Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 79/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 12
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 211 ust. 4b
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 348/12 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz M. Spółki z o.o. w K. 11.474 (jedenaście tysięcy czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie zwrotu środków przyznanych na realizację projektu.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że M. Sp. z o.o. (dalej: Spółka, M.) w dniu [...] maja 2009 r. zawarła z Zarządem Województwa [...] umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: RPO WZ) Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka – Innowacje – Technologie", Działanie 1.1 "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje", Poddziałanie 1.1.2 "Inwestycje w małe i średnie przedsiębiorstwa". Zawarcie umowy nastąpiło po podjęciu przez Zarząd Województwa [...], uchwały z dnia [...] marca 2009 r., decyzji o udzieleniu dofinansowania ww. projektowi. Podjęcie tej decyzji poprzedzone było przeprowadzeniem przez Instytucję Zarządzającą RPO WZ (dalej: IZ) oceny formalnej złożonego przez Spółkę [...] września 2008 r. wniosku aplikacyjnego w ramach konkursu [...], a następnie dokonaniem oceny środowiskowej, ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej projektu przez Komisję Oceniającą Projekty.

Z uwagi na to, że w ramach innego konkursu ogłoszonego przez IZ, Spółka w dniu [...] września 2010 r. złożyła wniosek aplikacyjny o dofinansowanie kolejnego projektu, (związanego z ww. wcześniejszym projektem), który w trakcie oceny oddziaływania na środowisko został oceniony negatywnie (m.in. z uwagi na niespełnienie przez przedsięwzięcie wymagań z zakresu oceny oddziaływania na środowisko), IZ dokonała oceny i uznała, że z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, również projekt z wniosku z [...] września 2008 r. realizowany jest niezgodnie z prawem, tj. dyrektywą Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska (Dz. U. UE Nr L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40; dalej: Dyrektywa Nr 85/337), a także procedurami obowiązującymi przy realizowaniu projektów w ramach RPO WZ określonymi w Wytycznych dla Wnioskodawców.

W związku z tym, po uprzednim rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Zarząd Województwa [...] (IZ) orzekł o zwrocie przez M. przekazanych jej środków w łącznej wysokości 1.214.650,47 zł wraz z należnymi odsetkami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., IZ utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Organ wskazał, że poczynione przez M. plany w ramach wniosku obejmowały m.in. przebudowę części magazynu komponentów na magazyn wyrobów gotowych, przebudowę części magazynu komponentów na halę produkcyjną kosmetyków, przebudowę powierzchni odkładczej magazynu na halę produkcyjną kosmetyków, zakup i instalację w nowoutworzonych halach produkcyjnych maszyn służących do produkcji kosmetyków. Spółka podała również, że przedmiotem działań w ramach wniosku są głównie prace ogólnobudowlane, jednak ich zakres nie wymagał zgłoszenia do właściwego organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Ostatecznie jednak podjęła decyzję o zgłoszeniu części robót budowlanych.

W ocenie IZ, wymienione prace były "robotami budowlanymi" w myśl przepisów art. 3 pkt 7 i pkt 7a Prawa budowlanego. Beneficjent realizował więc zamierzenie budowlane, o którym mowa w definicji "przedsięwzięcia" zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, (...) (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a zatem Spółka powinna uzyskać decyzję środowiskową. Zgodnie z dyrektywą 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jedn. Dz. U. UE Nr L 26 z dnia z dnia 28 stycznia 2012r., s. 1; dalej: Dyrektywa Nr 2011/92), (poprzednio Dyrektywa Nr 85/337), "przedsięwzięcie" oznacza wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, lub inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych. Taką "inną ingerencją" (czy "interwencją") w środowisko jest także rozszerzenie zrealizowanego już przedsięwzięcia, np. w taki sposób, że rozszerzona zostanie prowadzona w danym obiekcie produkcja poprzez unowocześnienie tego procesu oraz poszerzenie zakresu o nowe produkty (tzw. kosmetyki białe), m.in. poprzez przebudowę sfinansowaną ze środków pochodzących z dofinansowania.

Art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określił, jakiego rodzaju przedsięwzięcia muszą być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast zamkniętą listę tych przedsięwzięć zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. Nr 257, poz. 2573; dalej: rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2004 r. Produkcja kosmetyków była wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia oraz w zał. II pkt 6 lit. a Dyrektywy Nr 2011/92.

