Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 72/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 6, art. 28,  art. 35,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 101/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność w części zaskarżonej uchwały Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], obejmującej działkę nr a oznaczoną symbolem [...] na rysunku planu, stanowiącej załącznik nr [...] i opisaną w § 13 ust. 1 pkt 69. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

T. K. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej numerem a w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w [...], a także właścicielem budynku wzniesionego na tej nieruchomości.

W dniu 28 grudnia 2007r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem w dniu 5 listopada 2012 r. T. K. wniósł uwagi do projektu planu miejscowego, kwestionując zapisy § 66 wskazał, że w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] z przeznaczeniem na zieleń urządzoną, w obrębie terenów mieszkaniowo - usługowych oznaczonych symbolem [...], znajduje się wydzielona geodezyjnie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem a, stanowiąca jego własność. Na nieruchomości tej istnieje [...] o powierzchni [...] m2, w dobrym stanie technicznym, który zamierzał w przyszłości zaadaptować na cele usługowo - mieszkaniowe. Tymczasem, zgodnie z zapisami § 66 projektu uchwały planu miejscowego, przedmiotowy budynek planowany jest do likwidacji i obowiązuje zakaz jego przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Ponadto, zgodnie z projektem teren przewidziany jest na zieleń urządzoną, gdzie zakazuje się lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego. T. K. podniósł, że likwidacja użytkowanego przez niego [...] jest nieuzasadniona, ponieważ budynek może być po dokonaniu niezbędnego remontu użytkowany na cele usługowo - mieszkaniowe. Wskazał, że wokół budynku jest zieleń, a przy budynku rośnie drzewo oznaczone jako [...]. Likwidacja budynku i przeznaczenie terenu pod zieleń wiąże się z kolei z istotnym ograniczeniem dotychczasowego użytkowania i planowanego zagospodarowania, a także utratą wartości nieruchomości, o czym brak jest zapisów w uchwale. Dostrzegł również, że teren [...] nie posiada ustalonych zasad i warunków komunikacji wewnętrznej w przypadku dopuszczalnej realizacji garażu podziemnego wielostanowiskowego. Wyburzenie natomiast zabudowy, zwłaszcza mieszkaniowej dla celów garażu i dojazdu do niego w dzisiejszych realiach jest raczej niemożliwe, dlatego plan powinien wskazać okres przejściowy dla funkcjonowania istniejącej zabudowy. Stosownie do przedstawionego stanowiska zawnioskował o dopuszczenie adaptacji budynku z możliwością przebudowy wewnętrznej na cele usługowo-mieszkaniowe.

W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 190, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w związku z uchwałą podjętą w dniu 28 grudnia 2007 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, przy stwierdzeniu w niej, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1. W § 1 pkt 2 określono z kolei, że załącznikami do uchwały są ponadto: wykaz zabytków (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4).

W załączniku nr 4 Rada Miasta Opola w pięciu punktach rozstrzygnęła: o odrzuceniu uwag dotyczących nieruchomości przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] (pkt 1-3) oraz częściowym odrzuceniu uwag dotyczących obiektów przy ul. [...] i [...] (pkt 4), a także rozstrzygnęła o odrzuceniu uwagi oraz części innej uwagi "dotyczącej rezygnacji z poprowadzenia ciągu pieszego obok budynku przy ul. [...]" (pkt 5). W pkt 4 postanowiono o odrzuceniu części uwagi dotyczącej rezygnacji ze znaków "obiekt do likwidacji" na rysunku planu na obiektach gospodarczych przy ul. [...] i [...] w [...] z uwagi na to, że oznaczenie w planie "obiekt do likwidacji" nie oznacza nakazu rozbiórki, a jedynie ograniczenie do zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy, a to z kolei wynika z wprowadzonego dla całego planu ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej, a to wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola dla obszaru [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z wyłożeniem projektu do publicznego wglądu wpłynęło 7 uwag (5 w terminie i 2 po terminie), z których 2 uwzględniono w całości, 1 uwzględniono częściowo, a 4 nie uwzględniono. Wyjaśniono, że uzasadnieniem dla odrzucenia uwag są zapisy zawarte w Studium, a także dbałość o lepszą komunikację, ład przestrzenny, walory estetyczne oraz zabytkowy charakter zabudowy [...].

