Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 45/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Uchylono postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Radłów na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 329/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 15 września 2021 r., nr 18/2021, 2) uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 12 lipca 2021 r., nr 36/2021, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej Gminy Radłów kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Radłów (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej OWINB lub organem odwoławczym) z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 329/2021, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej jako PINB lub organ pierwszej instancji) z dnia 15 września 2021 r., nr 18/2021, wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w postaci wieży o konstrukcji drewnianej samowolnie wybudowanej na budynku remizy OSP w [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 22 kwietnia 2005 r. J. L. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim o wstrzymanie robót budowlanych na budynku remizy OSP w [...], realizowanych samowolnie przez Gminę Radłów. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy odbudowie wieży na budynku remizy OSP w [...].

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, PINB w powiecie oleskim decyzją z dnia 8 sierpnia 2005 r., nr SIO.7355-05/05, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, z późn. zm. [na dzień wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r. poz. 1333]), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał rozbiórkę samowolnie odbudowanej wieży na budynku OSP w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez OWINB decyzją z dnia 26 września 2005 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 456/05, oddalił skargę wniesioną na decyzję odwoławczą przez Gminę Radłów.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Radłów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06, uchylił powyższy wyrok oraz uchylił decyzje organów obu instancji. NSA wskazał, że organy obu instancji zasadnie ustaliły, że w sprawie doszło do odbudownia wieży. Sąd natomiast dokonał oceny prawnej, że odbudowa wieży strażackiej na budynku OSP w [...] mieści się w definicji art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i na wykonanie tego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 Prawa budowlanego. Brak pozwolenia przesądza, że budowy dokonano w ramach samowoli budowlanej. Stwierdzając, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianach dokonanych ustawami z dnia 27 marca 2003 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r., Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania określonego w art. 48 ust. 2 i następne Prawa budowlanego, przed nakazaniem rozbiórki tej samowoli budowlanej. Ponadto NSA zarzucił brak ustalenia osoby inwestora, właściciela bądź zarządcy odbudowanej wieży.

Rozpoznając sprawę ponownie PINB przeprowadził w dniu 16 kwietnia 2008 r. oględziny budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej wraz z nową wieżą o konstrukcji drewnianej. Następnie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy odbudowie wieży na budynku remizy OSP w [...] i nałożył na Gminę Radłów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2010 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewoda Opolski stwierdził nabycie przez Gminę Radłów własności nieruchomości Skarbu Państwa - działki nr a w [...].

W dniu 12 marca 2014 r. Gmina Radłów przedłożyła ostateczną decyzję Wójta Gminy Radłów z dnia 22 grudnia 2010 r., nr 28/2010, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przeprowadzeniu robót budowlanych związanych z odbudową wieży sygnalizacyjnej na istniejącym budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na terenie działki ewid. nr a, k.m. [...], obręb [...].

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie Radłów rozbiórkę wieży o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,1 m x 3,1 m i wysokości od stropu do kalenicy 8,03 m, samowolnie wzniesionej na budynku remizy OSP w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy Radłów, OWINB decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr 240/14, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 519/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Radłów na powyższą decyzję.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Radłów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, uchylił ww. wyrok tut. Sądu z dnia 22 stycznia 2015 r. oraz decyzję OWINB z dnia 11 sierpnia 2014 r. i decyzję PINB z dnia 15 kwietnia 2014 r. NSA uznał, że tut. Sąd naruszył art. 9 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może nastąpić na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem NSA, ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani też przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie dają podstaw do twierdzenia, że minister nie może takiego upoważnienia udzielić organom nadzoru budowlanego. Skoro z woli ustawodawcy zarówno organom architektoniczno-budowlanym, jak i organom nadzoru budowlanego przysługują kompetencje - w różnych postępowaniach administracyjnych - do zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, to należy uznać, że zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi, jak i organami nadzoru budowlanego inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie NSA, zawarte w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdzenie, że złożenie do ministra wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie jest celowym zamierzeniem ustawodawcy, lecz zaszłością historyczną, z okresu gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. Dalej NSA wywiódł, że prawidłowo dokonana przez organy, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego. Jednakże, nie rozpatrując okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zważając, że wystąpienie z takim wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy rozważaniu, czy taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie organ powinien mieć na uwadze zarówno okoliczności w jakich doszło do usytuowania wieży niezgodnie z warunkami technicznymi (odbudowa starej wieży zlokalizowanej w tym samym miejscu), cel jakiemu służy ta wieża (zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego), a także wpływ usytuowania wieży na sposób korzystania z działki sąsiedniej. Zdaniem NSA, dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie legalizacji samowolnie odbudowanej wieży.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., nr SIO.7355-05/05, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej wieży o konstrukcji drewnianej o wym. 3,10 x 3,10 m i wysokości ok. 8,0 m (liczonej od stropu nad parterem do kalenicy dachu).

