Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1013/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 7 i 77, art. 156 par. 1 pkt 2; Konstytucja RP art. 184; Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm., Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. - o obywatelstwie Państwa Polskiego art. 11 pkt 2; Dz.U. Nr 6, poz. 46 ze zm., Ustawa z dnia 4 lutego 1950 r. - o powszechny
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/09 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. A. kwotę 350 ( trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku M. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez M. A. syna W. K. i E. z domu A., urodzonego w dniu 22 kwietnia 1944r. w T.. Organ wskazał, że po rozpoznaniu wniosku M. A. z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewoda M. ww. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził, że posiada on obywatelstwo polskie na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, który stanowi, że w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy obywatelami polskimi są osoby, które posiadają obywatelstwo polskie na podstawie dotychczasowych przepisów. W dniu [...] października 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, o czym został zawiadomiony pełnomocnik M. A. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody M. Organ rozpoznając wniosek pełnomocnika skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy doszedł do przekonania, że wydanie kontrolowanej decyzji przez Wojewodę M. na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim oznacza, że organ ten za udowodnione uznał, że wnioskodawca posiada obywatelstwo polskie, gdyż nabył je na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego ( Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) lub ustawy z dnia 8 stycznia 1951r. o obywatelstwie polskim ( Dz. U. Nr 4, poz. 25) i nie utracił go do dnia wydania przedmiotowej decyzji. Z akt sprawy wynika, że M. A. urodził się w dniu 22 kwietnia 1944 r. w Assuta w Izraelu, jako syn W. K. i E., nazwisko rodowe A., w dniu 15 maja 1948 r. nabył obywatelstwo izraelskie, mieszka w Izraelu i legitymuje się paszportem izraelskim. Organ zaznaczył, że dla rozstrzygnięcia kwestii obywatelstwa polskiego skarżącego stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, która obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia nabycia, posiadania lub utraty obywatelstwa. Według art. 4 tej ustawy obywatelstwo polskie nabywało się przez urodzenie, zaś art. 5 stanowił, że przez urodzenie dzieci ślubne nabywają obywatelstwo ojca, dzieci nieślubne – obywatelstwo matki. Z przedłożonego przez zainteresowanego aktu ślubu Z. W. K. i E. Z. A. wynika, że jego rodzice zawarli związek małżeński w dniu 10 marca 1936 r. w T. Zatem należało ustalić, czy W. K. (Z. Wolf) A. – w dacie narodzin syna M. posiadał obywatelstwo polskie. Organ nadzoru stwierdził, że w oparciu o kopię paszportu polskiego wydanego przez Starostę Grodzkiego w Warszawie dla W. K. A. urodzonego w 1906r. w Przemyślu, którego ważność upłynęła w dniu 15 maja 1935 r. i nie została przedłużona, można było przyjąć, iż w dacie urodzenia się syna M. posiadał on obywatelstwo polskie. Oznacza to, że skarżący w dniu 22 kwietnia 1944 r. nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie. Zgodnie z wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim zasadą ciągłości obywatelstwa polskiego należało ustalić, czy skarżący go nie utracił do dnia wydania kontrolowanej decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. Należało zatem odwołać się do art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. regulującego kwestię utraty obywatelstwa. Organ wskazał, iż w myśl ust. 2 art. 11 tej ustawy utrata obywatelstwa polskiego następowała z mocy prawa przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody, wyrażanej w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Stosownie do art. 13 tej ustawy nadanie lub utrata obywatelstwa polskiego – jeżeli inaczej nie zastrzegało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych – rozciągały się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo oraz na jego dzieci w wieku do 18 lat. Zdaniem organu nadzoru Wojewoda M. rażąco naruszył art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, bo jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył potwierdzony notarialnie odpis, opatrzony klauzulą apostille, zaświadczenia wydanego w dniu 25 kwietnia 2007r. przez Wojsko Obrony Izraela "o obowiązkowej służbie rezerwowej na nazwisko: szer. A. Z., nr służbowy [...]", z którego wynika, że jego ojciec należał do sił rezerwowych w okresie od 10 października 1950 r. do dnia 14 marca 1952r. oraz nie odbywał regularnej służby wojskowej. Organ podkreślił, że rezerwa – tzn. podleganie izraelskim władzom wojskowym (gotowość do czynnej służby w armii na wypadek wojny w obronie interesów danego państwa – w tym przypadku Izraela) jest jednym z rodzajów służby wojskowej w armii izraelskiej. W Wojskach Obrony Izraela odbywana jest również czynna służba rezerwowa. Zdaniem organu powołanie Z. A. do służby rezerwowej w dniu 10 października 1950 r., niezależnie od jego obowiązków wykonywanych w trakcie tej służby, spowodowało utratę przez niego obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Konsekwencją tego była, zgodnie z art. 13 tej ustawy, utrata obywatelstwa polskiego przez jego syna – M. A., co oznacza, że nie posiada on obywatelstwa polskiego. W świetle powyższego kontrolowana decyzja Wojewody M. z dnia 14 lutego 2008 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa przez skarżącego została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 i art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie polskim oraz art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim oraz art. 7 i 77 k.p.a. Minister powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreślił, iż art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie polskim nie zawęża