Pismem z dnia 29 marca 2013 r. T. K. wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6, art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego - na skutek nieuwzględnienia i bezzasadnego odrzucenia wniosków i uwag zgłoszonych przez niego do projektu planu, a także podjęcia uchwały, która bezpośrednio narusza jego interes prawny, jak również w nieuzasadniony sposób ingeruje w przysługujące mu prawo własności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy T. K. podniósł, że nie zostały uwzględnione jego wnioski składane w sprawie uwag do projektu planu miejscowego na etapie jego wyłożenia. Argumentacja organu w zakresie nieuwzględnienia uwag, przedstawiona w załączniku nr 4 do uchwały, jest nietrafna i zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania terenów w mieście, z poszanowaniem prawa własności, co stanowi naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Nawiązując do uwag, jakie zgłosił do planu wywiódł, że nałożone uchwałą na jego nieruchomość ograniczenia w zakresie sposobu korzystania, nie zostały poparte żadnymi racjonalnymi argumentami, a organ ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, iż "na terenie całego planu wprowadzono ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej". Podniósł, że wprawdzie Rada może ustalać w planach takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 ustawy, a wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy interes jednostki nie może zostać pominięty w procedurze kształtowania polityki przestrzennej. Plan zagospodarowania może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże należy mieć na uwadze interes indywidualny właściciela. Natomiast jego indywidualny interes jako właściciela został pominięty, a organ w żaden sposób przedmiotowego pominięcia nie uzasadnił.

W dniu [...] Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr [...], dotyczącą odpowiedzi na wezwanie T. K. do usunięcia naruszenia prawa. Wyrażając swoje stanowisko w załączniku do uchwały stwierdziła, że podjęta uchwała z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Wskazała również, że pismo T. K. zawierające uwagi do projektu planu odnośnie nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, wniesione zostało po terminie do składania uwag, który minął dnia 3 września 2012 r. Jednocześnie, przy uchwalaniu planu miejscowego bezwzględnie była przestrzegana procedura opracowania planu zawarta w art. 17 ustawy. W szczególności, złożone do projektu uwagi zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2012 r., a następnie, zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy przedstawione Radzie, która rozstrzygnęła o ich rozpatrzeniu w załączniku nr 4 do uchwały. Rada zaznaczyła, że oceny zgodności kwestionowanej uchwały z przepisami prawa dokonał również Wojewoda Opolski, który stwierdził, że uchwała oraz tryb sporządzania planu jest zgodny z przepisami ustawy.

Zaskarżając powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. K. zarzucił zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 6 ustawy, poprzez ograniczenie uchwałą prawa skarżącego jako właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego;

- art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków składanych przez skarżącego na etapie wyłożenia planu zagospodarowania miejscowego oraz brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosków skarżącego;

- art. 140 K.c., poprzez podjęcie uchwały, która przez ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy budynku na działce nr a ogranicza skarżącemu jako właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa;

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały, która bezpośrednio ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności, jak również narusza jego interes prawny.