Dalej, organ podał, że Spółka zakwalifikowała przedsięwzięcie do grupy IV przedsięwzięć, a więc niewymienionych w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2004 r. ani w zał. Dyrektywy Nr 85/337 (obecnie Dyrektywa Nr 2011/92) i nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem, w związku z faktem, iż realizowane przez M. przedsięwzięcie dotyczy instalacji do wytwarzania produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, należało je zaliczyć do grupy II przedsięwzięć, a więc wymagających decyzji środowiskowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p. z 2009 r.), IZ przytoczyła treść art. 207 ust. 1 i ust. 8 tej ustawy i stwierdziła, że w sprawie nastąpiło nienależne pobranie środków na projekt, który nie spełniał wymogów prawa wspólnotowego i krajowego oraz procedur RPO WZ, a także został zrealizowany niezgodnie z prawem.

Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przede wszystkim przywołał treść art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.; dalej: p.w.u.f.p.) i wywiódł, że stan prawny dotyczący zwrotu dotacji w istocie nie uległ zmianie z dniem wejścia w życie przepisów u.f.p. z 2009 r. (tj. 1 stycznia 2010 r.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie u.f.p., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, zaś pierwsza transza spornej dotacji została wypłacona Spółce właśnie przed 1 stycznia 2010 r. Kwestię tę WSA uznał jednak za niemajacą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec zbieżnego stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2010 r. i po tej dacie. Z tych też powodów Sąd nie stwierdził błędnego ustalenia odsetek w decyzji orzekającej o zwrocie dofinansowania.

Odnosząc się do istnienia przesłanek zwrotu dotacji, zdaniem Sądu, wypłacone Spółce przez IZ na podstawie umowy z [...] maja 2009 r. środki finansowe, zostały "pobrane nienależnie", a więc nienależnie "przyznane i wypłacone", bowiem Spółka nie spełniła warunków przyznania dotacji. Niewłaściwe zakwalifikowanie przez Spółkę zamierzonego przedsięwzięcia do grupy środowiskowej IV, zamiast II oznaczało, że nie było ono wymienione w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2004 r., ani w załącznikach Dyrektywy Nr 85/337 z dnia 27 czerwca 1985 r. zastąpionej od 18 lutego 2012 r. Dyrektywą Nr 2011/92, a w konsekwencji Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r., do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Trafnie zatem w zaskarżonej decyzji uznano, że opisane przez Spółkę we wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcie należy do tej kategorii. Zostało również wymienione w zał. II pkt 6 lit. a) Dyrektywy Nr 85/337 jako: "obróbka półfabrykatów i produkcja chemikaliów". Z brzmienia art. 2 ust. 1 i art. 8 tej Dyrektywy: Sąd wywiódł również, że taka ocena oddziaływania na środowisko musi być przeprowadzana przed uzyskaniem zezwoleń na realizację przedsięwzięcia.

Sąd miał na uwadze, że składając kolejny wniosek o dofinansowanie, będący kontynuacją spornego przedsięwzięcia, Spółka ponownie dopuściła się takiego uchybienia, co zostało jednak dostrzeżone przez IZ i skutkowało odrzuceniem wniosku z procedury ubiegania się o dofinansowanie. Skargę Spółki na takie rozstrzygnięcie sprawy, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 431/11, WSA w S. oddalił. Wyrok stał się prawomocny. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów, że błąd organu - przez niedostrzeżenie niespełnienia warunków przez wnioskodawcę - usankcjonował taki brak, a wypłacone dofinansowanie stało się "należne".

