Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 686/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3,  art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy domu jednorodzinnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez A. W. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – PINB) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął wynikający z przedłożonych akt administracyjnych następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. A. W. wystąpiła do PINB w Z. z żądaniem dokonania kontroli robót budowlanych realizowanych na terenie miejscowości M. [...]. W dniu 24 września 2013 r. przeprowadzono na rzeczonej nieruchomości potwierdzone protokolarnie oględziny, zaś w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym nakazano P. S. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową domu jednorodzinnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej. Z koeli w dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2014 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zaistniałe zmiany przy budowie przedmiotowego budynku. Wobec wydania przez służby nadzoru budowlanego powyższej decyzji Starosta Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, jako przyczynę podając istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę w trakcie realizacji inwestycji.

Wobec złożenia przez P. S. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego PINB w Z. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu, zezwolono na wznowienie prowadzenia robót i nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wobec oprotestowania powyższego rozstrzygnięcia przez A. W. DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] nakładające na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego stan właścicielski. Po uzyskaniu wypisu i wyrysu z rejestru gruntów decyzją z dnia [...] r., nr [...] DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji wskazuje na przyjęcie przez organ II instancji, że inwestorowi nakazano wyłącznie przedłożenie projektu zagospodarowania terenu, a nie całego zamierzenia realizowanego na nieruchomości, zresztą w jego ocenie przedłożony projekt okazał się być projektem niekompletnym.

Ponownie przystępując do rozpoznania sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym nakazał P. S. uzupełnienie w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. projektu zamiennego zagospodarowania terenu o część dotyczącą przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i energetycznego, uzupełnienie projektu o projekt architektoniczno-budowlany.

Z akt sprawy wynika, że przy piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. zobowiązany przedłożył żądane dokumenty, co spowodowało wydanie przez PINB w Z. decyzji z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy domu jednorodzinnego wg. projektu gotowego [...] wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem w granicach działki nr 53/1 w M., zezwalającej na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Złożone przez A. W. odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zostało rozpoznane przez DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Nie godząc się z takim zakończeniem postępowania A. W. złożyła skargę na decyzję DWINB do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., (sygn. akt II SA/Wr 803/14) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekł że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku zdaniem Sądu w toku postępowania prowadzonego przez organy doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej, co polegało na uniemożliwieniu jednej ze stron postępowania czynnego udziału w postępowaniu, w tym zapoznania się przez nią z wynikami postępowania wyjaśniającego.

W ramach postępowania administracyjnego prowadzonego po wyroku sądu organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2015 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego skorzystała w dniu 17 sierpnia 2015 r. A. W.. Nadto jak wynika z pisma z dnia 25 sierpnia 2015 r. przekazano jej kopie dokumentów, o które zwróciła się do organu. Po przeprowadzeniu powyższych czynności w dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy domu jednorodzinnego wg. projektu gotowego [...] wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem w granicach działki nr 53/1 w M., zezwolił na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Również i ta decyzja została oprotestowana odwołaniem A. W., która tym razem była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Oprotestowana odwołaniem decyzja nie ostała się w obrocie prawnym, jako że DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po powrocie akt administracyjnych do PINB przeprowadzono dodatkowe czynności wyjaśniające, które polegały m.in. na wezwaniu stron do składania wyjaśnień. Ponadto postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] opartym na art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na P. S., obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez:

- uzupełnienie projektu zamiennego zagospodarowania terenu (część rysunkowa) o oznaczenie przebiegu projektowanej wentylacji wysokiej,

- ujednolicenie projektu zamiennego zagospodarowania terenu (część rysunkowa) w zakresie średnic przyłącza kanalizacyjnego z częścią projektu zamiennego dotyczącego oczyszczalni ścieków (przyłącze w części od osadnika gnilnego do budynku oznaczone zostało rurą Ø100mm, podczas gdy z rysunku "Profil oczyszczalni" (str. 100) wynika, że na tym odcinku zaprojektowano rury Ø160mm,