Przytaczając wyjaśnienia zawarte w piśmie formułującym uwagi do planu, a także prezentując stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr a i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola stwierdziła, że zaskarżona uchwała, w której działka skarżącego została oznaczona symbolem [...] i przeznaczona na zieleń urządzoną, nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego skarżącego i wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2013 r., odnosząc się do wskazanego przez organ w odpowiedzi na skargę faktu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje zmierzające do uzyskania takiego dostępu i w tym celu w dniu 6 sierpnia 2012 r. złożył do Sądu Rejowego w [...] wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wniosek ten został jednak cofnięty, z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały i związane z nią daleko idące zmiany zagospodarowania nieruchomości, które spowodowały, że sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, stał się bezprzedmiotowy. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącego, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że nie doszło do zmiany, albowiem sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej do likwidacji uległa zmianie. Ponadto, wobec zmiany przeznaczenia budynku, uległa obniżeniu wartość nieruchomości, co stanowi rzeczywistą szkodę i narusza interes prawny. Zmiana planu miejscowego wprowadzająca istotne ograniczenia w możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich nie pociąga przy tym za sobą żadnej rekompensaty z tego tytułu.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 301/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia przepisów planistycznych w zakresie procedury i zastrzeżonego dla organu władztwa planistycznego.