Odnosząc się do wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: u.f.p. z 2005 r.) i w art. 184 u.f.p. z 2009 r., Sąd uznał, że przesłanka ta może wystąpić obok przesłanki nienależnego pobrania środków. W razie nienależnego pobrania dofinansowania należy uznać, że także jego wykorzystywanie odbywa się z naruszeniem obowiązujących procedur, w tym procedur opracowanych przez IZ, związanych z kwalifikowalnością projektu. Przez wykorzystywanie środków przeznaczonych na realizację projektów zgłaszanych w ramach RPO zgodnie z obowiązującymi procedurami należy bowiem rozumieć takie ich wykorzystanie, które odpowiada także celom i warunkom ich przyznania, określonym m.in. w ww. przepisach - co znajduje potwierdzenie w procedurze konkursowej określonej przez instytucję zarządzającą. W pkt. 2.3.1. Wytycznych dla wnioskodawców stwierdzono bowiem, że "ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru Wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu". Stwierdzenie to potwierdza w ocenie WSA wniosek, że nie może być uznane za wykorzystywanie dofinansowania "zgodne z procedurami obowiązującymi przy jego wykorzystaniu", użycie takich środków na realizację projektu niespełniającego warunków przyznania dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez orzekanie w tej samej sprawie przez tych samych pracowników administracji - w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma fakt, że w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), określono szczególne kompetencje dla instytucji zarządzającej, którą dla regionalnego programu operacyjnego – w myśl art. 5 pkt 2 – jest zarząd województwa. Rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r., jest on uprawniony do orzekania w sprawie także w sytuacji, gdy wszyscy jego członkowie, lub niektórzy z nich, brali udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. W ocenie Sądu, brak bowiem podstaw prawnych do przekazania tej kompetencji innemu organowi,

Za nietrafne Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Dokonane przez ustawodawcę w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. rozróżnienie zadań instytucji zarządzającej, tj. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, wskazuje, że przy ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych organ obowiązany jest ustalić, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, (...) (Dz. U. UE Nr 210 L z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25; dalej: Rozporządzenie Nr 1083/2006). Nie istnieje jednak taka zależność w przypadku wydawania decyzji o zwrocie dofinansowania, która nie będzie stanowiła korekty finansowej za stwierdzoną nieprawidłowość (w ww. znaczeniu), bowiem w takim przypadku organ ustala jedynie okoliczności (przesłanki), o których mowa w ust. 1 tego artykułu (art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. z 2009 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sp. z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w S. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

(i) art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE Nr L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r., s. 1; dalej: Rozporządzenie Nr 2988/95) poprzez jego niezastosowanie, a przez to stwierdzenie, że dla wydania decyzji o zwrocie dofinansowania nie jest konieczne stwierdzenie nieprawidłowości, to jest naruszenia przepisów prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej;

(ii) art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz 3 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 u.f.p. z 2009 r. (na wypadek uznania, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy wydawaniu decyzji o zwrocie dofinansowania, która nie będzie stanowiła korekty finansowej za stwierdzoną nieprawidłowość, nie jest koniecznym wykazanie, że doszło do stwierdzenia nieprawidłowości;

(iii) art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. (na wypadek uznania, że przepisy te znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie) poprzez następującą jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do zbędności tej normy prawnej: "W razie nienależnego pobrania dofinansowania logicznie należy uznać, że także jego wykorzystywanie odbywa się z naruszeniem obowiązujących procedur";

(iv) art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że przez "dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jedynie dotacje wypłacone już przed tym dniem beneficjentowi;

(v) art. 211 ust. 1 in fine w zw. z art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wydania decyzji o zwrocie dofinansowania z uwagi na nienależne pobranie dofinansowania możliwym jest naliczenie odsetek począwszy od daty przekazania dofinansowania, a nie od daty stwierdzenia nienależnego pobrania dofinansowania;

(vi) art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia wydania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która potwierdza spełnianie przez przedsięwzięcie warunków uzyskania dofinansowania oraz dorozumiane uznanie, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko po rozpoczęciu realizacji inwestycji jest bezprzedmiotowe i nie wywołuje jakichkolwiek skutków w sytuacji prawnej adresata takiej decyzji.