- ujednolicenie części opisowej z częścią rysunkową w zakresie wentylacji wysokiej (wentylacja przydomowej oczyszczalni ścieków przewidziana została jako wyprowadzona 0,6m powyżej okien i drzwi zewnętrznych budynku - część opisowa projektu przydomowej oczyszczalni ścieków (str. 96) - założenie to nie zostało odzwierciedlone na rysunkach budynku (str. 44-54),

- ujednolicenie projektu zamiennego w zakresie lokalizacji inwestycji, tj. wskazanie nr ew. gruntu działek objętych inwestycją,

- uzupełnienie części rysunkowej projektu o metryki zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

- dostosowanie strony tytułowej do wymagań § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie nazwy obiektu budowlanego. Dodatkowo nakazano przedłożenie uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego w nieprzekraczalnym terminie do 29 lutego 2015 r., (prawdopodobnie zakreślono termin z oczywistym błędem pisarskim co do roku), wskazując na rygor wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót.

Z akt administracyjnych wynika, że inwestor w dniu 26 stycznia 2016 r. przedłożył w siedzibie organu I instancji projekt budowlany zamienny. Wobec czego PINB w Z. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie m.in. art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy domu jednorodzinnego wg. projektu gotowego "[...]" wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem w granicach działki nr ew. gruntu 53/1, 53/2 w miejscowości M., gm. Z. - kat. obiektu I, zezwolił inwestorowi P. S. na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem PINB z dnia [...] r., nr [...] i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W sentencji decyzji organ podał również, że przy wykonywaniu robót budowlanych należy:

- zachować warunki określone w przedłożonym projekcie zamiennym,

- roboty prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane (kierownik budowy),

- prowadzić dziennik budowy.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej omówiono dotychczasowy tok postępowania począwszy od przeprowadzonej w 2013 r. kontroli ze szczegółowym wskazaniem na wydane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego I i II instancji. Jako wiodące dla końcowego orzeczenia w sprawie PINB w Z. przyjął, że inwestor prowadził roboty budowlane polegające na budowie domu jednorodzinnego wg. projektu gotowego "[...]" wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., nr [...] jednakże odstąpił on od warunków pozwolenia na budowę w ten sposób, że dokonał zmiany lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, która miała być usytuowana w części północno-wschodniej działki pomiędzy ścianą budowanego budynku mieszkalnego, a działką o nr ew. gruntu 49/1, natomiast faktycznie została zrealizowana w części południowo-zachodniej od strony działki nr ew. gruntu 53/2. Rozstrzygnięcie wydane przez organ uwzględniało przedłożone, a następnie uzupełnione opracowanie pod nazwą ,,Projekt budowlany, projekt zamienny domu jednorodzinnego wg projektu gotowego ,,[...]" wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem w granicach działek nr 53/1, 53/2 znajdujących się w miejscowości M. w obrębie M. Gmina Z." sporządzone przez arch. mgr inż. M. O., mgr inż. G. M. oraz tech. elekt. R. C.. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności o wskazane opracowanie organ I instancji przyjął, że istotne zmiany w zakresie usytuowania budynku mieszkalnego, lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, wymiarów tarasu, przebiegu przyłączy oraz odprowadzenia wód opadowych nie naruszają ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiany dotyczące usytuowania budynku mieszkalnego oraz lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków nie naruszają obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m³ powinna wynosić co najmniej:

1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej,

2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 2 m.

Natomiast w myśl § 37 rozporządzenia, przepływowe, szczelne osadniki podziemne, stanowiące część przydomowej oczyszczalni ścieków gospodarczo-bytowych, służące do wstępnego ich oczyszczania, mogą być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, pod warunkiem wyprowadzenia ich odpowietrzenia przez instalację kanalizacyjną co najmniej 0,6 m powyżej górnej krawędzi okien i drzwi zewnętrznych w tych budynkach.

Ze względu na regulacje wynikające z rozporządzenia wywiedziono, iż w projekcie zamiennym przewidziano wykonanie następujących odpowietrzeń:

- wentylacji niskiej - przewidzianej jako ostatni element oczyszczalni, odległy od osadnika gnilnego, w kierunku od budynku mieszkalnego o 32 m,

- wentylacji wysokiej - przewidzianej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, odległej od osadnika gnilnego, w kierunku do budynku mieszkalnego o 21 m.