W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano m. in., że należy uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP. NSA zauważył, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Sąd jednak podkreślił, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. I tak, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. NSA zauważył, że w niniejszej sprawie - czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji - zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - także w świetle przeznaczenia działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego oraz ewentualnych skutków prawnych. Odnośnie stanowiska organu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane, z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje prawne do uzyskania takiego dostępu i złożył do Sądu Rejowego w [...] wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej, lecz zaskarżona uchwała niweczy sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, a to potwierdza, że sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej do likwidacji uległa zmianie. Podnoszony przez Sąd pierwszej instancji i organ - jako argument uzasadniający przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zieleń urządzoną i wprowadzenie wskazanych w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości - przepis art. 35 ustawy nie może przy tym stanowić decydującego w sprawie argumentu. Przepis art. 35 ustawy nie zwalnia organów od rozważenia, czy zmiana przeznaczenia określonych terenów i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli (użytkowników wieczystych ) nieruchomości. Sama tylko możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem nie oznacza, że zmiana przeznaczenia określonego terenu i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości. Ponadto zastanowienia wymaga, czy rzeczywiście, przy wprowadzonych przez plan miejscowy zakazach, zagwarantowana jest możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy. Oceny takiej należy dokonać mając na uwadze także okres, na jaki zawarto umowę użytkowania wieczystego i czas, jaki pozostał do upływu tego terminu. Zakazy obejmują m.in. zakaz odbudowy obiektu, a to rodzi pytanie, czy w razie niemożliwych do przewidzenia wydarzeń losowych (np. pożar) skarżący nadal będzie mógł korzystać z prawa, jakie daje art. 35 ustawy i prawo użytkowania wieczystego. Skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu (do 5 grudnia 2089 r.) i prawo własności [...] stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną nie stanowi w istocie swoistego "wywłaszczenia". Poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia, czy zamierzony cel - likwidacja zabudowy substandardowej - mógł być osiągnięty w inny sposób, np. przez dopuszczenie zabudowy określonego rodzaju, o określonych parametrach i gabarytach bądź też przebudowy czy rozbudowy istniejącego obiektu w taki sposób, aby pozbawić ten obiekt niechcianego charakteru. Okoliczność, iż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego i nie zachodzi w tej sytuacji groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu, nie usuwa wątpliwości co do postanowień planu. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy przeznaczenie działki w planie na zieleń urządzoną ([...]) i dopuszczenie wyłącznie budowy podziemnego garażu wielostanowiskowego w istocie nie jest działaniem dającym prymat celom ogólnospołecznym i czy takie działanie nastąpiło z należytym wyważeniem interesu indywidualnego. Niedostatecznie też Sąd pierwszej instancji rozważył kwestie dotyczące zgodności planu ze Studium. Teren objęty planem oznaczony jest jako C-42 i jednocześnie położony na obszarze (strefie) oznaczonym w Studium jako [...] (usługowo-mieszkaniowy). Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy okoliczność, iż w Studium, w ogólnych postanowieniach dotyczących strefy mieszkaniowo - usługowej, określając najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną, uzasadnia i pozwala na wprowadzenie takich postanowień planu, a więc przeznaczenie całej działki pod zieleń urządzoną. Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien rozważyć, czy okoliczność, iż na skutek uchwalenia planu skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości budowy nowego budynku, jak też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego (obiektu oznaczonego na rysunku planu jako obiekt do likwidacji) nie ogranicza praw skarżącego w sposób nadmierny, czy nie niweczący istoty przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. NSA zwrócił też uwagę na to, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd Naczelny nie uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy. Uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy. Przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. W niniejszej sprawie uwagi do projektu planu miejscowego zgłoszone zostały przez skarżącego po upływie terminu wyznaczonego na zgłaszanie uwag, przy czym termin ten został wyznaczony zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy. Termin ten upływał w dniu 3 września 2012 r., zaś skarżący złożył uwagi w dniu 5 listopada 2012 r. To zaś oznacza, iż zarówno Prezydent Miasta Opola, jak i Rada Miasta Opola byli zwolnieni z rozpatrywania tych uwag.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe, przy czym pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że do chwili obecnej nie ustanowiono służebności gruntowej, zapewniającej dostęp do spornej nieruchomości. Pełnomocnicy organu stwierdzili, że przeznaczenie działki na tereny zielone nie zmienia sposobu jej dotychczasowego wykorzystania, natomiast w postępowaniu planistycznym organ mógł mieć na względzie tylko rzeczywiście istniejący stan faktyczny działki nr a, jako działki nieposiadającej dostępu do drogi publicznej, a nie stan hipotetyczny, możliwy do osiągnięcia. Podnieśli też, że skarżącemu służy z mocy art. 36 ustawy prawo żądania wykupu nieruchomości za odpowiednim odszkodowaniem.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 101/16 uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W motywach wyroku Sąd wskazał, że skoro Rada Miasta Opola wprowadziła specjalnie dla działki skarżącego odrębne oznaczenie i dla terenu tej działki w § 66 wprowadziła określone ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania, to w uzasadnieniu uchwały winna przedstawić cele jakim te ograniczenia mają służyć oraz odpowiednio przeanalizować potrzebę zmiany dotychczasowego przeznaczenia tej działki. Braki w uzasadnieniu uchwały nie mogą być konwalidowane późniejszymi wyjaśnieniami, czy to w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy to pismami procesowymi. Sąd jednocześnie nie przesądził, czy na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nastąpiła w zakresie uzasadnionym interesem publicznym, nie naruszając jego istoty oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czy też doszło do przekroczenia władztwa planistycznego ze szkodą dla skarżącego. Stwierdzając, że narzucenie określonego sposobu zabudowy nie zawsze prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności, warunkiem jest jednak to, by dokonano należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, a tego w zaskarżonej uchwale zabrakło. Sąd zwrócił uwagę, że przesądzona została już kwestia związana z charakterem spornej