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Gminę Radłów OWINB decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr 267/2018, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Następnie, na skutek skargi Gminy Radłów na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18, uchylił zarówno decyzję OWINB z dnia 29 sierpnia 2018 r., jak i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 10 lipca 2018 r. Powołując się na wiążący w sprawie wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, Sąd orzekający stwierdził naruszenie art. 153 p.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia przez organy w ponownym postępowaniu oceny oraz wytycznych wynikających z tego wyroku. Uwzględniając, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność rozważenia, przed podjęciem decyzji w przedmiocie legalizacji samowolnie odbudowanej wieży, możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Sąd dostrzegł, że organ pierwszej instancji, działając w warunkach związania wyrokiem NSA, po złożeniu przez skarżącą w dniu 16 kwietnia 2018 r. stosownego wniosku o odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, wystąpił do Ministra Infrastruktury w Warszawie w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Postępowanie to nie zostało jednak formalnie zakończone. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, omawiane postępowanie winno się zakończyć wydaniem postanowienia o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo. W niniejszej sprawie organ takiego aktu nie wydał, a mimo to decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie Radłów rozbiórkę samowolnie wybudowanej wieży. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy, który również nie podjął działań skierowanych na zakończenie postępowania w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Mając na uwadze to, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie wydał upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, ani też nie odmówił udzielenia tej zgody, a więc nie wydał rozstrzygnięcia negatywnego Sąd stwierdził, że nie można za wydanie upoważnienia w rozumieniu art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego uznać pisma z dnia 17 maja 2018 r., w którym Minister nie dokonał żadnej merytorycznej oceny wniosku w kontekście przesłanek wskazanych przez PINB. Odwołując się do treści art. 153 i art. 170 P.p.s.a. stwierdził, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na tej podstawie Sąd uznał, że również Minister był zobowiązany do zastosowania się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., a tym samym nieuprawnione było stanowisko tego organu wyrażone w piśmie z dnia 17 maja 2018 r. Pogląd Ministra pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną NSA, który jednoznacznie stwierdził, że w postępowaniu legalizacyjnym istnieje możliwość zastosowania instytucji odstępstwa uregulowanej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, a organem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem w tym trybie jest organ nadzoru budowlanego. Sąd stwierdził również, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający kwestii związanej z wysokością spornej wieży, albowiem z projektu budowanego wynika, że jej wysokość została określona na 8,03 m, oględziny przeprowadzone m.in. w dniu 21 czerwca 2017 r. wykazały, że wysokość wieży to ok. 7,60 m od stropu do kalenicy, a w decyzji nakazującej rozbiórkę wysokość wieży określono na ok. 8 m. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi, że OWINB w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do argumentacji odwołania, w której Gmina zakwestionowała stanowisko J. L. w zakresie doświetlenia pomieszczeń oraz uciążliwości związanych z hałasem syreny sygnalizacyjnej, co uchybiało obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu, w dniu 25 czerwca 2019 r. przeprowadzone zostały oględziny spornej wieży, a pismem z dnia 11 września 2019 r., powołując się na wiążące w sprawie wyroki: NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15 i WSA w Opolu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18, PINB wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o merytoryczne załatwienie jego wniosku z dnia 17 kwietnia 2018 r. przez wydanie postanowienia upoważniającego do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych albo postanowienia odmawiającego udzielenia takiego upoważnienia. Minister Rozwoju, pismem z dnia 9 października 2019 r. zwrócił się do PINB o podanie dokładnego zakresu wnioskowanego odstępstwa, tj. podanie dokładnych przepisów, których dotyczy wnioskowane odstępstwo oraz wskazania wprost konkretnych naruszeń przepisów i dosłanie wszystkich dokumentów, które były załączone do wniosku organu z dnia 17 kwietnia 2018 r.

W dniu 28 października 2019 r. Gmina Radłów przedłożyła skorygowany wniosek o odstępstwo od warunków technicznych, a następnie pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. dokonała kolejnej korekty wniosku.

W dniu 28 stycznia 2020 r. PINB przesłał do ww. Ministra pismo, w którym wskazał dokładny zakres wnioskowanego odstępstwa.

Odpowiadając na wniosek PINB o wydanie upoważnienia, pismem z dnia 12 marca 2020 r. Minister Rozwoju odmówił jego udzielenia. Wskazał przy tym, że odmowa ta nie jest ani postanowieniem, ani decyzją w rozumieniu K.p.a., a dokonana analiza wniosku miała charakter jednostkowy i stanowiła realizację wyroków sądów. Nie zmienia to jednak stanowiska Ministra Rozwoju, że organ nadzoru nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie w trybie art. 9 Prawa budowlanego.

