsekwencją faktu, iż decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2020 roku wydana przez Dyrektora [...] OR ARiMR o odmowie przyznania wsparcia producentowi R. M. stała się decyzją ostateczną.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowym postępowaniu wskazuje, że wypłacona stronie na mocy decyzji z [...] września 2016 roku kwota wsparcia w wysokości [...] zł podlega zwrotowi jako nienależna z uwagi na stwierdzenie jej nieważności przez Prezesa ARiMR.

Jedyną decyzją mającą moc prawną w niniejszym postępowaniu jest decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2020 roku odmawiająca przyznania producentowi wsparcia z tytułu wycofania 27 500 kg jabłek. Z tego względu kwota [...] zł jest kwotą nienależnie pobraną i powinna zostać zwrócona przez producenta.

Organ stwierdzając nieprawidłowości ma obowiązek zastosowania sankcji i nie może od nich odstąpić. Zastosowanie w niniejszym postępowaniu ma przepis art. 67 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 2017/891 zgodnie z którym organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji.

Odnosząc się do zarzutów z odwołania organ wskazywał, iż decyzja z [...] sierpnia 2020 roku o odmowie przyznania wsparcia stała się ostateczna. Tym samym zarzut odwołania co do ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie jest zasadny, a wszystkie merytoryczne przesłanki wynikające z rozporządzenia RM zostały już zbadane w postepowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2020 roku.

Zdaniem organu odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia przepisów procedury administracyjnej i Konstytucji RP taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowym postępowaniu, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła argumentów je uzasadniające i wskazujące na ich istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 8 stycznia 2008 roku gdzie sąd wskazywał, że za spełniające wymogi art. 9 kpa należy uznać podpisane przez beneficjenta oświadczenie odnośnie znajomości art. 9 kpa należy uznać podpisane przez beneficjenta oświadczenie odnośnie znajomości przyznawania danych płatności, które w pełni wyczerpuje pouczenie strony o jej prawach i obowiązkach.

Odnośnie co do zarzutu, iż w przedmiotowej sprawie organ wydał sprzeczne decyzje należy wskazać, iż w dniu [...] października 2019 roku Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] września 2016 roku wydanej przez Dyrektora [...] OT ARiMR w sprawie udzielenia wsparcia, która stała się ostateczna.

W dniu [...] sierpnia 2020 roku Dyrektor [...] OR ARiMR wydał decyzję nr [...]o odmowie udzielenia wsparcia, która też stała się ostateczna. Wydanie decyzji przez organ oznacza związanie organu, o którym mowa w art. 110 kpa. Decyzja rozpoczyna zatem swój bieg z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ja wydał. Nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, iż w obrocie prawnym istnieje decyzja dotycząca tego samego przedmiotu postępowania, bowiem decyzja nr [...]z dnia [...] września 2016 roku w sprawie udzielenia wsparcia została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu stwierdzenia jej nieważności.

Jako niezasadny zdaniem organu odwoławczego jest zarzut, że stan faktyczny w oparciu o który przyznano płatność na podstawie decyzji z dnia [...] września 2016 roku znany był organowi. Wskazywał, iż zgodnie z obowiązującym w czasie wydawania decyzji art. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych( DZ.U z 2017 roku, poz. 1006) do tej kategorii spraw stosuje się przepisy kpa z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 77 kpa. Wyłączenie podyktowane było faktem, że materia objęta decyzjami w sprawach indywidualnych wydawanych przez organy w przeważającej mierze dotyczyła mechanizmów powstałych na gruncie prawa UE, które cechuje rygoryzm i formalizm. W tej sytuacji wykazanie większości okoliczności istotnych w sprawie obciąża stronę wnioskującą a nie organ.

Wpływ na stanowisko organu miały również dowody zebrane podczas kontroli administracyjnej, w związku z prowadzonym przez Komisję Europejską audytem w dniach 19 -23 września 2016 roku w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE w latach 2014-16.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż dział pod wpływem błędu w wyniku działań organu ponieważ doszło do naruszenia przepisu § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM, który wyraźnie wskazuje, które podmioty są nieuprawnione do otrzymania wsparcia.

W swoich ustaleniach organ zakwestionował prawidłowość wypłaty wsparcia na rzecz producenta, ze względu na złożenie przez stronę wniosku o pomoc, podczas gdy był on jednocześnie członkiem uznanej organizacji producentów [...]sp. z oo, co stanowiło naruszenie przepisów prawa art. 1, art. 5 ust.6 i art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014 i nosiło znamiona podwójnego wsparcia.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż skarżący w związku z wyeliminowaniem decyzji o przyznaniu wsparcia i decyzji o odmowie przyznania wsparcia w związku z wycofaniem jabłek na bezpłatną dystrybucję winien zwrócić przyznaną pomoc jak nienależną.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł R. M..