Przesłanki wstąpienia do służby wojskowej do czynnej służby wojskowej. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym odbywało się zasadniczą służbę wojskową i służbę wojskową w rezerwie. Obowiązek wojskowy obejmował również obowiązek zgłoszenia się do rejestracji. Minister wskazał, że ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego nie określiła bliżej pojęcia służby wojskowej, to zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego oraz praktyką organów administracyjnych, zarówno z okresu międzywojennego jak i powojennego, przez pojęcie "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" należy rozumieć "przyjęcie obowiązków w wojsku obcym". Wyraźnie to zostało sformułowane w art. 115 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 roku o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz.U. Nr 25, poz. 220 ze zm.), a nadto przepis ten rozszerzał przesłanki utraty obywatelstwa polskiego również o przyjęcie obowiązków w obcej organizacji wojskowej bez zgody władzy polskiej. Podobne uregulowania zawierała ustawa z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym w art. 92 ust. 1.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik M. A. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek podważenia ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. pomimo braku ustawowych ku temu podstaw oraz naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rejestracja w wojsku w państwie obcym powoduje utratę polskiego obywatelstwa. Zdaniem skarżącego Minister błędnie utożsamił powołanie do rezerwy i odbywanie w niej określonych obowiązków wojskowych z formalną rejestracją wojskową. Brak definicji i niejasność sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" nie może stanowić podstawy do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, iż w niniejszej sprawie organ naczelny związany był oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. IV SA/Wa 418/09, uchylającym wydaną poprzednio w tej sprawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wraz poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] stwierdzającej, że M. A. syn W. K. i E. z d. A., ur. w T. w dniu 22 kwietnia 1944 r., posiada obywatelstwo polskie ( art. 153 p.p.s.a. ). W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. Sąd wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę dokona oceny decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. pod kątem naruszenia art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym i czy ewentualne naruszenie prawa może być zakwalifikowane jako rażące. Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając ponownie sprawę, zastosował się do wskazań zawartych w powołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż dokonał oceny decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. co do jej legalności z punktu widzenia art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Sąd zaznaczył, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale i wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy ojciec skarżącego utracił obywatelstwo polskie po dacie urodzenia skarżącego ( 22 kwietnia 1944 r. ), a tym samym, czy utracił je skarżący. W przypadku ojca skarżącego została spełniona przesłanka z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, bo jak wynika z zaświadczenia wydanego w dniu 25 kwietnia 2007r. przez Wojsko Obrony Izraela szer. A. Z. należał do sił rezerwowych w okresie od 10 października 1950 r. do dnia 14 marca 1952r. Według art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym ( Dz. U. Nr 6, poz. 46 ze zm. ) – obowiązującej w dacie powołania ojca skarżącego do służby rezerwowej – obowiązek wojskowy obejmował obowiązki: zgłaszania się do rejestracji, stawania do poboru, odbywania służby wojskowej i meldunkowy. Sąd powołał się na przepisy art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 2 tejże ustawy i stwierdził, że ojciec skarżącego rejestrując się w siłach rezerwy spełnił obowiązek wojskowy. Sąd zaznaczył, że przepis art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920r. nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności nie ogranicza pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. Każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zezwolenia, bez względu na rodzaj służby, rodzi konsekwencje w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 roku. Z. A. spełnił więc przesłankę z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 roku, a w konsekwencji na podstawie art. 13 tej ustawy obywatelstwo polskie utracił także małoletni syn M. A. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo zatem uznał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, tym samym kwalifikowała się do stwierdzenia jej nieważności na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. A., reprezentowany przez adwokata Ł. P. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

- art. 184 Konstytucji R.P. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez to, iż Sąd I instancji zaniechał dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 6, 7, 16, 77, 138 § 2 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie nie uwzględniając naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i oddalił skargę na decyzję MSWiA zamiast uchylić tę decyzję z powodu rażącego naruszenia prawa;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż MSWiA przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 1 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 418/09) podczas, gdy z treści uzasadnienia wyroku ani zaskarżonej decyzji nie wynika, aby poczyniono wywody odnośnie stopnia i charakteru naruszenia art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego;

