Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 129/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 3 ust. 1 pkt 19, 25, 26, 66
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018r. Nr [...] w przedmiocie odpadów I. Uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. Zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], zobowiązał Panią E. K. (dalej jako skarżąca lub strona) do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli naruszeń.

Zarządzenie wydano po przeprowadzonej w dniach od 05.09.2018 r. do 10.10.2018 r. na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ark. 20 obręb R. gmina P. - Stare M. kontroli działalności prowadzonej przez skarżącą E. K., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] Kontrola miała charakter interwencyjny w związku ze skargą w sprawie nawożenia odpadów mas ziemnych na teren działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w związku z bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Wyżej wymienione działki położone są przy ul. [...] w P.. Właścicielem działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. 20 obreb R. jest pani E. K., natomiast właścicielem działki o nr ew. [...] są pp. M. .

Z protokołu kontroli wynika, że na terenie ww. działek ma powstać zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Prezydent Miasta P. decyzją NR [...] z dnia 19.07.2011 roku, znak; [...] 1 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę firmie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą przy ul. [...] w P..- w chwili obecnej spółka jest w upadłości.

Na podstawie okazanego dziennika budowy stwierdzono, że budowa jest prowadzona systemem gospodarczym i została rozpoczęta w dniu 16.04.2012 r.

Kierownikiem budowy jest Pani M. N., która przedstawiła podczas kontroli umowę o pełnieniu funkcji kierownika budowy zawartą w P. w dniu 10.11.2011 roku z spółką [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz uprawnienia budowlane.

Podczas kontroli były prowadzone prace mające na celu ukształtowanie terenu pod budowę (podniesienie terenu budowy do właściwych rzędnych, zaplanowanych zgodnie z projektem budowlanym ). Na okoliczność prowadzenia i nadzoru prac budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w P. przesłuchano Kierownika budowy, który podał, że do podwyższenia terenu wykorzystywano oraz nadal wykorzystuje się odpady mas ziemnych oraz to, że Kierownik budowy nie był w stanie określić ilości nawiezionych odpadów mas ziemnych od początku rozpoczęcia budowy. Z przedstawionego projektu budowlanego ( mapki ) wynika, że teren pod budowę powinien być podwyższony średnio około 1 m. W trakcie kontroli przedstawiono pomiary geodezyjne - wysokościowe terenu pod projektowaną inwestycję, na podstawie których ustalono, że w niektórych miejscach ( na terenie budowy ) teren został podwyższony wyżej niż przewiduje projekt budowlany. Jednakże nawiezione masy ziemne zostaną przemieszczone w miejsca, gdzie jeszcze nie osiągnięto zakładanych rzędnych terenu w trakcie budowy.

Na okoliczność nawożenia odpadów mas ziemnych na teren w/w działek przesłuchano także męża właścicielki działek Pana W. K.. Z przesłuchania świadka wynika, że do 2012 roku pełnił funkcje Prezesa Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych przy ul. [...] w P. została wydana na spółkę. Obecnie kontrolowany wystąpił o przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na właściciela działki. Pan W. K. nie jest w stanie określić ile ton odpadów mas ziemnych zostało przywiezionych na teren przedmiotowych działek od początku rozpoczęcia budowy.

Ponadto, w trakcie kontroli przesłuchano Pana C. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w P. przy ul. [...]. Z przeprowadzonego przesłuchania wynika, że P. C. K. nawiózł w maju 2018 roku na teren przedmiotowych działek odpady mas ziemnych w ilości około 400 Mg. Odpady mas ziemnych pochodziły z prowadzonych przez niego prac budowlanych.

W trakcie kontroli ustalono, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 18.06.2018 roku, znak; [...] nakazał Pani E. K. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] ark.20 obręb R. ). Termin usunięcia odpadów ustalono na dzień 30.09.2018 roku

Podczas kontroli ustalono, iż decyzja Prezydenta Miasta P. udzielająca pozwolenia na budowę obejmuje również pozwolenie na kanalizację deszczową i przebudowę sieci wodociągowej. Przebieg projektowanej kanalizacji deszczowej naniesiony jest w planie zagospodarowania terenu. W planie tym oznaczono miejsca wpustów prowadzenia kanalizacji deszczowej, miejsca projektowanego separatora oraz miejsca studzienek ściekowych z osadnikami. Kształtując ten teren zakładano rzędne projektowanych dróg i co za tym idzie rzędne kanalizacji deszczowej.