działki, a w szczególność fakt, że aktualny brak formalnie ustanowionego dostępu do drogi publicznej (przy istniejącej faktycznie możliwości dojścia i dojazdu do działki) nie może przesądzać o tym, że działka skarżącego nr a, położona przy ul. [...], nie jest działką budowlaną. Skarżący może bowiem wystąpić o ustanowienie drogi koniecznej umożliwiającej mu dojazd nie tylko do istniejących na działce zabudowań gospodarczych, ale i ewentualnie dla przyszłej zabudowy o innym charakterze. Sąd wskazał również, że wiążący dla niego jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA, że przepis art. 35 ustawy nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przed stwierdzeniem nadmierności dokonanej w planie ingerencji w prawa właścicielskie strony. Do rozważenia organu planistycznego pozostaje bowiem kwestia oceny, czy wprowadzone zakazy nie są zbyt restrykcyjne i czy są adekwatne do sytuacji skarżącego, legitymującego się prawem użytkowania wieczystego na stosunkowo długi okres - do 2089 r. Jak wynika z uzasadnienia uchwały kwestii tej organ w ogóle nie rozważał. W ocenie Sądu, należy przy tym w sposób jednoznaczny stwierdzić, że sama potrzeba uzyskania terenów o charakterze rekreacyjnym czy terenów dla zabudowy stanowiącej zaplecze istniejącej zabudowy wielorodzinnej przy ul [...], nie powinna być realizowana poprzez wprowadzenie takich zapisów planu, które prowadzą - z pominięciem właściwych procedur (np. wywłaszczenia za odszkodowaniem) - do faktycznej realizacji celu publicznego kosztem uprawnień właścicielskich skarżącego. Zdaniem Sądu, wprowadzenie ograniczeń polegających na dopuszczeniu jedynie budowy garażu podziemnego wielostanowiskowego przeznaczonego do obsługi mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych, wprowadzeniu zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących obiektów, jako przeznaczonych do likwidacji, stanowi nadmierną ingerencję w prawa skarżącego, narzucając mu z jednej strony tylko określony rodzaj zabudowy (nie musi być on zgodny z jego zamierzeniami inwestycyjnymi), a z drugiej strony prowadząc do dekapitalizacji i faktycznej dewastacji istniejących budynków gospodarczych. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ planistyczny przepisu art. 20 ust. 1 ustawy w zakresie jego zgodności z postanowieniami studium. Dopuszczenie w studium zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną nie stoi na przeszkodzie, by organ planistyczny przeznaczał określone tereny lub pojedyncze działki w całości lub w części pod taki rodzaj użytków, pod warunkiem jednak, że nie zostaną przekroczone granice prawa własności określone ustawą. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ procedury planistycznej, a w szczególności art. 17 ustawy wskazując, że kwestię tą przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2015 r.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez T. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. W uzasadnieniu prawnym powyższego wyroku NSA jako zasadny uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 41 pkt 4 i art. 41 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP. NSA wskazał, że podstawą stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności w części przedmiotowej uchwały, był brak należytego wykazania w uzasadnieniu uchwały, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu obejmującego działkę skarżącego, nie nadużyła władztwa planistycznego i dokonała wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego, respektując przy tym również przysługujące skarżącemu prawo własności budynku i użytkowania wieczystego nieruchomości w postaci działki nr a. Taki obowiązek, zdaniem NSA, niewątpliwie wynika z aktualnego brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, który wprowadzony został ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Niemniej w ocenie NSA, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji istnienia obowiązku sporządzenia uzasadnienia zawierającego wyważenia interesu publicznego i prywatnego zgodnie z przepisem ustawy, który wszedł w życie już po uchwaleniu uchwały jest niedopuszczalne, ponieważ godzi w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając elementarną zasadę lex retro non agit, czyli nie działania prawa wstecz. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie powinien stosować nowych przepisów do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie, jeżeli brak jest normy intertemporalnej uzasadniającej takie działanie, a tak właśnie uczyniono w niniejszej sprawie. Jako zasadny NSA uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały, pomimo niewykazania przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności skarżącego T. K. Odwołując się do art. 6 ust. 1 ustawy, NSA stwierdził, że konkretne postanowienia planu miejscowego ograniczające sposób wykonywania prawa własności muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP - art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając również sposób wykonywania prawa własności. Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W ocenie NSA, nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia interesu prywatnego, czy też ingerencja w prawa użytkownika wieczystego gruntu i zarazem właściciela budynku, mieściło się w granicach obowiązujących przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się również w żaden sposób do podnoszonych przez strony w tym zakresie argumentów. Nadto nie rozważył należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez kwestionowane zapisy planu. Sąd pierwszej instancji pomimo, że był do tego zobowiązany wyrokiem NSA z dnia 24 września 2015r. sygn. akt II OSK 76/14, nie rozważył, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną i dopuszczenie wyłącznie budowy podziemnego garażu nastąpiło z należytym wyważeniem interesu indywidulanego. Mając na uwadze, że gmina nie miała obowiązku wykazania wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w uzasadnieniu uchwały, zasadnym było dokonanie przez Sąd pierwszej instancji analizy stanowiska stron wyrażonych w pismach znajdujących się w aktach sprawy i na tej podstawie dokonanie samodzielnej oceny w tym zakresie. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że pomocna w tym zakresie może być również umowa użytkowania wieczystego, która pozwoli na ustalenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działki skarżącego. NSA nie stwierdził natomiast naruszenia art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i art. 151 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., argumentując, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina, w toku procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawa, natomiast wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia umowy użytkowania wieczystego działki nr a. Nadmienił, że w imieniu skarżącego umowy tej nie mógł uzyskać ani w Urzędzie Miasta ani w Sądzie Wieczystoksięgowym. Dodał, że nabywając sporną nieruchomość skarżący nie został poinformowany o jakichkolwiek ograniczeniach w jej korzystaniu. Zgodził się, że dopiero lektura umowy pozwoli na właściwe ustalenie tej kwestii. Ponowił argumentację prezentowaną w sprawie i akcentował, że każdy z celów zagospodarowania działki skarżącego przyjęty przez Gminę, nie uzasadnia faktu zapisów planu, które uniemożliwiają zabudowę.