W dniu 30 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB w powiecie oleskim wydał decyzję (nr 42/2020) nakazującą Gminie Radłów rozbiórkę samowolnie wybudowanej na budynku remizy OSP w [...] wieży o konstrukcji drewnianej. W uzasadnieniu decyzji organ dokładnie przedstawił przebieg postępowania i okoliczności faktyczne sprawy, a odnosząc się do dokonanych ustaleń i dokonanej oceny prawnej wskazał, że sporny obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił również, że zgodnie ze wskazaniami NSA rozpoznając ponownie sprawę rozważono, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwia wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wobec tego umożliwiono Gminie Radłów przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej, uwzględniając przepisy art. 9 Prawa budowlanego. W tym celu wystąpiono do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Minister nie uznał jednak samowolnie odbudowanej wieży za szczególnie uzasadniony przypadek określony w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego i pismem z dnia 12 marca 2020 r. odmówił PINB upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Decyzją z dnia 21 września 2020 r. OWINB utrzymał w mocy decyzję PINB uznając, że odpowiada ona przepisom prawa. Natomiast wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20 WSA w Opolu uchylił wydane w sprawie decyzje, stwierdzając, że organy nie zastosowały się w pełni do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15 oraz z wyroku WSA w Opolu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18. Sąd zauważył, że postępowanie w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nadal nie zostało zakończone wydaniem postanowienia na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie uzyskano stanowisko Ministra Rozwoju w przedmiocie odmowy udzielenia upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwa (pismo z dnia 12 marca 2020 r.), niemniej jednak formalnie postępowanie, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego, nadal nie zostało zakończone postanowieniem wydanym przez PINB na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji organy naruszyły art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego przez brak jego zastosowania, nie rozpoznały sprawy w całości i nie dokonały oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki, podjęte zostały z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Sąd stwierdził też, że na przeszkodzie takiemu działaniu nie stoi brak udzielenia przez właściwego ministra upoważnienia do udzielenia zgody na wnioskowane przez skarżącą odstępstwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może bowiem udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. O ile zatem negatywne w swojej treści rozstrzygnięcie ministra wyłącza - co do zasady możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych i przesądza o odmowie jej udzielenia, to w realiach niniejszej sprawy wymagane jest wydanie w tym przedmiocie stosownego postanowienia. Dopóki zaś na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie zostanie wydane postanowienie, niedopuszczalne jest dokonanie merytorycznej oceny i rozpoznanie sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Stąd też, stwierdzone uchybienia czynią zbędnym dalsze badanie prawidłowości orzeczenia nakazu rozbiórki spornej wieży na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ocena w tym zakresie wymaga bowiem prawidłowego przeprowadzenia postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd podkreślił, że wiążące wskazania wynikające z wydanych w przedmiotowej sprawie wyroków, uzasadniają przyjęcie, że jeżeli nie zachodzi uzasadniona podstawa do zastosowania odstępstwa lub zachodzą negatywne przesłanki, określone w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź opinia zainteresowanych organów jest negatywna, minister ma obowiązek odmówić wydania upoważnienia, a właściwy organ ma obowiązek odmówić zgody na odstępstwo. Sąd wskazał też, że upoważnienie Ministra Rozwoju jest aktem administracyjnym wewnętrznym, niepodlegającym odrębnemu zaskarżeniu. Stanowisko Ministra z uwagi na jego powiązanie z rezultatem toczącego się postępowania podlega kontroli sądowej na końcowym etapie postępowania, tj. po wydaniu rozstrzygnięcia przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z dnia 23 grudnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 3249/14 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK2743/20). Powyższe oznacza, że organy winny w uzasadnieniach wydanych decyzji dokonać wnikliwej analizy uzasadniającej istnienie podstaw, bądź nie do wydania zgody na odstępstwo lub odmowy zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Takiego procesu dedukcyjnego, który doprowadził do stanowiska w tym zakresie żaden z organów w zaskarżonych decyzjach nie przedstawił, co powoduje, że w tym zakresie decyzje wymykają się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponownie prowadząc sprawę, postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r., nr 36/2021, PINB w powiecie oleskim, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), odmówił Gminie Radłów wyrażenia zgody na odstępstwo.

Następnie, decyzją z dnia 15 września 2021 r., nr SI0.7355-05/05, nr 18/2021 PINB w powiecie oleskim na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał Gminie Radłów rozbiórkę samowolnie wybudowanej na budynku remizy OSP w [...] wieży o konstrukcji drewnianej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ powiatowy wskazał, że postanowieniem własnym z dnia 12 lipca 2021 r., nr 36/2021, odmówił wyrażenia Gminie Radłów zgody na odstępstwo. Materialnoprawnym powodem do odmowy Gminie Radłów wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 232 ust. 4, § 235 ust. 3, § 271 ust. i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać budynki i ich usytuowanie, była wyrażona przez Ministra Rozwoju odmowa do udzielenia upoważnienia PINB w powiecie oleskim. Podkreślił, że w świetle art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o ile organ nadzoru budowlanego nie jest związany pozytywnym stanowiskiem ministra w postaci udzielenia upoważnienia, o tyle brak zgody ministra na upoważnienie wiąże organ i uniemożliwia mu wyrażenie zgody na odstępstwo. W zależności od dokonanej oceny okoliczności faktycznych może on bowiem po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. Zaznaczył również, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązującego stanu prawnego wskazuje na istnienie poważnych naruszeń przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dodał, że brak upoważnienia do wyrażenia zgody Ministra Rozwoju na odstępstwo stanowią przeszkodę na drodze do legalizacji samowolnie odbudowanej wieży na budynku remizy OSP w [...]. W takiej sytuacji pomimo zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami decyzji i warunkach zabudowy, lecz przy jednoczesnym naruszeniu warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepis prawa obliguje organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Radłów, zarzucając naruszenie przepisów:

a) art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym uzasadnieniu decyzji;

b) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20, nakazującym organom dokonanie w uzasadnieniach wydanych decyzji wnikliwej analizy uzasadniającej istnienie podstaw bądź ich brak do wydania zgody na odstępstwo lub odmowy zgody na odstępstwo od warunków technicznych;

c) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na pominięciu okoliczności, że rozbiórka przedmiotowej wieży ze względu na fakt, iż jest jedynie częścią budynku, jej elementem składowym, nie może zostać dokonana w oderwaniu od prac budowlanych na pozostałej części budynku, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia większej inwestycji budowlanej pociągającej za sobą konieczność przebudowy pozostałej części budynku umożliwiającej dalsze korzystanie z budynku, który służy lokalnej społeczności i jest jej niezbędny.

OWINB decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 329/21, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organy obu instancji związane są prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06 oraz z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18 oraz wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20. Zaznaczył, że w wyroku o sygn. akt II SA/Op 318/20 Sąd wyraźnie wskazał na prawidłowość dokonanej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako polegających na odbudowie wieży, która mieści się w definicji budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przesądził też, że sporne roboty budowlane nie stanowiły remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a na ich wykonanie w myśl art. 28 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa wieża została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej, co stwarza po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego. W dalszej kolejności organ odwołał się do treści przepisów art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzając, że postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części może zakończyć się jej legalizacją, jeśli spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz zostanie uiszczona ustalona opłata legalizacyjna. Analizując stan faktyczny sprawy w kontekście spełnienia przesłanek legalizacji samowoli budowlanej organ stwierdził, że rozwiązania projektowe zawarte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym, są zgodne z postanowieniami zawartymi w przedstawionej przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż obecnie wysokość wieży przewidziana w decyzji nie może przekraczać 8,50 m (dotychczas było to 7,60 m). Równocześnie organ uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu nie jest możliwa z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie wyjaśnił, że sporna wieża o wymiarach podstawy 3,10 m x 3,10 m wysokości 8,12 m jest posadowiona w odległości 2,35 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej, co narusza § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Obiekt nie spełnia także wymagań § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Zdaniem organu odwoławczego, dla oceny spełnienia tego wymogu bez znaczenia jest fakt, że wieża została odbudowana w miejscu uprzednio istniejącej wieży o takich samych wymiarach. Brak jest też podstaw prawnych do przyjęcia, że samowolna budowa takiego samego obiektu lub podobnego do obiektu uprzednio istniejącego w danej lokalizacji, zwalnia inwestora z obowiązku dochowania wymogów przepisów prawa obowiązujących w chwili budowy. Przy ocenie dopuszczalności legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu ocena zgodności obiektu z prawem dokonywana jest bowiem w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Dotyczy to zarówno przepisów techniczno-budowlanych (warunki techniczne), jak również przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (decyzja o warunkach zabudowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Natomiast ocena czy obiekt stanowi samowolę budowlaną jest dokonywana na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie budowy. Zdaniem organu odwoławczego, realizowana inwestycja narusza także przepisy § 232 ust. 4 oraz § 235 ust. 3 warunków technicznych albowiem ściany wieży nie posiadają odpowiedniej odporności ogniowej. Ściany budynku posiadają odporność REI 60, dach budynku nie ma wyprowadzonych ścian oddzielenia przeciwpożarowego na wysokość co najmniej 0,30 m oraz brakuje mu pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1,0 mi klasie El 60 pod pokryciem. Strop posiada odporność REI 60, natomiast otwory okienne winny zostać wypełnione cegłą pełną lub cegłą szklaną o klasie odporności ogniowej E30. Obiekt nie spełnia także wymogów z § 271 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącego odległości między budynkami ze względów pożarowych, bowiem zarówno budynek remizy, jak i budynek D. L. istniały w dacie realizacji inwestycji i odległość między nimi pozostaje niezmieniona. Budując budynek mieszkalny J. L. otrzymał informację (zawartą na planie realizacyjnym), że budynek remizy przeznaczony jest do rozbiórki do 1975 r., która jedna nigdy nie nastąpiła. Wprawdzie zdarzenie przyszłe nie powinno stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, jednakże obecnie nie można już kwestionować wydanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oleśnie z dnia 10 maja 1968 r. Dalej organ wskazał, że odbudowa wieży nastąpiła w 2005 r. i dla oceny jej prawidłowości zastosowanie mają obecnie obowiązujące warunki techniczne oraz stwierdzony stan faktyczny. Naruszenie § 272 ust. 3 warunków