Na okoliczność składowania odpadów przeprowadzono oględziny terenu i sporządzono protokół z oględzin stanowiący załącznik nr [...] do protokołu kontroli. Aktualnie odpady mas ziemnych zostały nawiezione na teren działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] ( własność P. E. K. ) i [...] (która jest własnością pp. M. i P. M. ).

Ogólna powierzchnia działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wynosi 0,5997 ha, powierzchnia wymienionych powyżej działek jest zawarta w akcie notarialnym - oświadczenie o ustanowieniu nieodpłatnej służebności gruntowej. W załączniku nr 11 do protokołu kontroli zawarto oświadczenie w sprawie ilości nawiezionych mas ziemnych.

W protokole podano, że kontrola działki o nr ew. [...], która jest własnością państwa M. zostanie przeprowadzona w terminie późniejszym.

Protokół z kontroli został podpisany przez Pana W. K. -pełnomocnika Pani E. K..

Zarządzeniem pokontrolnym z 18 grudnia 2018 r. zobowiązano skarżącą do (1.) prowadzenia przetwarzania odpadów po uzyskaniu zezwolenia w tym zakresie- termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia; (2.) prowadzenia pełnej ewidencji przetwarzanych odpadów- termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia; (3) przedkładania terminowo Marszałkowi Województwa [...]. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za poprzedni rok kalendarzowy, sporządzonych zgodnie ze stanem rzeczywistym, termin realizacji: ustawowy, zaległe za 2013 r., 2014 r., 2015 r., 2016 r. i 2017 r. niezwłocznie.

Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 stycznia 2019 r.

W zarządzeniu uzasadniając swoje stanowisko WWIOŚ wskazał, że podczas kontroli ustalono, że kontrolowany w okresie od 2013 roku do maja 2018 roku nawiózł na teren działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] (własność E. K.) i na teren działki [...] (1/2 powierzchni działki, która jest własnością pp. M. ) odpady mas ziemnych, które stanowią odpad o kodzie 17 05 04- gleba i ziemia, inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości 2800 m3.

Odpady mas ziemnych pochodziły z prowadzonych prac budowlanych na terenie miasta P. i z okolic. Przedmiotowe odpady były nawożone w związku z rozpoczęciem budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19.07.2011 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i służą do podwyższenia terenu średnio o 1 m zgodnie z projektem budowlanym.

Zgodnie z art. 2 pkt 3 przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach ( Dz.U. z 2018 r., poz.992 ze zm. dalej: u.o.) nie stosuje się do: "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty".

W związku z powyższym skarżąca prowadziła przetwarzanie odpadów mas ziemnych poza instalacją niezgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach który brzmi : "(...) prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia". Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 21 ww. ustawy za przetwarzanie rozumie się: " procesy odzysku (...)".

WWIOŚ wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, że skarżąca nie prowadziła ewidencji przetwarzanych odpadów z zastosowaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów. Z uwagi na fakt, że kontrolowany podmiot przetwarza odpady inne niż niebezpieczne w ilości powyżej 5 Mg rocznie, obowiązany jest do prowadzenia pełnej ewidencji odpadów z zastosowaniem karty przekazania odpadu i karty ewidencji odpadu. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1431 ) podmioty gospodarujące odpadami o kodzie 17 05 04 w ilości do 5 Mg rocznie są wyłączone z prowadzenia ewidencji.

Wymóg prowadzenia ewidencji odpadów wynika z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach : "Posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów (...) ". Ewidencję jakościowo-ilościową odpadów posiadacz odpadów powinien prowadzić w oparciu o art. 67 ust. 1 w/w ustawy, który stanowi, że: "ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów: 1) w przypadku posiadaczy odpadów:

a) karty przekazania odpadów,

b) karty ewidencji odpadów (...) ".

Kody odpadów zgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz.U. z 2014 r.,poz.l923 ).

E. K. nie przedłożyła do dnia zakończenia kontroli Marszałkowi Województwa W. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017 r. Zgodnie z art. 237, art.237a, art. 237aa ust. 1 pkt 1, i art. 75 ust. 1 pkt 2a u.o. prowadzący działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, obowiązany również przed dniem wejścia w życie w/w ustawy do sporządzania i składania Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania odpadów oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Mając to na uwadze organ wskazał, że zestawienie za 2013 r. powinno zostać przedłożone Marszałkowi Województwa W. w terminie do dnia 15 marca 2014 r., za 2014 r. do dnia 15 marca 2015 r., za 2015 r. do dnia 15 marca 2016 r., za 2016 r. do dnia 15 marca 2017 r. i za 2017 r. do dnia 15 marca 2018 r.