2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

(i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c, art. 151 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 oraz art. 27 § 2 w zw. z art. 26 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wydania decyzji w drugiej instancji przez członków organu kolegialnego, którzy byli wyłączeni z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie, a w skutek tego wydania decyzji przez organ wyłączony, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uznania, że decyzję wydał organ wyłączony, podlegałaby ona uchyleniu;

(ii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji naruszającej zasadę zaufania strony do organu państwa ze względu na udzielenie stronie informacji, która doprowadziła do zaangażowania jej majątku, a następnie wydanie decyzji sprzecznej z pierwotnie udzieloną informacją, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja wydana z naruszeniem zasady zaufania podlega uchyleniu;

(iii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji mimo niedopełnienia obowiązku zbadania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niewyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, gdyż w przypadku zapoznania się z raportem kwartalnym dotyczącym braku stwierdzenia nieprawidłowości oraz wydaną decyzją środowiskową oraz przeprowadzenia dowodów z tych dowodów organ ponownie rozpatrując sprawę powinien był uchylić poprzedzającą decyzję z uwagi na brak nieprawidłowości, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja powinna była zostać uchylona;

(iv) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo naruszeń przez organ przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2988/95, art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz 3 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 u.f.p. z 2009 r., art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p., art. 211 ust. 1 in fine w zw. z art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. z 2005 r., art. 16 § 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy;

(v) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne powtórzenie argumentacji organu oraz nieodniesienie się do części zarzutów skarżącej podniesionych w piśmie procesowym z dnia 23 września 2012 r., dotyczących w szczególności możliwości sanowania braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po rozpoczęciu realizacji inwestycji, a przez to braku uznania, że przyznane i wypłacone dofinansowanie było należne, oraz kwestii daty, od której miały być liczone odsetki w niniejszej sprawie, co miało w wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podstawy kasacyjne NSA uznał za usprawiedliwione.

W szczególności nietrafny jest najdalej idący zarzut, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c, art. 151 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 oraz art. 27 § 2 w zw. z art. 26 § 2 k.p.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wydania decyzji w drugiej instancji przez członków organu kolegialnego, którzy - w ocenie autora skargi kasacyjnej - byli wyłączeni z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12.

W powołanej sprawie NSA uznał, że brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (odpowiednio: art. 211 ust. 4b ustawy o finansach publicznych z 2005 r.).

Skład orzekający w rozpoznawanej obecnie sprawie w pełni podziela ten pogląd jak i przedstawioną w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku argumentację.

Zgodzić należy się z tym, że oceniając możliwości zastosowania 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w przypadku rozpoznawania przez IZ (samorząd województwa) sprawy wszczętej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie na podstawie art. 211 ust. 4b u.f.p. z 2005 r. czy też na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r. – należy uwzględnić całokształt regulacji zawartych zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 596).

I tak, z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wynika, że polityka rozwoju prowadzona jest między innymi przez samorząd województwa (art. 3 pkt 2), co znajduje swoje odzwierciedlenie chociażby w szczegółowej treści regulacji zawartej w art. 15 - 20 tej ustawy. Z mocy u.z.p.p.r. zarząd województwa jest instytucją zarządzającą (art. 5 pkt 2), która w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego jest odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację, co wynika z art. 25 powołanej ustawy.

Do zadań instytucji zarządzającej należy - jak wynika z art. 26 u.z.p.p.r. - nie tylko dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale i także (m.in.) prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 15a).

Oczywiste jest zatem, że IZ musi być wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań,

Przyjęte rozwiązania w art. 211 ust. 4 b u.f.p. z 2005 r. i w art. 207 ust. `12 u.f.p. z 2009 r. - zgodnie z którymi w przypadku wydania decyzji w I instancji przez IZ beneficjent może się zwrócić do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - wprost nawiązuje do regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a., przewidującej (jako gwarancję zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego) możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w danym systemie organów, organu wyższego stopnia.

Istotne znaczenie przy ocenie omawianego zarzuty skargi kasacyjnej ma status ustrojowy IZ, jako organu samorządu województwa, a w tym zakresie, skład tego organu wykonawczego województwa (5 osób) oraz określony ustawą trybu podejmowania uchwał (uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym /.../). Oznacza to, że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 31 ustawy o samorządzie województwa). Przedstawione rozwiązania uniemożliwiają więc wyznaczenie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż np. w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych).

Ponadto mając na uwadze rozwiązania przyjęte w u.z.p.p.r. oraz w Rozporządzeniu Nr 1083/2006 - które mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia określenia statusu i funkcji IZ (w tym zarządu województwa działającego w tej roli) w procesie realizacji programu operacyjnego i odpowiedzialności za jego wykonywanie - nie sposób zasadnie założyć, że IZ mogłaby być faktycznie pozbawiona, czy też istotnie ograniczona w prowadzeniu kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Z tego więc punktu widzenia, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrywania sprawy wywołanej wnioskiem, o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego regionalnego programu operacyjnego, za wykonanie którego ta właśnie konkretna instytucja zarządzająca odpowiada.