technicznych, stanowiącego, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 wynika z opisanego wyżej faktu, że garaż i wieża nie ma wymaganej odporności ogniowej, która powinna wynosić REI 60, natomiast wieża takiego wymogu nie spełnia. Ściana wieży na elewacji wschodniej stanowi płaszczyznę pionową zlokalizowaną w linii ściany szczytowej budynku i powinna spełniać wymagania przeciwpożarowe właściwe dla tej ściany. Organ odwoławczy zaznaczył też, że postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r., nr 36/2021, organ powiatowy odmówił zgody na odstępstwo od przepisów § 232 ust. 4, § 235 ust. 3, § 271 ust. 1 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczył, że w wydanych w sprawie wyrokach Sąd dokonał szerokiego wywodu, z którego wynikała konieczność wydania przez Powiatowego Inspektora, zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego stosownego postanowienia o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo. Dlatego organ powiatowy postanowieniem, poprzedzającym wydanie decyzji rozbiórkowej, odmówił Gminie Radłów wyrażenia zgody na odstępstwo, gdyż w tym zakresie nie uzyskał uprzednio upoważnienia właściwego Ministra do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał ponadto, że z językowej wykładni art. 9 Prawa budowlanego wynika, że minister może udzielić upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo (wniosek z art. 9 ust. 2) albo udzielić upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo z zastrzeżeniem dodatkowych warunków (art. 9 ust. 4). Regulacja ta nie wskazuje jednak wprost, jakiej czynności dokonuje minister, jeżeli uzna, że nie zachodzi uzasadniona potrzeba odstępstwa lub zachodzą negatywne przesłanki, określone w art. 9 ust. 1, bądź opinia zainteresowanych organów (art. 9 ust. 3 pkt 4 i 6) jest negatywna. O ile stosunek prawny pomiędzy inwestorem a organem jest formalnym stosunkiem administracyjnoprawnym, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a. oraz art. 9 Prawa budowlanego, o tyle charakter stosunku prawnego zachodzącego pomiędzy organem a ministrem nie jest do końca jasny. Z tego też powodu akt ministra dotyczący odmowy udzielenia upoważnienia stanowi atypowy, wewnętrzny akt administracyjny, niebędący decyzją administracyjną ani postanowieniem. Dodał też organ, że akt ministra nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach inwestora, niemniej jest wiążący dla organu w przypadku odmowy udzielenia upoważnienia przez ministra, za czym przemawia wykładnia logiczna. Jeżeli zatem w sprawie nie zachodzi uzasadniona potrzeba zastosowania odstępstwa lub zachodzą negatywne przesłanki, określone w art. 9 ust. 1, bądź opinia zainteresowanych organów (art. 9 ust. 3 pkt 4 i 5) jest negatywna, minister ma obowiązek odmówić wydania upoważnienia. Organ zauważył, że pismem z dnia 12 marca 2020 r. Minister Rozwoju odmówił udzielenia upoważnienia PINB w powiecie oleskim w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem. W tej sytuacji organ powiatowy był zobowiązany - wobec braku uzyskania uprzedniego upoważnienia - odmówić postanowieniem udzielenia zgody na odstępstwo. Organ odwoławczy wyjaśnił też, iż wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji w piśmie Ministra nie ma żadnego uzasadnienia, co do powodów odmowy udzielenia upoważnienia. Nie ulega natomiast wątpliwości, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest możliwe tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych i nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. I choć organ powiatowy, jako uzasadnienie swojego wniosku o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo z dnia 17 kwietnia 2018 r. wskazał m.in., iż budynek remizy służy społeczności wiejskiej w zakresie ostrzegania i ochrony przeciwpożarowej i nie ma innego takiego obiektu we wsi, to jednak niemożliwość zapewnienia w nim odpowiednich warunków w zakresie przeciwpożarowym jest równoznaczna ze stworzeniem potencjalnego zagrożenia dla ludzi i mienia. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia okoliczności niemożliwości dokonania rozbiórki wieży w oderwaniu od prac budowlanych na pozostałej części budynku, co skutkuje koniecznością większej inwestycji budowlanej, organ zauważył, że konstrukcja przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości nakazania zabezpieczenia obiektu budowlanego po rozbiórce samowolnie wybudowanej części tego obiektu. Zabezpieczenie obiektu po rozbiórce winien wykonać jego właściciel własnym staraniem. Co do dalszego postępowania z budynkiem po rozbiórce wieży, w tym jego ewentualnej przebudowy, decyzja w tej sprawie należy wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu (Gminy Radłów). Niedopuszczalne jest natomiast w postępowaniu legalizacyjnym nakładanie na inwestora obowiązków wykonania - po dokonaniu nakazanej rozbiórki - określonych robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu umożliwiającego jego użytkowanie. Organ uznał też, że sprawy dotyczące konfliktów sąsiedzkich lub braku dokumentacji na prowadzenie innych robót budowlanych w obiekcie leżą poza zakresem przedmiotowego postępowania.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Radłów, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazała na art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do odbudowy wieży strażackiej, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe prace należy uznać za remont, czyli wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę przy braku realizacji przesłanek wskazanych w tym przepisie, ponieważ nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę dla dokonania remontu.

