Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 391/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 61a par. 1, art. 63 par. 2, art. 64 par. 2, art. 138 par. 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2022 roku nr 1001-IEE-1.711.37.2022.2.AG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uchylił postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 15 lutego 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję administracyjną prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi wystawił na W.K. tytuły wykonawcze z:

- 11 grudnia 2009 r. od nr [...] do nr [...], które obejmowały należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za miesiące: luty, kwiecień, maj, października, listopad i grudzień 2005 r. styczeń 2006 r, maj, czerwiec i sierpień 2009 r, ubezpieczenie zdrowotne za miesiące: luty, kwiecień, maj, październik, listopad oraz grudzień 2005 r. kwiecień, maj, wrzesień 2006 r. i luty 2007 r., a także Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: kwiecień, listopad i grudzień 2005 r., oraz maj, czerwiec i sierpień 2009 r.,

- z 16 kwietnia 2012 r. od nr [...] do nr [...], które obejmowały należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za maj, czerwiec, lipiec, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2004 r. oraz styczeń, marzec, czerwiec, lipiec i wrzesień 2005 r., oraz od nr [...] do nr [...], które obejmowały należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za maj, czerwiec, lipiec, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2004 r.,

oraz styczeń marzec, czerwiec, lipiec i sierpień 2005 r., a także od nr [...] do nr [...], który obejmowały należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj, czerwiec, lipiec, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2004 r., oraz styczeń

marzec, lipiec, sierpień i wrzesień 2005 r.

W tym samym dniu organ wystawiła także tytuły wykonawcze: nr [...], który obejmował należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za sierpień 2005 r. i nr [...], który obejmuje należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za listopad 2009 r., oraz nr [...], który obejmował należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za wrzesień 2005 r. Nadto tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...], które obejmowały należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za czerwiec 2005 r. oraz listopad 2009 r.

Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], od [...] do [...] zajął zawiadomieniami z 11 grudnia 2009 r. wierzytelności zobowiązanej z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w R. S.A. Zawiadomienia wraz z odpisami powyższych tytułów wykonawczych zostały doręczone W.K. 31 grudnia 2009 r. Na podstawie tytułów wykonawczych nr od [...] do [...], od [...] do [...] organ zawiadomieniami z 7 maja 2012 r. zajął wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w R. S.A. Zawiadomienia wraz z odpisami powyższych tytułów wykonawczych zostały doręczone stronie 28 maja 2012 r. w trybie art. 44 k.p.a.

Ponadto, w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniami z 28 stycznia 2022 r. zajął W.K. świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi. Powyższe zawiadomienia doręczono stronie w trybie art. 43 k.p.a.

Pismem z 11 lutego 2022 r. dłużnik zajętej wierzytelności poinformował, że od marca 2022 r. będzie realizował zajęcia wierzytelności, a potrącone kwoty będą przekazywane na rachunek bankowy organu egzekucyjnego.

2 lutego 2022 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi wpłynęło pismo W.K., w którym wskazał, że od ponad 13 lat nie prowadzi działalności gospodarczej i nie wiedziała o zaległościach z tytułu składek. W dalszej części strona zgłosiła zarzut przedawnienia obowiązku. W jej ocenie roszczenia ZUS przedawniły się z upływem 10-letniego okresu przedawnienia. Wobec powyższego, strona wniosła o wycofanie zajęcia świadczenia emerytalno -rentowego.

Pismo z 2 lutego 2022 r. organ egzekucyjny zakwalifikował jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z 15 lutego 2022 r. Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcia W.K. wskazała, że Dyrektor I Oddziału ZUS w Łodzi w ogóle nie odniósł się do jej zastrzeżeń dotyczących zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego oraz zarzutu przedawnienia roszczenia. Wskazała, iż nigdy nie otrzymała żadnego upomnienia, a zatem egzekucja nigdy nie powinna mieć miejsca. Dodała, iż tytułów wykonawczych równie nigdy nie otrzymała, co więcej zajęto wierzytelności w bakach, w których nigdy nie miała konta. Strona zarzuciła także naruszenie zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i art. 7 k.p.a.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uchylił postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 15 lutego 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję administracyjną prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż 30 lipca 2020 r. weszły w życie przepisy ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niektórych innych ustaw. Przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie stanowią, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi prowadzi wobec W.K. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych, które zostały wystawione i doręczone stronie przed dniem wejścia w życie powyższych zmian. Zatem w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.