Pismem z dnia 20.01.2019 r. Pani E. K. wniosła skargę na zarządzenia pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 18.12.2018 r. domagając się jego uchylenia, któremu zarzuciła w , że nakładając obowiązki organ nie wyjaśnił skąd ustalił, że przetwarza odpady w ilości większej niż 5 Mg/rok. Podała, że nie przetwarza odpadów a nawiezione masy ziemne zostały tam nawiezione legalnie, w celu niwelacji terenu, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19 lipca 2011 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dodatkowo postępowanie w sprawie składowania odpadów na jej działkach było już uprzednio prowadzone i zostało umorzone.

W odpowiedzi na skargę WWIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym. Odnosząc się do zarzutów skargi WWIOŚ wskazał, że nawiezione masy ziemne uznano za odpady mas ziemnych klasyfikowane pod kodem odpadu 17 05 04- gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 004. Kontrolowany wykorzystując odpady mas ziemnych w procesie budowy powinien uzyskać decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z protokołu przyjęcia informacji ( załącznik nr [...] do protokołu kontroli ) wynika, że Kontrolowany od kwietnia 2012 roku do maja 2018 roku nawiózł ogółem na teren wskazanych działek około 2800 m3 odpadów o kodzie 17 05 04. Przyjmuje się średnio, że 1 m3 odpadów mas ziemnych waży około 1,2 Mg. Wobec powyższego ustalono, że kontrolowana rocznie przetwarzała więcej niż 5 Mg odpadów mas ziemnych i była zobowiązana do prowadzenia pełnej ewidencji odpadów oraz do przedkładania marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, co wynika odpowiednio z art. 66, art. 73 i art. 75 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Na podstawie powyższych ustaleń tut. Organ zarządzeniem pokontrolnym zobowiązał do: prowadzenia przetwarzania odpadów po uzyskaniu zezwolenia w tym zakresie, prowadzenia pełnej ewidencji przetwarzanych odpadów ora/, przedkładania terminowo Marszałkowi Województwa W. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Na kontrolowanego nie nałożono żadnych dodatkowych obowiązków poza tym, która powinna realizować z mocy prawa. Zarządzeniem pokontrolnym tut. Organ przypomniał o podstawowych obowiązkach kontrolowanego. W związku z powyższym nałożenie na skarżącą ww. obowiązków należało uznać za uzasadnione.

Obecny na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej podał, że na terenie nieruchomości składającej się z kilku działek działają dwa podmioty - skarżąca i państwo M. . Karty przekazania odpadów (przedłożone na rozprawie- uw. Sądu) wskazują, że oba te podmioty przekazywały go w sierpniu i październiku. Odpady odbierał C. K., który zeznawał w sprawie. Z tych kart nie wynika dokładnie, na której z działek był gruz a na kartach z sierpnia 2018r. prawdopodobnie błędnie został wpisany numer działki [...] dotyczący obu podmiotów. Pełnomocnik podał, że karty stanowią dowód, że wskazana w zarządzeniu ilość 2800 metrów sześciennych odpadów była nieaktualna w dacie jego wydania, gdyż dokonano wywóz po przeprowadzonej kontroli. Pełnomocnik podał, że nie wie dlaczego w protokole kontroli wpisano datę rozpoczęcia 5 września 2018r. Pracownicy organu byli na terenie działek kilkakrotnie na początku lipca. Było też wcześniej kilka interwencyjnych kontroli. Skarżąca nie kwestionowała ilości, gdyż nie była ona wskazana w protokole kontroli. Pełnomocnik podał, że nie kwestionuje oświadczenia pana K. . Podkreślił, że gruz został wywieziony po przeprowadzeniu kontroli w ilości ponad 800 ton. Początkowo postępowanie dotyczyło wszystkich działek i przyjęcie, że ilość wskazana w oświadczeniu pana K. dotyczy działek tylko skarżącej jest nieprawidłowe. Podnoszony przez skarżącą związek między decyzją umarzająca postępowanie z 2012 r. a obecnym postępowaniem dotyczył również wszystkich działek. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie kary administracyjnej i dotyczy tylko pani K. Kara ma być wymierzona w związku z brakiem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Pełnomocnik podał, że nic nie wie aby cokolwiek toczyło się wobec państwa M. . Nawiezienie mas ziemnych i gruzu miało służyć wyrównaniu terenu. Tam jest rzeczywiście duża różnica i dlatego była potrzebna duża ilość. Im wolniej się ten grunt wyrównuje tym mniej osiada i jest bezpieczniejszy dla budowy planowanego tam osiedla. Pani K. starała się przejąć pozwolenie na budowę ale to trwało, bo potrzebna była zgoda sędziego komisarza i syndyka.