Trafna jest uwaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, przedstawione argumenty przekonują o braku możliwości stosowania wymienionego przepisu do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (czy art. 211 ust. 4b ustawy z roku 2005).

Z tych względów zarzut, sformułowany w pkt 2 (i) petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny.

Odniesienie się do dalej idących podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, należy poprzedzić uwagą, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję o zwrocie środków przyznanych na realizację projektu w ramach RPO WZ wraz z odsetkami - przyjmując przy wyrokowaniu za prawidłowo ustalony stan faktyczny, zgodnie z którym skarżąca we wniosku o dofinansowanie projektu nieprawidłowo zakwalifikowała zamierzone przedsięwzięcie (projekt) do grupy środowiskowej IV (zamiast do II), a w konsekwencji nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że zakwalifikowanie projektu do grupy IV nastąpiło z naruszeniem: załącznika II pkt 6 lit. a Dyrektywy Rady 85/337/EWG i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r., wymieniającego rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Powołując także art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 71 oraz art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie /.../ Sąd I instancji uznał, że ocena oddziaływania na środowisko musi być przeprowadzona przed uzyskaniem zgody na realizację przedsięwzięcia, co oznacza, że także selekcja pozwalająca właściwemu organowi rozstrzygnąć, czy musi przeprowadzić taką ocenę, czy też od niej odstąpić, musi być dokonana przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia. Wobec tego, w ocenie WSA, Spółka nie spełniała warunków niezbędnych do uzyskania dofinansowania.

Powyższe ustalenia ani też prawidłowość wykładni i zastosowania w tym zakresie wskazanych przepisów, skargą kasacyjną kwestionowane nie są. W podstawach skargi kasacyjnej brak bowiem zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zmierzających do podważenia powyższych ustaleń. Sądowi I instancji nie postawiono też zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego czy to przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe ich zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie zwalcza też skuteczności oświadczenia IZ o "rozwiązaniu umowy".

Z tych też względów - z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, na zasadach określonych art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. - powyższe kwestie pozostają poza zakresem kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Jedyny zarzut związany z brakiem oceny oddziaływania na środowisko dotyczy naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. (pkt 1 (vi) skargi kasacyjnej). Zarzutem dotyczącym zasady trwałości decyzji nie można jednak podważyć ustaleń, że decyzji takiej strona nie uzyskała przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu.

W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, zasadniczy problem dotyczy zaś tego, czy - wobec niepodważonych ustaleń co do niespełnienia przez skarżącą spółkę warunków niezbędnych do dofinansowania (nieprawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia i brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) - okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i na jakiej podstawie prawnej.

Poza sporem jest fakt, że w dacie zawarcia umowy - poprzedzonej pozytywną oceną wniosku aplikacyjnego i po podjęciu uchwały o udzieleniu dofinansowania - obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2005 r.

W dacie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania oraz decyzji utrzymującej ją w mocy, obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2009 r.

Art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi zaś, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. u.f.p. z 2009 r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca nie dookreślił, co rozumie przez zwrot "udzielenie" dotacji. Zdaniem NSA - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd I instancji - udzielenie dotacji należy wiązać z datą jej przyznania (zawarcia umowy) nie zaś z datą przekazania (wypłaty) dotacji. Wprawdzie, jak wskazał Sąd I instancji, ustawodawca nie posłużył się wprost zwrotem "przyznanie dotacji", nie użył też jednak zwrotu "wypłata" dotacji (lub jej części). Tymczasem, jak wynika z treści art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. jak i z art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r., w sytuacji gdy ustawodawca chce uzależnić powstanie skutków prawnych od daty "przekazania" środków - czyni to wprost.

Zdaniem NSA trudno zaakceptować sytuację, w której w stosunku do jednego beneficjenta, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych - dotyczących zdarzeń z tego samego okresu - wydawana byłaby jedna decyzja o zwrocie środków, na podstawie dwóch reżimów prawnych. Podkreślenia wymaga, że regulacje dotyczące zwrotu środków, zawarte w obu ustawach, nie są w pełni tożsame i dla potrzeb np. liczenia odsetek nie jest to bez znaczenia (co będzie jeszcze przedmiotem rozważań).