Skarżący popierał stanowisko swojego pełnomocnika. Zwrócił ponadto uwagę na położenie działki w zwartej zabudowie mieszkaniowej i usługowej i podnosił, że tylko wobec działki skarżącego postanowiono w istocie o zakazie zabudowy.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w pisemnych wystąpieniach. Wyjaśnił, że w zasobach Gminy Opole nie można było odnaleźć umowy i stwierdza, że Gmina takiej umowy nie ma. Następnie podał, że jest w posiadaniu decyzji, z której wynika, że użytkownikiem wieczystym spornej działki stał się A, jako dotychczasowy zarządca. Zauważył ponadto, że z treści tej decyzji można uzyskać wiedzę o sposobie wykonania prawa użytkowania wieczystego. Przedłożony odpis ww. decyzji, został doręczony stronie przeciwnej. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzja ta dotyczy działki nr a oraz b.

Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że po lekturze decyzji z dnia 28 maja 1993 r. cofa swój wniosek dowodowy. Jednocześnie podnosił, że z treści decyzji nie wynikają żadne ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późń. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1257, z późń. zm.), zwanej P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Na wstępie przypomnieć należy, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], aktualnie podlegała ocenie Sądu na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK1663/16, wcześniejszego wyroku wydanego w niniejszej sprawie przez tut. Sąd, tj. wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 101/166. Specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w warunkach związania wynikającego z rozstrzygnięcia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieni się stan prawny. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Mając zatem na uwadze związanie oceną prawną sprawy oraz kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16, przypomnieć należy, iż ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, nie zaakceptował poglądu Sądu pierwszej instancji, że podstawą stwierdzenia nieważności w części przedmiotowej uchwały, był brak należytego wykazania w uzasadnieniu uchwały, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu obejmującego działkę skarżącego, nie nadużyła władztwa planistycznego i dokonała wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego, respektując przy tym również przysługujące skarżącemu prawo własności budynku i użytkowania wieczystego nieruchomości w postaci działki nr a. W ocenie NSA, obowiązek taki nie wynika z aktualnego brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, który wprowadzony został ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Przyjęcie zatem przez Sąd pierwszej instancji istnienia obowiązku Gminy sporządzenia uzasadnienia, zawierającego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, zgodnie z przepisem ustawy, który wszedł w życie już po uchwaleniu uchwały, NSA uznał za niedopuszczalne. W ocenie NSA, Sąd nie powinien stosować nowych przepisów do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie, jeżeli brak jest normy intertemporalnej uzasadniającej takie działanie, a tak właśnie uczyniono w niniejszej sprawie. Jako zasadny NSA uznał również zarzut dotyczący braku wykazania przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia interesu prywatnego, czy też ingerencja w prawa użytkownika wieczystego gruntu i zarazem właściciela budynku, mieściło się w granicach obowiązujących przepisów prawa. NSA podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji pomimo, że był zobowiązany wyrokiem NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14, nie rozważył, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną i dopuszczenie wyłącznie budowy podziemnego garażu nastąpiło z należytym wyważeniem interesu indywidualnego. Zdaniem NSA, skoro gmina nie miała obowiązku wykazania wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w uzasadnieniu uchwały, zasadnym było dokonanie przez Sąd pierwszej instancji analizy stanowiska stron wyrażonych w pismach znajdujących się w aktach sprawy i na tej podstawie dokonanie samodzielnej oceny w tym zakresie. Pomocna, w tym zakresie, zdaniem NSA, może być również umowa użytkowania wieczystego, która pozwoli na ustalenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działki skarżącego.