Wentylacja niska, jak wynika z rysunku "profil oczyszczalni" na str. 100 projektu zamiennego oraz projektu zagospodarowania działki nr 53/1 i 53/2 (str. 14), przewidziana została w odległości 7 m od granicy działki nr 53/2 z działką nr 49/1, od której to granicy budynek mieszkalny A. W. oddalony jest, w najbliższym punkcie o 4 m.

Projektowana odległość wentylacji niskiej przydomowej oczyszczalni ścieków od budynku mieszkalnego A. W. to 11 m (od budynku inwestora 37,5 m), co

spełnia wymogi § 36 ust. 1 rozporządzenia, a wentylacja wysoka, jak wynika z rysunku na stronie 100 projektu zamiennego oraz projektu zagospodarowania działki nr 53/1 i 53/2 (str. 14), przewidziana została w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego inwestora, ale jako wyprowadzona 0,6 m powyżej okien i drzwi zewnętrznych (str. 96 projektu zamiennego), co czyni ją zgodną z § 37 rozporządzenia.

Omawiając w uzasadnieniu decyzji wątpliwości uczestniczki postępowania A. W. dotyczące zagadnień związanych z gospodarowaniem wodą z opadów organ podał, że przydomowa oczyszczalnia ścieków nie narusza § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Z wypisu z miejscowego planu gospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem MR1.3, który nie podlega szczególnej ochronie środowiska, jak również nie został objęty zasięgiem wód powodziowych. W projekcie zamiennym odnosząc się do kwestii warstw gruntu i opisu warunków gruntowych podano, że po wykonaniu odkrywki geologicznej nie stwierdzono występowania wód gruntowych, natomiast po wykonaniu badań makroskopowych wydobytego gruntu, potwierdzono występowanie glin, jednak są to gliny piaszczyste. W części opisowej projektu zamiennego przydomowej oczyszczalni ścieków wskazano, że na podstawie testu perlokacyjnego w miejscu lokalizacji drenów ustalono przesiąkliwość gruntu 1,6 min/cm i określono rodzaj gruntu jako średnie i drobne piaski oraz gliny piaszczyste.

Na koniec organ I instancji odnosząc się do twierdzeń uczestniczki postępowania o braku możliwości wykonania dołu chłonnego z uwagi na warunki gruntowe podał, że nie mają one znaczenia, gdyż projekt zamienny nie przewiduje jego wykonania. Odprowadzenie ścieków z przedmiotowej oczyszczalni realizowane jest poprzez drenaż rozsączający, natomiast zagospodarowanie wód opadowych odbywać się będzie na działce inwestora do bezodpływowego zbiornika.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. poczyniła zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz § 34 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczegółowych motywach odwołania po zwróceniu uwagi na uciążliwości wynikające z używania przydomowej oczyszczalni ścieków podniesiono nieustalenie w sposób należyty stanu faktycznego oraz niezrealizowanie wytycznych DWINB. Według autora odwołania inwestor nie przedłożył nowego projektu spełniającego wymogi przewidziane w przepisach prawa lecz przedłożył poprzedni egzemplarz projektu, w którym narysowano czerwone linie i zmieniono numerację działek. Jest to więc projekt, który został uznany przez DWINB za niewystarczający. Zakwestionowano również stanowisko organu dotyczące ustalenia czy inwestycja jest realizowana na terenie narażonym na powodzie lub zalewanie. W tym zakresie wątpliwe według uczestniczki postępowania było odwołanie się do bliżej nieustalonej "odkrywki geologicznej", "badań makroskopowych" i "testu perlokacyjnego", gdyż nie wskazano kiedy i przez kogo czynności te były wykonane. Wobec podniesionych twierdzeń A. W. podała, że nie ma w sprawie warunków do zatwierdzenia projektu zamiennego.