Pełnomocnik podał, że te karty są dowodem wykonania decyzji o usunięciu odpadów, która nie wskazywała ilości odpadów podlegających usunięciu. Decyzje o usunięciu były wydane wobec pani K. i państwa M. . Państwo M. się odwołali i SKO uchyliło decyzję wydaną wobec nich z uwagi na braki w ustaleniach. Pełnomocnik wskazał na Rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. dopuszczającego utwardzenie powierzchni maksymalną ilością 0,2 Mg na m˛ utwardzanej powierzchni w ciągu roku co w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę ilość lat i gruzu wskazuje, że skarżąca nie naruszyła obowiązków związanych z przetwarzaniem odpadów. Zdaniem pełnomocnika limit wskazany w rozporządzeniu jest limitem rocznym i utwardzenie odnawia się co roku, bo ma być trwałe związanie z gruntem. Organ nie zajął stanowiska w kwestii rozumienia przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia. Wobec powyższego wnosi jak w skardze.

Na rozprawie Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów przedłożonych na rozprawie ( 4 karty przekazania odpadów) na okoliczność ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że aktualnie nie budzi wątpliwości zaskarżenie do sądu administracyjnego zarządzenia pokontrolnego z art 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.u. z 2018 r. poz. 1471 ze zm., dalej i.o.ś.). Sądy jednomyślnie przyjmują i skład orzekający stanowisko to podziela, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w wskazanym powyżej artykule jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. dalej p.p.s.a.) , w terminie określonym w art 53 § 2 tej ustawy ( por. : wyrok WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/GI 126/09, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 43/18, dostępne w bazie CBOSA). Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy stwierdzić, iż sądowa kontrola zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie odpowiada prawu, bowiem wydane zostało z naruszeniem przepisów materialnych i postępowania. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) oraz powołaną podstawą prawną, doszedł do wniosku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek również z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska w P. z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] nakładające obowiązki na skarżącą, w punkcie pierwszym: prowadzić przetwarzanie odpadów po uzyskaniu zezwolenia w tym zakresie – od dnia otrzymania zarządzenia; w punkcie drugim: prowadzić pełną ewidencję przetwarzanych odpadów- od dnia otrzymania zarządzenia; w punkcie trzecim- przedkładać terminowo Marszałkowi Województwa W. zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za poprzedni rok kalendarzowy, sporządzone zgodnie ze stanem rzeczywistym- w terminie ustawowym, zaległe za lata 2013-2017 r. niezwłocznie.

Podstawę materialnoprawną wydania zarządzenia pokontrolnego stanowi art. 12 ust. 1 i.o.ś. W myśl tego przepisu na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Podmiot kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, ma obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 i.o.ś.). Z powyższych przepisów ustawy wynika, iż zarządzenie pokontrolne może być wydane w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, w trakcie przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma na celu oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń.

Istotą kontroli jest po pierwsze - badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, co wynika z art. 31a ust.1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Wydanie zarządzeń pokontrolnych leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska (sformułowanie: może wydać), a więc nie jest to obligatoryjny element wieńczący procedurę kontroli; kontrola może także zakończyć się np. decyzją administracyjną wydaną na podstawie odrębnych przepisów (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.),

W zarządzeniu pokontrolnym organ Inspekcji Ochrony Środowiska wyznacza termin na przekazanie mu informacji określonych w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., ustalając jego długość w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jeżeli nie podjęto żadnych działań w wyznaczonym terminie, adresat zarządzenia także powinien o tym powiadomić właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska.

Treść stosunku, który zawiązuje się w wyniku wydania zarządzenia pokontrolnego, sprowadza się zatem wyłącznie do obowiązku informacyjnego adresata tego zarządzenia wobec organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Omawiany stosunek nie obejmuje powinności na podstawie szeroko pojętych przepisów i decyzji dotyczących ochrony środowiska. Powinności te ciążą na kontrolowanym podmiocie w ramach innych stosunków administracyjnoprawnych, które regulują ich szczegółową treść, jak również sankcje za naruszenie nakazów i zakazów.