Jednakże, co trafnie podkreślił WSA, przesłanki zwrotu środków, są na tyle zbieżne w powoływanych przepisach obu ustaw o finansach publicznych, że ewentualnie wadliwe powołanie podstaw prawnych przy badaniu zaistnienia tych przesłanek nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Nie można jednak nie zauważyć, że - jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji - podając podstawę prawną jej wydania wskazano art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. z 2009 r. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie zasadność decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu wiązano z ustaleniem, że środki pobrano nienależnie (art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. i art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2009 r.), a ponadto środki te wykorzystano z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r.).

W kwestii orzeczenia o zwrocie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur należy stwierdzić, że przesłanka ta nie została przez ustawodawcę jednoznacznie dookreślona.

Art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p z 2005 r. odsyła do art. 208, zgodnie z ust. 1 którego wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Z kolei art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. odsyła do art. 184. Przepis ten w ust. 1, podobnie jak w uprzedniej regulacji określa jedynie, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W obu przypadkach zatem wskazane unormowania wskazują dwie rozłączne przesłanki uznania, że środki pobrano z naruszeniem procedur. Naruszenie to może dotyczyć procedur określonych w umowach międzynarodowych jak i "innych procedur". Co do "innych procedur" na gruncie tego przepisu trafnie przyjmuje się, że procedury nie dotyczą tylko reguł w znaczeniu procesowym ale także reguł wynikających z prawa materialnego. Co do zasady można się zgodzić z WSA, że obok przesłanki nienależnego pobrania środków może wystąpić równocześnie i samodzielnie przesłanka wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur dotyczy naruszeń na etapie realizacji projektu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie fakt braku oceny oddziaływania na środowisko uznano za podstawę do stwierdzenia, że doszło do nienależnego pobrania (z uwagi na naruszenie prawa) na etapie przyznania i wypłaty środków. Zdaniem NSA - wbrew stanowisku Sądu I instancji - ta sama okoliczność faktyczna nie może stanowić o zaistnieniu równocześnie dwóch przesłanek zwrotu środków, określonych w ustawie o finansach publicznych. W sprawie brak więc było podstaw by fakt wadliwego zakwalifikowania przedsięwzięcia, a w konsekwencji niedopełnienie wskazanego ustawowego obowiązku na etapie składania wniosku o dofinansowanie - po pozytywnym rozpoznaniu którego doszło do zawarcia umowy - uznać jednocześnie za wykorzystanie środków z naruszeniem procedur.

W konsekwencji tego, co zostało wyżej przedstawione, zarzut z pkt 1 (iii) oraz (iv) ocenić należało jako usprawiedliwiony.

Co do określenia kwoty do zwrotu środków pobranych nienależnie skład orzekający uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie świadczą o tym, że spółka M. - co do zasady - nie kwestionuje stwierdzenia, że niespełnienie warunków niezbędnych uzyskania dofinansowania stanowi o nienależnym jego pobraniu. Nie jest podważane stanowisko WSA, że pobranie środków nienależnie ma miejsce w sytuacji pobrania ich bez podstawy prawnej, niezależnie od tego czy wypłata nastąpiła na skutek błędu (omyłki) organu (IZ), czy też nieprawidłowości (błąd, niespełnienie warunków) dotyczą wnioskodawcy.

Dodać należy, że w piśmiennictwie podnosi się, że nienależne pobranie środków może być konsekwencją nieprawidłowości nie tylko po stronie beneficjenta. Do tych nieprawidłowości mogą przyczynić się instytucje przyznające środki. W każdej sytuacji, niezależnie od przyczyny wystąpienia nieprawidłowości, należy orzec o zwrocie. W obu powoływanych w sprawie ustawach o finansach publicznych ustawodawca nie zdefiniował wprost nienależnego pobrania środków. Definicji takiej nie ma też w przepisach unijnych. Przyjmuje się, że pobranie bez podstawy prawnej oznacza pobranie środków bez umocowania w jakimkolwiek przepisie prawa, gdy nie ma przepisu upoważniającego do pobrania środków. (v. W. Miemiec - "Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich"; Finanse komunalne 1-2/212).