W dniu [...] r. DWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania w tym istotne elementy kwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia. W ramach własnych rozważań organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, organ I instancji realizując wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego przeprowadził dowody oraz wyczerpująco i rzetelnie wyjaśnił kwestię czy przydomowa oczyszczalnia ścieków zrealizowana w ramach istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w innej części nieruchomości inwestora spełnia wymogi wynikające z obowiązujących przepisów. DWINB przytoczył treść § 34 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wskazano, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegającym szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylając wcześniejszą decyzję PINB miał na uwadze to, iż organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR1.3 nie podlegającym szczególnej ochronie środowiska i nie został objęty zasięgiem wód powodziowych ale nie wyjaśnił czy przedmiotowa nieruchomość jest narażona na zalewanie wodami opadowymi. Przed wydaniem oprotestowanej odwołaniem decyzji według organu II instancji PINB słusznie uznał, że działka inwestora nie jest nieruchomością narażoną na zalewanie wodami opadowymi. Opierając się na treści projektu budowlanego zamiennego przyjęto, że warunki gruntowe nieruchomości zostały ustalone na podstawie wykonanej odkrywki geologicznej i nie stwierdzono występowania wód gruntowych. Badania makroskopowe wydobytego gruntu wskazują na występowanie średnich i drobnych piasków oraz glin, jednakże są to gliny piaszczyste. W części opisowej projektu budowlanego zamiennego wskazano, że na podstawie testu perlokacyjnego przeprowadzonego w miejscu lokalizacji drenów ustalono przesiąkliwość gruntu jako średnią (1,6 min./cm).

Odwołując się do treści art. 75 § 1 k.p.a. oraz braku w tym przepisie hierarchizacji dowodów DWINB przyjął, iż w badanym przypadku, z uwagi na dysponowanie przez organ I instancji materiałem dowodowym wynikającym z treści projektu budowlanego sporządzonego przez osoby uprawnione, posiadające określoną wiedzą fachową, brak jest podstaw by dla oceny prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego zamiennego powoływać biegłego do oceny przyjętych w nim danych gruntowych. Podkreślono przy tym, iż odwołująca się nie dostarcza jakichkolwiek merytorycznych argumentów podważających dane przyjęte przez projektanta.

Jako nieuzasadnione ocenił DWINB argumenty odwołania dotyczące zawartości projektu budowlanego zamiennego. Według niego PINB uwzględnił uwagi zawarte w uprzedniej decyzji kasacyjnej, czego dowodem jest dokonanie korekty projektu zamiennego. Zaś zgromadzone dowody jak podano ,,w sposób czytelny potwierdzają zgodność inwestycji z ostatnim z warunków wynikających z § 34 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (zgodność z pozostałymi warunkami wynikającymi z ww. przepisu została wykazana już w toku poprzednio prowadzonego postępowania i potwierdzona przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]r., Nr [...]".

W skardze na powyższą decyzję wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika A. W. czyniąc zarzut naruszenia art. 7, art. 77, § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a., a także § 34 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów procesu według norm ustawowych.

Zarzuty i wnioski skargi poparto ogólną uwagą dotyczącą zrealizowania przez inwestora przydomowej oczyszczalni zanim zapadła ostateczna decyzja. Według skarżącej uchylając wcześniejsze rozstrzygnięcie PINB w Z. organ odwoławczy wskazał na to, że:

- materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny, w szczególności organ nie ustosunkował się do argumentu strony, że oczyszczalnia ma znajdować się terenie podmokłym, a zatem z mocy prawa jej posadowienie tam jest niedopuszczalne,

- nie jest wystarczające złożenie jakiegokolwiek projektu budowlanego zamiennego, a jedynie projektu zgodnego z przepisami prawa,

- brak jest oznaczenia przebiegu wentylacji wysokiej,

- występuje sprzeczność między treścią decyzji i tytułem projektu zamiennego a treścią projektu zamiennego co do numeracji działek (decyzja dotyczy działki 53/1, tymczasem w treści projektu wskazane są działki 53/1, 53/21, a w innym miejscu 53/2)