Zarządzenie pokontrolne nie nakłada na adresata obowiązków związanych z przestrzeganiem przepisów i decyzji dotyczących ochrony środowiska ani nie zobowiązuje go do dostosowania stanu faktycznego do stanu, jaki powinien istnieć w myśl takich przepisów i decyzji. Relacja prawna, która powstaje na podstawie zarządzenia pokontrolnego, nie obejmuje tych elementów i ogranicza się jedynie do obowiązku informacyjnego adresata zarządzenia względem organu Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. obowiązku poinformowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu.

W wyniku wydania zarządzenia ani jego adresat, ani kontrolowany podmiot nie stają się zobowiązanymi do podjęcia powyższych działań. Taki obowiązek może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. W zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania. Termin wyznaczony w zarządzeniu może dotyczyć tylko wykonania obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. (tak: T. Czech "Charakter prawny zarządzeń pokontrolnych organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Temidium 4 (61) 2010). Tym samym za nieprawidłowe uznać należało wskazanie w kontrolowanym zarządzeniu terminów do realizacji obowiązków wskazanych w pkt 1-3 oraz nałożenie powinności zamiast stwierdzenia naruszenia, co samo w sobie skutkowało koniecznością uchylenia zarządzenia.

Nadto, jak wyżej wskazano, zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracji publicznej, nie rozstrzygającym wprawdzie konkretnej sprawy administracyjnej ale stwierdzającym naruszenia, które stanowią przesłankę do nałożenia obowiązku informacyjnego, tj. rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu. Inspektor ochrony środowiska jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie również w oparciu o zasady wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. 2096.), zwanej dalej "k.p.a.". Obowiązek ten odnosi się zarówno do czynności kontrolnych jak i wydania zarządzenia pokontrolnego.

Stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania właściwej jego oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Uprawnienia organu wynikają z art. 9 ust. 2 u.i.o.p. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.).

Oceniając przedmiotowe zarządzenie, w ocenie sądu organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i w wystarczający sposób nie uzasadnił swojego stanowiska.

Stwierdzono naruszenia po stronie skarżącej jako osoby fizycznej, będącej właścicielką działek o nr ewid [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z załączonych dokumentów nie wynika, by skarżąca była kontrolowana jako osoba prowadzącą działalność gospodarcza. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (tj. [...], dalej u.o.) domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemania tego skarżąca nie obaliła. Organ powołał się na ostateczną i prawomocną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 18 czerwca 2018r. ([...]), mocą której nakazano E. K. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), uznając, że jest ona jako władający powierzchnią ziemi posiadaczem odpadów. W decyzji tej ustalono, że na terenie działek skarżącej znajdują się odpady oznaczone kodem 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Taki też kod odpadów wskazano w przedmiotowym zarządzeniu, czego skarżąca nie kwestionowała. Nie było sporne, iż znajdujące się na działkach skarżącej odpady nie korzystały ze zwolnienia ze stosowania ustawy o odpadach wskazanego w art. 2 pkt 3 u.o. Pochodziły bowiem z innych miejsc i budów, niż tej prowadzonej na działkach skarżącej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencja odpadów".

W niniejszej sprawie opisaną wyżej decyzją Prezydenta z 18 czerwca 2018r. nakazano skarżącej usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 z terenu nieruchomości do dnia 30.09.2018r. Kontrola była przeprowadzona w okresie od 5.09. do 10.10.2018r. Pełnomocnik skarżącej przedłożył na rozprawie dokumenty wskazujące na usunięcie odpadów w miesiącu wrześniu i październiku 2018r., czyli w trakcie kontroli. Okoliczności te nie zostały przez organ uwzględnione w zarządzeniu pokontrolnym. Nadto skoro do 30.09.2018r. odpady miały zostać usunięte niezrozumiałym staje się uznanie, iż skarżąca ma obowiązek prowadzenia bieżącej ewidencji jako posiadacz odpadów (pkt 2 zarządzenia).

Nie wyjaśniono również w sposób wystarczający przyczyn dla których uznano, że skarżąca jest podmiotem przetwarzającym odpady, prowadzącym proces odzysku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach przetwarzanie to proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Wykorzystywanie nawiezionych mas ziemnych do niwelacji czy utwardzania terenu może zostać uznany za proces odzysku aczkolwiek określona ilość na potrzeby własne korzysta ze zwolnień. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono z jakich przyczyn za podmiot prowadzący ten proces uznano skarżącą. W prawomocnej i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z 18.06.2018r., którą przywołał organ w protokole kontroli i zarządzeniu wskazano, że "w przedmiotowej sprawie magazynowanie odpadów nie było prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i w związku z tym uznano, iż na przedmiotowym terenie odbywało się magazynowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 26 ust. zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Zgodnie z art. 25 ust. 3 u.o. magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów.