Dalej dodał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a więc organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

Organ odwoławczy podniósł, iż w treści pisma z 2 lutego 2022 r. strona zgłosiła zarzut przedawnienia zobowiązań wymienionych w zawiadomieniu z 28 stycznia 2022 r., przy czym nie wskazała przepisów prawa, które stanowią podstawę wniesionego żądania i które mogłyby sugerować tryb jego rozpatrzenia. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., umożliwiały badanie podniesionej przez stronę kwestii przedawnienia dochodzonych należności z tytułu składek w ramach dwóch środków prawnych: instytucji zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej albo umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Instytucja zarzutów ma charakter sformalizowany zarówno, jeżeli chodzi o podstawy zarzutów, jak i termin ich wniesienia. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tytule wykonawczym zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Termin ten biegnie od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i ma charakter zawity. Oznacza to, że po jego upływie wygasa uprawnienie zobowiązanego do skutecznego zgłoszenia zarzutów.

Wniesienie żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego nie jest natomiast ograniczone terminem. Można je złożyć w każdym momencie trwającego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu takiego żądania, organ będzie mógł ocenić, czy jest ono zasadne.

Tymczasem organ egzekucyjny nie zwrócił się o sprecyzowanie zakresu wniosku przez stronę postępowania, lecz samodzielnie zadecydował o zakwalifikowaniu pisma z 2 lutego 2022 r. jako zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Organ administracji nie ma uprawnień do sprecyzowania treści żądania strony w przypadku wątpliwości co do jego treści. Jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ egzekucyjny ma obowiązek zwrócenia się do strony o wyjaśnienie, jakie są jej żądania. Organ może poinformować stronę o tym, jakie istnieją w tym zakresie możliwości prawne, jednak to strona decyduje, którą z tych możliwości wybierze. O charakterze prawnym pisma strony, decyduje sama strona. Przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania istotna jest ocena intencji strony, której organ powinien dokonać w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Ponadto organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie administracyjne w sposób realizujący zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Nieprzeprowadzenie przez organ egzekucyjny postępowania wyjaśniającego celem jednoznacznego wyjaśnienia charakteru żądania strony, przesądza o konieczności uchylenia postanowienia z 15 lutego 2022 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponowne rozpatrując sprawę, organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, wzywając W.K. celem ustalenia, w sposób nie budzący wątpliwości charakteru żądania strony zawartego piśmie z 2 lutego 2022 r. W szczególności organ egzekucyjny powinien wyjaśnić zobowiązanej, jaki środek prawny na tym etapie postępowania egzekucyjnego jej przysługuje, który pozwoliłby rozpatrzeć argumentację zawartą w jej piśmie z 2 lutego 2022 r., a także pouczyć ją o skutkach niezastosowania się do wezwania. Od dokonanych ustaleń w powyższym zakresie uzależniony będzie następnie tryb rozpatrzenia pisma z 2 lutego 2022 r.

Ponadto, rozstrzygając ponownie analizowaną sprawę, organ I instancji powinien ustalić, których tytułów wykonawczych dotyczy pismo strony z 2 lutego 2022 r. Zaskarżonym postanowieniem objęte zostały tytuły wykonawcze o numerach: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], podczas gdy w aktach sprawy brakuje tytułu wykonawczego o numerze [...], a który został ujęty w tym orzeczeniu.

Na ostateczne postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożyła W.K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła pominięcie kwestii wszczęcia przez Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi egzekucji ze świadczenia emerytalnego po upływie 12 lat od wystawienia tytułów wykonawczych oraz odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutu przedawnienia zobowiązań składkowych. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu również nie odniesienie się do "fałszywych egzekucji", tj. egzekucji z wierzytelności z rachunków bankowych, które nie były prowadzone na jej rzecz. Zdaniem W.K., jasno i precyzyjnie wskazała (zarówno w piśmie z 2 lutego 2022 r., jak i w zażaleniu z 20 lutego 2022 r.) podstawę prawną zarzutu przedawnienia - art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca podkreśliła, że egzekucja nigdy nie została wobec niej wszczęta, twierdząc jednocześnie, że nie widziała tytułów wykonawczych, a ma prawo je zobaczyć. Wskazała, że wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi celem rozpatrzenia przez sąd w oparciu o art. 33 par. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, ponieważ jej zarzuty i argumentacja nie podważają legalności kontrolowanego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 13 kwietnia 2022 r.