Zdaniem skarżącej uwagami tymi PINB był prawnie związany lecz w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu wcześniejszej decyzji nie tylko nie ustalono w sposób należyty stanu faktycznego, ale również nie zrealizowano wytycznych DWINB. Wnioskodawca nie przedłożył nowego projektu spełniającego wymogi przewidziane w przepisach prawa i realizujące wytyczne DWINB. Jego aktywność ograniczyła się do wykreślenia, na złożonym poprzednio egzemplarzu projektu, na niektórych kartach, czerwonych linii, a także, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zmienienia numeracji działek ewidencyjnych. Z projektu wynika, że inwestycja ma być realizowana na terenie działek 53/1 i 53/21, co stanowi wyjście poza dotychczasowy przedmiot postępowania, zakreślony przez wniosek, co wytknął wcześniej organ wyższej instancji. Zdaniem skarżącej przedłożony projekt jest tym samym projektem, który DWINB wcześniej uznał za niewystarczający. Zatem badając spełnienie przez projekt przesłanek zawartych w przepisach prawa organ dokonał ponownej oceny tego samego dokumentu, który wcześniej został oceniony negatywnie.

Jako mankament postępowania spełniającego warunki z art. 7 i 77 k.p.a., wskazano badanie kwestii lokalizacji oczyszczalni na terenie podmokłym lub zalewanym wodami opadowymi, ponieważ nie zbadano przesłanki z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jako niewystarczającą uznano konstatację, że plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje terenu jako zalewowego czy objętego zasięgiem wód powodziowych lub jako podlegającego szczególnej ochronie środowiska. Nie rozważono zalewania wodami opadowymi, gdyż PINB odwołuje się do bliżej nieustalonej "odkrywki geologicznej", "badań makroskopowych i testu perlokacyjnego" (nie wskazano kiedy i przez kogo wykonanych). Dodatkowo odnosząc się do przeprowadzonych badań oceniono, że stanowią one jedynie wyraz stanowiska wnioskodawcy, zaś w przypadku sporu miedzy stronami sprawa ta winna zostać oceniona przez biegłego.

Na koniec autor skargi twierdząc, że nie ma warunków do zatwierdzenia projektu zamiennego odniósł się do wytycznych dotyczących niewykazania przebiegu wentylacji i innych wad formalnych projektu zaznaczył, że wnioskodawca ograniczył się do wykreślenia na złożonym wcześniej egzemplarzu projektu czerwonych linii. Z kolei PINB odwołuje się do treści projektu, dokumentów dotyczących rzekomych badań gleby, odkrywki geologicznej, wentylacji, które stanowiły część projektu już w dacie, gdy DWINB uchylając poprzednią decyzję, wydał swoje wytyczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Reprezentowani przez pełnomocnika uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte, zaś pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066 zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718. ze zm.– w skrócie "p.p.s.a."). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, tj. 26 czerwca 2015 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obowiązujące do czasu wejścia w życie powyższej nowelizacji, czyli do 26 czerwca 2015 r.

Postępowanie dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego prowadzone było przez służby nadzoru budowlanego kilka lat. Gdyby nie brać pod uwagę postanowienia z dnia [...] r., nr [...] pierwszym rozstrzygnięciem o merytorycznym charakterze była decyzja organu I instancji z dnia [...] r., nr [...] nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, która została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Zastosowana norma dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania obowiązek:

- sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3 ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zasadnicze znaczenie. Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36 a ust. 1 Prawa budowanego. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi.

Istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Stanowisko, iż zobowiązanie inwestora przez właściwy organ do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 846/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podsumowując powiedziane zaznaczyć należy, iż wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. jednoznacznie ustalił, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego co polegało w szczególności na zmianie lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że decyzja nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest jednym z niekwestionowanych przez strony postępowania rozstrzygnięć, bowiem od 2013 r. po oprotestowaną skarga decyzję składane są środki zaskarżenia od wszelkich rozstrzygnięć dotyczących zatwierdzenia projektu zamiennego. Jak dowodzi lektura zasobnych akt administracyjnych, a wątek ten porusza także w skardze A. W., odnośnie kompletności przedłożonego projektu istniały wątpliwości czemu także dawał wyraz DWINB uchylając decyzje organu I instancji z zaleceniem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego i zweryfikowania treści projektu. Poprzedzająca oprotestowaną skargą decyzję DWINB decyzja PINB w Z. została wydana z uwzględnieniem poprawionego i uzupełnionego projektu zamiennego. W oparciu o całość zebranych akt administracyjnych, w tym szczególnie o przedmiotowy projekt, przyjdzie ocenić zasadność zarzutów skargi koncentrujących się wokół twierdzenia skarżącej, że brak było podstaw do zatwierdzenia projektu zamiennego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym podniesione zarzuty nie znajdują potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy zaś wydane rozstrzygnięcia nie godzą w stosowaną przez Sąd przy ocenie kwestionowanego aktu zasadę legalności.

Odmienna od przewidzianej w projekcie budowlanym lokalizacja oczyszczalni ścieków powodowała konieczność dokonania przez organy nadzoru budowlanego czynności tego rodzaju by możliwe było rozstrzygnięcie, czy dokonane przez inwestora odstępstwo nie narusza obowiązujących przepisów. Wiodącym dowodem służącym wyjaśnieniu tej kwestii był projekt, do którego przedłożenia zobowiązano inwestora. Podkreślić należy, że już w decyzji z dnia [...] r., nr [...] postawiono warunek wyartykułowany w samej sentencji decyzji, że ów projekt ma być wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w danej specjalności oraz legitymujące się odpowiednimi zaświadczeniami. Warunki te spełnia przedłożony projekt zamienny. Zapewne dopuszczając możliwość legalizacji odstępstw sam ustawodawca zdecydował się na dokonywanie oceny stanu faktycznego przy użyciu opracowania sporządzonego przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami i uprawnieniami zawodowymi. Stąd też sama ocena przedłożonego dokumentu musi być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że jego autorzy składają oświadczenia o wykonaniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Oczywistym jest przy tym, że dowód w postaci projektu zamiennego, jak zresztą każdy inny, przy dochowaniu zasady swobodnej oceny dowodów, musi być weryfikowany i nie jest akceptowany niejako ,,w ciemno". Z drugiej zaś strony dla skutecznego podważenia owego dowodu nie jest wystarczające, jak zdaje się zakładać skarżącą, ogólne stwierdzenie że aktywność osób sporządzających projekt ograniczyła się do wykreśleń na niektórych kartach czerwonych linii. Projekt zamienny jest tego rodzaju dokumentem, którego sporządzenie wymaga nie tylko wiedzy fachowej ale też jego forma jest ściśle określona. Niejednokrotnie zapisy w formie technicznej, czy sam rysunek projektu, posiadają specyficzny kształt i charakter, którego odkodowanie wymaga specjalistycznej wiedzy i wyksztalcenia. Nie jest zatem skuteczne wyłącznie stwierdzenie, że projektant zamieścił czerwoną linię, bowiem owa linia posiada odpowiednie znaczenie. Innymi słowy dla skutecznego podważenia prawidłowości czy nawet profesjonalności projektu zamiennego niezbędne jest użycie tego rodzaju argumentacji, która chociaż uprawdopodabnia nieprawidłowości w jego sporządzeniu. Kwestionowanie projektu zamiennego przez twierdzenia typu wykreślenie czerwonych linii, które przecież w sensie technicznym mają określone znaczenie jest niewystarczające.