Wywodów Sądu I instancji w tym zakresie, zbieżnych z przedstawionymi poglądami doktryny, autor skargi kasacyjnej nie podważa.

Naruszenie art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. z 2009 r. (pkt 1 (ii) petitum skargi kasacyjnej) w ocenie autora skargi kasacyjnej polega natomiast na niewłaściwej wykładni, polegającej na przyjęciu, że przy wydawaniu decyzji o zwrocie dofinansowania - która nie będzie stanowiła korekty finansowej za stwierdzoną nieprawidłowość - nie jest konieczne wykazanie, że doszło do stwierdzenia nieprawidłowości. Zarzut ten pozostaje w związku z zarzutem niezastosowania art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2988/98 - sformułowanym w pkt 1 (i) skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, mimo wad konstrukcyjnych, poddaje się kontroli, a w świetle regulacji zawartych w Rozporządzeniu Nr 2988/95 oraz w Rozporządzeniu Nr 1083/2006, znajduje usprawiedliwienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2988/95 w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ust. 2 zdefiniowano dla potrzeb tego Rozporządzenia nieprawidłowość jako - jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W art. 4 ust. 1 postanowiono, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych.

Z treści przywołanych przepisów wynika zatem wyraźnie, że zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych musi pozostawać w związku z nieprawidłowościami - zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia.

Wprawdzie w art. 2 ust. 4 tego aktu wskazano, że procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw członkowskich - jednakże z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego. Przy interpretacji przepisów prawa krajowego nie można zatem pomijać określonego w Rozporządzeniu związku między zobowiązaniem do zapłaty lub zwrotu kwot m.in. bezprawnie uzyskanych z faktem wystąpienia nieprawidłowości.

Z kolei Rozporządzenie Nr 1083/2006 wprowadza definicję nieprawidłowości w art. 2 pkt 7, wskazując, że "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W doktrynie trafnie podnosi się przy tym, że definicja ta została sformułowana dla potrzeb wydatkowania środków finansowych EFRR, EFS i FS - jednakże na podstawie przesłanek ustalonych w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Nr 2988/95, przy jednoczesnym dostosowaniu do specyfiki polityki spójności, uwzględniono, że w zakresie tej polityki naruszenie przepisów prawa unijnego może dotyczyć wyłącznie wydatkowej (a nie także przychodowej - jak w Rozporządzeniu Nr 2988/95) strony budżetu, co następuje poprzez sfinansowanie lub groźbę sfinansowania nieuzasadnionego wydatku (por. J. Łacny - "Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności"; Oficyna wydawnicza 2010 r.).

Tak więc, mimo że w podstawach skargi nie zarzucono prawidłowość zastosowania definicji właściwej dla potrzeb wydatkowania środków finansowych EFRR, EFS i FS nieprawidłowości, zarzut dotyczący zależności decyzji w przedmiocie zwrotu od stwierdzenia nieprawidłowości zdefiniowanej w prawie unijnym – jest trafny.

Rozporządzenie Nr 1083/2006 w art. 70 ust. 1 wskazuje, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.

Z treści przytoczonej regulacji wynika więc, że Rozporządzenie odróżnia korygowanie nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami.

Instytucja korygowania nieprawidłowości została sprecyzowana w art. 98 omawianego Rozporządzenia. W jego ust. 2 postanowiono, że Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo członkowskie polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Poza sporem w tej sprawie pozostaje forma prawna ustalania i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Nr 1083/2006 i art. 26 pkt 15a) u.z.p.p.r. Skład orzekający zauważa jednak, że brak jest podstaw prawnych by za właściwą uznać formę decyzji administracyjnej. W przepisach prawa krajowego oraz unijnego nie ma regulacji, które stanowiłyby materialnoprawną podstawę korygowania nieprawidłowości w tej formie prawnej. Należy mieć na względzie, że istotą korekt jest anulowanie (całości lub części) wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Korekty mogą być skutkiem stwierdzenia nieprawidłowości nie tylko pojedynczej, ale także systemowej, a nadto mogą być dokonane wskutek wykrycia nieprawidłowości także przed wypłatą środków beneficjentowi. Nie można więc przyjąć, że korekty te dokonywane są w sprawach o indywidualnym charakterze.