Dokonując zatem, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16, ponownej oceny zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej nadal ustawą, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne gminy." Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych, m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, dostępny na ww. stronie internetowej).

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Jednakże, przyznanych uprawnień gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wskazuje szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W planie mają być określane np. przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz budowy. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu np. na konieczność uwzględnienia innych wartości, czy wymagań ochrony przyrody lub środowiska. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo objęcia konstytucyjną ochroną, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, LEX nr 1080205). Gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględnić także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

Dokonując w kontekście powyższych wywodów wyważenia interesu publicznego i prywatnego skarżącego, Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zapisy kwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącego (tu: użytkowania wieczystego), które stanowiłyby o przekroczeniu przez Radę Miasta przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności z decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 28 maja 1993 r. dotyczącej nabycia przez A w [...] - poprzedniego użytkowania wieczystego - prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa położnych m.in. przy ul. [...] w [...], obejmującej całą, przed podziałem, działkę nr c o powierzchni [...] ha, wynika bezspornie, że działka ta stanowiła uprzednio parcelę budowlaną. W wyniku przeprowadzonych prac budowlanych, powyższa nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym o powierzchni [...] m² (nie dotyczy działki skarżącego) oraz należącym obecnie do skarżącego [...] o powierzchni [...] m2. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że działka skarżącego stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy. Idąc dalej, wskazać należy, iż działka skarżącego nr a o powierzchni [...] m² znajduje się na terenie objętym planem. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ta została ujęta jako obszar oznaczony na rysunku planu symbolem [...], przeznaczonym na zieleń urządzoną - oprócz przepisów ogólnych - obowiązują następujące ustalenia szczegółowe:

a) zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego;

b) w przypadku realizacji ww. garażu (...) lokalizacja wjazdu znajduje się od terenu 5 KDD z uwagi na ochronę pomnika przyrody;

c) lokalizacja obiektów małej architektury;

d) zakaz przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy obiektów oznaczonych na rysunku planu jako obiekty do likwidacji;

e) ochrona pomnika przyrody oznaczonego na rysunku planu zgodnie z odrębnymi przepisami;

f) dopuszcza się wyznaczenie maksymalnie 2 miejsc gromadzenia odpadów obsługujących teren [...].

