Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2332/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodnicząca sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], z wniosku Miasta P. (dalej jako "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...] – utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2020 r.

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1996 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm., dalej jako "ustawa") stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], ark. [...], uregulowanych w księdze wieczystej [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako "Wnioskodawca"). W uzasadnieniu wniosku wskazano w szczególności, że decyzją z [...] października 1978 r. przedmiotowa działka została przekazana poprzednikowi prawnemu Wnioskodawcy w użytkowanie, które w 1985 r. przekształciło się w zarząd. Następnie kwestionowaną decyzją z [...] stycznia 1996 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasto P. z dniem [...] maja 1990 r. Dodatkowo Wnioskodawca wskazał, że ww. działka, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Podniósł też, że na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., organem założycielskim i organem nadzoru w stosunku do poprzednika prawnego Wnioskodawcy był Minister Przemysłu, a więc naczelny organ administracji państwowej szczebla centralnego. Wnioskodawca podniósł więc, że sporna nieruchomość nie spełniała warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem, organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Minister stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], ark. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister stwierdził, że Wnioskodawca jest następcą prawnym Zakładu [...] "P." w P., utworzonego z dniem 1 stycznia 1989 r. z podziału przedsiębiorstwa państwowego [...] Okręg [...] – P., dokonanego w trybie art. 42 w związku z art. 55 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego (Dz.U. nr 33, poz. 184). Organ ustalił także, że z art. 44 ww. ustawy wynika, że organem założycielskim przedsiębiorstw powstałych w wyniku podziału był Minister Przemysłu. Minister uznał więc, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. organem założycielskim dla wskazanego wyżej podmiotu był minister. Z kolei, Zakłady [...] Okręgu [...] Przedsiębiorstwa Państwowego - Zakładu [...] "P." w P. posiadały, jak ustalił następnie organ, prawo użytkowania działki nr [...] z obrębu [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 1978 r., nr [...], które to prawo przeszło następnie, zdaniem organu, w zarząd na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe oznacza, w ocenie organu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie ww. przedsiębiorstwa i nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, ponieważ pozostawanie nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wyklucza komunalizację w tym trybie. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ uznał również, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ja też nie nastąpił jeszcze taki upływ czasu od jej wydania, który uniemożliwiałby stwierdzenie jej nieważności.

Z taką decyzją nie zgodził się Skarżący, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, Minister decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję Ministra z [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył i omówił podstawę materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], tj. przepis art. 5 ust. 1 ustawy. A następnie stwierdził, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 1978 r., nr [...] jednoznacznie wynika, że przekazano odpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Zakładów [...] Okręgu [...] Przedsiębiorstwa Państwowego - Zakładu [...] "P." w P. teren Skarbu Państwa położony w P. przy ul. [...] z obrębu [...] ark. [...], obejmujący m. in. działkę nr [...]. Organ wyjaśnił także, że wydzielanie i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Minister wskazał następnie, że Wnioskodawca jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego Zakład [...] "P." w P., co wynika z pkt [...] załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 1989 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych podlegających zgrupowaniu we wspólnocie Energetyki i Węgla Brunatnego, i którego organem założycielskim był Minister Przemysłu. Bezspornie zatem, zdaniem organu, w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dacie komunalizacji, organem założycielskim dla wskazanego powyżej przedsiębiorstwa państwowego był minister, a więc naczelny organ administracji państwowej szczebla centralnego. Wobec powyższego, Minister podzielił stanowisko przedstawione w decyzji z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], że w dniu 27 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Zakładu [...] "P." w P. i nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Jak wyjaśnił przy tym organ, pozostawanie nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wyklucza komunalizację. Tak więc kontrolowana decyzja komunalizacyjna w części dotyczącej ww. działki ewidencyjnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, co z kolei wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Minister uznał, że wcześniejsza jego decyzja jest prawidłowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Minister z [...] września 2020 r. wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do komunalizacji, a przez to utrzymanie decyzji Ministra z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w mocy, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z arkusza mapy [...], obręb [...];

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie, a w związku z tym ustalenie, że przedmiotowy grunt na dzień ustawowej komunalizacji był w zarządzie Zakładów [...] P. w P.;

3) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji Ministra z dnia [...] września 2017 r., znak [...] w mocy, w sytuacji gdy winna ona być uchylona w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

4) art. 15 oraz 11 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez ustosunkowanie się organu tylko do zarzutów zawartych w odwołaniu, a nie rozpoznanie sprawy w całości co do meritum,

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

1) uchylenie decyzji Ministra z [...] września 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2020 r., nr [...];

2) ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra z [...] września 2020 r., nr [...] i przekazanie sprawy organowi;

3) wstrzymanie wykonalności decyzji z [...] września 2020 r., nr [...];

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w aktach innej sprawy – dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] "P." w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr [...], znajduje się decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z [...] stycznia 1986 r., nr [...] dotyczącą ustalenia opłaty za przysługujące Zakładom [...] Okręgu [...] w P. prawo zarządu przedmiotową nieruchomością. Jak wyjaśnił następnie Skarżący, w decyzji tej jako podstawę naliczenia opłaty z tytułu użytkowania wskazano decyzję z [...] października 1978 r., nr [...]. Na tej podstawie Skarżący wysnuł wniosek, że decyzja z [...] października 1978 r., nr [...], na którą powołuje się organ, została wydana przez Zarząd Gospodarki Terenami w P. i nie dotyczy przedmiotowego gruntu, czyli działki nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, Skarżący podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ponieważ nie zostało ustalone przez organ na podstawie jakiego dokumentu, prawem przewidzianym, przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości Zakładom Energetycznym Okręgu Zachodniego w P. Ponadto, odnosząc się do dokumentu o naliczeniu opłat z tytułu użytkowania, Skarżący wskazał, że decyzja ustalająca opłaty za przysługujące Zakładom [...] Okręgu [...] w P. prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, na podstawie której została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r., nr [...], nie może stanowić w postępowaniu komunalizacyjnym dowodu na istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra.