Podążając za zarzutami skargi jako oczywiste należy przyjąć, że DWINB uchylając wcześniejszą decyzję DWINB wskazał na niekompletność materiału dowodowego, konieczność złożenia projektu zgodnego z przepisami, wyeliminowanie sprzeczności w projekcie oraz konieczność oznaczenia wentylacji wysokiej. Skarżąca podnosząc niewywiązanie się przez organ I instancji z zaleceń organu czyni zarzuty mające jej zdaniem negować prawidłowość wydanych decyzji. Z akt administracyjnych niezbicie wynika, że stwierdzone uchybienia zostały wyeliminowane i przedłożono dokument pozbawiony powyższych wad i dający podstawy do jego zatwierdzenia. Jednoznacznym dowodem w tym zakresie jest sam projekt zamienny. Trudno również zgodzić się ze skarżącą, że organy dokonały oceny tego samego projektu, który wcześniej uznały za niewystarczający. Gdyby istotnie fakt taki miał miejsce konieczne byłoby uznanie niniejszego zarzutu jako trafnego. W realiach niniejszej strony inwestor zlecił osobom uprawnionym sporządzenie projektu zamiennego, który następnie został przedłożony organowi. Po uchyleniu przez DWINB decyzji PINB w Z. projekt zamienny został poprawiony, co dostrzega nawet sama skarżąca kwestionując nakreślenie czerwonych linii na niektórych kartach i ponownie przedłożony organowi. Rację ma skarżącą, że organy wydawały oprotestowane skargą rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam projekt. Jest to przecież ten sam projekt w znaczeniu tożsamości jego autorów i przedmiotu opracowania a nawet fizycznie egzemplarza czy egzemplarzy, ale nie jest to taki sam projekt, bowiem został on poprawiony i zmieniony. W takiej sytuacji nie jest trafny omawiany zarzut skargi, bo organy swoje rozstrzygnięcia opierały na opracowaniu, względem którego zarzut niekompletności nie jest już trafny.

Twierdzenia skargi dotyczące naruszenia zasad procedury administracyjnej wynikającej z art. 7 i art. 8 k.p.a., a także § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poparte są niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy zalewania wodami opadowymi. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy rozpoznały sprawę w tym zakresie uwzględniając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zapisy dokonane w projekcie zamiennym. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że dokonane odkrywki czy badania makroskopowe stanowią wyłącznie wyraz stanowiska wnioskodawcy i niezbędne było przeprowadzenia badań przez powołanego w tym celu biegłego. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który nie znalazł podstaw do prowadzenia dowodu z biegłego wykazując przy tym brak merytorycznych argumentów odwołującej się co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez autorów projektu zamiennego. Zgodzić należy się także z organem, że przywołane opracowanie zostało sporządzone przez osoby dysponujące określoną wiedzą i uprawnieniami, co winno skutkować założeniem ich poprawności wobec braku innych konkretnych twierdzeń czy dowodów. W samej skardze podnoszone są twierdzenia inkryminujące prowadzone w trakcie opracowywania projektu zamiennego badania, odkrywki i testy. Nie znajdują one uzasadnienia chociażby z tego powodu, że co do zasady są tą czynności mające na celu ustalenie konkretnych okoliczności czemu osoby te dały wyraz w sporządzonym opracowaniu. Ostatecznym dowodem jest więc projekt zamienny sporządzony w oparciu o odkrywki czy test, a nie one same. Skarżąca natomiast nie twierdzi, że dla oceny zagadnienia gospodarki wodami opadowymi czynności te były zbędne, niedopuszczalne albo też zostały przeprowadzone nieprawidłowo. Jak już była mowa, zarówno czynności związane z oceną tego zagadnienia jak też sam projekt zamienny sporządziły osoby uprawnione i wynik swoich ustaleń potwierdziły stosownym oświadczenia. Skarżąca zaś poza oczywistym kwestionowaniem przedłożonego dokumentu nie posiłkuje się żadną merytoryczną i przekonywującą argumentacją.

W tym stanie rzeczy, w niniejszej sprawie argumentacja skarżącej nie znalazła uzasadnienia. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Sąd, nie dopatrzył się również żadnych innych uchybień organów w postępowaniu w tej sprawie, w szczególności organy nie naruszyły przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, jak orzeczono w sentencji wyroku. Nie uwzględniono natomiast wniosku pełnomocnika uczestników postępowania E. i P. S. o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według obowiązujących norm, bowiem w art. 200 p.p.s.a. mowa jest wyłącznie o kosztach zasądzanych na rzecz strony skarżącej przysługujących od organu, nie zaś o kosztach zasądzanych od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w myśl art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, zaś w niniejszej sprawie nie miał zastosowania żaden przepis szczególny.