- art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji utożsamił przymusowe zapisanie (zarejestrowanie) do sił rezerwy w Izraelu z wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym, pomimo tego, że brak było podstaw do przyjęcia, że ojciec skarżącego przyjął faktycznie określone obowiązki w obcym wojsku, a zwłaszcza, że uczynił to dobrowolnie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż od blisko 80 lat sądy administracyjne uznawały, iż wyłącznie wstąpienie do czynnej służby wojskowej w państwie obcym powoduje utratę obywatelstwa polskiego. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1783/06 stwierdził, że art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państw obcym do szczególnego rodzaju służby wojskowej, w szczególności nie ogranicza do czynnej służby wojskowej. Nadto NSA zajął stanowisko, iż przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie można ograniczyć rozważań wyłącznie do przepisów krajowych, przepisy obce mogą bowiem przewidywać rodzaje służby wojskowej oraz tryby podjęcia tej służby nieznane ustawom polskim.

Pełnomocnik skarżącego przytoczył pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2007 r., sygn. II OSK 1693/06 i z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1920/06, zgodnie z którym sama literalna wykładnia wyrażenia "wstąpienie do służby wojskowej" wskazuje na dobrowolność w podjęciu obowiązków związanych ze służbą wojskową w danym państwie i trudno jest uznać, że przymusowe wcielenie obywateli polskich do służby wojskowej w państwach wrogich Polsce powoduje skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji powinien zakwestionować stanowisko Ministra, który błędnie utożsamił "powołanie" (wstąpienie) do sił rezerwy i odbywanie w niej określonych obowiązków wojskowych z formalną "rejestracją" wojskową. Wobec braku w prawie polskim odpowiednika tzw. czynnej służby rezerwowej nie jest możliwe wyłączne odwołanie się do polskich przepisów o powszechnym obowiązku wojskowym z pominięciem regulacji obowiązujących w Izraelu. Należało poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia tj. czy zapisanie się do służby wojskowej w Wojsku Izraela łączyło się z przyjęciem określonych obowiązków woskowych, czy rejestracja wojskowa w Izraelu odbywała się zgodnie z wolą osoby rejestrowanej, czy też miała wyłącznie charakter formalny, ewidencyjny, na co mogło wskazywać przedłożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaświadczenie wojskowe.

Pełnomocnik M. A. podniósł, iż skarżący występując z wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego działał w zaufaniu do organów Państwa i wykładni obowiązującego prawa. Wiele osób będących bowiem w podobnej do niego sytuacji faktycznej i prawnej uzyskało bowiem stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie zaświadczenia z Wojska Obrony Izraela o podobnej treści do pierwszego przedłożonego przez niego w trakcie postępowania. Nadto zdaniem pełnomocnika skarżącego, z treści uzasadnienia wyroku ani zaskarżonej decyzji nie wynika, aby poczyniono wywody odnośnie stopnia i charakteru naruszonego prawa. W szczególności, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, czy też można co najwyżej mówić o błędnej wykładni przepisu bądź niewłaściwym jego zastosowaniu. Tego typu naruszenia nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak definicji legalnej, niejasność sformułowania "wstąpienie do służby w obcym państwie" i możliwość rozbieżnej interpretacji nie może być podstawą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego wobec braku podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. zaskarżona decyzja MSWiA z dnia [...] listopada 2009 r., jako naruszająca ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a., winna zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionowana i uznana za wydaną z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego ( Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.).

Jak stanowił art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego ( Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) utrata obywatelstwa polskiego następuje przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu.