W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania wskazała na:

1) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, w którym Sąd nakazał rozpoznanie przez Ministra Rozwoju w sposób merytoryczny wniosku o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy Minister Rozwoju nie rozpatrzył wniosku w sposób merytoryczny, a jedynie wydał odmowę nie uzasadniając merytorycznych powodów tej odmowy wskazując jedynie, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane co jest całkowicie niezgodne z treścią powyższego wyroku;

2) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie sporządzenie uzasadnienia sprzecznego z rozstrzygnięciem, poprzez stwierdzenie w treści uzasadnienia decyzji, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy w treści sentencji decyzji organ stwierdził, że utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawo budowlane Gmina stwierdziła, że organ w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni tych przepisów uznając, że w sprawie doszło do odbudowy, ze względu na zastosowaną metodę budowlaną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Podkreśliła, że wieża stanowi jedynie część większego obiektu, jakim jest budynek remizy strażackiej, natomiast przeprowadzone roboty budowlane dotyczyły jedynie remontu elementu budowli jaką jest strażnica strażacka zatem nie można stwierdzić, że wieża została odbudowana. Zdaniem skarżącej, sporna wieża nie stanowi obiektu budowlanego a jedynie element konstrukcyjny (urządzenie techniczno-budowlane) innego obiektu budowlanego, tj. budynku strażnicy istniejącego od dziesiątek lat i co, do którego legalności nie może być wątpliwości. Wykonane na wieży prace należało zatem zakwalifikować jako remont wieży a nie odbudowę, bowiem w wyniku przeprowadzonych prac nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Do wykonania remontu użyto wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednakże zachowano gabaryty wieży, gdyż celem remontu było odtworzenie stanu pierwotnego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane za remont należy uznać wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane miały na celu jedynie odtworzenie stanu pierwotnego i do tego celu w ostateczności doprowadziły. W przedmiotowej sprawie nie doszło do całkowitego zniwelowania budowli, co jest przesłanką dla uznania robót budowlanych za odbudowę. Ponadto wieża została odtworzona w tym samym miejscu oraz z zachowaniem zasad konstrukcyjnych, parametrów i materiałów. Podkreśliła też, że remont w przeciwieństwie do odbudowy nie wymaga pozwolenia na budowę, co podważa trafność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego środków nadzoru zmierzających do rozbiórki wyremontowanej wieży i w ten sposób nieuprawnionej ingerencji w historyczną bryłę budynku. Sporna wieża stanowi element konstrukcyjny budynku, a więc rozbiórka wieży nie może nastąpić bez jednoczesnego przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych o znacznym zakresie dotyczących elewacji budynku. Nie jest również możliwe przeprowadzenie prostej rozbiórki wieży bez konieczności dokonania licznych prac budowlanych mających na celu zachowanie funkcjonalności i bezpieczeństwa użytkowania pozostałej części budynku. Zdaniem Gminy, organ w sposób niewłaściwy zastosował art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w związku z nieprawidłowym uznaniem robót budowlanych wykonanych przez skarżącą za odbudowę, a nie remont, wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej na budynku remizy wieży o konstrukcji drewnianej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a, skarżąca wskazała, że Minister Rozwoju pismem z dnia 12 marca 2020 r. odmówił udzielenia upoważnienia, informując ponadto, że dokonanie analizy wniosku PINB w powiecie oleskim miało charakter jednostkowy, na potrzeby analizowanej, konkretnej sprawy, stanowiąc realizację wyroku NSA i wyroku WSA, co nie zmienia stanowiska ogólnego Ministra Rozwoju, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. Minister Rozwoju w swojej odmowie w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do treści wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołując się do treści wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 318/20, wskazała, że upoważnienie Ministra Rozwoju ma charakter aktu wewnętrznego, który nie podlega zaskarżeniu. Równocześnie postanowienie PINB w powiecie oleskim z dnia 12 lipca 2021 r. o odmowie Gminie Radłów wyrażenia zgody na odstępstwo nie zawierało uzasadnienia, a organ w pouczeniu wskazał, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie i zgodnie z art. 142 K.p.a. może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku z tym organ zobowiązany jest do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 września 2021 r. wnikliwej analizy uzasadniającej istnienie podstaw, bądź nie do wydania zgody na odstępstwo lub odmowy zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Z treści pisma zawierającego odmowę wydania zgody na odstępstwo wynika, że Minister Rozwoju nie przeprowadził analizy złożonego wniosku pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie przeanalizował go merytorycznie a jedynie odmówił wydania upoważnienia wskazując jednocześnie, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Rozwoju organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo do przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym, organ stwierdził, że Minister Rozwoju naruszył art. 153 P.p.s.a, poprzez niezastosowanie się do wprost wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca wyjaśniła, że trudne do odwrócenia skutki, a których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a, to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Konsekwencje wykonania zaskarżonej decyzji bez wątpienia będą wymagać dużego nakładu sił i środków dużej ilości czasu. Rozebranie wieży spowoduje natomiast duże koszty po stronie skarżącej, gdyż odbudowa wieży może okazać się trudna do wykonania i rodzić znaczne koszty.