Uznać należy, że określony w art. 4 Rozporządzenia Nr 2988/95 wymóg zobowiązywania do zwrotu kwot bezprawnie uzyskanych i wynikający z art. 70 Rozporządzenia Nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych realizowany jest na podstawie przepisów ustaw o finansach publicznych.

Tak więc trzeba uznać, że korekty, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Nr 1083/2006 oraz decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych są instytucjami odrębnymi. Przemawiają za tym także przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. art. 26 pkt 15 i 15a)

Odrębność tych instytucji nie podważa jednak faktu, że i korekty i decyzje określające kwoty do zwrotu wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości.

Za powyższym przemawiają także regulacje Wytycznych w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013 - wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 10 u.z.p.p.r., regulujących sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006, celem realizacji obowiązków wynikających z art. 70 powołanego Rozporządzenia. Także z tych Wytycznych wynika, że odzyskiwanie środków jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości (por. Wytyczne z 8 lutego 2008 r. i 18 lutego 2011 r. – rozdział 5, podrozdział 7). Sekwencja regulacji zawartych w tych Wytycznych i ich treść pozwala uznać, że także Minister Rozwoju Regionalnego dostrzega zasadność odzyskiwania środków jako konsekwencję co najmniej wstępnego ustalenia czy wykryte naruszenia prawa mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006 i czy zachodzi zasadność takiego zakwalifikowania tych naruszeń.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, sformułowany w jej pkt 1 (ii). Błędny natomiast jest pogląd WSA, że tylko przy ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych organ obowiązany jest ustalić, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006, a nie istnieje taka zależność w przypadku wydawania decyzji o zwrocie dofinansowania. Istotnie, wydając decyzje na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych organ zobowiązany jest ustalić przesłanki, o których mowa w tych przepisach. Nie znaczy to jednak, że zachodzi możliwość zastosowania tych przepisów w sytuacji, gdy nienależne pobranie (jak w tej sprawie) nie ma charakteru nieprawidłowości w rozumieniu unijnej definicji.

Konieczności ustaleń faktycznych w tym zakresie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, co jest następstwem wadliwego założenia, że nie są one konieczne dla załatwienia sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o finansach publicznych jak i przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - jest wiec trafny.

Już z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do dalej idących zarzutów, w szczególności dotyczących prawidłowości liczenia odsetek (pkt 1 (v) skargi kasacyjnej), należy wskazać, że od przesądzenia omówionych wyżej kwestii - do czego Sąd I instancji zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy - zależeć będzie, czy zgłoszony problem ma w tej sprawie znaczenie. Należy jednak wskazać, że w reżimie prawnym określonym ustawą o finansach publicznych z 2005 r. art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 145 ust. 2-5 tej ustawy, zgodnie z którym odsetki nalicza się od stwierdzenia nienależnego pobrania.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim przepis ten, jako przepis postępowania, może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Takich uchybień uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wykazuje. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie to spełnia wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności WSA jednoznacznie wskazał, iż (w jego ocenie) uzyskanie decyzji określonej ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku /.../ jest wymagane przed realizacją przedsięwzięcia. Zarzut braku odniesienia się do zarzutu "sanowania" braku takiej decyzji - z uwagi na późniejsze jej uzyskanie - nie stanowi zatem naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Kwestia prawidłowości tego stanowiska nie może zaś być podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Z akt wynika bowiem, że spółkę M. poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami pismem z dnia 27 października 2011 r., zatem przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie. Materiał dowodowy sprawy nie był uzupełniany w postępowaniu toczącym się z wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy. Zauważyć trzeba też, że znajdująca się w aktach "Informacja o wystąpieniu nieprawidłowości", sporządzona [...] lutego 2011 r. została potwierdzona za zgodność z oryginałem 12 kwietnia 2012 r., co zdaje się wskazywać, że dołączono ją do akt już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ma więc podstaw by uznać, że ewentualne uchybienie wymogowi z art. 10 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze całokształt rozważań skład orzekający uznał, że podstawy skargi kasacyjnej usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).