Przedmiotowej decyzji zarzucał naruszenie:

- art. 6 kpa – działanie na podstawie norm prawnych;

- art. 8 kpa zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do demokratycznego państwa prawa;

- art. 9 zasady informowania i troski aby obywatel nie poniósł straty z tytułu nieznajomości prawa;

- art. 110 kpa zasady związania organu wydanymi decyzjami;

- art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891;

- art. 2, art. 7, art. 64 ust.2 Konstytucji RP naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ jest związany wydanymi decyzjami. Otrzymana kwota pomocy była rekompensatą za przekazanie wyprodukowanych przez stronę jabłek do bezpłatnej dystrybucji. Kwota ta nie jest nienależnie pobraną płatnością albowiem została wypłacona po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją w sprawie określenia kwoty wsparcia. Organ dysponował pełna wiedzą, że skarżący jest członkiem grupy producentów owoców i warzyw [...] sp. z oo. W identycznym stanie faktycznym i prawnym organy wydają dwie wzajemnie się wykluczające decyzje. Jest to sprzeczne z zasadą budowania zaufania do demokratycznego państwa prawa – art. 8 kpa i art. 2 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że kierując się informacjami od organu o warunkach udzielania wsparcia skarżący przekazał swoją własność instytucji wskazanej nieodpłatnie. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Skarżący wyzbył się nieodpłatnie swego mienia, albowiem działając w zaufaniu do organów państwa był zapewniany przez organ, że otrzyma rekompensatę. W realiach tej sprawy skarżący działał pod wpływem błędu i wyzbył się swojej własności- wyprodukowanych przez siebie owoców.

Wskazywał, że własność podlega ochronie konstytucyjnej zgodnie z art. 64 ust.2 Konstytucji RP i rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanymi normami konstytucyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organ miał podstawy do wydania decyzji o ustaleniu pobrania przez skarżącego nienależnych płatności z tytułu wsparcia za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji.

Skarżący przeprowadził operację wycofania jabłek, co dało podstawę do złożenia w dniu [...] lipca 2016 roku wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku 27 500 kg jabłek w terminie od 4 do 15 lutego 2016 roku z powierzchni 1,84 ha.

Postępowanie w tej sprawie zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z [...] września 2016 roku przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie [...]EUR tj. [...]zł, która to płatność została zrealizowana.

Prezes ARiMR w dniu [...] września wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy dla skarżącego.

W dniu [...] października 2019 roku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2016 roku, nr [...] w sprawie udzielenia wsparcia.

Decyzja ta została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu odwołania R. M. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 roku, nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] sierpnia 2020 roku wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania wsparcia z tytułu z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 27 500 kg jabłek.

Po rozpoznaniu odwołania R. M. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie na rzecz skarżącego została w dniu [...] czerwca 2015 roku, przez organ zrealizowana płatność za wycofanie z rynku jabłek na bezpłatną dystrybucję w kwocie [...] zł.

Należy zgodzić się z organem, iż w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej pomoc( nieważność decyzji) oraz wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności z tego tytułu to zrealizowana płatność dla skarżącego z tytułu dostarczonych jabłek do bezpłatnej dystrybucji nie ma podstaw prawnych.

Decyzja o odmowie przyznania wsparcia za wycofanie jabłek do bezpłatnej dystrybucji jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania, dlatego organ realizując swój obowiązek z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji w związku z art. 67 ust. 1 rozporządzenia(UE) nr 2017/891 wydał zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 67 ust.1 rozporządzenia 2017/891 – organizacje producentów i zrzeszenia producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji.

Jako nienależną płatność należy rozumieć w ten sposób, iż jest to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być nienależnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem, iż w przedmiotowym postępowaniu nie było potrzeby oceny kwestii faktycznego dostarczenia przez skarżącego jabłek do bezpłatnej dystrybucji. Kwestia ta może rozstrzygana w odrębnym postępowaniu.

Z tego też względu w sytuacji gdy skarżący otrzymał nienależne świadczenie to zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W ocenie sądu organ działał na podstawie przepisów prawa( art. 6 kpa), dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący( art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 kpa. Ustalenia organu są spójne, logiczne, a strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

Z tego też względu orzeczono w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.