Przy piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2022 r. skarżąca Gmina dołączyła do akt sprawy dokumentację zdjęciową dotyczącą budowy wieży remizy strażackiej.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 45/22, WSA w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 maja 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wnosił o oddalenie skargi. Podnosił, że obiekt może negatywnie wpływać na zdrowie mieszkańców domu jednorodzinnego, tj. jego i jego rodziny. Dodał, że sporna wieża jest posadowiona 2 metry i parę centymetrów od okna sypialni budynku mieszkalnego. Tymczasem odległość pomiędzy budynkami powinna wynosić 8 metrów. Dodał też, że wieża jest zdecydowanie wyższa od budynku mieszkalnego i została wybudowana od podstaw, na nowo, nie została natomiast wyremontowana, co wyraźnie widać na zdjęciach, które przedłożył do akt sprawy w formie wydruku komputerowego. Uważa, że sporna wieża stanowi rażące zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pełnomocnik uczestnika postępowania przedłożył do akt sprawy zdjęcia wieży z maja 2005 r., kserokopię pisma skierowanego do PINB w Oleśnie z dnia 22 kwietnia 2005 r. oraz kopie pisma z dnia 18 lutego 2005 r. z Urzędu Gminy Radłów, a także okazał do wglądu plan usytuowania budynku mieszkalnego położonego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 329), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem art. 153 i art. 170 P.p.s.a w tym w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., w związku z naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującej od 19 września 2020 r., zwanej dalej ustawą zmieniającą.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej i w sprawie tej w sposób prawomocny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06 oraz z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnych wyrokach z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18 oraz z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 oraz art. 190 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).

Zgodnie natomiast z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią sądu odwoławczego, na podstawie art. 190 P.p.s.a., powoduje natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie przy wydawaniu nowego wyroku.

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanych wyroków w tej sprawie. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w sprawie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w granicach niniejszej sprawy we wcześniejszych wyrokach.

Oceniając zatem obecnie kwestionowane decyzje, zgodzić należy się ze skarżącą, że organy ponownie nie zastosowały się w pełni do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15 oraz z wyroku WSA w Opolu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 i art. 190 P.p.s.a.

Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, że już w prawomocnym wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20 Sąd, oceniając po raz kolejny legalność działania organów uznał, że rozpoznając sprawę ponownie nie zastosowały się w pełni do wytycznych NSA co skutkowało naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przypomniał też, że już w wyroku z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06, NSA podzielił ustalenia dotyczące kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako polegających na odbudowie wieży, która mieści się w definicji budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd jednoznacznie przesądził, że sporne roboty budowlane nie stanowiły remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a na ich wykonanie w myśl art. 28 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18 WSA w Opolu wskazał, że NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15 NSA w sposób wiążący, jednoznacznie wskazał, że inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi, jak i organami nadzoru budowlanego i możliwe jest stosowanie wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego. NSA wywiódł, że prawidłowo dokonana przez organy na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego. NSA stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozpatrując okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pamiętając, że wystąpienie z takim wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Natomiast dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie co do legalizacji samowolnie odbudowanej wieży.