Aktualnie na dzień uchwalania zaskarżonego planu miejscowego kierunki zagospodarowania terenów gminy wyznaczał obowiązujący dokument Studium. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], i jednocześnie położona jest na obszarze (strefie) oznaczonym jako [...] (usługowo-mieszkaniowy). W Studium, w ogólnych postanowieniach dotyczących strefy mieszkaniowo – usługowej, określając najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano, m.in. zachowanie i ochrona elementów historycznego układu urbanistycznego; przystosowanie obiektów i urządzeń, komunikacji do potrzeb i wymagań współczesności, sukcesywne eliminowanie przemysłu, zwłaszcza uciążliwego; ograniczenie komunikacji, przede wszystkim ruchu tranzytowego; zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną (parki, skwery, zieleniec itp.). Ponadto dla terenu [...] w Studium ustalone zostały zakazy, nakazy i postulaty. W zakresie zakazów wskazano m.in.: zakaz lokalizacji nowej zabudowy wyższej niż 25 m z wyjątkiem kościołów, teatru i innych dominant urbanistycznych; zakaz lokalizacji i rozbudowy wolnostojących garaży jednokondygnacyjnych, budynków gospodarczych i kiosków. Ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i odbudowy dotyczy wszystkich budynków gospodarczych i garażowych uznanych w [...] jako zabudowa substandardowa i wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium, którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać. Zauważyć należy, iż działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], zatem odnoszą się do niej zapisy § 13 pkt 66 planu, który przewiduje m.in. zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego oraz zakaz przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy obiektów oznaczonych na rysunku planu jako obiekty do likwidacji. W ocenie Sądu, przywołany zapis planu nie pozbawia skarżącego prawa do korzystania z nieruchomości i rozporządzania. Ponadto, przeznaczenie budynku jako do likwidacji nie oznacza w istocie rozbiórki obiektu (nakazu), a jedynie ograniczenie możliwości przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Zauważyć przyjdzie, że powyższy zapis planu pozostaje w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. Ponadto, na terenie całego planu, dziedzińce kwartałów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zostały przeznaczone na zieleń urządzoną (z częściowym dopuszczeniem parkingów - najczęściej podziemnych) dla poprawy warunków życia mieszkańców i zmniejszenia uciążliwości wynikających z zamieszkiwania centrum miasta. Zaznaczyć należy, że nie jest niemożliwa sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania, rozbudowania, nadbudowania, czy odbudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności (użytkowania wieczystego).

Rozstrzygając zatem, czy poprzez ograniczenie prawa własności strony skarżącej na działce ujętej w planie obszarami [...], nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez ingerencję w istotę prawa własności odwołać się należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, LEX nr 37323). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Ograniczenia te powinny być jedynie uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność częściowego, nawet w znacznym zakresie, zanegowania praw właścicielskich. Podkreślić należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem co ma umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji przeznaczenie obszaru oznaczonego w planie symbolem [...] - tereny przeznaczone na zieleń urządzoną, nie może być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego. Raz jeszcze dostrzec trzeba, że działka skarżącego może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem, co oznacza, że nie jest konieczna likwidacja budynku. Ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy działki wynikają z konieczności uwzględnienia interesu publicznego, na co wskazują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucja RP. Z treści planu, zapisu § 13 pkt 66 wynika, że nie zakazuje on remontu budynku i wykonywania prac w celu utrzymania go w należytym stanie i wykorzystywania w sposób dotychczasowy. Jakkolwiek uchwała narusza interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności (tu użytkowania wieczystego), gdyż ogranicza prawo skarżącego w zakresie zagospodarowania działki, to jednak nie prowadzi ona do naruszenia istoty prawa własności, gdyż skarżącemu nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności. Wskazać należy, iż ograniczenia te z jednej strony są uzasadnione interesem publicznym a z drugiej nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania przez stronę skarżącą nieruchomością w sposób wynikający z ustaleń planu. Ograniczenia wynikające z ustaleń zaskarżonego planu są uzasadnione interesem publicznym, nie stanowią naruszenia istoty prawa własności i są zgodne z zapisami studium.

Powtórzyć jeszcze raz wypada, iż wbrew sugestiom skarżącego, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd w składzie orzekającym, przychyla się do poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r., sygn. akt II CZP 36/97, iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto powtórzyć również, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 518/13, LEX 1483388). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Stąd zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości.

Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Należy w tym miejscu podkreślić, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego. Skarżący nadal jak dotychczas może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbyć. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się, zdaniem Sądu, w granicach dopuszczonych prawem. W przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zgodnie z art. 36 ustawy właścicielom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia. Właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że ograniczenia, które pojawiły się w związku z uchwaleniem planu, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.