Na wstępie wskazania wymaga, że sąd administracyjny w rozstrzyganej sprawie orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem skarga na takie postanowienie mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne i postanowienia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uchylił postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 15 lutego 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej "k.p.a." organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zasadnie organ nadzoru uznał, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej z 2 lutego 2022 r. doszło do takiego naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniało uchylenie rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia organu I instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, nie merytorycznym, zaś organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty. W wyroku z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1824/17 (LEX nr 2477162) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości co do zupełności stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej powinien podjąć określone działania zmierzające do usunięcia tej niejasności. W sytuacji zatem, gdy we wstępnej fazie postępowania, w ramach badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do podstawowych elementów stosunku prawnego, może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania mającego na celu ich wyjaśnienie. Obowiązkiem organu będzie wówczas podjęcie odpowiednich kroków mających na celu ustalenie, czy to treści żądania, podmiotu od którego ono pochodzi, czy też innych kluczowych kwestii.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określone w tym przepisie wymagania stawiane przez ustawodawcę podaniu mają charakter formalny. Żądanie jest istotnym i wymaganym elementem podania. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. Brak w podaniu określenia żądania w sposób precyzyjny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości jest brakiem formalnym, który uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, powinien on na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a więc do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Reasumując powyższe wskazać należy, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem istnienie jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Warto także wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 796/09 (publ. w Lex nr 595541), w którym NSA zauważył, iż nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania, jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi, jednak nie zwalnia to organu od odstąpienia od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie wszczęte zostało na podstawie wniosku strony z 2 lutego 2022 r. W jego treści skarżąca podniosła, że w jej ocenie nie posiada ona żadnych zaległości względem ZUS-u, a z ostrożności procesowej wskazała, że ewentualne zaległości z lat 2004,2005,2006 i 2009 uległy przedawnieniu w oparciu o art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Końcowo strona zażądała wycofania bezprawnego zajęcia jej świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. W swoim piśmie strona nie wskazała podstawy prawnej wniesionego żądania.

W rozstrzyganej sprawie sąd w pełni podziela stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowy wniosek był nieprecyzyjny, skarżąca nie wskazała bowiem trybu postępowania w jakim kwestionuje podjęte wobec niej czynności postępowania egzekucyjnego. Nie wiadomo zatem czy pismo strony stanowi zarzut na postępowanie egzekucyjne, czy też należy je traktować jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie dochodzonego obowiązku. W takiej zaś sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie skarżącej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania jak należy zakwalifikować jej żądanie. Organ powinien w tej sytuacji czuwać jednocześnie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - art. 9 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 95/07 publ. w LEX nr 470864). Przypomnieć bowiem należy, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, winny w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Jeśli treść wniosku nie jest jasna samodzielne ustalanie woli strony przez organ jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. 5, C.H. Beck str. 619-620). Tymczasem w rozstrzyganej sprawie organ I instancji nie podjął wyżej wymienionych działań samodzielnie kwalifikując pismo strony jako spóźnione zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi swoim postępowaniem naruszył zasady określone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., co doprowadziło do nieuprawnionej odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym, jak prawidłowo wskazał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższych uchybień, wniesione przez stronę żądanie, zmierzające do zakończenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego niedopuszczalność wynikającą, w ocenie strony, z przedawnienia dochodzonego obowiązku, nie zostało w kontrolowanym postępowaniu w ogóle rozpoznane. W tej sytuacji organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Końcowo odnosząc się do żądań zawartych w skardze wskazać należy, że zarówno kontrolowane w spawie rozstrzygnięcie organu II instancji jak i uchylone nim postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania są rozstrzygnięciami formalnymi nie dokonującymi oceny zasadności podniesieniowej przez stronę postępowania argumentacji dotyczącej przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Z tego względu dotychczas w postępowaniu egzekucyjnym kwestia ta nie była w ogóle przez organy badana, a zatem także sąd nie jest uprawniony do jej oceny. Jak to zostało wskazane na wstępie rozważań w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji i nie może ich zastępować. Tym samy sąd nie może oceniać zasadności podniesionej przez skarżącą kwestii przedawnienia jej zobowiązania za organ egzekucyjny. Kwestia ta, po prawidłowym doprecyzowaniu żądania przez skarżącą, może dopiero być przedmiotem oceny w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z powyższych względów, uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.

k.ż.