Uwzględniając powyższą ocenę oraz wskazania wynikające z ww. wyroków, WSA w Opolu w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20, stwierdził, że organy rozpoznając sprawę ponownie nie zastosowały się w pełni do wytycznych NSA. WSA zauważył, że organ pierwszej instancji, po złożeniu przez skarżącą stosownego wniosku o odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, wystąpił do właściwego Ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to jednak postępowanie to nie zostało formalnie zakończone. Sąd wskazał, że stosownie do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, omawiane postępowanie winno zakończyć się wydaniem postanowienia o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo. Dostrzegając przy tym, że Minister nie wydał upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, ani też nie odmówił udzielenia tej zgody, na podstawie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. wywiódł, że również Minister Infrastruktury (Rozwoju – na dzień podejmowania aktu) był zobowiązany do zastosowania się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r. Powyższe, zdaniem Sądu, oznaczało, że rozpoznając sprawę w kontrolowanym obecnie postępowaniu, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, należało zakończyć postępowanie w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego PINB zobowiązany był w tym celu wydać stosowane postanowienie o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo. Sąd zauważył też, że przed podjęciem decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego uzyskano stanowisko Ministra Rozwoju w przedmiocie odmowy udzielenia upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwa (pismo z dnia 12 marca 2020 r.), niemniej jednak formalnie postępowanie, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego, nadal nie zostało zakończone. Na przeszkodzie takiemu działaniu nie stoi brak udzielenia przez właściwego ministra upoważnienia do udzielenia zgody na wnioskowane przez skarżącą odstępstwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może bowiem udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. O ile zatem negatywne w swojej treści rozstrzygnięcie ministra wyłącza – co do zasady możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych i przesądza o odmowie jej udzielenia, to wymagane jest wydanie w tym przedmiocie stosowanego postanowienia. Dopóki zaś na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie zostanie wydane postanowienie, niedopuszczalne jest dokonanie merytorycznej oceny i rozpoznanie sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił też, że upoważnienie Ministra Rozwoju jest aktem administracyjnym wewnętrznym, niepodlegającym odrębnemu zaskarżeniu. Stanowisko Ministra z uwagi na jego powiązanie z rezultatem toczącego się postępowania podlega kontroli sądowej na końcowym etapie postępowania, tj. po wydaniu rozstrzygnięcia przez właściwy organ. Oznacza to, że organy winny w uzasadnieniach wydanych decyzji dokonać wnikliwej analizy uzasadniającej istnienie podstaw, bądź nie do wydania zgody na odstępstwo lub odmowy zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Takiego procesu dedukcyjnego, który doprowadził do stanowiska w tym zakresie żaden z organów w zaskarżonych decyzjach nie przedstawił, co powoduje, że w tym zakresie decyzje wymykają się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Dokonując oceny aktualnie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji - w kontekście tak dokonanej, wiążącej oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu nie wykonały zaleceń Sądu, a kontrolowane decyzje zostały podjęte z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego.

Powtórzyć przyjdzie, że postępowanie w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nadal nie zostało prawidłowo zakończone, albowiem nadal nie uzyskano stanowiska Ministra Rozwoju w przedmiocie udzielenia PINB w powiecie oleskim upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowanych albo odmawiającego udzielenia zgody na odstępstwo od ww. przepisów. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, wbrew zaleceniom wynikającym z poprzednich prawomocnych wyroków, organ pierwszej instancji zaniechał wystąpienia do Ministra Rozwoju o ponowne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie wydania postanowienia upoważniającego do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowanych albo postanowienia odmawiającego udzielenia takiego upoważniania. Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, iż pismo Ministra z dnia 12 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwa, czyni zadość art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r. PINB w powiecie oleskim odmówił wyrażenia Gminie Radłów zgody na odstępstwo od przepisów § 232 ust. 4, § 235 ust. 3, § 271 ust. i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć jednocześnie należy, iż z treści pisma Ministra zawierającego odmowę wydania zgody na odstępstwo wynika, że Minister Rozwoju nie przeprowadził analizy złożonego wniosku pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie przeanalizował go merytorycznie, a jedynie odmówił wydania upoważnienia, wskazując jednocześnie, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Rozwoju organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo do przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem, w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. II SA/Op 318/20, Sąd stwierdził, że upoważnienie Ministra Rozwoju ma charakter aktu wewnętrznego, który nie podlega zaskarżeniu. Równocześnie postanowienie PINB w powiecie oleskim z dnia 12 lipca 2021 r. o odmowie Gminie Radłów wyrażenia zgody na odstępstwo nie zawierało uzasadnienia. W związku z powyższym, zgodzić należało się ze skarżącą, że organ naruszył art. 153 P.p.s.a, poprzez niezastosowanie się do wprost wyrażonej w wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 318/20 i NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15. W konsekwencji stwierdzić należy, że z uwagi na związanie wyrokiem NSA z dnia 22 lutego 2017 r., który przesadził, że Minister jest organem właściwym do merytorycznego rozpoznania wniosku, organ pierwszej instancji zobligowany był ponownie wystąpić do Ministra z wnioskiem o wydanie upoważniania do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowanych albo odmawiającego udzielenia takiego upoważniania, bez względu na brzmienie przepisu. Dopiero bowiem wydanie przez Ministra postanowienia w przedmiocie upoważnienia do wydania zgody bądź jej odmowę na odstępstwo od warunków technicznych umożliwi organom dokonanie merytorycznej oceny sprawy. Przy czym co istotne, wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga również prawidłowego uzasadnienia, co wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe. Uzasadnienie rozstrzygnięć organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie w danej sprawie. Ponadto, uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

W ocenie Sądu, opisane powyżej uchybienia, jakich dopuściły się organy czynią zbędnym dalsze badanie prawidłowości wydanych decyzji, w tym w kontekście dalej idących zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Gminę Radłów wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., w tym przede wszystkim wykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20 i NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, i w tym celu zwrócenia się do Ministra Rozwoju o wydanie postanowienia upoważniającego do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowanych albo odmawiającego udzielenia takiego upoważniania uzyskaniu zgody na odstępstwo. W rozstrzygnięciu tym Minister Rozwoju powinien merytorycznie odnieść się do treści wniosku i uzasadnić swoje stanowisko.