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. Wnioskodawca przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Podniósł w szczególności, że w jego ocenie, odnoszenie się przez Skarżącego do akt innej sprawy administracyjnej, w tym przypadku dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jest o tyle niezasadne, że wynik niniejszej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej będzie stanowił prejudykat dla tamtej sprawy nieważnościowej. Ponadto podkreślił, że pod numerem [...] wydano dwie decyzji, z których istotne znaczenie ma jedynie znajdująca się w aktach niniejszej sprawy decyzja wydana [...] października 1978 r. przez Urząd Miasta w P., Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w przedmiocie przekazania m.in. działki nr [...] w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Zakładów [...] Okręgu [...] Przedsiębiorstwa Państwowego – Zakładu [...] P., będącego poprzednikiem prawnym Wnioskodawcy. Wnioskodawca wyjaśnił także, że druga z decyzji o nr [...], na która powołuje się Skarżący, została wydana [...] lipca 1980 r. przez Zarząd Gospodarki Terenami w P. i dotyczy zupełnie innych nieruchomości, ponieważ odnosi się do działek o nr [...] i [...].

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzają ją decyzja Ministra z [...] kwietnia 2020 r. nie naruszają obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności

i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania

i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.

W ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejszej sprawie organ uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r. narusza w sposób rażący przepis art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę jej wydania, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest słuszne i prawidłowe.

Ustalając stan prawny relewantny dla ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., wskazać wypada na art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, t.j. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolite jest stanowisko (por. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/18, LEX nr 2783399), że wobec treści art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej jako "u.g.g.w.n."), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu, w sytuacji gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty, potwierdził Trybunał Konstytucyjnym w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ww. ustawy komunalizacyjnej, w ten sposób, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Przepisy u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r., nie przewidywały bowiem możliwości uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał

w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego

w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem

w sensie prawnym wymagało zatem przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Co jednak istotne, według art. 87 u.g.g.w.n., grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy, w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że nabycie zarządu następowało z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wykazać zatem należało istnienie dowodu "pozytywnego", tzn. potwierdzającego ustanowienia prawnego władztwa do nieruchomości (użytkowania, zarządu), a nie jedynie wykazanie dowodu "negatywnego", tzn. takiego który nie zaprzeczał istnieniu tego władztwa.

Po wnikliwej analizie aktach administracyjnych niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że znajduje się w nich dowód z którego jednoznacznie wynika, że nieruchomość położona w P. przy ulicy [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Zakładu [...] "P." w P. – poprzednika prawnego Wnioskodawcy. Tym dowodem jest niewątpliwie decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] października 1978 r., nr [...] przekazująca odpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Zakładów [...] Okręgu [...] Przedsiębiorstwa Państwowego -Zakładu [...] "P." w P. teren Skarbu Państwa położony w P. przy ul. [...], z obrębu [...] ark. [...], obejmujący m. in. działkę nr [...]. Poza argumentami natury polemicznej Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które przeczyłby powyższej okoliczności. Nie mogą być bowiem za takie uznane decyzja opłatowa Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z [...] stycznia 1986 r., nr [...] czy też decyzja Zarządu Gospodarki Terenami z [...] lipca 1980 r., nr [...] w sprawie przekazania w użytkowanie działek gruntu o nr [...] i [...], skoro pierwsza z nich, pomimo omyłkowo wskazanego numeru [...] (powielono bowiem numer decyzji w sprawie opłat z [...] stycznia 1980 r.), niewątpliwie wskazuje na decyzje z [...] października 1978 r. o przekazaniu w użytkowanie działki nr [...], natomiast druga dotyczy zupełnie innych nieruchomości niż sporna działka nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że jeśli Skarżący domagał się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych

w sprawie przez organ, powinien dowody te przedstawić w toku postępowania administracyjnego, by organ mógł je zweryfikować. Przyjąć więc należy, że wywód Skarżącego nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by w dniu 27 maja 1990 r. ww. przedsiębiorstwu nie przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości.

Wskazać należy także, że przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., nr [...], wykracza ona bowiem poza zakres kontrolowanej sprawy, która co należy wyraźnie podkreślić, dotyczy jedynie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...]. Wskazana powyżej decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. dowodzi jedynie, że przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] "P." w P. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Natomiast dla komunalizacji mienia z mocy prawa istotny jest stan istniejący w dniu 27 maja 1990 r.

Uwzględniając powyższe, za zasadne uznać należy stanowisko organu, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie, w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie spełniała warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, co uniemożliwiało jej komunalizacje. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał również, stosowanie do dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ja też nie nastąpił jeszcze taki upływ czasu od jej wydania, który uniemożliwiałby stwierdzenie jej nieważności.

Z kolei podniesione w skardze zarzuty są, zdaniem Sądu, całkowicie chybione i z tego względu nie zasługują na uwzględnienie. Organ ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wobec powyższego, nie można zatem skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).