Przypomnieć należy, iż sprawa była już – przed wydaniem zaskarżonego wyroku - rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę prawną w zakresie wykładni art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego ( Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) jak i wytyczne co do dalszego postępowania. A mianowicie, Sąd wskazał, iż organ ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać oceny decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008r. pod kątem naruszenia art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920r. w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950r. o powszechnym obowiązku wojskowym i ocenić, czy ewentualne naruszenie prawa może być zakwalifikowane jako rażące. Jednocześnie Sąd ten wyraził pogląd, iż z regulacji art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950r. o powszechnym obowiązku wojskowym wynika, że powszechny obowiązek wojskowy obejmował obowiązki: zgłaszania się do rejestracji, stawania do poboru, odbywania służby wojskowej i meldunkowy. W wykonaniu powszechnego obowiązku wojskowego - stosownie do art. 36 ust. 1 tej ustawy - odbywało się zasadniczą służbę wojskową i służbę wojskową w rezerwie. Według normy art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy obowiązkowi odbywania służby wojskowej w rezerwie podlegały osoby zaliczone do rezerwy: 1) po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, 2) bez odbycia tej służby. Sąd stwierdził, iż z przytoczonych przepisów wynika, iż obowiązek wojskowy obejmował mi. in. obowiązek zgłaszania się do rejestracji, co uczynił ojciec skarżącego, jako że zarejestrował się w siłach rezerwy. Sąd zajął też stanowisko, że art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920r. nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności nie ogranicza pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. A zatem, każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zezwolenia, bez względu na rodzaj służby, rodzi konsekwencje w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania organów i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym po wydaniu wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzje wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy (sygn. akt IV SA/Wa 1925/09 ) był zatem związany – podobnie jak organy administracji - poglądem prawnym wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku, dotyczącym wykładni art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego ( Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.). I tak też postąpił Sąd pierwszej instancji przyjmując wykładnię art. 11 pkt 2 tej ustawy zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/09. Z tych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego ( Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.).

Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 184 Konstytucji R.P. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez zaniechanie dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 6, art. 7, i art. 77 k.p.a. jak też zarzuty dotyczące błędnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego, iż należało w niniejszej sprawie poczynić ustalenia przy uwzględnieniu stanu prawnego Państwa Izrael, a mianowicie, czy zapisanie się do służby wojskowej w Wojsku Izraela łączyło się z przyjęciem określonych obowiązków woskowych, czy rejestracja wojskowa w Izraelu odbywała się zgodnie z wolą osoby rejestrowanej, czy też miała wyłącznie charakter formalny, ewidencyjny, na co mogło wskazywać przedłożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaświadczenie wojskowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/09 jednoznacznie stwierdził, że organ zasadnie przyjął, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 ze zm.), która to ustawa obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia nabycia, posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego przez M. A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku nakazał organowi dokonanie oceny tej decyzji w świetle art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym. Jednocześnie Sąd ten uznał, iż Wojewoda M. w sposób dostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, iż oceny utraty obywatelstwa polskiego należy dokonać mając na uwadze wskazane przez Sąd przepisy prawa i stan faktyczny ustalony na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego na dzień wydawania przez Wojewodę M. decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez M. A.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnego ustalenia przez stanu faktycznego sprawy, a właściwie nie uwzględnienia przez Sąd naruszenia przez organ art. 6, art. 7, i art. 77 k.p.a.

Powyższe nie oznacza jednak, iż Sąd pierwszej instancji ustrzegł się innych błędów. Jak już wyżej wskazano w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł wytyczne co do dalszego postępowania zalecając, aby organ administracji ponownie rozpatrując sprawę dokonał oceny, czy decyzja Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. narusza art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym i czy naruszenie to może być zakwalifikowane jako rażące. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił w uzasadnieniu tegoż wyroku, co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa. W szczególności Sąd podkreślił, iż do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Rażące zaś naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.

Rozpoznając sprawę ze skargi M. A. na decyzję wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/09 Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008r. kwalifikowała się do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zajmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak w czym upatruje rażącego naruszenia prawa. Przytoczenie orzecznictwa w zakresie rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa i przedstawienie przesłanek utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego ( Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) nie wyczerpuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie spełnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w tej konkretnej sprawie.

Przypomnieć należ, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro zaś "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, iż przepis nie jest jednoznaczny. W takich przypadkach błąd w wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu.

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest nie tylko stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony, ale i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także Sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący.

W uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji brak jest rozważań w powyższym zakresie odnośnie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, iż w przypadku ojca skarżącego została spełniona przesłanka z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Powyższe nie oznacza jednak automatycznie, iż decyzja Wojewody M. dnia [...] lutego 2008r. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy administracji, a następnie sąd administracyjny, winny wykazać, iż stwierdzone naruszenie przepisów prawa ma charakter rażący. Wbrew tej powinności Sąd pierwszej instancji nie ocenił i nie rozważył, czy decyzja Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008r. wydana została z naruszeniem prawa, które należy zakwalifikować jako zwykłe naruszenie prawa, czy też jako rażące naruszenie prawa. Sąd nie wskazał argumentów, które miałyby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Sąd pierwszej instancji nie ocenił też, czy zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiera argumenty świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę M. i nie rozważył należycie, czy organ uczynił zadość art. 153 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, lecz przywołane poglądy nie znalazły odzwierciedlenia w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. w motywach dotyczących oceny legalności zaskarżonej decyzji. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a uzasadnienie Sądu nie odpowiada w tym zakresie wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż – jak już wyżej zaznaczono - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, ale i ten sąd.

W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.