Organ w zarządzeniu pokontrolnym nie wyjaśnił przyczyn odmiennego uznania, tj. przyjęcia, że skarżąca może być uznana nie tylko za posiadacza odpadów odpowiedzialnego za jego magazynowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym ale i za prowadzącą proces odzysku (przetwarzanie). Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, by skarżąca prowadziła inwestycję na własnych działkach i by pozwolenia na budowę wydane na [...] sp. z o.o w upadłości zostało na nią przeniesione. Nie wynika również, by jako domniemany z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. posiadacz odpadów prowadziła działalność polegająca na odzysku nawiezionych mas ziemnych. Nie wyjaśniono również na jakiej podstawie uznano, że nawiezienie zbędnych dla niwelacji i podniesienia terenu w związku z realizacją pozwolenia na budowę następowało od 2013r. Zarówno kierownik budowy czy C. K. wskazywali, że większe ilości ziemi nawieziono w 2016-2018. M. N. podała, że w 2016r, nawieziono gruz, wtedy potraktowano teren jako wysypisko, w lipcu 2017r. została powiadomiona o dokonaniu nawiezienia gruntu stanowiącego odpady". Nie wyjaśniono czy odnotowane w dzienniku budowy nawiezienie ziemi po 2012r. nie było dopuszczalną na potrzeby własne i zwolnioną z obowiązków wynikających z u.o. metodą odzysku (0,2 Mg/m˛ utwardzanej powierzchni rocznie, § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku , t.j. Dz.U. Dz.U.2016.93 i art.45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o. ). To, że wcześniej uznano, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości wykorzystała możliwość przyjęcia mas ziemnych w celu utwardzenia terenu (w 2009r. i umorzono postępowanie) nie wyjaśnia czy "wykorzystanie możliwości przyjęcia odpadów" związane było z wyczerpaniem limitu rocznego czy z faktem uzyskania określonego w pozwoleniu na budowę efektu. Wobec braku wyjaśnienia kwestii uznania skarżącej za przetwarzająca odpady stwierdzenie naruszeń z pkt 1 i 3 jest przedwczesne. Zarówno bowiem do uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.) jak i do przedkładania zbiorczego zestawienia danych o odpadach (art. 237, 237 aa ust. 1 pkt 1 i art. 75 ust. 1 pkt 2a u.o.) niezbędne jest bezsporne ustalenie, że kontrolowany jest podmiotem prowadzącym proces odzysku (przetwarzanie odpadów).

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie wyjaśnił uznania, iż odpadów jest więcej niż 5 Mg rocznie, wskazać należy, że przy przyjęciu ilości odpadów w wielkości 2800mł i przyjęciu, że średnio 1 mł odpadów mas ziemnych waży ok. 1,2 Mg , 5 Mg jest przekroczone. Organ jednak nie wyjaśnił przyczyn uznania, że na działkach skarżącej znajduje się taka ilość odpadów. W protokole kontroli odwołano się w tym zakresie do oświadczenia W. K. w załączniku 11, który podał, że "ziemia została na powierzchni ok. 40 na 70 m i wysokości ok. 1 m." Zarówno jednak z tego oświadczenia jak i protokołu oględzin nie można przyjąć, że nawieziona ziemia nawieziona została w latach 2013 – maj 2018 i, że w całości znajdowała się na działkach skarżącej a nie też na działce nr [...] należącej do pp. M. .

W ocenie Sądu WWIOŚ nie przedstawił sytuacji faktycznej w sposób nie budzący wątpliwości, jak i dowodów na których oparł swoje ustalenia. Wobec powyższych ustaleń, należy podkreślić, iż uzasadnienie takie nie pozwala na dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny zasadności podjętego zaskarżonego rozstrzygnięcia albowiem wykazane uchybienia w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, uniemożliwiły prześledzenie toku rozumowania organu.

Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, a w szczególności zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W uzasadnieniu aktu administracyjnego nakładającego na adresata określone obowiązki organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których oparł się oraz wyjaśnić przepisy z przytoczeniem ich treści oraz uwzględnić charakter prawny zarządzenia w zakresie określenia terminu obowiązku informacyjnego kontrolowanej.

Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne, naruszył przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 i.o.ś. i prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis w kwocie [...]zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie [...]zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.